1

BIH NA PUTU KA

EVROPSKOJ UNIJI

Zbornik radova

Svjetlana Derajić

Dženana Hodžić

Zara Halilović

Sarajevo, juli 2007.

2

3

Impressum Posebne izraze zahvalnosti

za ustupljene magistarske

radove željeli bi upititi CIPS-u

Izdavač: Centar za sigurnosne studije, maj 2007. (Centar za interdisciplinarne

Uredili: Olga Palinkašev i Armin Kržalić postdiplomske studije)

Dizajn i štampa: „Grafo M“ - Sarajevo

Ovaj zbornik radova je urađen uz finansijsku podršku Evropske unije. Sadržaj

publikacije je isključiva odgovornost EU Info centra u Sarajevu, a mišljenja

izražena u tekstovima odražavaju stavove autora radova.

4

5

Riječ urednika

Kako Bosna i Hercegovina napreduje na svom putu ka evropskim

integracijama tako raste interes za Evropsku uniju i zato je neophodno da se

zadovolji potreba za informacijama. Stoga se EU Info centar, u saradnji sa Centrom

za interdisciplinarne posdiplomske studije i uz finansijsku potporu Delegacije

Evropske komisije u Bosni i Hercegovini, odlučio na izdavanje ove publikacije s

ciljem da pomogne svojim čitaocima da steknu bolje razumijevanje reformskog

puta i procesa koji stoje na tom putu.

Evropska unija je regionalna organizacija evropskih država kroz koju članice

ostvaruju zajedničke ciljeve kao što su uravnotežen privredni i društveni razvoj,

visoka razina zaposlenosti, te zaštita prava i interesa građana. Današnja Evropska

unija rezultat je pedesetogodišnje evolucije koja je započela izgradnjom Evropske

zajednice za ugalj i čelik. Potpisivanjem Rimskog ugovora u martu 1957.,

uspostavljena je EEZ i Euroatom, čime su udareni temelji današnje moderne Unije.

S obzirom da je punopravno članstvo u Evropskoj uniji strateški cilj BiH, te

činjenica da je tehnički dio Pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju

između Bosne i Hercegovine i Evropske unije završen uspješno, stekli su se uvjeti

za dobijanje statusa „potencijalnog kandidata“ za članstvo u Evropskoj uniji, u

narednom periodu. U namjeri da doprinese razumijevanju procesa evropskih

integracija i budućih obaveza za BiH, ova publikacija daje uvid u predstojeće

reformske procese prije svega sektora javne uprave kako bi se institucije u Bosni i

Hercegovini funkcionalno osposobile da preuzmu odgovornost u koordiniranju i

planiranju provedbe budućih obaveza iz Procesa.

6

S A D R Ž A J

__________________________________________________

I. DO STRUKTURNIH FONDOVA EU PUTEM

DECENTRALIZOVANOG UPRAVLJANJA POMOĆI:

BOSNA I HERCEGOVINA NA TOM PUTU

1. SAŽETAK

2. UVOD

3. STRUKTURNI FONDOVI EVROPSKE UNIJE__________________

3.1 Strukturni fondovi u službi harmoniziranog razvoja Evropske unije

3.2 Operativni principi strukturnih fondova

3.3 Upravljanje strukturnim fondovima

4. PREDPRISTUPNA STRATEGIJA–STRATEGIJA DECENTRALIZACIJE

4.1 PHARE u službi procesa pristupanja zemalja centralne i istočne Evrope u EU

4.2 U predvorju EU: PHARE – ISPA – SAPARD

4.3 Iskustva zemalja kandidata

5. ODNOS BiH PREMA PROGRAMIMA POMOĆI EU______________

5.1 Dosadašnja realizacija Nacionalnog programa CARDS za BiH

5.2 Prvi koraci pripreme za uvođenje DIS-a

5.3 Strategija za DIS

5.4 Perspektive BiH unutar IPA-e

6. ZAKLJUČAK

7. BIBLIOGRAFIJA

7

II. RAZVOJ INSTITUCIJA U BOSNI I HERCEGOVINI U

KONTEKSTU PROCESA STABILIZACIJE I

PRIDRUŽIVANJA

1. UVOD

2. KRAĆI OSVRT NA HRONOLOGIJU ODNOSA IZMEĐU EU I BiH

2.1 Prostor jugoistočne Evrope ili Zapadni Balkan

2.2 Regionalni pristup

2.3 Princip uvjetovanosti

2.4 Pakt stabilnosti

2.5 Proces stabilizacije i pridruživanja

2.6 Bosna i Hercegovina

2.7 Odnosi između SFRJ i EEZ

2.8 Ključni događaji u odnosima EU-BiH

2.9 Primjer Republike Hrvatske

3. NAJZNAČAJNIJE INSTITUCIONALNE REFORME U BiH OD

POKRETANJA PSP______________________________________

3.1 Političke odluke

3.2 Koordinacija aktivnosti u BiH

3.3 Pomoć EU u oblasti izgradnje institucija u BiH

3.4 Stanje u Hrvatskoj

8

4. ZNAČAJ JAČANJA KAPACITETA INSTITUCIJA ZA PRIPREME

PREGOVARAČKIH POZICIJA O SSP I ZA NJEGOVU

DOSLJEDNU IMPLEMENTACIJU

4.1 Uloga javne uprave u ispunjavanju kriterija za članstvo

4.2 Pregovori

5. UTICAJ SSP NA DINAMIKU REFORMI________________________

5.1 Klauzula uvjetovanosti

5.2 Nadzor nad ostvarenim

6. DALJI KORACI NA PUTU INTEGRACIJA______________________

6.1 Faze PSP

6.2 Problemi sa kojima se suočava BiH u procesu evropskih integracija

6.3 Ostali problemi

7. ZAKLJUČAK

8. ANEKS 1

9

III. FLEKSIBILNA INTEGRACIJA U OKVIRU EVROPSKE

UNIJE: PRAVNA ANALIZA BLIŽE SARADNJE

1. UVOD

1.1 Cilj

1.2 Metodologija

1.3 Struktura rada

2. TERMINOLOŠKO-POJMOVNA RAZJAŠNJENJA________________

2.1 Višebrzinska ili multibrzinska fleksibilnost

2.2 Varijabilna geometrija

2.3 Fleksibilnost à la carte

3. ISTORIJSKI OSVRT__________________________________________

3.1 Istorija ideje fleksibilnosti

3.2 Fleksibilnost i dogradnja ustavnog okvira

3.3 Fleksibilnost iz ugla primarnog i sekundarnog prava

4. FLEKSIBILNOST I BLIŽA SARADNJA U STUBOVIMA

EVROPSKE_UNIJE - DOKTRINARNA DEBATA

4.1 Tradicionalni pristup fleksibilnosti – Jedinstveni evropski akt

4.2 Varijabilna geometrija – Ugovor iz Maastrichta

4.3 Bliža saradnja-Ugovor iz Amsterdama

4.4 Ugovor iz Nice

10

5. MATERIJALNE I PROCESNE PRETPOSTAVKE BLIŽE

SARADNJE__________________________________________________

5.1 Zahtjev za uspostavljanje pojačane saradnje-sadržaj i uslovi

6. PRIJEDLOG USTAVA UNIJE I IZAZOVI BLIŽE SARADNJE U___

PROŠIRENOJ UNIJI__________________________________________

6.1 Opšte odredbe

6.2 Pojačana saradnja u oblasti politike odbrane i sigurnosti

7. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA________________________________

7.1 „Evropocentrizam ili konvergencija“

7.2 Razlozi za i protiv fleksibilnosti

7.3 Sui generis priroda Evropske unije

8. BIBLIOGRAFIJA

11

I

DO STRUKTURNIH FONDOVA EU PUTEM

DECENTRALIZOVANOG UPRAVLJANJA POMOĆI:

BOSNA I HERCEGOVINA NA TOM PUTU

12

13

1. SAŽETAK

Učešćem BiH u procesu stabilizacije i pridruživanja, preuzete su

odgovornosti u ispunjavanju obaveza koji se tiču ekonomske i političke

stabilizacije kroz procese postepene integracije u EU sa ciljem dobivanja

punopravnog članstva u EU. U tom smislu, EU potiče realizaciju ovih obaveza

kreiranjem posebnih programa podrške. Kao dio ove podrške, Evropska zajednica

je kreirala nove instrumente u tehničkoj i finansijskoj podršci za realizaciju ciljeva i

mehanizama procesa stabilizacije i pridruživanja u zemljama zapadnog Balkana

poznatiji kao CARDS. Projekti CARDS-a zajedno sa prethodnim programima EU

u BiH se realizuju u skladu sa procedurama Evropske zajednice za finansiranje

projekata unutar programa strane pomoći. Projekti se realizuju u okviru

centralizovanog sistema ili indirektnog centralizovanog sistema, tj.

dekoncentrisanog sistema upravljanja programima EU. Evropska komisija je

zadužena za sprovođenje odluka, u procedurama nabavki u ime BiH kao korisnika

pomoći EU unutar centralizovanog sistema predstavlja ugovorno tijelo, a to je

Delegacija evropske komisije u Sarajevu koja se indirektno bavi decentralizovanim

ili dekoncentrisanim sistemom menadžmenta programa EU.

Odgovornost BiH u Procesu stabilizacije i pridruživanja, znači vlastita odgovornost

u upravljanju programima pomoći EU za BiH kao direktnog korisnika pomoći, kao

dijela pripremnog procesa za korištenje strukturnih i kohezionih fondova nakon što

BiH potpiše sporazum i postane država kandidat za ulazak u EU. Ovo se također

može gledati u svjetlu priprema BiH za buduće punopravno članstvo u EU. Ovaj

vid akcije doveo je do prenosa određenih odgovornosti za različite faze

programa/projekta ciklusa od evropske komisije do BiH Vlade, tj. u cilju procesa

uspostave decentralizovanog upravaljanja programa EU. U Izvještaju o napretku

BiH u okviru Procesa stabilizacije i pridruživanja evropska komisija naglašava

nužnost preuzimanja odgovornosti BiH u upravljanju programa pomoći EU, sa

dugoročnim ciljem u uspostavljanju potpuno decentralizovanog sistema upravljanja

14

programa EU. To prije svega znači da sistematska priprema za korištenje programa

pomoći EU predstavlja važan prioritet BiH vlasti. Kako bi se Bosni omogućilo da

ispuni ovako postavljene zahtjeve, potrebno je potrebno je prikupiti svo znanje o

značaju uvođenja decentralizovanog sistema upravljanja, ne samo u okvirima

postojećih procesa evropskih integracija, nego i u kontekstu odnosa BiH pružanja

međunarodne pomoći uopšte, kao i u kontekstu zahtjeva koji pred sebe postavlja

ovakav vid decentralizovanog sistema upravljanja postavlja ispred Bosne i

Hercegovine zajedno sa sposobnošću da se razumije potrebna dinamika esencijalna

za njegovo sprovođenje. Prema tome, glavni cilj ove magistarske teze je da osigura

odgovore na ova pitanja, koji bi se na taj način doprinjelo u realizaciji procesa

evropskih integracija kroz koje Bosna i Hercegovina trenutno prolazi.

Počevši od uloge strukturnih i kohezionih fondova u otpočinjanju procesa

harmonizacije razvoja na području cijele Evropske unije, principi za aktivnosti u

upravljanju ovim fondovima nalaze se u početnom dijelu teze, kao i u okviru

sistema menadžmenta koji počiva na potpuno decentralizovanom sistemu

upravljanja fondova EU sa jasnim razgraničenjima odgovornosti za svakog od

učesnika unutar svake od pojedinih faza realizacije. Cilj, predstavljen u okviru

prvog poglavlja teze, je da upozna BiH sa onim što je čeka nakon završetka procesa

integracije u EU, u smislu upravljanja strukturnim i kohezionim fondovima EU.

Kako bi se Bosna i Hercegovina pripremila na uvođenje decentralizovanog sistema

upravljanja EU fondovima, korisno je poznavati znanje o današnjim iskustvima

novih država članica na ovom području. Prateći ovaj put, drugo poglavlje teze

pokriva primjere i analizu uloge zemalja EU u korištenju ovih fondova razlomljeno

na pojedinačne faze u procesu realizacije. Na početku drugog poglavlja, slijedi

pregled razvoja sistema upravljanja programom PHARE, a predstavljena nakon

toga slijedi kasnija analiza koja se sastoji u upravljanju fondovima ISPA i

programima SAPARD kao dijela predpristupnih fondova EU.

15

Treće i posljednje poglavlje je u cijelosti posvećeno samoj BiH, njena povezanost

sa sadašnjim programima asistencije EU, inicirane pripreme za implementaciju

procesa decentralizacije, i zahtijevanih mjera za uvođenje decentralizovanog

sistema. Izložen je i vjerovatan scenario za uvođenje koji se snažno oslanja na

perspektive uvođenja novih instrumenata asistencije EU, zove se “predpristupni

instrument – IPA”. Zaključak koji proizilazi iz gore navedenih argumenata jeste

potreba da se u što kraćem vremenu krene naprijed u implementiranju procesa

decentralizacije, kako bi se Bosna i Hercegovina ohrabrila na kreiranje sopstvene

odgovornosti nad programima pomoći, kao i da se pripremi na korištenje

predpristupnih fondova zajedno sa strukturnim i kohezionim fondovima po

dobivanju punopravnog članstva unutar EU. Ovo u stvari predstavlja razvoj

kapaciteta BiH potrebnih za realizaciju članstva u EU.

16

17

2. UVOD

Evropski lideri, nakon Drugog svjetskog rata, iniciraju stvaranje nove

Evrope koja treba osigurati dugoročnu stabilnost, prosperitet, poboljšanje životnog

standarda te unapređenje kvaliteta života za sve njene građane. Stvara se Evropska

unija na vrijednosnim osnovama solidarnosti i kohezije. Cilj solidarnosti je

stvaranje koristi za sve građane Unije, a cilj kohezije smanjenje razlika u dohocima

i bogatstvu unutar Unije.

Evropska unija (EU) od svojih početaka podstiče uravnoteženi ekonomski razvoj

na cjelokupnom prostoru, boreći se protiv ekonomskih i socijalnih razlika između

pojedinih regija i zemalja članica EU. Podsticaj za ovu borbu dolazi već od

Rimskog sporazuma iz 1957., a daljnji razvoj doživljava stvaranjem Evropskog

fonda za regionalni razvoj, s ciljem «rješavanja problema onih regija u kojima je

ekonomija u padu i stvaranja preduslova za nove i održive izvore ekonomskog

rasta».1 Poseban značaj uravnoteženom ekonomskom razvoju, tj. regionalnoj

politici EU pridaje se tokom kasnih '80-tih godina, kada ubrzani razvoj

jedinstvenog tržišta i monetarne integracije traži daljnje reforme. Regionalna

politika EU, sasvim jasno, izražava svoju opredijeljenost za ekonomsku i socijalnu

koheziju, koja stupanjem na snagu Ugovora o EU 1993. godine postaje jedan od

glavnih ciljeva Unije.2 Tako kohezija, zajedno s jedinstvenim tržištem, postaje srce

evropskih integracija. Za postizanje ciljeva uravnoteženog ekonomskog razvoja

Unija angažira ogromne resurse, s progresivnim rastom u pojedim budžetskim

periodima.3 Evropska unija kreira i stalno razvija efikasne finansijske intrumente,

1 Put za Solun: Kohezija i Zapadni Balkan, ESI-Evropska inicijativa za stabilnost, Berlin-Bruxelles-Sarajevo, mart 2003, http://www.esiweb.org/docs/printdocument.php?document_ID=45,13-04-2005. 2 čl. 158. Consolidated versions of the Treaty on Euroean Union and of the Treaty establishing the European Community, Official Journal C 325 of 24. 12. 2002. 3 Vidjeti EU, EC, Regional Policy-Funds,

18

Strukturne fondove i Kohezioni fond, kako bi se rješavali problemi pada

industrijske proizvodnje, ruralne nerazvijenosti i općenito povećala produktivnost

određena ljudskim resursima, kvalitetom fizičke infrastrukture i sposobnošću za

inovacije. Korištenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda (u daljnjem tekstu:

Fondova) zasnovano je na striktno uređenim principima, decentraliziranoj strukturi

i određenim, podijeljenim odgovornostima unutar različitih institucionalnih organa

i uspostavljenih aranžmana. U ovoj strukturi zastupljeni su svi nivoi vlasti,

uključujući i različite ekonomske i socijalne partnere, nevladine organizacije, kao i

druge aktere, koji na različit način utiču na proces generisanja ekonomskog

razvoja. Oni putem zajedničke akcije, razmjene mišljenja, saradnje i

komplementarne akcije koriste Fondove, tako da regije postaju značajni akteri u

procesu kreiranja politike ekonomskog rasta.

Strukturni fondovi i Kohezioni fond rezervirani su za zemlje članice EU. Međutim,

EU kreira i posebnu vrstu pomoći za zemlje koje ulaze u proces evropskih

integracija. S obzirom na napredak zemlje u tom procesu i njeno približavanje

punopravnom članstvu, EU mijenja i kvalitet i količinu pomoći u pozitivnom

smislu. Pomoć je sve više u službi ekonomskog razvoja, odnosno podsticanja

elemenata ekonomske i socijalne kohezije. Bosna i Hercegovina nalazi se na

samom početku procesa evropskih integracija. Njen put pristupanja u ovoj fazi

određen je posebnom strategijom EU za zemlje zapadnog Balkana, tj. Procesom

stabilizacije i pridruživanja (SAP).4

Proces SAP podržan je posebnim tehničko-finansijskim instrumentom pomoći,

CARDS, kojeg od 01. 01. 2007. godine zamjenjuje instrument IPA. S obzirom na

perspektivu punopravnog članstva Bosne i Hercegovine u EU, ne postavlja se samo

http://europa.eu.int/comm/regional_policy/fund /prord/prords/prds1_en.htm 4 Marco, J. i Wilhem, J. “Stabilisation and Association Agreements” in Ott, Andrea. and Inglis, Kirstyn.”Handbook on Europena Enlargement-A Commentary on the Enlargement Process”. The Hague: T M C ASSER PRESS, 2002.

19

pitanje za koje se reforme koristi pomoć CARDS-a i novog instrumenta IPA-e,

nego i kako se koristi, tj. kakva je uloga Bosne i Hercegovine u procesu upravljanja

ovim programima. Pitanje je sasvim opravdano, ako se ima na umu korištenje

pojedinih komponeti IPA-e koje u pravom smislu riječi predstavljaju predpristupne

instrumente, kao i fondova EU nakon prijema zemlje u članstvo. Za tako nešto

BiH treba da kreira: potrebna zakonodavna rješenja, infrastrukturu institucija,

mrežu posebnih aranžmana, da uspostavi određena operativna i upravljačka tijela,

ojača ljudske kapacitete i obuči veliki broj službenika, te nakon realizacije svih tih

koraka, krene s primjenom procedura i metodologija za implementaciju fondova

EU nakon njenog prijema u članstvo. U tom novom aranžmanu Evropska komisija

ponašala bi se kao krajnji kontrolor procedura i djelovala bi, nakon što zemlje

korisnice provedu finansijske aranžmane. Polazeći od trenutnog stanja, pred

Bosnom i Hercegovinom su veliki zadaci.

Programi pomoći EU u BiH, realiziraju se u okviru centraliziranog i

dekoncentriranog sistema upravljanja u kojem Evropska komisija, odnosno

Delegacija Evropske komisije u Sarajevu upravlja svim fazama u ciklusu programa

i vodi i realizira aktivnosti unutar ovog ciklusa, u ime Bosne i Hercegovine. Pri

tome se Bosna i Hercegovina, kao korisnik, uključuje na pasivan način, pokazujući

nedovoljnu zainteresiranost i spremnost. Kao dio pripreme zemlje za korištenje,

odnosno upravljanje fondovima EU nakon prijema u članstvo, BiH mora

promijeniti svoj pristup korištenju pomoći i pripremiti se za decentralizirani sistem

upravljanja, unutar kojeg će najveći dio odgovornosti preći sa Komisije, odnosno

Delegacije na institucije BiH. Sama Evropska komisija jasno postavlja zahtjeve u

tom pravcu. Pri tome, uočljivi su određeni problemi. Prvo, BiH općenito u

korištenju međunarodne pomoći ima pasivnu ulogu, ulogu „pacijenta“, čiji se

zadatak svodi na primanje terapije, jer nema uspostavljen sistem koordinacije

pomoći koju dobiva od različitih međunarodnih subjekata, niti mehanizme za

aktivno učešće u njenom oblikovanju i realizaciji. Samim tim, BiH ima pasivnu

ulogu i prema pomoći EU. Drugo, prisutno je nedovoljno poznavanje i

20

razumijevanje decentraliziranog sistema upravljanja pomoći EU, važnosti njegovog

uspostavljanja u skorijem periodu i uopće njegovog značaja za napredak Bosne i

Hercegovine u procesu evropskih integracija, s obzirom na korištenje pojedinih

instrumenata pomoći i pripreme Bosne i Hercegovine za korištenje fondova EU

nakon prijema u članstvo. Treće, prisutno je i nedovoljno poznavanje zahtjeva koje

ovaj proces nameće zemlji, počevši od razvijanja određenih operativnih principa,

odgovornosti glavnih aktera u sistemu i potrebne strukture za realizaciju

decentralizacije.

S obzirom na navedene probleme, ciljevi ovog rada su sljedeći:

- upoznavanje i razumijevanje potpuno decentraliziranog sistema upravljanja

pomoći, koji se primjenjuje za korištenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda,

kao krajnjeg cilja;

- razumijevanje odnosa na relaciji decentralizirani sistem upravljanja i

predpristupna pomoć EU, kao dio pripreme zemalja kandidata za korištenje

Strukturnih fondova i Kohezionog fonda;

- upoznavanje s posebnim zahtjevima decentralizacije, vezanim za operativne

principe, glavne aktere, njihove odgovornosti i međusobne relacije i potrebne

strukture za realizaciju decentraliziranog sistema u Bosni i Hercegovini;

- doprinos napretku Bosne i Hecegovine na putu ka evropskim integracijama.

Odnosno, svrha ove teze je predstavljanje svih potrebnih glavnih koraka, koje bi

BiH morala preduzeti na uvođenju decentraliziranog sistema upravljanja pomoći

EU.

Ključni argument je da BiH, bez odgađanja, treba početi da preduzima sve

potrebne aktivnosti u vezi sa uspostavljanjem decentraliziranog sistema u

upravljanju pomoći EU, kao dijela pripreme za korištenje prvo predpristupne

pomoći, a zatim i fondova nakon prijema u članstvo EU, podstičući vlasništvo nad

21

programima, njihovo djelotvorno korištenje, kao i izgradnju i razvoj domaćih

kapaciteta neophodnih za članstvo u EU.

Rad se zasniva na tri glavna poglavlja. Na početku Poglavlja 1. objašnjena je sama

priroda Strukturnih fondova u okviru promoviranja harmoniziranog razvoja unutar

EU, tj. podsticanja ekonomske i socijalne kohezije. Zatim su obrađeni principi na

osnovu kojih se realiziraju Fondovi, s posebnim naglaskom na princip partnerstva,

njegov značaj i ulogu, sastav i strukture putem kojih se vrši njegova

implementacija u okviru upravljanja Strukturnim fondovima. Konačno, detaljno je

razrađen koncept decentralizacije, polazeći od decentralizacije kao osnove,

regionalne politike ka decentralizaciji, podsticanju partnerstva, kao novog sistema

menadžmenta koji se primjenjuje za Strukturne fondove. Definirani su nivoi

odgovornosti zemlje članice i nivoi odgovornosti Evropske komisije uz pregled

aktivnosti unutar ovih nivoa i razmatranje njihovog mjesta u pojedim fazama

programskog ciklusa. S obzirom na sve važniju ulogu partnerstva u korištenju

Strukturnih fondova, na kraju poglavlja dat je pregled poželjnog partnerstva po

fazama programskog ciklusa, s ciljem naglašavanja složenih međurelacija u okviru

potpuno decentraliziranog sistema upravljanja fondovima EU.

U Poglavlju 2. predstavljeno je iskustvo zemalja iz centralne i istočne Evrope na

njihovom putu do punopravanog članstva u EU. Razvoj programa Phare, kao

glavnog finansijskog instrumenta EU za pomoć ovim zemljama, pratio je njihov

napredak u procesu evropskih integracija i političke odluke koje su donosila

evropska vijeća u tom procesu. Opisan je razvoj programa Phare u periodu 1989. –

2004., obuhvatajući sve njegove faze, od programa koji je u početku bio

namijenjen trenutnim potrebama zemalja u tranziciji, preko usmjeravanja programa

potrebama pristupanja u EU, koncentracijom ciljeva i, na kraju, dovodeći Phare u

porodicu predpristupnih instrumenata EU. U okviru tih faza, a u skladu s

promjenom strategije pomoći EU, prati se i razvoj sistema za upravljanje pomoći,

tj. uspostavljanje i razvoj decentraliziranog sistema. Predstavljaju se operativni

22

principi programa Phare, učesnici i struktura njegove realizacije, u skladu sa

uvođenjem postepenog decentraliziranog sistema, a u okviru pojedinih faza

programskog ciklusa. Razvijanjem uloga i odgovornosti zemalja korisnica u

upravljanju pomoći EU, stvaraju se uslovi za povećanje apsorpcionih kapaciteta,

što je posebno pokazalo iskustvo Mađarske.

Inače, nesumnjivo je da Phare ima značaj u pripremi zemalja za korištenje fondova

EU i predstavlja svojevrsno premoštavanje. Ta uloga posebno dolazi do izražaja u

porodici predpristupnih instrumenta, zajedno s fondovima ISPA-e i SAPARD-a. To

je period «kucanja na vrata» EU u kojem se vrše posljednje pripreme za

uspostavljanje potpunog decentraliziranog sistema, neophodnog za korištenje

Strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Radi se o tzv. proširenoj decentralizaciji,

poznatoj kao EDIS, kada Evropska komisija vrši ex post kontrolu, nad određenim

odlukama i postupcima zemlje, za razliku od decentraliziranog sistema u kojem

Evropska komisija primijenjuje ex ante kontrolu. U poglavlju su opisani

administrativni kapaciteti za apsorpciju predpristupnih instrumenata i naglašena je

potreba za stalnim razvojem koordinacije fondova unutar same zemlje. Na kraju

poglavlja iznesena su iskustva bivših zemalja kandidata u realizaciji ovih fondova

kao korisna lekcija za zemlje koje se nalaze na putu evropskih integracija, kao što

je i Bosna i Hercegovina.

Nakon predstavljanja strukture za korištenje strukturnih fondova, kao instrumenata

za harmonizirani razvoj EU (odredište BiH na putu evropskih integracija), te nakon

predstavljanja pripreme i realizacije decentraliziranog sistema u zemljama

centralne i istočne Evrope (dobrodošla iskustva i lekcije za BiH), Poglavlje 3.

posvećeno je Bosni i Hercegovini. Na početku poglavlja razmatra se trenutna

situacija u BiH, u smislu njene spremnosti da preuzme čitav niz odgovornosti i

obaveza za sticanje vlasništva nad projektima EU, postane ključni akter i vodeća

snaga u procesu programiranja, te na taj način bez odgađanja počne pripremu za

uvođenje decentraliziranog sistema upravljanja programima pomoći EU. Osim

23

toga, u ovom poglavlju potcrtana je sadašnja situacija u BiH u procesu

koordiniranja pomoći i poseban akcent stavljen je na ulogu Direkcije za evropske

integracije. Direkcija, između ostalog, inicira aktivnosti na uspostavi

decentraliziranog sistema, te su u tom svjetlu prikazane postojeće aktivnosti, kao i

daljnje mjere i mogući scenarij za uspostavu decentralizacije.

U obzir su uzete i karakteristike IPA-e kao novog instrumenta EU za period 2007.-

2013. IPA pored CARDS-a zamjenjuje i postojeće predpristupne instrumente.

Bosna i Hercegovina u svojstvu potencijalnog kandidata neće moći koristiti pomoć

punog predpristupnog paketa IPA-e. U poglavlju su iznesene polemike pokrenute o

toj temi, u fazi predlaganja ovog instrumenta. Pokretanje polemika je imalo cilj

preformuliranje prijedloga, tj. dostupnosti svih komponenti IPA-e svim zemljama

korisnicama, što se na kraju nije desilo. Pri tome, ne smije se zaboraviti da i

predpristupna pomoć traži posebne kapacitete zemlje za korištenje i primjenu

decentraliziranog sistema kao dijela pripreme za korištenje Strukturnih fondova i

Kohezionog fonda.

Za obradu ove tematike korišten je interdisciplinarni i komparativni metod. U

prvom redu, tematika je obrađivana s pravnog, tehničkog i institucionalnog

aspekta, pružajući određene analitičke zaključke.

Pri izradi ovog rada, prvenstveno su korišteni zvanični dokumenti EU, koji

uključuju: ugovore o osnivanju, odgovarajuće uredbe, direktive, odluke, izvještaje,

memorandume o razumijevanju i druge službene dokumente, zatim zvanični

dokumenti Bosne i Hercegovine, te razni članci i tekstovi. U Poglavlju 3. korišteni

su određeni dokumenti i materijali Evropske komisije, Direkcije za evropske

integracije BiH, kao i iskustvo same autorice stečeno na poslovima u Sektoru za

koordinaciju pomoći EU pri Direkciji.

24

25

3. STRUKTURNI FONDOVI EVROPSKE UNIJE

3.1. Strukturni fondovi u službi harmoniziranog razvoja Evropske unije

Cjelokupna historija evropskih integracija bila je i jeste obilježena stalnim

razvojem u dva pravca - proširivanjem i produbljivanjem.5 Putem ciklusa

proširenja povećavao se broj članica Evropske unije (EU)6, a produbljivanje

integracija postavljalo je i razvijalo sve zahtjevnije ciljeve pred članice.7 Ovako

dinamičan proces, vodio je ka sve složenijem nivou integracija. Istovremeno,

proces je otkrivao i različite stepene razvijenosti pojedinih oblasti unutar EU, kao i

razlike u životnom standardu, što je moglo ugroziti sam proces integracija. Javlja

se potreba za razvijanjem politike harmoničnog evropskog integriranja putem

razvijanja regionalne politike EU. Njen glavni cilj je smanjenje postojeće i

spriječavanje nove regionalne neravnoteže u EU.8 Regionalna politika,

promovirajući solidarnost i koheziju među stanovništvom Unije9, značajno utiče na

njen budžet. Više od jedne trećine budžeta EU, odvaja se na smanjenje razlika u

razvoju regija i različitosti općeg blagostanja građana Unije.10

Podsticaj razvoju regionalne politike proističe iz preambule Rimskog ugovora o

osnivanju Evropske ekonomske zajednice iz 1958. U preambuli je navedena

5 Vidjeti Hadžiahmetović, A. «Ekonomija Evrope». Sarajevo: Ekonomski fakultet u Sarajevu - Izdavačka djelatnost, 2005, treći dio »Evropska Unija-model novog razvoja». 6 Od prvobitnih šest zemalja osnivača, EU danas broji 25 zemalja članica, s perspektivom daljnjeg širenja, uključujući i Bosnu i Hercegovinu kao zemlju Zapadnog Balkana. 7 Integracije su prolazile kroz razne faze razvoja, od Carinske unije pa do današnje EU s jedinstvenim tržištem, kreirajući i razvijajući politike Unije. 8 Kandžija,Vinko. «Gospodarski sustav Europske unije». Rijeka: Ekonomski fakultet Sveučilišta, 2003, str. 348- 349. 9 Evropska solidarnost spominje se unutar preambule Ugovora o EU. Zajednica djeluje na jačanju njene ekonomske i socijalne kohezije i posebno na smanjenju razlika između različitih nivoa razvoja u različitim regijama. 10 Vidjeti http://europa.eu.int/comm/regional_policy

26

potreba za jačanjem jedinstva ekonomija zemalja članica, uz osiguranje skladnog

razvoja i smanjivanje razlika koje postoje između pojedinih regija i zaostajanja

zapostavljenih regija. Ovim ugovorom osnovana su dva sektorska fonda: Evropski

socijalni fond (ESF) i Evropski fond za usmjeravanje i za garancije u poljoprivredi

(EAGGF). Također, Evropska investiciona banka (EIB), ovlaštena je da finansira

projekte čiji je cilj unapređenje razvoja manje razvijenih regija.11 Ipak, pravi

početak zajedničke regionalne politike predstavlja osnivanje Evropskog fonda za

regionalni razvoj (ERDF) 1975.12, kao i osnivanje Opće uprave za regionalnu

politiku pri Evropskoj komisiji. Stupanjem na snagu 1987., Jedinstveni evropski

akt (JEA) uvodi regionalnu politiku u osnovni tekst Ugovora i postavlja osnove za

istinsku kohezionu politiku kao protutežu teretu, koje nosi jedinstveno tržište za

južne zemlje članice i zapostavljene regije. Kohezija se razvija u okviru političkih,

socijalnih i ekonomskih perspektiva.13 Političke perspektive spajaju koheziju s

idejom solidarnosti, demonstrirajući vrijednosti članstva u EU nerazvijenim

regijama. Socijalna perspektiva kohezije traži konvergenciju osnovnih prihoda i

pristup jednakosti pri zapošljavanju, tj. traži “kvalitet života”14 ili “kvalitet

evropskog građanstva”.15 Ekonomske perspektive kohezije, odnose se na

konkurentnost regija u okviru unutrašnjeg tržišta i monetarne unije osiguravanjem

11 Čl. 159. (ex član 130b), The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002. 12 Članstvo Ujedinjenog Kraljevsta u EZ pokreće osnivanje ovog fonda na evropskom nivou. Vidjeti Hadžiahmetović, A. 2005, str. 159-165. 13 Evans, Andrew. ”The E.U. Structural Funds”. Oxford UK: Oxford University Press, 1999, str. 20-21. 14 Scott, J. «Development Dilemmas in European Community Lay», Bucingham: Open University Press, 1995. 15 First Cohesion Report on economic and social cohesion, COM(96)542, str. 13-14.

27

potrebne infrastrukture i određenih znanja i vještina, tj. pravedniju raspodjelu

koristi evropskih integracija.16

Razvojem regionalne politike, kohezija dobiva značajnije mjesto. Podsticaj razvoju

dolazi 1988. godine, kada Vijeće usvaja tzv. Paket Delors I, odredbu koja se odnosi

na novu misiju fondova za strukturno prilagođavanje, a nešto kasnije iste godine i

četiri odredbe koje se odnose na primjenu okvirnih odredbi za svaki fond i

koordinaciju njihovih intervencija.17 U periodu 1989.-93. alocira se 68 milijardi

ekija za fondove. Stupanjem na snagu Ugovora o EU (1993.), kohezija postaje

jedan od glavnih ciljeva Unije, osim ekonomske i monetarne unije te jedinstvenog

tržišta.18 Uspostavlja se Kohezioni fond za podršku najmanje razvijenim zemljama

članicama u oblasti okoliša i transporta.19 Na osnovu zaključaka Evropskog vijeća

iz Edinburgha 1993., alocira se skoro 200 milijardi ekija za politiku kohezije, a

1994. uspostavlja se novi Finansijski instrument za orijentaciju u ribarstvu (FIFG).

Evropsko vijeće u Berlinu (1999.) usvaja nove reforme Strukturnih fondova i

prilagođavanja djelovanju Kohezionog fonda. Za ove fondove u periodu 2000.-

2006. određeno je 213 milijardi. Također, pojavljuju se predpristupni instrumenti

za zemlje kandidate iz centralne i istočne Evrope, s ciljem promocije njihovog

ekonomskog i socijalnog razvoja. Evropsko vijeće u Lisabonu 2000. usvaja

strategiju zapošljavanja i razvoja ekonomije Unije prema vodećem mjestu u svijetu.

Strategija uključuje održivi razvoj, vezan za evropsko okruženje i globalni svijet. U

svjetlu novog proširenja, Komisija predlaže reforme kohezione politike za period

16 HW Armstrong, «The Role and Evaluation of the European Community Regional Policy» in Jones, J. Barry. and Keating, Michael. «The The European Union and the Regions». Oxford UK: Oxford University Press, 1995. 17 Kandžija,V. 2003, str. 252-253. 18 Vidjeti član 158, The Treaty on European Union, 2002; vidjeti i Scott, J. ”Regional Policy: An Evaluatopn Perspective” in Craig, P. and De Burca, G. ”The Evaluation of EU Law”. Oxford UK: Oxford University Press, 1993, str. 625-652. 19 Tzv. zemlje kohezije: Portugal, Španija, Grčka i Irska (do kraja 2003.) i novih deset zemalja članica od maja 2004.

28

2007.-13.20 Predloženi budžet iznosi nešto više od 336 milijardi eura. Politika

kohezije u ovom periodu treba da odgovori na izazove ekonomskih i socijalnih

razlika u Evropi 25-orice21, kao što je krajem '80-ih i tokom '90-ih trebalo da se

suoči s izazovima unutrašnjeg tržišta.22 Sama globalizacija u svjetskoj ekonomiji,

putem slobodnog tržišta kreira snažne centrifugalne sile koje traže industrijsko

restrukturiranje i povećavaju probleme periferije i socijalnu isključenost brojnih

grupa stanovništva. Fleksibilni, ciljni, integrirani i strateški regionalni odgovori su

ujedno i adekvatan odgovor javne politike na industrijske promjene i pitanja

(ne)zaposlenosti. Strukturni fondovi EU, posmatrani u okviru izazova regionalnog i

socijalnog razvoja, posebno u geografski perifernim regijama i područjima

tradicionalne industrije ili poljoprivrede, izloženih ekonomskim promjenama, sami

po sebi su dio odgovora šire javne politike na fenomen globalizacije, jedinstvenog

tržišta i EMU-a, industrijskog rekonstruiranja i socijalne isključenosti na nivou

država članica.

Promoviranjem ujednačenog razvoja23, Zajednica razvija mjere i instrumente

jačanja socijalne i ekonomske kohezije. U ove instrumente spadaju fondovi EU čiji

je cilj usmjeren ka smanjenju razlika između24 različitih regija i zaostalosti

20 Vidjeti Communication from the Commission, Third progress report on cohesion: Towards a new partnership for growth, jobs and cohesion, COM(2005) Brussels, xxxx i vidjeti ”A new partnership for cohesion: convergence competitiveness cooperation”, Third report on economic and social cohesion, European Commission, 2004. 21 Ekonomske i socijalne razlike između zemalja članica u Evropi 25-orice su dva puta veće nego u Evropi 15-orice. Sorce: Eurostat, National account: GDP per head, 2002. 22 Formalno uvođenje principa kohezije u Ugovor o EEZ putem JEA odražavalo je sumnju u mogućnost postojećih aranžmana za pomoć Zajednice da budu adekvatni u djelovanju protiv regionalnih efekata uzrokovanim dovršenjem unutrašnjeg tržišta. Postojao je strah da će povećanje konkurentnosti voditi ka favorizovanju razvijenih, centralnih regija Zajednice, a na račun manje razvijenih, perifernih regija. Vidjeti Evans, A. 1999, str. 19-20. 23 Vidjeti čl. 158. (ex član 130a) The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002 24 Ugovor o EU je kasnije dodao “nivoa razvoja”

29

zapostavljenih regija.25 Time se naglašava da pomoć EU nije ograničena samo na

uspostavljanje i razvoj zajedničkog tržišta, nego i na zahtjeve kohezije. Fondovi

EU koriste se za modifikaciju postojećih ekonomskih struktura kako bi se snage

tržišta usmjerile prema poboljšanoj konfiguraciji.26 Drugim riječima, traži se

promocija «socijalne i ekonomske kohezije»27, a fondovi EU pomažu u njenom

dostizanju.

3.2. Operativni principi strukturnih fondova

Strukturni fondovi treba da stvore «suefekte i pozitivne nusprodukte

kroz seriju koordiniranih mjera»28, s ciljem unapređenja ljudskog kapitala,

infrastrukture i proizvodnih aktivnosti. Za osiguranje pozitivnog uticaja fondova,

EU je razvila njihove operativne principe29: koncentraciju, programsko

planiranje, sufinansiranje, partnerstvo i supsidijarnost. Princip koncentracije

Strukturni fondovi usmjeravaju se na manji broj određenih ciljeva i inicijativa.

Reformom Fondova iz 1999. ustanovljena su tri cilja (od ranijih sedam) i četiri

inicijative (od ranijih trinaest), čiji je cilj unapređenje efektivnosti strukturnih

mjera30.

25 Ugovor o EU je kasnije dodao: «uključujući ruralna područja», a Amsterdamski ugovor je dodao: «ili ostrva».(OJ 1997 C340/1) 26 Bianchi, P. “La reorjentation des politiques structurelles de la CEE”, RMC 1991, str. 599. 27 Vidjeti čl.159. The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002. 28 Vidjeti Put za Solun: Kohezija i Zapadni Balkan, ESI, 2003. 29 Kandžija, V. 2003, str. 356-358. i vidjeti http://europa.eu.int/comm/regional_policy 30 Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999. laying down general provisions on the Structural Funds, Official Journal L 161, 26/06/1999 P. 0001-0042.

30

Tabela 1. Usmjerenost fondova na pojedine ciljeve i inicijative31

Princip programskog planiranja

Programiranje uključuje pripremu višegodišnjih razvojnih planova potrebnih za

integrirano djelovanje, s ciljem trajnog razvoja. Planski period koji obuhvata sve

ciljeve je sedam godina32, iako su moguća podešavanja, zavisno od srednjoročnog

pregleda. Razvojni planovi zasnivaju se na nacionalnim i regionalnim prioritetima i

uključuju: precizan opis postojeće situacije u regiji, opis strategije za postizanje

određenih ciljeva i indikacije o načinu korištenja i ostvarivanja doprinosa iz

fondova. Zemlje članice dostavljaju programske dokumente Evropskoj komisiji

(EC), slijedeći njena opća uputstva.

31 Vidjeti General provision on the Structural Funds, http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/Ivb/160014.htm 32 Npr. periodi 1989-1993, 1994-1999. i 2000-2006. Vidjeti Council Regulation (EC) No 1260/99 of 21 June 1999.

Fondovi Ciljevi/ Inicijative

ERDF ESF EAGGF FIFG

Cilj 1: podsticanje razvoja i strukturnog prilagođavanja u regijama koje zaostaju u razvoju

X x X X

Cilj 2: podrška ekonomskim i socijalnim prestrukturiranjima područja sa strukturnim problemima

X x

Cilj 3: podrška prilagođavanju i modernizaciji politika i sistema obrazovanja

x

INTERREG: prekogranična, transnacionalna i međuregionalna saradnja

X

LEADER: razvoj poljoprivrednih područja X

EQUAL: borba protiv diskriminacije i neravnopravnosti na tržištu rada

x

URBAN II: ekonomsko i socijalno oživljavanje gradova i četvrti

x

31

Princip dodatnog finansiranja - sufinansiranje

Aktivnosti Zajednice su komplementarne nacionalnim mjerama.33 Zajednica ne

finansira programe u punom iznosu, već osigurava dodatna sredstva za zemlje

članice. Tako pomoć EU, ne omogućava zemljama članicama da smanje svoje

vlastite napore za razvoj kohezije, nego osigurava dodatne napore u tome.34

Također, uslovi koje EU postavlja uz dodjelu pomoći iz ERDF-a, imaju značajan

uticaj na oblikovanje regionalne politike zemalja članica. Uticaj se povećava uz

potpunu implementaciju principa sufinansiranja.35 Evropska unija utiče na zemlje

da donesu zakone potrebne za dobivanje pomoći. Time se harmonizacija

nacionalnih politika ili izjednačavanje ponašanja, odvija kao rezultat pomoći EU.

Zemlje članice dužne su da podnose izvještaje o svojim strukturnim izdacima. Za

svaki cilj određen je iznos sufinansiranja.36

Princip partnerstva

Princip partnerstva uveden je kao jedan od vodećih principa Fondova u

okviru reformi iz 1998. godine37 i stalno se razvija. Na početku je partnerstvo

predstavljalo propisanu relaciju između EC i zemlje članice, uz postepeno

uključivanje ostalih učesnika. Prvo se uključuju regionalne i lokalne vlasti (1989.-

33 Evans, A. 1999, str. 5. 34 Preambula Regulation 724/75 of the Council of 18 March 1975 establishing a European Regional Development Fund, Official Journal L 073, 21/03/1975. P. 0001-0007. 35 Prema čl. 9(1) Council Regulation 1260/99 (OJ 1999 L 161/1) radi postizanja istinskog ekonomskog uticaja, odobreni Fondovi ne mogu zamijeniti javne ili druge ekvivalentne strukturne troškove zemalja članica. 36 Za Cilj 1 sufinansiranje EU najviše iznosi 75% od ukupnih troškova (a u slučaju kada jedan program potpada pod više ciljeva i do 85%). Finansijska podrška regijama u zemljama koje se kvalifikuju za Kohezioni fond može iznositi do 80% ukupnih troškova, a u regijama na periferiji i do 85%. Za ciljeve 2 i 3 maksimalni udio intervencije EU je 50%. Ukupni iznos tehničke pomoći na inicijativu EC može u potpunosti finansirati EU. EU također u potpunosti finansira inicijative Zajednice. 37 Bache, Ian. »Europeanization and partnership: Exploring and Explaining Variation in Policy Transfer», Queen's Papers on Europeanisation No. 8/2000, Sheffield: University of Sheffield, Department of politics.

32

1993.), zatim socijalni i ekonomski partneri (1994.-1999.), a uključivanje

predstavnika različitih grupa (kao što su NVO-i i pokreti za jednake mogućnosti)

planirano je za period 2000.-2006.38 Iako „mlad“ princip, partnerstvo je dobilo

fundamentalnu ulogu u kohezionoj politici EU.39 Partnerstvo je u pravu Unije

definirano kao:

„tijesna saradnja ...između Komisije i zemlje članice, zajedno s organima i tijelima, koje postavlja zemlja članica u okviru svojih nacionalnih pravila i sadašnjih praksi: posebno regionalnih i lokalnih vlasti i drugih nadležnih javnih organa, ekonomskih i socijalnih partnera i drugih nadležnih tijela unutar tog okvira“. Prema legislativi, „mora se provoditi potpuno u skladu s institucionalnim, pravnim i finansijkim nadležnostima svakog partnera.“40

Evropski sud pravde definira partnerstvo kao „vrstu dijaloga....između Komisije i

zainteresiranih zemalja članica“.41 Takvom definicijom nije zagarantirana uloga

regionalnih institucija. Komisija smatra da partnerstvo treba uključiti sve vlasti i

tijela, koja su kompetentna za regije i sektore u kojima se Fondovi realiziraju.42

Prema Komisiji, partnerstvo također treba uključiti i socijalne i ekonomske

partnere, kao što su privredne komore, sindikati, poslodavci i svi koji doprinose

uspjehu regionalne ekonomije.43 Komisija priznaje da je zakonodavstvo EU

propustilo osigurati partnerstvo na ovim linijama. Kritikovala je Vijeće u

38 Bache, Ian. “EU Regional Policy-Making: Multi-Level Governance of Flexible Gateceeping?”, Contemporary European Studies series, Sheffield: UACES/Sheffield Academic Press,1998. vidjeti i Regional Policy-Inforegio: Partners for regional development, http://europa.euint/comm/regional_policy/country/partners/index:en.htm 39 First report on Economic and Social Cohesion, CEC 1996. 40 Vidjeti čl. 8(1), Council Regulation (EC) No 1260/1999. of 21 June 1999 41 AG Tesauro in Case C-303/90 France v .EC Commission: code of conduct (1991) ECR I-5351, at I-5338. 42 Community Structural Funds 1994-9, COM (93) 67,21 43 Obraćanje Bruce Millan na European League for Economiv Co-operation's Conference on «Developing Europe's Regions after 1992: New Ideas for the New Europe», Clevelend, 10 july 1992, (IP92/5563)

33

određivanju učešća regionalnih vlasti «u okviru svojih nacionalnih pravila i

sadašnjih praksi» i «potpuno u skladu sa instutucionalnim, pravnim i finansijskim

nadležnostima svakog partnera».44 Rezultat toga je da je mobilizacija regionalnih

institucija, socijalnih partnera i neprofitnih organizacija u proteklom periodu bila

neadekvatna i suviše formalna.45 Institucije centralne vlasti i dalje su bile

dominantne u aranžmanima partnerstva. Komisija je napravila prijedlog za novu

regulaciju fondova EU, uvodeći određena unapređenja za postojeći princip

partnerstva.46

U svakom slučaju, partnerstvo je danas kompleksna spona strateških i operacionih

relacija koje se bave razvojem i menadžmentom programa i njihovim suštinskim

razvojnim zadacima. Partnerstvo u brojnim programima i inicijativama ide dalje od

formalnog aranžmana za konsultacije, koordinaciju i odlučivanje na svim nivoima

programiranja.47 Ono pruža značajan kapacitet za zajedničku multiorganiziranu

akciju i djelovanje u specifičnim oblastima politika, sektora, regija i lokaliteta. Taj

kapacitet često se širi van označenih aktivnosti Fondova i u brojnim slučajevima je

ključni resurs za regionalni i lokalni razvoj i inovacije u socijalnoj politici.48

44 Evans, A.“Regional Development and Co-ordination of Structural Instruments“ in Ott, Andrea. and Inglis, Kirstyn. 2002. 45 Community Structural Assistance and Employment, COM (96) 109 46 Proposal for a Council Regulation laying down general provision on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund COM(2004)492, 14.7.2004. 47 Kako je predstavljeno u Uredbi o strukturnim fondovima, Council Regulation (EC) No 1260/99. 48Kelleher, John. and Batterbury, Sarah. and Sterm, Elliot. «The Thematic evaluation of the Partnership principle: Final Synthesis report «. London: Tavistock Institute Evaluation Development and Review Unit, 1999. str. 35-36.

34

Ciljevi i doprinosi partnerstva u realizaciji strukturnih fondova

Prvi cilj partnerstva usmjeren je ka planiranju, tj. izradi strategije za

djelovanje i njeno redovno analiziranje. Šire, prepoznatljiva su tri cilja

partnerstva49:

efektivnija implementacija putem bolje koordinacije: tijela uključena u partnerstvo

pri implementaciji programa rade strategiju, bolje ciljane akcije programa: lokalni

partneri su dobro upoznati s potrebama u svojim područjima, te su u mogućnosti da

usmjere akcije programa u ona područja gdje će se najefektivnije savladati barijere

regionalnog razvoja i jačanje lokalnih kapaciteta: partneri uče jedni od drugih i

prenose stečena znanja i informacije.

Ispunjavajući ove ciljeve, partnerstvo „favorizira neopipljive stvari – ideje,

informacije i relacije“.50 Njegovi doprinosi su višestruki.51 U prvom redu, ono

utiče na efikasnost i efektivnost programa. Doprinosi efikasnosti, pogotovo su

izraženi u pripremi programa i izboru projekata, utičući na ostvarivanje rezultata

programa.52 Partnerstvo doprinosi pogodnosti programa u odnosu na cilj i

sposobnosti apsorpcije fondova efektivnijim upravljanjem resursa. Osim toga,

partnerstvo doprinosi donošenju kvalitetnih odluka, utičući na kvalitet analize,

planiranja i izbora prioriteta, te poboljšanju komunikacije i osiguranju lokalnog

znanja. Ukratko, partnerstvo doprinosi prihvatljivosti programa za njegove

učesnike, jer se potrebe identificiraju na regionalnom i lokalnom nivou,

zadovoljavaju se strateški ciljevi i unapređuje kvalitet implementacije fondova EU.

49 Stern, Elliot. «The Partnership-Principle in the European Structural Funds». London: The Tavistock Institute, 1977. 50 Taylor, S. and Downer, R. «Meso-Level Partnerships and Structural Fund Implementation», IQ-Net Thematic Paper, 3(3), Glasgow: European Policies Research Centre University of Strathclyde, 1997. http://www.eprc.strath.ac.uk/iqnet/iq-net/downloads/OQ-Net_reports(Public)3.3meso-levelpartnerships.pdf 51 Kelleher, John. and Batterbury, Sarah. and Sterm, Elliot, 1999, str. 7- 9. 52 Ibid., str. 29-30.

35

Regulacija strukturnih fondova ima značajne efekte na institucionalne reforme i

izgradnju kapaciteta u svim zemljama članicama (ubrzanje, evropski trend prema

decentralizaciji i inovacije u međuorganizacionim relacijama, u odgovoru na

ekonomsku globalizaciju, nove političke zahtjeve i specifične potrebe koje se

odnose na visoki nivo nezaposlenosti). Partnerstvo doprinosi strukturnoj promjeni

na više načina, putem razvoja institucionalnih kapaciteta, posebno putem razvoja

lokalnog partnerstva i transfera dobre prakse. Jedna od dodatnih vrijednosti

partnerstva je izgradnja regionalnih kapaciteta. Partnerstva zamjenjuju top-down

pristup, udaljeno donošenje odluka i nadoknađuju institucionalnu inerciju za

inovacije i fleksibilnosti, te oslobođeni kapaciteti djeluju na ekonomski i socijalni

razvoj na terenu. Decentralizirane53 i dekoncentrirane aktivnosti prijenosa operacija

stvaraju dodatne vrijednosti u regionalnom razvoju. Stvaraju se različite forme

partnerstva, pogotovo u oblasti socijalne politike i politike tržišta rada. Također,

preklapanje institucionalnog članstva u različitim partnerstvima, omogućuje

osnovu za transfer inovacija u praksu partnerstva. Partnerstvo omogućava

povećanje transparentnosti i vidljivosti fondova na terenu, te EU ima direktnu

korist od toga u pogledu svog imidža i legitimnosti. Uključivanje učesnika iz više

nivoa vlasti54 ,unutar zemalja članica pomaže koherentnosti politike. Fondovi

putem partnerstva omogućavaju stvaranje multipolitičkog foruma, okupljajući

razne aktere i stvarajući efekat sinergije uz izgrađivanje cjelovite slike.55

53 Decentralizacija predstavlja prijenos moći sa centralne vlasti na teritorijalna tijela i subnacionalne vlasti. Dekoncentracija je prijenos moći na necentralne vladine entitete, kao što su tijela prefekture, odnosno centraliziranu decentralizaciju u kojoj država zadržava ukupnu kontrolu, a aktivnosti i nadležnosti su efektivno delegirani tijelima na terenu koji su predstavnici države. Ovaj proces zapažen je kod ciljeva finansiranih unutar ESF-a. 54 Ovo predstavlja tzv. vertikalno partnerstvo, odnosno osovinu EC i predstavnika zemlje članice od centralnog pa do lokalnog nivoa, dok se uključivanje šireg spektra učesnika, uključujući i socijalne i ekonomske partnere za određenu oblast, naziva horizontalnim partnerstvom. 55 Bachtler, J. i Taylor, Sandra. „The Added value of the Structural Funds: A Regional Perspective“. IQ-Net Report on the Reform of the Structural Funds. Glasgow: University of Strathclyde/European Policies Research Centre, 2003, str. 33-35.

36

Sastav partnerstva

Stalne reforme proširivale su partnerstvo, uključujući nove učesnike i

gradeći saradnju na relacijama: Komisija- zemlje članice- regionalne vlasti -

socijalni i ekonomski partneri –ostale grupe. Strateška i moderatorska uloga

Komisije je esencijalna za djelovanja partnerstva. Komisija je partner u

posredovanju56, čuvar propisa57, izvor informacija, davalac podrške i savjeta58,

prijateljski kritičar59 i vanjski protagonist.60 Zemlje članice dominiraju u

partnertsvu, iako mnoge od njih ohrabruju i iniciraju šire i inkluzivnije oblike

partnerstva, posebno s regionalnim i socijalnim partnerima. Zemlje imaju ključnu

ulogu da:

-pregovaraju o sadržaju programa: zemlje pregovaraju o sadržaju programa s EC i

sektorskim i podsektorskim tijelima u partnerstvu.61 Nacionalni partneri uključuju

se u razvoj planova i postizanje konsenzusa, te vlada može da pregovara u njihovo

ime;

-određuju obim horizontalnog i vertikalnog partnerstva: zemlje određuju treba li da

budu i kada uključeni horizontalni partneri, a u skladu s propisima,

institucionalnom kulturom države i realnošću na terenu;

56 Primjer Grčke za Cilj 1: U vezi sa industrijskim programom, EC je podsticala dijalog i saradnju između Ministarstva rada i Ministarstva industrije. To je bilo važno za koordinaciju operacija ERDF i ESF u Grčkoj i stvarnog doprinosa u poboljšanju sistema javnih poslova u skladu sa regulacijom EU. 57 Komisija otjelovljuje duh i slovo regulacije o strukturnim fondovima. Njeno prisustvo unutar ključnih partnerskih struktura osigurava poštivanje ovih pravila. 58 EC osigurava smjernice, potrebno znanje i savjete Komitetu za nadzor. 59 EC ima svoju ulogu u razvijanju ideja, planova i približavanju partnera putem dijaloga. 60 EC, kao vanjski protagonist, ima dijalektičku ulogu u jačanju unutrašnjeg partnerstva u oblikovanju i predstavljanju koherentne pozicije. 61 Veoma je rijetko da je država zaobiđena u tome (slučaj Belgije). U nekim federalnim državama pregovori mogu de facto biti tripartitni - EC, država i regionalna vlast, iako formalno, samo država ima tu moć.

37

-određuju oblasti pogodne za pomoć fondova, u saradnji s EC. Krajnje odobrenje je

na nivou EU;

-osiguravaju sekretarijat, tj. administrativnu ruku države koja de facto ima snažnu

kontrolu nad operacionim aspektima fondova;

-djeluju u ulozi menadžment autoriteta: zemlje često djeluju u ovoj ulozi, iako za

teritorijalne programe regionalne vlasti mogu da preuzmu ovu ulogu. Uspostavljaju

se posebne institucije u tu svrhu ili alociraju obaveze u odjele centralne vlasti;

-osiguravaju sisteme računovodstva, isplata i funkcije revizora: zemlje članice su

odgovorne za prijenos sufinansiranja od EC-a ka korisnicima i posredničkim

tijelima;

-osiguravaju da lokalni i sektorski programi odgovaraju kriterijima zemlje i

Fondova. Regionalni i sektorski razvojni planovi su predmet ispitivanja na nivou

centralne vlasti.62 Pojedine zemlje razvile su koordinacione mehanizme za provjeru

programskog preklapanja i kompatibilnosti;

-osiguravaju informacije i uputstva o Fondovima za sektorska i podsektorska tijela:

rastom decentralizacije i sektorske dekoncentracije zemlje se usmjeravaju na

savjetovanje o operacionim pitanjima za kvalificiranost, legalnost i sl.63

Centralna uloga zemalja članica64 posljedica je njihove ustavne supremacije i

osiguravaoca sufinanisiranja programa. One su ključni nosioci uspješnog

partnerstva (i/ili regionalne vlasti u federalnim državama), uprkos važnoj ulozi

Komisije u ohrabrivanju šireg i inkluzivnijeg partnerstva. Za svaki program i za

62 Belgija je izuzetak. 63 Sadašnji nivo kompleksnosti Uredbe o strukturnim fondovima opravdava savjetodavnu ulogu zemlje. 64 Kelleher, John. Batterbury, Sanda. and Stern, Elliot. 1999, str. 37-42.

38

svaku zemlju postoji pitanje - ko treba da se uključi u partnerstvo i kako - te je

razvoj principa partnerstva neujednačen unutar zemalja i programa.

Postojeći trend regionalizacije u EU uključuje prijenos nadležnosti, na tijela

regionalnog nivoa, ustanovljena ili nastala izgradnjom novog sistema regionalne

saradnje.65 Općenito, regionalni partneri mogu imati oblik: regionalnih organa

centralne vlasti66, direktno izabrane regionalne administracije67 i grupirane lokalne

uprave.68 Regionalni partneri djeluju kao izvršni kapaciteti, iako jedan njihov dio u

federalnim državama ima značajnu ulogu u određivanju politike. Uloga regionalnih

partnera znatno se razlikuje od slučaja do slučaja i uključuje sljedeće:

- preuzimanje dijela uloga od centralnih vlasti u vođenju programa i partnerstva,

- dijeljenje uloga sa centralnom vlašću ili s regionalnim organima centralnih vlasti

u vođenju programa i partnerstva,

- sekundarnu ulogu u vođenju programa i partnerstva, iza centralne vlasti.

Doprinos socijalnih partnera partnerstvu je ograničen pitanjem relevantnosti i

kapaciteta. Obično, oni imaju važnu ulogu u predpregovaračkoj fazi razvoja

programa. Pri tome je naglašenija obimna konsultacija od formalnog aranžmana u

donošenju odluka. Kao rezultat reforme iz 1993., regulativa o Fondovima

omogućava uključenje socijalnih partnera u vršenje nadzora. U nekim slučajevima

socijalni partneri učestvuju u posebnim konsultativnim forumima za Komitet za

nadzor. Komitet za socijalne partnere često predstavlja informacioni kanal, radije

nego forum, za uključivanje u donošenje odluka. Učešće u partnerstvu zahtijeva

vrijeme i resurse koje pojedini partneri ne mogu sebi priuštiti. To je posebno

65 Ibid., str. 45-46. 66 Primjer regionalnih vladinih ureda u Ujedinjenom Kraljevstvu. 67 Primjer jakih regionalnih vlasti u Austriji, Belgiji, Njemačkoj ili Španiji ili slabija moć regionalne vlasti u Italiji, Francuskoj ili Grčkoj. 68 Ili de jure u slučajevima Vijeća lokalne uprave u Švedskoj ili de facto, kako je često slučaj u UK i Irskoj.

39

problem kod malih i manje strateških programa, u kojima su odnosi uloga i povrata

nezadovoljavajući.

Lokalne uprave često su isključene iz partnerstva zbog djelimičnog doprinosa i

ličnog interesa. Historija razvoja institucija utiče na ponašanje država i regija pri

uključivanju subregionalnih struktura. Subregionalne vlasti razvijale su se u onim

zemljama u kojima su postojale njihove strukture, a odsutna tijela na regionalnom

nivou. U drugom slučaju, decentralizacija na regije vodila je centralizaciji unutar

regije.69 Prema sadašnjoj Uredbi o strukturnim fondovima, zemljama članicama

prepušteno je da odrede učešće NVO-a u partnertsvu. Njihovo učešće razlikuje se

od zemlje do zemlje. NVO-i mogu imati važnu ulogu u nadzoru nad korištenjem

fondova EU, kako ukazujući na greške tako i dajući kvalitetna alternativna

rješenja.70 Uključenje NVO-a doprinosi transparentnosti i demokratskom

odlučivanju, gradeći demokratsku političku kulturu i dobro upravljanje. Posebno je

značajno učešće NVO-a u oblasti okoliša i jednakih mogućnosti. Napravljen je

određen napredak u uključivanju lokalnih uprava i NVO-a, ali izazov predstavlja

uključivanje predstavnika krajnjih korisnika u partnerstva. Prisustvo korisnika

programa i sufinansijera može dovesti do sukoba interesa u partnerstvu koje utiče

na pogodnost programa.

Struktura partnerstva

Komitet za nadzor predstavlja samo jednu komponentu partnerstva. Ima

ključnu funkciju u širim aranžmanima partnerstva, putem uloge u menadžmentu

programa, osiguravanju transparentnosti, širenju informacija i vođenju debata.

Zakonodavstvo EU precizno ne opisuje sastav Komiteta, iako je osigurano da EC i,

69 Kelleher, John. Batterbury, Sanda. and Stern, Elliot. 1999, str. 47-49. 70 Public eye on the EU funds: Civil society involment in the structural, cohesion and rural development funds», CEE Bankwatch Network, April 2005.

40

gdje je potrebno, EIB mogu delegirati predstavnike.71 U praksi, svaka zemlja

članica određuje sastav Komiteta. Zakonodavstvo EU o Kohezionom fondu ide

dalje. Regionalne institucije treba da budu predstavljene u Komitetu tamo gdje su

kompetentne u izvršavanju projekata podržanih Fondom i gdje su direktno vezane

za projekat. Komisija je predložila da svi predstavnici partnera, koji doprinose

finansiranju intervencija u okviru pomoći EU imaju pravo glasa prilikom usvajanja

odluke u Komitetu. Ostali imaju savjetodavnu ulogu. Zakonodavstvo EU ostavlja

ulogu regionalnih institucija u Komitetu, zavisnu od nacionalnog prava. Tako,

partnerstvo dozvoljava da uloga centralnih institucija zemlje u donošenju odluka u

suštini ostane netaknuta72. Komitet nije formalno odgovoran za menadžment

programa, jer nije menadžment tijelo, ali doprinosi efektivnoj i kvalitetnoj

realizaciji pomoći. Ukjučivanjem horizontalnih partnera u rad Komiteta,

omogućava se širenje informacija. Povremeno, Komitet osigurava forum za

iznošenje pitanja, odnosno za debate.

Osim Komiteta, uspostavlja se i Sekretarijat73, koji je teoretski odgovoran

Komitetu, dok je u praksi dominantan (državni) partner. Sekretarijat de facto može

biti menadžment tijelo, ispunjavajući određeni institucionalni vakuum, i tada

obavlja operativni menadžment i koordinaciju programa. Često se može koristiti i

tehnička pomoć za razvoj kapaciteta partnerstva. Mogu postojati posebni

menadžment autoriteti ili menadžment komiteti, koji su odgovorni za operativnost

cijelog programa. Partnertsvo fondova koristi različite forme djelovanja u različitim

fazama programskog ciklusa, uključujući radne grupe, potkomitete, radionice i sl.

71 Vidjeti čl. 35(2) Council Regulation 1260/1999 (OJ 1999 L 161/1). 72 Tako centralne institucije zemlje mogu da kontrolišu regionalne institucije. Vidjeti Papageorgious, F. i Verney, S. ”Regional Planning and the Integrated Mediterranean programmes in Greece” in Leonardi, R. ”The region and European Community: The regional response on the Single market in the Underveloped Areas”, London: Frank Cass, 1993, str. 139-161. 73 Kelleher, John. Batterbury, Sanda. and Stern, Elliot. 1999, str. 53-54.

41

Princip supsidijarnosti

Princip supsidijarnosti ima različita značenja u različitim kontekstima, ali je

osnovno da želi spriječiti prekomjernu centralizaciju moći na nivou institucija

EU.74 Prema članu 1. Ugovora o EU koji spada pod jurisdikciju Evropskog suda,

odluke treba da budu «donošene što je bliže moguće građaninu». U članu 5.

Ugovora o EC stoji da: «u oblastima koje ne spadaju u njenu isključivu nadležnost,

Zajednica će preduzimati akcije, prema principu supsidijarnosti, samo ako i dok

ciljevi predloženih akcija, ne mogu dovoljno biti dostignuti od zemalja članica i

stoga mogu, uslijed obima ili efekata predložene akcije, biti bolje postignuti od

Zajednice».75

U ovom slučaju radi se o užem definiranju principa supsidijarnosti, tj. o odnosu

između Zajednice i zemalja članica, bez uključivanja odnosa između države i

društva. Prema članu 1. Ugovora o EU, definiranje principa je šire i uključuje i

unutrašnje odnose u zemlji, tj, odnos države i društva. Princip supsidijarnosti, kao

princip, ima šire značenje76 koje proizilazi iz člana 1. EU. Šire značenje vodi ka

razumijevanju, da autonomna regionalna tijela, koja raspolažu značajnom moći i

resursima, predstavljaju uslov za dostizanje ciljeva EU.77 U kontekstu ekonomske i

socijalne kohezije, primjena principa supsidijarnosti kao principa podstiče

proširivanje partnerstva, uključujući nove partnere u aktivnijoj ulozi unutar

programa.78 Ugovor iz Maastrichta, uvodeći princip supsidijarnosti, postavlja

izazov za države članice u pogledu daljnjeg prijenosa moći/nadležnosti na regije.

74 Misita, Nevenko. “Osnovi prava Evropske unije”, Sarajevo: Magistrat, 2002, str. 154-161. 75 Vidjeti čl.5. The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002. 76 Schilling, Teodor. «Subsidiarity as a Rule and Principle or: Taking Subsidiarity Seriosly», 1995. http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/95/9510ind.html, 1-8-2005. 77 Vidjeti čl. 158-162. The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002. 78 First Report on Social and Economic Cohesion CEC 1996.

42

To je koncept redistribucije javne vlasti, institucionalizirane kao javno-javno

partnerstvo.79 EU zahtijeva organizirano partnerstvo s regionalnim vlastima, kao

efektivnim izvršiocima i odgovornim pregovaračima s drugim autoritetima u toku

izrade razvojnih programa. Bez ovakvih autoriteta, regioni i države su isključeni iz

koristi Fondova i regionalne politike EU. Kontinentalna politička regionalizacija po

svom porijeklu, odražavala je vertikalnu organiziranost sa centralnom državom,

nosiocem superiorne moći. Regije su bile prvi i glavni izvršioci politika nacionalne

države. Unutar EU propisa, proces prijenosa kompetencije s države na regije počeo

je '80-ih godina. Ovaj silazni prijenos reguliran je Ugovorom o EU, pod nazivom

princip supsidijanosti. Primjenom ovog principa, javna vlast nije samo

raspoređivana na regionalne vlasti, nego i na druge organe vlade. U duhu

supsidijarnosti, Jacques Delores, bivši francuski ministar i predsjednik EC, inicirao

je sistem «raspoređene javne vlasti», a u kontekstu ideje povećanja novog

regionalizma u Evropi.80

Princip supsidijarnosti, može se dovesti u vezu sa principom sufinansiranja.

Nacionalne države treba da budu spremne da same finansiraju dio programa, a

fondovi EU se koriste tek onda kada se problem ne može riješiti na nivou zemlje

članice na zadovoljavajući način. Uticaj ovog principa je vidljiv i u djelovanju

menadžment tijela koja postavljaju zemlje članice. Ova tijela biraju projekte za

79 Veggeland, Noralv. “EU Subsidiarity and Distrubeted Public Governance: Does sub-national democracy work?», Centre for Euroepan Studies: Kristiansand, 28-29 Augist 2003. 80 Administrativi metod bio je ugovor o podijeljenim kompetencijama, odgovornostima i finansijskim obavezama između regija, centralne države i EU. Reforma je zasnovana na novoj regionalnoj instituciji nazvanoj «Contrat de Plan – Etat-Regions». To je kreiralo novi stil politike, bazirajući se na pregovorima i uzajamnoj odgovornosti između regionalnih i centralnih demokratskih vlasti. Decentralizirani uticaj reforme formalno je promijenio status regija. Umjesto da budu produžena ruka za planiranje i implementaciju nacionalnih politika za državu, regije su postale zakonski definirana teritorija s glasom i samoregulirajućom kompetencijom, učvršćenom u pregovorima o partnerstvu država-regija. To je primjer kako je princip supsidijarnosti proveden u francuskoj praksi i prema demokratskoj i administrativnoj tradiciji specifične nacionalne države.

