Embed Size (px)
Citation preview
SVEUČILIŠTE/UNIVERZITET „VITEZ“ U TRAVNIKU
USTAVNO PRAVO
(Materijal za pripremanje ispita)
Priredio: Doc. Dr Slađan Ajvaz
Travnik, februar 2011. godine
LITERATURA ZA SPREMANJE ISPITA:
Za pripremanje ispita iz ustavnog prava mogu da posluže svi udžbenici
ustavnog prava sa prostora bivše države kao i udžbenici sa pravnih
fakulteta u inostranstvu (zavisno od jezika sa kojim se služite).
Istovremeno možete da koristite materijal koji se nalazi pred vama, a koji
je rađen na bazi literature koja je predložena i mojim predavanjima.
Također u obavezbu literaturu ulaze i pozitivni tekstovi ustava države
Bosne i Hercegovine, ustavi entiteta i kantona.
2
U S T A V N O P R A V O
(AUTORIZOVANA PREDAVANJA)
3
Travnik, februar 2011. godine
SADRŽAJ:
PREDMET I NAZIV USTAVNOG PRAVA ............................................................................. 10
Tradicionalno shvatanje predmeta ustavnog prava ...................................................................... 10
Proširivanje tradicionalnog shvatanja predmeta ustavnog prava ................................................. 10
Ustavno pravo kao javno pravo ................................................................................................... 11
Naziv ustavnog prava ................................................................................................................... 11
IZVORI USTAVNOG PRAVA .................................................................................................. 13
Pojam izvora prava ...................................................................................................................... 13
Klasifikacija i hijerarhija izvora ustavnog prava ......................................................................... 13
Ustavni običaj .............................................................................................................................. 15
PRIRODA I ZNAČAJ USTAVNOG PRAVA ............................................................................ 17
Priroda i sadržina ustavnog prava ................................................................................................ 17
Značaj ustavnog prava ................................................................................................................. 17
NAUKA USTAVNOG PRAVA ................................................................................................. 19
Ustanovljavanje nauke ustavnog prava ........................................................................................ 19
Ustavno pravo i politička nauka .................................................................................................. 19
METOD USTAVNOG PRAVA .................................................................................................. 20
Egzegetički i normativni prilaz ustavnom pravu ......................................................................... 20
Sociološki i pozitivni prilaz ustavnom pravu .............................................................................. 20
FUNKCIJA I PRIRODA USTAVA ............................................................................................ 21
Pojava ustava ............................................................................................................................... 21
Pojam ustava ................................................................................................................................ 22
Materija (sadržina) ustava (materia constitutionis) ..................................................................... 23
Struktura i sistematika ustava ...................................................................................................... 24
Svojstva ustava ............................................................................................................................ 27
VRSTE USTAVA ....................................................................................................................... 29
Klasične podele ustava ................................................................................................................ 29
Moderne podele ustava ............................................................................................................... 31
DONOŠENJE I PROMENA USTAVA ..................................................................................... 31
Donošenje ustava ......................................................................................................................... 31
Promena (revizija) ustava ............................................................................................................ 32
4
Promjena Ustava Bosne i Hercegovine ....................................................................................... 33
Promjena ustava Republike Srpske .............................................................................................. 35
USTAVNI CIKLUSI U SVETU ................................................................................................. 35
Predistorija ustava ........................................................................................................................ 35
Ustavnost kao konstitucionalizacija vlasti ................................................................................... 37
Liberalnodemokratska ustavnost ................................................................................................. 39
Ustavnost racionalizovanog parlamentarnog sistema, socijalistička i autoritarna ustavnost ...... 40
Ustavnost socijalističkih zemalja, demokratskosocijalna ustavnost i ustavnost trećeg sveta ...... 41
Slom socijalističke ustavnosti i povratak klasičnoj liberalnodemokratskoj ustavnosti ............... 43
FUNKCIJE USTAVA ................................................................................................................. 44
USTAVNA ISTORIJA BOSNE I HERCEGOVINE .................................................................. 45
Državni (dis)kontinuitet Bosne i Hercegovine ............................................................................ 45
Srednjovjekovna bosanska država ............................................................................................... 45
Bosna i Hercegovina pod Osmanskom vlašću ............................................................................. 47
Bosna i Hercegovina za vrijeme Austro–Ugarske uprave ........................................................... 48
Bosna i Hercegovina u Kraljevini SHS i Jugoslaviji .................................................................. 50
Bosna i Hercegovina u NOR-u i obnovi Jugoslavije ................................................................... 51
Bosna i Hercegovina u socijalističkoj Jugoslaviji ....................................................................... 53
Položaj i status Bosne i Hercegovine po Ustavu iz 1946. ........................................................... 53
Bosna i Hercegovina i ustavne promjene iz 1953. ....................................................................... 55
Bosna i Hercegovina i Ustav iz 1963. .......................................................................................... 56
Bosna i Hercegovina i Ustav iz 1974. .......................................................................................... 58
Bosna i Hercegovina kao samostalna suverena država ............................................................... 60
Bosna i Hercegovina po dejtonskom Ustavu ............................................................................... 61
DRŽAVNA VLAST .................................................................................................................... 63
Suvenost državne vlasti ............................................................................................................... 63
Obeležja državne vlasti ................................................................................................................ 63
Državna suverenost ...................................................................................................................... 64
Sadržina suverenosti .................................................................................................................... 66
Nastanak i prestanak suverenosti ................................................................................................. 67
Nosilac suvereniteta ..................................................................................................................... 67
Narodna suverenost ...................................................................................................................... 68
Nacionalna suverenost ................................................................................................................. 69
Klasna suverenost ........................................................................................................................ 71
5
Pravna suverenost ....................................................................................................................... 71
Karakteristike nesuverene države ............................................................................................... 73
Suverenost države i suverenost naroda ....................................................................................... 74
Oblici ostvarivanja suverenosti ................................................................................................... 77
Ustav i suverenost ....................................................................................................................... 78
LEGITIMNOST DRŽAVNE VLASTI ...................................................................................... 79
Pojam legitimnosti ...................................................................................................................... 79
Teorije o legitimnosti državne vlasti .......................................................................................... 80
FUNKCIJE DRŽAVNE VLASTI .............................................................................................. 81
Teorije o funkcijama državne vlasti ............................................................................................ 85
Materijalni ili objektivni pojam državnih funkcija ..................................................................... 86
Organski ili subjektivni pojam državnih funkcija ....................................................................... 88
Formalni pojam državnih funkcija .............................................................................................. 89
Pojam državnih funkcija u Bosni i Hercegovini ......................................................................... 89
OBLICI DRŽAVNE VLASTI .................................................................................................... 89
Teorije o odnosima državnih vlasti .............................................................................................. 89
Parlamentarni sistem .................................................................................................................... 91
Predsjednički sistem .................................................................................................................... 94
Konventski sistem ........................................................................................................................ 96
Jedinstvo vlasti ............................................................................................................................. 97
Sistem vlasti u Bosni i Hercegovini ............................................................................................. 99
USTAVNO PRAVO I POLITIČKE INSTITUCIJE ................................................................. 100
Promena naziva ustavnog prava u „Ustavno pravo i političke institucije" ................................ 100
Neophodnost pravne analize političkih institucija ..................................................................... 100
NARODNA INCIJATIVA I REFERENDUM .......................................................................... 101
Pojam poluneposredne demokratije ........................................................................................... 101
Narodna inicijativa ..................................................................................................................... 102
Referendum ................................................................................................................................ 103
Narodni veto .............................................................................................................................. 105
Plebiscit (pravo plebsa) .............................................................................................................. 106
Narodna inicijativa i referendum u BiH .................................................................................... 106
BIRAČKO TELO ..................................................................................................................... 107
6
Birači i biračko pravo ................................................................................................................ 107
Zaštita biračkog prava ................................................................................................................ 109
Evidencija birača ........................................................................................................................ 110
Izborne jedinice .......................................................................................................................... 111
Kandidovanje ............................................................................................................................. 112
Sprovođenje izbora .................................................................................................................... 113
Raspodela mandata .................................................................................................................... 114
Odnos predstavnika i birača ....................................................................................................... 115
Prestanak mandata, ponovni izbori i popunjavanje upražnjenih predstavničkih mesta ............ 116
POLITIČKE STRANKE ........................................................................................................... 118
Pojam i društvena uloga političkih stranaka .............................................................................. 118
Istorijat političkih stranaka ........................................................................................................ 122
Tipologija političkih stranaka i stranačkih sistema ................................................................... 123
Organizacija političkih stranaka ................................................................................................ 124
Politička ideologija .................................................................................................................... 124
PARLAMENT .......................................................................................................................... 125
Pojam i poreklo parlamenta ....................................................................................................... 125
Funkcije parlamenta ................................................................................................................... 126
Struktura parlamenta .................................................................................................................. 132
Unutrašnja organizacija parlamenta ........................................................................................... 135
Raspuštanje parlamenta ............................................................................................................. 139
ŠEF DRŽAVE ........................................................................................................................... 141
Pojam i evolucija ....................................................................................................................... 141
Izbor i organizacija .................................................................................................................... 143
Ovlašćenja i akti ........................................................................................................................ 144
Položaj i odgovornost ................................................................................................................ 145
VLADA ..................................................................................................................................... 146
7
Pojam i poreklo ......................................................................................................................... 146
Izbor i sastav ............................................................................................................................. 147
Ovlašćenja i akti ......................................................................................................................... 150
Odgovornost vlade i ministarska odgovornost .......................................................................... 153
VOJSKA I POLICIJA ............................................................................................................... 155
Pojam i oblici vojske .................................................................................................................. 155
Načela organizacije i položaja vojske u demokratskom poretku ............................................... 156
Vojska kao ustavna institucija ................................................................................................... 157
Pojam i uloga policije ................................................................................................................ 157
FEDERALNA DRŽAVA ......................................................................................................... 158
Tipovi državnog uređenja .......................................................................................................... 158
Vrste država ............................................................................................................................... 158
Jednostavna država .................................................................................................................... 158
Složena država (ili zajednica država) ........................................................................................ 159
Personalna unija ......................................................................................................................... 159
Realna unija ............................................................................................................................... 159
Konfederacija (državni savez) ................................................................................................... 160
Federacija (savezna država) ....................................................................................................... 161
Nastanak i istorijski razvoj federalizma ..................................................................................... 162
VRSTE FEDERACIJA ............................................................................................................. 163
Federacije stvorene agregacijom i devolucijom ........................................................................ 163
Pravna priroda federacije ........................................................................................................... 164
Problem suvereniteta u federalno uređenoj državi .................................................................... 166
„Suverenost“ federalnih jedinica ............................................................................................... 169
Problem suvereniteta u konfederaciji ........................................................................................ 171
OBLICI TERITORIJALNE DECENTRALIZACIJE ............................................................. 173
Teritorijalna decentralizacija ..................................................................................................... 173
LOKALNA SAMOUPRAVA .................................................................................................. 174
Pojam lokalne samouprave ........................................................................................................ 174
Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini ............................................................................. 178
8
TERITORIJALNA AUTONOMIJA ......................................................................................... 178
Pojam teritorijalne autonomije ................................................................................................... 178
CIVILNO DRUŠTVO ............................................................................................................... 182
Poreklo i značenje pojma „civilno društvo" .............................................................................. 182
Elementi civilnog društva ......................................................................................................... 182
LJUDSKA I GRAĐANSKA PRAVA ...................................................................................... 183
Pojam i evolucija ljudskih i građanskih prava ........................................................................... 183
Podela ljudskih i građanskih prava ............................................................................................ 185
Lična prava ................................................................................................................................ 186
Politička prava ........................................................................................................................... 189
Ekonomska i socijalna prava ..................................................................................................... 191
Prava pripadnika nacionalnih manjina ....................................................................................... 192
Prava i dužnosti stranaca ........................................................................................................... 193
Ostvarivanje i zaštita ljudskih prava ......................................................................................... 193
Ombudsman .............................................................................................................................. 193
SLOBODNA PRIVREDA ....................................................................................................... 194
Pojam slobodne privrede .......................................................................................................... 194
VLADAVINA PRAVA I SUDSKA VLAST .......................................................................... 195
Različita shvatanja vladavine prava .......................................................................................... 195
Načela i institucije vladavine prava .......................................................................................... 197
SUDSKI SISTEM ..................................................................................................................... 199
Sudska vlast, sud i sudije ........................................................................................................... 199
Ustavna načela o sudovima ....................................................................................................... 200
USTAVNI SUDOVI ................................................................................................................. 202
Pojam i značaj ustavnog sudstva ............................................................................................... 202
Sistemi ustavnog sudstva ........................................................................................................... 204
Funkcije ustavnih sudova ........................................................................................................... 206
Izbor i sastav ustavnih sudova ................................................................................................... 206
9
DIO PRVI
OPŠTA PITANJA USTAVNOG PRAVA
10
PREDMET I NAZIV USTAVNOG PRAVA
Tradicionalno shvatanje predmeta ustavnog prava - Prema formanoj klasičnoj koncepciji,
predmet ustavnog prava su ustavni tekstovi, tj. pravne norme koje sadrže ustavi. Ovakvo
pristupanje pitanju je precizno, jer je relativno lako ustanoviti šta piše u ustavu. Ali je taj pristup
suviše restriktivan, pošto se pravna pravila koja se odnose na političku vlast i njeno
ograničavanje ne nalaze uvek u ustavu. Međutim, moguće je da ovaj prikaz bude i suviše
ekstenzivan, ako pravne norme koje se nalaze u ustavu nemaju nikakve veze sa postojanjem,
funkcionisanjem i ograničavanjem političke vlasti.
U početku, posle pojavljivanja, reč „ustav" imala je ideološko značenje, a ustavni režim bio je
sinonim za liberalni politički režim, ukoliko je ustav, pored organizacije vlasti, utvrđivao i
potvrđivao prava i slobode građana i sadržavao garantije za njihovo ostvarivanje. Postojanje
ustava bilo je simbol i uslov političke slobode.
Iz ovog ugla posmatrano, režimi u zemljama čiji ustavi nisu obezbedili ni organizovali političku
slobodu, nisu ulazili u sferu proučavanja ustavnog prava. Kao da je usvojeno shvatanje, koje je
tako bespogovorno bilo izraženo u članu 16. Deklaracije prava čoveka i građanina od 1789:
„Svako društvo u kojem nije obezbeđena garantija prava, niti utvrđena podela vlasti, nema
uopšte ustav". Ideološka moć, koja se pripisivala reči „ustav", ograničavala je područje ustavnog
prava na proučavanje liberalnih političkih režima, tj. na proučavanje pravnih mehanizama
političkog liberalizma. Početkom XIX veka ovakav teorijski stav je usvojio i sproveo ga
Benžamen Konstan (Benjamin Constant) u svom „Kursu ustavne politike". Takav stav postojao
je sve do prve polovine XX veka, s tim što nije uvek bio preovlađujući. I u naše vreme pojedini
pisci suviše oštro ističu težnju da ustavno pravo ograniče i svedu na liberalne političke
institucije.
Proširivanje tradicionalnog shvatanja predmeta ustavnog prava - Za razliku od formalne
koncepcije predmeta ustavnog prava, materijalna koncepcija predmeta ustavnog prava interesuje
se, pre svega, za sadržinu, za materiju pravnih pravila, a ne samo za formalni tekst koji ta pravila
sadrže, nezavisno od toga šta to on sadrži. Isto tako, više se ne govori da je ustavno pravo učenje
o ustavu, nego učenje o pravnim pravilima koja uređuju određenu materiju: političke institucije,
a one obuhvataju dva područja objektivne stvarnosti: organe i mehanizme.
Ustavno pravo ne obuhvata i ne proučava sve institucije, nego samo političke institucije, tj, one
koje se odnose na najvišu vlast države njenu strukturu, organizaciju, funkcionisanje,
11
ograničavanje njenih ovlaštenja, ljudskim slobodama i pravima, pravima privrednih i drugih
kolektiva i pravima teritorijalne samouprave.
U današnje vrijeme Ustavno pravo se ne može ograničiti samo na proučavanje liberalnih
političkih režima. Pravom, odnosno ustavom se danas obilježava prividno samo tehničko
značenje, tj. pravni tekst koji kao svoju osnovnu temu ima organizaciju javne vlasti i kolektivnih
sloboda. Također se danas smatra da je svako „a priori“ odbacivanje proučavanja političke
realnosti neodrživo.
Ustavno pravo kao javno pravo - Ustavno pravo se u osnovi određuje kao javno pravo. Javno
pravo se određuje kao skup normi koje uređuju organizaciju javnih ustanova i vršenje vlasti od
strane njihovih organa. Jedan pravni odnos smatra se javno pravnim ne samo ako subjekt tog
odnosa bude javno tijelo, nego jedan od subjekata u odnosu na druge mora imati ovlaštenja
vlasti, biti u jačoj poziciji u odnosu na druge. Posjedovanje jače i više pravne vlasti obilježje je
javno pravnog odnosa.
Javno pravo načelno uređuje vršenje javne vlasti od strane javnih tijela i upravo zbog toga
položaja više vlasti, koji im priznaje zajednica, javna tijela, posredstvom svojih organa vrše
vlast.
Ovako shvaćeno, ustavno pravo ima trostruku sadržinu: struktura države — država se razmatra
preko svojih konstitutivnih elemenata, načina nastanka, promene i nestanka oblika i sistema
vlasti; sastav u funkcionisanje ustavnih organa ustavno pravo ne obuhvata sve državne organe,
nego samo ustavne državne organe, što znači da se iz ustavnog prava isključuju administrativni i
sudski organi; osnovna načela političkog režima države — većina načela koja obrazuju politički
režim države je konstitucionalizovana, ali nisu uvek sva ta osnovna načela
konstitucionalizovana. Konstitucionalizacija tih načela ima za posledicu što se ona tada
postavljaju kao materijalne granice prilikom vršenja zakonodavne vlasti i kao zapovesti koje
neposredno obavezuju građane u njihovom odnosu sa državom.
Naziv ustavnog prava - Naziv ustavno pravo, za disciplinu o čijem je predmetu bilo reči, nije
opšteprihvaćen. Još uvek se, premda u manjem stepenu nego ranije, koristi i naziv državno
pravo. Naziv državno pravo, a u izvesnim zemljama i javno pravo, je stariji i obuhvata pravne
propise o organizaciji i funkcionisanju državnih organa, tj. propise o državnoj organizaciji. Ali
ovaj naziv, no pravilu, uključuje u ustavno pravo i opšte učenje o državi, tj. opštu, pre svega,
pravnu teoriju države, nezavisno od organizacije konkretne države. Naziv ustavno pravo je
12
novijeg datuma i on se vezuje za pojavljivanje formalnih ustava krajem XIX i početkom XX
veka.
Naziv državno pravo stvoren je i do danas najviše je upotrebljavan u Nemačkoj. On je imao za
cilj da ukaže ne samo na predmet te discipline, nego i da izrazi jednu političku filozofiju o mestu
i ulozi države u istoriji društva. Ta filozofija je najpotpunije došla do izražaja u Hegelovom
učenju o državi. A država je, prema Hegelu, ostvarenje moralne ideje, ona je sama sebi cilj, u
njoj „sloboda dolazi do svog najvišeg prava, tako da taj samocilj ima više pravo od pojedinca,
čija je najviša dužnost da bude član države" (R. D. Lukić). Takva država, budući da je
suštastveni duh, najviša je vlast na zemlji. Ustav, koji je za Hegela samo sistem državnih
ustanova, samo državna organizacija je, sledstveno, delo države i samo jedno od pravnih
sredstava pomoću kojih država izražava i ostvaruje svoju apsolutnu volju. Stoga je i pravo
sadržano u ustavu kao formalnom aktu državno pravo, i to ne samo zbog toga što se ono odnosi
na organizaciju države, nego i zbog toga što ga je, kao i pravo u celini, stvorila država, što je ono
izraz državne suverenosti.
Naziv ustavno pravo istorijski je nastao u Engleskoj, Francuskoj i SAD, kao izraz borbe za
ustavnost, tj. za ograničavanje svemoći apsolutnog centra vlasti putem ustava koji nosioci vlasti
neće moći samovoljno da menjaju kad i kako im se prohte. Ta borba svodila se na borbu za
pisani ustav, koji će postaviti granice državnoj vlasti i obezbediti suverenost naroda, tj.
demokratski politički režim. Ustav je, prema tome, shvatan kao izraz narodne suverenosti i njime
se upravo ograničava suverenost države, tj. državne vlasti. Prema liberalnoj utovornoj političkoj
teoriji, koja je inspirisala ovu borbu i pokret, država nije nekakva kreacija iznad pojedinca i
naroda, nju su pojedinci stvorili slobodnim, međusobnim društvenim utovorom, kako bi im
služila u zajedničkom interesu. Pojedinci i narodi prethode državi, oni su stvorili državu i zbog
toga su od nje stariji. Pravni izraz ovakvog društvenog ugovora, koji nastaje na osnovu
suverenosti naroda, jeste ustav. Revolucionarni pisani ustavi SAD i Francuske ovakvo poreklo
ustava izričito ističu u svojim preambulama. Propisi koje ovakav pravni akt sadrži obrazuju
ustavno pravo, a nauka koja ih proučava naziva se naukom ustavnog prava.
13
IZVORI USTAVNOG PRAVA
Pojam izvora prava - Termin »izvor prava" koristi se da bi se označile tri stvari, tri različita
pojma: 1) izvor donošenja prava (fonte diproduzione) — su organ ili subjekt koji su nadležni za
donošenje norme; 2) izvor saznanja prava {fonte di cognizione) je akt ili dokument koji sadrži
pravne norme; 3) izvor nastanka prava (fonte di elaborazione) — je proces stvaranja norme,
kojoj pravni poredak priznaje sposobnost izvora prava.
Ova tri značenja termina „izvor prava" ukazuju, u stvari, na tri obeležja forme pravnog akta. To
su: donosilac akta, forma akta i postupak donošenja akta.
U pravnoj nauci postalo je klasično razlikovanje materijalnih i formalnih izvora prava.
Materijalni izvori prava bile bi društvene činjenice i snage koje stvaraju pravo, zbog kojih pravo
ima sadržinu kakvu ima, dok bi formalni izvori prava bili oblici u kojima se izražavaju opšti
pravni akti, tj. pravni akti koji sadrže opšte pravne norme. Samo opšti pravni akti mogu biti
formalni izvori prava, jer samo iz njih pravo može „izvirati" bez obzira na broj slučajeva njihove
primene.
Pojedinačni akti, primenom na konkretne slučajeve, prestaju da postoje u pravnom smislu, jer se
njihova obaveznost, primenom na slučaj na koji se odnose, iscrpljuje.
Klasifikacija i hijerarhija izvora ustavnog prava - U sistemu čvrstog ustava, organi koji
mogu donositi materijalne zakone mogu biti samo oni kojima su takva ovlašćenja data u ustavu
ili od strane zakonodavne vlasti. Materijalni zakon je akt koji sadrži opštu i apstraktnu normu,
dok je formalni zakon akt koji, nezavisno od karaktera norme, potiče od zakonodavnog organa,
tj. tela. U smislu ove razlike, sa stanovišta normi koje sadrži, ustav je materijalni zakon. Prema
tome, svaki materijalni zakon koji je iz oblasti ustavne materije je ustav u materijalnom smislu,
dok je samo onaj materijalni zakon ustav u formalnom smislu koji ima nadzakonsku pravnu
snagu, jaču pravnu snagu od svih drugih materijalnih zakona. Izuzetno, izvor ustavnog prava
može postati i formalni zakon koji, iako potiče od zakonodavnog organa, nije materijalni zakon.
Mogla bi se sačiniti „lista" izvora ustavnog prava:
- Ustavni zakoni, tj. ustavi (federalne države i federalnih jedinica);
- Zakoni parlamenta (federalne države, federalnihjedinica i, eventualno, autonomnih
jedinica);
- Delešrani zakoni (zakoni čiji donosilac nije parlament, doneseni na osnovu delegacije
zakonodavne vlasti parlamenta);
- Dekreti zakoni (akti izvršne vlasti sa zakonskom snagom);
14
- Uredbe izvršne vlasti;
- Parlamentarni poslovnik;
- Običaji i ustavne konvencije;
- Odluke ustavnih sudova.
Različiti izvori ustavnog prava međusobno su koordinirani u sistem, tako da je moguće odrediti
vrednost, tj. pravnu snagu različitih normativnih akata u njihovim međusobnim odnosima.
Ti odnosi su, no pravilu, hijerarhijski, to su odnosi nadmoćnosti i subordinacije, u tom smislu što
jedna norma preteže nad drugom; izuzetno, to mogu biti i odnosi jednakosti (di parita), odnosi u
istoj ravni, kad je dopušteno da dva ili više izvora uređuju istu materiju, s tim da jedan od njih ne
preteže nad drugim (u takvim slučajevima odnosi se regulišu na načelu konkurencije ili
separacije).
Ustavi mnogih zemalja predviđaju da određenu materiju može urediti samo zakonodavac. Tada
je reč o zakonskim rezervatima (riserva di legge ordinaria), iz kojih je isključena svaka
normativna aktivnost izvršne vlasti. Zakonski rezervati mogu biti apsolutni i relativni. Apsolutni
su kad materije koje u njih spadaju moraju u svim vidovima biti regulisane zakonom. Relativni
su kad ustav rezerviše za zakon samo pravce i temelje u odnosnoj materiji, s tim što dopušta da u
okviru smernica sadržanih u zakonu odnosna materija može biti upotpunjena različitim
normativnim izvorima.
Uredbe izvršne vlasti i parlamentarni poslovnici ne mogu izmeniti, derogirati ili abrogirati
zakone parlamenta, kako federalne, tako ni federalnih ni autonomnih jedinica. A kad je reč o
poslovnicima, budući da takve akte imaju svi ustavni državni organi, poslovnici nižih organa ne
mogu izmeniti niti abrogirati poslovnike viših organa. Ista načela važe i za poslovnike organa
federalnih i autonomnih jedinica. Među poslovnicima, najvažniji izvor ustavnog prava je
poslovnik o organizaciji i radu parlamenta.
Zakon, uredba i poslovnik pretežu kao izvori ustavnog prava nad običajem. Ipak, kad treba
primeniti jednu izričitu pisanu normu koja je neodređena ili sadrži praznine, radi preciziranja ili
dopunjavanja takve norme, običaj kojim se to čini dobija snagu jednaku onoj normi koju treba
primeniti.
Odluke ustavnih sudova specifičan su izvor ustavnog prava, jer se njima tumači, a ne stvara
ustav. Ipak, one imaju snagu materijalnog zakona, pošto deluju erga omnes, ali ne stvaraju
ustavnu normu. Ali, pošto u sistemima sa ustavnim sudstvom pod udar ocene ustavnosti dolaze
svi materijalni zakoni, pošto ustavni sudovi deluju, da parafraziramo Kelzena (Hans Kelzen), kao
„nettivni ustavotvorci", donosioci materijalnih zakona moraju voditi računa o smislu koji je
ustavni sud dao pojedinim odredbama ustava. Ukoliko ignorišu shvatanja ustavnog suda,
15
izražena u njegovim odlukama, ti donosioci rizikuju da njihovi akti budu pred ustavnim sudom
poništeni kao neustavni.
Ustavni običaj - Običaj pripada tipu nepisanog prava. Običaj se formira na osnovu trajnog i
jednoobraznog poštovanja određenog ponašanja, praćenog ubeđenjem da je to ponašanje pravno
obavezno (R. Virga). Dva su konstitutivna elementa pojma običaja: 1) spoljašnji (ili materijalni)
elemenat, koji se sastoji u nizu trajno i jednoobrazno ponavljanih ponašanja. Ne treba smatrati da
ta trajnost mora biti apsolutna; poneki izolovani slučaj nepoštovanja pravila nije smetnja
formiranju običaja; trajanje nije odredivo a priori i promenjivo je, zavisno od vrste običaja; 2)
unutrašnji (ili psihološki) elemenat, koji se sastoji u rasprostranjenom ubeđenju da se običajna
norma mora poštovati, jer je to ponašanje pravno obavezno („opinio iuris seu necessitatis") (S.
Foderaro).
Oba konstitutivna elementa običaja podvrgnuti su žestokoj kritici. I dok jedni podržavaju kao
jedini suštinski elemenat običaja materijalni elemenat, drugi međutim, smatraju da je jedini
neophodni elemenat pojma običaja psihološki. Međutim, ne čini se da su ove kritike kadre da
dovedu u pitanje tradicionalni pojam običaja, koji se i danas čini najpodesnijim.
Običaj nije autonoman izvor prava u odnosu na zakon, jer je zakon taj akt u kojem običaj nalazi
svoj obavezni oslonac. To ne znači da treba prihvatiti teoriju prema kojoj se običaju priznaje
snaga samo pod pretpostavkom da se norma pravnog poretka na njega izričito poziva
(Gestattungstheorie). Dovoljno je priznavanje običaju svojstva izvora prava opšteg karaktera da
običaj ima obaveznu snagu kad mu je u određenim pitanjima priznaje materijalni zakon.
Običaj nije autonoman izvor prava u odnosu na zakon, jer je zakon taj akt u kojem običaj nalazi
svoj obavezni oslonac. To ne znači da treba prihvatiti teoriju prema kojoj se običaju priznaje
snaga samo pod pretpostavkom da se norma pravnog poretka na njega izričito poziva
(Gestattungstheorie). Dovoljno je priznavanje običaju svojstva izvora prava opšteg karaktera da
običaj ima obaveznu snagu kad mu je u određenim pitanjima priznaje materijalni zakon.
U teoriji ustavnog prava prihvaćeno je postojanje tri tipa običaja: 1) secundum constitutionem,
koji sadrži običajne interpretativne norme (norme consuetudinarie interpretative); 2) praeter
constitutionem, koji sadrži običajne introduktivne norme (norme consuetudinarie introduttive);
3) soptra constitutionem, koji su abrogativni običaji (consuetudini abrogativi).
Ustavni običaj secundum constitutionem tumači nejasnu ili neodređenu ustavnu normu, što ide
dotle da unosi novine u odnosnu ustavnu normu, nešto čega tekstualno u njoj nema. Zbog toga se
i kaže da taj tip ustavnog običaja sadrži interpretativnu normu. Izražavanje (dikcija) u ustavima
16
je uopšteno, često nedovoljno precizno i nejasno. Jedan od načina otklanjanja nepreciznosti i
nejasnosti ustava je formiranje ustavnog običaja secundum constitutionem.
Ustavni običaj praeter constitutionem nastaje u slučaju kad neko pitanje sa područja ustavne
materije nije uređeno pisanom ustavnom normom, u celini ili delimično. Zato se i kaže da taj tip
ustavnog običaja sadrži introduktivnu normu. Nastojeći da formira skelet ustavnog uređenja,
ustav ne stiže da podjednako popuni sve njegove delove, tako da nužno nastaju ustavne praznine.
Jedan od načina popunjavanja ovih ustavnih praznina, odnosno dopunjavanja i doregulisavanja
ove materije jeste ustavni običaj. Pošto ta vrsta običaja ide pored ustava, popunjava tekst ustava
tako da ta dopuna zajedno s ustavnim tekstom čini jednu skladnu celinu, ova vrsta ustavnog
običaja naziva se običajem praeter constitutionem.
Ustavni običaj contra constitutionem suprotan je izričito utvrđenoj pisanoj ustavnoj normi. Zato
se i kaže da on sadrži abrogativnu normu. Kako je ustav u formalnom smislu akt najveće pravne
snage, što znači da se on donosi i menja no otežanom postupku u odnosu na obični zakonodavni
postupak, ustav često ostaje duže vreme na snazi, zbog čega dolazi u situaciju da delimično ili u
celini postaje zastareo ili prevaziđen. Jedan od načina savlađivanja i otklanjanja ove svojevrsne
pobune činjenica protiv ustava i prilagođavanja ustava novim, izmenjenim činjenicama, jeste
ustavni običaj. Pošto se ovakvim tipom ustavnog običaja menjaju ili prestaju da važe (ne u
formalnom smislu) pojedine odredbe ustava, ta vrsta ustavnog običaja naziva se običajem contra
constitutionem. U većini ustavnih poredaka u svetu ovaj tip ustavnog običaja nije dopušten.
Iako običaji nisu u oblasti ustavnog prava sasvim potisnuti, očigledno je da je dejstvo običaja
jače u privatnom pravu, dok je od slabije važnosti na području javnog prava (S. Foderaro).
Posebnu vrstu nepisanih ustavnih normi čine ustavne konvencije (conventions of constitution,
norme di correttezza). U odnosu na običaje karakterišu se time što se njihovo poštovanje ne
iznuđuje kao pravna dužnost, nego kao obaveza lojalnosti, uljudnosti, korektnosti, prikladnosti,
rečju, kao potreba prakse. Otuda će i kod ustavnih konvencija sreću materijalni i psihološki
elemenat, s tim što se ovaj drugi predstavlja unekoliko drukčije nego kod ustavnog običaja. Kod
ustavnog običaja psihološki elemenat se izražava kao pravna neophodnost, potreba (necessita
giuridica), dok se kod ustavne konvencije on izražava kao neophodnost, potreba prakse
(necessitapratica). U ustavnom pravu mnogih zemalja postoje brojni instituti, kao npr.
obrazovanje kabineta, tj. vlade, koji su gotovo u celosti regulisani ustavnim konvencijama.
PRIRODA I ZNAČAJ USTAVNOG PRAVA17
Priroda i sadržina ustavnog prava - Ustavno pravo je pravna disciplina. Ono obuhvata
ukupnost pravnih pravila (regles de droit) koja uređuju političke institucije u kojima je sedište
najviše vlasti u svakoj državi, kao i lične i kolektivne slobode kojima se ograničava politička
vlast. Materija koja formira predmet ustavnog prava može se, osim pravnim putem, proučavati i
drugim metodima i iz drugih uglova, na se zato ustavno pravo razlikuje od: ustavne istorije, koja
proučava evoluciju ustavnih institucija; ustavne politike, koja proučava ciljeve koji se žele
postići različitim ustavnim institucijama, snage koje pokreću ustavne organe i poželjne reforme
za bolje funkcionisanje sistema vlasti; ustavne sociologije, koja se bavi društvenim pojavama i
njihovim posledicama na funkcionisanje ustavnih institucija.
Ostaju u okviru ustavnog prava i čine njegove posebne odeljke: teorija države, koja se bavi
isključivo strukturom države, bilo uopšte bilo pojedinim pozitivnim porecima; savezno u
regionalno pravo, koje, u federalnim državama i regionalnim državama proučava strukturu i
organizaciju federalnih jedinica i regiona, kao i odnose organa federalne ili regionalne države, s
jedne, i organa federalnih jedinica ili regionalnih organa, s drute strane; državno računovodstvo,
koje se tiče finansijskog funkcionisanja države i kontrole parlamenta nad finansijskim vođenjem
države; izborno političko pravo, koje proučava izborne uslove i postupak izbora članova
parlamenta; parlamentarno pravo, koje proučava norme koje uređuju organizaciju parlamenta i
unutrašnje funkcionisanje domova parlamenta.
Ustavno pravo može se pojavljivati u tri oblika: 1) kao opšte ustavno pravo, čiji je cilj
proučavanje opštih ustavnih instituta, koje je iznad pozitivnog partikularizma i apsorbuje ga u
sebi; 2) kao pozitivno ustavno pravo, koje se odnosi na pojedinačni ustavni poredak; 3) kao
uporedno ustavno pravo, koje upoređuje norme ustavnih instituta različitih poredaka, kako bi
ustanovilo sličnosti i razlike.
Značaj ustavnog prava - Ustavno pravo je fundamentalna grana unutrašnjeg javnog prava. To
je formula koja utvrđuje mesto ove discipline u celini pravnog sistema. Tradicionalna razlika
između privatnog i javnog prava, koju je proučavao još rimski pravnik Ulpijan (oko 170228)
ostala je, uprkos svim promenama, „summa divisio" u većini pravnih sistema u svetu. Ulpijan je
javno pravo definisao kao pravo koje se odnosi na rimsku državu „publicum ius est quod ad
statum rei romanae spectat". Suština javnog prava je u odnosima nejednakosti koje uređuje i što
se ono odnosi na samo jezgro države, na njenu organizaciju i njene odnose sa pojedincima. Javno
pravo je, prema latinskom izrazu, pravo „imperium"a pravo političke moći, zapovedanja, prinude
i jednostranih akata. Suprotno njemu, suština privatnog prava je u jednakosti, u tome da se dve ili
18
više jednakih volja sretnu u ugovoru; njime se jednaki pojedinci dovode u vezu i međusobne
odnose.
Grana javnog prava, ustavno pravo, spada u unutrašnje, a ne u međunarodno pravo. Ovo
poslednje obuhvata odnose koji nastaju između država ili, što je novija pojava, između država i
međunarodnih organizacija, odnosno između međunarodnih organizacija. Unutrašnje pravo
primenjuje se u okviru države.
Na kraju, ustavno pravo je fundamentalna grana unutrašnjeg javnog prava ne iz razloga svoje
unutrašnje superiornosti, nego zbog toga što se odnosi na najviše državne institucije: političke
institucije nasuprot administrativnim institucijama.
Političke institucije obrazuju organi uobičajeno nazvani „javne vlasti" („Pouvoirs public") i
politički mehanizmi. To su najvažniji organi koji donose najvažnije odluke i utvrđuju opštu
politiku jedne zemlje, kao i mehanizmi pomoću kojih se ovakve suštinske odluke donose: šef
države, vlada, ministri, parlament, vrhovni sud, referendum, raspuštanje parlamenta i sl. U
okviru javnih vlasti pravi se tradicionalna razlika na zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast. Kod
ove poslednje postoji jedna prividna teškoća. Sudska vlast ne vrši politički izbor, ona ne donosi
političke odluke, a u nekim zemljama je u organizacionom smislu (u pogledu izbora i razrešenja
sudija) potčinjena jednoj od druge dve vlasti. Međutim, s jedne strane, u državi stvarno postoji
sudska funkcija, koja se sastoji u primeni zakona u slučaju kad se ovaj krši ili kad postoji spor o
tome, a s druge, mesto koje je dodeljeno sudskoj funkciji i nezavisnost u njenom radu su merila
za procenu i podelu političkih sistema.
Administrativne institucije su hijerarhijski niže u odnosu na političke institucije. One odgovaraju
zadacima primene i izvršavanja političkih odluka i vođenju svakodnevnih poslova. Njihovu
delatnost pokreću i nad njom vrše kontrolu nosioci političke vlasti (gouvernants). Pravo koje
proučava administrativne institucije je upravno pravo. Ovim je određen i odnos između dve
najvažnije grane unutrašnjeg javnog prava ustavnog i upravnog prava.
Ustavno pravo kao organizovana disciplina, kao nauka, danas svedoči o tome da se pod državom
više ne može podrazumevati samo državni organizam, kao skup organa, nego i delovanje i uticaj
građana na državu, tj. učešće građana u vršenju državne vlasti. Ustavno pravo mora postići
pomirenje između slobode (građanin) i vlasti (tačnije vladajućih), tako što će ostvariti umerenu
vlast zasnovanu na legitimnim težnjama građana za više slobode (ili za zaštitu postojećih
sloboda) i, sledstveno tome, veće blagostanje (ili zaštitu postojećih uslova egzistencije). Tako se
danas ustavno pravo većim svojim delom angažujeu proučavanju demokratije. Pri tom je istina
da apsolutna demokratija, demokratija kao ideal, nigde nije bila ostvarena. Postoje samo stepeni
u izražavanju demokratije. Vinston Čerčil je govorio da je „demokratska vladavina najgora,
19
izuzimajući sve ostale". Ni demokratija nije, dakle, obrazac savršenstva, savršen sistem vlasti.
Ali, u svakom slučaju, demokratija je politički režim u kojem se postiže najviši stepen pomirenja
poretka i slobode, što je uslov i cilj svake realne demokratije. Ustavno pravo treba da navodi na
razmišljanja u tom pravcu, isto kao što treba da prouči prepreke sa kojima se demokratija sreće i
skretanja kojima je ponekad podložna. U tome, kao i u širenju demokratske svesti građana, leži
značaj ustavnog prava (S. Leclercq).
NAUKA USTAVNOG PRAVA
Ustanovljavanje nauke ustavnog prava - Ustavno pravo u sadašnjem obliku nije suviše stara
disciplina. Ono započinje svoj razvoj 1834, kada je na inicijativu Gizoa (Pellegrino Rossi), na
Pravnom fakultetu u Parizu bila osnovana katedra pod nazivom „Ustavno pravo", sa zadatkom
da organizuje akademsko proučavanje materije ustavnog uređenja. Tokom XIX veka ta
disciplina imala je veoma sadržajan razvoj. Pod pritiskom realnog političkog života,
tradicionalno shvatanje ustavnog prava bilo je preispitivano, a njegova uloga precizirana.
Prema tradicionalnom shvatanju ustavnog prava, na kojem je poniklo tzv. klasično ustavno
pravo, ta disciplina ograničena je na političko ustavno pravo (droit constitutionnelpolitique), tj.
na ukupnost institucija pomoću kojih se ustanovljava vlast, koja se vrši ili prenosi posredstvom
države (M. Prelot).
Ustavno pravo i politička nauka - Ustavno pravo je pravna disciplina, što određuje i metod
njegovog proučavanja koji je pretežno pravni. Po tome se ustavno pravo razlikuje od političke
nauke, čiji su cilj, intelektualni postupak i metod različiti. Kao sve druge pravne discipline,
ustavno pravo obuhvata nekoliko dimenzija proučavanja svog predmeta, koje se mogu
kombinovati. To su: istorijska, nacionalna, inostrana, komparativna dimenzija i, na kraju, njihova
sinteza — opšteteorijska dimenzija, putem koje se izgrađuju apstraktni pojmovi i osnovne
kategorije.
Politička nauka ne bavi se onim što treba da bude, što bi trebalo da bude, nego se ograničava na
ono što jeste. Politička nauka je, dakle, pozitivna disciplina. Ustavno pravo je, isto tako,
pozitivna disciplina, ali nema prilaz stvarnosti kakav ima politička nauka, ne proučava je kao
politička nauka. Ono se bavi primenom prava, obraća pažnju na vladavinu prava, kako bi se
ostvario što veći stepen pravde i jednakosti među ljudima. Politička nauka ide s one strane
poznavanja pravnih pravila: ona proučava kako se ispoljavaju političke pojave, koje ekonomske i 20
socijalne snage određuju karakter političkog režima. Kada otkrije njihove uzroke, kada utvrdi
njihovo međusobno delovanje, zadatak politikologa se tu zaustavlja. Politička nauka objašnjava i
konstatuje. Žorž Vedel ovako određuje karakter političke nauke: „politička nauka ima za svoj
predmet fenomene vlasti. Među tim problemima centralno, privilegisano mesto zauzima država,
ali ne i isključivo. Politička nauka ispituje te fenomene ne sa normativnog gledišta, kao materiju
pravila ponašanja, nego sa “faktičkog gledišta".
METOD USTAVNOG PRAVA
Egzegetički i normativni prilaz ustavnom pravu - Pošto ustavno pravo proučava političke
institucije u njihovom pravnom obliku, njegov metod ne može biti druti do dogmatskopravni,
dok je korišćenje istorijsko sociološkog metoda podesnije u radovima iz ustavne politike,
ustavne istorije i ustavne sociologije, koje su sve posebne discipline u odnosu na ustavno pravo.
Ipak, naučna proučavanja ustavnog prava ne mogu a da ne obrate pažnju na efikasnost
funkcionisanja državnih ustanova, često podložnih uticaju organa i snaga koji nisu uobličeni u
pisanom tekstu ustava (npr. uticaj političkih stranaka i sindikata na sistem vlasti).
Metod zavisi od shvatanja predmeta ustavnog prava. Tumačenje pravnih normi (egzegeza) i
normativni pristup bili su, logično, primenjeni u razradi klasičnog shvatanja predmeta ustavnog
prava.
Egzegetički prilaz sastoji se u doslovnom objašnjavanju teksta ustava od kojeg se predmet
sastoji. Ograničavajući predmet ustavnog prava na sadržinu ustava, klasična doktrina se, logično,
orijentisala prema egzegezi kao pretežnom metodu. Ustavno pravo se otuda predstavlja
komentarisanjem ustava, ono je pravno objašnjavanje reči teksta ustava.
Normativni prilaz zasniva se na analizi ustavne stvarnosti jedne zemlje na osnovu prethodno
postavljene idealne koncepcije, kao merila za ocenu ustavne stvarnosti. Tako se i politički režim
može proučavati u funkciji ideala demokratije ili ideala socijalizma i slično. Normativni pristup
svojstven je klasičnom shvatanju predmeta ustavnog prava, koje taj predmet svodi na režim
organizacije političke slobode. Normativni pristup podrazumeva procenu saglasnosti konkretnog
ustavnog sistema sa prethodno određenim idealnim ustavnim sistemom.
Sociološki i pozitivni prilaz ustavnom pravu - Iako je koristan, egzegetički metod nije
dovoljan da se razume ne samo smisao nego ni domašaj pravnih pravila. Ona se ne mogu
prikazivati ,,in abstracto". Da bi se pravne pojave potpuno prikazale, nužno je pravne norme o
njima smestiti u istorijsko, kulturno, ideološko i socijalno okruženje. Bez poznavanja društvene 21
pozadine, teško je utvrditi pravi smisao pravne norme. Otuda ustavno pravo mora koristiti sve
metode društvenih nauka, kojima i samo pripada. Uz to, bliskost političkih fenomena nalaže
ustavnom pravu, možda više nego drugim pravnim disciplinama, da se pita za uzroke i razloge
pravnih pravila.
Isto tako, ustavno pravo mora na prvom mestu koristiti pozitivni metod. On se sastoji u analizi
posmatranih fenomena bez obaziranja na idealan model konstruisan „a priori". Cilj ustavnog
prava nije da otkrije da su pravila koje obuhvata u saglasnosti sa utvrđenim modelom, nego
sasvim jednostavno, da utvrdi zašto postoje takva pravila koja ono obuhvata. Pozitivni metod je
par excellence, metod egzaktnih nauka. Ali, ustavno pravo spada u društvene nauke. Otuda je
legitimno da se posle zahteva za primenom pozitivnog metoda, na drugom mestu, donese sud o
kriterijumima i osnovama na kojima se režim zasniva. Upoređivanje onog što postoji i poželjnog
ideala je jedan od najboljih načina kojima raspolaže ljudski duh za svoje razvijanje i, eventualno,
napredovanje (R. Vialle).
22
DIO DRUGI
FUNKCIJA I PRIRODA USTAVA
FUNKCIJA I PRIRODA USTAVA
U okviru ove teme ćemo obraditi pojam ustava (kako u formalnom tako i u materijalnom
smislu), vrste ustava, donošenja i promjene ustava, ustavne cikluse u svijetu: predistoriju ustava, 23
ustavnost kao konstitucionalizaciju vlasti, liberalnodemokratsku ustavnost, ustavnost
racionalizovanog parlamentarizma, socijalističku i autoritarnu ustavnost, ustavnost socijalističkih
zemalja, demokratskosocijalna ustavnost i ustavnost Trećeg svijeta kao i slom socijalističke
ustavnosti i povratak klasičnoj liberalno demokratskoj ustavnosti, te na kraju funkcije ustava.
Pojava ustava - Ideja ustava potiče iz tri izvora. Prvi je postojanje glavnog, svetovnog višeg
zakona. Nekada je suveren vladao no svojoj volji ili, što je u osnovi isto, putem božijeg prava.
Njegova se vlast mogla ograničiti i on postaviti na svoje mesto samo u ime zakona koji bi bio
iznad njega. Drugi izvor su lična prava. Nekada su pojedinci uživali privilegije ili trpeli odricanja
no milosti jačih i volji božijoj. Kada su se ljudi oslobodili svevlasti svojih vladara, prava koja su
od njih otrgli trebalo je zaštititi, kako bi ona trajno postala njihova svojina. Treći izvor je povelja
(charter), pisani dokument.
Ustav nije ništa drugo do viši i glavni zakon o državnoj vlasti, kojim se štite prava i slobode
pojedinaca, izložen u pisanoj formi (VValton N. Hamilton).
Pojavu ustava obeležavaju prvi pisani i svečani tekstovi kojima se počela ograničavati dotle
neograničena državna vlast, odnosno organ koji je tu vlast oličavao. Svrha tih tekstova bila je
trojaka: prvo, da utvrde prava i slobode bilo za određene staleže plemstva bilo za sve ljude
(ljudske slobode i prava), koje će monarh, kao dotad neograničeni vladalac, poštovati; drugo, da
zajemče prava i povlastice parlamenta, kao i da omoguće izvesnim društvenim grupama, koje su
dotle bile isključene iz vršenja državne vlasti da preko svojih predstavnika učestvuju u njenom
vršenju; treće, da poboljšaju vršenje državne vlasti, obezbeđenjem nove i punije osnove
legitimnosti države.
Pojam ustava - Ustav se određuje u materijalnom i u formalnom smislu. To je normativni pojam
ustava, koji polazi od toga da je ustav skup normi. Pod ustavom u materijalnom smislu (u širem
smislu) podrazumeva se skup normi (pravila) kojima se uređuju osnovi društvene organizacije u
jednoj političkoj zajednici, način vršenja državne vlasti u njoj, kao i granice državne vlasti.
Takve granice su slobode i prava pojedinaca i kolektiviteta. Ustav, dakle, obuhvata norme
kojima se uređuju odnosi između pojedinca i države i između državnih vlasti međusobno. Pod
ustavom u formalnom smislu (u užem smislu) podrazumeva se formalni, pisani opšti pravni akt
najjače pravne snage. Kako se u razvijenoj državi društveni odnosi u pravnom obliku uređuju
zakonima, kojih ima mnogo, a ustav je samo jedan, za pisani ustav se još i kaže da je osnovni
zakon, čime se ukazuje i na njegovu nadzakonsku pravnu snagu.
24
Pojmove ustava u materijalnom i ustava u formalnom smislu ne treba bukvalno shvatiti. U
zemljama u kojima ne postoji ustav u formalnom smislu postoje pisani propisi koji su u
materijalnom smislu od ustavnog značaja. Takvi su, na primer, Zakon o pravima od 1689. ili
Zakon o Parlamentu od 1911. i od 1949. u Velikoj Britaniji. Zemlje koje nemaju formalni, imaju
materijalni ustav. S druge strane, ustav u formalnom smislu, no prirodi stvari, ne može obuhvatiti
sva pravila koja se tiču društvene organizacije, državne organizacije i sloboda i prava pojedinaca
i kolektiviteta. Na primer, pravila o izboru narodnih predstavnika u parlament u većini zemalja
sa ustavom u formalnom smislu ustanovljavaju se običnim zakonom. A to znači da zemlje koje
imaju formalni, imaju i materijalni ustav.
Kao širi pojam, ustav u materijalnom smislu obuhvata ustav u formalnom smislu. Nerealno je
očekivati da jedan pisani akt obuhvati sve norme sa područja ustavne materije. Pored pisanog
ustava, ustavna materija uređuje se i zakonima i mnoštvom običajnih pravila koji omogućuju
prilagođavanje ustava promenjivim društvenim uslovima. Zakone i običajna pravila lakše je
promeniti od formalnog ustava, čime se smanjuju potrebe za formalnim promenama ustava, a
time i političke napetosti koje menjanje ustava u formalnom smislu povlači za sobom.
Pored normativnog, u upotrebi je i politički pojam ustava. U političkom smislu ustav postoji kad
je onemogućena subjektivnost, samovolja i zloupotreba nosilaca državne vlasti. Ustav je akt
institucionalizacije i objektivizacije vršenja državne vlasti. Njime se kao najviša volja u državi
uspostavlja apstraktna volja objektivnog prava, a isključuje kao najviša volja lična volja
vladajućih.
Prema Karlu Fridrihu (Carl J. Friedrich), jedna zemlja ima ustav u političkom smislu ukoliko je u
njoj delotvorno ograničena državna vlast. Ustav u političkom smislu je politički proces
delotvornog ograničenja državne vlasti. Postojanje pisanog ustava nije garantija postojanja
ustava kao političkog procesa delotvornog ograničenja državne vlasti. Zbog toga Karl Fridrih
govori o konstitucionalizovanim i nekonstitucionalizovanim ustavima. Proces delotvornog
ograničenja državne vlasti kristališe se u manje više poznatim pojmovima kakvi su
„zakonodavna, izvršna u sudska vlast", „prava federalnih jedinica", „zakonom propisani
postupak"„sloboda ioeopa" i sl. To su pojmovimodeli koji postaju simboli ustavnog poretka u
kojem je ustav politička snaga. Oni su sastavni delovi celokupnog „sindromaustavnosti"\ bez
kojeg nema ustava kao političkog procesa.
Pokazatelji „sindroma ustavnosti" su funkcionalna podela vlasti, kao protivteža apsolutizmu, koji
znači koncentraciju vlasti, uspostavljanje i garantovanje ljudskih prava, federalizam i
teritorijalna podela vlasti, lokalna samouprava, sudska kontrola uprave. Pod funkcionalnom
podelom vlasti Fridrih podrazumeva preciznu, pravom sprovedenu podelu ovlašćenja za
25
stvaranje, izvršavanje i primenjivanje prava, kao i za rešavanje sporova koji nastanu u vezi sa
tumačenjem pravila o takvoj podeli. A pošto se ta pravila moraju propisivati, to je i postojanje
posebne vlasti donošenja i promene ustava sastavni deo „celokupnog sindroma ustavnosti".
Na raskoraku između stvarnog i normativnog, u smislu pisanog ustava, nastao je sociološki
pojam ustava. Najpoznatiji pobornik takvog shvatanja ustava bio je Ferdinand Lasal (Ferdinard
Lassalle). On razlikuje stvarni od pisanog ustava. Stvarni ustav su realni, faktički odnosi sila koji
postoje u jednom društvu. Za razliku od stvarnog, Lasal pisani ustav naziva listom hartije.
Stvarne ustave imala je svaka zemlja u svako doba istom onom nužnošću kojom svako telo ima
dobru ili rđavu konstituciju.
Materija (sadržina) ustava (materia constitutionis) - Ustav se odnosi na dve vrste pitanja.
Prva grupa pitanja vezuje se za državnu vlast, a druga za društvo i njegove pripadnike, građane.
Obe grupe pitanja čine tzv. ustavnu materiju, sadržinu ustava. Grupa pitanja vezana za državnu
vlast obuhvata različite načine formiranja vlasti (izbor, postavljenje), podelu vlasti na različite
državne organe, odnose između državnih organa, akte koje oni donose.
Prema prvoj grupi shvatanja, materiju ustava čini organizacija i funkcionisanje državnih organa,
kao i granice državnoj vlasti koje se uspostavljaju ljudskim slobodama i pravima. Kako je
organizacija i funkcionisanje državnih organa prostrano područje odnosa, pojedini autori
sužavaju materiju ustava na organizaciju i funkcionisanje najviših državnih organa. Drugo
gledište materiju ustava vezuje za stvaranje prava u jednoj zemlji, znači opštih pravnih normi,
posebno zakona. Konkretnije određeno, tu materiju čini označavanje zakonodavnog organa,
zakonodavnog postupka, a u izvesnoj meri i sadržine budućih zakona. Ustav obuhvata norme
kojima se uređuju ova pitanja, na je zbog toga on neophodna logička pretpostavka postojanja
celokupnog pravnog poretka. Prema trećoj grupi shvatanja, materiju ustava čini područje
organizacije i rada političkih činilaca i institucija, tj. proces vršenja vlasti. Konkretnije kazano,
materija ustava svodi se na odnose između nosilaca vlasti i onih nad kojima se vrši vlast, kao i na
međudelovanje nosilaca vlasti prilikom stvaranja državne volje. Posebno, četvrto shvatanje
materije ustava, ističu pristalice političkog pojma ustava, ustava kao političkog procesa
ograničenja državne vlasti. Oni smatraju da materiju ustava čini sistem stvarnog ograničenja
političke, odnosno državne vlasti. Sve što nije vezano za takva ograničenja nije ustavna materija
nego je zakonska materija koja se uređuje zakonima.
Struktura i sistematika ustava - Posle nepisanog, običajnog ustava, preovlađujući oblik
izražavanja ustava jedne zemlje postaje pisani ustav. Pisani ustav je pravni akt, znači u njemu
26
preovlađuje normativni govor i način izražavanja. On se sastoji od pravnih normi, čija je
sadržinska osobenost u području odnosa koji se ustavnim normama uređuju, a formalna
osobenost u stepenu pravne snage (najveća pravna snaga). Stoga je udarni i osnovni deo u ustavu
onaj koji se sastoji od pravnih normi (normativni deo), bez kojeg ustav nije ustav, bez kojeg
nema ustava.
Pravne norme se formulišu u članovima ili paragrafima. U članu se, no pravilu, uređuje jedno
konkretno pitanje s područja ustavne materije na apstraktan i načelan način, kako priliči
ustavnom normiranju. Ako se to pitanje uređuje iz različitih uglova ili se sadržinski raščlanjuje,
član obuhvata stavove. Svaki stav je posebna norma. Član u kojem se nešto nabraja, no pravilu,
poslovi u nadležnosti državnog organa, ili političkoteritorijalne jedinice ili načini (modaliteti)
uređivanja jedne pojave ili jednog odnosa deli se na tačke. Tačka se od stava razlikuje po tome
što ona, po pravilu, sledi posle interpunkcijskog znaka dve tačke, dok stav sledi posle tačke, kao
nov red. To znači da tačka nikada ne počinje, kao stav, velikim slovom, nego naprotiv malim
slovom. Tačka se prepoznaje i no tome što ispred nje dolazi crtica (diviz), kao interpunkcijski
znak.
Članovi se po tematskoj srodnosti grupišu u odeljke ili u glave, kao jedinice sistematizacije
ustava. Za razliku od člana koji uređuje jedno posebno pitanje, odeljak ili glava obuhvataju
članove kojima se uređuju pitanja iz istog područja odnosa. Ovde je izuzetak stari Ustav SAD.
On ima svega sedam članova, koji su obeleženi rimskim brojevima. Ali, za bar prva četiri
njegova člana je jasno da su to u suštini odeljci ili glave u kojima su uređena pitanja sa istog
područja društvenih odnosa koje čini materiju ustava. Ti članovi su podeljeni na odseke, što je
opet posebnost američkog ustava, a ti odseci bi bili najviše nalik članovima u smislu uobičajene
ustavnopravne tehnike. Za razliku od članova koji, no pravilu, nemaju poseban naslov (retki su u
svetu ustavi koji pored člana imaju ispisani i rubrum, tj. naziv instituta koji se uređuje odnosnim
članom), glave i odeljci imaju, no pravilu, posebne naslove.
S obzirom na značaj ustava kao pravnog akta, u njemu, no pravilu, postoji jedan tekst koji
prethodi normama, koji nije stilizovan u obliku članova i u kojem je dikcija slobodnija, više
oratorska i svečana. Taj deo prethodi naslovu ustava (Ustav SR Jutoslavije, Ustav Republike
Srbije, Ustav Republike Crne Gore, Ustav Republike Slovenije, Ustav Republike Makedonije) ili
sledi ispod naslova ustava, a prethodi normama ustava (Ustav SAD, Ustav Švajcarske, Ustav
Republike Francuske, Ustav Češke Republike, Ustav Rusije). U prvom slučaju on nije sastavni
deo ustava, dok u drugom jeste. Taj deo najčešće nosi naziv „preambula". Preambula je, kako joj
i ime kazuje, predgovor za ustav, uvod u ustav.
27
Osnovni pravni problem u vezi s preambulom ustava je da li je ona puka politička deklaracija ili
je pravna norma. U prvom slučaju, ona nije pravno obavezna, u drugom, jeste. Opštevažeći
odgovor nije moguće dati. Ali, ako preambula ne propisuje nikakvo pravilo ponašanja, ona nije
pravna norma, znači nema ni pravu obaveznost. Ona je, svakako, u tom slučaju, od pomoći u
utvrđivanju smisla pravnih normi, tj. u njihovom tumačenju, kao i u popunjavanju ustavnih
praznina, ali ona sama nije ustavni propis. Sasvim je jasno da ustavni propis ne može biti
preambula koja prethodi naslovu ustava, koja ni fizički nije sastavni deo ustava.
Uobičajena sadržina preambule je utvrđivanje motiva za donošenje ustava, ciljeva novog
ustavnog uređenja, izlaganje osnovnih političkih akcenata iz istorijske prošlosti zemlje,
utvrđivanje načela na kojima se zasniva celo ustavno uređenje, navođenje donosioca ustava i sl.
Ilustrativan je primer preambule najstarijeg ustava na svetu, Ustava SAD od 1787, koja glasi:
„Mi, narod Sjedinjenih Država, imajući za cilj da obrazujemo savršeniji savez, uvedemo pravdu,
osiguramo unutrašnji mir, postaramo se za zajedničku odbranu, unapredimo opšte blagostanje i
obezbedimo blagodeti slobode sebi samima i svom potomstvu, tvrđujemo ovaj ustav za
Sjedinjene Države Amerike."
Ustavi koji se menjaju putem ustavnih amandmana obuhvataju i ustavne amandmane, iako se oni
donose posle ustava, kao svoj sastavni deo. Ustavni amandmani se dodaju na kraju ustava, kao
njegovo produženje, umesto da se kao izmene i dopune ustava unose u ustavni tekst i time menja
prvobitni tekst ustava. To znači da ustavni amandmani moraju koncepcijski i logički biti u skladu
sa ustavnim sistemom utvrđenim prvobitnim tekstom ustava. Oni su više akti razvijanja,
poboljšanja i dopune načela i institucija sadržanih u osnovnom tekstu ustava, nego akti promene
tih načela i institucija ili uvođenja novih.
Ustavni amandman ima snagu ustava, jer je to akt vlasti koja je u ustavu označena kao
ustavotvorna vlast. Amandmani su zajedno s osnovnim tekstom ustava pozitivni ustav.
Najprikladnije pojmu ustavnog amandmana je da bude čista dopuna, tj. da ustavna odredba koju
unosi amandman u ustav sadržinski ne stoji ni u kakvoj vezi sa postojećim ustavnim tekstom, u
tom smislu što se njome uređuje nešto što dotad, odredbama postojećeg ustava, uopšte nije bilo
uređivano. Smisao ustavnih amandmana je da obezbede dugovečnost ustavu, umesto njegovo
zamenjivanje novim ustavom. U prirodi ustavnog amandmana je da razrađuje i dopunjuje ustav,
da ga dopisuje, a ne da ga menja. Zato se u tekstu ustavnog amandmana, no pravilu, i ne govori o
tome šta se u prvobitnom tekstu ustava menja ili šta prestaje da važi. Takav je slučaj sa ustavnim
amandmanima na Ustav SAD od 1787 (premda se u amandmanu XXI kaže da se ukida
amandman XVIII). Ako je isti odnos ili pitanje ustavni amandman uredio drukčije od prvobitnog
teksta ustava, onda važi interpretativno pravilo lex posterior derogat priori, dakle važi rešenje iz
28
ustavnog amandmana kao kasnijeg ustavnog ropisa, pošto je reč o odnosu stare i nove ustavne
odredbe.
Ukoliko se ustavnim amandmanima menja prvobitni tekst ustava, štaviše, uvode i elementi
novog i drukčijeg ustavnog sistema od onog utvrđenog u prvobitnom tekstu ustava, u ustavnim
amandmanima se izričito navodi koja se odredba iz prvobitnog teksta ustava menja ili dopunjuje.
Tada su to ustavni amandmani samo po imenu, a ne i u suštini. Takav je slučaj bio s mnogim
amandmanima na Ustav SFRJ od 1963. i Ustav SFRJ od 1974, kada se preteralo kako sa brojem
amandmana (na Ustav SFRJ od 1963. doneseno je 42, a na Ustav SFRJ od 1974. doneseno je 48
amandmana), tako i sa njihovom sadržinom, u smislu udaljavanja tim amandmanima od
koncepcije i logike osnovnog teksta ustava. U tim amandmanima se izričito navodilo koje se
odredbe prvobitnog teksta ustava zamenjuju, a koje dopunjuju. Kako su promene bile tolike da
su dovele u pitanje konzistentnost teksta ustava, amandman XLII od 1971. na Ustav SFRJ od
1963. sadržao jeu tački 2. sledeću, jedinstvenu odredbu: „Odredbe Ustava SFR1 koje nisu
zamenjene odnosno ukinute ustavnim amandmanima XX do XLI tumače se i primenjuju u
skladu s tim amandmanima."
Retki su ustavi koji pod istim naslovom „ustav" obuhvataju dva akta, pogotovo ako između njih
postoji vremenski diskontinuitet. Primer takvog ustava je Montanjarski ustav Republike
Francuske od 1793, koji obuhvata Deklaraciju prava čoveka i građanina i Ustavni zakon
Republike. Da je reč o dva akta vidi se i no tome što svaki od njih ima svoju sopstvenu
numeraciju članova. Deklaracija Montanjarskog ustava ostala je čuvena no svom članu 28, koji
glasi: „Narod uvek ima pravo da popravlja, preinačuje i menja svoj ustav. Jedna generacija na
može potčinjavati svojim zakonima buduće generacije." Ustav RSFSR od 10. jula 1918.
inkorporiše u svoj prvi deo Deklaraciju prava radnog i eksploatisanog naroda od 12. januara
1918, a Ustav Republike Francuske od 1958. u preambuli proglašava privrženost francuskog
naroda „pravima čoveka i načelima narodne suverenosti kako su bila utvrđena Deklaracijom od
1789, potvrđenom i dopunjenom Preambulom Ustava od 1946".
Svojstva ustava - Ustav u formalnom smislu ima jedan par pravnih i jedan par nepravnih
svojstava. Pravna svojstva ustava su da je osnovni zakon i da je najviši opšti pravni akt.
Nepravna svojstva ustava su da je ideološko politički i programsko deklarativni akt.
Ustav je kao svaki zakon sastavljen od opštih pravnih pravila, ali je, ipak, osnovni zakon. Ustav
je osnovni zakon u sledeća četiri osnovna značenja: to je akt koji je doneo poseban ustavotvorni
organ ili običan zakonodavni organ, ali no postupku težem od običnog zakonodavnog postupka;
to je akt kojim se predviđaju zakonodavni organ i zakonodavni postupak; to je akt koji sadrži
29
osnovnija (apstraktnija, načelnija) pravna pravila od onih koja sadrži zakon; to je opšti pravni
akt, tj. zakon koji obuhvata najširu materiju pravnog normiranja (materia constitutionis).
Ustav je najviši opšti pravni akt, jer iz njega proizlazi pravni sistem zemlje u celosti i što
uslovljava važenje svih drugih propisa. On stoji na vrhu piramide opštih pravnih akata. Ustav to
svojstvo ima zato što je izraz i delo pravno suverene vlasti. Njegov donosilac je pravno suveren,
pravno slobodan, nevezan pravom. To je ustavotvorna vlast, koja je originerna i pravom
neograničena vlast, u tom smislu što nije obavezna da se povinuje nikakvim ranijim važećim,
ranije donesenim normama, na bile one i ustavnog karaktera. Ustavom otpočinje stvaranje prava,
a posle ustava, pravo koje se donosi mora biti u saglasnosti sa ustavom a ono već donoseno mora
se sa njim usaglasiti.
Jača pravna snaga ustava u odnosu na zakone ogleda se u aktivnom i u pasivnom smislu. U
aktivnom smislu, kao svojstvo ustava da uspostavi poredak ustavnih normi, da im odredi pravnu
snagu, a u pasivnom smislu kao svojstvo nepovredivosti (imunosti) ustava u odnosu na norme
nižeg stepena, koje ga ne mogu izmeniti niti ukinuti (Crisafuli).
Državna vlast koja stvara ustav je, prema opatu Sjejesu (Emmanuel Joseph Sieyes), ustavnom
ideologu francuske revolucije, ustanovljavajuća vlast, dok su sve druge državne vlasti
ustanovljene ustavom. Ustav je jedini pravni akt koji određuje vlastitu pravnu snagu, ali on
određuje pravnu snagu i drugih opštih pravnih akata. Najjača pravna snaga ustava ima i svoju
sankciju, koja se sastoji u mehanizmu za lišavanje pravne snage onih pravnih akata koji nisu
saglasni sa ustavom. U teoriji, ali i u praksi, postoji shvatanje da su sudovi, no prirodi sudske
funkcije, dužni da odbiju primenu zakona nesaglasnih sa ustavom prilikom rešavanja konkretnih
sudskih sporova, i u slučajevima kad ih ustav na tako nešto izričito ne ovlašćuje. Tako nešto ne
mogu činiti samo ako im je ustavom izričito zabranjeno.
U većini zemalja najjača pravna snaga ustava sankcionisana je tako što je ocena ustavnosti
propisa institucionalizovana izričitim ustavnim odredbama. Ona se pri tom vrši ili kao ocena
ustavnosti propisa u apstraktnom sporu, u sporu između normi nezavisno od konkretnog sudskog
spora, od strane posebnih ustavnih sudova (Austrija, Italija, Nemačka, Španija), ili od strane
posebnih nesudskih državnih organa (Ustavni savet u Petoj francuskoj republici), ili kao ocena
ustavnosti propisa u konkretnom sporu, u vezi a konkretnim sudskim sporom, od strane redovnih
sudova (SAD, Švajcarska, Kanada, Australija).
Nepravna svojstva ustava utoliko su izraženija ukoliko se ustav no osnovnoj zamisli i sadržini
svojih odredaba udaljuje od pravnog akta. Ustav je upravo zbog karaktera ustavne materije
(sadržine), podložan uticajima filozofskih mišljenja i političkih teorija i ideologija. Zbog toga,
premda je ustav pretežno pravni akt, on je istovremeno i ideološko politički akt, pošto su rešenja
30
data u ustavnim normama često inspirisana različitim teorijama o ulozi države u društvu, o
odnosu pojedinca prema državi i kolektivu, o broju i međusobnim odnosima pojedinih funkcija
državne vlasti i sl. Nije redak slučaj da teorijske stavove koji su poslužili kao inspiracija za
norme ustava, ustavi sadrže u sopstvenom tekstu, posebno ustavi koji imaju preambulu, čija je
svrha da bude uvod u ustav, tj. u normativni tekst ustava.
Sa svojstvom ustava kao ideološko političkog akta u tesnoj vezi je svojstvo ustava kao
programsko deklarativnog akta. Premda je ustav u osnovi pozitivnopravni tekst kojim se
propisuje sadašnje ustavno uređenje, on je zbog toga što se od njega očekuje da važi dugo u
budućnosti, često iznad stvarnih mogućnosti datog društva, pa je u tom smislu, pored važeće
norme, ustav i program za budućnost. Kao svaki program, i program u ustavu je skup određenih
zahteva čijem ostvarivanju treba težiti u budućnosti.
Nisu retki slučajevi da ustavi u sopstvenom tekstu određuju krajnje ciljeve ustavnog uređenja
koje utvrđuju i da potom na osnovu obeležja tog uređenja predstavljaju razvoj države i društva
odnosne zemlje u budućnosti. Takvim odredbama najčešće je mesto u preambuli ustava.
U teoriji se pravi razlika između ustava bilansa i ustava programa. Prvi su okrenuti sadašnjosti i
imaju za cilj da pravno uobliče postojeću realnost, dok drugi teže promeni realnosti, određuju
ciljeve koje treba dostići, kao i instrumente pogodne za postizanje tih ciljeva (kao primer takvog
ustava pominje sa Ustav Republike Italije od 1947).
VRSTE USTAVA
Klasične podele ustava - U teoriji postoje klasične i moderne podele ustava. Klasične podele
ustava izvedene su prema formalnim merilima. Takve su podele ustava na pisane i nepisane,
kodifikovane i nekodifikovane i čvrste i meke. Njihov tvorac je, uglavnom, britanski
konstitucionalista Džems Brajs (James Vguse). U klasične podele ustava spada i podela ustava
prema donosiocu.
Pisani su ustavi oni koji čitavu materiju izlažu u pisanom obliku. Takvi su, po pravilu, ustavi u
formalnom smislu. Nepisani, ili običajni, ili istorijski ustavi su sastavljeni od ustavnih običaja,
pošto pravila koja ih čine nisu izražena u pisanom obliku. To su ustavi u materijalnom smislu. U
daleko najvećem broju zemalja u svetu najvažnije materijalne ustavne norme su u pisanom
obliku. Međutim, danas nema zemlje u svetu koja bi u celosti imala pisani ustav, kao ni obrnuto,
nema zemlje koja bi u celosti imala nepisani ustav.
31
Kodifikovani ustavi su formalni ustavi izraženi u jednom aktu, dok su nekodifikovani ustavi
izraženi u nekoliko akata. U istoriji najpoznatiji primer nekodifikovanog ustava bio je ustav
Treće francuske republike od 1875, dok danas takvo svojstvo ima ustav Izraela.
Ustavi se dele na čvrste (rigid) i meke (flexible) prema pravnim režimima (Brajs je za čvrste
ustave upotrebljavao još i izraze stationary solid, a za meke moving k fluid) za njihove promene.
Ukoliko se mogu promeniti putem običnih zakona, ustavi su meki, a ako je za njihovu promenu
potreban poseban postupak, teži od običnog zakonodavnog, ustavi su čvrsti. Nepisani ustavi su
meki ustavi, ali nisu svi pisani ustavi čvrsti ustavi. Ustav Singapura je pisan, ali mek, a ustavi
australijskih federalnih jedinica su isto tako pisani ali uglavnom meki (Hood Phillips).
Kod čvrstih ustava poseban revizioni postupak obuhvata složenije uslove za pokretanje postupka
za promenu ustava (ne jedan nego znatno više poslanika, a ukoliko je reč o obliku narodne
inicijative onda nekoliko hiljada nosilaca biračkog prava više u odnosu na broj potreban za
zakonodavnu inicijativu) i teže uslove za usvajanje akta o promeni (kvalifikovana većina u
zakonodavnom telu, poseban kvorum prisutnih, odluka posebne ustavotvorne skupštine,
obavezno iznošenje odluke na narodno glasanje referendum).
Premda se formalno može govoriti samo o pisanom ustavu kao o čvrstom ustavu, u suštini i meki
i nepisani ustavi prave razliku između običnih i ustavnih pravila (normi) od kojih se sastoje.
Formalno se meki ustavi određuju kao akti čiji se postuttak promene ne razlikuje od postupka
promene običnih zakona, na otuda, formalno, nema posebne suprematije ustavnih normi u
odnosu na obične zakonske norme. Međutim, čak i u mekim ustavima uvek postoji razlika u
vrednosti i značaju normi koje sadrže, koja odgovara razlici između običnih zakona i ustava.
Promenom normi koje imaju ustavni karakter u mekom ustavu menjaju se suštinski ustavne
norme, koje se od drugih normi mekog ustava razlikuju ne prema formi kojom su zaodenute
nego prema svojoj materijalnoj sadržini.
Drugim rečima, podela ustava na čvrste i meke relativnog je karaktera, pošto u svakom ustavu
postoji materijalna superiornost u suštini ustavnih pravila, koja proizlaze iz činjenice da se
pravni poredak svake zemlje zasniva na ustavu, koji je izvor svake pravne aktivnosti u državi, iz
kojeg vuku svoju pravnu valjanost svi pravni propisi u zemlji.
S tim u vezi, u teoriji se govori o razlici između suštinske čvrstine (rigidita sostanziale) ustava,
svojstvene svakom ustavnom poretku, koja podrazumeva da se njegovi osnovni principi mogu
promeniti samo revolucionarnim putem i formalne čvrstine (rigidita formate) ustava, koja
dopušta ustavne promene samo ako se vrše no otežanom postupku u odnosu na običan
zakonodavni postupak, što je jemstvo očuvanja osnovnih principa odnosnog ustavnog poretka
(Lavagna).
32
Stepen čvrstine ustava ne koincidira u stvarnosti sa stabilnošću (trajnošću) ustava. Otežan
postupak za promenu ustava neće no sebi u stvarnosti učiniti retkim promene ustava, kao što ni
postojanje slabijih prepreka ustavnim promenama, odnosno nepostojanje ikakvih prepreka
ustavnim promenama, u slučaju mekog ustava, neće u stvarnosti no sebi dovesti do čestih
promena ustava. To je zbog toga što stvarne promene ustava ne zavise samo od pravnog
postupka za promene ustava nego i od mnogobrojnih političkih i socioloških činilaca, kao i od
osetljivosti naroda u određenom istorijskom trenutku.
Zapaženo je još kako je mnogo teže promeniti nepisani ustav koji se zasniva na ukorenjenim
ustavnim običajima nego formalno čvrsti ustav. To je zbog toga što se ustavni običaj formira u
dužem vremenskom periodu. Nije dovoljno nekoliko meseci da se promeni takav običajni ustav
koliko je potrebno za pisani ustav, pošto je za promenu običaja potrebno stalno ponavljanje u
dužem vremenskom periodu, kako bi jedno ponašanje bilo shvaćeno kao pravno obavezujuće
(Mazzoni Honorati).
Nisu retki ustavi koji ograničavaju mogućnosti za svoju promenu. Ta ograničenja mogu biti
dvojaka, s obzirom na vreme i s obzirom na predmet. S obzirom na vreme, tako što se zabranjuje
svaka promena ustava pre isteka dužeg ili kraćeg vremenskog perioda (Ustav Francuske od
1791. zabranjivao je svoju promenu pre isteka deset godina) ili što se zabranjuje promena ustava
u posebnim vremenima u kojima se nalazi zemlja (Ustav Španije od 1978. zabranjuje promenu
ustava za vreme rata). S obzirom na predmet, tako što se zabranjuje promena određenih ustavnih
institucija ili ustavnih odredaba (savremeni Ustav Republike Italije od 1947. i Ustav Republike
Francuske od 1958. isključuju mogućnost promene republikanskog oblika vladavine). Pravna
teorija je jedinstvena u oceni da su ovakve odredbe bez pravnog dejstva, pošto svi ustavotvorci
imaju isti rang, odnosno pošto je svakom od njih ustavotvorna vlast pravno neograničena
(neuslovljena). Stoga je karakter ovakvih odredaba čisto platonski „jer nad ustavotvornim
organima ne postoji nikakva viša vlast koja bi ih mogla sprečiti u potpunoj promeni ustava" (S.
Jovanović).
Moderne podele ustava - Najoriginalnije modernije podele ustava su one koje su izvedene
prema tzv. ontološkom merilu, tj. prema odnosu ustava i društvene stvarnosti. U teoriji tvorac
takvih podela je Karl Levenštajn. On, prema tom merilu, deli ustave na normativne, nominalne i
na semantičke. Normativni ustavi polaze od konkretne društvene stvarnosti, oni se prave no meri
konkretnog društva, na se zbog toga u tom društvu i ostvaruju. Tu se društvena stvarnost i ustav
podudaraju. Takvi su ustavi autohtoni. Nominalni ustavi su to samo no imenu, a ne i u stvarnosti.
To su ustavi pravljeni za neku drugu stvarnost, realno postojeću ili imaginarnu, s kojom se ne
33
podudara stvarnost društva u kojoj oni treba da važe. Nominalni ustavi su pravno važeći, ali se
ne ostvaruju, jer je kod njih društvena stvarnost u raskoraku sa njima. To nisu ustavi prilagođeni
narodu za koji su doneseni, nego ustavi kojima se narod mora prilagođavati. Takvi su ustavi
alohtoni. Semantički ustavi su sa ontološkog stanovišta normativni ustavi. Oni se ostvaruju u
društvenom životu, ali ne dopuštaju nikakvu sopstvenu, na time ni društvenu promenu, promenu
političke vlasti. Oni konzerviraju postojeću vlast. Ova treća vrsta ustava ne pridržava se dosledno
ontološkog merila kao prethodne dve, čime napušta jedinstveno merilo deobe. U odnosu na
prethodne dve, ona je dobijena drukčijim merilom deobe, što je u logici neodrživo. Zbog toga
Levenštajnova podela ustava prema ontološkom merilu podleže kritici.
DONOŠENJE I PROMENA USTAVA
Donošenje ustava - Državna vlast koja donosi ustav zove se ustavotvorna vlast, dok se državna
vlast koja menja važeći ustav zove reviziona vlast. Obe su podvrste zakonodavne (normativne)
vlasti. Danas se u većini ustava ne pravi razlika između ustavotvorne i revizione vlasti (klasični
suprotni primer je Švajcarska, a noviji Ustav Butarske od 1991), u tom smislu što se od strane
istog organa (istih organa) i no istom postupku kako donosi nov, tako i menja važeći ustav. Toj
grupi ustava pripada i Ustav Republike Srbije od 2006.
Ustavotvorna vlast je originerna i neograničena vlast, u tom smislu što nema pravila (normi) koja
postoje pre nje i koja bi je obavezivala.
Zato se ona i zove ustanovljavajuća vlast, dok se vlasti koje je ona ustanovila nazivaju
ustanovljenim vlastima. U stvari, ovaj zaključak odnosi se na, kako ga naziva Pijetro Virga,
originerni društveni utovor kojim se stvara država ili, jednostavnije rečeno, na prvi ustav.
Rečeno je da je ustavotvorna vlast ona koja ustanovljava novi ustavni poredak. Reviziona vlast
menja već ustanovljeni ustavni poredak, no čijem revizionom postupku i postupa. Postoje autori
(Mortati) koji smatraju da se reviziona vlast, budući da je izvedena iz ustavotvorne vlasti, mora
kretati u ustavnim granicama kad je reč o osnovnim načelima koja se odnose na oblik države, jer
bi se ova mogla promeniti samo potpuno novim ustavom ili samo faktičkim revolucionarnim
putem.
Procedura donošenja novog ustava treba da bude takva da, s jedne strane, poštuje stabilnost
važećeg ustavnog poretka a, s druge, da omogući prilagođavanje ustava, bez preteranih teškoća,
društvenim promenama, u slučajevima kada je to neophodno.
34
Promena (revizija) ustava - Vlast promene važećeg ustava najčešće se dodeljuje zakonodavcu.
Ali, kad menja važeći ustav zakonodavac ne postupa no običnom zakonodavnom, nego no
posebnom postupku, težem od zakonodavnog postupka. Uz to, moguće je da promena izglasana
u parlamentu postane konačna tek pošto od strane građana bude potvrđena na referendumu.
Referendum u revizionom postupku može biti obavezna faza, bez koje nema promene ustava.
Takav primer pruža Ustav Republike Srbije od 2006, jer se u njemu navedene odredbe ne mogu
promeniti bez ustavotvornog referenduma. Ali, referendum može u revizionom postupku biti
samo mogućnost, što znači da je promena ustava moguća i bez referenduma. Takav primer pruža
Ustav Republike Italije od 1947 (referendum sospensivo).
Ukoliko se kao mjerilo uzme osobenost organa koji vrši revizionu vlast, različite postupke
revizije onda možemo svrstati tu reviziju u sedam grupa i to:
1. O reviziji odlučuje običan zakonodavni organ, no uobičajenom zakonodavnom postupku
(obeležje mekog ustava), ali uz obavezu traženja prethodnog mišljenja, koje nije obavezujuće, od
drugog organa (slučaj Italije, na osnovu Zakona od 1928, kojim je uvedena kategorija ustavnih
zakona).
2. O reviziji odlučuje običan zakonodavni organ u dva uzastopna glasanja preduzetim u
vremenskom razmaku često unapred određenom (Ustav Republike Francuske od 1946. i Ustav
Republike Italije od 1947, pri čemu oba zahtevaju minimalni razmak od tri meseca između prvog
i drugog glasanja).
3. O reviziji odlučuje običan zakonodavni organ u dve uzastopne legislature (saziva). U takvim
slučajevima izbor parlamenta koji treba da donese odluku o reviziji ustava dobija značenje
referenduma (Ustav Švedske od 1809, Ustav Norveške od 1814, Ustav Belgije od 1831, Ustav
Holandije od 1877, Ustav Kraljevine SHS od 1921. i Kraljevine Jugoslavije od 1931, Ustav
Grčke od 1952, Ustav Španije od 1978).
4. O reviziji odlučuje običan zakonodavni organ, s tim što je predviđeno i odlučivanje naroda
putem referenduma, koji možebiti obligatoran ili fakultativan, prethodan ili naknadan, uz
pristanak ili zahtev parlamenta (Ustav Švajcarske od 1874, Ustav Danske od 1953, Ustav Japana
od 1946. koji zahtevaju obaveznu podložnost usvojene revizije referendumu, Ustav Republike
Francuske od 1946. i 1958, Ustav Republike Italije od 1946, a sa različitim modalitetima i Ustav
Španije od 1978, koji predviđaju referendum samo u određenim situacijama).
5. O reviziji odlučuju zakonodavni domovi, ali sjedinjeni u zajedničku skupštinu (Ustav
Francuske od 1875). Ovakav oblik promene ustava mogućan je samo u državama koje imaju
dvodomni parlament.
35
6. Najzad, o reviziji odlučuje jedino za to, posebno obrazovan ustavotvorni organ (ustavi
Argentine i Kostarike, dok Ustav SAD predviđa sazivanje ustavotvorne skupštine za predlaganje
amandmana na savezni ustav samo u slučaju kad to zahtevaju dve trećine zakonodavnih tela
država ali je u praksi do danas korišćen samo onaj način promene ustava kad o promeni odlučuju
Kongres i zakonodavna tela država).
Promjena Ustava Bosne i Hercegovine - Ustav Bosne i Hercegovine kao i ustavi Federacije
Bosne i Hercegovine i Republike Srpske se mjenjaju po složenim postupcima od postupaka po
kojima se donose i mjenjaju obični zakoni.
Izmjene i dopune Ustava Bosne i Hercegovine se mjenjaju i dopunjavaju odlukom
Parlamentarne skupštine, koja uključuje dvotrećinsku većinu glasova onih koji su prisutni i koji
glasaju u Predstavničkom domu (odredba člana X izmjene i dopune). Istovremeno ustav
predviđa da ni jedan amandman ovog ustava ne može da eliminiše ili umanji prava i slobode iz
člana II ovog Ustava ili da izmjeni ovu odredbu. Ovaj Ustav je stupio na snagu po potpisivanju
Opšteg okvirnog sporazuma kao ustavni akt koji zamjenjuje i stavlja van snage Ustav Republike
Bosne i Hrecegovine. Istovremeno u Ustavu 2 ovog člana XII (stupanja na snagu ) je određeno
da u roku od tri mjeseca po stupanju na snagu ovog ustava, entiteti će amandmanskim
postupkom izmjeniti svoje ustave kako bi obezbjedili njihovu saglasnost sa ovim Ustavom, u
skladu sa članom III stav 3;(b).
Promjena Ustava Federacije Bosne i Hercegovine - Kada se govori o revizionom sistemu
Ustav Federacije Bosne i Hercegovine možemo vrlo precizno da kažemo da on spada u krute
ustave jer je postupak za njegovu promjenu složeniji od zakonodavnih postupaka. Ustav
Federacije spada u kategoriju onih ustava koji zabranjuju reviziju pojedinih, a izuzetno na
određeno vrijeme, i svih odredaba ustava. Radi se o zabrani revizije kojom bi moglo da se ukine
ili umanji bilo koje pravo ili sloboda koji su zajamćeni ovim ustavom u poglavlju II u odeljku A.
Članovi 17.
Po stilizaciji Osmog poglavlja gdje se govori o amandmanima na ustav proizilazi da se Ustav
može mjenjati samo amandmanima, pa bi se reklo da u revizionom postupku ne bi mogao da se
donese potpuno novi ustav. U ustavu Federacije član VIII član I je precizirano koji subjekti
imaju pravo da donesu prijedlog za promjenu Ustava, to su: Predsjednik Federacije u saglasnosti
sa podpredsjednicima, Vlada Federacije; većina poslanika Predstavničkog dima; većina
bošnjačkih delegata u Domu naroda; većina hrvatskih delegata u Domu naroda i većina srpskih
delegata u Domu naroda Parlamenta Federacije.
36
Za usvajanje predloženih amandmana potrebna je saglasost dvije trećine poslanika
Predstavničkog doma, i većina delegata u Domu naroda koja uključuje većinu bošnjačkih,
hrvatskih i srpskih delegata, dakle nacionalni konsenzus konstitutivnih naroda.
Iako Ustav Federacije ne predviđa mogućnost da ovlašteni predlagač Međunarodne zajednice
može da mjenja ustav u redovnnom revizionom postupku on je najčešće i mjenjao ovaj ustav
nalazeći uporište za ove intervencije u aneksu X Mirovnog sporazuma koji glasi „Visoku
predstavnik je konačan autoritet na terenu što se tiče tumačenja ovog Sporazuma o civilnoj
implementaciji mirovnog rješenja“.
Poslovnik o radu Predstavničkog doma i Poslovnikom o radu Doma naroda je pored ostalog
uspostavljeno i pravo poslanika da podnose incijativu za promjenu ustava, ova incijativa može
da postane prijedlog za promjenu ustava ukoliko tu incijstivu podrži većina poslanika. Ovim se
ustavri proširuje krug ovlaštenig predlagača za promjneu ustava jer u slučaju da se prihvati
incijativa i nadpolovičnom većinom u Domu naroda ova nadpolovična većina u Domu naroda
pojavljuje se kao ovlašteni predlagač. Ovim poslovnicima je predviđena i javna rasprava o
prijedlogu amandmana za promjenu ustava koja ne može da traje kraće od dvije sedmice.
Poslovnik Doma naroda javnu raspravu konstituiše kao obaveznu a poslovnik Predstavničkog
doma javnu raspravu konstituiše kao fakultativnu.
Promjena ustava Republike Srpske - Ustav se mjenja po istom postupku kako je i donesen što
podrazumjeva da se prvo podnosi incijativa za promjenu i to od ovlaštenog organa (Predsjednik
države, vlade i skupštine), zatim skupština (parlament) prihvata incijativu. Nakon toga izrađuje
se nacrt amandmana o promjeni, a potom se o nacrtu vodi javna rasprava s tim što Narodna
skupština utvrđuje trajanje javne rasprave. Ovaj ustav je predvidio složen revizioni postupak pa
na taj način ga možemo svrstati u krute ustave. Odredbama članova 132137. je vrlo precizno
određena procedura i način pomjene ustava. Sve kompetencije ima Narodna skupština i Vijeće
naroda a za nju moraju glasati najmanje dvije trećine od ukupnog broja narodnih poslanika i
većina članova Vijeća naroda iz svakog kontitutivnog naroda i ostalih. Ukoliko promjena ustava
ne bi bila usvojena, prijedlog za promjenu o istom pitanju ne može se ponoviti prije isteka 3
mjeseca od dana kada je prijedlog odbijen.
Ustav republike može se mjenjati ustavnim amandmanima a u slučaju ratnog stanja ili
neposredne ratne opasnosti Narodna skupština može utrditi prijedlog promjene Ustava i usvojiti
ustavne amandmane na istom zasjedanju bez otvaranja javne rasprave.
37
USTAVNI CIKLUSI U SVIJETU
Predistorija ustava - Pisani ustavi i ustavi u formalnom smislu pojavljuju se tek krajem XVIII
veka. Ali je ideja da pravila o organizaciji i radu države i o ličnim slobodama treba skupiti u
jednom aktu i zaštititi ih od olakih promena nastala još u starom veku i postepeno je sazrevala do
kraja XVIII veka, kada su se pojavili prvi ustavi u formalnom smislu.
Zameci ideje o nužnosti razlikovanja običnih i ustavnih zakona nalaze se u staroj Grčkoj i u
Rimu. U staroj Grčkoj takvoj razlici odgovarala je Aristotelova razlika između pravila tipa
politeia i pravila tipa nomoi. Pojam politeia obuhvatao je skup pravila na kojima se zasniva
državno uređenje i društveni poredak, nomoi su obuhvatali pravila kojima su se razrađivali
institucije i načela ustanovljeni prvim tipom pravila. I Rimljani su razlikovali dve vrste najviše
vlasti: vlast koja ustanovljava državu (rem publicam constituere) i vlast koja donosi zakone
(leges scribere). Iz starog Rima potiče i ime constitutio, kojim su se označavali akti (edikti)
imperatora, iz kojeg vodi jezičko i pojmovno poreklo savremeni ustav (constitutio — uređenje,
ustrojstvo, sastav, stanje). Ovaj naziv kasnije se koristio i u Engleskoj za vladavine Henrika II
„za izrazito svečane i važne zakone". Tako su se, na primer, „Klarendonovim ustavom" regulisali
odnosi između kralja i sveštenstva. Pre usvajanja pisane forme ustava, u srednjovekovnoj
Francuskoj se za osnovna pravna pravila, koja su u većoj meri bila nepisana, koristio naziv
„zakoni kraljevstva" (lois du gouaite) i „osnovni zakoni" (les lois fondamentales), koji će se
kasnije koristiti za označavanje ustava u formalnom smislu. Ta pravila odnosila su se uglavnom
na pitanja vezana za ustanovu monarhije nasleđivanje prestola, neotuđivost kraljevskog imanja i
sl. Ona su se razlikovala od „kraljevih zakona"(bis du roi). Naime, već tada se smatralo da
„zakone kraljevstva" monarh nije mogao menjati jednostrano, nego samo uz saglasnost skupštine
triju staleža, dok je „kraljeve zakone" mogao menjati samostalno.
Ipak, u nauci ustavnog prava kao akti iz kojih je izveden ustav u formalnom smislu obično se
uzimaju povelje o ljudskim pravima donesene u srednjovekovnoj Engleskoj. Prvi takav akt bila
je Velika povelja o slobodama (Magna carta libertatum) od 1215, kojom je plemstvo od dotle
apsolutnog monarha (kralja Džona „bez zemlje") uspelo da za sebe otrgne jedan krug sloboda i
prava koje je, u obliku posebnog ugovora zaključenog sa monarhom, proglasilo i zaštitilo.
Plemstvo je ovom poveljom dobilo i pravo da se odupre monarhu ukoliko on povredi Povelju.
Ovakvim aktima se dalje smatraju Peticija prava (Petition of Rights, 1628), Sporazum naroda
(Agreement of the People, 1647), Habeas Corpus Act (1679) i Zakon o pravima (Bili of Rights,
1689). Svi ovi akti bili su doneseni u XVII veku. Sredinom tog veka, posle pogubljenja Čarlsa I
(1649) i zavođenja Kromvelovog protektorata, propao je Kromvelov pokušaj donošenja (1653)
38
prvog potpunog pisanog ustava, koji je nosio naziv Instrument vlasti (Instrument of
Government), jednostavno zbog toga što je vlast i bez pomoći ovakvog instrumenta bila na putu
da konačno pređe u ruke buržoazije. Iz tih istih razloga Engleska (kasnije Velika Britanija, a
potom Ujedinjeno Kraljevstvo) ni do danas nije donela pisani ustav.
Ideju pisanog i formalnog ustava iznela je buržoazija. Ona je imala, pre svega, ekonomski interes
da ruši stari feudalni poredak. Pisani ustav pokazao se kao moćno sredstvo za ostvarenje tog
cilja. Svrha ustava je, kao što je poznato, da ograniči apsolutnog vladaoca i da vlast podvede pod
unapred propisana pravila. Bez pisanog ustava, monarh je apsolutni vladalac koji se ponaša no
maksimi: Quod principi placuit legis habet vigorem (u francuskoj apsolutnoj monarhiji
odgovarajuća izreka bila je: si veut le roi, si veut la loi — hoće kralj, hoće i zakon, odnosno: se
que veut le roi c est la loi). Ali, svrha ustava je i da se zaštite lična prava pojedinaca od
arbitrernog posezanja vlasti. Sve je to obezbeđivala pisana forma ustava.
Ustavnost kao konstitucionalizacija vlasti - Kraj XVIII i prva polovina XIX veka su u znaku
borbe za donošenje ustava, za pisanu ustavnost, koja se izjednačuje s poretkom demokratije i
političke slobode. U Severnoj Americi cilj ove težnje bio je da se pruži najviša pravna zaštita
neotuđivim pravima pojedinaca i naroda, u Evropi uvođenje ustavnih i ograničenih umesto dotad
postojećih apsolutnih monarhija, a u Latinskoj Americi propisivanje pravila no kojima će
funkcionisati nacionalna vlast stvorena u borbi za nezavisnost protiv kolonijalne vlasti. Ovaj prvi
ciklus u razvoju pisane ustavnosti proizišao je bilo iz konkretnih istorijskih događaja (sticanje
nezavisnosti, revolucije u kojima je promenjen nosilac vlasti i sl.) bilo iz posebnih političkih
prilika u jednom delu sveta (smenjivanje vladajućih političkih struja u toku francuske revolucije,
jaki inostrani uticaji i sl.). Nezavisno od toga da li je reč o već postojećim ili državama stvorenim
eh novo, ustave donesene u ovom periodu karakteriše nastojanje da se konstitucionalizuje
vršenje državne vlasti. Ustavnost je posledica borbe protiv neodgovorne vlasti i ona je proizvod
vizije nove slobode. Konstitucionalizacija vlasti je ograničenje vlasti u interesu slobode
(Friedrich). Ta vizija nove slobode izložena je u američkoj Deklaraciji nezavisnosti od 1776. i
francuskoj Deklaraciji prava čoveka i građanina od 1789.
Koristeći se pravom iz Deklaracije o nezavisnosti, svih 13 bivših kolonija na tlu Severne
Amerike su, no proglašenju nezavisnosti, donele svoje ustave. One su se najpre 1778. udružile
posebnim aktom pod imenom Članovi (Paragrafi) o konfederaciji (Articles of Confederation) u
konfederalni savez, da bi 1787, „radi stvaranja savršenijeg saveza" donele ustav, kojim su
stvorile federalnu državu. Premda potiče iz vremena „konja i karuca" (horseandbuggy age) ovaj
ustav je, zahvaljujući svojoj elastičnosti, bio od strane američkih vrhovnih sudova prilagođavan
39
promenjenim društvenim prilikama tako što je značenje njegovih uopštenih odredaba utvrđivano
prema novim društvenim potrebama. Uz to, amandmanskom pravnom tehnikom, ustav je samo
dopunjavan, tako da je očuvan integritet prvobitnog teksta. Tako je ista odredba no kojoj nijedna
država ne može „lišiti neko lice života, slobode ili imovine bez zakonom propisanog postupka"
(without due process of law) u vreme kada je bila unesena u ustav imala strogo proceduralno
značenje da natera državne zvaničnike da postupaju u skladu sa pravilima postupka (spreči
samovoljno lišenje slobode, lišenje imovine i sl.) i time isključi postupanje no svom nahođenju.
Već posle građanskog rata u SAD, ova odredba dobija i jedno materijalno značenje njome se
štite prirodna prava pojedinca od monopola udruženja, da bi se početkom XX veka pretvorila u
geslo za zaštitu privatne inicijative od posezanja države. U tom geslu bila je sabijena celokupna
ekonomska laissezfaire doktrina. Imajući, verovatno, sve to u vidu, Brajs tvrdi da nijedna knjiga
na svetu izuzev Svetog pisma, Korana i Digesta, nije svojim naknadnim tumačenjima bila tako iz
osnova prerađena kao američki Ustav od 1787. Do danas je na taj ustav doneseno 27
amandmana, od kojih su prvih deset usvojeni ep block već 1791. i predstavljaju sastavni deo
prvobitnog teksta ustava. Tako je Ustav SAD sačuvao mesto doajena među ustavima u svetu.
Osnovna obeležja severnoameričkog Ustava su: predsednički sistem vlasti, federalno državno
uređenje i izrazita formalna čvrstina. Gotovo svim ustavima Latinske Amerike taj ustav je služio
kao prototip, ali kao ni u slučaju imitacije nepisanog britanskog ustava, nigde nisu ponovljeni
rezultati i iskustva koje je on dao u primeni u zemlji u kojoj je bio donesen. Od evropskih
zemalja delimično su se inspirisale predsedničkim sistemom vlasti iz američkog ustava zemlje
koje su nastojale da ojačaju egzekutivu u okviru u osnovi parlamentarnog sistema vlasti (tzv.
ustavi s predsedničkim ili polupredsedničkim tendencijama, među kojima je najpoznatiji Ustav
Republike Francuske od 1958).
Konstitucionalizacija vlasti u Evropi bila je izvršena najpre u obliku ustavne, a zatim ustavne
parlamentarne monarhije. Prototip ustavne monarhije su francuski Ustav od 1791. i Ustavna
povelja od 1814. Ustavna monarhija je sistem vlasti u kojem pored monarhijske egzekutive
postoji i izabrana predstavnička skupština. To je, prema Milovanu Milovanoviću, monarhija „u
kojoj narod ili jedan njegov deo ima veća ili manja udela u upravi državnoj ili u kojoj on bar ima
utvrđeno pravo da vodi izvesnu kontrolu nad vršenjem državnih poslova".
Prototip ustavne parlamentarne monarhije izgrađen je putem ustavnih konvencija u Velikoj
Britaniji. U obliku pisanog ustava on je najpotpunije izražen u Ustavu Švedske od 1809, Ustavu
Francuske od 1830. (kojim je uveden dvojni ili orleanski parlamentarni sistem, sa dvostrukom
odgovornošću vlade, i monarhu i parlamentu) i Ustavu Belgije od 1831. U sistemu ustavne
parlamentarne monarhije monarh se svodi na funkciju šefa države, a ulogu aktivne egzekutive
40
preuzima vlada, koja proizlazi iz parlamentarne većine i odgovara joj za rad. Dakle, za razliku od
ustavne monarhije, pored monarha i narodnog predstavništva postoji i vlada kao državni organ,
koja je samo emanacija parlamentarne većine. Za parlamentarnu monarhiju je bitno da monarh
ne može svoja zakonodavna ovlašćenja vršiti samostalno nego samo zajednički sa parlamentom,
samo u parlamentu (što izražava već klasična formula engleske revolucije King in Parliament)
dok svoja ovlašćenja nosioca izvršne vlasti vrši formalno, pošto vlada prethodno donese
suštinsku odluku.
Glavna teorijska inspiracija ustava kojima je konstitucionalizovana državna vlast bila je Lokova i
Monteskjeova teorija o podeli vlasti. Ona je u Evropi bila najmoćnije sredstvo ograničavanja
monarhovog apsolutizma, s obzirom na preovlađivanje monarhijskog oblika vladavine krajem
XVIII i u prvoj polovini XIX veka.
