Skripta Upravno i Kol

8/16/2019 Skripta Upravno i Kol.

1/24

1.POJAM UPRAVNOG PRAVA

Upravno pravo predstavlja veoma kompleksno područje savremenog prava u okviru kojeg u zavisnosti od razvoja ili stagnacije društvenih

odnosa, neprestano „nastaju i nestaju“ posebni podsistemi upravnog prava, a nije rijedak slučaj da se vremenom oni pretvore u potpuno nove i posebne pravne discipline (npr. poresko pravo, pravo socijalnogosiguranja, ekološko pravo). ogu!e je razlikovati dvije tipičnekoncepcije o predmetu upravnog prava kada se ono posmatra kao pravnadisciplina (u"a i šira).

#Uža koncepcija $ polazi od stanovišta da upravno pravo regulišeupravna %unkcija, odnosno vršenje upravne vlasti.

# Šira koncepcija $ polazi od stanovišta da upravno pravo regulišeupravnu djelatnost, odnosno vršenje javnih slu"bi.

&sim u"e i šire koncepcije o predmetu upravnog prava, pojedini autori zastupaju i tzv. negativno odre'ivanje predmeta upravnog prava, koje seu suštini svodi na to da predmet upravnog prava čine one pravne normekoje preostanu nakon što ostale grane prava utvrde svoje predmete, kao iodre'ene kombinacije pozitivnog i negativnog odre'ivanja predmetaupravnog prava.

2. TEORIJSKI POJAM UPRAVE

eorijski posmatrano, uprava je kompleksan pojam koji obuhvatanajmanje dva osnovna značenja

aUpra!"janje #$!ari%a $ obavljanje aktivnosti tehnološke regulacijeradnog procesa na osnovu specijalizovanog iskustva i znanja (npr.

industrijska proizvodnja)&V"a'anje "j('i%a $ vršenje autoritativnih aktivnosti na osnovu političke vlasti i sila (npr. izdavanje zapovijesti i vršenje radnji prinude)

oderna misao o potrebi razdvajanja upravljanja od vladanja javlja se početkom *+ vijeka, sa idejom da „vladanje ljudima treba da bude zamjenjenoupravljanjem stvarima“. timološki i terminološki pojam uprava u našem jeziku vezuje se sa i izvodi iz imenice upravljanje (usmjeravanje, vladanje,

koordiniranje), kao i glagola upravljati (sprovoditi, rukovoditi, raspolagati).-adr"inski izrazi uprava i upravljanje vezuju se za novolatinske izrazeadministracija i administrirati, odnosno za latinsku imenicu administratio i


2/24

glagola administrare. U našem jeziku do drugog svjetskog rata kod nas su seviše koristili izrazi administracija i administrativno pravo, dok se danasuglavnom koriste izrazi uprava i upravno pravo (sinonimi kod nas).&dre'ivanje teorijskog pojma uprave veoma je kompleksna metodološkaoperacija, jer se mogu indeti%ikovati najmanje dva osnovna pristupa pri

odre'ivanju teorijskog pojma uprave, i to

aPra!no)po"i$i*ki + polazna osnova pravno#političkih koncepcija priutvr'ivanju teorijskog pojma uprave je podjela vlasti koja vezuje upravu za dr"avu i odre'uje je kao jednu od tzv. pravnih %unkcija dr"avne vlasti. ako je djelatnost dr"ave u vršenju političke vlasti regulisana pravom, to se i uprava, u vidu upravne %unkcije, javlja kao jedna posebna %unkcijadr"avne vlasti.

&Socio)$eo"o,ki + za razliku od pravno#političkih koncepcija, socio#tehnološke koncepcije o upravi vezuju teorijski pojam za tzv. organizovaniljudski rad. /rema ovom stanovištu, upravna djelatnost nije djelatnostkojom se isključivo bavi dr"ava (vlast), ve! je ona svojstvena svakomobliku organizovanog rada.-ocio#tehnološke koncepcije odre'ujuteorijski pojam uprave kao kontinuiranu djelatnost koja obuhvata posebne %unkcije planiranja, usmjeravanja, kontrolisanja, ocjenjivanja i ponovnog usmjeravanja. -avremene socio#tehnološke koncepcije uodre'ivanju teorijskog pojma uprave polaze od stanovišta da se upravneaktivnosti u okviru dr"ave ne mogu dovesti samo na jednu od %unkcijadr"avne vlasti , ve! da se one moraju posmatrati sa stanovišta vršenjabrojnih i slo"enih %unkcija upravljanja.

-. POITIVNO PRAVNI POJAM UPRAVE

0a razliku od teorijskog pojma uprave, tzv. pozitivno#pravni pojamuprave odre'uje upravu polaze!i od va"e!ih (pozitivnih) ustavnih i zakonskih propisa. ao i kod teorijskog pojma uprave, i kod pozitivno# pravnog pojma uprave mogu!e je utvrditi

# po/i$i!no)pra!ni poja% (pra!e ( 0(nkciona"no% #%i#"( podrazumijeva utr'ivanje konkretnih poslova koji su u našem pravuodgovaraju!im propisima označeni kao „poslovi dr"avne uprave“.Ustavom 1rne 2ore propisano je da poslove dr"avne uprave vrše

ministarstva i organi uprave, s tim što se pojedini poslovi dr"avne upravemogu zakonom prenijeti na lokalnu samoupravu. /rema 0akonu odr"avnoj upravi to su


3/24

• predlaganje unutrašnje i spoljne politike• vo'enje razvojne politike• izvršenje zakona i drugih propisa• vršenje upravnog nadzora• postupanje u prekršajnom postupku• odre'ivanje vršenja poslova od javnog interesa

# po/i$i!no)pra!ni poja% (pra!e ( orani/aciono% #%i#"( podrazumijeva utvr'ivanje tzv. konkretnih vrsta i oblika upravnih organa,koji su odgovaraju!im propisima označeni kao vršioci „dr"avne uprave“. /rema va"e!im propisima, mogu se uglavnom razlikovati slede!e vrste ioblici dr"avne uprave

• ministarstva (kao osnovni vršioci dr"avne uprave)• organi uprave (najčeš!e u sastavu ministarstva)• posebno (upravne) organizacije (obrazovane radi vršenja stručnih

poslova iz djelokruga ministarstva)• nedr"avni subjekti (kojima su povjerena upravna javna ovlaš!enja $

javne ustanove i javne agencije)

Ustavom 1rne 2ore propisano je da poslove dr"avne uprave vršeministarstva i organi uprave, dok prema 0akonu o dr"avnoj upravi 1rne2ore organe dr"avne uprave osniva 3lada 1rne 2ore. o mogu bitiministarstva i drugi organi uprave.

