Pravni vjesnik 00 - Faculty of Law, University of Osijek · UDK-34 ISSN 0352-5317 PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002. TABLE DES MATIÈRES Science

UDK-34 ISSN 0352-5317

PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002.

SADR@AJ

Pravne znanostiDr. sc. Vlado Belaj, izvanredni profesor Pravnog fakulteta

Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

GENEZA CIJENE KOD UGOVORA O PRODAJI

Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Prof. dr. sc. Damir Klasi~ek, izvanredni profesor Pravnog

fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera

ODNOS NAÊLA NAJBLI@E VEZE I NAÊLA STRA-

NA^KE AUTONOMIJE U ME\UNARODNOM PRI-

VATNOM PRAVU

Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Dr. sc. Vladimir Ljubanovi}, redoviti profesor Pravnog fakul-

teta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

@ALBA U KAZNENOM POSTUPKU


Prof. dr. sc. Branko Babac, redoviti profesor Pravnoga fa-

kulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, ra-

niji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski

ZAJEDNI^KI EUROPSKI INSTITUCIONALNI

MODEL LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE

NASPRAM DECENTRALIZACIJI U FUNKCIJI

POJAÂNE KONCENTRACIJE DR@AVNOGA

UPRAVLJANJA – SLUÂJ HRVATSKI


Dr. sc. Vlado Belaj, izvanredni profesor Pravnog fakulteta


ODNOS I ME\USOBNI UTJECAJ DRU[TVENO-

-POLITI^KOGA SUSTAVA I GRA\ANSKOGA PRAVA

Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Prof. dr. sc. Ivan Mecanovi}, redoviti profesor Pravnoga fa-

kulteta u Osijeku

RAZVOJ JAVNIH SLU@BI NA REGIONALNOJ I LO-

KALNOJ RAZINI


Prof. dr. sc. Damir Klasi~ek, izvanredni profesor Pravnog

fakulteta Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Mr. sc. Vjekoslav Puljko, asistent Pravnog fakulteta

Sve~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera Osijeku

JAVNI POREDAK I NJEGOVA ZA[TITA


Prof. dr. sc. Branko Babac, redoviti profesor Pravnoga fa-

kulteta Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, raniji mi-

nistar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski

KOTAR KAO PROBLEM OBNOVE “HISTORI^KOGA

@UPANIJSKOG USTROJA” U HRVATÀ


Prof. dr. sc. Ivan Mecanovi}, redoviti profesor Pravnoga fa-

kulteta u Osijeku

SUSTAV REGIONALNOG RAZVOJA


Dr. sc. Du{ko Vrban

EUROPSKE INTEGRACIJE - TEORIJSKI OKVIR ZA

PROMI[LJANJE SADA[NJOSTI I BUDU]NOSTI

UNIJE

Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Mr. sc. Boris Ljubanovi}, mla|i asistent Pravnog fakulteta


IZVANREDNI PRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNOM

POSTUPKU


Mr. sc. Dubravka Ak{amovi}, Katedra za Trgova~ko pravo,

Pravni fakultet, Osijek

PRIKAZ ZAKONA O ELEKTRONI^KOM POTPISU S

POSEBNIM OSVRTOM NA FUNKCIJU I VRSTE

ELEKTRONI^KIH POTPISA TE PROVEDBENE

ODREDBE O UPORABI ELEKTRONI^KIH POTPISA U

PRAKSI

Pregledni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Dr. sc. Miro Garda{, Pravni fakultet Sveu~ili{ta Josipa Jurja

Strossmayera u Osijeku

RAZVOJ GRADOVA U SREDNJOVJEKOVNOJ

SLAVONIJI

Pregledni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .305

Dr. sc. Ivan Balta, docent Pedago{kog fakulteta Sveu~ili{ta

Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

STRANA^KI ODNOSI I IZBORI U VIROVITI^KOJ

@UPANIJI 1905. I 1906. GODINE


Dr. sc. Marko Babi}, odvjetnik

O NEKIM POSTUPOVNO-PRAVNIM PROBLEMIMA

ZA[TITE LJUDSKIH PRAVA U REPUBLICI BiH


Dr. sc. Branislav Malagurski

GRANICE SLOBODNOG UGOVARANJA: DOPU[TE-

NOST KLAUZULE KOJOM SE UTVRÐUJE OBVEZA

PLA]ANJA LICENCNE NAKNADE

Izvorni znanstveni rad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353

PrikaziProf. dr. sc. Anto Milu{i}

Vladimir \uro Degan: HRVATSKA DR@AVA U

ME\UNARODNOJ ZAJEDNICI

Prikaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377

Dr. iur. sc. Sre}ko Jelini}, redoviti sveu~ili{ni profesor

Pravnog i Ekonomskog fakulteta u Osijeku

ODR@IVI RAZVOJ – PRAVNA NAÊLA/PRINCIPI I

PRAKSA U PODRU^JU ZA[TITE OKOLI[A

Prikaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

Dr. sc. Ivana Barkovi}, Pravni fakultet u Osijeku

Dr. sc. \ula Borozan, Ekonomski fakultet u Osijeku

KRATKI PRIKAZ “AMADEUS KONFERENCIJE O

PRO[IRENJU EUROPSKE UNIJE” - University Marne-

La-Vallee, 13-14. lipnja 2002.

Prikaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

Mr. sc. Predrag Zima, asistent Pravnoga fakulteta u Osijeku

NEVEN [IMAC: EUROPSKI PRINCIPI JAVNE UPRA-

VE: OD VLADANJA DO SLU@ENJA GRA\ANIMA

Prikaz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

Mr. sc. Marija [koro, voditelj knji`nice Pravnoga fakulteta

u Osijeku

BIBLIOGRAFSKO KAZALO

PRAVNOG VJESNIKA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389

UDK-34 ISSN 0352-5317


INHALTRechtswissenschaftDr.sci. Vlado Belaj, außerordentlicher ProfessorGENESIS DES PREISES BEI DENVERKAUFSVERTRÄGEN(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Prof. Dr. sci. Damir Klasi~ek, außerordentlicher ProfessorDAS KRITERIUM DER ENGSTEN VERBINDUNG IM IN-TERNATIONALEN PRIVATVERTRAGSRECHT(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . . 25

Prof. Dr. sci. Vladimir Ljubanovi}, ordentlicher Professor ander Fakultät für Rechtswissenschaftender Josip-Juraj-Strossmayer-UniversitätBERUFUNG IM STRAFVERFAHREN(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Prof. Dr. sci. Branko Babac, außerordentlicher Professor ander Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität, ehemaliger Justizminister undVolksanwalt der Republik KroatienDAS GEMEINSAME EUROPÄISCHE INSTITUTIONEL-LE MODELL DER LOKAL- UND REGIONALSELBST-VERWALTUNG IN BEZUG AUF DIE GEGEN KON-ZENTRIERUNG ÖFFENTLICHER VERWALTUNG GE-RICHTETE DEZENTRALISIERUNG - KROATISCHERFALL(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Prof. Dr. sci. Vlado Belaj, außerordentlicher Professor,Fakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-UniversitätVERHÄLTNIS UND GEGENSEITIGER EINFLUSS DESGESELLSCHAFTSPOLITISCHEN SYSTEMS UND DESBÜRGERLICHEN RECHTS(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 143

Prof. Dr. sci. Ivan Mecanovi}, ordentlicher Professor derFakultät für Rechtswissenschaften in OsijekENTWICKLUNG ÖFFENTLICHER DIENSTE AUF DERREGIONALEN UND LOKALEN EBENE(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 159

Prof. Dr. sci. Damir Klasi~ek, außerordentlicher Professor ander Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek Mag.Vjekoslav Puljko, wissenschaftlicher AssistentÖFFENTLICHE ORDNUNG UND IHR RECHTSSCHUTZ(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 169

Prof. Dr. sci. Branko Babac, ordentlicher Professor derFakultät für Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität in Osijek, ehemaliger Justizministerund ehemaliger Volksanwalt der Republik KroatienBEZIRK ALS PROBLEM DER WIEDERHERSTELLUNG„DES HISTORISCHEN GESPANSCHAFTSAUFBAUS“DER KROATEN (Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 189

Prof. Dr. sci. Ivan Mecanovi}, ordentlicher Professor an derFakultät für Rechtswissenschaften in OsijekDAS SYSTEM DER REGIONALEN ENTWICKLUNG (Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 247

Dr.sci. Du{ko Vrban EUROPÄISCHE INTEGRATIONEN - THEORETISCHERRAHMEN FÜR DIE ERWÄGUNG VON GEGENWARTUND ZUKUNFT(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . .257

Mag. Boris Ljubanovi}AUßERORDENTLICHE RECHTSMITTEL IM VERWAL-TUNGSVERFAHREN(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 275

Mag. Dubravka Ak{amovi}, Fakultät fürRechtswissenschaften, OsijekDARSTELLUNG DES GESETZES ÜBER DIE ELEKTRO-NISCHE UNTERSCHRIFT MIT BESONDERERRÜCKSICHT AUF DIE FUNKTION UND DIE ARTENELEKTRONISCHER UNTERSCHRIFTEN SOWIE AUFDIE DURCHFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN ÜBER DIEANWENDUNG ELEKTRONISCHER UNTERSCHRIFTEN(Wissenschaftliche Uberblicksarbeit) . . . . . . . . . . . . . . 293

Dr. sci. Miro Garda{, Fakultät für Rechtswissenschaften inOsijekENTWICKLUNG DER STÄDTE IM MITTELALTERLI-CHEN SLAWONIEN(Wissenschaftliche Uberblicksarbeit) . . . . . . . . . . . . . . 305

Doc. Dr. sci. Ivan BaltaVERHÄLTNISSE POLITISCHER PARTEIEN UND DIEWAHLEN IN DER VIROVITICA (VÖREZE)-GESPAN-SCHAFT IN DEN JAHREN 1905 UND 1906(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 315

Dr. sci. Marko Babi}, RechtsanwaltZU EINIGEN PROZESSRECHTLICHEN PROBLEMENDES SCHUTZES DER MENSCHENRECHTE IN DERREPUPLIK BOSNIEN UND HERZEGOWINA(Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 337

Dr. sci. Branislav MalagurskiGRENZEN DER VERTRAGSFREIHEIT: ZULÄSSIGKEITDER KLAUSEL ÜBER DIE PFLICHTZAHLUNG VOMLIZENZENTGELT (Originaler wissenschaftlicher Text) . . . . . . . . . . . . . . . 353

DarstellungDr. sci. Anto Miluši}, Vladimir Ðuro Degan: DER KROATISCHE STAAT IN DER INTERNATIONALENGEMEINSCHAFTDarstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377

Dr. sci. Sre}ko Jelini}:Sammelband der Arbeiten: NACHHALTIGE ENTWIC-KLUNG - RECHTSGRUNDSÄTZE / RECHTSPRINZI-PIEN UND -PRAXIS IM BEREICH VOM UMWELT-SCHUTZDarstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .381

Dr.sci. Ivana Barkovi}, Fakultät für Rechtswissenschaften inOsijek, Dr. sci. Ðula Borozan, Fakultät fürWirtschaftswissenschaften in Osijek:

EINE KURZE DARSTELLUNG DER "AMADEUS-KON-FERENZ ÜBER DIE ERWEITERUNG DEREUROPÄISCHEN UNION" - University Marne-La -Vallee,13. - 14. Juni, 2002Darstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .385

Mag. Predrag Zima: Neven Šimac: EUROPÄISCHE PRINZIPIEN DERÖFFENTLICHEN VERWALTUNGDarstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .387

Mag. Marija Škoro, Leiterin der Bibliothek der Fakultät fürRechtswissenschaften in Osijek:BIBLIOGRAPHISCHES VERZEICHNISS VON "PRAVNIVJESNIK" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .389

UDK-34 ISSN 0352-5317


TABLE DES MATIÈRES

Science juridique

Dr.sc. Vlado Belaj, professeur adjoint

LA GENÈSE DE PRIX DANS LE CONTRAT DE VENTE

(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Prof.dr.sc. Damir Klasi~ek, professeur adjoint

CRITÈRE DE LIEN LE PLUS ÉTROIT DANS LE

DROIT INTERNATIONAL CONVENTIONNEL PRIVÉ


Dr.sc. Vladimir Ljubanovi}, professeur titulaire à la Faculté

de droit de l’Université J.J. Strossmayer à Osijek

RECOURS DANS LA PROCEDURE PENALE


Prof.dr.sc. Branko Babac, professeur titulaire à la Facultéde droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancienministre et défenseur plébéien croateLE MODÈLE EUROPÉEN INSTITUTIONNEL COMMUN DE L’AUTONOMIE RÉGIONALE ET LO-CALE À L’ENCONTRE DE LA DÉCENTRALISATIONEN FONCTION DE RENFORCEMENT DE L’ADMINI-STRATION DE L’ÉTAT – LE CAS CROATE(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Dr.sc. Vlado Belaj, professeur adjoint à la Faculté de droitde l’Université J.J Strossmayer à OsijekRELATION ET LES INFLUENCES MUTUELLES EN-TRE LE SYSTEME SOCIO-POLITIQUE ET LE CODE CIVIL (L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

Prof.dr.sc. Ivan Mecanovi}, professeur titulaire à la Facultéde droit à OsijekDEVELOPPEMENT DES SERVICES PUBLICS AU NIVEAU REGIONAL ET LOCAL (L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Prof.dr.sc. Damir Klasi~ek, professeur adjoint à la Facultéde droit à OsijekL’ORDRE PUBLIC ET SA PROTECTION(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Prof.dr.sc. Branko Babac, professeur titulaire à la Facultéde droit de l’Université J.J.Strossmayer à Osijek, ancienministre et défenseur plébéien croateLA CIRCONSCRIPTION EN TANT QUE PROBLEMEDE LA RECONSTRUCTION “DE L’ORGANISATIONHISTORIQUE DE COMTÉ” CHEZ LES CROATES(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Prof.dr.sc. Ivan Mecanovi}, professeur titulaire à la Facultéde droit à OsijekSYSTEME DU DEVELOPPEMENT REGIONAL (L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

Dr.sc. Du{ko VrbanLES INTEGRATIONS EUROPÉENNES – LE CADRETHÉORIQUE DE LA RÉFLÉXION SUR LE PRÉSENTET LE FUTUR DE L’UNION(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

Mr.sc. Boris Ljubanovi}, Faculté de droit à OsijekVOIES DE RECOURS EXREAORDINAIRES DANS LA PROCÉDURE ADMINISTRATIV(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

Mr.sc. Dubravka Ak{amovi}, Faculté de droit à Osijek

LA PRESENTATION DE LA LOI SUR LA

SIGNATURE ELECTRONIQUE AVEC LE

COMPTE RENDU SUR LA FONCTION ET FORMES

DES SIGNATURES ELECTRONIQUES AINSI QUE

LES DISPOSITIONS EXECUTIVES SUR LEUR

UTILISATION EN PRATIQUE

(Revue de l’oeuvre scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . 301

Dr.sc. Miro Garda{, Faculté de droit à Osijek

DEVELOPPEMENT DES VILLES EN SLAVONIE

AU MOYEN AGE

(Revue de l’oeuvre scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . 305

Doc.dr. Ivan Balta, Faculté de pédagogie Osijek

LES RAPPORTS ENTRE LES PARTIS ET LES

ELECTIONS DANS LE DEPARTEMENT DE

VIROVITICA EN 1905. ET 1906.

(L’Ñuvre originale scientifique) . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

Dr.sc. Marko Babi}, avocat

SUR QUELQUES PROBLÈMES PROCEDURAUX-

JURIDIQUES DE PROTÉCTION DES DROITS DE L’-

HOMME EN RÉPUBLIQUE BH


Dr.sc. Branislav Malagurski

DES LIMITES DE LIBERTE CONTRACTUELLE:

L’ADMISSIBILITE DE LA CLAUSE DETERMINANT

L’OBLIGATION DE PAYEMENT DE L’INDEMNITE

DE LICENCE


Rapports:Dr.sc. Anto Milu{i}

Vladimir \uro Degan: L'ETAT CROATE DANS LA

COMMUNAUTE INTERNATIONALE

(Revue) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377

Dr.sc. Sre}ko Jelini}

Recueil des ouvres: LE DEVELOPPEMENT

VIABLE-LES PRINCIPES JURIDIQUES/LES

PRINCIPES ET LA PRATIQUE DANS LE RESEAU

DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT

(Revue) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

Dr.sc. Ivana Barkovi}, Faculté de droit Osijek et

Dr.sc.\ula Borozan; Faculté de l'économie a Osijek

REVUE DE LA "CONFERENCE AMADEUS SUR L'E-

LARGISSEMEN DE L'UNION EUROPEENNE" -

Université Marne-La-Vallee, 13-14 juin 2002.

(Revue) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

Mr.sc. Predrag Zima

Neven [imac: LES PRINCIPES EUROPEENS DE L'AD-

MINISTRATION PUBLIQUE

(Revue) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

Mr.sc. Marija [koro, responsable de la bibliotheque de la

Faculté de droit a Osijek

LA BIBLIOGRAPHIE DU JOURNAL DES SCIENCES

JURIDIQUES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 389

UDK-34 ISSN 0352-5317


CONTENT

Legal Sciences

D. Sc. Vlado Belaj, Associate ProfessorGENESES of PRICE IN the SALES CONTRACT(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Professor D. Sc. Damir Klasi~ek, Associate ProfessorCRITERION OF THE CLOSEST CONNECTION IN PRIVATE INTERNATIONAL CONTRACT LAW(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

D. Sc. Vladimir Ljubanovi}, Full Professor of Faculty ofLaw of the J. J. Strossmayer University in OsijekAPPEAL IN CRIMINAL PROCEEDINGS(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Professor D. Sc. Branko Babac, Full Professor at theFaculty of Law of the J.J. Strossmayer University inOsijek, former minister and former ombudsman of theRepublic of Croatia “COMMON EUROPEAN INSTITUTIONAL MODEL OFLOCAL AND REGIONAL SELF-GOVERNMENTCOMPARED TO THE DECENTRALIZATION IN THEFUNCTION OF INTENSIFIED CONCENTRATION OFSTATE ADMINISTRATION - CROATIAN CASE” (Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

D. Sc. Vlado Belaj, Associate Professor, Faculty of Law, J.J. Strossmayer University in OsijekRELATION And MUTUAL INFLUENCE ofSociopolitical SYSTEM And CIVIL LAW(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

D. Sc. Ivan Mecanovi}, Full Professor at the Faculty ofLaw in OsijekDEVELOPMENT OF PUBLIC SERVICES ON THEREGIONAL AND LOCAL LEVEL(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159

Professor D.Sc. Damir Klasi~ek, Associate Professor of theFaculty of Law in OsijekM. Sc. Vjekoslav Puljko, Scientific AssistantPUBLIC ORDER AND ITS PROTECTION(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169

Professor D. Sc. Branko Babac, Full Professor at theFaculty of Law of the J.J. Strossmayer University inOsijek, former minister and former ombudsman of theRepublic of Croatia COUNTY AS A PROBLEM IN THE RESTORATION OF

THE ’HISTORICAL COUNTY STRUCTURE’ IN CROATIA

(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189

Prof.dr.sc. Ivan Mecanovi}, professeur titulaire à la Facultéde droit à OsijekSYSTEME DU DEVELOPPEMENT REGIONAL (Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

D. Sc. Du{ko VrbanEUROPEAN INTEGRATIONS - THEORETICALFRAMEWORK FOR THE ANALYSIS OF THEUNION’S PRESENT AND FUTURE (Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257

M.Sc. Sc. Boris Ljubanovi}, Faculty of Law in OsijekEXTRAORDINARY LEGAL REMEDIES INADMINISTRATIVE PROCEDURE(Original Scientific Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

M. Sc. Dubravka Ak{amovi}, Faculty of Law, Osijek

REVIEW OF THE LAW ON ELECTRONIC

SIGNATURE WITH SPECIAL REFERENCE TO

FUNCTION AND SORTS OF ELECTRONIC

SIGNATURES AND TO IMPLEMENTED

PROVISIONS ABOUT THE USE OF ELECTRONIC

SIGNATURES IN PRACTICE

(Scientific Review Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

D. Sc. Miro Garda{, Faculty of Law in Osijek

DEVELOPMENT OF TOWNS IN MEDIEVAL

SLAVONIA

(Scientific Review Paper) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

D. Sc. Ivan Balta Assistant Professor Faculty of Education

Osijek

PARTY RELATIONS AND ELECTIONS IN THE

VIROVITICA COUNTY IN 1905 AND 1906


D. Sc. Marko Babi}, lawyer

ON SOME PROCEDURAL-LAW PROBLEMS OF

PROTECTION OF HUMAN RIGHTS IN THE

REPUBLIC OF BOSNIA AND HERZEGOVINA


D. Sc. Branislav Malagurski

BOUNDARIES OF FREE CONTRACTING:

ADMISSIBILITY OF THE CLAUSES BY WHICH

OBLIGATION TO PAY LICENCE FEES IS

DETERMINED


Reviews:D. Sc. Anto Milu{i}

VLADIMIR \URO DEGAN: CROATIAN STATE IN

THE INTERNATIONAL COMMUNITY

(Review) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377

D. Sc. Sre}ko Jelini}

CONFERENCE PROCEEDINGS: SUSTAINABLE

DEVELOPMENT - LEGAL PRINCIPLES /

PRINCIPLES AND PRACTICE IN THE SPHERE

OF ENVIRONMENT PROTECTION

(Review) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

D. Sc Ivana Barkovi}, Faculty of Law Osijek,and

D. Sc \ula Borozan, Faculty of Economics in Osijek

SHORT REVIEW OF THE "AMADEUS

CONFERENCE ON THE EXPANSION OF THE

EUROPEAN UNION" - MARNE-LA-VALLEE

UNIVERSITY, 13TH - 14TH JUNE 2002.

(Review) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

M. Sc. Predrag Zima

NEVEN [IMAC: EUROPEAN PRINCIPLES OF

PUBLIC ADMINISTRATION

(Review) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

M. Sc. Marija [koro, Head librarian of the Library of the

Faculty of Law in Osijek

BIBLIOGRAPHY REGISTER OF

PRAVNI VJESNIK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .389

PRAVNE ZNANOSTI

Dr. sc. VLADO BELAJ, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta JosipaJurja Strossmayera u Osijeku

GENEZA CIJENE KOD UGOVORA O PRODAJI

Dr. sc. VLADO BELAJ: Geneza cijene kod ugovora o prodaji

Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 9

UDK - 347.451

Izvorni znanstveni rad

1. UVOD

Prodaja se kao jedan od najstarijih prav-

nih poslova razvila iz trampe koja je pred-

stavljala zamjenu jedne stvari (ili robe, proiz-

voda) za drugu. Kod trampe je bilo zna~ajno

da se uspostavi pribli`no ekvivalentan odnos

izme|u vrijednosti stvari koje se zamjenjuju.

Razvojem gospodarstva koje je dovelo do po-

jave sve vi{e proizvoda namijenjenih trì{tu,

pojavila se potreba za jednim op}im ekviva-

lentom kojim bi se mogla izraziti vrijednost

svih ostalih roba. Taj je op}i ekvivalent kojim

se izraàva vrijednost svih roba novac, a s

njegovom pojavom usko je povezan i nasta-

nak ugovora o prodaji. Naime, prodaja bez

cijene kao nov~anoga izraza vrijednosti robe

jednostavno nije mogu}a i cijena je ugra|ena

u samu prirodu ugovora o prodaji. Cijena je

sastojak ugovora o prodaji, a s obzirom da se

izraàva isklju~ivo u novcu ukazuje na nera-

skidivu povezanost novca i prodaje.

Jedan od prvih pisanih dokumenata u ko-

jem se spominje ugovor o prodaji, a samim

time i cijena kao njegov sastojak, pojavio se u

babilonskom pravu. Rije~ je o Hamurabije-

vom zakoniku1 u kojem jo{ nije postojala raz-

lika izme|u realnih i konsenzualnih ugovora,

U radu se istraùje razvoj cijene kod ugovora o prodaji od pojave

cijene u povijesti pa do dana{njih dana. Cijena se pojavila s nastankom

novca, a prodaja bez cijene nije bila mogu}a. U rimskom pravu cijena je bila

bitan sastojak ugovora o prodaji i morala je biti izraèna u novcu, odre|ena

ili bar odrediva. U feudalizmu se uglavnom primjenjivalo recipirano rimsko

pravo prema kojem je cijena morala biti odre|ena, prava i istinita. Zna~ajan

utjecaj na ugovor o prodaji, pa samim time i na cijenu, imalo je i statutarno

i obi~ajno pravo. U austrijskom i francuskom pravu cijena se smatra bitnim

sastojkom ugovora o prodaji dok ona to nije u engleskom, talijanskom, {vi-

carskom i pravu Sjedinjenih Ameri~kih Dràva. U hrvatskom pravu cijena

predstavlja nov~ani izraz vrijednosti predmeta koji se prodaje i treba se pri-

bli`no podudarati s vrijedno{}u toga predmeta. Cijena se moè odre|ivati

na razli~ite na~ine: po vi|enju, po jedinici mjere i sli~no, a kupac je duàn

isplatiti onoliku cijenu koja je ugovorena. Cijena je bitan sastojak ugovora

o prodaji u hrvatskom pravu, ali samo ako se ne radi o prodaji kao ugovoru

trgova~koga prava jer se tada cijena vi{e ne smatra bitnim sastojkom.

Klju~ne rije~i: cijena, ugovor o prodaji, rimsko pravo, obi~ajno

pravo, obvezno pravo, na~elo jednake vrijednosti ~inidaba, na~elo mone-

tarnoga nominalizma, na~elo valorizma.

1 Bastai}, K. – Krizman, B.: “Op}a historija dràve i prava”

I., Zagreb, 1977., str. 42.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.10

ali su zato postojali poslovni formulari za sve

vrste ugovora, pa i za prodaju.

Osim {to }e se u ovom radu istraìti gene-

za cijene kod ugovora o prodaji od nastanka

cijene pa sve do dana{njih dana, va`no je i

utvrditi je li cijena bitan sastojak ugovora o

prodaji i koja je njezina pravna priroda. Da bi

se ovaj cilj mogao ostvariti potrebno je

istraìti cijenu kroz pojedina zna~ajna raz-

doblja pravne povijesti. Najzna~ajnije je sva-

kako s doktrinarnoga i pravnoteorijskoga sta-

jali{ta ispitati pitanje cijene u rimskom pravu

jer ono je temelj i na{ega suvremenoga prava.

