144
  Gheorghi ţ a DINCĂ 2008 REPROGRAFIA UNIVERSITĂŢII “TRANSILVANIA” DIN BRAŞOV

Finante generale

Embed Size (px)

Citation preview

Gheorghia DINC

2008

REPROGRAFIA UNIVERSITII TRANSILVANIA DIN BRAOV

CUPRINS Tema nr. 1 - Noiuni introductive1.1. Obiectul de studiu al finanelor publice..............................................................5 1.2. Geneza, coninutul, funciile i rolul finanelor publice.....................................8 1.3. Coninutul economic al finanelor......................................................................9 1.4. Funciile finanelor publice...............................................................................12 1.4.1. Funcia de repartiie............................................................................13 1.4.2. Funcia de control...............................................................................15 1.5. Rolul finanelor publice n perioada contemporan..........................................17 Concepte cheie.........................................................................................................18 Teste de evaluarea....................................................................................................18 Bibliografie...............................................................................................................18

Tema nr. 2 - Sistemul cheltuielilor publice2.1. Coninutul cheltuielilor publice........................................................................21 2.2. Clasificarea cheltuielilor publice......................................................................23 2.3. Evoluia cheltuielilor publice............................................................................28 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 3 - Cheltuielile pentru finanarea aciunilor social-culturale3.1.Caracterizare general........................................................................................34 3.2. Cheltuielile pentru nvmnt..........................................................................35 3.3. Cheltuielile pentru cultur, religie i aciuni cu activitate sportiv si de tineret.......36 3.4. Cheltuielile pentru ocrotirea sntii ..............................................................37 3.5. Cheltuieli publice pentru securitate social......................................................40 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 4 - Cheltuielile publice pentru obiective i aciuni economice4.1. Necesitatea existenei sectorului de stat............................................................46 4.2. Formele clasice de intervenie a statului n activitatea economic....................47 4.3. Metodele indirecte de sprijinire a unor ntreprinderi i sectoare.......................49 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 5 - Sistemul public de pensii i alte drepturi de asigurri sociale5.1. Principiile i rolul sistemului public..................................................................51 5.2. Bugetul Asigurrilor Sociale de Stat.................................................................54 5.3. Sursele de constituire a fondurilor asigurrilor sociale....................................55 5.3.1. Contribuabilii n sistemul public de pensii.........................................55 5.3.2. Stabilirea cotelor de contribuii de asigurri sociale..........................56 5.4. Prestaiile de asigurri sociale..........................................................................58 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie1

Tema nr. 6 - Veniturile bugetului de stat al Romniei6.1. Consideraii generale asupra veniturilor bugetare....................................................73 6.2. Principiile generale ale impunerii.............................................................................74 6.3. Noiunile de impozit i tax. Elementele impozitelor i taxelor ..............................78 6. 4. Clasificarea veniturilor bugetare...............................................................................85 6.5. Indicatori privind nivelul, structura i dinamica veniturilor publice.........................88 6.5. Caracteristicile impozitelor directe............................................................................90 6.6. Caracteristicile impozitelor indirecte.........................................................................92 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 7 - Evaziunea fiscal7.1. Caracterizarea i formele evaziunii fiscale.................................................................97 7.2. Evaziunea fiscal n Romnia....................................................................................99 7.3. Prevenirea i combaterea evaziunii fiscale...............................................................101 7.4. Eliminarea corupiei ................................................................................................102 7.5. Sancionarea evaziunii fiscale..................................................................................105 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 8 - Dubla impunere juridic internaional8.1. Coninutul dublei impuneri ......................................................................................108 8.2. Metode pentru evitarea dublei impuneri internaionale............................................109 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 9 - Finanele publice ale colectivitilor locale9.1. Coninutul i trsturile finanelor colectivitilor locale.........................................113 9.2. Procesul bugetar la nivelul colectivitilor locale din Romnia...............................115 9.3. Centralizarea i descentralizarea financiar. Autonomia finanelor publice locale..120 9.4. Cheltuielile colectivitilor locale.............................................................................123 9.5. Veniturile colectivitilor locale...............................................................................126 Concepte cheie Teste de evaluarea Bibliografie

Tema nr. 10 - Trsturile, rolul i modul de organizare a instituiilor publice. Atribuiile ordonatorilor de credite10.1. Trsturile instituiilor publice...............................................................................133 10.2. Resursele financiare ale instituiilor publice..........................................................135 10.3. Elaborarea i aprobarea bugetului instituiilor publice .........................................136 10.4. Clasificaia principalilor indicatori (clasificaia bugetar).....................................138 10.5. Organizarea i exercitarea controlului financiar preventiv la instituiile publice...........141 Concepte cheie Teste de evaluare Bibliografie2

Tema nr. 1 Noiuni introductive Obiective: prezentarea principalelor concepte i fenomene din domeniul finanelor publice; cunoaterea fenomenelor i fluxurilor financiare din economia public; cunoaterea rolului i importanei finanelor publice n cadrul economiilor contemporane. Coninut: 1.1. Obiectul de studiu al finanelor publice 1.2. Geneza, coninutul, funciile i rolul finanelor publice 1.3. Coninutul economic al finanelor 1.4. Funciile finanelor publice 1.4.1. Funcia de repartiie 1.4.2. Funcia de control 1.5. Rolul finanelor publice n perioada contemporan

1.1. Obiectul de studiu al finanelor publice Termenul de finane i are originea n limba latin i se presupune c provine de la cuvntul finis, utilizat adesea n sensul de termen de plat. De la acest cuvnt au derivat apoi expresiile financio, financias i financia pecuniaria, care au circulat n secolele al XIIIlea i al XIV-lea cu sensul de plat n bani. n Frana secolului al XV-lea se foloseau expresiile hommes des finances i financiers, pentru desemnarea arendailor de impozite i a persoanelor care ncasau impozitele regelui. n secolele al XV-lea - al XVII-lea, n Germania, se ntlnesc expresiile Finanz, care nsemna plat n bani i Finantzer, care l desemna pe cmtar. Ulterior, cuvntul finane a cptat un sens foarte larg, semnificnd resursele, relaiile i operaiile bneti, persoanele neavizate identificnd frecvent noiunea de finane cu aceea de bani, de resurse bneti. n literatura de specialitate, noiunea de finane este abordat din mai multe puncte de vedere, i anume: fonduri bneti la dispoziia statului; mijloace de intervenie a statului n economie; metode de gestionare a banului public; act juridic prin care se preia la dispoziia statului o parte din PIB, n vederea ndeplinirii funciilor i sarcinilor statului; relaii sociale, de natur economic, care apar n procesul constituirii fondurilor financiare publice i a repartizrii acestora n scopul satisfacerii nevoilor generale ale societii. Fiecare dintre aceste abordri reprezint o anumit faet a finanelor pe care autorii respectivi o consider mai semnificativ i pe care o scot prioritar n eviden atunci cnd ncearc s le defineasc. n realitate, toate aceste elemente coexist, se afl ntr-o strns legtur i ajut la nelegerea complexitii deosebite a fenomenelor financiare. De-a lungul anilor, o dat cu evoluia societii n ansamblu, a statului, i implicit, a finanelor, s-au emis diferite concepii despre acestea. Fiecare dintre ele comport unele

5

aspecte particulare, ns s-a czut, n general, de acord asupra faptului c n evoluia acestor concepii se contureaz dou etape distincte: - prima corespunde, n linii generale, capitalismului premonopolist, iar concepiile promovate n aceast etap sunt considerate clasice; - cea de-a doua corespunde epocii capitalismului monopolist, iar concepiile promovate n aceast etap sunt considerate moderne. Concepiile clasice reflect, de fapt, doctrina liberal care a dominat perioada de ascensiune a capitalismului. Potrivit acesteia, activitatea economic trebuie s se desfoare n conformitate cu principiul laissez-faire, laissez-passer, care fusese enunat de Adam Smith. Activitatea economic trebuie s rmn apanajul ntreprinderilor private, evitndu-se orice intervenie a statului n economie, care ar fi de natur s perturbe iniiativa privat, libera concuren, mecanismele pieei. Abinerea statului era considerat o condiie indispensabil dezvoltrii echilibrului economic, care se realiza automat, graie mecanismelor naturale i spontane. Sub influena doctrinelor liberalismului economic se considera c existau legi economice care reglau economia i c nici o voin uman sau statal nu trebuia s contravin acestui joc natural. Statul burghez trebuia s se limiteze la ndeplinirea sarcinilor sale tradiionale de meninere a ordinii publice, aprare a rii, ntreinere a relaiilor diplomatice, etc. (aa numita concepie a statului jandarm). Aceast viziune asupra statului i rolului su antrena mai multe consecine pe plan bugetar. Prima dintre ele era restrngerea la maxim a cheltuielilor bugetare, limitarea lor la nivelul indispensabil asigurrii serviciilor administrative eseniale (conceptul de guvern ieftin), iar orice alte cheltuieli efectuate de stat erau considerate o risip, deoarece presupuneau o prelevare suplimentar de impozite din veniturile indivizilor. n acest fel, se reduceau posibilitile acestora de a folosi n mod eficient resursele respective, prin economisire i investiii. n al doilea rnd, statul avea obligaia imperioas de a echilibra cheltuielile i veniturile publice, atingerea acestui obiectiv fiind considerat o cerin fundamental a bunei gestiuni, cheia de bolt a finanelor publice. Deficitul bugetar, care obliga statul s emit bani de hrtie, genernd inflaie, era considerat ca un fenomen nedorit, de natur s dezorganizeze mecanismele spontane ale economiei. n al treilea rnd, impozitele, taxele, mprumuturile i celelalte metode de procurare a veniturilor publice trebuiau astfel concepute nct s aib un caracter neutru i s nu modifice relaiile economico-sociale existente. n concluzie, aceste idei se bazau pe cteva postulate simple: vocaia statului const n a administra, a menine ordinea interioar; este contraindicat ca statul s desfoare activiti productive, domeniu n care iniiativa privat manifest o complet superioritate asupra aciunii colectivitilor publice. n anii care au urmat marii crize economice din anii 1929-1933, ideile referitoare la rolul statului i al finanelor publice s-au modificat radical. Locul statului-jandarm a fost luat de statul-providen sau statul-bunstrii, care i lrgete considerabil sfera preocuprilor (concepia statului faustian). Deprecierea economic avea s arate, ntr-adevr, c iniiativa privat, creia liberalii i acordaser deplin ncredere, este incapabil s asigure echilibrul economic i social dorit ntotdeauna i n orice situaie. Intervenia direct a statului apare ca singura soluie capabil s influeneze procesele economice, s corecteze evoluia lor ciclic, s previn crizele sau cel puin s limiteze

