Manual Análisis Costo Beneficio de Las Leyes

Análisis costo-beneficio de las leyes

Manual

Análisis costo-beneficio de las leyes

2Observatorio

Económico Legislativo

Cedice

Manual

Análisis Análisis costo-beneficiobeneficio de las leyes

32Análisis costo-beneficio de las leyes

Observatorio Económico Legislativo

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Presentación

La evidencia demuestra en el mundo, que el mejor de los

sistemas es aquel en el cual las personas pueden desarrollar

sus acciones tan libremente como lo permita el derecho que

otras personas tienen, a su vez, de actuar en libertad Fernando Salas F.

Este manual que presenta el Centro de Divulgación del Conocimiento Eco-

nómico CEDICE Libertad, escrito por Wladimir Zanoni, economista Ph.D. de

la Universidad de Chicago y asesor permanente del Centro, aporta y refuerza

nuevos elementos al marco teórico sobre la metodología y técnica del análisis

costo-beneficio (ACB) elaborada por el licenciado Leandro Canto (†) para CE-

DICE y que ha servido de base para el trabajo desarrollado desde hace cinco

años por el Observatorio Económico Legislativo, programa que lleva adelan-

te la institución con el fin de fortalecer el diálogo democrático y dar guía en

la evaluación de políticas públicas, así como del impacto que estas tienen en

la sociedad.

Con él ofrecemos una herramienta que permite ahondar en la técnica del análi-

sis costo-beneficio, cuyo alcance apunta a indicar si un acto cualquiera produ-

ce más beneficios para quienes lo realizan que lo que les puede costar.

Los costos que los ciudadanos deben conocer y analizar para mejorar las

políticas públicas son: los económicos, de información, de transacción, ne-

gociación, cumplimiento, ejecución y de oportunidad, que en este manual se

explican.

Esperamos con esta guía continuar generando conocimiento a la ciudada-

nía para que sea más participativa y consciente de su papel activo en una

democracia. Si usted desea más información acerca del trabajo e incluso incor-

porarse en alguna actividad que se desarrolla en este programa, no dude en

contactarnos.

El Equipo del Observatorio Económico Legislativo



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ceptos básicos relativos a cada etapa y utilizamos el ejemplo del «Decreto con

Rango, Valor y Fuerza de Ley de Costos y Precios Justos (DLCPJ) de la Gace-

ta Oficial Nº 39.715, de 18 de julio de 2011»; mejor conocida como la «Ley de

Costos y Precios Justos». Dicha ley fue ya analizada por el Observatorio Eco-

nómico-Legislativo de CEDICE en el año 2011. El manual es, en definitiva, un

instrumento para la evaluación prospectiva de leyes recientemente aplicadas

o en proyecto.

Este breve ensayo está escrito pensando en Venezuela y en los retos que

tendrá que asumir para convertirse en una nación próspera, que ofrezca un

futuro promisorio a sus ciudadanos. No somos los venezolanos idiosincrá-

sicamente menos honestos o propensos al bien que los canadienses del

estado de Saskatchewan o las madres del sur de Chicago. Nos diferencian

sistemas que privilegian las oportunidades de superación material por vías

diferentes. La misma consideración aplica a los políticos que hoy conducen

y mañana conducirán las riendas del país. A ellos va dedicado este manual

que, aspiramos, dotará a líderes de nuestra sociedad civil de una herramienta

para exigirles a ellos, a los políticos, los cambios y reivindicaciones que tanto

necesitamos.

Introducción

Las leyes y regulaciones son instrumentos para la puesta en práctica de polí-

ticas públicas. Estas normativas se conjugan con la voluntad y capacidad de

los gobiernos para hacerlas cumplir y así determinan incentivos a la acción por

parte de los agentes económicos (léase, en el marco de este trabajo: las fa-

milias, las empresas y el gobierno). El efecto de las leyes, combinadas con la

capacidad de los gobiernos para hacerlas cumplir, es imponer restricciones a

ciertas acciones públicas e incentivar otras que, desde la perspectiva del regu-

lador, son más o menos convenientes para la sociedad.

Los reguladores pueden o no estar conscientes de los efectos que se asocian

con la implementación de las leyes que desean poner en práctica. Los agen-

tes económicos reaccionan frente a los incentivos determinados por nuevas

leyes, dada la capacidad de hacerlas cumplir de los gobiernos y, en ciertas oca-

siones, los efectos pueden ser cambios en direcciones no deseadas (o no pre-

vistas) por el legislador. Así, las legislaciones acarrean costos y beneficios a la

sociedad como un todo; costos y beneficios que derivan de cambios en la con-

ducta de las familias, empresas, entes de gobierno, etc., que se ven afectados.

Para determinar si la sociedad en general o sectores en particular, se benefi-

ciarán o perjudicarán con la puesta en práctica de leyes se requiere determi-

nar el balance entre los costos y beneficios que derivan de las acciones que

tales leyes implican. El análisis costo-beneficio sirve como una herramienta

analítica para determinar el balance que permita calificar la conveniencia de

implementar ciertas regulaciones como una función de los beneficios sociales

relativos. A mayor beneficio neto relativo, más conveniente resulta una nueva

regulación.

En este breve manual nos proponemos explicar de forma didáctica las no-

ciones elementales que, de forma general, definen un análisis costo-benefi-

cio asociado con la definición de regulaciones. El objetivo es estructurar las

etapas por las cuales debiera pasar la evaluación de leyes y proyectos de ley,

desde la perspectiva del análisis costo-beneficio. Está pensado para lectores

no versados en economía que desean formarse una opinión sobre los efectos

prospectivos asociados a regulaciones y pretende servir de guía para orientar-

los en tal empresa.