Liberalnodemokratska ustavnost - Ovaj tip ustavnosti karakterističan je uglavnom za
zapadnoevropske zemlje kroz koje je protutnjala revolucionarna 1848, kao i za bivše britanske
kolonije kojima je britanski parlament u drugoj polovini XIX veka podario ustav (Novi Zeland,
Kanada, Australija, Južna Afrika). On je na istorijskoj sceni dominirao sve do Prvog svetskog
rata, posle kojeg su, izazvani novim društvenim prilikama, nastali novi tipovi ustavnosti.
Ha liberalnodemokratsku ustavnost presudno je uticala revolucija koja se 1848/49. odigrala u
Zapadnoj Evropi. Njen cilj bio je da se likvidiraju poslednji ostaci feudalnih odnosa i da se
uspostavi pravedniji društveni poredak. Do izraza je došlo i raslojavanje u okviru buržoazije.
Politička afirmacija krupne i srednje buržoazije dobila je granicu i protivtežu svom širenju u
sitnoj buržoaziji i radničkoj klasi. Pokreti od 1848/49. imali su naglašeno kako socijalno tako i
nacionalno obeležje. Sitna buržoazija, radnici i seljaci težili su demokratizaciji političkog života i
poboljšanju svog ekonomskog položaja. Sa tim interesima poklapao se interes krupne buržoazije
da taj društveni sloj preuzme u potpunosti političku vlast i istisne iz države i poslednje ostatke
feudalnog državnog uređenja ili, ako ih zadrži, da njihovo učešće u upravljanju državom učini
simboličnim. Nacionalno obeležje ovih pokreta došlo je do izražaja u težnjama naroda za
samoopredeljenje, što se ispoljilo u višenacionalnim državama (AustroUgarska, Turska), ili u
težnjama za ujedinjenje više država istog naroda u jednu državu (Nemačka, Italija).
Takve društvene težnje bile su ovaploćene u novom tipu liberalnodemokratske ustavnosti.
Polazno njegovo načelo bilo je načelo narodne suverenosti, kojim je sasvim potisnuto načelo
monarhove suverenosti. To načelo najpotpunije je izraženo u Ustavu francuske Druge republike
od 1848, u kojem u članu 1. stoji: „Suverenost se nalazi kod francuskih građana kao celine. Ona
je neotuđiva i nezastariva. Nijedan pojedinac niti deo naroda ne mogu prisvojiti sebi njeno
41
vršenje." Formulacija o narodnoj suverenosti iz ovog ustava postala je gotovo klasična, a njome
je taj pojam određen i u važećem francuskom Ustavu od 1958.
Liberalnodemokratske ustave karakteriše nastojanje da se vlast svih državnih organa, čak i
monarha, opravdava suverenošću naroda, kojom se opravdava i obaveznost ustava. To je dovelo
do proširenja primene načela izbornosti. S tim u vezi je i proširenje biračkog prava, tako što su
jedan za drugim otpadali različiti osnovi njegovog ograničenja (cenzusi) no osnovu imovine, no
osnovu godina starosti (spuštanje donje granice za sticanje aktivnog biračkog prava), no polu, no
obrazovanju i sl.
Osnovu idejne inspiracije liberalnodemokratski ustavi nalaze u učenju Žan Žak Rusoa
(JeanJacques Rousseau) o narodnoj suverenosti, odnosno o društvenom ugovoru. Prema toj
teoriji, državna vlast nad pojedincima zasniva se na ugovoru, kojim se oni odriču prvobitne
potpune slobode, da bi se podvrgli spoljnoj vlasti. Jedina legitimna vlast je ona koja se zasniva
na pristanku podvlašćenih. Izbori za organe vlasti su svojevrsni društveni ugovor koji birači
zaključuju međusobno. Društveni ugovor je, mada u osnovi pravna konstrukcija, na i fikcija
(Krbek), akt legitimacije državne vlasti. Čak i ograničenja slobode pojedinca opravdavaju se,
prema teoriji društvenog ugovora, njihovim pristankom. Teorija društvenog ugovora bila je
negacija koncepcija o božanskom pravu kao osnovu i izvorudržavne vlasti, ali i koncepcija o
monarhijskoj suverenosti, prema kojima monarh no samosvojnom pravu vrši vladalačku vlast.
Tipičan predstavnik liberalnodemokratske ustavnosti je francuski Ustav od 1848, kao i
nekodifikovan (sastavljen od tri organska zakona) Ustav Treće republike od 1875, ali ne i
francuski Ustav od 1852, koji je bio oktroisan, posle kojeg se tadašnji predsednik Republike,
Napoleonov sinovac, Luj Napoleon Bonaparta, proglasio carem Francuza pod imenom Napoleon
III.
Na osoben način istu ideju narodne suverenosti, koja je lajtmotiv liberalnodemokratske
ustavnosti, razrađuju oba federalna ustava Švajcarske, od 1848. i 1874, od kojih je ovaj drugi, sa
brojnim izmenama bio na snazi sve do 1999, kada je u Švajcarskoj donesen nov ustav. U njima
su posebno razrađeni oblici vršenja narodne suverenosti putem referenduma i narodne inicijative,
dok je sistem vlasti inspirisan kolegijalnim ili direktorijalnim načelom, svojevremeno
primenjenim u francuskom Ustavu Direktorijuma od 1795.
Izraz autoritarne ustavnosti, koja je antipod liberalnodemokratskoj ustavnosti perioda druge
polovine XIX veka, bilo je ustavno uređenje AustroUgarske od 1867. Nedemokratski tip
ustavnosti postojao je i u Ustavu Nemačkog Carstva od 1871.
42
Ustavnost racionalizovanog parlamentarnog sistema, socijalistička i autoritarna ustavnost -
Prvi svetski rat izremetio je tokove liberalnog kapitalizma. U zemlji u kojoj državna vlast nikada
nije bila konstitucionalizovana, u Carskoj Rusiji, izbija socijalistička revolucija, koja proizvodi
novi društveni poredak i novi tip ustavnosti, u to vreme uglavnom sveden na jednu, premda no
prostranstvu najveću, zemlju sveta. Kriza liberalnog kapitalizma kulminira u ekonomskoj krizi,
koja je imala posledice ne samo u ekonomiji nego i u politici. Ekonomski život se racionalizuje,
tako što kontrolu i učešće u ekonomskim tokovima preuzima država. Politički život se isto tako
racionalizuje, posebno u zemljama sa parlamentarnim sistemom vlasti, u kojima se pravila tog
sistema vlasti utvrđuju u pisanim ustavnim normama. Socijalistička ustavnost i racionalizovani
parlamentarni sistem su novi tipovi ustavnosti između dva svetska rata. No, nastavlja da postoji i
autoritarna ustavnost u poznatom, ali i u novom i drukčijem ruhu. I za vreme između dva svetska
rata karakteristična je antinomija između slobode i vlasti. I dalje koegzistiraju demokratski i
autokratski politički režimi.
Socijalistička ustavnost proizišla je iz socijalističke revolucije u Rusiji 1917. Temelji novog
društvenog poretka stvorenog u revoluciji bili su zapisani u Deklaraciji prava radnog i
eksploatisanog naroda, koja je postala sastavni deo Ustava RSFSR od 1918, kao njegov prvi deo.
Prema Deklaraciji, ti temelji su: likvidiranje privatne svojine na sredstvima za proizvodnju,
diktatura proletarijata, odnosno sovjetska vlast i federativno državno uređenje, kao izraz prava
naroda na samoopredeljenje. To je bio program nove revolucionarne sovjetske vlasti, koji je bio
razrađivan u svim sovjetskim ustavima, kako u ustavu Rusije, tako i u tri ustava kasnije nastalog
Sovjetskog Saveza (1924, 1936. i 1977).
Sovjetska ustavnost biće šire prihvatana i podražavana tek posle Drugog svetskog rata od strane
zemalja u kojima je došlo do promene kapitalističkog društvenog poretka i njegovog
zamenjivanja socijalističkim. Kao ustavuzor poslužio je Staljinov Ustav od 1936, koji je u
Sovjetskom Savezu bio zamenjen Ustavom od 1977. Dok je prvi ustav Sovjetskog Saveza od
1924. bio no polaznim idejama i normativnim rešenjima bliži Ustavu RSFSR od 1918, Ustav
SSSR od 1977. nije suštinski mnogo odmakao od Staljinovog Ustava SSSR od 1936. Pre Drugog
svetskog rata uticaj sovjetske ustavnosti bio je ograničen, što je u vezi s brojem socijalističkih
zemalja u svetu. Pod uticajem te ustavnosti bili su ustavi Mongolije od 1921 (revidiran 1924) i
Ustav Mađarske Sovjetske Republike od 1919, koja je trajala svega 133 dana. U članu 1. Ustava
Mađarske Sovjetske Republike se, između ostalog, kaže: „Diktatura proletarijata je samo
sredstvo za ukidanje eksploatacije i klasne vladavine svih vrsta i pripreme takvog društvenog
poretka koji ne poznaje klase i u kojem će nestati najvažnije sredstvo klasne vladavine, državna
vlast."
43
Ustavnost socijalističkih zemalja, demokratskosocijalna ustavnost i ustavnost trećeg sveta -
Posle Drugog svetskog rata izvršena je tripartitna podela sveta: na socijalističke zemlje, na
kapitalističke zemlje i na zemlje Afrike, Azije i Latinske Amerike, koje su doista bile nešto treće
u poređenju s prvim dvema grupama zemalja, na su stoga i bile nazvane zemljama trećeg sveta.
Svaka od ovih grupa zemalja svoju posebnost izražavala je i posebnim tipom ustavnosti.
Tip socijalističke ustavnosti oblikovan je još posle Prvog svetskog rata u Deklaraciji prava
naroda Rusije, Deklaraciji prava radnog i eksploatisanog naroda i u Ustavu RSFSR od 1918.
Osnovna obeležja te ustavnosti razrađivali su kasnije ustavi Sovjetskog Saveza, od kojih je
posebno jak uticaj imao Ustav od 1936. Pod uticajem tog ustava bile su ne samo evropske
socijalističke zemlje nego i azijske (Mongolija, Kina, DR Vijetnam, NDR Koreja), kao i jedina
socijalistička zemlja u zapadnoj hemisferi, Kuba (Ustav Republike Kube od 1976).
Drugi talas socijalističke ustavnosti obuhvata razdoblje 19481954. i u njemu je imitacija
Staljinovog ustava od 1936. našla najširu primenu. Reč je o Ustavu Bugarske od 1947, Rumunije
1948, Čehoslovačke 1948, Mađarske 1949, DR Nemačke 1949. i drugom Ustavu Rumunije od
1952. Od svih ovih ustava, jedino je u Ustavu Čehoslovačke od 1948. ostalo tragova „od
zapadnjačkih tendencija" u oblasti ustavnosti, a donekle i u Ustavu SR Nemačke od 1949, koja je
sve do 1952. bila federacija, a od tada je unitarna država. Socijalistička ustavnost u FNR
Jugoslaviji je konačno napustila sovjetski model, 1953, kada je bio donesen Ustavni zakon,
kojim je došao do izražaja novi tip socijalističke samoupravne ustavnosti, koji će biti izgrađivan
sve vreme postojanja SFR Jugoslavije. Sovjetskom tipu ustavnosti pripadaju i ustavi azijskih
socijalističkih zemalja doneseni posle Drugog svetskog rata DR Vijetnama od 1946, NDR
Koreje 1948. i Kine 1954.
Treći talas socijalističke ustavnosti u vezi je sa „kopnjenjem" poststaljinizma koje otpočinje
1954, a doveo je do donošenja nacionalnih socijalističkih ustava, kakvi su bili Ustav Rumunije
od 1965 (menjan više puta, sa posebno značajnim izmenama 1968. i 1974), Ustav SR Nemačke
od 1968 (znatnije izmenjen 1974), Ustav Čehoslovačke od 1960. i 1968 (ustavni zakoni), Ustav
Bugarske od 1971, Ustav Albanije od 1976. Mađarska i Poljska su pre sloma socijalističke
ustavnosti (19891991) redigovale svoje stare ustave, ugrađujući u njih sve bitne promene.
Mađarska je to učinila 1972, a Poljska 1976, da bi još 1980. otpočela sa liberalnodemokratskim
revizijama važećeg ustava. Od azijskih socijalističkih zemalja u ovaj talas uključuju se Ustav
Mongolije od 1960, Ustav DR Vijetnama od 1959.
44
i Ustav CP Vijetnama od 1980, Ustav DR Koreje od 1972, kao i tri uzastopna ustava Kine od
1975, 1978. i 1982. Ovde spada i pomenuti Ustav Kube od 1976. Na kraju, i sam SSSR je 1977.
doneo nov ustav, učinivši time kraj četrdesetogodišnjoj vladavini Staljinovog ustava od 1936.
Kapitalistički svet ostaje veran tradicionalnom liberalnodemokratskom modelu ustavnosti. Taj se
model osavremenjuje posebno u socijalnoj oblasti i u okviru njega uspostavlja se uravnoteženija
racionalizacija parlamentarnog sistema vlasti. U osnovi, reč je o novom tipu ustavnosti, koji
dobija naziv demokratskosocijalna ustavnost (Biscaretti di Ruffia Sostituzioni di tipo
democraticosociale).
Većina ustava kapitalističkih zemalja posle Drugog svetskog rata unosi u definiciju države
obeležje „socijalna", koje treba da označi promenu tradicionalnog političkog bića države. To
obeležje je u kasnijoj normativnoj razradi povlačilo za sobom garantovanje građanima prava
posebnih kvaliteta socijalnih prava („diritti sociali"), kao i intervenciju države u socijalnoj,
posebno u ekonomskoj oblasti, radi postizanja socijalne pravde.
Tako već u Ustavu Republike Francuske od 1946. stoji: „Francuska je Republika nedeljiva,
laička, demokratska i socijalna." Po Ustavu Republike Italije od 1947 „Italija je demokratska
republika, zasnovana na radu." Dalje se kaže: „U svrhu ekonomskog i društvenog razvoja rada i
u skladu sa potrebama proizvodnje, Republika priznaje pravo radnicima da sarađuju, na način i u
granicama utvrđenim zakonom, u upravljanju preduzećima." Osnovni zakon SR Nemačke, koji
je posle ujedinjenja Nemačke 1990. ustav jedinstvene nemačke države, određuje Nemačku kao
„demokratsku i socijalnu federalnu državu".
Slom socijalističke ustavnosti i povratak klasičnoj liberalnodemokratskoj ustavnosti -
Krajem osamdesetih godina radikalno je izmenjena politička karta sveta sa nje je izbrisan
socijalizam kao društveni poredak u Evropi na čelu sa zemljom prethodnicom takvog društvenog
uređenja, SSSR. Do sloma socijalizma u Evropi došlo je u vremenskom razdoblju 19891991.
Sa stanovišta ustavnosti, bivše socijalističke zemlje bilo je moguće, neposredno posle sloma
socijalističkog režima u njima, podeliti u više grupa zavisno od karaktera društvenih promjena
koje su u tim zemljama nastupile.
Prvu grupu činile su zemlje koje su prestale da postoje kao države, na prema tome i u starom
ustavnom obliku. Ovu grupu činile su bivše države SR Nemačka, SSSR, SFRJ i ČSR
(Češkoslovačka). Poslednje tri bile su višenacionalne federacije, a čak je i DR Nemačka do 1952.
bila federativno uređena. SR Nemačka, koja je posle Drugog svetskog rata nastala od okupacione
sovjetske zone, ujedinila se sa SR Nemačkom, koja je posle Drugog svetskog rata nastala od
američke, engleske i francuske okupacione zone, u jedinstvenu nemačku državu federalnog
45
oblika državnog uređenja, kakva je postojala pre Drugog svetskog rata. SSSR se dezintegrisao na
15 bivših saveznih republika, koliko ih je bilo u bivšoj sovjetskoj federaciji, koje su postale
nezavisne države. Njih 12 (Rusija, Ukrajina, Belorusija, Moldavija, Gruzija, Jermenija,
Azerbejdžan, Kazahstan, Uzbekistan, Kirgistan, Tadžikistan i Turkmenstan) obrazovale su
međusobno labavu zajednicu nezavisnih država (ZND). Po strani ove zajednice ostale su tri
pribaltičke zemlje (Letonija, Litvanija i Estonija), koje do Drugog svetskog rata nisu ni bile u
sastavu sovjetske federacije. Bivše sovjetske savezne republike, koje su postale nezavisne države
u okviru Zajednice nezavisnih država, uglavnom, za prvo vreme, revidirale su svoje važeće
sovjetske ustave. Najveća i najznačajnija među njima Ruska federacija (Rusija) donela je na
referendumu nov ustav decembra 1993. Dve pribaltičke zemlje, Litvanija i Letonija, donele su
nove ustave kojima su napustile sovjetski ustavni model, dok je treća, Estonija, vratila na snagu
svoj stari Ustav od 1938, koji je donela pre sovjetske aneksije od 1940.
FUNKCIJE USTAVA
Ideja da sve ustavne norme treba skupiti i no jednom redosledu izložiti u jednom svečanom
normativnom aktu kojem bi se dala nadzakonska pravna snaga, potekla je s kraja XVIII veka.
Nezavisno od tipa ustavnosti, smisao te ideje uvek je bio isti da se ustavom propišu pravna
pravila za vršenje državne vlasti, kako bi se ova onda vršila prema tim pravilima, unapred
propisanim, a ne prema subjektivnoj volji vladajućih. Cilj ustava je, isto tako, da obezbedi da se
vlast vrši za dobro cele društvene zajednice, a ne samo vladajućih ili, kako su isticali autori
prirodnopravne orijentacije, da pretoči u pravni akt originerni društveni ugovor, prema kojem se
ima vršiti državna vlast u zajedničkom interesu svih građana.
Ustav je i prvi simbol nezavisnosti države. Suverenost jednog naroda i pisana forma ustava,
isticao je Levenštajn, postali su, ideološki i politički, sinonimi. Putem ustava država se pred
spoljnim svetom legitimiše kao najviša vlast na svom području, koja ima pristanak naroda da nad
njim na tom području vlada, i da u njoj građanin uživa individualne slobode i prava.
Ipak, osnovna funkcija ustava je da isključi samovolju državne vlasti i zavede vladavinu
objektivnog prava. Kad postoji ustav, nosioci vlasti više nisu svemoćni, nego je sva njihova moć
u ustavu određena, a oni je mogu vršiti samo u granicama ustava. Zato je i izjava onog osionog
američkog senatora, koji je kada je opomenut da se zalaže za neustavno rešenje uzviknuo „Kad
se između mene i vrline belih žena iz Južne Karoline ispreči ustav, ja odgovorim: dođavola sa
46
ustavom!" ipak izraz svesti da je ustav iznad njega i da on nije svemoćan. Samim tim što je
svestan da povređuje ustav, ovaj senator zna da će na kraju biti stavljen pod ustav, tako što će se
prema njemu primeniti kazna zbog kršenja ustava.
Stoga je, da se poslužimo poređenjem Bendžamina Akcina, pisani ustav nalik bravi na vratima.
Brava nije neophodna ako je reč o savršeno poštenim građanima, koji nipošto ne bi ušli u tuđi
stan čak i kad ovaj nije zaključan. Ni od kakve koristi nije brava na vratima ni kad je reč o
lopovima i drskim provalnicima koji su odlučili da je obiju i tako uđu u tuđ stan. Smisao brave
na vratima je u tome da odvrati ljude između ove dve krajnosti, kakvih je najveći broj i koji su u
većini pošteni, ali bi mogli doći u iskušenje da uđu u tuđ stan ugledavši otvorena vrata.
Glavna politička funkcija ustava je da u redovnim društvenim i političkim prilikama u jednoj
zemlji bude sredstvo koje onemogućuje ekscese vlasti, koje joj postavlja granice i time sprečava
njene zloupotrebe do kojih bi možda došlo kad takvo sredstvo ne bi postojalo. Takvo sredstvo
nije potrebno kad nosioci vlasti nisu podložni iskušenjima te vrste. Opet, ono je suviše slabo da
bude odbrana od političkih samodržaca i diktatora i neće ih sprečiti da zavedu teror i
strahovladu, ako to žele, a društvene prilike im idu na ruku.
Međutim, činjenica da se ustavi krše ne znači da se njih kao sredstava za ograničavanje i
stabilizovanje vlasti treba odreći. Ustav, takvom funkcijom, uspostavlja pravnu sigurnost i
izvesnost o granicama vlasti, kao i garantije sloboda i prava pojedinca i društva. On je sredstvo
demokratske legitimnosti državne vlasti. Nezavisno od vremena i prostora, pisani ustav je i
sredstvo kojim se obezbeđuje društveni mir i napredak, štite individualna prava i slobode,
unapređuje nacionalno blagostanje. Pored svega toga, ustav je i simbol nacionalnog jedinstva.
Poput zastave, ustav je ujedinjavajući i integrišući simbol, a nije redak slučaj da mu se u vršenju
ove njegove funkcije, prećutno ili nedvosmisleno, pridaju i mitska svojstva.
47
DIO TREĆI
USTAVNA ISTORIJA BOSNE I HERCEGOVINE
USTAVNOST U BOSNI I HERCEGOVINI
Državni (dis)kontinuitet Bosne i Hercegovine Srednjovjekovna bosanska država - Balkan
kao geopolitički prostor ima svoju istoriju ispunjenu brojnim političkim previranjima,
demografskim i etičkim promjenama. Najstarija istorija Balkana pamti vremena Tračana, Ilira,
Grka i drugih naroda. Vrijeme trećeg vijeka p.n.e. je vrijeme rimskih osvajanja Balkana. Tek sa
48
velikom seobom naroda od polovine IV do sredine VII vijeka na balkanske prostore dolaze Stari
Sloveni. Pokrenuti velikim seobama naroda krajem petog vijeka oni dolaze na ove prostore i tu
se nastanjuju. Južni Sloveni, kao zemljoradnički narod, su došli i na prostore Bosne. Tokom VI i
VII vijeka odvija se proces imovinske i društvene diferencijacije i raslojavanja ove slovenske
mase, koja živi u rodovskoplemenskoj zajednici.
Prve države Južnih Slovena su imale ranofeudalni, odnosno feudalni karakter, koji je bio rezultat
istorijskog procesa. Život tih doseljenika – Južnih Slovena se uglavnom odvijao između dvije
najjače evropske sile toga doba, Vizantije i Franačke države. Prve južnoslavenske države bile su
Karantanija i Bugarska koje nastaju u VII vijeku, a nakon toga u IX vijeku nastaju druge
južnoslovenske zemlje. Među njima i zemlja Bosna, koja se je dobrim dijelom razvijala pod
uticajem Italije i Srednje Evrope.
Bosna zauzima središnji dio južnoslovenskih zemalja. Istorija govori o njenom kontinuitetu kako
teritorije tako i imena. Ime Bosna je vjerovatno ostalo od nekog starijeg i stranog naroda, koji su
vjerovatno tu živjeli prije dolaska Slovena. Prvi pouzdani izvori o Bosni i nastanku bosanske
ranofeudalne države su vezani za X vijek. Vizantijski car Konstantin Porfirogenet u svom djelu
„De administrando imperio“ govori o maloj zemlji Bosni (horion Bosna). Procesi raslojavanja i
razgradnje rodovskoplemenskog društva nisu mimoišle ni Bosnu. Tako da već krajem XI vijeka
se stvara bosanska država koju „pop Dukljanin u svojoj hronici navodi ravnopravno sa Raškom i
Hrvatskom“.
Društveni odnosi koji se razvijaju u Bosni u vremenu od XII do XV vijeka, po svim svojim
elementima imaju feudalni karakter. Feudalno uređenje koje se razvija u Bosni ima svojih
osobenosti. Osobenost se ogleda „u nepostojanju crkvene vlasti i crkvenih vlastelinstava, a na
drugoj strani posebnom položaju svjetovne vlastele i njenim izuzetno širokim pravim u odnosu
na centralnu vlast“. Sistem vazaliteta u Bosni je nešto drugačiji nego u drugim feudalnim
državama. U Bosni je samo krupna vlastela bila direktno vezana za vladara, u hijerarhijskom
sistemu feudalnih vazalnih odnosa, važilo je pravilo „vazal mog vazala nije moj vazal“, što
objektivno dovodi do toga da centralna vlast nije imala moć kao u drugim feudalnim državama,
što je dovodilo do feudalne anarhije, koja je centralnu vlast dovodila u pitanje i na kraju dovela
do propasti države.
Srednjevjekovna bosanska država je bila staleška monarhija u kojoj je vlast vladara bila
ograničena vlašću krupnih feudalaca. Zavisnost vladara o volji krupne vlastele je dovodila do
toga da vladar u velikoj mjeri zavisi „od staleškog, odnosno feudalnog sabora“. Poseban organ u
srednjevjekovnoj Bosni je bio Državni Sabor, koji se još naziva i „stanak“ ili „rusak bosanski“.
Iz djelokruga sabora vidi se da on raspravlja o najvažnijim pitanjima, kako unutrašnje tako i
49
spoljne politike. Posebno je Sabor raspravljao o „1. pitanje izbora i krunisanja vladara; 2.
darivanje i oduzimanje baština; 3. otuđivanje državne teritorije; i 4. određivanje spoljne
politike“. Posebna specifičnost djelokruga Sabora jeste da su vladari „dolazili i ostajali na
prijasteolju po želji i volji krupne vlastele, pa je o tome logično zaključivao sabor“.
Vlast bosanskih vladara nije bila ograničena samo vlašću krupne vlastele. Daleko značajniji
momenat o kojem se mora voditi računa kada se govori o srednjevjekovnoj Bosni je uticaj koji
imaju pribrežne države. Bosna se dug suprotstavljala moćni susjedima i žilavo pokušavala da
ostvari političku samostalnost. Po riječima Franje Račkog, najveći protivnik njene samostalnosti
je bila Ugarska država, „čiji su vladari ... smatrali Bosnu 'podnožjem ugarske države“. Po ovom
autoru položaj Bosne u srednjem vijeku je bio krajnje nestabilan, „kraća razdoblja relativne
samostalnosti smjenjivali su periodi zavisnosti i vazalnog odnosa, prvenstveno prema Ugarskoj,
a u završnim decenijama i prema Ugarskoj i prema Turskoj“. Mišljenje Vladimira Čorovića je
proizašlo iz analize konfliktnih vjerskih odnosa koji su destabilizovali Bosnu i umanjili njenu
mogućnost otporu Ugarskim pretenzijama. On smatra da je srednjevjekovna Bosna „živela
pretežno kao geografska jedinica“, koja povremeno pripada srpskoj i hrvatskoj državi, ali „nije
htela da uđe u trajni sastav ni jedne ni druge“. Slično ako ne i identično mišljenje zastupa i prof.
Sima Ćirković, koji smatra da je srednjevjekovna Bosna „u dužem razvoju nalazila u sastavu,
odnosno pod okriljem Srbije i Hrvatske, a pretežno u vazalnom odnosu prema Ugarskoj“.
Profesorica Nada Klaić smatra da je „srednjevjekovna bosanska država ... među svojim
susjedima najstarija“, da je „u Bosni stvorena politička vlast prije hrvatske i srpske“ i da „ugarski
vladari sve do Tvrtkovog bijega na Ludikov dvor nisu imali niti su mogli imati bilo kakvo
istorijsko pravo na Bosnu“. Ova autorica u daljem ocjenjivanju samostalnosti bosanske države je
otvorila pitanje „šta je uopće ... država u srednjem vijeku“, tj. šta znači pojam „državne
samostalnosti“ u srednjem vijeku u odnosu prema modernoj istoriji. U tom kontekstu ova
autorica „osporava ne samo 'historijsko pravo' Ugarske na Bosnu, već i 'formule' i 'konstrukcije'
nacionalne srpske i hrvatske istoriografije o pripadnosti Bosne srednjevjekovnoj srpskoj,
odnosno hrvatskoj državi“.
Feudalna anarhija koja je bila konstanta bosanske države je na kraju najvišim djelom dovela do
propasti države. Pod uticajem turskih prodiranja taj proces je bio ubrzan. U polovini XV vijeka,
Bosna je ušla u završnu fazu svoje srednjevjekovne državne egzistencije. Ruši se bosansko
kraljevstvo i u njemu velikaška „država“.
50
Bosna i Hercegovina pod Osmanskom vlašću - Bosanska država 1463. godine gubi svoju
državnost i prestaje da postoji kao država. Centralna vlast u Osmanskom carstvu je bila vlast
sultana, koji je bio centralni organ, i koji je, kao car bio poglavar države. Drugi organi: carinski
divan, dvorski aparat ili vlada su bili podređeni sultanu. Neograničena sultanova vlast je
proizilazila iz činjenice da je sultan smatran vlasnikom cjelokupne državne teritorije (erazi miri).
Poslije nestanka bosanske države, u njenim centralnim i jugoistočnim dijelovima je formiran
Bosanski sandžak, da bi završetkom ratnih operacija 1592. g. bio zaokružen teritorij Bosanskog
ejalata. Ovaj teritorij je bio veći od teritorija kojim je vladao kralj Tvrtko I.
Timarski sistem, koji karakteriše Osmansku državu, primjenjivao se i u Bosni. Uspon
Osmanskog carstva je vezan za ovaj timarski sistem. U vrijeme opadanja moći carstva se razvio i
drugi sistem koji je bio adekvatniji društvenoekonomskim uslovima carstva, i taj se sistem
naziva čitlučki sistem. Promjene do kojih je došlo u vremenskom kontinuitetu su dovele Carstvo
na rub propasti. Politički procesi koji su pred kraj postojanja Osmanskog carstva ubrzali bili su
posljedica kako unutrašnjih slabosti, tako i miješanja velikih sila. Opšta kriza Carstva, koja se u
istoriografiji obilježava terminom „istočno pitanje“ (res orientalis), označava problem
osmanskog političkog nasljedstva. Istočno pitanje je pitanje opstanka Osmanske carevine u
Evropi.
Politički procesi koji se dešavaju na prostoru Bosne i Hercegovine, kao i Carstvu u cjelini, su
dali za pravo onim vladajućim krugovima koji su smatrali da je potrebno izvršiti radikalne
promjene kako bi se državna struktura reformisala i produžila svoj vijek trajanja. Carstvu je bilo
potrebno da obezbjedi novi legitimitet centralnoj vlasti više prema vani, tj. međunarodnoj sceni,
nego prema unutra. To je učinjeno mnogim reformama a posebno donošenjem Ustava 1876.
godine. Ustav je inicirao mnoge reforme, kao što su formiranje parlamenta i moderne
administracije. U odnosu na pitanje suvereniteta ovaj Ustav je kao vladajuću dinastiju naznačio
„kuću Osmana“, koja je istovremeno „zaštitnik muslimanske vjere“ a „suveren padišah svih
Osmanlija“. Nažalost, reforme koje su provođene, u skladu sa ovim ustavom, su prekinute.
Sultan je 1878. godine raspustio parlament i suspendovao Ustav, i time je okončana era
„tranzimata i reformi u Osmanskom carstvu“.
Nemiri koji su izbili u istočnoj Hercegovini i Bosanskoj Krajini 1875. godine od strane
evropskih sila, prevashodno Austro – Ugarske, su „postavili pitanje političke sudbine Bosne i
Hercegovine“. AustroUgarska je političku situaciju iskoristila, pa je „naglašavala da centralna
vlast u Istanbulu nije u stanju pobrinuti se za red i zakon i provođenje reformi u BiH, čija
unutrašnja nestabilnost direktno ugrožava opću evropsku sigurnost. Ova trajna prijetnja
evropskom miru može se ukloniti jedino ako se uprava nad BiH povjeri nekoj neutralnoj sili koja
51
će provesti potrebne reforme i osigurati javni red i poredak“. Ta neutralna sila je pronađena na
Berlinskom kongresu u liku AustroUgarske, koja je dobila mandat da zaposjedne Bosnu i
Hercegovinu i njom upravlja sa obrazloženjem da se ta okupacija dozvoljava iz razloga da se
„uspostavi red i mir na ovom području Evrope“.
Bosna i Hercegovina za vrijeme Austro–Ugarske uprave - Odlukom Berlinskog kongresa
AustroUgarska je dobila mandat da zaposjedne Bosnu i Hercegovinu i da njom upravlja, mada je
zemlja „formalnopravno ostala pod sultanovim suverenitetom“.
AustroUgarska okupacija, kako to kaže Prof. Mustafa Imamović, „je promijenila međunarodni
položaj Bosne i Hercegovine, a vremenom i njen kulturnopolitički identitet. Od zemlje na
krajnjoj zapadnoj granici Osmanskog carstva s Evropom, Bosna vremenom postaje isturena
evropska zemlja prema jugoistoku i općenito Orijentu. Ovom je činjenicom u novim okolnostima
učvršćen teritorijalni i politički, odnosno državnopravni identitet BiH“. Iako je AustroUgarska
od trenutka okupacije formalnopravno prividno činila sve da „ne dovodi u pitanje 'suverena
prava' Sultana“, ona je „objektivno sve činila da u državi uvede pravni poredak Austro
Ugarske“.Ustavni poredak Otomanske imperije biće grubo narušen Zakonom o upravljanju
Bosnom i Hercegovinom, kojim je otpočeo proces izmjene pravnog poretka u skladu sa
principima AustroUgarske, a posebno donošenjem Odbrambenog zakona za Bosnu i
Hercegovinu, „kojim je bosanskohercegovačko stanovništvo obuhvaćeno redovnom vojnom
obavezom“ i kojim je AustroUgarska najdirektnije pokazala svoju suverenu vlast.
Aneksija, koja je proglašena 1908. godine Carskom proklamacijom sa obrazloženjem „da je
došlo vrijeme da stanovnici obiju zemalja ukažu nov dokaz Naše vjere u njihovu političku
zrelost. Da bi Bosnu i Hercegovinu digli na viši stepen političkog života, odlučili smo se
podijeliti objema zemljama konstitucionalne ustanove koje će odgovarati njihovim prilikama i
zajedničkim interesima – i stvoriti na taj način zakonsku podlogu za predstavništvo njihovih
želja i koristi“, a „držeći na pameti one veze koje su u starijim vremenima postojale između
našijeh predaka na ugarskom prijestolju, i ovijeh zemalja, protežemo mi pravo naše suverenosti
na Bosnu i Hercegovinu i hoćemo da se i na ove zemlje primjenjuje red nasljedstva, koji vrijedi
za našu kuću“. Ovom proklamacijom je ukinut osmanski suverenitet nad Bosnom i
Hercegovinom a uveden suverenitet habsburške Monarhije.
Bosna i Hercegovina za sve vrijeme AustroUgarske uprave je ostala „netaknuta i nepovrijeđena“,
njen teritorijalni integritet nije doveden u pitanje. Ustavom iz 1910. godine Bosna i Hercegovina
je definisana kao „jedinstveno zasebno upravno područje“, i dobila status corpus separatuma.
Ustavni poredak zemlje je regulisan sa više zakona, koji se zasnivaju na ideji tzv. „piramidalne
52
ustavnosti“ i koji „prvobitna minimalna ustavna prava“ vremenom širi jer ih ne može odmah dati
zbog „navodne kulturne zaostalosti naroda BiH“.
Takav položaj Bosne i Hercegovine je od nje napravio „treće zasebno tijelo“ Habsburške
monarhije, ali sa stanovišta „unutrašnjeg pravnog poretka“ nije dobila istu poziciju kao druge
dvije zemlje. Iako je „Bosna i Hercegovina prema Zemaljskom Ustavu (štatut) bila treća država
unutar Monarhije, pošto se njen pravni sistem razlikovao i od austrijskog i od ugarskog pravnog
poretka, stanovnici BiH nisu pravno bili ni austrijski, niti ugarski državljani, nego
'bosanskohercegovački zemaljski pripadnici'“.
Tokom četrdeset godina upravljanja Bosnom i Hercegovinom, Habsburška monarhija je izgradila
značajne institucije u oblasti društvenog i političkog života. U političkom smislu, Ustav koji je
Bosni i Hercegovini darovan, je bio izuzetan doprinos ideji bosanskohercegovačke državnosti.
Ustav kao „glavni faktor autonomnog političkog života“ je konstituisao sve druge državnopravne
institucije : sabor, zemaljski savjet i kotarska vijeća. Na taj način je Bosna i Hercegovina u
„upravnopolitičkom pogledu institucionalno potpuno izgrađena i uređena zemlja“, i kao takva će
ući u svjetski rat.
Bosna i Hercegovina u Kraljevini SHS i Jugoslaviji - Politički procesi koji se odvijaju na
prostorima južnoslovenskih pokrajina Habsburške monarhije doveli su do njihovog
osamostaljivanja od Austro Ugarske. U tom vremenu revolucionarnih događanja i raspadanja
Habsburške monarhije, dolazi do osnivanja „narodnih vijeća“. Iz tih narodnih vijeća se
konstituiše Narodno vijeće Slovenaca, Hrvata i Srba, (u koji je ušla i Bosna i Hercegovina), kao
centralni organ i političko predstavništvo južnoslovenskih naroda koje je proglasilo otcjepljenje
od Austro Ugarske.
Delegacija Narodnog vijeća Slovenaca, Hrvata i Srba je prvog decembra 1918. godine ( iako je
imala i druge predloge) uputila regentu Adresu. Regent, koji je nastupao u ime Kraljevine Srbije,
je prihvatio tu Adresu i proglasio ujedinjenje Države SHS i Kraljevine Srbije. Ovaj čin se naziva
Prvodecembarskim aktom i od tog momenta možemo da govorimo o ustavnom razvoju
monarhije.
Ustavni razvoj monarhije se može posmatrati kroz tri perioda: predustavni period; period
Vidovdanskog ustava; i period monarhofašističke diktature.
Vrijeme predustavnog uređenja države je određeno Prvodecembarskim aktom, odnosno
proglasom ujedinjenja i aktivnostima na izboru Ustavotvorne skupštine Kraljevine Srba, Hrvata i
Slovenaca. Dominantno pitanje političkog života predustavnog perioda je bilo pitanje
unutrašnjeg državnog uređenja. Političke koncepcije i opcije koje su iznošene i predlagane su se
53
uglavnom kretale u lepezi unitarizma i državnog centralizma pa do ideja federalizma i
konfederalizma.
Vidovdanski ustav (1921. godine ) se zasnivao na konceptu da je država „ustavna, parlamentarna
i nasljedna monarhija“ (član 1. Vidovdanskog ustava). Mada je država definisana kao
parlamentarna monarhija u kojoj je monarh bio „drugi ustavni faktor“, parlamentarizam je
doveden u pitanje jer je monarh objedinio funkciju šefa države i vrhovnog državnog organa.
Parlamentarna monarhija je na taj način pretvorena u i neograničenu monarhiju.
Ovim Ustavom su ozakonjeni : (1) Nacionalni unitarizam; (2) Državni centralizam; (3)
Monarhijski oblik vladavine; (4) Ograničeni parlamentarizam; (5) Privatnovlasnički (buržoaski)
ekonomski poredak. Iz ovih principa, koji su ustavom ozakonjeni, mogu se vidjeti sva
ograničenja te države.
Pitanje Bosne i Hercegovine kao jedne od zemalja u sastavu Kraljevine je regulisano Članom
135. Vidovdanskog ustava. Po ovoj ustavnoj odredbi, Bosna i Hercegovina „ostaje u svojim
sadašnjim granicama“ a postojeći okruzi u njoj „važe za oblasti“. Ovim Članom se garantuje
teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine i ona čini poseban državnopravni teritorij. Iako je član
135. „bio rezultat političke nagodbe JMOa i radikalsko – demokratske vlade oko izglasavanja
Ustava, on je izražavao činjenicu da je još od ranog srednjeg vijeka postojao državnopravni,
odnosno političkoteritorijalni kontinuitet Bosne i Hercegovine“ on je za duže vrijeme
obezbijedio državnost i autonomnost Bosne i Hercegovine u novoformiranoj državi.
Monarhofašističkom diktaturom (1929.–1931.) je ukinuta parlamentarna monarhija, odnosno
kvaziparlamentarna monarhija i uvedena direktna vlast monarha. Diktatura je izražavala
neprikosnovenu kraljevu volju i zatiranje svih demokratskih prava. Diktatura će biti okončana
pod presijom evropske i domaće javnosti. Donošenjem Ustava 1931. godine koji je poznat kao
Oktroirani ustav (septembarski ustav) je okončan direktni monarhijski apsolutizam. Ustav je
formalno okončao diktaturu a da nije riješio nijedno suštinsko pitanje države. Ustav je odredio da
je „kraljeva ličnost neprikosnovena“ i da vlada „stoji neposredno pod kraljem“ a u ustav su
ugrađena sva rješenja koja su prisutna kod svih monarhija. Na taj način ustav je samo ozakonio
kraljev apsolutizam koji je bio „prekriven formalnom ustavnošću“. Kralj je objedinjavao
funkciju šefa države i vrhovnog državnog organa, i u odnosu na pitanje suvereniteta, u državi
ništa nije promijenjeno.
Ovim ustavom je Bosna i Hercegovina bila podijeljena na četiri banovine, te je na taj način njen
istorijski kontinuitet i teritorijalna cjelokupnost i u političkom i u administrativnom smislu
doveden u pitanje. To se desilo po prvi put u istoriji Bosne i Hercegovine – da izgubi svoj
teritorijalni integrite,t a na svojevrstan način i svoje ime.
54
Bosna i Hercegovina u NORu i obnovi Jugoslavije - Kapitulacijom Kraljevine Jugoslavije
Bosna i Hercegovina se našla u novoj političkopravnoj situaciji. Okupacione sile Njemačka i
Italija su dozvolile formiranje Nezavisne Države Hrvatske, u čiji sastav ulazi Bosna i
Hercegovina.
Politička situacija u kojoj su se našli narodi Jugoslavije je dovela do narodnooslobodilačke
borbe (NOB) i narodnooslobodilačkih pokreta (NOP). Bosna i Hercegovina, kao središnja
južnoslovenska zemlja, u narodnooslobodilačkoj borbi je podnijela najveći teret ratnih dejstava.
Bila je centar političkog života NOPa. Iz NOBa i NOPa se stvaraju pretpostavke za formiranje
organa nove vlasti. Ti organi se prvo formiraju kao lokalni organi nove vlasti da bi sa protekom
vremena i sa razvojem političke borbe došlo do formiranja centralnih političkih organa nove
vlasti. Taj proces je bio kontinuiran i odvijao se u svim dijelovima zemlje.
Formiranje Prvog zasjedanja AVNOJa je „ukazivalo na činjenicu da u zemlji postoji jedna
potencijalna državna organizacija, kojoj je još jedino nedostajao centralni narodnooslobodilački
odbor kao najviše izvršno tijelo“. AVNOJ se konstituiše kao opšte nacionalno i opšte političko
predstavništvo NOPa.
Mada AVNOJ nije bio obrazovan kao najviši organ državne vlasti, njegov Izvršni odbor je bio
organizovan na tom principu, što se može vidjeti kako: iz zadataka koji su pred Izvršni odbor
postavljeni, tako i iz same organizacione strukture. U toku druge polovine 1943. godine se
stvaraju pretpostavke da se na nivou budućih federalnih jedinica konstituišu centralni organi
vlasti. Formiranjem zemaljskih antifašističkih vijeća u pojedinim dijelovima buduće države,
otpočela je posljednja faza realizacije jednog od osnovnih ciljeva NOPa. Odlukama najviših
organa buduće jugoslovenske države se formiraju glavni štabovi NOO u svim budućim
jugoslovenskim federalnim jedinicama. Tako je formiran Glavni štab NOO Bosne i Hercegovine
koji je doveo do osnivanja ZAVNOBiHa. Osnivačko zasjedanje ZAVNOBiHa je održano 25. –
26. novembra 1943. godine u Mrkonjić Gradu. Vijeće je usvojilo: Rezoluciju ZAVNOBiHa i
Proglas narodima Bosne i Hercegovine. Ovim dokumentima je izražena želja da „narodi Bosne i
Hercegovine stvaraju u zajednici sa drugim narodima Jugoslavije novu federaciju Jugoslaviju
slobodnih i ravnopravnih naroda, u kojoj će biti zajamčena puna ravnopravnost svim njenim
narodima“, a Bosna i Hercegovina je definisana kao zemlja koja nije „ni srpska, ni hrvatska, ni
muslimanska, nego i srpska i muslimanska i hrvatska“.
Konstituisanje zemaljskih antifašističkih vijeća bila je jedna od etapa u razvoju
narodnooslobodilačkog rata. Nova faza revolucionarnih promjena otvara proces konstituisanja i
55
utemeljenja centralnih organa kao stalnih organa nove vlasti, do čega će doći na drugom
zasjedanju AVNOJa.
Drugim zasjedanjem AVNOJa udareni su formalnopravno temelji unutrašnjeg uređenja
Jugoslavije, dovršava se državnopravna zgrada Jugoslavije federativnog oblika. Deklaracija
Drugog zasjedanja AVNOJa je prekinula unutrašnji kontinuitet sa starom Jugoslavijom i
postavila osnove na kojima će se izgraditi nova narodna država. Pravni akti koji predstavljaju
temelj buduće države su: prvo, Odluka o vrhovnom zakonodavnom i izvršnom narodnom
predstavničkom tijelu Jugoslavije, ili kraće, Odluka o proglašenju AVNOJa za najvišeg organa
vlasti u Jugoslaviji; drugo, Odluka o oduzimanja prava zakonite vlade tzv. jugoslovenskoj vladi
u inostranstvu i o zabrani povratka u zemlju Kralja; treće, Odluka o izgradnji Jugoslavije na
federativnom principu.
Ove odluke Drugog zasjedanja AVNOJa su imale konstitutivni karakter i predstavljaju
privremeni ustav zemlje. Postavljena su osnovna ustavna načela uređenja države i formirani
njeni najviši organi.
AVNOJ, koji je postao vrhovni organ državne vlasti, u ratnim prilikama, nije bio u mogućnosti
da se kontinuirano sastaje, pa je u ime njega odluke donosilo Predsjedništvo AVNOJa i
Nacionalni komitet.
Na osnovu odluka Drugog zasjedanja AVNOJa, a posebno treće odluke Odluke o federativnom
uređenju – održavaju se zemaljska antifašistička vijeća i donose odluke o organizaciji federalnih
jedinica. Tako je 1944. godine u Sanskom Mostu održano i Drugo zasjedanje ZAVNOBiHa. Na
ovom zasjedanju donesene su odluke kojim su udareni osnovi državnosti Bosne i Hercegovine.
Politički identitet Bosne i Hercegovine se suštinski određuje odlukama Drugog zasjedanja
ZAVNOBiHa. Najvažnije odluke ovog zasjedanja su: „Odluka o konstituisanju ZAVNOBiHa u
najviše zakonodavno i izvršno tijelo federalne Bosne i Hercegovine, i Deklaracija o pravima
građana Bosne i Hercegovine“. Ove odluke imaju ustavnopravni značaj, jer se njima postavljaju
načela državne organizacije Bosne i Hercegovine i ona se postulira kao jedna od federalnih
jedinica buduće federativne Jugoslavije kao složene države. „Ove odluke, kojima je BiH
konstituirana kao građanska država, predstavljale su politički rezime njenog hiljadugodišnjeg
historijskog i državnopravnog iskustva“.
56
Bosna i Hercegovina u socijalističkoj Jugoslaviji - Novi pravni poredak Jugoslavije i (Bosne i
Hercegovine) se zasniva na odlukama: AVNOJa, (ZAVNOBiHa) i Privremene narodne
skupštine, kao i na činjenici prestanka važenja pravnog sistema bivše države. Odlukama
Ustavotvorne skupštine se sankcionišu revolucionarne promjene u političkom i pravnom životu
nove države. Donošenjem Ustava 1946. godine taj se proces zaokružuje.
Položaj i status Bosne i Hercegovine po Ustavu iz 1946. - Prema Ustavu od 1946. godine,
Jugoslavija je dobila naziv Federativna Narodna Republika Jugoslavija (FNRJ), a federalne
jedinice su postale narodne republike, među kojima i Bosna i Hercegovina. Treba naglasiti, da te
federalne jedinice nisu obrazovane ovim ustavom, već su postojale i ranije (na Drugom
zasjedanju AVNOJa, gdje su i potvrđene), tako da je Ustav od 1946. godine samo potvrdio već
postojeće pravnoorganizaciono stanje.
Prema članu 1. Ustava iz 1946. godine „Federativna Narodna Republika Jugoslavija je savezna
narodna država republikanskog oblika, zajednica ravnopravnih naroda koji su na osnovu prava
na samoopredjeljenje, uključujući pravo na otcjepljenje, izrazili svoju volju da žive u federalnoj
državi“ a prema članu 2. istog Ustava „Federativnu Narodnu Republiku Jugoslaviju sačinjavaju“
pored nabrajanja svih republika, i „narodna Republika Bosna i Hercegovina“.
Narodna vlast u FNRJ proizilazi iz naroda i pripada narodu, čime se konstituiše i ostvaruje
načelo narodnog suvereniteta. Definišući odnose između saveza i narodnih republika, savezni
Ustav konstituiše dva principa: princip suverenosti narodne republike i princip ravnopravnosti
svih narodnih republika i njihovo jedinstvo, što se vidi iz člana 9. stav 1., i člana 10. Ustava, gdje
se kaže „Suverenost narodnih republika u sastavu FNRJ ograničena je samo pravima koja su
ovim Ustavom data FNRJ... i protivan je Ustavu svaki akt uperen protiv suverenosti,
ravnopravnosti i nacionalnih sloboda FNRJ i njihovih narodnih republika“ i Ustav narodne
republike Bosne i Hercegovine ima sličnu, ako ne i identičnu odredbu u članu 7. gdje se kaže da
„sva vlast proizilazi iz naroda i pripada narodu“, i da je „Narodna republika Bosna i Hercegovina
vrši državnu vlast suvereno, prenoseći na Federativnu Narodnu Republiku Jugoslaviju samo ona
prava koja su Saveznoj državi data Ustavom FNRJ“, s tim da član 10. stav 2. svoju suverenost
ograničava jer kaže da „Suverena prava Narodne Republike Bosne i Hercegovine, njena
bezbjednost kao i društveno i političko uređenje pod zaštitom su i odbranom Federativne
Narodne Republike Jugoslavije“.
Određujući i definišući najviše organe suverene vlasti, ustavi te organe vide u narodnim
skupštinama, jer su one „vrhovni organi državne vlasti“ u federaciji, a i u republici. Ustav
skupštine definiše kao „predstavnik narodnog suvereniteta“ (član 49. Saveznog ustava), a istu
57
stilizaciju sadrži i Ustav NRBiH ( član 53. ) kada kaže da je „Narodna skupština NRBiH
predstavnik narodnog suvereniteta Narodne Republike Bosne i Hercegovine“.
I savezni i republički ustav Bosne i Hercegovine, kao i ustavi drugih republika su bili izraz želje
za integracijom društva. Suverenost ujedinjenih republika više je bila u funkciji da se istakne
nezavisnost, odnosno autonomnost republika u federaciji. Njihova autonomija je imala za cilj da
se potencira njihova samobitnost u političkom smislu, a ne državno–pravnom. Pojam suverenitet
i njegovo značenje u idejnopolitičkom i pravnom smislu nije došao do izražaja, jer bi on više
pravno komplikovao situaciju i položaj federalnih jedinica, nego što bi ih učinio jasnijim.
Tradicionalno shvatanje suvereniteta bi odnose u federaciji i međufederalnim jedinicama više
komplikovao nego što bi izražavao demokratski i pluralistički politički sistem. Zato, iako su
ustavi proklamovali princip narodne suverenosti, oni su ostali na nivou principa u odnosu na
republiku. Suverenitet je mnogo preciznije i određenije bio vezan za federaciju nego za
republiku. Činjenica da republika nije imala ustavno pravo na otcjepljenje je direktno dovela u
pitanje njenu suverenost i državnost. Da su republike imale pravo na otcjepljenje i da je to pravo
postulirano u ustavu, onda bi imali realnu osnovu da kažemo da je republika suverena.
Novostvorena federacija nije bila savezna država klasičnog tipa koja se ogleda u raspodjeli
suvereniteta i „državnih prava“ između federalnih jedinica i centralne vlasti. Ona je nastojala da
prevaziđe negativno ugovorni i „unitarističko nacionalistički oblik federacije“. U federaciji
suverenitet je trebao da bude postavljen na nov način. Ustavi su trebali ne da izraze teoriju o tzv.
„podijeljenom suverenitetu“ i suverenitetu savezne države, tj. „centralne“ savezne vlasti, već da
izraze novo načelo koje suverenitet definiše kao „neotuđivo pravo naroda, odnosno radnog
naroda“. Federalizam se trebao zasnivati na slobodno izraženoj volji svakog naroda za
ujedinjenjem i principu dobrovoljnosti tog ujedinjenja, što je u osnovi karakteristika svakog
federalizma.
Bosna i Hercegovina i ustavne promjene iz 1953. - Mijenjanje prvog ustava Jugoslavije
(Bosne i Hercegovine) je faktički počelo (1950.) sa inaugurisanjem radničkog samoupravljanja,
da bi se nastavilo reformom lokalne samouprave (1952.) a zatim i usvajanjem Ustavnog zakona
o Osnovama društvenog i političkog uređenja FNRJ, odnosno NRBiH 1953.
Ustavnim zakonima (saveznim i BiH) su sankcionisane društvene promjene koje su nastupile
uvođenjem radničkog samoupravljanja i uspostavljanjem lokalne samouprave. Suštinska izmjena
političkog sistema je izvršena sa uvođenjem skupštinskog sistema vladavine, koji je zahtijevao
pojačana prava i ulogu predstavničkih tijela, nov položaj izvršnih organa, a time i drugačiju
njihovu strukturu. Uvođenjem skupštinske vladavine u Jugoslaviji je najdirektnije izražen princip
58
jedinstva vlasti, i sve promjene koje su činjene činjene su u tom smislu da pojačaju sistem
jedinstvo vlasti.
Za razliku od Ustava 1946. godine po kojoj je država definisana kao“ savezna narodna država
republikanskog oblika“ Ustavni zakon za Jugoslaviju kaže da je „socijalistička demokratska
savezna država suverenih i ravnopravnih naroda“ ( član 1. Ustavnog zakona) kao i da „sva vlast
u Federativnoj Narodnoj Republici Jugoslaviji pripada radnom narodu“ (Član 2. stav. 1).
Ustavni zakon je pošao od načela da suverenitet pripada, kao neotuđivo pravo narodu odnosno
radnom narodu kao kolektivu i kao jedinstvu građana, odnosno radnih ljudi. Definišući
suverenitet kao pravo radnog naroda, moglo bi se reći, da Ustavni zakon sužava suverenitet jer
ga veže za pojam radnog naroda. To posebno čini kada u strukturi saveznih organa vlasti (kao i
organa vlasti u Bosni i Hercegovini), za skupštine kaže da su predstavnik narodnog suvereniteta i
najviši organ vlasti. Struktuirajući skupštine kao dvodome i uvodeći u skupštine vijeće
proizvođača, Ustav je htio, da pojača ulogu i funkcije radnog naroda.
Kao izvršne organe na nivou federacije Ustav je konstituisao Predsjednika Republike i Savezno
izvršno vijeće. Predsjednik Republike je dobio klasične funkcije šefa države iz čega proizilaze
dvije njegove osnovne funkcije: a) on predstavlja suverenitet države u inostrantsvu i prema
stranim zemljama, kao i u unutrašnjem političkom životu zemlje; b) on je vrhovni komadant
oružanih snaga. Savezno izvršno vijeće je preuzelo funkcije vlade, s tim što je njegova funkcija
u odnosu na skupštinu bila manje autonomna nego što je to bila funkcija vlade.
Bosna i Hercegovina i Ustav iz 1963. - Procesi koji su otvoreni uvođenjem radničkog
samoupravljanja, sistema lokalne samouprave i uvođenjem skupštinskog sistema vladavine na
svim nivoima vlasti, bitno su uticali na društveno politički sistem. Bilo je potrebno da se ti
procesi normativno zaokruže i dobiju svoju potvrdu na nivou ustavnih principa. To je učinjeno
donošenjem novih ustava iz 1963. godine (saveznog i BiH).
Ovim Ustavom država je dobila naziv Socijalistička Federativna Republika Jugoslavija (SFRJ), a
Bosna i Hercegovina je svom službenom nazivu dodala socijalistička. Samoupravljanje je
„postavljeno kao organizacioni i funkcionalni princip političkog uređenja“.
Ustav Jugoslavije iz 1963. godine, je odredio opšte karakteristike društveno političkog uređenja
Jugoslavije. Iz člana 1. normativnog dijela Ustava se vidi da je Jugoslavija: savezna država
dobrovoljno ujedinjenih naroda; socijalistička i demokratska zajednica; savezna država i
socijalistička demokratska zajednica zasnovana na vlasti radnog naroda i samoupravljanja; i da
je Republika.
59
Odredivši na ovaj način položaj federacije, on joj određuje i ulogu koja se ogleda u: „a) zaštita
suverenih prava i ravnopravnosti naroda, kao i socijalističkog društvenog i političkog uređenja
Jugoslavije i republika; b) obezbjeđivanje suverenosti, nezavisnosti, teritorijalne cjelokupnosti,
bezbednosti i odbrane Jugoslavije i vođenje međunarodne politike i međunarodnih
odnosa.“Polazeći od načela da suverenitet kao neotuđivo pravo pripada narodu, odnosno radnom
narodu Ustav je kao nosioca suvereniteta Suverenost, u ovoj novoj federalističkoj formuli, se
zasniva na tome da radni ljudi i narodi Jugoslavije „ostvaruju svoja suverena prava u federaciji
kada je to u zajedničkom interesu ovim Ustavom utvrđeno, a u svim ostalim odnosima u
socijalističkim republikama.
Za socijalističku republiku, Ustav kaže da je „državna socijalistička demokratska zajednica
zasnovana na vlasti radnog naroda i samoupravljanja“, u kojoj radni ljudi „ostvaruju društveno
samoupravljanje, uređuju društvene odnose“ i druge poslove značajne za društveni razvitak
republike, „osim onih poslova koji su ovim Ustavom utvrđeni kao pravo i dužnost federacije“, a
da se „prava i dužnosti republike utvđuju republičkim Ustavom u skladu sa načelima ovog Ustav
(Član 108. Ustava). Analizom ove ustavne odredbe vidimo da se pozicija republike u odnosu na
federaciju u značajnom dijelu promijenila i da su njena prava pojačana. Republika je prilikom
određivanja svojih prava i dužnosti dužna da ta prava utvrdi u skladu sa načelima saveznog
Ustava, što je u odnosu na ranija riješenja znatno pojačalo njen položaj, a na taj način i
suverenitet. Ograničena samoustavnim načelima republika je dobila značajnu samostalnost i
autonomnost.
Političke promjene do kojih je došlo u društveno–političkom sistemu u vrijeme važenja ovih
ustava (saveznog i BiH), a bile su uslovljene birokratizovanjem sistema društvenog
samoupravljanja, pojačanim utjecajem uloge partije i prodorom nacionalističko–separatističkih
ideja su zahtijevale suštinske promjene ustavno–pravnog sistema. Do tih promjena je došlo
donošenjem ustavnih amandmana u periodu od 1967. do 1971.godine (ukupan broj amandmana
XLII).
Ne upuštajući se u analizu svih amandmana, našu pažnju ćemo usmjeriti na amandman XX
kojim je, po opštem mišljenju, Jugoslavija iz federalne pretvorena u konfederalnu državu.
Suština ovog amandmana je u tome da „radni ljudi i narodi i narodnosti ostvaruju svoja
suverena prava u socijalističkim republikama i u socijalističkim autonomnim pokrajinama u
skladu sa njihovim ustavnim pravima, a u Socijalističkoj Federativnoj Republici Jugoslaviji –
kad je to u zajedničkom interesu, ovim ustavom utvrđeno“ (Amandman XX).
Na ovaj način, federalistička formula suverenosti je pretrpila suštinske promjene. Prezumcija
prvenstvenog ostvarivanja suverenih prava u republici, a u federaciji izuzetno samo i ukoliko se
60
ostvaruju zajednički interesi je toliko bitna da je dovela u pitanje i samu definiciju savezne
države. Ranije je Jugoslavija bila „savezna država“ i „demokratska zajednica“, a sada je samo
„državna zajednica“......“ dobrovoljno ujedinjenih naroda i njihovih socijalističkih republika,
zasnovana na vlasti i samoupravljanju radničke klase i svih radnih ljudi i socijalistička
samoupravna demokratska zajednica radnih ljudi i građana i ravnopravnih naroda i narodnosti“
(Amandman XX, tačka 2.).
Promjenom pozicije „savezne države“ mijenja se pozicija republike, potencira se njena
državnost i odgovornost kako za svoj vlastiti razvoj, tako i za razvoj federacije.
U strukturi federacije je došlo do promjena formiranjem novog organa Predsjedništva SFRJ.
Uvođenje Predsjedništva trebalo je da otkloni dilemu u pogledu nasljeđa prvog Predsjednika
Republike, ali mnogo važniji zadaci i ciljevi Predsjedništva su bili usklađivanje različitih interesa
republika odnosno autonomnih pokrajina na nivou federacije što je u biti promijenilo dotadašnju
federalnu formulu. Struktura, način donošenja odluka i ovlaštenja koje je Predsjedništvo imalo
su rječito govorili o njegovoj ulozi. Položaj i sastav Predsjedništva se zasniva na nacionalnoj
strukturi SFRJ i na konceptu „odgovornosti republika, odnosno pokrajina za vršenje funkcija
federacije“. Veoma precizno i koncizno funkciju Predsjedništva opisuje Jovan Đorđević kada
piše da: „Predsjedništvo nije najviši izvršni organ ali je po svojim funkcijama, po svom položaju
u određenom smislu i na određenom planu, vrhovni organ u sistemu izvršavanja, inicijative i
koordinacije; i time vrši sve funkcije u opštem sklopu skupštinskog sistema“.
Bosna i Hercegovina i Ustav iz 1974. Godine - Ustavne promjene, do kojih je došlo
donošenjem ustavnih amandmana iz 1971. godine, a posebno amandmanom XX, su radikalno
preobrazile društvene odnose u sferi federalizma. Pojačana je državnost republike kao i njena
odgovornost za sopstveni razvoj i razvoj jugoslovenske zajednice u cjelini što je sve trebalo da se
odrazi na principe i rješenja u novom Ustavu.
Ustav Jugoslaviju definiše kao: saveznu državu dobrovoljno ujedinjenih naroda njihovih
republika i autonomnih pokrajina; kao državu koja se zasniva na vlasti i radničke klase i svih
radnih ljudi; kao socijalističku demokratsku zajednicu i kao Republiku, iz čega se vidi da Ustav
potencira njenu dvostruku funkciju kao „savezne države“ i „društvene zajednice“. Njene
funkcije, koje proizilaze iz njene uloge su: a) zaštita suverenosti, ravnopravnosti i nacionalne
slobode; teritorijalne cjelokupnosti i odbrane zemlje; c) spoljnja i unutrašnja bezbjednost i
međunarodni odnosi, koji ulaze u „zajedničke interese“, a ti zajednički interesi se ostvaruju
preko:“ – saveznih organa uz ravnopravno učešće i odgovornost republika i autonomnih
pokrajina u ovim organima u utvrđivanju i sprovođenju politike federacije; preko saveznih
61
organa na osnovu odluka, odnosno saglasnosti republika i autonomnih pokrajina; neposrednom
saradnjom i dogovorom republika i autonomnih pokrajina, opština i drugih društveno političkih
zajednica“, a o zajedničkim interesima se odlučuje u federaciji na načelu: „sporazumijevanje
republika i autonomnih pokrajina, solidarnost uzajamnosti, ravnopravnosti učešća republika i
autonomnih pokrajina u organizaciji federacije, kao i na načelu odgovornosti republika i
autonomnih pokrajina za sopstveni razvoj i za razvoj socijalističke zajednice kao cjeline“.
(Odjeljak I, stav 3.) ( član 244. Ustava)
Ustav je, već ranije usvojena rješenja (prilikom usvajanja ustavnih amandmana): o rezidijumu i
ostvarivanju suvereniteta u SFRJ preuzeo i ugradio u Osnovna načela – odeljak I, gdje se kaže
„Radni ljudi narodi i narodnosti ostvaruju svoja suverena prava u socijalističkim republikama, i u
socijalističkim autonomnim pokrajinama u skladu sa njihovim ustavnim pravima, a u
Socijalističkoj Federativnoj Republici Jugoslavije kada je to, u zajedničkom interesu ovim
ustavom utvrđeno“.
Unoseći u Ustav odredbu o rezidijumu i ostvarivanju suverenih prava sa prioritetom da se ta
prava ostvaruju u republici, Ustav je promijenio njenu poziciju kao i njena prava i dužnosti.
Promijenjena pozicija republike je bila u skladu sa evolucijom jugoslovenskog federalizma i
proširivanjem nadležnosti republika. Federalizam je od centralizovanog postao decentralizovan,
pa je republika bila ne samo sastavni dio federacije već „konstitutivni element federacije i kao
države i kao zajednice“.
Izmjenjena pozicija republika u ustavnom sistemu savezne države je uticala i na ustavno
normiranje republika pa Ustav precizno, lapidarno i koncizno za istu kaže da je: „država
zasnovana na suverenosti naroda i na vlasti samoupravljanju radničke klase i svih radnih ljudi, i
socijalistička samoupravna demokratska zajednica radnih ljudi i građana i ravnopravnih naroda i
narodnosti“(član 3 Ustava), a sve ostalo u odnosu na republiku prepušta njenom Ustavu.
Ako pak sada analiziramo Ustav Socijslističke Republike Bosne i Hercegovine vidjet ćemo da on
za istu kaže da je: „socijalistička demokratska država i socijalistička samoupravna demokratska
zajednica radnih ljudi i građana, naroda Bosne i Hercegovine Muslimana, Srba, Hrvata,
pripadnika drugih naroda i narodnosti, koji u njoj žive, zasnovana na vlasti i samoupravljanju
radničke klase i svih radnih ljudi i na suverenosti i ravnopravnosti naroda Bosne i Hercegovine i
pripadnika drugih naroda i narodnosti koji u njoj žive“ (član 1. Ustava), iz čega prozilazi da se u
republici ostvaruju suverena prava i zajamćuje nacionalna ravnopravnost naroda i narodnosti.
Istovremeno, Ustav, ugrađuje prezumpciju prvenstveno ostvarivanja suverenih prava u republici
riječima da „radni ljudi i građani, narodi Bosne i Hercegovine – Srbi, Hrvati i Muslimani i
pripadnici drugih naroda i narodnosti ostvaruju svoja suverena prava u Socijalističkoj Republici
62
Bosni i Hercegovini, osim onih prava za koja je, u zajedničkom ineteresu radnih ljudi i građana,
naroda i narodnosti, Ustavom Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije utvrđeno da se
ostvaruju u Socijalističkoj Federativnoj Republici Jugoslaviji“. (član 2 Ustava)
Proširujući nosioca „suverenih prava“ Ustav SFRJ i Ustav Bosne i Hercegovine, u suštini,
izražava novo shvatanje federalizma i „određuje idejnu i ustavno pravnu poziciju republike u
odnosu na federaciju“. Prezumpcija prvenstvenog ostvarivanja suverenih prava u republici je
značila da se državni suverenitet sad dijeli između republike i federacije. Da li je sa ovim
ustavnim promjenama, kako saveznog tako i republičkog Ustava, republika postala suverena i u
kojoj je mjeri to bila je faktičko pitanje.
Bosna i Hercegovina kao samostalna suverena država - Krah socijalističkih političkih sistema
istočnoevropskih zemalja koji je kulminirao sa padom berlinskog zida i raspadom Sovjetskog
saveza nije mimoišao ni Jugoslaviju. Kriza jugoslovenskog društva je bila duboka. Politička elita
nije našla rješenje za izlazak iz te krize. Ni obnavljanje višepartijskog života nije obezbjedilo
stabilizaciju države. Na djelu su bili separatistički projekti sa istorijskim revandikacijama što je
dovelo do dezintegracije države.
U pokušaju da prevaziđe jugoslovensku krizu i da stabilizuje političku situaciju u Republici,
Bosna i Hercegovina je donijela Ustavne amandmane (LIX –LXXX). U skladu sa tim
amandmanima Republika je definisana kao demokratska suverena država „ravnopravnih
građana, naroda Bosne i Hercegovine Muslimana, Srba i Hrvata i pripadnika drugih naroda i
narodnosti, koji u njoj žive“; istovremeno je naglasila da je njen teritorij „jedinstven i nedjeljiv“;
zajamćila sve oblike svojine; legalizovala partijski pluralizam; garantovala građanima jednakost
u pravima i dužnostima „bez obzira na nacionalnost, rasu, pol, jezik, vjeroispovijest, političko i
drugo uvjerenje, socijalno porijeklo, rođenje, obrazovanje, društveni položaj ili drugo lično
svojstvo“; promijenila strukturu Skupštine (Vijeće građana i Vijeće opština) te obrazovalo Savjet
za pitanja ostvarivanja ravnopravnosti naroda i narodnosti Bosne i Hercegovine.
Ustavne promjene do kojih je došlo u drugim republikama jugoslovenske federacije su bile
znatno radikalnije. Srbija donosi novi Ustav septembra 1990.godine kojim je pokrajine lišila
„atributa državnosti“; Hrvatska u decembru 1990.godine donosi tzv. Božični Ustav, a Slovenija u
februaru 1991.godine usvaja ustavne amandmane kojim republiku definiše kao samostalnu
državu i „jednu od nasljednica SFRJ“. Već sljedeće godine Slovenija donosi „Deklaraciju o
nezavisnosti i odvajanju od SFRJ“, a to čini i Hrvatska donoseći „Deklaraciju o proglašavanju
nezavisne i suverene države“. Internacionalizacija jugoslovenskog pitanja se pojavila u svom
punom kapacitetu. Ni pokušaj Ustavnog odbora SFRJ od februara 1991.godine da se razmatra
63
„nacrt ugovora o nekoj vrsti konfederalnog uređenja jugoslovenske zajednice“ nije uspio, jer
jednostavno, nije bilo subjekata koji su bili spremni da o tom pitanju razgovaraju. Istovremeno je
zatražena pomoć Evropske zajednice u iznalaženju odgovora na jugoslovensku krizu. Evropska
zajednica je donijela Deklaraciju o Jugoslaviji kojom je inicirala održavanje mirovne
konferencije, a istovremeno predložila formiranje arbitražne komisije. Arbitražna komisija, na
čelu sa Robertom Badinterom, je na osnovu činjenica i materijala kojim je raspolagala
konstatovala da je „proces disolucije SFRJ završen i da SFRJ više ne postoji“ što je
odgovarajućim rezolucijama Savjeta bezbjednosti Ujedinjenih nacija potvrđeno 15. januar
1992.godine.
Kompleksnost situacije u jugoslovenskoj federaciji zahtjevala je od Bosne i Hercegovine da
odredi svoju poziciju u odnosu na pitanje samostalnosti, nezavinsoti i suvereniteta, što je
učinjeno na referendumu ( 29.februar i 1.mart 1992.godine.) na kojem su se građani izjasnili za
„suverenu i nezavisnu Bosnu i Hercegovinu državu ravnopravnih građana, i pripadnika drugih
naroda koji u njoj žive“. Odluku o potvrđivanju rezultata referenduma je donijela Skupština
Republike 6. marta 1992.godine čime je Bosna i Hercegovina postala suverena.
Rezolucijom koju je usvojila Generalna skupština Ujedinjenih naroda Republika Bosna i
Hercegovina je primljena za člana Ujedinjenih naroda 22.maja 1992.godine. Ni činjenica da je
Bosna i Hercegovina postala samostalna država i članica svjetske organizacije nije je poštedila
od rata i ratnih dejstava, svjetska organizacija nije osigurala „brzu i djelotvornu akciju
Ujedinjenih naroda“ kojom bi se stvorili uslovi „za održavanje međunarodnog mira i sigurnosti“.
Izbijanjem rata suverenitet Republike Bosne i Hercegovine je doveden u pitanje, njeni organi
nisu mogli vršiti suverenu vlast u punom kapacitetu na cjelokupnoj teritoriji. Suvereno pravo je
„postalo“ deklarativno, pa bi se reklo da se je pretvorilo u golo pravo (nudum ius). Potpisivanjem
Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini stvorene su pretpostavke da se
suverenost i suverenitet, u svom punom kapacitetu, povrati legalnim i legitimnim organima
Bosne i Hercegovine.
Bosna i Hercegovina po dejtonskom Ustavu - Dejtonski Ustav, za Bosnu i Hercegovinu kaže
da će „nastaviti svoje pravno postojanje po međunarodnom pravu kao država“ i da „će ostati
država članica Ujedinjenih nacija“ opredjeljena „za suverenitet, teritorijalni integritet i političku
nezavisnost“. Naša namjera je da ovdje analiziramo pitanje državne suverenosti Bosne i
Hercegovine iz aspekta same države koja po definiciji raspolaže najvišom, neograničenom i
nedjeljivom vlašću. Normalno da ćemo pri tome razlikovati samu vlast od njenih nosilaca. Naša
pažnja će biti usmjerena prema tome u čemu se državna vlast sastoji nezavisno ko su njeni
64
nosioci: da li demosa ili populusa kao i nezavisno od toga koji državni organ raspolaže
efektivnom vlašću.
Da bi naša analiza bila što konsekventnija i preciznija, mi ćemo suverenost analizirati iz aspekta
unutrašnje i spoljašnje. Ovo su dva osnovna i povezana vida suverenosti. Jedno je, suverenost
po okviru granica zemlje, a drugo suverenost u odnosu prema drugim zemljama odnosno svijetu.
Jasno je da se ova dva vida suverenosti dopunjuju i isprepliću.
Kada analiziramo spoljašnju suverenost Bosne i Hercegovine možemo da konstatujemo da je ona
subjekt međunarodne zajednice i da je ravnopravan član te iste zajednice i da spoljašnja
suverenost u suštini znači nezavisnost zemlje, jer samo nezavisne zemlje raspolažu spoljnjom
suverenošću. Sadržina spoljašnje suverenosti Bosne i Hercegovine se sastoji iz prava vođenja
spoljnje politike, koja podrazumjeva pravo na slanje i primanje diplomatskih predstavnika (ius
legationis), održavanje stalnih ili povremenih odnosa sa drugim državama; i da kao subjekt
međunarodne zajednice izražavajući svoju suverenost uspostavlja odnose sa drugim državama;
da kao elemenat spoljašnje suverenosti zaključuje ugovore i sporazume (ius contrahendi) sa
drugim suverenim državama jer samo suverene države mogu uspostavljati i ostvarivati različite
političke, ekonomske, kulturne i druge odnose sa drugim državama kao i da ima pravo na
„oružane snage Bosne i Hercegovine“ koji će „funkcionisati u skladu sa suverenitetom i
teritorijalnim integritetom Bosne i Hercegovine“. Ovdje je potrebno naglasiti da je ovo pravo
kao sastavni dio spoljašnje suverenosti tek naknadno dato u nadležnost institucijama Bosne i
Hercegovine shodno odredbi člana III stav 5a uz saglasnost entiteta, a sa ciljem da se „očuva
suverenitet, teritorijalni integritet, politička nezavisnost i međunarodni subjektivitet Bosne i
Hercegovine“.
Iz aspekta unutrašnje suverenosti Bosne i Hercegovine možemo da konstatujemo da je tu došlo
do „ogromnog nesrazmjera između nadležnosti Bosne i Hercegovine i entiteta. Iako je Bosna i
Hercegovina subjekt međunarodnog prava njene institucije nemaju nadležnost u pitanjima koja
su povjerena entitetima. Entiteti (Federacija Bosne i Hercegovine i Republika Srpska) faktički
raspolažu sa efektivnom vlašću, što znači da imaju pravo zapovjedanja građanima i pravo
samostalnog uređivanja organizacije teritorija zemlje, a to dalje znači organizaciju vlasti (član III
stav 2).
Ovo ograničenje suverene vlasti Bosne i Hercegovine je još više potencirano činjenicom da će
entiteti „imati pravo da uspostave posebne paralelne odnose sa susjednim zemljama“, bez obzira
što to uspostavljanje treba da bude „u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom Bosne
i Hercegovine“. Ovo pravo na uspostavljanje paralelnih odnosa sa susjednim zemljama
65
(Hrvatska i Jugoslavija) otvara mogućnosti da se preko tih specijalnih veza uspostavljaju različiti
odnosi sa tim državama „maticama“.
Entiteti su postojali i prije donošenja dejtonskog Ustava što ima posebno značenje iz aspekta
strukture zemlje i činjenice da su kao tvorevine međunarodnog ugovora reklo bi se trajna
kategorija. Bosna i Hercegovina kao država i subjekt međunarodnog prava „ne može ukidati
entitete iako čine konstitutivni dio Bosne i Hercegovine“, pa se „može reći da i Bosna i
Hercegovina i entiteti, imaju, svako svoje priznanje i garantovanje statusa u međunarodnom
pravu, pa zato i svojevrsnu ravnopravnost na toj osnovi“.
Suverenitet i integritet Bosne i Hercegovine se posebno potencira postojanjem jedinstvenih
organa u vidu: Parlamentarne skupštine (Dom naroda i Predstavnički dom), Predsjedništva,
Vijeća ministara, Stalnog komiteta, Ustavnog suda i Centralne banke, nezavisno od njihove
nadležnosti. Ovi državni organi vrše poslove iz svoje nadležnosti, pa na taj način, i ostvaruju
državnu suverenost.
Posebno pitanje povezano sa suverenitetom Bosne i Hercegovine i njenom nezavisnošću čini
prisustvo „međunarodne zajednice“ (SFORa, OSCEa, OHRa) i „potčinjenost“ susjednim
državama i njihovim ovlaštenjima koji proizilazi iz mirovnog sporazuma.
66
DIO ČETVRTI
DRŽAVNA VLAST
67
SUVERENOST DRŽAVNE VLASTI
Suverenost državne vlasti - Obeležja državne vlasti - Pod državom se, kao organizovanim
društvom, podrazumeva zajednica ljudi (narod) nastanjena na jednoj teritoriji (teritorija) i
organizovana saglasno jednom pravnom poretku koji ima karakter originernosti (suverenosti,
suverene vlasti). Država je, dakle, teritorijalna zajednica ljudi s vrhovnom vlašću. Elementi
pojma države su: stanovništvo ili narod, zemljište ili teritorija i vlast. Međusobno spojeni, ovi
elementi daju sledeće značenje države država je organizacija koja se zasniva na potčinjavanju
naroda na određenoj teritoriji njenoj vrhovnoj vlasti.
Narod i teritorija smatraju se personalnim i materijalnim elementom države, dok se državna
vlast smatra idealnim ili pravnim elementom. U poređenju s drugim oblicima organizovanog
društva, specifično obeležje države je njena vlast. Vlast je odnos zapovedanja u kojem jedan (ili
više njih) zapoveda, a drugi mu se pokoravaju. Od tih oblika vlasti državna vlast se razlikuje no
tome što je ona u granicama državne teritorije vrhovna ili suverena. Sve druge vlasti u državi
potčinjene su državnoj vlasti.
Tri suštinska svojstva državne vlasti su: nezavisnost, neprekidnost u nedeljivost. Nezavisnost
znači da državna vlast nije potčinjena, nije podvlašćena nikakvoj višoj od nje vlasti. Ta
nezavisnost je, kako u smislu unutrašnjem, tako i u smislu spoljašnjem. Nezavisnost državne
vlasti znači originernost te vlasti. Za razliku od drugih organizacija koje vrše vlast, koje
su,budući da svoju vlast izvode iz države, izvedene, jedino država crpe snagu i važnost svojoj
vlasti isključivo iz sebe same, jedino je njena vlast izvorna. Originernost države znači da je
država entitet koji je sposoban da se samoopravdava (autogiustificazione) i koji nije izveden iz
drugog entiteta. Zbog toga je državna vlast originerna. Državna vlast podrazumeva
pravnumogućnost da država sopstvenom odlukom odredi okvir svoje nadležnosti i intervencije
(ona ima nadležnost nadležnosti), kao i da primeni sve neophodno potrebne mere da ga zaštiti.
Neprekidnost državne vlasti znači da ona stalno traje, bez obzira na to što se njeni nosioci
menjaju. Ona ostaje ista i trajna, nezavisno od svojih nosilaca, koji su različiti i smenjivi.
Nedeljivost državne vlasti znači da je to jedna vlast, čak i kad se vrši posredstvom više organa.
Svi oni su tada oruđa jedne iste državne vlasti od koje dobijaju nadležnost. Državna vlast je
uvek jedna, samo što se u okviru nje mogu razlikovati pojedine funkcije, na se u tom smislu
nedeljiva vlast može podeliti na pojedine svoje funkcije, koje se poveravaju državnim organima,
njihovim nosiocima.
68
Suverenost države i suverenost naroda - Suverenost države je pojam koji se dobija
poređenjem države s drugim političkim institucijama i on izražava odnos države s tim
institucijama. Jedino država u odnosu pre-ma njima poseduje suverenu vlast, što znači da jedino
ona ima suprematiju nad svim drugim vlastima nad određenim narodom na određenoj teritori-ji,
a da pri tom sama nije subordinirana nikakvoj drutoj vlasti (R. Virga). Govoriti o nesuverenoj
državi je contradictio in adiecto. Državna vlast je naj-viša vlast, ona je summa potestas, ne samo
u relativnom i komparativnom nego i u superlativnom i apsolutnom smislu (J. Laferriere).
Drugim rečima, suverenost države znači da država ima monopol vlasti, monopol sile nad
stanovništvom određene državne teritorije. Raščlanjivanjem tog pojma, dolazi se do zaključka
da on obuhvata tri elementa: spoljni, unutrašnji u sintetički (R. Lukić).
Spoljni element podrazumeva nezavisnost državne vlasti u odnosu sa drugim državama, što
znači da je državna vlast prilikom donošenja svo-jih odluka pravno slobodna od svakog
spoljašnjeg mešanja. Pravno izraženo, to bi značilo da ona nije dužna da se povinuje
zapovestima bilo koje strane vlasti koja se nalazi izvan državne teritorije. I kad se u sadašnje
vreme velikih, kontinentalnih integracija, podvrgava odlukama organa tih integracija, država to
čini jer je njihov član postala no svojoj, suve-renoj volji, često i odlukom građana donesenom na
referendumu, kao što iz njih može da iziđe, opet no svojoj suverenoj volji. Prema tome, u
odnosima sa drugim državama suverenost državne vlasti izražava se kao nezavisnost (suverenost
kao nezavisnost).
Unutrašnji element obuhvata suprematiju državne vlasti u odnosu na sve druge vlasti i institucije
na njenoj teritoriji. Državna vlast je suverena ako odlučuje o uslovima pod kojima postoje i o
načinima na kojima funkcionišu subjekti i organizacije na njenoj teritoriji. Uz to, ona mora biti u
stanju da na efikasan način sankcioniše povrede državnog poretka. Dakle, u odnosima prema
subjektima i organizacijama na državnoj teritoriji, suverenost državne vlasti izražava se kao
suprematija državne vlasti (suverenost kao suprematija).
Sintetički element je logička posledica spoja prethodna dva elementa, iz kojih proizlazi pravna
neograničenost državne vlasti, što znači da državna vlast može propisivati pravne norme po
svom nahođenju, bez ikakvog, spoljašnjeg ili unutrašnjeg, ograničenja. Državna vlast, shvaćena
kao državna volja koja stvara pravni poredak, u tom smislu je suverena, što država sama
propisuje svoj pravni poredak. Prvi je državnu vlast odredio kao suverenu u pomenutom smislu
Žan Boden (Jean Bodin) u delu „Šest knjiga o republici" (1576) „razumevajući pod suverenom
vlašću jednu vlast koja spolja ne zavisi ni od koje druge vlasti, a unutra je viša od svake druge
vlasti" (S. Jovanović).
69
Suprematija državne vlasti nije samo apstraktni princip, nego se konkretizuje u nizu tipičnih
akata posredstvom kojih se izdaju i izvršavaju zapovesti i izražava suprematija. Takvi akti koje
donose organi koji su sastavni deo autoritarnog državnog aparata jesu zakon, upravni akt i
presuda (T. Martines). Državna vlast se objektivizuje i opredmećuje u formalnim aktima kojima
državni poredak dodeljuje posebnu delotvornost (snagu zakona, izvršnost upravnog akta,
presuđena stvar - pravnosnažnost konačne presude).
Dok je pitanje suverenosti države vezano za poređenje i odnos države s drugim političkim
institucijama, pitanje narodne suverenosti vezano je za nosioca, sopstvenika suverenosti u
državi, pripadništva državne suverenosti (titolarita dela sovranita). Narodna suverenost je samo
jedan od odgovora koji se dobija na pitanje: od koga u krajnjoj liniji potiče najviša (suverena)
vlast (R. Vialle). Suverenost državne vlasti je svojstvo države kao takve. Potpuno je odvojeno
od njega pitanje sedišta suverenosti u okviru države, pitanje kome je povereno vršenje glavnih
funkcija državne vlasti, tj. ko je njihov titular (G. Falcon). O tome ko je nosilac državne
suverenosti postoji više teorija: teokratska, legitimistička, društvenog ugovora, nacionalne
suverenosti i marksistička.
Prema teokratskoj teoriji, nosilac suverenosti je Bog (omnis rotestas a Deo), koji je poverava na
vršenje vladaocu kao svom zemaljskom namesniku. Vladalac je, pak, smatran pro vice Christi,
na pošto je Bog bio izvor celokupne vlasti, vladaocu su podanici dugovali neograničenu
pokornost. Teokratska doktrina je jedinstvena u tome da je na zemlji vladajuća božja volja preko
vladaoca kao božjeg izaslanika, ali se u okviru nje uočavaju dva odgovora na pitanje kako
postaje vladalac. Prema jednoj varijanti (doktrina božanskog natprirodnog prava), Bog određuje
vladaoca kao nosioca suverenosti na zemlji neposredno, dok prema drutoj (doktrina božanskog
prava proviđenja), Bog to čini posredstvom proviđenja, koje utiskuje događajima ili ljudima.
Ova druga varijanta je blaži oblik teokratske doktrine. Od nje je, verovatno, pošao Hitler, kada
je u jednom svom govoru od aprila 1939. rekao: „Moja najdublja osećanja ne mogu bolje izraziti
do u obliku blagodarenja Proviđenju koje me je pozvalo i pomoglo mi ... da postanem Fuhrer
moga naroda."
Prema legitimističkoj teoriji, koja je bila vladajuća od početka XIV do kraja XVII veka,
suverenost je prerogativa koja je dugo vremena pripadala jednoj dinastiji, tako da je vremenom
postala njeno isključivo svojstvo, koje se izražavalo u njenom privatnom pravu da ga očuva i
prenese na svoje potomke, pri čemu investitura pape (svečano uvođenje na položaj vladaoca)
nije bila potrebna.
Protiv težnji vladaočeve vlasti da u ime Boga vrši autokratsku vlast, društvena misao XVIII
veka je, pošavši od bliskih ideoloških pretpostavki, utvrdila nove teorije o nosiocu suverenosti.
70
Iako su filo-zofi XVIII veka, koji su se bavili pitanjem nosioca suverenosti, dolazili do različitih,
ponekad i divergentnih zaključaka, njihova polazna osnova bila je zajednička. Svi oni
suprotstavljali su prirodno stanje čoveka u kojem je on bio slobodan ali izložen nesigurnosti,
društvenom stanju, u kojem on otuđuje ličnu slobodu u razmenu za sigurnost. Ta razmena vrši
se posredstvom jednog izvornogugovora (contractoriginel) ili putem „društvenog ugovora kojim
se rađa politička zajednica". Najveći doprinos ove teorije je što se vlast sa neba i sa Boga
spustila na zemlju i na ljude. Nosilac vlasti je ljudska zajednica koja se konstituisala u političku
zajednicu radi obezbeđenja sigurnosti ljudi. Umesto teokratske legitimacije omnis rotestas a
Deo, vlast se legitimiše novim načelom - omnis potestas a populo.
Tragajući za svetovnim opravdanjem vlasti, kako bi potisnuli teorije o božanskom poreklu
vlasti, teoretičari društvenog ugovora utvrdili su različite titulare suverenosti. Hobs (Thomas
Hobbes) je u „Levijatanu" (1651) pokazao kako je u prirodnom stanju čovek bio čoveku vuk,
lišen sigurnosti i izvesnosti, zbog čega se predao i pokorio apsolutnom suverenu, jer je ovaj
dobio apsolutnu vlast da zaštiti njegovu sigurnost. Lok je u „Eseju o građan-skoj vladi" (1690)
video u društvenom ugovoru ograničenje izvorne slobode čoveka. Za uzvrat, stvoreno je
građansko društvo, u kojem postoji podela i ograničenje vlasti i, zahvaljujući tome što se vlast
vrši od strane demokratskog predstavništva, suprematija parlamenta. Sve su to sredstva za
zaštitu slobode i svojine, koje su bile ugrožene u prirodnom stanju. Ruso je u „Društvenom
ugovoru" (1762) u neotuđivosti suverenosti od naroda video sredstvo za zaštitu i vaspostavljanje
iz prirodnog stanja izgubljene slobode, a u vladavini zakona koje donosi narod izraz opšte volje,
kojom se ostvaruje opšte dobro. Prema Rusou, suverenost se nalazi u zajednici svih pojedinaca
koji su formirali političko društvo i, žrtvujući svoju slobodu, stvorili vlast. Iako je suvereno
društveno telo, suveren se sastoji od svih pojedinaca koji to telo sačinjavaju. Suverenost nije
ništa drugo do opšta volja (volonte generale) društvenog tela koja se rađa društvenim ugovorom
i čiji je izraz zakon. Polazeći od ideje da je suverenost opšta volja naroda, Ruso je smatrao da su
osnovna obeležja te volje sledeća: 1) jedinstvo i nedeljivost, pošto je vlast volja, a volja se ne
može deliti; 2) neotuđivost, jer se volja ne može prenositi ni predstavljati, a da ne prestane da
postoji kao takva (što je od izuzetne važnosti, pošto narod ima mogućnost da promeni oblik
vlasti); 3) nezastarivost, jer je zastarelost način da se stekne svojina, a ono što se ne može
otuđiti, to ne može ni zastareti (J. Laferriere).
Teorija društvenog ugovora nastala je kao reakcija na monarhijski apsolutizam i na nejednakost
ljudi u bivšem režimu (režimu pre francuske revolucije). Zbog toga ona upravo afirmiše
jednakost ljudi, što dolazi do izražaja prilikom zaključivanja izvornog ugovora, i njihova
prirodna prava. Od pojavljivanja te teorije suverenost više nije mogao vršiti jedan čovek, na bilo
71
to u ime Boga. Suverenost se, no teoriji društvenog utovora, morala vratiti svima, koji su
odričući se svoje slobode, omogućili formiranje društvenog tela. Od ovog momenta, u vezi s
pitanjem titulara suverenosti, među teoretičarima društvenog ugovora nastaju razlike. Prema
teoriji društvenog ugovora ili teoriji narodne suverenosti, suverenost pripada narodu, dok prema
teoriji nacionalne suverenosti, suverenost pripada naciji. Pristalice narodne suverenosti inspirišu
se idejama Rusoa i Kanta, a nacionalne suverenosti Loka i Monteskjea.
Teorija narodne i teorija nacionalne suverenosti međusobno se raz-likuju u tri pitanja: identiteta
suverena; načina predstavljanja suverena; karaktera predstavništva.
Prema teoriji narodne suverenosti, suveren je narod, u smislu svih građana, od kojih svakome
pripada no jedan deo suverenosti. Narod, poput ličnosti ima svoju sopstvenu volju. Uzet kao
skup svih građana, narod kao opšta volja (a ona je uvek zbir pojedinačnih volja) ne može preneti
na svoje poslanike pravo da njegovu suverenu volju predstavljaju. Volja se ne može
predstavljati. Ali, suverenost je podeljena na sastojke naroda, što znači da je svaki građanin
držalac sopstvenog malog dela suverenosti. I budući da je svaki građanin titular jednog dela
suverenosti, on ima pravo da izabere svoje predstavnike. To je suština teorije biračkog prava,
koja logički vodi do opšteg i jednakog prava glasa. Suveren narod može ili sam neposredno
vršiti suverenu vlast ili je preneti na svoje predstavnike, ne otuđujući je pri tom od sebe. Ako
suverenu vlast vrši preko svojih predstavnika, narod im u tom slučaju dodeljuje određeni
mandat, koji može u svako doba opozvati ukoliko ga narodni predstavnici iznevere. To je
suština teorije imperativnog mandata, koja je sastavni deo doktrine o narodnoj suverenosti.
Prema teoriji nacionalne suverenosti, nosilac suverenosti je nacija, koja je jedan transcedentalni
entitet, različit od skupa svih građana. Nacija nije kao narod prosto sabiranje, prost zbir građana.
Ona je jedinjenje, apstraktni entitet koji prevazilazi zbir svojih sastojaka. Nacija je nedeljiva
celina, različita od pojedinaca koji je sačinjavaju. Ona je jedini suveren, njena volja je suverena,
na građani ne mogu sami vršiti suverenost, nego predstavljati suverenu volju nacije. Volja nacije
podrazumeva naciju kao transcedentalni entitet, kao ukupnost neidentifikovanih građana,
sadašnjih, ali i prošlih i budućih generacija (E. Spagna Musso). Leon Digi (Leon Duguit) daje
sledeće tumačenje nacionalne suverenosti: „Po doktrini nacionalne suverenosti, suverenost
poseduje kolektivna ličnost, dok građani uzeti pojedinačno ne poseduju ni najmanji njen deo;
oni, dakle, nemaju nikakvo pravo da učestvuju u vršenju suverenosti. Sledstveno tome, opšte
pravo glasa ni u kom slučaju logički ne proizlazi iz načela nacionalne suverenosti. Jedina
posledica koja iz njega proizlazi je da treba pronaći najbolji sistem za izražavanje nacionalne
volje, ali ništa ne dokazuje da će to biti opšte pravo glasa."
72
Kako suverenost pripada naciji, a kako je nacija jedan transcedentalni, nedeljivi entitet, to ona
mora imati svoje predstavnike koji bi vršili suverenost. Stoga je, za razliku od narodne
suverenosti, koja dopušta predstavništvo samo u većim i velikim državama, nacionalna
suverenost neraskidivo povezana s idejom predstavništva. U doktrini nacionalne suverenosti
predstavništvo je upravo suštinska stvar, jer se samo putem predstavništva nacija može izraziti u
svojoj nedeljivosti. O tome glavni ustavni strateg francuske revolucije, opat Sjejes, kaže: „Narod
može imati samo jedan glas, nacionalne skupštine; vlastodavci se mogu čuti samo preko
nacionalnih poslanika; narod može govoriti i raditi samo preko svojih predstavnika." Na
izborima za nacionalne predstavnike birači ne vrše pravo, nego funkciju - oni izražavaju
nacionalnu volju. To je suština teorije biračkog prava kao biračke funkcije. Tu funkciju mogu
vršiti svi građani, u kom slučaju postoji opšte pravo glasa, ali se može odlučiti da je vrši i samo
deo građana. Upravo se teorijom biračke funkcije opravdava ograničenje prava glasa (raznim
cenzusima) ili nejednakost u vršenju tog prava (pluralni votum, tj. pravo birača na više glasova).
Izabrani predstavnici tumače i izražavaju volju nacije kao jednog metafizičkog entiteta. Oni su
predstavnici nacije u celosti, jer je ova nedeljiva, a ne svojih birača. Oni, sledstveno tome, ne
mogu primati od birača određene mandate, niti ih birači mogu neposredno kontrolisati. To je
teorija predstavničkog mandata.
Mnogi pisci ukazuju na to da iza ovih apstraktnih filozofskih rasprava o tome ko je titular
suverenosti, narod ili nacija, u shvatanjima o nacionalnoj suverenosti stoji konkretni društveni i
politički ulog (R. Gaborit, D. Gaxie). Teorijom nacionalne suverenosti i biračke funkcije
buržoazija je nastojala da preuzme političku vlast od feudalne aristokratije, a da pri tom izbegne
ujemčenje biračkog i uopšte političkih prava svim građanima, posebno najsiromašnijim
slojevima (R. Biscaretti di Ruffia).
Iako teorija o narodnoj i teorija o nacionalnoj suverenosti izgledaju vrlo različite, iz tih razlika
nisu izvučene stroge posledice u praksi. Uvođenjem opšteg prava glasa, režimi koji se pozivaju
na nacionalnu suverenost izgubili su posebna obeležja u odnosu na režime koji se pozivaju na
narodnu suverenost. Time je prevaziđena razlika između dve teorije, na je u formulacijama
ustava došlo čak i do konfuzije pojmova nacionalne i narodne suverenosti. Klasičan takav
primer je Ustav Republike Francu-ske od 1958, u čijem se članu 3. kaže: „Nacionalna
suverenost pripada narodu i on je vrši putem svojih predstavnika i putem referenduma." Kako se
vidi, pomenuta konfuzija važi i za načine vršenja suverenosti.
Međutim, ima pisaca (M. Prelot), koji smatraju da je izbor članova skupštine Evropske zajednice
(unije) opštim i neposrednim glasanjem pokazao da spor o „nacionalnom" ili „narodnom"
karakteru suverenosti ni-je u tzv. nacionalnoj perspektivi ništa izgubio od svoje suštine. Spor o
73
tome da li je suveren narod ili nacija tiče se unutrašnje suverenosti u državi, dok se izraz
„nacionalna suverenost" danas sve više koristi za označavanje spoljne suverenosti države, njene
nezavisnosti od drugih država u svetu. Time se još podvlači da samo nacija kao nedeljivi entitet
može biti predstavljena. Odatle proizlazi da se instituciji koja nije nacionalna ne može samo
zbog toga što su njeni članovi izabrani opštim pravom glasa i neposrednim glasanjem priznavati
predstavnički karakter.
Izraz „nacionalna suverenost" ima još jedno, posebno značenje, ukoliko se vezuje za naciju u
smislu etnosa. Taj izraz afirmisao se u sklopu borbe za nacionalnu emancipaciju. Njegovo
značenje je u tome da je nacija činilac koji samostalno treba da odlučuje o sopstvenoj sudbini,
odnosno o stvaranju sopstvene države ili o ujedinjenju s drugim narodima u okviru jedne države.
U tom smislu nacija je nosilac prava na samoopredeljenje.
Prema marksističkoj teoriji, nosilac suverene vlasti u državi nije narod u celosti, pošto kao takav
ne postoji ni u stvarnosti. U stvarnosti narod je podeljen na društvene klase, a klasa koja je iz
klasne borbe proizašla kao vladajuća, jeste deo naroda koji je stvarni nosilac suverene vlasti (G.
de Vergottini). Po toj teoriji, država je samo instrument dominacije i eksploatacije u rukama
vladajuće klase.
Državna suverenost - Kada govorimo o državnoj suverenosti, treba da imamo u vidu da postoje
različita shvatanja pojma suverenosti. Da bi smo pojednostavili problem, to je potrebno da ta
različita shvatanja grupišemo i da ih međusobno suprotstavimo. Bitna razlika između tih
različitih shvatanja se sastoji u tome što jedni suverenost države shvataju kao njeno svojstvo, a
drugi kao njeno pravo (u smislu subjektivnog prava). Ako bi smo suverenost shvatili kao
subjektivno pravo države, onda bi država kao subjekt prava mogla da postoji i bez tog prava, kao
što ineče subjekti prava mogu da postoje bez nekih prava. Ovo bi na svojevrstan način bilo
negiranje suverenosti. Po prvom shvatanju, za državu je bitno da bude suverena i svaka je država
suverena, jer bez suverenosti je ne bi ni bilo; dok po drugom shvatanju država može biti i bez
suverenosti.
Iz pojma suverenosti proizilazi da suverenost treba shvatiti kao jedno bitno svojstvo države, a ne
kao njeno pravo. Suverenost je vrlo usko vezana za odredbu same države, ona je njena suština,
njen bitni sastavni elemenat. Suverenost nije van pojma države, ona se ne može odvojiti od
države, kad se suverenost shvata kao svojstvo države, odnosno njene vlasti, onda je jasno, da je
ona nešto što postoji čim postoji država. Suverenost je fakat. Ako bi smo pak pošli od shvatanja
da je suverenost pravo, onda ona ne mora uvijek postojati. Najlakše ćemo to objasniti na
konkretnom primjeru: u slučaju okupacije države, državnu vlast na okupiranoj teritoriji vrši
74
okupator. Ako pak suverenost shvatamo kao pravo, onda ono pripada okupiranoj državi;
okupator samo vrši državnu vlast, a u osnovi, pravo pripada okupiranoj državi; okupirana država
je samo privremeno bez svog prava suverenosti, ali i ne bez tog prava. Evidentno je da se ovdje
suverenost shvata normativno sa imperativnim zahtjevom da faktičko stanje bude u skladu sa
pravom. Suverenost, u osnovi, jeste faktičko stanje, a ne pravo. “Suverenost”, kako to kaže prof.
Radomir Lukić, “je bitno svojstvo državne vlasti i u njemu se u stvari pravno odražava činjenica
da ta vlast ima monopol fizičkog nasilja na datoj teritoriji. Ko ima taj monopol, taj je suveren. U
slučaju okupacije, monopol očigledno ima okupator, i on je suveren. Suprotno shvatanje bi se
zasnivalo na fikcijama, a ne na stvarnosti. Suverenost se ne može shvatiti kao subjektivno
pravo”.
Iz ovog primjera vidimo da je suverenost onaj posljednji pojam države i prava koji se ne izvodi
iz prava nego iz fakata. Suverenost postoji ili ne postoji kao fakat. Suverenost ne može da postoji
kao pravo ako ne postoji u faktima. Suverena vlast kao produkt faktičkog stanja stvara i svoj
pravni poredak koji se zasniva na faktima. Iz ovoga proizilazi da ako suverenost postoji kao
fakat, to, u osnovi, ne znači da se ona ne može shvatati i pravno. Suverenost je, u osnovi, pravni
pojam, pravna, a ne faktička pojava. Kako to kaže prof. Radomir Lukić “Suverenost jeste fakt,
ali pravni, a ne obični, nepravni fakt. Drugim rečima, suverenost se ne sastoji u faktičkoj
neograničenosti, nego kao što smo rekli, u pravnoj neograničenosti državne vlasti. Da je državna
vlast suverena, to ne znači da je ona faktički neograničena, nego da je pravno neograničena.
