UNIUNEA EUROPEANFondul Social European
GUVERNUL ROMNIEIMinisterul Administraiei i Internelor Inovaie n administraie
Programul OperaionalDezvoltarea Capacitii
Administrative
Proiect cofinanat din Fondul Social European prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative
Servicii de consultan pentru elaborarea unui manual de bune practici n cadrul proiectului: DA pentru MADR Dezvoltm Aptitudini pentru Ministerul Agriculturii i Dezvoltarii Rurale, cod SMIS 17654
MANUAL DE BUNE PRACTICI
Beneficiar:Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale
Elaborator:SC ACZ Consulting SRL
2012
CUPRINS 1. Introducere 4
1.1. Contextul manualului de bune practici 4
1.2. Scurt descriere a proiectului 6
1.3. Cui se adreseaz? 8
1.4. Integrarea n contextul instituional ale MADR 9
2. Exemple de bune practic instituional 11
2.1. Asigurarea unui management performant al resurselor umane 11
2.1.1. Elaborarea strategiilor i procedurilor de dezvoltare a resurselor
umane
11
2.1.2. Fi sintetic Studiul de caz 1 18
2.1.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru
grupul int
25
2.2. Dezvoltarea sistemului de control managerial intern 31
2.2.1. Sistemulde control managerial intern 31
2.2.2. Fi sintetic Studiul de caz 2 34
2.3.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru
grupul int
36
2.3. Elaborarea politicilor publice 38
2.3.1. Contextul i caracteristicile procesului de elaborare a politicilor
publice
38
2.3.2. Fi sintetic Studiul de caz 3 43
2.3.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru
grupul int
44
2.4. Asigurarea unui sistem de audit intern eficace 48
2.4.1. Sistemul i procedurile de audit intern 48
2.4.2. Fi sintetic Studiul de caz 4 53
2.4.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru
grupul int
55
2.5. Managementul programelor i proiectelor finanate din
Fondul Social European
61
2.5.1. Analiza implementrii programelor i proiectelor cofinanate
din FSE. Domenii de intervenie i rezultate ateptate
61
2.5.2. Fi sintetic Studiul de caz 5 71
2.5.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru
grupul int
74
2.6. Asigurarea unui sistem modern de comunicare instituional 76
2.6.1. Sistemele i procedurile moderne de comunicare instituional 76
2.6.2. Fi sintetic Studiul de caz 6 80
2.6.4. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru
grupul int
82
2.7. Managementul strategic 85
2.7.1. Tendine moderne n managementul strategic la nivelul
instituiilor publice
2.7.2. Fi sintetic Studiul de caz 7 90
2.7.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru
grupul int
94
2.8. Formarea profesionalcontinu 97
2.8.1. Tehnici moderne de nvare continu pentru personalul din
instituiile publice
97
2.8.2. Fi sintetic Studiul de caz 8 107
2.8.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru
grupul int
109
3. Dezvoltarea durabil n contextul mbuntirii procedurilor
instituionale
111
4. Egalitatea de sanse i aplicabilitatea ei n contextul dezvoltrii
instituionale
119
5. Concluzii 123
6. Referine bibliografice 126
7. Anexe 129
1. INTRODUCERE
1.1. Contextul manualului de bune practici
Acest manual de bune practici a fost creat n cadrul proiectului DA pentru
MADR Dezvoltm Aptitudini pentru ministerul Agriculturii i Dezvoltrii
Rurale, COD SMIS 17654, implementat de Ministerul Agriculturii i
Dezvoltrii Rurale (numit n continuare MADR), n calitate de Beneficiar, finanat
prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative (PO DCA),
Axa prioritar 1, D.M.I. 1.3. mbuntirea eficacitii organizaionale. Unul
dintre principalele rezultate ateptate ale proiectului este elaborarea
unui manual de bune practici fundamentat pe experiena dobndit n
schimburile de experien cu structuri similare din spaiul european.
Manualul i propune identificarea modelelor de succesde la nivelul structurilor
omoloage din spaiul european cu accent pe instituiile partenere din Spania i
Polonia, care vizeaz implementarea unor tehnici de lucru moderne aplicate n
instituiile publice, cu predilecie din state membre ale Uniunii Europene (UE).
Experiena dobndit n cadrul vizitelor de studiu desfurate n cadrul schimbului
de experien, rezultatele i concluziile acestorasunt prezentate prin intermediul
acestui manual, n vederea popularizrii i aplicrii acestora n activitile zilnice
ale personalului MADR. De asemenea, manualul va fi disponibil, n format
electronic, pe site-ul proiectului.
Manualul de bune practicielaborat pentru personalul din cadrul MADR i
propune s sprijine creterea calitii actului administrativ i implicit
dezvoltarea eficienei instituionale, capacitate care contribuie decisiv la
ndeplinirea obiectivelor i condiiilor ce rezult din calitatea de stat membru al
Uniunii Europene.
Obiectivul specific al conceperii acestui manual l reprezint creterea
gradului de informare al personalului din cadrul MADR n privina
tehnicilor de lucru moderne aplicate n instituiile publice din alte state membre
UE, a unor instrumente i informaii utile de lucru pentru dezvoltarea resurselor
umane, popularizarea modelelor de succes identificate la nivelul structurilor
4
omoloage din spaiul european, cu accent pe instituiile partenere din cadrul
schimburilor de experien.
Manualul include cazuri de bune practici din urmtoarele domenii: asigurarea
unui management performant al resurselor umane, dezvoltarea sistemului de
control managerial intern, elaborarea politicilor publice, asigurarea unui sistem de
audit intern eficace, managementul programelor i proiectelor finanate din
Fondul Social European, asigurarea unui sistem modern de comunicare
instituional, management strategic i formarea profesional continu.
De asemenea, manualul include seciuni distincte dedicate conceptelor de
dezvoltare durabil i egalitate de anse.
5
1.2. Scurt descriere a proiectului
Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale este organul de specialitate al
administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, n subordinea
Guvernului, fiind autoritatea public central responsabil cu aplicarea strategiei
i programului de guvernare, cu rol n elaborarea i implementarea strategiilor
naionale sectoriale n domeniile agriculturii i produciei alimentare, dezvoltrii
rurale, pescuitului i acvaculturii, mbuntirilor funciare, precum i n
domeniile conexe: fitosanitar, cercetarea tiinific de specialitate, conservarea i
managementul durabil al solurilor i al resurselor genetice vegetale i animale1.
MADR a implementat, n calitate de beneficiar al finanrii nerambursabile,
proiectul DA pentru MADR Dezvoltm Aptitudini pentru ministerul
Agriculturii i Dezvoltrii Rurale, COD SMIS 17654, finanat prin Programul
Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative (PO DCA), Axa prioritar 1,
D.M.I. 1.3.mbuntirea eficacitii organizaionale.
Obiectivul general al proiectului l reprezint creterea capacitii administrative
a Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii Rurale prin mbuntirea nivelului de
pregtire profesional a resurselor umane la nivelul instituiei.
Scopul proiectului este de a contribui la dezvoltarea competenelor i
abilitilor personalului MADR, printr-un program de formareadaptat nevoilor
specifice identificate, schimb de bune practici cu instituii similare din spaiul
european i elaborarea unui set de instrumente suport necesare creterii eficienei
i eficacitii n activitatea curent a ministerului.
Principalele activiti ale proiectului sunt:
- dezvoltarea abilitilor angajailor MADR n concordan cu nevoile
instituiei, desfurarea a 6 module de formare profesional;
- elaborarea Strategiei de formare a resurselor umane la nivelul MADR
fundamentat pe baza analizei nevoilor cu obiective clare i coerente
pe termen mediu i lung;
- organizarea a 2 schimburi de experien cu instituii omoloage din state
membre ale Uniunii Europene;
- elaborarea unui Manual de bune practici fundamentat pe experiena
dobndit n schimburile de experien cu structuri similare din spaiul
european;
- dezvoltarea unei biblioteci virtuale care va asigura materiale i
informaii ntregului aparat al ministerului;
- organizarea a dou conferine pentru promovarea, respectiv
diseminarea rezultatelor proiectului.
1 HG nr.25/2010 privind organizarea i funcionarea Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii Rurale
6
Durata de implementare a proiectului este de 12 luni.
Valoarea total a proiectului este de 734.129,50 lei din care 624.010,08 lei
reprezint valoarea asistenei financiare nerambursabile.
7
1.3. Cui se adreseaz?
Grupul int vizat n mod direct de proiect este format din 150 de angajai din
aparatul propriu al MADR, iar n mod indirect este vizat ntregul aparat al MADR
care va beneficia de acces la informaii prin intermediul unei biblioteci
virtuale care va fi dezvoltat n cadrul proiectului.
n urma diseminrii rezultatelor proiectului, vor avea acces la informaii i alte
categorii de specialiti: auditori interni i externi, personal cu funcii de conducere
dinadministraia public la nivel central i local, precum i funcionarii din
organismele de implementare la nivel local,care pot valorifica elementele de bun
practic n procesul de eficientizare instituional.
8
1.4. Integrarea n contextul instituional al MADR
Manualul de bune practici poate constitui un model pentru personalul din cadrul
MADR n ceea ce privete aplicarea unor tehnici de lucru moderne care s
eficientizeze astfel structurile organizaionale, tehnici aplicate n alte state
membre UE, inclusiv instrumente i informaii utile de lucru pentru dezvoltarea
resurselor umane.
La elaborarea manualului, s-a fcut uz de o gam larg de surse de informaii:
chestionare completate de participanii la schimburile de experien/
cursuri/seminarii;
rapoartele deplasrii ntocmite n urma participrii la vizitele de
studiu/seminarii/conferine;
materialele puse la dispoziie de ctre MADR (provenite de la
instituiile gazd n schimburile de experien realizate);
dialogul direct cu personalul MADR, prin realizarea de interviuri cu
participanii la schimburile de experien;
documentarea proprie si valorificarea portofoliului propriu de
expertiz al consultantului: identificarea proprie a exemplelor de
bune practici, a unor instrumente i informaii necesare dezvoltrii
resurselor umane i consolidrii capacitii administrative a MADR;
testarea instrumentelor de lucru printr-o comunicare adecvat cu
beneficiarul proiectului;
abordarea din perspectiva sustenabilitii rezultatelor livrate, prin
includerea n manualul de bune practici aunor soluii pentru
organizarea echipelor de lucru multifuncionale care vor putea fi
folosite pe termen lung pentru a eficientiza astfel structurile
organizaionale ale MADR;
comunicareai consultarea continu cu echipa de management a
proiectului pentru a obine suportul necesar pentru realizarea acestui
document;
identificarea unor posibile domenii de analiz a bunelor practici ca
urmare a schimburilor de experien organizate n cadrul proiectului.
