of 450 /450
Elemente de finanţe publice 1. TEORIE ŞI POLITICĂ BUGETARĂ..........................5 1.1. Conţinutul tradiţional şi semnificaţia modernă a bugetului............................................. 5 1.2. Principiile bugetare.............................8 1.2.1 Universalitatea bugetului.......................9 1.2.2. Principiul unităţii bugetului.................11 1.2.3. Principiul anualităţii bugetului..............16 1.2.4. Principiul neafectării veniturilor............21 1.2.5. Principiul specializării bugetare.............22 1.2.6. Principiul realităţii bugetului...............24 1.2.7. Principiul echilibrului bugetului.............28 1.3. Procesul bugetar................................32 1.3.1 Elaborarea proiectului de buget................32 1.3.2. Execuţia bugetului............................36 1.3.3 Controlul bugetar..............................40 1.4 Sistemul bugetar.................................41 ANEXĂ: BUGETELE EXTRAORDINARE..........................43 EXEMPLU DE ECHITATE ÎNTRE GENERAŢII....................44 ANEXĂ: Anul bugetar....................................47 ANEXĂ: Clasificaţia bugetară...........................47 ANEXĂ: Elemente în determinarea cheltuielilor publice..48 ANEXĂ: Schema R.C.B....................................50 2. IMPOZITUL – PRINCIPALUL VENIT AL BUGETULUI..........50 2.1. Elemente generale privind impozitul.............51 2.1.1 Noţiuni despre impozite........................51 2.1.2 Elemente tehnice ale impozitelor...............59 2.1.3. Principiile impunerii.........................73 1

Finante Generale

Embed Size (px)

DESCRIPTION

finante

Text of Finante Generale

1

Elemente de finane publice

51. TEORIE I POLITIC BUGETAR

51.1. Coninutul tradiional i semnificaia modern a bugetului

81.2. Principiile bugetare

91.2.1 Universalitatea bugetului

111.2.2. Principiul unitii bugetului

161.2.3. Principiul anualitii bugetului

211.2.4. Principiul neafectrii veniturilor

221.2.5. Principiul specializrii bugetare

241.2.6. Principiul realitii bugetului

281.2.7. Principiul echilibrului bugetului

321.3. Procesul bugetar

321.3.1 Elaborarea proiectului de buget

361.3.2. Execuia bugetului

401.3.3 Controlul bugetar

411.4 Sistemul bugetar

43ANEX: BUGETELE EXTRAORDINARE

44EXEMPLU DE ECHITATE NTRE GENERAII

47ANEX: Anul bugetar

47ANEX: Clasificaia bugetar

48ANEX: Elemente n determinarea cheltuielilor publice

50ANEX: Schema R.C.B.

502. IMPOZITUL PRINCIPALUL VENIT AL BUGETULUI

512.1. Elemente generale privind impozitul

512.1.1 Noiuni despre impozite

592.1.2 Elemente tehnice ale impozitelor

732.1.3. Principiile impunerii

742.1.3.1 Principiul echitii fiscale

792.1.3.2 principii de politic financiar

822.1.3.3 Principii de politic economic

842.1.3.4 Principii social-politice

842.2 Activizarea impozitului ca prghie financiar

852.2.1 Impozite directe reale

882.2.2 Impozitul asupra veniturilor persoanelor fizice

932.2.3 Impozitele pe veniturile persoanelor juridice

982.2.4 Impozitele asupra averii

1002.2.5 Impozitele directe versus cele indirecte

1032.2.6 Taxele de consumaie, ca prghii fiscale

1112.2.7 Taxele vamale

1142.2.8 Concluzii privind aciunea impozitelor ca prghii

1193. IMPOZITUL I OPIUNILE SALE

1203.1 Opiunea social

1203.1.1 Noiunile de impozit real i impozit personal

1223.1.2. Importana impozitului real i a celui personal

1263.2. Opiunea economic

1263.2.1. Impozitul aezat asupra venitului

1273.2.1.1. Probleme de definire a venitului impozabil

1323.2.1.2 Probleme tehnice

1353.2.1.3 Problemele economice

1383.2.2 Impozitul asupra capitalului

1383.2.2.1. Noiunea de impozit aezat asupra capitalului

1413.2.2.2. Probleme tehnice

1533.2.2.3. Problemele economice ale impozitului asupra capitalului

1563.2.2.4. Impozitele pe capital n diverse ri

1573.2.3. Impozite pe consum

1583.2.3.1. Noiunea de impozit pe consum

1593.2.3.2 Problemele tehnice ale impozitelor pe consum

1693.2.3.3. Problemele economice ale impozitelor pe consum

1713.2.3.4 Practica curent

1733.3 Opiunea juridic

1733.3.1 Distincia dintre impozitele directe i cele indirecte

1743.3.1.1 Criteriul administrativ

1753.3.1.2 Criteriul economic

1783.3.1.3. Criteriul fiscal

1803.3.2. Problemele fiscalitii directe

1803.3.2.1. Problema juridic a determinrii contribuabililor

1833.3.2.2 Problemele politice ale valorii impozitului direct

1893.3.3. Problemele fiscalitii indirecte

1893.3.3.1. Problemele tehnice ale determinrii operaiunilor impozabile

1903.3.3.2. Avantajele impozitelor indirecte

1944. IMPOZITE DIRECTE

1944.1 Impozitul pe venitul global

1954.1.1. Elemente generale

2004.1.2 Impozitul pe venitul global n Romnia

2014.1.2.1 Termeni i expresii

2034.1.2.2. Pltitorii de impozit

2044.1.2.3 Venituri impozabile

2084.1.2.4 Perioada impozabil i cotele de impunere

2094.1.2.5 Determinarea veniturilor

2134.1.2.5.1 Determinarea veniturilor din activiti independente

2164.1.2.5.2 Veniturile din salarii

2184.1.2.5.3 Obligaiile pltitorilor de venituri i ale contribuabililor pentru veniturile salariale.

2204.1.2.5.4 Venituri din cedarea folosinei bunurilor

2214.1.2.5.5. Venituri din dividende i dobnzi

2224.1.2.5.6 Alte venituri

2234.1.2.6 Aspecte fiscale internaionale

2244.1.2.7 Reguli de impozitare privind asociaiile fr personalitate juridic

2264.1.2.8 Procedura de globalizare a veniturilor, de determinare i de plat a impozitului pe venit

2304.2 Impozitul pe profit

2334.3 Alte impozite i taxe de la populaie

2334.3.1 Impozitul pe veniturile liber-profesionitilor i ale altor persoane fizice independente i asociaii familiale

2354.3.2 Impozitul pe cldiri

2374.3.3 Impozitul pe terenurile ocupate de cldiri i alte construcii

2384.3.4 Taxa asupra mijloacelor de transport

2404.3.5 Alte impozite i taxe de la populaie

2424.3.6 Taxa pentru folosirea terenurilor proprietate de stat n alte scopuri dect producia vegetal agricol sau silvic

2424.3.7 Impozitul pe veniturile din dobnzi

2434.3.8 Impozitul pe veniturile din premii, ctiguri n bani i n natur

2444.3.9 Impozitul pe veniturile persoanelor fizice nesalariate

2444.3.10 Impozitul pe veniturile din nchirieri, subnchirieri

2454.3.11. Taxa de timbru asupra succesiunilor i alte taxe de timbru de la populaie

2465. IMPOZITE INDIRECTE

2475.1 Controversa impozite directe-impozite indirecte

2505.2. Clasificarea i caracterizarea impozitelor indirecte

2535.3 Taxele de consumaie

2535.3.1. Taxele speciale de consumaie (Accizele)

2585.3.2 Taxele de consumaie generale

2595.3.2.1 Impozitul multifazic

2605.3.2.2. Impozitul monofazic

2615.3.2.3 Impozitul unic ncasat fracionat (Taxa pe Valoarea Adugat)

2615.3.2.3.1 Consideraii generale privind T.V.A.

2635.3.2.3.2 Baza de impozitare i mecanismul T.V.A.

2675.4. Taxele vamale

2675.4.1. Prezentarea general a taxelor vamale

2705.4.2 Elemente tehnice ale taxelor vamale

2725.4.3 Clasificarea i caracterizarea taxelor vamale

2815.5 Monopoluri fiscale

282Bibliografie

1. TEORIE I POLITIC BUGETAR

1.1. Coninutul tradiional i semnificaia modern a bugetului

Pn acum, de-a lungul cursului, bugetul de stat a fost nfiat sub mai multe ipostaze: fie ca un element component al finanelor publice, fie ca element al sistemului financiar (sub forma operaiilor i fluxurilor bugetare, fluxuri de alocare i repartizare a fondului bugetar), fie ca element al mecanismului financiar cu rolul su (n acest caz) de regulator de echilibru.

n ornduirile, precapitaliste noiunea de buget al statului nu-i gsete consacrare, deoarece visteria statului se confund cu cmara domnitorului nu exist o separare, delimitar clar ntre veniturile i cheltuielile domnitorului i cele ale statului. Exist o mulime de privilegii fiscale n favoarea nobilimii, clerului i a domeniilor regale, n cheltuirea resurselor statului domin voina i bunul plac al domnitorului.

n ncercarea de a se face ordine n domeniul finanelor publice, se impunea eliminarea acestor anomalii, nereguli, dezordini i se cere abolirea privilegiilor fiscale precum i controlul asupra cheltuielilor i veniturilor statului. Se pretinde astfel, ca veniturile i cheltuielile statului s fie nscrise ntr-un document i nfiate n fiecare an Parlamentului (puterii legislative) pentru analiz i aprobare. Acesta este i primul sens pe care bugetul l dobndete, cel de document de prezentare i aprobare a veniturilor i cheltuielilor statului.

Termenul de buget provine din latina veche unde cuvntul buget avea semnificaia de sac sau pung cu bani. Cu aceeai semnificaie termenul apare i n limbile europene clasice. Englezii foloseau noiunea de buget cu sensul de map din piele n care erau aezate documentele n care erau nscrise veniturile i cheltuielile statului i prezentate spre dezbatere i aprobare, Parlamentului.

n timp, se consacr caracterul juridic al documentului bugetar. O nou consacrare primete noiunea de buget n rile europene (Belgia 1846, Frana 1862, Trile Romne 1864) cnd se adopt legile privind organizarea contabilitii publice. Conturile naionale au o strns legtur cu veniturile i cheltuielile statului. La noi, legile contabilitii publice din 1864, 1903 i 1929 consacr semnificaia juridic a documentului bugetar - ,,Bugetul este actul prin care sunt prevzute i prealabil aprobate veniturile i cheltuielile anuale ale statului i altor servicii publice.

Bugetul este o list a veniturilor i cheltuielilor probabile ale statului nscrise i comparate n ideea balansrii lor i supuse autorizrii Parlamentului. Fiind un document ce necesit autorizarea prealabil a puterii legislative, bugetul de stat are un caracter obligatoriu. ncasarea veniturilor i efectuarea cheltuielilor publice nu sunt posibile dect dac bugetul de stat a devenit lege prin aprobarea lui de ctre Parlamentul rii.

Dar pornind de aici, rolul bugetului de stat se schimb de-a lungul timpului. n perioada capitalismului liberal prin politicile bugetare, pe calea facilitilor fiscale i a subveniilor se stimula, poate, ntr-o oarecare msur, dezvoltarea industriei naionale. Dar, cu toate acestea, statul se implica prea puin n problemele economice, iar doctrina economic poate fi rezumat prin principiul laissez faire, laissez passer a limitrii interveniei statului n domeniul economic. In aceast perioad, aciunile economice erau la nceputurile lor i erau relativ modeste. Odat, ns cu trecerea timpului, dezvoltarea activitilor economice, i ndeosebi o dat cu anii Marii Crize Economice (1929-1933), sectorul public ncepe s se dezvolte, statul adaug la cheltuielile sale clasice de consum i cheltuieli de capital (investiii n activiti economice). Astfel din toate aceste elemente rezult creterea rolului statului de redistribuitor al resurselor, al veniturilor din economie, rolul su intervenionist. Instrumentul principal folosit n aceast aciune este bugetul statului. Prin intermediul bugetului, n multe ri, se redistribuie pn la 40% din Produsul Intern Brut. Este perioada n care asistm la trecerea de la bugetul de mijloace (resurse necesare susinerii activitilor statului), la bugetul de mijloace i obiective (resurse i aciuni la care statul se angajeaz. Resursele cuprinse n cadrul bugetului de stat nu mai servesc exclusiv consumului, bugetul de stat nu mai este un simplu instrument de mobilizare a veniturilor, el este acum activizat n cadrul politicilor economice. Statul folosete politicile bugetare pentru a atinge o multitudine de obiective n domeniul economic i social.

