of 142/142
Silabus pentru Învăţământul la Distanţă DREPTUL FINANTELOR PUBLICE CUPRINS I. Informaţii generale.......................................................................................... .. Date de identificare a cursului ............................................................................................... Condiţionări şi cunoştinţe prerechizite................................................................................. Descrierea cursului ................................................................................................................. Organizarea temelor în cadrul cursului............................................................................... Formatul şi tipul activităţilor implicate de curs.................................................................. Materiale bibliografice obligatorii........................................................................................ Calendarul cursului ............................................................................................................... Politica de evaluare şi notare............................................................................................... Elemente de deontologie academică.................................................................................... Studenţi cu dizabilităţi......................................................................................................... Strategii de studiu recomandate.......................................................................................... II. Suportul de curs.............................................................................................. Modulul I. Notiuni introductive: Finanţele – Finanţele publice: concepte, evoluţie, caracteristici, structură, funcţii; activitatea financiară, organisme implicate, atributii, rol Modulul II. Dreptul finanţelor publice – Dreptul financiar şi Dreptul fiscal: definiţii, caracterizare, izvoare, obiect, locul ocupat în sistemul dreptului, legături cu alte ramuri de drept Modulul III. Sistemul bugetar: bugetul – concept şi evoluţie, importanţa actuală; bugetul public naţional (caracterizarea generală a principalelor componente ale sistemului bugetar: bugetul statului, bugetul asigurărilor sociale, bugetele locale)

CURS Finante Publice - ID 2013

  • View
    258

  • Download
    0

Embed Size (px)

DESCRIPTION

c

Text of CURS Finante Publice - ID 2013

  • Silabus pentru nvmntul la Distan DREPTUL FINANTELOR PUBLICE

    CUPRINS I. Informaii generale.......................................................................................... .. Date de identificare a cursului............................................................................................... Condiionri i cunotine prerechizite................................................................................. Descrierea cursului................................................................................................................. Organizarea temelor n cadrul cursului............................................................................... Formatul i tipul activitilor implicate de curs..................................................................

    Materiale bibliografice obligatorii........................................................................................

    Calendarul cursului...............................................................................................................

    Politica de evaluare i notare...............................................................................................

    Elemente de deontologie academic....................................................................................

    Studeni cu dizabiliti.........................................................................................................

    Strategii de studiu recomandate..........................................................................................

    II. Suportul de curs..............................................................................................

    Modulul I. Notiuni introductive: Finanele Finanele publice: concepte, evoluie, caracteristici, structur, funcii; activitatea financiar, organisme implicate, atributii, rol Modulul II. Dreptul finanelor publice Dreptul financiar i Dreptul fiscal: definiii, caracterizare, izvoare, obiect, locul ocupat n sistemul dreptului, legturi cu alte ramuri de drept

    Modulul III. Sistemul bugetar: bugetul concept i evoluie, importana actual; bugetul public naional (caracterizarea general a principalelor componente ale sistemului bugetar: bugetul statului, bugetul asigurrilor sociale, bugetele locale)

  • Modulul IV. Procesul bugetar: procedura elaborrii proiectului de buget, aprobarea bugetului i adoptarea Legii bugetare anuale, execuia bugetar, ncheierea exerciiului bugetar, controlul asupra execuiei bugetare

    Modulul V. mprumutul public i Cheltuielile publice sistemul creditelor, creditul (mprumutul) public, creditul public intern, creditul public extern; caracterizarea i clasificarea cheltuielilor publice

    Modulul VI. Controlul financiar, evaziunea i frauda fiscal controlul financiar i auditul financiar (concepte, forme, procedur), organele de control financiar (caracterizare, atribuii); evaziunea fiscal i frauda fiscal: prevenire i combatere Modulul VII. Finanele publice locale, Finanele asigurrilor sociale, Finanele comunitare: prezentarea aspectelor particulare pe care le prezint fiecare categorie n parte n raport cu finanele naionale

    Modulul VIII. Dreptul fiscal Fiscalitatea i politica fiscal (concepte, teorii, caracterizare general); Sistemul veniturilor bugetare: contribuabilii; caracterizarea general i clasificarea veniturilor bugetare

    Modulul IX. Teoria general a impozitelor i taxelor definiii, trsturi caracteristice, principii de baz, clasificri, rolul i funciile impozitelor i taxelor

    Modulul X. Regimul juridic actual al impozitelor directe: impozitul pe profit, impozitul pe dividente, impozitarea veniturilor realizate de ctre persoanele fizice

    Modulul XI. Regimul juridic actual al impozitelor indirecte: taxele vamale, accizele, taxa pe valoarea adugat

    Modulul XII. Impozitele i taxele locale: impozitele locale, taxele locale, taxele de timbru, taxele parafiscale, taxele de mediu (ecologice)

    Modulul XIII. Procedura fiscal (partea general) consideraii introductive, competena organelor fiscale, actul administrativ fiscal, administrarea probelor n dreptul procedural fiscal Modulul XIV. Procedura fiscal (partea special) nregistrarea fiscal a contribuabililor, stabilirea obligaiilor fiscale, inspecia fiscal, colectarea creanelor fiscale, soluionarea contestaiilor formulate mpotriva actelor administrativ fiscale

    III. Anexe.............................................................................................................. Bibliografia complet a cursului...................................................................................... Glosar..................................................................................................................................

  • I. Informaii generale Date de identificare a cursului

    Date de contact ale titularului de curs:

    Nume: MIRCEA STEFAN MINEA Birou: Cabinet 117, et. 1, Facultatea de Drept, Str. Avram Iancu nr. 11, Cluj-Napoca Telefon: 0264 595504 Fax: 0264 595504 E-mail: [email protected]

    Date de identificare curs i contact tutori:

    DREPTUL FINANTELOR PUBLICE Anul II, Semestrul II Tipul cursului: Obligatoriu Tutore: Cosmin Costas E-mail: [email protected]

    Condiionri i cunotine prerechizite Pentru aceast disciplin, nu exist cursuri a cror parcurgere i promovare s condiioneze nscrierea la cursul de fa. Totui, li se recomand cursanilor o bun cunoatere a disciplinelor Drept constitutional (1) i Drept administrativ (2), motiv pentru care li se indic studenilor reactualizarea informaiilor n cauz prin (re)parcurgerea unor lucrri precum: I. Deleanu, Instituii i proceduri constituionale, Ed. C. H. Beck, Bucureti, 2007; R. N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Hamangiu, Bucureti, 2009. Descrierea cursului Cursul este mprit n dou pri: Drept financiar (I) i Drept fiscal (II). Partea I este consacrat analizei problematicii finanelor publice i abordeaza patru domenii distincte, fiecare avnd particularitile sale: finanele naionale, finanele locale, finanele asigurrilor sociale i finanele comunitare. Partea a II-a acoper materia fiscalitii, abordat dintr-o perspectiv preponderent juridic, i trateaz chestiunile legate de politica fiscal, de fiscalitate i dreptul fiscal, fiind structurat pe trei pri: teoria general a impozitelor i a taxelor; reglementarea actual a principalelor impozite i taxe; procedura fiscal.

    Organizarea temelor n cadrul cursului Temele care formeaz obiectul cursului sunt cele indicate n modulele prezentate mai sus. Ele sunt astfel ordonate nct permit studenilor nelegerea facil a domeniului pe care n acoper cursul, ntruct n prima parte sunt prezentate principalele aspecte legate de finanele publice (evoluie, construcie bugetar, categorii de finane i de bugete, precum i chestiuni conexe: mprumutul public, controlul financiar, evaziunea fiscal), iar n partea a doua sunt analizate principalele surse ale veniturilor bugetare i prezentate modalitile de incasare/recuperare a sumelor de bani cuvenite diferitelor componente ale sistemului bugetar.

  • Formatul i tipul activitilor implicate de curs Pentru aceast disciplin, studentul are libertatea de a-i gestiona singur, fr constrngeri, modalitatea i timpul de parcurgere a cursului. Sesiunile de consultaii fa n fa, dei sunt facultative, se organizeaz i se tim dup un calendar prestabilit.

    Materiale bibliografice obligatorii M. t. Minea, C. F. Costa, Dreptul finanelor publice, vol. I Drept financiar i vol. II Drept fiscal, Ed. Universul Juridic, Bucureti, 2011 (lucrarea trateaz n ntregime cele 14 capitole propuse pentru studiu i a fundamentat elaborarea acestui silabus). Calendarul cursului Pregtirea pentru examen presupune urmarea unui calendar al cursului (n ordinea temelor indicate prin cele 14 module prezentate mai sus), prin lecturarea, analizarea i aprofundarea cunotinelor i informaiilor cuprinse n Suportul de curs i n materialele bibliografice recomandate. Politica de evaluare i notare La aceast disciplin, examinarea const n parcurgerea unei probe scrise, presupunnd tratarea a trei subiecte teoretice i rezolvarea unei spee. Punctajul alocat fiecrui subiect este indicat n mod vizibil pe foaia de examen. Rezolvarea corect a subiectelor se afieaz la avizierul IDD, la 15 minute dup finalizarea examenului.

    Elemente de deontologie academic Utilizarea de materiale bibliografice neautorizate n timpul examenului (a), ca i recurgerea la mijloace tehnice de consultare a unei atare bibliografii pe durata examinrii (utilizarea de instrumente / materiale ce nu sunt admise ntr-o situaie de testare, precum casca bluetooth, de exemplu) (b) sau completarea examenului de ctre o persoan neautorizat (c) constituie fraud i se sancioneaz cu excluderea studentului din examen, dup ntocmirea unui proces verbal de constatare a fraudei. Ulterior, exmatricularea studentului poate fi pus n atenia Consiliului profesoral al facultii. Studeni cu dizabiliti Studenii afectai de dizabiliti motorii sau intelectuale sunt invitai s contacteze titularul de curs la adresa electronic ([email protected]), pentru a identifica eventuale soluii n vederea oferirii de anse egale acestora. Strategii de studiu recomandate Materia este structurat pe 14 module, corespunznd unui numr de 14 sptmni (un semestru). Pentru a obine performana maxim, este recomandat un numr minim de 5-6 ore de studiu/sptmn pentru parcurgerea suportului de curs. O strategie optim de studiu

  • include 5 etape (I. Lectura de familiarizare; II. Lectura de aprofundare; III. Memorarea datelor eseniale; IV. Recapitularea extins; V. Recapitularea schemei logice a modulului).

  • II. Suportul de curs

    CAPITOLUL I

    DREPTUL FINANELOR PUBLICE N SISTEMUL DREPTULUI

    1. tiina finanelor publice i tiina juridic a finanelor publice 1. n doctrin se susine c tiina finanelor publice analizeaz i expune

    procedeele care permit colectivitilor publice s-i ndeplineasc atribuiile lor cu ajutorul mijloacelor financiare. Prin urmare, tiina finanelor publice presupune temeinica cunoatere a tuturor normelor juridice din domeniu. n literatura noastr juridic se apreciaz c tiina dreptului financiar (tiina juridic a finanelor publice) este ansamblul sistematic al ideilor, teoriilor i celorlalte cunotine despre reglementrile juridice referitoare la componentele structurale ale finanelor publice

    2. Totalitatea normelor juridice care reglementeaz domeniul finanelor publice formeaz legislaia finanelor publice sau dreptul finanelor publice. Acesta este alctuit din legislaia sau dreptul financiar i, respectiv, legislaia sau dreptul fiscal. Privit prin prisma reglementrilor legale care sunt adoptate n scopul ordonrii raporturilor sociale din domeniu, tiina juridic a finanelor publice cuprinde i analizeaz, la un loc, dou categorii de norme juridice: norme juridice financiare i norme juridice fiscale, fiecare dintre acestea constituindu-se n cte un grup distinct de norme care au particularitile lor.