Este material define cuatro etapas clave asociadas con la puesta en práctica

de un análisis de costo-beneficio de carácter cualitativo. Definimos los con-



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múltiples familias, pero con costos que serían individuales, pone obstáculos a

la acción colectiva. Por lo general, las familias unifican sus acciones colectivas

en torno a agentes tales como los partidos políticos y organizaciones de la so-

ciedad civil que tienen incentivos como grupo y que se alinean parcialmente

con los intereses de las familias, «resolviendo» de la mejor forma posible el

dilema planteado.

Las empresas: Por empresas nos referimos a actores privados que están

motivados por la lógica del lucro en la producción de bienes y servicios. Las

empresas también enfrentan dilemas de acción colectiva puesto que son, al

igual que las familias, grupos numerosos. Pero los costos de organización de

las empresas en torno a intereses comunes son menores que los que enfren-

tan las familias debido a que, por lo general, forman grupos más pequeños y

tienen intereses más unificados. Las empresas tienden a organizarse en torno

a la acción colectiva en la medida en que los beneficios netos de hacerlo son

percibidos como positivos. La formación de asociaciones de empresarios en

cámaras y federaciones es el resultado de estos esfuerzos de organización

en torno a la acción colectiva. La organización empresarial en torno al objetivo

de influir sobre una ley puede tomar diversos medios que incluyen el llamado

«lobby» político y la influencia directa en los medios de comunicación social.

Los gobiernos: Tienen un atributo distintivo que es pertinente a esta con-

ceptualización, están motivados por la necesidad de perpetuarse en el

poder. Las políticas públicas y las leyes en las que estas se fundamentan

no se diseñan e implementan en el vacío. Las diseñan e implementan polí-

ticos para ofrecerlas (o imponerlas) a la sociedad sobre la base de objetivos

que reflejan sus preferencias por conservar el poder político. Para con-

servar el poder los gobiernos atienden las demandas de los agentes eco-

nómicos que tienen más fuerza dentro del juego que la política define. Para

analizar las leyes desde la perspectiva del costo-beneficio resulta indispen-

sable analizar a quienes legislan con atención a la forma como esas leyes les

beneficiarían.

Preguntas básicas en la Etapa 1:Preguntas básicas en la Etapa 1:

De forma esquemática, durante la Etapa 1: Pensar en los objetivos de la ley, se

debería intentar dar respuesta a cuatro preguntas fundamentales:

1. ¿Cuál es el objetivo de la ley, tal como es justificada por el legislador?

2. ¿Cuáles son los grupos afectados por la propuesta legislativa?

Etapa 1: Etapa 1: Pensar en los objetivos de la ley

En sistemas de democracia liberal, el diseño y ejecución de las leyes privilegian

los beneficios sociales netos como criterio de eficiencia. En otros sistemas,

por ejemplo, en aquellos en los cuales el Estado se opone al individuo y la liber-

tad individual es soterrada, se privilegiarán los criterios de clientelismo político

y captación de rentas. Los mecanismos que contrabalancean el poder en los

sistemas políticos permitirán o no la alineación de las políticas públicas con la

eficiencia económica o la divergencia entre uno y otro.

Dado que todas las leyes producen

una realineación de incentivos para la

acción pública, la implementación de

leyes siempre involucra agentes que son

ganadores y otros que podrían ser perde-

dores. Es común encontrar que quienes

potencialmente se beneficiarían de una ley

son sus promotores. Para el análisis costo-

beneficio es preciso identificar quiénes ga-

nan y quiénes pierden, ya que esto permite

aislar conceptualmente los objetivos que la

ley se propone.

De forma muy general, la Etapa 1: Pensar en los objetivos de la ley busca iden-

tificar los incentivos que están detrás de la implementación de la ley, evalua-

da en relación con los agentes económicos a quienes potencialmente puede

afectar. Para propósitos analíticos y con fines didácticos clasificamos estos

«agentes económicos» en tres grandes grupos, definidos a continuación: 1. las

familias; 2. las empresas y; 3. los gobiernos.

Las familias: Desde el punto de vista de su capacidad para influir en la formu-

lación de leyes, las familias son un grupo numeroso, muchas veces con inte-

reses divergentes, lo cual les atribuye muy poca capacidad de organizarse en

torno a la acción colectiva unificada. La acción individual de una familia opo-

niéndose a una ley que le perjudica podría acarrearle beneficios, pero dichos

beneficios serían repartidos de forma colectiva. De ser fallida, la acción indi-

vidual de una familia oponiéndose a una ley le acarrearía un costo individual.

Este dilema básico relativo a los beneficios potencialmente repartidos entre



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Desde la perspectiva del legislador, la DLCJP combatiría el proceso inflacio-

nario que se registra en el país. Este proceso inflacionario es percibido por el

legislador como el producto de prácticas especulativas que son inherentes

al poder para alterar los precios que tendrían empresas que cohabitan en un

mercado de competencia imperfecta (monopolios, oligopolios, etc.). La ley

tiene por objeto regular la actividad económica de producción y comercializa-

ción de bienes y servicios en el país.

2. ¿Cuáles son los grupos afectados de forma directa e indirecta 2. ¿Cuáles son los grupos afectados de forma directa e indirecta

por la propuesta legislativa?por la propuesta legislativa?