43

finansiranje i nadgledaju njihovu implementaciju.81 Također, organi javne uprave

su ugovorni partneri s EC-om (sama zemlja članica, regije ili specijalizirane

agencije koje su ovlašćene za implementaciju). U duhu principa supsidijarnosti,

najniži dio vlasti koji može osigurati efikasne rezultate trebalo bi da bude izabran

kao ugovorni partner.82

3.3 Upravljanje strukturnim fondovima

Iako su strukturni fondovi dio budžeta EU, način na koji se oni realiziraju

zasnovan je na tzv. sistemu podijeljene odgovornosti između EC i vlada zemalja

članica na sljedeći način83:

EC pregovara i odobrava razvojne programe koje su predložile države, te alocira

finansijska sredstva, države i njihove regije upravljaju programima, realizirajući ih

putem izabranih projekata, uz uspostavljene sisteme kontrola i ocjenivanja

81 Regional Policy-Inforegio: What are the Structural Funds implementation principles?, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/prords/implem/pdim2_en.htm , 25-10-2004. 82 White Paper on European Governance, Report by Working Group 3b: Decentralisation Better Involment of national regional and local actors, June 2001, str. 34. http://europa.eu.int/comm/governance/areas/group7/report_en.pdf#search Administrativi metod bio je ugovor o podijeljenim kompetencijama, odgovornostima i finansijskim obavezama između regija, centralne države i EU. Reforma je zasnovana na novoj regionalnoj instituciji nazvanoj «Contrat de Plan – Etat-Regions». To je kreiralo novi stil politike, bazirajući se na pregovorima i uzajamnoj odgovornosti između regionalnih i centralnih demokratskih vlasti. Decentralizirani uticaj reforme formalno je promijenio status regija. Umjesto da budu produžena ruka za planiranje i implementaciju nacionalnih politika za državu, regije su postale zakonski definirana teritorija s glasom i samoregulirajućom kompetencijom, učvršćenom u pregovorima o partnerstvu država-regija. To je primjer kako je princip supsidijarnosti proveden u francuskoj praksi i prema demokratskoj i administrativnoj tradiciji specifične nacionalne države. 82 Regional Policy-Inforegio: What are the Structural Funds implementation principles?, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/prords/implem/pdim2_en.htm , 25-10-2004. 82 White Paper on European Governance, Report by Working Group 3b: Decentralisation Better Involment of national regional and local actors, June 2001, str. 34. http://europa.eu.int/comm/governance/areas/group7/report_en.pdf#search 83EU, Regional Policy-Inforegio: Partners for regional development. http://europa.eu.int/comm/regional_policy/cointry/partners/index_en.htm

44

napretka, EC doprinosi procesu kontrole programa, isplaćuje odobrene troškove i

provjerava uspostavljeni sistem kontrole.

Relevantni partneri za ekonomski i socijalni razvoj uključuju se u ciklus

upravljanja programima od početne faze programiranja (priprema za pregovore s

EC-om), nastavljaju rad u okviru Komiteta za nadzor, nadgledajući

implementaciju i finansiranje programa, kao i u različitim tijelima za evaluaciju

programa. Odgovornost za menadžmet programa unutar Fondova određena je

principima supsidijarnosti i decentralizacije. Decentralizacija s partnerstvom u

svome krilu, predstavlja novi pristup strukturnoj politici. Novi pristup je u skladu s

potrebom izgradnje novog oblika menadžmenta, umjesto tradicionalnog. Ovaj

pristup menadžmentu omogućava blagovremenu intervenciju partnera, počevši od

faze programiranja, preko implementacije do nadzora, što dugoročno vodi

optimizaciji ostvarenih rezultata i efikasnijoj raspodjeli koristi koje projekat

omogućava.

Strukturni fondovi i decentralizacija

a. Decentralizacija – opći principi

Koncept decentralizacije nije vezan samo za upravljanje strukturnim

fondovima. On se sve češće pojavljuje u organiziranju politika EU, iako je sam

nastanak evropskih integracija imao centralistički top-down pristup. Međutim,

zahtjevi za kredibilnošću, legitimnošću i prihvatanje politika i pravila EU,

pokrenuli su proces uključivanja svih nivoa vlasti, civilnog društva i općenito

javnosti u oblikovanju i implementaciji politika EU. Povećava se odgovornost sve

šireg kruga učesnika u politikama EU, što vodi ka unapređenju koordinacije

između njih. Dalje, dovodi do bolje prihvatljivosti i snažnijeg provođenja politika

EU, te utiče na smanjenje demokratskog deficita.84 Proces decentralizacije razvija

84 Jaz između Bruxellesa i evropskih građana je sve vidljiviji nakon Maastrichta. Ljudi žele više participacijske - uručene demokratije. Oni ne žele podržati evropski projekat ako nisu potpuno

45

različite stepene saradnje između Komisije i nacionalnih i subnacionalnih entiteta u

formuliranju (priprema i oblikovanje -zakonodavni proces) i implementiranju

(realizacija, kontrola, praćenje - izvršni proces) širokog obima politika i zakona

EU. Za pripremu ovakve saradnje Komisija je na jedan neformalan način razvila

različite sisteme konsultacija sa zainteresiranim stranama i općenito javnosti.

Akcent je na interakciji sa subnacionalnim entitetima i civilnim društvom, kako bi

se poboljšala efikasnost i efektivnost. Tako se decentralizacija ne odnosi samo na

delegiranje moći, nego i na unapređenje koordinacije. Ovaj koncept uključuje veću

reorganizaciju uloga i odgovornosti, ciljajući na širenje mogućnosti za nove

učesnike u formulaciji, implementaciji i primjeni politika i zakona EU. Uključuju

se nivoi vlasti koji su znatno bliži građanima, kao i nevladini učesnici. Komisija de

facto i de jure i dalje ima esencijalnu, centralnu ulogu u promoviranju evropskih

integracionih procesa i zaštiti ciljeva kohezije. Komisija ima ekskluzivno pravo da

predlaže inicijative, krajnju odgovornost za implementaciju, zaštitu zakonodavstva

EU - kao čuvar Ugovora - i realizaciju budžeta. Ove odgovornosti ne mogu se

decentralizirati, ali njihovo izvršenje treba biti usmjereno u pravcu u kojem se više

naglašavaju dostignuća osnovnih ciljeva politika EU. Takav razvoj mogao bi

tražiti veću nacionalnu i/ili subnacionalnu zajedničku odgovornost u izvršenju

budžeta, dodjeljujući Komisiji zadatak da koncentrira svoje napore na «monitoring

monitora». U jakom decentraliziranom okruženju Komisija85 treba da ima ulogu

kontrolnog centra koji se fokusira na pridržavanje dogovorenih pravila i programa,

te ulogu centra znanja koji podržava decentralizirane operatere (doprinosi znanju i

kapacitetu aktera koji su direktno odgovorni za provođenje politika i zakona EU).

Decentralizirani način implementacije politike i zakona EU ne znači i promjenu

uključeni u postavljanje njegovih ciljeva, određivanje politika i evaluaciju napretka. Vidjeti Romano Prodi «Shaping the New Europe», European Parliament, Strasbourg, SPEECH/00/41, 15 February 2000, 85 White Paper on European Governance, Report by Working Group 3b: Decentralisation Better Involment of national regional and local actors, June 2001, str. 26-27.

46

uloge EC u jačanju zakonodavstva Zajednice. Zemlje članice prvo su odgovorne za

kontrolu i sankcije, a EC djeluje tek nakon što zemlje propuste osigurati ispravnu

primjenu zakona i pravila. Evropska komisija ima ulogu «resurnog centra» i

kontrolora vis-a vis decentraliziranih aktera. Proces decentralizacije obuhvata:

- otvoreniji i participirajući način oblikovanja i implementacije politika EU,

- jačanje odgovornosti subnacionalnih entiteta u primjeni i kontroli primjene

zakona EU,

- fleksibilnost i razlike u implementaciji politika unutar forme ugovornih

sporazuma.

Decentralizacija i supsidijarnost se razlikuju, ali nisu kontradiktorni. Princip

supsidijarnosti bazira se na odvojenim slojevima vlasti, s njihovim posebnim

nadležnostima, dok se decentralizacija fokusira na uzajamni odnos između njih.

Znači, decentralizirani sistem bazira se na mreži koja uključuje sve nivoe vlasti koji

zajedno oblikuju, predlažu, implementiraju i nadziru politiku.86 Oni se uključuju u

moduse saradnje pri određivanju politike, a u procesu interakcije svaki učesnik

preuzima svoju ulogu unutar svojih jasno definiranih oblasti odgovornosti. Prema

tome, primjenjuje se funkcionalna komplementarnost različitih aktera u njihovom

stalnom interaktivnom djelovanju.

b. Decentralizacija i regionalna politika EU

Decentralizacija je kamen temeljac regionalne politike, poželjna i u

administrativnom i u političkom pogledu. Pritisak za provođenje decentralizacije

stalno raste, a jedan od razloga je i sadašnji trend regionalizacije.87 Regionalizacija

predstavlja suštinski proces decentralizacije, unutar koje se razvija partnerstvo.88 U

86 Prodi, Romano.2000. 87 Kelleher, John. and Batterbury, Sarah. and Sterm, Elliot, 1999, str. 20-23. 88 Ibid., str. 59-82.

47

brojnim evropskim regijama, posebno u onim bez formalnih struktura regionalne

vlasti, regionalni kapaciteti su izraženi, artikulirani i operativni putem partnerstva.

Od reforme iz 1998. i 1999. upravljanje Fondovima dijeli se između Komisije i

zemalja članica/regija, primjenjujući partnerstvo kao ključni princip.89 Programi o

kojima pregovaraju zemalje članice i Komisija ustanovljavaju se u obliku ugovora.

Zemlje same sebe obavezuju da implementiraju programe, kako je dogovoreno i u

skladu s regulatornim okvirom Zajednice. Evropska unija osigurava značajan dio

finansija, koje su predmet nadzora, evaluacije i kontrolnih mehanizama. Također,

zahtijeva se jasna podjela obaveza između menadžera programa i tijela nadležnih

za isplate grantova. Štaviše, svaki program treba da ima regionalnu ex ante

evaluaciju, kao polazište, i treba biti izrađen u partnerstvu s ekonomskim i

socijalnim partnerima i nevladinim organizacijama. Decentralizirano i podijeljeno

upravljanje nad Fondovima, omogućava efikasniji i efektivniji doprinos njihovom

glavnom cilju ekonomske i socijalne kohezije i osigurava podršku drugim

politikama (npr. strategiji zapošljavanja), zato što:

-omogućava EU da odgovori stvarnim potrebama na terenu,

-izbjegava nepotrebne slojeve birokratije,

- prilagođena administrativnim i institucionalnim strukturama svake zemlje članice

i koristi povoljnosti različitih nivoa vlasti.

c. Decentralizacija i podijeljeni (shared) menadžment

Podijeljeni menadžment, jedan je od načina na koji EC implementira budžet

Zajednice, kako je definirano članom 53. Uredbe o finansiranju 90, prema kojem se

89 Prema čl. 8. Council Regulation (EC)1260/99. «Akcije Zajednice trebaju biti komplementarne ili doprinijeti odgovarajućim nacionalnim operatorima. One trebaju biti osmišljene kroz konsultaciju, partnerstvo između Komisije i zemalja članica, zajedno sa određenim vlastima i tijelima od strane zemlje...» 90 Council Regulation (EC) No 1605/2002 of June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities, OJ L 248 of 16.9.2002, P.1. Osnove izvršavanja

48

zadaci implementacije delegiraju zemljama članicama, u skladu s odredbama ove

uredbe. Obaveze zemalja članica, određuju se sektorskim zakonodavstvom.91 Pri

tome, zemlje imaju obavezu da sarađuju s EC-om, radi ispravnog korištenja

Fondova u skladu s principima izbalansiranog finansijskog menadžmenta92, i da

osiguraju i provode mjere za sprečavanje prevara finansijskih interesa Zajednica.93

Kako EC ima krajnju odgovornost u izvršavanju budžeta, ona odobrava rad

računovodstva i finansijske mehanizme korekcije.94 Opće mjere u trošenju

finansijskih sredstava unutar Fondova iznesene su u Uredbi o finansiranju95, izuzev

ako nije drugačije predviđeno.96 Vijeće je usvajanjem dvije uredbe97 kreiralo

strukturu za upravljanje Fondovima koja definira komplementarnost mjera

Zajednice ili njihov doprinos odgovarajućim mjerama zemalja članica.98 Tako se

osigurava djelimično finansiranje strukturnih mjera, što je jasan uticaj principa

sufinansiranja.99 Obje uredbe definirale su raznovrsne aranžmane u izvršavanju

budžeta postavljene su u članu 274 . Ugovora o EZ, po kojem je EC odgovorna za ovaj zadatak, bez obzira na same modele menadžmenta. 91 EC nema mogućnost djelovanja na neki drugi način, osim onog koji je postavljen u sektorskom zakonodavstvu. Vidjeti tačku 16(c) Rezulucije Parlamenta s komentarima koja je integralni dio odluke o izvršenju Općeg budžeta EU za 2002. (EC) (SEC(2003)1104-C5-0564/2003/2210 (DEC). A5-0200/2004,21.4.2004. 92 Vidjeti čl. 274. i 10. The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002. 93 Vidjeti član 280. The Treaty on Europan Union and the Treaty establishing the Euopean Community, 2002. 94 Vidjeti član 53(3) i (5) Uredbe o finansiranju, Council Regulation (EC) No 1605/2002., koji daju opće operativne principe podijeljenog menadžmenta. 95 Dio II, Naslov II Uredbe o finansiranju, počevši od člana 155. i završavajući sa članom 159. 96 Npr. aspekti vezani za menadžment i izbor projekata, procedure inspekcije reguliraju se sektorskim uredbama Vijeća. 97 Council Regulation (EC) No 1260/1999 postavlja opće mjere o strukturnim fondovima, Uredba je posljednji put dopunjena 2003, Act of Accession, OJ L 236, 23.9.2003. Druga uredba je Council Regulation (EC) No 1164/94 od 16. maja 1994. za uspostavljanje Kohezionog fonda, OJ L 130, 25.5.1994. Stranica 1. Uredba je posljednji put dopunjena 2003. istim aktom kao i prva Uredba. 98 Vidjeti rečenicu 27 preambule i član 8(1) Regulation (EC) No 1260/1999. 99 Vidjeti član 11. Regulation (EC) No 1260/1999.

49

budžeta koje se baziraju na decentraliziranoj strukturi, oslanjajući se na partnerstvo

i saradnju između EC i zemlje članice.

Sektorsko zakonodavstvo definiralo je dva stuba sistema kontrole. Prvi stub čini

serija mjera koje omogućavaju rad nacionalnim sistemima menadžmenta i

kontrole.100 Drugi stub predstavlja seriju pravila koja definiraju potrebne

aranžmane za finansijske korekcije i koje se primjenjuju u slučaju da revizori

otkriju neregularnosti.101 Komisija može činiti ili tražiti od zemlje nasumične

kontrole, s ciljem dobrog funkcioniranja menadžmenta i kontrolnih sistema.102 U

periodu od tri mjeseca nakon odobrenja pomoći, EC treba od zemlje dobiti opis

postavljenih sistema menadžmenta i kontrole kako bi provjerila primjenu standarda

koje zahtijevaju određene uredbe Vijeća. Djelovanje ovog sistema redovno se

nadzire. Zemlja članica i EC, usvajaju bilateralne administrativne aranžmane za

koordinaciju metodologije i implementaciju inspekcija. Saradnja se odvija tokom

cijelog programskog perioda na sastancima revizora zemlje i Zajednice, koji se

održavaju najmanje jednom godišnje.

100 Vidjeti član 38. Regulation (EC) No 1260/1999; vidjeti čl. 5. i 6. Commission Regulation (EC) No 438/2001 od 2. marta 2000, koja postavlja detaljna pravila za implementaciju Regulation (EC) No 1260/1999 za menadžment i kontrolne sisteme za pomoć dobivenu unutar SF, OJ L 63, 3.3.2001, str. 21; vidjeti član 12. i član G. Aneksa Council Regulation (EC) 1164/94; vidjeti član 5. Comission Regulation (EC) No 1386/2002 od 29. jula, koja za implementaciju prethodne uredbe postavlja detaljna pravila u pogledu sistema menadžmenta i kontrole pomoći dobivene unutar Kohezionog fonda i procedure za realizaciju finansijskih korekcija, OJ L 201, 31.7.2002, str.5. 101 Za Strukturne fondove mehanizmi korekcije opisani su u čl. 39. i. 38.(2). Regulation (EC) No 1260/1999; Commission Regulation (EC) No 438/2001 od 2. marta 2001. postavlja detaljna pravila za implementaciju ove prve Uredbe u pogledu procedura za realizaciju finansijskih korekcija za pomoć strukturnih fondova (OJ No L 64, 6.3.2001. str.13); vidjeti Commission Decision C(2001) 476 od 2. marta 2001 “Guidelines on the principles, criteria and indicative scales to be applied by the Commission departments in determining financial corrections under Article 39(3) of Regulation (EC) No 1260/199”.

Za Kohezioni fond: član 12. Regulation (EC) No 1164/1994. i član 5. Regulation (EC) No 1386/2002. 102 Vidjeti član 38.(2) Regulation (EC) No 1260/1999

50

Odgovornost zemlje članice u upravljanju Fondovima

Zemlja članica u decentraliziranoj strukturi ima tri nivoa odgovornosti.103

Prvo, putem saradanje s EC zemlja je garant za izbalansirani menadžment nad

resursima Zajednice i ima primarnu ulogu u pravilnoj potrošnji finansijskih

sredstava:

menadžment tijelo odgovorno je za pravilno provođenje operacija, osiguravajući

unutrašnju kontrolu, reagujući na primjedbe ili zahtjeve EC-a za preduzimanje

mjera korekcije u sistemu menadžmenta, nadzora ili kontrole, za kompatibilnost

operacija s politikama Zajednice i za pripremu podataka ili izvještaja koje EC traži

za nadzor programa;104 organ za isplaćivanje potvrđuje troškove105 i osigurava da

se menadžment i posrednička tijela za implementaciju povinuju pravilima Uredbe

1260/1999 i Uredbe 1164/94;106 vrši procjenjivanje korištenja finansijskih resursa i

cijenu implementacije; primjenjuje odgovarajuća nacionalna pravila tamo gdje

nema pravila Zajednice;107 odgovorna za izvršenje ex ante evaluacije za pripremu

planova, pomoći i dovršenja programa108 i za srednjoročne evaluacije i njihovo

ažuriranje.109

103 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: The respective responsibilities of the Member States and the Commision in the shared mangment of the Structural Funds and the Cohesion Fund, Current situation and outlook for the new programming period after 2006; COM(2004)580 final, Brussels, 06.09.2004. 104 Vidjeti član 34.(1) Regulation (EC) No 1260/1999. 105 Vidjeti član 32.(3) Regulation (EC) No 1260/1999 i čl. D(2) Aneksa II Regulation (EC) No 1164/1994. 106 Vidjeti član 9. Regulation (EC) No 438/2001 i član 8. Regulation (EC) No 1386/2002. 107 Vidjeti član 30. Regulation (EC) No 1260/1999. 108 Vidjeti član 41.(1) Regulation (EC) No 1260/1999. 109 Vidjeti član 42.(4) Regulation (EC) No 1260/1999.

51

Drugi nivo odgovornosti je odgovornost za finansijsku kontrolu pomoći,110

posebno za: provjeru aranžmana menadžmenta i kontrole efikasnog i ispravnog

korištenja fondova Zajednice i za osiguranje opisa ovih aranžmana za EC;

potvrđivanje troškova, osiguravajući kompatibilnost sa zakonom Zajednice i

korištenje prema principima izbalansiranog finansijskog menadžmenta;111

preduzimanje korektivnih mjera koje zahtijeva EC;112osiguranje finalne deklaracije

nezavisnog tijela za zaključivanje pomoći u slučaju strukturnih fondova ili projekta

u slučaju Kohezionog fonda.

Treće, zemlja ima odgovornost kao prva instanca za ispitivanje nepravilnosti i

preduzimanje zahtijevanih korekcija.113

Odgovornosti Evropske komisije (EC) u upravljanju Fondovima

Evropska komisija djeluje na četiri nivoa. Komisija donosi određene odluke

u vezi s implementacijom Fondova.114 Drugo, u saradnji sa zemljama članicama,

osigurava postojanje sistema menadžmenta i kontrole, te njihovo ispravno

funkcioniranje, vršeći iznenadne, probne kontrole ili tražeći od zemlje da to čini.115

Treće, osigurava efikasnost pomoći, analizirajući godišnje i finalne izvještaje i

preglede implementacije u pogledu postavljenih ciljeva,116 kao i primjenu

110 Zemlja je prva instanca za finansijsku kontrolu pomoći prema članu 38. Regulation (EC) No 1260/1999 i članu 12. Regulation (EC) No 1164/94. 111 Vidjeti član 38.(1) Regulation (EC) No 1260/1999 i član 12.(1) Regulation (EC) No 1164/94. 112 Vidjeti član 38.(4) Regulation (EC) No 1260/1999 i član G.(1) Aneksa II Regulation (EC) No 1164/94. 113 Vidjeti član 39. Regulation (EC) No 1260/1999 ili 12.(1) Regulation (EC) No 1164/94. 114 Vidjeti čl. 28. i 30. Regulation (EC) No 1260/1999 i član 10. Regulation (EC) No 1164/94. 115 Vidjeti član 38.(2) Regulation (EC) No 1260/1999 i čl. 5. i 6. Regulation (EC) No 438/2001; član G. Aneksa II Regulation (EC) No 1164/94 i član 5. Regulation (EC) No 1386/2002. 116 Vidjeti čl. 37. i 34.(2) Regulation (EC) No 1260/1999 i član F. Aneksa II Regulation (EC) No 1164/94.

52

korektivnih mjera ili suspenzije isplata117 i evaluaciju rezultata.118 Četvrto, vrši

inspekcije i reviziju operacija i sistema, posebno putem probne kontrole i zahtjeva

za finansijskim ispravkama nepravilnog korištenja fondova.119 Znači, EC nadgleda

sistem nadzora, nalazeći ispravan balans između cijene kontrole i koristi koju ona

donosi. Pred EC-om je zadatak razvijanja mehanizama koordinacije sa zemljama

članicama i metoda revizije uz nastojanje nihovog pojednostavljenja.120

Programski ciklus strukturnih fondova

U decentraliziranom i podijeljenom upravljanju Fondovima, svi akteri treba

da prihvate razlike u odgovornosti i način na koji sistem radi. Pri tome,

odgovornost za finansije ima onaj ko izvršava budžet u stvarnom smislu.121 Uloga

pojedinih aktera i struktura menadžmenta može se pratiti u okviru pojedinih faza i

podfaza programskog ciklusa. Prije svega, Evropsko vijeće donosi odluku o

budžetu za strukturne fondove i usvaja pravila za njihovo korištenje. Fondovi se

alociraju prema zemljama i prioritetnim ciljevima. Evropska komisija daje

određene tematske smjernice. Na bazi tih odluka, svaka zemlja ili regija formulira

svoje prijedloge.122 Programski ciklus podijeljen je na sljedeće faze: priprema i

planiranje, operativni i finansijski menadžment, evaluacija i monitoring.

117 Vidjeti čl. 31.,32. i 38. Regulation (EC) No. 160/1999 i čl. C.(5) i G. Aneksa II Regulation (EC) No 1164/94. 118 Vidjeti čl. 42., 43. i 44. Regulation (EC) No. 1260/1999. 119 Vidjeti čl. 38. i 39. Regulation (EC) No 1260/1999 i čl. G. i H. Aneksa Regulation (EC) No. 1164/94. 120 Communication from the Commission on the simplification, clarification, coordination and flexible management of the structural policies 2000-2006, C(2003)1255, Brussels, 25 April 2003. 121 Prema članu 274. Ugovora o Evropskoj zajednici, Komisija ima zadatak da realizije budžet i ima odgovornost za finansijske odluke koje se preduzimaju na decentraliziranom nivou. Vidjeti White Paper on European Governance, Report by Working Group 3b: Decentralisation Better Involment of national regional and local actors, June 2001, str. 12-13. 122Regional Policy-Inforegio: Which stages? http://europa:eu.int/comm/regional_policy/funds/prord/prord2_en.htm

53

Priprema i planiranje programa

Postoje tri vrste programskih dokumenta za SF-ove.123 Okviri za podršku

Zajednice (eng. Community support frameworks - CSF) i operativni planovi (engl.

Operational programmes - OP), odnose se na zemlju ili grupu regija unutar zemlje

i izrađuju za potrebe Cilja 1. CSP obuhvata sljedeće: opisuje socijalnu i ekonomsku

situaciju zemlje ili grupe regija; definira razvojne prioritete i ciljeve koje treba

postići; predviđa sisteme finansijskog menadžmenta, sisteme kontrole, nadzora i

evaluacije. OP definira određene prioritete iz CSF-a za određenu regiju ili razvojni

sektor. Pojedinačni programski dokument (engl. Single programming documents -

SPD) ima karakteristike i CSF-a i OP-a. Izrađuje se za potrebe Cilja 1. kada su

potrebna finansijska sredstva manja od jedne milijarde eura, za Cilj 2. i Cilj 3. U

fazi pripreme programa značajan je doprinos partnerstava radi postizanja

konsenzusa unutar vlastitih tijela i sektora. Nakon toga, slijedi predstavljanje

programa EC-u i pregovori između EC-a i zemlje. Nakon postignutog dogovora,

EC usvaja program. Ovakav program sadrži postavljene šire prioritete i dopunjuje

se detaljnijim opisom mjera te unošenjem preciznijeg budžeta za svaku od njih.

Šire konsultacije s partnerima, uključujući i lokalne partnere, doprinose boljoj

povezanosti oblasti pomoći i teritorijalne socio-ekonomske realnosti, kao i

povećanju vlasništva teritorijalnih aktera. Ovlašteno tijelo za menadžment nadležno

je za prilagođavanje programa i informiranje EC-a. U ovoj fazi definiraju se

kriteriji za izbor pojedinačnih projekata u okviru formalnog partnerstva, kao i ex

ante evaluacija124 za provjeru izabranih mjera za postizanje rezultata i mogućnosti

njihove implementacije. Na osnovu dopunjenog programa operativnog plana ili

123 European Union Regional Policy-Inforegio: Sound managment of the Structural Funds: a major issue for the Union' development, Content; A/ B, January 2001. 124 Cilj evaluacije je osiguranje ispravnih odluka izbalansiranog menadžmenta pomoći i adekvatnog korištenja raspoloživih resursa.

54

jedinstvenog programskog dokumenta, rade se pojedinačni projekti u fazi

operativnog menadžmenta.

Operativni menadžment

Kompletan menadžment programa, uvijek je u odgovornosti zemalja

članica. Za svaki program zemlja određuje menadžment tijelo.125 Ono usvaja

dopunjeni program i vodi izbor projekata putem poziva za dostavljanje prijedloga.

Menadžment tijelo je i središte sistema programiranja, jer organizira prikupljanje

finansijskih i statističkih podataka za izradu programa. Ove informacije su važne u

procesu nadzora. Tijelo je odgovorno i za stvaranje publiciteta pomoći, jer

potencijalne korisnike i uopće javnost informira o mogućnostima programa.

Menadžment tijelo je obavezno da pripremi godišnje izvještaje o implementaciji

programa126 i proslijedi ih EC-u. Evropska komisija ispituje glavne rezultate i

nadzire napredak programa, uz davanje primjedbi i zahtijeva za određene

promjene.

Finansijski menadžment

Zemlja članica i EC potpisuju finasnijski ugovor, na osnovu kojeg EC vrši

isplate. Zemlja postavlja organ za isplatu za svaki program, i njegov je zadatak da

djeluje kao posrednik između krajnjih korisnika i Komisije. Organ provjerava da li

su ostvareni troškovi programa u skladu s pravilima Zajednice, podnosi zahtjeve i

prima isplate od EC-a. Organi za menadžment i isplaćivanje mogu biti dio istog

vladinog organa, ali moraju pripadati različitim odjelima. Potpuna decentralizacija

125 Nacionalna ili regionalna tijela djeluju kao menadžment tijela. Prema pravilima strukturnih fondova, ona mogu prenijeti nadležnosti menadžmenta na posrednička tijela kojima je povjereno djelovanje od javnog interesa. To mogu biti lokalni autoriteti, regionalna razvojna tijela ili NVO-i sa iskustvom u administrativnom i finansijkom menadžmentu. 126 Sadržaj izvještaja određen je uredbom i odnosi se na: finansijsku implementaciju pomoći, napredak u realizaciji prioriteta i mjera za postizanje specifičnih ciljeva, pokazatelje o mogućim promjenama općih uslova koji su relevantni za implementaciju, aktivnosti koje se preduzimaju za efektivnu implementaciju i koje osiguravaju kompatibilnost s politikama Zajednice.

55

u upravljanju programima zahtijeva unapređenje aranžmana za provjeru, što je

odgovornost zemlje članice. Evropska komisija osigurava efektivnost aranžmana

kroz uspostavljanje ova dva organa. Detaljnije provjere, kao što su slučajne

provjere i finansijska revizija, moraju se izvršavati na svakih 5% troškova unutar

svakog programa. U slučaju nepravilnosti, zemlja je odgovorna za finansijske

korekcije, poništavajući dio ili cjelokupno finansiranje operacija. Organ za

isplaćivanje ima centralnu ulogu u novim finansijskim procedurama. On potvrđuje

sve troškove koje uvrštava u zahtjev za isplatu te preuzima veliki dio odgovornosti

zemlje u osiguravanju pravilnosti i zakonitosti isplata.

Evaluacija

U okviru cjelokupnog programskog ciklusa obavezno je izvršiti tri vrste

evaluacija: ex ante, srednjoročnu i ex post evaluaciju. Dok je ex ante evaluacija u

odgovornosti određenog autoriteta iz zemlje članice, srednjoročnu evaluaciju

organizira menadžment tijelo, u saradnji s EC-om, a vrše je nezavisni evaluatori

prije isteka određenog datuma.127 Srednjoročna evaluacija obuhvata: ispitivanje

početnih rezultata pomoći, korištenje finansijskih resursa i operacija nadzora i

implementacije. Ex post evaluacija je u odgovornosti EC-a, ali u saradnji sa

zemljom članicom, i vrše je nezavisni evaluatori nakon implementacije programa.

Ova evaluacija podrazumijeva: ocjenu korištenja resursa, efektivnost pomoći i njen

uticaj, te ocjenu faktora koji su doprinijeli (ne)uspjehu implementacije, s lekcijama

za buduće programe. Izvještaji evaluacije moraju biti dostupni javnosti.

Nadzor

Zemlja članica uspostavlja Komitet za nadzor za svaki program (SPD i OP),

kojim predsjedava predstavnik menadžment tijela. Zadatak Komiteta je da osigura

efikasnu i kvalitetnu implementaciju pomoći. Predstavnici EC-a prisustvuju

127 Za period 2000-2006. datum je bio 31. decembar 2003.

56

sastancima Komiteta na konsultativnoj osnovi. Odgovornosti Komiteta su da:

odobrava dopune programa i vrši njegovo prilagođavanje; odobrava kriterije za

izbor finansijskih operacija; periodično procjenjuje napredak u dostizanju posebnih

ciljeva; ispituje rezultate implementacije, a posebno rezultate srednjoročne

evaluacije prije proslijeđivanja EC-u; odobrava godišnje i konačne izvještaje o

implementaciji prije proslijeđivanja EC-u; odobrava prijedloge za dopunu odluka u

vezi s Fondovima; predlaže menadžment tijelu određene korekcije koje su potrebne

za unapređenje menadžmenta pomoći. S obzirom da program traje sedam godina,

mora se računati na veće socijalno-ekonomske promjene ili na promjene na tržištu

rada. Ove situacije zahtijevaju odgovarajuće promjene programa. Zavisno od

promjena, odgovornost za izmjenu dopunjenog programa ima ili menadžment tijelo

ili EC, u saradnji sa zemljom. Promjene je moguće uvrditi u srednjem periodu

programa.

Sistem kontrole

Jedna od posljedica povećane decentralizacije u menadžmentu programa je

jačanje postojećih kontrolnih aranžmana za provjeru izbalansiranog menadžmenta.

Time se osigurava ispravno korištenje Fondova, potvrđuje legalnost trošenja, kao i

korekcije u slučaju mogućih nepravilnosti. Zemlja članica u suštini je odgovorna za

kontrolu i ispravku nepravilnosti. Radi toga su uspostavljena dva stuba kontrole,

manadžment tijelo i organ za isplaćivanje. Oni provjeravaju transparentnost

protoka finansijskih sredstava i pravilnost operacija. Zemlja također mora preduzeti

neophodne mjere za provjeru njihovog rada, zahtijevom da uspostave unutrašnje

revizione odjele ili da koriste ekvivalentne procedure. Zemlja može da angažira

revizore nezavisne od ovih autoriteta. Nakon realizacije mjera, osoba ili odjel,

nezavisno od menadžment tijela, mora ocijeniti validnost zahtjeva za zadnju

isplatu. Također, odgovorni autoritet mora čuvati dokumentaciju o isplatama,

troškovima i kontroli implementacije pomoći, tri godine nakon zadnje isplate, kako

bi bila dostupna EC-u na njen zahtjev. Zemlje članice preduzimaju mjere i za

57

nadzor implementacije i za sprečavanje i kažnjavanje nepravilnosti, te za povrat

nepravilno potrošenih sredstava. Zemlje detaljno izvještavaju EC o mehanizmima

kontrole koje koriste, te o administrativnim i pravnim postupcima, a EC-u na uvid

dostavljaju sve nacionalne revizione izvještaje o mjerama. Evropska komisija

obavezna je da provjerava efektivnost kontrolnog sistema. Ona može na licu mjesta

provjeravati administrativne i nadzorne mehanizme zemlje. Te provjere provodi i

Evropski revizioni sud.

Učešće partnera u pojedinim fazama programa

Učešće i forma parnerstva razlikuje se od faze do faze i odražava uloge i

kapacitete različitih organizacija u partnerstvu. Izvršna vlast zemlje dominira u

pojedinim fazama, npr. pregovori o programu i evaluacija. Također, pojedina

partnerstva otvorena su za sve moguće partnere, dok su druga ograničena. Pri tome,

partnerstvo djeluje putem različitih modela: konsultacija, pregovora, koopcija,

saradnje itd. U svakom slučaju, partnerstvo u okviru decentralizacije i sama

decentralizacija oblikovali su podijeljeni, izbalansirani menadžment strukturnih

fondova EU. Zemlje koje se nalaze u procesu pristupanja EU to ne mogu

zanemariti, što je pokazalo i iskustvo novih zemalja članica EU.

Tabela 2 – Poželjno partnertsvo u pojedinim fazama programskog ciklusa128

Faza programa EC

Zemlja članica

Regio nalna admin.

Socij. i ekon. partn.

Lokal-ne uprave

NVO

Uticaj partnerstva

Napomene

Priprema i planiranje X x X x x X

Razvoj X x X x x X + izuzeta

Postizanje konsenzusa unutar zemlje za izradu

128 Izvor: Kelleher, John. and Batterbury, Sarah. and Sterm, Elliot, 1999, str. 121- 150. Ocjena uticaja je: pozitivna (+) ili negativna ( –), sa stepenima «mal-značajan-izuzetan», dobivena je na osnovu analiza sa terena.

58

programa n CSP i OP

Pregovori o programu x x X

+ izuzetan

Uži oblik partnerstva, regionalna administracija rijetko učestvuje

Dopuna programa x x X x + mal

EC se samo informira, važno je vlasništvo teritorijalnih partnera

Kriteriji za izbor projekta

x x X x x X + značajan

Formalni oblik partnerstva, regionalni partneri utiču na nacionalnu politiku.

Ex ante evaluacija x x X x x X + mal

Operativni menadžment

x X

Izbor projekata x X

+ značajan

Socij. i ekon. partneri, lokalne uprave i NVO-i su isključeni, moguć sukob interesa

Menadžment programa

x X + značajan

Menažment tijelo – posredničko tijelo, organ za isplate

Projektne obaveze x X x x X

+ izuzetan

Korisnici pomoći

Nadzor i evaluacija x x X x x X

Nadzor projekta x X

+ značajan

Obično finansijski nadzor, samo veliki projekti imaju Komitet za nadzor

Nadzor programa x x X

+ značajan

Komitet za nadzor

Dopuna programa x x X

+ značajan

Isti članovi kao i u pregovorima o programu

Evaluacija x x X x x X + mal Nezavisni evaluatori

59

Učešće u svim fazama

x X

60

61

4. PREDPRISTUPNA STRATEGIJA – STRATEGIJA

DECENTRALIZACIJE

4.1 PHARE u službi procesa pristupanja zemalja centralne i istočne

Evrope u EU

Nakon historijskih promjena 1989. , saradnja između Zajednice i zemalja

centralne i istočne Evrope (CEE) naglo je intenzivirana.129 Zajednica 1990. godine

pokreće Inicijativu o potpisivanju sporazuma o pridruživanju (engl. Association

Agreements) sa zemljama CEE-a, koje napreduju u ekonomskim i političkim

reformama.130 Osnovni cilj sporazuma je priprema zemalja za priključenje EU.

Države potpisnice dobivaju status pridruženih članica EU.131 Postaje aktuelno

pitanje višegodišnje finansijske saradnje i razvoja fleksibilnih finansijskih

programa Zajednice, prilagođenih potrebama regije.132 Program saradnje

podrazumijeva osiguranje sredstava iz budžeta EU, odnosno kreiranje programa

EU za finansijsku podršku reformama.133 Sporazumi o pridruživanju finansijsku

podršku isključivo nalaze u programu Phare. Program Phare osnovan je kao

129 Integrišu se politički i ekonomski aspekti saradnje. EU uvodi uvozne i trgovinske povlastice, zatim potpisuje sporazume o trgovini i saradnji. 130 Poznatiji kao evropski sporazumi (engl. Europe agreement). Sporazum potpisan sa Mađarskom 1991, Češkom i Slovačkom 1993, Estonijom, Litvanijom i Letonijom 1995, Slovenijom 1996. Ovi sporazumi zamjenjuju ranije potpisane sporazume o trgovini i saradnji. 131 Zemlje potpisnice izražavaju namjeru za pristupanje u punopravno članstvo EU. Mogućnost za članstvo je otvorena, ali EU ne preuzima obavezu njegove realizacije. 132 Association agreements with the countries of Central and Eastern Europe: A general outline. Communication from Commission to the Council and to the Parliament. COM(90) 398 final, Brussels, 27 August 1990. 133 Prethodni sporazumi o saradnji, tj. sporazumi prve generacije, nisu uključivali finansijku pomoć Zajednice. Uz ove sporazume nisu potpisivani finansijski protokoli koji bi predstavljali i unaprijed definirali izvor finansiranja. Vidjeti Samardžija, V. «Europska unija i Hrvatska; putevi povezivanja i suradnje», Zagreb: Institut za razvoj i međunarodne odnose 1994, str. 101-102.

62

rezulat interesa međunarodnog okruženja, a posebno EU za razvojne promjene u

CEE.134 Uredba Vijeća, broj: 3906/89,135 je osnova pomoći Phare.

Tabela 3 – Zemlje korisnice programa Phare 1989.- 2000.136

89 ‘90 ‘91 ‘92 ‘93 ‘94 ‘95 ‘96 ‘97 ’98 ‘99

AlbanijaBosna i HercegovinaBugarskaHrvatskaRepublika ČeškaČehoslovačkaEstonijaBJR MakedonijaIstočna NjemačkaMađarskaLatvijaLitvanijaPoljskaRumunijaSlovačkaSlovenijaJugoslavija

134 U skladu sa zaključcima sastanka na vrhu sedam industrijski razvijenih zemalja u Parizu 1989, EZ preuzima vodeću ulogu u zajedničkim aktivnostima podrške reformama, prvo u Mađarskoj i Poljskoj. Prvobitni naziv programa je «Poland and Hungary: Aid for economic Reconstruction», koji je širenjem programa na nove korisnice promijenjen u «Programme of assistance for Economic Restructuring in the Countries of Central and Eastern Europe». Za područje CEE, EZ postaje koordinator sveukupne razvojne i finansijske pomoći zemalja Grupe 24, koja je osim tadašnjih 12 zemalja članica EU ubrajala još: Australiju, Austriju, Finsku, Island, Japan, Kanadu, Norvešku, Novi Zeland, Švedsku, Švicarsku, Tursku i SAD. Nakon Mađarske i Poljske, kao korisnice pomoći ubrzo se pridružuju i druge zemlje. 135 Prvi osnovni dokument programa Phare je Council Regulation (EEC) No 3906/89 of 18 December 1989 on economic aid to the Republic of Hungary and the Polish People’s Republic, OJ L 375, 23/12/1989. P. 0011-0012; nakon toga usvaja se uredba Council Regulation (EEC) No 1698/90 in order to extend economic aid to other countries of Central and Eastern Europe. 136 Vidjeti Heil, Peter. “PHARE in Hungary: The anatomy of a pre-accession aid programme, 1990-1999”. Budapest, 2000

63

Uredba je marginalno mijenjana tokom vremena, i to najvećim dijelom stvarajući

uslove za uključenje novih zemalja CEE u program.137 Iako je prvobitna uredba

ostala na snazi sve vrijeme, program Phare ne može se posmatrati kao statična

struktura. On je za EU bio dio šireg političkog okvira za izgradnju odnosa sa

zemljama regije138, te se Phare razvija stalno prateći odluke Evropskih vijeća.

Phare nije samo osiguravao dragocjene eure za realizaciju potrebnih reformi. Phare

je osigurao i teren na kojem se administracija pristupnih zemalja, upoznavala s

načinima saradnje s EU, pravilima planiranja, implementacije i nadgledanja

projekata,139 razvijajući proces decentraliziranog sistema upravljanja nad pomoći

EU. Phare je zemljama CEE izgradio most za korištenje strukturnih fodova i

Kohezionog fonda.

Phare kao odgovor na zahtjeve tranzicije, 1989-1993.

Program Phare osnovan je još 1989. godine, kao podrška procesu

ekonomskih i političkih reformi u Mađarskoj i Poljskoj. S razvojem političke

situacije u Evropi, Phare se geografski širi i na ostale zemlje regije, uz stalno

povećanje budžeta.140 Njegove rane aktivnosti orijentirane su na trenutne potrebe

ekonomske tranzicije i institucionalnih reformi. Napretkom tranzicije, u program se

uključuju i elementi ulaganja i dugoročnog ekonomskog razvoja. Zemlje CEE

postaju upravljačka snaga u oblikovanju fleksibilnih programa, koji su u stanju

137 Postoji više razloga za to. Glavni principi programa Phare od početka su bili konzistentni s vodećim principima finansijskih transfera Zajednice prema članicama EU. Osnovni princip Phare - osiguranje katalitičke pomoći - važio je tokom cijelog procesa pristupanja. Zatim, pravila Phare o programiranju i realizaciji omogućila su donatoru čvrstu kontrolu nad korišćenjem sredstava. Institucionalni sistem Phare bio je dovoljno fleksibilan da izađe na kraj s izazovima koji proističu iz mijenjanja strategija podrške i različitosti potreba pojedinih zemalja korisnica pomoći. Vidjeti Heil, Peter., 2000, str. 88-91. 138 Samardžija, V. 1994, str. 95-134. 139 Heil, Peter. 2000. str. 50-60. 140 Budžet Phare u 1989. je iznosio 475,3 mil. ekija, 1991. godine 769,7 mil. ekija, 1992. godine 979,6 mil.ekija, a 1993. godine 966,1 mil. ekija, vidjeti Report from The Commission: The Phare Programme Annual Report 2001, COM(2003) 97 final, SEC(2003)228, 03.03.2003.

64

brzo odgovoriti na različite potrebe tranzicije, te Phare slijedi opće potrebe zemalja

(demand driven). S jedne strane, ova karakteristika povećava vlasništvo zemalja

partnera, ali s druge strane, programi su različiti i obuhvataju brojne prioritete i

male projekte, što predstavlja fragmentaciju napora i rasipanje resursa, tj.

umanjenje efekata implementacije.141 Implementacija programa odvija se putem

dva sistema: centralizirani i decentralizirani (engl. Decentralised Implementation

system-DIS).142

Tabela 4: Sistemi implementacije programa Phare

Sistemi implementacije programa Phare Karakteristike sistema

1. Centralizirani sistem (horizontalni i programi za više zemalja)

EC upravlja programom, a zemlja se konsultira. EC djeluje u ime zemlje korisnice i realizira proces ugovaranja i isplata.

2. Decentralizirani sistem implementacije – DIS (uglavnom za programe unutar jedne zemlje)

Povećanje odgovornosti zemlje korisnice u implementaciji, prijenos odgovornosti s EC-a na nacionalne institucije za vođenje aktivnosti ugovaranja i isplata, uz ugrađeni ex ante sistem kontrole (EC prethodno odobrava odluke).

Elementi DIS-a prisutni su u programu Phare od 1990. godine. Komisija ima dva

glavna cilja za uspostavljanje DIS-a. Prvi cilj je tretiranje zemalja korisnica kao

partnera i njihova postepena priprema za upravljanje fondovima Zajednice nakon

prijema u članstvo, uključivanjem njihove administracije u upravljanje fondovima

Phare. Drugi cilj je povećanje efektivnosti implementacije programa, što nije

moguće u centraliziranom sistemu zbog ograničenog broja raspoloživog osoblja u

141 The Phare Programme: An interim evaluation; European Commission: Evaluation Unit, DG 1A F/5, June 1997. 142 General Guidelines for Phare, Europena Commisssion 1990; Manual for the Decentralised Implementation System No.1, European Commission, February 1994.

65

Komisiji. Prema Finansijskoj uredbi,143 projekti pomoći se implementiraju kroz

blisku saradnju Komisije s korisnikom, uz ograničenje decentralizacije pravom

Komisije na određena odobravanja. U prvoj fazi radi se o postepenoj

decentralizaciji, čiji stepen varira od programa do programa i od zemlje do zemlje.

Vremenom, iznos pomoći koja se implementira putem DIS-a raste.144

U sistemu DIS Komisija prenosi određene odgovornosti na zemlju partnera,

odnosno na nadležne nosioce funkcija za programe (engl. Programme Authorizing

Officer-PAO).145 PAO je odgovoran za upravljanje bankovnim računima,

postupkom tendera i ugovaranja i, općenito, za osiguranje ispravne i pravovremene

implementacije projekta, posebno za korištenje fondova Zajednice prema

odredbama Finansijskog memoranduma i principa izbalansiranog menadžmenta.146

Kako je PAO visokorangirani državni službenik, svakidašnje operativne aktivnosti

planiranja i implementacije programa povjerene su jedinicama za upravljanje

programom (engl. Programme Managment Unit-PMU). Pokretanjem novih

programa u zemljama partnerima, osnivani su i novi PMU-ovi, što je vodilo ka

njihovom umnožavanju.147 Za rad PMU-ova angažirani su strani eksperti, a

troškovi su pokrivani iz sredstava Phare.

Phare - od potreba tranzicije ka zahtjevima pristupanja, 1993.-1997.

Politika EU se sve jasnije razgraničava prema zemljama CEE-a, pri čemu formira

dvije grupe. Prema zemljama koje brže napreduju u procesu reformi (zemlje

143 Vidjeti član 107. Council Regulation (EC, Euratom, ECSC) No 2335/95 of 18 September 1995. amending the Financial regulation of 21 December 1977 aplicable to the general budget of the European Communities with regard to the special provisions applicable to the research and tehnological development appropriations, OJ L 240, 07/10/1995. P. 0012-0013. 144 Special report No 3/97 concerning the decentralized system for implementation of the PHARE programme (period 1990-1995) together with the Commission’s replies (submitted pursuant to Article 188C, paragraph 4, indent 2, of the EC Treaty), OJ C 175, 09.06.1997. P.0004-0047. 145 Vidjeti čl. 107. i čl. 109. Council Regulation (EC, Euatom, ECSC) No 2335/95. 146 The first operational guidelines for Phare, European Commission, 1990. 147 Special report No 3/97, 1997.

66

srednje Evrope) uvodi se politika dijaloga, kojom se zajednički definiraju prioriteti

investiranja, dok se prema ostalim zemljama (istočna Evropa) zadržava princip po

kojem se programi pomoći isključivo usmjeravaju na sektore od presudnog značaja

za proces reformi koje su predložile zemlje korisnice. Proširenje EU na područje

CEE postaje sve važnije pitanje, te se preduzima odlučan korak u tom pravcu. EU

pokazuje jasnu perspektivu članstva pridruženim članicama, definirajući kriterije za

članstvo 1993. 148 S obzirom na veliki broj ovih zemalja, kao i na obimnost

potrebnih reformi za približavanje EU, javlja se potreba za definiranjem

predpristupne strategije. Strategija je dogovorena u decembru 1994. na zasjedanju

Evropskog vijeća u Essenu, s ciljem podrške zemljama u pripremi za članstvo na

osnovu Kopenhagenških kriterija. Jedan od elemenata strategije je program Phare,

identificiran kao glavni finansijski instrument strategije sa svojim srednjoročnim

finansijskim okvirom. Iznos za infrastrukturna ulaganja povećan je do 25%

sredstava Phare.149 Također, razvija se i metodologija planiranja. Objavljuje se prvi

sveobuhvatni priručnik o institucionalnim i proceduralnim pravilima i oblicima

dokumenata potrebnih za DIS, tj. Upustvo za DIS150, koje regulira i odgovornosti

PIU-a. Predloženo usvajanje srednjoročnog finansijskog okvira za Phare čekalo je

održavanje Evropskog vijeća u Cannesu juna 1995. Tada su se lideri EU saglasili o

petogodišnjem budžetu programa Phare od 6,7 milijardi ekija, što je povećanje od

7% u odnosu na bivše godišnje alokacije. Na osnovu budžeta, izrađen je

148 Na sastanku Evropskog vijeća održanom u Kopenhagenu 1993. definirana su tri kriterija, tzv. Kopenhagenški kriteriji, koje svaka zemlja mora ispuniti ako želi postati zemljom članicom EU. Ovi kriteriji dopunjeni su 1995. četvrtim Madridskim kriterijom. Radi se o ispunjavanju političkih, ekonomskih, pravnih i administrativnih zahtjeva. 149 Ostali elementi odnosili su se na praktičnu pomoć u primjeni pravila unutrašnjeg tržišta, što će šest mjeseci kasnije dovesti do usvajanja Bijele knjige u Cannesu. EU se također saglasila s primjenom liberalnijih pravila u trgovini. Phare je trebalo da finansira veći broj regionalnih projekata, poznatih kao CBC, programi prekogranične saradnje između Phare i EU zemalja. Praktična saradnja sa CEE proširena je na više područja, uključujući tri stuba iz Maastrichta. Vijeće je podržalo jačanje multilateralnog dijaloga, uvodeći redovne sastanke s ministrima zemalja CEE unutar Vijeća. Vidjeti Mathew, Alan. «Recreating Europe», Cambridge: University Press,1998. 150 Manual for Decentralised Implementation System (DIS Manual, No.1), European Commission, 1994.

67

petogodošnji tzv. Srednjoročni indikativni program (engl. Medium-term Indicative

Programme-MIP). Njegov cilj je unapređenje uslova za strateško planiranje

programa Phare, posebno složenijih, višestepenih, razvojnih projekata s dužim

periodom realizacije koji se ne mogu finansirati u okviru pojedinačnog

Finansijskog memoranduma.151

Paralelno, ostvaruje se napredak u procesu evropskih integracija. zemlje, slijedeći

cilj iz Sporazuma o pridruživanju, podnose pojedinačne zahtjeve za članstvo.152

Prva grupa zemalja dobiva status kandidata za članstvo u EU decembra 1997. 153

Na sastanku Evropskog vijeća, održanog u Luxembourgu, kada je donesena i

odluka o otvaranju pregovora o pristupanju (engl. accession negotiation). Time ova

grupa zemalja ulazi u završnu etapu procesa pridruživanja. Druga grupa zemalja

dobiva ovaj status 1999. na sastanku Evropskog vijeća, održanom u Helsinkiju154,

a pregovori se otvaraju 2000. Na sastanku Evropskog vijeća u Luxembourgu

1997., a u kontekstu napretka zemalja CEE u približavanju EU, dodatno je ojačana

i Predpristupna strategija. Strategija uključuje tri glavne komponente:

- sporazume o pridruživanju, tj. evropske sporazume;

- pristupna partnerstva (engl. Accession partnership-AP), koja razrađuju

kratkoročne i srednjoročne prioritete na osnovu sporazuma o pridruživanju. Ovaj

instrument mobilizira sve oblike pomoći za zemlje kandidate putem jedinstvenog

okvira. Na osnovu AP-a zemlje izrađuju godišnje nacionalne programe usvajanja

151 Heil, Peter. 2000, str. 95-97. 152 Mađarska u martu i Poljska u aprilu 1994; Slovačka, Letonija, Estonija i Litvanija 1995; Češka i Slovenija 1997. 153 Češka, Estonija, Mađarska, Poljska, Slovenija, koje zajedno s Kiprom čine tzv. Luksemburšku grupu. 154 Letonija, Litvanija, Slovačka, Bugarska i Rumunija, koje zajedno s Maltom čine tzv. Helsinšku grupu.

68

acquisa (engl. National Programmes for the Adoption of the Acquis -NPAA),

razrađujući kratkoročne ciljeve i zadatke zemlje za tu godinu;

- predpristupna pomoć, odnosno finansijska pomoć EU zemljama kandidatima za

članstvo, dodjeljuje se putem predpristupnih programa Phare, ISPA, SAPARD i

učešćem zemalja kandidata u posebnim programima i fondovima Zajednice.155

Tako, u okviru predpristupne strategije Phare mijenja svoj početni pravac. Njegov

osnovni cilj, kao jednog od prdtpristupnih instrumenta, postaje podrška zemljama

kandidatima u pridruživanju EU u što kraćem vremenu.156 Dva glavna prioriteta

programa Phare su institucionalna izgradnja s ciljem usvajanja i implementacije

acquisa157 i finansiranje investicionih projekata.158 Istovremeno, dolazi do sve

većeg broja realizacija institucionalnih i proceduralnih promjena čiji su predlagači

različiti učesnici programa, promjena koje jačaju proces decentralizacije.

Phare, neminovnost programiranja vođenog zahtjevima pristupanja, 1998.-1999.

U proteklom periodu efikasnost programa Phare sve više je kritizirana. Prvi i glavni

problem pomoći EU prema CEE vezan je za metod izbora prioriteta i alokaciju

sredstava. Programiranje vođeno potrebama umanjivalo je rezulate Pharea.159 Prvo,

155 Pristup programima Zajednice (engl. Community Programmes) u oblasti obrazovanja, istraživanja, transporta, zaštite okoliša, malog i srednjeg preduzetništva, socijalne zaštite, javnog zdravstva, kulture i programa za mlade; korišćenje pomoći TAIEX-a (eng. Tehnical Assistance Information Exchange Office) ili Ured tehničke pomoći za razmjenu informacija u području usklađivanja nacionalnog zakonodavstva sa zakonima EU, te njihove realizacije. 156 Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries 1998-1999, European Commission SEC (1998)1012 final, 15.06.1998. 157 Za jačanje demokratskih institucija i administrativne sposobnosti usvajanja i provođenja nacionalnog zakonodavstva usklađenog s evropskom regulativom, odvaja se oko 30% sredstava Phare. Glavni instrument za postizanje ovog cilja je twinning koji se uvodi 1998. godine, a predstavlja saradnju službenika organa javne uprave zemalja kandidata sa istovjetnim ili srodnim tijelima država članica EU. 158 Za projekte u infrastrukturi, razvoju malog i srednjeg preduzetništva i obrazovanja odvaja se oko 70% sredstava Phare. 159 Heil, Peter. 2000, str. 96-97.

69

budžet programa Phare bio je neznatan u odnosu na sveukupne finansijske potrebe

modernizacije, programi su usitnjeni na veliki broj projekata, tj. ugovora, koji su

tražili odvojene procese javne nabavke. Teret birokratije često je prevazilazio

aktuelne koristi programa. Drugo, Phare je često funkcionirao sporo i od 1990. nije

bio u mogućnosti potrošiti onoliko novca koliko je bilo alocirano. Do 1977. iznos

predviđenih, ali neisplaćenih fondova je rastao. Tadašnji dugi periodi realizacije

krucijalnih reformskih inicijativa vodili su ka njihovoj marginalizaciji. Ti problemi,

nedostatak jasnih rezultata i finansijske zalihe na računu Komisije, pokrenuli su

Komisiju da traži način za koncentraciju rezultata i ubrzanu realizaciju. Komisija

pravi ukupan pregled pomoći Phare160, inicira promjene i predlaže da od 1998.

programiranje pomoći bude vođeno procesom pristupa (accession driven). Drugim

riječima, sva pomoć EU treba biti orijentirana ka pristupanju zemalja kandidata.

Programi se mogu koristiti samo za sufinansiranje projekata baziranih na AP i

NPPA, tj. mora se pokazati njihova relevantnost u procesu pristupanja161.

Očekivalo se da će Phare u zatvorenoj sferi pristupnih politika moći odigrati

presudniju i vidljiviju ulogu. Koncentrirajući se na zahtjeve pristupa, Phare je

također približio kandidate velikim strukturnim i kohezionim fondovima, tj.

glavnim finansijskim instrumentima za razvoj ekonomsko - socijalne kohezije.

Ubrzavajući realizaciju, Komisija se susreće s problemom struktura i procedura u

upravljanju programima pomoći. Zbog toga, Komisija podstiče daljnji razvoj

postepene decentralizirane implementacije, tj. delegiranje više odgovornosti

zemljama korisnicama uz ex ante odobrenje Komisije. Konačno, to znači

postepenu tranziciju ka pravilima strukturnih fondova. Uspostavljena je nova

integrirana struktura upravljanja fondovima u svih deset zemalja kandidata.

160 Phare - An interim evaluation , European commission: Evaluation Unit, DG 1A F/5, June 1997. 161 Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries, 1989-1999, European Commission SEC (1998)1012 final, 15.06.1998. i Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries, for the Period 2000-2006 in Application of Aticle 8 of Regulation 3906/89, European Commission 1999.

70

Struktura se bazira na Nacionalnom fondu (engl. National Fund-NF) koji rukovodi

alokacijom fondova i na Centralnoj jedinici za finansiranje i ugovaranje (engl.

Central Finance and Contracting Unit-CFCU). Razlog za uspostavljanje CFCU i

NF je koncentracija administrativnih nadležnosti i finansijskih resursa. CFCU, kao

Agencija za implementaciju (engl. Implementing Agency-IA), zamjenjuje PMU-ove

koje su djelovale prije 1998. Stari pristup uspostave odvojenih PMU-a za svaki

Phare program ili za svaku sektorsku intervenciju bio je osuđen na neefikasnost.

Ostali su samo PMU-ovi u sektorima u kojima su dugoročno održivi, najviše kao

nukleusi onih IA potrebnih za upravljanje strukturnim i kohezionim fondovima.

Komisija je odlučila što više odgovornosti povjeriti svojim delegacijama koje

djeluju u zemljama partnerima162. Također, zemlje su bile obavezne da predstave

projekte za finansiranje koji su ne samo veći (iznad 2 mil. eura), nego i zreliji po

spremnosti163. Unaprijeđena je koordinacija budžeta, jer su fondovi Phare sada

vođeni unutar vladinog budžetskog sistema, kao i sama efikasnost politike

koordinacije.

Ocjene EC o uspjehu reformi iz 1997.164 pokazale su da se ide u pravom smjeru, ali

su još uvijek ostali izvjesni problemi iz perioda od prije 1997. Na jednoj strani,

vidljiv je napredak u broju realiziranih ugovora u većini zemalja.165 Na drugoj

162 Tzv. dekoncentrisani sistem upravljanja. Tako je smanjeno dupliranje kontrole i donošenja odluka, a dnevni kontakti između osoblja delegacija i službenika vlada korisnika bili su instrumenti za izgradnju međusobnog povjerenja. Sada se o problemu moglo diskutovati direktno. 163 Od 1998. svaki projekat je trebao biti spreman za tender proceduru već na dan potpisivanja finasijskog memoranduma. To ne znači ništa manje nego da korisnici posjeduju sve tehničke planove, analizu troškova-koristi, finansijske kalkulacije, procjenu uticaja na okoliš, zakonski zahtijevane dozvole. Tako sofisticirani pristup programiranju zahtijeva dugoročno planiranje i visoke profesionalne sposobnosti. Vidjeti EU, European commission, Enlargement, Financial assistance, Phare, http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/intro.htm 164 Phare 2000 review – summary Discussion paper, Euroean Commmisssion: DG Enlargement, April 2000. 165 Vidjeti Cox, Adrian. And Chapman, Jenny. „The European Community External Cooperation programmes: Policies, Management and Distribution“. London: Overseas Development Institute/European Commission, 1999, str. 25 i 106. Na primjer, Mađarska je uspjela da eliminiše

71

strani, prisutni su veliki administrativni kapaciteti EC i zemalja partnera, tj.

problemi efikasnosti pomoći. Institucionalne i proceduralne izmjene i dalje su bile

potrebne, prateći nove orijentacije. Počinjući pregovore o pristupu, Komisija je

počela provoditi suštinske reforme procedura Phare, s ciljem povećanja efikasnosti,

te su preduzeti koraci ka daljnjoj decentralizaciji. Ipak, konkretan korak prema

potpunoj decentralizaciji programa uslijedio je nakon održavanja Samita u Berlinu,

tj. nakon definiranja finansijskog okvira za period 2000.-2006., kada je korištenje

strukturnih fondova postalo bliža perspektiva. Cilj većeg prijenosa odgovornosti s

Komisije na zemlje kandidate je potpuna decentralizacija (engl. Extended

Decantralised Imlementation System - EDIS). EDIS predstavlja sistem u kojem

zemlje članice upravljaju strukturnim i kohezionim fondovima, bez stroge ex ante

kontrole Komisije. Odnosno, ex ante kontrola prelazi u ex post kontrolu.

Phare u porodici pretpistupnih instrumenata: 2000.-2004.

Nove orijentacije iz 1997. izmijenjene su 1999.166 ,kada su revidirana uputstva

programa Phare i otvorena vrata za dva nova predpristupna instrumenta EU - ISPA

(oblast okoliša i transporta) i program SAPARD (oblast poljoprivrede i ruralnog

razvoja).167 Program Phare oslobađa se komponenti koje ova dva predpristupna

instrumenta pokrivaju i usmjerava se na pitanja socijalne i ekonomske kohezije. Od

2000. godine Phare djeluje u zajedničkoj porodici predpristupnih instrumenta.168

finansijske zalihe nagomilane tokom proteklih godina, a broj uspješnih programa povećan je sa 39% na 56% u 1999. godini. 166 (SEC(1999)1596 final of 12 October 167 Council Regulation (EC)No 1267/1999 of 11 June 1999. establishing an Instrument for Structural Policies for Preaccession, OJ L161, 26/06/1999, P. 0073-0086; Council Regulation (EC)No 1268/1999 of 11 June 1999. on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period, OJ L 244, 16/09/1999. P. 0064-0064. 168 Pretpristupni instrumenti se koordiniraju na osnovu propisa Council Regulation (EC)No 1266/1999 of 21 June 1000 on coordinating aid to the applicant countries in the framework of the pre-accesion strategy and amending Regulation (EEC)No 3906/89, OJ L 161, 26/06/1999 P. 0068-0072.

72

Daljnji razvoj programiranja i jačanje administrativnih kapaciteta zemalja

kandidata vodi prema strukturnim fondovima. EC zahtijeva od svake zemlje izradu

kompleksne i integrirane strategije koja vodi ka postizanju ciljeva ekonomske i

socijalne kohezije. Strategija obuhvata pitanja promocije konkurentnosti i

smanjenja unutrašnjih razlika, te predstavlja preliminarni plan nacionalnog razvoja

(engl. National Development Plan-NDP), koji je aneks NPAA-u. Preliminarni

planovi su okviri, koji definiraju sektorske oblasti i prioritete pomoći. Planovi su

preteča NDP-ova, koji su obavezni za sve regije unutar EU u ostvarenju Cilja 1, tj.

preteča jedinstvenih programskih dokumenata (SPD-ova).169 Od 2000. godine

Komisija pokreće proces uvođenja EDIS-a, s ciljem razvoja kapaciteta zemalja

kandidata u upravljanju predpristupnom pomoći i upoznavanju zemalja s

principima koji su podrška implementaciji strukturnih fondova. Komisija je 2001.

godine pripremila radni dokument kao pripremu za uvođenje EDIS-a..170

Dokument daje opća upustva i tzv. liste provjera, kako bi relevantni nacionalni

autoriteti, NF, IA i njihove procedure, ispunili minimum kriterija i uslova za EDIS.

Iste godine, Komisija dostavlja zemljama kandidatima dokument koji definira

proceduralne korake za uvođenje EDIS-a, te dobivanje akreditacije od Komisije za

djelovanje na ex post način.171 Ubrzavanjem pregovora ubrzavali su se i napori na

uvođenju EDIS-a kao prioriteta od velikog značaja. EC snažno podstiče kandidate

u tom procesu172 te 2002. godine uspostavlja radne grupe na visokom nivou za

169 Guideline for Phare programme implementation in Candidate Countries for the period 2000-2006 in application of article 8 of Regulation 3906/89. 170 Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and ISPA Programmes, Commission Services Working Documents, DG for Enlargements and Regional Policy in association with DG BUDG 171 Dokumenat navodi četiri koraka. Prva tri predstavljaju odgovornost zemlje i sadrže: analizu nedostataka za potrebne institucije i nacionalne procedure, otklanjanje nedostataka i ocjenu podudarnosti. NAO dostavlja ovu aplikaciju zajedno s ocjenom o sistemu revizije, menadžmenta i kontrole EC-u. Četvri korak odnosi se na pripremu odluke o odobravanju EDIS-a od EC-a. Vidjeti Road map to EDIS for ISPA and Phare, European Commmission, 2001. 172 Report from the Commission: the Phare programme annual report 2001, COM(2003) 97 final, SEC (2003) 228, 03.03.2003.

73

uvođenje EDIS-a u svim zemljama, s ciljem nadgledanja i iniciranja napretka u

njegovom uvođenju.173 Na sastanku Evropskog vijeća 2002. u Kopenhagenu

zaključeni su pregovori sa svim zemljama, te su one dobile status pristupne države

(engl. acceding states). Donesena je i odluka o njihovom prijemu u punopravno

članstvo EU sa 1. majem 2004. Ugovori o članstvu, potpisani u aprilu 2003. u

Ateni, navode obavezu pristupnih zemalja da uspostave EDIS do datuma prijema u

članstvo. Krajem 2003. pristupne zemlje apliciraju za akreditiranje EDIS-a,

potvrđujući ispunjavanje potrebnih minimalnih kriterija i uslova.

Tabela 6 - Glavne etape razvoja programa Phare

Period Karakteristike Phare pomoći Događaji i prekretnice po

etapama

1989,07.

1989,09.

1989,12.

1989,12.

-G7 Samit u Parizu inicirao proces pomoći G24 zemljama CEE (Mađarska i Poljska)

-Pad Berlinskog zida

-Usvojena regulacija o programu Phare (Council regulation 3906/89).

-Odluka G24 o proširenju pomoći na Bugarsku, Čehoslovačku, DR Njemačku i Jugoslaviju

173 Report from the Commission: General Report on the Pre-Accession Assistance (PHARE; ISPA; SAPARD) in 2002, COM(2003) 844 final, SEC(2003) 1477, 5.1.2004.

74

1989

-199

2

Perio

d tra

nzic

ije: P

rogr

amira

nje

vođe

no p

otre

bam

a ze

mlje

«dem

and

driv

en p

rogr

amm

ing »

- potreba reagiranja na urgentne situacije

- potrebna fleksibilnost

- nedostatak kapaciteta za planiranje i potpunu pripremu projekta

- strani savjetnici, fokus na tehničku pomoć

- povećanje broja korisnika, povećanje različitosti potreba

- Zajednica pokreće inicijativu za potpisivanje Sporazuma o pridruživanju

75

1993

-199

7

Uvođe

nje

pret

pris

tupn

e st

rate

gije

:

Od

potre

ba tr

anzi

cije

ka

potre

bam

a pr

istu

pa

«dem

and

driv

en p

rogr

amm

ing»

- nedostatak koncentracije – disperzija fondova

- raste naglasak na integraciju u EZ

-Phare, glavni finansijski instrument pretpristupne strategije

-korisnici mogu do 25% sredstava trošiti na infrastrukturna ulaganja (ranije 15%)

-finansiranje regionalnih projekata (programi prekogranične saradnje između zemalja Phare i EU-a)

-predviđeno uvođenje srednjoročnog planiranja (srednjoročna finansijska strategija kao podrška strateškom finansiranju fondova)

-istančanije metodologije planiranja, omogućavanje decentralizacije

- svajanje srednjoročnog finansijkog okvira (petogodišnji budžet od 6,7 bil. ekija, što je povećanje od 7% u odnosu na ranije godišnje alokacije)

- priprema za projekte pristupno orijentirane

- Evropsko vijeće, Kopenhagen 1993, kriteriji za članstvo

-Evropsko vijeće, Essen, 1994, pretpristupna strategija

-Uputstvo za realizaciju decentraliziranog sistema, izdato 1994.

- Evropsko vijeće, Cannes, 1995., usvajanje Bjele knjige o jedinstvenom tržištu,

- Evropsko vijeće, Luxembourg, 1997., status kandidata, jačanje pretpristupne strategije (sporazumi o pridruživanju, evropsko partnerstvo kao instrument za definiranje prioriteta, pristupno partnerstvo, pretpristupna pomoć)

- Prijedlog EC «Agenda 2000», 1997., finansijski okvir za period 2000.-2006.

1989

-199

9

Pret

pris

tupn

a st

rate

gija

:

Prog

ram

iranj

vođ

eno

zaht

jevi

ma

pris

tupa

nja

- fundamentalne reforme, koncentracija rezultata i brža realizacija

- isključivo projekti vezani za pristup

- pristupna partnerstva i nacionalni programi za usvajanje acquisa su osnova za programiranje pomoći

-usmjeravane procedure ka postepenoj decentralizaciji upravljanja fondovima

- jačanje koordinacije u zemlji korisnici, tj. postepena dekoncentracija na delegacije EC

-uspostavljanje CFCU-a i NF-ova

-ukupan iznos predristupne pomoći za period 2000-2006. u okviru tri pretpristupna instrumenta: Phare, ISPA i SAPARD, 22 milijarde eura.

- uvođenje Novih orijentacija za Phare, 1998.

-izmjena Novih procedura u vezi sa uvođenjem dva pretpristupna instrumenta

-uredbe o uspostavi pretpristupnih instrumenta, ISPA i SAPARD

-Evropsko vijeće, Berlin, 1999., usvojilo „Agenda 2000“

76

2000

-200

4

Poro

dica

pre

tpris

tupn

ih

fond

ova

- Phare se orijentira na ekonomsku i socijalnu koheziju

- unapređenje programiranja

- korišćenje fondova ISPA I SAPARD

- EDIS visoki prioritet EC i zemalja u pripremi za korišćenje SF-ova i KF.

