Styrearbeid og eierstyring kapittel 1

  • Published on
    23-Jul-2016

  • View
    223

  • Download
    9

DESCRIPTION

Styrearbeid og eierstyring av Anne Breiby og Kjell Standal.

Transcript

Kapittel 1Offentlige eiere og offentlig eierskap 21KAPITTEL 1Offentlige eiere og offentlig eierskapDet offentlige er en stor og viktig eiergruppe i Norge bde p statlig, p fylkes-kommunalt og p kommunalt niv. Staten eier selskaper bde direkte og indirekte, og det er stor variasjon nr det gjelder bde strrelsen p selskapene, statens ml med eierskapet, hvilken sektor de opererer i, strrelsen p statens eierposter og hvordan eierskapet forvaltes.Det indirekte eierskapet omfatter i all hovedsak Statens pensjonsfond Utland, som investerer globalt, og Statens pensjonsfond Norge, som investerer i Norden. Det direkte eierskapet omfatter om lag 40 prosent av aksjene p Oslo Brs, hvor staten har vesentlige eierposter i selskaper som Statoil, Telenor og Norsk Hydro. Itillegg har staten mange heleide selskaper som i ulik grad ivaretar sektorpolitiske forml som sykehusdrift, utdanning, forskning og nringsutvikling.Fylkeskommuner og kommuner er ogs store eiere. Dette eierskapet omfat-ter flere tusen selskaper innenfor bransjer som eiendomsforvaltning, samferdsel, vann, avlp og renovasjon, kraftproduksjon, nett-tjenester og barnehagedrift. De aller fleste selskapene er sm med under 20 ansatte, men ogs i den kommunale og fylkeskommunale eierportefljen finnes store selskaper med mange millioner i rlig omsetning, balanse p over n milliard og flere hundre ansatte.Til sammen er de offentlig eide selskapene produsenter og leverandrer av vik-tige tjenester til det norske folk, og de sysselsetter mange tusen mennesker. Hvor-dan de styres og drives, har derfor stor betydning for kvaliteten og kostnadene p vre velferdstilbud og for hvordan arbeidsmarkedet fungerer.Direkte og indirekte eierskapSett inn FIGUR 1.122 Del IOffentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformerLangt de fleste offentlig eide virksomheter er aksjeselskap, men bde stat, kommu-ner og fylker har flere foretakstyper velge mellom. Mens aksjeselskap (AS), all-mennaksjeselskap (ASA) og stiftelser kan benyttes av bde stat, fylke og kommune, er kommunale foretak (KF), fylkeskommunale foretak (FKF) og interkommunale selskap (IKS) bare aktuelle for kommuner og fylkeskommuner. Tilsvarende er statsforetak (SF) og statsaksjeselskaper, samt en rekke spesialforetak som bl.a. helseforetak (HF) og srlovsselskaper, forbeholdt staten. De ulike foretaksformene er regulert av egne lovverk som setter rammene for eiernes og styrets styrings-muligheter og ansvar. De forskjellige foretakstypene og innholdet i lovene de forvaltes etter, blir nrmere omtalt i kapittel 3.ForetaksformerUtvikling av antall kommunalt eide AS og IKS 20002014. Kilde: NIBR-rapport 2015: 1050010001500200025003000AS IKS20002006200820102011201220132014Kapittel 1Offentlige eiere og offentlig eierskap 23Eierdepartement og eksempler p virksomheterDepartement VirksomheterNrings- og fiskeridepartementet Eksportkreditt AS, Mesta AS, Store Norske kullkompani AS, GIEK AS. Deleier av Innovasjon Norge.Eierposter i brsnoterte virksomheter som Yara International ASA, Hydro AS, Telenor ASA og DNB ASALandbruks- og matdepartementet Statskog SFHelse- og omsorgsdepartementet 4 regionale helseforetak (RHF) med datterselskaper (HF) AS VinmonopoletSamferdselsdepartementet Avinor AS, NSB AS, Baneservice AS, Posten Norge ASOlje- og energidepartementet Statnett SF, Enova SF, Petoro AS, eierpost i Statoil ASAKulturdepartementet Norsk Tipping AS, Norsk Rikskringkasting AS, Den norske Opera og Ballett ASStatens