Las empresas serían directamente afectadas por esta ley que regula la fija-

ción de ganancias y precios a los cuales se pueden comercializar los bienes y

servicios. El efecto más directo asociado a la fijación de precios y ganancias se-

ría la caída en los incentivos a la producción en aquellos bienes y servicios en

los que el costo marginal de producirlos no superase el precio fijado, o la renta-

bilidad especificada. De forma indirecta, dicha regulación generaría incentivos

a la producción de bienes sustitutivos que, no siendo regulados,

podrían todavía generar ganancias positivas que remuneren al

empresario, empleados y demás factores de produc-

ción sobre la base de sus con-

tribuciones al proceso pro-

ductivo, dada la estructura

del mercado.

El racionamiento implícito

en la reducción de la oferta

que es consecuencia de la

regulación también da lugar

a actividades de producción

ilícita y reventa que reportan ganancias por intermediación a comercializa-

dores y agentes productores en mercados no regulados. En estos mercados

informales de producción y reventa el precio de los bienes y servicios sería

siempre más elevado que el precio fijado por el regulador, ya que por definición

su producción y comercialización involucra un riesgo mayor (y consecuente-

mente un costo mayor) para quien incurre en esta actividad. Productores y

comercializadores formales enfrentan una nueva competencia radicada en la

informalidad.

a. ¿Cómo afectaría esta ley a las familias?

b. ¿Cómo afectaría esta ley a las empresas que producen bienes

y servicios?

c. ¿Cómo afectaría esta ley la conducta de los agentes que van

a tener la responsabilidad de hacerlas cumplir?

3. ¿Cómo se alinea la ley en cuestión con los objetivos generales que tiene el go

bierno que la enuncia?

4. ¿De qué forma beneficiaría esta nueva legislación a los objetivos de consecu

ción y estabilidad en el poder de dicho gobierno?

Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 1):Examen de la ley de Costos y Precios Justos (Etapa 1):

En atención a las preguntas básicas enunciadas anteriormente, se analiza a

continuación el DLCPJ:

1. ¿Cuál sería el objetivo de la ley, tal como es justificada 1. ¿Cuál sería el objetivo de la ley, tal como es justificada

por el legislador?por el legislador?

La exposición de motivos de la DLCPJ explica las razones que originan esta ley

de la siguiente manera:

Los abusos flagrantes del poder monopólico en muchos sectores

de la economía han originado que la base de acumulación de

capital se materialice en los elevados márgenes de ganancia que

implica el alza constante de precios sin ninguna razón más que la

explotación directa e indirecta del pueblo (…) El poder monopólico

o monopsónico y la cartelización, se han constituido en la política

aplicada, por los empresarios, para dominar el mercado, siendo

ellos quienes fijan los precios y condiciones comerciales, que

no se corresponde a referentes internacionales, ni obedecen a

una estructura de costos justificable (…) La generalización de

prácticas especulativas produce niveles de inflación exacerbados,

que terminan erosionando no solo el poder adquisitivo de la

población, sino el potencial de las pequeñas y medianas empresas

(…) Por lo antes expuesto, es necesaria una Ley de Costos y

Precios Justos que coadyuve la acción del Ejecutivo Nacional en

la implementación de políticas de democratización de acceso

de todas las venezolanas y todos los venezolanos, de manera

equitativa, a los bienes y servicios (Evaluación de DLCPJ).



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tar dicha regulación no es imposible, pero los costos de escrutinio han sido his-

tóricamente más elevados que los beneficios que derivan de estos, haciéndo-

la, en la práctica, excesivamente costosa de implementar con las tecnologías

existentes. Las burocracias que regularon precios e intentaron controlar tasas

de ganancia fueron probadas y resultaron sumamente ineficientes en los regí-

menes comunistas. Estas burocracias se caracterizan por elevada corrupción.

3. ¿Cómo se alinea la ley en cuestión con los objetivos generales 3. ¿Cómo se alinea la ley en cuestión con los objetivos generales

que tiene el gobierno que la enuncia?que tiene el gobierno que la enuncia?

Las dificultades inherentes a la incapacidad práctica de regular las tasas de ga-

nancia y precios de todos los bienes y servicios en una economía como la ve-

nezolana se pueden traducir en un amplio margen de discrecionalidad en la

aplicación de la DLCPJ. En sistemas de gobierno en los cuales las instituciones

que garantizan la libertad individual son débiles o inexistentes (como Venezue-

la), existe el riesgo de que esta discrecionalidad, que deriva de los atributos de

la normativa, pueda ser captada por el regulador y utilizada como herramienta

para condicionar la actividad económica según criterios políticos.

4. ¿De qué forma beneficiaría esta nueva legislación para lograr los ob4. ¿De qué forma beneficiaría esta nueva legislación para lograr los ob--

jetivos de consecución y estabilidad en el poder de dicho gobierno?jetivos de consecución y estabilidad en el poder de dicho gobierno?

El control excesivo de la actividad económica es propio de regímenes cen-

tro-planificados en los cuales promover la iniciativa empresarial no es visto

como una ruta para el desarrollo de una nación. Definir una ley que regule

todos los canales de agregación de valor asociados al proceso productivo

atiende a la idea de que el Estado puede planificar la asignación económica

de bienes y servicios de forma más eficiente que los mercados. Los Estados

pueden hacer esfuerzos importantes

para influir en una visión que concibe a

las empresas como obstáculos y no

como motores para el desarrollo,

y que privilegie al Estado frente al

mercado como mecanismo de

asignación de valor a los bienes

y servicios. En sociedades

en las que, como en Vene-

zuela, un componente del

poder político se funda en

la narrativa de un empresa-

Las familias serían afectadas de forma directa e indirecta. Los con-

troles propuestos por esta iniciativa legislativa fijarían

precios que de forma directa influirían sobre el

presupuesto familiar abaratando el precio

de los productos regulados. De forma in-

directa, sin embargo, la fijación de precios

reduciría la oferta de bienes hacién-

dolos más escasos e incluso llevan-

do su oferta a cero (sacándolos del

mercado).

