Fakultet za kriminalistiku, kriminologiju i sigurnosne studije Univerzitet u Sarajevu

Upravno pravoParcijalna pitanja i odgovoristudent

Mart, 2010

1. emu slui upravno pravo? Radi ostvarivanja prava graana i zatite javnog poretka znaajno mjesto pripada upravnim postupovnim pravilima koja treba da znae daljnje oslanjanje na proceduralna pravila opceg upravnog postupka kojima se osigurava ostvarivanje prava i izvravanje obaveza svih sudionika u radu organa javne vlasti. To doprinosi, da upravno djelovanje postane standarizovano i predvidivo, to smanjuje neizvjesnost i pravnu nesigurnost graana kao subjekata u njihovim odnosima sa Unijom, kao i odnosima sa dravnim organima u dravama lanicama. 2. Na koliko nivoa se vri odluivanje u upravnom postupku u BiH? Sadanji institucionalni okvir djelovanja javne uprave i njena efikasnost u zatiti prava graana i zatiti javnog interesa nije na zadovoljavajuem nivou. Njega su uslovile promjene politikog i teritorijalno-upravnog sistema u Bosni Hercegovim koje su isparcelisale odluivanje u upravnom postupanju na ak na etiri razliita nivoa (Bosne i Hercegovine, Federacije Bosne i Hercegovine, Republike Srpske i Distrikta Brko). 3. Istorijski razvoj upravnog prava? Prva kodifikacija propisa iz domena upravnog prava izvrena je u Austriji 1925. godine, a nakon toga kodifikaciji su pristupile i mnoge druge zemlje. Kodifikaciju pravila upravnog prava Kraljevina Jugoslavija izvrila je 1930. godine kada je donijela Zakon o opem upravnom postupku. Mora se imati u vidu da je dravna administracija, i sva javna uprava, u periodu nakon Drugog svjetskog rata, sve svoje snage angaovala na rjeavanju problema efikasnosti i racionalnosti rada uprave. Takoer, istorija pamti zaetke upravnog prava u Njemakoj ve od druge polovine XIX. stoljea u vrijeme nastanka Hitlerovog III Rajha kada su se javili rudimentarni oblici uprave i upravnog postupka kojim su bila potpuno zanemarena subjektivna javna prava. Mnogo godina nakon Drugog svjetskog rata uprava je nala svoje mjesto u pravnim porecima ehoslovake, Italije, panije, Poljske i drugih evropskih drava. Zakon o opem upravnom postupku prestao se primjenjivati nakon Drugog svjetskog rata, donoenjem Zakona o prestanku vaenja pravnih akata donijetih prije 06. aprila 1941. godine i, narednih deset godina (sve do 1951,. godine), Jugoslavija nije imala regulaciju mnogih pitanja iz oblasti drutvenih odnosa kroz upravno postupanje i rad njenih dravnih organa i organizacija. Godine 1956. donesen je zakon o opem Upravnom postupku SFRJ., a 1974. Izvrena njegova izmjena. Razvoju upravnog prava i daljnjem organizacijskom i funkcionalnom jaanju dravne uprave znatno je doprinio nastanak nove naune dscipline Nauke o upravi koja je bila izdvojena iz upravnog prava. 4. Etimoloko (pojmovno) odreenje upravnog prava? Pojam Upravno pravo usko je vezan za rije "administracija" (lat. administratio), to znai upravljanje, uprava, upravna vlast, vlada, inovnistvo, slubenitvo. Iz toga slijedi, da je njegovo etimoloko odreenje vezano za pravnu normu kojom se ureuje organizacija, krug djelovanja, postupak rada, nain nadzora i odgovornosti onih subjekata koji vre upravne djelatnosti iz razloga to se uprava javlja kao dravna djelatnost namee se zakljuak da je upravo ona ta koja upravno pravo sadrajno odreuje. Postoje dva gledita pojma uprave koja je potrebno meusobno razlikovati, a to su: a) Funkcionalno ili materijalno shvatanje uprave,

2

Prema funkcionalnom ili materijalnom shvatanju uprave, upravu trebamo razumijeti u funkcionalnom smislu kao odreenu djelatnost ili aktivnost dravnih organa koja se ispoljava kroz vrenje odreenih upravnih zadataka). Ovaj pojam uprave ispoljava se na dva naina i to kao: a) negativno odreenje uprave i b) pozitivno oredenje uprave. Negativno odreenje uprave je ono koje polazi od uprave kao vrste dravne djelatnosti u sistemu podjele vlasti. Nesporno, po ovom shvatanju uprava je sve ono to ne spada u zakonodavnu i sudsku vlast. Na drugoj strani, pozitivno odreenje uprave polazi od definisanja, zadataka, koje uprava treba obaviti u regulisanju razliitih oblasti drutvenog ivota i rada. Uprava se po ovom gleditu ispoljava kao zasebni organizam ili aparat dravne vlasti koji provodi odreenu upravnu djelatnost koja je strogo odreena. b) Organizacijsko ili formalno shvatanje uprave Organizacijsko ili formalno shvatanje uprave podrazumijeva organizacijski karakter koji ostvaruju dravni organi u sistemu podjele vlasti. Uprava se odreuje u zavisnosti od upravnih funkcija koje vrse dravni organi, kao i od forme kroz koju oni djeluju. 5. ta reguliraju propisi upravnog prava? Predmet upravnog prava kao normativne pravne nauke svakako su pravne norme, kao i odnosi koji iz njih ili povodom njihove primjene proizilaze. Da bi javna uprava mogla izvriti svoj drutveni zadatak i ispuniti ulogu koja joj u sistemu vlasti pripada, ona mora biti ureena nizom propisa kao sto su oni koji obuhvataju: a) organizaciju i nadlenost uprave; Organizaciju i nadlenost javne uprave, obuhvata prva grupa normi koja je vezana za propise kojima se ureuje organizacija javne uprave. Ona obuhvata postupak osnivanja, ustrojavanja i ukidanja organa uprave. U vezi sa organizacijom javne uprave treba istai da se prouavaju propisi (norme) kojima se odreuje nain osnivanja i ukidanja organa, kao i organizacioni oblici javne uprave u naoj zemlji. To su norme koje ustanovljavaju prava, obaveze i funkcije organa uprave i slubenih lica, podjela nadlenosti izmeu pojedinih organizacionih jedinica, ovlaenja organa da izdaju upravne akte. b) djelatnost dravnih i drugih javnih organa kojom se stvaraju, mijenjaju ili ukidaju upravno-pravni odnosi; Druga grupa odreuje formu i nain djelatnosti javne uprave u razliitim oblastima drutvenog zivota i rada. Ovim pravilima reguliu se meusobni odnosi izmedu dravnih i drugih organa javne uprave, kao i odnosi ovih organa prema samostalnim ustanovama, privrednim i drutvenim organizacijama, kao i prema graanima. To su norme koje ustanovljavaju kako prava graana i pravnih lica na zatitu njihovih prava i pravnih interesa, tako i njihove obaveze koje proizilaze iz rada dravnih organa i institucija u vrenju upravne djelatnosti. Kao to vidimo, svakako najznaajnije mjesto u radu javne uprave zauzimaju upravnopravni odnosi. c) organizaciju i postupak u pogledu odgovornosti, zakonitosti i pravilnosti rada slubenih lica u upravi, kao i u pogledu rada organa uprave i drugih drzavnih organa kad vre poslove javne uprave; U treu grupu spadaju norme koje reguliu meusobne odnose izmedu predstavnikih organa i njihovih izvrnih organa, s jedne strane, i organa dravne uprave, s druge strane, kao i odnose izmeu pravosua (sudova) i organa dravne uprave; odnose izmeu javnog tuilastva i organa dravne uprave; i odnose izmeu organa uprave i samostalnih ustanova i organizacija. 6. Koji su to oblici upravnog djelovanja? Postoje dva oblika upravnog djelovanja:

47

a) Neposredno upravno djelovanje znai regulaciju kojom se ostvaruje primjena pravne norme na konkretan sluaj. Ono nastaje nezavisno od volje adresata na kojeg se odnosi. Za njegov nastanak nije vano postojanje spora izmeu njegovih stranaka kao adresata sa suprotnim interesima, niti se zahtijeva posebno iniciranje postupka, odnosno, formalno podnoenje zahtjeva kao to je to sluaj u sudskom djelovanju. Djelatnost uprave se vezuje za adresata kao subjekta upravnog djelovanja nezavisno od njegove volje i manifestira se vrsenjem najrazliitijih aktivnosti upravnog organa, kao to je izdavanje razliitih odobrenja u vidu rjeenja, zabrane i sl, b) Posredno upravno djelovanje predstavlja takav vid drutvene regulacije koja se vri u interesu svih graana. Na taj nain, akt uprave nije usmjeren na neki pojedinani sluaj, nego je njim obuhvaen najvei broj ljudi. Npr., javni poziv za opu vakcinaciju stanovnitva usmjeren je na suzbijanje opasnosti od zaraznih bolesti. Zatim, unutranja organizacija i poloaj dravnih slubenika treba da omogui jednak tretman svim graanima. Takoer, ureivanje pitanja koja se odnose na javnu sigurnost mora biti tako postavljeno da se svi graani u dravi osjeaju sigurno itd. Kao to vidimo, posredno upravno djelovanje moe biti ostvareno aktivnou samo dravnih organa, kada se radi o dravnoj upravi, ali isto tako i aktivnou drugih organa koji postoje radi zadovoljenja opeg ili javnog interesa, kada se radi o upravnoj djelatnosti koja postoji u okviru rada javnih slubi. 7. Koje su to upravne djelatnosti dravnih organa? Upravne djelatnosti dravnih organa su: a) regulativna djelatnost, Organizacija kojom se ostvaruje regulativna djelatnost dravnih organa pretpostavlja postojanje takvog sistema preko kojeg se neki dijelovi cjeline usklauju i usmjeravaju radi postizanja cilja kojem slue. Stoga, sasvim je prihvatljiva definicija prema kojoj "organizacija je sistem regulisanja iji je cilj usmjeravanje veeg broja nosilaca zadataka i njihovog rada na jedan glavni zadatak koji treba rijeiti". Uspostavljanje regulacije preko normativnog sistema zahtjeva svjesni pristup onome to se eli. Zavisno od odnosa koji postoje u politikom sistemu, sistem regulacije u demokratskim dravama mora polaziti od vrijednosti koje su iskustveno potvrene kao kompatibilne ivotnim interesima veine lanova drutva. b) nadzorno-kontrolna djelatnost Ova vrsta djelatnosti podrazumijeva, takvu organizaciju u sistemu regulacije koja obino dolazi do izraaja u zavrnoj fazi postupanja uprave. Preko nadzorno-kontrolne djelatnosti uspostavlja se institucionalna pravna kontrola rada organa javnog poretka tako to kontrolu nad radom organa uprave vre upravni kontrolni organi. Radi se o naknadnoj provjeri pravilnosti ponaanja organa javne uprave, dravnih organa i organizacija koje raspolau javnim ovlatenjima. Upravna kontrola moze biti unutranjeg i vanjskog karaktera. Ako se radi o unutranjoj kontroli uprave, onda se ima u vidu kvalitet upravnog rada slubenog lica koji je vrio neku upravnu djelatnost. S obzirom na inicijativu prema kojoj dolazi do vrenja nadzorno kontrolne djelatnosti, ona moe biti ostvarena po slubenoj dunosti ili povodom albe. Kada se radi o tzv. vanjskoj kontroli uprave, tada se ona, u pravilu, ostvaruje od organa koji imaju naglaeniji politiko nego pravni karakter. Vanjska kontrola uprave podrazumijeva kontrolu uprave od strane parlamenta, vlade, sudsku kontrolu uprave, kontrolu i nadzor uprave od strane ombudsmena i dr. c) represivna djelatnost. Organi uprave staraju se o izvrenju zakona i drugih propisa i vrenjem odreenih nadzornih ovlatenja do momenta, dok se njeni subjekti ponaaju u skladu sa zadanom normom. Represivna djelatnost uprave proizilazi iz same injenice da ona izvrava i primjenjuje zakone. Kada uprava ne uspijeva ostvariti regulativnu funkciju koja je utvrena primjenom propisa, tada ona autoritativno primjenjuje sankcije i druge mjere kojima se adresat prinuava na ponaanje u skladu sa zadanom normom. Primjenjivanje prinude