eierskap forvaltes av 10 forskjellige departementer, og flere av disse, som Olje- og energidepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, har egne eier-skapsavdelinger som ivaretar eierstyringen av sine selskaper. Noen, for eksempel Samferdselsdepartementet, utgir selskapsspesifikke stortingsmeldinger. Men det er Nrings- og fiskeridepartementet (NFD) som er eierdepartementet, og som utarbeider stortingsmeldinger om eierskap og rlig utgir Statens eierberetning, som omfatter alle statseide selskaper. Eierskapsmiljet i NFD er med sine ca. 30 ansatte et av de strste og mest kompetente i Norge.Kommuner og fylkeskommuner har naturlig nok ikke de samme mulighetene som staten til bygge opp gode og kompetente eiermiljer. Nettopp derfor kan det vre en god ide for dem flge med p og hente inspirasjon fra statens hndtering av sitt eierskap. Vi vil spesielt nevne Statens prinsipper for god eierstyring og kategori-seringen av selskaper etter forml som verdifull lesning for bde eiere og styremed-lemmer i alle offentlig eide virksomheter. Begge er beskrevet nrmere i kapittel2. Den fulle, og til en hver tid oppdaterte, versjonen finnes p NFDs nettsider.Nrings- og fiskeridepartementet24 Del IOffentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformerProfessor yvind Bhren ved Handelshyskolen BI str bak en omfattende forsk ning p eierskap i norske virksomheter. I boka Eieren, styret og ledelsen skriver han at eiere har eieregenskaper, og om hvordan disse pvirker eierstyringen og lnnsomheten i selskapene. Blant eieregenskaper nevnes strrelsen p eierande-len, langsiktigheten i eierskapet, om eieren er offentlig, hvilket informasjonsbehov eieren har, og hvilket forhold eieren har til balanseforhold og kapitalisering av sel-skapet. Bhren har i andre sammenhenger uttalt at Eiere er ikke bare eiere, men de har eieregenskaper og noen er mer verdiskapende enn andre.Et sprsml som det dermed er interessant stille, er om offentlige eiere har andre eieregenskaper enn private, og hva det kan bety for eierstyring og styre-arbeid. Vi kjenner ikke til noen systematiske underskelser av dette, og drister oss derfor til foresl noen omrder som vi tror det kan vre interessant reflektere over bde for dem som opptrer i eierrollen, og dem som opptrer i styrerollen. Itil-legg til disse er det en del lover som bare gjelder for offentlig eide virksomheter. De viktigste har vi beskrevet senere i dette kapitlet.Det spesielle ved offentlige eiere og offentlig eide virksomheterPolitisk styringOffentlig eide selskaper er underlagt politisk styring, enten i form av en regje-ring, en statsrd, et fylkesting eller et kommunestyre. Politikere er tillitsvalgte, og de er ikke valgt fordi de har kompetanse p eierstyring eller har styrekompe-tanse. I forhold til et selskaps levetid, og sammenlignet med hva som er tilfellet i familieeide selskaper, er politikernes virketid som eierrepresentanter eller styre-medlemmer relativt kort. Desto viktigere blir det at eierstyringen blir nedfelt i en eierskaps politikk, og at eierutvelsen blir bde forutsigbar og kan dokumen-teres, slik at den ikke blir gjenstand for kortsiktige politiske innfall. Dette er ndvendig for sikre de offentlig eide virksomhetene stabile rammebetingelser. Det er ogs ndvendig for holde orden p hvem som har ansvaret for hvilke beslutninger.EieregenskaperKapittel 1Offentlige eiere og offentlig eierskap 25SamfunnsoppdragMange av de offentlig eide virksomhetene, som helseforetakene, selskaper innen-for samferdselssektoren, parkeringsselskaper eller avfallsselskaper, har et definert samfunnsoppdrag. Et samfunnsoppdrag er noe som gis av noen en bestilling fra