Styrearbeid og eierstyring kapittel 1

  • View
    223

  • Download
    9

Embed Size (px)

DESCRIPTION

Styrearbeid og eierstyring av Anne Breiby og Kjell Standal.

Transcript

  • Kapittel 1Offentlige eiere og offentlig eierskap 21

    KAPITTEL 1

    Offentlige eiere og offentlig eierskap

    Det offentlige er en stor og viktig eiergruppe i Norge bde p statlig, p fylkes-kommunalt og p kommunalt niv. Staten eier selskaper bde direkte og indirekte, og det er stor variasjon nr det gjelder bde strrelsen p selskapene, statens ml med eierskapet, hvilken sektor de opererer i, strrelsen p statens eierposter og hvordan eierskapet forvaltes.

    Det indirekte eierskapet omfatter i all hovedsak Statens pensjonsfond Utland, som investerer globalt, og Statens pensjonsfond Norge, som investerer i Norden. Det direkte eierskapet omfatter om lag 40 prosent av aksjene p Oslo Brs, hvor staten har vesentlige eierposter i selskaper som Statoil, Telenor og Norsk Hydro. Itillegg har staten mange heleide selskaper som i ulik grad ivaretar sektorpolitiske forml som sykehusdrift, utdanning, forskning og nringsutvikling.

    Fylkeskommuner og kommuner er ogs store eiere. Dette eierskapet omfat-ter flere tusen selskaper innenfor bransjer som eiendomsforvaltning, samferdsel, vann, avlp og renovasjon, kraftproduksjon, nett-tjenester og barnehagedrift. De aller fleste selskapene er sm med under 20 ansatte, men ogs i den kommunale og fylkeskommunale eierportefljen finnes store selskaper med mange millioner i rlig omsetning, balanse p over n milliard og flere hundre ansatte.

    Til sammen er de offentlig eide selskapene produsenter og leverandrer av vik-tige tjenester til det norske folk, og de sysselsetter mange tusen mennesker. Hvor-dan de styres og drives, har derfor stor betydning for kvaliteten og kostnadene p vre velferdstilbud og for hvordan arbeidsmarkedet fungerer.

    Direkte og indirekte eierskap

    Sett inn FIGUR 1.1

  • 22 Del IOffentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformer

    Langt de fleste offentlig eide virksomheter er aksjeselskap, men bde stat, kommu-ner og fylker har flere foretakstyper velge mellom. Mens aksjeselskap (AS), all-mennaksjeselskap (ASA) og stiftelser kan benyttes av bde stat, fylke og kommune, er kommunale foretak (KF), fylkeskommunale foretak (FKF) og interkommunale selskap (IKS) bare aktuelle for kommuner og fylkeskommuner. Tilsvarende er statsforetak (SF) og statsaksjeselskaper, samt en rekke spesialforetak som bl.a. helseforetak (HF) og srlovsselskaper, forbeholdt staten. De ulike foretaksformene er regulert av egne lovverk som setter rammene for eiernes og styrets styrings-muligheter og ansvar. De forskjellige foretakstypene og innholdet i lovene de forvaltes etter, blir nrmere omtalt i kapittel 3.

    Foretaksformer

    Utvikling av antall kommunalt eide AS og IKS 20002014. Kilde: NIBR-rapport 2015: 1

    0

    500

    1000

    1500

    2000

    2500

    3000

    AS IKS

    20002006200820102011201220132014

  • Kapittel 1Offentlige eiere og offentlig eierskap 23

    Eierdepartement og eksempler p virksomheter

    Departement Virksomheter

    Nrings- og fiskeridepartementet Eksportkreditt AS, Mesta AS, Store Norske kullkompani AS, GIEK AS. Deleier av Innovasjon Norge.Eierposter i brsnoterte virksomheter som Yara International ASA, Hydro AS, Telenor ASA og DNB ASA

    Landbruks- og matdepartementet Statskog SF

    Helse- og omsorgsdepartementet 4 regionale helseforetak (RHF) med datterselskaper (HF) AS Vinmonopolet

    Samferdselsdepartementet Avinor AS, NSB AS, Baneservice AS, Posten Norge AS

    Olje- og energidepartementet Statnett SF, Enova SF, Petoro AS, eierpost i Statoil ASA

    Kulturdepartementet Norsk Tipping AS, Norsk Rikskringkasting AS, Den norske Opera og Ballett AS

    Statens eierskap forvaltes av 10 forskjellige departementer, og flere av disse, som Olje- og energidepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, har egne eier-skapsavdelinger som ivaretar eierstyringen av sine selskaper. Noen, for eksempel Samferdselsdepartementet, utgir selskapsspesifikke stortingsmeldinger. Men det er Nrings- og fiskeridepartementet (NFD) som er eierdepartementet, og som utarbeider stortingsmeldinger om eierskap og rlig utgir Statens eierberetning, som omfatter alle statseide selskaper. Eierskapsmiljet i NFD er med sine ca. 30 ansatte et av de strste og mest kompetente i Norge.

    Kommuner og fylkeskommuner har naturlig nok ikke de samme mulighetene som staten til bygge opp gode og kompetente eiermiljer. Nettopp derfor kan det vre en god ide for dem flge med p og hente inspirasjon fra statens hndtering av sitt eierskap. Vi vil spesielt nevne Statens prinsipper for god eierstyring og kategori-seringen av selskaper etter forml som verdifull lesning for bde eiere og styremed-lemmer i alle offentlig eide virksomheter. Begge er beskrevet nrmere i kapittel2. Den fulle, og til en hver tid oppdaterte, versjonen finnes p NFDs nettsider.