    Dreptul financiar este format din totalitatea normelor juridice care reglementeaz relaiile de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului i ale instituiilor publice, destinate satisfacerii nevoilor social-economice ale societii; de asemenea, el cuprinde normele juridice prin care este asigurat cadrul legal al altor instituii importante n domeniu, precum creditul public (mprumutul de stat) i controlul financiar.

    Dreptul fiscal este format din totalitatea normelor juridice care reglementeaz modalitile de realizare la buget a veniturilor publice (constituirea veniturilor bugetare), primordial prin specificul fiscal al impozitelor i taxelor, dar i sub forma altor categorii, precum contribuiile i prelevrile.

    Cele dou categorii de norme juridice: dreptul financiar sau legislaia financiar i dreptul fiscal sau legislaia fiscal se afl ntr-o legtur foarte strns, chiar ntr-o interdependen, formnd mpreun un ansamblu coerent de norme juridice care asigurnd regimul reglementator al raporturilor sociale din domeniul economico-financiar pot fi corect denumite: dreptul finanelor publice sau legislaia finanelor publice. Aceast constatare se desprinde din faptul c ambele categorii de norme juridice sunt menite a asigura reglementarea relaiilor financiare, potrivit necesitilor, coninutului i cuprinsului finanelor publice. i cum reglementarea relaiilor financiare include n egal msur: constituirea (realizarea/ncasarea veniturilor) i utilizarea fondurilor bugetare al statului (efectuarea cheltuielilor publice), constituirea i utilizarea fondurilor bneti proprii ale regiilor autonome i ale instituiilor publice, constituirea i utilizarea fondului de asigurri sociale de stat i a fondului de ajutor de

  • omaj, emisiunea monetar, circulaia monetar cu numerar i fr numerar, regimul juridic al valutelor, politica fiscal a statului, controlul financiar, organizarea i funcionarea aparatului financiar, bancar i de credit, cele dou componente ale dreptului finanelor publice nu se pot imagina existnd separat, ci numai mpreun. Interdependena celor dou categorii de norme juridice se explic, n special, prin natura financiar comun a tuturor acestor norme juridice.

    3. tiina dreptului finanelor publice contribuie la modernizarea i perfecionarea continu a reglementrilor juridice din acest domeniu att la nivelul fiecrui stat n parte, ct i la nivel comunitar. n acest sens sunt remarcabile legislaiile naionale i dreptul comunitar european viznd aceste domenii importante ale activitii social-economice.

    n ara noastr, n conformitate cu prevederile legislaiei finanelor publice, precum i a celorlalte acte normative incidente n domeniu, tiina dreptului finanelor publice expune i analizeaz problematica juridic privind: sistemul bugetar (bugetul public naional), teoria i reglementarea impozitelor i a taxelor sau altor prelevri ctre buget (legislaia fiscal), creditul public, controlul financiar etc.

    3. Izvoarele dreptului finanelor publice 4. n ansamblul normelor juridice care alctuiesc dreptul pozitiv normele dreptului

    finanelor publice se disting prin obiectul propriu i specific de reglementare ntruct acestea vizeaz faptele, actele i operaiunile care privesc finanele publice.

    Sunt considerate izvoare ale dreptului finanelor publice actele normative care reglementeaz raporturile juridice incidente n domeniul finanelor publice.

    n funcie de gradul lor de generalitate, sau innd seam de specificitatea (concreteea) lor i izvoarele dreptului finanelor publice pot fi grupate pe dou categorii i anume:

    A. Izvoare generale sau comune, reprezentate de actele normative al cror obiect de reglementare excede problematica strict a finanelor publice, n sensul c aria lor de cuprindere acoper mai multe domenii ale vieii social-economice (i, deci, mai multe ramuri de drept), ntre care ns i pe acela al finanelor, n general, respectiv al finanelor publice, n special.

    n aceast categorie de izvoare a dreptului finanelor publice se distinge prin importana sa Constituia Romniei, ntruct legea fundamental a rii cuprinde o serie de reglementri expres consacrate direcionrii activitilor din domeniul finanelor publice, precum cele referitoare la elaborarea, aprobarea i executarea bugetului de stat i a contului general anual de execuie bugetar, controlul execuiei bugetare, politica fiscal a statului etc.

    Intr, de asemenea, n categoria izvoarelor comune ale dreptului finanelor publice toate celelalte acte normative (legi, ordonane, hotrri guvernamentale etc.) prin care sunt reglementate arii problematice mai vaste, dar care cuprind i dispoziii referitoare la finanele publice, cum sunt, de pild: Legea nr. 215/2001 privind administraia public local care vizeaz prin reglementrile pe care le conine i aspecte privitoare la raporturile dintre autoritile publice locale (care gestioneaz bugetele unitilor administrativ-teritoriale) i organismele din teritoriu ale Ministerului Finanelor Publice, Legile nr.58/1998 privind activitatea bancar i, respectiv, nr. 312/2004 privind Statutul Bncii Naionale a Romniei etc.

    B. Izvoare speciale sau specifice, adic acele acte normative prin care se aduc reglementri exclusiv domeniului finanelor publice.

  • n aceast categorie, pe primul loc se situeaz n mod evident Legea finanelor publice nr.500/2002. Noua lege a finanelor publice stabileste principiile, cadrul general si procedurile privind formarea, administrarea, angajarea si utilizarea fondurilor publice, precum si responsabilitatile institutiilor publice implicate in procesul bugetar. Prin aceast reglementare este circumscris i definit sfera de cuprindere a finanelor publice n Romnia: activitatea bugetar constnd n elaborarea proiectului de buget, aprobarea i executarea bugetului public naional, stabilirea i perceperea impozitelor, taxelor i altor prelevri cu titlu de venituri (publice) bugetare, utilizarea fondurilor bneti publice i controlul modului de folosire a tuturor mijloacelor materiale i bneti aparinnd organelor, instituiilor i unitilor statului, indiferent de rangul lor de subordonare (central sau local).

    Conceput ca un act normativ general, n care s se regseasc cadrul juridic principal de reglementare n materie, Legea finanelor publice consfinete regulile de baz ale activitii financiare a statului; pe baza acestor reguli au fost sau urmeaz s mai fie elaborate acte normative cu un coninut mai concret, completator, prin care sunt sau vor fi reglementate amnunit cvasitotalitatea aspectelor privitoare la relaiile sociale din domeniul finanelor publice, precum i a acelora care au doar inciden cu respectivul domeniu.

    Astfel, n completarea prevederilor generale ale Legii finanelor publice au fost adoptate acte normative prin care sunt reglementate, sectorial, dar de o manier detaliat, diferite activiti, acte i operaiuni din domeniul finanelor publice; dintre acestea, cu titlu exemplificativ, enumerm: Legea nr. 273/2006 privind finanele publice locale, Legea nr. 30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii Financiare, Ordonana Guvernului nr. 119/1999 privind auditul intern i controlul financiar preventiv, Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea Curii de Conturi a Romniei, Ordonana de Urgen nr. 64/2007 privind datoria public guvernamental, Legea nr. 241/2005 privind combaterea evaziunii fiscale, Codul fiscal adoptat prin Legea nr.571/2003, Codul de procedur fiscal adoptat prin Ordonana Guvernului nr.92/2003, Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, Ordonana Guvernului nr. 32/1995 privind timbrul judiciar etc.

    5. Este remarcabil faptul c n domeniul economico-financiar n general, dar mai cu seam n acela al finanelor publice, alturi de legi, ordonane i hotrri guvernamentale sunt incidente (asupra raporturilor sociale specifice) i o serie de norme juridice cuprinse n ordine ministeriale, norme metodologice sau instruciuni, determinndu-ne s apreciem c i aceste acte normative de rang inferior se constituie n completarea celorlalte n izvoare ale dreptului finanelor publice .

    4. Obiectul dreptului finanelor publice 6. Cunoaterea reglementrilor juridice din domeniul finanelor publice este

    deosebit de important, dar nu este ns i suficient pentru nelegerea i interpretarea corect a complexelor fenomene financiare, care presupun pe lng o abordare strict juridic analizarea lor att sub aspect economic, ct i prin prisma politicii financiare .

    Datorit acestui fapt, pe lng studierea legislaiei sau a dreptului finanelor publice (ca ansamblu de norme juridice prin care se stabilesc i se autorizeaz mijloacele financiare ale statului i ale celorlalte colectiviti publice) este necesar n acelai timp aprofundarea tiinei finanelor publice, care aa cum vom ncerca n continuare s demonstrm reprezint acea ramur distinct din sistemul dreptului care are ca obiect de studiu prezentarea (expunerea) i analizarea procedeelor i mijloacelor

  • prin intermediul crora statul i/sau colectivitile publice i pot ndeplini atribuiile n domeniul finanelor publice, n vederea satisfacerii ntr-o ct mai mare msur a trebuinelor generale ale societii.

    Sub aspectele sale generale, obiectul dreptului finanelor publice este determinat prin reglementrile cuprinse n principal n Legea finanelor publice. n conformitate cu dispoziiile acestui act normativ dreptul finanelor publice are ca obiect de reglementare bugetul statului, veniturile bugetare, cheltuieli bugetare, mprumutul de stat (mprumutul public sau creditul public), bugetul asigurrilor sociale de stat i finanele instituiilor publice .

    Avnd n vedere ns faptul c Legea finanelor publice a fost conceput ca o lege cadru prin care se stabilesc n cea mai mare parte principiile cluzitoare ale reglementrilor din domeniul finanelor publice, pe baza reglementrilor generale pe care aceasta le cuprinde au fost adoptate sau urmeaz s se adopte o serie de alte acte normative prin care se aduc reglementri concrete diferitelor aspecte (compartimente) ale finanelor publice, completndu-se astfel sau, mai exact, precizndu-se n detaliu obiectul dreptului finanelor publice. Astfel, privit prin prisma aspectelor sale specifice, obiectul dreptului finanelor publice cuprinde pe lng cele artate mai sus i o serie de reglementri concrete referitoare la bugetele locale, realizarea veniturilor bugetare, evaziunea fiscal, controlul financiar etc.

    Dei are un obiect de reglementare complex i variat, dreptul finanelor publice se prezint ca un ansamblu coerent i unitar de norme juridice, ntruct el vizeaz nu orice acte sau operaiuni financiare, ci numai pe acelea care alctuiesc i circumscriu domeniul finanelor publice.

