STRATEGIJA

RAZVOJA INTERNE FINANSIJSKE KONTROLE U JAVNOM SEKTORU U REPUBLICI SRBIJI

("Sl. glasnik RS", br. 61/2009 i 23/2013)

1. REZIME

Ovaj dokument predstavlja plan za uspostavljanje i razvoj sveobuhvatnog i efikasnog sistema Interne finansijske kontrole u javnom sektoru, sa ciljem dobrog upravljanja i zatite javnih sredstava bez obzira na njihov izvor i radi usaglaavanja sa zahtevima iz poglavlja 32 - Finansijska kontrola, za voenje pregovora o pridruivanju EU.

Kako bi utvrdila da li Srbija ispunjavanja uslove usaglaenosti sa pravnim tekovinama Evropske unije (Acquis Communautaire), navedene u poglavlju 32. za voenje pregovora o pridruivanju EU, Evropska komisija e izvriti procenu celokupnog sistema "Interne finansijske kontrole u javnom sektoru" ("Public Internal Financial Control" (PIFC)).

Termin i koncept Interna finansijska kontrola u javnom sektoru (u daljem tekstu: PIFC) koji je razvila Evropska komisija sa ciljem da zemljama u procesu pridruivanja prui pomo u razumevanju i primeni dobro razvijenih i efektivnih sistema interne kontrole, ine tri elementa:

a) finansijsko upravljanje i kontrola ("Financial management and control" - u daljem tekstu: FMC);

b) funkcionalno nezavisna, decentralizovana interna revizija ("Internal Audit" - u daljem tekstu: IA);

v) Centralna jedinica za harmonizaciju ("Central Harmonisation Unit" - u daljem tekstu: CHU).

Finansijsko upravljanje i kontrola (FMC) i interna revizija (IA) - u kontekstu ovog modela predstavljaju sistem interne kontrole i slue da obezbede podrku rukovodstvu u ispunjavanju ciljeva organizacije. Da bi se uspostavio i razvio sveobuhvatan i efikasan sistem PIFC, neophodno je obezbediti odriv razvoj sledeih kljunih oblasti:

Uspostavljanje i odravanje sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu, kao osnove za primenu koncepta upravljake odgovornosti

Koncept upravljake odgovornosti podrazumeva da rukovodioci korisnika javnih sredstava snose odgovornost za fiskalne, upravljake i programske nadlenosti koje su im prenete. U organizaciji za koju su nadleni, odgovorni su za planiranje, programiranje, izradu budeta/finansijskog plana, izvrenje budeta/finansijskog plana, raunovodstvo, kontrole, izvetavanje, arhiviranje i nadzor, odnosno odgovorni su za utvrivanje i realizaciju postavljenih ciljeva.

Rukovodioci organizacija su takoe odgovorni za uspostavljanje i ispravno funkcionisanje sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu u organizaciji kojom rukovode. Ovi sistemi pomoi e rukovodiocima korisnika javnih sredstava u obavljanju svojih zadataka, odnosno organizaciji da ostvari svoje ciljeve poslujui na ispravan, ekonomian, efikasan i efektivan nain.

U potpunosti funkcionalno nezavisna interna revizija

Vlada e obezbediti uspostavljanje decentralizovane, u potpunosti funkcionalno nezavisne interne revizije. Interna revizija je nova profesija koju obavljaju ovlaeni interni revizori u javnom sektoru (u daljem tekstu: interni revizori). Interna revizija obavlja internu reviziju u sopstvenoj organizaciji, a po sporazumu i kod onih organizacija koje nisu u obavezi da imaju interne revizore. Zadatak internih revizora je da sistematino i disciplinovano vre procenu i pruaju uveravanja i savete rukovodiocima o efektivnosti upravljanja rizikom, adekvatnosti i efektivnosti kontrola i efektivnosti procesa upravljanja organizacijom. Radi uspostavljanja i razvoja ove profesije, neophodno je obezbediti odgovarajuu obuku, ovlaenja, potrebna finansijska sredstva i druge resurse. Zarade internih revizora ne mogu se odrediti u niem iznosu od nivoa zarada za revizore u Dravnoj revizorskoj instituciji.

Harmonizacija (Centralna jedinica za harmonizaciju)

Harmonizacija se obezbeuje osnivanjem Centralne jedinice za harmonizaciju kao uprave ili sektora u Ministarstvu finansija. CHU predstavlja centralnu organizaciju u Republici Srbiji odgovornu za pripremu i promovisanje metodologija kontrole i interne revizije u skladu sa meunarodno prihvaenim standardima i najboljom praksom. CHU inicira, koordinira i prati sprovoenje novih propisa, vezanih za odgovornost upravljakih struktura (sistemi finansijskog upravljanja i kontrola) i interne revizije, sprovodi obuku rukovodilaca i zaposlenih na poslovima finansijskog upravljanje i kontrole i internih revizora i vri sertifikaciju internih revizora. Rukovodilac CHU izvetava direktno ministra o razvoju i napretku u oblasti PIFC.

Neophodni preduslovi

Radi uspenog funkcionisanja sistema, neophodno je da zaposleni u CHU i zaposleni u svim organizacijama javnog sektora koji sprovode PIFC, imaju odgovarajue kvalifikacije, iskustvo, obezbeenu obuku i da su im na raspolaganju odgovarajua ovlaenja, potrebna finansijska sredstva i drugi resursi.

Zakonodavni okvir

Zakonom o budetskom sistemu, na osnovu njega donetim podzakonskim aktima, kao i drugim zakonima propisani su osnovni elementi za PIFC. Zbog daljeg unapreenja sistema i usaglaavanja sa opte prihvaenim meunarodnim standardima i praksom u EU, odnosno kako bi se obezbedila primena PIFC, potrebno je unaprediti zakonski okvir u delu o Internim finansijskim kontrolama u javnom sektoru i redefinisati Pravilnik o zajednikim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru i Pravilnik o zajednikim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodolokim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru. Neophodno je objaviti tercijarne propise, izmeu ostalih, i "Prirunik za finansijsko upravljanje i kontrolu" i

"Prirunik za internu reviziju". Navedenim promenama operativno e se omoguiti unapreenje i funkcionisanje PIFC.

Odsustvo bilo kojeg od navedenih elemenata onemoguie uspostavljanje, primenu i razraivanje adekvatne strukture Interne finansijske kontrole u javnom sektoru. Ovi elementi moraju se razvijati istovremeno, a ne odvojeno.

2. UVOD

Osnov za donoenje Strategije je Nacionalni program za integraciju u Evropsku uniju donet Zakljukom Vlade 05 broj 011-8132/2007-11 od 9. oktobra 2008. godine.

Svrha Strategije je da iznese kljune elemente o sadanjem stanju i ujedno predstavlja dugoroni plan za uspostavljanje i razvoj sveobuhvatnog i efikasnog sistema Interne finansijske kontrole u javnom sektoru Republike Srbije, u cilju dobrog upravljanja javnim sredstvima, bez obzira na njihov izvor. inioci sistema Interne finansijske kontrole u javnom sektoru (PIFC) jesu finansijsko upravljanje i kontrola (FMC), interna revizija (IA) i Centralna jedinica za harmonizaciju (CHU).

Potrebno je u skladu sa propisima i standardima obezbediti potpunu odgovornost lica koja vode javne poslove i upravljaju javnim sredstvima, da javna sredstva uvaju i koriste ekonomino, efikasno i efektivno. Pored toga, cilj politike Vlade jeste da obezbedi bre i kvalitetnije pruanje usluga koje je integrisano, orijentisano na korisnike i koncentrisano na rezultate.

Da bi se ispunili ovi zahtevi, neophodno je da korisnici javnih sredstava i svi zadueni za voenje javnih poslova uspostave i odravaju odgovarajuu strukturu za upravljanje poslovima i uvanje sredstava koja su im stavljena na raspolaganje.

U Odluci Saveta Evropske unije od 13. februara 2008. godine o principima, prioritetima i uslovima sadranim u Evropskom partnerstvu sa Srbijom ukljuujui i Kosovo, kako je definisano Rezolucijom Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 od 10. juna 1999. godine, naveden je odreeni broj prioriteta vezanih za finansijsku kontrolu:

- kratkoroni prioritet:

- razviti strategiju za Internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru i

- razviti procedure i administrativne kapacitete kako bi se obezbedila efektivna zatita finansijskih interesa EU;

- srednjoroni prioriteti:

- razviti i primenjivati principe decentralizovane odgovornosti upravljakih struktura i funkcionalno nezavisne interne revizije u skladu sa meunarodno prihvaenim standardima i najboljom praksom EU,

- ojaati operativne kapacitete, funkcionalnost i finansijsku nezavisnost vrhovne revizorske institucije,

- razviti procedure i administrativne kapacitete kako bi se obezbedila efikasna zatita finansijskih interesa EU.

Saglasno navedenim prioritetima u Odluci Saveta Evropske unije, donet je Nacionalni program integracije Zakljukom Vlade 05 broj 011-8132/2007-11 od 9. oktobra 2008. godine. Priprema i usvajanje Strategije za Internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru omoguie reavanje zahteva Saveta EU vezanih za finansijsku kontrolu (Poglavlje 32).

Usvajanjem Strategije Vlada e primenjivati principe interne kontrole i interne revizije, kako na javna sredstva pod kontrolom Vlade, tako i na fondove EU na osnovu meunarodno prihvaenih standarda interne kontrole za javni sektor1 i interne revizije,2 te najbolje prakse EU.

Da bi strukturalne promene predloene u ovoj strategiji mogle da se sprovedu, neophodno je da Vlada sprovodi revidiranu regulativu, ime e obezbediti dobru osnovu za odrivi razvoj PIFC, a time olakati i pregovore o pridruivanju EU vezane za poglavlje 32 - Finansijska kontrola.

Za upravljanje Fondovima EU koji e biti dodeljeni Republici Srbiji, Vlada e uspostaviti Nacionalni fond i Centralnu jedinicu za finansiranje i ugovaranje, kao i mehanizme finansijske kontrole koji e ispuniti zahteve Evropske komisije vezane za upravljanje projektima.

Postoji niz dostupnih izvetaja, diskusija, analiza i miljenja vezanih za finansijske i upravljake kontrole iz razliitih izvora. Iako su mnogi od ovih dokumenata analizirani, ova strategija se oslanja na procenu koju je SIGMA,3 izvrila u Srbiji 2007. godine, koja navodi sledee:

"Neophodno je dalje razraditi mehanizme odgovornosti u okviru dravne uprave. Potreba za institucionalnom reformom i unapreenje administrativnih kapaciteta proima sve sektore i nivoe dravne uprave. Kad je u pitanju uspeno uspostavljanje koncepta interne kontrole i interne revizije, potrebno je reiti i odreeni broj kulturolokih razlika. Neophodna je priprema "politike" Interne finansijske kontrole u javnom sektoru kao i strategije koje zatim treba da se sprovedu na sistematian i metodian nain. Potrebno je revidirati Zakon o budetskom sistemu i druga podzakonska akta koja reguliu pitanje efikasne finansijske kontrole i uspostavljanje interne revizije u Srbiji, te ih unaprediti na komparativnoj osnovi tako da se obezbedi konzistentnost i sistem koji e u okolnostima u Srbiji funkcionisati to je bolje mogue; potrebno je preispitati linije izvetavanja i odgovornosti svih korisnika budetskih sredstava, i detaljno razmotriti njihovu sutinu."

Ovu strategiju pripremilo je Ministarstvo finansija uz pomo projekta tehnike podrke "Interna revizija i interna finansijska kontrola u javnom sektoru, 2. faza". U postupku izrade Strategije obavljeno je niz opsenih konsultacija i analiza sa ministarstvima, organizacijama obaveznog socijalnog osiguranja, zaposlenima u Ministarstvu finansija i ekspertima sa drugih projekata tehnike podrke.

