SLOBOMIR P UNIVERZITET

PRAVNI FAKULTET

DOBOJ

DIPLOMSKI RAD IZ INSTITUCIJA EVROPSKE UNIJE

TEMA: USTAVNI ASPEKTI PRISTUPANJA EVROPSKOJ UNIJI-

UPOREDNA ANALIZA

KANDIDAT: Ivana Blagojevi 23/05

MENTOR: Prof.dr Rodoljub Etinski

Doboj,maj 2011.

2

SADRAJ

UVOD 3

I NASTANAK I RAZVOJ EVROPSKE UNIJE 4

1.1.Osnivaki ugovori 4

1.1.1.Osnovni ugovori 4

1.1.2.Ugovori o pristupanju 6 II PROIRENJE EVROPSKE UNIJE 7 2.1.Zahtjev za lanstvo u Evropskoj uniji 7 2.2.Pregovori o pristupanju 8 2.3.Pretpristupna strategija 9 2.4.Ratifikacija ugovora o pristupanju 10 2.5.Status drave lanice 10

III PRAVNI SISTEM EVROPSKE UNIJE 10

3.1.Novi pravni poredak 10

3.1.1.Izvori prava Evropske unije 11 3.1.2.Nadlenosti Evropske unije 12 3.2.Odnos prava Evropske unije i prava zemalja lanica 13 IV USTAVNI ASPEKTI PRISTUPANJA EVROPSKOJ UNIJI 14

4.1.Opta razmatranja 14 4.2.Irska 15

4.3. Austrija 18 4.4.Grka 20

4.5.panija 23 4.6.Velika Britanija 27

3

4.7.Danska 29

V PROTOKOL O UEU NACIONALNIH PARLAMENATA U ZAKONODAVSTVU EVROPSKE UNIJE 34

VI PROTOKOL O PRIMJENI NAELA SUPSIDIJARNOSTI I PROPORCIONALNOSTI 35

ZAKLJUAK 36

LITERATURA 38

4

UVOD

Tema ovog diplomskog rada je Ustavni aspekti pristupanja Evropskoj uniji-uporedna analiza.

U svrhu boljeg razumijevanja ove teme,kao i njenog znaaja,u prvom dijelu ovog rada je pisano o samom nastanku evropskih integracija,iji zaeci seu daleko u prolost,ali se uobliavaju posle Drugog svjetskog rata;stoga je objanjeno kako je tekao razvoj Evropskih Zajednica i Evropske unije,kroz navoenje osnivakih ugovora,kao i ugovora o pristupanju i njihovih osnovnih karakteristika.Navedeno je pristupanje drava Zajednicama,poev od Velike Britanije,Irske,Danske pa do Bugarske i Rumunije. U drugom dijelu rada je opisan proces pristupanja Evropskoj uniji,onako kako je predvien Lisabonskim ugovorom.Ukratko je objanjen proces od momenta kada drava podnese predlog za prijem u lanstvo u EU,preko pregovora o pristupanju,zatim,navedeni su uslovi koje drava mora da ispuni da bi ula u EU,ukratko je objanjena pretpristupna strategija,kao i ratifikacija ugovora o pristupanju i sticanje statusa punopravne drave lanice. U sledeem segmentu rada pisano je o pravnom sistemu Evropske unije,njegovim osnovnim karakteristikama i izvorima prava,koji se dijele na primarne i sekundarne.Takoe su navedene nadlenosti Evropske unije,koje se dijele na iskljuivu,konkurentnu i komplementarnu.U ovom dijelu je pisano i o odnosu prava EU i unutranjih pravnih sistema zemalja lanica,to je od posebne vanosti za temu ovog diplomskog rada,te je navedeno da su osnovni koncepti za rjeavanje ovog pitanja nastali kroz sudsku praksu,kao i da drave u svrhu prijema u lanstvo ili implementacije prava EU mijenjaju svoje propise,ak i one ustavnog karaktera.

etvrti dio ovog rada sadri opta razmatranja na temu ustavnih aspekata pristupanja Evropskoj uniji.Iz prakse drava se zakljuuje da postoji pet modela koje su drave usvajale tokom mijenjanja svojih ustava u svrhu prijema u EU i implemntacije prava Unije.Neke drave su koristile sopstvene ustavne odredbe pri ratifikaciji meunarodnih ugovora,bez obzira na posebnu prirodu Evropske unije,neke su mijenjale svoje ustave uporedo sa pristupanjem EU,neke su usvojile model ogranienja suvereniteta,neke model transfera ovlaenja,a neke su,pak,drave usvojile model zajednikog vrenja ovlaenja.Svaki od ovih modela,njegove karakteristike i postupci,objanjeni su na primjerima Irske,Austrije,Grke,panije,Velike Britanije i Danske,uz ukratko navoenjo svih ostalih drava lanica i modela koje su one usvojile. U petom i estom dijelu je pisano o Protokolu o ueu nacionalnih parlamenata u zakonodavstvu Evropske unije i Protokolu o primjeni naela supsidijarnosti i

5

proporcionalnosti,koji ine anekse Lisabonskog ugovora,a tiu se uticaja Evropske unije na funkcionisanje nacionalnih parlamenata,ime svakako zadiru u ustavna pitanja.

I NASTANAK I RAZVOJ EVROPSKE UNIJE

Evropska unija (u daljem tekstu EU) je zajednica 27 drava,zasnovana na istim vrijednostima i ciljevima,kao to su:potovanje ljudskog dostojanstva, slobode,demokratije,jednakosti,pravne drave,potovanje prava ovjeka,ukljuujui i lica koja pripadaju nacionalnim manjinama .Ove vrijednosti su zajednike dravama lanicama u drutvu koje karakteriu pluralizam,nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i jednakost izmeu mukaraca i ena.1 Ujedinjeni u razliitosti moto je dananje Evropske unije ,iji zaeci se naziru jo od propasti Rimskog carstva ,ali sve do polovine XX-og vijeka predstavljaju ideal humanista i pacifista.Posle Drugog svjetskog rata ideja evropskih integracija je iskristalizovana i uobliena.2Razvijale su se procesima produbljivanja integracija,jaanjem nadnacionalnih i federalistikih elemenata i obuhvatanjem novih sadraja,kao i pristupanjem novih drava lanica.Taj razvoj je bio dinamian,ali postepen,i suoen s mnogim problemima ije rjeenje je nalaeno u kompromisima.3

1.1.Osnivaki ugovori

Evropske zajednice i Evropska unija su osnovane meunarodnim ugovorima,koji predstavljaju osnivake akte i zato se nazivaju osnivakim ugovorima.Oni ine ustavnu osnovu Unije,i na njima se zasnivaju sve njene odluke,postupci,naela,kao i pravni i institucionalni temelji. Osnivaki ugovori u uem smislu su:ugovor kojim je osnovana Evropska zajednica za ugalj i elik,ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice i Evropske zajednice za atomsku energiju,kao i ugovor kojim je osnovana Evropska unija.Osnivakim ugovorima se smatraju i ugovori kojima su mijenjani i dopunjavani gore navedeni ugovori,kao i ugovori o pristupanju zajednicama,odnosno Uniji.4 1 Ugovor o Evropskoj uniji,Slubeni list EU,C83,30.03.2010.,lan 2.

2 www.parlament.ba ,Evropska unija(historija,proirenje,institucije,pravni akti i najvanije funkcije u

EU),str.3.,stranica posjeena 09.marta 2011. 3 R.Etinski,S.aji,M.Stanivukovi i dr.,Osnovi prava Evropske Unije,Novi Sad,2010.,str.9.

4 Ibid.,str.20.

6

1.1.1.Osnovni ugovori

9.maja 1950.godine,Robert uman,ministar spoljnih poslova Francuske je predloio osnivanje Evropske zajednice za ugalj i elik (EZU).Dan kada je predlog podnijet se slavi kao dan Evrope.5 U Parizu,18.aprila 1951.godine Belgija,Holandija,Italija, Luksemburg,Francuska i Zapadna Njemaka potpisuju ugovor kojim se osniva Evropska zajednica za ugalj i elik(poznat i kao Pariki ugovor,stupio na snagu 25.juna 1952.),ime je zvanino poela integracija Evrope.Ovim ugovorom su uspostavljene etiri institucije:dvije sa ovlatenjima odluivanja-Visoka vlast i Savjet,i dvije sa ovlatenjima nadzora-Parlementarna skuptina i Sud.6

est godina kasnije,25.marta 1957.godine iste drave potpisuju Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (EEZ) i Ugovor o osnivanju Evropske Zajednice za atomsku energiju(EVROATOM),koji su stupili na snagu 01.januara 1958.Ovi ugovori,poznati i kao Rimski ugovori,oznaili su uspostavljanje zajednikog trita u zemljama potpisnicama ugovora,i slobode kretanja ljudi,roba,usluga i kapitala.Takoe su osnovane i glavne institucije EEZ:Evropski parlament,Savjet ministara, Evropska komisija,Evropski sud.Takoe su osnovani Socijalni fond i Investiciona banka.7 Ugovorom o spajanju institucija,koji je potpisan 08.aprila.1965. a stupio na snagu 01.jula 1967.godine institucionalno su objedinjene ove tri zajednice:umjesto tri posebne,ustanovljena je jedinstvena Komisija i Savjet ministara.8 Cilj Jedinstvenog evropskog akta,potpisanog 28.februara 1986.godine(stupio na snagu 01.jula 1987.) bilo je ureenje saradnje drava u oblasti spoljne politike i mijenjanje postojeih osnivakih ugovora.Ovim ugovorom je ozvanieno postojanje nove institucije zajednica-Evropskog savjeta(koji se bavi spoljnom politikom i osnovnim pitanjima integracija,a ine ga efovi drava i vlada), uveden je princip odluivanja kvalifikovanom veinom,kao i postupak saradnje Parlamenta i Savjeta u donoenju legislativnih akata.9

Ugovor o Evropskoj uniji,poznat i kao Mastrihtski ugovor je potpisan 07.februara 1992. a stupio na snagu 01.novembra 1993.,donosi promjene nekih odredaba Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice,i ime ove zajednice se mijenja u Evropska zajednica.Ovim ugovorom je zvanino stvorena Evropska unija,koju ine tri zajednice i dvije politike i trojaka struktura: prvi,komunitarni stub ine tri ranije osnovane zajednice(EZU,EEZ i EVROATOM).Drugi stub ini zajednika spoljna i sigurnosna politika.Trei stub ini saradnja u oblasti krivinog pravosua i policije.10Ovim ugovorom se uvodi graanstvo EU,postupak saodluivanja Evropskog parlamenta,postavljen je pravni okvir za osnivanje monetarne unije i uvoenje zajednike valute(euro),takoe,povean je broj oblasti u kojima se glasa

5 R.Etinski i dr.,op.cit.,str.8.

6 Z.Radivojevi,V.Kneevi-Predi,Ni,2008.,str15.

7 Ibid.,str.19.

8 Ibid.

9 R.Etinski,op.cit.,str.10.

10 Ibid.

7

kvalifikovanom veinom u Savjetu ministara;uveden je princip supsidijarnosti kao ustavni princip;osnovani su Kohezioni odbor i Odbor regiona.

