UNIUNEA EUROPEANFondul Social European

GUVERNUL ROMNIEIMinisterul Administraiei i Internelor Inovaie n administraie

Programul OperaionalDezvoltarea Capacitii

Administrative

Proiect cofinanat din Fondul Social European prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative

Servicii de consultan pentru elaborarea unui manual de bune practici n cadrul proiectului: DA pentru MADR Dezvoltm Aptitudini pentru Ministerul Agriculturii i Dezvoltarii Rurale, cod SMIS 17654

MANUAL DE BUNE PRACTICI

Beneficiar:Ministerul Agriculturii si Dezvoltarii Rurale

Elaborator:SC ACZ Consulting SRL

2012

CUPRINS 1. Introducere 4

1.1. Contextul manualului de bune practici 4

1.2. Scurt descriere a proiectului 6

1.3. Cui se adreseaz? 8

1.4. Integrarea n contextul instituional ale MADR 9

2. Exemple de bune practic instituional 11

2.1. Asigurarea unui management performant al resurselor umane 11

2.1.1. Elaborarea strategiilor i procedurilor de dezvoltare a resurselor

umane

11

2.1.2. Fi sintetic Studiul de caz 1 18

2.1.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru

grupul int

25

2.2. Dezvoltarea sistemului de control managerial intern 31

2.2.1. Sistemulde control managerial intern 31

2.2.2. Fi sintetic Studiul de caz 2 34

2.3.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru

grupul int

36

2.3. Elaborarea politicilor publice 38

2.3.1. Contextul i caracteristicile procesului de elaborare a politicilor

publice

38

2.3.2. Fi sintetic Studiul de caz 3 43

2.3.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru

grupul int

44

2.4. Asigurarea unui sistem de audit intern eficace 48

2.4.1. Sistemul i procedurile de audit intern 48

2.4.2. Fi sintetic Studiul de caz 4 53

2.4.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru

grupul int

55

2.5. Managementul programelor i proiectelor finanate din

Fondul Social European

61

2.5.1. Analiza implementrii programelor i proiectelor cofinanate

din FSE. Domenii de intervenie i rezultate ateptate

61

2.5.2. Fi sintetic Studiul de caz 5 71

2.5.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru

grupul int

74

2.6. Asigurarea unui sistem modern de comunicare instituional 76

2.6.1. Sistemele i procedurile moderne de comunicare instituional 76

2.6.2. Fi sintetic Studiul de caz 6 80

2.6.4. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru

grupul int

82

2.7. Managementul strategic 85

2.7.1. Tendine moderne n managementul strategic la nivelul

instituiilor publice

2.7.2. Fi sintetic Studiul de caz 7 90

2.7.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru

grupul int

94

2.8. Formarea profesionalcontinu 97

2.8.1. Tehnici moderne de nvare continu pentru personalul din

instituiile publice

97

2.8.2. Fi sintetic Studiul de caz 8 107

2.8.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru

grupul int

109

3. Dezvoltarea durabil n contextul mbuntirii procedurilor

instituionale

111

4. Egalitatea de sanse i aplicabilitatea ei n contextul dezvoltrii

instituionale

119

5. Concluzii 123

6. Referine bibliografice 126

7. Anexe 129

1. INTRODUCERE

1.1. Contextul manualului de bune practici

Acest manual de bune practici a fost creat n cadrul proiectului DA pentru

MADR Dezvoltm Aptitudini pentru ministerul Agriculturii i Dezvoltrii

Rurale, COD SMIS 17654, implementat de Ministerul Agriculturii i

Dezvoltrii Rurale (numit n continuare MADR), n calitate de Beneficiar, finanat

prin Programul Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative (PO DCA),

Axa prioritar 1, D.M.I. 1.3. mbuntirea eficacitii organizaionale. Unul

dintre principalele rezultate ateptate ale proiectului este elaborarea

unui manual de bune practici fundamentat pe experiena dobndit n

schimburile de experien cu structuri similare din spaiul european.

Manualul i propune identificarea modelelor de succesde la nivelul structurilor

omoloage din spaiul european cu accent pe instituiile partenere din Spania i

Polonia, care vizeaz implementarea unor tehnici de lucru moderne aplicate n

instituiile publice, cu predilecie din state membre ale Uniunii Europene (UE).

Experiena dobndit n cadrul vizitelor de studiu desfurate n cadrul schimbului

de experien, rezultatele i concluziile acestorasunt prezentate prin intermediul

acestui manual, n vederea popularizrii i aplicrii acestora n activitile zilnice

ale personalului MADR. De asemenea, manualul va fi disponibil, n format

electronic, pe site-ul proiectului.

Manualul de bune practicielaborat pentru personalul din cadrul MADR i

propune s sprijine creterea calitii actului administrativ i implicit

dezvoltarea eficienei instituionale, capacitate care contribuie decisiv la

ndeplinirea obiectivelor i condiiilor ce rezult din calitatea de stat membru al

Uniunii Europene.

Obiectivul specific al conceperii acestui manual l reprezint creterea

gradului de informare al personalului din cadrul MADR n privina

tehnicilor de lucru moderne aplicate n instituiile publice din alte state membre

UE, a unor instrumente i informaii utile de lucru pentru dezvoltarea resurselor

umane, popularizarea modelelor de succes identificate la nivelul structurilor

4

omoloage din spaiul european, cu accent pe instituiile partenere din cadrul

schimburilor de experien.

Manualul include cazuri de bune practici din urmtoarele domenii: asigurarea

unui management performant al resurselor umane, dezvoltarea sistemului de

control managerial intern, elaborarea politicilor publice, asigurarea unui sistem de

audit intern eficace, managementul programelor i proiectelor finanate din

Fondul Social European, asigurarea unui sistem modern de comunicare

instituional, management strategic i formarea profesional continu.

De asemenea, manualul include seciuni distincte dedicate conceptelor de

dezvoltare durabil i egalitate de anse.

5

1.2. Scurt descriere a proiectului

Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale este organul de specialitate al

administraiei publice centrale, cu personalitate juridic, n subordinea

Guvernului, fiind autoritatea public central responsabil cu aplicarea strategiei

i programului de guvernare, cu rol n elaborarea i implementarea strategiilor

naionale sectoriale n domeniile agriculturii i produciei alimentare, dezvoltrii

rurale, pescuitului i acvaculturii, mbuntirilor funciare, precum i n

domeniile conexe: fitosanitar, cercetarea tiinific de specialitate, conservarea i

managementul durabil al solurilor i al resurselor genetice vegetale i animale1.

MADR a implementat, n calitate de beneficiar al finanrii nerambursabile,

proiectul DA pentru MADR Dezvoltm Aptitudini pentru ministerul

Agriculturii i Dezvoltrii Rurale, COD SMIS 17654, finanat prin Programul

Operaional Dezvoltarea Capacitii Administrative (PO DCA), Axa prioritar 1,

D.M.I. 1.3.mbuntirea eficacitii organizaionale.

Obiectivul general al proiectului l reprezint creterea capacitii administrative

a Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii Rurale prin mbuntirea nivelului de

pregtire profesional a resurselor umane la nivelul instituiei.

Scopul proiectului este de a contribui la dezvoltarea competenelor i

abilitilor personalului MADR, printr-un program de formareadaptat nevoilor

specifice identificate, schimb de bune practici cu instituii similare din spaiul

european i elaborarea unui set de instrumente suport necesare creterii eficienei

i eficacitii n activitatea curent a ministerului.

Principalele activiti ale proiectului sunt:

- dezvoltarea abilitilor angajailor MADR n concordan cu nevoile

instituiei, desfurarea a 6 module de formare profesional;

- elaborarea Strategiei de formare a resurselor umane la nivelul MADR

fundamentat pe baza analizei nevoilor cu obiective clare i coerente

pe termen mediu i lung;

- organizarea a 2 schimburi de experien cu instituii omoloage din state

membre ale Uniunii Europene;

- elaborarea unui Manual de bune practici fundamentat pe experiena

dobndit n schimburile de experien cu structuri similare din spaiul

european;

- dezvoltarea unei biblioteci virtuale care va asigura materiale i

informaii ntregului aparat al ministerului;

- organizarea a dou conferine pentru promovarea, respectiv

diseminarea rezultatelor proiectului.

1 HG nr.25/2010 privind organizarea i funcionarea Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii Rurale

6

Durata de implementare a proiectului este de 12 luni.

Valoarea total a proiectului este de 734.129,50 lei din care 624.010,08 lei

reprezint valoarea asistenei financiare nerambursabile.

7

1.3. Cui se adreseaz?

Grupul int vizat n mod direct de proiect este format din 150 de angajai din

aparatul propriu al MADR, iar n mod indirect este vizat ntregul aparat al MADR

care va beneficia de acces la informaii prin intermediul unei biblioteci

virtuale care va fi dezvoltat n cadrul proiectului.

n urma diseminrii rezultatelor proiectului, vor avea acces la informaii i alte

categorii de specialiti: auditori interni i externi, personal cu funcii de conducere

dinadministraia public la nivel central i local, precum i funcionarii din

organismele de implementare la nivel local,care pot valorifica elementele de bun

practic n procesul de eficientizare instituional.

8

1.4. Integrarea n contextul instituional al MADR

Manualul de bune practici poate constitui un model pentru personalul din cadrul

MADR n ceea ce privete aplicarea unor tehnici de lucru moderne care s

eficientizeze astfel structurile organizaionale, tehnici aplicate n alte state

membre UE, inclusiv instrumente i informaii utile de lucru pentru dezvoltarea

resurselor umane.