- izrada preliminarnih planova nacinalnog razvoja

- Evropsko Vijeće, Kopenhagen, 2002., status pristupnih država

- punopravno članstvo 1.5.2004.

Proces EDIS postao je ključni element u jačanju administrativnih kapaciteta za

upravljanje projektom. Nove zemlje članice prestaju koristiti fondove

predpristupne pomoći, a počinju da koriste pristupne fondove, tj. pomoć strukturnih

fondova i Kohezionog fonda.174

Alati za decentralizaciju programa Phare

Osnovni principi u realizaciji programa Phare

Osnovni principi u implementaciji programa Phare: koncentracija,

programiranje, partnerstvo i sufinansiranje projekata proizilaze iz Uredbe 3906/89.

Principi su u potpunosti na liniji strukturnih fondova.175 To, naravno, ne znači da je

Phare već 1989. definiran kao prethodnik tih fondova, ali je Phare bio predmet iste

finansijske uredbe, koja je postavila okvir za korištenje novca evropskih poreznika

u sve svrhe.176 EU osigurava katalitičko finansiranje samo ograničenom broju

174 Report from the Commission to the European parliament and The Council: General report on Pre-Accession Assistance (PHARE-ISPA-SAPARD) in 2003, COM(2005) 178 final, SEC(2005)558, 02.05.2005. 175 Vidjeti Council Regulation (EC) 1260/1999. 176 Vidjeti Financial Regulation of 21 December 1977 applicable to the general budget of the European Communities, (amanded by Council Regulation (EURATOM,ECSC,EEC) N 620/90 of 13 March 1990).

77

strateških ciljeva. Prema principu koncentracije, napori se koncentriraju na

određene oblasti s najvećim potencijalom za unapređenje primarnih ciljeva, te

zemlja koja aplicira za fondove mora biti u stanju odabrati svoje prioritete.

Programiranje programa Phare postavljeno je u višegodišnjem indikativnom planu.

Na osnovu tog plana i prioriteta AP i NPAA, Komisija donosi godišnje finansijske

odluke za potpisivanje finansijskog memoranduma sa svakom zemljom

partnerom.177 Phare programi i programi strukturnih fondova treba da budu

oblikovani i implementirani učešćem svih relevatnih učesnika centralne, regionalne

i lokalne vlasti, građanskih organizacija i poslovne zajednice, odnosno primjenom

principa partnerstva. Partnerstvo zahtijeva postojanje odgovarajućih

institucionalnih struktura i institucionaliziranog dijaloga između društvenih grupa.

Učesnici i struktura u implementaciji DIS-a

Primjenom DIS-a sve veća odgovornost prenosi se s centralne

administracije Bruxellesa, na institucije zemalja korisnica pomoći Phare. Proces je

realiziran postepeno i razlikovao se ne samo od zemlje do zemlje, nego i po

sektorima programa. Sam prijenos odgovornosti ipak je ograničen, jer EC, prema

Finansijskoj uredbi, ostaje krajnje odgovorna za korištenje fondova Phare i vrši

određene funkcije u ciklusu programa. EC razvija set standardnih procedura za DIS

koje treba da garantiraju potpunu transparentnost u dodjeli ugovora. EC je

odgovorna za alokaciju fondova namijenjenih programima u pojedinim zemljama i

krajnje je odgovorna za njihovo pravilno korištenje. Zbog toga se tokom različitih

faza programskog ciklusa zahtijeva da Komisija odobri predložene odluke zemlje

prije nego što se oni primijene.178 Određeni broj zadataka EC prenesen je na

177 Guidelines for Phare programme implementation in Candidate Countries, 2000-2006, 178 Odobrenje sadržaja tender dosjea, sastava Komiteta za evaluaciju, izvještaja o evaluaciji i potpisivanje ugovora šefa delegacije ne kao strane u ugovoru, nego s ciljem potvrde da će projekat biti finansiran iz fondova EU. Vidjeti The Enlargement Process and the three pre-accesion instruments: Phare, ISPA, Sapard, European Commission: DG Enlargement, February 2002. http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/publist.htm#legal.text

78

delegaciju Komisije u zemlji partneru. Komisija je obavezna da se stalno konsultira

sa zemljama članicama, te je Uredbom o Phare uspostavljen tzv. Komitet za nadzor

Phare (engl. Phare Managment Committee-PMC). Komisija je obavezna da izradi

godišnje izvještaje o Phare koje podnosi Vijeću, Parlamentu, kao i Ekonomskom i

socijalnom komitetu. Na kraju, Phare je također predmet nadzora Evropskog suda

za reviziju.

Zemlja partner ima dva ključna predstavnika: nacionalnog koordinatora (engl.

National Co-ordinator - NAC) i nacionalnog rukovodioca za budžet (engl.

National Authorising Officer-NAO). Odvajanje uloga NAC i NAO proističe iz

odvajanja tehničkih179 i administrativnih180 obaveza vlasti zemlje partnera, što

predstavlja jednu od ključnih reformi Phare, iniciranih 1997. godine.181 NAC je

glavni predstavnik svake zemlje partnera za EC-em te djeluje u svojstvu glavne

kontakt osobe, partnera za cjelokupnu strategiju, politiku i programiranje. Vlada

direktno postavlja NAC, i to iz reda ministra ili državnog sekretara. NAC djeluje

više kao politička figura i odgovoran je za koordinaciju programiranja (osiguranje

povezanosti procesa pristupanja i korišćenja finansijske pomoći Zajednice),

nadzora i evaluacije pomoći. NAC organizira pripremu indikativnih programa i

određenih finansijskih prijedloga, u saradnji s horizontalnim ministarstvima,

priprema njihovu elaboraciju i predstavljanje Komisiji. U oblasti nadzora NAC

osigurava ukupni nadzor i procjenu programa za zemlju, sarađujući s EC-om.

Nacionalni rukovodilac za budžet NAO predstavlja protutežu NAC-u u

179 Tehničke odgovornosti obuhvataju definisanje projekata i podprojekata kao i nadgledanje implementacije ugovora. Agencija nadležna za tehničke aspekte programa je ministartsvo ili druga nacionalna institucija. U mnogim slučajevima to je krajnji korisnik projekta. Agencija detaljno određuje vrste usluga, nabavki i radova za koje je moguće koristiti fondove, profil izvođača i nadzire isporuke ili ostvarivanje rezultata definisanih Phare ugovorom. 180 Administrativne odgovornosti obuhvataju izvođenje tendera, upravljanje fondovima Phare, računovodstvo, izvještavanje i čuvanje službenih izvještaja za svaki program. 181 Do 1998. obje vrste zadataka su dodijeljene jednoj te istoj organizaciji, nazvanoj Jedinica za upravljanje programom (PMU). Za svaki program ili čak sektor unutar programa bila je odgovorna jedna PMU.

79

finansijskom smislu. NAO je odgovoran za finansijski menadžment fondova

pomoći i osiguranje finansijskog protoka nacionalnog sufinansiranja. NAO imenuje

vlada i obično je državni sekretar u ministartsvu finansija, gdje je smješten i NF.

NAO je odgovoran za rad NF-a. Upravljanjem nad alociranim fondovima, NF

smanjuje paralelne strukture finansijskog menadžmenta i razvija koordinaciju

fondova u zemlji partneru, posebno u pogledu mjera sufinansiranja. NF ima

isključivu odgovornost za: finansijski menadžment svih programa, podnošenje

zahtjeva za fondove i njihovo primanje od EC-a, redistribuciju fondova prema

odgovarajućim IA-ovima ili korisnicima i finansijsko izvještavanje EC-a.

Agencije za implementaciju (IA) locirane su unutar ministarstava ili javne

administracije zemalja partnera. Odgovorne su za implementaciju projekata pod

autoritetom NAO i njihov broj je ograničen. Nastale su ukidanjem prijašnjih PMU,

odnosno njihovim prelaskom u IA, kao preteča administrativnih struktura u

implementaciji strukturnih fondova nakon pristupa EU. Na čelu IA nalazi se

rukovodilac odgovoran za program (PAO) i predlaže ga NAO, uz konsultacije s

NAC-om. PAO je odgovoran za finansijski menadžment programa koji

implementira IA, uključujući nadgledanje procedura tendera i ugovaranja, kao i

nadzor projekta. CFCU je nova IA i upravlja fondovima programa, koji su po

svojoj prirodi višesektorski.182 CFCU je nadležna za javnu nabavku i ugovaranje,

dok su ministarstva ili administracija, koja je direktni korisnik pomoći, odgovorni

za izbor projekata i njihov nadzor.183 CFCU je nadležna i za administriranje i

finansijski menadžment twinning operacija.

182 Npr. institucionalna izgradnja. 183 Guidelines for Phare programme implementation in Candidate Countries (2000-2006)

80

Shema 2 – Koordinacija programa Phare u Mađarskoj184

Secretariat for Assistance Co-ordinationJanos RAPCSAK (Secr. of State)

CFCUJudit RÓZSA

Institution Build. Programmes

National FundGergely FÖLDIÁK

Accounts Management

National Authorising OfficerPresident of State Treasury

Dr. Péter KIRÁLY

Inter-Ministerial Steering Committeefor Assistance Programmes

Min. without Portf.; Foreign Affairs, FinanceTreasury, Office of Prime Min. (observer)

NationalMonitoring CommitteeFor Phare, ISPA, SAPARD

National Co-ordinatorMinister without Portfolio

Dr. Imre BOROS

M in is t r ie sw ith t e c h n ic a l r e s p o n s .

( S P O + C F C U )

P M U sim p le m e n t in g 9 5 - 9 7 P h a r e

p r g r a m m e su n d e r g r a d u a l P h a s e o u t

I m p e le m n t in g A g e n c ie sIn v . p r o je c ts in S F - r e la te d

s e c to r s

F in a n c ia l F lo w s

T e c h n ic a l C o - o p e r .

Upravljanje programom Phare unutar programskog ciklusa

Pristup EC upravljanju programima pomoći, zasniva se na programskom ili

projektnom ciklusu kojim se određuju sve faze u provođenju programa ili

projekta.185 Programski/projektni ciklus Phare može se podijeliti na četiri glavne

184 Izvor: Heil, P.“PHARE in Hungary“. 2000. U Mađarskoj, za donošenje svih strateških odluka, NAC je podržan od Upravljačkog komiteta za koordinaciju pomoći, čije članove su delegirali Ministarstvo finansija i Ministarstva vanjskih poslova. Pri tome, Ministarstvo vanjskih poslova odgovorno je za osiguravanje bliske veze između procesa pristupanja i korišćenja Phare resursa, a Ministartsvo finansija za realizaciju projekata u vezi sa finansijama i nacionalnim budžetom. 185 EC je 1992. godine usvojila Upravljanje projektnim ciklusom (engl. Project Cycle Managment»-PMC), kao skup alata za izradu i upravljanje projektima, te se PMC naziva i integrisanim pristupom. PMC se zasniva na analitičkoj metodi logičkog okvira (engl. Logical Framework Approach) za pripremu i implementaciju projekata. Prvi priručnik o PMC-u izdat je 1993., ažuriran

81

faze: planiranje i programiranje, implementacija, nadzor i evaluacija, revizija i

zaključivanje programa.186

Planiranje i programiranje

Komisija i vlade zemalja Phare dogovaraju se na političkom i

administrativnom nivou o prioritetnim oblastima programa Phare i njihovom

budžetu. Svake godine dijalog o programiranju počinje određivanjem liste

prioritetnih sektora, koja se sačinjava na osnovu posljednjeg ažuriranog AP ili

NPAA. Nakon definiranja prioriteta, razmatraju se uslovi implementacije, npr.

Apsorpcioni kapaciteti različitih sektora i IA-ja. Na osnovu tih prioriteta,

ministarstva i nacionalne agencije pozivaju se da podnesu svoje prijedloge za

sektorske ili regionalne programe, s određenim ciljevima i mjerama. Standardni

idejni projekti baziraju se na logičkoj okvirnoj matrici.187 Odgovarajući eksperti ih

izrađuju nakon obavljenih konsultacija sa svim učesnicima u toj oblasti. Nakon

toga, zemlja vrši predizbor prijedloga.188 Slijedi detaljna diskusija o prijedlozima s

EC-om i određuje se konačna lista projekata. Na osnovu projektnih prijedloga,

priprema se prijedlog finansijskog memoranduma koji odobravaju zemlje članice

EU. Nakon odobravanja zemalja članica, EC donosi konačnu odluku o finansiranju

i slijedi potpisivanje finansijskog memoranduma između zemlje korisnice i EC-a.

2001. i 2004. godine. Vidjeti «Aid delivery methods, Project Cycle Management Guidelines», Volume 1, European Commission, EuropeAid cooperation Office, Development DG, March 2004. 186 DIS Manual, September 1998, Section B2, str.1. 187 Matrica predstavlja niz povezanih koncepata koji na operativan način opisuju najvažnije aspekte projekta, dajući mogućnost provjere da li je projekat dobro planiran i olakšava njegovo praćenje i evaluaciju projekta. Matrica ima tri osnovne karakteristike: ciljno orijentirana - koncentriše se na očekivane rezultate projekta i njihovu međusobnu relaciju; orijentirana ka ciljanim grupama - pristup projektu iz ugla problema i interesa različitih učesnika; učesnički pristup - planiranje zajedno vrše predstavnici odgovarajućih grupa i organizacija. 188 U Mađarskoj su to radili članovi Međuministarskog komiteta za upravljanje programima pomoći, NAC, ministar vanjskih poslova, ministar finansija i trezora i posmatrač iz kabineta premijera.

82

Proces od prve diskusije o programskom okviru, tj. o godišnjim prioritetima, pa do

potpisivanja finansijskog memoranduma obično traje godinu dana.

Shema 3 - Programski (projektni) ciklus programa Phare189

P L A N N IN G , P R O G R A M M IN GP ro ject p lan s , p re p a ra to ry s tu d ie s

F in a n c in g M e m o rand u m

IM P L E M E N T A T IO Ng ra n t sc h em e s, p rocu re m e n ts

(T o R s , ten d ers, ev a lu a tio n s ,co n tra c t s, p a y m e n ts )

M O N IT O R IN G , A S S E S S M E N T S M id -T er m E V A L . a n d A U D IT S

C h e ck p h y s ica l p ro g ress , a tta in m en t of p re -d e fin ed o bje tiv es , k e ep in g t im e ta ble s

fin an cia l au d it po ss ib le a t a ny tim e

E x -p ost A U D IT S , A S E S S M E N T Sfin a n cia l au d its , v a lu e for

m o n e y au d itsle sso n s fo r su b sequ e n t

p ro g ram m e s

P ro jec t sta rtsP ro jec t en d s

re g u la r c h ec ks

co rrec tive a c tio n

Implementacija

Implementacija programa prvenstveno podrazumijeva odgovornost zemlje

partnera, uz ex ante odobrenja EC-a, odnosno Delegacije. Nakon potpisivanja

finansijskog memoranduma, ministarstva podnose prijedloge projektnih zadataka

(engl. Terms of Reference) ili tehničke specifikacije koje mora odobriti EC, prije

pokretanja tender procedure. Tender procedura i dodjela ugovora vanjskim

firmama ili pojedinim ekspertima vrši se na osnovu procedura koje određuje EC za

decentralizirani sistem implementacije. Procedure se određuju na osnovu prirode i

189 Izvor: Heil, P.“PHARE in Hungary“. 2000.

83

finansijskih vrijednosti ovih zadataka. Proces ugovaranja i isplata je u odgovornosti

određenih IA-a. Transfer fondova prenesen je na Nacionalni fond.190 Isplate se vrše

nakon određenih procjena, na osnovu redovnih izvještaja ugovarača, te su stalni

nadzor i evaluacija projekata od velike važnosti.

Nadzor i evaluacija

Nadzor i evaluaciju vrše i zemlje partneri i donator. Njihovi osnovni

principi, zasnivaju se na otvorenosti i transparentnosti planiranih ciljeva, rezultata,

aktivnosti i sredstava projekata. Unutrašnji, dnevni nadzor odnosi se na vlastiti

nadzor Agencije za implementaciju, s ciljem stalne kontrole napretka i efektivnosti

projekta i osiguranja mogućih mjera korekcije. Ex ante evaluacija je dio procesa

planiranja i odnosi se na procjenu projektnog plana prije implementacije projekata.

Glavni cilj je provjera da li su ulazna sredstva, ciljevi i aranžmani za

implementaciju međusobno usklađeni, a očekivani rezultati projekta dovoljni za

postizanje ciljeva projekta. Osim ex ante vrši se i srednjoročna i ex post evaluacija.

Evaluacija se fokusira na detaljnu procjenu (ne)dostignuća kako bi se definirale

naučene lekcije, radi dizajniranja budućih programa. Osim nadzora i evaluacije,

programi Phare mogu biti predmet vanjske finansijske revizije EC-a i Evropskog

suda revizije. Također, vlasti zemlje organiziraju vanjsku reviziju.191 Nakon

završetka programa, EC organizira provođenje revizije, čiji izvještaj služi kao

osnova za zatvaranje programa.

190 Npr. NF je u Mađarskoj dio nacionalnog trezora. Od 1998. svi Phare fondovi uključeni su u godišnji budžet Vlade i podliježu uspostavljenim unutrašnjim i vanjskim finansijskim kontrolama, kako je definirano mađarskim Zakonom o javnim finansijama i Vladinim Dekretom o sistemu finansiranja programa trezora. 191 Npr. u Mađarskoj - Vladin ured za kontrolu, Sud revizije ili sudski pomoćnici, mogu u bilo koje vrijeme ispitati rad agencija za implementaciju.

84

Značaj programa Phare u pripremi za korištenje strukturnih fondova

U procesu pristupanja projekti Phare imali su veliki značaj, što pokazuje i

više nego trostruko povećanje godišnje odobrenih sredstava za korištenje u periodu

od 13 godina.192 Phare je posebno značajan za pripremu korištenja strukturnih

fondova. Projekti unutar integriranih regionalnih mjera imali su zadatak da razviju

institucionalne strukture i ljudske resurse neophodne za regionalne razvojne

politike, slične onima koje podržavaju fondovi Zajednice za regionalni razvoj i

socijalni fondovi.193 Također, projekti u oblasti infrastrukture, okoliša i

poljoprivrede pomagali su razvoju sektorskih politika i institucionalne izgradnje

kao dio pripreme zemalja za pristup. U oblasti javnih finansija podržavan je

funkcionalni sistem javnih finansija potreban za sve druge sektore. Osnovno

područje koncentracije, unutar novih orijentacija programa Phare, odnosilo se na

relevantnost politike i upravljanje budućim transferom razvojnih računa, kontrolu

projekata koje finansira država, npr. finansijka revizija.194 Kako je jedan od ciljeva

Phare bio organiziranje dobro obučenih državnih službenika, sposobnih za efikasno

upravljanje procesom pristupa i kasnije za rad u institucijama EU, uspostavljen je

poseban sektor programa, koji se odnosio na pomoć javnoj administraciju u oblasti

evropskih integracija. Osigurana je tehnička pomoć i nabavka opreme nacionalnim

autoritetima relevantnim za upravljanje pomoći, čak i za finansiranje u početnom

periodu jednog dijela plaća za zaposlene u CFCU i NF. Postojale su brojne

inicijative kao DIS trening programi namijenjeni svim agencijama za

implementaciju. Phare je podržavao osiguranje kvalificiranog osoblja,

profesionalno dizajnirane unutrašnje strukture NF i CFCU, IT sistem praćenja i

sistem računovodstva za upravljanje projektima. Program Phare putem svojih

192 Fond Phare u 1990. je iznosio 475,3 miliona eura, a u 2002. - 1 695,1 miliona eura. U periodu 1990-2003. ukupni fond Phare za ove zemlje iznosio je 13 milijardi eura. 193 Za detaljniju analizu vidjeti Heil, P. 2000, str. 43-50. 194 Ibid, str. 53-60, i 62-64.

85

projekata tehničke pomoći i projekata twinninga pomogao je i stvaranje struktura

za programe ISPA i SAPARD. Phare je, po svojim ciljevima, sektorima pomoći i

načinu implementacije, poslužio kao most za prelazak na korištenje strukturnih

fondova.

Shema 1 - Predpristupni fondovi EU za zemlje centralne i istočne Evrope, 2000.-2006., prema

zaključcima Evropskog vijeća, Berlin 1999. , Predpristupna strategija195

P H A R E

I S P A

S A P A R D

E R D FE S F

C o h e s i o n F u n d

E A G G F / F I F G

1 , 5 6

1 , 0 4

0 , 5 2

€ 2 1 , 8 b n € 4 5 , 8 9 b n

4.2 U predvorju EU: PHARE - ISPA – SAPARD

Nakon prijedloga EC196 o jačanju ekonomske i socijalne kohezije u

zemljama kandidatima, uspostavlja se porodica predpristupnih fondova Phare-

ISPA-SAPARD. Uredba Vijeća o koordinaciji predpristupnih instrumenata

određuje granice pomoći za ove instrumente.197 Pomoć Phare, odnosi se na mjere

za usvajanje acquisa u pogledu unapređenja administrativnih kapaciteta i podrške

potrebnim ulaganjima, uključujući i elemente ekonomske i socijalne kohezije.198

ISPA finansira velike infrastrukturne projekte u oblasti zaštite okoliša i transporta,

195 Izvor: Heil, P.“PHARE in Hungary“, Budapest, 2000. 196 Agenda 2000 197 Council Regulation (EC) No 1266/1999. 198 Komponenta ekonomske i socijalne kohezije odnosi se na podršku projektima sličnim projektima unutar ERDF-a i ESF-a, dok je program prekogranične saradnje (CBC) ogledalo programa Zajednice INTTEREG III.

86

te predstavlja preteču Kohezionog fonda. SAPARD predstavlja predpristupnu

pomoć namijenjenu poljoprivredi i ruralnom razvoju. Radi osiguranja granica

između navedenih instrumenata, uspostavljaju se mehanizmi koordinacije. Komitet

za upravljanje programom Phare (engl. Phare Management Committee-PManC),

pomaže EC-u u koordinaciji tih instrumenata, dok je na nivou svake zemlje

partnera, prema uslovima decentralizacije, potrebno jačati međuministarsku

koordinaciju. Ova je koordinacija preduslov zemljama za uspješno upravljanje

strukturnim fondovima. Sva tri instrumenta programirana su na osnovu pristupnog

partnersva (AP) za datu zemlju i NPAA. SAPARD djeluje na osnovu višegodišnjeg

programa za period 2000.-2006., dok ISPA i PHARE na osnovu godišnjeg

programa. Za ISPA-u je potrebno usvojiti nacionalnu strategiju za okoliš i

transport199, a za SAPARD nacionalni plan ruralnog razvoja.200 Procedure

donošenja odluka potrebnih za osiguravanje fondova su različite za sva tri

instrumenta i predstavljene su u Tabeli broj 7.

Specifičnosti struktura u implementaciji prdtpristupnih fondova

Strukture upravljanja predpristupnim instrumentima dio su ukupne

institucionalne izgradnje zemalja partnera u procesu evropskih integracija.201 Cilj

izgradnje ove strukture je izgradnja administrativnih kapaciteta za apsorpciju

Kohezionog i strukturnih fondova nakon prijema u članstvo.

Tabela 7 - Procedure donošenja odluka za osiguravanje predristupnih fondova202

br. Phare ISPA SAPARD 1. Okvirni ugovor

potpisan između EC i Postojeći okvirni ugovor za Phare proširen i za ISPA-u

Zemlja podnosi prijedlog razvojnog ruralnog plana za

199Vidjeti član 1. Council Regulation (EC) No 1267/1999. 200 Vidjeti član 4. Council Regulation (EC) No 1268/1999. 201 Vidjeti Bađun, Marijana. “Governance i javna uprava u kontekstu pridruživanja Hrvatske Europskoj uniji” i Boromis, Ana-Marija. “Spremnost javne uprave za priključenje Europskoj uniji”. 202 Izvor: Report from the Commission: General Report on Pre-Accession Assistance (PHARE-ISPA-SAPARD) in 2002, COM(2003) 844 final, Brussels, 5.1.2004.

87

pojedinačne zemlje važi za period od sedam godina

2000.-2006. EC-u prije kraja 1999.

2. Godišnje programiranje na osnovu prioriteta definiranih u redovnim izvještajima i pristupnom partnerstvu

Nacionalne ISPA strategije za transport i okoliš pripremila zemlja, međuservisna konsultacija u EC-u i strategije odobrava EC (ažurira se po potrebi)

Međuservisna konsultacija i konsultacija sa svakom zemljom

3. Zemlja kandidat izrađuje nacrt programa i idejne projekte i dostavlja ih EC-u radi komentara i konačne odluke

Zemlja vrši identifikaciju i pripremu projekata

Sporazum sa zemljom o planu

4. Finansijski prijedlog za godišnji nacionalni program priprema DG Enlargement, međuservisna konsultacija u EC-u i prezentacija PManC-u radi mišljenja

Ocjena i prihvatanje standardne forme projektne aplikacije (provjera da li su svi dokumenti uključeni)

Konačne međuservisne konsultacije u EC-u

5. Odluka Komisije Finansijske prijedloge za svaki projekat priprema DG Regional Policy, međuservisne konsultacije i predstavljanje prijedloga ISPA ManC-u radi mišljenja

STAR ManC podnosi plan i mišljenje

6 Osiguravanje fondova Odluka EC za svaki projekat EC usvaja program za poljoprivredu i ruralni razvoj

7. Potpisivanje godišnjeg finansijskog memoranduma između EC i zemlje

Osiguravanje fondova (jedan projekat može dobiti sredstva iz različitih godina, npr. 2000. i 2001. ISPA programi)

Odluka Komisije o odobrenju potpisivanja višegodišnjeg finansijskog sporazuma i godišnjeg finansijskog sporazuma

8. Prvi prijenos novca (avans od 20%)

Potpisivanje finansijskog memoranduma za svaki projekat

Potpisivanje ovih sporazuma

9. Prvi prijenos novca (10%) Osiguravanje godišnjeg odvajanja za SAPARD

10. Drugi transfer novca (10%) kada je potpisan ugovor o izvođenju radova (za investicione projekte) i prema određenim uslovima iz finansijskog memoranduma

Zaključenje višegodišnjeg finansijijskog sporazuma i godišnjeg finansijskog sporazuma

11. Međuisplate za naknadu stvarnih isplata ugovaraču na terenu, prema uslovima određenim u finansijskom memorandumu

Odluka EC o dodjeli upravljanja pomoći IA-u

Konačna isplata nakon ispunjavanja uslova iz finansijskog memoranduma

Prva isplata zemlji (maksimalno 49% od prve godišnje alokacije)

Naknada za nastale troškove

88

Stukture upravljanja pojedinim pretpristupnim instrumentima imaju svoje

specifičnosti. DIS je osnova implementiranja Phare i ISPA, što znači da EC

provjerava dokumente za nabavku i ugovaranje u okviru ex ante kontrole, tj. EC

odobrava dokumente prije pokretanja tendera i potpisivanja ugovora. SAPARD

ima druge zahtjeve u skladu s realizacijom njegovih ciljeva, kao što je

implementacija mnogobrojnih manjih projekata u ruralnim područjima zemlje203 i

stvaranje strukture koja je sposobna za primjenu acquis-a, odmah nakon

pristupanja EU. Za razliku od programa Phare i ISPA, SAPARD se od početka

implementira u sistemu potpune decentralizacije, tj. EDIS-u. EC dodjeluje

upravljanje nad fondovima SAPARD Agenciji za implementaciju u zemlji

partneru, primjenjujući ex post kontrolu.204 Takvo delegiranje odgovornosti zemlji

partneru zahtijeva i uspostavljanje odgovarajućih sistema menadžmenta i kontrola

na nacionalnom nivou, a odobrava ih NAO. Nacionalni fond odgovoran je NAO-u,

uspostavlja se unutar Ministarstvu finansija svake zemlje i upravlja fondovima sva

tri predpristupna instrumenta. Konkretna implementacija projekata Phare i ISPA

vrši se putem Agencija za implementaciju (CFCU, ali i mogućih sektorskih

agencija za ISPA-u, za sektor transporta i za sektor okoliša). NAC može

koordinirati i projekte Phare i projekte ISPA, ili se može imenovati poseban

koordinator za ISPA-u (engl. National ISPA Coordinator –NIC).

203 Od najvećeg broja zemalja očekuje se podnošenje hiljada ili čak desetina hiljada projekata, te je za Komisiju nemoguće vršenje ex ante kontrole. Vidjeti The enlargement proces and three pre-accession instruments: Phare, ISPA, SAPARD, 2002. 204 Čl. 12 Council Regulation No 1266/1999 daje pravni osnov da se EC “odrekne ex ante odobrenja”.

89

Shema 4 - Institucionalni okvir za program ISPA u Litvaniji205

205 Izvor: ISPA in Lithuania, 2000-2004. Ministry of the Republic of Lithuania, TA project No 2001/CE/16/P/AT/002 Support for the organisation of Monitoring Committees.

Državni ured za reviziju

Jedinica za unutrašnju reviziju unutar Ministarstva finansija

Ministarstvo finansija Nacionalni ISPA koordinator (NIC) Autorizovani državni službenik Ministar finansija Sekretar Ministarstva finansija

Ministarstva Ministarstvo komunikacija i

transporta

Ministarstvi okoliša

Agencije za implementaciju

Ovlašteni službenici u okviru sektora

Finalni korisnici

Direkcija za investicije u oblasti transporta

Agencija za upravljanje okolišnim

projektima

Direktor Direkcije za investicije u oblasti

transporta

Direktor Agencije za upravljanje okolišnim projektima

Litvanska željeznica

Općine Litvanska administracija

Općine, Regionalni centri za upravljanje otpadom, vodovodna preduzeća

90

Tabela 8 – Programski ciklus ISPA 206

r.b. ŠTA KO OBJAŠNJENJE

P R O G R A M I R A N J E

1. Okvirni ugovor 2000-2007. Mem. o razumijevanju

EC i zemlja (NIC-Nacionalni ISPA koordinator ili NAO)

Uključuje mjere za finansijski sporazum između NAO i SAO (rukovodilac sektora za upravljanje kao šef IA za projekte ISPA).

2. Nacionalne ISPA strategije

Autoriteti zemlje, NIC dostavlja EC-u

Na osnovu AP, NPAA, NDP, i drugih relevantnih dokumenata, izrada strategije po sektorima ISPA-e.

3. Identifikacija projekata

Nadležni autoriteti u zemlji sa SAO

Diskusija o konceptu prije pripreme neophodnih studija izvodljivosti i procjene uticaja na okoliš

P R I P R E M A P R O J E K A T A

4. Projektna aplikacija

U ime zemlje podnosi NIC

Standardna forma i dopunski dokumenti, studija izvodljivosti, mapa, crteži, analiza učinka, finans. analiza, uticaj na okoliš.

a) Ocjena EC Međuservisne konsultacije

EC prihvata prijedlog projekta za ocjenu. Izrada prijedloga finansijskog memoranduma s aneksima, uz konsultiranje zemlje

b) Mišljenje ISPA menadžm. komitet Zemlje članice daju mišljenje o ocjeni projekta

5.

d) Odluka EC Osiguravanje posebnih fondova

6. Finan. memor.

EC i NAO ili NIC Potpisivanje finansijskog memor. je početak implementacije

I M P L E M E N T A C I J A

EC provjerila usaglašenost procedura i sistema sa čl. 9. i Aneks. A3 CR1267/99

7. Prva isplata- EC ka NF-u Nakon potpisivanja FM, na zahtjev NAO, EC

206 Izvor za tabelu i shemu: ISPA Manual Working document, European Commission: DG REGIO, April 2002.

91

avans isplaćuje 10% kontribucije iz fonda ISPA

8. Priprema tendera

SAO, IA, korisnici Aktivnost koordinira NIC

9. Provjera Odobrenje EC (do EDISa) Ex ante kontrola tender dosjea, procedura i dodjele ugovora

10 Ugovaranje SAO, IA, korisnik

11 Drugi avans i međuisplate

EC ka NF Po zahtjevu NAO nakon potpisivanja ugovora, uz dostavu potrebnih dokumenata

12 Nadzor Komiteti za nadzor (MC), EC, EU sud za reviziju

NIC predsjedava ISPAMC i podnosi redovne izvještaje o napretku, ad hoc posjete terenu

13. Konačni izvještaj

NIC uz mišljenje MC Predstavljen MC na odobrenje

14. Konačna isplata

EC ka NF Na osnovu konsolid. Dokumenata, nakon dovršenja projekta

E X P O S T E V A L U A C I J A

15. Ex-post evaluac.

EC i NIC Nakon dovršenja projekta, EC podnosi rezultate ISPA ManC.

Pravila programa SAPARD zahtijevaju osnivanje posebne SAPARD Agencije za

implementaciju207. SAPARD agencija obično se osniva pri Ministartsvu

poljoprivrede ili je uspostavljena kao posebna agencija pod nadzorom Ministarstva.

Agencija obavlja dvije ključne funkcije - implementaciju i isplate. Sastoji se od dva

posebna odjela. Odjel za implementaciju registrira i provjerava dobivene aplikacije

za projekte, vrši njihov izbor i nadziranje napretka. Odjel za isplate je odgovoran za

sve finansijske procedure, uključujući provjeru zahtjeva za isplatu i ovjeru

207 Vidjeti Aneks A – Agencije za implementaciju za pretpristupne fondove, Izvor: Annexes to General Report on pre-Accession Assistance (PHARE-ISPA-SAPARD) in 2003. COM (2005)178final, SEC(2005)558, Brussels2.5.2005.

92

isplata208. SAPARD agencija ima izuzetno obiman i zahtjevan posao (provjera

kvaliteta podnesenih dokumenata i sadržaja, registrira aplikante, unosi podatke u

određene baze podataka, vrši provjere na licu mjesta, vrši isplate). Ovi zadaci

uzrokovali su povećavanje broja osoblja u SAPARD agencijama u zemljama

kandidatima.209

Shema 6 – Upravljanje fondovima SAPARD210 - Institucionalni okvir

208 U Litvaniji se broj zaposlenih do 2004. godine povećao na 500. Vidjeti Sapard: Special Pre-Accession Assistance for Agriculture and Rural development, European commission: DG Agriculture, December 2000. 209 Agriculture of Lithuania 2004, Ministry of Agriculture of the Republic of Lithuania 210 Izvor: SAPARD: Special pre-accession accession assistance for agriculture and rural develpment, European Commissio, DG Agriculture, http://europe.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/back/slides_en.pdf

93

94

Shema 7 – Upravljenje fondovima SAPARD – Implementacija programa211

Procedure javnih nabavki pri korištenju fondova Zajednice za treće zemlje nisu

određene zakonskim pravilima samih zemalja korisnika, kao što je slučaj u

korištenju strukturnih fondova. Ove procedure postepeno su razvijane u uputstvima

koja je izdavala EC. Tako je za program Phare prvo usvojeno Uputstvo DIS.212

Iako ono sadrži detaljne instrukcije za shematske planove institucionalnih struktura

potrebnih zemljama korisnicima pomoći, s opisom procedura koje treba slijediti u

programiranju i implementaciji pomoći, Upustvo o DIS-u predstavlja i propis o

javnoj nabavci za zemlje. Ove zemlje troše novac evropskih poreznika, te je

211 Izvor: SAPARD: Special pre-accession accession assistance for agriculture and rural develpment, European Commissio, DR Agriculture, http://europe.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/back/slides_en.pdf 212 Dis Manuel iz 1994. ažuriran je 1998. DIS Manual, 1998, Chapter F.

95

program predmet iste finansijske uredbe kao i bilo koje drugo zaglavlje budžeta

Zajednice. Zajednica u ovim zemljama stvara usklađenu strukturu i metode koje joj

omogućavaju uspostavu DIS-a i kasnije EDIS-a. Uniformni set pravila za cijelu

regiju pomaže EC-u da koordinira, određuje i nadgleda programe pomoći i

istovremeno štiti trošenje finansijskih sredstava Zajednice od nedostataka i

neregularnosti javnih finansijskih sistema u zemljama korisnicima. U skladu s

napretkom zemalja u procesu pristupanja koje povlači i prilagođavanje programa

pomoći, mijenjaju se i procedure javne nabavke.

U januaru 2001. usvojen je Praktični vodič za Phare, ISPA i SAPARD koji je

zamijenio sekciju F (nabavke) iz Upustva o DIS-u.213 Glavne karakteristike vodiča

su: kriteriji jednakosti, povećanje transparentnosti, pojednostavljenje i

harmonizacija, te više prava za kompanije koje učestvuju u tenderu.214

Nadzor i evaluacija

U skladu sa zahtjevima nadzora i evaluacije, svaka zemlja uspostavlja

nacionalni Komitet za nadzor programa Phare (engl. Joint Monitoring Committe-

JMC). Komitetom predsjedava NAC, a njegovi članovi su NAO i predstavnici EC-

a. JMC predlaže određene mjere za unapređenje menadžmenta programa i moguće

novo lociranje fondova, na osnovu izvještaja sektorskih podkomiteta za monitoring

(engl. Sectoral Monitoring Subcommittees–SMC). Phare je predmet ex ante,

međuevaluacije i ex post evaluacije.215 Izvještaji ex ante evaluacije rezultat su

strateškog planiranja, povećanja resursa za izradu projekata i sistematičnije

kontrole kvaliteta. Međuevaluacioni i sveobuhvatni ex post evaluacioni izvještaji

pokazuju odnos projekata prema prioritetima AP-a. Svaka zemlja uspostavlja i

213 Vodič Evropske komisije dalje je mijenjan, pa je posljednja verzija usvojena u maju 2004. pod nazivom „Guide on Grants and Public Procurement Under Pre-Accession Instruments“ 214 Više o tome vidjeti u «The enlargement process and the three pre-accession instruments: Phare, ISPA, SAPARD», 2002, str. 20-21. 215 Report from Commmission Phare- ISPA- SAPARD, COM (2003) 844 final.

96

ISPA komitet za nadzor. Komitetom predsjedava NIC, a članovi su predstavnici

EC, predstavnici odgovarajućih ministarstava, NAO, SAO, predstavnici korisnika i

međunarodnih finansijskih institucija. Komitet obavlja sljedeće poslove: nadgleda

cjelokupnu implementaciju projekata ISPA; nadgleda implementaciju svakog

projekta, koristeći finansijske i tehničke indikatore; ocjenjuje izvještaje o napretku;

odobrava godišnje izvještaje i predlaže određena prilagođavanja, u smislu finansija

i postavljenih uslova za projekte. Također, svaka zemlja uspostavlja i SAPARD

komitet za nadzor. Komisija usko sarađuje sa zemljama partnerima, osiguravajući

treninge za tehnike nadzora. Za srednjoročnu evaluaciju programa SAPARD

Komisija je pripremila uputstvo o njenim organizacionim i metodološkim

aspektima.216 Za korištenje pretpristupnih instrumenata sama zemlja organizira

kontrole i revizije, koje imaju važnu ulogu u razvoju institucija i metodologija za

nadgledanje budućih strukturnih fondova.

4.3 Iskustva zemalja kandidata

Komisija je često kritizirala rad državne administracije zemalja kandidata

zbog nepostojanja motiviranih i dobro obučenih službenika sposobnih da rade

prema novim standardima u susretu sa izazovima evropskih integracija.217 Na

početku primjene programa Phare, veći broj poljskih i mađarskih projekata odbijen

je zbog loše pripremljenosti. Primijećen je nedostatak kvalitetnog menadžment

osoblja koje govori engleski i koje nema odgovarajuće menadžment kvalifikacije. S

druge strane, metodologija za program Phare mijenjala se postajući sve zahtjevnija.

Nivo zahtijevanih detalja u projektnim planovima povećao se, kao i količina

pozadinskog rada. Osobe koje su posjedovale potrebne vještine iz oblasti

programiranja, implementacije, evaluacije i nadzora, općenito iz oblasti

216 Gudelines for the mid-term evaluation or rural development programmes supported by SAPARD, http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm 217 Heil, Peter. 2000, str. 143-48. i 173-182.

97

operativnog i finansijskog menadžmenta i kontrole, napuštale su javnu

administraciju zbog mogućnosti bolje zarade, na mjestu nezavisnih konsultanata.

Iznos pomoći i broj programa od 1990. godine povećao se nekoliko puta. Ljudski

resuri bili su od presudnog značaja za izradu dobrih projektnih planova, njihovu

imlementaciju u određenim rokovima i prema procedurama EC-a. Posebno težak

zadatak bilo je pronalaženje srednjeg puta između tehničke spremnosti projekta i

njegovog političkog značaja.

Osim ljudskih resursa, neophodan je i odgovarajući zakonski okvir zemlje koji

regulira korištenje pomoći, npr. oblast javne nabavke, zakoni o porezima, pravila

budžeta, odluke o uspostavljanju i ulozi potrebnih organa, o imenovanju određenih

autoriteta, procedure o programiranju i implementaciji pomoći. Odsustvo

adekvatnog sistema informiranja i praćenja procesa upravljanja pogramima

dovodilo je u pitanje dinamiku i efikasnost koordinacije pomoći. Osiguravanje

efikasne koordinacije između ministarstava, jedan je od najtežih zadataka za javnu

administraciju. Ministarstva su se češće borila za dobivanje moći nego za razvijanje

uzajamno korisne saradnje. Programi pomoći EU zahtijevali su formuliranje

posebnih politika s dugoročnim strateškim planiranjem. Odsustvo usklađenih

ekonomskih sektorskih strategija također je predstavljalo prepreku za razvijanje

koherentne pomoći, pogotovo u slučaju programa, koji se kreiraju na dostignućima

starih. Zahtjevi za razvijanje «kultura» analiziranja, planiranja, nadgledanja i

praćenja, kontrole, evaluacije, razmjene informacija, saradnje, koordinacije i

stalnog usavršavanja i obuke bili su sve očitiji. Institucionalni sistem zemalja

mijenjan je nekoliko puta, a programi pomoći EU dobivali su sve više pažnje na

najvišem nivou vlasti, što je značajno poboljšavalo uslove za njihovo korištenje.218

218 Tako je Mađarska krajem 1997. godine uvođenjem Novih orijentacija osnovala Sekretarijat za koordinaciju pomoći unutar Ureda premijera, a zamjenik državnog sekretara je, kao jedinu obavezu, dobio poziciju NAC-a. Vlada je naredne godine ovoj funkciji dala još veću važnost, kada je NAC unaprijeđen u rang ministra bez portfelja.

98

Pokazalo se da je adekvatan institucionalni sistem,219 s jasnim međusobnim

odnosima, dobrom saradnjom i dovoljnim brojem osposobljenog osoblja, osnova za

ostvarivanje dobrih rezultata pomoći EU. Ova iskustva su dobrodošla zemljama

kao što je Bosna i Hercegovina na njihovom putu približavanja EU.

219 Evans, A.“Regional Development and Co-ordination of Structural Instruments” in Ott, Andre. and Inglis, Kirstyn, 2002, str. 1039-1041.

99

5. ODNOS BOSNE I HERCEGOVINE PREMA PROGRAMIMA

POMOĆI EUROPSKOJ UNIJI

Strateško opredjeljenje Bosne i Hercegovine je put ka evropskim

integracijama, s krajnjim ciljem - punopravno članstvo u EU.220 Članstvo u EU nije

samo jednostrana odluka zemlje nego i spremnost EU za proširenje. Vijeće EU, na

prijedlog Komisije, u maju 1999. godine donosi odluku o pokretanju Procesa

stabilizacije i pridruživanja (engl. Stabilisation and Association Process-SAP).

Time EU uspostavlja novu strategiju za zemlje zapadnog Balkana221, pri čemu je

akcenat na riječi stabilizacija, a dugoročni cilj je pridruživanje zemalja u EU.222 U

tom periodu, EU duboko gazi u svoj peti krug proširenja, najveći u njenoj historiji.

Dok se realiziraju mjere novih orijentacija u programu Phare, prilagođavaju

procedure za uvođenje dva nova predpristupna instrumenta i usvaja «Agenda

2000», istovremeno se otvara mogućnost za šesti krug proširenja, proširenje na

zemlje Zapadnog Balkana.

Bosna i Hercegovina u okviru SAP-a mora iskazati vlastitu sposobnost za

provođenje potrebnih reformi, tj. preuzeti odgovornost nad realizacijom reformi

političke i ekonomske stabilizacije i zahtjeva koji proističu iz Kopenhagenških

kriterija. EU je podržala ispunjavanje tih obaveza kreiranjem posebnog programa

pomoći, kao jednog od tri moćna elementa SAP-a. Radi se o posebnom

instrumentu tehničko-finansijske pomoći namijenjenom za realizaciju ciljeva SAP-

a, poznatom pod nazivom CARDS.223 S obzirom na izraženu perspektivu članstva

220 U martu 1999. Vijeće ministara BiH donijelo je Odluku o pokretanju inicijative za pristupanje BiH u EU. Vidjeti Službeni list BiH 3/1999, 20. mart 1999. Nakon toga Parlamentarna skupština BiH potvrđuje opredijeljenost za evropske integracije, usvajajući Rezoluciju o evropskim integracijama i Paktu stabilnosti. Vidjeti Službeni list BiH 12/1999, 8 avgust 1999. 221 Albanija, BiH, Hrvatska, Makedonija i Srbija i Crna Gora. 222 Zekerijah Smajić, «Evropska unija za svakoga». Sarajevo: Eurocontact, 2005, str. 104. 223 Community assistance for reconstruction, development and Stabilisation., Councul Regualtion (EC) No 2666/2000 of 5 December 2000. OJ L 038 08/02/2001 P. 0051-0051.

100

koju nudi SAP, EC pokreće dva važna pitanja vezana za odnos BiH prema

međunarodnoj pomoći općenito i odnos BiH posebno prema pomoći EU. Prvo

pitanje, odnos BiH prema međunarodnoj pomoći, u vezi je s efikasnim korištenjem

svih raspoloživih resursa institucija BiH u provođenju potrebnih reformi,

izbjegavanju preklapanja, odnosno stvaranju efekata komplementarnosti i sinergije.

Ovo pitanje je posebno važno ako se ima na umu jačina međunarodne zajednice u

BiH i djelovanje velikog broja međunarodnih organizacija s jedne strane, i slabost

institucija BiH, njihovih mehanizama koordinacije i saradnje, s druge strane.

Umjesto aktivnog učešća u kreiranju i realizaciji pomoći, odnosno preuzimanju

koncepta vlasništva nad projektima, Bosna i Hercegovina ima ulogu «pacijenta»

koji od «doktora» dobiva propisane terapije, tj. od međunarodne zajednice.224 Da bi

ocijenila spremnost Bosne i Hercegovine za početak pregovora o Sporazumu o

stabilizaciji i pridruživanju, EU, između ostalog, postavlja posebno pitanje –

«Kakav je napredak ostvaren u unapređenju kapaciteta koordinacije međunarodne

pomoći u BiH?»225 Pitanje koordinacije međunarodne pomoći u Bosni i

Hercegovini, nije do sada riješeno. U toku su razgovori između raznih vladinih

struktura BiH i između njih i međunarodnih organizacija, vođene s ciljem izrade

prijedloga za uspostavu bh. sistema koordinacije međunarodne pomoći.226 U okviru

tih razgovora, koordinacija i upravljanje pomoći EU, ima svoje određeno mjesto,

uslovljeno samim zahtjevima integracija.

224 Papić, Ž. «Opća situacija u BiH i politika međunarodne podrške» i Bojičić-Dželilović,V. « Politike međunarodne pomoći pregled najvažnijih pitanja» u Bojičić-Dželilović,Vesna...(et al). «Međunarodne politike podrške zemljama jugoistočne Evrope: Lekcije (ne)naučene u BiH», Sarajevo: Muller, 2001. 225 Vidjeti pitanje broj 344 unutar oblasti 3.8. Finansijska saradnja, dokument: Bosnia and Herzegovina: The Stabilisation and Association process, The Feasibility Study, Part IV, Sarajevo, June 2003. 226 Predsjedavajući Vijeća ministara BiH je, na sastanku Konsultativne grupe za BiH (Evropska komisija-Svjetska banka), održanog 22.-23.9.2004. u Sarajevu, najavio izradu rješenja za bh. sistem koordinacije pomoći. Oformljena je radna grupa Vijeća ministara za izradu prijedloga i uskoro se očekuje finalni prijedlog.

101

Bosna i Hercegovina u procesu SAP-a ne samo da treba razvijati samoinicijativu

nad potrebnim reformama, nego i samoinicijativu nad programima pomoći EU, kao

što je pokazalo i iskustvo novih zemalja članica EU. Razvoj samoinicijative nad

programima pomoći predstavlja prijenos određenih odgovornosti u pojedinim

fazama projektnog/programskog ciklusa, tj. PMC-a od Evropske komisije227 ili

Delegacije Evropske komisije u Sarajevu (ECD)228 na institucije BiH, odnosno

uvođenje decentraliziranog sistema upravljanja programima pomoći EU.229 Drugo

pitanje, odnos BiH prema pomoći EU sve je aktuelnije. Izvještaji EC-a o napretku

Bosne i Hercegovine u SAP-u, stalno naglašavaju neophodnost preuzimanja ove

odgovornosti, proširujući ulogu BiH u programiranju i implementaciji projekata

CARDS s dugoročnim ciljem uspostavljanja sistema potpune decentralizacije, tj

EDIS-a.230 U okviru realizacije strateškog cilja za prijem u punopravno članstvo,

Bosna i Hercegovina je 2000. osnovala Ministartsvo za evropske integracije BiH

(MEI) i dodijelila mu ulogu koordinatora pomoći EU. Daljnjom reformom

institucija, MEI se transformira u Direkciju za evropske integracije BiH (DEI) pri

kabinetu predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH.231 Zadatak koordinacije pomoći

EU, prelazi na DEI. Kako je iskustvo pristupanja novih zemalja članica pokazalo,

pomoć EU ima tendeciju stalnog rasta,232 te zauzima sve značajnije mjesto u

227 Reginalni program CARDS, program CAFAO i Tempus se realizuju u centralizovanom sistemu. 228 Nacionalni program CARDS za Bosnu i Hercegovinu se realizuje u dekoncentrisanom sistemu. 229 Note to AIDCO Directors, Heads of Unit and Heads of delegation, Brusses, 6 August 2004, Aidco D(2004) -27140. 230 Izvještaj Evropske komisije o stabilizaciji i pridruživanju za 2004. godinu. COM(2000)2005. Izvještaj Komisije Vijeću o spremnosti Bosne i Hercegovine za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju u EU, COM(2003) 692 - konačna verzija, Bruxelles, 18.11.2003. i Evropsko partnerstvo s Bosnom i Hrcegovinom, COM(2004) yyy - konačna verzija, dostupno na www.dei.ba 231 Zakon o Vijeću ministara BiH i Zakon o ministartsvima i drugim organima uprave usvojen u decembru 2002. godine. 232 Rast u smislu količine osiguranih finansijskih sredstava, kao i njenog kvaliteta, tj. pomoć usmjerena na razvoj, odnosno ekonomsku i socijalnu koheziju zemlje.

102

okviru međunarodne pomoći zemlji. Tako, stvaranjem i razvijanjem formalne

strukture za koordinaciju pomoći EU, Bosna i Hercegovina pravi značajne korake u

okviru koordinacije cjelokupne pomoći zemlji. Obavljajući ulogu koordinatora,

DEI predstavlja glavnog bh. partnera za EC u okviru programiranja i

implementacije pomoći, kao i glavnog partnera za pripremu uvođenja DIS-a pored

Ministarstva finansija i trezora BiH.

5.1 Dosadašnja realizacija Nacionalnog programa CARDS za BiH

Analizirajuću ulogu Bosne i Hercegovine u dosadašnjem upravljanju, tj.

programiranju i implementaciji pomoći EU, mogu se izdvojiti dvije faze, faza

„uspavanosti“ zemlje i faza „buđenja“ zemlje. Epitet «uspavane» zemlje odnosi se

na izrazito mali stepen uključenosti institucija BiH u okviru

programskog/projektnog ciklusa CARDS-a, što se ne može opravdati samo

uslovima postojećeg dekoncentriranog sistema upravljanja, nego i općenito

spremnosti Bosne i Hercegovine za aktivno učešće, barem u fazi programiranja i

nadzora pomoći prilikom njene implementacije. Ova faza se odnosi na

programiranje programa CARDS za period 2000-2005. godina.

Tabela 9 – Uloga BiH u Nacionalnom programu CARDS za period 2000.-2005.

Faza

PMC-a

Opis aktivnosti i rezultat Uključenost BiH

Prog

ram

iran

je

EC utvrđuje prioritetne oblasti programa CARDS u okviru strateškog dokumenta za period u kojem se usvaja budžet EU. 2000-2006. Nastaje Nacionalni strateški dokument za BiH 2002-2006. sa svojim poddokumtima - višegodišnjim indikativnim programima do tri godine.233 EC potpisuje Okvirni ugovor ili Memorandum o razumijevanju sa Bosnom i Hercegovinom.

Državni organi BiH su konsultirani preko MEI-/DEI u određivanju prioriteta.

233Multi-annual Indicative programme (MIP) 2002-2004. i MIP 2005-2006. Za više podataka pogledati http://www.europe.eu.int/comm/external_relations/see/bosnie_herze/index.htm

103

Iden

tifik

acija

ECD organizira prikupljanje informacija i preliminarnu analizu za godišnje planiranje projekata.

Rezultat je Odluka o godišnjem planu, tj. lista projekata koje dalje treba razraditi u određenim formatima.

Konsultacija s MEI/DEI. Pr

elim

inar

na p

rocj

ena ECD izrađuje pojedinačne idejne projekte (engl. Project

Fiche-PF) u standarnom formatu. Faza identifikacije i preliminarne procjene u praksi se prepliću. ECD često angažuje eksperte za izradu PF.

Idejni projekti, kao rezultati ove faze, predlažu se za finansiranje u određenoj budžetskoj godini, tj. oni su dio godišnjeg plana aktivnosti.

Relevantne institucije konsultovane preko MEI/DEI u okviru posebnih sastanaka ili radionica u organizaciji ECD-a i organiziranje prezentacija konačnih prijedloga idejnih projekata.

Fina

nsir

anje

EC izrađuje finansijski prijedlog i upućuje ga na odobrenje CARDS komitetu, u čiji sastav ulaze zemlje članice. Nakon toga, EC donosi odluku o finansiranju i priprema prijedlog finansijskog sporazuma.

Finansijski sporazum potpisuje EC i vlada zemlje korisnice, te se time oslobađaju sredsta za realizaciju programa.

U ime BiH Finansijski sporazum za 2005. godinu potpisao je predsjedavajući Vijeća ministara BiH.

ECD djeli PF-ove na različite ugovore o realizaciji projekata te izrađuje različite vrste dokumenata.234

Konsultacija s institucijama BiH, korisnicima projekta

Impl

emen

taci

ja

ECD priprema tender dokumentaciju i provodi konkurs, organizira izbor najpovoljnije ponude i djeluje kao ugovorno tijelo uime BiH235. ECD vrši isplate ka ugovaraču.

Predstavnici korisničkih institucija i DEI-a učestvuju u radu Komiteta za evaluaciju.

234 Projektni zadatak (engl. Terms of Reference) u slučaju usluga, tehničke specifikacije u slučaju nabavke robe i troškovnike u slučaju izvođenja radova, te uputstva aplikantima u slučaju dodjele bespovratnih sredstava. 235 Detalji o tender procedurama i postupku ugovaranja dati su u Praktičnom vodiču kroz procedure za dodjelu ugovora u okviru pomoći EZ trećim zemljama. Vidjeti PRAG- Practical Guide to contract procedures financed from the general Budget of the European Communities in the context of external actions, may 2003., http://europa.eu.int/comm/europeaid/tender/qestion/pg/npg_en.doc

104

ECD organizira nadgledanje projekata, angažirajući nezavisni tim za nadzor – eksterni nadzor.

Rezultat ove faze predstavljaju periodični i finalni izvještaji o nadzoru za pojedinačne projekte koji moraju prijeći iznos od jednog miliona eura.

Institucije BiH, kao korisnici projekta, preko DEI-a dobivaju izvještaje nadzora radi davanja komentara. Korisnici učestvuju u radu upravljačkih komiteta za pojedine projekte - interni nadzor.

Evaluacija Za vrijeme i nakon završetka programa EC organizira evaluaciju, u saradnji s ECD-om. Rezultat je izvještaj o evaluaciji koji se koristi za naredno programiranje pomoći.

Institucije BiH učestvuju u intervjuima evaluatora.

Bez obzira što se radi o dekoncentriranom sistemu upravljanja, učešće Bosne i

Hercegovine u oblikovanju i realizaciji pomoći nije zadovoljavajuće. U navedenom

periodu očita je potpuno pasivna uloga BiH u programiranju i kontroli pomoći. Ona

je svedena na reakciju prema aktivnostima koje preduzima ECD. Može se postaviti

i pitanje uspjeha ove reakcije u kvalitativnom i kvantitativnom smislu, tj.

angažmanu pojedinih institucija u procesima konsultacija i definiranja prijedloga u

saradnji s ECD-om. Imajući to u vidu, postavlja se pitanje - da li je moguće početi

uvođenje DIS-a? Ovo pitanje u suštini se odnosi na obaveze i odgovornosti Bosne i

Hercegovine u procesu tendera i postupku ugovaranja i u finansijskom

menadžmentu, tj. protoku finansijskih sredstava od EC do krajnjeg korisnika236.

Zemlja bi, prije svega, trebalo da ima aktivnu ulogu u procesu programiranja pri

definiranju prioriteta, godišnjih planova, izradi idejnih projekata, a kasnije u

pripremi posebnih dokumenata prema vrstama ugovora kako bi stekla osjećaj da su

projekti njeni vlastiti. I na kraju, učestvujući u upravljačkim komitetima za

projekte, potkomitetima i komitetima za nadzor, zemlja mora pratiti realizaciju

projekata i cjelokupnog programa i održavati vlasništvo nad njima. Bez ove uloge,

upravljanje procesom tendera, ugovaranja i isplata nalikuje nošenju tuđih cipela.

236 Vidjeti član 164. Council Rgulation (EC, Euratom) No 1605/2002 of 25 June, on Financial regulation applicable to the general budget of the European Communities

105

Zbog toga, DEI svoje prve dvije godine rada usmjerava na promjenu stanja.237

Time počinje period „buđenja“ BiH. DEI počinje realizaciju svoje uloge

koordinatora pomoći EU de facto početkom 2004. izgradnjom vlastitih kapaciteta i

kapaciteta institucija pri Vijeću ministara BiH putem programiranja sredstava za

posebne namjene unutar CARDS-a za 2004.238 Tom prilikom institucije BiH, prvi

put se suočavaju sa definiranjem svojih potreba u procesu SAP, izrađujući

odgovarajuće projektne zadatke239. Uspješna realizacija ovog procesa vodi ka

sljedećem koraku, programiranju pomoći CARDS-a za 2006. i time se prepliću

prve niti za izradu BiH strukture upravljanja pomoći EU. Kroz programiranje

CARDS 2006 institucije BiH, prvi put, organizirano i aktivno istupaju kao glavni

nosioci izražavanja potreba zemlje, koje se pod nadzorom DEI-a artikuliraju u

validne idejne projekte izrađene od strane institucija.

5.2 Prvi koraci pripreme za uvođenje DIS-a

Početkom decembra 2004. DEI i ECD postižu dogovor o procesu

programiranja pomoći CARDS-a za 2006., koji je dio pripreme Bosne i

Hercegovine za postepeno uvođenje DIS-a. U okviru procesa dolazi do promjene

uloge i odgovornosti vlasti BiH, s ciljem povećanja vlasništva nad projektima.

Tako se vlasti BiH, osim izrade idejnih projekata, fokusiraju i na sam proces

programiranja preuzimajući inicijativu i njegovu realizaciju.240 DEI, kao

koordinator pomoći EU, preuzima odgovornost za organizaciju i vođenje procesa

237 Vidjeti Izvještaj rada DEI-a za 2004. i Plan rada DEI-a za 2005. 238 Engl. SAP Support Facility 2004 predstavlja malu “kovertu” sredstava unutar CARDS-a 2004. namijenjenu za unpređenje kapaciteta institucija pri Vijeću ministara BiH kao ključnih institucija za proces SAP-a. 239 Vidjeti aneks B – Lista predloženih projektnih prijedloga, DEI, septembar 2004. 240 Vidjeti Anekse pod C (1. Okvirni plan za programiranje pomoći CARDS 2006 za Bosnu i Hercegovinu, decembar 2004; 2. Pojašnjenje plana, DEI, decembar 2004; 3. Proces odlučivanja, decembar 2004; 4. faza identifikacije, maj 2004; 5. Faza formulacije, maj 2004.) DEI.

106

programiranja.241 Ministarstva i institucije na državnom nivou, kao ključni

korisnici pomoći, preuzimaju odgovornosti u definiranju prioriteta u pojedinim

sektorima koja su pod njihovom nadležnošću, a u skladu sa strateškim

dokumentima programa CARDS242 i Evropskim partnerstvom za BiH243, te

izrađuju pojedinačne idejne projekte. Za realizaciju ovih zadataka svaka institucija

uvodi funkciju višeg državnog službenika za upravljanje programima pomoći ili

voditelja projekta (engl. Senior Programme Officer-SPO), koji, osim odgovornosti

u procesu programiranja, ima određene odgovornosti i za kasniju implementaciju

projekata.244 ECD ostaje blizak partner u programskom ciklusu i zadržava

odgovornost za konačan ishod procesa programiranja u maniru dekoncentriranog

sistema. Ipak, uvođenje funkcije SPO-a i vodeća uloga DEI u procesu

programiranja predstavlja prvi korak u prenošenju odgovornosti na bh. vlasti.

Proces je zasnovan na sektorskom pristupu, koji zahtijeva EU. To znači da DEI,

kao koordinator pomoći, razvija horizontalnu koordinaciju s institucijama na

državnom nivou, a onda preko njih, u okviru pojedinih sektora pomoći, vertikalnu

koordinaciju s ostalim nivoima vlasti, uz uključivanje i nevladinih partnera

poštujući princip partnerstva. U okviru programiranja CARDS 2006., institucije

BiH prvi put preuzimaju ulogu partnera ECD-a, napuštajući dosadašnji status

241 Za institucije BiH izrađen je neformalni vodič o njihovim ulogama i aktivnostima unutar PCM-a za CARDS. Vidjeti «Smjernice za programiranje Državnog programa CARDS 2006, Bosna i Hercegovina», izrađen u okviru projekta «Podrška Evropske komisije Vladi BiH u procesu evropskih integracija- CARDS Ugovor 2003/073-257. 242 Nacionalni strateški dokument CARDS za BiH 2002-2006, MIP 2005-2006. 243 Novi instrument EU za intenziviranje procesa SAP, objavljen u martu 2003, koji kao i pristupna partnerstva za zemlje centralne i istočne Evrope definira prioritete zemlje u procesu evropskih integracija te predstavlja osnovu za programiranje pomoći. 244 SPO u fazi implementacije odgovoran je za izradu projektne dokumentacije prema vrsti ugovora i učešće u praćenju napretka projekta. Vidjeti Aneks D - Odgovornosti i uloga SPO-a, DEI, oktobar 2004.

107

«pacijenta». Prijedlozi idejnih projekata245 sadrže logičku matricu, kao obavezan

dodatak. Matrice predstavljaju važan dio dokumentacije za kasniji nadzor

implementacije projekata. Osim razvijanja kapaciteta za proces programiranja, DEI

je počeo aktivnosti na razvoju kapaciteta institucija BiH u oblasti nadzora. Na

prvom mjestu radi se o shvatanju procesa nadzora, njegovog značaja za uspješnu

realizaciju projekta i načina na koji se odvija. Uspješan pristup programiranju

mogao bi poslužiti kao model i za pristup procesu monitoringa, tj. aktivnog

uključenja institucija BiH u nadzor realizacije projekata.

Aktivno učešće BiH u procesu programiranja se nastavlja. U toku 2006. godine se

pristupa planiranju i programiranju pomoći EU, unutar novog finansijskog

instrumenta zvanog Pretpristupni instrument pomoći (engl. Instrument for Pre-

Accesion Assistance- IPA)246. DEI prvo organizuje i vodi konsultacioni proces za

izradu strateškog dokumenta za planiranje IPA nstrumenta u periodu 2007-2009.

godina247 Konsultacioni proces se realizuje preko mreže SPO-a koji dalje uključuju

relevantne institucije sa nižih nivoa vlasti. Time se daje poseban značaj vertikalnoj

koordinaciji unutar BiH. Također, značaj međuinstitucionalne saradnje postaje sve

očitiji. Nakon ovog konsultacionog procesa realizuje se proces godišnjeg

programiranja IPA instrumenta za 2007. godinu. Ovaj put primjenjuje se već

uspostavljena metodologija i struktura u BiH za programiranje uz određene novine.

245 U skladu sa Okvirnim planom za programiranje 2006, DEI je krajem jula proslijedio DEC-u 34 prijedloga idejnih projekata, ukupne vrijednosti 52 miliona eura, što je za 8,4 miliona veći iznos nego što je predviđeno godišnjim Planom za programiranje CARDS 2006. Izvor: DEI , juli 2005. 246 Council Rgulation (EC) No 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA), Official Journal L 210 , 31/07/2006 P.0082 -0092 247 Višegodišnji planski dokument za BiH (Multi-Annual Planning Document BiH– MIPD) 2007-2009.

108

Daljnji korak u pripremi za uvođenje DIS-a predstavlja priprema i usvajanje

Strategije za uvođenje DIS-a.248 DEI u pripremu ovog dokumenta uključuje

Ministarstvo finansija i trezora BiH, s obzirom na njegov poseban značaj u

realizaciji DIS-a, a kasnije EDIS-a, i time počinje saradnju između dviju institucija

koje predstavljaju dva osnovna stuba DIS-a. Izradom Strategije uvodi se vodeća nit

u tkanje bh. strukture za upravljanje pomoći EU. Drugim riječima, definira se okvir

unutar kojeg treba postaviti ovu strukturu s podijeljenim ulogama ključnih aktera.

5.3 Strategija za uvođenje DIS-a

Realizacija stategije za DIS pred BiH postavlja zahtjeve za uspostavljanje

odgovarajućeg pravnog i administrativnog okvira razvijajući i implementirajući

određene unutrašnje procedure i potrebne strukture, a prema zahtjevima Finansijske

uredbe, čl. 164.(1):

-osiguranje odvojenog administrativnog i finansijskog upravljanja,

-uspostavljanje efektivnog sistema unutrašnje kontrole menadžmenta,

- postojanje procedura za odvajanje računa fondova Zajednice od drugih fondova

podrške projektu,

-postojanje nacionalnih institucija za vršenje nezavisne vanjske revizije i

-transparentne, nediskriminirajuće procedure nabavke koje sprečavaju sukob

interesa.

Učesnici BiH u DIS-u

Postoji nekoliko ključnih nacionalnih učesnika u DIS-u.

248 Vijeće ministara BiH je usvojilo startegiju za uvođenje DIS-a i imenovalo Direktora DEI-a za NAC-a u decembru 2005. godine U toku je revidiranje postojećeg teksta strategije. Izvor. DEI, april, 2007.

109

a) Nacionalni koordinator pomoći – NAC/NIPAC 249

NAC je odgovoran za osiguravanje koordinacije programiranja pomoći,

uključujući fazu identifikacije i formulacije, kao i koordinaciju procesa nadzora i

ocjene korištenja fondova EU. Zajedno s nacionalnim rukovodiocem za budžet -

NAO i odgovarajućim ministarstvom, NAC priprema i koordinira godišnje

finansijske memorandume. NAC je glavni partner ECD-u u toku cijelog PCM-a.

Direktor DEI-a je imenovan kao NAC250, dok DEI Sektor za koordinaciju pomoći

EU operativno podržava rad NAC-a. Sektor još uvijek nije popunjen prema važećoj

sistematizaciji,251 a diskutabilan je i broj predviđenog osoblja, imajući u vidu

pionirsku ulogu Sektora u uvođenju DIS-a i uopće u upravljanju i koordinaciji

različitih programa pomoći252. Također, Sektor treba razviti mehanizme planiranja i

praćenja implementacije programa i projekata, mehanizme informiranja,

izvještavanja i konsultacija s institucijama BiH.

b) Nacionalni fond – NF

Nacionalni fond osigurava protok finansijskih sredstava Zajednice do

ugovarača. NF se uspostavlja unutar Ministartsva finansija i trezora. Dobiveni

fondovi Zajednice, moraju se odvojiti od općeg budžeta za fondove i položiti na

poseban bankovni račun u izabranoj banci. NAO je, zajedno s finansijskim

249 Prema regulativi instrumenta IPA potrebno je imenovati nacionalnog koordinatora za IPA-u, tj NIPAC. 250 Potrebno je da Vijeće ministara BiH reimenuje NAC-a u NIPAC-a za upravljanje instrumentom IPA. 251 Od predviđenih devet državnih službenika, zaposleno je šest. Izvor: DEI, april 2007. 252 Trenutno su zaposlena 42 državna službenika unutar Uprave za koordinaciju programa pomoći i saradnje s EU pri Ministarstvu vanjskih poslova i evropskih integracija Republike Hrvatske (za bilateralnu pomoć 15 službenika, za program Phare i CARDS 15 službenika, za INTERREG III.a i III.b pet službenika, za fondove ISPA I SAPARD tri službenika i još četiri službenika za menadžment). Drugi primjer odnosi se na Vladu Srbije. Pri Ministartsvu za ekonomske odnose s inostranstvom u Sektoru za koordinaciju pomoći zaposleno je 20 državnih službenika i dodato 15 mlađih državnih službenika (pripravnika) koje plaća Evropska agencija za razvoj. DEI BiH je napravio novi prijedlog sistematizacije kojom se prdeviđa povečanje broja zaposlenih u Sektoru za koordinaciju pomoći.

110

rukovodiocem iz NF-a, ovlašten za prijenos fondova s tog računa na podračune, sa

kojih CFCU vrši isplatu pojedinim ugovaračima. NF mora biti organiziran u skladu

s principima razdvojenih odgovornosti. Moraju postojati odvojene funkcije

kontrole zahtjeva CFCU-a za isplatu fondova od funkcija izvršenja bankovnih

transakcija. Također, obračuni NF-a moraju biti predmet unutrašnje revizije. Osim

toga, oni su i predmet revizije koju vrše vanjski revizioni autoriteti, kao što je

Nacionalni sud za reviziju, Sud za reviziju EU i drugi vanjski revizori koje

angažuje EC. NF je pod odgovornošću NAO, koji ima potpunu odgovornost za

finansijski menadžment fondova Zajednice. NAO, kojeg imenuje vlada, ima rang

državnog sekretara ili njegovog pomoćnika. Djeluje kao finansijski partner NAC-u.