Strategija se ne bavi detaljima vezanim za razvoj Dravne revizorske institucije, jer ova institucija nije deo sistema PIFC, ve predstavlja vaan deo procesa eksterne kontrole Vlade. Narodna skuptina je usvojila zakon koji regulie uspostavljanje Dravne revizorske institucije u Srbiji i obrazovala Savet.

Sistem PIFC bie podloan stalnim promenama i razvoju. Kako bi se ove promene uzele u obzir, Ministarstvo finansija - CHU e predlagati Vladi auriranje ove Strategije i Akcionog plana.

1INTOSAI standardi interne kontrole za javni sektor (INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector). 2IIA standardi interne revizije (ECIIA Position Paper Internal Auditing in Europe). 3Support for Improvement in Governance and Management - Podrka u poboljanju upravljanja inicijativa OECD.

3. DEFINICIJA INTERNE FINANSIJSKE KONTROLE U JAVNOM SEKTORU

Interna finansijska kontrola u javnom sektoru (Public Internal Financial Control - PIFC) je termin i koncept koji je razvila Evropska komisija sa ciljem da prui pomo u razumevanju i primeni dobro razvijenih i efektivnih sistema kontrole u procesu pridruivanja EU.

P - Public Sector - javni sektor;

I - Internal to the organisation - interna za organizaciju;

F - Financial systems mainly but not exclusively - uglavnom, ali ne iskljuivo finansijski sistemi;

C - Control based on internationally accepted and recognised standards - kontrola zasnovana na meunarodno prihvaenim i priznatim standardima.

PIFC podrazumeva sveobuhvatni sistem koji uspostavlja Vlada, odnosno organizacije javnog sektora radi finansijskog upravljanja i kontrole, interne revizije i izvetavanja o korienju javnih sredstava i sredstava EU. Cilj je da se obezbedi da upravljanje i kontrola javnih sredstava (ukljuujui i strane fondove) budu u skladu sa propisima, opisom budeta, i principima dobrog finansijskog upravljanja odnosno efikasnosti, efektivnosti, ekonominosti i otvorenosti.

PIFC obuhvata sve mere za kontrolu javnih prihoda i rashoda, i omoguava ispravno upravljanje imovinom i obavezama. PIFC takoe obuhvata i sve interne kontrolne sisteme i procedure u organizacijama javnog sektora pomaui da se uspostavi bezbedno okruenje za namensko korienje sredstava.

PIFC ine tri osnovna elemenata:

1. finansijsko upravljanje i kontrola (FMC),

2. funkcionalno nezavisna interna revizija (IA),

3. Centralna jedinica za harmonizaciju i koordinaciju sistema finansijskog upravljanja i kontrole i metodologija interne revizije (CHU).

3.1. Odgovornost rukovodilaca

U skladu sa principima upravljake odgovornosti, rukovodioci organizacija su neposredno odgovorni za upravljanje i razvoj organizacije kojom rukovode. Osnovne funkcije rukovodilaca su planiranje aktivnosti organizacije, uvoenje procesa upravljanja rizicima, obezbeenje

odgovarajueg sistema kontrole koji e rizike svesti na prihvatljiv nivo, stalno praenje adekvatnosti kontrole da prui razumno uveravanje da e organizacija ostvariti svoje ciljeve. Kako ne bi bilo isplativo uspostaviti sistem kontrole koji bi pokrivao sve mogue rizike, rukovodilac ima odgovornost da stalno vri identifikovanje, procenjivanje i praenje potencijalnih rizika i posledino da uspostavlja kontrole koje e zatititi organizaciju od realizovanja neprihvatljivih rizika. Rukovodilac je odgovoran pored finansijskih i za sve druge aktivnosti i procese u organizaciji, i zbog toga mora razumeti koncept interne kontrole (finansijsko upravljanje i kontrola i interna revizija) i promovisati ga meu zaposlenima. Rukovodilac je odgovoran i za redovno izvetavanje o stanju sistema finansijskog upravljanja i kontrole i stepenu razvoja interne revizije u organizaciji za koju je odgovoran. Rukovodilac moe na osnovu akata o unutranjoj organizaciji i nainu rada preneti ovlaenja na druga lica. Prenoenjem ovlaenja, prenosi se i odgovornost, ali prenoenje ovlaenja i odgovornosti ne iskljuuje odgovornost rukovodioca.

3.2. Finansijsko upravljanje i kontrola

Finansijsko upravljanje i kontrola, kao komponenta PIFC, predstavlja celokupni sistem finansijskih i nefinansijskih kontrola, ukljuujui i organizacionu strukturu, metode i procedure i to ne samo finansijskih sistema, ve i operativnih i stratekih sistema organizacije u javnom sektoru. Ove kontrole, kroz upravljanje rizicima u razumnoj meri pruaju uveravanje da e se ostvariti ciljevi organizacije. Odgovornost rukovodilaca je da uspostave itav skup pravila i obezbede njihovu primenu sa ciljem:

a) obavljanja poslovanja na pravilan, etian, ekonomian, efektivan i efikasan nain,

b) usklaenosti poslovanja sa zakonima, propisima, politikama, planovima i postupcima,

v) zatite imovine i drugih resursa od gubitaka uzrokovanih loim upravljanjem, neopravdanim troenjem, neopravdanim korienjem, nepravilnostima i prevarama,

g) jaanja odgovornosti za uspeno ostvarenje zadataka,

d) pravovremenog i tanog finansijskog izvetavanja i praenja rezultata poslovanja.

Sistem za finansijsko upravljanje i kontrole uspostavlja se u svim organizacionim jedinicama javnog sektora i na svim nivoima unutar organizacije bez obzira na njenu veliinu i broj zaposlenih, a sprovode ga rukovodioci i svi zaposleni. Sistem obuhvata sva sredstva ukljuujui i sredstva Evropske unije. Svaka organizacija treba da oblikuje vlastiti sistem u skladu sa svojim potrebama i postojeim okruenjem.

Za uspostavljanje finansijskog upravljanja i kontrole primenjuju se opte prihvaeni INTOSAI standardi interne kontrole za javni sektor (INTOSAI Guidelines for Internal Control Standards for the Public Sector), koji obuhvataju i integrisani okvir interne kontrole koji je definisala Komisija sponzorskih organizacija - COSO (The Committee of Sponsoring Organizations of the TreadWay Commission), ne ukljuujui funkciju interne revizije, sa pet meusobno povezanih elemenata:

- kontrolno okruenje,

- upravljanje rizicima,

- kontrolne aktivnosti,

- informisanje i komunikacija,

- praenje i procena sistema.

3.2.1. Kontrolno okruenje

Kontrolno okruenje utvruje "ton" u organizaciji i utie na svest zaposlenih o kontrolama. Predstavlja osnovu za sve druge komponente interne kontrole, obezbeujui disciplinu i strukturu. Faktori kontrolnog okruenja ukljuuju integritet, etike vrednosti i strunost zaposlenih u organizaciji, filozofiju i stil rada rukovodstva, nain na koji rukovodstvo dodeljuje ovlaenja, odgovornosti i uspostavlja odgovarajue linije izvetavanja, i organizuje i unapreuje kadar.

3.2.2. Upravljanje rizicima

Upravljanje rizicima obuhvata identifikovanje, procenu i kontrolu nad potencijalnim dogaajima i situacijama koje mogu imati suprotan efekat na ostvarenje ciljeva korisnika javnih sredstava. Preduslov upravljanja rizicima je utvrivanje optih i specifinih ciljeva koje organizacija treba da ostvari. Zadatak upravljanja rizicima je da prui razumno uveravanje da e ciljevi biti ostvareni. Radi upravljanja rizicima, rukovodilac korisnika javnih sredstava usvaja strategiju upravljanja rizikom, koja se aurira svake tri godine, kao i u sluaju kada se kontrolno okruenje znaajnije izmeni. Kontrole koje slue za svoenje rizika na prihvatljiv nivo moraju biti analizirane i aurirane najmanje jednom godinje.

3.2.3. Kontrolne aktivnosti

Kontrolne aktivnosti su pisane politike i procedure i njihova primena, uspostavljene da prue razumno uveravanje da su rizici za postizanje ciljeva svedeni na prihvatljiv nivo definisan u procedurama za upravljanje rizikom. One se sprovode u celoj organizaciji, na svim nivoima i funkcijama od strane svih zaposlenih u skladu sa utvrenim poslovnim procesom i opisom posla.

Obuhvataju postupke odobrenja, postupke prenosa ovlaenja i odgovornosti, razdvajanje dunosti, sistem dvostrukog potpisa, pravila koja osiguravaju sigurnost i zatitu imovine i informacija, postupke za potpuno, tano, pravilno i aurno evidentiranje svih poslovnih transakcija, postupke za upravljanje ljudskim potencijalima i drugo. Efikasne kontrole moraju da budu odgovarajue, da funkcioniu konzistentno na nain kako su zamiljene i moraju biti povezane sa optim ciljevima organizacije.

Kontrole se mogu klasifikovati kao:

Preventivne - osmiljene da spreavaju pojavu propusta, neefikasnosti, greaka, odnosno nepravilnosti. Ne mogu da garantuju da se kontrolisani faktor nee pojaviti, ali umanjuju verovatnou njegovog pojavljivanja.

Detekcione - osmiljene da detektuju i ispravljaju greke, neefikasnosti, odnosno nepravilnosti. Ne mogu pruiti apsolutnu sigurnost budui da se one aktiviraju nakon odreenog dogaaja, odnosno ishoda, ali mogu da umanje rizik od neeljenih posledica poto omoguavaju preduzimanje korektivnih radnji.

Direktivne - osmiljene su da podstaknu radnje i dogaaje neophodne za ostvarivanje ciljeva.

Korektivne - kontrole su osmiljene da ispravljaju detektovane greke. Pruaju nain za odreeni povraaj u sluaju gubitaka ili tete.

Kontrole moraju biti odgovarajue, a trokovi za njihovo uvoenje ne smeju prevazii oekivanu korist od njihovog uvoenja.

3.2.4. Informisanje i komunikacija

Dobar sistem informisanja i komunikacija od velike je vanosti za odravanje efikasnog sistema finansijskog upravljanja i kontrole. On obuhvata:

- identifikovanje, prikupljanje i distribuciju, u odgovarajuem obliku i vremenskom okviru, pouzdanih i istinitih informacija koje omoguavaju zaposlenima da preuzmu odgovornosti;

- efektivno komuniciranje, horizontalno i vertikalno, na svim hijerarhijskim nivoima korisnika javnih sredstava;

- izgradnju odgovarajueg informacionog sistema koji omoguava da svi zaposleni imaju jasne i precizne direktive i instrukcije o njihovoj ulozi i odgovornostima u vezi sa finansijskim upravljanjem i kontrolom;

- korienje dokumentacije i sistema toka dokumentacije koji obuhvata pravila beleenja, izrade, kretanja, upotrebe i arhiviranja dokumentacije;

- dokumentovanje svih poslovnih procesa i transakcija radi izrade odgovarajuih revizorskih tragova;

- uspostavljanje efektivnog, blagovremenog i pouzdanog sistema izvetavanja, ukljuujui nivoe i rokove za izvetavanje, vrste izvetaja koji se podnose rukovodstvu i nain izvetavanja u sluaju otkrivanja greaka, nepravilnosti, pogrene upotrebe sredstava i informacija, prevara ili nedozvoljenih radnji.

3.2.5. Praenje i procena sistema

Podrazumeva uvoenje sistema za nadgledanje finansijskog upravljanja i kontrole procenom adekvatnosti i efikasnosti njegovog funkcionisanja. Praenje i procena sistema obuhvata razmatranje aktivnosti i transakcija organizacije u cilju procene kvaliteta rada u odreenom periodu i procene uspenosti kontrola. Rukovodstvo treba da usmeri aktivnosti nadzora prema sistemu kontrola i ostvarenju misije organizacije. Praenje i procena sistema finansijskog upravljanja i kontrola obavlja se stalnim nadzorom i samoprocenom.

