Tematsko izvješće Biološka raznolikost na poljoprivrednim zemljištima: doprinos ZPP-a nije zaustavio njezino smanjivanje

HR 2020 13

2

Sadržaj Odlomak

Sažetak I. – VIII.

Uvod 01. – 13. Smanjenje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima velika je prijetnja 01. – 08.

Međunarodne mjere i mjere EU-a za zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti 09. – 13.

Opseg revizije i revizijski pristup 14. – 18.

Opažanja 19. – 73. Nedostatci u izradi strategije EU-a o biološkoj raznolikosti, njezinoj usklađenosti sa ZPP-om i njezinu praćenju 19. – 37. Strategija EU-a o biološkoj raznolikosti nedovoljno je odrješita u pogledu cilja 3.a, a u povezanim pokazateljima uočeni su određeni nedostatci 20. – 27.

EU nema strategiju za očuvanje genetske raznolikosti 28. – 30.

Komisija precjenjuje iznos sredstava koji izdvaja za biološku raznolikost 31. – 37.

Većina financiranja u okviru ZPP-a ima neznatan povoljan učinak na biološku raznolikost 38. – 60. Većinom izravnih plaćanja ne uspijeva se očuvati i povećati biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima 39. – 40.

Sustav sankcija za kršenje višestruke sukladnosti nema jasan učinak na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima 41. – 50.

Potencijal ekologizacije za povećanje biološke raznolikosti nedovoljno je iskorišten 51. – 60.

Pojedini programi ruralnog razvoja imaju potencijal za povećanje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima 61. – 73. Poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere, mjere povezane s mrežom Natura 2000 i mjere za ekološki uzgoj imaju najveći potencijal za očuvanje ili povećanje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima 62. – 64.

U manje zahtjevnim poljoprivredno-okolišno-klimatskim mjerama sudjeluje veći broj poljoprivrednika 65. – 67.

3

Poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere relevantne za biološku raznolikost nisu toliko popularne među ratarima 68. – 69.

Mjere koje se temelje na rezultatima imaju pozitivan utjecaj, ali su rijetke 70.

Malo je pokazatelja ruralnog razvoja usmjereno na rezultate, a mnogi od njih nisu odavno ažurirani 71. – 73.

Zaključci i preporuke 74. – 82.

Prilozi Prilog I – Glavne revizijske aktivnosti na razini država članica

Prilog II – Pokazatelji biološke raznolikosti

Pojmovi i pokrate

Odgovori Komisije

Kronologija

Revizorski tim

4

Sažetak I Broj i raznovrsnost vrsta živih bića na poljoprivrednim zemljištima, odnosno biološka raznolikost na tim zemljištima, već dugi niz godina bilježe pad. Od 1990. godine, na primjer, populacije poljskih ptica i travnjačkih leptira smanjile su se za više od 30 %.

II Komisija je 2011. donijela strategiju o biološkoj raznolikosti, i to u cilju zaustavljanja gubitka biološke raznolikosti i narušavanja ekosustava do 2020. te njihove obnove u najvećoj mogućoj mjeri. Posebice se obvezala na povećanje doprinosa poljoprivrede i šumarstva očuvanju i povećanju biološke raznolikosti. To je učinila u kontekstu međunarodne obveze prema tom cilju koja proizlazi iz ratifikacije Konvencije Ujedinjenih naroda o biološkoj raznolikosti u svim državama članicama EU-a i samoj Uniji.

III Komisija je u razdoblju 2014. – 2020. za biološku raznolikost planirala izdvojiti 8,1 % proračuna EU-a (86 milijardi eura), pri čemu bi se 77 % tog iznosa (66 milijardi eura) namaknulo u okviru zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). EU ima ključnu ulogu u zaštiti i povećanju biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima jer svojim zakonodavstvom postavlja standarde u području okoliša i sufinancira većinu rashoda država članica za poljoprivredu.

IV Svrha ove revizije bila je procijeniti doprinos ZPP-a očuvanju i povećanju biološke raznolikosti. Sud je ispitao napore koje je EU uložio u postizanje svojih ciljeva za 2020. u pogledu biološke raznolikosti te iznosi preporuke koje mogu doprinijeti tekućoj izradi zakonodavnih tekstova za ZPP za razdoblje 2021. – 2027. i provedbi nove strategije EU-a o biološkoj raznolikosti nakon 2020.

V Sud je procijenio je li EU osmislio svoju strategiju o biološkoj raznolikosti i pravni okvir ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. tako da se bolje očuva biološka raznolikost. Također je ispitao kako je Komisija pratila i procjenjivala napredak u ostvarenju cilja za poljoprivredu do 2020. iz svoje strategije o biološkoj raznolikosti. Naposljetku, procijenio je koliko su mjere EU-a i država članica doprinijele postizanju cilja za poljoprivredu do 2020.

VI Sud je utvrdio da su ciljevi za poljoprivredu i mjere u okviru strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. oblikovani tako da je teško mjeriti napredak. Utvrdio je i nedostatak usklađenosti različitih politika i strategija EU-a, zbog čega, među ostalim, ne nude rješenje za smanjenje genetske raznolikosti. Naposljetku, Sud je utvrdio da je Komisijino praćenje rashoda u okviru ZPP-a za biološku raznolikost nepouzdano.

5

VII Izravna plaćanja u okviru ZPP-a, koja čine 70 % rashoda EU-a za poljoprivredu, imaju ograničen učinak na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima, ako je taj učinak uopće poznat. Neke od obveza u vezi s izravnim plaćanjima, posebice ekologizacija, i višestruka sukladnost, imaju potencijal za povećanje biološke raznolikosti, no Komisija i države članice daju prednost opcijama kojima se ostvaruje slab učinak. Instrumenti EU-a za ruralni razvoj imaju veći potencijal za očuvanje i povećanje biološke raznolikosti nego izravna plaćanja. Međutim, države članice relativno rijetko provode mjere ruralnog razvoja kojima se ostvaruje snažan učinak, kao što su mjere koje se temelje na rezultatima i zahtjevnije „zelene” mjere.

VIII Sud preporučuje Komisiji: (1) da poboljša koordinaciju i izradu strategije EU-a o biološkoj raznolikosti za

razdoblje nakon 2020. i da u tu svrhu također preciznije prati rashode;

(2) da poveća doprinos izravnih plaćanja biološkoj raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima; i

(3) da poveća doprinos ruralnog razvoja biološkoj raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima; i

(4) da osmisli pouzdane pokazatelja za procjenu učinka ZPP-a na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima.

6

Uvod

Smanjenje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima velika je prijetnja

01 Smanjenje biološke raznolikosti na svjetskoj razini dobro je poznat problem. Međuvladina znanstveno-politička platforma o bioraznolikosti i uslugama ekosustava (IPBES) upozorila je 2019. da je stopa smanjenja biološke raznolikosti dosad nezabilježena u ljudskoj povijesti – izumiranje trenutačno prijeti približno milijunu životinjskih i biljnih vrsta diljem svijeta1. U siječnju 2020. Svjetski gospodarski forum svrstao je gubitak biološke raznolikosti i urušavanje ekosustava među pet najvećih prijetnji s kojima se svijet suočava2, i u pogledu izglednosti i u pogledu učinka.

02 U izvješću Europske agencije za okoliš (EEA) o stanju okoliša za 2019.3 utvrđeno je da će intenziviranje poljoprivrede i dalje biti jedan od glavnih uzroka gubitka biološke raznolikosti i narušavanja ekosustava u Europi. U mnogim područjima Europe intenziviranje poljoprivrede preobrazilo je nekoć raznovrsne krajobraze prepune malih polja i staništa u jednoličan, nesaglediv teren kojim se gospodari s pomoću velikih strojeva i bitno smanjene radne snage (vidjeti sliku 1.). To je dovelo do smanjenja količine i raznolikosti prirodne vegetacije, a time i životinjskih vrsta4. U okviru jedne njemačke studije iz 2017. provedene u svrhu izmjere ukupne biomase kukaca, za čije su potrebe na 63 zaštićena prirodna područja postavljene zamke kako bi se prikupile informacije o stanju i smjeru kretanja u lokalnih vrsta, iznesena je procjena da je u razdoblju od 27 godina smanjenje biomase krilatih kukaca sezonski iznosilo 76 %, a do sredine ljeta 82 %5. Iako je kvantifikacija iznesena u tom izvješću osporavana, druge studije idu u prilog zaključku o općem smjeru kretanja6.

1 IPBES: „Global assessment report on biodiversity and ecosystem services”, 2019. 2 Svjetski gospodarski forum: „Global Risks Report”, 2020. 3 EEA: „The European Environment – state and outlook 2020”, 2019. 4 IPBES: „Regional assessment report on biodiversity and ecosystem services for Europe and

Central Asia”, 2018. 5 Hallmann et al.: „More than 75 percent decline over 27 years in total flying insect biomass

in protected areas”, PLoS ONE 12, 2017. 6 Early, C.: „Insect armageddon – the devil is in the detail”, Ecologist, 3. studenoga 2017.

https://www.cbd.int/convention/articles/?a=cbd-02

7

Slika 1. – Smanjenje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima zbog intenziviranja njihove uporabe

Izvor: Sud.

03 Populacije poljskih ptica smatraju se dobrim pokazateljem promjena u biološkoj raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima jer ptice imaju bitnu ulogu u hranidbenom lancu i rasprostranjene su u brojnim raznolikim staništima. Najnoviji objedinjeni indeks za populacije ptica pokazuje da se od 1990. smanjio broj ptičjih vrsta, a najveća je promjena zabilježena na indeksu za poljske ptice u EU-u, prema kojem su se populacije 39 vrsta široko rasprostranjenih na poljoprivrednim zemljištima smanjile za 34 %. U istom se razdoblju indeks za šumske ptice povećao za 0,1 %, što navodi na to da je poljoprivreda bitan čimbenik gubitka biološke raznolikosti (vidjeti sliku 2.).

Poluprirodna staništa i ekstenzivna poljoprivreda – velik broj vrsta i

travnjačkih staništa

Intenzifikacija poljoprivrede – postupno pogoršanje stanja vrsta i

travnjačkih staništa

Intenzivna poljoprivreda – visok unos hranjivih

tvari, znatno pogoršanje stanja vrsta i travnjačkih

staništa

https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Common_bird_indices,_EU,_1990%E2%80%932017.png

8

Slika 2. – Široko rasprostranjene poljske i šumske ptice – indeks za populacije u EU-u

Izvor: Sud, na temelju podataka Eurostata (2020.).

04 Slično pticama, i leptiri su rasprostranjeni u nizu staništa i brzo reagiraju na promjene u stanju okoliša. U radnom dokumentu službi Komisije, koji je priložen preispitivanju strategije o biološkoj raznolikosti do 2020. obavljenome u sredini razdoblja njezine provedbe, navodi se da su leptiri reprezentativni za mnoge druge kukce7. Najnoviji indeks za europske travnjačke leptire potječe iz 2017. Iz njega je vidljivo da se ukupni broj za 17 uobičajenih vrsta leptira od 1990. smanjio za 39 %, što upućuje na znatan gubitak biološke raznolikosti na travnjacima (vidjeti sliku 3.), iako se stanje od 2013. stabiliziralo. Najnovije podatke prikupljene praćenjem leptira dostavilo je četrnaest država članica8.