Bugetul i mrete simultan sfera n timp i spaiu. Apar astfel, bugetele pluri-anuale i bugetul public naional. In acelai timp capat noi dimensiuni i noiunea de echilibru bugetar. De la echilibrul bugetar de stat se trece spre echilibrul economic general i de la echilibru pe termen scurt se trece la realizarea echilibrului dinamic n cadrul bugetelor pluri-anuale. Dac n activitatea economic acioneaz legile pieei, n domeniul public apar primele ncercri de modelare i planificare la nivel macroeconomic pentru folosirea bugetului ca instrument de stabilire i transmitere a prioritilor macroeconomice.

n aceast situaie bugetul devine buget economic, bugetul economiei naionale. El nu mai este un simplu document financiar (dar nici nu dispare), el se integreaz n unul mai cuprinztor, devine o seciune a bugetului economic, a bugetului economiei naionale. Aa se nfieaz, astzi bugetul n raportul anual pe care Preedintele american l prezint Congresului cu privire la starea naiunii i perspectivele de dezvoltare economico-social. Aa e nfiat bugetul economic n Frana, n Legea anual a finanelor publice, lege n care figureaz ca documente distincte conturile naiunii. Intenia, puterilor legislativ i executiv bugetului este aceea de a folosi bugetul statului pentru fundamentarea politicii economice de ansamblu. Serviciile tehnice ale guvernului desfoar o activitate laborioas pentru ca un document de volum mare (2000-3000 pag.) s nfieze opiunile globale i pe domenii ale guvernului (pentru asanarea omajului, politica de preuri, controlarea inflaiei, etc.), rezultnd astfel efortul bugetar i intervenia statului n viaa economic i social a naiunii.

n domeniul bugetar sun prefigurate, ntotdeauna, veniturile i cheltuielile publice. Spre deosebire de bugetul ca document financiar bugetul economic nu mai are for juridic, el nu se mai aprob prin lege de ctre Parlament, numai conine dispoziii imperative, ci el vine s conving de programul de guvernare i inteniile Guvernului. Bugetul devine astfel o declaraie de intenii, serviind fundamentrii politicii economice curente, iar documentul financiar l ntrete, conturnd ansele de susinere a programului guvernrii. In aceste noi condiii este evident sensul pragmatic al bugetului actual. Specialitii zbovesc ns i asupra semnificaiilor teoretice ale noiunii. Sub nveliul juridic i sensul pragmatic se ascunde i coninutul economic al bugetului bugetul reflect ample raporturi economice ce intervin ntre participanii la acest proces de formare i repartizare a fondului bugetar, participani ce apar i n postura de contribuabil i de beneficiari. n tot acest proces rolul de redistribuitor revine statului

n ara noastr termenul de buget, cu semnificaiile sale multiple este precizat i n contextul legii finanelor publice. Astfel legea nr. 72 din 12 iulie 1996 privind finanele publice la art. 1 al. (4) precizeaz c: ,,Resursele financiare publice se constituie i se gestioneaz printr-un sistem unitar de bugete, i anume: bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului i bugetele altor instituii publice cu un caracter autonom, n condiiile asigurrii echilibrului financiar.

1.2. Principiile bugetare

Coninutul i configuraia bugetului se contureaz pe msur ce sunt adoptate i consacrate aa-numitele principii de drept bugetar.

Principiile bugetare sunt reguli privind domeniul bugetar. Ele au fost introduse pentru prima dat, n marea Chart (Anglia, 1215). Aici se stipuleaz c regele va fi obligat ca pentru orice fel de impozite pe care ar dori s le instituie s cear aprobarea (prealabil) Parlamentului. Monarhul putea ns dispune liber de veniturile ordinare ale statului (veniturile din domeniul public i din exercitarea drepturilor regaliene). Confruntat cu abuzurile constate n acest domeniu, Parlamentul introduse, mai trziu (1688), lista civil ce cuprinde limitele cheltuielilor i lefurilor ce deservesc Coroana. Se ncearc astfel, a se face ordine i n modul de cheltuire a banilor publici. Aceste ncercri apar n Frana n sec XIV, dar cu toate acestea abuzurile au continuat nc mult timp. La noi, se ncearc acelai lucru, prin intermediul Regulamentelor organice, ce-l oblig pe domnitor s cear aprobarea Parlamentului pentru cheltuielile sale.

Cu timpul preteniile bugetare sporesc, regulile devenind principii de drept bugetar. Ele se refer la modul de nscriere n domeniul bugetar al veniturilor i cheltuielilor, la dimensiunea n timp, la modul de prezentare n structur a veniturilor i cheltuielilor; la modul de gestionare a resurselor bugetare; la nevoia ca datele s ajung la cunotina contribuabililor, la ncercarea de balansare a veniturilor i cheltuielilor.

n Romnia, legea nr 72 din 12 iulie 1996 privind finanele publice la art. 4 precizeaz: ,,La baza elaborrii i execuiei bugetului de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetelor locale i bugetelor fondurilor speciale stau principiile unicitii, universalitii, echilibrului, realitii, anualitii i publicitii.

Astfel principiile bugetare sunt:

1. Principiul universalitii

2. Principiul unitii bugetului

3. Principiul anualitii bugetului

4. Principiul neafectrii veniturilor bugetare

5. Principiul specializrii

6. Principiul realitii bugetare

7. Principiul publicitii bugetului

8. Principiul echilibrrii bugetului

1.2.1 Universalitatea bugetului

Acest principiu d bugetului dimensiunea sa n spaiu, pe vertical. El stabilete modul de nscriere a veniturilor i cheltuielilor statului n bugetul su. Principiul universalitii bugetare pretinde c fiecare aciune a statului, toate veniturile i cheltuielile, s se nscrie n buget cu suma lor total (n dou poziii distincte) i s nu apar numai ca sold (ca diferen ntre venituri i cheltuieli). n acest fel se asigur o transparen total n domeniul bugetar.

Factorul politic, parlamentar ce analizeaz i aprob proiectul de buget, i poate crea o imagine real i global a veniturilor i cheltuielilor statului. Factorul tehnic, financiar, poate controla mai uor veniturile i cheltuielile publice, poate constata randamentul anumitor venituri i eficacitatea serviciilor i aciunilor publice.

Dac se respect principiul universalitii, bugetele astfel ntocmite sunt denumite bugete brute. ns, n realitate pentru realizarea unui anumit venit se efectueaz i anumite cheltuieli, iar instituiile prin care se efectueaz cheltuielile publice realizeaz i venituri. n cadrul bugetului brut fiecare unitate aductoare de venituri, fiecare instituie ce ocazioneaz cheltuieli, trebuie nfiate distinct (n dou poziii) att ca veniturile ocazionate ct i cu cheltuielile efectuate.

Regula universalitii nu este respectat ntocmai, pentru c a disprut omogenitatea i uniformitatea ce caracterizeaz veniturile i cheltuielile statului consumator. Aceasta pentru c pe lng cheltuielile tradiionale de consum statul are i cheltuieli de capital. n plus, regiile autonome, serviciile publice efectueaz cheltuieli, dar realizeaz i venituri. Pentru ca s existe stimulente n creterea venitului i n realizarea aciunilor publice cu cheltuieli ct mai mici, treptat s-a acceptat varianta ca aceste uniti s-i compenseze cheltuielile din veniturile proprii i s aib cu bugetul de stat raporturi per sold (dac veniturile depesc cheltuielile diferena (profit) apare n bugetul statului ca venit de vrsat dac cheltuielile depesc veniturile rezult un sold de cheltuieli ce trebuie subvenionate de la buget). Bugetele ntocmite, n aceast variant sunt denumite bugete nete.

Exist i muli adversari ai acestor idei de nclcare a principiului universalitii, pentru c se apreciaz c pe aceast cale pot aprea o mulime de disimulri, iar ordinea i claritatea documentelor sunt afectate.

Practica bugetar a consacrat n locul bugetelor brute, bugete mixte. n astfel de bugete unele venituri i cheltuieli apar nscrise cu sumele lor totale; altele se regsesc doar cu soldul dintre ele. De exemplu instituiile privind aprarea, ordinea public, instituiile social-culturale au legturi cu bugetul, dup regula bugetului net.

Dup cum artam, n Romnia, legea finanelor publice, precizeaz n mod expres c acest principiu st la baza practicii bugetare, dar cu toate acestea continu s se foloseasc bugetele mixte. Pentru principalele activiti social culturale i de aprare se practic regula bugetului brut, iar n relaiile cu companiile naionale, regiile autonome i cu unele i cu unele instituii publice, este preferat soluia bugetului net.

1.2.2. Principiul unitii bugetului

Principiul unitii vine s ntregeasc imaginea global a bugetului de stat, s dea ordine i claritate documentelor bugetare. Principiul de fa contureaz dimensiunea, n spaiu, pe orizontal, a bugetului. Conform acestuia, toate veniturile i cheltuielile statului, trebuie nscrise ntr-un singur document i dup o schem unic. Astfel sensul iniial al acestui principiu poate fi ilustrat prin existena unui buget unic. Rezult astfel unitatea bugetar. La baza acestui principiu stau raiuni de ordin politic i tehnic. Dac veniturile i cheltuielile publice se reflect ntr-un singur document, imaginea asupra activitii statului este global, mai clar, controlul Parlamentului este mai eficace, iar organizarea sistemului bugetar mai uoar.

Nici regula unitii bugetare nu este respectat ntocmai, practic nicieri n lume. Abaterile de la regula universalitii sunt i abateri de la principiul unitii bugetare. Aa spre exemplu, regiile autonome i unitile prestatoare de servicii publice i ntocmesc bugete anexe ce rmn n afara bugetului general al statului, iar unitile cu capital de la stat au o larg autonomie financiar, i ntocmesc bugete autonome. n plus, n anumite perioade apar cheltuieli cu caracter excepional, iar reflectarea lor n bugetul unui singur an afecteaz indicatorii bugetari n timp, rezultnd de aici nscrierea n bugete extraordinare. Apar venituri i cheltuieli care nu sunt venituri propriu-zise pentru stat i nici cheltuieli definitive i ele trebuie evideniate distinct.

Din toate exemplele artate, raiuni de ordin practic fac i formal conduc ca principiul unitii bugetului s fie chiar negat:

Din punct de vedere practic, principiul cere ca toate veniturile i cheltuielile statului s se reflecte n buget, nsemnnd c se opune debugetizrilor

Din punct de vedere formal, se impune existena unui document bugetar unic. n practic ns, exist mai multe abateri: bugetul statului este rectificat odat sau de mai multe ori, pe an (putem vorbi de existena mai multor bugete de stat); veniturile i cheltuielile publice sunt repartizate n mai multe conturi: bugetul administraiei centrale, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, conturi speciale, etc., bugetul statului are ataate o mulime de documente anexe.

Prin negarea acestui principiu, n locul bugetului unic apare aa numita aglomerare bugetar n locul unui singur document sunt utilizate mai multe documente bugetare.