NAO je odgovoran za: izradu i slanje zahtjeva za dobivanje fondova Zajednice i

njihovo upravljanje; nominiranje PAO po obavljenim konsultacijama s NAC-om,

zaključivanje finansijskog sporazuma sa CFCU i, u skladu s njim, prijenosom

sredstava na podračune, osiguranje finansijskog sistema izvještavanja za korištenje

fondova Zajednice; redovno ažuriranje i na kraju programa utvrđivanje fondova

koje CFCU nije iskoristio. Bosna i Hercegovina treba da uspostavi NF unutar

Ministarstva finansija i trezora BiH i da imenuje NAO253. Broj zaposlenih u NF

zavisi od obima programa koji se realizira unutar DIS-a.

c) Centralna jedinica za tender i ugovaranje - CFCU

CFCU je agencija za implementaciju koja sarađuje s raznim ministarstvima

i agencijama kao korisnicima pomoći. CFCU je zadužena za organiziranje i

realizaciju javne nabavke putem provođenja tendera, ugovaranja, prikupljanja

sredstava u budžetu i isplate fondova Zajednice. CFCU djeluje kao posrednik za

isplatu (engl. Paying Agent) finansijskih sredstava EU. ECD vrši ex ante kontrolu

radi: odobravanja tender dosjea prije pokretanja postupka tendera, odobravanja

sastava komiteta za ocjenu ponuda, odobravanja izvještaja o ocjeni ponuda,

253 Vijeće Ministara BiH donijelo odluku o uspostavljanju NF 02.03. 2006. godini.

111

odobravanja prijedloga za dodjelu ugovora i potpisuje ugovor u smislu potvrde

dobivanja finansijskih sredstava iz fondova EU. Na čelu CFCU nalazi se ovlašteni

rukovodilac za program - PAO. PAO je odgovoran za: efektivnu implementaciju

programa, ekonomično korištenje fondova i nadziranje principa izbalansiranog

finansijkog menadžmenta, uključujući nadzor nad provođenjem procedura tendera,

ugovaranja i implementacije projekata. PAO potpisuje ugovore i odobrava isplate,

posreduje između pojedinačnih ugovarača i projektnih korisnika u slučaju

problema prilikom implementacije projekata, odgovoran je za uspostavljanje i

realizaciju efektivnog sistema računovodstva prema pravilima DIS-a o

finansijskom menadžmentu i izvještavanju, te za redovne izvještaje o statusu

projekta. Općenito, PAO je odgovoran za implementaciju projekta potpuno u

skladu s finansijskim memorandumom i domaćim propisima. Bosna i Hercegovina

treba da osnuje CFCU i imenuje PAO254. Broj zaposlenih u CFCU zavisi od obima

programa realiziranih u DIS-u.

d) Voditelj projekta - SPO

SPO-e imenuju ministarstava ili institucije BiH na državnom nivou, a imaju

rang pomoćnika ministra ili sekretara. SPO je odgovoran za rukovođenje i tehničku

implementaciju projektnih aktivnosti unutar ministarstva/institucije,255 dok je

CFCU odgovorna za administrativnu i finansijsku implementaciju. Korisnici

projekta su ministarstva ili javna administracija i oni učestvuju u pripremi i

implementaciji projekata. U okviru procesa programiranja CARDS 2006.

institucije BiH imenovale su SPO-e, čiji broj nije stalan i zavisi od daljnjih

254 Vijeće Ministara BiH donijelo odluku o osnivanju CFCU 02.03.2006. 255 Vidjeti «Uloga(e) višeg državnog službenika za upravljanje programima pomoći (SPO) u okviru decentraliziranoh sistema upravljanja pomoći EU», Aneks D.

112

aktivosti institucija unutar narednih progama EU256. Programiranje CARDS 2006. i

IPA-e 2007. pokazalo je određene slabosti vezane za rad SPO-a. U prvom redu,

SPO-i nisu imali dovoljnu podršku svojih institucija u izradi idejnih projekata, što

je posljedica nedovoljnih ljudskih kapaciteta u institucijama, kao i nedovoljnog

znanja i razumijevanja konkretnih koraka i izazova koji slijede strateško

opredjeljenje za evropske integracije. Kako su njihovi zadaci kompleksni i velike

odgovornosti nije dovoljno samo imenovanje SP-a, nego i njihova formalizacija

statusa, dalje, primijećena je slaba vertikalna koordinacija, odnosno saradnja

između SPO-a i nižih nivoa vlasti, kao i primjena principa partnerstva unutar

zemlje općenito.257

e) Zajednički komitet za nadzor – JCM

JCM se sastaje najmanje jednom godišnje radi kontrole programa EU.

Njegovi članovi su NAC, NAO, PAO i predstavnici ECD-a, tj. EC. JMC ocjenjuje

napredak programa u postizanju ciljeva definiranih u finansijskom memorandumu i

evropskom partnerstvu te preporučuje promjene u prioritetima, alociranju fondova i

osiguranju dodatnih finansijskih sredstava. Osim JMC-a, osnivaju se i potkomiteti

za nadzor (engl. Monitoring Sub-Committee-MSC), a njihovi članovi su: NAC,

NAO, PAO i SPO-i iz relevantnih institucija, kao i predstavnici ECD-a.

Potkomiteti pomažu radu JMC-a, podnoseći izvještaje o pojedinačnim sektorima

pomoći na osnovu izvještaja SPO-a i korisnika. U Bosni i Hercegovini je potrebno

uspostaviti JMC.

256 Institucije BiH na državnom nivou su imenovale 17 SPO-a do 24. marta 2005., a za potrebe programiranja IPA 2007 ovaj broj se znatno povećao. Izvor: DEI, april 2007 257 Izvještaj o monitoringu, Bosna i Hercegovina - BiH - Podrška Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinacije pomoći Zajednice, MR-40088,03-04/07/05.

113

Tabela 10 – Učesnici BiH u DIS-u 258

Faza Opis aktivnosti i rezultati Uključenost EC/ECD

Prog

ram

iran

je Institucije BiH posredstvom NAC-a daju komentare i

prijedloge. EC utvrđuje prioritetne oblasti za strateške dokumente programa pomoći za budžetski period.

Iden

tifik

acija

NAC zajedno s SPO-ima organizira prikupljanje informacija i preliminarnu analizu za godišnje planiranje projekata. NAC s ECD-om raspravlja o prijedlogu godišnjeg plana programiranja.

Rezultat je odluka o godišnjem planu, tj. lista projekata i iznosi sredstava koje treba dalje razraditi u određenim formatima.

ECD odobrava godišnji plan.

Prel

imin

arna

pro

cjen

a

SPO-i izrađuju prijedloge idejnih projekata. (engl. Project Fiche-PF) u standarnom formatu. Organiziraju se posebni sastanci, radionice sa širim krugom učesnika. Faza identifikacije i preliminarne procjene u praksi se prepliću. Moguće je angažiranje eksperata za izradu PF. NAC koordinira proces, vrši analizu kvaliteta prijedloga, dostavlja prijedloge ECD-u radi davanja komentara i organizira sastanak između SPO-a i predstavnika EC-a s ciljem kvalitetne pripreme prijedloga. NAC dostavlja Vijeću ministara BiH prijedloge idejnih projekata na odobrenje i zvanično ih prosljeđuje ECD-u.

Idejni projekti, kao rezultati u ovoj fazi, predlažu se radi finansiranja u određenoj budžetskoj godini, tj. oni su dio godišnjeg plana aktivnosti.

ECD daje komentare i odobrava dostavljene prijedloge. ECD prijedloge prosljeđuje EC-u na daljnje međuservisne konsultacije i odobravanje.

258 Za izradu ove tabele korištene su informacije iz “Operativne smjernice za upravljanje CARDS projektima u Hrvatskoj”, decembar 2003, sačinjene u okviru projekta “Podrška hrvatskim vlastima nadležnim za koordinciju, programiranje, upravljanje i praćenje finansijske pomoći EU-a, Ugovor br. 01-0054. U tom periodu NF nije funkcionirao u Hrvatskoj.

114

Fina

nsir

anje

Finansijski sporazum potpisuje EC i predsjedavajući Vijeća ministara BiH, te se time oslobađaju sredsta za realizaciju programa.

EC izrađuje finansijski prijedlog i upućuje ga na odobrenje Komitetu programa sastavljenom od zemalja članica. Nakon toga, EC donosi odluku o finansiranju i priprema prijedlog finansijskog sporazuma.

NAC koordinira izradu projektnih zadataka, tehničke specifikacije i pred mjera radova, što je u nadležnosti SPO-a. Ovi dokumenti su dio tender dokumentacije.

Konsultacije s ECD-om.

CFCU priprema tender dokumentaciju, provodi konkurs, organizira izbor najpovoljnije ponude i djeluje kao ugovorni organ ispred BiH. CFCU, nakon što SPO odobri fakture a PAO poslije njega, šalje zahtjev za njenu isplatu NF-i na određeni podračun. CFCU organizira isplatu ugovaraču sa ovog podračuna.

NF šalje EC-u zahtjeve za isplatu fondova na poseban bankovni račun, odakle vrši isplate pojedinačnih faktura na posebne bankovne podračune CFCU-a. NF priprema finansijske izvještaje.

ECD vrši ex ante kontrolu prema pravilima opisanim u PRAG-u.

NF i CFCU moraju imati uspostavljenu unutaršnju reviziju za utrošak finansijskih sredstava EU. Vanjsku reviziju radi vanjski nezavisni organ (npr. nacionalni sud za reviziju).

Vanjska revizija - Evropski sud za reviziju i nezavisni eksperti koje angažira EC. Im

plem

enta

cija

NAC organizira nadgledanje projekata tako što angažira nezavisni tim za nadzor – eksterni nadzor.

Rezultat su periodični i konačni izvještaji o nadzoru za pojedinačne projekte koji moraju prijeći iznos od jednog miliona eura.

Institucije BiH kao korisnici projekta, SPO-i, CFCU i zainteresiovne strane vrše interni nadzor putem rada upravljačkog odbora za projekat. SPO-i predsjedavaju odborom.

NAC je zadužen za organiziranje JMC i SCMC-a.

ECD učestvuje u procesu nadzora.

Evaluacija

NAC pomaže u organiziranju eksterne evaluacije. Korisnici projekta organizirju evaluaciju projekata - interna evaluacija.

Za vrijeme i nakon završetka programa EC s nezavisnim eksperatima organizira evaluaciju - eksterna evaluacija. Izvještaj o evaluaciji koristi se za naredno

115

programiranje pomoći.

U sljedećim shemama prikazani su odnosi između pojedinih učesnika u DIS-u

unutar intitucionalnog okvira i protoka finansijskih sredstava.259

Mjere za uvođenje DIS-a u BiH

Za uspostavljanje potrebne strukture radi uvođenja DIS-a, Bosna i

Hercegovina mora preduzeti određene mjere za koje je, u određenom stepenu, već

osigurana ili se planira pomoć iz programa CARDS i instrumenta IPA.260

Tabela 11 – Mjere za uspostavljanje i osiguranje DIS-a261 u BiH

Učesnici Potrebne mjere Planirana/osigurana pomoć

NAC - Vijeće ministara BiH imenuje NAC-a, tj. NIPAC-a

- popunjavanje radnih mjesta u skladu s Pravilnikom i moguće proširenje postojeće sistematizacije DEI/Sektora za koordinaciju pomoći EU

- opći i posebni treninzi zaposlenih u DEI/Sektoru za koordinaciju pomoći EU: vještine prezentacija i komunkacije, vještine menadžmenta, planiranja i praćenja, analiza potreba, alati koordinacije programiranja i nadzora pomoći, kontrola kvaliteta idejnih projekata i projektnih zadataka i sl.

- izrada određenih priručnika i uputstava za korisnike pomoći

- uspostavljanje procedura o praćenju projekata pomoći, izvještavanja i konsultacija s drugim relevantnim akterima u BiH

- uspostava i održavanje opće baze podataka o

- realizovan je projekat tehničke pomoći «Podrška Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoći Zajednice», CARDS ugovor 2003/073-257

-u toku je projekat tehničke pomoći «Podrška Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoći Zajednice- faza II». CARDS 2006

- planiran je projekat tehničke pomoći „Podrška Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoći Zajednice- faza III» IPA 2007

- realizovan je Twinning projekat «Podrška DEI-u i drugim institucijama BiH u pripremi za učešće u programima Zajednice»

-realzovan je Twinning Light projekat «Unapređenje komunikacije i razmjene informacija između Ministarstva vanjskih poslova BiH, Misija u inozemstvu i DEI.», CARDS 2004

- planirana je bilateralna pomoć

259 Izvor: Strategija za implementaciju decentraliziranog sistema za upravljanje programima pomoći EU u BiH - Direkcija za evropske integracije, juli 2005. 260 Za CARDS program korištenje oblasti za izgradnju administrativnih kapaciteta zemlje za potrebe evropskih integracija, a za IPA-u korištenje komponente I, reforma javne uparve 261 U navedene mjere nije uključeno potpisivanje određenih memoranduma o razumjevanju sa EC i podnošenje zahtjeva za dobivanje akreditacije od EC-a za uspostavljnje DIS-a.

116

programima/projektima, s određenim linkovima.

NF

i

NAO

odluka o osnivanju NF pri Ministartsvu finansija i trezora BiH i prateći akti

- Vijeće ministara BiH imenuje NAO

- zaključivanje finansijskih ugovora između NAO i PAO

- osiguravanje eksterne revizije instutucija koje upravljaju fondovima EU putem organa za reviziju na državnom nivou

- uspostavljanje unutrašnje revizije

- uputstvo o radnim procedurama NF-a

- otvaranje posebnog računa u Centralnoj banci BiH, zaključivanje sporazuma između Centralne banke i MFiT i razvoj sistema elektronskog prijenosa novca

- procedure o unutrašnjem izvještavanju i izvještavanju ECD/ EC.

- opći i posebni treninzi: finansijsko upravljanje, sistem revizije, osnovni principi knjigovodstva u skladu s međunarodnim standardima i dobrom praksom

- softwer-i za poseban finansijski sistem izvještavanja, sistem knjigovodstva, link sa bazom podataka NAC-a

realizovan je Twinning projekat "Podrška Ministartvu finansija i trezora BiH u pripremi za evropske integracije (višegodišnje planiranja budžeta i decentralizacija pomoći Evropske Zajednice)», CARDS 2004

potpisan je ugovor za realizaciju projekta tehničke pomoći «Izgradnja kapaciteta Ministartsva finansija i trezora BiH za decentralizirani sistem implementacije», CARDS 2006

CFCU

i

PAO

- odluka o osnivanju CFCU (Ministarstvo finansija i trezora BiH odvojeno od NF ili kabineta predsjedavajućeg) kao agencije za implementaciju i prateći akti

- imenovanje PAO, kandidira ga NAO, u konsultaciji s NAC-om i uz prethodno odobrenje EC

- procedure o saradnji i izvještavanju na liniji NAC, NAO, NF i korisnici pomoći

- poseban Ugovor o saradnji između CFCU i horizontalnih ministarstava

- uputstvo o radnim procedurama CFCU

- uspostavljanje unutrašnje revizije u Ministarstvu, direktno podređene ministru

- opći treninzi (o planiranju vremena, menadžmentu, vještinama prezentacije) i posebni treninzi (o tender dokumentaciji, postupku nabavke, ugovaranja, tehnikama izvještavanja)

uspostavljanje i ažuriranje baze podataka o implementaciji projekata, uz link s bazom podataka NAC-a

realizovan je Twinning projekat "Podrška Ministartvu finansija i trezora BiH u pripremi za evropske integracije (višegodišnje planiranja budžeta i decentralizacija pomoći Evropske zajednice)», CARDS 2004

- potpisan je ugovor za realizacu projekta tehničke pomoći «Izgradnja kapaciteta Ministartsva finansija i trezora BiH za decentralizirani sistem implementacije», CARDS 2006

- EC može pokrivati ukupne troškove uspostavljanja CFCU (plaće zaposlenih, namještaj i opremu, tekuće troškove, telefonske račune, tehničku pomoć) tokom određenog perioda od jedne do dvije godine, nakon čega postepeno smanjuje doprinos. O tome se postiže sporazum s EC.

117

SPO-i i horizo ntalna

minista rstva

- ažuriranje postojećih imenovanja SPO-a

- usvajanje unutrašnjih akata ministarstava o podršci radu SPO-a, s mogućnošću osnivanja posebnih jedinica za implementaciju projekata

- procedure o koordinaciji u okviru nadležnih sektora

- opći i posebni treninzi: analiza potreba, vještine prezentacije, menadžment vještine, izrada idejnih projekata i dokumenata prema vrstama ugovora, monitoring proces. Treninzi se odnose i na ostale korisnike projekta.

- realizovan je projekat tehničke pomoći «Podrška Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoći Zajednice», CARDS ugovor 2003/073-257

u toku je projekat tehničke pomoći «Podrška Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoći Zajednice- faza II». CARDS 2006

- tehničke pomoći „Podrška Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinaciji pomoći Zajednice- faza III» IPA 2007

- realizovan je Twinning projekat «Podrška DEI i drugim institucijama BiH u pripremi za učestvovanje u programima Zajednice»

JMC, SMSC-ovi

- NAC inicira uspostavljanje komiteta za nadzor i predlaže procedure rada

DIS u BiH – kako i kad?

Uvođenje DIS-a je neminovno za Bosnu i Hercegovinu u procesu evropskih

integracija, kao dio njene pripreme za korištenje elemenata predpristupne pomoći,

odnosno pripreme za korištenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda. Postavlja

se još jedno pitanje - kako i kad? DIS je moguće uvoditi postepeno, kako u pogledu

osnivanja njegovih struktura, tako i u pogledu obima obuhvaćene pomoći EU.262

Mogući scenarij ima više modela. Prvi model odnosi se na postepenu

decentralizaciju, koja obuhvata nabavku za sve ili za samo izabrane projekte, tj.

osnivanje CFCU-a i odgađanje osnivanja NF-a. Ovaj model primijenjen je u

Hrvatskoj. Moguć je i drugi model - postepene decentralizacije, koji obuhvata

osnivanje i CFCU i NF za samo izabrane projekte. I na kraju, model potpunog

uvođenja decentralizacije, tj osnivanje CFCU i NF za sve projekte. Pitanje «kada»

svakako zavisi od spremnosti bh. struktura za uvođenje DIS-a, ali se treba

262 Stepen decentralizacija može se usaglasiti za svaki projekat putem pojedinačnih finansijskih odluka u obliku finansijkog sporazuma. Vidjeti «Note to AIDCO Directors, Head Of Unit and Hads of Delegations», European Commission: EuropeAid co-operation Office, AIDCO D(2004) – 27140, 06 August 2004.

118

posmatrati i u kontekstu reformi vezanih za Fondove vanjske pomoći. Evropska

komisija pokrenula je reforme kako bi stvorila jednostavniji i efikasniji okvir za

vanjsku pomoć.263 Prema odluci Evropske komisije, svi oblici finansijskih

instrumenata za pružanje pomoći trećim zemljama su zamijenjeni jednostavnijim i

efikasnijim okvirom, koji obuhvata šest instrumenata.264 Radi se zapravo o reviziji

okvira vanjske pomoći za finansijski period 2007.-2013. Jedan od šest instrumenata

unutar ovog okvira je spomenuta IPA., namijenjena dvjema grupama zemalja:

kandidatima i potencijalnim kandidatima za članstvo u EU. IPA kao jedinstveni

instrument pored CARDS-a zamjenjuje instrumente Phare, ISPA, SAPARD i

primjenjuje se od 1.1. 2007.

Uvođenje DIS-a u Bosni i Hercegovini treba se vezati za primjenu novog

instrumenta IPA. To znači da bi Bosna i Hercegovina trebala da počne sa

decentraliziranim upravljanjem pomoći unutar instrumenta IPA-e, dok projekti

nacionalnog programa CARDS mogu ostati unutar dekoncentriranog sistema

upravljanja. Ovo dalje određuje vremenski okvir za uspostavljanje strukture za

DIS. Potrebno je što prije imenovati NIPAC-a, NAO i PAO, te podržati

funkcionisanje NF i CFCU s početnim jezgrom ljudi (4-5 osoba)265. Time se

omogućava implementacija ugovorenog projekta za izgradnju kapaciteta NF i

CFCU unutar sredstava CARDS 2006, kao i njihova priprema za dobivanje

akreditacije od EC-a do kraja 2008. Ovo bi dalje omogućilo implementaciju

projekata IPA 2009 u decentralizovanom maniru. Za realizaciju ovog plana

potrebna je uska saradnja između DEI-a, Ministartsva finansija i trezora BiH i

Vijeća ministara BiH, kao i saradnja Vijeća ministara BiH i Parlamentarne

263 Vidjeti http://europa.eu.int/comm/external_relations/reform/intro/ip04_1151.htm 264 Vidjeti Communication from the Commission to the Council and the European Parlamennt, COM (2002) 626 final, Brussels, 29.9.2004. 265 Poništen je konkurs za prijem prve ljudi u CFCU i NF u ministarstvu za finansije i trezor. Izvor: Agencija za državnu službu BiH, mart, 2006. godina

119

skupštine BiH u vezi sa usvajanjem budžeta za institucije Vijeća ministara.

Svakako, stalni razgovori i dogovori s ECD-o, tj. EC-om su i potreba i obaveza.

Iz Tabele broj 11. vidljivo je da je DEI, kao koordinator pomoći EU nadležan za

iniciranje pripreme za uspostavljanje DIS-a, pokrenuo i planirao određene projekte

podrške. Ove dodatne niti podrške EU, podržavaju uspostavljanje bh. strukture za

upravljanje pomoći. Ipak, osnovu čine vlastiti napori. Najveći dio podrške ovim

mjerama BiH mora osigurati planiranjem vlastitih finansijskih sredstava za

osiguranje potrebnih ljudskih kapaciteta266 i tehničkih resursa.267 Osim toga, radi se

o uspostavljanju ključnih struktura na nivou države. U početnoj fazi, uspostavlja se

samo jedna Agencija za implementaciju - CFCU. Za korištenje punog paketa IPA-

e, a po uzoru na predpristupne instrumente (ISPA i SAPARD), i uopće za

pripremu za korištenje Strukturnih fondova i Kohezionog fonda bit će potrebno

uspostavljanje i posebnih agencija za imlementaciju, što je pokazalo i iskustvo

novih zemalja članica. Ove agencije su u nadležnosti određenih resornih

ministarstava na državnom nivou, kao što je npr. Ministarstvo saobraćaja,

Ministartsvo za zaštitu okoliša, Ministartsvo za poljoprivredu, Ministarstvo za

regionalni razvoj i sl. Time, proces decentralizacije u upravljanju pomoći EU za

BiH predstavlja unutrašnji proces centralizacije u odnosu na sadašnje stanje, tj.

stvaranje institucija na nivou države s efikasnim sistemom saradnje i koordinacije

na horizontalnom, kao i na vertikalnom nivou.268 Također, među-institucionalna

saradnja i kordinacija su na posebnom mjestu, jer je nemoguće imati samostalne

266 Najveći dio ministarstava pri Vijeću ministara BiH nije popunjen osobljem prema postojećim sistematizacijama. 267 Istovremeno, svjedoci smo zahtjeva Međunarodnog fonda za striktno ograničenje javne potrošnje. 268 Ove potrebe su i na liniji preporuka Sistemskog pregleda javne uprave u BiH, projekat EU. Npr. Pregled za sektor poljoprivrede, prezentiran novembra 2004. godine, daje preporuku o uspostavi Ministarstva za poljoprivredu i ruralni razvoj, Pregled za sektor okoliša, prezentiran maja 2005., daje preporuku za osnivanje Državne agencije za okoliš.

120

aktere u ovom procesu. Stvara se mreža aktera čije je djelovanje međusobno

povezano unutar i kroz pojedine faze projektnog/programskog ciklusa. S obzirom

da se aktivnosti odvijaju u dužem vremenskom periodu, upravljanje pomoći je

nezamislivo bez dobrog planiranja i praćenja, a njeno ispravno korištenje bez

uspostavljenih mehanizama unutrašnje i vanjske kontrole i revizije.

5.4 Perspektive BiH unutar IPA-e

Novi instrumet IPA, je zamijenio jedan od tri glavna stuba SAP-a, program

CARDS. Glavne karakteristike pomoći IPA su:

- određivanje pomoći razvojem predpristupnog procesa tj. njegovim zahtjevima i

postavljenim prioritetima (evropsko partnerstvo, pristupno partnerstvo, pregovori

po poglavljima, redovni izvještaji Komisije i sl.);

- srednjoročne perspektive pomoći, s obzirom da je pristup zemlje srednjoročni

prioritet, za razliku od pomoći za tradicionalni razvoj koja nosi dugoročne

perspektive;

- uloga pomoći u premoštavanju tj. pripremi zemalja za period nakon pristupanja.

Instrument IPA se fokusira na dva glavna prioriteta:

- pomoć zemljama u ispunjavanju kriterija za članstvo u EU iz oblasti politike,

ekonomije i acquisa, kao i pomoć u izgradnji administrativnih i sudskih kapaciteta,

- pomoć zemljama u pripremi za korištenje Strukturnih fondova i Kohezionog

fonda nakon pristupanja EU, s ciljem podsticanja ekonomskog razvoja.

Navedeni prioriteti obuhvataju pet komponenti pomoći: pomoć tranziciji i

institucionalnoj izgradnji (I); unapređenje prekogranične i regionalne saradnje (II);

regionalni razvoj (III); razvoj ljudskih resursa (IV) i ruralni razvoj (V). Sve

korisnice instrumenta IPA podijeljene su u dvije grupe - zemlje potencijalni

121

kandidati269 i zemlje kandidati270 za članstvo. Bosna i Hercegovina spada u grupu

zemalja potencijalnih kandidata i, kao takva, nastavlja primati pomoć u skladu s

onim što je bilo zacrtano Uredbom CARDS-a o definiranim oblastima djelovanja

(institucionalna izgradnja, demokratizacija, ekonomski i socijalni razvoj,

regionalna i prekogranična saradnja), kao i pomoć za selektivno usklađivanje s

acquisom, posebno gdje je to od uzajamnog interesa za EU i BiH. To znaći da su za

BiH sada otvorene samo prve dvije komponente. Zemlje kandidati, osim ove

pomoći, primaju pomoć potrebnu za usvajanje i potpunu implementaciju acquisa i

pomoć namijenjenu pripremi zemalja za korištenje Strukturnih fondova i

Kohezionog fonda, a posebno Fonda za ruralni razvoj. Znači, zemlje kandidati

primaju puni paket predpristupne pomoći uključujući: pomoć za regionalni razvoj,

ruralni razvoj i razvoj ljudskih resursa. Ovakva IPA, usvojena prema prijedlogu

Komisije271, pravi značajnu kvalitativnu razliku u tretmanu ove dvije grupe.272

Korištenjem predpristupne pomoći, zemlje se mogu intenzivnije angažirati na

ekonomskom i socijalnom razvoju i njegovoj konvergenciji sa samom EU. To dalje

znači da će zemlje kandidati početi pripremati sveobuhvatan sedmogodišnji

nacionalni plan razvoja, kojim se postavlja okvir politika i struktura za promociju

kohezije i razvoja. Zemlje će učiti tehnike planiranja razvoja, prema pravilima i

praksi EU, pri čemu će izgrađivati saradnju i konsultiranje između različitih nivoa

vlasti i socijalnih i ekonomskih partnera, odnosno razvijati princip partnerstva.

Paralelno s tim, zemlje će izgrađivati institucije i cjelokupnu strukturu za

269 Albanija, BiH, Srbija i Crna Gora. 270 Hrvatska i Turska, Makedonija. 271 Proposal for a Council Regulation establishing an Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA), European Commisson, COM (2004) 627 final, 2004/0222(CNS), Brussels, 29.9.200 272 The Helsinki Moment, European Member-State Building in the Balkans, ESI-European Stability Initiative, Berlin-Brussels-Istanbul, 1 February 2005.

122

upravljanje strukturnm fondovima EU nakon prijema u članstvo,273odnosno

uspostaviti DIS, a za određene komponente pomoći i sistem EDIS.

Tabela 12 – IPA: kategorije pomoći za zemlje (potencijalne) kandidate274

Ciljane oblasti pomoći ili oblasti intervencije Kategorije pomoći

Zemlje kandidati Zemlje potencijalne članice

1. Tranzicija i

instituciional

na izgradnja

Član 2. (1): a) jačanje demokratskih institucija i vladavine prava;

b) reforme javne administracije, uključujući uspostavljanje decentraliziranog sistema upravljanja pomoći zemlje korisnice;275

c) ekonomske reforme;

d) promocija i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda;

e) razvoj civilnog društva;

f) pomirenje, mjere za izgradnju pomirenja i rekonstrukcija.

Član 2.(3):

a) Usvajanje i implementacija acquisa:

- mjere institucionalne izgradnje sui generis radi uspostavljanja administrativne strukture za korišćenje programa Zajednice

Član 2.(1): a) jačanje demokratskih institucija i vladavine prava;

b) reforme javne administracije, uključujući uspostavljanje decentralizovanog sistema upravljanja pomoći zemlje korisnice ;276

c) ekonomske reforme;

d) promocija i zaštita ljudskih prava i osnovnih sloboda;

e) razvoj civilnog društva;

f) pomirenje, mjere za izgradnju pomirenja i rekonstrukcija.

Član 2.(2):

a) selektivno usaglašavanje s acquisom u oblastima od uzajamnih interesa EU i zemlje korisnice;

b) socijalni i ekonomski razvoj

- mjere institucionalne izgradnje sui generis radi uspostavljanja administrativne strukture za korišćenje programa Zajednice

2. Region. i prekogranična saradnja

Član 2.(1):

g) Regionalna i prekogranična saradnja između zemalja korisnica pomoći , ovih zemalja i zemalja članica

Član 2.(1):

g) Regionalna i prekogranična saradnja između zemalja korisnica pomoći , ovih zemalja i zemalja članica

273 Izlazak iz balkanskog geta: Zašto se IPA treba promijeniti, Sažetak, ESI-Evropska inicijativa za stabilnost Berlin-Bruxelles-Sarajevo, 1. juni 2005. 274 Pregled ciljanih oblasti u okviru pojedinh kategorija za zemlje korisnice, sačinjen prema prijedlogu Komisije Council Regulation, COM(2004) 627 final 275 Prema pravilima definiranim u Uredbi (EC) 1605/2002, OJ L 248, od 16.9.2002, str. 1. 276 Prema pravilima definiranim u Uredbi (EC) 1605/2002, OJ L 248, od 16.9.2002, str. 1.

123

3. Regionalni razvoj

Član 2.(3):

b) Razvoj politika kao priprema za implementaciju i upravljanje nad zajedničkom poljoprivrednom i kohezionom politikom Zajednice, posebno za korišćenje Evropskog fonda za regionalni razvoj i Kohezionog fonda nakon pristupa.

4. Razvoj ljudskih resursa

Član 2.(3):

b) Razvoj politika kao priprema za implementaciju i upravljanje nad kohezionom politikom Zajednice, posebno za korišćenje Evropskog socijalnog fonda nakon pristupa, u okviru evropske strategije za zapošljavanje.

5 Ruralni razvoj

Član 2.(3):

a) Priprema za implemtaciju acquisa za zajedničku poljoprivrednu politiku i druge srodne politike;

b) razvoj politika kao priprema za implementaciju i upravljanje nad zajedničkom poljoprivrednom politikom Zajednice .

S druge strane, zemlje potencijalni kandidati primaju istovrsnu pomoć kao i sada, i

u obimu koji se neće povećavati u odnosu na period CARDs- 277.

277 Za BiH su planirana sljedeća finansijska sredstva za IPA, komponetu I: 49,4 mil.eura za 2007., 64,7 mil. eura za 2008., 77,7 mil. eura za 2009. Za komponentu II iznosi su sljedeći: 4,0 mil. eura za 2007., 4,9 mil. eura za 2008. i 5,2 mil. eura za 2009. Izvor: DEI; februar, 2007. godina

124

Shema 10 – Raspored pomoći EU u odnosu na status zemlje u periodu 2000.-

2006.278

Sam tekst prijedloga EC o instrumentu IPA, u svoje vrijeme, podstakao je

polemiku o strategiji pomoći zemljama Zapadnog Balkana, imajući na umu da

kohezija predstavlja specifični aspekt integracija EU, odnosno njeno srce, zajedno s

pravilima unutrašnjeg tržišta. Polemika je naglasila potrebu za novom strategijom,

koja bi promovirala strukturne reforme u ovoj regiji kao sredstvo borbe protiv

ekonomskog pada. To znači da SAP treba razvijati tako, da se politike ekonomske

kohezije mogu uključiti reformacijom metodologije i instrumenata pomoći s

realokacijom postojećih finansijskih sredstava i ljudskih resursa.279 Pomoć

278 Rumunija i Bugarska imaju 30,7 miliona stanovnika, a zemlje Zapadnog Balkana 24,7 miliona, Izvor: Put za Solun: Kohezija i Zapadni Balkan, ESI-Evropska inicijativa za Stabilnost, Berlin-Bruxelles-Sarajevo, mart 2003. Dostupno na http://www.esiweb.org/docs/printdocument.php?document_ID=45 279 Zapadni Balkan 2004. godine: Pomoć, kohezija i nove granice Evrope, ESI-Evropska Inicijativa za stabilnost, Berlin-Bruxelles-Sarajevo, 3. novembar 2002.

125

zemljama Zapadnog Balkana treba pružati u skladu s principima razvoja koji su

osnova za djelovanje strukturnih fondova EU, te SAP proširiti uključivanjem

dodatnih oblika pretpristupne pomoći.. Pokrenute polemike su nudile nova rješenja

koja su se oslanjala na radni dokument Grčke iz januara 2003.godine:

“Kako se zemlje Zapadnog Balkana postepeno kreću od stabilizacije i rekonstrukcije ka pridruživanju i održivom razvoju, politika koja zagovara ekonomsku i socijalnu koheziju i na nacionalnom i na regionalnim nivoima postaje sve bitnija, posebno ako se uzme u obzir visoki stepen nezaposlenosti u većini ovih zemalja, kao i socijalna i regionalna dimenzija etničkih problema. Grčka kao predsjedavajuća, namjerava inicirati refleksiju na integriranje cilja ekonomske i socijalne kohezije u politiku EU prema regionu, te na načine i sredstva, uključujući finansijska, koja će promovirati koheziju kroz Proces stabilizacije i pridruživanja”.280

Kako se prijedlog Komisje nije promijenio, sadašnja IPA to ne omogućava. Drugo

važno pitanje je pitanje metoda, tj. sistema upravljanja pomoći. On se bazira na

principu zajedničkog vlasništva i partnerstva Komisije sa zemljama partnerima. Za

komponente III, IV I V neophodna je primjena decentralizovanog sistema

upravljanja. To znaći da će se različiti modaliteti, primjenjivat za različite

komponente IPA-e, s krajnjim ciljem potpune decentralizacije. Brzina kojom će se

odvijati proces decentralizacije razlikovat će se od komponente do komponente.

Tako će odgovarajuća mješovita struktura centraliziranog i decentraliziranog

upravljanja biti prisutna, uzimajući u obzir kvalitet uspostavljenog menadžmenta i

sistem kontrole zemlje korisnice u odnosu na zahtjeve finansijske uredbe. U

svakom slučaju, neophodno je uspostaviti najveći nivo decentralizacije za zemlju

korisnicu što je moguće prije, a bez odgađanja protoka pomoći.281 Zemlje

potencijalni kandidati treba da počnu proces postepene, djelimične decentralizacije

što prije. Za određene komponente pomoći, jedino je moguć pristup potpune

280 Vidjeti Put za Solun: Kohezija i Zapadni Balkan, ESI, 2003. 281 prijedlog Komisije Council Regulation, COM(2004) 627 final

126

decentralizacije, tj. EDIS. Priprema za implementaciju ograničenog broja ključnih

mjera decentralizacije može podržati rani početak implementacije tih komponenti

pomoći.

Sistem upravljanja pomoći EU za zemlju s perspektivom prijema u članstvo je

zahtjevan. Njegova izgradnja i funkcionalnost, kao i tkanje ćilima traži

sinhroinzirano upletanje niti, na pravom mjestu i u pravo vrijeme da bi se na kraju

dobila cjelokupna kompozicija. Drugim riječima, predstavljeni scenarij dinamike

za uvođenje DIS-a u BiH poželjan je u odnosu na nove perspektive pomoći EU

Bosni i Hercegovini, tj. primjenu novog instrumenta IPA. Potrebno je uplesti sve

niti u ćilim decentralizacije i prevazići fazu buđenja.

127

6. ZAKLJUČAK

Bosna i Hercegovina treba bez odgađanja početi izgrađivati potrebnu

infrastrukturu, odnosno tkanje niti neophodnih za početak implementiranja

decentralizirane strategije u korištenju programa pomoći EU. Za Bosnu i

Hercegovinu na njenom putu ka punopravnom članstvu u EU ne postoji alternativa

za uspostavljanje tih struktura. Posljedice neizvršavanja strategije za

decentralizirano upravljanje pomoći, značile bi nemogućnost integriranja BIH u

evropske strukture (nemogućnost korištenja predpristupne pomoći, tj. komponenti

III; IV i V instrumenta IPA i pripreme zemlje za korištenje tako potrebnih fondova

strukturne politike).

Kao dio napora na uvođenju decentraliziranog sistema implementacije EU

projekata, Bosna i Hercegovina treba hitno povećati vlasništvo nad projektima. U

tom pravcu preduzeti su prvi napori za programiranje CARDS 2006 i instrumenta

IPA 2007 koje treba nastaviti. Inicirani su prvi koraci institucija korisnika pomoći

u procesu njenog nadzora. Dugoročno, odnos prema pomoći EU mora se u

potpunosti promijeniti. S uspostavljanjem bh. strukture za koordinaciju pomoći

EU, tj. Direkcije za evropske integracije, institucije BiH u cjelini aktivno rade na

promjeni svog statusa pasivnog korisnika pomoći (tzv. “pacijenta”) ka aktivnom

korisniku, koji treba postepeno da preuzme vodeću ili partnersku ulogu u

pojedinim fazama programskog/projektnog ciklusa. U toku ovog procesa dolazi i

do promjene uloge same Evropske komisije ili Delegacije Evropske komisije u

Bosni i Hercegovini. Tako promijenjen odnos Bosne i Hercegovine prema

programu pomoći vodi zemlju u samo predvorje Unije, odnosno doprinosi njenom

napretku prema krajnjem odredištu evropskih integracija, članstvu u EU.

Pred Bosnom i Hercegovinom su ozbiljni zadaci koji uključuju uspostavljanje i

efikasno djelovanje samih mehanizama koordinacije pomoći, mehanizama za

implemetaciju, nadzor, kontrolu, reviziju i evaluaciju pomoći. Ovi mehanizmi traže

poznavanje pravila EU, razrađene procedure unutar zemlje i iznad svega kvalitetno,

128

dobro obučeno osoblje u javnoj administraciji, uključujući administrativnu kulturu

ili kulture koje bi odgovorile izazovima integracija, što je pokazalo i iskustvo novih

zemalja članica EU.

Radi ubrzanja procesa pridruživanja EU, za Bosnu i Hercegovinu je od

neprocjenjive važnosti uspostavljanje jedinstvenog upravljačkog sistema pomoći

EU od strane državnih, odnosno centralnih organa, tj. uspostava ključnih aktera za

decentralizirani sistem upravljanja. To znači, zavisno od raspoloživosti

finansijskih, tehničkih i ljudskih resursa, te političke klime, uspostavljanje

posebnih, zajedničkih tijela za implementaciju tehničkog, administrativnog i

finansijskog menadžmenta za programe pomoći EU unutar ili pri određenim

državnim ministarstvima. Ti organi činili bi komponente interakativne mreže, bez

kojih bi implementacija pojedinih faza projektnog ciklusa bila nemoguća.

U ovom slučaju, praksa u Bosni i Hercegovini razlikuje se od prakse bivših zemalja

kandidata. Za razliku od drugih zemalja koje su morale posvetiti pažnju

decentralizaciji, unutar same zemlje prenoseći određene ingerencije s državnog

nivoa na niži, BiH mora da izgradi i ojača institucionalne kapacitete na centralnom

nivou potrebne za upravljane pomoći EU (bivša predpristupna pomoć Phare, ISPA

i SAPARD, a sada komponente instrumenta IPA) . Situacija je identična i u slučaju

strateškog planiranja, razrade višegodišnjih razvojnih planova, te drugih strateških

nacionalnih dokumenata. U tom smislu, Bosna i Hercegovina mora da preuzme

ulogu lidera u definiranju prioriteta i izradi idejnih projekata, za što je potrebna

radikalna promjena odnosa pojedinih ministarstava prema procesu programiranja,

kao i prema svim fazama projektnog cilkusa. To zahtijeva unapređenje vještina,

povećanje svijesti i znanja relevantnih službenika o predstojećim obavezama, koje

pred njihova ministarstva postavlja proces evropskih integracija i u okviru njega

korištenje pomoći EU. U tom smislu, nedostaci uočeni u toku procesa realizacije

programiranja CARDS 2006 i IPA 2007, npr. nedovoljna podrška aktivnostima

SPO-a, moraju se otklanjati u hodu.

129

Što se tiće korištenja punog paketa instrumenta IPA za finansijski period 2007.-

2013., Bosna i Hercegovina mora početi, što je prije moguće, uvođenje DIS-a.

Unutar ovog sistema realizacija svih faza projektnog ciklusa se mora odvijati na

planiran, organiziran i transparentan način za Bosnu i Hercegovinu, uz optimalnu

participaciju svih relevantnih partnera u upravljačkim i nadzornim organima.

Rezultat toga je efikasan nadzor i pravovremena kontrola i korekcija projekata.

Sam proces podstakao bi i razvoj nacionalnih mehanizama za reviziju. Stvaranjem

jedinstvenog okvira za upravljanje pomoći EU u Bosni i Hercegovini podržao bi se

i sveobuhvatni okvir kordinacije pomoći, putem kojeg bi se mogla ostvariti

maksimalna saradnja između različitih projekata i programa pomoći.

Na kraju, uzimajući u obzir trenutnu situaciju u Bosni i Hercegovini i zahtjeve

decentralizacije, priprema za njeno uvođenje je sveobuhvatan zadatak koji traži

koordinirane napore institucija BiH, ali i određenu podršku EU. Uplitanjem svih

ovih niti stvara se bh. struktura za upravljanje pomoći EU u decentraliziranom

maniru, neophodna za korištenje i predpristupnih i pristupnih instrumenata,

odnosno Strukturnih fondova i Kohezionog fonda.

130

131

LISTA ANEKSA

Aneks A - Implementirajuće agencije za predpristupne fondove

Aneks B - Lista prijedloga za SAP Facility Support 2004, DEI, septembar 2004.

Aneks C 1. - Okvirni plan za programiranje CARDS 2006, DEI, decembar 2004.

Aneks C 2. - Objašnjenje okvirnog plana za programiranje CARDS 2006, DEI,

decembar 2004.

Aneks C 3. - Proces odlučivanja za programiranje CARDS 2006, DEI,

decembar 2004.

Aneks C 4. - Faza identifikacije, programiranje CARDS 2006 za BiH, DEI,

maj 2005.

Aneks C 5. - Faza formulacije, programiranje CARDS 2006, DEI, maj 2005.

Aneks D - Uloga(e) “Višeg državnog službenika za upravljanje programima

pomoći” (SPO) u okviru decentralizovanog sistema upravljanja

pomoći EU

LISTA TABELA

Tabela 1. Usmjerenost fondova za pojedine ciljeve i inicijative

Tabela 2. Poželjno partnerstvo u pojedinim fazama programskog ciklusa

Tabela 3. Zemlje korisnice programa Phare 1989-2000.

Tabela 4. Sistemi implementacije programa Phare

Tabela 5. Vrijednost Phare ugovora za Mađarsku (apsorpcija pomoći)

Tabela 6. Glavne etape razvoja programa Phare

Tabela 7. Procedure donošenja odluka za obezbijeđenje predpristupnih

fondova

Tabela 8. Programski ciklus ISPA

132

Tabela 9. Uloga BiH u Nacionalnom programu CARDS za period 2000-2005.

Tabela 10. Učesnici BiH u DIS-u

Tabela 11. Mjere za uspostavljenje i osiguranje DIS-a u BiH

Tabela 12. IPA: kategorije pomoći za zemlje (potencijalne) kandidate za EU

LISTA SKRAĆENICA

AP Accession Partnership (Pristupno partnerstvo)

BiH Bosna i Hercegovina

CARDS Community Assistance for Reconstruction Development and

Stabilisation (Pomoć Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju)

CEE Central and Eastern Europe (Centralna i Istočna Evropa)

CFCU Central Finance and Contracting Unit (Centralna jedinica za

finansiranje i ugovaranje)

CSF Community Support Frameworks (Okvir za podršku Zajednice)

DEI Direkcija za evropske integracije

DIS Decentralised Implementation System (Decentralizovani sistem

upravljanja pomoći EU, Evropska komisija vrši ex ante kontrolu)

EAGGF European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (Evropski fond

za usmjeravanje i za garancije u poljoprivredi)

EC European Commision (Evropska komisija)

ECD European Commission Delegation (Delegacija Evropske komisije)

133

EDIS Extended Decentralised Implementation System (Prošireni

decentralizovani sistem upravljanja pomoći EU, Evropska komisija

vrši ex post kontrolu)

EIB European Investment Bank (Evropska investiciona banka)

EMU Economic and Monetary Union ( Ekonomska i monetarna unija)

ERDF European Regional Development Fund (Evropski fond za regionalni

razvoj)

ESF European Social Fund (Evropski socijalni fond)

EU European Union (Evropska unija)

FIFG Financial Instrument for Fisheries Guidance (Finansijski instrument

za Orijentaciju u ribarstvu)

IA Implementing Agency (Implementirajuća agencija)

IPA Instrument for Pre-Accession Assistance (Predpristupni instrument

pomoći)

ISPA ISPA Monitoring Committee (ISPA komitet za nadzor)

ISPA MC Instrument for Structural Policies for pre-Accession (Predpristupni

instrument za strukturne politike)

JEA Jedinstveni evropski akt

JMC Joint Monitoring Committee (Zajednički komitet za nadzor)

MEI Ministry for European Integration (Ministarstvo evropskih

integracija)

MfiT Ministarstvo finansija i trezora

MIP Medium-term Indicative Programme (Srednjoročni indikativni

134

program)

MIPD Multi-Annual Indicative Planning Document (Višegodšnji indikativni

planski dokument)

MoU Memorandum of Understanding (Memorandum o razumijevanju)

MSC Monitoring Sub-Committee (Podkomiteti za nadzor)

NAC National Assistance Coordinator (Nacionalni koordinator pomoći)

NIPAC National IPA Coordinator (Nacionalni koordinator za IPA)

NAO National Authorising Officer (Nacionalni dužnosnik za proračun)

NDP National Development Plan (Nacionalni plan za razvoj)

NF National fond (Nacionalni fond)

NGO Non-govermental organization (Nevladina organizacija-NVO)

NIC National ISPA Coordinator (Nacionalni koordinator za ISPA

projekte)

NPAA National Programmes for the Adoption of the Acquis (Nacionalni

programi za usvajanje acquis-a)

OP Operational Programme (Operativni program)

PAO Programme Authorizing Officer (Nadležni dužnosnik za program)

PCM Programme/ Project Cycle Management (Upravljanje programskim/

projektnim ciklusom)

PF Project Fiche (Idejni projekat)

PHARE Poland and Hungary: Aid for Economic Reconstruction (Poljska i

Mađarska: pomoć za ekonomsku rekonstrukciju)

PMC Phare Monitoring Committee (Komitet za nadzor programa Phare)

135

PmanC Phare Management Committee (Komitet za upravljanje programom

Phare)

PMU Programme Management Unit (Jedinica za upravljanje programom)

SAO Sector Authorising Officer (Nadležni dužnosnik za sektor)

SAP Stabilisation and Association Process (Proces stabilizacije i

pridruživanja)

SAPARD Special Pre-Accession Assistance for Agriculture and Rural

Development (posebna predpristupna pomoć za poljoprivredu i rualni

razvoj)

SF Structural Funds (Strukturni fondovi)

SMC Sectoral Monitoring Subcommittees (Sektorski podkomiteti za

nadzor)

SPD Single Programming Documents (Pojedinačni programski dokumenti)

SPO Senior Programme Officer (Viši državni službenik–rukovodilac

programa)

TAIEX Technical Assistance Information Exchange Office (Ured tehničke

136

137

7. BIBLIOGRAFIJA

Armstrong, H.W. «The Role and Evaluation of the European Community Regional Policy» in Jones, J. Barry. and Keating, Michael. «The The European Union and the Regions». Oxford UK: Oxford University Press, 1995.

Bađun, Marijana. “Governance i javna uprava u kontekstu pridruživanja Hrvatske Europskoj uniji”

Bojičić-Dželilović, V. « Politike međunarodne pomoći pregled najvažnijih pitanja» u Bojičić-Dželilović,Vesna...(et al). «Međunarodne politike podrške zemljama jugoistočne Evrope: Lekcije (ne)naučene u BiH», Sarajevo: Muller, 2001.

Boromis, Ana-Marija. “Spremnost javne uprave za priključenje Europskoj uniji”

Cox, Adrian. and Chapman, Jenny. „The European Community External Cooperation programmes: Policies, Management and Distribution“. London: Overseas Development Institute/European Commission, 1999.

Evans, A. “Regional Development and Co-ordination of Structural Instruments” in Ott, Andre. and Inglis, Kirstyn. “Handbook on Europena Enlargement - A Commentary on the Enlargement Process”. The Hague: T M C ASSER PRESS, 2002.

Evans, Andrew. ”The E.U. Structural Funds”. Oxford UK: Oxford University Press, 1999.

Hadžiahmetović, A. «Ekonomija Evrope». Sarajevo: Ekonomski fakultet u Sarajevu - Izdavačka djelatnost, 2005.

Heil, Peter. “PHARE in Hungary: The anatomy of a pre-accession aid programme,1990-1999”. Budapest, 2000..

Kandžija, Vinko. «Gospodarski sustav Europske unije». Rijeka: Ekonomski fakultet Sveučilišta, 2003.

Marco, J. i Wilhem, J. “Stabilisation and Association Agreements” in Ott, Andrea. and Inglis, Kirstyn. ”Handbook on Europena Enlargement - A Commentary on the Enlargement Process”. The Hague: T M C ASSER PRESS, 2002

Misita, Nevenko. “Osnovi prava Evropske unije”, Sarajevo: Magistrat, 2002.

138

1. Mathew, Alan. «Recreating Europe», Cambridge: University Press, 1998.

Papageorgious, F. i Verney, S. ”Regional Planning and the Integrated Mediterranean programmes in Greece” in Leonardi, R. ”The region and European Community: The regional response on the Single market in the Underveloped Areas”, London: Frank Cass, 1993.

Papić, Ž. «Opća situacija u BiH i politika međunarodne podrške» u Bojičić-Dželilović,Vesna...(et al). «Međunarodne politike podrške zemljama jugoistočne Evrope: Lekcije (ne)naučene u BiH», Sarajevo: Muller, 2001.

Stern, Elliot.«The Partnership-Principle in the European Structural Funds». London: The Tavistock Institute, 1977.

Scott, J. «Development Dilemmas in European Community Lay», Bucingham:Open University Press,1995.

Scott, J. ”Regional Policy: An Evaluatopn Perspective” in Craig, P. and De Burca,G.”The Evaluation of EU Law”. Oxford UK: Oxford University Press, 1993.

Samardžija, Višnja. «Europska unija i Hrvatska; putevi povezivanja i suradnje», Zagreb: Institut za razvoj i međunarodne odnose, 1994.

PRIMARNI IZVORI PRAVA

Consolidated versions of the Treaty on European Union and of the Treaty establishng the European Community, Official Journal C 325, 24. 12. 2002.

Amsterdamski ugovor, Official Journal 1997 C 340/1

OSTALI IZVORI PRAVA

Act of Accession, OJ L 236, 23.9.2003.

AG Tesauro in Case C-303/90 France v .EC Commission: code of conduct (1991) ECR I-5351, at I-5338.

Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999. laying down general provisions on the Structural Funds,

139

Council Regulation (EC) No 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA) 26. Council Regulation (EEC) No 724/1975 of 18 March 1975 establishing a European Regional Development Fund, Official Journal L 073, 21/03/1975. P. 0001-0007.

Council Regulation (EC) No 1605/2002 of June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities, OJ L 248 of 16.9.2002, P.1.

Rezolucija Parlamenta sa komentarima koja je integralni dio odluke o realizovanju općeg budžeta EU za 2002. (EC) (SEC(2003)1104-C5-0564/2003/2210 (DEC). A5-0200/2004,21.4.2004.

Council Regulation (EC) No 1164/94 of 16 May 1994 establishing a Cohesion Fund, OJ L 130, 25.5.1994.

Commission Regulation (EC) No 438/2001 of 2 March 2000. laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regard the management and control systems for assistance granted under Structural Funds, OJ L 63, 3.3.2001, P. 21;

Comission Regulation (EC) No 1386/2002 of 29 July 2002 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) 1164/94 as regard the management and control systems for assistance granted under Cohesion Fund and the procedure for making financial corrections, OJ L 201, 31.7.2002, P. 5.

Commission Regulation (EC) No 448/2001 of 2 March 2001 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 1260/1999 as regard the procedure for making financial corrections to assistance granted under Structural Funds, OJ No L 64, 6.3.2001. P.13.

Commission Decision C(2001) 476 of 2 March 2001 “Guidelines on the principles, criteria and indicative scales to be applied by the Commission departments in determining financial corrections under Article 39(3) of Regulation (EC) No 1260/199”.

Commission Regulation (EC, Euratom) No 2342/2002 of 23 December 2002 laying down detailed rules for the implementation of the Council regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial regulation applicable to the general budget of the European Communities, OJ L 357/1 31/12/2002.

Council Regulation (EEC) No 3906/89 of 18 December 1989 on economic aid to the Republic of Hungary and the Polish People’s Republic, OJ L 375, 23/12/1989. P. 0011-0012.

Council Regulation (EEC) No 1698/90 in order to extend economic aid to other countries of Central and Eastern Europe.

140

Council Regulation (EC, Euratom, ECSC) No 2335/95 of 18 September 1995. amending the Financial regulation of 21 December 1977 aplicable to the general budget of the European Communities with regard to the special provisions applicable to the research and tehnological development appropriations, OJ L 240, 07/10/1995. P. 0012-0013.

Council Regulation (EC)No 1267/1999 of 11 June 1999. establishing an Instrument for Structural Policies for Preaccession, OJ L161, 26/06/1999, P. 0073-0086.

Council Regulation (EC)No 1268/1999 of 11 June 1999. on Community support for pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period, OJ L 244, 16/09/1999. P. 0064-0064.

Council Regulation (EC) No 1266/1999 of 21 June 2000 on coordinating aid to the applicant countries in the framework of the pre-accesion strategy and amending Regulation (EEC) No 3906/89, OJ L 161, 26/06/1999 P. 0068-0072.

Financial Regulation of 21 December 1977 applicable to the general budget of the European Communities, (amanded by Council Regulation (EURATOM, ECSC, EEC) N 620/90 of 13 March 1990).

Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 of 25 June, on Financial regulation applicable to the general budget of the European Communities, OJ L 248/1 16/9/2002.

DOKUMENTI I PUBLIKACIJE

Aid delivery methods, Project Cycle Management Guidelines», Volume 1, European Commission, EuropeAid cooperation Office, Development DG, March 2004.

Agenda 2000

Agriculture of Lithuania 2004, Ministry of Agriculture of the Republic of Lithuania

Annexes to General Report on pre-Accession Assistance (PHARE-ISPA-SAPARD) in 2003. COM (2005)178final, SEC(2005)558, Brussels2.5.2005.

A new partnership for cohesion: convergence competitiveness cooperation, Third report on economic and social cohesion, European Commission, 2004.

141

Association agreements with the countries of Central and Eastern Europe: A general outline. Communication from Commission to the Council and to the Parliament. COM(90) 398 final, Brussels, 27 August 1990.

Bache, Ian.»Europeanization and partnership: Exploring and Explaining Variation in Policy Transfer», Queen's Papers on Europeanisation No. 8/2000, Sheffield: University of Sheffield, Department of politics.

Bache, Ian. “EU Regional Policy-Making: Multi-Level Governance of Flexible Gateceeping?”, Contemporary European Studies series, Sheffield: UACES/Sheffield Academic Press,1998.

Bachtler, J. i Taylor, Sandra. „The Added value of the Structural Funds: A Regional Perspective“.IQ-Net Report on the Reform of the Structural Funds. Glasgow: University of Strathclyde/European Policies Research Centre, 2003.

Bianchi, P. “La reorjentation des politiques structurelles de la CEE”, RMC 1991.

Bosnia and Herzegovina: The Stabilisation and Association process, The Feasibility Study, Part IV, Sarajevo, June 2003.

Communication from the Commission to the Council and the European Parlamennt, COM (2002) 626 final, Brussels, 29.9.2004.

Communication from the Commission on the simplification, clarification, coordination and flexible management of the structural policies 2000-2006, C(2003)1255, Brussels, 25 April 2003.

Communication from the Commission to the European Parliament and the Council: The respective responsibilities of the Member States and the Commision in the shared mangment of the Structural Funds and the Cohesion Fund, Current situation and outlook for the new programming period after 2006; COM(2004)580 final, Brussels, 06.09.2004.

Communication from the Commission, Third progress report on cohesion: Towards a new partnership for growth, jobs and cohesion, COM(2005) Brussels, xxxx

Community Structural Assistance and Employment, COM (96) 109

Community Structural Funds 1994-9, COM (93)

DIS Manual, September 1998.

142

Eurostat, National account: GDP per head, 2002.

EU, EC, Regional Policy-Funds,

http://europa.eu.int/comm/regional_policy/fund /prord/prords/prds1_en.htm

EU, European Commission, Enlargement, Financial assistance, Phare, http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/intro.htm

Evropsko partnerstvo sa Bosnom i Hercegovinom, COM(2004) yyy finalna verzija, dostupno na www.dei.ba

EU, Regional Policy-Inforegio: Partners for regional development. http://europa.eu.int/comm/regional_policy/cointry/partners/index_en.htm

First Cohesion Report on economic and social cohesion, COM(96)542

First report on Economic and Social Cohesion, CEC 1996.

Funkcionalni pregled sektora okoliša u BiH, finansirano od strane Evropske komisije, maj 2005.

Funkcionalni pregled poljoprivrednog sektora u BiH, finansirano od strane Evropske komisije, oktobar 2004.

General Guidelines for Phare, European Commisssion 1990

Guide on Grants and Public Procurement Under Pre-Accession Instruments

Guideline for Phare programme implementation in Candidate Countries for the period 2000-2006 in application of article 8 of Regulation 3906/89.

Gudelines for the mid-term evaluation or rural development programmes supported by SAPARD, http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/index_en.htm

Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries 1998-1999, European Commission SEC (1998)1012 final, 15.06.1998.

143

Guidelines for Phare Programme Implementation in Candidate Countries, for the Period 2000-2006 in Application of Aticle 8 of Regulation 3906/89, European Commission 1999.

General provision on the Structural Funds, http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/Ivb/160014.htm

ISPA in Lithuania, 2000-2004. Ministry of the Republic of Lithuania, TA project No 2001/CE/16/P/AT/002 Support for the organisation of Monitoring Committees.

ISPA Manual Working document, European Commission:DG REGIO, April 2002.

Preparing for Extended Decentralisation of the Phare and ISPA Programmes, Commission Services Working Documents, DG for Enlargements and Regional Policy in association with DG BUDG.

Izlazak iz balkanskog geta: Zašto se IPA treba promijeniti, ESI, Sažetak- Evropska inicijativa za stabilnost Berlin-Brisel-Sarajevo, 1.juni 2005.

Izvještaj Evropske komisije o stabilizaciji i pridruživanju za 2004. godinu. COM(2000)2005.

Izvještaj Komisije Vijeću o spremnosti Bosne i Hercegovine za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju sa EU, COM(2003) 692 finalna verzija, Brisel, 18.11.2003.

Izvještaj o monitoringu, Bosna i Hercegovina-BiH - Podrška Vladi BiH u procesu evropskih integracija i koordinacije pomoći Zajednice, MR-40088,03-04/07/05.

Izvještaj rada DEI-a za 2004.

Kelleher, John. and Batterbury, Sarah. and Sterm, Elliot. «The Thematic evaluation of the Partnership principle: Final Synthesis report«. London: Tavistock Institute Evaluation Development and Review Unit, 1999.

Manual for the Decentralised Implementation System (DIS Manual No.1), European Commission, February 1994

Multi-annual Indicative programme (MIP) 2002-2004.

Multi-annual Indicative programme 2005-2006. http://www.europe.eu.int/comm/external_relations/see/bosnie_herze/index.htm

144

Nacionalni strateški dokument CARDS za BiH 2002-2006, Evropska komisija.

Note to AIDCO Directors, Head Of Unit and Hads of Delegations», European Commission:

EuropeAid co-operation Office, AIDCO D(2004) – 27140, 06 August 2004.

Operativne smjernice za upravljanje CARDS projektima u Hrvatskoj”, prosinac 2003, TA projekat “Podrška hrvatskim vlastima nadležnim za koordinciju, programiranje, upravljanje i praćenje finansijske pomoći EU-a, Ugovor br. 01-0054.

Obraćanje Bruce Millan na European League for Economiv Co-operation's Conference on «Developing Europe's Regions after 1992: New Ideas for the New Europe», Clevelend, 10 july 1992, (IP92/5563)

Phare - An interim evaluation, European commission: Evaluation Unit, DG 1A F/5, June 1997.

Phare 2000 review – summary Discussion paper, Euroean Commmisssion: DG Enlargement, April 2000.

Plan rada DEI-a za 2005, Direkcija za evropske integracije BiH

Practical Guide to contract procedures financed from the general Budget of the European Communities in the context of external actions, May 2003, http://europa.eu.int/comm/europeaid/tender/qestion/pg/npg_en.doc

Proposal for a Council Regulation establishing an Instrument for Pre-Accession Assistance (IPA), European Commisson, COM (2004) 627 final, 2004/0222(CNS), Brussels, 29.9.2004.

Proposal for a Council Regulation laying down general provision on the European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund COM(2004)492, 14.7.2004.

Public eye on the EU funds: Civil society involment in the structural, cohesion and rural development funds», CEE Bankwatch Network, April 2005.

Put za Solun: Kohezija i Zapadni Balkan, ESI-Evropska inicijativa za stabilnost, Berlin-Brisel-Sarajevo, mart 2003, http://www.esiweb.org/docs/printdocument.php?document_ID=45, 13-04-2005

Regional Policy-Inforegio: What are the Structural Funds implementation principles?, http://europa.eu.int/comm/regional_policy/funds/prords/implem/pdim2_en.htm , 25-10-2004.

145

101.Regional Policy-Inforegio: Which stages? http://europa:eu.int/comm/regional_policy/funds/prord/prord2_en.htm

102.Regional Policy-Inforegio: Partners for regional development, http://europa.euint/comm/regional_policy/country/partners/index:en.htm

Report from The Commission: The Phare Programme Annual Report 2001, COM(2003) 97 final, SEC(2003)228, 03.03.2003.

Report from the Commission: General Report on the Pre-Accession Assistance (PHARE; ISPA; SAPARD) in 2002, COM(2003) 844 final, SEC(2003) 1477, 5.1.2004.

Report from the Commission to the European parliament and The Council: General report on Pre-Accession Assistance (PHARE-ISPA-SAPARD) in 2003, COM (2005) 178 final, SEC(2005)558, 02.05.2005.

Report from Commmission Phare- ISPA- SAPARD, COM (2003) 844 final

Road map to EDIS for ISPA and Phare, European Commmission, 2001.

Romano Prodi «Shaping the New Europe», European Parliament, Strasbourg, SPEECH/00/41, 15 February 2000.

Sapard: Special Pre-Accession Assistance for Agriculture and Rural Development, European commission: DG Agriculture, December 2000. http://europe.eu.int/comm/agriculture/external/enlarge/back/slides_en.pdf

Schilling, Teodor. «Subsidiarity as a Rule and Principle or: Taking Subsidiarity Seriosly», 1995. http://www.jeanmonnetprogram.org/papers/95/9510ind.html, 1-8-2005.

Smjernice za programiranje Državnog programa CARDS 2006, Bosna i Hercegovina, TA projekat «Podrška Evropske komisije Vladi BiH u procesu evropskih integracija- CARDS ugovor 2003/073-257.

Special report No 3/97 concerning the decentralized system for implementation of the PHARE programme (period 1990-1995) together with the Commission’s replies (submitted pursuant to Article 188C, paragraph 4, indent 2, of the EC Treaty) (OJ C 175, 09.06.1997. P.0004-0047).

146

Strategija za implementaciju decentralizovanog sistema za zpravljanje prohramima pomoći EU u BiH- prijedlog, Direkcija za evropske integracije, juli 2005.

Taylor, S. and Downer, R. «Meso-Level Partnerships and Structural Fund Implementation», IQ-Net Thematic Paper, 3(3), Glasgow: European Policies Research Centre University of Strathclyde, 1997. http://www.eprc.strath.ac.uk/iqnet/iq-net/downloads/OQ-Net_reports(Public)3.3meso-levelpartnerships.pdf

The Enlargement Process and the three pre-accesion instruments: Phare, ISPA, Sapard, European Commission: DG Enlargement, February 2002. http://europa.eu.int/comm/enlargement/pas/phare/publist.htm#legal.text

The first operational guidelines for Phare, European Commission, 1990.

The Helsinki Moment, European Member-State Building in the Balkans, ESI-European Stability Initiative, Berlin-Brussels-istanbul, 1 February 2005.

The Phare Programme: An interim evaluation; European Commission: Evaluation Unit, DG 1A F/5, June 1997.

Veggeland, Noralv. “EU Subsidiarity and Distrubeted Public Governance: Does sub-national democracy work?», Centre for Euroepan Studies: Kristiansand, 28-29 Augist 2003.

White Paper on European Governance, Report by Working Group 3b: Decentralisation Better Involment of national regional and local actors, June 2001. http://europa.eu.int/comm/governance/areas/group7/report_en.pdf#search

Zakon o Vijeću ministara BiH i Zakon o ministartsvima i drugim upravnim tijelima usvojen u decembru 2002. godine.

Zapadni Balkan 2004. godine: Pomoć, kohezija i nove granice Evrope, ESI-Evropska Inicijativa za stabilnost, Berlin-Brisel-Sarajevo, 3.novembar 2002.

INTERNET IZVORI

www.dei.gov.ba

http://europa.eu.int

147

http://europa.eu.int/comm/external_relations/reform/intro/ip04_1151.htm

http://europa.eu.int/comm/enlargement

http://europa.eu.int/comm/regional_policy

http://europa.eu.int/comm/index_en.htm

http://mei.hr

148

149

II

RAZVOJ INSTITUCIJA U BOSNI I HERCEGOVINI U

KONTEKSTU PROCESA STABILIZACIJE I

PRIDRUŽIVANJA

150

151

Institucije Bosne i Hercegovine su najvažniji i najsnažniji instrumenti sprovođenja

strategijâ koje vode realizaciji konačnog cilja - punoj integraciji Bosne i

Hercegovine u Evropsku uniju. Razvoj i jačanje tih institucija osnovna su

pretpostavka daljeg napredovanja zemlje na putu evropskih integracija, uz postojeći

politički konsenzus. Zbog toga sam smatrala potrebnim da u svom magistarskom

radu ukažem na ovo pitanje.

U vrijeme pisanja ovog rada, Bosna i Hercegovina se nalazila u fazi ispunjavanja

zahtjeva iz «Studije izvodljivosti» (Izvještaj Komisije Vijeću ministara Evropske

unije o izvodljivosti pregovaranja između BiH i EU o Sporazumu o stabilizaciji i

pridruživanju). Pozitivna ocjena i preporuka Evropske komisije o otpočinjanju

pregovora uslijedila je 25. oktobra 2005. godine. Vijeće ministara EU usvojilo je

ovu preporuku 7. novembra 2005. godine, tako da su pregovori o SSP svečano

otvoreni 25. novembra 2005. godine u Sarajevu.

U cilju što kvalitetnije pripreme za fazu pregovora, Vijeće ministara BiH je na 103.

sjednici održanoj 29. decembra 2005. godine donijelo Odluku o imenovanju

Glavnog pregovarača, Odluku o imenovanju Državne delegacije i Odluku o

smjernicama za organizaciju i rad Pregovarčkog tima i radnih grupa za

pregovaranje o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju između BiH i Evropskih

zajednica i njihovih država članica. Predsjedništvo BiH je usvojilo Odluku o

pokretanju postupka za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju

između Evropskih zajednica i njihovih država članica i Bosne i Hercegovine i nacrt

osnova za vođenje pregovora za sklapanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju

između Evropskih zajednica i njihovih država članica i BiH. Formirani su Državna

delegacija, Pregovarački tim i osam radnih grupa za vođenje pregovora o

Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju. U radne grupe bili su uključeni stručnjaci

za pojedine oblasti iz ministarstava i institucija na državnom i entitetskom nivou,

kao i iz Brčko Distrikta. U analize i pripreme prijedloga osnova za vođenje

152

pregovora bili su uključeni i predstavnici nevladinog sektora, privrednih komora i

udruženja proizvođača.

Prvobitno je planirano da se u roku od jedne godine završe tri zvanične i pet

tehničkih rundi pregovora. Na zvaničnim rundama se razmatraju pitanja u tzv.

mješovitoj nadležnosti Zajednice i država članica, dok se na tehničkim rundama

pregovara o pitanjima koje su u isključivoj nadležnosti Zajednice. Pregovori su

zaista u tehničkom smislu završeni u tom roku (peta tehnička runda održana je 14.

decembra 2006. godine, kada su konačno usaglašene odredbe teksta SSP između

Pregovaračkog tima BiH i Komisije). Usaglašene odredbe SSP, Komisija

prezentira pred državama članicama i one daju saglasnost na konačni tekst.

Parafiranje i potpisivanje SSP u slučaju Bosne i Hercegovine, ovisi o ispunjavanju

ključnih zahtjeva koji su postavljeni pred njene organe vlasti, prvenstveno od pune

saradnje sa ICTY, policijske reforme, reforme javne uprave i reforme

radiotelevizijskog sistema.

Ključni dio Sporazuma čine njegovi aneksi i protokoli, u kojima se definira

dinamika ukidanja carina za pojedine kategorije proizvoda (industrijski,

poljoprivredni, prerađeni poljoprivredni proizvodi, ribe i proizvodi od ribe, vino),

kao dio ukupnog procesa «asimetrične liberalizacije trgovine». U ovom dijelu je za

BiH značajno da zaštiti najosjetljivije privredne grane i kategorije proizvoda.