3. UPRAVA I PO4JE5A V5ASTI

/odjela vlasti je organizaciono načelo na kome počivaju savremeni pravni i politički sistemi vlasti. odernu koncepciju o podjeli vlasti prvi je %ormulisaoengleski politički i pravni %ilozo% 4"on 5ok u djelu „4vije rasprave o vladi“, arazradio %rancuski politički mislilac 6arl onteskje u djelu „& duhu zakona“.

/rema ovom stanovištvu kada isto lice (čovjek ili organ) sjedini u svojimrukama i zakonodavnu vlast i upravnu, sloboda je nemogu!a, pošto u pravuniko ne mo"e biti ograničen svojom vlastitom voljom nego tu'om. U pravnoj i političkoj teoriji razlikuje se više modaliteta organizacije vlasti i dr"avnih %unkcija koje polaze od principa podjele vlasti ako postoji dualističko,trijalističko, kvadrijalističko shvatanje o broju i sadr"ini dr"avnih %unkcija. o"e se govoriti i o sistemima podjele vlasti i to prije svega o parlamentarnomi presjedničkom sistemu. /od parlamentarnim sistemom podrazumijeva se onajre"im u kojem vlasti sara'uju i uzajamno zavise jedna od druge. ljučni

element me'usobnih odnosa zakonodavne i izvršne odnosno upravne vlasti, predstavlja ministarska odgovornost tj. politička odgovornost vlade pred


4/24

parlamentom. -a druge strane presjednički sistem se odre'uje kao sistem kojiobezbje'uje maksimalnu nezavisnost vlasti, ostvaruje njihovu najpotpuniju podjelu. arateristika presjedničkog sistema je nepostojanje vlade (kabineta)tj. umjesto vlade kao kolegijalnog organa u predsjedničkom sistemu postoje samo ministri (sekretari) koji se nalaze na čelu različitih resora, a s obzirom na

to da mu je povjerena izvršna vlast predsjednik je istovremeno i še% dr"ave i še% vlade.

6. PRAVNA 4R7AVA 5EGA5ITET I 5EGIITIMITET UPRAVNOG 4JE5OVANJA

oncept pravne dr"ave i princip vladavine pravavelike su tekovine

evropske i svetske cibilizacije. /oseban značaj pravne dr"ave je u tome što obezbje'uje legalitet (zakonitost) upravnih odluka. 7ez pravne dr"avenezamisliv je i svaki savremeni upravni sistem. oncept pravne dr"ave podrazumijeva normativistički model ure'enja društvenih odnosa, premakojem se pravnim normama, oličenim u zakonima i drugim opštim podzakonskim aktima (npr. uredbama, naredbama i pravilnicima), propisuju pravila društvenog ponašanja. 8a osnovu opštih pravnihnormi, donose se pojedinačne pravne norme oličene u pojedinačnim pravnim aktima (npr. presudama sudova i rješenjima organa uprave),koje neposredno utiču na ponašanje ljudi.

&stvarivanje koncepta pravne dr"ave danas ne mo"e predstavljati cilj,ve! samo nu"nu predpostavku za vladavinu prava, ostvarivanje ustavnostii zakonitosti, pravde i pravičnosti. 0a razliku od ovog prvobitnogkoncepta pravne dr"ave, savremen koncepcije polaze od opravdanostinjenog djelovanja u svakom konkretnom slučaju. /rema tome, neki postupak (npr. donošenje zakona, uredbe ili pojedinačnih akata) ne postaje legitiman samim tim što ga je sprovela dr"ava ili neki njen organ,

ve! se opravdanost svakog konkretnog postupka ili akta mora cijeniti i naosnovu opravdanosti njegove sadr"ine. U odnosu na upravu, to znači da idjelatnost uprave ne postaje legitimna (opravdana) samim tim što jeuprava vrši na legitiman način. 9z tih razloga, ddanas se smatra dakoncept legaliteta upravne vlasti mora ustupiti mjesto konceptulegitimiteta (opravdanosti) upravnog djelovanja.


5/24

8. UPRAVNA 9UNK:IJA + UPRAVA KAO V5AST

oncepcija o upravnoj %unkciji kao pravno regulisanom vršenju upravnevlasti javlja se sa nastankom pravne dr"ave. Upravna %unkcija razlikuje se od drugih oblika vlasti po načinu njenog vršenja. 2lavni zadaci dr"ave

u apsolutističkoj monarhiji i policijskoj dr"avi tog vremena ostvarivani suizadavanjem zapovijesti tj. nare'enjima i zabranama, davanjem dozvola iodobrenja, kao i vršenjem radnji primjenjivanja prinude prema gra'anima i njihovim kolektivitetima. &dnos dr"ave i gra'ana imali sukarakter odnosa neravnopravnosti subjekata u kojima je dr"ava istupalakao nosilac vlasti, tj. kao subjekt koji je nadre'en dok su gra'ani bili u poziciji podanika, tj. subjekt koji je podčinjen dr"avi. U ovakvoj situacijiaktivnosti uprave, javljaju se kao autoritativne aktivnosti izricanja zapovjesti i ograničenja, odnosno primjene prinude. oncepcije o podjeli

vlasti u prvoj polovini *+. vijeka stvaraju osnov tzv. pravne teorije odr"avi koja se zasniva na razlikovanju osnovnih %unkcija dr"avne vlastičije je vršenje povjereno odgovaraju!im dr"avnim organima. 3ršenjedr"avne vlasti posmatra se kao stvaranje i primjena prava, pa se i vršenjedr"avne vlasti počinje posmatrati kao vršenje pravnih %unkcija dr"avnevlasti. :ktivnosti dr"ave odre'uju se kao pravne %unkcije i njohova sadr"ina se odre'uje s obzirom na odre'ene pravne momente. /o tomosnovu razlikuje se

aakono'a!na 0(nkcija ;"ei#"a$i!a $ kao %unkcija stvaranja prava, tj.kao %unkcija izdavanja opštih pravila sankcionisanih dr"avnom prinudom;

&I/!r,na o'no#no (pra!na 0(nkcija ;e/ek($i!a o'no#noa'%ini#$racija $ kao %unkcija primjene prava, tj. kao %unkcijaizadavanja opštih i pojedinačnih zapovjesti, odnosno primjenjivanja prinude sa ciljem neposrednog izvršavanja zakona i drugih propisa;

cS('#ka 0(nkcija ;j('ika$(ra $ kao %unkcija primjene prava u smislu

njegove zaštite, tj. kao %unkcija izdavanja pojedinačnih zapovijeti kojima se okončavaju sporovi o protivpravnosti ponašanja odre'enih subjekata iodre'ivanja sankcija za takvo ponašanje.