3.3. Funkcionalno nezavisna interna revizija

Interna revizija je nezavisna aktivnost koja prua objektivno profesionalno miljenje savetodavnog karaktera, sa svrhom da doprinese unapreenju poslovanja organizacije. Pomae organizaciji da ostvari svoje ciljeve, tako to sistematino i disciplinovano procenjuje i vrednuje upravljanje rizicima, kontrole i upravljanje organizacijom.

U okviru koncepta PIFC koji je uspostavila EU, interna revizija se posmatra kao funkcija koju obavlja ovlaena, organizaciono i funkcionalno nezavisna jedinica interne revizije ili interni revizor. Pod organizacionom nezavisnou se podrazumeva da je nezavisna od delatnosti koju revidira, da nije deo ni jednog poslovnog procesa, odnosno organizacionog dela, a u svom je radu neposredno odgovorna rukovodiocu organizacije. Funkcionalna nezavisnost podrazumeva da samostalno na bazi procene rizika odluuje o podruju, nainu obavljanja i izvetavanju o obavljenoj reviziji.

Interna revizija vri nezavisnu, strunu i sistematsku procenu sistema finansijskog upravljanja i kontrole, to podrazumeva revidiranje svih funkcija i procesa poslovanja i uspostavljenih kontrola. Ona objektivno prikuplja, proverava, analizira, procenjuje informacije i izrauje izvetaje za rukovodstvo na osnovu kojih ono donosi odluke. U sreditu panje interne revizije je ocena i provera funkcionisanja sistema kontrole, koja se sprovodi korienjem programa revizije zasnovanih na riziku.

Interna revizija obezbeuje struno miljenje i preporuke, kako bi upravljaki i kontrolni sistemi bili uspostavljeni u skladu sa pravilima i standardima, odnosno naelima dobrog finansijskog upravljanja.

Potrebno je napraviti razliku izmeu interne revizije i sistema finansijskog upravljanja i kontrole. Za sistem finansijskog upravljanja i kontrole odgovoran je rukovodilac organizacije. Interni revizori nisu odgovorni za uspostavljanje, funkcionisanje i razvoj sistema za finansijsko upravljanje i kontrolu, ve su odgovorni za procenu funkcionisanja tih sistema, potencijalnih slabosti, nedostataka i neregularnosti i davanje preporuka za poboljanje i preduzimanje korektivnih aktivnosti. Rukovodilac organizacije je odgovoran za sprovoenje preporuka interne revizije.

3.4. Harmonizacija

Kljuno obeleje modernog finansijskog upravljanja jeste potreba da se proces donoenja odluka i odgovornost postave to je blie mogue samoj operaciji/radnji (na nie organizacione jedinice - subsidiarity4). To podrazumeva kretanje od centralizovane kontrole, gde se sve odluke donose i nadzor vri na centralnom nivou Vlade, uobiajeno u Ministarstvu finansija, ka decentralizovanoj kontroli, gde odluke donose i nadzor vre pojedinci odgovorni za pruanje usluga koje zahteva Vlada - u organizacijama javnog sektora.

Prednosti ovakvog pristupa su dvojake:

a) Rukovodstvo i zaposleni u organizaciji su u boljoj poziciji da shvate uticaj i posledice odreenih odluka.

b) Kroz pruanje usluga, rukovodstvo i zaposleni oseaju veu "svojinu" nad uslugama ukoliko imaju odreenu kontrolu i odgovornost za odluke koje donose.

Odgovornost za finansijsku kontrolu se decentralizuje, ali se decentralizacija ostvaruje putem centralno regulisanog okvira, kroz mehanizam centralne harmonizacije u Ministarstvu finansija.

4Princip po kome najmanje jedinice odreene organizacije imaju ovlaenja da donose odluke.

3.4.1. Centralna jedinica za harmonizaciju

U skladu sa najboljom praksom EU i praksom u drugim zemljama kandidatima za pridruivanje EU, Centralna jedinica za harmonizaciju uspostavlja se radi harmonizacije sistema finansijskog upravljanja i kontrole i metodologije interne revizije. Ova jedinica potvruje kvalitet i nezavisnost svih funkcija u okviru PIFC i zaduena je za promovisanje i pruanje podrke u razvoju FMC i IA. CHU je pored toga zaduena i za koordinaciju i usmeravanje obuka za rukovodioce svih organizacija, zaposlenih zaduenih za FMC i internih revizora, a u vezi sa finansijskim upravljanjem i kontrolom i internom revizijom u javnom sektoru. Ova jedinica funkcionie kao "centar strunosti" kad je u pitanju PIFC. Kao takva, CHU je zaduena za praenje dobre prakse, meunarodnih standarda i standarda Evropske komisije. Aktivnosti CHU vezane za FMC i IA organizuju se kao dve odvojene aktivnosti u okviru jedne jedinice. CHU se locira u Ministarstvu finansija, a rukovodilac ove jedinice podnosi izvetaje o stanju i napretku PIFC direktno ministru.

3.4.2. Koordinacija i harmonizacija metodologije i standarda

CHU je odgovorna za izradu nacrta propisa iz oblasti PIFC, odnosno za razradu i primenu metodologije i standarda vezanih za FMC i IA, a naroito za:

a) uspostavljanje standarda za FMC;

b) pruanje opte podrke i davanje uputstva korisnicima javnih sredstava za izradu revizorskih tragova za iju izradu oni snose odgovornost (audit trails);5

v) pripremu metodologije za procenu rizika koju e koristiti svi korisnici javnih sredstava;

g) praenje sprovoenja FMC;

d) pripremu prirunika i metodologija za FMC i IA;

) pripremu uputstva za izradu "povelje" (Charter) IA;

e) utvrivanje profesionalnih standarda i etikih kodeksa za sve zaposlene u IA;

) procenu kvaliteta i pregled strukture i rada IA;

z) praenje najbolje prakse vezane za FMC i IA.

5Revizorski trag je evidencija koja obuhvata celokupnu dokumentaciju i pokazuje poslovnu promenu u svim njenim fazama, sa mogunou da se prati od sumarnih zbirova pa sve do pojedinanih detalja i obratno.

3.4.3. Koordinacija i harmonizacija strunog usavravanja i sertifikacije internih revizora, obuka za rukovodioce i zaposlene vezana za FMC

CHU je zaduena za pripremu i voenje programa sertifikacije ovlaenih internih revizora u javnom sektoru, kao i za obezbeivanje obuke koja e interne revizore usavriti u vetinama koje su im neophodne da bi bili u toku sa najnovijim "trendovima" u internoj reviziji. CHU radi na razvijanju "timskog duha" kroz organizovanje strunih skupova, kao i manje formalnih radionica i seminara putem kojih e promovisati visoke standarde i podsticati razmenu ideja i dobre prakse. CHU utvruje potrebe za obukom rukovodilaca i ostalih zaposlenih u vezi FMC i obezbeuje organizaciju utvrenih obuka.

3.4.4. Garancija nezavisnosti celokupne funkcije interne revizije

CHU prua smernice, savete i podrku internim revizorima koji se suoavaju sa pritiskom da obavljaju poslove koji nisu u njihovoj nadlenosti, odnosno internim revizorima koji se suoavaju sa tekoama u primeni njihovih najvanijih preporuka.

3.4.5. Odgovornost CHU za godinje izvetavanje o stanju PIFC

U cilju jaanja otvorenosti procesa i merenja napretka razvoja i implementacije PIFC, CHU e sainjavati konsolidovani godinji izvetaj. Da bi ispunila ovaj zadatak CHU e izraditi dva upitnika koji e posluiti korisnicima javnih sredstava da izvre samoprocenu FMC i IA. Na osnovu analize dobijenih odgovora iz godinjih izvetaja o stanju PIFC od strane korisnika javnih sredstava i na osnovu praenja sprovoenja utvrenih zahteva, CHU e sainiti objedinjeni godinji izvetaj o stanju PIFC za ministra finansija, koji e ga proslediti Vladi.

3.4.6. Mrea CHU

Povezivanje sa ostalim uesnicima u PIFC moe se ostvariti organizovanjem redovnih sastanaka, radionica, korienjem internet stranice ili izdavanjem asopisa radi razmatranja pitanja od znaaja za PIFC. Iako adekvatno interno povezivanje predstavlja prioritet za optimalno funkcionisanje CHU, jednako je vano i eksterno povezivanje. Eksterno povezivanje odnosi se ne samo na saradnju sa dravnom revizorskom institucijom, ve i na privatne organizacije za internu reviziju, profesionalna tela koja se bave revizijom i raunovodstvom, kao i relevantne akademske institucije u zemlji, ali i u inostranstvu. Takoe je vano i povezivanje sa CHU iz drugih zemalja, pri emu se zajedniki problemi na uspostavljanju i sprovoenju PIFC mogu reavati razmenom iskustava.

4. PREGLED POSTOJEEG KONTROLNOG OKRUENJA

4.1. Institucionalni okvir

4.1.1. Narodna skuptina

Narodna skuptina je najvie predstavniko telo i nosilac ustavotvorne i zakonodavne vlasti u Republici Srbiji. Donosi zakone i dravni budet, nadzire rad Vlade i drugih nosilaca javnih funkcija odgovornih Skuptini u skladu sa Ustavom i zakonom.

4.1.2. Vlada

Vlada je nosilac izvrne vlasti u Republici Srbiji, predlae i izvrava zakone i druge opte akte Narodne skuptine, donosi uredbe i druge opte akte radi izvravanja zakona, usmerava i nadzire rad dravne uprave.

4.1.3. Dravna revizorska institucija

Dravna revizorska institucija je najvii dravni organ revizije javnih sredstava u Republici Srbiji. Institucija je samostalan i nezavisan dravni organ. Za obavljanje poslova iz svoje nadlenosti Institucija je odgovorna Narodnoj skuptini. Narodna skuptina je donela Zakon o Dravnoj revizorskoj instituciji u novembru 2005. godine, obrazovala Savet u septembru 2007. godine, a u toku je materijalno opremanje i kadrovsko popunjavanje Institucije.

4.1.4. Ministarstvo finansija

Ministarstvo finansija, pored ostalih poslova, obavlja poslove dravne uprave koji se odnose na republiki budet; utvrivanje konsolidovanog bilansa javnih prihoda i javnih rashoda; sistem i politiku poreza, taksa i drugih javnih prihoda; politiku javnih rashoda; upravljanje raspoloivim sredstvima javnih finansija Republike Srbije; javni dug i finansijsku imovinu Republike. U Ministarstvu finansija u cilju efikasnijeg obavljanja poslova formirane su organizacione jedinice sa sledeim zaduenjima:

Odeljenje budetske inspekcije Sektora za budetsku inspekciju i reviziju

Funkcija budetske inspekcije je kontrola primene zakona u oblasti materijalno-finansijskog poslovanja i namenskog i zakonitog korienja sredstava korisnika javnih sredstava koja se obavlja u skladu sa planom odobrenim od strane ministra. Za utvrene nezakonitosti, budetska inspekcija reenjem nalae mere za njihovo otklanjanje i preduzima druge zakonom utvrene postupke. Ukoliko korisnici javnih sredstava ne postupe po konanom reenju budetske inspekcije, ministar moe izdati nalog da im se obustavi prenos sredstava budeta u tekuem periodu, osim sredstava za plate, do visine nenamenski utroenih sredstava koja su po konanom reenju budetske inspekcije naloena da se vrate.

U srednjem roku, razmotrie se mogunost i nain da se rad budetske inspekcije fokusira na borbu protiv prevara i korupcije, na osnovu prijava i albi, izmenama i dopunama postojeeg zakonskog okvira ili donoenjem posebnog zakonskog okvira.