    5. Definiia dreptului finanelor publice 7. nsemntatea reglementrii juridice a relaiilor financiare rezult din faptul c

    finanele publice sunt destinate a participa direct la dezvoltarea social-economic a ntregii societi. Prin intermediul finanelor publice se asigur constituirea, repartizarea i utilizarea cu eficien a banului public pentru sporirea produciei de mrfuri, dezvoltarea forelor de producie, promovarea activitii de cercetare tiinific, dezvoltarea nvmntului, culturii i ocrotirii sntii, protecia social, protecia ecologic etc. Normele juridice care alctuiesc dreptul finanelor publice au ca i normele aparinnd altor ramuri ale dreptului un caracter general, impersonal; ele privesc, n principiu, un numr nedeterminat de subiecte de drept i se aplic n mod repetat n timp, ori de cte ori sunt ntrunite condiiile la care se refer

    8. Avnd n vedere obiectul complex al raporturilor juridice financiare, dreptul finanelor publice poate fi definit ca fiind ansamblul de norme i reguli care reglementeaz n mod complet i unitar relaiile sau raporturile care se stabilesc pentru (sau n legtur cu) constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti ale statului i ale colectivitilor publice locale, n vederea satisfacerii trebuinelor generale, cu caracter preponderent social-economice, ale societii .

    . 6. Raporturile juridice din domeniul finanelor publice 9. n temeiul normelor juridice adoptate de puterea legislativ sau de cea executiv

    relaiile sociale vizate de aceste norme se transform n raporturi juridice, raporturi a cror executare este asigurat prin aplicarea legii de ctre autoritatea statal.

  • ntre raporturile juridice, raporturile care se ncheie n domeniul financiar ocup un loc aparte, datorit importanei pe care o au aceste relaii, ca efect al interesului deosebit pe care l manifest societatea fa de finanele publice.

    Pornind de la aceste elemente, n literatura juridic s-a artat c raporturile juridice financiare sunt formate de relaiile sociale care iau natere, se modific i se sting n procesul constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor bneti ale statului i care sunt reglementate de normele juridice financiare. Raporturile juridice din domeniul finanelor publice se disting fa de celelalte raporturi specifice altor ramuri de drept prin unele particulariti derivnd din specificitatea pe care le-o confer elementele lor constitutive i definitorii: subiectele, obiectul i coninutul.

    A. Relativ la subiectele participante se impun urmtoarele sublinieri: raporturile juridice din domeniul finanelor publice se nasc numai n cadrul activitii financiare nfptuite de stat prin organele sale; n cadrul acestor raporturi ntotdeauna unul dintre subiecte este statul, reprezentat printr-un organ de specialitate care intr n raportul juridic de pe poziia de purttor al autoritii statale; aceast particularitate creeaz o poziie de subordonare a tuturor celorlalte subiecte participante, fa de subiectul purttor al autoritii de stat .

    Datorit raportului de subordonare dintre subiecte, raporturile juridice din domeniul finanelor publice se nasc, se modific i se sting pe baza manifestrii unilaterale de voin a statului, exercitat prin forme i modaliti specifice prevzute de normele juridice financiare. n virtutea acestui fapt este, de pild, posibil executarea direct a creanelor fiscale de ctre organele de stat, fr a fi necesar pronunarea, n acest sens, a vreunei hotrri judectoreti.

    Prin urmare, n ceea ce privete subiectele raporturilor juridice din domeniul finanelor publice este caracteristic faptul c ntotdeauna unul dintre subieci este statul, reprezentat printr-un organ de specialitate n activitatea financiar, investit cu atribuii n procesul de constituire, repartizare i utilizare a fondurilor bneti ale statului.

    De cealalt parte, n calitatea de al doilea subiect al acestor raporturi poate fi o persoan juridic sau o persoan fizic, respectiv o regie autonom, societate comercial (cu capital de stat, mixt ori privat), o instituie public etc. sau orice persoane fizice (ceteni romni, ceteni strini rezideni n Romnia ori ceteni strini nerezideni).

    Potrivit reglementrilor legale n vigoare, soluionarea n prim faz a litigiilor ivite n legtur cu executarea raporturilor juridice din domeniul finanelor publice este de competena organelor de stat care au i calitatea de subiecte n respectivele raporturi sau de ctre organele ierarhic superioare. n cazul cnd statul este acionat n justiie, el este reprezentat fie de Ministerul Finanelor Publice, fie de Agenia Naional de Administrare Fiscal, dup caz .

    B. Relativ la coninutul raporturilor juridice din domeniul finanelor publice trebuie menionat c acesta este format din drepturile i obligaiile subiectelor participante. El se distinge de coninutul altor raporturi juridice prin specificitatea pe care i-o confer obiectul unor astfel de raporturi. Drepturile i obligaiile prilor angrenate n asemenea raporturi juridice sunt specifice fiecrei categorii, astfel c, de exemplu, drepturile i obligaiile prilor dintr-un raport juridic de finanare bugetar (finanare de la buget) sunt diferite de acelea dintr-un raport privind realizarea veniturilor bugetare ,de cele privind obligaiile (cotizaiile) externe ale statului sau de cele dintr-un raport juridic de credit (mprumut public) .

  • C. Obiectul raporturilor care se stabilesc n domeniul finanelor publice este diferit i variat, el avnd aceste caracteristici datorit sferei deosebit de largi i complexe a finanelor publice care impune pe cale de consecin pe de o parte, o abundent activitate de legiferare i, pe de alt parte, o mare diversitate de operaiuni specifice privind activitatea fiscal, ambele categorii genernd o multitudine de raporturi juridice.

    Astfel, n mod concret, n prima faz obiectul raporturilor juridice din domeniul finanelor publice este format din aciuni de prognoz i organizare bugetar, de creditare, de control financiar, de circulaie monetar etc., iar n faza urmtoare obiectul acestor raporturi l formeaz plata unor sume de bani la care sunt obligate subiectele participante la raporturile juridice bugetare, de finanare, fiscale, de asigurri, etc.

    Prin urmare, innd seama de sfera lor de cuprindere, raporturile din domeniul finanelor publice pot fi grupate pe mai multe categorii: raporturi juridice bugetare, raporturi juridice fiscale, raporturi juridice de creditare, raporturi juridice bancare, raporturi juridice de organizare a circulaiei monetare, raporturi juridice valutare, raporturi juridice de asigurare prin efectul legii, raporturi juridice de control financiar etc.

    Aceast sfer larg de cuprindere a raporturilor juridice din domeniul finanelor publice se explic prin consacrarea concepiei moderne asupra finanelor, aceea care se bazeaz pe ideea interveniei statului n economie n scopul influenrii proceselor economice.

    7. Locul dreptului finanelor publice n sistemul dreptului 10. Avnd n vedere faptul c sistemul dreptului (reprezentat de ansamblul

    normelor juridice n vigoare la un moment dat n fiecare stat) este structurat pe instituii juridice i ramuri de drept , precum i mprejurarea c cea mai general dar i important diviziune a dreptului pozitiv grupeaz normele juridice pe dou mari categorii: dreptul public i dreptul privat, legislaia care reglementeaz domeniul finanelor publice se nscrie n marea categorie de norme juridice care alctuiesc dreptul public. Constituind ansamblul normelor juridice menite s permit colectivitilor publice ndeplinirea tuturor atribuiilor cu ajutorul mijloacelor financiare, finanele publice sunt subordonate regimului de drept public, prin urmare, dreptul finanelor publice i gsete locul n mod justificat n categoria normelor de drept public, alturi de dreptul constituional, dreptul administrativ, dreptul internaional public .

    11. Dreptul finanelor publice (legislaia din aceast materie) se nfieaz ca o ramur distinct n sistemul dreptului, aceasta rezultnd att din faptul c ea are un obiect propriu de reglementare (domeniul finanelor publice), are izvoare proprii, ct i datorit importanei deosebite pe care o prezint sub aspectul asigurrii condiiilor de realizare a resurselor financiare n derularea activitilor de interes public .

    8. Legtura i delimitarea dreptului finanelor publice cu/de alte ramuri de

    drept 12. Pentru a dovedi existena de sine stttoare a unei ramuri de drept este necesar a

    se analiza, n primul rnd, obiectul reglementrii (categoria de relaii sociale specifice), apoi principiile care confer unitate normelor juridice i, n fine, metodele specifice, proprii care stau la baza reglementrii. Este cunoscut faptul c sistemul dreptului constituie un ansamblu unitar de norme juridice bazat pe principii generale i obiective

  • comune, dar c este un sistem structurat pe ramuri care prezint unele asemnri ntre ele i, n acelai timp, unele deosebiri datorate domeniilor specifice de reglementare, precum i diferitelor categorii de relaii sociale pe care le vizeaz.

    13. Astfel, dreptul finanelor publice se afl n legtur cu dreptul constituional care dezvolt ntre altele i principiile din sfera activitilor financiare, dar se i delimiteaz de aceast ramur de drept care cuprinde o categorie larg de norme juridice viznd reglementarea raporturilor sociale fundamentale care apar n procesul instaurrii, meninerii i exercitrii puterii de stat .

    14. De asemenea, dreptul finanelor publice se afl ntr-o legtur strns cu dreptul administrativ, legtur care se evideniaz prin compararea raporturilor juridice din ambele ramuri de drept: n ambele categorii de raporturi unul dintre subiecte este ntotdeauna statul, reprezentat printr-un organ al su; n consecin, reglementarea celor dou categorii de raporturi juridice se face prin aceeai metod a subordonrii prilor raportului juridic; n fine, legtura strns dintre cele dou ramuri de drept se datoreaz faptului c aparatul financiar al statului face parte din sistemul de organe ale administraiei de stat. Totodat, ns, dreptul finanelor publice se deosebete de dreptul administrativ, sau altfel spus se delimiteaz de acesta din urm, prin aceea c, avnd ca obiect de reglementare sistemul administraiei de stat, dreptul administrativ cuprinde norme juridice care vizeaz relaii sociale distincte fa de relaiile financiare.

    15. Dac ncercm s prezentm legtura dreptului finanelor publice i cu ramurile dreptului privat, putem exemplifica artnd c acesta se apropie ntr-o oarecare msur de dreptul civil i/sau dreptul comercial, prin aceea c i una i cealalt dintre ramurile de drept vizeaz n principal prin reglementrile proprii relaiile patrimoniale, adic drepturile i obligaiile exprimate n bani sau evaluabile n bani, unele dintre ele regsindu-se n termeni specifici n ambele categorii de raporturi juridice (mprumutul, asigurrile obligatorii etc). Cu toate acestea, ntre dreptul finanelor publice i dreptul civil (considerat singur, sau mpreun cu dreptul comercial) exist o serie de deosebiri importante (care in de esena fiecrei ramuri), dintre care principalele sunt: a) reglementarea raporturilor patrimoniale de ctre dreptul civil are, de regul, n vedere principiul egalitii juridice a prilor (normele juridice aparinnd acestei ramuri de drept fiind permisive, supletive n majoritatea situaiilor); prin urmare, n aceste raporturi juridice regula este c nici unul dintre subiecte nu poate s-i impun, n mod unilateral, voina n faa celeilalte pri; b) n raporturile juridice din domeniul finanelor publice ntotdeauna unul dintre subiecte este statul, reprezentat printr-un organ al su care fiind investit cu puteri speciale i impune voina, dezechilibrnd raportul juridic; c) n timp ce marea majoritate a normelor dreptului finanelor publice sunt de natur imperativ i/sau onerativ, n dreptul civil majoritatea normelor juridice au caracter dispozitiv sau supletiv; d) n fine, n vreme ce prin normele dreptului civil sunt reglementate relaiile bneti care se stabilesc n conformitate cu interesele patrimoniale proprii ale persoanelor fizice i juridice care n calitate de subiecte de drept decid de pe poziii de egalitatea intrarea n raporturile juridice (n afara cazurilor cnd este antrenat rspunderea civil delictual) , dreptul finanelor publice reglementeaz relaiile bneti ce se stabilesc de regul, n mod obligatoriu n legtur cu constituirea, repartizarea i utilizarea fondurilor bneti publice .