Iako je u srednjem vijeku do{lo do izvjesno-

ga nazadovanja glede pravnoga uobli~avanja

sveukupnoga dru{tvenoga ìvota, a to je uz-

rokovano karakterom tada{njega gospodarst-

va, ipak postoje odre|eni izvori glede cijene

kao sastojka ugovora o prodaji.

Nadalje, potrebno je istraìti cijenu u svjet-

lu pozitivnoga prava, a poglavito u najzna~aj-

nijim kodifikacijama gra|anskoga prava u svi-

jetu. Postavlja se pitanje je li cijena bitan sa-

stojak ugovora o prodaji u svim ili samo u

nekim gra|anskopravnim sustavima u svijetu.

Osim toga, svakako je potrebno svestrano

istraìti cijenu kod ugovora o prodaji u hrvat-

skom pravu, tako|er postavljaju}i pitanje o tome

je li cijena bitan sastojak ugovora o prodaji.

2. CIJENA U RIMSKOM PRAVU

U starom rimskom pravu prodaja je bila

realan ugovor,2 a obavljala se u aktu manci-

pacije. Mancipaciji je prethodio neformalni

sporazum o predmetu i cijeni, a sama manci-

pacija obavljala se po strogo formaliziranom

postupku i dovodila je do istodobne zamjene

robe za cijenu.

Prodaja kao konsenzualni ugovor javlja

se u rimskom pravu najvjerojatnije negdje

oko II. stolje}a prije na{e ere u poslovima

izme|u rimskih gra|ana i peregrina, a u

idu}em stolje}u ve} je pro{irena i me|u

Rimljanima.3 Ugovor o kupoprodaji (emptio

– venditio) nastaje kada se prodavatelj i ku-

pac sporazume o predmetu i cijeni, dok pre-

daja stvari nije neophodan uvjet za nastanak

ovoga ugovora. Cijena je bitan sastojak ku-

poprodaje jer bez cijene ugovor ne nastaje.4

Cijena je kao bitan sastojak ugovora o

prodaji u rimskom pravu morala ispunjavati

odre|ene uvjete. Prije svega morala je biti

izraèna u novcu ili bar ve}im dijelom u nov-

cu. O tome pitanju postojalo je nesuglasje

izme|u Sabinovaca i Prokulovaca, dviju

najzna~ajnijih pravnih {kola u razdoblju prin-

cipata, a prevladalo je mi{ljenje Prokulovaca

po kojem cijena mora biti izraèna u novcu

(numerata pecunia).5

Ako cijena ne bi bila izraèna u novcu, ne

bi se radilo o kupoprodajnom ugovoru (emp-

tio – venditio), nego o zamjeni (permutatio)

jedne stvari za drugu.

Drugi zahtjev koji se glede cijene kao bit-

noga sastojka prodaje traìo bio je da cijena

mora biti odre|ena (pretium certum) ili bar

odrediva prema nekim objektivnim okolno-

stima. U Gajevo doba6 bilo je sporno moè li

se odre|ivanje cijene povjeriti tre}oj osobi, a

u Justinijanovo vrijeme radilo se o prodaji

pod uvjetom, jer ako tre}a osoba ne odredi ci-

jenu jer to ne moè ili ne èli u~initi, ugovor

ne}e ni nastati.

Odre|ivanje cijene nije moglo biti pre-

pu{teno samovolji jedne strane nego je moralo

biti rezultat sporazuma prodavatelja i kupca.

Cijena je, tako|er, morala biti ozbiljno

mi{ljena, odnosno prava, istinita (pretium ve-

3Boras, M. – Maregti}, L.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1980.,

str. 159.

4To je najprije izrazio Ulpijan: sine pretio nulla venditio

est, a kasnije je prihva}eno i u Justinijanovoj kodifikaciji

(Nulla emptio sine pretio esse debet – bez cijene nema

kupoprodaje, Institutiones, Just. III. 23,1).

5Romac, A., op. cit. str. 352.; Boras, M. – Margeti}, L., op.cit., str. 160.; Puhan, I., op. cit., str. 315.; Horvat, M.:“Rimsko pravo”, Zagreb, 1974., str. 269.; Koro{ec, V.:“Rimsko obligacijsko pravo”, Ljubljana, 1948., str. 71.,Stoj~evi}, D.: “Rimsko privatno pravo”, Beograd, 1983.,str. 259.

6Poznati rimski pravni pisac, tvorac Institucija.

2Romac, A.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1998., str. 350.;

Puhan, I.: “Rimsko pravo”, Beograd, 1970., str. 314.

rum), tako da ju je mogu}e smatrati za pravo

mi{ljenja stranaka. Ako je cijena prividna

tada ne nastaje prodaja nego eventualno da-

rovanje, ali samo ako to ugovorne strane èle.

Po klasi~nom rimskom pravu cijena nije

morala biti primjerena vrijednosti stvari koja

se prodaje, nije morala biti pretium iustum.

To je izrazio Paulus, poznati pravni pisac

toga doba, tvrde}i da je normalno poku{ati

robu kupiti jeftinije, a prodati skuplje od vri-

jednosti {to ovisi o sposobnosti stranaka.

Ipak je ovo shva}anje izmijenjeno za vrijeme

vladavine cara Dioklecijana zbog te{kih go-

spodarskih prilika. U svom ediktu “De pretiis

rerum venalitium” Dioklecijan je odredio ci-

jene za najva`nije robe koje su se prodavale,

a prekr{itelje je strogo ka`njavao. Justinijan

je postavio pravilo da cijena ne smije biti

manja od polovice vrijednosti predmeta jer

}e u protivnom prodavatelj ste}i pravo zahti-

jevati raskid ugovora, a {to }e dovesti do

vra}anja predmeta i cijene. Kupac je mogao

odràti ugovor na snazi tako {to bi nadoplatio

razliku u cijeni do prave vrijednosti stvari.

U rimskom su pravu, tako|er, nastale dvi-

je vrlo zna~ajne tu`be koje se odnose na ku-

povnu cijenu. Prva je od njih actio redhibito-

ria na temelju koje je kupac mogao zahtije-

vati raskid ugovora o prodaji i vra}anje

cijene, odnosno stvari, i to u roku od {est

mjeseci nakon ispunjenja ugovora. Razlozi

za podno{enje te tu`be mogli su biti u skrive-

nim manama koje su umanjivale vrijednost i

uporabljivost prodane stvari. Druga je tu`ba

actio quanti minoris kojom je kupac u roku

od godine dana mogao zahtijevati smanjenje

cijene razmjerno veli~ini skrivenih mana

stvari. Osnovne karakteristike ovih dviju

tu`bi zadràle su se do dana{njih dana.

Rimsko je pravo smatralo cijenu bitnim sa-

stojkom ugovora o prodaji i postavilo zahtjev

da cijena bude izraèna u novcu, da bude

odre|ena ili bar odrediva, da ne bude simulira-

na ili fiktivna i da bude razmjerna vrijednosti

prodane stvari. Te zahtjeve glede cijene uglav-

nom poznaje i suvremeno pravo, a {to nedvoj-

beno ukazuje na utjecaj rimskoga prava.

3. CIJENA KAO SASTOJAK UGOVORAO PRODAJI U FEUDALIZMU

Feudalizam kao dru{tveno gospodarsku

formaciju karakterizira naturalna proizvod-

nja, prete`no poljoprivrednih proizvoda koji

su uglavnom i kori{teni na feudalnom iman-

ju tako da je mali broj proizvoda bio predmet

prodaje. Najzna~ajnije prodaje odnosile su se

na poljoprivredna zemlji{ta i razli~ite stam-

bene objekte s obzirom da je vrijednost ne-

kretnina bila neusporedivo ve}a od vrijedno-

sti pokretnih stvari. Pravni izvori koji su

ure|ivali prodaju bili su prije svega recipira-

no rimsko pravo za ~iju su se primjenu brinu-

li glosatori i postglosatori,7 ali i obi~ajna pra-

va pojedinih naroda. U feudalnom dru{tvu

pravo su stvarali vladari, feudalci i crkva (ka-

nonsko pravo), ali u propisima koje su oni

donosili pravila gra|anskoga prava bila su

vrlo rijetko zastupljena. Upravo zbog toga

veliko zna~enje imalo je recipirano rimsko

pravo koje je kao i rimsko pravo predvi|alo

da cijena kod prodaje bude odre|ena, prava i

istinita, s tom razlikom {to se recipirano rim-

sko pravo odlikovalo smanjivanjem formaliz-

ma kod sklapanja ugovora.

Odredbe o ugovoru o prodaji u na{em

srednjovjekovnom pravu bile su ponekad

sadràne i u statutima pojedinih gradova.

Tako je, primjerice, Statut grada Iloka iz

1525. godine sadràvao, me|u ostalim, i

odredbe o ugovoru o prodaji.8 Prodaja, kao

najzna~ajniji ugovor obveznoga prava, zauzi-

ma va`no mjesto u Statutu, s obzirom da se

ostali obveznopravni ugovori gotovo i ne

spominju. Ugovor o prodaji ure|en je uz

odre|ena ograni~enja. Tako, primjerice, po-

stoje ograni~enja prodaje ku}a i zemlji{ta

strancima, kupnje radi preprodaje robe stran-

cima, strani trgovci nisu smjeli prodavati

robu ispod odre|ene cijene, strani trgovci


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 11

7Vi{e u Vizner, B. – Buklja{, I.: “Komentar Zakona o

obveznim odnosima”, Zagreb, 1979., III. svezak, str.

1500.

8Vi{e o tome u ~lanku Belaj, V.: “Ugovor o kupoprodaji

prema Statutu grada Iloka iz 1525. godine”, Pravni vje-

snik, br. 1-2/2002., str. 389.-399.

nisu smjeli prodavati robu ostalim stranim

trgovcima, nego samo gra|anima i sli~no.

Osim ograni~enja, Statut poznaje i neke po-

sebne oblike ugovora o prodaji kao {to su

pravo prvokupa u korist srodnika i prodaju s

obro~nom otplatom cijene. Zanimljivo je i pi-

tanje opoziva ugovora o prodaji od strane

prodavatelja zbog niske cijene, {to je opet

bilo povezano uz prodaju s obro~nom otpla-

tom cijene.9

Vrlo zna~ajan pravni izvor za ugovor o

prodaji bilo je i obi~ajno pravo. Njema~ko

obi~ajno pravo upotrebljavalo se u sjeveroza-

padnim dijelovima Hrvatske i u Slavoniji,

dok se u Dalmaciji ugovor o prodaji sastav-

ljao po bizantskom formularu. Zna~ajno je da

se po bizantskom obi~ajnom pravu u ugovo-

ru o prodaji obvezno morala navesti i cijena.

Pored stranih pravnih obi~aja u na{im su

se krajevima stvarali i izvorni pravni obi~aji

koji su se, me|u ostalim, odnosili i na ugovor

o prodaji. Tako je, na primjer, prodavatelj bio

duàn ponuditi predmet koji prodaje najprije

svojim srodnicima jer su imali pravo prvoku-

pa. Prodavatelj nije smio zahtijevati previso-

ku cijenu, koju bi ina~e tre}a osoba bila

spremna platiti, i time ucjenjivati srodnike,

nego je cijena trebala biti pribli`na vrijedno-

sti stvari.10

Ako se za rani feudalizam moè kazati da

je predstavljao izvjesnu stagnaciju u razvoju

obveznoga prava i to zbog zatvorene natural-

ne privrede, to se ne moè re}i za njegovo ka-

snije razdoblje. Stvaranjem cehova kao trgo-

va~kih korporacija u Italiji i op}im ja~anjem

trgovine, javlja se i sve ve}i broj pravila koja

se odnose na prodaju. U razvijenom je feuda-

lizmu nastala i trgova~ka prodaja kao pose-

ban oblik ugovora o prodaji.

U feudalizmu su nastale i prve burze,

trì{ta na kojima su se sklapali ugovori o pro-

daji. Prva zna~ajnija me|unarodna burza

osnovana je u Antverpenu, da bi njezino mje-

sto uskoro zauzela burza u Amsterdamu. U

Londonu je prva burza osnovana 1566. godi-

ne, a u Parizu 1724. godine. Karakteristika

burzi u feudalizmu bila je da one nisu pred-

stavljale specijalizirana trì{ta za pojedine

vrste roba, {to danas uglavnom jesu, nego su

sluìle za prodaju najraznovrsnijih roba.

4. CIJENA KAO SASTOJAK UGOVORAO PRODAJI U INOZEMNIM GRA\AN-SKOPRAVNIM SUSTAVIMA

Najzna~ajnije svjetske kodifikacije gra-

|anskoga prava ure|uju ugovor o prodaji, a

samim time i pitanje cijene. Tako Francuski

gra|anski zakonik iz 1804. godine kao naj-

stariji gra|anski zakonik u ~lanku 1591. pro-

pisuje da “cijena mora biti odre|ena i naz-

na~ena od stranaka”. U ~lanku 1592. pred-

vi|a se mogu}nost da tre}a osoba odredi

cijenu, a ako ona to ne u~ini, jer ne èli ili ne

moè, ugovor o prodaji ne}e ni nastati.

Prodaja }e, tako|er, biti ni{tava ako se ugo-

vorne strane ne mogu sloìti u izboru tre}e

osobe koja treba odrediti cijenu.11

Francuska sudska praksa zastupa staja-

li{te da “nije potrebno da cijena bude

odre|ena na apsolutan na~in, dovoljno je za


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.12

9“Ako bi netko od ljudi kupio ku}u ili vinograd ili bilo

kakvo drugo nasljedstvo, a da }e kupnju pla}ati u dvije tri

ili vi{e rata, pa ako prodava~ smatra da je stvar jeftino

prodao pa ne}e ni u jednom roku da preuzme novac te

tako na svaki na~in ho}e da obavljenu trgovinu opozove,

tada neka kupac u svakom roku, bez odga|anja, pred

prise`nicima, ili jednim od njih, udovolji prodava~u. Ako

bi prodava~ primitak novca odbio, tada taj novac neka ne

ostane kod kupca nego kod gra|ana prise`nika. Potom na

prvi dan sudovanja, u nazo~nosti suca i gra|ana

prise`nika neka se osobno pojavi i njima posvjedo~i da je

u odre|enim rokovima novac upla}ivao i da je novac pre-

dan prisegnutom gra|aninu; i dat }e sve to zabiljeìti u

gradski zapisnik i tako }e, udovoljiv{i svim rokovima

zadobiti kupljeno nasljedstvo” (glava 16., knjiga II.

Statuta grada Iloka iz 1525. godine).

10Za podru~je op}ine Buje u Istri 1371. godine postojala je

statutarna odredba prema kojoj su cijenu dobra

odre|ivala tri bliska zajedni~ka srodnika prodavatelja i

kupca ili tri njihova najbolja prijatelja. Izvor: Pavkovi},

N.: “Pravo pre~e kupovine u obi~ajnom pravu Srba i

Hrvata”, Beograd 1972., str. 94.

11Vi{e o ugovoru o prodaji u francuskom pravu u sljede}im

djelima: Planiol, M. – Ripert, G.: “Traite elementaire de

droit civil, svezak III., Paris, 1952.; Gross, B.: “Le droit

de la vente”, Paris, 1978; Limpens, C.: “La vente”, Paris,

Bruxelles, 1960.

nastanak prodaje da cijena moè biti

odre|ena na temelju klauzula ugovora putem

odnosa s elementima koji ne ovise o volji ni

jedne ni druge strane”.12

Austrijski gra|anski zakonik iz 1811. go-

dine tako|er predvi|a da “cijena kupovna

mora da se sastoji u gotovom novcu, i ne

moè biti neodre|ena niti protuzakonita”.13

Tako|er je predvi|ena mogu}nost odre|iva-

nja cijene od tre}e osobe.

Njema~ki gra|anski zakonik iz 1896. go-

dine propisuje u paragrafu 543: “Ako je kao

kupovina ugovorena trì{na cijena u dvojbi

se smatra da je ugovorena trì{na cijena koja

je mjerodavna u mjestu ispunjenja za vrijeme

ispunjenja”.

[vicarski Zakonik o obvezama iz 1907.

godine propisuje u ~lanku 184. stavku 3. da je

“cijena dovoljno odre|ena ako se moè odre-

diti prema okolnostima”. Za Njema~ki

gra|anski zakonik i {vicarski Zakonik o ob-

vezama karakteristi~no je elasti~nije

odre|ivanje cijene kod ugovora o prodaji, a

{to je vidljivo iz citiranih odredaba.

U engleskom pravu ugovor o prodaji,

osim pravila obi~ajnoga prava, ure|uje i

Zakon o prodaji robe (Sale of Goods Act) iz

1893. godine. Ako cijena nije odre|ena u

ugovoru ili na na~in koji stranke odrede ili

koji je uobi~ajen, onda je kupac duàn platiti

razumnu cijenu, a {to je razumna cijena, ovi-

si o konkretnom slu~aju.14 I u engleskom je

pravu predvi|ena mogu}nost da tre}a osoba

odredi cijenu putem procjene.15

U Sjedinjenim Ameri~kim Dràvama ku-

pac i prodavatelj mogu sklopiti ugovor o pro-

daji iako nisu utvrdili cijenu. Ameri~ki

Jednoobrazni trgova~ki zakonik (Uniform

Commercial Code) iz 1962. godine predvi|a

da se u slu~aju kada nije utvr|ena cijena “pod

cijenom podrazumijeva razumna cijena u vri-

jeme isporuke ako: a) u pogledu cijene nije

ni{ta re~eno; b) ako je ostavljeno da se ugo-

vorne strane naknadno sporazume o cijeni, a

one propuste to u~initi; c) ako cijenu treba

utvrditi prema uvjetima nekoga odre|enoga

trì{ta ili prema drugim mjerilima koje po-

stavlja ili prosu|uje tre}a osoba odnosno za-

stupni{tvo, a isti nisu postavljeni odnosno

prosu|eni”.16

Istraìvanjem razvoja odredaba o cijeni

kod ugovora o prodaji primje}uje se da stari-

ji gra|anski zakonici smatraju cijenu bitnim

sastojkom ugovora o prodaji i traè da ona

bude odre|ena dok noviji propisi ne traè da

cijena bude odre|ena jer }e se ve} na izvje-

stan na~in utvrditi. Ta promjena u novijim

propisima gra|anskoga prava uvjetovana je

potrebama suvremenoga trgovinskoga pro-

meta pri ~emu ~esto nije mogu}e odmah pri

sklapanju ugovora precizirati cijenu. [tovi{e

u izvjesnim slu~ajevima treba omogu}iti i

izmjenu ve} utvr|ene cijene. Zbog svega {to

je izneseno postavlja se pitanje je li cijena i

dalje bitan sastojak ugovora o prodaji u prav-

nim poredcima u kojima se ona moè odredi-

ti i nakon sklapanja ugovora.

5. CIJENA KAO SASTOJAK UGOVORAO PRODAJI U HRVATSKOM PRAVU

5. 1. Cijena kao nov~ani izraz vrijednostistvari

Da bi se odredio pojam cijene treba po}i

od nastanka robno-nov~anih odnosa. Dok su

se na samom po~etku razvoja ljudskoga

dru{tva proizvodi ljudskoga rada samo zam-

jenjivali (trampili) s pojavom ve}ega broja

roba javila se potreba za jednim op}im ekvi-

valentom koji bi posluìo kao mjerilo vrijed-

nosti svih stvari. Taj je op}i ekvivalent na koji

se mogu svesti sve ostale robe novac, a s nje-

govom je pojavom usko povezan i nastanak

cijene jer u gospodarskom je smislu cijena

nov~ani izraz vrijednosti stvari koja se kupu-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 13

12Gross, B.: “Le droit de la vente”, Paris, 1978., str. 40.

13Austrijski gra|anski zakonik, § 1054.

14Engleski Zakon o prodaji robe, ~lanak 8.

15Vi{e o prodaji u engleskom pravu u knjizi Schmitthoff,

C.: “The export trade”, London, 1962.16

Ameri~ki Jednoobrazni trgova~ki zakonik, ~l. 2-305., st. 1.

je, odnosno prodaje. Nasuprot tomu, u prav-

nom je smislu cijena nov~ana naknada koja

se dobije za prodanu stvar.17

Prodajna cijena nu`no mora biti izraèna

u novcu18, odnosno bar preteìtim dijelom u

novcu jer bi se u protivnom radilo o ugovoru

o zamjeni, a ne o prodaji. Radi li se o prodaji

ili zamjeni, odlu~uje veli~ina nov~ane, odno-

sno nenov~ane obveze. Ako je cijena ve}im

dijelom izraèna u novcu, radi se o prodaji, a

ako je preteìtim dijelom odre|ena u stvari-

ma, sklopljen je ugovor o zamjeni.19 înjeni-

ca da naknada za prodanu robu nije ugovore-

na u novcu, nego u odre|enoj vrsti i koli~ini

robe bez utjecaja je na valjanost ugovora.

Odre|ivanje naknade u nekoj drugoj vrsti

robe, a ne u novcu dovodi samo do promjene

vrste ugovora. Pitanje je, me|utim, moè li se

cijena koja je odre|ena u novcu isplatiti, od-

nosno dug podmiriti u nekoj drugoj vrsti

robe, a ne u novcu. U tom se slu~aju ne mi-

jenja prvobitni karakter ugovora,20 to je i dal-

je prodaja. Ovdje se radi o datio in solutum,

odnosno zamjeni ispunjenja koja je mogu}a

samo ako se vjerovnik i du`nik sporazume, u

konkretnom slu~aju da }e se cijena umjesto u

novcu podmiriti u nekoj drugoj robi. “U tom

slu~aju du`nik odgovara isto kao i prodavalac

za materijalne i pravne nedostatke stvari dane

umjesto onoga {to je dugovao”.21 Kod zamje-

ne ispunjenja mora se obratiti pozornost na

vrijednost stvari koja je dana u zamjenu za

novac jer njezina vrijednost treba odgovarati

visini kupovne cijene.

Iako cijena izraàva vrijednost robe, ne

mora se s njome podudarati. Na odnos cijene

i vrijednosti robe utje~e zakon ponude i po-

tra`nje, tako da ve}a ponuda od potra`nje uz-

rokuje smanjenje cijena, a potra`nja ve}a od

ponude uzrokuje na~elno povisivanje cijena.

Osim ponude i potra`nje na formiranje cijena

utje~u i ostali ekonomski ~imbenici kao {to

su produktivnost rada, prosje~no dru{tveno

potrebno vrijeme, a na odre|eni na~in i

dru{tveno-politi~ke prilike u nekoj dràvi.

Danas, kao {to je bilo spomenuto, u teori-

ji prevladava shva}anje da je cijena nov~ani

izraz vrijednosti. Ranije su postojala i

druk~ija shva}anja, prije svega u dràvama

koje su pripadale socijalisti~kom pravnom

krugu. Tako je, primjerice, u biv{em SSSR-u

izraèno shva}anje da “cijena u socijalisti~-

koj privredi ne izraàva vrijednost i nije po-

vezana sa zakonom vrijednosti, s novcem kao

mjerilom vrijednosti, ve} sluì kao sredstvo

neposrednoga mjerenja tro{kova dru{tvenoga

rada”.22 Spomenut }emo jo{ jedno shva}anje

prema kojem “u uvjetima socijalizma cijena

gubi vezu s vrijedno{}u, postaje sredstvo

usporednoga mjerenja korisnosti razli~ite

robe i usluga, njihove upotrebne efektivno-

sti”.23 Pitanje jesu li u socijalizmu cijene

izraàvale vrijednost, sloèno je s obzirom na

tada{nje uvjete planskoga gospodarstva, ali

svakako je sigurno da se pri ~estom propisi-

vanju cijena od strane tijela vlasti naj~e{}e

gubila veza s pravom vrijednosti robe koja se

prodaje.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.14

17Sli~ne definicije nalazimo kod mnogih autora, npr.

Vedri{, M. – Klari}, P.: “Gra|ansko pravo”, Zagreb,

1998., str. 476.; Vizner, B. – Buklja{, I.: “Komentar

Zakona o obveznim odnosima”, Zagreb, 1979., knj. 3.,

str. 1543.; Gorenc, V.: “Privredno pravo – ugovori”,

Zagreb, 1982., str. 68.; Vivante, C.: “Diritto commercia-

le”, Vol. III., str. 121., Torino, 1894.; Dra{ki}, M.:

“Me|unarodno privredno ugovorno pravo”, Beograd,

1974., str. 204.; Perovi}, S.: “Obligaciono pravo”,

Beograd, 1980., str. 537.; Blagojevi}, B.: “Gra|ansko-

pravni obligacioni ugovori”, Beograd, 1952., str. 36.;

Peri}, @.: “O ugovoru o prodaji i kupovini”, Beograd,

1921., knj. II., str. 4. i sl.

18Osim po Jednoobraznom trgova~kom zakoniku SAD iz

1962. godine koji u ~lanku 2-304., stavku 1. odre|uje:

“Moè se predvidjeti da se cijena plati u novcu ili na

drugi na~in”.

19Izri~ita pravila o tome sadrè, primjerice, Austrijski

gra|anski zakonik (par. 1055.), engleski Zakon o kupo-

prodaji robe (~l. 1.), a sadràvao ga je i biv{i Hrvatski

trgova~ki zakonik (par. 338.).

20Peri}, @., op. cit., str. 5.

21Zakon o obveznim odnosima (Zakon o preuzimanju

Zakona o obveznim odnosima, Narodne novine, br.

53/1991., 73/1991., 3/1994., 7/1996. i 112/1999.), ~lanak

308., stavak 2.

22Pribi}evi}, \.: “Teorija trì{ta i cijena”, Zagreb, 1984.,

str. 467.

23Pribi}evi}, \., op. cit., str. 467.