&stvarivanje svake %unkcije dr"ave mani%estuje se donošenjem odgovaraju!ih pravnih akata. U tom smislu donošenje zakona je mani%estacija vršenja zakonodavne %unkcije, izdavanje upravnog (izvršnog akta) je mani%estacijavršenje upravne, odnosno izvršne %unkcije, dok je donošenje sudskog aktamani%estacija vršenja sudske %unkcije. aterijalne radnje primjene prinude saciljem neposrednog izvršavanja zakona i pojedinačnih dr"avnih zapovjesti, prema ovom stanovištu predstavljaju speci%ičnu materijalnu mani%estacijuupravne %unkcije.


6/24


7/24

raznovrsnih organa i organizacionih oblika koji uspostavljaju me'usobnukomunikaciju na osnovu unaprijed utvr'enih pravila i propisa. U širem smislu, sistem uprave u okviru dr"avne organizacione strukture, me'utim,osim organizacionih cjelina u okviru posebne organizacione struktureuprave, mo"e obuhvatiti i organizacione cjeline u okviru drugih dr"avnih

organizacionih podsistema (npr. sudova), pa čak i cjeline koje se nalazeizvan organizacione strukture dr"ave (npr. javne ustanove i javna preduze!a). U tom smislu, teorijsko odre'ivanje organizacionog pojmauprave podrazumijeva odre'ivanje posebnog organizacionog sistema kojiobavlja upravne aktivnsoti, kako u okviru dr"avne organizacione strukture, tako i izvan nje.

?. POJAM I E5EMENTI ORGANIA:IJE

-matra se da je organizacija jedan od najve!ih ljudskih izuma i da je pojava organizovanja kolektivnog obavljanja rada na ostvarenju postavljenog cilja stara koliko i samo ljudsko društvo. &rganizacija je proizašla iz nu"nosti podjele i povezivanju zajedničkog rada, pošto beztoga čovijek ni svojim individulanim naporom, ni prostim zbirom radaviše ljudi, nije bio u stanju da obezbijedi svoj egzistencijalni i socijalniopstanak.

-avremena organizacija ima slo"enu strukturu, višestruke %unkcije i polje

je raznovrsnih oblika koordiniranja, povezivanja u procesu rada, koji počivaju na nekoj od naučno utvr'enih metoda i tehnika, i karakterišu je pluralitet i hijararhija ciljeva, što znači da organizacija, po pravilu, imaviše ciljeva čija je realizacija utvr'ena prema odre'enom prioritetu.

U odre'ivanju pojma organizacije u teorijskom smislu polazi se dakle, od ciljeva, ljudi, sredstava i oblika povezivanja radi postizanja odre'enogrezultata, odnosno od adekvatno, cjelishodno i trajno povezane grupeljudi koja je %ormirana da kao samostalna cjelina sa potrebnim

sredstvima radi na ostvarivanju odre'enog cilja. E"e%en$i orani/acije) 8a osnovu elemenata organizacije utvr'uje se dali jedna ljudska skupina ima karakter organizacije ili ne. ako se, po pravilu, kao elementi organizacije javljaju

)Nor%a$i!ni e"e%en$ orani/acije ;ci"j

)S(&jek$i!ni e"e%en$ orani/acije ;"j('i

)Ma$erija"ni e"e%en$ orani/acije ;#re'#$!a

)S$r(k$(ra"ni e"e%en$ orani/acije ;orani/aciona #$r(k$(ra)S$a$(#ni e"e%en$ orani/acije ;#a%o#$a"no#$ ( o'no#( na 'r(e


8/24

Nor%a$i!ni e"e%en$ orani/acije ) organizacije se stvaraju radi postizanja odre'enih ciljeva. -vaka organizacija ima odgovaraju!eciljeve, čije ostvarivanje predstavlja svrhu njenog postojanja. 1ilj ili svrha organizacije je "eljena situacija koju organizacija te"i da postigneodgovaraju!om akcijom. 4a bi se ostvarili, ciljevi se u procesu podjelerada moraju raščlaniti na u"e konkretne ciljeve tj. na zadatke, zadaci na poslove, poslovi na radnje. /od zadatkom se podrazumijeva ona grupa povezanih radnih operacija koju jedan čovijek nije u stanju sam da izvrši. 0adaci predstavljaju minimum povezanih radnih operacija potrebnih zaostvarenje cilja organizacije.

S(&jek$i!ni e"e%en$ orani/acije + organizaciju čine ljudi koji ostvarujuciljeve organizacije. 5judi, kao subjektivni element organizacije,

predstavljaju osnovni %aktor od kojeg zavisi uspješno djelovanje nekeorganizacije. /roblematika odabira ljudi (kadrova) za ostavrenje zadataka i obavljanje konkretnih poslova u organizaciji bave se posebnediscipline koje imaju za predmet kadrovske procese i strukture. adrovska politika obuhvata i pitanja u vezi sa planiranjem kadrova u smislu obučavanja, stručnog uzdizanja, razvrstavanja i nagra'ivanjaljudi koji rade u okviru neke organizacije. & ulozi i polo"aju kadrova uupravnim organizacijama, istorijski posmatrano, postoje tri osnovna pristupa

a) /rema najstarijem shvatanju, vršenje upravnih aktivnosti izjednačava se sa vršenjem političke vlasti, a upravni slu"benik smatra se ličnimnosiocem ovlaš!enja vršenja vlasti.

b) /rema drugom shvatanju, vršenje upravnih aktivnosti je posebnabeni%icija (povlastica) koja svom nosiocu pru"a odre'ene koristi i stavlja ga u povoljniji polo"aj prema drugim članovima zajednice.

c) /rema tre!em shvatanju, vršenje upravnih aktivnosti vezuje se za

obavljanje javne slu"be.-a stanovišta vrste upravnih kadrova, postoje dvije osnovne grupacijelica koja rade u upravnim organizacijama. /rvu čine upravni slu"benici $ upravni radnici (kao ljudi koji obavljaju rad u upravnoj organizaciji kao svoje stalno zanimanje tj. trajno, pro%esionalno i pla!eno), politički %unkcioneri # ministri (koji su uključeni u rad upravne organizacije naosnovu svoje političke %unkcije).

