TV, mangfold og valgfrihet - ... oppgave أ¥ viderefأ¸re arbeidet med أ¥ sikre أ¸kt valgfrihet og mangfold

  • View
    0

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of TV, mangfold og valgfrihet - ... oppgave أ¥ viderefأ¸re arbeidet med أ¥ sikre أ¸kt...

  • TV, mangfold og valgfrihet Rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Kulturministeren til

    å vurdere behovet for ulike tiltak som kan tilrettelegge for

    og sikre økt valgfrihet og mangfold for TV-seerne

    Oslo februar 2011

    M

    ILJ ØMERKET

    Trykkeri 241-44 6

    ISBN 978-82-583-1080-5

    Forsidefoto: Marte G. Johnsen

    Trykk: Departementenes servicesenter - 02/2011 - 250

  • TV, mangfold og valgfrihet Rapport fra en arbeidsgruppe nedsatt av Kulturministeren til

    å vurdere behovet for ulike tiltak som kan tilrettelegge for

    og sikre økt valgfrihet og mangfold for TV-seerne

    Oslo februar 2011

  • 3

    OPPSUMMERING AV RAPPORTEN

    Arbeidsgruppen har fått i oppgave av Kulturdepartementet å vurdere ulike tiltak som kan gi

    TV-seerne økt valgfrihet og mangfold. Arbeidsgruppen er partssammensatt med

    representanter fra TV-markedet, offentlige tilsyn og råd.

    I henhold til arbeidsgruppens mandat skulle arbeidsgruppen vurdere om myndighetene bør

    pålegge tilbydere av betalingsfjernsyn å tilby abonnenter tilgang til enkeltkanaler som finnes

    tilgjengelig i tilbydernes kanalutvalg. Mandatet ber også arbeidsgruppen om å gjennomgå og

    vurdere eventuelle andre tiltak/virkemidler som kan fremme mangfold og valgfrihet for TV-

    seerne. Rapporten består av 9 kapitler.

    I kapittel 1 gis det oversikt over arbeidsgruppens mandat, arbeidsgruppens sammensetning og

    arbeidsgruppens arbeid. I kapittel 2 gis det en presentasjon av de ulike aktørene, TV-

    tjenestene og verdikjeden i det norske TV-markedet. I kapittel 3 presenteres de mest sentrale

    delene av reguleringen av TV-markedet.

    Kapittel 4 inneholder en oversikt over markedsforhold og reguleringspraksis i andre land.

    Arbeidsgruppen har spesielt sett på markedsforhold og regulering i Sverige, Danmark og

    Nederland. Etter det arbeidsgruppen kjenner til er det ingen land som har pålagt tilbydere av

    betalingsfjernsyn å tilby enkeltkanaler. Spørsmålet om tilbydere av betalingsfjernsyn bør

    pålegges å tilby enkeltkanaler har imidlertid vakt interesse i flere land, og spørsmålet har blitt

    utredet i Sverige, Storbritannia og USA.

    I kapittel 5 har arbeidsgruppen sett nærmere på enkelte trender i TV-markedet både nasjonalt

    og internasjonalt. Arbeidsgruppen mener at den teknologiske utviklingen har bidratt til å gi

    TV-seerne økt valgfrihet og mangfold. Arbeidsgruppen antar at denne utviklingen vil

    fortsette, særlig ved at TV-seerne de neste årene i økende grad vil konsumere Internett-TV og

    andre interaktive TV-løsninger på sitt primære fjernsynsapparat. Arbeidsgruppen anser at

    utbyggingen og digitaliseringen av de eksisterende teknologiene for TV-distribusjon er den

    viktigste årsaken til den økende valgfriheten. Arbeidsgruppen antar videre at distribusjon av

    TV-innhold over Internett vil øke valgfriheten ytterligere. En viktig forutsetning for at

    Internett-TV-løsninger skal kunne bli et reelt alternativ til kringkastet TV er at det satses

    videre på utbygging av bredbånd. Etter arbeidsgruppens oppfatning kan en videre utbygging

  • 4

    av fiber, samt oppgradering av kabelnett og kobbernett, gi hastigheter som muliggjør

    Internett-TV til et stort antall husstander. Arbeidsgruppen understreker betydningen økt

    båndbredde har for veksten i tilbudsmulighetene og konkurransen i markedet. En viktig

    forutsetning for at TV-seerne skal kunne dra nytte av TV-tjenestene som økte

    bredbåndshastigheter muliggjør er at det ikke lages unødvendige hindringer for TV-seernes

    bruk av Internett til mottak av TV-innhold. Arbeidsgruppen anser at

    nettnøytralitetsprinsippene utgjør et viktig grunnlag for at Internett-baserte TV-tjenester skal

    kunne utvikles i konkurranse med andre distribusjonsformer for TV. Innelåsende mekanismer

    knyttet til utstyr som styrer tilgang til innhold kan bidra til å hemme konkurransen i TV-

    markedet og til å begrense valgfrihet for TV-seerne i en fremtid selv med økt uvikling av

    teknologi og TV-tjenester.

    I kapittel 6 gjengis hovedfunnene fra arbeidsgruppens undersøkelse om dagens TV-tilbud

    utført av TNS Gallup. Undersøkelsen kartlegger grunnene til at folk velger nettopp deres

    leverandør av TV-signaler og hva som er viktig for folk når de vurderer ulike leverandører. I

    dette kapittelet gjengis i tillegg funn og tolkninger fra to andre markedsundersøkelser, én

    gjennomført av Oslo Economics og én av Forbrukerrådet.