  • CAPITOLUL II S I S T E M U L B U G E T A R

    1. Bugetul concept i evoluie istoric 16. n general este recunoscut faptul c formarea finanelor publice reprezint

    rezultatul unui ndelungat proces istoric determinat de evoluia vieii sociale, de apariia proprietii i a claselor sociale, dezvoltarea forelor de producie i a relaiilor economice. Toate acestea au condus la (i au impus) crearea unui sistem (i a unui aparat) de constrngere, n scopul asigurrii condiiilor pentru realizarea i acumularea mijloacelor bneti necesare consolidrii i ntreinerii statului, n vederea ndeplinirii funciilor sale de interes public . Sintetizate i cuprinse ntr-un singur concept, toate acestea formeaz bugetul.

    Bugetul analizat ca element distinct i deosebit de important n structura finanelor publice a aprut la nceputul perioadei istorice contemporane, determinat de necesitatea lui ca act decizional al veniturilor i cheltuielilor anuale ale statului i ca procedeu de corelare a acestora

    2. Bugetului public naional (sistemul bugetar) 17. Prin reglementarea post-revoluionar, sistemul bugetar al rii noastre a fost

    organizat ntr-o concepie nou, determinat de trecerea la economia de pia. Renunndu-se la formula bugetului unic de stat, care era impus de planul naional unic (instrument al centralismului excesiv) s-a introdus o noiune nou aceea de buget public naional, care cuprinde bugete distincte, aprobate i executate n condiii de deplin autonomie; acestea sunt, potrivit dispoziiilor art. 1, alin. 1 din Legea nr. 10/1991 bugetul de stat, bugetele locale i bugetul asigurrilor sociale de stat Prin Legea finanelor publice nr. 72/1996 prin care au fost cuprinse n bugetul public naional i bugetele fondurilor speciale au fost stabilite competene precise n legtur cu elaborarea, aprobarea i executarea acestor bugete n sarcina Parlamentului, Guvernului, Ministerului Finanelor Publice, precum i pentru alte organe de stat sau instituii publice implicate direct ori indirect n aceste operaiuni (activiti). n sfrit, prin Legea finanelor publice nr.500/2002, sistemul bugetar din Romnia a fost structurat n aa fel nct el cuprinde: a) bugetul de stat; b) bugetul asigurarilor sociale de stat; c) bugetele fondurilor speciale; d) bugetul trezoreriei statului; e) bugetele institutiilor publice autonome; f) bugetele institutiilor publice finantate integral sau partial din bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat si bugetele fondurilor speciale, dupa caz; g) bugetele institutiilor publice finantate integral din venituri proprii; h) bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat si ale caror rambursare, dobanzi si alte costuri se asigura din fonduri publice; i) bugetul fondurilor externe nerambursabile; bugetele locale .

    18. Bugetul public naional a fost definit de-a lungul timpului n diferite feluri, att prin actele normative adoptate n materie, ct i n doctrina cldit pe reglementrile, numeroase, aduse cu privire la relaiile deosebit de complexe care formeaz bugetul de stat i celelalte componente ale bugetului public (ale fondurilor bneti publice).

    n literatura noastr juridic, bugetul public naional a fost definit ca fiind planul financiar al statului prin care sunt prevzute veniturile i cheltuielile publice pentru o perioad determinat de timp .

  • Potrivit reglementrii legale n vigoare, veniturile i cheltuielile sistemului bugetar (bugetul public naional), cumulate la nivel naional, alctuiesc veniturile bugetare totale, respectiv cheltuielile bugetare totale care, dup consolidare , prin eliminarea transferurilor dintre bugete, sunt n msur s evidenieze dimensiunile efortului financiar public dintr-un an financiar, precum i starea de echilibru sau de dezechilibru, dup caz.

    19. Bugetul public naional (sistemul bugetar) ndeplinete un rol deosebit de important n procesul complex al distribuirii i redistribuirii produsului social net n economia naional, pe de o parte, dar i ntre stat i populaie, pe de alt parte. Bugetul public naional intervine, de asemenea, n redistribuirea resurselor financiare ntre sfera productiv i cea neproductiv, n asigurarea proteciei sociale, ntre unele zone ale teritoriului i chiar n diviziunea internaional a muncii. n acelai timp, prin intermediul bugetului se exercit un control permanent asupra constituirii, repartizrii i utilizrii fondurilor publice, precum i asupra societilor comerciale care au raporturi cu bugetul public naional.

    Importana major a bugetului de stat n cadrul sistemului finanelor publice i pe un plan mai larg n acela al relaiilor economice i sociale rezult pe baza celor artate mai sus din faptul c: a) bugetul particip n mod direct la ndeplinirea funciilor i sarcinilor statului, el fiind instrumentul esenial prin intermediul cruia se exercit atribuiile autoritilor publice centrale i locale; b) bugetul asigur autonomia real a colectivitilor locale constituite n cadrul unitilor administrativ-teritoriale; c) bugetul garanteaz realizarea efectiv a proteciei sociale a unor categorii importante de persoane din rndul populaiei; d) bugetul asigur echilibrul financiar, monetar i valutar al statului; e) bugetul are un nsemnat rol stabilizator al economiei naionale .

    3. Cuprinsul sistemului bugetar romn 20. n sistemul bugetar (Bugetul public naional) al Romniei se cuprind: bugetul

    statului; bugetul asigurrilor sociale de stat i ale bugetului asigurrilor pentru omaj; bugetele fondurilor speciale; bugetul trezoreriei statului; bugetele instituiilor publice autonome; bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale; bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii; bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri speciale; bugetul fondurilor externe nerambursabile; bugetele locale ale unitilor administrativ-teritoriale, care au personalitate juridic.

    Conform mpririi administrativ-teritoriale, n ara noastr fiecare comun, ora, municipiu (sector al capitalei) i jude (respectiv municipiul Bucureti) ntocmete un buget propriu, n condiii de autonomie .

    4. Consideraii generale privind bugetul statului 21. Bugetul de stat cuprinde veniturile centralizate ale statului i repartizarea lor

    pentru nfptuirea aciunilor de interes public, concretizate n acoperirea ntr-o ct mai mare msur a trebuinelor comune din domeniile: socio-cultural, al desfurrii normale a activitilor instituiilor publice i regiilor autonome, al asigurrii ordinii publice i aprrii rii, al meninerii i dezvoltrii relaiilor internaionale etc.

    Prin urmare, bugetul nu este un doar un act care eman de la un organ al autoritii de stat, ci este un ansamblu coerent de indicatori de plan, cu caracter aleatoriu, n care

  • sunt nscrise veniturile i cheltuielile (cu caracter public) ale statului pentru o perioad de timp viitoare. Avnd n vedere acest fapt, n toate rile cu economie de pia se consider c finanele publice reprezint acel domeniu al vieii social-economice, poate singurul, n care este necesar o aciune planificat, prin care s se prevad ntr-o manier precis veniturile i cheltuielile publice )n principal ale statului), pe o perioad viitoare determinat, de regul, pe un an.

    Recunoaterea importanei bugetului de stat n influenarea i stimularea dezvoltrii economice, precum i n realizarea reformelor structurale in societile cu economii aflate in tranziie au impus noi principii i reguli bugetare, cum sunt: principiul repartizrii transparente a resurselor bugetare prin prezentarea tuturor fondurilor alocate i a surselor de finanare; principiul valorificrii integrale a informaiilor cuprinse n bugetul public naional; principiul deplinei coerene ntre elementele bugetului. Aceste principii se regsesc n legile bugetare anuale din ultimii ani, ntreaga construcie bugetar avnd drept scop asigurarea respectrii Pactului de Stabilitate n perspectiva aderrii la Uniunea European.

    n condiiile n care aceste funcii i principii se regsesc n legile bugetare anuale ele nu se mai manifest ca simple instrumente de reflectare pasiv a situaiilor economice i sociale, ci devin adevrate instrumente juridice, de mare for, prin care se pot influena i stimula procesele din economia naional.

    22. Cu privire la necesitatea bugetului de stat s-a artat, n literatura noastr juridic, faptul c dac orice gestiune sau economie privat trebuie s se conduc pe baza unui act de echilibrare a cheltuielilor cu veniturile , atunci cu att mai mult economia public, care nu este un scop n sine, ci un mijloc pentru satisfacerea trebuinelor colective, reclam n mod imperios un program care s prevad veniturile necesare asigurrii i acoperirii nevoilor generale ale societii. n scopul realizrii acestui obiectiv, n cadrul finanelor publice (gestionate de ctre stat, n calitatea sa de entitate reprezentativ la nivelul ntregii societi), ansamblul obligaiilor pecuniare stabilite n sarcina cetenilor, preponderent sub forma impozitelor i a taxelor, este limitat la necesitile impuse de cheltuielile publice tocmai prin intermediul procedeului financiar al bugetului public naional.

    4. Natura juridic a bugetului statului 23. Preocuprile legate de stabilirea naturii juridice a bugetului statului s-au situat

    (i continu s se situeze) pe un loc de frunte n literatura juridic de specialitate, aceasta explicndu-se prin importana deosebit pe care o au, n general oriunde n lume relaiile financiare i, n cadrul lor n special, relaiile bugetare. Astfel, cu privire la natura juridic a bugetului de stat s-au formulat mai multe teorii, exprimndu-se opinii diverse, de la caracterizarea lui ca act administrativ sau plan financiar, pn la considerarea lui ca act legislativ sau lege.

    24. n conformitate cu o prim opinie, bugetul de stat este considerat un act administrativ, argumentndu-se aceast susinere cu aceea c att veniturile ct i cheltuielile bugetare sunt numai evaluri de ordin financiar pe care le realizeaz n fapt agenii administrativi. Dup aceast teorie, bugetul de stat este un act-condiie pus la dispoziia agenilor administrativi de ctre legiuitor pentru ca prin intermediul lui s se poat realiza actele juridice prin care se obin creane de la i n favoarea tezaurului public i prin care urmeaz a se efectua plata acestor creane.

    25. ntr-o a doua opinie se susine c bugetul de stat este un plan financiar i anume principalul plan financiar cu caracter executoriu al statului, sau, altfel spus, principalul plan financiar anual cu caracter operativ al statului.