Odeljenje za internu reviziju Sektora za budetsku inspekciju i reviziju

Funkcije interne revizije su: provera primene zakona i potovanja pravila interne kontrole; ocena sistema internih kontrola u pogledu njihove adekvatnosti, uspenosti i potpunosti; davanje saveta kada se uvode novi sistemi, procedure ili zadaci; revizija naina rada (performansi) koja predstavlja ocenu poslovanja i procesa, ukljuujui i nefinansijske operacije, u cilju ocene ekonominosti, efikasnosti i uspenosti; uspostavljanje saradnje sa eksternom revizijom; vrenje ostalih zadataka neophodnih da bi se ostvarila sigurnost u pogledu funkcionisanja sistema interne revizije. Odeljenje obavlja poslove interne revizije kao centralizovana sluba na nivou Vlade do uspostavljanja decentralizovane funkcije interne revizije. U okviru irokih nadlenosti i zadataka ovog odeljenja nalaze se i poslovi koji se odnose na razvoj sistema PIFC u skladu s meunarodnim standardima. Ove nadlenosti i zadaci bie u nadlenosti Odeljenja do formiranja Centralne jedinice za harmonizaciju. Pravilnikom o unutranjem ureenju i

sistematizaciji radnih mesta u ministarstvu finansija od februara 2009. godine, sistematizovan je odsek za internu reviziju za potrebe samog ministarstva, neposredno podreen ministru. Kadrovska popuna ovog odseka izvrie se prevashodno internom preraspodelom odgovarajueg kadra iz ministarstva i uprava u sastavu ministarstva (inspektori, kontrolori) nakon ega e im se pruiti odgovarajua doobuka.

Sektor za makroekonomske i fiskalne analize i projekcije

Sektor obavlja studijsko-analitike poslove koji se odnose na: pripremu i izradu Memoranduma o budetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici za naredni trogodinji period; pripremu i izradu Ekonomskog i fiskalnog programa, odnosno Predpristupnog ekonomskog programa za srednjoroni period; izradu analiza makroekonomskih i fiskalnih kretanja; izradu srednjoronih projekcija makroekonomskih i fiskalnih agregata i indikatora; izradu Biltena javnih finansija na srpskom i engleskom jeziku; utvrivanje makroekonomskih i fiskalnih pretpostavki za izradu budeta; izradu projekcija javnih prihoda, javnih rashoda i deficita/suficita, kao i izvora za pokrie deficita, odnosno korienja suficita; izradu konsolidovanog bilansa javne potronje u Republici Srbiji; analizu makroekonomskih i fiskalnih efekata zakonskih i drugih normativnih akata i mera ekonomske i fiskalne politike.

Uprava za trezor

U Sektoru za pripremu budeta Uprave za trezor obavljaju se sledei poslovi: normativni i studijsko-analitiki poslovi na izradi zakona i drugih propisa kojim se ureuje budetski sistem, sistem finansiranja organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; sistem finansiranja lokalnih vlasti; priprema zakona o budetu Republike Srbije i uee u izradi zakona i drugih propisa kojima se angauju sredstva budeta Republike, budeta lokalnih vlasti i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; planiranja i pripreme dopunskog budeta i dopunskih finansijskih planova organizacija obaveznog socijalnog osiguranja i odluke o privremenom finansiranju; izrade uputstava, procedura i smernica za pripremu budeta i finansijskih planova budetskih korisnika i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja; predlaganja nivoa aproprijacija po korisnicima i vrstama izdataka budeta Republike.

U Sektoru za izvrenje budeta Uprave za trezor obavljaju se sledei poslovi: analiziranje i praenje primanja Republike; procena i planiranje finansijskih operacija i izdataka; uestvovanje u izradi zakonskih i podzakonskih akata vezanih za delokrug rada sektora; upravljanje gotovinom i drugim finansijskim sredstvima i odravanje likvidnosti unutar konsolidovanog rauna trezora.

U Sektoru za budetsko raunovodstvo i izvetavanje Uprave za trezor obavljaju se sledei poslovi: prijem i kontrola ispravnosti dokumentacije korisnika budetskih sredstava; obrada plaanja i evidentiranja primanja; voenje glavne knjige, pomonih knjiga i drugih pomonih evidencija u trezoru; finansijsko izvetavanje; sastavljanje zavrnog rauna budeta Republike i konsolidovanog izvetaja Republike; propisivanje pravila budetskog raunovodstva, odravanje sistema klasifikacije, propisivanje zahteva u pogledu internog i eksternog izvetavanja.

U Sektoru kontrole Uprave za trezor obavlja se prijem i kontrola ispravnosti zahteva za preuzimanje obaveza i plaanja kao i dokumentacije korisnika budetskih sredstava i drugih organa i organizacija; saradnja sa korisnicima budetskih sredstva i reavanje tekuih problema

radi usklaivanja izvrenja budeta sa zakonom o budetu i uputstvima o radu trezora; unos podataka u sistem za automatsku obradu podataka radi izvrenja budeta.

Poreska uprava

Poreska kontrola kao postupak provere i utvrivanja zakonitosti i pravilnosti ispunjavanja poreske obaveze i obaveza po osnovu obaveznog socijalnog osiguranja, obavlja se putem kancelarijske i terenske kontrole proverom zakonitosti u radu odnosno proverom tanosti, potpunosti i usklaenosti sa zakonom, odnosno drugim propisom podataka iskazanih u poreskoj prijavi, kao i poreskom bilansu, raunovodstvenim izvetajima i drugim evidencijama poreskog obveznika, uporeivanjem sa podacima iz poreskog knjigovodstva i drugih slubenih evidencija koje vodi, odnosno kojima raspolae Poreska uprava. Otkrivanje poreskih krivinih dela i njihovih izvrilaca obavlja Poreska policija.

Uprava Carina

Sprovodi mere carinskog nadzora i kontrole nad carinskom robom, sprovodi carinski postupak, vri obraun, naplatu i prinudnu naplatu uvoznih i drugih dabina, akciza i poreza na promet i naknada za robu koja se uvozi, odnosno kada je to posebnim propisima odreeno, izvozi; sprovodi preventivnu i naknadnu kontrolu; sprovodi zakonom predvieni postupak u cilju otkrivanja carinskih prekraja, privrednih prestupa i krivinih dela, i obavlja druge poslove iz svoje nadlenosti.

Devizni inspektorat

Obavlja poslove nadzora nad primenom propisa koji se odnose na promet roba i usluga sa inostranstvom i obavljanje delatnosti u inostranstvu sa stanovita deviznog poslovanja i kreditnih odnosa sa inostranstvom.

Uprava za spreavanje pranja novca

Prikuplja, analizira i uva podatke i informacije dobijene od obveznika, kao finansijska obavetajna sluba, obavetava nadlene dravne organe o sumnjivim transakcijama prikrivanja nezakonitog porekla novca ili imovine steene kriminalom. Doprinosi jaanju sistema za otkrivanje i spreavanje pranja novca u Srbiji i ouvanju integriteta finansijskog sistema drave.

4.1.5. Ministarstva i drugi organi dravne uprave

Ministarstva i drugi organi dravne uprave, sprovode politike i programe, odgovornim korienjem javnih sredstava i efikasnim pruanjem usluga u okviru svojih nadlenosti. U okviru pojedinih ministarstava organizovane su inspekcijske slube koje obavljaju poslove inspekcijskog nadzora u skladu sa zakonima i podzakonskim aktima. Sprovoenje inspekcijskog nadzora, u skladu sa posebnim zakonima, podrazumeva direktan uvid u opte i pojedinane akte i dokumentaciju, uslove i nain rada kontrolisanih subjekata i preduzimanje zakonom i drugim propisima predvienih mera da se utvreno stanje i poslovanje uskladi sa propisima. Inspekciju sprovode inspektori i drugi dravni slubenici ovlaeni za sprovoenje kontrole kada je to posebnim zakonom odreeno. Ova vrsta kontrole predstavlja klasinu inspekcijsku kontrolu koja se moe smatrati naknadnom kontrolom, ali koja nije sastavni deo PIFC.

4.1.6. Uprava za javne nabavke

Uprava u skladu sa Zakonom o javnim nabavkama, izmeu ostalih obavlja poslove koji se odnose na: uee u pripremi propisa u oblasti javnih nabavki; praenje postupka javne nabavke; podnoenje zahteva za zatitu javnog interesa; druge poslove u skladu sa zakonom. Uprava jednom godinje podnosi Vladi izvetaj o javnim nabavkama u prethodnoj godini, sa predlogom mera.

4.1.7. Komisija za zatitu prava ponuaa

Poslove zatite prava ponuaa i javnog interesa, u svim fazama postupka javne nabavke, obezbeuje Komisija za zatitu prava ponuaa.

4.1.8. Republika direkcija za imovinu Republike Srbije

Direkcija prati i analizira stanje sredstava u dravnoj svojini, nain njihovog korienja i vri nadzor nad primenom odredaba Zakona o sredstvima u svojini Republike Srbije i drugih propisa o raspolaganju, korienju i upravljanju tim sredstvima, ako zakonom nije drukije odreeno. U vrenju nadzora ima pravo uvida u evidenciju i dokumentaciju o pribavljanju, otuenju, korienju i upravljanju sredstvima u dravnoj svojini i obavezu da predlae mere koje treba preduzeti radi otklanjanja utvrenih nepravilnosti i nezakonitosti.

4.1.9. Lokalna samouprava

Poslovi kontrole na nivou lokalne samouprave u nadlenosti su slubi za budetsku inspekciju i internu reviziju na lokalnom nivou, kao i trezora lokalne samouprave.

4.1.10. Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja

Organizacije obaveznog socijalnog osiguranja u Republici Srbiji obezbeuju usluge utvrene zakonom u oblasti penzijskog i invalidskog osiguranja, zdravstvenog osiguranja i za sluaj privremene nezaposlenosti. U okviru pojedinih organizacija obaveznog socijalnog osiguranja u skladu sa posebnim zakonima i podzakonskim aktima, obrazovane su posebne slube koje se bave nadzorom nad radom kontrolisanih subjekata i preduzimanjem zakonom i drugim propisima predvienih mera.

4.2. Zakonodavni okvir

Reforma Interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji zapoeta je 2002. godine, usvajanjem Zakona o budetskom sistemu i donoenjem niza podzakonskih akata.

Uspostavljena je ex-ante kontrola koja se obavlja kod korisnika javnih sredstava i centralizovano u Upravi za trezor pri Ministarstvu finansija. Kod korisnika javnih sredstava ex-ante kontrola vri se u okviru finansijske slube, a zakonitost preuzetih obaveza i plaanja potvruje se dvostrukim potpisom. Kod pojedinih direktnih korisnika budetskih sredstava organizovane su slube internih kontrolora koje, nezavisno od finansijske slube, imaju zadatak ex-ante kontrole zakonitosti i ispravnosti preuzimanja obaveza i plaanja.

Uspostavljena je ex-post kontrola, koju vre Budetska inspekcija Ministarstva finansija sa nadlenou nad celokupnim javnim sektorom i slube internih kontrolora organizovane kod pojedinih direktnih korisnika budetskih sredstava koje vre ex-post kontrolu kod tih direktnih korisnika i indirektnih korisnika iz njihove nadlenosti.

Uspostavljena je interna revizija na centralnom nivou u Ministarstvu finansija sa zadatkom obavljanja interne revizije u javnom sektoru.

Izmenama i dopunama Zakona o budetskom sistemu iz oktobra 2006. godine propisana je obaveza da korisnici javnih sredstava, uspostave odgovarajue sisteme interne kontrole (set pravila i procedura i odgovornosti svih zaposlenih), da se uspostavi organizaciono i funkcionalno nezavisna decentralizovana interna revizija i obezbedi harmonizacija metodologije i standarda za finansijsko upravljanje i kontrolu i internu reviziju u javnom sektoru formiranjem Centralne jedinice za harmonizaciju u Ministarstvu finansija.

U septembru 2007. godine doneti su Pravilnik o zajednikim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru i Pravilnik o zajednikim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodolokim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru.