5. 2. Cijena kao ekvivalent za stvar

Kod ugovora o prodaji dolazi do zamjene

stvari za novac, tako da cijena predstavlja ekvi-

valent koji kupac treba isplatiti za robu koju

kupuje od prodavatelja. Odnos izme|u cijene i

stvari moè se promatrati i kroz prizmu na~ela

jednake vrijednosti ~inidaba ili ekvivalentnosti

prestacija. Na~elo jednake vrijednosti ~inidaba

jedno je od temeljnih na~ela obveznoga prava,

a Zakon o obveznim odnosima isti~e ga u ~lan-

ku 15. u kojem stoji: “U zasnivanju dvostranih

ugovora sudionici polaze od na~ela jednake

vrijednosti uzajamnih davanja”. Na~elo ekvi-

valentnosti, ako ga shvatimo kao uì dio na~ela

jednake vrijednosti ~inidaba24, predstavlja jed-

nakost u vrijednosti odre|enih elemenata.

Postavlja se pitanje treba li cijena kao sa-

stojak ugovora o prodaji biti ekvivalentna, od-

nosno podudarati se s vrijedno{}u stvari. Op}i

odgovor na ovo pitanje trebao bi biti pozitivan

– cijena se treba podudarati s vrijedno{}u stva-

ri koja se prodaje. Naravno, podudarnost ne

mora biti potpuna jer dovoljno je da cijena pri-

bli`no odgovara vrijednosti robe. U praksi je

apsolutnu podudarnost izme|u cijene i vrijed-

nosti stvari nemogu}e posti}i. Me|utim, u

slu~aju o~itoga nerazmjera izme|u cijene i vri-

jednosti stvari mogla bi o{te}ena strana, ako

nije znala za pravu vrijednost stvari, po pravili-

ma koja vrijede za prekomjerno o{te}enje, zah-

tijevati poni{taj ugovora, a druga bi strana mo-

gla odràti ugovor na snazi doplatom do prave

vrijednosti. O{te}ena ugovorna strana u slu~aju

kada cijena ne odgovara vrijednosti prodane

stvari moè zahtijevati samo poni{tavanje ugo-

vora.25 S tim u svezi postavlja se pitanje kako

otkriti “pravu” vrijednost stvari koja je pred-

met prodaje. Vrijednost se utvr|uje po trì{noj

cijeni, a ako je cijena eventualno propisana od

tijela vlasti onda je takva cijena mjerodavna.

Ako temeljom navedenih na~ina nije mogu}e

utvrditi realan odnos izme|u cijene i vrijedno-

sti, ugovorne se strane tada mogu obratiti sudu

radi utvr|ivanja prave vrijednosti uzajamnih

~inidaba.

Ekvivalentan odnos izme|u cijene i vri-

jednosti stvari svakako ne postoji u slu~aju

kada je za stvar ispla}ena vi{a cijena iz oso-

bite naklonosti (pretium affectionis), a {to

predvi|a i Zakon o obveznim odnosima u

~lanku 139. stavku 5.26 Ipak ovdje se ne radi

o prekomjernom o{te}enju jer je postojala

namjera kupca platiti vi{e nego {to vrijedi

sama stvar pa je u ovom slu~aju dio cijene

darovan.

U na{oj pravnoj znanosti27 i sudskoj prak-

si28 zastupljeno je shva}anje da se ugovori

trgova~koga prava ne mogu pobijati zbog

prekomjernoga o{te}enja jer su gospodarst-

venici, predmnijeva se, dovoljno stru~ni i tre-

baju odgovarati za svoje odluke pa makar one

bile i nepovoljne po njih. I sama priroda ugo-

vora trgova~koga prava jer su, primjerice, di-

nami~niji, sklapaju se u ve}em broju i sli~no,

protivi se mogu}nosti poni{taja zbog pre-

komjernoga o{te}enja.

Zakon o obveznim odnosima nije na izri~it

na~in rije{io pitanje mogu}nosti poni{tavanja

ugovora trgova~koga prava zbog prekomjerno-

ga o{te}enja, tako da bi, imaju}i u vidu na~elo

jedinstvenoga reguliranja svih sudionika, iz-

gledalo da pravila o prekomjernom o{te}enju


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 15

24Po shva}anju @. \or|evi}a “na~elo jednake vrijednosti~inidaba izraàva se u vidu dva uà na~ela: na~ela ekviva-lentnosti i na~ela davanja stvari iste vrste koli~ine i kvali-tete s u svemu istim takvim stvarima”. Izvor: “KomentarZakona o obligacionim odnosima”, sv. 1., redaktoriPerovi}, S. – Stojanovi}, D., Beograd, 1980., str. 151.

25“Javni pravobranitelj zbog neadekvatne cijene moèpobijati kupoprodajni ugovor samo u cjelini, a ne djelo-mi~no samo u pogledu visine ugovorene cijene. Prematome, nije opravdan zahtjev da se ugovorna strana osudina vra}anje odnosno doplatu razlike u cijeni”. PresudaVrhovnoga suda Slovenije, P` 968/77 od 9. prosinca1977. godine objavljeno u Zbirci sudskih odluka, Knj.II., sv. II., Beograd, 1978., str. 163.

26“Zbog ovog nerazmjera ne moè se traìti poni{tenje

ugovora na sre}u, javne prodaje, a ni onda kad je za stvar

dana vi{a cijena iz osobite naklonosti”.

27Tako npr. Gold{tajn, A.: “Privredno ugovorno pravo”,

Zagreb, 1980., str. 81.; Gold{tajn, A.: “Op}i uvjeti pos-

lovanja”, Zagreb, 1970., str. 18.; Vizner, B.: “Komentar

Zakona o obveznim odnosima”, Zagreb, 1978., str. 565.;

Hrvatski trgova~ki zakonik, par. 280.

28“Prema pravnim pravilima privrednoga prava, poslovi

robnoga prometa ne mogu se pobijati zbog prikrate

preko polovine”. Rje{enje Vi{ega privrednoga suda u

Zagrebu, br. Sl 2365/76 od 27. listopada 1976., objavlje-

no u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 1/1977., str. 60.

treba primijeniti i na ugovore trgova~koga pra-

va, a samim time i na prodaju.

Cijena kod ugovora o prodaji mora biti

ozbiljna {to zna~i da izraàva namjeru proda-

vatelja da proda stvar po toj cijeni. Mogu}e je

da cijena bude odre|ena u preniskom iznosu,

tako da dovodi u sumnju ozbiljnost prodava-

teljeve namjere da stvar proda kupcu po toj

cijeni. Nasuprot tomu, cijena moè biti toliko

visoka da je neozbiljno o~ekivati da }e ju ku-

pac isplatiti prodavatelju. Ako je cijena kod

ugovora o prodaji neozbiljna, taj ugovor ne}e

ni nastati, ali eventualno moè, ako je to bila

namjera ugovornih strana, do}i do konverzije

u darovni ugovor. Prodavatelj, odnosno ku-

pac moè biti svjestan toga da je cijena neoz-

biljna jer su je, primjerice, ponudili u {ali, a

jo{ ~e{}e toga nisu svjesni po{to jedan od njih

moè biti `rtva prijevare ili zablude {to }e

pod odre|enim uvjetima uzrokovati poboj-

nost ugovora jer se radi o manama volje.29

Na~elo jednake vrijednosti ~inidaba glede

cijene i vrijednosti stvari kod ugovora o proda-

ji naru{eno je i u slu~aju nastupanja promije-

njenih okolnosti, zatim kada kod trgova~ke

prodaje cijena nije odre|ena niti je odrediva, a

kupac ne plati cijenu koju je prodavatelj redo-

vito napla}ivao u vrijeme sklapanja ugovora, a

u nedostatku ove teku}u cijenu. Na~elo jedna-

ke vrijednosti ~inidaba naru{eno je i u slu~aju

kada je ugovorom o prodaji predvi|ena vi{a ci-

jena od propisane, kada je odre|ivanje cijene

povjereno tre}oj osobi koja ne èli ili ne moè

odrediti cijenu, a naknadno stranke se ne sloè

o visini cijene niti raskinu ugovor, a prodavatelj

zahtijeva cijenu vi{u od razumne. Nadalje }e

na~elo jednake vrijednosti ~inidaba biti

naru{eno i u slu~aju kada je povrije|ena klizna

skala i indeksna klauzula ako je njezino ugova-

ranje bilo dopu{teno.

Ekvivalentan odnos izme|u cijene i pred-

meta kod prodaje, osim na~ela jednake vrijed-

nosti ~inidaba, osiguravaju i ostala s njime po-

vezana na~ela, a prije svega na~elo pravi~nosti,

na~elo ravnopravnosti sudionika u obveznom

odnosu30 i na~elo po{tenja i savjesnosti.31

Razmjeran odnos izme|u cijene i vrijed-

nosti predmeta prodaje jedna je od osnovnih

pretpostavki neometanog prometa roba i us-

luga. Poreme}aj odnosa izme|u cijene i vri-

jednosti predmeta moè pod odre|enim okol-

nostima dovesti do raskida ili izmjene ugovo-

ra zbog promijenjenih okolnosti (clausula

rebus sic stantibus), a poreme}en me|usobni

odnos cijene i vrijednosti mogu}e je popravi-

ti i pomo}u indeksne klauzule i klizne skale.

5. 3. Na~in odre|ivanja cijene

a) Po vi|enju

Kod prodaje po vi|enju (odsjekom, glo-balno, na poprijeko)32 koja predstavlja pose-ban oblik ugovora o prodaji specifi~no jeupravo odre|ivanje cijene.33 Cijena seodre|uje u trenutku sklapanja ugovora u fik-snom iznosu i to bez prethodnoga utvr|ivanjakoli~ine i kakvo}e robe koja se kupuje. Zbogtoga {to je cijena odre|ena na temelju toga {toje roba vi|ena, a nije prebrojana ili izmjerenaradi utvr|ivanja koli~ine i kakvo}e, ne postojiodgovornost za materijalne nedostatke proda-ne stvari, osim ako je prodavatelj obmanuokupca glede osobina stvari za koje se kasnijeispostavilo da ih nema.34 Kakvo}a robe obuh-va}a mnogo elemenata kao, primjerice, siro-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.16

29Zakon o obveznim odnosima u ~lanku 28. stavku 2. isti~e

da izjava volje mora biti u~injena slobodno i ozbiljno. Ta

se odredba odnosi na sve ugovore pa tako i na ugovor o

prodaji.

30Zakon o obveznim odnosima, ~lanak 11.

31Zakon o obveznim odnosima, ~lanak 12.

32Za odre|ivanje cijene po vi|enju koristi se u ugovorima

izraz “takva kakva” {to odgovara stranim izrazima: “telle

quelle”, “as is”, “Wie die Ware faullt”, “avariees ou

non”. Op}e uzance za promet robom poznaju i izraz

“vi|eno – odobreno” (uzanca br. 145.).

33Vi{e o ovom ugovoru u knjizi Toroman, M.: “Vrste i moda-

liteti ugovora o kupovini i prodaji”, Beograd, 1975., str. 85.

34O tome u par. 930. Op}ega gra|anskoga zakonika stoji:

“Ako se stvari predaju napoprijeko, to jest onako, kako

stoje i leè, bez broja, mjere i vage; predavalac ne odgova-

ra za nedostatke, koji su u njima spaèni, izuzev{i slu~aj,

ako stvar nema kakve kakvo}e, koju je la`no njoj pripisi-

vao, ili koju je primatelj naro~ito ugovorio.

“Kada kupac kupi robu u vi|enom stanju prodava~ moè da

odgovara za kvalitetu robe jedino ako se radilo o obmani”.

Presuda Vrhovnoga privrednoga suda, Sl - 2210/69, objav-

ljena u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 7-8/1970., str. 64.

vinski sastav, preciznost izrade, eventualno i

istro{enost robe jer je predmet prodaje po

vi|enju ~esto ve} rabljena roba. Sporazum

stranaka o predmetu i cijeni postiè se, a sa-

mim time i ugovor o prodaji nastaje, samo na

temelju vi|enja robe, tako da se kakvo}a i

koli~ina procjenjuju “od oka” {to upravo i jest

specifi~nost prodaje po vi|enju. S time u sve-

zi treba naglasiti da ni{ta ne stoji na putu da

stranke utvrde koli~inu pa i kakvo}u robe na-

kon {to je prodaja po vi|enju ve} zaklju~ena,

“ali to se ~ini samo orijentaciono i u cilju uv-

jeravanja kupca u istinitost tvrdnji prodavatelja

da masa stvari koje se prodaju po vi|enju zai-

sta sadrì odre|eni broj predmeta odnosno

odre|eni broj kilograma”.35 Kada je prodajna

cijena odre|ena po vi|enju, eventualno nak-

nadno mjerenje, vaganje ili brojanje stvari ne

utje~e na valjanost ugovora o prodaji, osim

ako prodavatelj nije jam~io za koli~inu i kak-

vo}u.

Iako je biv{i Op}i gra|anski zakonik

ure|ivao prodaju po vi|enju, Zakon o obvez-

nim odnosima ne poznaje taj vid prodaje.

Uostalom, ovaj zakon nije uredio ni neke dru-

ge oblike ugovora o prodaji kao, na primjer,

prodaju stvari po mjeri i broju, prodaju s pra-

vom otkupa, prodaju s pravom preprodaje itd.

Razlog za to {to Zakon o obveznim odnosima

nije obuhvatio sve modalitete ugovora o pro-

daji kao i pojedine druge ugovore treba vid-

jeti u namjeri da taj zakon sadrì samo naj-

zna~ajnije i naj~e{}e ugovore iz oblasti pro-

meta roba i usluga.

Globalno odre|ivanje cijene ovisi prije

svega o namjeri ugovornih strana da tako

utvrde cijenu, a kod prodaje izvjesnih stvari

to je i prikladniji na~in odre|ivanja cijene pa

se zbog toga i prakticira. To je prije svega

slu~aj kod zbirnih stvari (universitas rerum)

koje, premda su samostalne u prometu,

naj~e{}e kolaju kao jedinstvena stvar (npr.

zbirka odre|enih predmeta i sl.).

Prodaja po vi|enju vrlo je ~esta kod pro-

daje stvari nepouzdane kakvo}e, kao primje-

rice rabljenih stvari ili stvari koje su podlo`ne

brzom propadanju ako se ne bi odmah proda-

le, odnosno utro{ile, pa je u tom slu~aju i ci-

jena relativno niska, odnosno nià od cijene

po kojoj se redovito prodaje roba te vrste.

Prodaja po vi|enju koristan je instrument koji

treba prakticirati u pravnom prometu prije

svega da ne bi do{lo do propadanja materijal-

nih dobara, ali i radi toga da se omogu}i zain-

teresiranim subjektima da pribave potrebnu

robu po niìm cijenama. Svakako da i pri toj

vrsti prodaje treba voditi ra~una o mogu}im

zlouporabama, tako da bi bilo vrlo zna~ajno

zakonski urediti taj ugovorni odnos. Moè se,

naime, dogoditi da je roba toliko izgubila na

kakvo}i da je prakti~no neuporabljiva, a {to

kupac nije odmah primijetio. îni se da bi u

tom slu~aju trebalo omogu}iti prestanak ugo-

vora bez obzira na uobi~ajeno pravilo o neod-

govornosti prodavatelja za kakvo}u i

koli~inu, pogotovo ako postoji nerazmjer

izme|u cijene i vrijednosti robe.

b) Odre|ivanje cijene po jedinici mjere

Odre|ivanje prodajne cijene po jedinici

mjere (tzv. jedini~na cijena) povijesno se jav-

lja kasnije od globalnoga odre|ivanja cijene.

Razlog je tomu {to se trgovina pojavila ranije

od sustava mjernih jedinica. Odre|ivanje cije-

ne po jedinici mjere mnogo je ~e{}e od

utvr|ivanja cijene globalno, tako da je njegova

primjena “danas postala pravilo, dok se proda-

ja po vi|enju obavlja, uglavnom, samo onda

kada nije mogu}e na ovaj na~in individualizi-

rati robu koja se prodaje”.36

Kod odre|ivanja cijene po jedinici mjere

postavljeno je u teoriji pitanje je li ugovor o

prodaji nastao kada su se stranke sporazum-

jele o predmetu i cijeni ili u trenutku kada je

zavr{eno mjerenje. U drugom se slu~aju radi

o tome da je ugovor o prodaji sklopljen pod

odgodnim (suspenzivnim) uvjetom jer dok se

ne zavr{i mjerenje ugovor se jo{ ne smatra

zaklju~enim. Treba prihvatiti drugi stav jer se

eventualne gre{ke ili nesporazumi prigodom


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 17

35Toroman, M., op. cit., str. 85. 36

Toroman, M., op. cit., str. 75.

brojanja i mjerenja mogu jednostavnije

rije{iti dok ugovor jo{ nije sklopljen.

Po jedinici mjere cijena moè biti utvr|ena

vaganjem robe ako se odre|uje prema teìni

robe, mjerenjem stvari ako se odre|uje po du-

ljini, obujmu ili povr{ini predmeta koji se ku-

puje ili prebrojavanjem stvari ako cijena ovisi

o broju komada neke robe.37 Tro{kove vaga-

nja, mjerenja i prebrojavanja snosi prodava-

telj,38 {to je i logi~no, iako moè postojati i

druk~iji sporazum me|u ugovornim stranama

jer je rije~ o trgova~kom obi~aju.

Mjerenje se obavlja na na~in koji je

uobi~ajen u mjestu prodaje, a “koli~ina robe

se ozna~ava prema metarsko–decimalnom

sustavu mjera”.39 O volji stranaka ovisi ho}e

li primijeniti pravila Op}ih uzanci za promet

robom ili }e koli~inu, a samim time i cijenu,

odrediti na drugi pogodan na~in.

Posebno je pitanje kod utvr|ivanja cije-

ne po jedinici mjere je mora li kod mjerenja

(vaganja i brojanja) i kupac biti nazo~an ili

to moè obaviti i sam prodavatelj ako je ci-

jena odre|ena po jedinici mjere. Ako je mje-

renje obavljeno ve} kod proizvo|a~a, onda

to isklju~uje mogu}nost nazo~nosti kupca

prigodom samoga mjerenja. No i u drugim

slu~ajevima, a pogotovo kod prodaje kao

ugovora trgova~koga prava, prihvatljivije je

rje{enje da nazo~nost kupca mjerenju robe

nije neophodan uvjet za valjanost ugovora.

Naime, potreba za brzom cirkulacijom roba

kod prodaje kao ugovora trgova~koga prava

naro~ito je nagla{ena tako da se utvr|ivanje

koli~ine obavlja i prigodom predaje robe

prijevozniku bez nazo~nosti kupca. Time {to

se ne ustrajava na nazo~nosti kupca ispunja-

va se jedan od va`nih zahtjeva suvremenoga

prometa robe, a to je potreba za brzim cir-

kuliranjem prodanih roba.

Kod utvr|ivanja cijene po jedinici mjere

postavlja se pitanje utje~e li odstupanje u

teìni na valjanost prodaje, odnosno koje su

posljedice odstupanja od nazna~ene teìne.

Naime, u praksi se doga|a postojanje razli-

ke izme|u stvarne i deklarirane teìne robe

{to dovodi do odgovornosti prodavatelja

takve robe. Ipak, u izvjesnim je slu~ajevima

dopu{teno neznatno odstupanje od koli~ine

robe koja je u ugovoru nazna~ena, ali se za

to u ugovoru moraju navesti odgovaraju}i

izrazi koji omogu}uju to odstupanje.40

Kada se cijena odre|uje putem utvr|iva-

nja teìne, postavlja se pitanje treba li obuh-

vatiti samo robu ili i ambalaù, odnosno

odre|uje li se cijena prema bruto ili neto

teìni. Ako se stranke glede toga nisu spora-

zumjele, uzima se da cijena vaì za neto

teìnu, odnosno da ne obuhva}a ambalaù.41

Izrazi u ugovoru “franco ambalaà”, “am-

balaà gratis”, “ambalaà izgubljena”, “am-

balaà ura~unata” i sli~no zna~e da se amba-

laà ne mora posebno platiti ni vratiti.42 To se

doga|a u slu~aju kada je po samom na~inu

pakiranja robe nemogu}e bez o{te}enja am-

balaè odvojiti robu od nje i u slu~aju kada je

ambalaà male vrijednosti pa je uobi~ajeno da

se ne vra}a. Kod prodaje nekih vrsta roba ku-

pac i ne moè kupiti tu robu ako ne plati i vri-

jednost ambalaè jer se tu radi o tzv. nepo-

tro{noj ambalaì (na primjer, boce za plin,

pi}e i razli~ite druge teku}ine). Kupac u tom

slu~aju moè trajno kupiti ambalaù ili platiti


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.18

37“Utvr|ivanje koli~ine robe vr{i se vaganjem, mjerenjem

ili prebrojavanjem” (uzanca br. 115., Op}e uzance za

promet robom).

38Op}e uzance za promet robom, uzanca br. 116.


40Ako je koli~ina robe u ugovoru ozna~ena izrazom

“do...kg” ili izrazom “cca” dopu{teno je odstupanje

ispod predvi|ene koli~ine koje treba biti neznatno, odno-

sno najvi{e do 5%. “I kod formularnih i tipskih ugovora

o me|unarodnoj kupovini i prodaji predvi|ena je

mogu}nost odstupanja od ugovorene koli~ine. Ta odstu-

panja su ponekad neznatna, iznose na primjer svega 1 %,

a ponekad su znatno ve}a, iznose 10% iznad ili ispod

ugovorene koli~ine”, (\urovi}, R.: “Me|unarodno pri-

vredno pravo”, Beograd, 1974., str. 198.

41To je op}e pravilo koje sadrè i Op}e uzance za promet

robom (uzanca br. 119.), [vicarski zakonik o obvezama

(~l. 21. st. 2. i 3.) itd. Me|utim, Zakon o obveznim odno-

sima ne ure|uje to pitanje.


cijenu ambalaè koja }e mu nakon povrata

ambalaè biti vra}ena.43

c) Pitanje nominalizma

Na~ela monetarnoga nominalizma i valo-

rizma dva su mogu}a, ali razli~ita odgovora na

pitanje ho}e li se ili ne}e uzeti u obzir promje-

ne stvarne vrijednosti nov~ane jedinice u kojoj

je obveza izraèna. Naime, od trenutka nastan-

ka obveze pa do trenutka izvr{enja moè do}i

do promjene vrijednosti novca, na primjer usli-

jed inflacije ili deflacije, a samim time i do

pove}anja ili smanjenja kupovne mo}i novca,

pa je osnovno pitanje ho}e li se isplatiti onaj

broj nov~anih jedinica na koji obveza glasi ili

}e se uzeti u obzir promjene koje su nastupile u

me|uvremenu. Na~elo monetarnoga nomina-

lizma ne uzima u obzir promjene u vrijednosti

novca, tako da “kad obveza ima za predmet

svotu novca, du`nik je duàn isplatiti onaj broj

nov~anih jedinica na koji obveza glasi, izuzev

kad zakon odre|uje {to drugo”.44 Zakon o ob-

veznim odnosima opredijelio se za na~elo mo-

netarnoga nominalizma kao i ve}ina suvreme-

nih pravnih poredaka u svijetu. Tako je to

na~elo prihva}eno u pravima Njema~ke,

Austrije, Francuske, Italije, Velike Britanije i

drugih dràva.45

S obzirom da ve}ina gra|anskopravnih su-stava u svijetu prihva}a na~elo monetarnoganominalizma, postavlja se pitanje zbog ~ega jeto tako. Razlozi su za prihva}anje na~ela mo-netarnoga nimonalizma prije svega u tome {toono bolje odgovara zahtjevima suvremenoga

pravnoga prometa jer kada bi se primijenilona~elo valorizma nastao bi velik broj sporovaoko utvr|ivanja “prave” vrijednosti obveze. Tobi znatno usporilo promet roba i ne bi odgova-ralo zahtjevima za brzim obrtanjem novca irobe koji su naro~ito nagla{eni u dana{njimgospodarskim odnosima u svijetu.

Na~elo monetarnoga nominalizma moèbiti izraèno u obliku imperativnoga ili dis-pozitivnoga pravnoga pravila. Postavlja se pi-tanje imaju li pravila Zakona o obveznim od-nosima o na~elu monetarnoga nominalizmaprisilan ili dispozitivan karakter. Mi{ljenja suo tom pitanju u pravnoj znanosti podijeljena.Tako postoji shva}anje da na~elo monetarno-ga nominalizma ima imperativno zna~enje,46

a s druge strane postoje autori koji tvrde da setu radi o dispozitivnom pravnom pravilu.47

Sama formulacija toga na~ela u Zakonu o ob-veznim odnosima moè eventualno navestina zaklju~ak kako je rije~ o prisilnom prav-nom pravilu. Zakon o obveznim odnosimapostavlja i ograni~enje na~elu monetarnoganominalizma, a to je u slu~aju da neki drugizakon odre|uje ne{to drugo. Ipak, s obziromna velika ograni~enja, odnosno odstupanja odna~ela monetarnoga nominalizma kao, prim-jerice, ugovaranjem klizne skale ili primje-nom klauzule rebus sic stantibus, izgleda daje u na{em pravu to na~elo dispozitivne pri-rode. Me|utim, i sudska se praksa uglavnomu dvojbenim situacijama opredjeljuje zana~elo monetarnoga nominalizma.48


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 19

43 “Ako nije druga~ije ugovoreno, kupac je duàn vratiti pro-

davaocu nepotro{nu ambalaù”. Presuda Vi{ega privredno-

ga suda Hrvatske, P`-433/80. od 15. travnja 1980., objav-

ljena u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 12/1980., str 86.

“Ako je me|u strankama ugovoreno da }e kupac nepo-

tro{nu prodavao~evu ambalaù vratiti ili platiti njezinu

vrijednost, ne moè prodavalac postaviti samo zahtjev za

isplatu cijene ambalaè”. Presuda Vi{ega privrednoga

suda Hrvatske, Sl-2632777. od 14. oùjka 1978., objavlje-

na u ~asopisu “Privreda i pravo”, br. 5/1978., str. 83.

44 Zakon o obveznim odnosima, ~lanak 394.

45 Njema~ki gra|anski zakonik (par. 245.), Francuski

gra|anski zakonik (~l. 1895.), Talijanski gra|anski zako-

nik (~l. 1277.). U SAD, Velikoj Britaniji i Austriji sudska

je praksa prihvatila to na~elo iako ono nije sadràno u

pravnim propisima.