2

ispoljava se samo kao autoritativno pravno djelovanje uprave koje se ostvaruje putem imperijuma, odnosno, vlasti i javnih ovlatenja dravnih organa i drugih neautoritativnih organa organizacija. Dakle, pod upravnom djelatnou uprave podrazumijeva se uprava u uem smislu u kojoj dolazi do izraaja neposredna primjena mjera prinude, kao i vrenje materijalnih operacija primjenom prinude. 8. Izvori upravnog prava? Upravno pravo i dalje koristi ope izvore prava u formalnom smislu, a to su ustvari opi pravni akti koji sadre ope pravne norme kao pravila ponaanja. koja su imperativna, impersonalna. To su takva pravila koja reguliu drutvene odnose, koja vae za budunost i koja su sankcionisana dravnim monopolom prinude. Moda je ipak najbolja sistematizacija izvora upravnog prava prema hijerarhiji pravnih akata, jer u tom sluaju izvore upravnog prava ine formalni izvori kod kojih je redoslijed utvren prema njihovoj pravnoj snazi koja je u direktnoj vezi sa poloajem dravnih organa u strukturi dravne vlasti. Nesumnjivo, ustav je prvi i najvaniji pravni akt u dravi i samim tim temeljni izvor prava sa kojim moraju biti usaglaeni svi ostali pravni akti nie pravne snage. Iza njega slijede zakoni, zatim podzakonski akti koji imaju manju pravnu snagu od zakona itd. Na osnovu ovakvog redoslijeda izvora upravnog prava mogue je izvriti njihovu podjelu prema organima koji su ovlaeni za njihovo donoenje. Ti organi su odreeni poloajem u hijerarhijskoj strukturi vlasti Bosne i Hercegovine kao predstavniki, odnosno, organi zakonodavne vlasti i, kao izvrno-politiki i upravni organi vlasti. U skladu s tom podjelom razvrstani su i opci podzakonski akti koje oni donose, na: a) OPI AKTI PREDSTAVNIKIH ORGANA Opce podzakonske pravne akte predstavnikih organa mogu donositi predstavniki organi u Bosni i Hercegovini razliitih nivoa, kao to su Parlamentarna skuptina Bosne i Hercegovine, Parlament Federacije Bosne i Hercegovine, Narodna skuptina Republike Srpske, Kanotonalne skuptine u Federaciji BiH, Skuptina Distrikta Brko, Gradska i opinska Vijea u Federaciji BiH, Skuptine optina u RS. Osirn predstavnikih organa lokalnog i gradskog nivoa, svi ostali organi mogu donositi ope pravne akte kao to su: l.ustav, 2. zakon, 3. podzakonsk akt (autentina tumacenja, odluke, deklaracije, rezolucije, preporuke, budet, statut itd), 1. a) Ustav - Ustav kao opi akt najvie pravne snage s kojim moraju biti u saglasnosti svi ostali pravni akti, predstavlja najznaajniji izvor prava. Njegove odredbe su posredni izvor upravnog prava, posebno u Bosni Hercegovini iz razloga to predstavljaju okvir u kojem zakonodavac ureuje sva druga pitanja. Pojam ustava odreen je dvojako i to: a) u formalnom i b) u materijalnom smislu. Ustav u formalnom smislu odreen je svojom arhitekturom, prema vrsti i sastavu orgna koji ga donosi, proceduri donoenja, nainu izglasavanja itd. Ustav donosi poseban, ustavotvorni organ i po posebnom ustavotvornom postupku, ili zakonodavan organ kao predstavniko tijelo, ali po posebnom postupku. U formalnom smislu ustav sadri najvanije pravne norme koje se odnose na organizaciju organa dravne vlasti, odnosno, organizacionu strukturu dravnog ureenja. Pri tome je bitna, i sadrina tih normi iz razloga to one ine ustav u materijalnom smislu. Ustav u materijalnom smislu odreen je sadrinom pravnih normi. U pitanju su najire apstraktno postavljene norme kojima se ureuje cjelokupna organizacija drave. Ustavne odredbe se veoma rijetko neposredno primjenjuju u radu organa uprave, paak i sudskih organa nieg nivoa odluivanja, osim u sluajevima kada dolazi do primjene odreenih propisa u skladu sa ustavnim naelima. 1. b) Zakon - To je opi pravni akt nie pravne snage od ustava, ali koji u odnosu na njega ima mnogo veu primjenu. Razlikuje se od ustava po odreenim karakteristikama, a prije svega, po vrsti drutvenih odnosa koje regulie u skladu sa ustavom. Osnovna podjela zakona je na:;

47

zakone u formalnom smislu U formalnom smislu definicija zakona odreena je formalnim karakteristikama i pravnom snagom koje nisu u korelaciji sa sadrinom koja je utvrena zakonskim normama. Bez obzira na sadrajni smisao njegovih odredbi, zakon moe sadravati ope ili pojedinane pravne norme. U formalnom smislu, zakon se smatra najvaznijim pravnim izvorom upravnog prava u Bosni i Hercegovini, pogotovo to ustavne odredbe ne tretiraju poloaj uprave u organizaciji vlasti, pa zakon ima apsolutni primat prema svim ostalim pravnim izvorima. zakone u matrerijalnom smislu. U materijalnom smislu pojam zakona odreuje se po sadrini akta, tj. po normama koje sadri, pa razlikujemo onaj pravni akt koji sadri ope norme, bez obzira na to kakva mu je forma. Naprimjer, uredba se ne moe nazvati zakonom. Ona je opi pravni akt kao i zakon, ali se od njega razlikuje po pravnoj snazi, odnosno, po postupku donoenja itd. Meutim, u materijalnom smislu, s obzirom na njenu sadrinu, uredba jeste zakon, jer je opi akt. 1. c) Podzakonski akti predstavnikih organa - U ovu vrstu ope normativnih akata koje donose predstavniki organi spadaju: I) autentina tumaenja - Autentinim tumaenjem utvruje se istinitost, autentinost, izvornost i pravilan smisao nedovoljno jasne odredbe zakona i drugog propisa, odnosno opeg akta. Autentino tumaenje donosi Dom i ono postaje sastavni dio zakona, drugog propisa, odnosno opeg akta koji se tumai; II) odluke - odluka je akt kojim se rjeavaju pitanja iz nadlenosti PSBiH. Uglavnom, radi se tu o pitanjima koja se odnose na izvrenje zakona ili opeg akta nie pravne snage radi regulisanja rada, unutranje organizacije. Najee se odluke donose kod imenovanja i razrjeenja pojedinih funkcionera i rukovodnih radnika; III) deklaracije deklaracija je akt PSBIH koji sadri naelno miljenje o odlukama koje je PSBIH razmatrala; IV) rezolucije iako nije izriito navedena u poslovniku PS BIH, cijenimo da zbog slinosti sa deklaracijom, nema zapreka za njeno donoenje. Rezolucija sadri naelno miljenje o vanim pitanjima koja nemaju pravni karakter, ali bez obzira na to, deklaracije i rezolucije su kao politiki akti obavezni za organe dravne uprave; V) preporuke - Preporuka je akt kojim se ukazuje na znaaj odreenih pitanja koja se odnose na provoenje zakona. U pitanju je akt kojim predstavniki organ izraava svoje miljenje o pitanjima iz odreene oblasti. Stoga preporuka u sebi sadri odreene politike stavove. Meutim, zbog injenice da preporuka moe sadravati odreene sankcije kojima se adresati obavezuju na njeno potivanje, ona se smatra opim pravnim aktom i izvorom upravnog prava; VI) budet - to je opi akt kojim se utvruje plan prihoda i rashoda u toku jedne budetske godine. Na prijedlog Predsjednitva Bosne i Hercegovine, Parlamentarna skuptina BiH svake godine usvaja budet koji slui za pokrie izdataka neophodnih za izvravanje nadlenosti zajednikih institucija Bosne i Hercegovine i meunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine. Ukoliko se takav budet ne usvoji blagovremeno, budet za prethodnu godinu bit ce koriten na privremenoj osnovi; VII) zakljuke - zakljuak je akt koji se donosi o pitanjima koja se tiu postupka u pojedinanoj stvari. b) OPE AKTE IZVRSNO-POLITICKIH ORGANA Izvrno-politiki i organi dravne uprave u Bosni i Hercegovini mogu donositi podzakonske ope pravne (normativne) akte u skladu sa propisanim nadlenostima. Donose ih izvrno-politiki organi u Bosni i Hercegovini i to: 1. Predsjednitvo BiH, 2. Vijee ministara BiH, 3. Vlada Federacije Bosne i Hercegovine, kao i Vlada Republike Srpske i 4. Organi dravne uprave na svim nivoima (ministarstva, slube za upravu, sekretarijati itd.),

2

Normativni karakter podzakonskih akata proizilazi iz pravnog osnova kao ovlaenja za njihovo donoenje, pa ih moemo podijeliti na dvije osnovne grupe i to: 1) spontani (ustavni) podzakonski akti To su takvi opi akti za ije donoenje nije potrebno posebno ovlaenje u viem pravnom aktu, odnosno u zakonu, nego se oni donose na osnovu ustava kao opeg zakonskog ovlaenja. Dijelimo ih u dvije osnovne grupe i to: A) samostalni podzakonski akti To je takav opi pravni akt koji zamjenjuje zakon kao njegov vii pravni izvor. Kao podzakonski akt, on niti razrauje niti dopunjava zakon, nego ga mijenja, bilo da se njim regulie materija koja nije regulisana, bilo da se njim mijenjaju odreene zakonske odredbe, ill se ak suspenduju neke ustavne odredbe. Takvi samostalni spontani podzakonski pravni akti su uredbe sa zakonskom snagom. B) nesamostalni spontani podzakonski akti. To su opi pravni akti koji se donose radi izvrenja zakona. U njih spadaju uredbe izvrnih organa (vlade). Ove vrste uredbi moraju biti u skladu sa ustavom i zakonom. 2) podzakonski akti po posebnom ovlaenju vie pravne norme. To su takvi opi pravni akti koji, da bi se donijeli, moraju sadravati posebno ovlaenje u vioj pravnoj normi. Njih mogu donositi izvrni i organi uprave, bilo da ih donose radi izvrenja zakona (izvrsni organi i organi uprave), bilo radi izvrenja propisa izvrnog organa (organi uprave). I u jednom i u drugom sluaju za njihovo donoenje potrebno je posebno ovlaenje to znai da se ovi propisi ne mogu donositi spontano, nego samo ukoliko su na to izriito ovlani u pravnom propisu vie pravne snage. Takvo ovlaenje nazivamo izvrna klauzula. U ovu kategoriju opih akata spadaju: pravilnici, uputstva i naredbe. Njih ne mogu donositi predstavniki organi iz razloga to akti tih organa imaju karakter zakonodavnog akta. Opce normativne podzakonske pravne akte iz nadlenosti organa dravne uprave mogu donositi i institucijeje koje raspolau javnim ovlatenjima, kada su ovlaene da vre normativnu djelatnost iz okvira svoje nadlenosti. Zanimljivo je da neke od navedenih opih akata ne mogu donositi politiko-izvrni organi vieg nivoa kao to je sluaj u vezi sa donoenjem uredbe sa zakonskom snagom. Nju mogu donositi vlade entiteta, a ne moe je donijeti Predsjednitvo BiH. 9. Koje akte donosi Predjednitvo BiH? Predsjednitvo Bosne i Hercegovine u obavljanju svojih aktivnosti usvaja sljedee normativne akte: odluke; poslovnike, pravilnik i druga pravila o unutranjem ustrojstvu, druge akte iz svog ovlatenja. a) Odluke - Odluke su vezane za ovlatenja Predsjednitva u domenu vanjske politike, b) Poslovnik - Poslovnik je podzakonski opi pravni akt Predsjednitva BiH i Vijea ministara koji se donosi u skladu sa odredbama Ustava Bosne i Hercegovine i Zakona o Vijeu ministara Bosne i Hercegovine. Poslovnikom se ureuje: unutranja organizacija, uredi, slube i radna tijela; programiranje rada; odravanje sjednica, pitanja vezana za normativne akte, kao i druga pitanja od znaaja za rad Vijea ministara. c) Pravilnik - Pravilnik je podzakonski opi pravni akt kojim se ureuju pitanja unutranjeg ustrojstva Sekretarijata Predsjednitva, kao i druga pravila o unutranjoj organizaciji, d) Drugi akti - Predsjednitvo donosi i neke druge podzakonske ope akte u sluaju potrebe kada izdaje potvrde, svjedoanstva i dr.