6

efectele negative ale acestora. Bugetul de stat devine n acest caz principalul mijloc de intervenie. Luarea n considerare a rolului activ pe care finanele publice trebuie s l joace a condus la elaborarea unei teorii intervenioniste, care va bulversa concepiile financiare tradiionale. Cheltuielile publice au fost recunoscute ca un mijloc de intervenie pe plan economic i social; dac ele continu s finaneze sarcinile administrative ale statului, nu este mai puin adevrat c trebuie s sprijine dezvoltarea capacitilor de producie prin nfiinarea de ntreprinderi publice sau mixte, care nu mai este considerat o erezie (cheltuieli publice de investiii), ori s asigure redistribuirea veniturilor ctre categoriile sociale defavorizate (cheltuieli publice de transfer). Impozitul nceteaz, de asemenea, s fie privit ca simplu procedeu de prelevare a veniturilor, ci i ca mijloc de egalizare a condiiilor sociale (prin amputarea unor venituri mari sau prin detaxarea categoriilor sociale defavorizate), sau ca instrument de incitare a dezvoltrii economice (prin facilitile fiscale pe care le permite). Bugetul devine, n acest fel, un imens filtru care prelev prin impozit o parte din venitul naional i pe care o redistribuie prin cheltuieli n raport de obiectivele economice i sociale ale guvernrii. O nou optic se contureaz n concepia finanitilor moderni cu privire la echilibrul bugetar. Pentru ei, echilibrul bugetar nu are dect o valoare relativ, consideraiuni mai importante putnd duce chiar la sacrificarea acestuia: nu existena echilibrului bugetar constituie prioritatea, esenialul fiind ca ansamblul activitii economice s fie orientat ntr-o manier convenabil. Deciziile de luat n acest domeniu n-ar trebui s fie dictate, n nici un moment, de principii financiare sau de grija echilibrrii bugetului, ci de grija respectrii anumitor prioriti; cu alte cuvinte, de politica economic i social, spunea W. Beveridge cu peste 30 de ani n urm. Fr a abandona atingerea acestui obiectiv, deficitul bugetar n perioada de depresiune este considerat a avea un efect stimulent asupra conjuncturii economice n raport de lichiditile monetare distribuite agenilor economici. Mecanismele bugetare nu mai au, deci ca singur obiectiv finanarea cheltuielilor administrative ale statului, ci devin mijloace privilegiate de nfptuire a politicii economice i sociale ale guvernului. Aceast concepie voluntarist a finanelor publice s-a impus rapid la nivelul factorilor de decizie din economia statelor dezvoltate i, mai lent, la nivelul opiniei publice, care a rmas ataat vechilor lecii de liberalism economic. Pentru observatorul imparial, ns, i aceast concepie, nu rmne n fond dect o ideologie, adic un ansamblu de credine, care dicteaz conduita indivizilor, i nu un corp de adevruri tiinifice demonstrate. Ea a devenit dominant, eclipsnd n perioada postbelic vechile concepii liberale. Aa cum remarc, ns Lalumiere, printre ideile financiare moderne se constat reapariia unei noi ortodoxii financiare, care innd cont de evoluia profund ce a avut loc dup 1950 i speculnd unele eecuri ale politicilor de inspiraie keynesian, reintroduce anumite teme motenite din finanele publice tradiionale: intervenia statului trebuie s fie limitat la anumite cazuri judecate n particular; creterea cheltuielilor publice trebuie s respecte un anumit ritm pentru a nu genera inflaie, deficitul bugetar trebuie s se ncadreze n anumite limite. Sub o anumit form rennoit subzist, deci, i o ideologie financiar de inspiraie liberal. Sesiznd aceeai coabitare a concepiilor intervenioniste i neoliberale, Michel Bouvier pune chiar sub semnul ndoielii pertinena clasificrii celor dou concepii n clasice i moderne. Att timp ct gndirea economitilor liberali clasici este reabilitat i n paralel, teoriile intervenioniste sunt adesea infirmate de realitile economice i sociale, aceast

7

clasificare capt o valoare relativ, care ine mai mult de istoria ideilor economice dect de un demers tiinific autentic. De altfel, Maurice Duverger, analiznd contradiciile ntre concepia clasic i cea modern privind finanele publice, subliniaz n acelai timp, faptul c aceste contradicii sunt, totui, destul de superficiale. n definitiv, spune el, orice politic economic i social a statului modern, dintre care politica financiar e doar un aspect, are ca scop s stabileasc un echilibru social complet, care depete i nglobeaz vechea noiune de echilibru bugetar. Echilibrul produciei i schimburilor, echilibrul repartiiei bunurilor i riscurilor sociale, echilibrul monedei i al preurilor, echilibrul general al dezvoltrii naiunii, echilibrul schimburilor externe, acestea sunt scopurile eseniale ale interveniei statului, n general, i ale interveniei sale prin tehnici financiare, n particular. 1.2. Geneza, coninutul, funciile i rolul finanelor publice Apariia primelor elemente de finane, ca i evoluia ulterioar a acestora, se ncadreaz organic n procesul obiectiv al evoluiei societii omeneti i presupune existena unor condiii indispensabile manifestrii lor ca relaii sociale de natur economic, situnduse la intersecia dintre comunitatea gentilic i ornduirea sclavagist. Condiiile care au fcut necesar i posibil apariia i dezvoltarea finanelor publice au fost: a) apariia i dezvoltarea relaiilor marf-bani, n msur s permit formarea i utilizarea resurselor statului n form bneasc; b) apariia statului, care, pentru exercitarea funciilor i sarcinilor sale pe plan intern i extern, avea nevoie de importante resurse bneti, care nu puteau fi procurate n cadrul relaiilor existente anterior. Urmrind evoluia istoric a finanelor publice pe baza acestor dou condiii, se poate aprecia c ornduirea comunei primitive nu a cunoscut relaii financiare. Ornduirea comunei primitive nu a cunoscut statul i nici relaiile bneti, economia avnd un profund caracter natural. Munca se desfura n comun, iar rezultatele acesteia serveau la satisfacerea nevoilor imediate ale membrilor societii. Neexistnd statul, funciile publice (organizarea muncii n comun, aplanarea conflictelor dintre gini i triburi, supravegherea respectrii obiceiurilor, actele de justiie n cadrul colectivitilor locale i chiar aprarea acestora mpotriva atacurilor din afar) erau ndeplinite de oameni alei din rndul colectivitii. Organele autoritii publice nu dispuneau de un aparat special de constrngere. Pe msura dezvoltrii modului de producie, marcat de diviziunea social a muncii, a avut loc creterea productivitii muncii, sporirea produciei i dezvoltarea schimbului. Producia a depit nevoile imediate de consum, ceea ce a determinat apariia proprietii private, a inegalitilor de avere i scindarea societii n clase sociale. A aprut astfel necesitatea unei instituii care s apere proprietatea privat i privilegiile celor avui, instituie care a fost statul. Pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor sale, statul are nevoie de un aparat special de opresiune, dotat cu o serie de accesorii materiale (nchisori, etc.) i cu instituii de constrngere (poliie, jandarmerie, justiie, etc.). n activitatea acestui aparat au fost angrenai anumii oameni, care nceteaz s mai participe la procesul productiv. ntreinerea organelor care constituie fora public urmeaz a se face pe seama veniturilor create de ceilali membri ai societii, care particip nemijlocit la procesul de producie i din care statul preia o parte, iniial n natur i ulterior i n bani.

8

Asistm la un proces de separare a statului de societate n sfera relaiilor economice, care i gsete expresia n aceea c statul are veniturile, cheltuielile i datoriile sale. Statul i procur resursele necesare ndeplinirii funciilor i sarcinilor sale, prin constrngerea pe care o exercit asupra membrilor societii. n primele stadii ale ornduirii sclavagiste, cnd predomina economia natural, se foloseau modaliti diferite de ndeplinire a funciilor publice i acoperire a cheltuielilor implicate de acestea. Astfel, o serie de funcii publice erau onorifice (de conducere, justiie, etc.). Alte aciuni, cum ar fi construirea de corbii, de fortificaii, osele, apeducte, bi publice, temple i alte edificii de uz public, precum i ntreinerea armatelor i a curilor, rscumprarea prizonierilor .a., erau asigurate pe calea prestaiilor n munc i a drilor n natur, la care erau obligai supuii statului sclavagist sau pe baza tributurilor, a bunurilor jefuite i a trofeelor de rzboi de la popoarele nvinse. Mai trziu, pe msura dezvoltrii produciei, a adncirii diviziunii muncii i a lrgirii schimburilor, supuii statului sclavagist au fost obligai s participe la acoperirea cheltuielilor publice i cu mijloace bneti. Acesta este momentul n care se poate vorbi de apariia primelor elemente de finane (impozite, mprumuturi, etc.). Chiar i n statele sclavagiste cele mai dezvoltate nevoile de funcionare a statului erau satisfcute, n cea mai mare parte, tot n form natural, relaii care nu sunt incluse n sfera finanelor. Prin urmare, n ornduirea sclavagist, finanele au o sfer de cuprindere limitat, datorit slabei dezvoltri a economiei bneti, ceea ce ne ndreptete s afirmm c nu avem de-a face cu finane n adevratul sens al cuvntului, ci numai cu elemente de finane. n feudalism, producia de mrfuri i relaiile marf-bani au cunoscut o anumit dezvoltare, dar nu au devenit dominante. Economia a pstrat un caracter autarhic, iar folosirea monedei ca mijloc general de schimb a rmas destul de restrns, mai ales n primele stadii de dezvoltare a acestei ornduiri. Ca urmare, pentru ntreinerea aparatului de stat i satisfacerea celorlalte nevoi ale obtii (ntreinerea curii regale, construirea de castele, fortificaii i drumuri, paza granielor, acordarea de daruri bisericilor i mnstirilor, etc.) statul a continuat s foloseasc pe scar larg prestaiile n munc i drile n natur, veniturile domeniale i drepturile regaliene. Vistieria statului se confunda, de regul, cu cmara personal a regelui i era alimentat din impozite n bani, daruri, mprumuturi, tributuri, etc. Veniturile bneti ale statului, mai ales la nceput, aveau o importan relativ redus, astfel nct sfera de cuprindere a finanelor a fost i n aceast ornduire destul de restrns. Abia n ornduirea capitalist, cnd producia de mrfuri devine atotcuprinztoare, relaiile bneti capt o larg dezvoltare, iar ntreinerea aparatului de stat i acoperirea celorlalte cheltuieli publice se bazeaz aproape exclusiv pe folosirea resurselor bneti. Activitatea statului n aceast ornduire este caracterizat prin dou funcii fundamentale: cea intern, de meninere a ordinii publice i de asigurare a funcionrii instituiilor noii ornduiri i cea extern, de ntreinere a relaiilor diplomatice, de aprare a independenei i suveranitii naionale, sau de extindere a teritoriului prin aciuni militare agresive, dup caz. Dac n perioada de ascensiune a capitalismului statul se rezuma la ndeplinirea sarcinilor sale tradiionale, pe msura ascuirii contradiciilor modului de producie capitalist, are loc mpletirea forei politice a statului cu puterea economic i intensificarea rolului intervenionist al acestuia. Toate acestea conduc la creterea vertiginoas a nevoilor sale de resurse bneti, pentru a cror satisfacere este redistribuit o parte tot mai nsemnat din venitul naional.