Principiul unitii nu mai este respectat ntocmai, nregistrndu-se urmtoarele excepii:

A. bugete anexe bugete anexe i ntocmesc diferite instituii sau servicii publice ale statului care presteaz servicii publice i care se bucur de o autonomie financiar relativ, fr a dispune de personalitate juridic. Acestea realizeaz venituri i cheltuieli, i compenseaz cheltuielile din venituri. De aceea ele i ntocmesc bugete proprii. Aceste bugete se ataeaz bugetele statului, se prezint spre dezbatere i aprobare Parlamentului, odat cu bugetul general al statului. Astfel pentru fiecare unitate n parte se poate analiza balana ei financiar. Cum aceste documente sunt anexate bugetului de stat, prezentate parlamentului spre dezbatere i aprobare odat cu acesta, ele nu reprezint nclcri grave ale principiului unitii. Mai mult chiar, ele pot da o mai clar i mai exact cunoatere a situaiei financiare a acestor instituii. Pe de alt parte, n cazul cnd aceste documente sunt numeroase, voluminoase, procedura de analiz i aprobare devine greoaie. Practica bugetelor anexe a fost aplicat n Frana anilor 50-60, ca o soluie pentru descentralizarea unor aciuni, activiti. Asemenea bugete anexe erau ntocmite de: Imprimeria naional, Legiunea de onoare, Ordinul eliberrii, Monede i medalii, Pota i telecomunicaiile, Aviaia civil, etc. n Romnia anilor 1942-1943 numrul bugetelor anexe ajunse la 41, crendu-se cadrul gestionrii unor importante resurse, pentru diferite case autonome, regii publice, administraii comerciale, direcii generale i speciale.

B. bugete autonome unitile productive ale statului, au autonomie funcional i personalitate juridic. Ele funcioneaz dup regulile codului financiar i dispun de autonomie financiar deplin aceste uniti realizeaz venituri nregistreaz cheltuieli, obin profit, pltesc impozite i dividende, se pot autofinana, pot contracta mprumuturi. Din acest motiv, ele pot ntocmi bugete autonome, care se aprob, de regul, de ctre consiliile de administraie ale acestor uniti economice. Aceast practic a fost extins, n unele ri, pentru unele aciuni i servicii publice de interes social i cultural, care dispun i ele de personalitate juridic. Aa de exemplu universitile, spitalele, etc. ncaseaz o serie de venituri proprii (tax de colarizare, spitalizare, venituri din activiti de cercetare, etc.), pe care le folosesc pentru acoperirea cheltuielilor proprii, iar pentru echilibrarea situaiei lor financiare, subveniile statului joac (totui) un rol important rol. De regul bugetele autonome, spre deosebire de cele anexe, nu figureaz n bugetul general, nici mcar per sold. Astfel aceste uniti sunt tratate din punct de vedere bugetar, dup principiile bugetare, ca i agenii economici privai. n Frana, bugete autonome i ntocmesc: Regia Renault, Eletricite de France, Charbonnages de France, etc. n S.U.A. aa numitele bugete comerciale ale ntreprinderilor i corporaiilor de stat, cu autonomie financiar figureaz n bugetul federal, per sold, i se prezint Congresului spre luare la cunotina (i nu spre aprobare).

C. bugetele extraordinare apar n situaii de excepie, cnd cheltuielile masive (eventual venituri excepionale), cu caracter temporar, ar deregla grav bugetul unui an. n plus aceste cheltuieli vizeaz mai multe generaii (vezi i Anexa: Bugetele extraordinare). Este cazul cheltuielilor privind pregtirea rzboaielor, nlturarea urmrilor lor, combaterea crizelor, ieirea din criz. Pentru acoperirea lor se instituie venituri speciale: impozite speciale, mprumuturi publice, emisiuni monetare. Aceste venituri i cheltuieli excepionale apar n bugetele extraordinare, bugete ce se analizeaz i aprob de ctre Parlament pe baza unor legi speciale, altele dect cele ce privesc bugetul normal al statului. Aa de exemplu, n Romnia, n deceniul patru, au funcionat mai multe bugete extraordinare: n perioada 1932-1935/1936, trei bugete pentru eliminarea urmrilor Marii Crize (1921-1933), din 1935/1936 un buget extraordinar pentru pregtirea rii pentru rzboi (,,Bugetul Fondului aprrii naionale), iar din 1936/1937 ,,Bugetul extraordinar al subsecretarului aerului. Prerile specialitilor, privind aceste bugete extraordinare, sunt mprite: pe de-o parte, ele apar ca justificate, dat fiind caracterul temporar al sumelor pe care le cuprind, al necesitii respectrii principiului ,,echitii finanrii publice pericolul ca aceste sume s scape controlului forei legislative ar putea fi contracarat prin obligativitatea ca acestea s fie incluse n legea anual a finanelor publice (n plus, comparabilitatea cifrelor bugetare nu este afectat); pe de alt parte, practica unor asemenea bugete este periculoas, pentru c este generatoare de abuzuri starea bugetului (echilibrul acestuia) poate fi ,,nfrumuseat, deficitul bugetar fiind ,,disimulat n mai multe bugete.

D. conturile speciale de trezorerie sunt situaii n care statul ncaseaz sau pltete unele sume care nu sunt venituri i nici cheltuieli propriu-zise, care nu aparin bugetului statului. Acestea se evideniaz distinct n conturi speciale de trezorerie. E vorba, de regul, despre cauiunile la care sunt obligai cei ce mnuiesc valori publice drept garanie, garanii care urmeaz s fie restituite atunci cnd i nceteaz activitatea. Pn la restituire, statul folosete aceti bani care nu-i aparin. Tot n acest cadru, este cazul avansurilor acordate de ctre stat pentru comenzile publice, avansuri ce se lichideaz n momentul primirii de ctre stat a mrfurilor i serviciilor comandate. Poate fi cazul unor fonduri i conturi speciale, cum ar fi: fonduri pentru pensia suplimentar, fonduri speciale pentru risc, pensii n agricultur, pentru sntate, omaj, pentru asigurrile sociale, etc. Aceste fonduri au destinaii precise, dar la care, uneori, apar excedente care nu rmn imobilizate la nivelul acestor fonduri bugetul le poate folosi pentru acoperirea golurilor temporare de cas. Regula este c veniturile i cheltuielile unui asemenea cont sau fond s se echilibreze. Adesea veniturile nu se realizeaz n ntregime, cheltuielile se depesc, acestea fiind presiuni asupra bugetului de stat, presiuni pentru acoperirea golului de resurse astfel nregistrat. n practic, sunt folosite mai multe asemenea conturi speciale: conturile cu afectare special, care cuprind cheltuieli ce au surse speciale de venituri i o destinaie bine precizat; conturile de comer, evideniaz operaii cu caracter industrial sau comercial efectuate ocazional de instituii ale statului; conturile de reglementare al relaiilor cu alte ri; care sunt deschise pe baza unor acorduri internaionale; conturile din operaii monetare, legate de emisiunea de moned, de operaiunile de schimb valutar sau din relaii cu diverse organisme financiar-monetare internaionale; conturile de avans. Cu titlu de exemplu se poate meniona cazul Franei, cnd n anul 1496, existau peste 312 conturi speciale de trezorerie, care echivalau cu jumtate din bugetul statului.

E. taxe parafiscale, constituie o alt abatere de la regula unitii bugetare. Taxele parafiscale sunt contribuii obligatorii ctre diferite instituii de drept public sau privat, dar care nu figureaz n buget. Au un caracter particular prin aceea c aceste sume sunt venituri ale statului, dar care au o afectare special, avnd ca destinaie realizarea anumitor activiti, bine definite i precizate.

Aceast aglomerare bugetar, aceste abateri de la regula unitii bugetare sunt aspru criticate de ctre specialiti, din motive multiple. Se apreciaz c se creeaz astfel, teren pentru manevre bugetare de ctre executiv n perioadele electorale exist posibilitatea nfrumuserii imaginii finanelor publice prin prezentarea unui buget echilibrat. Sau, uneori sunt prezentate ca i venituri sau cheltuieli extraordinare unele activiti i aciuni ce nu au acest caracter etc. Debugetizarea apare astfel, nu de puine ori, ca nefiind justificat, fr a exista motive temeinice, fr a respecta, n mod real, specificul fiecreia dintre excepiile artate. Asemenea nclcri ale principiului unitii au nsemnat, de multe ori, tot attea anse ca executivul s pstreze confidenialitatea unor aciuni i ale unor surse de finanare, tot attea oportuniti ca for legislativ i publicul s nu cunoasc starea real a finanelor publice. (vezi i Anexa: Fonduri speciale)

La noi n structura bugetului public naional exist trei documente distincte:

1. Bugetul administraiei centrale de stat (BACS)

2. Bugetele locale (BL)

3. Bugetul asigurrilor sociale de stat (BASS)

n plus, fa de acestea, se administreaz resurse ntr-o multitudine de fonduri speciale, extrabugetare.

1.2.3. Principiul anualitii bugetului

Acest principiu contureaz dimensiunea n timp a bugetului de stat. El se refer la dou probleme majore:

A) anul bugetar n acest caz, anualitatea bugetar pretinde c documentul bugetar s fie ntocmit n fiecare an i pentru o perioad de un an el trebuie dezbtut i aprobat anual i pentru un an de zile, de ctre Parlament.

B) exerciiul bugetar se refer la perioada de timp n care executivul trebuie s asigure ncasarea veniturilor i s efectueze cheltuieli autorizate de ctre Parlament, pentru fiecare an bugetar, ntr-o perioad de un an de zile.

A) anul bugetar n acest caz principiul anualitii se refer la periodicitatea ce trebuie s caracterizeze activitatea bugetar. i n acest caz, raiuni politice i tehnice justific acest principiu. Parlamentul, prin analize, prin dezbaterile n fiecare Camer a proiectului de buget, edific asupra respectrii autorizaiei date, asupra mersului execuiei anului n curs i se poate edifica n privina inteniilor Guvernului pe anul urmtor, a prognozelor de guvernare i suportului su bugetar. La stabilirea cifrelor pentru noul buget se are n vedere msura n care guvernul a respectat autorizaia dat pe perioada trecut: veniturile nscrise n buget fiind considerate ca o limit minim, iar cheltuielile ca o limit maxim. Din punct de vedere tehnic exist anse mari de evaluare corect a prevederilor bugetare dac acest lucru se face n fiecare an i pentru perioada de un an, cu att mai mult n condiiile unei evoluii ciclice a economiei.

Astfel, dac de regul perioada anului bugetar de un an pare convenabil, rmne nc o problem: dac anul bugetar s corespund sau nu cu anul calendaristic. Factorii care influeneaz aceast problem pot fi:

1. Specificul economiei; aa de exemplu, ntr-o ar cu profil preponderent agricol se va ine seama de produciile agricole previzibile pentru anul respectiv, pentru c din aceast surs provin majoritatea veniturilor ce alimenteaz bugetul statului. ntr-o ar industrial, anul bugetar va depinde de o serie de elemente cum ar fi: evoluia produciei, preurilor, conjuncturii pe piaa extern etc. n rile exotice veniturile statului depind de activitatea turistic, de perioadele de maxim afluen a turitilor, etc.

2. Regimul de lucru al Parlamentului: numrul de edine n care Camerele analizeaz proiectul de lege, procedurile aplicate, modul de mediere a diferitelor opiuni ale celor dou Camere, de rezolvarea problemelor divergente ntre Parlament i Executiv, de aezare n timp a vacanelor parlamentare.

3. Tradiia exist situaii n care aceasta este un factor hotrtor, iar odat acceptat un model, el este pstrat n virtutea tradiiei.