La elaborarea manualului, s-a fcut uz de o gam larg de surse de informaii:

chestionare completate de participanii la schimburile de experien/

cursuri/seminarii;

rapoartele deplasrii ntocmite n urma participrii la vizitele de

studiu/seminarii/conferine;

materialele puse la dispoziie de ctre MADR (provenite de la

instituiile gazd n schimburile de experien realizate);

dialogul direct cu personalul MADR, prin realizarea de interviuri cu

participanii la schimburile de experien;

documentarea proprie si valorificarea portofoliului propriu de

expertiz al consultantului: identificarea proprie a exemplelor de

bune practici, a unor instrumente i informaii necesare dezvoltrii

resurselor umane i consolidrii capacitii administrative a MADR;

testarea instrumentelor de lucru printr-o comunicare adecvat cu

beneficiarul proiectului;

abordarea din perspectiva sustenabilitii rezultatelor livrate, prin

includerea n manualul de bune practici aunor soluii pentru

organizarea echipelor de lucru multifuncionale care vor putea fi

folosite pe termen lung pentru a eficientiza astfel structurile

organizaionale ale MADR;

comunicareai consultarea continu cu echipa de management a

proiectului pentru a obine suportul necesar pentru realizarea acestui

document;

identificarea unor posibile domenii de analiz a bunelor practici ca

urmare a schimburilor de experien organizate n cadrul proiectului.

Finalitatea manualului este legat direct de necesitatea instituional a MADR,

ntruct concluziile analizelor efectuate se pot transpune n propuneri de msuri

pentru mbuntirea funcionrii ministerului, innd cont i de elementele de

bun practic identificate n cele dou state membre vizitate. Pornind de la analiza

problemelor existente i a posibilitilor de dezvoltare profesional ale resurselor

umane n MADR, materialele privind cazurile de bun practic conin modalitti

concrete de valorificare a concluziilor n contextul instituional al MADR.

9

Manualul de bune practici include:

tehnici de lucru moderne aplicate n instituiile publice, cu predilecie din

state membre UE;

informaii i instrumente de lucru utile pentru dezvoltarea resurselor

umane;

informaii i instrumente de lucru utile pentru consolidarea capacitii

administrative a MADR;

experiena dobndit n cadrul vizitelor de studiu/conferine/seminarii

desfurate n cadrul proiectului.

Manualul de bune practici a fost elaborat astfel nct s aib o structur unitar de

prezentare a fundamentrii teoretice i a cazurilor de bun practic, propunndu-

in acelai timp s asigure o parcurgere facil. n alctuirea sa,prestatorul a avut

n vedere delimitarea clar a temelor abordate. Se vor avea n vedere, pentru

fiecare din temele abordate:

Principalele elemente teoretice pe se care fundamenteaz tema respectiv

iexemple de bun practic i/sau studii de caz;

Fie sintetice ale studiilor de caz;

Relevana pentru nevoile MADR i principalele concluzii pentru grupul

int, inclusiv formularea de recomandri pentru elaborare i

implementare.

10

2. EXEMPLE DE BUN

PRCTIC INSTITUT IONL

2.1. Asigurarea unui management performant al resurselor

umane

2.1.1. Elaborarea strategiilor i procedurilor de dezvoltare a

resurselor umane

innd cont de specificitatea i caracteristicile personalului din instituiile publice,

se poate spune c rolul resurselor umane este fundamental pentru funcionarea

eficient a oricrei organizaii. Pe lng celelalte categorii de resurse necesare

pentru implementarea oricrui proiect sau desfurarea oricror activiti n

domeniul public, resursele umane reprezint o component fr de care nu se pot

atinge obiectivele previzionate, respectndu-se n acelai timp principiile de baz

ale managementului.

O prioritate actual la nivel guvernamental este reprezentat de realizarea unui

management al resurselor umanepe baza unei strategii coerente i durabile, a

principiului profesionalizrii i specializrii funciei publice, precum i a

standardizrii procedurilor de recrutare pe baze legale, asigurndu-se totodat i

atingerea altor obiective cum ar fi creterea responsabilitii, a integritii i

imparialitii profesionale a funcionarilor publici.

Modernizarea managementului resurselor umane din cadrul administraiei publice,

formarea continu a funcionarilor publici, dezvoltarea unui corp de manageri

profesioniti, adoptarea unui sistem de salarizare specific funcionarilor

publici cu instrumente de motivare alternative, asigurarea unui sistem de

management al funciei publice care s asigure recrutarea, promovarea pe baz de

merit i competen, precum i evaluarea corespunztoare a performanelor

funcionarilor publici, sunt numai cteva din obiectivele strategice ale Guvernului,

stabilite n scopul modernizrii i adaptrii administraiei publice din Romnia,

pentru a se apropia ct mai rapid de standardele i rezultatele operaionale ale

sectorului public i administraiei publice din rile Uniunii Europene. Fr

resursa uman bine pregtit profesional nu se poate vorbi despre performan n

11

administraie public, i nici despre eficien2.

Managementul performanei are ca scop motivarea funcionarilor publici n scopul

de a contribui la atingerea obiectivelor unei instituii publice, mbuntirea

performanelor i dezvoltarea competenelor angajailor. Este un proces complex

care demareaz cu stabilirea obiectivelor pentru anul urmtor, continu cu

feedback, sprijin i coaching din partea efului ierarhic n cursul ndeplinirii

obiectivelor, participarea funcionarului public la programele de formare, i se

termin cu evaluarea performanelor3.

Managementul strategic al resurselor umane are la baz elemente eseniale

precum:

- recunoaterea importanei managementului resurselor umane ca factor

cheie pentru buna funcionare a instituiei i atingerea obiectivelor

propuse;

- asigurarea unui climat instituional propice pentru dezvoltarea

resurselor umane, pe baze participative, asigurarea contientizrii de

ctre personal a importanei n cadrul proceselor de munc i oferirea

de feedback pentru activitile desfurate;

- o investiie continu n formarea resurselor umane, concentrat pe

mbuntirea performanelor individuale specifice, dar i pe facilitarea

relaiilor de munc;

- asigurarea motivrii financiare, n coresponden cu performana

personalului;

- asigurarea unui management receptiv, bazat pe buna comunicare ntre

nivelurile ierarhice;

- evaluarea periodic a resurselor umane i adoptarea de msuri n

funcie de rezultatele acesteia.

n ceea ce privete strategia de resurse umane, este obligatorie pstrarea unei

viziuni de ansamblu i pstrarea urmtoarelor condiii enunate de Hendry i

Pettigrew4:

utilizarea planificrii strategice a resurselor umane;

abordare coerent a designului i conducerii sistemelor de personal

bazate pe o politic de angajare i pe o gestionare strategic a resurselor umane;

2 Ilie, L., Osoian, C. i Petelean, A., Managementul resurselor umane, Editura Dacia,

Cluj-Napoca, 2002. 3 Portal Managementul performanei, www.managementulperformantei.ro.

4 Hendry, C., & Pettigrew, A. (1986), The practice of strategic human resource

management, Personnel Review.

12

http://www.managementulperformantei.ro/

adecvarea activitilor i politicilor managementului resurselor umane la

strategia instituiei;

perceperea oamenilor din instituie ca pe o resurs strategic.

Este recomandat ca autoritile i instituiile publice s utilizeze un proces eficient

de elaborare a politicilor de resurse umane, n cadrul cruia responsabilitatea

colectrii informaiilor, administrrii i coordonrii procesului aparine

departamentului de resurse umane, iar implicarea persoanelor n poziii de

conducere se realizeaz n mod eficient din punct de vedere al timpului5.

Adaptnd tipurile de strategii n domeniul resurselor umane dup Rolf Bhner6,

putem identifica urmtoarele categorii de strategii de personal pentru

administraiile publice:

Strategia de personal orientat spre activiti;

Strategia de personal orientat spre valoare;

Strategia de personal orientat spre resurse.

Strategia de personal orientat spre activiti - Acest tip de strategie de personal

are n vedere deciziile privind planul de activiti la nivelul organizaiei, avnd n

vedere c resursa uman reprezint o resurs cheie pentru derularea activitilor i

atingerea rezultatelor propuse. O astfel de strategie are urmtoarele avantaje:

diminueaz rezistena la schimbare;

permite planificarea i luarea din timp a msurilor privind utilizarea

eficient a resurselor umane;

reduce cheltuielile de pregtire i angajare a personalului n momentul

introducerii de noi activiti/abordri;

sensibilizeaz personalul n legtur cu problemele dezvoltrii strategiei

organizaiei;

crete considerabil capacitatea de reacie sau de adaptare a organizaiei la

modificrile aprute, deoarece dependena relativ mare a strategiei de personal de

strategia organizaiei permite o activitate de personal anticipativ i continu.

Strategia de personal orientat spre valorile eseniale pentru organizaie - Axat

pe valorificarea superioar a potenialului salariailor, pe baza satisfacerii

nevoilor, intereselor i aspiraiilor acestora, aceast strategie promoveaz valori

elevate n rndul acestora pentru creterea performanelor individuale i colective,

atingerea nivelului de excelen, dezvoltarea personalitii oamenilor, calitatea

5 Armstrong, M., Managementul resurselor umane. Manual de practic, Editura Codecs,

Bucureti, 2001. 6 Bhner, R., Spre un nou comportament al organizaiilor n cadrul oraelor competitive, 2007.

13

superioar a muncii prestate, mbuntirea relaiilor sociale, securitatea locului de

munc.n acelai timp ns, acest tip de strategie ascunde pericolul orientrii

unilaterale spre personal, fr a ine cont ndeajuns de alte aspecte instituionale.

Cu toate acestea, n opinia multor specialiti n domeniu, strategia de personal

orientat spre valoare este mult mai potrivit sau mai adecvat i potenial mai

folositoare, deoarece n cadrul acestui tip de strategie o importan deosebit o au

valorile relevante pentru o anumit organizaie7.

Strategia de personal orientat spre resurse - Recunoaterea i promovarea

acestei strategii de personal presupune inversarea raportului scop-mijloace. n

cadrul acestei strategii, resursele umane sau posibilitile de asigurare cu personal

influeneaz considerabil coninutul strategiei instituiei. Prin urmare, n strategia

de personal orientat spre resurse, problemele privind resursele umane sunt deja

incluse sau avute n vedere n formularea strategiei organizaiei i nu apar numai

n faza de realizare a acesteia cnd personalul existent s-ar putea afla la un nivel

necorespunztor8.