9

n ornduirea socialist, statul continu s mobilizeze la dispoziia sa o parte nsemnat din venitul naional, n dubla sa calitate pe care o are - de autoritate public i de proprietar al marii majoriti a ntreprinderilor din economie. Resursele mobilizate sunt utilizate pentru ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului, o parte important a acestora fiind alocat finanrii dezvoltrii economice, sarcin pe care statul trebuie s i-o asume n condiiile n care proprietatea privat este practic inexistent, iar gradul de centralizare este excesiv. Cum i n aceast ornduire se menin producia de mrfuri i schimbul mijlocit de bani, prelevarea unei pri nsemnate din venitul naional la fondurile ce se constituie n economie i repartizarea acestora sunt mijlocite tot de relaiile financiare care cunosc forme specifice, generate de forma de proprietate. Astfel, caracterul istoric al finanelor rezid n faptul c ele au aprut pe o anumit treapt de dezvoltare a societii, atunci cnd au fost create o serie de condiii economicosociale, c ele exist att timp ct exist condiiile care le-au generat, c s-au manifestat diferit de la o societate la alta, purtnd amprenta condiiilor economice, politice i sociale n care au luat natere i c vor disprea o dat cu dispariia acestor condiii. 1.3. Coninutul economic al finanelor Satisfacerea nevoilor generale ale societii reclam mobilizarea la dispoziia statului i a celorlalte autoriti publice a unor importante fonduri bneti. Sursa de constituire a acestor fonduri o reprezint produsul intern brut, iar destinaia lor este satisfacerea nevoilor sociale de interes naional sau local. Constituirea acestor fonduri pe seama PIB presupune un transfer de resurse bneti, deci implicit de putere de cumprare, de la diverse persoane fizice i juridice la organele de stat centrale sau locale. Pe de alt parte, din fondurile astfel constituite se efectueaz transferuri de resurse (putere de cumprare) ctre diveri beneficiari, persoane fizice sau juridice. Avem n acest fel reprezentarea activitii unui mecanism financiar a crui activitate a fost n mod inspirat asociat de M. Duverger 1 cu cea a unei pompe gigantice, care aspir o parte din veniturile private realizate de unele categorii sociale i o redistribuie ctre alte categorii sociale. Orientnd cu grij prelevarea unei pri din PIB i redistribuirea alteia, adic opernd un fel de filtraj al veniturilor private, se poate exercita o aciune general asupra ansamblului vieii economice i sociale. Desfurarea acestui proces determin fluxuri bneti n dublu sens - ctre i de la fondurile publice, genernd relaii (raporturi) sociale ntre participani, i anume: relaii ce se nasc n procesul de constituire a fondurilor financiare (relaii de mobilizare) ntre contribuabili - ageni economici sau persoane fizice - pe de o parte, i colectivitate, reprezentat prin stat, pe de alt parte; relaii ce apar n procesul de utilizare a fondurilor financiare (relaii de repartizare), ce apar ntre colectivitate, reprezentat prin stat, pe de o parte, i beneficiarii fondurilor publice - ageni economici, instituii publice i ceteni luai individual, pe de alt parte. Aceste relaii sociale, aprute n procesul constituirii i utilizrii fondurilor bneti centralizate sau descentralizate, sunt prin natura lor relaii economice, legate indisolubil de repartiia PIB. Avnd n vedere faptul c repartiia celei mai mari pri a PIB n economia

1

M. Duverger - Finances publiques, Ed. PUF, Paris, 1984, p. 51

10

naional se face prin intermediul banilor, relaiile economice analizate mai sus mbrac forma bneasc. Aceste relaii sociale, de natur economic, exprimate valoric, ce apar n procesul de repartiie a PIB n legtur cu ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului i satisfacerea nevoilor colective ale societii, constituie relaii financiare, sau pe scurt, finane. Dei n toate cele patru ornduiri care au existat (sclavagism, feudalism, capitalism i socialism) finanele au mbrcat forma valoric, n fiecare dintre acestea ele au ndeplinit un anumit rol i au purtat amprenta condiiilor economice, politice i sociale respective, i anume: a) Resursele materiale mobilizate la dispoziia statului sunt produsul muncii celor ocupai n sfera produciei materiale, ct i n sfera nematerial, care particip cu o parte din veniturile lor, la formarea fondurilor respective. n fiecare din stadiile evolutive ale societii, ns, structura contribuabililor, forma i mrimea contribuiei a variat n raport de structura claselor sociale, natura modului de producie, interesele politice i economice ale claselor dominante. b) Prelevrile de resurse bneti la dispoziia statului la dispoziia statului au caracter obligatoriu, neonorarea obligaiilor legale n volumul i la termenele stabilite atrgnd dup sine sanciuni materiale (amenzi, penalizri, executare silit, etc.). Chiar i atunci cnd, din motive de tehnic financiar, asemenea sanciuni nu pot fi prevzute, n mod expres, n actele normative (cazul impozitelor pe consum), locul constrngerii politice l ia constrngerea fiziologic. Trebuie precizat, totui, c sumele procurate de stat pe calea mprumuturilor publice au, de regul, caracter facultativ. c) Beneficiarii fondurilor financiare publice pot fi persoane fizice sau juridice, categorii sociale, ramuri ale economiei sau sectoare de activitate, precum i societatea n ansamblul su. Aa cum nici participarea la constituirea fondurilor nu este egal, nici repartizarea cheltuielilor publice pe beneficiarii direci sau indireci nu este uniform. Uneori, avantajele obinute sunt cu att mai mari cu ct beneficiarii lor dein poziii politice i/sau economice, alteori, avantajele respective sunt invers proporionale cu condiia social a beneficiarilor sau cu puterea economic a acestora. Se cuvine menionat faptul c nu toate relaiile bneti ce apar n procesul repartiiei i circulaiei PIB sunt, n acelai timp, relaii financiare. Sfera relaiilor financiare este, deci, mai restrns, dect cea a relaiilor bneti. Pentru ca relaiile bneti s fie n acelai timp i relaii financiare, ele trebuie s ndeplineasc cumulativ mai multe condiii: a) s exprime un transfer de valoare i nu o transformare a formelor valorii. Astfel, relaiile bneti ce decurg din acte de vnzare-cumprare a unor bunuri nu reprezint relaii financiare, ntruct exprim o schimbare a formelor valorii - din forma marf n forma bani sau invers - i nu o cedare definitiv i fr contraprestaie direct. Analog, relaiile bneti legate de retribuirea muncii presupun, de asemenea, un schimb de echivalente (munc contra bani sau invers) i nu un transfer de putere de cumprare fr echivalent. Evident, atunci cnd transferul de valoare se face n natur, el nu genereaz relaii bneti, deci, cu att mai puin, relaii financiare. Trebuie precizat c transferul de valoare la fondurile ce se constituie n economie se efectueaz, de regul, fr contraprestaie direct, imediat sau la o dat ulterioar. Astfel, nici

11

un contribuabil, persoan fizic sau juridic, care a vrsat la buget un impozit, nu poate solicita rambursarea acestuia sau o alt prestaie de valoare egal i nici nu dobndete un drept de crean asupra statului. Chiar i n cazul taxelor, care presupun, de regul, o contraprestaie, principiul rmne valabil, deoarece, ntotdeauna, taxa este superioar valorii de pia a serviciului prestat, coninnd veritabile elemente de impozit. Invers, sumele transferate de la buget ctre diveri beneficiari cu titlul de alocaii, burse, pensii, ajutoare, subvenii, nu au o legtur direct cu prelevrile fcute anterior din veniturile acestora. ntre relaiile financiare i relaiile bneti legate de schimbarea formelor valorii exist o legtur strns, cele dinti fiind condiionate de nfptuirea celor din urm. Aceasta ntruct nu se poate pretinde prelevarea unei pri din venit (impozit pe profit sau pe salariu, de exemplu), att timp ct nu s-a realizat venitul n sine (profit, salariu); b) Transferul de valoare s aib drept scop satisfacerea unor nevoi de ordin general, cum ar fi aprarea rii, aprarea ordinii de drept n stat, nevoi cu caracter social cultural (educaie, sntate, cultur, etc.); raporturile bneti generate de donaie sau succesiune, spre exemplu, care se fac n interesul unor persoane particulare, dei exprim un transfer de valoare, nu exprim relaii financiare; c) Transferul de valoare la i de la fondurile publice ce se constituie n economie, s se fac, n principiu, cu titlu nerambursabil. Spunem n principiu, pentru c sunt cazuri cnd au loc asemenea transferuri, dar presupun rambursabilitate (cazul mprumuturilor contractate de stat pe piaa intern i chiar unele transferuri de sume ctre agenii economice sau populaie); De altfel, multitudinea de relaii financiare existente n economie i care satisfac condiiile ce permit calificarea lor ca relaii financiare, poate fi grupat, n raport cu unele trsturi specifice, n trei categorii distincte: a) relaii care exprim un transfer de resurse bneti fr echivalent i cu titlu nerambursabil, considerate relaii financiare clasice i care sunt reflectate n bugetul de stat sau alte fonduri extrabugetare; b) relaii care exprim un transfer de resurse bneti cu titlu rambursabil, pentru o anumit perioad de timp i pentru care se percepe dobnd; acestea sunt relaiile de credit, mijlocite n principal de bnci; c) relaii care exprim, dup caz, un transfer obligatoriu sau facultativ de resurse bneti, n schimbul unei contraprestaii, care depinde de producerea unui eveniment aleatoriu; aceste relaii apar n procesul constituirii i repartizrii fondurilor de asigurri de bunuri, persoane i rspundere civil. n literatura de specialitate se vorbete adesea de relaii financiare n sens restrns, nelegnd prin aceasta relaii financiare clasice i de relaii financiare n sens larg, caz n care sunt avute n vedere toate cele trei categorii de relaii prezentate anterior. 1.4. Funciile finanelor publice Existena finanelor publice are un caracter obiectiv, care nu ine de voina sau imaginaia cuiva i nici de decizia unei autoriti publice. Ele exist pentru a servi la realizarea unor sarcini i obiective bine determinate, lucru ce se realizeaz prin funciile care le exercit, i anume, funcia de repartiie i funcia de control. ntre aceste dou funcii exist o legtur strns, o interaciune continu, n sensul c prima funcie creeaz cmp larg de aciune celei de-a doua i invers.