46 Tako Mitrovi}, D. u “Komentaru Zakona o obligacionim

odnosima” (redakcija Perovi}, S. – Stojanovi}, D.),

Beograd, 1980., str. 941.

47 Tako Rosenberg, Lj.: “Sredstva i mjere za osiguranje vri-

jednosti nov~anih obveza u me|unarodnim trgova~kim

transakcijama”, objavljeno u knjizi “Op}i uvjeti poslova-

nja u me|unarodnoj i unutra{njoj tregovini” (redakcija:

Gold{tajn, A.), Zagreb, 1970., str. 93.; Konjhodì}, H.:

“Za{titne klauzule i izvr{avanje nov~anih obveza u suvre-

menim nov~anim odnosima”, Pravna misao, br. 3-4/1981.,

str. 43.; Krulj, V. u “Komentaru Zakona o obligacionim

odnosima” (redakcija: Blagojevi}, B. – Krulj, V.),

Beograd, 1980., str. 877.

48 “Kad vlasnik stana ima pravo na naknadu izmakle koristi

zbog nemogu}nosti davanja stana u najam, visina {tete se

utvr|uje u nominalnom iznosu po cijenama najamnine u

vrijeme nastanka {tete”. Vrhovni sud, Rev-857/92. od 30.

prosinca 1992. (Izbor odluka Vrhovnoga suda Republike

Hrvatske, 94/180.).

I u ve}ini dràva koje pripadaju kontinen-

talnoeuropskom pravnom krugu pravila o

na~elu monetarnoga nominalizma dispozitiv-

ne su prirode i ovise o tome ho}e li stranke

ugovoriti neku od za{titnih klauzula.49

Ako na~elo monetarnoga nominalizma

primijenimo na cijenu kod ugovora o prodaji,

to }e zna~iti da se cijena odre|ena, u trenutku

sklapanja ugovora ne moè mijenjati u trenut-

ku izvr{enja ugovora. Du`nik je duàn isplati-

ti onaj nov~ani iznos na koji je cijena

odre|ena, bez obzira {to je od trenutka spora-

zuma o iznosu cijene pa do njezine isplate pro-

teklo odre|eno vrijeme. Ako bi se striktno pri-

mijenila ovako izloèna pravila o nominaliz-

mu, to bi ponekad dovelo do povrede na~ela

jednake vrijednosti ~inidaba jer uslijed

razli~itih okolnosti cijena u trenutku kada je

treba isplatiti ne mora ni pribli`no odgovarati

vrijednosti robe iako je u trenutku odre|ivanja

odgovarala. Pogotovo bi u uvjetima gospodar-

ske krize i visoke inflacije stroga primjena

na~ela monetarnoga nominalizma predstavlja-

la za jednu stranu veliku {tetu u slu~aju kada

od trenutka sklapanja ugovora o prodaji i

odre|ivanja cijene pa do izvr{enja ugovora,

odnosno isplate cijene, protekne izvjesno vri-

jeme. Zbog toga postoji opravdana potreba da

se ograni~i domet pravilima o nominalizmu, a

to se postiè izmjenom prodajne cijene zbog

promijenjenih okolnosti. Dakle, u tom slu~aju

ne postoje unaprijed ugovoreni uglavci koji

mogu}e isklju~uju primjenu na~ela monetar-

noga nominalizma, nego omogu}uje sam

Zakon o obveznim odnosima kada se ispune

potrebni uvjeti, raskid ili izmjena ugovora

zbog promijenjenih okolnosti.

5. 4. Pravna priroda cijene po Zakonu oobveznim odnosima

Zakon o obveznim odnosima odredbama

je o kupovnoj cijeni unio odre|ene promjene

u odnosu na prija{nje stanje glede cijene.

Naime, prema Op}im uzancama za promet

robom cijena je bila bitan sastojak ugovora o

prodaji,50 bez obzira je li se radilo o prodaji

kao ugovoru obveznoga prava ili o prodaji

kao ugovoru trgova~koga prava. Zakon o ob-

veznim odnosima zauzeo je druk~iji stav, bar

kada je rije~ o trgova~koj prodaji, dok je za

obveznopravne prodaje zadrào shva}anje o

cijeni kao bitnom sastojku jer “ako ugovo-

rom o prodaji cijena nije odre|ena, a ni ugo-

vor ne sadrì dovoljno podataka s pomo}u

kojih bi se ona mogla odrediti, ugovor nema

pravni u~inak.”51 Cijena je u gra|anskoprav-

nim prodajama bitan sastojak ugovora, a ako

nije odre|ena ili odrediva, ugovor ne}e proiz-

vesti pravne u~inke.

“Kad ugovorom o prodaji u privredi cije-

na nije odre|ena, niti u njemu ima dovoljno

podataka s pomo}u kojih bi se ona mogla

odrediti, kupac je duàn platiti cijenu koju je

prodavalac redovno napla}ivao u vrijeme

sklapanja ugovora, a kad ove nema razumnu

cijenu”.52 Na temelju ove odredbe Zakona o

obveznim odnosima moè se zaklju~iti kako

cijena vi{e nije bitan sastojak ugovora o pro-

daji kao ugovora trgova~koga prava, pa iako

nije odre|ena ili odrediva prema podacima

sadrànim u ugovoru, cijena }e se na

odre|eni na~in utvrditi, a ugovor }e samim

time ostati na snazi.

U ~lanku 462. stavku 3. Zakona o obvez-

nim odnosima daje se odgovor na pitanje {to

je razumna cijena: “Pod razumnom cijenom

smatra se teku}a cijena u vrijeme sklapanja

ugovora, a ako se ona ne moè utvrditi, onda

cijena koju utvr|uje sud prema okolnostima

slu~aja”. Pod teku}om se cijenom opet razu-

mijeva cijena utvr|ena “slu`benom evidenci-

jom na trì{tu mjesta prodavaoca u vrijeme

kad je trebalo da uslijedi ispunjenje. Ako tak-

ve evidencije nema, teku}a cijena se odre|uje


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.20

49 Rosenberg, Lj., op. cit., str. 93.; Konjhodì}, H., op. cit.,

str. 43; Krulj, V.: “Novac i nov~ane obveze u unutra{njem

i me|unarodnom pravu”, Beograd, 1973., str. 51. i 52.

50 “Bitni sastojci ugovora o kupovini i prodaji, po prirodi

posla, su predmet i cijena. Predmet i cijena moraju biti

ugovorom odre|eni”. Op}e uzance za promet robom,

uzanca br. 6.

51 Zakon o obveznim odnosima, ~l. 462. st. 1.

52Zakon o obveznim odnosima, ~l. 462. st. 2.

na temelju elemenata s pomo}u kojih se pre-

ma obi~ajima trì{ta utvr|uje cijena”.53

Izgleda da su neke od navedenih odredaba

Zakona o obveznim odnosima o cijeni kod

ugovora o prodaji kao ugovora trgova~koga

prava inspirirane rje{enjima Jednoobraznoga

zakona o me|unarodnoj kupoprodaji tjele-

snih pokretnih stvari. To se prije svega odno-

si na odredbe o teku}oj cijeni i slu~aj kada ci-

jena nije odre|ena niti odrediva pa je kupac

duàn platiti cijenu koju je prodavatelj redo-

vito napla}ivao u vrijeme sklapanja ugovora.

îni se, me|utim, da utvr|ivanje cijene pre-

ma cijeni koju je prodavatelj redovito na-

pla}ivao u vrijeme sklapanja ugovora nije u

interesu kupca jer prodavatelja, na izvjestan

na~in, stavlja u povoljniji poloàj. Ako su ci-

jene koje je prodavatelj napla}ivao bile raz-

li~ite visine, prodavatelj moè istaknuti da je

redovito napla}ivao vi{u cijenu. Zbog toga bi

mo`da bilo bolje da ova odredba nije

uvr{tena u Zakon o obveznim odnosima,

nego da je utvr|ivanje cijene, u slu~aju da

nije odre|ena niti odrediva, provedeno putem

objektivnoga kriterija. To je i predvi|eno kao

sljede}a mogu}nost jer ako se ne moè utvr-

diti cijena koju je prodavatelj redovito na-

pla}ivao, vrijedi razumna cijena. Pod razum-

nom se cijenom podrazumijeva teku}a ili

trì{na, odnosno srednja trì{na cijena.

Vrlo je zna~ajno odrediti {to se smatra

pod “cijenom kao bitnim sastojkom ugovora”

jer razli~itim tuma~enjem ovoga izraza dola-

zi se i do razli~itih odgovora. Ako se pod ci-

jenom kao bitnim sastojkom ugovora o pro-

daji smatra neophodnost da cijena bude

odre|ena ili odrediva prema podacima

sadrànim u ugovoru, onda cijena nije bitan

element ugovora o prodaji kao ugovora trgo-

va~koga prava. Stvari se, me|utim, mogu i

druk~ije promatrati jer ~injenica je da nije-

dan ugovor o prodaji u kona~nici nije ostao

bez odredbe o cijeni. Na temelju bi se toga

moglo zaklju~iti kako je cijena bitan sastojak

prodaje jer je svaki ugovor o prodaji snabdje-

ven cijenom. Ipak, prihva}aju}i uobi~ajeni

smisao izraza “cijena kao bitan sastojak ugo-

vora o prodaji”, proizlazi da kod prodaje kao

ugovora trgova~koga prava cijena u na{em

pravu nije bitan sastojak jer ne mora biti

odre|ena ili odrediva.

U gra|anskopravnim prodajama cijena je

jo{ uvijek bitan sastojak jer mora biti

odre|ena ili bar odrediva. Takva razlika glede

cijene izme|u gra|anskopravne i trgova~ko-

pravne prodaje, izgleda, nije neminovna.

Naime, ako je argument za zadràvanje cije-

ne kao bitnoga sastojka za gra|anskopravne

prodaje bio izbjegavanje sporova o visini ci-

jene, ako ona nije odre|ena ili odrediva pre-

ma podacima sadrànim u ugovoru, onda se

ni postoje}im rje{enjem to ne izbjegava. Ne

postoji nikakva obveza stranaka unijeti

odredbu o cijeni u pisani sastav ugovora. Na

taj na~in nesuglasnost stranaka o visini cijene

nije izbjegnuta, a samim time i pokretanje

sporova radi utvr|ivanja njezine visine. Zbog

toga se ~ini opravdanim da je Zakon o obvez-

nim odnosima pravila o cijeni i njezinom

utvr|ivanju kada nije odre|ena ili odrediva,

pro{irio i na gra|anskopravne prodaje, kao

{to je u anglosaksonskom pravu u kojem se

najprije pojavilo shva}anje o cijeni kao nebit-

nom sastojku ugovora o prodaji.

ZAKLJUÂK

Geneza cijene kod ugovora o prodaji

obuhva}a povijesni razvoj toga sastojka ugo-

vora o prodaji. Cijena je analizirana kroz po-

jedina pravnopovijesna razdoblja i prikazana

je njezina preobrazba od bitnoga sastojka

ugovora o prodaji u rimskom pravu do suvre-

menih pravnih sustava u kojima cijena vi{e

nije bitan sastojak ugovora o prodaji.

Cijena treba izraàvati vrijednost predme-

ta, ali ne u apsolutnom smislu jer je to goto-

vo nemogu}e posti}i. Treba nastojati ostvari-

ti pribli`no razmjeran odnos izme|u cijene i

robe. Prigodom odre|ivanja cijena treba

omogu}iti {to slobodniji pristup, s ciljem da

ugovor ostane na snazi i u slu~aju kad cijena

nije odre|ena niti odrediva, vode}i ra~una o


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 21

53 Zakon o obveznim odnosima, ~l. 464., st. 1. i 2.

interesima obiju ugovornih strana, na~elu

ravnopravnosti, na~elu jednake vrijednosti

~inidaba i ostalim na~elima proklamiranim

Zakonom o obveznim odnosima.

Pravila o na~elu monetarnoga nominaliz-

ma u na{em su pravnom sustavu dispozitivne

prirode s obzirom na krupna ograni~enja koja

su postavljena tomu na~elu (npr. klizna skala,

raskid ili izmjena ugovora zbog promijenje-

nih okolnosti).

Pitanje je li cijena i dalje bitan sastojak

ugovora o prodaji, a s obzirom na tendencije

u svijetu, jedno je od sredi{njih pitanja ovoga

rada. Prou~avanjem odredaba Zakona o ob-

veznim odnosima kao i poredbenopravnih

rje{enja dolazi se do zaklju~ka da cijena nije

bitan sastojak ugovora o prodaji kao ugovora

trgova~koga prava. To bi trebalo pro{iriti na

sve ugovore o prodaji, ~ime bi se izbjeglo

stvaranje razlika izme|u gra|anskopravne i

trgova~kopravne prodaje i tamo gdje to nije

neophodno.

LITERATURA

1. Bastai}, K. – Krizman, B.: “Op}a historijadràve i prava”, Zagreb, 1977.

2. Belaj, V.: “Ugovor o kupoprodaji premaStatutu grada Iloka iz 1525. godine”, Pravnivjesnik, br. 1-2/2002.

3. Blagojevi}, B.: “Gra|anskopravni obligacioniugovori”, Beograd, 1952.

4. Boras, M. – Margeti}, L.: “Rimsko pravo”,Zagreb, 1980.

5. Crni}, I.: “Zakon o obveznim odnosima sopse`nom sudskom praksom”, Zagreb, 1996.

6. Dra{ki}, M.: “Me|unarodno privredno ugo-vorno pravo”, Beograd, 1974.

7. Gold{tajn, A.: “Op}i uvjeti poslovanja ume|unarodnoj i unutra{njoj trgovini”, Zagreb,1970.

8. Gold{tajn A., “Privredno ugovorno pravo”,Zagreb, 1980.

9. Gorenc, V.: Privredno pravo – ugovori,Zagreb, 1982.

10. Gross, B.: “Le droit de la vente”, Paris, 1978.

11. Horvat, M.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1974.

12. Konjhodì}, H.: “Za{titne klauzule i izvr{ava-nje nov~anih obveza u suvremenim nov~animodnosima”, Pravna misao, br. 3-4/1981.

13. Koro{ec, V.: “Rimsko obligacijsko pravo”,

Ljubljana, 1948.

14. Krulj, V.: “Novac i nov~ane obveze u unu-

tra{njem i me|unarodnom pravu”, Beograd,

1973.

15. Limpens, C.: “La vente”, Paris, Bruxelles,

1960.

16. Pavkovi}, N.: “Pravo pre~e kupovine u obi~aj-

nom pravu Srba i Hrvata”, Beograd, 1972.

17. Peri}, @.: “O ugovoru o prodaji i kupovini”,

Beograd, 1921.

18. Perovi}, S. – Stojanovi}, D.: “Komentar

Zakona o obligacionim odnosima”, Beograd,

1980.

19. Perovi}, S.: “Obligaciono pravo”, Beograd,

1980.

20. Planiol, M. – Ripert, G.: “Traite elementaire dr

droit civil”, svezak III., Paris, 1952.

21. Pribi}evi}, \.: “Teorija trì{ta i cijena”,

Zagreb, 1984.

22. Puhan, I.: “Rimsko pravo”, Beograd, 1970.

23. Romac, A.: “Rimsko pravo”, Zagreb, 1998.

24. Rosenberg, Lj.: “Sredstva i mjere za osigura-

nje vrijednosti nov~anih obveza u me|unarod-

nim trgova~kim transakcijama”, objavljeno u

knjizi “Op}i uvjeti poslovanja u me|unarod-

noj i unutra{njoj trgovini” (redakcija:

Gold{tajn, A.), Zagreb, 1970.

25. Schmitthoff, C.: “The export Trade”, London,

1962.

26. Stoj~evi}, D.: “Rimsko privatno pravo”,

Beograd, 1983.

27. Toroman, M.: “Vrste i modaliteti ugovora o

kupovini i prodaji”, Beograd, 1975.

28. Vedri{, M. – Klari}, P.: “Gra|ansko pravo”,

Zagreb, 1998.

29. Vivante, C.: “Diritto commerciale”, vol. III.,

Torino, 1894.

30. Vizner, B.: “Komentar Zakona o obveznim od-

nosima”, Zagreb, 1978.

31. Vizner, B. – Buklja{, I.: “Komentar Zakona o

obveznim odnosima”, Zagreb, 1979.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.22


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002. 23

Dr.sci. VLADO BELAJ, außerordentlicher Professor

GENESIS DES PREISES BEI DEN VERKAUFSVERTRÄGEN

ZUSAMMENFASSUNG

In der Arbeit wird die Entwicklung des Preises bei den Verkaufsverträgen von der erstenErscheinung des Preises in der Geschichte bis heute untersucht. Der Preis erschien mit der Entstehungvom Geld, und der Verkauf ohne Preis war nicht möglich. Im römischen Recht war der Preis ein we-sentlicher Bestandteil des Verkaufsvertrags und musste durch Geld bestimmt oder mindestens bestimm-bar werden. In Feudalismus wurde hauptsächlich das vom römischen übernommene Recht angewandt,wonach der gerechte und richtige Preis bestimmt werden musste. Wesentlichen Einfluss auf denVerkaufsvertrag und somit auf den Preis übte das Statut- und Gewohnheitsrecht aus. Im österreichischenund französischen Recht wird der Preis für einen wesentlichen Bestandteil des Verkaufsvertrages ge-halten, was aber nicht der Fall im englischen, italienischen, schweizerischen Recht und dem Recht derVereinigten Staaten ist. Im kroatischen Recht stellt der Preis einen Ausdruck des Wertes des zu verkau-fenden Gegenstandes in Form von Geld dar und er sollte mit dem Wert des Gegenstandes ungefähr übe-reinstimmen. Der Preis kann auf verschiedenste Arten festgelegt werden: nach Sehen, nach derMaßeinheit, u.ä., und der Käufer ist verpflichtet, jenen Pries auszuzahlen, der im Vertrag vereinbart wur-de. Der Preis ist also ein wesentliches Element des Verkaufsvertrags im kroatischen Recht, und zwar nurim Falle des Verkaufsvertrages unter dem Handelsrecht, weil der Preis dann nicht mehr als ein wesentli-cher Bestandteil betrachtet wird. Die Auffassung, dass der Preis keinen wesentlichen Bestandteil desVerkaufsvertrags als Vertrag des Handelsrechts bildet, sollte auf alle Verkaufsverträge erstreckt werden.Dadurch würde man Entstehung der Unterschiede zwischen dem bürgerrechtlichen und dem handel-srechtlichen Verkauf, dort wo dies nicht nötig ist, vermeiden.

Dr.sc. VLADO BELAJ, professeur adjoint

LA GENÈSE DE PRIX DANS LE CONTRAT DE VENTE

RÉSUMÉ

Le développement de prix dans le contrat de vente est examiné dans l’essai et cela depuis son ap-parition dans l’histoire jusqu’à nos jours. Le prix s’est manifesté avec l’apparition de l’argent, la ventesans le prix n’a pas été possible. Dans le droit romain le prix présentait un élément important dans le con-trat de vente et devait être exprimé en argent,défini ou bien déterminatif. Dans le féodalisme s’appliquaiten général le droit romain adopté, selon lequel le prix devait être bien déterminé, juste et véritable. Ledroit statutaire et le droit coutumier avaient aussi une importante influence sur le contrat de vente ainsique sur le prix même.Dans le droit autrichien et français le prix est consideré comme un élément impor-tant dans le contrat de vente ce qui n’est pas le cas dans le droit anglais, italien, suisse et des États-Unis.Dans le droit croate le prix représente la valeur pécuniaire de l’objet mis en vente et doit correspondre àpeu près à la valeur de cet objet. Le prix peut-être déterminé de différentes manières : d’après la vue, parunité etc, et l’acheteur est dans l’obligation de payer le prix convenu. Le prix est un élément importantdu contrat de vente dans le droit commercial parce que dans ce cas là le prix n’est plus consideré com-me un élément important. L’entendement que le prix n’est pas l’élément important du contrat de ventecomme contrat de droit commercial, devrait s’élargir sur tous les contrats de vente pour éviter de créerles diférences entre la vente de droit civil et de droit commercial là où ce n’est pas indispensable.

D. Sc. VLADO BELAJ, Associate Professor

GENESES OF PRICE IN THE SALES CONTRACT

SUMMARY

In this paper the author investigates the development of price in the sales contract from the ap-pearance of prices in the history to the present day. Price appeared together with the emergence of mo-ney, and sale without price was not possible. In the Roman Law, price was an important ingredient of thesales contract and it had to be expressed in form of money; it had to be determined or at least determi-nable. In feudalism, the inherited Roman Law was applied in most cases and thus the price had to be de-termined, right and true. The sales contracts, and consequently also the prices, were significantly in-fluenced by the Statute Law and by the Common Law. In Austrian and French law, price is consideredan important ingredient of the sales contract, while it is not considered as such in English, Italian, Swissand the law of the United States of America. In Croatian law, the price represents the monetary expres-sion of value of the object that is being sold and should approximate correspond with the value of this ob-ject. Price can be determined in different ways: at sight, according to the measurement unit or in a simi-lar way, and the buyer must pay the price that has been agreed upon. Price is the important ingredient ofthe sales contract in the Croatian law, but only if it is not a sales contract in commercial law, because thenthe price is no longer considered as an important ingredient. Understanding that the price is not an im-portant ingredient of the sales contract as a contract of commercial law should be spread on all sales con-tracts, which would make it possible to avoid the creation of differences between civil-law and commer-cial-law where this difference is not necessary.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 9-24, 2002.24

Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK: Odnos na~ela najbliè veze i na~ela strana~ke autonomije ...

Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 25

1. UVODNE NAPOMENE

Od prvih razmi{ljanja predstavnika statu-

tarne {kole kada se po~ela osje}ati nepriklad-

nost primjene doma}eg prava na svaku situa-

ciju, bez obzira na to koliko ona bila poveza-

na s nekim drugim pravnim poretkom, pa sve

do dana{njeg vremena, razvoj je i{ao u smje-

ru sve o~itije potrebe primjene najblièg pra-

va, dakle prava s kojim je situacija koja se

rje{ava najuè povezana. Pomalo zaborav-

ljen, ali uvijek aktualan Savigny je briljantno

opisao kako i za{to primijeniti najbliè pravo

kada je rekao da svaki pravni odnos ima svo-

je prirodno sjedi{te (Sitz) u nekom pravu i to

pravo treba primijeniti na odnos koji se

rje{ava1. Naàlost, na~elo najbliè veze posli-

UDK - 341.9


Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{taJosipa Jurja Strossmayera

ODNOS NAÊLA NAJBLI@E VEZE I NAÊLA STRANA^KEAUTONOMIJE U ME\UNARODNOM PRIVATNOM PRAVU

U radu je analizirano jedno od najzna~ajnijih pitanja me|unarodnog

privatnog ugovornog prava, pitanje odnosa poveznice najbliè veze i

autonomije ugovornih strana da izaberu mjerodavno pravo za svoj ugovor.

Op}enito prihva}eno, i stoga danas, univerzalno na~elo da stranke mogu za

svoj ugovor odrediti mjerodavnost bilo kojeg prava, bez obzira na njegovu

povezanost s konkretnim ugovorom, autor ne smatra prikladnim rje{enjem.

Naime, autonomija izravno negira najzna~ajnije na~elo me|unarodnog pri-

vatnog prava, na~elo primjene prava s kojim je pravna situacija koja se

rje{ava u najbliòj vezi.

U radu se ne odri~e ugovornim stranama sloboda da izaberu mjero-

davno pravo, ali se brani stajali{te da se pri tome moraju uzeti u obzir

za{titni prisilni propisi dràve s ~ijim je pravom najuè povezan ugovorni

odnos koji je predmet rje{avanja.

Stoga autor pozdravlja rje{enje odredbe ~lanka 7.1. Rimske konven-

cije o mjerodavnom pravu za ugovore iz 1980. g. kao i nacionalne kodi-

fikacije koje su zasigurno napravljene pod utjecajem ove konvencije.

Tako|er autor obra|uje situaciju kada ugovorne strane propuste ugovoriti

mjerodavno pravo. Za takve situacije predlaè se primjena prava s kojim je

situacija koju treba rije{iti najuè povezana.

Klju~ne rije~i: me|unarodno privatno pravo, autonomija volje,

na~elo najbliè veze, prisilni propisi, za{titni prisilni propisi.

1 Friedrich Carl von Savigny, System des heutigen

Römischen Rechts, 1840.-1851., ponovljeno izdanje,

1961, vol. VIII, str. 108.

je Savignyja kao da postupno gubi na

zna~enju. Sve se manje isticalo kao jedno od

temeljnih na~ela me|unarodnog privatnog

prava2. Pod utjecajem potreba, tradicije, po-

vijesnog razvoja, pripadnosti odre|enim {ko-

lama i sl., zakonodavci ~esto u definiranju

kolizijskih pravila i njihovih poveznica

odre|uju mjerodavnost odre|enog pravnog

poretka koji se katkada ne odlikuje zna~ajni-

jom povezano{}u sa sadràjem na koji se od-

nosi.3. Treba se prisjetiti, gotovo bi se moglo

re}i, svjetske podjele na zakonodavstva koja

prihva}aju poveznicu prebivali{ta za odre-

|ivanje prava mjerodavnog za prosu|ivanje

pravne i poslovne sposobnosti fizi~kih osoba

i na ona zakonodavstva koja su odredila kako

je za ista pitanja prikladnije primijeniti pravo

odre|eno poveznicom dràvaljanstva.4. Ipak,

danas se sve vi{e prihva}a stajali{te da je

na~elo najblièg prava temeljno na~elo

me|unarodnog privatnog prava.

Unato~ takvim razlikama, ja~ala je svijest

o nu`nosti primjene stranog prava na

me|unarodno obiljeène situacije, dakle na

situacije koje su povezane s dva pravna po-

retka ili s vi{e njih. Ta nu`nost pretvorila se u

opravdanje i svojevrstan alibi teoreti~arima

kada su utjecali na zakonodavce da

prihva}aju formulacije kolizijskih pravila,

koje su ~esto prelazile u drugu krajnost: go-

tovo apsolutne primjene stranog prava. Kada

se tome doda ~injenica kako je pravna priro-

da kolizijskih pravila kogentne naravi, ispada

da je jedini ~uvar doma}eg interesa postao in-

stitut javnog poretka.