Astfel anul bugetar poate s coincid sau nu cu anul calendaristic. Aa de exemplu:

anul bugetar coincide cu anul calendaristic, n ri cum ar fi: Austria, Belgia, Brazilia, Frana, Germania, Grecia, Indonezia, Olanda, Peru, venezuela, etc.

anul bugetar ncepe la 1 aprilie i se sfrete la 31 martie, n ri cum ar fi: Canada, Danemarca, India, Iordania, Irak, Japonia, Marea Britanie, etc.

anul bugetar este cuprins ntre 1 iulie i 30 iunie n: Australia, Filipine, Guatemala, Italia, Pakistan, Suedia, etc.

n S.U.A. n perioada 1 octombrie 30 septembrie

n Romnia, n perioada 1923-1931 anul bugetar coincidea cu anul calendaristic. Dup aceast dat ncepea la 1 aprilie i se termina la 31 martie, pentru ca apoi s se revin la coincidena cu anul calendaristic.

n condiiile capitalismului clasic, liberal, atta timp aciunile publice se caracterizau prin omogenitate, repetabilitate i liniaritate, scindarea activitii financiare a statului, n fiecare an, nu se lovea de impedimente i incoveniente majore. Cu timpul apar ns o serie de elemente care influeneaz major anualitatea bugetului:

statul ncepe s se amestece mai mult n viaa social

la cheltuielile de consum se adaug cheltuieli de capital,

bugetul impune restricii economice,

influenele conjuncturale devin mai substaniale i mai imprevizibile,

aciunile de redresare i orientare efectuate de ctre stat devin o permanen

n aceste noi condiii scindarea n timp a activitii financiare a statului este din ce n ce mai dificil tot mai muli specialiti cer principiul anualitii s nu mai fie respectat ntocmai. Solicitrile de derogri de la principiul anualitii devin tot mai insistente.

Unii consider c perioada de un an este prea lung, dac inem seama de evoluiile conjuncturale ale economiei. n cteva luni, conjunctura economic se poate schimba major (de exemplu, n condiiile unei inflaii semnificative) i astfel valoarea i structura veniturilor i cheltuielilor statului, aprobate pentru anul respectiv, trebuie modificate, adaptate noilor condiii. Soluia cea mai simpl ar prea a fi ca bugetul s fie reanalizat periodic. Aceast soluie este ns extrem de laborioas i ea nu este agreat nici de Guvern, nici de Parlament. Documentul bugetar nseamn mii de pagini, calcule i totul ar trebui refcut de ctre executiv, iar acesta ar solicita mult prea mult timp. n Parlament, reluarea periodic a dezbaterilor bugetare ar afecta programul i ordinea dezbaterilor. Dac soluia reanalizrii periodice nu este agreat, exist alte dou soluii alternative:

1. S se aprobe bugetul cu anumit rezerv bugetar, o parte din venituri s nu fie repartizat pe cheltuieli, s rmn o sum de bani pentru a putea fi folosit, de ctre executiv, pentru finanarea unor aciuni noi, neprevzute, legate de evoluiile conjuncturale ale economiei. Soluia este ns mai rar aplicat, pentru c bugetul de stat este de cele mai multe ori deficitar i ar fi nefireasc constituirea unei rezerve bugetare.

2. Abilitatea Guvernului, pentru ca n cursul anului, executivul s poat interveni, s modifice creditele bugetare aprobate de Parlament, s le mreasc, s modifice regimul unor venituri, ,ai ales atunci cnd deficitul crete i tinde s devin foarte periculos. Soluia se aplic, mai des, n perioada vacanelor parlamentare, cnd executivul are puteri discreionare i poate adopta ordonane prin care s reglementeze i problemele bugetare. Procedura este, ns, adesea criticat de specialiti, deoarece creeaz anse Guvernului s se abat de la autorizaia dat de Parlament, s rezolve probleme pentru care Parlamentul nu i-a dat acordul n sensul solicitat de executiv. De aceea Parlamentul este pus adesea n faa faptului mplinit, cel puin pentru unele aciuni bugetare.

Pe de alt parte, exist preri care susin c anul bugetar ar fi prea scurt, dac inem seama de faptul c bugetul trebuie s asigure finanarea pentru obiective i activiti publice ce se ntind pe mai muli ani. Secionarea acestor proiecte pe ani, ar elimina perspectiva clar a efortului bugetar i a efectelor globale ocazionate de ctre acest gen de aciuni. Soluia care se impune este aceea a unor bugete pluri-anuale, a unor legi-program care sunt ns mai degrab declaraii de intenie i care trebuie actualizate pentru fiecare an bugetar. n soluionarea acestei probleme, rezolvarea difer de la o ar la alta. n Anglia exist aa numitele cheltuieli i fonduri consolidate (lista civil i datoria public) la care nu apar schimbri sensibile n timp i care nu mai necesit aprobri anuale. Pentru acestea exist aa numita aprobare de principiu. n S.U.A. pentru unele cheltuieli i activiti de aceast natur, exist aprobarea de principiu a Parlamentului. De exemplu pentru obiective de amploare deosebit (militare, de cercetare a spaiului cosmic) aprobarea se d pentru ntregul proiect, o aprobare de principiu, pentru angajarea cheltuielilor.

B) Exerciiul bugetar. n mod logic, normal, ar trebui ca exerciiul bugetar s coincid cu anul bugetar. ns o serie de venituri care au fost aprobate pentru ncasare, ntr-un an bugetar rmn nencasate, iar o parte din cheltuielile aprobate sunt angajate n cursul anului, dar nu se efectueaz propriu-zis pn la nchiderea anului bugetar. Apare de aici aa numita problem a restanelor n execuia bugetar (rmie bugetare). Acest gen de problem nu este specific bugetului ci este o problem curent a practicii contabile de exemplu, delimitarea cheltuielilor curente, de cele anticipate respectiv de cele preliminare (vezi i Anexa ,,Anul bugetar i graficele aferente)

Pentru rezolvarea acestei probleme, practica bugetar a consacrat dou soluii alternative.

a) sistemul de gestiune n acest caz exerciiul bugetar se suprapune anului bugetar. La ncheierea anului bugetar, exerciiul bugetului este nchis i el, iar veniturile nencasate se transmit asupra bugetului anului urmtor, care preia i cheltuielile angajate, dar neefectuate. Aceast soluie are un neajuns major: contul de ncheiere a exerciiului bugetar se poate abate foarte mult de la bugetul aprobat de ctre Parlament. Acest cont, cnd este analizat, de ctre Parlament ofer informaii inexacte cu privire la respectarea autorizaiei bugetare. Controlul Parlamentului asupra activitii bugetare, n aceste condiii, este foarte dificil. Practic bugetul aprobat nu este comparabil cu cel efectiv i, de aceea, se impieteaz i asupra deciziilor urmtoare. Dei aceste neajunsuri sunt evidente, n practica bugetar este varianta cea mai larg acceptat, pornind de la simplitatea ei i de la o presupunere: se poate accepta c n fiecare se vor face resimite influenele anului precedent i ale anului precedent i ale celui urmtor, dar prin aproximare ele ar putea fi considerate ca nefiind semnificative.

b) metoda de exerciiu rezolv ntr-un fel diferit problema restanelor bugetare. n acest caz, execuia bugetului pentru anul bugetar ncheiat, continu nc trei sau ase luni. De aceea, exerciiul bugetar este de cincisprezece-optsprezece luni (fa de doisprezece luni ct este durata anului bugetar). Neajunsul este c ntre timp ncepe execuia noului buget, deci n paralel funcioneaz dou bugete continu execuia anului expirat i ncepe cea a anului nou, rezultnd o eviden complicat, controlul se amplific. Dar exist i un avantaj major se va putea cunoate cu exactitate felul n care bugetul a fost ncheiat.

Ca o soluie de compromis s-a introdus perioada de favoare exerciiul butar pentru anul ncheiat continu cteva zile n anul urmtor cnd trebuie s se regularizeze conturile, s se fac plile n condiiile cheltuielilor angajate. Nu nseamn c se aplic metoda de exerciiu, ci este o abatere minor de la metoda de gestiune.

n Romnia, n perioada 1924-1929, cnd anul bugetar coincidea cu anul calendaristic (1 ianuarie 31 decembrie) n timp ce exerciiul bugetar ncepea la 1 ianuarie dar se sfrea la 30 iunie, anul urmtor astfel n primele ase luni ale fiecrui an funcionau, n paralel, dou bugete. Dup 1929 s-a trecut la sistemul de gestiune.

1.2.4. Principiul neafectrii veniturilor

Principiile universalitii i unitii trebuie completate cu o alt regul, privind modul n care sunt gestionate veniturile bugetare neafectarea veniturilor bugetare. Potrivit principiului neafectrii veniturilor, un venit odat ncasat de la buget se administreaz global fiind destinat acoperirii cheltuielilor privite n ansamblul lor; n principiu nu se admite ca pentru o anumit cheltuial bugetar s se instituie, ncaseze i foloseasc un anumit venit.

Acest principiu reprezint o modalitate adaptat bugetului, a principiului general, a depersonalizrii, cnd nu se mai ine seama de proveniena i de cuantumul veniturilor, iar repartizarea se face pe activiti aprobate de Parlament.

Raiunile ce motiveaz aceast regul, afirm c nu exist posibilitatea unei sincronizri ntre perioadele de ncasare a unui venit i perioade n care trebuie efectuate pli n contul unei anumite cheltuieli:

dac am avea de-a face cu o afectare special, inevitabil ar apare aceste desincronizri: n unele perioade golul de resurse i deci, continuitatea finanrii ar fi afectat sau ar apare un plus de resurse ce ar putea incita la risip;

al doilea motiv ar fi c bugetul prin natura sa este un instrument de redistribuire. Dac ns, nu s-ar aplica acest principiu, un anumit venit ar trebui cheltuit, el ar trebui s se ntoarc la cei ce l-au asigurat, printr-o activitate oricare ar fi ea, iar centralizarea nu i-ar avea rostul. ns contribuabilii sau sume diferite i au nevoi care nu sunt egale. Sumele de care ei beneficiaz nu depind de propria contribuie, ci de raiuni generale, sociale exprimate prin decizia Parlamentului. Dac s-ar aplica afectarea special a unor venituri n buget, acei contribuabili ce n-ar beneficia de cheltuielile fondului constituit, ar putea riposta. Dar n domeniul bugetar, autoritatea public (statul), are dreptul s pretind supuilor si contribuii. Plile se fac fr echivalent, dei se manifest i fenomenul reversibilitii, ca revenire indirect a contribuiilor ctre pltitori.

n condiiile actuale nici acest principiu nu mai este respectat, existnd numeroase abateri. Exist situaii n care chiar unele contribuii la buget se pot cheltui numai ntr-un anumit scop. Excepiile de la principiul universalitii bugetului sunt tot attea excepii de la principiul neafectrii veniturilor.

n unele materiale de specialitate, principiul neafectrii veniturilor bugetului este privit ca o regul, intrinsec a principiului universalitii, alturi de regula non-contractrii.

1.2.5. Principiul specializrii bugetare

Dac la nceput Parlamentul a pretins monarhului s cear aprobare pentru instituirea de noi impozite, cu timpul l-a obligat s cear anual aprobare pentru att pentru toate veniturile ct i pentru toate cheltuielile bugetare. Mai mult chiar, autorizaia parlamentului nu mai se ddea n bloc (pentru toate veniturile i cheltuielile) ci individual pe fiecare venit i cheltuial, n parte. Dar cum numrul acestora era mare, Parlamentul a pretins ca veniturile i cheltuielile bugetare, s fie prezentate dup o anumit schem precis. De aceea veniturile i cheltuielile bugetare trebuie grupate, aranjate, n buget, dup anumite criterii pentru a se putea constata proveniena veniturilor i felul n care urmeaz s fie cheltuite aceste resurse precum i instituiile publice prin care se realizeaz. Clasificaia bugetar trebuie s rspund i unor cerine economice legale de analiza veniturilor i cheltuielilor. n fine, clasificaia trebuie s fie simpl, clar i explicit pentru a fi neleas chiar i de cei care nu au pregtire de specialitate. Aceast schem de prezentare a bugetului este elaborat de ctre Ministerul de Finane i poart denumirea de clasificaie bugetar. Ea este obligatorie att la prezentarea proiectului de buget ct i la elaborarea contului de ncheiere. Odat cu introducerea ei se respect i principiul specializrii bugetare. (vezi i Anexa: Clasificaia bugetar)

n timp, n clasificaia bugetar, s-au conturat cteva criterii i anume:

1. Gruparea administrativ veniturile se nscriu n buget n funcie de instituia care se ncaseaz, iar cheltuielile n raport cu instituiile prin care se efectueaz. n cadrul fiecrei instituii creditele bugetare sunt defalcate n funcie de structura organizatoric a acestora: administraia central, servicii exterioare, corpuri de control, etc. aceast clasificaie este completat, n materie de cheltuieli, cu o grupare dup natura lor: n cheltuieli materiale i cheltuieli de personal; cheltuieli efective i de transfer; cheltuieli de funcionare i de capital.