12

1.4.1. Funcia de repartiie Funcia de repartiie cunoate dou faze distincte, ns organic legate ntre ele: constituirea fondurilor i distribuirea acestora. La constituirea fondurilor financiare particip ntreaga mas de contribuabili, n rndul crora se regsesc: regii autonome i societi comerciale cu capital de stat; societi comerciale cu capital privat sau mixt; organizaiile cooperatiste i asociaiile cu caracter lucrativ; instituiile publice i unitile subordonate acestora; populaia; persoanele fizice i juridice rezidente n strintate. Din veniturile acestora se prelev la dispoziia statului sau a altor entiti de drept public, o parte mai mult sau mai puin important, forma pe care o mbrac prelevarea fiind i ea extrem de divers: impozite, taxe, contribuii de asigurri sociale i asigurri de sntate, contribuii pentru constituirea unor fonduri speciale cu destinaie economic sau social, amenzi, penalizri; vrsminte din profitul regiilor autonome i societilor comerciale cu capital de stat; venituri din valorificarea unor bunuri proprietate de stat, bunuri confiscate sau fr stpn; mprumuturi de stat primite de la persoane fizice i/sau persoane juridice; rate din mprumuturi acordate anterior de stat i care sunt rambursate; donaii, ajutoare i alte transferuri primite; alte venituri. Izvorul acestor prelevri l reprezint, n cele mai frecvente cazuri, PIB, i mai rar produsul social total, avuia naional sau transferurile primite din strintate. Partea covritoare a acestor prelevri este de natur fiscal, ea fiind n cretere pe msura restrngerii sectorului economic de stat. Deci constituirea fondurilor publice se realizeaz n procesul distribuirii PIB ntre diverse persoane fizice i juridice, pe o parte, i stat, pe de alt parte. Cea de-a doua faz a funciei de repartiie const n distribuirea fondurilor mobilizate anterior i genereaz relaii financiare ntre stat, pe de o parte, i beneficiarii acestor fonduri, persoane fizice i juridice, pe de alt parte. Concret, are loc stabilirea cheltuielilor publice pe destinaii: aciuni social-culturale (nvmnt, sntate, cultur); protecie i asigurri sociale; aciuni cu caracter economic; aprare public, etc. n fond, acest proces de distribuire este un act de decizie politic, ntruct de regul, cererea de resurse financiare, ca expresie a nevoii sociale (care are, n principiu, un caracter nelimitat), depete cu mult oferta de resurse financiare posibil de mobilizat, care are o determinare obiectiv, funcie de nivelul de dezvoltare al economiei. Aceasta implic inventarierea, cuantificarea i ierarhizarea nevoilor sociale, stabilirea de ctre autoritatea public a anumitor opiuni n funcie de anumite criterii, conform cu obiectivele fiecrei etape de dezvoltare. n faza distribuirii, fluxurile financiare ce iau natere mbrac forma cheltuielilor pentru: plata salariilor i a altor drepturi de personal n sectorul public; procurri de materiale i servicii pentru sectorul public; subvenii acordate unor ntreprinderi publice i private; transferuri ctre persoane fizice sub diferite forme (pensii, alocaii, burse, ajutoare, etc.); investiii publice; constituirea rezervelor materiale de stat, etc. Pe aceste ci are loc completarea resurselor financiare ale agenilor economici, instituiilor publice i persoanelor fizice care le utilizeaz pentru dezvoltare sau pentru consum.

13

Astfel, constituirea i utilizarea fondurilor financiare publice reprezint un proces unitar i nentrerupt, care se realizeaz cu ajutorul funciei de repartiie a finanelor i joac un rol important n nfptuirea reproduciei sociale lrgite. Distribuirea i redistribuirea poate avea loc n cadrul aceleiai forme de proprietate (transfer de resurse ntre stat i unitile sale, n ambele sensuri, ntre stat, pe de o parte, i ntreprinderi cu capital privat, cu capital mixt sau populaie, pe de alt parte). Semnificaia funciei de repartiie a finanelor publice trebuie apreciat prin prisma dimensiunilor (a amploarei) transferurilor de resurse de la contribuabili la stat i de la acesta la diveri beneficiari, precum i n raport de mutaiile care se produc n economie ca rezultat al transferurilor de resurse materiale, a efectelor economice, sociale, demografice, ecologice sau de alt natur, produse de acestea. Amploarea transferului este o chestiune de opiune politic, deoarece statul, n raport de partea din PIB pe care o mobilizeaz la dispoziia sa, se poate implica, mai mult sau mai puin, n satisfacerea nevoilor sociale. n condiiile unui PIB i ale unei nevoi sociale date, fondurile mobilizate la dispoziia statului i cele rmase la dispoziia cetenilor i a persoanelor juridice se afl n raport de invers proporionalitate, cenzurndu-se reciproc. n mod asemntor, posibilitile de satisfacere a nevoilor sociale pe seama fondurilor financiare publice sau private sunt condiionate dup aceeai schem. n ansamblu, se poate remarca totui o tendin pronunat de cretere a prii din PIB ce tranziteaz fondurile financiare publice i este redistribuit prin intermediul finanelor. n acelai timp, trebuie subliniate mutaiile importante care au loc n economie, datorit redistribuirii unei pri din PIB. Sunt transferate importante resurse financiare ntre sferele de activitate (material i nematerial), ramurile i subramurile economice (prin facilitile fiscale, creditele avantajoase sau finanare direct de la buget a unora dintre acestea), sectoarele sociale, zonele geografice i ceteni. Aceste mutaii se explic prin aceea c persoanele fizice i juridice care beneficiaz direct sau indirect de pe urma cheltuielilor publice nu sunt, ntotdeauna, aceleai cu cele au participat la constituirea fondurilor financiare publice, sau nu exist coresponden ntre sumele cu care au participat i cele de care beneficiaz nu exist raporturi de echivalen. Prin intermediul finanelor are loc i o redistribuire a resurselor financiare pe plan internaional, care se realizeaz pe urmtoarele ci: a) primirea de mprumuturi externe, care, pe de o parte, completeaz resursele financiare ale rii, iar pe de alt parte, antreneaz cheltuieli cu rambursarea ratelor scadente i plata dobnzilor aferente; b) acordarea de mprumuturi externe, care, pe de o parte, presupun pli din resursele financiare ale rii, iar pe de alt parte, genereaz ncasri de rate scadente, inclusiv dobnzi achitate de debitori; c) achitarea de cotizaii i contribuii datorate organismelor internaionale de ctre stat sau alte entiti de drept public i chiar organizaii internaionale pe teritoriul rilor membre (ex. prelevrile asupra importului de produse agricole, practicat n cadrul UE); d) renunarea la unele drepturi fiscale n conformitate cu unele convenii internaionale, ncheiate ntre state (ex. convenii vamale sau convenii pentru evitarea dublei impuneri);

14

e) primirea i acordarea de ajutoare externe, fie n cadrul unor programe elaborate de organismele de asisten internaional (ex. TEMPUS, SAPARD), fie pentru nlturarea consecinelor grave ale unor calamiti naturale, rzboaie, revoluii. Aceast redistribuire pe plan internaional se realizeaz pe baza unor acorduri i convenii bi i/sau multilaterale, ori a unor decizii unilaterale, n condiii de rambursabilitate sau cu titlu definitiv, cu sau fr contraprestaie direct. Dac constituirea unor fonduri financiare la dispoziia statului se manifest n toate rile lumii, imprimnd funciei de repartiie a finanelor publice un caracter obiectiv, n schimb, procesul propriu-zis de redistribuire a acestor resurse, mijlocit de finane, are un caracter subiectiv. El depinde de o serie de factori, cum sunt: capacitatea factorilor de decizie de a percepe i determina nevoia social; gradul de dezvoltare economic i social a rii; orientarea forelor politice aflate la putere. Mrimea, proveniena i destinaia fondurilor financiare publice este caracterizat printr-un dinamism accentuat sub influena unei multitudini de factori. Astfel, volumul acestora depinde de mrimea PIB, de raportul dintre rata acumulrii i cea a consumului, raportul dintre consumul individual i cel social, nivelul fiscalitii, etc. Proveniena fondurilor financiare publice se modific i ea n raport de gradul de dezvoltare al diferitelor sectoare economice i sociale, politica promovat de factorii de putere, credibilitatea internaional de care se bucur statul la un moment dat. Destinaia resurselor financiare publice cunoate i ea modificri frecvente, n raport de obiectivele considerate prioritare n fiecare etap istoric parcurs: obiective economice, social-culturale, de aprare, etc. Intervin modificri n repartizarea resurselor financiare pe ramuri economice i sectoare sociale, pe zone geografice sau ntre membrii societii. Aceste modificri cantitative i structurale pot accelera, sau dimpotriv, pot degrada ritmul de dezvoltare al economiei, satisfacerea nevoilor materiale i spirituale ale cetenilor, echilibrul ecologic, calitatea vieii n general. 1.4.2. Funcia de control Concomitent cu funcia de repartiie, finanele publice ndeplinesc i o alt funcie, cea de control, care are o sfer de manifestare mai larg, ntruct vizeaz, pe lng constituirea i repartizarea fondurilor financiare publice, i modul de utilizare al acestora. ntre aceste dou funcii exist raporturi de intercondiionare: funcia de repartiie ofer cmp de manifestare funciei de control, iar funcia de control, la rndul su, genereaz uneori forme de manifestare a funciei de repartiie. Pe msur ce partea din PIB redistribuit prin intermediul finanelor publice a crescut, a sporit i necesitatea i importana funciei de control. Statul este interesat s supravegheze i s controleze urmtoarele: modalitile de mobilizare a resurselor financiare necesare satisfacerii nevoilor generale ale societii; destinaia pe care o capt resursele, cu luarea n seam a prioritilor stabilite de organele competente; utilizarea resurselor financiare n condiii de maxim eficien economic, social, sau de alt natur;

15

armonizarea intereselor imediate ale societii cu cele de perspectiv, referitor la dimensionarea resurselor mobilizate la dispoziia statului i la destinaia pe care ele o capt. Fiind vorba de bani publici i avnd n vedere comportamentul reprobabil, nepsarea i tendina de navuire a unor oameni implicai n gestionarea acestora, statul trebuie s exercite un control sistematic prin care s mpiedice folosirea iraional a fondurilor publice, s mpiedice risipa, s previn efectuarea de cheltuieli ilegale, inoportune i ineficiente, s contribuie la repararea prejudiciilor aduse patrimoniului public, la instaurarea ordinii i disciplinei n gestionarea banilor i a altor valori publice. Controlul exercitat de stat are o sfer larg de manifestare, cuprinznd toate domeniile vieii sociale, care in de sectorul public, respectiv activitatea economic, cultural-educativ, de protecie i asigurri sociale, de meninere a ordinii publice, de aprare a rii. n fiecare din aceste domenii, controlul vizeaz cel puin trei aspecte, i anume: sarcinile specifice ce revin fiecrui domeniu i modul de realizare a lor; efortul financiar din partea statului pe care l implic desfurarea activitii respective; efectele utile ce se obin i care pot fi cuantificate i evaluate n bani. Primul obiectiv care se urmrete de organe specializate de control, pe domenii de activitate, ntruct fiecare domeniu are sarcini specifice, al cror mod de ndeplinire nu poate fi evaluat dect de asemenea organe. Ele urmresc i eforturile i efectele utile, ce nu pot fi cuantificate i exprimate n bani. Celelalte dou obiective sunt comune tuturor domeniilor de activitate i sunt urmrite de organe de control cu profil economico-financiar, capabile s fac judeci de valoare necesare stabilirii prioritilor i opiunilor, cu prilejul trierii nevoilor sociale. Controlul asupra activitii economice n general, ca i cel asupra laturii economice (efort-efect) a celorlalte activiti sociale, este un control mijlocit de bani (un control prin leu n Romnia). Funcia de control a finanelor publice vizeaz toate fazele procesului reproduciei sociale, n fiecare din aceste faze controlul urmrind obiective specifice. n faza repartiiei, controlul urmrete: proveniena resurselor financiare publice i destinaia acestora; nivelul de constituire a fondurilor, titlul cu care se mobilizeaz i se utilizeaz acestea ctre diveri beneficiari; amploarea procesului de redistribuire i mutaiile antrenate prin transferul de resurse ntre sferele de activitate economic, n plan social sau n profil teritorial; situaia echilibrului financiar al fiecrui fond, precum i al finanelor publice n ansamblul lor. Controlul financiar asupra produciei realizat n sectorul public este foarte important, deoarece acolo se creeaz valorile de ntrebuinare ce fac obiectul schimbului i al consumului, precum i valoarea nou creat, care este supus repartiiei. Sunt supuse controlului toate elementele antrenate n procesul de producie: activele imobilizate i circulante, fora de munc, precum i ntregul circuit al fondurilor financiare publice utilizate de agenii economici aparinnd statului. n faza schimbului, controlul financiar urmrete modul n care produsele obinute n sectorul public sunt recunoscute pe pia i se realizeaz ca mrfuri, n ce msur preul