Amsterdamski ugovor je potpisan 02.oktobra 1997.(stupio na snagu 01.maja 1999.) s ciljem da se Unija priblii svojim graanima,povea nivo demokratije i uinkovitosti,i ojaa sposobnost djelovanja Unije na meunarodnom planu.11

Ugovorom iz Nice (potpisan 26.februara 2001.a stupio na snagu 01.februara 2003.godine) je izvrena priprema institucionalnog okvira za nova proirenja,tanije za prijem dvanaest novih drava.Ovaj ugovor sadri odredbe o blioj saradnji drava lanica,i uvodi izmjene u organima Unije,kao to su:Savjet(odmjeravanje glasova,irenje veinskog glasanja);poveava se broj lanova Parlamenta;mijenja se sastav,imenovanje i organizacija Komisije,itd.12 Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik je zakljuen s rokom vaenja od 50 godina,te je prestao da vai 2002.godine.13 Lisabonski ugovor (potpisan 13.decembra 2007.,a stupio na snagu 01.decembra 2009.godine) iji je slubeni naziv Ugovor kojim se mijenja i dopunjava Ugovor o Evropskoj uniji i Ugovor o osnivanju Evropske zajednice,na kojima se i zasniva i koji imaju istu pravnu snagu,14 je reformski ugovor donesen s ciljem demokratizacije Unije, poveanja efikasnosti institucija i sistema odluivanja, redefinisanja vanjske politike, pribliavanje Unije njenim graanima te njeno osposobljavanje da odgovori na izazove globalizacije. Ovim ugovorom uvodi se niz promjena: EU dobija pravni subjektivitet; naputa se struktura tri stuba; Evropsko vijee organizuje se kao institucija, a njen predsjedavajui je ujedno i predsjedavajui EU; u sistem glasanja u Savjetu EU uvodi se pravilo dvostruke veine;sistem glasanja kvalifikovanom veinom se iri na vei broj oblasti; proiruju se zakonodavne, nadzorne i budetske nadlenosti Evropskog parlamenta; poveava se ukljuenost zakonodavnih tijela drava lanica EU u sistem donoenja odluka; uvodi se Povelja o osnovnim pravima EU kao ugovorna obaveza za drave lanice; uvode se promjene i u podjeli nadlenosti, organizaciji sudske vlasti EU te izvora prava EU.Lisabonski ugovor je nastao na ruevinama evropskog ustava,koji nije ratifikovan,nakon to je odbaen na referendumima u Francuskoj i Holandiji 2005.godine.Naime,ugovor kojim se ustanovljava Ustav za Evropu(potpisan 29.oktobra 2004.godine) imao je za cilj da objedini sve dosadanje ugovore u jedan konsolidovani akt,da nova organizacija i jedinstven ustav zamijene postojeu institucionalnu strukturu i ugovore. Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora,osnovni ugovori Unije sada su Ugovor o Evropskoj uniji,Ugovor o funkcionisanju Evropske unije(bivi ugovor o EZ) i Povelja Evropsle unije o osnovnim pravima.

1.1.2.Ugovori o pristupanju

11

Z.Radivojevi i dr.,op.cit.,str.33. 12

Ibid.,str.42. 13

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.11. 14

Ugovor o Evropskoj uniji,lan 1.

8

Evropska unija se od prvobitne Zajednice est drava razvila do zajednice koja broji 27 drava lanica.Proirenje Evropske unije se vri zakljuivanjem ugovora o pristupanju,kojim se mijenjaju osnivaki ugovori u smislu sastava institucija i donoenja odluka u tim institucijama.Do sada je zakljueno est takvih ugovora. Prvim proirenjem 1973.godine Zajednica sa prvobitnih est lanica raste na devet potpisivanjem Ugovora o pristupanju Velike Britanije,Irske i Danske.Drugi krug proirenja-tzv. mediteransko proirenje: Grka pristupa Evropskoj zajednici(ugovor o pristupanju stupio na snagu 01.januara 1981.godine).Tree proirenje se desilo potpisivanjem Ugovora o pristupanju Portugala i panije(stupio na snagu 01.januara 1986.godine).Potpisivanjem Ugovora o pristupanju Austrije,Finske i vedske(stupio na snagu 01.januara 1995.godine) izvreno je i etvrto proirenje,koje se naziva i EFTA pridruenje(sve tri drave su lanice Evropskog udruenja slobodne trgovine-EFTA).Peto proirenje je izvreno potpisivanjem Ugovora o pristupanju Kipra,eke,Estonije,Maarske,Letonije,Litvanije,Malte,Poljske, Slovake i Slovenije(ugovor stupio na snagu 01.maja 2004.godine).U poslednjem proirenju lanice EU su postale Bugarska i Rumunija(ugovor stupio na snagu 01.januara 2007.godine).15

II PROIRENJE EVROPSKE UNIJE

Proirenje je jedan od najvanijih instrumenata Evropske unije. To je proces kojem se pristupa s panjom, a koji doprinosi da se zemlje koje su dio ovog procesa transformiu kada je rije o unaprijeenju mira, stabilnosti, blagostanja, demokratije, ljudskih prava i vladavine prava u Evropi.U skladu sa Lisabonskim ugovorom,svaka drava koja potuje naela slobode,demokratije,potovanja ljudskih prava i vladavine prava i posveena je njihovom unapreenju moe podnijeti zahtjev da postane lanica Unije.O zahtjevu za prijem e biti obavijeten Evropski parlament kao i nacionalni parlamenti.Drava podnosilac zahtjeva se obraa Savjetu,koji odluuje jednoglasno nakon konsultovanja sa Komisijom i nakon to dobije pristanak Parlamenta koji o ovom pitanju odluuje apsolutnom veinom.16 Pristupanje moe uslijediti samo ako drava aplikant ispuni sve kriterijume pristupanja,poznate kao Kriterijumi iz Kopenhagena (donijeti 1993.godine u Kopenhagenu od strane Savjeta),a to su:

politiki: stabilne institucije ,demokratski poredak ,potovanje ljudskih prava i prava pripadnika manjina;

ekonomski: trina privreda ,otvorene granice ,otvorena privreda ,sposobnost za konkurenciju ;

pravni: usvajanje cjelokupne pravne steevine EU(acquis communautaire),pravna drava,harmonizacija svih zakona sa zakonima EU;

administrativni: prilagoavanje odogovarajuih administrativnih struktura s ciljem osiguravanja uslova za postepenu i skladnu integraciju(tzv.Madridski kriterijum) .

2.1.Zahtjev za lanstvo u Evropskoj uniji

Zemlja koja eli pristupiti EU podnosi zahtjev za lanstvo Savjetu EU, koji e traiti od Evropske komisije da procijeni sposobnost zemlje podnosioca zahtjeva da ispuni uslove 15

R.Etinski,i dr.,op.cit.,str.9. 16

Ugovor o Evropskoj uniji,lan 49.

9

lanstva. Ako Komisija da pozitivno miljenje (avis) i ako se Savjet jednoglasno sloi sa tim, pregovori mogu formalno poeti izmeu drave kandidata i svih drava lanica.Zemlje kandidati moraju pokazati da e u potpunosti biti sposobne da budu lanice kroz podrku njihovih graana,te politiko, zakonsko i tehniko ispunjavanje zahtjevnih standarda i normi EU.Unija provodi opsenu proceduru odobrenja pristupanja kojom se osigurava da nove lanice pristupe Uniji samo onda kada su ispunile sve zahtjeve, i samo uz pristanak institucija EU i vlada drava lanica EU i zemlje koje se prijem tie. Zahtjevi su navedeni sa najveom preciznou, u skladu sa razvojem Unije, kako bi osigurali to je mogue bolje smjernice zemljama koje ele pristupiti,ali i da Unija moe nastaviti svoju dalju integraciju.

Zemlje koje ele pristupiti EU mogu ii naprijed iz jedne u drugu fazu procesa samo onda kada su ispunjeni svi uslovi iz prethodne faze. Na ovaj nain se podstiu reforme. Politika proirenja EU je takva da je ovaj proces pomno rukovoen,tako da obezbjeuje u isto vrijeme, korist kako za EU tako i za zemlju koja joj eli pristupiti.

2.2.Pregovori o pristupanju

Nakon to Evropski savjet jednoglasnom odlukom odredi mandat za pregovore, pregovori o pristupu mogu poeti izmeu kandidata i svih drava lanica. Svaka zemlja kandidat ima okvir za pregovore,ustanovljen od strane EU, i njim se utvruju opte smjernice za pregovore o pristupanju.Takoe,instrumentom Pristupno partnerstvo se utvruju reforme i prilagoavanja koja zemlja kandidat mora obaviti kako bi pristupila Evropskoj uniji. Oni su usmjereni na uslove i vremenske rokove u okviru kojih se mora usvojiti, realizovati i primjeniti acquis communautaire (pravna steevina EU). Acquis ne moe biti predmet pregovora. Za kandidate je najvanije da se saglase kako i kada e usvojiti i realizovati pravila i procedure EU,dok je za EU najvanije da dobije garancije o datumima i uinkovitosti usklaivanja kandidata sa relevantnim dijelovima acquis-a. Pregovori se bave i finansijskim aranmanima (kao to je doprinos nove lanice budetskim prihodima EU-a i oekivanog obima transfera toj lanici u okviru ukupnih trokova budeta EU-a) kao i moguim prelaznim aranmanima, koje mogu zahtijevati bilo drave lanice, bilo drava kandidat. U svrhu pregovora o pristupu acquis je podijeljen na sljedea poglavlja: 1. Slobodno kretanje roba 2. Slobodno kretanje radnika 3. Pravo na osnivanje preduzea i sloboda pruanja usluga 4. Slobodno kretanje kapitala 5. Javne nabavke 6. Pravo trgovakih drutava 7. Pravo intelektualnog vlasnitva 8. Konkurencija 9. Finansijske usluge 10. Informacijsko drutvo i mediji 11. Poljoprivreda i ruralni razvoj 12.Sigurnost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika 13. Ribarstvo 14. Transportna politika 15.Energija 16. Porezi 17.Ekonomska i monetarna politika 18.Statistika

10

19. Socijalna politika i zapoljavanje 20.Poduzetnitvo i industrijska politika 21. Transevropske mree 22. Regionalna politika i koordinacija strukturalnih instrumenata 23. Pravosue i osnovna ljudska prava 24. Pravda, sloboda i sigurnost 25. Nauka i istraivanje 26. Obrazovanje i kultura 27. Okoli 28. Zatita potroaa i zdravlja 29. Carinska unija 30. Vanjski odnosi 31. Vanjska, sigurnosna i odbrambena politika 32. Finansijska kontrola 33. Finansijske i budetske odredbe 34. Institucije 35. Ostalo

Prije pregovora Komisija obavlja detaljnu procjenu svakog poglavlja sa svakom zemljom kandidatom, poznatu kao pregled(eng. screening). Ovo je procedura koja pomae zemlji kandidatu i EU da utvrde koliko je dobro zemlja kandidat pripremljena. Komisija daje Savjetu izvjetaj o pregledu svakog poglavlja i preporuke da li da pregovori o odreenom poglavlju ponu ili zahtijeva da se prvo ispune odreeni uslovi, tzv. minimalni preduslovi(eng. benchmarks) za poetak pregovora.Ako je drava kandidat dobro pripremljena, Komisija moe predloiti otvaranje pregovora i postavljanje minimalnih preduslova za zatvaranje pregovora. Izrada obimne strategije prilagodbe ili akcionog plana jedan je od preduslova za otpoinjanje pregovora dok je usvajanje i praenje realizacije kljunog zakonodavsta jedan od preduslova za zakljuenje pregovora. Zemlja kandidat potom predaje pregovaraku poziciju i Savjet usvaja svoju poziciju o saglasnosti za otvaranje pregovora. Tokom cijelog procesa kroz regularne izvjetaje, strategijske papire i pojanjenje uslova za dalji napredak, Komisija redovno informie Savjet i Evropski parlament o zemljama kandidatima. Ona nadgleda i ispunjavanje minimalnih preduslova i napredak u primjeni zakonodavstva EU-a i odgovarajuih aktivnosti. Nadgledanje se nastavlja odmah i nakon pristupa. Ovo omoguava da se prue dodatne smjernice sada kada je zemlja preuzela obavezu lanstva a prua garanciju i postojeim dravama lanicama da nova drava lanica ispunjava uslove proizale iz pristupa.Kako bi svoju administraciju i pravosudni sistem dovela do nivoa koji je potreban za pristupanje u EU svaka zemlja kandidat izrauje Akcioni plan u kome definie svoje aktivnosti. Prioriteti koji se moraju ukljuiti u Akcioni plan se utvruju kroz Pristupno ili Evropsko partnerstvo koje EU kreira za svaku zemlju kandidata. Od svake zemlje kandidata se takoe zahtijeva da napravi Dravni (nacionalni) program za usvajanje acquis-a. To je vrlo specifian instrument u kojem su dati detalji, vremenski okviri i trokovi za ispunjavanje svakog prioritetnog podruja koje je EU definisala u Pristupnom partnerstvu.