R(ko!o@enje + ostvarivanje ciljeva organizacije i vo'enje kadrovske

politike, prije svega, zavisi od rukovo'enja organizacijom i ljudima koji je čine. ?ukovo'enje podrazumijeva koordinaciju rada pojedinih


9/24

učesnika radnog procesa u ostvarivanju zadataka organizacije na osnovuodgovornosti za ostvarenje postignutih rezultata i dobijenih ovlaš!enja. ?ukovo'enje mo"e biti

# In'i!i'("ano ) kada ga vrši jedno lice (%unkcioner)

# Ko"ek$i!no + kada ga vrši neko kolegijalno tijelo (kolegijum)U odnosu na metod rukovo'enja, mo"e se govoriti o tri osnovnamodaliteta rukovo'enja

a A($okra$#ko r(ko!o@enje + sprovodi autokratski rukovodilac, u smisluda ga sprovodi rukovodilac koji ne "eli i ne prima savjete saradnika. :utokratsko rukovo'enje karakteristično je za birokratitzovaneorganizacije kad saradnici izvršavaju zadatke po principu „bez pogovora“ (npr. vojska, policija, dr"avna bezbijednost).

& 5i&era"no r(ko!o@enje $ sprovodi liberalni rukovodilac tako što se ne savjetuje sa svojim saradnicima, ve! samo pred njih postavlja zadatakkoji treba izvršiti. -vojim saradnicima daje „odriješene ruke“ u pogleduizbora puta i načina ostvarenja postavljenog zadatka.

c 4e%okra$#ko r(ko!o@enje $ sprovodi demokratski rukovodilac tako što se prije donošenja odluke savjetuje sa svojim saradnicima, tra"e!i odnjih predloge za najbolji način izvršenja postavljenih zadataka.

4obar rukovodilac osim opštih (npr. %izičko i psihičko stanje), moraraspolagati i slede!im ličnim svojstvima (npr. poznavanje posla, sposobnost rukovo'enja, smisao za vo'enje politike organizacije, povjerenje prema ljudima...).

Ma$erija"ni e"e%en$) sredstva mogu biti tehnička i %inansijska. ehnička sredstva upravne organizacije obuhvataju materijalna dobra kojima onaraspola"e radi ostvarivanja svojih ciljeva. U tehnička sredstva upravneorganizacije spadaju slu"bene i druge prostorije (npr. zgrade, kancelarije,

prostorije za stručne i tehničke slu"be), namještaj, pribor, sredstva zakomunikaciju, ure'aji.


10/24

onih organizacija koje nisu obrazovane da svojim prihodima podmire svojerashode. U okviru bud"eta zadaci koji se moraju ostvarivati, kao i količina sredstava koja se za te potrebe izdvajaju, odre'uju se za period od jedne godine.


11/24

radnih operacija i to nezavisno od sadr"ine (materije) tih poslova.

Teri$orija"ni princip znači %ormiranje jedne organizacione cjeline premateritoriji (području) na kojoj obavlja odre'enu vrstu poslova. eritorijalni princip %ormiranja organa dolazi do izra"aja kod odre'ivanja područja i

mjesne nadle"nosti za obavljanje odre'enih poslova. /ro%esionalni princip znači povezivanje jedne organizacione cjeline prema poslovimakoji se obavljaju u odnosu na odre'enu karakterističnu grupu lica na koju se ti poslovi odnose.

12. INOKOSNI I KO5EGIJA5NI PRIN:IPI

Uspostavljanje organizacione strukture i organizaciono povezivanje mo"e

se ostvariti polaze!i i od inokosnog i kolegijalnog principa %ormiranjaorgana. 9nokosni princip naziva se još i monokratski princip.

Inoko#ni princip znači povezivanje jedne organizacione cjeline naosnovu ovlaš!enja jednog lica. od inokosnog principa na čelu organa stoji starješina koji ne samo što predstavlja taj organ, nego raspola"e i svim ovlaš!enjima i odgovornostima u vezi sa radom tog organa. 3olja starješine je odlučuju!a, sve akte donosi on sam ili se donose ponjegovom ovlaš!enju i nare'enju. &sim starješine u organima %ormiranim

po inokosnom principu rade i druga lica tzv. pomagači starješine kojima starješina povjerava odre'ene poslove i koji njemu odgovaraju zaizvršenje tih poslova.

#/rednosti inokosnog principa, su u tome što je jednostavan i štoomogu!ava brzo i e%ikasno reagovanje.

#8edostatak inokosnog principa, rad zavisi od sposobnosti samo jednoglica i što kod slo"enih organizacionih cjelina jedan čovijek, po pravilu, neraspola"e potrebnim znanjem i sposobnostima za ispješno vo'enje takvog

sistema.

Ko"eija"ni princip znači povezivanje jedne organizacione cjeline naosnovu ovlaš!enja više lica. od kolegijalnog principa na čelu organa stoji kolegijum sastavljen od više ljudi (npr. svajet, odbor, vije!e) kojiraspola"e svim ovlaš!enjima i odgovornostima u vezi sa radom togorgana. 3olja jednog lica nije odlučuju!a. -ve akte koji se donose, donosikoegijum ili po ovlaš!enju i nare'enju kolegijuma. 9 kod organa

%ormiranih po kolegijalnom principu rade i druga lica, tzv. pmagačikolegijuma kojima kolegijum mo"e povjeriti odre'ene poslove i koji mu zaizvršenje tih poslova odgovaraju.


12/24

#/rednosti kolegijalnog sistema, su upravo nedostaci inokosnog sistema iobrnuto, nedostaci kolegijalnog sistema su prednosti inokosnog. ?ad zavisi od sposobnosti i znanja za više lica i što kod slo"enihorganizacionih cjelina više ljudi, po pravilu, raspola"e potrebnim znanjem i sposobnostima za uspješno vo'enje takvog sistema.