16

obinut acoper cheltuielile socialmente necesare, viteza cu care circul produsele la consumator. n faza consumului sunt vizate consumul productiv al unitilor economice aparinnd statului i consumul final al instituiilor publice. Consumul productiv este analizat prin prisma gradului de valorificare a materiilor prime i a materialelor, a rentabilitii produselor i eficienei generale a activitii productive, n timp ce consumul instituiilor publice este analizat prin prisma ponderii valorilor materiale i a serviciilor consumate n totalul cheltuielilor din sfera nematerial. ntruct relaiile financiare sunt relaii bneti i controlul financiar este un control mijlocit de bani, sfera relaiilor bneti fiind mai larg dect cea a relaiilor financiare i controlul prin leu este mai cuprinztor dect controlul financiar propriu-zis, el incluznd i formarea preurilor, circulaia bneasc i alte procese sau fenomene economice. Atribuii de control n domeniul finanelor publice au numeroase organe, ncepnd cu Parlamentul, care exercit un control politic cu ocazia aprobrii proiectului de buget i a contului de ncheiere a execuiei bugetare. Controlul financiar propriu-zis se exercit de ctre: - organele Ministerului de Finane, Trezoreriei, bncilor i a altor instituii financiare care particip la execuia de cas a bugetului; - organele specializate de control din ministere, departamente, ntreprinderi de stat i instituii publice, care exercit controlul financiar propriu; - direciile judeene ale finanelor publice i administraiile financiare, Garda Financiar, precum i Curtea de Conturi, ca organ specializat de control financiar cu atribuii exclusive de control n sectorul public. n practic, activitatea organelor de control financiar depete adesea sfera relaiilor financiare i chiar pe cea a relaiilor bneti, urmrind modul de asigurare a integritii avutului obtesc, de utilizare a capacitilor de producie, de gestionare a stocurilor, completnd n acest fel controlul financiar propriu-zis. 1.5. Rolul finanelor publice n perioada contemporan n teoria financiar nu se face ntotdeauna o delimitare strict a funciilor finanelor publice de rolul pe care acestea sunt chemate s-l joace n viaa economic i social. Aceasta face ca, n unele lucrri de specialitate, obiectivele de natur economic, social, politic sau administrativ care trebuie s fie atinse prin intermediul finanelor publice, i care, n ultim instan, constituie coninutul rolului acestora, s fie prezentate ca funcii autonome (funcia de mobilizare, funcia de alocare, funcia de redistribuire, funcia de stabilizare, funcia de incitare, etc.). n realitate, toate acestea sunt acoperite de cele dou funcii ale finanelor prezentate anterior (funcia de repartiie i cea de control). Pentru determinarea rolului finanelor publice, neles ca un ansamblu de obiective menite s contribuie la dezvoltarea economico-social a unei ri, apare deosebit de util o analiz a nevoilor ce se manifest n societate, care sunt o noiune cu un coninut extrem de complex 2 . n structura nevoilor deosebim, mai nti, nevoile cu caracter individual ale cetenilor (hran, adpost, mbrcminte, etc.), adic acele nevoi care depind de preferinele fiecruia i sunt difereniate n funcie de vrst, sex, ocupaie, mediu social, etc. Acestea sunt satisfcute pe baza veniturilor private ale indivizilor, fiind procurate de pe pia, n condiii de concuren. Alturi de aceste nevoi cu caracter individual, oamenii au numeroase nevoi2

Vezi I. Vcrel i colab. - Finane publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1999, pag. 37-41

17

sociale (colective): nevoia de aprare mpotriva agresiunilor din afara rii; nevoia de asigurare a ordinii de drept n stat; nevoia de a fi protejai mpotriva forelor oarbe ale naturii sau mpotriva riscurilor sociale, etc. Satisfacerea acestor nevoi reclam existena unor instituii care s ofere cetenilor utilitile publice (sociale) de care au nevoie i pe care nu le pot procura prin intermediul pieei. Bunurile sau utilitile publice au o serie de caracteristici care le deosebesc de cele private: - sunt servicii a cror ofert este indivizibil, n sensul c de ele beneficiaz, n mod imediat, i n acelai timp, toi membrii colectivitii, fr a avea, n mod necesar, cunotin despre acest lucru, iar uneori, chiar mpotriva voinei lor; - consumul lor este individual i neconcurenial, fr a avea legtur cu efortul de participare la finanarea acestora; - ele pot fi asigurate numai cu ajutorul autoritilor publice, singurele n msur s sesizeze, inventarieze, ierarhizeze nevoile sociale i s organizeze instituii, servicii sau aciuni de larg interes social, care s conduc la satisfacerea lor. n fine, exist o a treia categorie, intermediar de nevoi, aa-zise semipublice, cum ar fi nevoia de educaie, de cultur, de asisten medical, etc. Avantajele satisfacerii acestor nevoi se rsfrng direct asupra celor care beneficiaz de serviciile respective, putnd fi individualizate (sunt divizibile). n acelai timp ns, de anumite avantaje indirecte (indivizibile) beneficiaz anumite colectiviti (spre exemplu, o ntreprindere care utilizeaz for de munc nalt calificat prin sistemul public de educaie), sau societatea n ansamblul su. Din aceste motive, satisfacerea acestor nevoi se poate face fie pe cale privat, prin mecanismul pieei, fie prin preluarea lor de ctre autoritile publice a sarcinii satisfacerii lor, pe seama prelevrilor fcute din veniturile tuturor membrilor societii. Finanarea public, parial sau total, se justific prin avantajele indirecte pe care aceste activiti le ofer. Se constat c satisfacerea nevoilor cetenilor nu se poate realiza, ntotdeauna, pe seama bunurilor private, prin mecanismul pieei, fiind frecvente situaiile cnd statul, prin intermediul finanelor publice, ofer utilitile necesare satisfacerii lor. El finaneaz anumite instituii publice specializate pe domenii, a cror activitate nu este organizat n mod necesar pe principii de eficien economic, ci are ca principal obiectiv maximizarea utilitii sociale, economice, ecologice, etc., a activitii respective. Satisfacerea n condiii ct mai bune a nevoilor cetenilor, prin oferirea utilitilor publice i semipublice menionate, constituie un obiectiv final al politicii promovate de orice guvern. Atingerea lui este indisolubil legat de resursele financiare de care statul dispune, i care la rndul lor sunt dependente de nivelul de dezvoltare al economiei. Din aceste considerente, statul trebuie s-i propun ca obiectiv intermediar intervenia n domeniul economic, prin msuri care s asigure condiii pentru reproducia PIB. n secolul al XIX-lea statul nu intervenea financiar n domeniul economic dect ntrun mod limitat i clar direcionat. Neimplicarea sa era, pe de o parte, o chestiune de principiu, impus de opiunile sale fundamentale (echilibru bugetar, recurgerea limitat la mprumuturi, neutralitatea monedei, etc.), iar pe de alt parte, o problem de mijloace, datorit resurselor limitate care l mpiedicau pe statul liberal de a fi un agent economic eficace. Dup cel de-al doilea rzboi mondial, raporturile dintre finanele publice i economie s-au schimbat n ntregime. Implicarea intern a statului n economie, chiar i n statele considerate ca fiind cele mai liberale, este un fapt recunoscut. Ca ntotdeauna, rzboaiele i crizele au jucat n aceast privin un rol de accelerator. Suportul teoretic al interveniei statului n economie l-a constituit teoria elaborat de J.M. Keynes i dezvoltat ulterior de discipolii acestuia.

18

Constatnd c deciziile de producie i de consum luate de ntreprinderi i menajele individuale pot s duc la dezechilibre, analiza keynesian sugereaz c statul nu trebuie s se mai limiteze la satisfacerea prin intermediul finanelor a nevoii sociale de bunuri i servicii considerate indivizibile, ci c, prin intermediul cheltuielilor publice, al impozitelor, mprumuturilor, etc., el trebuie s sprijine procesul de relansare a economiei, de ocupare ct mai deplin a forei de munc, s lupte mpotriva inflaiei i omajului. n prezent, se apreciaz c rolul finanelor publice se manifest n dou direcii principale: aciunea asupra structurilor economice i aciunea asupra conjuncturii economice. Aciunea asupra structurilor economice presupune ncurajarea produciei n diferite ramuri i sectoare de activitate i restricionarea dezvoltrii altor sectoare. Un prim mijloc de aciune n acest sens sunt cheltuielile publice n ansamblu, ca modalitate de stimulare a cererii, iar n particular, cheltuielile publice pentru investiii, prin a cror direcionare se poate realiza o redistribuire a resurselor financiare ntre sectoare, ramuri sau subramuri ale economiei. Asupra structurilor din economie i pun amprenta i modalitile de procurare a resurselor financiare publice. Protecia vamal, cea mai veche form de sprijin a statului pentru unele ramuri ale economiei naionale, facilitile fiscale acordate pentru investiii sau pentru stimularea exportului, amortizarea accelerat a capitalului fix, sau mobilizarea prin mprumut public a resurselor financiare temporar disponibile n economie i redirijarea lor ctre anumite ramuri sau sectoare din economie, sunt numai cteva dintre cile pe care statul le are la ndemn pentru a direciona dezvoltarea structurilor organismului economic. Idea de a utiliza mijloacele financiare pentru a aciona asupra conjuncturii economice este ceva mai recent dect cea a interveniei structurale. Dup marea criz din 1929-1933, mai nti, n SUA, i apoi n Europa, s-a manifestat preocuparea de a nu mai suporta pasiv fluctuaiile ciclului economic, elaborndu-se anumite strategii bugetare, menite a regla fluctuaiile economice. n rile scandinave a fost elaborat o teorie a bugetelor ciclice, alturi de multe alte preocupri ale economitilor referitoare la acest domeniu. n multe ri s-au constituit anumite fonduri pentru aciune conjunctural, ncercndu-se stabilizarea economiei printr-o fluctuare a cheltuielilor publice, n sens invers fluctuaiei ciclului economic. Prin puterea de cumprare pe care ele o distribuie, cheltuielile publice permit o relansare a consumului i implicit a ntregii economii. Cel mai des utilizate n acest sens au fost cheltuielile pentru remunerarea personalului din sectorul public i cele privind alocaiile sociale, cheltuielile pentru finanarea unor lucrri publice i cheltuielile cu caracter militar. Utilizarea acestui instrument trebuie fcut ns cu pruden, pentru a evita declanarea fenomenului inflaionist (mai ales n cazul primei categorii de cheltuieli) sau risipa de resurse n scopuri neproductive (n cazul cheltuielilor militare). De asemenea, fiscalitatea poate fi folosit ca mijloc de relansare a economiei n perioadele de depresiune. Acordarea de faciliti fiscale pentru investiii, acceptarea sistemelor accelerate de amortizare, stimularea exporturilor prin detaxarea produselor livrate n afar, sunt msuri de natur s modifice comportamentul agenilor economici, incitndu-i s reinvesteasc profitul, s-i nnoiasc dotarea tehnic, contribuind n acest fel la relansarea economiei. n fine, reducerea masei globale a prelevrilor fiscale permite creterea puterii de cumprare disponibile i, prin aceasta, relansarea economiei. Instrumentul fiscal poate servi i ca mijloc de lupt mpotriva inflaiei. El a fost utilizat, adesea, pentru a nltura puterea de cumprare excedentar i restabilirea echilibrului cerere-ofert pe piaa bunurilor i serviciilor.