2.3.Pretpristupna strategija

Pretpristupna strategija je osmiljena tako da pripremi dravu kandidata za budue lanstvo.Ona ukljuuje slijedee okvire i mehanizme:

11

Evropske sporazume / Sporazume o pridruivanju / Sporazume o stabilizaciji i pridruivanju;

Pristupno partnerstvo / Evropsko partnerstvo; Predpristupnu pomo; Sufinansiranje od meunarodnih finansijskih institucija; Uee u programima, agencijama i komitetima EU-a; Pripremu dravnih programa za usvajanje acquis-a; Redovni izvjetaji o napretku; Politiki i ekonomski dijalog.

2.4.Ratifikacija ugovora o pristupanju

Kada su pregovori o svim poglavljima acquis-a zakljueni pozitivno za obje strane, detaljni uslovi se definiu u Nacrt ugovora o pristupu u kome se navode svi prelazni aranmani i rokovi kao i detalji o finansijskim aranmanima i sve garancijske take ugovora. Ako Ugovor dobije podrku Savjeta Evropske unije, Evropske komisije i Evropskog parlamenta, potpisuje ga zemlja kandidat i predstavnici svih drava lanica,zatim se proslijeuje na ratifikaciju dravama lanicama i zemlji kandidatu u skladu sa njihovim ustavnim odredbama.

2.5.Status drave lanice

Kada je Ugovor o pristupu potpisan, zemlja kandidat postaje "pristupna drava" i ima pravo na privremene privilegije do momenta kada postaje drava lanica. Pristupna drava moe davati komentare o nacrtima prijedloga, saoptenja, preporuka i inicijativa EU i dobiva status aktivnog posmatraa tijela i agencija EU, i ima pravo da uestvuje u raspravama ali nema pravo glasa . Kada je proces ratifikacije zakljuen, ugovor stupa na snagu dogovorenog datuma i pristupna drava postaje drava lanica.17

III PRAVNI SISTEM EVROPSKE UNIJE

3.1.Novi pravni poredak

Prve presude Suda Evropskih zajednica su odredile pravno dejstvo prava evropskih zajednica.Sud je u predmetu Van Gend en Loos konstatovao da Zajednica ini novi pravni poredak meunarodnog prava,da su drave lanice ograniile svoj suverenitet u nekim oblastima u korist poretka evropskih zajednica,te da subjekte ovog poretka ine kako drave lanice,tako i njihovi dravljani.Takoe,Sud EZ je u predmetu Costa vs.ENEL iznio stav kako je Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice stvorio svoj sopstveni pravni sistem,koji ini sastavni dio pravnih sistema drava lanica.Ovaj pravni poredak je specifian i

17

http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/index_en.htm ,stranica posjeena 10.03.2011.godine

12

razlikuje se od nacionalnih pravnih sistema kao i od meunarodnog pravnog sistema po svojoj pravnoj prirodi,nainu nastanka,razvoja i oblasti.18

Prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora koristio se izraz pravo Evropske zajednice, ili izraz komunitarno pravo koji potie od engleske rijei community to znai zajednica. Kako danas Evropska zajednica vie ne postoji , nestala je i potreba za razlikovanjem prava Zajednice od prava Evropske unije, pa se koristi jedinstveni pojam-pravo Evropske unije.Pod ovim pojmom podrazumijeva se pravo koje obuhvata sve pravne norme, sadrane u Osnivakim ugovorima ili koje su donesene na osnovu Osnivakih ugovora. Ukupnost tih pravnih normi naziva se jo i pravnom steevinom Evropske unije, koja se na francuskom naziva acquis communautaire.Osnivaki ugovori su po nastanku i obliku meunarodni ugovori,a po sadraju i funkciji to su ustavi,te nakon stupanja Lisabonskog ugovora na snagu Ugovor o Evropskoj uniji,Ugovor o funkcionisanju Evropske unije i Povelja Evropske unije19 vre ustavnu funkciju.20

3.1.1.Izvori prava Evropske Unije Izvore prava Evropske unije ine Osnivaki ugovori i drugi ugovori koje su izmeu sebe zakljuile drave lanice, akti institucija Evropske unije koji se donose na osnovu takvih ugovora (ukljuujui i meunarodne ugovore), praksa Suda pravde i opta naela prava EU. Izvore prava Unije mogue je podijeliti na primarne i sekundarne. Primarni izvori su akti koje su, bez posredovanja institucija Unije, prihvatile drave lanice. To su: Ugovori o osnivanju evropskih zajednica i Evropske unije, izmjene i dopune navedenih ugovora, protokoli koji su pridodati navedenim ugovorima, ugovori o pristupanju novih drava lanica. Verzija Osnivakih ugovora koje je trenutno na snazi jeste ona koja je nastala stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, a to su Ugovor o Evropskoj uniji i Ugovor o funkcionisanju Evropske unije. Sekundarni izvori prava su akti koji su nastali zakonodavnom aktivnou institucija EU. Dakle, osnovna razlika izmeu pirmarnih i sekundarnih izvora je da prve stvaraju drave lanice, dok sekundarne izvore stvaraju institucije EU i oni proizilaze iz Osnivakih ugovora. U sekundarno pravo ubrajaju se uredbe, direktive i odluke, kao obavezujui akti, i preporuke i miljenja kao neobavezujui akti.21Za razliku od uredbe koja ima optu vanost i koja je obavezna u svim svojim elementima i koja se direktno primjenjuje u svakoj dravi lanici, upustvo obavezuje dravu lanicu kojoj je upueno u pogledu rezultata koje je potrebno postii, dok se nacionalnim organima ostavlja da izaberu formu i sredstva izvrenja. Odluka je obavezujua u svim svojim elementima, ali samo za subjekta kojem je upuena. Preporuke i miljenja nisu obavezujua.

18

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.18-19. 19

Prihvaena 2000.godine od strane Evropskog Savjeta,nije sastavni dio Lisabonskog ugovora,nego se Ugovor o Evropskoj uniji lanom 6 poziva na nju;Povelja kroz 54 lana govori o socijalnim,politikim i ekonomskim pravima;ima istu pravnu snagu kao Ugovor o Evropkoj uniji i Ugovor o funkcionisanju Evropske unije. 20

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.21. 21

Ugovor o funkcionisanju Evropske unije,Slubeni list EU,C83 30.03.2010.,lan 288.

13

3.1.2.Nadlenosti Evropske unije

Nadlenost Evropske unije moe biti: iskljuiva konkurentna komplementarna.

Lisabonskim ugovorom je odreeno da, kada se Ugovorom prenese na Uniju iskljuiva nadlenost u odreenoj oblasti,samo Unija moe da usvoji zakone i pravno obavezujue akte,dok drave lanice mogu da urade isto samo ukoliko su ovlaene od strane Unije ili kako bi sprovele akte Unije. Kada je Ugovorom ureeno da Unija i drava lanica dijele nadlenost,Unija i drava lanica mogu usvajati zakone i pravno obavezujue akte u toj oblasti;drava lanica vri svoja ovlaenja u onoj mjeri u kojoj Unija ne vri svoja ovlaenja.22 Evropska unija ima iskljuivu nadlenost u sledeim oblastima:

carinska unija; uspostavljanje pravila konkurencije neophodnih za funkcionisanje unutranjeg trita; monetarna politika za lanice ija je valuta evro; ouvanje morskih biolokih resursa u okviru zajednike politike ribarstva; zajednika trgovinska politika.

Konkurentnu nadlenost imaju Unija i drave lanice u oblastima: unutranjeg trita; socijalne politike u podrujima propisanim Ugovorom; ekonomske,socijalne i teritorijalne kohezije; poljoprivrede i ribarstva(iskljuujui ouvanje morskih biolokih resursa); okolia; zatite potroaa; transporta; trans-evropskih mrea; energije; podruja slobode,sigurnosti i pravde; zajedniki razlozi zatite u podruju javnog zdravlja,u okvirima na koje se odnosi

Ugovor.

Komplemenatarne nadlenosti Evropske unije postoje u oblastima: istraivanja; tehnolokog razvoja;

22

Ugovor o funkcionisanju Evropske unije,lan 2.

14

istraivanja svemira; saradnje u razvoju; humanitarne pomoi.23

3.2.Odnos prava Evropske unije i prava zemalja lanica Dva najvanija koncepta koji ureuju ovaj odnos razvila su se iskljuivo kroz sudsku praksu.24 Radi se o naelima nadreenosti(suprematije) i direktnog dejstva prava EU. Ova dva naela predviaju da pravo EU prodire direktno u unutranje pravne poretke drava lanica te je sposobno direktno dodijeliti subjektivna prava pojedincima te je, uz to, takvo pravo vie pravne snage od unutranjeg prava. Kako paralelno sa normom prava Unije moe postojati i nacionalna norma ija sadrina moe nekada biti suprotna evropskoj normi pitanje koje se neminovno otvara jeste koja norma e se u tom sluaju primijeniti, nacionalna ili evropska. Ovakvo pitanje postavljeno je Sudu pravde jo davne 1964. godine u jednom od njegovih prvih sluajeva Costa vs. ENEL. Dajui prednost odredbama Ugovora u odnosu na nacionalno pravo Sud je izjavio: Iz svega navedenog slijedi da pravo koje proizilazi iz Ugovora, nezavisnog izvora prava, ne bi moglo, zbog svoje posebne i orginalne prirode, biti zamijenjeno domaim zakonskim odredbama bez obzira na to kako su one formulisane, a da pri tom ne izgubi karakter prava Zajednice te da se pritom ne dovede u pitanju pravni osnov Zajednice.25 Tijela dravne vlasti, ukljuujui dravnu upravu i nacionalne sudove,imaju obavezu, na osnovu ovih naela,direktno primijeniti norme prava Unije, ak i ako to podrazumijeva istovremenu neprimjenu normi nacionalnog prava.Suprematiju prava Unije Sud je potvrdio i u sluaju Simmenthal II, u kojem je izjavio da sudija nacionalnog suda u sluaju sukoba nacionalne norme sa normom prava EU, ima obavezu da uskrati primjenu nacionalne i obezbjedi puno dejstvo evropskoj normi.Nacionalna norma ostaje i dalje postojea, validna norma koju e drugi nacionalni sud u drugom predmetu i dalje moi primijeniti. Nacionalni sudija ne moe navedenu nacionalnu normu ponititi ili ukinuti, on je samo duan da uskrati njenu primjenu u predmetu koji se vodi pred njim.26 Drava lanica ima obavezu da uskladi svoje pravo sa pravom EU.Eventualne sukobe pravila unutranjeg prava i pravila Unije rjeava ustavni sud te drave u korist prava EU,na nain da ukida suprotno nacionalno pravo.Pravilo unutranjeg prava koje je suprotno pravilu Unije je ex lege neprimjenjivo na odnos koji je ureen tim pravilom prava Unije,to znai da ne mora nacionalni sud prvo da saeka da Ustavni sud drave lanice ukine ili proglasi nevaeom nacionalnu normu, da bi potom on primijenio evropsku normu. Pravna norma unutranjeg prava koja je suprotna pravilu EU je primjenjiva na odnose koji nisu regulisani pravom

23

Ugovor o funkcionisanju Evropske unije,lan 4. 24

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.61. 25

Predmet 6/64,Flaminio Costa v.E.N.E.L,presuda od 15.jula 1964. 26

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.62.