47

10. Koje akte donosi Vijee Ministara BiH? Vijee ministara BiH u ostvarivanju svojih prava i dunosti donosi slijedee akte: odluke, zakljuke, rjeenja, uputstva. a) Odluka - Odlukom se ureuju odreena pitanja za izvravanje zakona, drugih propisa i opih akata, osnivaju radna tijela Vijea ministara, ureuju odreena pitanja i odreuju mjere iz okvira prava i dunosti Vijea ministara i vre izmjene i dopune Poslovnika o radu Vijea ministara. b) Zakljuci - to su takvi opci podzakonski akti koji sadre, po pravilu, prijedloge konkretnih mjera, kao i radne zadatke ministarstava i drugih organa dravne vlasti sa rokovima za njihovo izvrenje. Prijedlozi zakljuaka, odnosno stavova datih u materijalima izlau se u obliku u kome Vijee ministara treba da ih usvoji, c) Rjeenja - Vijee ministara Bosne i Hercegovine donosi rjeenja kada odluuje o imenovanjima, postavljanjima i razrjeenjima, o osnivanju privremenih radnih tijela, o pojedinanim pitanjima, o davanju saglasnosti na ope i druge akte ministarstava i drugih institucija i organa Bosne i Hercegovine, ako je takva saglasnost predviena zakonom, kao i u drugim sluajevima predvienim zakonom, d) Uputstva - Uputstvima se propisuje nain rada ministarstava, drugih organa i institucija Bosne i Hercegovine u izvravanju pojedinih odredaba zakona, drugih propisa kao i opih akata. 11. Koje uredbe sa zakonskom snagom donosi Vlada Federacije BiH? Vlade entiteta u ostvarivanju svojih ovlaenja utvrenih Ustavom Federacije (Republike Srpske), donosi: a) uredbe sa zakonskom snagom b) uredbe, c) odluke, d) rjeenja i e) zakljuke. a) Uredbe sa zakonskom snagom - Vlada Federacije (Vlada RS) donosi uredbe sa zakonskom snagom u skladu sa Ustavom Federacije. Vlada je ovlasena donositi uredbe sa zakonskom snagom u sluaju opasnosti po zemlju kada Parlament Federacije nije u mogunosti to uiniti. Svaka uredba imat e snagu zakona i ne moe derogirati prava, slobode utvrene ovim ustavom. Svaka uredba prestat e vaiti najkasnije istekom tridesetog dana od njenog objavijivanja, s tim da e prestati vaiti odmah po ukidanju odlukom Parlamenta ili na kraju desetog dana od njenog objavijivanja, ukoliko je Parlament Federacije u zasjedanju kada je uredba objavljena. Uredba objavljena dok Federacija upotrebljava oruane snage u skladu sa ovim ustavom ostat e na snazi do petog dana sljedee sjednice Parlamenta Federacije, kada prestaje vaiti, osim ako ne bude potvrdjena ali ni u kom sluaju nee vaiti due od est mjeseci. Po isteku roka, vaenje uredbe se ne moe produavati, uredba se ne moe ponovo donositi niti djelimino mijenjati bez odluke Parlamenta Federacije i njegove saglasnosti. b) Uredbe - Uredba je najvii opti pravni akt nakon zakona koji donosi Vlada. Uredba se gotovo ne razlikuje od zakona i pitanje njihovog razgranienja primarno je praktino pitanje. Nekada su u zakonu sadrane samo najosnovnije norme, dok je sve ostalo ugraeno u uredbu. Uglavnom kao to se uredba odnosi prema zakonu, tako se prema njoj odnose svi ostali opi pravni akti, koji su nii od nje i koji razrauju pitanja, koja su sadrana u uredbi. Uredba je akt koji se sve ee donosi. To je nastalo usljed potrebe za donoenjem velikog broja pravnih normi u najraznovrsnijirn oblastima. Ako bi se zahtijevalo da sve ove norme donose zakonodavna tijela zakonima, dolo bi do preoptereenja tih organa i ona ne bi nikad mogla obaviti taj posao. Stoga se sve vie normi donosi kroz donosnje uredbi iz razloga to je donosi vlada po brzom postupku. Tako u savremenom pravu uredba sve vie potiskuje zakon, a na vladu sve vie prenosi, uslovno reeno, zakonodavna vlast, koja, u naelu, pripada

2

parlamentu. U nekim zemljama kao to je naprimjer u Francuskoj, cijeli niz pravnih oblasti stavlja se u iskljuivu nadleznost uredbodavca, tj. vlade, ime se suava nadlenost parlamenta. Pojava irenja vlasti uredbodavca na tetu vlasti parlamenta nije u skladu s demokratijom, ali je u veoj ili manjoj mjeri nuna zbog preoptereenosti predstavnikog organa kao zakonodavca. U Bosni i Hercegovini uredbom se ureuju najvanija pitanja iz nadlenosti vlada entiteta, tako to se blie ureuju odnosi za sprovoenje zakona, osnivaju strune i druge slube vlade i utvruju naela za unutranje ustrojstvo federalnih organa dravne uprave. c) Odluke - Odlukom se ureuju pojedina pitanja ili propisuju mjere Vlade, daje saglasnost ili potvrdjuju akti drugih organa ili organizacija, te odluuje o drugim pitanjima o kojima se ne odluuje uredbom. d) Rjeenja - Rjeenjem se odluuje o imenovanjima i razrjeenjima, kao i o drugim pojedinanim pitanjima iz nadlenosti Vlade. e) Zakljuci - Zakljukom se utvruju stavovi o pitanjima od znaaja za provoenje utvrene politike, ureuju unutranji odnosi u Vladi i odreuju zadaci federalnim organima dravne uprave i slubama Vlade. 12. Podzakonski akti organa uprave? U pitanju su opi podzakonski pravni akti organa uprave koji imaju pravnu snagu manju od zakona. Njih donosi uprava u skladu sa svojim ovlatenjem pa njena djelatnost u pogledu donoenja ovih pravnih akata podsjea na zakonodavnu nadlenost predstavnikih organa. Podzakonske ope pravne akte organa uprave dijelimo na dvije grupe. U prvu grupu ulaze akti koji se donose radi regulisanja nekog drutvenog odnosa. U pitanju je odnos koji je pravno regulisan, ali se u vezi njega nastoji omoguiti, odnosno, olakati primjena ili izvrenje nekog zakona. U drugu grupu ulaze akti radi ostvarenja cilja koji se eli postii donoenjem podzakonskog opeg pravnog akta. Kao to vidimo, podzakonskim ope normativnim aktima koje donose organi uprave, nastoji se regulisati neki drutveni odnos koji uope nije regulisan, te drugaije urediti odnos koji je ve ranije regulisan. Tu spadaju: 1. opi akti eksternog karaktera: a) pravilnici b) uputstva c) naredbe 2. opi akti internog karaktera: struna uputstva i instrukcije. a) Pravilnici - To je najvaniji akt opeg znaaja koji donose organi uprave radi izvrenja odreenog propisa sadrnog u zakonu, odnosno, opem aktu predstavnikog organa ili propisu izvrnog organa. Njima se ne mogu u cjelosti izvravati vii pravni propisi, bilo zakon, odnosno, opi akt predstavnikog organa ili podzakonski opi akt izvrnog organa. b) Upustva - Uputstvom se utvruju pravila za postupanje i poslovanje organa uprave ili institucija koje raspolau javnim ovlatenjima radi izvrenja propisa. Ovim aktima, takoer, mogu se izvravati samo pojedine odredbe opeg akta koji donose predstavniki ili izvrni organi vlasti. Upustvom se neposredno ne mogu uspostavljati neposredni upravno-pravni odnosi izmeu dravnih organa i institucija koje raspolau javnim ovlatenjima, s jedne strane i, subjekata tih odnosa graana, fizikih i pravnih lica, organizacija, zajednica, udruenja i drugih dravnih organa, s druge strane. c) Naredbe - Naredbom se regulie neka odreena situacija na opi nain, radi izvrenja odreenog propisa sadranog u zakonu, odnosno, opem aktu predstavnikog organa ili propisu izvrnog organa. Dakle, to je akt opeg znaaja koji donose organi uprave kada nareuju ili zabranjuju postupanje u odreenom sluaju opeg znaaja. Norma koja je sadrana u naredbi ima ui znaaj od norme u pravilniku. Naprimjer, naredbom se moe zabraniti koritenje vode za pie zbog njene neispravnosti.

47

d) Struna upustva i instrukcije - Struno upustvo predstavlja opi akt internog karaktera koji donose organi uprave radi davanja strunog uputstva dravnim slubenicima i namjetenicima u organu uprave, odnosno, radi pravilnog vrenja poslova organa uprave u primjeni zakona. Mogu ih izdavati vii organi prema niim organima (npr. centralni u odnosu na podrune organe). 13. Definirajte upravno-pravni odnos? Kao to je pravni odnos svaki onaj odnos koji je odreen pravnim dispozicijama, tako je i upravno-pravni odnos, onaj koji je normiran pravom. U pitanju je drutveni odnos u kojem su njegovi subjekti duni da se ponaaju u skladu sa njegovim normama. Za razliku od pravnog odnosa, norme upravno pravnog odnosa su karakteristine i po formi i po sadrini. Zahvaljujii njima, subjekti upravno-pravnog odnosa su mnogo vie vezani normom, nego to su to u sluaju kada je njihov odnos normiran dispozitivnim pravnim normama, kao odnos koji je zavisan od njihove volje, odnosno, koji oni meusobno uspostavljaju. Pod upravno-pravnim odnosom podrazumijevamo onaj pravni odnos u koji na autoritativan nain stupaju javni organi sa pojedincima, pravnim licima i drugim strankama. On se od drugih pravnih odnosa razlikuje po svojim subjektiima i po nainu nastanka, odnosno, zasnivanja. Uvijek je jedna strana upravno pravnog odnosa javni organ, odnosno, dravni organ ili institucija koja raspolae javnim ovlaenjima. Dakle, upravno-pravni odnos ne zasniva se slobodnom voljom ili putem sporazuma subjekata koji u njemu uestvuju, nego, nezavisno od volje njegovih subjekata kao uesnika upravno-pravnog odnosa, autoritetom dravnog organa, na osnovu strane njegove jae volje kao obaveznog uesnika u tom odnosu. 14. Tko su subjekti upravno-pravnog odnosa? Upravno-pravni odnosi mogu se zasnovati izmeu sljedeih subjekata tog odnosa: a) izmeu organa uprave ili drugog dravnog organa koji vri javna ovlaenja, s jedne strane, i pojedinca, odnosno, graanina, s druge strane. (npr. dozvola za graenje); b) izmeu upravnih organa (i drugih dravnih organa) i preduzea, odnosno; privrednih drutava (bez obzira da li ona vre javna ovlatenja ili ne); c) izmeu organizacija koje vre javna ovlaenja i drugih organizacija; d) izmeu samih upravnih, odnosno dravnih organa; e) izmeu odreenih dravnih organa i njegovih slubenika. 15. Osnovna obiljeja upravno-pravnog odnosa? Z.R.Tomi, smatra da postoje tri odluujua obiljeja upravnog odnosa. To su: "l) javnoslubeniki karakter upravnog odnosa, 2) unutranja nepotpuna izbalansiranost u njemu angaovanih interesa i 3) naelna promjenljivost, odnosno, dozirana nestabilnost". to se javno-slubenikog karaktera upravnog odnosa tie, isti autor polazi od toga da su upravnopravni odnosi ove vrste regulisani zakonom, kako u procesnom, tako i u materijalnom smislu. lz toga razloga, upravno-procesni odnos se preobraava u upravno-materijalni odnos, nakon zavretka postupka donoenja upravnog akta. U pogledu drugog obiljeja upravnog odnosa, autor smatra da zbog razliitosti interesa koje uesnici u uspostavljenom odnosu imaju, upravni odnosi su odnosi legalne i legitimne nejednakopravnosti uesnika. I, na kraju, tree obiljeje upravnog odnosa, svodi se na njegovu naelnu promjenljivost, doziranu nestabilnost. Nama, za razumijevanje zadane hipoteze, posljednje obiljeje je svakako najvanije za razumijevanje ove problematike. Prema S. Dediu, obiljeja upravno-pravnog odnosa proistiu iz njegove definicije kojom su obuhvaeni, prije svega, subjekti, od kojih je na jednoj strani, jedan od njih, javna uprava, dok su na drugoj strani to graani, organizacije i zajednice, razne asocijacije graana, graansko-pravna lica i dr. Zatim, drugo obiljeje su javna ovlaenja subjekata, odnosno, organa javne uprave, bilo da su ex lege, bilo da su im povjerena. Tre obiljeje upravno-pravnog odnosa, ustvari proizilazi iz drugog ili se nadovezuje na drugo, a tie se neravnopravnog poloaja njegovih subjekata, gdje do izraaja