2. Clasificaia economic a veniturilor i cheltuielilor bugetare delimiteaz venituri i cheltuieli obinuite, respectiv de capital. O posibil clasificaie, ar putea fi:

Cheltuieli i venituri nerepartizate;

Cheltuieli i venituri curente pentru bunuri i servicii;

Dobnzi, pierderi i profituri de la ntreprinderi;

Transferuri cu destinaie, provenind din alte sectoare;

Transferuri de venituri cu destinaie, provenind din alte sectoare;

Transferuri de venituri n interiorul sectorului public;

Transferul de capital cu destinaie, provenind din alte sectoare;

Transferuri de capital n interiorul sectorului public;

Investiii civile;

Acordarea de credite i participaii;

Amortizarea datoriei publice.

3. Clasificaia funcional delimiteaz veniturile i cheltuielile bugetare, n raport cu funciile statului: administrativ, tutelar, social i economic. Funcia economic delimiteaz veniturile i cheltuielile statului legate att de ntreprinderile de stat ct i de cele aferente ntreprinderilor mixte (stat-private) sau private. Funciile administrative se refer la activitatea instituiilor publice care mbrac forma aa numitelor prestaii cu titlul gratuit, viznd asigurarea ordinii publice, aprare, etc. Funcie tutelare ocup o poziie intermediar ntre cele economice i cele administrative, cum ar fi nvmnt, sntate, cultur. Funciile sociale se refer la diferitele prestaii sociale, asigurri sociale, etc. sau la diferitele subvenii acordate fie productorilor, fie consumatorilor, pentru a beneficia de servicii la un cost mai convenabil.

Exist o serie de subdiviziuni ale clasificaiei bugetare, concretizeaz specializarea bugetar, i anume la venituri capitole i subcapitole, iar la cheltuieli pri, capitole, subcapitole, titluri i articole, precum i alineate , dup caz.

Pe de alt parte alt parte clasificaia bugetar trebuie respectat att n faza de aprobare ct i n cea de execuie a cifrelor bugetare. Resursele se pot cheltui numai n scopul n care au fost aprobate. Exist ns i o procedur legal de schimbare a destinaiei iniiale a cheltuielilor bugetare atunci cnd ar fi motive ntemeiate pentru o asemenea aciune.

1.2.6. Principiul realitii bugetului

Realitatea bugetului este o denumire sugestiv i acest principiu pretinde c veniturile i cheltuielile bugetare s fie astfel evaluate nct s reflecte realitatea, s reflecte necesitile activitii reale ce trebuie susinute bugetar i s reflecte resursele ce realmente pot fi mobilizate prin buget pentru susinerea acestor aciuni. Respectarea acestui principiu depinde de temeinicia calculelor de fundamentare, de veridicitatea informaiei preluate, de acurateea metodelor folosite. Cu toate acestea trebuie remarcat din capul locului c realitatea cifrelor bugetare nu poate fi realizat perfect. Oricare ar fi metoda ce s-ar folosi, dar aceasta nu ar trebui s limiteze eforturile de a cuta metode ct mai performante.

Metoda automat sau a penultimei este o metod simpl, uor de aplicat, nu reclam calcule complicate, dar este aproximativ, are un anume grad de incertitudine. Punctul de plecare l reprezint execuia bugetului pe ultimul an ncheiat.

Acesta e penultimul n raport cu anul pentru care se fundamenteaz noul buget. n anul n curs

Bugetul ncheiat Bugetul n curs Bugetul care se elaboreaz

anul T-1 anul T anul T+1

(T) pentru care se stabilete bugetul, faza de elaborare a noului buget (T+1) ncepe n var, iar bugetul (T) este nc n curs de execuie. De aceea se iau n calcul cifrele bugetului anterior (T+1), lundu-se n considerare previzibile modificri legislative. Dar n condiiile schimbrii conjuncturii fenomenului economic i social, cifrele bugetare nu mai au aceeai evoluie liniar, pentru c este foarte puin probabil meninerea condiiilor social-economice i pentru anul pentru care se elaboreaz bugetul. De aceea s-a ncercat s se mbunteasc soluia de fa, prin aplicarea metodei care urmeaz.

Metoda majorrii sau diminurii are ca punct de plecare cifrele execuiei bugetare pentru mai muli ani consecutivi, din perioada premergtoare elaborrii bugetului. Pe baza acestor date de calculeaz ritmul mediu de cretere sau descretere, pentru ntregul interval, i prin extrapolare se proiecteaz tendina astfel aflat, asupra anului viitor. Neajunsul dinainte (de la prima metod) este nlturat, dar nu n totalitate. n plus, n fiecare an apar factori noi, care pot avea influen semnificativ i astfel tendinele din perioadele anterioare nu se vor mai confirma n perioada care urmeaz.

Metoda evalurii directe pentru fiecare venit i cheltuial bugetar, n parte, se fac calcule distincte, de evaluare. La venituri se ine seama de evoluia materiei impozabile, a averii, a consumului, de eventualele modificri legislative, n domeniu. La cheltuieli (vezi i Anexa: Elemente n determinarea cheltuielilor publice) evalurile se fac de ctre ministere, instituii beneficiare, pe baza unor norme obligatorii, baremuri stabilite prin lege. n aceste condiii, evaluarea cifrelor bugetare se aproprie destul de mult de realitate neajunsul acestei metode este c exist o serie, o multitudine de aciuni publice, de obiective, ce trebuie finanate bugetar. Fiecare se pot realiza prin soluii alternative, exist mai multe variante posibile, fiecare dintre ele reclam un anumit efort bugetar i anumite volumuri de cheltuieli i ofer anumite efecte. Astfel fiecare element al bugetului presupune numeroase i voluminoase calcule i estimri. i-a gsit un loc binemeritat, o alt metod metoda cost-avantaj.

Analiza cost-avantaje sau cost eficien / eficacitate (metoda analizei de sistem) const n trierea i selectarea prin opiuni ale obiectivelor ce urmeaz a fi finanate n funcie de solicitrile transmise de viitorii beneficiari. Se ncepe cu munca de fundamentare a soluiilor alternative pentru fiecare obiectiv n parte. La fiecare soluie se stabilesc apoi costurile pe care le reclam i efectele ce se vor obine. ncepe ierarhizarea soluiilor dup performane i opiuni pentru determinarea aa numitei soluii optime. Analizele sunt complexe i dificile. Exist situaii cnd efectele sunt prestabilite. Cu timpul, din ce n ce mai mult, trebuie luat n considerare factorul ,,timp mai ales pentru obiectivele ce vizeaz aciuni ample de importan major, ce reclam o perioad mai mare de realizare analiza de sistem devine o faz, o etap ntr-un program mai complex. O condiie esenial a metodei o reprezint dimensionarea corect a costurilor i veniturilor / avantajelor fiecrei soluii, o condiie care nu este ntotdeauna uor de realizat exist o multitudine de venituri i cheltuieli indirecte, conexe, iar altele sunt greu de evaluat i cuantificat, etc. Pentru ca metoda s fie aplicabil, s-ar impune ca variantele alternative s se exclud reciproc, dar nu de puine ori, variantele nu se exclud ci se completeaz. Evaluarea unor aciuni i variante ar impune de multe ori o decizie multicriterial i nu una unilateral, dup un singur criteriu. Toate aceste fac ca metoda s fie greu i limitat aplicat, iar de cele mai multe ori s se ncadreze, ca o etap, ntr-un proces mult mai larg.

Planificarea, Programarea Sistemului Bugetar (PPBS) Metodelor clasice li se reproeaz, poate n primul rnd, c nu in seama de factorul timp. Metodele moderne ncearc s elimine acest dezavantaj, prin modaliti diferite. n cadrul metodei PPBS exist trei etape distincte: planificarea se fixeaz obiectivele de atins i strategia lor prin tehnici previzionale; programarea se stabilete tactica ce va fi urmat, pentru ca strategia s fie implementat. Este folosit metoda analizei de sistem; bugetarea pentru fiecare an, se stabilete costul aciunilor ce urmeaz a fi ntreprinse i care urmeaz a se susine bugetar. Se analizeaz documentul temeinic. Puterea legislativ efectueaz i control asupra inteniilor executivului i a rezultatelor din anii precedeni; este o etap de control. Etapele sunt strns legate, ntre ele, previziunile din strategiile pe termen lung i gsesc concretizarea n soluionarea prin tacticile adoptate. Rezultatul este aciunea Guvernului. n aceste condiii aciunile publice se bazeaz pe o analiz i fundamentare temeinic, ansele ca un anumit obiectiv s fie agreat de ctre Parlament, depind de performanele acestui obiectiv. Politica Guvernului capt astfel coeren i i pstreaz caracterul de control. Modelul american a fost preluat de mai multe ri, i de exemplu Frana l adapteaz i construiete propriul model numit ,,raionalizarea opiunilor bugetare. Cu toat raionalitatea acestei metode, aplicarea ei este dificil: obiectivele sunt greu de stabilit exact- de cele mai multe ori ele sunt stabilite mult prea generic pentru a fi aplicate practic; unele elemente, mai ales n cazul costurilor, sunt greu de estimat, aplicarea acestei metode necesita un volum foarte mare de informai, greu i costisitor de obinut i de valorificat; crete gradul de centralizare a deciziilor; deciziile risc s aib un caracter predeterminat, ngrdind capacitatea de adaptare i iniiativ; etc.

Raionalizarea Opiunilor Bugetare (RCB). Primul pas este stabilirea obiectivelor, a strategiei realizrii lor. Pentru fiecare obiectiv exist un program distinct. n Frana exist o serie de programe uzuale: legi program, declaraii de intenie privind obiectivele i strategia adoptat cu defalcarea pe fiecare an a realizrilor previzionate. Bugetarea se face anual, n funcie de controlul. (vezi i Anexa: Ciclu RCB).

1.2.7. Principiul echilibrului bugetului

Prin definiie bugetul reprezint un document, tablou n care se nscriu alturi veniturile i cheltuielile statului, n vederea comparrii i balansrii lor pentru fiecare an. Balansarea, clasic de finane consider acest echilibru ca fiind cheia de bolt a finanelor publice.

Echilibrul bugetar presupune acoperirea cheltuielilor pe care le reclam aciunile publice, pe seama veniturilor bugetare ordinare, obinuite. Aceasta pentru c apelnd la veniturile bugetare extraordinare oricare ar fi situaia iniial a bugetului acesta trebuie s apar n echilibru.

coala clasic de finane deficitul bugetar ca dublu pericol:

Pericolul bancrutei pentru stat, situaie n care statul devine insolvabil i nu-i mai poate onora obligaiile. Este o situaie mai rar ntlnit n practic.

ntreinerea inflaiei pentru c statul se angajeaz la cheltuieli mari neproductive, pune n circulaie banii suplimentari fr ca pe pia s apar bunuri i servicii, rezultnd de aici inflaie.

Apelul la mprumuturile publice, pentru acoperirea deficitului bugetar, nu rezolv problema n totalitate. Aceasta pentru c mprumutul trebuie privit sub dublu aspect: ca un rezultat al deficitului prezent care se cere acoperit i care creeaz datorii; este o cauz a deficitelor viitoare, pentru c ratele scadente i dobnzile ce vor trebui suportate (serviciul datoriei publice), majoreaz cheltuielile publice viitoare i apare astfel riscul perpeturii deficitului.