  • 26. Potrivit unei alte opinii, bugetul de stat este considerat a fi un act de planificare financiar care dup ce a fost adoptat de ctre puterea legislativ, printr-o lege emis n acest scop dobndete natura juridic specific de lege.

    27. Dup o a patra teorie, bugetul de stat este nici mai mult nici mai puin o lege propriu-zis, constituind un adevrat program de administraie, o dispoziie statutar, o decizie emanat de la puterea legislativ. Potrivit acestei preri, n conformitate cu principiul potrivit cruia orice act care mbrac forma legal este o norm de drept, bugetul de stat nu poate fi dect o lege.

    28. n sfrit, potrivit unei alte opinii, bugetul de stat este considerat att o lege, ct i un act administrativ. n susinerea acestei teorii se pornete de la diferenierea care trebuie s se fac ntre legea formal i legea material, considerndu-se c bugetul statului este o lege n partea lui creatoare de dispoziii generale (precum cele viznd veniturile bugetare), dar este n acelai timp un act administrativ, n partea sa creatoare de acte individuale, concrete (cum ar fi, de pild, autorizarea de ctre parlament a contractrii unui credit).

    29. n ceea ce ne privete, considerm alturi de ali autori c bugetul este principalul plan (document) financiar al statului, anume acel plan care cuprinde indicatorii financiari privind modul de realizare a veniturilor publice i de efectuare a cheltuielilor publice centralizate, respectiv nfptuite de stat; avnd n vedere, ns, mprejurarea c acest plan dobndete anumite trsturi specifice normelor juridice, pentru c el este ntotdeauna adoptat de ctre puterea legislativ (printr-o lege emis special n acest scop), n final, natura sa juridic este fie aceea de lege, fie cel puin aceea a unui document public care a cptat fora juridic a unei legi (chiar dac planul financiar nu s-a transformat ntr-o lege propriu-zis). Aceasta rezult, n principal, din faptul c odat adoptat de puterea legislativ din stat bugetul devine obligatoriu, el cptnd fora specific a oricrei norme de drept i, n consecin, el trebuie realizat i nfptuit ca atare (fie numai datorit contiinei civice/sociale a tuturor membrilor societii, fie atunci cnd se impune ca urmare a intervenirii forei coercitive a statului, ca modalitate specific de impunere a respectrii i aplicrii normelor legale).

    5. Dreptul bugetar i principiile aplicrii lui 30. Dreptul bugetar parte component a dreptului financiar este acel ansamblu

    de norme juridice n care sunt cuprinse dispoziiile referitoare la cuprinsul bugetului de stat, ct i la procedura elaborrii, aprobrii, executrii i ncheierii fiecrui buget anual. Avnd un obiect de reglementare precis i restrns, dreptul bugetar nu se suprapune reglementrilor referitoare la impozite i taxe (care constituie venituri bugetare) i nici acelora privind mprumuturile de stat, dar reglementrile sale sunt n strns legtur cu acestea, aflndu-se chiar n interdependen, ntruct executarea bugetului anual al statului presupune perceperea impozitelor i taxelor n principal, dar uneori, n funcie de necesiti i mprumuturi de stat pentru completarea veniturilor realizate din impozite i taxe.

    n aplicarea normelor dreptului bugetar sau, cu alte cuvinte, n procesul bugetar (procedura privind elaborarea, aprobarea, executarea i ncheierea bugetului de stat) este necesar a fi avute n vedere anumite principii care jaloneaz n plan general desfurarea n mod unitar i corect a activitilor pe care aceast procedur le presupune. Aceste principii sunt urmtoarele: anualitatea, unitatea, universalitatea, echilibrarea, specializarea, realitatea, unitatea monetar i publicitatea bugetului de stat.

  • 31. Principiul anualitii bugetului este acela care impune realizarea unui buget n care s se regseasc nscrise cifrele de venituri i de cheltuieli corespunztoare unei perioade de timp de un an (prevederi care s se i nfptuiasc n respectivul interval de timp); aceasta nseamn necesitatea elaborrii fiecrui buget pentru o perioad de timp limitat la un an.

    Perioada de un an este apreciat ca fiind cea mai corespunztoare att din punct de vedere tehnico-financiar, ct i din acela al autorizrii (aprobrii) bugetului de ctre puterea legislativ. Din punct de vedere tehnico-financiar, periodicitatea anual a bugetului de stat a fost confirmat ca rspunznd posibilitilor reale de prevedere sau de stabilire prealabil a cuantumului veniturilor i cheltuielilor bugetare. Analizat din perspectiva activitii parlamentare de autorizare a bugetului, anualitatea este acceptat i ca perioad optim de control eficient n timp (exercitat de ctre puterea legiuitoare) asupra puterii executive.

    Principiul anualitii bugetului este n ceea ce ne privete nscris expres n dispoziiile Legii finanelor publice, potrivit crora Veniturile i cheltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe o perioad de un an, care corespunde exerciiului bugetar. Toate operaiunile de ncasri i pli efectuate n cursul unui an bugetar n contul unui buget aparin exerciiului corespunztor de execuie a bugetului respectiv. Se poate afirma, fr teama de a grei, c reglementrile plurianuale reprezint excepii de la acest principiu i c excepiile sunt, de regul, expres si strict reglementate. n doctrin se mai afirm c legile bugetare anuale conin angajamente plurianuale oculte fiind date ca exemple dispoziiile referitoare la angajarea funcionarilor publici, care se face pe durat nedeterminat, precum i cele privind datoria public pe termen mediu i lung, aceste reglementri producnd efecte juridice bugetare i dup ce legea bugetar prin care au fost adoptate nu se mai afl n vigoare.

    32. Unitatea bugetului este principiul n temeiul cruia se impune elaborarea n fiecare an a unui buget unic, n care s fie nscrise toate veniturile i toate cheltuielile publice ale statului. Realizndu-se potrivit acestor cerine, bugetul reflect din punct de vedere financiar starea real a situaiei financiare a rii, iar sub aspect politic, prin controlul pe care l exercit asupra bugetului, parlamentul poate avea o vedere mult mai clar i de ansamblu asupra cheltuielilor publice ale statului.

    Dei prezenta avantajele menionate, n ultimul timp n numeroase state s-a renunat la aplicarea principiului unitii bugetului de stat, recurgndu-se la procedura pluralitii bugetare, aceasta datorit unor necesiti impuse de viaa social-economic a diferitelor ri. Astfel, declarndu-se bugetul statului ca buget ordinar, general sau central, s-a admis ca alturi de acesta s se elaboreze i alte bugete: anexe, speciale, autonome, extraordinare etc., care sunt de regul mai mici i de o importan mai puin general dect bugetul ordinar sau central.

    Conform reglementrii legale n vigoare n Romnia, principiul unitii este expres impus, n urmtoarea formulare: Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur document, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice. Prin Legea finanelor publice i prin Legea privind sistemul asigurrilor pentru omaj i stimularea ocuprii forei de munc s-a prevzut ca bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetul asigurrilor pentru omaj i bugetele fondurilor speciale (care se ntocmesc distinct de bugetul statului) s se aprobe tot de Parlament, odat cu legea bugetului de stat. De asemenea, n condiiile trecerii la economia de pia, noua legislaie privind finanele publice din Romnia a statuat dreptul unitilor

  • administrativ-teritoriale i a unitilor economice de stat organizate ca regii autonome de a avea bugete autonome.

    Prin urmare, n noile condiii, aplicarea principiului unitii bugetare trebuie vzut i neleas ca o necesitate raportat la fiecare dintre bugetele care formeaz sistemul bugetar (care intr n cuprinsul bugetului public naional), regula pe care o impune respectivul principiu neputnd viza ansamblul bugetar de la nivelul societii.

    33. Principiul universalitii bugetului este acela care impune ca n buget s se cuprind in extenso toate veniturile i toate cheltuielile statului din fiecare exerciiu financiar.

    Aplicarea acestui principiu prezint att unele avantaje, ct i unele inconveniente. Principalul avantaj este de ordin politic, ntruct prezentarea bugetului (alctuit de o manier detaliat) spre aprobare parlamentului ofer forului legislativ posibilitatea de a cunoate exact evoluia sau orientarea politicii financiare a guvernului pentru fiecare an, ceea ce permite n consecin exercitarea unui control temeinic asupra practicii bugetare; acest avantaj fiind, n fapt, identic cu cel oferit de principiul unitii bugetare, cele dou principii sunt prezentate uneori distinct, independent, iar alteori n mod mbinat, apreciindu-se universalitatea ca un aspect complementar al unitii bugetului de stat. Inconvenientul major pe care l prezint aplicarea la rigoare a principiului universalitii decurge din proporiile (prea mari) ale bugetului brut, care elaborat in extenso ar cuprinde toate veniturile i toate cheltuielile anuale ale bugetului de stat, ceea ce ar amplifica i ngreuna evidena contabil bugetar. n acelai timp, procedeul bugetului net a fost criticat (nc din momentul cnd a nceput s se opereze cu el) deoarece permitea camuflarea cuantumurilor bneti reale fie ale unor venituri, fie ale unor cheltuieli bugetare. inndu-se seam de avantajele i dificultile constatate n timp, n practic s-a recurs la procedeul bugetului mixt, n care pentru anumite sectoare sau ramuri de activitate se nscriu, n bugetul anual, toate veniturile i toate cheltuielile, iar pentru celelalte ramuri sau instituii se nscriu doar soldurile nete.

    n literatura juridic s-a subliniat faptul c, n vederea aplicrii principiului universalitii bugetului, au fost concepute dou reguli de baz: prima este aceea a necompensrii cheltuielilor proprii cu veniturile proprii, iar cea de-a doua care, de fapt, concretizeaz o situaie particular, n raport cu cele pe care le vizeaz prima regul impune neafectarea unor venituri pentru cheltuielile necesare ntreinerii instituiilor publice sau pentru desfurarea unor activiti care se finaneaz de la bugetul de stat.

    Principiul universalitii bugetului de stat st i la baza legislaiei finanelor publice din ara noastr, el fiind menionat expres prin dispoziiile legale potrivit crora Veniturile i cheltuielile se includ n buget n totalitate, n sume brute. Veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare anume, cu excepia donaiilor i sponsorizrilor, care au stabilite destinaii distincte.

    34. Principiul echilibrrii bugetului de stat impune realizarea unei echivalene cantitative sau a unei apropieri sensibile a cifrelor veniturilor i cheltuielilor, cu preconizarea unui excedent simbolic al veniturilor fa de cheltuieli. n orice stat, realizarea echilibrului bugetar dovedete existena echilibrului economiei naionale i, deci, a unei corecte orientri a activitii financiare a statului, n acord cu direcia i ritmul dezvoltrii economice generale.

    n rile n care economia naional este mai puin prosper sau ntmpin dificulti, respectarea principiului echilibrrii bugetar este o necesitate i un deziderat legiferat.