#8edostaci kolegijalnog sistema, su u tome što se rad odvija poodre'enoj, relativno komplikovanoj proceduri i što ne omogu!ava brzo ie%ikasno reagovanje.

/ošto kod kolegijuma više lica učestvuje u donošenju akata, akt donijetve!inom glasova članova kolegijuma smatra se aktom kolegijuma, a neaktom koji su donijeli pojedini njegovi članovi. &snovni način radakolegijuma je na sjednicama. -jednicama rukovodi predsjednik. -jednicakoja je unaprijed utvr'ena naziva se redovna, a sjednica koja se zakazuje

naziva se vanredna. -kup sjednica kod ve!ih kolegijuma u odre'enom periodu naziva se zasijedanje, koje tako'e mo"e biti redovno i vanredno. 7roj članova koji je potreban da bi kolegijum kao tijelo postojao zove sekvorum.

1-. BIJERARBIJSKI PRIN:IP I SU=OR4INA:IJA

@ijerarhijski princip organizovanog povezivanja polazi od sistemanadre'enosti i podre'enosti u okviru kojeg su unaprijed utvr'ena stroga pravila hijerarhijskih ovlaš!enja starješina, sa jedne, i subordiniranihodgosvornosti potčinjenih, sa druge strane.

@ijerarhijski princip podrazumijeva sistem starješinstva čija je suština uobavezi podre'enog subjekta (pojedinac ili organ) da se povinujenaredbama i zahtjevima nadre'enog (starješine) u jednom strogo %ormalizoavanom sistemu me'usobnih odnosa i veza koje nastaju u vezi sa izvršenjem zadataka i poslova u okviru neke organizacije.

ao druga strana hijararhijskog principa javlja se subordinacija koja predstavlja obavezu i du"nost potčinjenog da izvršava konkretnanare'enja predpostavljenog starješine. /rema savremenim shvatanjima

koja su nastala uvo'enjem pravne dr"ave, postoji tzv. granica subordinacije, tj. pravno utvr'ena granica do koje starješina mo"eizdavati konkretne naloge potčinjenom (starješina ne mo"e izdavati


13/24

nezakonite naloge podčinjenom). /rigovor nezakonitosti mo"e da seodnosi na nadle"nost (da li je starješina prema propisanim nadle"an datakav nalog izda, da li je potčinjeni nadle"an da takav nalog izvrši), na %ormu naloga (da li je nalog izdat u propisanoj %ormi) i sadr"inu naloga(da li je nalog po svojoj sadr"ini zakonit).

&pšti re"im subordinacije generalno va"i za sve upravne organe u vršenjuupravne djelatnosti, posebni re"im subordinacije va"e za pojedineupravne organe koji obavljaju speci%ične zadatke i poslove (npr. policija,inspektorati itd.)./rema opštem re"imu subordinacije potčinjeni je du"anda izvršava samo zakonite naloge i nare'enja. /rema posebnim re"imima subordinacije potčinjeni je du"an da izvršava sve naloge starješine koji suizdati sa ciljem vršenja slu"be, bez obzira da li su nalozi zakoniti ili ne. :psolutna granica subordinacije postoji u slučaju da izvršenje naloga

predstavlja krivično djelo.

13. ETIKA U UPRAVI

/ro%esionalna etika podrazumijeva lične i stručne standarde ponašanja jednog lica u odnosu na organizaciju u okviru koje radi. /ro%esionalna,odnosno radna etika obuhvata standarde ponašanja jednog lica prema poslu koji pro%esionalno obavlja (savesnost u radu) prema ljudima sakojima radi i sara'uje (kolegijalnost i kooperativnost), premaorganizaciji u okviru koje radi kao cjelini (lojalnost), kao i prema licima sa kojima u obavljanju svog posla dolazi u kontakt (opho'enje prema strankama). U okviru uprave organizacije, mo"e se govoriti o posebnojetici upravnih kadrova. U odnosu na zadatke koje izvršava, upravni slu"benik je du"an da savjesno, odgovorno i stručno obavlja poslove koji su mu povjereni. U odnosu na ljude sa kojima radi, upravni slu"benik jedu"an da se kolegijalno odnosi prema njima i da bude kooperativan kada sa njima sara'uje. U odnosu na organizaciju u okviru koje radi, upravni

slu"benik je du"an da iskazuje odanost i lojalnost prema ostvarivanjunjenih ciljeva. U odnosu na lica izvan organizacije sa kojima stupa ukontakt, upravni slu"benik je du"an da poštuje dostojanstvo njihoveličnosti i da se prema njima ophodi u skladu sa opštim normamadruštvenog ponašanja.

16. :ENTRA5IA:IJA I 4E:ENTRA5IA:IJA

U uspostavljanju organizacione strukture, princip centralizacije i princip


14/24

decentralizacije predstavljaju dva značajna osnovna principaorganizacionog povezivanja. /rincipe centralizacije i decentralizacije,me'utim, ne treba posmatrati kao dva suprotna i uzajamno isključuju!aoblika uspostavljanja organizacione strukture i organizacionog povezivanja.

:en$ra"i/acija podrazumijeva sistem u kojem svi nalozi za izvršenje zadataka i poslova dolaze iz jednog centra, koji istovremeno vrši kontrolukako su ti nalozi izvršeni. 1entralizacija mo"e imati različite modalitete,u smislu da mo"e postojati slabiji ili jači stepen centralizacije.&rganizaciona struktura uspostavljena na osnovu najjačeg stepenacentralizacije naziva se kruti (birokratski) centralizam i karakteristična je za relativno jednostavne organizacije. 8ecentralni područni organi javljaju se kao prosti izvršioci naloga centralnog organa, koji u svako

doba mo"e neke zadatke i poslove na njih prenijeti ili ih od njih preuzeti. 7la"i oblik centralizacije naziva se dekoncentracija i podrazumijeva sistem u kojem se izvršenje odre'enih zadataka i poslova trajno prenosina organizacione cjeline ni"eg i srednjeg nivoa, čime se centar osloba'avršenja prevelikog broja poslova.