Suverenost nije apsolutna, nego relativna, tj. odnosi se samo na pravo”. Suverenost jeste
činjenica, ali pravna činjenica nastala iz monopola fizičke sile. Kad ne bi bilo monopola, ne bi
bilo ni pravnog odraza, odnosno suverenosti. Bez monopola fizičke sile i nasilja koje je faktički
ograničeno, ali pravno neograničeno, ne bi postojala ni suverenost. Iz monopola fizičke sile
upravo i proizilazi neograničeno pravo zato što taj monopol stvara pravo i tu leži suština
suverenosti. “Suverenost je samo drugi izraz za monopol fizičkog nasilja, odnosno za pravo kao
poredak koji taj monopol nameće. Monopol fizičkog nasilja je neograničen tačno u onoj meri u
kojoj se nešto može nasiljem sprovesti u društvu, što znači da je relativno ograničen, tj. faktički
ograničen (prirodnim i društvenim silama). Ali, nije ograničen nasiljem, tj. niko nije od njega
jači u smislu fizičkog nasilja. I utoliko je on neograničen bilo kakvim drugim monopolom
fizičkog nasilja, tj. pravno je apsolutno neograničen”.
Sve ovo nam govori da je suverenetet i suverenost faktički posljedica jednog monopola fizičkog
nasilja koje daje podlogu za “jedno pravo, za jedan pravni poredak”. Ako taj monopol nestane,
nestaće i suverenosti. Sama suverenost, ne znači da u pravnom poretku ne postoji pravna
mogućnost da se protiv suverene vlasti djeluje, protiv te vlasti se može faktički djelovati, a ako
75
društvene snage koje bi djelovale protiv te vlasti pobjede, to bi, u tom slučaju, bila podloga za
novu suverenu vlast i za novi pravni poredak. Prema tome, “suverenost je uvek faktički relativna.
Ali je pravno apsolutna, jer nema nikakvih pravnih ograničenja. Kao pravni pojam, suverenost je
apsolutan pojam i u tom smislu, graničan, tj. stvarnost mu se više – manje bliži, ali ga nikad ne
dostiže potpuno”. Iz ovoga bi mogli zaključiti da je suverenost pravo jer prividno izgleda da
suverenost kao pravni pojam u sebi ima nečeg apsolutnog. To je samo privid, jer suverenost kao
pravni pojam je odvojena od stvarnosti. Izgleda da suverenost kao pravo postoji i kad nestane
stvarnosti, odnosno fakata. Ali, pošto pravo nije iluzija, ono se mora uvijek zasnovati na faktima,
a norma proizilazi iz fakata. Jer “suverenost ne može postojati kao pravo. Ali, budući, kao i svaki
pojam apstrakcija iz jednog konkretnog stanja, ni suverenost kao pravni pojam ne može potpuno
adekvatno da izrazi tu konkretnost, budući da je suverenost apsolutan pojam, a stvarnost je
relativna. Suverenost se prema tome može definisati kao faktičko svojstvo državne vlasti koje se
sastoji u njenoj pravnoj neograničenosti, tj. u nepostojanju pravnih sredstava za njeno
ograničenje”. Ovo bi bila suština klasičnih teorija o suverenitetu i suverenosti, kao i o poimanju
državne vlasti koja počiva na državi i pravu kao prisili.
Sadržina suverenosti - Odredivši suverenost kao faktičko svojstvo državne vlasti i njenu pravnu
neograničenost, sada bi bilo potrebno da potpunije odredimo i njenu sadržinu. Treba da vidimo
da li je ta sadržina stalna i nepromjenjiva ili je to pojam koji nema sadržine, odnosno koji nije
stalan.
Suverenost obuhvata:
a. nezavisnost državne vlasti, što znači da je država slobodna u donošenju svojih odluka od
mješanja bilo koga sa strane, to jest pravno nije obavezna da sluša bilo čije zapovjesti, a
posebno strane vlasti koja bi se nalazila van njene teritorije. Ovo bi značilo da država na
svom teritoriju raspolaže faktičkom vlašću, i da ni jedan drugi državni aparat ne bi imao višu
silu od nje;
b. suprematiju državne vlasti, što bi u osnovi značilo, da bi, u odnosu na druge vlasti unutar te
države, ona bila najviša i mogla bi nametnuti svoju volju svima; a to bi pravno značilo da
nije dužna nikoga slušati, a faktički bi na tom teritoriju bila najjača i niko joj se ne bi mogao
suprotstaviti;
c. pravnu neograničenost državne vlasti, što bi značilo da državna vlast može da donosi kakve
hoće odluke, pravne akte i pravne norme bez ograničenja (sem prirodnih i faktičkih).
Ako bi smo sada analizirali ova tri elementa koja znače sadržinu suverenosti onda bi smo mogli
uslovno rečeno, uzeti samo prva dva elementa u obzir, bez trećeg, ili samo treći bez prva dva.
76
Jer, i nezavisnost državne vlasti i suprematija državne vlasti se može definisati kao pravna
neograničenost državne vlasti, što bi podrazumijevalo njenu faktičku moć. Izgleda, da su ova
prva dva elementa dovoljna sami za sebe, dok bi treći elemenat samo sintetički odražavao ova
prva dva elementa. Kao što smo vidjeli država je pravno neograničena, samo pod uslovom da je
nezavisna spolja i iznutra. Njeno ograničenje može da dođe samo iz vanjskog i unutrašnjeg
ograničenja.
Nastanak i prestanak suverenosti - Da li suverenost postoji ili ne, je faktičko pitanje i od
postojanja suverenosti kao faktičkog pitanja i od trenutka kada nastaje ili prestaje suverenitet kao
faktičko pitanje, zavisi i pravno pitanje suvereniteta. Pošto monopol fizičke sile ima svoju fazu
nastajanja i fazu prestajanja, kao i fazu u kojoj se ovi monopoli prepliću i međusobno bore za
prevlast i za potiru, to od toga zavisi koji će monopol pobjediti i pored faktičke moći dobiti i
pravnu prevlast. Kada državna vlast gubi svoju prevlast, odnosno kada suverenost prestaje da
postoji, sve su to faktička, ali prevashodno pravna pitanja.
Kada će jedna vlast biti priznata za suverenu vlast je faktičko pitanje i tu se radi o priznanju te
vlasti de facto, a drugo je pitanje kada će ta vlast biti priznata pravno, odnosno de iure. Kada će
jedno faktičko stanje biti priznato za pravno stanje, to je pitanje suvereniteta de facto i de iure. U
osnovi, pravna suverenost se mora pokoriti faktičkoj i poklopiti s njom. Ovo nam, u osnovi
govori da je suverenitet fakt, a ne pravo i da fakti određuju pravo.
Nosilac suvereniteta - Pitanje nosioca suverenosti nije ništa manje bilo sporno nego ostala
pitanja iz rasprave o suverenosti.
U osnovi se pojavljuju tri gledišta nosioca suverenosti. Po prvom gledištu nosilac suverenosti je
država kao organizacija, kao poseban subjekt; po drugom gledištu to je monarh, narod ili neko
drugi u osnovi, tu se radi o iznalaženju koji faktor u državi treba da bude nosilac suverenosti; i
po trećem gledištu nosilac suverenosti je jedna bezlična i objektivna pojava, tj. pravo.
Ako pak državu shvatamo kao nosioca suvereniteta, onda implicite prihvatamo da je država
poseban pravni subjekt, tj. pravno lice. Ukoliko državu ne bi smo shvatili kao pravno lice onda ni
suverenost ne bi pripadala njoj nego nekom od njenih organa. U suštini daleko je bolje “shvatiti
da suverenost, kao državna vlast uopšte, ne pripada državnim organima nego državi kao
pravnom licu koje iza njih stoji i koje samo oni predstavljaju”. U slučaju da smo državu shvatili
u prethodnom smislu, onda ovi organi ne bi vršili suverenost u svom interesu nego u interesu
države kao apstraktne cjeline. Ako pak državu ne shvatamo kao pravno lice, kao poseban
subjekt, kao instituciju, onda vlast tih organa ne bi bila ograničena državnim interesom.
77
Suverenost kao pravni pojam, pripada državi kao pravnom licu, ali u ime tih organa, suverenost
vrše određeni državni organi, koji su to organi određeno je ustavnim propisima, ali zasigurno to
su organi koji su pravno neograničeni i suvereni. Dakle, ovdje je veoma bitno da utvrdimo čiju
volju, odnosno interese, ostvaruje država, tj. suvereni organ koji u ime nje vrši suverenost. Kada
vidimo čiju volju država, tj. suvereni organ ostvaruje, taj organ je faktički suveren u političkom
smislu i taj organ je nosilac državne suverenosti, a država je samo njegovo oruđe.
Obratimo li pažnju na to koji faktor u državi je nosilac suverenosti i po tom odredimo ko je
suveren, onda ćemo u raznim situacijama imati različite faktore kao nosioce suvereniteta. U
jednom slučaju to će biti demokratski organi koji izražavaju suverenost za razliku od
nedemokratskih sistema u kojima su ti organi oličeni u apsolutnoj monarhiji i diktaturi ili
autokratiji jer su ti organi pravno neograničeni odnosno pravno suvereni.
Razmotrimo li shvatanja da je nosilac suverenosti pravo onda ćemo vidjeti da se te teorije
zasnivaju na tome da “pravo ne dobija svoju važnost od države nego od sebe sama; pravno se
shvatiti može samo norma a ne vlast; da bi se vlast mogla javiti kao jedna pravna ustanova,
potrebno je da već ima jedna pravna norma na kojoj se ona osniva”. Iz ovoga, logično proizilazi,
da je pravna norma iznad državne vlasti, da suverenost pripada njoj a ne državnoj vlasti. Po
ovom mišljenju dolazi do razdavajanja prava od države i suprotstavljanja prava državi. Prema
ovim mišljenjima, kada se govori o suverenosti, govori se o suverenosti prava a ne države,
država po ovim mišljenima bila potčinjena pravu. Ovakvu ili slične teorije smo vidjeli već ranije
kod Aristotela, a posebno kod Rusoa, koji opštu volju vidi pretvorenu u zakon, odnosno pravo,
koje je po njemu bilo suvereno. Ova shvatanja su posebno došla do izražaja u periodu stvaranja
tzv. pravne države, tj. one države, u kojoj su organi vezani pravom (ali mi znamo ko te propise
donosi). Prema ovoj teoriji pravne suverenosti, koja ne dovodi sam pojam suverenosti u pitanje,
ali prenosi suverenost sa jedne vrhovne vlasti ne na drugu, već na jednu vrhovnu normu iz koje
sve druge norme proizilaze. Ovdje je bitno naglasiti da “bez jedne suverene norme” kako to kaže
prof. Slobodan Jovanović, “nastao bi sukob raznih normi koje bi jedna drugoj proturječile”.
Suverenost je, dakle, neophodno potreban pojam, bez koga je jedinstvo i logičnost shvatanje
države nemoguće.
Iz cjelokupne analize, koju smo prethodno obavili, dolazimo do zaključka da je nosilac
suvereniteta jedino država kao politički nosilac suvereniteta.
78
Narodna suverenost - Nasuprot teoriji državne suverenosti javlja se teorija narodne suverenosti
gdje subjekt suverene vlasti nije država već narod. Pojam narodne suverenosti po prvi put se
spominje u: holandskoj, američkoj i francuskoj buržuaskoj revolciji, a razlozi su bili vrlo
jednostavni i praktični pošto je narod trebalo upotrijebiti protiv feudalizma i kraljevske vlasti.
Isticanjem borbe za nezavisnost, a naglašavanjem narodne suverenosti, ta nova snaga u licu
suverenog naroda je trebala da postane novi subjekt na političkoj sceni i da na jedan legitiman
način preuzme suverenu vlast od ranijih nosilaca te vlasti. U tom procesu preuzimanja vlasti
stvorile su se nove vrijednosti kao što su sloboda, jednakost, privatna svojina i te vrijednosti su
uzdignute na nivo najvećih suverenih nacionalnih vrijednosti kroz državu. To je bio proces
stvaranja narodnih država, ali istovremeno sa buržoaskom revolucijom, to je značilo i građenje
građanskih nacija. Ali to nije predmet ove rasprave pa o ovome samo toliko.
Teorije narodne suverenosti koje nastaju kao reakcija na monarhijski apsolutizam i na
nejednakost ljudi u tim režimima je faktički bila produkt teorija društvenog ugovora. Suverenost
se po tim teorijama društvenog ugovora morala vratiti svima koji su se odričući dijela svoje
slobode omogućili stvaranje ili formiranje društva i društvenog tijela. Od trenutka kada se
formira društveno tijelo postavlja se i pitanje titulara državne suverenosti. Predstavnici teorija
društvenog ugovora različito vide nosioca suverenosti. Pristalice narodne suverenosti suverenost
vide u narodu dok predstavnici nacionalne suverenosti suverenost vide u naciji. Jedni se inspirišu
idejama Rusoa i Kanta, a drugi Loka i Monteskjea.
Prema teorijama narodne suverenosti suveren je narod u smislu građana. Pošto narod, budući
sastavljen od pojedinaca tj. od pojedinačnih volja, stvara opštu volju, koja se ne može na
drugoga prenijeti, taj drugi ne bi mogao da je predstavlja, ali svaki pojedinac kao držalac jednog
dijela suverenosti bi imao pravo da izabere svoje predstavnike. Tu se nalaze korijeni biračkog
prava tj. opšteg ili jednakog prava glasa. Suvereni narod može suverenu vlast vršiti ili
neposredno ili preko svojih predstavnika pri tom neotuđujući suverenu vlast od sebe i tu su
korijeni imperativnog mandata.
Prenoseći svoje pravo na predstavničko tijelo narod vrši svoju suverenu vlast, u suštini, to je bit
narodne suverenosti.
79
Nacionalna suverenost - Razvoj moderne evropske države u XVIII i XIX vijeku je doveo do
stvaranja jedne posebne globalne zajednice koja konstituiše poseban politički suvereni subjekt
tj. naciju. Izrasla iz slobode građanskog društva i preobražaja apsolutne monarhije u pravnu
državu, ta nova zajednica je dala nove temelje građanskom društvu kako na moralnom, tako na
ekonomskom i političkom planu. Taj novi kvalitet koji je ta zajednica izrodila bila je sloboda
građana “koji na njoj grade svoju posebnu narodnu pripadnost proglašavajući je nacionalnošću,
odnosno osnovicom političke suverenosti. Prodor nacionalne ideje, po kojoj nacija postaju
jedinom legitimnom osnovicom modernih država, dobio je od svojih početaka (u nizozemskom
oslobodilačkom ratu u XVII st., a potom u američkoj i francuskoj revoluciji u XVIII st.)
masovnu podršku kojom je nacionalni pokret rušio feudalni poredak”.
Proces stvaranja nacije iz naroda je bio logičan slijed stvari iz nastanka slobodnog pojedinca i
slobodnog naroda, pobjede robnonovčanoih odnosa, demokratske i pluralističke politike i
normativnog poretka i narodne suverenosti. Taj proces je doveo do konstituisanja nacije naspram
naroda. Pojam narodne suverenosti nastupajuća buržoazija je pretvorila u nacionalnu suverenost,
a zatim pojam državne suverenosti izjednačujući naciju i državu. Nacija i država su
komplementarne i u daljem istorijskom procesu, međusobno se prepliću jer grade iste ideale.
Za razliku od teorija državne i narodne suverenosti, teorije nacionalne suverenosti nosioca
suverenosti vide u naciji kao jednom transcendentalnom entitetu. Nacija za razliku od naroda
nije prosto sabiranje svih građana. Ono je u suštini jedan novi kvalitet koji prevazilazi zbir svojih
sastojaka. Nacija je nedjeljiva cjelina i u suštini različita od pojedinaca koji je sačinjavaju. “Ona
je jedina suverena, njena volja je suverena, pa građani ne mogu vršiti suverenost, nego
predstavljati volju nacije. Volja nacije podrazumijeva naciju kao transcendentalni entitet, kao
ukupnost neidentifikovanih građana, sadašnjih, ali i prošlih i budućih generacija”.
Leon Digi tumačeći nacionalnu suverenost kaže da “Po doktrini nacionalne suverenosti,
suverenost posjeduje kolektivna ličnost, dok građani uzeti pojedinačno ne posjeduju ni najmanji
njen dio. Oni, dakle, nemaju nikakvo pravo da učestvuju u vršenju suverenosti. Sledstveno tome,
opšte pravo glasa ni u kom slučaju logički ne proizilazi iz načela nacionalne suverenosti. Jedina
posledica koja iz njega proizilazi je da treba pronaći najbolji sistem za izražavanjem nacionalne
volje, ali ništa ne dokazuje da će to biti opšte pravo glasa”.
Nacija kao transcendentalni pojam da bi vršila svoja suverena prava treba i mora imati svoje
predstavnike koji to u njeno ime čine. Znači, da je nacionalna suverenost usko vezana sa idejom
predstavništva, predstavništvo je upravo suštinska stvar jer se samo putem predstavništva nacije
izražava njena cjelina. Ti predstavnici tumače i izražavaju volju nacije kao jednog metafizičkog
entiteta, oni su predstavnici nacije i izražavaju nacionalne interese, a ne interese pojedinačnih
80
birača, i u tom smislu one ne primaju mandat od birača niti ih birači mogu kontrolisati, tu leže
korijeni teorije predstavničkog mandata.
Teorije o narodnoj i nacionalnoj suverenosti su u osnovi različite, ali u praksi se često ova dva
pojma brkaju. Spor da li je suveren narod ili nacija u osnovi se tiču unutrašnje suverenosti u
državi. Izraz nacionalna suverenost se danas koristi za označavanje spoljne suverenosti, odnosno
njene nezavisnosti od država u svijetu. Ova zbrka koja je nastala u praksi je faktički proizvedena
“uvođenjem opšteg prava glasa, pa režimi koji se pozivaju na nacionalnu suverenost izgubili su
posebna obilježja u odnosu na režime koji se pozivaju na narodnu suverenost. Time je
prevaziđena razlika između dve teorije, pa je u formulacijama ustava došlo i do konfuzije pojma
nacionalne i narodne suverenosti”.
Pojam nacionalne suverenosti, u novijoj istoriji, je usko vezan za pojam nacionalne
emancipacije, ukoliko se vezuje za naciju u smislu etnos – a. “Njegovo značenje je u tome da je
nacija činilac koji samostalno treba da odlučuje o sopstvenoj državi, odnosno o stvaranju
sopstvene države, ili o ujedinjenju s drugim narodima u okviru jedne države”. Konsekventno
ovome, nacija je nosilac prava na samoopredjeljenje, uključujući u to i pravo na odcjepljenje. U
tom smislu nacija je suverena i ona izražava suverena nacionalna prava.
Klasna suverenost - Klasna suverenost počiva na teoriji o podjeljenosti društva na klase. Prema
toj teoriji, društvo je struktuirano i u njemu postoji više klasa. U osnovi, postoje dvije klase koje
su međusobno suprotstavljene i imaju antagonističke interese, kako u sveri ekonomije, tako isto i
u drugim područjima društvenog života. U toj klasnoj borbi se uspostavlja i klasna svijest “to
jeste svijest neke klase o svojoj posebnosti i suprotstavljenosti drugim klasama, a ujedno i svijest
pojedinaca o položaju pojedinaca o svojoj pripadnosti nekoj klasi, o svom položaju i interesima
kao pripadnika te klase”. Ovo je, u osnovi, marksističko shvatanje društva i društvenih odnosa
koji nastaju u njemu. Prema ovom shvatanju, nosilac suverene vlasti u državi nije narod u cjelini,
nego samo jedan njegov dio koji je dominirajući i koji drži vlast. Onaj dio naroda koji drži vlast
predstavlja klasu koja je iz klasne borbe proizašla kao vladajuća i taj dio klase, odnosno naroda
je nosilac suverene vlasti. Prema ovoj teoriji, država je samo instrument dominacije u rukama
vladajuće klase.
Iz ove teorije, u praksi su proizašli mnogi oblici političkih poredaka kao: diktatura proletarijata,
komunizam i realni socijalizam; koji su imali svoga odraza na teoriju klasne suverenosti. Iz ideje
proleterskog internacionalizma proizašla je i ideja ograničenog suvereniteta socijalističkih,
odnosno komunističkih zemalja.
81
Sa relativnim blagostanjem društva, ova teorija o klasnoj borbi je prevaziđena i klasni
suverenitet je izgubio na svojoj aktualnosti.
Pravna suverenost - Pojam pravne suverenosti u državnopravnoj i pravnofilozofskoj literaturi
javlja se dosta kasnije, on je trebao da prevaziđe, tj. potisne, pojam državne suverenosti.
Predstavnici pravne suverenosti su mišljenja da je državna suverenost protivpravan pojam, i u
osnovi, oni smatraju da su sve volje dovedene u granicu pravnog poretka. Pravni poredak ne
može dopustiti bilo čijoj volji, pa bila to i državna, da se oslobodi granica pravnog poretka.
Stavljanje države iznad prava bi dovelo u pitanje pravni poredak, a to bi bilo nedopustivo bilo
kome, pa i državi. Na taj način bi se doveo u pitanje pravni poredak koji čini jedinstvo države i
prava kao pravnih fenomena. Umjesto da se država stavlja iznad prava, po ovim teoretičarima,
pravo bi trebalo staviti iznad države, u tom slučaju, državna vlast bi bila oruđe za održavanje
pravnog poretka, pojedinci ne bi bili potčinjeni državnoj vlasti, nego bi bili u funkciji tog
pravnog poretka kojem i država služi.
Škola pravne suverenosti pretpostavlja jednu od dvije stvari: „ili da te pravne norme pod koje je
državna vlast stavljena, dolaze od jedne vlasti koja je viša nego državna, ili da su te norme takve
da mogu same sobom obvezati državnu vlast“.
Analizom prve pretpostavke došli bi do zaključka da se u pojmu državne suverenosti ništa ne bi
promjenilo, samo bi se državna vlast koja je do tada dolazila od jedne vlasti, podredila drugoj, tj.
višoj. U tom slučaju suverenost bi dolazila od te druge vlasti koja bi donosila norme koje bi bile
obavezne za državnu vlast; uzme li se da su države, koje pripadaju međunarodnoj zajednici,
potčinjene normama međunarodnog prava, to bi značilo da suverenost nije svojstvo pojedine
države, već da je to svojstvo međunarodne zajednice. U osnovi bi imali jednu suverenu
naddržavu sastavljenu od velikog broja nesuverenih država, u tom slučaju, i ta naddržava bi bila
nesumnjivo država, i ne bismo ništa dobili, jer bi i toj državi pripadala suverenost.
Po drugoj pretpostavci, u pravnom poretku postoje pravne norme koje samim svojim
postojanjem obavezuju državnu vlast. Pravni poredak podrazumjeva da ima normi koje se same
sobom, „nameću svijesti i savjesti normalnog čovjeka“, ali te norme ne bi bile ono što
uobičajeno zovemo pravnim normama jer nemaju državnu vlast koja ih je označila kao
obavezne. Za pravnu normu je karakteristično da ju je državna vlast označila kao obaveznu.
Norme koje bi bile nezavisne od bilo čijeg autoriteta, a posebno državnog, bi bile norme koje
počivaju na „unutrašnjoj vrijednosti“, one bi bile glas „opšteg ljudskog razuma“ i one u osnovi
ne bi bile pravne nego moralne. Ovdje škola pravne suverenosti stavlja ove pravne norme iznad
države, uzdiže ih nad državom kao norme koje svoju obaveznu snagu ne dobivaju od države. U
82
tom slučaju, one ne bi bile pravne nego moralne; ili bi te norme bile pravne ali u tom slučaju se
ne bi mogle uzdizati iznad države, jer bi svoju validnost dobile od države.
Već smo ranije, kada smo raspravljali o nosiocu suvereniteta (odjeljak 2.2.4.) razmotrili pitanje
suverenosti prava i rekli da „pravo ne dobiva svoju važnost od države nego od sebe sama; pravno
se može shvatiti samo norma a ne vlast; da bi se vlast mogla javiti kao jedina pravna ustanova,
potrebno je da već ima jedna pravna norma na kojoj se ono osniva.“ Prema ovome, jasno
proizilazi da pravna norma stoji iznad državne vlasti, pa prema tome i suverenost pripada njoj, a
ne državi, i da je u osnovi pravo suvereno.
Teoretičari pravne suverenosti ne odbacuju pojam suverenosti, ali ga ne vide u jednoj vrhovnoj
vlasti nego u jednoj vrhovnoj normi iz koje proizilaze sve druge norme. Bez jedne suverene
norme nastupio bi haos raznih normi koje bi u osnovi jedna drugoj protivrječile. Dakle,
suverenost je pojam bez koga se ne može, suverenost je svojstvo pravnog poretka i prevashodno
prava koje bi po ovoj teoriji bilo iznad države. Po Hansu Kelzenu (Hans Kelsen), tvorcu čiste
teorije prava, „suverenost je svojstvo države... ali kada državu shvata kao pravni poredak. Ako se
država drukčije shvati, onda je suverenost svojstvo pravnog poretka a ne države“.
Karakteristike nesuverene države - U pravnoj teoriji postoje pisci koji smatraju da ima država
koje nisu suverene. Odmah se otvara pitanje u čemu je suština nesuverene države, i u čemu se
ona razlikuje od drugih organizacija (opština, oblasti, pokrajina itd.), koje po nekim elementima
sliče toj nesuverenoj državi. U stvari, osnovno pitanje je šta čini nesuverenu državu državom. Po
mišljenju tih pisaca, između država koje su nesuverene i njoj sličnih organizacija postoji bitna
razlika, ali oni tu razliku na sasvim različit način formulišu: jedni nalaze osnovnu razliku u cilju,
drugi u postojanju zakonodavne vlasti države, dok treći u njenoj neposrednoj potčinjenosti
međunarodnom pravu. Posebno se postavlja pitanje suvereniteta u federativnim državama i
državama članicama, ali o tome ćemo posebno govoriti u poglavlju o suverenitetu jednostavne i
složene države.
Nesuverena država nije država, između nje i sličnih organizacija se ne može naći nikakva bitna
razlika, samo politički oportunitet daje njima za pravo da se zovu državama. Odstupanje od
načela postojanja suverene vlasti unutar ovih nesuverenih političkih zajednica je suštinski uslov
za njihovo članstvo u međunarodnim zajednicama i tijelima. Ako je državna suverenost teorijski
bitan uslov za učestvovanje u međunarodnoj zajednici, to se u praktične svrhe mora pretpostaviti,
da je svaka nezavisna država u međunarodnom sistemu suverena na sopstvenoj teritoriji, to dalje
znači da se mora prihvatiti da su neke državne teritorije iako nisu u široj zajednici suverene,
suverene na sopstvenoj teritoriji i da kao takve se prihvataju kao suverene. Priklanjanje fikciji da
83
nesuverene zajednice u međunarodnoj zajednici imaju status države je uslovljeno činjenicom „da
koncept suverenosti primjenjen na međunarodnom planu u stvari nije ništa drugo nego odbrana i
opravdanje nezavisnosti država. Radi se zapravo o tvrdnji da je država, na osnovu činjenice da je
suverena unutar svoje zajednice, ravnopravna sa ostalim država koje na isti suvereni način
vladaju svojim zajednicama.“
Suverenost države i suverenost naroda - Suverenost države je pojam koji se dobija
poređenjem države s drugim političkim institucijama i on izražava odnos države s tim
institucijama. Jedino država u odnosu prema njima poseduje suverenu vlast, što znači da jedino
ona ima suprematiju nad svim drugim vlastima nad određenim narodom na određenoj teritoriji, a
da pri tom sama nije subordinirana nikakvoj drutoj vlasti (R. Virga).
Raščlanjivanjem pojma suverenosti, obuhvata tri elementa: spoljni, unutrašnji u sintetički.
Spoljni element podrazumeva nezavisnost državne vlasti u odnosu sa drugim državama, što
znači da je državna vlast prilikom donošenja svojih odluka pravno slobodna od svakog
spoljašnjeg mešanja. Pravno izraženo, to bi značilo da ona nije dužna da se povinuje
zapovestima bilo koje strane vlasti koja se nalazi izvan državne teritorije. I kad se u sadašnje
vreme velikih, kontinentalnih integracija, podvrgava odlukama organa tih integracija, država to
čini jer je njihov član postala no svojoj, suverenoj volji, često i odlukom građana donesenom na
referendumu, kao što iz njih može da iziđe, opet no svojoj suverenoj volji. Prema tome, u
odnosima sa drugim državama suverenost državne vlasti izražava se kao nezavisnost (suverenost
kao nezavisnost).
Unutrašnji element obuhvata suprematiju državne vlasti u odnosu na sve druge vlasti i institucije
na njenoj teritoriji. Državna vlast je suverena ako odlučuje o uslovima pod kojima postoje i o
načinima na kojima funkcionišu subjekti i organizacije na njenoj teritoriji. Uz to, ona mora biti u
stanju da na efikasan način sankcioniše povrede državnog poretka. Dakle, u odnosima prema
subjektima i organizacijama na državnoj teritoriji, suverenost državne vlasti izražava se kao
suprematija državne vlasti (suverenost kao suprematija).
Sintetički element je logička posledica spoja prethodna dva elementa, iz kojih proizlazi pravna
neograničenost državne vlasti, što znači da državna vlast može propisivati pravne norme no
svom nahođenju, bez ikakvog, spoljašnjeg ili unutrašnjeg, ograničenja. Državna vlast, shvaćena
kao državna volja koja stvara pravni poredak, u tom smislu je suverena, što država sama
propisuje svoj pravni poredak. Prvi je državnu vlast odredio kao suverenu u pomenutom smislu
Žan Boden (Jean Bodin) u delu „Šest knjiga o republici" (1576) „razumevajući pod suverenom
84
vlašću jednu vlast koja spolja ne zavisi ni od koje druge vlasti, a unutra je viša od svake druge
vlasti" (S. Jovanović).
Suprematija državne vlasti nije samo apstraktni princip, nego se konkretizuje u nizu tipičnih
akata posredstvom kojih se izdaju i izvršavaju zapovesti i izražava suprematija. Takvi akti koje
donose organi koji su sastavni deo autoritarnog državnog aparata jesu zakon, upravni akt i
presuda (T. Martines). Državna vlast se objektivizuje i opredmećuje u formalnim aktima kojima
državni poredak dodeljuje posebnu delotvornost (snagu zakona, izvršnost upravnog akta,
presuđena stvar pravnosnažnost konačne presude).
O tome ko je nosilac državne suverenosti postoji više teorija: teokratska, legitimistička,
društvenog ugovora, nacionalne suverenosti i marksistička.
Prema teokratskoj teoriji, nosilac suverenosti je Bog (omnis rotestas a Deo), koji je poverava na
vršenje vladaocu kao svom zemaljskom namesniku. Vladalac je, pak, smatran pro vice Christi,
na pošto je Bog bio izvor celokupne vlasti, vladaocu su podanici dugovali neograničenu
pokornost. Teokratska doktrina je jedinstvena u tome da je na zemlji vladajuća božja volja preko
vladaoca kao božjeg izaslanika, ali se u okviru nje uočavaju dva odgovora na pitanje kako
postaje vladalac. Prema jednoj varijanti (doktrina božanskog natprirodnog prava), Bog određuje
vladaoca kao nosioca suverenosti na zemlji neposredno, dok prema drutoj (doktrina božanskog
prava proviđenja), Bog to čini posredstvom proviđenja, koje utiskuje događajima ili ljudima.
Ova druga varijanta je blaži oblik teokratske doktrine. Od nje je, verovatno, pošao Hitler, kada
je u jednom svom govoru od aprila 1939. rekao: „Moja najdublja osećanja ne mogu bolje izraziti
do u obliku blagodarenja Proviđenju koje me je pozvalo i pomoglo mi ... da postanem Fuhrer
moga naroda."
Prema legitimističkoj teoriji, koja je bila vladajuća od početka XIV do kraja XVII veka,
suverenost je prerogativa koja je dugo vremena pripadala jednoj dinastiji, tako da je vremenom
postala njeno isključivo svojstvo, koje se izražavalo u njenom privatnom pravu da ga očuva i
prenese na svoje potomke, pri čemu investitura pape (svečano uvođenje na položaj vladaoca)
nije bila potrebna.
Prema teoriji narodne suverenosti, suveren je narod, u smislu svih građana, od kojih svakome
pripada no jedan deo suverenosti. Narod, poput ličnosti ima svoju sopstvenu volju. Uzet kao
skup svih građana, narod kao opšta volja (a ona je uvek zbir pojedinačnih volja) ne može preneti
na svoje poslanike pravo da njegovu suverenu volju predstavljaju. Volja se ne može
predstavljati. Ali, suverenost je podeljena na sastojke naroda, što znači da je svaki građanin
držalac sopstvenog malog dela suverenosti. I budući da je svaki građanin titular jednog dela
suverenosti, on ima pravo da izabere svoje predstavnike. To je suština teorije biračkog prava,
85
koja logički vodi do opšteg i jednakog prava glasa. Suveren narod može ili sam neposredno
vršiti suverenu vlast ili je preneti na svoje predstavnike, ne otuđujući je pri tom od sebe. Ako
suverenu vlast vrši preko svojih predstavnika, narod im u tom slučaju dodeljuje određeni
mandat, koji može u svako doba opozvati ukoliko ga narodni predstavnici iznevere. To je
suština teorije imperativnog mandata, koja je sastavni deo doktrine o narodnoj suverenosti.
Prema teoriji nacionalne suverenosti, nosilac suverenosti je nacija, koja je jedan transcedentalni
entitet, različit od skupa svih građana. Nacija nije kao narod prosto sabiranje, prost zbir građana.
Ona je jedinjenje, apstraktni entitet koji prevazilazi zbir svojih sastojaka. Nacija je nedeljiva
celina, različita od pojedinaca koji je sačinjavaju. Ona je jedini suveren, njena volja je suverena,
na građani ne mogu sami vršiti suverenost, nego predstavljati suverenu volju nacije. Volja nacije
podrazumeva naciju kao transcedentalni entitet, kao ukupnost neidentifikovanih građana,
sadašnjih, ali i prošlih i budućih generacija (E. Spagna Musso). Leon Digi (Leon Duguit) daje
sledeće tumačenje nacionalne suverenosti: „Po doktrini nacionalne suverenosti, suverenost
poseduje kolektivna ličnost, dok građani uzeti pojedinačno ne poseduju ni najmanji njen deo;
oni, dakle, nemaju nikakvo pravo da učestvuju u vršenju suverenosti. Sledstveno tome, opšte
pravo glasa ni u kom slučaju logički ne proizlazi iz načela nacionalne suverenosti. Jedina
posledica koja iz njega proizlazi je da treba pronaći najbolji sistem za izražavanje nacionalne
volje, ali ništa ne dokazuje da će to biti opšte pravo glasa."
Iako teorija o narodnoj i teorija o nacionalnoj suverenosti izgledaju vrlo različite, iz tih razlika
nisu izvučene stroge posledice u praksi. Uvođenjem opšteg prava glasa, režimi koji se pozivaju
na nacionalnu suverenost izgubili su posebna obeležja u odnosu na režime koji se pozivaju na
narodnu suverenost. Time je prevaziđena razlika između dve teorije, na je u formulacijama
ustava došlo čak i do konfuzije pojmova nacionalne i narodne suverenosti. Klasičan takav
primer je Ustav Republike Francuske od 1958, u čijem se članu 3. kaže: „Nacionalna suverenost
pripada narodu i on je vrši putem svojih predstavnika i putem referenduma." Kako se vidi,
pomenuta konfuzija važi i za načine vršenja suverenosti.
Međutim, ima pisaca (M. Prelot), koji smatraju da je izbor članova skupštine Evropske zajednice
(unije) opštim i neposrednim glasanjem pokazao da spor o „nacionalnom" ili „narodnom"
karakteru suverenosti nije u tzv. nacionalnoj perspektivi ništa izgubio od svoje suštine. Spor o
tome da li je suveren narod ili nacija tiče se unutrašnje suverenosti u državi, dok se izraz
„nacionalna suverenost" danas sve više koristi za označavanje spoljne suverenosti države, njene
nezavisnosti od drugih država u svetu. Time se još podvlači da samo nacija kao nedeljivi entitet
može biti predstavljena. Odatle proizlazi da se instituciji koja nije nacionalna ne može samo
86
zbog toga što su njeni članovi izabrani opštim pravom glasa i neposrednim glasanjem priznavati
predstavnički karakter.
Izraz „nacionalna suverenost" ima još jedno, posebno značenje, ukoliko se vezuje za naciju u
smislu etnosa. Taj izraz afirmisao se u sklopu borbe za nacionalnu emancipaciju. Njegovo
značenje je u tome da je nacija činilac koji samostalno treba da odlučuje o sopstvenoj sudbini,
odnosno o stvaranju sopstvene države ili o ujedinjenju s drugim narodima u okviru jedne države.
U tom smislu nacija je nosilac prava na samoopredeljenje.
Prema marksističkoj teoriji, nosilac suverene vlasti u državi nije narod u celosti, pošto kao takav
ne postoji ni u stvarnosti. U stvarnosti narod je podeljen na društvene klase, a klasa koja je iz
klasne borbe proizašla kao vladajuća, jeste deo naroda koji je stvarni nosilac suverene vlasti (G.
de Vergottini). Po toj teoriji, država je samo instrument dominacije i eksploatacije u rukama
vladajuće klase.
Oblici ostvarivanja suverenosti - Dve u savremenim ustavima dominirajuće teorije o nosiocu
suverenosti sadrže prećutno u sebi suprotstavljena gledišta o oblicima ostvarivanja suverenosti.
Teorija nacionalne suverenosti logički vodi ka predstavničkoj demokratiji, dok teorija o
narodnoj suverenosti, premda ne isključuje uvek predstavničku vladavinu, mnogo je bliža
neposrednoj ili poluneposrednoj demokratiji.
Predstavničkom demokratijom naziva se politički režim u kojem suveren (nacija, ređe narod)
vrši suverenost posredstvom svojih predstavnika. Međutim, kako se zahvaljujući opštem pravu
glasa i neposrednim izborima, obesmislila teorijska razlika između pojmova nacija i narod,
suverena čine svi građani koji su nosioci biračkog prava, tj. biračko telo. Biračko telo, koje
ustavi nazivaju „nacija" ili „narod" ili jednostavno „građani" ne vrši suverenu vlast, ali određuje
ko će je u njegovo ime vršiti. Stoga je osnovno pitanje predstavničke demokratije kako
omogućiti da se izrazi prava volja biračkog tela, tj. kako omogućiti biračkom telu da izabere
predstavnike koji će na najbolji način vršiti njegovu volju. To pitanje rešava se odgovarajućim
izbornim sistemom, koji zahvata skup elemenata od biračkog prava do raspodele predstavničkih
mandata.
Poluneposredna demokratija je mešovit sistem, koji se nalazi između predstavničke i neposredne
demokratije. To je sistem u kojem suverenost vrše izabrani predstavnici građana, ali i sami
građani neposredno, putem institucija neposrednog vršenja suverenosti, tj. vlasti. Te institucije
postoje pored predstavničkih institucija. Učešće građana u vršenju suverenosti, tj. odlučivanju
može biti dvojako: u obliku inicijative, tj. predloga za donošenje odluke (narodna inicijativa) i u
obliku samog donošenja odluke u užem smislu, tj. odlučivanju o predlogu (referendum), a može
87
u obliku jednog i drugog, tj. da građani predlažu donošenje odluke i da je sami donose. Građani
mogu još neposredno odlučivati i u obliku prava da jednu unapred donesenu odluku od strane
predstavničkog organa potvrde (sankcija) ili odbiju potvrđivanje (veto).
Ustav i suverenost - Danas su retki ustavi koji sadrže odredbu o tome da je država čiju ustavnu
organizaciju utvrđuju suverena. Takvo svojstvo države podrazumeva se samim tim što ona vrši
ustavotvornu vlast i donosi ustav. Ponekad se suština državne suverenosti daje opisno, ali se
izraz „suveren" izostavlja, kao u članu 2. Ustava Albanije od 1928: „Albanija je nezavisna i
nedeljiva; njen teritorijalni integritet je nepovrediv i njena teritorija ne može biti otuđena." Reč
je o spoljnom elementu suverenosti. Ali, postoje i ustavi koji izričito određuju odnosnu državu
kao suverenu. Tako se u Ustavu Finske od 1919. u članu 1. kaže: „Finska je suverena republika,
čiji je ustav utvrđen ovim zakonom o obliku vladavine i drugim osnovnim zakonima." U članu
1. Ustava Rumunije od 1948. kaže se: „Rumunska Narodna Republika je narodna, jedinstvena,
nezavisna i suverena država." Isto svojstvo države ponavlja Ustav Rumunije od 1965, čiji član 1.
glasi: „Rumunija je suverena, nezavisna i jedinstvena država trudbenika grada i sela. Njena
teritorija je neotuđiva i nedeljiva." Među novijim ustavima, takvo svojstvo države ističe u članu
1. Ustav Portugalije od 1976: „Portugalija je suverena republika."
Odredbe o državnoj suverenosti sadrži i Ustav države Bosne i Hercegovine i to u preambuli gdje
se kaže da je Bosna i Hercegovina „opredjeljena za suverenitet, teritorijalni integritet i političku
nezavisnot u skladu sa međunarodnim pravom“.
Za razliku od svojstva državne suverenosti koje ustavi, no pravilu, izričito ne naglašavaju,
gotovo da nema ustava koji izričito ne određuje titulara suverenosti u državi. U tim odredbama
oseća se uticaj svih teorijskih pravaca o nosiocu suverenosti, iako danas preovlađuju odredbe
koje teorijsku inspiraciju nalaze u teorijama o demokratskom poreklu i nosiocu suverenosti. U
savremenim ustavima kao nosilac suverenosti određuje se ili narod, ili nacija, ili svi građani.
Sa stanovišta ustavnog prava, najkorektnija odredba o nosiocu suverenosti je ona koja kaže da
su to građani. To je izraz koji je pravno odrediv i čije je značenje sasvim izvesno, za razliku od
izraza „narod" ili „nacija". Tako određuje nosioca suverenosti Ustav Francuske od 1795, u članu
2: „Suveren je celina francuskih građana." Isto rešenje sadrži i Ustav Francuske od 1848, u članu
1: „Suverenost počiva u celini francuskih građana. Ona je neotuđiva i nezastariva. Nijedan deo
naroda i nijedan pojedinac ne mogu prisvojiti za sebe vršenje suverenosti."
88
LEGITIMNOST DRŽAVNE VLASTI
Pojam legitimnosti - Za razliku od pojma državne suverenosti, koji je pravni pojam,
legitimnost je, kao i pitanje titulara suverenosti, politički i sociološki pojam. Pod legitimnošću
se podrazumeva pristanak pripadnika jedne političke zajednice, tj. države, na postojeće
institucije vlasti i njihove vršioce zato što su u saglasnosti sa nekim višim načelima (pravde,
demokratije, jednakosti) ili što su obrazovani no određenim proceduralnim pravilima (na
višestranačkim izborima, na slobodnim izborima, predstavljanjem svih relevantnih društvenih
skupina). Legitimna je država u čijem je konstituisanju i radu što neposrednije ostvarena
narodna suverenost. U klasičnoj teoriji pitanje legitimnosti državne vlasti formuliše se kao
pitanje opravdanja države (T). Tasić).
Legitimnost treba razlikovati od pravne zakonitosti, od legalnosti. Legalnost je organizovanje i
rad institucija vlasti i vršilaca vlasti u saglasnosti sa zakonima važećeg prava dok je legitimnost
pozitivno vrednovanje, uverenje u valjanost i prihvatanje institucija i vršilaca vlasti zbog toga
što su u saglasnosti sa političkim idealima i vrednostima koji uživaju podršku većine pripadnika
političke zajednice. Legitimna je vlast koja je to postala odlukom, tj. pristankom većine naroda.
Nema svaka vlast (legalnost) autoritet legitimne vlasti (legitimnost). Slobodan Jovanović je
pisao: „U demokratiji vlast se može na više načina dobiti ali autoritet samo na jedan, a to od
naroda." Iz toga proizlazi da između ta dva pojma nema uvek poklapanja, što biva u slučajevima
kada su važeći zakoni suprotni shvatanjima, vrednostima i idealima većine pripadnika u jednoj
političkoj zajednici. Postoje i uža shvatanja legitimnosti vlasti, prema kojima je legitimna vlast
koja je ustavna, kad je „smena vlasti unapred određena osnovnim zakonom, koji nastupajuća
vlast ne stvara niti krši" (R. M. Mclver). Još uže je značenje legitimnosti kad se legitimnost
vezuje za preuzimanje funkcije vladaoca no naslednom pravu.
Problemom društvenih i ideoloških osnova legitimnosti vlasti bavio se nemački sociolog Maks
Veber (Mah Weber). On je u legitimnosti vlasti video jedan od važnih uslova stabilnosti vlasti.
Iako je vlast monopol sile, ona se dugo ne može održati ukoliko svoju egzistenciju zasniva samo
na toj činjenici. Zato svaka vlast teži da postane legitimna, da uživa pristanak većine na koju se
odnosi. Kao svi koji uživaju nadmoć nad drugima, i ljudi na vlasti žele da njihov položaj bude
„legitiman", a njihova nadmoć „zaslužena" i da subordinaciju drugih tumače kao njihovu
sudbinu. Veber, polazeći od različitih osnova i principa legitimnosti, razlikuje tri idealna tipa
legitimne vlasti: racionalnozakonitu vlast, tradicionalnu vlast i harizmatsku vlast.
89
Teorije o legitimnosti državne vlasti - U vezi s pitanjem šta je objektivno opravdanje državne
vlasti i odakle potiče autoritet vlasti, što je suština legitimnosti vlasti, postoji nekoliko teorija. Te
teorije gotovo da se poklapaju s teorijama o nosiocu suverene vlasti. One se mogu grupisati u tri
velike grupe: teokratske, autokratske i demokratske.
Prema teokratskim teorijama, vlast je Božje punomoćje. Pravi vladalac je samo Bog. Zemaljska
vlast ima ovlašćenje da vlada odozgo, od Boga. Stoga je zemaljski vladalac odgovoran samo
Bogu. Državna zemaljska vlast je legitimna i stanovništvo je dužno da joj se pokorava samo kad
ona ne povređuje Božje zapovesti, koje su iznad čovečijih, tj. ljudskih zapovesti.
Prema autokratskim teorijama, državna vlast iz sebe same crpe izvor svog autoriteta i svoje
moći. Državna vlast je apsolutna u tom smislu što je oslobođena svakog uticaja sa strane, kako
odozgo (od Boga) tako i odozdo (od naroda). Državna vlast je legitimna jer proizlazi iz prava
države da vlada.
Prema demokratskim teorijama, vlast je punomoćje dobijeno od naroda. Državna vlast
ovlašćenje da vlada ima odozdo, od naroda, od volje naroda. To je demokratska ili narodna
vlast. Državna volja je narodna volja, tačnije rečeno volja većine naroda, koja se izražava bilo
neposredno, odlukom birača, bilo preko narodnih predstavnika izabranih na osnovu opšteg prava
glasa i neposredno. Legitimna je ona državna vlast koja potiče od naroda.
Smisao teorija o legitimnosti državne vlasti je da ukažu koja je vlast legitimna. To je ona vlast
čiji je titular legitiman. Ako državnu vlast vrši neko drugi, a ne njen legitimni titular, taj druti je
onda uzurpator, koji trenutno može imati uz sebe materijalnu silu, ali koji za sebe bespravno
prisvaja pravo (pravo zapovedanja) koje mu ne pripada. Sve teorije o nosiocu suverenosti
dovode do istih neopozivih zaključaka: u državi postoji samo jedan suveren koji je legitiman, na
sledstveno, u državi može postojati samo jedna regularna vlast, a to je ona u kojoj suverenost
vrši njen legitimni titular (J. Laferriere). Samo legitimni titular ima pravo na pokornost, koje je
izraz njegovog prava na izdavanje zapovesti (droit de commander). Kad se ustanovi izvorno
poreklo suverenosti, to za rezultat ima određivanje njegovog legitimnog titulara.
FUNKCIJE DRŽAVNE VLASTI
Prije nego li pređemo na teorije o funkcijama državne vlasti treba da se prisjetimo samog pojma
države i pojmovnog određenja.
90
Definisati državu, bez obzira koji od oblika definicija preferiramo, je veoma komplikovano.
Država (a i pravo) nije samo društvena pojava, naprotiv ne smije se gubiti iz vida njen duhovni i
idejni karakter. Dakle, država (a posebno pravo) pretpostavljaju određene vrijednosti koje se
ostvaruju u društvu, pa zato nije čudo da postoji bezbroj krajnje različitih definicija prava. Ako
bismo ilustracije radi (ilustrationis causa), pogledali enciklopedijske i leksikografske odrednice o
državi, došli bismo do identičnog zaključka. Tako na primjer, Encyclopædia Britannica za
državu kaže: “Država je politička organizacija društva, ili političko tijelo, ili, još uže, vladine
institucije. Država je oblik udruživanja ljudi koji se razlikuje od drugih društvenih grupacija
svojom svrhom, uspostavljanjem reda, mira i sigurnosti; svojim metodama, zakonima i njihovom
implementacijom; područjem na kojem vrši suverenu vlast ili svojim geografskim granicama.”
Hrvatska enciklopedija državu definiše kao “polit. zajednica ljudi organizirana na nekom
teritoriju pod suverenom vlašću; suveren i neovisan entitet sposoban ulaziti u odnose sa drugim
takvim entitetima, a koji ima međunarod. Pravu osobenost; aparat sile koji jamči sigurnost polit.
zajednice i svih njenih članova, bitni elementi države jesu: stanovništvo (državljani), određen
teritorij i suverena vlast. Drž. vlast obavljaju drž. organi koji obično određuje ustav države.
Države po polit. uređenju mogu biti jednostavne (unitarne) i složene (federativne), po obliku
vladavine monarhije i republike, a po vrsti polit. režima demokratske i autokratske.” Leksikon
temeljnih pojmova politike državu definiše kao “politička ►ZAJEDNICA onih koji vladaju i
onih kojima se vlada, uređena na osnovi pravila koja prihvaćaju (svojevoljno ili pod prinudom)
svi članovi. U užem smislu d. je aparat ►SILE koji načelno jemči, ►SIGURNOST svih članova
zajednice.”
Analizom odrednica dolazimo do bitnih elemenata pojma države. Elementi koji se u svim
odrednicama nalaze jesu da je “država politička organizacija društva”, da je “zajednica ljudi
organiziranih na nekom teritoriju pod suverenom vlašću”, da je država “suveren i neovisan
entitet sposoban ulaziti u odnose sa drugim takvim entitetima”, da je država “aparat sile koji
jamči sigurnost političke zajednice i svih njenih članova” iz čega proizilazi da se država sastoji iz
određenih elemenata, kao što su “ljudi, zemljište i izvjesna vlast, koja te ljude drži zajedno na
određenom zemljištu ili teritoriju”.
Ono što karakteristično svim tim odrednicama je da države se sastoji iz određenih elemenata. Ti
elementi su: ljudi (stanovništvo), zemljište (teritorija) i izvjesna vlast. Da u državi mora biti ljudi
jasno je po prirodi stvari, jer država bez ljudi ne bi mogla da postoji. Država je ljudska zajednica.
Isto tako, država mora da raspolaže sa određenim teritorijem, odnosno zemljištem i bez
određenog teritorija koji je omeđen drugim državama ona ne bi mogla da postoji. Bez obzira na
ova dva osnovna elementa, u državi mora postojati i neka vlast jer pojam države, za razliku od
91
društva, se razlikuje po tome što se u njoj vrše određene radnje po određenim pravilima, a te
radnje se mogu po potrebi i iznuditi. Kako će državna vlast biti organizovana, to zavisi od
propisa koji važe u državi, jasno je da država mora biti na neki način organizovana. Ako u državi
ne bi postojala državna vlast, ne bi postojalo državno stanje, već stanje preddržavno. Prema
tome, u svakoj državi moraju biti ova tri elementa – ljudi (stanovništvo), zemljište (teritorij) i
vlast. Minimum svakog od ovih elemenata posebno se ne može precizirati i odrediti. Što se tiče
vlasti, za nju možemo reći da ona mora biti dovoljno jaka, i to toliko, da iznudi pokornost. Ovi
elementi su nepromjenljivi osnov svake države.
Država kao moderna forma vlasti čovjeka nad čovjekom se javlja sa monarhijskim
apsolutizmom kao prvim oblikom državnosti. Apsolutna monarhija, kao prelazni oblik političke
vlasti od feudalizma u kapitalizam, tj. sa nastankom države u strogom smislu riječi, kategorija
autoriteta sve više ustupa mjesto kategoriji suvereniteta. Sve političke tvorevine koje prethode
apsolutizmu se uslovno mogu nazvati državom. Pojam države je nerazdvojno povezan sa
problemom nastanka države. O nastanku države u osnovi postoje tri osnovna teorijska pristupa, a
to su: filozofski, pravni i sociološki (politikološki) pristup.
Filozofski pristup problemu nastanka države ima u vidu postanak neke političke zajednice i
odnos pojedinca prema toj zajednici. Ovo implicira osnovno filozofskopolitičko pitanje u
antičkoj misli koje je tjesno povezano sa kriterijumom autarkije. Platon za državu kaže “država
nastaje zato što svaki od nas nije sam sebi dovoljan, već traži mnogoštošta”. U istom tom duhu
Aristotel dodaje “ko ne može da živi u zajednici, ili je čak i ne treba, jer je sam sebi dovoljan, taj
nije član države i, prema tome je zver ili bog”. Objašnjavajući državu dodaje da “Država nije
slučajno skupljeno mnoštvo, već zajednica koja je sama sebi dovoljna”, da bi zaljučio “čovek je
po prirodi društveno biće”.
Iz ovih navoda jasno proizilazi da antička politička filozofija sam problem nastanka države i
pojam države razmatra iz aspekta autarkije i u tom kontekstu zaključuje da “pojedinac nije sam
sebi dovoljan, pa zato mora da živi u zajednici” … “da ima pojedinaca koji mogu bez zajednice”
… “da je pojedinac po prirodi društveno biće i da sama sebi je dovoljna samo zajednica u obliku
države”. Iz ovih stavova kao polaznih slijede sve političke filozofije i bitni politički pogledi o
pojmu države. Sa filozofskog stanovišta postanak države nije objašnjen vremenitošću već
svrsishodnošću. “Država ne čini ništa besciljno, jer je svrhovitost, ili svrsishodnost, njeno bitno
svojstvo”.
Filozofski pristup nastanku i pojmu države ima u osnovi pozitivan odnos prema državi kao
obliku zajednice. To se može posebno vidjeti ako se ide u analizu oblika vladavine kod Platona i
92
Aristotela, jer država za njih može samo da postoji kao opšte dobro i sreća i vladanje koje počiva
na moralnim zakonima. Za njih “država i pravda moraju da idu zajedno”.
Pravni pristup nastanku države i njenom pojmu prilazi iz aspekta racionalnog prirodnog prava,
koje protekom vremena evoluira u druge liberalne ideje: “vladavinu prava” i “pravnu državu”. U
pravnom pristupu objašnjenju nastanka države postoji filozofska osnova i tradicija, a ta tradicija
u pravnom obliku postoji kao teorija “društvenog ugovora”. Objašnjavajući nastanak i ulogu
države preko društvenog ugovora koji je u svakom slučaju hipotetičan pokušala se objasniti sama
suština države, tj. osnova političkog udruživanja. Ovu ideju društvenog ugovora susrećemo već u
antici i biće stalno prisutna do danas u teoriji prava.
Ono što karakteriše različite varijante teorija društvenog ugovora jeste da pojedinac dolazi prije
države i da je država više nužno zlo nego opšte dobro. Teorija društvenog ugovora se zasniva na
autonomiji ugovornih strana, jer ugovor kao pravna kategorija to u sebi nosi. Teorija društvenog
ugovora nosi u osnovi revolucionarnu ideju na kojoj se zasniva ograničenje državne vlasti i
pravo na pobunu. Apsolutizam dovodi u pitanje teoriju društvenog ugovora jer na svojevrstan
način dovodi u pitanje ovu ravnopravnost. Teorija društvenog ugovora (sa izuzetkom Hobsa)
sadrži u sebi ideju ograničene državne vlasti u korist pojedinca i stvara pretpostavke za modernu
ideju demokratije.
Revolucionarnost teorija društvenog ugovora posebno dolazi do izražaja sa pojavom ideje
narodne suverenosti, jer narod u osnovi ima pravo na otpor u slučaju da vladalac ne postupa po
ugovoru. Sa teorijom narodne suverenosti revolucionarna buržoazija se bori protiv teorije
legitimiteta na kojoj je insistirao vladalac, jer je on svoje pravo na vlast zasnivao u osnovi
tradicijom osveštanja, koje proizilazi iz dugotrajne i neprekinute vlasti njegovih prethodnika.
Vladalac nastupa kao nosilac misli da je on vječan i da njegovo pravo da vlada je prihvaćeno kao
vječno “stečeno pravo”.
Sa nestankom – ukidanjem apsolutizma – prirodno pravo je, da kažemo, degradirano na ustavno
pravo i tzv. ustavnu zakonitost, što u krajnjem slučaju znači da u praksi zakonitosti svaki pravni
akt bude formalno saglasan sa najvišim zakonom, odnosno ustavom, in fine, umjesto
legitimiteta, nastupa legalitet.
Sociološki (politikološki) pristup problemu nastanka države je različit i od filozofskog i od
pravnog pristupa, i rukovodi se činjeničnim utvrđivanjem porijekla države kao institucije. Ovaj
pristup problemu nastanka države prilazi iz aspekta stvarnih moći u državi i borbe oko tih moći.
Empirijska istraživanja koja su u ovoj oblasti rađena govore nam mnogo o nastanku i porijeklu
države, posebno istraživanja koja su obavljana u očuvanim plemenskim zajednicama. Sociološke
93
teorije o nastanku države su mnogobrojne, a ovdje valja posebno istaći tzv. teoriju sile koja
nastanak države objašnjava čisto političkim razlozima.
Pojmovno određenje države istu posmatra kao osobenu političku zajednicu koju možemo
posmatrati iz tri aspekta pojmovnog određenja riječi „država“.
Istorijski i logički, država je najprije moć ili sila i ona kao takva se upotrebljava u svakodnevnom
govoru. Država je monopol sile, i postoji samo ako ga i da ga može osigurati. U tom aspektu,
država izražava odnos snaga: hijerarhijski odnos vladajućih i podvlašetenih, ali država nipošto
nije puka fizička sila, a još manje nasilje. Za državu je vrlo bitno da njena moć bude djelotvorna,
da se nalozi države izvršavaju.
Shvatanje da je država samo i ponajprije moć je stajalište „političkog realizma“, a u novije doba
„političkog decizionizma“.
Dalje, država je vlast, država jest sila, ali ne neograničena i proizvoljna. Njena vlast odnosno sila
je oplemenjena pravom i podvrgnuta zakonima. Njena slika države kao vlasti mora biti
impersonalna. U državi trebaju da vladaju zakoni, a ne ljudi. Država je zakonski sistem, a pravila
i propisi te procedura treba da obezbjede suživot pojedinaca i opstanak same države. Gdje se ne
primjenjuju zakoni, prestaje i vlast. Stoga je bitno obezbjediti po svaku cijenu zakonitost, jer u
protivnom vladaju moćnici.
Shvatanje da je država samo i ponajprije vlast je stajalište normativne pravne teorije, ali i
klasičnog liberalizma, koji zagovara potpuno rastvaranje iracionalne moći u racionalnoj pravnoj
regulaciji.
Napokon, država je autoritet. U ovom aspektu državu posmatramo kao autoritet koji se priznaje
kao legitiman, kojim se građani obavezuju da će se podvrgavati njegovim pravilima. Dakle,
država nije samo zakonski sistem, jer i zakone donose ljudi, stoga i oni mogu biti proizvoljni. U
suštini, pitanje je šta ih može učiniti obaveznim? Koji uslovi obezbjeđuju da vlast postaje
legitimna? Samo ako zakoni nisu puki izraz vladajuće volje, nego sadržavaju i neku inherentnu
vrijednost, prije svega pravednost, u tom slučaju se ostvaruje legitimnost te konkretne vlasti.
Ovo shvatanje da je država ponajprije autoritet je karakteristično stanovište političke filozofije,
tj. teorije političke obaveze. Pojmovno određenje države u suštini znači objasniti i razumjeti
kako sila (ili moć), ponajprije legalizovana kao vlast, postaje legitimnom kao autoritet. Ova
metamorfoza moći u vlast posredstvom prava leži u suštini suverenosti kao eminentnog pravnog
pojma, i ključni je pojam pravne teorije koji precizira smisao države kao vlasti. Suština nastanka
moderne države se stoga može shvatiti kao problem formiranja i konačno prihvaćanja pojma
suverenosti.
94
Teorije o funkcijama državne vlasti - Iako jedinstvena, tj. celovita i neokrnjena, a ne
sastavljena od delova ili samostalnih sastavaka, državna vlast deljiva je na pojedine svoje
funkcije. Funkcija je delatnost države, koja nosi određena obeležja, usmerena na vršenje državne
vlasti. Izraz „funkcija" upotrebljava se ovde u značenju koje mu je svojstveno u pravnim
naukama delatnosti koja je organizovana i predodređena za ostvarivanje jednog cilja. Državne
delatnosti, nezavisno od atribucija, tj. uloge i društvenih ciljeva države, usmerene su na
stvaranje zakona, upravnog akta ili presude. Te delatnosti države koje streme različitim pravnim
ciljevima jesu funkcije države. Delatnosti koje streme jednom istom pravnom cilju, obrazuju
jednu funkciju države. Državna vlast vrši se brojnim i različitim oblicima delatnosti države, tj.
državnih organa čiji su konačni izrazi različiti (stvaranje apstraktnih odredaba, konkretnih
naredbi ili vršenje materijalnih radnji), na su otuda različite i funkcije države. Državne funkcije
mogu se utvrditi primenom različitih merila, pri čemu su najvažnija tri takva merila: 1)
materijalno ili objektivno merilo; 2) organsko ili subjektivno merilo; 3) formalno merilo. No,
pre utvrđivanja pojma državnih funkcija no ovim merilima, osvrnućemo se na različite teorije o
državnim funkcijama. Najjednostavnije merilo za njihovo razlikovanje jeste broj državnih
funkcija koje odnosno merilo utvrđuje. Prema tom merilu, razlikuju se dualističke, trijalističke i
kvadrijalističke teorije o državnim funkcijama.
Dualističke teorije suštinu državne vlasti vide u naređivanju i izvršavanju naredbi. Postoji samo
donošenje opštih pravnih normi i njihovo primenjivanje u društvenom životu, njihovo
izvršavanje. Jedna državna vlast propisuje ili naređuje, druta izvršava propise ili naređenja. Ona
vlast koja propisuje opšta pravila ponašanja jeste zakonodavna, a ona koja ta pravila izvršava
jeste izvršna. Tako široko i neprecizno određena, izvršna vlast istovremeno apsorbuje upravnu i
sudsku vlast. Uprava i sudstvo samo su dve vrste izvršavanja zakona. I dok je uprava to značenje
dobila tek naknadnim razvojem oblika države, za sudstvo, koje je nastalo pre uprave, takvo
obeležje postoji od samog početka njegovog postojanja. Nezavisno od toga, obe ove vlasti
jednako stoje pod zakonom, obe vrše jednu te istu izvršnu operaciju u odnosu na zakon.
Za razliku od dualističkih, trijalističke teorije sve državne funkcije dele u tri grupe:
zakonodavnu, izvršnu (upravnu) i sudsku. Trijalističke teorije nastale su na osnovu kritike
dualističkih teorija, za koje su smatrale da su suviše uprošćene, čak i u blažoj varijanti (kao kod,
na primer, Teodora Dikroka), kad se priznaje podela izvršne vlasti na dve „podvlasti". Te teorije
pošle su od teze da se upravna vlast toliko razlikuje u materijalnom pogledu od sudske vlasti, da
to povlači za sobom različitu organizaciju i postupak, kao i različitu prirodu akata u kojima te
dve vlasti ishode. To je dovoljno da se one smatraju dvema sasvim različitim državnim vlastima,
koje postoje uporedo sa trećom takvom vlašću, zakonodavnom. No, ovim izlučivanjem sudske
95
iz izvršne vlasti, nije likvidirana unutrašnja heterogenost izvršne vlasti, pogotovo kad se ona
svodi isključivo na upravnu vlast. Na produbljivanju te teze, nastaće kvadrijalističke teorije o
državnim vlastima. Najpoznatiji predstavnici trijalističkih teorija, kojih je među pravnim
piscima i najviše, jesu Šarl Monteskje, Pol Laband, Georg Jelinek i Leon Digi, a od domaćih
pisaca Slobodan Jovanović i Radomir Lukić.
Prema kvadrijalističkim teorijama, pored pomenute tri, treba razlikovati još jednu, četvrtu vlast.
Takva, četvrta vlast, bila bi izvršna u užem smislu, ili izvršno politička vlast, za razliku od
upravne vlasti, koja bi se mogla shvatiti i kao izvršno upravna. Pri tome je reč o zasebnoj vlasti
koja se ne uklapa ni u jednu od postojećih vlasti (zakonodavnu, izvršnu ili sudsku). Tu četvrtu
državnu funkciju teoretičari najčešće nazivaju funkcijom vlade.
Materijalni ili objektivni pojam državnih funkcija - Država različite društvene ciljeve
ostvaruje nizom svojih funkcija. Za razumevanje pojma državnih funkcija nužno je podsetiti se
da je država titular najviše vlasti (potesta di impero) na svojoj teritoriji, na su otuda funkcije
države konkretne manifestacije takve vlasti. Međusobno se mogu razlikovati pomoću različitih
merila. Materijalna ili objektivna podela i pojam državnih funkcija utvrđuju se s obzirom na
sadržinu delatnosti države kojom ona ostvaruje svoje ciljeve. Primenom tog merila, razlikuju se
zakonodavna, izvršna i sudska funkcija.
Zakonodavnu funkciju država vrši kad stvara norme svog pravnog poretka. Ona se, dakle, vrši
putem normi kojima se stvara pravni poredak države, tj, putem zakona (reč „zakon" se uzima
antonomastički, kao naziv za opšta pravila, i u čisto materijalnom značenju). Obeležja zakona su
da se sastoji od opštih, apstraktnih i novostvorenih (konstitutivnih) pravnih pravila.
Opštost zakonskog pravila norme znači da je to norma koja je upućena raznovrsnim
destinaterima (adresatima). Ona važi erga omnes (subjektivna opštost) i tiče se neodređenog
broja slučajeva i odnosa (objektivna opštost).
Apstraktnost zakonskog pravila norme znači da je to norma koja obavezuje semper et ad
semper, nikako se ne iscrpljujući u jednoj primeni. Njene konkretne mogućne primene su
neodredive.
Zakonsko pravilo norma je novostvoreno (konstitutivno) u tom smislu što se njime vrši jedna
konstituišuća funkcija u pravnom poretku države, ustanovljava se ius novum. To je, istovremeno,
suštinsko obeležje zakonodavne funkcije i zakona u materijalnom smislu. Otuda su materijalni
zakoni akti koji se odnose na organizaciju države (organizacione ili instrumentalne norme), akti
koji prinudno nameću lične (vojna obaveza) ili materijalne (dažbine i porezi) prestacije, akti koji
prinudno ograničavaju osnovna prava građana. Dok su opštost i apstraktnost normalna obeležja
96
pravnih pravila kojima se vrši zakonodavna funkcija, to nisu i suštinska obeležja te funkcije,
pošto se izuzetno zakonodavna funkcija može vršiti i normama koje se odnose na jednog
destinatera i koje su podobne samo za jednokratnu primenu (zakoni kojima se dodeljuje počasna
penzija). Dakle, suštinsko obeležje zakona u materijalnom smislu je konstituisanje novog pravila
u pravnom poretku, nove norme ( l a novieta) (R. Virga).
Pod izvršnom funkcijom podrazumeva se „složena i mnogoobrazna državna delatnost koja se
neprekidno odvija, a kojom država postiže svoje neposredne i konkretne interese" (R. Biscaretti
di Ruffia). Postoji i određenje prema kojem je izvršna funkcija državna delatnost koju država
preduzima „radi staranja o javnim interesima koje ona preuzima kao svoje sopstvene interese"
(R. Virga). U svakom slučaju, sadržina te delatnosti je toliko mnogostruka i raznovrsna da
pojedini autori (npr. Zanobini) pribegavaju čisto negativnoj definiciji uprave, smatrajući pod
njom delatnost države koja nije ni zakonodavstvo ni sudstvo.
Ta se funkcija države naziva „izvršna" zato što državnoj delatnosti usmerenoj na zadovoljavanje
konkretnog cilja prethodi zakonodavna funkcija. Aktima izvršne vlasti ostvaruje se izvršavanje
zakona. Izvršna funkcija je izvršna u odnosu na zakonodavnu funkciju, pošto su njeni ciljevi
određeni zakonom i zato što se moraju ostvarivati u granicama određenim zakonom.
Najvažnija obeležja izvršne funkcije jesu neposrednost i konkretnost. Takva delatnost teži ili
zaštiti javnog poreska (delatnost policije), ili upotpunjavanju pojedinačnih aktivnosti kad su ove
nedovoljne za podmirenje potreba građana ili kad sasvim izostaju (privredna delatnost države)
ili u pružanju pogodnosti i usluga koje su neophodne stanovništvu (vršenje javnih službi).
Izvršna funkcija može se podeliti na upravnu funkciju i na funkciju vlade. U pravnom funkcijom
država se „stara o javnim interesima koje preuzima kao svoje sopstvene interese". To čini
konkretnim i izvršnim pravnim aktima kojima se izvršava dispozicija zakona. Funkcija vlade
nema za predmet pojedinačne javne interese, nego „celokupni život države, uzete u celosti" (S.
Foderaro). Posredstvom funkcije vlade utvrđuju se ciljevi države i daju direktive za vršenje
ostalih državnih funkcija.
Funkcija vlade vrši se sa znatnom, katkad i punom diskrecionalnošću i posredstvom tzv.
političkih akata, kojima državni organi preduzimaju najvažnije i najvitalnije mere u unutrašnjoj i
u spoljnoj politici zemlje. Takvi bi akti bili: imenovanje članova vlade, sazivanje i raspuštanje
zakonodavne skupštine, parlamentarno izglasavanje poverenja i nepoverenja vladi, zaključivanje
međunarodnih ugovora, objavljivanje rata, zaključivanje mira itd. Pošto je reč o slobodnim
aktima, oni ne potpadaju pod ocenu ustavnosti i zakonitosti, čak i u zemljama u kojima je takva
ocena institucionalizovana u obliku apstraktnog spora. Ti akti ocenjuju se merilima političke
celishodnosti, a eventualne sankcije prema onima koji ih preduzimaju političke su prirode.
97
Sudska funkcija je delatnost države kojom se garantuje održavanje i ostvarivanje pravnog
poretka. Ona je usmerena na pribavljanje važnosti pravnom poretku države u pojedinačnim
slučajevima. Sadržina sudske funkcije svodi se na vrednovanje ljudskog ponašanja no meri
pravne norme, a u cilju rešavanja spora. Odatle proizlazi da su tri suštinska elementa sudske
funkcije: pravna norma, ljudsko ponašanje koje se vrednuje i spor.
Pravna norma je ona konkretna norma no čijoj se meri valorizuje ljudsko ponašanje. Ona je
merilo za vršenje sudske funkcije, na se zbog toga i kaže da je sudska funkcija vezana zakonom.
Ne vezuju sve pravne norme sudiju čvrsto. Neke mu, zbog visokog stepena elastičnosti,
dopuštaju i odgovarajući stepen diskrecionalnosti.
Tipičan izraz sudske funkcije je presuda ili odluka. Tim aktom država, posredstvom sudova,
„izriče volju zakona u konkretnom slučaju" (S. Foderaro).
Organski ili subjektivni pojam državnih funkcija - Organski ili subjektivni pojam državnih
funkcija polazi od podele državnih funkcija na različite državne organe, tj. na različite nosioce
koji se nalaze na vrhu države. Državna funkcija se izjednačuje sa državnim organom kojem je
ustavom poverena. Podela državnih funkcija karakteristična je za svaku državu. Ona postoji i u
apsolutističkoj državi, u kojoj isto tako postoje različiti državni organi, samo strogo hijerarhijski
podređeni jedni drugima.
Ovako postavljeno pitanje pojma državnih funkcija u tesnoj je vezi sa teorijom o podeli vlasti,
koju je formulisao Monteskje (Charles Louis Montesquie). Prevedena na pravnički jezik, ta
teorija kaže da je radi obezbeđenja skladnog funkcionisanja države i istovremenog garantovanja
slobode građanima nužno da svaka državna funkcija u materijalnom smislu bude poverena
jednom organu ili, tačnije rečeno, nizu različitih organa, tako da se ne može dogoditi da
pojedinac ili skupština istovremeno mogu donositi zakone, izvršavati ih i donositi presude na
osnovu zakona (bila bi to koncentracija vlasti). Prema rečima Monteskjea, potrebno je da „vlast
zaustavlja vlast" („1e pouvoir arrete le pouvoir"), podrazumevajući pod „vlašću" upravo svaku
od tri grupe organa nadležnih za vršenje (bar pretežno ako ne isključivo) jedne od tri državne
funkcije shvaćene u materijalnom smislu, na način da je svaka vlast (zakonodavna, izvršna i
sudska) nezavisna od drugih.
Teoriju o podeli vlasti, bar u načelu, prihvata danas ogromna većina ustava u svetu. U izloženom
smislu za nju se izričito izjašnjava Ustav (Osnovni zakon) Nemačke od 1949. u članu 20:
„Celokupna državna vlast proizlazi iz naroda. Nju vrši narod putem izbora i glasanja i preko
posebnih zakonodavnih, izvršnih i sudskih organa." Prema organskom ili subjektivnom pojmu
državnih funkcija, zakonodavna funkcija se sastoji od jedne ili dve skupštine (doma), koje imaju
98
predstavnički karakter, s kojima se ponekad sjedinjuje i šef države (posebno u monarhijama), s
tim što se ne retko od istog organskog ansambla sastoji i ustavotvorna vlast; izvršna funkcija
sastoji se od šefa države, od vlade (u užem smislu od kabineta) i od raznovrsnih podređenih
organa uprave; sudska funkcija sastoji se od organa pravosuđa.
Formalni pojam državnih funkcija - Formalni pojam funkcija državne vlasti polazi od
različite forme akata koje donose različite državne vlasti i dobrim delom izjednačuje se s
organskim pojmom, pošto svaka vlast donosi svoje akte u tipičnoj formi.
Zakonodavnu funkciju država vrši kad donosi formalni zakon (dok konstituanta donosi ustavni
zakon), izvršnu funkciju država vrši kad donosi upravni akt, a sudsku kad donosi presudu. Ali, tu
tipičnu formu pomenute funkcije državne vlasti koriste i za vršenje onih svojih nadležnosti, koje
bi no svojoj sadržini, teorijski pripadale nadležnosti druge funkcije državne vlasti. Tako, na
primer, zakonodavna funkcija u formi zakona odobrava budžet države, koji se donosi samo za
godinu dana ili utvrđuje promene u teritorijalnoj podeli neke teritorijalne jedinice koristeći se
formalnim zakonom, dok izvršna funkcija donosi u formi upravnog akta normativne odredbe.
Pojam državnih funkcija u Bosni i Hercegovini - Ustav Bosne i Hercegovine kao i ustavi
entiteta daju nedvosmisleni organski pojam državne funkcije. Ustav, najprije, polazi od podjele
državne vlasti na zakonodavnu, izvržnu i sudsku a potom ne određuje sadržinu svake od tri vlasti
nego njihovog nosioca, s kojim izjednačuje odnosnu državnu funkciju. Parlamentarna skupština
na nivou svih subjekata (države, entiteta i kantona) je najviše predstavničko tijelo i nosilac
ustavotvorne i zakonodavne vlasti. Vlade koje se formiraju na različitim nivoima i sa različitim
nazivima su nosioci izvršne vlasti. Sudska vlast pripada sudovima opšte nadležnosti. A
Predsjedništvo izražava državno jedinstvo na nivou Bosne i Hercegovine, dok, na nivou entiteta
u Federaciji imamo predsjednika i dva podpredsjednika, a u Republici Srpskoj predsjednika
republike. Ustavni sud na nivou Bosne i Hercegovine štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i
manjinska prava što na svojevrstan način čine i entitetski sudovi na nivou entiteta.
Na bazi ovoga možemo da konstatujemo da u ovom organskom određivanju klasične triparticije,
izvan podjele na kojoj se ona zasniva su ostali i Predsjedništvo (i na nivou entiteta) i Ustavni sud
koji, ne vrše ni zakonodavnu ni sudsku a ni izvršnu vlast.
OBLICI DRŽAVNE VLASTI
99
Teorije o odnosima državnih vlasti - Teorije o odnosima između državnih vlasti (funkcija)
tesno su povezane sa pitanjem sadržine i broja državnih vlasti. Pitanje sadržine državnih vlasti ili
funkcija jeste pitanje sadržine delatnosti koje država vrši i njihovog izraza u spoljnom svetu, pre
svega u svetu prava. Teorije o odnosima državnih vlasti pretpostavljaju da je prethodno
raščišćeno pitanje sadržine i broja državnih vlasti. Te teorije bave se pitanjem kako treba da bude
organizovano vršenje već poznatih i određenih državnih vlasti. Od načina tog organizovanja
zavisi oblik državne vlasti. Oblik državne vlasti je, prema tome, način na koji je organizovano
vršenje državnih vlasti i uspostavljen odnos među njima.
Centralno pitanje teorija o odnosima državnih vlasti je odnos legislative i egzekutive. To su dve
vlasti političke sadržine, čiji se nosioci biraju no političkim merilima. Sudska vlast zahteva
veliku stručnost za svoje vršenje, na se stoga njeni vršioci biraju no stručnim merilima. Zbog
toga se sudska vlast ostavlja no strani odnosa političkih vlasti, legislative i egzekutive, i njeno
vršenje organizuje se nezavisno od političkih vlasti na načelu samostalnosti i nezavisnosti.
Tradicionalne teorije na osnovu kojih se i danas u ustavima i praksi odvijaju odnosi između
državnih vlasti jesu teorija o podeli vlasti, sa varijantama krute i gipke podele (ili saradnje)
vlasti, i teorija o jedinstvu, preplitanju, mešanju vlasti. Na osnovu tihteorija nastale su
tradicionalne klasifikacije oblika državne vlasti koje, uz napomenu da su razlike među njima
često suptilne, još uvek verno izražavaju kako ustavno pravo tako i ustavnu stvarnost. To su
predsednički sistem, kao oblik državne vlasti nastao na podlozi teorije krute podele vlasti,
parlamentarni sistem, nastao na podlozi teorije gipke podele vlasti ili saradnje vlasti, mešoviti
sistem, koji je kombinacija obeležja koja pozajmljuje od predsedničkog i parlamentarnog
sistema, skupštinski sistem, koji nastaje na podlozi teorije o jedinstvu vlasti koje je izvedeno u
korist legislative i autoritarni sistem, koji nastaje na podlozi teorije o jedinstvu vlasti izvedenom
u korist egzekutive.
Kao što smo već rekli državna vlast, u širem smislu, podrazumjeva da vlast donosi neke odluke,
zapovjesti (tj. pravne norme) i da ih izvršava. Sam termin državna vlast u užem smislu označava
tri osnovne vrste državnih vlasti. Tako se razlikuju državne vlasti: zakonodavna vlast
(zakonodavstvo), upravna vlast (uprava) i sudska vlast (sudstvo).
Vršenje ove tri vlasti može biti različito organizovano. S obzirom na način kako su ove tri vlasti
organizovane zavisi i oblik državne vlasti. Shvatanje pravne i političke nauke o ovom pitanju je
zaokupljalo ljudsku misao, glavni predstavnik ovog institucionalnog shvatanja politike je
Monteskje. Monteskje je u svom „Duhu zakona“ prvi naznačio princip o podjeli vlasti iako je
djelo nastalo u vremenu apsolutne monarhije, gdje je nosilac cjelokupne državne vlasti
(zakonodavne, izvršne i sudske) bio monarh. Dakle, to je vrijeme kada oblik državne vlasti
100
predstavlja čist oblik jedinstva vlasti, a samim tim i oblik neograničene vlasti. Neograničena
vlast je bila u koliziji sa principom slobode i demokratije, pa je zato bilo nužno da Monteskje
traži drugačiji način organizovanja državne vlasti, kako bi se obezbjedila sloboda čovjeka i
eliminisali uzroci zloupotrebe u vršenju državne vlasti. Monteskje je bio za princip podjele vlasti
iz razloga „podela vlasti zasniva se na ideji da vlast može da se oslabi u samom svom izvoru i
razvije tako da jedan deo ograničava drugi a da pritom celokupna vlast bude ograničena i strogo
definisana kako ne bi zadirala u sferu individualnih i društvenih sloboda.“
Koncept organizacije državne vlasti je bio u funkciji omogućavanja političke slobode, ali je u
osnovi uzdrmao jedno bitno svojstvo suverenosti, koje su isticali Boden i Hobs, nedjeljivost
vlasti. Normalno, da ovo implicira pitanje nosioca državne suverenosti, jer se može dogoditi da
ove tri državne vlasti budu u sukobu. Za Monteskjea, uvijek ove tri vlasti moraju da se slože i
kada su u sukobu, pošto će na osnovu nužnog kretanja stvari biti prisiljene da djeluju
sporazumno. Suverenost počiva na sintezi različitih grana vlasti.
Tri vlasti, zakonodavstvo, uprava i sudstvo, postoje u svim razvijenim državama, ali su načini,
postupci i organi, u različitim državama, različiti. S obzirom na način vršenja vlasti određuje se
oblik državne vlasti, to su jedinstvo vlasti i podjela vlasti. Kod jedinstva vlasti sve tri vlasti vrši
jedan te isti državni organ, a kod podjele vlasti postoji specijalizacija tj. stvaranje tri posebne
vrste organa.
Princip podjele vlasti je jedan od principa organizacije vlasti koji ima najveći i najdalekosežniji
uticaj na organizaciju države. Monteskje kaže: „Sve bi bilo izgubljeno kada bi isti čovek ili isto
telo vladalaca, plemića ili naroda vršili sve tri vlasti: vlast donošenja zakona, vlast izvršenja
državnih akata i vlast suđenja zločina ili sporova među pojedincima“. Kada kaže „sve bi bilo
izgubljeno“, Monteskje misli na slobodu, zbog toga je potrebno ograničiti vlast svakog organ da
nijedan organ ne vrši punu državnu vlast, potrebno je svaku od tri vlasti povjeriti različitim
organima, tako da jedna vlast ograničava ili zaustavlja drugu (eng. checks and balances).
Modaliteti principa podjele vlasti su: parlamentarni sistem, predsjednički sistem i konventski
sistem. Ne ulazeći u suštinu ovih sistema, mi ćemo samo načelno odrediti gdje i kod koga se
nalazi suverenost.
Teorija o podeli vlasti - Podela vlasti je jedno od mogućih organizaciono-tehničkih načela na
kojem se uređuju odnosi između državnih vlasti (funkcija). To načelo je prvi formulisao i na
celovit način razradio, premda ga tako nije i nazvao, Monteskje, u svom delu „Duh zakona"
(1748). Ali, prvi nagoveštaji te teorije nalaze se u delima Aristotela, Marsilija Padovanskog i
Loka. Posebno je Lok, u okviru svoje, u osnovi dualističke teorije, pisao o trima državnim
101
vlastima i o njihovim zasebnim nosiocima, ali ih je u sklopu svoje političke filozofije drukčije
odredio („Dve rasprave o građanskoj vladi", 1690) od Monteskjea i potonje političko-pravne
teorije. Za načelo podele vlasti se kaže da ono nije ništa drugo do načelo podele rada primenjeno
na organizaciju države. Svaki posao zahteva posebne sposobnosti i teško je naći nekog koji je
sposoban za sve poslove. Otuda ni državne poslove ne treba da obavlja jedan isti organ, nego da
različite poslove obavljaju različiti organi (M. Ilić).
Izvor i motiv za teoriju podele vlasti čisto je političke prirode, pa je i njena „pravna vrednost
nesumnjivo manja od političkog domašaja" (S. Foderaro). Upoređujući apsolutistički režim u
Francuskoj sa predstavničkim režimom Engleske, Monteskje je želeo da svojom doktrinom o
podeli vlasti pruži pojedincu veće garantije političke slobode. Vlast se ne može vršiti na
arbitraran i nekontrolisan način. Ona ne može, kao u apsolutističkoj državi, biti koncentrisana
kod jedne jedine ličnosti, pošto je večito iskustvo da je onaj ko ima svu vlast sklon da je
zloupotrebi. Da bi se takve zloupotrebe izbegle, potrebno je da vlast zaustavlja (koči) vlast. A to
se postiže tako što se svaka od tri vlasti dodeljuje posebnoj grupi organa, tako da svaka vlast
kontroliše drugu vlast ( l e pouvoir arrete le pouvoir), čime se uspostavlja ravnoteža,
ekvilibrijum između tih vlasti. Otuda Monteskje težište stavlja više na ekvilibrijumu vlasti nego
na podeli vlasti, naglašavajući da svaka vlast nema samo moć da donosi akte i odredbe određene
sadržine {faculte de statuer), nego posebno i da kontroliše akte i odredbe koje je donela druga
vlast (faculte de empecher). Time, razume se, vlast nije izgubila svojstvo organizacione celine,
koja je sastavljena od nekoliko državnih organa međusobno povezanih, kojima državni pravni
poredak dodeljuje na vršenje deo ovlašćenja. Po tom principu, određene državne funkcije
dodeljuju se isključivo grupi državnih organa, koji sačinjavaju jednu državnu „vlast". Prema
tome, što se tiče nosilaca vlasti, teorija o podeli vlasti podrazumeva da je svaka od tri državne
funkcije poverena nizu organa međusobno koordiniranih, koji obrazuju jednu organizacionu
celinu. Upravo se ta celina i naziva „vlast", a odnosi između pojedinih vlasti zasnovani su na
„podeli vlasti".
U teoriji najveća razmimoilaženja nastala su u vezi sa tumačenjem Monteskjeovog shvatanja
„podele vlasti". Jedna grupa pisaca smatra da je Monteskje, opisujući odnose između tri državne
vlasti, imao u vidu njihovu potpunu funkcionalnu i organizacionu razdvojenost, a drugi, da je
Monteskje imao u vidu samo tri različite funkcije državne vlasti, koje se u svakoj državi moraju
vršiti, ali tako da se vršenje svake od njih ne sme poveriti organu ili grupi organa koji bi bili
međusobno potpuno razdvojeni.
Prema prvom shvatanju, podela vlasti tumači se kao potpuna izolacija vlasti i ona postoji kad se
svaka od tri funkcije državne vlasti vrši potpuno nezavisno od ostale dve funkcije državne vlasti.
102
To se najpotpunije postiže ukoliko svaku funkciju državne vlasti isključivo vrši samo jedan
državni organ (odnosno niz organa iste vrste), pri čemu su nosioci svake pojedinačne funkcije
državne vlasti organizaciono i funkcionalno nezavisni jedan od drugog. Jedan isti državni organ
ne može vršiti više od jedne funkcije državne vlasti. Time se postiže da nosioci funkcija državne
vlasti budu među sobom nezavisni i ravnopravni, što je uslov slobode i demokratije. Ovo je
klasično tumačenje podele vlasti, koje je u osnovi mita o podeli vlasti, a njegov najpoznatiji
predstavnik u teoriji bio je R. Kape de Malber (R. Carre de Malberg). Takvom shvatanju vođi
francuske buržoaske revolucije od 1789. dali su metafizičko značenje i pretvorili su ga u dogmu
političke filozofije. Tako se u Deklaraciji prava čoveka i građanina, donesenoj u jeku revolucije,
kaže da društvo u kojem građanska prava nisu garantovana, ni podela vlasti nije ustanovljena,
nema ustava (član 16). Smisao ove kategorične odredbe je da samo vlast koja je podeljena na
različite državne organe može biti ograničena vlast, tj. svedena i podložna kontroli. Vođi
francuske buržoaske revolucije shvatili su podelu vlasti kao jedan kruti sistem organizacije vlasti
u kojem je jedan organ, odnosno vrsta organa, nosilac pojedine funkcije državne vlasti u celini.
U ustavnim tekstovima ovakvo shvatanje o podeli vlasti najpotpunije je razrađeno u Ustavu
Francuske od 1791. i u Ustavu Masačusetsa od 1780 (tzv. distributing clause iz člana 30. ovog
ustava).
OVO SHVATANJE DELI VLAST U APSOLUTNOM I U MEHANIČKOM SMISLU. ZATO SE TAKVA
PODELA I NAZIVA KRUTOM PODELOM VLASTI. TEORETIČARI KOJI SU JE ZASTUPALI SMATRALI SU
DA JE VLAST PODELJENA NA MEHANIČKI NAČIN, TAKO DA SVAKA VLAST (TJ. SVAKA GRUPA
ORGANA) PREUZIMA NA SEBE I VRŠI ODREĐENU FUNKCIJU. IŠLO SE ČAK DOTLE DA SE
SMATRALO, NA OSNOVU ANALOGIJE SA LJUDSKIM ORGANIZMOM, DA DRŽAVA MORA BITI
ORGANIZOVANA PREMA MODELU LJUDSKOG TELA: „DAKLE, NA LJUDSKOM TELU POSTOJI GLAVA
KOJA MISLI I HOĆE, RUKA KOJA RADI I IZVRŠAVA, PRI ČEMU JEDNO NIKADA NE UZURPIRA
FUNKCIJU DRUGOG; U DRUŠTVENOM ORGANIZMU, ZAKONODAVNA VLAST JE GLAVA, IZVRŠNA
VLAST SU RUKE: BILO BI BESMISLENO I UŽASNO POMEŠA-TI IH" (E. SIEYES). HA TAJ NAČIN, OVA
TEORIJA DOVELA JE DO STVARANJA OD TRI VLASTI TRI MEĐUSOBNO NEPROBOJNA, ZATVORENA
KRUTA, ČIME JE UČINILA NEMOGUĆIM FUNKCIONISANJE DRŽAVE. TAKO SHVAĆENA PODELA
VLASTI NE BI MOGLA DA DOVEDE DO EKVILIBRIJUMA IZMEĐU RAZLIČITIH VLASTI, POŠTO BI
NASTUPILA UKOČENOST I PARALIZA, ČIME BI BILO ONEMOGUĆENO FUNKCIONISANJE DRŽAVE.
Prema drugom shvatanju, podela vlasti znači takav sistem vršenja funkcija državne vlasti u
kojem pojedinu od tih funkcija ne vrši samo jedan državni organ, odnosno vrsta organa, nego
više različitih neidentičnih organa. Svaki od tri grupe državnih organa vrši jednu od tri funkcije
državne vlasti kao svoju osnovnu funkciju, s tim što istovremeno postoji mogućnost
103
učestvovanja u vršenju funkcije (funkcija) dodeljene drugoj vrsti državnih organa. Umesto
izolacije i podele nosilaca funkcija državne vlasti, ovo shvatanje ističe kao suštinsko obeležje
načela podele vlasti saradnju i ravnotežu nosilaca funkcija državne vlasti. Vršenje funkcija
državne vlasti na ovako shvaćenom načelu podele vlasti, ističu pristalice ovog shvatanja, upravo
omogućuje slobodu i demokratiju. Sve funkcije državne vlasti ne samo da se, u interesu slobode
i demokratije, ne smeju koncentrisati kod jednog državnog organa, nego se i vršenje svake
pojedine funkcije državne vlasti mora, iz istih razloga, organizovati na istom načelu, odnosno ne
sme se koncentrisati kod jednog nosioca. Kako je pravilno primetio Hans Kelzen, suština načela
podele vlasti „leži baš u činjenici što ona dela više protiv koncentracije nego u prilog podele
vlasti".
U teoriji najpoznatiji predstavnik ovakvog shvatanja podele vlasti bio je Šarl Ajzenman. Takvo
shvatanje bliže je Monteskjeovom shvatanju odnosa između tri državne vlasti, odnosno tri
funkcije državne vlasti, kasnije nazvanog „podela vlasti". Monteskje je smatrao da se sloboda,
koju određuje kao „uverenje koje pojedinac ima da postupa prema sopstvenoj volji", može
ostvariti jedino u umerenoj vladi, odnosno državi s umerenom vladom, čije ustavno uređenje
počiva na načelima ravnoteže i umerenosti. U takvoj državi niko nema apsolutnu vlast, a svako
je slobodan u granicama objektivnog prava. Politički značaj Monteskjeovog shvatanja o odnosu
vršilaca pojedinih funkcija državne vlasti upravo je u borbi protiv despotizma i arbitrernosti, a
za odbranu političke slobode. „Sve bi bilo izgubljeno - veli Monteskje - kad bi isti čovek ili isto
telo uglednika, bilo plemića bilo ljudi iz naroda, vršilo pomenute tri vlasti, naime vlast
donošenja zakona, vlast izvršavanja javnih odluka i vlast suđenja za zločine ili u sporovima
privatnih lica."
Umesto krute podele, ovo drugo shvatanje u tumačenju podele vlasti težište stavlja na
koordinaciji vlasti, koja ne isključuje nego pretpostavlja veze između različitih vlasti. Načelo
podele vlasti shvata se kao načelo međuzavisnosti vlasti. Takvo shvatanje ne isključuje vršenje
više funkcija od strane istog državnog organa (princip interferencije različitih funkcija) i više
državnih organa za vršenje iste funkcije (princip interferencije različitih organa). Interferencija
funkcija postoji kad zakonodavna vlast vrši no materijalnoj sadržini upravnu funkciju
(postavljanje funkcionera u skupštinskim domovima) ili sudsku funkciju (kad odlučuje
povodom osporavanja izbora članova domova ili kad podiže optužnicu protiv predsednika
republike ili ministara). Takav slučaj je i vršenje funkcije vlade od strane parlamenta (poslanička
pitanja, interpelacije, akti kontrole vlade, glasanje o nepoverenju i slično). Interferencija
funkcija je i kad izvršna vlast vrši no materijalnoj sadržini zakonodavnu funkciju, tj. kad donosi
akte koji sadrže pravne norme, koji mogu imati manju pravnu snagu od formalnih zakona
104
(regolamenti) ili pak snagu jednaku pravnoj snazi formalnih zakona (decreti-leggi i decreti
legislativi). Isto tako, interferencija funkcija je i kad sudska vlast vrši po materijalnoj sadržini
upravnu funkciju, kad donosi akte prilikom vršenja funkcije „dobrovoljnog suđenja"
(„volontaria giurisdizione"), tj. kad donosi akte u vanparničnom postupku (ovlašćenja za prodaju
stvari koje pripadaju maloletnicima, overavanje ugovora, imenovanje tutora i slično). Isti
primeri mogu poslužiti i kao ilustracija interferencije organa, koja postoji kad više državnih
organa vrši istu funkciju državne vlasti.
Za načelo podele vlasti dobro je bilo rečeno da je ono „generator političke slobode" (J.
Barthelemy, R. Duez). Razume se, u određenoj istorijskoj epohi i u određenim istorijskim
uslovima. To načelo odigralo je ogromnu ulogu u borbi protiv apsolutizma feudalne monarhije.
U feudalnoj apsolutnoj monarhiji sve funkcije državne vlasti bile su spojene u jednom nosiocu -
monarhu. Načelo podele vlasti, u čijoj osnovi leži politička sloboda i ograničavanje vlasti u
interesu te slobode, omogućilo je mladoj buržoaziji da potkopava temelje apsolutne monarhije i
da izgrađuje demokratski politički poredak. Međutim, stabilizovanjem političke vlasti
buržoazije, ovo načelo izloženo je opasnosti da postane samo sebi cilj, da izostane njegov
smisao a ostane samo njegova forma, što se događa kad se ono svede samo na organizaciono-
tehničko načelo vršenja državne vlasti. Smisao ovog načela ostvaruje se kad je ono praćeno
bogatom deklaracijom ljudskih sloboda i prava i nezavisnom sudskom zaštitom tih sloboda i
prava.
Ali, nisu izostale ni oštre kritike načela podele vlasti, posebno u eri fašizma. Tom principu se
prigovaralo da on, u želji da zaštiti slobode građana, dovodi u pitanje jedinstvo i efikasnost
delatnosti države. Primećuje se, između ostalog, da ako se tri vlasti međusobno moraju
uravnotežavati, onda bi se one morale postaviti kao jednake jedna drugoj, a takva jednakost je
iluzorna, pošto u stvarnosti postoji podložnost sudije i administratora zakonu i otuda, konačno,
suprematija zakonodavstva u odnosu na upravu i sudstvo (R. Virga).
Ističe se još da je učenje o podeli vlasti danas prevaziđeno, pošto umesto legislative i egzekutive
danas postoji novi funkcionalni dualizam, koji se ogleda u odnosu dva pola u vršenju državne
vlasti. Prvi pol čini politička manjina, koja se izražava u parlamentarnoj opoziciji, a drugi
politička većina, tj. većinska stranka ili većinska stranačka koalicija, koja se izražava u
parlamentarnoj većini i u vladi. Umesto da se vlast vrši na liniji odnosa legislativa - egzekutiva,
u novim uslovima ona se vrši na liniji odnosa opozicione manjine i vladajuće većine.
Ipak, u tekstovima ustava, a i u ustavnoj stvarnosti, načelo podele vlasti ostalo je ugaoni kamen
organizacije savremene države. Mnogi ustavi u svetu, uključujući i naš, izričito ga formulišu.
Tako se u članu 4. Ustava Republike Srbije od 2006. kaže: „Uređenje vlasti počiva na podeli
105
vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku. - Odnos tri grane vlasti zasniva se na ravnoteži i
međusobnoj kontroli. - Sudska vlast je nezavisna."
Odredbe u ustavima kojima se proglašava načelo podele vlasti nisu puke deklaracije. Izričito
proglašavanje tog načela je od važnosti prilikom tumačenja ustava, u slučajevima kad ustavne
norme ne kažu izričito koji bi državni organ trebalo da vrši konkretnu delatnost. U takvim
slučajevima, s pozivom na u ustavu proglašenu podelu vlasti, takva delatnost dodeljuje se u
nadležnost organu koji pretežno vrši funkciju u koju spada i odnosna delatnost sa materijalnog
stanovišta.
Parlamentarni sistem - Engleska kao kolijevka parlamentarnog sistema, iako nema ustav u
formalnopravnom smislu, dala je najveći doprinos razvoju parlamentarizma. Suština ovog
sistema i osnovni činioci su: parlament, monarh – kao šef države, i vlada kao najviši izvršni
organ.
Parlament (Gornji – Dom Lordova i Donji dom – Dom Komuna) je svoju zakonodavnu ulogu
izborio kroz dugotrajnu borbu za ravnopravno učešće u političkom životu zemlje. Upravo,
uporna borba buržoazije za političku kontrolu vlasti kroz parlament je razvila misao o
suverenosti parlamenta. Misao da je volja birača morala biti neprikosnovena i da se oni na
izborima treba da izjašnjavaju za konkretne političke programe je suverenost upravo vezala za
parlament. Vlada je izvršni organ parlamenta. Šef države u engleskom parlamentarizmu je
monarh, koji se naziva suverenom. Da li monarh raspolaže suverenom vlašću koju je nekad
imao, nije više aktuelno. Monarhova vlast je ostala samo simbolična (on „vlada ali ne upravlja“).
Pravno gledano, njegova ovlaštenja su i dalje velika, ali su praktično veoma uska. Monarh
formalno imenuje i predsjednika vlade (tj. prvog ministra), ali imenovanje prvog ministra, zavisi
od toga ko je u parlamentarnoj utrci dobio izbore.
Engleski parlamentarizam je nastajao u jednom dugotrajnom istorijskom procesu, možemo da ga
pratimo od pojave Bila o pravima (1675.) pa do savremenih dana. Suverenost zakonodavnog
tijela se faktički veže za Bil o pravima, jer on uopšte nije pokušavao ograničiti prava parlamenta,
kako to kaže Dajsi. Posebnost ustavnog razvoja Engleske leži u činjenici da zakonodavna vlast
Krune nikad nije bila ukinuta, već je samo prenesena novom zakonodavnom tijelu „kralju – u –
Parlamentu“, što je formalnopravno i danas slučaj. Ustavnopravna borba za neograničenu
zakonodavnu vlast parlamenta je tekla kroz vrijeme. U prvim periodima teorijska shvatanja se
zasnivaju na načelu legalističkog shvatanja suverenosti, to je Bodenov koncept legalističkog
shvatanja suverenosti, koje se zasniva na suprematiji Parlamenta i priznavanju osnovnog zakona.
Parlament može da mijenja i common law propise zato što je on vrhovni sudija.
106
Politička situacija, kroz koju prolazi englesko društvo (građanski ratovi) je oscilirala i davala
neograničenu suverenost Parlamentu u odnosu na kralja i osnovni zakon. Po ovom konceptu,
Parlament bi trebao da bude vrhovni tumač osnovnog zakona. Posebno viđenje suvereniteta se
javlja sa Hobsom kao protivnikom sistema podjele vlasti, uz suverenost ide sva vlast, pa
suverenost nije djeljiva i prenosiva, ona je vezana za suverena „bez obzira na to o kakvom obliku
vladavine je riječ“. Hobs ne priznaje nikakva ograničenja nosioca vrhovne vlasti, bez obzira da li
je nosilac te vlasti monarh ili parlament.
Džon Lok razmišlja o suverenosti na sasvim drugačiji način od Hobsa. On odbacuje ideju o
apsolutnoj i ničim ograničenoj suverenoj vlasti. Za njega zakonodavna vlast koja proizilazi iz
parlamenta, ne samo da je prihvatljiva, već je jedina moguća, ali ta vlast mora da poštuje osnovni
zakon. Prema tome, vrhovna vlast iako suverena, ima utvrđene granice.