15

Unije,kao i na odnose koji su regulisani pravom Unije ali u onom dijelu u kom im ne protivrijei.27 Prema stajalitu Evropskog suda, suprematija evropskog prava postoji ak i u odnosu na ustavne norme drava lanica. Pri pristupanju Evropskoj uniji ili implementaciji nekog akta Unije,drave mijenjaju svoje propise,pa i one ustavne s ciljem da omogue pravu Unije da proizvodi odgovarajue pravno dejstvo u unutranjem pravnom sistemu.28

IV USTAVNI ASPEKTI PRISTUPANJA EVROPSKOJ UNIJI

4.1.Opta razmatranja

lanstvo u Evropskoj uniji ima veliki uticaj na sve nivoe pravnih sistema drava lanica,pa tako i na ustavno pravo.Pristupanje zahtijeva brojne i sloene promjene i prilagoavanja politikih,ekonomskih i pravosudnih sistema zemalja kandidatkinja,a neke od tih promjena zahtijevaju i ustavne promjene.Nije neophodno da se te promjene vre redoslijedom navoenja u ovom radu.Naime,mogue je da te promjene budu sprovedene u trenutku pristupanja drave Uniji,ili da promjene budu izvrene u toku pripremne faze u jednom paketu u cilju lakeg pristupanja,ili da se promjene sprovode sukcesivno tokom jednog dueg vremenskog perioda. Promjene koje se zahtijevaju u pripremnoj fazi prije pristupanja se tiu ispunjavanja kriterijuma iz Kopenhagena.Smatra se da promjene iz ove faze uglavnom nisu ustavne prirode,meutim,u praksi je dokazano da veina pitanja ustavne prirode se tiu ba ove faze,kao npr.ratifikacije meunarodnih ugovora i konvencija u razliitim oblastima mogu zahtijevati ustavne amandmane drava kandidatkinja,zatim,reforme koje zadiru u strukturalne elemente raspodjele moi,naroito u pogledu sudske grane vlasti i precizno razgranienje civilnih i vojnih ovlaenja, i pristupanje Statutu Meunarodnog krivinog suda takoe moe da zahtijeva ustavne amandmane;potrebe za reformama koje proizilaze iz injenice da su neke odredbe ustava zemalja kandidata u suprotnosti sa ugovorima Unije,tako da pristupanje Uniji zahtijeva prethodno brisanje ili izmjenu tih odredbi prije ili u toku pripremne faze. Izazovi tokom pristupanja tiu se potrebe za brojnim i znaajnim reformama pravnih sistema,administrativne i ekonomske organizacije kandidata,to svakako proizvodi posledice ustavne prirode.Ovde se promjene tiu elemenata koji definiu organsku strukturu drave-princip suvereniteta i raspodjele javnih funkcija izmeu razliitih grana vlasti.lanstvo u EU svakako ima velike posledice na vrenje ovlaenja tradicionalno izvedenih iz suvereniteta drave,jer drave potpisivanjem Ugovora o pristupanju prihvataju niz obaveza koje u velikoj 27

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.61. 28

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.60.

16

mjeri ograniavaju njihovu autonomiju i slobodu djelovanja.Tako da postoji potreba za reformama na ustavnom nivou koje se tiu prenosa suvereniteta sa drave na institucije Unije,kao i definisanje obima prenesenih ovlaenja ,i obaveza garantovanja direktnog uticaja i suprematije prava Unije nad unutranjim pravom. Najvei broj reformi se zahtijeva u fazi pripreme i u fazi pristupanja,meutim,i nakon formalnog pristupanja Uniji,drave se suoavaju sa brojnim izazovima,tako da i u ovoj fazi promjene mogu imati ustavni znaaj.Problemi se mogu ticati implementacije pravne tekovine Unije,kao i samog naina na koji se ta implementacija vri;zatim,problem moe predstavljati uee raznih grana vlasti drave lanice u formiranju politike EU;i prilino sloen problem predstavlja uloga nacionalnih sudova u primjeni sekundarnog prava. Izazovi za zemlje kandidatkinje/lanice u procesu pristupanja Evropskoji uniji se mogu bar jednim dijelom razumiti na osnovu iskustava starih lanica u toku pristupanja.29 Komparativnom analizom ratifikacijskih procedura zemalja lanica dolazi se do zakljuka da se moe razlikovati pet modela, a samim tim i pet grupa zemalja na osnovu naina na koji su one prilagoavale svoje ustave lanstvu u Evropskoj uniji.Naime,postoje zemlje koje su primjenjivale svoje ustavne odredbe to se tie ratifikacije meunarodnih ugovora bez obzira na posebnu prirodu EU,ali uzimajui u obzir potrebu da se osigura primat komunitarnog prava;neke zemlje su uporedo sa pristupanjem EU mijenjale svoje ustave;zatim zemlje koje su usvojile model ogranienja suverenosti;neke zemlje su koristile konstrukciju transfera ovlaenja;i zemlje sa usvojenim modelom zajednikog vrenja ovlaenja.30 Na primjeru pristupanja Evropskoj uniji nekih od drava lanica bie prikazani svaki od ovih modela.

4.2.Irska

U novembru 1971.godine irska Vlada je izradila Nacrt amandmana u formi dodatka lanu 29 irskog Ustava iz 1937.godine,koji se bavi meunarodnim odnosima jer su ovlaenja institucija Zajednica bila protivrjena klauzulama Ustava,koje se bave izvrnom,zakonodavnom i sudskom vlau,te je bilo neophodno usvajanje amandmana na Ustav od strane irskog zakonodavstva,kako bi se omoguilo Irskoj da pristupi i ratifikuje Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice,kao i Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik,i Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju.Amandman je morao biti odobren od strane naroda Irske na referendumu,to se i desilo. U ovom amandmanu je reeno da drava moe postati lanica EZU-a,EEZ-a i EVROATOM-a,te da nijedna odredba ovog Ustava ne ponitava akte i zakone,kao i mjere usvojene od strane drave koje su bile neophodne radi obaveza proizalih iz lanstva u Zajednicama niti sprjeava da doneseni zakoni i akti,kao i mjere usvojene od strane Zajednica 29

Luis Lopez Guerra,The challenges to candidate states, www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-STD(2002)031-bil.asp, stranica posjeena 10.03.2011.godine. 30

www.whi-berlin.de/documents/whi-paper1008.pdf ,stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

17

ili njihovih institucija imaju pravnu snagu zakona u dravi lanici.Postoje primjedbe na ovaj amandman koje kau da je preuzak.Naime,amandman se ograniava na tri postojee Zajednice,i ne odobrava prenos izvrne,zakonodavne ili sudske vlasti na bilo koju buduu zajednicu,bez obzira na njenu prirodu.Ako bi bila uspostavljena neka nova ekonomska,politika ili vojna zajednica,javile bi se iste potekoe koje su se pojavile pod vaeim Ustavom jer amandman na njih ne bi imao primjenu (pod uslovom da je priroda nove zajednice slina prirodi neke od postojeih Zajednica).Smatra se da je razlog to irska Vlada nije izabrala drugaije rjeenje kojim bi se odobrio prenos vlasti na bilo koju evropsku ili ak meunarodne institucije bio taj to nisu bili sigurni da e irski narod pristati na ovo,jer nisu bili pristalice evropskih integracija. Takoe,amandman ne vezuje Irsku za uslove postavljene u ugovorima triju Zajednica,tako da,ako bi dolo do bilo kakvih promjena unutar ugovora Zajednica,ovlaenja dozvoljena amandmanom mogu biti vrena,dok god postoje Zajednice,ili bilo koja od njih. Amandman ne navodi odredbe Ustava koje su protivrjene postojeim ovlaenjima institucija Zajednica,to je uinjeno zbog duine,i izbjegavanja ukljuivanja brojnih klauzula u amandman;osgurano je da se ne moe pojaviti problem zbog toga to je sluajno isputena neka klauzula Ustava,koja bi,da nije previena,bila inkompatibilna sa nekom odredbom komunitarnog prava.Takoe,na ovaj nain je omogueno irskoj Vladi da izbjegne rapravu na temu da li su ugovori Zajednica protivrjeni lanu 5 irskog Ustava,koji kae: Irska je suverena,nezavisna,demokratska drava.Pravni stav je da su ugovori u skladu s ovim lanom,ali pitanje je,ipak,politiki kontroverzno. Amandman je iskljuio svaku mogunost sukoba izmeu Ustava Irske i komunitarnog prava;amandmanom nije pokuano baviti se pitanjem neslaganja izmeu drugih odredbi irskog prava i prava Zajednica. Nakon to je amandman proao na referendumu,ostvareni su uslovi za primjenu odredbi Ugovora u domaem pravu.Ustavom Irske je predvieno da se implementacija vri obinim aktom,kojim je omogueno da izvrna,zakonodavna i sudska ovlaenja institucija Zajednica budu primjenjiva u irskom pravu,te e na taj nain u irskom pravnom sistemu stupiti na snagu sva pravna pravila Zajednica,podlona promjenama na osnovu uslova ulaska Irske u lanstvo.Istim tim uslovima je predvien i vremenski okvir u kom je Irska duna da preduzme odreene implementacijske mjere. Neophodno je da sva pravila irskog prava koja su u suprotnosti sa direktno primjenjivim pravilima komunitarnog prava budu jasno opozvana.To je neophodno,jer,iako formalno,stupanje na snagu pravila komunitarnog prava koja imaju direktno dejstvo,kao i implementacija direktiva koje su pravnoobavezujue za Irsku bi trebalo biti dovoljno kako bi Irska ispunila svoje obaveze prema konunitarnom pravu,za praksu,pa ak i sudove bi mogi nastati ozbiljni problemi da kau koja pravila irskog unutranjeg prava su opozvana,a koja su jo uvijek na snazi,to bi im oteavalo pruanje adekvatne pravne zatite. Iako predloeni amandman ozakonjuje bilo koju mjeru Zajednica koa bi inae bila suprotna Ustavu,ne dodjeljuje bilo kakav poseban rang ni mjerama institucija Zajednice,ni mjerama nacionalnog prava.

18

Po Ustavu iz 1937.godine,postoje tri mogua argumenta koja idu u prilog stavu da,ako su neki ugovori postali dio irskog pravnog sistema,irsko zakonodavnstvo nema nadlenost da opozove akt kojim se ratifikuje ugovor,jer bi to predstavljalo krenje meunarodnih obaveza Irske: 1. na osnovu sudske prakse,vai da irsko zakonodavstvno usvojeno posle 1937.godine,koje je inkonzistentno sa optim naelima meunarodnog prava je neustavno i nevaee31; 2. ako je ulazak u Zajednice bio od tolike vanosti da je zahtijevan referendum i amandman na Ustav,koji su ljudi odobrili na referendumu,dolazi se do zakljuka da bi irsko zakonodavstvo trebalo potovati obaveze koje je preuzelo potpisivanjem Ugovora,to opet dovodi do zakljuka da irsko zakonodavstvo nema nadlanost da kri ugovore; 3. nadlenosti prenesene na institucije Zajednica na osnovu obaveza preuzetih Ugovorom su prenesene,ne delegirane.

Ako je tradicionalan stav da irsko zakonodavstvo ima nadlenost da usvaja zakone ak iako oni predstavljaju krenje obaveza Irske prema Ugovoru,mogui su konflikti izmeu direktno primjenjivog prava Zajednica i irskog prava.Ukoliko doe do istih,Irska ima obavezu da te sukobe rijei u skladu sa svojim obavezama po komunitarnom pravu. Za komunitarno pravo koje nije direktno primjenjivo vai pravilo da e biti implementirano putem irskog zakonodavstva,i to ili putem zakona,podzakonskih akata ili administrativnih postupaka.32

4.3.Austrija Pristupanje Austrije Evropskoj uniji je moglo proi bez ikakvih ustavnih problema . 1981.godine savezna Vlada Austrije je predloila Skuptini dodavanje drugog paragrafa lanu 9 Saveznog ustava ,koji omoguava prenos odreenih nadlenosti na meunarodne organizacije.U Eksplanatornom memorandumu Vlade je tvreno da bi ovaj amandman olakao pristupanje Austrije Zajednicama .Svrha ovog amandmana bila je da poslui kao poluga integracije.Meutim,pod pritiskom saveznog Savjeta predvien prenos nadlenosti je bio ogranien na savezne vlasti.Poto pristupanje Zajednicama takoe ukljuuje i prenos odreenih nadlenosti zakonodavstva od strane pokrajinaskih skuptina,ovaj paragraf je izgubio svoju funkciju poluge integracije .Kao posledica,zahtijevano je odobrenje od strane dvije treine Parlamenta,jer pristupanje Zajednicama kao takvo zahtijeva promjene Ustava. 31

Ovaj zakljuak je donesen na osnovu dva sluaja.Prvi je bio Saorstat & Continental S.S. Co. v.De Las Morenas u kom je postavljeno pitanje imuniteta suverene drave koji je izuzima iz nadlenosti irskih sudova,koje predstavlja jedno od naela meunarodno prava,gdje je iznesen stav da Irska prepoznaje I prihvata naela meunarodnog prava,te da su ova pravila dio irskog unutranjeg prava.Drugi sluaj je bio The State(Duggan) v. Tapley gdje je razmatrano da li su neka pravila meunarodnog prava suprotna s odreenim zakonodavstvom usvojenim prije 1937.Stavovi sudova su bili da su Ustavom iz 1937.ponitena pravila koja su bila inkonzistentna sa meunarodnim pravom. 32

J. Temple Lang,Legal and Constitutional Implications for Ireland of adhesion to the EEC Treaty, Commom Market Law Review, br. 167, 1972., str.167.-178.