7 Komisija: Radni dokument službi Komisije – „EU assessment of progress in implementing

the EU biodiversity strategy to 2020 (2/3)”, SWD(2015) 187 final, priložen izvješću Komisije Europskom parlamentu i Vijeću – „Petogodišnji pregled provedbe strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020.”, COM(2015) 478 final, str. 20.

8 Belgija, Estonija, Finska, Francuska, Irska, Litva, Luksemburg, Nizozemska, Njemačka, Portugal, Rumunjska, Slovenija, Španjolska i Švedska.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Inde

ks za

pop

ulac

ije (1

990.

= 1

00)

Široko rasprostranjene poljske ptice – 34 %

Široko rasprostranjene šumske ptice + 0,1 %

(34 vrste)

(39 vrsta)

https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/daviz/european-grassland-butterfly-indicator-3#tab-chart_6https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-478-EN-F1-1.PDFhttps://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2015/EN/1-2015-478-EN-F1-1.PDF

9

Slika 3. – Indeks za europske travnjačke leptire

Izvor: Sud, na temelju podataka EEA-e (2019.).

05 Natura 2000 mreža je ključnih lokacija za razmnožavanje i odmaranje rijetkih i ugroženih vrsta te nekih rijetkih vrsta prirodnih staništa u EU-u. Izvješća o mreži Natura 2000 iz posljednjeg ciklusa i povezane direktive o staništima i pticama, u kojima se ocjenjuje stanje vrsta i staništa od interesa za EU tijekom razdoblja 2013. – 2018., pokazuju da se u odnosu na razdoblje 2007. – 2012. stanje pogoršalo: postotak staništa u „nepovoljnom” stanju očuvanosti porastao je sa 69 % na 72 %9. EEA je 2019. izvijestila10 da je poljoprivreda daleko najveći izvor pritiska na zaštićena travnjačka staništa u okviru mreže Natura 2000 (vidjeti sliku 4.).

9 https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-

national-summary-dashboards/conservation-status-and-trends.

10 EEA: „The European Environment – state and outlook 2020”, 2019.

Inde

ks z

a po

pula

cije

(19

90. =

100

)

0102030405060708090

100

– 39 % (2017.)

100908070605040302010

0

https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-national-summary-dashboards/conservation-status-and-trendshttps://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/article-17-national-summary-dashboards/conservation-status-and-trendshttps://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/state-of-nature-in-the-eu/state-of-nature-2020

10

Slika 4. – Najveći pritisci na travnjačka staništa u područjima mreže Natura 2000

Izvor: Sud, na temelju podataka EEA-e (2019.).

06 Stanje biološke raznolikosti u Europi nije ujednačeno te se države članice stoga suočavaju s različitim izazovima. Na primjer, u Bugarskoj i Rumunjskoj, za koje se i dalje uglavnom smatra da imaju bogatu biološku raznolikost (među ostalim zbog tradicionalnijih neintenzivnih poljoprivrednih praksi i manjih poljoprivrednih gospodarstava), u nekim je studijama iznesen zaključak da je dovoljno očuvati postojeće stanje biološke raznolikosti11. U drugim državama članicama, kao što su Nizozemska i Njemačka, u kojima je intenzivna poljoprivreda mnogo raširenija, znanstvenici vide potrebu za ponovnom uspostavom biološke raznolikosti u područjima u kojima su u posljednjih nekoliko desetljeća nestale određene vrste i bogata prirodna staništa12.

07 Komisija je u ožujku 2020. objavila evaluacijsko izvješće o učinku ZPP-a na staništa, krajobraze i biološku raznolikost13. U toj evaluaciji stoji da opća procjena učinka nije bila moguća zbog nedostatka odgovarajućih podataka koji se prikupljaju praćenjem. U evaluaciji je iznesen zaključak da države članice nisu dovoljno iskoristile

11 Sutcliffe et al.: „Harnessing the biodiversity value of central and eastern European

farmland”, Diversity and Distributions, 21, 2015.

12 Erisman et al.: „Agriculture and biodiversity: a better balance benefits both”, AIMS Agriculture and Food, 1(2), 2016; BfN: „Agriculture Report: Biological diversity in agricultural landscapes”, 2017.

13 Alliance Environnement: „Evaluation of the impact of the CAP on habitats, landscapes, biodiversity”, studeni 2019.

46 %Poljoprivreda17 %

Ostalo

13 % Prirodni procesi

9 %Strane i

problematične vrste 9 % Gradovi,

građevinarstvo

6 %Šumarstvo

11

raspoložive instrumente ZPP-a da se zaštite poluprirodna obilježja, posebice travnjaci, ili da se zajamči da sva poluprirodna staništa koja bi se mogla obrađivati ispunjavaju uvjete za dodjelu izravnih plaćanja. Utvrđeno je i da su se države članice mogle koristiti širim spektrom mjera ZPP-a za potporu suživotu poljoprivrede i biološke raznolikosti. Osim toga, oblik i financiranje poljoprivredno-okolišno-klimatskih mjera, kojima se pruža potpora poljoprivrednim gospodarstvima s intenzivnim uzgojem, nisu bili dovoljno privlačni da dovedu do potrebnih promjena u gospodarenju u svrhu povećanja uspješnosti u pogledu biološke raznolikosti.

08 Nije poznato koliki je utjecaj zajednička poljoprivredna politika (ZPP) imala na stanje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima na razini EU-a u cjelini. Međutim, u studiji objavljenoj 2019.14 o stanju u Češkoj iznesen je dokaz da se poljoprivreda u toj zemlji znatno intenzivirala nakon njezina pristupanja EU-u 2004. te da su se populacije poljskih ptica otada smanjile. Danska udruga poljoprivrednika utvrdila je pak da je osjetno smanjenje populacija kukaca koje je opisano u dvjema njemačkim studijama iz 2017. (vidjeti odlomak 02.) i 2019.15 najviše povezano s time što je 2009. iz pravila ZPP-a uklonjena obveza ostavljanja tla na ugaru16. Europska ekonomska zajednica uvela je tu obvezu 1988. radi smanjenja velikih i skupih proizvodnih viškova u Europi u okviru ZPP-ova sustava zajamčenih cijena i povoljnog utjecaja na okoliš. Poljoprivrednici su bili dužni ostaviti dio svojeg zemljišta po strani, bez intenzivnog uzgoja.

Međunarodne mjere i mjere EU-a za zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti

09 EU i države članice potpisale su 1992. i 1993. Konvenciju Ujedinjenih naroda o biološkoj raznolikosti, a Europsko vijeće (Vijeće) odobrilo ju je 1993.17 Sve stranke te konvencije, uključujući EU i njegove države članice, obvezale su 2010. ostvariti ciljeve za biološku raznolikost iz Aichija i uspostavile su opći okvir za prioritetne mjere za biološku raznolikost za razdoblje do 2020. Radna skupina Vijeća za međunarodna

14 Reif et al.: „Collapse of farmland bird populations in an Eastern European country following

its EU accession”, Conservation Letters, 2019. 15 Seibold et al.: „Arthropod decline in grasslands and forests is associated with drivers at

landscape level”, Nature, 2019.

16 Deter, A.: „Insektenrückgang: Dänischer Bauernverband sieht Zusammenhang mit EU-Agrarpolitik”, TopAgrar Premium, 2019.

17 Odluka Vijeća od 25. listopada 1993. o sklapanju Konvencije o biološkoj raznolikosti (93/626/EEZ).

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=celex:31993D0626https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=celex:31993D0626

12

pitanja okoliša (biološku raznolikost) glavno je koordinacijsko tijelo u EU-u za to područje. Program održivog razvoja do 2030. i njegovih 17 ciljeva, koje je UN usvojio 2015. godine, također je dao novi zamah za pitanje biološke raznolikosti. Glavni ciljevi iz Aichija i ciljevi održivog razvoja relevantni za biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima prikazani su na slici 5.

Slika 5. – Glavni ciljevi iz Aichija do 2020. i ciljevi održivog razvoja do 2030. relevantni za poljoprivredu

Izvor: Sud, na temelju publikacija UN-a.

10 Kako bi ispunila svoje obveze u okviru Konvencije o biološkoj raznolikosti, Komisija je 1998. donijela Komunikaciju o europskoj strategiji o biološkoj raznolikosti. Potom je 2001. izradila svoj prvi akcijski plan, koji je ažuriran 2006., te ga je 2011. zamijenila strategijom EU-a o biološkoj raznolikosti za razdoblje do 2020. Vijeće (2011.)18 i Europski parlament (2012.)19 podržali su strategiju, koja sadržava šest ciljeva. Cilj 3. usmjeren je na povećanje doprinosa poljoprivrede i šumarstva održavanju i povećanju biološke raznolikosti. Cilj 3.a, odnosno cilj za poljoprivredu, obuhvaća opću obvezu, tri mjere i pet podmjera (vidjeti sliku 6.).

18 EU Biodiversity Strategy to 2020 – Conclusions adopted by the Council (Environment) on

21 June 2011 (ST11978/11). 19 European Parliament resolution of 20 April 2012 on our life insurance, our natural capital:

an EU biodiversity strategy to 2020 (2011/2307(INI)).

Cilj iz Aichija 7Do 2020. područja namijenjena poljoprivredi, akvakulturi i šumarstvu trebala bi se održivo upotrebljavati, uz jamčenje očuvanja biološke raznolikosti.

Cilj iz Aichija 13

Do 2020. trebalo bi očuvati genetsku raznolikost kultiviranog bilja te uzgojenih i udomaćenih životinja i divljih srodnika, uključujući i druge socioekonomski i kulturno vrijedne vrste te bi trebalo izraditi i provesti strategije da se genetska erozija svede na najmanju moguću razinu, a genetska raznolikost tih vrsta očuva.

Cilj održivog razvoja 15Zaštita, obnova i promicanje održive uporabe kopnenih ekosustava, održivo gospodarenje šumama, borba protiv dezertifikacije, zaustavljanje degradacije tla i poništavanje njezinih učinaka te zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti.

https://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2011978%202011%20INIThttps://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=EN&f=ST%2011978%202011%20INIThttps://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0146&language=EN&ring=A7-2012-0101https://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2012-0146&language=EN&ring=A7-2012-0101

13

Slika 6. – Cilj 3.a (cilj za poljoprivredu) strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. i povezane mjere

Izvor: Sud, na temelju informacija Komisije.

11 Na razini Komisije, središnju odgovornost za predlaganje i provedbu zakonodavstva i politika o okolišu snosi Glavna uprava za okoliš (GU ENV). Glavna uprava za poljoprivredu i ruralni razvoj (GU AGRI) radi na zakonodavstvu i politikama u području poljoprivrede. Države članice moraju izrađivati i nadgledati provedbu aktivnost za postizanje tog cilja.

12 S obzirom na to da je ova godina ujedno i posljednja godina važeće strategije o biološkoj raznolikosti, Komisija je u svojem europskom zelenom planu najavila da planira objaviti novu strategiju za razdoblje do 2030. Nova strategija objavljena je u svibnju 2020. Sadržava opća načela i poslužit će kao polazište za konferenciju stranaka Konvencije o biološkoj raznolikosti (COP15). Kako bi novoj strategiji dala praktičan oblik, Komisija tijekom 2021. planira objaviti daljnje aktivnosti i mjere.