Krajem XVII vijeka, konačnim ozakonjenjem suverenosti engleskog Parlamenta, u smislu
pravne neograničenosti njegovih ovlašenja, konstituisala se ideja da ipak postoje ustavne granice
u čijim okvirima mora da se kreće njegova zakonodavna djelatnost. Mnogi akti koji su u XVIII
vijeku donošeni se nalaze na tom pravcu (Scottish Union Act 1707., Septennial Act 1717.).
Teoretičar ovog perioda, koji razmatra problem suverenosti parlamenta je Vilijam Blekston
(William Blackstone). On suverenu vlast definiše kao onu koja ima „pravo da donosi zakone“ i
da „volju jednog čoveka ili skupštine ljudi treba razmatrati kao zakone“, odnosno da je „zakon
vrhovni arbitar života, slobode i svojine svakog čoveka“. U svojoj teoriji on britansku vladu u
vršenju suverene vlasti, izričito povjerava Parlamentu, koji je apsolutno suveren u svom
djelovanju. Nijedna druga vlast ne može biti iznad Parlamenta. Po njemu, Parlament je viši i od
samog ustava, koga parlament može mjenjati po svom nahođenju. Parlament po njemu „može
ukratko, učiniti sve što nije prirodno nemoguće“, i da on „nema samo neograničenu legislativnu
vlast već da može preko svojih organa da izvršava zakone i diskreciono lišava pojedinca prava,
pa čak i života“.
Savremena pravna i politička misao Engleske počiva na autentičnom konstitucionalizmu i leži na
principu podjeljenog i uravnoteženog vršenja političke vlasti. Teoretičari koji se javljaju u tom
periodu, Vajl, Fridrih, Levenštajn i dr., su u tom pravcu nastavili interpretaciju položaja
parlamenta i odnosa izvršne i sudske vlasti prema njemu.
Govoreći o problemu suverenosti Parlamenta u moderno doba mi govorimo o pitanju sistema
vlasti, u suštini tu se radi o tzv. korporativnoj suverenosti, odnosno suverenom
kraljuuParlamentu i simbiozi legislative i egzekutive.
Raspravljajući o suverenosti engleskog parlamenta, mi raspravljamo o suprematiji prava i načelu
narodne suverenosti. Doktrina o suverenosti Parlamenta je povezana sa narodnom suverenošću.
107
Ideja narodne suverenosti je moguća i ostvariva samo putem neograničene vlasti zakonodavnog
tijela. Ideja neograničene vlasti parlamenta i narodne suverenosti Rusoa je dovela do toga da za
engleski parlamentarizam kaže da „engleski narod misli da je slobodan, ali se ljuto vara; on je
slobodan samo za vreme izbora članova parlamenta: kad su oni izabrani, on je rob, on nije ništa.
Način na koji se on koristi svojom slobodom za vreme njenog kratkog trajanja pokazuje da
zaslužuje da je izgubi.“
Moderno doba engleske ustavnosti i parlamentarizma je zasnovano na načelu teže i protivteže
zakonodavne i izvršne vlasti. Iz ovih elemenata je nastala teorija parlamentarizma u savremeno
ustavnopravnoj i politčkoj nauci. Savremena ustavnopravna doktrina engleske je u osnovi
tradicionalna. Tradicionalnost mišljenja je razumljiva s obzirom na konkretno istorijske uslove u
kojima je nastala, u tom kontekstu, kada govorimo o engleskom parlamentarizmu, treba da
razumijemo suštinu engleskog parlamentarizma. Odnos parlamenta, tj. legislative, i egzekutive je
vrlo specifičan. Da li postoji zasebna izvršna vlast ili je ona samo funkcionalno izdvojena i
uobličena u mjeri u kojoj je to neophodno za vladu, kao „izvršni odbor“ parlamenta, je uslovno.
Francuski parlamentarizam, koji je nastao poslije francuske revolucije, u osnovi je inspirisan
demokratskom idejom. Treći stalež, odnosno pobunjeni narod, konstituisao se u skupštinu, koja
je predstavljala cjelokupnu vlast, nju je objektivno ostvario slanjem kralja na giljotinu.
Konstituišući parlament kao osnovnu vlast, francuski zakonodavac je afirimisao princip
narodnog suvereniteta. Svi ustavi koji su poslije toga donešeni, od Jakobinskog pa dalje, su
izražavali princip narodne suverenosti. Francuski parlamentarizam je konstituisao novi model
parlamentarizma, koji se često u teoriji naziva francuskim sistemom.
Bitna razlika engleskog i francuskog parlamentarizma se zasniva na pitanju rješavanja odnosa
između parlamenta i vlade. U francuskom parlamentarizmu, vlada ne može postojati ako ne
uživa stalnu podršku parlamenta, parlament ima pravo da joj u svakom trenutku uskrati
poverenje; ako vlada ne dobije većinu ili ako na drugi način ostane u manjini u parlamentu, ona
je pala i automatski se nalazi u ostavci. Karakteristika ovog oblika parlamentarizma je posebno
došla do izražaja u V Republici, gdje je dobila nove karakteristike i postala na svojevrstan način
polupredsjednička i poprimila elemente američkog prezidencijalnog sistema.
Na specifičnost ovog oblika parlamentarizma, pored istorijskih i ideološkopolitičkih okolnosti,
uticali su i politički odnosi koji su bili karakteristični za društvenopolitički razvoj Francuske u
jednom dugotrajnom procesu (skoro preko sto godina), što je imalo izraza na parlamentarizam.
Parlamentarizam kao oblik podjele vlasti je prihvaćen u mnogim evropskim zemljama i
tendencije koje su došle do izražaja prilikom donošenja ustava: u Njemačkoj, Vajmarski ustav
(1918.), austrijski ustav (1920.), čehoslovački (1921.) i u Španiji, su išle ka „racionalizaciji
108
parlamentarizma“. Ovi ustavni sistemi su racionalizovali parlamentarizam, a ta racionalizacija se
sastojala u ojačavanju i stabilizovanju izvršne vlasti, posebno položaja izvršnih organa u odnosu
na parlament i na svojevrstan način, postali nova forma parlamentarizma različitog od engleskog
i francuskog.
Oblici parlamentarnog sistema - Klasični oblik parlamentarnog sistema rezultat je duge
evolucije koju obeležava potiskivanje monarha sa političke scene. Taj razvoj nije bio
pravolinijski i bio je ponekad prekidan fazama diktature (diktatura Kromvela u Engleskoj, Prvo i
Drugo carstvo u Francuskoj) ili dominacijom skupštine i skupštinskog sistema (period revolucije
u Francuskoj). Parlamentarni sistem nije imao svuda istu evoluciju. Zajednička crta u različitim
parlamentarnim sistemima je da je, u meri u kojoj je slabio uticaj šefa države u državnim
poslovima, dublje hvatao korene parlamentarni sistem. Ali, dok je u jednim državama s
parlamentarnim sistemom nadmoćan organ postala vlada, u drutima je dominantan organ postao
parlament. Preokret je načinio Ustav Republike Francuske od 1958. i veliki broj ustava koji su
doneseni pod njegovim uticajem. Rešenja tog ustava i ličnost generala De Gola doveli su do
obnove ugleda šefa države u mehanizmu parlamentarnog sistema. Štaviše, pojedini autori idu
dotle da sistem vlasti predviđen tim ustavom kvalifikuju kao bliži predsedničkom nego
parlamentarnom sistemu. Žorž Birdo, međutim, smatra da tekst ustava, stavljajući predsednika
Republike u položaj zaštitnika nacionalnog kontinuiteta i dodeljujući vođenje politike vladi
odgovornoj Narodnoj skupštini „nije teorijski smanjio parlamentarnu vlast".
Parlamentarni sistem je nastao u Engleskoj, u procesu borbi između plemstva i buržoazije, s
jedne, i monarha, s druge strane, da bi se kasnije razvio u nizu, pre svega, evropskih zemalja.
Danas u političkoj praksi postoji nekoliko oblika parlamentarnog sistema, od kojih su
najpoznatiji onaj koji postoji u Velikoj Britaniji i onaj koji postoji u Francuskoj. Institucionalne
razlike između ovih varijanti uslovljene su razlikama u stranačkom sistemu, nacionalnom
političkom mentalitetu, izbornom sistemu i sličnim razlozima. Tako, britanski parlamentarni
sistem počiva na dvostranačkom sistemu. U njemu je esencijalni deo izvršne vlasti kabinet
(vlada), koji je faktički najvažniji nosilac izvršne vlasti. Uticaj šefa države na formiranje vlade je
krajnje formalan (što je posledica dvostranačkog sistema), pa stoga postoji samo fasada
bicefalne egzekutive. Francuski parlamentarni sistem, pak, funkcioniše u uslovima
višestranačkog sistema, pa u njemu šef države ima odlučujuću ulogu prilikom imenovanja vlade,
a i sam je nosilac važnih poslova izvršne vlasti. Zbog toga jedan broj autora smatra da u
Francuskoj postoji prezidencijalizam kao sistem vlasti, dok drugi smatraju da je reč o
mešovitom sistemu.
109
Tokom istorije najpoznatiji oblici parlamentarnog sistema su: dualistički, monistički, klasični i
„racionalizovani" parlamentarni sistem.
Predsjednički sistem - Predsjedničkim sistemom se naziva onaj sistem organizacije vlasti koji
se zasniva na podjeli vlasti i koji ujedinjuje cjelokupnu izvršnu vlast u jednoj izbornoj ličnosti. U
predsjedničkom sistemu se razlikuju dvije osnovne funkcije vlasti: zakonodavna i izvršna.
Zakonodavna funkcija je povjerena predstavničkom tijelu i ona mu pripada isključivo, dok je
izvršna funkcija isto tako samostalna i isključivo povjerena predsjedniku republike ili države.
Suština predsjedničkog sistema je u položaju i organizaciji izvršne funkcije vlasti. Ovdje je
predsjednik nezavisan od predstavničkog tijela, on je (načelno) samostalan u vršenju svoje
funkcije. Predsjednik ne odgovara Kongresu, on (načelno) odgovara samo „narodu i javnosti“.
Tu Kongres nema pravo da se mješa u ostvarivanju izvršne funkcije, kao što ni Predsjednik nema
šta da radi kad Kongres radi. Kongres vrši samostalno zakonodavstvo i određuje politiku, kako
unutrašnju tako i spoljnu, i vrši druga ustavom predviđena prava.
U predsjedničkom sistemu, suštinsko pitanje, je pitanje odnosa između Predsjednika i Kongresa
(Senata i Predstavničkog doma). Da li je načelna podjela između ove dvije funkcije stvarno
moguća? Sama logika politike koja postoji i teži da postane zakon i praksa, suprotna je svakoj
koncepciji o potpuno funkcionalnoj separaciji. Sistem koji postoji po ustavu SADa predviđa u
skladu s principom „teže i protivteže“, ustvari određeno mješanje i preplitanje funkcija Kongresa
i Predsjednika. Predsjednik ima pravo „suspenzivnog veta“, što mu daje mogućnost da utiče na
odluke Kongresa.
Predsjednik je istovremeno i šef države i vrhovni komandant oružanih snaga i predsjednik
upravne vlasti i vlade, što znači da je istovremeno i šef egzekutive i šef cjelokupne
administracije. Karakteristika je predsjedničkog sistema da Predsjednik uspostavlja
„administraciju“, pa se vrlo često, po analogiji sa drugim zemljama, ovaj oblik izvršne vlasti
naziva vlada, odnosno kabinet. U američkom ustavu Predsjednik u svako doba predstavlja vladu
i ovlašten je da je predstavlja ne samo u formalnom nego i u političkom smislu, što se odnosi na
donošenje svih odluka i ne samo iz domena vlade nego i iz domena sekretara.
Specifičnost predsjedničkog sistema posebno dolazi do izražaja u odnosu između Predsjednika i
Kongresa. Tu se načelo o podjeli vlasti prividno dovodi u pitanje jer sama logika vlasti je
suprotna koncepciji o potpunoj funkcionalnoj separaciji. Iako je američki ustav nastojao da
konsekventno provede koncept „čiste podjele“ i odvojenosti ovih djelatnosti vlasti, u tome, čini
nam se, nije uspio, jer u praksi imamo česte situacije gdje se miješaju i prepliću funkcije
Kongresa i Predsjednika jer ustav u članu 1. odjeljku 7. stav dva i tri kaže: „Svaki zakonski
110
predmet koji prođe kroz Predstavnički dom i Senat, pre nego što postane zakon, podnosi se
predsedniku Sjedinjenih Država; ako se s njim saglasi, on ga propisuje, a ako se ne saglasi vraća
ga sa svojim primedbama onom domu u kojem je bio napravljen, koji u celosti unosi primedbe u
svoj zapisnik i ponovo ga pretresa. Ako se posle takvog ponovnog pretresanja 2/3 tog doma
saglase da prihvate predlog zakona, on se, zajedno sa svim primedbama, šalje drugom domu,
koji ga na isti način ponovo pretresa, pa ako ga prihvate 2/3 tog doma, on postaje zakon“. A u
istom članu, odjeljak 7. stav tri, „Svaka odluka, rezolucija ili glasanje za koje je potrebna
saglasnost Senata i Predstavnikog doma (izuzimajući pitane odlaganje sedmica) podnose se
predsedniku Sjedinjenih država; i oni postaju punovažni tek kad ih on potvrdi ili – u slučaju da
odbije – kad ih ponovo izglasa 2/3 članova Senata i Predstavničkog doma, prema pravilima i
ograničenjima propisanim za slučaj predloga zakona.“
Iako Predsjednik formalno nema pravo zakonodavne inicijative, on se pojavljuje pred
Kongresom kad ga Kongres pozove. Kako to ustav predviđa pravo je Predsjednika da svake
godine, na početku kongresne sesije, u formi podnošenja izvještaja o stanju nacije, stvarno utiče
na donošenje zakona i samu politiku Kongresa. Tu inicijativu Predsjednika da se donose zakoni
Kongres može osujetiti, ali u novije doba sve je veći broj zakona i odluka Kongresa koje je
sastavio predsjednik ili predložila i formulisala služba vlade. Mehanizmi putem i preko kojih
predsjednik utiče na rješavanje sporova koji nastaju između njega i kongresa su raznovrsni.
Američki sistem, koji karakteriše „dvopartijska politika“, predsjedniku, daje mnoge mehanizme
koji se teorijski ne mogu pobrojati. Savremene „masovne komunikacije“ daju predsjedniku moć
uticanja na javno mnijenje, istovremeno ove pogodnosti javnih medija koristi i kongres, tako da
u očitoj podjeli vlasti između Kongresa SAD-a i Predsjednika povremeno dolazi i do sukoba.
Mešoviti sistem - Nestabilnost vlade, koja se pripisuje parlamentarnom sistemu, dovodi u
pojedinim zemljama do primene mešovitog sistema, koji se nalazi, prema svojim obeležjima,
između predsedničkog i parlamentarnog sistema. Mešoviti sistem je kombinacija pravila
pozajmljenih iz predsedničkog i parlamentarnog sistema. Od predsedničkog sistema pozajmljuje
ustanovu predsednika republike izabranog na neposrednim izborima ili od strane posebnog
izbornog kolegijuma (bitno je da predsednika republike nije izabrao parlament), koji ne
raspolaže samo vlašću svojstvenoj takvoj demokratskoj legitimnosti, nego uopšte velikim
ovlašćenjima. Od parlamentarnog sistema pozajmljuje vladu, kao kolegijalni organ solidarno
politički odgovoran parlamentu.
Mešovite sisteme karakteriše organska nezavisnost šefa države, izabranog bilo na neposrednim
izborima (Vajmarska Nemačka od 1919, Francuska od 1962), bilo od strane izbornog
111
kolegijuma koji raspolaže važnim ovlašćenjima, kao što su pravo raspuštanja parlamenta,
vanredna ovlašćenja u slučaju nužde i slično. Ali su pri tom očuvane protivmere jedne vlasti u
odnosu na drutu iz parlamentarnog sistema - vlada je politički odgovorna u parlamentu, vlada
može preko šefa države uče-stvovati u raspuštanju parlamenta, vlada je uključena u zakonodavni
rad parlamenta, funkcioniše parlamentarna kontrola delatnosti vlade.
Iako u mešovitim sistemima postoji formalno bicefalna egzekutiva, stvarno je u tim sistemima
egzekutiva bliža monocefalnoj egzekutivi. Vlada je u senci predsednika republike koji imenuje i
razrešava predsednika vlade, a na predlog predsednika vlade imenuje i razrešava njene članove.
Predsednik republike je tako organizaciono i funkcionalno nadređen vladi. Iz svega ovoga se
može zaključiti da mešoviti sistemi, u stvari, u opšti institucionalni i politički kontekst
parlamentarnog sistema uvode pojedina obeležja predsedničkog sistema. U njima su, ipak,
pretežnija obeležja parlamentarnog sistema. To je „parlamentarizam poremećene ravnoteže u
korist izvršne vlasti" (S. Sokol).
Mešoviti sistemi nose u sebi potencijalnu slabost, na koju ukazuje Pjer Pakte. Parlamentarni i
predsednički sistem svaki za sebe obuhvata sopstvenu logiku na kojoj funkcioniše, što
podrazumeva i logički mehanizam rešavanja krize u odnosima između legislative i egzekutive.
Mešoviti sistemi, suprotno tome, u meri u kojoj uspostavljaju vladu parlamentarnog tipa i
predsednika republike predsedničkog tipa ne samo što takve mehanizme ne predviđaju, nego,
štaviše, budući da im nedostaje unutrašnja koherentnost, povećavaju rizik sukoba, posebno ako
svaki od organa legislative ili egzekutive želi da koristi svu vlast kojom raspolaže. Rizici
blokade institucija u mešovitim sistemima su, dakle, značajni. Opasnosti su tim veće što se u
osnovi u parlamentarnom kontekstu odnosa nalaze dva organa od kojih svaki ima istu
demokratsku legitimaciju neposrednih izbora, što može dovesti da različito politički iskazuju
jednu istu narodnu suverenost. Takva kontradikcija se rešava trajnim smanjivanjem uloge ili
predsednika republike ili parlamenta.
Mešoviti sistemi ne konstituišu, po svojoj prirodi, homogenu kategoriju. Oni funkcionišu u
državama koje se vrlo razlikuju prema površini teritorije koju zauzimaju, prema broju
stanovnika, prema prošlosti i prema nivou privrednog razvoja. Uprkos tome što se mogu izvući
neka zajednička obeležja mešovitih sistema, uzaludno je pokušavati da se ustanovi jedinstven
model mešovitog sistema vlasti, pošto bi on bio veštačka tvorevina. Ali je zato sasvim izvesno
da je funkcionisanje ovog sistema u tesnoj zavisnosti od stranačkog sistema i podudarnosti
predsedničke i parlamentarne većine.
Od mešovitih sistema koji funkcionišu danas treba pomenuti Austriju, Finsku, Irsku, Island,
Portugaliju i, razume se, Francusku pod ustavom Pete republike. Iako još uvek nije izvesno u
112
kojem će se političkom pravcu uputiti razvoj u bivšim socijalističkim zemljama, sudeći prema
novim ustavima koje su one donele, odnosno prema prepravkama starih, sistem vlasti u njima
ima još uvek obeležja mešovitog sistema.
U svakom slučaju, mešoviti sistemi su relativno novijeg datuma. Takvi sistemi funkcionišu blizu
devet decenija u Finskoj, više od pet decenija u Francuskoj i nešto više od tri decenije u
Portugaliji. Dakle, ni nepun vek u odnosu na nekoliko vekova parlamentarnog sistema i preko
dva veka predsedničkog sistema. U novije oblike mešovitih sistema ubacuju se nove
kombinacije sa institucijama iz različitih sistema (sa elementima poluneposredne demokratije,
na primer) tako da se stvaraju, kako je govorio Žozef Bartelemi, „ustavni kokteli", tj. kako
dodaje Marsel Prelo, „napici često bljutavi i ponekad smrtonosni".
Autoritarni sistemi - Autoritarni su sistemi zasnovani na jedinstvu vlasti. Jedinstvo vlasti u
njima sprovodi se u korist egzekutive. Primeri takvog sistema su režim konzulata i prvog i
drugog carstva u Francuskoj, fašistički režim u Italiji, nacionalsocijalistički režim u Nemačkoj,
Frankov režim u Španiji, Salazarov režim u Portugaliji itd. U tim režimima razlikuju se
legislativa, egzekutiva i sudstvo. Ali su carevi u Francuskoj, odnosno državni vođi u pomenutim
drugim zemljama, ojačani čestim plebiscitima koji su im pribavili pristanak naroda i
demokratski politički izgled, počeli da zamišljaju kako su oni jedini i istinski predstavnici
naroda. Na primer, ustavi oba carstva u Francuskoj izražavali su ovu ideju hijerarhije vlasti. Pod
prvim carstvom, na primer, izvršna vlast je imala, zahvaljujući složenom mehanizmu organa,
mogućnost izbora članova brojnih slojeva zakonodavnog tela. Zakonodavna vlast bila je
potčinjena izvršnoj, a uz to, bila je oslabljena sistemom tzv. drobljenja legislative.
Konventski sistem - Kao oblik državne vlasti, konventski sistem je sadržan u ideji da
zakonodavna vlast mora imati najviši značaj i uticaj u životu države, a izvršna vlast se ima
posmatrati kao njena izvedba. Nastao u specifičnim istorijskim okolnostima, on je imao za cilj da
sačuva slobodu i nezavisnot te države koja se oblikovala u susjedstvu nekada moćnih susjeda
(Francuske, Italije i Njemačke).
Začetke Švajcarske kao države nalazimo krajem XIII vijeka u „vječitom savezu“ triju kantona
(Uri, Švic i Untervald) radi zajedničke borbe protiv Habzburga. Nezavisnost ove konfederacije je
bila priznata od velikih sila Vestfalskim ugovorom o miru iz 1648. godine. Sve do kraja XVIII
vijeka švajcarska Konfederacija nije imala bilo kakav konstitutivni akt, već je počivala na nizu
višestranih ugovora koje su kantoni među se zaključivali. Napoleonovski ratovi su imali
izuzetnog uticaja na Švajcarsku, tako da su svoj prvi ustav dobili 1798. godine, kojim je uvedena
113
tzv. Helvedska Republika, a konfederalno uređenje je bilo ukinuto po ugledu na Francusku.
Ovim ustavom je proglašena narodna suverenost, a punoljetni građani su dobili pravo glasa. Ovaj
ustav je zamjenjen ustavom iz 1802. godine koji je donesen putem referenduma, to je prvi slučaj
da jedan ustav biva donesen narodnom voljom. Sveta alijansa utiče da Švajcarska 1815.
zaključuje federalni pakt i u vremenu poslije toga preovlađuju reakcionarne ideje restauracije.
Ustav iz 1848. godine pretvara Švajcarsku u federalno uređenu zemlju, koja iz tradicionalnih
razloga i dalje zadržava naziv Švajcarska Konfederacija, a najviši organ konfederacije jeste
Savezna skupština. Ona ima dva doma: jedno Nacionalno vijeće, u koje ulaze predstavnici svih
građana biranih u kantonima i srazmjernom broju njihovih stanovnika, i drugo, Vijeće država, u
kome je svaki kanton paritetno zastupljen (dva predstavnik). Izvršna funkcija je povjerena
kolegijalnom organu, Saveznom vijeću.
Konventski (skupštinski) sistem, za razliku od parlamentarnog i predsjedničkog sistema, koji
konsekventno provode princip podjele vlasti i ravnoteže, ostvaruje premoć zakonodavne vlasti a
izvršnu vlast tretira kao svoju produženu ruku koja se nalazi pod stalnim nadzorom Savezne
skupštine.
Konventski sistem, koji je jedinstven za Švajcarsku, narodnu suverenost veže za kantone, i reklo
bi se da želi podijeliti suverenitet između kantona i Konfederacije činjenicom da Savezna
skupština, kao najviši organ Konfederacije, treba da ustav kantona potvrdi, što proizilazi iz čl. 3
Ustava, gdje se kaže da su kantoni „suvereni ukoliko njihova suverenost nije ograničena
saveznim ustavom“. Ovakav način rješavanja problema suverenosti u federalnoj državi je
prilično neprecizan ali je shvatljiv s obzirom na vrijeme u kojem je ovo rješenje nastalo, jer je to
vrijeme kada se po prvi put pitanje suvereniteta rješava u federalnoj državi. Suštinu ove ustavne
odredbe, koja se odnosi na izraz „suverenost“ „ne treba tražiti u ograničenju suverenosti kantona,
kao najvišoj, ničim neograničenoj vlasti, nego u obezbjeđivanju kantonima onih ovlašćenja koja
nisu data saveznim organima. Skup tih ovlašćenja može biti veoma širok, i pojedina među njima
veoma značajna, ali ona ipak kantonima, kao federalnim jedinicama ne mogu dati svojstvo
suverenosti. O ispravnosti ovakvog tumačenja ustavnog teksta govori i druga rečenica istog člana
3. Ustava, po kojoj 'kanton vrši sva prava koja nisu prenijeta' (ustav kaže 'delegirana' – M.J.) na
saveznu vlast'“.
Već na prvi pogled se mogu primjetiti razlike između konventskog i parlamentarnog i
predsjedničkog sistema. Predsjednički sistem koji dosljedno insistira na podjeli vlasti i
parlamentarni sistem na njenoj ravnoteži, konventski sistem nastoji da ostvari premoć
zakonodavne vlasti a da izvršnu vlast tretira kao svoju „produženu ruku“ koja se nalazi pod
stalnim nadzorom.
114
Teorija o jedinstvu vlasti - Izraz „jedinstvo vlasti" karakterističan je za marksistički
orijentisanu političko-pravnu književnost, kao i onu koja se bavila ustavnim sistemima bivših
socijalističkih zemalja. Prema Marksovom političkom učenju, u društvu u kojem je ukinuta
podela na društvene klase i u kojem je ljudski rad oslobođen, skupština je „imala da bude ne
parlamentarno, nego radno telo, izvršno i zakonodavno u isto vreme". U klasičnom ustavnom
pravu odgovarajući izraz je preplitanje, mešanje vlasti ( l a confusion des pouvoirs).
Jedinstvo vlasti je organizaciono-tehničko načelo na kojem se uređuju odnosi između nosilaca
različitih funkcija vlasti suttrotno načelu podele vlasti. Postoji apsolutni i relativni oblik načela
jedinstva vlasti. U apsolutnom obliku načelo jedinstva vlasti postoji kad sve državne funkcije
vrši jedan isti državni organ, odnosno jedan jedinstveni hijerarhijski niz istovetnih državnih
organa. U dužem periodu ljudske istorije jedinstvo vlasti označavalo je sistem u kojem jedan
jedini čovek ili mala grupa ljudi raspolaže svim državnim vlastima. Danas je jedinstvo vlasti u
apsolutnom obliku nezamislivo. Jedinstvo vlasti u relativnom obliku postoji kad nije
obezbeđena nezavisnost neke od državnih vlasti. Naime, svaku od državnih funkcija vrši
poseban državni organ, na u tom smislu postoji podela vlasti, ali sve vlasti nisu nezavisne, pa u
tom smislu postoji jedinstvo vlasti. Jedan državni organ ima nadmoćnost u odnosu na druge,
tako što su mu ovi organizaciono ili funkcionalno podređeni, što su, jednostavno, njegovi
organi. Tako se dolazi do konfuzije vlasti, bilo u korist legislative, bilo u korist egzekutive. Ta
konfuzija ima za osnov hijerarhiju između državnih organa, s jednim državnim organom kao
osnovnim i najvišim. U sistemima podele vlasti nema hijerarhije, na ni osnovnog ni najvišeg
državnog organa.
Pri tom jedinstvo vlasti ne treba izjednačavati s takvom organizacijom državne vlasti u kojoj je
jedan organ nosilac zakonodavne (normativne) funkcije državne vlasti u celini, koji otuda, po
materijalnoj prirodi ove funkcije državne vlasti, ima nadmoćnost nad drugim državnim
organima, nosiocima drugih funkcija državne vlasti. Da bi vršenje funkcija državne vlasti bilo
organizovano na organizaciono-tehničkom načelu jedinstva vlasti, potrebno je da zakonodavni
organ, koji je nosilac zakonodavne funkcije državne vlasti u celini, ima mogućnost da utiče na
rad nosilaca drugih funkcija državne vlasti ili da neposredno, odnosno posredstvom svojih
organa, vrši druge funkcije državne vlasti, s tim što se nosioci drugih funkcija državne vlasti
nikako ne mogu mešati u rad zakonodavnog organa. Reč je ovde o organizacionim i
funkcionalnim sredstvima uticaja nosioca jedne funkcije državne vlasti na nosioce drugih
funkcija državne vlasti. Organizaciona sredstva uticaja svode se na ovlašćenja izbora nosilaca
drugih funkcija državne vlasti, kao i na mogućnosti njihovog opoziva ne samo za nezakonit,
115
nego i za necelishodan rad. Funkcionalna sredstva uticaja svode se na nadzor nad radom
nosilaca drugih funkcija i, eventualno, na mogućnost ukidanja, odnosno poništavanja njihovih
akata, na određivanje pravaca i sadržine njihovog rada, kao i na mogućnost supstituisanja
nosilaca tih funkcija državnim organom koji je nosilac jedinstva državne vlasti. Danas je princip
jedinstva vlasti ostvariv samo u relativnom obliku.
Nezavisno od toga u kojem obliku se ispoljavao, princip jedinstva vlasti, odričući se neophodnih
ograničenja vlasti u interesu političke slobode, koju je preporučivao Monteskje, uključuje u sebi
rizik razaranja pluralizma u okviru demokratije. To je sasvim očigledno kad do jedinstva vlasti
dolazi u korist egzekutive. Ali, isto je tačno i kad do jedinstva vlasti dolazi u korist legislative.
Skupština kod koje je koncentrisana sva državna vlast, pozivajući se na pristanak naroda da vrši
takvu vlast, koji je (pristanak naroda) samo ona dobila na izborima, sklona je da ugasi opoziciju
i da je sasvim marginalizuje. Takvo je iskustvo imala Francuska 1793. sa konventskim režimom.
Taj rizik ne mora neizbežno imati takav ishod, ali on stvarno uvek postoji, što je i navelo Žorža
Vedela da tvrdi da jedinstvo vlasti u obliku skupštinskog sistema neminovno teži ka svom
pretvaranju u faktičku diktaturu.
Jedinstvo vlasti - Za razliku od sistema podjele vlasti (parlamentarni, predsjednički i
konventski), javlja se princip jedinstva vlasti, koju Radomir Lukić najjednostavnije opisuje
riječima da „svaku vlast vrši jedan organ (odnosno niz organ), ali tako da su organi dve vlasti
potčinjeni organima treće vlasti, tj. da organi jedne vlasti vrše preovlađujući uticaj na organe
druge dve vlasti, tako da ovi moraju svoju vlast vršiti onako kako to hoće organi ove vrhovne
vlasti“.
U ovom konceptu sistema jedinstva vlasti organi jedne vrhovne vlasti postavljaju i smjenjuju
organe druge dvije vlasti, na taj način ih stavljaju u odnos podređenosti prema ovim; ti organi
imaju pravo da poništavaju akte ovih organa dviju vlasti, da im naređuju kakve akte mogu
donijeti, a da u izvjesnim slučajevima, umjesto njih, donose takve akte.
Jedinstvo vlasti ne treba miješati sa izvjesnom prevlašću zakonodavne vlasti u odnosu na druge
vlasti. Ako ti drugi organi (upravni i sudski) u stvari samo primjenjuju zakonodavne propise,
onda je evdentno da je ta zakonodavna vlast „prirodno najviša vlast“. Jedinstvo vlasti se javlja
tamo gdje zakonodavni organ ima pravo miješanja u rad, odnosno u nadležnost uprave i sudstva,
a ne samo da izdaje zakone kojih se oni moraju pridržavati. Iz kazanog proizilazi „da svaka
politička vlast je po svojoj logici, po svojoj sadržini i manifestaciji u osnovi 'jedinstvo vlasti'“ ...
„Od tuda vlast ne može biti difuzna i mora biti suverena“.
116
Jedinstvo vlasti dolazi do izražaja naročito onda kada se hoće jednom organu obezbjediti premoć
nad ostalim i da se na taj način obezbjedi prevlast odgovarajućih društvenih, odnosno političkih
snaga koje nose društveno obilježje.
Koncept jedinstva vlasti po prvi put i najkonsekventnije se provodi u socijalističkim zemljama,
jer se preko njega želi da ostvari puna demokratija. Na taj način se želi što neposrednije
obezbjediti ostvarivanje interesa naroda. Jedinstvo vlasti ostvareno preko jedinstva vlasti u
rukama demokratskih organa – predstavničkih tijela, je želja demokratskih organa za razliku od
birokratskih. Prevlast zakonodavnih – predstavničkih organa u odnosu na upravu i sudstvo je
dominantna u sistemu jedinstva vlasti. Zakonodavni organ ne samo da vrši zakonodavnu vlast,
on istovremeno dobiva nadležnost vršenja same upravne i sudske vlasti. On donosi opšte odluke
i primjenjuje ih u konkretnim slučajevima. Upravni i sudski organi su neposredno potčinjeni
predstavničkim tijelima.
Ideja da je skupština jedini predstavnik pa čak i nosilac suvereniteta i da bez toga nema prave
demokratije, je osnovna vodilja koncepta jedinstva vlasti. ova ideja u izvjesnom smislu nije
strana ni enegleskom parlamentarizmu. Naime iz ove ideje se i razvila ideja engleskog
parlamentarizma. Koncept na kome gradi svoj Društveni ugovor Žan Žak Ruso je na tom tragu.
Prvu primjenu ovog sistema nalazimo u francuskoj revoluciji, a naročito poslije izbora konventa.
Ideja o nužnosti demokratizacije nalazi svoje protagoniste u lijevim krugovima francuske
revolucije, a naročito u spisima Robespjera, Sen Žista i Mare. Za njih konvent ne samo da je
zakonodavno tijelo već odlučujuće i direktno tijelo, i da izvršna vlast nije ništa drugo nego
nastavak zakonodavne vlasti, a ministri i službenici Konventa su njegovi izvršni organi.
Skupštinski sistem, kao oblik organizacije vlasti, u kome je izabrano predstavničko tijelo pravi
nosilac osnovnih političkih funkcija vlasti, koje izvršne funkcije, po pravilu, povjerava svojim i
sebi podređenim organima je ideal koji nigdje nije ostvaren.
Socijalističke revolucije XX vijeka su nastojale da preko skupštinskog sistema obezbjede
uspostavu novog poretka. Za nosioca suvereniteta u većini tih nastajućih socijalističkih društava
je konstituisana radnička klasa, koja se u različitima ustavnopravnim sistemima definiše kao
„radni narod“, „radnička klasa“, „proizvođači“. Koncept da volja koju sprovodi država mora biti
klasno jedinstvena i da stoga i državna vlast treba da je uređena po načelu jedinstva vlasti, je
karakteristična za sve socijalističke revolucije. Koncept klasne jedinstvenosti koja svoj pravno
politički izraz nalazi u volji socijalističke države izvodi se iz diktature proleterijata kao formule
koja je takođe prisutna u ustavima socijalističkih država. Istorijska praksa i realnost života su ove
koncepte grubo dovele u pitanje, tako da ovaj princip koji je bio jedno duže vrijeme prisutan na
117
političkoj i ustavnopravnoj pozornici, je objektivno nestao i izgubio aktuelnost političkog i
pravnog promišljanja.
Skupštinski sistem - Skupštinski sistem zasniva se na načelu jedinstva, tj. preplitanja vlasti
(confusion des pouvoirs) u korist skupštine (parlamenta). Skupštinski sistem postoji kad
skupština na osnovu ustava ima i u praksi političku prevlast nad vladom (preponderance
politique sur gouvernement). U strogom smislu reči, skupštinski sistem obuhvata sisteme u
kojim je egzekutiva prisiljena da se potčini volji skupštine, pri čemu, budući da je obični izvođač
tuđe volje (executant), nema pravo da podnese ostavku. Drugo njegovo obeležje su povećane
nadležnosti skupštine. Skupštinski sistem za sebe ističe da odnose između dve vlasti rešava
inspirisan demokratskim načelom. Njegove pristalice u teoriji (P. Nikolić) tvrde da u državi ne
mogu postojati tri jednake vlasti. U stvarnosti, samo jedna od njih proizlazi iz naroda, to je
zakonodavna vlast, oličena u parlamentu. Od naroda izabrana skupština mora stoga svojom
nadmoćnošću pretegnuti nad drugim vlastima. Međutim, u praksi je očigledno da jedna takva
skupština ne može na sebe preuzeti sve te funkcije: donošenje zakona, izvršavanje zakona i
suđenje. Zbog toga, ona zadržava za sebe osnovnu funkciju, donošenja zakona, a na druge
organe prenosi izvršavanje zakona i suđenje. Podrazumeva se iz logike sistema da su drugi
organi podređeni skupštini, da nisu u istoj ravni sa njom, nego da su joj potčinjeni dvojako: u
pogledu imenovanja i u pogledu funkcionisanja. Kao i prethodni sistem zasnovan na načelu
jedinstva vlasti, autoritarni sistem, i skupštinski sistem dopušta postojanje različitih organa, ali u
njemu realno postoji samo jedna vlast - to je skupština izabrana od strane naroda.
Skupštinski sistem je posledica Rusoovog shvatanja društvenog ugovora. Prema njegovoj
koncepciji narodne suverenosti, tamo gde narod ne može sam vršiti zakonodavnu vlast, logično
je da sve vlasti poveri skupštini koju sam bira i koja iz njega proizlazi. Takav se sistem naziva
skupštinskim ili konventskim (pozajmljujući svoje ime od iskustva francuskog Konventa od
1792). U tom sistemu postoji samo jedna vlast u pravom smislu reči: zakonodavna skupština.
Što se tiče egzekutive, ona ne poseduje sopstvenu ni autonomnu volju. Ona je prosto oruđe u
rukama skupštine (Y. Guchet), na izgleda kao činovnička vlast. Egzekutiva sprovodi politiku
koju je utvrdila skupština i može od nje biti otpuštena (razrešena) u svakom trenutku, a da sama
skupštinu nikad ne može raspustiti.
Skupštinski sistem u organizacionom smislu podrazumeva sledeće: 1) kolegijalni oblik
egzekutive; 2) imenovanje egzekutive od strane skupštine; 3) mogućnost razrešenja egzekutive
od strane skupštine; 4) pravo skupštine da poništi odluke egzekutive.
118
Kriterijum za razlikovanje skupštinskog sistema od parlamentarnog sistema nalazi se u
nemogućnosti egzekutive da postavi pitanje svog poverenja i, razume se, da raspusti skupštinu.
Mogućnost da sama vlada postavi pitanje svog poverenja u skupštini je neka vrsta pretnje
skupštini ostavkom, čiji je cilj da natera skupštinu na donošenje odluke koju vlada želi, tj. vlada
time postavlja skupštini uslove za dalji ostanak na vlasti. Međutim, u skupštinskom sistemu
vlada ne može imati takvu autonomiju, vlada mora poslušno izvršavati volju parlamenta. Ona je
samo jedan parlamentarni odbor skupštine, koji nema sopstvenu vlast upravljanja zemljom.
Pravo vlade na ostavku prelazi granicu između skupštinskog i parlamentarnog sistema i više je u
skladu sa samostalnim položajem vlade u parlamentarnom sistemu.
Zbog relativno slabe primene skupštinskog sistema u praksi, i to ili u davno prošlim
revolucionarnim vremenima ili njegove marginalne primene u današnje vreme, opravdano se
postavlja pitanje da li je održivo skupštinski sistem još uvek smatrati kategorijom ili oblikom u
sistematizaciji vlasti.
Moris Diverže (Maurice Duverger) negira da je do danas uopšte postojao skupštinski sistem. On
ističe da je to sistem vlasti koji poznaju samo udžbenici ustavnog prava, a ne i stvarnost.
Klasičan primer koji se navodi - Konventa u Francuskoj i tobožnja diktatura Konventa, smatra
Diverže, pogrešan je, jer je u stvarnosti to bila diktatura nad Konventom od strane Komiteta
javnog spasa. Zbog toga Diverže zaključuje: „Skupštinski sistem nema drugo utemeljenje osim
u sklonostima prema simetrijama izvesnih teoretičara." Opet, ima autora koji smatraju da bi bilo
nepromišljeno naglim potezom izbrisati skupštinski sistem sa ustavne mape (V. Jeanneau).
Postoji i mišljenje, prema kojem je skupštinski sistem zabludeli (devoye) ili izopačeni (denature)
parlamentarni sistem (A. Hauriou).
Svim konkretnim istorijskim oblicima u kojima se pojavljivao skupštinski sistem osporavana je
autentičnost, zbog čega je opravdano zapitati se da li je uopšte autentični skupštinski sistem
ikada postojao. Kao primeri skupštinskog sistema ističu se privremena vlast ustavotvorne
skupštine (Konventa) u toku francuske revolucije, a kao trajni sistem potčinjenosti egzekutive
legislativi - Švajcarska, prema ustavima od 1848, 1874. i 1999. Sve bivše socijalističke države
polazile su u svojim ustavima od ideje apsolutne hijerarhije organa i od delegacije funkcija. Tu
ideju ustavi i teorija u tim zemljama nazivaju „jedinstvo vlasti", koje je još bilo ojačano
postojanjem samo jedne političke stranke. Skupština resorbuje formalno svu vlast, uključiv i
izvršnu koju vrši putem od nje zavisne egzekutive, koju često i supstituiše.
119
Sistem vlasti u Bosni i Hercegovini - Ustavima države Bosne i Hercegovine i entiteta državna
vlast je podjeljena na zakonadavnu, izvršnu i sudsku, a odnos tri grane vlasti se zasniva na
ravnoteži i međusobnoj kontroli.
Parlamenti su najviše predstavničko tijelo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti. Oni pored
toga što odlučuju o promjeni ustava i donose i mjenjaju zakone, odlučuju i o drugim pitanjima u
vezi sa državnom suverenošću i u vezi sa odbranom i bezbjednošću. Parlamenti vrše i izbornu
funkciju što znači da biraju najveći broj nosilaca javnih funkcija.
Vlada je nosilav izvršne vlasti. Osnovne funkcije su: utvrđivanje i vođenje politike, izvršavanje
zakona i drugih opštih akata, usmjeravanje i usklađivanje rada organa državne uprave. Vlada
utvrđuje i vodi politiku tako što parlamentu predlaže zakone i druge opšte akte i daje mišljenje o
njima kada ih podnesu drugi predlagači, izvršava zakone tako što donosi uredbe i druge opšte
akte radi izvršavanja zakona, a rad organa uprave usmjerava i usklađuje tako što propisuje
unutrašnje uređenje ministarstava i drugih organa državne uprave, vrši nadzor nad njihovim
radom.
Predsjedništvo Bosne i Hercegovine je organ koji se sastoji od tri člana i koje je nadležno za
vođenje spoljne politike Bosne i Hercegovine; imenovanje ambasadora i drugim međunarodnih
predstavnika BiH, od kojih se sa teritorija federacije ne bira više od dvije trećine; predstavljanje
BiH u međunarodnim i evropskim organizacijama i institucijama i traženje članstva u onim
međunarodnim organizacijama i instiutcijama u kojima BiH nije član; pregovaranje o
zaključenju međunarodnih ugovora, otkazivanje i, uz saglasnost Parlamentarne skupštine
ratifikovanje takvih ugovora, izvršavanje odluka Parlamentarne skupštine; predlaganje godišnjeg
budžeta Parlamentarne skupštine na preporuku Ministarskog savjeta; izvještavanje po zahtjevu,
najmanje jednom godišnje, Parlamentarne skupštine o troškovima Predsjedništva; koordinaciju
prema potrebi sa međunarodnim i nevladinim organizacijama u BiH i vršenje drugih funkcija
koje mogu biti potrebne za izvršavanje njegovih dužnosti, koje mu mogu dodijeliti
Parlamentarna skupština, ili za koje se slože entiteti.
120
DIO PETI
POLITIČKE INSTITUCIJE
121
NARODNA INCIJATIVA I REFERENDUM
Pojam poluneposredne demokratije - Neposredna demokratija je integralna primena ideje
demokratije kao neposredne vladavine naroda. Ona postoji kad se pripadnici jedne političke
zajednice okupljaju na javnom mestu ili na jednom prostoru i odlučuju o javnim poslovima.
Najraniji oblici neposredne demokratije pojavili su se u V i IV veku pre naše ere. Bile su to
skupštine svih slobodnih građana u Atini (eklezije) na kojima su bile donošene državne odluke.
Svi slobodni građani bili su, dakle, država, na nije bilo potrebe za formiranjem posebnih
državnih organa. Ovakav idilični postupak donošenja državnih odluka danas je, kako kaže Žorž
Birdo, „istorijski kuriozitet". Neposredna demokratija je sa stanovišta savremenih država
„domen utopije" (S. Leclercq). Razlog tome je jednostavan. Danas je nemoguće sabrati sve
građane u državi koji imaju zrelost za vršenje javnih poslova na jednom mestu. Zbog toga
primena neposredne demokratije dolazi u obzir samo u malim teritorijalnim jedinicama, kakve su
jedinice lokalne samouprave. Tako danas u Švajcarskoj postoji nekoliko kantona (Glaris,
Untervvalden, Appenzell) koji imaju mali broj stanovnika. U njima kao najviši kantonalni organ
postoji Landsgemeinde, tj. skup svih punoletnih građana kantona na kojima se jedanput godišnje
usvajaju kantonalni zakoni, biraju kantonalni funkcioneri i poslanici Savezne skupštine.
Neposredna demokratija je kao sistem donošenja državnih odluka zamenjena predstavničkom
demokratijom. U njoj svi građani ne odlučuju neposredno na svom skupu, ali zato neposredno
biraju one koji će u njihovo ime odlučivati. Predstavnička demokratija kritikovana je sa
stanovišta teorije društvenog ugovora i narodne suverenosti kao oblik otuđivanja suverenosti od
svog autentičnog nosioca. Pod uticajem tih kritika, a u skladu sa shvatanjem narodne
suverenosti, prema kojem je suverenost neotuđiva od naroda kao svog nosioca, primenjeno je
nekoliko načina ne bi li se ublažio čisti predstavnički sistem vlasti, među kojima su najpoznatiji:
IMPERATIVNI mandat, OPOZIV, KRATKO TRAJANJE mandata i sl. Ali, vremenom su nastajali i
122
posebni oblici neposrednog učešća građana u vršenju vlasti, putem kojih je predstavnička
demokratija pretvarana u poluneposrednu demokratiju.
Poluneposredna demokratija je kombinacija predstavničke i čiste demokratije. U njoj postoje
predstavnički organi, parlament i druti, ali o najvažnijim javnim pitanjima, posebno u oblasti
zakonodavstva, narod rezerviše za sebe donošenje odluke bez učešća predstavnika naroda ili u
kombinaciji s ovim. Pri tom nije pravna priroda pitanja o kojima odluku donosi neposredno
narod razlog takvog oblika odlučivanja, nego je razlog takvog odlučivanja praktična važnost tih
pitanja i želja naroda da se njima neposredno bavi (J. Lafferiere).
Postoji više oblika neposrednog odlučivanja građana u okviru predstavničke demokratije. Takvi
oblici su: NARODNA INICIJATIVA, REFERENDUM, NARODNI VETO i PLEBISCIT. Ali, ako se oblici
neposrednog učešća naroda u vršenju vlasti, prema sadržini radnje kojom se to učešće
manifestuje, podele na one u kojima narod predlaže donošenje određenih akata i na one u kojima
donosi određene akte, onda se svi nabrojani oblici neposrednog učešća naroda svode na narodnu
inicijativu i na referendum. Oba instituta su ustanove neposrednog narodnog zakonodavstva.
Narodna inicijativa - Narodna inicijativa je ovlašćenje određenog dela biračkog tela da
pokrene postupak za promenu ustava ili za donošenje formalnog zakona. Pri tom formalni
donosilac tih akata ima obavezu da no predlogu birača postupi, tj. da pokrene postupak za
donošenje takvih akata. Ali, on više nije onako slobodan kao što je to kad narodne inicijative
nema, nego je prilikom odlučivanja u moralnoj i političkoj obavezi da zahtevu birača iziđe u
susret. Narodna inicijativa omogućuje biračima da dobiju zakon koji smatraju oportunim, čak i u
slučajevima kad se parlament tome suprotstavlja. Ona prisiljava parlament da odlučuje o zakonu
koji birači predlažu, jer parlament o njemu mora voditi pretres i na kraju glasati o njegovom
usvajanju. Referendum i narodni veto jamče narodu da neće biti potčinjen zakonima koje ne želi.
Narodna inicijativa mu omogućuje da dobije zakonodavstvo kakvo želi. Dok referendum znači
učešće građana u usvajanju jednog akta, narodna inicijativa je oblik učešća građana u
predlaganju donošenja određenog akta, pod uslovom da je ispunjen zahtev za potrebnim brojem
potpisnika. Ali, ni u jednom od dva oblika građani ne učestvuju u PRETRESU. Razlog za to je
materijalna smetnja koja se ne može otkloniti, pošto je fizički nemoguće na jednom mestu
skupiti toliko građana da bi se mogao voditi pretres. Raspravu nije moguće voditi u sredini kakva
je biračko telo nego jedino u parlamentu, koji je već predstavništvo naroda.
123
Narodna inicijativa može imati dva oblika, u kojima, manje ili više, dolazi do izražaja učešće
građana. Prvi oblik je prosta ili neformulisana inicijativa (initiative non formulee). Njeni
podnosioci opštim izrazima označavaju cilj i smisao zakona koji žele, na osnovu kojih će
parlamentarno telo sačiniti integralni tekst predloga zakona. Ovakva inicijativa, za razliku od
peticije, obavezuje parlament da je uzme u razmatranje, tj. da izradi na osnovu nje predlog
zakona. Drugi oblik je formulisana inicijativa (/' initiative formulee), koja je u stvari no
članovima redigovani predlog zakona. Takav oblik inicijative predviđa Ustav Republike Italije
od 1947. u članu 71: „Narod vrši zakonodavnu inicijativu, predlaganjem od strane najmanje
pedeset hiljada birača predloga zakona redigovanog u članovima."
Kad parlament na osnovu predloga izglasa zakon, taj zakon je konačno usvojen, bez potrebe da
ide na narodno glasanje, referendum. Ali, ako ga parlament odbaci ili ga izmeni, ustav može
predvideti da predlog potekao od narodne inicijative ide na narodno glasanje. Ustav može ići i
dalje, na predvideti da se inicijativa za donošenje zakona neposredno podnese narodu, na
narodno glasanje, bez mogućnosti da se o zakonu odlučuje u parlamentu. Tada je reč o gotovo
savršenoj demokratiji, pošto zakon može biti usvojen bez učešća predstavničkog tela,
parlamenta.
Ovo su različiti modaliteti narodne inicijative, kakvi postoje u Švajcarskoj. Narodna inicijativa
postoji u kantonima ne samo kad je reč o reviziji ustava nego i u vezi sa donošenjem običnih
zakona. U tim slučajevima inicijativa se podnosi parlamentu. U švajcarskoj federaciji narodna
inicijativa postoji samo u ustavnoj materiji, ali ne i u zakonodavnoj, ali se nepostojanje narodne
inicijative u oblasti saveznog zakonodavstva izigrava tako što joj se daje oblik amandmana na
ustav. Ako je narodna inicijativa za promenu saveznog ustava formulisana kao predlog
redigovan no članovima, takav predlog podnosi se na usvajanje neposredno građanima, a savezni
parlament ima mogućnost da predloži protivpredlog predlogu koji je potekao od narodne
inicijative, ukoliko sa njim nije saglasan.
Referendum - Referendum je ustanova pomoću koje biračko telo izražava neposrednim
glasanjem svoje gledište ili svoju volju o merama koje je neka druga vlast već preduzela ili tek
namerava da ih preduzme (J. Lafferiere). U starim konfederalnim švajcarskim i nemačkim
dietama predstavnici država koje su se nalazile u konfederalnom savezu donosili su odluke ad
referendum, što će reći pod rezervom da budu potvrđene od njihovih vlada. Danas je značenje
referenduma prošireno, na se smatra da referendum postoji uvek kad se jedan akt podnosi na
usvajanje narodu. Ukoliko je iznošenje zakona na referendum ustavna obaveza, zakoni koje
124
usvoji parlament postaju konačni tek pošto ih usvoji biračko telo. Postojanje referenduma
opravdava se teorijom narodne suverenosti. Kako je parlament punomoćnik biračkog tela, on
zakone ne može usvajati konačno, nego samo AD REFERENDUM, pod uslovom, pošto budu dobili
overavanje biračkog tela. Dakle, oni će konačno biti usvojeni tek kad ih biračko telo kao
vlastodavac parlamenta bude odobrilo. Tako građani drže kontrolu nad vršenjem javnih poslova.
Referendum je, prema tome, neposredno izjašnjavanje građana za dve ponuđene alternative („za"
i „protiv"). Primenom različitih merila, moguće je dobiti različite vrste referenduma, koje postoje
u savremenim ustavnim sistemima.
Prema predmetu razlikuju se USTAVOTVORNI, ZAKONODAVNI, ADMINISTRATIVNI, FINANSIJSKI i
REFERENDUM U OBLASTI MEĐUNARODNIH ODNOSA U MEĐUNARODNOG PRAVA. Prema vremenu
primene razlikuju se PRETHODNI REFERENDUM (kad prethodi aktu države i utvrđuje opšta načela
za taj akt, kao referendum od 2. juna 1946. u Italiji, kojim je izabran republikanski oblik
vladavine, posle kojeg je usledio nov ustav Italije ili odredba člana 2.
Sa stanovišta dejstva, razlikuju se KONSTITUTIVNI REFERENDUM (kad ima za cilj da potvrdi
valjanost ili dejstvo jednog akta) i ABROGATIVNI REFERENDUM (kad teži da ukine akt koji je na
snazi, ne zamenjujući ga pri tom nekim drugim). Primer abrogativnog referenduma pruža Ustav
Republike Italije od 1947. u članu 75: „Narodni referendum se raspisuje radi odlučivanja o
potpunom ili delimičnom ukidanju jednog zakona ili jednog akta koji ima snagu zakona, kad to
zahtevaju pedeset hiljada birača ili pet oblasnih saveta." U odnosu na pravni osnov, razlikuju se
OBAVEZNI REFERENDUM (kad je kao takav predviđen ustavom, prema kojem odnosnog akta nema
bez pristanka biračkog tela) i FAKULTATIVNI REFERENDUM (kad ga može zahtevati određen
procenat biračkog tela, određen broj država članica ili autonomnih jedinica, određen broj
poslanika u parlamentu ili šef države u slučaju sukoba između domova parlamenta ili radi
potvrđivanja određenih okolnosti). Sa gledišta obaveznosti odluke donesene na referendumu,
razlikuju se OBAVEZUJUĆI REFERENDUM i SAVETODAVNI REFERENDUM. SAVETODAVNI
REFERENDUM postoji kad se akt koji je predmet referenduma ne usvaja putem referenduma, nego
se glasanjem na referendumu o tom aktu samo izražava mišljenje. Kad treba da donese neku
važnu odluku, parlamentu je od koristi da sazna šta o tome misle građani, na da bi došao do
takvog saznanja, iznosi to pitanje na referendum. Od građana se na referendumu jednostavno
traži da izraze svoje mišljenje. To mišljenje može, politički posmatrano, imati veliku težinu, ali
pravno ono ne obavezuje parlament, koji ima punu slobodu u odlučivanju. Parlament, znači,
može odlučiti i suprotno mišljenju građana izraženom na referendumu. Stepen političke
vezanosti parlamenta mišljenjem građana zavisi od odnosa političkih snaga u društvu.
125
Posebnu vrstu referenduma predstavlja ARBITRAŽNI REFERENDUM (REFERENDUM D'ARBITRAGE),
koji postoji kad poseban državni organ, no pravilu šef države, iznosi biračkom telu na arbitražu
spor koji je nastao između njega i parlamenta, odnosno između domova parlamenta.
Akt koji je usvojen na referendumu ima istu pravnu snagu kao odgovarajući akt usvojen u
predstavničkom telu. Ipak, u teoriji preovlađuje gledište da takav akt može biti izmenjen ili
ukinut samo neposrednom odlukom građana, kako je i donesen, a ne od strane predstavničkog
tela.
Da bi referendum uspeo, potrebno je da budu ispunjeni određeni uslovi, među kojima su dva
najvažnija: prvi, da birači mogu slobodno da se izraze; drugi, da birači budu dovoljno
kvalifikovani, kako bi mogli da izraze svoju stvarnu volju.
Narodni veto - Narodni veto je podvrsta zakonodavnog referenduma putem kojeg birači ukidaju
važenje postojećeg zakona. To je najblaži oblik učešća birača u zakonodavstvu. Zakon je, kod
ovog oblika neposrednog odlučivanja, akt i delo parlamenta, ali se može primenjivati samo ako
posle proteka utvrđenog roka određeni broj birača (rok i minimalan broj birača utvrđuju se, no
pravilu, u ustavu) nije zatražio da bude iznesen na narodno glasanje, na kojem se narod može
suprotstaviti zakonu svojim vetom, a to znači kasirati taj zakon, poništiti ga (J. Lafferiere). U
slučaju da do narodnog glasanja dođe i na njemu odnosni zakon bude bio odbačen, smatraće se
kao da nikada nije ni bio donesen (S. Leclercq). To znači da veto naroda na zakon ima povratno
dejstvo, jer se smatra da zakon koji je njime pogođen nije nikada ni postojao.
Ima autora koji smatraju da je narodni veto vrsta naknadnog zakonodavnog referenduma (S.
Leclercq). Međutim, učešće birača u naknadnom referendumu (ratifikacija) daleko je naglašenije
nego u narodnom vetu i ima drugačije pravno značenje. U slučaju narodnog veta zakon je
donesen, on je isključivo delo parlamenta. Parlament je taj koji samostalno, glasanjem, dodeljuje
tekstu koji je usvojio kvalitet i snagu zakona. Birači, kad no osnovu narodnog veta intervenišu,
imaju pred sobom zakon koji je u svemu pravovaljan i u čijem stvaranju oni ni na koji način nisu
pozvani da uzmu učešće. Sve što oni mogu činiti je da ga kasiraju. Putem narodnog veta birači
ne vrše nikakvu kreativnu vlast nego jednostavno, kako je to ovlašćenje nazivao Monteskje, vlast
sprečavanja (FACULTE D'EMPECHER), tj. imaju pravo da ponište odluku koju je doneo neko drugi.
Birači raspolažu zakonom koji je doneo neko drugi izvan njih.
Plebiscit (pravo plebsa) - Plebiscit se određuje kao pravo naroda da odlučuje o sebi samom.
Između referenduma i plebiscita postoji tanana razlika i u teoriji se ona različito nijansira.
126
Referendum se odnosi na tekst koji se može ticati predloga novog ustava ili predloga za promenu
važećeg teksta ustava (ustavotvorni referendum) ili na tekst običnog zakona (zakonodavni
referendum), dok je plebiscit narodno glasanje kojim se izražava poverenje ili nepoverenje
prema jednom čoveku u čijim je rukama državna vlast, tako što se odobravaju njegovi akti ili im
se izražava protivljenje (S. Leclercq). Kod plebiscita tekst o kojem se građani izjašnjavaju je
povod za izgovor, a u stvari reč je o izjašnjavanju o aktu šefa izvršne vlasti, ali, baš zato,
plebiscit je bumerang koji može, u slučaju neuspeha, dovesti do odgovornosti na i do povlačenja
sa položaja šefa izvršne vlasti. Referendum se određuje kao pravo biračkog tela da se izrazi o
nekoj normativnoj meri (MISURA NORMATIVA), prema čemu se razlikuje od plebiscita, putem
kojeg se biračko telo izjašnjava i o pitanjima kao što su oblik vladavine, prisajedinjenje teritorije,
poverenje jednom političkom lideru i slično (G. de Vergottini).
Ipak se ističe da je razlika između referenduma i plebiscita delo pravnika, pošto je plebiscit u
suštini referendum, pošto su birači u oba slučaja pozvani da se izjasne o jednom tekstu.
Narodna inicijativa i referendum u BiH - Narodna inicijativa i referendum su oblik
izražavanja suverenosti građana, a prema Ustavima Bosne i Hercegovine i entiteta „suverenost
potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno
izabranih predstavnika" (član 2. stav 1).
Od narodne inicijative kao ustanove neposredne demokratije, tj. neposrednog učešća birača u
vršenju vlasti, treba razlikovati pravo građana da podnose predstavke, peticije i predloge
državnim i drugim organima i funkcionerima i da na njih dobijaju odgovor ako ga traže kao
njihovo individualno pravo
BIRAČKO TIJELO
Birači i biračko pravo - Biračko telo je u smislu teorije narodne suverenosti nosilac suverene
vlasti. Kako tu svoju vlast ne može vršiti neposredno, ono bira svoje predstavnike koji obrazuju
predstavničko telo parlament, koje umesto biračkog tela, odnosno U NJEGOVO IME i U
NJEGOVOM INTERESU, vrši u određenom vremenskom razmaku državnu vlast. Prema teoriji
podele vlasti, narodno predstavništvo obavlja najvažniju, zakonodavnu državnu funkciju, a u
zavisnosti od prihvaćenog načela organizacije vlasti, njemu se dodeljuju na obavljanje i neke
druge državne funkcije. Posle proteka vremenskog razmaka na koji je izabrano, ili u slučaju
127
prevremenog prestanka rada, biračko telo bira novo narodno predstavništvo. Tako funkcioniše
mehanizam predstavničke vladavine.
Biračko telo sastoji se od građana koji imaju BIRAČKU SPOSOBNOST, tj. ustavom i zakonom
garantovano pravo da biraju svoje predstavnike. Sa biračkom sposobnošću ide i predstavnička ili
POSLANIČKA SPOSOBNOST, tj. sposobnost da se predstavljaju birači. Obe ove sposobnosti čine
sadržinu biračkog prava, čiji je nosilac, pod uslovima utvrđenim ustavom i zakonom, državljanin
odnosne zemlje. Sve radnje koje se u vezi s izborom narodnih predstavnika preduzimaju imaju
za cilj ostvarenje i oživotvorenje biračkog prava. Biračko pravo je osnov formiranja
predstavničkog tela i time učešća građana u obavljanju državnih poslova. Ono je „kamen
temeljac demokratije i narodne vladavine".
O pravnoj prirodi biračkog prava postoje tri različite teorije. Prema PRVOJ, U čijoj je osnovi
Rusoovo shvatanje narodne suverenosti, prema kojem pojedinci koji čine narod zadržavaju deo
suverenosti i no izboru svog predstavništva, biračko pravo je individualno pravo koje pripada
svakom pojedincu. To pravo pojedincu zakon ne može ni ograničiti ni oduzeti, jer mu ga zakon
nije ni dodelio. To je pravo pojedinca koje prethodi zakonu, na ga zakonodavac samo priznaje, tj.
potvrđuje. Prema DRUGOJ teoriji, biračko pravo je javna funkcija, uspostavljena ustavom radi
izražavanja nacionalne volje. U osnovi ove teorije je shvatanje nacije kao nosioca suverenosti
(vrhovne vlasti). Budući da je nacija, za razliku od naroda, nedeljiv entitet, različit od aktuelnih
pojedinaca, to pojedinci nemaju no sebi pravo da učestvuju u izboru predstavnika nacije. Ustav i
zakoni određuju lica koja će izražavati volju nacije. Ta lica su birači, a pravo koje im priznaju
ustav i zakon jeste biračko pravo. Biračko pravo je odraz prava nacije na predstavljanje, jer se
volja nacije može izraziti samo posredstvom predstavnika nacije. TREĆA teorija je kompromis
između prve dve, i prema njoj biračko pravo je istovremeno i individualno pravo i javna
funkcija. Birači imaju individualno pravo da učestvuju u činu izbora, a učešćem u tom činu oni
postaju funkcioneri, tj. državni organ.
OPŠTE BIRAČKO PRAVO ne znači da su njegovi nosioci svi građani. I za njegovo uživanje traže se
određene kvalifikacije, koje se kod opšteg prava glasa svode na sledeće uslove: državljanstvo,
punoletstvo i posedovanje poslovne sposobnosti (sposobnost da se sopstvenim delovanjem
zasnivaju prava i obaveze, tj. sposobnost za samostalno obavljanje radnji). Kako je pravilno
zapaženo, „postojanje opšteg biračkog prava znači odsustvo svake diskriminacije na osnovu
socijalnih a ne ličnih kriterijuma, te se zbog toga uskraćuje pojedincima samo iz razloga vezanih
za njihovu ličnost" (D. Prodanović).
128
OGRANIČENO BIRAČKO PRAVO postoji kad se iz njegovog uživanja isključuju čitave kategorije
građana, koje inače ispunjavaju uslov posedovanja poslovne sposobnosti. Ti osnovi isključenja
od uživanja biračkog prava, odnosno ograničenja biračkog prava, mogu biti različiti. Svi oni
vezuju to pravo za posedovanje dodatnih kvalifikacija, čime su isključeni od uživanja tog prava
građani koji ih nemaju. Te kvalifikacije vezane su bilo za plaćanje neposrednog poreza u
određenom iznosu (imovinski cenzus), bilo za poreklo, odnosno boju kože (cenzus no poreklu),
bilo za dužinu boravka u državi, odnosno u izbornoj jedinici (cenzus nastanjenosti, rezidencijalni
cenzus), bilo za pol (cenzus no polu), bilo za određen stepen školovanja (cenzus obrazovanosti),
bilo za neuobičajeno visoke godine starosti, odnosno visoku starosnu granicu birača koja je iznad
godina sa kojima se stiče punoletstvo (starosni cenzus). Naročito dugo se održavao poreski
cenzus kao uslov za uživanje biračkog prava. Parlament koji je izabran na osnovu ovakvog
biračkog prava ne predstavlja narod, nego poreske obveznike (oporezovane građane). Ima
slučajeva da se čitave profesije isključuju od uživanja biračkog prava (oba njegova oblika ili
samo pasivnog biračkog prava). Najčešće su to: sluge, činovnici (državni službenici) ili vojna
lica. U ovom poslednjem slučaju, to se čini radi sprečavanja uvlačenja politike u vojsku, kao i
radi sprečavanja hijerarhijskih pritisaka na određene kategorije birača, koji bi mogli deformisati
izborne rezultate. To su i razlozi zbog kojih se biračkog prava (najčešće pasivnog) lišavaju i
državni službenici.
Danas je u gotovo svim državama u svetu biračko pravo opšte, u tom smislu da ga uživaju svi
punoletni građani koji poseduju poslovnu sposobnost i nisu odlukom suda zbog izvršenog
krivičnog dela privremeno lišeni njegovog uživanja. Kako se u većini savremenih država
punoletstvo stiče s navršenih 18 ili 21 godinom, to su istovremeno i godine sa kojima se u
savremenim državama stiče biračko pravo. Premda u svim državama godine starosti koje se traže
za pasivno biračko pravo nisu izjednačene sa godinama starosti koje se traže za aktivno biračko
pravo (u tom smislu što se traži viši starosni cenzus za uživanje pasivnog biračkog prava), smatra
se da je jedino izjednačavanje uslova za sticanje ova dva elementa biračkog prava u skladu sa
demokratskim višestranačkim izborima (S. Sokol).
Uslov da biračko pravo bude demokratski određeno, nije samo da ono bude opšte, nego i da bude
jednako, tj. da se ono uživa i vrši prema načelu „jedan čovek, jedan glas". JEDNAKO BIRAČKO
PRAVO znači da svaki birač ima samo jedan glas na jednim izborima, kao i da glas svakog birača
ima jednaku vrednost. O tome Lazo Kostić kaže: „Jednakost biračkog prava nije shvaćena prosto
tako da svaki birač ima samo jedan glas, ne označuje taj princip, njegovu singularnost, već
jednak uticaj svakog glasa, svakog birača, a prema načelu opštosti i svakog građanina, na
formiranje predstavničkog doma." NEJEDNAKO BIRAČKO PRAVO postoji kad pojedine kategorije
129
građana raspolažu većim brojem glasova od ostalih građana. Oblici nejednakog prava glasa bili
su PLURALNI VOTUM i MNOGOSTRUKI (UMNOŽENI) VOTUM. Pluralni votum (VOTE PLURAL)
sastojao se u tome što su pojedine kategorije birača, formirane na osnovu imućnosti ili stepena
obrazovanja, imale dva ili više glasova, za razliku od ostalih birača koji su imali samo jedan glas.
Primenjivao se u Belgiji od 1893. do 1919. Mnogostruki (umnoženi) votum (VOTE MULTIPLE)
značio je da su svi birači formalno imali jedan glas, ali su pojedine kategorije birača mogle na
istim izborima glasati u više izbornih jedinica. Primenjivao se u Velikoj Britaniji do 1948. Kao
treći oblik nejednakog biračkog prava pominje se PORODIČNI VOTUM (VOTE FAMILIAL), prema
kojem šef porodice ima broj glasova srazmeran veličini porodice.
Pored ove izričite nejednakosti biračkog prava, postoji i tzv. PRIKRIVENA ILI FAKTIČKA
NEJEDNAKOST (INEGALITES DE FAIT) biračkog prava, do koje se dolazi posredno, uprkos tome
što, pravno posmatrano, svi birači imaju jednako biračko pravo. To se događa kad izborne
jedinice sa različitim brojem birača biraju jednak broj predstavnika, kao i kad izborne jedinice sa
istim brojem birača biraju različit broj predstavnika. Takva nejednakost često se ustanovljavala u
korist ruralnih izbornih jedinica (nejednakost predstavljanja).
Zaštita biračkog prava - Biračko pravo ima u svim državama sa pisanim ustavom rang
ustavnog prava i kao takvo uživa najvišu pravnu, ustavnopravnu, zaštitu. Cilj zaštite biračkog
prava je obezbeđivanje slobodnog opredeljivanja birača i njihova zaštita od svakog uticaja sa
strane, koji bi onemogućavao izražavanje stvarne volje birača.
Povrede biračkog prava najčešće dolaze od strane političkih stranaka koje učestvuju u izbornoj
borbi, organa nadležnih za sprovođenje izbora, a često su posledice niskog kulturnog nivoa
biračkog tela.
Oblici zaštite biračkog prava mogu se podeliti prema različitim merilima. Prema karakteru
zaštite, razlikuju se politička i pravna zaštita biračkog prava. Prema momentu kada se zaštita
obezbeđuje, razlikuju se zaštita koja se pruža dok izborni postupak još uvek traje i zaštita koja se
obezbeđuje posle okončanja izbornog postupka. Prema vrsti organa koji pruža zaštitu, razlikuju
se zaštita od strane organa za sprovođenje izbora i zaštita od strane organa za pružanje pravne
zaštite svih prava građana, uključujući i biračko pravo. Kao sva ustavom zajemčena prava,
biračko pravo je sudski zaštićeno. Uz sudsku zaštitu, biračko pravo u zemljama sa ustavnim
sudovima često uživa i zaštitu od strane tih sudova. Zaštita biračkog prava poverena je i samom
predstavničkom telu u obliku institucije verifikacije poslaničkog mandata.
130
U Bosni i Hercegovini o zakonitosti i sprovođenju izbora i o zaštiti biračkih prava brine posebno
tijelo Izborna komisija čiji konačni akti podliježu ocjeni zakonitosti od strane Suda BiH.
Evidencija birača - Izborni postupak započinje dokazivanjem biračkog prava. Biračko pravo se
dokazuje upisivanjem u BIRAČKI SPISAK, koji je sredstvo registracije i evidencije birača.
Upisivanje birača u birački spisak nije neka nova, dodatna kvalifikacija birača, nego forma
potvrđivanja onih koji koriste to svoje pravo da su stvarno kvalifikovani da ga koriste, a da se
onima koji to pravo nemaju onemogući da ga koriste. Time se olakšava i ubrzava izborni
postupak, jer birači ne moraju raznim uverenjima (ispravama) dokazivati svoje pravo prilikom
samih izbora. Birački spiskovi moraju težiti tome da što potpunije i vernije obuhvate biračko
telo.
Svi nosioci biračkog prava upisuju se u poseban javni dokument, u birački spisak. Biračko pravo
mogu ostvarivati samo građani upisani u birački spisak. U birački spisak upisuju se građani koji
su navršili godine punoletstva, osim onih koji su pravnosnažnom sudskom odlukom potpuno
lišeni poslovne sposobnosti. Birački spisak sadrži: redni broj, lično ime, lični broj, pol, godinu
rođenja, mesto prebivališta (ulica i broj kuće, selo, zaselak, naselje) birača i prostor za primedbu.
Birački spiskovi su STALNI i JEDINSTVENI. Oni su stalni zbog toga što se ne vode samo za
konkretne izbore, već se nezavisno od konkretnih izbora u njih upisuju svi građani koji imaju
aktivno biračko pravo. Oni su jedinstveni, jer važe za sve izbore, od izbora za jedinice lokalne
samouprave, na do centralnog predstavničkog tela.
Upis u birački spisak vrši se na osnovu podataka iz matičnih knjiga i službene evidencije, drutih
javnih isprava i drugih verodostojnih dokaza, kao i neposrednog proveravanja no službenoj
dužnosti. Nadležni organi su dužni da organima kod kojih se vodi birački spisak dostavljaju
izveštaje o promenama u građanskom stanju građana (punoletstvo, smrt, gubitak poslovne
sposobnosti), kao i promene boravka. Ispravke i dopune biračkog spiska mogu se vršiti u toku
cele godine. Birački spisak se izlaže na uvid javnosti posle raspisivanja izbora i sve do u zakonu
određenog vremena pre dana održavanja izbora (petnaest dana pre dana održavanja izbora) mogu
se tražiti promene biračkog spiska. Istekom toga dana, birački spisak se zaključuje i u njega se
do izbora više ne mogu unositi bilo kakve promene.
Birački spisak ima snagu JAVNE ISPRAVE. To znači da upis u birački spisak ima snagu dokaza da
upisano lice poseduje biračko pravo i da se ta činjenica ne može ispitivati na biračkom mestu u
trenutku izbora. Svi građani koji su u biračkom spisku, bez obzira na stvarno stanje, imaju
biračko pravo, a oni koji se ne nalaze na tom spisku, opet bez obzira na stvarno stanje, nemaju to
131
pravo. To ne znači da oni biračko pravo trajno ne uživaju, jer bi to bilo suprotno ustavnoj
odredbi prema kojoj je biračko pravo opšte. Oni samo ne mogu to svoje pravo na konkretnim
izborima upotrebiti zbog toga što nisu ispunili formalne uslove koje zakon traži za upotrebu tog
prava.
Izborne jedinice - Umesto da svi birači zajedno biraju celokupni broj članova predstavničkog
tela, celo biračko telo deli se no teritorijalnom principu na izborne (biračke) jedinice, od kojih
svaka bira no jednog ili izvestan broj predstavnika. Ukupan zbir birača no biračkim jedinicama
daje BIRAČKO TELO, a ukupan zbir predstavnika izabranih no biračkim jedinicama daje
PREDSTAVNIČKO TELO. Biračko telo deli se na izborne jedinice zbog materijalne (fizičke)
nemogućnosti da svi birači zajedno biraju sve predstavnike. O tome Jovan Đorđević kaže: „Svi
birači ne mogu birati sve poslanike (ili predstavnike) za jedno predstavničko telo, naročito u
opštim izborima za centralni parlament. Takva situacija nije moguća, jer niti bi birači znali koga
biraju niti kandidati kome da se obrate i da predstavljaju svoju kandidaturu odnosno svoj
program ili svoje političke grupe ili stranke." Ipak, postoje izborni sistemi u kojima biračko telo
nije izdeljeno na biračke (izborne) jedinice, nego svi birači biraju sve predstavnike. Tada se glasa
no biračkim (izbornim) listama, a predstavnički mandati se raspodeljuju sistemom srazmernog
predstavništva.
Podela biračkog tela na izborne jedinice vrši se prema teritorijalnom, a ne prema
socijalnostatusnom načelu. Izbornu jedinicu čine svi birači na jednoj teritoriji, a ne svi pripadnici
određenih društvenih grupa ili profesija, nezavisno od teritorije na kojoj se nalaze. Izborne
jedinice nisu ekonomske, socijalne i profesionalne jedinice, nego su to, jednostavno, teritorijalne
jedinice. A to znači da predstavnike biraju „izolovani pojedinci", uzeti nezavisno od svojih
društvenih grupa kojima pripadaju, uzeti u njihovom apstraktnom svojstvu državnih građana (S.
Jovanović). Izborne jedinice mogu nositi različite nazive, kao npr. izborni okruzi, izborni
srezovi i sl.
Kandidovanje - Jedno od suštinskih pitanja u vezi sa izborima je pitanje kandidovanja za
predstavnike, tj. koliki je stepen uticaja birača na određivanje kandidata između kojih će na
izborima biti izabrani predstavnici. Ukoliko birači nemaju uticaj na određivanje kandidata, izbori
će, ma koliko bili sprovedeni no pravnim propisima, biti samo čin potvrđivanja prethodno već
određenih ljudi da vrše državnu vlast. U višestranačkom sistemu kandidovanje za izbore postalo
132
je monopol političkih stranaka, jer pojedinci ili grupe građana kao nosioci kandidatura nemaju
nikakve šanse za postizanje uspeha. O tome vrlo upečatljivo svedoči Moris Diverže kad kaže:
„Pre nego što birači izaberu poslanika, njega bira stranka. Birači samo potvrđuju taj izbor. To je
jasno vidljivo u jednostranačkom sistemu, koji biračima ne dopušta izbor. U višestranačkom
sistemu je isto, mada manje vidljivo. Birač, doduše, može da bira između više kandidata, ali je
svakog od njih prethodno odredila stranka." Pošto znaju da su kandidaturu dobili zahvaljujući
stranci, kandidati se, kad budu izabrani za predstavnike, osećaju obavezniji prema stranci nego
prema biračima.
Način na koji političke stranke određuju kandidate može se svrstati u tri grupe, među kojima
postoje razlike u stepenu uticaja članstva na određivanje stranačkih kandidata, ali im je
zajedničko obeležje da stvarno, ako ne i formalno, o kandidatima odlučuje šire ili uže stranačko
rukovodstvo (S. Sokol).
Prema PRVOM sistemu, kandidate i stvarno i formalno određuje stranačko rukovodstvo. Prema
DRUGOM sistemu, kandidate biraju načelno svi članovi stranke. Ovaj sistem se ostvaruje nekom
vrstom posrednihunutarstranačkih izbora, tako što članovi stranke biraju u lokalnim jedinicama
lokalne stranačke odbore, a onda ovi određuju kandidate između onih koje im predloži stranačko
rukovodstvo. Prema TREĆEM sistemu, u određivanju kandidata načelno mogu učestvovati ne
samo članovi stranke nego i drugi birači. Pod nazivom primarnih izbora takav sistem primenjuje
se u SAD. Ha tim izborima svaka politička stranka određuje listu predkandidata sa koje birači
mogu zaokružiti onoga u kojeg imaju najviše poverenja. Iako je ovaj sistem najdemokratskiji
oblik kandidovanja u okviru stranaka, i u njemu stranačko rukovodstvo određuje predkandidate.
Zato Moris Diverže i kaže da je pravi problem primarnih izbora u „predprimarnim izborima", tj.
u stranačkim odborima koji određuju predkandidate, a to opet znači da predkandidate određuju
stranačka rukovodstva.
Sprovođenje izbora - Radnja sprovođenja izbora sastoji se u GLASANJU birača. Kako se
glasanju mora pristupiti organizovano, to je neophodno formirati posebna nezavisna i
nepristrasna tela čiji je zadatak da obezbede zakonit i pravilan tok izbora. Za sastav i rad ovih
tela bitno je da oni ne budu sasvim nestranački, nego da u svom sastavu odraze i činjenicu da u
izborima učestvuje više političkih stranaka, s tim što objektivnost i nezavisnost moraju biti
obeležja njihovog rada.
Organi za sprovođenje izbora su samostalni i nezavisni u svom radu, a rade na osnovu zakona i
propisa donesenih na osnovu zakona. Za svoj rad oni odgovaraju organu koji ih je imenovao.
133
Njihov rad je javan. Članove Republičke izborne komisije u stalnom sastavu imenuje Narodna
skupština (predsednika i šesnaest članova), a biračke odbore (predsednik i najmanje dva člana)
obrazuje i imenuje Republička izborna komisija. Republička izborna komisija i birački odbori
rade u stalnom i proširenom sastavu. Prošireni sastav je stalni sastav proširen sa još no jednim
predstavnikom podnosioca izborne liste. Odluke se donose većinom glasova u stalnom, odnosno
proširenom sastavu.
Izbori se mogu sprovoditi kao neposredni ili kao posredni. NEPOSREDNI IZBORI postoje kad
birači sami biraju svoje predstavnike, a POSREDNI IZBORI postoje kad birači neposredno biraju
određeno telo koje će umesto njih izabrati, no pravilu iz reda svojih članova, njihove
predstavnike. Posredni izbori mogu biti jednostepeni i višestepeni. Jednostepeni posredni izbori
postoje kad birači biraju izborno telo, tj. drugostepene birače, a onda ovi biraju predstavnike.
Višestepeni posredni izbori postoje kad drutostepeni birači ne biraju predstavnike nego
trećestepene birače, a tek onda ovi biraju predstavnike. Jedini demokratski način izbora u
uslovima predstavničkih višestranačkih demokratija jesu neposredni izbori. Još je Sen Žist
govorio: „Onaj ko nije izabran neposredno od naroda, ne predstavlja ga."
Izbori se obavljaju glasanjem. Glasanje je materijalna radnja koja se sastoji u davanju glasa
birača onom kandidatu čiji izbor za narodnog predstavnika birač želi. „Glasanje je kako ga
određuje Jovan Đorđević materijalizacija aktivnog biračkog prava i pretvaranje u vrednost
pasivnog biračkog prava."
Glasanje za predstavnike obavlja se na mestu posebno organizovanom za tu svrhu. Takvo mesto
zove se BIRAČKO MESTO. Birač glasa na onom biračkom mestu na kojem je upisan u izvod
biračkog spiska. Biračko mesto određuje se s obzirom na broj birača, tako da obuhvati najviše
2.500, a najmanje 100 birača.
Bez demokratskog načina glasanja nema ostvarivanja opšteg prava maca. Moguće jejavno ili
TAJNO GLASANJE. Prednost jednog načina glasanja nad drutim pravda se brojnim razlozima.
Tako pristalice javnog NAČINA GLASANJA ističu da takvo glasanje obezbeđuje moralnu
superiornost birača, pošto javnim glasanjem birači postaju moralno odgovorni za svoj glas, čega
nema kod tajnog glasanja. Opet, pristalice TAJNOG GLASANJA ističu da javno glasanje sužava
slobodu birača, pošto ga izlaže pritisku vlasti ili onih od kojih je ekonomski zavisan, a uz to
omogućuje korupciju i kupovinu glasova. Javno glasanje odvraća birače da izraze biračku volju i
izvrše izbor koji se razlikuje od želja vladajućih. Danas se u svim predstavničkim demokratijama
primenjuje tajno glasanje na glasačkim listićima.
134
Raspodela mandata - Posle utvrđivanja rezultata glasanja, sledi vrlo važna faza u izbornom
procesu raspodela mandata između stranačkih kandidata prema rezultatima izbora. Glasovi
birača pretvaraju se u mandate poslanika. Tim činom izražava se volja biračkog tela. To je jedno
od najbitnijih pitanja izbornog procesa, od čijeg rešavanja može zavisiti ne samo vrsta
stranačkog sistema u zemlji nego i obeležja čitavog njenog političkog sistema.
Postoje dva načina raspodele mandata za predstavničko telo prema rezultatima izbora: SISTEM
VEĆINE, koji se primenjuje u dve varijante, kao sistem relativne većine i sistem apsolutne većine
i SISTEM SRAZMERNO! PREDSTAVNIŠTVA, koji se primenjuje u više varijanata.
SISTEM VEĆINE moguć je pri pojedinačnom glasanju. Tada se biračko telo deli na male izborne
jedinice koje biraju no jedno lice za predstavnika. To znači da se čitava zemlja deli na onoliko
izbornih jedinica koliko predstavničko telo ima članova, a u svakoj od njih bira se no jedan
predstavnik. Izabran je onaj kandidat koji je dobio većinu (najviše) glasova. To je sistem
relativne većine. Dakle, sistem relativne većine znači da je za predstavnika birača u
predstavničkom telu izabran onaj kandidat koji je dobio više glasova od drugih kandidata. Takav
sistem raspodele predstavničkih mandata podstiče smanjivanje broja političkih stranaka i
postepeno dovodi do dvostranačkog sistema.
SISTEM SRAZMERNOG PREDSTAVNIŠTVA moguć je ako se glasanje u izbornim jedinicama vrši
prema listama, dakle ako se u jednoj izbornoj jedinici bira više predstavnika. Kad se bira jedan
poslanik, on se ne može podeliti i mora ga dobiti većina (V. Grol). Glasanje no listama sastoji se
u tome što birači u izbornoj jedinici ne biraju samo jednog poslanika nego biraju listu na kojoj se
nalaze imena nekoliko kandidata, najčešće onoliko koliko ta izborna jedinica bira predstavnika.
Dakle, glasa se za listu, odnosno za sve kandidate koji se nalaze na listi, što znači da birači ne
biraju kandidate pojedinačno. Jedino se na taj način predstavnički mandati mogu istovremeno
dodeljivati i većini i manjini. Svaka lista dobija u predstavničkom telu broj predstavnika
srazmeran broju datih glasova u izbornoj jedinici. Kako se vidi, sistem srazmernog
predstavništva omogućuje, za razliku od sistema većine, i manjini da bude zastupljena u
parlamentu srazmerno datim glasovima, dakle, srazmerno snazi koju ima u biračkom telu. Sistem
srazmernog predstavništva može se primenjivati isključivo u velikim izbornim jedinicama u
kojima se bira najmanje dva predstavnika, a praktično četiri i više predstavnika, kako bi se imalo
šta deliti između kandidata različitih stranaka koje učestvuju na izborima.
Tehnike raspodele mandata primenom sistema srazmernog predstavništva su različite, a najčešće
primenjivane su: sistem izbornog količnika, D' Ontov sistem, Badenski sistem i Herov sistem.
135
Odnos predstavnika i birača - Odnos predstavnika i birača jedno je od centralnih pitanja u
teoriji predstavništva. Tu postoje dva krajnja shvatanja. Prema prvom, predstavnici su nezavisni
od birača, prema drugom oni su odgovorni svojim biračima. Prvo shvatanje sastavni je deo
TEORIJE O SLOBODNOM ILI PREDSTAVNIČKOM MANDATU i shvatanja o biračkom pravu kao
funkciji, dok je drugo izraz TEORIJE O VEZANOM ILI IMPERATIVNOM MANDATU i shvatanja
biračkog prava kao individualnog prava građana.
Prema PRVOJ TEORIJI, predstavnici birača dobijaju izborom punomoćstvo od celog naroda, a ne
od birača svoje izborne jedinice. Uloga birača iscrpljuje se u momentu glasanja, posle kojeg je
izabrani predstavnik slobodan sve do isteka svog predstavničkog mandata. Opoziv predstavnika
od strane birača nesaglasan je sa predstavničkim sistemom i smetnja je njegovom
funkcionisanju. Uz to bi opoziv mogao predstavnika pretvoriti u delegata birača podložnog
neopravdanim napadima organizovanih klika, što bi odbijalo sposobne pojedince od učešća u
javnom životu.
Prema DRUGOJ TEORIJI, birači nisu izborom predstavnika na njih preneli vrhovnu vlast. Oni su i
dalje titulari suverenosti, na zato u svako doba mogu opozvati predstavnika koji se ne pridržava
izbornog programa ili čijim radom nisu zadovoljni. Veza između birača i njihovih predstavnika
ne prestaje aktom izbora, pošto birači treba stalno da kontrolišu svoje predstavnike i njihov rad
tokom čitavog mandatnog perioda.
Imperativni mandat, u smislu pravne vezanosti predstavnika za volju njihovih birača,
primenjivao se najpre u feudalnom društvu, u instituciji staleške skupštine, kada je imao karakter
građanskopravnog odnosa. Imperativni mandat karakterišu tri osnovna obeležja: prvo, pravo
birača da daju uputstva svojim predstavnicima, drugo, obaveza predstavnika da no tim
uputstvima postupaju i da svojim biračima podnose izveštaje o svome radu i, treće, pravo birača
da opozovu svoje predstavnike i pre isteka roka na koji su izabrani.
Slobodni mandat nastao je posle imperativnog mandata u toku prošlog i ovog veka u zemljama u
kojima je uvođen višestranački parlamentarni sistem. Prema teoriji slobodnog mandata,
predstavnici u predstavničkom telu predstavljaju nedeljivu naciju, a ne pojedinačne birače, koji
ih izborom samo uvode u njihovu funkciju. Ta funkcija utvrđena je ustavom i zakonima i njeno
vršenje je nezavisno od volje birača. Baš zato što je slobodan, poslanik ne može biti tokom svog
mandata opozvan. Međutim, pojavom političkih stranaka, predstavnici su u tom sistemu postali
vezani političkim programom svoje stranke koja ih je kao svoje kandidate predložila za izbor
biračkom telu. Ha taj način, članovi predstavničkog tela od formalnih zastupnika cele nacije
postaju zastupnici interesa političke stranke kojoj pripadaju. „Njima kako je pisao Evgenije
136
Spektorski upravlja jedna sila, koju nije predvidela teorija narodnog predstavništva, naime
njihova politička stranka. (...) Poslanici su izgubili slobodu, potčinili se stranačkoj disciplini i
postali poslušnom vojskom svojih vođa." Time se faktički stvara odnos sličan imperativnom
mandatu. Ali, pri svemu tome, ostaje bitno obeležje slobodnog mandata da između birača i
predstavnika ne postoji pravna nego politička veza. U pravnom smislu predstavnici su „potpuno
nezavisni od birača: glasaju i govore no svojoj volji, a ne no volji birača" (S. Jovanović).
Prestanak mandata, ponovni izbori i popunjavanje upražnjenih predstavničkih mesta -
Kako se u predstavničkom sistemu uloga birača iscrpljuje u momentu njihovog glasanja, tj.
izbora njihovih predstavnika, to znači da ne postoji institucija opoziva predstavnika od strane
birača. Međutim, pošto se tokom trajanja predstavničkog mandata mogu pojaviti okolnosti koje
za sobom povlače PRESTANAK PREDSTAVNIČKOGMANDATA, ti se slučajevi, kao zakonski osnovi i
razlozi prestanka predstavničkog mandata utvrđuju u zakonu.
Jedan broj tih razloga vezan je za uslove za sticanje biračkog prava. Prestankom nekih od tih
uslova, prestaje i pogodnost koja je na osnovu biračkog prava stečena. Tako, u izbornom
zakonodavstvu mandat poslaniku prestaje: gubljenjem državljanstva; kad je poslanik
pravnosnažnom sudskom odlukom lišen poslovne sposobnosti; kad poslaniku prestane
prebivalište.
Druga grupa razloga prestanka predstavničkog mandata vezana je za pravne ili političke odluke
koje utiču na status narodnog predstavnika. Razlozi su: kad je poslanik pravnosnažnom sudskom
odlukom osuđen na kaznu zatvora bezuslovno u trajanju od najmanje šest meseci; kad poslanik
preuzme posao ili funkciju koji su, prema odgovarajućem izbornom zakonu nespojivi sa
funkcijom poslanika.
Treća grupa razloga prestanka predstavničkog mandata strogo je lične prirode i ti se razlozi
podrazumevaju no prirodi stvari. Reč je o prestanku predstavničkog mandata podnošenjem
ostavke i u slučaju nastupanja smrti poslanika.
PONOVNI IZBORI su izbori do kojih dolazi kad izborna komisija poništi izbore zbog nepravilnosti
do kojih je došlo u sprovođenju izbora. Slučajevi ponovnih izbora predviđeni su izbornim
zakonom. Ako Republička izborna komisija poništi izbore na pojedinom biračkom mestu,
glasanje se ponavlja samo na tom biračkom mestu. Ponovni izbori sprovode se na način i no
postupku utvrđenim izbornim zakonom za sprovođenje izbora. Njih raspisuje Republička izborna
komisija.
137
Prestanak mandata narodnih predstavnika pre isteka vremena na KOje su izabrani povlači za
sobom nepotpun sastav parlamenta. Upražnjena mesta predstavnika u parlamentu moraju se
popuniti novim predstavnicima. To POPUNJAVANJE UPRAŽNJENIH PREDSTAVNIČKIH MESTA vrši
se prema različitim postupcima, u zavisnosti od toga da li su izbori sprovedeni i predstavnički
mandati raspodeljeni prema većinskom ili prema sistemu srazmernog predstavništva. Kad
predstavniku koji je izabran prema većinskom sistemu prestane mandat, tada se raspisuju
DOPUNSKI IZBORI prema većinskom sistemu, koji se vrše na način i no postupku predviđenim za
redovne izbore. Kad predstavniku izabranom prema sistemu srazmernog predstavništva prestane
mandat pre isteka vremena na koje je izabran, mandat pripada političkoj stranci sa čije je izborne
liste bio izabran poslanik kojem je prestao mandat i taj se mandat dodeljuje kandidatu na
izbornoj listi za kojeg stranka nije dobila mandat. Kad na izbornoj listi sa koje je poslanik bio
izabran nema kandidata za koje podnosilac izborne liste nije dobio mandat, mandat pripada
podnosiocu izborne liste koji ima sledeći najveći količnik, a za njega nije dobio mandat. Od
kandidata se, pre utvrđivanja mandata, pribavlja pismena saglasnost da prihvata mandat. Mandat
novog poslanika traje do isteka mandata poslanika kojem je prestao mandat.
POLITIČKE STRANKE
Pojam i društvena uloga političkih stranaka - Nastanak i razvoj političkih stranaka neodvojivi
su od predstavničke demokratije, konkretno, od biračkog prava građana i izbora predstavnika
naroda posredstvom tog prava. Međutim, dijalog između narodnih predstavnika i naroda,
vladajućih i onih nad kojima se vlada, ne može se ograničiti na momenat glasanja birača. U
međuvremenu, građani nastoje da utiču na tok javnih poslova i da bi taj uticaj ostvarivali sa što
većom efikasnošću oni se okupljaju u različite organizacije i grupe, od kojih su jedne i političke
stranke. Dakle, razvoj predstavničkog sistema otvorio je prostor za posredovanje između građana
i predstavničkih institucija javne vlasti, na kojem su nastale političke stranke. One su danas
postale jedan od elemenata demokratskog modela organizacije društva.
Politička stranka je politička organizacija (oblik političkog organizovanja ljudi), koja obuhvata
ljude s istom političkom ideologijom, a s osnovnim ciljem potpunog ili delimičnog osvajanja i
vršenja državne vlasti, demokratskim putem, na osnovu izbora. Tri su konstitutivna elementa u
pojmu političke stranke: stranka je organizacija, oblik političkog organizovanja ljudi, osnov
organizovanja ljudi u stranku je istovetna politička ideologija, a cilj udruživanja je osvajanje i
138
vršenje državne vlasti, legalnim, demokratskim putem, učešćem na izborima i dobijanjem većine
na izborima. Ha krajnje jasan način ovi elementi pojma političke stranke dolaze do izražaja u
definiciji političke stranke Pijetra Virge: „Stranke su udruženja ljudi koji imaju zajedničku
ideologiju i zajedničke interese i koji posredstvom jedne čvrste organizacije imaju cilj da utiču
na donošenje odluka o političkom pravcu razvoja zemlje." A Benua
Žano (Benoit Jeanneau) kaže: „Politička stranka je organizovana grupa u cilju učestvovanja u
funkcionisanju političkih institucija i osvajanja vlasti, kako bi omogućila prevagu ideja i interesa
svojih članova." Međutim, starije definicije političkih stranaka ne uključuju u pojam stranke
element osvajanja vlasti na izborima. Tako je prema poznatoj definiciji Edmunda Berka politička
stranka „udruženje ljudi za unapređivanje nacionalnih interesa zajedničkim naporima, na
posebnim načelima oko kojih su svi saglasni".
Prema ovim svojim konstitutivnim obeležjima političke stranke razlikuju se od srodnih
institucija koje postoje u sistemu predstavničke demokratije. Tako se politička stranka razlikuje
od INTERESNE IPYUE, prema tome što ima političku ideologiju i što je njen cilj da osvoji i vrši
državnu vlast. Interesne grupe umesto političke ideologije imaju konkretne materijalne ili
ideološke interese čijem ostvarivanju teže i uticajem na državnu vlast, ali njihov cilj nije
osvajanje i vršenje državne vlasti. U političku stranku se okupljaju ljudi, pripadnici iste
ideologije, makar i nemali isti interes, dok se u interesnu grupu okupljaju ljudi koji imaju isti
interes, makar i nemali istu ideologiju (R. Lukić). Od POLITIČKOG POKRETA stranka se razlikuje
prema jedinstvenoj politič. koj ideologiji. Politički pokreti imaju za cilj odbranu, uključujući i
posredstvom državne vlasti, vrlo širokih i relativno neodređenih opštenarodnih interesa koji se ne
mogu obuhvatiti nikakvom posebnom ideologijom u pravom smislu reči. Za odbranu takvih
interesa formiraju se političke organizacije ljudi s vrlo različitim političkim ideologijama, tako
da obuhvataju pripadnike raznih političkih stranaka, čak i same stranke. I, najzad, od
organizacija koje isto tako imaju za cilj osvajanje i vršenje državne vlasti, kakve su ORUŽANE
GRUPE, koje imaju za cilj osvajanje vlasti rušenjem postojećih institucija vlasti, ne respektujući
ustanovljeni javni poredak u zemlji, političke stranke se razlikuju prema tome što osvajanju
vlasti teže na način propisan ustanovljenim javnim poretkom, a to znači legalnim, demokratskim
putem, učešćem na izborima i dobijanjem većine na izborima.
Uloga političkih stranaka je trojaka: da utvrde i izluče opštu volju; da odaberu buduće
predstavnike i disciplinuju izabrane; da vaspitavaju i obaveštavaju birače.
Glavna uloga stranke je da prikupi i ujedini jedno mišljenje koje već postoji, samo što je rasuto i
suviše diferencirano. Iako se strankama zamera da cepaju narod na neprijateljske grupe, da unose
139
u njega razdor i zavadu, one, naprotiv, „pokušavaju da bezbroj sitnih ljudskih ćudi i gledišta koja
postoje u jednom narodu svedu na nekoliko velikih kolektivnih mišljenja, i da mesto velikog
broja malih grupa od kojih nijedna ne predstavlja nikakvu političku snagu, stvore mali broj
velikih, dobro disciplinovanih grupa, koje su u stanju da prime na sebe teret državne uprave.
Stranke su, dakle, organizacije snage; one ne razjedinjuju nego ujedinjuju" (S. Jovanović). Kako
se vidi, političke stranke su oruđe za stvaranje i funkcionisanje demokratije.
U odnosu na izabrane, na narodne predstavnike, stranke imaju jednu primordijalnu funkciju,
često nedovoljno uočavanu i isticanu. One, najpre, odabiraju kandidate za narodne predstavnike.
Takvu ulogu stranke imaju i na predsedničkim izborima, osobito u Sjedinjenim Američkim
Državama, gde zahvaljujući sistemu konvencije svaka stranka bira svoje kandidate, a pogotovo
na parlamentarnim izborima, s tim što se ovde uloga stranke razlikuje u zavisnosti od načina
izbora, odnosno glasanja. Ako je reč o glasanju no listama, stranka ima veliki uticaj na
predlaganje kandidata i utvrđivanje lista no izbornim jedinicama, dok se na uninominalnim
izborima uloga stranke umanjuje i svodi na izbor kandidata, prepuštajući pitanje konačnog izbora
sreći utakmice između ličnosti. U svakom slučaju, odbir kandidata za izbore stranka ne može
vršiti proizvoljno, kao nekad, i mora što više obezbeđivati promociju određenih društvenih
kategorija.
Bez ovakve uloge političkih stranaka ne bi se mogla obezbediti kompaktna većina na izborima.
Da bi se birački glasovi grupisali oko malog broja kandidata, potrebni su organizatori koji bi
pozvali sve birače istog političkog pravca da glasaju samo za jednog kandidata. Tor kandidata
moraju predložiti sami ti organizatori, vodeći računa o tome da pronađu takvog čoveka koji će
izazivati najmanje otpora. Takav organizator izbora su političke stranke, koje omogućuju da se
glasovi birača ne rasturaju na veliki broj kandidata, pri čemu „i onaj od tih kandidata koji bi
dobio najveći broj glasova, ipak bi imao za sobom samo neznatan deo biračkog tela" (S.
Jovanović).
Uloga stranke je i da disciplinuje izabrane predstavnike naroda. Ona se najpre svodi na to da se
izabrani zaštiti od sebe samog, tj. od iskušenja da popusti pod pritiskom različitih interesnih
grupa i da sačuva program koji je bio izlagan na izborima od napada koji na njega čine
pojedinačni interesi. Da bi se to ostvarilo, izabrani mora stalno biti podsećan i opominjan od
strane rukovodstva stranke na zahtev opšteg dobra, kako ga vidi stranka, na zahtev očuvanja
tradicija i filozofije stranke. Sa svoje strane, stranka mora biti dovoljno dobro uređena da
uspostavi disciplinu i poštovanje položaja predstavnika. Ovde je jedina sankcija isključenje, čija
140
se efikasnost razlikuje zavisno od epohe i načina glasanja. U svakom slučaju, stranka, u
različitom stepenu, ostaje savest i osnov stranačke discipline izabranih narodnih predstavnika.
Treća društvena funkcija političkih stranaka je obrazovanje i obaveštavanje birača. Funkcija
vaspitavanja ili obrazovanja birača obuhvata podsticanje birača na prevazilaženje njihovih
pojedinačnih preokupacija i njihovo okretanje ka potrebama celine društva kojem pripadaju.