19

Ova tema je izazvala kontroverzu i politike nesuglasice.Meutim,podneen je zahtjev za lanstvo,i pristupanje je moglo protei bez ikakvih problema,da nije bilo lana 44,paragraf 3 Ustava,koji predvia da se potpuna revizija Ustava mora iznijeti na referendum.Tumaenjem ovog lana,dolazi se do zakljuka da se pristupnje EZ ne bi moglo okarakterisati kao potpuna revizija.Ipak,u nizu sluajeva,austrijski Ustavni sud je iznio stav da svaki amandman koji ometa kamen temeljac33 Ustava dovodi do potpune revizije.Referendum je odran 12.juna 1994.godine i narod Austrije je odobrio Nacrt Akta o pristupanju.Ovaj akt je u svom prvom lanu dao najira mogua ovlaenja nadlenim ustavnim organima,tako da mogu da zakljue akt u skladu sa rezultatima pregovora,pa ak i da zanemare vrijednosti koje predstavljaju kamen temeljac Ustava.lanom 2 ovog akta je predviena procedura kojom on moe postati dio prava Austrije. Odobrenje Skuptine,stupanje na snagu i objava Akta o pristupanju nije predstavljala kraj.Naime,od poetka pregovora je bilo jasno da lanstvo u EU zahtijeva promjene u austrijskom ustavnom pravu,izvan onih promjena izazvanih odredbama Akta o pristupanju ili sukobom Ustava i Ugovora,i te promjene su bile brojne. to se tie uea Parlamenta u oblikovanju austrijske politike u EU,najproblematinije pitanje je bilo ogranienje diskrecionih ovlaenja predstavnika Austrije u organima EU.Predstavnici pokrajinksih Skuptina zahtijevaju uee u ovom procesu donoenja odluka kao protuuslugu za to to su dali Uniji dio svojih prava.I Parlament trai veu ulogu u ovom procesu.Dravni Savjet bazira svoj zahtjev na demokratskom principu kontrole administracije ,a Savezni na zatiti prava pokrajina. Ako pokrajinske Skuptine zauzmu jedinstven stav po pitanju stvari koje spadaju u njihovu zakonodavnu nadlenost s najmanje pet pozitivnih i nijedan negativan glas,takav stav je obavezujui za austrijske predstavnike u EU.Mogu odstupiti od ovog stava samo u sluaju ubjedljivih razloga koji se tiu vanjske ili integracijske politike.Isto pravilo vai i za projekat Evropske integracije u sklopu Evropske ekonomske oblasti.Identine procedure su predviene i za dravni i za savezni Savjet.Ipak,dravni Savjet je dobio i vie-ne samo uee u aktivnostima vezanim za Zajednicu,nego i onim vezanim za zajedniku vanjsku i sigurnosnu politiku.Savezni Savjet nema ovakva ovlaenja.Interesi pokrajina se mogu ostvariti i preko mogunosti da predstavnik pokrajine moe da sarauje sa austrijskim saveznim ministrom u Savjetu,ako se debata odnosi na stvar koja spada u legislativnu nadlenost pokrajinske skuptine.

Poto Austrija potuje monistiku teoriju,sve zakonodavne aktivnosti EU postaju automatski dio austrijskog pravnog sistema,zamjenjujui ranije usvojeno austrijsko pravo istog ranga.Meutim,nita nije reeno o prioritetu sekundarnog prava Unije nad ranijim ustavnim pravom Austrije,niti da li pravo EU moe biti poniteno kasnije usvojenim pravom Austrije.to se tie ugovora i meunarodnog obiajnog prava-mogu biti poniteni takvim kasnije usvojenim austrijskim pravilima.

33

Kamen temeljac Ustava predstavljaju naelo demokratije,vladavine prava, ureenje Austrije kao savezne drave,republiki princip,princip parlamentarnosti,podjele zakonodavne,sudske i administrativne vlasti,postojanje osnovnih ljudskih i graanskih prava,itd.

20

Slaganje sa pravom EU moe zahtijevati zakonodavnu aktivnost pokrajinskih skuptina.Ako ne ispune svoje obaveze na vrijeme,Sud EU moe donijeti odluku na osnovu koje te nadlenosti prelaze na Federaciju. Prema Ustavu Austrije,Ustavni sud moe da preispituje da li je ugovor odobren od strane Skuptine suprotan austrijskom ustavnom pravu i da li su meunarodni sporazumi nieg ranga suprotni austrijskom ustavnom pravu i zakonima.Ako sud nae da je takav sporazum u suprotnosti sa Ustavom i/ili zakonima Austrije,nee se vie primjenjivati u domaem pravu.Primjenjujui pravilo de maiore ad minus dolazi se do zakljuka da sud moe da odluuje i o ustavnosti sekundarnih pravila koja proizilaze iz samog ugovora koji se ispituje.Meutim,Eksplanatorni memorandum o Aktu o pristupanju iskljuuje takvu primjenu ovog ovlaenja na pravo EU.Direktno primjenjivo pravo Unije je superiorno bilo kom austrijskom zakonu.Takoe,reeno je da austrijska vlast ima povjerenja u sudske organe Unije da nee dozvoliti da bilo koje sekundarno pravilo doe u sukob sa vrijednostima koje predstavljau kamen temeljac austrijskog Ustava. Ipak,u sluaju radikalnih reformi ugovora Unije,koje bi dovele do zanemarivanja tih vrijednosti,Austrija se moe pozvati na clausula rebus sic stantibus.34

***

Dakle,odreene drave su direktno spojile pridruzivanje EU sa ustavnim promjenama.Ova tehnika je naprije sprovedena u Irskoj.Austrija,sa modelom potpune revizije,predstavlja drugi primjer,kao i Estonija,jedna od novih lanica,u kojoj je usvojen Zakon o dopunama Ustava,kategorija koja nije prethodno predviena Ustavom. U Irskoj je posebna ratifikaciona procedura koja ukljuuje referendum dovela do klauzule kojom se prihvata prevlast Evropskog prava,prema kojoj nijedna odredba irskog Ustava ne moze ponititi donesene zakone,sprovedene postupke ili mjere usvojene od strane drave,koji su posledica lanstva u EU ,niti sprijeiti iste da proizvode pravno dejstvo. U Austriji je sama injenica da pridruivanje EU podrazumijeva potpunu reviziju Ustava dovela do prilino direktne vrhovne primjene komunitarnog prava nad austrijskim pravom od strane austrijskog Ustavnog suda. Isto tako,prema lanu 2 Akta o dopuni Ustava Republike Estonije,usvojenim putem referenduma,Ustav e se primjenjivati uz potovanje obaveza koje proizilaze iz Ugovora o pristupanju,a kako je on osnova za prevlast komunitarnog prava,ova odredba se moze protumaiti kao prihvatanje prvenstva prava Unije nad estonskim ustavnim i normativnim pravom.35

4.4.Grka

Dokument koji se tie grkog pristupanja EZ potpisan je u Atini 28.maja 1979.godine,i Vlada ga je odmah predala na odobravanje,to je Parlament uinio u junu 1979.godine. 34

I. Seidl-Hohenveldern,Constitutional problems involved in Austrias accession to EU,Common Market Law Review,br.727,1995.,str.727.-741. 35

www.whi-berlin.de/documents/whi-paper1008.pdf, stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

21

Od juna 1975.godine,kada je Grka podnijela zahtjev za lanstvo u EZ,to pitanje je bilo jedno od najznaajnijih i najkontroverznijih pitanja oko kojih se raspravljalo u Parlamentu,i inilo je dio programa svake politike stranke.To je naroito bio sluaj kada se radilo o pitanju implikacija lanstva na fundamentalna obiljeja domaeg pravnog sistema. Osnovno pitanje koje se postavlja za dravu koja eli postati lanica Zajednica jeste ustavnost njenog pristupanja.Da bi bila pravno obavezujua i na dravu i unutar nje,odluka o pristupanju mora biti donijeta u skladu sa domaim pravom.Meutim,u praksi je dokazano da pravne odredbe koje slue ze ratifikaciju obinih meunerodnih ugovora i preuzimanje obaveza iz istih,nisu dovoljne da prue adekvatnu pravnu osnovu za meunarodni poduhvat kakav je lanstvo u EZ,koji ima dalekosene posledice na pravne sisteme zemlje koja pristupa. Kada se govori o tim implikacijama,ima se na umu ogranienje suvereniteta ili prenos ovlaenja u korist institucija Zajednica . Mnoge drave lanice sadre u svojim ustavima neku od ovih formulacija,koje su im posluile kao pravni osnov pristupanja.Grki ustav,izmijenjen 1975.,je izraen na toj osnovi:stav 2 lana 28. predvia prenos ovlaenja na meunarodne agencije,a stav 3 ovog lana odnosi se na ogranienje suvereniteta.Umetanjem ovih odredbi je napravljena osnova za pristupanje Evropskim zajednicama,to je i bio cilj ovih izmjena. Ono to je bitno napomenuti je to,da je oduvijek postojala saglasnost izmeu pravnika i politikih predstavnika svih tendencija,bilo da su pristalice ili protivnici lanstva,o tome da je na osnovu ovih izmjena iz 1975.godine pristupanje EZ pravno osnovano. Glavno pitanje,koje je izazvalo najvie problema,bilo je na koji nain glasati,jer ova dva stava predviaju razliite naine glasanja Parlamenta,odnosno zahtijevaju razliite veine pri glasanju za odobrenje.Naime,u stavu 2,koji se odnosi na prenos ovlaenja,zahtijeva veinu od tri petine,to znai 180 glasova od ukupno 300 lanova Parlamenta,dok stav 3,koji se tie ogranienja suvereniteta,zahtijeva apsolutnu veinu svih lanova Parlamenta,to znai 151 glas od 300 lanova.Nain glasanja je ureen tako zbog politikih prilika u to vrijeme:politike snage koje su bile pristalice pristupanja su inile veinu u Parlamentu u vrijeme izmjena Ustava,tako da su obezbijedili dobijanje veine pri glasanju o ovim pitanjima.Ovo pitanje je i slubeno postavljeno u Parlamentu kad je Akt o pristupanju podnijet na odobravanje.Vlada je tad iznijela stav da smatra da je za odobravanje ovog akta dovoljna i veina predviena stavom 3 lana 28.,ali u elji da ne ometa debatu,moe pristati i na glasanje predvieno stavom 2 istog lana Ustava,tako da je na politikom nivou ovo pitanje bilo rijeeno.Meutim,u pravnoj teoriji ovo pitanje je izazvalo znatnu kontroverzu.Pitanje koji nain glasanja primijeniti je razmatrano na sve naine,tako da su se iskristalisala tri stava: -treba uzeti u obzir samo stav 2;

-treba glasati na nain predvien u stavu 3;

-treba uzeti u obzir oba stava.

Kako bi se odgovorilo na ovo pitanje,treba prvo odrediti ta bi lanstvo u EZ podrazumijevalo za dravu lanicu a onda odrediti ustavne odredbe koje pokrivaju te implikacije.