To su razlozi {to se u posljednje vrijeme u

Europi osje}a pokret izvjesne relativizacije

klasi~ne kolizijskopravne metode.5 Razli~ite

tehnike sluè toj svrsi. Koriste se alternativne

poveznice6 ili poveznice koje u odre|enoj si-

tuaciji povla{tena osoba moè birati.7

Ve} su otprije bila poznata pravila koja su

{titila interese doma}e dràve i koje sud nije

mogao zanemariti unato~ kolizijskog pravila

koje je upu}ivalo na primjenu stranog prava.

U Francuskoj to su “lois de police” i “lois

d’application immédiate8. U Njema~koj


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.26

2 Kao iznimku treba spomenuti paragraf 1. Austrijskog

saveznog zakona o me|unarodnom privatnom pravu od

15. lipnja 1978. koji glasi:

“(1) înjeni~ni odnosi s me|unarodnim obilje`jem pro-

su|uju se, {to se ti~e privatnopravnog podru~ja, po prav-

nom poretku s kojim imaju najuù vezu.

(2) Ovim zakonom utvr|ena posebna pravila o mjerodav-

nom pravu (kolizijska pravila) treba smatrati izrazom na-

vedenog na~ela.”

Prijevod: Sajko, Prinosi za poredbeno prou~avanje prava i

me|unarodno privatno pravo (u daljnjem tekstu: Prinosi)

Izd. Instituta za me|unarodno privatno pravo i me|una-

rodne odnose, 1979, br. 12, str. 65.

3 Vi{e o tome Klasi~ek, Kriterij najbliè veze u me|unarod-

nom privatnom pravu, Zbornik Pravnog fakulteta u

Zagrebu, (dalje: Zbornik PFZ), 47 (3) 217-234, 1997.

(dalje: Klasi~ek, Kriterij najbliè veze).

4 Klasi~ek, Dvojbe glede izbora poveznice za odre|ivanje

osobnog statuta fizi~kih osoba u me|unarodnom privat-

nom pravu, Pravni vjesnik Pravnog fakulteta u Osijeku

(dalje: Pravni vijesnik), 1995, br. 1-4 str., 37-54.;

Klasi~ek, Osobni statut fizi~kih osoba u me|unarodnom

privatnom pravu op}enito i uz osvrt na predloèna

rje{enja za hrvatski Zakon me|unarodnog privatnog

prava, Pravni vjesnik, 2001. br. 3-4, str. 27.-46.

5 Bonomi, Mandatory Rules in Private Intrnational Law,

Yearbook on Private International Law, Kluwer i Swiss

Institut of Comparative Law, uredili [ar}evi}-Volken, Vol

I., 1999. (dalje: Bonomi, Mandatory Rules). Op{irnije isti

autor, Le norme imperative nel diritto internazionale pri-

vato, Publications of the Swiss Institute of Comparatiave

Law, Vol. 33, 1998.

6 Tako ~lanak 124. stavak 1. [vicarskog saveznog zakona o

me|unarodnom privatnom pravu od 1. sije~nja 1989.

(dalje: [ZMPP) koji glasi: “ A contract is valid to its form

if it conforms to the law governing the contract or to the

law of the place where it is concluded”. Cit. prema Karrer,

Arnold, Pattocchi, Switzerland’s Private International

Law, 1994. (second ed. str. 116., Njema~ki slu`beni tekst

[ZMPP u: Bundesgezetz über das Internationale

Privatrecht (IPRG) vom 18. Dezember 1987, izdano u

BBI (Bundesblatt (Federal Reporter)) 1988, I, 5-60.

Francuski slu`beni tekst: Loi fédérale sur le droit interna-

tional privé (LDIP) du 18 decembre 1987, izdano u FF

(Feuille Fédérale), 1988, I, 4-56. Talijanski slu`beni tekst:

Legge federale sul diritto internazionale privato (LDIP)

del 18. Dicembre 1987, izdano u Ffi (Foglio federale),

1988, I, 5-56.

7 ^lanak 138. [ZMPP: “Claims based on a damaging uni-

sance from an immovable property are governed, at the

option of the damaged or injured party, by the law of the

country where the immovable property is situated or by

the law of the country where the effect occurs”.

8 Francescakis, Quelques pr?cisions sur les “lois d’applica-

tion immediate” et leurs rapports avec les r~gles de con-

flits des lois, Revue critique de droit international privé

(dalje: Rev. crit. dr. int. pr.), 1966, str. 1-18.

Eingriffsnormen9. U Italiji norme di aplica-

tione necessaria10. U zakonodavstvima com-

mon law sustava primjenjivali su se prisilni

propisi prava koje je mjerodavno za ugovor

(lex causae), bilo da je ono izabrano slobo-

dom ugovornih strana (lex autonomiae), bilo

da je mjerodavno pravo odre|eno kolizijskim

pravilom (najbliè pravo, lex contractus, lex

solutionis i sl.) Iznimke od tog pravila npr. u

engleskom pravu postojale su u slu~ajevima

kada su se primjenjivali prisilni propisi en-

gleskog prava na strani ugovor, ili kada je pri-

mijenjen institut javnog poretka (public po-

licy) engleskog prava na strani ugovor, ili

kada bi ispunjenje ugovora bilo protuzakoni-

to u zemlji ispunjenja.11 Nakon {to je Velika

Britanija prihvatila tzv. Rimsku konvenciju o

mjerodavnom pravu za ugovore, situacija se

izmijenila12. Sve se ~e{}e koristi termin man-

datory rules13. Iako ta pravila nisu definirana

niti su odre|eni kriteriji potrebni za njihovo

definiranje, smatra se da su vrlo sli~na jav-

nom poretku.14

Dok je najnoviji razvoj usmjeren prema

relativizaciji klasi~ne kolizijskopravne meto-

de, mo`da, u odre|enim situacijama pomalo

dvojben jer je svojevrsna negacija temeljnog

na~ela me|unarodnog privatnog prava,

na~ela primjene prava s kojim je situacija

koja se rje{ava u najuòj vezi, taj razvoj zasi-

gurno u nekim dijelovima me|unarodnog

privatnog prava ima puno opravdanja. Ovdje

se ponajprije misli na dio me|unarodnog pri-

vatnog prava koji se odnosi na ugovore, oso-

bito na pravo stranaka da za svoj ugovor

odrede mjerodavnost bilo kojeg prava bilo

koje dràve na zemaljskoj kugli, bez obzira

na ~injenicu je li to pravo u bilo kakvoj vezi s

njihovim ugovorom.

2. AUTONOMIJA KAO OP]E NAÊLOME\UNARODNOG PRIVATNOG PRAVA

Ve} je Dumoulin smatrao da do tada

vaè}e na~elo statutarne {kole, lex loci con-

tractus nije prikladno i da stvara te{ko}e stran-

kama i rastu}em razvoju trgova~kih odnosa

op}enito, jer strankama nije uvijek pogodova-

la primjena prava mjesta sklapanja ugovora, a

katkada je takva poveznica nalagala poduzi-

manje dugotrajnih i napornih putovanja. Stoga

je predloìo davanje strankama slobode

odre|ivanja mjerodavnog prava za njihov ugo-

vor.15 Od tada se na~elo autonomije, dakle pra-

vo stranaka da za svoj ugovor odrede same

mjerodavno pravo, razvijalo sna`no sve tamo

do unatrag dvadesetak godina kada je bila

spremna za potpisivanje Rimska konvencija, o

kojoj }e poslije biti vi{e govora.

Dakako, mnoga pitanja morala su biti te-

meljito razmotrena, npr. prvenstveno je tre-

balo dati odgovor na osnovno pitanje koje se

odnosi na pravnu prirodu autonomije, zatim

na eventualna ograni~enja i razne uvjete koji

moraju biti ispunjeni da bi ugovorne stranke

mogle realizirati slobodu izbora mjerodav-

nog prava za ugovor.

[to se ti~e prirode autonomije, ona se od-

nosi na pitanje temelja iz kojega autonomija


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 27

9 Schulte, Die Anknüpfung von Eingriffsnormen, insbeson-

dere wirtschaftsrechtlicher Art., im Internationalen

Vertragsrecht, 1975.

10 Sperduti, Norme di applicazione necessaria e ordine

publico, Rivista di diritto internazionale, 1976, str. 469-

490.

11 Dicey and Morris, The Conflict of Laws, 13. ed. 2000

(dalje: Dicey/Morris), str. 1244.

12 Slu`beni naziv konvencije: Convention sur la loi applica-

ble aux obligations contractuelles, Übereinkommen über

das auf vertragliche Schuldverhältnisse anzuwendende

Recht, Convention on the law applicable to contractual

obligations. V. tekst Konvencije na engleskom, francu-

skom i njema~kom, Plender, The European Contract

Convention, 1991 (dalje: Plender); V. Klasi~ek, Rimska

konvencija o mjerodavnom pravu za ugovore, Zbornik

PFZ, 48 (6) 617-641, 1998. (dalje: Klasi~ek, Rimska kon-

vencija).

13 V. Hartley, Mandatory Rules in International Contracts:

The Common Law Approach, Recueil de Cours, 1997,

Vol. 266.

14 Bonomi, Mandatory Rules, str. 221.

15 Charles Dumoulin (1500-1566), vi{e o tome: Batiffol /

Lagarde, Traité de droit international privé, Tome I, 8.ed.

1993 (dalje: Batiffol/Lagarde, D.i.p.)str. 378 i dalje.

Dumoulin je imao na umu u prvom redu bra~ne ugovore.

Vi{e o tome Nygh, Autonomy, str. 4.

proizlazi. Dva su mogu}a odgovora. Prvo, da

autonomija proizlazi iz samog sporazuma

ugovornih strana, a drugo, da autonomija

proizlazi iz propisa koji dopu{ta autonomiju.

Dakako, danas prevladava stajali{te da

autonomija ima svoj temelj u propisu koji

dopu{ta da stranke same odrede pravo koje }e

biti mjerodavno za njihov ugovor.16

Istina, postoji mi{ljenje da je pravna

osnova autonomije u autonomnom me|una-

rodnom trgova~kom pravu (lex mercatoria),

ili u jus gentium ili u nekom drugom

me|unarodnom konsenzusu17. Neki autori

smatraju da je Institut za me|unarodno pravo

na svom zasjedanju u Baselu 1992. u pream-

buli rezolucije o autonomiji u me|unarodnim

ugovorima izme|u privatnih osoba, dao pot-

poru takvom shva}anju pravnog temelja au-

tonomije koji proizlazi iz me|unarodne razi-

ne.18 Rije~ je o ovom tekstu u preambuli

“Considering that the autonomy of the parties

is one of the fundamental principles of priva-

te international law: Recognizing that the au-

tonomy of the parties has also been enshrined

as a freedom of the individual in several con-

ventions and various United Nations

Resoulutions”.19 Izvjestitelj (prof. Jayme) za

tu je rezoluciju istaknuo kako na~elo autono-

mije ima svoj temelj u slobodi pojedinca koja

je dio univerzalnog na~ela ljudskih prava i

sloboda {to proizlazi iz Op}e deklaracije o

ljudskim pravima od 10. prosinca 1948.20

îni se da je zaklju~ak kako je pravna

osnova autonomije utemeljna na nadnacio-

nalnoj razini, ili na spomenutoj Op}oj dekla-

raciji, mo`da malo presmion. Naime, unato~

nekolikim poku{ajima u praksi da se autono-

mija smjesti u nadnacionalnu sferu, ìvot po-

kazuje sasvim drugi smjer razvoja.21 Kao

pravna osnova autonomije nedvojbeno je na-

cionalni zakon, {to u prakti~nom ìvotu do-

kazuje postupanje sudova svih vrsta. Prije bi

se moglo re}i da je na~elo slobode stranaka

da izaberu pravo koje }e biti mjerodavno za

njihov ugovor postalo op}eprihva}eno i zato

se moè ustvrditi da je autonomija univerzal-

no na~elo prihva}eno od svih pravnih pore-

daka.

Danas se moè re}i da se na~elo autono-

mije ne odnosi samo na ugovorni statut, ve}

se sve vi{e prihva}a i u drugim dijelovima

me|unarodnog privatnog prava22.

Na~elo autonomije ulazi u bra~noimovin-

ski statut23, zatim u odnose skrbni{tva24.

Tome treba dodati podru~je nasljednog

statuta25, obiteljskog26, pa ~ak i deliktnog sta-

tuta27. Dakako, autonomija izvan ugovornog

statuta dosta je jo{ ograni~ena i uglavnom se


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.28

16Vi{e o tome Nigh, Autonomy, str. 31 i tamo citirani auto-

ri.

17 Lowenfeld, Party Autonomy: the Triumph of Practical

Considerations, u International Litigation and the Quest

for Reasonableness, 1996, str. 208 i dalje.

18Nigh, Autonomy, str. 36.

19Annuaire de l’ Institut de droit international, 1992., vol.

64-II, str. 208.

20 Jayme, Menschenrechte und Theorie des Internationalen

Privatrechts, u Jahresheft Internationale Juristenverein

Osnabrück, 1991.-1992., osobito str. 21.

21 Bilo je takvih poku{aja na francuskim i belgijskim sudo-

vima, v. Messageries Maritime Case Cour de Cassation

civ. od 21. lipnja 1950; SA Antverpia protiv The City of

Antwerp, belgijski Cour des cassation, 24. velja~e 1938.,

cit. prema Rigaux/Fallon, Droit intrnational privè, 2 èd.

Tome II, 1993. (dalje: Rigaux / Fallon, D.i.p. II), str. 510.

22 Jayme, Identiteté culturelle et intégration: Le droit inter-

national privé postmoderne, 251, Receuil des cours

(1995-I) 9, str. 147-166.

23 V. Ha{ku konvenciju o mjerodavnom pravu za bra~noi-

moviski statut, 1978., ~lanak 3. i 6.

24 V. Ha{ku konvenciju o mjerodavnom pravu za skrbni{tvo

i priznanje skrbni{tva, 1985., ~lanak 6.

25 V. Ha{ku konvenciju o mjerodavnom pravu za oblik

oporu~nog raspolaganja, 1961, ~lanak 1.

26 Gannage, La pénétration de l’autonomie de la volonté

dans le droit international privé de la famille, 81, Rev.

crit. de d.i.p., 1992., str. 425.

27 North, Choice in Choice of Law, u: Essays in Private

International Law, 1993., str. 171; Tomljenovi},

Pomorsko me|unarodno privatno pravo – izvanugovorna

odgovornost za {tetu i problem izbora mjerodavnog

prava, 1998., te izvrstan rad: Maritime Torts – New

Conflicts Approach: Is it Necessary? Yearbook on Private

International Law, Kluwer i Swiss Institut of

Comparative Law, Vol. I, 1999., str. 249-297, osobito

295.

radi o slobodi izbora nekog od alternativno

predvi|enih prava.

U posljednjih pedesetak godina u

Hrvatskoj se na~elo autonomije razvijalo po-

stupno. Tako Eisner, govore}i o ugovornom

statutu, navodi:

a) mjesto gdje je ugovor zaklju~en, {to

odre|uje, da je zakon (pravo) toga mje-

sta lex loci contractus mjerodavno pra-

vo... ;

b) mjesto ispunjenja ugovora, {to

odre|uje da je zakon (pravo) toga mje-

sta lex loci solutionis mjerodavno pra-

vo;

c) dràvljanstvo vjerovnika ili du`nika,

{to odre|uje da je domovinsko pravo

(lex patriae) jednog ili drugog mjero-

davno pravo;

d) prebivali{te (domicil) vjerovnika ili

du`nika, {to odre|uje da je lex domici-

lii jednog ili drugog mjerodavno pra-

vo”.28

Pisac ne spominje pravo stranaka da za

svoj ugovor izaberu mjerodavno pravo.

Istina, autor poslije, u dijelu u kojem kompa-

rativno obra|uje ugovorni statut i poveznice,

konstatira da se u svijetu sve vi{e prihva}a

autonomija kao poveznica.

Zanimljivo je da svi autori u Hrvatskoj

navode podjelu na tzv. materijalnopravno i

kolizijskopravno shva}anje autonomije29.

Znanstvenu, pa i prakti~nu vrijednost podjele

na materijalnopravno i kolizijskopravno

shva}anje autonomije mo`da najzornije ilu-

strira Kati~i} kada kaè: “Tzv. materijalno-

pravna autonomija ne vodi nas dakle ni za

korak dalje od pravne situacije koja postoji

ve} po op}oj slobodi ugovaranja odre|enoj i

ograni~enoj u materijalnom pravu. I za{to

onda uop}e govoriti o nekoj autonomiji kao

specifi~noj ustanovi me|unarodnog privat-

nog prava?

Odatle moramo zaklju~iti da izri~no

dopu{tenje autonomije stranaka, pod pretpo-

stavkom da uop}e ima neki pravni smisao,

nu`no i jedino izraàva kolizijskopravnu au-

tonomiju. A to zna~i dalje da se u svim pravi-

ma koja dopu{taju autonomiju tom formulom

odre|uje da }e biti mjerodavni prisilni propi-

si izabranog, a ne polaznog prava – ako se

protivno ne kaè izri~ito. No ako se izri~no

pridràva mjerodavnost prisilnih propisa po-

laznog prava, autonomija postaje materijal-

nopravna, tj. ona ve} i nije autonomija (u

smislu me|unarodnog privatnog prava) i ne

treba je vi{e ni spominjati.”30

Za sada se s citiranim zaklju~kom treba

sloìti, jer tzv. materijalnopravna autonomija

i nije nikakva autonomija u smislu autonomi-

je u me|unarodnom privatnom pravu. Naime,

kada je rije~ o takvoj vrsti autonomije, treba

imati na umu da se radi o slobodi ugovaranja,

dakle slobodi ugovornih stranaka da svoj

ugovor ispune èljenim sadràjem. Dakako,

sloboda ugovaranja je neupitna u situacijama

ugovornih odnosa koji nisu me|unarodno

obiljeèni kao i kod ugovornih odnosa koji

su me|unarodno obiljeèni, dakle onih koje

imaju vezu s dva pravna poretka ili s vi{e

pravnih poredaka.

Ne dovode}i u pitanje ~injenicu da se

strano pravo u svakom slu~aju primjenjuje

kao pravo, treba priznati da je najnoviji raz-

voj shva}anja autonomije stranaka za sada

samo prividno zakomplicirao podjelu na ko-

lizijskopravnu i materijalnopravnu autonomi-

ju. Stoga je nu`no definirati bitne sastojke

problema, o ~emu }e biti kasnije rije~i.

[to se ti~e pravne prirode autonomije tre-

ba re}i da svi autori u Hrvatskoj bez iznimke,

prihva}aju stav da autonomija ima svoj te-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 29

28 Eisner, Me|unarodno privatno pravo, I., 1953. (dalje:

Eisner, Mpp, I), str. 201.

29 Eisner, Mpp, I, str. 206 i dalje; Kati~i}, O pravnoj osnovi

autonomije stranaka u me|unarodnom privatnom pravu,

u: Ogledi o me|unarodnom privatnom pravu, 1971,

(dalje: Ogledi) (dalje: Kati~i}, Autonomija), str. 214.

Mati}, Obveznopravni odnosi s me|unarodnim, me|ure-

publi~kim i me|upokrajinskim obilje`jem, u Obvezno

pravo, redaktor Gold{tajn, 2. izd. 1979. (dalje: Mati},

Obveznopravni odnosi), str. 367; Sajko, Me|unarodno

privatno pravo, Op}i dio, 3. izd. 1996. (dalje: Sajko,

Mpp), str. 99.30 Kati~i}, Autonomija, str. 214.

melj u polaznom pravu, a ne u sporazumu

ugovornih stranaka.31

Od zakonskih propisa koji reguliraju au-

tonomiju, povijesno gledano, prvi je na ovim

prostorima odr{krinuo vrata autonomiji OGZ

sa svojim paragrafima 36. i 37.

Tu je predvi|ena autonomija samo za

pravne poslove u kojima su obje stranke ob-

vezane da jedna drugoj obave odre|ene (na-

platne) poslove i za njih je odre|eno da mogu

izabrati pravo koje }e biti mjerodavno ako je

ugovor sklopljen u na{oj zemlji izme|u dva

stranca, ili u inozemstvu bar s jednim stran-

cem.32

Danas su u Hrvatskoj na snazi tri zakon-

ska propisa koji ure|uju autonomiju. To su,

kronolo{ki navedeno; Zakon o obveznim i

osnovnim materijalnopravnim odnosima u

zra~noj plovidbi,33 Zakon o rje{avanju suko-

ba zakona s propisima drugih zemalja u

odre|enim odnosima34 i, najmla|i, hrvatski

Pomorski zakonik35.

Zasigurno su definicije o autonomiji u tim

zakonima mogle biti preciznije, osobito kada

je rije~ o Pomorskom zakoniku, jer je naj-

mla|i. Naime, op}enite formulacije kao: “Na

ugovore o plovidbenim odnosima primjenju-

je se pravo koje su stranke izabrale”36 nisu

dovoljne jer sudove dovode u te{ku situaciju

za svako pitanje koje je izvan uobi~ajenog.

Npr. pitanje mogu}nosti stranaka da za poje-

dine dijelove ugovora uglave primjenu raz-

li~itih prava (depeçage). Zatim, pitanje

mogu}nosti stranaka da naknadno uglave

mjerodavno pravo i do kojeg trenutka je to

mogu}e te mogu}nost promjene mjerodav-

nog prava i opet pitanje do kojeg trenutka bi

stranke to mogle u~initi.

3. ZA[TITA DOMA]EG JAVNOG PORETKA OD NEPRIKLADNEPRIMJENE IZABRANOG PRAVA

Ve} je prije op}enito re~eno kako je zbog

gotovo apsolutne primjene stranog prava koje

je odre|eno kao mjerodavno, bilo kao poslje-

dica upu}ivanja kolizijskog pravila, bilo kao

posljedica izbora ugovornih stranaka, jedina i

posljednja za{tita doma}ih interesa bio insti-

tut javnog poretka. Na pitanje je li opravdano

da javni poredak bude jedina za{tita doma}ih

interesa od neèljenih u~inaka primjene stra-

nog prava odre|enog izborom ugovornih

strana mo`da }e biti lak{e odgovoriti ako se

podsjetimo glavnih odrednica instituta jav-

nog poretka.

Jedna je od temeljnih karakteristika jav-

nog poretka u tome da se primjenjuje iznim-

no.37 Zna~i da se institut javnog poretka iz-

nimno primjenjuje i na taj se na~in ne prih-

va}a primjena stranog prava koje je postalo

mjerodavno temeljem upu}ivanja doma}eg

kolizijskog pravila38. Do neprimjene stranog

prava, pozivom na javni poredak, dolazi zbog

toga {to bi u~inak primjene konkretnog stra-

nog prava mogao naru{iti neku od temeljnih

vrednota doma}eg pravnog ili politi~kog po-

retka.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.30

31 V. bilje{ku 29.

32 Op}i gra|anski zakonik, izd. 1955, redakcija M.

Vukovi}.

33 Preuzet iz zakonodavstva biv{e SFRJ (Sl. list, 22/1977),

N N, 53/91 (dalje ZOMZP).

34 Preuzet iz zakonodavstva biv{e SFRJ (Sl. list, 42/82, i

72/82.) N N, 53/91 (dalje: ZRSZ). Vi{e o tom [ar~evi},

The new Yugoslav Private International Law Act,

American Journal of Comparative Law (dalje: AJCL)

XXXIII. 1985, 2 (dalje: [ar~evi}, Ypila), str. 283-296.;

Dika – Kneèvi} – Stojanovi}, Komentar Zakona o

me|unarodnom privatnom i procesnom pravu, 1991.

35 N N, 17/94(dalje: PZ).

36 ^lanak 995. PZ.

37 Batifol / Lagarde, D.i.p., str. 569, Loussouarn / Bourel,

Droit interantional privé, 4. izd. 1993. (dalje: Loussouarn

/ Bourel, D.i.p.), str. 272. North / Fawcett, Cheshire and

North’s Private International Law, 12. ed. 1992, (dalje:

North / Fawcett, PIL.) str. 128 i dalje; Dicey / Morris, str.

81 i dalje; Eisner, Mpp, I, str. 73; Kati~i}, Me|unarodno

privatno pravo, 1976., (dalje: Kati~i}, Mpp) str. 42;

Kegel, Internationales Privatrecht, 7. izd. 1995. (dalje:

Kegel, IPR.) str. 373; Sajko, Mpp, str. 176.; [ar~evi},

YPILA), str. 285 i dr.

38 [ar~evi}, Prisilni propisi i mjerodavno pravo s posebnim

osvrtom na ograni~enje autonomije stranaka u izvo|enju

investicijskih radova, 1987. str. 127

U teoriji se tako|er isti~e na~elo relativ-

nosti javnog poretka39. Gledanje na pojedine

vrednote, dakako, podlo`no je dru{tvenom

razvoju, a to zna~i i promjenama. Stoga se u

pravilu institut javnog poretka ne definira

precizno. Odre|uje se op}enitim pojmovima,

a tijelo primjene (sud ili neko drugo tijelo)

ispunjava definiciju konkretnim i preciznim

sadràjem. Zato se i kaè da je odredba koja

se odnosi na javni poredak blanketno pravilo

koje ispunjava tijelo primjene u konkretnom

slu~aju.40 Naime, dràve se ne èle vezati za

odre|enu preciznu definiciju koju bi trebalo

katkada mijenjati u relativno kra}im vremen-

skim razmacima. Od prvih po~etaka, kada se

javila svijest o potrebi postojanja instituta

koji bi omogu}io da se strano pravo ne primi-

jeni u konkretnom slu~aju, jer bi u~inak tak-

ve primjene mogao naru{iti temeljne vrijed-

nosti doma}eg poretka, glavna funkcija insti-

tuta javnog poretka jest neprimjena stranog

prava. Od ranih statutaraca koji su uveli ter-

min statuta odiosa i na taj na~in odredili da

takvi statuti vrijede samo na teritoriju za koje

su doneseni, preko Hubera, Savignyja i

Mancinija, pa sve do dana{njih dana, uvijek

se pozivom na javni poredak odbija primjena

neprikladnog stranog prava ili prihva}anje

u~inaka primjene takvog prava.