Svaka politika i svaki program pretpostavljaju izbor, dakle žrtve za opšte dobro, na koje birači
moraju pristajati. Uloga stranke je da podseća građane na taj zahtev. U tome je razlika između
političke stranke i interesne grupe, koja nastaje na podlozi pojedinačnih interesa. U tom zadatku
trajnog vaspitavanja birača da budu okrenuti ka opštim interesima, političke stranke nemaju
monopol i tu se očekuje pomoć od strane drugih organizovanih grupa, kakve su klubovi,
sindikati, građanski pokreti i sl. Ali, u tom zadatku stranke imaju privilegisano mesto, jer su
usled društvene raznovrsnosti svojih glasača sposobnije od drugih organizovanih grupa da
odsecaju partikularizme („emonder les particularismes"), a to znači da integrišu interese ove ili
one socijalne kategorije u globalnu političku viziju.
Političke stranke doprinose obaveštavanju birača, tako što se zahvaljujući postojanju više
stranaka između kojih postoji slobodna utakmica u izražavanju opšte volje, postiže raznovrsnost
koja dovodi do oslobađanja i širenja različitih obaveštenja. Mnogi smatraju da nema demokratije
bez informativnog pluralizma, mnoštva obaveštenja (V. Jeanneau). Na ovom području stranke
imaju funkciju da učestvuju u mnogostranom (multilateralnom), a ne u jednostranom
(unilateralnom) obaveštavanju.
Država može prema političkim strankama zauzimati različite stavove. Četiri najpoznatija stava
države prema političkim strankama jesu: STAV ZABRANE (kad država zabranjuje osnivanje i rad
svake stranke ili samo onih koje imaju protivustavne ciljeve); STAV TNORISANJA (kad se država
ne interesuje za stranački život, ograničavajući se u odnosima prema strankama na zahteve da se
njihov rad odvija u granicama poštovanja krivičnih i policijskih propisa); STAV PRIZNAVANJA
(kad država posvećuje posebno zakonodavstvo strankama, kad ih podvrgava obaveznoj
registraciji i kad ustanovljava norme kako bi se omogućila kontrola demokratičnosti njihove
unutrašnje organizacije, posebno kad im dodeljuje javnu službu i pravo predlaganja kandidata na
predstavničkim izborima); STAV INKORPORISANJA (kad postoji državastranka, tj. kad država
priznaje jednoj stranci javnu funkciju određivanja pravca državne politike i kad predviđa
institucionalno spajanje između državnih i stranačkih organa, tako što se vođenje državne
politike poverava stranačkim organima).
141
Pravna priroda političke stranke je dvostruka: ona je, s jedne strane, udruženje građana, tj.
ujedinjenje ljudi čvrsto organizovanih i pravno povezanih radi izvršavanja zajedničkog
političkog cilja, a s druge, stranka je državni organ, s obzirom na svoje svojstvo organizovane
grupe birača koji učestvuju na izborima i s obzirom na svojstvo parlamentarne grupe. U stvari,
država aktivnosti koje stranka obavlja u ta dva svojstva priznaje kao sopstvene, pošto je npr.
vlast predlaganja kandidata na predstavničkim izborima državna vlast, čije vršenje ima za cilj
formiranje državnih organa.
Kao udruženje, politička stranka, no pravilu, nema svojstvo pravnog lica, nego svojstvo
faktičkog udruženja koje raspolaže ograničenom imovinskom samostalnošću. Svojstvo stranke
kao državnog organa naročito dolazi do izražaja u izbornom sistemu srazmernog predstavništva
prilikom glasanja no vezanim listama, u tom smislu što se na njima ne mogu promeniti ni imena
ni redosled kandidata no listama koje su predložile političke stranke kao organizovane grupe
birača. Ukoliko su veća ovlašćenja političke stranke prilikom kandidovanja, utoliko su manja
ovlašćenja preostala za vršenje biračkom telu prilikom glasanja.
Parlamentarnu grupu, no pravilu, obrazuju poslanici koji pripadaju istoj stranci u parlamentu,
radi ostvarivanja zajedničkih političkih ciljeva. Ali, od ovog pravila ima i odstupanja u tom
smislu što parlamentarnu gruttu obrazuju i predstavnici različitih parlamentarnih stranaka radi
ispunjavanja uslova u pogledu minimalnog broja članova parlamentarne grupe, koji propisuje
parlamentarni poslovnik. Parlamentarna grupa postaje kategorija parlamentarnog poslovnika tek
prvih decenija prošlog veka. Štaviše, poslovnici utvrđuju obavezu pripadanja poslanika
određenoj parlamentarnoj grupi. Parlamentarni poslovnici dodeljuju parlamentarnoj grupi kao
takvoj različite funkcije u vezi s radom parlamenta (predlaganje članova parlamentarnih komisija
i anketnih odbora, učešće u predlaganju dnevnog reda, u dogovorima oko sednica parlamenta i
sl.).
Osnovni cilj političke stranke je da osvoji i vrši državnu vlast. Osvajanjem državne vlasti stranka
dobija priliku da ostvari i ispuni ideologiju i program stranke, što znači da državu potčini stranci,
odnosno da država bude u rukama onih društvenih grupa koje predstavlja stranka. Politička
stranka vrši državnu vlast na taj način što na odlučujuća mesta u državnoj organizaciji postavlja
svoje pripadnike. Članovi stranke, pošto njihova stranka osvoji vlast, kao državna službena lica u
državnim organima, donose u tom svojstvu državne odluke. Te odluke istovetne su sa stranačkim
odlukama i upravo je stranka odredila da se one imaju pretvoriti u državne odluke. Pravo da to
čini stranka je dobila demokratskim putem, na izborima na koje je izašla da bi dobila potrebnu
većinu NA ZAKONOM PROPISAN NAČIN. Prema tome, legalnost političkih stranaka je njihovo bitno
142
obeležje i ono znači da stranka na vlast dolazi izborima i na način predviđen postojećim
zakonima. U suprotnom slučaju, reč je o revolucionarnim političkim organizacijama (oružanim
grupama).
Istorijat političkih stranaka - Prethodnica političkih stranaka bile su grupe političkih
istomišljenika, koje su se organizovale da bi vršile uticaj na državu i obezbedile pobedu svoje
ideje u vezi sa nekim pitanjem državnog uređenja i organizacijom države.
Tipologija političkih stranaka i stranačkih sistema - Kao svaka tipologija, i tipologija
političkih stranaka zavisi od merila na osnovu kojeg se vrši, pri čemu se no sebi razume da su
ona različita, šira ili uža, više ili manje suštinska i sl., što znači da imaju različitu vrednost.
Klasična podela stranačkih sistema no broju političkih stranaka razlikuje JEDNOSTRANAČKE,
DVOSTRANAČKE i VIŠESTRANAČKE SISTEME.
JEDNOSTRANAČKI SISTEM je politički monopolizam jedne stranke, on isključuje stranački
pluralizam bilo izričito (kada i bukvalno postoji samo jedna stranka), bilo posredno (kada
zabranjuje formiranje opozicionih političkih stranaka). Stvarno, to nije nikakav sistem, jer sistem
ne može činiti jedan. Jednostranački sistemi dovode u pitanje suštinsko značenje pojma političke
stranke. Izraz stranka (jedna „strana" celine) pretpostavlja takmičenje, suparništvo, odnos
suparništva između različitih strana. Stranka je deo političke scene, a ne cela ta scena. U
jednostranačkim sistemima ima glasanja, ali nema izbora, postoji glasanje bez izbora. To je kao
konjske trke sa jednim konjem. U jednostranačkom sistemu stranka je stalno na vlasti, ona se
identifikuje sa državom, njenoj vladavini niko se ne suprotstavlja.
DVOSTRANAČKI SISTEM ima nekoliko oblika: čisti dvostranački sistem, nepotpuni ili
pseudodvostranački sistem i sistem „dve i po stranke".
ČISTI DVOSTRANAČKI SISTEM postoji u zemljama u kojima su javno mnjenje i biračko telo
gotovo ravnomerno podeljeni na dve političke stranke u kojima postoji čvrsta stranačka
disciplina, koje se periodično smenjuju na vlasti.
LAŽNI DVOSTRANAČKI SISTEM postoji kad u okviru dve vodeće stranke ne postoji kohezija i
čvrsta stranačka disciplina, koje su u stanju da obezbede stabilnu parlamentarnu većinu.
U SISTEMIMA „DVE U PO STRANKE" postojanje treće političke stranke dovodi do stvaranja
koalicione vlade. U tim sistemima dve velike političke stranke dominiraju u političkom životu, u
tom smislu što se bez jedne od njih ne može formirati parlamentarna većina.
143
VIŠESTRANAČKI SISTEM obeležava postojanje više političkih stranaka koje imaju šansu da
postanu vladajuće. U zemljama sa višestranačkim sistemom uticaj političkih stranaka na državu
srazmeran je snazi političkih stranaka, koja se najneposrednije izražava u broju njihovih
ministarskih mesta u vladi i poslaničkih mesta u parlamentu. I višestranački sistem ima nekoliko
oblika: INTEGRALNI VIŠESTRANAČKI SISTEM; POLARIZOVANI VIŠESTRANAČKI SISTEM;
VIŠESTRANAČKI SISTEM SA DOMINIRAJUĆOM POLITIČKOM STRANKOM.
Organizacija političkih stranaka - Dva osnovna pitanja vezana za organizaciju političkih
stranaka jesu: KO ČINI POLITIČKU STRANKU i kakva je UNUTRAŠNJA ORGANIZACIJA POLITIČKE
STRANKE.
U teoriji se najčešće razlikuju tri stupnja veze između stranke i pojedinaca. To su: PRISTALICE,
SIMPATIZERI i ČLANOVI STRANKE.
PRISTALICE stranke su najbrojnija stranačka populacija, a od njih se jedino očekuje da prilikom
glasanja na parlamentarnim ili na predsedničkim izborima daju glas svojoj političkoj stranci. Oni
su glavna udarna snaga političke stranke. Od njihovog broja zavise moć i uticaj političke stranke.
SIMPATIZERI su jače privrženi političkoj stranci od pristalica, pa zato imaju i veće obaveze. Za
razliku od pristalica stranke, čija se veza sa političkom strankom iscrpljuje činom glasanja za
stranku, simpatizeri stranke ne samo što glasaju za svoju stranku, nego učestvuju i u propagandi i
agitaciji stranačke ideologije, u skupovima koje organizuje njihova politička stranka, kao što su
aktivi, i u organizacijama koje su naklonjene njihovim političkim strankama. Uz to, simpatizeri
su često davaoci novčane pomoći svojim političkim strankama.
Članstvo u stranci zasniva se upisom ili prijemom u političku stranku. ČLANOVI političke stranke
imaju stranačku knjižicu, plaćaju članarinu, imaju određena prava i dužnosti, podvrgnuti su
stranačkoj disciplini i kaznama. U tom pogledu specifične su političke stranke u SAD, u kojima
ne postoji članstvo u stranci u strogom smislu reči, a to znači da nema ni formalnog učlanjivanja
u stranku, ni plaćanja stranačke članarine, na prema tome ni klasične stranačke discipline ni
napuštanje stranačkog članstva. S obzirom na podelu rada i zalaganje u političkom životu
stranke, razlikuju se tri vrste stranačkih članova: obični članovi, aktivisti i rukovodioci.
Politička ideologija - Politička ideologija je nužan preduslov svake političke delatnosti. Bez
„svoje" političke ideologije političke stranke se međusobno ne bi mogle razlikovati, pošto bi sve
one bile mašine za osvajanje vlasti. Takve „stranke" su, umesto na ideološkoj, zasnovane na 144
klijentelističkoj osnovi. Politička stranka jeste politička organizacija, zbog toga što ima „svoju"
političku ideologiju, tj. svoju politiku izraženu u svom stranačkom programu. Politička
ideologija je vezivni materijal („malter") koji povezuje stranačko članstvo i najvažniji je razlog
za opredeljenje birača na izborima. Osnove političke ideologije, no pravilu, stvaraju slobodni
politički mislioci van političkih stranaka i ti osnovi nalaze se u filozofiji i u opštoj društvenoj
ideologiji. Politička ideologija daje posebnost jednoj političkoj stranci, određuje joj njenu idejnu
fizionomiju. Ona nije ništa drugo do skup logički povezanih ideja, koje izviru iz jedne centralne
ideje. To je sistem ideja o svetu kao celini i o sebi u njemu.
Političku ideologiju mogli bismo da odredimo kao sistem uverenja, ideja i postavki o uređenju
društva i države sa stanovišta interesa određenih društvenih grupa (klasa, slojeva i sl.). Politička
ideologija razrađuje se u PROGRAMU STRANKE. Međutim, stranački program se razlikuje od čiste
ideologije. Program je pre svega okrenut praksi, dok je stranačka ideologija apstraktnija.
Program, pored ideoloških elemenata, sadrži i praktične mere koje stranka namerava da
preduzme i ciljeve koje želi da ostvari u oblasti konkretnih stranačkih interesa. Ove mere i ciljevi
povezani su sa ideologijom i treba logično da proizlaze iz nje, ali su oni ipak različiti od same
ideologije.
Političke stranke u ustavnom sistemu Bosne i Hercegovine – danas u svijetu preovlađuju
ustavi, iako ih je sve manje, u kojima se stranke ne pominju, nego su obuhvaćene i
podrazumjevaju se kao izraz prava građana na sindikalno i političko udruživanje. Na taj način,
smatra se, političkim strankama prepuštena je potpuna sloboda djelatnosti. Druga krajnost su
ustavi i političko zakonodavstvo država koje su od političkih stranaka napravile neku vrstu
državnih organa, čiji je rad poslije načelne ustavne regulacije, detaljno reguliše zakonom. Te
države, poslije donošenja ustava su regulisale rad političkih stranaka zakonom.
U našem ustavno pravnom sistemu rad stranaka nije regulisan. On je prepušten zakonima. Ustavi
i Bosne i Hercegovine i entiteta usvajajući princip „slobodnog udruživanja“ građana dopuštaju i
sankcionišu udruživanje u političke stranke. Ustavni sistem prihvata političke stranke kroz
najliberalniji sistem nastanka političkih stranaka. Sistem prijave nadležnom organu uprave
isključuje sistem odobravanja. Upisom u registar političkih organizacija politička stranka stiče
svojstvo pravnog lica. Zakon je precizno naznačio koje političke organizacije djeluju i na kojem
teritorijalnom principu. Stranke su u osnovi političke organizacije koje samostalno i dobrovoljno
organizuju građani radi ostvarivanja političkih ciljeva. Naš ustavni sistem prihvata da za
političke stranke važi načelo samoorganizovanja što znači da svojim osnovnim aktom o
145
formiranju na demokratskim principima uređuju svoje programske ciljeve i unutrašnju
organizaciju. Političke stranke mogu sticati sredstva za svoju djelatnost putem: članarine,
priloga, poklona, legata, budžeta i drugih izvora u skladu sa zakonom.
PARLAMENT
Pojam i poreklo parlamenta - Prema organskoj podeli vlasti, parlament je telo koje donosi
zakone, zakonodavno telo. Naziv institucije potiče od latinske reči PARLARE, koja znači govoriti.
Prema osnovnoj sadržini svog rada, parlament je, stvarno, „jedna organizovana diskusija", mesto
i institucija gde se odvija razgovor. Kao institucija, parlament je skup sabran prema izvesnom
redu i na organizovan (ne stihijski i slučajan) način. On je mesto gde se zbori, govori, na bi
odgovarajuća naša reč za parlament bila sabor ili zbor, a ne ona koja preovlađuje skupština.
Poreklo parlamenta je u zahtevu plemstva da i ono učestvuje u razrezivanju poreza, a ne da mu
vladalac samovoljno nameće dažbine. Parlament je nastao iz razloga ograničenja fiskalnih prava
monarha. Tu leži koren ideje predstavništva, čiji su prvobitni oblik bile staleške skupštine.
Plemstvo je lansiralo krilaticu da nema poreza bez saodlučivanja predstavništva NO TAXATION
WITHOUT REPRESENTATION. Staleške skupštine nisu nastale da bi vršile zakonodavnu funkciju,
njihova osnovna funkcija bila je finansijska i sudska. U apsolutnoj monarhiji zakonodavac je bio
jedino monarh, on je bio „živi zakon" VIVA LEX. Ha vrhuncu monarhovog apsolutizma, staleške
skupštine izgubile su svoj značaj. U Francuskoj staleške skupštine bile su raspuštene 1614, da bi
ih Luj XVI ponovo sazvao tek posle 175 godina (1789), zbog čega je i nađen formalni povod za
izbijanje revolucije.
Teorija o parlamentu kao zakonodavnom telu nastala je u XVIII veku, a njen tvorac bio je
Monteskje. Monteskje je u svom „Duhu zakona" (1748) isticao: „kad bi sam monarh donosio
zakone, ne bi bilo slobode" i „mnoštvo bolje obavlja zakonodavni rad nego jedan". Zbog toga je,
ističe Monteskje, potrebno „predstavničko telo izabrano radi donošenja zakona", a takvo telo
naziva se „zakonodavno telo" (knjiga XI, glava VI). Time je parlament, umesto isključivo
finansijske i sudske, dobio na vršenje i zakonodavnu funkciju. Prvi put je ova ideja ustavno
uobličena u Ustavu SAD od 1787, a kasnije u Deklaraciji prava čoveka i građanina 1789. i u
Ustavu Francuske od 1791. Francuska revolucija označila je konačni slom staleškog i početak
ere narodnog predstavništva, čija je osnovna funkcija zakonodavstvo. Suština narodnog
predstavništva je u tome da poslanici u njemu ne predstavljaju samo svoje birače, nego čitav
narod.
146
Taj suštinski prelom, nastanak narodnog umesto staleškog predstavništva i poveravanje
narodnom predstavništvu zakonodavne funkcije, odigrao se različito u Engleskoj i Francuskoj.
Funkcije parlamenta - ZAKONODAVSTVO se tradicionalno smatra svojstvenom nadležnošću
parlamenta. Međutim, istina je da parlament ne vrši SVU zakonodavnu vlast u zemlji, niti je
njegova nadležnost SAMO zakonodavna vlast. Najtačnije bi bilo reći da parlament daje samo
poslednju reč o zakonu (K. S. Wheare). Zakonodavna vlast parlamenta ima svoju gornju i donju
granicu. Gornja granica povučena je u korist ustava, dok je donja povučena u korist uredbe.
Zakonodavna vlast parlamenta znači da je parlament taj organ u državi koji donosi izvorne
propise, koji originerno reguliše društvene odnose. Pod pojam takve vlasti podvodi se i
ustavotvorna vlast, koja je u većini država u celosti ili delom u nadležnosti parlamenta. To je
zbog toga što ustav u materijalnom smislu nije ništa drugo do osnovni zakon zemlje. Koliko je
zakonodavna funkcija dominantna u nadležnosti parlamenta najbolje se vidi no tome što je u
nekim državama naziv za parlament u celini ili za jedan od njegovih domova „zakonodavno
telo". Tako se u Ustavu Francuske od 1793. jednodomno predstavničko telo zvalo „zakonodavno
telo". I danas se u mnogim ustavima sveta parlament definiše pomoću zakonodavne funkcije,
kao zakonodavna vlast.
Parlament je, pošavši od svojih ovlašćenja u materiji budžeta, postepeno osvojio pravo da donosi
zakone (DROIT DE LEGIFERER) u svim oblastima. Pri tom, parlament nije odjednom osvojio sve
faze u zakonodavnom postupku. Taj postupak ima tri faze: 1) fazu zakonodavne inicijative
(predlaganje zakona); 2) fazu raspravljanja o predlogu zakona i usvajanja zakona; 3) fazu
stupanja zakona na snagu. Najpre su u celini u nadležnosti parlamenta bili faza raspravljanja o
predlogu zakona i izglasavanja, tj. usvajanja zakona. Zakonodavna vlast parlamenta upotpunjena
je pravom zakonodavne inicijative, koje se i danas, no pravilu, deli između parlamenta (predlog
zakona u Francuskoj) i egzekutive (projekt zakona u Francuskoj). Zakonodavnom inicijativom,
najpre, raspolažu članovi parlamenta, što proizlazi iz karaktera parlamenta kao zakonodavnog
organa. Međutim, u zemljama sa parlamentarnim sistemom vlasti glavni predlagač zakona je
vlada, koja raspolaže ne samo pravom pretpostavljenog predlagača zakona, koji je ovlašćen da se
izjašnjava i o predlozima drugih ovlašćenih predlagača zakona, nego i većim mogućnostima
pripremanja i prethodnog stručnog obrađivanja zakonskih predloga, kakvim mogućnostima ne
raspolažu članovi parlamenta. Predlaganjem zakona parlamentu vlada ostvaruje svoj program, za
čije sprovođenje je dobila poverenje parlamenta. Uloge izvršne vlasti u donošenju zakona u
zemljama sa parlamentarnim sistemom vlasti su podeljene. Dok vlada ima znatnu ulogu u
predlaganju zakona, takvu ulogu ima, no pravilu, šef države u ustavnim monarhijama, a znatno 147
ređe predsednik republike u republikama u konačnom usvajanju zakona. Tu ulogu monarh vrši
svojim pravom zakonodavne sankcije, koje je isto što i apsolutni veto, a predsednik republike
pravom odlažućeg veta (u mnogim savremenim ustavima), ali u izuzetnim primerima (Indija) i
pravom apsolutnog veta. U svakom slučaju, zakoni koji su izglasani u parlamentu primenjuju se
tek pošto budu dobili sankciju egzekutive (promulgacija zakona). Od diskrecionog prava, kakvo
je pravo zakonodavne sankcije bilo u epohi apsolutne monarhije, to pravo je postepeno prešlo u
sistem automatske sankcije šefa države.
Pravo podnošenja amandmana na predloženi zakon deli se između članova parlamenta i vlade.
To se objašnjava time da to pravo proizlazi iz prava zakonodavne inicijative, tako da je predlog
zakona kompletiran tek istekom roka za podnošenje amandmana. Njega tada čini prvobitni tekst
predloga i amandmani ovlašćenih predlagača dati na taj tekst. Takav tekst ulazi u fazu rasprave u
parlamentu, najpre u načelu, a zatim u pojedinostima.
Amandman na predloženi zakon je predlog ovlašćenog podnosioca amandmana, čija je svrha
poboljšanje predloženog zakona. Pri tom isti podnosilac amandmana ima pravo na amandman
jedne sadržine na istu odredbu zakona. Amandmani različite sadržine na istu odredbu zakona
predstavljali bi alternativu određenog amandmana, na šta poslanici nemaju pravo. U suprotnom,
poslanici bi mogli zloupotrebiti svoje pravo na podnošenje amandmana radi opstrukcije rada
parlamenta.
Problemi kod konačnog usvajanja zakona mogu nastati u dvodomnim parlamentima, u kojima je
usvajanje zakona u ravnopravnom delokrugu dva parlamentarna doma. U slučajevima kad oba
doma nisu u istovetnom tekstu usvojili zakon, najčešće prihvaćeno rešenje je formiranje paritetne
komisije, sa zadatkom da predloži rešenje za prevazilaženje nesaglasnosti između domova. Ako
saglasnost ipak ne bude bila postignuta, u SAD se tada zakonski predlog smatra odbačenim. U
Francuskoj, u slučaju spora među domovima, postoji mogućnost da Vlada ovlasti Nacionalnu
skupštinu da ona sama donese odluku o usvajanju zakona (osim zakona koji se odnose na drugi
dom, Senat). U Švajcarskoj, ako predlog zakona ni posle ponovnog raspravljanja u domovima ne
bude bio usvojen, smatra se odbačenim. U Indiji, u slučaju razmimoilaženja domova u pogledu
predloga zakona, predsednik Republike saziva zajedničku sednicu domova, na kojoj se predlog
zakona usvaja većinom glasova. Zbog brojčanog odnosa između domova (Narodni dom ima 535
članova, a Veće država 250 članova), dom koji ima više članova lako može preglasati dom sa
manjim brojem članova.
Iako je parlament zakonodavno telo, u stupanju zakona na snagu važnu ulogu može odigrati
egzekutiva, i to tako što ima mogućnosti da odloži primenu zakona. Prva takva mogućnost je
148
pravo zakonodavnog veta, no pravilu odlažućeg, a druga je otezanje sa donošenjem uredaba za
izvršavanje (DECRETS D'APPLICATION) zakona, čije je postojanje pretpostavka za primenu većine
zakonskih odredaba.
Savremene ustavne sisteme karakteriše slabljenje uloge parlamenta u ustavnom životu zemlje.
To se izražava u sužavanju, gotovo u iščezavanju zakonodavne funkcije parlamenta, čemu
doprinosi jačanje uloge egzekutive i sve neposredniji kontakti koji se uspostavljaju između vlasti
i građana. Ipak, ideja da je parlament ustanova koja otelovljuje ljudske slobode još uvek nije
dovedena u pitanje, na se bez parlamenta ni danas ne može zamisliti demokratsko društvo.
Parlament vrši zakonodavnu funkciju i KACRATIFIKUJEMEĐUNARODNE UGOVORE koje zaključuju
vlada ili šef države. U nekim ustavnim sistemima, ugovore od manje važnosti koji za sobom ne
povlače izmene u zakonodavstvu, ratifikuje vlada svojim aktima. Kad zaključeni međunarodni
ugovor ratifikuje parlament, on to čini u formi zakona.
Parlamentu kao narodnom predstavništvu, pripadaju još neke nadležnosti koje su, kao i
zakonodavna funkcija, tesno povezane sa suverenošću. To je ODLUČIVANJE O RATU U MIRU U
RASPISIVANJEREFERENDUMA. Odlučivanje o ratu i miru je akt suverenosti, kao i vršenje
zakonodavne funkcije.
Druga osnovna funkcija parlamenta, koju on vrši samo u državama sa parlamentarnim ili sa
skupštinskim sistemom vlasti, jeste KONTROLA NAD RADOM IZVRŠNE VLASTI, PRE CVEGA NAD
VLADOM. U takvim sistemima vlasti parlament „stvara i uklanja vladu" (K. S. Wheare), bira je i
razrešava. U tom periodu, od izbora do razrešenja, odnosno prestanka mandata, parlament vrši
stalni nadzor nad radom vlade, koja je politički odgovorna parlamentu. U državama s
dvodomnim parlamentom, vladina odgovornost, no pravilu, postoji samo pred donjim domom,
jer „ako bi svaki dom za se mogao oboriti vladu, njen bi pad bio odveć olakšan; ako bi se za
obaranje vlade iskala saglasnost oba doma, njen bi pad bio odveć otežan" (S. Jovanović).
Najefikasnije sredstvo za kontrolu parlamenta nad radom vlade je pravo parlamenta da donosi
budžet. Bez budžeta, tj. bez novčanih sredstava, vlada nije u mogućnosti da vrši svoju funkciju,
na je neizglasavanje budžeta u parlamentu jednako padu vlade. Sva ostala sredstva kojima
parlament vrši kontrolu nad vladom mogu se podeliti u dve grupe: u prvu ulaze sredstva kojima
se parlament obaveštava o radu vlade, a u drugu sredstva kojima se pokreće politička
odgovornost vlade u parlamentu.
Sredstva kojima se parlament obaveštava o radu vlade mogu biti stalna i povremena. Stalno
sredstvo kontrole parlamenta nad radom vlade su stalne komisije parlamenta. Povremena
sredstva kontrole parlamenta nad radom vlade su poslaničko pitanje, interpelacija i anketna
149
komisija. U parlamentarnoj praksi poseban značaj imaju poslaničko pitanje i interpelacija.
Anketne komisije se formiraju radi ispitivanja nekog važnog pitanja koje je u bližoj ili daljoj vezi
sa radom vlade.
Kao institut parlamentarne prakse, POSLANIČKO PITANJE pojavilo se u Engleskoj. Značaj
poslaničkog pitanja naročito je porastao u engleskom parlamentarnom sistemu tokom XIX veka,
od kada se umesto poslaničkih počinju pojavljivati vladini predlozi zakona. Poslanici koji nisu
politički pripadali vladajućoj stranci, a ni političkom taboru vladine opozicije (kabinetu u senci),
svoj rad u parlamentu počeli su da koncentrišu na postavljanje pitanja vladi. Prvobitno, cilj ovih
pitanja bio je da se od vlade obezbede određena obaveštenja, dok im je danas, pored ovog
osnovnog, cilj da se tim putem obezbedi uklanjanje vladinih grešaka, odnosno da se vlada
dovede u neprilike. Poslaničko pitanje je konkretno pitanje koje poslanik postavlja određenom
članu vlade ili vladi kao državnom organu iz oblasti njihovog delokruga, u pismenom ili
usmenom obliku. Ono mora biti jasno postavljeno i ne sme imati obeležje rasprave o pojedinom
pitanju niti sadržavati kvalifikacije ljudi ili pojava. Odgovor na poslaničko pitanje daje se ili na
istoj sednici na kojoj ga je poslanik postavio ili na narednoj sednici parlamenta, u svakom
slučaju u toku istog zasedanja. Posle odgovora na poslaničko pitanje, u parlamentu se ne vodi
pretres. Poslanik koji je postavio pitanje ima pravo da u trajanju od svega nekoliko minuta
(najviše pet minuta) komentariše odgovor člana vlade na svoje pitanje i, eventualno, da postavi
DOPUNSKO PITANJE. To podrazumeva da bi i član vlade koji je pružio odgovor mogao uzeti reč
još jedanput, ali time bi cela stvar u vezi sa poslaničkim pitanjem imala da bude svršena. Kako se
vidi, kod poslaničkog pitanja na sceni su poslanik koji pita i član vlade koji odgovara na pitanje.
O poslaničkom pitanju se niti pretresa niti glasa. Cilj poslaničkog pitanja je OBAVEŠTENJE,
odnosno obaveštenje koje bi moglo kompromitovati vladu i biti kasnije od značaja kod
eventualnog pokretanja političke odgovornosti vlade u parlamentu.
INTERPELACIJA (dolazi od latinske reči INTERPELLATIO koja znači prekidanje, smetnje,
napadanje) je uvedena u Francuskoj, odlukom Konstituante od 1791, a naročito je razređena kao
institut u parlamentarnoj praksi Treće francuske republike. Interpelacija je kvalifikovano
pitanjeupućeno članu vlade ili vladi u celini. Kod interpelacije, za razliku od poslaničkog pitanja,
glavno je PRETRES, DEBATA, dok se poslaničko pitanje postavlja konkretno i na njega se daje
odgovor, na do debate nikako ne može ni doći. Dok su kod poslaničkog pitanja na sceni poslanik
koji pita (pitač) i član vlade koji odgovara, povodom interpelacije u raspravi mogu učestvovati
svi poslanici i svi članovi vlade. Cilj interpelacije nije kao kod poslaničkog pitanja informacija,
nego diskusija i rasprava, a potom eventualno i sankcija prema vladi. Interpelisati znači pitati, ali
i pitajući protestovati. Stoga je interpelacija sredstvo uticaja parlamenta na rad vlade.
150
Pretres je prva razlika između interpelacije i poslaničkog pitanja. Kod interpelacije pretres se
vodi zbog toga što se traži da vlada objasni i opravda svoj postupak, koji joj poslanici u
parlamentu osporavaju. Uz to je pitanje sadržano u interpelaciji, no pravilu, neko krupno pitanje
od opštedržavnog značaja koje izaziva javni interes. Baš zbog toga što je kod nje poenta u osudi
vlade, interpelacija, kako je primetio Karl Fridrih, često proizvodi briljantne debate, ali zato, no
pravilu, isključuje zdrava razmatranja. Druga razlika između poslaničkog pitanja i interpelacije
je u tome što se interpelacija, za razliku od poslaničkog pitanja, završava GLASANJEM. Obično se
prvo glasa o tzv. prostom prelazu na dnevni red. To znači da parlament, pošto je pretres
povodom interpelacije zaključen, glasa o tome da pređe na dnevni red, jer smatra da nema
razloga da o vladinom radu izrekne bilo kakvu ocenu, a ponajmanje osudu. Ukoliko parlament
ne bude izglasao prost prelaz, dakle bez ikakvog zaključka o radu vlade povodom pitanja
pokrenutog interpelacijom, na sledeću tačku dnevnog reda, onda se pristupa glasanju o
predlozima zaključaka u vezi sa radom vlade, koji mogu sadržati eventualnu pohvalu ili osudu
vladinog rada. Među tim predlozima je, no pravilu, i vladin predlog zaključka, jer vlada nastoji
da iziđe kao politički pobednik iz kritičkog duela sa opozicijom. Često vlada, iz tih razloga, i
pošto je sigurna da za sobom ima parlamentarnu većinu, može s izglasavanjem svog predloga
zaključka povodom interpelacije povezati pitanje poverenja parlamenta prema njoj, tj. može
postaviti pitanje svog poverenja. U takvim slučajevima, ukoliko vladin predlog zaključka
povodom interpelacije ne bi dobio potrebnu parlamentarnu većinu, vlada gubi poverenje
parlamenta i time parlamentarni mandat. Vlada je, dakle, pala i parlamentu predstoji izbor nove
vlade. Iz tih razloga, pošto može da dovede do destabilizacije vlade, interpelacija, premda
francuski izum, nije neposredno predviđena u francuskom Ustavu od 1958. Ali, ako jedna vlada
raspolaže sigurnom većinom u parlamentu i radi u duhu i smislu političkog programa te većine,
onda je gotovo sigurno da će se pretres povodom interpelacije završiti vladinom pobedom u
parlamentu, tj. zaključkom parlamenta kojim on odobrava rad vlade u vezi sa pitanjem koje je
pokrenuto interpelacijom. U takvim slučajevima interpelacija ojačava položaj vlade „i zato
poslanici iz opozicije obično ne pokreću interpelacije, ako nisu sigurni da mogu svojom kritikom
i svojim argumentima bar uzdrmati ugled vlade i u redovima vladinih pristalica, narodnih
poslanika, ili bar u širokoj publici, u javnom mnjenju, koje obično nije ni partijski, ni politički
vezano za jednu vladu" (L. Marković). Kako se vidi, interpelacija može biti podjednako opasno
sredstvo u parlamentarnoj borbi, podjednako za opoziciju kao i za vladu. Otuda s upotrebom tog
sredstva ne treba preterivati, nego sačekati da se pojavi pitanje pogodno za interpelaciju i onda je
plasirati u pogodnom političkom trenutku.
151
Od sredstava za pokretanje političke odgovornosti vlade klasično sredstvo u parlamentarnom
sistemu je PREDLOG ZA GLASANJE O NEPOVERENJU VLADI. Predlog za glasanje o nepoverenju
vladi postavlja određen broj poslanika u parlamentu. Da bi vlada izgubila poverenje parlamenta,
potrebno je da taj predlog usvaja ista ona većina poslanika koja je potrebna za vladin izbor. Ali, i
sama vlada može, da bi vršila pritisak na parlament, postaviti pitanje svog poverenja u
parlamentu. Ukoliko ne dobije potreban broj glasova, vlada je, kao i u prvom slučaju, izgubila
poverenje parlamenta. Gubitak poverenja u parlamentu obavezuje vladu na podnošenje ostavke.
Svuda u svetu parlamenti imaju i značajnu IZBORNU FUNKCIJU. Ta njihova funkcija zavisi od u
ustavu prihvaćenog sistema vlasti, u tom smislu što više dolazi do izražaja u parlamentarnom i
skupštinskom sistemu nego u predsedničkom sistemu. To je zbog toga što u parlamentarnom i
skupštinskom sistemu parlamenti uglavnom biraju nosioce izvršne vlasti (šef države, vlada), a u
predsedničkom sistemu postoji stroga podela vlasti, na samim tim opada mogućnost da nosioca
izvršne vlasti bira parlament. Ipak, u najpoznatijoj zemlji sa predsedničkim sistemom vlasti, u
SAD, predsednik SAD ne može postaviti visoke funkcionere američke administracije bez
pristanka gornjeg doma američkog Kongresa, Senata. U većini zemalja sa parlamentarnim
sistemom vlasti, izbor sudija vrši poseban nezavisni organ vrlo kvalifikovanog sastava (Visoki
savet sudske vlasti — magistrature), dok u zemljama s predsedničkim sistemom to čini šef
države. U državama koje imaju poseban ustavni sud, sudije toga suda jednim delom ili u celosti
bira parlament. Danas vrlo rasprostranjenu instituciju parlamentarnog opunomoćnika za zaštitu
ljudskih prava (ombudsmana), isto tako, bira parlament.
U jednom broju država parlament je kvazisudski organ koji obavlja KVAZISUDSKA OVLAŠĆENJA.
Reč je o ovlašćenjima parlamenta da sudi nosiocima izvršne vlasti predsedniku republike i
članovima vlade. Ova funkcija parlamenta vodi poreklo od ustanove IMPEACHMENTA., koja je
nastala u XIV veku u Engleskoj, kada je Dom lordova dobio pravo da na osnovu optužnice
Doma komuna sudi ministrima za izvršena krivična dela. Danas u većini zemalja takvu funkciju
vrši poseban državni sud ili, ukoliko postoji, ustavni sud. U manjem broju država, takvu funkciju
i dalje vrši parlament bilo tako što protiv šefa države i vladinih ministara jedan dom podiže
optužnicu, a drugi donosi odluku, najčešće o njihovom razrešenju od funkcije (SAD, Indija), bilo
tako što parlament podiže samo optužnicu, a no njoj sudi drugi državni organ (Ustavni sud u
Italiji, Visoki sud pravde u Francuskoj). Iako se vrši u obliku zakona, oblik kvazisudske funkcije
parlamenta je AMNESTIJA ZA KRIVIČNA DELA, koja se u pojedinim državama dodeljuje
parlamentima. To je akt kojim se neodređenom broju lica daje oslobođenje od gonjenja, potpuno
ili delimično oslobođenje od izvršenja kazne, zamenjuje izrečena kazna blažom, određuje
152
brisanje osude ili se ukidaju pravne posledice osude, s tim što se amnestijom ne dira u
pravnosnažnost presude niti u postojanje krivičnog dela.
Struktura parlamenta - Od toga da li se biračko telo shvata kao skup jednakopravnih birača,
građana nosilaca jednakog prava glasa, ili kao skup građana međusobno različitih, u zavisnosti
od pripadništva različitim teritorijalnim jedinicama, društvenim slojevima, profesijama i slično,
zavisi kakvu će strukturu imati parlament. Moguća su dva rešenja. Prvo, da parlament bude
jednodomno telo, sastavljeno od jednog doma i, drugo, da parlament bude dvodomno telo,
sastavljeno od dva doma. Sasvim su izuzetni slučajevi parlamenta sa više domova. Najpoznatiji
takvi primeri su francuski Ustav od 1799, prema kojem je zakonodavno telo bilo podeljeno na
više domova „prema jednom malo fantastičnom planu Sjejesovom, koji je za svaku fazu
zakonodavne radljivosti drugi organ zahtevao" (S. Jovanović), kao i Ustav SFRJ od 1963, prema
kojem je Skupština, pored jednog opštepolitičkog veća imala još četiri veća radnih zajednica,
premda je načelo dvodomnosti bilo sačuvano u radu Skupštine.
U teoriji se smatra da je jednodomni parlament više u saglasnosti sa načelom narodne
suverenosti. Jednodomno predstavništvo proizlazi iz teorije o suverenom narodu, čija je volja
jedna i nedeljiva. Narodna suverenost ne trpi nikakvo deljenje. Narod je jedan i, prema tome,
njegovo predstavništvo mora biti jedno.
Danas pitanje postojanja drugog doma nije deplasirano, ni zbog postojanja država sa federalnim
državnim uređenjem. Dvodomni parlament u federalnim državama je neposredna posledica
federalnog državnog uređenja {BICAMERALISME FEDERAL). U parlamentu tih država jedan dom
predstavlja države članice na jednakoj osnovi {BASE EGALITAIRE) i on je sredstvo zaštite njihove
autonomije. Taj dom oličava federaciju kao zajednicu federalnih jedinica, kao složenu državu.
To je gornji dom federalnog parlamenta. Drugi dom predstavlja građane na demografskoj osnovi
{BASE DEMOGRAPHIQUE) i izraz je njihove jednakosti u federalnoj državi, nezavisno od njene
podele na federalne jedinice. Taj dom oličava federaciju kao zajednicu građana, kakva je svaka
unitarna država. To je donji dom federalnog parlamenta. Ravnoteža vlasti dva doma federalnog
parlamenta merilo je određivanja stepena primene federalizma u federalnoj državi. One među
federalnim državama (na primer SAD), koje dodeljuju glavnu ulogu domu koji predstavlja
države članice (Senat) spadaju tako u federalne države sa najjačim stepenom primene
federalizma.
Teorija na kojoj se danas zasniva dvodomnost svodi se na sledeće. Parlament mora birače
svestrano predstavljati. To znači da je, pored predstavljanja pojedinaca kao takvih, neophodno i
153
predstavljanje ljudi koji žive u određenim geografskim, socijalnim i ekonomskim okvirima.
Nesporno je da je čovek izolovani, jedinstveni i neponovljivi pojedinac i da on mora biti
predstavljen i u tom svojstvu. Ali je čovek, isto tako, i elemenat grupe, sastojak jedne realne
zajednice, i taj drugi oblik njegovog postojanja, mora isto tako biti izražen u parlamentu.
Uz ove savremenije teorijske osnove bikameralizma još uvek preovlađuju i stari, prema kojima
je bikameralizam princip podele parlamenta na dva dela, koji će se uzajamno ograničavati.
Dvodomni sistem je samo „produženje podele vlasti" (S. Jovanović). Posebno se i danas ističe da
donji dom, koji je proizišao iz opšteg prava glasa, ne stoji na nekoj naročitoj stručnoj visini, a uz
to se u njemu glasa isključivo stranački. Otuda potrebe da se o istom pitanju iz nadležnosti
parlamenta sasluša mišljenje još jednog parlamentarnog doma, koji će ga razmotriti bez
stranačkih obzira, isključivo meritorno, za šta je on, zahvaljujući posebnom načinu izbora svojih
članova, kadar.
Na osnovu ovih teorija, danas postoje tri oblika bikameralizma: POLITIČKI, FEDERALNI i
SOCIJALNOEKONOMSKI.
POLITIČKI BIKAMERALIZAM (BICAMERALISME POLITIQUE) se tako određuje zbog toga što je uloga
koja se dodeljuje gornjem domu politička. Druti dom treba da bude protivmera donjem domu, on
treba da koči, tj. da ustavlja i zaustavlja njegovu katkad pogrešnu delatnost. Osnovna uloga
drugog doma je da zaustavlja preteranosti i da ublažava brze i nepromišljene odluke donjeg
doma. Politički bikameralizam ima dve varijante: jednu, aristokratski drugi dom, drugu,
demokratski druti dom.
FEDERALNI BIKAMERALIZAM (BICAMERALISME FEDERAL) izraz je složene političke strukture
federalne države, koja ima, s jedne strane, obeležja saveza autonomnih država a, s druge,
jedinstvene države sa jedinstvenim interesima. Federalna država obuhvata dvostruk niz državnih
organa: jedni su organi država članica, drugi su organi cele države, tj. federalne države. Taj
dualizam izražava se u federalnoj državi, tako što njen parlament ima dva doma: jedan, koji
predstavlja sve građane u federalnoj državi neizdeljenoj na federalne jedinice, druti, koji
predstavlja svaku državu članicu kao takvu, u njenom svojstvu autonomnog subjekta. Primeri
ovakvog doma su Senat u SAD, Veće država u Švajcarskoj, Savezno veće (Veće federacije) u
Ruskoj federaciji, Bundesrat u Nemačkoj itd.
Smisao federalnog bikameralizma jeste održavanje federalne vlasti u granicama njene ustavne
nadležnosti, i na taj način garantovanje ustavne autonomije federalnih jedinica. Otuda federalne
parlamente karakteriše, no pravilu, apsolutna ravnopravnost domova. Izuzetak su SAD, gde je
154
Senat favorizovan u odnosu na donji dom, što je posledica želje ustavotvorca da se članicama
federacije pruže mogućnosti kontrole rada federalne izvršne vlasti.
SOCIJALNOEKONOMSKI BIKAMERALIZAM (BICAMERALISME SOCIOECONOMIQUE) znači
predstavljanje u drugom domu ekonomskih grupa, profesija i različitih društvenih slojeva. Osnov
predstavljanja ovih skupina izložio je Evgenije Spektorski: „Nije moderno društvo jedan
jedinstveni narod, koji se deli samo prema političkim uverenjima, nego niz stručnih zajednica
crkvenih, naučnih, umetničkih, trgovačkih, zanatlijskih, radničkih, zemljoradničkih itd. Sve ove
zajednice mogu se smatrati kao biračka tela. Dvodomnost se u ovom sistemu bikameralizma
postiže tako što su u prvom, donjem domu, predstavljeni pojedinci, odnosno preko političkih
stranaka predstavljeni su politički interesi naroda, dok su u drugom, gornjem domu pojedinci
predstavljeni kao vršioci određene profesije ili kao učesniciu određenoj ekonomskoj delatnosti,
odnosno ekonomskoprofesionalne interese istog naroda predstavljaju poslanici izabrani od strane
crkve, akademija, univerziteta, trgovačkih, industrijskih i zanatlijskih komora, zemljoradničkih
zadruga i drutih kulturnih i privrednih zajednica. Reč je o bikameralizmu korporativističkog
tipa." Reforma Senata koju je uzaludno pokušavao da sprovede general De Gol 1969. imala je za
cilj da uvede ekonomski bikameralizam posredstvom francuskog Senata. Što se tiče međusobnih
odnosa domova u sistemu ekonomskog bikameralizma, postoje različita rešenja. Ali, pravilo je,
da se drutom domu dodeljuju manja ovlašćenja od prvog. Od takvog odnosa između domova
pošao je i De Gol, kada je pitanje predstavništva u Senatu izneo na referendum 1969. Senat je,
prema tom projektu, trebalo da izgubi vlast odlučivanja i da bude zamenjen ekonomskim i
socijalnim savetom, koji je sveden na savetodavna ovlašćenja. Ne može se sporiti sa idejom da
telo koje predstavlja ekonomske i profesionalne grupe ima posebnu kvalifikaciju za raspravljanje
ekonomskih pitanja. Ona je nesporna. Ali, na toj je ideji bio zasnovan korporativizam, što je
prema njoj izazvalo odbojnost, zbog čega je francuska ustavna tradicija odbacila tu ideju čim se
pojavila u toj zemlji. Uopšte je do danas oblik socijalnoekonomskog bikameralizma ostavio za
sobom neprijatna iskustva i u osnovi je bio promašaj.
Unutrašnja organizacija parlamenta - Unutrašnja organizacija parlamenta obuhvata nekoliko
oblasti koje se sastoje od posebnih institucija regulisanih ustavnim i drugim normama pravnim
ili običajnim. Reč je o sledećim oblastima: prva se tiče POLOŽAJA PARLAMENTARACA, druta
obuhvata MATERIJU ZASEDANJA U SEDNICA PARLAMENTA; treća se odnosi na PARLAMENTARNA
RADNA TELA U NA PARLAMENTARNE FUNKCIONERE.
155
POLOŽAJ PARLAMENTARACA (predstavnika naroda) treba da obezbeđuje nezavisnost njihovu u
odnosu na spoljne pritiske, s jedne, i nezavisnost institucije parlamentarca, s druge strane.
Instituti koji služe prvoj svrsi jesu parlamentarni imunitet i parlamentarna naknada, a drutoj
parlamentarni inkompatibilitet.
Parlamentarni imunitet znači neprikosnovenost parlamentarca. Njegovi osnovi su u načelu
narodne suverenosti i načelu podele vlasti.
Parlamentarac je narodni predstavnik, izraz narodne suverenosti, i kao sama ta suverenost i on je
neprikosnoven. Načelo podele vlasti, pak, znači odvojenost jedne vlasti od druge. Kako
zakonodavnu vlast vrši parlament, koji se sastoji od parlamentaraca, načelo podele vlasti
uključuje nezavisnost i neprikosnovenost parlamentaraca u odnosu na izvršnu i sudsku vlast.
Parlamentarni imunitet ima dva oblika: imunitet neodgovornosti i imunitet neprvredivosti. Samo
oba imuniteta zajedno omogućuju punu slobodu vršenja funkcije parlamentarca. Dok imunitet
neodgovornosti deluje AUTOMATSKI, imunitet nepovredivosti deluje samo ako se parlamentarac
na njega pozove. Svaki od ova dva oblika parlamentarnog imuniteta ima svoje posebne osnove,
posebnu sadržinu i posebne posledice. Pri tom, imunitet neodgovornosti štiti parlamentarca kad
vrši parlamentarnu funkciju, dok imunitet nepovredivosti štiti parlamentarca kad ne vrši
parlamentarnu funkciju.
ZASEDANJA I SEDNICE PARLAMENTA su drugi krug pitanja sa područja unutrašnje organizacije
parlamenta.
Parlament se bira na jedan odsek vremena. U tom vremenu traje mandat parlamenta, na se otuda
taj period naziva legislaturni period, ili, jednostavno, legislatura. Trajanje mandata parlamenta ne
sme biti ni suviše kratko ni suviše dugo. Argumenti za kraći mandat parlamenta vezani su za
pružanje mogućnosti građanima da u češćim vremenskim intervalima biraju svoje predstavnike i
time aktuelizuju njihovu legitimnost. Argumenti za duže trajanje mandata parlamenta vezuju se
za potrebu da se parlamentarci nesmetano posvete svome radu, umesto da se, u slučaju kratkog
mandata, politički udvaraju biračima i pripremaju za nove izbore. Mandat parlamenta ne bi smeo
biti isuviše kratak pošto u takvom slučaju parlament ne bi imao mogućnosti da učini bilo šta
trajno i korisno za državu i narod. Ali, mandat parlamenta ne sme biti ni suviše dug, pošto bi se u
takvim slučajevima izgubila bliska veza između naroda i njegovih predstavnika. Najčešće se
primenjuje srednje rešenje, tj. ni isuviše kratak, ni preterano dug mandat. U posebnim prilikama,
predviđenim ustavom, mandat parlamenta može trajati i duže od redovnog mandata, sve dok
takve prilike postoje (ratno stanje, vanredno stanje i sl.).
156
Ima ustava koji predviđaju mogućnost da odlukom parlamentaraca, donesenom u skladu sa
ustavom, mandat parlamenta može trajati i kraće od parlamentarnog mandata utvrđenog u
ustavu. Poseban slučaj skraćivanja mandata je raspuštanje parlamenta, ali u takvim slučajevima
to dolazi protivu volje parlamenta. Postoje i slučajevi delimičnog obnavljanja sastava domova
parlamenta, ali, no pravilu, samo kada je reč o drugom, gornjem domu (npr. u SAD se svake dve
godine bira no jedna trećina članova Senata, čiji mandat inače traje šest godina).
Dok je trajanje legislature (perioda u kojem parlament vrši mandat), no pravilu, utvrđeno
ustavom ili zakonom i ne zavisi od volje parlamenta, parlament u načelu slobodno utvrđuje
trajanje svojih redovnih i vanrednih ZASEDANJA. Zasedanje je period u kojem se parlament
sastaje, u kojem radi bilo preko svojih radnih tela, bilo na plenarnim sednicama. U nekim država
parlament je u stalnom zasedanju, dok u drugima zaseda kad ga sazove, no pravilu, šef države,
koji to čini kad su ispunjeni određeni uslovi ili prema svom nahođenju. U jednom broju država
početak i kraj zasedanja ili samo početak zasedanja fiksirani su ustavom. U takvim slučajevima
izražava se autonomija parlamenta u odnosu na egzekutivu, što je u saglasnosti sa načelom
podele vlasti.
Zasedanja mogu biti redovna i vanredna. Redovna su vezana za određen dan u mesecu, dok su
vanredna ona koja ovlašćeni predlagač predloži u vremenu između redovnih zasedanja i koja se
u tom vremenu i održavaju. Redovnih zasedanja je no pravilu dva, jedno prolećno, drugo jesenje.
Parlament efektivno radi na svojim SEDNICAMA. Parlamentarnim poslovnikom se određuje ko
može sazvati sednicu parlamenta, vreme njenog početka i završetka, pauze u toku sednice i sl.
Ustavi često utvrđuju potreban broj parlamentaraca bez kojeg nema punovažnog odlučivanja
(kvorum). Najčešće je to većina od ukupnog broja parlamentaraca, ali se često, radi sprečavanja
opstrukcije, taj broj spušta i na jednu trećinu parlamentaraca (takav kvorum prisutnih utvrđivao
je Vidovdanski ustav u članu 85. i Septembarski ustav u članu 71).
Osnovno pitanje na sednici parlamenta je pitanje dnevnog reda sednice. Članovi parlamenta ne
mogu na sednicama govoriti o svemu u isto vreme.
Zbog toga treba utvrditi redosled tema o kojima će se na sednici raspravljati. U sistemima u
kojima se podela vlasti ostvaruje u obliku izolacije vlasti (predsednički sistem), sam parlament
odlučuje o dnevnom redu. Obično ta funkcija neformalno pripada telu koje sačinjavaju
predsednik parlamenta, predsednici parlamentarnih odbora i komisija i predstavnici svih
parlamentarnih stranaka. U sistemima u kojima postoji gipka podela vlasti (parlamentarni
sistem), pravo da učestvuje u utvrđivanju dnevnog reda ima i vlada. Ograničeni uticaj vlade na
utvrđivanje dnevnog reda parlamenta je u interesu autonomije parlamenta. Rešenja su tu
157
različita, ali je danas tendencija u prilog znatnog uticaja vlade na utvrđivanje dnevnog reda
parlamenta.
U parlamentu se na sednicama odluke o pojedinim tačkama dnevnog reda donose glasanjem.
Kad je glasanje javno, glasa se dizanjem ruke ili, u slučaju elektronskog glasanja, pritiskom na
dugme, koje se nalazi na klupi parlamentarca. Ali, glasanje može biti i tajno i tada se može
obavljati putem glasačkih listića, koji se nakon obavljenog glasanja ubacuju u glasačku kutiju.
Nezavisno od tehnike glasanja, osnovno pitanje kod odlučivanja glasanjem je kada je donesena
odluka, odnosno koja je većina potrebna za donošenje odluke. Kad ne postoji drugačija odredba
o tome, obično je dovoljna kvorumska većina, tj. većina glasalih od kvoruma prisutnih. Ali, za
odlučivanje o određenim pitanjima, ustav može zahtevati apsolutnu ili kvalifikovanu većinu
(glasanje o nepoverenju vladi, promeni ustava i sl.). Tada je reč o većini članova koji čine
parlament, tj. o većini koja se ne izračunava prema kvorumu prisutnih, nego prema u ustavu
utvrđenom broju članova parlamenta. To zato nije kvorumska, nego ustavna većina. Ona iznosi
polovinu od ukupnog broja članova parlamenta više jedan. Ali se isto tako može zahtevati i
većina od dve trećine, tri petine i slično glasova.
Treći krug pitanja iz oblasti unutrašnje organizacije parlamenta obuhvata PARLAMENTARNA
RADNA TELA U PARLAMENTARNE FUNKCIONERE. Upravo su ta pitanja najtešnje vezana za
unutrašnju organizaciju parlamenta i ustavi, no pravilu, o njima sadrže samo najnačelnije
odredbe prepuštajući parlamentarnom poslovniku da ih na načelu samoorganizovanja parlamenta
uredi.
Dva su oblika rada parlamenta: u plenumu, na sednicama, i u PARLAMENTARNIM ODBORIMA, na
njihovim sednicama. Parlamentarni odbori su pomoćna radna tela parlamenta, koja pomažu
parlamentu u radu i doprinose efikasnosti toga rada. U parlamentarnim odborima se pretresaju
pitanja i pripremaju predlozi za donošenje odluka na parlamentarnim sednicama (plenumu), kako
bi parlament mogao efikasnije da radi. Ponekad se, zbog obimnosti poslova kojima se parlament
bavi i sporosti parlamentarne procedure, parlamentarnim odborima može poveriti i odlučivanje o
pitanjima koja su u nadležnosti parlamenta. U takvim slučajevima, parlamentarni odbor, od tela
zaduženog za pripremu rada parlamenta, postaje organ koji raspolaže ovlašćenjima vlasti. U
parlamentarnoj istoriji je prvi put takav sistem odbora sa ovlašćenjima vlasti bio primenjen u
periodu vladavine Konventa, za vreme francuske revolucije.
Parlamentarni odbori se, no pravilu, konstituišu kao stalna radna tela parlamenta sa
specijalizovanim delokrugom. Ali, u Velikoj Britaniji, donji dom ima kao stalne odbore tela koja
nemaju specijalizovani delokrug. Svaki od njih može dobiti da raspravlja o bilo kojem pitanju o
158
kojem konačno odlučuje donji dom. Pri tom se kompetentnost rasprave u odboru obezbeđuje
tako što mu se dodeljuju članovi koji raspolažu formalnim kvalifikacijama da raspravljaju o
konkretnom pitanju. Pored stalnih, u parlamentima se mogu obrazovati i povremeni odbori koji
postoje za jedan kraći vremenski period koji može biti preciziran ili do završetka posla radi kojeg
su obrazovani.
PARLAMENTARNI FUNKCIONERI su visoki zvaničnici u parlamentu, koji to svoje zvanje stiču na
osnovu svojstva parlamentarca. Njih u to zvanje biraju parlamentarci na plenarnim sednicama
parlamenta, odnosno njegovih domova. Nužnost takvih funkcionera u parlamentu proizlazi iz
prirode parlamenta kao kolegijalnog organa, koji ima nekoliko desetina ili stotina članova. Kako
se odluke u parlamentu donose na sednicama, to je neophodno da postoji lice zaduženo za
sazivanje sednica, predsedavanje na sednicama, vođenje sednica, uspostavljanje reda na
sednicama i sl. Takvi funkcioneri su predsednik parlamenta, predsednici domova,
potpredsednici, predsednici parlamentarnih odbora itd. Najvažniju ulogu među njima imaju
predsednik parlamenta, odnosno predsednici domova.
Predsednik parlamenta je, budući da je osnov tog njegovog visokog zvanja svojstvo
parlamentarca, no pravilu, predsedavajući na parlamentarnim sednicama. Ali, postoji i tip
predsednika sa samostalnim ovlašćenjima, koji čak ima ovlašćenja posebnog organa.
Raspuštanje parlamenta - Raspuštanje parlamenta „je odluka kojom se okončava vlast jednog
parlamenta pre isteka mandata njegovih članova" (G. Bordeau). Ovaj institut je prvi put uveden u
Francuskoj Ustavnom poveljom od 1814. kao diskreciono pravo monarha. U Srbiji je on prvi
putuveden Zakonom o Narodnoj skupštini od 1861. Raspuštanje parlamenta je akt vlade (šefa
države) kojim se okončava postojanje jednog saziva parlamenta pre redovnog isteka mandata na
koji je izabran i tako prouzrokuju novi parlamentarni izbori. Naime, raspuštanjem parlamenta,
država ostaje bez zakonodavnog organa, na se zato istovremeno sa raspuštanjem parlamenta
raspisuju parlamentarni izbori u rokovima određenim u Ustavu (zakonu). To je klasično
ovlašćenje vlade (šefa države) u parlamentarnom sistemu kojim se disciplinuje parlament, kojem
je pandan odgovornost vlade i ministarska odgovornost pred parlamentom, kojim parlament
kontroliše vladu i ministre. Posledice su iste „svojim" sredstvom jedna vlast okončava
postojanje one druge. Tako se dve političke vlasti drže u ravnoteži. Akt vlade (šefa države) o
raspuštanju parlamenta smatra se tipičnim političkim aktom („aktom vlade"), u kojem politički
elementi pretežu nad pravnim, na zato on i ne podleže pravnoj kontroli (kontroli ustavnosti i
zakonitosti), nego kontroli celishodnosti (prikladnosti) koju vrši biračko telo. Ocenu tog akta
159
daće birači na parlamentarnim izborima time što će, ako ga odobravaju, to jest smatraju
celishodnim, na parlamentarnim izborima svoj glas dati političkoj opciji vlade, a ako ga ne
opravdavaju, tj. smatraju necelishodnim, glas će dati suprotnoj političkoj opciji, koja je
preovlađivala u parlamentu koji je vlada (šef države) raspustila.
U vezi sa raspuštanjem parlamenta postavlja se nekoliko pravnih pitanja: 1) ko je nosilac prava
raspuštanja parlamenta; 2) iz kojih se razloga parlament može raspustiti; 3) kakva je „pravna
priroda" raspuštenog parlamenta.
Raspuštanje jednodomnog parlamenta ne otvara nikakve nedoumice. Kad je parlament
dvodoman, pitanje je da li su raspuštanjem parlamenta obuhvaćena oba ili jedan od dva doma.
Češće je da je aktom o raspuštanju parlamenta obuhvaćeno raspuštanje samo donjeg doma, koji
je neposredno izabran od strane građana, a ne i gornjeg, koji je izabran od strane posebnih
izbornih tela ili postavljen od strane šefa države. U Italiji su aktom o raspuštanju parlamenta
obuhvaćena oba njegova doma.
Nosilac ovlašćenja da raspusti parlament je organ izvršne vlasti. Kako ovo ovlašćenje ne postoji
u predsedničkom sistemu vlasti, usled primene koncepcije oštre podele vlasti, nego samo u
parlamentarnom sistemu vlasti, koji se zasniva na gipkoj podeli vlasti, nosilac ovlašćenja može
biti jedan od dva organa izvršne vlasti šef države ili vlada. U klasičnom, monističkom
parlamentarnom sistemu, to ovlašćenje pripada stvarno, ako već ne i nominalno, vladi, a ne šefu
države. Smatra se da je ovakvo ovlašćenje šefa države u parlamentarnom sistemu nasleđe
dualističkog parlamentarnog sistema i otuda se ono pojavljuje uglavnom u mešovitim
(polupredsedničkim) sistemima. Otuda se u teoriji, posebno Francuskoj razlikuju dva oblika
ovlašćenja za raspuštanje parlamenta. Prvi je tzv. predsednički („presidentielle") ili kraljev
(„royale"), kada šef države raspušta („šalje kući") parlament koji je prema njemu postavljen
neprijateljski (ili, jednostavno kad šef države nije zadovoljan sastavom ili ponašanjem
parlamenta), nadajući se da će izbori doneti novu parlamentarnu većinu, drugi je tzv. vladin
(„ministerielle"), kojim vlada raspuštajući parlament raspisuje prevremene izbore da bi učvrstila
ili da bi povratila većinu. Klasični primer prvog oblika ovlašćenja za raspuštanje parlamenta je
savremena Peta republika u Francuskoj, u kojoj to ovlašćenje pripada predsedniku Republike kao
diskreciono, svojstveno i stvarno, isključivo lično pravo („prerogative personnelle"). Ono je
diskreciono pravo, jer ga presednik Republike može upotrebiti, u principu, „svakog momenta i iz
svakog motiva" (A. Hauriou). Klasični primer drugog oblika ovlašćenja za raspuštanje
parlamenta je Velika Britanija, u kojoj je to ovlašćenje stvarno u rukama premijera (iako,
nominalno, parlament raspušta monarh).
160
Što se razloga za raspuštanje parlamenta tiče, oni mogu biti navedeni u ustavu ili formulisani u
obliku blanko ovlašćenja. U prvom slučaju razlozi mogu biti navedeni vrlo konkretno i iscrpno
(metodom enumeracije), ili krajnje neodređeno i uopšteno (ako parlament duže vremena ne
obavlja funkcije utvrđene ustavom). U drugom slučaju vlada (šef države) na osnovu slobodne
(diskrecione) ocene raspušta parlament, pri čemu upotreba tog prava nije podvrgnuta nikakvim
uslovima osim, eventualno, u pogledu forme (na primer kad šef države mora pre donošenja
odluke o raspuštanju parlamenta zatražiti mišljenje premijera i predsednika parlamenta ili oba
doma parlamenta ako je parlament dvodoman, pri čemu nema obavezu da to mišljenje uvaži), ili
vremena kada ga može upotrebiti (na primer kad se parlament ne može raspustiti u godini koja
sledi parlamentarnim izborima koji su sprovedeni posle raspuštanja, ili u vreme kad je uvedeno
neko od neredovnih stanja u zemlji, ili u vreme kad je predsednik republike sprečen da obavlja
funkciju ili kad mu je mandat istekao pre isteka vremena na koje je biran, na ga zamenjuje drugi
državni organ).
Kad je nosilac ovlašćenja da raspusti parlament šef države, moguće je da odluka o raspuštanju
parlamenta proizvodi dejstvo samo kad je nju premapotpisao prvi ministar, a moguće je da se to
ovlašćenje smatra vlašću koja mu je svojstvena ( I P POUVOIRPROPRE), na da zbog toga nije
potreban premapotpis prvog ministra. Iza raspuštanja parlamenta moraju uslediti parlamentarni
izbori u rokovima utvrđenim u ustavu (ili u zakonu), a posle tih izbora parlament se sastaje bez
posebnog poziva, dok vlada podnosi ostavku.
Na pitanje o „pravnoj prirodi" raspuštenog parlamenta moguće je odgovoriti tek s osloncem na
norme ustava. Dobar deo doktrine smatra da je raspuštanjem parlament privremeno ukinut, da je
njegov rad obustavljen. Slobodan Jovanović je još gotovo pre jednog veka tvrdio: „Skupština
koja se raspustila ne može se više sastati kao ni skupština kojoj je istekla perioda; pravilo je da
Skupština koja se raspustila više ne postoji". Doduše, i on utvrđuje da Vidovdanski ustav poznaje
izuzetak od ovog pravila. Ali, čim postoji ustavna mogućnost da se raspušteni parlament sastane
u vanrednim prilikama (vanredno stanje, ratno stanje, polaganje zakletve pred parlamentom
novog šefa države) pravilno je uzeti da raspušteni parlament virtuelno postoji. On je do izbora
novog parlamenta potencijalni parlament.
ŠEF DRŽAVE
161
Pojam i evolucija - Šef države je kao državni organ prethodio parlamentu i nije se vezivao
samo za jednu državnu funkciju, nego je istovremeno vršio sve državne funkcije. Bilo je to u
periodu apsolutne monarhije. U upravljanju zemljom apsolutni monarh se ispomagao uskim
krutom svetovnih i duhovnih dostojanstvenika koji su uživali njegovo apsolutno poverenje, od
kojih će kasnije proizići vlada. Kada je došlo do podele državnih funkcija na različite državne
organe, šef države postaje nosilac izvršne, a parlament zakonodavne funkcije. Ali, i u zemljama
u kojima se državna vlast vrši na načelu podele vlasti, nije sva izvršna vlast poverena na vršenje
šefu države. Samo u sistemima krute podele vlasti, kakav je predsednički sistem, šef države vrši
celokupnu izvršnu vlast, dok u zemljama sa gipkom podelom vlasti postoji tzv. bicefalna
egzekutiva, tj. izvršnu funkciju vrše dva državna organa šef države i vlada.
Šef države je državni organ koji predstavlja državu kao celinu, kao lice, na se otuda još kaže da
on „oličava" državu. Taj organ može biti organizovan kao MONARH ili kao PREDSEDNIK
REPUBLIKE, što je osnov za podelu državnih oblika na monarhiju i republiku. Šef države koji na
taj visoki državni položaj nije biran, nego dolazi nasleđem, koji tu vlast vrši bez ograničenja
dužine mandata, formalno doživotno, i koji je kao ličnost „osvećena, nepovrediva i
neodgovorna" je monarh. Neodgovornošću je obuhvaćena monarhova ličnost, a ne i monarhovo
imanje, što znači da se protiv monarha može povesti parnica. Šef države, koji se na taj položaj
bira posredno ili neposredno od strane birača (naroda), čiji je mandat određen vremenski na
nekoliko godina, uz eventualno ograničenje ili bez ograničenja ponovnog izbora i koji je uz sve
to odgovoran je predsednik republike. Pri tom je materijalna i krivična odgovornost predsednika
republike pravilo, dok je njegova politička odgovornost izuzetak.
Monarhija i MONARH prošli su kroz određene oblike pre savremenog oblika ustavne
parlamentarne monarhije i ustavnog monarha, koji danas preovlađuje u vrlo proređenim
monarhijama u svetu. To su STALEŠKA MONARHIJA, APSOLUTNA MONARHIJA i USTAVNA
MONARHIJA.
Što se PREDSEDNIKA REPUBLIKE tiče, njegov položaj kao državnog organa zavisi od toga da li ta
institucija postoji u predsedničkom ili u parlamentarnom sistemu vlasti. Od rešenja ovog
načelnog pitanja organizacije državne vlasti zavise izbor i ovlašćenja predsednika republike. U
predsedničkom sistemu vlasti, predsednik republike se, no pravilu, bira neposredno od strane
birača, a njegova ovlašćenja približna su onima koja ima monarh u dualističkoj monarhiji. U
parlamentarnom sistemu predsednik republike se, no pravilu, bira od strane narodnog
predstavništva i on nema više vlasti od parlamentarnog monarha, ali obično ima manji ugled i
uticaj od ovog. U stvarnosti, predsednik republike izabran od strane parlamenta vrši na
simboličan način ovlašćenja koja su mu dodeljena i ograničava se na stavljanje svog potpisa na 162
akte čiju je sadržinu utvrdila Vlada. Stvarnu izvršnu vlast, i mnogo više od toga, vrši vlada, koja
proizlazi iz parlamenta i politički mu je odgovorna. Kako je predsednik lišen stvarne vlasti i
politički neodgovoran, svi njegovi akti, osim onih klasičnih političkih akata (raspuštanje
parlamenta, određivanje kandidata za mandatara vlade), moraju biti premapotpisani od strane
odgovornih ministara, članova vlade, nad kojima parlament može vršiti kontrolu.
Pojavom tzv. mešovitih sistema predsednik republike, koji je neposredno izabran od strane
birača, postaje i stvarni vršilac izvršne vlasti. Njemu se ustavom dodeljuju ovlašćenja za
obezbeđivanje „redovnog funkcionisanja javnih vlasti", s tim što postoji i vlada politički
odgovorna parlamentu.
U savremenim državama šef države je nosilac izvršne funkcije državne vlasti. U zavisnosti od
toga da li on tu funkciju vrši u celini ili je deli sa vladom, kao drugim organom izvršne vlasti, u
savremenim državama razlikuje se monocefalna, bicefalna i mešovita izvršna vlast. Monocefalna
izvršna vlast postoji kad celokupnu izvršnu vlast vrši šef države, kad je šef države istovremeno i
šef vlade. U takvim državama vlada kao državni organ formalno ne postoji, niti ima sopstvena
ovlašćenja. Tako se u Ustavu SAD kaže (član 2, odeljak 1): „Izvršna vlast poverava se
predsedniku SAD." Bicefalna izvršna vlast postoji kad postoje dva posebna državna organa od
kojih svaki ima sopstvenu nadležnost iz oblasti izvršne vlasti. Pri tom je šef države simbolični, a
vlada je stvarni nosilac izvršne vlasti. To je tradicionalni oblik izvršne vlasti u parlamentarnom
sistemu. Prototip mešovitog oblika izvršne vlasti je francuska Peta republika, u kojoj vlada
utvrđuje i vodi nacionalnu politiku, ali joj se u vršenju određenih funkcija pridružuje i
predsednik republike, koji ima ustavno ovlašćenje da „obezbeđuje redovno funkcionisanje javnih
vlasti kao i kontinuitet države" (član 5).
Izbor i organizacija - Na položaj šefa države može se doći dvojakim putem nasleđem i
izborom. U prvom slučaju reč je o monarhu i monarhiji, u drugom o predsedniku republike i
republici. Postoji i treći, faktički put, kad se na položaj šefa države dolazi putem oružane sile.
Tada je reč o diktatoru i diktaturi.
Osnovno pitanje kod izbornog šefa države je ko ga bira. To mogu biti parlament ili birači
neposredno, odnosno za tu svrhu formirano predstavničko telo elektorski kolegijum. Predsednik
republike kojeg je izabrao parlament ima slabiju demokratsku legitimnost od predsednika
republike kojeg su izabrali neposredno birači. To važi i za predsednika republike kojeg ne bira
parlament nego posebni izborni kolegijum čiji je sastav znatno proširen u odnosu na sastav
parlamenta i čija je jedina funkcija izbor predsednika republike. U državama sa bicefalnom
163
izvršnom vlašću, gde je predsednik republike lišen stvarne vlasti i politički neodgovoran, izbor
predsednika republike poverava se parlamentu. Ukoliko je predsednik republike izabran
neposredno od strane birača, on onda ima demokratsku legitimnost istu kao parlament, na mu se
otuda poverava izvršna vlast u celini. Neposredan izbor predsednika republike postoji u
državama sa monocefalnom izvršnom vlašću, kakva izvršna vlast postoji u predsedničkom
sistemu. Da bi zakonodavna i izvršna vlast u predsedničkom sistemu bile odvojene jedna od
drute potrebno je da njihovi nosioci imaju isto demokratsko poreklo, tj. da svoju investituru
dobijaju neposredno od strane birača. Neposredan izbor predsednika republike karakterističan je
i za države sa mešovitim sistemom vlasti. Iako u takvim sistemima vlada ima sopstvenu pravnu
egzistenciju i nadležnost, predsednik republike, ojačan neposrednom narodnom investiturom,
može se postaviti kao ravan parlamentu i iznad vlade koja nije neposredno izabrana.
Drugo važno pitanje kod izbornog šefa države, kakav je predsednik republike, je dužina trajanja
mandata, tj. izbornog perioda, kao i, s tim u vezi, mogućnost ponovnog izbora na istu funkciju.
Većina ustava u svetu kao primerenu dužinu mandata za ovu funkciju određuju četiri godine ili
pet godina.
Šef države, bilo monarh bilo predsednik republike, no pravilu je inokosni državni organ. Dok je
monarh uvek inokosni organ (čak i u slučaju postojanja namesništva), predsednik republike
može biti organizovan i kao kolegijalni organ. Kolegijalnost ne podrazumeva postojanje dva
čoveka tipa rimske dijarhije (dva konzula za vreme rimske republike), nego postojanje više ljudi
u organu koji ima oblik komiteta ili direktorijuma kojem se dodeljuje izvršna vlast. Pri tom je
moguće da taj organ na načelu monocefalne izvršne vlasti istovremeno vrši i funkciju šefa
države i vlade, dakle celokupnu izvršnu vlast (slučaj Švajcarske) ili da na principu bicefalne
izvršne vlasti vrši samo funkciju šefa države, dok funkciju vlade vrši poseban državni organ
(slučaj Jugoslavije u vremenu 19461953. i većine bivših socijalističkih zemalja na čelu sa
SSSR). U kolegijalnom organu odluke se donose većinom glasova njegovih članova.
Kolegijalnom organu svojstvena je potpuna jednakost svih njegovih članova, koja isključuje
svaku unutrašnju hijerarhiju i podrazumeva stoga rotirajućeg predsedavajućeg (PRESIDENCE
TOURNANTE).
Ovlašćenja i akti - Karakter ovlašćenja šefa države dovoljno je određen kvalifikacijom tog
državnog organa kao organa izvršne vlasti. Pri tom je karakteristično ovlašćenje šefa države kao
organa izvršne vlasti da on predstavlja državu u zemlji i inostranstvu. U tom svojstvu, šef države
postavlja i opoziva diplomatske predstavnike svoje zemlje u inostranstvu i prima akreditivna i
164
opozivna pisma stranih diplomatskih predstavnika, daje odlikovanja i priznanja, daje
pomilovanja za krivična dela. Jedan broj ovlašćenja šefa države je u vezi sa izborom drutih
državnih organa. Tako, šef države predlaže mandatara za sastav vlade, vodeći računa o odnosu
političkih snaga u parlamentu, predlaže kandidate za sudije najviših sudova u zemlji ili ih
imenuje, raspisuje izbore za parlament i slično. U većini država u svetu šef države je vrhovni
komandant vojske ili je član tela koje obavlja tu funkciju. Jedan broj ovlašćenja šefa države
vezan je za normativnu aktivnost parlamenta i vlade. Reč je, pre svega, o pravu šefa države na
suspenzivni (u pojedinim državama i apsolutni) veto, pravu da svojim aktom proglašava zakone
usvojene u parlamentu, pravu da potpisuje opšte akte vlade, pravu predlaganja ili raspisivanja
referenduma.
Sva izložena ovlašćenja šefa države karakteristična su za sistem vlastiu kojem šef države nije
jedini organ izvršne vlasti, nego ovlašćenja izvršne vlasti deli sa drugim takvim organom,
vladom. Dakle, reč je o parlamentarnom sistemu vlasti. U predsedničkom sistemu vlasti,
predsednik republike nije samo šef države nego je on istovremeno sa svojim timom saradnika
koje samostalno imenuje i razrešava i vlada. Štaviše, u predsedničkom sistemu vlasti predsednik
republike nije samo nosilac celokupne izvršne vlasti nego ima jaka ovlašćenja i u oblasti
zakonodavne i sudske vlasti, putem kojih se u američkoj varijanti predsedničkog sistema
ostvaruje sistem „kočnica i ravnoteža" između državnih vlasti.
Akti koje šef države donosi zavise isto tako od primenjenog sistema vlasti. U parlamentarnom
sistemu vlasti akti koje šef države donosi su pretežno pojedinačni, dok su u predsedničkom i
mešovitom sistemu vlasti to, pored pojedinačnih, i opšti akti.
U drugom svojstvu, kao organ izvršne vlasti koji oličava stabilnu, neoperativnu egzekutivu u
parlamentarnom sistemu vlasti, predsednik Republike ukazom proglašava zakone, predlaže
Narodnoj skupštini kandidata za predsednika Vlade „pošto sasluša mišljenje predstavnika
izabranih izbornih lista" (pri tome je „dužan da Narodnoj skupštini predloži onog kandidata za
predsednika Vlade koji može da obezbedi izbor Vlade"); raspisuje izbore i u skladu sa Ustavom
komanduje vojskom.
Položaj i odgovornost - Položaj šefa države u sistemu vlasti određen je oblikom i načinom
realizovanja njegove odgovornosti. U monarhiji je šef države neodgovoran za svoje postupke, on
ne podleže ni političkoj ni krivičnoj odgovornosti (pravni imunitet monarha). Monarh vrši svoju
vlast na načelu: „Kralj ne može pogrešiti" („The king can do no wrong"). U predsedničkom
sistemu, šef države, kao oblik monocefalne egzekutive, ne može biti politički odgovoran, tj. ne
165
može biti smenjen pre isteka vremena za koje je izabran. Šef države koji je mandat dobio na
opštim neposrednim izborima ne može politički odgovarati pred organom, kakav je parlament,
koji, kao i on, potiče iz istog demokratskog izvora neposrednih narodnih izbora. On može
odgovarati samo pred biračima, ukoliko postoji ustanova opoziva ili, kao u SAD, ukoliko se
kandiduje za obnavljanje predsedničkog mandata, s obzirom na ustavnu mogućnost dva
uzastopna izbora.
Kako je još Monteskje isticao, ovakav odnos između zakonodavne i izvršne vlasti (potpune
organizacione odvojenosti jedne od druge) najbolja je garantija efikasnosti vlasti, ali on uključuje
i rizik od zloupotrebe vlasti zbog preterane koncentracije vlasti kod jednog organa. U
predsedničkom sistemu vlasti šef države podleže krivičnoj odgovornosti, Koja je no pravilu
uređena u ustavu. U parlamentarnom sistemu vlasti predsednik republike isto tako nije
odgovoran politički nego samo, ukoliko je to ustavom predviđeno, krivično, i to pred posebnim
državnim ili redovnim sudom (za dela izvršena u vezi sa funkcijom predsednika Republike).
Neodgovornost predsednika republike u predsedničkom i u parlamentarnom sistemu vlasti
zasnovana je na različitim pretpostavkama: u predsedničkom sistemu izvršna vlast je u celini
neodgovorna parlamentu, budući da je nezavisna od zakonodavne vlasti i ravnopravna sa njom,
dok u parlamentarnom sistemu vlasti predsednik republike nije politički odgovoran, ali zato
odgovornost izvršne vlasti pred parlamentom preuzima na sebe vlada, koja formalno to čini tako
što predsednik ili resorni ministar, ili vlada u celini potpisuju akte predsednika republike (M.
Jovičić). Drugim rečima, predsednik republike u predsedničkom sistemu vlasti nije odgovoran,
jer izvršna vlast kao takva ne snosi odgovornost pred parlamentom, dok u parlamentarnom
sistemu odgovornost izvršne vlasti pred parlamentom realizuje se kao odgovornost vlade, a ne
kao odgovornost predsednika republike. Jedino u skupštinskom sistemu vlasti predsednik
republike za svoj rad snosi političku odgovornost pred parlamentom, koji ga je i izabrao na tu
funkciju. To jasno proizlazi iz polaznog zahteva skupštinskog sistema vlasti o koncentraciji svih
državnih vlasti u predstavničkom telu, parlamentu.
Zbog takvog položaja predsednika republike, pre svega u predsedničkom i u parlamentarnom
sistemu vlasti, kao i usled činjenice da je reč o inokosnom državnom organu, ta institucija je
pogodna za personalizaciju vlasti. Personalizacija vlasti je, za razliku od personalne (lične)
vlasti, individualizacija akata vlasti u okviru ustavnih granica vlasti. Ona je suprotnost
anonimnoj vlasti. To je pojam koji se više odnosi na način vršenja nego na intenzitet vlasti (V.
Jeanneau). Suprotno pojmu personalizacije vlasti, personalna vlast je svemoćna (omnipotentna)
vlast pojedinca. Akti te vlasti ne poznaju nikakve granice. Personalna vlast je sinonim za
diktaturu. Smer vršenja državnih poslova zavisi isključivo od volje ili od kaprica jednog čoveka.
166
VLADA
Pojam i poreklo - Vlada je, kao i šef države, organ izvršne vlasti. Ali, za razliku od šefa države
kao organa izvršne vlasti, koji postoji u svim sistemima vlasti, vlada kao organ izvršne vlasti
karakteristična je samo za parlamentarni sistem vlasti, u kojem postoji bicefalna izvršna vlast. U
predsedničkom sistemu vlada ne postoji kao formalni ustavni organ, nego kao faktički skup
bliskih saradnika predsednika republike koje ovaj postavlja i otpušta prema svom nahođenju. U
skupštinskom sistemu vlasti, vlada nije samostalni državni organ nego je organizaciono vezana
za parlament, funkcionišući kao njegov izvršni odbor (organ).
Vlada je državni organ izvršne vlasti koji predstavlja skup najviših funkcionera (ministara) koji
se, no pravilu, nalaze na čelu pojedinih resora uprave. Vlada (Ministarski savet, Državni savet i
sl.) je kao državni organ potrebna kako bi se održalo jedinstvo u radu ministara i obezbedilo
raspravljanje o pitanjima opšte politike, koja ne ulazi u delokrug nijednog posebnog
ministarstva. Vlada, dakle, određuje opšti pravac državne politike. Uz to je vlada državni organ
čija je osnovna nadležnost da izvršava zakone i da organizuje, usklađuje, usmerava i kontroliše
aktivnosti iz okvira svih upravnih oblasti (resora).
Vlada se sastoji od ministara, koji su prošli kroz fazu feudalnog i ustavnog ministra. Ministarska
funkcija dobila je JAVNOPRAVNI KARAKTER tek krajem XVII veka, sa preobražajem feudalne u
apsolutnu monarhiju. Monarh je u apsolutnoj monarhiji „od samovoljnog vlastelina postao s
manje ili više uspeha organom ,policijske' države, koja vodi brigu o bezbednosti i blagostanju
stanovništva". A sve dotle feudalni vladaoci preko tih istih ministara (latinska reč „minister"
znači „sluga") su „upravljali i zemljom i dvorom, i konjušnicom i podrumom, ne praveći razliku
između privatnog i javnog prava" (E. Spektorski). Feudalni ministar je bila, dakle, najpre
funkcija PRIVATNOPRAVNOG, na tek potom javnopravnog karaktera. Za razliku od feudalnog
ministra, koji je još uvek bio vezan isključivo za monarha, ustavni ministar dolazi tek s
parlamentarnim sistemom. On dolazi na ministarsku funkciju i s nje odlazi isključivo voljom
parlamenta.
Izbor i sastav - Vladu kao organ izvršne vlasti obrazuje parlament. Kabinet u predsedničkom
sistemu vlasti nije autonoman organ vlasti koji ima sopstvenu nadležnost, tako da, s obzirom na
to da ga postavlja i razrešava predsednik republike, ne dovodi u pitanje opšte pravilo o
167
obrazovanju vlade kao organa izvršne vlasti. U većini zemalja s parlamentarnim sistemom vlasti
određenu ulogu u obrazovanju vlade igra šef države bilo tako što parlamentu predlaže mandatara
za sastav vlade, bilo tako što parlamentu na predlog mandatara predlaže još i celokupni sastav
vlade. Ali je bitno da u parlamentarnom sistemu vlada dolazi na vlast i vrši svoju funkciju
voljom parlamenta. Pri tom se vlada obrazuje prema političkom kriterijumu od predstavnika
političke većine u parlamentu. Političku većinu može činiti jedna (što je retko i uglavnom u
uslovima dvostranačkog sistema i većinskog izbornog sistema) politička stranka ili više
političkih stranaka. U prvom slučaju obrazuje se POLITIČKI HOMOGENA JEDNOSTRANAČKA
VLADA, a u drugom KOALICIONA ili KONCENTRACIONA (SVESTRANAČKA) vlada. KOALICIONA
VLADA obrazuje se od stranačke koalicije, tj. od političkih stranaka koje imaju većinu u
parlamentu i koje su obrazovale stranački savez u cilju obrazovanja vlade. U vanrednim
situacijama, radi premošćivanja tih situacija udruženim političkim snagama, obrazuje se
političkim konsenzusom KONCENTRACIONA VLADA od predstavnika svih parlamentarnih
stranaka. I koncentraciona vlada je, dokle god obuhvata samo predstavnike parlamentarnih
stranaka i uopšte stranačke ličnosti, vlada koja je obrazovana prema političkim merilima.
No, vlada se može obrazovati i od ličnosti koje nisu stranačke, koje nisu članovi političkih
stranaka. Tada je reč o politički neutralnim vladama, jer se one sastoje od ličnosti koje su van
političkih stranaka. Osnovni ciljevi takvih vlada su izvlačenje zemlje iz krize angažovanjem
najkompetentnijih ličnosti u zemlji, nezavisno od političkih stranaka. Takve vlade se nazivaju
vladama „NARODNOG JEDINSTVA", „DEMOKRATSKOG JEDINstva", „GRAĐANSKOG JEDINSTVA" i
slično. Poseban oblik politički neutralnih vlada su ČINOVNIČKE VLADE. One se obrazuju od
činovnika koji zauzimaju najviša mesta u hijerarhiji državne uprave, a koji zbog takvog položaja
ne mogu biti članovi političkih stranaka. Činovnička vlada se formira kao prelazno rešenje u
uslovima parlamentarnih kriza, koje nastaju kao posledica raspada starih i nemogućnosti
sklapanja novih stranačkih koalicija sa ciljem da vrše funkciju vlade do novih parlamentarnih
izbora. Od činovničke vlade treba razlikovati EKSPERTSKU VLADU, koja ne dolazi kao posledica
parlamentarne krize, nego kao posledica svesnog nastojanja političke većine u parlamentu da se
u vladu izaberu prevashodno stručni, a ne politički ljudi. Ekspertske vlade imaju demokratsku
legitimnost, činovničke je nemaju, one su „nužno zlo" do novog legitimnog konstituisanja
parlamentarne većine na opštim parlamentarnim izborima iz koje će proizići nova, legitimna
vlada.
Sa stanovišta mogućnosti, odnosno obaveze ili zabrane pripadanja članova vlade parlamentu,
vlade mogu biti POSLANIČKE, MEŠOVITE i NEPOSLANIČKE. POSLANIČKA VLADA je vlada čiji
članovi obavezno moraju biti članovi parlamenta. To pravilo postoji u zemlji parlamentarnog
168
sistema, Velikoj Britaniji i u zemljama na koje je britanski parlamentarni sistem izvršio uticaj.
Štaviše, ako bi član vlade postao neko ko nije član jednog od domova, on bi to u kratkom roku
(šest meseci) morao postati ili bi prestao biti član vlade. Ovaj zahtev bukvalno sprovodi
suštinsko obeležje parlamentarnog sistema, prema kojem vlada proizlazi iz parlamentarne
većine. Ona je u bukvalnom smislu deo parlamentarne većine. Kad za obrazovanje vlade ne
postoji obaveza da njeni članovi pripadaju parlamentu, niti je članstvo u vladi smetnja da mu
pripadaju, takva vlada je prema svom sastavu MEŠOVITA. I, najzad, NEPOSLANIČKA VLADA
postoji kad je ustavom ustanovljena inkompatibilnost između članstva u vladi i pripadnosti
parlamentu. Ovo rešenje postoji u Ustavu Pete francuske republike od 1958. Načelno objašnjenje
ovakvog rešenja dao je De Gol, prema kojem je ono uvedeno zbog toga što se ne može „u isto
vreme biti kontrolor i kontrolisani". Ministar koji treba da odgovara parlamentu za svoj rad, ne
može u isto vreme biti i poslanik u tom parlamentu. Uz to, neposlaničkom vladom onemogućuje
se da poslanici iz neprincipijelnih razloga izglasavaju nepoverenje vladi u nadi da se tako
domognu ministarskog mesta. Ukoliko član parlamenta bude bio izabran za ministra, on je
obavezan da u kratkom roku podnese ostavku na članstvo u parlamentu. Na ideji nespojivosti
obavljanja različitih funkcija državne vlasti od strane jedne iste ličnosti zasniva se predsednički
sistem vlasti i to je uopšte zahtev stroge podele vlasti, ali je s obzirom na opštu orijentaciju
Ustava Republike Francuske od 1958. pomenuto rešenje imalo za cilj da egzekutivu učini
stabilnijom time što će joj obezbediti prevashodno profesionalni umesto isključivo politički
sastav i što će doprineti njenoj emancipaciji u odnosu na parlament. Ovakvim presecanjem
personalne veze „između funkcije ministra i članstva u Parlamentu nesumnjivo se uopšte veze
između dva organa slabe i time vlada čini samostalnijom" (M. Jovičić).
Vlada je kolegijalni organ, što znači da se sastoji od određenog broja pojedinaca. To su
predsednik vlade ili prvi ministar (premijer), eventualno potpredsednik vlade, i ministri (sekretari
ili drugi odgovarajući naziv), kako oni koji stoje na čelu pojedinih resora, tako i bez portfelja. U
pojedinim zemljama članovi vlade su i pojedine druge kategorije najviših državnih funkcionera
no položaju koji zauzimaju. U zavisnosti od broja članova, vlade se mogu grupisati u male,
srednje i velike. Male vlade su one ispod 20 članova (Švajcarska, nekadašnja SR Jugoslavija),
srednje koje imaju između 20 i 40 članova (Francuska, Italija), velike, koje imaju preko 40
članova (Velika Britanija, nekadašnji SSSR). Danas postoji tendencija povećanja veličine vlade,
tj. broja njenih članova, što je u vezi s jačanjem uloge države u društvu i proširivanjem područja
delovanja države.
Na čelu vlade nalazi se predsednik ili prvi ministar. Naziv ovog funkcionera „premijer" nastao je
u Engleskoj, jer on nije, pored monarha, mogao nositi naziv „predsednik vlade". Kasnije je taj
169
naziv prihvaćen u zemljama koje su prihvatale model britanskog parlamentarnog sistema. Danas
čak postoji i u Francuskoj, u kojoj nije prihvaćen britanski model parlamentarnog sistema, ali sa
ciljem da se istakne kako je predsednik Republike taj koji je stvarni šef vlade, dok je prvi
ministar samo prvi među ministrima. No, u svakom slučaju, predsednik vlade je centralna ličnost
u vlasti koja nosi celu vladu. Zbog toga se i kaže da je on kamen temeljac cele vladine zgrade.
Takva izuzetnost i pretežnost položaja predsednika vlade u vladi ogleda se u opšte usvojenom
pravilu parlamentarnog sistema, prema kojem ostavka predsednika vlade povlači za sobom
odstupanje cele vlade, bez obzira na to da li pojedini ministri hoće ili neće da odstupe.
Ministri imaju dvostruku ulogu, odnosno nadležnost: političku, kao članovi vlade, i
administrativnu, u meri u kojoj rukovode ministarskim departmanom. U tom pogledu razlikuju
se: ministri bez portfelja (često se nazivaju i državnim ministrima, kao pod Trećom i Četvrtom
republikom u Francuskoj), koji ne rukovode ministarskim departmanom i departmanski ministri,
zaduženi za jedan ministarski departman, bilo putem zakona, bilo putem delegacije od strane
ministara koji se nalaze na višem stepenu hijerarhije u vladi (to su delegirani ministri LES
MINISTRES DELEGUES). U Petoj republici određenim departmanskim ministrima dodeljuju se
počasne titule državnih ministara. Državni sekretari, koji su povezani s ministrom ili autonomni
od ovog, nemaju rang ministra; oni nisu članovi vlade i u određenim situacijama ne učestvuju na
sednicama vlade, premda, no pravilu, učestvuju u radu vlade.
Vlada se obavezno obrazuje na početku izbornog perioda parlamenta, s tim što njeno ostajanje na
vlasti zavisi od toga da li će i dokle će uživati poverenje parlamenta. Kad izgubi poverenje
parlamenta, vlada silazi sa vlasti. Inače, pravilo je da je mandat vlade jednak dužini
parlamentarnog mandata.
Ma kolika no veličini bila vlada, svi ministri u njoj nemaju jednak značaj. Oni se međusobno
različito vrednuju, zavisno od značaja svog resora i svojih političkih ili stručnih kvaliteta. Zbog
toga se u praksi (u izvesnim slučajevima ona se pretvara i u ustavnu normu) radi postizanja veće
operativnosti vlade, u okviru vlade obrazuju uža, malobrojnija tela, u kojima se donose
najvažnije odluke i koja na sebe preuzimaju rukovođenje vladom u celini. Najpoznatiji primer
takvog tela je britanski kabinet. Broj njegovih članova je promenjiv, ali je uočljivo pravilo da se
smanjuje za vreme rata i kriza. Članovi britanskog kabineta su, no pravilu, starešine ključnih
departmana (inostrani poslovi, finansije i budžet, unutrašnji poslovi, trgovina). Tako je došlo do
podele departmana na kabinetske i nekabinetske, s tim što je ona vrlo fleksibilna. Smatra se da
činjenica članstva starešine jednog departmana u kabinetu ukazuje na značaj koji prvi ministar
pridaje odnosnom departmanu. Broj članova vlade, a i kabineta, se na kraju XIX veka
udvostručio u odnosu na njegov početak. Uzroci tog porasta su različiti i, prema Ogu, leže u 170
sledećim činiocima: „sujeti državnika da budu ministri, potrebama da se predstave razni elementi
i interesi u političkoj stranci; zatim u razgraničavanju državne delatnosti, koje traži organizaciju
novih i važnih resora, kao i želji da se da svakoj većoj grani upravnog sistema bar no jedno lice
predstavničkog tela".
Ovlašćenja i akti - Vlada kao organ izvršne vlasti ima samostalna ovlašćenja samostalnog
organa jedino u parlamentarnom sistemu vlasti. U predsedničkom sistemu vlasti je neformalni
organ šefa države koji nema sopstvena ovlašćenja, dok je u skupštinskom sistemu vlasti vlada
formalni organ parlamenta koji u ime parlamenta obavlja izvršnu vlast. U parlamentarnom
sistemu vlada je, nezavisno od načina izbora i ovlašćenja šefa države, efektivni organ izvršne
vlasti, nosilac znatnijeg i važnijeg dela te vlasti. Ovlašćenja su vlade vremenom evoluirala, tako
da danas obuhvataju njena klasična ovlašćenja, zatim ovlašćenja koja su proizišla iz promenjene
uloge države tokom poslednjih decenija i ovlašćenja koja vlada ima u vanrednim okolnostima i
okolnostima krize u zemlji.
Klasična ovlašćenja vlade izražavaju se jednom sintetičkom formulacijom, prema kojoj je vlada
državni organ zadužen za izvršavanje zakona parlamenta i odluka sudova. Radi ostvarivanja
takve uloge, vlada donosi uredbe i druge opšte akte, tj. odredbe opšteg i impersonalnog karaktera
kojima se preciziraju i razrađuju odredbe zakona, što omogućuje primenu zakona. U istom cilju,
vlada raspolaže i mogućnošću donošenja individualnih akata i mera, kao što su akti imenovanja,
akti ovlašćivanja, zaključivanje ugovora i slično. Klasična ovlašćenja vlade uključuju i određena
ovlašćenja koja vlada ima u odnosu prema parlamentu. Tu, pre svega, dolazi njeno pravo da
interveniše u zakonodavni postupak koji se vodi u parlamentu, putem zakonodavne inicijative,
amandmana na predlog zakona, učešća u pretresu zakona, pravo veta, učešće u činu
promulgacije i sprovođenje publikacije zakona. Na osnovu ovih svojih klasičnih ovlašćenja,
vlada je u sistemu vlasti koji je dominirao tokom XIX i početkom XX veka istorije
parlamentarnog sistema, ostala drugostepeni i pasivni (koji ne kreira, nego izvršava ono što je
drugi kreirao, no pravilu parlament) državni organ. Pravu vlast imala su zakonodavna tela, koja
su vladu usmeravala na svakodnevne poslove.
Osobenost savremene uloge vlade u državi je što se, u no zemlju teškim prilikama („stanja
krize"), dopušta znatno uvećavanje njenih ovlašćenja, bilo odlukom parlamenta, u slučaju stanja
pripravnosti (ETAT D'URGENCE), bilo na osnovu odredaba ustava (član 16. francuskog Ustava od
1958), bilo na osnovu ustavnog običaja (teorija o ovlašćenjima vlade u stanjima krize).
171
U ustavnim sistemima većine država vlada je na osnovu svih ovih ovlašćenja postala motorna
vlast u državi. Pojedinci predlažu da se ona zbog takve svoje promenjene uloge više ne označava
kao izvršna vlast, nego kao „aktivna vlast" („pouvoir actif'). Danas je u stvarnosti vlada postala:
organ koji daje impulse; organ koji donosi odluke; organ koji predviđa. Danas je vlada daleko od
svoje nekadašnje uloge pasivnog izvršioca zakona, ona danas raspolaže istinskom inicijativom za
obavljanje državnih funkcija, tako što utvrđuje zakonodavni program koji parlament odobrava i
ispunjuje i tako što animira i usmerava državnu upravu u pravcu ostvarivanja ciljeva koje vlada
odredi. Drutim rečima, vlada, kako kažu mnogi ustavi u svetu, „utvrđuje i vodi politiku nacije".
U tom smislu, vlada je organ koji daje impulse. No, vlada je i organ koji donosi odluke i to
putem svoje finansijske arbitraže koju obavlja utvrđivanjem predloga budžeta i putem svoje
uredbodavne vlasti, koja se sve više proširuje. Vlada je i organ koji predviđa, koji planira. Pre
svega, vlada je odgovorna za planiranje nacionalne privrede, a zatim delatnosti vlade sve više se
oslanjaju na predviđanje onog što će nastupiti, tako da je danas više nego ikad tačna izreka:
„Vladati, znači predviđati" (V. Jeanneau).
Po pravilu, opšti akti vlade u hijerarhiji pravnih akata dolaze odmah iza ustava i zakona. Njima
se društveni odnosi mogu regulisati prvobitno i originerno i tada su ti akti (tzv. autonomne
uredbe), u stvari, zakoni čiji donosilac nije zakonodavno telo, nego organ izvršne vlasti. Za
donošenje takvih opštih pravnih akata vlada mora imati izričito ustavno ovlašćenje. Ali se opšti
pravni akti vlade donose prevashodno radi izvršavanja zakona i drugih opštih akata parlamenta i
tada se njima društveni odnosi regulišu sekundarno i derivativno (tzv. izvršne uredbe). U prvom
slučaju, reč je o samostalnim, u drugom, o nesamostalnim ili izvršnim uredbama. Nesamostalne
izvršne uredbe mogu se donositi na osnovu generalnog ustavnog ili posebnog zakonskog
ovlašćenja. Kad vlada ima generalno ustavno ovlašćenje za donošenje uredaba za izvršavanje
zakona, ona takve uredbe može donositi za izvršavanje svakog zakona ukoliko je no prirodi
stvari to neophodno. Vlada ima specijalno zakonsko ovlašćenje za donošenje uredbe kad joj je
dato konkretnim zakonom radi njegovog izvršavanja. Takve uredbe mogu se donositi samo za
izvršavanje konkretnog zakona u kojem su i predviđene. Pored opštih, vlada je ovlašćena i za
izdavanje pojedinačnih akata, počev od političkih, prilikom čijeg donošenja vlada uživa veliku
slobodu i koji ne podležu oceni zakonitosti, na do upravnih akata, koje vlada izdaje kao najviša
upravna vlast u zemlji.
Posebnu vrstu akata vlade predstavlja tzv. DELEŠRANO ZAKONODAVSTVO, tj. uredbe sa
zakonskom snagom koje vlada donosi no osnovu delegacije zakonodavne vlasti koju vrši
parlament. Tada parlament svoje ustavno ovlašćenje da donosi zakone prenosi pod utvrđenim
uslovima na vladu. Parlament može ustupati zakonodavnu vlast, čiji je ustavni nosilac, vladi 172
samo kad je to izričito ustavom utvrđeno. Ako ustav ne daje takvo ovlašćenje parlamentu,
parlament ga ni nema, na ne može svoju zakonodavnu vlast poveriti drutom na vršenje. Razume
se, ako je prenošenje zakonodavne vlasti sa parlamenta na vladu ustavom izričito zabranjeno,
parlament ne može ni dati vladi ovlašćenje za donošenje zakona. Kad ustav izričito ne predviđa
mogućnost da parlament prenese svoja zakonodavna ovlašćenja na vladu, parlament to ne može
činiti zbog toga što su funkcije koje su ustavom poverene na obavljanje pojedinim državnim
organima njihove obavezne nadležnosti, a ne njihova vlastita prava. Državni organi mogu te
funkcije vršiti zato što ih je na to ustav ovlastio, ali baš zato oni nemaju ovlašćenje da „svoje"
funkcije prenose na druge državne organe. Donošenje zakona u nadležnosti je zakonodavnih
organa, a samo ako ustav to izričito dopušta, ono može biti u nadležnosti i izvršnih organa, tj.
vlade (J. Stefanović). Ovakvo objašnjenje opravdava se i drugim argumentom. Zakonodavna
vlast izraz je suverenosti, a u demokratskim režimima suverenost pripada narodu. Narod vrši
suverenu vlast preko svojih predstavnika u narodnom predstavništvu ili neposredno. Kad
parlament kao narodno predstavništvo bez izričitog ustavnog ovlašćenja prenosi zakonodavnu
vlast na vladu, on time otuđuje suverenost od naroda. U svakom slučaju, kako zaključuje Jovan
Stefanović, „pravna mogućnost za izvršnu vlast, da zadire u nadležnost zakonodavne, ne postoji
uopće, ni bez pristanka, a ni s pristankom zakonodavne vlasti, i bez obzira na razloge, koji to
zahtijevaju, ako ustav ne predviđa mogućnosti takva zadiranja ni bez pristanka ni s pristankom
zakonodavne vlasti".