22

Pristupanje Zajednicama ukljuuje i ogranienje suvereniteta i prenos ovlaenja,tanije,podrazumijeva ogranienje suvereniteta iz razloga to je takvo ogranienje, logiki i pravno gledano, sastavni dio prenosa ovlaenja .Prema tome,primjena stava 2 je neupitna.Meutim,postavlja se pitanje da li stav 3,koji je manje zahtjevan po pitanju broja glasova,moe biti uzet u obzir.Odgovor na ovo pitanje je pozitivan iz brojnih razloga.Naime,ogranienje nacionalnog suvereniteta moe biti izvreno iz vanih nacionalnih interesa,ukoliko ne naruava naelo vladavine demokratije i ljudskih prava,i ako se zasniva na principu jednakosti i reciprociteta.Ovi uslovi,sadrani u treem stavu lana 28.Ustava moraju biti ispotovani u bio kom sluaju ogranienja suvereniteta,ukljuujui i onom koji je sastavni dio prenosa ovlaenja u korist meunarodnih institucija.Zato se smatra da se paragraf 2 lana 28.Ustava treba primjenjivati uzimajui u obzir stav 3 istog lana. Supstancijalni uslovi u stavovima 2 i 3 ne predstavljaju prepreku pristupanju,meutim,kao i u ustavima drugih lanica,oni postavljaju granice ,koje indirektno utiu na politiku Zajednica na jedan uopten nain .Zakonodavci EZ su svjesni da pri kreiranju zakonodavne,administrativne i sudske politike moraju uzimati u obzir ove koncepcije. Delegacija ustavno definisanih ovlaenja meunarodnim institucijama,ne predstavlja samo jo jedan primjer ogranienja suvereniteta.Ono je je mnogo vie od toga,i prije svega,sastoji se u funkcionalnom prodiranju meunarodnih institucija u sferu unutranjeg djelovanja delegirajue drave.Stoga se ini loginim da se stavom 2 zahtijeva vea veina nego stavom 3,jer se,u principu,na ovaj nain donose vanije odluke. Stav 2 lana 28. Ustava definie ono to se inae naziva delegiranjem ili prenosom ovlaenja,i govori da ovlaenja predviena Ustavom mogu biti prepoznata kao pripadajua organima meunarodnih organizacija.Ne navodi,bar ne izriito,nikakvo kvantitativno ogranienje po pitanju koja ovlaenja mogu biti prepoznata,odnosno,prenesena na meunarodne institucije.Naravno,ova ogranienja postoje i pitanje je ustavne konstrukcije da se ona odrede,ali su svakako fleksibilnija nego u nekim drugim Ustavima.Ovim stavom je predvieno da delegiranje ovlaenja moe biti izvreno ugovorom ili sporazumom,to proiruje spektar konvencionalnih oblika koji mogu biti koriteni u ove svrhe. Moe se zakljuiti da pristupanje Evropskim zajednicama ima vrstu i dobro organizovanu pravnu osnovu u Ustavu.Osim par marginalnih upuivanja na problem implementacije i suprematije komunitarnog prava,nema problema fundamentalne prirode koji se tiu pristupanja EZ. S obzirom na prilino otvoren stav Grke prema meunordnom pravu i stranim pravnim koncepcijama,problem implementacije principa suprematije komunitarnog prava bi trebao biti rijeen u korist Zajednica.Nije vjerovatno da e se pojaviti vee potekoe to se tie odnosa primarnog i sekundarnog komunitarnog prava prema nacionalnom pravu.Meutim,odreivanje ranga komunitarnog prava u odnosu na ustavne odredbe moe dovesti do problema.Ipak,za oekivati je da e sprovoenje komunitarnog prava protivno suprotnim pravilima nacionalnog prava bilo koje vrste biti prihvaeno od strane sudova kao neizbjena posledia supstancijalnih pravnih implikacija lanstva dozvoljenog samim Ustavom u lanu 28.,stav 2 i 3.

23

Slian stav se oekuje i kada se radi o priznavanju direktnog dejstva komunitarnog prava,iako direktna primjenjivost odreene odredbe treba da bude odreena samim pravnim poretkom Zajednica,njene implikacije se vide kroz nacionalni pravni sistem,njeni efekti kroz domae mehanizme i procedure.

lanom 2 Akta o pristupanju je dat okvir za delegirano zakonodavstvo ija je svrha da olaka implementaciju akata EZ.Ovaj lan govori samo o aktima Zajednica donijetih prije pristupanja,i ukljuuje i tranzicijske mjere sadrane u dokumentima o pristupanju.Slino je i sa subordiniranim zakonodavstvom.Predvieno je da se ove mjere preduzimaju u skladu sa optim naelima i duhom komunitarnog prava.Ova odredba se moe pokazati korisnom u procesu prilagoavanje nacionalnog prava pravu EZ. Prema lanu 3 Akta o pristupanju predvieno je da Vlada prije kraja svake godinje sjednice podnosi Parlamentu ivjetaj o napretku pitanja Zajednice.36

***

U drugoj grupi zemalja vlada ideja ogranienja suvereniteta.U starim zemljama lanicama takav stav se primjeuje u ustavima Francuske i Italije.Kada je suverenost samo ograniena,onda ne moe postojati sumnja da jo uvijek pripada narodu kao suverenom.Prema tome,sve tvrdnje da bi lanstvo u EU potkopalo suverenost drave mogu se lako odbaciti,a lanstvo postaje mogue bez prethodnih ustavnih amandmana o suverenitetu. Ovaj koncept nije vie est. U Italiji je lan 11 Ustava pruio italijanskim sudovima osnovu da tokom vremena priznaju prevlast komunitarnog prava nad unutranjim pravom. Meutim,kada je u pitanju ustavno pravo,italijanski Ustavni sud zadrava rezervu na zatitu ljudskih prava.37

4.5.panija Ustavna osnova za pristupanje Evropskim zajednicama je obezbijeena lanom 93 panskog Ustava iz 1978.godine koji kae da putem organskog zakona moe biti dozvoljeno zakljuivanje ugovora na osnovu kog e ovlaenja koja deriviraju iz ustava biti prenesena na meunordne instituciju ili organizaciju.Parlament ili Vlada imaju obavezu da garantuju slaganje s ovim ugovorima i s rezolucijama koje proizilaze iz meunarodnih i nadnacionalnih organizacija na koje su ovlaenja prenesena. panski pravnici se slau da je dozvola prenosa ovlaenja koja deriviraju iz ustava dovoljna osnova za vrlo znaajne promjene u pravnoj strukturi panije zbog integracije u EZ. Kako bi se dozvolile korjenite promjene u unutranjem pravnom poretku,koje su uzrokovane integracijom u Zajednice,lan 93 treba tumaiti kao pravilo koje dozvoljava ustavni 36

D.Evrigenis,Legal and Constitutional Implications of Greek accession to the European Communities,Common Market Law Review,br.157,1980.,str.157.-169. 37

www.whi-berlin.de/documents/whi-paper1008.pdf, stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

24

amandman.Smatra se da ovaj lan sadri implicitnu odredbu koja predvia ustavni amandman dozvoljavajui zakljuenje ugovora koji derogiraju,prilagoavaju ili izmjenjuju ustav.Neki autori prihvataju da lan 93 sadri odredbu koja dozvoljava reviziju ustava ali da je obim tog ovlaenja ogranien lanom 168 panskog Ustava.Zahtjevi za reviziju ustava su mnogo stroi prema lanu 168.Ovaj lan se primjenjuje,izmeu ostalog,na reviziju koja pogaa osnovna prava i slobode o kojima se govori na poetku ustava.Ovo bi dovelo do toga da Ustavni sud odlui da ne postoji prioritet komunitarnog prava nad unutranjim ako je u sukobu sa ovim osnovnim pravima i slobodama.Ali,mogunost da doe do ovakvog sukoba u praksi je jako mala,jer pomenuta osnovna prava i slobode ne ukljuuju prava sa ekonomskom komponentom,a to su podruja na koja komunitarno pravo najee ima uticaj. lanom 93 se ne navodi koja ovlaenja mogu biti prenesena ili u koju svrhu.Zakljuuje se da ovaj lan dozvoljava prenos svih onih nadlenosti iz Akta o pristupanju ili ugovora Zajednica.Isto tako,ovim lanom je predvien prenos nadlenosti autonomnih regija na meunarodne institucije.Takoe,predvieno je da dozvola Parlamenta za zakljuenje ugovora bude data putem organskog zakona.lan 81(2) Ustava predvia da usvajanje,izmjena ili ukidanje organskih zakona zahtijeva apsolutnu veinu lanova Kongresa. panski sistem usvaja sistem automatske inkorporacije ugovora,to znai da su u paniji ugovori primjenjivi u unutranjem pravu odmah nakon zakljuenja,bez ikakve prethodne ili naknadne recepcije ili transformacije putem unutranjeg akta. Poto nije potrebna nikakva transformacija kako bi ugovor bio inkorporisan u unutranji pravni sistem,nema potrebe da se u akt kojim se odobrava pristupanje ukljuuje tekst ugovora Zajednica.Ovi ugovori su objavljeni kao aneks instrumenta ratifikacije.Isto tako,s obzirom da nije potrebna transformacija zakonodavstva EZ,eksplicitno prepoznavanje principa direktne primjenjivosti i suprematije komunitarnog prava bi imalo samo deklaratorni i didaktiki efekat,to je nadmaeno rizikom pogrenog tumaenja. Kvalifikacija direktne primjenjivosti komunitarnog prava u paniji se koristi kako bi se ukazalo na to da su neki instrumenti sekundarnog prava Zajednica nametnuti automatski u unutranji pravni sistem kao izvori prava.Na pitanje da li panski Ustav dozvoljava direktnu primjenu sekundarnog zakonodavstva Zajednica kako je predvieno u ugovorima treba odgovoriti u okviru ustavnog sistema inkorporacije meunarodnih obaveza drave.Dakle,kao to je ve navedeno,primjena ugovora u paniji ne zahtijeva njihovu prethodnu transformaciju u pansko unutranje pravo.Pretpostavlja se da lan 96(1) koji predvia da punovano zakljueni ugovori,nakon to su objavljeni u paniji,postaju dio panskog unutranjeg pravnog sistema potvruje i otjelotvoruje dugu pansku tradiciju automatskog inkorporisanja ugovora u unutranji sistem izvora prava panije. to se tie suprematije komunitarnog prava nad unutranjim pravom jedina odredba koja se tie ove teme je sadrana u lanu 96(1)koja kae da odredbe punovano zakljuenih ugovora mogu biti ponitene,izmijenjene ili suspendovane samo na nain predvien u samim ugovorima u skladu sa optim pravilima meunarodnog prava.U nauci ne postoji konsenzus o ovoj teoretskoj konstrukciji o nepovredivosti ugovora od strane domaeg prava.Neki autori donose zakljuak na osnovu injenice da ugovori ne mogu biti poniteni,izmijenjeni ili

25

suspendovani na nain drugaiji od onog predvienog u lanu 96(1) da ugovori moraju imati vii rang od pravila unutranjeg prava.Drugi autori smatraju ovaj lan ne implicira postojanje hijerarhije nego samo postojanje razliitih pravnih sfera u kojima se primjenjuju razliite nadlenosti.Zakljuenjem ugovora predmet ugovora prelazi iz sfere u kojoj je samo pansko zakonodavstvo nadleno u sferu u kojoj su samo oni organi odreeni meunarodnim pravom nadleni da ponite,izmijene ili suspenduju pravila.Zakljuuje se da je prioritet primarnog i sekundarnog komunitarnog prava nad unutranjim pravom posledica dozvoljena lanom 93 Ustava.