Finalitatea manualului este legat direct de necesitatea instituional a MADR,
ntruct concluziile analizelor efectuate se pot transpune n propuneri de msuri
pentru mbuntirea funcionrii ministerului, innd cont i de elementele de
bun practic identificate n cele dou state membre vizitate. Pornind de la analiza
problemelor existente i a posibilitilor de dezvoltare profesional ale resurselor
umane n MADR, materialele privind cazurile de bun practic conin modalitti
concrete de valorificare a concluziilor n contextul instituional al MADR.
9
Manualul de bune practici include:
tehnici de lucru moderne aplicate n instituiile publice, cu predilecie din
state membre UE;
informaii i instrumente de lucru utile pentru dezvoltarea resurselor
umane;
informaii i instrumente de lucru utile pentru consolidarea capacitii
administrative a MADR;
experiena dobndit n cadrul vizitelor de studiu/conferine/seminarii
desfurate n cadrul proiectului.
Manualul de bune practici a fost elaborat astfel nct s aib o structur unitar de
prezentare a fundamentrii teoretice i a cazurilor de bun practic, propunndu-
in acelai timp s asigure o parcurgere facil. n alctuirea sa,prestatorul a avut
n vedere delimitarea clar a temelor abordate. Se vor avea n vedere, pentru
fiecare din temele abordate:
Principalele elemente teoretice pe se care fundamenteaz tema respectiv
iexemple de bun practic i/sau studii de caz;
Fie sintetice ale studiilor de caz;
Relevana pentru nevoile MADR i principalele concluzii pentru grupul
int, inclusiv formularea de recomandri pentru elaborare i
implementare.
10
2. EXEMPLE DE BUN
PRCTIC INSTITUT IONL
2.1. Asigurarea unui management performant al resurselor
umane
2.1.1. Elaborarea strategiilor i procedurilor de dezvoltare a
resurselor umane
innd cont de specificitatea i caracteristicile personalului din instituiile publice,
se poate spune c rolul resurselor umane este fundamental pentru funcionarea
eficient a oricrei organizaii. Pe lng celelalte categorii de resurse necesare
pentru implementarea oricrui proiect sau desfurarea oricror activiti n
domeniul public, resursele umane reprezint o component fr de care nu se pot
atinge obiectivele previzionate, respectndu-se n acelai timp principiile de baz
ale managementului.
O prioritate actual la nivel guvernamental este reprezentat de realizarea unui
management al resurselor umanepe baza unei strategii coerente i durabile, a
principiului profesionalizrii i specializrii funciei publice, precum i a
standardizrii procedurilor de recrutare pe baze legale, asigurndu-se totodat i
atingerea altor obiective cum ar fi creterea responsabilitii, a integritii i
imparialitii profesionale a funcionarilor publici.
Modernizarea managementului resurselor umane din cadrul administraiei publice,
formarea continu a funcionarilor publici, dezvoltarea unui corp de manageri
profesioniti, adoptarea unui sistem de salarizare specific funcionarilor
publici cu instrumente de motivare alternative, asigurarea unui sistem de
management al funciei publice care s asigure recrutarea, promovarea pe baz de
merit i competen, precum i evaluarea corespunztoare a performanelor
funcionarilor publici, sunt numai cteva din obiectivele strategice ale Guvernului,
stabilite n scopul modernizrii i adaptrii administraiei publice din Romnia,
pentru a se apropia ct mai rapid de standardele i rezultatele operaionale ale
sectorului public i administraiei publice din rile Uniunii Europene. Fr
resursa uman bine pregtit profesional nu se poate vorbi despre performan n
11
administraie public, i nici despre eficien2.
Managementul performanei are ca scop motivarea funcionarilor publici n scopul
de a contribui la atingerea obiectivelor unei instituii publice, mbuntirea
performanelor i dezvoltarea competenelor angajailor. Este un proces complex
care demareaz cu stabilirea obiectivelor pentru anul urmtor, continu cu
feedback, sprijin i coaching din partea efului ierarhic n cursul ndeplinirii
obiectivelor, participarea funcionarului public la programele de formare, i se
termin cu evaluarea performanelor3.
Managementul strategic al resurselor umane are la baz elemente eseniale
precum:
- recunoaterea importanei managementului resurselor umane ca factor
cheie pentru buna funcionare a instituiei i atingerea obiectivelor
propuse;
- asigurarea unui climat instituional propice pentru dezvoltarea
resurselor umane, pe baze participative, asigurarea contientizrii de
ctre personal a importanei n cadrul proceselor de munc i oferirea
de feedback pentru activitile desfurate;
- o investiie continu n formarea resurselor umane, concentrat pe
mbuntirea performanelor individuale specifice, dar i pe facilitarea
relaiilor de munc;
- asigurarea motivrii financiare, n coresponden cu performana
personalului;
- asigurarea unui management receptiv, bazat pe buna comunicare ntre
nivelurile ierarhice;
- evaluarea periodic a resurselor umane i adoptarea de msuri n
funcie de rezultatele acesteia.
n ceea ce privete strategia de resurse umane, este obligatorie pstrarea unei
viziuni de ansamblu i pstrarea urmtoarelor condiii enunate de Hendry i
Pettigrew4:
utilizarea planificrii strategice a resurselor umane;
abordare coerent a designului i conducerii sistemelor de personal
bazate pe o politic de angajare i pe o gestionare strategic a resurselor umane;
2 Ilie, L., Osoian, C. i Petelean, A., Managementul resurselor umane, Editura Dacia,
Cluj-Napoca, 2002. 3 Portal Managementul performanei, www.managementulperformantei.ro.
4 Hendry, C., & Pettigrew, A. (1986), The practice of strategic human resource
management, Personnel Review.
12
http://www.managementulperformantei.ro/
adecvarea activitilor i politicilor managementului resurselor umane la
strategia instituiei;
perceperea oamenilor din instituie ca pe o resurs strategic.
Este recomandat ca autoritile i instituiile publice s utilizeze un proces eficient
de elaborare a politicilor de resurse umane, n cadrul cruia responsabilitatea
colectrii informaiilor, administrrii i coordonrii procesului aparine
departamentului de resurse umane, iar implicarea persoanelor n poziii de
conducere se realizeaz n mod eficient din punct de vedere al timpului5.
Adaptnd tipurile de strategii n domeniul resurselor umane dup Rolf Bhner6,
putem identifica urmtoarele categorii de strategii de personal pentru
administraiile publice:
Strategia de personal orientat spre activiti;
Strategia de personal orientat spre valoare;
Strategia de personal orientat spre resurse.
Strategia de personal orientat spre activiti - Acest tip de strategie de personal
are n vedere deciziile privind planul de activiti la nivelul organizaiei, avnd n
vedere c resursa uman reprezint o resurs cheie pentru derularea activitilor i
atingerea rezultatelor propuse. O astfel de strategie are urmtoarele avantaje:
diminueaz rezistena la schimbare;
permite planificarea i luarea din timp a msurilor privind utilizarea
eficient a resurselor umane;
reduce cheltuielile de pregtire i angajare a personalului n momentul
introducerii de noi activiti/abordri;
sensibilizeaz personalul n legtur cu problemele dezvoltrii strategiei
organizaiei;
crete considerabil capacitatea de reacie sau de adaptare a organizaiei la
modificrile aprute, deoarece dependena relativ mare a strategiei de personal de
strategia organizaiei permite o activitate de personal anticipativ i continu.
Strategia de personal orientat spre valorile eseniale pentru organizaie - Axat
pe valorificarea superioar a potenialului salariailor, pe baza satisfacerii
nevoilor, intereselor i aspiraiilor acestora, aceast strategie promoveaz valori
elevate n rndul acestora pentru creterea performanelor individuale i colective,
atingerea nivelului de excelen, dezvoltarea personalitii oamenilor, calitatea
5 Armstrong, M., Managementul resurselor umane. Manual de practic, Editura Codecs,
Bucureti, 2001. 6 Bhner, R., Spre un nou comportament al organizaiilor n cadrul oraelor competitive, 2007.
13
superioar a muncii prestate, mbuntirea relaiilor sociale, securitatea locului de
munc.n acelai timp ns, acest tip de strategie ascunde pericolul orientrii
unilaterale spre personal, fr a ine cont ndeajuns de alte aspecte instituionale.
Cu toate acestea, n opinia multor specialiti n domeniu, strategia de personal
orientat spre valoare este mult mai potrivit sau mai adecvat i potenial mai
folositoare, deoarece n cadrul acestui tip de strategie o importan deosebit o au
valorile relevante pentru o anumit organizaie7.
Strategia de personal orientat spre resurse - Recunoaterea i promovarea
acestei strategii de personal presupune inversarea raportului scop-mijloace. n
cadrul acestei strategii, resursele umane sau posibilitile de asigurare cu personal
influeneaz considerabil coninutul strategiei instituiei. Prin urmare, n strategia
de personal orientat spre resurse, problemele privind resursele umane sunt deja
incluse sau avute n vedere n formularea strategiei organizaiei i nu apar numai
n faza de realizare a acesteia cnd personalul existent s-ar putea afla la un nivel
necorespunztor8.