Do 2020. potrebno je na najveću moguću razinu povećati površine travnjaka, obradive površine i površine pod trajnim nasadima na koje bi se odnosile mjere povezane s biološkom raznolikošću u okviru ZPP-a kako bi se:• zajamčilo očuvanje biološke raznolikosti • ostvarilo mjerljivo poboljšanje u pogledu

• stanja očuvanosti vrsta i staništa koja ovise o poljoprivredi ili na koja ona utječe• pružanja usluga ekosustava u usporedbi s polaznom vrijednošću EU-a iz 2010., čime se doprinosi poboljšanju

održivog upravljanja

Mjera 8.: povećanje izravnih plaćanja u okviru ZPP-a za javna dobra povezana s okolišem

Mjera 9.: bolje usmjeravanje ruralnog razvoja na očuvanje biološke raznolikosti

Mjera 10.: očuvanje europske poljoprivredne genetske raznolikosti

https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_hr

14

Slika 7. – Međunarodni sporazumi i mjere EU-a u području biološke raznolikosti

Izvor: Sud.

1979.

1992.

1993.

1998.

2001.

2010.

2015.

2020.

Ratifikacija Konvencije o biološkoj raznolikosti: multilateralni sporazum o okolišu (196 stranaka)

Program UN-a za održivi razvoj do 2030., uključujući cilj održivog razvoja 15 – život na kopnu

Konferencija COP15: izrada okvira za razdoblje nakon 2020. (u planu)

Međunarodni sporazumi

2011.

Direktiva o pticama: zaštita svih 500 vrsta divljih ptica koje prirodno obitavaju u Europskoj uniji

Komunikacija Komisije o europskoj strategiji o biološkoj raznolikosti: Komisija je naglasila da je potrebno predvidjeti, spriječiti i napasti uzroke znatnog smanjenja ili gubitka biološke raznolikosti na izvoru

Akcijski plan EU-a za biološku raznolikost: cilj – zaustaviti gubitak biološke raznolikosti u EU-u do 2010. i poduzeti mjere za obnovu staništa i prirodnih ekosustava

Strategija EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020.: cilj –zaustaviti gubitak biološke raznolikosti i pogoršanja usluga ekosustava u EU-u do 2020., obnoviti ih u najvećoj izvedivoj mjeri te istodobno povećati doprinos EU-a sprečavanju gubitka svjetske biološke raznolikosti.

Direktiva o staništima: očuvanje širokog spektra rijetkih, ugroženih ili endemskih životinjskih i biljnih vrsta i vrsta staništaMacSharryjeva reforma ZPP-a, kojom su uvedeni obvezni poljoprivredno-okolišni programi

Strategija EU-a o biološkoj raznolikosti do 2030.

Mjere EU-a

Strateški plan za biološku raznolikost 2011. – 2020. koji su donijele stranke Konvencije o biološkoj raznolikosti, uključujući ciljeve za biološku raznolikost iz Aichija.

15

13 EU u okviru zakonodavstva EU-a te pružanjem financijske potpore poljoprivrednog sektora postavlja standarde u području okoliša i poljoprivrede. Komisija je izvijestila da je u razdoblju 2014. – 2020. za biološku raznolikost izdvojila 8,1 % proračuna EU-a (86 milijardi eura). Komisija je u svojoj projekciji proračuna za 2020. navela da će se za biološku raznolikost iz zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) tijekom cijelog razdoblja 2014. – 2020. izdvojiti 66 milijardi eura (77 % rashoda za biološku raznolikost).

https://ec.europa.eu/info/publications/statement-estimates-2020_enhttps://ec.europa.eu/info/publications/statement-estimates-2020_en

16

Opseg revizije i revizijski pristup 14 Svrha ove revizije bila je procijeniti ulogu ZPP-a u očuvanju i povećanju biološke raznolikosti u okviru cilja 3.a strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. Sud je odabrao ovu temu zbog visoke stope gubitka biološke raznolikosti u Europi, velike uloge poljoprivrede u tom gubitku, velikog udjela ZPP-a u proračunu EU-a i nedavnih negativnih ocjena provedbe strategije u EU-u, posebice cilja za poljoprivredu. Ovo tematsko izvješće nadovezuje se na tematsko izvješće Suda o mreži Natura 200020.

15 Cilj je revizije iznijeti preporuke koje mogu doprinijeti tekućoj izradi zakonodavnih tekstova za ZPP za razdoblje 2021. – 2027., novoj strategiji EU-a o biološkoj raznolikosti do 2030. te raspravi i donošenju odluka na konferenciji COP15. Sadržaj nove strategije nije bio predmetom revizije, kao ni mjera u kojoj je EU ostvario napredak u pogledu svojih međunarodnih obveza u pogledu biološke raznolikosti. Revizijom nisu obuhvaćeni ni oprašivači jer će Sud o toj temi objaviti zasebno izvješće. Procijenjeni izravni godišnji doprinos kukaca oprašivača europskoj poljoprivredi iznosi 15 milijardi eura21.

16 Revizijom su obuhvaćeni izrada, provedba, rezultati i praćenje mjera EU-a za zaustavljanje gubitka biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima u EU-u. Sud se usredotočio na one komponente strategije EU-a i nacionalnih strategija o biološkoj raznolikosti koje su relevantne za poljoprivredu i na njihovu provedbu u okviru različitih instrumenata, posebno ZPP-a. Uglavnom se usmjerio na aktualno programsko razdoblje (2014. – 2020.), iako je za potrebe usporedbe pregledao i izradu, provedbu i rezultate analognih instrumenata ZPP-a iz prethodnog razdoblja (2007. – 2013.). Naposljetku, Sud je uzeo u obzir zakonodavne prijedloge Komisije za ZPP za razdoblje nakon 2020.

17 Glavno revizijsko pitanje glasilo je: „Je li ZPP pozitivno doprinio očuvanju i povećanju biološke raznolikosti?”. Kako bi dobio odgovor na to pitanje, Sud je procijenio sljedeće:

o je li EU osmislio svoju strategiju o biološkoj raznolikosti i pravni okvir ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. tako da se bolje očuva biološka raznolikost te kako je

20 Vidjeti tematsko izvješće Suda br. 1/2017 „Potrebni su dodatni napori kako bi se

uspostavom mreže Natura 2000 iskoristio njezin puni potencijal”.

21 Potts S. et al, „Status and trends of European pollinators. Key findings of the STEP project”, 14. siječnja 2015.

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_1/SR_NATURA_2000_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_1/SR_NATURA_2000_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_1/SR_NATURA_2000_HR.pdf

17

Komisija pratila i procjenjivala napredak u ostvarenju cilja za poljoprivredu do 2020. iz svoje strategije o biološkoj raznolikosti;

o jesu li izravna plaćanja imala dokazano povoljan učinak tijekom razdoblja provedbe ZPP-a 2014. – 2020.; i

o jesu li mjere ruralnog razvoja u okviru ZPP-a u razdoblju 2014. – 2020., osobito u vidu poljoprivredno-okolišno-klimatskih mjera, bile usmjerene na biološku raznolikost.

18 Revizijski dokazi prikupljeni su na sljedeće načine: o pregledom podataka i dokumenata, uključujući znanstvene, strateške i

zakonodavne dokumente, dokumente o relevantnoj politici i smjernice u vezi s biološkom raznolikošću na poljoprivrednim zemljištima u EU-u i u uzorku država članica i regija;

o razgovorima s djelatnicima pet glavnih uprava Komisije (GU za poljoprivredu i ruralni razvoj, GU za okoliš, Eurostat, Zajednički istraživački centar te GU za istraživanje i inovacije) i Europske agencije za okoliš, s predstavnicima nevladinih organizacija (BirdLife Europe, COPA-COGECA, IEEP Bruxelles, Eurogroup for Animals) te nacionalnih i regionalnih tijela, organizacija poljoprivrednika i drugih subjekata;

o u okviru posjeta u pet država članica s različitim profilima u pogledu biološke raznolikosti, poljoprivrede i krajobraza (Cipar, Njemačka, Irska, Poljska i Rumunjska);

o u okviru posjeta poljoprivrednim gospodarstvima i rasprava sa 78 poljoprivrednika u 14 država članica (vidjeti Prilog I.);

o anketom provedenom među nacionalnim i regionalnim tijelima devet drugih država članica/regija (za pojedinosti vidjeti Prilog I.).

Osim toga, u listopadu 2019. Sud je organizirao panel-raspravu o biološkoj raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima sa stručnjacima iz znanstvenih krugova, relevantnog područja politike i upravnih tijela. Ti stručnjaci pomogli su Sudu potvrditi i razraditi nalaze revizije. Raspravu su pratili i djelatnici GU-a AGRI i GU-a ENV.

18

Opažanja

Nedostatci u izradi strategije EU-a o biološkoj raznolikosti, njezinoj usklađenosti sa ZPP-om i njezinu praćenju

19 Sud je ispitao je li cilj za poljoprivredu do 2020. iz strategije EU-a o biološkoj raznolikosti određen, mjerljiv, dostižan, relevantan i vremenski utvrđen te jesu li mjere EU-a usklađene s tim ciljem. Također je provjerio je li zakonodavstvo u okviru ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. usklađeno sa strategijom EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. i s nacionalnim inicijativama te prikupljaju li se Komisijinim praćenjem pouzdane informacije o rashodima za biološku raznolikost u EU-u.

Strategija EU-a o biološkoj raznolikosti nedovoljno je odrješita u pogledu cilja 3.a, a u povezanim pokazateljima uočeni su određeni nedostatci

20 Kao što je prikazano na slici 6., strategija EU-a obuhvaća određene ciljeve i mjere. Donesena je za desetogodišnje razdoblje, dok se proračun EU-a i okvir poljoprivredne politike odnose na sedmogodišnji ciklus politika. U procjeni učinka iz 2011. koja je priložena Komisijinoj strategiji EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. navodi se da bi indikativni cilj za poljoprivredu (3.a) tijekom izrade reforme ZPP-a trebao biti pretočen u konkretne odredbe kako bi se mogao ostvariti cilj za biološku raznolikost za razdoblje do 2020.22 Uspješnost mjera ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. mjeri se u odnosu na tri cilja, uključujući održivo upravljanje prirodnim resursima i djelovanje u području klime, s naglaskom na emisije stakleničkih plinova, biološku raznolikost, tlo i vodu23.