Odredbe o trgovini, zajedno sa odredbama koje se tiču konkurencije, državne

pomoći i zaštite intelektualnog vlasništva, čine Privremeni sporazum, koji stupa na

snagu činom potpisivanja SSP-a, prije ratifikacije. Uspješna implementacija

Privremenog sporazuma uz poštivanje rokova posebno je važna za kredibilitet BiH

kao ozbiljnog ugovornog partnera. Privremeni sporazum je ustvari instrument

kojim se BiH prilagođava unutarnjem tržištu EU, kroz uklanjanje svih prepreka

slobodnom kretanju roba, radnika, kapitala i usluga. Nadzor nad provedbom

Privremenog sporazuma vrši Privremeni odbor za stabilizaciju i pridruživanje,

153

kojim naizmjenično svake godine predsjedavaju predstavnici Komisije i zemlje

potpisnice.

Ugovorne obaveze će se ispunjavati prema planu implementacije ili provođenja

SSP-a koji usvaja Vijeće ministara BiH, a koji utvrđuje dinamiku aktivnosti i

rokove. Za provođenje tog plana bit će odgovorne sve institucije u BiH. Aktivnosti

obuhvataju procese usklađivanja propisa sa acquis-em i uspostavljanje novih

institucija, uporedo sa jačanjem postojećih. Pretpostavka uspjeha je stalni rad na

obrazovanju, usavršavanju i specijalizaciji sve većeg broja stručnjaka u tim

institucijama.

SSP je izuzetno značajan za BiH, ne samo zbog toga što ustanovljava čvrst

ugovorni odnos između strana, sa jasnom perspektivom punopravnog članstva u

Uniji, nego i po tome što obaveza ubrzane harmonizacije propisa u prioritetnim

oblastima i uspostavljanja novih institucija, kroz usvajanje evropskih standarda,

povećava ugled BiH u svijetu, poboljšava kvalitet života njenih građana, privlači

direktna strana ulaganja i omogućava povećanje izvoza.

Kroz proces pregovaranja razvijale su se i same institucije. Morale su pokazati

stvarni napredak u nizu oblasti koje se kreću od ispunjavanja opštih političkih

uvjeta (saradnja sa ICTY, zaštita ljudskih prava, prava manjina, organizacija

demokratskih izbora itd), pa do pitanja koja se tiču prilagođavanja unutarnjem

tržištu EU (standardizacija, mjeriteljstvo, zaštita intelektualne svojine,

konkurencija, javne nabavke...).

Kada se ima u vidu asimetrija snaga za pregovaračkim stolom, potrebno je dodati

da, naročito u dijelu pregovora koji je u isključivoj nadležnosti Zajednice, postoji

prostor za argumentiranu raspravu sa stručnjacima iz Komisije. Ako su informacije

i obrazloženja dovoljno kvalitetni i argumentirani, Komisija će ih uvažiti i zastupati

pred državama članicama.

Uz stalni mehanizam revizije – godišnje izvještaje o napretku u Procesu

stabilizacije i pridruživanja, Komisija će stalno pratiti proces reformi u Bosni i

154

Hercegovini. Jedan od «novih» mehanizama je RPM (Reform Process Monitoring

– praćenje procesa reformi), koji je preteča budućih zajedničkih tijela koja će se

uspostaviti nakon ratifikacije SSP-a. RPM dokazuje da će Komisija nastaviti

ukazivati na svaki propust i kašnjenje, sa sve detaljnijim komentarima i zahtjevima.

Kada su u pitanju zajednička tijela BiH i EU, najprije će na osnovu Privremenog

sporazuma, biti uspostavljen Privremeni odbor za stabilizaciju i pridruživanje, koji

će nakon ratifikacije SSP zamijeniti stalna tijela: Vijeće za stabilizaciju i

pridruživanje, Parlamentarni odbor za stabilizaciju i pridruživanje, Odbor za

stabilizaciju i pridruživanje (sa pododborima po sektorima: 1. trgovina, industrija,

carine i porezi; 2. poljoprivreda i ribarstvo; 3.unutarnje tržište i konkurencija; 4.

ekonomska i finansijska pitanja; 5. pravosuđe i unutarnji poslovi; 6. ljudski resursi,

istraživanje, tehnološki razvoj i socijalna politika; 7. transport, okoliš i energija).

Ta tijela će donositi preporuke i moći «opipati puls» i utvrditi pravi trenutak za

nove korake.

155

SAŽETAK

Ovaj elaborat se bavi pregledom razvoja institucija u Bosni i Hercegovini u

kontekstu Procesa stabilizacije i pridruživanja (SAP). Poseban nagalasak se stavlja

na razvoj i zahtjeve samog Procesa stabilizacije i pridruživanja, kao i na progres

BiH vlasti i institucija koji je do sad učinjen na tom planu. Hrvatska je

najnaprednija zemlja na Zapadnom Balkanu u razvijenosti svojih institucija i jedina

zemlja kandidat za članstvo u Evropskoj uniji u regiji. S druge strane, Bosna i

Hercegovina se na svom putu u EU suočava sa nizom specifičnih problema,

najvećim dijelom usljed postojanja kompleksne institucionalne strukture, podjeli

odgovornosti između državnog i entitetskog nivoa u skladu sa Ustavom, te uloge

Visokog predstavnika međunarodne zajednice i EU u Bosni i Hercegovini.

BiH uglavnom zahvaljujući političkim problemima i nedostatkom institucionalnih

kapaciteta, još uvijek nije u stanju da prevlada početni korak ka procesu integracije

u EU, da pregovara i potpiše Proces stabilizacije i pridruživanja, koji u sebi sadrži

priliku za uspostavu prvog vida ugovornog odnosa sa EU.

156

157

1. UVOD Institucionalno povezivanje jedne zemlje sa strukturama Evropske unije

pretpostavlja «evropeizaciju» društva u najširem smislu te riječi, pretpostavlja

funkcionisanje moderne demokratske države, čije institucije omogućavaju puno

poštivanje ljudskih i manjinskih prava, prelazak na otvorenu, tržišnu privredu, a uz to

i sektorske prilagodbe u različitim područjima. Tokom priprema za članstvo, EU

vrši pritisak na zemlje kandidate da reformišu svoje nacionalne

administracije.cclxxxii Ovi pritisci nisu uniformni, ali podrazumijevaju različite

«mehanizme evropeizacije» i modele upravljanja. Očekivano članstvo u EU je

pokretačka snaga administrativnih reformi, ali zemlje kandidati moraju imati svoje

srednjoročne strategije, kako da prerastu u efikasne aktere, koji će djelovati.

Proces «evropeizacije» sve više se raspoznaje u brojnim oblastima politika. Ovaj pojam se doživljava i objašnjava kao «razvoj ili ekspanzija nadležnosti na evropskom nivou i uticaja aktivnosti Zajednice na zemlje članice».cclxxxiii

«Evropeizacija» se definiše i kao «usmjeravanje pažnje nacionalnih institucija ka sve većem učešću – u smislu broja aktera i intenziteta – u ciklusu odlučivanja EU/EZ»cclxxxiv

Iako ne postoji «evropski model» rada državnih institucija, ipak je jasno da postoje određeni faktori, koji su bitni za prilagođavanje nacionalnih, odnosno državnih struktura politikama Evropske unije.

Sve postsocijalističke zemlje su se na isti način suočile s problemom izgradnje

cclxxxii Lippert, Barbara; Umbach, Gaby and Wessels Wolfgang. «Europeanization of CEE executives: EUmembership negotiations as a shaping power». Journal of European Public Policy 8:6 December: 980-1012. http://www.tandf.co.uk/journals. cclxxxiii Stevens, Anne (Aston University). «Europeanisation and the Administration of the EU: a Comparative Perspective». Queen's Papers on Europeanisation, No. 4/2002. cclxxxiv: Lippert, Barbara; Umbach, Gaby and Wessels Wolfgang. «Europeanization of CEE executives: EU membership negotiations as a shaping power». Journal of European Public Policy 8:6 December: 980-1012. http://www.tandf.co.uk/journals.

158

novih pravnih i institucionalnih sistema, koji bi na adekvatan način odgovorili

potrebama jedinstvenog tržišta. Kako se stvaraju nove institucije ili transformišu

postojeće, one postaju sve sličnije jedne drugim, bilo pod vanjskim pritiscima ili

kao posljedica oponašanja.cclxxxv

Proces integrisanja, zasniva se na zajedničkim apstraktnim (ili idealiziranim)

modelima institucija i organizacija. Takvi opšti modeli mogu se odraziti na

različite načine i u različitom stepenu u specifičnim nacionalnim institucijama i

organizacijama.cclxxxvi Nacionalna administracija je oblast gdje je funkcionalna

logika u principu jaka, ali pod velikim uticajem političke i pravne nacionalne

tradicije, jer veoma malo direktiva tačno objašnjava specifične zahtjeve o

organizaciji administrativnih aktivnosti. Osim toga, nacionalne administracije su

najvažniji instrumenti koje vlade koriste za sprovođenje nacionalnih strategija

prema EU.

S obzirom na dinamiku promjena u Evropskoj unijicclxxxvii i njenim zemljama

članicama, ali isto tako i u regionu Zapadnog Balkana,cclxxxviii u Bosni i

Hercegovini se nameće potreba hitnih prilagođavanja svih segmenata društva,

procesu evropskih integracija i ispunjavanja svih postavljenih političkih, pravnih

cclxxxv Kyvelidis, Ioannnis. «State Isomorphism in the Post-Socialist Transition».European Integration online Papers (EIoP) Vol. 4 (2000) No 2. www.eiop.orat/eiop/texte/2000-002a.htm.

cclxxxvi Vidi: Svein S. Andersen, «The Mosaic of Europeanization – An Organizational Perspective on National Re-constextualization», ARENA – Centre for European Studies, University of Oslo, Norwegian School of Management, Arena Working Papers, WP 04/11 cclxxxvii Evropska unija se često naziva «pokretnom metom», naročito zbog činjenice da se obim propisa donesenih na nivou Unije stalno povećava (procjene su da acquis communautaire sada broji oko 100.000 stranica gusto kucanog teksta). cclxxxviii Vlasti svih zemalja regije Zapadnog Balkana neprekidno rade na ispunjenju uvjeta za članstvo, što se odražava u ocjenama i odlukama institucija EU da se ovim zemljama omogući dalje napredovanje kroz proces integrisanja. Hrvatska je kandidat za članstvo u EU, Makedonija očekuje konačan odgovor tokom 2005. godine, Albanija još pregovara o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, a Srbija i Crna Gora dobila je pozitivnu ocjenu Komisije u Studiji o izvodljivosti pregovaranja o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju. BiH je u ovom trenutku jedina zemlja Zapadnog Balkana koja još čeka na pozitivnu Studiju izvodljivosti.

159

i ekonomskih kriterija. Izgradnja i jačanje institucija prema modelima evropskih

zemalja, nameće se kao osnovna pretpostavka daljeg napretka na putu evropskih

integracija, oko čega se, barem deklarativno,cclxxxix slažu svi u Bosni i

Hercegovini.

Ovaj rad će biti posvećen analizi razvoja institucija u Bosni i Hercegovini u

vezi sa ispunjavanjem uvjeta za pridruživanje Evropskoj uniji, definisanih kroz

Proces stabilizacije i pridruživanja za zemlje jugoistočne Evrope.

S obzirom na specifičnu i složenu ustavno-pravnu strukturu Bosne i

Hercegovine,ccxc Proces stabilizacije i pridruživanja doveo je do značajnih

institucionalnih promjena i jačanja nadležnosti državnih institucija, zasad bez

formalnih izmjena Ustava Bosne i Hercegovine.ccxci Značaj institucionalnih

promjena u Bosni i Hercegovini je mnogo veći nego u bilo kojoj drugoj zemlji u

tranziciji, upravo zbog podjele nadležnosti kako je definisana Ustavom, tako da

svaki usvojeni zakon i svaka uspostavljena institucija, kojim se ispunjavaju

zahtjevi Evropske komisije, predstavlja poseban uspjeh u Bosni i

Hercegovini.ccxcii

cclxxxix Zaključci sa posebne sjednice Vijeća ministara BiH od 2. aprila 2003. godine i prve plenarne sjednice Zastupničkog doma i Doma naroda Parlamentarne skupštine BiH, od 10. aprila 2003. godine, Akcioni plan za realizaciju hitnih reformskih mjera 01.08.2003. – 01.03.2004. godine i naredni šestomjesečni akcioni planovi, Rezolucija predstavnika svih parlamentarnih stranaka u BiH o evropskim integracijama. Političke stranke u Bosni i Hercegovini potpisale su 18.02.2004 izjavu kojom potvrđuju svoju spremnost na politički konsenzus i daljnju demokratizaciju Bosne i Hercegovine u okviru ustavnog poretka, radi ulaska u Evropsku uniju i Partnerstvo za mir ccxc «Tekstovi ustava koji se primjenjuju u zemlji usvojeni su tokom ili pri kraju rata», Opinion on the constitutional situation in Bosnia and Herzegovina and the powers of the High Representative, Venice Commission, 11 March 2005. www.coe.int. ccxci Iako u tom pogledu postoje određene inicijative, što se vidi na primjer iz Izvještaja Venecijanske komisije, Rezolucije EP iz aprila o.g, stavova (izjava iz pojedinih političkih partija iz Federacije BiH i sl.) ccxcii U uvodu za Ustav BiH koji je 1996. godine objavio OHR uz podršku Vijeća Evrope, tadašnji Visoki predstavnik Carl Bildt između ostalog rekao je: «Ustav BiH je jedan od najsloženijih ustavnih dokumenata za koji je međunarodna zajednica dala svoj blagoslov u posljednje vrijeme». Ovdje je još bitno napomenuti da tekstovi Ustava na bosanskom, srpskom i

160

Daytonski sporazum je kompleksan i maksimalno uravnotežen međunarodni sporazum, koji nije podložan promjenama.ccxciii

U okviru člana III koji uređuje nadležnosti i odnose institucija BiH i entiteta, zanimljive su odredbe koje se odnose na međuentitetsku koordinaciju i dodatne nadležnosti. Ustav BiH pretpostavlja međuentitetsku koordinaciju, a u nekim slučajevima obavezuje entitete na saradnju. U stavu 4. Ustav daje pravo Predsjedništvu da na osnovu svoje odluke može podstaći međuentitetsku saradnju u stvarima koje se ne nalaze u okviru nadležnosti BiH predviđene Ustavom, pod uvjetom da se entiteti tome ne protive. Predsjedništvo BiH pravo na ovu inicijativu dosad nije dovoljno koristilo.

Dosad ostvareni rezultati u uspostavljanju i izgradnji državnih institucija u Bosni i Hercegovini bit će takođe razmatrani u ovom radu, kao i činjenica da postoji niz

institucija, koje imaju iste ili slične nadležnosti na različitim nivoima vlasti. Ovako

kompleksan i skup sistem pokazao se nedovoljno efikasnim u dosadašnjem procesu evropskih integracija, a na tu činjenicu ukazivali su i predstavnici EU.ccxciv Nedovoljno pažnje se posvećuje kadrovskom jačanju, u smislu stalne edukacije i upoznavanja sa zahtjevima procesa evropskih integracija, naročito imajući u vidu činjenicu da će se stalno povećavati broj službenika koji će se baviti tzv. pitanjima «evropskih integracija».

hrvatskom nemaju isti status kao verzija na engleskom jeziku, koja je dogovoreni tekst iz Mirovnog sporazuma. ccxciiiIbrahimagić, Omer «Država Bosna i Hercegovina prema evropskim demokratskim standardima», Sarajevo 2003, www.soros.org.ba ccxciv Vidi npr. Report from the Commission, «The Stabilization and Association process for South East Europe», Third Annual Report, COM (2004) 202/2 final, Brussels, 30.3.2004.)

161

Pored toga, ovaj rad ima za cilj ukazati na neke probleme i prepreke koje se

javljaju na putu Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Ako postoji odlučnost da se

ide putem evropskih integracija, kao prvi korak nameće se rješavanje svih otvorenih

pitanja i uklanjanje svih postojećih prepreka. Ako to ne bude slučaj onda prijeti

opasnost da Bosna i Hercegovina, ostane izolovana od ostalih zemalja Evrope i

Zapadnog Balkana.

Kroz komparativnu analizu napretka kroz proces stabilizacije i pridruživanja u

Bosni i Hercegovini i Hrvatskoj, ukazat će se na kašnjenje i zaostajanje BiH u

procesu u koji je možda ušla sa izvjesnom prednošću u odnosu na neke zemlje

Zapadnog Balkana.ccxcv

Takođe će se opisati koraci koji predstoje, njihov sadržaj i značenje, aktivnosti

koje podrazumijevaju ti koraci, pretpostavke za uspjeh tih aktivnosti. Prvi korak

koji predstoji na tom putu je pregovaranje i potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji

i pridruživanju, koji pruža mogućnost da se po prvi put uspostave ugovorni odnosi

između BiH i EU.

Procesi koji predstoje nakon potpisivanja i ratifikacije Sporazuma o stabilizaciji i

pridruživanju između BiH i EU podrazumijevaju, intenziviranje rada na realizaciji

sve većih i sve složenijih zahtjeva. Ti procesi, uključujući harmonizaciju

nacionalnih propisa sa propisima EU, političku i tehničku koordinaciju aktivnosti

na svim nivoima, stalno informisanje i obrazovanje svih segmenata društva o

integracijskim procesima, kao i o pozitivnim i negativnim implikacijama tih

procesa, vode transformaciji BiH u modernu evropsku, demokratsku državu.

Sasvim je jasno da u cilju pune stabilnosti i prosperiteta svih zemalja u regionu

ccxcv Hrvatska i Srbija i Crna Gora su počele koristiti pogodnosti (programi finansijske i tehničke pomoći) koje nudi EU kroz Proces stabilizacije i pridruživanja u mnogo značajnijoj mjeri tek nakon demokratskih promjena u tim zemljama.

162

Zapadnog Balkana, nema alternative integrisanju u Evropsku uniju, ali samo

dobro pripremljene institucije tih zemalja, uključujući Bosnu i Hercegovinu,

mogu podnijeti nove izazove i probleme koji neminovno predstoje. Kroz

uspostavu novih i jačanje postojećih institucija u skladu sa standardima kakvi

vrijede u razvijenim (zapadno-) evropskim zemljama, Bosna i Hercegovina se

priprema da bez značajnijih poteškoća ubrza svoje korake kroz proces evropskih

integracija.

Hipoteza ovog rada je da su reforme i institucionalni razvoj Bosne i Hercegovine,

nužna pretpostavka ostvarenja konačnog cilja – punog integrisanja Bosne i

Hercegovine u Evropsku uniju. Cilj je ukazati na značaj procesa reformi i

institucionalnog razvoja u Bosni i Hercegovini koje podstiče Proces stabilizacije

i pridruživanja, neophodnost jačanja institucionalnih i kadrovskih kapaciteta

države da se nosi sa tako složenim procesom. Pri tome će biti korištene

deskriptivno kvalitativna analiza i komparativna analiza.

«...većina uvjeta iz Maastrichta, Kopenhagena i Sporazuma o stabilizaciji i

pridruživanju postavljen s na taka način da mogu samo biti od korist za jednu zemlju.»ccxcvi

Kriteriji za pristupanje Evropskoj uniji postavljeni su široko i ne propisuju

određeni institucionalni model. Oni ostavljaju dovoljno prostora za institucionalnu

raznolikost, koja omogućava zemljama koje žele postati članice Unije, da izgrade

demokratske institucije u skladu sa vlastitom političkom tradicijom i

ccxcvi «Croatian Accession to the European Union, Economic and Legal Challenges», Institute of Public Finance, Friedrich Ebert Stiftung, Zagreb 2002.

163

kulturom.ccxcvii Kroz realizaciju zahtjeva iz Procesa stabilizacije i pridruživanja,

odnosno kroz ispunjavanje kriterija iz Kopenhagena, građanima Bosne i

Hercegovine bit će omogućeno da žive u demokratski uređenoj zemlji, a ekonomski

i društveni razvoj i kapaciteti institucija, da podržavaju demokratske principe bit

će dovedeni do tog nivoa kada je samo članstvo manje značajno, odnosno kada

postaje neminovnost.

ccxcvii Vidi: Malova, Darina and Haughton, Tim, «Making Institutions in Central and Eastern Europe,

and the Impact of Europe», Frank Cass, London-Portland, Or, 2002.

164

165

2. KRAĆI OSVRT NA HRONOLOGIJU ODNOSA IZMEĐU EU I BiH

Od trenutka međunarodnog priznanja,ccxcviii Bosna i Hercegovina je

uglavnom tretirana kao «humanitarni problem». Evropska unija, koja je stvarana u

vremenu kada je započeo rat na prostorima zemalja bivše Jugoslavije, nije bila u

stanju usvojiti jedinstvenu politiku prema ovim prostorima, zbog unutrašnjih

borbi za moć i uticaj između svojih članica.ccxcix To je značajno umanjilo autoritet

i politički značaj Evropske unije na međunarodnoj sceni. Socijalni i ekonomski jaz

između Zapadnog Balkanaccc i ostatka Evrope sve više je rastao, postajalo je

očigledno da humanitarna pomoć ne može riješiti probleme.ccci Jedino perspektiva

članstva u EU donosi optimizam u vezi sa ulogom njenih institucija na Balkanu.

ccxcviii April 1992. godine. Američki predsjednik George Bush, potpisao je 7.4.1992. godine dekret kojim se priznaje nezavisnost Bosne i Hercegovine, Hrvatske i Slovenije u okviru postojećih granica bivših jugoslovenskih republika. ccxcix U unijskom (nekomunitarnom) segmentu pravnog poretka EU (koji je nastajao početkom devedesetih, odnosno koincidirao sa ratom na prostorima bivše Jugoslavije) ne koriste se obavezujuće forme donošenja propisa. U kontekstu vanjske i sigurnosne politike odluke se usvajaju konsenzusom, a samo izuzetno kvalifikovanom većinom. Više o tome: Usher, John A. «EC Institutions and Legislation», Longman, London and New York, 1998, str. 135. ccc Ovi nazivi za prostor obuhvaćen Procesom stabilizacije i pridruživanja često se smatraju sinonimima, mada inicijative koje se odnose na jugoistočnu Evropu uključuju npr. i Rumuniju, Bugarsku i Tursku, koje se ponekad nazivaju i «Istočni Balkan» (npr. dokumenti European Stability Initiative – www.esiweb.org). Termin «Zapadni Balkan» se koristi sve češće u zvaničnim dokumentima Evropske unije u posljednjih par godina (npr. Solunska agenda), uprkos otporu političkih predstavnika pojedinih zemalja, zbog pežorativnog značenja koji se pripisuje pojmu «Balkan». U svakom slučaju Proces stabilizacije i pridruživanja obuhvata pet zemalja: četiri zemlje bivše SFRJ (BiH, Hrvatska, Makedonija i Srbija i Crna Gora) i Albaniju (u evropskom žargonu: «Bivša Jugoslavija minus Slovenija, plus Albanija»). 20 Vidi: Demetropoulou, Leeda «Europe and the Balkans: Membership Aspiration, EU Involvement and Europeanization Capacity in South Eastern Europe», Southeast European Politics, vol. III, No. 2-3, p 96., www.seep.ceu.hu/archives/issue33/demetropoulou.pdf

166

2. 1 Prostor jugoistočne Evrope ili Zapadni Balkan

Nakon sloma socijalističkog je pokazala sistema početkom 1990-ih godina

i raspada bivše Jugoslavije, EU svoj interes da transformiše jugoistočnu Evropu

«prostor političke i socijalne stabilnosti i ekonomskog prosperiteta». Velike razlike

između zemalja jugoistočne Evrope – etničke, političke, kulturne, vjerske, jezičke,

demografske i ekonomske, kao i razlozi za potencijalni konflikt, uključujući

neriješena teritorijalna i manjinska pitanja, ekonomsku unazađenost, nestabilne i

često nedemokratske političke sisteme, nedovoljno razvijene strukture regionalne

saradnje i nesklonost mirnom rješavanju konflikta i mjerama za jačanje povjerenja,

učinili su zadatak EU da ih tretira kao cjelinu veoma teškim.cccii Zato je EU

koncentrisala svoje napore na uspostavu bilateralnih odnosa sa svim zemljama

regiona. Pošto su se ciljevi politika EU, poklapali sa nadanjima stanovnika

regiona, evropeizacija (integracija u modernu Evropu) je postala preporuka,

oslonac i motivacija za sve njih.

2. 2 Regionalni pristup

Prvi elementi nove, koherentnije strategije prema zemljama bivše

Jugoslavije predstavljeni su nakon Rimske konferencije, 18. februara 1996, kojom

je konsolidovan Daytonski mirovni sporazum od 14. decembra 1995. godine.

Program koji je bio popraćen tzv. Rayamount procesomccciii za stabilnost i

dobrosusjedstvo u jugoistočnoj Evropi, bio je zamišljen kao «regionalni pristup»

cccii Karabelias, Gerassimos. «European Integration and Southeastern Europe: Observations and Suggestions», The Centre for European Studies (CES) and Canadian Forum on Southeastern Europe and Carlton University, Conference: Southeastern Europe, Moving Forward (January 23-24, 2003, Otawa) www.carleton.ca/ces/papers/january 03/karabelias03.pdf.

ccciii Multilateralni «Rayamount proces», lansiralo je u decembru 1996. godine francusko predsjedništvu EU, a uključio je zemlje članice EU, zemlje jugoistočne Evrope (SEEC), susjedne zemlje regiona, SAD, Rusiju, OSCE i Vijeće Evrope. Cilj procesa je bio da se podrži sprovođenje Daytonskog mirovnog sporazuma i podstakne demokratizacija kroz regionalne projekte u oblastima ljudskih prava, kulture i civilnog društva. Rayaumont proces sada je odgovoran za interparlamentarne odnose u okviru Pakta stabilnosti.

167

Evropske unije u odnosu na one evropske zemlje za koje Vijeće još nije

usvojilo direktive o pregovaranju sporazuma o pridruživanju. Pošto su takve

direktive već stvorile osnov za pregovaranje Evropskog sporazuma sa

Slovenijom,ccciv ovaj program je, od početka bio namijenjen Bosni i Hercegovini,

Hrvatskoj, Makedoniji i SR Jugoslaviji. Susjedne zemlje iz regiona bile su

pozvane da učestvuju «na odgovarajući način», ali pošto su Rumunija i Bugarska

već bile potpisale Evropske sporazume sa EU,cccv Albanija (koja je u to vrijeme

već imala sporazum o saradnjicccvi ali ne i Sporazum o pridruživanju) je ostala

jedina zemlja izvan granica bivše Jugoslavije, koja se mogla uključiti u

regionalni pristup.

U okviru regionalnog pristupa, Evropska unija ponudila je finansijsku

pomoć, unilateralne trgovinske preferencijale i ugovorne odnose u formi

Sporazuma o bilateralnoj saradnji (tzv. Sporazumi «prve generacije», koji u

suštini sadrže odredbe o ekonomskoj i trgovinskoj saradnji), ovisno od volje

zemalja jugoistočne Evrope, da ponovo uspostave međusobnu ekonomsku

saradnju, kroz provođenje preko-graničnih projekata u oblastima koje

obuhvataju budući sporazumi.

Pošto, osim Albanije, nijedna od zemalja nije imala ugovorne odnose sa

Evropskom unijom, očekivalo se da će ih izgledi za sklapanje sporazuma o

saradnji, koji će omogućiti lakši pristup unutrašnjem tržištu Evropske unije za

veliki broj njihovih proizvoda, navesti na ekonomske reforme i veću regionalnu

saradnju.

ccciv Pregovaranje Evropskog sporazuma (Sporazum o pridruživanju) započelo je u martu 1995. godine, a Sporazum je potpisan 10. juna 1996. godine. Vidi: OJ L 51, 26. februar 1999, 3. cccv Evropski sporazumi sa Rumunijom i Bugarskom bili su istovremeno potpisani 8. marta 1993. godine. Vidi: OJ L 357, 31. decembar1994, 2 (EA Romania) i OJ 358, 31. decembar 1994, 3 (EA Bulgaria). cccvi Sporazum o trgovini, komercijalnoj i ekonomskoj saradnji između Albanije i Evropske zajednice, OJ L 343, 25. novembar 1992, 1.

168

2.3 Princip uvjetovanosti

Uz jasno pridržavanje ideja slobodnog tržišta i spremnost da se

razvijaju dobrosusjedski odnosi, postojali su i drugi uvjeti, koje zemlje

jugoistočne Evrope moraju ispoštovati da bi mogle koristiti instrumente koje

nudi Evropska unija. Politički uvjeti činili su suštinu Regionalnog pristupa, a

svaka mogućnost uspostave ugovornih odnosa «zavisi od volje ovih zemalja da

rade na konsolidaciji mira i poštivanju ljudskih prava, prava manjina i

demokratskih principa». Pored toga, ponude Evropske unije bile su vezane za

jasna očekivanja da će tri zemlje bivše Jugoslavije potpuno ispoštovati svoje

obaveze iz Daytonskog i Pariškog sporazuma. Vijeće je upozorilo, da će u

slučaju nepoštivanja obaveza bilo koje od strana, razmotriti mogućnost

poduzimanja «posebnih mjera».cccvii Nova strategija sa političkim uvjetima brzo je

ušla u pravnu praksu. Vijeće je u julu 1996. godine usvojilo Uredbucccviii o pomoći

Bosni i Hercegovini, Hrvatskoj, Makedoniji i SR Jugoslaviji (tzv. «OBNOVA»

uredba), koja je izričito utvrdila da su poštivanje demokratskih principa,

vladavina prava, ljudskih prava i temeljnih sloboda suštinski elementi za primjenu

cijelog programa.

Ovi posebni uvjeti iz «OBNOVA» uredbe odnose se na zaključkecccix Vijeća od

26. februara 1996. godine, i istodobno usvojenu Deklaraciju o bivšoj Jugoslaviji.

cccvii Zaključci Vijeća i Deklaracija o bivšoj Jugoslaviji, 26. februar 1996, Bull. EU 1 / 2 –1996. takođe Evropska komisija, «Zajednički principi za buduće ugovorne odnose sa nekim zemljama jugoistočne Evrope» («Common principles for future contractual relations with certain countries in South-Eastern Europe»), COM (96) 476 final, 2. oktobar, 1996. godine. cccviii Uredba Vijeća (Council Regulation -EC), No. 1628/96, OJ L 204, 14. august 1996, 1 (čl. 2) Ova uredba stupila je van snage u decembru 2000 i zamijenjena novim finansijskim instrumentom, tzv. «CARDS» uredbom. Ova uredba je odraz činjenice da je postala praksa Zajednice da se klauzula o ljudskim pravima i demokratiji unosi u sve glavne instrumente Zajednice kojima se reguliše vanjska pomoć, koja zamjenjuje slične klauzule ugrađene u većinu sporazuma o trgovini, saradnji i pridruživanju koji su zaključivani između Evropske zajednice i trećih zemalja od početka 1990-ih. Uz to, ključnim elementom se smatraju i posebni uvjeti koje je Vijeće definisalo za zemlje bivše Jugoslavije, od čijeg ispunjavanja zavisi pružanje pomoći Zajednice. cccix Zaključci Vijeća i Deklaracija o bivšoj Jugoslaviji, 26. februar 1996, Bull. EU 1 / 2 –1996.

169

Kriteriji niz ovih dokumenata su široko postavljeni i neodređeni, što ukazuje

na generalne slabosti u praktičnoj primjeni političkih uvjeta u vanjskim odnosima

Evropske unije. Problem neodređenosti, bio je djelimično riješen usvajanjem

zaključaka o principu uvjetovanosti , kojim se rukovodi razvoj odnosa

Evropske unije sa određenim zemljama jugoistočne Evrope,cccx koje je donijelo

Vijeće u aprilu 1997. godine.

Po prvi put su razdvojeni u smjernicama uvjeti koji važe za sve zemlje regiona

od uvjeta koji se odnose na pojedine zemlje (npr. obaveze koje se tiču

provedbe Mirovnog sporazuma iz Daytona). Takođe je uspostavljen stupnjeviti

pristup, u okviru kojeg trgovinski preferencijali, finansijska pomoć i uspostava

ugovornih odnosa ovise od različitog stepena uvjetovanosti. Ovo odražava

želju Evropske unije da napravi razliku između pojedinih zemalja u pogledu

njihovog političkog i ekonomskog razvoja, a da istovremeno nastavi

primjenjivati jedinstvenu, koherentnu strategiju prema regionu u cjelini. Politički

zahtjevi koji su sadržani u zaključcima Vijeća od 29. aprila 1997. godine

prvenstveno se odnose na saradnju s Međunarodnim krivičnim sudom za

bivšu Jugoslaviju (ICTY) i regionalnu saradnju. Najniži stepen uvjetovanosti

odnosi se na davanje autonomnih trgovinskih preferencijala, za koji je potrebno

generalno, a ipak ne detaljno definisano, poštivanje temeljnih principa

demokratije i ljudskih prava u zemlji korisnici. Ipak, da bi se dodatno koristile

pogodnosti finansijske i tehničke pomoći iz programa pomoći Zajednice,cccxi

reformski napori zemlje moraju biti osnaženi , kroz uvjerljivu predanost

demokratskim reformama i napretku u skladu sa opštepriznatim standardima

ljudskih i manjinskih prava, kroz pružanje realnih mogućnosti da se raseljena

lica i izbjeglice vrate u mjesta iz kojih potiču i kroz poštivanje obaveza iz

Mirovnog sporazuma.

cccx Zaključci o principu uvjetovanosti kojim se rukovodi razvoj odnosa Evropske unije sa određenim zemljama jugoistočne Evrope. Bull.EU 4-1997, tačka 2.2.1. cccxi U početku PHARE i OBNOVA, sada CARDS

170

Ugovorni odnosi, kao najviše željeni instrument koji nudi EU, podliježu

stupnjevitom pristupu, gdje početak pregovora traži niži nivo usklađenosti nego

zaključenje sporazuma.

Pored uvjeta koji se već primjenjuju na autonomne trgovinske preferencijale i

finansijsku pomoć Evropske zajednice, određeni broj kriterija moraju ispuniti

zemlje, koje žele ući u pregovore sa Zajednicom, uključujući održavanje slobodnih

i fer izbora u razumnim razmacima, odsustvo diskriminatorskog tretmana

(diskriminacije) i zastrašivanja manjina od strane vlasti i odsustvo zastrašivanja

nezavisnih medija. Cijeli proces pregovaranja mora biti popraćen ocjenom

političkog razvoja (od strane Evropske komisije) koji može imati uticaja na razvoj

pregovora i sadržaj sporazuma.Dodatni specifični uvjeti primjenjuju se na Bosnu i

Hercegovinu, Hrvatsku i Srbiju i Crnu Goru. Oni se naročito odnose na saradnju

sa ICTY.cccxii Da bi se uspostavili ugovorni odnosi sa Evropskom unijom svaka

od ovih zemalja mora dokazati «značajan napredak u ispunjenju ovih uvjeta kao i

znatne rezultate u oblasti političkih i ekonomskih reformi i uvjerljivu predanost da

se nastavi tim putem».cccxiii

cccxii Ovdje se ne misli samo na izručivanje optuženih Radovana Karadžića, Ratka Mladića, Ante Gotovine i ostalih, već i na potpunu saradnju institucija ovih zemalja bivše Jugoslavije, koja se ogleda u dostavljanju dokumentacije i razmjenu informacija sa Tužilaštvom i Sudom u Hagu. cccxiii Vijeće je identifikovala slijedeće ključne elemente političkih i ekonomskih uvjeta: «Demokratski principi: reprezentativna vlada i odgovorna izvršna vlast; vlada i javne vlasti se ponašaju na način koji je u skladu sa ustavom i zakonom; razdvajanje vlasti (vlada, uprava, sudstvo); slobodni i fer izbori u razumnim razdobljima putem tajnog glasanja. Ljudska prava, vladavina prava: sloboda izražavanja, uključujući nezavisne medije; pravo na okupljanje i demonstracije; pravo na udruživanje; pravo na privatnost, porodicu, dom i korespondenciju; pravo na imovinu; efikasna sredstva žalbe na administrativne odluke; pristup sudu i pravo na fer suđenje; jednakost pred zakonom i jadnaka zaštita na osnovu zakona; sloboda od nehumanog ili degradirajućeg odnosa i proizvoljnog hapšenja. Poštivanje i zaštita manjina: pravo da se uspostave i održavaju vlastite obrazovne, kulturne i vjerske institucije, organizacije ili udruženja; adekvatne mogućnosti za manjine da se koriste svojim jezikom pred sudom i javnim vlastima; adekvatna zaštita izbjeglica i raseljenih lica koja se vraćaju u područja gdje predstavljaju nacionalne manjine. Reforma tržišne privrede: makroekonomske institucije i politike potrebne da osiguraju stabilno ekonomsko okruženje; sveobuhvatna liberalizacija cijena, trgovine i tekućih

171

Smjernice iz aprila 1997. godine predstavljaju kombinaciju pozitivnih i negativnih

uvjeta. Poštivanje uvjeta koje je postavilo Vijeće nagrađuje se intenziviranjem

bilateralne saradnje, koja vodi ostvarivanju ugovornih odnosa.

U slučaju ozbiljnog i ponavljanog nepridržavanja uvjeta na kojima se zasniva

odgovarajući nivo saradnje, trgovinski preferencijali mogu se povući, pomoć

Zajednice može se zamrznuti i sporazum može biti opozvan (ako je sklopljen).

Takva strategija Evropske unije je u skladu sa cijelokupnim pristupom političke

uvjetovanosti, kakva se razvijala početkom 1990-ih, na osnovu koje se definisala

saradnja sa zemljama juga (Turska, Kipar, Malta), a uporedo kao zaseban proces,

odnosi Zajednice za zemljama srednje i istočne Evrope.

U poređenju sa sličnim politikama u drugim područjima vanjskih odnosa EU,

primjena principa uvjetovanosti u pogledu Zapadnog Balkana ima posebne

karakteristike, kao što je izuzetno širok niz političkih i ekonomskih uvjeta kojima

se koristi Vijeće, njihovo odvajanje na opšte uvjete i uvjete specifične za određenu

zemlju, kao i uvođenje stupnjevitog pristupa usklađivanju. Evropska unija se trudi,

da prevede široko postavljene uvjete u operativne, mjerljive instrumente.

Demonstrativna lista, priložena uz zaključke Vijeća iz 1997. godine, navodi

određeni broj standarda koje Evropska unija, smatra ključnim za svako tumačenje

demokratskih principa, ljudskih prava, manjinskih prava i principa tržišne

ekonomije.

Iako nepotpuno i na neki način čak proizvoljno, takvo nabrajanje ipak pomaže da

se pojasne normativni sadržaji kriterija uvjetovanosti, koji se uobičajeno koristi u

plaćanja; uspostavljanje transparentnog i stabilnog pravnog i regulatornog okvira; de- monopolizacija i privatizacija preduzeća u vlasništvu države ili društvenom vlasništvu; uspostavljanje konkurentnog i promišljeno vođenog bankarskog sektora. (Zaključci Vijeća 29. april 1997, aneks 1).

172

Evropskoj uniji.

Ovo je posebno važno kada se ima za cilj promocija dalekosežnih političkih i

ekonomskih koncepata, kao što su demokratija i tržišna privreda, a mnoge zemlje

se slažu da ovim konceptima nedostaje precizna i univerzalno priznata definicija u

međunarodnom pravu.cccxiv Evropski sud je u utvrđivanju standarda zaštite

osnovnih prava u EU, koristio kao izvore nacionalne ustave i međunarodne

instrumente za zaštitu ljudskih prava. Ali ti međunarodni sporazumi koje su

potpisale sve zemlje članice, predstavljaju najniži zajednički imenitelj, i ne

pružaju nužno zadovoljavajući standard zaštite prava, koja su posebno važna u

određenim zemljama članicama. Smatralo se da čak i Evropska povelja o ljudskim

pravima (ECHR) ne bi bila prikladna za Zajednicu jer postavlja suviše niske

standarde zaštite.cccxv

Politika EU u odnosu na Zapadni Balkan čini se prilično kontraverznom,cccxvi

naročito ako imamo u vidu činjenicu da su iste godine (1999), pokrenute dvije

značajne inicijative - Pakt stabilnosti i Proces stabilizacije i pridruživanja.

Prvu je pokrenulo Evropsko vijeće u Kelnu (u vrijeme predsjedavanja Njemačke),

a drugu Evropska komisija.

cccxiv Za razliku od nacionalnih ustava, osnivački ugovori ne sadrže katalog osnovnih prava. Evropski sud je priznao relevantnost nepisanih pravnih principa, uključujući zaštitu temeljnih prava, kao element pravnog poretka Zajednice. Vidi: Horspool, Margot, «European Union Law», LexisNexis, London 2003, str 134. cccxv Vidi: Craig, Paul and de Búrca, Gráinne, «EU Law – text, cases and materials», Oxford University Press, 2003, str. 327. cccxvi Vidi: Panebianco, Stefania and Rossi, Rosa, «EU attempts to export norms of good governance to the Mediterranean and Western Balkan countries», Jean Monnet Centre EuroMed, Department of Political Studies – University of Catania, October 2004 – JMWP no.53. www.fscpo.unict.it/EuroMed/jmwp53.pdf

173

To nije neobično s obzirom na složenost organizacije Zajedničke vanjske i

sigurnosne politike,cccxvii te činjenicu da svaka zemlja članica EU sprovodi vlastitu

strategiju rukovođenu svojom nacionalnom tradicijom. Bez obzira na sve, Proces

stabilizacije i pridruživanja i Pakt stabilnosti imaju jedan zajednički cilj – da se

pomogne integracija zemalja Zapadnog Balkana u Evropsku uniju.

cccxvii U vođenju vanjske i sigurnosne politike «nadmeću se»: Visoki predstavnik za vanjsku i sigurnosnu politiku, Komesar za vanjske poslove i Ministar vanjskih poslova zemlje koja predsjedava Unijom.

174

2.4 Pakt stabilnosti

Iako je Pakt stabilnosti za jugoistočnu Evropucccxviii inicirala Evropska unija

u okviru svoje Zajedničke vanjske i sigurnosne politike,cccxix to nije instrument

Evropske unije. Evropska unija i dalje igra vodeću ulogu u Paktu stabilnosti, ali

njegov daljnji razvoj i sprovođenje prepušteni su OSCE-u. Specijalni

coordinator,cccxx kojeg imenuje Evropska unija u konsultaciji sa OSCE-om,

predsjedava Regionalnim stolom za jugoistočnu Evropu, koji je najvažniji politički

forum Pakta stabilnosti.cccxxi Pakt stabilnosti nije prerastao u novu međunarodnu

organizaciju, već služi kao platforma za međunarodnu saradnju i uključuje

političke obaveze partnera koji učestvuju u njemu, s ciljem da se angažuju na

promociji stabilnosti i rasta u jugoistočnoj Evropi.cccxxii

Pakt stabilnosti igra značajnu ulogu u realizaciji prioritetnih oblasti iz Studije

izvodljivosti za BiHcccxxiii i napredovanju zemalja regije, kroz Proces stabilizacije

i pridruživanja, npr. kroz Sporazum o saradnji na prevenciji i borbi protiv

prekograničnog kriminala (SECI) s Poveljom o osnivanju Regionalnog SECI

cccxviii Ministri vanjskih poslova EU su u vrijeme NATO udara na Srbiju, 17. maja 1999. godine, na prijedlog njemačkog Predsjedništva pokrenuli inicijativu za uspostavljanje Pakta stabilnosti. Ta inicijativa usvojena je na samitu u Kelnu, u junu 1999. godine. (Council, Common Position (CFSP) OJ L 133, 28. maj 1999, 1. cccxixEngl. Common Foreign and Security Policy (CFSP), tzv. Drugi stub pravne strukture EU. Zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku provode i Unija i zemlje članice. Jedna od prvih zajedničkih akcija koje je usvojilo Vijeće odnosilo se upravo na inauguralnu konferenciju Pakta stabilnosti. (Vidi: Mathijsen, P.S.R.F. «A Guide to European Union Law», Sweet and Maxwell, London, 2004, str. 434. cccxxSpecijalni koordinator Pakta stabilnosti je Erhard Busek, imenovan u decembru 2001. godine. cccxxi Regionalni sto koordinira aktivnosti preko 40 zemalja koje učestvuju ili pomažu rad Pakta stabilnosti, međunarodnih organizacija i regionalnih inicijativa koje podržavaju rad tri radna stola: (1) demokratizacija i ljudska prava, (2) ekonomska obnova, saradnja i razvoj i (3) sigurnosna pitanja. cccxxiiZa više detalja, vidi: www.stabilitypact.org cccxxiii Na primjer: prioritetna oblast 7: «Rješavanje kriminala, posebno organizovanog kriminala» i prioritetna oblast 8: «Upravljanje pitanjima azila i migracije».

175

centra za borbu protiv prekograničnog kriminala u jugoistočnoj Evropi.cccxxiv

Značaj zajedničke pozicijecccxxv kojom je pokrenut Pakt stabilnosti ogleda se u

tome što je Vijeće po prvi put izrazilo volju da privuče zemlje regiona bliže

perspektivi potpune integracije u strukture Evropske unije, kroz novu vrstu

ugovornih odnosa, «uz perspektivu članstva u EU na osnovu Ugovora iz

Amsterdama, kada se ispune kriteriji iz Kopenhagena».cccxxvi Ova izjava koju je

istaklo Evropsko vijeće na svojim sastancima u Lisabonu i Santa Maria de Feira u

martu i junu 2000. godine, ilustruje temeljnu promjenu u strategiji EU prema

jugoistočnoj Evropi. Lideri Evropske unije očigledno su došli do zaključka da

ekonomska obnova, političke reforme i regionalna saradnja, po sebi nisu dovoljni

da donesu trajan mir i stabilnost u regionu. Samo dodatna perspectiva punog

članstva u Evropskoj uniji činila se kao pouzdan način da se to postigne. Evropska

unija je na kraju prilagodila svoju politiku prema Zapadnom Balkanu istoj logici,

koja je stajala iza odluke da se potpuno otvore vrata zemljam srednje i istočne

Evrope početkom 1990-ih. Evropsko vijeće poziva se na Ugovor iz Amsterdama i

kriterije iz Kopenhagena, s ciljem da se još jednom naglasi da ovi kriteriji i dalje

vrijede za sve. Cilj pozivanja na kriterije iz Kopenhagena bio je da se ukaže da

zemlje jugoistočne Evrope neće biti blaže tretirane odnosu na zemlje srednje i

istočne Evrope.

cccxxiv Potpisano u Bukureštu, 26.5.1999. cccxxv Zajednička pozicija definisana je kao jedan od instrumenata za sprovođenje ciljeva Zajedničke vanjske i sigurnosne politike članom 12 Ugovora o EU; vidi takođe i: Mathijsen, P.S.R.F. «A Guide to European Union Law», Sweet and Maxwell, London, 2004, str.434 cccxxvi Zajednička pozicija, «Common Position» (CFSP) No. 345/99, preambula, para. 7.

176

2.5 Proces stabilizacije i pridruživanja

Proces stabilizacije i pridruživanja inicirala je Evropska komisija u maju

1999. godine.cccxxvii Cilj procesa je da se pomogne, da pet zemalja jugoistočne

Evrope ispune odgovarajuće kriterije i da na kraju budu prihvaćene kao zvanični

kandidati za članstvo. Ovaj program sastoji se iz modifikovanih kao i novih ponuda

zemljama jugoistočne Evrope, uključujući povećanu liberalizaciju trgovine,

poboljšanu finansijsku i ekonomsku pomoć, redovan politički dijalog, saradnju u

oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova, a posebno novu, prilagođenu kategoriju

ugovornih odnosa. Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju kojim se određenoj

zemlji daje status potencijalnog kandidata. Instrumenti Procesa stabilizacije i

pridruživanja, otvoreni su svim zemljama regiona pod jednakim uvjetima.

Njihova raspoloživost i dalje zavisi od poštivanja opštih i specifičnih uvjeta koje

utvrđuje EU. Uvjetovanje Vijeće smatra «cementom procesa Stabilizacije i

pridruživanja».cccxxviii Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju kojim se određenoj

zemlji daje status potencijalnog kandidata. Instrumenti Procesa stabilizacije i

pridruživanja, otvoreni su svim zemljama regiona pod jednakim uvjetima.

Njihova raspoloživost i dalje zavisi od poštivanja opštih i specifičnih uvjeta koje

utvrđuje EU. Uvjetovanje Vijeće smatra «cementom procesa Stabilizacije i

pridruživanja». Proces stabilizacije i pridruživanja ne zamjenjuje Regionalni

pristup, već ga nadograđuje, proces zadržava i bilateralnu i regionalnu dimenziju,

sa jasnim naglaskom na regionalnoj dimenziji.

Ovaj program takođe zadržava fleksibilan i stupnjevit pristup u okviru kojeg se

svaka zemlja ocjenjuje prema vlastitim zaslugama. Suprotno početnim

cccxxviiCOM (99) 235 final, 26. maj 1999. godine cccxxviii 2356. Vijeće za opšte poslove (General Affairs Council), Luxembourg, 11-12. juna 2001., PRES/01/226, annex: Council Report – Review of the Stabilization and Association Process (2001), section III.

177

strahovanjima koji su iskazale pojedine zemlje, naročito Hrvatska i Makedonija, da

bi pristup u vidu paketa mogao kočiti njihovo integrisanje u stukture Evropske

unije, tzv. pristup zasnovan na «zaslugama» omogućava svakoj zemlji

obuhvaćenoj procesom, da se kreće u pravcu svoje perspektive priključenja prema

brzini koju može postići – ovisno od vlastitih mogućnosti da sprovede potrebne

političke, pravne i ekonomske reforme.

Na prvom sastanku šefova država i vlada zemalja jugoistočne Evrope, održanom u

Zagrebu u novembru 2001. godine, ove zemljecccxxix su zvanično prihvatile Proces

stabilizacije i pridruživanje i njegove uvjete. Pristup EU «uzmi ili ostavi»,

kombinovan sa političkim i ekonomskim ograničenjima s kojima su se suočili

njihovi partneri u saradnji, ostavili su male mogućnosti zemljama jugoistočne

Evrope da odbiju novi program. U vrijeme održavanja Zagrebačkog samita,

Evropska unija je već integrisala princip uvjetovanosti u gotovo sve najvažnije

instrumente Procesa stabilizacije i pridruživanja.

Asimetrična trgovinska liberalizacija

U martu 2000. godine, Evropsko vijeće u Lisabonu, odlučilo je da bi budućim

sporazumima o pridruživanju sa zemljama Zapadnog Balkana trebao prethoditi

režim asimetrične trgovinske liberalizacije. Olakšan pristup jedinstvenom tržištu

Unije ispunjava glavni interes zemalja regije, pošto je Unija njihov daleko

najvažniji trgovinski partner. Otvaranje jedinstvenog tržišta zemljama Zapadnog

Balkana, ne nosi nikakav ekonomski rizik za EU. U 2002. godini nivo uvoza iz

regiona ostao je manji od 0.5 posto ukupnog uvoza u Zajednicu, iako je

cccxxix Slovenija, koja je u prvom krugu proširenja EU prema istoku, takođe je učestvovala na samitu kao susjedna zemlja Zapadnog Balkana. Rumunija i Bugarska nisu bile pozvane; vidi: Joint Council Action (CFSP) on the Zagreb Summit, OJ L 290, 17. novembar 2000, 54.

178

ograničeni režim preferencijalne trgovine uveden krajem 1990-ih.cccxxx Vijeće je

implementiralo odluku Evropskog vijeća iz Lisabona, nekoliko mjeseci kasnije,

usvajanjem uredbe koja omogućava pristup tržištu EU, bez ikakvih carina i kvota,

za gotovo sve industrijske proizvode uredba u početku bila ograničena na

Albaniju, Bosnu i Hercegovinu, Hrvatsku i određene «teritorije» vezane za Proces

stabilizacije i pridruživanja (Kosovo i Crna Gora),cccxxxi njena primjena ubrzo je

proširena na Makedoniju i većinu poljoprivrednih proizvoda iz zemalja jugoistočne

Evrope.cccxxxii Iako je nakon političkog prevrata u Beogradu (oktobar 2000.), na

cijelu teritoriju Srbije i Crne Gore. Preambula uredbe iz septembra 2000.godine o

izuzetnim trgovinskim preferencijalima, poziva se na političke uvjete koji su

sadržani u zaključcima Vijeća od 29. aprila 1997. godine. U operativnom dijelu,

samo spremnost na efikasne ekonomske reforme i širenje regionalne saradnje

izdvojeni su kao zahtjevi da bi jedna zemlja imala pravo na preferencijalne

trgovinske aranžmane.cccxxxiii Politički uvjeti nisu ugrađeni u tekst ove uredbe.

Stoga, svaka naredna odluka da se suspenduju ili povuku ovi preferencijali u

određenoj situaciji ostaje diskrecija nadležnih institucija Zajednice.cccxxxiv

cccxxx Drugi godišnji izvještaj Evropske komisije o Procesu stabilizacije i pridruživanja za jugoistočnu Evropu - European Commission, The Stabilization and Association process for South East Europe – Second Annual Report, COM (2003) 139 final, 26. mart 2003, 11. cccxxxiU slučaju Kosova i Crne Gore, ograničeni trgovinski preferencijali bili su dati za određene proizvode koji se nisu proizvodili u drugim dijelovima SR Jugoslavije, a koji su kao takvi, ostali isključeni iz trgovinskih preferencijala EZ do novembra 2000. godine. cccxxxii Preferencijalne kvote zadržane su za vino, određene proizvode od ribe i teletinu. Vidi: uredbu Vijeća (Council Regulation EC) No. 2007/2000, koja je uvela izuzetne trgovinske mjere za zemlje i teritorije koje učestvuju ili su vezane za Proces stabilizacije i pridruživanja, OJ L 240, 23. septembar

2000, 1. cccxxxiii U slučaju ponavljanog nepridržavanja obaveza jedne od zemalja korisnica, Vijeće može poduzeti odgovarajuće mjere, uključujući suspenziju ili povlačenje izuzetnih trgovinskih preferencijala, glasajući kvalifikovanom većinom, na osnovu prijedloga Komisije (uredba no. 2007/2000, čl. 2).

cccxxxiv Vijeće djeluje na prijedlog Komisije.

179

Kako je navedeno u preambuli uredbe br. 2007/2000, takva odluka zasniva se na svim zahtjevima, koje je postavilo Vijeće u pogledu davanja autonomnih trgovinskih preferencijala u zaključcima iz aprila 1997. godine, uključujući poštivanje demokratskih principa i temeljnih ljudskih prava.

Pomoć Zajednice

U svjetlu nove strategije EU u decembru 2000. godine, usvojen je modifikovani program pomoći za Zapadni Balkan (CARDS).cccxxxv CARDS je zamijenio ranije programe OBNOVA i PHARE (u mjeri u kojoj su se mogli koristiti u zemljama jugoistočne Evrope) i uspostavio jedinstven pravni okvir pomoći Zajednice zemljama regiona. Evropskoj agenciji za obnovu (European Agency for Reconstruction, EAR) povjereno je upravljanje pomoći za Kosovo, Makedoniju i Srbiju i Crnu Gorucccxxxvi na lokalnom nivou. Iako je glavna svrha programa da se pomogne puno učešće zemalja korisnica uključenih u Proces stabilizacije i pridruživanja, njegovo uvođenje može se posmatrati i kao odgovor na oštre kritike Evropskog parlamenta i Revizorski sud EU, koji u prošlosti nisu odobravali neefikasnost Komisije u vođenju projekata i programa koje finansira EU u regionu.cccxxxvii Prema jedinstvenim procedurama CARDS-a, koje su postale potpuno operativne 2002. godine, Komisija priprema nacrte višegodišnjih strategija za zemlje, kao i regionalnu strategiju u saradnji sa zemljama jugoistočne Evrope, zemljama članicama EU, drugim donatorima i u mjeri u kojoj je to moguće, civilnim društvom. Ove strategije predstavljaju osnovu za izradu godišnjih

cccxxxv Uredba Vijeća br. 2666/2000 o pomoći Albaniji, Bosni i Hercegovini, Hrvatskoj, SRJ,

Makedoniji,OJL306,7decembar2000,1

cccxxxvi Uredba Vijeća br. 2667/2000 o Evropskoj agenciji za obnovu, OJ L 306, 7 decembar 2000, 7. Agencija ima sjedište u Solunu i upravlja operativnim centrima u Beogradu, Prištini, Podgorici I Skoplju. Odgovara Vijeću i Evropskom parlamentu, a nadzire je Upravni odbor koji čine predstavnici Komisije i zemalja članica EU. cccxxxvii European Parliament, Resolution of 31 March 1998, OJ C 138, 4 May 1998, 43; and Court of Auditors, Special Report No. 5/98, OJ C 241, 3 July 1998, 1.

180

programa pomoći za svaku od ovih pet zemalja.cccxxxviii

Politički uvjeti izričito su uneseni u tekst uredbe o CARDS-u. Član 5 uredbe traži:

«(1) poštivanje principa demokratije i vladavine prava, te ljudskih i manjinskih

prava i temeljnih sloboda ključni je element za primjenu ove uredbe i preduvjet

za pomoć Zajednice 1. Ako se ovi principi ne poštuju, Vijeće (odlučujući)

kvalifikovanom većinom na prijedlog Komisije, može poduzeti odgovarajuće mjere.

(2) pomoć Zajednice ovisit će takođe od uvjeta koje je definisalo Vijeće u svojim

Zaključcima od 29. aprila 1997. godine, posebno u pogledu prihvatanja korisnika

da izvrši demokratske, ekonomske i institucionalne reforme.»

Ova odredba odražava jednu od najsveobuhvatnijih klauzula o uvjetovanosti koja je ikad ugrađena u pravne instrumente Zajednice kojima se reguliše vanjska pomoć.cccxxxix

Uredba o CARDS-u ne oslanja se samo na kaznene mjere kako bi ojačala izuzetno širok niz političkih i pravnih standarda, koje EU primjenjuje na ove zemlje. Ona takođe omogućava primjenu «pozitivnih mjera», npr. finansiranje projekata i programa koji imaju za cilj da pomognu «stvaranje institucionalnog i zakonodavnog okvira koji će podržati demokratiju, vladavinu prava i ljudskih i manjinskih prava, pomirenje i konsolidaciju civilnog društva».

cccxxxviii Strategije za 2002-2006 (Strategy Papers) i najnoviji Godišnji programi (Annual Programs) mogu se naći na: <www.europa.eu.int/comm/external_relations/see/docs/index.ht cccxxxix Pippan, Christian. «The Rocky Road to Europe: The EU's Stabilization and Association Process for the Western Balkans and the Principle of Conditionality». European Foreign Affairs Review 9. 2004 Kluwer Law International.

181

Vlade i (centralne) državne institucije dosad su bile glavni korisnici ove vrste pomoći, ali regionalni i lokalni organi vlasti, socijalni partneri, saradnici, udruženja i nevladine organizacije mogu podnijeti zahtjev za korištenje pomoći.

Ugovorni odnosi

Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju,cccxl predstavljaju najznačajniji i

najprestižniji instrument Procesa stabilizacije i pridruživanja. Iako se dosta

naslanjaju na Evropske sporazume koji su zaključeni sa zemljama iz Srednje i

Istočne Evrope, Sporazumi o stabilizaciji i pridruživanju predstavljaju sui

generiscccxli vrstu sporazuma sa EU. Primarni cilj Sporazuma o stabilizaciji i

pridruživanju je formalno pridruživanje sa Unijom tokom tranzicionog perioda,

tokom kojeg određena zemlja postepeno prilagođava svoje zakonodavstvo

najznačajnijim standardima i pravilima jedinstvenog tržišta EU. Ovo je olakšano

uvođenjem institucionalnog okvira za politički dijalog, postepenim stvaranjem

zone slobodne trgovine, liberalizacijom prometa drumskim putevima,

uspostavljanjem regulatornog okvira za kretanje radnika, slobodu poduzetništva,

pružanja usluga i kretanja kapitala, kao i ugovornim formalizovanjem finansijske i

tehničke pomoći Zajednice. Svaki Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sadrži

obavezu koju preuzima pridružena zemlja da će progresivno harmonizirati svoje

zakonodavstvo sa zakonodavstvom Zajednice. Institucionalna postavka SSP daje

EU dodatne mogućnosti da određuje prioritete u reformama i da vrši pritisak

kako bi se efikasno implementirale, naročito u Vijeću za stabilizaciju i

pridruživanje (Stabilization and Association Council), koje je glavno tijelo koje se

uspostavlja sporazumom i glavni institucionalni forum za politički dijalog.cccxlii

cccxl Nova vrsta ugovornog odnosa koju je objavilo Vijeće u maju 1999. godine. cccxli «Common principles for future contractual relations with certain countries in South-Eastern Europe», COM (96) 476 final, 2. oktobar, 1996. godine. cccxlii Vijeće za stabilzaciju i pridruživanje obično se sastoji od članova Vijeća EU, članova Evropske komisije i članova vlade zemlje ugovornice. Ima ovlasti da nadzire sprovođenje SSP i da donosi obavezujuće odluke u slučajevima određenim sporazumom. U principu odluke se

182

2.6 Bosna i Hercegovina

Bosna i Hercegovina je u proces tranzicije ušla kao jedna od najslabije

razvijenih republika u bivšoj SFRJ. Još u pedesetim godinama prošlog stoljeća,

unutrašnjost BiH je pretvorena u planinsku tvrđavu Jugoslavije, sa gustom

koncentracijom vojne infrastrukture i proizvodnih objekata teške industrije. U

sedamdesetim su velika ulaganja Fonda za manje razvijene republike dovela do

izgradnje fabrika i stvaranja industrijskih zona gdje se slivao veliki broj

stanovnika sa sela. Stvarani su novi gradovi oko novih preduzeća. Građani BiH

uživali su socijalna prava, pravo na obrazovanje, njihov životni standard bio je

znatno bolji nego u drugim socijalističkim zemljama. Zajedno sa ostalim

građanima bivše Jugoslavije slobodno su putovali po cijelom svijetu. Jugoslavija je

kao nesvrstana zemlja privlačila velike strane kredite. Sredstvima su upravljala

samoupravna preduzeća koja su stalno poslovala s gubitkom i koja su održavana u

životu stalnim injekcijama iz javnih fondova.cccxliii Struktura industrijske

proizvodnje u BiH, bila je odraz generalne strategije privrednog razvoja bivše

Jugoslavije, gdje je Bosni i Hercegovini bila namijenjena uloga glavnog

proizvođača primarnih sirovina, repromaterijala i poluproizvoda za potrebe

jugoslovenskog tržišta. Takva orijentacija imala je višestruku štetu za industrijski, a

time i ukupni privredni razvoj Bosne i Hercegovine,cccxliv jer su trajno iscrpljivani

kvalitetni, neobnovljivi prirodni resursi, a takva industrija nije ostvarivala

adekvatne ekonomske efekte koji bi dalje doprinijeli ubrzanju privrednog razvoja

BiH.

Postoje i mišljenja po kojima je Bosna i Hercegovina u razdoblju između drugog

donose konsenzusom. cccxliii Vidi: www.esiweb.org «Postindustrijsko društvo i autoritarno iskušenje», 31.1.2005. cccxliv Vidi: Golić, Bajro «Ekonomija i ekologija, održivi razvoj», Univerzitetska knjiga, Sarajevo, 1998.

183

svjetskog rata i 1991. godine, kao jedna od šest republika bivše SFRJ, postigla

značajnu ekonomsku transformaciju.cccxlv

Prosječni ekonomski rast iznosio je pet odsto godišnje. Prihod po glavi

stanovnika iznosio je 2,400 američkih dolara, isključujući sektor usluga, kao što

je i bila praksa u bivšim socijalističkim privredama. Dvanaest velikih preduzeća

stvaralo je 35 odsto bruto domaćeg proizvoda (BDP), a četiri velika preduzeća

generisala su preko 40 odsto ukupnog izvoza. Preduzeća su bila organizovana kao

samoupravne organizacije udruženog rada, u skladu sa principom samoupravne

tržišne ekonomije, koja je bila na pola puta između centralno planirane i moderne

tržišne ekonomije. Glavni trgovinski partneri Bosne i Hercegovine 1990 – 1991.

godine, bili su bivši SSSR, Njemačka i Italija. Imala je trgovinski suficit sa

zemljama EEZ u 1991. godini. Glavni izvozni sektori bili su hemija, metalurgija,

obrada metala, kožna obuća, električni uređaji, proizvodi od drveta, drvo i gotovi

tekstilni proizvodi

cccxlv Vidi: Stojanov, Dragoljub, «Bosnia-Herzegovina since 1995: transition and reconstruction of the economy», Fond Otvoreno društvo Bosne i Hercegovine, Sarajevo, 2001.

184

2.7 Odnosi između SFRJ i EEZ

SFRJ je bila prva socijalistička zemlja koja je 1967. godine priznala

Evropsku ekonomsku zajednicu i uspostavila s njom ekonomske odnose. Potpisana

su dva trgovinska sporazuma (prvi 1970. i drugi 1973. godine; iako zaključen na

pet godina, drugi sporazum prećutno je produžen do 1980), i Sporazum o saradnji

potpisan 2. aprila 1980. godine (zaključen na neodređeno vrijeme, jedini te vrste,

ovaj sporazum omogućavao je za veliki broj proizvoda – industrijskih i

poljoprivrednih, porijeklom iz SFRJ, režim uvoza bez carina i taksi istog dejstva i

bez kvantitativnih ograničenja i mjera istog dejstva).cccxlvi

Nakon izbijanja rata na prostorima bivše Jugoslavije, EU je suspendovala sve

prethodne sporazume i uvela sankcije prema (tadašnjoj) SRJ.cccxlvii

Prije izbijanja rata na prostorima bivše Jugoslavije, odnosno u trenucima kada su

Slovenija, Hrvatska i Bosna i Hercegovina proglasile nezavisnost, nije se mogla

razlučiti jasna politika tadašnje Evropske zajednice, prema ovim zemljama ili

regionu u cjelini.cccxlviii Bivša SFRJ je u to vrijeme bila najnaprednija među bivšim

socijalističkim zemljama u pogledu razvijenosti privrede i civilnog društva, a

koristila je generalizirani sistem trgovinskih preferencijala Zajednice od 1974.

godine Od 1991. godine, pa sve do završetka rata u Bosni i Hercegovini,

Evropska unija je, zajedno sa drugim međunarodnim akterima (UN, NATO,

cccxlvi Vanredni sastanak ministara vanjskih poslova (Brisel, 27. august 1991) - Deklaracija o Jugoslaviji i Vanredni sastanak ministara vanjskih poslova (Hag, 5. jula 1991) - Deklaracija o političkoj saradnji. (Vidi: Pellet, Alain «The Opinions of the Badinter Arbitration Committee - a Second Breath for the Self-Determination of Peoples», Paris 1992, www.ejil.org/journal/Vol3/No1/art12-13.pdf cccxlvii Pippan, Christian. «The Rocky Road to Europe: The EU's Stabilization and Association Process for the Western Balkans and the Principle of Conditionality». European Foreign Affairs Review 9. 2004 Kluwer Law International. cccxlviii Vidi: Demetropoulou, Leeda (Panteion University, Athens) «Europe and the Balkans: Membership Aspiration, EU Involvement and Europeanization Capacity in South Eastern Europe», Southeast European Politics, vol. III, No. 2-3, p 96. wwww.seep.ceu.hu/archives/issue33/demetropoulou.pdf

185

OSCE, Vijeće Evrope i dr.), bila uglavnom zaokupljena pokušajima da se zaustave

sukobi na prostorima bivše Jugoslavije, ali uprkos uglavnom reaktivnim i

kaznenim inicijativama (kao što su humanitarne akcije, opoziv trgovinskih

preferencijala, suspenzija Sporazuma o saradnji i uvođenje strogog režima

diplomatskih, ekonomskih i finansijskih sankcija protiv Savezne Republike

Jugoslavije, a kasnije i Hrvatske), nije se razvila sveobuhvatna politika prema

regionu. Ratna zbivanja na prostorima bivše Jugoslavije predstavljala su poseban

izazov za Uniju, a napori da se stabilizuju zemlje i cijeli region nisu bili dovoljno

uspješni, što se pokazalo prilikom izbijanja krize na Kosovu 1999, i u Makedoniji

2001. godine.

2.8 Ključni događaji u odnosima BiH/EU

Kada je u aprilu 1997. godine Vijeće EU za opšta pitanja usvojilo

regionalni pristup, uspostavljajući političke i ekonomske uvjete za razvoj

bilateralnih odnosa sa pet zemalja regije – Albanijom, Bosnom i Hercegovinom,

Bosna i Hercegovina je u to vrijeme već koristila autonomne trgovinske

preferencijale, a od 1996. godine, pomoć iz programa PHARE i OBNOVA.

Glavni ciljevi djelovanja Evropske unije u BiH, odnose se na konsolidaciju

mirovnog procesa i jačanje međuentitetske saradnje, pomirenja među narodima,

povratak izbjeglica, funkcionalne institucije i održivu demokratiju, postavljanje

temelja za održivi ekonomski razvoj i rast, te da se zemlja približi standardima i

principima EU.cccxlix

Proces koji ima za cilj postepeno integrisanje BiH u strukture EU započeo je u

junu 1998. godine, kada je Evropsko vijeće na inicijativu Bosne i Hercegovine

donijelo Deklaraciju o specijalnim odnosima sa Bosnom i Hercegovinom, nakon

čega je formirano Zajedničko konsultativno radno tijelo EU-BiH (CTF –

Consultative Task Force). Sa svoje strane, Parlamentarna skupština BiH i Vijeće

cccxlix Odluka Vijeća ministara BiH o pokretanju inicijative za pristupanje Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji (EU), SL BiH 3/1999, 20. marta 1999. i Rezolucija Parlamentarne skupštine BiH o evropskim integracijama i Paktu stabilnosti za jugoistočnu Evropu, SL BiH 12/1999, 8. august 1999.

186

ministara BiH,cccl donijeli su odgovarajuće odluke, koje govore o političkom

opredjeljenju da Bosna i Hercegovina krene putem integrisanja u Evropsku uniju.

2.8.1 «Mapa puta»

«Mapa puta» (EU Road Map) objavljena u martu 2000. godine sadržavala

je 18 bitnih koraka koje trebaju napraviti vlasti u BiH kako bi započeo rad na

Studiji o izvodljivosti pregovaranja o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju.

Mapa puta bila je podijeljena na tri vrste mjera:cccli

•Političke mjere: Izborni zakon i finansiranje izbora; Stalni sekretarijat u

Predsjedništvu; Zakon o državnoj službi; Pravila i procedure za Parlamentarnu

skupštinu BiH; Jedinstveni pasoš; Zakon o Državnoj graničnoj službi i finansiranje;

finansiranje Ustavnog suda.

• Ekonomske mjere: Zavod za platni promet; Državni trezor; uklanjanje barijera

trgovini između entiteta; Jedinstveni BiH institut za standarde, mjeriteljstvo i

intelektualno vlasništvo i Institut za akreditaciju; Zakon o zaštiti potrošača i Zakon

o konkurenciji, Zakon o direktnim stranim ulaganjima i restituciji.

cccl Izvor: arhiva Direkcije za evropske integracije cccli Evropski komesar za vanjske odnose Christopher Patter, objavio je 20. septembra 2002. godine da su uvjeti iz Mape puta «suštinski ispunjeni». Ipak potpuno ispunjavanje ovih uvjeta ostalo je sastavni dio zahtjeva postavljenih pred Bosnu i Hercegovinu u Studiji izvodljivosti iz novembra 2003. godine.