Kada se govori o sudskoj primjeni prava EZ u paniji,treba napomenuti da sudija,koji treba da primijeni komunitarno pravo,moe da ga razmotri s dvije take gledita: -kao mjerilo za provjeru primjenjivosti unutranjeg prava; -kao pravno tijelo koje je i samo subjekt razmatranja u odnosu na druga pravila. Sud pravde esto iznosi stav da svaki sud drave lanice,suoen sa sukobom izmeu pravila komunitarnog prava i pravila unutranjeg prava,treba da rijei taj sukob u korist prava Zajednica.Na pitanje da li sudije u paniji imaju nadlenost da podnesu pravna pravila na sudsku provjeru,u sluaju da se ta pravila smatraju suprotnim pravilima sadranim u ugovorima,odgovor je pozitivan u sluaju da se radi o podzakonskim aktima.Meutim,kako se postupa u sluaju da je pravilo koje je subjekt provjere dio akta usvojenog u Parlamentu?Na ovo pitanje ne postoji eksplicitan odgovor u Ustavu. to se tie implementacije komunitarnog prava,panski Ustav ne sadri odredbe koje se odnose na izvrenje,osim to u lanu 93(2) ,koji predvia da Parlament i Vlada imaju obavezu da garantuju slaganje sa odlukama koje nastaju kao rezultat aktivnosti meunarodnih organizacija na koja su ovlaenja prenesena.Obina pravila razgranienja se primjenjuju i u nedostatku pravila koja definiu uloge zakonodavne i izvrne vlasti u sprovoenju prava EZ.Ustav propisuje da odreen broj specifinih tema,od kojih mnoge ine objekat zakonodavstva EZ,moe biti regulisan samo putem akata usvojenih u Parlamentu.Ako to ne bude zadovoljavajue za implementaciju prava Zajednica,to moe prizvesti probleme.Prema odrdbama akta koji se tie pristupanja panije i Portugala EZ,akti usvojeni od strane institucija Komisije e biti pravnoobavezujui na nove drave lanice,i one ih moraju primjenjivati od dana pristupanja.Zato nove lanice moraju preduzeti sve neophodne mjere za usaglaavanje sa odredbama ovih akata,to znai u momentu pristupanja postojanje usvojenih ili bar izraenih nacrta normativnih akata za sprovoenje prava EZ.Zbog toga je bilo neophodno da Vlada usvaja akte ije donoenje spada u nadlenost Parlamenta,to nije bilo lako s obzirom na restriktivan pristup Ustava delegiranju normativnih nadlenosti.Ova ogranienja su iskljuena za implementaciju komunitarnog prava na period od est mjeseci. Normativni akti komunitarnog prava koji ne utiu na pravne stvari rezervisane za glasanje u Parlamentu,mogu biti implementirani od strane Vlade,tako to e ona vriti svoja autonomna ovlaenja. Govorei o ulozi autonomnih regija u implementaciji prava EZ,treba rei da panski Ustav obezbjeuje sistem teritorijalne podjele nadlenosti izmeu drave i autonomnih pokrajina,koje imaju iskljuive nadlenosti.Pod uslovom da te nadleosti ne diraju u ekskluzivnu nadlenost drave prema lanu 149(1) Ustava,svaka pokrajina moe navesti listu

26

svojih nadlenosti u svom statutu,tako da se moe rei da ova podjela nije kruta.Na osnovu ove podjele drava zadrava normativnu nadlenost a pokrajine izvrnu,ak i kad je i zakonodavna nadlenost predmet podjele,drava zadrava pravo usvajanja osnovnih naela a pokrajine obinu legislativnu nadlenost.Ako u statutu pokrajine nije predviena nadlenost za odreene pravne stvari,one spadaju u nadlenost drave,te u sluaju usvojenih akata u istim pravnim stvarima od strane pokrajine i drave,veu pravnu snagu imaju akti drave,a u svim drugim sluajevima akti drave imaju suplementaran karakter.U sutini je nemogue napraviti granicu izmeu nadlenosti drave i pokrajina.Svaka od pokrajina ima ovlaenja koja se tiu stvari koje spadaju u nadlenost Zajednica,to znai da e i pokrajine imati obavezu i ovlaenje da sprovode i zakonodavne i izvrne akte komunitarnog prava. Primjena pravila komunitarnog prava koja nisu direktno primjenjiva moe predstavljati problem,zbog stava da ta pravila nisu dio pansog pravnog sistema.To znai da pokrajine ne bi mogle implementirati direktive koje se tiu stvari koje spadaju u nadlenost pokrajina,jer nije jo ni sigurno da li su one dio panskog unutranjeg prava,te nadlenost da ih inkorporiu ima drava.

U ispunjavanju obaveze slaganja obaveza autonomnih pokrajina sa komunitarnim pravom,drava ima tri instrumenta na raspolaganju: -zakone,prema lanu 150(3) Ustava,prema kom pokrajine imaju obavezu da usklade svoje zakonodavstvo u odreenim oblastima;

-lan 162(2) koji predvia mogunost Vlade da uloi prigovor neustavnosti na pravila donesena od strane pokrajina; -apsolutnom veinom u Senatu,prema lanu 155 Ustava,Vlada moe zahtijevati od predsjednika pokrajine da se ponaa u u skladu sa optim interesima drave. Smatra se da probleme vezane za izvravanje zakonodavstva Zajednica moe prouzrokovati jedino kasno pristupanje implementaciji,zato je predloeno da drava i pokrajine preduzmu sve potrebne mjere za implementaciju na vrijeme.38

***

Odreen broj zemalja koristi konstrukciju zajednikog vrenja vlasti,koja je uobiajena za Luksemburg,Belgiju,paniju,Portugal i Francusku39.Vlast i dalje pripada dravnim institucijama,ali moe biti vrena i na nekom drugom nivou vladavine.Dakle,drava i dalje ima ustavnu vlast da usvaja nacionalne mjere u relevantnim politikim oblastima Unije,ali smatra da takve mjere trebaju biti u saglasnosti sa pravom Unije.Klauzula o izvravanju ovlaenja se moe tumaiti i kao zahtjev da prevlast komunitarnog prava ima ogranienja u osnovnim principima i vrijednostima ustava.

38

F.Santaolalla Gadea,S. Martinez Lage,Spanish accession to the European Communities:Legal and Constitutional Implications,Common Market Law Review,br.11,1986.,str.11.-37. 39

Francuska je 1992.godine dodala novu klauzulu ime su objedinjeni koncept ogranienja suvereniteta i zajednikog vrenja vlasti;ovo je jedinstven primjer.

27

U Slovakoj je lanom 7(2) Ustava data prevlast pravu Unije nad unutranjim pravom.Iako je ta odredba trebala da se odnosi samo na sekundarno komunitarno pravo,ali ne i na osnivake ugovore, prvenstvo primarnog prava je svakako zagarantovano lanom 7 (5) Ustava,koji se odnosi na meunarodne ugovore.Suprotno tome, iz lana 125 (1) (a) slovakog Ustava,o ovlaenjima Ustavnog suda,se zakljuuje da ne postoji prevlast prava Unije nad Ustavom i ustavnim zakonima.

Slino,odredbama rumunskog Ustava eksplicitno se dodjeljuje prevlast komunitarnom pravu nad unutranjim pravom,ali i osigurava prethodnu recenziju ustavnosti ugovora. Kada se pravo jednom proglasi ustavnim,ne moe vie biti predmet prigovora o neustavnosti,to ukazuje na to da je komunitarno pravo pozicionirano izmeu ustavnog i normativnog prava. Za razliku od toga,na osnovu novih odredbi slovenakog Ustava,moze se zakljuiti da,s jedne strane,ustavno pravo Slovenije omogucava prevlast komunitarnog prava nad dravnim statutnim i ustavnim pravom podjednako,a s druge strane,Ustavni sud Slovenije je utvrdio,prije amandmana, da bilo kakav konflikt izmeu Ustava i meunarodnog ugovora mora biti rijeen u korist Ustava.Kako bi se potvrdili ugovori koji su,po slovenakom pravu neustavni, potreban je prethodni amandman Ustava. S obzirom da novi lan Ustava nije to promijenio, zakljuuje se da bi slovenaki Ustav imao prevlast i nad Ugovorom o pristupanju. Ustav Maarske ne rangira komunitarno pravo u domacem pravu,uprkos injenici da je dodan lan 2 o zajednikom izvravanju ovlaenja.Vladin predlog od oktobra 2002. godine,kojim bi se prihvatila suprematija nad maarskim pravom,nije dobio dovoljnu podrku u Parlamentu,koji je ovo pitanje namjerno ostavio otvorenim jer je opoziciona stranka bila protiv prevlasti prava Unije nad Ustavom Maarske. U skladu s tim, maarske sudije moraju zasad primjenjivati maarski Ustav kao vrhovni zakon zemlje,kako je navedeno u ustavnim odredbama.40

4.6.Velika Britanija Od poetka je jasno svim zemljama koje ele postati lanice EZ da osnovne strukture Zajednice nisu podlone promjenama i da moraju prihvatiti promjene koje su neophodne u sopstvenom Ustavu ukoliko se pregovara o uslovima za prijem u lanstvo.White Paper dokumentom iz 1976.godine je prihvaena (sa odreenom dvosmislenou) potreba za ustavnim promjenama kako bi zahtjev za prijem u lanstvo bio odobren.Pravni aspekti ustavnih promjena spadaju u tri kategorije:jedni su u vezi sa osnovnom teorijom,drugi sa zakonodavnim tehnikama (ali koji mogu u svakom sluaju izazvati politike probleme ) i trei su vezani za sloenu prirodu ustavnih odnosa britanskih ostrva meusobno.

Osnovni problemi se tiu osiguravanja prevlasti komunitarnog prava i direktnog efekta odgovarajuih odredbi;ovi problemi se javljaju kao posledica doktrine suverenosti Parlamenta i dualistikog pristupa koji ima Ujedinjeno Kraljevstvo.Predlagana su razna rjeenja za prevazilaenje ovih prepreka,te je Vlada,nakon analize doktrine suverenosti Parlamenta i 40

www.whi-berlin.de/whi-paper1008.pdf, stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

28

prirode komunitarnog prava prihvatila tzv.root and branch sistem (sistem korijen i grana),to je predstavljeno u European Communities Bill.U ovom aktu su spojeni u grupu ugovori Zajednica i ugovor o pristupanju.Zakljuuje se da je prvim lanom ovog akta proiren obim lana 177 Ugovora o EZ kako bi obuhvatao i Ugovor o pristupanju.Klauzulom 2 se formira koncept primjenjivog komunitarnog prava koji obuhvata sva prava,ovlaenja,odgovornosti i obaveze koje proizilaze iz ugovora o pristupanju,kao i pomona sredstva i procedure koje e se,u skladu sa Ugovorom, potovati i primjenjivati adekvatno u Ujedinjenom Kraljevstvu.Dakle,sudovi su obavezni da obezbijede direktnu primjenjivost komunitarnog prava. Vezano za inkorporaciju komunitarnog prava,moe se rei da je konceptom primjenjivog komunitarnog prava rijeeno pitanje postojeeg i budueg zakonodavstva Zajednica sa direktnim dejstvom.To pitanje je rijeeno na nain da je povjereno usvajanje regulativa domaem zakonodavstvu.Ova specifina ovlaenja su dopunjena odredbom koja dozvoljava bilo kojoj ovlaenom subjektu da usvaja delegirano zakonodavstvo koje je u vezi sa obavezama iz ugovora Zajednica.Ovakvom odredbom je omogueno rjeavanje moguih potekoa koje bi se mogle pojaviti u vezi sa delegiranjem ovih ovlaenja.Ovo opte ovlaenje je ogranieno odredbom u kojoj je predvieno da nije mogue usvajanje zakonodavstva u pitanjima nametanja poreza,retrospektivnih odredbi,stvaranja novih krivinih djela za koja bi predviena kazna bila preko dvije godine zatvora,ili 400 funti.Takoe,zabranjeno je usvajanje akata kojim bi se restrukturirali sudovi ili izmijenila njihova nadlenost.Predloeno je da se delegirana ovlaenja vre putem zakona.Predviena procedura je trebala da poslui olakavanju procesa usvajanja materije ugovora. Kada se govori o prevlasti komunitarnog prava nad britanskim unutranjim pravom,treba rei da se ovim aktom ne daje eksplicitno prevlast komunitarnom pravu,kao to to nije uradila nijedna drava lanica. Dualistiki pristup Britanije prouzrokovao je tehnike probleme vezane za inkorporaciju komunitarnog prava bez mijenjanja njegovog karaktera.U drugoj klauzuli European Communities Bill rijeima u skladu sa ugovorima je povuena jasna granica izmeu komunitarnog prava i opteg meunarodnog prava,priroda i nain funkcionisanja je takoe ispotovana na ovaj nain,kao i samim konceptom primjenjivog komunitarnog prava.Ostalo je da se vidi da li ova rjeenja mogu da prevaziu potekoe uzrokovane doktrinom suverenosti Parlamenta,jer e pravila Zajednica doi u sukob sa zakonskim odredbama britanskog prava.Sastavni dio ove doktrine ini stav da parlament ne moe obavezati svoje naslednike i da sudovi ne mogu suditi o punovanosti zakona. Relativno lako je rijeeno pitanje primjene postojeeg komunitarnog prava i suprematije istog nad unutranjim pravom.Problemi nastaju kada se radi o buduem britanskom zakonodavstvu.U drugoj klauzuli ovog akta se negira efikasnost ovog zakonodavstva tako da se kontrolie nain na koji institucije relevantne za primjenu tog zakonodavstva tumae i primjenjuju isto. European Communities Bill prua mogunost britanskim sudovima da u potpunosti primjenjuju komunitarno pravo.S pravnog gledita,ovaj akt je dobar,jer obezbjeuje postizanje eljenih rezultata i izbjegava naruavanje osobina komunitarnog prava,ime je Vlada iskazala svoju odanost Zajednicama.Politiki gledano,stie se utisak da je Vlada spremna u potpunosti da uestvuje u ovom procesu,kao i u procesu evropskih unapreenja integracija.41

41

J.D.B.Mitchell,S.A.Kuipers,B.Gall,Common Market law Review,br.134,1972.,str.134.-166.