4ecen$ra"i/acija u organizacionom smislu znači upravljanjeorganizacijom iz više centara. 4ecentralizacija označava prenošenjeovlaš!enja na ni"e jedinice koje u"ivaju odre'eni stepen samostalnosti

kako u pogledu izbora kada !e pristupiti izvršenju nekog posla, tako i u pogledu načina na koji !e se posao obaviti. ao i kod centralizacije, i kod decentralizacije se mogu javiti različiti modaliteti koji podrazumijevajuve!i ili manji stepen samostalnosti organizacionih cjelina u izvršenju svojih zadataka i poslova. 8ajva"niji oblik decentralizacije je lokalna samouprava.od lokalne samouprave osim što dolazi do prenošnjaovlaš!enja i poslova na ni"e organizacione cjeline (tzv. prenijetidjelokrug) mo"e do!i i do potpunog osamostaljenja ovih organizacionihcjelina u smislu da ovlaš!enja za izvršenje odre'enih zadataka i poslova

izvorno potiču iz ustava i zakona (tzv. izvorni djelokrug) i nijesu posljedica prenošenja ovlaš!enja od strane viših instanci. -a druge strane, potpuna decentralizacija u stvari bi značila prestanak uticaja ikontrole centra u odnosu na decentralizovane djelove organizacija.Ukoliko organi imaju oba ovlaš!enja tj. i prenijeta i izvorna ka"e se da su %ormirani po principu duplog kolosjeka.

18. 5OKA5NA SAMOUPRAVA

od lokalne samouprave, osim toga što dolazi do prenošenja ovlaš!enja i poslova na ni"e organizacione cjeline (tzv. prenijeti djelokrug), mo"e do!i


15/24

i do potpunog osamostaljivanja ovih organizacionih cjelina u smislu daovlaš!enja za izvršenje odre'enih zadataka i poslova izvorno potiču izustava ili zakona (tzv. izvorni djelokrug) i nijesu posledica prenošenjaovlaš!enja od strane viših instanci.Ukoliko lokalni organi imaju obaovlaš!enja, tj. i prenijeta i izvorna, ka"e se da su %ormirani po principu

duplog kolosjeka. 5oka"na #a%o(pra!a predstavlja oblik decentralizacije dr"avne vlastikako u političkom (odlučivanje) tako i u upravnom pogledu (vršenjeupravne %unkcije). 5okalna samouprava# naročiti oblik odlučivanja iupravljanja javnim poslovima u lokalnim zajednicama od strane stanovnika lokalne zajednice ili od strane njihovih izabranih predstavnika.5okalna zajednica oblik neposredne povezanosti ljudi naosnovu bliskosti stanovanja.

Aedinica lokalne samouprave# pojedina lokalna zajednica obrazovana zakonom u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava (gradovi i opštine).

/ošto ve!ina javnih poslova koje obavljaju lokalna samouprava spadajuu upravnu delatnost (bez obzira dali ih obavljaju organi uprave lokalne samouprave ili njihovi izvršni organi ili skupština) lokalna samouprava jeusko povezane sa %unkcijama uprave u dr"avi.

1


16/24

ovlaš!enja su naročito tzv. javne ustanove, javna preduze!a i udru"enja gra'ana.

ao vršioci upravne djelatnosti mogu se, osim navedenih, pojaviti tzv.administrativne agencije kao subjekt sa speci%ičnim pravnim statusom i

ovlaš!enjima. arakteristično je da osim upravnih ovlaš!enja,administrativne agencije raspola"u i odre'enim ovlaš!enjima sudskogkaraktera, kao i odre'enim ovlaš!enjima zakonodavnog karaktera.

1>. O4NOS UPRAVNOG PRAVA PREMA 4RUGIM GRANAMA PRAVA

3eza ustavnog i upravnog prava mo"e se jasno uočiti ukoliko se posmatrau vertikalnom smislu, tj. ukoliko se po'e od toga da „ustavno pravo

predstavlja osnov iz kojeg se razvijaju sve ostale grane prava“. Upravno pravo polazi od opštih principa i institucija ustavnog prava kao što sunačelo podjele vlasti, načelo zakonitosti, načelo javnosti rada, načelo prava na "albu i sudske zaštite itd. U odnosu na upravno pravo, ustavno pravo na opšti način utvr'uje mjesto uprave u sistemu dr"avneorganizacije, slobode, prava i du"nosti gra'ana, kao i sistem pravne zaštite ustavnosti, zakonitosti i pojedinačnih sloboda prava.

Upravno pravo se vidno razlikuje od gra'anskog prava kako po svom

predmetu, tako još više po metodu regulisanja. 3eza izme'u upravnog i gra'anskog prava mo"e se uočiti ukoliko se posmatra u horizontalnom smislu. /redmet gra'anskog prava su imovinski odnosi, dok u upravnom pravu, iako ono donekle obuhvata i imovinske odnose, tj. odnosi nisu glavni predmet regulisanja. Uočljiva razlika izme'u upravnog i gra'anskog prava, i onda kada se podudaraju u predmetu, jeste u metoduregulisanja, bolje re!i u prirodi odnosa.

1?. OSNOVNI INSTITUTI UPRAVNOG PRAVA Pra!ni in#$i$($i su pravno#logičke konstrukcije koje predstavljaju sistematizovanu cjelinu pravnih odnosa o pravnih normi. /ravni instituti javljaju se u okviru upravnog prava. U tom smislu, polaze!i od va"e!egupravnog prava, mo"e se govoriti i o nekim osnosvnim institutimaupravnog prava, kao što su

)Upra!na #$!ar na posredan način mo"e odrediti kao ona stvar tj. pravna situacija, u kojoj se „rešava o pravima, obavezama ili pravnim interesima

pojedinaca ili pravnog lica u pojedinačnom slučaju“. 7itno je da je riječo odlučivanju u pojedinačnom slučaju. 4va potpuno različita i toC


17/24

• &dlučivanje o priznavanju prava (na osnosvu podnijetog zahtjeva stranke)

• &dlučivanje o otvr'ivanju obaveze neke stranke (na osnovu slu"bene du"nosti organa)

U širem smislu, upravna stvar se odnosi na svako upravno odlučivanju u pojedinačnom slučaju, dakle, ne samo o pravima, obavezama i pravniminteresima (u u"em smislu), ve! i na situacije koje su, recimo, vezane zatzv. lična stanja gra'ana (npr. vo'enje slu"benih i drugih evidencija iizdavanje uvjerenja, certi%ikata, potvrda i sl.).