en oppdragsgiver. Nr en virksomhet fr et samfunnsoppdrag, vil det foreligge en slags kontrakt. Virksomhetene skal lse spesielle samfunnsoppgaver, for eksem-pel gi befolkningen et godt helsetilbud innenfor en gitt frist eller ha ansvar for innsamling og hndtering av husholdningsavfall. Samfunnsoppdraget er gjerne beskrevet i vedtektene.Hvordan samfunnsoppdraget lses, m avveies mot de konomiske rammebe-tingelsene selskapet m forholde seg til. Selskapene har det vi kan kalle multiple ml. For styret og ledelsen er det mer krevende nr det foreligger et samfunns-oppdrag, for samfunnsoppdraget kan komme i konflikt med forretningsmessige ml, og det kompliseres nr samfunnsoppdraget ikke er presist definert. Det er tilsvarende komplisert nr samfunnsoppdraget er svrt detaljert beskrevet og set-ter strenge begrensinger p selskapsstyringen. For eieren er det en utfordring gi en tilstrekkelig beskrivelse av hva samfunnsoppdraget bestr i, og hvordan det skal mles, men samtidig ikke gi s detaljerte og stramme rammer for virksomheten at dens utviklingsmuligheter begrenses.Eksempler p samfunnsoppdragSamfunnsoppdraget til Avinor er sikre hele Norge gode luftfartstjenester. Dette ansvaret bestr i eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av flyplasser for sivil sektor og en samlet flysikringstjeneste for sivil og militr sektor.Vinmonopolet skal bidra til begrense alkoholkonsumet og derigjennom skadevirknin-gene av alkohol gjennom omsetning i kontrollerte former.Politisk bestemte inntekterInntektssiden til de offentlig eide virksomhetene er ofte politisk bestemt. Noen foretak er avhengige av budsjettvedtak i Storting eller kommunestyrer. Inntekts-Multiple mlBegrensede inntekter26 Del IOffentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformersiden er bestemt av andre, og styret og ledelsen av selskapet kan bare pvirke kost-nadssiden. Begrensede bevilgninger kombinert med politikeres ambisjoner og fringer om at tjenesteproduksjonen skal ke eller at det skal investeres i nytt, kan fre til at vedlikehold av det virksomheten allerede eier, blir p et uforsvarlig niv; man kan reise sprsmlet om dette kan vre tilfellet i enkelte samferdselsselska-per. Andre selskaper har lovfestede krav om at virksomheten ikke skal drives med overskudd slik det er i nettselskaper og vann- og kloakkselskaper. Her kan det vre fristende for administrasjon og styre skjule et overskudd ved subsidiere en annen type aktivitet eller overinvestere i anleggsmidler.Med politisk bestemte inntekter flger ogs at de endres med skiftende politisk ledelse. Da m virksomhetene hndtere rask oppskalering, men ogs nedbygging i trd med siste politiske vedtak.Forhold til offentlighetenOffentlig eide virksomheter m vente f krav om penhet fra presse og politikere som private virksomheter er forsknet for. Hvordan dette skal balanseres i forhold til det som br vre unntatt offentligheten, er en krevende velse. I vanskelige situasjoner, som ved lederavganger, nr selskapene har konomiske problemer eller m gjennomfre store omstillinger, kan kravet om penhet eller at virksom-heten blir et politisk debatt-tema, forstyrre og delegge mulighetene til f til gode lsninger for selskapet. Dette betyr at bde eierstyringen og selskapsledelsen br utfres med en viss teft for hva som kan vekke politisk interesse, og for hvordan det skal hndteres. Det kan av og til vre klokt av styret og ledelsen i selskapet ha dialog med det politiske nivet i forkant av at politisk vanskelige saker gjennom-fres og det kan vre klokt av politikere vre tilbakeholdende med gjre interne forhold i selskapene til offentlige debatt-temaer.SamfunnsansvarAlle norske