Strnsa corelare a strategiei de personal i a strategiei organizaiei amplific

necesitatea unei viziuni de ansamblu sau a unei abordri integrate a problematicii

respective, n cadrul creia trebuie s se in seama tot mai mult de faptul ca

potenialul uman nu poate fi ntotdeauna adaptat pe termen scurt cerinelor

strategiei organizaiei. De asemenea, aceast viziune mrete succesul

competiional al organizaiei i creeaz premisa realizrii unor noi demersuri

strategice n condiiile meninerii resurselor umane.9

O alt abordare tipologic a strategiilor din domeniul resurselor umane pune

accentul exclusiv pe preocuprile pentru perfecionarea i dezvoltarea

personalului. Literatura de specialitate prezint clasificarea strategiilor de

personal, n funcie de decalajul de performan acoperit de activitatea de training

i dezvoltare, i anume:

1) strategia corectiv;

2) strategia proactiv;

3) strategia procesual.

Strategia corectiv are n vedere reducerea decalajului ntre performana efectiv a

angajatului pe un post, la un anumit moment, i performana care ar trebui

7 MOLDOVAN-SCHOLZ, Maria , Managementul resurselor umane, Editura Economic,

Bucuresti, 2000. 8 MOLDOVAN-SCHOLZ, Maria , op. cit.

9 Stone, R.J., Human Resource Management, John, Wiley and Sons Ltd, 2005.

14

obinut pe postul respectiv la acelai moment. Deoarece se reacioneaz, de fapt,

la ceea ce s-a petrecut deja, acest tip de strategie este denumit i reactiv, fiind

caracteristic organizaiilor n care dezvoltarea resurselor umane nu constituie o

prioritate.10

Strategia proactiv urmrete eliminarea decalajului ntre performana dorit pe

postul respectiv la un alt moment, respectiv n viitorul imediat sau previzibil.

Acest tip de strategie este bazat pe previzionarea dezvoltrii organizaiei n viitor

i pe identificarea nevoilor viitoare de pregtire a personalului. Strategiile

proactive sunt adoptate de organizaiile care au deja o strategie global bine

definit i care consider angajaii o resurs productiv deosebit de important.11

Strategia procesual are ca obiectiv crearea unui cadru organizaional stimulativ

pentru nvarea la toate nivelurile i infuzia permanent de cunotine noi n

organizaie. Acest tip de strategie urmrete acoperirea decalajului ntre

performana angajailor la momentul prezent i performana dorit ntr-un viitor

mai ndeprtat. Deoarece n aceast strategie se are n vedere un viitor mai

ndeprtat i mai puin previzibil, prin activitatea de training se ncearc

dezvoltarea capacitii personalului de a nva continuu.12

Activitatea de management a resurselor umane este coordonat i sprijinit de

ctre departamentul de resurse umane i implementat de ctre funcionarii

publici de conducere ai autoritii sau instituiei publice. Aadar, funcionarii

publici de conducere trebuie s aib competenele necesare pentru gestionarea

resurselor umane, cum ar fi de exemplu:

stabilirea cerinelor funciei;

realizarea interviurilor de selecie;

evaluarea performanelor individuale;

identificarea necesarului de formare;

folosirea metodelor de formare la locul de munc, etc.

Atribuiile funcionarilor publici de conducere n domeniul managementului

resurselor umane includ:

Utilizarea zilnic a instrumentelor i tehnicilor managementului

resurselor umane (interviu de selecie, evaluarea performanelor, sprijin acordat n

timpul perioadei de prob, sprijin acordat debutanilor, stabilirea necesarului de

10

MOLDOVAN-SCHOLZ, Maria ,op. cit . 11 MOLDOVAN-SCHOLZ, Maria, op. cit. 12

MATHIS, R., NICA, P, RUSU, C., Managementul resurselor umane, Editura Economic, Bucureti, 1997 .

15

formare, sprijinirea carierei funcionarilor publici, motivare etc);

Furnizarea informaiilor pentru sistemul mnagementului resurselor

(caracteristicile funciei, cerine, necesar de formare etc);

Analiza nevoilor legate de resurse umane ale unitilor organizatorice

(necesar de formare, necesarul de for de munc, noi fie ale posturilor etc);

Propuneri de management al resurselor umane privind echipa condus

(recompense, mobilitate, dezvoltare carier, formare etc);

Solicitare sprijin de la departamentul de resurse umane din cadrul

autoritii sau instituiei publice.

Hotrrea de Guvern nr. 611/2008 precizeaz rolul i responsabilitatea

funcionarilor publici de conducere n susinerea dezvoltrii i carierei

funcionarilor publici. Paragraful 2 al articolului 129 subliniaz c funcionarii

publici de conducere au responsabilitatea de a susine cariera funcionarilor

publici prin promovare rapid, folosind urmtoarele metode:

a) participare activ la dezvoltarea competenelor, cunotinelor i

abilitilor funcionarilor publici subordonai, inclusiv desemnarea lor ca

participani la programele de formare profesional;

b) stabilirea necesarului de formare a funcionarilor publici pentru a putea

realiza atribuiile unei funcii publice de nivel superior cu profesionalism i

eficien.

Atribuiile departamentului de resurse umane n susinerea activitii de

management al resurselor umane a funcionarilor publici de conducere:

realizarea i actualizarea bazei de date cu informaii legate de

managementul resurselor umane;

pe baza legislaiei, realizarea de propuneri pentru pregtirea

instrumentelor i documentelor de management a resurselor umane care vor fi

folosite de ctre funcionarii publici de conducere n activitile zilnice;

sprijinirea organizrii proceselor de selecie, promovare i formare,

solicitarea aprobrii i notificarea Ageniei Naionale a Funcionarilor

Publici(ANFP), atunci cnd este nevoie, conform prevederilor legale;

sprijin i consultan de specialitate oferite funcionarilor publici de

conducere n aplicarea legislaiei referitoare la managementul resurselor umane;

participarea n procesele de management al resurselor umane (elaborarea

planului de ocupare, recrutare i selecie, managementul carierei, planificarea i

implementarea aciunilor de formare, etc);

transmiterea informaiilor referitoare la funcionarii publici i funciile

publice la ANFP.

16

Comunicarea i colaborarea dintre funcionarii publici de conducere i

departamentele de resurse umane din toate autoritile i instituiile publice este

vital n managementul resurselor umane. Niciunul dintre participanii la proces

nu poate realiza singur gama complet de atribuii prevzute de legislaie.

Managementul carierei este unul din elementele de baz ale managementului

funciei publice i al funcionarilor publici, n care att reprezentanii instituiilor

i autoritilor publice, ct i funcionarii publici joac un rol important. Aceast

activitate acoper o parte important a activitii de management al resurselor

umane, de la recrutare i selecie, perioada de stagiu a debutantului, evaluarea

performanelor, stabilirea nevoilor de formare i perfecionare, respectiv a

potenialului de promovare, dezvoltarea funcionarului public, mobilitate i

promovare n funcii de execuie, respectiv de conducere pn la stabilirea

drepturilor salariale13

.

Din punctul de vedere al managementului resurselor umane, cariera reprezint

evoluia funcionarului public n cadrul unei organizaii, respectiv n cadrul

funciei publice, progresiv n concordan cu nevoile organizaiei i n funcie de

cunotinele, competenele, performanele i preferinele funcionarului public.

Aceasta nseamn c responsabilitatea n dezvoltarea carierei aparine att

autoritilor i instituiilor publice, ct i funcionarilor publici.n acest context,

managementul carierei reprezint un ansamblu de activiti coordonate i coerente

realizate n cadrul autoritilor i instituiilor publice de ctre funcionarii publici

de conducere, sprijinii de specialitii de resurse umane, respectiv de

compartimentele specializate ale ANFP care au ca scop:

s asigure satisfacerea nevoilor de personal ale instituiilor i autoritilor

publice, att la nivelul funciilor publice de execuie, ct i la nivelul celor de

conducere;

s ofere funcionarilor publici cu potenial de dezvoltare i experiena

necesar posibiliti de dezvoltare personal i avansare n carier.

Principalele instrumente de management al carierei definite prin art. 6. din HG nr.

611/2008 sunt:

a) planul de ocupare a funciilor publice, elaborat i aprobat n condiiile

legii;

b) instrumentele interne de gestiune i planificare a resurselor umane din

cadrul fiecrei autoriti sau instituii publice;

13

Marinescu, P., Managementul instituiilor publice, Editura Universitii din Bucureti, 2003

17

c) planurile de formare profesional a funcionarilor publici.

2.1.2. Fi sintetic Studiul de caz 1

La nivelul Uniunii Europene s-au putut identifica o serie de exemple de bune

practici n domeniul managementului performant al resurselor umane n instituii

publice. Lund n considerare faptul c este de o relevan extrem asigurarea

unui management performant i n cadrul Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii

Rurale de la noi din ar, ne vom concentra ca n prezentul manual s includem

elemente de o aplicabilitate ridicat i exemple care pot fi urmate i implementate

i la noi n ar.

Astfel, n cele ce urmeaz ne vom axa pe prezentarea unor exemple de organizare

a resurselor umane, care au fost identificate la nivelul instituiilor publice

(ministerele agriculturii) din Polonia i Spania, n urma realizrii unor vizite de

studiu n cadrul proiectului finanat din PO DCA ,,DA pentru MADR - Dezvoltm

Aptitudini pentru Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale.

I. Sinteza informaiilor colectate n urma vizitei de studiu din Polonia

Analiza informaiilor colectate cu ocazia vizitei de studiu n Polonia reliefeaz

cteva caracteristici importante ale modului de organizare a resurselor umane:

(a) structura pe niveluri ierarhice i distribuia sarcinilor de lucru n

conformitate cu structura ierarhic;

(b) structura personalului pe grupe de vrst i n funcie de gen;

(c) gradul de acoperire a necesitilor de personal;

(d) algoritmul pentru ocuparea unui loc n sistemul public;

(e) dezvoltarea resurselor umane din sistem;

(f) motivarea salarial;

(g) situaiile care conduc la ieirea din sistem;

(h) atenia acordat imaginii funcionarilor publici.

(a) Structura pe niveluri ierarhice i distribuia sarcinilor de lucru n

conformitate cu structura ierarhic

n cadrul Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii Rurale din Polonia, exist mai

multe niveluri de funcionari care ndeplinesc responsabiliti diferite, dar care

conlucreaz pentru realizarea unui management performant i riguros al resurselor

18

umane, astfel:

- n scopul de a asigura realizarea profesional, riguroas, imparial i

politic neutr a sarcinilor statului, n instituiile de administraie

guvernamental acioneaz corpul funcionarilor publici;

- preedintele Consiliului de Minitri este eful corpului funcionarilor

publici;

- funcionarii publici, bucurndu-se de ncredere public, garanteaz

realizarea sarcinilor de baz pentru funcionarea statului.