)Upra!ni po#$(pak na posredan način mo"e se odrediti kao „zakonomregulisan postupak, odnosno redosled radnji i odluka, u kojima se,neposredno primjenjuju!i zakon ili drugi propis, rešava neka upravna stvar“. 0a upravni postupak bitno je da se radi o jednom posebnom ne#

sudskom postupku koji se primjenjuje uvijek kada se ima rešavati kakvaupravna stvar.

)Upra!ni ak$ je pravni akt čiju sadr"inu predstavlja odluka o nekojupravnoj stvari. ako se odluka o upravnoj stvari donosi u upravnom postupku, to i upravni akt predstavlja rezultat upravnog postupka.

)Upra!na ra'nja je materijalni akt, odnosno radnja koju obavljaupravni organ. 0akonski propisi ne upotrebljavaju izraz upravne radnje,ve! termin upravne mjere, kojim se u stvari obuhvataju po pravilimaodre'ene struke, spadaju i radnje prinude i ograničenja.

)Upra!ni na'/or je vrsta kontrole koju vrši uprava i koja se ostvarujekao nadzor koji uprava vrši u odnosu na primjenu zakona od strane gra'ana i organizacija ili kao nadzor koju uprava vrši nad subjektimakoji imaju upravna javna ovlaš!enja. Upravni nadzor obuhvata

• 8adzor nad zakonitoš!u rada preduze!a, ustanova i drugihorganizacija, kada je to zakonom utvr'eno

• 8adzor nad zakonitoš!u akata preduze!a, ustanova i drugihorganizacija kad oni na osnovu zakona rješavaju o pravima,obavezama i pravnim interesima gra'ana i drugih pravnih lica

• 9nspekcijski nadzor

)Upra!ni #por je poseban oblika sudske kontrole zakonitosti upravnogakta. 0a razliku od nekih drugih sporova, upravni spor je po svojoj pravnoj prinudi kasacionog karakteram, što znači da se u upravnom sporu ne odlučuje o upravnoj stvari, ve! se samo ocjenjuje da li jeupravni akt zakonit ili ne. Ukoliko se utvrdi da je nezakonit, sud !e u

upravnom sporu takav upravni akt poništiti i vratiti predmet upravnomorganu na ponovno rješavanje. &rgan uprave du"an je da svoj novi


18/24

upravni akt donese poštuju!i presudu suda donijetu u upravnom sporu.

2. NASTANAK I RAVOJ NAUKE UPRAVNOG PRAVA

8auka upravnog prava nastala je u


19/24

8auka upravnog prava razvijala se na speci%ičan način i u evropskim socijalističkim zemljama, a posebno u ---?. 8a razvoj upravnog prava posebno su uticali politički doga'aji u ?usiji *+*D. godine. 8akon što suboljševci preuzeli vlast, i naročito tokom tridesetih godina smatralo se da pravo kao takvo nije potrebno pa su umjesto pravnih disciplina

proučavane discipline kao što je „sovjetska izgradnja“.

21. OPŠTA O=I5JE7JA I VRSTE IVORA UPRAVNOG PRAVA

9zvori upravnog prava su svi oni izvori prava koji i inače mogu biti izvori prava uopšte. Upravno pravo nema neke svoje speci%ične i isključiveizvoera prava, ve! su to svi oni izvori prava koji su karakteristični za dati pravni sistem. 9zvori upravnog prava, me'utim, ipak imaju neke posebne

karakteristike, za koje se ka"e da su uglavnom kvantitativne prirode. o su prije svega brojnost, raznovrsnost i promjenjivost. 9zvore upravnog prava u znatno ve!em obimu čine podzakonski opšti akti, dok se normeostalih grana prava najčeš!e nalaze u zakonima.

8orme upravnog prava nisu obuhva!ene jedinstvenim i cjelovitimkodi%ikacijama. 0a savremeno upravno pravo nije karakterističannedostatak pravnih propisa, nego njihov veliki broj, njihova raznolikost, gotovo nepreglednost. Uz to, propisi koji su izvori upravnog prava brzo zastarijevaju što je razlog njihovog čestog mijenjanja. &dre'eni izvor prava (zakon, uredba, odluka itd.) bi!e i izvor upravnog prava ukoliko sadr"i pravne norme koje se odnose na organizaciju uprave, naobavljanje upravne djelatnosti i na kontrolu uprave, s tim što su neki aktiizvor upravnog prava u cjelini, dok su drugi akti izvor upravnog prava uonom dijelu u kojem sadr"e norme koje se odnose na upravu. 0akoni idrugi propisi i opšti akti moraju se zvanično objaviti prije njihovog stupanja na snagu. Aavno objavljivanje zakona i drugih propisa, predstavlja bitan uslov za ostvarivanje prava gra'ana i za rad uprave.

&bjavljivanje zakona je nu"no iz najmanje dva razloga. /rije svega nijemogu!e postupati po zakonu ili drugom propisu ukoliko se ne zna zanjegovo postojanje. 0bog mogu!e neuskla'enosti pojedinih tekstova,neophodno je imati jedan zvanični izvornik u kojem !e stajati autentičantekst tog propisa.

9zvori upravnog prava u našoj zemlji mogu se klasi%ikovati na slede!inačin *)ustav, =)zakon, F)podzakonski akti (skupštine,ppresjednik,vlade iorgana uprave), G)opšti akti nedr"avnih subjekata, H)sudska praksa,C)upravna praksa, D)običaji, B)posebni odnosno pomo!ni izvori (pravila struke).


20/24

22. MATERIJA5NI I 9ORMA5NI IVORI PRAVA

U materijalnom smislu # je ona stvaralačka snaga kojom se razvija pravo.o je onaj stvarni društveni činilac koji izaziva nastajanje prava (%ontes juris esendi).U %ormalnom smislu # to su pravne norme ( %ontes juris

congoscendi).


21/24

da postoji i opšti i poseban zakon o odre'enoj materiji primjenjuje poseban zakon, prema tradicionalnoj pravnoj maksimi. Ukoliko posebnim zakonom neko pitanje nije regulisano, primjenjiva!e se opšti zakon kao„subsidijarni“, tj. kao dopusnki.

U pogledu vremensko dejstva zakona va"i pravilo da zakon ne mo"e imati povratno dejstvo, prema principu, zabrana retroaktivnosti zakona. o znači da zakon obavezuje samo unaprijed za slučajeve koji su nastali posle njegovog donošenja. &d ovog pravila ima i nekih ograničenihizuzetaka, jer se povratno dejstvo zakona mo"e odnosisti samo na nekeodredbe. /rije stupanja na snagu zakona mora biti objavljen uodgovaraju!em slu"benom listu.