Exist prerea c nici mprumuturile i nici emisiunea monetar destinat acoperirii deficitelor bugetare n-ar fi periculoase. Aceasta dac banii ar fi folosii pentru cheltuieli de capital, dac statul ar afecta aceste resurse, realizrii de investiii productive care vor face ca Produsul Intern Brut (PIB) s creasc ntr-un ritm mai accelerat dect inflaia, i bugetul ar fi reechilibrat astfel n perioadele care urmeaz. Cnd se instaleaz crizele i economia evolueaz ciclic, este din ce n ce mai greu ca statul s-i poat echilibra bugetul sau ncercnd s previn sau s asaneze criza, statul se angajeaz la cheltuieli de capital: - acord faciliti fiscale pentru a ncuraja producia; - face investiii proprii; suport cheltuieli de protecie i securitate social. n condiiile n care statul i diminueaz veniturile i i sporete cheltuielile, bugetul se dezechilibreaz. Echilibrul bugetar nu mai poate fi realizat anual. Apare ideea bugetelor pluri-anuale, echilibrate ciclic. Deficitul apare n perioada de criz, cnd statul acord faciliti fiscale i i sporete cheltuielile, dar urmeaz perioada de avnt, de prosperitate, cnd statul ncaseaz veniturile mai mari i i reduce cheltuielile.

n aceste condiii coala modern de finane reabiliteaz echilibrul bugetar apreciindu-se c coal clasic a exagerat pericolul deficitului. Deficitul ar trebui considerat, mai degrab, un impas vremelnic dect un pericol real. Drept consecin, pe plan practic, se accept ca bugetul s se confrunte n execuie cu deficit, statul s se angajeze la cheltuieli mai mari dect i permit veniturile. O serie de ri elaboreaz i aprob din start un buget deficitar. Acolo unde legea interzice ca bugetul s fie aprobat cu deficit, prin subterfugii tehnice, se realizeaz acelai lucru. Alturi de bugetul ordinar care e prezentat echilibrat, se ntocmete unul extraordinar, unde se plaseaz deficitul concentrat spre alte aciuni i susinut cu venituri speciale. Dac deficitul este acceptat, n principiu, i dac echilibrul bugetului nu mai este considerat ca o dovad a existenei unor finane publice sntoase, ca o condiie pentru a se realiza echilibrul n economie trebuie fundamentate temeinic, tiinific, soluiile de acoperire a acestui deficit.

Soluiile, n esen, pornesc de la ideea lui Keynes, privind evoluia ciclic c o ans ca prin intervenia Guvernului, prin asigurarea stabilitii generale n economie, s se echilibreze, n final i bugetul statului. coala modern subordoneaz problema echilibrului bugetar dezideratului de stabilitate pe termen lung, asigurrii echilibrului general economic. Ea face distincie ntre politica contraciclic, cea compensatorie i cea a deficitului sistematic.

n cadrul politicii contraciclice, preferat cel mai adesea, exist bugete pluri-anuale pe termen lung, nu neaprat pe durata unui ciclu, n care bugetul statului va putea fi echilibrat. Intenionat, datorit evoluiei ciclice i dezechilibreaz bugetul: acord subvenii i i sporete propriile cheltuieli (investiii publice, protecii sociale). Cnd economia i-a revenit la cursul normal, facilitile fiscale i cheltuielile publice se reduc. Politica contraciclic dispune de trei instrumente de implementare: - fond de rezerv; - fond de echilibru; - amortizarea alternativ a datoriilor publice. Punctul de pornire este comun; dar momentul declanrii producerii difer.

1. Fondul de rezerv n faza de prosperitate pentru c exist venituri abundente, iar cheltuielile legate de intervenia statului sunt mic, se va constitui din aceste excedente un fond de rezerv. Cnd se instaleaz recesiunea i cnd se instaleaz deficitul bugetar se apeleaz la fond pentru acoperire. Teoretic este posibil, dar practic se ntmpin urmtoarele obstacole: - nu exist o coinciden n privina succesiunii n timp a fazelor ciclice; - este greu de comensurat, estimat volumul fondului necesar i el poate fi insuficient atunci cnd criza economic este profund sau dimpotriv fondul poate fi supradimensionat, iar banii afectai inutil acestuia s diminueze cererea solvabil i care ar grbi criza urmtoare.

2. Fondul de echilibrare procedura se declaneaz n faza de criz i nu n cea de prosperitate. n perioada de recesiune veniturile i cheltuielile nregistreaz deficit. Pentru a-l acoperi, statul, n ncercarea de asanare a crizei, se ndatoreaz. Urmeaz, ca apoi, pe msur ce economia i revine, pe seama veniturile suplimentare i a economiei la cheltuieli s se constituie un fond de egalizare din care s se suporte cheltuielile cu datoria public. Acelai obstacol s-a constatat, ca i la soluia dinainte nici n anii buni, bugetul nu mai realizeaz excedent i este greu de presupus c se va putea forma un fond de egalizare care s poat susine serviciul datoriei publice.

3. Amortizarea alternativ a datoriei publice se bazeaz pe presupunerea c n faza de prosperitate s-ar putea accelera ritmul de amortizare a datoriei publice, urmnd ca n faza de criz s se ncetineasc sau s se sisteze plile cu aceast destinaie. i aici apare aceleai obstacole ca i la soluiile precedente: crizele au ncetat s mai fie naionale, se nlnuie pe plan mondial, zonal. n plus, dac i creditorii se vor confrunta cu deficite ei nu vor agrea msura de sistare amortizrii datoriilor publice, de ctre stat.

Aceast soluie, a politicii contraciclice, i dovedete eficacitatea n mod limitat, datorit urmtoarelor motive: - de mult vreme economia nu mai evolueaz ciclic, de mult vreme nu se mai respect nici o regul n privina ciclicitii economice. Viaa economic s-a confruntat fie cu fenomenul de stagnare secular, fie cu fenomenul inflaiei seculare. n cazul stagnrii seculare, dac o ntreprindere este lsat s funcioneze fr nici o intervenie din partea statului se ncearc tentaia deflaionist cnd scade apetitul n afaceri de exemplu, ntreprinztorii tind s devin rentieri. n aceste condiii se reclam intervenia statului, care nsprind fiscalitatea, pretinznd impozite mai mari, va revigora afacerile. Pe seama veniturilor suplimentare aciunea compensatorie suplinete lipsa de apetit a ntreprinztorilor, sporete cheltuielile de capital, rezultnd de aici un buget echilibrat. Inflaia secular fenomenul inflaiei este un fenomen mai vechi, dar ea este ntreinut, devine fenomen de durat, din mai multe motive: n ultimele decenii, crizele asociate de resurse de materii prime, energetice, de ap, fac ca cestea s devin mai scumpe. Chiar dac apar tehnologii mai performante, costul produciei crete, cresc preurile. Pn la un anumit nivel, creterea preurilor nu mai este ns inflaionist. Se consider ca fiind o cretere normal. Creterea preurilor, ns face presiuni asupra cumprtorilor ei suport din ce n ce mai greu, revendic creterea salariilor, care implic o nou cretere a costurilor, o nou ridicare a preurilor i procesul se autontreine. De aceea s-ar impune intervenia statului, printr-o politic antiinflaionist, cu unele msuri de esen bugetar. Statul cheltuie mult pentru protecia social, combaterea omajului, investiii, acord faciliti fiscale, rezultnd dezechilibru bugetului. Echilibrul bugetar ncepe s fie subordonat politicii de asigurare a echilibrului economic, a stabilitii economiei, apare ideea aa-zisului deficit sistematic. n mod deliberat, statul i dezechilibreaz bugetul, diminueaz veniturile, prin faciliti fiscale i sporindu-i cheltuielile. Ca s-i acopere deficitul se mprumut de la cei ce au capital disponibil i sunt dispui s-l plaseze n efecte publice. Ca s-i ncurajeze , statul acord garanii. Din mprumuturi statul face cheltuieli productive. Inflaia crete, numrul omerilor scade, noi salariai pltesc impozite, treptat restabilindu-se echilibrul economic general.. exist astfel, ansa echilibrrii bugetului de stat.

Specialitii apreciaz ns c deficitul nu trebuie s rmn sistematic ci trebuie s se afle sub controlul permanent al statului. Dezechilibrul bugetului trebuie acceptat pn cnd este reamorsat, pn cnd economia i reia demarajul. Odat instaurat nviorarea economiei, n mod discret facilitile fiscale sunt retrase, crendu-se terenul pentru reechilibrare.

n lume, majoritatea rilor, chiar i cele dezvoltate din punct de vedere economic se confrunt cu bugete deficitare.

1.3. Procesul bugetar

Procesul bugetar este o succesiune de faze, etape, cu privire la elaborarea proiectului bugetului, analiza i adaptarea lui, execuia bugetului i ncheierea acestuia precum controlul asupra tuturor acestor operaiuni.

1.3.1 Elaborarea proiectului de buget

Aceast faz este extrem de laborioas i ndelungat, pentru c documentul bugetar nsumeaz 10-15 mii pagini, o mulime de calcule de fundamentare. De ceea procedura se declaneaz la mijlocul anului pentru ca pn la sfritul anului legea bugetar s poat fi aprobat i n noul an s intre n funcie noul buget.

1. Elaborarea proiectului de buget de stat Operaiunile se desfoar paralel la nivelul Ministerului Finanelor (la noi), a biroului bugetar (SUA), la nivelul cancelarului tezaurului (Anglia) la nivelul organismelor ce dispun de o banc de date , de informarea necesar i de experii competitivi, pentru ca s poat fundamenta temeinic proiectul de buget i aciuni, proiect care s reziste n confruntarea cu cei care furnizeaz veniturile, cu cei care solicit resursele, cu cei care trebuie s-l dezbat i s-l aprobe.

Ministerul Finanelor ntocmete pe baza datelor ce le deine, a schiei programului de guvernare ce se contureaz i ea pentru a figura n aa-zisul buget economic, prima schi a proiectului de buget i pe care o prezint guvernului, pentru a fi adus la cunotina celorlali minitrii pentru a reprezenta punctul de plecare, pentru ca cei din urm s-i fundamenteze propriile proiecte de bugete. n acest fel, nc de la nceputul lunii iunie, ministerele, instituiile centrale, administraiile locale, organisme de asigurri i proiectri sociale, transmit Ministerului Finanelor, solicitrile lor cu privire la modificarea veniturilor i cheltuielilor n anul care urmeaz fa de bugetul anului n curs.

Regula este: n principiu solicitrile, se pot face numai n sensul majorrii veniturilor, respectiv al reducerii cheltuielilor.

Poate interveni contradicii, nenelegeri i atunci opiunile se analizeaz de Ministerul de Finane i prin intermediul guvernului (n ara noastr), se transmit comisiilor pentru buget, ce funcioneaz ca organisme specializate pe lng fiecare camer a Parlamentului. Aici se analizeaz, se admit sau se resping solicitrile fcute de ministere. Prin intermediul guvernului rezultatul analizei n comisii ajunge la ministerele ce au transmis aceste solicitri.

Pornind de aici ele ncep s-i fundamenteze propriile proiecte de buget ce ajung din nou la Ministerul Finanelor. ntre timp, acesta i-a fundamentat varianta proprie a proiectului de buget i trece la confruntarea datelor transmise de ministere, cu cele din variant proprie. Dac apar nepotriviri ntre cele dou variante, pentru rezolvarea punctelor discordante, se deruleaz conferine bugetare, interministeriale. n unele ri, Ministerul finanelor are ultimul cuvnt, el decide dac solicitrile ministerelor vor figura n proiectul de buget, aa cum au fost primite, sau dac vor fi modificate, sau rmn stabile prevederile din varianta proprie. n alte ri, primul ministru e cel ce armonizeaz aceste dispute, sau chiar preedintele.