Como señalamos, las regulaciones

de tasas de ganancias y precios su-

ponen racionamiento y escasez. La inflación que seguiría a pesar del DLCPJ

añadiría condiciones de elevada escasez. Esta situación de inflación con es-

casez tiene dos características particulares. En primer lugar, el costo de bus-

car los bienes y servicios se incrementa de forma sustantiva. Dado que el uso

del tiempo tiene un valor, la inversión del tiempo empleado buscando bienes

y servicios que antes no eran escasos se suma a la inflación real al encarecer

el «costo de obtener los bienes» que es la suma del precio de un bien más el

costo asociado a su búsqueda.

En otras palabras, las consecuencias asociadas a la escasez de productos re-

gulados para las familias redundan en un incremento de los costos de búsque-

da de productos ahora escasos, que de forma directa afecta el bienestar de las

familias al implicar sustituir el tiempo en el hogar y en actividades productivas

para adquirir los productos deseados.

Es posible también que los controles asociados a esta ley, al

desincentivar la producción privada corriente y la inversión fu-

tura, reduzcan las oportunidades de empleo de las familias

en el sector privado.

Los agentes que van a tener

la responsabilidad de hacer

cumplir las regulaciones de

precios y de tasas de ganancia

formarían una nueva burocracia,

específicamente dedicada a dicha

actividad. En principio, implemen-



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De forma esquemática, durante la Etapa 2: Análisis del «statu quo» como con

trafactual se debería intentar dar respuesta a la siguiente pregunta:

• Si la ley no hubiera sido implementada y asumiendo el statu quo como estado

contrafactual: ¿cuál sería la situación de las familias y las empresas en rela-

ción con los efectos potenciales que la ley genera?


Continuando el ejercicio que empezamos en el capítulo anterior y en atención a

las preguntas básicas enunciadas, se analiza el DLCPJ como sigue:

• ¿Cuál sería la situación de las familias y las empresas en el escenario «sta

tu quo» en relación con los efectos potenciales que la ley genera?

Los principales efectos que identificamos en la etapa 1 que

a fectan a familias y empresas pueden resumirse así:

a. Incremento de los precios de los bienes y servicios;

b. Escasez de bienes y servicios y crecimiento de la

actividad informal de producción y

comercialización;

c. Surgimiento de mercados

informales;

d. Desempleo

Incremento de los precios de los bienes y serviciosIncremento de los precios de los bienes y servicios

En el statu quo, las familias continúan afectadas por la inflación, que se defi-

ne como el crecimiento permanente de los precios de los bienes y servicios. Es

generalmente aceptado que, en economías inflacionarias, los precios se incre-

mentan por razones relativas al crecimiento de la oferta de dinero que resulta

de un mal manejo macroeconómico de los países y no es fundamentalmente

el producto de prácticas monopólicas. Es de esperarse que, frente a la ausen-

cia de políticas macroeconómicas para estabilizar los precios, estos sigan al

alza en un escenario de statu quo.

En el statu quo, las empresas continúan con la producción de bienes y servi-

cios que les reporten ganancias positivas. Si la inflación escala, reducciones en

riado que no agrega valor, ir contra el empresario para regular sus ganancias

«excesivas» puede ir en el mejor interés de los gobiernos. Siempre que la na-

rrativa descrita sea compartida por la sociedad, la práctica de coartar la inicia-

tiva privada puede implicar apoyo político de las familias que se ven afectadas

por precios crecientes.

Etapa 2: Análisis del statu quo como contrafactual

Tal como hemos explicado, las leyes afectan los incentivos para la actuación

de los agentes económicos. Ahora bien, la conceptualización de los efectos de

las leyes como costos o beneficios requiere de uno o varios estados de compa-

ración sobre la base del(los) cual(es) se pueda determinar si la dirección de los

cambios en los incentivos atribuibles a las leyes es positiva o negativa para los

afectados. Uno de esos estados posibles, tal vez privilegiado por conocido o

probable, es el statu quo.

En el análisis costo-beneficio, el statu quo es entendido como el estado del

momento que precede a la implementación de la ley y se describe como un

escenario de equilibrios que hubieran continuado de no haber sido puesta en

práctica la ley. A estos estados que no ocurren, pero pudieran haber ocurrido

en ausencia de la legislación, se les denota «estados contrafactuales». En el

análisis costo-beneficio cualitativo que proponemos en este trabajo, el statu

quo es analizado como estado contrafactual y se asume que los agentes que

serían afectados por la ley no cambian la situación de equilibrio que precede a

la implementación de la ley.

La pregunta fundamental a la que se busca entonces dar respuesta en la se-

gunda etapa del análisis costo-beneficio cualitativo que proponemos en este

trabajo es, en términos simples, la siguiente: ¿qué hubiera ocurrido a los agen-

tes económicos si la ley en cuestión no hubiera sido puesta en práctica y todo

hubiese continuado como estaba? Dando respuestas a esta pregunta, quie-

nes adelantan el análisis costo-beneficio pueden formar una apreciación cua-

litativa de la manera como las leyes afectan a los agentes económicos sobre

la base de un escenario contrafactual probable que sirve como comparación.

Para dar respuesta a la pregunta anterior, se requiere revisar las descripciones

hechas durante la Etapa 1 en relación con los impactos potenciales de la ley

sobre los agentes económicos.