21 Komisija je u preispitivanju strategije o biološkoj raznolikosti do 2020. koje je obavila u sredini razdoblja njezine provedbe, odnosno 2015., izvijestila da nije ostvaren osjetan napredak, posebno u pogledu cilja 3. za poljoprivredu (cilj 3.a) i šumarstvo (cilj 3.b) te da je potrebno uložiti veće napore kako bi se zamišljeno ostvarilo u predviđenim rokovima (vidjeti sliku 8.). Najnovije znanstvene spoznaje24, kako je

22 Komisija: „Impact Assessment Accompanying the Communication – Our Life Insurance, Our

Natural Capital: an EU Biodiversity Strategy to 2020”, SEC(2011) 540 final. 23 Članak 110. stavak 2. Uredbe (EU) br. 1306/2013 o financiranju, upravljanju i nadzoru

zajedničke poljoprivredne politike. 24 Vidjeti npr. Langhout: „The EU Biodiversity Strategy to 2020. Progress report

2011. – 2018.”, 2019.; Simoncini et al.: „Constraints and opportunities for mainstreaming biodiversity and ecosystem services in the EU’s Common Agricultural Policy: Insights from

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX:52015DC0478https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/?uri=CELEX:52015DC0478https://www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/mid-term-review-of-thehttps://biodiversity.europa.eu/networks/LanghoutAdvies_2019_AssessmentReport20112018_EU_biodiversity_strategy_2020.pdfhttps://biodiversity.europa.eu/networks/LanghoutAdvies_2019_AssessmentReport20112018_EU_biodiversity_strategy_2020.pdfhttps://biodiversity.europa.eu/networks/LanghoutAdvies_2019_AssessmentReport20112018_EU_biodiversity_strategy_2020.pdf

19

navedeno u odlomcima 03. – 05., također potvrđuju da od 2015. nije zabilježen nikakav mjerljivi opći napredak u ostvarenju cilja br. 3 te da on neće biti ispunjen do 2020.

Slika 8. – Procjena šest ciljeva strategije o biološkoj raznolikosti u sredini razdoblja njezine provedbe

Izvor: Sud, na temelju informacija Komisije iz 2015.

22 Komisija je 2018. predstavila svoje zakonodavne prijedloge u okviru ZPP-a za razdoblje nakon 2020. Među devet posebnih ciljeva koji su utvrđeni naveden je i doprinos ZPP-a zaštiti biološke raznolikosti, boljim uslugama ekosustava te očuvanju staništa i krajobraza25. Zbog rasporeda donošenja nove strategije o biološkoj raznolikosti do 2030. koji se primjenjivao u vrijeme obavljanja revizije (opći nacrt 2020. i potom akcijski plan 2021.) ta se strategija teško mogla uzeti u obzir tijekom izrade mjera ZPP-a koje se odnose na čitav EU. Međutim, bit će dostupna državama članicama kada 2021. budu radile na izradi vlastitih strateških planova za ZPP.

the IPBES assessment for Europe and Central Asia”, Land Use Policy, svezak 88., 2019.; EEA: „The European Environment – state and outlook 2020”, 2019.

25 Članak 6. stavak 1. točka (f) Prijedloga uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila o potpori za strateške planove koje izrađuju države članice u okviru zajedničke poljoprivredne politike (strateški planovi u okviru ZPP-a) i koji se financiraju iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi (EFJP) i Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR), COM/2018/392 final.

20

23 Cilj za poljoprivredu (3.a) iz predmetne strategije za razdoblje do 2020. raščlanjen je na zasebna područja djelovanja i ima jasan rok: Sud ga stoga smatra određenim i vremenski utvrđenim. Međutim, postoje određeni nedostatci u pogledu njegove dostižnosti i relevantnosti te cilj sam po sebi nije kvantificiran, što ograničava mogućnost mjerenja uspješnosti njegova ostvarivanja. Umjesto toga, strategijom se predviđa da cilj za poljoprivredu mora doprinositi i ciljevima 1. i 2., za koje su utvrđene ciljne vrijednosti. Cilj 1. odnosi se na područja mreže Natura 2000 i mjerljiv je. U njemu se navodi da bi do 2020. procjene vrsta i staništa zaštićenih zakonodavstvom EU-a o prirodi trebale pokazivati njihovu bolju očuvanost te sigurno ili poboljšano stanje, i to za 100 % više staništa i za 50 % više vrsta. Cilj 2. obuhvaća obnovu „najmanje 15 % narušenih ekosustava”. Iz strategije nije jasno kako bi se trebalo mjeriti postizanje cilja od 15 % ili doprinos poljoprivrede njegovu ostvarenju. Komisija je u preispitivanju strategije za razdoblje do 2020. koje je obavila u sredini razdoblja njezine provedbe navela da je cilj obnove vodnih tijela vjerojatno ostvaren (18 % obnovljenih tijela), ali ni za jedan drugi ekosustav nije navela postotak.

24 Komisija je 2005. započela s uspostavom pojednostavnjenih pokazatelja europske biološke raznolikosti (engl. Streamlined European Biodiversity Indicators – SEBI) radi procjene napretka u ostvarenju ciljeva EU-a za biološku raznolikost. Najvažniji pokazatelji SEBI povezani s ciljem za poljoprivredu i/ili biološkom raznolikošću na poljoprivrednim zemljištima navedeni su u Prilogu II. Među tim pokazateljima Komisija redovito ažurira njih pet, no njih osam nije ažurirano već šest godina ili čak i dulje. Na primjer, u najnovijim dostupnim podatcima o „genetskoj raznolikosti stoke” prikazano je stanje iz 2005. i obuhvaćeno je samo pet država članica, dok se pokazateljem „područja visoke prirodne vrijednosti” prikazuje stanje iz 2006. Zbog tog nedostatka podataka nemoguće je pratiti napredak za pokazatelje SEBI u cjelini. Za tri pokazatelja koja se redovito ažuriraju bilježi se ili silazni smjer kretanja (poljske ptice, travnjačka staništa) ili stabilizacija (leptiri). Preostala dva ne mogu se upotrebljavati za praćenje smjera kretanja. U prvom slučaju (vrste od europskog interesa) na rezultate je utjecala promjena metodologije, a u drugome (bilanca dušika) najnoviji podatci potječu iz 2015.

25 Pokazatelji za praćenje učinka ZPP-a na biološku raznolikost nalaze se među poljoprivredno-okolišnim pokazateljima te u zajedničkom okviru za praćenje i evaluaciju. Primjerice, za mjerenje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima u EU-u u okviru ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020. Komisija upotrebljava pokazatelje za poljoprivredne aktivnosti i zemljišta „visoke prirodne vrijednosti” (vidjeti Prilog II.). Osim očuvanja biološke raznolikosti s pomoću poljoprivrede niskog intenziteta, poljoprivredom visoke prirodne vrijednosti nastoje se ostvariti određene koristi za društvo i okoliš, kao što su skladištenje ugljika, čista voda, sprječavanje šumskih

21

požara, veća genetska raznolikost i zaštita kulturnih vrednota. Kao što je prikazano u Prilogu II., sve tri skupine pokazatelja uključuju koncept „visoke prirodne vrijednosti”.

26 Komisija je u zajednički okvir za praćenje i evaluaciju za razdoblje 2007. – 2013. uvela tri pokazatelja povezana s visokom prirodnom vrijednošću. U razdoblju 2014. – 2020. zadržala je pokazatelj za poljoprivredu visoke prirodne vrijednosti, koji se upotrebljava za prikaz i konteksta i učinka. Prema rezultatima ankete koju je provela Komisija, stanje 2017. godine bilo je takvo da u šest država članica (Češkoj, Grčkoj, Francuskoj, Latviji, Malti i Rumunjskoj) i još 24 regije EU-a u Belgiji, Španjolskoj, Italiji i Portugalu poljoprivreda visoke prirodne vrijednosti nije bila ni utvrđena niti se pokrenulo ikakvo redovito praćenje. U najnovijim izvješćima država članica i regija Komisiji o napretku ruralnog razvoja (iz lipnja 2019.) potvrđeno je stanje: tek dvije trećine izvješća sadržavaju kvantificirane informacije o poljoprivrednim zemljištima visoke prirodne vrijednosti. Određena nacionalna i regionalna tijela, primjerice na Cipru ili u Njemačkoj, osmislila su vlastite metode prikupljanja podataka o poljoprivredi visoke prirodne vrijednosti. Vrijednosti pokazatelja visoke prirodne vrijednosti ne mogu se uspoređivati među različitim državama članicama, ali odražavaju definiciju koju su utvrdile pojedine države članice. Komisija nije uključila pokazatelj visoke prirodne vrijednosti u okvir ZPP-a za razdoblje nakon 2020.

27 U procjeni učinka26 koja je prethodila izradi zakonodavnih prijedloga Komisije za ZPP za razdoblje 2014. – 2020. prepoznata je važnost uključivanja pitanja biološke raznolikosti u poljoprivredni sektor kako bi se ostvario cilj za poljoprivredu utvrđen u strategiji o biološkoj raznolikosti. Komisija u toj procjeni navodi da je očekivala da će komponenta „ekologizacije” izravnih plaćanja u okviru ZPP-a uvelike doprinijeti strategiji (vidjeti odlomke 51. – 60.). Za provedbu mjera u poljoprivredi iz strategije EU-a o biološkoj raznolikosti Komisija i države članice uglavnom se služe izravnim plaćanjima (mjera 8.) i programima ruralnog razvoja (mjera 9.) (vidjeti sliku 9.).

26 Komisija: „Common Agricultural Policy towards 2020”, SEC(2011) 1153.

https://enrd.ec.europa.eu/evaluation/publications/hnv-farming-indicator-rdps-2014-2020-overview-survey_enhttps://enrd.ec.europa.eu/evaluation/publications/hnv-farming-indicator-rdps-2014-2020-overview-survey_en

22

Slika 9. – Instrumenti ZPP-a i njihova povezanost sa strategijom EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020.

Izvor: Sud.

EU nema strategiju za očuvanje genetske raznolikosti

28 U okviru mjere 10. strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. od Komisije se tražilo da potiče primjenu poljoprivredno-okolišno-klimatskih mjera radi očuvanja genetske raznolikosti i da razmotri izradu strategije za to područje (vidjeti sliku 10.).

Slika 10. – Mjera 10. strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020.

Izvor: Sud.

29 Sve veća ujednačenost sustava proizvodnje hrane i nedovoljno raznovrsna prehrana ljudi doprinijele su ne samo smanjenju biološke raznolikosti nego i drugim

Mjera 9.Mjera 10.

Mjera 8.a

Mjera 8.b

• Provedba u okviru programa ruralnog razvoja• Dobrovoljno, uz naknadu• Najveći potencijal za povoljan utjecaj na biološku

raznolikost

• Provedba u obliku izravnih plaćanja• Obvezno, uz financijsku potporu (neki

su poljoprivrednici izuzeti)

• Utvrđivanje polazne vrijednosti• Provjerava se s pomoću propisanih

zahtjeva o upravljanju te dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta

Ruralni razvojŽarišno područje 4A

Ekologizacija

Višestruka sukladnost

Kum

ulat

ivni

pot

enci

jal z

a po

volja

n ut

jeca

j na

bio

lošk

u ra

znol

ikost

Instrumenti ZPP-a Biološka raznolikostCilj 3.a

Mjera 10.: očuvanje europske poljoprivredne genetske raznolikosti

Komisija i države članice poticat će širu primjenu poljoprivredno-okolišnih mjeraza potporu genetskoj raznolikosti u poljoprivredi te će ispitati mogućnosti izrade strategije za očuvanje genetske raznolikosti

23

neželjenim posljedicama27. Umanjeni genetski resursi znače manje prirodne otpornosti na štetnike, bolesti i ozbiljne promjene u okolišu28.