Parlament može dvojako delegirati vladi ovlašćenje za donošenje zakona: donošenjem tzv.
zakona o punim vlastima (ovlašćenjima), odnosno zakona o habilitaciji, kojima ovlašćuje vladu
da umesto njega uredi određene oblasti zakonom s ograničenim vremenskim važenjem ili
donošenjem tzv. okvirnih zakona (zakonaskeleta), u kojima određuje samo okvire i opšta načela
u oblasti društvenih odnosa zahvaćenih tim zakonima a detaljnije njihovo uređivanje prepušta
vladi. Uredbe koje vlada donosi, prema jednom ili drugom osnovu, imaju zakonsku snagu, a to
znači da se njima, načelno uzev, ako za tim ima potrebe, mogu menjati ili ukidati odredbe ranijih
zakona. I jednom i drugom vrstom zakona kojima se vrši delegacija zakonodavne vlasti, vladi se
ne može dati generalno ovlašćenje za vršenje zakonodavne vlasti, jer bi se time prenelo vršenje
narodne suverenosti s predstavničkog na nepredstavnički organ. Zato se tim zakonima
postavljaju ograničenja i uslovi, kojih je vlada dužna da se pridržava, u pogledu širine oblasti
koja se uređuje, u pogledu roka do kojeg važi takvo ovlašćenje, u pogledu obaveze podnošenja
na potvrdu vladine uredbe parlamentu i slično.
173
Odgovornost vlade i ministarska odgovornost - Jedno od ključnih obeležja sistema vlasti u
kojem postoji vlada kao državni organ je odgovornost vlade pred parlamentom. Vlada kao organ
izvršne vlasti postoji dok uživa poverenje parlamenta. Kad joj parlament izglasa nepoverenje,
vlada je dužna da odstupi. To je suština političke odgovornosti vlade pred parlamentom. S druge
strane, kontrolna funkcija parlamenta nad radom vlade je, posle zakonodavne funkcije, osnovna
funkcija parlamenta u parlamentarnom sistemu vlasti.
POLITIČKA ODGOVORNOST VLADE pred parlamentom može biti dvojaka: solidarna, tj.
odgovornost vlade kao tima, u celini, i individualna, tj. ministarska odgovornost, odgovornost
pojedinačnog člana vlade. Klasična sredstva putem kojih se realizuje odgovornost vlade pred
parlamentom jesu: poslaničko pitanje, interpelacija i glasanje o nepoverenju vladi.
POSLANIČKO PITANJE je konkretno pitanje koje poslanik postavlja vladi u celini ili pojedinom
članu vlade nadležnom za upravnu oblast iz koje je pitanje. Vlada ili nadležni ministar
odgovaraju na pitanje, ali povodom pitanja ne može nastati rasprava u parlamentu. Poslanik koji
je postavio pitanje može postaviti vladi ili nadležnom ministru dopunsko pitanje i dobiti odgovor
na njega i tu se odnos između parlamenta i vlade povodom poslaničkog pitanja iscrpljuje. Smisao
poslaničkog pitanja je da se rad vlade učini javnim, a to znači da se najširoj javnosti pruži
mogućnost da prosuđuje i ocenjuje rad vlade. Razume se, poslaničko pitanje mora biti iz domena
rada vlade, jer u suprotnom vlada ili njen član na kojeg je pitanje adresovano nisu dužni dati
odgovor. Poslaničko pitanje, uz to, treba da bude sredstvo kontrole vlade, a ne sredstvo za
zadovoljavanje radoznalosti poslanika ili za obavljanje „besplatnih zvaničnih pravnih
konsultacija" (M. Duverger).
INTERPELACIJA je načelno pitanje u vezi sa radom vlade, koje postavlja jedan poslanik ili
poslovnikom predviđena grupa poslanika, o kojem se u parlamentu vodi rasprava. U raspravi
mogu učestvovati svi članovi parlamenta, dakle i oni koji nisu bili potpisnici interpelacije.
Rasprava povodom odgovora vlade na interpelaciju okončava se glasanjem u parlamentu. Glasa
se o stavu koji je predložen u podnesenoj interpelaciji (u kojem se rad vlade osuđuje ili
pohvaljuje) ili o prostom prelasku na sledeću tačku dnevnog reda (tada je smisao interpelacije u
raspravi koja se povodom interpelacije razvila u parlamentu). No, i kad potpisnici interpelacije
nisu predložili stav o kojem će se no zaključivanju pretresa povodom interpelacije glasati, vlada
ima pravo da predloži sopstveni stav povodom interpelacije, o kojem će parlament isto tako
glasati. Reč je o stavu koji vladi ide u prilog, kojim se njeno postupanje u vezi sa pitanjem
obuhvaćenim interpelacijom pozitivno ocenjuje. Ukoliko bude nezadovoljna usvojenim stavom
povodom interpelacije, vlada može postaviti pitanje svog poverenja ili podneti ostavku. Prema
174
tome, cilj interpelacije je kao i cilj poslaničkog pitanja da se rad vlade učini javnim, ali pored
toga i da se da ocena o radu vlade, na da se, ukoliko je ta ocena negativna, pokrene i odgovornost
vlade.
PREDLOG ZA GLASANJE O NEPOVERENJU vladi proizlazi iz ubeđenja poslanika opozicije koji ga
pokreću da je rad vlade nezadovoljavajući i da je zbog toga treba zameniti drugom vladom. Od
svih sredstava kontrole parlamenta nad radom vlade, ovo sredstvo sadrži najneposredniju
sankciju odgovornosti vlade pred parlamentom. Ta sankcija je razrešenje vlade u slučaju da
predlog za glasanje o nepoverenju vladi dobije potrebnu većinu u parlamentu.
Pored solidarne (kolektivne) odgovornosti vlade, postoji i individualna odgovornost njenih
članova ili MINISTARSKA ODGOVORNOST. Ministarska odgovornost može biti politička,
materijalna i krivična.
POLITIČKA ODGOVORNOST MINISTRA znači gubitak poverenja prema ministru u parlamentu, tj.
ona postoji kad ministru bude izglasano nepoverenje od strane parlamenta. Kod političke
odgovornosti ministra u pitanju je celishodnost, a ne zakonitost njegovog rada. Parlament tada
ministru ne sudi niti ga tuži sudu, nego mu samo izjavljuje da je izgubio njegovo poverenje. U
takvim slučajevima ministar se ne kažnjava, nego se razrešava ministarske dužnosti. Parlament
ministru tada „sudi" kao državniku, čija se politika ne odobrava kao celishodna.
MATERIJALNA ODGOVORNOST MINISTRA je odgovornost za štetu nastalu prilikom vršenja
njegove službene dužnosti nanesenu njegovom nezakonitom radnjom. Ovu odgovornost treba
razlikovati od odgovornosti ministra kao privatne ličnosti zbog neizvršenja materijalnih obaveza
i slično.
KRIVIČNA ODGOVORNOST ministra postoji kad on prilikom vršenja svoje službene dužnosti učini
djelo kažnjivo po krivičnom zakonu. I ovaj oblik odgovornosti treba razlikovati od krivične
odgovornosti ministra kao privatne ličnosti kad učini obično krivično delo, koje ne stoji ni u
kakvoj vezi s vršenjem službe (npr. ubistvo iz ljubomore).
VOJSKA I POLICIJA
175
Pojam i oblici vojske - Pod vojskom se podrazumjeva cjelokupnost oružanih snaga jedne
države. Vojska je s jedne strane, autonomni i izdiferencirani činilac u državi, a s druge, ona je
državni organ i kao takva sastavni dio državnog aparata. Osnovni uzrok postojanja vojske i
osnovni razlog zbog kojeg građani treba da imaju dužnost odbrane države. Vojska dakle ima
osnovnu funkciju u svakoj državi, odbrambenu funkciju, i zaštitu spoljnih granica države. Ova
njena funkcija ustvno pravno se izražava kao odbrana suverenosti i teritorijalnog integriteta
države. Pored nje, vojsci se normativno ili stvarno dodjeljuje i jedna unutrašnja funkcija, koja se
određuje kao zaštita ustavnog poretka.
Danas postoje tri sistema popune i organizacije vojske: 1. profesionalna vojska zasnovana na
stalnom sastavu i plaćenim dobrovoljcima na određeni rok; 2. regrutni sistem zasnovan na
obavezi služenja vojnog roka i 3. milicijske i vojne organizacije.
Načela organizacije i položaja vojske u demokratskom poretku - Načelo hijerarhijskog
ustrojstva, centralizovanog komandovanja i poslušnosti je osnovno pravilo na kojem je ustrojena
i funkcioniše vojska. Iz njega proizlazi i odgovornost za izvršavanje zapovesti. Ovo načelo
posledica je osnovne funkcije vojske i s tim u vezi suštinom vojničkog poziva, koji zahteva
sposobnost uspešnog suprotstavljanja protivniku u borbi. Vojska zbog toga mora biti kompaktna
društvena organizacija i zasnivati se na načelu bespogovorne i neprikosnovene poslušnosti.
PROFESIONALIZAM starešina postaje bitno načelo vojne organizacije u Pruskoj 1808, kada se od
vojnih starešina počinje tražiti posebna stručna osposobljenost stečena formalnim vojnim
školovanjem. Danas profesionalizacija vojne službe znači: 1) da se vojne starešine formalno
obrazuju za vojnu službu; 2) da svoj radni vek provode u vojsci, sve do penzije i da mogu biti
razrešene svojih dužnosti samo pod unapred određenim i utvrđenim uslovima (gubitak
sposobnosti za službu, počinjen zločin i sl.); 3) da se njihovo unapređivanje u vojsci obavlja pod
unapred utvrđenim, priznatim i pravičnim merilima; 4) da se njihova obaveza prema državi
izražava u podložnosti zvaničnim državnim organima, a ne nekim drugim subjektima (kakvi su
npr. političke stranke ili lokalne vlasti); 5) da njihovo finansiranje obezbeđuje država, putem
redovnog sistema plata i da im pod zakonskim uslovima pripadaju vojne penzije (J. Wiatr).
Iz prethodnih načela položaja vojske proizlazi i NAČELO DEPOLITIZACIJE vojske. Vojska je
državni organ, koji u sistemu državnih organa ima svoje mesto i odgovornost. Njene obaveze su
jedino prema državi, na ona stoga mora biti politički neutralna prema politici i političkim ljudima
176
koji su na državnim funkcijama. Evgenije Spektorski zato kaže: „Dok političari viču, ona
(vojska, R. M.) ćuti." Iz tih razloga, vojska se u Francuskoj naziva „velikim mutavcem" (la
grande muette). Drastičan oblik primene ovakvog stava prema vojsci je lišavanje njenih
pripadnika aktivnog i pasivnog biračkog prava. No, depolitizacija vojske ne znači da njeni
pripadnici treba da budu lišeni političkih znanja. Naprotiv. Vojni profesionalci moraju imati i
politička znanja, kako bi mogli da shvate prirodu vojske kao društvene organizacije i društvenog
i političkog okruženja u kojem će se vojna sila upotrebljavati. Bez znanja iz političkih nauka nije
moguće pouzdano procenjivati vojno-političku i bezbednosnu situaciju u kojoj se vojno deluje ili
se predviđa vojno delovanje. Vojni profesionalac mora poznavati ustavni sistem države i način
njegovog funkcionisanja, kao i položaj vojske u tom sistemu. U toj oblasti nema i ne može biti
neutralnosti. Takva politizacija, ukoliko se sticanje i posedovanje političkih znanja tako može
kvalifikovati, sastavni je deo profesionalizacije vojnog zanimanja. Depolitizacija vojske
podrazumeva propisivanje i poštovanje sledećih mera: 1) zabranu rada političkih stranaka u
vojsci; 2) zabranu članstva vojnih lica u političkim strankama; 3) isključivanje vojnih lica
(pripadnika vojske) iz političkog odlučivanja.
NAČELO PODREĐENOSTI vojske zvaničnim civilnim vlastima je osnovna odrednica položaja
vojske u demokratskim porecima. Suprotan odnos, kad nema civilne kontrole nad vojskom ili
kad je ona neefektivna naziva se pretorijanizam. Civilna kontrola nad vojskom postoji samo kad
je vojska (oficirski kor) u potpunosti potčinjena civilnom organu. Ta potčinjenost se izražava
tako što o primeni oružanih snaga, vojne sile, odlučuje država preko civilnih organa. Političke
odluke i globalne ciljeve u vezi sa vojskom utvrđuje država, dok se vojno rukovodstvo bavi
pitanjima vezanim za vojnu profesiju. Ovo načelo je jedan od uslova i jamstvo demokratskog
političkog poretka. Jer, upravo zbog toga što je funkcija vojske da brani državu, vojsku vreba
opasnost da smatra da joj no tom osnovu pripada i pravo da određuje državni interes. Takvo
shvatanje može u krajnjim slučajevima dovesti do uzurpacije političkih funkcija od strane
vojske, čime se ruše ustavni osnovi demokratskog političkog poretka u jednoj zemlji. U teoriji se
ističe (J. Wiatr) da uzrok poslušnosti vojske prema civilnim vlastima nije fizički, nego je
psihološki. Kad je reč o obimu fizičkih snaga, vojska je u apsolutnoj prednosti u odnosu na
civilne organe, jer ona uvek može pod svoju vlast staviti nenaoružane civile. U svakoj državi
vojska raspolaže najubojitijim oružjima i oruđima, čijom upotrebom ili pretnjom upotrebe može
iz osnova menjati karakter i tok političkih odnosa i procesa. Osnovni uzrok što je pri svoj toj
fizičkoj moći vojska podređena civilnim organima leži u dominantnoj političkoj kulturi.
„Politička kultura jedne nacije - kaže Ježi Vjatr - određuje kako stavove vojske tako i stavove
naroda prema vojsci."
177
Dva glavna oblika podređenosti vojske civilnim organima posledica su primene različitih sistema
vlasti ili različite organizacije izvršne vlasti. Prema prvom, vojska je podređena parlamentu, a
prema drugom, šefu države. U prvom sistemu kontrolu vojske i donošenje političkih odluka u
pogledu vojne organizacije i unapređivanja kadrova obavlja parlament preko vlade koja proizlazi
iz parlamentarne većine (u Velikoj Britaniji, Indiji, Nemačkoj, Italiji i Izraelu vojskom rukovodi
kancelar, tj. predsednik vlade preko ministra odbrane), dok prema drugom i češće primenjenom
sistemu, funkciju vrhovnog komandanta oružanih snaga obavlja šef države, dok parlament ima
pravo kontrole nad vojnim budžetom.
Uprkos institucionalizaciji načela podređenosti vojske zvaničnim civilnim organima, u XX veku
delotvorna i trajna civilna kontrola nad oružanim snagama u zemlji pre je bila izuzetak nego što
je pravilo. Samo mali broj stabilnih demokratija u ekonomski najsnažnijim državama Evrope i
Severne Amerike nije doživeo u XX veku izraze neposlušnosti i pobune vojske protiv civilnih
vlasti. Težnja za prisvajanje civilne vlasti od strane vojske posebno je izražena u krhkim
demokratijama i nerazvijenim državama. U Aziji je bilo perioda kada je postojalo više od trećine
vojnih režima, u Africi polovina, a u Latinskoj Americi dve trećine (S. Južnić). Uz to, u
zemljama u razvoju državni udari izvedeni uz pomoć vojske postali su gotovo hronična pojava,
preuzimajući tako na sebe funkciju koju imaju izbori i druti demokratski instrumenti za promenu
ljudi koji obavljaju državne funkcije. Tako se ističe da je samo u prošlom veku u četiri zemlje u
razvoju - Boliviji, Peruu, Siriji i Iraku - bilo nekoliko stotina što uspelih, što neuspelih državnih
udara uz pomoć vojske (A. Bebler).
Vojska kao ustavna institucija - Vojska je tradicionalno područje ustavne materije koje se
uređuje ustavnim normama. Gotovo da su izuzeci ustavi koji ne sadrže nijednu odredbu o
odbrani zemlje i njenoj vojsci. Razlike među ustavima u ovom pogledu postoje u broju odredaba
posvećenih tim temama i u sadržini prihvaćenih rešenja. Dva najčešće uređivana pitanja sa ovog
područja ustavne materije jesu prava i dužnosti građana prema odbrani zemlje i odnos vojske i
civilnih vlasti.
Pojam i uloga policije - Policija, zajedno sa vojskom, čini srž države kao monopola fizičke sile.
Međutim, s obzirom na to da je osnovna funkcija policije uspostavljanje i održavanje unutrašnjeg
društvenog reda, u uslovima mira, a ne kao vojske, odbrana države u ratu, policija je prema tome
bliža pravosuđu nego vojsci (E. Pusić).
178
Reč „policija" izvodi se iz prvobitnog grčkog grada države, polisa, i njome se označavala
celokupna državna aktivnost u polisu, izuzimajući sudstvo i vojsku. Sve do XVII—XVIII veka
policija je imala drukčije značenje od savremenog značenja, i ono je odgovaralo grčkoj reči
„politeja".
Policija je označavala vrlo razgranato državno upravljanje koje je imalo da vodi brigu ne samo o
državnom interesu nego i o interesu stanovništva. Delatnošću policije stanovništvu se
obezbeđivala bezbednost, blagostanje, čak i savršenstvo. Smatralo se da je država dobro uređena
samo kad se bavila takvom policijom.
U toku XIX veka pojavljuje se unutrašnje diferenciranje državne uprave prema dvojakoj funkciji
države: da unapredi razvoj društva i njegovo blagostanje, da suzbija opasnosti koje državi i
društvu čiji je ona izraz prete iznutra. Od tada se reč „policija" ne upotrebljava više za
označavanje celokupne državne uprave, nego samo za njenu funkciju otklanjanja unutrašnjih
opasnosti u državi. Time je otpočeo proces ubrzane diferencijacije državne uprave koji ni do
danas nije okončan. Unutrašnja uprava podelila se na nekoliko oblasti ili resora. Tako se nekada
„sveobuhvatna unutrašnja uprava sužava na unutrašnje poslove, ali i pod tim imenom zadržava
još uspomenu na svoju nekadašnju širinu" (E. Pusić). U većini zemalja evropskog kontinenta
resor unutrašnjih poslova određuje se negativno - u njegov delokrug spadaju svi upravni poslovi
koji nisu stavljeni u delokrut resornim organima uprave. Otuda i šarenilo u pogledu zadataka
policije kao izvršnog organa unutrašnjih poslova. Tako se u pojedinim zemljama zaštita
državnog poretka od unutrašnjih protivnika poverava državnoj policiji, a od spoljašnih
kontraobaveštajnoj službi. Ostala policijska delatnost, koja nema zadatak da neposredno štiti
državni poredak, deli se u pojedinim zemljama na posebnu sudsku policiju, čiji je zadatak da
vodi istragu i istražni postupak u stvarima krivičnih dela, i na upravnu policiju, čiji je zadatak
održavanje javnog poretka. Prema Žoržu Vedelu, „cilj sudske policije (police judiciaire) je
otkrivanje krivičnih dela i drutih delikata, istraga njihovih učinilaca i njihovo izručivanje
sudovima". „Naprotiv, upravna policija (police administrative) ne dovodi se u vezu sa deliktima
nego sa javnim poretkom (Fordre publić). Ona teži očuvanju javnog poretka, nezavisno od
suzbijanja delikata". Zbog toga se često kaže da sudska policija ima represivni, dok upravna
policija ima preventivni karakter. Moguće su i dalje deobe policije na posebne organizacione
jedinice - za saobraćaj, za društveno negativne pojave (alkoholizam, droga, prostitucija), za
protivpožarnu, odnosno vatrogasnu službu, za maloletničku delinkvenciju, za zaštitu od
elementarnih nepogoda, za intervencije u vanrednim okolnostima i slično.
Posle buržoasko-demokratskih revolucija pobedila je ideja narodne suverenosti. Suverenost
naroda (biračkog tela) izvor je i opravdanje državne vlasti. Primena te ideje znači da stanovnici 179
države od podanika, tj. objekata državne vlasti, postaju subjekti i krajnji izvor legitimnosti
državne vlasti. Time dotadašnja policija dolazi u protivrečnost - da prema građanima primenjuje
državnu silu i da istovremeno prema njima ima respekt kao konačnom izvoru državne vlasti
kojoj ta policija služi. Tu protivrečnost razrešava polazno načelo pravne države, prema kojem su
država i njena policija vezane pravom isto kao i svi građani. Policija dobija strogo izvršnu ulogu,
ona postaje izvršilac pravnih normi, s tim što je u toj svojoj delatnosti vezana pravnim propisima
i podvrgnuta pravnoj kontroli. Danas je ovo načelni okvir u koji se funkcionalno i organizaciono
smešta policija kao deo državnog aparata.
Osnovna funkcija policije kao državnog organa vezana je za pojam javnog poretka. Održavanje
javnog poretka obuhvata: 1) prevenciju njegovog narušavanja; 2) represiju protiv onih koji ga
narušavaju; 3) stvaranje i održavanje uslova stabilizacije javnog poretka. U širem smislu, javni
poredak obuhvata poredak (političke institucije, ljudske i građanske slobode - njihovo
funkcionisanje i ostvarivanje, uzajamni odnosi) ustanovljen ustavom i drugim pravnim propisima
jedne zemlje. U tom smislu, javni poredak izjednačuje se sa ustavnopravnim poretkom, tj. sa
sistemom političkih institucija, odnosa i prava konstituisanih i zaštićenih pravom. Svaka
protivpravna delatnost uperena protiv ovako shvaćenog ustavnopravnog poretka predstavlja
utrožavanje javnog poretka. Pri tom, najveći deo tih protivpravnih delatnosti ima karakter
krivičnih dela, koja za sobom povlače krivične sankcije, dok su ostale protivpravne delatnosti
prekršaji, za koje se izriču administrativne kazne i zaštitne mere. Pod zaštitu javnog poretka
potpada i otklanjanje drugih smetnji za normalno funkcionisanje ustavnopravnog poretka
(obezbeđivanje izvršenja sudskih presuda, obezbeđivanje nesmetanog rada javnog skupa, zaštita
saobraćaja na javnim putevima). Proizlazi, dakle, da je policija „delatnost upravljanja na
održavanje javnog reda" (G. Vedel). Zaštita javnog poretka obuhvata prinudno izvršavanje
zakona, održavanje ustavno-pravnog poretka, zaštitu ljudskih života i imovine, kako od
prestupnika u stanovništvu, tako i od prirodnih opasnosti kao što su požari, poplave ili druge
elementarne nepogode.
Obim funkcija policije zavisi od odnosa društvenih i političkih snaga u društvu. Ukoliko je taj
odnos prožet netrpeljivošću ili čak neprijateljstvom, uloga policije u takvom društvu postaje
značajnija. I obrnuto, u društvu u kojem postoji društvena kohezija, značaj policije se smanjuje.
Na obim funkcija policije utiču još dva činioca. Prvi je vezan za porast državnog aparata i stepen
intervencije države u društvene odnose. Povećavanje državnog aparata i državnog
intervencionizma, dovodi i do povećavanja obima policije. S druge strane, zahtev za
ograničavanje i humanizovanje državne vlasti i uopšte prinude, utiče kako na promenu metoda
koje policija primenjuje, tako i na obim policije. Iako su osnovne funkcije policije u većini
180
država slične, one nisu sadržinski istovetne, pošto na obim i sadržinu delatnosti policije bitno
utiču karakter društvenog i državnog uređenje svake zemlje ponaosob.
Kod organizacije policije za obavljanje njene funkcije postavljaju se sledeći osnovni problemi:
da li policiju treba organizaciono što više izdvojiti kao posebnu organizaciju ili je uklopiti u
celinu državne organizacije, kao deo šire celine; da li policiju treba organizovati centralistički,
kao jedinstvenu službu, ili pored državne policije treba organizovati i lokalne policije kako bi se
ove lakše prilagodile lokalnim prilikama; da li u organizaciji policije predvideti oblike koji su
pogodni za primenu diskrecione ocene u odlučivanju ili je i organizacionim putem čvrsto vezati
za zakon i podvrći stalnoj i efikasnoj kontroli; da li podsticati organizacione oblike pogodne za
sopstvenu inicijativu ili prednost davati oblicima koji bi rešavali slučajeve koji se pojave; da li
razdvojiti policiju koja neposredno učestvuje u sudskim postupcima od ostale policije koja ostaje
deo uprave (E. Pusić). Pri tom, u izgradnji konkretnog policijskog sistema ne bi trebalo optirati
između krajnosti naznačenih dilema, nego bi trebalo pronaći optimalnu ravnotežu među njima.
Opredeljenje na osnovu ovih dilema ne zavisi samo od političkih prilika u jednoj zemlji, nego i
od istorijskih tradicija, kao i drugih posebnih prilika.
Opšta policija ili centralna policija organizuje se za potrebe i pod kontrolom centralnih državnih
organa. Obično se nalazi u sklopu ministarstva unutrašnjih poslova, ali može biti vezana i za
vojsku, kao žandarmerija ili specijalna vojna policija, kao i za druge grane državne uprave. Pri
tom, kontraobaveštajna služba može biti organizovana kao organizaciona jedinica u okviru opšte
policije ili kao jedinica u okviru posebne službe državne bezbednosti ili kao deo obaveštajne
službe koja je više ili manje u sastavu vojske. Isto tako, i politička policija se organizuje u okviru
opšteg policijskog sistema. Organizaciono izdvajanje političke policije u posebnu organizaciju
povlači za sobom dvostruku opasnost: ono je obeležje represivnog policijskog režima i stalni je
izvor opasnosti za promenu karaktera državne vlasti, pa i nosilaca državne vlasti. Najpoznatiji
primer takve policije je GESTAPO u nacističkoj Nemačkoj. Žandarmerija je specijalna formacija
za direktnu primenu sile većih razmera prilikom obavljanja policijske delatnosti, kao i za vršenje
lokalne terenske policijske službe u zemljama u kojima nije organizovana posebna lokalna
policija. Žandarmerija je organizacija vojnog karaktera i obično je hijerarhijski podređena
komandi vojske (E. Pusić). Primer žandarmerije su italijanski karabinijeri (carabiniere), koji su
deo vojske Italije koji vrše policijske funkcije u vojsci, ali isto tako u ulozi žandarmerije
obavljaju poslove održavanja javnog poretka. U mnogim zemljama organizuju se SPECIJALNE
POLICIJE za potrebe pojedinihupravnih resora, tj. ministarstava (vojna policija pri ministarstvu
vojske, finansijska policija pri ministarstvu finansija i slično). Lokalnu policiju sačinjavaju
policijske jedinice koje su formirane u sklopu lokalnih sistema upravljanja i nalaze se pod
181
nadzorom lokalnih organa. Ipak su retki primeri prave samostalnosti i izdvojenosti lokalne
policije od centralne policije i centralistički vođenog čitavog policijskog sistema. Zbog toga u
većini zemalja u kojima postoji lokalna policija, centralni policijski sistem nastoji da zadrži
važan deo kontrole nad lokalnom policijom.
Opšti problem država s demokratskim uređenjem je kako policiju podrediti političkoj i pravnoj
kontroli i kako ograničiti i civilizovati upotrebu monopola sile. To zbog toga što je policija izraz
monopola sile u unutrašnjim odnosima. Polazni policijski metod u razvoju policijskih metoda bio
je organizovana primena sile na ljude. Tom cilju demokratizovanja primene policijskih metoda
prvenstveno služi pravno regulisanje celokupne delatnosti policije. Delatnost policije se podvodi
pod zakon, za nju, kao i za celokupnu državnu upravu, važi načelo zakonitosti. Posebno je
osetljivopitanje kako obezbediti načelo zakonitosti u odnosu na one postupke policije koje je ona
ovlašćena da preduzima prema slobodnoj (diskrecionoj) oceni. U tim postupcima policija nije
strogo vezana za pravnu normu, nego ih može preduzimati i na osnovu slobodne ocene prilika.
Ipak, i tada je policija vezana određenim uslovima koji podležu oceni zakonitosti. Smisao pravne
regulisanosti postupaka policije je da se ona učini pravno odgovornom za svoje postupke.
Demokratizovanju policije služi i nadzor nad radom policije. Taj nadzor može se podeliti na
unutrašnji i spoljašnji. Unutrašnji nadzor obavlja se u okviru same policijske organizacije i
ministarstva unutrašnjih poslova od strane više instance. Spoljašnji nadzor obavljaju primenom
različitih metoda parlament, javni tužilac, sud i razne institucije, kakav je npr. švedski
ombudsman, sve do političkih stranaka i udruženja građana.
182
DIO ŠESTI
FEDERALNA DRŽAVA
TIPOVI DRŽAVNOG UREĐENJA
Unitarna država - Dva osnovna tipa državnog uređenja jesu unitarna država i federalna država ili
federacija. Razlika između ova dva tipa države naročito je oštra i nesumnjiva kad je reč o
centralistički uređenoj unitarnoj državi, u kojoj je celokupna državna vlast usredsređena u
centralnim državnim organima, koju oni vrše ili neposredno ili posredstvom svojih područnih 183
organa, koje sami postavljaju i koji su im neposredno odgovorni. Tada se ta razlika izvodi prema
vertikalnoj strukturi državne vlasti: ako državna vlast ima no vertikali jedinstvenog nosioca, reč
je o unitarnoj državi, a ako je ta vlast raspoređena na više centara, reč je o federalnoj državi. Ili,
kako se plastično izrazio Andre Oriju, unitarna država je „državni kolektivitet koji nije podeljen
na unutrašnje delove koji sami zaslužuju naziv države", dok je sa federalnom državom slučaj
obrnut.
Unitarna država pravno i politički raspolaže celokupnošću državnih nadležnosti, bez ikakve
deobe tih nadležnosti s drugim. Na istoj državnoj teritoriji i nad istim stanovništvom ne postoji
organizacija istog tipa koja bi joj bila konkurent u vršenju državne vlasti. U unitarnoj državi
građani se pokoravaju jednoj vlasti, pod istim su ustavnim režimom i pod vladavinom istih
zakona. U unitarnoj državi vlast predstavlja jedan nosilac, dok su građani u njoj podređeni jednoj
političkoj volji, jednoj zakonodavnoj i jednoj ustavotvornoj vlasti (V. Chantebout). Načelo na
kojem počiva unitarna država izraženo je u proklamaciji Prve francuske republike od 24.
septembra 1792, prema kojem je „Republika jedna i nedeljiva". Za unitarnu državu suštinsko
obeležje je da odluke državne vlasti podjednako obavezuju celokupno stanovništvo države. Ovo
obeležje unitarne države označava se kao „homogenost vlasti" („l'hommogeneite du pouvoir"),
tj. njene vlasti.
Od ovog značenja unitarne države treba razlikovati sjedinjenu uniju {Vunion incorporee), koja je
isto tako oblik unitarne države. No, za razliku od proste unitarne države, u sjedinjenoj uniji
postoji pluralizam zakonodavstva, samo bez pluralizma zakonodavca. U sjedinjenoj uniji
zakonodavac u zemlji donosi pravne norme koje nisu jednako primenjive na celoj teritoriji.
Zakonodavac može, prilikom donošenja zakona, utvrditi da taj zakon važi na delu državne
teritorije ili, obrnuto, može izuzeti od primene tog zakona određene delove teritorije. Tako se u
Ujedinjenom Kraljevstvu Velike Britanije i Severne Irske, proizišlom iz ujedinjenja Engleske,
najpre sa Velsom (1536), zatim sa Škotskom (1707) i na kraju sa Irskom (između 1800. i 1921),
ne primenjuje na celoj državnoj teritoriji uniformni pravni režim, pošto se pojedini zakoni
primenjuju na delu teritorije Kraljevstva, a ne na celokupnoj teritoriji.
Međutim, unitarna država može biti i decentralizovana, tj. u njoj se državna vlast može vršiti i od
strane od centralnih organa odvojenih i relativno samostalnih decentralizovanih organa koji
imaju sopstvenu nadležnost. Stoga je, u vezi sa razlikovanjem tipova državnog uređenja,
najtananija razlika između decentralizovane unitarne države i federalne države.
Federalna država - Federalna država poseban je tip države. Ona će se najbolje odrediti iz
poređenja sa decentralizovanom unitarnom državom. Razlika između ova dva tipa države
184
najčešće se svodi na to što decentralizovane jedinice unitarne države u poređenju s federalnim
jedinicama, koje su jedinice federalne države, imaju po pravilu užu i daleko manje važnu
nadležnost. Daleko je pouzdanija razlika koja se oslanja na precizna pravna merila. Tako je
jedno od ovih merila vezano za metod kojim se određuje i menja nadležnost decentralizovane
jedinice i federalne jedinice. Dok se nadležnost decentralizovanih jedinica određuje i menja
zakonom i podložna je uticaju centralne vlasti, nadležnost federalnih jedinica se određuje i menja
ustavom i van domašaja je isključivog uticaja federalne, tj. centralne vlasti. Time se obezbeđuje
veća postojanost nadležnosti, i time vlasti federalnih jedinica. Drugo merilo vezano je za sistem
kontrole nad vršenjem nadležnosti decentralizovane jedinice i federalne jedinice. Dok nad
aktima decentralizovanih jedinica centralni organi mogu pod određenim uslovima vršiti i
političku kontrolu, ocenjujući i njihovu celishodnost i adekvatnost, u federalnoj državi nad
aktima federalnih jedinica može postojati samo pravna kontrola, tj. kontrola ustavnosti i
zakonitosti.
Federalna jedinica ima obeležja koja nema decentralizovana jedinica. Tako, federalnu jedinicu
karakteriše postojanje samostalnog delokruga u kojem ona vrši najvišu, zakonodavnu vlast.
Drugo takvo obeležje je ustavom federalne države obezbeđeno pravo učešća federalne jedinice u
obavljanju nadležnosti federalne države, i to posebno njene ustavotvorne i zakonodavne vlasti.
Iz ovih osnovnih razlika između decentralizovane jedinice, s jedne, i federalne jedinice, s druge
strane, proizlazi da je decentralizacija vezana za oblik unitarne države, dok je federalna država
poseban tip države.
U slučaju sukoba nadležnosti između decentralizovane jedinice i države, prevagu uvek ima
država. U slučaju sukoba nadležnosti između federalne jedinice i federalne vlasti, prevagu ima
ona vlast koja se kreće u granicama nadležnosti određenim u federalnom ustavu. Takve sporove
u federalnoj državi rešava, po pravilu, ustavni sud. Zbog toga je ustanova ustavnog sudstva
organski srasla s federalnim državnim uređenjem.
Uprkos svim razlikama, federalna država je bliža i sličnija decentralizovanoj unitarnoj državi
nego konfederaciji. Dok se federacija od konfederacije razlikuje suštinski, prema vrsti (federacija
je oblik države, konfederacija je savez država), dotle je razlika između federacije i
decentralizovane unitarne države razlika u stepenu primene načela decentralizacije u okviru iste
vrste (i federalna država je kao decentralizovana unitarna država država, samo sa tzv. mega
decentralizacijom).
FEDERALIZAM I FEDERACIJA
185
Značenje i poreklo federalizma - Reč „federalizam" upotrebljava se prilično neodređeno, da
označi bilo koji oblik ujedinjavanja autonomnih jedinki. Tako, Karl Fridrih pod federalizmom
podrazumeva „proces institucionalizacije jedne složene zajednice, kojim se na osnovu ustava
sprovodi teritorijalna podela političke vlasti". Federalizam obuhvata oblike udruživanja od
labave konfederacije posebnih članica koje su se utovorom složile da formiraju zajednički organ
za vršenje zajedničkih poslova, sve do tesno spojene federalne unije posebnih članica u jednu
federalnu vlast, u kojoj udružene članice vrše samo vlast no ostatku od primarne federalne vlasti.
Razlike u oblicima federalizma, posebno u obliku koji se naziva federalna država ili federacija,
nisu stroge ni čvrste. One su više stadijumi u procesu federalizacije konkretne političke
zajednice. Tako biva u praksi, dok teorija utvrđuje strogu i preciznu pojmovnu granicu između
pojedinih oblika federalizma.
Izraz „federalizam" potiče od latinske reči foedus, genitiv foederis, koja znači ugovor, savez.
Federalizam označava pojavu povezivanja i slobodnog udruživanja različitih teritorijalnih
zajednica ljudi u okviru jedne države ili između više država i političkih celina, u različite svrhe.
Federalizam nije nova pojava. Sreće se još u starom veku, posebno u antičkoj Grčkoj, u kojoj su
postojali savezi kojima su bili povezani gradovi-države. Razlozi stvaranja tih saveza ili liga bili
su isključivo odbrambeni.
Majušni gradovi-države su se udruživanjem branili od osvajačkih težnji Sparte, Makedonije ili
Rima. Središnja vlast imala je samo nadležnost u oblasti vojske i odbrane, dok su gradovi-države
zadržali za sebe nadležnost u oblasti spoljne politike, odlučivanja o ratu i miru, zaključivanja
ugovora i ostalih poslova koji su od značaja za odlučivanje u oblasti vojske i odbrane. To je,
ujedno, bio jedan od razloga propasti tih vojnih saveza. Primeri ovakvih saveza bili su Ahajska
liga, stvorena u III i II veku pre nove ere između grčkih gradova-država severnog Peloponeza
radi borbe za nezavisnost Grčke, a protiv makedonske hegemonije i Etolska liga, stvorena od
gradova-država u planinskoj oblasti u Grčkoj, Etoliji, radi suprotstavljanja Ahajskoj ligi i
antičkoj Makedoniji. U srednjem veku pojedini gradovi u evropskim zemljama udruživali su se u
lige i druge oblike radi očuvanja svojih samoupravnih povlastica. Isto tako, u srednjem veku
obrazuju se konfederacije, tj. savezi nezavisnih država, u Švajcarskoj, Holandiji, Nemačkoj. Prva
savremena federacija, SAD, nastala je krajem XVIII veka. Prvi potpuniji i izgrađeniji pogled na
federaciju kao oblik federalizma daju pisci „Federalista", Hamilton, Medison i Džej,
objašnjavajući i dopunjavajući američki federalni ustav od 1787. SAD su tako u dvostrukom
smislu „očevi federalizma" („pereš du federalisme"), tj. federacije. One su istovremeno stvorile
186
prvu federaciju u svetu i doktrinu o tom tipu države. Pri tom, pronalazak novog tipa države nije
bio rezultat primene teorijskog sistema koji je bio ranije stvoren i unapred poznat, nego
empirijski proizvod konkretnih političkih prilika koje su primoravale na kompromis. Kao ustavni
mehanizam, federaciju su preuzele neke evropske zemlje u XIX veku. Danas pod ovim sistemom
žive pojedine od najznačajnijih savremenih država.
Dva glavna oblika federalizma su intra državni federalizam (intraetatique, intrastate), čiji je
glavni oblik federalna država i inter državni federalizam (interetatique, Interstate), čiji je glavni
oblik konfederacija, savez država. Prema tome, federacija i konfederacija su oblici ili stepeni
ostvarivanja federalizma.
Konfederacija i federacija - Premda je konfederaciji i federaciji zajedničko obeležje
povezivanje samostalnih političkih celina, slabije ili jače izraženo, strogo pravno posmatrano,
konfederacija i federacija „ne ulaze u isti politički rod", nego su „dve političke vrste i razlika
među njima je kvalitativna" (J. T. Đorđević). Međutim, tradicionalna ustavna teorija povezivala
je konfederaciju i federaciju u dva tipa jedne iste državne vrste — složenu državu. Konfederacija
ili državni savez (Staatenbund) i federacija ili savezna država (Bundesstaat) smatrali su se i
smatraju se samo raznim oblicima složene države, što „ni logički ni stvarno ne može biti
ispravno" (J. T. Đorđević). To će se najbolje uvideti povlačenjem razlike između konfederacije i
federacije.
Konfederacija je samo pojačani savez (alliance confortee) država, kojim se ne stvara nikakva
superdržava (naddržava), nego samo jedno međunarodno društvo država. U konfederaciji ne
postoji teritorija konfederacije, ne postoje građani, odnosno državljani konfederacije, niti postoji
najviša vlast (potestd di impero) konfederacije kao takve (R. Virga). Konfederacija ne stvara
centralnu državu različitu od svojih članica. Zbog toga je ona, u osnovi, prelazni oblik
udruživanja država. Ili će se udružene države vratiti prvobitnoj potpunoj samostalnosti ili će se,
ako činioci koji su uticali na udruživanje nastave da deluju, integrisati u koherentniji oblik
države - u federalnu državu (G. Burdeau). Zato se i kaže da je konfederacija „embrion federalne
države". Istorija ne poznaje obrnuti proces - preobražavanje federacije u konfederaciju, zašta su
se, svojevremeno, zalagali razni spasioci druge Jutoslavije. U konfederaciji nema središnje vlasti,
nema druge državne vlasti osim vlasti svake posebne udružene države. Konfederacija nema
nijednu od tri klasične državne vlasti i ona je skup nezavisnih država sa kojima opšti preko
njihovog zajedničkog organa. Konfederacija je samo ugovorni odnos između nezavisnih i
suverenih država, koje zadržavaju sopstvenu suverenost i posle stvaranja konfederacije, a ne i
187
neka nova državna organizacija i državna vlast koja bi se izdizala iznad svojih komponenata i
imala pravo da im zapoveda. Konfederacija nije pravna ličnost, nego je pravni odnos. Za razliku
od države koja nastaje i prestaje faktičkim putem, konfederacija nastaje i prestaje pravnim
putem. Iz svega rečenog proizlazi da konfederaciji nedostaje supstrat države. Ona sama nije
država, nego je samo udruženje, skup država sa zajedničkim vršenjem izvesnih atribucija
državne vlasti. Njeni članovi nisu građani u tim državama, nego same te države.
Federalna država, ili federacija, je jedna institucionalna unija, koja dovodi do stvaranja nove
države, različite od svojih država članica. U odnosu na svoje članice, federacija je jedna „sasvim
zasebna i nova pravna ličnost, koja se uzdiže nad svojim sastavnim delovima" (M. M.
Živančević). Za razliku od konfederacije, u federaciji postoji naddržava, koja za svoje
stanovništvo ima ukupnost građana posebnih država članica, koja za svoju teritoriju ima
ukupnost teritorije država članica i koja ima sopstvenu vlast, različitu od vlasti država članica.
Federalna država ima svoju zakonodavnu, izvršnu i sudsku vlast, a uz to ona je i skup građana s
kojima neposredno opšti i kojima neposredno naređuje. Vlast središnje države ima u federaciji,
za razliku od konfederacije, kao neposredne adresate sve građane, a ne samo pojedinačne države
članice kao takve. Prema tome, dok je u konfederaciji reč o kooperaciji suverenosti, u federaciji
je reč o integraciji suverenosti.
Konstitutivni akt i pravna osnova konfederacije je međunarodni ugovor, koji utvrđuje ciljeve
konfederacije i načine njihovog ostvarivanja.
Zato se i kaže da je konfederacija tvorevina međunarodnog prava. Pošto je nastala jednoglasnom
odlukom članica, status konfederacije može se promeniti opet samo jednoglasnom odlukom
članica. Otuda slaba integracija država članica konfederacije. Ta integracija je slaba najpre zbog
jednoglasnosti u odlučivanju o pitanjima vezanim za status konfederacije, a zatim i zbog slobode
secesije koju zadržava svaka udružena država.
Federacija nije međunarodna unija niti tvorevina međunarodnog prava nego je tvorevina
državnog prava koja se zasniva na ustavnom pravu (na ustavu). U federaciji središnja država ima
svoj ustav koji uređuje uniju sa državama članicama i utvrđuje uzajamne nadležnosti u oblasti
zakonodavstva, uprave i sudstva. Prvenstvo u federaciji ima federalni ustav, pošto ustavi država
članica ne mogu menjati podelu nadležnosti utvrđenu u federalnom ustavu, a prilikom donošenja
svog ustava moraju voditi računa o osnovnim načelima federalnog ustava. To prvenstvo
federalnog ustava u federaciji obično se izražava tako što se kaže da središnja vlast ima
„nadležnost nadležnosti" („Kompetenz-Kompetenz"). Upravo zbog toga suverenost pripada
centralnoj vlasti, a ne državama članicama. Federalni ustav menja se po većinskom načelu, a ne
188
kao konfederalni utovor, jednoglasnošću država članica. Sve su ovo posledice neposedovanja
državnog subjektiviteta na strani konfederacije. Dok država sa stanovišta prava traje u
apsolutnom smislu večno i ima univerzalnu nadležnost, konfederacija je, budući nedržava, trajna
ali ne i večna tvorevina, pošto se njeno trajanje može menjati voljom njenih članica, a njena
nadležnost je ograničena samo na poslove koji su ugovorom o stvaranju konfederacije utvrđeni
kao zajednički (M. M. Živančević).
Konfederacija funkcioniše preko kongresa delegata udruženih država (dieta). Taj zajednički
organ zasedao je trajno ili povremeno, u izvesno određeno vreme ili nekim povodom. On,
međutim, nije bio parlament države, nego neka vrsta diplomatske konferencije, sastavljene od
delegata svake pojedine države. Njih su imenovale njihove vlade, a oni su radili na osnovu
punomoćja i obaveznih uputstava, s tim što su u svako doba mogli biti opozvani i zamenjeni
drugim ličnostima. Imali su, dakle, imperativni mandat. U tom organu svaka država imala je po
jedan glas, bez obzira na broj svojih delegata. Za punovažnost odluka bila je, po pravilu,
potrebna jednoglasnost, a sprovođenje tih odluka prepušteno je diskrecionom pravu udruženih
država. Konfederacija, naime, nema nikakve izvršne vlasti koja bi imala pravo da svoje odluke
nametne građanima. Konfederalna dieta ima ovlašćenja koja vrši u odnosu na države članice kao
takve, a ne neposredno prema građanima udruženih država. Da bi obavezivale i građane
udruženih država, odluke diete moraju prvo postati unutrašnje pravo svake pojedinačne države.
Iz rečenog proizlazi da su konfederacija i federacija dve različite političke vrste i da se ne mogu
uzimati kao dva oblika iste vrste — složene države. Jer, federacija je jedna država, konfederacija
je jedna zajednica država. Federacija je suverena država, u konfederaciji su suverene države
njome obuhvaćene. Federacija je ustavnopravni odnos, konfederacija je ugovornopravni odnos.
Federacija je naročito unutrašnje ustrojstvo jedne države, konfederacija je zajednica više država.
Konfederacija se u praksi pokazala kao prolazna, labava i slaba tvorevina. Danas je to izumrli
oblik federalizma. Nekada postojeće konfederacije su se ili sasvim raspale ili su se pretvorile u
zajednice sasvim drugih pravnih obeležja. Konfederacija kao trajna saradnja dveju ili više država
na osnovu neokrnjene suverenosti, a maksimalne koristi iz te saradnje, jednostavno nije moguća.
To je svim konfederacijama davalo veštački karakter. Najpoznatiji primeri konfederacije u
istoriji bili su: Helvetska Konfederacija (1291— 1848), Utrehtska Unija (1579-1795),
Severnoamerički Savez (1778-1787), NemačkiSavez (1815-1866), Sovjetski Savez (1917-1922).
Nasuprot konfederaciji, federacija se pokazala daleko vitalniji i čvršći državni oblik. Danas su
federacije najveće i najmnogoljudnije zemlje sveta ili pojedinih kontinenata (Ruska federacija,
Kanada, SAD, Brazil, Indija, Nigerija).
189
Priroda i ciljevi federacije - U osnovi federacije je ideja udruživanja. Pri tom je federacija
ujedinjenje tipa dobrovoljne zajednice udruženih delova. U njoj postoji pristanak svih strana na
federalnim ugovorom ustanovljeni javni poredak. Ulazak u federaciju ne povlači za sobom fuziju
udruženih delova u okviru nje, nego, jednostavno, agregaciju sa drugim elementima koji su dotle
bili odvojeni jedan od drugog ili labavije udruženi. Stoga je svaka federacija, najpre, upućena na
sporazum o uniji (pacte dy umori). Smisao takve unije nije da udruženi delovi izgube svaki trag
svoje samostalnosti. Federalna država je ne samo skup, nego je ona i zajednica. Postojanje
razlika i osobenosti u njoj traži samostalnost i samoupravu, a postojanje sličnosti i jednakosti
nameće zajednicu. Razlog federacije upravo je jedinstveno obavljanje zajedničkih poslova i
samostalno obavljanje posebnih poslova. Još je Tokvil (Alexis de Tocqueville) pisao da u
federaciji postoje dva različita društva, međusobno isprepletena i urasla jedno u drugo.
Tradicionalna ustavna teorija pitanje suštine federacije vezuje za pitanje suverenosti, pošto ona
suverenost smatra suštinskim obeležjem države. Prema njoj, osnovno pitanje federalne države je
da li je suverenost u njoj jedinstvena ili je pak podeljena. Ako je jedinstvena, kome onda pripada:
središnjoj (federalnoj) vlasti ili vlasti federalnih jedinica? Ako nije, kako je podeljena?
Jedinstvena suverenost traži odgovor na pitanje: ko je nosilac suverenosti. Tu postoje dva
odgovora. Prema prvom, suverenost pripada federalnoj državi, pošto je jedino ona u pravom
smislu država, na sledstveno, samo ona raspolaže suverenom vlašću. Prema drugom, suverenost
je postojala i ostala u federalnim jedinicama, pošto su one prvobitni i osnovni subjekti koji su
prethodili federaciji kao subjektu. Federalna vlast je njihov izraz i delo.
Borba između ova dva suprotstavljena gledišta naročito se rasplamsala u SAD sredinom XIX
veka. Prvo gledište branili su politički mislioci iz severnih američkih država, posebno Vebster
(Webster). On je isticao da je američka federacija nova država stvorena federalnim ustavom, a ne
ugovorom zaključenim između suverenih američkih država. Politički osnov te federacije bio je
sporazum, ali je njen pravni osnov ustav. U Americi se kao pristalica drugog gledišta naročito
istakao politički mislilac Džon Kalhun (John Calhoun). On je, pošavši od istorijskog primera
nastanka američke federacije, isticao kako je federacija savez nezavisnih i suverenih država. A
budući da je suverenost nedeljiva, ona pripada državama, a ne federaciji, koja je samo mandatar
država, iz čega proizlazi da države mogu uvek lišiti pravnog dejstva svaki zakon izglasan u
Kongresu (pravo nulifikacije država). Federacija, smatrao je Kalhun, nije nikakva nova država
nego je samo pravna nadgradnja nad postojećim samostalnim državama koje zadržavaju svoju
suverenost. Kalhun je iz načina na koji je postala jedna federacija izveo opšti zaključak o prirodi
svake federacije.
190
Ovaj spor okončala je praksa. „Pobedom industrijskog i liberalno kapitalističkog Severa i ideje
nacije i jednakih prava svih građana nad idejom partikularizma i feudalne nejednakosti ljudi,
spor o nosiocu suverenosti u saveznoj državi je rešen potpuno u korist centralne vlade." (J.
Đorđević). Federacija u SAD proglašena je nedeljivom celinom sa jedinstvenom suverenom
vlašću.
Pravna priroda federalne države ista je kao i pravna priroda svake druge države. Njeno osnovno
obeležje je suverenost, koja pripada glavnim ustavnim organima federalne vlasti. Suverenost
pripada središnjoj vlasti, pošto ona predstavlja jedinstvenu državu, različitu od svojih država
članica, tj. od federalnih jedinica. Zakoni i odluke federalne države neposredno obavezuju
građane, a ne preko federalnih jedinica, tj. njihovih organa. Između središnje vlasti i pojedinca
postoji neposredni odnos. U federaciji na vrhu hijerarhije pravnih akata nalazi se federalni ustav.
U granicama nadležnosti federalne države, odluke centralne (federalne) vlasti više su od odluka
vlasti federalne jedinice. Razlika između federalne i unitarne države je u tome što je vlast
federalne države pravno ograničena okvirima i nadležnostima određenim saveznim ustavom, dok
unitarnoj državi pripadaju nadležnosti svojstvene državi i one se ustavom ne ograničavaju,
odnosno ne navode se u ustavu. Zato ustav federacije mora biti pisan i čvrst. Federacija ne može
ni postati niti se može pravilno razvijati bez čvrstog ustava.
Međutim, o pravnoj prirodi federacije ima i drukčijih shvatanja. Tako, Karl Fridrih smatra da se
u federaciji ne može pronaći nikakav suveren, pošto se autonomija i suverenost u svakom
političkom poretku međusobno isključuju. Ako federalne jedinice u federaciji uživaju
autonomiju, s tim je nespojivo tvrditi da federacija raspolaže suverenošću. Karl Fridrih kaže da
su pravnici, polazeći od toga da država raspolaže svojstvom nedeljive suverenosti, napregli i
upotrebili svu svoju oštroumnost da otkriju takvog suverena u federalnoj državi. Međutim, čak ni
poslovična učenost i analitičnost nemačkih pravnika nije mogla da otkrije gde se nalazi
suverenost u federalnoj državi, pošto niko, na ni nemački pravnici, ne mogu pronaći nešto što
uopšte ne postoji.
To dvojstvo vlasti u federaciji Vilijam Riker (W. N. Riker) vidi kao njeno suštinsko svojstvo.
Prema njemu, sledeće odlike federacije najpotpunije izražavaju njenu prirodu: 1) postojanje dva
nivoa vlasti na jednoj teritoriji i nad jednim stanovništvom; 2) svaki od dva nivoa vlasti ima bar
jedno područje u kojem je potpuno samostalan od drugog; 3) postojanje jemstva samostalnosti
(bar u obliku ustavne odredbe) svake vlasti u okvirima njene nadležnosti.
Federalnu državu karakteriše jedinstveno državljanstvo. Iako u federacijama često postoji
dualizam državljanstva (federalne države i federalnih jedinica), u njima nema dvojnog
191
državljanstva u smislu međunarodnog privatnog prava. Svaki građanin federacije je državljanin
jedne suverene države, čak i kada ima državljanstvo ili zavičajnost (Vindigenat) federalne
jedinice.
Ciljevi federalnog uređenja su dvojaki. Prvi cilj federacije je da se tim tipom državnog uređenja
pomire političko jedinstvo i regionalne ili nacionalne različitosti i no tim osnovama autonomije.
Drugi je da se federacijom ostvari dublje jedinstvo. U preambuli ustava prve federacije u svetu,
SAD, kaže se da se federalno uređenje uspostavlja u cilju „da obrazujemo savršeniji savez,
uvedemo pravdu, osiguramo unutrašnji mir, postaramo se za zajedničku odbranu, unapredimo
opšte blagostanje i obezbedimo blagodeti slobode sebi samima i svom potomstvu". U preambuli
Ustava Švajcarske kaže se da se ustav donosi „u želji da učvrsti savez članica Konfederacije". U
preambuli Ustava Australije kaže se da se narod budućih federalnih jedinica „pokorno se
uzdajući u blagoslov svemogućeg Boga saglasi da se ujedini u nerazrušivu federalnu državu". U
Ustavu SSSR od 1924. govori se o okolnostima koje „imperativno nalažu ujedinjavanje saveznih
republika u jednu saveznu državu, sposobnu da obezbedi spoljnu bezbednost, unutrašnji
privredni uspeh i slobodu nacionalnog razvoja naroda".
Karl Fridrih ističe da je federalizam koji postoji u federalnoj državi jedan od najvažnijih oblika
konstitucionalizma. Njegova funkcija je da ograniči ovlašćenja centralne vlasti, ali isto tako i
ovlašćenja federalnih jedinica. Kao oblik podele vlasti na teritorijalnoj, a ne na funkcionalnoj
osnovi, federalizam federacije ograničava vlast kao takvu. Teritorijalna podela vlasti ponekad je
efikasnija od funkcionalne podele vlasti. Federalne jedinice tretiraju se u federalnoj državi na
način analogan tretmanu građanina-pojedinca u državi u kojoj je građanima garantovana sfera
relativne nezavisnosti, građanskih sloboda i slično.
Savremene federacije imaju u poređenju s onima iz XIX veka drukčiju prirodu. U XIX veku
federalne jedinice izvršavale su svoje zajedničke ciljeve preko federacije, tj. njenih organa, koji
su bili samo sredstvo za izvršavanje ciljeva federalnih jedinica. U XX veku ciljeve i politiku u
federaciji utvrđuje federacija preko svojih organa, dok federalne jedinice samo sprovode politiku
koju je utvrdila federalna vlada. To je opšta tendencija evolucije prirode federacije, od koje su
izuzetak bile samo etničke federacije, koje su se uglavnom raspale. Po svoj prilici, ova tendencija
nastaviće se i u XXI veku. U prvoj federaciji u svetu, SAD, jačanje funkcija federalnog centra
ostvarivano je na tri načina: prvo, donošenjem pojedinih ustavnih amandmana, kojima se menja,
odnosno dopunjava tekst ustava (Amandman XV od 1913) ili generalnom klauzulom na kraju
teksta pojedinih ustavnih amandmana, prema kojoj je „Kongres ovlašćen da odgovarajućim
zakonodavstvom obezbedi primenu ovog amandmana"; drugo, primenom doktrine o
192
pretpostavljenim i prećutnim ovlašćenjima federacije (implied powers), sadržane u članu I,
odseku 8. Ustava; treće, praksom Federalnog vrhovnog suda.
Merila federacije - Federacija je voljna kreacija federalnih jedinica. Osnovni problem koji je ona
pozvana da reši je obezbeđivanje jedinstva celine i slobode konstitutivnih delova. U tom smislu,
federacija se predstavlja, ako se tako može reći, kao građevina na dva sprata. Na prvom spratu te
građevine nalaze se države članice ili federalne jedinice, koje više nemaju svojstvo originernosti,
pošto ono postaje svojina novog državnog kolektiviteta. Taj kolektivitet je drugi sprat građevine,
to je federalna država ili, kako neki predlažu da se zove, superdržava. Federalna država obuhvata
federalne jedinice, ali ih nipošto ne apsorbuje, u meri u kojoj predstavlja sintezu između unitarne
države i konfederacije, između solidarnosti i autonomije. Federacija je pluribus ipit, što je
osnovna deviza američkog federalizma, ona je jedinstvo u mnoštvu ili različitosti.
Federalna država upravo razrešava teorijsku antinomiju između jedinstva celine i slobode njenih
sastavnih delova. To se postiže putem određenih načela na kojima je federacija ustrojena, koja
Pjer Pakte naziva merilima federacije. Cela konstrukcija federalne države zasniva se na
dijalektičkoj kombinaciji tri takva merila, odnosno načela: suprematija federalne države,
autonomija federalnih jedinica i participacija federalnih jedinica.
Načelo suprematije federacije (le principe de superposition) znači da je federacija, s jedne strane,
posebna politička i državna organizacija, a s druge, da je ona superdržava koja raspolaže punom
suverenošću, kako spoljnom tako i unutrašnjom. Međunarodna ili spoljna suverenost federacije
ogleda se u njenom pravu da odlučuje o ratu i miru (ius belli), pravu da zaključuje međunarodne
ugovore (ius tractatum) i pravu da bude predstavljena u spoljnom svetu (ius legationis).
Međunarodna jurisprudencija pripisuje federalnoj državi delikte koje izvrše njene federalne
jedinice. Ustavna ili unutrašnja suverenost federacije sastoji se u pretpostavljenosti njenog
pravnog poretka pravnom poretku federalnih jedinica. To je, ujedno, i jedna od suštinskih razlika
između konfederacije i federacije, pošto u konfederaciji nema pretpostavljenosti jednog pravnog
poretka drugom nego međusobne koordiniranosti pravnih poredaka udruženih država. Pravni
poredak federacije proteže se na celoj teritoriji i nad celokupnim stanovništvom federalnih
jedinica. Suprematija federacije pravno se izražava kao prioritet i suprematija federalnog prava,
koje neposredno obavezuje građane. Pravo federacije ima prednost u odnosu na pravo federalnih
jedinica, ono ga kao jače potiskuje (emporte). Federalni zakoni u svakom slučaju ukidaju i
menjaju zakone federalnih jedinica koji s njima nisu usaglašeni („Bundesrecht bricht
Landesrecht").
193
Pojedini pisci suštinsko načelo federacije vide upravo u načelu suprematije. Tako Andre Oriju
kaže: „Federalna država je unija država, u smislu unutrašnjeg, tj. ustavnog prava, u kojoj se
jedan novi državni kolektivitet postavlja iznad ujedinjenih država". A Marsel Prelo određuje
federalnu državu kao državu u kojoj se stiče pluralizam ustavnih poredaka, od kojih je jedan veći
i obuhvata organe manjih ustavnih poredaka koji su mu potčinjeni, ali i sami učestvuju u
njegovom funkcionisanju (načelo participacije federalnih jedinica). U Belgiji naglašeni
regionalizam dolazi do ivice federalizma, odnosno federalne države, ali je ne prekoračuje i ne
zalazi u nju upravo što mu nedostaje načelo suprematije zajedničke države, uprkos postojanju
načela autonomije i načela participacije jedinica regionalne autonomije, iako Ustav Belgije kaže
da je Belgija federalna država.
Drugi pisci, opet, smatraju da je preko načela suprematije federacije ostvareno, kako kaže Žorž
Birdo, „delimično izmirenje" elemenata potčinjenosti i samostalnosti. Federacija je oblik
udruživanja država koje su delom potčinjene jedinstvenoj vlasti, a delom su očuvale svoju
nezavisnost. Zbog toga federalna država ima složenu prirodu, istovremeno unitarnu i federalnu.
Njen unitarni karakter proizlazi otuda što federalna država ima teritoriju koja je, mada podeljena
između država članica, potčinjena jedinstvenoj vlasti federalne države, koja na njoj vrši svoje
federalne nadležnosti; ona je unitarnog karaktera još i zbog toga što pojedinci, ukoliko je reč o
vršenju federalne vlasti, predstavljaju jedinstveno nacionalno telo. Na kraju, unitarno obeležje u
federalnoj državi je i to što u njoj postoje centralni organi čija volja važi za celokupnu državnu
zajednicu. Federalno obeležje u federalnoj državi sastoji se, s jedne strane, u pravu participacije
posebnih država u formiranju volje federalnih organa, a s druge, u nadležnosti federalnim
ustavom rezervisanoj za federalne jedinice - da slobodno uređuju tim ustavom pozitivno ili
negativno određene oblasti društvenih odnosa.
Zbog ove izmešanosti elemenata krajnosti, za federalnu državu je od izuzetnog značaja
postizanje ravnoteže između ta dva elementa. U tom smislu Pjer Pakte kaže da federalna država
treba da ostvari „harmoničan ekvilibrijum između načela autonomije i udruživanja, na koje se
podjednako poziva".
Iako im je oduzeta suverenost, federalne jedinice su očuvale autonomiju u federalnoj državi, koja
je određena i ujamčena u federalnom ustavu. Načelo autonomije federalnih jedinica u federalnoj
državi znači da federalne jedinice imaju svoju federalnim ustavom utvrđenu nadležnost i
individualizovan i poseban zakonodavni, izvršni i sudski sistem organa. Autonomija federalnih
jedinica je suštinsko obeležje federalne države, jer bez nje udružene jedinice ne bi imale karakter
federalnih jedinica, a federacija se samim tim ne bi razlikovala od decentralizovane unitarne
države.194
Federacija je teritorijalna podela vlasti između federalnih jedinica i federalne države koja
obuhvata i objedinjuje te federalne jedinice. U tom smislu, federalna država je sastavljena od
nekoliko drugih država s kojima deli nadležnost. Federacija je konkretni oblik objedinjavanja
pojedinih teritorijalnih kolektiviteta koji raspolažu najširim stepenom decentralizacije, pošto su i
sami nosioci državnih funkcija. Za razliku od pravih, suverenih država, akti koje ti kolektiviteti,
koje su federalne jedinice u federalnoj državi, donose moraju biti u saglasnosti s ustavom i
zakonima federalne države. Federacija je, sociološki posmatrano, oblik pomirenja samostalnosti
pojedinih ljudskih kolektiviteta i državne celine. Autonomija federalnih jedinica sastoji se u tome
što svaka od njih ima sopstvene nadležnosti koje obavlja samostalno putem svojih organa. U
tome se razlikuje federalna država od decentralizovane unitarne države. Autonomija federalnih
jedinica izražava se i priznaje u njihovom pravu da propisuju sopstveni ustav, pod uslovom da
poštuju osnovna načela izražena u federalnom ustavu.
Prava federalnih jedinica ne mogu se svesti na njihovu autonomiju, jer bi se u tom slučaju gubila
razlika između federalne države i decentralizovane unitarne države sa teritorijalnom
autonomijom. Otuda i načelo participacije kao jedno od merila postojanja federalne države.
Prema načelu participacije, federalne jedinice kao takve učestvuju u vršenju nadležnosti
federacije, tako što njihovi predstavnici ulaze u sastav federalnih organa ili se neposredno preko
svojih organa izjašnjavaju o pitanjima iz nadležnosti federacije (najčešće u slučaju promene
federalnog ustava). Federalne jedinice kao takve, nezavisno od veličine svoje teritorije i broja
stanovnika, učestvuju u vršenju zakonodavne vlasti federacije, u promeni federalnog ustava,
izvršavanju federalnih zakona i slično. Bez načela participacije federalnih jedinica federacija bi
bila jedna „unija nejednakih", neka vrsta sizerenstva ili protektorata prema federalnim
jedinicama. Nema federacije ako udruženi kolektiviteti ne učestvuju preko svojih predstavnika i
u konstituisanju federalnih organa i u izradi i donošenju njihovih odluka (G. Scelle).
RAZLOZI OBRAZOVANJA FEDERACIJA
Nužnost federacije - Federacija je najpogodniji oblik države čije se društvo odlikuje
nacionalnom, ekonomskom i kulturnom složenošću i različitošću, u kojem „proces duhovnog
izjednačavanja nije još uvek dovršen". Za društva u kojima postoji mozaik isprepletenosti
etničkih i nacionalnih grupa, sa različitom političkom zrelošću i stepenom društvenog razvoja,
centralističko državno uređenje je nasilje nad takvom društvenom stvarnošću.
195
Federacija je gotovo nužnost zemalja sa velikim geografskim prostranstvom, na kojem
neizbežno postoje razlike u klimi, ekologiji, kulturi i ostalim činiocima društvenog života, čije je
geografsko prostranstvo, rečju, ispresecano različitostima svih vrsta. U stvari, federacija je,
načelno uzev, nužnost država čiji su stvarni problemi toliko različiti, da ih nije moguće rešavati
putem jednih istih pravila i naredbi koje donose jedni isti organi iz jednog centra.
Uz ove razloge vezane za različitosti prostora na kojem se organizuje država, nužnost federacije
nameću i neki manje trajni i manje objektivni razlozi. Tako su međunarodni položaj zemlje i
spoljne okolnosti, posebno opasnost od zajedničkog neprijatelja i saznanje da se samo u jačim,
većim i čvršćim zajednicama može očuvati i odbraniti samostalnost i sloboda činioci koji
ubrzavaju nastanak federacije.
Upravo, imajući u vidu ovu objektivnu društvenu diverzifikaciju kao sociološku osnovu
federalnog državnog uređenja, Jovan T. Đorđević dao je jedno vrlo suptilno određivanje
federacije. Prema njemu, federacija je „političko jedinstvo kroz mnoštvo; državna zajednica bez
jedinstvenog unutrašnjeg uređenja; celina bez uniformnosti; unija bez unitarizma".
Ali, postoje i suprotna gledišta o tome da li je federacija za ovakva heterogena društva pravi i
valjani izbor. Prema njima, federacija nije u stanju da dovede do državne celine, nego ona,
naprotiv, podstiče separatističke tendencije u heterogenim društvima. Takva gledišta zasnovana
su na uverenju o svemoći države i jedino stvaralačkoj snazi političkog činioca. Jedino je
jedinstvo koje se ostvaruje jakom i jedinstvenom vlašću pouzdana garantija za stvarno jedinstvo.
Takve, u osnovi etatističke teorije, osporila je društvena stvarnost unitarnih država nastalih na
društveno i etnički heterogenoj osnovi, u kojima je upravo takvo, unitarno državno uređenje,
ugrožavalo državno jedinstvo. Ni najjači aparat sile nije u stanju da postigne nikakvo jedinstvo
tamo gde postoje različiti prirodni ljudski i nacionalni kolektiviteti. Unitarna država ne može biti
„lonac za topljenje" („melting pot") društvenih i etničkih posebnosti, ukoliko one imaju korene u
stvarnoj ekonomskoj, istorijskoj, socijalnoj, kulturnoj i etničkoj različitosti. Primeri carske
Rusije i Austro-Ugarske monarhije najbolje pokazuju da se od etnički heterogenih društava ne
može centralističkim državnim uređenjem napraviti jedna nacija, na čak ni postojana ni čvrsta
država. Unitarna država, prema tome, nije unapred nikakva garantija za celinu jedne države.
I, obrnuto, federalno uređenje SAD, mnogo više od centralističkog uređenja, delovalo je u
stvarnosti kao „lonac za topljenje" nacionalnih različitosti i za stvaranje jedne nacije. Iz ovoga bi
se moglo zaključiti da je tamo gde postoje značajne i oštre razlike u strukturi stanovništva koje
živi na jedinstvenom geografskom području federacija „onaj državni oblik koji nosi najsigurnije
okvire za celinu i najbolja sredstva za docniji pravilniji i stvarniji proces izjednačavanja". A to
196
dalje znači da „u državama sa etničkim, istorijskim i psihološkim razlikama i različitostima,
federacija dolazi da se usaglasi sa voljama svih grupa i delova i da ostvari jednu slobodnu i
čvršću državnu celinu" (Jovan T. Đorđević).
Najvažniji razlozi obrazovanja federacija - Najčešći osnovi različitosti između društvenih
grupa, ujedno su i razlozi izbora federalnog državnog uređenja. To su etnički, istorijski,
geografski i privredni razlozi.
Višenacionalnost, tj. postojanje više nacija i etničkih grupa na geografskom području jedne iste
države, jedan je od najjačih i najvažnijih razloga opredeljivanja za federalno uređenje. Federacija
pruža državni okvir za izražavanje nacionalnih posebnosti. Najlogičniji i najprostiji oblik uticaja
etničkog činioca na federalno uređenje postoji kad broj nacija određuje analogni broj federalnih
jedinica, tj. kad svaka nacija dobija „svoju" federalnu jedinicu. Takvo merilo bilo je primenjeno
u bivšim federacijama, SFRJ (ranije FNRJ) i Češko-Slovačkoj federaciji. U prvoj je pet
konstitutivnih, državotvornih nacija dobilo no jednu svoju federalnu jedinicu, dok je šesta bila
mešovita, sastojala se od tri konstitutivne, državotvorne nacije jutoslovenske federacije, od kojih
nijedna nije imala apsolutnu većinu. Ta šesta federalna jedinica, Bosna i Hercegovina, bila je
istorijski formirana geopolitička celina na kojoj je ravnopravno živelo više nacija. Ostale
federalne jedinice nosile su nazive po najbrojnijoj naciji koja je živela na njihovoj teritoriji. U
Češko-Slovačkoj federaciji postojale su dve federalne jedinice, koliko je bilo u njoj
konstitutivnih naroda. U obe ove federacije, u kojima se broj nacija poklapao s brojem federalnih
jedinica, državno jedinstvo zemlje i državna celina bili su razoreni. Od SFRJ su se otcepile četiri
federalne jedinice, a Češko-Slovačka federacija je dogovorno prestala da postoji, tako što su se
dve federalne jedinice konstituisale kao dve samostalne države, Češka i Slovačka.
Razlog uspostavljanja federalnog uređenja u Švajcarskoj, Kanadi, SSSR i Indiji bio je isto tako
etnički, ali se drukčije odrazio na federalno uređenje tih zemalja od pređašnjih primera. Reč je o
državama u kojima postoji više nacija, ali kod kojih se broj nacija i broj federalnih jedinica ne
poklapaju (negde je broj nacija manji od broja federalnih jedinica, kao u Švajcarskoj i u Kanadi,
a negde je veći, kao u SSSR, tj. Ruskoj federaciji, i u Indiji). No, osnovni razlog što su se te
zemlje konstituisale kao federacije bio je višenacionalnost, s tim što su na federativnu strukturu
tih federacija uticali, pored nacionalnih, i drugi razlozi. Od tih federacija prestao je da postoji
SSSR, tako što se dogovorom od njegovih 15 federalnih jedinica konstituisalo 15 samostalnih
država. U Ruskoj federaciji, koja je pravni sledbenik nekadašnjeg SSSR-a, razlog federalnog
uređenja je objektivno postojeći višenacionalni sastav stanovništva. Ostale članice bivše
197
sovjetske federacije konstituisane su kao unitarne države, premda većina njih ima višenacionalno
stanovništvo.
Drugi važan razlog izbora federalnog uređenja je istorijski, i on posebno dolazi do izražaja kod
federacija nastalih metodom agregacije. Reč je o nastanku federacije od ranije samostalnih
država ili državama sličnih ljudskih kolektiviteta koje su se udružile u federaciju. Kasnije
federalne jedinice nisu, dakle, pravne tvorevine federalnog ustava, nego su istorijske tvorevine
nastale pre federalnog ustava. Osećanje sopstvenog identiteta koje postoji kod takvih subjekata,
nastalo u njihovoj predfederalnoj fazi, obezbeđuje se dobijanjem svojstva federalne jedinice u
federaciji. Primeri takvih federacija su Švajcarska, koja je kao konfederacija počela da se
izgrađuje još davne 1291. i koja je proizišla iz Helvetske Konfederacije (Švajcarska je i posle
pretvaranja u federalnu državu i dalje zadržala naziv Helvetska Konfederacija, koji više ne
odgovara njenom aktuelnom ustavnom uređenju); SAD, nastale od 13 nezavisnih država
stvorenih na istočnoj obali severnoameričkog kontinenta, koje su kraće vreme bile udružene u
konfederaciju, da bi ova potom prerasla u federaciju i Bizmarkova Nemačka, stvorena Ustavom
od 1871. od nemačkih država koje su se prostirale severno i južno od reke Majne (Nemačka
Carevina sastojala se od 26 država od kojih su bile: četiri kraljevine, šest velikih vojvodstava, pet
vojvodstava, sedam kneževina, tri slobodna grada i carevinska teritorija Alzas-Loren).
Geografski razlozi za konstituisanje federalnog uređenja postoje u geografski prostranim
državama, u kojima se federalno uređenje uvodi „u cilju lakšeg i adekvatnijeg organizovanja
državnog područja" (M. Jovičić). To je razlog što više od polovine čovečanstva živi u
federacijama (W. N. Pviker). U stvari, u takvim državama kontinentalnih razmera federacija je
glavna alternativa carevini, kao sistemu vlasti koji sjedinjuje ogromna prostranstva prinudnim
gtutem i drži ih pod jednom državnom vlašću. Nije stoga iznenađujuće što su po površini
teritorije najveće zemlje sveta, osim Kine, organizovane kao federacije. To su: Ruska federacija,
Kanada, SAD, Brazil, Australija, Indija, Nigerija i Argentina. Geografski razlozi mogu biti motiv
federalnog uređenja i zbog toga što su razlike izazvane među stanovništvom geografskim
osobenostima tla (ravnica, planinski krajevi, šumska područja, slivovi velikih reka i slično), što
kod stanovništva tako specifičnih predela dovodi do stvaranja duha realne zajednice ljudi.
Određenu ulogu kod izbora federalnog oblika državnog uređenja igraju i privredni razlozi, tj.
privredna specifičnost pojedinih regiona u državi, koja može biti uslovljena bilo karakterom tla
(ravničarski predeli, doline plovnih reka, klima povoljna za uspevanje određenih kultura), bilo
istorijom pojedinih područja (istorijski afirmisani trgovački centri, granična područja u koja se iz
istorijskih razloga posebno investiralo ili su se koncentrisale odbrambene snage zemlje i slično).
198
U vezi sa izdvajanjem razloga obrazovanja federacija, treba istaći da su retke konkretne
federacije u svetu kod kojih je delovao samo jedan od navedenih razloga prilikom opredeljivanja
za federalno uređenje. Naprotiv, najčešći su slučajevi federacija kod kojih su istovremeno
delovali različiti razlozi, među kojima je jedan bio odlučujući i glavni, dok su druti bili
sekundarni i prateći.
Tako, na primer, iako su SAD višenacionalna zemlja, višenacionalnost nije bila odlučujući
razlog izbora federalnog uređenja SAD. Razlozi federalnog uređenja SAD pretežno su istorijski,
jer je obrazovanju američke federacije prethodilo postojenje 13 posebnih britanskih kolonija. Ali,
na izbor federalnog uređenja u toj zemlji nisu bez uticaja bili ni geografski i privredni razlozi
(veličina državne teritorije, koja se proteže između dva okeana, na kojem području postoje
različiti geografski uslovi, različit stepen privredne razvijenosti delova zemlje i slično).
VRSTE FEDERACIJA
Federacije stvorene agregacijom i devolucijom - Federacije se međusobno mogu razlikovati
prema različitim merilima deobe. U nauci ustavnog prava ne postoje neke ustaljene podele, nego
pojedini pisci razvrstavaju federacije prema merilima koja smatraju adekvatnim. Četiri merila se
tako mogu smatrati valjanim razlikovanjem posebnosti između federacija: prvo se odnosi na
način nastanka pojedinih federacija; drugo na njihov nacionalni sastav, treće na federalnu
strukturu - stalnu ili promenjivu i, najzad, četvrto na način organizovanja federalnog područja
(M. Jovičić).
Prema načinu nastanka, mogu se razlikovati federacije nastale metodom agregacije (association)
i metodom devolucije (dissociation). Prvi slučaj postoji kad federacija nastaje na osnovu
usvojenog dogovora samostalnih država (SAD, Švajcarska, Australija, Nemačka), a drugi nastaje
potgtunom promenom unutrašnje strukture države (SSSR, Meksiko, Argentina, Brazil,
Venecuela). Prvi slučaj znači sjedinjavanje nekoliko nezavisnih država u jednu federalnu, a drugi
predstavlja razjedinjavanje jedne unitarne države, njeno cepanje na nekoliko državnih celina koje
dobijaju svojstvo federalne jedinice. Federacije nastale na prvi način pokazale su se kao
stabilnije. One su bile tvorevina centripetalnih političkih snaga, motivisana naprednim načelom
integracije i udruživanja energija. Istorijski posmatrano, one predstavljaju nesumnjivi napredak u
pravcu stvaranja sve većih celina. Ali je zato stvaranje federalne iz unitarne države proces koji
je, s gledišta istorijske evolucije, negativan. Stvaranje od teritorijalno-administrativne jedinice
unitarne države federalne jedinice delo je centrifugalnih snaga i snaga partikularizma. „Ono je
199
znak preovlađivanja osećanja posebnosti nad osećanjem zajednice, prevage usko shvaćenih
posebnih interesa nad duboko shvaćenim opštim i nad osećanjem solidarnosti. Ako je u prvom
slučaju federacija prelaz od potpune odvojenosti ka potpunom jedinstvu i unitarizmu, u drugom
slučaju je, no pravilu, prelaz od punog jedinstva ka cepanju i potpunom raspadanju." (M. M.
Živančević).
Federacije nastaju putem agregacije „odozdo", kad se federacija obrazuje od do tada posebnih
državnopravnih subjekata, a putem devolucije „odozgo", kad se do tada unitarna država
preobražava u federaciju. Nastanak federacije putem agregacije obično prolazi kroz dva
stadijuma: prvi je konfederacija država, drugi je prelaženje konfederacije u federaciju.
Jednonacionalne i višenacionalne federacije - S obzirom na nacionalni sastav svog
stanovništva, sve federacije mogu se podeliti u dve grupe: federacije sa etnički homogenim
stanovništvom i višenacionalne federacije.
Danas gotovo da nema zemlje u svetu sa apsolutno etnički homogenim stanovništvom. To znači
da u svakoj državi, na i u federaciji, pored jedne, osnovne nacije, postoji i određeni broj
pripadnika drugih, susednih ili nesusednih nacija. Ukoliko su pripadnici tih drugih nacija brojniji
ili kompaktno nastanjeni na jednom delu državne teritorije, njima se priznaje status i prava
nacionalne manjine. Primer nacionalno homogenih federacija su Nemačka i Austrija. Postoje i
uslovno shvaćene etnički homogene federacije, čije je stanovništvo mešavina pripadnika
različitih nacija, ponekad i rasa, boja kože i slično. Takve su latinoameričke federacije -
Meksiko, Venecuela, Argentina i Brazil, Australija i SAD.
Federacije sa višenacionalnim sastavom stanovništva su one kod kojih je činjenica
višenacionalnosti razlog federalnog uređenja zemlje, pri čemu je ona različito izražena u tom
uređenju (svaka nacija je samoorganizovana u jednu federalnu jedinicu, prilikom izbora
federalnih organa vodi se računa o predstavljenosti u njima dominirajućih nacija, odnosno jezika,
kompaktno nastanjenoj naciji na delu državne teritorije dodeljuje se status federalne jedinice).
Danas su sledeće takve federacije: Ruska federacija, Švajcarska, Kanada i Indija.
Federacije sa stalnom i promenjivom strukturom - Posebno razvrstavanje federacija vrši se s
obzirom na federalnu strukturu, tj. na broj federalnih jedinica i područje federacije. Ta struktura
može biti stalna i promenjiva, na se, s tim u vezi, razlikuju federacije sa stalnom i sa
promenjivom strukturom. U federacijama sa promenjivom strukturom, promene u pogledu broja
federalnih jedinica, i time područja federacije, mogu biti trovrsne: one koje proizlaze iz prijema
200
novih federalnih jedinica u sastav federacije, i time povećanja broja federalnih jedinica i
područja federacije; one koje proizlaze iz unutrašnje reorganizacije broja i unutrašnjih granica
između federalnih jedinica; one koje proizlaze iz otcepljenja, odnosno istupanja federalnih
jedinica iz sastava federacije, i time smanjenja i broja federalnih jedinica i područja federacije.
Federacije sa stalnom federalnom strukturom bile bi one koje ne pominju nijednu od ovih
mogućnosti za promenu svoje strukture, dok bi u federacije sa promenjivom federalnom
strukturom spadale one koje predviđaju neku od ovih mogućnosti za promenu svoje strukture.
Danas gotovo da više nema ustava u svetu koji predviđa treću mogućnost za promenu strukture
federacije i time federalnog područja — istupanje pojedinih federalnih jedinica iz federacije.
Jedno takvo pravo značilo bi slabljenje federacije i vodilo realnoj opasnosti od njegovog
korišćenja. Federacija predviđena Ustavom SR Jutoslavije od 1992. pripadala je vrsti otvorenih
federacija, tj. federacija s potencijalno promenjivom strukturom, jer je postojala ustavna
mogućnost da SR Jugoslaviji „mogu pristupiti i druge republike članice, u skladu sa ovim
ustavom" (član 2).
Federacije sa običnim i mešovitim sastavom - S obzirom na to da li područje federacije
sačinjava skup područja federalnih jedinica ili u sastav federacije ulaze i neka druga područja
van područja federalnih jedinica, razlikuju se federacije sastavljene samo od federalnih jedinica i
federacije sastavljene od federalnih jedinica i od drugih federalnih područja. Pri tom su moguće
dve vrste tih područja: jednu sačinjavaju posebne teritorije koje nisu organizovane u obliku
federalnih jedinica, a drugu područja glavnih gradova federacije, izuzeta iz područja date
federalne jedinice i potčinjena neposredno saveznim organima" (M. Jovičić).
U prvu grupu federacija koje u svom sastavu imaju samo federalne jedinice ulaze evropske
federacije (Švajcarska, Nemačka, Austrija, Ruska federacija), a u drugu vanevropske federacije
(SAD, Kanada, Australija, Meksiko, Venecuela, Brazil, Argentina, Indija). Područje federalne
teritorije i glavnog grada (federalni distrikt) stoje neposredno pod saveznom jurisdikcijom, za
razliku od čitavog ostalog područja federacije, koje stoji pod dvostrukom jurisdikcijom - same
federacije i odnosne federalne jedinice.
POLOŽAJ FEDERALNIH JEDINICA
201
Jednak položaj federalnih jedinicau federaciji - Jedan od konstituensa federalne države su
federalne jedinice. Svaka federacija sastoji se, pored građana, i od određenog broja federalnih
jedinica, čiji broj varira od dve (nekadašnja SR Jugoslavija) do 50 (SAD). Federalne jedinice se i
međusobno razlikuju prema površini svoje teritorije i prema broju stanovnika, a kao klasičan
primer uzimaju se u američkoj federaciji patuljasta država Nevada i ogromna država Njujork,
koja je prema površini i broju stanovnika veća od mnogih evropskih država. No, bez obzira na
veličinu i snagu federalnih jedinica, sve one imaju jednak položaj, tj. one su međusobno
ravnopravne. Jedino su u indijskoj federaciji, čija rešenja umnogome odudaraju od opšte
usvojenih federalnih načela (npr. federalne jedinice nemaju svoje ustave), jedno kratko vreme
(1949-1956), postojale tri kategorije federalnih jedinica, čiji se status razlikovao.
Položaj federalnih jedinica utvrđen je u federalnom ustavu. Jemstva koja one imaju za svoj
položaj ne potiču, dakle, iz nekog ugovora zaključenog sa federacijom, nego iz federalnog
ustava, čija je izmena otežana posebnim postupkom i pojačanom većinom. Dva najvažnija
pitanja ustavnog položaja federalnih jedinica u federaciji su pitanje karaktera tog položaja, tj. da
li su federalne jedinice istinske države koje raspolažu svojstvom suverenosti, i njihovo pravo na
samoorganizovanje.
Sasvim je izvesno da federalne jedinice nisu suverene države, ni u smislu međunarodnog, ni
unutrašnjeg prava. A kako je suverenost bitna pravna karakteristika države i državne vlasti i kako
je država samo ona organizacija koja ima suverenu vlast, federalne jedinice se ne mogu smatrati
ni državama. Ali je isto tako izvesno da federalne jedinice u granicama svoje nadležnosti imaju
najvišu vlast, tj. one su suverene u tom prostoru, što nikako ne znači da se takvo svojstvo
izjednačuje sa svojstvom državne suverenosti. Prema tome, ne može se govoriti ni o podeljenoj
suverenosti između federacije i federalnih jedinica.
Tesno povezano s pitanjem nosioca suverenosti je i pitanje da li federalne jedinice raspolažu
pravom nulifikacije ili poništavanja, tj. pravom da ne primenjuju i da odbace na svojoj teritoriji
važenje federalnih zakona za koje drže da su u suprotnosti sa njihovim osnovnim pravima.
Pitanje se postavilo u SAD i na njega je i doktrina i praksa dala negativni odgovor. I drugo
pitanje u vezi s položajem federalnih jedinica postavilo se svojevremeno u SAD - da li federalne
jedinice imaju pravo secesije ili slobodnog istupa iz federacije, tj. pravo da se na osnovu
sopstvene odluke povuku iz federacije. Secesionistički rat u SAD (1861—1865) negativno je
odgovorio na oba zahteva federalnih jedinica. O tome da li su federalni zakoni pravno valjani i
da li zasecaju u nadležnost federalnih jedinica ne mogu odlučivati federalne jedinice, nego
nezavisni pravni organ federacije, Federalni vrhovni sud. Što se tiče prava istupanja iz federacije,
na njega je reagovao odlučnim negativnim odgovorom predsednik Linkoln: „Nijedna država se 202
ne može pravno povući iz federacije, a svako istupanje je ili pobuna ili revolucija." Za vreme
njegovog predsedničkog mandata 17 južnih država američke federacije pokušalo je da iz nje
istupi. Zabrana istupanja iz federacije protivna je pravnoj prirodi federacije. Federacija nije
mehanički sklop atomizovanih delova, nego je država koja je viša od interesa i volja posebnih
federalnih jedinica. Veze između federalnih jedinica u federaciji i njih i federacije nisu ugovorne,
mehaničke i konfederalne. Pravo federalnih jedinica na istupanje iz federacije bilo bi nespojivo
sa prirodom federacije i uopšte države „koja ne može pravno prihvatiti mogućnost sopstvenog
komadanja" (M. Jovičić). Zbog toga većina federalnih ustava uopšte i ne pominje takvo pravo
federalnih jedinica.
Pravo na samoorganizovanje - Pravo federalnih jedinica na samoorganizovanje je njihovo
pravo da sopstvenim ustavom propišu svoju organizaciju. To je bitna razlika federalnog uređenja
u poređenju sa unitarnim uređenjem. U stvari, reč je o pravu na donošenje sopstvenog ustava.
Obim ovog prava zavisi od odnosa federalnog ustava prema materiji unutrašnjeg organizovanja
federalnih jedinica. U svetu federalne ustavnosti u ovom pogledu postoje dva krajnja rešenja.
Prvo je postojalo u Ustavu SSSR od 1936. i Ustavu FNRJ od 1946, koji je bio kopija sovjetskog
ustava, u kojima je posebna glava tih ustava bila posvećena organizaciji vlasti u federalnim
jedinicama. U takvim uslovima nije ostalo gotovo ništa od prava federalnih jedinica na
samoorganizovanje. Suprotan primer su Ustav SAD od 1787. i Ustav SR Jugoslavije od 1992,
koji sadrže svega jednu ili dve-tri najnačelnije odredbe o unutrašnjoj organizaciji vlasti u
federalnim jedinicama (Ustav SAD o republikanskom obliku vladavine kao obaveznom, a Ustav
SR Jugoslavije o obaveznom institucionisanju načela narodne suverenosti). Upravo zbog toga u
pojedinim federacijama postoji veliko šarenilo u pogledu organizacije vlasti u federalnim
jedinicama (SAD, Švajcarska), dok u drugim postoji gotovo uniformnost u unutrašnjoj
organizaciji federalnih jedinica (SSSR i FNRJ pod Ustavom od 1946). Neku vrstu srednjeg
rešenja postavio je Vajmarski ustav od 1919, koji je u članu 17, jezgrovitom odredbom, propisao
nekoliko elemenata organizacije vlasti u federalnim jedinicama: „Svaka zemlja mora imati
republikanski ustav; narodno predstavništvo biraće se opštim, jednakim, neposrednim i tajnim
glasanjem svih Nemaca, prema načelima srazmernog predstavništva. Vlada zemlje mora imati
poverenje narodnog predstavništva."
Ustavi federalnih jedinica su akti slabije pravne snage od federalnog ustava. Zbog toga se oni
moraju kretati u granicama rešenja federalnog ustava, tj. ne mogu sadržati ništa suprotno
203
odredbama federalnog ustava (izričita odredba Ustava Švajcarske od 1874). U federacijama sa
posebnim ustavnim sudom taj organ garantuje suprematiju federalnog ustava.
Pravo na sopstveni ustav nemaju federalne jedinice u Indiji. Zbog nedostatka ovako bitnog
elementa federalnog uređenja neki pisci su mišljenja da je Indija unitarna država sa sporednim
federalnim obeležjima. Drugi pisci, opet, naglašavaju da karakter Indije kao federacije nije
sporan, s tim što je u njoj federalno načelo prilagođeno unutrašnjim uslovima, koji su sui generis.
Otcepljenje muslimanskog dela indijskog potkontinenta u zasebnu državu Pakistan nagnalo je
indijskog ustavotvorca da obezbedi što snažnije jedinstvo, uprkos brojnim razlikama koje postoje
u federalnoj državi. U svakom slučaju, Indija je daleko od toga da predstavlja tip potpuno
federalizovane države. Pre bi se moglo reći da prema obliku svog državnog uređenja Indija
pripada naizgled pojmovno protivrečnoj „unitarnoj federalnoj državi" (S. J. Friedrich).
Jedan vrlo analitički i potpuni pregled prava na samoorganizovanje dao je Marsel Prelo. On,
najpre, izraz individualnosti federalnih jedinica u federaciji vidi u tome što nestankom federalne
države, federalna jedinica ne samo što nastavlja da postoji kao država nego joj se vraća i ostatak
njenih državnih atribucija, na tako ona postupa kao suverena država snabdevena neophodnim
organima i funkcijama. A što se prava na samoorganizovanje federalnih jedinica tiče, ono sadrži
sledeća obeležja: prvo, federalna jedinica poseduje ustavni poredak koji slobodno stvara njena
ustavotvorna vlast i koji ona slobodno menja, pod rezervom poštovanja federalnog ustava;
drugo, ustavni poredak federalne jedinice obrazuje kompletan sistem države, obuhvatajući sve
organe u kojima se uobičajeno izražava državna vlast. Autonomija federalnih jedinica
podrazumeva ne samo administrativnu autonomiju, tj. izvršavanje zakona shvaćenih u najširem
smislu, nego i zakonodavnu autonomiju, tj. pravo da se donose zakoni, i sudsku autonomiju, tj.
pravo federalnih jedinica da primenjuju zakone posredstvom sopstvenih sudova; treće, na svom
čelu federalne jedinice nemaju službenike koji podležu državnoj tuteli (agents) federalne države,
nego istinske upravljače (vrais gouvernants). Predsednici, ministri i drugi funkcioneri u
federalnim jedinicama vrše svoje funkcije u punom obimu koji priznaje federalni ustav i bez
ikakvih ograničenja, osim onih izričito uspostavljenih federalnim ustavom. Organi federalne
jedinice su u celini gospodari svog pravnog režima i svog delovanja. Vršenje njihovih
nadležnosti izuzeto je od svakog usmeravanja, od svake kontrole i od svakog uplitanja federalnih
organa, osim slučajeva predviđenih ustavom. Kad bi bilo drukčije, uprkos korišćenju uobičajene
terminologije za federalno državno uređenje, ne bi bilo reči o istinski federalnoj državi; četvrto,
politički poredak federalne jedinice je u ustavnopravnom smislu čvrst. U unitarnoj državi
zakonodavna vlast može uvek uvećavati ili smanjivati stepen regionalne ili lokalne
204
decentralizacije. Suprotno tome, nadležnosti federalnih jedinica ne mogu se umanjivati niti
ukidati bez njenog pristanka ili bar njenog učešća u formiranju takve volje federalne države.
SISTEMI PODELE NADLEŽNOSTI U FEDERACIJI
Podela nadležnosti kao osobeno obeležje federacije - Podela nadležnosti je pojava koja je
svojstvena samo federaciji. U konfederaciji i u unitarnoj državi samo može biti reči o
poveravanju ili o prenošenju poslova, u prvom slučaju u korist zajedničkog organa
konfederacije, u drugom u korist samoupravnih jedinica. Još je Aleksis de Tokvil u svom
znamenitom delu „Demokratija u Americi" izrazio suštinu federalnog uređenja istakavši kako
američka federacija „otkriva jedan oblik društva u kojem se više naroda u pogledu izvesnih
zajedničkih interesa stapaju u jedan jedini, a u pogledu svih ostalih interesa ostaju podvojeni i
samo udruženi".
Federacija je državno uređenje u kojem postoji, s jedne strane, teritorijalna podela na federalne
jedinice i podela nadležnosti između federacije i tih jedinica, a, s druge, sistem dvostruke (duple)
vlasti. Taj dvostruki sistem vlasti u federaciji ogleda se u sledećem: jedna vlast je opšta,
centralna, ona obavlja zajedničke poslove; druga vlast je posebna, regionalna, ona obavlja
posebne poslove federalnih jedinica. U federaciji se istovremeno obavljaju ove dve vlasti.
Nezavisno i uporedo sa federalnom vlašću federalne jedinice obavljaju svoju vlast i obrnuto.
Dvojstvo, ili paralelizam osnovnih državnih funkcija i organa za njihovo vršenje, bitna je odlika
federalnog uređenja. Svaka od tih vlasti ima svoju posebnu organizaciju.
U decentralizovanoj unitarnoj državi nema podele nadležnosti, nego je nadležnost države
jedinstvena, samo što se vrši preko različitih organa čija je zavisnost od centralne vlasti izražena
u manjem ili većem stepenu. Federacija, naprotiv, pretpostavlja dve sfere nadležnosti, od kojih se
svaka ostvaruje preko različitih i samostalnih organa. Nadležnost federalne vlasti prostire se na
celoj državnoj teritoriji, dok se nadležnost regionalne vlasti završava na administrativnim
granicama federalne jedinice. Te granice nisu nikakva brana za promet dobara i ljudi. Federalnu
državu karakteriše ekonomsko i političko jedinstvo, kao i jedinstveno državljanstvo njenih
građana. Stoga, granice između federalnih jedinica nemaju politički značaj nego imaju karakter i
značaj unutrašnje administrativne podele.
Za svaku federaciju posebno pitanje je kakav treba da bude u materiji podele nadležnosti
federalni ustav. Ako je ustav u toj oblasti detaljan, neminovno će se postaviti pitanje njegovog
205
tumačenja, a ako je sumaran, neminovno je nastajanje sukoba nadležnosti (R. Pactet). U svakom
slučaju, i u ovoj oblasti, ne može sve biti predviđeno federalnim ustavom, na stoga postoji stalni
rizik od pojavljivanja novih pitanja koja, u slučaju pozitivne enumeracije, nisu na spisku
nadležnosti subjekata u čijoj bi nadležnosti inače trebalo da budu (npr. nuklearna energija).
Sukobi nadležnosti u ovoj oblasti su neminovni, jer podela nadležnosti između federalne države i
federalnih jedinica nikada ne može biti precizna ni detaljna.
Podela nadležnosti u federaciji ima materijalnu i formalnu komponentu - Materijalna
komponenta podele nadležnosti je određena vrsta poslova ili stvari u nadležnosti federalne vlasti
i vlasti federalnih jedinica. Formalna komponenta su instrumenti pomoću kojih svaka od dve
vlasti obavlja poslove, odnosno stvari u svojoj nadležnosti. Tako, federacija za obavljanje
poslova iz svoje nadležnosti ima suverena prava. To su zakonodavstvo, uprava i sudstvo, kao i
organi za vršenje tih prava. Formalna komponenta podele nadležnosti pruža jemstva za
ostvarivanje materijalne komponente podele nadležnosti.
Pravila o materijalnoj i formalnoj podeli nadležnosti utvrđuju se u ustavu i mogu se promeniti
samo promenom ustava. Ta ustavna mogućnost da se raspolaže nadležnošću za podelu
nadležnosti poznata je pod nazivom nadležnost nadležnosti federalne države, kao njena
Kompetenz-Kompetenz. To je pravo federacije da ustavom određuje i menja svoju nadležnost i
time nadležnost federalnih jedinica. Da li pravo federalne države na promenu federalnog ustava
ima ili nema apsolutnu vrednost, zavisi od toga da li federalne jedinice daju ili ne daju svoj
pristanak na promenu federalnog ustava izvršenu od strane federalnog ustavotvornog organa.
U slučaju da federalne jedinice daju svoj pristanak (ne sve nego obična ili kvalifikovana većina
njih) na promenu federalnog ustava izglasanu od strane federalnog ustavotvornog organa, onda
pravo federalne države na Kompetenz-Kompetenz ima svoju granicu i ono nije više u pravnom
smislu apsolutno.
Metodi podele nadležnosti - Postoje dva tradicionalna metoda za određivanje, tj. podelu
nadležnosti u federalnoj državi. Prema prvom, federalnoj vlasti se ustavom pozitivno određuje
nadležnost, dok sve ostale u ustavu nenabrojane nadležnosti koje nisu date federalnoj vlasti
ostaju u nadležnosti federalnih jedinica. Tada je pretpostavka nadležnosti u korist federalnih
jedinica. To drugim rečima znači da se nadležnost savezne države određuje na pozitivan, a
nadležnost federalnih jedinica na negativan način. U slučaju spora, tj. ako se ne može jasno
utvrditi u čiju nadležnost spada neki posao, pretpostavka je u korist nadležnosti federalnih
jedinica.
206
Prema drugom metodu, nadležnosti koje ustavom nisu pozitivno određene kao nadležnost
federalnih jedinica, pripadaju federalnoj vlasti.
Tada je pretpostavka nadležnosti u korist federacije. Ovo, drugim rečima znači, da je sada
nadležnost federalnih jedinica određena na pozitivan, a nadležnost federacije na negativan način.
U slučaju spora, tj. kad se ne može jasno utvrditi koja je od dve vlasti nadležna, pretpostavka je u
korist nadležnosti federacije.
Prvi metod podele nadležnosti saglasniji je sa prirodom federalnog načela i on u ustavima
federalnih država preovlađuje kao pravilo, dok se drugi primenjuje kao izuzetak (Kanada). To
pravilo je izraz shvatanja posebnih država (federalnih jedinica) kao starijih od federalne države,
koju su posebne države stvorile radi opštih i zajedničkih spoljnih i unutrašnjih interesa, te da su
stoga one nosioci originerne, izvorne vlasti.
Međutim, ako su popisom federalne nadležnosti obuhvaćene mnogobrojne i najznačajnije
nadležnosti države, nadležnosti koje preostaju federalnim jedinicama, bez obzira na pretpostavku
nadležnosti u njihovu korist, neće mnogo ojačati položaj federalnih jedinica. Drugim rečima,
sama no sebi pretpostavka nadležnosti u korist federalnih jedinica ne može se uzeti kao pouzdani
pokazatelj stepena primene federalnog načela.