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neficios netos sociales comparativamente positivos. Es por ello que los costos

o beneficios de las leyes pueden (y deben) también evaluarse cualitativamente

en relación con alternativas que son potencialmente mejores a las presenta-

das por dicha ley y no solamente en relación con el statu quo.

Aunque la comparación de los efectos de una ley con el statu quo permite

conceptualizar sus efectos potenciales, para balancear costos y beneficios es

importante contrastar esos efectos potenciales con otras alternativas legis-

lativas que, de no haberse implementado la ley en cuestión, podrían haberse

puesto en práctica. En otras palabras, mientras que evaluar los efectos de una

ley en relación con el statu quo es necesario, para determinar los efectos so-

ciales netos de una ley se deberían considerar también los costos de oportu-

nidad en los que se incurre cuando no se implementa la opción legislativa a la

cual se asocia el mayor beneficio social.

¿Por qué es importante evaluar los costos y beneficios de las leyes en relación

con alternativas legislativas como contrafactuales? La razón es que la eficien-

cia económica y el bienestar (los cuales se quieren normar) son criterios re-

lativos a los costos de oportunidad en los que se incurre cuando se diseñan

políticas públicas. En este sentido, para obtener el máximo beneficio social

se requiere implementar las mejores políticas (y para ello poner en práctica

las mejores propuestas legislativas). Si las mejores políticas no son puestas

en práctica, la sociedad acarrea un costo de oportunidad que se expresa en

ganancias que se pierden en términos de bienestar. Es decir, al no poner en

funcionamiento las mejores políticas, la sociedad no alcanza su desarrollo po-

tencial y, como consecuencia, trunca o limita sus posibilidades de añadir valor.

Ahora bien, se requiere esfuerzo creativo así como conocimiento teórico y

práctico de la dinámica a la cual se pretende alterar para plantear alternativas

legislativas que funden mejores políticas públicas. Contraponer alternativas a

las leyes que se evalúan es una tarea de diseño de políticas públicas, ya que

presupone el conocimiento de mejores opciones para alterar los incentivos

de los agentes económicos que redunden en un incremento comparativo del

bienestar social neto. Mientras que diseñar políticas públicas puede ocasio-

nalmente requerir la evaluación de «expertos», los ciudadanos podemos ha-

cer juicios informados sobre alternativas legislativas que sean mejores en tér-

minos relativos a las que los legisladores proponen.

el poder de compra real de las familias podrían implicar la necesidad de las em-

presas de reducir la oferta de sus bienes o servicios.

Escasez de bienes y serviciosEscasez de bienes y servicios

En el statu quo, las familias no enfrentarían la escasez dramática de bienes

y servicios en el corto plazo. Sin embargo, en la medida en que no se imple-

menten políticas para contener la inflación esta podría escalar y desarrollar

escenarios de hiperinflación. En situaciones de hiperinflación se produce

un reacomodo del presupuesto familiar hacia bienes de primera necesidad,

provocando un reajuste de la demanda de bienes y servicios que motiva

reducciones en la oferta.

Surgimiento de mercados informales Surgimiento de mercados informales

En el statu quo las empresas enfrentan la pro-

ducción y comercialización informal de bienes y

servicios. Dichas actividades informales son pro-

movidas por los elevados costos de hacer nego-

cios que las regulaciones y trabas a la actividad

empresarial imponen a los empresarios.

DesempleoDesempleo

En el statu quo las familias no verían sus probabilidades de empleo afec-

tadas por la reducción en la producción de bienes y servicios, pero sí se ve-

rían afectadas por las condiciones de desempleo coyuntural y estructural que

afectan a la economía de forma general.

Etapa 3: Análisis de alternativas legislativas como contrafactuales

Las leyes son generalmente mejorables y, de hecho, en ocasiones, por diseño

o por negligencia, pueden acarrear efectos muy negativos para la sociedad. El

statu quo es un estado contrafactual que permite hacer una evaluación «con-

servadora» de los costos y beneficios de una ley. Pero incluso si el beneficio so-

cial neto de una ley no es negativo en relación con el statu quo, es posible que

existan alternativas a las leyes que se busca evaluar, a las cuales se asocien be-



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• Si la ley no hubiera sido implementada y asumiendo

la mejor propuesta legislativa alternativa que se cono-

ce como estado contrafactual: ¿cuál sería la situación

de las familias y las empresas en relación con los

efectos potenciales que la ley genera?

Claramente un esbozo de la propuesta legislativa

alternativa y sus efectos precede a la formulación

de la pregunta a la que se busca dar respuesta en la

etapa 3.


De manera análoga a la forma como analizamos la Ley de Costos y Precios Jus-

tos en la etapa 2, continuamos nuestro ejercicio ilustrativo analizando el DLCPJ

en esta etapa 3. En primer lugar, esbozamos una propuesta legislativa alter-

nativa. En este ejemplo, no hacemos mayor énfasis en los detalles de dicha

propuesta, pero es decisión del evaluador el nivel de especificidad que quiera

dársele.

Elementos centrales de una propuesta legislativa alternativa Elementos centrales de una propuesta legislativa alternativa

al DLCPJal DLCPJ

A. Identificación del problema o los problemas que se busca resolver A. Identificación del problema o los problemas que se busca resolver

y de sus causas: y de sus causas:

De la exposición de motivos del DLCPJ se puede inducir que los reguladores es-

tán interesados en reducir la inflación y minimizar las prácticas monopólicas.