Strnsa corelare a strategiei de personal i a strategiei organizaiei amplific
necesitatea unei viziuni de ansamblu sau a unei abordri integrate a problematicii
respective, n cadrul creia trebuie s se in seama tot mai mult de faptul ca
potenialul uman nu poate fi ntotdeauna adaptat pe termen scurt cerinelor
strategiei organizaiei. De asemenea, aceast viziune mrete succesul
competiional al organizaiei i creeaz premisa realizrii unor noi demersuri
strategice n condiiile meninerii resurselor umane.9
O alt abordare tipologic a strategiilor din domeniul resurselor umane pune
accentul exclusiv pe preocuprile pentru perfecionarea i dezvoltarea
personalului. Literatura de specialitate prezint clasificarea strategiilor de
personal, n funcie de decalajul de performan acoperit de activitatea de training
i dezvoltare, i anume:
1) strategia corectiv;
2) strategia proactiv;
3) strategia procesual.
Strategia corectiv are n vedere reducerea decalajului ntre performana efectiv a
angajatului pe un post, la un anumit moment, i performana care ar trebui
7 MOLDOVAN-SCHOLZ, Maria , Managementul resurselor umane, Editura Economic,
Bucuresti, 2000. 8 MOLDOVAN-SCHOLZ, Maria , op. cit.
9 Stone, R.J., Human Resource Management, John, Wiley and Sons Ltd, 2005.
14
obinut pe postul respectiv la acelai moment. Deoarece se reacioneaz, de fapt,
la ceea ce s-a petrecut deja, acest tip de strategie este denumit i reactiv, fiind
caracteristic organizaiilor n care dezvoltarea resurselor umane nu constituie o
prioritate.10
Strategia proactiv urmrete eliminarea decalajului ntre performana dorit pe
postul respectiv la un alt moment, respectiv n viitorul imediat sau previzibil.
Acest tip de strategie este bazat pe previzionarea dezvoltrii organizaiei n viitor
i pe identificarea nevoilor viitoare de pregtire a personalului. Strategiile
proactive sunt adoptate de organizaiile care au deja o strategie global bine
definit i care consider angajaii o resurs productiv deosebit de important.11
Strategia procesual are ca obiectiv crearea unui cadru organizaional stimulativ
pentru nvarea la toate nivelurile i infuzia permanent de cunotine noi n
organizaie. Acest tip de strategie urmrete acoperirea decalajului ntre
performana angajailor la momentul prezent i performana dorit ntr-un viitor
mai ndeprtat. Deoarece n aceast strategie se are n vedere un viitor mai
ndeprtat i mai puin previzibil, prin activitatea de training se ncearc
dezvoltarea capacitii personalului de a nva continuu.12
Activitatea de management a resurselor umane este coordonat i sprijinit de
ctre departamentul de resurse umane i implementat de ctre funcionarii
publici de conducere ai autoritii sau instituiei publice. Aadar, funcionarii
publici de conducere trebuie s aib competenele necesare pentru gestionarea
resurselor umane, cum ar fi de exemplu:
stabilirea cerinelor funciei;
realizarea interviurilor de selecie;
evaluarea performanelor individuale;
identificarea necesarului de formare;
folosirea metodelor de formare la locul de munc, etc.
Atribuiile funcionarilor publici de conducere n domeniul managementului
resurselor umane includ:
Utilizarea zilnic a instrumentelor i tehnicilor managementului
resurselor umane (interviu de selecie, evaluarea performanelor, sprijin acordat n
timpul perioadei de prob, sprijin acordat debutanilor, stabilirea necesarului de
10
MOLDOVAN-SCHOLZ, Maria ,op. cit . 11 MOLDOVAN-SCHOLZ, Maria, op. cit. 12
MATHIS, R., NICA, P, RUSU, C., Managementul resurselor umane, Editura Economic, Bucureti, 1997 .
15
formare, sprijinirea carierei funcionarilor publici, motivare etc);
Furnizarea informaiilor pentru sistemul mnagementului resurselor
(caracteristicile funciei, cerine, necesar de formare etc);
Analiza nevoilor legate de resurse umane ale unitilor organizatorice
(necesar de formare, necesarul de for de munc, noi fie ale posturilor etc);
Propuneri de management al resurselor umane privind echipa condus
(recompense, mobilitate, dezvoltare carier, formare etc);
Solicitare sprijin de la departamentul de resurse umane din cadrul
autoritii sau instituiei publice.
Hotrrea de Guvern nr. 611/2008 precizeaz rolul i responsabilitatea
funcionarilor publici de conducere n susinerea dezvoltrii i carierei
funcionarilor publici. Paragraful 2 al articolului 129 subliniaz c funcionarii
publici de conducere au responsabilitatea de a susine cariera funcionarilor
publici prin promovare rapid, folosind urmtoarele metode:
a) participare activ la dezvoltarea competenelor, cunotinelor i
abilitilor funcionarilor publici subordonai, inclusiv desemnarea lor ca
participani la programele de formare profesional;
b) stabilirea necesarului de formare a funcionarilor publici pentru a putea
realiza atribuiile unei funcii publice de nivel superior cu profesionalism i
eficien.
Atribuiile departamentului de resurse umane n susinerea activitii de
management al resurselor umane a funcionarilor publici de conducere:
realizarea i actualizarea bazei de date cu informaii legate de
managementul resurselor umane;
pe baza legislaiei, realizarea de propuneri pentru pregtirea
instrumentelor i documentelor de management a resurselor umane care vor fi
folosite de ctre funcionarii publici de conducere n activitile zilnice;
sprijinirea organizrii proceselor de selecie, promovare i formare,
solicitarea aprobrii i notificarea Ageniei Naionale a Funcionarilor
Publici(ANFP), atunci cnd este nevoie, conform prevederilor legale;
sprijin i consultan de specialitate oferite funcionarilor publici de
conducere n aplicarea legislaiei referitoare la managementul resurselor umane;
participarea n procesele de management al resurselor umane (elaborarea
planului de ocupare, recrutare i selecie, managementul carierei, planificarea i
implementarea aciunilor de formare, etc);
transmiterea informaiilor referitoare la funcionarii publici i funciile
publice la ANFP.
16
Comunicarea i colaborarea dintre funcionarii publici de conducere i
departamentele de resurse umane din toate autoritile i instituiile publice este
vital n managementul resurselor umane. Niciunul dintre participanii la proces
nu poate realiza singur gama complet de atribuii prevzute de legislaie.
Managementul carierei este unul din elementele de baz ale managementului
funciei publice i al funcionarilor publici, n care att reprezentanii instituiilor
i autoritilor publice, ct i funcionarii publici joac un rol important. Aceast
activitate acoper o parte important a activitii de management al resurselor
umane, de la recrutare i selecie, perioada de stagiu a debutantului, evaluarea
performanelor, stabilirea nevoilor de formare i perfecionare, respectiv a
potenialului de promovare, dezvoltarea funcionarului public, mobilitate i
promovare n funcii de execuie, respectiv de conducere pn la stabilirea
drepturilor salariale13
.
Din punctul de vedere al managementului resurselor umane, cariera reprezint
evoluia funcionarului public n cadrul unei organizaii, respectiv n cadrul
funciei publice, progresiv n concordan cu nevoile organizaiei i n funcie de
cunotinele, competenele, performanele i preferinele funcionarului public.
Aceasta nseamn c responsabilitatea n dezvoltarea carierei aparine att
autoritilor i instituiilor publice, ct i funcionarilor publici.n acest context,
managementul carierei reprezint un ansamblu de activiti coordonate i coerente
realizate n cadrul autoritilor i instituiilor publice de ctre funcionarii publici
de conducere, sprijinii de specialitii de resurse umane, respectiv de
compartimentele specializate ale ANFP care au ca scop:
s asigure satisfacerea nevoilor de personal ale instituiilor i autoritilor
publice, att la nivelul funciilor publice de execuie, ct i la nivelul celor de
conducere;
s ofere funcionarilor publici cu potenial de dezvoltare i experiena
necesar posibiliti de dezvoltare personal i avansare n carier.
Principalele instrumente de management al carierei definite prin art. 6. din HG nr.
611/2008 sunt:
a) planul de ocupare a funciilor publice, elaborat i aprobat n condiiile
legii;
b) instrumentele interne de gestiune i planificare a resurselor umane din
cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice;
13
Marinescu, P., Managementul instituiilor publice, Editura Universitii din Bucureti, 2003
17
c) planurile de formare profesional a funcionarilor publici.
2.1.2. Fi sintetic Studiul de caz 1
La nivelul Uniunii Europene s-au putut identifica o serie de exemple de bune
practici n domeniul managementului performant al resurselor umane n instituii
publice. Lund n considerare faptul c este de o relevan extrem asigurarea
unui management performant i n cadrul Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii
Rurale de la noi din ar, ne vom concentra ca n prezentul manual s includem
elemente de o aplicabilitate ridicat i exemple care pot fi urmate i implementate
i la noi n ar.
Astfel, n cele ce urmeaz ne vom axa pe prezentarea unor exemple de organizare
a resurselor umane, care au fost identificate la nivelul instituiilor publice
(ministerele agriculturii) din Polonia i Spania, n urma realizrii unor vizite de
studiu n cadrul proiectului finanat din PO DCA ,,DA pentru MADR - Dezvoltm
Aptitudini pentru Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale.
I. Sinteza informaiilor colectate n urma vizitei de studiu din Polonia
Analiza informaiilor colectate cu ocazia vizitei de studiu n Polonia reliefeaz
cteva caracteristici importante ale modului de organizare a resurselor umane:
(a) structura pe niveluri ierarhice i distribuia sarcinilor de lucru n
conformitate cu structura ierarhic;
(b) structura personalului pe grupe de vrst i n funcie de gen;
(c) gradul de acoperire a necesitilor de personal;
(d) algoritmul pentru ocuparea unui loc n sistemul public;
(e) dezvoltarea resurselor umane din sistem;
(f) motivarea salarial;
(g) situaiile care conduc la ieirea din sistem;
(h) atenia acordat imaginii funcionarilor publici.
(a) Structura pe niveluri ierarhice i distribuia sarcinilor de lucru n
conformitate cu structura ierarhic
n cadrul Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii Rurale din Polonia, exist mai
multe niveluri de funcionari care ndeplinesc responsabiliti diferite, dar care
conlucreaz pentru realizarea unui management performant i riguros al resurselor
18
umane, astfel:
- n scopul de a asigura realizarea profesional, riguroas, imparial i
politic neutr a sarcinilor statului, n instituiile de administraie
guvernamental acioneaz corpul funcionarilor publici;
- preedintele Consiliului de Minitri este eful corpului funcionarilor
publici;
- funcionarii publici, bucurndu-se de ncredere public, garanteaz
realizarea sarcinilor de baz pentru funcionarea statului.