S-a observatc distribuirea sarcinilor la nivelul instituiilor publice se face

ntr-un mod bine structurat, care permite asigurarea unei eficiene n sistemul de

lucru i o performan crescut la nivelul resurselor umane.

Sarcinile ndeplinite de eful Funcionarilor Publici sunt redate n cele ce

urmeaz:

- Vegheaz asupra respectrii principiilor corpului serviciului

public;

- Conduce procesul de gestionare a resurselor umane n domeniul

funcionarilor publici;

- Colecteaz i difuzeaz informaii despre corpul funcionarilor

publici, inclusiv despre posturile libere;

- Pregtete proiecte de acte normative referitoare la funcionarii

publici;

- Planific, organizeaz i supravegheaz organizarea de cursuri

centrale pentru funcionarii publici;

- Desfoar colaborarea internaional n probleme referitoare la

funcionarii publici;

- Pregtete i prezint Consiliului de Minitri proiectul strategiei de

gestionare a resurselor umane n domeniul funcionarilor publici;

- Prezint Preedintelui Consiliului de Minitri, pn la sfritul lunii

martie n fiecare an, raportul despre situaia funcionarilor publici

i realizarea sarcinilor pe anul precedent.

eful Funcionarilor Publici poate nfiina echipe ca organe consultative sau de

avizare n probleme care in de sfera de aciune a efului Funcionarilor Publici.

De asemenea, acesta poate stabili pe cale administrativ standardele de gestionare

a resurselor umane n domeniul funcionarilor publici.

n Polonia, preedintele Consiliului de minitri este eful Corpului funcionarilor

din Polonia - aceast structur cuprinde att angajai ai sistemului public

(personal contractual-angajat n conformitate cu regulile Codului Muncii) ct i

19

funcionari publici (personal numit n concordan cu regulile stabilite prin Actul

Serviciului Civil).

Dintre sarcinile ndeplinite de Directorii Generali ai instituiilormenionm:

- Asigur funcionarea i continuitatea activitii instituiei,

condiiile de funcionare, precum i organizarea muncii;

- Realizeaz activitile din domeniul dreptului muncii n raport cu

persoanele angajate n instituie i realizeaz politica de personal;

- Realizeaz sarcini concrete ale efului instituiei;

- Realizeaz alte sarcini atribuite de eful instituiei.

(b) Structura personalului pe grupe de vrst i n funcie de gen

Structura pe grupe de vrst a membrilor corpului funcionarilor publici este

urmtoarea:

Pn la 30 de ani - 19%;

ntre 31-50 de ani - 53%

Peste 50 de ani - 28%.

Se constat o distribuie echilibrat pe grupe de vrst, care ofer acces

nediscriminatoriu tinerilor pentru angajarea n sistemul public i, valorific,

deopotriv personalul cu experien.

Aproximativ 70% din funcionarii publici sunt femei (50% din posturile din

corpul de elit, 42% din posturile de director general), ceea ce demonstreaz o

bun aplicare a principiului egalitii de anse n sistemul de recrutare i de

promovare n carier.

(c) Gradul de acoperire a necesitilor de personal

n fiecare an, Consiliul de minitri stabilete un plan al numirilor n funcia

public la nivelul naional - de ex. pentru 2009 -1500 posturi, pentru 2010 -500

posturi (avnd n vedere efectele crizei). O pondere de aproximativ 6% din

angajaii din administraie fac parte din corpul de elit al funcionarilor publici,

30% din membrii acestui corp desfurnd activitate la nivelul ministerelor, fiind

admii pe baz de concurs, conform unei proceduri specifice. n Polonia se

dorete meninerea statutului special al funcionarilor publici.

n anul 2010, a fost promovat o iniiativ legislativ pentru reducerea cu 10% a

20

posturilor prevzute n administraia central, dar Curtea Constituional a respins

proiectul de lege. n anul 2011, la solicitarea Primului Ministru toate ministerele

au aplicat o reducere cu 5% a gradului de ocupare a posturilor, dar la nivel local a

crescut gradul de ocupare datorit prelurii unor funcionari disponibilizai din

serviciul administraiei centrale. Fluctuaiile de personalgenerate de remuneraia

nemotivant comparativ cu mediul privat sunt n scdere: n 2007- au plecat din

sistem 12,8% din personal, iar n 2010 au plecat 7,1%.

(d) Algoritmul pentru ocuparea unui loc n sistemul public

Ocuparea funciei superioare se face pe cale de concurs deschis, pe baze

competitive. Sunt evaluate ndeosebi experiena profesional a candidatului,

cunotinele i competenele de conducere.

Directorul general al Corpului organizeaz concursul de admitere n rndul

funcionarilor publici, cu respectarea principiilor transparenei.O persoan

angajat pentru prima dat ncheie un contract de munc pentru o perioad de 12

luni, din care este obligat ca o perioad de 4 luni s participe la o pregtire

specific domeniului public. Nu este obligat la aceast perioad dac a absolvit

Scoal Naionala de Administraie Public. Pentru a deveni funcionar public,

angajatul sistemului public trebuie s ndeplineasc o serie de condiii:vechime n

serviciul civil de minim 3 ani sau consimmntul directorului general al oficiului

pentru intrarea in procedura de calificare; deinerea unei diplome de master;

cunoaterea cel puin a unei limbi strine - fie limbi ale UE sau arab, bielorus,

chinez, islandez, japonez, norvegian, rus sau ucrainean; s fie transferat n

corpul militar de rezerv sau s fie scutit de efectuarea stagiului militar.

Pentru a ocupa o poziie nalt de funcionar public trebuie ndeplinite i

urmtoarele condiii: diplom de master sau echivalentul acesteia, aptitudini de

management, cel puin 6 ani experien, iar ultimii 3 ani ntr-o poziie de

conducere.

Obligaiile i drepturile unui membru al corpului funcionarilor publici includ

urmtoarele:

- n prestarea obligaiilor de serviciu nu se poate conduce dup interesul

individual sau de grup;

- Nu poate s-i exprime n public concepiile politice;

- Nu poate participa la greve sau aciuni de protest, care s perturbe buna

funcionare a instituiei;

- Nu poate mbina activitatea din serviciul public cu mandatul de consilier;

21

- Ocupnd o funcie superioar n serviciul public nu poate ndeplini funcii

n organizaiile de sindicat;

- Nu are dreptul de a nfiina partide politice i nici de a participa la

activitatea lor;

- Nu poate presta activiti suplimentare fr acordul directorului general al

instituiei;

- Nu poate presta activiti care contravin obligaiilor ce decurg din lege sau

care submineaz ncrederea n serviciul public;

- Nu poate presta activiti de ctig suplimentar fr a obine acordul n

scris al directorului general al instituiei.

(e) Dezvoltarea resurselor umane din sistem

Un element ce reprezint un model de bune practici i poate fi preluat n

gestionarea resurselor umane la nivelul administraiei publice romneti este

planul de dezvoltare individual. Pe baza acestui plan se realizeaz evaluarea

angajatului i se prezint evoluia carierei profesionale a angajatului. Acesta este

elaborat de superiorii direci, aprobat de directorul de resort i avizat de directorul

general.Pregtirea continu reprezint o obligaie a angajatului, iar la cererea

acestuia, exist posibilitatea unei cofinanri a programelor/cursurilor pe care

dorete s le urmeze (inclusiv masterat, doctorat).

Prin proiecte finanate din fonduri europene, n perioada 2008-2012 au beneficiat

de cursuri de specialitate 50.000 de persoane din cadrul corpului de funcionari

publici.

(f) Motivarea salarial

Modul de salarizare poate fi privit ca un bunstudiu de caz preluat din experiena

polonez.Angajaii primesc un salariu de baz la care se adaug sporurile aferente

activitii depuse (n funcie de vechime, activiti suplimentare, merite deosebite,

etc.). Salariul mediu este de 1.500 zloi (n primul an de la angajare este de 1.200

zloi), corespunztor treptei n ierarhia funciei publice deinute (exist 9 astfel de

trepte). Salariul pentru posturi de nceptori este motivant, fiind mai mare dect n

mediul privat, dar pe msur ce se crete n ierarhie, salariile nu mai sunt att de

competitive. Nu exist o difereniere ntre personalul care lucreaz cu fonduri

europene i cei care n activitatea lor nu gestioneaz astfel de fonduri. n 2008 s-a

realizat o nivelare a salariilor, fiind valorificate la maximum posibilitile oferite

de asigurarea salariilor din fondurile europene pentru asisten tehnic.

Potrivit art. 92 din legea funcionarilor publici, pentru realizri deosebite,

22

ndeplinirea eficient a sarcinilor, realizarea de activiti suplimentare etc, la

propunerea superiorilor, se ofer recompense pentru salariai alocate din fondul

special prevzut n acest scop. Tot ca form de motivare, au fost create faciliti

pentru angajai, astfel c acetia pot servi masa de prnz n spaii special

amenajate, avnd acces la produse alimentare comercializate la preuri

competitive.

(g) Situaiile care conduc la ieirea din sistem

Ieirea din sistemul public se poate produce prin:

- pensionare;

- desfacerea contractului de munc (cu preaviz i fr preaviz).

Vrsta de pensionare este de 60 ani la femei, 65 ani la brbai; dac angajatul are

cel puin 25 ani vechime n munc se poate pensiona indiferent de vrst.

Desfacerea contractului de munc al unui funcionar din serviciul public, cu

pstrarea unei perioade de trei luni de la preaviz se produce n urmtoarele

situaii:

- Evaluare negativ de dou ori succesiv;

- Constatarea de ctre medic a incapacitii ndelungate de munc, n urma

creia nu mai pot fi ndeplinite atribuiile ce decurg din ocuparea funciei de

funcionar public;

- Deteriorarea imaginii instituiei;

- Lichidarea instituiei, dac nu este posibil transferul;

- mplinirea vrstei de 65 de ani, dac perioada de angajare i permite

obinerea dreptului de a se pensiona;

- Refuzul de a se supune analizelor pe care le ntreprinde medicul

reprezentant al Casei de Asigurri;

- nelegerea ntre pri sau dup un preaviz de trei luni ca urmare a

renunriifuncionarului public;

- Neprezentarea la lucru din cauza unei afeciuni care dureaz mai mult de un

an.