Ustavi federalnih država nikada ne nabrajaju posebno poslove u nadležnosti i federacije i
federalnih jedinica. Obično se posebno nabraja nadležnost samo jednog od dva subjekta,
najčešće federacije, a generalnom klauzulom (bez posebnog nabrajanja) određuje se nadležnosti
drugog subjekta, najčešće federalnih jedinica. To su svi oni poslovi koji nisu posebno nabrojani
kao nadležnost prvog subjekta. Od ovog, gotovo opšte usvojenog pravila podele nadležnosti u
federaciji, ima izuzetaka. Oni postoje kad se u federalnom ustavu posebno nabroje poslovi u
nadležnosti federalnih jedinica, a generalnom klauzulom odredi nadležnost federacije. U svakom
slučaju, pravilo je sledeće: nadležnost određenu generalnom klauzulom treba tumačiti široko, a
pozitivnom enumeracijom usko.
Ustav SAD od 1787. poznaje i neke posebne metode podele nadležnosti. Pored pozitivnog
određivanja nadležnosti federalne vlasti, Ustav SAD sadrži odredbe kojima federalnoj vlasti
zabranjuje da izvesne poslove iz svoje nadležnosti obavlja na način koji bi imao karakter
zloupotrebe. Tako se federalnoj vlasti zabranjuje: 1) da suspenduje ustavne garantije u pogledu
slobode ličnosti (the Writ of Habeas Corpus), osim u slučajevima rata ili ratne opasnosti; 2) da
donese zakon o progonstvu državljana; 3) da donese zakon sa povratnom snagom, 4) da jednoj
posebnoj državi daje povlastice na račun drute; 5) da daje plemićke titule; 6) da ustanovljava ili
207
zabranjuje ma koju religiju ili da nameće versku zakletvu kao uslov za državnu službu; 7) da
sužava slobodu govora ili pisanja, javnog zbora ili nošenja oružja.
Ustav SAD, pored poslova koje je izričito stavio u nadležnost federalne vlasti, sadrži izvesne
poslove koji nisu na izričit način dodeljeni federalnoj vlasti, ali su posebno izuzeti iz nadležnosti
federalnih jedinica. Reč je o zabranama koje važe za federalne jedinice: 1) da nijedna država ne
može zaključivati ugovor niti savez; 2) da države ne mogu doneti zakon o progonstvu, zakone sa
povratnom snagom, ni zakone kojima bi se umanjivale ustavne obaveze; 3) da države ne mogu
imati drugi oblik vladavine osim republikanskog; 4) da države ne mogu dodeljivati plemićke
titule, zadržavati ropstvo, sužavati prava ma kog građanina federacije, niti mu odricati pravo
glasa no osnovu rase, boje kože ili ranijeg ropskog položaja; 5) da države ne mogu nikoga
lišavati imanja, slobode ili života bez zakonom propisanog postupka niti ikome odreći jednaku
zakonsku zaštitu. Kako se vidi, neki od ovih poslova su zabrane državnoj vlasti kao takvoj - i
federalnoj i federalnih jedinica - da ih obavlja.
Što se tiče pitanja obima nadležnosti federalne vlasti, odnosno vlasti federalnih jedinica, tu
pouzdanih pravila nema, ali iz dosadašnjeg federalnog iskustva proizlazi da federacije koje su
nastale unutrašnjom transformacijom unitarne u federalnu državu imaju širu nadležnost i važnije
funkcije. Obrnuto, federacije koje su nastale od konfederacija imaju uži obim nadležnosti.
Obim nadležnosti federalne vlasti zavisi i od uloge koju država ima u ustavnom uređenju zemlje.
U federacijama čijim se ustavom institucionišu liberalna shvatanja o ulozi države u društvu
(liberalna država) uži je obim nadležnosti federalne vlasti. U federacijama u kojima je uloga
države u oblasti javnog života veća (država regulator i planska država), šira je nadležnost
federalne vlasti.
Obim nadležnosti federalne države, odnosno federalne jedinice, izražava stepen primene
federalnog načela. Malobrojne i manje značajne nadležnosti federalnih jedinica znače slabiji
stepen primene federalnog načela; i obrnuto, brojne i značajne nadležnosti federalnih jedinica
znače veći stepen primene federalnog načela.
Iz metoda na koji se deli nadležnost između federacije i federalnih jedinica moguće je zaključiti
da se u federaciji poslovi koji su u nadležnosti države mogu podeliti u dve grupe: grupu onih
poslova koji su u isključivoj nadležnosti federacije i grupu onih poslova koji su u isključivoj
nadležnosti federalnih jedinica. Ali je u stvarnosti teško, gotovo nemoguće, kruto razdvojiti sve
državne poslove na one koji su u nadležnosti ili federacije ili federalnih jedinica. Naprotiv,
postoje i poslovi koji su u nadležnosti i federacije i federalnih jedinica. Tako se, pored poslova
208
koji su u dve isključive nadležnosti, u federacijama pojavljuje i treća grupa poslova, koji su u
mešovitoj ili u zajedničkoj nadležnosti.
Kad je reč o podeli zakonodavne nadležnosti, u federaciji se razlikuju tri oblika zakonodavne
nadležnosti: isključiva zakonodavna nadležnost federacije, isključiva zakonodavna nadležnost
federalnih jedinica i mešovita zakonodavna nadležnost. Mešovita zakonodavna nadležnost može
biti paralelna i konkurentna. Paralelna zakonodavna nadležnost postoji kad istu oblast odnosa
uređuju zakonom i federacija i federalne jedinice. Federacija u takvim slučajevima svojim
zakonima uređuje osnove ili načela, a federalne jedinice svojim zakonima, držeći se osnova i
načela iz federalnog zakona, detaljno uređuju čitavo područje odnosa. U toj oblasti zakonodavna
nadležnost federacije ima obeležje neke vrste okvirnog zakonodavstva, a federalne jedinice
obeležje zakonodavne razrade, tj. federacija u federalnim zakonima postavlja osnovna načela
koja federalne jedinice razrađuju u pojedinostima, svaka na svoj način, prema svojim
posebnostima. Konkurentna zakonodavna nadležnost u stvari je zakonodavna nadležnost
federacije. Ali, ako federacija ne donese svoj zakon, federalne jedinice imaju ustavno pravo da
svojim zakonom urede to područje federalnih odnosa. Kad federacija donese svoj zakon, u toj
oblasti prestaje da važi zakon federalne jedinice. Prema tome, u tim oblastima postoji ili zakon
federacije ili zakon federalne jedinice.
Oblasti u nadležnosti federacije i federalnih jedinica - Kad je reč o materijalnoj komponenti
podele nadležnosti u federaciji, važi najopštije pravilo: poslovi od opšteg i zajedničkog interesa,
kao i oni koje u interesu svih građana može bolje obavljati zajednička vlast, u nadležnosti su
federalne vlasti kao zajedničke vlasti. Isto tako, poslovi koji prema svojoj prirodi zahtevaju
jednoobraznost regulisanja, odnosno koji se moraju obavljati jedinstveno, putem kojih se
federacija prema spolja ili prema unutra pojavljuje kao jedna državna celina, dodeljuju se u
nadležnost federaciji. Poslovi koji imaju regionalni značaj i obim u nadležnosti su federalnih
jedinica. Putem njih se izražavaju različitosti i posebnosti federalnih jedinica, što je i razlog
federalnog uređenja. Ti poslovi svedoče o opravdanosti postojanja federalnih jedinica i time
federalnog uređenja. Tako, „po pravilu, saveznim jedinicama pripadaju svi oni mnogobrojni
poslovi koji imaju oblasni i lokalni značaj i obim. Tu dolazi uprava nad kulturnim i prosvetnim
radom, unutrašnjom trgovinom, zdravljem, moralom i onim nizom građanskih odnosa između
građana samostalnih jedinica i njihovog odnosa prema vladama državica" (J. T. Đorđević). Sa
svoje strane, federalna vlast ima nadležnost „da upravlja i vodi spoljnu politiku, spoljnu i
unutrašnju bezbednost zemlje, vojsku, da odlučuje o ratu i miru, da upravlja saobraćajnim
sredstvima, poštom i telegrafom, da određuje novac, mere i tegove, carinu i osnovna načela 209
zakonodavstva o radu, pomorstvu i vodama i da vrši kontrolu nad svim onim ekonomskim
sektorima koji imaju nacionalnu ili saveznu primenu i domašaj" (J. T. Đorđević). Kako se vidi,
za federalnu državu rezervisane su najvažnije nadležnosti u oblasti inostranih poslova, odbrane,
privrede, finansija, carina i telekomunikacija (V. Chantebout), dok su za federalne jedinice
rezervisane manje važne nadležnosti koje nisu u strogom smislu reči vezane za državnu
suverenost, kao što su zdravlje, kultura, prosveta, rad i slično (S. Leclercq).
Pored ovih isključivih nadležnosti, relativno znatan krug poslova je i u mešovitoj ili zajedničkoj
nadležnosti. Najčešće su to poslovi u oblasti ekološke zaštite, socijalnih službi, trgovine,
saobraćaja i slično. U tim oblastima nadležnost, počev od zakonodavne do sudske, imaju preko
svojih organa i federacija i federalne jedinice. Dok za princip isključivih nadležnosti važi pravilo
da ono što je u nadležnosti jednog ne može biti istovremeno u nadležnosti drugog subjekta, za
mešovitu ili zajedničku nadležnost važi pravilo da je vrše i jedni i drugi subjekti.
U oblasti svoje nadležnosti federalna vlast, odnosno vlasti federalnih jedinica, obavljaju svoje
poslove preko zakonodavnih, izvršnih i sudskih organa, koji donose odgovarajuće vrste pravnih
akata. Zakoni federalne države, ako su doneseni u oblasti nadležnosti federacije, imaju veću
pravnu snagu i s njima moraju biti saglasni zakoni federalnih jedinica.
Podelu nadležnosti u federaciji nipošto ne treba razumeti kao podelu na dva posebna i odvojena
sistema vlasti. Reč je o ostvarivanju pojedinih dimenzija vlasti na različitoj teritoriji u okviru
jednog sistema vlasti. To znači da su preplitanja i dodiri federalne vlasti i vlasti federalnih
jedinica neminovni. U takvim slučajevima važi osnovno pravilo prema kojem su zakoni
federalne vlasti viši i pravno nadmoćniji od zakona federalnih jedinica koji su u sukobu sa
federalnim zakonima.
Oblici nadležnosti - Svaki od dva subjekta u federaciji ima u oblasti koja mu je federalnim
ustavom stavljena u nadležnost pravo da donosi zakone, da utvrđuje politiku, da izvršava zakone
i da rešava sporove koji proiziđu iz primene zakona. Prema tome, najvažniji oblici nadležnosti su
zakonodavstvo, uprava i sudstvo. Tako je pravilo da federacija u krugu svoje nadležnosti ima
zakonodavnu vlast, koju ne može preneti na federalne jedinice. To isto pravo u krugu svoje
nadležnosti imaju i federalne jedinice, ali ga, u izvesnim ustavnim sistemima, mogu preneti na
federaciju.
Ali, federacija može u pojedinim materijama donositi tzv. okvirne zakone ili zakone-načela, s
tim da ih zakonodavna vlast federalnih jedinica dalje razrađuje, kakav primer pruža Švajcarska.
210
Drugi je slučaj s izvršnom vlašću. Najčešće je izvršavanje federalnih zakona u nadležnosti
federalnih jedinica, a samo no izuzetku za izvršavanje federalnih zakona mogu u federalnim
jedinicama postojati federalni organi. Kad organi federalnih jedinica ne izvršavaju federalne
zakone, federalni organi mogu preko svojih područnih organa preduzeti sve potrebne mere,
uključujući i preuzimanje njihovog neposrednog izvršavanja. No, čak i kad ne važi izloženi
model izvršavanja federalnih zakona, nego je izvršavanje federalnih zakona u nadležnosti
federalnih organa, tu federacija, za razliku od svoje zakonodavne vlasti, može nadležnost za
izvršavanje federalnih zakona iz pojedinih upravnih oblasti preneti na federalne jedinice. Ima
pisaca koji smatraju da bi federacija imala nepotpunu formalnu nadležnost ako bi u sistemu
izvršavanja federalnih zakona važila ustavna odredba poput one iz Vajmarskog ustava: „Zakone
Rajha izvršavaju vlasti posebnih država, ako zakoni Rajha drukčije ne odrede" (član 14).
Što se sudske vlasti tiče, pravilo je da federalna sudska vlast rešava sporove koji proiziđu iz
primene federalnih zakona i drugih federalnih propisa, dok sudska vlast federalnih jedinica
rešava sporove koji proiziđu iz primene zakona i propisa federalnih jedinica. I kad sudovi
federalnih jedinica primenjuju za rešavanje sudskih sporova federalne zakone, konačnu sudsku
instancu predstavlja federalni vrhovni sud.
UČEŠĆE FEDERALNIH JEDINICA U VRŠENJU
NADLEŽNOSTI FEDERACIJE
Oblici načela federalne participacije - Reč je o načelu koje je specifična razlika federalne
države, u poređenju s drugim tipovima države. Ono, budući da je predviđeno u ustavu, uživa
najveći stepen pravne zaštite, ali pojedini ustavi idu i dalje od toga, na ga zaštićuju od svake
buduće revizije ustava. Tako, nemački Osnovni zakon od 1949. u članu 79. zabranjuje svaku
promenu ustava koja se tiče podele federacije na zemlje (federalne jedinice) i učešće zemalja u
federalnom zakonodavstvu.
Federalni poredak nije poredak čiste agregacije udruženih delova, nego je to poredak koji se
jasno suprotstavlja jednostavnoj podređenosti pojedinih kolektiviteta centru, karakterističnoj za
unitarnu državu, time što institucionalno priznaje i garantuje pluralizam posebnih poredaka. U
federaciji ne postoji prosta nadređenost federalne države federalnim jedinicama, nego prodiranje
i učešće (compenetration etparticipation) federalnih jedinica u federalnoj državi. Ta
211
komplementarnost dva nivoa državnosti u federaciji, izražava se u međusobnom uticaju
federalnih organa i organa federalnih jedinica. Iako federalne jedinice ne poseduju u federaciji
državnu suverenost, one kao jaku zamenu za taj kvalitet države imaju pravo da učestvuju u
sastavu i odlučivanju organa federalne države. Drugim rečima, federalne jedinice učestvuju u
formiranju i radu federalnog ustavnog poretka. Učešće federalnih jedinica je višestruko. Ono se,
najpre, tiče zakonodavne vlasti i zakonodavnog organa. U tom organu federalne jedinice imaju
najpre svoje predstavništvo. To je donji dom federalnog parlamenta, u kojem su predstavljene
isključivo federalne jedinice. Zatim, federalne jedinice imaju pravo zakonodavne inicijative za
donošenje federalnih zakona (Švajcarska). U pojedinim federacijama (Švajcarska, SSSR)
federalne jedinice imaju pravo na sazivanje federalnog parlamenta. Znatno je manji i
institucionalno drukčije izražen oblik učešća federalnih jedinica u federalnim izvršnim i sudskim
organima. Najvažniji oblik učešća federalnih jedinica je u vršenju ustavotvorne vlasti u
federaciji, tj. u donošenju i izmenama federalnog ustava.
Drugi dom federalnog parlamenta - Najpoznatiji oblik učešća federalnih jedinica kao takvih u
obavljanju nadležnosti federacije jeste drugi dom federalnog parlamenta. Federalni parlament
treba da odrazi sastav federacije, a on obuhvata građane i federalne jedinice. Građani su,
nezavisno od unutrašnje podele na federalne jedinice, jednako predstavljeni u donjem domu
federalnog parlamenta. Taj dom predstavlja stanovništvo federacije kao nedeljivo biračko telo. U
njemu su predstavljeni birači kao jedinstvena celina, birači kao biračko telo, bez obzira na
njegovu podelu po federalnim jedinicama. Federalne jedinice su, sa svoje strane, nezavisno od
veličine i broja stanovnika, jednako predstavljene u gornjem domu federalnog parlamenta.
Međutim, postoje federacije u kojima su federalne jedinice u gornjem domu federalnog
parlamenta predstavljene srazmerno broju svojih birača (Nemačka, Austrija, Kanada i Indija).
Gornji dom federalnog parlamenta izraz je političko-pravne jednakosti svake od federalnih
jedinica i sredstvo preko kojeg one utiču da prilikom stvaranja državne politike i donošenja
federalnih zakona dođu do izražaja potrebe i težnje pojedinačne federalne jedinice.
Drugi dom u federaciji, kad je sastavljen na paritetnom načelu, sredstvo je odbrane manjih
federalnih jedinica od većih i sredstvo usklađivanja sukoba i razlika koji postoje između
federalnih jedinica.
Preko drugog doma federalne jedinice „udružene na odgovarajući način, mogu sprečiti
donošenje zakona i odluka sa kojima se ne slažu, ali, na drugoj strani, nijedna od njih, sama za
sebe, ne raspolaže mogućnošću da stavi veto na odluku koju većina prihvata" (M. Jovičić).
212
Primena federalnog načela ne ogleda se samo u sastavu, nego i u odlučivanju drugog doma.
Federalno načelo je u potpunosti primenjeno kad su dva doma federalnog parlamenta u
potpunosti ravnopravna, u svim nadležnostima federalnog parlamenta, kako zakonodavnoj i
ustavotvornoj, tako i u vršenju funkcije izbora i političke kontrole, tj. razrešenja vlade. Drugim
rečima, načelo dvodomnosti u odlučivanju federalnog parlamenta mora se dosledno sprovoditi.
Egzekutiva u federaciji - Kad je reč o organima izvršne vlasti u federaciji, šefu države i vladi,
učešće federalnih jedinica u njihovom izboru (federacije, no pravilu, imaju republikanski oblik
vladavine) uglavnom dolazi do izražaja preko drugog doma federalnog parlamenta. Uz to, u
nekim federacijama postoje izričita ustavna ili običajna pravila o predstavljanju federalnih
jedinica u federalnoj vlasti. Tako, u Ustavu Švajcarske od 1874. postoji odredba prema kojoj u
Savezni savet (izvršni organ federalne države) „iz istog kantona može biti izabran samo jedan
član". U Švajcarskoj je u praksi Savezni savet sastavljen prema „magičnoj formuli" - dva
njegova člana obično su iz romanskog dela, ili no jedan iz kantona u kojima se pretežno govori
francuski i italijanski, dok su pet ostalih iz dela u kojem se govori nemački. Drugi kriterijum za
sastav Saveznog saveta (ima ukupno sedam članova) je stranačka pripadnost.
Sudstvo u federaciji - Poseban značaj u svakoj federaciji ima sudska vlast. To proizlazi iz
prirode federacije, koja je „u osnovi ustavna i pravna država". Još je Aleksandar Hamilton
(Aleksander Hamilton) tvrdio da nema federacije bez nezavisnog i jakog sudstva. U federaciji su
obe vlasti, i federalna i federalnih jedinica, potčinjene ustavu, a u okviru dve vlasti oba sistema
organa potčinjeni su objektivnom pravu. S obzirom na to da je federacija tip države sa
podeljenom nadležnošću, u njoj su česti sukobi nadležnosti između federalne vlasti i vlasti
federalnih jedinica, kao i ovih drugih međusobno. Zbog toga je u federaciji neophodno
postojanje objektivnih i nezavisnih sudova, koji bi bili u stanju da donose objektivne odluke o
smislu ustava i o tome koja je od vlasti u federaciji nadležna vlast. Takvi organi su sudovi (J.
T.Đorđević).
U federaciji sudska funkcija može biti organizovana na više načina. Najprirodniji je onaj način
prema kojem paralelno postoji federalna sudska vlast i sudska vlast federalnih jedinica.
Federalno sudstvo bi rešavalo sporove opšteg karaktera, na koje je potrebno primeniti federalni
ustav, federalne zakone i međunarodne ugovore. Sudovi federalnih jedinica bi rešavali sporove
koji proizlaze iz primene zakonodavstva federalne jedinice. Rešavanje svih takvih sporova bi u
načelu počinjalo i okončavalo se u federalnim jedinicama, pred njihovim sudovima. Na odluku
213
najvišeg suda federalne jedinice ima mesta pravnom leku samo kad je reč o slučaju na čije se
rešavanje primenjuje federalno zakonodavstvo.
Višestepenost sudstva u federalnim jedinicama je pravilo, dok samo federalno sudstvo može biti
organizovano u dva oblika: kao jedan vrhovni federalni sud i kao višestepeno federalno sudstvo.
Učešće u ustavotvornoj vlasti - Najvažniji oblik učešća federalnih jedinica u vlasti federacije je
njihovo učešće u vršenju ustavotvorne vlasti, tj. u donošenju i promeni federalnog ustava. Ovde
su moguća dva rešenja. Prema prvom, u donošenju i promeni federalnog ustava odlučuje
federalni parlament kvalifikovanom, nadzakonskom većinom. Tu se u odlučivanje ne uključuju
federalne jedinice neposredno, nego posredno, preko gornjeg doma federalnog parlamenta, koji
je predstavništvo federalnih jedinica. Prema drutom rešenju, odluka federalnog parlamenta o
promeni federalnog ustava obavezno podleže saglasnosti federalnih jedinica neposredno. Takvu
saglasnost daju bilo parlamenti federalnih jedinica, pri čemu se smatra da je saglasnost data ako
su saglasni parlamenti većine federalnih jedinica (Meksiko), dve trećine federalnih jedinica
(Venecuela) ili tri četvrtine federalnih jedinica (SAD), bilo birači u federalnim jedinicama
neposredno na referendumu (Švajcarska, Australija), u kom se slučaju za predložene promene
mora izjasniti većina birača u celoj federaciji i većina birača u većini federalnih jedinica. Ovo
drugo rešenje smatra se bližim suštini federalnog uređenja. Ali se, isto tako, smatra nespojivim
sa federalnim uređenjem zahtev za jednoglasnošću svih federalnih jedinica, jer je to način za
promenu konfederalnog ugovora u konfederaciji (takvo rešenje postojalo je prema Ustavu SFRJ
od 1974. za svaku promenu tog federalnog ustava).
214
DIO SEDMI
OBLICI TERITORIJALNE DECENTRALIZACIJE
POJAM TERITORIJALNE DECENTRALIZACIJE
Dekoncentracija i decentralizacija - Za razliku od federalne države, u kojoj postoji ustavom
ustanovljena podela državne vlasti između federalne države, s jedne, i federalnih jedinica, s
druge strane, praćena paralelnim sistemom državnih organa, u unitarnoj državi državnu vlast kao
jedini državni organi vrše centralni organi. Oni tu vlast mogu vršiti u celini ili pojedine poslove
državne vlasti poveravati necentralnim organima, koji su im podređeni u određenom stepenu. S
obzirom na odnos koji se uspostavlja između centralnih i necentralnih organa, unitarna država
može biti centralizovana i decentralizovana. Pri tom se pojmom unitarna država obuhvata 215
unitarna država u pravom smislu reči, u smislu nefederalne države, i federalna jedinica u
federalnoj državi. Instrument pomoću kojeg se postiže potpuna podređenost necentralnih organa
centralnim i uspostavlja centralističko državno uređenje u unitarnoj državi naziva se
dekoncentracija, dok se instrument pomoću kojeg se necentralnim organima ostavlja izvestan
stepen samostalnosti u odnosu na centralne organe i uspostavlja decentralizovano državno
uređenje naziva decentralizacija. Dekoncentracija i decentralizacija su dva modaliteta
ostvarivanja načela jedinstva državne volje u unitarnoj državi. Zajedničko im je to što i jedan i
drugi izražavaju centrifugalnu tendenciju u unitarnoj državi, koja državnu vlast, pre svega
državnu upravu, približava građanima. A to je jedno od obeležja dobro uređene države, jer se,
kako je govorio još Napoleon III „sa daljine može vladati, ali se samo iz blizine može upravljati".
Ukratko, u dobro uređenoj državi vlast se ne vrši iz prestonice, nego na licu mesta (A. Hauriou).
Pri tom se prvenstveno misli na poveravanje necentralnim organima pojedinih poslova upravne
vlasti (pouvoir administratif), a ne vlasti odlučivanja, političke vlasti (pouvoir politique), koja
ostaje u nadležnosti centralnih državnih organa, tj. u rukama države. U oba slučaja, samo
različitim metodima, obezbeđuje se jedinstvena državna volja. Iako je ovakav sistem državnog
uređenja racionalan i apstraktno uzev efikasan, on, ukoliko se ne održava njegov osnovni duh,
vodi, kako je metaforično govorio Lamne, do „apopleksije u centru i paralize u ekstremitetima".
Razliku između dekoncentracije i decentralizacije najjednostavnije izražava Andre Oriju kad
kaže da se kod dekoncentracije poslovi državne uprave poveravaju necentralnim državnim
organima, predstavnicima države, dok se kod decentralizacije ti isti poslovi poveravaju
nedržavnim organima, predstavnicima građana. U tom smislu je dekoncentracija centralizam,
pošto ona sprovodi koncentraciju vlasti kod centralnih državnih organa, posebno uprave. Ali,
pošto su centralni državni organi daleko od građana, oni, no pravilu, nemaju dovoljno
razumevanja ni sluha za njihove potrebe. Pored toga, tako centralizovano obavljanje poslova
državne uprave dovodi do njene sporosti u radu „što postaje jasno čim se pomisli da i za krupne i
za sitne stvari treba zakucati na vratima u samom centru. I stoga, pošto se ceo ovaj postupak
dekoncentracije izvodi u sistemu centralizma, potrebno je istaći da je glavno obeležje ovog
sistema hijerarhijski izvedena organizacija administrativne vlasti, ili prosto hijerarhija" (M. Ilić).
Dekoncentracija je tako „spuštanje vlasti odlučivanja sa viših stepena hijerarhije na niži" (M.
Ilić). Ona je centralizovana decentralizacija, kojom se nipošto ne umanjuje centralistički karakter
države. Prema jednoj slikovitoj odredbi, dekoncentracija je „uvek isti čekić koji kuje; skraćuje
mu se samo drška". To je zbog toga što je dekoncentracija samo detaširano, dislocirano
obavljanje državnih vlasti (državne uprave), posredstvom neizbornih, od strane države
postavljenih, strogo hijerarhijski podređenih organa. Tipičan primer dekoncentracije su upravni
216
okruzi koji su formirani u Republici Srbiji. U Francuskoj se kao primeri dekoncentracije navode
prefekt u departmanu ili regionu ili rektor univerziteta, za razliku od izabranog predsednika
univerziteta, koji je oblik decentralizacije.
Ipak, do pojma dekoncentracije lakše se dolazi ako se dovede u vezu s pojmom koncentracije,
nego s pojmom decentralizacije. Dok koncentracija znači obavljanje upravnih poslova u sedištu
centralnih organa državne uprave, dekoncentracija je obavljanje poslova državne uprave iz
nadležnosti centralnog organa državne uprave van njegovog sedišta, preko njegovih ekspozitura.
Ekspoziture su upravo dislocirane organizacione jedinice centralnog organa državne uprave. One
su organizacioni deo centralnog organa državne uprave i hijerarhijski su mu potpuno podređene.
Kako se može videti, dekoncentracija je način suštinske (iako ne i fizičke) centralizacije, ili
način centralizacije sa prekidima, način centralizacije preko posrednika. Njenu suštinu je
slikovito, kako smo istakli, utvrdio francuski publicista, rekavši da je kod dekoncentracije reč o
istom čekiću koji kuje samo skraćenom drškom.
A to znači sa više prilagođenim udarcima. Drugim rečima, kod dekoncentracije reč je o
prenošenju (le transfert) određenih poslova državne uprave sa centralnog na lokalni nivo, ali
posredstvom i u korist državnih (ne nedržavnih, lokalnih) organa. Stoga, dekoncentracija vlasti,
iako znači ublažavanje centralizma, ne stoji ni ukakvoj vezi sa decentralizacijom, premda se
ponekad naziva i administrativna ili birokratska decentralizacija. Ona nema veze sa
decentralizacijom, jer se sprovodi u okviru i posredstvom hijerarhije, koja je načelo
centralizacije, a ne decentralizacije.
Iz ovakvog određivanja dekoncentracije, Mihailo Ilić je izveo pravilan zaključak da se državna
vlast decentralizuje samo ako se prenosi na necentralne organe izvan državne hijerarhije, tj. na
organe koji nisu u položaju subordiniranosti prema državnoj vlasti nego, naprotiv, imaju u okviru
nje izvesnu nezavisnost. A to znači da za decentralizaciju državne vlasti nije dovoljno da se deo
nadležnosti oduzme jednim državnim organima i dodeli drugim hijerarhijski podređenim
državnim organima. Jedino ako se državna vlast dodeli na vršenje drutim „ne državnim, nego
samoupravnim organima, onda se tek može tvrditi da se vlast decentrališe" (M. Ilić).
Decentralizacija je prenošenje poslova državne uprave iz nadležnosti centralnih državnih organa
na necentralne organe tipa lokalnih organa uprave ili čak na lokalna predstavnička tela, koja bira
lokalno stanovništvo, tj. građani neposredno. Kod decentralizacije poslovi državne uprave
prenose se na organe koje su neposredno izabrali građani, tj. lokalno stanovništvo ili lokalno
predstavničko telo, a ne na organe koji su postavljeni od strane države i time imaju svojstvo
državnih organa. Stoga bi se decentralizacija mogla odrediti kao prenošenje (delegation)
217
određenih poslova centralne upravne vlasti lokalnim organima, koje su građani izabrali. To znači
da je neposredni izbor organa od strane građana kojima se poveravaju državni poslovi probni
kamen (pierre de touche) decentralizacije.
Decentralizaciju ustanovljava država prema svojoj volji, državnim zakonom. Ona je podvrgnuta
načelu specijalnosti (principe de specialite), tj. može obuhvatiti samo određene poslove iz oblasti
državne upravne vlasti i ništa preko ni izvan toga, za razliku od države koja preko svojih organa
vrši sve državne vlasti, tj. ima opštu nadležnost državne vlasti. Otuda decentralizacija, posebno u
francuskom značenju pojma, označava samostalnu upravu, samoupravu (autoadministration).
Ali, decentralizacija ne znači slobodno i konačno vršenje prenesenih poslova državne uprave.
Ona je stavljena pod nadzor, tj. pod tutelu centralne državne vlasti, odnosno organa te vlasti, koji
vrše kontrolu zakonitosti.
Teritorijalna decentralizacija - Decentralizacija može biti funkcionalna i teritorijalna.
Funkcionalna decentralizacija sastoji se u priznavanju određenim javnim službama (delatnostima
od opšteg, od javnog značaja), o čijem funkcionisanju brine država, prava na određen stepen
nezavisnosti, koja obuhvata učestvovanje u upravljanju i rukovođenju. Teritorijalna
decentralizacija sastoji se u takvoj nezavisnosti kojom raspolažu teritorijalni kolektiviteti,
odnosno građani koji su u njima nastanjeni, da u okviru zakona samostalno sobom upravljaju
(samoodlučuju) u sferi lokalnih poslova. Ovo je značenje teritorijalne decentralizacije u smislu
lokalne, teritorijalne samouprave ili narodne samouprave. To su šira značenja pojma
decentralizacije od onih o kojima je bilo reči, tj. u smislu prenošenja državnih poslova od strane
centralnih necentralnim nedržavnim organima, tj. organima lokalne samouprave. U ovom širem
značenju teritorijalna decentralizacija je ustanova nezavisna od državne vlasti i centralnih
državnih organa vlasti, ona je autentična lokalna (teritorijalna, mesna) samouprava. U užem
značenju decentralizacija je oblik decentralizacije uprave, na se s obzirom na takvu sadržinu, ona
naziva lokalna uprava. Teritorijalna decentralizacija u širem smislu je narodna samouprava, koja,
u zavisnosti od veličine teritorije na kojoj se konstituiše, može biti lokalna samouprava (u
lokalnim zajednicama) i regionalna teritorijalna autonomija (u širim zajednicama, regionima). Tu
nema nikakvog prenošenja državnih poslova, nego samoupravnog obavljanja lokalnih i
regionalnih poslova, kao svojih poslova (originernih, neprenesenih). U užem smislu
decentralizacija je poveravanje državnih poslova, koje organi lokalne samouprave i teritorijalne
autonomije vrše kao prenesene, tuđe poslove.
Kako se vidi, teritorijalna decentralizacija, u smislu lokalne samouprave, prevazilazi značenje
decentralizacije u smislu prenošenja poslova državne uprave od strane centralnih necentralnim i 218
nedržavnim (neposredno izabranim od strane građana ili predstavništva građana) organima. Uže
značenje teritorijalne decentralizacije svodi državne poslove na poslove državne vlasti. Međutim,
lokalni poslovi isto tako su državni poslovi, ali za njihovo obavljanje nije neophodno
primenjivati državnu vlast. Zbog toga njih obavljaju nedržavni, samoupravni organi. Stoga je u
pravu Jovan T.Đorđević kad povlači razliku između lokalne samouprave, kao teritorijalne
decentralizacije, u smislu samostalnog upravljanja lokalnog stanovništva lokalnim poslovima, i
decentralizacije kao lokalne uprave, u smislu vršenja poslova centralne uprave od strane lokalnih
organa. „Lokalna samouprava je — kaže Jovan T.Đorđević - institucija u kojoj se ostvaruje
političko pravo građana na samoupravljanje. Decentralizacija je kreacija i sastavni deo državne
organizacije koja se deli na više i niže državne organe, na centralne i lokalne administracije,
kojima se poveravaju različite funkcije, ali tako da lokalna uprava ima izvesnu samostalnost u
izvršavanju tih funkcija, ali se uvek nalazi pod većom ili manjom kontrolom centralne vlasti koja
je jedini ustavni nosilac suvereniteta." Organi jedinica lokalne samouprave nisu lokalni organi
državne vlasti, jer su lokalne jedinice samoupravne jedinice (samoupravni entiteti), a lokalni
organi u njima su samoupravni organi. Doduše, oni istovremeno obavljaju državne upravne
poslove lokalnog karaktera i značaja. Ali, bitno je da lokalne jedinice nisu čisto administrativne
jedinice bez teritorijalne samouprave, nego su, obrnuto, jedinice teritorijalne samouprave koje
obavljaju administrativne poslove lokalnog karaktera.
Pojmom teritorijalne decentralizacije u širem smislu može se obuhvatiti i pojam teritorijalne
autonomije. Njime se, za razliku od pojma lokalne samouprave, koji obuhvata autonomiju
lokalnih od centralnih državnih organa u sferi lokalnih poslova, obuhvata autonomija u oblasti
zakonodavstva koja se dodeljuje jedinicama teritorijalne autonomije. Zakoni jedinica teritorijalne
autonomije, za razliku od državnih zakona, ne važe na celoj državnoj teritoriji nego na teritoriji
autonomne jedinice i imaju slabiju pravnu snagu od državnih zakona, koji su, u strogom smislu
reči, jedini primordijalni zakoni u državi. Lokalna samouprava i teritorijalna autonomija oblici su
teritorijalne decentralizacije u širem smislu shvaćene unitarne države (u smislu proste,
nefederalne države, ali i federalne jedinice u federalnoj državi).
Za razliku od oblika decentralizacije kao decentralizacije državne uprave, koji se proučavaju u
upravnom pravu, lokalna samouprava i teritorijalna autonomija, kao oblici teritorijalne
decentralizacije, proučavaju se u ustavnom pravu.
LOKALNA SAMOUPRAVA
219
Pojam lokalne samouprave - Najjednostavnije određena, lokalna samouprava je oblik
odlučivanja i upravljanja u lokalnim zajednicama, konstituisanim na užim delovima državne
teritorije, i to neposredno od strane njenih stanovnika ili putem njihovog predstavništva, koje oni
neposredno biraju, kao i drugih lokalnih organa. To je lokalna vlast koju vrše lokalni organi,
samovlada građana u lokalnim zajednicama. Lokalna samouprava je originerna, svojstvena, na i
osnovna organizacija vlasti.
Ona je „ne samo oblik ograničenja centralizma već i samostalna ustanova, nezavisna od
centralnih institucija zemlje" (J. T.Đorđević). Lokalnom samoupravom ostvaruje se političko
pravo građana na samoodlučivanje o lokalnim poslovima. Otuda lokalna samouprava ima status
ustavne materije, a samostalnost lokalne samouprave ujamčena je ustavom. Danas su ovo postali
opšteprihvaćeni elementi pojma lokalne samouprave, izraženi u najpoznatijem međunarodnom
aktu o lokalnoj samoupravi - Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi: „Lokalna samouprava
podrazumeva pravo i osposobljenost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, regulišu i rukovode
određenim delovima javnih poslova, na osnovu sopstvene odgovornosti i u interesu lokalnog
stanovništva" (član 3). „Princip lokalne samouprave biće utvrđen zakonodavstvom zemlje
potpisnice i, gde je to moguće, ustavom" (član 2).
U teoriji lokalna samouprava određuje se kao vlast u lokalnoj zajednici, koja uživa određeni
stepen slobode u obavljanju svojih prava i dužnosti. Ta se vlast obavlja na ograničenom delu
državne teritorije, koji potpada pod opštu nadležnost državne vlasti, koja se vrši na celoj
državnoj teritoriji (što je razlika između jedinice lokalne samouprave i federalne jedinice).
Lokalnu vlast vrše organi koji predstavljaju lokalnu zajednicu (S. E. Finer).
Kolika treba da bude i šta sve treba da zahvati teritorija jedinice lokalne samouprave jedno je od
najvažnijih pitanja vezanih za lokalnu samoupravu. To je pitanje teritorijalne podele države na
lokalne jedinice i merila na osnovu kojih se ona vrši. Prilikom te podele prirodno se nameće
uvažavanje nekoliko činilaca: površina teritorije, broj ljudi, granice lokalnih interesa i vrste i
obim delatnosti čijim se obavljanjem ti interesi zadovoljavaju. Najčešće primenjivana merila
putem kojih se čini spoj tih činilaca u jednu lokalnu jedinicu su: homogenost, komplementarnost,
gravitacija određenim institucijama (dom zdravlja, bolnica, škola, univerzitet i slično) i
predvidivi privredno-finansijski kapaciteti lokalne jedinice (E. Pusić). Međutim, nema
jednoznačne primene tih merila. Tako, na primer, merilo homogenosti može obuhvatati
privrednu, etničku, kulturnu ili kakvu drugu homogenost. Pri tom je opšteprihvaćen stav da su
manje lokalne jedinice pogodnije za ostvarivanje lokalne demokratije, tj. lokalne samouprave.
220
One omogućuju lakši pristup lokalnog stanovništva institucijama lokalne samouprave. Velike
jedinice lokalne samouprave otežavaju lokalnom stanovništvu učešće u demokratskom životu
svoje jedinice lokalne samouprave. Sa demokratskog, tj. političkog stanovišta, najvažnije je da u
utvrđivanju „mere" lokalne jedinice svoj glas da i lokalno stanovništvo, koje najbolje oseća
dokle se prostiru granice jedne lokalne zajednice.
Ali, kako je teritorijalna podela zemlje u celini od državnog interesa, to se ona sprovodi
državnim aktom, kakav je zakon, s tim što se o podeli obavezno konsultuje respektivno lokalno
stanovništvo.
Takav metod utvrđivanja teritorijalne podele zemlje na lokalne jedinice predviđa i Evropska
povelja o lokalnoj samoupravi u članu 5, koji glasi: „Promene granica teritorije lokalne jedinice
neće se vršiti bez prethodnog konsultovanja zainteresovanih lokalnih zajednica, i to po
mogućnosti putem referenduma u slučajevima kad to zakon dopušta."
Dok je država organizacioni oblik čiji organi imaju pravo i dužnost da se staraju o potrebama
čitave društvene zajednice na čitavoj državnoj teritoriji i o regulisanju odnosa u njoj, s jedne, i
spolja, s druge strane, dotle lokalne zajednice, uže i šire, uopšte nemaju ovu drugu, spoljnu
funkciju, njihova prva, unutrašnja funkcija, kvalitativno i kvantitativno je drukčija od unutrašnje
funkcije koju ima država. Lokalni interesi i poslovi bitno su različiti od interesa i poslova koji
dolaze do izražaja u državi kao celini. U lokalnim zajednicama rešavaju se svakodnevna životna
pitanja građana, dok se u državi i državnim organima vodi visoka politika. Stoga, članovi u
lokalnim predstavničkim telima, za razliku od narodnih predstavnika u parlamentu, treba u svom
radu da se isključivo rukovode lokalnom situacijom i potrebama. U višestranačkom sistemu, u
kojem se članovi lokalnih predstavničkih tela biraju na osnovu i u okviru stranačkih programa
političkih stranaka organizovanih za celu državu, „stranački računi i taktika pomućuju čist
pogled na lokalnu problematiku" (E. Pusić). Otuda se u višestranačkom sistemu, na lokalnim
izborima, češće nego na parlamentarnim izborima pojavljuju nezavisni kandidati, iza kojih ne
stoji politička stranka, koji se biračima preporučuju „isključivom usmerenošću svog izbornog
programa na lokalnu problematiku".
Mera i probni kamen lokalne samouprave je da stanovnici lokalne jedinice sami odlučuju o
pitanjima koja se tiču njihovih lokalnih interesa. Samostalno odlučivanje postoji kad to
stanovništvo o lokalnim poslovima odlučuje bilo neposredno (na zborovima ili putem
referenduma), bilo putem svojih izabranih predstavnika u lokalnim predstavničkim telima i od
strane funkcionera lokalne jedinice koje ta tela biraju. Otuda je lokalna samouprava demokratska
politička institucija. „Načelno, no svom političkom obliku, lokalna samouprava sadrži uslove za
221
postojanje i razvitak demokratije. Ti uslovi leže u tome što je ona bliža narodu i što omogućuje
stvaranje i neposredno učešće masa u vlasti i upravi ljudima" (Jovan T.Đorđević).
Osnovna obeležja lokalne samouprave bila bi, prema tome, sledeća: 1 ) postojanje ustavom
utvrđenog kruga samoupravnih lokalnih poslova, koje jedinice lokalne samouprave obavljaju bez
uplitanja centralnih državnih organa; 2) Građani u lokalnim jedinicama slobodno biraju svoje
predstavničko telo ili neposredno odlučuju o bitnim pitanjima od interesa za lokalnu zajednicu;
3) organizaciona u personalna samostalnost lokalnih inspštucija; 4) postojanje samostalnih
finansijskih u drušh sredstava, tj. sopstvenih prihoda (od poreza i sopstvene imovine), čiji se
izvori i namena utvrđuju u budžetu lokalne zajednice; 5) postojanje ustavom u zakonom
utvrđene zaštite samoupravnih prava, koja omogućuje uredno funkcionisanje lokalne
samouprave.
Krug samoupravnih lokalnih poslova, koji predstavlja izvornu nadležnost lokalne zajednice,
treba da se sastoji od poslova čijim se obavljanjem može, stvarno i formalno, uticati na život i
razvoj lokalne zajednice. Lokalno predstavničko telo treba da bude organ odlučivanja, koji
funkciju odlučivanja vrši neposredno ili preko svojih izvršnih organa. Ono treba da ima svoju
stvarnu i mesnu nadležnost i da na svojoj teritoriji vrši poslove koji su mu dodeljeni kao lokalna
vlast.
Određivanje lokalnih poslova vrši se u zakonu o lokalnoj samoupravi ili o lokalnim jedinicama
metodom nabrajanja tih poslova - sistem enumeracije ili metodom opšte pretpostavke
nadležnosti prema kojem su lokalni svi oni poslovi koji nisu ustavom ili zakonom utvrđeni kao
državni poslovi - sistem generalne klauzule.
O obimu lokalnih poslova Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, usvojena od strane
zemalja članica Evropskog saveta 1985, predviđa sledeće: „Osnovna prava i dužnosti
lokalnih vlasti utvrđuju se ustavom ili zakonom. Međutim, ova odredba ne sme
sprečavati dodeljivanje lokalnim vlastima prava i odgovornosti za specifične svrhe, u
skladu sa zakonom.
Lokalne vlasti imaju, u granicama zakona, punu slobodu da preduzimaju inicijative u
bilo kojim stvarima koje nisu isključene iz njihove nadležnosti niti su dodeljene drugoj
vlasti.
Javni poslovi se, po pravilu, vrše od strane onih vlasti koje su najbliže građanima.
Prilikom prenošenja odgovornosti na neku drugu vlast, vodiće se računa o prirodi i
obimu posla, kao i o zahtevima ekonomičnosti i efikasnosti.
222
Prava poverena lokalnim vlastima su, po pravilu, puna i isključiva. Ona ne smeju biti
uskraćena ili ograničena od strane neke druge — centralne ili regionalne vlasti, osim u
slučajevima predviđenim zakonom.
U slučajevima prenošenja ovlašćenja sa centralnih i regionalnih na lokalne vlasti,
lokalnim vlastima će, u što je moguće većoj meri, biti dozvoljeno da prilagođavaju
njihovo sprovođenje lokalnim uslovima.
Lokalne vlasti će biti konsultovane, u najvećoj mogućoj meri, pravovremeno i na
odgovarajući način, u procesu planiranja i donošenja odluka o svim stvarima koje ih se
direktno tiču."
Prilikom određivanja lokalnih poslova ustavotvorac i zakonodavac pridržavaju se određenih
merila, koja primenjuju alternativno, a najčešće kumulativno. Najčešće se primenjuju merila
prema kojima se kao lokalni poslovi mogu smatrati: poslovi kod kojih je prostorna blizina
korisnika uslov njihovog uspešnog obavljanja; poslovi čiji je predmet smešten lokalno, u
pojedinoj lokalnoj jedinici; poslovi koji se uspešno mogu obaviti lokalnim sredstvima; poslovi
kojima se zadovoljavaju specifične lokalne potrebe (E. Pusić).
O poslovima iz lokalnog delokruga građani u lokalnim jedinicama odlučuju neposredno ili
posredstvom lokalnog predstavništva. Prema Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, lokalna
samouprava ostvaruje se „putem saveta ili skupština, sastavljenih od članova izabranih na
slobodnim izborima, tajnim glasanjem, na osnovu neposrednog, opšteg, za sve jednakog
biračkog prava, koji mogu imati njima odgovorne izvršne organe. Ovo pravo neće ni u kom
smislu umanjiti zborove građana, referendume ili bilo koji drugi oblik neposrednog učešća
građana u odlučivanju - tamo gde su zakonom predviđeni." Za razliku od države, gde je zbog
prostranstva teritorije i broja građana neposredno odlučivanje tehnički teže izvodljivo, u
lokalnim jedinicama neposredno odlučivanje u obliku zbora ili skupštine lokalnog stanovništva
daleko je pogodnije. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, štaviše, kaže da je pravo građana
da učestvuju u vođenju javnih poslova najneposrednije ostvarivo „upravo na lokalnom nivou".
Međutim, tendencije u pravcu povećanja obima lokalnih jedinica ograničavaju i na lokalnom
nivou primenu oblika neposrednog odlučivanja građana. A kad je reč o lokalnim predstavničkim
telima, pored problema svojstvenih izboru narodnog predstavništva, postavlja se specifičan
problem izbora lokalnih predstavnika, a naime kako obezbediti da za lokalne predstavnike budu
izabrani građani koji su usmereni na lokalne probleme i njihovo rešavanje u lokalnom interesu,
umesto da njihov izbor bude „funkcija njihove pripadnosti ovoj ili onoj nacionalnoj političkoj
stranci", na time i njihov rad više u stranačkom nego u lokalnom interesu.
223
Prema Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, za nosioce lokalnih funkcija trebalo bi da važe
sledeća pravila: „Uslovi pod kojima rade izabrani lokalni predstavnici treba da budu takvi da
obezbeđuju slobodno vršenje njihovih funkcija. Ti uslovi podrazumevaju i odgovarajuću
finansijsku naknadu troškova nastalih u vršenju ovih dužnosti, kao i, tamo gde je potrebno,
naknadu za izgubljenu zaradu ili nagradu za izvršeni rad i odgovarajuću socijalnu zaštitu.
Sve funkcije ili delatnosti koje se smatraju nespojivim s obavljanjem lokalne izborne funkcije
utvrdiće se zakonom ili osnovnim pravnim načelima."
Evropska povelja o lokalnoj samoupravi garantuje lokalnim jedinicama pravo na sopstvene
organe uprave i profesionalni kadar zaposlenih u njima: „U meri u kojoj to nije u suprotnosti sa
opštim zakonskim odredbama, lokalne vlasti imaće mogućnost da određuju sopstvenu, internu
upravnu strukturu, s ciljem njenog prilagođavanja lokalnim potrebama i efikasnog rukovođenja
radom organa uprave.
Uslovi rada zaposlenih u lokalnim vlastima biće takvi da omoguće zapošljavanje
visokokvalitetnog osoblja, sposobnog i kompetentnog. U tom cilju, obezbediće se odgovarajući
uslovi i mogućnosti za obuku zaposlenih u upravi, njihovo odgovarajuće nagrađivanje, kao i
mogućnosti napredovanja u službi."
Organizaciona u personalna samostalnost lokalnih institucija i uopšte lokalne samouprave zavisi
od odnosa države i lokalne samouprave. Iako je lokalna samouprava izraz prava građana na
teritorijalnu samoupravu u lokalnim zajednicama, ona je i elemenat državnog uređenja, posebno
kad joj se pored samoupravnih poveravaju i državni poslovi. Načelno uzev, postoje tri
mogućnosti za postavljanje odnosa između državnih organa i lokalne samouprave: puna
samostalnost jedinica lokalne samouprave, kakvu pretpostavlja marksistička teorija komune;
potpuna nesamostalnost lokalne samouprave, koja je samo lokalni nivo državne vlasti, kakva
postoji u centralizovano uređenim državama; mešoviti sistem, prema kojem su jedinice lokalne
samouprave u obavljanju jednih poslova iz svoje nadležnosti samostalnije, dok su u drugim
podvrgnute većem državnom uticaju. Tipičan primer mešovitog sistema je razlikovanje izvornog
i poverenog delokruta poslova jedinica lokalne samouprave, s tim što su one u okviru izvornog
delokruta samostalnije, dok su u oblasti poverenog delokruta podložne većem uticaju države.
O takvom sistemu lokalne samouprave reč je i u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi, čiji
član 8. glasi: „Sve vrste upravnog nadzora nad radom lokalnih vlasti mogu se obavljati isključivo
u slučajevima i no postupku predviđenim ustavom i zakonom.
224
Svaki oblik upravnog nadzora imaće, no pravilu, za cilj jedino da obezbedi usklađenost rada
lokalnih vlasti sa zakonom i ustavnim načelima. Viši nivoi vlasti mogu nad radom lokalnih vlasti
obavljati upravni nadzor radi obezbeđivanja celishodnosti u obavljanju onih poslova koji su
povereni lokalnim vlastima.
Upravni nadzor nad radom lokalnih vlasti obavljaće se na način kojim će se obezbediti da
intervencija kontrolnog organa bude u srazmeri sa značajem interesa koji se štiti."
Lokalna samouprava mora imati na raspolaganju finansijska sredstva. Finansijska sredstva
lokalne samouprave obuhvataju sredstva koja izvorno pripadaju lokalnim jedinicama i sredstva
koja obezbeđuje država.
Država ima pravo da vrši kontrolu nad trošenjem ovih drugih sredstava. Otuda sve veći stepen
nadzora koji država obavlja nad radom lokalne samouprave, koji ovu lišava mnogih elemenata
samostalnosti.
Izvori finansiranja lokalne samouprave relativno iscrpno su regulisani u Evropskoj
povelji o lokalnoj samoupravi: „Lokalne vlasti će, u skladu sa ekonomskom politikom
zemlje, imati pravo na dovoljna sopstvena finansijska sredstva, kojima će raspolagati
slobodno, u okviru svojih ovlašćenja.
Finansijska sredstva lokalnih vlasti treba da odgovaraju obimu njihovih zadataka
određenih ustavom i zakonom.
Finansijska sredstva lokalnih vlasti treba bar jednim delom da potiču od lokalnih poreza
i taksa čiju stopu, u granicama zakona, same određuju.
Finansijski izvori na kojima se zasnivaju sredstva lokalnih vlasti, treba da budu
dovoljno raznovrsni i elastični, kako bi omogućili, u najvećoj mogućoj meri,
usklađivanje sa stvarnim promenama troškova obavljanja zadataka lokalnih vlasti.
Potreba zaštite finansijski slabijih lokalnih vlasti nalaže uspostavljanje odgovarajućih
postupaka ili mera finansijskog ujednačavanja, sa ciljem ispravljanja posledica
nejednake raspodele izvora finansiranja, odnosno finansijskog opterećivanja lokalnih
vlasti. Takvim postupcima ili merama ne mogu se sužavati prava lokalnih vlasti koje
one imaju u okvirima svoje nadležnosti.
Lokalne vlasti će, na odgovarajući način, biti konsultovane o uslovima pod kojima će
im se dodeljivati preraspodeljeni izvori finansiranja.
225
Koliko god je to moguće, finansijske subvencije lokalnim vlastima neće imati karakter
namenskih sredstava. Dodeljivanjem tih sredstava ne može se ugroziti diskreciono
pravo lokalnih vlasti da vode politiku u okviru svojih ovlašćenja.
Kako bi im se omogućilo podizanje kredita za kapitalne investicije, lokalnim vlastima je
neophodno omogućiti pristup nacionalnom tržištu kapitala, u skladu sa zakonom."
Element pojma lokalne samouprave je i zaštita ustavom proklamovanog prava na lokalnu
samoupravu. Takvu zaštitu obezbeđuje država preko svojih organa, najčešće redovnih ili
posebnih ustavnih sudova, odnosno organa nadležnih za rešavanje upravnih sporova. Pri tom,
oblik zaštite prava lokalne samouprave zavisi od toga o kakvoj je povredi toga prava reč i od
vrste opšteg pravnog akta u kojem je ujamčeno pravo na lokalnu samoupravu (ustav ili zakon).
O ovoj zaštiti u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi kaže se: „Lokalne vlasti imaju
pravo na pravna sredstva radi obezbeđivanja slobodnog obavljanja svojih zadataka i
poštovanja načela lokalne samouprave ustanovljenih ustavom ili zakonima zemlje kojoj
pripadaju."
Izraz samostalnosti lokalnih jedinica je i njihovo pravo naudruživanje u povezivanje sa istim
lokalnim jedinicama u različite oblike saveza. Takvi savezi mogu obuhvatati lokalne jedinice sa
određenog područja u okviru državne teritorije ili na celoj državnoj teritoriji, a mogu se protezati
i van državnih granica, u obliku međunarodnih organizacija lokalnih jedinica. Motivi takvog
udruživanja i povezivanja mogu biti različiti - posebni, radi obavljanja konkretnih zadataka ili
opšti, radi opšte međusobne saradnje. Ovakvi savezi lokalnih jedinica mogu imati za posledicu
stvaranje posebnih institucija, što se najčešće događa ako je udruživanje lokalnih jedinica
propisano zakonom kao njihova obaveza, a mogu se izraziti i u raznim varijantama „povremenih
prijateljskih kontakata bez daljih organizacijskih ili funkcionalnih posljedica, kao
kod ,bratimljenja' raznih lokalnih jedinica iste zemlje ili različitih zemalja" (E. Pusić).
Evropska povelja o lokalnoj samoupravi na sledeći način razrađuje pravo lokalnih vlasti na
udruživanje: „Lokalne vlasti imaju pravo da u obavljanju svojih zadataka međusobno sarađuju i
da se, u skladu sa zakonom, udružuju sa drutim lokalnim vlastima radi obavljanja poslova od
zajedničkog interesa.
Svaka država treba da prizna pravo lokalnim vlastima da pripadaju udruženju lokalnih vlasti,
radi zaštite i unapređivanja njihovih zajedničkih interesa, kao i da pripadaju međunarodnoj
organizaciji lokalnih vlasti.
226
Lokalne vlasti treba da imaju pravo da, pod uslovima predviđenim zakonom, sarađuju sa
odgovarajućim lokalnim vlastima drugih država."
Prvi oblici lokalne samouprave nastali su u Evropi u XV i XVI veku, razvojem srednjovekovnih
gradova - komuna, koji su dobili status slobodnih gradova od kralja ili feudalaca, putem raznih
povelja i statuta. Oni su se „u ekonomskom i klasnom pogledu počeli odvajati i razlikovati od
vladajućeg feudalnog poretka" (J. T.Đorđević). Samouprava koja im je bila data bila je izraz
uvažavanja tih posebnosti. Shvaćena u današnjem smislu, lokalna samouprava uspostavljena je u
Engleskoj kao originerni i samostalni oblik upravljanja na užim teritorijama. Engleska se smatra
otadžbinom lokalne samouprave.
Danas je u većini zemalja u svetu, čak i onima u kojima ima duboke korene, lokalna samouprava
potisnuta, stavljena u drugi plan u odnosu na državu i državnu vlast, koja preuzima na sebe
regulisanje najvažnijih pitanja egzistencije građana. Uzroci tome su brojni, a kao najvažniji
obično se ističu sledeći: 1) širenje uloge savremene države i jačanja centralizma i etatizma; 2)
stvaranje velikih političkih stranaka, koje nemaju interes za lokalnu politiku; 3) premeštanje u
državi blagostanja mnogih poslova koji su se nekada obavljali od strane lokalnih vlasti na
državne organe; 4) sužavanje finansijske samostalnosti lokalne samouprave, koja postaje sve
zavisnija od dotacija i subvencija države (procenat učešća državnih finansijskih sredstava u
razvijenim sistemima lokalne samouprave povećao se skoro na 50% od ukupnih finansijskih
sredstava koja lokalnim vlastima stoje na raspolaganju); 5) sužavanje normativne samostalnosti
lokalne samouprave pod pritiskom sve razgranatije državne regulative; 6) sužavanje
prostoralokalne samouprave nastajanjem potreba zajedinstvenim javnim službama, kakve su
zdravstvo, školstvo, saobraćaj i slično.
Polazeći od stava da je „najneposrednije ostvarivanje" prava građana da učestvuju u vođenju
javnih poslova „moguće upravo na lokalnom nivou", zemlje članice Evropskog saveta su
usvajanjem Evropske povelje o lokalnoj samoupravi 1985. dale važan podsticaj razvoju lokalne
samouprave. U Povelji su utvrđeni i razrađeni najvažniji elementi statusa lokalne samouprave,
što je doprinos ujednačavanju njene sadržine u različitim evropskim državama. Povelja jamči
osnove tzv. lokalne demokratije, čime doprinosi učvršćivanju demokratije i ljudskih prava.
Sistemi lokalne samouprave - Sistemi ili tipovi lokalne samouprave razlikuju se prema nekom
od ključnih obeležja realno postojeće lokalne samouprave. Tako se smatra da je jedno od takvih
obeležja odnos države prema lokalnoj samoupravi. Moguće je da su lokalne jedinice organi
države i državne uprave, ili uporedo sa tim svojstvom i organi lokalne samouprave, ili su
227
isključivo organi samouprave, oblik samoorganizovanja građana za samoupravno obavljanje
lokalnih poslova nezavisan od države. To bi bila dva osnovna tipa lokalne samouprave, od kojih
je jedan karakterističan za Englesku (i Vels), u kojoj je lokalna samouprava odvojena od
centralne vlasti, dok drugi postoji u Francuskoj, u kojoj je lokalna samouprava kreacija države,
kojoj je i podređena.
U Engleskoj je lokalna samouprava autohtona ustanova, koja se dugo razvijala nezavisno i
samostalno od centralne vlasti. Danas je ona uobličena i aktima parlamenta i raznim poveljama.
Sistem lokalne samouprave u Engleskoj zasniva se na razlikovanju dva posebna sistema vlasti:
jedan čine centralni organi vlasti (Central Government), dok drugi čine organi lokalne
samouprave (Local Government). Nadležnosti obe vlasti utvrđuje parlament. Nadležnosti organa
lokalne samouprave su brojne i relativno su značajne i obuhvataju poslove koje moraju i koje
mogu obavljati. Na području jedinica lokalne samouprave ne postoje, u načelu, nikakvi područni
organi centralnih organa uprave. Lokalni organi sve svoje nadležnosti obavljaju u sopstvenom
delokrugu, tako da ne postoji ustanova prenesenog delokruga. S obzirom na to da je reč o dva
odvojena i međusobno nezavisna sistema organa, organi centralne vlasti praktično nemaju
izrazitija nadzorna ovlašćenja nad obavljanjem poslova samostalnog delokruga od strane
lokalnih organa.
Postoje tri stepena lokalne samouprave: okruzi (counties), srezovi (districts) i parohije
(parishes). Okruzi i srezovi mogu biti metropolitanski i obični, dok su parohije
tradicionalne srednjovekovne osnovne jedinice lokalne samouprave. London ima
poseban položaj i organizaciju. Sistem lokalne samouprave u Engleskoj još se naziva i
komitetski (committee system). Predstavničko telo u jedinicama lokalne samouprave je
lokalno veće, koje odlučuje o najvažnijim pitanjima politike, finansija, izbornih prava i
sl. Izvršni organi lokalne samouprave su odbori ili komiteti, sastavljeni od članova veća
i drugih građana koje veće kooptira. Oni se obrazuju za pojedina područja delatnosti -
finansije, prosveta i slično. Poslove lokalne uprave obavljaju službenici (civil service),
koji su profesionalci i izvan su političkih i stranačkih podela.
Pod uticajem lokalne samouprave u Engleskoj razvijala se lokalna samouprava u SAD. U toj
zemlji postoji duga tradicija lokalne samouprave, još iz kolonijalnog perioda. Osnovni princip
lokalne samouprave u SAD je samoorganizovanje lokalnih jedinica u okviru ustava i zakona
federalnih jedinica - država. To znači da lokalna samouprava u SAD nije kategorija federalnog
ustava i federalnih zakona. Otuda u SAD postoji više različitih sistema lokalne samouprave, od
kojih su glavna tri: model mer savet, komisijski model i menadžerski model.
228
Prvi i najstariji je tzv. model mer - savet, u kojem su i mer i savet izabrani neposredno od
strane lokalnih birača (kao i sudije i upravni službenici). Ovaj model odgovara sistemu
vlasti koji postoji u državi članici federacije (federalnoj jedinici), prema kojem su,
shodno tradicionalnom tumačenju načela podele vlasti, guverner i zakonodavno telo
države osnovni organi vlasti. Drugi je tzv. komisijski model, u kojem telo s malim brojem
članova, neposredno izabrano od strane lokalnih birača, vrši istovremeno i normativnu i
izvršnu vlast, s tim što je svaki član tog tela (komisije) na čelu jednog upravnog resora.
Treći je tzv. menadžerski model, u kojem je nosilac ovlašćenja izvršne vlasti, ali i
odgovornosti za izvršavanje menadžer, koji podleže kontroli i odgovornosti
predstavničkog tela (saveta). Među Amerikancima postoji izraženo neslaganje u vezi s
izborom najpogodnijeg modela lokalne samouprave, ali stručnjaci su skloni da prednost
daju trećem modelu kao najpogodnijem, pod uslovom da referendum i narodna
inicijativa budu način odlučivanja građana o svim važnijim pitanjima u lokalnoj
zajednici. Poseban model lokalne samouprave u SAD predstavlja samouprava u malim
varošima Nove Engleske sa svojim varoškim zborovima (town meetings), na kojima se
jedanput godišnje okuplja celokupno stanovništvo varoši i odlučuje o budžetu,
porezima, izboru varoških službenika i o krupnijim pitanjima varoške politike. Izvršni
organ varoši je odbor, koji se obično sastoji od tri člana, a sastaje se jedanput nedeljno.
Članovi odbora mogu biti na čelu jednog ili više upravnih resora, premda se za starešine
upravnih resora biraju posebna lica (S. J. Friedrich). Sve ove sisteme obeležava širok
krut nadležnosti jedinica lokalne samouprave (sem u jednoj, u svim američkim
državama postoje dva stepena lokalnih jedinica, opština — municipality - i okrug - county),
s jedne, i izvestan stepen nadzora organa federalne jedinice nad radom lokalnih vlasti, s
druge strane.
Od tri različita sistema lokalne samouprave u SAD je za razvijene države (federalne
jedinice) karakterističan poseban, menadžerski model (tip) lokalne samouprave. Nastao
je pod uticajem rezultata postignutih u upravljanju velikim preduzećima i sadrži
elemente predsedničkog sistema vlasti. Osnovno obeležje mu je što predstavničko telo
(council) putem javnog konkursa imenuje na neodređeno vreme menadžera, koji je
školovan stručnjak za poslove lokalne samouprave i poverava mu široka izvršna
ovlašćenja. Pri tom predstavničko telo može u svako doba opozvati menadžera.
Menadžer je nosilac izvršne i upravne funkcije, vanstranačka je ličnost i uživa punu
slobodu u izboru svojih saradnika. Menadžer se angažuje ugovorom, a za svoj rad prima
platu. Ovakav sistem lokalne samouprave podigao je stepen efikasnosti u obavljanju
229
poslova lokalne samouprave i dao je pozitivne rezultate, naročito u gradovima koji
imaju razvijene komunalne i urbane delatnosti, ali on „smanjuje mogućnosti uticaja
građana na rad lokalnih vlasti i vodi jačanju tehnokratskih elemenata" (M. Jovičić).
U Francuskoj gotovo da i ne postoji lokalna samouprava, pošto lokalne vlasti imaju mali stepen
samoupravnosti. Uz to, državno uređenje u Francuskoj zasniva se na centralizaciji i hijerarhiji.
Jedinice lokalne samouprave obavljaju sopstveni i preneseni delokrug poslova, s tim što su
poslovi u sopstvenom delokrugu malobrojni i od manjeg su značaja. U osnovi sistema lokalne
samouprave u Francuskoj su dve lokalne jedinice - opština (sottipe) i departman (departement), s
tim što su se osamdesetih godina prošlog veka regioni (region) konstituisali od jedinica
specijalne nadležnosti u teritorijalne jedinice opšte nadležnosti. Pri tom postoji tzv. monotipna
opština, tj. sve opštine, one u gradovima isto kao i one u selima, imaju istovetan status. Jedinice
lokalne samouprave nalaze se pod značajnim nadzorom (tutelom) viših organa. Tako su opštine
podređene departmanima i preko njih centralnim organima, dok su departmani neposredno
podređeni centralnim organima. Viši organi imaju pravo da izdaju obavezne naloge nižim, pravo
kontrole kako zakonitosti tako i celishodnosti rada nižih organa, pod određenim uslovima daju
saglasnost na akte nižih organa i, kao krajnje sredstvo, mogu raspustiti lokalne organe
(konkretno, opštinsko veće). Uz to, predsednici u opštini i departmanu - mer i prefekt - su i
predstavnici centralne vlasti u lokalnim jedinicama, koji u ime države neposredno utiču na rad
lokalnih organa. Međutim, dok se mer bira u opštini, prefekt se imenuje od strane predsednika
Republike. Pored ovih organa, postoje i predstavnička tela u lokalnim jedinicama, i to opššinsko
veće (conseil municipal) u opštini i opšte veće (conseil general) u departmanu.
Postoje sistemi u kojima se ne pravi nikakvo razlikovanje između državnih organa i organa
lokalne samouprave. U njima je sistem organa državne vlasti jedinstven, od vrha do dna. Opštine
i njihovi organi samo su lokalni organi državne vlasti. Lokalni organi državne vlasti nemaju
gotovo nikakvu samostalnost, oni su lokalne jedinice centralne vlasti. Takav sistem postojao je
npr. u bivšem SSSR-u i još uvek postoji u današnjoj NR Kini. Predstavnička tela u teritorijalnim
jedinicama (u SSSR-u to su bili sovjeti narodnih deputata, a u NR Kini narodni kongresi)
raspolažu na osnovu ustava brojnim ovlašćenjima primerenim njihovim područjima. Ali, u
njihovom radu primenjuju se centralistički odnosi, načelo demokratskog centralizma i načelo
dvostruke potčinjenosti, što praktično znači da postoji veoma visok stepen nadzora viših organa
nad nižim organima.
Zavisno od strukture u teritorijalne organizacije lokalne samouprave, razlikuju se sledeći sistemi
lokalne samouprave: jednostepena lokalna samouprava (Švajcarska, Austrija, Turska, Grčka),
230
dvostepena lokalna samouprava (u SAD i u većem broju saveznih republika nekadašnjeg SSSR-
a), trostepena i višestepena lokalna samouprava (u Engleskoj, odnedavno u Francuskoj, u NR
Kini i u manjem broju saveznih republika nekadašnjeg SSSR-a).
U sistemima dvostepene i trostepene lokalne samouprave prvi stepen je u pravom smislu
samoupravna organizacija, dok organizacija dvostepene i trostepene samouprave predstavlja u
izvesnom smislu decentralizaciju centralne vlasti pomešanu sa određenim stepenom
samostalnosti lokalnih samoupravnih organa. U tim jedinicama, pored samoupravnih organa,
postoje i predstavnici centralnih državnih organa. U takvim slučajevima, ti organi obično vrše
nadzor nad samoupravnim lokalnim organima. Takav „dvostruki kolosek" organa danas postoji u
Francuskoj, koja je najtipičniji predstavnik takvog sistema odnosa između centralnih državnih i
lokalnih samoupravnih organa.
Po pravilu, u različitim sistemima lokalne samouprave osnovnu jedinicu lokalne samouprave
predstavlja opština, koja je u suštini lokalna zajednica građana jednog naselja. Otuda su opštine,
po pravilu, male i slabe, a njihov broj je znatan. Iz tih razloga, u većini sistema lokalne
samouprave veći značaj imaju jedinice višeg stepena. U mnogim sistemima lokalne samouprave
pravi se u pogledu položaja, organizacije, širine samoupravnih prava, kao i sredstava, razlika
između lokalne samouprave u gradovima i uopšte gradskim područjima i samouprave u
poljoprivrednim, seoskim područjima (Velika Britanija, SAD, nekadašnji SSSR, NR Kina,
Indija), dok je u Francuskoj (sa izuzetkom najvećih gradova) i Švajcarskoj (u potpunosti) položaj
svih jedinica lokalne samouprave istovetan.
U logici i tradiciji strukture lokalne samouprave jeste trostepena lokalna samouprava, sa tri
stepena lokalnih jedinica: najnižim, koji ima za cilj neposredno uključivanje stanovništva u
obavljanje lokalnih poslova, osnovnim, koji je glavni nosilac lokalnih poslova i lokalnih javnih
službi i regionalnim, koji treba da izrazi realno postojeće regionalne celine u zemlji ili pak da
takve celine stvori radi ostvarivanja određenih ciljeva (privredno ili fizičko planiranje, zaštita
sredine, izgradnja i održavanje infrastrukture i dr.)- U svetu danas je, generalno uzev, uočljiva
tendencija smanjivanja broja stepena jedinica lokalne samouprave (E. Pusić).
Tipologija sistema lokalne samouprave u teoriji se još izvodi i prema stepenu učešća građana u
upravljanju lokalnom zajednicom (J. T)orđević). Prema ovom merilu, lokalna samouprava može
se razvrstati u pet različitih sistema: lokalna samouprava zasnovana na neposrednom učešću
građana (Engleska, SAD, Švajcarska); lokalna samouprava zasnovana na predstavničkom učešću
građana u obliku kabinetske vlade (Švedska, Francuska, Italija), lokalna samouprava zasnovana
na predstavničkom učešću građana na načelu predsedničke, policijske i menadžerske vladavine
231
(SAD); lokalna samouprava zasnovana na predstavničkom učešću građana na načelu komitetske,
odnosno kolegijalne vladavine (Engleska); lokalna samouprava zasnovana na predstavničkom
učešću građana na načelu skupštinske vladavine (nekadašnje socijalističke zemlje, od kojih su
neke taj sistem zadržale i posle promene društvenog poretka). Sa stanovišta ovog merila podele
sistema lokalne samouprave, moguće je da u istoj zemlji postoji nekoliko sistema ili kombinacija
sistema lokalne samouprave. Pri tom, neposredno učešće građana u upravljanju poslovima
lokalne zajednice iščezava kao sistem lokalne samouprave i nigde ne preovlađuje kao jedini i
isključivi oblik nego postoji samo u najmanjim jedinicama (parohijama u Engleskoj, skup svih
aktivnih građana opštine - Assemblee communale, Gemeindeversammlung — u Švajcarskoj,
uglavnom u njenim nemačkim kantonima, među seoskim opštinama u SAD, posebno onim
najmanjim u obliku seoskog zbora, koji predstavlja skup svih birača).
Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini - Lokalna samouprava u Bosni i Hercegovini se
organizuje u entitetima i ona je regulisana odredbama entitetskih ustava, Evropskom poveljom o
lokalnoj samoupravi koju je vlada Republike Bosne i Hercegovine 24. Oktobra 1994. godine
ratifikovala (Službeni list RBiH broj: 31/94) i Zakonima o lokalnoj samoupravi: Federacije
Bosne i Hercegovine, Zakon o principima lokalne samouprave u Federaciji Bosne i Hercegovine
(Službene novine FBiH broj: 49/2006) i Zakon o lokalnoj samoupravi Republike Srpske
(Službeni glasnik RS broj: 101/2004).
Ona se organizuje na nivou opština i na nivou gradova i ona obuhvata:
a) Jedinice lokalne samouprave – Zakon o lokalnoj samoupravi – Opštine – Gradovi;
b) Nadležnost opština
c) Finansiranje lokalne samouprave
d) Organi jedinica lokalne samouprave:
Skupština opštine; Načelnik; Opštinska uprava; Izbor odbornika
e) Neposredno učešće građana u obavljanju poslova u
Opštini: građanska incijativa; zbor građana i referendum
f) Odnos entiteta i kantona i jedinice lokalne samo
uprave
g) Zaštita lokalne samouprave
h) Saradnja i udruživanje jedinica lokalne samouprave
TERITORIJALNA AUTONOMIJA
232
Pojam teritorijalne autonomije - Teritorijalna autonomija konstituiše se u slučaju kad su
posebnosti određenih područja u okviru unitarne države takve da zahtevaju veći stepen političke
samostalnosti od lokalne samouprave, ali pri tom nisu ni tolike da zahtevaju promenu kvaliteta
državnog uređenja u smislu promene unitarne države u federalnu, odnosno ne zahtevaju
konstituisanje tih posebnih područja u federalne jedinice.
Etimološki, autonomija (izraz iskovan od grčkih reči „autos" = sam i „nomos" = zakon)
podrazumeva svojstvo teritorijalne zajednice u okviru države (unitarne ili federalne jedinice) da
je zakonodavni subjekt, da donosi sopstvene zakone, da vrši samozakonodavstvo. To je obeležje
koje autonomiju približava federalnoj jedinici, a udaljuje je od lokalne samouprave. Jedinice
teritorijalne autonomije, dakle, uživaju samostalnost u najvažnijoj državnoj funkciji,
zakonodavnoj. Pri tom to njihovo pravo „nije samoniklo, nego izvedeno iz suverene vlasti", što
znači da „organi autonomne oblasti deluju ne no sopstvenom pravu, nego no državnom
ovlašćenju" (Evgenije Spektorski). Teritorijalna autonomija obuhvata još i samostalnost u
izvršavanju sopstvenih zakona, a u znatno manjem stepenu i samostalnost u izvršavanju zakona
države i, no pravilu, tek kad joj to bude povereno posebnim državnim zakonom. Po pravilu,
sudska autonomija nije područje autonomnog delokruga jedinica teritorijalne autonomije (ipak,
Severna Irska u Ujedinjenoj Kraljevini Velike Britanije i Severne Irske, Sicilija u Italiji do 1970,
autonomne zajednice u Španiji i pojedini oblici teritorijalne autonomije u nekadašnjem SSSR
imaju i sudsku autonomiju).
Teritorijalna autonomija u osnovi nije ustavna nego zakonska kategorija (doduše, postoje ustavi
zemalja s ovim oblikom teritorijalne decentralizacije koji predviđaju autonomne jedinice, ali
njihov delokrut utvrđuju sasvim generalno i sumarno, prepuštajući zakonu da ga bliže odredi).
To je obeležje teritorijalne autonomije koje ovu razlikuje od federacije i približava je lokalnoj
samoupravi. Uz to, jedinice teritorijalne autonomije podložne su ustavotvornoj vlasti države.
Država može bez njihovog pristanka ustavom ukinuti teritorijalnu autonomiju, isto onako kao što
je jednostrano i konstituisala. To je u skladu s prirodom ovog oblika decentralizacije, premda
postoje zemlje u čijim je ustavima predviđeno da su za promenu ili ukidanje statusa teritorijalne
autonomije obavezni konsultovanje ili pristanak jedinica teritorijalne autonomije
Zakoni koje donosi zakonodavni organ teritorijalne autonomije pripadaju tipu primordijalnih,
izvornih zakona. Njima se društveni odnosi koji su u oblasti autonomnog zakonodavnog
delokruta uređuju inicijalno, a ne sekundarno, posle zakona koje o istim odnosima donosi
država. Oni nisu izvršni propisi doneseni za izvršavanje zakona države. Od zakona države
233
razlikuju se no tome što su slabije pravne snage od ovih (u tom smislu je njihova primordijalnost
uslovljena) i što je prostor njihovog važenja uži oni važe samo na delovima državne teritorije
kojima je data teritorijalna autonomija. Spektorski ističe da je odnos zakona autonomije prema
državnim zakonima „isti kao i odnos izuzetka prema pravilu u gramatici. Gde važi izuzetak,
tamo više ne važi pravilo." Pravna snaga zakona jedinica teritorijalne autonomije jača je od
pravne snage eventualnih opštih akata jedinica lokalne samouprave. Prema stepenu samostalnosti
koju imaju u odnosu na zakone države, zakoni autonomije mogu se podeliti na nekoliko vrsta.
Zbog jedinstvenog pravnog sistema države, svi zakoni jedinica teritorijalne autonomije moraju,
kao i zakoni federalnih jedinica u federaciji, biti u saglasnosti sa zakonima države. U slučaju
nesaglasnosti, primenjuju se zakoni države, a zakone jedinice teritorijalne autonomije nadležni
državni organ će poništiti ili ukinuti, odnosno uskratiti im primenu. Dakle, država raspolaže
pravom nadzora nad ustavnošću i zakonitošću zakona koje donose autonomne jedinice. Oblici
sankcionisanja jače pravne snage zakona države u odnosu na pravnu snagu zakona autonomnih
jedinica su različiti. Takvim pravom raspolažu ili zakonodavno telo države, ili najviši organi
sudske vlasti u državi, ili poseban ustavni sud.
Za razliku od federalne jedinice, koja je u ograničenom smislu država, ali bez državne
suverenosti, jedinica teritorijalne autonomije nema ni takvo svojstvo države, što znači da ona
nema originernu ustavotvornu vlast niti pravo samoorganizovanja (samoinstitucionalizovanja).
Izuzetak su bile autonomne republike u nekadašnjem SSSR i autonomne jedinice u drutoj
Jutoslaviji, na osnovu Ustava od 1974. Isto tako, autonomne jedinice nemaju institut
državljanstva (osim autonomnih republika u nekadašnjem SSSR i Alandska ostrva u Finskoj, na
kojima je tzv. zavičajno pravo nalik ustanovi državljanstva), niti svoje simbole državnosti
državne ambleme (osim autonomnih republika u nekadašnjem SSSR, i sl.) da uživaju
samostalnost u osnivanju, radu, upravljanju i finansiranju. Regionalna ekonomska autonomija je,
u stvari, oblik teritorijalne autonomije, ali u oblasti privrede. Ovakav oblik autonomije uživaju u
okviru političkoteritorijalne celine (države) uže teritorijalne jedinice regioni koje no svojim
privrednogeografskim karakteristikama predstavljaju kompaktne privredne celine.
Od svih oblika autonomije, uključiv i teritorijalnu autonomiju, koji postoje u okviru državnog i
društvenog uređenja jedne države i koji se proučavaju u ustavnom pravu, treba razlikovati pojam
autonomije koji postoji u međunarodnom pravu. U smislu međunarodnog prava, autonomija
postoji kad jedna ranije zavisna teritorija dobije pravo da svojim unutrašnjim poslovima upravlja
preko organa koje bira i kontroliše njeno stanovništvo, s tim što određena strana država (bivši
kolonizator ili drugi „staralac") ili međunarodna organizacija vrši kontrolu nad radom tih organa,
na čak i važnije političke funkcije na toj teritoriji, naročito u oblasti vojnih i spoljnih poslova.
234
Teritorijalna autonomija je, potencijalno i teorijski, demokratski oblik državnog uređenja. Ona
doprinosi demokratizovanju državnog uređenja unitarne države time što, deleći u njoj
zakonodavnu vlast na dva različita nosioca, onemogućuje zakonodavni monopol centralne
državne vlasti, smanjuje heteronomiju zakona, omogućuje da zakoni izraze i uvaže posebne
prilike. Danas ovaj oblik teritorijalne decentralizacije postoji u malom broju država u svetu (oko
desetak država), među kojima su, prema ovom obliku državnog uređenja, najpoznatije zemlje
Italija i Španija. Posle Ustava Ruske Federacije od 1993, očigledno je da teritorijalna autonomija
u ovoj zemlji nema onakav formalni ustavni značaj kakav je imala za vreme postojanja SSSR.
Iskustva teritorijalne autonomije u ustavnoj praksi, razlozi zbog kojih se u pojedinim državama
konstituiše teritorijalna autonomija su rešavanje problema etničke složenosti davanjem
autonomnog statusa teritorijama nastanjenim pojedinim nacionalnim manjinama, drugim
etničkim i kulturnim kolektivitetima, ali i pojedinim istorijskim teritorijalnim jedinicama, koje su
imale posebnu istoriju u odnosu na državnu celinu, kao i pojedinim geografski homogenim
područjima u okviru države. Kao oblik državnog uređenja, teritorijalna autonomija je
karakteristična za unitarne države, ali postoje i primeri teritorijalne autonomije u federalnim
državama, kad se ona javlja kao dopuna i korekcija federalnog državnog uređenja (nekadašnji
SSSR, druga Jugoslavija, Indija).
Najpravilniji oblik primene teritorijalne autonomije je kad je cela državna teritorija prekrivena
mrežom autonomnih jedinica koje imaju jednak položaj. Danas je takva situacija samo u Španiji
u kojoj postoji 17 „autonomnih zajednica". U Italiji je cela državna teritorija prekrivena mrežom
autonomnih jedinica, a od ukupno 20 takvih jedinica njih 15 ima običan, a pet poseban položaj. I
u Indiji i Kini sve autonomne jedinice nemaju jednak položaj. Najnepravilniji oblik primene
teritorijalne autonomije je kad se ovim oblikom državnog uređenja zavodi asimetrično državno
uređenje u zemlji. To se dešava kad se autonomne jedinice (jedna ili nekoliko) konstituišu samo
na delu državnog područja, a ne na celom državnom području. U takvim slučajevima stanovnici
dela državne teritorije na kojem nisu konstituisane autonomne jedinice imaju manja politička
prava od stanovnika dela teritorije na kojem su konstituisane autonomne jedinice.
235
236
DIO OSMI
CIVILNO DRUŠTVO
CIVILNO DRUŠTVO - SLOBODNO DRUŠTVO
Poreklo i značenje pojma „civilno društvo" - Obično se uzima da izraz „civilno društvo"
potiče još od engleskog političkog filozofa Džona Loka (John Locke, 1632-1704), koji je u
svojoj političkoj filozofiji odvojio sferu građanskog društva (civil society), od građanske vlasti
(civil governmeni). Prema Loku, društvo je nezavisno i samostalno političko telo koje bira i
kontroliše vlast. Zato je vlast ograničena društvom. Lok i pristalice njegovog učenja drže da je
društvo i kao koncept i kao realnost različito od države. To društvo koje nije država nazivalo se
„civilno društvo", ali se taj izraz upotrebljavao i za označavanje novog tipa društva koje se
rađalo na ruševinama feudalnih podela i rascepkanosti, s jedne, i pucanjem stega apsolutne
monarhije, s druge strane. Građansko društvo bilo je društvo koje se otimalo ispod državnog
omotača, koje je težilo nezavisnosti od feudalne i apsolutne države.
Krajem osamdesetih godina prošlog veka izraz „civilno društvo" dobija posebno značenje u
državama u kojima dolazi do sloma socijalizma kao propisanog društvenog i državnog poretka,
237
kada je usled administrativnih stega i ideološkog monizma u tim državama došlo do krize
privrednog rasta i krize legitimnosti vlasti. U takvim uslovima podignug je zahtev za društvenim
reformama, pre svega za svođenje državne intervencije u društvene odnose na neophodne
razmere i za uspostavljanje građanskog društva kao područja života građana oslobođenog od
državne prinude. Bio je to zahtev da društvo bude autonomno, a da država ne bude apsolutna. U
to vreme, koncepcija civilnog društva pojavila se kao alternativa autoritarnom socijalizmu.
Osnov građanskog društva je slobodan pojedinac, koji se svesno povinuje državnoj vlasti i
državnim zakonima, s tim što je državna vlast legitimna, tj. proizašla je iz volje i pristanka
građana i što je podložna njihovoj kontroli. Dva najvažnija pokazatelja civilnog društva su
ljudske i građanske slobode i slobodna privreda, kao suprotnost državnoj, planiranoj privredi.
Elementi civilnog društva - Kako je u osnovi civilnog društva slobodan građanin pojedinac, to
su ljudske i građanske slobode i prava prvi neophodni element civilnog društva. Putem ljudskih i
građanskih sloboda i prava građanin stiče politički i ekonomski subjektivitet, ali i moralnu,
versku i stvaralačku autonomiju.
Nema ekonomskog subjektiviteta građanina bez slobodnog tržišta, koje u najširem značenju
podrazumeva slobodu čoveka da kao pojedinac ili udružen sa drugima razmenjuje svoje
proizvode i uslute za potrebne proizvode i uslute no tržišnim zakonima.
Uslov civilnog društva je, pored autonomije privrede u odnosu na državu, i autonomija drugih
spontano nastalih društvenih institucija, kakve su institucije univerzitet, verske zajednice,
profesionalna i stručna udruženja, naučna i umetnička društva i slično.
Element civilnog društva je i postojanje vladavine prava. Vladavina prava je širi pojam od
pravne države, jer ne znači samo vezanost državnih organa, posebno organa uprave, pravom -
isto kao i pojedinaca. Vladavina prava podrazumeva i vezanost zakonodavca, kao glavnog
stvaraoca prava, vrednostima koje su tekovina demokratskog društvenog i državnog ustrojstva.
Da bi se svi ovi oblici autonomije društva ostvarili, vlast mora biti ograničena. Ona, pre svega,
mora biti legitimna, tj. mora biti izraz volje birača. Zatim, ona mora biti tako organizovana da
nijedna grana državne vlasti ne dominira nad drugim granama državne vlasti. To se postiže
uzajamnim sredstvima uticaja legislative i egzekutive, kao i nezavisnošću sudstva.
Civilno društvo zasnovano je još i na posebnom tipu političke kulture, poznatom kao
demokratska ili participativna politička kultura, koja podrazumeva jednaku dostupnost svih
javnih funkcijama građanima, ograničavanje vlasti, vladavinu prava, učešće građana u izboru
organa vlasti. U suštini, civilno društvo je otvoreno društvo, kako u unutrašnjem tako i u
238
spoljašnjem pogledu. Iznutra, ono je zasnovano na pluralizmu i tolerisanju razlika, dok je spolja
otvoreno i slobodno za komunikaciju sa drugim društvima organizovanim u države.
LJUDSKA I GRAĐANSKA PRAVA
Pojam i evolucija ljudskih i građanskih prava — Ljudskim i građanskim pravima utvrđuje se
pravni položaj pojedinca prema organima vlasti. Ljudska prava i slobode su granica koju državna
vlast ne sme da prekorači, ako je organizovana na demokratskim načelima. Demokratija se ne
svodi na ljudska prava, ali demokratije nema bez ljudskih prava. Obim i poštovanje ljudskih
prava najbolji su pokazatelj karaktera odnosa između državne vlasti i građanina. Ljudska prava
realna su prepreka samovolji moćnika, ona su, kao i ustav, brana od apsolutne i neodgovorne
vlasti, na se zbog toga, kao i organizacija države, propisuju ustavom.
Prvobitno i osnovno značenje ljudskih prava je da su ona instrument ograničavanja državne
vlasti. Ljudska prava su prava otpora državi, to su slobode otpora (libertes-resistances).
Liberalna je ona država koja ostavlja pojedincu jednu „zonu za slobodnu privatnu aktivnost",
jedan „rezervisani domen" (M. Duverger) u kojem država ne može intervenisati. I, suprotno,
država je totalitarna ako teži da interveniše u svim oblastima, ako ne priznaje razliku između
javnog i privatnog života, ako ne dopušta svoje ograničavanje. Ljudska prava su jedan od
najvažnijih pokazatelja principa i sindroma ustavnosti, o kojem govori Karl Fridrih. Zajedno sa
drugim barijerama koje se postavljaju državnoj vlasti, zaštita lične sfere pojedinca od uplitanja
državnih i drutih vlasti čini jezgro ograničenja svemoći države, koje karakteriše ustavnost kao
politički proces. Zbog toga su ljudske slobode činilac koji određuje političku snagu i vrednost
jednog ustava.
Tradicionalna koncepcija ljudskih prava vidi u njima sredstvo otpora državi. Ona polazi od ideje
o stalnom trenju i sukobu zahteva pojedinca i društva, na jednoj, i države, na drugoj strani.
Država i vlast su nužno zlo, zbog čega ih treba što više ograničiti. Vlast nosi u sebi stalnu
opasnost, pošto oni koji je vrše skloni su da je zloupotrebe. To je suština doktrine liberalizma iz
koje je proizišla čuvena Deklaracija prava čoveka i građanina od 1789.
Prema klasičnoj doktrini liberalizma, ljudska prava povlače za sobom dve posledice: ona, s jedne
strane, predstavljaju zonu privatne delatnosti rezervisanu za pojedinca, a s druge, u domenu
državne delatnosti, ona su sredstvo otpora državnoj vlasti radi sprečavanja zloupotrebe i
239
prekoračivanja vlasti. Prvo svojstvo ljudskih prava znači da se putem njih uspostavlja privatni
domen u koji ne može ući država. Ovde je reč, pre svega, o ličnim pravima (zaštita od hapšenja i
pritvora, nepovredivost stana, sloboda kretanja, sloboda pisama i drugih sredstava opštenja), ali i
političkim (sloboda misli, sloboda veroispovesti, umetnička sloboda) i ekonomskim (pravo
svojine, sloboda preduzetništva, sloboda konkurencije). To su prava granice ili slobode
granice („libertes-limites"). Drugo svojstvo ljudskih prava znači da i u domenu državne
delatnosti ljudska prava znače da te delatnosti nisu neograničene i da građani imaju instrumente
da se odupru preteranoj i nasilničkoj delatnosti države. Ovde spada najveći broj političkih
sloboda usvojenih u XIX veku, kao što su: sloboda štampe, sloboda udruživanja, sloboda
okupljanja, sloboda izražavanja. To su prava suprotstavljanja ili slobode suprotstavljanja
(„libertes-opposition").
Međutim, smisao ljudskih prava nije samo u ograničenju države i u protivljenju državnoj vlasti.
Država krajem XIX i u XX veku nije samo pravna i politička ustanova, nego je i socijalna i
kulturna zajednica koja interveniše u privredni život sa određenim socijalnim ciljevima, pre
svega radi postizanja socijalne pravde. Država interveniše u privredni život i stara se o fizičkom i
kulturnom razvoju svojih građana tako što za njih konstituiše odgovarajuća prava, a sebi nameće
određene obaveze. I ta prava ulaze u fond ljudskih i građanskih prava. Ta prava bila su i
posledica novih teorija, posebno marksizma i nove ekonomske teorije, prema kojoj je
intervencija države u privredu putem planiranja neophodna kako bi se izbegle privredne krize i
promašaji privatne inicijative. Reč je o novim ljudskim pravima koja obuhvataju ekonomska i
socijalna prava. Osnovna ideja tih prava je „da obezbede svim građanima materijalne uslove koji
im omogućuju vršenje drugih javnih prava i sloboda" (M. Duverger). Takvo značenje
ekonomskih i socijalnih prava nije novina u razvoju ustavnosti. Tako je, na primer, pravo na rad
proglasio još Montanjarski ustav od 1793, a inspirisali su ga jakobinci. U ustavima donesenim
posle Prvog svetskog rata napušta se u XVIII i u XIX veku vladajuća individualistička
koncepcija slobode rada i slobode konkurencije, nastala kao reakcija na prepreke koje je feudalni
poredak postavljao slobodnoj trgovini i slobodnoj konkurenciji.
S druge strane, tradicionalna ljudska prava su u određenoj meri promenila svoju sadržinu. Njihov
glavni cilj nije više da zaštiti pojedinca samo od intervencije države. Njihov cilj postaje i zaštita
pojedinca od privatnih moćnika, posebno iz oblasti privrede. To, u izvesnim slučajevima, nalaže
intervenciju države, pošto je jedino država u stanju da zaštiti pojedinca od privatnih moćnika.
Tako se, na primer, kad je reč o slobodi štampe, u XIX veku mislilo da je glavni problem u vezi
sa tom slobodom kako zaustaviti državu da se meša u poslove uređivanja i izdavanja novina.
Danas se već smatra da je kontrola izvora finansiranja novina isto tako važno sredstvo za
240
obezbeđivanje slobode štampe. Takva kontrola pretpostavlja određenu intervenciju države. U
mnogim zemljama pokušava se i sa ustanovljavanjem kontrole izvora finansiranja političkih
stranaka, kako bi se osujetila strana mešanja u unutrašnji politički život zemlje. U svim tim
slučajevima intervencija države je neophodna radi obezbeđivanja stvarnog uživanja ustavom ili
drugim aktom proglašenih ljudskih prava.
Inače, ljudska prava tekovina su novovekovnih političkih borbi. U antičkom (robovlasničkom)
društvu čovek je čak bio predmet svojine. Status pojedinca određivao se tada rođenjem u jednoj
ili drugoj društvenoj klasi. Da bi se pripremilo tle za političku borbu za osvajanje ljudskih prava,
trebalo je najpre afirmisati shvatanje da razlike među ljudima ne nastaju rođenjem niti nasleđem,
nego da su društvenog porekla, a da se ljudi rađaju kao jednaki. Prva ljudska prava koja su bila
osvojena i svečano zapisana u Velikoj povelji o slobodama od 1215. nisu, u stvari, bila ljudska
prava, nego prava rezervisana za najviše plemstvo u Engleskoj. O ljudskim pravima u pravom
smislu reči može se govoriti tek od uspostavljanja kapitalizma. Razvoj kapitalističkih odnosa
proizvodnje, koji počivaju na tržištu, slobodnom kretanju kapitala, radne snage i robe, ima za
svoju osnovnu pretpostavku priznanje ljudskih i građanskih prava. Buržoazija je korak no korak,
najpre u nagodbama sa vladaocima, a kasnije i oružanim putem osvajala pojedina područja
ljudskih prava, odstranjujući svaku formalnu diskriminaciju u njihovom uživanju. Ta su prava
bila zapisivana u svečanim deklaracijama, među kojima su najpoznatije Deklaracija nezavisnosti
donesena u SAD 1776. i dve francuske deklaracije: Deklaracija prava čoveka i građanina 1789. i
Deklaracija prava čoveka i građanina od 1793, koja čini sastavni deo Montanjarskog ustava od
iste godine. Kako u to vreme mnoge države donose svoje prve pisane ustave, odredbe o ljudskim
pravima postaju sastavni deo tih ustava umesto da se, kao do tada, formulišu u posebnim
deklaracijama. Do danas je u tom pogledu ostala izuzetak Francuska, u kojoj je deklaracija
ljudskih prava van teksta ustava, kao svečana izjava, nadustavne vrednosti. U preambuli važećeg
Ustava Republike Francuske od 1958. kaže se: „Francuski narod svečano proglašava svoju
privrženost pravima čoveka i načelima narodne suverenosti kako su bila utvrđena Deklaracijom
od 1789, potvrđenom i dopunjenom Preambulom Ustava od 1946."
Ustavi su polazili od dva različita shvatanja o ljudskim pravima. Prema prvom shvatanju, ljudska
prava se određuju kao podarena, oktroisana, kao dar vlasti kojoj je ostavljeno na volju hoće li ih
poštovati ili neće, hoće li ih vremenom sužavati ili čak ukinuti. Prema drugom shvatanju, ljudska
prava su prirodna i neotuđiva od čoveka i jedan su od najvažnijih činilaca ograničavanja vlasti.
Iz ovakvog shvatanja potekla je ideja narodne suverenosti. Prema toj ideji, subjekat suverenosti i
izvor vlasti je narod, na stoga suverenost ne može pripadati ni delu naroda, još manje pojedincu.
241
Ljudska prava su prirodna i urođena čovekova svojstva, ona su delo prirode i biološke
konstitucije čoveka. Tomas Džeferson (Thomas Jefferson) je govorio: „Ništa nije nepromenjivo,
izuzev čoveku svojstvenih i od njega neotuđivih prava." U važećim ustavima u svetu preovlađuje
ova druga koncepcija o ljudskim pravima.
Već odavno odnos vlasti prema građanima nije unutrašnja stvar države koja se ne tiče
međunarodne zajednice. Ljudska prava postala su transnacionalno pitanje i vrednost i da bi se
razvijala potrebno je da se čovečanstvo o tome postara zajedničkim naporima. Sve veća
međuzavisnost zemalja i svest da nema prava u opšteljudskom smislu ako se ne obezbedi zaštita
i poštovanje bar minimalnih elemenata ljudskih prava, u ogromnoj većini zemalja u svetu doveli
su do stvaranja sistema međunarodne zaštite ljudskih prava, posebno u okviru Ujedinjenih
nacija.
U osnovi ovog poduhvata je uverenje da postoji jedno za sva društva važeće jezgro osnovnih
ljudskih prava i sloboda. Reč je o minimalnim standardima u oblasti ljudskih prava koje treba da
postignu sve države. Tako su ljudska prava prebačena iz čisto unutrašnje i u međunarodnu sferu.
Došlo je tako do internacionalizacije ljudskih prava.
Taj proces otpočeo je već donošenjem Povelje Ujedinjenih nacija od 1945. U uvodu Povelje kaže
se da su narodi koji stvaraju Ujedinjene nacije rešeni da ponovo potvrde „veru u osnovna prava
čoveka, u dostojanstvo i vrednost ljudske ličnosti, u ravnopravnost ljudi i žena i nacija velikih i
malih", a u popisu ciljeva i načela Ujedinjenih nacija, navedenih u članu 1. navodi se i
„unapređivanje i podsticanje poštovanja prava čoveka i osnovnih sloboda za sve bez obzira na
rasu, pol, jezik ili veru". U članu 55, u tački c) kaže se da Ujedinjene nacije rade na
unapređivanju „sveopšteg poštovanja i uvažavanja ljudskih prava kao i osnovnih sloboda za sve
bez obzira na rasu, pol, jezik ili veru". Ali, budući da je bila akt čija je prvenstvena funkcija da
zaštiti međunarodni mir i bezbednost, Povelja nije mogla nabrojati „prava čoveka i osnovne
slobode za sve". I pošto se u vezi sa Poveljom postavilo pitanje kataloga zaštićenih ljudskih
prava, bilo je neophodno u novom aktu međunarodne zajednice utvrditi i odrediti ta prava. To
pitanje rešeno je usvajanjem Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima u Generalnoj skupštini
Ujedinjenih nacija 10. decembra 1948. Ta deklaracija nije samo svečana preporuka Generalne
skupštine Ujedinjenih nacija, nego su, prema danas preovlađujućim tumačenjima, „skoro sve
njene odredbe postale izvor međunarodnog prava, ne kao međunarodni ugovor, već ili kao
običajna pravila ili kao opšta pravna načela koja priznaju civilizovani narodi" (V. Dimitrijević).
Sledeći korak međunarodne zajednice u pravcu razrade i dopune kataloga ljudskih prava
predstavljaju paktovi o ljudskim pravima, i to: Međunarodni pakt o građanskim i političkim
242
pravima (usvojen i otvoren za potpisivanje rezolucijom UN od 16. decembra 1966) i
Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (usvojen isto tako 16.
decembra 1966). Pošto ih je ratifikovao potreban broj država (35), ovi paktovi stupili su na snagu
deset godina posle usvajanja, 1976. Jugoslavija je ratifikovala oba pakta 1971. I „dok su prava u
Deklaraciji proglašena uopšteno i apstraktno, u paktovima se vodi računa o stvarnim
mogućnostima za njihovo ostvarivanje" (V. Dimitrijević). Dalje, za razliku od Univerzalne
deklaracije, dva međunarodna pakta o ljudskim pravima su ugovor u pravom smislu reči, koji
podleže ratifikaciji država potpisnica. Činom ratifikacije, kao i kod svakog međunarodnog
ugovora, nastaju obaveze odnosne države prema drugim državama saugovornicama, kao i
obaveze prema svim ljudima koji potpadaju pod jurisdikciju (nadležnost) te države. Uz
Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima usvojen je Fakultativni protokol, koji
zainteresovane države posebno potpisuju i ratifikuju. Tim protokolom se omogućuje svim
ljudima koji se nalaze pod jurisdikcijom države potpisnice Međunarodnog pakta da podnose
predstavke Komitetu za ljudska prava. Predstavke mogu podnositi samo legitimisana lica, tj.
žrtve ili njihovi zastupnici, pošto su prethodno bili iscrpljeni svi pravni lekovi koje u svom
pravnom poretku obezbeđuje napadnuta država. Komitet za ljudska prava je organ osnovan
Međunarodnim paktom, koji može da konstatuje da su ljudska prava povređena. Takva
konstatacija nema formalnu snagu presude, tj. ona nije obavezna za odnosnu državu, ali je
svakako vrsta moralnog i političkog sankcionisanja te države.
U sistem međunarodne zaštite ljudskih prava ulaze i različiti regionalni akti, kao što su: evropska
Konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda od 1950, Evropska socijalna povelja od
1965, Američka konvencija o ljudskim pravima od 1969, Afrička povelja o pravima čoveka i
naroda, usvojena 1981, a stupila na snagu 1986. i dr. Iako evropska Konvencija za zaštitu
ljudskih prava i osnovnih sloboda nije obuhvatila sva prava iz Univerzalne deklaracije o
ljudskim pravima (to se kasnije pokušalo nadoknaditi usvajanjem protokola uz Konvenciju), ona
je predvidela do tada nepoznat mehanizam na osnovu kojeg je pojedinac mogao da se žali protiv
sopstvene države i da, ako bi ga podržala Evropska komisija za ljudska prava, izdejstvuje
presudu Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu. Takva presuda obavezuje sve države koje
su pristale na takvu proceduru.