  • n statele puternic industrializate, datorit disponibilitilor de capital existente la nivelul societii care ofer statului posibilitatea de a obine constant i fr a ntmpina dificulti mprumuturile interne necesare acoperirii deficitelor bugetar importana respectrii principiului echilibrrii anuale a bugetului a devenit relativ. n condiiile existenei unei economii naionale puternice, n unele state occidentale s-a renunat chiar la uzana tradiional a echilibrrii n fiecare an a nivelului veniturilor cu acela al cheltuielilor bugetare, folosindu-se deficitul bugetar ca mijloc de influenare a dezvoltrii economice prin preluarea cu titlul de mprumut i ntrebuinarea de ctre stat a unei nsemnate pri a capitalurilor disponibile pe piaa intern.

    35. Principiul realitii bugetare impune a fi avute n vedere cu ocazia ntocmirii proiectului de buget variantele cele mai apropiate de realitate, n sensul prevederii unor cifre de venituri care se vor putea realiza efectiv, respectiv a unor cheltuieli a cror acoperire se poate prevedea ca posibil n anul fiscal pentru care se stabilesc. Apreciat i aplicat n considerarea necesitilor economico-sociale, acest principiu face posibil determinarea ct mai exact a volumului veniturilor bugetare de care depinde n mod direct volumul cheltuielilor bugetare.

    Realitatea bugetar este strns legat de asigurarea echilibrului bugetar; echilibrul (bugetar) se poate realiza (se poate obine i menine) doar n condiiile n care bugetul este elaborat i executat n raport direct cu posibilitile i necesitile reale ale statului. n vederea asigurrii echilibrului bugetar, veniturile stabilite n raport cu posibilitile reale de mobilizare sunt prevzute n buget n limita lor minim care este obligatoriu de realizat (aceast limit poate fi ns depit, n sensul c pot fi realizate venituri mai mari dect cele iniial planificate); n ceea ce privete cheltuielile, al cror volum este stabilit n funcie de obiectivele i aciunile preconizate a se realiza precum i de volumul veniturilor planificate, acestea sunt prevzute n buget n limita lor maxim (care nu poate fi depit).

    36. Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu n bugetul de stat grupndu-se pe diviziuini i subdiviziuni ntr-o ordine corespunztoare naturii i provenienei veniturilor precum i naturii i destinaiei cheltuielilor. Noua Legea a finanelor publice din ara noastr nscrie n mod expres prin prevederile sale i principiul specializrii bugetare, n conformitate cu care Veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu i se aprob n buget pe surse de provenien i, respectiv, pe categorii de cheltuieli, grupate dup natura lor economic i destinaia acestora, potrivit clasificaiei bugetare.

    37. Este de remarcat, n prezent, nscrierea expres ntre principiile dreptului bugetar i a principiului unitii monetare, potrivit cruia Toate operaiunile bugetare se exprim n moneda naional. Pn la adoptarea noii Legi a finanelor publice acest principiul avea aplicabilitate n temeiul unor reglementri bancare, care prevedeau de o manier indirect obligativitatea exprimrii operaiunilor bugetare exclusiv n moneda naional.

    38. n fine, mai reinem principiul publicitii bugetului potrivit cruia este necesar informarea prompt, att intern pentru proprii ceteni, ct i internaional despre situaia financiar anual a statului. Principiul publicitii bugetare este nscris expres n lege, fiind stabilit c Sistemul bugetar este deschis i transparent, acestea realizndu-se prin: a) dezbaterea public a proiectelor de buget, cu prilejul aprobrii acestora; b) dezbaterea public a conturilor generale anuale de execuie a bugetelor, cu prilejul aprobrii acestora; c) publicarea n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, a actelor normative de aprobare a bugetelor i conturilor anuale de execuie a acestora; d)

  • mijloacele de informare n mas, pentru difuzarea informaiilor asupra coninutului bugetului, exceptnd informaiile i documentele nepublicabile, prevzute de lege.

    6. Clasificaia bugetar a veniturilor i cheltuielilor 39. Veniturile i cheltuielile bugetare ale statului se nscriu n buget, respectndu-se

    aa-numita clasificaie bugetar a veniturilor i cheltuielilor. Potrivit definiiei legale, clasificaia bugetar este gruparea veniturilor i

    cheltuielilor bugetare ntr-o ordine obligatorie i dup criterii unitare. Aadar, clasificaia bugetar const n gruparea, numerotarea i denumirea legal a veniturilor i cheltuielilor statului, care este obligatorie pentru cuprinsul acestui buget i pentru evidena contabil bugetar de stat. n reglementarea ei actual, clasificaia bugetar este stabilit n mod distinct att pentru veniturile bugetare, ct i pentru cheltuielile bugetare.

    40. n ceea ce privete clasificarea veniturilor bugetare este de reinut faptul c aceasta cuprinde toate veniturile grupate n capitole i subcapitole de venituri curente i venituri de capital, de venituri fiscale, nefiscale i diverse, fiecare cu impozitele directe (pe profit, pe veniturile persoanelor fizice etc.), indirecte (taxa pe valoare adugat, accize etc.), precum i a celor nefiscale din dividende la capitalul social al statului din societile comerciale etc.

    41. Referitor la clasificarea cheltuielilor bugetare se impune sublinierea c aceasta este mai complex, ntruct potrivit necesitilor practice ale planificrii bugetare i ale evidenei contabile bugetare ea cuprinde, pe de o parte, clasificaia funcional (gruparea cheltuielilor dup destinaia lor pentru a evalua alocarea fondurilor publice unor activiti sau obiective care definesc necesitile publice) n care sunt enunate prile, capitolele i subcapitolele de cheltuieli bugetare, iar pe de alt parte, clasificaia economic (gruparea cheltuielilor dup natura i efectul lor economic) care const n numerotarea i intitularea speciilor i subspeciilor de cheltuieli limitative admise i finanate din bugetul de stat.

    Potrivit dispoziiilor Legii finanelor publice, n condiiile stabilite de Ministerul Finanelor Publice, n bugetul de stat (bugetul central) este obligatoriu s se prevad la venituri un subcapitol special pentru rmie de ncasat din veniturile exerciiilor nchise, iar la cheltuieli, n cazuri speciale, un articol pentru plata sumelor datorate, aferente exerciiilor nchise.

    CAPITOLUL III

    PROCESUL BUGETAR (PROCEDURA BUGETAR)

    1. Activitatea bugetar a statului 42. Bugetul reprezint instrumentul modern de intervenie a statului n activitile

    economico-sociale; prin intermediul lui este posibil colectarea de ctre stat a fondurilor bneti necesare acoperirii cheltuielilor publice (prin efectuarea crora entitatea reprezentativ de la nivelul ntregii societi i poate ndeplini sarcinile care i revin). Intervenia statului n economie prin intermediul bugetului este n acelai timp constant dar i conjunctural: este constant datorit naturii bugetului de act

  • decizional i autorizator al a veniturilor i cheltuielilor publice de la nivelul fiecrui an financiar, respectiv este conjunctural dac avem n vedere intruziunile statului din anumite momente n activitile care presupun restructurarea economic, modernizarea serviciilor publice etc.

    Conceperea i nfptuirea (executarea) bugetului sunt posibile datorit unei succesiuni stricte de acte i operaiuni, reglementat prin lege, denumit proces bugetar (procedur bugetar) i care se realizeaz coerent prin parcurgerea succesiv a unor etape sau faze; aceste etape vor fi dezvoltate n continuare, dup ce se va prezenta, mai nti, conceptul de proces bugetar (procedur bugetar).

    2. Conceptul de proces bugetar ( procedur bugetar) 43. Procesul bugetar (procedura bugetar) reprezint ansamblul actelor i

    operaiunilor care se ntocmesc/ndeplinesc n legtur cu realizarea proiectului de buget, aprobarea lui, executarea bugetului, ncheierea i aprobarea contului general de execuie bugetar, precum i controlul execuiei bugetare.

    n ara noastr, ca de altfel n toate statele moderne, n conformitate cu dispoziiile normative ale Legii finanelor publice, activitatea bugetar presupune parcurgerea mai multor etape sau faze i anume: elaborarea proiectului de buget, aprobarea lui, executarea bugetului i ncheierea exerciiului bugetar precum i controlul execuiei bugetare.

    44. Elaborarea proiectului de buget cuprinde activitatea de determinare a veniturilor i a cheltuielilor bugetului public naional; ea ncepe n anul premergtor celui pentru care se ntocmete proiectul i se realizeaz n sistem piramidal (de jos n sus, adic de la unitile de baz din teritoriu se colecteaz propunerile privind cifrele de venituri i cheltuieli care se centralizeaz pe linie strict ierarhic mai nti la ministere sau alte organe centrale de stat, respectiv instituii publice i apoi la Ministerul Finanelor Publice).

    45. Aprobarea bugetului presupune dezbaterea proiectului n Parlament i votarea legii bugetare anuale; aceast etap se parcurge de obicei tot n anul premergtor celui pentru care s-a ntocmit proiectul de buget; atunci cnd din anumite motive (obiectiv/subiective) nu este posibil adoptarea bugetului la timpul potrivit, dezbaterea i aprobarea lui se fac n prima parte a anului n care bugetul urmeaz s fie pus n aplicare.

    46. Executarea bugetului (sau execuia bugetar) const n realizarea veniturilor la termenele i n cuantumurile prevzute, precum i n efectuarea cheltuielilor potrivit destinaiilor stabilite. Dac realizarea veniturilor bugetare reprezint obligaii minime, efectuarea cheltuielilor reprezint obligaii maxime, care nu pot fi n principiu depite. Aceast etap este cea mai important, ntruct ea presupune nfptuirea concret a previziunilor aprobate de puterea legislativ; execuia bugetar se nfptuiete n mod firesc n anul pentru care s-a aprobat bugetul.

    47. ncheierea exerciiului bugetar presupune realizarea pe baza datelor furnizate de evidena execuiei bugetare a unei dri de seam cu privire la modul de realizare a veniturilor i de efectuare a cheltuielilor pentru anul bugetar expirat; aceast faz a procedurii bugetare se parcurge n mod evident n anul urmtor celui pentru care s-a elaborat i aprobat bugetul de stat.

    48. Controlul execuiei bugetare const n verificarea modului n care au fost aduse la ndeplinire prevederile cuprinse n bugetul public naional. Activitatea de

  • control asupra execuiei bugetare se desfoar, de o manier complex, de ctre mai multe categorii de organe ale statului, avnd competene diferite.

    Se poate observa c pentru ndeplinirea procedurii bugetare sunt necesari trei ani calendaristici, unul anterior celui pentru care se ntocmete bugetul, anul execuiei bugetare i anul urmtor n care au loc ncheierea exerciiului bugetar i controlul execuiei bugetare.

    49. Avnd n vedere explicaiile de mai sus, precum i prevederile Legii finanelor publice, procedura bugetar poate fi definit mai complet, dar n acelai timp, i mai sintetic ca fiind ansamblul actelor i operaiunilor cu caracter preponderent tehnic i normativ, nfptuite n temeiul legii de organele specializate ale statului n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii bugetului public naiona.

    x 50. n procesul bugetar sunt antrenate organe ale statului i persoane avnd grade

    de competen diferite i cu responsabiliti specifice. Acestea sunt: Parlamentul, Guvernul, Ministerul Finanelor publice i ordonatorii principali de credite. Le vom aborda, pe scurt, pe rnd, dar n ordinea invers a prezentrii de mai sus.