Desfacerea contractului de munc al unui funcionar public din vina

funcionarului, fr preaviz, se poate produce n cazul:

- nclcrii grave de ctre funcionar a obligaiilor elementare ca membru al

corpului serviciului public;

- svririi de ctre funcionar n timpul derulrii contractului de munc a

unei infraciuni;

23

- pierderii drepturilor necesare pentru prestarea muncii n funcia deinut din

vina funcionarului.

(h) Atenia acordat imaginii funcionarilor publici

n Polonia s-au constatat eforturi i msuri susinute pentru modernizarea corpului

funcionarilor publici i pentru mbuntirea imaginii acestora.

Modernizarea corpului funcionarilor publici este n curs de realizare prin msuri

precum:

- elaborarea strategiei gestionrii resurselor umane;

- elaborarea unui proiect pentru un nou cod etic;

- promovarea de reforme privind evaluarea funcionarilor, fia postului,

planificarea individual a carierei;

- realizarea sistemului electronic al datelor funcionarilor publici;

- dezvoltarea unei aplicaii informatice pe pagina de internet a ministerului

http://www.minrol.gov.pl/eng/ pentru a susine componenta de e-learning n

domenii precum informatic, legislaie, achiziii publice, standardele

resurselor umane la nivelul funcionarilor publici.

Desfurarea unei campanii pentru mbuntirea imaginii funcionarului public

este un alt exemplu de bun practic i a aprut ca urmare a faptului c s-a

constatat, n urma efecturii unui sondaj de opinie, c imaginea promovat de

media este una preponderent negativ, fiind promovate doar cazurile de corupie

i nclcare a legislaiei. Exist, de asemenea, un fond special (3% din suma

prevzut n buget pentru cheltuieli de salarizare) destinat acordrii de premii

funcionarilor publici cu merite deosebite .

24

http://www.minrol.gov.pl/eng/

II. Sinteza informaiilor colectate n urma vizitei de studiu din Spania

Analiza informaiilor colectate cu ocazia vizitei de studiu n Spania reliefeaz

modul de structurale a personalului dup mai multe criterii.

Astfel, n funcie de ncadrarea pe categorii i, respectiv, grade, personalul de la

nivelul administraiei publice din Spania se mparte n:

- Funcionari de carier (cuprinznd mai multe grade A1, A2 deintorii de

titluri universitare, B- studii tehnice superioare, C1, C2 - bacalaureat);

- Personal administrativ fr grade;

- Personal contractual (angajat datorit excesului de sarcini fa de

capacitatea de acoperire cu funcionari publici), care poate deveni personal

de carier doar cu acordul Ministerului Economiei i Finanelor;

- Personal ocazional, care asigur consultan de specialitate.

Personalul din cadrul administraiei publice este organizat n corpuri ale

funcionarilor publici, n funcie de specificul fiecrui post, numrul de posturi

fiind aprobat anual de ctre Ministerul Politicii Teritoriale.La nivelul fiecrei

instituii exist cte un delegat al Ministerului de Justiie i al Ministerului

Economiei i Finanelor, pentru a putea exercita astfel un control mai riguros att

pe plan juridic, ct i financiar.

Minimum 7% din posturi sunt destinate persoanelor cu dizabiliti, vrsta minim

pentru angajare fiind de 16 ani. n anul 2010 erau aproximativ 2 milioane de

funcionari publici, din care jumtate erau angajai n comunitile autonome.

2.1.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii pentru

grupul int

Dintre concluziile extrase din chestionarele de evaluare, pe baza crora

reprezentani ai Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii Rurale din Romnia au

rspuns la un set de ntrebri pe marginea vizitei lor n Polonia i Spania, pentru

prezentul capitol, a fost relevant analiza rspunsurilor la ntrebarea: n domeniul

resurselor, ce elemente prezentate de omologii polonezi / spanioli considerai c

ar putea fi preluate i adaptate (exemple de bune practici) n vederea

mbuntirii MADR?.

Dintre cele mai relevante rspunsuri colectate amintim:

- realizarea unui studiu similar celui aflat n derulare la nivelul ministerului

25

de resort din Polonia privind mbuntirea imaginii funcionarilor

publici;

- constituirea unei baze de date a funcionarilor publici;

- flexibilizarea cadrului legislativ privind recompensarea funcionarilor

publici;

- perfecionarea cadrelor de conducere i execuie la nivelul ministerului,

prin organizarea de cursuri de limbi strine, informatic i nouti

legislative;

- gsirea unor mijoace de motivare pentru angajaii competeni din cadrul

ministerului;

- valorizarea salariailor din cadrul ministerului;

- formarea i dezvoltarea continu;

- rolul activ al femeilor n posturile de conducere;

- existena Fondului de recompense pentru funcionarii publici, pentru

motivarea personalului angajat;

- existena unor programe individuale de pregtire profesional;

- salarizarea unitar a angajailor din minister;

- numirea n funcii de conducere de ctre corpul funcionarilor publici;

- asigurarea de stagii de pregtire pentru peroanele nou angajate, cu

excepia absolvenilor facultii de administraie public;

- promovarea i motivarea ncadrrii tinerilor n instituiile publice;

- motivarea financiar a personalului, pe criterii de pregtire i competen

profesional;

- evaluarea personalului o dat la doi ani, dup o pregtire teoretic

prealabil prin participarea la cursuri de specialitate i ateliere de lucru.

n urma analizrii unor cazuri similare de management al resurselor umane la

nivel instituional din alte ri UE i a unor exemple de bune practici din instituii

omoloage din strintate, concluziile care se extrag cu uurin au n vedere

necesitatea de consolidare a pregtirii i a realizrii unui management performant

al resurselor umane practicate la nivelul Ministerului Agriculturii i Dezvoltrii

Rurale din ara noastr.

Din analizele efectuate reiese c responsabilitile, multitudinea funciilor i

complexitatea activitii serviciului resurse umane din instituiile publice, care

includ recrutarea i selecia personalului, evaluarea performanelor, instruirea

personalului, elaborarea mecanismelor de motivare a angajailor i cretere a

satisfaciei profesionale, nelegerea culturii organizaiei i dezvoltarea

sentimentului apartenenei, performana nalt, retenia angajailor n instituie i

promovarea raportului cost-eficien n gestionarea resurselor umane necesit

26

specialiti cu instruire special i diverse abiliti profesionale.

Tematica i cazuistica asociate dezvoltrii resurselor umane reprezint

elementele cel mai bine evideniate cu ocazia vizitelor de studiu, att n Spania,

ct i n Polonia.

Fie pentru c reprezint elementul care a fost cel mai pregnant perceput, fie

pentru c este subiectul cel mai bine prezentat cu ocazia celor dou vizite de

studiu, problematica organizrii i dezvoltrii resurselor umane n ministerele

omoloage este foarte bine evideniat la nivelul interviurilor i abund de

exemple de bune practici.

Principalele elemente identificate se refer la:

(a) procesul de selectare a resurselor umane Participanii la vizita de

studiu din Polonia au evideniat gradul ridicat de angajare a tinerilor care

dein studii de specialitate la nivel de licen i masterat n domeniile

vizate i care sunt sprijinii s-i valorifice cunotinele de specialitate i,

n acelai timp, s se dezvolte profesional. Persoanele intervievate au

apreciat procesul de selecie ca fiind unul foarte bine pus la punct, cu

filtre severe i obligatoriu urmat de o etap de pregtire intensiv a

persoanelor selectate. Participanii la ambele vizite de studiu subliniaz

importana transferului de cunotine de la seniorii la juniorii din

instituie, fiind citate astfel de exemple de mentorat i la nivelul

Ministerului din Romnia, dar cu ani n urm. Participanii la ambele

vizite de studiu au subliniat faptul c n ministerele de resort din Spania i

Polonia exist un numr suficient de personal, dei ambele administraii

sunt afectate, la rndul lor, de efectele crizei economice i de

constrngerile bugetare;

(b) asigurarea stabilitii resurselor umane selectate Participanii la

ambele vizite de studiu au subliniat atenia acordat de ministerele de

resort pentru asigurarea stabilitii resurselor umane, inclusiv prin

includerea de clauze de stabilitate n contractele ncheiate cu personalul.

Un element punctat de participanii la vizita de studiu din Spania este

reprezentat de stimularea rotaiei personalului ntre direciile de la nivelul

ministerului, ca parte a procesului de dezvoltare a competenelor i

abilitilor pe termen lung i de fidelizare a angajatului n relaia cu

instituia;

(c) motivarea financiar a resurselor umane Un exemplu elocvent

preluat din vizita de studiu n Polonia este reprezentat de politica

existent de a oferi salarii mai mari dect cele medii oferite n mediul

27

privat pentru categorii de expertiz echivalent, din dorina de a atrage

cei mai buni specialiti la nivelul ministerului. Nivelul de salarizare este

apreciat ca fiind ridicat i de ctre participanii la vizita de studiu n

Spania. Participanii la vizita de studiu din Polonia au subliniat, de

asemenea, motivarea financiar suplimentar pe perioada n care Polonia

a deinut preedinia Consiliului European, etap n care sarcinile de lucru

ale funcionarilor publici, inclusiv a celor din Ministerul Agriculturii, au

crescut substanial. De asemenea, au fost menionate exemple de

motivare financiar suplimentar fa de cea salarial (fonduri pentru

recompensarea personalului bazate pe inte de activitate).

i n Spania nivelul salarialului iniial este unul atractiv, dar participanii

au remarcat c acesta tinde s rmn la acelai nivel odat cu evoluia n carier,

ceea ce este de natur s creeze frustrare n rndul angajailor cu experien,

stimulndu-i pe acetia s caute s identifice un alt tip de carier dect cea

public.

Aspectele sunt redate de toate persoanele intervievate n antitez cu

situaia existent n Ministerul Agriculturii i Dezvoltrii Rurale din Romnia,

care se confrunt cu restriciile specifice administraiei publice n ansamblu,

respectiv salarii mici, necorelarea ntre efortul funcionarului public i

remuneraie, alocarea inechitabil a sporurilor, mai ales a celor legate de

gestionarea fondurilor europene, diminuarea salariilor etc.