Posle završnog akta KEBS-a iz Helsinkija od 1975. i tzv. treće korpe ljudskih prava, tendencija u
oblasti ljudskih prava u vezi sa njihovom internacionalizacijom ide ka garantovanju izvesnog
minimuma kolektivnih etničkih prava. To se pre svega odnosi na prava nacionalnih manjina i
etničkih grupa. Izraz ove tendencije su Pariska povelja o Evropi budućnosti i dokumenti
Kopenhagenske, Ženevske i Moskovske konferencije.
243
Podela ljudskih i građanskih prava - U teoriji su odomaćene različite podele ljudskih prava,
već prema primenjenim merilima deobe.
Tako je česta podela ljudskih prava prema subjektu-nosiocu na individualna (pojedinačna) i
kolektivna (grupna). Nosilac prvih je čovek ili građanin no ličnom svojstvu, dok je nosilac
drugih — grupa, odnosno pripadnik grupe.
Zavisno od toga da li postoje samo u pravnim normama, kao normativna proklamacija onog što
treba da bude, ili postoje i u stvarnosti, kao činjenica, ono što jeste, ljudska prava dele se na
formalna i stvarna.
Sa stanovišta međusobnog odnosa između pojedinca (građanina) i države mogu se razlikovati tri
kategorije ljudskih prava: prava negativnog statusa, prava pozitivnog statusa i prava
aktivnog statusa. U prvu kategoriju ulaze prava građana u koja država ne sme dirati, pa se zbog
toga i nazivaju prava negativnog statusa. Pozitivno izražena, to su prava građana da uživaju
slobodu od intervencije države u njihovu pravnu sferu, čak da zahtevaju uzdržavanje države od
takve intervencije. Zbog toga se još i nazivaju prava slobode. Suprotno, prava pozitivnog statusa
daju građanima pravo da od države zahtevaju određeno postupanje ili činjenje. Država je dužna
aktivno delovati u korist građana. Kod prava aktivnog statusa građani aktivno učestvuju u
obavljanju javnih poslova, štaviše, postaju sastavni delovi državnih organa, odnosno sami
državni organi.
Prema predmetu, odnosno prema sferi ljudske ličnosti koju štite ili razvijaju, ljudska prava mogu
se podeliti na lična, politička, ekonomska, socijalna i kulturna prava. Lična i politička
prava često se određuju kao klasična, za razliku od ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava, koja
se određuju kao nova.
I, naposletku, prema vremenu nastanka, ljudska prava razvrstavaju se po generacijama, kao
prava prve, druge i treće generacije. Prava prve generacije su vremenski najstarija i, određena
prema predmetu, obuhvataju lična i politička prava. Za njima hronološki dolaze prava druge
generacije koja, određena prema predmetu, obuhvataju ekonomska, socijalna i kulturna prava.
Termin „prava treće generacije" (koriste se još, i termini: „prava naroda", „prava solidarnosti",
„kolektivna prava") je uveo Karel Vasak i njime su obuhvaćena prava čiji su nosioci manje ili
više određeni kolektiviteti. Sadržina tih prava je kompleksna, u tom smislu što se ne mogu svesti
na jedno pravo, nego obuhvataju množinu prava (pravo na razvoj, pravo na mir, pravo na zdravu
okolinu, pravo na korišćenje rezultata zajedničkog nasleđa čovečanstva i pravo na
244
komuniciranje). Praktično, nosilac ovih prava treće generacije je celokupna zajednica državljana,
odnosno svi građani u jednoj državi.
Uslov za uživanje mnogih ljudskih prava u konkretnoj državi je da između odnosne države i
pojedinca postoji naročita javnopravna veza koja se naziva državljanstvo. Blagodareći toj vezi,
pojedincu su, uz odgovarajuće obaveze, formalnopravno dostupna sva građanska, politička i
ekonomsko-socijalna prava koja jamči svojim državljanima odnosna država, nezavisno od toga
da li se dotični pojedinac nalazi na domaćoj ili stranoj teritoriji. Značaj institucije državljanstva
je u tome što države, po pravilu, samo svojim državljanima u potpunosti obezbeđuju uživanje
ljudskih prava, posebno onih političkih, na svojoj teritoriji, kao i posebnu pravnu zaštitu u
inostranstvu. Korelativi tim pravima su posebne dužnosti državljana prema državi - podložnost
vojnoj obavezi, dužnost na materijalne doprinose (plaćanje poreza), pokoravanje ustavu i
zakonima i dr.
Ustavi, po pravilu, ne kažu kako se dobija i gubi državljanstvo, nego se ta pitanja uređuju
posebnim zakonom o državljanstvu. Nastojeći da da doprinos smanjivanju mogućnosti za
nastanak apatrida, ustav izričito kaže da : 1) domaći državljanin ne može biti lišen državljanstva;
2) domaći državljanin ne može biti proteran iz zemlje; 3) domaći državljanin ne može biti lišen
prava da promeni državljanstvo.
Pravo Građana na jednakost izraženo je u Ustavu zbirnom antidiskriminatorskom formulom:
„Zabranjena je svaka diskriminacija, neposredna ili posredna, no bilo kom osnovu, a naročito na
osnovu rase, pola, nacionalne pripadnosti, društvenog porekla, rođenja, veroispovesti, političkog
ili drugog uverenja, imovnog stanja, kulture, jezika, starosti i psihičkog ili fizičkog
invaliditeta"„Pred Ustavom i zakonom svi su jednaki. Svako ima pravo na jednaku zakonsku
zaštitu bez diskriminacije"
Lična prava - Građanskim pravima obezbeđuje se čoveku i građaninu njegova privatna ličnost,
kao i učešće u javnom životu države. Za prvu grupu prava kaže se da su lična prava, a za drugu
da su politička prava. Cilj ovih prava je da, u skladu sa zapadnoevropskom civilizacijom i
tradicijom, obezbede u društvu ulogu svakom pojedincu koji se formira kao ličnost i stiče
politički subjektivitet kao građanin, tj. učestvuje u političkom životu i u javnim poslovima svoje
zajednice.
Privatna ličnost čoveka i građanina obezbeđuje se ustavima dvojako: s jedne strane, garantijama
koje ustav daje pojedincu prema sudskoj i upravnoj vlasti, koje od državnih vlasti najčešće
istupaju prema građaninu i njegovim pravima, a s druge, garantijama građaninu posebnih ličnih
245
prava. Ta lična prava mogu biti spoljašnja, kad se njima štiti fizička nepovredivost (fizički
integritet) čoveka (pravo na život, nepovredivost stana, sloboda kretanja i nastanjivanja) ili
unutrašnja, kad se njima štiti unutrašnja nepovredivost (duhovni integritet) čoveka (sloboda
savesti i veroispovesti, sloboda izražavanja, nacionalne pripadnosti, sloboda nauke i umetnosti).
(1)Lična sloboda („svako ima pravo na ličnu slobodu i bezbednost") znači, u stvari,
pravo na ličnu bezbednost (smete), a ono u izvesnoj meri odgovara anglosaksonskom pravu
habeas corpus. Ta sloboda dalje znači da niko ne može biti lišen slobode niti pritvoren, osim u
slučajevima i no postupku koji su utvrđeni zakonom. Lična sloboda ujamčena je prema sudskoj i
upravnoj vlasti, ali ne i prema zakonodavnoj vlasti, pošto ustav kaže da se lišenje slobode
dopušta u svim slučajevima koje je zakon predvideo.
(2)Pravo na život znači da je ljudski život neprikosnoven. Pravo na život je apsolutno i u
vezi s ovim pravom je i zabrana kloniranja ljudskih bića.
(3)Nepovredivost integriteta čoveka obuhvata nepovredivost fizičkog i psihičkog
integriteta čoveka, njegove privatnosti i ličnih prava. Ona još znači da je ljudsko dostojanstvo
neprikosnoveno i da su svi dužni da ga poštuju i štite. U skladu s tim, „svako ima pravo na
slobodan razvoj ličnosti, ako se time ne krše prava drutih zajemčena Ustavom".
(1) Pravo na pravnu ličnost obuhvata pravo na pravnu i poslovnu sposobnost i na izbor i
korišćenje ličnog imena. Tako, svako lice ima pravnu sposobnost, a punoletstvom lice stiče
sposobnost da samostalno odlučuje o svojim pravima i obavezama. Izbor i korišćenje ličnog
imena i imena svoje dece slobodni su.
(4) Nepovredivost stana prvenstveno znači da niko, uključiv i vlast, ne može preko volje
držaoca stana ući u njegov stan (ili druge poslovne prostorije), niti u njemu vršiti pretres. Za tako
nešto potrebno je da budu ispunjene sledeće ustavom predviđene formalnosti: u stan ili druge
prostorije protiv volje njegovog držaoca sme ući samo službeno lice na osnovu pismene odluke
suda, a ukoliko još vrši i pretres stana, potrebno je da budu prisutna dva punoletna svedoka.
Pretresanju ima pravo da prisustvuje i držalac stana, sam ili preko svog zastupnika, ali ako oni
nisu prisutni, pretresanje je dopušteno u prisustvu dva svedoka. Ali, službeno lice sme ući u tuđ
stan ili druge gtrostorije i bez odluke suda i vršiti pretres bez prisustva svedoka, ako je to
neophodno iz sledećih razloga: 1) radi neposrednog lišenja slobode učinioca krivičnog dela; 2)
radi spasavanja ljudi i imovine („radi otklanjanja neposredne i ozbiljne opasnosti za ljude ili
imovinu"), i to u oba slučaja na način predviđen zakonom.
(5) Nepovredivost tajne pisama znači da niko, uključiv i vlast, ne sme otvarati privatna
pisma, niti se upoznavati sa sadržinom drugih sredstava opštenja, osim lica kojima su oni
246
upućeni (adresati). Od ove nepovredivosti može se, međutim, odstupiti samo „na određeno
vreme", i to na osnovu odluke suda i iz sledećih razloga: 1) ako je to neophodno za vođenje
krivičnog postupka; 2) ako je to neophodno za zaštitu bezbednosti države, na način predviđen
zakonom.
(6) Pravo na zaštitu podataka o ličnosti je samo dodatna garantija nepovredivosti
integriteta čoveka. Zaštita podataka o ličnosti postiže se trojako: 1) zabranom upotrebe podataka
o ličnosti van namene za koju su prikupljeni, osim za potrebe vođenja krivičnog postuttka ili
zaštite bezbednosti države na način predviđen zakonom; 2) pravom svakoga da bude upoznat sa
prikupljenim podacima o ličnosti koji se na njega odnose; 3) pravom sudske zaštite u slučaju
zloupotrebe podataka o ličnosti. Prikupljanje, obrada, korišćenje i zaštita podataka o ličnosti
uređuju se zakonom.
(7) Sloboda kretanja u nastanjivanja podrazumeva slobodu kretanja i nastanjivanja
građana na celoj teritoriji državne zajednice bez ikakvih ograničenja, osim onih ustanovljenih
ustavom. Niko ne može građanima ograničiti kretanje na toj teritoriji, niti ih može iseliti iz
jednog mesta protiv njihove volje, odnosno prinuditi ih da borave u jednom mestu protiv svoje
volje. Sloboda kretanja i nastanjivanja obuhvata i pravo građana da napuste zemlju i da se u nju
vrate (tzv. pravo na pasoš). Oba ova prava mogu se ograničiti zakonom, ali jedino u slučajevima
ustavom predviđenim. Iz toga proizlazi da se ograničenje ove slobode ne može vršiti aktima
sudske ili upravne vlasti, osim ako ovi nisu doneseni radi izvršavanja zakona. U svakom slučaju,
sloboda kretanja i nastanjivanja nije apsolutna, a slučajevi njenog ograničavanja motivisani su
ostvarivanjem drugih ljudskih prava, odnosno zaštitom opšteg društvenog interesa. Takvi
slučajevi su: 1) ako je to neophodno za vođenje krivičnog postupka; 2) ako je to neophodno za
zaštitu javnog reda i mira; 3) ako je to neophodno radi sprečavanja širenja zaraznih bolesti; 4)
ako je to neophodno za odbranu države. U tim slučajevima ova sloboda može se ograničiti samo
zakonom i samo privremeno, a nikako se ne može i trajno oduzeti. Ne smatra se da su
ograničenja ove slobode saobraćajni propisi o kretanju ljudi i vozila (obeleženi prelazi za pešake,
pravila o kretanju vozila i sl.).
(9) Sloboda savesti u veroispovesti postavljena je na osnovama tzv. kancel paragrafa
(Kanzelparagraph) i obuhvata slobodu javnog ispovedanja vere i vršenja verskih obreda, kao
privatne stvari čoveka, kao i slobodu stvaranja verskih (veroispovednih) udruženja (zajednica).
Upravo je zbog toga zloupotreba vere i verske delatnosti u političke svrhe protivustavna. Isto
tako, niko ne može biti oslobođen od svojih građanskih dužnosti i obaveza pozivajući se na
propise svoje vere. Kancel paragraf (paragraf 130. nemačkog Krivičnog zakonika od 1871) je
247
zabranjivao sveštenim licima da držeći propovedi sa predikaonice izražavaju mišljenje o
necrkvenim pitanjima. Sloboda savesti je sloboda da se veruje ili ne veruje u postojanje Boga.
Sloboda veroispovesti obuhvata sledeće četiri slobode: 1) slobodu od zabrane ispovedanja vere;
2) slobodan izbor verskog uverenja, što uključuje zabranu ustanovljavanja državne vere; 3)
slobodu od bilo kojeg verskog uverenja, tj. pravo nemanja ikakvog verskog uverenja (ateizam,
bezbožništvo); 4) slobodu od otkrivanja verskog uverenja, tj. kako se kaže u Ustavu Republike
Srbije, „Niko nije dužan da se izjašnjava o svojim verskim i drugim uverenjima" (član 43. stav
2). Na gotovo klasičan način sloboda veroispovesti izražena je u Prvom amandmanu na Ustav
SAD, u kojem se pored ostalog kaže: „Kongres ne može donositi nikakav zakon o
ustanovljavanju državne vere, kao ni zakon koji zabranjuje slobodno ispovedanje vere (...)".
Roditelji, kao i zakonski staratelji, imaju pravo da svojoj deci obezbede versko i moralno
obrazovanje u skladu sa svojim uverenjima. Sloboda veroispovesti („ispoljavanja vere ili
uverenja") „može se ograničiti zakonom, samo ako je to neophodno radi zaštite života i zdravlja
ljudi, morala demokratskog društva, slobode i prava građana zajemčenih ovim Ustavom, javne
bezbednosti i javnog reda ili radi sprečavanja izazivanja ili podsticanja verske, nacionalne ili
rasne mržnje".
(10) Sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti obuhvata dve stvari: 1) slobodu
izražavanja nacionalne kulture i 2) slobodu upotrebe svog jezika i pisma. Sloboda izražavanja
nacionalne pripadnosti uključuje i slobodu od izražavanja ovakve pripadnosti. „Niko nije dužan
da se izjašnjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti."
(11) Sloboda nauke iumetnosti („naučnog i umetničkog stvaranja") sastoji se od dve
komponente: 1) slobode stvaranja i objavljivanja naučnih i umetničkih dela; 2) garantovanja
autorskih prava nosiocima ovih duhovnih „proizvoda", tj. moralnih i materijalnih prava njihovim
stvaraocima, u skladu sa zakonom. Ova intelektualna sloboda (koju treba razlikovati od lične
slobode čoveka) u tesnoj je vezi sa slobodom misli i javnog izražavanja mišljenja i oblik je
njenog ostvarivanja.
Politička prava - Politička prava su u osnovi različiti oblici učešća pojedinca u javnom životu
zemlje. Ona se izvode iz opšte premise na kojoj počiva demokratski poredak, prema kojoj vlast
potiče od naroda i služi narodu. Politička prava su, u stvari, prava pojedinca na demokratiju.
Posredstvom tih prava građani učestvuju bilo u stvaranju državne volje (biračko pravo), bilo u
izražavanju svog ličnog mišljenja o javnim poslovima (sloboda štampe, zbora, udruživanja,
peticije). Činjenica da pojedinac prilikom vršenja ovih prava zadržava svojstvo građanina i da ne
248
postaje državni organ, razlog je što se politička prava podvode pod pojam ljudskih prava. U
državi su ujamčena sledeća politička prava: biračko pravo; sloboda štampe; sloboda govora;
sloboda misli i javnog izražavanja mišljenja; sloboda zbora; sloboda udruživanja; pravo na javnu
kritiku; pravo peticije. Sva ova prava pripadaju tipu aktivnih ljudskih prava, tj. prava na nešto.
1) Biračko pravo je pravo građanina da bira i da bude biran u državne organe.
Pravo građanina da bira svoje predstavnike izražava njegovu biračku sposobnost (aktivno
biračko pravo), a pravo građanina da bude biran u predstavničke organe izražava njegovu
poslaničku sposobnost (pasivno biračko pravo). Tri ustavna uslova za uživanje biračkog
prava su: 1) domaće državljanstvo; 2) punoletstvo, tj. navršenih 18 godina; 3) poslovna
sposobnost. Izborni zakoni dodaju ovim i druge uslove. Posredstvom biračkog prava
građani uzimaju učešće u zakonodavstvu, tj. u radu parlamenta i u oblicima neposredne
demokratije, kakvi su referendum i narodna inicijativa, kao i u izboru organa lokalne
samouprave i teritorijalne autonomije. „Izborno pravo je opšte i jednako, izbori su slobodni
i neposredni a glasanje je tajno i lično"
2) Sloboda štampe („medija") podrazumeva, prema Slobodanu Jovanoviću, da su
preventivne mere upravne vlasti protiv štampe nedopuštene, a da su dopuštene samo
represivne mere sudske vlasti. To znači da je slobodno objavljivati sve, na da prema tome
izlaženje, prodaja i rasturanje spisa ili novina ne zavisi od prethodnog odobrenja upravne
vlasti, ali za ono što se objavi postoji odgovornost pred sudom, u skladu sa zakonom.
3) Sloboda govora je sinonim za svako javno istupanje i oblik je izražavanja slobode
misli.
4) Slobodamisl i javnog izražavanja mišljenjajecdgje odkapitalnihljudskih sloboda. U
stvari, sloboda misli je sloboda izražavanja misli, jer čovek ima prirodno pravo da misli i
kad mu to pravo nije ustavom zajemčeno.
Posledica slobode misli je da građani mogu javno izraziti svoj pogled na svet, svoje stavove
i mišljenja o ljudima, stanjima i pojavama. I da se ustavom ne proglašava, sloboda misli je u
prirodi čoveka kao homo sapiensa, svojstvena njemu kao psihofizičkom biću. Ona
isključuje mogućnost svih oblika pritisaka na svest građana radi formiranja njihovog
mišljenja. Niz ustavnih sloboda ima za pretpostavku ovu slobodu, a među njima
najneposrednije sloboda govora, sloboda štampe i sloboda veroispovesti, koje su oblici
javnog izražavanja slobode misli i opredeljenja.
5) Sloboda zbora, u smislu slobode okupljanja ljudi, obuhvata svaki oblik mirnog
okupljanja ljudi i to bez dozvole i bez prethodne prijave. Zborovi i demonstracije i druga 249
okupljanja građana na otvorenom prostoru prijavljuju se nadležnom državnom organu. Ova
sloboda nije apsolutna, nego se privremeno može ograničiti zakonom samo ako je to
neophodno u sledećim slučajevima: 1) radi zaštite javnog zdravlja, morala i prava drugih; 2)
radi zaštite bezbednosti.
6) Sloboda udruživanja podrazumeva pravo svakog na slobodu udruživanja u razne
organizacije, uključujući i pravo da ne bude član neke organizacije. Političke, sindikalne i
druge organizacije, koje proizlaze iz ove slobode, osnivaju se bez prethodnog odobrenja,
upisom u registar kod nadležnog organa. Ni ova sloboda nije apsolutna, nego podleže
ograničenjima, čak se organizacije koje iz nje proiziđu mogu zabraniti.
7) Pravo peticijeje pravo svakog da „sam ili zajedno sa drutima" podnosi predstavke,
peticije i druge predloge državnim i drugim organima, organizacijama kojima su poverena
javna ovlašćenja, organima autonomne pokrajine i organima jedinica lokalne samouprave i
dobijanje na njih odgovora, kad je zatražen. Podnošenje peticija dozvoljeno je ustavom, što
znači da niko ne može biti odgovoran za sam čin podnošenja peticije (premda bi mogao biti
odgovoran za sadržinu peticije, npr. ako je ona nepristojno ili uvredljivo napisana).
Ekonomska i socijalna prava - Ova prava su proizišla iz promenjene prirode savremene
države, koja nije kao što je bila u epohi liberalizma samo pravna i politička ustanova, nego je i
socijalna i kulturna zajednica koja interveniše u privredni život sa određenim socijalnim
ciljevima. Ostvarivanjem tih ciljeva prvenstveno se zaštićuju privredno slabiji. Pored mešanja u
privredne odnose radi zaštite privredno slabijih, država preuzima na sebe dužnost da se stara o
fizičkom odgoju i kulturnom razvoju naroda. Tako nastaje nova koncepcija ekonomskih sloboda,
prema kojoj država mora intervenisati u privredni život da bi se izbegle zloupotrebe liberalne
ekonomije. Ona mora zaštititi pojedinca od društvenih rizika, pružiti svakom građaninu
minimum životnih uslova, tj. ona mora u celini obezbediti svakom građaninu minimalne uslove
za vršenje drutih ljudskih prava.
1) Pravo svojine jamči se kao pravo na „mirno uživanje svojine i drugih imovinskih
prava stečenih na osnovu zakona"
(2) Pravo nasleđivanja ujamčuje se zajedno sa pravom svojine, kao derivat tog
prava. Ono ne može biti isključeno niti ograničeno zbog neispunjenja javnih obaveza.
3)Pravo na rad Stabilnost ili stalnost zaposlenja jedan je od važnih elemenata prava
na rad. Njegovo ostvarivanje zavisi od oblika svojine.
250
4)Pravo na obezbeđenje (osšuranje) izražava se kao obavezno osiguranje
zaposlenih.
5)Pravo na štrajk je ustavno pravo zaposlenih u uslovima tržišne privrede. Reč
„štrajk" (strike) znači „udar". Štrajk je jedna od prinudnih mera na tržištu rada i označava
zajedničko napuštanje posla od strane radnika kako bi se time poslodavac naterao da
prihvati njihove uslove (najčešće povećanje plate ili smanjenje časova rada). Reč je o
kolektivnoj privremenoj obustavi rada radnika radi pritiska na poslodavca ili vladu da
prihvate njihove zahteve.
Socijalna prava su posledica nove uloge države.
1)Pravo na zaštitu zdravlja je pravo „svakog" na zaštitu fizičkog i psihičkog zdravlja, s
tim što „deca, trudnice, majke tokom porodiljskog odsustva, samohrani roditelji sa decom
do sedme godine i stari ostvaruju zaštitu iz javnih prihoda ako je ne ostvaruju na druti
način.
2)Pravo na zdravu životnu sredinu je individualno pravo čoveka na zdravu životnu
sredinu i na blagovremeno i potpuno obaveštavanje o njenom stanju. Da bi se ovo ljudsko
pravo moglo ostvarivati, pojedinci, kolektiviteti i država moraju imati određene dužnosti.
3)Pravo na zaštitu porodice, majke, samohranog roditelja u deteta formuliše se
najpre vrlo uopšteno, kao pravo da uživaju „posebnu zaštitu".
4)Pravo na socijalnu zaštitu pripada građanima i porodicama kojima je neophodna
društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za
zadovoljavanje osnovnih životnih potreba. Pravo na socijalnu zaštitu ostvaruje se na
načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva. Invalidima,
ratnim veteranima i žrtvama rata pruža se posebna zaštita, u skladu sa zakonom.
5)Pravo na školovanje (obrazovanje) je individualno pravo dostupno svakom pod
jednakim uslovima. Pri tom je osnovno školovanje obavezno i za njega se ne plaća
školarina, dok je srednje obrazovanje „besplatno" (ne i obavezno). Pravo na „besplatno
visoko školsko obrazovanje, u skladu sa zakonom, imaju samo uspešni i obdareni učenici
slabijeg imovnog stanja, u skladu sa zakonom".
Prava pripadnika nacionalnih manjina - Sve do kraja Prvog svetskog rata pod manjinom i
zaštitom manjina podrazumevale su se, pre svega, verske manjine. Tek od tog vremena se pod
251
manjinom podrazumevaju „manjine" po rasi, po veri i po jeziku" (I. Pržić), dakle no obeležjima
karakterističnim za naciju, tj. nacionalne manjine.
Pojmom nacionalne manjine bavi se međunarodno javno pravo. Među brojnim pokušajima
definisanja tog pojma ostala je najzapaženija definicija Franćeska Kapotortija (Francesco
Capotorti). Manjina, prema mišljenju ovog autora, obuhvata „grupu brojčano manju od ostalog
stanovništva države, a čiji članovi - državljani te države — imaju etničke, verske ili jezičke
karakteristike drukčije od ostatka stanovništva i iskazuju, makar i implicitno, osećaj solidarnosti
koji je usmeren na očuvanje svoje kulture, tradicije, vere ili jezika".
Suština zaštite pripadnika nacionalnih manjina jeste nediskriminacija, jednakost sa ostalim
građanima odnosne države, ali uz to i dodatna prava i mere kojima se obezbeđuje očuvanje
njihovog nacionalnog, verskog, kulturnog i jezičkog identiteta. Prema tome, pripadnicima
nacionalne manjine obezbeđuju se, pored univerzalnih ljudskih prava, i posebna prava, čija je
svrha očuvanje njihovog nacionalnog identiteta i samobitnosti. Prvu vrstu prava uživaju svi
građani odnosne države, drutu samo oni među njima koji su pripadnici nacionalne manjine. Prva
prava su opšta, druga su posebna, a suština im je u tome što služe održavanju i razvoju date
skupine građana kao posebne nacionalne skupine. Suština manjinske zaštite jeste u posebnim
pravima, a ne u pravima na posebnu teritoriju. Ne postoji međunarodni instrument koji garantuje
manjinama pravo na političku ili teritorijalnu autonomiju. U članu 2. Deklaracije UN o pravima
pripadnika manjina, koji inače nije obavezan međunarodnopravni akt, postoji sledeća odredba:
„Pripadnici manjina imaju pravo da efikasno učestvuju u kulturnom, verskom, društvenom,
ekonomskom i javnom životu. - Pripadnici manjina imaju pravo da efikasno učestvuju u
donošenju odluka na nacionalnom, i gde je potrebno, na regionalnom nivou u vezi sa manjinom
kojoj pripadaju ili oblastima u kojima žive, na način koji je u skladu sa nacionalnim
zakonodavstvom."
Dve su skupine državljana jedne države koje su prema nacionalnim ili etničkim obeležjima
brojčane manjine u odnosu prema većinskom stanovništvu. To su nacionalne i etničke manjine
(grupe). U osnovi ova podela izvodi se u zavisnosti od toga da li su članovi manjine deo nacije ili
etničke skupine koja se još nije formirala kao nacija. Međutim, državno-pravna merila za podelu
ove dve vrste državljana jedne države koji čine brojčanu manjinu je drukčija. Tako se sa tog
stanovišta pod nacionalnom manjinom podrazumeva deo pripadnika jedne nacije koja ima
formiranu matičnu državu, a koji živi na teritoriji države koju je formirala druga nacija, čija je to
matična država. Nacionalne manjine su delovi nacije koja ima svoju nacionalnu državu, ali koji
žive u državama drugih nacija. Ti delovi su manji od celine - od nacije kojoj pripadaju, a koja je
252
formirala svoju nacionalnu državu. Pod etničkom grupom podrazumeva se deo nacije koji nema
formiranu državu, a pri tom poseduje svest o etničkom poreklu, kulturi, jeziku, tradiciji, istoriji,
veroispovesti i običajima. Drugim rečima, pitanje nacionalne manjine je pitanje etničke
supstance, a ne pitanje broja, jer bi se tada mogao dogoditi apsurd da matični narod u jednoj
državi na delovima njene teritorije na kojoj većinu stanovništva čine pripadnici nacionalne
manjine ima u matičnoj državi tretman nacionalne manjine. Posebnosti koje manjinu čine
takvom izražavaju se u nacionalnoj ili etničkoj oblasti, na se otuda i manjinska prava koja se
jamče pripadnicima nacionalnih manjina vezuju za činioce i garancije kojima se iskazuje
nacionalni identitet i održava nacionalno biće. Te posebnosti, kao i svake posebnosti, su to u
odnosu na nešto što je opšte ili što je većina, u ovom slučaju to je matični, većinski narod. Bitan
element pojma nacionalne manjine jeste i htenje (volja) pripadnika manjine da svoje posebnosti
izrazi.
Nacionalne manjine su realnost u višenacionalnim državama, koja se ne može prevazići ni
određivanjem tih država kao građanskih, to jest zasnovanih na suverenosti građana i
sprovođenjem pune jednakosti svih građana nezavisno od nacionalne pripadnosti. I u takvim
državama se moraju garantovati manjinska prava, a zahtevi manjina za uvažavanjem njihove
posebnosti kreću se u rasponu od personalne i kulturne autonomije do teritorijalne autonomije i
federalizacije države.
U vezi sa pravima pripadnika nacionalnih manjina bitno je odrediti tri stvari: prvo, koja etnička
skupina ljudi ima svojstvo nacionalne manjine; drugo, koje su to nacionalne specifičnosti koje
treba obuhvatiti manjinskom zaštitom; treće, koji su mehanizmi za sprovođenje u život
manjinskih prava i za njihovu zaštitu.
Nacionalnim manjinama se dodeljuje pravo na samoupravu u oblasti kulture, obrazovanja,
informisanja i službene upotrebe jezika i pisma. U cilju ostvarivanja tog svog prava, pripadnici
nacionalne manjine mogu izabrati, u skladu sa zakonom, svoje nacionalne savete.
Prava i dužnosti stranaca - Stranac je lice sa stranim državljanstvom ili lice bez državljanstva
(apatrid). Stranci u skladu sa međunarodnim ugovorima i konvencijama u našem ustavnom
sistemu a u skladu sa zakonima imaju određena prava. Ta prava se odnose na njihov integritet u
obliku rase, pola, jezika, vjeroispovjeti, nacionalne pripadnosti ili pripadnosti nekoj grupi zbog
kojih bi mogao biti politički progonjen, ima pravo na utočište. Istovremeno naš ustavni sistem
garantuje i svojinska prava kako fizičkim tako i pravnim licima. Ta prava se odnose kako na
pokretne stvari tako i na nepokretnosti. Strana lica su izjednačena na tržištu sa domaćim. Naš
253
ustavni sistem predviđa i mogućnost protjerivanja stranaca ali to protjerivanje se mora obaviti u
skladu sa zakonom i od nadležnog organa u zakonom predviđenom postupku, gdje je
obezbjeđeno i pravo na žalbu.
Ostvarivanje i zaštita ljudskih prava - U oblasti ljudskih prava suština stvari nije u tome
koliko se ljudskih prava ustavom ili deklaracijama proglašava, nego koliko se ljudskih prava
ostvaruje u životu, tj. da li pored toga što su ljudska prava predviđena, istovremeno postoje i
mehanizmi za njihovu zaštitu i ostvarivanje. Pri tom je za stepen ostvarljivosti ljudskih prava
bitno da ustavi prilikom utvrđivanja kataloga ljudskih prava vode računa o društvenim uslovima
njihovog ostvarivanja, pošto svako zaletanje ispred materijalnih, proizvodnih mogućnosti jedne
zemlje, ili ignorisanje drugih društvenih uslova bitnih za ostvarivanje ljudskih prava znači
stvaranje jaza između stvarnih i formalnih ljudskih prava. Zbog toga su društveni uslovi za
ostvarivanje ljudskih prava prvi i najbitniji uslovi neophodni za njihovo ostvarivanje.
Ombudsman - Reč „ombudsman" je švedska i znači „poverenik", „predstavnik", „komesar". Za
odgovarajuću vrstu organa upotrebljavaju je sve skandinavske zemlje, dok se takav organ u
Velikoj Britaniji zove „Komesar parlamenta za upravu", u Austriji „Narodni pravobranilac", u
Francuskoj „Medijator (posrednik)", u Kvebeku „Zaštitnik građana". Čini se da je najčešće u
upotrebi naziv „pravobranilac građana". Reč je o organu koji pripada oblicima spoljne, nesudske,
parlamentarne kontrole uprave. Osnovna uloga ombudsmana je da u ime parlamenta obavlja
kontrolu nad primenom zakona i drugih propisa od strane državnih organa, pre svega organa
uprave i javnih službi i da štiti individualna prava građana. Ombudsman je, dakle, institucija koja
prevashodno štiti građane od nezakonitog i nepravilnog rada uprave, obuhvatajući policiju, zatim
upravu zatvora, vojne organe, kao i javne službe, posebno u oblasti prosvete, zdravstva,
socijalnog staranja i slično.
Zbog načela nezavisnosti sudova, sudovi ne bi trebalo da budu uvršćivani u državne organe koji
podležu kontroli ombudsmana, ali u Švedskoj npr. i rad sudova podleže kontroli ombudsmana. U
svakom slučaju, ombudsman ne bi mogao da utiče na odlučivanje suda u pojedinačnim sudskim
predmetima (što je i sprovedeno u najvećem broju zemalja koje imaju ovu instituciju, pošto je
uslov za obraćanje ombudsmanu da su okončani drugi postupci i da su iskorišćena druga pravna
sredstva za zaštitu zakonitosti i prava građana).
Kako se vidi, ombudsman je institucija kojoj se poveravaju kontrola i ograničavanje javne vlasti
u interesu zaštite čoveka i njegovih prava.
254
Posebnost ovog organa je u tome što on ne nastupa u svojstvu organa vlasti, poput tužioca i suda,
nego kao autoritativni i nezavisni organ parlamenta, a u širem smislu društva, javnosti i
demokratije. To se najbolje vidi prema njegovim ovlašćenjima, koja su pretežno otkrivajuća,
upozoravajuća, vaspitna, a samo izuzetno naredbodavna i represivna. Ombudsman nema velika
pravna ovlašćenja prema upravi, niti on može meritorno odlučivati o bilo čemu. Glavni
instrumenti njegovog delovanja su preporuke organima uprave, obraćanje javnosti iznošenjem
uočenih nedostataka u njihovom radu i podnošenje izveštaja o radu parlamentu, koji ima širok
odjek u javnosti i u kojem ne bi voleo da se nađe nijedan organ uprave niti vršilac javne službe.
Snaga ove institucije je u ličnom autoritetu njenog nosioca, a ne u formalnim ovlašćenjima
utvrđenim pravnim propisima.
SLOBODNA PRIVREDA
Pojam slobodne privrede - Ekonomske slobode jedan su od ključnih elemenata demokratskog
društva. Ako o tome postoji opšta saglasnost, razlike već nastaju kod pitanja kakav treba da bude
slobodni privredni poredak koji odgovara demokratskom društvu. Danas nema demokratske
države u kojoj je privreda u celini u državnoj svojini ili je potpuno slobodna od državne
regulative. Naprotiv, preovlađuju mešovite privrede, čiji su elementi privatna preduzeća i
državna kontrola privrede. Takve privrede funkcionišu na slobodnom tržištu, na kojem cenu
proizvoda ne određuje država, nego je ona prepuštena nezavisnim odlukama hiljada potrošača i
proizvođača u svakodnevnom uzajamnom uticaju jednih na druge.
Prema tradicionalnoj liberalnoj doktrini, dva su suštinska elementa slobodne privrede: pravo
privatne svojine i sloboda konkurencije. Pravo svojine je, još od Deklaracije prava čoveka i
građanina, ljudsko pravo. Prema Deklaraciji, ono ulazi u red prirodnih prava, „nepovredivih i
svetih", jer pruža ista jemstva odbrane od potčinjavanja svemoći države kao i ostala ljudska
prava. Ali, to pravo nije apsolutno, neograničeno. Javni interes stoji iznad prava svojine, na se
ustavima predviđa mogućnost izvlašćivanja nosilaca toga prava, mogućnost eksproprijacije u
javnom interesu.
Ni sloboda konkurencije nije neograničena. Ona trpi bar dva bitna ograničenja: prvo je zaštita
proizvođača i trgovaca od onih čiji je cilj da zahvaljujući slobodnom tržištu obezbede
monopolsku dobit; drugo je utvrđeno u cilju zaštite društva, kako bi se izbegle zloupotrebe u
koje bi mogla odvesti sloboda konkurencije. Ova dva oblika ograničavanja slobode konkurencije
slični su no svojoj pravnoj formi, ali su potpuno različiti no svom rezultatu i praktičnom
255
značenju. Drugi oblik praktično znači potiskivanje slobodne konkurencije, a inspirisan je
zaštitom opštih interesa društva od privatnih interesa vlasnika kapitala; on se zasniva na uverenju
da sloboda ispoljavanja privatnih interesa više nije najbolji način za obezbeđivanje opštih
interesa, a izražava se tako što se delatnosti od opšteg interesa stavljaju pod pravni režim javnih
službi, čime se izuzimaju od pravnog režima slobodne konkurencije. Tako se u preambuli Ustava
Republike Francuske od 1946. kaže: „Svako dobro, svako preduzeće čije korišćenje ima ili
dobije karakter nacionalne javne službe ili faktičkog monopola, mora postati svojina zajednice."
Elementi slobodne privrede u Bosni i Hercegovini – se zasnivaju na tržišnoj privredi,
otvorenom i slobodnom tržištu, slobodi preduzetništva, samostalnosti privrednih subjekata i
ravnopravnosti privatne i drugih oblika svojine.
DIO DEVETI
VLADAVINA PRAVA I SUDSKA VLAST
256
POJAM I NAČELA VLADAVINE PRAVA
Različita shvatanja vladavine prava - Vladavina prava je tema iz oblasti filozofije, politike i
opšte teorije prava. U ustavnom pravu sadržina tog pojma izražava se reči „ustavnost", koja
podrazumeva podložnost države, tj. državnih organa, objektivnom pravu, isto kao i pojedinca.
Propisivanjem organizacije i rada države pravom ograničava se državna vlast, uspostavlja se
vladavina objektivnog prava, a isključuje slobodno i time moguće arbitrerno postupanje državnih
organa. Šta će i kako će državni organi raditi, o tome ne odlučuje subjektivna volja trenutno
vladajućih, nego volja objektivnog prava, unapred propisanog, koje obavezuje vladajuće kao što
pravo koje uređuje odnose između građana obavezuje pojedince. Kako organizaciju i rad
državnih organa i granice državne vlasti u odnosu na ljudske i građanske slobode utvrđuje pravni
akt koji nosi naziv „ustav", to se ograničenje države i državne vlasti pravom određuje izrazom
„ustavnost".
Ali, pod „vladavinom prava" može se podrazumevati i pitanje valjanosti, tj. pravnosti prava.
Koje je pravo vladajuće, tj. koje je pravo merilo pravnosti? Da li je to pozitivno, važeće pravo,
nezavisno od svoje sadržine, ili je to skup metajuridičkih, ekstrapravnih načela, koja obavezuju,
tj. ograničavaju državu i državnu vlast i pored pozitivnog prava, ili je to važeći ustavni poredak u
kojem su ovaploćena određena načela i političke i pravne ustanove? Odgovori na ova pitanja u
stvari su tri različita shvatanja pojma vladavine prava.
Prema prvom, liberalnodemokratskom shvatanju, pojam vladavine prava nije vremenski i
prostorno ograničen, nego je to filozofska kategorija koja ima univerzalno i večito važenje.
257
Vladavina prava je merilo ispravnosti i valjanosti bilo kojeg pozitivnog pravnog poretka.
Centralna ideja ovako shvaćenog pojma vladavine prava je liberalističko odbacivanje autoritarne
samovolje državne vlasti samo, za razliku od klasičnog pojma ustavnosti, više terminologijom
demokratske političke moralnosti nego pravnom terminologijom. Ovako shvaćena vladavina
prava iskazuje se više političkim nego pravnim načelima (R. L. Sharwood). Tako se ističe da je
vladavina prava sinonim za demokratsku zajednicu, da je ona poredak slobode i da se njome
obezbeđuje individualna sloboda i slično. Sva ta načela postoje kao više biće i nemaju neki
poseban oblik izražavanja. Ona čine nadpravo, u tom smislu da su iznad pozitivnog prava, i za
razliku od ovog, koje ima pozitivnopravni normativitet, ta načela imaju prirodnopravni
normativitet.
Prema pozitivističkom shvatanju vladavine prava, pitanje valjanosti prava svodi se na formalnu
zakonitost akata državne vlasti. Nema nikakvih metapravnih, ekstrapravnih merila za ocenu
valjanosti i ispravnosti važećeg prava. Ovakvo shvatanje naziva se još formalističko i
legalističko, jer se prema njemu vladavina prava svodi na puku usaglašenost pravnih akata manje
pravne snage sa pravnim aktima veće pravne snage i na saglasnost organa vlasti i pojedinaca
pozitivnom pravu, nezavisno od toga kakva mu je sadržina. Vladavina prava je, dakle, vrednosno
ispražnjen pojam, ona je nekritički pravni pozitivizam, koji insistira na formalnoj komponenti
kao merilu valjanosti pravnog poretka. Ne postoji nikakvo pravo izvan i iznad pozitivnog prava
koje bi ograničavalo zakonodavca, koji je suveren. Svaka ideja o metapravu suprotna je
zakonodavnoj suprematiji parlamenta kao zakonodavnog tela. Vladavina prava svodi se na
pravnu državu, a ova na pravni poredak, u kojem su akti ustrojeni saglasno načelu formalne
zakonitosti.
Prema trećem shvatanju, vladavina prava ne znači vladavinu pozitivnopravnog poretka kao
takvog, nego vladavinu pozitivnopravnog poretka određenih svojstava. Vladavina prava znači
ograničenu vlast, ali državna vlast mora biti ograničena u ustavu i zakonima nedvosmisleno
formulisanim pravilima koja isključuju koncentraciju vlasti na jednom mestu, samovolju vlasti,
ili zadiranje vlasti u oblast ljudskih i građanskih sloboda i prava. Ono što je za ovo shvatanje
bitno jeste da takva pravila moraju biti izričito formulisana u pozitivnom pravu. Drugim rečima,
nema nikakvih supstancijalnih merila za ocenu ispravnosti i valjanosti zakona mimo ustava.
Vladavina prava podrazumeva postojanje određenih osnovnih političkih i pravnih ustanova u
važećem ustavnom poretku, tj. u važećem ustavu i zakonima, ali koja postoje i u političkoj i
pravnoj praksi (J. A. Jolowicz). Do pojma vladavine prava, ističe ovo shvatanje, teško će se doći
pomoću jedne sintetičke odredbe nego, naprotiv, analitičkim razlaganjem obeležja ili svojstava
bez kojih nema poretka u kojem vlada pravo. Ova se svode na određene vrednosti ovaploćene u
258
važećem pravu i institucionalne aranžmane u vršenju državne vlasti, koji se najčešće određuju
kao postojanje „kočnica i ravnoteža" u međusobnom odnosu nosilaca državne vlasti i kao
postojanje nezavisnog sudstva.
Načela i institucije vladavine prava - Postoji nekoliko načela i institucija koje pozitivno pravo
treba da sadrži da bi se taj pozitivnopravni poredak okvalifikovao kao poredak vladavine prava.
To su sljedeća načela i institucije: legitimnost vlasti, podjela vlasti, nezavisnost sudstva,
ustavnost u zakonitost (legalitet), ustavna jemstva ljudskih u građanskih prava, sloboda privrede
u privredne aktivnosti.
Legitimnost vlasti - državna vlast, tj. njeni organi, treba da budu demokratski ustanovljeni.
Državna vlast treba da izražava stvarnu volju građana, tj. ona treba da bude izraz pristanka
naroda (consensus populi) dobijenog na slobodnim i neposrednim izborima u političkoj
konkurenciji u kojoj su sve političke snage imale jednake mogućnosti za pridobijanje javnog
mnjenja (glasova birača). Pri tom je izvorno suveren građanin pojedinac, koji svoju suverenost
prenosi na predstavništvo građana parlament, ili je vrši neposredno zajedno sa sebi jednakim
pojedincima.
Legitimnost vlasti obuhvata sledeća načela ustanovljavanja organa vlasti, pre svega parlamenta:
opštost biračkog prava, što podrazumeva nemogućnost isključivanja pojedinih kategorija
građana iz uživanja biračkog prava; jednakost biračkog prava, što znači da nosioci biračkog
prava imaju jednak glas, a ne da pojedine političke ili socijalnoklasne kategorije građana
(proizvođači, proleteri, stanovnici gradova i sl.) imaju veći broj glasova od drugih „običnih"
građana. Državni organi, pre svega parlament, osim posebnog doma u federacijama, konstituišu
se na osnovu jednakog prava glasa, a ne na osnovu jednake zastupljenosti teritorija ili
nacionalnih kolektiviteta; neposrednost izbora znači da birači biraju svoje predstavnike
neposredno i da nikakvo predstavništvo birača ne može birati narodne predstavnike; sloboda
izbora podrazumeva isključivanje svih vrsta pritisaka na birače i uopšte uticaja na njih u cilju
preinačavanja njihove volje; tajnost glasanja je garantija slobode opredeljivanja birača na
izborima i ona znači da niko nema pravo da od birača traži da se izjasni za koga je glasao i da li
je uopšte za nekog glasao.
Podjela vlasti - Načelo podjele vlasti afirmisalo se kao reakcija na svevlašće i koncentraciju
vlasti kod jednog, često i jedinog državnog organa. Podela vlasti znači da nema usredsređivanja
vlasti kod jednog organa, niti mešanja (jedinstva) vlasti. Ove pojave znače koncentraciju
političke moći i mogućnost za samovolju vlasti, pošto vlast, na taj način, izmiče kontroli i tako se
259
otuđuje od građana. Ravnomernim raspoređivanjem vlasti na više nosilaca postiže se ravnoteža
vlasti i uspostavlja vladavina zakona umesto vladavine ljudi.
Nezavisnost sudstva — S načelom podele vlasti u vezi je načelo odvojenosti i nezavisnosti
sudstva u odnosu na druge vlasti, posebno u odnosu na upravnu vlast. Zakonodavna i upravna
vlast ne mogu se mešati u specifičan rad sudstva, tj. u odlučivanje o pojedinim sudskim
predmetima. Pri tom su nezavisni sudovi arbitri u svim vrstama pravnih sporova, uključujući i
upravne sporove u kojima je tužena strana država, tj. sudsku kontrolu zakonitosti upravnih akata.
Prema mnogim autorima, sastavni deo sudske funkcije je i rešavanje ustavnih sporova, tj.
sporova o ustavnosti normativnih akata, posebno zakona. Međutim, danas u sve većem broju
zemalja rešavanje ovakvih sporova poverava se posebnim ustavnim sudovima. Bitno je da i
zakoni, kao upravni akti podležu sudskoj kontroli. Sudovi su ipak samo „usta zakona"
(Monteskje), pa stoga načelo podređenosti uprave i sudstva zakonu znači istovremeno prvenstvo
zakonodavne vlasti u državi. Nezavisnost sudstva znači i nezavisnost sudija, koja se obezbeđuje
posebnim sistemom izbora i stalnošću sudija. Umjesto da to čine nosioci drugih vlasti
(zakonodavne i izvršne) sudije bi, u skladu sa načelom nezavisnosti sudstva, trebalo da biraju
nezavisni stručni sudijski kolegijumi.
Ustavnost i zakonitost (načelo legaliteta) — Načelo legaliteta je nervni sistem unutrašnjeg
javnog prava (Claude Leclercq). Prema mnogima, ono je suština pravne države. Pravna država
služi ostvarivanju prava. U njoj je državna vlast potčinjena pravu, u njoj pravo vlada nad
državom. Državna vlast „može da učini samo ono na šta je ovlašćena objektivnim pravom, a za
samo donošenje odluke propisan je postupak koga se vlast mora držati. Tada je vlast vezana
pravnim poretkom, a njena se delatnost stavlja pod pravnu kontrolu. I samo tada možemo da
govorimo o pravnoj državi".
Suština načela legaliteta leži u vladavini objektivne volje, izražene u ustavu i zakonima, koji
unapred propisujući pravila ponašanja nosilaca vlasti isključuju samovolju pojedinca i
voluntarizam. To načelo znači da se građani ne pokoravaju ličnoj volji drugih ljudi, nego
bezličnim pravilima koja važe za sve građane podjednako. Svaka vlast mora biti ograničena
pravom. Još je Aristotel u „Politici" postavio pitanje da li je bolje ono uređenje u kojem su ljudi
potčinjeni najboljem čoveku ili najboljim zakonima. Aristotel se odlučuje za bezličnu vladavinu
zakona, odnosno prava, na kaže: „Zahtevati da vlada zakon, znači zahtevati da vlada bog i um, a
zahtevati da vlada čovek znači dopustiti i životinji da vlada, jer požuda je nešto životinjsko, a
strast kvari i najbolje ljude kada su na vlasti. Stoga zakon predstavlja um bez požude."
Ustavna jemstva ljudskih i građanskih prava — Ljudske i građanske slobode i prava su
istovremeno sredstvo ograničavanja državne vlasti i osnov cjelokupnog pravnog poretka. Ona su
260
sredstvo ograničavanja i kontrole državne vlasti, jer su neprikosnovena sfera u koju državna vlast
ne sme da zadre. Ljudska prava su prirodna neotuđiva prava koja pripadaju čoveku kao ljudskom
biću. Zakonodavna vlast, kao najvažniji stvaralac pozitivnog prava, mora omogućiti ostvarivanje
i zaštitu ljudskih i građanskih sloboda i prava. Ustavom proglašena deklaracija ljudskih sloboda i
prava mora biti temelj celokupnog zakonodavstva. Zakonodavna vlast ne može zakidati na
ljudskim pravima koja je garantovao ustav. U tom smislu ona nije apsolutno slobodna, tj. nije
pravno neograničena vlast.
Sloboda privrede i privredne aktivnosti - Privreda je slobodna kada se odvija po njoj svojstvenim
privrednim zakonima, čije delovanje ne mogu odstranjivati niti sputavati zakoni države. Zakoni
države mogu samo olakšavati i podsticati delovanje ekonomskih zakona, a nipošto ne mogu ići
protiv njih. Privredni život treba da se odvija na načelu samoregulisanja. Ustav mora ustanoviti
načelo samoograničenja države u oblasti privrede, odnosno proglasiti pluralizam oblika svojine
koji imaju jednak položaj na tržištu, slobodu preduzetništva, jednak položaj privrednih subjekata
bez obzira na oblik svojine kojim posluju, slobodu konkurencije i slobodno delovanje tržišta i
tržišnih zakonitosti. Sfera privrede je, zajedno sa sferom ljudskih i građanskih prava, sfera tzv.
civilnog, tj. slobodnog društva. Reč je o takvim odnosima među ljudima i kolektivitetima u
kojima oni sopstvene potrebe zadovoljavaju na načelu samoorganizovanja i samoodređivanja.
Postojanje takve sfere jedan je od osnovnih zahteva vladavine prava.
SUDSKI SISTEM
Sudska vlast, sud i sudije - Sudska vlast je grana državne vlasti koja autoritativno, snagom
državne vlasti, rešava sporove o pravu. U nadležnosti sudske vlasti je da autoritativno kaže šta su
zakon, pravo i pravda i da izriče, a u nekim sistemima vlasti i da primenjuje, sankcije.
Spor o pravu je ključni pojam pomoću kojeg se sudska vlast razlikuje od drugih državnih vlasti,
zakonodavne i upravne. Tako, dok se zakonodavstvo sastoji u određivanju opštih pravila, sudska
vlast se sastoji u njihovom primenjivanju na posebne slučajeve.
Sudska vlast kao državna funkcija današnjeg je datuma, dok je sudska vlast kao državna
institucija novijeg datuma. Sudska funkcija, u smislu funkcije raspravljanja i otklanjanja sporova
između pripadnika jedne iste države, jedna je od najstarijih državnih funkcija.
U savremenim državama, sudovi se smatraju opštim i jednakim za sve građane. Ali, uz ove
opšte, danas postoje i specijalni sudovi. Opšti sudovi se dele na građanske, u kojima se presude
261
donose no privatnopravnim parnicama, i krivične, u kojima se izriču presude no krivičnim
delima. Najčešće su to jedinstveni sudovi, a samo u malom broju zemalja posebno organizovani
građanski i krivični sudovi.
Sudovi se organizuju instanciono, u dva ili više stepena, kao prvostepeni i drutostepeni (odnosno
apelacioni), a često i trećestepeni (odnosno vrhovni ili kasacioni sud). Dok je podela sudova na
opšte i specijalne izvršena prema njihovoj stvarnoj nadležnosti, sudovi se prema funkcionalnoj
nadležnosti, tj. sa stanovišta poslova koje obavljaju u okviru jedinstvene sudske funkcije, mogu
podeliti na prvostepene, apelacione i kasacione. Prvostepeni su sudovi čije odluke u pojedinim
sudskim predmetima nisu konačne. Apelacioni sud je drugostepeni sud koji odlučuje no
žalbama, ali je za krupnije sporove on i prvostepeni sud. Kasacioni sud, po pravilu, povodom
pravnog leka ne odlučuje u meritumu spora, tj. ne rešava sporno pitanje, nego odlučuje samo o
zakonitosti presude (u članu 150. stavu 2. Ustava Kraljevine Srbije od 1888. kaže se da
Kasacioni sud „ne sudi o delu, nego samo o pravu"), sa pravom da presudu koju smatra
nezakonitom poništi i vrati predmet (sporno pitanje) na ponovno suđenje. Ali, u izuzetnim
slučajevima i kasacioni sud može presuđivati u prvom stepenu.
Specijalni, odnosno posebni sudovi, mogu biti vrlo različiti, zavisno od vrste spora koji rešavaju.
Takvi su sudovi: trgovački, privredni, vojni, upravni, radni, socijalnog osiguranja, carinski,
poreski, agrarni, policijski, maloletnički, bračnostatusni, verski (posebno šerijatski) i dr. Među
njima poseban značaj imaju upravni sudovi koji rešavaju upravne sporove, tj. sporove o
zakonitosti upravnih akata. Do danas su se razvila dva osnovna sistema upravnih sudova:
francuski, odnosno kontinentalni i anglosaksonski. U prvom, upravne sporove rešavaju posebni
upravni sudovi, dok u drugom ovu funkciju vrše opšti sudovi, oni isti koji rešavaju i građanske i
krivične sporove.
Pošto je sudska vlast vezana za zakon, za njeno obavljanje je od posebnog značaja obezbeđivanje
nezavisnosti sudija, a to znači njihovu vezanost isključivo zakonom. Smisao nezavisnosti je u
obezbeđivanju nepristrasnosti sudije u obavljanju njegove funkcije, tj. da zakon neće biti
arbitrerno tumačen, ni pravda arbitrerno deljena. Nezavisnost suda i sudije nije postojala u
apsolutnoj monarhiji iz dva razloga: prvog, jer je pravda izricana u ime kralja, koji je mogao da
odbije izvršavanje odluke suda (načelo obustavljanja pravde justice retenue); drugog, jer je
dostupnost sudijskoj funkciji zavisila od bogatstva onog ko je težio za njom (načelo kupovine
položaja venalite des charges). Jemstva nezavisnosti suda i sudije su mnoga, a među njima
najpoznatija su dva: način na koji se postaje sudija i jemstva profesionalnog položaja sudije.
262
Ustavna načela o sudovima - Sudska vlast kao posebna i nezavisna državna vlast definisana
ustavom i zakonima počiva na određenim principima koji čine suštinu njene uloge, funkcije i
položaja. U ustavnim tekstovima ( Bosne i Hercegovine, Federacije BiH i Republike Srpske kao
i Distrikta Brčko ) ovi su principi neposredno formulisani i na osnovu njih se može vidjeti i
položaj i struktura suda i sudova pa na taj način i pravosudnog sistema. Načela su usklađena i
bazirana na standardima međunarodnog prava koji su izražena u dokumentima „Osnovni principi
nezavisnosti sudova“ donošenim od strane Ujedinjenih nacija iz 1985.godine i „Preporuke o
nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija“ Vijeća Evrope iz 1994.godine.
Osnovni principi se mogu formulisati kao:
- Nezavisnost vršenja sudske funkcije - Ovo načelo je duboko povezano sa ulogom
suda kao samostalnog i nezavisnog organa. Ono je direktno povezano sa pitanjem samostalnosti
sudske funkcije i sudskog sistema. U teoriji, a i u običnom govoru, ne pravi se razlika između
termina „samostalnost“ i „nezavisnost“, ovi termini u nekim jezicima, a i u praksi, postaju
sinonimi. Samostalnost je izraz „za poziciju i oblik; za objektivno stanje i položaj ustanove i
mjesto funkcije. Nezavisnost je izraz akcije, dinamizma, odlučivanja, institucije ( države, organa,
čovjeka )“. (J. Đorđević)
Nezavisnost u sebi nosi dimenziju nezavisnosti prema svima pa i prema sebi, što znači da sudija
„nema drugog autoriteta osim zakona“. Unutar, prema sebi, sudija je svoj „sopstveni sudija“: on
meri i ocenjuje po svojoj savesti, uverenju i znanju. Nezavisnost sudija..... je „objektivni
subjektivitet“.
Ne ulazeći u filozofski, sociološki i psihološki pojam nezavisnosti ustav i zakoni postuliraju
sudsku funkciju kao nezavisnu ne samo od pritisaka sa strane i predrasuda profesije već nju
postuliraju na visini moralne čestitosti i profesionalne etike onoga ko primjenjuje ustav i zakone.
Sudeći sudija i sud mora biti oslobođen svakog subjektivizma ili arbitrernog „nihilističkog“ ili
solipstističkog odlučivanja“. Sudeći sud ostvaruje svoju funkciju oslobođen od uticaja drugih,
ali vezan samo granicama ustava i zakona i drugih opštih pravnih akata. Ova nezavisnost nije
apstraktna ona je vrlo precizna jer je određena ustavom i zakonima. Nezavisnost sudstva
objektivno znači „vezanost“ suda za zakon ali ne na mehanički i etatistički način. Sudija iako
čovjek nije mašina koja sprovodi direktive zakona mehanički. Sudija kreativno prilazi primjeni
prava i stvaranju pojedinačne pravne norme, odnosno sudske presude i rješenja.
U vršenju svoje funkcije sud je nezavisan u odnosu na druge organe državne vlasti. „Nezavisnot
suda znači da nijedan nosilac druge državne vlasti ne može uticati na vršenje sudske vlasti, da se
ne može mešati u rad suda. Načelo nezavisnosti i legaliteta vršenja sudske vlasti znači da je sud
263
podveden pod pravo, čime su isključeni arbitrernost i primena razloga političkog oportuniteta u
radu suda. U tom smislu nezavisnost suda nije apsolutna, to je nezavisnost u okvirima važećeg
prava. Sud rešava sudske sporove onako kako je izričito ili prećutno propisano pravnim
normama, a ne na osnovu razloga političkog oportuniteta ili na osnovu arbitrerno shvaćene
pravičnosti“. ( R. Marković )
U cilju ostvarivanja principa nezavisnosti sudske vlasti u Bosni i Hercegovini je uspostavljeno
posebno nezavisno i samostalno tijelo Visoki sudski i tužilački savjet sa zadatkom da obezbjedi
nezavisno, nepristrasno i profesionalno pravosuđe koje ima za cilj: da „......osigura stručnost i
efikasnost sudstva i tužilačke funkcije .....“ sa zadatkom ....“izbora, imenovanja i razrješenja
sudija i tužilaca“. Ovaj novi organ je prevazišao stare načine izbora imenovanja sudija ( koji su
ranije birani od strane najviših predstavničkih tijela ). U nadležnosti ovog Vijeća spadaju ..... „1.
imenovanje sudija svih nivoa sudova u Bosni i Hercegovini, imenovanje glavnih tužioca i
njihovih zamjenika; 2. utvrđivanje prijedloga za ustavne sudove osim Ustavnog suda BiH; 3.
prima pritužbe protiv sudija i tužilaca i vodi disciplinske postupke; 4. odlučuje o privremenom
udaljavanju vršenja dužnosti sudija i tužilaca; 5. nadzire stručno usavršavanje sudija i tužilaca, 6.
određuje minimalni obim stručnog usavršavanja koji svaki sudija i tužilac mora ostvariti u toku
godine; 7. odlučuje o pitanjima nespojivosti drugih funkcija koje sudije i tužioci obavljaju sa
dužnostima sudija i tužioca“ kao i druga pitanja usko vezana za nadležnost i ovlaštenja ovog
organa koja se tiču koordinacije rada u pravosudnom sistemu Bosne i Hercegovine u cjelini.
- Sudska vlast je posebna državna vlast – U sistemu vlasti zasnovanog na načelu
podjele vlasti sudska vlast je posebna državna vlast i počiva kao i druge državne vlasti na načelu
samostalnosti i nezavisnosti. Suština ovog načela zasniva se na nezavisnosti sudova u
primjenjivanju pravde i oni ne stoje ni pod kakvom vlašću ali sude i rješavaju samo na osnovu
zakona. Nijedna druga državna vlast (zakonodavna i izvršna-upravna) ne može vršiti sudske
poslove. „Sudovi su organi suverenosti“ kako to kaže portugalski ustav, „nadležni da u ime
naroda izriču pravdu“. Suprotno ovom shvatanju sudske vlasti, kao posebne državne vlasti, je
rješenje koje je u ranijem ustavnom sistemu SFRJ shvatao sudsku funkciju kao dio jedinstvenog
sistema klasne vlasti.
- Obaveznost sudskih odluka - Iako sud ne stvara zakon, on svojim odlukama
primjenjujući pravo rješava konkretne slučajeve, a njegove odluke su obavezne za sve. Odluke
suda kao nezavisnog organa (relativna nezavisnost) ne mogu biti predmetom van sudske
kontrole. Preispitivanje sudskih odluka mogu vršiti samo viši sudovi u zakonom propisanom
264
postupku. Izuzetak od ovog pravila su slučajevi: amnestije i pomilovanja; gdje se zakonodavni i
izvršni organi post festum pojavljuju, pa bi se reklo da se mješaju u sudsku odluku. U svakom
slučaju ova aktivnost zakonodavnih i izvršnih organa vlasti nema direktne veze sa sudskim
postupkom, već je sudski postupak bio uslov bez koga se oni ne bi mogli ni pojaviti. Oni na taj
način izražavaju politički stav državne vlasti u odnosu na izrečene kazne i sudske odluke, svojom
aktivnošću oni vrše „oprost u cjelini i djelimično“. Ovo je izraz milosrđa državne vlasti, a reklo
bi se i stava prema tim djelima koja potpadaju pod pomilovanja i amnestiju.
- Zbornost ili kolegijalnost suđenja – Ovim načelom se utvrđuje sastav suda i broj
članova vijeća koje treba da rješava konkretne slučajeve. Zakonom je utvrđeno u kojem sastavu
sudi sud. Sud može da sudi u malom (3) i velikom vijeću (5, a može i više). Zbornost suda ima
za cilj da potencijalno „garantuje objektivnost suda“. Jasno je da ovo načelo nema apsolutni
karakter jer zakonom se može odrediti da u pojedinim slučajevima sudi i sudija pojedinac.
Zavisno od vrijednosti parnice ili težine krivičnog djela ova se pitanja povjeravaju sudijama
pojedincima.
- Učešće građana u suđenju – Ovo načelo podrazumjeva učešće običnih građana –
„nestručnjaka“ pored profesionalnih sudija u suđenju. Ovaj sistem je poznat kao sistem porote.
U svijetu postoje dva sistema porote: jedan, anglosaksonski, a drugi, sistem mješovite porote. U
anglosaksonskom sistemu postoje dva odvojena tijela, u kojem porotnici odlučuju samo o
činjenicama, a profesonalne sudije o pravnim pitanjima ( u krivičnom suđenju odlučuju da li je
optuženi kriv ili nije kriv), a odluku o primjeni pravnih propisa odlučuje sudija –
„profesionalac“. U mješovitom sistemu i laici i profesionalne sudije sude i odlučuju zajednički o
svim pitanjima. Zakonom se može propisati da u određenim stvarima sude samo sudije.
- Javnost suđenja – Cilj ovog načela je da se obezbjedi pravičnije suđenje, a
istovremeno da se omogući i kontrola rada suda od strane građana. Javnošću suđenja sud dobiva
na autoritetu. Faza raspravljanja, provođenje dokaza i samo izricanje presude su dio javnog
suđenja, dok vijećanje predstavlja dio faze sudskog procesa iz kojeg je javnost isključenja.
Također, javnost može biti isključenja radi zaštite tajne, morala i drugih opštih interesa. Javnost
traje dok i raspravljanje suda. Svrha javnosti je višestruka. Ona služi „kao garancija protiv
zloupotrebe slobodnog sudijskog uverenja, da podstakne sudiju da se bolje pripremi za vođenje
usmene rasprave, da podstiče i širi uverenje u ispravnost i zakonitost suđenja, zašto širi krug
građana sazna sadržinu propisa“ (R. Marković).
265
- Načelo dvostepenosti i pravo na žalbu – Dvostepenost je opšte načelo u vršenju
sudske funkcije. Bez dvostepenosti kao neophodnog uslova za donošenje presude suđenje ne bi
ni moglo da postoji. To bi bilo nepoštivanje prava. Bez mogućnosti da stranke imaju pravo žalbe
izgubila bi se funkcija suđenja i njeno osnovno značenje pravde i pravičnosti. Zakoni ne
isključuju mogućnost uvođenja i trostepenog sudstva u određenim stvarima. Za vrhovne sudove
se predviđa i rješavanje o vanrednim pravnim sredstvima. Odstupanje od principa „dvostepenosti
u korist jednostepenog konačnog udruživanja je izuzetno“. Ovo načelo je direktno povezano sa
zahtjevom „da sve odluke suda moraju biti obrazložene kako bi se videlo na kojim je
činjenicama i propisima sud zasnovao svoju odluku i omogućio korištenje žalbe“. Primjenjujući
ovo načelo (dvostepenosti) omogućena je „instanciona kontrola sudskih odluka unutar sudskog
sistema i uklanjanje grešaka u radu nižih sudova od strane viših“ (D. Popović).
- Pravo na odbranu i kontradiktornost krivičnog postupka - Sudska vlast ne bi bila
legitimna ukoliko učesnici u sudskom postupku ne bi imali pravo da u svim stadijima postupka
iznose činjenice koje im idu u prilog. Mehanizmi odbrane (parnični, krivični i upravni postupak)
treba da obezbjede uvijek kontradiktornost, jer kroz taj mehanizam se dešavaju sukobi i sporovi
oko primjene i zaštite prava. Kroz mehanizam kontradiktornosti se obezbjeđuje da obje strane
iznesu elemente svojih odbrana. Princip audiatur et altera pars (neka se čuje i druga strana) je
dominantan i služi uztvrđivanju faktičkih činjenica, na koje se onda primjenjuje pravo. Sud ne
može nikoga osuditi i kazniti ako nije bio u poziciji da „iznese svoju odbranu“. Bez prava na
odbranu sudski postupci bi bili farsa. Braneći se, ili optužujući nekoga učesnici u postupku imaju
mogućnost i pravo angažovanja profesionalaca – stručnih lica - advokata koji im omogućavaju
da njihova odbrana bude pravno utemeljena. U mnogim slučajevima je zakonom predviđeno da
okrivljeni moraju imati branioce, a u slučaju da nemaju branioca, to čini bitnu povredu odredaba
krivičnog postupka.
- Neznanje jezika ne može biti smetnja za odbranu – Mnogi ustavi, a posebno zakoni
ovom principu rada suda posvećuju posebnu pažnju. Lice koje ne bi poznavalo jezik na kome se
vodi postupak bi u svakom slučaju bilo uskraćeno u ostvarivanju svoga prava. Sloboda upotrebe
svog jezika je načelo koje polazi od toga da „neznanje jezika nikome pred sudom ne može
nanijeti štetu“. Lice koje ne poznaje jezik mora biti upoznato na svom jeziku o činjenicama koje
su relevantne za njegovo pravo i odbranu.
266
- Stalnost sudske funkcije – Stalnost a s njim u vezi i nepokretnost sudija, je jedno od
zaloga zakonitog suđenja. Stalnost je jedna od bitnih karakteristika nezavisnosti sudije i
građanina u postupku pred sudom. Stalnost obezbjeđuje sudiji da se posveti svojoj dužnosti jer je
to posao koji traži posebnu stručnu orjentaciju i vokaciju. Načelo stalnosti obuhvata i
nepokretnost odnosno „nepremjestivost sudije“. Stalnost ne znači da se sudija mora birati
doživotno, ali znači „da jednom izabrani sudija je trajno sudija“ i da im sudska funkcija može
prestati samo kad nastupe razlozi koji su zakonom predviđeni. Stalnost sudiji daje dimenziju
objektivnosti i nepreistrasnosti u primjeni propisa i da sude prema svom znanju i savjesti. U
slučaju da sudijska dužnost nije stalna i da je podložna reizboru ona gubi na svom intenzitetu
odnosno nezavisnosti. Sudijska funkcija podrazumjeva kontinuirano osposobljavanje za posao
koji se radi. Ograničavanje dužine mandata bi značilo izlagati sudiju opasnosti da ne bude
ponovno izabran, a to bi bilo izvor njegove nesigurnosti i zavisnosti od drugih, što bi bitno
uticalo ne nezavisnost suda.
- Sudski imunitet - Sudski imunitet nije privilegija već garantija nezavisnosti
ostvarivanja sudske funkcije. U zakonu o visokom sudskom i tužilačkom vijeću se izričito kaže
da „sudija ili tužilac ne može biti krivično gonjen, uhapšen ili zadržan u pritvoru niti može
odgovarati u građanskom postupku za mišljenja koje daje ili za odluke koje donose u okviru
svoje službene dužnosti“. Iz ovog se može zaključiti da sudija ne može biti pozvan na
odgovornost za dato mišljenje prilikom donošenja sudske odluke niti da protiv njega može biti
pokrenut postupak zbog donešene odluke. Imunitet obuhvata slobodu mišljenja u presuđivanju i
istovremeno zaštitu od pritvaranja „za dela učinjena u vršenju sudijske funkcije bez odobrenja
Visokog sudskog savjeta“. Integritet sudije se štiti u obavljanju sudske funkcije, a on kao
privatno lice za eventualne počinjene greške odgovara isto kao i drugi slobodni građanin.
„Posjedovanje imuniteta neće spriječiti ili odgoditi istragu u krivičnom ili građanskom postupku
koja se o nekoj stvari u skladu sa zakonom vodi protiv sudije ili tužioca“ (član 87. ZVST BiH).
Imunitet ne oslobađa sudije i tužioce kao ni dodatne sudije ili sudije-porotnike od disciplinske
odgovornosti kada naprave prekršaje „koje su učinili sa umišljajem ili iz nehata“ (član 54. ZVST
BiH). Za vođenje disciplinskog postupka protiv sudija i tužilaca je nadležan Savjet i strogo su
propisani disciplinski prekršaji i mjere koje se mogu prema njima izreći.
- Nespojivost sudske funkcije (inkopatibilnost) – Podrazumjeva nespojivost sudske
funkcije sa drugim državnim ili javnim i profesionalnim službama, jer bi obavljanje ovih
funkcija dovelo u pitanje nezavisnost a dobrim dijelom i nepristrasnost izricanja presuda. Sudija
267
„ne smije obavljati funkciju niti bilo kakvu dužnost u političkoj partiji kao ni i u udruženju ili
fondacijama povezanim sa političkim partijama“ (član 10. ZVST BiH). Posebno treba naglasiti
da se nepristrasnost i nezavisnot sudske funkcije potencira zabranom pripadnosti političkim
strankama i sindikatima. Zabrana političkog djelovanja a posebno nekih poslova vezanih za
privatne interese je nespojivo sa sudskom funkcijom jer bi to na indirektan način dovodilo do
nezavisnosti sudija. Ova inkopatibilnost zahtjeva od sudije da se, da tako kažemo bave samo u
profesionalnom smislu „sudskim poslom“.
Izbor sudija i prestanak sudske funkcije u BiH - Pitanje izbora sudija i sudske vlasti je jedno
od najvažnijih pitanja pravosudnog sistema. Pravilan izbor sudija garantuje nezavisnost sudova.
Sistemi izbora sudija su u različitim vremenima i različitim sistemima bili različiti. Od izbora
sudija neposrednog naroda, pa preko izbora od parlamenta do izbora od strane izvršne vlasti
došlo se konačno do izbora sudija od strane posebnog i nezavisnog organa koga čine sudije ali i
predstavnici izvršne vlasti. Kod nas je postupak izbora sudija precizno propisan zakonom o
Visokom sudskom i tužilačkom savjetu Bosne i Hercegovine (Službeni glasnik BiH broj
25/2004).
Da bi neko bio biran za sudiju ili tužioca mora ispunjavati propisane uslove: da je državljanin
Bosne i Hercegovine, da je intelektualno i fizički sposoban da obavlja sudijsku i tužilačku
funkciju; da ima diplomu pravnog fakulteta iz Bosne i Hercegovine ili SFRJ ili nekog drugog
pravnog fakulteta, pod uslovom da je diploma koju je izdao taj pravni fakultet verifikovana u
skladu sa zakonom; da ima položen pravosudni ispit u BiH i SFRJ; ili, izuzetno od odredbe
(alineje d), da ima položen pravosudni ispit u periodu između 06.04.1992. i 31.03.2004.godine u
nekoj od država koja je ranije bila dio SFRJ i da je vršio dužnost sudije ili tužioca u BiH u
periodu između 06.04.1992. do 31.03.2004. godine uz istovremeno zahtjevanje da to lice treba
da se odlikuje „profesionalnom nepristrasnošću, visokim moralnim kvalitetima i dokazanim
stručnim sposobnostima“, da imaju odgovarajuću obuku i stručnu spremu. U zakonu se posebno
reguliše kako se biraju sudije: Suda Bosne i Hercegovine, Ustavnog suda Republike Srpske i
Ustavnog suda federacije Bosne i Hercegovine, Vrhovnog suda Republike Srpeske i Vrhovnog
suda federacije Bosne i Hercegovine; Apelacionog suda Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine;
Okružnih sudova u Republici Srpskoj i Kantonalnih sudova u Federaciji Bosne i Hercegovine;
Osnovni sudovi u republici Srpskoj i Osnovni sud Brčko Distrikta Bosne i Hercegovine i
Opštinskih sudova u Federaciji Bosne i Hercegovine, Glavni tužilac, zamjenik glavnog tužioca i
tužioci Tužilaštva BiH; Tužilaštva republike Srpske i Tužilaštva Federacije Bosne i
Hercegovine, Okružnih i kantonalnih Tužilaštava; Glavni tužilac i tužioci Tužilaštva Brčko
268
Distrikta BiH; dodatne sudije; sudije-porotnici. Istovremeno je i propisan postupak imenovanja
koji podrazumjeva javni konkurs za upražnjena mjesta, koje sprovodi Savjet za sva upražnjena
mjesta. U mehanizmu izbora svih upražnjenih mjesta učestvuju podsavjeti koji imaju zadatak da
utvrde sve elemente bitne za imenovanje. U postupku izbora je predviđeno i kvalifikaciono
testiranje kandidata koje je u pismenoj formi koje obuhvata oblasti: ustavnog prava; krivičnog
prava; krivično procesnog prava; građanskog prava; građanskog procesnog prava; upravnog
prava i upravnog procesnog prava; privrednog prava, Evropske konvencije za zaštitu ljudskih
prava i osnovnih sloboda i drugi međunarodni dokumenti, Ugovori i sporazumi o ljudskim
pravima čija je potpisnica BiH; etički principi za obavljanje sudijske i tužilačke funkcije i druga
pitanja vezana za funkciju. i usmenom razgovoru sa kandidatima jer bez obavljenog razgovora sa
kandidatima nijedno lice ne može biti imenovano na sudijsku i tužilačku dužnost. Kriteriji za
imenovanje kandidata su vrlo precizno naznačeni i oni podrazumjevaju: stručno znanje, radno
iskustvo i radne rezultate; sposobnost koja je pokazana kroz objavljivanje naučnih radova i
drugih aktivnosti u struci; stručna sposobnost zasnovana na dosadašnjim rezultatima u karijeri
uključujući i učešće u organizovanim oblicima usavršavanja; radna sposobnost i sposobnost
analiziranja pravnih problema; sposobnost da nepristrasno, savjesno, marljivo, odlučno i
odgovorno obavljaju dužnost u okviru funkcije za koju se prijavljuje; komunikativnost; odnosi sa
radnim kolegama, ponašanje van posla, profesionalna nepristrasnost i ugled; i iskustvo i stručna
sprema za rukovođenje poslova, za mjesto Predsjednika suda, Glavnog tužioca i Zamjenika
glavnog tužioca. Istovremeno savjet primjenjuje odgovarajuće ustavne odredbe koje se odnose
na jednaka prava i zastupljenost konstitutivnih naroda i ostalih vodeći računa o postizanju
jednakosti polova.
Kao što su zakonom vrlo precizno navedeni uslovi i kriteriji za izbor na pravosudne funkcije,
zakon je veoma precizno naznačio kad mandat sudija i tužilaca prestaje. Članom 88. i 90. je
rečeno da njihov mandat prestaje: „za sudije i tužioce kada navrše starosnu dob propisanu za
obavezan odlazak u penziju, za predsjednika suda nakon isteka perioda na koji je imenovan; za
glavnog tužioca i zamjenika glavnog tužioca kad navrše starosnu dob za obavezan odlazak u
penziju ili nakon isteka perioda na koji su imenovani; u slučaju podnošenja ostavke; u slučaju
njegovog razrješenja od strane Savjeta kao rezultata disciplinskog postupka; ako se dokaže na
osnovu medicinske dokumentacije da je trajno izgubio sposobnost za vršenje dužnosti sudije ili
tužioca“ a starosna dob za obavezan odlazak u penziju za sudije i tužioce je sa navršenih 70
godina života.
269
Javno tužilaštvo - U savremenim pravnim sistemima javno tužilaštvo je samostalan državni
organ koje vrši funkciju krivičnog gonjenja učinilaca krivičnih djela kao i drugih zakonom
određenih kažnjivih djela. Mada je tužilaštvo nezavisan državni organ ono je potčinjeno pravu i
pravnom poretku. Njegov zadatak je da pred sudom pokrene postupak za rješavanje nekog spora
o pravu. Krivično gonjenje nekada je povjeravano sudu. Sud je bio akter svih faza krivičnog
postupka: optuživanje, presuđivanje i vođenje odbrane optuženog. Ovakav postupak
(inkvizicioni) je davno napušten. Moderno krivično suđenje počiva na principima akuzatorskog
načela, što znači da funkciju optuživanja, suđenja i odbrane razdvajaju i predaju različitim
subjektima. Postupak optuživanja po krivičnom postupku se može povjeriti trovrsnim
subjektima. Ono može biti povjereno oštećenom građaninu – privatna tužba; bilo kojem
građaninu koji može u funkciji zaštite opšteg interesa pokrenuti postupak – narodna tužba; ili
posebnom državnom organu – javnom ili državnom tužiocu – javna tužba.
Da bi se osiguralo efikasno ostvarivanje nadležnosti države u sferi poštivanja ljudskih prava i
zakonitosti na njenoj teritoriji savremena država je jasno definisala ulogu javnog tužilaštva.
Tužilaštvo kao državni organ je u organizacionom smislu poseban i samostalan državni organ,
ali je istovremeno u funkcionalnom smislu nosilac posebnih ovlaštenja u obavljanju sudske
vlasti. Tužilaštvo se u postupku pred sudom pojavljuje kao jedna od strana u sporu. Ovo
odvajanje i nemješanje „u sudsku nezavisnost nužan je preduslov za ravnopravnost drugih strana
u sporu (tuženi). Ako bi sud i tužilaštvo na bilo koji način poistovjećeni ili tužilac imao jaču
poziciju u odnosu na tuženog, to bi svakako učinilo da položaj tuženog u sporu bude unapred
korenito oslabljen“. Javno tužilaštvo je inokosan organ što znači da njim rukovodi javni tužilac.
Javni tužilac ima svoje zamjenike ali su svi podređeni javnom tužiocu koji je nosilac ovlaštenja.
Javno tužilaštvo je organizovano na načelu: organizacionog jedinstva i vertikalne povezanosti.
Ovo znači da je niži tužilac podređen višem, i da svaki javni tužilac u krajnjem slučaju podređen
državnom javnom tužiocu. Poslovi tužilaštava se vrše u skladu sa ustavima i zakonima, dakle
svoju funkciju krivičnog gonjenja vrše u skladu sa načelom legaliteta. Javna tužilaštva pokrečući
krivično gonjenje protiv učinilaca krivičnih djela za koja se goni po službenoj dužnosti nemaju
„pravo izbora već su dužni da se ponašaju u skladu sa zakonom“.
Tužioce i njihove zamjenike bira i imenuje Visoko sudsko i tužilačko vijeće Bosne i
Hercegovine (glavnog tužioca i zamjenike glavnog tužioca BiH; tužioce Republike Srpske i
tužioce Federacije Bosne i Hercegovine; okružne i kantonalne tužioce kao i zamjenike i glavnog
tužioca i tužioce tužilaštva Brčko Distrikta). Položaj javnih tužilaca počiva na dva načela:
imunitet i nespojivost tužilačkih funkcija. Imunitet javnog tužioca počiva na garantijama „da
javni tužioci ne mogu biti pozvani na odgovornost za izraženo mišljenje u vršenju tužilačke
270
funkcije, osim ako je reč o krivičnom delu kršenja zakona od strane javnog tužioca“ i da javni
tužilac „ne može biti lišen slobode u postupku pokretanja zbog krivičnog dela učinjenog u
vršenju tužilačke funkcije, odnosno službe“, bez odobrenja Visokog sudskog i tužilačkog vijeća.
Javna tužilaštva vršeći svoju funkciju gonjenja počinilaca krivičnih djela su organ koji „sam ne
primjenjuje zakon, i prema tome organ koji donosi odluke“. Tužilaštvo pokreće postupak i
učestvuje u njemu i na taj način ono zaštićuje pravni poredak i primjenjuje zakone ali sud je
državni organ koji primjenjuje zakone i postupa u skladu sa zakonom. Tužilaštvo nema pravo da
utiče na odluke suda. Ono pred sudom samo iznosi činjenice na osnovu kojih sud donosi odluku.
Vršeći svoju fukciju tužilaštvo postupa na osnovu Ustava, zakona i potvrđenih međunarodnih
ugovora kao i propisa koji su donešeni na osnovu zakona.
USTAVNI SUDOVI
Pojam i značaj ustavnog sudstva - U poređenju sa klasičnim državnim funkcijama, ustavno
sudstvo je kao državna funkcija novijeg datuma. Posebna institucija kojoj je ustavno sudstvo
osnovna funkcija je još novijeg datuma, nastala je tek dvadesetih godina prošlog veka. Prvi
oblici ove funkcije i mehanizmi za njeno ostvarivanje „izmišljeni" su u SAD. Tvorac te funkcije
i početnih oblika njenog institucionalizovanja bio je predsednik Vrhovnog suda SAD, Džon
Maršal, koji je u sudskoj odluci Marbury v. Madison od 1803 „pravnologičnom oštrinom koja je
do danas zadržala čar svežine" (I. Krbek) položio temelje ovoj instituciji. Marsel Prelo je
smatrao da je američki model sudske kontrole ustavnosti u oblasti organizacije države najveći
doprinos čovečanstvu posle engleskog parlamentarnog sistema. Sam sudija Maršal se od
donošenja rodonačelničke sudske odluke naziva „drutim tvorcem ustava".
U stvari, ustavno sudstvo kao državna funkcija je logična pravna posledica svojstva pisanih
čvrstih ustava kao akata nadzakonske (superlegalite) pravne snage. U režimu čvrstog ustava
obični zakoni koje donosi zakonodavno telo i uredbe izvršne vlasti moraju poštovati ustav, kako
u unutrašnjem tako i u spoljašnjem pogledu. Kontrola ustavnosti u unutrašnjem pogledu
(materijalna kontrola) obavlja se s obzirom na sadržinu ustava, dok se spoljašnja (formalna
kontrola) odnosi na ustavom predviđeni postupak donošenja zakona (zakonodavni postupak). U
suprotnom, kad bi ova kontrola izostala, ustav bi se izložio opasnosti da bude svrgnut sa prvog
mesta koje zauzima u hijerarhiji nacionalnih normi (A. Hauriou).
U pravu važi staro interpretativno pravilo prema kojem u slučaju sukoba dva akta jednake pravne
snage prednost se ima dati onome koji je kasnije donesen, prema maksimi lex posterior derogat
271
priori. U slučaju, pak sukoba dva akta različite pravne snage, prednost se ima dati aktu veće
pravne snage, prema maksimi lex superior derogat legi inferiori. U slučaju sukoba između ustava
i zakona, prednost se ima dati ustavu kao aktu veće pravne snage. To je potvrda ustava kao
opšteg pravnog akta. O tome Hans Kelzen kaže: „Ustav no kojem važe i neustavni zakoni jer ne
postoji način da se oni ponište zbog svoje neustavnosti — ima sa čisto pravnog gledišta skoro
istu vrednost kao neka želja bez obavezne snage." Na ovom rasuđivanju osniva se institut
kontrole ustavnosti, tj. ustavno sudstvo. Ustav, no logici ustrojstva čitavog pravnog poretka, stoji
na vrhu hijerarhije pravnih normi i nadređen je svim javnim vlastima. Ovo očigledno načelo bilo
bi izloženo riziku da ne bude poštovano kad ne bi bila organizovana kontrola ustavnosti.
Za formiranje institucije kontrole ustavnosti, ili bolje reći ustavnog sudstva, potrebno je da budu
ispunjena dva uslova. Prvi uslov je tehnički i sastoji se u postojanju hijerarhije između pravnih
normi. Drugi uslov je politički i on pretpostavlja da su u jednoj zemlji ustavom proglašena
ljudska i građanska prava.
Bez hijerarhije pravnih normi nema kontrole ustavnosti. Norme ustavnog prava nalaze se na vrhu
hijerarhije pravnih normi. Ustav je delo originerne ustavotvorne vlasti i izraz suverene volje. Ne
stoji svaki ustav na vrhu hijerarhije pravnih normi. Svojstvo najvišeg zakona ima samo ustav koji
je pisan i čvrst. Takav ustav zakonodavac neće moći promeniti no običnom zakonodavnom
postupku. Ako je ustav mekan, on ima istu pravnu vrednost kao zakon, pošto parlament može u
svako doba doneti zakon kojim će promeniti ustav. Razlika između čvrstog i mekog ustava je,
dakle, suštinska za poznavanje pravne vrednosti ustava i zakona (R. Vialle). Ako je ustav čvrst,
logično je da zakon ne može povrediti odredbe vrhovnih normi ustava. Načelo ustavnosti nalaže
tada zakonodavcu da u svojoj redovnoj zakonodavnoj aktivnosti poštuje norme sadržane u
ustavu. Radi ostvarivanja toga načela, postoji funkcija ustavnog sudstva ili kontrole ustavnosti.
Ona sankcioniše povredu ustava kao vrhovnog zakona. Bez postojanja sankcija za povredu
ustava od strane konstituisanih vlasti, kakva je i zakonodavna vlast, umesto principa poretka,
dobila bi se konfuzija činjenica. Kontrola ustavnosti je pravna ocena saglasnosti akta manje
pravne snage ca aktom veće pravne snage.
Ustavno sudstvo znači kontrolu nad najvažnijom, zakonodavnom državnom funkcijom. Zbog
toga, dokle je god to moguće, organ koji vrši tu kontrolu mora zakon tako protumačiti da bude u
skladu sa ustavom. Protivustavnost treba da bude očigledna, a u sumnji treba uzeti da je zakon
saglasan sa ustavom.
Institucija sudske kontrole ustavnosti je suštinski elemenat institucionalnog poretka pluralističke
demokratije i dopunska garantija koja obezbeđuje građanima zaštitu od svevlašća državne vlasti.
272
Sistemi ustavnog sudstva - Već smo naglasili da pod ustavnim sudstvom podrazumevamo
državnu funkciju kontrole ustavnosti normativnih akata. Ta se funkcija može institucionalizovati
na više načina. Zavisno od pojedinog institucionalnog merila, moguće je razlikovati različite
sisteme kontrole ustavnosti.
Prema organu koji vrši kontrolu, dva najpoznatija sistema kontrole ustavnosti su sudska i
politička kontrola. Za prvu se kaže da je više u interesu građana, za drugu da je više u interesu
javnih vlasti. U okviru sudske kontrole ustavnosti postoje dva posebna sistema: kontrola
ustavnosti od strane posebnog suda i kontrola ustavnosti od strane postojećih redovnih sudova.
U okviru političke kontrole ustavnosti postoje, isto tako, dva sistema. Prvi, prema kojem tu
kontrolu vrši sam parlament, putem jedne vrste samoograničenja, drugi prema kojem tu kontrolu
vrši poseban organ, različit od parlamenta. Oba oblika izraz su odbojnosti prema sudskoj kontroli
ustavnosti. Prvi je već prevaziđen i, budući da je tu reč o autokontroli, suprotan je pojmu
kontrole. Drugi je u više navrata isprobavan u Francuskoj, gde i sada postoji. On retko pruža
potpune garantije poželjne nezavisnosti, a odluke koje ovakvi organi donose često su više
rezultat političkih motiva nego stroge brige za poštovanje prava. Ipak se smatra da je od takve
politizacije manje štete negoli od politizacije sudova.
Podelu sistema kontrole ustavnosti moguće je izvršiti i s obzirom na trenutak u kojem nadležni
organ pristupa oceni ustavnosti. Sa ovog stanovišta razlikuju se prethodna i naknadna kontrola.
Prethodna kontrola ustavnosti, pre svega zakona, vrši se posle usvajanja zakona u parlamentu, ali
pre njegovog stupanja na snagu. Prethodna kontrola može biti obavezna i fakultativna. Danas
ovakav tip kontrole ustavnosti postoji u Francuskoj u obliku Ustavnog saveta. Ta kontrola je
obavezna kad je reč o organskom zakonu, a fakultativna kad je reč o zakonima. Suština ovog
oblika kontrole ustavnosti (pre stupanja zakona na snagu) je i razlog što odgovarajućem organu u
Francuskoj nije dato ime suda. Naknadna kontrola ustavnosti zakona vrši se pošto zakon stupi na
snagu i ona danas preovlađuje.
Zavisno od toga da li je kontrola ustavnosti osnovno pitanje koje se raspravlja nezavisno od
postojanja konkretnog sudskog spora ili samo povodom konkretnog sudskog spora, kontrola
ustavnosti može biti neposredna ili apstraktna i posredna ili akcesorna. Apstraktna kontrola
postoji kad se ovlašćeni predlagač može neposredno obratiti organu koji vrši kontrolu ustavnosti.
Posredna kontrola ustavnosti postoji kad stranka pred sudom povodom konkretnog spora
postavlja pitanje ustavnosti zakona koji treba primeniti na rešavanje spora. U takvim slučajevima
273
sud rešava pitanje ustavnosti kao prethodno pitanje, kako bi no njegovom rešavanju pristupio
rešavanju konkretnog spora.
Prema načinu pokretanja postupka pred organom za kontrolu ustavnosti, razlikuju se dva
sistema. Prvi, u kojem se zahteva stranačka legitimacija pokretača, drugi u kojem se postupak
pokreće prema načelu narodne tužbe (actio popularis). Prema prvom sistemu, kontrolu ustavnosti
može zahtevati samo ono fizičko ili pravno lice ili javnopravno telo koje ističe da mu je
zakonom čiju kontrolu zahteva povređeno neko pravo. U drugom slučaju za pokretanje postupka
dovoljno je što predlagač smatra da je ustav, kao objektivno pravo, povređen nezavisno od toga
da li je on lično time pretrpeo i povredu svoga prava ili nije.
Različito dejstvo odluka organa koji vrši kontrolu ustavnosti osnov je razlikovanja dva sistema
kontrole ustavnosti. Prema prvom, odluke organa za kontrolu imaju snagu propisa, one su
opšteobavezne, deluju erga otnes. Prema drugom, odluke organa za kontrolu ustavnosti su
pojedinačni akti, koji deluju prema konkretnim strankama u sporu, dakle interpartes.
Centralizovana kontrolaustavnosti je kontrola koja se vrši pred posebnim ustavnim sudom ili
drugim državnim organom i putem tužbe (par voled'action), koju podnose različiti državni
organi. Pitanje ustavnosti postavlja se potpuno odvojeno i nezavisno od konkretnog sudskog
spora (kontrola „principaliter"), kao glavno pitanje. Ovaj sistem dopušta neposredan zahtev
ovlašćenog predlagača za oglašavanje jednog akta neustavnim. Metaforički kazano, predlagač
preduzima „frontalni napad" na akt koji osporava. Pošto nema nikakvog drugog spora, reč je o
zahtevu da organ kontrole ustavnosti ,,in abstracto" odluči o pitanju ustavnosti. Ovakav oblik
kontrole ustavnosti nije moguć ako ustavom nije izričito predviđen.
Decentralizovana kontrola ustavnosti omogućuje privatnim strankama da postave pitanje
ustavnosti zakona pred običnim sudovima u toku redovnog sudskog postupka (kontrola
„incidenter"). Pitanje ustavnosti se postavlja indirektno, a to znači da se ono pred sud ne može
postaviti kao glavno pitanje spora nego samo u okviru konkretnog sudskog spora (krivičnog,
građanskog, upravnog i dr.). To je, zbog toga, što se kontrola ustavnosti smatra sastavnim delom
sudske funkcije. Sud sudi ne samo no zakonima, nego i samim zakonima, rešavajući o njihovoj
saglasnosti sa ustavom. Kontrola ustavnosti u sistemu decentralizovane kontrole pokreće se
zahtevom za ekscepcijom (par voie d'exceptiori) protivustavnosti zakona u toku postupka koji je
pred sudom, kako bi se sprečila primena tog zakona na rešavanje odnosnog spora. Pitanje
ustavnosti rešava isti sud koji rešava i sudski spor. Ako nađe da je zakon neustavan, odbiće da ga
primeni na rešavanje konkretnog spora. U takvim slučajevima odluka suda ima relativni autoritet
presuđene stvari, ona važi samo između stranaka, interpartes. To znači da se već sutradan može u
274
nekom drugom sporu ponovo postaviti pitanje ustavnosti istog zakona pred nekim drugim
redovnim sudom.
Funkcije ustavnih sudova - Pod funkcijama ustavnih sudova podrazumevaju se vrste ustavnih
sporova, tj. povreda ustava, čije je rešavanje, u cilju zaštite ustava, povereno nekom od državnih
organa. Kad je reč o posebnim ustavnim sudovima, budući da njihovo postojanje mora predvideti
ustav, nadležnost takvih organa se, no pravilu, može propisati samo ustavom, a ne i običnim
zakonima (Austrija, CP Jugoslavija). Za razliku od nadležnosti upravnih sudova koje se najčešće
određuju metodom generalne klauzule, nadležnost ustavnih sudova određuje se metodom
enumeracije (taksativnog nabrajanja).
Osnovna nadležnost ustavnih sudova, koja je osnov njihovog razvrstavanja u tu vrstu državnih
organa, je kontrola ustavnosti prava ili tzv. normativna kontrola. Reč je o kontroli ustavnosti, a u
izvesnim zemljama i o kontroli zakonitosti u skladu sa ustavom, normativnih akata.
Izbor i sastav ustavnih sudova - Nezavisno od toga da li kontrolu ustavnosti vrši poseban,
ustavni sud, ili poseban politički organ različit od parlamenta, vlade i sudova, izbor i sastav tih
organa ne rešava se jednoobrazno. Ta pitanja su uređena ustavom, a u ustavima preovlađuje
rešenje prema kojem su za izbor ustavnog suda nadležni različiti organi. Prilikom izbora sudija
ustavnog suda, nastoji se da budu predstavljene različite profesionalne karijere pravnika i
različite političke grupe, kako ustavni sud ne bi bio produžena ruka drugog državnog organa ili
pojedinih političkih stranaka (M. Cappelletti). Sudije ustavnog suda nisu u većini karijerne
sudije, nego su izabrane između lica sa različitom pravničkom karijerom i, u skladu sa načelom
podele vlasti, od strane različitih organa, predstavnika različitih državnih vlasti. U izboru sudija
ustavnog suda, mnogo više nego kod redovnih sudova, dominira politički, odnosno stranački
kriterijum.
Za položaj sudije Ustavnog suda bitni su sudijski inkompabilitet i sudijski imunitet. Sudija
Ustavnog suda ne može vršiti drugu javnu funkciju niti profesionalnu delatnost niti posao, izuzev
profesure na pravnim fakultetima.
Sudija Ustavnog suda uživa imunitet kao narodni poslanik, a o njegovom imunitetu odlučuje
Ustavni sud.
275
Ustavni sud Bosne i Hercegovine – Ovaj sud je konstituisan Ustavom Bosne i Hercegovine
(članom VI) gdje se kaže da će „Ustavni sud štititi ovaj Ustav. A) Ustavni sud ima isključivu
nadležnost da odlučuje o sporovima koji po ovom Ustavu nastaju između entiteta, ili između BiH
i jednog ili oba entiteta, ili između institucija BiH, uključujući, ali se ne ograničavajući ne samo
na to; da li je odluka nekog entiteta da uspostavi specijalni paralelni odnos sa nekom od
susjednih država saglasna ovom Ustavu, uključujući i odredbe koje se odnose na suverenitet i
teritoraijalni integritet BiH. Da li je neki član ustava ili zakona entiteta u saglasnosti sa ovim
Ustavom. Sporove mogu pokretati samo članovi Predsjedništva, Predsjedavajući ministarskog
savjeta, Zamjenik predsjedavajućeg bilo kojeg vijeća Parlamentarne skupštine, ¼ bilo kojeg
vijeća Parlamentarne skupštine ili ¼ bilo kog zakonodavog vijeća nekog entiteta. B) Ustavni sud
ima i apelacionu nadležnost nad pitanjima po ovom Ustavu, koja proističu iz presude svakog
suda BiH; C) Ustavni sud ima nadležnost u pitanjima koja mu uputi bilo koji sud u BiH, a odnosi
se na to da li je zakon na čijoj valjanosti počiva njegova odluka, saglasan sa ovim Ustavom,
Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, ili sa
zakonom BiH; ili u pogledu postojanja ili djelokruga nekog opšteg pravila međunarodnog javnog
prava koje je od značaja za odluku tog suda.“
Iz analize nadležnosti Ustavnog suda se jasno vidi i njegova funkcija koja se sastoji u rješavanju
sporova između različitih nivoa vlasti; zaštiti ustavnosti; kao i pitanjima koja se odnose na
suverenitet i teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine; odlučivanju i o drugim ustavnim
pitanjima koja se tiču ustavnosti; odlučivanju o vitalnim nacionalnim interesima; odlučivanju o
imunitetu kao i pitanjima koja se tiču apelacione nadležnosti koja proističu iz presuda svakog
suda Bosne i Hercegovine.
Iako ustavni sistem Bosne i Hercegovine u svojim odredbama eksplicitno ne govori o sudskoj
funkciji na nivou Bosne i Hercegovine, na osnovu čega bi se moglo konstatovati da država nije
do kraja izvedena u smislu unutrašnje koherentnosti i demokratske determinisanosti, ustav u
članu VI tačka 3. b) i c) ustavnom sudu je dao apelacionu nadležnost. Na taj način nadležnost
Ustavnog suda je značajno proširena i na ona pitanja koja direktno nisu pobrojana ali praksom
suda mogu da uđu u njegovu nadležnost.
Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine – je konstituisan kao samostalna i nezavisna
institucija sa ciljem da osigura poštovanje ustavnosti (federalne) kao i da ostvaruje druge
nadležnosti koje mu ustav povjeri, a Ustav u članu 10. kaže da su osnovne funkcije suda
rješavanje sporova: „a) između kantona; b) između kantona i federalne vlasti; c) između grada i
njegovog kantona ili federalne vlasti; d) između opštine i grada; e) između opština i njihovih
276
kantona ili federalne vlasti; f) između institucija federalne vlasti ili unutar pojedinih institucija
federalne vlasti“.
Analizom odredaba ustava se može precizno utvrditi položaj, sastav i nadležnosti Ustavnog suda.
Kad se govori o nadležnostima vrlo je bitno istaći da on rješava sporove na različitim nivoima
vlasti kao i eventualne sporove različitih nivoa vlasti. Istovremeno Ustavni sud se brine o zaštiti
ustavnosti i ocjenjuje da li su kantonalni ustavi, zakoni i drugi propisi (kako federalni tako i
kantonalni, gradski i opštinski) u skladu sa Ustavom. Ova kontrola može biti i naknadna i
preventivna. Zaštita prava na lokalnu samoupravu u skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj
samoupravi je jedno od bitnih nadležnosti ovog suda. Istovremeno sud odlučuje o ustavnim
pitanjima koja se pojave pred sudom upućena od Vrhovnog suda Federacije ili kantonalnih
sudova kada ovi sudovi izraze sumnju o ustavnosti pojedinih zakona koje oni primjenjuju.
Odlučuje o vitalnim nacionalnim pitanjima na nivou Federacije ali i o vitalnim nacionalnim
interesima na nivou kantona kao i o nacionalnom interese na nivou grada Mostara. Također
rješava pitanja imuniteta, i odlučuje o smjeni predsjednika ili podpredsjednika Federacije kao i
davanja mišljenja određenim funkcionerima Federacije.
Postupke pred sudom mogu pokretati samo ovlašteni predlagači što je propisano članom IV c. 3.
član 10. stav 2, a odluke Ustavnog suda su konačne i obavezujuće što je određeno članom IV
stav 3 član 12.
277