2

dolazi subordinacija, jednostranost i jaa volja organa uprave u odnosu na druge subjekte u upravno-pravnom odnosu. Na kraju, posebno obiljeje upravno-pravnih odnosa, ini njihova dioba na dvije osnovne grupe, od kojih prvu grupu ine odnosi koji se uspostavljaju, raspravljaju i rjeavaju na inicijativu uprave. U njima je stranka u pasivnoj poziciji, pa je bez obzira da li se radi o inicijativi uprave za postupanje po slubenoj dunosti ili rjeavanje po zahtjevu stranke, opi interes dominantan u odnosu na individualni. Ovlasenje uprave sastoji se, u pravilu, u dunosti i pravu izdavanja zapovjesti, odnosno, utvrivanja raznih dunosti drugom subjektu upravno-pravnog odnosa. Drugu grupu ine odnosi u kojima dominira volja jedne ili vie stranaka. U njima do izraaja dolaze subjektivna prava koja su naelno line prirode, ukoliko nisu imovinskog karaktera. Pravo na odricanje od prava iz ove vrste upravnopravnih odnosa ogranieno je samo na ona prava sa kojima ne moze stranka slobodno raspolagati. Na osnovu svega kazanog mozemo zakljuiti da su osnovna obiljeja i pravna svojstva svakog upravno-pravnog odnosa zavisna od razliitih elemenata kojima su odreena. Iz toga razloga imamo podjelu upravno-pravnih odnose prema: 1. subjektu nastajanja upravno-pravnog odnosa 2. nainu zasnivanja upravno-pravnog odnosa, 3. uslovima nastajanja upravno-pravnog odnosa 4. nainu rjeavanja sporova proisteklih iz upravnopravnih odnosa. 16. Izdavanje upravnih pojedinanih akata? U vezi sa nastankom upravno-pravnog odnosa izdavanjem upravnog akta, razlikujemo dvije situacije koje mogu rezultirati nastankom toga odnosa. Prva se odnosi na direktni upravni rad organa kao i njegovo jednostrano i autoritarivno postupanje. Tada upravno-pravni odnos nastaje donoenjem upravnog akta i njegovim dostavljanjem drugom subjektu, odnosno, adresatu (kao drugom uesniku tog odnosa); Izdavanjem akta (rjeenje), odnosno, njegovim dostavljanjem stranci, ona kao jedan od subjekata upravno-pravnog odnosa stie odreeno pravo ili joj se namee neka obaveza. (Naprimjer, izdavanje rjeenja organa uprave nadlenog za oblast graenja kojim se stranci odobrava izgradnja stambeno-porodinog objekta, odnosno, izdavanje rjeenja poreskog organa kojim se stranci utvruje obaveza plaanja poreza). Kao to vidimo u pitanju je zasnivanje upravno-pravnog odnosa pismenim putem, a izuzetno, pojedinani upravni akt se moe donijeti usmeno, u sluaju preduzimanja hitnih mjera, radi zatite javnog reda i mira (Naprimjer, izdavanje naredbe od strane slubenog lica organa unutranjih poslova da se sva lica udalje sa odreenog mjesta), odnosno, radi otklanjanja neposredne opasnosti po ivot i zdravlje ljudi i imovine (Naprimjer, izdavanje naredbe sanitarnog inspektora o zabrani upotrebe vode za pie zbog neispravnosti). Druga situacija vezana je za nastanak upravno-pravnog odnosa izdavanjem upravnog akta indirektno, pri emu, takoer, do izrazaja dolazi jednostrano i autoritativno postupanje dravnog organa, odnosno, institucije koja raspolae javnim ovlatenjima. To je sluaj kada organ javne vlasti ne izda upravni akt, odnosno, oglui se o njegovo izdavanje, to se u pravnoj teoriji naziva "utnja uprave", "utanje administracije" i sl... Takva pravna situacija moze uzrokovati zakonsku pretpostavku koja uzrokuje nastanak upravno-pravnog odnosa poslije proteka odreenog roka (protek vremena za izdavanje upravnog akta). (Naprimjer, ako nadleni organ uprave, odnosno, institucija koja raspolae javnim ovlatenjima, protiv ijeg je rjeenja dopuptena alba, ne donese rjeenje u roku (trideset dana u jednostavnim upravnim stvarima, odnosno ezdeset dana u sloenim upravnim stvarima) i ne dostavi ga stranci u propisanom roku, stranka ima pravo albe kao da je njen zahtjev odbijen. U konkretnom sluaju postoji zakonska pretpostavka da je uspostavljen upravno-pravni odnos u kojem je organ donio negativno odluio po zahtjevu stranke.). 17. Na koji nain se moe donijeti upravni akt? Upravni akt se moe donijeti:

47

a) Donoenje upravnog akta po slubenoj dunosti - To su akti koji se donose bez zahtjeva stranke. Kod njih do izraaja dolazi naelo oficijelnosti, jer organ nastupa iskljuivo jaom voljom i neovisno od volje drugog subjekta kao uesnika u upravno-pravnom odnosu. (Npr, pozivanje roditelja djece sa navrenim godinama ivota da svoju djecu dovedu u zdravstvenu ustanovu radi vakcinacije od zaraznih bolesti; oduzimanje dozvole za dranje i noenje oruzja licu koje vie ne ispunjava uslove za posjedovanje oruzja, itd.); b) Donoenje upravnog akta po zahtjevu stranke - Za izdavanje upravnog akta neophodan je zahtjev stranke. Stavljanjem zahtjeva, stranka inicira pokretanje upravnog postupka i donoenje rjeenja. Ovu vrstu upravnih akata organ javne uprave moe izdati ukoliko stranka nije podnijela zahtjev za njihovo izdavanje, odnosno, ukoliko kasnije nije pristala podnijeti zahtjev (konvalidirati upravni akt). Donoenje upravnog akta po zahtjevu stranke znai da se akt moe izdati, tek poto je stranka podnijela zahtjev u stvarima u kojima je po zakonu ili po prirodi stvari za pokretanje i voenje postupka potreban takav zahtjev. Autoritativnosi organa javne uprave ne dolazi u pitanje, samo se kao uslov za njegov rad zahtijeva inicijativa stranke kao uesnika u upravno-pravnom odnosu. 18. Objasni karakteristike normi koje reguliu upravno-pravne odnose? Zajednika obiljeja svih pravnih normi su sljedea: pravne norme su preskriptivne (tj. sadre neki zahtjev ili traenje), pravne norme su hipotetike (odnose se na neto to se moe, a ne mora dogoditi) i pravne norme sadre sankcije (posjeduju reakciju na zahtjev sadran u normi). 19. Prema stepenu slobode pravne norme se dijele na? Pravne norme se meusobno razlikuju po nainu nastanka, po sadraju, po roku vaenja i po stepenu slobode koju norme ostavljaju svojim adresatima. Najvanija podjela je ona prema stepenu slobode koju pravne norme ostavljaju svojim adresatima, pa razlikujemo: 1) kategorike pravne norme To su strogo precizno odreene (imperativno) pravne norme koje sadre pravna pravila koja ne dozvoljavaju bilo kakvu slobodu ponaanja svojih adresata kojima su upuene, od ponaanja koje je utvreno pravnom normom. Upravo iz razloga to su obavezne za sve subjekte, dispozitivne dispozicije se nazivaju prinudnim (imperativnim) dispozicijama. U sluaju da pravilno ponaanje kod ovh normi nije unaprijed precizno pojmovno odreeno, ono je ipak obavezno. U sluaju dispozitivne dispozicije, dakle, subjekt na koga se odnosi dispozicija sam stvara dispoziciju kojom regulie sopstveno ponaanje ili ponaanje drugih subjekata. Pogreno bi bilo smatrati da dispozitivne dispozicije nisu obavezne. One su obavezne jer dotini odnos mora da se regulie na obavezan nain, odn. subjekt mora da se ponaa po jednoj dispoziciji, bilo da je sam odredi , ako je ne odredi, da primjeni onu koja je ve data u normi. Ako subjekt upotrijebi svoje pravo da sam donese dispoziciju, onda njegova dispozicija nije nita manje obavezna od prinudne dispozicije. Kategorike dispozicije su strogo odreene i ne ovlauju dravne organe ili organizacije koje raspolau javnim ovlaenjima da mijenjaju karakter ispunjenja obaveze ili sticanja nekog prava, dotle disjunktivne, odnosno, alternativno odreene dispozicije daju ovlaenje upravnom organu da izmeu vie drugih izabere onu dispoziciju za koju smatra da je najpogodnija. 2) disjunktivne pravne norme To su takva pravila ponaanja koja znae izvjesnu slobodu ponaanja njihovih adresata. One su alternativno odreene i ne odreuju samo jednu mogunost ponaanja svojih adresata, nego im daju vie mogunosti (alternativa) za odreena ponaanja. U pitanju su norme kojima zakonodavac daje adresatima nekoliko mogunosti za ponaanje. U tom smislu postoje dvije vrste disjunktivnih pravnih normi i to: a) alternativnepravne norme

2

Alternativne (zamjenjive) dispozicije - Alternativne dispozicije su takve koje sadre odreeno pravilo ponaanja, ali istovremeno ono i ovlauje subjekta da stvori neko drugo pravilo ponaanja, odnosno, da primijeni drugu dispoziciju. U pitanju su pravne norme koje ovlauju subjekta prava da bira izmeu vie alternativa, onu za koju smatra da je najpogodnija za njega. Ako dispozicija predvia dva ili vise ponaanja, ova su potpuno odreena, jedino sto je neodreeno, to je, koje ponaanje ima subjekt da slijedi, jer to zavisi od njegove volje. Normalno je da subjektu u pitanju dispozicije odreuju jedno ponaanje kao obavezno za njega. Alternativnim normama ne stvara se nova dispozicija. Kao to je sluaj kod kategorikih, tako se i kod alternativnih pravnih normi ispoljava imperativni karakter njihovog djelovanja, s tim to alternativne pravne norme ovlauju adresata na odreeno injenje ili neinjenje. Kod kategorikih pravnih normi to nije sluaj, adresat je obavezan da nesto ini ili ne ini. (Npr. alternativne pravne norme daju ovlaenje dravnom organu unutranjih poslova da diskreciono odluuju u sluaju davanja ili ne davanja odobrenja za nabavljanje, dranje i noenje oruja.). Meutim, dispozicija moe predvidjeti i dva ili vie ponaanja koja su sva podjednako doputena i u tom sluaju se subjektu ostavlja da bira izmeu njih. Bitno je da on ispunjava svoju obavezu pa bilo koju od njih da izabere. Naprotiv, u sluaju neodreene dispozicije, subjekt nema slobodu da bira izmeu jednog ili vie ponaanja - tu postoji samo jedno ponaanje koje je za njega obavezno, ali ono nije precizno odreeno i s toga ima da ga odredi subjekt koji je na to ovlaen. b) diskrecione pravne norme Diskrecione pravne norme - Posebnu grupu dispozicija u okviru disjunktivnih pravnih normi ine dispozicije koje daju diskrecionu vlast. One, takoer, proizilaze iz alternativne dispozicije koja ovlauje subjekta obaveze u pravnom odnosu da izabere izmeu jedne ili vise alternativa onu koju smatra najpogodnijom za svoje ponaanje. Ovakvo njihovo ovlaenje na biranje jedne od dvije ili vie alternativa daje im, dakle, pravo na samostalnu odluku koja je za druge obavezna, i stoga se ovakav izbor obino naziva diskreciona vlast. Meutim, to nije nikakva samovoljna vlast ve vrenje jednog ovlaenja koje proizilazi iz zakona vodei racuna o javnom, tj. opem interesu. Ono se ispoljava kao vrenje funkcije, pa se umjesto toga upotrebljava izraz ,,diskreciono pravo", "diskreciona ocjena", "slobodna ocjena" i slino. Ovakve dispozicije se najee nalaze meu onima koje reguliu nadlenost upravnih i sudskih organa, tj. koje reguliu rad ovih organa pri donoenju pojedinanih pravnih akata (to predstavlja njihovu specifinu nadlenost). Drugim rijeima, u okviru svoje diskrecione vlasti, organ je slobodan da cijeni cjelishodnost svog ponaanja, odnosno, svojih pravnih akata, i nad tom ocjenom se ne moe vriti nikakav nadzor od strane drugih organa. Ovi drugi organi mogu vriti samo nadzor nad zakonitou takvih akata. U tome upravo i jest vlast organa koji je nosilac diskrecione vlasti, u okviru zakona, njegova odluka je konana. Takva vlast ne postoji ako je rije o neodreenom pojmu, jer tu nadzorni organ u potpunosti cijeni da li je dotina mjera u skladu sa zakonom ili ne tj. da li je od strane nadlenog subjekta u datom sluaju tano odreen inae uope neodreen pojam. Oigledno je da je ovdje sloboda subjekta koji je ovlaen da sam stvara dispoziciju umjesto one koja je ve data, daleko vea od bilo koje druge koju smo ranije istakli. Ni u jednom od tih ranijih sluajeva nijedan subjekt nije ovlaen da sam stvara dispoziciju (jedino na to je bio ovlaen jeste, da bira izmeu dvije ili vie alternativa odreenih dispozicijom), a ba na to je ovlaen dispozitivnom dispozicijom. 20. Koje su to pravne norme koje reguliu djelatnost javnih organa u ostvarivanju prava, odn., izvravanju obaveza?