bedrifter, uavhengig av eierforhold, forventes ta frivillig samfunns-ansvar, ofte betegnet som Corporate Social Responsibility (CSR). Med det menes ta sosiale og miljmessige hensyn utover det som er lovplagt. Offentlige eiere har Gjenstand for politisk debattKapittel 1Offentlige eiere og offentlig eierskap 27imidlertid srlige forventninger p seg til utve samfunnsansvar; temaene som nevnes, kan vre likestilling, integrering, arbeid mot korrupsjon, helse, milj og sikkerhet, kvalitet, brukermedvirkning, milj- og klimatiltak, forskningsaktivitet og moderasjon i niv p ledergodtgjrelse. Det siste er nrmere beskrevet under kapitlet om daglig leder.Flere kommunale eierskapsmeldinger, som den fra Bergen, plegger styrene utforme retningslinjer for etikk og samfunnsansvar. Staten forventer at statseide selskaper er ledende innenfor omrdet, at styrene har en sentral rolle i arbeidet, og at det rapporteres om utviklingen i styrets rsberetning. Staten nevner spesielt FNs Global Compact og oppfordrer selskapene til slutte seg til denne ordnin-gen og flge de 10 prinsippene den omfatter. P sin nettside skriver regjeringen: Ingen bedrifter er for sm til jobbe bevisst med samfunnsansvar. Det gjelder egen virksomhet, der man br sjekke om det kan finnes utfordringer knyttet til arbeidsstandarder, milj, korrupsjon eller menneskerettigheter. Det kan i like hy grad gjelde underleverandrer. Om man selv jobber innenfor et godt regelverk i Norge, kan underleverandrer ha utfordringer i utlandet. Norske bedrifter, enten de produserer eller importerer, m vre bevisste p hvilke forhold produktene man tilbyr, er fremstilt under. Dette er en viktig del av samfunnsansvaret.FNs Global CompactFNs Global Compact baserer seg p ti prinsipper p omrdene menneskerettigheter, arbeidslivsstandarder, milj og anti-korrupsjon som alle ansvarlige bedrifter br flge. Til-slutning til Global Compact betyr at man gjr sitt beste for drive sin virksomhet i trd med de ti prinsippene.Global Compact er i dag verdens strste initiativ for nringslivets samfunnsansvar og har to hovedmlsettinger: Gjre de ti prinsippene til en del av forretningsvirksomheten i bedrifter over hele verden. Fremme aktiviteter og partnerskap som bidrar til innfri FNs ml om en brekraftig utvikling.kilde: www.regjeringen.noForventninger til samfunnsansvar28 Del IOffentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformerLover som gjelder spesielt for offentlig eide selskaperI tillegg til den loven som regulerer den aktuelle foretaksformen, som aksjeloven, allmennaksjeloven, lov om interkommunale selskaper eller kommuneloven, m offentlig eide selskaper, som private selskaper, forholde seg til en rekke andre lover. Blant disse nevnes ferieloven, arbeidsmiljloven, skattetrekksloven og forurens-ningsloven. I tillegg til disse har offentlig eide selskaper noen lover og avtaler som gjelder bare for dem. De viktigste lovene og reglene har vi beskrevet nedenfor.OffentlighetslovenLov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentlighetsloven; offisi-elt kalt offentleglova ettersom den er p nynorsk) av 19. mai 2006 nr. 16 regule-rer muligheten for innsyn i saksdokumenter, journaler og registre for offentlig virksomhet. For f klarhet i om offentlighetsloven vil gjelde for offentlig eide selskaper, m man sttte seg til forvaltningsloven (lov om behandlingsmten i forvaltningssaker av 10. februar 1967), som omtaler vedtak i forvaltningsorganer. Kommunalt eide aksjeselskaper, interkommunale selskaper og andre selvstendige rettssubjekter omfattes normalt ikke av begrepet forvaltningsorgan. Det er like-vel slik at i enkelte tilfeller skal selskapene regnes som forvaltningsorganer.Nr