S-a observatc distribuirea sarcinilor la nivelul instituiilor publice se face
ntr-un mod bine structurat, care permite asigurarea unei eficiene n sistemul de
lucru i o performan crescut la nivelul resurselor umane.
Sarcinile ndeplinite de eful Funcionarilor Publici sunt redate n cele ce
urmeaz:
- Vegheaz asupra respectrii principiilor corpului serviciului
public;
- Conduce procesul de gestionare a resurselor umane n domeniul
funcionarilor publici;
- Colecteaz i difuzeaz informaii despre corpul funcionarilor
publici, inclusiv despre posturile libere;
- Pregtete proiecte de acte normative referitoare la funcionarii
publici;
- Planific, organizeaz i supravegheaz organizarea de cursuri
centrale pentru funcionarii publici;
- Desfoar colaborarea internaional n probleme referitoare la
funcionarii publici;
- Pregtete i prezint Consiliului de Minitri proiectul strategiei de
gestionare a resurselor umane n domeniul funcionarilor publici;
- Prezint Preedintelui Consiliului de Minitri, pn la sfritul lunii
martie n fiecare an, raportul despre situaia funcionarilor publici
i realizarea sarcinilor pe anul precedent.
eful Funcionarilor Publici poate nfiina echipe ca organe consultative sau de
avizare n probleme care in de sfera de aciune a efului Funcionarilor Publici.
De asemenea, acesta poate stabili pe cale administrativ standardele de gestionare
a resurselor umane n domeniul funcionarilor publici.
n Polonia, preedintele Consiliului de minitri este eful Corpului funcionarilor
din Polonia - aceast structur cuprinde att angajai ai sistemului public
(personal contractual-angajat n conformitate cu regulile Codului Muncii) ct i
19
funcionari publici (personal numit n concordan cu regulile stabilite prin Actul
Serviciului Civil).
Dintre sarcinile ndeplinite de Directorii Generali ai instituiilormenionm:
- Asigur funcionarea i continuitatea activitii instituiei,
condiiile de funcionare, precum i organizarea muncii;
- Realizeaz activitile din domeniul dreptului muncii n raport cu
persoanele angajate n instituie i realizeaz politica de personal;
- Realizeaz sarcini concrete ale efului instituiei;
- Realizeaz alte sarcini atribuite de eful instituiei.
(b) Structura personalului pe grupe de vrst i n funcie de gen
Structura pe grupe de vrst a membrilor corpului funcionarilor publici este
urmtoarea:
Pn la 30 de ani - 19%;
ntre 31-50 de ani - 53%
Peste 50 de ani - 28%.
Se constat o distribuie echilibrat pe grupe de vrst, care ofer acces
nediscriminatoriu tinerilor pentru angajarea n sistemul public i, valorific,
deopotriv personalul cu experien.
Aproximativ 70% din funcionarii publici sunt femei (50% din posturile din
corpul de elit, 42% din posturile de director general), ceea ce demonstreaz o
bun aplicare a principiului egalitii de anse n sistemul de recrutare i de
promovare n carier.
(c) Gradul de acoperire a necesitilor de personal
n fiecare an, Consiliul de minitri stabilete un plan al numirilor n funcia
public la nivelul naional - de ex. pentru 2009 -1500 posturi, pentru 2010 -500
posturi (avnd n vedere efectele crizei). O pondere de aproximativ 6% din
angajaii din administraie fac parte din corpul de elit al funcionarilor publici,
30% din membrii acestui corp desfurnd activitate la nivelul ministerelor, fiind
admii pe baz de concurs, conform unei proceduri specifice. n Polonia se
dorete meninerea statutului special al funcionarilor publici.
n anul 2010, a fost promovat o iniiativ legislativ pentru reducerea cu 10% a
20
posturilor prevzute n administraia central, dar Curtea Constituional a respins
proiectul de lege. n anul 2011, la solicitarea Primului Ministru toate ministerele
au aplicat o reducere cu 5% a gradului de ocupare a posturilor, dar la nivel local a
crescut gradul de ocupare datorit prelurii unor funcionari disponibilizai din
serviciul administraiei centrale. Fluctuaiile de personalgenerate de remuneraia
nemotivant comparativ cu mediul privat sunt n scdere: n 2007- au plecat din
sistem 12,8% din personal, iar n 2010 au plecat 7,1%.
(d) Algoritmul pentru ocuparea unui loc n sistemul public
Ocuparea funciei superioare se face pe cale de concurs deschis, pe baze
competitive. Sunt evaluate ndeosebi experiena profesional a candidatului,
cunotinele i competenele de conducere.
Directorul general al Corpului organizeaz concursul de admitere n rndul
funcionarilor publici, cu respectarea principiilor transparenei.O persoan
angajat pentru prima dat ncheie un contract de munc pentru o perioad de 12
luni, din care este obligat ca o perioad de 4 luni s participe la o pregtire
specific domeniului public. Nu este obligat la aceast perioad dac a absolvit
Scoal Naionala de Administraie Public. Pentru a deveni funcionar public,
angajatul sistemului public trebuie s ndeplineasc o serie de condiii:vechime n
serviciul civil de minim 3 ani sau consimmntul directorului general al oficiului
pentru intrarea in procedura de calificare; deinerea unei diplome de master;
cunoaterea cel puin a unei limbi strine - fie limbi ale UE sau arab, bielorus,
chinez, islandez, japonez, norvegian, rus sau ucrainean; s fie transferat n
corpul militar de rezerv sau s fie scutit de efectuarea stagiului militar.
Pentru a ocupa o poziie nalt de funcionar public trebuie ndeplinite i
urmtoarele condiii: diplom de master sau echivalentul acesteia, aptitudini de
management, cel puin 6 ani experien, iar ultimii 3 ani ntr-o poziie de
conducere.
Obligaiile i drepturile unui membru al corpului funcionarilor publici includ
urmtoarele:
- n prestarea obligaiilor de serviciu nu se poate conduce dup interesul
individual sau de grup;
- Nu poate s-i exprime n public concepiile politice;
- Nu poate participa la greve sau aciuni de protest, care s perturbe buna
funcionare a instituiei;
- Nu poate mbina activitatea din serviciul public cu mandatul de consilier;
21
- Ocupnd o funcie superioar n serviciul public nu poate ndeplini funcii
n organizaiile de sindicat;
- Nu are dreptul de a nfiina partide politice i nici de a participa la
activitatea lor;
- Nu poate presta activiti suplimentare fr acordul directorului general al
instituiei;
- Nu poate presta activiti care contravin obligaiilor ce decurg din lege sau
care submineaz ncrederea n serviciul public;
- Nu poate presta activiti de ctig suplimentar fr a obine acordul n
scris al directorului general al instituiei.
(e) Dezvoltarea resurselor umane din sistem
Un element ce reprezint un model de bune practici i poate fi preluat n
gestionarea resurselor umane la nivelul administraiei publice romneti este
planul de dezvoltare individual. Pe baza acestui plan se realizeaz evaluarea
angajatului i se prezint evoluia carierei profesionale a angajatului. Acesta este
elaborat de superiorii direci, aprobat de directorul de resort i avizat de directorul
general.Pregtirea continu reprezint o obligaie a angajatului, iar la cererea
acestuia, exist posibilitatea unei cofinanri a programelor/cursurilor pe care
dorete s le urmeze (inclusiv masterat, doctorat).
Prin proiecte finanate din fonduri europene, n perioada 2008-2012 au beneficiat
de cursuri de specialitate 50.000 de persoane din cadrul corpului de funcionari
publici.
(f) Motivarea salarial
Modul de salarizare poate fi privit ca un bunstudiu de caz preluat din experiena
polonez.Angajaii primesc un salariu de baz la care se adaug sporurile aferente
activitii depuse (n funcie de vechime, activiti suplimentare, merite deosebite,
etc.). Salariul mediu este de 1.500 zloi (n primul an de la angajare este de 1.200
zloi), corespunztor treptei n ierarhia funciei publice deinute (exist 9 astfel de
trepte). Salariul pentru posturi de nceptori este motivant, fiind mai mare dect n
mediul privat, dar pe msur ce se crete n ierarhie, salariile nu mai sunt att de
competitive. Nu exist o difereniere ntre personalul care lucreaz cu fonduri
europene i cei care n activitatea lor nu gestioneaz astfel de fonduri. n 2008 s-a
realizat o nivelare a salariilor, fiind valorificate la maximum posibilitile oferite
de asigurarea salariilor din fondurile europene pentru asisten tehnic.
Potrivit art. 92 din legea funcionarilor publici, pentru realizri deosebite,
22
ndeplinirea eficient a sarcinilor, realizarea de activiti suplimentare etc, la
propunerea superiorilor, se ofer recompense pentru salariai alocate din fondul
special prevzut n acest scop. Tot ca form de motivare, au fost create faciliti
pentru angajai, astfel c acetia pot servi masa de prnz n spaii special
amenajate, avnd acces la produse alimentare comercializate la preuri
competitive.
(g) Situaiile care conduc la ieirea din sistem
Ieirea din sistemul public se poate produce prin:
- pensionare;
- desfacerea contractului de munc (cu preaviz i fr preaviz).
Vrsta de pensionare este de 60 ani la femei, 65 ani la brbai; dac angajatul are
cel puin 25 ani vechime n munc se poate pensiona indiferent de vrst.