47

Pravne norme koje reguliu djelatnost javnih organa u ostvarivanju prava, odnosno, izvravanju obaveza, kao i zatiti javnog interesa u upravno-pravnim odnosima moemo podijeliti u tri grupe: 1) norme koje reguliu prava i obaveze javnih organa i drugih subjekata u ovom odnosu (norme materijalnog prava); 2) norme koje reguliu postupak zasnivanja upravno-pravnih odnosa (norme procesnog prava); 3) norme koje reguliu prestanak upravno-pravnog odnosa, odnosno, postupak razrjeavanja sporova iz upravno-pravnih odnosa (procesne norme). Oigledno, dvije posljednje grupe normi spadaju u tzv. formalno pravo. S obzirom na injenicu da u pogledu nastanka upravno-pravnog odnosa, prvenstveno imamo u vidu upravno-pravni odnos koji nastaje upravnim pojedinanim aktom drzavnog organa uprave, odnosno, institucije koja raspolae javnim ovlatenjima, u njemu moraju biti sadraane prve dvije vrste norme. Ove dvije norme su, dakle, nune za nastanak upravno-pravnog odnosa, to znai, da on ne moe bez njih nastati upravnim aktom. 21. Koje djelatnosti organa javne uprave vri dravna uprava radi izvravanja prava i drugih pravnih akata? Sadraj djelatnosti organa dravne uprave u sistemu drutvene regulacije, kao i poslovi koje ona obavlja, bitna su obiljeja djelatnosti dravnih organa uprave koja su utvrena ustavom i zakonom. Prvenstveni zadatak u vrenju upravne djelatnosti jeste u izvravanju i primjenjivanju zakona i drugih opih akata, a poslovi koje dravna uprava u vezi s tim vri, ine njihovu djelatnost koja se sastoji u vrenju: 1) upravnih poslova i 2) rjeavanje u pojedinanim upravnim stvarima i vrenje materijalnih operacija, odnosno, drugih strunih poslova i radnih zadataka Organi dravne uprave i institucije koje raspolau javnim ovlatenjima u okviru upravne funkcije izvrne vlasti, autoritativno vre poslove koji su im ustavom i zakonom stavljeni u nadlenost. U njih spadaju: 1) provode politiku i izvravaju zakone i druge propise; 2) obavljaju upravni nadzor nad provedbom zakona i drugih propisa, 3) donose podzakonske propise za provedbu zakona i drugih propisa 4) pripremaju propise i daju preporuke iz oblasti zakonodavstva 5) daju odgovore na pitanja organa zakonodavne i izvrne vlasti koja se odnose na njihovu nadlenost; 6) prate stanje u oblastima za koje su osnovani i odgovaraju za stanje u tim oblastima, 7) obavljaju i druge upravne i strucne poslove odreene zakonom i drugim propisima, normativnih i pojedinanih upravnih akata. 22. Oblici upravnog nadzora? Upravni nadzor je jedna od najznaajnijih komponenti ukupne djelatnosti uprave. Pored rjeavanja u upravnim stvarima, u tipinije i karakteristinije upravne poslove kojima se odluuje o pravima i obavezama graana, pravnih i fizikih osoba, organizacija i zajednica, spadaju i poslovi vrenja upravnog nadzora. U vrenju upravnog nadzora organi uprave nadziru provedbu zakona i drugih propisa, te zakonitost rada i postupanja kada su za to ovlateni zakonom. Postoje tri oblika upravnog nadzora, i to: 1) nadzor nad zakonitou akata kojim se rjeava u upravnim stvarima; Nadzor nad zakonitou akata kojima se rjeava o pravima i obavezama graana, preduzea, odnosno dioniarskih drutava, ustanova i drugih organizacija i zajednica u upravnom postupku vre organi uprave prilikom odluivanja o albi, odnosno drugom pravnom sredstvu (instancioni nadzor). Radi se o prvostepenim upravnim aktima organa

2

uprave i institucija koje imaju javna ovlatenja (preduzea, odnosno drutva, ustanove i druga pravna lica), kojima se rjeava u upravnim stvarima i u vezi s tim poduzimaju se mjere za koje su zakonom ovlateni. Kontrolu zakonitosti ovih upravnih akata, kada su na to zakonom ovlateni, organi uprave ne vre samo prilikom odluivanja o albi, ve mogu imati i druga ovlatenja (npr. ponitenje po pravu nadzora ill ukidanje konanih rjeenja). 2) nadzor nad zakonitou rada preduzea, ustanova i drugih organizacija, kada je to zakonom ureeno; Ovaj nadzor odnosi se na kontrolu zakonitosti nad radom preduzea, privrednih drutava, ustanova, kao i institucija koje imaju javna ovlatenja. Nadzor nad zakonitou rada preduzea, ustanova i drugih pravnih lica moze biti vezan za razliite oblike djelatnosti kao to su: a. predlaganje, odnosno pokretanje postupka za ocjenjivanje zakonitosti opih akata preduzea, ustanova i drugih pravnih lica; b. predlaganje prestanka rada, odnosno zabrane rada preduzea, ustanova i drugih organizacija; c. nalaganje izvrenja zakonom odreenih obaveza; d. pokretanje inicijative za drukije uredivanje zakonom ureenih odnosa e. preduzimanje drugih mjera za koje su ovlateni zakonom. Ovako postavljen ovaj oblik upravnog nadzora ipak se ini preirokim, pa ak i u odnosu na raniji sistem. Ue postavljanje ovog nadzora moe se smatrati primjerenije izvrenim promjenama u drutveno-politikom i drutveno-ekonomskom sistemu. 3) inspekcijski nadzor Inspekcijski nadzor, kao trei oblik upravnog nadzora, je najznaajniji i najobuhvatniji, pa se kao takav u teoriji upravnog prava najvie i obrauje, a ostali oblici samo fragmentarno. Od ostalih vidova upravnog nadzora, inspekcijski nadzor, kao specijalizirani oblik upravnog nadzora, razlikuje se upravni nadzor po sljedeim osnovnim obiljejima: vri se nad ue odreenim oblastima drutvenog ivota, odnosno nad odreenim djelatnostima u drutvu; vrioci nadzora su specijalizirani i posebno kvalificirani za obavljanje bitnih aktivnosti u okviru ostvarivanja ovog nadzora; nadzor se sprovodi i posebnim metodama - inspekcijskim metodama; vrioci nadzora raspolau specifinim ovlatenjima i mogu primjenjivati posebna sredstva. ostvaruju neposredan uvid u poslovanje i postupanje raznovrsnih organizacija i zajednica, graana i graansko-pravnih lica u pogledu pridravanja zakona, drugih propisa i opih akata; preduzimaju upravne i druge mjere za koje su ovlateni zakonom, odnosno odlukom opinskog vijea. U okviru nadlenosti organa dravne uprave, inspekcijski vre inspekcije organizovane kao "inspekcijske slube" odreenog organa uprave ili, to je rjei sluaj, centralizovani samostalni organ ili organ u sastavu samostalnog organa dravne uprave organizovan po funkcionalnom principu na nivou odreene politiko-teritorijalne zajednice. Neposredni vrioci poslova iz djelokruga inspekcijskih slubi su inspektori kao najznaajniji slubenici sa posebnim ovlatenjima. Njih, kao i druge slubenike s posebnim ovlatenjima postavlja i smjenjuje rukovodilac organa uprave, ako zakonom nije drukije odreeno. Izuzetno, kada to potreba slube zahtijeva, rukovodilac organa uprave moe ovlastiti i druge slubenike tog organa koji imaju odgovarajuu strunu spremu, da izvre inspekcijski nadzor, odnosno da prue potrebnu pomo inspektoru u obavljanju tog nadzora. 23. Koja su to inspekcijska ovlatenja?

47

Inspekcijska ovlatenja su veoma raznovrsna i ovisna su od vrste inspekcijskog nadzora. Bez obzira o kakvoj se inspekciji radi, njihova "specijalna" ovlatenja, u pravilu, su modifikacija osnovnih ovlatenja u vrenju inspekcijskog nadzora, a to su: ostvarivanje neposrednog uvida u poslovanje i postupanje raznovrsnih organizacija i zajednica, graana i graansko-pravnih lica u pogledu pridravanja propisa i opih akata; pregledavanje poslovnih prostorija i drugih objekata rada, proizvoda i druge robe, isprava i drugih dokumenata, kao i procesa rada; utvrivanje identiteta lica kada je to potrebno; vrenje linih pretresa kada je to zakonom odreeno. O svakom inspekcijskom pregledu inspektor je obavezan sainiti zapisnik o naenom stanju. Zapisnik se sastavlja u skladu sa odredbama Zakona o upravnom postupku i sa njegovim sadrajem obavezno se upoznaje subjekt kontrole koji moe staviti primjedbe na konstatovano stanje. Takoer, jedan primjerak zapisnika uruuje se odgovornom licu. Ukoliko se radi o organizaciji i zajednici iji organ upravljanja imenuje politiko-teritorijalna zajednica, odgovorno lice duno je, o nalazima inspektora upoznati taj organ kako bi se mogle preduzeti potrebne mjere na otklanjanju utvrenih nepravilnosti. U vrenju inspekcijskog nadzora, inspektor je duan uvati poslovnu, slubenu, vojnu i dravnu tajnu, s tim to njegova dalja aktivnost zavisi od stanja koje je utvreno inspekcijskim pregledom. 24. Kakva moe biti aktivnost inspektora? Treba imati u vidu, da je nepravilno sve aktivnosti inspektora svoditi iskljuivo samo na represiju, nego je neophodno da inspektori pri vrenju inspekcijske kontrole provode preventivne aktivnosti kao oblik mijenjanja stanja u oblasti kontrole, kao i na korekciju ponaanja kontrolisanih subjekata. Stoga, aktivnost inspektora moe biti: a) Preventivna aktivnost Preventivna djelatnost inspekcijskog nadzora prvenstveno se sastoji u stvaranju takve atmosfere kod to veeg broja subjekata nad kojim se vri inspekcijska kontrola, da se otklone uzroci koji dovode do krenja propisa i opih akata. U tom cilju je posebno zanajno da svi subjekti u organizacijama i zajednicama, koje su, ovisno od svoje pozicije, pozvani, da pored ostalog, dejluju i u pravcu sprovodenja naela zakonitosti, poev od poslovodstva, interne kontrole, pa do subjekata nad kojim se vri neposredna kontrola. Inspekcija treba da prui pomo u provoenju propisa i mjera i da ukazuje na potrebu njihovog sprovodenja. To ine na razne naine (Naprimjer, putem sredstava informisanja, odravanjem strunih sastanaka i savjetovanja inspektori trebaju voditi kampanju u cilju provoenja zakona). Aktivnost inspekcija, posebno je znaajna kada su u pitanju novi propisi ili znaajnije izmjenjeni propisi, kao i kad treba, u cilju osiguranja zatite zdravlja radnika ili ljudske okoline izvriti znaajna ulaganja. ; b) Korektivna aktivnost Korektivna aktivnost, predstavlja, takoer, jedan stroiji oblik prevencije inspektora koji se sastoji u pravu i dunosti inspektora da naredi otklanjanje utvrenih nepravilnosti i nedostataka u odreenom roku, o emu donosi pismeno rjeenje. c) Represivna aktivnost Represivna aktivnost inspekcijskih organa dolazi do izraaja kada se ne otklone nareene nepravilnosti i nedostaci u odreenom roku ili ako se radi o provedbi propisa ili opeg akta koji predstavlja povredu radne dunosti, prekraj, privredni prestup ili krivino djelo. Ako se radi o povredama radne dunosti, inspektor je duan da bez odlaganja podnese zahtjev za utvrivanje odgovornosti zbog povrede radne dunosti. U sluaju postojanja prekraja, zavisno od vrste i teine prekraja, izrie i odmah naplauje novanu kaznu, na licu mjesta ili podnosi zahtjevu za pokretanje prekrajnog postupka. Ukoliko inspektor uoi da povreda