Kada je rije~ o javnom poretku treba po-

jasniti da javni poredak neke zemlje pred-

stavlja skup najzna~ajnijih temeljnih pravnih,

moralnih i politi~kih na~ela koje odre|uju

pravnu i demokratsku fizionomiju te dràve.

S druge strane, institut javnog poretka je in-

stitut me|unarodnog privatnog prava koji

omogu}uje tijelu primjene da ne primijeni ili

ne prizna u~inke neprihvatljivog stranog pra-

va. Dakle, {to je vi{e ja~ala potreba primjene

stranog prava za rje{avanje me|unarodno

obiljeènih situacija, sve je prisutnija bila po-

tencijalna opasnost da se sud ili drugo tijelo

primjene suo~i s ~injenicom da mora primije-

niti neprikladno strano pravo koje bi moglo

naru{iti temeljne vrednote doma}eg poretka.

Stoga se moè re}i da je istodobno s razvo-

jem me|unarodnog privatnog prava morao

ja~ati i mehanizam koji bi legalno omo-

gu}avao neprimjenu neprikladnog stranog

prava. Dakako, to je institut javnog poretka

koji je, sa svojom svrhom za{tite, ujedno i

omogu}io bjanko prihva}anje primjene stra-

nog prava.

I na kraju, moè se pojednostavljeno opi-

sati taj mehanizam tako da se javni poredak

neke zemlje {titi u me|unarodnom privatnom

pravu uz pomo} insituta javnog poretka41.

êsto se termin javni poredak koristi u oba

navedena zna~enja.

Ve} je postavljeno pitanje moè li samo

institut javnog poretka pruìti zadovoljava-

ju}u i prikladnu za{titu doma}im interesima

od neèljenih u~inaka primjene stranog pra-

va, odre|enog izborom ugovornih strana.

Prije nego se poku{a odgovoriti, zasigurno

treba konstatirati jednu istinu. Rije~ je o tome

da je svaki izbor mjerodavnog prava koji iz-

bor u~ine ugovorne strane negacija temeljnog

na~ela me|unarodnog privatnog prava,

na~ela koje nalaè da se na svaku me|una-

rodno obiljeènu situaciju koja se rje{ava pri-

mijeni pravo s kojim je ta situacija u najbliòj

vezi. Naime, kada ne bi bilo tako, po logici

stvari stranke ne bi trebale ugovarati primje-

nu prava s kojim je njihov ugovor u najbliòj

vezi jer bi se to pravo ionako primijenilo.

Nepobitna je ~injenica da stranke uvijek iza-

biru pravo (lex causae) koje nije u najbliòj

vezi s njihovim ugovorom, ili s njim izabra-

no pravo nema nikakve veze. Ta ~injenica

opravdano pretpostavlja brojniju mogu}nost

potrebe da se na odre|eni na~in intervenira u

smislu za{tite doma}eg interesa. Takav se

zaklju~ak name}e po naravi stvari. Primjena

najblièg prava jest primjena najprikladnijeg

prava. Svako drugo pravo moè biti samo

manje prikladno ili sasvim neprikladno.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 31

39 Batiffol / Lagarde, D.i.p., str. 575; Dicey / Morris, str. 81.;

Kegel, IPR, str. 373; Loussouarn /Bourel, D.i.p., str. 276.;

Rigaux, Droit international privè, Tome I, 1987. (dalje:

Rigaux, I), str. 347.

40 Kati~i}, Mpp, str. 44.

41 Sli~no Varadi, Me|unarodno privatno pravo, 2. izd.

1987., str. 79.

Dakako logi~no je zaklju~iti da primjena ne-

prikladnog prava moè izazvati vi{e proble-

ma nego primjena najprikladnijeg prava, koje

bi, u pravilu, trebalo biti najbliè pravo.

Kada se sve navedeno uzme u obzir, od-

govor na pitanje je li institut javnog poretka

dovoljna za{tita doma}im interesima moè

biti samo negativan. Sa svojim zna~ajkama

javni poredak nije dovoljna za{tita doma}im

interesima, osobito onima koji mo`da ne spa-

daju u temeljne vrednote doma}eg poretka.

Takvi interesi mogu se odnositi na neka pra-

va potro{a~a ili zaposlenika, ili uop}e slabije

strane u nekom ugovornom odnosu.

Institut javnog poretka sa svojim iznim-

nim karakterom ne moè udovoljiti zahtjevu

za relativno brojnijom primjenom u situacija-

ma koje i nisu od temeljnog dràvnog intere-

sa, a zna~ajka relativnosti i nedefiniranog

sadràja, zasigurno moè uroditi pravnom

nesigurnosti u ve}oj mjeri nego bi se to mo-

glo prihvatiti u ugovornim odnosima.

Tome treba dodati i konstataciju kako si-

tuacija u kojoj sud ili drugo nadle`no tijelo

jedne dràve odbija primjenu prava druge

dràve pozivom na javni poredak ne spada u

situacije koje pogoduju razvoju dobrih i pri-

jateljskih odnosa. Jedan autor kaè: “There

is, understandably, a reluctance to hold that a

foreign law as a such is contrary to public po-

licy”42.

U nas je dosta {iroko prihva}ena podjela

na tzv. pozitivno i negativno djelovanje jav-

nog poretka, ili na pozitivnu i negativnu

funkciju javnog poretka. To je podjela koju je

za~eo Savigny i kasnije Mancini, preuzeta je

u Francuskoj i prihva}ena od starijih pisaca u

Njema~koj.43

Tzv. pozitivna funkcija odre|uje primje-

nu doma}eg, dakle polaznog prava. Na prim-

jer, odredba ~lanka 32. ZRSZ primjer je tzv.

pozitivne funkcije javnog poretka: “U pogle-

du uvjeta za sklapanje braka mjerodavno je

za svaku osobu pravo dràve ~iji je ona

dràvljanin u vrijeme stupanja u brak.

I kad postoje uvjeti za sklapanje braka po

pravu dràve ~iji je dràvljanin osoba koja

èli sklopiti brak pred nadle`nim organom

Republike Hrvatske, ne}e se dopustiti skla-

panje braka ako, {to se ti~e te osobe, postoje

po pravu Republike Hrvatske smetnje koje se

odnose na postojanje ranijeg braka, srodstvo

i nesposobnost za rasu|ivanje”.44 Ili primjer

iz Pomorskog zakonika Republike Hrvatske

koji u ~lanku 995. odre|uje: “Na ugovore o

plovidbenim odnosima primjenjuje se pravo

koje su stranke izabrale”. Me|utim, odredba

~lanka 996. kaè: “Iznimno od odredbe ~lan-

ka 995. ovog Zakona primjenjuje se na ugo-

vore o iskori{tavanju broda ovaj Zakon:

1. na odgovornost brodara, za o{te}enje,

manjak ili gubitak tereta, predvi|enu

odredbama ovog Zakona, ~ija se prim-

jena ne moè isklju~iti sporazumom

stranaka, ako se luka ukrcaja ili odre-

di{te nalazi u Republici Hrvatskoj;

2. ako bi putnik primjenom drugog prava

bio stavljen u nepovoljniji poloàj nego

prema odredbama ovog Zakona.

Sporazum sklopljen protivno odredbama

stavka 1. ovog ~lanka nema pravni u~inak.”45.

Premda citirane odredbe imaju svrhu

za{tite nekih od temeljnih vrednota na{eg po-

retka, osobito odredba ~lanka 32. ZRSZ,

te{ko je prihvatiti tvrdnju da te vrednote {titi-

mo uz pomo} instituta javnog poretka, odno-

sno uz pomo} pozitivne funkcije javnog po-

retka. Rije~ je naprosto o tome da takvo pozi-

tivno djelovanje u smislu za{tite ne odgovara

niti jednom zahtjevu, dakle nema niti jednu

bitnu karakteristiku institita javnog poretka.

Ve} je re~eno da je osnovno svojstvo insti-

tuta javnog poretka da se primjenjuje iznimno.

S druge strane, primjena citiranih odredaba

ostvaruje se bezuvjetno i beziznimno uvijek

kada se dogodi predvi|ena situacija.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.32

42 Dycey / Morris, str. 82.

43 Arminjon, Précis de droit international privé, I, 1947., str.

219; Niboyet, Manuel de droit international privé, 1928.,

str. 559; Raape, International Privatrecht, 1950., str. 60.

44 V. bilje{ku 33.

45 V. bilje{ku 34.

Tako|er, nije upitno da je javni poredak

apstraktan, jer nije nikada precizno definiran.

Sadràjem ga konkretizira tijelo primjene,

stoga se isti~e njegova relativnost46. Primjena

doma}ih propisa koja bi prema navedenoj

podjeli spadala u tzv. pozitivno djelovanje

javnog poretka doga|a se uvijek apsolutno

kao kod svih drugih pravila neposredne prim-

jene.

S druge strane, negativno djelovanje in-

stituta javnog poretka temeljni je na~in ostva-

rivanja njegove za{titne funkcije doma}eg

javnog poretka. Naime, svako opisivanje poj-

ma instituta javnog poretka polazi od nega-

tivne funkcije, tj. od iznimne neprimjene stra-

nog prava, odnosno neprihva}anja u~inka

primjene stranog prava kada se radi o nepri-

kladnom pravilu ili njegovim u~incima.

Negativno djelovanje instituta javnog poretka

proteè se i na nepriznavanje strane presude

ili dokumenta izdanog od javnog tijela ako bi

takvi akti vrije|ali temeljne vrednote

doma}eg poretka47.

Moè se zaklju~iti da institut javnog po-

retka ispunjava svoju za{titnu svrhu jedino

kroz svoju negativnu funkciju i negativno

djelovanje. To bi ujedno zna~ilo da ne posto-

ji tzv. pozitivna funkcija, odnosno pozitivno

djelovanje javnog poretka.

4. STRUKTURA MJERODAVNOG PRAVA

Skupina propisa koje nazivamo prisilnim

propisima ili ius cogens prili~no je brojna.

Istina, u nekim granama prava svi su propisi

prisilni (ustavno pravo, kazneno i sl.), dok je

broj prisilnih propisa u ugovornom statutu

znatno manji. Dakako, prisilni propisi nema-

ju svi jednak zna~aj.

Za potrebe ovog izlaganja prisilni propisi

mogli bi se podijeliti u dvije skupine. U prvu

grupu bi se mogli svrstati propisi koji su to po

strukturi i namjeni zakonodavca. Npr. ~lanak

529. Zakona o obveznim odnosima odre|uje

“Pravo prvokupa pokretnih stvari ne moè

se ni otu|iti ni naslijediti, ako zakonom nije

druga~ije odre|eno”48.

S druge strane, sigurno je sasvim drugi

zna~aj, ve} prije citiranog ~lanka 32. ZRSZ,

kada odre|uje da se unato~ ~injenici {to po

domovinskom pravu osobe koja èli sklopiti

brak postoje uvjeti za njegovo sklapanje,

ne}e dopustiti njegovo sklapanje ako po pra-

vu Republike Hrvatske “postoje smetnje koje

se odnose na postojanje ranijeg braka, srodst-

va i nesposobnosti za rasu|ivanje”49. Razlika

u zna~aju izme|u ~lanka 529. ZOO i ~lanka

32. ZRSZ je o~ita. ^lanak 529. ZOO moè u

svako doba biti izmijenjen bez ikakvih

te{ko}a. Zna~aj takvih prisilnih propisa jo{ je

uo~ljiviji u slu~aju zakonske odredbe ~lanka

531. ZOO koji odre|uje da trajanje prava

prvokupa ne moè prije}i rok od pet godina,

dok ~lanak 533. t. 2. odre|uje da trajanje za-

konskog prava prvokupa nije ograni~eno.

Naprotiv kada je rije~ o ~lanku 32. ZRSZ si-

gurno u Europi nema zakonodavca koji bi se

usudio definirati bitno druga~ije sadràj ove

odredbe. Naime, mijenjanje navedenog

sadràja zna~ilo bi mijenjanje odnosa zako-

nodavca prema temeljnim odrednicama eu-

ropske civilizacije. Kada je rije~ o ugovor-

nom statutu i o autonomiji stranaka, dakle o

pravu stranaka da izaberu mjerodavno pravo

za svoj ugovor, odredbe ~lanka 371. ZOO,

koji odre|uje apsolutni rok zastare od pet go-

dina, ili ~lanak 376. ZOO, koji odre|uje rok

zastare od tri godine za potraìvanja naknade

{tete, sigurno ne spadaju u temeljne vrednote

hrvatskog javnog poretka.

No uglava o tome da se stranke obvezuju

ispunjavati ugovor suprotno ~lanku 21. stav-

ku 2. ZOO, koji nalaè da se sudionici u ob-

veznim odnosima moraju pridràvati dobrih

poslovnih obi~aja, zasigurno bi bila u kate-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 33

46 Jayme, Methoden der Konkretisierung des Ordre Public

im IPR, 1988.

47 Rigaux, D.i.p. I, str. 344.

48 V. Zakon o preuzimanju Zakona o obveznim odnosima,

NN, 53/91 (dalje: ZOO).

49 V. bilje{ku 33.

goriji prisilnih propisa ~ije bi povrede zadi-

rale u temeljne vrednote hrvatskog pravnog

poretka. Jednako vrijedi za ~lanak 103. ZOO,

koji odre|uje ni{tavost ugovora zbog protiv-

nosti moralu.

Moè se re}i da se u internom pravnom

prometu svi prisilni propisi moraju primijeni-

ti, dakle moraju se po{tovati. U me|unarod-

nom privatnom pravu pri rje{avanju pravnih

situacija koje su me|unarodno obiljeène ti-

jelo primjene primjenjuje strano pravo kao

pravo, {to zna~i da primjenjuje i prisilne pro-

pise stranog prava. No, unato~ tome, tijelo

primjene primijenit }e svoje prisilne propise

koji spadaju u doma}i javni poredak.

Iz svega se moè izvesti zaklju~ak da u

mehanizmu funkcioniranja me|unarodnog

privatnog prava postoji kategorija prisilnih

propisa koji imaju funkciju za{tite doma}eg

javnog poretka, zbog ~ega ih tijelo primjene

mora primjenjivati zajedno s odredbama lex

causae. Istovremeno postoji kategorija prisil-

nih propisa koji nemaju za{titnu funkciju, pa

tijelo primjene takve prisilne propise prim-

jenjuje u okviru stranog mjerodavnog prava

zajedno s ostalim propisima koja ~ine lex

causae. Dakako, u unutra{njem pravnom pro-

metu takvi se prisilni propisi doma}eg prava

moraju po{tovati.

5. ZADA]A PRISILNIH PROPISA UME\UNARODNOM PRIVATNOMPRAVU

Prisilni propisi koji ulaze u kategoriju

propisa kojima zakonodavci ure|uju odnose

koji ne spadaju u temeljne vrednote i ne ~ine

doma}i javni poredak za me|unarodno su

privatno pravo zna~ajni jedino u mjeri u kojoj

predstavljaju sadràj mjerodavnog prava.

Kada je rije~ o drugoj skupini prisilnih

propisa, dakle o onima kojima zakonodavci

ure|uju odnose koji predstavljaju temeljne

vrijednosti javnog poretka u odre|enoj

dràvi, njihovo zna~enje za me|unarodno

privatno pravo je ve}e i vi{estruko sloènije.

Najva`nija zada}a prisilnih propisa koji spa-

daju u tu grupu jest za{tita javnog poretka,

dakle za{tita temeljnih vrijednosti dru{tva.

Taj zadatak za{tite odnosi se na za{titu

doma}eg javnog poretka, na za{titu javnog

poretka lex causae i na za{titu prava dràve s

kojom je situacija koja se rje{ava u najbliòj

vezi ako to pravo nije ujedno lex autonomiae,

dakle odre|eno uglavom stranaka. U prvom i

tre}em navedenom slu~aju prisilni propisi

imaju prevagu nad kolizijskim pravilom i

uglavom stranaka50. Neki autori smatraju da

se prisilni propisi uzajamno vi{e dopunjavaju

s kolizijskim pravilima nego {to se isklju~uju.

To stoga {to su prisilni propisi sli~ni kolizij-

skima jer i jedni i drugi upu}uju na odre|eno

pravo.51

Na pitanje isklju~uju li ti propisi djelo-

vanje kolizijskih pravila i jesu li time negaci-

ja me|unarodnog privatnog prava, u ovom

trenutku te{ko je dati decidiran odgovor. No,

sa sigurno{}u se moè ustvrditi kako prisilni

propisi u me|unarodnom privatnom pravu,

utemeljeni na opravdanosti svrhe koju ispu-

njavaju, dopunjuju kolizijska pravila i time

predstavljaju njihov odre|eni korektiv.

Dakako, treba re}i da prisilni propisi u

me|unarodnom privatnom pravu ujedno

ograni~avaju slobodu stranaka da izaberu

mjerodavno pravo za svoj ugovor.52

Kada je rije~ o svrsi prisilnih propisa,

Vischer kaè da ona uklju~uju: “...the regula-

tion and control of the market and the natio-

nal economy (antitrust laws, import and ex-

port restrictions), the protection of national

interest in landed property (prohibition of ac-

quiring landed property by foreigners, pro-

tection of farmland), the protection of mone-

tary resources (safeguard of the balance of

payment), the control of the securities market


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.34

50 Nigh, Autonomy, str. 202.

51 Guedj, The Theory of the Lois de Police, A Functional

Private International Law – A Comparative Analysis With

Modern American Theories, AJCL, XXXIX, 1991, 4

(dalje: Guedj) str. 675; Bonomi, Mandatory Rules, str.

226; Koppenol - Laforce, ed. International Contracts,

1996. (dalje: Koppenol - Laforce), str. 139.


(regulations for takeovers, duty of disclosing

of controlling participations), the protection

of environment or of labour (limitation of

working hours) etc.”53

Tome svakako treba dodati i prisilne propi-

se koji imaju svrhu za{tite nacionalnih i kul-

turnih vrijednosti.54 Tako|er ovdje je mjesto i

dijelu prisilnih propisa koji {tite ekonomski

slabiju ugovornu stranu kod potro{a~kih ugo-

vora, zatim ugovora o radu i sl.55

Objektivno, postoji opasnost da se taj dio

prisilnih propisa u pojedinim dràvama neo-

pravdano pro{iri.56 Za sada, nakon iskustva

primjene u praksi {vicarske kodifikacije

me|unarodnog privatnog prava koja je najda-

lje oti{la u odre|ivanju primjene prisilnih pro-

pisa tre}ih dràva, ne moè se re}i da se sudo-

vi pretjerano koriste takvim mogu}nostima.

Korisno bi bilo tu kategoriju prisilnih

propisa terminolo{ki odrediti.

U uvodnim napomenama navedene su

neke zemlje koje imaju terminolo{ki

odre|ene prisilne propise koji su u funkciji

za{tite doma}eg javnog poretka. U hrvatskoj

teoriji, ni u zakonodavstvu, to jo{ nije u~inje-

no. Autor predlaè, do pronalaènja boljeg i

adekvatnijeg termina, da se koristi naziv

za{titni prisilni propisi.57

S obzirom na zna~enje engleskog jezika,

danas u svijetu, mo`da bi se mogao koristiti u

Hrvatskoj engleski termin Mandatory

Rules58. I to rje{enje nije bez te{ko}a, jer u

engleskoj teoriji taj termin nije sasvim defi-

niran. Izgleda kao da se pisci izvan engleskog

govornog podru~ja vi{e bave engleskom ter-

minologijom nego engleski autori: spominju

se termini internationally mandatory rules i

special mandatory rules.59

6. PRIMJENA ZA[TITNIH PRISILNIHPROPISA

Potreba da se primijene za{titni prisilni

propisi mogu}a je u tri razli~ite situacije60.

Prvo, za{titni prisilni propisi mogu biti dio

doma}eg prava (lex fori). Drugo, ti propisi

mogu biti dio mjerodavnog prava (lex cau-

sae) odre|enog izborom ugovornih strana.

Tre}a je situacija kada je rije~ o propisima

koja nisu dio lex fori niti lex causae, ve} su

dio pravnog poretka koji je u najuòj vezi sa

situacijom koja se rje{ava. Prvi i drugi slu~aj

uobi~ajene su situacije. U prvom se slu~aju

bezuvjetno primjenjuju doma}i za{titni pro-

pisi bez obzira na to {to o istom pitanju

odre|uje strano pravo (lex causae). U drugom

slu~aju, kada su za{titni prisilni propisi dio

lex causae i kada je lex causae strano pravo

odre|eno doma}im kolizijskim pravilom ili

uglavom ugovornih strana, takve }e propise

primijeniti doma}e tijelo primjene ako nisu u

protivnosti s doma}im javnim poretkom, ili

ako ne postoji doma}i za{titni prisilni propis

(dakle, u jednakoj kategoriji) koje za jednake

situacije predvi|a druga~ije rje{enje od ono-

ga {to predvi|a takvo strano pravilo. Tre}a si-

tuacija u kojoj je mogu}a primjena za{titnih

prisilnih propisa pravnog poretka dràve koje

nije ni lex fori niti lex causae bila je te{ko za-

misliva prije Rimske konvencije i osobito pri-

je stupanja na snagu [ZMPP iz 1988. godine,

koji je u ~lanku 19. predvidio takvu mogu}-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 35

53 Vischer, General Course on Private International Law,

238, Receuil des cours, 1992., 9 (dalje: Vischer, General

Course on PIL), str. 157.

54 V. Sajko, Nacionalna i me|unarodna za{tita kulturnih

predmeta s posebnim osvrtom na Unidroit konvenciju o

ukradenim ili ilegalno iznesenim kulturnim predmetima

od 24. lipnja 1995., Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta

u Rijeci (dalje Zbornik PFR), 1998., br. 19, str. 787-816.

55 Suprotno Nigh, Autonomy, str. 204.

56 Lagarde, Le nouveau droit international privé des contrats

aprés l’entrée en vigueur de la Convention du Rome du 19

juin 1980., Rev. crit. de d.i.p. 80, 1991. str. 325.

57 Jednako Vischer, General Course on PIL, str. 160.

58 V. bilje{ku 13.

59 Von Overbeck, The Fate of Two Remarkable Provisions

of the Swiss Statute on Private International Law,

Yearbook on Private International Law, Kluwer i Swiss

Institute of Comparative Law, uredili [ar~evi}-Volken,

Vol. I, 1999. (dalje von Overbeck, Swiss Statut on PIL.),

str. 120.

60 Von Overbeck, Swiss Statut on PIL, str. 121; Bonomi,

Mandatory Rules, str. 223.

nost. Spomenuti ~lanak odre|uje: “Umjesto

prava odre|enog ovim zakonom moè se

uzeti u obzir odredba nekog drugog prava

koja }e se prisilno primijeniti, ako prema {vi-

carskom pravnom shva}anju to zahtijevaju

legitimni i o~ito prete`ni interesi i ako je

predmet usko povezan s tim pravom. Ho}e li

se takva odredba uzeti u obzir, ovisi o njezi-

noj svrsi i posljedicama takve primjene na

odluku koja treba biti u skladu sa {vicarskim

pravnim shva}anjem.”61

Utjecaj ~lanka 7. stavka 1. Rimske kon-

vencije na ~lanak 19. [ZMPP nedvojben je.

To {to ~lanak 19. ima vi{e ograda razumljivo

je s obzirom na ograni~en krug dràva ~lani-

ca Rimske konvencije jednakog ili sli~nog ci-

vilizacijskog i pravnog kruga, gdje je lak{e

prihvatiti delikatniju odredbu o primjeni pra-

va jedne od ~lanica. S druge strane, nacional-

na kodifikacija o me|unarodnom privatnom

pravu, odre|uje mogu}u primjenu prava go-

tovo neograni~enog broja dràva, {to moè

proizvesti vrlo problemati~ne situacije u

praksi i ~esto pozivanje na institut javnog po-

retka. Unato~ tome dosada{nja praksa poka-

zuje skladnu i razumnu primjenu za{titnih

prisilnih propisa tre}ih dràva u radu {vicar-

skih sudova62.

7. INSTITUT JAVNOG PORETKA UODNOSU PREMA ZA[TITNIM PRISILNIM PROPISIMA

Iz svega {to je re~eno o za{titnim pri-silnim propisima i institutu javnog poret-ka, mogu se izvesti odre|eni zaklju~ci onjihovom uzajamnom odnosu.

Zajedni~ka im je jedino svrha, dakle

za{titna funkcija temeljna je svrha za{titnih

prisilnih propisa i instituta javnog poretka.

Me|utim, u ostvarivanju te funkcije postoje

zna~ajne razlike. Prevladava stajali{te u kon-

tinentalnim pravima da institut javnog poret-

ka {titi samo vlastiti javni poredak.63 To zna~i

da je njegova za{titna funkcija mnogo uà od

za{titnih prisilnih propisa, jer se oni primje-

njuju i kao dio lex causae i kao dio stranog

prava tre}e dràve. Kako se moglo razabrati

iz sadràja ~lanka 19. [ZMPP, mogu}a je si-

tuacija kada }e se na isti slu~aj istovremeno

primijeniti za{titni prisilni propisi lex fori, za-

tim lex causae kada je ona istodobno i lex au-

tonomiae, {to zna~i da je odre|ena izborom

ugovornih strana. Ostaje mogu}nost istovre-

mene primjene za{titnih prisilnih propisa

tre}e dràve kada je pravo te dràve najuè

povezano s pravnom situacijom koja se

rje{ava. Dakako, u navedenoj konstrukciji

radi se o razli~itim za{titnim prisilnim propi-

sima koji mogu rje{avati razli~ita pitanja po-

vezana sa situacijom koja se rje{ava.

U francuskoj teoriji isti~e se razlika

izme|u instituta javnog poretka i za{titnih

prisilnih propisa. Ako se javni poredak pro-

mijeni posljedica toga moè biti ni{tavost ili

valjanost odre|enog odnosa ili subjektivnog

prava, dok kod promjene za{titnih prisilnih

propisa na scenu stupaju zavr{ne i prijelazne

odredbe tog propisa64. Zna~ajnom razlikom

smatra se ~injenica {to institut javnog poretka

ima ~isto defenzivnu mjeru protiv odre|enog

u~inka primjene stranog prava odre|enog ko-

lizijskim pravilom ili izborom ugovornih

strana, dok se za{titni prisilni propisi moraju

primijeniti neovisno o sadràju stranog prava.