Desfacerea contractului de munc al unui funcionar din serviciul public, cu
pstrarea unei perioade de trei luni de la preaviz se produce n urmtoarele
situaii:
- Evaluare negativ de dou ori succesiv;
- Constatarea de ctre medic a incapacitii ndelungate de munc, n urma
creia nu mai pot fi ndeplinite atribuiile ce decurg din ocuparea funciei de
funcionar public;
- Deteriorarea imaginii instituiei;
- Lichidarea instituiei, dac nu este posibil transferul;
- mplinirea vrstei de 65 de ani, dac perioada de angajare i permite
obinerea dreptului de a se pensiona;
- Refuzul de a se supune analizelor pe care le ntreprinde medicul
reprezentant al Casei de Asigurri;
- nelegerea ntre pri sau dup un preaviz de trei luni ca urmare a
renunriifuncionarului public;
- Neprezentarea la lucru din cauza unei afeciuni care dureaz mai mult de un
an.
Desfacerea contractului de munc al unui funcionar public din vina
funcionarului, fr preaviz, se poate produce n cazul:
- nclcrii grave de ctre funcionar a obligaiilor elementare ca membru al
corpului serviciului public;
- svririi de ctre funcionar n timpul derulrii contractului de munc a
unei infraciuni;
23
- pierderii drepturilor necesare pentru prestarea muncii n funcia deinut din
vina funcionarului.
(h) Atenia acordat imaginii funcionarilor publici
n Polonia s-au constatat eforturi i msuri susinute pentru modernizarea corpului
funcionarilor publici i pentru mbuntirea imaginii acestora.
Modernizarea corpului funcionarilor publici este n curs de realizare prin msuri
precum:
- elaborarea strategiei gestionrii resurselor umane;
- elaborarea unui proiect pentru un nou cod etic;
- promovarea de reforme privind evaluarea funcionarilor, fia postului,
planificarea individual a carierei;
- realizarea sistemului electronic al datelor funcionarilor publici;
- dezvoltarea unei aplicaii informatice pe pagina de internet a ministerului
http://www.minrol.gov.pl/eng/ pentru a susine componenta de e-learning n
domenii precum informatic, legislaie, achiziii publice, standardele
resurselor umane la nivelul funcionarilor publici.
Desfurarea unei campanii pentru mbuntirea imaginii funcionarului public
este un alt exemplu de bun practic i a aprut ca urmare a faptului c s-a
constatat, n urma efecturii unui sondaj de opinie, c imaginea promovat de
media este una preponderent negativ, fiind promovate doar cazurile de corupie
i nclcare a legislaiei. Exist, de asemenea, un fond special (3% din suma
prevzut n buget pentru cheltuieli de salarizare) destinat acordrii de premii
funcionarilor publici cu merite deosebite .
24
http://www.minrol.gov.pl/eng/
II. Sinteza informaiilor colectate n urma vizitei de studiu din Spania
Analiza informaiilor colectate cu ocazia vizitei de studiu n Spania reliefeaz
modul de structurale a personalului dup mai multe criterii.
Astfel, n funcie de ncadrarea pe categorii i, respectiv, grade, personalul de la
nivelul administraiei publice din Spania se mparte n:
- Funcionari de carier (cuprinznd mai multe grade A1, A2 deintorii de
titluri universitare, B- studii tehnice superioare, C1, C2 - bacalaureat);
- Personal administrativ fr grade;
- Personal contractual (angajat datorit excesului de sarcini fa de
capacitatea de acoperire cu funcionari publici), care poate deveni personal
de carier doar cu acordul Ministerului Economiei i Finanelor;
- Personal ocazional, care asigur consultan de specialitate.
Personalul din cadrul administraiei publice este organizat n corpuri ale
funcionarilor publici, n funcie de specificul fiecrui post, numrul de posturi
fiind aprobat anual de ctre Ministerul Politicii Teritoriale.La nivelul fiecrei
instituii exist cte un delegat al Ministerului de Justiie i al Ministerului
Economiei i Finanelor, pentru a putea exercita astfel un control mai riguros att
pe plan juridic, ct i financiar.
Minimum 7% din posturi sunt destinate persoanelor cu dizabiliti, vrsta minim
pentru angajare fiind de 16 ani. n anul 2010 erau aproximativ 2 milioane de
funcionari publici, din care jumtate erau angajai n comunitile autonome.
2.1.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru
grupul int
Dintre concluziile extrase din chestionarele de evaluare, pe baza crora
reprezentani ai Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii Rurale din Romnia au
rspuns la un set de ntrebri pe marginea vizitei lor n Polonia i Spania, pentru
prezentul capitol, a fost relevant analiza rspunsurilor la ntrebarea: n domeniul
resurselor, ce elemente prezentate de omologii polonezi / spanioli considerai c
ar putea fi preluate i adaptate (exemple de bune practici) n vederea
mbuntirii MADR?.
Dintre cele mai relevante rspunsuri colectate amintim:
- realizarea unui studiu similar celui aflat n derulare la nivelul ministerului
25
de resort din Polonia privind mbuntirea imaginii funcionarilor
publici;
- constituirea unei baze de date a funcionarilor publici;
- flexibilizarea cadrului legislativ privind recompensarea funcionarilor
publici;
- perfecionarea cadrelor de conducere i execuie la nivelul ministerului,
prin organizarea de cursuri de limbi strine, informatic i nouti
legislative;
- gsirea unor mijoace de motivare pentru angajaii competeni din cadrul
ministerului;
- valorizarea salariailor din cadrul ministerului;
- formarea i dezvoltarea continu;
- rolul activ al femeilor n posturile de conducere;
- existena Fondului de recompense pentru funcionarii publici, pentru
motivarea personalului angajat;
- existena unor programe individuale de pregtire profesional;
- salarizarea unitar a angajailor din minister;
- numirea n funcii de conducere de ctre corpul funcionarilor publici;
- asigurarea de stagii de pregtire pentru peroanele nou angajate, cu
excepia absolvenilor facultii de administraie public;
- promovarea i motivarea ncadrrii tinerilor n instituiile publice;
- motivarea financiar a personalului, pe criterii de pregtire i competen
profesional;
- evaluarea personalului o dat la doi ani, dup o pregtire teoretic
prealabil prin participarea la cursuri de specialitate i ateliere de lucru.
n urma analizrii unor cazuri similare de management al resurselor umane la
nivel instituional din alte ri UE i a unor exemple de bune practici din instituii
omoloage din strintate, concluziile care se extrag cu uurin au n vedere
necesitatea de consolidare a pregtirii i a realizrii unui management performant
al resurselor umane practicate la nivelul Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii
Rurale din ara noastr.
Din analizele efectuate reiese c responsabilitile, multitudinea funciilor i
complexitatea activitii serviciului resurse umane din instituiile publice, care
includ recrutarea i selecia personalului, evaluarea performanelor, instruirea
personalului, elaborarea mecanismelor de motivare a angajailor i cretere a
satisfaciei profesionale, nelegerea culturii organizaiei i dezvoltarea
sentimentului apartenenei, performana nalt, retenia angajailor n instituie i
promovarea raportului cost-eficien n gestionarea resurselor umane necesit
26
specialiti cu instruire special i diverse abiliti profesionale.
Tematica i cazuistica asociate dezvoltrii resurselor umane reprezint
elementele cel mai bine evideniate cu ocazia vizitelor de studiu, att n Spania,
ct i n Polonia.
Fie pentru c reprezint elementul care a fost cel mai pregnant perceput, fie
pentru c este subiectul cel mai bine prezentat cu ocazia celor dou vizite de
studiu, problematica organizrii i dezvoltrii resurselor umane n ministerele
omoloage este foarte bine evideniat la nivelul interviurilor i abund de
exemple de bune practici.
Principalele elemente identificate se refer la:
(a) procesul de selectare a resurselor umane Participanii la vizita de
studiu din Polonia au evideniat gradul ridicat de angajare a tinerilor care
dein studii de specialitate la nivel de licen i masterat n domeniile
vizate i care sunt sprijinii s-i valorifice cunotinele de specialitate i,
n acelai timp, s se dezvolte profesional. Persoanele intervievate au
apreciat procesul de selecie ca fiind unul foarte bine pus la punct, cu
filtre severe i obligatoriu urmat de o etap de pregtire intensiv a
persoanelor selectate. Participanii la ambele vizite de studiu subliniaz
importana transferului de cunotine de la seniorii la juniorii din
instituie, fiind citate astfel de exemple de mentorat i la nivelul
Ministerului din Romnia, dar cu ani n urm. Participanii la ambele
vizite de studiu au subliniat faptul c n ministerele de resort din Spania i
Polonia exist un numr suficient de personal, dei ambele administraii
sunt afectate, la rndul lor, de efectele crizei economice i de
constrngerile bugetare;
(b) asigurarea stabilitii resurselor umane selectate Participanii la
ambele vizite de studiu au subliniat atenia acordat de ministerele de
resort pentru asigurarea stabilitii resurselor umane, inclusiv prin
includerea de clauze de stabilitate n contractele ncheiate cu personalul.
Un element punctat de participanii la vizita de studiu din Spania este
reprezentat de stimularea rotaiei personalului ntre direciile de la nivelul
ministerului, ca parte a procesului de dezvoltare a competenelor i
abilitilor pe termen lung i de fidelizare a angajatului n relaia cu
instituia;
(c) motivarea financiar a resurselor umane Un exemplu elocvent
preluat din vizita de studiu n Polonia este reprezentat de politica
existent de a oferi salarii mai mari dect cele medii oferite n mediul
27
privat pentru categorii de expertiz echivalent, din dorina de a atrage
cei mai buni specialiti la nivelul ministerului. Nivelul de salarizare este
apreciat ca fiind ridicat i de ctre participanii la vizita de studiu n
Spania. Participanii la vizita de studiu din Polonia au subliniat, de
asemenea, motivarea financiar suplimentar pe perioada n care Polonia
a deinut preedinia Consiliului European, etap n care sarcinile de lucru
ale funcionarilor publici, inclusiv a celor din Ministerul Agriculturii, au
crescut substanial. De asemenea, au fost menionate exemple de
motivare financiar suplimentar fa de cea salarial (fonduri pentru
recompensarea personalului bazate pe inte de activitate).
i n Spania nivelul salarialului iniial este unul atractiv, dar participanii
au remarcat c acesta tinde s rmn la acelai nivel odat cu evoluia n carier,
ceea ce este de natur s creeze frustrare n rndul angajailor cu experien,
stimulndu-i pe acetia s caute s identifice un alt tip de carier dect cea
public.