19

Pentru ca msurile enumerate s-i dovedeasc eficacitatea i pentru a evita anumite efecte secundare adverse, este necesar ca ele s aplice, n mod selectiv, n raport de conjunctura economic, s promoveze o aa-zis politic de flexibilitate fiscal. Promovarea unei astfel de politici se lovete adesea de caracterul greoi al procedurilor parlamentare, modificrile n domeniul fiscal cernd, de regul, intervenia Parlamentului. n ceea ce privete rolul pe care finanele publice l joac n economia rii noastre n actuala etap de tranziie ctre economia de pia se cuvin a fi subliniate cteva aspecte. Este mai nti de remarcat o anumit restrngere a rolului finanelor publice n activitatea economic i n asigurarea condiiilor pentru reproducia lrgit a PIB. Dac n perioada conducerii centralizate a economiei, aproximativ 2/3 din resursele bugetare erau destinate finanrii investiiilor, n prezent, cheltuielile bugetare cu caracter economic au fost devansate de cele social-culturale. Alocaiile de la buget vizeaz cu prioritate: completarea resurselor proprii ale regiilor autonome aparinnd statului; realizarea unor obiective noi n ramuri de importan strategic ale complexului economic naional sau n domenii cu eficien economic mai redus, n care capitalul privat nu este interesat; participarea la constituirea unor societi mixte n ar sau n strintate; acordarea unor subvenii societilor comerciale cu capital de stat, a cror activitate prezint o importan deosebit. Prin diferite mijloace, finanele publice sunt chemate s sprijine procesul de restructurare a economiei romneti. Acordarea selectiv i n condiii de maxim transparen a subveniilor de la buget, exercitarea unui control riguros asupra modului de utilizare a acestor resurse, urmrirea modului de achitare a obligaiilor fiscale, sunt msuri ce urmresc astuparea gurilor negre din economie, restrngerea activitii n ramurile energofage sau consumatoare de materii prime deficitare, eliminarea distorsiunilor n alocarea resurselor, promovarea mecanismelor pieei concureniale. Renunarea la sistemul centralizat, autoritar, de conducere a economiei i nlocuirea lui cu mecanismul conducerii economiei prin intermediul prghiilor economico-financiare, care ofer libertate agenilor economici dar i tinde s dirijeze decizia acestor ageni n sensul dorit de guvernani, au fcut necesar reforma ntregului nostru sistem fiscal. Acest proces a fost marcat de ncercarea de acordare a unor faciliti fiscale i a altor avantaje pentru agenii economici, care s le canalizeze activitatea ctre anumite sectoare, s rencurajeze reinvestirea profitului, s faciliteze acumularea de capital. Fr a fi ncununate ntotdeauna de succes (a se vedea eecul unor faciliti referitoare la impozitul pe profit) i mereu cenzurate de necesitatea acoperirii cheltuielilor bugetare, aceste msuri au sporit totui capacitatea de autofinanare a agenilor economici (n special privai), ceea ce era de altfel, absolut necesar n condiiile retragerii statului din activitatea economic. Rolul finanelor publice nu se limiteaz doar la domeniul economic, el manifestnduse din plin i n domeniul social. Prin intermediul finanelor se realizeaz o larg redistribuire a veniturilor ntre membrii societii, n vederea corectrii unor inegaliti existente ntre indivizi i a asigurrii unor condiii demne de via pentru toi cetenii. Prin prelevrile de la agenii economici i persoanele ocupate n sfera produciei materiale se constituie fondurile din care se finaneaz funcionarea instituiilor publice din sfera nematerial (nvmnt, sntate, cultur i art, asigurri i protecie social, etc.), care prin serviciile pe care le ofer creeaz condiii pentru reproducia lrgit a factorului uman.

20

Influene importante ale finanelor publice pot fi identificate i n domeniul politic i administrativ. Democratizarea vieii noastre economico-sociale a antrenat un proces de reorganizare i restructurare a tuturor instituiilor care compun suprastructura societii. S-a reorganizat sistemul politic i administrativ, au fost nfiinate noi instituii care s asigure aprarea drepturilor fundamentale ale cetenilor i ordinea de drept n stat, sigurana naional i aprarea rii. n plan financiar, aceasta a nsemnat mobilizarea i utilizarea unei pri din PIB pentru nzestrarea corespunztoare a acestor instituii i organisme publice, asigurarea logisticii necesare, ncadrarea acestora cu personal corespunztor. Raporturile dintre organele administrative centrale i locale au fost reconsiderate, optndu-se pentru descentralizarea activitilor administrative i sporirea autonomiei colectivitilor locale. Importana finanelor publice n activitatea economico-social a cunoscut modificri de la o etap la alta de dezvoltare, n raport de curentele ideologice cu privire la rolul i locul satului, ceea ce a antrenat o anumit amploare a procesului de redistribuire a PIB prin intermediul finanelor publice. Concepte cheie: finane publice; relaii economice; relaii financiare; funcia de repartiie; funcia de control; prghii economice; bunuri publice; bunuri private; teorii intervenioniste; principiul laissez-faire, laissez-passer; stat jandarm, stat providen. Teste de evaluare: 1. Cnd au aprut finanele publice i care a fost evoluia lor? 2. Prezentai concepia clasic privind finanele publice. 3. ce reprezint bunurile publice i exemplificai? 4. ce reprezint bunurile semipublice i n ce constau ele? 5. Explicai de ce sfera finanelor este mai restrns dect cea a relaiilor bneti. 6. Ce reprezint finanele, private n sens larg? Dar n sens restrns? 7. Ce forme mbrac participarea la constituirea fondurilor publice? 8. n ce const redistribuirea de resurse financiare pe plan internaional? 9. n ce const funcia de control a finanelor publice? 10. Ce rol ndeplinesc finanele publice n economia de pia? Bibliografie: 1. Drcea, M., Finane Publice, Editura Universitaria, Craiova, 1999 2. Moteanu, T., Finane Buget, Editura Economic, Bucureti, 2001 3. Moteanu, T., Finane Publice, Editura Universitar, Bucureti, 2004 4. Vcrel, I., Finane Publice, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 2004

21

Tema nr. 2 Sistemul cheltuielilor publiceObiective: cunoaterea coninutului cheltuielilor publice; cunoaterea structurii i dinamicii cheltuielilor publice; cunoaterea principalelor criterii de clasificare a cheltuielilor publice. Coninut: 2.1. Coninutul cheltuielilor publice 2.2. Clasificarea cheltuielilor publice 2.3. Evoluia cheltuielilor publice 2.1. Coninutul cheltuielilor publice Sistemul cheltuielilor publice cuprinde totalitatea cheltuielilor care se efectueaz de la bugetul statului, din bugetele locale, din fondurile speciale, din fondurile proprii ale agenilor economici cu capital de stat i ale instituiilor publice cu aciunile social-culturale, dezvoltarea economic-social, organele statului, aprarea naional, ordinea public, nfptuirea suveranitii i independenei naionale, privite n unitatea i interdependena lor. n cadrul sistemului cheltuielilor publice, cheltuielile bugetare dein un loc important i cuprind destinaiile care se dau fondurilor bugetare de ctre Parlament n vederea realizrii opiunilor i prioritilor stabilite n procesul selecionrii cerinelor social-culturale, economice, de aprare, etc. ndeplinirea celor dou funcii ale statului, cea intern i cea extern, se realizeaz printr-un sistem complex de instituii i organe: organe politice i administrative, armat, poliie, jandarmerie, justiie i procuratur, instituii de nvmnt, cultur, art, sntate, protecie i asigurri sociale, etc. Pentru ntreinerea i funcionarea acestora, statul efectueaz n fiecare an cheltuieli importante. De asemenea, statul aloc o parte din cheltuieli pentru dezvoltarea anumitor sectoare economice, subvenionarea anumitor activiti, promovarea exportului, contracararea concurenei strine, etc. Toate aceste cheltuieli efectuate de stat sunt denumite generic cheltuieli publice. Ele dau coninut celei de-a doua faze a funciei de repartiie a finanelor publice i exprim relaii economico-sociale n form bneasc ce iau natere ntre stat, pe de o parte, i diveri beneficiari - persoane fizice i juridice, pe de alt parte, cu ocazia repartizrii i utilizrii resurselor financiare publice, n vederea ndeplinirii funciilor i sarcinilor statului. Cheltuielile publice, mai restrnse dect cheltuielile sectorului public, nglobeaz: a) cheltuielile publice efectuate de administraiile centrale de stat din fondurile bugetare, extrabugetare i fonduri cu destinaie special; b) cheltuielile unitilor administrativ-teritoriale; c) cheltuielile finanate din fondurile asigurrilor sociale de stat; d) cheltuielile organismelor (administraiilor) internaionale din resursele publice prelevate de la membrii acestora. De menionat, c, pentru a obine cheltuielile publice totale este necesar operaiunea de consolidare, adic nsumarea cheltuielilor efectuate de diferitele categorii de administraii publice, dar cu eliminarea transferurilor de resurse fcute ntre acestea, n vederea evitrii dublei nregistrri.