30 Komisija je nastavila podržavati rad država članica na zaustavljanju gubitka genetske raznolikosti provedbom poljoprivredno-okolišno-klimatskih mjera i istraživačkih projekata. Države članice kao što su Poljska, Danska i Estonija izradile su nacionalne strategije ili programe u vezi s genetskom raznolikošću životinja ili bilja. U jednoj studiji iz 2016. koju je naručila Komisija preporučuje se da EU izradi sveobuhvatnu strategiju, u skladu sa svojom strategijom o biološkoj raznolikosti, u cilju očuvanja i održive uporabe genetske raznolikosti29. U studiji je utvrđeno da je intenziviranje poljoprivrede glavni čimbenik tog gubitka jer je ona usmjerena na pasmine s visokim prinosom i nove obrasce gospodarenja zemljištem (s osjetno manje ispaše), što je dovelo do toga da je gotovo 50 % europskih pasmina stoke izumrlo ili je dovedeno u ugroženo ili kritično stanje. Osam od devet tijela među kojima je Sud proveo anketu podržavalo je donošenje strategije za očuvanje genetske raznolikosti.

Komisija precjenjuje iznos sredstava koji izdvaja za biološku raznolikost

31 Komisija svake godine prati koliko proračunskih sredstva izdvaja za biološku raznolikost, ali nema ciljnu vrijednost u tom pogledu. Podatke o financiranju za biološku raznolikost objavljuje u izvješćima koja priprema u skladu s Konvencijom o biološkoj raznolikosti, kao i jednom godišnje u nacrtu općeg proračuna EU-a. Tijekom 2019. i 2020. EU je planirao potrošiti oko 8 % svojega ukupnog proračuna na biološku raznolikost (oko 13,5 milijardi eura godišnje). Za ZPP se iz tog iznosa izdvajaju 10,3 milijarde eura godišnje. Komisija primjenjuje koeficijente od 0 %, 40 % i 100 % koji su prilagođeni na temelju „pokazatelja iz Rija” Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD). Kriteriji Komisije za te koeficijente manje su konzervativni od kriterija OECD-a (vidjeti tablicu 1.).

27 FAO: „The Second Report on the State of the World’s Plant Genetic Resources for Food and

Agriculture”, 2010.; FAO: „The State of the World’s Biodiversity for Food and Agriculture”, 2019.

28 EEA: „The European Environment – state and outlook 2020”, 2019. 29 Komisija: „Preparatory action on EU plant and animal genetic resources”, završno izvješće,

2016.

24

Tablica 1. – Kategorije OECD-a i koeficijenti EU-a za biološku raznolikost

Izvor: Sud, na temelju dokumenta „Study on biodiversity financing and tracking biodiversity-related expenditures in the EU budget”, Komisija, 2017. i projekcije proračuna za 2020., Komisija, 2019.

32 Na slici 11. prikazano je kako Komisija primjenjuje te koeficijente za potrošnju u okviru ZPP-a. Komisija ne prati i ne neutralizira rashode u okviru mjera koje bi mogle imati nepovoljan učinak na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima.

OECD EU

Kategorija Aktivnosti Koeficijent financiranja biološke raznolikosti Primijenjeni kriteriji

2

Rashodi za aktivnosti kojima je biološka raznolikost glavni

(primarni) cilj.

100 %Potporom se znatnodoprinosi ciljevima za biološku raznolikost.

1

Rashodi za aktivnosti kojima je biološka

raznolikost bitan, ali ne i glavni cilj.

40 %Potporom se umjereno

doprinosi biološkoj raznolikosti.

0Rashodi koji nisu

usmjereni na biološku raznolikost.

0 % Doprinos potpore je neznatan.

25

Slika 11. – Pregled metode koju Komisija primjenjuje za izračun financiranja za biološku raznolikost u okviru ZPP-a

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

33 Komisija primjenjuje koeficijent od 100 %, u skladu s pristupom OECD-a, na rashode za ruralni razvoj za „obnovu, očuvanje i povećanje biološke raznolikosti” (žarišno područje 4A), koji su posebno usmjereni na biološku raznolikost. Koeficijent od 100 % primjenjuje i na rashode za „bolje gospodarenje vodama” (4B) i „sprječavanje erozije tla i bolje gospodarenje tlom” (4C). Budući da biološka raznolikost nije glavni cilj tih dvaju žarišnih područja, ona ne ispunjavaju kriterije za primjenu koeficijenta od 100 %.

34 Komisija primjenjuje koeficijent od 40 % na sva plaćanja za ekologizaciju iako se njihov povoljan učinak na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima ne može jasno dokazati (vidjeti odlomke 51. – 60.). Osim toga, obveze u okviru ekologizacije obično nisu zahtjevne i u velikoj mjeri obuhvaćaju uobičajene poljoprivredne prakse. U tematskom izvješću Suda br. 21/2017„Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu okoliša” iznesena je procjena da su poljoprivrednici uveli nove elemente ekologizacije na svega oko 3,5 % obradivog zemljišta, odnosno ne više od 2 % svih poljoprivrednih zemljišta u EU-u. Osim toga, obveze u okviru ekologizacije u vezi s trajnim travnjacima dovele su do promjene u poljoprivrednim praksama na tek otprilike 1,5 % poljoprivrednih zemljišta u EU-u.

Element

Koeficijent EU-a za biološku raznolikost

Planirani doprinos za biološku

raznolikost 2019.

Izravna plaćanja

Ruralni razvoj

40 %

5,9 mi l ijardi eura od 43,2 mi l ijarde eura(tj. ≈ 14 %)

40 %

Ekologizacija(30 % izravnih plaćanja)

Višestruka sukladnost(7 % izravnih plaćanja) 40 %

100 %

4. prioritet (obnavljanje, očuvanje i poboljšanje ekosustava, bez

sredstava za područja s prirodnim ograničenjima)

Žarišno područje 5E (pohrana i sekvestracija ugljika)

Ostalo 0 %

4,4 mi l ijarde eura od 14,7 mi l ijardi eura(tj. ≈ 30 %)

Preostalih 63 % izravnih plaćanja 0 %

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_21/SR_GREENING_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_21/SR_GREENING_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_21/SR_GREENING_HR.pdf

26

35 Učinak elementa višestruke sukladnosti, sustava sankcija, na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima izaziva određene poteškoće te o tome ima više riječi u odlomcima 41. – 50. Kako bi se u obzir uzeo doprinos višestruke sukladnosti, Komisija primjenjuje koeficijent od 40 % na 10 % drugih komponenti izravnog plaćanja (oko 70 % izravnih plaćanja, vidjeti sliku 14.). To se ne primjenjuje na programe ruralnog razvoja kao što su financiranje područja s prirodnim ili posebnim ograničenjima, koje nije ništa korisnije za biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima od programa osnovnih plaćanja. Koeficijentima koji se primjenjuju u okviru višestruke sukladnosti u pravilu se može precijeniti njezin doprinos.

36 Cipar, Irska i Njemačka ocijenili su da Komisijina metodologija nije točna. Stoga je Irska i Njemačka pri izradi vlastitih sustava za praćenje biološke raznolikosti nisu primjenjivali. Svaka od njih provela je jedan postupak praćenja koji se temeljio na znanstvenim dokazima. Irska je u svojem preispitivanju državnih rashoda za biološku raznolikost primjenjivala šest koeficijenata (0 %, 5 %, 25 %, 50 %, 75 % i 100 %).

37 Sud smatra da Komisijina kvantifikacija od oko 10 milijardi eura, koja proizlazi iz primjene samo triju koeficijenata (0 %, 40 % i 100 %), nije u potpunosti utemeljena i pouzdana. Nalazi Suda u skladu su s rezultatima neovisnih studija provedenih 2015.30 i 2017.31

Većina financiranja u okviru ZPP-a ima neznatan povoljan učinak na biološku raznolikost

38 Sud je ispitao jesu li u razdoblju 2014. – 2020. izravna plaćanja, uključujući za ekologizaciju, i višestruka sukladnost imali mjerljiv povoljan učinak na biološku raznolikost, kao što se to traži mjerom 8. strategije EU-a. Ta je mjera podijeljena na dvije podmjere (vidjeti sliku 12.).

30 Medarova-Bergstrom et al.: „Tracking Biodiversity Expenditure in the EU Budget, Final

Report for the Commission”, 2014. 31 Ernst&Young: „Study on biodiversity financing and tracking biodiversity-related

expenditures in the EU budget”, 2017.

27

Slika 12. – Mjera 8. strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. i njezine podmjere

Izvor: Sud.

Većinom izravnih plaćanja ne uspijeva se očuvati i povećati biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima

39 Izravna plaćanja iznosila su više od 40 milijardi eura, što čini više od 70 % svih rashoda EU-a za poljoprivredu tijekom 2019. (vidjeti sliku 13.). Programi izravne potpore uključuju program osnovnih plaćanja32, u okviru kojega poljoprivrednici aktiviraju prava na plaćanje razmjerno prihvatljivom zemljištu koje prijave, program jedinstvenih plaćanja po površini33, u kojem se plaćanja također izvršavaju prema prihvatljivoj površini koju poljoprivrednici prijave, te plaćanja za „ekologizaciju” (vidjeti odlomke 51. – 60.).

32 Vidjeti tematsko izvješće Suda br. 10/2018 „Program osnovnih plaćanja za

poljoprivrednike – u operativnom smislu ide u pravom smjeru, ali ima ograničen učinak na pojednostavnjenje, usmjeravanje i konvergenciju razina potpore”.

33 Vidjeti tematsko izvješće Suda br. 16/2012 „Djelotvornost programa jedinstvenih plaćanja po površini kao prijelaznog sustava za pružanje potpore poljoprivrednicima u novim državama članicama” (nije dostupno na hrvatskom jeziku).

Mjera 8.: povećanje izravnih plaćanja u okviru ZPP-a za javna dobra povezana s okolišem

8.a) Komisija će predložiti da se izravnim plaćanjima u okviru ZPP-a nagrađuje stvaranje javnih dobara u području okoliša koja nadilaze obveze višestruke sukladnosti

8.b) Komisija će predložiti poboljšanje i pojednostavnjenje standarda GAEC iz sustava višestruke sukladnosti i razmotriti uključivanje Okvirne direktive o vodama u sustav višestruke sukladnosti [...]

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_10/SR_BPS_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_10/SR_BPS_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_10/SR_BPS_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_10/SR_BPS_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr12_16/sr12_16_en.pdfhttps://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr12_16/sr12_16_en.pdfhttps://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr12_16/sr12_16_en.pdfhttps://www.eca.europa.eu/lists/ecadocuments/sr12_16/sr12_16_en.pdf

  28 

 

Slika 13. – Proračun EU‐a za poljoprivredu – plaćanja (2019.) 

 Izvor: proračun EU‐a za 2019. 

40 Prema navodima tijela država članica koja je Sud posjetio, velika većina programa izravnih plaćanja u EU‐u nema izravan mjerljiv učinak na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima. Znanstvenici smatraju da dobrovoljna proizvodno vezana potpora može imati nepovoljan učinak. Takovom se potporom oko 10 % proračuna EU‐a za izravna plaćanja vezuje za proizvodnju određenih usjeva ili životinja (vidjeti sliku 14.). Time se daje poticaj održavanju (ili povećanju) razina aktivnosti za koje se isplaćuje potpora34. 