Aspectele sunt redate de toate persoanele intervievate n antitez cu
situaia existent n Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale din Romnia,
care se confrunt cu restriciile specifice administraiei publice n ansamblu,
respectiv salarii mici, necorelarea ntre efortul funcionarului public i
remuneraie, alocarea inechitabil a sporurilor, mai ales a celor legate de
gestionarea fondurilor europene, diminuarea salariilor etc.
(d) dezvoltarea resurselor umane Participanii la ambele vizite de studiu
au subliniat investiia substanial fcut de ministerele respective pentru
formarea continu a funcionarilor. S-a precizat c, prin sprijinul
financiar al ministerelor agriculturii din cele dou state vizitate, se
stabilesc liste de cursuri din care funcionarii pot opta pentru a-i
perfeciona cunotinele i nivelul de pregtire. Formarea se face
preponderent cu entiti specializate n domeniu, att pe teme tehnice
specifice (de exemplu, Politica Agricol Comun), ct i pe teme
transversale (de exemplu, cursuri de limbi strine, IT, comunicare etc.).
Persoanele intervievate au subliniat faptul c paleta de cursuri puse la
dispoziia personalului este suficient de larg i permite, n funcie de
profilul postului fiecrui angajat n parte, alegerea dintre mai multe
opiuni de formare profesional. De asemenea, s-a punctat i posibilitatea
finanrii de ctre minister a unui curs identificat de un angajat, chiar
dac nu face parte din lista pre-selectat de minister, ct vreme cadreaz
cu profilul postului i n baza unei note justificative privind relevana
28
cursului i importana cunotinelor dobndite n contextul instituiei. Un
element practicat pe scar larg n Polonia a fost i organizarea vizitelor
de studiu n alte state membre, ceea ce a permis funcionarilor polonezi s
i mbogeasc paleta de cunotine i experiene profesionale;
(e) imaginea funcionarilor publici Un element relevant punctat de
persoanele intervievate a fost reprezentat de importana acordat n
Polonia pentru mbuntirea imaginii funcionarilor publici, att prin
msuri de fond dedicate eficientizrii administraiei publice, ct i printr-
o campanie de imagine susinut;
(f) corelarea profilului angajailor cu sarcinile alocate Persoanele
intervievate au subliniat importana definirii unor fie de post clare, care
s permit derularea unor activiti coerente i uor de monitorizat. S-a
subliniat pericolul ncrcrii personalului strict specializat cu sarcini
administrative (cu riscul deprofesionalizrii i a unui randament sczut)
sau, dimpotriv, pericolul ncrcrii cu sarcini foarte specifice a
personalului preponderent administrativ, cu riscul elaborrii unor
livrabile de calitate redus.
Din interviuri a reieit faptul c dezvoltarea resurselor umane din ministerele
vizitate reprezint un proces care necesit perioade lungi de implementare
(minim 5 ani nainte de a se vedea primele rezultate) i o abordare integrat la
nivelul ntregii administraii publice din statul respectiv.
29
Recomandri care au reieit n urma analizei efectuate
(1) introducerea unor scheme de mentorat pentru tinerii angajai, gestionate
de personalul cu experien de la nivelul ministerului;
(2) asigurarea unui salariu motivant pentru noii angajai, astfel nct s
poat fi atras personal bine pregtit, comparabil ca nivel de competene
cu personalul din mediul privat;
(3) eliminarea blocajului existent cu privire la noile angajri n instituiile
publice i suplinirea acestei restricii cu un sistem foarte bine pus la
punct de evaluare a necesitii noilor angajri n instituiile publice din
Romnia;
(4) definirea unor clauze de stabilitate a personalului n relaia cu
ministerul, care ns trebuie s aib ca i contrapartid pachete de
faciliti financiare i nefinanciare oferite de minister propriilor angajai;
(5) definirea unor scheme de rotaie a personalului ntre diferite direcii la
anumite intervale de timp (de exemplu, 5 ani), pe un sistem similar celui
practicat de Comisia European, ceea ce asigur o motivare i o
dezvoltare profesional suplimentar pentru personalul angajat;
(6) asigurarea unui pachet salarial motivant pentru angajaii ministerului,
inclusiv a unor fonduri de recompensare bazate pe rezultate;
(7) eliminarea inechitilor i disparitilor legate de alocarea sporurilor
pentru gestionarea proiectelor europene;
(8) asigurarea unui program integrat de formare profesional, care s
includ pachete obligatorii i pachete facultative de cursuri, ale cror
costuri s fie acoperite din fondurile ministerului;
(9) includerea n gama cursurilor de formare, pe lng modulele tehnice de
specialitate, a unor cursuri legate de IT, comunicare, limbi strine, n
corelare cu natura i atribuiile postului fiecrui angajat;
(10) dezvoltarea unor campanii de promovare a imaginii funcionarilor
publici, explicite sau implicite;
(11) definirea unor fie de post clare, care s asigure un grad ridicat de
acuratee n implementarea sarcinilor de lucru i n monitorizarea
acestora.
30
2.2. Dezvoltarea sistemului de control managerial intern
2.2.1. Sistemul de control managerial intern
Dei n ultimii 30 de ani au fost formulate numeroase definiii ale controlului
intern, n ceea ce privete esenialul s-a czut de acord c: este vorba despre un
ansamblu de elemente concrete implementate de ctre responsabilii de la toate
nivelurile ierarhice, n scopul deinerii controlului asupra funcionrii globale a
entitii publice, precum i a desfurrii fiecrei activiti a acesteia, pentru ca
obiectivele fixate s fie atinse.
Pentru exemplificare, prezentm definiiile adoptate de14
:
1) Ordinul Experilor Contabili din Frana, n 1977: Controlul intern
reprezint totalitatea msurilor care contribuie la deinerea controlului asupra
organizaiei. Are drept scop, pe de o parte, asigurarea proteciei patrimoniului i
calitatea informaiei, iar pe de alt parte, aplicarea instruciunilor conducerii i
favorizarea mbuntirii performanelor. Se manifest prin organizarea, metodele
i procedurile fiecrei activiti a organizaiei, pentru a-i menine perenitatea;
2) Comitetul Organizaiilor de Sponsorizare a Comisiei Treadway din SUA
(COSO), n 1992: Controlul intern este un proces implementat de consiliul de
administraie, conducere i ali membrii ai personalului unei entiti, care i
propune s furnizeze o asigurare rezonabil cu privire la atingerea urmtoarelor
obiective: eficacitatea i eficiena funcionrii, fiabilitatea informaiilor financiare,
respectarea legilor i regulamentelor;
3) Cartea Alb a reformei manageriale n cadrul serviciilor Comisiei
Europene: Controlul intern acoper totalitatea politicilor i procedurilor
concepute i implementate de ctre managementul organizaiei, pentru a asigura:
atingerea obiectivelor acelei organizaii ntr-un mod economic, eficient i eficace,
respectarea regulilor externe i a politicilor i regulilor managementului, protejarea
bunurilor i a informaiilor, prevenirea i depistarea fraudelor i greelilor, precum
i calitatea documentelor de contabilitate i producerea n timp util de informaii
de ncredere referitoare la segmentul financiar i de management.
n Romania, definiia controlului intern este reglementat la art. 2 lit. d) din
Ordonana Guvernului nr. 119/1999, privind controlul intern i controlul financiar
preventiv republicat: Controlul intern - ansamblul formelor de control exercitate
14
Dezvoltarea sistemului de control managerial la nivelul entitilor publice,
www.cnas.ro/pdf/audit/.
31
http://www.cnas.ro/pdf/audit/
la nivelul entitii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere n
concordan cu obiectivele acesteia i cu reglementrile legale, n vederea
asigurrii administrrii fondurilor n mod economic, eficient i eficace; acesta
include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele i procedurile.
Cele 5 elemente componente ale controlului intern n accepiunea COSO15
sunt:
1. Mediul de control - este un element foarte important al culturii unei organizaii
(entiti), ntruct el determin gradul de sensibilizare a personalului entitii la
nevoia dezvoltrii controlului intern. Constituie fundamentul pe care cldesc
celelalte 4 elemente ale controlului intern, impunnd disciplin i organizare.
Factorii cei mai importani care determin calitatea mediului de control sunt:
- Integritatea, etica i competena personalului;
- Stilul de management al conductorilor;
- Politica delegrii de responsabiliti;
- Organizarea entitii;
- Formarea personalului;
- Interesul i capacitatea conducerii de a defini obiectivele entitii.
2. Evaluarea riscurilor - Oricare entitate este confruntat cu un ansamblu de
riscuri interne i externe care trebuie s fie evaluate. Evaluarea riscurilor const
tocmai n identificarea i analiza factorilor susceptibili de a afecta realizarea
acestor obiective; este vorba de un proces care permite stabilirea msurilor prin
care riscurile s poat fi gestionate / stpnite.
3. Activiti de control - Pot fi definite ca operaiuni de aplicare a normelor i
procedurilor, care contribuie la realizarea politicilor stabilite de conducere. Aceste
operaiuni dau o asigurare c msurile necesare sunt aplicate n vederea stpnirii
riscurilor susceptibile de a afecta realizarea obiectivelor entitii. Activitile de
control sunt realizate la toate nivelele ierarhice i funcionale ale structurii
organizatorice i cuprind aciuni de o mare varietate, cum ar fi: observarea,
supravegherea, compararea, analiza, evaluarea, validarea, raportarea,
supervizarea, contrasemnarea, avizarea, aprobarea.
4. Informare i comunicare - Informaia pertinent trebuie s fie identificat,
transmis i recepionat sub o form i ntr-un termen care s permita fiecarui
ndeplinirea sarcinilor atribuite. Sistemele de informare furnizeaz att date
interne (operaionale, financiare, de conformitate cu obligaiile legale) ct i date
provenind din exteriorul entitii, necesare conducerii i controlrii activitii i
15 Dezvoltarea sistemului de control managerial la nivelul entitilor publice, www.cnas.ro/pdf/audit/.
32
http://www.cnas.ro/pdf/audit/
lurii de decizii. Realizarea responsabilitilor n materie de control intern
reclam, n egal msur, o comunicare intern eficace n sens ascendent -
descendent, precum i n plan orizontal, dar i o comunicare eficace cu terii.