    Nrings- og fiskeridepartementet

  • 24 Del IOffentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformer

    Professor yvind Bhren ved Handelshyskolen BI str bak en omfattende forsk ning p eierskap i norske virksomheter. I boka Eieren, styret og ledelsen skriver han at eiere har eieregenskaper, og om hvordan disse pvirker eierstyringen og lnnsomheten i selskapene. Blant eieregenskaper nevnes strrelsen p eierande-len, langsiktigheten i eierskapet, om eieren er offentlig, hvilket informasjonsbehov eieren har, og hvilket forhold eieren har til balanseforhold og kapitalisering av sel-skapet. Bhren har i andre sammenhenger uttalt at Eiere er ikke bare eiere, men de har eieregenskaper og noen er mer verdiskapende enn andre.

    Et sprsml som det dermed er interessant stille, er om offentlige eiere har andre eieregenskaper enn private, og hva det kan bety for eierstyring og styre-arbeid. Vi kjenner ikke til noen systematiske underskelser av dette, og drister oss derfor til foresl noen omrder som vi tror det kan vre interessant reflektere over bde for dem som opptrer i eierrollen, og dem som opptrer i styrerollen. Itil-legg til disse er det en del lover som bare gjelder for offentlig eide virksomheter. De viktigste har vi beskrevet senere i dette kapitlet.

    Det spesielle ved offentlige eiere og offentlig eide virksomheterPolitisk styringOffentlig eide selskaper er underlagt politisk styring, enten i form av en regje-ring, en statsrd, et fylkesting eller et kommunestyre. Politikere er tillitsvalgte, og de er ikke valgt fordi de har kompetanse p eierstyring eller har styrekompe-tanse. I forhold til et selskaps levetid, og sammenlignet med hva som er tilfellet i familieeide selskaper, er politikernes virketid som eierrepresentanter eller styre-medlemmer relativt kort. Desto viktigere blir det at eierstyringen blir nedfelt i en eierskaps politikk, og at eierutvelsen blir bde forutsigbar og kan dokumen-teres, slik at den ikke blir gjenstand for kortsiktige politiske innfall. Dette er ndvendig for sikre de offentlig eide virksomhetene stabile rammebetingelser. Det er ogs ndvendig for holde orden p hvem som har ansvaret for hvilke beslutninger.

    Eieregenskaper

  • Kapittel 1Offentlige eiere og offentlig eierskap 25

    SamfunnsoppdragMange av de offentlig eide virksomhetene, som helseforetakene, selskaper innen-for samferdselssektoren, parkeringsselskaper eller avfallsselskaper, har et definert samfunnsoppdrag. Et samfunnsoppdrag er noe som gis av noen en bestilling fra en oppdragsgiver. Nr en virksomhet fr et samfunnsoppdrag, vil det foreligge en slags kontrakt. Virksomhetene skal lse spesielle samfunnsoppgaver, for eksem-pel gi befolkningen et godt helsetilbud innenfor en gitt frist eller ha ansvar for innsamling og hndtering av husholdningsavfall. Samfunnsoppdraget er gjerne beskrevet i vedtektene.

    Hvordan samfunnsoppdraget lses, m avveies mot de konomiske rammebe-tingelsene selskapet m forholde seg til. Selskapene har det vi kan kalle multiple ml. For styret og ledelsen er det mer krevende nr det foreligger et samfunns-oppdrag, for samfunnsoppdraget kan komme i konflikt med forretningsmessige ml, og det kompliseres nr samfunnsoppdraget ikke er presist definert. Det er tilsvarende komplisert nr samfunnsoppdraget er svrt detaljert beskrevet og set-ter strenge begrensinger p selskapsstyringen. For eieren er det en utfordring gi en tilstrekkelig beskrivelse av hva samfunnsoppdraget bestr i, og hvordan det skal mles, men samtidig ikke gi s detaljerte og stramme rammer for virksomheten at dens utviklingsmuligheter begrenses.

    Eksempler p samfunnsoppdragSamfunnsoppdraget til Avinor er sikre hele Norge gode luftfartstjenester. Dette ansvaret bestr i eie, drive og utvikle et landsomfattende nett av flyplasser for sivil sektor og en samlet flysikringstjeneste for sivil og militr sektor.

    Vinmonopolet skal bidra til begrense alkoholkonsumet og derigjennom skadevirknin-gene av alkohol gjennom omsetning i kontrollerte former.

    Politisk bestemte inntekterInntektssiden til de offentlig eide virksomhetene er ofte politisk bestemt. Noen foretak er avhengige av budsjettvedtak i Storting eller kommunestyrer. Inntekts-

    Multiple ml

    Begrensede inntekter

  • 26 Del IOffentlig eierskap, offentlig eierstyring og ulike selskapsformer

    siden er bestemt av andre, og styret og ledelsen av selskapet kan bare pvirke kost-nadssiden. Begrensede bevilgninger kombinert med politikeres ambisjoner og fringer om at tjenesteproduksjonen skal ke eller at det skal investeres i nytt, kan fre til at vedlikehold av det virksomheten allerede eier, blir p et uforsvarlig niv; man kan reise sprsmlet om dette kan vre tilfellet i enkelte samferdselsselska-per. Andre selskaper har lovfestede krav om at virksomheten ikke skal drives med overskudd slik det er i nettselskaper og vann- og kloakkselskaper. Her kan det vre fristende for administrasjon og styre skjule et overskudd ved subsidiere en annen type aktivitet eller overinvestere i anleggsmidler.

    Med politisk bestemte inntekte