(d) dezvoltarea resurselor umane Participanii la ambele vizite de studiu

au subliniat investiia substanial fcut de ministerele respective pentru

formarea continu a funcionarilor. S-a precizat c, prin sprijinul

financiar al ministerelor agriculturii din cele dou state vizitate, se

stabilesc liste de cursuri din care funcionarii pot opta pentru a-i

perfeciona cunotinele i nivelul de pregtire. Formarea se face

preponderent cu entiti specializate n domeniu, att pe teme tehnice

specifice (de exemplu, Politica Agricol Comun), ct i pe teme

transversale (de exemplu, cursuri de limbi strine, IT, comunicare etc.).

Persoanele intervievate au subliniat faptul c paleta de cursuri puse la

dispoziia personalului este suficient de larg i permite, n funcie de

profilul postului fiecrui angajat n parte, alegerea dintre mai multe

opiuni de formare profesional. De asemenea, s-a punctat i posibilitatea

finanrii de ctre minister a unui curs identificat de un angajat, chiar

dac nu face parte din lista pre-selectat de minister, ct vreme cadreaz

cu profilul postului i n baza unei note justificative privind relevana

28

cursului i importana cunotinelor dobndite n contextul instituiei. Un

element practicat pe scar larg n Polonia a fost i organizarea vizitelor

de studiu n alte state membre, ceea ce a permis funcionarilor polonezi s

i mbogeasc paleta de cunotine i experiene profesionale;

(e) imaginea funcionarilor publici Un element relevant punctat de

persoanele intervievate a fost reprezentat de importana acordat n

Polonia pentru mbuntirea imaginii funcionarilor publici, att prin

msuri de fond dedicate eficientizrii administraiei publice, ct i printr-

o campanie de imagine susinut;

(f) corelarea profilului angajailor cu sarcinile alocate Persoanele

intervievate au subliniat importana definirii unor fie de post clare, care

s permit derularea unor activiti coerente i uor de monitorizat. S-a

subliniat pericolul ncrcrii personalului strict specializat cu sarcini

administrative (cu riscul deprofesionalizrii i a unui randament sczut)

sau, dimpotriv, pericolul ncrcrii cu sarcini foarte specifice a

personalului preponderent administrativ, cu riscul elaborrii unor

livrabile de calitate redus.

Din interviuri a reieit faptul c dezvoltarea resurselor umane din ministerele

vizitate reprezint un proces care necesit perioade lungi de implementare

(minim 5 ani nainte de a se vedea primele rezultate) i o abordare integrat la

nivelul ntregii administraii publice din statul respectiv.

29

Recomandri care au reieit n urma analizei efectuate

(1) introducerea unor scheme de mentorat pentru tinerii angajai, gestionate

de personalul cu experien de la nivelul ministerului;

(2) asigurarea unui salariu motivant pentru noii angajai, astfel nct s

poat fi atras personal bine pregtit, comparabil ca nivel de competene

cu personalul din mediul privat;

(3) eliminarea blocajului existent cu privire la noile angajri n instituiile

publice i suplinirea acestei restricii cu un sistem foarte bine pus la

punct de evaluare a necesitii noilor angajri n instituiile publice din

Romnia;

(4) definirea unor clauze de stabilitate a personalului n relaia cu

ministerul, care ns trebuie s aib ca i contrapartid pachete de

faciliti financiare i nefinanciare oferite de minister propriilor angajai;

(5) definirea unor scheme de rotaie a personalului ntre diferite direcii la

anumite intervale de timp (de exemplu, 5 ani), pe un sistem similar celui

practicat de Comisia European, ceea ce asigur o motivare i o

dezvoltare profesional suplimentar pentru personalul angajat;

(6) asigurarea unui pachet salarial motivant pentru angajaii ministerului,

inclusiv a unor fonduri de recompensare bazate pe rezultate;

(7) eliminarea inechitilor i disparitilor legate de alocarea sporurilor

pentru gestionarea proiectelor europene;

(8) asigurarea unui program integrat de formare profesional, care s

includ pachete obligatorii i pachete facultative de cursuri, ale cror

costuri s fie acoperite din fondurile ministerului;

(9) includerea n gama cursurilor de formare, pe lng modulele tehnice de

specialitate, a unor cursuri legate de IT, comunicare, limbi strine, n

corelare cu natura i atribuiile postului fiecrui angajat;

(10) dezvoltarea unor campanii de promovare a imaginii funcionarilor

publici, explicite sau implicite;

(11) definirea unor fie de post clare, care s asigure un grad ridicat de

acuratee n implementarea sarcinilor de lucru i n monitorizarea

acestora.

30

2.2. Dezvoltarea sistemului de control managerial intern

2.2.1. Sistemul de control managerial intern

Dei n ultimii 30 de ani au fost formulate numeroase definiii ale controlului

intern, n ceea ce privete esenialul s-a czut de acord c: este vorba despre un

ansamblu de elemente concrete implementate de ctre responsabilii de la toate

nivelurile ierarhice, n scopul deinerii controlului asupra funcionrii globale a

entitii publice, precum i a desfurrii fiecrei activiti a acesteia, pentru ca

obiectivele fixate s fie atinse.

Pentru exemplificare, prezentm definiiile adoptate de14

:

1) Ordinul Experilor Contabili din Frana, n 1977: Controlul intern

reprezint totalitatea msurilor care contribuie la deinerea controlului asupra

organizaiei. Are drept scop, pe de o parte, asigurarea proteciei patrimoniului i

calitatea informaiei, iar pe de alt parte, aplicarea instruciunilor conducerii i

favorizarea mbuntirii performanelor. Se manifest prin organizarea, metodele

i procedurile fiecrei activiti a organizaiei, pentru a-i menine perenitatea;

2) Comitetul Organizaiilor de Sponsorizare a Comisiei Treadway din SUA

(COSO), n 1992: Controlul intern este un proces implementat de consiliul de

administraie, conducere i ali membrii ai personalului unei entiti, care i

propune s furnizeze o asigurare rezonabil cu privire la atingerea urmtoarelor

obiective: eficacitatea i eficiena funcionrii, fiabilitatea informaiilor financiare,

respectarea legilor i regulamentelor;

3) Cartea Alb a reformei manageriale n cadrul serviciilor Comisiei

Europene: Controlul intern acoper totalitatea politicilor i procedurilor

concepute i implementate de ctre managementul organizaiei, pentru a asigura:

atingerea obiectivelor acelei organizaii ntr-un mod economic, eficient i eficace,

respectarea regulilor externe i a politicilor i regulilor managementului, protejarea

bunurilor i a informaiilor, prevenirea i depistarea fraudelor i greelilor, precum

i calitatea documentelor de contabilitate i producerea n timp util de informaii

de ncredere referitoare la segmentul financiar i de management.

n Romania, definiia controlului intern este reglementat la art. 2 lit. d) din

Ordonana Guvernului nr. 119/1999, privind controlul intern i controlul financiar

preventiv republicat: Controlul intern - ansamblul formelor de control exercitate

14

Dezvoltarea sistemului de control managerial la nivelul entitilor publice,

www.cnas.ro/pdf/audit/.

31

http://www.cnas.ro/pdf/audit/

la nivelul entitii publice, inclusiv auditul intern, stabilite de conducere n

concordan cu obiectivele acesteia i cu reglementrile legale, n vederea

asigurrii administrrii fondurilor n mod economic, eficient i eficace; acesta

include, de asemenea, structurile organizatorice, metodele i procedurile.

Cele 5 elemente componente ale controlului intern n accepiunea COSO15

sunt:

1. Mediul de control - este un element foarte important al culturii unei organizaii

(entiti), ntruct el determin gradul de sensibilizare a personalului entitii la

nevoia dezvoltrii controlului intern. Constituie fundamentul pe care cldesc

celelalte 4 elemente ale controlului intern, impunnd disciplin i organizare.

Factorii cei mai importani care determin calitatea mediului de control sunt:

- Integritatea, etica i competena personalului;

- Stilul de management al conductorilor;

- Politica delegrii de responsabiliti;

- Organizarea entitii;

- Formarea personalului;

- Interesul i capacitatea conducerii de a defini obiectivele entitii.

2. Evaluarea riscurilor - Oricare entitate este confruntat cu un ansamblu de

riscuri interne i externe care trebuie s fie evaluate. Evaluarea riscurilor const

tocmai n identificarea i analiza factorilor susceptibili de a afecta realizarea

acestor obiective; este vorba de un proces care permite stabilirea msurilor prin

care riscurile s poat fi gestionate / stpnite.

3. Activiti de control - Pot fi definite ca operaiuni de aplicare a normelor i

procedurilor, care contribuie la realizarea politicilor stabilite de conducere. Aceste

operaiuni dau o asigurare c msurile necesare sunt aplicate n vederea stpnirii

riscurilor susceptibile de a afecta realizarea obiectivelor entitii. Activitile de

control sunt realizate la toate nivelele ierarhice i funcionale ale structurii

organizatorice i cuprind aciuni de o mare varietate, cum ar fi: observarea,

supravegherea, compararea, analiza, evaluarea, validarea, raportarea,

supervizarea, contrasemnarea, avizarea, aprobarea.

4. Informare i comunicare - Informaia pertinent trebuie s fie identificat,

transmis i recepionat sub o form i ntr-un termen care s permita fiecarui

ndeplinirea sarcinilor atribuite. Sistemele de informare furnizeaz att date

interne (operaionale, financiare, de conformitate cu obligaiile legale) ct i date

provenind din exteriorul entitii, necesare conducerii i controlrii activitii i

15 Dezvoltarea sistemului de control managerial la nivelul entitilor publice, www.cnas.ro/pdf/audit/.

32

http://www.cnas.ro/pdf/audit/

lurii de decizii. Realizarea responsabilitilor n materie de control intern

reclam, n egal msur, o comunicare intern eficace n sens ascendent -

descendent, precum i n plan orizontal, dar i o comunicare eficace cu terii.