det gjelder offentlighetsloven, spesifiseres det nrmere i 2 c og d at loven vil gjelde selvstendige rettssubjekter der det offentlige har mer enn halvparten av stemmene i det verste selskapsorganet eller har rett til utpeke mer enn halvpar-ten av styremedlemmene. Dette betyr i utgangspunktet at alle foretak hvor kom-munen, fylkeskommunen eller staten eier mer enn halvparten av virksomheten, omfattes av offentlighetsloven. Det gjres noen unntak der selskapet hovedsakelig driver nring i direkte konkurranse med og p samme vilkr som private aktrer. Dette unntaket skal imidlertid vurderes nye, og det skal srlig legges vekt p om det er ndvendig hindre offentligheten innsyn. Brsnoterte selskaper m forholde seg til lov om verdipapirhandel (verdipapirhandelloven) og dens strenge krav til informasjonshndtering og er dermed unntatt.Offentlighetsloven 11, om merinnsyn, sier at det alltid skal vurderes hva som er ndvendig holde utenfor innsyn. Bestemmelsene om at det offentlige har rett Rett til innsynKapittel 1Offentlige eiere og offentlig eierskap 29til innsyn, er viktige for at demokratisk, folkevalgt styring skal kunne ivaretas p en god mte. Valg av selskapsform skal ikke vre begrunnet med at offentlig innsyn i virksomhetene skal begrenses, mer enn det som er absolutt ndvendig.Offentlighetsloven, og srlig 11 om merinnsyn, har stor pvirkning p hvordan styrer kan behandle saker, og hvordan kommunikasjonen mellom styre-medlemmene og mellom styret og ledelsen kan foreg. Nr det lovmessige utgangs-punktet er at alt skal vre offentlig, m man vre forberedt p at pressen krever at selv e-poster styremedlemmene imellom skal vre pressestoff.Lov om offentlige anskaffelserLov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 skal sikre at offentlige ressurser utnyttes p en best mulig mte. Loven og tilhrende forskrifter skal bidra til kt verdiskaping i samfunnet ved sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert p forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal ogs bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer p en samfunnstjenlig mte. I tillegg til loven er der en forskrift om offentlige anskaffelser av 4. juni 2006 nr. 402. Denne forskriften definerer bl.a. hva som menes med offentlig organ i loven og forskriften.Et offentligrettslig organ er ethvert organ:a. som tjener allmennhetens behov, og ikke er av industriell eller forretningsmessig karakter, ogb. som er et selvstendig rettssubjekt, ogc. som i hovedsak er finansiert av myndigheter eller organer som nevnt i frste ledd, eller hvis forvaltning er underlagt slike myndigheters eller organers kontroll, eller som har et administrasjons-, ledelses- eller kontrollorgan der over halvparten av medlemmene er oppnevnt av slike myndigheter eller organer.Som det fremgr av forskriften, vil et kommunalt eller statlig eid aksjeselskap regnes som offentligrettslig organ. Dette betyr f.eks. at et selskap som er heleid av stat eller kommune, ikke er unntatt fra de ovennevnte bestemmelsene. Det er likevel slik at EU-domstolen (sak C-107/98) har gjort et viktig unntak for det som Et offentligrettslig organ30 Del IOffentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformerbenevnes som utvidet egenregi. Dette betyr at anskaffelsesregelverket ikke kom-mer til anvendelse nr for eksempel en kommune tildeler oppdrag til et selskap den selv eier. Dette forutsetter at kommunen har like stor kontroll over selskapet som om aktiviteten ble utfrt i kommunens egen regi. Hvor vidt kommunene har like stor kontroll eller ikke, m vurderes ut fra kommunens mulighet til bl.a. ha avgjrende innflytelse p strategier og viktige beslutninger. Dessuten