Predlogom izmena Zakona o budetskom sistemu pojanjen je koncept Interne finansijske kontrole u javnom sektoru sa konstitutivnim elementima. Kada budu usvojene inie bazu za dalji razvoj interne finansijske kontrole u javnom sektoru u skladu sa konceptom koji je razvila Evropska komisija. Po usvajanju predloenih zakonskih odredbi bie potrebno izvriti odgovarajue usklaivanje pravilnika.

Na osnovu Zakona o budetskom sistemu u cilju razvijanja i primene PIFC, kao sveobuhvatnog sistema interne kontrole doneta su podzakonska akta, od kojih navodimo najznaajnije:

- Pravilnik o zajednikim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru ("Slubeni glasnik RS", broj 82/07);

- Prirunik za finansijsko upravljanje i kontrolu;

- Uputstvo za pripremu budeta koje se donosi za svaku kalendarsku godinu;

- Korisniko uputstvo o radu sistema upravljanja javnim finansijama (SUJF), od januara 2008. godine;

- Pravilnik o zajednikim osnovama, kriterijumima i zadacima za rad finansijske slube direktnog korisnika budetskih sredstava ("Slubeni glasnik RS", broj 123/03);

- Uredba o budetskom raunovodstvu ("Slubeni glasnik RS", br. 125/03 i 12/06);

- Pravilnik o standardnom klasifikacionom okviru i kontnom planu za budetski sistem ("Slubeni glasnik RS", br. 20/07 i 3/09);

- Pravilnik o nainu pripreme, sastavljanja i podnoenja finansijskih izvetaja korisnika budetskih sredstava i korisnika sredstava organizacija obaveznog socijalnog osiguranja ("Slubeni glasnik RS", br. 51/07 i 14/08);

- Pravilnik o nainu korienja sredstava sa podrauna odnosno drugih rauna konsolidovanog rauna trezora Republike i o nainu izvetavanja o investiranju sredstava korisnika budeta i organizacija obaveznog socijalnog osiguranja ("Slubeni glasnik RS", br. 3/04, 140/04 i 1/06);

- Pravilnik o uslovima i nainu za otvaranje i ukidanje podrauna konsolidovanog rauna trezora kod Uprave za trezor ("Slubeni glasnik RS", br. 92/02 i 8/06);

- Pravilnik o zajednikim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodolokim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru ("Slubeni glasnik RS", broj 82/07).

- Prirunik za internu reviziju koji pored ostalog sadri:

- model za izradu Povelje interne revizije;

- model za izradu Etikog kodeksa koji primenjuju interni revizori;

- model za izradu Sistematizacije i opisa poslova interne revizije;

- model za izradu Stratekog i Godinjeg plana rada interne revizije;

- prikaz standarda Instituta internih revizora;

- uputstva za voenje intervjua i procenjivanje sistema internih kontrola.

Prirunik za finansijsko upravljanje i kontrolu i Prirunik za internu reviziju potrebno je zvanino objaviti.

Zakonima i podzakonskim propisima, uspostavljene su organizacione strukture, opisi poslova i kriterijumi za praenje radnih uinaka i ocenjivanje zaposlenih, nain delegiranja radnih zadataka i linije izvetavanja.

Navodimo kljune propise:

- Zakon o dravnoj upravi;

- Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog znaaja;

- Zakon o spreavanju sukoba interesa pri vrenju javnih funkcija;

- Zakon o platama u dravnim organima i javnim slubama;

- Zakon o dravnim slubenicima;

- Zakon o platama dravnih slubenika i nametenika;

- Zakon o radu;

- Zakon o javnim nabavkama;

- Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji;

- Carinski zakon;

- zakoni iz oblasti obaveznog socijalnog osiguranja;

- Uredba o naelima za unutranje ureenje i sistematizaciju radnih mesta u ministarstvima, posebnim organizacijama i slubama Vlade;

- Uredba o razvrstavanju radnih mesta i merilima za opis radnih mesta dravnih slubenika;

- Uredba o ocenjivanju dravnih slubenika.

5. OCENA POSTOJEEG STANJA I POTREBNE AKTIVNOSTI NA USPOSTAVLJANJU I UNAPREENJU SISTEMA FINANSIJSKOG

UPRAVLJANJA I KONTROLE

5.1. Ocena postojeeg stanja FMC-a

U skladu sa odredbama Zakona o budetskom sistemu, funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budetskih sredstava odgovoran je za preuzimanje obaveza, njihovu verifikaciju, izdavanje naloga za plaanje koje treba izvriti iz sredstava organa kojim rukovodi i izdavanje naloga za uplatu sredstava koja pripadaju budetu.

Funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budetskih sredstava odgovoran je za zakonitu, namensku, ekonominu i efikasnu upotrebu budetskih aproprijacija. Za uspostavljanje bezbednih i efikasnih internih kontrola vezanih za sve odluke koje se odnose na finansijsko upravljanje i kontrolu, odgovoran je rukovodilac organizacije ili lice koje on ovlasti. Funkcioner direktnog, odnosno indirektnog korisnika budetskih sredstava moe preneti pojedina ovlaenja na druga lica u direktnom, odnosno indirektnom korisniku budetskih sredstava.

Zakonom o budetskom sistemu propisano je da je direktni korisnik budetskih sredstava odgovoran za raunovodstvo sopstvenih transakcija, a u okviru svojih ovlaenja i za raunovodstvo transakcija indirektnih korisnika budetskih sredstava koji spadaju u njegovu nadlenost (u daljem tekstu: budetsko raunovodstvo).

Programski deo budeta uveden je izmenama Zakona o budetskom sistemu iz 2006. godine. To je deo budeta koji sadri zadatke i aktivnosti korisnika budetskih sredstava, koji se sprovode u cilju efikasnog upravljanja sredstvima po predloenim programima, a koji doprinose ostvarenju stratekih ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom zemlje; programski deo budeta sadri aktivnosti koje se odnose na odreene kapitalne projekte, subvencije i druge stvarne rashode dravne pomoi, rashode za kofinansiranje trokova radi sprovoenja programa razvojne pomoi Evropske unije, a moe da sadri i druge aktivnosti korisnika u skladu sa

programskim ciljevima. Uvoenjem programskog dela budeta unapreena je otvorenost i odgovornost prilikom korienja javnih sredstava.

Konsultanti sa projekta Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2, izradili su Prirunik za finansijsko upravljanje i kontrolu. Po prijemu godinjih izvetaja o FMC od strane korisnika javnih sredstava, izvrie se analiza obima primene ovog prirunika.

5.1.1. Uredba o budetskom raunovodstvu

Na osnovu Zakona o budetskom sistemu Vlada je donela Uredbu o budetskom raunovodstvu kojom se blie ureuje budetsko raunovodstvo (stanje i promene na imovini, potraivanjima, obavezama, izvorima finansiranja, rashodima, izdacima, prihodima i primanjima) i sistem glavne knjige trezora. Uredbom je propisano da raunovodstvena isprava mora biti potpisana od strane lica koje je ispravu sastavilo, lica koje je ispravu kontrolisalo i lica odgovornog za nastalu poslovnu promenu i drugi dogaaj i dostavljena na knjienje narednog dana, a najkasnije u roku od dva dana od dana nastanka poslovne promene i drugog dogaaja. Lica odgovorna za sastavljanje i kontrolu raunovodstvenih isprava svojim potpisom na ispravi garantuju da je istinita i da verno prikazuje poslovnu promenu.

Korisnici budetskih sredstava imaju obavezu da internim optim aktom definiu: organizaciju raunovodstvenog sistema; interne raunovodstvene kontrolne postupke; lica koja su odgovorna za zakonitost, ispravnost i sastavljanje isprava o poslovnoj promeni i drugom dogaaju; kretanje raunovodstvenih isprava kao i rokove za njihovo dostavljanje.

5.1.2. Pravilnik o zajednikim osnovama, kriterijumima i zadacima za rad finansijske slube direktnog korisnika budetskih sredstava

Na osnovu Zakona o budetskom sistemu ministar finansija doneo je Pravilnik o zajednikim osnovama, kriterijumima i zadacima za rad finansijske slube direktnog korisnika budetskih sredstava. Pravilnikom je propisano da direktni korisnik, u zavisnosti od vrste i obima finansijsko-materijalnih poslova koje obavlja, a koji su uslovljeni delokrugom i obimom njegove nadlenosti, svojim optim aktom, na koji saglasnost daje ministar nadlean za poslove finansija, definie opis poslova i broj izvrilaca u finansijskoj slubi. Poslovi koje obavlja finansijska sluba direktnog korisnika, prema Zakonu i Pravilniku jesu poslovi pripreme i izrade predloga finansijskog plana, raspodele sredstava indirektnim korisnicima budetskih sredstava u okviru odobrenih aproprijacija, pripreme i kompletiranja dokumentacije za izvrenje finansijskog plana, izvravanje zadataka koji se odnose na upravljanje imovinom za koju je odgovoran direktni korisnik, voenje poslovnih knjiga i usklaivanje sa glavnom knjigom trezora i sastavljanje konsolidovanih periodinih i godinjih izvetaja, kao i drugi finansijsko-materijalni poslovi.

5.1.3. Organizaciona struktura finansijskih slubi

Organizaciona struktura finansijskih slubi varira u odnosu na potrebe i mogunosti korisnika javnih sredstava kod koga je uspostavljena.

Pojedine finansijske slube imaju tri razliita organizaciona dela:

- Organizacioni deo za planiranje i pripremu budeta;

- Organizacioni deo za izvrenje budeta;

- Organizacioni deo za raunovodstvo.

Pojedini korisnici javnih sredstava imaju finansijsku slubu kao jednu organizacionu jedinicu u kojoj se izvravaju sve prethodno spomenute funkcije. Korisnici javnih sredstava koji imaju finansijsku slubu sa tri razliita organizaciona dela imaju rukovodioce svakog organizacionog dela. Za svoj rad ovi rukovodioci odgovaraju rukovodiocu zaduenom za finansije. Korisnici javnih sredstava koji imaju finansijsku slubu u okviru organizacionog dela organizacije, imaju samo jednog finansijskog rukovodioca, koji za svoj rad odgovara rukovodiocu tog dela organizacije.

Korisnici javnih sredstava se mogu rasporediti u tri razliite grupe:

- Bez indirektnih korisnika budeta. Oni obavljaju poslove iz svoje nadlenosti sa malim brojem zaposlenih i kod njih se moe pojaviti problem podele dunosti.

- Sa indirektnim korisnicima budeta, koji najvei deo budeta transferiu indirektnim korisnicima. Njihove finansijske slube imaju vie slubenika i problem podele dunosti je manji.

- Korisnici javnih sredstava, kao to su organizacije obaveznog socijalnog osiguranja (OOSO), ija je osnovna funkcija sprovoenje obaveznog socijalnog osiguranja na celoj teritoriji Republike Srbije. Organizaciona struktura finansijske slube u OOSO sloenija je u odnosu na one u ministarstvima. Razlog je svakako to OOSO imaju organizacionu strukturu koja se sastoji od direkcije, filijala i slubi irom zemlje. Rukovodioci finansijskih slubi ovih OOSO nalaze se u Beogradu, i za svoj rad i ispravno finansijsko poslovanje filijala i slubi odgovaraju direktoru OOSO.

Sve finansijske slube obavljaju pet osnovnih finansijskih funkcija i to su:

- Izrada budeta/finansijskih planova;

- Propisivanje okvira finansijske kontrole;

- Upravljanje izvrenjem budeta i imovinom za koju je odgovoran korisnik;

- Voenje poslovnih knjiga;

- Finansijsko izvetavanje.

5.1.4. Pravilnik o zajednikim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru

Pravilnik o zajednikim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru definie osnovne elemente koji ine sistem, nain uspostavljanja i funkcionisanja i koordinaciju i harmonizaciju FMC.