5. Evaluare - Sistemele de control intern trebuie ele insele s fie controlate /
evaluate pentru a se constata dac funcioneaz n mod eficace. n acest scop se
recurge la metoda unei evaluri permanente (ce are loc n cadrul activitilor
curente i const n controalele punctuale efectuate de persoanele cu funcie de
conducere) sau la metoda evalurilor periodice, a cror ntindere, durat i
frecven depinde, n principal, de evaluarea riscurilor i de eficacitatea evalurii
permanente. Slbiciunile sistemului de control, constatate cu ocazia evalurii,
trebuie semnalate superiorului ierarhic.
Managerul general / ordonatorul de credite, precum i celelalte persoane care
ocup o funcie de conducere n entitatea public, sunt responsabile pentru crearea
i funcionarea acelui sistem de control intern care s dea o asigurare rezonabil
ca obiectivele entittii vor fi atinse.
Un alt element important pentru controlul intern este conceptul de
responsabilitate managerial, care implic a exercita managementul unei
organizaii (entitate public sau o structur organizatoric a acesteia), n limitele
unor constrngeri interne i externe, n scopul realizrii eficace, eficiente i n
conformitate cu legea a obiectivelor stabilite, a comunica ntr-un mod transparent
despre acest lucru i a rspunde pentru neindeplinirea obligaiilor manageriale n
conformitate cu tipul de rspundere juridic.
Principii fundamentale care stau la baza acestui concept sunt urmtoarele:
- Managerul general /ordonatorul de credite este responsabil de realizarea
obiectivelor entitii;
- Managerul general/ordonatorul de credite i poate delega autoritatea fr
a fi eliberat de responsabilitatea general;
- Nu exist responsabilitate managerial fara autoritatea corespunztoare;
- Responsabilitatea necesit transparen i rspundere;
- Sistemul trebuie s se bazeze pe verificri i msuri corective n cadrul
entitii, dar i pe verificri externe.
33
2.2.2. Fi sintetic Studiul de caz 2
Am ales s prezentm ca exemplu de bun practic, din punct de vedere al
dezvoltrii unui sistem de control managerial intern, reforma aplicat sistemului
guvernamental central din Suedia.
La baza acestei reforme au stat urmtoarele aspecte:
un deficit bugetar n cretere i dificulti majore n finanarea sectorului
public;
extinderea atribuiilor guvernamentale, care a determinat o pierdere a
controlului asupra celor 11 sectoare publice aflate n subordine i implicit,
la un decalaj ntre obiectivele propuse i rezultatele atinse;
cerere public pentru o calitate crescut a serviciilor publice;
grad ridicat al competitivitii, care reflect dezvoltrile tehnologice i
cererile crescute ale sectorului privat pentru facilitarea accesului ctre
domenii care sunt monopolizate de sectorul public;
presiune ridicat pentru a asigura servicii publice orientate spre
performan i cultur organizaional.
Ca n multe alte state membre ale OECD, reformele suedeze vizeaz asigurarea
faptului c organizaiile guvernamentale n general i ageniile n particular fac uz
de resurse n cel mai eficient mod posibil. Pe scurt, i propun s transforme
instituii a cror structur se orienteaz n prezent pe input-urin instituii cu o
structur care este orientat pe atingerea obiectivelor.
Astfel, asigurarea controlului la nivel managerial intern se axeaz n prezent pe
evaluarea i monitorizarea n permanen a rezultatelor, de ctre politicieni i
manageri publici.
Este necesar definirea clar a obiectivelor i indicatorilor, precum i a msurilor
de evaluare a performanei, astfel nct rezultatele s fie raportate n consecin,
discutate i folosite ca un element de intrare pentru alocarea viitoare de resurse i
elaborarea de politici publice16
.
Conductorii ageniilor care se afl arondate ministerelor sunt responsabile pentru
atingerea obiectivelor i nu numai pentru ndeplinirea regulilor i procedurilor
financiar administrative. Astfel, din punct de vedere al managementului
16
Public management Occasional Papers, no.9, Performance Management in Governement,
disponibil pe site-ul
http://www.oecd.org/governance/publicemploymentandmanagement/36144776.pdf.
34
http://www.oecd.org/governance/publicemploymentandmanagement/36144776.pdf
financiar, regulile care privesc acest sector au fost modificate astfel nct
managerii publici s aib autoritate crescut pentru a gestiona resursele alocate
propriei organizaii. Descentralizarea a determinat o responsabilitate crescut n
sensul n care: managementul orientat pe rezultate/obiective presupune c aceia n
faa crora este responsabil managerul au puterea i mijloacele necesare
recompensrii succesului, ct i pe acelea de a penaliza neatingerea obiectivelor
propuse. Termenii i condiiile de desemnare a conductorilor de agenii au fost
modificate astfel nct s se poat plia pe acest cadru al unui management
responsabil, focalizat pe atingerea rezultatelor.
Pentru a rezuma, n Suedia avem de-a face cu o separare clar a responsabilitilor
ntre cele ale Cabinetului i ministerului pe de-o parte, i cele ale ageniilor
guvernamentale, pe de alt parte. Ageniile au, n mod tradiional, un grad ridicat
de autonomie i puterea de a adopta deciziile. Nici Cabinetul, nici minitrii, nu a
dreptul de a interveni n procesul de adoptare a deciziior de ctre agenii, atunci
cnd acestea vizeaz exercitarea autoritii i aplicarea normelor de drept.
O serie de alte concluzii au la baz observaiile rezultate n urma centralizrii
chestionarelor distribuite n urma schimbului de experien cu Ministerul
Mediului nconjurtor, Mediului Rural i Marin din Regatul Spaniei. Astfel, n
Spania la nivelul fiecrei instituii exist cte un delegat al Ministerului de Justiie
i al Ministerului Economiei i Finanelor, pentru a putea exercita astfel un control
mai riguros att pe plan juridic ct i financiar. Este o prghie de control foarte
eficient pentru a asigura un control managerial intern nalt calitativ, att din
punct de vedere juridic, ct i financiar. Un alt mijloc, prin intermediul cruia se
pot asigura calitatea i eficiena controlului managerial intern, l reprezint
implementarea unui sistem de management n care performana s fie determinat
de atingerea obiectivelor, iar angajaii s fie responsabilizai i motivai n baza
atingerii acestor obiective.
35
2.2.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii
pentru grupul int
Fr ndoial, n oricare entitate public exist un anumit sistem de control
managerial, altminteri funcionarea acesteia ar fi marcat de frecvene i grave
distorsiuni. ntr-adevar, fiecare conductor trebuie s se organizeze i s adopte
anumite msuri pentru a-i conduce activitatea: definirea sarcinilor individuale ale
personalului, stabilirea metodelor de lucru, crearea unui sistem informaional
adecvat, supervizarea activitilor personalului etc., ceea ce nu nseamn altceva
dect instituirea unui sistem propriu de control intern managerial;
Caracterul public al fondurilor i al patrimoniului (dar i n cazul elementelor
patrimoniale aflate n domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ -
teritoriale) pe care le gestioneaz o entitate public impune ca sistemul de control
intern al acesteia s fie dezvoltat, perfecionat pn la nivelul care s permit
managerului general / ordonatorului de credite, dar i responsabililor de la
celelalte nivele ierarhice din cadrul entitii, deinerea unui ct mai bun control
asupra funcionrii entitii publice, n ansamblul ei, precum i a desfurrii
fiecrei activiti a acesteia, n scopul realizrii obiectivelor fixate.
Majoritatea persoanelor participante la vizitele de studiu din Spania i Polonia,
care au fost intervievate n cadrul prezentului contract, au punctat importana
sistemului de control managerial intern pentru funcionarea eficient i eficace a
instituiei.
Aspectele reieite din comparaiile efectuate cu situaia din cele dou state vizitate
sunt redate n cele ce urmeaz:
- controlul managerial intern poate sprijini n mod evident buna funcionare
la nivelul structurilor ministerului, avnd un rol pro-activ, de prevenire i
corectare timpurie a posibilelor disfuncionaliti i oferind instrumente
eficiente de monitorizare continu a activitii;
- controlul managerial intern nu trebuie perceput ca o povar administrativ,
ct vreme instrumentele i procedurile aplicabile sunt clare, bine adaptate
la realitatea administrativ i funcional a ministerului i nelese n mod
unitar de tot personalul implicat;
- importana pregtirii manageriale a personalului din minister implicat n
funcii de control managerial prin existena unei formri iniiale n
domeniu i/sau prin cursuri de specializare/perfecionare n management la
nivelul administraiilor publice. Astfel, persoanele intervievate apreciaz
c nivelul calitativ al controlului managerial intern depinde n egal
36
msur de calitatea procedurilor i a cadrului existent, precum i de nivelul
de pregtire specific a personalului implicat;
- importana existenei unor proceduri care s asigure un echilibru optim
ntre tipurile de instrumente utilizate, gradul de complexitate al acestora i
periodicitatea aplicrii, astfel nct personalul implicat n completarea
fielor sau a rapoartelor s nu iroseasc foarte mult timp i nici s nu
reduc nivelul calitativ al procesului pentru ncadrarea n termene;
- importana asigurrii unui echilibru optim ntre aspectele procedurale
formale (de exemplu, ncadrarea n anumite termene de elaborare a unor
documente sau de rspuns la anumite solicitri) i cele de control al
calitii proceselor i documentelor.