187

• Demokratija, vladavina zakona i ljudska prava: imovinski zakoni; poboljšanje

uvjeta za održivi povratak; institucije za ljudska prava (ombudsmani); Zakon o

sudskoj i tužilačkoj funkciji u FBiH i Zakon o sudu i sudskoj službi RS; uspostava

Javnog RTV servisa.

Realizacija reformi iz «Mape puta» praćena je kroz zajedničke sastanke CTF-a, u

kojima su učestvovali predstavnici državnih i entitetskih ministarstava i

institucija iz Bosne i Hercegovine, na jednoj strani, i Evropske komisije, na drugoj

strani. Održano je 11 sastanaka CTF-a i cijeli taj proces trajao je gotovo dvije i pol

godine. Nakon što je Mapa puta «suštinski ispunjena»,ccclii započeo je rad na

Studiji izvodljivosti radi otvaranja pregovora o Sporazumu o stabilizaciji i

pridruživanju.

Te aktivnosti započele su u martu 2003. godine, dostavljenjem upitnikacccliii

Evropske komisije na koji su institucije Bosne i Hercegovine morale dostaviti

odgovore. Upitnik je pokrivao sve sektore koji su značajni za budući Sporazum o

stabilizaciji i pridruživanju i u velikoj mjeri ukazuje na sadržaj budućeg Sporazuma.

ccclii Direkcija za evropske integracije je, na osnovu zaključaka sa posebne sjednice Vijeća ministara BiH, održane 02.04.2003. godine, započela rad na pripremi, odnosno prikupljanju odgovora na 346 pitanja Evropske komisije u okviru priprema za izradu Studije izvodljivosti. U pripremi odgovora učestvovali su državni službenici iz 25 institucija Bosne i Hercegovine, koordinatori i institucije iz entiteta i Brčko Distrikta, koji su u izuzetno kratkom roku pripremili sve odgovore (do 18.4.2003.). Verifikaciju odgovora, pripremljenih po jedinstvenoj metodologiji, vršilo je Vijeće ministara. Odgovori su razmatrani na sastancima radnih grupa (CTF-Consultative Task Force EU/BiH) u razdoblju maj-septembar 2003. cccliii Izvještaj Komisije Vijeću o spremnosti Bosne i Hercegovine za pregovore o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju sa Evropskom unijom, Brisel 18.11.2003, COM (2003) 692, finalna verzija, www.dei.gov.ba/pdf/izvjestaj_komisije.pdf

188

2.8.2 Studija izvodljivosti

Evropska komisija objavila je 20. novembra 2003. godine svoj Izvještaj

Vijeću ministara Evropske unije o izvodljivosti pregovaranja između Bosne i

Hercegovine i Evropske unije o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju. U ovom

Izvještaju (koji se uobičajeno naziva «Studija izvodljivosti») Evropska komisija

dala je ocjenu da bi «Bosna i Hercegovina u toku 2004. godine, trebala biti u stanju

izvršiti prioritetna pitanja, pod uvjetom da se konstantno ulažu nastojanja u tom

pravcu. Evropska komisija će odlučiti o preporukama za odluku Vijeća ministara

EU o otvaranju pregovora sa BiH o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju, čim

ocijeni da je postignut znatan napredak u ostvarenju prioriteta»354 u 16 oblasti koje

definiše ovaj Izvještaj (vidi Aneks 1). Tadašnji komesar za vanjske odnose, Chris

Patten, pozdravio je ocjene iz Studije izvodljivosti.

Kao svoj odgovor na izvještaj Evropske komisije, Vijeće ministara Bosne i

Hercegovine usvojilo je program aktivnosti za realizaciju prioriteta u 2004.

godini iz izvještaja Evropske komisije Vijeću ministara EU o izvodljivosti

pregovaranja između BiH i EU o Sporazumu o stabilizaciji i pridruživanju.

Program je razdvojio 16 prioritetnih oblasti u 101 aktivnost, predvidio je usvajanje

46 zakona, uspostavu 27 novih institucija (22 na državnom i 5 na entitetskom

nivou).

Za realizaciju programa aktivnosti predviđena su i odgovarajuća sredstva iz

budžeta. Svoje izvještaje o realizaciji aktivnosti na ispunjenju 16 prioritetnih oblasti

Vijeće ministara BiH redovno dostavlja Evropskoj komisiji.78Pored prvobitnog optimizma koji se ogleda u izjavama predstavnika Evropske komisije i

Vijeća ministara BiH, da će se zahtjevi iz Studije izvodljivosti ispuniti tokom 2004.

354 «Bit će mi veliko zadovoljstvo ako budem mogao, slijedeće godine, preporučiti zemljama članicama da bismo trebali započeti pregovore o SSP sa Bosnom i Hercegovinom. Biću u stanju da postupim tako samo ako BiH ostvari značajan i brz napredak u oblastima koje smo identifikovali. S obzirom da postoji dovoljno političke volje, nema razloga zašto BiH ne bi mogla ispuniti ovaj cilj». www.europa.eu.int/comm/external_relations/see/news/ip03_1563.htm

189

godine, nakon 19 mjeseci tokom kojih je održano 6 sastanaka CTF-a i upućena 3

izvještaja Vijeća ministara BiH, ostala su otvorena pitanja reforme policije

(prioritetno područje 7) i usvajanja zakona o javnom RTV sistemu i RTV servisu (prioritetno područje 16 – ovi zahtjevi u vezi sa javnim RTV sistemom bili su

sadržani i u Mapi puta iz 2000. godine).

190

191

III

FLEKSIBILNA INTEGRACIJA U OKVIRU EVROPSKE

UNIJE: PRAVNA ANALIZA BLIŽE SARADNJE

192

193

1. UVOD

Asimetričan pristup u evropskim integracijskim procesima nije novina. Na

više ili manje intenzivan način asimetrija je obilježila cijeli ovaj proces. Svoju

institucionalizaciju asimetrija je našla u formi fleksibilnosti, odnosno bliže saradnje.

U kontekstu svojevrsne krize u uspostavljanju ustavne strukture Evropske Unije u

vrijeme pisanja ovog rada355, sve se češće pominje orijentacija ka fleksibilnim

rješenjima kao neminovna za prevazileženje različitosti u stavovima o uređenju

odnosa između država članica.356

U kontekstu EU, fleksibilnost ima različite pojavne oblike. U raznim periodima i na

različite načine, asimetrični pristup, zasnovan na međunarodnom pravu ili na pravu

Zajednice odnosno kasnije Unije, je obezbjeđivao praktična rješenja prihvatljiva za

države članice i druge aktere u odnosu na probleme upravljanja integracijskim

tvorevinama, a koji su se pojavljivali tokom gradnje ovog entiteta.

Fleksibilnost je institut prava EU koji je izazivao značajnu pažnju, a što je

rezultiralo obimnom literaturom koja se bavi analizama relevantnih odredaba kako

primarnog tako i sekundarnog prava EU357. Na žalost, u Bosni i Hercegovini

ovakva literatura je dostupna u veoma suženom obimu, a niti interes za ovaj institut

1 Nakon odbijanja prijedloga Ustava EU na referendumu u Francuskoj (29 maj 2005) i Holandiji (1 juna 2005) kao i odgađanja održavanja referenduma po istom pitanju u Velikoj Britaniji, upitno je na koji način EU nastavlja svoje produbljavanje i proširenje. Vidi npr. u The Economist od 4 juna 2005 članke: “The Europe that died”, str. 11-12, “The European Union Constitution – Dead, but not yet buried”, str. 27-28. 356 Vidi npr. Knowlton, B.: “From the US, a Bleak EU outlook,” International Herald Tribune, June 14, 2005. Autor smatra da EU prolazi kroz težak period a za čije rješavanje nema jednostavnih odgovora i smatra, a da bi se kriza brzo prevladala, EU treba tražiti solucije ne samo u dvobrzinskoj geometriji starih i novih članica već u formama različitih geometrija koje će se stvarati ovisno o pitanjima za koja se iskazuju interesi. 357 U vezi podjele na primarno i sekundarno pravo EU vidi npr. Misita, N.: “Osnovi prava Evropske Unije”, Magistrat, Sarajevo 2002, str. 255-257. Primarno pravo podrazumjeva pravne norme sadržane u aktima koje su usvojile države članice u njihovoj ugovorno-ustavotvornoj ulozi odnosno, u njihovoj ulozi subjekata međunarodnog prava i osnivača Zajednice kao nadnacionalne tvorevine. Pod primarnim pravom se u ovom smislu podrazumjevaju Osnivački ugovori i ugovori koji ih dopunjuju i mijenjaju, kao i uz ove ugovore priključeni aneksi i protokoli. Pod primarnim pravom se

194

nije primjeren njegovom značaju. Jedan od ciljeva ovog rada je da pojasni značaj

ovog instituta za konstituciju358 EU i doprinese boljem razumjevanju odredaba koje

ga regulišu i to kako pozitivnopravnih tako i onih odredaba koje su ovaj institut

određivale u ranijim periodima razvoja evropske integracije.

Hipoteza od koje polazi ovo istraživanje je da bliža saradnja jeste institut koji

predstavlja izuzetak ali i institut potpuno uklopljen, konstitucionalizovan, u

komunitarni pravni poredak. Bliža saradnja je forma fleksibilnosti koja omogućava

prevazilaženje potencijalno problematičnih situacija za Uniju na način koji

obezbjeđuje neophodnu konzistentnost komunitarnog pravnog sistema.

Mogli bismo reći, da je EU fleksibilna tvorevina u svim njenim dimenzijama. Za

razliku od država za koje je jedna od najbitnijih odrednica njihova teritorija na kojoj

se suvereno vrši vlast, granice EU nisu konačno postavljene, bar ne u ovom

trenutku.359

Promjene u pogledu konstitucije, ciljevi i principi, kao i stepen integracije država

koje su tu konstituciju činile ili čine, su «atipične kako za liberalne nacionalne

podrazumjevaju i određeni akti komunitarnih institucija, odnosno predstavnika država članica u okviru institucija. Za razliku od primarnog prava, sekundarno pravo su pravila, akti, nastali voljom komunitarnih institucija. Sporazume država članica i/ili sporazume Zajednice sa trećim državama i međunarodnim organizacijama, u smislu čl. 300 (ex. čl.228.), moguće je izdvojiti i tretirati kao “oblik sekundarnog prava.” Vidi i Louis, J.V.: “The Community Legal Order”, The European Perspectives Series, Brussels, 1995, str. 87. Vidi i http://europa.eu.int/eur-lex/en/about/pap/process_and_players2.html o definicijama prava EU u smislu njegove kompozicije iz tri različita ali međuzavisna tipa prava. To su sljedeći tipovi prava: primarno, sekundarno i precedentno pravo (case-law). Ovo posljedenje uključuje presude Evropskog suda pravde i Evropskog suda prve instance. Ova tri tipa prava zajedno čine acquis communautaire. 358 Vidi Vujaklija, M.:”Leksikon stranih reči i izraza”, Prosveta, Beograd, 1966, str. 461. Termin konstitucija, kao i sve termine izvedene iz ovoga, korišten je u ovom radu u smislu ustava, osnovnog državnog zakona. 359 Dokle seže “Evropa” nije samo filozofsko već i pitanje sa praktičnim implikacijama za međunarodne odnose. Ova nedefinisanost stoji u osnovi definicije EU ili se koristi kao argumentacija u političkim raspravama i izaziva mnoge debate. Vidi npr. Kegan, R.: “Power and Weakness”, Policy Review, jun/jul 2002, o granicama Evropske Unije sa uvijek novim tendencijama proširenja.

195

države... tako i za međunarodne organizacije»360, a što je, između ostalog

rezultiralo, da elementi fleksibilnosti budu ugrađeni u primarni konstitutivni okvir,

odnosno osnivačke ugovore u različitim formama. Fleksibilnost Unije predstavlja

antipod tradicionalnom unitarističkom konstitutivnom shvatanju i jedan je od

argumenata u “federalističkom”361 pristupu razvoja Unije, a po kojem je

fleksibilnost jednaka «paradigmi o manje Evrope». Iako se može reći da Ugovor iz

Amsterdama na tehnokratski način uređuje fleksibilnost tako da nije značajnije

doprinio u promišljanju integracionističkih procesa ipak, kada se fleksibilnost

razmatra u njenom odnosu sa konstitucionalizmom, postaje manje važno

razotkrivanje bazične filozofije evropske integracije već je bitnije da se razmotre

odnosi i njihova evolucija. U suštini, svaka konstitucionalizacija ima veze sa

fleksibilnošću, a o čemu nalazimo potvrdu u odredbama o mogućnosti

amandmanskog djelovanja. U slučaju EU, fleksibilna integracija je postala jedan od

osnovnih principa organizovanja Unije. Ovaj mehanizam treba posmatrati kao

jedno od sredstava u integracijskim procesima a ne kao izdvojenu cjelinu koja

odražava poseban pristup razvoju integracije.

1.1 Cilj

Ovo istraživanje ima za cilj dokazati konstitutivnu ulogu instituta bliže

saradnje u pravnom poretku Evropske Unije.

Kroz istraživanje evolutivnog razvoja fleksibilnosti od jednog apstraktnog koncepta

kakav je postojao u ranim 1970-im pa do njene institucionalizacije u Ugovorima iz

Amsterdama i Nice pratićemo konstitucionalizaciju ovog principa. De Burca i Scott

ovaj proces nazivaju: «Pomjeranje paradigme evropskog oblika vlasti od ...

360 Shaw, J.: “Relating Constitutionalism and Flexibility in the European Union”, u de Burca, G. i Scott, J.: “Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, “ Hart Publishing, 2001, str. 351. 361 Vidi Pinder, J.: “Evropska Unija”, Šahinpahić, Sarajevo, 2003, str. 6-7, kratko upoznavanje sa, pojednostavljeno gledano, dva pristupa, dvije teorije kojima se objašnjava fenomen Evropske Unije: liberalno- međuvladino i neofunkcionalno ili federalističko shvatanje.

196

uniformnosti i harmonizacije prema ... fleksibilnosti i diferencijaciji.»362 Ovaj rad

ne obrađuje fleksibilnost u sekundarnoj legislativi odnosno direktivama.363

Primaran fokus ovog istraživanja je konstitutivni okvir EU i fleksibilnost u tom

okviru.

1.2 Metodologija

Pravni metodi korišteni u ovom radu su: dogmatički, normativni i uporedni.

Fenomenološki i induktivni pristup-analiza pojedinih fenomena, stanja i detalja.

U istraživanju je korištena literatura navedena u bibliografiji, a koja obrađuje

fleksibilnost kao isključivi predmet istraživanja ili obrađuje ovaj institut u vezi sa

nekom drugom tematikom iz oblasti prava EU. Kako je već rečeno, nedovoljan

interes za fleksibilnost kod bosanskohercegovačkih autora je uslovio da se ovaj rad

uglavnom bazira na literaturi koja je dostupna na engleskom jeziku. Iz ovog

razloga, pojavile su se poteškoće u iznalaženju adekvatnog prevoda pojedinih

termina a što nije problem samo jezičke već i sadržinske prirode. Za pojedine

termine nisu ponuđeni prevodi. Ovome je razlog što, iz iskustva i znanja autora,

adekvatan pandan u domaćem jeziku nije mogao biti nađen a, s druge strane, zato

što bi doslovan prevod doveo do upotrebe opširnih pojašnjenja što bi opteretilo

tekst a ne bi, po vlastitom uvjerenju, doprinijelo boljem razumjevanju.

362 de Búrca, G. i Scott, J., 2001, u Introduction, str. 1. 363 U vezi fleksibilnosti u okviru sekundarne legislative ipak upućujemo na razmatranja Grainne de Burca. Naime, autor, u vezi fleksibilnosti u okviru sekundarne legislative, navodi da je takva fleksibilnost, na neki način prethodila konsititutivnoj koja je dobila svoju definiciju u osnivačkim ugovorima. Vidi de Burca, G.: “Differentiation within the Core: The Case of the Common Market,” u de Búrca, G. and Scott, J. 2001, str. 139.

197

1.3 Struktura rada

Struktura rada obuhvata nekoliko cjelina.

Prvo poglavlje se bavi terminološko-pojmovnim razjašnjenjima. Ovo poglavlje nudi

razmatranje terminologije, pojašnjenje sadržine određenih pojmova, te

argumentaciju u prilog prihvatanja termina fleksibilnosti i bliže saradnje u ovom

radu.

Istorijski osvrt je situiran u drugo poglavlje i nudi hronološki pogled na pojavu

principa fleksibilnosti u pravnoj strukturi evropske integracije, ukazujući na taj

način na postojanje ovog principa od osnivanja Zajednice. U ovom poglavlju takođe

su navedeni primjeri fleksibilnosti. Svrha ovog poglavlja je prezentacija markantnih

primjera fleksibilnosti, u cilju uvoda u širem smislu u doktrinarnu debatu.

Treće poglavlje je posvećeno relevantnim odredbama komunitarnog prava o

fleksibilnosti i bližoj saradnji i odgovarajućim rješenjima u pravnom poretku EU.

Doktrinarna debata tim povodom ima za cilj prezentirati detaljan pregled odredbi o

fleksibilnosti u svim osnivačkim ugovorima, od SEA364, preko Ugovora iz

Maastrichta365 i Amsterdama366 zaključno sa Ugovorom iz Nice367. U okviru ovoga

364 SEA je potpisan u Louxemburgu i Hague 1986 godine, a stupio na snagu 1 jula 1987 godine. Ovaj Ugovor predstavlja prvu veliku reformu Ugovora iz Rima. Njime je omogućeno neophodno prilagođavanje struktura Zajednice za uspostavljanje jedinstvenog tržišta. SEA je takođe dodao neke nove nadležnosti , proširio mogućnost odlučivanja kvalifikovanom većinom i osnažio ulogu Evropskog parlamenta. 365 Ovaj Ugovor je potpisan u Maastrichtu 7 februara 1992 godine, a stupio na snagu 1 novembra 1993 godine. Ovaj Ugovor je promijenio naziv Evropske ekonomske zajednice u Evropska zajednica i ustanovio novu strukturu od tri unijska stuba koja svi zajedno čine Evropsku Uniju. Vidi detaljnije u fusnoti br. 11. ovog rada 366 Ugovor iz Amsterdama je potpisan 2 oktobra 1997 godine, a stupio na snagu 1 maja 1999 godine. Njime su uvedeni brojni amandmani i renumerisani članovi Ugovora o EU i Ugovora o EC. Ugovor iz Amsterdama je izmjenio slovnu oznaku članova Ugovora o EU i uveo brojnu numeraciju. 367 Ugovor iz Nice je potpisan 26 februara 2001 godine, a stupio na snagu 1 februara 2003 godine. Osnovni cilj ovog Ugovora je bio da izvrši neophodne pripreme za proširenje EU, donekle je proširio primjenu odlučivanja kvalifikovanom većinom i omogućio pojačanu saradnju.

198

poglavlja, izdvojeni su posebni odjeljci koji se tiču oblasti u kojima je fleksibilnost

korištena kao i posebni odjeljci za fleksibilnost u pojedinim Unijskim stubovima.368

Četvrto poglavlje obrađuje materijalne i procesne pretpostavke za primjenu

mehanizma bliže saradnje u svjetlu pozitivno pravnih propisa EU. Obzirom da je

već u prethodnom segmentu, posvećenom doktrinarnoj debati, ukazano na dejstvo

akata donešenih u proceduri bliže saradnje, u ovom poglavlju je ponuđena

cjelovitija pravna analiza bliže saradnje.

U petom poglavlju prezentirana je bliža saradnja u svjetlu prijedloga Ustava

Evropske Unije kao i rasprava o značaju instituta fleksibilnosti u proširenoj Uniji.

Zaključna razmatranja imaju za cilj prezentovati argumentaciju, u svjetlu

prihvatanja neophodnosti postojanja mehanizma u EU koji omogućavaju

prevladavanje situacija suprotstavljanja nacionalnih interesa država članica. Bliža

saradnja je u procesu izgradnje Unije i jačanja komunitarnog pravnog poretka,

imala ulogu korektora koji je omogućio zaštitu nacionalnih interesa pod uslovom

lojalnosti Uniji. Naime, ovaj institut nije uspostavljen samo iz pragmatičnih razloga

prevazilažnja tehničkih problema u pravnoj konstrukciji evropske integracije već je

fleksibilnost inovativan pristup u konstituciji EU. Prezentovana argumentacija

ukazuje da fleksibilnost ne mora značiti devijaciju ustavnog poretka. Fleksibilnost

razmatramo i shvatamo kao način na koji se refokusira politika. U tom svjetlu se

fleksibilnost pojavljuje kao postnacionalni pristup koji ide dalje od shvatanja

pravnog poretka kao sistema baziranog na pravilima obavezujućim za sve učesnike

na jednak način.

368 Ugovor iz Maastrichta je uveo nove oblasti međuvladine saradnje u postojeći sistem Zajednice. Pored nekadašnje Evropske ekonomske zajednice (EEC) koja je preimenovana u Evropsku zajednicu (EC), uspostavljene su zajednička vanjska i sigurnosna poilitika i oblast pravosuđa i unutarnjih poslova. Tako je kreirana nova struktura sa tri stuba a koji svi zajedno jesu politike koje se ostvaruju na unijskom nivou i čine Evropsku Uniju (EU).

199

Kao opštu napomenu potrebno je dodati i opasku u vezi sa pravnim izvorima na

koje se u ovom radu poziva. U ovom radu je korištena postamsterdamska

numeracija članova osnivačkih Ugovora kako je data u konsolidovanim verzijama

Ugovora o uspostavljanju Evropske zajednice i Ugovora o Evropskoj Uniji.

Izuzetno, korištena je numeracija, brojna i slovna, i iz drugih verzija osnivačkih

ugovora, a u takvim slučajevima je to posebno naglašeno kroz odgovarajuće oznake

pravnog izvora na koji se poziva.

200

201

2. TERMINOLOŠKO-POJMOVNA RAZJAŠNJENJA

«Teško da i jedna druga oblast evropskih političkih i akademskih rasprava

može ponuditi takvu šarolikost termina i značenja kao ova (diferencijacija,

fleksibilnost, varijabilna geometrija, etc.).»369

U ovom istraživanju korišteni su termini fleksibilnost i bliža saradnja kao generički

pojmovi izuzev kada se upućuje na konkretne odredbe osnivačkih ugovora ili na

literaturu u kojoj je korištena drugačija terminologija.370

Ovdje napominjemo da je termin koji se najčešće koristi u pravnoj literaturi:

diferencijacija. Međutim, Ugovor iz Maastrichta uvodi termin bliža saradnja kao

opšti termin koji obuhvata sve ostale.371

Pored već navedenih, postoje termini koji su naročito prisutni u političkim

debatama kao što su: multispeed (multibrzinska), variable geometry (varijabilna

geometrija) i «à la carte» (po želji). Bez obzira na prihvatanje terminologije kako je

369 Ehlermann, C. D.: “Differentiation, Flexibility, Closer Co-operation: The New Provisions of the Amsterdam Treaty”, European Law Journal, Vol. 4. No. 3, September 1998, str. 246-270, str. 246. Ovdje ćemo navesti još jedan citat koji, iako ne dolazi iz akademskih krugova, dobro odslikava genezu terminologije. U članku pod nazivom «Order a la carte?» autor navodi da je: «Ideja koja je u pitanju opšte je poznata u EU žargonu kao «fleksibilnost» ili «pojačana saradnja», iako je ušla u život pod jednim čak i ukočenijim nazivom «diferencirane integracije». “Order a la carte?”, Economist, 00130613, 04/22/2000, Vol. 355, Issue 8167, Database: Academic Search Elite. 370 Odluka za upotrebu ova dva termina je bazirana na argumentaciji koju su u svojim radovima prezentovali na primjer Misita, N., 2002 str. 133'134 i Jo Shaw. Misita se poziva na Giorgio Gaja u Gaja, G.::”How flexible is flexibility under the Amsterdam Treaty?”, Common Market Law Review, 1998, str. 855 – 870. i njegovo shvatanje da je bliža saradnja politički neutralniji pojam.370 Slično ovome i Shaw smatra da su terminološke promjene rezultat generalnog trenda prema izbjegavanju ideološkog bremena koje je termin fleksibilnost sadržavao dok bliža saradnja fokusira pažnju više na tehniku nego na ideološku pozadinu, vidi u Shaw, J.,: “The Treaty of Amsterdam: Challanges of Flexibility and Legitimacy”, European Law Journal. Vol. 4, No. 1, March 1998, str. 63-86, na str. 69. Odluka za pojmove fleksibilnost i bliža saradnja, pored već navedenog, motivisana je i nastojanjem za korištenjem jedinstvene terminologije koja neće unositi dodatnu zabunu. 371 U vezi sa ovim pristupom, Ehlermann smatra da je to korak nazad i da će termin diferencijacija i dalje biti korišten kao opšti termin koji obuhvata ostale termine. Vidi Ehlermann, C.D., 1998, str. 247.

202

već pojašnjeno, u ovom radu prezentirana su i drugačije argumentacije i stajališta u

pogledu termina.372

Opredjeljenje za upotrebu jednog od termina nije bez sadržinskog značaja: smatra

se da se prihvatanjem termina prihvataju i sadržine tih termina ili, preciznije, da se

zauzimaju određene pozicije u odnosu na koheziju evropske integracije. Postoji još

jedna strana slike u vezi sa terminologijom na koju ukazuje Ehlermann a ta je da

zagovornici ili protivnici jednog koncepta često pridaju različito značenje

terminima.373 Jo Shaw navodi da porijeklo i razvoj i ideje i prakse fleksibilnosti – a

koja datira iz 1970-ih – «prate pokušaji da se ponudi šematska kategorizacija

višestruke terminologije koja je iz ovih nastojanja proistekla».374

Ugovor iz Amsterdama je uveo termin bliža saradnja, dok se Ugovor iz Nice

opredjelio za termin pojačana saradnja (enhanced cooperation). Treba pomenuti i da

Ugovor o Evropskoj Uniji koristi termin bliža saradnja u odredbama o zajedničkim

akcijama van okvira EC/EU prava u kontekstu odbrane (čl. 17.4 TEU).

Razmatranje o terminologiji, svakako ne može zaobići rad Alexander Stubba, koji

uvodi vrijeme, prostor i predmet kao kriterij za razlikovanje termina.375

Prezentirajući sumarno, postoje tri oblika fleksibilnosti: multibrzinska, varijabilna

372 Vidi Philippart i njegovo stajalište u vezi termina bliža sardanja (closer co-operation). Naime, on pod bližom saradnjom podrazumjeva onu saradnju između država članica ili regionalnih zajednica koja se dešava «unutar jurisdikcije Unije (podijeljena nadležnost) ali se razvija van okvira Unije.» Za razliku od ovako shvaćene bliže saradnje, Philippart smatra pojačanu saradnju (enhanced co-operation) kao fleksibilnost koja se razvija unutar EU okvira. Vidi Philippart, E.: “A new mechanism of enhanced co-operation for the Enlarged European Union”, Notre Europe, Research and European Issues No. 22, str. 9. Međutim, njegovu nedosljednost ovom stanovištu vidimo u drugim njegovim radovima. Vidi Philippart, E.:“Flexibility and Models of Governance for the EU”, u de Birca i Scott, 2001, str. 299-330. u kojem radu u koautorstvu sa Monika Sie Dhian Ho koristi termin bliža saradnja. 373 Ehlermann, C. D., 1998, str. 246. 374 Shaw, J, 1998, str. 65. 375 U vezi detaljnog razmatranja podgrupa za svaku od navedenih oblika fleksibilnosti vidi Stubb, A.: “Negotiating Flexibility in the European Union, Amsterdam, Nice and Beyond”, Palgrave, 2002, str. 30 – 57.

203

geometrija i à la carte. Upoznaćemo se sa karakteristikama svakog od navedenih

oblika.

2.1 Višebrzinska ili multibrzinska fleksibilnost

Ova vrsta fleksibilnosti (multi-speed) je, uslovno govoreći, najjednostavniji

oblik fleksibilnosti. Ona podrazumjeva situaciju u kojoj sve države članice ne mogu

da ostvare zajednički postavljene ciljeve u isto vrijeme. Stubb definiše višebrzinsku

integraciju kao oblik fleksibilne integracije u kojoj je provedba zajedničkih ciljeva

vođena od strane jedne grupe država članice koje su i sposobne i voljne da

napreduju u provođenju politike u nekoj oblasti, a naglasak je na pretpostavci da će

se ostale države članice pridružiti kasnije.376

Praktičan izraz ovog oblika fleksibilnosti je uvođenje prelaznih perioda, naročito

kod ugovora o pridruživanju ili harmonizacija u vezi sa porezom na dodatnu

vrijednost. Bitna činjenica je ta da je prelazni period privremena kategorija. Na

ovakav način se omogućuje novim ili starim državama članicama da se prilagode

nekoj politici uz pretpostavku da je period prilagođavanja privremena a ne trajna

kategorija. Shaw zaključuje da «... ništa u multibrzinskoj diferencijaciji ... nije na

štetu ustavnosti.»377 Stubb zaključuje da je ovo tradicionalan oblik fleksibilnosti

koji nije korišten u pregovorima niti u samom Ugovoru iz Amsterdama.378 On

navodi još šest karakteristika višebrzinske fleksibilnosti:

• Participacija – sve države članice učestvuju (participiraju);

• Forum – odluka se obično donosi na IGC ili tokom pridruženja

pregovorima, a ponekad se donosi u redovnom komunitarnom okviru kao

što je bio slučaj sa nekim direktivama;

376 Stub, A.: “A Categorisation of Differentiated Integration”, Jornal of Common Market Studies, 1996, 34, str. 2. 377 Shaw, J. 1998, str. 66. 378 Stubb, A. 2002, str. 45.

204

• Odluka – se donosi jednoglasno;

• Budžet – koristi se budžet Zajednice;

• Acquis – acquis communautaire je sačuvan;

• Ciljevi – zajednički ciljevi su sačuvani.

Višebrzinska fleksibilnost je termin sa kojim se evropska integracija susreće od

svojih početaka: jednoj ili nekoliko država članica je omogućeno da ne primjenjuje

normu koja je u principu trajno obavezujuća za sve države članice bilo da je takva

mogućnost ustanovljena samim Ugovorom, uredbom, direktivom ili odlukom.

Takvi su primjeri prelaznih rješenja koji imaju svoje opravdanje. Međutim,

aranžmani višebrzinske fleksibilnosti se pojavljuju i u slučajevima, kada izuzeci

nisu vremenski ograničeni. Naročito su problematične situacije kada se, iako

nekompatibilno sa komunitarnim pravom ukoliko u tom smislu ne postoje posebne

odredbe Ugovora, ostavlja na izbor državi ili državama u pitanju da same odluče

kada je aranžman o izuzetku okončan. Pravno gledano, u ovakvoj situaviji nije od

značaja da li članica/e u pitanju prihvata ciljeve, koji se promovišu konkretnom

odredbom ili ne. Primjer za ovu posljednju situaciju je aranžaman o EURO i

poglavlje o socijalnoj politici u TEC. Multibrzina ovdje ulazi u zonu varijabilne

geometrije jer nije samo faktor vrijeme elemenat razlike. Iako je razlika u samoj

suštini predmeta na koji se odredba u pitanju odnosi, istovremeno nema

vremenskog ograničenja za neprimjenjivanje takve odredbe.

2.2 Varijabilna geometrija

Ovaj oblik fleksibilnosti označava slučajeve trajne podjele unutar EU,

između «tvrdog jezgra» i «mekane» periferije država članica, a pri čemu države

tvrdog jezgra poduzimaju mjere i aktivnosti, koje su usmjerene na brže integrisanje

i odbijaju da budu u svojim nastojanjima zakočene ili zaustavljene od strane onih

koje stoje na «periferiji». Omogućavajuća klauzula (enabling clause) je praktičan

vid varijabilne geometrije, koji omogućava državama članicama, koje su voljne i

mogu, da provode daljnju integraciju pod određenim uslovima u brojnim oblastima

205

unutar i van institucionalnog okvira Unije. Varijabilna geometrija traži rješenja koja

su izvan okvira osnivačkih ugovora.

Varijabla koja odgovara ovim terminima je prostor. Ovdje je ključno pitanje - ko se

integriše u koju oblast? Prema Stubbu karakteristike koje su bitne za određenje ove

vrste fleksibilnosti su:

• Participacija – ne učestvuju sve države članice;379

• Forum – odluke se donose u redovnoj unijskoj proceduri odnosno nije

potrebno održavanje IGC;

• Odluke – donose se kvalifikovanom većinom uz «emergency break»380 u

oblasti drugog stuba, a kada se odluke donose van okvira Ugovora onda se

usvajaju neformalno;

• Budžet – uspostavlja se poseban budžet u kojem države članice koje

učestvuju u fleksibilnom aranžamanu plaćaju sve troškove fleksibilnosti

izuzev administrativnih troškova;381

• Acquis – aranžman ide preko okvira acquis communautaire;

• Ciljevi – postavljaju se iznad okvira zajedničkih ciljeva

Ovo je model na osnovu kojeg se obrazlažu aranžamani u vezi ekonomske i

monetarne unije. Postoji rizik pojednostavljivanja kod ovakavog zaključka, obzirom

da u slučaju ekonomske i monetarne unije mogućnost ostajanja van zaključenog

aranžmana, opt-out, nije u svakom slučaju zavisio od volje države u pitanju već i od

mogućnosti konkretne države da ispuni postavljene kriterije.

379 U skladu sa sadašnjim važećim odredbama, najmanji potreban broj država članica koje učestvuju u fleksibilnom aranžamanu je osam, op.a 380 Ova klauzula i njen značaj su detaljno pojašnjeni u poglavlju ovog rada koji prezentira doktrinarnu debatu. 381 U pogledu administrativnih troškova, Vijeće svojom jednoglasnom odlukom može odlučiti o preuzimanju takvih troškova na teret budžeta Unije.

206

Tipičan slučaj varijabilne geometrije je poglavlje o socijalnog politici, jer Velika

Britanija čak nije niti prihvatila ciljeve ove politike na nivou Unije. Važno je u

slučaju varijabilne geometrije razlikovati voljnost i mogućnost da se učestvuje u

nekom aranžmanu. Fleksibilni aranžmani u smislu kategorije varijabilne geometrije

se javljaju i kao slučajevi ne- htijenja da se učestvuje bez obzira na faktičnu

mogućnost da se učestvuje kao i vice versa.

Ovakva forma fleksibilnosti takođe se može pojaviti i u obliku takozvane «extra-EU

solucije», a koji ilustruju Schengen sporazumi. U ovom primjeru grupa zemalja

tvrdog jezgra je napravila aranžman u formi posebnog međunarodnog sporazuma da

bi ukinula sve unutrašnje granice između tih država.

2.3. Fleksibilnost à la carte

Ovaj oblik fleksibilnosti se zasniva na shvatanju Evrope à la carte, u kojoj je

dopušteno državama članicama da odaberu, u kojoj oblasti žele učestvovati dok,

istovremeno, održavaju jedan minimalan broj zajedničkih ciljeva. Ona je odraz

jednog manje ambicioznog, međuvladinog, shvatanja evropske integracije po kojem

su zajednički ciljevi «žrtvovani na oltaru nacionalnih interesa».382 Osnovna

varijabla u ovom obliku fleksibilnosti je predmet, odnosno šta je to iz čega se

države članice isključuju (opt-out). Ovoj varijanti nedostaje čak i disciplina jednog

čvstog jezgra. Ovaj oblik predstavlja nepostojanje opšteg okvira i zajedničkog cilja

kojem sve članice teže bez obzira što do njega stižu u različito vrijeme, različitim

brzinama. À la carte fleksibilnost korespondira sa fleksibilnošću od slučaja do

slučaja (case-by-case) i prethodno definisanom (pre-defined) fleksibilnošću.

Fleksibilnost od slučaja do slučaja dozvoljava državama članicama mogućnost

uzdržavanja od glasanja i formalnog deklarisanja da država neće primjeniti odluku

dok, istovremeno, prihvata da odluka obavezuje Uniju.383 Ovo je takozvana

382 Stubb, A., 2002, str. 54. 383 Vidi Stubb, A., 2002, str. 52.

207

konstruktivna uzdržanost čiju ćemo primjenu detaljnije razmotriti u okviru

poglavlja o fleksibilnost u Drugom unijskom stubu kako je propisana u odredbama

Ugovora iz Amsterdama.

Prethodno definisana fleksibilnost je fleksibilnost koja pokriva posebnu oblast, ona

je unaprijed definisana u svim svojim elementima, uključivši ciljeve i polje

primjene i primjenjiva je čim sporazum stupi na snagu. Ovakav oblik fleksibilnosti

je uvijek postojao u sporazumima.384

Stubb definiše šest ostalih karakteristika à la carte fleksibilnosti, a to su:

• Participacija – ne učestvuju sve države članice;385

• Forum – odluka se obično donosi na IGC ili, u posebnim slučajevima,

unutar direktiva sa derogacijama.386

• Odluka – usvaja se jednoglasno;

• Budžet – ustanovljava se poseban budžet kojeg finansiraju države učesnice

izuzev administrativnih troškova;387

• Acquis – «opt-out» obično znači da je acquis communautaire narušen;

• Ciljevi – obično znači da su zajednički ciljevi narušeni.

Podsjetimo da su razlike između kategorija fleksibilnosti često nejasne. Tako se

varijabilna geometrija i à la carte obje odnose na razlike koje među članicama

384 Ibid. 385 Obično je poseban opt-out garantovan jednoj članici. Treba napomenuti da opt-out do sada nije garantovan za više od tri države članice odjednom. 386 Izuzetak je ustanovljen u konstruktivnoj suzdržanosti koja može biti korištena u redovnoj proceduri donošenja odluka u pitanjima Drugog stuba. 387 Jednoglasnom odlukom Vijeća može se odobriti korištenje budžeta Zajednice.

208

postoje u pogledu samog predmeta a vremenski faktor nema značaja.388 A la carte

koncept je moguće primjeniti u skoro svim komunitarnim oblastima. Razlika se

može vidjeti u tome da je varijabilna geometrija, «makar implicite, zasnovana na

jednom planu a, à la carte imlicira potpuno slobodan izbor».389

Osim već navedenih kategorija fleksibilnosti, terminološke nejasnoće se pojavljuju i

u vezi sa terminima koji su korišteni u osnivačkim ugovorima. Od bliže saradnje

koja je ustanovljena i institucionalizovana Ugovorom iz Amsterdama do pojačane

saradnje ustanovljene Ugovorom iz Nice, mijenjaju se termini ali i sadržina instituta

fleksibilnosti. Poseban je slučaj sa terminologijom koja se udomaćila za

fleksibilnost u okviru Drugog stuba. Ovdje ćemo pomenuti primjer konstruktivne

uzdržanosti, a koji je termin uveden Ugovorom iz Amsterdama u oblasti Drugog

stuba. U cilju razjašnjenja ove terminološke pluralnosti, Deubner Christian,390 a u

svjetlu analize i intervjua sa parlamentarcima iz sedam glavnih gradova država

članica o temi fleksibilnosti nakon Amsterdama, zaključuje da oblik uzdržanosti ne

udovoljava kvalifikaciji konstruktivna. Naime, Deubner smatra da je pojačana

saradnja sasvim odgovarajući termin i u ovdje citiranoj analizi potpuno zaobilazi

termin konstruktivna uzdržanost, iako konstatuje da je on zadobio svoju široku

primjenu čak i u oficijelnim dokumentima. U ovom radu, koriste se oba termina

poštujući autentične tekstove na koje upućuje.

388 Ehlermann smatra da je ključna razlika između ovo dvoje u tome što u slučaju varijabilne geometrije najveći dio komunitarnog prava nije otvoren za bližu saradnju već su to samo «marginalne oblasti», u Ehlermann, C. D., 1998, str. 247. 389 Ibid. 390 Deubner, C.: “Harnessing Differentiation in the EU – Flexibility After Amsterdam”, a Report on Hearings with Parliamentarians and Government Officials in Seven European Capitals, Working paper 2000, str. 34.

209

3. ISTORIJSKI OSVRT

Primjeri fleksibilnosti se nalaze već u Rimskom Ugovoru o evropskoj

zajednici iz 1958 godine, a ilustruje ih činjenica da su sve države članice dobile

pravo korištenja prelaznog perioda.391 Rasprava o fleksibilnosti unutar Zajednice je

vođena oko dvije decenije, a počela je ubrzo nakon pridruženja Danske, Britanije i

Irske. 392 Sa objavljivanjem Lamers-Schäuble dokumenta393, 1994 godine, dolazi do

narastanja interesa za ovu temu, što je rezultovalo brojnim akademskim analizama,

koja su se bavila ovim pitanjem u procesu evropske integracije. Uslijedilo je

formiranje tzv. Westendorpove grupe, kao dio priprema za IGC 1996-1997 godine,

koja je rezultovala novim odredbama u Ugovoru iz Amsterdama.

3.1 Istorija ideje fleksibilnosti

Od početaka debate o fleksibilnosti bilo je sasvim jasno da postoje različiti

pristupi i različita očekivanja. Bojazni su iskazivane i kroz ubjeđenja da dodatne

forme bliže saradnje neće doprinijeti ni na koji način približavanju Unije građanima

već da više doprinosi narastanju kompleksnosti sistema. Ipak ne treba pridavati

preveliki značaj raspravama o fleksibilnosti na IGC koje su prethodile potpisivanju

Ugovora u Amsterdamu. Naime, pored tema koje su bile od mnogo većeg interesa

za članice kao što su sastav Komisije, odnos vrijednosti glasova u Vijeću,

mehanizam bliže saradnje je više imao ulogu svojevrsne «slatke pilule».394

U svakom slučaju, bliža saradnja nije bez rizika za budućnost kohezije među

državama članicama. Fleksibilnost je izuzetak a ne pravilo ali je sasvim jasno da je

391 Vidi Ehlermann, C.D.:”How Flexible is Community Law? An Unusual Approach to the Concept of Two-Speeds”, Michigan Law Review, 1984, str. 82. 392 Vidi npr. Ehlerman, C. D., 1984, str. 1274 – 1293. i Wallace, H. (with Ridley, A.): “Europe: The Challange of Diversity”, Chatham House Paper No. 29., 1985, Royal Institute of International Affairs. 393 Ehlerman smatra da je doprinos ovoga dokumenta više indirektan kroz dinamiziranje debate na političkom nivou i populariziranja ideje diferencijacije a da je njen direktni uticaj skroman. Vidi u Ehlermann, C. D. 1998, str. 250. 394 Ehlerman, C. D., 1998, str. 251.

210

Zajednica, odnosno Unija, uvijek koristila formulu fleksibilnosti kao sredstvo da

vodi proces evropske integracije naprijed. Uvođenje fleksibilnosti u Ugovorima iz

Maastrichta i Amsterdama su prije pokušaji da države članice disciplinuju određena

djelovanja unutar EU strukture a ne da se takva djelovanja dešavaju izvan “četiri

ugla građevine EU prava.”395

Fleksibilnost je bila izazovna tema za pregovore zbog svoje političke senzitivnosti

ali i pravne kompleksnosti.396

Mogućnost da neke države članice EU uspostave bližu saradnju nije novog datuma.

Naime, čak i u originalnom Osnivačkom ugovoru, takva mogućnost je postojala, ali

izvan pravnog sistema Zajednice (član 306. TEC, Beneluška paradigma397). Od

1985 godine, ukidanje unatrašnjih graničnih kontrola je organizovano kroz

Sporazum iz Schengen-a (u početku je pet država bilo uključeno u Sporazum ali je

tokom vremena trinaest država pristupilo ovom Sporazumu).

Prateći evoluciju rasprave o fleksibilnosti od 1974 godine pa nadalje, jasno je da

fleksibilnost postaje predmet razgovora svaki put kada se na dnevni red postavljalo

neko od sljedećih pitanja: ekonomska i monetarna unija, sudstvo i unutrašnji

poslovi, odbrana i proširenje. Drugim riječima, fleksibilnost se pojavljivala svaki

put kada je Unija bila pred produbljavanjem i/ili širenjem.

395 de Witte, B.: “Old-fashioned Flexibility: International Agreements between Member States of the European Union,” u de Búrca, G. and Scott, J., 2001, str. 32. 396 Vidi Stubb, A., 2002, koji detaljno upoznaje sa atmosferom pregovora na međuvladinim konferencijama (IGC) koje su prethodile potpisivanju Ugovora u Amsterdamu i Nice. Stubb ističe veliku ulogu Komisije u pravnoadministrativnim pripremama prijedloga obzirom da su delegacije država često mijenjale svoje inicijalno negativne stavove u pogledu aranžmana za fleksibilnost nakon što bi se podrobnije upoznale sa predloženim rješenjima. Iz Stubbovog izlaganja se dobija plastičnija slika o pregovorima koji počinju kao politički a okončavaju kao profesionalni fokusirani na pravni aspekt predloženih rješenja. 397 Kako je već naglašeno u odjeljku ovog rada koji se odnosi na njegovu strukturu, u ovom radu je korištena postamsterdamska numeracija članova osnivačkih Ugovora kako je data u konsolidovanim verzijama Ugovora o uspostavljanju Evropske Zajednice i Ugovora o Evropskoj Uniji. Izuzetno, korištena je numeracija, brojna i slovna i iz drugih verzija osnivačkih ugovora, a u takvim slučajevima je to posebno naglašeno kroz odgovarajuće oznake pravnog izvora na koji se poziva.

211

3.2 Fleksibilnost i dogradnja ustavnog okvira

Pitanje fleksibilnosti se pojavljuje u okviru ustavnih rasprava na

međuvladinim konferencijama o političkoj i monetarnoj uniji koje su prethodile

Maastrichtskom Ugovoru. U okviru ove tematike, iskristalisao se stav da sama

činjenica monetarne integracije između nekih država članica može imati

disciplinirajući efekat na ostale članice i na taj način osnažiti koheziju na

jedinstvenom tržištu kao cjelini.398 Pored ekonomske i monetarne unije,

istovremeno je postavljeno i pitanje socijalne politike na nivou Unije. Međutim,

britansko izostajanje (opt-out) iz socijalne politike je bilo okarakterisano kao

unošenje fragmentacije bez pravog razloga,399 iako postoje i mišljenja da se stvarni

uticaj ovog izostajanja može smatrati minimalnim.400

Novina koju je donio Ugovor iz Maastricht-a je u tome što izričito uvodi bližu

saradnju u osnivačke ugovore, ali postavljenu na negativan način odnosno

omogućavajući državama članicama da se ne smatraju obavezanim nekom

zajedničkom politikom (opt out), kao što se na primjer Britanija i Danska nisu htjele

obavezati odredbama o jedinstvenoj valuti.

Ugovor iz Amsterdama je po prvi put propisao mogućnost za bližu saradnju, unutar

jedinstvenog institucionalnog okvira uspostavljajući striktne uslove za korištenje

takve mogućnosti. Shodno ovim rješenjima, države članice mogu uspostaviti bližu

saradnju u pitanjima iz Prvog i Trećeg stuba unutar institucionalnog okvira EU (čl.

11. TEC i čl. 40, 43 – 45 TEU). Mehanizam konstruktivne uzdržanosti je propisan

čl. 23 TEU i njime se omogućava fleksibilnost i u okviru Drugog stuba odnosno,

pitanjima vanjske i odbrambene politike. Za razliku od ranijih osnivačkih ugovora i

398 The Netherlands and theEurope, The Intergovernmental Conference 1996, Ministry of Foreign Affairs, “Enlargement of the European Union. Possibilities and Problems,” str. 19. 399 Vidi Mišljenje Komisije:”Reinforcing political union and preparing for enlargment,” Intergovernmental Conference 1996, February 1996, alineja. 12. 400 Hargreaves:”Social Europe after Maastricht: is the United Kingdom really opted out?”, 1997, 19 Journal of Social Welfare and Family Law 1.

212

njihovih odredbi o fleksibilnosti, Ugovor iz Amsterdama je prvi koji je jasno

odredio principe pod kojima se fleksibilnost može tolerisati u ustavnoj strukturi

Unije.

Fleksibilnost je razmatrana i na pregovorima koji su prethodili potpisivanju

Ugovora iz Nice. Fleksibilnost je u ovoj situaciji upotrijebljena kao «marketinški

trik»401. Naime, među pitanjima na kojima su države članice pozicionirale snage i

pripremale teren za učvršćenje budućih pozicija, «fleksibilnost je bila tematika koja

je omogućavala pregovaračima da je predstave kao pregovaračku pobjedu kod

kuće.»402

Nakon posljednjeg proširenja EU je postala još heterogenija. Argumenti protiv bliže

saradnje dolaze od strane manjih država članica a koji uglavnom naglašavaju

opasnost od gubitka kohezije, erozije solidarnosti kao i bojazan da ne postoji

iskustvo u primjeni bliže saradnje na način kako je ustanovljena Ugovorom iz

Amsterdama.

3.3 Fleksibilnost iz ugla primarnog i sekundarnog prava

Već je pominjano da fleksibilnost nije novitet u evropskom integracijskom

procesu. Stubb naročito naglašava ranu pojavu multibrzinske fleksibilnosti i

podvlači razliku između takve fleksibilnosti u primarnom i sekundarnom

komunitarnom pravu.403 U smislu primarnog prava, kako je već rečeno, primjeri

fleksibilnosti se nalaze već u Rimskom ugovoru o evropskoj zajednici iz 1958

godine, i to u činjenici da su sve države članice dobile pravo korištenja prelaznog

perioda.404 U vremenu prije stupanja na snagu SEA, mogli su se naći samo posebni

aranžmani objašnjivi na osnovu tradicionalnog shvatanja principa fleksibilnosti a

401 Stubb, A., 2002, str. 148. 402 Ibid. 403 Stubb, A., 2002, str. 46. 404 Vidi Ehlermann, C.D., 1984, str. 82.

213

koji je omogućen Ugovorom o Evropskoj ekonomskoj zajednici (EEC). Pridruženja

koja su uslijedila tokom godina su donosila posebne dugoročne aranžmane za

pojedine regione.405 Tu su zatim prelazni aranžmani povodom tarifa za uvoz sirove

kafe u Irsku i uvoz putera i sira sa Novog Zelanda u Veliku Britaniju.406 Osnovni

motiv za odobravanja prelaznih perioda je očuvanje acquis communautaire.

Prelazne odredbe su često korištene u pristupnim ugovorima, da bi se novo

pridruženim članicama omogućio prelazni period za prilagodbu u određenoj oblasti.

Ovakav slučaj je na primjer bio sa pridruženjem Finske kada su odobreni posebni

prelazni aranžmani u vezi pitanja zaštite okoline i poljoprivrede.

Postojali su i suprotni slučajevi, odnosno da se novopridruženim članicama ne

dozvoljava učešće u određenoj politici zbog omogućavanja postojećim članicama

da prilagode svoje sisteme. Ovakav slučaj je na primjer u pogledu aranžmana za

prilagođavanje poljoprivrede Poljske zajedničkoj poljoprivrednoj politici Zajednice

U svakom slučaju, sa svakim novim proširenjem, broj prelaznih odredbi se

povećavao.

Svaka država je u toku pregovora o pridruženju, u skladu sa svojim političkim

interesima, pregovarala o nekim privremenim derogacijama.

SEA je uveo nove forme multibrzinske integracije. Prvi primjer bliže saradnje

unutar EC/EU jesu dopunski istraživački programi. Praksa 70-ih i 80-ih je

konsolidovana u SEA u naslovu Istraživanje i tehnološki razvoj.407

SEA je promovisao višebrzinsku fleksibilnost. Naime odredbama koje su se

odnosile na postepeno uspostavljanje jedinstvenog tržišta, ustanovljena je

fleksibilnost privremene prirode. Ovakvo rješenje je razumljivo obzirom da je SEA

405 U smislu ovakvih fleksibilnih aranžmana za pojedine regije, Stubb pominje primjere kao što su Farska ostrva i Grenland. Vidi Stubb, A., 2002, str. 46. 406 Ibid. 407 Ovi programi su slučajevi varijabilne geometrije.

214

odredio rok za uspostavu jedinstvenog tržišta, 31 decembar 1992 godine, te je bilo

logično da se radi o izuzecima čije je trajanje vremenski ograničeno. Upravo zbog

takve privremene prirode, relevantne odredbe SEA na koje se ovdje upućuje, imaju

oblik prelazne klauzule. Isti obrazac je primjenjen i u odredbama koje se odnose na

prelazne mjere trgovinske politike. Nakon ukidanja kontrole na unutrašnjim

granicama, postalo je nemoguće za države članice da ovu odredbu provedu u praksi.

Ovo je primjer multibrzinske fleksibilnosti jer su u pitanju mjere koje su dozvoljene

samo za određeni vremenski period.

Međutim, čl. 95(4) TEC, a koji je takođe uveo SEA, sadrži i daljnje posebne

odredbe koje prevazilaze tradicionalne granice komunitarnog prava. Odredba ovog

člana dozvoljava državi članici, koja je preglasana u većinskom glasanju da, pod

izričito navedenim uslovima, primjeni nacionalne odredbe a koje su u koliziji sa

harmonizacijskim mjerama koje je usvojila Zajednica «na osnovi važnih potreba

određenih u čl. 30. TEC ili koje se odnose na zaštitu okoliša ili radnih uslova». Ova

odredba je prvi primjer unilateralnog «opting out» koji se nije više mogao zasnivati

na tradicionalnim principima komunitarnog prava.

Odredbama o ekonomskoj i monetarnoj uniji sa jedne strane i poglavljem o

socijalnoj politici i Socijalnoj povelji s druge strane, TEC unaprijeđuje područje

primjene principa fleksibilnosti u odnosu na SEA. Naime, otvara bližu saradnju za

navedene dvije političke oblasti koje nisu marginalne i čija se praktična vrijednost

ne može minimalizirati. Oba primjera zorno ilustruju vezu sa principom

jednoglasnosti: bez posebnih aranžamana za Britaniju i Dansku, sporazum o

monetarnoj uniji, odredbe o socijalnoj politici, niti Maastrichtski Ugovor u cijelosti,

vrlo izvjesno ne bi mogli biti postignuti.

Odredbe o izuzeću za članice koje nisu odmah mogle uvesti Euro su u potpunosti u

saglasnosti sa tradicionalnim tumačenjem komunitarnog prava u njegovoj

ekonomskoj suštini. Ovaj primjer se smatra klasičnim slučajem višebrzinskog

koncepta. Ovo je prvi slučaj da prelazne odredbe o privremenom neučestvovanju

dovode do umanjenog učešća u odlučivanju na nivou Unije. Ehlermann smatra da je

215

efekat precedenta ovog slučaja ogroman i da može imati veliki uticaj u daljnjem

procesu proširenja.408

Ugovor iz Maastrichta je takođe uveo jedan vrlo važan element višebrzinske

fleksibilnosti u razvoj EMU: Evropsko Vijeće odlučuje da li je većina država

članica ispunila uslove konverengencije i da li su spremne za prelazak u treću fazu

EMU odnosno da usvoje jedinstvenu valutu. Sa izuzetkom Danske i Velike

Britanije, članice su uspostavile zajedničke ciljeve, koji su trebali biti postignuti u

određenom roku.409 Posebnim Protokolom, obezbjeđuje se «opt-out» za Veliku

Britaniju u ovoj oblasti «...sve dok Velika Britanija ne obavijesti Vijeće da li

namjerava ući u treću fazu (EMU), neće se smatrati obaveznom da to učini».

Sekundarno pravo takođe pruža primjere višebrzinske fleksibilnosti kao što su, po

Ehlermannu410, eliminacija subvencija za cijene u poljoprivredi, provedba poreza na

dodatnu vrijednost i dr.

Fleksibilni aranžmani između država članica se mogu zasnovati unutar i van EU.

Najveći broj slučajeva bliže saradnje između individualnih članica se dešava van

EC/EU. Komunitarno pravo reguliše dopustivost ovih rješenja samo izuzetno. Jedan

od poznatih izuzetaka je čl. 306 TEC koji izričito dozvoljava bližu saradnju u

okviru Benelux.

Drugi primjeri su: originalni Schengen sporazum, zajednički istraživački poduhvati

kao što je Airbus, ESA, Airline, Joint European Tours i Eureka kao i brojni oblici

408 Ehlermann, C. D., 1998, str. 249.: “Potpuno je izvjesno da prelazni aranžmani više neće biti bez posljedica za učešće u odlučivanju za nove članice. U ranijim pridruživanjima, ovo pitanje nije nikada ozbiljno razmatrano i još manje je o tome razgovarano. Nerestriktivno učešće u donošenju odluka u Uniji je bilo osnovno i prirodno sredstvo svakog pripajanja, čak i u slučaju da je pripajanje bilo praćeno dužim prelaznim periodima. 409 Kao što smo već razmatrali u poglavlju o terminologiji, EMU nije samo slučaj višebrzinske fleksibilnosti već i varijabilne geometrije. Naime, ovo bi bio slučaj i varijabilne geometrije da Grčka nije bila u stanju ispuniti uslove konvergencije u jednom dužem vremenskom periodu. EMU takođe predstavlja i primjer á la carte integracije obzirom da su Velika Britanija, Danska i Švedska odabrale da ne učestvuju u trećoj fazi odnosno primjeni jedinstvene valute. 410 Ehlermann, C.D., 1984.

216

saradnje u oblasti bezbjednosti i odbrambene politike (WEU, Eurocorps,

Europgroup, etc.). Ovo su primjeri varijabilne geometrije u skladu sa već

navedenom Stubbovom klasifikacijom jer nisu dio zajedničkih ciljeva

uspostavljenih Ugovorima. U ovim slučajevima jedan broj država članica grade

dublju integraciju ali van acquisa Drugog stuba. U oblasti Trećeg stuba primjer za

ovakav oblik fleksibilnosti je već pomenuti Schengen aranžman. Ovo su takođe i

slučajevi «opt-in» za razliku od «opt-out».

217

4. FLEKSIBILNOST I BLIŽA SARADNJA U STUBOVIMA

EVROPSKE UNIJE – DOKTRINARNA DEBATA

Već je Rimski Ugovor potvrdio ranije uspostavljene oblike bliže saradnje

kao što je aranžman između zemalja Beneluxa i saradnja između Belgije i

Luxemburga o zajedničkoj valuti. Prelazni aranžmani su prihvaćeni za države, koje

su pristupile 1973, 1980 i 1986 godine, a nekim državama je bilo dozvoljeno da

ostanu izvan Evropskog monetarnog sistema ili drugih oblasti saradnje.411 U

narednim decenijama uslijedili su i drugi primjeri erozije principa uniformnosti.

Tako je ukidanje graničnih kontrola postalo predmetom aranžmana između

određenog broja država: Schengen sporazum iz 1986 godine. Jedinstveni evropski

akt je proširio i ojačao harmonizacijske nadležnosti EEC dok je istovremeno

dopušteno državama članicama da nastave primjenjivati nacionalne propise na

određena pitanja i po određenim procedurama.

U narednim poglavljima ćemo predstaviti detaljniju analizu relevantnih odredaba o

fleksibilnosti iz osnivačkih ugovora, polazeći od SEA do Ugovora zaključenog u

Nice.

4.1 Tradicionalni pristup fleksibilnosti - Jedinstveni evropski akt

Prije stupanja na snagu SEA, kako je pomenuto, postojali su samo posebni

aranžmani zasnovani na tradicionalnom shvatanju principa fleksibilnosti koji je

omogućen Sporazumom EEC. SEA je izričito uveo ovaj koncept ali uz prihvatanje

restriktivnog tumačenja odnosno, pozivao se na izuzetke «privremene prirode».

SEA je po prvi put uveo fleksibilnost u primarno pravo Zajednice uporedo sa

tradicionalnim konceptom fleksibilnosti. Ustanovljena je obaveza za Komisiju da,

prilikom priprema prijedloga koji se tiču ostvarenja ciljeva koje je SEA postavio,

411 Primjeri uključuju Protokole na originalni Rimski ugovor o poljoprivredi Luxemburga u njemačkoj unutarnjoj trgovini.

218

uzme u obzir razlike u razvoju ekonomija i njihovu stabilnost tokom perioda

uspostavljanja unutrašnjeg tržišta. U takvim slučajevima, Komisija može predložiti

različita rješenja uzimajući u obzir postojeće razlike u razvijenosti ekonomija.

Ovakve odredbe mogu imati oblik derogacija ali one mogu biti samo privremenog

karaktera i ne mogu izazivati značajnije narušavanje zajedničkog tržišta. Iz ovoga

proizilazi da je fleksibilnost bila moguća ukoliko zadovoljava tri uslova, a to su:

- da je derogacija privremena;

- da derogacija može izazvati samo najmanje moguće narušavanje

funkcionisanja zajedničkog tržišta; i

- da derogaciju mora predložiti Komisija.412

SEA je takođe po prvi put uveo i mogućnost «opt-out» u čl. 95(4). TEC.413 Ovaj

član sadrži i posebne odredbe koje prevazilaze tradicionalne granice komunitarnog

prava. Naime, državi članici koja je preglasana po principu većinskom glasanju, je

dozvoljeno da, pod tačno određenim uslovima, primjeni nacionalne propise iako su

u koliziji sa harmonizacijskim mjerama koje je usvojila Zajednica, a «na osnovu

važnih potreba određenih u čl. 30. ili koje se odnose na zaštitu okoliša ili radnih

uslova». Ova odredba je prvi primjer unilateralnog «opting out» koji se nije više

mogao zasnivati na tradicionalnim principima komunitarnog prava.414

SEA takođe konsoliduje praksu Zajednice povodom istraživačkih programa.

Odredbe čl. 168. i 169. TEC, uređuju usvajanje dopunskih istraživačkih

412 Ehlermann smatra da je posljednji navedeni uslov predstavljao ograničenje principa većinskog odlučivanja, a koji je SEA promovisao, obzirom da je Vijeće moglo mijenjati prijedloge Komisije samo jednoglasno (čl. 251 st. 3. TEC). Vidi Ehlermann, C. D.: “Increased Differentiation or Stronger Uniformity”, European University Institute, Florance, Robert Schuman Centre EUI Working Paper No. 95/21, 1995, str. 9. 413 Ehlermann smatra da je upravo odredbama ovog člana, SEA otišla dalje od tradicionalnog pristupa fleksibilnosti. Vidi Ehlermann, C. D., 1995, str. 10. 414 Ehlermann smatra da je ova odredba neka vrsta kompenzacije koja je prihvaćena radi uvođenja većinskog principa u odlučivanje. Vidi Ehlermann, C. D., 1998, str. 248.

219

programa415 kao čisto međuvladin predmet. Iz takvog karaktera ovih programa

proistekla je i logika da se njihovo finansiranje ostavlja na teret onim državama

članicama koje učestvuju u tim programima. Međutim, Zajednica može odlučiti i

drugačije u pogledu navedenih troškova, a o čemu odlučuje u svojim redovnim

procedurama.

Odredbe navedenih članova, kako smatra Ehlerman, su «divna ilustracija

tradicionalnih principa diferencijacijske integracije».416 Naime, one jasno pokazuju

cijenu koštanja uniformnosti u Zajednici, koja je u to vrijeme već bila narasla na

dvanaest članica, a tu cijenu snose ekonomski snažnije među njima.

4.2 Varijabilna geometrija - Ugovor iz Maastrichta

U odnosu na tradicionalan pristup fleksibilnosti u SEA, Ugovor iz

Maastrichta je uveo fleksibilnost na velika vrata. Po prvi put je uveden koncept

varijabilne geometrije u pravni sistem Zajednice kroz protokole za Veliku Britaniju,

Irsku i Dansku u oblastima socijalne politike i ekonomske i monetarne unije. Uz

«opt-out» za ove države, uvedeno je izuzeće i za neke druge države u oblasti

ekonomske i monetarne unije ali iz bitno drugačijih razloga. Prije detaljnog

razmatranja svakog od ovih «opt-out» aranžmana bitno je naglasiti da je derogacija

u slučaju ove tri države dobila poseban institucionalni tretman. Naime, ova

derogacija je praćena posebnim pravilima o glasanju u Evropskom Vijeću i Vijeću,

a u skladu s njom utvrđen je i sastav Upravnog odbora i Izvršnog odbora ECB.

Socijalna politika

Socijalna politika se, iz više razloga, može smatrati svojevrsnim

mikrokosmosom rasprave o fleksibilnosti u Evropskoj Uniji.417 Fleksibilnost u

415 Dopunski programi se usvajaju u cilju provedbe višegodišnjih istraživačkih i razvojnih okvirnih programa. 416 Ehlermann, C. D.: “Increased Differentiation or Stronger Uniformity”, European University Institute, Florance, Robert Schuman Centre EUI Working Paper No. 95/21, 1995, str. 10. 417 Barnard, C.:”Flexibility and Social Policy,” u de Burca,G. and Scott, J., 2001, str. 197.

220

socijalnoj sferi se pojavljuje u vezi sa usvajanjem neobavezujuće Socijalne povelje

Zajednice 1989 god. koju Velika Britanija nije potpisala, kao i u vezi Protokola o

socijalnoj politici i Sporazuma o socijalnoj politici u odnosu na koje je Velika

Britanija osigurala izuzeće, «opt-out». Izuzeća su izazvala brojne rasprave o

njihovoj legalnosti. Preovladavajuće mišljenje je bilo da je Protokol ustvari

sporazum između dvanaest država članica od kojih se samo njih jedanest

obavezuje.418 U skladu sa odredbom čl. 311 TEC, protokoli su aneksi na Ugovor iz

Maastrichta i čine njegov integralni dio. Zato je i Protokol o Socijalnoj politici dio

Rimskog Ugovora i konsekventno dio komunitarnog prava.

Velika Britanija se protivila ustanovljavanju nadležnosti Zajednice u socijalnim

pitanjima što je dovelo do pregovora koji su rezultirali Protokolom uz Ugovor iz

Maastrichta. Ovim Protokolom je omogućena derogacija za Veliku Britaniju u

odnosu na čl. 148. TEC, a ostale države članice su prihvatile prenos ovlasti u

socijalnim pitanjima na zajedničke institucije.419

Aranžman izuzeća za Veliku Britaniju postoji paralelno sa odredbama Naslova XI

TEC o socijalnoj politici i ne samo da uspostavlja nove izričite nadležnosti za

Zajednicu već takođe olakšava donošenje odluka u Vijeću kroz proširenje

mogućnosti donošenja odluka kvalifikovanom većinom. Upitan je odnos između

nadležnosti koje su se zasnivale na jednoglasnom odlučivanju i novih nadležnosti

koje je ustanovio TEC a koje se zasnivaju na odlukama koje se donose

kvalifikovanom većinom. U vezi sa ovim, Ehlermann zaključuje da se i u slučaju

Protokola i samog Ugovora radi o ustanovljavanju derogacija u odnosu na

fundamentalne principe. On smatra da je logično dati prioritet primjeni redovnih

418 Burrows, N. and Mair, J.: “European Social Law” (Chichester: Wiley, 1996), str. 6. 419 Ovdje treba pomenuti upitnost osnova ovog Protokola. Naime, njegov osnov je u Socijalnoj Povelji koja je potpisana u Strasbourgu, decembra 1989 godine, od strane tadašnjih jedanaest država članica. Navedena Povelja izričito navodi da njenom primjenom ne smije doći do proširenja nadležnosti Zajednice u odnosu na nadležnosti koje su utvrđene Ugovorima.

221

odredbi TEC a poseban aranžman koristiti samo onda kada se napredak ne može

postići korištenjem redovnih procedura.420

Treba napomenuti da u pogledu finansijskih obaveza, Protokol oslobađa Veliku

Britaniju od finansijskih obaveza u pogledu socijalne politike na nivou Zajednice

izuzev administrativnih troškova koji su potrebni za funkcionisanje institucija.421

Ekonomska i monetarna unija

U ovoj oblasti fleksibilnost se pojavljuje po dva osnova. Jedan osnov su

specijalni aranžmani za Britaniju i Dansku u odgovarajućim Protokolima. Drugi

osnov je prihvaćena činjenica da sve države članice nisu mogle istovremeno ispuniti

stroge kriterije konvergencije koji su postavljeni kao preduslov za učestvovanje u

monetarnoj uniji. U oba slučaja, države koje ne učestvuju u Ekonomskoj i

monetarnoj uniji se tretiraju kao «države članice sa derogacijom», čl.122. TEC (ex.

čl. 109k EC iz 1992 godine).

U trećem stadiju Ekonomske i monetarne unije, države članice sa derogacijom se

isključuju iz odlučivanja u Vijeću o pitanjima iz oblasti EMU, čl. 122(5) TEC

(ex.čl. 109k (5)). Ove države422 nisu u potpunosti uključene u institucionalnu

strukturu Evropske centralne banke (ECB) niti u Sistem centralnih banaka (ESCB) i

nisu obavezane njihovim aktima.423 Na određen način, status članice sa derogacijom

420 Ehlermann, C. D., 1995, str. 15. 421 Ova odredba je istovjetna sa aranžamanom kakav je ustanovljen u SEA u vezi sa dopunskim

istraživačkim programima kao što je već prethodno rečeno.

422 Uključujući Britaniju i Dansku a u skladu sa njihovom izjavom da se one neće priključiti trećem stadiju kada taj započne. 423 Pozivajući se na Usherovo tumačenje odredbi kojim je određen sastav Izvršnog odbora ECB,

može se zaključiti da nije obezbjeđena ni jednaka predstavljenost čak niti svih država učesnica u

Ekonomskoj i monetarnoj uniji koje nemaju derogaciju.

Vidi Usher, J.: ”Flexibility and Enhanced Cooperation,” u Henkels, T./Blokker, N./Brus, M. (eds): “The European Union after Amsterdam: A Legal Analysis”, Kluwer Law International, (1998), str. 257-258.

222

je ipak privremen, a ne trajan. Naime, Protokoli za Britaniju i Dansku sadrže

odredbe za situaciju, da ove dvije države promijene svoje mišljenje i odluče da

učestvuju u Ekonomskoj i monetranoj uniji.424

Odredba čl. 122 (3) TEC (ex. čl.109e (3) EC), neće stupiti na snagu prije nego

počna treća faza i neće se primjenjivati na države sa derogacijom, odnosno na

Britaniju i Dansku u skladu sa njihovom odlukom o neučestvovanju.425

Odredba čl. 111 TEC ustanovljava derogaciju u odnosu na čl. 300 TEC (ex. čl. 228

EC) a koji uspostavlja opštu proceduru za pregovore o međunarodnim sporazumima

između Zajednice i nečlanice ili između Zajednice i međunarodnih organizacija.

Ovom odredbom ovlašćuje se Vijeće, koje u tom slučaju predstavlja samo one

članice koje učestvuju u ekonomskoj i monetarnoj uniji, da zaključi sporazume o

sistemu kursnih lista za evropsku valutnu jedinicu (ECU) u odnosu na valute država

nečlanica i uspostavlja posebnu proceduru za ostvarenje ovakvih aranžmana.