5.1.5. Korisniko uputstvo o radu sistema upravljanja javnim finansijama

Korisnikim uputstvom o radu sistema upravljanja javnim finansijama (u daljem tekstu: SUJF), od januara 2008. godine definisane su procedure za aproprijacije, za plan izvrenja budeta i kvote, za preuzimanje obaveza kao i procedure za plaanja i transfer sredstava.

Po utvrivanju potreba za plaanjem kod korisnika javnih sredstava pripremaju se, overavaju i odobravaju obrasci za izvrenje budeta/finansijskog plana, i prosleuju Upravi za trezor. Kad se zahtev za plaanje dostavlja Upravi za trezor, zajedno sa obrascem podnosi se i pratea dokumentacija.

Uz zahtev za prenos sredstava dostavlja se akt koji potpisuje ovlaeno lice, a kojim se objanjava kako e sredstva biti iskoriena. Kada se radi o transferima, poev od 1. januara 2008. godine, direktni korisnik budetskih sredstava ih vri neposredno svojim indirektnim korisnicima. Zahtev za preuzimanje obaveze ne kontrolie Uprava za trezor, ve ih direktni korisnik budetskih sredstava neposredno unosi i overava u SUJF.

Budetska sredstva sa konsolidovanog rauna trezora mogu se isplatiti po sledeoj proceduri:

- Finansijski slubenik direktnog korisnika javnih sredstava - nadlean za odreenu oblast identifikuje obavezu plaanja. Raun, predraun ili neki drugi dokument mora da bude osnova za obavezu plaanja.

- Finansijski slubenik direktnog korisnika javnih sredstava - pregleda da li je pratea dokumentacija odgovarajua i tana. Ukoliko je osnov za zahtev za plaanje predraun ili neki drugi dokument, onda proverava da li su iznosi dobro izraunati i da li je dokumentacija odgovarajua, odnosno da li ima pravni osnov. Pratea dokumentacija prosleuje se slubeniku za pripremu.

- Slubenik za "pripremu" direktnog korisnika javnih sredstava - na bazi raspoloivih (sopstvenih) dokumenata, priprema Zahtev za kreiranje preuzete obaveze, elektronski i u papirnoj formi (tampa ga), prilae uz njega fotokopije dokumenata kojima dokazuje zakonsku osnovanost isplate, vrstu rashoda, oekivani datum plaanja, iznos obaveze plaanja, izvor finansiranja, funkciju, ifru ekonomske klasifikacije, potpisuje obrazac Zahtev za kreiranje preuzete obaveze (u elektronskoj formi i u papirnoj formi) na mestu sa oznakom "priprema" i dostavlja licu ovlaenom za "overavanje" u direktnom korisniku sa prateom dokumentacijom.

- Ovlaeni slubenik za "overavanje" direktnog korisnika javnih sredstava - pregleda Zahtev za kreiranje preuzete obaveze i prateu dokumentaciju u cilju provere da li je obrazac pravilno popunjen, da li je nabavka sprovedena u skladu sa namenom odobrenom u budetu, da li procenjeni datumi plaanja i iznosi imaju odgovarajui osnov - da li se poklapaju sa odobrenim aproprijacijama i kvotama; overava Zahtev za kreiranje preuzete obaveze u papirnoj formi na mestu sa oznakom "overava".

- Osoba za "odobravanje" direktnog korisnika javnih sredstava - funkcioner koji rukovodi direktnim korisnikom javnih sredstava ili lice koje on ovlasti, pregleda Zahtev za kreiranje preuzete obaveze i prateu dokumentaciju i potpisuje obrazac u papirnoj formi na mestu sa oznakom "odobrava" i prosleuje ga finansijskoj slubi.

- Finansijska sluba direktnog korisnika javnih sredstava - prosleuje Zahtev za kreiranje preuzete obaveze (original obrazac), reenje o rasporedu sredstava (original) i kopije pratee dokumentacije Upravi za trezor.

- Ministarstvo finansija, Uprava za trezor obavlja sledee:

1. Pregleda Zahtev za kreiranje preuzete obaveze i proverava da li postoje odgovarajui potpisi. Vri kontrolu Zahteva za kreiranje preuzete obaveze i to da li je uneta oznaka za finalni dokument; da li je adekvatna ifra ekonomske klasifikacije; da li se iznosi na zahtevu i finalnom dokumentu (u okviru pratee dokumentacije) slau; proverava oekivani datum plaanja i kontrolu pratee dokumentacije.

2. Pre viziranja u Upravi za trezor, Zahtev za kreiranje preuzete obaveze je samo evidentiran u SUJF i moe se menjati i brisati.

3. Kada se Zahtev za kreiranje preuzete obaveze vizira u SUJF, odnosno prevede u status "validan za plaanje" on ne moe vie da se menja i brie. Ako direktni korisnik menja status preuzete obaveze, mora da kreira Zahtev za promenu preuzete obaveze, a ta izmena je vaea kad je vizira ovlaena osoba u Upravi za trezor, u skladu sa opisanom procedurom.

Kada direktni korisnik javnih sredstava primi u elektronskoj formi izvetaj "preuzeta obaveza", lice za pripremu vezuje, odnosno "dodaje plaanje" i formira se Zahtev za plaanje u elektronskoj formi.

Direktni korisnik javnih sredstava, lice za "overu" overava Zahtev za plaanje elektronski i u tom statusu Zahtev za plaanje eka isplatu koju vri Uprava za trezor.

Nakon toga, finansijska sluba direktnog korisnika javnih sredstava arhivira originale Zahteva za kreiranje preuzete obaveze i pratee dokumentacije. Zahtev za kreiranje preuzete obaveze je u papirnoj i elektronskoj formi.

Uprava za trezor, na osnovu tako overenog Zahteva za plaanje, generie nalog za plaanje koji eka realizaciju do oekivanog datuma plaanja.

Ministarstvo finansija, Uprava za trezor - vodi posebnu evidenciju primljenih Zahteva za kreiranje preuzete obaveze sa prateom dokumentacijom koja se posle viziranja arhivira. Posle sprovedenog plaanja, u SUJF se generiu i uvaju podaci za Glavnu knjigu trezora.

Finansijska sluba direktnog korisnika javnih sredstava - sravnjuje transakcije iz izvetaja sa podnesenim Zahtevima za plaanje i promene unosi u svoje pomone knjige i evidencije.

5.1.6. Obuka iz oblasti FMC

Sprovedena je obuka iz FMC u 2007. godini u sedam ciklusa kojom je obuhvaen 141 polaznik iz 60 organizacija javnog sektora od kojih su 100 polaznici obuke u okviru sticanja teoretskog znanja za vrenje interne revizije. Za obuku koju su sproveli konsultanti sa projekta "Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2." i obueni domai instruktori iz Odeljenja interne revizije Ministarstva finansija bila je obezbeena odgovarajua literatura. Obuka je obuhvatila etiri modula i to:

Modul 1 - Uvod u internu kontrolu;

Modul 2 - Upravljanje rizicima;

Modul 3 - Upravljaki kontrolni sistem;

Modul 4 - Sprovoenje finansijskog upravljanja i kontrola.

5.1.7. Nivo uspostavljanja FMC kod korisnika javnih sredstava

Kod pojedinih korisnika javnih sredstava doneti su interni akti u kojima su propisani pojedini poslovni procesi ili posebne aktivnosti. Za veinu poslovnih procesa nije propisan nain njihovog obavljanja to bi trebalo uiniti, kako bi se obezbedilo njihovo sprovoenje u skladu sa naelima zakonitosti, ekonominosti, efektivnosti i efikasnosti. Takoe, nisu pripremljeni revizijski tragovi (opis poslovnog procesa odnosno postupka, opis aktivnosti, lice odgovorno za sprovoenje odreene aktivnosti u poslovnom procesu, kao i rok u kojem aktivnost treba sprovesti). Potrebno je da sva uputstva budu u pisanoj i zvaninoj formi, a ne usmena i nezvanina.

Korisnici javnih sredstava su u poetnoj fazi prihvatanja metodologije upravljanja rizicima ali jo nisu u pisanoj formi uspostavili sistem upravljanja rizicima koji obuhvata identifikovanje, procenu i kontrolu nad potencijalnim dogaajima i situacijama koje mogu imati suprotan efekat na ostvarenje ciljeva, odnosno nisu usvojili strategiju upravljanja rizikom i formirali registar rizika.

Postojei sistem kontrola nije uspostavljen u odnosu na ciljeve koje korisnici javnih sredstava planiraju da ostvare i rizike koji utiu na ostvarenje tih ciljeva. Postojee kontrole usmerene su na ostvarivanje zakonitosti i pravilnosti ali ne i ekonominosti, efikasnosti i efektivnosti.

Osnovni zajedniki problem kod svih finansijskih slubi je nedovoljan broj slubenika, tako da se ne obezbeuje u potrebnoj meri naelo podele dunosti. Dosadanjom obukom, a u vezi sa finansijskim upravljanjem i kontrolom obuhvaen je uzak krug dravnih slubenika. Obukom nisu bili obuhvaeni rukovodioci na najviem nivou, odnosno obuhvaen je veoma mali broj rukovodilaca na srednjem nivou i drugih dravnih slubenika. U narednom periodu mora se posvetiti vea panja proceni potreba za obukom iz ove oblasti kod korisnika javnih sredstava sa republikog nivoa. Potrebno je organizovati odgovarajue nivoe obuka za rukovodioce, dravne slubenike i interne revizore.

5.2. Potrebne aktivnosti na uspostavljanju i unapreenju sistema FMC

Prioritet za Republiku Srbiju jeste da razvije snaan i sveobuhvatan sistem interne finansijske kontrole za ceo javni sektor koji e obezbediti dobro finansijsko upravljanje svim javnim sredstvima (ukljuujui i sredstva EU).

5.2.1. Unapreenje zakonodavnog okvira o Internim finansijskim kontrolama u javnom sektoru

Radi ostvarenja ovog cilja potrebno je unaprediti zakonodavni okvir o Internim finansijskim kontrolama u javnom sektoru donoenjem novog Zakona o budetskom sistemu, a potom i izmenama i dopunama Pravilnika o zajednikim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru, ime e se pojasniti definicije, meusobni odnosi i jasno razgraniiti glavni elementi PIFC kako bi se podigla svest rukovodilaca o njihovoj ulozi i upravljakoj odgovornosti u novom sistemu decentralizacije.

5.2.2. Uspostavljanje FMC

Za uspostavljanje FMC potrebno je da rukovodilac korisnika javnih sredstava odredi rukovodioca nadlenog za finansijsko upravljanje i kontrolu (jedan od rukovodilaca na najviem nivou kod korisnika javnih sredstava) koji e koordinirati aktivnosti na uvoenju i razvoju sistema. U skladu sa potrebama moe se formirati radna grupa ili unutranja organizaciona jedinica za FMC koja e biti zaduena za sprovoenje pojedinih poslova kako bi se uspostavio ovaj sistem. Rukovodilac nadlean za FMC, ako je odreen, odnosno rukovodilac korisnika javnih sredstava donosi Plan uspostavljanja, razvoja i potrebnih aktivnosti FMC.

Korisnici javnih sredstava donee interna akta kojima se propisuju pojedini poslovni procesi ili posebne aktivnosti. Za poslovne procese potrebno je propisati nain njihovog obavljanja, kako bi se obezbedilo njihovo sprovoenje u skladu sa naelima zakonitosti, ekonominosti, efektivnosti i efikasnosti i pripremiti revizijske tragove (opis poslovnog procesa odnosno postupka, opis aktivnosti, lice odgovorno za sprovoenje odreene aktivnosti u poslovnom procesu, kao i rok u kojem aktivnost treba sprovesti). Potrebno je da sva uputstva budu u pisanoj i zvaninoj formi.

Korisnici javnih sredstava donee interni akt kojim se propisuje uspostavljanje sistema upravljanja rizicima koji obuhvata identifikovanje, procenu i kontrolu nad potencijalnim dogaajima i situacijama koje mogu imati suprotan efekat na ostvarenje ciljeva.