    51. Ordonatorii de credite sunt acele persoane fizice investite cu dreptul de a dispune n condiiile legii asupra creditelor bugetare, n virtutea funciei pe care o deine n conducerea unei instituii publice sau a unui organ de stat.

    n funcie de locul instituiilor publice i a organelor de stat finanate din bugetul statului n cadrul administraiei de stat, ordonatorii de credite sunt: principali, secundari i teriari.

    A. Ordonatorii principali de credite ai bugetului statului sunt conductorii ministerelor i celelalte organe centrale de stat, care au dreptul s cear Ministerului Finanelor Publice deschiderea creditelor bugetare ce se cuvin instituiilor pe care le reprezint, precum i instituiilor subordonate, s repartizeze creditele bugetare destinate instituiilor sau organelor subordonate i s se aprobe efectuarea cheltuielilor din bugetul ministerului sau organului central de stat. Potrivit legii, ordonatorii principali sunt ndreptii a transmite dreptul de a aproba repartizarea i utilizarea creditelor bugetare nlocuitorilor lor din ministerele sau organele centrale pe care le conduc (n situaii care impun delegarea acestor prerogative).

    B. Ordonatorii secundari de credite se gsesc n acele ramuri administrative n care exist dou categorii de instituii publice cu personalitate juridic i buget propriu, aflate n raport de subordonare ierarhic. Conductorii instituiilor de rang superior din aceste raporturi juridice de subordonare sunt ordonatori secundari, iar conductorii instituiilor de rang inferior sunt ordonatori teriari (Ordonatorii secundari au aceleai drepturi ca i ordonatorii principali, cu deosebirea c ei primesc credite bugetare de la ordonatorii principali, cu deosebirea c ei primesc credite bugetare de la ordonatorii principali, pe cnd acetia din urm le primesc direct de la Ministerul Finanelor Publice).

    C. Ordonatorii teriari de credite bugetare sunt conductorii instituiilor publice cu personalitate juridic i buget propriu, care au numai dreptul de a aproba efectuarea cheltuielilor din creditele bugetare pe care le primesc, dup caz, fie de la ordonatorii principali, fie de la ordonatorii secundari.

    Din punctul de vedere al rspunderii juridice care le este antrenat pentru nerespectarea dispoziiilor legale referitoare la utilizarea creditelor bugetare, toi ordonatorii de credite au o situaie juridic egal. n conformitate cu dispoziiile Legii finanelor publice, acetia au, n principiu, obligaia s urmreasc folosirea cu

  • eficien a sumelor de bani primite din bugetul statului, s in evidena contabil i s prezinte dri de seam contabile asupra execuiei bugetare.

    n mod concret, ordonatorii de credite au obligaia de a angaja i utiliza creditele bugetare numai n limitele prevederilor legale i a destinaiilor ce le-au fost precis stabilite prin legea bugetar anual, pentru cheltuielile strict legate de activitatea specific a instituiilor sau organelor pe care le reprezint i conduc.

    De aceea, ordonatorii rspund potrivit legii att de realizarea veniturilor proprii, ct i pentru modul n care utilizeaz creditele bugetare (respectiv de folosirea cu eficien, cu eficacitate i cu bun-credin a sumelor primite de la bugetul statului sau, dup caz, de la bugetul asigurrilor sociale de stat ori din bugetele fondurilor speciale, de integralitatea bunurilor ncredinate unitii pe care o conduc, precum i de modul corespunztor de organizare i inere a contabilitii la zi) etc.

    52. Ministerul Finanelor Publice are n acest domeniu o serie de atribuii cu un grad de concretee ridicat, precum: coordonarea aciunilor care sunt n responsabilitatea Guvernului cu privire la sistemul bugetar (pregtirea proiectelor legilor bugetare anuale, ale legilor de rectificare i ale legilor privind aprobarea contului general anual de execuie bugetar); ntreprinderea msurilor necesare pentru aplicarea politicii fiscal-bugetare; elaborarea i emiterea normelor metodologice , a precizrilor i instruciunilor prin care se stabilesc practicile i procedurile pentru ncasarea veniturilor, angajarea, lichidarea, ordonanarea i plata cheltuielilor etc..

    53. Guvernul asigur realizarea politicii fiscal-bugetare, lund n considerare perspectivele economice i prioritile politice cuprinse n Programul de guvernare acceptat de Parlament. Guvernul asigur, de asemenea, elaborarea raportului privind situaia macroeconomic pentru anul bugetar respectiv i proiecia acesteia n urmtorii trei ani, elaborarea proiectelor legilor bugetare anuale (inclusiv a proiectelor legilor de rectificare) i transmiterea acestora spre adoptare Parlamentului, exercitarea conducerii generale a activitii executive n domeniul finanelor publice.

    54. Parlamentul adopt legile bugetare anuale, legile de rectificare bugetar, precum i legile contului general anual de execuie, elaborate de Guvern. n timpul dezbaterilor din Parlament nu pot fi aprobate amendamente la legile bugetare anuale, care determin majorarea nivelului deficitului bugetar.

    3. Procedura elaborrii proiectului de buget 55. Prima etap din procedura bugetar este fr ndoial elaborarea proiectului

    de buget. Dat fiind nsemntatea bugetului, precum i responsabilitatea major care revin statului n legtur cu asigurarea cadrului corespunztor desfurrii n bune condiii a tuturor activitilor social-economice, elaborarea proiectului bugetului de stat i a bugetului asigurrilor sociale de stat cad n sarcina Guvernului. n cadrul Guvernului, Ministerul Finanelor Publice rspunde de elaborarea proiectului bugetului de stat, iar Ministerului Muncii i Solidaritii Sociale coordoneaz activitatea de ntocmire a proiectului bugetului asigurrilor sociale de stat.

    innd seam de faptul c procesul bugetar (procedura bugetar) presupune parcurgerea acelorai etape n cazul fiecruia dintre componentele sistemului bugetar (bugetului public naional), n continuare ne vom referi numai la cel mai important dintre bugete bugetul de stat (pe care l vom lua ca etalon de lucru), urmnd ca acolo unde aspectele specifice ale celorlalte bugete o cer s facem precizrile necesare surprinderii particularitilor pe care acestea le prezint pe parcursul respectivei proceduri.

  • 56. Elaborarea proiectelor de bugete i a proiectelor legilor bugetare anuale de ctre Guvern (prin Ministerul Finanelor Publice) se bazeaz pe o serie de estimri i date cuprinse n documentele care alctuiesc Programul de guvernare acceptat de Parlament. Banca Nationala a Romaniei colaboreaza cu Ministerul Finantelor Publice in vederea stabilirii indicatorilor macroeconomici in baza carora se va elabora proiectul anual de buget.

    57. Ca prim etap a procesului bugetar, elaborarea proiectului bugetului anual al statului nostru presupune urmarea ntocmai a fazelor calendarului bugetar: elaborarea indicatorilor macroeconomici, ntocmirea i transmiterea scrisorii-cadru de ctre Ministrul finanelor publice, formularea propunerilor bugetare de ctre ordonatorii principali de credite, ntocmirea proiectului general al bugetului de stat i transmiterea acestuia la Parlament.

    4. Elaborarea indicatorilor macroeconomici 58. Organismele abilitate sunt obligate s elaboreze pn la 31 martie a anului

    curent indicatorii macroeconomici i sociali pentru anul bugetar cruia i va fi destinat noul buget, precum i pentru urmtorii trei ani. Aceti indicatori, stabilii pe baza unor date i estimri anterioare, vor putea fi actualizai pe parcursul desfurrii procesului bugetar.

    Ministerul Finanelor Publice, sintetiznd indicatorii susmenionai, va nainta Guvernului pn la data de 1 mai obiectivele politicii fiscale i bugetare pentru urmtorul an bugetar (precum i pentru urmtorii trei ani), mpreun cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite. Guvernul are obligaia s se pronune asupra acestor obiective i n cazul cnd i le nsuete, aprobndu-le va trebui s informeze comisiile pentru buget, finane i bnci ale Parlamentului asupra principalelor orientri ale politicii sale macroeconomice i ale finanelor publice.

    5. Scrisoarea-cadru i ndrumrile metodologice ale Ministerului Finanelor

    Publice 59. Pn la data de 1 iunie a fiecrui an, Ministrul finanelor publice va transmite

    ordonatorilor principali de credite o scrisoare-cadru care va specifica contextul macroeconomic pe baza cruia vor fi ntocmite proiectele de buget, precum i metodologiile de elaborare a acestora i n sfrit limitele de cheltuieli aprobate de Guvern.

    ndrumarea metodologic a operaiunilor de elaborare a proiectelor de buget revine Ministerului Finanelor Publice care, n calitatea sa de organ administrativ de specialitate financiar, este abilitat s elaboreze norme metodologice care conform dispoziiilor Legii finanelor publice sunt obligatorii pentru toi agenii economici, instituiile publice i organele de stat care i ntocmesc bugete proprii. Prin aceste norme metodologice se dau ndrumrile necesare pentru asigurarea unei maniere unitare de abordare a aspectelor comune pe care le pretind activitile reclamate de procesul bugetar.

    Din punct de vedere metodologic, pentru estimarea sau evaluarea i implicit calculul cheltuielilor i veniturilor bugetare, n statele moderne au fost promovate modaliti diferite care, ns, (cu toat varietatea lor), urmresc acelai scop acela al unei evaluri reale i ct mai operative a cifrelor de venituri i cheltuieli care urmeaz s fie cuprinse n buget.

  • 60. Pentru evaluarea veniturilor bugetare s-au promovat dou metode i anume: a) metoda evalurii directe i b) metoda reportrii, cu anumite majorri, a veniturilor din anul precedent.

    A. Metoda evalurii directe este preferabil deoarece ea ofer perspectiva estimrii reale a veniturilor cu condiia ca aceasta s se fac cu sinceritatea i temeinice (cu profesionalism). Aceast metod este aplicat cu preferin n Germania i SUA (iar n ultimii ani i n Frana, n special pentru estimarea impozitelor directe pe veniturile cetenilor i pentru profiturile societilor comerciale).

    B. Metoda reportrii veniturilor din anul precedent, cu anumite majorri este mai simpl i mai operativ, ns utilitatea ei este condiionat de stabilirea ct mai judicioas a proporiei cu care se majoreaz cuantumul veniturilor reportate, deci tot pe baza unei estimri reale a evoluiei probabile a veniturilor i consumurilor supuse impozitelor directe i respectiv indirecte. Aceast metod se aplic parial n Frana, precum i n Belgia, Spania, etc.

    61. Pentru evaluarea cheltuielilor bugetare este utilizat cel mai frecvent metoda denumit cvasi-automatic, care const n reportarea n mod automat a cuantumului cheltuielilor din anul precedent, cu excepia cheltuielilor pentru care se cer modificri temeinic motivate.