m det vre slik at oppdrag i hovedsak utfres p vegne av eierkommunen.Det offentlige Norge kjper hvert r inn varer og tjenester for mer enn 350mil-liarder kroner, noe som utgjr om lag 15 prosent av bruttonasjonalproduktet. Dette er sledes svrt viktige innkjp, og med lovens utgangspunkt om bruke det offentliges midler p en mest mulig rasjonell mte m man sikre seg gode regler og rutiner for slike innkjp. Offentlige innkjpsordninger og innkjpsregler er svrt omfattende. Bare veilederen som Forsynings- og administrasjonsdepartementet har utarbeidet, er p hele 267 sider!For styret i et foretak som kommer inn under regelverket, vil det vre viktig forsikre seg om at administrasjonen har den ndvendige kompetanse og innsikt til foreta innkjpene. Det kan ikke forventes at et styre eller enkeltstyremedlemmer skal ha detaljkunnskaper innen dette komplekse fagomrdet.ArkivlovenLov om arkiv av 4. desember 1992 nr. 126 plegger all offentlig virksomhet ha et arkiv over dokumenter som produseres eller mottas av det offentlige organet. Dokumenter m forsts i lys av ny teknologi, slik at elektronisk post, SMS og lig-nende omfattes av loven. Arkivloven gjelder ikke for offentlig eide selskaper, for eksempel aksjeselskaper. Men kommunale foretak omfattes av loven.Dersom en kommune oppretter et selskap som skal viderefre en aktivitet som tidligere ble gjort i en etat eller i et kommunalt foretak, vil arkivlovens bestemmel-ser ikke lenger kommer til anvendelse.Kapittel 1Offentlige eiere og offentlig eierskap 31SrloverFor den gode ordens skyld nevner vi avslutningsvis at mange offentlige virksom-heter har sine egne spesielle lover, som styrene m ha kjennskap til. Eksempler p slike kan vre: lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjeneste-loven), som gjelder for helse- og omsorgstjenester som tilbys eller ytes i riket av kommunen eller private som har avtale med kommunen lov om universiteter og hyskoler (universitets- og hyskoleloven), som gjelder for universiteter og hyskoler som gir utdanningstilbud p universitets eller hy-skole niv lov om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven), som gjelder for spesialisthelsetjenester som tilbys eller ytes av helseforetakene lov om havner og farvann (havne- og farvannsloven), som gjelder for kommunale og interkommunale havneselskaperOffentlig sttteES-avtalen har bestemmelser som forbyr offentlig sttte til foretak som driver konomisk aktivitet, dersom sttten kan vre konkurransevridende. Loven gjelder bde offentlig og privat eide virksomheter. Med jevne mellomrom dukker saker om konkurransevridende sttte opp i media, og noen kan sikkert huske at den offent-lige sttten til Hurtigruten kom i skelyset for noen r siden. Vurderingen som ble gjort her, var at subsidiene til driften av Hurtigruten ikke var brudd p forbudet om konomisk sttte.Dersom sttte skal ansees som ulovlig, m den oppfylle 6 kriterier, jf. NIBR- rapport 2015:1:1. Sttten m vre en konomisk fordel.2. Sttten som gis, m vre hentet fra offentlige midler.3. Sttten m bare gis til utvalgte foretak, tjenester eller produkter.ES-avtalen32 Del IOffentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformer4. De som mottar sttten, m defineres som drive konomisk aktivitet.5. Sttten m eller kan vre konkurransevridende.6. Sttten er egnet til pvirke samhandelen innenfor ES-omrdet.Om offentlig sttte er ulovlig eller ei, m vurderes nye og i hvert enkelt tilfelle. Foretak som driver bde offentlig og konomisk virksomhet, m vre spesielt vkne med hensyn til om det drives kryssubsidiering, ved at overskuddet fra den ene virksomheten brukes til skjule at den andre gr med konomisk underskudd.