Slika 14. – Izravna plaćanja (2018.) 

 Izvor: Sud, na temelju Komisijina godišnjeg izvješća o radu za 2018. – poljoprivreda i ruralni razvoj, lipanj 2019. 

                                                       34  Brady et al.: „Impacts of Direct Payments – Lessons for CAP post‐2020 from a quantitative 

analysis”, 2017. 

Programosnovnihplaćanja

28 %

Program jedinstvenihplaćanja po površini

Dobrovoljnaproizvodno

vezana potpora

10 %

42 %10 %

4 %6 %

Ostalo

Preraspodjela plaćanja

Ekologizacija

29

Sustav sankcija za kršenje višestruke sukladnosti nema jasan učinak na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima

41 Kada agencije za plaćanja otkriju da određeni poljoprivrednik koji prima subvencije u okviru ZPP-a ne ispunjava osnovne propisane zahtjeve o upravljanju (SMR) i standarde dobrog poljoprivrednog i okolišnog stanja (GAEC), u pravilu bi trebale umanjiti plaćanje poljoprivredniku za 1 % do 5 %. Međutim, ti se zahtjevi i standardi ne primjenjuju na sve poljoprivrednike u EU-u, kao što su oni koji sudjeluju u programu za male poljoprivrednike. Zahtjevi SMR proizlaze iz primjene relevantnih članaka zakonodavstva (npr. onih koji se odnose na mrežu Natura 2000, sredstava za zaštitu bilja i nitrata) te stoga preslikavaju postojeća pravila. Zakonodavstvo na kojemu se temelje ti zahtjevi primjenjuje se neovisno o mehanizmu višestruke sukladnosti. Primjenjuje se na sve poljoprivrednike u EU-u, neovisno o tome traže li ili ne traže subvencije u okviru ZPP-a. Poljoprivrednici koji ne ispune svoje obveze također se mogu kazniti u skladu s nacionalnim zakonodavstvom. Druga kazna ponekad može biti veća od prve.

42 Kad je riječ o standardima GAEC, zakonodavnim se okvirom državama članicama omogućuje visok stupanj fleksibilnosti u definiranju njihova sadržaja. Stoga ono što države članice odluče o ambicijama u pogledu okoliša, definiciji poljoprivrednih gospodarstava na koja se primjenjuje standard GAEC, načinu na koji bi poljoprivredna gospodarstva trebala primjenjivati taj standard i načinu na koji nacionalna tijela provjeravaju poštuje li se taj standard zapravo određuje njegovu vrijednost za biološku raznolikost. U većini slučajeva agencije za plaćanja provjeravaju između 1 % i 2 % poljoprivrednih gospodarstava na koja se primjenjuje određeni standard GAEC te za približno 1 % tih provjerenih slučajeva izriču sankcije. Na primjer, za četiri države članice od njih pet koje je Sud posjetio agencije za plaćanja utvrdile su da se uvjeti standarda GAEC 4 (minimalni pokrov tla) primjenjuju na približno 1 milijun poljoprivrednika. Agencije su obavile inspekciju nad oko 16 000 poljoprivrednih gospodarstava te su u vezi s 270 isplata subvencija izrekle sankcije. U većini slučajeva u kojima su primijenile sankcije bila je riječ o smanjenju plaćanja za 1 %.

43 U okviru jedne od prethodnih revizija35 Sud je opazio da među državama članicama postoje znatne razlike u primjeni sankcija za povrede pravila. Utvrđeno je da su stope povrede pravila za nekoliko zahtjeva i standarda bile niže od 1 %. Zahtjevi SMR za koje je to vrijedilo odnosili su se na očuvanje divljih ptica i prirodnih staništa, dok su među takvim standardima GAEC bili GAEC 6, koji se odnosi na organske tvari u

35 Tematsko izvješće Suda br. 26/2016 „Povećanje djelotvornosti sustava višestruke

sukladnosti i njegovo pojednostavnjenje i dalje su izazov”.

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_26/SR_CROSS_COMPLIANCE_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_26/SR_CROSS_COMPLIANCE_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_26/SR_CROSS_COMPLIANCE_HR.pdf

30

tlu, i GAEC 7, koji je povezan s očuvanjem strukture tla i obilježja krajobraza. Svi ti zahtjevi i standardi u teoriji imaju velik potencijal da doprinesu biološkoj raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima (vidjeti sliku 15.).

Slika 15. – Potencijal višestruke sukladnosti za povećanje biološke raznolikosti

Izvor: Sud.

31

44 Komisija se u okviru mjere 8.b strategije EU-a o biološkoj raznolikosti obvezala na poboljšanje i pojednostavnjenje standarda GAEC koji se odnose na biološku raznolikost. Tijekom 2015. promijenila je strukturu višestruke sukladnosti. Određeni standardi GAEC postali su dio pravila o prihvatljivosti, a drugi su se promijenili (vidjeti sliku 16.).

Slika 16. – Standardi GAEC prije i nakon 2015.

Izvor: Sud, na temelju informacija Komisije.

45 Reformom ZPP-a iz 2013. obveza održavanja trajnih travnjaka i standard GAEC o plodoredu prebačeni su iz domene višestruke sukladnosti u domenu ekologizacije. To je značilo da se primjenjuje na manji broj poljoprivrednika. Plodored je preinačen u diversifikaciju usjeva (koja ima manju vrijednost za biološku raznolikost – vidjeti odlomak 54.). Objedinjavanjem pojedinih standarda nije se izmijenila njihova bit: uvođenje novog standarda za organske tvari u tlu nije doprinijelo unaprjeđenju te mjere jer je zaštita organskih tvari u tlu već bila dio pravnog okvira kada je 2005. uvedena višestruka sukladnost.

Održavanje trajnih travnjaka 1 Udio trajnih travnjaka

Plodored2 Raznolikost usjeva, ekološki značajne površine7

Prije 2015.Višestruka sukladnost

Nakon 2015.

Prihvatljivost Višestruka sukladnost

Granični pojasevi3 Granični pojasevi7

Očuvanje obilježja krajobraza 4

Terase4

Vađenje maslina i krčenje tla4

Minimalni pokrov tla3

Upravljanje zemljištem3

Zabrana paljenja strništa5

Navodnjavanje3

Očuvanje obilježja krajobraza, terasa i maslina7

Minimalni pokrov tla

Upravljanje zemljištem

Organske tvari u tlu

Navodnjavanje

Najniža razina održavanja (5 zahtjeva)1

Najniža razina održavanja poljoprivrednog zemljišta

Uporaba odgovarajućih strojeva6

1 Nastavak primjene (uz određene izmjene) izvan okvira višestruke sukladnosti2 Prestanak primjene i zamjena izvan okvira višestruke sukladnosti3 Nastavak primjene4 Spajanje i nastavak primjene u okviru višestruke sukladnosti5 Nastavak primjene (uz određene izmjene) u okviru višestruke sukladnosti6 Prestanak primjene7 Određeni elementi koje su države članice odredile kao ekološki značajne površine usklađeni su sa zaštićenim značajkama u okviru višestruke sukladnosti

32

46 Komisija je 2014. prihvatila preporuku Suda da se Okvirna direktiva o vodama uključi u sustav višestruke sukladnosti, koja je u skladu s navedenim iznesena u tematskom izvješću Suda br. 4/2014 „Uključivanje ciljeva vodne politike EU-a u zajedničku poljoprivrednu politiku tek je djelomično uspješno”. Ta direktiva još nije ugrađena u višestruku sukladnost, iako se pojavljuje u prijedlozima Komisije za ZPP nakon 2020.

47 Komponentom višestruke sukladnosti koja se odnosi na zahtjeve SMR (vidjeti odlomak 41.) za poljoprivrednike se nije postavila dodatna obveza u pogledu očuvanja i povećanja biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima. Međutim, njihovim uključivanjem u višestruku sukladnost jamče se redovne inspekcije u pogledu tih zahtjeva, a poljoprivrednike se bolje upoznaje s uvjetima koje je potrebno zadovoljiti.

48 U okviru višestruke sukladnosti standardi GAEC 1, GAEC 4, GAEC 5, GAEC 6 i GAEC 7 imaju najveći potencijal u pogledu cilja za poljoprivredu koji se odnosi na biološku raznolikost (vidjeti sliku 15.). Međutim, samo jedna država članica koju je Sud posjetio uspjela je dokazati konkretan učinak: njemačka tijela izvijestila su da su zabrane košnje u skladu sa standardom GAEC 4 povoljno utjecale na rasplodnu perad te da su i prakse protiv erozije u skladu sa standardom GAEC 5 doprinijele biološkoj raznolikosti. Zahvaljujući standardu GAEC 7 sačuvano je oko dva milijuna zasebnih obilježja krajobraza u Njemačkoj, uključujući milijun živica i 150 000 močvarnih područja. Riječ je o dragocjenom pomaku imajući u vidu dugogodišnje smanjenje količine europskih živica tijekom prošlog stoljeća (vidjeti okvir 1.).

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_04/SR14_04_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_04/SR14_04_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR14_04/SR14_04_HR.pdf

33

Okvir 1.

Uništavanje živica u 20. stoljeću

Nakon Drugog svjetskog rata nacionalne su vlade poticale uklanjanje živica kako bi se osigurala veća prehrambena samodostatnost i omogućila uporaba strojeva kojima se ne može upravljati na malim poljima. Dostupnost financijskih poticaja dovela je do raširenog uništavanja živica36. Primjerice:

- u Francuskoj je između 1945. i 1983. uništeno gotovo 70 % živica; - u Belgiji je tijekom 20. stoljeća u određenim regijama uništeno i do 75 %

živica; - taj je postotak u Nizozemskoj između 1960. i 1994. iznosio od 30 % do

50 %; - u Italiji je u regiji rijeke Pad nestalo i do 90 % živica; - u irskim regijama uklonjeno je 15 % – 30 % živica.

49 Zajednički okvir za praćenje i evaluaciju uključuje samo dva pokazatelja ostvarenja za višestruku sukladnost37: „broj hektara na koje se primjenjuje višestruka sukladnost” i „udio plaćanja u okviru ZPP-a na koja se primjenjuje višestruka sukladnost”. EEA navodi da udio korištene poljoprivredne površine obuhvaćene različitim mjerama daje naznaku dosega i teoretskog potencijala za povećanje biološke raznolikosti, ali ne i djelotvornosti38. Komisija nema pokazatelje rezultata ili učinka kojima bi se moglo mjeriti konkretne učinke višestruke sukladnosti na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima. Sud je u okviru revizije višestruke sukladnosti iz 2016.39 također zaključio da Komisija na temelju dostupnih informacija nije mogla prikladno procijeniti djelotvornost višestruke sukladnosti.

50 Nijedna od država članica koje je Sud posjetio osim Njemačke (vidjeti odlomak 48.) nije pružila konkretne informacije o učinku višestruke sukladnosti na

36 Brady et al.: „Soixante années de remembrement: Essai de bilan critique de l’aménagement

foncier en France”, 2009.; Pointereau et al.: La haie en France et en Europe: „Evolution ou régression, au travers des pratiques agricoles”, 2006.; Hickie et al.: Irish Hedgerows: Networks for Nature, 2004.; Bazin et al.: La mise en place de nos bocages en Europe et leur déclin, 1994.