Recomandri care au reieit n urma analizei efectuate
(1) elaborarea unui manual de proceduri i instrumente de control managerial
intern care s surprind ct mai bine realitatea administrativ,
instituional i funcional la nivelul ministerului, direciilor i serviciilor
din structura sa;
(2) actualizarea instrumentelor de lucru (template-uri de fie, rapoarte) la
nivelul unor grupuri de lucru mixte, astfel nct s fie eliminate cmpurile
de informaii redundante sau nerelevante;
(3) asigurarea unui training intern cu personalul implicat astfel nct
instrumentele de lucru s fie nelese i aplicate n mod unitar, fr s
necesite alocarea unui timp de completare foarte mare i asigurnd n
acelai timp un standard calitativ ridicat al informaiilor completate;
(4) valorificarea output-urilor sistemului de control managerial intern la
nivelul instituiei pentru a contientiza personalul cu privire la importana
acestuia n bunul mers al instituiei, inclusiv prin stimulente salariale
proporionale cu gradul de atingere a unor indicatori de realizare, de
rezultat sau de impact de ctre personalul implicat;
(5) organizarea unui sistem de formare continu la nivelul personalului,
inclusiv pe teme legate de controlul managerial intern.
37
2.3. Elaborarea politicilor publice
2.3.1. Contextul i caracteristicile procesului de elaborare a
politicilor publice
Odat cu intensificarea preocuprii statelor fa de eficiena deciziilor n materie
de alocare a fondurilor publice, la nceputul anilor 60, apare i interesul fa de
analiza felului in care sunt luate deciziile politice i administrative. Este
contientizat astfel nevoia unei gestiuni strategice, planificate, a banului public,
care la rndul su presupune o mbuntire a relaiei ntre Stat i Cetean, ntre
Guvern i Societatea Civil.
Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) poate fi definit
foarte bine ca ocupndu-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare
a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice).
Politicile publice reprezint aciuni realizate de ctre guvern (central sau local) ca
rspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice
atunci cand o autoritate public, central sau local, ncearc, prin intermediul
unui program de aciune coordonat, s modifice mediul economic, social, cultural
al actorilor sociali.
Politicile publice iau forma modului n care se hotrte alocarea resurselor. Este
important ns s se fac o distincie clar ntre o politic public i o simpl
msur izolat, cea dinti nscriindu-se ntr-un cadru general de aciune, cu
obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese, dar
i de context. Nu n ultimul rnd, trebuie specificat faptul c politicile publice se
adreseaz mereu unui public, constituit de indivizi sau grupuri, a crui situaie este
afectat de deciziile luate n politica public n cauz. n cele ce urmeaz
prezentm cteva concepii/abordri/modele privind procesul de formulare a
politicilor publice17
.
Conform concepiei institutionaliste/etatiste alegerea alternativelor de politic
public se explic n contextul decizional instituionalizat al statului. Principala
unitate de analiz o reprezint factorul de decizie sau organizaia responsabil cu
luarea deciziei.
Conform modelului procesual, analiza secvenial abordeaz procesul de
realizare a politicilor publice propunnd o mprire n secvene (pai) a ciclului
de realizare a politicilor publice. Fiecare secven este distinct din punct de
vedere temporal i funcional, ea fiind analizat separat n cadrul acestui model.
17
Marius Constantin Profiroiu, Manual de politici publice, Ed. Economica, Bucuresti, 2009.
38
Procesul politicii publice poate fi vzut ca o serie de activiti politice -
identificarea problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea,
implementarea i evaluarea, aa cum sunt redate n Tabelul 1.
Tabelul 1
Modelul procesual al politicii publice
Identificarea problemelor Se adreseaz (de ctre publicul larg sau de
grupuri interesate) solicitri de aciune din partea
structurilor guvernamentale
Stabilirea calendarului pentru luarea deciziilor Se decide care probleme vor fi hotrte i care
probleme vor fi abordate
Formularea propunerilor de politici Se elaboreaz propunerile de msuri pentru
rezolvarea problemelor
Legiferarea politicilor - Se selecteaz o propunere
- Se construiete un proiect politic pentru
aceasta
- Legiferarea
Implementarea politicilor - Organizarea cadrului necesar
- Furnizarea plilor sau serviciilor
- Colectarea de impozite
Evaluarea politicilor - Studierea programelor
- Raportarea rezultatelor programelor
guvernamentale
Evaluarea impactului indirect al programelor Sugerarea de schimbri i adaptri
n ceea ce privete elaborarea politicilor publice i modul n care acestea sunt
percepute de principalii actori cheie implicai n definirea lor, n literatura de
specialitate se identific mai multe abordri:
- Conform teoriei grupurilor, interaciunea dintre grupuri este elementul esenial
n politic. Indivizii cu interese comune se reunesc n grupuri formale sau
informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului n vederea
satisfacerii intereselor individuale i de grup. Indivizii sunt importani n politic
numai dac acioneaz ca parte sau n numele unui grup de interes. Conform
teoriei grupurilor, politicile publice reprezint echilibrul atins la un moment dat n
aceast lupt perpetu a grupurilor. Influena grupurilor este dat de ctre numrul
lor, resurse financiare, trie organizaional, conducere, acces la cei ce iau decizii
i coeziune intern18
.
- Conform teoriei elitelor, politica public poate fi analizat i ca preferin i
expresie a valorilor unei elite guvernamentale. Dei se spune adesea c politicile
publice reflect cererea publicului, acest lucru poate fi considerat mai degrab un
18 Claudiu Craciun, Managementul politicilor publice. Transformri i perspective, Editura Polirom, 2008.
39
mit. Elitele modeleaz opiniile i problemele de politic public, mai degrab
dect masele influeneaz elitele.
- Din perspectiva abordrii raionaliste, o politic public raional este aceea
care maximizeaz ctigul social. Aadar, guvernul trebuie s aleag politicile
care aduc ctiguri societii excednd suma investit n implementarea acestor
politici. Exist dou reguli importante n definirea ctigului social maxim. n
primul rnd, nicio politic public nu trebuie adoptat atunci cnd costurile sale
exced beneficiile. n al doilea rnd, dintre alternativele de politic public, cei ce
iau decizii trebuie s o aleag pe aceea care aduce cele mai mari beneficii
raportate la cost19
.
Cu alte cuvinte, o politic public este raional atunci cand echilibrul dintre
valorile sacrificate i valorile ctigate este perfect. Pentru a seleciona o politic
public raional, cei ce iau decizii trebuie:
s cunoasc valorile societii i ierarhizarea lor;
s cunoasc toate alternativele de politic public posibile;
s cunoasc consecinele pentru fiecare alternativ de politic public n
parte;
s cunoasc raportul ntre beneficii i cost pentru fiecare alternativ.
- Incrementalismul consider politicile publice ca pe o continuare a activitilor
guvernamentale trecute, doar cu mbuntiri incrementale. Cei ce iau decizii nu
realizeaz anual o revedere a actualelor politici publice propuse, nu identific din
nou valori societale, nu calculez din nou raportul cost-beneficii. Constrni de
timp, informaie i costuri, acetia nu reiau periodic procesul de selectare a
alternativelor.
Pentru incrementalism, programele i politicile publice existente sunt considerate
baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificri, variante i
completri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii accepta legitimitatea vechilor
programe i adesea consider c trebuie continuat pe linia lor20
.
- Public choice reprezint o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de
politici publice. Dac economitii studiaz comportamentul indivizilor pe pia i
spun c aceti indivizi i urmresc propriul interes, tiina politic studiaz
comportamentul indivizilor n spaiul public i se bazeaz pe aceeai ipotez cu
privire la faptul c indivizii i urmresc propriul interes. Aceste teorii consider
c toi actorii politici: electorat, pltitori de taxe, candidai, legislatori, birocrai
etc. ncearc s-i maximizeze propriul beneficiu n politic, aa cum se ntmpl
i pe pia. James Buchanan, economist laureat al premiului Nobel i autor de
19
Adrian Miroiu, Introducere in analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucuresti, 2001, pag. 128;46;59. 20
Claudiu Craciun, Managementul politicilor publice. Transformri i perspective, Editura Polirom, 2008, pag. 15-16; 96-97.
40
referin pentru public choice theory, consider c indivizii vin mpreun n
politic pentru a-i satisface propriul interes. Guvernul este o form de contract
ntre indivizi care cad de acord, pentru un beneficiu mutual, s respecte legile i s
sprijine guvernul n schimbul proteciei propriilor viei, libertilor i
proprietilor. Este adevrat faptul c guvernul trebuie s ndeplineasc o serie de
funcii pe care piaa nu le ndeplinete. El are rolul de a ndrepta lucrurile acolo
unde mecanismele pieei eueaz (market failure).21
- Conformteoriei sistemelor, politicile publice sunt un rspuns al sistemului
politic la forele exterioare din mediu. Aceste fore exterioare sunt vzute ca i
inputuri. Mediul unui sistem reprezint orice condiie sau circumstan definit ca
exterioar limitelor sistemului politic.Teoria sistemelor prezint politicile publice
ca i outputuri ale sistemului politic.
Demersul de analiz a elaborrii politicilor publice este incomplet dac nu se au n
vedere mecanisemele de monitorizare i evaluare a implementrii acestora.
Monitorizarea i evaluarea reprezint etape importante n contextul procesului
politicilor publice i se pot realiza att la ncheierea implementrii unei opiunide
politici publice, inndu-se cont de timpul necesar ca efectele unei anumite politici
publices poat fi observate, ct i pe parcursul proceselor de elaborare i
implementare a opiunii depolitici publice. Monitorizarea i evaluarea pot fi
desfurate, dup caz, simultan, fiind posibilca activiti din cadrul altor etape ale
procesului politicilor publice s fie configurate dup rezultatele obinute.
Monitorizarea const n culegerea de informaii referitoare la elaborarea i
implementarea politicilor publice i precede activitatea de evaluare. Aceasta se
desfoar pe tot parcursul procesului politicilor publice, ncepnd cu identificarea
problemei i terminnd cu implementarea opiunii de politici publice.
Monitorizarea este diferit de activitatea de evaluare a rezultatelor, limitndu-se la
nregistrarea de date care ulterior vor fi interpretate, folosind criterii specifice.
Monitorizarea poate continua asupra efectelor politicii publice i dupa ce aceasta
s-a ncheiat. Elementele unei politici publice se pot modifica n funcie de
schimbrile survenite la nivelul instituional sau n standardele specifice
domeniului n care sunt implementate. Din aceast cauz, monitorizarea ar putea
fi una dintre cele mai lungi etape din ciclul politicilor publice.
Evaluarea politicilor publice const n examinarea sistematic, cu