    I kapittel 7 har arbeidsgruppen vurdert to ulike modeller for salg av enkeltkanaler (ren á la

    carte og blandet pakkesalg), samt hvilke nett som kan omfattes av et eventuelt pålegg om å

    tilby enkeltkanaler.

    Når det gjelder spørsmålet om hvilke nett som bør omfattes av en eventuell regulering har

    arbeidsgruppen konkludert med at et eventuelt pålegg om innføring av valg av enkeltkanaler i

    praksis ikke kan gjennomføres i hverken analoge eller digitale nett på det nåværende

    tidspunkt. Skulle myndighetene velge å innføre et pålegg om å tilby enkeltkanaler, vil

    pålegget måtte avgrenses til digitale leveranser av TV. Alternativt vil et pålegg om å tilby

    enkeltkanaler måtte utsettes til alt mottak av TV har blitt digitalisert.

    Arbeidsgruppen har analysert to modeller for salg av enkeltkanaler; ren á la carte og blandet

    pakkesalg. Med ren á la carte menes en regulering av enkeltkanaler hvor pakkesalg forbys, og

    hvor TV-tilbyderne må tilby samtlige kanaler i sitt utvalg enkeltvis. Med blandet pakkesalg

    menes en regulering hvor en TV-tilbyder pålegges å selge samtlige kanaler i sitt tilbud

    enkeltvis, uten krav om abonnement på en grunnpakke, men hvor pakker fremdeles kan tilbys

  • 5

    parallelt med enkeltkanaler. Arbeidsgruppen har vurdert hvilke virkninger en eventuell

    regulering kan gi.

    Arbeidsgruppen har vurdert effektene av en ren á la carte-regulering på valgfrihet og

    mangfold. Det rår til dels ulike syn på hvilke konsekvenser et lovpålagt krav om ren á la carte

    vil ha. Etter arbeidsgruppens oppfatning kan en ren á la carte-regulering føre til et bortfall av

    internasjonale nisjekanaler og føre til en økt bruk av eksklusivitetsavtaler. Dette tilsier at den

    samlede effekten på pris, kvalitet, valgfrihet og mangfold er høyst usikker ved en ren á la

    carte regulering. En del av gruppens medlemmer mener konsekvensene vil bli klart negative.

    En betydelig andel av TV-kundene er fornøyde med kanalpakker. Dette taler etter

    arbeidsgruppens vurdering mot et forbud mot salg av kanaler i pakker.

    Effektene av en modell med blandet pakkesalg er usikre, og arbeidsgruppens medlemmer

    peker på både positive og negative konsekvenser. Et flertall i arbeidsgruppen mener det er

    sannsynlig at effektene ved blandet pakkesalg ikke vil være like vidtrekkende som ved et

    pålegg om ren á la carte, mens et mindretall mener at det ikke kan utelukkes at effektene vil

    kunne bli tilnærmet de samme som ved ren á la carte. Et flertall i arbeidsgruppen mener at et

    påbud om å selge kanaler enkeltvis trolig ikke endrer insentivene i TV-markedets verdikjede

    til å selge kanaler i pakker, og det kan derfor ikke utelukkes at enkeltkanalene vil bli priset

    forholdsvis høyt i forhold til kanalpakkene. Uten prisregulering mener et flertall av gruppens

    medlemmer at eventuelle positive effekter ved blandet pakkesalg vil være begrenset. En

    eventuell regulering bør i prinsippet også få virkning gjennom hele verdikjeden. Det er

    imidlertid vanskelig å se for seg en lovregulering som er så omfattende. En eventuell

    lovregulering må videre måtte utformes på en forutberegnelig og ikke-diskriminerende måte

    for de ulike markedsaktørene, noe som i seg selv vil være komplisert.

    I kapittel 8 har arbeidsgruppen vurdert spørsmålet om formidlere av betalingsfjernsyn bør

    pålegges å tilby kanaler enkeltvis. Som grunnlag for vurderingen har arbeidsgruppen blant

    annet vurdert undersøkelsen om dagens TV-tilbud, sannsynligheten for at konkurranse- og

    konvergensutviklingen på sikt vil gi økt valgfrihet for TV-seerne og teknologiske forhold av

    betydning for mandatet og sannsynlig utvikling fremover.

    Arbeidsgruppens vurdering er at myndighetene ikke bør pålegge tilbydere av

    betalingsfjernsyn å tilby kanaler enkeltvis. Derimot er arbeidsgruppen opptatt av at det

  • 6

    legges til rette for at konkurransen i TV-markedet styrkes. Arbeidsgruppen har derfor

    foreslått tiltak med dette for øye. Gruppen foreslår også at konkurransesituasjonen i TV-

    markedet følges til enhver tid, og legger til grunn at de ulike myndighetsorganene følger

    situasjonen med samme og økt oppmerksomhet.

    Uten en prisregulering mener et flertall i gruppen at det er grunn til å tro at eventuelle

    positive effekter av et pålegg om salg av enkeltkanaler bare vil være marginale.

    Prisregulering av enkeltkanaler vil være komplisert og kan på sikt føre til mindre valgfrihet

    og mangfold for TV-seerne enn hvis markedet ikke reguleres.

    Undersøkels