37 Komisija: „Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the Common Agricultural Policy 2014. – 2020.”, 2015.

38 EEA: „The European Environment – state and outlook 2020”, 2019. 39 Tematsko izvješće Suda br. 26/2016 „Povećanje djelotvornosti sustava višestruke

sukladnosti i njegovo pojednostavnjenje i dalje su izazov”.

https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetailDoc&id=21095&no=3https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetailDoc&id=21095&no=3

34

biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima. U studijama40 djelotvornosti mjera za promicanje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima nisu utvrđeni ni povoljni ni nepovoljni učinci višestruke sukladnosti. Neki su stručnjaci kritizirali nedovoljnu ambicioznost sustava višestruke sukladnosti i njegovu nedostatnost za promicanje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima41.

Potencijal ekologizacije za povećanje biološke raznolikosti nedovoljno je iskorišten

51 Ekologizacija obuhvaća tri poljoprivredne prakse čiji je cilj povoljno utjecati na okoliš i klimu (vidjeti sliku 17.).

Slika 17. – Struktura ekologizacije

Izvor: Sud.

52 Obveze u okviru ekologizacije ne primjenjuju se na poljoprivredna gospodarstva obuhvaćena programom za male poljoprivrednike za koja se smatra da su „zelena po definiciji”, kao što su ekološka gospodarstva ili gospodarstva s više od 75 % trajnih travnjaka. Tijekom 2015. na 24 % poljoprivrednih gospodarstava EU-a, koja su činila 73 % svih poljoprivrednih zemljišta u EU-u primjenjivala se barem jedna obveza u

40 Hodge et al.: „The alignment of agricultural and nature conservation policies in the

European Union”, Conservation Biology, 29(4), 2015.; Hauck et al.: „Shades of greening: Reviewing the impact of the new EU agricultural policy on ecosystem services”, Change and Adaptation in Socio-Ecological Systems, 1, 2014.

41 Brunk et al.: „Common Agricultural Policy: Cross Compliance and the Effects on Biodiversity”, 2009.

Poljoprivrednici s više od 10 hektara obradivog zemljišta moraju uzgajati najmanje dvije vrste usjeva. Poljoprivrednici s poljoprivrednim gospodarstvima većima od 30 hektara obradivog zemljišta moraju uvesti barem jedan dodatni usjev.

Države članice moraju pratiti udio trajnih travnjaka u ukupnoj poljoprivrednoj površini koja je obuhvaćena izravnim plaćanjima u okviru ZPP-a kako bi se zajamčilo da se ne smanji za više od 5 % ispod referentne razine. Prenamjena i oranje okolišno osjetljivih trajnih travnjaka nisu dopušteni.

Poljoprivrednici s više od 15 hektara obradivog zemljišta moraju odrediti površinu koja odgovara udjelu od 5 % površine tog zemljišta kao ekološki značajnu površinu. Zakonodavstvo EU-a omogućuje poljoprivrednicima da ispune tu obvezu s pomoću 19 vrsta ekološki značajnih površina, uključujući zemljište ostavljeno na ugaru, postrne usjeve, usjeve koji vežu dušik i obilježja krajobraza.

Diversifikacija usjeva

Trajni travnjak Ekološki značajne površine

EKOLOGIZACIJA

  35 

 

okviru ekologizacije42. Cilj je ekologizacije nagraditi plodored i zaštitu trajnih pašnjaka, zelenog pokrova, tla ostavljanog na ugaru iz ekoloških razloga i područja Natura 2000, u skladu s mjerom 8.a strategije EU‐a o biološkoj raznolikosti. Komisija je sve te elemente uključila u svoju komunikaciju iz 2010. o ZPP‐u ususret 2020.43 Međutim, neki od njih nisu bili uključeni u procjenu učinka ni u prijedlog iz 2011. za ZPP za razdoblje 2014. – 2020.44, koji je u naknadnim pregovorima dodatno razvodnjen (vidjeti sliku 18.). 

Slika 18. – Ekologizacija: od prvih zamisli do konačnog teksta 

 Izvor: Sud. 

53 Sud je u tematskom izvješću iz 2017.45 zaključio da ekologizacija ima slab mjerljiv učinak: ona je dovela do promjene u poljoprivrednim praksama na svega oko 5 % svih poljoprivrednih zemljišta u EU‐u, podatci o referentnom stanju tek su djelomično 

                                                       42  Tematsko izvješće Suda br. 21/2017 „Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još 

nije djelotvoran u pogledu okoliša”. 43  Komunikacija Komisije: „The CAP towards 2020: Meeting the food, natural resources and 

territorial challenges of the future”, COM(2010) 672 final. 44  Prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju pravila za izravna plaćanja 

poljoprivrednicima u programima potpore u okviru zajedničke poljoprivredne politike, COM(2011)625/3 final. 

45  Tematsko izvješće Suda br. 21/2017 „Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu okoliša”. 

Raznolikost usjeva

Održavanje trajnih travnjaka

Ekološki značajne površine

Zeleni pokrov

Glavni usjev 

36

poznati te nije jasno na koji bi način ekologizacija trebala doprinijeti ciljevima EU-a za biološku raznolikost. Komisija je 2018. potvrdila46, pozivajući se na vlastitu evaluaciju ekologizacije iz 2017.47, da bi države članice i poljoprivrednici mogli poboljšati provedbu ekologizacije radi boljeg postizanja ciljeva te mjere. U znanstvenim radovima izneseni su slični zaključci48.

54 Diversifikacija usjeva rijetko dovodi do promjene u praksama gospodarenja zemljištem49. U jednom radnom dokumentu svojih službi50 Komisija je zaključila da upravo ta mjera ekologizacije donosi najmanje koristi za okoliš.

55 Održavanje i zaštita trajnih travnjaka važni su za biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima iako je njihov glavni cilj uklanjanje ugljika. Studije su pokazale51 da su razine biljne raznolikosti znatno više ondje gdje se travnjaci ne obrađuju intenzivno, npr. ako se kose samo jednom godišnje ili upotrebljavaju za umjereniju ispašu.

46 Komisija: „Provedba zajedničkog okvira za praćenje i evaluaciju i prvi rezultati u pogledu

uspješnosti ZPP-a”, COM(2018)790 final, 2018. 47 Komisija: „Evaluation study of the payment for agricultural practices beneficial for the

climate and the environment”, 2017. 48 Ekroos et al.: „Weak effects of farming practices corresponding to agricultural greening

measures on farmland bird diversity in boreal landscapes”, Landscape Ecol 34, 2019., str. 389. – 402.; Pe'er at al.: „Adding Some Green to the Greening”, Conservation Letters, 2017., str. 517. – 530.

49 Tematsko izvješće Suda br. 21/2017 „Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu okoliša”, slika 5.

50 Komisija: Radni dokument službi Komisije – „Executive Summary of the Evaluation of the Regulation (EU) No 1307/2013”, SWD(2018)479 final.

51 Plantureux et al.: „Biodiversity in intensive grasslands: Effect of management, improvement and challenges”, Agronomy Research 3(2), 2005.; Marriott et al.: „Long-term impacts of extensification of grassland management on biodiversity and productivity in upland areas. A review”, Agronomie, 24(8), 2004.

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_21/SR_GREENING_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_21/SR_GREENING_HR.pdfhttps://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_21/SR_GREENING_HR.pdfhttps://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14714-2018-INIT/en/pdfhttps://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14714-2018-INIT/en/pdf

37

Fotografija 1. – Neintenzivni uzgoj stoke na trajnim travnjacima u Irskoj

Izvor: Sud.

56 Države članice mogu dopustiti oranje trajnih travnjaka, no to je štetno za biološku raznolikost. Poljoprivrednici u Poljskoj mogu, u načelu, pretvoriti takve travnjake u obradiva zemljišta pod uvjetom da se ne prijeđe ukupna gornja granica za tu zemlju od 5 % (vidjeti sliku 17.). U Njemačkoj i Irskoj poljoprivrednici moraju dobiti administrativno odobrenje prije nego što mogu započeti s oranjem te moraju ponovno zasijati travom jednaku površinu kako bi ispunili obvezu u pogledu trajnih travnjaka. Iako studije pokazuju da novi travnjaci imaju manju vrijednosti za okoliš i biološku raznolikost52, to je uobičajena praksa: od 44 poljoprivrednika koji drže travnjake i s kojima su revizori Suda razgovarali, njih 17 je od 2015. obrađivalo i ponovno zasijavalo dio svojih travnjaka.

57 Poljoprivrednici ne smiju orati zemljišta koja su radi očuvanja površina s velikom biološkom raznolikošću ili održavanja povoljnog utjecaja sekvestracije ugljika označena kao okolišno osjetljiva. U državama članicama ta kategorija čini tek mali dio svih trajnih travnjaka, uglavnom unutar područja mreže Natura 2000. Trajni travnjaci obuhvaćeni mjerama ekologizacije prostirali su se 2016. na 47,7 milijuna hektara, od čega su 7,7 milijuna hektara prekrivali okolišno osjetljivi trajnih travnjaci u područjima mreže Natura 2000. Komisijini podatci iz 2018. pokazali su da su samo četiri države članice/regije (Belgija – Flandrija, Češka, Latvija i Luksemburg) označile okolišno

52 BfN: „Agriculture Report 2017: Biological diversity in agricultural landscapes”, 2017.;

Plantureux et al.: „Biodiversity in intensive grasslands: Effect of management, improvement and challenges”, Agronomy Research 3(2), 2005.

https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/leaflet_en.pdfhttps://ec.europa.eu/info/sites/info/files/food-farming-fisheries/farming/documents/green-direct-payments_en.pdf

38

osjetljive trajne travnjake i na područjima izvan mreže Natura 2000: ukupno je riječ o površini manjoj od 0,3 milijuna hektara.

58 Potencijal ekološki značajnih površina da povoljno utječu na biološku raznolikost ovisi o vrstama tih površina i o tome kako ih poljoprivrednici upotrebljavaju. Prema najnovijim informacijama koje je objavila Komisija (2017.), opcije kojima njemački, poljski i rumunjski poljoprivrednici daju prednost uglavnom su one za koje je u brojnim znanstvenim studijama utvrđeno53 da su najmanje korisne za biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima, a to su sjetva usjeva koji vežu dušik i postrnih usjeva. Situacija u Irskoj nije uobičajena jer je više od 95 % poljoprivrednika oslobođeno obveza ekologizacije zbog prirodnog travnjačkog bogatstva. Otprilike 60 % ciparskih poljoprivrednika odlučilo je ispuniti svoje obveze u pogledu ekološki značajnih površina opcijom koja doprinosi biološkoj raznolikosti, a to je ostavljanje zemljišta na ugaru. Međutim, taj postotak na razini cijelog EU-a manji je od 20 % (vidjeti sliku 19.). Udio obradivog zemljišta u ekološki značajnim površinama kretao se tijekom 2017. u različitim državama članica između 0,2 % i 20 %, a velike razlike postoje i u udjelu obradivog zemljišta u ukupnoj poljoprivrednoj površini (vidjeti primjere u odlomcima 68. i 69.).