22

Se impune, de asemenea, a se face o delimitare ntre noiunea de cheltuieli publice i cea de cheltuieli bugetare. Cheltuielile publice cuprind totalitatea cheltuielilor efectuate n sectorul administraiei publice i care sunt finanate att din resurse bugetare (centrale sau locale), ct i din fondurile proprii ale regiilor autonome i societilor comerciale aparinnd statului, precum i din veniturile realizate de instituiile publice i lsate la dispoziia acestora pentru autofinanare. Cheltuielile bugetare se refer numai la acele cheltuieli care se acoper din bugetul de stat, din bugetele unitilor administrativ-teritoriale i din bugetul asigurrile sociale de stat, fiind o parte a cheltuielilor publice. De altfel, delimitarea cheltuielilor bugetare n ansamblul cheltuielilor publice este facilitat i principiile care stau la baza efecturii lor: orice cheltuial bugetar, pentru a putea fi efectuat, trebuie s rspund cerinei constituionale de a fi aprobat de Parlament; acesta reglementeaz, prin Legea finanelor publice, principiile generale de organizare a finanelor publice, inclusiv regimul cheltuielilor publice, iar prin legea anual a bugetului de stat, nivelul diferitelor categorii de cheltuieli publice n fiecare an financiar. Cuprinderea n buget a unei cheltuieli i aprobarea acesteia nu d automat dreptul de a o efectua, fiind necesar a aprobare expres n acest sens; aprobarea cheltuirii resurselor bugetare nu are un caracter global, ci este strict individualizat pe destinaii i beneficiari; schimbarea destinaiei este admis numai n anumite condiii i n limita competenelor prevzute de lege; alocarea resurselor pentru efectuarea cheltuielilor bugetare nu se face n mod automat, n virtutea faptului c exist anumite prevederi n buget, ci treptat, pe msura justificrii sumelor acordate anterior, n condiiile realizrii sarcinilor specifice i eventual, corelat cu ndeplinirea planului de venituri proprii; sumele acordate de la buget pentru efectuarea cheltuielilor publice au caracter nerambursabil, dar autorizarea bugetar este limitat n timp; necheltuirea fondurilor alocate pentru o anumit destinaie pn la finele exerciiului financiar determin retragerea fondurilor respective; utilizarea fondurilor bugetare este supus controlului financiar preventiv i ulterior, n legtur cu necesitatea, oportunitatea, legalitatea i realitatea cheltuielilor bugetare, aa nct s se asigure un regim sever de economii i o eficien sporit n utilizarea banului public; finanarea unei instituii publice se realizeaz de la un singur buget, n funcie de gradul de subordonare: bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurrilor sociale de stat. 2.2. Clasificarea cheltuielilor publice Utilitatea unei astfel de clasificri rezid n faptul c, pe de o parte, ea permite urmrirea modului n care resursele bneti mobilizate la dispoziia statului sunt orientate spre anumite obiective de natur economic, politic, social, militar, iar pe alt parte, faciliteaz analiza dinamicii cheltuielilor publice, nu numai ca volum global, ci i pe diferitele lor componente. Din multitudinea de clasificri ntlnite n literatura de specialitate i n practica financiar i statistic a statelor contemporane, prezentm pe cele considerate mai semnificative.

23

Clasificrile administrative au cunoscut o anumit evoluie n timp i au la baz fie structura administrativ a statului, fie funciile fundamentale ale acestuia; au rezultat de aici dou tipuri de clasificri administrative: o clasificare organic i o clasificare funcional. Clasificarea organic este cea mai veche clasificare i are la baz criteriul instituiilor prin care se efectueaz cheltuielile publice: ministere, departamente, uniti administrativ teritoriale, etc. Aceast clasificare are o valoare practic, regrupnd cheltuielile dup autoritatea administrativ care, prin legea bugetar, este autorizat s le efectueze. Valoarea sa tiinific este ns sczut, pentru c nu pune n eviden natura divers a cheltuielilor pe care le poate efectua o autoritate administrativ i nu asigur o comparabilitate n timp a cheltuielilor, avnd n vedere frecventele schimbri intervenite n structura guvernelor, organizarea ministerelor sau subordonarea instituiilor publice. Clasificarea funcional este de dat mult mai recent, fiind introdus pentru prima oar, n 1947, n SUA. Ea ncearc s pun n eviden rolul statului n diferite domenii ale vieii economice i sociale, grupnd cheltuielile publice nu dup ministere ci n raport de principalele funcii ale statului: funcia de administraie general, cea de aprare naional, asigurarea ordinii publice i a siguranei naionale, aciunile social-culturale, aciunile economice, etc., cu note specifice de la o ar la alta i de la o etap la alta. Fiecare din aceste funcii se divide pe subfuncii (ex.: aciunile social-culturale se subdivid n: nvmnt, sntate, cultur i art, asisten social, etc.). cheltuielile fiecrei subfuncii sunt divizate apoi n raport de natura lor economic (cheltuieli de personal, cheltuieli materiale, subvenii, transferuri, cheltuieli de capital, etc.). O asemenea grupare se prezint Parlamentului sub forma unei anexe la legea bugetar anual i are numai o valoare informativ, nu i o valoare juridic. Ea indic rolul politic i economic al cheltuielilor publice, fcnd trecerea de la clasificarea organic spre clasificrile politice i economice. Clasificrile politice Sub aspect politic, cheltuielile se mpart n dou categorii: cheltuieli neutre i cheltuieli active. n concepia clasicilor, cheltuielile publice trebuiau s fie neutre, s nu influeneze direct mediul economic i social. Aceast neutralitate absolut dorit de clasici nu era practic realizabil, cheltuielile publice avnd cel puin anumite incidene indirecte de natur economic sau social: creterea puterii de cumprare a populaiei, utilizarea forei de munc n domeniul serviciilor publice, lansarea de comenzi pentru ntreprinderile ce execut lucrri publice, etc. n concepia modern, cheltuielile publice au un caracter activ, prin intermediul lor urmrindu-se atingerea unor obiective extrem de diverse. n raport de natura obiectivelor stabilite, cheltuielile active pot fi mprite n mai multe categorii: cheltuieli active, ce vizeaz direct sau indirect un obiectiv politic. Este cazul fondurilor speciale sau fondurilor secrete, sustrase procedurilor ordinare de control i care permit, spre exemplu, subvenionarea unui partid sau a unui ziar. Indirect, alocarea din fondurile publice a unor sume destinate proteciei unei anumite clase sau categorii sociale, va menine influena politic a guvernanilor n rndul acelei clase sau categorii sociale;

24

cheltuieli active prin care se urmresc obiective sociale, adic acelea care tind s amelioreze condiiile de trai ale populaiei i s atenueze inegalitile sociale: cheltuieli cu asistena social, alocaii, indemnizaii i ajutoare sociale, etc. cheltuieli prin care se urmresc obiective economice. Subveniile, alocaiile bugetare, cheltuielile pentru investiii, constituie, alturi de facilitile fiscale i de credit, procedee frecvente de intervenie financiar n economie; cheltuieli prin care se urmresc obiective diverse: formarea profesional i ridicarea nivelului general de cultur, protecia mediului ambiant, dezvoltarea n profil teritorial, etc. Clasificrile economice utilizeaz dou criterii de clasificare: unul, care mparte cheltuielile publice n cheltuieli curente (de funcionare) i cheltuieli de capital (de investiii), iar un altul, care le mparte n cheltuieli privind serviciile publice (administrative sau efective) i cheltuieli de transfer (de redistribuire). Cheltuielile curente (de funcionare) asigur ntreinerea curent i funcionarea n bune condiii a instituiilor publice. Ele nu las s subziste nimic n urma lor, reprezentnd un consum definitiv de PIB i presupun o permanent rennoire, pe msura consumului public. n raport de coninutul lor economic, cheltuielile curente se mpart n cheltuieli de personal i cheltuieli materiale i servicii. Primele vizeaz drepturile salariale, drepturile de deplasare, detaare i contribuiile aferente salariilor cuvenite personalului din sectorul public. Cea de-a doua categorie cuprinde cheltuielile fcute pentru cumprarea materialelor i serviciilor necesare bunei funcionri a instituiilor publice: materiale i furnituri de birou, hran, medicamente i materiale sanitare, echipament, manuale colare, energie electric, termic, pot, telefon, etc. Cheltuielile de capital sau de investiii sunt cele care permit achiziionarea sau construirea de bunuri publice de folosin ndelungat, contribuind la mbogirea i modernizarea sectorului public (construirea de autostrzi, porturi, aeroporturi, baraje, sisteme de irigaii, coli, spitale, cldiri administrative, centrale nucleare, etc.). Ele nu reprezint un consum definitiv de PIB, ci o transformare a bogiei publice i uneori creeaz chiar premise de sporire a acesteia. De altfel, pornind de la acest aspect al efectelor economice pe care le au cheltuielile publice, se vehiculeaz i o alt mprire a acestora n cheltuieli productive i cheltuieli neproductive. Cheltuielile de funcionare sunt considerate de regul cheltuieli neproductive, ele asigurnd subzistena sectorului public. Unele dintre ele pot avea, n mod indirect, i un caracter productiv: plata salariilor angajailor din vmi poate contribui la mbuntirea condiiilor de desfurare a activitii de comer exterior. Cheltuielile de capital sunt n general cheltuieli productive, fie direct (nzestrarea tehnic a unei regii autonome), fie indirect, cum este cazul cheltuielilor cu echipamentul social-cultural (coli, spitale, etc.). Sunt ns i cheltuieli de capital care n mod evident, nu au un caracter productiv, cum este cazul pentru procurarea echipamentelor militare. mprirea ntre cheltuieli de capital i cheltuieli de funcionare nu trebuie absolutizat, ntre aceste tipuri existnd legturi intime. Cheltuielile de capital (n special cele pentru realizarea unor obiective social-culturale) antreneaz de multe ori alte cheltuieli pentru ntreinerea, nclzirea, iluminatul obiectivelor realizate, pentru plata salariilor ce le deservete, etc.

25

n cazul cheltuielilor pentru serviciile publice (administrative sau efective), elementul distinctiv fa de cheltuielile de transfer l constituie existena unei contraprestaii directe i echivalente, n raport cu efortul statului. Ele cuprind, n general, cheltuielile pentru remunerarea serviciilor, a prestaiilor, a furniturilor achiziionate de stat pentru asigurarea funcionrii instituiilor publice sau pentru investiii n sectorul public. Cheltuielile de transfer sunt cheltuieli, care dei apar nscrise n bugetul de stat sau n diferite fonduri cu destinaie special, nu reprezint un veritabil consum, ci nite operaiuni de redistribuire n favoarea unor persoane fizice sau a unor organisme publice sau private. Natura lor economic este foarte diferit fa de cea a cheltuielilor privind serviciile publice: ele nu presupun o retragere de resurse din sectorul privat ctre sectorul public, ci dimpotriv, distribuie o putere de cumprare suplimentar n sectorul privat. ntre cheltuielile de transfer efectuate de stat deosebim: cheltuielile pentru asisten social, reprezentnd sume acordate unor categorii sociale defavorizate: persoane n vrst sau cu venituri sub o anumit limit, handicapai, veterani de rzboi, etc. i care mbrac forma alocaiilor, a prestaiilor sociale, ajutoarelor, subveniilor, etc. Ele nu trebuie confundate cu sumele pltite din bugetul asigurrilor sociale de stat, care au la origine o contraprestaie (contribuia pltit n timpul activitii); cheltuieli de transfer ctre sectorul cultural-educativ pentru acordarea de burse sau subvenionarea instituiilor din acest domeniu; subvenii acordate regiilor autonome sau societilor comerciale cu capital de stat, i uneori, societilor comerciale cu capital privat; transferuri pentru echilibrarea bugetelor unitilor administrativ-teritoriale, sub forma sumelor defalcate din veniturile bugetului de stat sau subveniilor de echilibrare; dobnzi pltite pentru mprumuturile interne sau externe, contractate de stat sau alte organisme publice; cotizaii externe pltite ctre organisme internaionale, ajutoare externe, etc. Unele dintre acestea sunt legate de ndeplinirea funciei sociale a statului, permind punerea n practic a politicii de venit minimal a acestuia (primele dou categorii); altele mijlocesc funcia economic a statului, n acest caz transferul cu finalitate economic fiind dublat de un transfer social indirect (cazul subveniilor de ramur). Nici delimitarea cheltuielilor privind serviciile publice de cheltuielile de transfer nu trebuie absolutizat. Cheltuielile pentru asisten social, de exemplu, permit persoanelor asistate s subziste i degreveaz statul de anumite sarcini. Prin combinarea celor dou criterii de clasificare economic a cheltuielilor se poate obine o mprire cvadripartit a cheltuielilor publice: 1. Cheltuielile privind serviciile publice se subdivid n cheltuieli de funcionare (salarii, materiale, servicii, cheltuieli de ntreinere i reparaii, etc.) i cheltuieli de investiii (realizarea de edificii publice, dotarea acestora, etc.); 2. Cheltuielile de transfer se subdivid n transferuri ce genereaz noi venituri publice (alocaii, burse, asisten social, etc.) i transferuri de capital sau investiii indirecte (subvenii acordate ntreprinderilor private pentru completarea surselor de finanare a investiiilor). Clasificrile financiare au n vedere momentul i modul n care cheltuielile publice afecteaz resursele financiare ale statului. Se disting, din acest punct de vedere, trei categorii de cheltuieli: cheltuieli definitive, cheltuieli temporare i cheltuieli virtuale.