Korisnici javnih sredstava obavie procenu postojeih sistema kontrola i njihovo usklaivanje u odnosu na ciljeve koje planiraju da ostvare i rizike koji utiu na ostvarenje tih ciljeva.

Finansijske slube treba ojaati da bi se obezbedila primena naela podele dunosti.

5.2.3. Procena potreba za obukom u oblasti FMC

Da bi se uspeno implementirao sistem PIFC neophodno je pruiti odgovarajuu obuku zaposlenima kod korisnika javnih sredstava, koji e biti zadueni za uspostavljanje i razvoj ovog sistema.

U prvoj fazi rukovodioci korisnika javnih sredstava bie upoznati sa sistemom PIFC kako sa strukturom i znaajem FMC tako i sa znaajem koji interna revizija ima pomaui organizaciji da ostvari svoje ciljeve, tako to sistematino i disciplinovano procenjuje i vrednuje upravljanje rizicima, kontrole i upravljanje organizacijom.

U drugoj fazi organizovae se obuka za rukovodioce nadlene za finansijsko upravljanje i kontrolu, rukovodioce srednjeg nivoa, zaposlene u finansijsko-raunovodstvenim slubama i ostale zaposlene. Plan i raspored obuke polaznika za sve nivoe korisnika javnih sredstava sainie Centralna jedinica za harmonizaciju.

6. OCENA POSTOJEEG STANJA I POTREBNE AKTIVNOSTI NA USPOSTAVLJANJU I UNAPREENJU INTERNE REVIZIJE

6.1. Ocena postojeeg stanja IA

Izmenama Zakona o budetskom sistemu 2006. godine, uvedena je obaveza uspostavljanja decentralizovane funkcije interne revizije u javnom sektoru. Poetkom 2007. godine u javnom

sektoru Republike Srbije na centralnom nivou, bilo je 101 internih kontrolora u 24 korisnika javnih sredstava i 11 internih revizora u Ministarstvu finansija.

U toku je reorganizacija centralizovane funkcije interne revizije koju obavlja osam internih revizora Odeljenja za internu reviziju Sektora za budetsku inspekciju i reviziju Ministarstva finansija. Procenom stanja funkcije interne revizije u javnom sektoru na republikom nivou, kojom je obuhvaeno 23 korisnika javnih sredstava, na dan 1. aprila 2008. godine kod est je uspostavljena funkcija interne revizije sa ukupno 43 interna revizora, a kod 17 je u toku proces formiranja interne revizije.

6.1.1. Pravilnik o zajednikim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodolokim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru

Pravilnik o zajednikim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodolokim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru ministar je doneo u septembru 2007. godine kojim su blie utvreni kriterijumi uspostavljanja i organizacije; poslovi, standardi i metodologija; prava i odgovornosti i uslovi za obavljanje poslova rukovodioca interne revizije i internih revizora; planiranje, sprovoenje i izvetavanje interne revizije.

U svom radu interni revizori primenjuju metod revizije sistema. Na bazi procene rizika sainjavaju se strateki i godinji planovi rada koje odobravaju rukovodioci korisnika javnih sredstava. Na osnovu godinjih planova rada utvruju se ciljevi i opseg rada za svaku pojedinanu reviziju. Interni revizori vre ocenu adekvatnosti i uspenosti sistema kontrole koji slue organizaciji da ostvari opte ciljeve: ekonomino i efikasno korienje sredstava; potovanje ustanovljenih politika, procedura, zakona i propisa; zatitu imovine i interese organizacije od gubitka svih vrsta, ukljuujui i prevare, nepravilnosti ili korupciju; integritet i pouzdanost informacija, rauna i podataka. Funkcionalna nezavisnost uspostavljena je nezavisnim planiranjem, sprovoenjem i izvetavanjem o obavljenim internim revizijama, a organizaciona nezavisnost uspostavljena je u odnosu na subjekte revizije. Interni revizori su direktno odgovorni rukovodiocima direktnih korisnika budetskih sredstava, rukovodiocima organizacija obaveznog socijalnog osiguranja, odnosno rukovodiocima javnih preduzea i pravnih lica.

6.1.2. Prirunik za internu reviziju

Prirunik za internu reviziju usaglaen je sa konsultantima sa projekta "Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2." i korien je u obuci internih revizora. Prirunik se sastoji iz etiri dela:

- Prvi deo - Principi, standardi i politike interne revizije, koji predstavlja uputstvo za kljuna pitanja politike koja se tiu upravljanja internom revizijom i rada na internim revizijama,

- Drugi deo - Revizija sistema, koji objanjava korake koje treba slediti prilikom revizije sistema,

- Trei deo - Vetine interne revizije, koji predstavlja smernicu za niz interpersonalnih vetina i tehnika koje interni revizori treba da znaju i

- etvrti deo - Alatke (instrumenti) za internu reviziju, koji sadri osnovne revizijske alatke i druga uputstva koja treba da olakaju obavljanje nekih od najeih revizija.

6.1.3. Obuka internih revizora

U cilju uspostavljanja nove profesije interne revizije, konsultanti sa projekta "Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2." sproveli su obuku za predavae - instruktore, koju su pohaali zaposleni iz Odeljenja interne revizije Ministarstva finansija. Obueni domai instruktori iz Odeljenja interne revizije zajedno sa konsultantima u 2007. godini, sproveli su sedam ciklusa obuke kojom je obuhvaeno 155 polaznika iz 48 organizacija javnog sektora. Obuka je podeljena na etiri modula i to:

1. Uvod u internu reviziju;

2. Revizorske vetine;

3. Vetine voenja razgovora i izvetavanje internih revizora;

4. Revizija informacionih sistema i koncepti pronevere.

Konsultanti su za 30 polaznika iz javnog sektora, odrali trodnevni informativni seminar iz oblasti interna revizija predpristupnih i postpristupnih fondova EU. U toku 2008. godine predavai - instruktori iz Odeljenja interne revizije Ministarstva finansija odrali su, kroz etiri ciklusa, obuku za internu reviziju u javnom sektoru iz oblasti "Praktina primena alata interne revizije" za 94 polaznika iz 24 organizacije u oblastima: planiranje i priprema budeta; izvetavanje i raunovodstvo; javne nabavke; plate; prihodi; informacioni sistemi; i izrada stratekog i godinje plana revizije. U toku je sprovoenje praktine obuke na radnom mestu kojom je obuhvaeno dvanaest korisnika javnih sredstava sa 68 polaznika i izrada sertifikacione eme za interne revizore.

6.1.4. Nivo uspostavljanja interne revizije kod korisnika javnih sredstava

Kod korisnika javnih sredstava na Republikom nivou uspostavljanje funkcije interne revizije je u poetnoj fazi. Najee slabosti su: nisu imenovani rukovodioci interne revizije; nisu usvojene povelje interne revizije i pravilnici o radu interne revizije; poetne veliine i strukture odeljenja interne revizije nisu odreene i usaglaene sa rukovodiocima korisnika javnih sredstava; nisu pripremljeni i odobreni srednjoroni i godinji planovi rada interne revizije; standardi, etiki kodeks i revizorska metodologija se nedovoljno razumeju, postepeno se usvajaju a primenjuju se parcijalno.

Nova profesija interni revizor u javnom sektoru nije dovoljno atraktivna zbog niskih zarada i neadekvatnog sistema nagraivanja, to za posledicu ima odlazak kadrova u privatni sektor. Ovo prouzrokuje problem regrutovanja, zapoljavanja i zadravanja odgovarajueg kadra.

6.2. Potrebne aktivnosti na uspostavljanju i unapreenju IA

Prioritet za Republiku Srbiju jeste da razvije i uspostavi decentralizovanu funkciju interne revizije za ceo javni sektor, ukljuujui i sredstva EU.

6.2.1. Radi ostvarenja ovog cilja potrebno je unaprediti zakonodavni okvir o Internim finansijskim kontrolama u javnom sektoru donoenjem novog Zakona o budetskom sistemu, a potom i izmenama i dopunama Pravilnika o zajednikim kriterijumima za organizovanje i

standardima i metodolokim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru, ime e se pojasniti definicije, meusobni odnosi i jasno razgraniiti glavni elementi PIFC kako bi se podigla svest rukovodilaca o njihovoj ulozi i upravljakoj odgovornosti u novom sistemu decentralizacije.

6.2.2. Uspostavljanje IA

Uspostavljanje decentralizovane funkcije interne revizije zapoelo je obukom internih kontrolora direktnih korisnika budetskih sredstava Republike i OOSO i njihovom preraspodelom na poslove interne revizije (interni revizori). U cilju daljeg sprovoenja reforme potrebno je, tamo gde to ve nije uinjeno, imenovati rukovodioce interne revizije. Rukovodioci interne revizije treba da sa rukovodiocima korisnika javnih sredstava utvrde i usaglase povelju, pravilnik o radu, poetnu veliinu i strukturu jedinica za internu reviziju. U skladu sa procenom rizika rukovodioci interne revizije pripremie srednjoroni i godinji plan rada interne revizije i dostaviti rukovodiocu korisnika javnih sredstava na odobrenje kako je dato u Priruniku za internu reviziju.

6.2.3. Procena potreba za obukom u oblasti IA

Plan i raspored obuke kandidata za sticanje zvanja ovlaeni interni revizor u javnom sektoru za sve nivoe korisnika javnih sredstava sainie Centralna jedinica za harmonizaciju. Taan broj internih revizora koji je potreban da se obezbedi funkcija interne revizije u 62 najznaajnija korisnika javnih sredstava na republikom nivou, moe se utvrditi nakon ocene potreba zasnovane na rizicima, to je kompleksan proces koji zahteva detaljnu ocenu ciljeva, rizika i sistema u okviru svake organizacije. U okviru projekta "Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2." konsultanti su predloili da se kod 62 korisnika javnih sredstava na republikom nivou uspostavi funkcija interne revizije sa oko 200 internih revizora. S obzirom na to da je u toku obuka za prvih 100 polaznika, narednih 100 polaznika bie obueno do kraja 2010. godine. Radi obezbeenja odgovarajueg kvaliteta rada internih revizora uspostavie se sertifikaciona ema za sticanje zvanja ovlaeni interni revizor u javnom sektoru. U cilju primene standarda, principa etikog kodeksa i revizorske metodologije vrie se redovna procena potreba za obukom, koja e se kontinuirano obezbeivati u skladu sa smernicama Centralne jedinice za harmonizaciju.

6.2.4. Obezbeenje kadrova za IA

Novu profesiju interni revizor u javnom sektoru treba uiniti dovoljno atraktivnom odgovarajuim zaradama, sistemom nagraivanja i obezbeenjem obuke i ostalih resursa neophodnih za rad i profesionalno usavravanje.

7. CENTRALNO USKLAIVANJE I POTREBNE AKTIVNOSTI NA USPOSTAVLJANJU CENTRALNE JEDINICE ZA

HARMONIZACIJU

7.1. Centralno usklaivanje

Harmonizacija i koordinacija finansijskog upravljanja i kontrola i interne revizije u javnom sektoru je u poetnoj fazi razvoja. Navedene funkcije vrie Centralna jedinica za harmonizaciju

obezbeenjem jedinstvenog pristupa finansijskom upravljanju i kontroli i internoj reviziji u celokupnom javnom sektoru.

7.1.1. Poslovi Centralne jedinice za harmonizaciju

Odeljenje za internu reviziju Sektora za budetsku inspekciju i reviziju Ministarstva finansija, obavlja poslove Centralne jedinice za harmonizaciju za FMC i IA, do njegovog reorganizovanja u Centralnu jedinicu za harmonizaciju. CHU e se formirati sa dva odeljenja. Nadlenost odeljenja za IA je izrada i auriranje metodologija i standarda, sprovoenje obuke, sertifikacije i nadzora nad uspostavljanjem i razvojem interne revizije u javnom sektoru i izrada konsolidovanog izvetaja o stanju PIFC. Nadlenost odeljenje za FMC je izrada i auriranje metodologija i standarda, sprovoenje obuke i nadzora nad uspostavljanjem i razvojem FMC u javnom sektoru i izrada konsolidovanog izvetaja o stanju FMC.