53 Nilsson et al.: „A suboptimal array of options erodes the value of CAP ecological focus

areas”, Land Use Policy 85, 2019.; Ekroos et al.: „Weak effects of farming practices corresponding to agricultural greening measures on farmland bird diversity in boreal landscapes”, Landscape Ecol 34, 2019.

https://agridata.ec.europa.eu/extensions/DashboardIndicators/Biodiversity.html

39

Slika 19. – Udio raznih ekološki značajnih površina u obradivom zemljištu (%), 2017.

Izvor: Sud, na temelju podataka Komisije.

59 Zajednički okvir za praćenje i evaluaciju54 uključuje 22 pokazatelja ostvarenja i rezultata povezanih s ekologizacijom. Komisija nema pokazatelja učinka kojima bi se mogli mjeriti učinci ekologizacije na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima.

60 Anketa koju je proveo Sud potvrđuje iznesene nalaze. Jedna trećina nadležnih tijela koja su u njoj sudjelovala ocijenila je da nijedan od trenutačnih instrumenata ekologizacije nije povećao biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima. Otprilike polovica nadležnih tijela navela je da se obveze u okviru ekologizacije trebaju postrožiti u okviru ZPP-a za razdoblje nakon 2020. u sklopu stavljanja većeg naglaska na biološku raznolikost, i to postavljanjem zahtjevnijih uvjeta. Taj mehanizam, kojim se želi zamijeniti ekologizaciju i višestruku sukladnost, trebao bi sadržavati niz zahtjeva SMR i 10 standarda GAEC – tri više nego u okviru trenutačnog ZPP-a. Komisija je predložila i novi instrument poznat pod nazivom „programi za ekologiju”. Države članice bit će dužne izraditi i ponuditi jedan ili više „programa za ekologiju” koji bi obuhvaćali poljoprivredne prakse kao što su bolje gospodarenje trajnim travnjacima i

54 Komisija: „Technical Handbook on the Monitoring and Evaluation Framework of the

Common Agricultural Policy 2014. – 2020.”, 2015.

Najmanji pozitivan utjecaj na biološku raznolikost na poljoprivrednim zemljištima

Granični pojasevi Zemljište na ugaru Obilježja krajobraza

Usjevi koji vežu dušikPostrni usjevi ili travnjak

Ostalo (pošumljena područja, agrošumarstvo, kulture kratkih ophodnji, pojasevi uz rubove šuma, terase)

40

krajobrazima, upravljanje hranjivim tvarima, paketi za prehranu i podizanje ptića za ptičje vrste oprašivača te ekološki uzgoj.

Pojedini programi ruralnog razvoja imaju potencijal za povećanje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima

61 Sud je ispitao jesu li mjere Komisije i država članica za ruralni razvoj, a posebice njihova primjena poljoprivredno-okolišno-klimatskih mjera, sada više usmjerene na očuvanje biološke raznolikosti, kao što se traži u mjeri 9. strategije EU-a (vidjeti sliku 6.) te prati li se njihov učinak na odgovarajući način. Mjera 9. podijeljena je na dvije podmjere (vidjeti sliku 20.).

Slika 20. – Mjera 9. strategije EU-a o biološkoj raznolikosti do 2020. i njezine podmjere

Izvor: Sud.

Poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere, mjere povezane s mrežom Natura 2000 i mjere za ekološki uzgoj imaju najveći potencijal za očuvanje ili povećanje biološke raznolikosti na poljoprivrednim zemljištima

62 Programi ruralnog razvoja koje su države članice i regije izradile za ZPP u razdoblju 2014. – 2020. trebali bi sadržavati mjere za odgovor na gospodarske, okolišne i socijalne izazove utvrđene u zemljopisnom području koje obuhvaća, uključujući izazove za biološku raznolikost (vidjeti sliku 21.). EU je dosad osigurao financijska sredstva za ruralni razvoj za razdoblje 2014. – 2020. u iznosu od oko 100 milijardi eura, a države članice izdvojile su dodatnu svotu od 61 milijarde eura.

Mjera 9.: bolje usmjeravanje ruralnog razvoja na očuvanje biološke raznolikosti

9.a) Komisija i države članice uključit će kvantificirane ciljeve za biološku raznolikost u strategije i programe ruralnog razvoja [...]

9.b) Komisija i države članice uspostavit će mehanizme za olakšavanje suradnje među poljoprivrednicima i šumarima kako bi se postigli trajnost obilježja krajobraza i zaštita genetskih resursa, kao i druge mehanizme suradnje na zaštiti biološke raznolikosti.

https://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/policy-framework_enhttps://enrd.ec.europa.eu/policy-in-action/policy-framework_en

41

Slika 21. – Ruralni razvoj i biološka raznolikost

Izvor: Sud.

63 Nacionalna tijela u državama članicama koje je Sud posjetio ocijenila su da od svih mjera iz programa ruralnog razvoja, poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere te mjera za ekološki uzgoj i mjera povezana s mrežom Natura 2000 imaju najveći potencijal za doprinos ostvarivanju cilja za poljoprivredu postavljenog u strategiji o biološkoj raznolikosti (vidjeti okvir 2.). Dostupna znanstvena istraživanja potkrjepljuju to stajalište55.

55 Vidjeti npr. CEEweb for Biodiversity: „Rural Development Programmes Performance in

Central and Eastern Europe: Lessons learnt and policy recommendations”, 2013.

postavljaju se

Uredba o ruralnom razvoju br. 1305/2013

4. prioritet Obnova, očuvanje i poboljšanje ekosustava

Žarišno područje 4A: Obnova, očuvanje i povećanje biološke raznolikosti

U tim programima iznesene su potrebe države članice / regije u pogledu bioraznolikosti

Pol joprivredno-okolišno-klimatske, ekološki uzgoj i Natura 2000

Mjere na obradivom zemljištu,tra jni travnjaci i trajni nasadi

Provedba projekata pogodnih za biološku raznolikost

podi jeljeni na

koja dobivaju

konkretan oblik u

u kojima su utvrđene

koje uključuju posebne

koje se provode

u okvi ru

42

Okvir 2.

Mjere ruralnog razvoja koje najviše doprinose biološkoj raznolikosti

Poljoprivrednici koji pristaju na poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere dobrovoljno se obvezuju da će najmanje pet godina primjenjivati poljoprivredne prakse prihvatljive za okoliš koje su ambicioznije od relevantnih zakonskih obveza.

U okviru mjere za ekološki uzgoj osigurava se potpora po hektaru za poljoprivrednike koji prelaze na prakse i metode ekološkog uzgoja, ili nastavljaju s tim praksama i metodama.

U okviru mjere povezane s mrežom Natura 2000 svake se godine isplaćuje naknada poljoprivrednicima po hektaru za dodatne troškove koje snose i za prihode koje ne ostvare zbog ograničenja koja proizlaze iz primjene Direktive o pticama i Direktive o staništima.

64 Tijela među kojima je Sud proveo anketu potvrdila su potencijal i korisnost tih mjera ruralnog razvoja za očuvanje biološke raznolikosti jer one pridonose strateškom cilju za poljoprivredu i omogućuju da se ostvari određeni napredak u rješavanju glavnih izazova s kojima se suočava biološka raznolikost.

U manje zahtjevnim poljoprivredno-okolišno-klimatskim mjerama sudjeluje veći broj poljoprivrednika

65 Manje zahtjevnim „zelenim” mjerama obuhvaćen je veći broj poljoprivrednika na širem području, one su relativno nezahtjevne u pogledu poljoprivrednih praksi i donose manje financijskih sredstava. Zahtjevnije „zelene” mjere usmjerene su na pitanja okoliša i biološke raznolikosti specifične za pojedino područje te stoga ciljaju manji broj poljoprivrednih gospodarstava, iziskuju veći trud poljoprivrednika i donose više financijskih sredstava više za pružene usluge.

66 Znanstvenici i nevladine organizacije smatraju da zahtjevnije „zelene” mjere više doprinose biološkoj raznolikosti od manje zahtjevnih „zelenih” mjera56. Međutim, Sud je utvrdio da jednostavne, ali djelotvorne manje zahtjevne „zelene” poljoprivredno-okolišno-klimatske mjere, kao što su smanjenje intenziteta ispaše, ograničavanje uporabe kemijskih gnojiva ili herbicida i zabrana košnje u razdobljima podizanja ptića, 56 Lakner et al.: „A CAP-Reform Model to strengthen Nature Conservation – Impacts for Farms

and for the Public Budget in Germany”, Journal of the Austrian Society of Agricultural Economics, prosinac 2018.; Goetz et al.: „New Perspectives on Agri-environmental Policies: A Multidisciplinary and Transatlantic Approach”, 2009.

43

ne iziskuju mnogo vremena i truda poljoprivrednika, ali imaju potencijal za povećanje biološke raznolikosti. Otkriveni su dobri primjeri i manje zahtjevnih i zahtjevnijih „zelenih” mjera s velikim potencijalnim učinkom na biološku raznolikost u pogledu vrsta i staništa u svim državama članicama u kojima je provedena revizija (vidjeti primjere iz Rumunjske i Cipra u okviru 3.).

Okvir 3.

Primjeri manje zahtjevnih i zahtjevnijih „zelenih” poljoprivredno-okolišno-klimatskih mjera

Manje zahtjevne „zelene” mjere

Manje zahtjevnim „zelenim” mjerama u Rumunjskoj biološka raznolikost čuva se, primjerice, neintenzivnim ili tradicionalnim poljoprivrednim praksama na travnjacima: zabranjena je uporaba kemijskih gnojiva i pesticida, a ispaša je ograničena na najviše jedno uvjetno grlo po hektaru. U okviru jedne mjere na Cipru traži se izrada točno određene dokumentacije, zabranjuje se uporaba kemijskih pesticida i gnojiva te se nalaže mehaničko uklanjanje korova oko određenih usjeva.

Zahtjevnije „zelene” mjere

U Rumunjskoj je moguće provoditi mjere za zaštitu određenih vrsta ptica i leptira. Na Cipru postoje dvije mjere koje su ciljano usmjerene na poljoprivredne površine visoke prirodne vrijednosti. Jedna od njih odnosi se na održavanje i popravak suhozida, a druga na niz praksi pogodnih za okoliš u područjima visoke prirodne vrijednosti, kao što je aktivno obogaćivanje tla za trajne nasade ili zabrana ispaše tijekom glavne sezone cvatnje.

67 U zahtjevnijim „zelenim” poljoprivredno-okolišno-klimatskim mjerama sudjelovalo je manje poljoprivrednika nego u manje zahtjevnima: Sud procjenjuje da na Cipru, u Njemačkoj (Porajnje-Falačka) i Rumunjskoj zahtjevnije mjere ne čine više od oko 15 % – 20 % svih poljoprivredno-okolišnih-klimatskih mjera. Tijela su, pozivajući se na znanstvene dokaze57, uglavnom dala sljedeće objašnjenje:

o Za površine na kojima se obavlja vrlo intenzivna i profitabilna poljoprivredna aktivnost puna naknada za zahtjevnije „zelene” mjere morala bi biti tako visoka da države članice ne bi mogle financirati dovoljan broj drugih mjera i aktivnosti.

57 Barnes et al.: „Alternative payment approaches for noneconomic farming systems

delivering environmental public goods”, 2011.; Berkhout e