Hemos explicado anteriormente que existe cierto consenso sobre las causas

de la inflación, entre las cuales destacan un manejo irresponsable de las cuen-

tas fiscales y de la política monetaria; ambos conllevan la expansión de la ofer-

ta monetaria que se traduce en inflación.

Si bien es cierto que las prácticas monopólicas reducen el bienestar del consu-

midor, las causas para la existencia de condiciones imperfectas de competen-

cia bien pueden atribuirse a la ausencia de mercados y a la asignación discre-

cional y poco transparente de derechos de propiedad, que otorgan privilegios

a la inversión a ciertos grupos y no a otros.

B. Desarrollo de una propuesta alternativa:B. Desarrollo de una propuesta alternativa:

Cuando el objetivo es la reducción de la inflación, la mejor «receta» para su

reducción es el ajuste de las cuentas fiscales y el establecimiento de una polí-

De manera muy general y con el fin de orientar al lector en torno a cómo pen-

sar una propuesta legislativa alternativa, proponemos seguir los tres pasos

siguientes:

A.A. Identificar el(los) problema(s) que se busca resolver Identificar el(los) problema(s) que se busca resolver

y sus causas: y sus causas:

Las propuestas legislativas atienden a la necesidad de dar respuesta a un pro-

blema o grupo de problemas específicos. En esta etapa de conceptualización

es pertinente identificar en primer lugar cuál es este «problema» al cual se

busca dar respuesta. Identificado el problema, en segundo lugar se debe in-

dagar sobre las causas que lo generan, para lo cual se puede recurrir a la opi-

nión de expertos, literatura o utilizar juicios informados.

B. Desarrollar y esbozar la propuesta alternativa:B. Desarrollar y esbozar la propuesta alternativa:

Identificados el problema y sus potenciales causas, se debe proceder a pro-

poner leyes que planteen alternativas de política pública en comparación con

la propuesta legislativa evaluada. El grado de detalle posible a esbozar en una

nueva propuesta va desde muy general hasta muy específica y dependerá del

interés del evaluador. Esta nueva propuesta alternativa debe ser congruente

con la expectativa de que se generarán efectos netos sociales que, al compa-

rarse con la propuesta legislativa que está siendo evaluada, sean cualitativa-

mente positivos.

C. Determinar los efectos potenciales:C. Determinar los efectos potenciales:

Para determinar los efectos potenciales de una propuesta alternativa, deberá

detallarse de qué forma los impactos de esta nueva propuesta afectan a las

familias, las empresas y el gobierno, tal como fue propuesto en la Etapa 1.

Aunque en esta sección hemos presentado tres pasos que sugieren un algorit-

mo secuencial para orientar al lector sobre cómo diseñar una propuesta legis-

lativa alternativa, su implementación práctica podría involucrar los tres pasos

de forma simultánea.


Durante la etapa 3: Análisis de alternativas legislativas como contrafactuales,

la pregunta a la que se intentaría dar respuesta es muy similar a aquella que

nos hiciéramos en la etapa 2. Solo el sujeto que denomina el estado contrafac-

tual cambia:



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• Desempleo

Tal como mencionamos, es de esperarse que el desempleo baje dadas las po-

líticas propuestas.

Etapa 4: Evaluación de costos y beneficios

En esta etapa del análisis costo-beneficio, los efectos potenciales de la ley so-

bre los agentes económicos que afecta son comparados con el statu quo y

con las alternativas potenciales. Para ello es conveniente organizar los efectos

potenciales de forma que se puedan evaluar las alternativas planteadas. Para el momento en que el lector ha alcanzado esta etapa en su análisis, todos

los factores que se necesitan para ponerla en práctica habrán sido ya desarro-

llados en etapas previas. En este sentido, la etapa 4 puede ser vista como un

ejercicio que «ordena la ideas» en función de evaluar el balance costo-bene-

ficio neto que se asocia a una ley. A continuación delineamos los elementos

clave de esta etapa en el análisis costo-beneficio con referencia explícita a la

evaluación del DLCPJ.


• ¿Cómo se comparan los efectos potenciales de las leyes en cuestión en los

tres escenarios analíticos que hemos venido desarrollando:

1. bajo la ley;

2. en el estado contrafactual statu quo, y;

3. en el estado contrafactual «propuesta legislativa alternativa»?


Para ilustrar cómo llevar adelante esta etapa en nuestro ejemplo de análisis de

costo-beneficio del DLCPJ esquematizamos nuestro ejemplo con la siguie n te

tabla:

tica monetaria y cambiaria que controle el crecimiento de la oferta de dinero.

Nuestra propuesta legislativa para el control de la inflación podría ser la imple-

mentación de una política de inflation targeting que coordine las agencias de

gobierno (ministerios y Banco Central) en torno al objetivo explícito de lograr

metas de inflación fijas.

Para desincentivar los monopolios y fomentar la competencia es preciso el es-

tablecimiento de reglas de juego formales que permitan el desarrollo de la ini-

ciativa privada en condiciones de equidad. Esto significa que quienes tengan la

iniciativa de emprender encuentren en el Estado los mecanismos para hacerlo.

Las regulaciones pro-competencia han demostrado su eficiencia para contro-

lar los intentos de captación de mercado que perjudiquen al consumidor.

C. Determinación de efectos potenciales:C. Determinación de efectos potenciales:

A este nivel de la evaluación costo-beneficio, se comienza a dar respuestas a

la pregunta básica que nos hicimos al comienzo de esta etapa: ¿cuál sería la si

tuación de las familias y las empresas en el escenario «propuesta legislati

va alternativa» en relación con los efectos potenciales que la ley genera? Expli-

camos los efectos potenciales sobre:

• Precios de los bienes y servicios

Una sana política macroeconómica podría estabilizar el crecimiento de los

precios de manera que incrementos de la productividad que mejoran los sala-

rios permitan a las personas comprar más bienes y servicios.