26

Cheltuielile definitive sunt acelea care presupun o ieire definitiv de resurse din tezaurul public, att pentru asigurarea funcionrii curente a instituiilor publice, ct i pentru realizarea de investiii n sectorul public. Ele nu sunt nici precedate i nici urmate de o intrare corelativ de resurse financiare publice. Majoritatea cheltuielilor publice au un caracter definitiv. n raport de modul n care afecteaz resursele bugetare, unele cheltuieli definitive (majoritatea) sunt nscrise n mod explicit n buget, altele mbrac forma aa-ziselor cheltuieli fiscale. Aceast din urm noiune a aprut n deceniul al aptelea n SUA i desemneaz ansamblul avantajelor fiscale acordate contribuabililor (exonerri, reduceri, deduceri din materia impozabil) i care conduc la o diminuare a ncasrilor fiscale, avnd efecte financiare similare alocaiilor sau subveniilor bugetare. Numrul i durata aplicrii acestor msuri fiscale cu caracter derogatoriu difer de la o ar la alta, fiind abrogate sau modificate frecvent. Obiectivele astfel urmrite sunt diverse: stimularea investiiilor sau a comerului exterior; sprijinirea construciei de locuine; ncurajarea economiilor bneti; realizarea de transferuri sociale; acordarea unor ajutoare regionale sau sectoriale. Cheltuielile temporare nu reprezint sarcini definitive pentru stat, ci sunt ieiri temporare de resurse financiare publice, care vor fi urmate la intervale mai apropiate sau mai ndeprtate de timp de intrri corelative de fonduri. Asemenea operaii au un caracter divers: rambursri de credite sau avansuri acordate anterior; credite i avansuri acordate n anul curent; mprumuturi acordate colectivitilor locale pentru acoperirea golurilor temporare de cas, n ateptarea ncasrilor fiscale viitoare; avansuri acordate de stat n contul furniturilor ce urmeaz a fi achiziionate pentru sectorul public. Ele mai sunt denumite operaiuni de trezorerie i sunt evideniate n conturi speciale ale trezoreriei publice. Cheltuielile virtuale sau posibile reprezint cheltuieli pe care statul se angajeaz s le efectueze numai n anumite circumstane. Cheltuielile de acest fel au o existen condiionat, devenind reale numai dac se realizeaz condiia respectiv. Exemplul clasic l constituie garaniile pe care statul le acord pentru a facilita acordarea unor mprumuturi ctre ntreprinderi publice sau private, colectiviti publice sau chiar state strine. Dac debitorul devine insolvabil, statul preia sarcina mprumutului. n aceeai categorie pot fi incluse i fondurile de rezerv i de intervenie nscrise n buget, pe care guvernul le utilizeaz dac se produc evenimente deosebite: calamiti naturale, conflicte sociale grave, rzboaie, etc. Cheltuielile publice mai pot fi clasificate i dup alte criterii: dup caracterul lor permanent sau incidental ntlnim cheltuieli ordinare i cheltuieli extraordinare. Acest criteriu a stat mult timp chiar la baza prezentrii documentelor bugetare. Cheltuielile ordinare sunt cele care se fac n mod regulat, necesit o permanent rennoire, datorit principiului continuitii serviciului public. Cheltuielile de funcionare sunt de regul, cheltuieli ordinare. Cheltuielile extraordinare (excepionale) se efectueaz numai n situaii deosebite, nivelul acestora fiind mai greu de estimat, iar finanarea lor se asigur, de regul, pe calea mprumuturilor sau prin emisiune monetar. Dup rolul cheltuielilor publice n procesul reproduciei sociale, acestea se mpart n cheltuieli publice reale (negative) i cheltuieli economice (pozitive). Cheltuielile reale sunt cele care se fac pentru ntreinerea aparatului administrativ, ntreinerea i dotarea armatei, rambursarea datoriei publice i plata dobnzilor i comisioanelor aferente acesteia, etc. Ele reprezint un consum definitiv de produs intern brut.

27

n categoria cheltuielilor economice sunt incluse cheltuielile care au ca efect realizarea de ntreprinderi noi, reutilarea celor existente, dezvoltarea infrastructurii de comunicaii, a celei turistice, etc., contribuind la creterea avuiei naionale. Ele reprezint o avansare de PIB, ntruct prin obiectivele de investiii realizate se creeaz premisele pentru reproducia, eventual lrgit, a PIB. n Romnia, gruparea cheltuielilor publice este reglementat prin clasificaia indicatorilor privind finanele publice, elaborat de Ministerul Finanelor Publice i care cuprinde o clasificaie funcional i o clasificaie economic a acestora. Ca anex la legea anual de aprobare a bugetului de stat, Guvernul prezint Parlamentului un document de sintez a proiectului de buget ce are la baz aceste dou clasificri. Conform clasificrii funcionale, n Legea bugetului de stat, cheltuielile bugetare sunt grupate n mai multe pri, corespunznd principalelor funcii ale statului. Funciile principale (prile) se divid, unde este cazul, pe subfuncii (capitole), iar acestea din urm, pe baza criteriului juridic, sunt divizate pe instituii publice (subcapitole). 2.3. Evoluia cheltuielilor publice Finanele publice contemporane sunt caracterizate printr-o schimbare de dimensiune, care este rezultatul crizelor economice, rzboaielor i a evoluiei cererii sociale nsi, care au modificat concepiile cu privire la rolul statului n viaa economic i social. Aceast redimensionare a cheltuielilor publice poate fi caracterizat din dou puncte de vedere. n primul rnd, sub aspect cantitativ, urmrind evoluia nivelului absolut i relativ, iar n al doilea rnd sub aspect calitativ, urmrind structura acestora. O prim apreciere a gradului de implicare a statului n viaa economic i social se poate face prin urmrirea evoluiei volumului total al cheltuielilor publice. Se desprinde de aici un aspect important i anume tendina general de cretere a cheltuielilor publice n toate statele lumii. Chiar dac, pe perioade scurte se pot observa uneori stagnri ale acestora, pe perioade lungi, nivelul cheltuielilor publice are o evoluie ascendent. Pentru o apreciere corect trebuie s se in seama de faptul c, fiind exprimat valoric, nivelul absolut al cheltuielilor publice este influenat de evoluia preurilor, de procesul de depreciere monetar, ce a cptat un caracter generalizat, de fenomen major n economia rii noastre. n acest sens se poate vorbi de o cretere nominal a cheltuielilor publice, atunci cnd acestea sunt exprimate n preuri curente i de o cretere real, atunci cnd acestea sunt exprimate n preuri constante (de referin), prin intermediul indicelui de cretere a preurilor. Determinarea creterii nominale i reale a cheltuielilor publice, n cifre absolute, se poate realiza conform relaiilor: Cpn1/0 = Cpn1 - Cpn0; Cpr1/0 = Cpr1 - Cpr0, n care: n Cp 1/0, Cpr1/0 - creterea absolut, nominal i respectiv real a cheltuielilor publice n perioada curent (1) fa de perioada de referin (0); Cpn1, Cpn0 - nivelul absolut al cheltuielilor publice din perioada curent (1) i perioada de referin (0), exprimat n preuri curente; Cpr1, Cpr0 - nivelul absolut al cheltuielilor publice din perioada curent (1) i perioada de referin, exprimat n preuri constante.

28

ntruct, de regul, cheltuielile publice nu sunt exprimate n preuri constante, analiza evoluiei acestora presupune transformarea lor din preuri curente n preuri constante, prin relaia: Cpr1 = Cpn1 : Ip1/0, n care, Ip1/0 este indicele de modificare a preurilor bunurilor de consum n perioada curent fa de perioada de referin. Evident, pentru perioada de referin Cpn0 = Cpr0. O alt modalitate de asigurare a comparabilitii datelor, mai ales atunci cnd se fac analize la nivel internaional, const n exprimarea cheltuielilor publice ntr-o moned de circulaie internaional, i care are un caracter relativ stabil (de regul, dolarul SUA). i atunci, ns, este necesar a se avea n vedere cursurile de schimb dintre monedele diferitelor state i nivelul preurilor din fiecare stat, ceea ce imprim comparaiilor internaionale o valoare relativ. Alte elemente de incertitudine sunt generate de inegalitile n dezvoltarea aparatului statistic al diferitelor state, metodele de calcul al PIB, tehnica de nscrierea a cheltuielilor publice n buget, modul de repartizare a sarcinilor publice ntre stat i alte organisme publice, etc., n ciuda eforturilor ONU de a defini norme precise de calcul, care s faciliteze comparaiile ntre statele membre. Distincia ntre mrimile nominale i cele reale nu este ns suficient. Este nevoie, ca n continuare, s facem distincie ntre creterea absolut i cea relativ. Creterea relativ se poate determina fie calculnd indicii de cretere a cheltuielilor publice sau sporul relativ( %) fa de propriul nivel al acestora, nregistrat n perioada de referin, fie urmrind corelaia existent ntre nivelul i dinamica cheltuielilor publice i nivelul i dinamica altor indicatori, cel mai adesea produsul intern brut sau numrul de locuitori. n primul caz, pstrnd notaiile anterioare, creterea relativ se determin astfel: ICpn1/0 = ICpr1/0n Cp1n Cp1n Cp0 100 = Cpn + 100 = 100 + 100; n n Cp0 Cp0

r Cp1r Cp1r Cp0 r = 100 = Cp + 100 = 100 + 100, r r Cp0 Cp0

n care: ICpn1/0, ICpr1/0 - indicele creterii re