Afo Afrfb 2011.2 - Aula 03

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    Aula 3

    ESPCIES DE ORAMENTO E

    PRINCPIOS ORAMENTRIOS

    Ol amigos! Como bom estar aqui!

    "S os que dormem ousam a lamentar os sucessos dos outros". (Z.A. Mundiara).

    " muito melhor arriscar coisas grandiosas, alcanar triunfos e glrias, mesmo expondo-se a derrota, do que formar fila com os pobres de esprito que nem gozam muito nem sofrem muito, porque vivem nessa penumbra cinzenta que no conhece vitria nem derrota". (Theodore Roosevelt)

    "Pros erros h perdo; pros fracassos, chance; pros amores impossveis, tempo (...). Gaste mais horas realizando que sonhando, fazendo que planejando, vivendo que esperando porque, embora quem quase morre esteja vivo, quem quase vive j morreu". (Sarah Westphal)

    Aps essas frases para uma breve reflexo, nesta aula abordaremos diversos temas ligados ao Oramento Pblico.

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    PARTE I - ESPCIES DE ORAMENTO

    1. TIPOS DE ORAMENTO

    Nesta tica sobre os tipos de oramento, tem-se a viso do regime poltico em que elaborado o oramento combinado com a forma de governo. O Brasil vivenciou os trs tipos:

    Oramento Legislativo: a elaborao, a votao e o controle do oramento so competncias do Poder Legislativo. Normalmente ocorre em pases parlamentaristas. Ao executivo cabe apenas a execuo. Exemplo: Constituio Federal de 1891.

    Oramento Executivo: a elaborao, a votao, o controle e a execuo so competncias do Poder Executivo. tpico de regimes autoritrios. Exemplo: Constituio Federal de 1937.

    Oramento Misto: a elaborao e a execuo so de competncia do Executivo, cabendo ao Legislativo a votao e o controle. Exemplo: a atual Constituio Federal de 1988.

    2. ESPCIES DE ORAMENTO

    2.1 Consideraes iniciais

    Com o passar do tempo, o conceito, as funes e a tcnica de elaborao do Oramento Pblico foram alterados. Acabaram por evoluir para que pudessem se aprimorar e racionalizar sua utilizao, tornando-se um instrumento da moderna administrao pblica, com uma concepo de oramento como um ato preventivo e autorizativo das despesas que o Estado deve efetuar para atingir objetivos e metas programadas.

    Essas alteraes foram motivadas por novas teorias e tcnicas que se difundiram ao redor do mundo, sendo chamadas de espcies ou por outros autores tambm de tipos de oramento. Utilizaremos a denominao espcies por ser mais adequada para se diferenciar dos tipos legislativo, executivo e misto.

    2.2 Oramento tradicional ou clssico

    A falta de planejamento da ao governamental uma das principais caractersticas do oramento tradicional. Constitui-se num mero instrumento contbil e baseia-se no oramento do exerccio anterior, ou seja, enfatiza atos passados. Demonstra uma despreocupao do gestor pblico com o atendimento das necessidades da populao, pois considera apenas as necessidades financeiras das unidades organizacionais. Assim, nesta espcie de oramento no h preocupao com a realizao dos programas de trabalho do governo, importando-se apenas com as necessidades dos rgos pblicos para realizao das suas tarefas, sem questionamentos sobre objetivos e metas. Predomina o incrementalismo.

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    uma pea meramente contbil financeira, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do governo, onde prevalece o aspecto jurdico do oramento em detrimento do aspecto econmico, o qual possui funo secundria. Almeja-se a neutralidade e a busca pelo equilbrio financeiro. As funes de alocao, distribuio e estabilizao ficam em segundo plano. Portanto, o oramento tradicional somente um documento de previso de receita e de autorizao de despesas.

    2.3 Oramento de desempenho ou por realizaes

    O oramento de desempenho ou por realizaes enfatiza o resultado dos gastos e no apenas o gasto em si. A nfase reside no desempenho organizacional. Caracteriza-se pela apresentao de dois quesitos: o objeto de gasto (secundrio) e um programa de trabalho contendo as aes desenvolvidas.

    Nessa espcie de oramento, o gestor comea a se preocupar com os benefcios dos diversos gastos e no apenas com seu objeto. Apesar da evoluo em relao ao oramento clssico (tradicional), o oramento de desempenho ainda se encontra desvinculado de um planejamento central das aes do governo, ou seja, nesse modelo oramentrio inexiste um instrumento central de planejamento das aes do governo vinculado pea oramentria. Apresenta, assim, uma deficincia, que a desvinculao entre planejamento e oramento.