• Escasez de bienes y servicios

No se prevé que una sana política fiscal aunada a una política de pro-compe-

tencia genere escasez de bienes o servicios. Por el contrario, mejoras en las

condiciones macroeconómicas y seguridad en los derechos de propiedad po-

drían incrementar la inversión productiva y, de esta forma, la oferta de bienes

disponibles (incluso promoviendo la innovación en bienes no existentes).

• Crecimiento de la actividad informal de producción

y comercialización

Es de esperar que la actividad informal baje por dos vías. En primer lugar, los

incentivos para el trabajo asalariado se incrementarían, ya que la inversión

productiva causada por las políticas generaría más puestos de trabajo y mejor

remunerados. En segundo lugar, una política de competencia que fortalezca

los derechos de propiedad incentivaría la formalización de las actividades in-

formales de producción y comercialización.



Cedice

El análisis costo-beneficio cualitativo que ofrecemos en este trabajo cierra su

ciclo con la comparación que hacemos en la tabla anterior de los efectos po-

tenciales de la reforma legislativa bajo la circunstancia de la ley analizada y los

dos escenarios contrafactuales de interés (statu quo y propuesta legislativa).

En el presente ACB, la comparación entre alternativas resulta en un evidente

saldo positivo a favor de las alternativas a la ley propuesta, debido al carácter

ideológico y no técnico que motiva la ley que estamos estudiando. Este resul-

tado, tanto a favor del statu quo, como de una alternativa legislativa, podría no

ser tan evidente tratándose de otras leyes que estén mejor motivadas.

En consecuencia, la necesidad de enfatizar un análisis cuantitativo más riguro-

so, en el cual de forma efectiva se asignen valores a las esferas potencialmente

afectadas por las leyes, es una función del grado de «pertinencia» de la ley en

cuestión. Leyes que se fundan en asideros ideológicos, sin tomar en cuenta

criterios básicos de la dinámica económica y de la acción colectiva, son fácil-

mente discutibles y descartables en un análisis costo-beneficio cualitativo a

priori como el que sugerimos en este ensayo.

Cabe mencionar que, en nuestro caso de estudio, existe una propuesta de

cambio legislativo que supone una mejora evidente con respecto tanto a la ley

analizada como al statu quo. Este resultado no es necesario, sin embargo, ya

que el statu quo podría ser un estadio de política óptimo, dados los recursos y

limitaciones con los cuales los hacedores de políticas cuentan a la hora de di-

señar e implementar leyes. Las oportunidades y retos en el diseño de políticas

públicas que se fundamenta en cambios legislativos podrían, en principio, ser

explotados de forma eficiente, dando lugar a un statu quo que maximiza el be-

neficio social neto (lo cual no significa que dicho equilibrio es dinámicamente

estable).

En la medida en que las motivaciones y diseño de leyes se acercan a criterios

de eficiencia técnicos, resulta más importante dirimir cuantitativamente su

efectividad en términos de sus beneficios netos. Esto puede hacerse sobre

la base de un análisis que primero identifique los efectos que las leyes tienen

sobre los agentes económicos, y luego les asigne valor numérico (precios/

costos) a estos efectos tomando en consideración la dimensión temporal que

caracteriza dichos efectos. Este tipo de análisis involucra herramientas más

sofisticadas que las contempladas en el presente ensayo.

Efectos asociadosEfectos asociados

Esfera Esfera afectadaafectada Ley evaluadaLey evaluada Statu quoStatu quo Alternativa legislativaAlternativa legislativa

1. Precios de los bienes y servicios

Incremento del precio de los bienes y servicios por reducción de la oferta y fomento de la economía informal. Los fundamentos del problema inflacionario siguen sin ser atacados, por lo cual es de esperarse que los precios continúen subiendo.

Los fundamentos del problema inflacionario siguen sin ser atacados, por lo cual es de esperarse que los precios continúen subiendo.

Las causas del aumento de los precios son atacadas y se estabilizan los precios. La productividad de la economía aumenta y el poder de compra de las familias se incrementa.

2. Escasez de productos y servicios

Se presenta escasez severa de bienes y servicios en el corto plazo, asociada a la reducción de la oferta de productos de las empresas existentes y el cierre de aquellas que no pueden sostener el incremento en los costos de hacer negocios implicados en la legislación. Escasez en el largo plazo asociada a la caída del poder de compra.

Escasez en el largo plazo asociada a la caída del poder de compra.

No hay escasez de bienes y servicios en el corto plazo. Se incrementa la oferta de bienes y potencialmente aumenta la variedad.

3. Incremento de la informalidad

Se incrementa la economía informal (producción y comercialización) debido a la subida de los costos de hacer negocios.

La proporción de la población económica-mente activa en la economía informal se mantiene constante.

Las mejores condiciones a la inversión incrementan los incentivos a la formalización del trabajo y la actividad informal.

4. Desempleo

El desempleo motivado al cierre de empresas se incrementa.

La tasa de desempleo aumenta lentamente por el incremento de costos de hacer negocios.

Se revierte la tendencia creciente al incremento del desempleo estructural por mejoras en las condiciones económicas generales.



Cedice

país. Quienes desean construir un ACB riguroso se enfrentan con limitaciones

importantes ya que no hay evaluaciones sistemáticas de estas políticas y la

data disponible parece insuficiente para adelantar tal tarea.