2

propisa predstavlja privredni prestup ili krivino djelo, duan je podnijeti nadlenom javnom tuiocu prijavu zbog uinjenog privrednog prestupa ili krivinog djela. 25. Koji su to opi pravni akti? Opi (normativni) pravni akti su svi oni akti koji pravnim normama na openit nain reguliu neke drutvene odnose. Za pojam opeg akta zajedniko je to to oni sadre ope norme, za razliku od pojedinanog pravnog akta koji sadri pojedinane norme. (Npr., ustavi, zakoni, podzakonski propisi i drugi akti opeg karaktera kao to su deklaracije, rezolucije, preporuke i dr., kojima se ureduju odnosi u drutvu. Kao to vidimo, akte kojima se stvaraju pravne norme moemo podijeliti, s jedne strane, na ope i pojedinane, a s druge strane na one kojima se stvara potpuna pravna norma, tj., norma koja sadri i dispoziciju i sankciju (opi pravni akt) i, one akte kojima se stvara samo jedan element pravne norme, bilo dispozicija ili sankcija (pojedinani pravni akt). Na osnovu opih pravnih akata ustanovljava se sistem za regulaciju odnosa u drutvu/dravi koji slui za ostvarivanje prava i izvravanja obaveza (dunosti) njegovih subjekata. U upravno-pravnim odnosima, uvijek je to, s jedne strane dravni organa ili institucija koja raspolae javnim ovlatenjima, a, s druge strane, to su graani, kao fizika i pravna lica, odnosno, drugi subjekti. Donoenje opih pravnih akata predstavlja vrenje normativne funkcije koju u naem sistemu vre predstavniki organi (zakonodavna funkcija), odnosno, izvrni organi i upravni organi, kada su na to izriito ovlaeni. Stoga je normativna funkcija kao djelatnost dravnih organa uprave, iri pojam od od njihove zakonodavne funkcije iz razloga to ona obuhvata, pored, uslovno kazano, zakonodavne funkcije koju inae vre predstavnika tijela, odreenu podzakonsku funkciju, tj., donoenje opih akata od strane izvrnih i dravnih organa uprave. Ovakva podjela opih pravnih akata uslovila je postojanje hijerarhije pravnih propisa koje donose dravni organi. Ona poiva na tradicionalnoj podjeli pravnih propisa prema njihovoj pravnoj snazi na: a) Ustav Ustav je opi pravni akt najvee pravne snage koji donosi, bilo specijalni i, za tu namjenu stvoren predstavniki organ (ustavotvorna skuptina), bilo, postojei predstavniki organ (skuptina, parlament, konvent i si.). Ustavom se odreuju osnovi drutvenog i politikog ureenja drave. Na tim osnovama ustav uspostavlja normativni sistem, a pravnim propisima koji ine dio tog sistema poblie se razrauju naelne ustavne postavke u skladu s osnovama koje je uredio sam Ustav. On razrauje okvire u kojima se mogu kretati ovlaenja donosioca drugih pravnih propisa (donosioca zakona i podazakonskih ope-normativnih akata). Na osnovama ustava, za donosioce pravnih propisa postoji potreba usaglaavanja njihove normativne funkcije prema ustavnim ovlatenjima i dunost donoenja niih pravnih propisa (zakona i podzakonskih opih akata) koji e prema ustavu stajati u onim relacijama koje odreuje i doputa ustav. b) Zakoni Zakoni su pravni akti nie pravne snage od ustava. Zakon donosi predstavniko tijelo (skuptina, parlament, konvent i si.) koje ima karakter zakonodavnog organa vlasti, zbog ega je zakon poslije ustava najvii akt u hijerarhijskoj strukturi pravnih akata. On se donosi po posebnoj pr eduri koju obino propisuje sam ustav. Zakonskim odredbama normativno se ureuje oblast drutvenih odnosa koje ne mogu biti predmet podzakonskog normiranja. Zakon sadri odredbe koje slue za donoenje podzakonskih akata, kao i odredbe za donoenje pojedinanih akata. Odredbe koje su sadrane u zakonu i koje sadre apstraktne ope norme, pojedinanim pravnim aktima primjenjuju se na konkretan sluaj koj'-n se regulie odreeni

47

drutveni odnos. U zavisnosti od dravnog ureenja, postoje razliiti nivoi donoenja zakona. Tako, npr. u unitarnim dravama, zakone donose centralni organi vlasti. U njima se zakoni mogu meusobno razlikovati po odreenim elementima (npr. pravnoj proceduri donoenja iz ega proizilaze i razlike u njihovom znaenju). S druge strane, u sloenim (federativnim) dravama uz savezne zakone postoje i zakonidrava lanica i u tom se sluaju najee saveznim ustavom ureduje njihov meusobni odnos. c) Podzakonski ope-normativni akti Podzakonski ope-normativni akti predstavljaju akte koje ne donose zakonodavni organi, nego drugi dravni organi, a najee ih donose izvrno-politiki i upravni organi. Dakle, ovu vrstu pravnih akata donose oni dravni organi ija vlast nije originerna, nego je izvedena. U svakom sluaju, osnovna karakteristika podzakonskih opih akata jeste, da su oni nie pravne snage od ustava i zakona. Podzakonski ope-normativni akti se donose radi regulisanja razliitih podruja drutvenog ivota, a karakterie ih njihova raznovrsnost i brojnost, bilo samih akata, bilo organa ovlatenih za njihovo donoenje. S obzirom da smo u u prethodnim izlaganjima (izvorima upravnog prava) ire objasnili pravnu prirodu podzakonskih ope-normativnih akata, u pogledu ovlatenja za njihovo donoenje, na ovom mjestu, ire emo izloiti podzakonske ope pravne akte izvrnopolitikih i organa dravne uprave. Svi oni, kao to smo ve napomenuli mogu se odrediti kao opi akt ija je snaga slabija od zakona i moe ih donositi predstavniki organ (zakonodavni organ), zbog toga to njegovi akti, bez obzira na naziv, uvijek imaju karaketer zakonodavnog akta (zakona). Takoer, kao to znamo, podzakonske akte mogu donositi izvrni organi i organi uprave. Svi oni moraju posjedovati ovlaenje za donoenje podzakonskih ope-normativnih akata. U odnosu na nadlenost za njihovo donoenje, postoje dvije osnovne grupe podzakonskih akata i to: 1. Spontani (ustavni) podzakonski akti - to su takvi akti za ije donoenje nije potrebno nikakvo posebno ovlaenje koje je sadrano u viem pravnom aktu, nego se donosi na osnovu samog ustava. Spontane podzakonske akte moemo svrstati u dvije grupe. Prva grupa se odnosi na nain regulisanja pravnog odnosa. To su akti koji se donose prema cilju koji se eli postii donoenjem podzakonskog akta, a obuhvataju akte koji se donose da bi se omoguila, odnosno, olakala primjena ili izvrenje nekog zakona. U drugu grupu spadaju oni akti koji se donose da bi se njima regulisao odnos koji uope nije regulisan, odnosno, da bi se na drugaiji nain regulisao neki drutveni odnos, od onoga kako je on regulisan nekim ranijim zakonom. U zavisnosti od cilja koji se eli postii u regulisanju nekog pravnog odnosa, spontani podzakonski akti mogu se podijeliti u dvije grupe: a) samostalni spontani podzakonski akti - to su takvi podzakonski ope-normativni akti koji ne razrauju, ne dopunjavaju, nego zamjenjuju zakon kao vie pravno vrelo, bilo da podzakonski akt regulie materiju koja jo nije zakonom regulisana, bilo da podzakonski akt mijenja odreene zakonske odredbe ili, ak suspendira neke ustavne odredbe (uredbe sa zakonskom snagom). b) nesamostalni spontani podzakonski akti - ovi pravni akti se donosi se radi izvrenja, odnosno, primjene zakona kao vieg pravnog vrela. U ove akte spadaju uredbe izvrnih organa (vlade). 2. Podzakonski akti po naroitom ovlaenju vie pravne norme predstavlju takve akte za ije donoenje mora postojati ovlaenje koje je sadrano u vioj pravnoj normi. To znai da ovaj podzakonski akt moe biti donesen samo onda kada u vioj pravnoj normi postoji izriito ovlaenje za njegovo donoenje. U ovu kategoriju podzakonskih akata spadaju opi akti organa uprave, bilo da se donose radi izvrenja zakona, bilo da se donose radi izvrenja propisa izvrnog organa. U oba sluaja potrebno je izriitoovlaenje vie pravne norme. Organi uprave ne mogu donositi svoje propise spontano, nego samo kada su nato izriito

2

zakonom ovlaeni. Ovo ovlaenje, odnosno, poziv sadran u viem pravnom propisu, obino se naziva "izvrnom klauzulom". Pored toga, ovlaenje za donoenje podzakonskog ope-normativnog akta strogo je specijalizovano samo za odreeno pitanje, a takoer i jednokratno je. U tom smislu, ovlaenje je obino obligatorno, a samo izuzetno moe biti fakultativno odreeno. Ovlaenje za donoenje ove vrste upravnih akata obino sadri i neki rok u kojem se podzakonski akt mora donijeti. Samo izuzetno, ovlaenje se daje iroko i generalno, a iz njega se mora vidjeti koji organ treba da donese normu za izvrenje odgovarajueg propisa. Pravna snaga podzakonskih ope-normativnih akata odreena prema pravnoj snazi propisa na osnovu koji se oni donose, a ona, oigledno proizilazi iz politike moi i uloge ovih organa u izvrnoj vlasti. U tom smislu, razlikujemo dvije vrste ovih akata i to: 1. podzakonske ope-normativne akte izvrno-politikih organa (vlade) To je posebna vrsta pravnih akata koje donose izvrni organi, shvaeni u irem smislu rijei. Radi se o organima izvrne vlasti (vlade), na elu sa efom drave (predsjednik drave, predsjednitvo itd.), koji ovim aktima ureuju izvjesne odnose i sluajeve koji su od naroitog znaaja za politiku drave. Za razliku od ostalih akata koje donose organi uprave, podrazumijevajui tu i neke akte koje donose organi izvrne vlasti, ovi akti ne podlijeu upravno-sudskoj kontroli, zbog ega se u teoriji smatra, da za njih nije potrebna zakonodavna habilitacija. Bez obzira koji ih organ donosi (vlada ili ef drave), taj organ uvijek ima slobodu inicijative, zasnovanu na ustavu. S obzirom, da takvi akti ne podlijeu sudskoj kontroli zbog svoje prirode, a ne zato to postoji neki poseban cilj ili to ih donosi neki posebni organ, autori upravnog prava saglasni su u tome d,i se prilikom analize karaktera ovih akata ne mogu koristiti, ni same formalni, niti samo materijalni kriterijumi, bez obzira to se sadrina ovih akata odreuje iskljuivo prema formalnom kriterijumu, tj. prema organu koji donosi ove uglavnom limitativno nabrojane akte. Nesaglasnost koj.i postoji u pogledu pojma da se radi o aktima vlade, vezana je iskljuiv za njihovo izuzee iz upravno-sudske kontrole, iz razloga to neki autori ne prihvataju stajalita da je donoenje ovih akata vezano politikim ciljem". Mora se imati u vidu da je funkcija vlade drugaija od upravne funkcije u uem smislu, mada je ona u uslovima vladavine klasino).; principa podjele vlasti, poprilino neodreena. Ipak, potpuno je nesporno da u ovu vrstu podzakonskih ope normativnih akata spadaju akti kojima se ureuju: odnosi izmeu vlade i parlamenta u, uslovno kazano, odnosi u zakonodavnoj sferi, ' prilikom donoenja akata pomilovanja; akata o spoljnopolitikim i diplomatskim odnosima i si., pa ih moemo podijeliti na: a) uredbe i b) odluke Bez obzira to su uredbe u materijalnom smislu veoma sline zakonima, u teoriji se one dijele na slijedee vrste: uredbe koje izvravaju (razrauju) zakonske propise i stoga su one, po pravilu, izvedeni" pravni akti, jer svoju pravnu snagu crpe, bilo na osnovu izriitog ovlaenja sadranog u konkretnom zakonu, bilo na osnovu generalnog ustavnog ovlaenja. uredbe sa zakonskom snagom - imaju snagu zakona i donose u izuzenim okolnostima ili tekim prilikama za dravu; Po pravilu se podnose na odobrenje parlamentu. a) Odluke Odluka je uobiajen naziv za razne vrste pravnih akata Uredbe Uredbe, kao najvie ope pravne akte poslije zakona, najee donosi Vlada. Po pravilu u njima se razrauju osnovne norme koje sadre zakoni u raznim oblastima, ime se omoguuje efikasnija primjena zakona i rastereuju zakonodavni organi od donoenja mnogobrojnih pojedinanih normi. Pravni osnovi za donoenje uredbi sadrani su u zakonima koji se odnose na odreenu oblast i najee se preputa da uredba regulie uslove, postupak i ostale