    6. Formularea propunerilor bugetare de ctre ordonatorii principali de

    credite 62. Ordonatorii principali de credite au obligaia de a depune la Ministerul

    Finanelor Publice, pn la 15 iulie a fiecrui an, propunerile lor pentru proiectul de buget i anexele la acesta, pentru anul bugetar urmtor (cu ncadrarea n limitele de cheltuieli) i estimrile pentru urmtorii trei ani, nsoite de documentaii i fundamentri detaliate.

    Cele dou Camere ale Parlamentului (Camera Deputailor i Senatul) i aprob bugetele proprii (cu consultarea Guvernului) i le nainteaz Guvernului n vederea includerii lor n proiectul general al bugetului de stat.

    Autoritile administraiei publice locale au i ele obligaia de a formula propuneri proprii privind transferurile consolidate i sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat.

    Proiectele de buget (definitivate eventual n urma propunerilor formulate de Ministerul Finanelor Publice), mpreun cu anexele acestora, se nainteaz (de ctre ordonatorii principali de credite) Ministerului Finanelor Publice, pn cel trziu la data de 1 august a fiecrui an.

    La baza propunerilor bugetare formulate de ctre ordonatorii principali de credite stau datele i estimrile (pregtite i cuantificate de ctre unitile din subordine i naintate pe scar ierarhic) care se concentreaz ntr-un sistem piramidal la nivelul conductorilor ministerelor i celorlalte organe centrale de stat sau instituii publice centrale.

    7. ntocmirea proiectului de buget n sistem piramidal. Proiectele

    ministerelor i celorlalte organe centrale de stat 63. n desfurarea procedurii de elaborare a proiectului bugetului anual de stat,

    locul cel mai important l ocup elaborarea proiectelor de bugete ale ministerelor i celorlalte organe centrale de stat.

  • Propunerile de bugete (n cuprinsul crora se gsesc nglobate i propunerile tuturor unitilor subordonate) se transmit de ctre ordonatorii principali de credite la Ministerul Finanelor Publice, ntocmite pe formulare care sunt indicate prin ndrumrile metodologice.

    64. Propunerile de cheltuieli, potrivit ndrumrilor metodologice, se calculeaz pe baza datelor de fundamentare comunicate de ctre Ministerul Finanelor Publice i pe baza altor fundamentri proprii ale ordonatorilor principali de credite, fundamentri ce nsoesc proiectul de buget.

    Cheltuielile de personal se stabilesc pe baza principiului dimensionrii stricte a personalului de specialitate, administrativ i auxiliar finanat de la buget, n concordan cu necesitatea realizrii programelor i atribuiilor fiecrei instituii. Cheltuielile de personal se prezint att pentru aparatul propriu al instituiilor centrale, ct i pentru cel existent n structurile teritoriale subordonate. Cheltuielile de detaare, delegare i transfer n interesul serviciului se stabilesc la strictul necesar n funcie de oportunitatea lor.

    Cheltuielile materiale i prestrile de servicii se determin pe baza calculelor proprii ale ordonatorilor principali de credite i a actelor normative specifice fiecrui domeniu de activitate, analizndu-se necesitatea, oportunitatea i eficacitatea fiecrei cheltuieli pentru a se asigura condiii normale fiecrei instituii. Fundamentarea se face n raport cu indicatorii specifici fiecrei aciuni utilizndu-se fie formularele transmise de Ministerul Finanelor Publice, fie fundamentri proprii. Aceste propuneri nu pot fi mai mari fa de limita de cretere acceptat i transmis de Ministerul Finanelor Publice.

    Cheltuielile de capital (sumele de bani care se solicit cu titlu de cheltuieli de capital pentru obiectivele de investiii ale agenilor economici cu capital de stat) trebuie s fie fundamentate dup ce au fost luate n calcul toate posibilitile de finanare din surse proprii i din alte surse atrase, reprezentnd participri ale unor investitori strini sau mobilizri de fonduri nerambursabile primite din partea unor structuri ale Uniunii Europene.

    n listele de investiii se vor nscrie, cu prioritate, obiectivele de investiii ncepute n anii precedeni i neterminate. Fundamentarea, elaborarea i ierarhizarea prioritilor obiectivelor cuprinse n listele de investiii trebuie s ntemeieze pe criteriile stabilite de ctre Ministerul Finanelor Publice, cum ar fi: a) investiiile trebuie s corespund strategiilor i obiectivelor cuprinse n programul de guvernare; b) investiiile trebuie s aib surse de finanare n anii viitori; c) investiiile trebuie s fie cuprinse n prioritile politicii sectoriale; d) investiiile trebuie s contribuie la eficientizarea activitii sectorului respectiv etc.

    Pentru cheltuielile avnd natura de investiii ale ministerelor i altor organe centrale de stat, ca i ale instituiilor publice subordonate acestora, este necesar o anumit documentaie tehnico-eonomic, pentru care este prevzut i o procedur special de aprobare. Astfel, pentru investiiile care se finaneaz din bugetul statului este reglementat procedeul ntocmirii unor liste de lucrri, utilaje, mobilier i alte obiective de investiii, n cuprinsul crora se specific fiecare categorie de lucrri, utilaje, etc., cu sumele de bani care reprezint costul lor, determinate cu ajutorul unor proiecte i devize de calcul al costului, mai ales al lucrrilor de construcii i alte investiii. Aceste liste de investiii, nsoite de proiecte, devize de cost, rapoarte de necesitate se centralizeaz de ctre fiecare minister sau alt organ central de stat, se anexeaz la bugetele lor anuale i se aprob, urmndu-se o anumit procedur.

  • 65. Procedura aprobrii investiiilor ministerelor, altor organe centrale de stat i instituiilor publice subordonate acestora implic examinarea documentailor tehnico-economice de ctre Ministerul Finanelor Publice, avizarea de ctre acest minister a celor constatate ca fiind necesare i justificate i apoi aprobarea lor, dup cum urmeaz:

    - de ctre Guvern, pentru valori mai mari de 130 de miliarde lei; - de ctre ordonatorii principali de credite, pentru valori cuprinse ntre 18 miliarde

    lei i 130 miliarde lei; - de ctre ceilali ordonatori de credite, pentru valori de pn la 18 miliarde lei, cu

    avizul prealabil al ordonatorilor principali de credite. Potrivit legii, documentaiile tehnico-economice aferente investiiilor publice care

    se realizeaz pe baz de credite externe contractate sau garantate de stat se supun aprobrii Guvernului, indiferent de valoarea acestora.

    Alocaiile pentru instituiile publice ale cror cheltuieli curente i de capital se asigur potrivit legii din venituri extrabugetare i alocaii de la bugetul de stat, se stabilesc n funcie de programele de activitate ale acestora, existnd cerina ca ordonatorii de credite s identifice posibiliti de sporire a veniturilor proprii prin identificarea de noi venituri extrabugetare i reducerea corespunztoare a alocaiilor bugetare.

    Subveniile pentru unele produse i activiti, precum i subveniile pentru acoperirea diferenelor de pre i tarif se stabilesc n concordan cu actele normative care constituie temeiul legal al acordrii lor, pe baza unor fundamentri corespunztoare, n funcie de natura subveniilor solicitate. La fundamentare trebuie avute n vedere restrngerea acordrii subveniilor consecutiv aciunilor de restructurare i de modernizare a activitilor economice, de rentabilizare a agenilor economici i a efectelor ce decurg din privatizarea societilor comerciale cu capital de stat. De asemenea, la fundamentarea subveniilor trebuie s fie avute n vedere exigenele rezultate din armonizarea politicii i a legislaiei n acest domeniu cu cele ale Uniunii Europene, n vederea atingerii parametrilor minimali de performan necesari aderrii la Uniunea European.

    8. Rolul Ministerului Finanelor Publice n elaborarea proiectului bugetului

    de stat 66. Proiectele de bugete anuale ale ministerelor i celorlalte organe centrale de

    stat elaborate conform tuturor acestor dispoziii legale se depun la Ministerul Finanelor Publice, nsoite de documentaia necesar pentru investiii i de expuneri de motive, att pentru venituri, ct i pentru cheltuieli, pn cel trziu la 1 august a fiecrui an.

    n categoria bugetelor ministerelor i altor organe centrale de stat sunt incluse i bugetele: Senatului, Adunrii Deputailor, Administraiei Prezideniale i Guvernului, cu cheltuielile specifice salariilor i altor drepturi bneti cuvenite senatorilor, deputailor, minitrilor, etc., activitii curente a acestor organe i eventual investiiilor necesare pentru sediile lor, mijloace de transport, etc.

    67. ntre bugetele ministerelor, cel al Ministerului Finanelor Publice cuprinde toate veniturile i cheltuielile care se urmresc i execut prin acest minister, precum i subveniile care se acord la cererea judeelor i a municipiului Bucureti n cazurile n care cheltuielile prevzute n bugetele lor sunt mai mari dect veniturile proprii din acelai exerciiu financiar.

  • Ministerul Finanelor Publice are, n legtur cu elaborarea proiectului bugetului de stat, urmtoarele responsabiliti i atribuii, stabilite potrivit dispoziiilor legale n vigoare i a ndrumrilor metodologice prezentate anterior: - s examineze dac prioritile i obiectivele cuprinse n documentul de politic i

    strategie prezentat de ordonatorii principali de credite sunt n concordan cu prioritile politicii guvernamentale i cu datele nscrise n proiectul de buget, precum i dac solicitrile bugetare sunt realiste i fundamentate prin informaiile transmise. n acest scop, Ministerul Finanelor Publice procedeaz la verificarea fundamentrilor prezentate de ordonatorii principali de credite, fie c ele sunt ntocmite pe formularele transmise de Ministerul Finanelor Publice sau reprezint fundamentri proprii ale acestora;

    - s asigure corelarea politicilor sectoriale (sntate, nvmnt, industrie, mediu, aprare naional etc.) cu resursele posibil de mobilizat n condiii de finanare neinflaionist, pe baza propunerilor prezentate de ctre ordonatorii principali de credite;

    - s grupeze i s sistematizeze estimrile, pe anii urmtori, formulate de ctre ordonatorii principali de credite n proiectele de buget, pe naturi agregate de cheltuieli, n funcie de obiectivele prioritare, economice i sociale, care s permit o larg flexibilitate a managementului bugetar, n scopul informrii Guvernului i Parlamentului asupra perspectivei financiare a anilor urmtori. 68. Ministerul Finanelor Publice examineaz proiectele de bugete ale celorlalte

    ministere i alte organe centrale de stat, putnd cere modificarea cifrelor de venituri i cheltuieli pe care le socotete necesare pentru stabilirea echilibrului bugetar ntre totalul veniturilor i totalul cheltuielilor bugetare propuse. n ipoteza n care ministerele i/sau celelalte organe centrale de stat vizate nu accept modificrile cerute de Ministerul Finanelor Publice i nu se conformeaz recomandrilor acestuia, divergenele astfel iscate urmeaz a fi soluionate de ctre Guvern. Dup parcurgerea acestei faze se ajunge la definitivarea proiectelor de bugete ale ordonatorilor principali de credite, pe baza crora Ministerul Finanelor Publice (avnd n veder