-a zakonom se mo"e izjednačiti i tzv. autentično tumačenje zakona. :utentično tumačenje zakona javlja se u %ormi zakona kada tumačenje

daje donosilac zakona. :utentično tumačenje se ne smatra samostalnimaktom te zbog toga ima povratno dejstvo. -a zakonom kao izvorom pravaobično se izjednačavaju i neki drugi opšti akti kao što su društveni plan,bud"et i me'unarodni ugovori. /rema Ustavu 1rne 2ore zakone donosi-kupština.

U smislu izvora upravnog prava, mogu postojati pojedini zakoni koji ucjelini predstavljaju izvor upravnog prava, dok mogu postojati i oni zakoni koji su to samo nekim svojim dijelom. 0akoni koji se javljaju kao

osnovni izvor upravnog prava u oblasti organizacije uprave, upravnedjelatnosti i sudske kontrole uprave su

aU !e/i #a orani/acijo% (pra!eC

• 0akon o dr"avnoj upravi• 0akon o lokalnoj samoupravi• 0akon o dr"avnim slu"benicima

&U !e/i #a o&a!"janje% (pra!ne 'je"a$no#$i

• 0akon o opštem upravnom postupku

cU !e/i #a !r,enje% #('#ke kon$ro"e (pra!e

• 0akon o upravnom sporu

26. PO4AKONSKI OPŠTI AKTI KAO IVOR UPRAVNOG PRAVA

/odzakonski opšti akti su opšti akti po svojoj pravnoj snazi ni"i od


22/24

zakona. /odzakonskim opštim aktima se uopštena pravna pravila iz zakona u odre'enoj mjeri konkretizuju kako bi se olakšalo sprovo'enje iizvršenje zakona u konkretnom slučaju. /odzakonski opšti akti su generički naziv za propise slabije pravne snage od zakona, koje donose, po pravilu, nezakonodavni, izvršni i upravni organi, a ukoliko ih donose

zakonodavni organi, onda ih ne donose po postupku po kome donose zakone (zakonodavni postupak), nego po postupku manje slo"enom od zakonodavnog postupka. /ostojanje podzakonskih opštih akata predpostavlja postojanje zakona. /odzakonskim aktima ne mo"e seure'ivati materija koja predhodno nije bila ure'ena zakonom.

U našem pravnom sistemu podzakonski opšti akti kao izvor upravnog prava mogu se prema donosiocu razlikovati

#podzakonski opšti akti skupština

#podzakonski opšti akti predsjednika ?epublike

#podzakonski opšti akti (vlade)

#podzakonski opšti akti organa uprave

#podzakonski opšti akti lokalnih organa (opština)

28. PO4AKONSKI OPŠTI AKTI ORGANA UPRAVE KAO IVORAUPRAVNOG PRAVA

9staknuto je da upravno pravo nema posebnih pravnih izvora koji bi biliisključivo izvori upravnog prava. e'utim, ukoliko bi se „po svaku

cijenu“ tra"ili neki posebni izvori upravnog prava, moglo bi se reci da suto podzakonski opšti akti organa uprave, tj. pravilnik, naredba i upustva,odnosno obavezna instrukcija, stručno upustvo i objašnjenje. /ravilniknaredne i upustva donose %unkcioneri koji rukovode organom dr"avneuprave.

2


23/24

Nare'&o% se radi izvršavanje pojedinih odredaba zakona i drugih propisa nare'uje ili zabranjuje postupanje u odre'enoj situaciji koja imaopšti značaj.

Up(#$!o% se propisuje način rada i vršenje poslova organa dr"avne

uprave, kao i preduze!a, ustanova i drugih organizacija kada vrše povjerene poslove dr"avne uprave u izvršavanju pojedinih odredaba zakona i drugih propisa.

Rje,enje% se odlučuje o pojedinačnim upravnim i drugim pojedinačnim stvarima, u skladu sa zakonom i drugim propisima. ?ješenje donosi %unkcioner koji rukovodi organom dr"avne uprave ako zakonom nijedrugačije odre'eno.

O&a!e/no% in#$r(kcijo% ure'uje se, kad je to odre'eno zakonom,

obavezna pravila o načinu rada i postupanju organa, kao i preduze!a,ustanova i drugih organizacija kada više povjerene poslove dr"avneuprave u primjenjivanju zakona, kojima se obezbje'uje uspješnoizvršavanje poslova.

S$r(*no (p(#$!o sadr"i pravila za stručno organizovanje slu"be i za stručni rad zaposlenih u organima dr"avne uprave i u drugim organima iorganizacijama koje vrše povjerene poslove dr"avne uprave.

O&ja,njenje% se daje mišljenje koje se odnosi na primjenu pojedinih

odredaba zakona i drugih propisa.

2>. SU4SKA I UPRAVNA PRAKSA KAO IVOR UPRAVNOG PRAVA

od nas se smatra da sudska praksa nije izvor prava u smislu da se presude vrhovnog suda i odluke ustavnog suda moraju uzimati kaoobavezna pravna pravila. o"e se re!i da se i kod nas sudske odluke,odnosno presude mogu u izvjesnom smislu javiti kao „izvor“ upravnog prava. o !e biti slučaj kada su pojedine sudske odluke, na osnovuizričnog zakonskog propisa, obavezne u konkretnom slučaju za upravu.&sim sudskih preduda, rješenja i odluka, sudovi, na posebnim opštim sjednicama ili zajedničkim sjednicama mogu zauzimati i tzv. načelne stavove i načelna pravna mišljenja.U tom smislu, pravna shvatanjavrhovnih sudova i drugih viših sudova de %acto se javljaju kao neka vrstaopštih pravnih akata, tih sudova. ako ona %ormalno nisu obavezna, ona i

nisu izvor (upravnog) prava. 8i upravna praksa, tj. ranije odluke koje sudonijeli organi uprave, ne predstavlja izvor upravnog prava, jer organiuprave %ormalno nisu va"ni svojim ranijim odlukama. 9pak, i upravna


24/24

praksa (kao i sudska praksa) mo"e %aktički uticati na upravne odluke.

Documents

Skripta Upravno i Kol