47

pojedinosti u toj pravnoj oblasti. Odnos uredbe prema zakonu je isti kao to je odnos zakona prema Ustavu, to znai da ona mora biti u skladu sa zakonom, kao i sa Ustavom. U pravnim sistemima mnogih zemalja vlade sve ee donose uredbe koje sadre norme kojima se reguliu prava i obaveze u odreenoj oblasti, a koje bi trebalo normirati zakonom. Donoenju uredbi kojima se regulie odreena oblast pribegava se zbog hitnosti regulisanja prava, obaveza i postupanja u toj oblasti, to se uredbom daleko bre postie, a iz razloga to je sam postupak donoenja uredbi jednostavniji. Time izvrna - upravna vlast preuzima funkciju zakonodavne vlasti, koja po pravilu pripada parlamentu i tako izvrna vlast postaje nosilac i zakonodavne i izvrne vlasti, to je na tetu vlasti parlamenta. Regulisanje odnosa uredbama, emu se esto pribjegava i zbog preoptereenosti zakonodavne vlasti, to ni kojem sluaju ne bi smjelo da postane pravilo, nego samo izuzetak, s obzirom da je takav nain regulisanja suprotan osnovnim principima demokratije. 106 Tako u sistemu podjele vlasti, kakav je na sistem vlasti, Vlada bilo kojeg od dva entiteta ne bi trebalo da preuzima zakonodavnu funkciju time to e iskljuivo uredbom regulisati odnos u odreenoj materiji. Naime, izvrna vlast je, preko svojih organa, prije svega nadlena za sprovoenje propisa - zakona, te samo u cilju breg i dosljednijeg sprovoenja zakona moe donositi odreene propise. Nesumnjivo je, ipak, da su uredbe poslije zakona najvaniji i najvii opi podzakonski normativni pravni akti koji su po svojoj materijalnoj strani veoma slini zakonima. Uredbe se od zakona razlikuju po organu koji je nadlean za njihovo donoenje, kao po postupku samog donoenja. Ipak, uredbe su veoma praktian nain normativneg regulisanja razliitih drutvenih potreba koje se teko ili veoma sporo mogu regulisati preko zakonodavnog organa iz prostog razloga to se radi o glomaznom organu koji se prilino teko sastaje i donosi svoje odluke. Uredba sa zakonskom snagom Uredba sa zakonskom snagom je opi pravni akt koji je ovlatena donositi vlada. U Bosni i Hercegovini ovlatenje za donoenje uredbi sa zakonskom snagom imaju Vlada FBiH i Vlada RS. Ove vrste opih pravnih akata vlade entiteta ovlatene su donositi u sluaju opasnosti za zemlju, kada Parlament FBiH, odnosno, Narodna skuptina RS-a nisu u mogunosti to uiniti. Ustavni osnov za donoenje Uredbe sa zakonskom snagom u Federaciji Bosne i Hercegovine sadran je u Ustavu FBiH (lan B.3.9). 2. podzakonske ope-normativne akte dravnih organa uprave Organi dravne uprave u vrenju normativne djelatnosti mogu donositi ope-normativne podzakonske akte za koje su ovlateni na osnovu ovlatenja koje je sadrano u vioj pravnoj normi. Njima se odreuje na koji nain e se primjenjivati neki drugi akt vie pravne snage. Upravo, u tome i jeste nmanja pravna snaga opih pravnih akata uprave koji, oigledno, imaju tehniki karakter, jer razrauju nain primjene pravnih normi koje su ve donesene. Oni ne propisuju nove pravne norme, nego upotrebljavaju postojee za blie odreivanje naina vrenja odreenih tehnikih postupaka pri primjenjivanju prava, kao i odreenih pitanja koja su vezana za propisivanje pravnih normi kojima se uruju odreeni odnosi sa graanima i drugim subjektima izvan uprave. S obzirom na svoj tehniki karakter, podzakonski openormativni akti uprave predstavljaju njen unutranjii akt koji vai samo za odnosne upravne organe i ne tie se subjekata izvan uprave. Stoga, to njihova snaga proizilazi iz vie pravne norme, vii upravni organ blie odreuje nain vrenja funkcija nieg organa u okvirima postojeih pravnih normi. U ope pravne akte uprave nieg pravnog uinka od zakona spadaju: a) uputstva, b) naredbe, c) pravilnici i d) instrukcije. a) Uputstvo (uputa) - uputstvo predstavlja pravni akt koji, po pravilu, donose upravni organi. To je poseban oblik opeg upravnog akta koji je po svojoj prirodi internog karaktera.

2

Preko njega se u okviru upravne organizacije, od strane vieg organa, daje niem organu, uputa za postupanje ili djelovanje u odreenim situacijama. Vii upravni organ uputstvom blie odreuje nain vrenja upravne djelatnosti i funkcije nieg organa, ostajui potpuno u okvirima dotad postojeih pravnih normi. Stoga, uputstvo nema obiljeja pravnog pravila, pa se na njega se ne mogu pozivati tree osobe. Tako, npr.; Zakon o upravi daje pravo direktoru dravne upravne organizacije da u upravljanju ovom organizacijom, izmeu ostalog, dravnim slubenicima i namjetenicima daje uputstva za rad. Ali, ni to pravilo nije bez izuzetka tako da se ponekad uputstvo upotrebljava i za propisivanje pravnih normi koje se odnose na graane i druge subjekte van uprave, odnosno, izvan dravne upravne organizacije. Openito posmatrano, uputstvo je opi pravni akt nie pravne strane kojim se odreuje na koji nain e se primjenjivati neki drugi, vii opi pravni akt. Bez obzira to uputstvo predstavlja najnii opi pravni akt koji prvenstveno ima tehniki karakter, tj. onaj kojim se razrauje nain primjene pravnih normi koje su ve donesene, a ne akt kojim se propisuju nove pravne norme, najee se upotrebljava za blie odreivanje naina vrenja odreenih tehnikih postupaka pri primjenjivanju prava. Uz to uputstvo se veoma esto upotrebljava kao unutranji akt uprave prilikom donoenja vanih pravnih normi koje vai samo za odnosne upravne organe i ne tiu se drugih subjekata izvan organa uprave. Uputstvo mogu izdavati, kako nosioci izvrno-politikih funkcija (premijeri vlada, odnosno), tako i rukovodioci organba (ministri, direktori itd.). Uputstva mogu biti individualna i generalna, obvezna i neobvezna, s tim to su neobavezna uputstva, u pravilu, neobvezni opi pravni akti. Da bi neko uputstvo bilo obavezno, njegova obaveza mora proizlaziti iz pravne norme. b) Naredba - to je opi pravni akt uprave kojim se nareuje ili zabranjuje postupanje u odreenoj situaciji koja je od opeg, odnosno, javnog interesa. Izdavanjem naredbe uprava izvrava odreene poslove koji su propisani zakonom ili drugim propisom na osnovu zakona. c) Pravilnik - pravilnik je opi pravni akt uprave kojim se razrauju pojedine odredbe zakon i propisa vlade radi osiguranja uslova za njihovu odgovarajuu primjenu, odnosno, radi njihovog izvrenja. Donosi se na osnovu ovlatenja sadranih u zakonu. d) Instrukcija - instrukcija je opi pravni akt uprave kojim se utvruju pravila i uputstva o nainu vrenja pojedinih upravnih i strnih poslova od strane organa uprave i upravnih organizacija, odnosno, pravnih osoba s javnim ovlatenjima u provedbi i primjeni zakona i drugih propisa. 26. Na koji nain se rjeavaju upravne stvari? Donoenje konkretnih pravnih akata vezano je za osnovnu djelatnost vrenja upravne funkcije dravnih organa uprave. Pod njima se podrazumijevaju akti koji se odnose na pojedine odreene stvari (predmet). Iz toga razloga, ovi pravni akti koji sadre konkretne pravne norme koje se dijele na dvije osnovne grupe i to: a) akti koji sadre dispoziciju i b) akti koji sadre sankciju. Akti koji sadre i preciziraju dispoziciju mogu se donositi na autoritativan nain i saglasnom izjavom volja stranaka prilikom njihovog donoenja. Klasian konkretni pravni akt koji sadri dispoziciju i koji se donosi na autoritativan nain -jeste upravni akt, dok, s druge strane, tipian konkretni pravni akt koji sadri sankciju -jeste sudski akt. Izmeu njih, naravno, postoji razlika, ali ona nije stvar sadrine, nego se tie organa koji ih donose i postupka donoenja. O tome, P. Dimitrijevi navodi slijedee: Upravni i sudski akti su, kau pisci ovog shvatanja, manifestacije iste izvrne funkcije (tj. 'primjena zakona'). Ne postoji nikakva sadrinska razlika meu ovim vrstama pravnih akata. Meu njima mogu postojati sammo formalne: to su samo dva puta, dva naina, ili tanije reeno dva postupka za realizaciju prava. Zato je opravdano i nuno isticati i razvijati one lemente koji zbliavaju ove dve pravne kategorije. Razliiti uslovi pod kojimma su se u datoj fazi drutvenog razvitka pojavili sudski i upravni akti kao dve razliite kategorije pravnih akata, ne moraju uvek postojati. Pravni poredak ide u pravcu sve potpunijeg izjednaavanja reima sudskog

47

akta i upravnog akta. S obzirom na dejstvo koje akti ostvaruju u odnosima sa subjektima koje tangiraju, kao i s obzirom na njihovu formu i sadrinu, i akti uprave mogu biti: upravni pojedinani akti; akti poslovanja; ostali konkretni akti dravne uprave. 1) Upravni pojedinani akt uprave - Razmatrajui pitanje upravnog akta, uvijek imamo u vidu pojedinaan pravni akt koji sadri ili stvara pojedinanu normu, bilo u cjelini ili djelimino, kojom se regulie jedan upravno-pravni odnos. On se ne bi mogao regulisati opom pravnom normom koja je sadrana u opem aktu iz razloga to se radi o apstraktnoj normi koja vai za neodreen broj sluajeva i neodreen broj subjekata. Njena primjena nije mogua u svakoj situaciji, jer se njom ne moe regulisati ponaanje ljudi u svim pojedinanim prilikama, s obzirom da se lica u istoj situaciji razliito ponaaju. (Npr., norme koje sadre odredbu, po kojoj su svi graani duni plaati porez, roditelj je duan da izdrava svoju djecu itd.). Pojedinane norme se odnose samo na jedan, tano odreen sluaj, i on se po pravilu u normi konkretizuje. (Npr., N.N. je duan platiti na ime poreza iznos od Pojedinana norma se odnosi na individualni (konkretan) sluaj, bez obzira koliki je broj pojedinaca ije se ponaanje regulie. Iz ovog razloga, ope norme se najee smatraju uslovnim iz razloga to je njihova primjena vezana za ispunjenje nekog odreenog uslova, dok su pojedinane bezuslovnog karaktera, mada ovakva podjela nije bez izuzetka. Primjenom pojedinanih pravnih normi subjekti prava i obaveza znaju kako da se ponaaju. Njihovo ponaanje znai konkretizaciju ope pravne norme koja je sadrana u aktima vie pravne snage kada ovaj akt odreuje pojedinanu dispoziciju, bilo razraujui dispoziciju ope pravne norme, bilo u sluaju pravne praznine, kada je on samostalno odreuje. Stoga, ope norme se obino konkretizuju pojedinanom normom, mada postoje sluajevi da se opa norma primjenjuje na neku konkretnu situaciju. (Npr., sticanje dravljanstva na osnovu Zakona.). Nakon donoenja pojedinanog akta prestaje proces stvaranja pravnih normi, ali djelovanje pravnog poretka ne prestaje iz razloga to slijedi njegovo izvrenje koje se sprovodi ljudskim radnjama. Nadlenost za donoenje pojedinanih upravnih akata, uglavnom je u rukama dravnih organa uprave i institucija koje raspolau javnim ovlatenjima za rjeavanje upravnih predmeta prema pravilima upravnog postupka. Bez obzira na to koji je subjekt nadlean za donoenje upravnog pojedinanog akta kojim se rjeava o sticanju prava ili o izvravanju obaveza, akt mora biti donesen u postupku i sadravati formu koja je propisana, forma njegovog akta. Odreivanje akta prema njegovoj sadrini ili prema formi, ne mora uvijek znaiti da je u pitanju pojedinani upravni akt, nego moe biti u pitanju pravni posao iz ega se vidi da postoje dva vida upravnog djelovanja: a) donoenje pravnih akata i b) vrenje materijalnih operacija. U tom smislu, upravna funkcija dravnih organa i institucija koje raspolau javnim ovlatenjima, mogla bi se oznaiti kao djelatnost donoenja upravnih akata i i vrenja materijalnih operacija kao tjelesnih radnji iza kojih stoji legitimna dravna prinuda. Za pravne akte dravne uprave karakteristino je da se dijele se na 1) opte (normativne) 2) konkretne (pojedinane). 1) Pod optim (normativnim) aktima dravne uprave podrazumjevaju se oni koje ovlateni organi donose u vrenju upravne djelatnosti, a koji se ne odnose na konkretne sluajeve, ve raguliu pravne situacije na apstraktan, odnosno, generalan nain. Prema tome, ovim aktima se propisuju pravila ponaanja neodreenog broja lica i neodreenog broja