Pn la urm, proiectul de buget i proiectul de lege privind bugetul pe anul urmtor, cu modificri fcute, n aceste conferine interministeriale sun prezentate spre analiza guvernului. Desigur c i aici pot interveni anumite modificri pentru ca documentul finanelor publice trebuie pus de acord cu programul de guvernare, astfel nct obiectivele acestuia s poat fi susinute bugetar. Dup dezbaterea lui n guvern i definitivarea lui n momentul n care el este nsuit de ctre guvern, el devine proiect guvernamental. Se trece astfel la etapa a doua.

2. Dezbaterea i aprobarea proiectului de buget de ctre Parlament .

Procedurile sunt diferite de la o ar la alta. n unele ri mai nti, prim-ministrul sau ministrul finanelor, prezint bugetul economic i documentul finanelor inclus n el, n faa parlamentului (n camera reunit sau n camera inferioar care are prioritile n materie bugetar, potrivit legii, n sensul c e prima ce-l primete i analizeaz i n ultim instan decide). Este cazul, n S.U.A., de raportul cu privire la starea naiunii prezentat de preedintele american, Senatului. n cele mai multe ri, proiectul guvernamental, este naintat mai nti, comisiilor speciale pentru buget, ale camerelor, i aici sistemul difer de la o ar la alta. Exist ri n care pe lng fiecare din cele dou camere (camera deputailor i senatul), funcioneaz cte o comisie special pentru buget. n alte ri, aceste comisii funcioneaz numai la camera inferioar, (senatul neavnd atribuii n domeniul bugetar). Exist ri n care funcioneaz cte o comisie separat pentru venituri i respectivi cheltuieli la nivelul Camerei inferioare. Aceste comisii au deja informaii cu privire la configuraia bugetului, i analizeaz proiectul de buget i dac e cazul propun amendarea lui (introducerea unor modificri). n privina amendamentelor sistemului e difereniat. De regula acestor amendamente le prezint comisiile bugetare, dar pot fi propuse i de ctre parlamentarii sau grupurile de parlamentari.

Regula: amendarea n principiu trebuie fcut n sensul majorrii veniturilor sau reducerii cheltuielilor. Acolo unde legea ngduie s se procedeze astfel (Germania), pentru fiecare solicitare n sensul veniturilor sau cheltuielilor, trebuie s se prezinte propuneri de compensare. Amendamentele fcute de comisii pot s difere de la o camer la alta i atunci o comisie reunit a celor dou camere trece la medierea nenelegerilor, la punerea lor de acord. Dup ce s-a realizat i acest lucru, proiectul de lege e prezentat spre dezbatere, Parlamentului.

i aici situaia difer de la o ar la alta. Acolo unde proiectul de buget a fost primit mai nti de comisii, este necesar ca primul ministrul sau ministrul finanelor s-l susin n Parlament uneori n faa camerelor reunite (la noi), alteori n faa deputailor (camera inferioar). Comisiile camerelor prezint apoi amendamentele pe care le-au convenit n urma medierilor i avnd proiect guvernamental i amendamentele, parlamentarii dezbat aceste documente. n aceast privin, exist n unele ri, o procedura foarte bine pus la punct, rigid. De exemplu, n Marea Britanie, proiectul de buget trebuie s fie dezbtut ntr-un numr fix de edine n Camera Comunelor (Camera Lorzilor, nu are atribuii bugetare), maxim 26. n Frana proiectului de buget, trebuie analizat n Parlament i aprobat n 70 zile. La noi (ca i n alte ri), se stabilete o dat limit pn la care proiectul trebuie aprobat i primit de Parlament (30 noiembrie).

Atribuiile i competenele Parlamentului, n raport cu proiectul guvernului, difer de la o ar la alta. n Anglia nici un amendament nu are anse s fie validat dac nu este nsuit de ctre prim-ministru (executiv). Astfel, se consider c acestea ar reprezenta un vot de nencredere fa de guvern i primul ministru i poate depune mandatul. n S.U.A., Congresul poate s introduc schimbri n proiectul prezentat de executiv, dar preedintele (eful executivului) poate uza de dreptul su de veto i dac nu este de acord cu modificrile din Congres, nu semneaz noul buget. n acest caz proiectul revine Congresului i dac 2/3 din numrul total de deputai i senatori din fiecare camer n parte, voteaz proiectul de buget, preedintele este obligat de lege s-l semneze i publice. Are drept constituional ca n execuie s modifice prevederile proiectului bugetar. Pentru abateri obinuite care nu deregleaz bugetul rii nu trebuie s cear aprobarea Congresului. Cnd e vorba de acte majore cu implicaii profunde pentru economie, aceast aciune ca atare trebuie s primeasc aprobarea Congresului.

Legea bugetului trebuie s fie supus senatului i pn la urm cu amendamentele nsuite s fie aprobat de Parlament.

Dac legea bugetului, nu este aprobat n timpul stabilit, soluiile sunt diferite de la ar la ar: - n Anglia, capitole nedezbtute, neaprobate n cele 26 edine aprobate aa cum au fost propuse de guvern; n Frana, dac cele n cele 70 de zile, bugetul nu e aprobat n ntregul lui, dar nu e respins, aceste articole neaprobate intra n aciune pe baz de ordonane guvernamentale. Dac n cele 70 de zile, bugetul a fost respins, trebuie prezentat un alt proiect la noi, dup lege, guvernul poate s-i continue activitatea pe baza vechiului buget, dac noul buget nu e aprobat pn la 30 noiembrie (dar nu mai mult de 3 luni).

n continuare pentru a trece la execuia lui, e nevoie ca legea anual a bugetului s fie sancionat de ctre preedinte (republica), sau de ctre rege (monarhie).

1.3.2. Execuia bugetului

Pentru a se trece la execuie, este nevoie ca mai nti, ministerul de finane, care rspunde prin lege, din partea guvernului, de execuia bugetului, s repartizeze indicatorii din bugetul aprobat i s se transmit ordonatorilor de credite, cifrele repartizate. Fiecare din acetia, au conturi deschise, pn acum la Banca Naional i la Banca Comercial, iar n prezent la Trezoreria Public (ca banc a finanelor publice). Aceste conturi trebuie s fie alimentate cu resursele bneti necesare derulrii activitii repartizate. n materie de execuie bugetar, se aplic principiul separrii funciilor. Sunt delimitate exact atribuiile organelor de dispoziie de cele ale organelor de execuie. Dreptul de dispoziie aparine administratorilor sau ordonatorilor de credite bugetare. Pot s existe trei tipuri de ordonatori de credite:

ordonatori principale, minitrii i conducerea altor instituii centrale. Acetia repartizeaz din bugetul global al ministrului, indicatorii pe uniti subordonate lor. Dispun n legtur cu efectuarea cheltuielilor din bugetul propriu al ministrului (instituii centrale).

conductorii instituiilor din subordine ordonatori secundari, sau teriari. Cei secundari repartizeaz indicatorii pe uniti din subordine i dispun de bugetul propriu. Cei teriari au drept de dispoziie n legtur cu folosirea creditului bugetar primit.

Creditele bugetare denumirea este oarecum improprie, pentru ca noiunea de credit nseamn ncredere, dar noiunea de credite este legat i de mprumuturi, mprumuturi ce sunt rambursabile i cu dobnda. Creditul bugetar se abate de la aceste reguli pentru c este o alocaie din partea statului, o sum aprobat i repartizat, intrat odat cu alimentarea contului, n contul instituiei i de aici se pot face, pentru destinaiile, aprobate, pli.

Dac toate aceste proceduri preliminare s-au perfectat, atunci se poate trece la execuia propriu-zis. Grija este aceea de respectare a autorizaiei dat de Parlament, n sensul c veniturile bugetului trebuie ncasate, cel puin la nivelul aprobat de parlament, iar cheltuielile se pot efectua cel mult pn la nivelul aprobat.

Realizarea veniturilor n volumul aprobat este o obligaie pentru cei ce trebuie s le ncaseze. Efectuarea cheltuielilor n limita aprobat e un drept al beneficiarilor. Abatere de la autorizaia dat de Parlament, ncasarea unor venituri mai mari nu este o abatere propriu-zis, dac acest lucru se face cu respectarea strict a legislaiei ce interzice modificrile regimului veniturilor sau instituirea de orice fel de contribuii, obligaii n afara celor prevzute de lege. Rezult c abuzurile fiscale nu sunt permise, iar veniturile pot sporii doar n condiiile legii.

La cheltuieli, disciplina este i mai riguroas. Banii primii de la buget nu pot fi cheltuii dect pentru aciunile aprobate i n limitele aprobate. La respectarea lor, vegheaz organisme ca: organe de control (Curtea de conturi), organele Ministerului de Finane, corpul de control al primului ministru, etc.

Execuia de cas a bugetului nseamn ncasarea propriu-zis a veniturilor i efectuarea plilor n i din contul bugetului de stat. Aceste operaii se pot face prin caseriile Bncii Naionale i a altor bnci specializate, aa cum s-a procedat la noi n ultimele decenii, sau prin agenii, casieri, proprii ale ministerului Finanelor sau ntr-un sistem mixt (bnci + uniti ale Ministerului de Finane). Pn acum execuia s-a realizat prin intermediul bncilor, acum practicndu-se un sistem mixt. ntr-un viitor apropriat se preconizeaz derularea execuiei exclusiv prin intermediul Trezoreriei Publice, un fel de banca Finanelor Publice. n multe judee acest lucru se realizeaz deja, funcionnd trezoreriile la nivel judeean la care i au deschide conturile instituiile publice Ministerul de Finane, prin aceste uniti ncaseaz veniturile bugetare i se fac plile n contul bugetului.

Pentru ca disciplina bugetului s fie respectat, mai ales pentru partea de cheltuieli, trebuie aplicat cu strictee, principiul separrii funciilor. Astfel la partea de cheltuieli exista patru operaiuni care trebuie efectuate, distribuite dup cum urmeaz primele trei sunt de competena ordonatorilor de credite iar a patra, a organelor de execuie (casierelor, contabilelor).

1. angajarea cheltuielilor trebuie s aib la baza un temei legal i nseamn asumarea obligaiei de a efectua o plat n viitor, printr-un serviciu adus instituiei publice. Temeiul legal este n cazul cumprrilor de mrfuri, materiale, prestarea unor servicii, documentul legal este contractul n cazul plii salariilor pentru personal nou angajat este ordinul de angajare n cazul plii unor sume cuvenite terilor, n caz de arbitraj, sentina judectoreasc etc. Obligaia este ca aceast angajare s se fac cu stricta respectare a legii i a destinaiei aprobate de lege.

2. lichidarea este constatarea faptic i pe baz de document a serviciului efectuat i stabilirea sumei ce urmeaz a fi pltit partenerilor statului.

3. ordonarea plii, se face prin emiterea ordinului de plat, a dispoziiei de plat. Documentele prin care se dispune plata au titlu executiv numai dac poart viza de control financiar preventiv numai n msura pe care o acord contabilului ef sau un mputernicit al acestuia. Se verific dac plata este corect angajat, dac serviciul s-a fcut i legislaia este respectat

4. plata propriu-zis este fcut de ctre persoane angajate ca mntuitori ai banului public (casieri-ncasatori).

n domeniul veniturilor operaiilor i atribuiile sunt riguros precizate, mai nti existnd un ntreg proces de aezare i percepere.