Postojee zakonsko reenje da Centralna jedinica za harmonizaciju obavlja poslove revizije dato je kao prelazno do uspostavljanja decentralizovanih funkcionalno nezavisnih slubi za internu reviziju. Vano je naglasiti da CHU ne treba da obavlja internu reviziju ve da e joj posao u oblasti interne revizije u kasnijoj fazi razvoja, biti kontrola kvaliteta i praenje sprovoenja preporuka koje je dala internim revizorima radi jedinstvenog postupanja i unapreenja njihovog rada.

7.1.2. Priprema propisa u oblasti PIFC

Odeljenje za internu reviziju Sektora za budetsku inspekciju i reviziju Ministarstva finansija je uestvovalo u pripremi Nacrta zakona o izmenama i dopunama Zakona o budetskom sistemu koji je donet u oktobru 2006. godine. Bitna novina propisana ovim izmenama je definisanje pojmova, razdvajanje nadlenosti i preciziranje funkcija interne kontrole, interne revizije i budetske inspekcije i propisivanje obaveze uspostavljanja Centralne jedinice za harmonizaciju. Odeljenje je dostavilo predlog za novi Nacrt zakona o budetskom sistemu u delu koji se odnosi na PIFC.

Odeljenje je pripremilo predlog Uredbe o izmenama Uredbe o radu i ovlaenjima budetske inspekcije i revizije i obelejima budetske inspekcije koju je donela Vlada, nacrt Pravilnika o zajednikim kriterijumima i standardima za uspostavljanje i funkcionisanje sistema finansijskog upravljanja i kontrole u javnom sektoru i nacrt Pravilnika o zajednikim kriterijumima za organizovanje i standardima i metodolokim uputstvima za postupanje interne revizije u javnom sektoru, koje je doneo ministar u septembru 2007. godine.

Usaglaen je Prirunik za internu reviziju sa konsultantima sa projekta "Interna finansijska kontrola i interna revizija - faza 2.". Navedeni predlog prirunika testiran je u praksi Odeljenja za internu reviziju Ministarstva finansija i podeljen je polaznicima obuke. Predlog prirunika za finansijsko upravljanje i kontrolu, baziranog na INTOSAI standardima za internu kontrolu koji su sainili konsultanti podeljen je polaznicima obuke.

7.1.3. Kadrovski problemi

Odeljenju za internu reviziju Ministarstva finansija koje je u procesu reorganizacije u Centralnu jedinicu za harmonizaciju, nedostaju kadrovi sa odgovarajuim iskustvom i znanjem kako bi u potpunosti odgovorilo obimu i sloenosti poslova na sprovoenju reforme PIFC. Radi privlaenja

odgovarajueg kadra i zadravanja postojeeg (odeljenje je napustilo 45% zaposlenih) neophodno je uspostaviti odgovarajui sistem zarada, obezbediti obuku, staviti na raspolaganje odgovarajua ovlaenja, potrebna finansijska sredstva i druge resurse.

7.2. Potrebne aktivnosti na uspostavljanju CHU

Prioritet za Republiku Srbiju jeste uspostavljanje CHU radi jedinstvenog pristupa finansijskom upravljanju i kontroli i internoj reviziji u celokupnom javnom sektoru.

7.2.1. Uspostavljanje CHU

Ministarstvo finansija e uspostaviti Centralnu jedinicu za harmonizaciju za finansijsko upravljanje i kontrole i internu reviziju reorganizacijom Odeljenja za internu reviziju Sektora za budetsku inspekciju i reviziju. U okviru Centralne jedinice za harmonizaciju planira se formiranje:

a) Odeljenja za internu reviziju koje bi imalo zadatak izrade i auriranja metodologija, standarda, organizovanja obuke, sertifikacije i nadzora nad uspostavljanjem i razvojem interne revizije u javnom sektoru, konsolidacije godinjih izvetaja interne revizije i izrada konsolidovanog godinjeg izvetaja o stanju PIFC sa predlaganjem neophodnih poboljanja za podizanje efikasnosti sistema interne finansijske kontrole u javnom sektoru.

b) Odeljenja za finansijsko upravljanje i kontrolu, koje bi imalo zadatak izrade metodologija, standarda, organizovanja obuke rukovodilaca i zaposlenih na poslovima finansijskog upravljanja i kontrola, nadzora nad uspostavljanjem i razvojem sistema za internu finansijsku kontrolu u javnom sektoru, praenje procene postojeeg stanja, konsolidacije godinjih izvetaja o sistemu interne kontrole korisnika javnih sredstava.

7.2.2. Imenovanje rukovodioca CHU

Imenovae se rukovodilac Centralne jedinice za harmonizaciju koji poseduje neophodno iskustvo i kvalifikacije, kao i posveenost i razumevanje zahteva interne finansijske kontrole i interne revizije u javnom sektoru, kako bi pokrenuo i sprovodio promene vezane za poboljanje finansijskog upravljanja i kontrola i interne revizije u Republici Srbiji. Da bi se pokazala vanost koju Vlada pridaje ovoj poziciji, rukovodilac Centralne jedinice za harmonizaciju imae direktan pristup ministru finansija.

7.2.3. Potrebni resursi

Centralna jedinica za harmonizaciju bie popunjena kadrovima sa odgovarajuim iskustvom i znanjem kako bi u potpunosti mogla da odgovori obimu i sloenosti poslova na sprovoenju reforme PIFC. Radi privlaenja odgovarajueg kadra i zadravanja postojeeg obezbedie se odgovarajui sistem zarada, obuka, ovlaenja, potrebna finansijska sredstva i drugi resursi.

8. SARADNJA SA VRHOVNOM REVIZORSKOM INSTITUCIJOM

Vezu izmeu Vrhovne revizorske institucije i sistema PIFC, odravae Ministarstvo finansija preko CHU. Bliska saradnja i konstruktivni dijalog izmeu Vrhovne revizorske institucije i

Ministarstva finansija je od sutinske vanosti za ostvarivanje sveobuhvatnog i efektivnog sistema upravljanja javnim sredstvima.

9. PREDUZIMANJE RADNJI PROTIV ZNAAJNIH NEPRAVILNOSTI I PREVARA

Razmatranje ovog podruja ne spada u potpunosti u sastav PIFC. Jedan od projekata u bliskoj budunosti imae za cilj celokupno razmatranje ove oblasti.

Neophodno je interne revizore i glavne uesnike ukljuene u PIFC upoznati sa nainima delovanja u sluaju otkrivanja znaajnih nepravilnosti ili prevara.

10. ZAKLJUAK

Da bi uspostavljanje i jaanje sistema PIFC bilo u skladu sa opte prihvaenim standardima, u narednom periodu potrebno je:

- uspostaviti Centralnu jedinicu za harmonizaciju u Ministarstvu finansija;

- pripremiti, usaglasiti i usvojiti propise i procedure vezane za finansijsko upravljanje i kontrole u ministarstvima i organizacijama javnog sektora;

- razviti strategiju obuke lica zaduenih za finansijsko upravljanje i kontrolu u organizacijama javnog sektora;

- izraditi smernice za uspostavljanje interne revizije u organizacijama javnog sektora;

- utvrditi vremenski okvir za uspostavljanje interne revizije, aurirati sekundarne i tercijarne propise kao to su pravilnici, prirunici, standardi za internu reviziju, etiki kodeks, ablone standardnih opisa poslova i ostala neophodna uputstva;

- razviti strategiju za obuku i sertifikovanje internih revizora u javnom sektoru;

- formirati jedinice za internu reviziju;

- uspostaviti mehanizme saradnje i praenja razvoja PIFC.

11. AKCIONI PLAN

Plan aktivnosti vezanih za razvoj interne finansijske kontrole u javnom sektoru, koji je sastavni deo Strategije razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru u Republici Srbiji ("Slubeni glasnik RS", broj 61/09), zamenjuje se novim Planom aktivnosti vezanih za razvoj interne finansijske kontrole u javnom sektoru, koji je odtampan uz ovu odluku i ini njen sastavni deo.

12. ZAVRNA ODREDBA

Ovu strategiju objaviti u "Slubenom glasniku Republike Srbije".

11. PLAN AKTIVNOSTI VEZANIH ZA RAZVOJ INTERNE FINANSIJSKE KONTROLE U JAVNOM SEKTORU

Br. Mera/Aktivnost Odgovornost za aktivnost

Datum aktivnosti

A) AKTIVNOSTI VEZANE ZA INTERNU REVIZIJU

1. Uspostavljanje decentralizovane funkcije interne revizije kod direktnih korisnika budetskih sredstava Republike i OOSO

Rukovodioci DBK i OOSO

Kontinuirano

2. Obuka kandidata za sticanje zvanja "Ovlaeni interni revizor u javnom sektoru" upuenih od direktnih korisnika budetskih sredstava Republike i OOSO

CHU Kontinuirano

3. Procena potreba za kontinuiranom obukom IA CHU Kontinuirano

4. Obezbeenje zarada i ostalih resursa neophodnih za rad i profesionalno usavravanje IA

Vlada Decembar 2013.

5. Objavljivanje Prirunika za internu reviziju CHU Jun 2013.

6. Obuka kandidata za sticanje zvanja "Ovlaeni interni revizor u javnom sektoru" korisnika javnih sredstava lokalne samouprave

CHU Januar 2012 - decembar 2014.

7. Obuka kandidata za sticanje zvanja "Ovlaeni interni revizor u javnom sektoru" ostale organizacije javnog sektora

CHU Januar 2012 - decembar 2014.

B) AKTIVNOSTI VEZANE ZA SPROVOENJE FINANSIJSKOG UPRAVLJANJA I KONTROLE U JAVNOM SEKTORU

8. Odreivanje rukovodilaca nadlenih za koordinaciju uspostavljanja FMC

Rukovodioci korisnika javnih sredstava

Decembar 2014.

9. Objavljivanje Prirunika za FMC CHU Jun 2013.

10. Obuka rukovodilaca nadlenih za FMC, rukovodilaca srednjeg nivoa, zaposlenih u finansijsko-raunovodstvenim slubama i ostalih zaposlenih kod direktnih korisnika budetskih sredstava Republike i OOSO

CHU Oktobar 2009 - decembar 2014.

11. Donoenje Plana uspostavljanja, razvoja i potrebnih aktivnosti FMC i godinjeg izvetaja

Rukovodioci korisnika javnih sredstava, CHU

Decembar 2014.

12. Donoenje internih akata kojima se propisuju pojedini poslovni procesi i nain njihovog obavljanja (procedure)

Rukovodioci korisnika javnih sredstava, CHU, ekspertska pomo

Od decembra 2009. kontinuirano

13. Plan i raspored obuke polaznika za ostale nivoe korisnika javnih sredstava

CHU Decembar 2011. kontinuirano

14. Upoznavanje rukovodilaca korisnika budetskih CHU Januar 2012 -

sredstava lokalne samouprave sa sistemom PIFC decembar 2014.

15. Upoznavanje rukovodilaca ostalih organizacija javnog sektora sa sistemom PIFC

CHU Januar 2012 - decembar 2014.

16. Obuka rukovodilaca nadlenih za finansijsko upravljanje i kontrolu, rukovodilaca srednjeg nivoa, zaposlenih u finansijsko-raunovodstvenim slubama i ostalih zaposlenih kod korisnika budetskih sredstava lokalne samouprave i ostalih organizacija javnog sektora

CHU Januar 2012 - decembar 2014.

17. Izmena i dopuna postojeeg zakonskog okvira ili donoenje posebnog zakona o budetskoj inspekciji

CHU Decembar 2014.