2

sluajeva. Na osnovu normativnih akata uprave raspravljaju se konkretni sluajevi u odnosima koji su tim aktima regulisani. U zemljama u kojima se dravna organizacija zasniva na naelu podjele vlasti organi dravne uprave u velikom obimu donose normativne akte. Organi uprave mogu donositi normativne akte (propise) samo ako su zakonom na to ovlaeni. 2) Akti poslovanja - Za akte poslovanja karakteristino je, da su to dvostrani akti koji se sastoje u izjavi volje organa uprave zbog ega oni takvim aktima ne vre funkciju vlasti, to znai, da ne deluju na autoritativan nain i ne pojavljuju se u odnosu na ostale uesnike nekog imovinskopravnog odnosa sa jaom voljom. (Naprimjer, ugovori koje je zakljuio organ dravne uprave sa organizacijama i pojedinim graanima u imovinsko-pravnom odnosu). Sporove nastale povodom akata poslovanja rjeavaju redovni sudovi.. 3) Ostali konkretni akti dravne uprave - U pogledu ostalih konkretnih akata dravne uprave, vano je napomenuti da se u njih ubrajaju akti dravne uprave koji nemaju elemente upravnog akta i ne proizvode pravno dejstvo koje daju upravni akti. Radi se o konkretnim aktima dravne uprave koji ne spadaju u upravne akte i akte poslovanja. Donose ih organi uprave donose u procesu svog funkcionisanja. U ostale konkretne akte dravne uprave spadaju: 1) evidentiranje (akti evidencije); 2) uvjerenja; 3) interni akti dravne uprave (uputstva i si.); 4) davanje objanjenja. Pored ove podjele, upravni akti se mogu podijeliti i na interne i eksterne pravne akte. Interni pravni akti organa dravne uprave nastaju u okviru upravnog aparata i u njemu izazivaju odreena pravna dejstva (struna uputstva ili instrukcije, i si.). Eksterni pravni akti organa dravne uprave deluju prema treim licima (graanima, organizacijama i t d.). 4) Ostali materijalni akti uprave - tu spadaju mnogobrojne druge radnje koje vre organi uprave, a koje ne spadaju u navedene tri grupe (inspekcijski pregledi, izvjetaji, poslovi izvrenja u upravnom postupku itd.). Pored njih, postoje i razne vrste drugih upravnih radnji kao to su pregled vozila, pretres stana i dr. Upravne radnje prema materijalnim dobrima, takoer se smatraju materijalnim operacijama. Naprimmjer, unitavanje stoke zaraene nekom boleu i sl.).Takoer, upravne radnje se mogu preduzimati i prema ljudima kao to je, naprimjer, npr. uklanjanje pijanog lica sa odreenog mjesta, iseljenje iz stana itd. 27. Da bi neki pravni akt bio upravni treba biti? Da bi neki pravni akt bio upravni akt, on mora u sebi sadravati slijedea obiljeja: a) da je to pravni akt, Obiljeje da je pravni akt - tj. da sadri pravnu normu, pravilo ponaanja. Materijalni akt ne sadri pravnu normu, nego se sastoji u vrenju radnji, u ponaanju koje je regulisano normama. Pravni akti se dijele na ope i konkretne, zavisno od toga kakvu normu sadre. Ako sadre normu koja se odnosi na neodreen broj sluajeva, onda se radi o opim aktima, a ako sadre normu koja se odnosi na konkretan sluaj, onda se radi o konkretnim ili pojedinanim aktima. b) da je pojedinaan (konkretan), Obiljeje da je upravni akt pojedinaan (konkretan), podrazumijeva da se upravni akt odnosi na tano odreenog pojedinca i tano odreeni sluaj. S obzirom da postoji osnovna podjela na ope i pojedinane pravne akte, to za prve mmoemo rei da su potpuni pravni akti, tj. akte koji sadre i dispoziciju i sankciju, dok za druge moemo rei da su nepotpuni, odnosno, radi se o aktima koji sadre samo dispoziciju ili samo sankciju. c) da sadri dispoziciju; Dispozicija - sadrana je u upravnom aktu i treba shvatiti kao zahtjevano (primarno) pravilo ponaanja, dok sankcija dolazi u obzir samo onda ako se lice ne ponaa u skladu sa dispozicijom, tj. ako uini prekraj (delikt).110 Sankcija se, stoga, u teoriji esto naziva sekundarna dispozicija.Takoer, potpuni pojedinani pravni akti su rijetkost u pravnom poretku, pa ih stoga, neemo ire objanjavati. Ono to je bitno naglasiti, odnosi se na ope

47

pravne akte, da oni, u pravilu, sadre oba normativna elementa, tj. i dispoziciju i sankciju (npr. Zakon sadri i dispoziciju i sankciju). S druge strane, kao to smo napomenuli, nepotpuni pojedinani pravni akti sadre, ili dispoziciju ili sankciju. Kao to smo istakli, oni nepotpuni pojedinani akti koji sadre dispoziciju dijele se na upravne akte i pratne poslove, a nepotpuni pojedinani akti koji sadre sankciju, jesu sudski akti. Obiljeje da akt sadri dispoziciju podrazumijeva da moe biti donesen na dva naina: 1) autoritativno na osnovu jae volje dravnog organa ili institucije koja raspolae javnim ovlatenjima (upravni akt) i 2) pristankom lica na ije se ponaanje akt odnosi (pravni posao). Kao to vidimo, u prvom sluaju radi se o upravnom aktu, a u drugom sluaju u pitanju je pravni posao.Upravnim aktom zasniva se upravno-pravni odnos kojim se ostvaruju prava i izvravaju obaveze, potpuno nezavisno od pristanka ili saglasnosti druge strane u upravno-pravnom odnosu. U drugom sluaju nastaje pravni posao kao graansko-pravni odnos koji nastaje u zavisnosti od slobodno izraene volje njegovih subjekata, s jedne strane, dravnog organa, a s druge strane, graanina, bilo fizikog ili pravnog lica, organizacije i zajednice, kao drugog uesnika u tom odnosu. Dakle, zasnivaju se upravnopravni odnosi. U drugom sluaju dolazi do stvaranja. Za upravni akt je karakteristino da se moe prinudno izvriti dispozicija koju on sadri (Npr. rjeenje o plaanju poreza). Takoer, i pravni posao koji nastaje u vidu sporazuma ugovornih strana moe se izvriti prinudnim putem, jer ima snagu izvrne isprave. (Npr., poravnanje kojen je zakljueno izmeu dravnog organa, s jedne strane i drugog subjekta kao uesnika u sporazumu, s druge strane, mmoe se izvriti prinudnim putem, jer sadri normu koja mu daje snagu izvrne isprave. d) da je autoritativan; Obiljeje autoritativnosti upravnog akta - zasniva se na jaoj volji dravnog organa u odnosu na drugog subjekta ije se ponaanje aktom regulie. Ovo obiljeje dolazi do izraaja kod upravnog akta, prilikom donoenja dispozicije, a kod sudskog akta, prilikom donoenja sankcije. Ono podrazumijeva da e nadleni organ donijeti pravni akt i kada stranka za takvo neto nije zainteresovana. 28. Vrste upravnih akata? Ve smo istakli da se upravni akti kao pravni akti uprave mogu biti posmatrani u formalnom i materijalnom smislu. Akti u formalnom smislu su oni koji su izdati od organa dravne uprave po propisanom postupku, dok su akti u materijalnom smislu oni kojima se izraava volja dravnog organa ili institucije koja vri javna ovlaenja, kojim se na jednostran nain primjenjuju pravne norme na konkretan sluaj. Preko tih normi ispoljava se neposredno pravno dejstvo u pogledu prava i obaveza subjekata upravno-pravnog odnosa koji nastaje na osnovu pravnog akta. To znai da se putem upravnog akta, jednostrano od strane upravnog organa primjenjuje pravna norma na konkretan sluaj u kojoj je sadrana dispozicija koja subjekta ije se ponaanje regulie, obavezuje i protiv njegove volje. U pravnoj teoriji postoji vie vrsta pojedinanih upravnih akata zavisno od toga koji se kriteriji uzimaju za njihovu podjelu. Tako, najvei broj autora upravnog prava usvaja podjelu upravnih pojedinanih akata na: 1)Individualni i generalni upravni akti; 2) Konstitutivni i deklarativni upravni akti; 3) Pozitivni i negativni upravni akti; 4) Pravno vezani i akti koji se donose na osnovu slobodne ocjene; 5) Akti koje donosi jedan organ i zbirni akti (akti koje donose dva ili vie organa) sloeni , kompleksi upravni akti; 6) Akti koji se donose po slubenoj dunosti i akti koji se donose po zahtjevu stranke; 7) Akti doneseni u pisanoj i usmenoj formi; 8) Rjeenja i zakljuci. 1. Individualni i generalni upravni akti Ova podjela je izvrena s obzirom na injenicu da li se upravni akti odnose na individualno odreena ili na neodreena lica. To znai da se podjela zasniva na identifikaciji lica o ijim se

2

pravima, obavezama ili pravnim interesima odluuje upravnim aktom. U tom smislu, upravni akti se dijele na: a) individualne Za individualne upravne akte je karakteristino da je lice na koje se odnosi taj akt poimenino navedeno u tom aktu, bez obzira koliko ih ima (npr. rjeenje o eksproprijaciji veeg kompleksa zemljita koje je vlasnitvo veeg broja lica, takoer, takav upravni akt predstavlja odobrenje za otvaranje radnje), takoer, kada se u upravnom aktu poimenino navodi vie lica, opet se radi o individualnom upravnom aktu, b) generalne upravne akte Generalni upravni akti su, takoer, akti pojedinanog karaktera kojim se na autoritativan nain rjeava neki konkretan sluaj. Za razliku od individualnih upravnih akata, generalni upravni akti se odnose na vie lica koja se u aktu poimenino ne navode, ali koja se iz takvog akta veoma jednostavno mogu odrediti. U pitanju je akt iji dispozitiv tano upuuje na koja se lica odnosi, bez obzira na njihov broj. To znai da se upravni pojedinani akt odnosi na konkretan sluaj, iako lica u aktu nisu poimenino navedena. Upravo, po tome to lica u aktu nisu navedena, nego su odrediva, generalni upravni akti se i razlikuju od opih akata koji su apstrktni i odnose se na neodreen broj sluajeva i neodreen broj lica. lica se akt konkretno i odnosi, to ga i razlikuje od opeg akta (Npr., generalni upravni akt je onaj ija dispozicija nalae, da su sva lica koja su ostvarila prihod vei od 22.000 KM, duna platiti porez, ili, npr., akt kojim se nalae obavezna vakcinacija lica odreene dobi). Iz ovog primjera se vidi da lica nisu odreena, nego su odrediva. Vidimo da se generalni pojedinani upravni akti razlikuju od individualnih upravnih akata po subjektu upravno-pravnog odnosa na kojeg se akt odnosi. Naime, taj subjekt, bilo graanin, kao fiziko ili pravno lice, odnosno, organizacija, zajednica ili udruenje, u generalnim pojedinanim upravnim aktima, za razliku od individulanij pojedinanih upravnih akata, nije poimenino navedeno. Zbog toga, generalni upravni akti vie podsjeaju na opi akt, u kojem lica na koja se taj akt odnosi, takoer, nisu poimenino navedena. Naravno, kljuna razlika vezana je za pravnu normu koju oba pravna akta sadred, pri emu opi akt akt sadri opu normu - kao pravilo ponaanja za neodreen broj lica i sluajeva, dok generalni upravni akt sadri pojedinanu normu samo za jedan sluaj (Npr. cjepljenje djece od sedam godina od zarazne utice). 2. Konstitutivni i deklarativni upravni akti S obzirom na injenicu da li se upravnim aktom formiraju (stvaraju, mijenjaju ili dokidaju) upravno-pravni odnosi ili se samo utvruje postojanje pravnog odnosa, individualni upravni akti se dijele na: a) konstitutivne upravne akte To sutakvi pojedinani pravni akti kojim se stvaraju, ukidaju ili mijenjaju pravni odnosi kojima se na autoritativan nain rjeava o sticanju prava ili o vrenju obaveze. Ova vrsta upravnih akata ima pravno dejstvo "od momenta izdavanja upravnog akta" (dejstvo ex nunc), to znai da oni djeluju samo ubudue. Takvi su svi oni upravni akti pojedinanog karaktera kojima se formiraju odreeni upravno-pravni odnosi. (Npr. rjeenje kojim se dozvoljava izgradnja objekta na nekom zemljitu, akti kojima se nalae plaanje poreza, izdavanje dozvole za noenje oruja itd.). Oigledno je da kod ove vrste upravnih akata, ranije nije bio uspostavljen upravno-pravni odnos izmeu organa i stranke, pa je zadatak akta ba u tome da ga formira. Takoer, konstituivni upravni akt bio bi i onaj kojim se mijenja upravno-pravni odnos koji je od ranije postojao. (Npr. Kada nadleni organ dravne uprave izda rjeenje kojim dozvoljava izmjenu namjene stambenog porodinog objekta u stambeno poslovni objekata pa mijenja svoje ranije rjeenje u kojem je dispozicija sadrana u aktu dozvoljavala izgradnju stambenog porodinog objekta.). Iz istih razloga, konstitutivni upravni pojedinani akt bio bi i onaj kojim prestaje neki pravni odnos

47

koji je ranije postojao. (Npr. rjeenje nadlenog organa uprave kojim se dozvoljava prestanak obavljanja neke djelatnosti.). U skladu sa onim to smo istakli, da konstitutivni upravni akti mogu razvrstati na akte kojim se stvaraju upravno-pravni odnosi, odnosno, kojim se ti odnosi mijenjaju, ili koji na osnovu ovih akata prestaju, odnosno, koji ukidaju postojee upravn