29

***

Neke zemlje primjenjuju svoje ustavne odredbe pri ratifikaciji meunarodnih ugovora,bez obzira na posebnu prirodu Evropske Unije,s tim da,kod njih parlamentarni in ratifikacije uzima u obzir potrebu da se osigura prevlast komunitarnog prava. U Finskoj je odsustvo posebne ustavne osnove za lanstvo u EU nadoknaeno injenicom da je za usvajanje Akta o pridruivanju bila potrebna ustavna veina.U Litvaniji i na Kipru poseban ustavni znaaj lanstva u Uniji je priznat usvajanjem posebne klauzule o EU integraciji.Na Kipru je zbog posebnih okolnosti paralelnog pridruivanja EU i posredovanja UN u kiparskom problemu nastao jedinstven kontekst. U starim lanicama ustavna odredba o rangiranju meunarodnih ugovora istovremeno odreuje i unutranji rang komunitarnog prava. U Finskoj ne postoji ustavna odredba o rangiranju meunarodnih ugovora u dravnom sistemu.S obzirom da je Finska tradicionalno dualistika drava,ugovori bi zauzeli isti rang kao i dravni akt kojim su inkorporisani. Meutim,kako je Akt o pristupanju usvojen zakonom koji je usvojila ustavna veina u Parlamentu,to je obezbjedilo Vrhovnom administrativnom sudu osnovu da prihvati prevlast komunitarnog prava nad finskim unutranjim pravom.U Ujedinjenom Kraljevstvu,gdje nedostaje pisani ustav kao najvii pravni akt,Akt Evropske Zajednice prenosi pravo Unije u unutranji pravni poredak Britanije sa poloajem zakona.Svaki kasnije usvojen britanski zakon e se tumaiti tako da bude u skladu sa obavezama koje nastaju prema pravu EU. Meunarodni ugovori postaju dio maltekog prava kada su inkorporisani aktom parlamenta,pa tako odjeljak 3 (2) Akta Evropske Unije od 16. jula 2003. godine omoguava prevlast komunitarnog prava nad maltekim unutranjim pravom.Pored toga,lan 65 Ustava Malte,sa izmjenama i dopunama,daje pravu Unije prevlast nad bilo kojim kasnije usvojenim zakonom od strane maltekog Parlamenta,sa efektom da se ne moe primijeniti lex posterior pravilo. S druge strane,s obzirom na injenicu da je odjeljak 6 maltekog Ustava o vrhovnoj vlasti Ustava ostao namjerno nepromjenjen,vjerovatno je da pravo Unije nee zamijeniti sami Ustav. Kada se govori o Kipru,odreeni meunarodni ugovori postaju primjenjivi ako su ratifikovani aktom parlamenta i objavljeni u Slubenom glasniku.Oni imaju prevlast nad kiparskim unutranjim pravom,ali kiparska pravna nauka tvrdi da ovaj princip ne utie na prevlast Ustava,koja je utvrena lanom 179 (1) Ustava.Prema tome,potvrdjeni medjunarodni sporazumi imaju vii rang od drugih statuta,ali nii od ranga Ustava. Akt o pristupanju EU nije promijenio ovu situaciju.Mane ovog pristupa su ubrzo postale oigledne,te je 28. jula 2006. godine Predstavniki dom (dio lanova koji ine grki Kiprani) donio ustavni amandman,prema kom nijedna od ustavnih odredbi ne sprjeava propise,direktive ili druge zakone ili pravno obavezujue mjere zakonodavne prirode donesene od strane EU ili njihovih institucija ili tijela da imaju pravnu snagu u Republici. Prema odredbama Ustava Litvanije,meunarodni ugovori koji su potvreni od strane Parlamenta e biti sastavni dio domaeg pravnog sistema,te da e se oni morati primjenjivati na isti nain kao unutranje pravo.Kasnije je u aktu o pristupanju data prevlast aktima Unije nad domaim zakonodavstvom,ali se Ustav ne pominje,pa se zakljuuje da je princip ustavne prevlasti,kao to je predvieno u lanu 7 (1) Ustava Litvanije, jo uvijek vaei i u odnosu na pravo Unije.42

4.7.Danska

Pri razmatranju ustavnih aspekata pristupanja Danske Evropskoj zajednici,uzima se u obzir Akt o pristupanju Danske EZ.Ovaj akt je predstavljen Parlamentu 15.marta 1972.godine,i 42

www.whi-berlin.de/whi-paper1008.pdf, stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

30

sadri odredbe koje je potrebno da ima Ustav kako bi bilo omogueno pristupanje meunarodnoj organizaciji nadnacionalnog karaktera,kao i odredbe opteg karaktera iji je cilj ograniavanje broja zakona o izmjenama i dopunama postojeih zakona koji su u suprotnosti sa komunitarnim pravom.

Prva odredba prvog odjeljka ovog akta sadri saglasnost Parlamenta o ratifikaciji Ugovora o pristupanju Kraljevine Danske,Irske,Kraljevstva Norveke,Ujedinjenog Kraljevstva Velike Britanije i Sjeverne Irske Evropskoj zajednici za ugalj i elik. Prema Ustavu Danske,kralj istupa u ime drave u meunordnim poslovima,te svoju vlast vri preko ministara.Vlada ima iskljuivu nadlenost da zakljuuje ugovore i da postupa u drugim stvarima koje se tiu meunarodnog prava.Izvrna vlast podlijee parlamentarnoj kontroli,pa je tako u nekim sluajevima neophodan prethodni pristanak Parlamenta.Naime,kralj ne moe bez pristanka Parlamenta ponititi bilo kakav akt kojim se poveava ili umanjuje nacionalna teritorija ili ponititi obavezu koja se jedino moe ispuniti uz saradnju Parlamenta ili je od velike vanosti,niti moe bez pristanka Parlamenta okonati meunardoni ugovor koji je zakljuen uz saglasnost Parlamenta.Zato se zakljuuje da je pristanak Parlamenta na pristupanje Danske potreban jer se pristupanje svakako smatra pitanjem od velike vanosti,a i saradnja Parlamenta je potrebna u ispunjavanju obaveza proizalih iz pristupanja EZ.Pristanak moe biti dat u bilo kojoj formi.S obzirom da ispunjavanje obaveza koje prizilaze iz pristupanja Zajednicama zahtijeva nacionalnu legislaciju,i logino je da parlamentarni pristanak bude dat u obliku zakonske odredbe.Naime,ako Akt bude odobren u parlamentu sa veinom od pet estina,odredba koja predvia delegiranje ovlaenja na institucije Zajednica ne mora biti stavljena na referendum,kako je predvieno odjeljkom 20 Ustava.Meutim,stav je Parlamenta da bi referendum ipak trebao biti odran.

U drugom odjeljku Akta o pristupanju Danske EZ predvieno je da ovlaenja povjerena vlastima Carstva prema Ustavu mogu,u mjeri predvienoj Ugovorima biti izvravana od strane institucija Zajednica.Zakljuuje se da se pristupanje Danske meunarodnoj organizaciji koja ima nadnacionalna ovlaenja moe odigrati samo ukoliko bude usvojen amandman Ustava,zbog toga to je Ustavom predvieno da zakonodavnu vlast vre kralj i parlament,izvrnu kralj,a sudsku vlast sudovi pravde,te je ustanovljen princip po kom zakonska ovlaenja nad graanima mogu vriti samo vlasti ustanovljene u okviru dasnkog ustavnog sistema.Samo donoenje amandmana bi teklo po komplikovanoj proceduri predvienoj Ustavom,te je,na osnovu toga,podneen predlog odredbe koja bi Danskoj dala ustavnu osnovu za pristupanje nadnacionalnoj organizaciji bez ustavnog amandmana.Predlog je prihvaen,i u odjeljku 20(1) Ustava je predvieno da ovlaenja povjerena vlastima Carstva prema Ustavu mogu biti samo u odreenoj mjeri delegirana maunarodnim vlastima uspostavljenim sporazumom izmeu drava radi promovisanja meunarodnog prava i saradnje.Postoje nesaglasnosti o tome da li ovaj odjeljak prua dovoljnu osnovu za pristupanje.Istiu se razni prigovori: -tvrdi se kako,s obzirom na odredbu koja kae da samo ovlaenja povjerena vlastima Carstva prema Ustavu mogu biti delegirana,a pod tim ovlaenjima se misli kako na zakonodavnu,tako i na izvrnu i sudsku vlast,ne mogu biti delegirana na meunarodne organizacije ovlaenja da se izmijeni Ustav ili ovlaenja predviena odjeljkom 20 Akta,te da se ne moe dozvoliti

31

meunarodnoj organizaciji da donosi odredbe koje su u suprotnosti sa nekim odredbama Ustava(iako je ovo u suprotnosti sa naelom suprematije komunitarnog prava nad unutranjim pravom);tvrdi se da do takvog neslaganja nee doi; -jo jedan od prigovora je na raun rjeenja kojim je iskljueno da sva ovlaenja odreene vrste mogu biti delegirana,u kojo mjeri je neko ovlaenje delegirano mora biti navedeno u Aktu,ili bar se u Aktu mora pozvati na ugovore koji sadre ovlaenja institucija(ovaj metod je izabrala danska Vlada),jer bi ono iziskivalo izmjene ovog odjeljka svakim novim delegiranjem; -uopte se ne analizira da li Zajednice ispunjavaju uslove predviene u dijelu odredbe koji predvia da je delegiranje dozvoljeno samo na meunarodne vlasti uspostavljene sporazumom drava u svrhu unapreenja meunarodnog prava i saradnje; -smatra se da je nemogue da Danska ratifikuje Ugovor o pristupanju EZ bez amandmana Ustava,jer je ovaj ugovor vaei za neogranien period vremena,a Parlament moe opozvati odjeljak 20 Akta o pristupanju Danske Zajednicama bilo kad(ovo je veoma bitno kada se govori o suprematiji komunitarnog prava,o emu e biti pisano kasnije). U treem odjeljku Akta se govori da delegacija ovlaenja nema retroaktivno dejstvo. Odredbe ugovora e proizvoditi pravno dejstvo u Danskoj u onoj mjeri i kojoj su direktno primjenjive prema komunitarnom pravu.Ovo se odnosi i na akte usvojene od strane institucija Zajednica prije pristupanja Danske EZ i objavljivanja u Slubenom listu Evropske zajednice. to se tie odnosa izmeu meunarodnih ugovora i unutranjeg prava,Danska usvaja dualistiki pristup.Naime,ugovor koji je izvrna vlast uinila dijelom pravnog sistema,sam po sebi,ne ini dansko pravo,Kako bi ugovor proizvodio pravno dejstvo u unutranjem pravnom sistemu,mora biti usvojen akt od strane nacioanlnih vlasti.To je najee zakon,ukoliko se radi o aktu Parlamenta,ili administrativna regulativa,ako se radi o aktu izvrne vlasti. Tradicionalan metod za implementaciju ugovora u Danskoj je da