To zna~i da se institut javnog poretka prim-

jenjuje tek nakon {to je strano pravo

odre|eno, a za{titni prisilni propisi doma}eg

prava primjenjuju se prije odre|ivanja mjero-

davnog prava. 65

Bonomi analizira na zanimljiv na~in za{tit-

ne prisilne propise i nagla{ava da je njihov

normalni u~inak u tome {to se oni primjenjuju


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.36

61 V. kritike na ovaj ~lanak: Mann, Sonderankn?pfung und

zwingendes Recht im Internationalen Privatrecht, u

Festschrift fűr Gűnther Beizke, 1979, str. 607;

Kropholler, Internationales Privatrecht, 3. izd. 1997

(dalje: Kropholler, IPR), str. 444.

62 Op{irnije Von Overbeck, Swiss Statut on PIL, str. 124.

63 Batiffol / Lagarde, D.i.p., str. 41; Kropholler, IPR, 36 VII;

Sajko Mpp, str. 176.

64 Batiffol / Lagarde, D.i.p., str. 41.

65 Guedj, str. 680.

zajedno s propisima stranog prava odre|enog

kolizijskim pravilom. Jedino u slu~aju njihove

inkopatibilnosti nastaje stvarni sukob kojeg je

posljedica neprimjena stranog pravila. Do na-

vedenog sukoba moè do}i jedino nakon {to je

mogu}e usporediti doma}i za{titni prisilni pro-

pis sa stranim, a to je mogu}e tek nakon {to je

lex causae odre|ena. U takvim slu~ajevima

za{titni prisilni propisi djeluju jednako kao in-

stitut javnog poretka. Dalje, isti pisac zak-

lju~uje kako je razlika izme|u za{titnih prisil-

nih propisa i instituta javnog poretka suptilna i

sastoji se u tome {to za{titni prisilni propisi au-

tonomno odre|uju svoju primjenu, dok se in-

stitut javnog poretka ne primjenjuje direktno,

ve} se protivi neprikladnom stranom propisu.

U~inak je upravo te razlike da nije uvijek lako

odrediti koje }e pravo ili pravilo biti primije-

njeno nakon intervencije instituta javnog po-

retka i isklju~ivanja primjene stranog prava.66

Ve} je prije re~eno da institut javnog po-

retka nije dovoljna za{tita doma}em javnom

poretku, a pogotovo ne stranom javnom po-

retku koji moè biti dio lex cause ili najblièg

prava. To stoga {to sa svojim negativnim dje-

lovanjem moè imati u~inak da se ne primi-

jeni neprihvatljivo strano pravo i da se ne

priznaju u~inci takvog stranog prava. Kako

to nije dovoljno, pokazuju odredbe spomenu-

tih ~lanaka 32. ZRSZ, 996. ZP, 21.103. i sl.

ZOO koji se moraju primijeniti i kad se prim-

jenjuje strano pravo. Naime, katkada nije do-

voljna neprimjena stranog prava, jer zakono-

davac odre|ene dràve ima upravo interes da

se nekom sadràju pristupi pozitivno, tj. da se

odre|ena situacija uredi na odre|eni na~in

{to se moè posti}i primjenom adekvatnog

propisa.

8. NAÊLO NAJBLI@E VEZE UME\UNARODNOM PRIVATNOMUGOVORNOM PRAVU

Re~eno je da primjena na~ela autonomije

isklju~uje primjenu najblièg prava i na taj

na~in je ovo na~elo svojevrsna negacija krite-

rija najbliè veze. No, usprkos toj ~injenici

treba konstatirati da je na~elo najbliè veze

deklaratorno i stvarno najvi{e zastupljeno ba{

u materiji ugovora u me|unarodnom privat-

nom pravu. Najbrojnija kolizijska pravila

koja upu}uju na primjenu najblièg prava na-

laze se u materiji koja regulira primjenu mje-

rodavnog prava na ugovore. Istina, zbog

op}enito prihva}enog na~ela autonomije, kri-

terij primjene prava najbliè veze u me|una-

rodnom pravu do stupanja na snagu Rimske

konvencije imalo je isklju~ivo podredni

zna~aj. Ako su ugovorne strane u konkret-

nom slu~aju iskoristile svoje pravo izbora

mjerodavnog prava, nije se vi{e postavljalo

pitanje primjene prava s kojim je odnosni

ugovor u najbliòj vezi.

Tako na{ ZRSZ u ~lanku 20. odre|uje:

“Ako nije izabrano mjerodavno pravo i ako

posebne okolnosti slu~aja ne upu}uju na dru-

go pravo.”67 Sli~nu formulaciju ima novi

hrvatski Pomorski zakonik iz 1994. g. koji u

~lanku 997. odre|uje: “Ako se pravo ~iju su

primjenu stranke izabrale za svoj ugovor o

iskori{tavanju brodova ne moè primijeniti

na cijeli ugovor ili na koji od odnosa koji

proistje~u iz ugovora ili ako stranke nisu

izri~ito odredile pravo koje se mora primije-

niti, a njihova namjera o primjeni odre|enog

prava ne moè se utvrditi iz okolnosti slu~aja,

na ugovor ili na ugovorni odnos primjenjuje

se pravo koje je s njim u najbliòj vezi.”68

Rimska konvencija nedvojbeno je doku-

ment koji je zadao najteì udarac na~elu au-

tonomije, jer je odredbom ~lanka 7. za sada

makar teorijski, uvedeno prvo zna~ajnije

ograni~enje u, moglo bi se re}i, univerzalo

na~elo slobode ugovornih strana da za svoj

ugovor odrede mjerodavno pravo.

Otvorena za potpisivanje u Rimu 19. lip-

nja 1980. logi~an je nastavak Briselske kon-

vencije o nadle`nosti i izvr{enju sudskih od-

luka u gra|anskim i trgova~kim predmetima


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 37


67 V. bilje{ku br. 33.


od 27. rujna 1968. stupila je na snagu 1. ve-

lja~e 1973.69

Rimska konvencija izvorno je napisana na

francuskom, njema~kom i engleskom jeziku,

me|utim slu`beni tekstovi su tako|er i tek-

stovi na jezicima svih dràva ~lanica koje su

ratificirale Konvenciju u okviru Europske

unije. Konvencija se odnosi na ugovorne ob-

veze koje imaju vezu s pravima vi{e dràva70.

U ~lanku 1. stavku 2. navedeni su ugovori

koji ne spadaju u polje primjene Konvencije.

Radi se o ukupno deset tipova ugovora, i o

nekim drugim pitanjima koja su izuzeta iz

polja primjene Konvencije71. Za tuma~enje

Konvencije zna~ajno je izvje{}e Giuliano

/Lagarde u kojemu su komentirane sve

odredbe72.

Sredi{nja odredba je odredba ~lanka 3.

stavka 1. a odnosi se na slobodu ugovornih

strana da svojom uglavom mogu odrediti

mjerodavno pravo za svoj ugovor. Giuliano /

Lagarde u svom izvje{}u navode da je

Konvencija samo “reafirmirala” na~elo prih-

va}eno u me|unarodnom privatnom pravu

najve}eg broja dràva.

U ~lanku 3. stavku 2. Konvencija je omo-

gu}ila strankama da i nakon stupanja ugovo-

ra na snagu mijenjaju svoju uglavu o mjero-

davnom pravu. Treba dodati da promjena

mjerodavnog prava nakon stupanja ugovora

na snagu ne utje~e na pitanje njegove valja-

nosti i na prava tre}ih73. Ovdje se zapravo

radi o sukobu zakona u vremenu, pa se moè

postaviti pitanje kako reagirati na situaciju

ako bi ugovor prema prije vaè}em pravu bio

nevaljan, a po novom izboru i novom mjero-

davnom pravu bio bi valjan. Je li kasniji izbor

i novo pravo konvalidiralo ugovor ili se moè

smatrati da je temeljem novog mjerodavnog

prava nastao nov ugovor? Dakako, mogu}e

je i obrnuto postavljeno pitanje.

Premda ~lanak 18. Konvencije govori da

pri tuma~enju odredaba treba voditi brigu o

njihovu me|unarodnom zna~enju i èlji za

postizanje ujedna~enog tuma~enja, nacional-

na tijela primjene u okviru Europske unije

tuma~it }e Konvenciju prema svojim interesi-

ma, prema tradiciji, povijesnom razvoju,

{kolama kojima pripadaju i sl.

Odredba ~lanka 4. stavka 1. odre|uje

primjenu prava dràve s kojim je ugovor

najuè povezan, u slu~aju ako su stranke pro-

pustile ugovoriti mjerodavno pravo. Ne na-

vodi se najbliì pravni poredak, ve} pravni

poredak dràve s kojom je ugovor najuè po-

vezan. Do stupanja Rimske konvencije na

snagu za englesko pravo vrijedilo je stajali{te

mjerodavnosti pravnog sustava koji s ugovo-

rom ima “closest and most real connection”74

za francusko i belgijsko pravo vrijedila je tzv.

teorija lokalizacije75, a u njema~kom se pravu

predmijevala volja stranaka “hypothetischer

Partieiwille”76. Talijansko pravo odre|ivalo je

poveznicu za svaki tip ugovora77. Stavak 2.

istog ~lanka odre|uje da ugovor (osim po-

tro{a~kih) ima najbliù vezu s dràvom u ko-

joj u vrijeme sklapanja ugovora stranka koja

obavlja karakteristi~nu radnju ima redovito

boravi{te odnosno stvarno sjedi{te (Central

administration, administration centrale,

Hauptverwaltung) ako se radi o pravnoj oso-

bi ili udruzi. Giuliano/Lagarde opisuju karak-

teristi~nu radnju kao onu koja ispunjava neku


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.38

69 Vi{e o tome: Collins, The Civil Jurisdiction and

Judgments Act 1982., 1983. Hartley, Civil Jurisdiction

and Judgments, 1984.; Kaye, Civil Jurisdiction and

Énforcement of Foreign Jugments, 1987.

70 ^lanak 1. odre|uje: “The rules of this convention shall

apply to contractual obligations in any situation involving

a choice between the laws of different countries.”

71 Iscrpnije o tome North / Fawcett, PIL., str. 469.

72 Mario Giuliano (profesor na Sveu~ili{tu u Milanu) napi-

sao je uvod i komentar ~lanaka 1, 3-8.10, 12. i 13. Paul

Lagarde (profesor na Sveu~ili{tu Pariz I), napisao je

komentar ~lanaka 2, 9, 11, 14-33. V. Official Journal, N.

266. od 9. listopada 1980. (dalje: Izvje{}e Giuliano /

Lagarde).

73 V. Klasi~ek, Rimska konvencija, str. 627.

74 Dicey / Morris, The Conflict of Laws, II, 1987., str. 1161-2.

75 Batiffol / Lagarde, D.i.p., 7. 1982, str. 236. Usp. rje{idbu

pari{kog suda u Rev. crit. de d.i.p., 1955. str. 330.

76 Kegel, IPR, str. 488. V. sudske rje{idbe navedene u:

Reithmann, Internationales Vertragsrecht, 3, 1980., str. 42

77 Vitta, Diritto internazionale privato, 1975, III, str. 229.

gospodarsku ili socijalnu svrhu.78 Premda i

onaj tko pla}a obavlja odre|enu gospodarsku

svrhu, pla}anje je uvijek pla}anje i nema ka-

rakteristi~no svojstvo tako da se redovito bo-

ravi{te ili stvarno sjedi{te pravne osobe ili

udruge koja obavlja pla}anje ne smatra ka-

rakteristi~nom radnjom.

Kada je rije~ o za{titnim prisilnim propi-

sima Konvencije, treba navesti i odredbe

~lanka 5. koje odre|uju da se unato~ uglavi

stranka o mjerodavnom pravu kod potro-

{a~kog ugovora potro{a~u ne smije oduzeti

za{tita koju mu daju za{titni prisilni propisi

dràve u kojoj on ima redovito boravi{te. To

isto vrijedi prema odredbi ~lanka 6. za ugo-

vore o radu kojima se {titi posloprimatelj.

Nedvojbeno najkontroverznija i najvi{e

napadana i citirana odredba konvencijskog

prava, u zadnjih dvadesetak godina, jest odred-

ba ~lanka 7. stavka 1. Konvencije koja glasi:

“When applyng under this Convention the law

of a country, effect may be given to the man-

datory rules of the law of another country with

which the situation has a close connection, if

and in so far as, under the law of the latter co-

untry, those rules must be applied whatever the

law applicable to the contract. In considering

whether to give effect to these mandatory ru-

les, regard shall be had to their nature and pur-

pose and to the consequences of their applica-

tion or non-aplication.”

Neki autori smatraju da citirana odredba

ima polazi{te u tzv. Sonderstatut teoriji koja je

nastala za vrijeme Drugog svjetskog rata u

Njema~koj kao reakcija na rje{idbe u SAD ko-

jima su ukinuta prava njema~kim imateljima

ameri~kih obveznica, {to je bio odgovor na

njema~ke devizne propise iz 1931. godine.79

U praksi se dogodio slu~aj kada je nizo-

zemski sud, unato~ strana~koj uglavi o izbo-

ru nizozemskog prava, primijenio belgijske

za{titne prisilne propise, jer je ugovor najuè

bio povezan s belgijskim pravom. Radilo se o

~uvenom slu~aju Alnati.80

Sli~an sadràj u{ao je u odredbu ~lanka

13. Ugovora o me|unarodnom privatnom

pravu Beneluxa od 3. srpnja 1969.81

îni se da nisu opravdane zamjerke na

ujedna~enost teksta Konvencije na razli~itim

jezicima. Tako se u engleskom tekstu u ~lan-

cima 5. i 7. Konvencije rabi isti termin, dok

se u francuskom tekstu u ~lanku 5. rabi ter-

min dispositions imperatives, a u ~lanku 7.

termin lois de police.82 Naime to je odraz

stupnja razvijenosti jezikoslovlja svake poje-

dine dràve u njezinoj pravnoj znanosti

op}enito i posebno u pojedinim granama pra-

va, odnosno u materiji odre|enog instituta.

Zanimljivo je da je i prije bilo odredaba

sli~nog sadràja kao ~lanak 7. stavak 1.

Konvencije. Tako Haa{ka konvencija o mje-

rodavnom pravu za zastupanje iz 1978,

odredba ~lanka 16, ali tada nije uslijedila

tako brojna i sna`na kritika kao {to se dogo-

dilo kada je rije~ o Konvenciji. Premda je

Velika Britanija s jo{ ~etiri zemlje iskoristila

mogu}nost stavljanja rezerve (~lanak 22.

Konvencije) na ~lanak 7. stavak 1, engleska

kodifikacija me|unarodnog privatnog prava

iz 1995. (Miscellaneous Provisions) ima

sli~nu odredbu kao {to je ~lanak 7. stavak 1.83

Moglo se o~ekivati da }e najvi{e prigovo-

ra na ~lanak 7. stavak 1. do}i od autora iz

common law sustava. Najvi{e se prigovara


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 39

78 Izvje{}e Giuliano/Lagarde, str. 20.

79 Vi{e o povijesnim razlozima nastanka takvog shva}anja

v. Mann, Effect of Mandatory rules, u: Lipstein ed.,

Harmonisation of Private International Law by the EEC,

1978.; Hartley, Mandatory Rules under the Draft

Convention on the Law Applicable to Contractual

Obligations, European Law Review, 4, 1979, str. 236;

Jackson, Mandatory Rules and Rules of Oreder Public, u

Contract Conflicts, 1982, str. 59; Philip; Mandatory

Rules, Public Law and Choice of Law u Contract

Conflicts, 1982., str. 81.

80 V. u 56. Rev. Crit. dr. int. priv., 1967, str. 522;

Nederlandse Jurisprudentie, 1967, str. 3.

81 V. engleski tekst u; 18. AJCL, 1970, str. 420; Rigaux,

Nouveau projet de loi uniforme Benelux relative an droit

international privé, 57 Rev. crit. dr.int. priv., 1968, str.

577.

82 Von Overbeck, Swiss Statut on PIL, str. 120.

83 Prema najnovijim informacijama, osim Velike Britanije

to su Njema~ka, Irska, Luxemburg i Portugal, Bonomi,

Mandatory Rules, str. 121.

odre|enim formulacijama, osobito dijelu

re~enice “... only if the situation has a close

connection with that country”84. Kao {to se

vidi, Konvencija se koristi terminom situa-

tion, dok izvje{}e Giuliano/Lagarde navodi

da “connection in question must exists bet-

ween the contract as a whole and the law of

the country other than that to which the con-

tract is submitted”.85 Dalje, stoji prigovor na

termin close connection, jer situacija moè

biti blisko povezana s vi{e dràva, {to bi se

izbjeglo kada bi se Konvencija koristila ter-

minom closest connection86. Tako|er se pri-

govara {to je tijelu koje rje{ava o predmetu

dano dosta {iroko diskrecijsko pravo pri

odlu~ivanju ho}e li primijeniti za{titne prisil-

ne propise tre}e dràve, kako je predvi|eno

odredbom ~lanka 7. stavak 1. Konvencije.87

Uzme li se sve navedeno u obzir, moè se

ustvrditi kako je Konvencija, osobito ~lanak

7. stavak 1, unato~ opravdanim i neopravda-

nim prigovorima, u~inila ogroman utjecaj na

formiranje novog na~ina gledanja na pravo

ugovornih strana da izaberu mjerodavno pra-

vo za svoj ugovor. Dokaz je tome nova kodi-

fikacija me|unarodnog privatnog prava iz

1995. u Engleskoj. To jo{ i vi{e vrijedi za {vi-

carsku kodifikaciju me|unarodnog privatnog

prava i njezin ~lanak 19. Naime, [vicarska

nije imala ni obvezu ni potrebu da svoj prav-

ni poredak uklopi u proces “unifikacije i har-

monizacije” prava u okviru Europske unije.

9. AFIRMACIJA NAÊLA NAJBLI@EVEZE TEMELJEM ODREDBE ^LANKA 7. 1. RIMSKE KONVENCIJE

îni se apsurdnim tvrditi da je na~elo naj-

bliè veze temeljno na~elo me|unarodnog

privatnog prava i njegov ratio, a istovremeno

konstatirati da to na~elo u me|unarodnom

privatnom ugovornom pravu ima tek podred-

ni zna~aj. Unato~ nelogi~nosti treba priznati

da je stvarnost upravo takva. No razvoj ipak

kre}e u racionalnijem smjeru kada }e se sa si-

gurno{}u mo}i ustvrditi da je kriterij najbliè

veze temeljno na~elo me|unarodnog privat-

nog prava, a na~elo autonomije da je tek iz-

nimka od na~ela primjene najblièg prava.

Moderan razvoj konvencijskog, ali i nacio-

nalnog me|unarodnog privatnog prava poka-

zuje izvjesnu promjenu u odnosu na stajali{te

da na~elo autonomije predstavlja univerzalno

i gotovo nedodirljivo pravilo.

îni se kako su perspektive novih tenden-

cija u odre|ivanju na~ela autonomije ugo-

vornih strana na dobrom putu. Unato~ broj-

nim prigovorima novi pristup zacrtan

Rimskom konvencijom polako, ali sigurno

utire svoj put. Dosta pouzdan dokaz tomu ve}

je vi{e puta spomenuti ~lanak 19. [ZMPP i

~injenica {to se nisu ostvarila negativna

predvi|anja nekih autora povezana s tom

odredbom i njezinom primjenom u praksi.88

No, prije dono{enja bilo kakvog zaklju~-

ka, koristit }e zasigurno analiza problema i

pitanja povezana s problemom promjene u

pristupu na~elu autonomije u me|unarodnom

privatnom pravu.

Do osamdesetih godina pro{log stolje}a

zapravo i nije bilo problema. Gotovo svi

pravni poreci priznavali su ugovornim stra-

nama da potpuno slobodno izaberu mjero-

davno pravo za svoj ugovor. U pravilu, nije se

traìo nikakav koneksitet s odre|enim prav-

nim poretkom niti su se postavljala bilo kak-

va ograni~enja u pogledu izbora. Kako je

op}enito bila prihva}ena tzv. kolizijskoprav-

na autonomija, izabrano pravo primjenjuje se

kao pravo zajedno sa svojim prisilnim propi-

sima. U slu~ajevima kada bi primjena izabra-

nog prava naru{avala temeljne vrednote prav-

nog poretka tijela koje rje{ava situaciju, pozi-

vom na institut javnog poretka, primjena

neprikladnog propisa bi izostala. Za

najva`nije stvari postojali su i danas postoje


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.40

84 Plender, str. 154.

85 V. O.J. 1980. C 282/1, u: Annex V. par. A 5.52.

86 Mayer, Droit international privé 4 1993., str. 131; Nigh,

Autonomy, str. 219.

87 North / Fawcett, PIL, str. 503.88 Von Overbeck, str. 133.

za{titni prisilni propisi dràve tijela primjene

({to neki autori i danas tretiraju kao pozitivni

javni poredak) koji }e se uvijek primijeniti na

predvi|enu situaciju. U slu~aju da stranke

nisu iskoristile slobodu izbora mjerodavnog

prava, bilo je mjerodavno ono pravo s kojim

je ugovor bio u najuòj vezi.

[to je donijela Konvencija i {to je novo

danas kada je rije~ o autonomiji?

Dogodilo se samo ono {to je vrijedilo i

prije u svakom slu~aju kada ugovorne strane

nisu izabrale mjerodavno pravo i kada je lex

cause bila najbliè pravo. Zapravo, moè se

re}i da je Konvencija u~inila i manje nego {to

se provodilo prije u situacijama kada stranke

nisu ugovorile mjerodavno pravo. Naime, za

situacije kada nije bilo izbora stranaka o mje-

rodavnom pravu, najbliè pravo bilo je mje-

rodavno, ali u cijelosti, sa svim svojim dis-

pozitivnim, prisilnim i za{titnim prisilnim

propisima, razumije se, ako neki od tih pro-

pisa nisu bili u suprotnosti sa za{titnim prisil-

nim propisima ili s institutom javnog poretka

tijela primjene. Konvencija je uspostavila

novu situaciju utoliko {to tijelo primjene, pod

odre|enim uvjetima, uzima u obzir samo

za{titne prisilne propise najblièg prava, dok

svi ostali propisi koji spadaju u lex causa,

koja nije ujedno i najbliè pravo, vrijede i

primjenjuju se na konkretan ugovorni odnos.

Na taj na~in Konvencija je afirmirala

na~elo najbliè veze i tako potvrdila da je to

na~elo jedno od najva`nijih na~ela me|una-

rodnog privatnog prava. Ovdje nije rije~

samo o me|unarodnom privatnom pravu, ve}

je rije~ o najprikladnijem na~inu rje{avanja

me|unarodno obiljeènih situacija.

Nesumnjiva afirmacija na~ela najbliè

veze i nu`nost da se to na~elo energi~nije

uvede u me|unarodnom privatnom pravu,

osobito kada je rije~ o autonomiji stranaka,

moè se izraziti i tako da se poveè sa zna~aj-

nijim me|udràvnim interesima. Tako

Bonomi navodi da je to”...the quest for uni-

formity and international harmony of deci-

sions”89. Isti pisac navodi kako cjelokupnu si-

tuaciju povezanu s odredbom ~lanka 7. sta-

vak 1. treba promatrati u kontekstu sloènosti

vi{e interesa: interesa ugovornih strana, inte-

resa tre}e dràve ~ije je pravo najbliè

odre|enom ugovornom odnosu, i interesa

dràve tijela primjene.

Kada je rije~ o interesu ugovornih strana

navodi se u zaklju~ku kako stranke mogu

imati opravdan interes za primjenu odre|e-

nog prava u cjelini, ali im se ne moè oprav-

dati eventualno suprotstavljanje primjeni

odre|enog dijela propisa prava s kojim njihov

ugovorni odnos ima najbliù vezu. Radi

poja{njenja treba dodati da za{titni prisilni

propisi ~ine manji broj pravila koja pokrivaju

op}e prihva}ene vrijednosti odre|enog civili-

zacijskog kruga. [to se ti~e interesa tre}e

dràve ~ije pravo ima najbliù vezu s ugovor-

nim odnosom koji se rje{ava, zasigurno treba

priznati interes takve dràve da se primijene

odre|eni za{titni prisilni propisi koje su

ustrojili njezini zakonodavni organi.

Kada je rije~ o interesu dràve ~ije tijelo

provodi postupak za primjenu za{titnih prisil-

nih propisa, treba re}i da taj interes ne moè

biti ni{ta manji od onoga kada je rije~ o prim-

jeni za{titnih prisilnih propisa lex cause kada

je ona odre|ena izborom ugovornih strana.

Razumije se, uz uvjet da ta primjena nije u

protivnosti s doma}im za{titnim prisilnim pro-

pisima i institutom javnog poretka. îni se da

primjenu za{titnih prisilnih propisa i pitanja

suvereniteta ne bi trebalo dovoditi u vezu90.

Interes dràve u kojoj se provodi postu-

pak da primijeni za{titne prisilne propise

tre}e dràve s kojom je odre|eni ugovorni

odnos u najbliòj vezi, po~iva na istom pro-

mi{ljanju koje se odnosi na potrebu da se na

svaku me|unarodno obiljeènu pravnu situa-

ciju primijeni ono pravo koje je s tom situaci-

jom u najbliòj vezi. Tako|er, taj se interes

mora podudarati sa shva}anjem da }e ubu-

du}e forumi drugih dràva postupiti jednako

u odnosu prema primjeni njezinog prava.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 41

89 Bonomi, Mandatory Rules, str. 236.90 Vi{e o tome Pataut, Principe de souveraineté et conflicts

de juridictions, 1999., str. 60.