5. Evaluare - Sistemele de control intern trebuie ele insele s fie controlate /

evaluate pentru a se constata dac funcioneaz n mod eficace. n acest scop se

recurge la metoda unei evaluri permanente (ce are loc n cadrul activitilor

curente i const n controalele punctuale efectuate de persoanele cu funcie de

conducere) sau la metoda evalurilor periodice, a cror ntindere, durat i

frecven depinde, n principal, de evaluarea riscurilor i de eficacitatea evalurii

permanente. Slbiciunile sistemului de control, constatate cu ocazia evalurii,

trebuie semnalate superiorului ierarhic.

Managerul general / ordonatorul de credite, precum i celelalte persoane care

ocup o funcie de conducere n entitatea public, sunt responsabile pentru crearea

i funcionarea acelui sistem de control intern care s dea o asigurare rezonabil

ca obiectivele entittii vor fi atinse.

Un alt element important pentru controlul intern este conceptul de

responsabilitate managerial, care implic a exercita managementul unei

organizaii (entitate public sau o structur organizatoric a acesteia), n limitele

unor constrngeri interne i externe, n scopul realizrii eficace, eficiente i n

conformitate cu legea a obiectivelor stabilite, a comunica ntr-un mod transparent

despre acest lucru i a rspunde pentru neindeplinirea obligaiilor manageriale n

conformitate cu tipul de rspundere juridic.

Principii fundamentale care stau la baza acestui concept sunt urmtoarele:

- Managerul general /ordonatorul de credite este responsabil de realizarea

obiectivelor entitii;

- Managerul general/ordonatorul de credite i poate delega autoritatea fr

a fi eliberat de responsabilitatea general;

- Nu exist responsabilitate managerial fara autoritatea corespunztoare;

- Responsabilitatea necesit transparen i rspundere;

- Sistemul trebuie s se bazeze pe verificri i msuri corective n cadrul

entitii, dar i pe verificri externe.

33

2.2.2. Fi sintetic Studiul de caz 2

Am ales s prezentm ca exemplu de bun practic, din punct de vedere al

dezvoltrii unui sistem de control managerial intern, reforma aplicat sistemului

guvernamental central din Suedia.

La baza acestei reforme au stat urmtoarele aspecte:

un deficit bugetar n cretere i dificulti majore n finanarea sectorului

public;

extinderea atribuiilor guvernamentale, care a determinat o pierdere a

controlului asupra celor 11 sectoare publice aflate n subordine i implicit,

la un decalaj ntre obiectivele propuse i rezultatele atinse;

cerere public pentru o calitate crescut a serviciilor publice;

grad ridicat al competitivitii, care reflect dezvoltrile tehnologice i

cererile crescute ale sectorului privat pentru facilitarea accesului ctre

domenii care sunt monopolizate de sectorul public;

presiune ridicat pentru a asigura servicii publice orientate spre

performan i cultur organizaional.

Ca n multe alte state membre ale OECD, reformele suedeze vizeaz asigurarea

faptului c organizaiile guvernamentale n general i ageniile n particular fac uz

de resurse n cel mai eficient mod posibil. Pe scurt, i propun s transforme

instituii a cror structur se orienteaz n prezent pe input-urin instituii cu o

structur care este orientat pe atingerea obiectivelor.

Astfel, asigurarea controlului la nivel managerial intern se axeaz n prezent pe

evaluarea i monitorizarea n permanen a rezultatelor, de ctre politicieni i

manageri publici.

Este necesar definirea clar a obiectivelor i indicatorilor, precum i a msurilor

de evaluare a performanei, astfel nct rezultatele s fie raportate n consecin,

discutate i folosite ca un element de intrare pentru alocarea viitoare de resurse i

elaborarea de politici publice16

.

Conductorii ageniilor care se afl arondate ministerelor sunt responsabile pentru

atingerea obiectivelor i nu numai pentru ndeplinirea regulilor i procedurilor

financiar administrative. Astfel, din punct de vedere al managementului

16

Public management Occasional Papers, no.9, Performance Management in Governement,

disponibil pe site-ul

http://www.oecd.org/governance/publicemploymentandmanagement/36144776.pdf.

34

http://www.oecd.org/governance/publicemploymentandmanagement/36144776.pdf

financiar, regulile care privesc acest sector au fost modificate astfel nct

managerii publici s aib autoritate crescut pentru a gestiona resursele alocate

propriei organizaii. Descentralizarea a determinat o responsabilitate crescut n

sensul n care: managementul orientat pe rezultate/obiective presupune c aceia n

faa crora este responsabil managerul au puterea i mijloacele necesare

recompensrii succesului, ct i pe acelea de a penaliza neatingerea obiectivelor

propuse. Termenii i condiiile de desemnare a conductorilor de agenii au fost

modificate astfel nct s se poat plia pe acest cadru al unui management

responsabil, focalizat pe atingerea rezultatelor.

Pentru a rezuma, n Suedia avem de-a face cu o separare clar a responsabilitilor

ntre cele ale Cabinetului i ministerului pe de-o parte, i cele ale ageniilor

guvernamentale, pe de alt parte. Ageniile au, n mod tradiional, un grad ridicat

de autonomie i puterea de a adopta deciziile. Nici Cabinetul, nici minitrii, nu a

dreptul de a interveni n procesul de adoptare a deciziior de ctre agenii, atunci

cnd acestea vizeaz exercitarea autoritii i aplicarea normelor de drept.

O serie de alte concluzii au la baz observaiile rezultate n urma centralizrii

chestionarelor distribuite n urma schimbului de experien cu Ministerul

Mediului nconjurtor, Mediului Rural i Marin din Regatul Spaniei. Astfel, n

Spania la nivelul fiecrei instituii exist cte un delegat al Ministerului de Justiie

i al Ministerului Economiei i Finanelor, pentru a putea exercita astfel un control

mai riguros att pe plan juridic ct i financiar. Este o prghie de control foarte

eficient pentru a asigura un control managerial intern nalt calitativ, att din

punct de vedere juridic, ct i financiar. Un alt mijloc, prin intermediul cruia se

pot asigura calitatea i eficiena controlului managerial intern, l reprezint

implementarea unui sistem de management n care performana s fie determinat

de atingerea obiectivelor, iar angajaii s fie responsabilizai i motivai n baza

atingerii acestor obiective.

35

2.2.3. Relevana pentru nevoile MADR. Principalele concluzii

pentru grupul int

Fr ndoial, n oricare entitate public exist un anumit sistem de control

managerial, altminteri funcionarea acesteia ar fi marcat de frecvene i grave

distorsiuni. ntr-adevar, fiecare conductor trebuie s se organizeze i s adopte

anumite msuri pentru a-i conduce activitatea: definirea sarcinilor individuale ale

personalului, stabilirea metodelor de lucru, crearea unui sistem informaional

adecvat, supervizarea activitilor personalului etc., ceea ce nu nseamn altceva

dect instituirea unui sistem propriu de control intern managerial;

Caracterul public al fondurilor i al patrimoniului (dar i n cazul elementelor

patrimoniale aflate n domeniul privat al statului sau al unitilor administrativ -

teritoriale) pe care le gestioneaz o entitate public impune ca sistemul de control

intern al acesteia s fie dezvoltat, perfecionat pn la nivelul care s permit

managerului general / ordonatorului de credite, dar i responsabililor de la

celelalte nivele ierarhice din cadrul entitii, deinerea unui ct mai bun control

asupra funcionrii entitii publice, n ansamblul ei, precum i a desfurrii

fiecrei activiti a acesteia, n scopul realizrii obiectivelor fixate.

Majoritatea persoanelor participante la vizitele de studiu din Spania i Polonia,

care au fost intervievate n cadrul prezentului contract, au punctat importana

sistemului de control managerial intern pentru funcionarea eficient i eficace a

instituiei.

Aspectele reieite din comparaiile efectuate cu situaia din cele dou state vizitate

sunt redate n cele ce urmeaz:

- controlul managerial intern poate sprijini n mod evident buna funcionare

la nivelul structurilor ministerului, avnd un rol pro-activ, de prevenire i

corectare timpurie a posibilelor disfuncionaliti i oferind instrumente

eficiente de monitorizare continu a activitii;

- controlul managerial intern nu trebuie perceput ca o povar administrativ,

ct vreme instrumentele i procedurile aplicabile sunt clare, bine adaptate

la realitatea administrativ i funcional a ministerului i nelese n mod

unitar de tot personalul implicat;

- importana pregtirii manageriale a personalului din minister implicat n

funcii de control managerial prin existena unei formri iniiale n

domeniu i/sau prin cursuri de specializare/perfecionare n management la

nivelul administraiilor publice. Astfel, persoanele intervievate apreciaz

c nivelul calitativ al controlului managerial intern depinde n egal

36

msur de calitatea procedurilor i a cadrului existent, precum i de nivelul

de pregtire specific a personalului implicat;

- importana existenei unor proceduri care s asigure un echilibru optim

ntre tipurile de instrumente utilizate, gradul de complexitate al acestora i

periodicitatea aplicrii, astfel nct personalul implicat n completarea

fielor sau a rapoartelor s nu iroseasc foarte mult timp i nici s nu

reduc nivelul calitativ al procesului pentru ncadrarea n termene;

- importana asigurrii unui echilibru optim ntre aspectele procedurale

formale (de exemplu, ncadrarea n anumite termene de elaborare a unor

documente sau de rspuns la anumite solicitri) i cele de control al

calitii proceselor i documentelor.

Recomandri care au reieit n urma analizei efectuate

(1) elaborarea unui manual de proceduri i instrumente de control managerial

intern care s surprind ct mai bine realitatea administrativ,

instituional i funcional la nivelul ministerului, direciilor i serviciilor

din structura sa;

(2) actualizarea instrumentelor de lucru (template-uri de fie, rapoarte) la

nivelul unor grupuri de lucru mixte, astfel nct s fie eliminate cmpurile

de informaii redundante sau nerelevante;

(3) asigurarea unui training intern cu personalul implicat astfel nct

instrumentele de lucru s fie nelese i aplicate n mod unitar, fr s

necesite alocarea unui timp de completare foarte mare i asigurnd n

acelai timp un standard calitativ ridicat al informaiilor completate;

(4) valorificarea output-urilor sistemului de control managerial intern la

nivelul instituiei pentru a contientiza personalul cu privire la importana

acestuia n bunul mers al instituiei, inclusiv prin stimulente salariale

proporionale cu gradul de atingere a unor indicatori de realizare, de

rezultat sau de impact de ctre personalul implicat;

(5) organizarea unui sistem de formare continu la nivelul personalului,

inclusiv pe teme legate de controlul managerial intern.