Takođe je određeno da sporazumi zaključeni na osnovu stava 3. navedenog člana,

obavezuju institucije Zajednice, ECB i države članice ali ne i one članice koje ne

učestvuju u EMU.

Ovdje ćemo pomenuti još neke razlike u odnosima koji proizilaze iz amandmanskih

Protokola za neučesnice. Derogacija u oblasti socijalne politike, isključuje Britaniju

ne samo iz odlučivanja u Vijeću po pitanjima iz ove oblasti već je isključuje i iz

raspravljanja po ovim pitanjima. Dakle, ova derogacija ide dalje, nego derogacija iz

čl. 122. TEC (ex. čl. 109k(5)) koja, naime, samo suspenduje pravo glasanja.

Navedenom odredbom se kvalifikovana većina definiše kao «dvije trećine glasova

predstavnika država članica bez derogacije» a težina glasova se određuje u skladu

424 UK Protokol čl. 10, Danski Protokol čl. 4. 425 UK Protokol čl. 5.

223

sa čl. 205(2) TEC (ex. čl. 148(2)). Odredba čl. 122. TEC ne uspostavlja precizno

broj glasova kao što je slučaj u Protokolu o socijalnoj politici.426

Schengen model

Schengen sporazum je bio predmetom pregovora u junu 1985 godine

između Njemačke, Francuske i zemalja Beneluxa, a njemu su se kasnije priključile

Italija, Španija, Portugal, Grčka i Austrija. U decembru 1996, Danska, Švedska i

Finska su se sporazumjele da pristupe ovom Sporazumu, a Protokoli o pridruženju

su zaključeni za Norvešku i Island koje su članice Evropskog ekonomskog prostora

(EEA)427 ali ne i EU. Na drugoj strani, dvije članice EU, Velika Britanija i Irska,

koje imaju svoj posebni zajednički putni prostor, ne učestvuju. Ovaj «opt-out» se

odnosi na sve odredbe koje se, direktno ili indirektno, odnose na pitanja migracije.

To znači da se izuzimaju ne samo od primjene imigracione politike iz čl. 63(3) TEC

nego i od mjera o prelasku vanjskih granica na koje se odnosi čl. 62(2) TEC.428 kao

i od mjera u vezi azila koje se navode u čl. 63(1) TEC i mjera o izbjeglicama iz čl.

63(2) TEC.429 Predviđena je i forma «opt-in» za ove dvije države. Čl. 3 Protokola

propisuje mogućnost Irskoj i Velikoj Britaniji da pismeno obavjeste Predsjednika

Vijeća u roku tri mjeseca od prezentacije prijedloga ili inicijative u smislu Naslova

426 U vezi sa ovim Ehlermann smatra da je određivanje tačnog broja glasova u ovakvoj situaciji veoma teško ako ne i nemoguće. Naime, prag dvije trećine od 66,6% manji je nego što je postotak normalne kvalifikovane većine koja je uvijek bila nešto veća od 70%. Vidi Ehlermann, C. D., 1995, str. 15. 427 Ugovor o uspostavljanju Evropskog ekonomskog prostora je je potpisan u maju 1992 godine a stupio na snagu 1 januara 2004 godine. Njime se uspostavlja ekonomski prostor sa tri evropske države koje nisu članice Evropske unije: Norveškom, Islandom i Lihtenštajnom. Navedene države su članice Evropske zone slobodne trgovine (EFTA) i ovim Ugovorom su dobile pravo konsultacija sa Komisijom u vezi sa formulisanjem propisa Zajednice ali ne i pravo da učestvuju u glasanju jer to pravo pripada samo punopravnim članicama. U principu, ovaj Ugovor se odnosi na oblasti koje se tiču četiri slobode: sloboda kretanja roba, osoba, usluga i kapitala. U ovim oblastima države učesnice u Evropskom ekonomskom prostoru preuzimaju propise Zajednice. 428 Odredba člana 62(2) uključuje i važne elemente vizne politike. Detaljnije o EFTA i EEA vidi npr. Dent, C. M.: “The European Economy – The global context”, str. 103-110. 429 Ovaj “opt-out” je čak i fleksibilniji od tipa “opt-out” koji je Velikoj Britaniji odobren u vezi Protokola o Socijalnoj Politici.

224

IV TEC, da žele učestvovati u usvajanju i primjeni tako predložene mjere. Čl. 4.

određuju istu proceduru u slučaju da neka od ove dvije države želi prihvatiti neku

mjeru nakon njenog usvajanja. Ovakav «opt-in» ipak ne mjenja činjenicu da je

«prostor slobode, sigurnosti i pravde» ustanovljen na pretpostavci da obje ove

države ne učestvuju u primjeni mjera migracione politike.

Pored ove dvije države, elementi fleksibilnosti su uvedeni i za posebnu poziciju

Danske. Protokol o poziciji Danske garantuje «opt-out» u odnosu na Naslov IV

TEC, koji je u suštini i u smislu procedure veoma sličan britanskom i irskom.

Međutim, pozicija Danske je komplikovanija jer Danska jeste članica Schengen.

Naime, čl. 5. Protokola određuje da Danska ima pravo na period od šest mjeseci da

odluči, da li će provoditi neku odluku Vijeća koja se odnosi na Schengen acquis. Iz

toga proizilazi da bi Danska u slučaju prihvatanja neke takve mjere bila obavezana

po osnovu međunarodnog prava, a ne komunitarnog prava.

Pored ovog «opt-out», za Dansku je predviđen i «opt-in»430 u odnosu na dva bitna

elementa zajedničke vizne politike,431 s tim da je Danska takođe osigurala «opt-out»

od svih drugih elemenata definisanih u čl. 62(2)(b) TEC.

Fleksibilnost u oblasti Drugog i Trećeg stuba

Za slučajeve fleksibilnosti u oblasti Drugog i Trećeg stuba važno je

pomenuti nekoliko odredbi. Odredba čl. 14(7) TEU (ex. čl. J3(7)) sadrži «opt-out»

klauzulu. Ova klauzula određuje da, u slučaju nastupanja teškoća u provedbi

zajedničke akcije, zainteresovana država članica se obraća Vijeću koje će o tome

430 Realna je pretpostavka da je Danska spremnija koristiti “opt-in” češće nego Britanija i Irska. Jedan od razloga za takvu pretpostavku je to da je danska vlada inistirala na “opt-out” u oblasti Pravosuđa i unutrašnjih poslova uglavnom zbog rezultata referenduma 1993 god. koji je, djelimično, bio uspješan zbog obećanja da Danska neće učestvovati u komunitarizaciji navedne oblasti politike. Drugi razlog je u mogućnosti da Danska može biti proglašena da narušava “nordijsku solidarnost” ukoliko bi Švedska i Finska učestvovale, jer bi takvo ponašanje Danske imalo negativne implikacije na Nordic Passport Union (Nordijsku pasošku uniju). 431 Ove mjere ustanovljavaju negativnu listu zemalja čiji državljani moraju imati vizu i sve mjere koje se odnose na jedinstveni vizni formular.

225

raspraviti i odlučiti o odgovarajućem rješenju konkretne situacije. Rješenje Vijeća

ne može biti protivno ciljevima zajedničke akcije niti može umanjiti efektivnost

takve akcije.

Pored ove odredbe, odredba čl. 17.(4) TEU (ex. čl. J4(5)) se odnosi na sigurnosnu

politiku a prema kojoj odredbe ovog člana neće sprječavati razvoj bliže saradnje

između dvije ili više država članica na bilateralnoj osnovi niti ovakvu saradnju u

okviru WEU ili Atlantske alijanse. Ova odredba postavlja uslov da bliža saradnja

nije protivna niti narušava odredbe cijelog Naslova V TEU.432

Član 40. TEU (ex. čl. K7) sadrži gotovo istovjetne odredbe za Treći stub kao i već

navedene odredbe za Drugi stub.

4.3 Bliža saradnja i proceduralno uobličavanje - Ugovor iz Amsterdama

Ugovorom iz Amsterdama po prvi put su regulisani ciljevi, uslovi,

procedure i pravne posljedice bliže saradnje. Ugovor uvodi poseban Naslov VII i

novu opštu odredbu, čl. 43 – 45 TEU, kojom su propisani opšti uslovi za

uspostavljanje bliže saradnje.433 Ove odredbe su često kritikovane434 zbog nejasnih

uslova u vezi mogućnosti naknadnog pristupanja, kao i da postavljeni mehanizam

može biti veoma problematičan za one koji žele da se pridruže bližoj saradnji ali ne

mogu ispuniti postavljene kriterije. Ovo su sigurno pitanja koja naročitu težinu

dobivaju u procesu proširenja Unije, kada neke od novopridruženih zemalja budu

željele da se pridruže i fleksibilnim aranžmanima.

Ugovor uvodi i dvije posebne klauzule o uspostavljanju bliže saradnje, u Ugovoru o

uspostavljanju Evropske Zajednice (TEC) koja se odnosi na Prvi stub (čl. 11.) i u

432 Svakako, ova odredba se treba tumačiti vezano za Deklaraciju o WEU. 433 Kako je ovih uslova deset, udomaćila se sintagma o “deset zapovjedi”. Vidi Stubb, A., 2002, str. 127. 434 Vidi Philippart, E. and Edwards, G., “The Provisions on Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam – Politics of a New Form of Flexibility in the European Union”, Journal of Common Market Studies, 47, 1999, str. 1.

226

Ugovoru o Evropskoj Uniji (TEU) o pravosuđu i unutrašnjim poslovima koja se

odnosi na Treći stub (čl. 40). Pored naprijed rečenog, članice su prihvatile i odredbu

o bližoj saradnji za prenos Schengen acquis u sistem Ugovora, a koji je isključio

Veliku Britaniju, Irsku i Dansku.

U oblasti Drugog unijskog stuba nije uspostavljena opšta odredba o bližoj saradnji.

Ovdje je mogućnost fleksibilnosti ograničena na konstruktivnu uzdržanost koja je

regulisana u čl. 23. (ex. čl. J. 13.) TEU.

Pored opštih odredbi postoje pojedinačni (case-by-case) slučajevi fleksibilnosti, koji

su ustanovljeni u Prvom stubu u oblasti EMU i, najvažniji slučaj «opt-out» za

Veliku Britaniju, Irsku i Dansku koji su uvedeni pod različitim uslovima u Naslovu

IV, vize, azil, imigracija, sloboda kretanja osoba, i/ili uključenje Schengen acquis

koji, ustvari, presjeca kroz Prvi i Treći stub.435 Slijedi detaljnija analiza navedenih

odredbi.

Horizontalne osnovne odredbe

Prvi osnovni član, 43. TEU (ex. čl. K15.) otvara mogućnost za države

članice koje namjeravaju da uspostave bližu saradnju da «...mogu koristiti

institucije, procedure i mehanizme ustanovljene ovim Ugovorom», a pod uslovom

da saradnja zadovoljava određene kriterije. Ova odredba po prvi put u istoriji

razvoja komunitarnog prava otvara mogućnost djelovanja unutar institucionalnog

unijskog okvira, čak iako jedna ili više članica nisu spremne učestvovati u

zajedničkoj aktivnosti. U vezi sa ovim se postavlja pitanje da li je moguće razvijati

bližu saradnju van institucionalnog okvira EU, ako članice budu težile većoj

fleksibilnosti nego što TEU odredbe omogućavaju? U principu, ovakva mogućnost

435 Čl. 73q EC Ugovora iz Maastrichta. Protokol koji uključuje Schengen acquis u unijski okvir (“Schengen Protocol); Protokol o primjeni određenih aspekata čl. 7a Sporazuma o uspostavljanju Evropske Zajednice za Veliku Britaniju i Irsku (čl. 7a Protokola); Protokol o poziciji Velike Briatnije i Irske )”Protokol o Velikoj Britaniji i Irskoj”); Protokol o poziciji Danske (”Protokol o Danskoj”).

227

postoji uz uslov ispunjavanja uslova iz čl. 11 TEC. Isto vrijedi za uslove koji

izričito ili posredno discipliniraju ponašanje članica van Trećeg stuba.436

Odredba st.1 (a) osnovnog člana 43. TEU, izričito određuje da bliža saradnja mora

«imati za cilj unaprijeđenje ciljeva Unije i Zajednice, zaštitu i služenje njenim

interesima i ojačavanje ... procesa integracije.» Znači, bliža saradnja je dozvoljena

isključivo kao sredstvo kojim se ostvaruje brže napredovanje, a ne kao instrument

za zaustavljanje ili nazadovanje integracije.

Odredba st.1 (b) čl. 43. TEU postavlja zahtjev da bliža saradnja «poštuje jedinstveni

institucionalni okvir Unije.» Ova odredba je važna zato što se odredbe TEU odnose

samo na stvaranje mogućnosti za članice koje su zainteresovane za bližu saradnju

da koriste unijski institucionalni okvir.

Odredba čl. 43 TEU (ex. K.15.1(c)) propisuje da se bliža saradnja «koristi samo kao

posljednje sredstvo», kada Vijeće utvrdi da ciljevi ne mogu biti postignuti

primjenom odredbi Ugovora. Međutim, lako je primjetiti teškoće za primjenu ove

odredbe. Nije jasno na temelju kojih kriterija će se odlučivati da ciljevi ne mogu biti

postignuti redovnim načinima? U kojem roku Vijeće treba odlučiti o tome? Kako će

se cijeniti situacija kada neke članice postavljaju finansijske zahtjeve, a koje članice

zainteresovane za bližu saradnju nisu spremne ili nisu u mogućnosti ispuniti?

Odredba ex. K15(1) (d)437 traži da bliža saradnja «obavezuje bar većinu država

članica.» Ovaj uslov je bio koncipiran u smislu zagovornika koncepta multibrzinske

fleksibilnosti ili koncepta varijabilne geometrije, kroz zahtjev za postojanje jedne

kritične mase učesnika. Očigledna je namjera takođe da se ovom odredbom

amortizuje mogući efekat stvaranja rivalitetnih grupa zemalja koje bi zahtjevale da

se poštuje zajednički institucionalni okvir.438 Sa ovim u vezi treba pomenuti i čl.

436 Vidi Ehlermann, C. D., 1998, str. 253. 437 Ova odredba je izmjenjena Ugovorom iz Nice tako da ne postoji u konsolidovanoj verziji TEU. 438 Ehlermann, smatra da, u vezi sa ovom odredbom, treba imati na umu da ovaj uslov može značiti da će se «bliža saradnja takođe dešavati i van EU.» U ovom smislu treba spomenuti Schengen

228

43(1)(j) TEU koji formuliše princip otvorenosti bliže saradnje za sve države

članice. Tačnije, ova odredba zahtjeva da bliža saradnja bude otvorena za sve

članice i da im se dozvoli da mogu pristupiti u svako vrijeme, uz poštivanje

osnovnih odluka i uz poštivanje odluka donešenih u okviru bliže saradnje.

Od značaja je i odredba čl. 43(1) (c), (ex. K15.1. (e)), prema kojoj bliža saradnja

«neće narušiti acquis communautaire, kao niti mjere usvojene u skladu sa drugim

odredbama Sporazuma.» Ova odredba je od posebnog značaja za Prvi stub.

Odredba čl. 43.(1) (h), (ex. K15.1. (f)), pojašnjava da bliža saradnja ne smije

«narušiti nadležnosti, prava, obaveze i interese onih država članica koje ne

učestvuju u bližoj saradnji». Sa ovim u vezi čl. 44. st.2.TEU, propisuje da «države

članice koje ne učestvuju... neće ometati provedbu...» onim državama koje

učestvuju u bližoj saradnji. Ovo se može smatrati elaboracijom načela lojalnosti,

generalno situiranog u čl. 10. TEC.

Ovo su uslovi koji se jednako primjenjuju i na Prvi i na Treći stub. Kao što je već

naprijed rečeno, uslovi su detaljnije regulisani naročito u pogledu acquis

communautaire u posebnim odredbama Ugovora o EZ, i utoliko se odnose na Prvi

stub.

Odlučivanje, finansijske obaveze i obaveznost

Odredbe o mehanizmu za uspostavljanje i pristupanje bližoj saradnji nisu

sadržane u osnovnim odredbama TEU, koje se jednako primjenjuju na Prvi i Treći

stub, već su sadržane u posebnim odredbama za Drugi stub.

Član 44 TEU, koji se takođe horizontalno primjenjuje, naprotiv, određuje, da nakon

odluke o pristupanju bližoj saradnji koja se u principu donosi u skladu sa

mehanizmom za pokretanje takve inicijative, za usvajanje akta ili odluke neophodne

za provedbu saradnje primjenjuju se relevantne institucionalne odredbe Ugovora.

sporazum koji je originalno bio potpisan samo od strane država Benelux, Njemačke i Francuske. Vidi Ehlermann, C. D., 1998, str. 254.

229

Isti član, sadrži i odredbe o izuzeću koji je sličan odredbama o monetarnoj uniji jer

određuje da: «sve članice Vijeća mogu učestvovati u razmatranju, a samo članice

učesnice u bližoj saradnji učestvuju u donošenju odluke.»439

Istom osnovnom odredbom, precizira se da će «kvalifikovana većina biti određena

u istoj proporciji vrijednosti glasova članica Vijeća kao što je određeno čl. 205(2)

TEC (ex. čl. 148 (2)). Jednoglasne odluke se usvajaju glasovima samo onih članica

Vijeća koje učestvuju u bližoj saradnji. Ovo rješenje je primjenjeno i u odredbama o

monetarnoj uniji.440

Posebne odredbe o načinu odlučivanja povodom bliže saradnje postoje samo za

Vijeće. Vrijedno je pomenuti da takve odredbe ne postoje za druge institucije,

Parlament, Komisiju, Sud prve instance niti za Sud pravde. Ehlermann smatra da je

ovakvo rješenje logično za Komisiju i Sud ali ne i za Parlament.441

Naredna odredba sa horizontalnim učinkom, čl. 45. TEU (Ex. čl. K.17.) propisuje

redovno informisanje Evropskog Parlamenta od strane Vijeća i Komisije o bližoj

saradnji uopšte. Redovna kominikacija je predviđena kao kompenzacija za slabiju

poziciju Parlamenta u mehanizmu iniciranja bliže saradnje.

Odredba osnovnog čl.44a TEU (ex. čl. K. 16.) propisuje da troškove koji nastaju iz

provedbe bliže saradnje, osim administrativnih troškova koji padaju na zajedničke

institucije, snose zemlje učesnice. Vijeće može, svojom jednoglasnom odlukom,

439 Odredbe Maastrichtskog ugovora o izuzeću Britanije iz odredbi o socijalnoj politici, nasuprot ovome, nisu omogućavale Britaniji učešće čak niti u raspravi u Vijeću. 440 Shaw smatra da je ovo «preoptimistična» odredba obzirom na primjenu većine i njeno određenje u zavisnosti od veličine populacije, teritorije i bruto nacionalnog dohotka, što su promljenjive veličine u smislu proširenja.

Vidi Shaw, J.: “The Treaty of Amsterdam: “Challenges of Flexibility and Legitimacy”, European Law Journal. Vol. 4, No. 1, March 1998, str. 71. 441 Ehlermann, C. D., 1998, str. 255. “Članovi Evropskog Parlamenta ... nisu predstavnici niti jedne vlade. Međutim, oni izražavaju mišljenje građana svojih država. A može biti u pitanju baš ta država koja ne učestvuje u određenoj politici i time neće biti obavezana takvom odlukom. Zato sasvim stoji argument da parlamentarci izabrani u takvoj državi ne trebaju učestvovati u glasanju koje ima obavezujući učinak na rezulatate zakonodavne procedure.”

230

odlučiti drugačije. Troškovi o kojima Vijeće može odlučiti «drugačije» su, logično,

operativni troškovi. Postoji nelogičnost u ovoj odredbi. Naime, jedina moguća

alternativa je da se troškovi bliže saradnje finansiraju iz budžeta Unije a o čemu

odlučuju jednoglasno sve članice a ne samo one koje učestvuju u bližoj saradnji.

Član 44. stav 2. (ex. čl. K. 15.) određuje dejstvo bliže saradnje i propisuje da odluka

o bližoj saradnji obavezuje samo države učesnice. Države koje ne učestvuju u bližoj

saradnji nisu njome obavezane ali se obavezuju da neće onemogućavati provedbu

bliže saradnje.

Posebne odredbe za Evropsku zajednicu

Potrebno je posebno obraditi odredbe o fleksibilnosti kako su sadržane u

Ugovoru o uspostavljanju Evropske Zajednice obzirom na njihov značaj i

kompleksnost formulacija.

Posebni uslovi

Član. 43 (c) TEU, uspostavlja zahtjev za države koje žele uspostaviti bližu

saradnju da poštuju acquis communautaire. Ovaj zahtjev se naročito odnosi na

jedinstveno tržište i politike koje uz njega idu, a prvenstveno na ekonomsku i

socijalnu koheziju (alineja e. istoga člana). Bliža saradnja se ne može odnositi na

oblasti koje potpadaju pod isključivu nadležnost Zajednice (alineja d), njome se

neće narušavati komunitarne politike, akcije ili programi niti se bližom saradnjom

smije uspostaviti diskriminacija, ograničiti trgovina između država članica niti

narušiti uslovi konkurencije između njih.

Takođe se uspostavljaju ograničenja bližoj saradnji u smislu da se ona ne može

ticati građanstva Unije ili izazivati diskriminaciju između naroda država članica. U

smislu čl. 43. je i ograničenje da bliža saradnja mora ostati u granicama nadležnosti

koje su prenešene na Zajednicu ovim Ugovorom.

231

Ovaj član je definisao postavljene uslove negativnom metodom. Naime, njime se ne

određuje kada je bliža saradnja dozvoljena već su određene oblasti koje su

isključene iz bliže saradnje.442 Na ovakav način, u Prvom stubu je najmanje

mogućnosti za bližu saradnju.443 Očigledno je da uslovi koji se tiču građanstva

Unije i slobodne trgovine među članicama zadiru u samu suštinu Unije. Postoje

mnoga mišljenja da inovativni institucionalni karakter ovih odredbi nije jednak sa

njihovom praktičnom upotrebljivošću koja izaziva brojne sumnje.444

Inicirajući postupak

Odredba čl. 11. TEC (ex. čl. 5a(2) alineja 3) propisuje postupak za iniciranje

bliže saradnje. U tom smislu, članice koje namjeravaju uspostaviti bližu saradnju

će: «uputiti zahtjev Komisiji, a ona prijedlog može uputiti Vijeću.» Ako Komisija

ne podnese prijedlog Vijeću, obavjestiće članice o razlozima za takvo postupanje.

Generalno, odlučivanje je dato u nadležnost Vijeću koje odlučuje kvalifikovanom

većinom o prijedlogu Komisije nakon konsultacija sa Parlamentom (čl. 11(2) TEC,

ex. čl. 5a(2)).

442 Shaw smatra da navedeni uslovi trebaju biti postavljeni po redu njihovoga značaja i nivoa njihove opštosti i predlaže da princip: «(...) ostati u granicama ovlasti prenešenih na Zajednicu ovim Sporazumom,» bude prvi naveden. Vidi Shaw, J., 1998, str. 72. Takođe vidi Weaterhill,: ”Beyond Pre-emption? Shared Competence and Constitutional Change in the European Community,” u O’Keeffe, D. and Twomey, P. (eds): “Legal Issues of the Maastricht Treaty,” 1994, Chancery/Wiley. U vezi klasične doktrine pre-empcije u kom smislu kada je jednom Zajednica dobila nadležnost da pravno uredi neko područje, ima se smatrati da je to područje u njenoj ekskluzivnoj nadležnosti u kome države ne mogu poduzimati svoje autonomne akcije. Weaterhill je ukazivao da je ovakvo shvatanje rigidno i neprihvatljivno za jednu «širu i dublju» Uniju. 443 Vidi Ehlermann, C. D., 1998, str. 256. Autor smatra da je koncept narušavanja uslova konkurencije nejasan. Iako je uvrštavanje ovog uslova politički razumljivo, sa čisto pravnog aspekta ovo ne može biti obavezujući uslov jer, smatra on, ne pripada među osnovne uslove za fleksibilnost kakva je dopuštena tradicionalnim komunitarnim pravom. 444 Vidi Guggenbűhl: “A Contemplative View on the First pillar of the New European Union” u “The New Treaty on European Union: A First Assessment,” EIPASCOPE No. 1997/2, 2, str. 5. Guggenbűhl smatra da postavljeni uslovi nameću «izbor koji treba biti načinjen između pravnog formalizma i političkog pragmatizma.»

232

Članom 95. TEC dozvoljeno je članicama pravo veta zbog «važnih razloga

nacionalnih politika» predviđenih čl. 30. TEC. U tom slučaju, Vijeće može odlučiti

kvalifikovanom većinom da predmet proslijedi na odlučivanje Evropskom vijeću

koga čine šefovi vlada i država, a koje o tom pitanju odlučuje jednoglasno. Isti veto

mehanizam se pojavljuje i u pitanjima koja se tiču Trećeg stuba (ex. čl. K. 12. (2).

Ovakav mehanizam je evidentno preuzet iz Drugog stuba u vezi sa većinskim

odlučivanjem (ex. čl. J. 13. (2)). Veto mehanizam je oživio famozni Luxembourgški

kompromis.445 Za razliku od “Luxembourg Compromise”, ovaj “Amsterdam

Compromise”446 zahtjeva obrazloženje za neučestvovanje. Naime, nije dovoljno

samo pozivanje na važne nacionalne razloge uopšte.447 Međutim, iako je riječnik

promjenjen, ista je ideja iza oba rješenja odnosno oba mehanizma kompromisa, s

tim da je amsterdamska verzija mnogo preciznija. Dakle, Luxembourgška formula

je konačno izbačena iz upotrebe odnosno, pozivanje na interese nacionalne politike

u cilju sprječavanja donošenja odluke kvalifikovanom većinom može biti učinjeno

samo u tri izričito navedena slučaja.448

445 Luxemburgški sporazum ili Luxemburgški kompromis je rezultat blokade rada institucija Zajednice do koga je došlo usljed odluke Francuske 1965 godine da ne učestvuje u radu Vijeća a čemu je neposredan povod bio negativan odnos tadašnjeg francuskog predsjednika Charles De Gaulle prema pristupanju Velike Britanije Zajednici. Luxemburgški sporazum je: “saglasnost o odsustvu saglasnosti” a suština mu je uvođenje de facto veta u odlučivanje u Vijeću. Vidi Misita, N., 2002, str. 24 – 27. 446 Nentwitch, M. and Falkner, G.: ” The Treaty of Amsterdam: Towards a New Institutional Balance”, European Integration online Papers (EIoP), Vol. 1, 1997, No. 15, str. 11 na http://eiop.or.at/eiop/texte/1997-015a.htm 447 Luxembourgški kompromis nije bio precizan u vezi sa posljedicama izjave o razlozima važnih nacionalnih interesa. Amsterdamska formulacija je ostavila mogućnost da se odlučivanje po konkretnom pitanju izvrši na najvišem nivou odlučivanja Unije odnosno Evropskom vijeću. Na ovakav način, Evropsko vijeće je dobilo poziciju apelacione instance u odnosu na Vijeće u ovakvim situacijama. 448 Iako direktan predmet istraživanja ovog rada nisu različiti modaliteti odlučivanja u tijelim EU, radi cijelovitosti izlaganja potrebno je zaključiti povodom gore navedenog da model iz Ugovora iz Amsterdama može olakšavati proces odlučivanja. Međutim, Ugovor nije proširio mogućnost primjene ovog modela na slučajeve u kojima se traži jednoglasno odlučivanje. Iz ovoga razloga, čini se da Ugovor nije postigao cilj u smislu uspostavljanja Vijeća kao jednog efikasnijeg tijela u procesu odlučivanja. Međutim, ne treba omalovažiti mogućnost da se ovaj model proširi u budućnosti.

233

Važno je istaći još jedan aspekt, a to je uloga Komisije u uspostavljanju bliže

saradnje. Kako je već rečeno, u slučaju da Komisija ima negativnu poziciju u

odnosu na predloženu bližu saradnju, Vijeće može odstupiti od prijedloga Komisije

samo jednoglasno (čl. 251. st. 3. TEC). Komisija nije obavezna da podnese

prijedlog Vijeću. Ona može povući prijedlog. Iako je Komisija obavezna da

obavjesti zainteresovane članice i obrazloži svoju negativnu poziciju, nema

mehanizma koji obavezuje Komisiju da prijedlog proslijedi Evropskom vijeću na

odlučivanje.

Važnost uloge Komisije je naglašena i u fazi eventualnog pridruženja već

postojećoj bližoj saradnji. Čl. 27e TEU (ex. čl. 5a (3)) propisuje da država članica

koja želi postati dijelom već postojeće bliže saradnje, o svojoj namjeri obavještava

Vijeće i Komisiju. Komisija će dati mišljenje Vijeću u roku tri mjeseca. U roku

četiri mjeseca, Komisija će odlučiti o zahtjevu. Na ovaj način, jasno je da, Komisija

sama odlučuje o pristupanju a Vijeće ima jedinu mogućnost da se izjasni i to na bazi

mišljenja Komisije. Uloga Parlamenta u ovoj fazi je potpuno izostavljena.

Posmatrajući na ovakav način, procedura pridruživanja je jednostavnija za one

države koje žele postati članice već postojeće bliže saradnje nego iniciranje

procedure od samog početka.449

Komunitarizacija Schengen sporazuma i pitanja Trećeg stuba

Ugovor iz Amsterdama je ustanovio rezervu u odnosu na, takođe tim

Ugovorom uvedeni, Protokol koji integriše Schengen acquis u unijski okvir (čl. 69

TEC). Amsterdamski ugovor je prenio značajne dijelove Trećeg stuba u Prvi stub.

Ovaj prenos je bio moguć samo upotrebom mehanizma bliže saradnje jer su

Britanija, Irska i Danska instistirale na posebnim aranžmanima. Naslov IIIa u EC

449 Potrebno je napomenuti da nove odredbe Ugovora iz Amsterdama o bližoj saradnji, ostavljaju dvije praznine. Prva je da ne postoji nikakva naznaka o eventualnoj podršci koju bi države koje su ušle u bližu saradnju trebale pružiti onim državama koje ne mogu ispuniti postavljene uslove za pridruženje. Ovo je značajan segment, naročito za ekonomski slabije države. Druga praznina postoji u vezi sa spoljnim efektima koje bliža saradnja može imati, efekti van Zajednice/Unije.

234

(sada Naslov IV TEC) o «Vizama, azilu, imigraciji i drugim politikama koje se tiču

slobode kretanja osoba» i Schengen protokol su posebni slučajevi primjene bliže

saradnje inkorporirane u sam Ugovor iz Amsterdama. Za Schengen protokol ovo je

izričito navedeno u tekstu Protokola. Naslov III Ugovora iz Amsterdama nije tako

izričit, ali u suštini, to jeste takođe slučaj bliže saradnje koju provodi većina država

članica.

Naslovu IIIa EC Ugovora iz Amsterdama pridružen je i Protokol o preuzimanju

Schengen acquis u okvir Evropske Unije. Na ovaj način došlo je do

komunitarizacije velikog djela Trećeg stuba i to upotrebom mehanizama bliže

saradnje. Tako čl. 1. Schengen sporazuma ovlašćuje države potpisnice da

«uspostave međusobnu bližu saradnju unutar okvira ovog Sporazuma i njemu

pripadajućih odredbi (...), a za koje se uvodi naziv Schengen acquis».

Čl. 2 (1) Schengen sporazuma određuje da je Schengen acquis odmah primjenjiv na

trinaest država potpisnica, odnosno st. 2. istog člana ograničava njegovu primjenu

samo na članice koje su potpisale Protokol o pristupanju Sporazumu sa efektom da

će datum primjene biti određen jednoglasnom odlukom Vijeća od strane trinaest

potpisnica ukoliko uslovi za pristupanje Schengen acquis ne budu ispunjeni prije

stupanja na snagu Protokola.

Druga alineja istog člana određuje da Vijeće jednoglasnom odlukom svih trinaest

država potpisnica može poduzeti svaku mjeru neophodnu za provedbu ove alineje.

Vijeće, u skladu sa relevantnim odredbama Sporazuma, određuje pravnu osnovu za

svaku odluku koja uspostavlja Schengen acquis. Dok se to ne desi, propisano je da

se, odredbe i odluke Schengen acquis smatraju kao pravni akti osnovani na Trećem

stubu.

U svjetlu Britanskog i Danskog neprihvatanja ove komunitarizacije, propisana su

izuzeća za ove države. Ova izuzeća su uspostavljena u dva Protokola za Britaniju i

Irsku sa jedne strane i Dansku sa druge strane. Članom 1. Protokola o položaju

235

Ujedinjenog Kraljevstva i Irske, ove države, u principu, nisu uključene u usvajanje

mjera za provedbu Naslova IIIa, a koje usvaja Vijeće.

Međutim, u smislu čl. 3. Protokola, Briatnija i Irska se mogu obratiti Vijeću ukoliko

žele biti uključene u odlučivanje. U ovom slučaju, odluka se donosi uz učešće jedne

ili obje ove države. Mehanizam kojim se onemogućava da ovaj mehanizam blokira

donošenje odluka u ovakvim situacijama je definisan u čl. 3 (2) Protokola. Izričito

se određuje da Vijeće može usvojiti mjeru čak i bez učešća Britanije i/ili Irske

ukoliko usvajanje uz njihovo učešće ne bi uslijedilo u razumnom roku. Odredbom

čl. 4. Protokola, Britanija i Irska mogu u svako vrijeme, čak i nakon usvajanja mjera

u Vijeću, najaviti da žele usvojiti mjere. U ovom slučaju, primjenjuje se pristupni

mehanizam iz čl. 40b TEU (ex. čl. 5a (3)). Čl. 2 Protokola odnosi se na obavezujući

efekat mjera koje su usvojene bez učešća Britanije i Irske. Ovom odredbom se jasno

isključuje obavezanost ove dvije zemlje u vezi sa bilo kakvom odlukom, odlukom

Suda ili međunarodnim sporazumom koji bi bili usvojeni na osnovu Naslova IV

TEC (ex. Naslova III EC Ugovora). Iako je ova odredba sasvim jasna, dodatno je

regulisano u čl. 2. da takve odredbe, mjere ili odluke neće biti dio komunitarnog

okvira koji bi bio obavezujući za Britaniju i Irsku.450 Čl. 5 Protokola u stvari

ponavlja odredbu čl.44a TEU (ex. čl. K. 16 (2)) a koja se tiče finansijskih posljedica

i obaveza u odnosu na troškove koji nastaju bližom saradnjom.

Aproksimacija prava EU - Član 95 Ugovora o Evropskoj zajednici

Odredbom stava 4. čl. 95 TEC, omogućeno je državama članicama da

nastave primjenjivati odredbe nacionalnog prava na osnovu «važnih razloga» u

smislu čl. 30. (ex. čl. 36EC) ili razloga zaštite okoline ili zaštite radne okoline.451

450 Ehlermann smatra da je odredba čl. 2. pisana od strane britanskih pravnika i da održava britansku pravnu tradiciju. Vidi Ehlermann, C. D., 1998, str. 260. 451 Ova odredba je izazvala brojne kritike zbog, kako se smatralo, mogućnosti da izazove fragmentaciju unutarnjeg tržišta.

236

Države su obavezne obavjestiti Komisiju o postojanju ovakvih odredaba svog

nacionalnog prava a Komisija odlučuje da li su takve odredbe prihvatljive u smislu

čl. 95(4).452 Ugovor iz Amsterdama je preuzeo ovu odredbu ali je ona izmjenjena i

proširena. Kritičari ovakvog rješenja smatraju da nije bilo neophodno ponovno

uspostavljati odredbe koje datiraju iz vremena SEA, čak iako su bile rijetko

primjenjivane obzirom da sadrže elemente destrukcije za unutrašnje tržište.

Ostali slučajevi fleksibilnosti u Prvom stubu

Ugovor iz Amsterdama donosi mnogo novih odredbi ali je sačuvao i neke

odredbe iz prijašnjih Ugovora kao što je fleksibilni aranžman za EMU i to kako za

one države koje su politički voljne ali ekonomski nisu u mogućnosti, tako i za one

koje ostaju politički opredjeljene da ne pristupaju EMU aranžmanu bez obzira da li

su ili nisu ekonomski sposobne za ispunjavanje postavljenih uslova.453

Konstruktivna uzdržanost - Drugi stub

Oblast vanjske politike i sigurnosti je sigurno oblast u kojoj države članice

EU ispoljavaju najveće razlike. Države članice nisu obavezne provoditi jedinstvenu

vanjsku politiku. Međutim, sasvim je jasno da usaglašeno djelovanje nekoliko

država ima veću težinu, nego pojedinačno djelovanje država članica. Iz ovih razloga

postoji interes među članicama EU da sinhronizuju svoja djelovanja u oblasti

vanjske politike.

Zajednička vanjska i bezbjednosna politika (CFSP) je Ugovorom iz Maastricht-a

ustanovljena kao Drugi stub Evropske Unije. Ovo je, bez sumnje, bio značajan

452 Shaw, J. upućujući na Weaterhilla, komentariše da: «ako očuvanje nacionalne autonomije kroz stav 4. treba posmatrati kao dio pogodbe koja je osigurala uspostavljanje programa unutrašnjeg tržišta u 1980-tim, tada činjenica da je ova mogućnost bila korištena manje od deset puta u periodu od deset godina, ukazuje da je njeno uključenje bio uspjeh. Vidi Shaw, J., 1998, str. 77. 453 Shaw smatra da je čak i pozivanje na čl. 5a. neuvjerljivo budući da princip atributivne nadležnosti isključuje usvajanje intenzivnije forme saradnje koja već nije odobrena drugim odredbama Ugovora. Ukoliko je bilo potrebno utvrditi novi pravni osnov, autor smatra da je to u Amsterdamu propušteno da se učini. Vidi Shaw, J. 1998, str. 78.

237

korak u procesu integracije; pored ekonomskog integrisanja, vanjska politika i

pitanja odbrane, koji su tradicionalno smatrani ekskluzivnom sferom suvereniteta

država članica, postala je dio poslova u nadležnosti Unije.454 Dok je SEA reducirao

saradnju u oblasti bezbjednosti unutar koncepta EPC na politički i ekonomski

aspekt, CFSP se odnosi na sva pitanja koja se tiču bezbjednosti Unije.

Član 17. TEU je posvećen bezbjednosnoj politici. Ovaj član dozvoljava razvoj bliže

saradnje između dvije ili više država članica, bilateralno ili u okviru WEU i

Atlantske alijanse. Takva saradnja ne može biti u suprotnosti, niti narušavati

saradnju kako je propisana za CFSP Naslov V. Dodatno, ovaj član u stavu 1.

propisuje da:

«Politika Unije (...) neće biti na štetu specifičnog karaktera bezbjednosne i

odbrambene politike neke države članice i poštivaće obaveze određene države

članice koja svoju zajedničku odbranu želi realizovati u North Atlantic Treaty

Organisation (NATO), pod Sjevernoatlantskim sporazumom i kompatibilno sa

zajedničkom sigurnosnom i odbrambenom politikom uspostavljenom u tom

okviru.»

U ovom smislu, WEU je određena kao jedinstveni dio razvoja EU. Tadašnjih

petnaest članica Unije su se saglasile da WEU čini samo deset od njih.

Ugovor iz Amsterdama je opciju uzdržanosti postavio drugačije nego Ugovor iz

Maastrichta. Ova «standardna»455 uzdržanost je prenešena u Ugovor iz Amsterdama

u čl. 23 (1) TEU, prva alineja. Druga alineja istog člana dodaje novu opciju

454 Važan katalizator debate o vanjskoj i odbrambenoj politici bili su događaji u svijetu koji su uslijedili neposredno prije ili u toku samih pregovora u Maastrichtu: okončanje hladnog rata i neka vrsta vakuma u bezbjednosti u centralnoj i istočnoj Evropi, ujedinjenje Njemačke i raspad Sovjetskog Saveza. Zalivska kriza i ratovi u bivšoj SFR Jugoslaviji su samo pojačali urgentnost za djelovanje na ovom polju. Drugi važan faktor je bila pozicija USA prema evropskoj odbrani i sigurnosti. Postojala je bojazan da USA mogu smanjiti svoj angažman u evropskoj odbrani; prvi znakovi ovakvog trenda su postali očigledni kada su USA značajno smanjile broj svojih trupa u Evropi. O prilikama u kojima se pregovaralo u oblasti vanjske politike i sigurnosti u Maastricht-u, Vidi Pond, E.: “Rebirth of Europe,” Rev. ed. The Brooking Institution, 1999, str. 58. 455 Vidi Deubner, C., 2000, str. 34.

238

kvalifikovane uzdržanosti, odnosno, takozvane konstruktivne uzdržanosti. Razlika

je u tome što standardna uzdržanost nije oslobađala članicu od obaveze da učestvuje

u provedbi politike u pitanju, dok konstruktivna uzdržanost izričito dozvoljava

ovakvu mogućnost uzdržanoj članici, čak i ako istovremeno zahtjeva njenu

solidarnost sa politikom Unije. U slučaju konstruktivne uzdržanosti, država članica

u konkretnom slučaju nije obavezana odlukom ali se treba uzdržati od poduzimanja

aktivnosti koje bi bile u suprotnosti sa donešenom odlukom, čl. 23 TEU (ex. J. 13).

Na ovakav način uvodi se jedna mnogo vidljivija podjela u poteze

vanjskopolitičkog karaktera nego što je standardna uzdržanost ikada proizvela.

Ustanovljen je minimalan potreban broj država koje trebaju podržati odluku i

Ugovorom je propisano da broj uzdržanih država ne smije predstavljati više od

jedne trećine glasova456. Za razliku od Prvog i Trećeg unijskog stuba, u kojima se

fleksibilnost ispoljava u tome da većina država koje podržavaju odluku mogu da je

provode, u Drugom stubu rezultat primjene ovog mehanizma je da jedna ili više

država članica ne učestvuje u odluci.

Međuvladin karatker CFSP je potvrđen u Ugovoru iz Amsterdama. Za usvajanje

odluka je i dalje potreban jednoglasan stav svih država članica a uloga Vijeća je da

definiše opšte principe i zajedničku strategiju. Odluke koje se usvajaju

kvalifikovanom većinom su moguće samo u slučajevima «koji nemaju vojne ili

odbrambene implikacije»457 Kroz konstruktivno uzdržavanje trebalo bi biti

jednostavnije postići uvažavanje različitih istorijskih i geografskih interesa država

članica. Značaj koncepta koji se razrađuje u ovim odredbama je u ustanovljavanju

mogućnosti za jednu državu članicu da se uzdrži od glasanja u Vijeću po pitanjima

iz domena CFSP, a da time ne blokira jednoglasno odlučivanje. Samo kada je broj

uzdržanih članica veći od jedne trećine ukupnog broja članicae, odluka ne može biti

usvojena. Kada se uzdržava od glasanja, članica može formalno da deklariše svoju

456 Vrijednost glasova je regulisana čl. 205 (2) TEC. 457 čl. 23(2) alineja 4, TEU

239

poziciju u smislu da predmetnu odluku neće primjenjivati ali i da istovremeno

prihvata da odluka obavezuje Uniju. Ovaj duh međusobne solidarnosti zahtjeva od

članice u pitanju da se uzdržava od bilo kakve akcije koja bi mogla biti u koliziji sa

aktivnostima koje Unija poduzima u smislu odluke usvojene na ovakav način.

Poredeći sa običnom uzdržanošću, nedostatak konstruktivne uzdržanosti je u tome

što uvodi jednu vidljiviju podjelu u vanjskopolitičko djelovanje Unije. Ova

podjeljenost se donekle ublažava odredbama o većem broju država koje učestvuju u

odlučivanju, dok u slučaju konstruktivne uzdržanosti takvu grupu moraju

sačinjavati države čiji glasovi čine najmanje dvije trećine glasova u Vijeću.458

Postoji velika razlika između bliže saradnje i konstruktivne uzdržanosti. U pogledu

konstruktivne suzdržanosti nisu postavljeni bilo kakvi materijalni uslovi za njenu

autorizaciju. Pravno gledano, konstruktivna uzdržanost čak nije niti autorizovana,

ona se samo najavljuje od strane bilo koje države članice. Međutim, ovo ne znači da

je konstruktivna uzdržanost bez obaveze za države članice koje je koriste. Upravo

suprotno, uzdržane države članice ne samo da moraju prihvatiti da odluka

obavezuje Uniju, već, u skladu sa čl. 23(1) (ex. čl. J.13(1)) TEU, takođe se moraju

uzdržati od bilo koje aktivnosti koja može biti u koliziji sa aktivnostima Unije.

Čl. 23.(1) TEU propisuje da se odluke o CFSP u principu donose jednoglasno.

Izuzetak je propisan u stavu 2. istog člana. Taksativno su navedeni slučajevi kada

Vijeće odlučuje kvalifikovanom većinom. To su slučajevi kada Vijeće:

• usvaja zajedničku akciju, uspostavlja zajedničku poziciju ili donosi druge

odluke na osnovu zajedničke strategije;

• donosi odluku o provedbi zajedničke akcije ili zajedničke pozicije.

458 “Dok je konstruktivna uzdržanost prije Nice u stvari bila osnovni instrument kojim se omogućavalo jednoj grupi članica da provedu određenu inicijativu u okviru CFSP, sada je ona odvojen i nezavisan instrument fleksibilnosti zajedno sa pojačanom saradnjom u Drugom stubu”. Vidi Jaeger, T.: “Enhanced Cooperation in the Treaty of Nice and Flexibility in the Common Foreign and Security Policy”, European Foreign Affairs Review 7: 297 – 316, 2002.

240

Mogućnost veta je uređena na način kako je već poznat iz inicirajućeg mehanizma

za bližu saradnju u TEC, a koji može biti odbačen jednoglasnom odlukom

Evropskog Vijeća kojega sačinjavaju šefovi država i vlada. Međutim, istovremeno

je jasno da, kada države imaju «značajan nacionalni interes»459, one nikada neće

pribjeći uzdržavanju već će koristiti veto (Luksemburški mehanizam).460

Konstruktivna uzdržanost se može tretirati kao korak naprijed ali mnogo zavisi od

toga kako se ove odredbe primjenjuju u praksi. CFSP je i dalje ostala jedan forum

za saradnju i razmjenu gledišta u oblasti vanjske politike koji nije doprinio boljem

pripremanju za postupanje u krizama.461 S tim u vezi je i pitanje snošenja troškova

konstruktivne uzdržanosti u pogledu čega je slikovita argumentacija Antonio

Missiroli:

«Konačno, klauzula uzdržanosti može imati mnogo manji konstruktivni uticaj ako

je motiv za neku državu da bude uzdržana samo iz finansijskih razloga. Troškovi

misija koje se odobre kroz mehanizam konstruktivne uzdržanosti biće plaćeni od

strane zemalja učesnica prema njihovim BND, a ne iz budžeta EU, izuzev ako

Vijeće ne odluči drugačije. Sve ovo može trasirati put za sistematske «slobodne

strijelce» i može se povremeno pokazati destruktivnom, prije nego konstruktivnom

za CFSP».462

459 Čl. 23. TEU (Ex. J. 13.) 460 Vidi Misita, N., 2002, str. 69. Takođe vidi Pinder J., 2003, str. 141 koji u vezi sa ovim smatra da se od konstruktivne uzdržanosti i ne očekuje da obezbjedi soluciju za situacije političkog ćorsokaka kakav je na primjer bio u vezi sa njemačkim priznanjem samostalnosti Hrvatske, čime je Njemačka u stvari izvršila pritisak na ostale članice da donesu iste odluke. 461 U vezi kvaliteta odluka donešenih u mehanizmu konstruktivne uzdržanosti Deubner navodi da se ponekada kaže da je odluka oslabljena konstruktivnom uzdržanošću lošija nego da nije donijeta nikakva odluka. Vidi Deubner, C.: “A comparasion of national views”, u Missiroli, Antonio (ed.): “Flexibility and enhanced cooperation in European security matters: assets or liabilities?”, The Institute for Security Studies, WEU Occasional Paper No. 6, 1999a, str. 11-19. 462 Missiroli, A.: “CFSP, Defence and Flexibility”, February 2000, http://aei.pitt.edu/archive/00000495/02/chai38e.pdf,

241

Posebne odredbe za Treći stub

Kao i u Prvom stubu, za Treći stub je izričito dozvoljena bliža saradnja u

unijskom institucionalnom okviru. Član 40 TEU je dozvolio bližu saradnju u okviru

policijske i sudske saradnje u krivičnim stvarima ukoliko «ima za cilj

omogućavanje Uniji da se brže razvija u prostor slobode, sigurnosti i pravde», uz

istovremeno poštivanje ovlasti Evropske Zajednice i ciljeve Naslova VI TEU.

Inicirajući mehanizam za bližu saradnju u Trećem stubu je i isti kao i za Prvi stub,

iako pozicija Komisije nije tako snažna. U skladu sa strukturalnim principima

Trećeg stuba, zahtjev država članica za bližom saradnjom, ne podnosi se Komisiji

već Vijeću. Komisija se samo «poziva da dà svoje mišljenje. Evropskom

Parlamentu se ovakav zahtjev samo proslijeđuje. Nadležnost za odlučivanje o

bližoj saradnji ima Vijeće koje odlučuje kvalifikovanom većinom, a pri čemu je

težina glasova određena u skladu sa čl. 205(2) TEC (ex. čl. 148 (2) EC); verzija bez

prijedloga Komisije. Ova solucija se primjenjuje i za slučaj kada Vijeće ne prihvata

mišljenje Komisije.

Pristupni mehanizam, čl. 40b TEU, (ex. čl. K.12(3) EC), je suštinski različit od

onog koji je propisan za Prvi stub. Zahtjev za pristupanje se dostavlja Vijeću i

Komisiji. Komisija u roku tri mjeseca daje Vijeću mišljenje, a Vijeće u roku četiri

mjeseca odlučuje o zahtjevu. Vijeće ima mogućnost i da obustavi postupak

kvalifikovanom većinom, a odluku mora obrazložiti i odrediti rok za ponovno

odlučivanje.

4.4 Ugovor iz Nice

Pregovori o fleksibilnosti koji su prethodili zaključenju Ugovora iz Nice su

bili opterećeni drugačijim pitanjima nego pregovori koji su prethodili Ugovoru iz

Amsterdama.463 Naime, u pregovorima u cilju zaključenja Ugovora u Nice,

fleksibilnost nije uopšte bila u planu za razmatranje. Pitanja kao što su sastav

463 Vidi Stubb, A., 2002, str. 106 – 122.

242

Komisije i pregovori o vrijednosti glasova država članica su bili prioritet za

rješavanje. U svakom slučaju, fleksibilnost se ipak pojavila na dnevnom redu

pregovora. Iako odredbe o fleksibilnosti u Ugovoru iz Nice nisu donijele ništa

revolucionarno novo464, naime, odredbe sadrže dosta ponovljenih rješenja, ipak je

uslijedilo nekoliko promjena koje ćemo ovdje bliže obraditi.

Kao prvo treba pomenuti da je ovaj Ugovor promjenio terminologiju i uveo naziv

pojačana saradnja (enhanced cooperation) umjesto bliže saradnje kojim terminom je

Ugovor iz Amsterdama nazivao odnose fleksibilnosti, čl. 43. TEU, čl. 11. TEC.

Daljnje ključne promjene u pogledu fleksibilnosti usvojene u Ugovoru iz Nice su

sljedeće:

• takozvana «emeregency break» klauzula je premještena iz Prvog u Treći

stub;

• uslovi za fleksibilnost su nešto manje striktni i samim tim jednostavniji za

primjenu;465

• omogućavajuća (enabling) klauzula je uvedena za provedbu politika Drugog

stuba;

• najmanje osam država članica mogu ustanoviti pojačanu saradnju.

Na ovaj način, makar teoretski, odredbe o fleksibilnosti garantuju da budući

aranžmani o fleksibilnosti budu smještani unutar institicionalnog okvira Unije, a ne

van njega. U ovom smislu uslovi, kao i procedura odlučivanja su znatno olakšani.

Smatra se da, od potpisivanja Ugovora iz Nice, fleksibilnost može biti koristan

metod upravljanja proširenjem Unije. Argument u ovom smislu je, da fleksibilnost

464 Vidi Stubb, A., 2002, str. 120. navodi, da su se na pregovorima iz 2000 godine pojavili i prijedlozi o grupisanju odredaba o fleksibilnosti u jedinstven naslov ali ova ideja nije dobila dovoljnu podršku. 465 To su uslovi poput onih koji su ograničavali upotrebu fleksibilnosti u svim pitanjima koja su se ticala jedinstvenog tržišta. Takvi uslovi se više nisu postavljali.

243

nije institucionalizovana kao instrument za isključenje država kandidata za

priključenje iz ključnih područja unijskih politika. Fleksibilni aranžmani su uvijek

bili korišteni u formi tranzicionih perioda. Posljednje proširenje, u tom smislu, neće

biti ništa drugačije. Očekuje se da će duži tranzicioni periodi biti neophodniji nego

što je to bio slučaj u ranijoj istoriji Zajednice. U ovom svjetlu, fleksibilnost se može

koristiti kao način upravljanja različitostima u sve heterogenijoj Uniji koja će imati

naglašene razlike u političkim interesima kao i razlike u entuzijazmu i

mogućnostima za utvrđivanje novih zajedničkih politika.

Odredbe o fleksibilnosti iz Nice omogućavaju EU da održava svoju ustavnu

strukturu jer nije institucionalizovana à la carte fleksibilnost kao princip. Tako se

slučaj Britanije, Irske i Danske, pojavljuje više kao izuzetak a ne pravilo. Logika

omogućavajuće klauzule, koja je prihvaćena u Prvom i Trećem stubu, je bila da

unaprijeđuje ciljeve Unije, odnosno cilj ove klauzule uvijek mora biti

produbljavanje integracionog procesa. Ako Komisija obavlja svoju ulogu čuvara

Ugovorà, i ako Sud Pravde vrši svoju ulogu kao konačni sudac fleksibilnosti, tada,

bar teroijski, postoje samo marginalni rizici od radikalnih ustavnih fragmentacija.

Ovdje bi se mogao istaći i kontra argument jer novi sistem dozvoljava suviše à la

carte aranžmana dozvoljavajući Britaniji, Irskoj i Danskoj «opt-out» iz Schengen

aranžmana i pitanjà koja se tiču slobode kretanja. Amsterdam jeste povećao broj

slučajeva «opt-out» u poređenju sa Maastrichtom, jer je originalno samo Britaniji

dozvoljen «opt-out» iz EMU i aranžmana o socijalnoj politici. Kasnije, nakon

referenduma, i Danskoj je dozvoljen «opt-out». Bitna odrednica je u tome da je à la

carte dozvoljen u Prvom i Trećem stubu samo kroz IGC; znači da «opt-out» iz

glavnih oblasti nije dozvoljen unutar unijskog redovnog odlučivanja. U Drugom

stubu dočim, Unija može biti angažovana u zajedničkim akcijama i zajedničkim

pozicijama bez učešća svih članica ali ovakvi slučajevi ne utiču na ustavnu

strukturu Unije.

Formulacija pojačane saradnje kao posljednjeg sredstva, kako je definisana u Nice,

indicira jedan zaokret prema logici koja se zasniva na političkom «priznavanju

244

predvidivog ćorsokaka.»466 Naime, više nije potrebno da mjera, detaljno

obrazložena, formalno predložena i razmatrana od strane svih članica, bude i

formalno odbačena. Ovo je sada pitanje za grupu država članica, koje konstatuju

stagnaciju u nekom sektoru i koje u tom pravcu žele zasnovati pojačanu saradnju,

da definišu svoje ciljeve i da zatraže od Vijeća da prizna nemogućnost postizanja

ovih ciljeva u razumnom vremenskom roku.

Još jedno unaprijeđenje fleksibilnosti koje je donio Ugovor iz Nice je, da ona može

biti korištena za postizanje budućih kompromisa jer fleksibilnost omogućuje da se

vrši unaprjeđenje po nekom pitanju a da to ne izazove ustavnu krizu.467 Na taj

način, fleksibilnost može biti korištena kao pregovaračka taktika ne samo u

svakodnevnom vođenju poslova Unije već, i u budućim IGC. Iako fleksibilnost nije

mehanizam odlučivanja, ona se može shvatiti i kao model donošenja odluka koji je

pozicioniran između jednoglasnosti i kvalifikovane većine.

Proširena saradnja u Drugom stubu u Ugovoru iz Nice

Odredbe o fleksibilnosti u Drugom stubu, kako su utvrđene Ugovorom iz

Nice, su sadržane u novim članovima 27a do 27e, TEU. Rješenja sadržana u ovim

odredbama su kompromis i predstavljala su izvjesno razočarenje za one članice koje

su željele ojačati zajedničku vanjsku politiku.468

Suštinska novina je da pojačana saradnja omogućava onim članicama koje nisu

htjele ili nisu mogle učestvovati od početka, da to učine kasnije dok, konstruktivna

466 Phillippart, E.: “Optimising the Mechanism for Enhanced Cooperation within the EU: Recommendations for the Constitutional Treaty”, 2003, CEPS Policy Brief No. 33, http://aei.pitt.edu/archive/00001978/01/PB33.PDF, str. 4. 467 Vidi Edwards, G. and Philippart, E.:“Flexibility and the Treaty of Amsterdam: Europe’s New Byzantium”, CELS Occassional Paper, No. 3., 1997. 468 Vidi Gallowey: “The Treaty of Nice and Beyond”, Sheffield Academic Press, 2001, str. 134 – 136. «Konstruktivna uzdržanost ne može biti pravilan substitut za uvođenje odredbi o pojačanoj saradnji. Prvo, ona implicira oponentnu poziciju prema datoj inicijativi na strani onoga ko je vrši. Nasuprot tome, pojačana saradnja, je povezana sa idejom da oni koji žele, mogu ići naprijed – bez da izazovu reakciju na strani onih koji ne žele ili ne mogu da učestvuju. Pojačana saradnja je zato manje negativna nego konstruktivna uzdržanost.»

245

uzdržanost nije ostavljala mogućnost kasnijeg priključenja. Ovome treba dodati i da

se pojačana saradnja u smislu odredaba Ugovora iz Nice, za razliku od

konstruktivne uzdržanosti, primjenjuje samo u provedbi prethodno usaglašene

politike. Na ovakav način pojačana saradnja može limitirati opasnost od

fragmentacije u vanjskoj politici.

Pojačana saradnja je svakako određena i u smislu čl. 3 TEU koji određuje da Unija

posebno mora obezbjediti konzistentnost vanjskih aktivnosti kao cjeline. U ovom

smislu, čl. 27b469 i 27 c470 Ugovora iz Nice uvode ograničenje na pojačanu saradnju

u CFSP, što je izuzetak od odredbi Naslova VII TEU koji je opšta odredba i

primjenju se na sve stubove Unije. Naime, pojačana saradnja se ne može ticati

pitanja koja imaju vojne implikacije ili se tiču pitanja odbrane. Odluku u ovom

domenu donosi Vijeće nakon što dobije mišljenje Komisije, a naročito o

konzistentnosti takvog zahtjeva sa zajedničkim politikama EU.

Iako Vijeće odlučuje kvalifikovanom većinom, svaka članica može tražiti da se

pitanje proslijedi na odlučivanje Evropskom vijeću koje u tom slučaju odlučuje

jednoglasno. To je slučaj takozvane «emergency break» klauzule. Ova klauzula, na

određen način, predstavlja zadržavanje Luxembourgškog mehanizma koji

omogućava pozivanje na važan nacionalni interes one članice koje se protive

469 Čl. 27 b propisuje da se pojačana saradnja može ticati samo provedbe zajedničke akcije ili zajedničke pozicije i, najvažnije, da takvi primjeri saradnje nisu mogući po pitanjima koja imaju vojne ili odbrambene implikacije. Znači da ako bi jedna grupa članica željela koristiti fleksibilnost da provede zajedničku strategiju, EU bi prethodno morala usvojiti Zajedničku akciju ili Zajedničku poziciju. 470 Čl. 27 c ustvari uvodi pravo veta kao “Emergency break” klauzulu. Ova klauzula je Ugovorom iz Nice ukinuta u ostala dva unijska stuba.

246

predloženoj pojačanoj saradnji (novi čl. 27c(2)). Treba dodati da Komisija o

ovakvom prijedlogu daje mišljenje a ne prijedlog dok se Parlament o istome samo

obavještava. Istovremeno je izričito predviđena obaveza Visokog predstavnika za

vanjsku politiku i bezbjednost da o provedbi pojačane saradnje kontinuirano i

potpuno informiše Parlament i sve države koje ne učestvuju u pojačanoj saradnji,

što je regulisano novim čl. 27d.

U opštim odredbama naročito je vrijedno napomenuti sljedeća rješenja:

ustanovljeno je da najmanje osam članica mogu tražiti uspostavljanje bliže

saradnje, i

jednoglasnost nije više neophodna da bi se mehanizam fleksibilnosti

upotrijebio.

Treba pomenuti i odredbe čl. 43. koje, između ostalog, propisuju da acquis

communautaire mora biti poštovan, da oblasti u kojima Zajednica ima isključive

nadležnosti moraju biti sačuvane, da jedinstveno tržište neće biti narušeno, kao i da

mehanizam mora biti otvoren svim članicama.

Odredbe novog čl. 43a. TEU propisuju da bliža saradnja može biti korištena samo

kada se ustanovi da je nemoguće provesti redovnu proceduru predviđenu

Ugovorom, odnosno da se koristi kao posljednje a ne redovno sredstvo. Odredbe

novog čl. 43b. određuju da je potrebno podsticati učešće najvećeg mogućeg broja

članica. Odredbe novih članova 44. do 46. određuju da operativne troškove koji

nastaju provedbom pojačane saradnje, u principu trebaju snositi članice koje

učestvuju u bližoj saradnji; kao i da konzistentnost sa politikama Unije mora biti

garantovana.

Odredbe novog čl. 43a. TEU propisuju da bliža saradnja može biti korištena samo

kada se ustanovi da je nemoguće provesti redovnu proceduru predviđenu

Ugovorom, odnosno da se koristi kao posljednje a ne redovno sredstvo. Odredbe

novog čl. 43b. određuju da je potrebno podsticati učešće najvećeg mogućeg broja

članica. Odredbe novih članova 44. do 46. određuju da operativne troškove koji

247

nastaju provedbom pojačane saradnje, u principu trebaju snositi članice koje

učestvuju u bližoj saradnji; kao i da konzistentnost sa politikama Unije mora biti

garantovana.

Novi čl. 11. i 11a. TEC određuju proceduru iniciranja pojačane saradnje i

mehanizam odlučivanja. Poredeći sa rješenjima iz Ugovora iz Amsterdama, može

se konstatovati da prelaz na većinsko glasanje nije prihvaćen ali je zato usvojeno

rješenje koje predviđa mogućnost za članice da pitanje proslijede Evropskom vijeću

i prije nego Vijeće donese svoju odluku. Nadalje, kada se bliža saradnja tiče oblasti

koja potpada pod mehanizam saodlučivanja, neophodan je pristanak Evropskog

parlamenta.

Na koncu, može se zaključiti da je paket bliže saradnje u Nice ipak dobro

izbalansiran. Njime se obezbjeđuje da Unija ne stagnira i omogućava se članicama

koje žele da idu brže da to urade pod propisanim uslovima ali je omogućeno i

naknadno pridruženje bližoj saradnji. Bliža saradnja se pokazuje kao mehanizam

koji omogućava razvoj Unije u pravcu sve bliže integracije, dok se sa druge strane,

dozvoljava svakoj članici da ide u pravcu integracije prema svojim vlastitim

mogućnostima i potrebama.

Nice je uglavnom preuzela relevantne odredbe iz Ugovora iz Amsterdama o

međunarodnim ugovorima ali je ipak napravila izmjene. Amsterdamski Ugovor nije

uslovljavao stupanje na snagu ovakvih ugovora prethodnim pristankom svih

zemalja članica. Član 24. Ugovora iz Nice, više ne određuje ko je obavezan takvim

aranžamanom. Ovakvo rješenje bi moglo značiti da su države članice obavezane

već samom činjenicom da je Unija preuzela internu obavezu ali se to istovremeno

ne bi moglo smatrati obavezom prema trećim državama, eksterno.471

471 Vidi Jaeger, T., 2002, str. 304. Jeager zapaža da je ovakvo tumačenje čl. 24. u suprotnosti sa odredbom čl. 44. Ugovora iz Nice i da bi, sljedstveno takvom zaključku, jedna od odredbi trebala biti izbačena

248

Čl. 43 (h) TEU određuje da će obaveze onih država koje ne učestvuju u pojačanoj

saradnji biti poštovane. Međunarodni sporazum koji bi bio zaključen od strane

reduciranog Vijeća u ime Unije bi ipak imao obavezujući efekat za članice koje nisu

učestvovale u pojačanoj saradnji. Iz ovoga razloga, ova odredba bi bila dosljednija

ukoliko bi propisala da će: aranžmani koje zaključuje reducirano Vijeće obavezivati

Uniju samo u smislu provedbe zadataka i obaveza u vezi sa pojačanom saradnjom.

Sve izvan toga, bi moglo imati obavezujući karakter samo za države učesnice u

pojačanoj saradnji.

249

250

5. MATERIJALNE I PROCESNE PRETPOSTAVKE BLIŽE SARADNJE

Iako je već u prethodnim poglavljima pojašnjeno o dejstvu koje imaju akti

donošeni u proceduri bliže saradnje, potrebno je analizirati mehanizam bliže

saradnje uključivši proceduru za njeno uspostavljanje i na taj način sagledati dejstvo

akata donešenih u proceduri bliže saradnje.

5.1 Zahtjev za uspostavljanje pojačane saradnje – sadržaj i uslovi

Zahtjev za uspostavljanje bliže saradnje podnose zainteresovane države

članice ali sadržina takvoga zahtjeva nije jasno određena. Odredba o korištenju

ovog mehanizma kao posljednjeg sredstva indicira, da države koje podnose ovakav

zahtjev trebaju definisati aktivnosti i ciljeve koje namjeravaju provesti kroz bližu

saradnju.472 Komisiji se podnose zahtjevi za uspostavljanje bliže saradnje u pogledu

onih pitanja koja potpadaju u Prvi i Treći stub, a Vijeću za pitanja iz Drugog stuba.

Razlika u nadležnosti za prijem zahtjeva ima simbolično i političko značenje, a to je

da naglasi nepodjeljenu nadležnost koju Vijeće ima u oblasti CFSP. Očekivati je da

će uspostavljanje funkcije Ministra za spoljne poslove na nivou Unije u smislu

prijedloga Ustava Unije, a koji će zamjeniti sadašnjeg Viskog predstavnika za

CFSP i Podpredsjednika Komisije koji je zadužen za spoljne odnose, pojednostaviti

proceduru na ovom nivou.

Da bi zahtjev bio razmatran, mora zadovoljiti petnaest materijalnih i tri

proceduralna uslova. Izuzev u pogledu odredbi o bližoj saradnji kao posljednjem

sredstvu, Ugovori ne preciziraju ko je nadležan da utvrdi da li su postavljeni uslovi

ispunjeni. Bilo bi logično da ova nadležnost pripada institucijama koje su nadležne

za autorizaciju prijedloga. Razmotrićemo materijalne i proceduralne uslove za

uspostavljanje bliže saradnje.

472 Philippart smatra da bi ovo trebalo biti izričito propisano.Vidi Phillippart, E., 2003, CEPS Policy Brief No. 33, http://aei.pitt.edu/archive/00001978/01/PB33.PDF,

251

Materijalni uslovi

Materijalni uslovi preciziraju koje ciljeve pojačana saradnja treba postići kao

i šta se pojačanom saradnjom ne smije izazvati kao i koja pitanja ne mogu biti

predmet bliže saradnje. Ono što se doima manje logičnim je zahtjev da bliža

saradnja u oblasti CFSP treba biti u skladu sa unijskim interesima kroz potvrđivanje

unijskog identiteta. Na ovakav način se državama učesnicama nalaže da nastupe

kao neka vrsta agenta Unije, dok istovremeno bliža saradnja nije obavezujuća za

sve članice Unije već samo za učesnice u bližoj saradnji. Teško je naći logiku u

ovom rješenju.473

Lista ograničenja za pojačanu saradnju je prilično dugačka. Prva grupa odredbi ima

za cilj zaštitu unijske kohezije. One određuju da pojačana saradnja mora poštovati

Ugovore, jedinstveni institucionalni okvir Unije, acquis kao i konzistentnost između

cijeline unijskih politika i vanjske akcije. Naslov VII, odredbama članova od 43. do

45. TEU uspostavlja jedan opšti pravni okvir za bližu saradnju u Prvom i Trećem

stubu.

Čl. 43. stav 1. alineja h., je naročito opšteg karaktera. U skladu sa ovom odredbom,

bliža saradnja ne smije uticati na «...nadležnosti, prava i obaveze onih članica koje u

njoj ne učestvuju.» Ovako koncipirana odredba izgleda da ostavlja malo prostora za

fleksibilnost. Veoma je teško zamisliti bilo koju inicijativu koja neće uticati na

interese onih koji ostaju izvan bliže saradnje, bilo na pozitivan ili negativan način.

Alineja e. istog člana, propisuju da pojačana saradnja ne može podrivati unutrašnje

tržište niti socijalnu i ekonomsku koheziju.474 Alinejom f. je propisano da bliža

473 Philippart u vezi sa ovom situacijom sugeriše da ova odredba treba biti ukinuta. Philippart, E., 2003, str. 2. 474 Ibid. Ova alineja je uvedena Ugovoroma iz Nice u cilju da stiša određene sumnje i zabrinutosti o pojačanoj saradnji koja bi, kako smatra Philipart, mogla postati jedan klub «bogatih sebičnjaka»

252

saradnja ne može uspostaviti diskriminaciju niti prepreke u trgovini, niti smije

narušavati konkurenciju između država članica.475

Ostale materijalne odredbe o uslovima za uspostavljanje bliže saradnje navode listu

oblasti u kojima bliža saradnja nije dopuštena. Ova lista je relativno kratka:

pojačana saradnja je zabranjena u oblastima u kojima Unija nema nadležnost, u

oblastima u kojima Unija ima isključivu nadležnost i u oblastima koje imaju vojne

ili odbrambene implikacije.

Prva zabrana je uspostavljena na osnovnom demokratskom principu – prenos

ovlasti podrazumjeva postojanje nosioca ovlasti koje se prenose na nekog drugog a,

obzirom da nosilac ovlasti ne postoji u slučaju da nije ustanovljena unijska

nadležnost, ne može niti prenositi takve ovlasti na nekog drugog. Mehanizam bliže

saradnje ne može se koristiti da bi se zaobišli nacionalni ili regionalni parlamenti.476

Zabrana pojačane saradnje u oblastima pod isključivom nadležnošću Unije,

odnosno onima u kojima su države članice svoje nadležnosti u potpunosti prenijeli

na Uniju, je tautoligija. U pitanjima spoljne trgovine na primjer, Unija može

nastupati samo jedinstveno u Svjetskoj trgovinskoj organizaciji (WTO) a ne

pojedinačne države članice.