Aezarea, n sens larg, cuprinde: identificarea i evaluarea materiei impozabile, stabilirea cuantumului impozitului, perceperea propriu-zis, prin emiterea documentelor de ncasare i ncasarea propriu-zis. n sens restrns aceast operaiune se identific adesea cu evaluarea materiei impozabile. Este valabil n primul rnd pentru impozite directe. Lichidarea presupune stabilirea sumei de ncasat, a mrimii impozitelor datorate. Obligaia fiecrui contribuabil este nscris n evidenele fiscale un registru de control unde fiecare contribuabil are o partid distinct. Extrasul poate fi trimis pentru ntiinare, contribuabililor, care trebuie s le onoreze. Urmeaz emiterea documentului de ncasare i respectiv ncasarea propriu-zis. Dac pltitorul nu-i achit obligaiile la timp, el suport majorri de ntrziere, este somat pentru plata impozitului i apoi se declaneaz procedura de urmrire i execuie silit. Dac respectivul contribuabil are venituri, pe care le ncaseaz periodic, se face poprie asupra lor, sau organul fiscal prin procedura juridic consacrat, pune sechestru pe bunurile acestuia, le valorific prin licitaie i ncaseaz impozitele cuvenite statului.

La impozitarea indirect procedurile difer:

- n cazul taxelor vamale aezarea, lichidarea i ncasarea se deruleaz n paralel odat cu intrarea mrfurilor n ar n cazul acizelor obligaia de plat e stabilit pentru fiecare marf cumprat, acciza fiind adugat preului.

- n cazul TVA-ului se stabilesc sume exigibile n raport cu nivelul propriilor vnzri, din care se scade apoi TVA deductibil aferent cumprrilor, calculul fcndu-se la nivelul fiecrei luni. Sum datorat, ca diferen ntre cele dou, urmeaz a se vrsa pn n a 25-a lunii urmtoare.

n cursul anului, Ministerul de Finane, prezint rapoarte, Parlamentului, cu privire la execuia bugetului, iar la ncheierea execuiei bugetului trebuie s ntocmeasc contul de ncheiere a exerciiului bugetar. n acest cont se reflect veniturile ncasate efectiv, plile efective i raportul dintre ele. Dac la ncheierea exerciiului bugetar se constat excedent bugetar, 3,5% din acesta trebuie s alimenteze fondul de tezaur. Sau dac la ncheierea exerciiului bugetar se constat deficit bugetar s propun cile i resursele de acoperire, ale acestuia. Acest cont este prezentat spre analiz i aprobare, Parlamentului, pentru exerciiul ncheiat odat cu proiectul bugetar pentru anul ce urmeaz.

1.3.3 Controlul bugetar

Unii autori l prezint ca o faz distinct a progresului bugetar, iar alii l suprapun cu celelalte etape. Dar oricum, n realizarea procesului bugetar, el este prezent n toate etapele procesului bugetar.

Exist trei fenomene de control bugetar:

1. Controlul organelor politice (exercitat de ctre Parlament) se realizeaz n comisiile permanente de buget, cu ocazia avizrii sau respingerii proiectului de buget, cu ocazia analizei i amendrii proiectului guvernamental Controlul n camere, cu ocazia dezbaterii i aprobrii proiectului guvernamental Comisiile bugetare, prin aciunea de control, verific mersul execuiei bugetului, iar la sfrit, Parlamentul analizeaz i aprob contul de ncheiere, efectele controlului ulterior i verific msura n care executivul a respectat autorizaia dat.

2. Controlul administrativ (exercitat de ctre Guvern) prin organisme specializate Ministerul Finanelor, prin control ierarhic n cadrul Ministerelor, Instituiilor i unitilor subordonate.

3. Controlul jurisdicional exercitat de ctre organismul specializat Curtea de conturi- nfiinat n 1864, reorganizat n 1929, desfiinat n 1948, renfiinat sub denumirea de Curtea superioar de control financiar n 1973, reorganizat sub denumirea de Curtea de conturi 1990 exercit controlul gestiunilor bugetare la toi ordonatorii de credite, urmrind pies cu pies documentele ce stau la baza gestiunilor mnuitorilor banului public. Dac gestiunile sunt corecte, se procedeaz anual la descrcarea acestora. n caz contrar sunt consemnate i un tribunal al curii le judec i aplic sanciuni.

1.4 Sistemul bugetar

Sistemul bugetar, ca noiune este forma organizatoric prin care se ncaseaz veniturile bugetului i are loc efectuarea cheltuielilor acestuia.

Structura sistemului bugetar, depinde de organizarea administrativ a statului. n cazul statului unitar (Romnia), sistemul bugetar se prezint n dou trepte:

bugetul administraiei centrale de stat (BACS);

bugetele administraiilor locale (exista la nivelul judeelor, sectoarelor, municipiilor, oraelor i comunelor).

n statele federale exista un sistem bugetar cu 3 etape:

bugetul statului federal (federaiei);

bugetul statelor membre ale federaiei, provinciilor, landurilor;

bugetele locale.

Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre aceste verigi se face n raport cu atribuiile ce revin acestora n realizarea aciunilor publice, cu sarcinile ce se cer finanate. n principiu, n bugetul administraiei centrale, se regsesc cele mai importante venituri i cheltuieli, iar n bugetele locale, veniturile i cheltuielile de importan secundar.

n timp ce a crescut importana bugetelor locale sub influena unor factori demografici, economici i sociali. Localitile n proces de urbanizare i ridicare a gradului de civilizaie, au avut nevoie de dotri, utilitare:(zone verzi, canalizare) care au dus la efort financiar. n toate localitile au dobndit amploarea necesar, activitile de nvmnt, sntate public, cultur, sport.

Pentru a-i acoperi toate cheltuielile amintite, la care trebuie adugate i cele administrative sau de meninere a ordinii publice, autoritile locale trebuie s-i procure veniturile de care au nevoie. n structura lor putem regsi:

venituri proprii;

subvenii de echilibrare;

eventuale mprumuturi.

1.Veniturile proprii, n structura lor, regsim impozite i taxe, ca veniturile fiscale veniturile nefiscale din administrarea domeniului local sau funcionarea unor ntreprinderi de subordonare local. Impozitele pot avea o existen de sine stttoare, ca impozite locale de ine stttoare sau s fie comune cu cele ale statului. Partea ce revine bugetului local se stabilete ca i cote adiionale sau ca i cote defalcate. n primul caz, al cotelor defalcate, la unele impozite generale se adaug o cot suplimentar i ncasrile aferente rmn la dispoziia bugetelor locale. n al doilea caz al impozitelor cu cote defalcate exist dou variante: dintr-un impozit general se defalc pe baza unei cote, o parte ce rmne la dispoziia bugetelor locale iar alta bugetului general sau invers. Situaia impozitelor locale difer de la o ar la alta. n unele, existnd un singur impozit local, asupra proprietii, iar n altele, mai multe. Exist o adevrat disput ntre organele centrale i locale pentru c fiecare revendic impozitele mai consistente i cotele cele mai ridicate. Acolo unde rmne latitudinea organelor (locale) regimul impozitelor lor, apar dispariti ntre localiti, dispariti foarte mari n privina fiscalitii. Aa de exemplu n Frana, pentru aceleai materii impozabile, gradul fiscalitii locale n unele localiti cu nivel economic sczut, este de zece ori mai mare dect n localiti dezvoltate economic.

2.Subvenii de echilibrare mbrac (la noi) forma, transferurilor stabilite din bugetul administraiei centrale ctre judee i apoi precar, pn la nivelul comunelor: - se acord att pentru cheltuieli de funcionare ct i pentru investiii sunt o modalitate ce reflect solidaritatea naiunilor cu unitile administrative mai defavorizate pot fi subvenii n suma global sau pot fi subvenii speciale pe tipuri de aciuni.

3. mprumuturile locale de regul sunt contracte de mprumuturi de la instituii publice de credit, cu dobnd mic, adesea simbolic, sau mprumuturi de la alte bnci, cu o dobnd negociabil.

ANEX: BUGETELE EXTRAORDINARE

Atunci cnd se vorbete despre necesitatea i utilitatea bugetelor extraordinare, unul din motivele cel mai adesea invocat este cel legat de caracterul temporar al unor cheltuieli. Cum aceste cheltuieli, de cele mai multe ori, vizeaz aciuni i activiti ale cror efecte vor fi resimite ntr-o perioad de timp mult mai lung , dect cea n care sunt efectuate, ar prea ca inechitabil suportarea lor, doar n perioada n care se efectueaz, doar ctre o generaie. Argumentul invocat, este cel al principiului ,,echitii finanrii publice. Asemenea cheltuieli au de cele mai multe ori natura cheltuielilor de capital, deci exemplele de acest gen, sunt legate de investiii. Finanarea investiiilor publice se poate realiza fie din surse proprii deci, n principiu, incluse n bugetul unic, fie din surse mprumutate care, ar impune ca cea mai convenabil soluie, includerea acestor cheltuieli i a surselor mprumutate aferente, n bugetele extraordinare. Prezentm n cele ce urmeaz, n ce const principiul echitii finanrii publice i un mic exemplu:

Acest mic principiu este, cel mai adesea, un argument important mpotriva finanrii (investiiilor publice) din resurse proprii i deci implicit un argument n favoarea mprumutului. Principiul n cauz, este: acei care beneficiaz de proiectul, aciunea sau investiia public, ar trebui n general, s plteasc pentru el.

mprumutul (public) ajut la atingerea echitii dintre generaii, prin alinierea cursului beneficiilor la cel al costurilor. n exemplul de mai jos, beneficiile se vor face simite timp de 20 de ani sau chiar mai mult. Din punct de vedere al echitii este logic s extinzi costurile pe o perioad aproximativ egal cu cea a beneficiilor.

EXEMPLU DE ECHITATE NTRE GENERAII

ntr-o comunitate se dorete construirea unui drum de care vor beneficia cu toii. Drumul va avea o durat de via de cel puin douzeci de ani.

Locuitorii comunitii ar putea plti pentru acest drum, astzi. Cu toate acestea, oamenii care triesc n ora astzi nu vor mai fi aceeai care vor folosi drumul n aceti douzeci de ani. Se nasc copii, oamenii mor, populaia se mut din zon. Populaia nu va mai fi aceeai n zece, cincisprezece sau douzeci de ani; va fi diferit de locuitorii de astzi.

Potrivit principiului, echitii, nu este drept ca populaia de astzi s plteasc 100% din costurile reconstruciei, n timp ce, de exemplu cineva care se va muta n ora anul viitor, se va bucura de toate beneficiile drumului fr a trebui s plteasc nimic.

ANEX: FONDURILE CU DESTINAIE SPECIAL

Legea bugetului de stat pe anul 1997 (nr. 72 din 29 aprilie 1997, Monitorul Oficial nr. 76 din 29 aprilie 1997), prevede (la articolele 40-45) urmtoarele fonduri cu destinaie special (fonduri alimentate din contribuii obligatorii cu destinaie (afectare) special:

(1) Fonduri speciale pentru sntate, constituit n baza Ordonanei Guvernului nr. 22/1992 privind finanarea ocrotirii sntii (aprobat prin Legea nr. 114/1992). Este datorat de ctre persoanele juridice care realizeaz venituri din vnzrile de produse din tutun, igri i buturi alcoolice (potrivit Ordonanei guvernului nr. 22/1992, aprobat prin Legea nr. 114/1992, o cot de 15 din sumele realizate din vnzarea produselor respective, dup deducerea accizelor i a taxei pe valoarea adugat datorate bugetului de stat.

(2) Fondul de risc i accident pentru protecia special a persoanelor handicapate, (stabilit n baza n Legii nr. 53/1992 o cot de 1% din fondul de salarii)

(3) Fondul special pentru dezvoltarea i modernizarea punctelor de control pentru trecerea frontierei, precum i a celorlalte uniti vamale (stabilit n baza Legii nr. 8/1994 precum i a prevederilor referitoare la nivelul comisionului pentru servicii vamale aprobat prin legile speciale de ratificare a acordurilor internaionale)

(4) Fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic, (stabilit n baza Ordonanei Guvernului nr. 29/1994, aprobat prin Legea nr. 136/1994).

(5) Fondul special al drumurilor publice (constituit n baza Legii nr. 118/1996)

Fondul special pentru protejarea asigurailor (n sum de 5,0 miliarde lei) se constituie prin aplicarea unei cote de