37

2.3. Elaborarea politicilor publice

2.3.1. Contextul i caracteristicile procesului de elaborare a

politicilor publice

Odat cu intensificarea preocuprii statelor fa de eficiena deciziilor n materie

de alocare a fondurilor publice, la nceputul anilor 60, apare i interesul fa de

analiza felului in care sunt luate deciziile politice i administrative. Este

contientizat astfel nevoia unei gestiuni strategice, planificate, a banului public,

care la rndul su presupune o mbuntire a relaiei ntre Stat i Cetean, ntre

Guvern i Societatea Civil.

Domeniul politicilor publice (cercetarea i analiza n domeniu) poate fi definit

foarte bine ca ocupndu-se de studiul deciziilor politico-administrative de alocare

a diverselor forme de resurse (materiale, financiare, de know how, simbolice).

Politicile publice reprezint aciuni realizate de ctre guvern (central sau local) ca

rspuns la problemele care vin dinspre societate. Vorbim despre politici publice

atunci cand o autoritate public, central sau local, ncearc, prin intermediul

unui program de aciune coordonat, s modifice mediul economic, social, cultural

al actorilor sociali.

Politicile publice iau forma modului n care se hotrte alocarea resurselor. Este

important ns s se fac o distincie clar ntre o politic public i o simpl

msur izolat, cea dinti nscriindu-se ntr-un cadru general de aciune, cu

obiective i scopuri precizate, stabilite n funcie de valori, norme i interese, dar

i de context. Nu n ultimul rnd, trebuie specificat faptul c politicile publice se

adreseaz mereu unui public, constituit de indivizi sau grupuri, a crui situaie este

afectat de deciziile luate n politica public n cauz. n cele ce urmeaz

prezentm cteva concepii/abordri/modele privind procesul de formulare a

politicilor publice17

.

Conform concepiei institutionaliste/etatiste alegerea alternativelor de politic

public se explic n contextul decizional instituionalizat al statului. Principala

unitate de analiz o reprezint factorul de decizie sau organizaia responsabil cu

luarea deciziei.

Conform modelului procesual, analiza secvenial abordeaz procesul de

realizare a politicilor publice propunnd o mprire n secvene (pai) a ciclului

de realizare a politicilor publice. Fiecare secven este distinct din punct de

vedere temporal i funcional, ea fiind analizat separat n cadrul acestui model.

17

Marius Constantin Profiroiu, Manual de politici publice, Ed. Economica, Bucuresti, 2009.

38

Procesul politicii publice poate fi vzut ca o serie de activiti politice -

identificarea problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea,

implementarea i evaluarea, aa cum sunt redate n Tabelul 1.

Tabelul 1

Modelul procesual al politicii publice

Identificarea problemelor Se adreseaz (de ctre publicul larg sau de

grupuri interesate) solicitri de aciune din partea

structurilor guvernamentale

Stabilirea calendarului pentru luarea deciziilor Se decide care probleme vor fi hotrte i care

probleme vor fi abordate

Formularea propunerilor de politici Se elaboreaz propunerile de msuri pentru

rezolvarea problemelor

Legiferarea politicilor - Se selecteaz o propunere

- Se construiete un proiect politic pentru

aceasta

- Legiferarea

Implementarea politicilor - Organizarea cadrului necesar

- Furnizarea plilor sau serviciilor

- Colectarea de impozite

Evaluarea politicilor - Studierea programelor

- Raportarea rezultatelor programelor

guvernamentale

Evaluarea impactului indirect al programelor Sugerarea de schimbri i adaptri

n ceea ce privete elaborarea politicilor publice i modul n care acestea sunt

percepute de principalii actori cheie implicai n definirea lor, n literatura de

specialitate se identific mai multe abordri:

- Conform teoriei grupurilor, interaciunea dintre grupuri este elementul esenial

n politic. Indivizii cu interese comune se reunesc n grupuri formale sau

informale pentru a exercita mai eficient presiuni asupra guvernului n vederea

satisfacerii intereselor individuale i de grup. Indivizii sunt importani n politic

numai dac acioneaz ca parte sau n numele unui grup de interes. Conform

teoriei grupurilor, politicile publice reprezint echilibrul atins la un moment dat n

aceast lupt perpetu a grupurilor. Influena grupurilor este dat de ctre numrul

lor, resurse financiare, trie organizaional, conducere, acces la cei ce iau decizii

i coeziune intern18

.

- Conform teoriei elitelor, politica public poate fi analizat i ca preferin i

expresie a valorilor unei elite guvernamentale. Dei se spune adesea c politicile

publice reflect cererea publicului, acest lucru poate fi considerat mai degrab un

18 Claudiu Craciun, Managementul politicilor publice. Transformri i perspective, Editura Polirom, 2008.

39

mit. Elitele modeleaz opiniile i problemele de politic public, mai degrab

dect masele influeneaz elitele.

- Din perspectiva abordrii raionaliste, o politic public raional este aceea

care maximizeaz ctigul social. Aadar, guvernul trebuie s aleag politicile

care aduc ctiguri societii excednd suma investit n implementarea acestor

politici. Exist dou reguli importante n definirea ctigului social maxim. n

primul rnd, nicio politic public nu trebuie adoptat atunci cnd costurile sale

exced beneficiile. n al doilea rnd, dintre alternativele de politic public, cei ce

iau decizii trebuie s o aleag pe aceea care aduce cele mai mari beneficii

raportate la cost19

.

Cu alte cuvinte, o politic public este raional atunci cand echilibrul dintre

valorile sacrificate i valorile ctigate este perfect. Pentru a seleciona o politic

public raional, cei ce iau decizii trebuie:

s cunoasc valorile societii i ierarhizarea lor;

s cunoasc toate alternativele de politic public posibile;

s cunoasc consecinele pentru fiecare alternativ de politic public n

parte;

s cunoasc raportul ntre beneficii i cost pentru fiecare alternativ.

- Incrementalismul consider politicile publice ca pe o continuare a activitilor

guvernamentale trecute, doar cu mbuntiri incrementale. Cei ce iau decizii nu

realizeaz anual o revedere a actualelor politici publice propuse, nu identific din

nou valori societale, nu calculez din nou raportul cost-beneficii. Constrni de

timp, informaie i costuri, acetia nu reiau periodic procesul de selectare a

alternativelor.

Pentru incrementalism, programele i politicile publice existente sunt considerate

baza pentru noile programe. Aceste noi programe sunt modificri, variante i

completri ale vechilor programe. Cei ce iau decizii accepta legitimitatea vechilor

programe i adesea consider c trebuie continuat pe linia lor20

.

- Public choice reprezint o aplicare a analizei economice la nivelul analizei de

politici publice. Dac economitii studiaz comportamentul indivizilor pe pia i

spun c aceti indivizi i urmresc propriul interes, tiina politic studiaz

comportamentul indivizilor n spaiul public i se bazeaz pe aceeai ipotez cu

privire la faptul c indivizii i urmresc propriul interes. Aceste teorii consider

c toi actorii politici: electorat, pltitori de taxe, candidai, legislatori, birocrai

etc. ncearc s-i maximizeze propriul beneficiu n politic, aa cum se ntmpl

i pe pia. James Buchanan, economist laureat al premiului Nobel i autor de

19

Adrian Miroiu, Introducere in analiza politicilor publice, Editura Paideia, Bucuresti, 2001, pag. 128;46;59. 20

Claudiu Craciun, Managementul politicilor publice. Transformri i perspective, Editura Polirom, 2008, pag. 15-16; 96-97.

40

referin pentru public choice theory, consider c indivizii vin mpreun n

politic pentru a-i satisface propriul interes. Guvernul este o form de contract

ntre indivizi care cad de acord, pentru un beneficiu mutual, s respecte legile i s

sprijine guvernul n schimbul proteciei propriilor viei, libertilor i

proprietilor. Este adevrat faptul c guvernul trebuie s ndeplineasc o serie de

funcii pe care piaa nu le ndeplinete. El are rolul de a ndrepta lucrurile acolo

unde mecanismele pieei eueaz (market failure).21

- Conformteoriei sistemelor, politicile publice sunt un rspuns al sistemului

politic la forele exterioare din mediu. Aceste fore exterioare sunt vzute ca i

inputuri. Mediul unui sistem reprezint orice condiie sau circumstan definit ca

exterioar limitelor sistemului politic.Teoria sistemelor prezint politicile publice

ca i outputuri ale sistemului politic.

Demersul de analiz a elaborrii politicilor publice este incomplet dac nu se au n

vedere mecanisemele de monitorizare i evaluare a implementrii acestora.

Monitorizarea i evaluarea reprezint etape importante n contextul procesului

politicilor publice i se pot realiza att la ncheierea implementrii unei opiunide

politici publice, inndu-se cont de timpul necesar ca efectele unei anumite politici

publices poat fi observate, ct i pe parcursul proceselor de elaborare i

implementare a opiunii depolitici publice. Monitorizarea i evaluarea pot fi

desfurate, dup caz, simultan, fiind posibilca activiti din cadrul altor etape ale

procesului politicilor publice s fie configurate dup rezultatele obinute.

Monitorizarea const n culegerea de informaii referitoare la elaborarea i

implementarea politicilor publice i precede activitatea de evaluare. Aceasta se

desfoar pe tot parcursul procesului politicilor publice, ncepnd cu identificarea

problemei i terminnd cu implementarea opiunii de politici publice.

Monitorizarea este diferit de activitatea de evaluare a rezultatelor, limitndu-se la

nregistrarea de date care ulterior vor fi interpretate, folosind criterii specifice.

Monitorizarea poate continua asupra efectelor politicii publice i dupa ce aceasta

s-a ncheiat. Elementele unei politici publice se pot modifica n funcie de

schimbrile survenite la nivelul instituional sau n standardele specifice

domeniului n care sunt implementate. Din aceast cauz, monitorizarea ar putea

fi una dintre cele mai lungi etape din ciclul politicilor publice.

Evaluarea politicilor publice const n examinarea sistematic, cu