Treća restrikcija uspostavlja zabranu pojačane saradnje u operacijama očuvanja

mira (tzv. zadaci iz Petersburga).

475 Ibid. Philippart smatra da sve ove odredbe samo ponavljaju ono što je već uspostavljeno drugim odredbama sporazuma i zato smatra da one mogu biti izbačene. 476 Ibid. Philippart primjećuje da se ovakve odredbe mogu pokazati veoma restriktivnim u onim oblastima gdje su nadležnosti Unije minimalne kao što je promovisanje razmjene informacija i evaluacija iskustava. Šta ako jedna grupa država članica želi harmonizirati svoje propise dok Ugovor izričito isključuje takvu mogućnost kao što je slučaj u oblasti socijalne politike, obrazovanja, kulture ili javnog zdravlja (čl. 136, 150 – 152 TEC)? U cilju prevladavanja takvih ograničenja, mehanizam pojačane saradnje, smatra Philippart, može omogućiti državama članicama da idu preko restrikcija postavljenih ugovorima odnosno da se odluke donose u skladu sa ustavnim zahtjevima njihovih država.

253

Proceduralni uslovi

Postojeći sistem bliže saradnje uspostavlja i neophodne proceduralne uslove

a oni se odnose na minimalni broj država učesnica, mogućnosti korištenja ovog

instituta samo kao posljednjeg sredstva i stepena njegove otvorenosti.

Dok je Ugovor iz Amsterdama određivao da bliža saradnja mora uključivati većinu

država članica Ugovor iz Nice je prihvatio da najmanje osam država članica može

uspostaviti bližu saradnju. Postoji nekoliko razloga za uspostavljanje obaveznog

najmanjeg broja država članica koje učestvuju u bližoj saradnji. To su, na primjer,

osiguranje optimalne veličine pojačane saradnje radi ostvarenja uspotavljenih

ciljeva, ograničavanje troškova Unije, sprječavanje razvoja paralelnih ili

konkurentskih politika u unijskom okviru i kreiranje jednog centripetalnog efekta u

korist pojačane saradnje, uspostavljanje legitimnosti za bližu saradnju i

minimiziranje rizika institucionalnih tenzija.

Procedura za uspostavljanje bliže saradnje se odvija u sljedećim fazama:

- autorizacija prijedloga,

- konsultacije i rasprava i

- usvajanje ili odbijanje prijedloga.

Procedura se ipak razlikuje od slučaja do slučaja. To zavisi od konkretnog pitanja

odnosno, u koji unijski stub takvo pitanje potpada. Podnosioci prijedloga mogu biti

Komisija, zainteresovane države članice ili u kombinaciji ovih subjekata.

Održavanje ovakvog modela svakako ne doprinosi ambiciji za prevazilaženjem

strukture stubova i težnji za pojednostavljivanjem funkcionisanja Unije.

Najjednostavnija solucija bi bila ona koja zagovara prenos ovlasti predlaganja na

Komisiju. Odgovornost već svakako leži na Komisiji za razvoj većine unijskih

politika odnosno garantovanje kompatibilnosti i koherentnosti između politika koje

razvija Unija kao i onih koje se razvijaju kroz bližu saradnju. Zahvaljući svom

dugogodišnjem, multisektorskom iskustvu, Komisija je takođe u boljoj poziciji da

254

ocjeni vjerovatnost uspostavljanja paralelnosti projekata bliže saradnje. Izuzetak u

ovom smislu bi trebao biti napravljen u pogledu spoljne politike, sigurnosti i

odbrane i nadležnost za predlaganje u ovom domenu bi trebala biti u rukama

Ministra za spoljne poslove.

Ugovor iz Nice određuje da Komisija može uključiti bilo koju posebnu odredbu

koju smatra neophodnom u svoj prijedlog. Bilo bi ipak neophodno preciznije

utvrditi na koje se oblasti ovakve odredbe mogu odnositi.

Procedura konsultacija i razmatranja takođe je različita zavisno o kojem se stubu

radi u konkretnom slučaju. U slučaju da se prijedlog tiče pitanja iz Prvog stuba,

Evropski parlament mora biti konsultovan izuzev kada konkretno pitanje pripada u

grupu pitanja o kojima se odlučuje procedurom saodlučivanja (čl. 251. TEC), a u

kojem slučaju je saglasnost Parlamenta svakako potrebna. U slučaju pitanja iz

domena Drugog stuba, Vijeće mora pozvati Komisiju da iznese svoje mišljenje ali

nema obavezu da uključi Parlament Konačno, Parlament se konsultuje o pitanjima

iz Trećeg stuba.

Ugovor iz Amsterdama propisuje da autorizaciju za korištenje okvira Unije za

razvoj bliže saradnje daje Vijeće odlučujući kvalifikovanom većinom izuzev ako

jedna od članica Vijeća ne najavi svoju namjeru da se usprotivi davanju

autorizacije. Vijeće u ovom slučaju može odlučiti da predmet proslijedi Evropskom

Vijeću koje tada odlučuje jednoglasno (emergency break). Ugovor iz Nice ovakvu

proceduru primjenjuje samo na pitanja iz Drugog stuba. U oblastima Prvog i Trećeg

stuba «emergency break» klauzula je zamjenjena mogućnošću obustavljanja

postupka. U ovom slučaju, jedna država članica može tražiti da o pitanju odluči

Evropsko vijeće, a ono odlučuje kvalifikovanom većinom.

Bliža saradnja je zamišljena tako da funkcioniše na istim principima kao i sama

Unija – isti institucionalni okvir i iste procedure. U odnosu na ovaj princip postoji

važan izuzetak: sve članice Vijeća učestvuju u raspravljanju ali samo one članice

koje učestvuju u bližoj saradnji učestvuju o donošenju odluke o istoj. Za sve ostalo,

255

institucije imaju iste uloge koje bi normalno imale u razvoju politika EU. Bliža

saradanja je mehanizam koji omogućava državama članicama da koriste okvir Unije

da razvijaju međusobnu saradnju ili integraciju u oblastima koje su u nadležnosti

Unije. Vijeće može odobriti ovakvu mogućnost uz ispunjavanje postavljenih

uslova.477 Korištenje okvira EU znači da sve članice Vijeća mogu učestvovati u

raspravi ali samo one koje učestvuju u pojačanoj saradnji učestvuju u donošenju

odluke po ovom pitanju. Odluka koja je na ovakav način usvojena, obavezujuća je

samo za članice učesnice (varijabilna geometrija). Samo države učesnice u bližoj

saradnji snose operativne troškove koji nastanu iz provedbe.

Postojeći sistem ima nekoliko prednosti. To su pri svega jednostavnost i

izvodljivost, visok nivo uključenosti država koje ne učestvuju u pojačanoj saradnji,

a što olakšava njihovo pristupanje i očuvanje koherencije i supranacionalinih

osobenosti Unije. Na ovakav način održava se institucionalno jedinstvo Parlamenta,

Komisije i Suda pravde.

Među nedostacima svakako treba istaći da ovaj model postavlja probleme

jednakosti i legitimacije. Naime, oni koji ne žele učestvovati, (outs), imaju ista

prava kao i oni koji žele učestvovati ali nisu ispunili materijalne uslove.478

Drugi mogući problem leži u činjenici da parlamentarci odlučuju o prihvatanju ili

odbacivanju predloženih mjera bez obzira da li oni sami dolaze iz država koje

učestvuju ili ne u pojačanoj saradnji. Postoje mišljenja da se radi o upitnoj situaciji

sa aspekta njene demokratičnosti. Ovakva mišljenja proističu iz shvatanja o

članovima Evropskog parlamenta kao predstavnicima svojih izbornih jedinica

477 Ovo su omogućavajuće klauzule. One definišu uslove autorizacije za države članice koje žele bližu saradnju da “koriste institucije, procedure i mehanizme” uspostavljene kroz TEU i TEC. Ovakva formulacija jasno pokazuje da bliža saradnja kao takva nije predmet autorizacije već je to upotreba okvira EU. 478 Vidi Philipart, E., 2003, str 7. Autor smatra da je ovo shvatanje suprotno «slovu i duhu Ugovora». Zato predlaže da one članice koje ne žele učestvovati mogu biti informisane o razvoju bliže saradnje ali bez prava da prisustvuju sjednicama Vijeća. Na ovakav način, smatra on, ne samo da bi se ostvarila veća jednakost nego i povećao centripetalni efekat.

256

odnosno svojih država. U tom smislu bi parlamentarci, baš kao i članovi Vijeća,

trebali biti prevashodno smatrani nacionalnim predstavnicima i zato bi trebali biti

isključeni od razmatranja odnosno donošenja odluka o mjerama bliže saradnje.479.

U smislu čl. 189. TEC, parlamentarci su predstavnici naroda država koje su

udružene u Zajednicu a u skladu sa čl. 190. TEC, po kojem izabrani predstavnici

nisu određeni svojim izborom «od strane svake države članice» već su izabrani «u

svakoj državi članici».480

Amsterdamski Ugovor nije precizirao status mjera koje se poduzimaju za provedbu

bliže saradnje izuzev za razvoj Schengen acquis. Čl. 8. Protokola određuje da ovaj

acquis mora biti u cijelosti prihvaćen od strane svih država kandidata za pristupanje.

To znači da je status mjera pojačane saradnje bio vrlo sličan sa evropskim

politikama, sa opt-out za neke članice. Ugovor iz Nice je ovo promjenio tako da je

odredio da akti i odluke koji proizilaze iz bliže saradnje «neće činiti dio unijskog

acquis-a» (čl. 44. st. 1. TEU).

479 Vidi Philippart, E., 2003, str. 7. 480 Evropski Parlament jeste jedna supranacionalna institucija i mandat parlamentaraca jeste evropski. Ovome se može dodati da odlučivanje parlamentaraca o pitanjima u kojima njihove matične države ne učestvuju postoji i po drugim pitanjima a ne samo o bližoj saradnji. Austrijski parlamentarci na primjer, glasaju o kvoti ribarenja u Sjevernom moru i holandski parlamentarci glasaju o Alpskoj poljoprivredi i niko nikada nije negirao njihovo pravo da učestvuju u odlučivanju po ovim pitanjima

257

258

6. PRIJEDLOG USTAVA UNIJE I IZAZOVI BLIŽE SARADNJE U

PROŠIRENOJ UNIJI

Prijedlog Ustava EU je prihvatio institut bliže saradnje i potrebno je

upoznavanje sa karakteristikama predloženih rješenja. Interesantno je da se

fleksibilnost u toku pripreme nacrta Ustava dugo vremena nije postavljala kao tema

o kojoj su se učesnici opredjeljevali. Tek u maju 2003, kada su pregovori zapeli u

ozbiljnu krizu, fleksibilnost je postala pitanje od interesa za pregovarače.481

6.1.1 Opšte odredbe

Prijedlog Ustava koristi termin pojačana saradnja. Odredbe koje se odnose

na pojačanu saradnju suštinski ne pokazuju značajnu razliku u odnosu na sada

važeće odredbe a koje su već naprijed detaljno analizirane. Opšti okvir za pojačanu

saradnju određen je čl. I–44. Značajno je naglasiti da se ovaj član jedini suštinski

odnosi na okvir fleksibilnosti koji je smješten u Odjeljak I.482

Bitni primjeri fleksibilnosti, a naročito aranžmani o ekonomskoj i monetarnoj uniji

kao niti Schengen aranžman, nisu regulisani u Ustavnim odredbama već u pratećim

protokolima i aneksima koji u osnovi ponavljaju postojeće odredbe i rješenja iz

ovih oblasti. Jedino upućivanje na činjenicu da Euro nije jedinstvena valuta za

cijelu EU se pojavljuje u čl. I-13(1)(c) koji određuje da je monetarna politika

isključiva nadležnost samo onih država članica koje su prihvatile zajedničku valutu.

481 Vidi detaljnije o ambijentu pregovora i momentu kada se fleksibilnost značajno pojavila u raspravama kod Shaw, J.: “Flexibility in a “Reorganized” and “Simplified” Treaty”, u B. de Witte (ed): “Ten Reflections on a Constitutional treaty for Europe,” Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, 2003, http://www.iue.it/RSCAS/e-texts/200304-10RefConsTreaty.pdf 482 U ovom odjeljku se iznose najvažniji konstitutivni principi EU.

259

Član. I-18 je nazvan «klauzula fleksibilnosti» iako bliže razmatranje ove odredbe

ustvari ukazuje da ona predstavlja samo pravni osnov za jednoglasno usvajanje

mjera u Vijeću kada ne postoje drugi pravni osnovi, a omogućavajući da usvojene

mjere ostanu u okviru nadležnosti Unije i da se njima ostvaruju ciljevi Ustava.

Proceduralno, propisi koji se usvajaju na ovakav način moraju biti usvojeni uz

jednoglasan pristanak država članica i saglasnost Parlamenta. U pogledu uslova

materijalne prirode, čl. I-18 izričito određuje da propisi usvojeni na osnovu klauzule

fleksibilnosti ne mogu voditi ka harmonizaciji prava država članica kada Ustav

isključuje takvu harmonizaciju. Na ovaj način postavljeni proceduralni i materijalni

uslovi onemogućavaju da se klauzula fleksibilnosti koristi kao alternativni

amandmanski mehanizam na Ugovor.

U odjeljku III Naslova V – Vršenje unijskih nadležnosti – izdvojen je čl. I-44 koji

se ne tretira kao poseban oblik nadležnosti već kao dodatak redovnom vršenju

nadležnosti. Pojačana saradnja omogućava grupama država članica da koriste

institucije, procedure i prakse EU u cilju da provode svoje zajedničke ciljeve

odnosno bližu saradnju. U skladu sa ovim članom, pojačana saradnja se može

primjenjivati i u CFSP i ESDP na isti način i pod istim uslovima kao i u svim

drugim oblastima uz ispunjenje postavljenih uslova. Posebni uslovi nisu postavljeni

ni u odnosu na saradnju u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova.

Pojačana saradnja može biti primjenjena samo u oblastima koje nisu u isključivoj

nadležnosti Unije odnosno u oblastima u kojima postoji podjeljena nadležnost Unije

i država članica ili u oblastima u kojima Unija djeluje komplementarno ili

podržavajuće u odnosu na zakonodavno djelovanje država članica. Ovaj član se

treba posmatrati u vezi sa čl. III-416 do III-423 u kojima su propisane procedure i

uslovi. Sa čl. I-44 takođe su u vezi posebne odredbe o fleksibilnosti koje se odnose

na ESDP.

Jedina značajna razlika u odnosu na postojeće propise tiče se odredbe o

minimalnom broju država članica koje trebaju učestvovati u fleksibilnom

aranžmanu. Prijedlog Ustava određuje da je jedna trećina ukupnog broja država

260

članica minimalan broj država učesnica, čl.1-44. st. 2. Pored navedenog, pojačana

saradnja mora biti otvorena za sve države članice i to u svako vrijeme.

Zadržano je ranije određenje da je pojačana saradnja samo krajnje sredstvo i da

mora imati za cilj unaprijeđenje ciljeva Unije, zaštitu njenih interesa i jačanje

integrativnih procesa. Autorizaciju daje Vijeće koje odluke donosi u redovnoj

proceduri odlučivanja kvalifikovanom većinom. O mjerama usvojenim u okviru

pojačane saradnje odlučuju samo države učesnice u pojačanoj saradnji ali pravo

raspravljanja u Vijeću postoji i za države neučesnice u pojačanoj saradnji. Čl. I-

44(4) jasno određuje da akti koji su usvojeni u okviru pojačane saradnje nisu dio

acquis kojega su inače nove države članice obavezne usvojiti prilikom pristupanja.

Ovaj osnovni član o pojačanoj saradnji ne sadrži odredbe o ulozi Parlamenta niti

Komisije. Uloga ovih institucija je regulisana čl. III-416 do III-423. Ovo je važno

napomenuti obzirom da se radi o odredbama koje sadrže osnovne obavezujuće

elemente institucionalne strukture EU.

Član III-416 određuje daljnje uslove za pojačanu saradnju kao što je neophodnost

da bude u saglasnosti sa Ustavom i drugim odredbama prava EU. Pojačana saradnja

ne smije narušavati jedinstveno tržište niti ekonomsku, socijalnu ni teritorijalnu

koheziju. Takođe ne smije predstavaljati prepreku niti diskriminaciju u trgovini

između država člannica i ne smije narušavati konkurenciju među njima.

Član III-417 odvaja države učesnice i neučesnice u pojačanoj saradnji tako što traži

od učesnica da poštuju nadležnosti, prava i obaveze država neučesnica u pojačanoj

saradnji. S druge strane, ovaj član obavezuje države neučesnice da ne ometaju

provedbu pojačane saradnje.

Novela u Prijedlogu Ustava u odnosu na ranija rješenja o pojačanoj saradnji je

sadržana u čl. III-418, a u vezi uslova učestvovanja u pojačanoj saradnji. Ova

odredba izgleda da uvodi mogućnost da pojačanu saradnju koriste države koje su

voljne i mogu provesti unaprijeđenje integracije u određenoj oblasti, a da zatvara

takvu mogućnost za one države članice koje bi bile voljne učestvovati ali ne mogu

261

ispuniti uslove. Naime, nisu predviđene nikakve mjere pomoći državama koje su

voljne ali ne mogu ispuniti uslove da bi im se omogućilo ispunjavanje postavljenih

uslova. Propisano je da će se ispunjavanje traženih uslova cijeniti kako u inicijalnoj

fazi uspostave pojačane saradnje tako i u kasnijim fazama ukoliko bi se neka od

država željela priključiti. Ovo bi mogao biti potencijalni problem naročito za

novopridružene članice EU.

Procedura za pokretanje mehanizma pojačane saradnje je propisana u čl. III-419.

Država članica koja želi učestvovati u pojačanoj saradnji podnosi prijedlog

Komisiji. Komisija se ne mora složiti sa postavljenim zahtjevom. Na ovakav način

Komisija može blokirati pojačanu saradnju jer autorizaciju može dati Vijeće samo

na osnovu prijedloga Komisije. Parlament takođe ima mogućnost da blokira proces

jer je potrebna njegova saglasnost za usvajanje odluke. Ova procedura je različita

od redovne procedure u kojoj ni jedna država članica ne može blokirati proces jer

Vijeće mora odlučivati kvalifikovanom većinom. Ovo je suprotno Ugovoru iz

Amsterdama, a po čijim odredbama su države članice mogle upotrijebiti

«emergency break» klauzulu. Komisija takođe u istom pravcu ima značajne ovlasti

po zahtjevu za pristup već postojećoj pojačanoj saradnji.

Potrebno je naglasiti i čl. III – 422 Ustava u kontekstu pojačane saradnje. U skladu

sa odredbom ovog člana, države učesnice mogu odlučiti da će djelovati

kvalifikovanom većinom čak i u slučaju da je, u principu, predviđeno jednoglasno

donošenje odluka. Međutim, ova odredba se ne primjenjuje na one odluke koje

imaju vojne implikacije ili na odluke u oblasti odbrane. Ovakva odredba ipak ne

može voditi stvaranju jedne tvrde jezgre zemalja u oblasti CFSP.

262

6.1.2 Pojačana saradnja u oblasti politike odbrane i sigurnosti

Pristup fleksibilnosti u oblasti Drugog stuba tokom stvaranja nacrta Ustava

EU je ocjenjivan kao značajan uspjeh.483

U ovoj oblasti je uvedena mogućnost uspostavljanja strukturirane saradnje i njenog

podoblika permanentne strukturirane saradnje, a za grupe država čije vojne

mogućnosti ispunjavaju više kriterije i koje su voljne ulaziti u obavezujuće

aranžmane jedna prema drugoj, ustanovljena je i mogućnost za Vijeće da povjeri

izvođenje odbrambenih zadataka posebnoj grupi država, čl. I-41(5) i čl. III-310.

Takođe je omogućeno fleksibilno učestvovanje u novoj Evropskoj agenciji za

naoružanje a ustanovljena je i opšta odredba za konstruktivnu uzdržanost.

Strukturirana saradnja

Strukturirana saradnja je vjerovatno najznačajnija novina u oblasti

fleksibilnosti koju je donio tekst Ustava EU, a regulisana je odredbama čl. I – 41(6)

i III – 312.

Racio uvođenja strukturirane saradnje bila je opredjeljenost jednog malog broja

država da sustignu grupu zemalja koje su, u oblasti odbrane, predstavljale tvrdo

jezgro država članica.484 Međutim, stvranje tvrdog jezgra nasuprot slabijih zemalja

periferije se nije dogodilo i ustanovljena je «permanentna strukturirana saradnja» u

čl. I – 41(6) i čl. III – 312. Najvažnija konsekvenca je jednoglasno odlučivanje u

Vijeću o vođenju vojnih operacija u smislu odredbi čl. I – 41(4). Na ovakav način,

483 Diedrichs i Jopp, komentarišući nacrt Ustava iz 2003 godine, zaključuju da: «Nove mogućnosti za fleksibilnost vjerovatno predstavljaju jedan od najimpresivnijih inovacija za CFSP i ESDP u nacrtu Ustavnog Sporazuma. Države članice sada posjeduju jedan niz opcija koje im omogućavaju da idu naprijed bez čekanja da ih svi partneri slijede. Vidi Diedrichs, U. and Jopp, M.: “Flexible Modes of Governance: Making CFSP and ESDP Work”, XXXVIII The International Spectator, 2003, str. 29. 484 Howorth navodi da se prvenstveno radilo o Francuskoj i Njemačkoj koje su promovisale koncept sigurnosti zemalja Euro zone. Vidi Howorth, J.:”The European Draft Constitutional Treaty and the Future of the European Defence Initiative: A Question of Flexibility,” European Foreign Affairs Review 9, 2004, str. 486.

263

otklonjena je mogućnost eliminisanja manje snažnih država iz odlučivanja o

najvažnijim pitanjima sigurnosti. Sa ovakvim rješenjem su bile zadovoljene i one

države koje tradicionalno promovišu politiku neutralnosti jer, «Niti jedna država

članica neće biti prisiljena ni na šta.»485

Klauzula solidarnosti

Nastojanje za uspostavljanjem uzajamne pomoći država članica datira iz

najranijih perioda uspostavljanja evropske integracije. U raspravama o Ustavu EU,

ova klauzula se razmatrala u direktnoj vezi sa kontekstom narastajućeg terorističkog

djelovanja u svijetu i akcijama za preduprjeđenje takvog djelovanja odnosno,

akcijama koje bi se poduzimale ukoliko dođe do realizacije takvog djelovanja.

Klauzula solidarnosti se tiče i djelovanja u slučaju terorističkih aktivnosti ali i

prirodnih katastrofa kao i katastrofa izazvanih ljudskim djelovanjem i uključena je u

Ustav odredbom čl. I – 41.486

Iako postignuti napredak nije bio veliki, ipak se može reći da već samo uključivanje

ove klauzule u nacrt Ustava predstavlja značajan korak naprijed. U slučaju napada

ili nastupanja prirodne ili neke druge katastrofe, države članice su pozvane, ali ne i

obavezne, da poduzmu ono što smatraju potrebnim da bi pomogle. Na ovakav način

postavljena, klauzula solidarnosti predstavlja korak prema priznavanju zajedničkih

interesa, prava i odgovornositi. Odbrana, koja je smatrana bastionom državnog

suvereniteta, je na ovakav način ipak unaprjeđena u smislu zajedničkih interesa.

485 Vidi Howorth, J., 2004, str. 491. 486 Detaljni aranžmani za provedbu ove odredbe su određeni u čl. III – 231. U nacrtu Ustava iz augusta 2004 ove odredbe su zadržane kao odredbe čl. I – 43 i III – 329.

264

7. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

Prethodna poglavlja upućuju na zaključak, da je fleksibilnost uklopljena u

pravni sistem Unije a što je dobilo potvrdu i u prijedlogu Ustava EU u kojem je

ovaj institut uvršten u osnovne principe Unije. Obzirom da mehanizam predviđen

za uspostavljanje i provedbu fleksibilnosti nikada do sada nije bio korišten, njegove

vrijednosti za evropsku integraciju imaju hipotetički karakter. Iz ovog razloga,

zaključna razmatranja ne mogu biti bazirana na empirijskim pokazateljima obzirom

da su svi slučajevi «opt-out» do sada bili predmetom pregovora na IGC a ne u

proceduri predviđenoj za fleksibilne aranžmane. Usprkos nepostojećoj praksi

primjene, fleksibilnost je izazivala veliki interes kako u političkim tako i u

akademskim krugovima.

Dok su političari pribjegavali fleksibilnosti, kako je već navedeno, rukovođeni

razlozima pragmatičnih političkih pobjeda ili osiguranja pozicija svojih država,

akademski krugovi u fleksibilnosti prepoznaju inovativno ustavno rješenje koje

može biti od velikog značaja za sve kompleksnija društvena uređenja i odnose u

državama današnjeg svijeta. Evropska Unija, kao tvorevina sui generis, je

jedinstven primjer praktičnog iznalaženja rješenja kojima države ograničavaju svoj

suverenitet i traže modele zajedničkog djelovanja u kojima niko ne mora biti

stavljen u drugorazredan položaj. Fleksibilnost se do sada pokazala kao mehanizam

koji je pomogao prevazilaženje različitosti. U ovom poglavlju su prezentovane

opservacije o implikacijama fleksibilnosti na integracione procese i debate o

budućnosti Unije, kalkulacije i mišljenja o pitanjima: Kako se fleksibilnost uklapa u

evropski proces gradnje ustava? Kakva vrsta evropske politike se razvija? Kakve

implikacije fleksibilnost izaziva na proces proširenja Unije?

265

7.1 Evropocentrizam ili konvergencija487

Evropski model integracije se može shvatiti i u kontekstu postojanja

substancijalne fleksibilnosti: model Evrope, ili čak cijeli evropski integracijski

proces, može se shvatiti i kao model u kojem sve države ili regioni ne učestvuju u

istim, centralizovano vođenim politikama. Neke od država članica odabiru da

provode različite politike, ili slične politike na različite načine, a da pri tome ostaju

u okviru jedne, evropske, politike. Drugim riječima, ne postoji neminovna potreba

za jednim jedinim putem integrisanja koji podrazumjeva harmonizaciju i postepenu

unifikaciju. Može se zaključiti da postoji opredjeljenost za jedno šire zajedništvo

unutar kojeg postoji prostor za različitosti, u kojem razlike u stepenu prihvatanja

zajedničkih politika od strane država članica nije samo privremeno nužno rješenje

nego je prihvaćeno kao neophodni način djelovanja u dužem vremenu.

Principi kao što su jedinstvo, uniformnost, kohezija, integracija i supranacionalnost

intuitivno se doživljavaju kao metodi Zajednice. Međutim, nakon detaljnije analize,

postaje jasno da se takvo stanovište zasniva na donekle idealizovanoj slici

evropskih integrativnih procesa i da, konačno, ne odgovara onome što se zaista

dešava. Komunitarni metod je oduvijek bio daleko kompleksniji nego što se na prvi

pogled čini.

Ugovor iz Amsterdama je po prvi put omogućio manjoj grupi država članica EU da

ostvare napredak prema bližoj integraciji bez obzira što o tome nije postojala

saglasnost svih članica. Ovo je mogućnost za razvoj EU različitim brzinama ali

unutar jednog institucionalnog okvira! Koncept fleksibilnosti je bio dizajniran da

pojednostavi proceduru donošenja odluka na taj način pripremajući EU na

predstojeće proširenje. Pretpostavljalo se da će biti još komplikovanije postići

487 Ovaj podnaslov je pozajmljen iz naslova članka Zgodić, E.: “Evropocentrizam ili konvergencija-Paradigma Bosne”, Socijaldemokrat br. 1, Sarajevo 2000, str. 129-139, a koji razmatra dilemu mogućih pravaca razvoja evropske integracije u smislu unifikacije ili približavanju različitosti koje stvaraju jednu novu cjelinu na novim osnovama i time usvaja modele funkcionisanja različitih od modela tipičnih za nacionalne države.

266

saglasnost između 25 ili čak i više država nego između 15. Ipak, konačne odredbe o

bližoj saradnji su bile hibridna pravna konstrukcija, kompleksna za primjenu u

praksi. Ovakav kompleksan rezultat ICG pregovora 1996 godine je bio i očekivan

uzimajući u obzir množinu interesa država članica i njihovu međusobnu

isprepletenost. Bliža saradnja je bila najmanji zajednički imenitelj. Kao rezultat,

fleksibilnost je u Amsterdamu institucionalizovana na veoma detaljan, «vjerovatno

predeteljan»488, način.

Već su pominjani efekti fleksibilnosti koji se očituju kao formiranje jedne tvrde

jezgre integracije i njene periferije. Bojazan novopridruženih država je u tome da,

iako uspješno prođu u procesu pridruženja u Uniju, ipak ostanu neka vrsta

drugorazrednih članica. Međutim, izgleda sasvim očigledno da, dopadalo se to ili ne

novim članicama, neka vrsta varijabilne brzine izgleda sasvim izvjesna.

Paradoksalno je ali ipak izvjesno da je jedan od najboljih načina da sistem EU

funkcioniše da se to omogući kroz asimetrična rješenja. Koncept fleksibilnosti je od

pomoći do nivoa u kojem on jeste sredstvo koje omogućava da sve države članice

prihvate opšte ciljeve Unije uz zadržavanje njihove autonomije u vezi sa određenim

političkim ili socijalnim opredjeljenjima. Jedna od značajnih prednosti fleksibilnosti

u smislu proširenja, a time i povećanja različitosti interesa članica u Uniji, jeste da

stvara mogućnosti za postavljanje različitih interesa unutar okvira unijskih

institucija, a ne van njih. Pravni koncept fleksibilnosti je koristan i kao takav teško

da će nestati u bližoj budućnosti.

EU postaje sve veća i sve različitija. Biće sve teže obezbjediti neophodnu podršku u

sveukupnom članstvu za uspostavljanje bilo kojeg poduhvata većeg značaja kroz

488 Neuhold, H.: “Institutional Flexibility in a Wider Context”,

at http://www.iss-eu.org/occasion/occ06.html#6

267

mehanizme jednoglasnog odlučivanja ili odlučivanja kvalifikovanom većinom.489

Proces proširenja će voditi do sve veće heterogenosti EC/EU prava.490

Institucionalizacija fleksibilnosti obilježava novu fazu u evropskim integracionim

procesima. Dok su u ranijim fazama, zajednički ciljevi bili posmatrani kao

jedinstveni, sada je prijedlogom Ustava uspostavljen mehanizam za permanentnu

fleksibilnost. Na kraju će efekti fleksibilne integracije zavisiti o htijenju i

mogućnostima vlada da primjene politike i ciljeve uspostavljene ugovorima.

Ocjena efekata fleksibilnosti ovisi o viziji koju neko ima o Uniji. Polazeći od

shvatanja da integracija nije sinonim za uniformnost niti čak za harmonizaciju, a u

cilju prevazilaženja problema koji se tiču integracije, akteri integracije su razvili

jednu široku paletu formalnih i neformalnih instrumenata koji upravljaju razlikama.

Ovi instrumenti se često koriste i u kombinaciji. U mnogim oblastima, čak iako se

konsenzus i dalje forsira, ne zahtjeva se jednoglasnost. Suprotno detaljističkoj i

uniformnoj regulativi, stoji regulativa koja ostavlja mnoge aspekte otvorenim

diskrecionim ovlaštenjima članica. Još jedan način da se smanji nivo uniformnosti

je «opt-out» sistem koji uspostavlja komunitarni osnov na kojem individualne

države članice mogu graditi svoje nacionalne mjere, a pri tome su obavezne

objezbjediti da su takve mjere kompatibilne sa osnivačkim ugovorima. Nacionalna

pravila više nisu potpuno zamjenjena jednim komunitarnim pravilom. Evropska

intervencija je na takav način reducirana na uspostavljanje minimalnih standarda

obavezujućih za sve ali koji ne sprječavaju države članice da usvajaju mnogo

protektivnije mjere na primjer u oblasti radnog zakonodavstva, javnog zdravlja,

489 «Svaka saradnja je, u stvari, diskriminatorna jer uspostavlja različite režime u različitim državama članicama. Tako da ono što je zabranjeno je rezerva korisnosti koja proističe iz bliže saradnje za nacije država članica koje učestvuju do momenta dok nacije drugih država članica ne ispune neophodne uslove da bi uživale iste takve koristi.» Vidi Kortenberg, H.: “Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam,” Vol 35, 1998, CMLRev. 833, str. 848. 490 «To je jedan psihološki proces koji je neizbježan. Politička volja i stroga disciplina u vezi sa onim o čemu je dogovor postignut može ublažiti ovaj proces ili ga učiniti podnošljivijim ali ga svakako ne može zaustaviti.» Ehlermann, C. D., 1998, str. 270.

268

zaštite potrošača i okoliša. Fleksibilnost implicira da, iako članice jesu i ostaju

jednako obavezane ugovorima, njihova primjena zavisi od objektivnih razlika među

državama. Takva je npr. privremena derogacija za novoprimljene članice.

Fleksibilnost jeste izazov za integracionističko uzimanje «zdravo za gotovo»

procesa evropskog integrisanja. Upravo fleksibilnost ukazuje da integracionistički

pristup, vrlo vjerovatno, nije jedini način gledanja na cijeli proces od strane svih

članica niti da je takav pristup neophodan za integraciju. Ona ukazuje da evropska

integracija ne mora rezultirati uspostavljanjem nove supranacionalne strukture

upravljanja unutar EU.491

7.2 Razlozi za i protiv fleksibilnosti

»Iz perspektive pravnika – one koja identifikuje i tumači glavna obilježja

unijske ustavne jezgre i nesvodljiv minimum jedinstvenog pravnog poretka –

pristup koji se fokusira na principe koje bliža saradnja mora zadovoljiti i sa kojima

ne smije biti u suprotnosti sadrži mnogo toga preporučljivog. Iako je proces ustavne

izgradnje u sistemu EC/EU još uvijek najvažnija karakteristika jednog procesa koji

se gradi Ugovorima, ... države članice – kao gospodari Ugovora u smislu njihovog

kapaciteta da stvore sistematske ili strukturalne promjene – u stvari su vođeni u

njihovom razmatranju jednom namjerom da stvore mogućnost za fleksibilitet, dok

čuvaju ustavno naslijeđe koje su oni sami stvorili i koja je tako dramatično

interpretirana od strane Suda pravde.»492

Bojazni koje se uobičajeno iskazuju o fleksibilnosti zasnivaju se na shvatanju o

konstitutivnom modelu koji ne prihvata različitosti već podrazumjeva nametanja

neophodnih obrazaca, a koji opet podrazumjevaju jednu gotovo idealističku

491 Jo Shaw u svom istraživanju konstitucionalizma i fleksibilnosti u kontekstu jednog istorijskog i institucionalno utemeljnog shvatanja upravljanja Unijom i integracijama tvrdi da ova dva principa imaju naglašenu «intelektualnu konzistentnost i koherentnost kada se primjene na postnacionalni kontekst koji nije očigledan na prvi pogled.» Vidi Shaw, J. u de Burca, G. and Scott, J., 2001, str. 342. 492 Shaw, J., 1998, str. 70.

269

integraciju. U tom smislu, navode se razlozi kao što su slabljenje demokratskih

elemenata u cijeloj integracijskoj konstrukciji, pravna i institucionalna

kompleksnost i fragmentacija koja može voditi do gubljenja povjerenja u Uniju i

efikasnost njenih institucija.493

Sa druge strane se iznose argumenti o prednostima fleksibilnog pristupa. Takav je

na primjer onaj koji u fleksibilnosti vidi pomoć za nove članice koje uz ovakav

mehaniam mogu umanjiti pritisak svoga prilagođavanja novom okviru u koji ulaze.

Ovakav fleksibilniji konstitutivni okvir može olakšati proširenje i omogućiti šire i

raznolikije evropsko članstvo. Na jednom opštijem nivou, postoje prednosti u

mogućnostima ovakvog pluralnog okvira ili modus operandi za kontinuirane

promjene entiteta čija je pravna i politička priroda takva da ne podliježe nekoj

čvrstoj definiciji.

Postoje brojni razlozi iz kojih novi Ustav EU ne bi trebao zaustaviti takav

mehanizam već ga unaprijediti u raznim segmentima.494 Takva unaprjeđenja bi

mogla biti smanjenje broja preduslova za autorizaciju bliže saradnje, proširenje

prostora za bližu saradnju u oblasti spoljnih poslova i pitanja odbrane, odustajanje

od utvrđivanja minimalanog broja članica koje ulaze u fleksibilne aranžmane kao i

pojašnjenje značenja odredbe o bližoj saradnji koja se koristi samo kao posljednje

sredstvo.

Fleksibilnost se dokazala i kao dobro sredstvo za rješavanje integrativnih problema

jer je u odnosu na odlučivanje kvalifikovanom većinom manje «traumatična

alternativa».495 Naime, u ovom mehanizmu se ništa direktno ne nameće onim

članicama koje ne žele učestvovati u bližoj saradnji. Tranzicioni periodi i

493 Vidi Misita, N., 2002, str. 206-208. razmatranje o demokratskom deficitu i gubitku povjerenja u institucije Unije. 494 Vidi Phillippart, E., 2003. U kontekstu preporuka za formulisanje fleksibilnosti u Ustavu EU, autor preporučuje da budući sporazum treba olakšati uspostavljanje kao i pristupanje već uspostavljenoj bližoj saradnji. 495 Vidi Philippart, E.and Sie Dhian Ho, M.., 2001, str. 315.

270

privremene derogacije su bili uobičajeni komunitarni metodi za amortizovanje

različitosti, omogućavajući državama članicama jedno postupno prilagođavanje,

razvoj ili reforme acquisa.496

Argumenti za primjenu fleksibilnosti u smislu njene neophodnosti, bar na ovom

nivou razvoja integracije, su brojni a što je dobilo svoju potvrdu i u krizi koja je

nastupila u vezi sa problemima oko usvajanja Ustava EU. Izvjesno je da ne postoji

jedinstveno stajalište o tome šta i kakva Unija treba biti. Moguće je da bi otvaranje

takve debate i njeno uspješno provođenje umanjilo potrebu za fleksibilnim

aranžmanima. 497

Tačno je da se bliža saradnja negativno održava na transparentnost i otvorenost EU.

Pristup dokumentaciji bliže saradnje je svakako otežana onim članicama EU koje ne

učestvuju u bližoj saradnji a time i pristup javnosti uopšte. Nije zanemarljiv ni

argument o kompleksnosti sistema koji doprinosi reduciranju mogućnosti

demokratske kontrole. U procesu gradnje ustavnosti koja se dešavala tokom

bezmalo pola vijeka, i u kojoj se skoro triplicirao broj učesnika, jedino je izvjesno

da će se kompleksnost povećavati. Pitanje je da li postoji alternativa fleksibilnosti?

Odgovor na ovo pitanje, bar za sada, je vrlo izvjesno – ne.498

496 Vidi Philippart E. and Sie Dhian Ho, M., 2001, str. 320. Od svih oblika fleksibilnosti, ova dva autora smatraju da klasični oblik multibrzinske fleksibilnosti održava princip zajedničkih prava i obaveza, održavajući pri tome pravnu fragmentaciju minimalnom. 497 Vidi Stubb, A., 2002, str. 168. «Stvari ne idu uvijek glatko kako se planira, kao što je bio slučaj sa irskim referendumom o Sporazumu iz Nice. Šta se dešava ako postoje značajni problemi sa Eurom? Šta ako nastane problem sa ratifikacijom sporazuma o pridruženju?... Debata o fleksibilnosti je postala neophodna zbog toga što države članice nisu saglasne o ciljevima Unije. Ako bi debata o budućnosti Unije dovela do veće jasnoće, tada bi fleksibilnost mogla postati manje neophodna i svakako lakša za operacionalizaciju. Ali uzimajući u obzir da se ovakvo nešto teško može desiti, debata o tvrdom jezgru će se ponovo javljati.» 498 «Jednostavno bi bilo zaključiti da je fleksibilnost drugo ime za kompleksnost. Dok je Ugovor iz Amsterdama uveo generalna pravila o bližoj saradnji, ona su ipak samo dio jednog mnogo šireg spektra mjera koje uključuju elemente fleksibilnosti. Dalje, ako ova opšta pravila budu korištena u praksi – može se sugerisati da će to postati jedan pravi problem ako se Unija i dalje bude proširivala – moraće postojati značajan element fleksibilnosti u tumačenju ovih pravila.» Vidi Usher, J., 1998, str. 271.

271

Posebna bojazan o fleksibilnosti je u pogledu mogućnosti da izazove političku

fragmentaciju Unije. Ne manje važna bojazan je da bi fleksibilnost mogla dovesti

do pravne fragmentacije kao mogućnosti da se razvije jedan poseban acquis za

zemlje učesnice u fleksibilnim aranžmanima. U svakom slučaju, vrijeme će

pokazati koliko su ovakve bojazni opravdane, ali je potrebno konstatovati da

Zajednica postoji već oko pola vijeka, tokom kojih je enorman broj propisa usvojen

od strane nekih država članica a od nekih ne a Zajednica i dalje postoji.

Kratkoročni efekti fleksibilnosti jesu da ona, po definiciji, «uništava jedinstvo

prava...»499 Međutim, mogućnost fleksibilnosti iz perspektive država koje u njoj ne

učestvuju ali bi se eventualno pridružile toj tvrdoj jezgri, kratkoročno narušeno

jedinstvo prava bi se moglo ponovno uspostaviti u dugoročnoj perspektivi. «U

istoriji evropske integracije ovo se dešavalo više nego jednom.»500 Sve dok

relativna slabost jedinstvenog evropskog identiteta ne dozvoljava snažniju upotrebu

demokratskog principa većinskog donošenja odluka, Unija je ovisna o alternativnim

instrumentima koji olakšavaju usvajanje odluka. Fleksibilnost jeste takav

mehanizam uz napomenu da se primjenjuje tek kao posljednja mogućnost, znači

kada su sve druge mogućnosti iscrpljene odnosno nisu mogle biti upotrjebljene.501

Iskustvo je pokazalo da fleksibilnost, u bilo kojoj formi da se pokazuje, često nije

završnica već jedan od elemenata ugrađen u put daljnje komunitarizacije za sve

države članice. Sve do današnjih dana, fleksibilnost je bila od koristi za integraciju

a nikako suprotno.

499 Milner, F. and Kölliker, A.: “How to Make Use of Closer Cooperation? The Amsterdam Clauses and the Dynamic of European Integration”, European Commission, Forward Studies Unit, Working Paper, na http://www.europa.eu.int/comm/cdp/working-paper/ccoperation.pdf., str. 23. 500 Ibid. 501 Ziller, J.: “Flexibility in the Geographical Scope of EU Law: Diversity and Differentiation in the Application of Substantive Law on Member States’ Territories,” u de Búrca, G. and Scott, J., 2001, str. 113. Autor smatra da je «EC/EU konstitucija uvijek poznavala fleksibilnost, još od usvajanja samog Ugovora iz Rima: razlika u geografskim dometima različitih evropskih zajednica i pravni sistem Evropske Unije su zasnovani na diferencijaciji kao jednom opštom fenomenu u Evropskom pravu.»

272

7.3 Sui generis priroda Evropske Unije

U samoj suštini rasprave o Evropskoj konstituciji leži pitanje prirode EU/EC

a naročito njenih posebnosti kada se uporedi sa klasičnim konceptom države.502 EU

je jedan politički entitet koji ne potpada pod poznate kategorije vladavine.503

Fleksibilnost jeste izazov za pravo. Neil Walker postavlja tezu o metakonstitutivnoj

prirodi EU.504 U ovom radu je prihvaćena odrednica o konstituciji EU koja se ne

zasniva niti iscrpljuje na državi i njenim bazičnim izvorima suvereniteta kao što je

slučaj u tradicionalnom ustavnom pravu. U tom smislu, kada govorimo o

uklopljenosti fleksibilnosti u konsitutivnost Evropske Unije ne govorimo o

konstitutivnosti koja se zasniva na suverenitetu jedne države. Evropska Unija i jeste

sui generis tvorevina u smislu konstitucije i njen nastanak, kako kaže Walker, jeste

«vezan uz jedan višefaktorni istorijski zaokret od konstitutivne države kao

ekskluzivne ili primarne jedinice političkog autoriteta.»505

Fleksibilnost i diferencijacija u primjenjenom pravu nisu atributi federalne niti

unitarne države. Međutim, u slučaju EU, fleksibilnost podcrtava posebnu prirodu

ove tvorevine koja je razlikuje od bilo kojeg oblika države: ne postoji teritorija

EU/EC! U smislu klasičnih definicija u međunarodnom i ustavnom pravu, državu

čine tri nedjeljiva elementa: teritorija, stanovništvo i struktura institucija. Niti EU

niti Zajednice koje je čine se ne mogu smatrati da posjeduju teritoriju kao što to

502 EU se često opisuje kao «manje od ferederacije ali više nego jedan režim». Vidi npr. Wallace, W.: “Less than a Federation, More than a Regime: The Community as a Political System,” u Wallace, H., Wallace, W. and Webb, C. (eds.), 1983, str. 403. 503 Sbragia, A.: “The European Community: A Balancing Act,” Publius, 23, Summer, 1993, str. 24. Vidi i Misita, N., 2002, str. 126-127. 504 Vidi Walker, N. : “Flexibility within a Metaconstitutional Frame: Reflections on the Future of Legal Authority in Europe, “ u de Búrca, G. and Scott, J.,, 2001, str. 9-31. Walker nas uvodi u ova razmatranja pojašnjavajući da prefiks meta u ovom slučaju koristi u istom značenju kakav ovaj prefiks ima u odnosu na fiziku, metafizika. On smatra da su pravila metakonstitucionalizma pravila o konstitucionalnim pravilima; predmet je isti kao kod konstitucionalizma ali se postavlja u okviru posebnih uslova jednog višeg i dubljeg konstitutivnog autoriteta koji konstituiše pravila. 505 Walker, N., 2001, str. 21.

273

pitanje vezano za teritorijalno važenje evropskog prava jasno pokazuje. Za razliku

od solucija koje su primjenili Ugovori iz Pariza i Rima, Ugovor iz Maastrichta ne

određuje teritoriju svoje primjene. Sasvim je jasno da stubovi uspostavljeni ovim

Sporazumom ne tretiraju identičnu teritoriju.

U osnovi originalnog pokreta za uspostavljanje Evropskih Zajednica je bila težnja

da se investiraju resursi i kapaciteti nekih evropskih država da bi se stvorio

supranacionalni nivo sa prvenstvenom nadležnošću da omogući uspostavljanje

zajedničkog tržišta između ovih država.

Već je Ugovor iz Maastrichta prekršio osnovno pravilo upravljanja u

tradicionalnom sistemu Evropske zajednice, a to je očuvanje principa prava i

obaveza koje važe za sve države članice. Sa cijelim naslovom koji je posvećen

omogućavajućim klauzulama za bližu saradnju između onih država članica koje to

žele i mogu da unaprijede međusobnu saradnju, Ugovor iz Amsterdama je izuzetak

pretvorio u konstitutivno pravilo.

Pored mehanizma ad hoc fleksibilnosti uspostavljene Maastrichtom u oblasti EMU i

socijalnoj politici kao i Irski Protokol i Danski Protokol, postojala je već dugo

uspostavljena praksa u Zajednici koja je dopuštala određene vrste fleksibilnosti

između država članica čak i u najzaštićenijim oblastima Zajednice kao što je acquis

zajedničkog tržišta i ovakve formulacije su prihvaćene već u SEA.506 Međutim, ovi

primjeri fleksibilnosti nisu tako značajni u konstitutivnom smislu kao primjeri

fleksibilnosti koji su uspostavljeni narednim osnivačkim ugovorima. Nakon

Ugovora iz Amsterdama, sve države članice su, po definiciji, prihvatile sve principe

ciljeve Ugovora. Znači, fleksibilnost se uspostavlja unutar «konstitutivnog

zagrljaja»507 Ugovora odnosno, fleksibilnost se od tada više ne pozicionira u

506Vidi de Burca, G., 2001, str. 139. On smatra da je u ovom slučaju riječ o nekoj vrsti ex post facto konstitutivne kodifikacije jedne prakse sekundarne legislative o diferencijaciji u sferi unutranjeg tržišta. 507 de Burca, G., 2001, str. 144.

274

vakumu IGC kada članice, makar u teoriji, slobodno postavljaju svoje pravne

zahtjeve i principe i slobodne su da pregovaraju kao suvereni gospodari

međunarodnog poretka. Dalje, ne postoji posebno postavljen zahtjev za države koje

ne učestvuju u bližoj saradnji da obrazlože svoje ne učestvovanje. Za razliku od ove

situacije, u najvećem broju instanci sekundarne legislative upravo je razlog

neprihvatanja bitan element legaliteta mjera i koji zato mora biti obrazložen.

U pravnom smislu, konceptu fleksibilnosti možemo pripisati dva osnovna značenja.

Prvi, u jednom širem smislu, se tiče onih situacija kada države članice nisu bile

subjekt jednog uniformnog pravnog režima, čak i kada su to bila pitanja koja

potpadaju u polje primjene osnivačkih ugovora. Posmatrajući na ovakav način,

fleksibilnost je naslijeđena u integrativnom procesu; ona je u saglasnosti sa opštim

principima EC/EU koji dozovoljavaju državama članicama da nastave vršiti svoje

nadležnosti čak i nakon EC/EU intervencije, uz uslov da su njihove aktivnosti u

skladu sa njihovim obavezama ustanovljenim osnivačkim ugovorima. U jednom

užem značenju, fleksibilnost se odnosi na one instance EU primarnog ili

sekundarnog prava koje, stvarno ili potencijalno, dozvoljavaju državama članicama

da ne budu subjekti istoga pravnog režima odnosno, situacija kada je neka članica,

stvarno ili potencijalno, isključena iz prava i obaveza koje su nametnute za ostale

države članice.

Za razliku od derogacija za države članice koje ne ispunjavaju postavljene uslove za

uvođenje jedinstvene valute, pravo za Dansku i Veliku Britaniju da budu izuzete,

(opt-out), je ustanovljeno bez obzira da li ili ne ispunjavaju postavljene uslove.

Ovakvo izostavljanje je zasnovano isključivo na političkoj nesaglasnosti ove dvije

države da učestvuju u onome u čemu učestvuju sve ostale članice. Saglasno

principu nediskriminacije, ovakvo pravo nužno treba biti priznato primarnim

275

pravom Unije. Davanje ovakvog á la carte statusa u primarnom pravu je sredstvo

kojim se obezbjedila ratifikacija Ugovora iz Maastrichta.508

Iako bliža saradnja ima cilj da obezbjedi više fleksibilnosti unutar Unije, postavljeni

uslovi su ipak dovoljna brana za zaštitu osnovnih principa na kojima je Unija

utemeljena.509

Analogija sa Westphalian-skom državom510 implicira da EU treba postati

institucionalni poredak u kojem ne postoje različitosti među dijelovima takvog

poretka i koji pokriva sve aktivnosti koje se tradicionalno vežu za nacionalnu

državu uključivši osiguranje bezbjednosti i socijalne sigurnosti. Pravo Unije treba

biti jednako u svojoj primjeni čak i kada postoji privremena diferencijacija u

pravima i obavezama članica, na ovaj način obezbjećujući jasnu centripetalnu511

dinamiku fleksibilnosti. Integracija se treba provoditi kroz konstitucionalizaciju tj.

da međuvladini sporazumi i aranžmani između suverenih evropskih država trebaju

postati jedan set pravila koji obavezuje sve države, garantirajući vladavinu prava i

stvarajući za građane EU prava koja su ostvariva pred nacionalnim sudovima.

Nasuprot ovakvom stanovištu, većina pravnika shvata konstitucionalni proces kao

508 Vidi Snyder, F.: “EMU – Metaphor for European Union Institutions, Rules and Types of Regulation,” u R. Dehousse (ed), Europe After Maastricht. An Ever Closer Union? (Munich: Law Books in Europe, 1994), str. 63 – 99. Autor smatra da je EMU je neka vrsta metafore za EU i gradnju njene ustavnosti. Slično je stanovište i Tuytschaever koji smatra da je EMU paradigma za razvoj konstitucije EU u cijelini. Vidi Tuytschaever, F.: “EMU and the Catch-22 of EU Constitution-making,” u de Búrca, G. and Scott, J., 2001, str. 176. 509 Vidi Weaterhill, S.: “Finidng Space for Closer Cooperation in the Field of Culture,” u de Búrca, G. and Scott, J., 2001, str. 255. »...iako bliža saradnja obećava više fleksibilnosti unutar Unije nego model koncentričnih krugova, to nije á la carte, slobodan-pristup-za-sve. Uslovi koji moraju biti ispunjeni prije nego se provede bliža saradnja su pažljivo postavljeni u Ugovoru, sugerišući jedan temelj konstitutivne ortodoksije koja je zaštitna u odnosu na unijsku bazičnu misiju i postignuća.» 510 Vidi Schmitter, P.: “Imagining the Future of the Euro-Polity” u G. Marks, F. Scharpf, P. Schmitter and W. Streeck: “Governance in the European Union”, London, Sage Publications, 1996, str. 121 – 150. 511 Koncept centripetalnog efekta u kontekstu fleksibilne integracije je bio predmetom analiza mnogih autora. Ovdje upućujemo na Milner, F. and Kölliker, A.:”How to Make Use of Closer Cooperation? The Amsterdam Clauses and the Dynamic of European Integration,” na http://www.europa.en.int/comm/cdp/working-paper/cooperation.pdf

276

pravolinijski, koji uz male devijacije, treba da dovede do monocentričnog i

vertikalno integrisanog političkog sistema.512

Evropski integracijski model omogućuje prevladavanje nekih unutarnjih opozicija u

nacionalnim državama. Riječima Moravcsik i Nicolaïdes: «EU obezbjeđuju

strukturu koja komplementira, koordinira, čak u ograničenom obimu zamjenjuje

politike nacionalnih država, koriguje njihove vidljive slabosti; ipak EU nije niti će

ikada zamjeniti nacionalnu državu.»513 Iz ovih razloga, izgledno je da su veto ili

neučestvovanje opcije koje uvijek trebaju postojati. EU je neka vrsta visoko

razvijene organizacije specijalnih namjena, a čiji je primarni zadatak da postiže

ciljeve za koje se očekuje da će dati bolje efekte ako se realizuju na evropskom

nivou nego na nivou nacionalne države. Uvođenje bliže saradnje označava jasno

napuštanje Westphalianskog modela državnosti a čiji standardi traže univerzalno

učešće država članica, uniformnu primjenu procedura.

Fleksibilnost se može posmatrati i sa aspekta njenog centripetalnog efekta na

integraciju, kao međufaza u smislu pripreme terena za daljnje integracije za sve

članice a na račun privremenog gubitka uniformnosti.514 Na ovaj način, ona jeste

nov, emanentno komunitarni pristup postepenog stvaranja «sve bliže Unije».515

Izazov je u tome da se «održava dinamizam Zajednice kroz unaprjeđenja koja su

512 Vidi Shaw, J.: “European Legal Studies in Crisis? Towards a New Dynamic,” EUI Working Paper RSC No. 95/23, 1995, str. 2 i 6 i Weiler, J.H.H:”The Reformation of European Constitunationalism,” Journal of Common Market Studies 35 (1), March 1997, str. 97-131, na str.110. 513 Vidi Moravcsik, A. and Kalypso N.: ‘Keynote Article: Federal Ideals and Constitutional Realities in the Treaty of Amsterdam’, Journal of Common Market Studies, 36, Annual Review, “1998, str. 13-38, na str. 32. 514 Kölliker, A.: “Bringing Together or Driving Apart the Union? Towards a Theory of Differentiated Integration”, Preprints aus der Max-Planck-Projectgruppe Recht der Gemeinschaftsgűter, Bonn, May 2001, http://www.mpp-rdg.mpg.de/pdf_dat/001_5.pdf 515 Dehousse, R. (ed) za Firentinski Klub: “Europe: The Impossible Status Quo”, London, Macmillan, 1997, str. 14. Autor smatra da je bliža saradnja ostvarivanje mehanizma Zajednice kroz prednosti u kojima su države članice spremne poduzimati aktivnosti a bez preuzimanja rizika podjela koje bi kasnije bilo teško prevazići.»

277

neke države članice spremne napraviti, a bez preuzimanja rizika podjele koju bi

kasnije bilo teško prevladati.»516 Sasvim je jasno da ne-državna priroda EU iziskuje

drugačiji pristup pitanjima ustavnosti a ne prosto preslikavanje ustavnosti kako se

primjenjuje na nacionalnu državu.517

Jednostavno je konstatovati da je u slučaju EU riječ o ne-državnoj tvorevini,

nedovršenoj građevini u konstitutivnom smislu ili tvorevini sui generis ali je sasvim

drugo pitanje kakve prijedloge treba činiti koji bi pratili ovakav proces.

Postnacionalizam nije jednosmjeran proces na putu stvaranja integrisane Evrope u

jednom konvencionalnom smislu, koji se često naziva integracija kroz zakon.

Pravna dimenzija postnacionalizma, a naročito problem razvoja pluralnih značenja

pravnih sistema, predstavlja ključni element ponovnog tumačenja

konstitucionalizma koji prevazilazi jednostvano unitarno značenje konstitucije,

uvažavajući da nacionalna konstitucija ne može automatski imati privilegiju nad

ostalim mogućim modelima.518

Konstitucionalizam i fleksibilnost, kako je već rečeno iako ne sasvim oprečni

procesi, nisu niti vrlo bliski procesi. Opšte prihvaćeno poimanje prava je

uspostavljanje procedura i pravila koje učesnici u vlasti moraju poštovati. Ovo

shvatanje se pojavljuje kao antipod fleksibilnosti.

Institucionalizacija fleksibilne integracije je dio trenda koji rezultuje kompleksnim,

višeslojnim sistemom kolektivnog donošenja odluka a koji je dizajniran da omogući

516 Ibid. 517 Shaw, J., 2001, str. 345. Autor smatra da je «...nepostojanje jedne čvrste empirijske osnove Evropskog ustava, funkcionalno ili ideološki ekvivalentnog američkom ustavu na kojem bi analitičari mogli graditi, zajedno sa nesigurnim odnosima između EU i značenja državnosti sa kojim je ustavnost istorijski u čvrstoj povezanosti, zajedno dosprinose jednom prilično skliskom diskursu u odnosu na EU konstitucionalizam.» 518 Vidi Shaw, J., 2001, str.337 – 358. Autor poziva na jedan novi pristup, a za koji nalazi primjer koji se razvija u Canadi i tamošnjim konstitucionalnim raspravama neposredno uzrokovanim zahtjevima Quebecka za osamostaljenjem. U tom smislu, argumentacija ide u korist jednog dijaloškog procesa koji je otvoren i u kome se pozicije učesnika prilagođavaju toku procesa za razliku od ugovornog shvatanja konstitucionalizma koji podrazumjeva prethodno utvrđeni rezultat koji treba biti postignut.

278

iznalaženje rješenja za zajedničke probleme na svim nivoima upravljanja. Tačno je

da bliža saradnja jeste mehanizam koji može narušiti metod Zajednice, a koji se do

nedavno zasnivao na principu da svi idu zajedno.519 Da li na ovakav način

Zajednica više liči na slobodnu trgovinsku zonu nego na političku uniju? Slične

bojazni su iskazivane i kada su se prvi put primjenili «opt-ins i opt-outs». Ipak, na

koncu su ovi mehanizmi «kao lokomotive povukle čitavu kompoziciju u željenom

pravcu»520 U svakom slučaju bliža saradnja se može posmatrati i kao jedan uračunat

i razuman rizik koji je prihvatljiviji nego korak nazad u procesu stvaranja Unije.

Istovremeno, bliža saradnja se može smatrati i materijalizacijom ustavnog principa

tolerancije,521 a koja je neophodna u iznalaženju zajedničkih imenitelja za države

Unije koje jesu suverene države sa svojim osobenostima u političkoj, kulturnoj i

svakoj drugoj tradiciji.

519 Vidi Yataganos, X. A.: “The Treaty of Nice: The Sharing of Power and the Institutional Balance in the European Union – A Continental Perspective”, European Law Journal, Vol. 7, No. 3, September 2001, str. 242-291, na str. 281. Autor zaključuje da je «...stara argumentacija o širenju nasuprot produbljavanja zaključena tako da je širenje dobilo prioritet a, problematika oko savršene kohezije je ostavljena po strani – bar za sada.» 520 Ibid. 521 Weiler, J.H.H.: “Federalism and Constitutionalism: Europe’s Sonderweg”, Harward Law School. The Jean Monnet Chair Papers, 2000 na www.jeanmonnetprogram.org

279

280

8. BIBLIOGRAFIJA

1. de Búrca, Gráinne and Scott, Joanne, “Constitutional Change in the EU: From Uniformity to

Flexibility”, Introduction Hart Publishing, 2001,

2. de Burca, Grainne: “Differentiation within the Core: The Case of the Common Market,” u de

Búrca, Gráinne and Scott, Joanne: “Constitutional Change in the EU: From Uniformity to

Flexibility, “ Hart Publishing, 2001

3. de Witte, Bruno: “Old-fashioned Flexibility: International Agreements between Member

States of the European Union,” u de Búrca, Gráinne and Scott, Joanne: “Constitutional

Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, “ Hart Publishing, 2001

4. Dent, Christopher: «The European Economy, the Global Context», Routledge 1999

5. Deubner, Christian: “A comparasion of national views”, u Missiroli, Antonio (ed.):

“Flexibility and enhanced cooperation in European security matters: assets or liabilities?”,

The Institute for Security Studies, WEU Occasional Paper No. 6, 1999a

6. Deubner, Christian: “Harnessing Differentiation in the EU – Flexibility After Amsterdam”, a Report on Hearings with Parliamentarians and Government Officials in Seven European Capitals, Working paper 2000,

7. Diedrichs, Udo and Jopp, Mathias: “Flexible Modes of Governance: Making CFSP and ESDP Work”, (2003) XXXVIII The International Spectator,

8. Edwards, G. and Philippart, E: “Flexibility and the Treaty of Amsterdam: Europe’s New Byzantium”, CELS Occasional Paper, No. 3., 1997

9. Ehlermann, C. D.: “How Flexible is Community Law? An unusual approach to the concept of two-speeds”, 82 Michigan Law Review, 1984,

10. Ehlermann, C.D.: “Increased Differentiation or Stronger Uniformity”, European University Institute, Florance, Robert Schuman CentreEUI Working Paper No. 95/21, 1995

11. Ehlermann, C. D.: “Differentiation, Flexibility, Closer Co-operation: The New Provisions of the Amsterdam Treaty”, European Law Journal, Vol. 4. No. 3, September 1998,str.246-270.

12. Gallowey: “The Treaty of Nice and Beyond”, Sheffield Academic Press, 2001,

13. Guggenbűhl: “A Contemplative View on the First pillar of the New European Union” u The New Treaty on European Union: A First Assessment, EIPASCOPE No. 1997/2,

14. Hargreaves: ”Social Europe after Maastricht: is the United Kingdom really opted out?”, 1997,

19 Journal of Social Welfare and Family Law 1

15. Howorth, Jolyon: ”The European Draft Constitutional Treaty and the Future of the European

Defence Initiative: A Question of Flexibility,” European Foreign Affairs Review 9, 2004, str.

483 – 508.

16. Jaeger, Thomas: “Enhanced Cooperation in the Treaty of Nice and Flexibility in the Common Foreign and Security Policy”, European Foreign Affairs Review 7: 297 – 316, 2002.

281

17. Kegan, Robert: “Power and Weakness”, Policy Review, June/July 2002.

18. Kortenberg, Helmut: “Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam,” Vol 35, 1998, CMLRev. 833,

19. Louis, Jean-Victor.: “The Community Legal Order”, The European Perspectives Series, Brussels, 1995, str. 87.

20. Milner, Francesco and Kölliker, Alkuin: “How to Make Use of Closer Cooperation? The Amsterdam Clauses and the Dynamic of European Integration”, European Commission, Forward Studies Unit, Working Paper, na http://www.europa.eu.int/comm/cdp/working-paper/ccoperation.pdf.

21. Missiroli, Antonio: “CFSP, Defence and Flexibility”, February 2000, http://aei.pitt.edu/archive/00000495/02/chai38e.pdf

22. Misita Nevenko: “Osnovi prava Evropske Unije”, Magistrat, Sarajevo 2002

23. Moravcsik, Andrew and Kalypso Nicolaides: “Keynote Article: Federal Ideals and Constitutional Realities in the Treaty of Amsterdam’, Journal of Common Market Studies, 36, Annual Review, “1998, str. 13-38.

24. Neuhold, Hanspeter, “Institutional Flexibility in a Wider Context”, at http://www.iss-eu.org/occasion/occ06.html#6

25. N Burrows and J. Mair, European Social Law (Chichester: Wiley, 1996),

26. Philippart, E. and Edwards, G.: “The Provisions on Closer Cooperation in the Treaty of Amsterdam – Politics of a New Form of Flexibility in the European Union”, Journal of Common Market Studies, (1999),

27. Philippart Eric and Sie Dhian Ho, Monica: “Flexibility and Models of Governance for the EU,” u Búrca, Gráinne and Scott, Joanne: “Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, “ Hart Publishing, 2001

28. Phillippart, Eric: “Optimising the Mechanism for Enhanced Cooperation within the EU: Recommendations for the Constitutional Treaty”, 2003, CEPS Policy Brief No. 33, http://aei.pitt.edu/archive/00001978/01/PB33.PDF, 04.02.2005 god.

29. Pinder, John: “Evropska Unija”, TKD Šahinpašić, Sarajevo, april/travnja 2003,

30. Pond Elizabeth: “Rebirth of Europe”, Rev. ed. The Brooking Institution, 1999,

31. R. Dehousse (ed.) for the Club of Florence: “Europe: The Impossible Status Quo,” London, Macmillan, 1997,

32. Sbragia, A.: “The European Community: A Balancing Act,” Publius, 23, Summer, 1993,

33. Schmitter, Philippe: “Imagining the Future of the Euro-Polity” u G. Marks, F. Scharpf, P. Schmitter and W. Streeck: “Governance in the European Union”, London, Sage Publications, 1996, str. 121–150.

34. Shaw, Joe: “European Legal Studies in Crisis? Towards a New Dynamic,” EUI Working Paper RSC No. 95/23, 1995,

35. Shaw, Jo, “The Treaty of Amsterdam: “Challenges of Flexibility and Legitimacy”, European Law Journal. Vol. 4, No. 1, March 1998, str. 63-86.

36. Shaw, Jo: “Relating Constitutionalism and Flexibility in the European Union,”, u Búrca,

Gráinne and Scott, Joanne: “Constitutional Change in the EU: From Uniformity to

Flexibility, “ Hart Publishing, 2001

282

37. Shaw, Jo: “Flexibility in a “Reorganized” and “Simplified” Treaty”, u B. de Witte (ed): “Ten

Reflections on a Constitutional treaty for Europe,” Robert Schuman Centre for Advanced

Studies, European University Institute, 2003, http://www.iue.it/RSCAS/e-texts/200304-

10RefConsTreaty.pdf

38. Snyder, Francis: “EMU – Metaphor for European Union Institutions, Rules and Types of Regulation,” u R. Dehousse (ed), Europe After Maastricht. An Ever Closer Union? (Munich: Law Books in Europe, 1994),

39. Stubb, Alexander: “A Categorisation of Differentiated Integration”, Journal of Common Market Studies, 34, (1996)

40. Stubb, Alexander: “Negotiating Flexibility in the European Union, Amsterdam, Nice and Beyond, Palgrave, 2002.

41. Tuytschaever, Filip, u Búrca, Gráinne and Scott, Joanne: “Constitutional

Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, “ Hart Publishing, 2001.

42. Usher, John: ”Flexibility and Enhanced Cooperation,” u Henkels, Ton/Blokker, Niels/Brus, Marcel (eds): “The European Union after Amsterdam: A Legal Analysis”, Kluwer Law International, (1998),

43. Vujaklija Milan: “Leksikon stranih reči i izraza,” Prosveta Beograd 1966

44. Yataganos, Xenophon A.: The Treaty of Nice: The Sharing of Power and the Institutional Balance in the European Union – A Continental Perspective, European Law Journal, Vol. 7, No. 3, September 2001, str. 242-291,

45. Walker, Neil: “Flexibility within a Metaconstitutional Frame: Reflections on the Future of Legal Authority in Europe, “ u de Búrca, Gráinne and Scott, Joanne “Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, “ Hart Publishing, 2001.

46. W. Wallace: “Less than a Federation, More than a Regime: The Community as a Political System,” u Wallace, H., Wallace, W. and Webb, C. (eds.), 1983,

47. Wallace, H. (with Ridley, A.): “Europe: The Challenge of Diversity”, Chatham House Paper No. 29., Royal Institute of International Affairs, 1985.

48. Weaterhill, Stephen: ”Beyond Pre-emption? Shared Competence and Constitutional Change in the European Community,” u D. O’Keeffe and P. Twomey (eds), Legal Issues of the Maastrich Treaty, 1994 Chancery/Wiley

49. Weaterhill, Stephen: “Finidng Space for Closer Cooperation in the Field of Culture,” u Búrca, Gráinne and Scott, Joanne: “Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, “ Hart Publishing, 2001

50. Weiler, J.H.H.:”The Reformation of European Constitutionalism,” Journal of Common Market Studies 35 (1), 97 – 31, March 1997.

51. Weiler, J.H.H.: “Federalism and Constitutionalism: Europe’s Sonderweg”, Harward Law School. The Jean Monnet Chair Papers, 2000, www.jeanmonnetprogram.org

52. Zgodić, Esad: Evropocentrizam ili konvergencija-Paradigma Bosne, Socijaldemokrat br. 1, Sarajevo 2000, str. 129-139.

53. Ziller, Jacques: “Flexibility in the Geographical Scope of EU Law: Diversity and Differentiation in the Application of Substantive Law on Member States’ Territories,” u de

283

Búrca, Gráinne and Scott, Joanne: “Constitutional Change in the EU: From Uniformity to Flexibility, “ Hart Publishing, 2001.

OSTALI IZVORI

54. Commission Opinion: ”Reinforcing political union and preparing for enlargement,” Intergovernmental Conference 1996, February 1996

55. EUROPA, The EU at a glance – European Treaties na http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties.html

56. EU Law Definitions http://europa.eu.int/eur-lex/en/about/pap/process_and_players2.html

57. Knowlton Brian: «From the US, a bleak EU outlook», International Herald Tribune, June 14, 2005

58. “The Europe that died”, The Economist, 4 jun 2005, str. 11-12,

59. “The European Union Constitution – Dead, but not yet buried”, The Economist, 4 jun 2005, str. 27-28.

60. The Netherlands and the Europe, The Intergovernmental Conference 1996, Ministry of Foreign Affairs, “Enlargement of the European Union. Possibilities and Problems,”