    2.4 Oramento de base zero ou por estratgia

    O oramento de base zero consiste basicamente em uma anlise crtica de todos os recursos solicitados pelos rgos governamentais. Nesse tipo de abordagem, na fase de elaborao da proposta oramentria, haver um questionamento acerca das reais necessidades de cada rea, no havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotao.

    O processo do oramento de base zero concentra a ateno na anlise de objetivos e necessidades, o que requer que cada administrador justifique seu oramento proposto em detalhe e cada quantia a ser gasta, aumentando a participao dos gerentes de todos os nveis no planejamento das atividades e na elaborao dos oramentos.

    Esse procedimento requer ainda que todas as atividades e operaes sejam identificadas e classificadas em ordem de importncia por meio de uma anlise sistemtica para que os pacotes de deciso sejam preparados. Em regra, a alta gerncia, por meio do planejamento estratgico, fixa previamente os critrios do oramento de base zero, de acordo com cada situao. So confrontados os novos programas pretendidos com os programas em execuo, sua continuidade e suas alteraes. Isso faz com que os gerentes de todos os Prof. Srgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 3

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    nveis avaliem melhor as prioridades, confrontando-se incrementos pela ponderao de custos e benefcios, a fim de que ocorra uma aplicao eficiente das dotaes em suas atividades. Por isso, incluem-se entre as desvantagens a dificuldade, a lentido e o alto o custo da elaborao do oramento.

    Os rgos governamentais devero justificar anualmente, na fase de elaborao da sua proposta oramentria, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mnimo. Alguns autores consideram que o oramento de base zero uma tcnica do Oramento-Programa.

    2.5 Oramento-programa

    De acordo com Core, "em um processo de planejamento e oramento integrados, ressalta a imperiosa necessidade de que os fins e os meios oramentrios sejam tratados de uma forma equilibrada. Considerando que, desde o decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967, a Administrao Pblica Federal estabeleceu o oramento-programa anual como um instrumento de planejamento, a idia de discriminar a despesa pblica por objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, j bastante familiar a todos quantos atuam nessa rea".

    Ainda de acordo com o autor, "a Constituio Federal de 1988, cumprindo a tradio das anteriores, ocupou-se profusamente de matria oramentria, chegando at a definir instrumentos de planejamento e oramento com elevado grau de detalhe. (...) A atual Constituio optou por um modelo fortemente centralizado, a partir da constatao de que havia uma excessiva fragmentao oramentria, inclusive com importantes programaes e despesas inteiramente (previdncia social, por exemplo) fora da lei oramentria, sem a observncia, portanto, do princpio da universalidade".

    No entanto, o oramento-programa tornou-se realidade apenas com o Decreto 2.829/1998, o qual estabeleceu normas para a elaborao e execuo do Plano Plurianual e dos oramentos da Unio. Ainda, a Portaria 117/1998, substituda, posteriormente, pela Portaria 42, de 14 de abril de 1999, com a preservao dos seus fundamentos, atualizou a discriminao da despesa por funes da Lei 4.320/1964 e revogou a Portaria 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificao Funcional - Programtica); e a Portaria 51/1998 instituiu o recadastramento dos projetos e atividades constantes do oramento da Unio.

    Na verdade, tais modificaes, que em razo da Portaria 42/1999 assumiram uma abrangncia nacional, com aplicao tambm para Estados, municpios e Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma oramentria que se delineou pelos idos de 1989, sob a gide da nova ordem constitucional recm-instalada.

    O oramento-programa um instrumento de planejamento da ao do Prof. Srgio Mendes www.pontodosconcursos.com.br 4

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    governo, por meio da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, com estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados e previso dos custos relacionados.

    Por meio do oramento-programa, tem-se o estabelecimento de objetivos e a quantificao de metas, com a consequente formalizao de programas visando ao atingimento das metas e alcance dos objetivos. Com este modelo passa a existir um elo entre o planejamento e as funes executivas da organizao, alm da manuteno do aspecto legal, porm no sendo considerado como prioridade. a espcie de oramento utilizada no Brasil.

    A organizao das aes do Governo sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficincia na administrao pblica e ampliar a visibilidade dos resultados e benefcios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparncia na aplicao dos recursos pblicos. Tal espcie de oramento equivale a um plano de trabalho expresso por um conjunto de aes a realizar e pela identificao dos recursos necessrios sua ex