En este ensayo delineamos una metodología cualitativa

para llevar a cabo ACB de políticas o programas

sociales. Nuestro objetivo fue dotar de los

elementos básicos que permiten analizar

leyes desde la perspectiva del beneficio

neto social que estas potencialmente

generan. Esperamos que este

ensayo contribuya modestamente

a motivar una discusión sobre cómo se deba

enfocar la pertinencia de la aplicabilidad de las leyes

en la Venezuela de hoy.

Conclusiones y recomendaciones:

La puesta en práctica de políticas públicas siempre conlleva costos y bene-

ficios. Para determinar si la sociedad en general, o sectores en particular, se

benefician o perjudican con la implementación de estas políticas se requiere

determinar el balance entre dichos costos y beneficios. En este ensayo hemos

desarrollado una metodología cualitativa simplificada para realizar análisis

costo-beneficio de propuestas legislativas. Hemos explicado y ejemplificado

cómo la efectividad de las leyes prospectivas y la conveniencia de implemen-

tarlas en relación con otras alternativas, se determinan en función de los bene-

ficios sociales netos relativos. A mayor beneficio neto relativo, más convenien-

te la ley.

Desde una perspectiva limitada, el análisis costo-beneficio puede concebirse

estrictamente como una herramienta financiera-contable y, consecuente-

mente, pensarse como una simple «técnica». Sin embargo, el aspecto conta-

ble-financiero del análisis costo-beneficio es una de las etapas de un examen

mucho más comprensivo que requiere, en primer lugar, acertar en la forma

como las políticas públicas, por diseño o no, afectarían a las personas, las fa-

milias que ellas forman y las comunidades en donde viven. El análisis costo-

beneficio que proponemos es entonces una herramienta para cuestionar pro-

puestas legislativas que no maximizan el bienestar social o reafirman aquellas

que sí lo hacen.

Para comprender si una política pública es, ha sido o será efectiva (es decir,

si tiene, ha tenido o tendrá un beneficio neto positivo) se requiere que haya

sido evaluada rigurosamente y se hayan determinado sus efectos objetivos.

La evaluación de las polí-

ticas públicas aporta el

insumo fundamental

que precede al ejerci-

cio contable-financiero

implicado en diferen-

ciar costos de beneficios.

Venezuela requiere de esfuerzos

para poner sobre la mesa de discusión

cómo puedan evaluarse rigurosamente las

políticas públicas que se adelantan en el



Cedice

Manual

AnálisisAnálisis costo-beneficiocosto-beneficio de la leyes

1ª edición

Observatorio Económico-Legislativo

Centro de Divulgación

del Conocimiento

Económico «CEDICE», 2015

Coordinación editorial

Rocío Guijarro

Corrección

Alberto Márquez

Diseño

ABV Taller de Diseño

Carolina Arnal

Ilustración

Idana Rodríguez

Impresión

Tipografía Artetip

Tiraje

500 ejemplares

© Centro de Divulgación

del Conocimiento Económico

«CEDICE»

HECHO EL DEPÓSITO DE LEY

Deposito Legal: lf5352015300826

ISBN: 978-980-7118-24-8

Caracas, Venezuela 2015

Wladimir ZanoniWladimir ZanoniEconomista venezolano, Ph.D. de la

Universidad de Chicago, EE.UU, donde se

desempeña como profesor. También ejerce

la docencia en la Universidad de Carleton,

Canadá. Autor de varias publicaciones

sobre políticas públicas en educación e

informalidad. Miembro del Comité

Académico de CEDICE Libertad

Centro de Divulgación Centro de Divulgación del Conocimiento del Conocimiento Económico CEDICEEconómico CEDICEAv. Andrés Eloy Blanco (Este 2)

Edificio Cámara de Comercio de Caracas.

Nivel Auditorio, Los Caobos,

Caracas, Venezuela.

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www.cedice.org.ve

Twitter: @cedice

RIF: J-00203592-7

Está permitida la reproducción

de esta publicación, citando

la fuente y con autorización

previa del Centro de Divulgación

del Conocimiento Económico

«CEDICE»


Cedice

Manual

Análisis costo-beneficio de la leyes

El Centro de Divulgación del Conocimiento Económico, A.C. CEDICE

Libertad, es una asociación civil sin fines de lucro, privada e independiente,

fundada en 1984 por personas comprometidas en la defensa de la libertad in-

dividual, la iniciativa privada, los derechos de propiedad, gobierno limitado y

búsqueda de la paz.

El Observatorio Económico Legislativo es el programa de CEDICE Libertad

que tiene como objetivo analizar, monitorear, investigar, hacer seguimiento e

incidir en políticas públicas que fortalezcan el diálogo democrático y la partici-

pación ciudadana.

Este manual, escrito por Wladimir Zanoni, economista Ph.D. de la Universi-

dad de Chicago y asesor permanente del Centro, viene a reforzar y a aportar

nuevos elementos al marco teórico sobre la metodología y técnica del Análi-

sis Costo-Beneficio (ACB), elaborada por el licenciado Leandro Canto para

CEDICE, que ha servido de base para el trabajo desarrollado desde hace cinco

años por el Observatorio Económico Legislativo.

Con él ofrecemos una herramienta que permite ahondar en la técnica del aná-

lisis costo-beneficio, cuyo alcance apunta a indicar si un acto cualquiera pro-

duce más beneficios para quienes lo realizan que lo que les puede costar.

J-00

2035

92-7

ISBN: 978-980-7118-24-8

Documents

Manual Análisis Costo Beneficio de Las Leyes