Dakako, mehanizam koji je ustrojila

Konvencija pomo}i }e da se u praksi ujedna~i

dono{enje sudskih i drugih odluka i da se na

me|unarodnom planu bolje uskladi rje{avan-

je me|unarodno obiljeènih situacija.91

Piscu ovih redaka potpuno je jasno kako

tvrdnja s kojom se dovodi u sumnju opravda-

nost slobode stranaka da izaberu bilo koje

pravo na planeti kao mjerodavno pravo za

svoj ugovorni odnos, moè lako biti primlje-

no kao hereza. Unato~ tome, pisac nije do

sada uspio prona}i niti jedan opravdan prav-

ni razlog za takvu, moè se re}i, neograni~e-

nu slobodu ugovornih strana.

U kontinentalnoj euoropskoj teoriji i

praksi navode se tri iznimke od na~ela prim-

jene stranog prava pri rje{avanju me|unarod-

no obiljeènih situacija. Pri tome treba imati

na umu da se ne radi o primjeni bilo kojeg

stranog prava, ve} onoga s kojim je situacija

koja se rje{ava u najbliòj vezi, a da je,

tako|er, temeljna svrha svakog kolizijskog

pravila da uputi na primjenu onog prava s ko-

jim je odnosna situacija najbliè povezana.

To su institut javnog poretka, uzvrat i preu-

pu}ivanje (renvoi) te prijevarno zaobilaènje

zakona. Bez namjere da se na ovom mjestu

ulazi u raspravu o opravdanosti tih instituta,

osobito kada je rije~ o prijevarnom zaobi-

laènju zakona, treba istaknuti da institut jav-

nog poretka i zaobilaènje zakona imaju

za{titnu funkciju.

S druge strane uzvrat i preupu}ivanje te

na~elo autonomije u svom mehanizmu imaju

ugra|enu primjenu upravo onog stranog pra-

va koje nije najuè povezano sa situacijom

koja se rje{ava.92 Na taj na~in oba navedena

instituta me|unarodnog privatnog prava

predstavljaju negaciju temelja me|unarodnog

privatnog prava, a to zna~i negaciju najpri-

kladnijeg na~ina rje{avanja me|unarodno

obiljeènih pravnih situacija.

Jedina prakti~na prednost na~ela autono-

mije jest ta {to stranke mogu izabrati kao

mjerodavno ono pravo koje im najvi{e odgo-

vara. No, kako se u svakom ugovornom od-

nosu, u pravilu, radi o suprotstavljenim inte-

resima, moè se re}i da izabrano pravo odgo-

vara ja~oj ugovornoj strani. I drugo, ako su

stranke izabrale mjerodavno pravo, sudovi

imaju manje problema, jer ne moraju

odre|ivati najbliè pravo. Iz dana{njeg ugla

gledanja, ni~im sputavana sloboda stranaka

da za svoj ugovorni odnos izaberu mjerodav-

no pravo imala je smisla u ono vrijeme kada

su za ugovorni statut vrijedile poveznice kako

ih navodi Eisaner93. Danas, kada zakonodav-

ci {iroko prihva}aju poveznicu koja upu}uje

na primjenu najblièg prava, te{ko je na}i

opravdanje za prihva}anje autonomije bez

ograni~enja. Stoga, mo`da nije daleko vrije-

me kada }e se autonomija shva}ati u materi-

jalnopravnom smislu, tj. kao sloboda ugova-

ranja.

10. ZAKLJUÂK

Op}enito je prihva}ena teza da je

me|unarodno privatno pravo grana prava

koja uz pomo} svoga sustava pravila i svojom

metodologijom osigurava najprikladniji

na~in rje{avanja me|unarodno obiljeènih

pravnih situacija, {to se postiè primjenom

prava s kojim je situacija koju treba rije{iti

najuè povezana. Naime, ako je temeljno pra-

vilo da se na situaciju povezanu s dva pravna

poretka ili vi{e pravnih poredaka primijeni

ono pravo s kojim je ta situacija u najbliòj

vezi, to zna~i da }e primjena najblièg prava

dati najprikladnije rje{enje.

S druge strane, izbor ugovornih strana

ima smisla samo ako posljedica toga izbora

nije primjena najblièg prava, jer bi se ono

ionako primijenilo kada ne bi bilo izbora. To

opet zna~i da izabrano pravo nikada ne}e biti

najbliè, a rezultat toga je da ne}e biti posti-

gnuto najprikladnije rje{enje.

Moglo bi se re}i da su to pojednostavlje-

na teorijska razmi{ljanja, i da ima argumena-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.42

91 Bonomi, Mandatory Rules, str. 240 i dalje.

92 V. Klasi~ek, Renvoi – za i protiv, Zbornik PFZ, 47 (4)

369-405, (1997).93 V. bilje{ku 28.

ta za druga~ije zaklju~ke, no najnovije kon-

vencijsko pravo (Rimska konvencija) te na-

cionalne kodifikacije me|unarodnog privat-

nog prava ([vicarska i dr.), pokazuju da se

razvoj na~ela autonomije ugovornih strana

kre}e u smjeru izvjesne korekcije. Va`no je

istaknuti da se ta korekcija usmjerava prema

afirmaciji na~ela primjene najblièg prava,

jer se i pri izboru mjerodavnog prava koje

nije najbliè, sve vi{e uzimaju u obzir za{tit-

ni prisilni propisi najblièg prava. Brojni au-

tori, osobito oni iz common law sustava,

smatraju da se radi o neopravdanom ogra-

ni~avanju op}eprihva}enog na~ela autonomi-

je. Sigurno su u pravu oni pisci koji konstati-

raju da je najnoviji razvoj usmjeren prema

uspostavi ve}ih ograni~enja autonomije stra-

naka, me|utim, kada je rije~ o prosudbi

opravdanosti tog procesa, ~ini se kako kri-

ti~ari novih tendencija nisu u pravu.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002. 43

Prof. Dr. sci. DAMIR KLASIÊK, außerordentlicher Professor

DAS KRITERIUM DER ENGSTEN VERBINDUNG IM INTERNATIONALEN PRIVATVERTRAGSRECHT

ZUSAMMENFASSUNG

In der Arbeit wird eine der wichtigsten Fragen des Internationalen Privatvertragsrechts analysiert– die Frage der Rechtsbeziehung zwischen der engsten Verbindung und der Autonomie derVertragspartner bei der Auswahl des für ihren Vertrag maßgebenden Rechts. Den allgemein angenom-menen, und deshalb den universalen Grundsatz, dass den Parteien das Recht zusteht, für ihren Vertrag ir-gendwelches Recht als maßgebend zu ernennen, ohne Rücksicht auf seine Verbindung mit dem konkre-ten Vertrag, hält der Autor der Arbeit für keine angemessene Lösung. Diese Autonomie negiert das wich-tigste Prinzip des Internationalen Privatrechts, nämlich das Prinzip der Anwendung jenes Rechts, mitdem die zu lösende Situation in der engsten Verbindung steht.

In der Arbeit wird den Parteien die Freiheit nicht verzichtet, das maßgebende Recht zu wählen.Dazu wird aber die Auffassung verteidigt, dass schützende Zwangsvorschriften jenes Staates dabei inBetracht genommen werden müssen, mit dessen Recht das zu lösende Vertragsverhältnis am engsten ver-bunden ist.

Deswegen unterstützt der Autor die Lösung der Regelung des Art. 7.1. der RömischenKonvention über maßgebende Vertragsrechte aus dem Jahre 1980 sowie andere nationale Kodifikationen,die gewiss unter dem Einfluss dieser Konvention entstanden sind. Genauso behandelt der Autor dieSituation, wenn Vertragsparteien unterlassen, das maßgebende Recht vertragsrechtlich zu bestimmen. Fürsolche Situationen wird die Anwendung eines solchen Rechts vorgeschlagen, mit welchem die zu lösen-de Situation am engsten verbunden ist.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 25-44, 2002.44

Prof.dr.sc. DAMIR KLASIÊK, professeur adjoint

CRITÈRE DE LIEN LE PLUS ÉTROIT DANS LE DROIT INTERNATIONAL CONVENTIONNEL PRIVÉ

RÉSUMÉ

Une analyse est donnée sur une des plus importantes questions relatives au droit internationalconventionnel privé, la question sur la connexion de lien le plus étroit et de l’autonomie des parties dechoisir le droit compétent pour leur contrat. Généralement accepté, et devenu aujourdh’ui le princip uni-versel où les parties peuvent déterminer pour leur contrat la compétence de n’importe quel droit, sanségard à son lien avec le contrat concret, l’auteur ne considére pas comme solution adéquate. C’est-à-dire,l’autonomie s’oppose diréctement au princip le plus important du droit international privé, le principd’application du droit dont la situation en question est le plus étroitement liée.

La liberté de choisir le droit compétent n’est pas niée dans l’essai, mais on défend le point de vuequ’il faut prendre en considération les réglements obligatoires de protection de l’état dont le rapport con-tractuel en cause est le plus étroitement lié.

Pour cette raison l’auteur approuve la solution de la disposition de l’article 7..1. de la Conventionde Rome sur le droit compétent relatif aux contrats de 1980. ainsi que les codifications nationales , cel-les-ci étant sûrement crées sous l’influence de ladite convention. L’auteur traite aussi la situation où lesparties contractantes ne stipulent pas le droit compétent par omission. Dans ces cas-là il est proposé d’ap-pliquer le droit avec lequel la situation necessitant d’être réglée est le plus étroitement liée.

Professor D. Sc. DAMIR KLASIÊK, Associate Professor

CRITERION OF THE CLOSEST CONNECTION IN PRIVATE INTERNATIONALCONTRACT LAW

SUMMARY

In this paper, the authors analyze one of the most significant questions private internationalagreement law – the question of relation between the criterion of closest connection and the autonomyof the contracting parties to choose law applicable to their contract. The generally accepted and hencepresently universal principle that the parties can determine the authority of any law for their contract, re-gardless of its connection with the concrete contract, is not considered by the authors of the paper as theappropriate solution. Autonomy, namely, directly denies the most important principle of the private in-ternational law – the principle of use of law with which the situation to be solved is in the closest con-nection.

In the paper, the contracting parties are denied their freedom to choose the applicable law, but theauthors support the point of view that the coercive protective regulations of the state with whose law the con-tractual relation that is the case to be solved is most closely connected must be taken into consideration.

Therefore the author welcomes the solution of the provision of article 7. 1. of the RomanConventions on Applicable Law for Contracts from 1980, as well as national codifications that have su-rely been made under the influence of this convention. The authors also analyses the situation where thecontracting parties fail to agree on the applicable law. For such situations, the authors propose the ap-plication of the law with which the situation to be solved is most closely connected.

Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI]: @alba u kaznenom postupku

Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 45

UDK - 343.1


Dr. sc. VLADIMIR LJUBANOVI], redoviti profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{taJosipa Jurja Strossmayera u Osijeku

@ALBA U KAZNENOM POSTUPKU

Prema hrvatskom kaznenom procesnom pravu redoviti pravni lijekovi

su àlba protiv presude i àlba protiv rje{enja.

@alba protiv presude prvostupanjskog suda je redoviti pravni lijek jer

se podnosi protiv nepravomo}ne presude, potpun, jer se moè izjaviti zbog

svih mogu}ih osnova za pobijanje presude, devolutivan, jer se odlu~ivanje o

àlbi prenosi na vi{i sud, suspenzivan, jer odlaè izvr{enje presude, te dvos-

tran, jer se mora dostaviti protivnoj stranci radi odgovora na àlbu.

@albu moè izjaviti {irok krug osoba (uz stranke i branitelja i odre|eni

krug srodnika i to u korist okrivljenika, zatim osoba ~iji je predmet oduzet, te

pravna osoba kojoj je oduzeta imovinska korist). Zakon detaljno propisuje

sadràj àlbe, {to je posljedica prihva}enog stanovi{ta po kome vi{i sud, u

povodu àlbe, odlu~uje u pravilu u granicama àlbe. Presuda se ne moè

pobijati zbog bilo koje povrede odredaba kaznenog postupka, nego samo

zbog bitne povrede toga postupka. Pritom zakon predvi|a apsolutne i rela-

tivne procesne povrede. Apsolutne su taksativno navedene u ~lanku 367. st. 1.

to~. 1.-11. i st. 2. ZKP-a, a relativne su predvi|ene op}om formulom u ~lanku

367 st. 3. ZKP-a. Presuda se moè pobijati àlbom i zbog povrede kaznenog

zakona koje ZKP precizno odre|uje, s tim da su te povrede uvijek apsolutne.

@alba se moè izjaviti i zbog ~injeni~nih pitanja (pogre{no ili nepotpuno

utvr|eno ~injeni~no stanje), kao i zbog odluke o kaznenopravnim sankcijama.

Odluku o àlbi donosi vi{i sud i to u pravilu na sjednici vije}a, a vrlo

rijetko na temelju odràne rasprave. On moè: rje{enjem odbaciti àlbu,

rje{enjem ukinuti presudu i predmet vratiti prvostupanjskom sudu na

ponovno su|enje, presudom odbiti àlbu, presudom preina~iti presudu.

@alba protiv drugostupanjske presude dopu{tena je samo u izuzetnim

zakonom to~no predvi|enim slu~ajevima.

[to se ti~e àlbe protiv rje{enja, protiv nekih rje{enja ona je

dopu{tena, a protiv drugih nije dopu{tena.

Klju~ne rije~i: kazneni postupak, pravni lijekovi, àlba protiv pre-

sude, àlba protiv rje{enja

I. OP]ENITO O PRAVNIM LIJEKOVIMA

Moè se re}i da je su|enje vrlo komplek-

sna djelatnost, a kazneno su|enje utoliko vi{e

jer se u njemu odlu~uje o temeljnim ljudskim

vrijednostima. Suditi u konkretnom kazne-

nom predmetu zna~i provoditi zakonom nor-

mirani kazneni postupak i u njemu utvr|ivati

pravno relevantne ~injenice te zatim primje-

njivati pravila kaznenog prava na utvr|ene

~injenice. Stoga sudac koji rje{ava u kazne-

nim stvarima mora imati stru~no znanje iz

polja prava, a osobito kaznenog prava (mate-

rijalnog i procesnog). No, to nije dovoljno.

Kazneni sudac, u konkretnom slu~aju, ne do-

biva “na pladnju” ve} utvr|eno ~injeni~no

stanje, ve} ga mora utvrditi (saznati) na na~in

odre|en kaznenim procesnim pravom.

Utvr|ivanje je ~injenica svakako najteì i

najsloèniji zadatak suca, od kojega potje~u i

najve}e pote{ko}e u obavljanju suda~ke

funkcije.1 Razumljivo je, zato, da u obavlja-

nju su|enja suci mogu pogrije{iti na {tetu

odre|enih sudionika u kaznenom postupku.

Iz toga je prirodno proiza{la potreba da kaz-

neno procesno pravo predvidi odre|ena prav-

na (procesna) sredstva, tzv. pravne lijekove,

koja sluè ispravljanju eventualnih pogre{nih

sudskih odluka. Pravne lijekove moèmo

odrediti kao procesne radnje ovla{tenih oso-

ba kojima one pobijaju odluke suda u kazne-

nom postupku (presude i rje{enja) te predlaù

da se te odluke ukinu ili preina~e drugom za

njih povoljnijom sudskom odlukom. Pojam

“pravni lijekovi” uì je pojam od pojma

“pravna sredstva”. Pravna (procesna) su

sredstva sva procesnim pravom propisana

sredstva kojima procesni sudionici mogu po-

sti}i izmjenu odre|ene za njih nepovoljne

procesne situacije. Pravna su sredstva pravni

lijekovi, ali i prigovor protiv optu`nice, mol-

ba za povrat u prija{nje stanje itd.

U procesnoj teoriji pravni se lijekovi dije-

le na redovite i izvanredne. Redoviti se prav-

ni lijekovi podnose protiv nepravomo}nih

sudskih odluka, a izvanredni pravni lijekovi

protiv pravomo}nih sudskih odluka. Prema

na{em kaznenom procesnom pravu redoviti

pravni lijekovi jesu: 1. àlba protiv presude i

2. àlba protiv rje{enja, a izvanredni pravni

lijekovi jesu: 1. zahtjev za obnovu kaznenog

postupka, 2. zahtjev za izvanredno ublaàva-

nje kazne, 3. zahtjev za za{titu zakonitosti i 4.

zahtjev za izvanredno preispitivanje pravo-

mo}ne presude.

Pravni su lijekovi potpuni (sveobuhvatni)

ako se mogu izjaviti zbog svih osnova zbog

kojih se odluka suda moè pobijati (tj. zbog

pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog

stanja, zbog povrede materijalnog i bitne po-

vrede procesnog kaznenog prava te zbog po-

gre{ne odluke o kaznenopravnim sankcijama,

odnosno neke druge pogre{ne odluke suda), a

nepotpuni su ako se mogu izjaviti samo zbog

nekih strogo propisanih osnova.

Devolutivni su pravni lijekovi (lat. devol-

vere: otkotrljati, valjati niz) oni o kojima

odlu~uje vi{i sud (iudex ad quem), a remon-

strativni su (nedevolutivni) pravni lijekovi (lat.

re…+monstrare: ponovno pokazati) oni o ko-

jima odlu~uje isti sud koji je donio odluku

koja se pobija pravnim lijekom (iudex a quo).

Suspenzivni su pravni lijekovi (lat. su-

spensus: vise}i, lebde}i, neodlu~en) oni koji

odga|aju (zaustavljaju, sprje~avaju) izvr{enje

odluke protiv koje su izjavljeni, a nesuspen-

zivni su oni koji izvr{enje odnosne odluke ne

odga|aju.

Dvostrani su pravni lijekovi oni kod kojihsud, prije dono{enja svoje odluke, mora pruìtimogu}nost i protivnoj stranci da se izjasni o


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.46

1Profesor Vasiljevi} pisao je o pote{ko}ama kod utvr|iva-

nja ~injenica u kaznenom postupku: okrivljenik i

o{te}enik ne samo {to ne sura|uju sa sucem pri utvr|ivan-

ju ~injenica koje idu na njihovu {tetu, nego pruàju otpor

njihovom utvr|ivanju; u svakom pojedinom slu~aju ispi-

tuje se unutarnje psihi~ko stanje po~initelja; traènje

materijalne istine obvezuje na dokazivanje i onoga {to

me|u strankama nije sporno; kazneno djelo je slu~ajan i

iznenadan doga|aj o ~ijim elementima, u pravilu, nema

nikakvih ranije na~injenih dokaza; krug ~injenica potreb-

nih za dono{enje odluke stalno se pro{iruje - od onih

vezanih za kazneno djelo, na one koje se odnose na

po~initelja, pa dalje koje su u vezi s po~initeljevom sredi-

nom itd. (Tihomir, Vasiljevi}, Sistem krivi~nog procesnog

prava, Beograd, 1981., str. 367.).

navodima podnositelja pravnog lijeka. Ako se

navedena mogu}nost protivnoj stranci ne mora

pruìti, pravni su lijekovi jednostrani.

Pravo na podno{enje pravnog lijeka pro-

tiv sudskih odluka zajam~eno je me|unarod-

nim pravnim aktima. Op}a deklaracija o pra-

vima ~ovjeka iz 1948. godine u ~l. 8. pred-

vi|a: “Svatko ima pravo na djelotvorno

pravno sredstvo putem nadle`nih nacionalnih

sudova zbog djela kojima se kr{e osnovna

prava koja su mu podijeljena u ustavu ili za-

konu.” U ~l. 14. st. 5. Me|unarodnog pakta o

gra|anskim i politi~kim pravima od 1966.

godine stoji: “Svaka osoba ogla{ena krivom

za po~injeno kazneno djelo ima pravo za-

traìti da, prema zakonu, vi{i sud ispita odlu-

ku o krivnji i presudu.” ^l. 2. st. 1. Protokola

7.2 uz Europsku konvenciju za za{titu ljud-

skih prava i temeljnih sloboda iz 1950. godi-

ne propisuje: “Svatko osu|en od suda za kaz-

neno djelo ima pravo od vi{eg suda traìti po-

novno razmatranje svoje presude ili kazne.

Ostvarenje toga prava, kao i razlozi iz kojih

se ono moè vr{iti, ure|uju se zakonom.”3

Pravo na podno{enje àlbe zajam~eno je i

na{im najvi{im pravnim aktom. Po st. 1. ~l.

18. Ustava Republike Hrvatske “Jam~i se

pravo na àlbu protiv pojedina~nih pravnih

akata donesenih u postupku prvog stupnja

pred sudom ili drugim ovla{tenim tijelom”, a

po st. 2. “Pravo na àlbu moè biti iznimno

isklju~eno u slu~ajevima odre|enim zako-

nom ako je osigurana druga pravna za{tita.”

II. @ALBA PROTIV PRESUDE PRVOSTUPANJSKOG SUDA

1. Osnovne zna~ajke

@alba je protiv presude redovit, potpun,

devolutivan, suspenzivan i dvostran pravni li-

jek. Ona je redoviti pravni lijek jer se podno-

si protiv nepravomo}ne presude, potpun jer

se moè izjaviti zbog svih osnova za pobija-

nje presude, devolutivan jer se odlu~ivanje o

àlbi prenosi na vi{i sud, suspenzivan jer

odlaè izvr{enje presude te dvostran jer se

mora dostaviti protivnoj stranci koja moè

podnijeti odgovor na àlbu.

2. Rok za podno{enje àlbe

Rok za podno{enje àlbe iznosi petnaest

dana od dana dostave prijepisa presude (~l.

362. st. 1. ZKP). Taj je rok prekluzivan. Ako je

presuda dostavljena i optuèniku i njegovu

branitelju (~l. 358. st. 4.), ali u razli~ite dane,

àlbeni rok ra~una se od kasnijeg dana (~l.

362. st. 2. ZKP). @albeni rok za osobe navede-

ne u ~l. 363. st. 2. ZKP-a, koje mogu podnije-

ti àlbu u korist okrivljenika, te~e od dana kad

je optuèniku, odnosno njegovu branitelju, do-

stavljen prijepis presude (~l. 363. st. 2. ZKP).4

3. Ovla{tenici na podno{enje àlbe

@albu mogu podnijeti stranke (tuìtelj i

optuènik), branitelj i o{te}enik (~l. 363. st.

1. ZKP). Dràvni odvjetnik moè podnijeti

àlbu i na {tetu i u korist optuènika (~l. 363.

st. 2. ZKP). O{te}enik moè podnijeti àlbu

samo zbog odluke suda o tro{kovima kazne-

nog postupka, ali, ako je dràvni odvjetnik

preuzeo progon od o{te}enika kao tuìtelja

(tzv. supsidijarnog tuìtelja),5 o{te}enik moè


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 47

2Protokol 7. sastavljen je 1984. godine.

3Prema st. 2. ~l. 2. navedenog Protokola 7. “Od ovoga

prava mogu se zakonom propisati iznimke za lak{a kaz-

nena djela, ili u slu~ajevima kad je nekoj osobi u prvom

stupnju su|eno pred najvi{im sudom ili ako je osu|ena

povodom àlbe protiv osloba|aju}e presude.”

4Sudska praksa:U korist optuènika protiv prvostupanjske presude njegovje branitelj podnio ̀ albu. Nakon isteka roka za podno{enjeàlbe optuènik je osobno podnio podnesak u kome je iz-nio niz okolnosti kojima iz istih razloga kao i njegov bra-nitelj pobija prvostupanjsku presudu. Shvativ{i podnesakpogre{no kao samostalnu, zasebnu àlbu optuènika,prvostupanjski sud je taj podnesak rje{enjem odbacio kaonepravodobnu àlbu (~l. 368. st. 2. i ~l. 382. ZKP). Kakose u stvari nije radilo o samostalnoj àlbi, nego o nadopu-ni obrazloènja ve} pravodobno podnesene àlbe koju je unjegovu korist podnio njegov branitelj, a takva dopunanije vezana za rok zbog ~ega se takav podnesak nije mo-gao odbaciti na izloèni na~in, ve} ga je trebalo sa svimspisima nakon postupanja po ~l. 369. ovoga zakona dosta-viti drugostupanjskomu sudu (VSH, I K`-943/76.).

5Po ZKP-u, ~l. 58. st. 2., u postupku koji se vodi na zaht-

jev o{te}enika kao tuìtelja dràvni odvjetnik ima pravo

do zavr{etka glavne rasprave sam preuzeti progon i zastu-

panje optu`be.

podnijeti àlbu zbog svih osnova zbog kojih

se presuda moè pobijati (~l. 363. st. 4. ZKP).

U korist optuènika àlbu mogu podnije-

ti i njegov bra~ni i izvanbra~ni drug, ro|ak u

uspravnoj liniji, zakonski zastupnik, posvoji-

telj, posvojenik, brat, sestra i hranitelj (~l.

363. st. 2. ZKP). Navedene osobe, kao i bra-

nitelj, mogu podnijeti àlbu i bez posebne

ovlasti optuènika, ali ne i protiv njegove vo-

lje (~l. 363. st. 6. ZKP).

@albu moè podnijeti i osoba ~iji je pred-

met oduzet ili od koje je oduzeta imovinska

korist pribavljena kaznenim djelom, a

tako|er i pravna osoba kojoj je izre~eno odu-

zimanje imovinske koristi (~l. 363. st. 5.

ZKP).6

Prema odredbi st. 7 ~l. 363. ZKP-a, usvo-

jenoj promjenama ZKP-a iz 2002., àlbu

zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~i-

njeni~nog stanja (~l. 366. to~. 3.) ne moè

podnijeti optuènik koji se u odnosu na sve

to~ke optu`be izjasnio da se smatra krivim ili

je presuda donesena na zahtjev stranaka u

istrazi (~l. 190.a), osim ako je optuènik za

dokaze o isklju~enju protupravnosti ili krivn-

je saznao nakon dono{enja presude.

4. Odricanje i odustajanje od ve} podnesene àlbe

Optuènik se moè odre}i prava na àlbu

samo nakon {to mu je presuda dostavljena.

No, optuènik se i prije toga moè odre}i

prava na àlbu pod uvjetom da su se tuìtelj i

o{te}enik (ovaj potonji kad ima pravo podni-

jeti àlbu zbog svih osnova, ~l. 363. st. 4.)

odrekli prava na ̀ albu, osim ako bi optuènik

po presudi imao izdràvati kaznu oduzima-

nja slobode.

Optuènik moè odustati od ve} podnese-

ne àlbe i to do dono{enja drugostupanjske

odluke. On moè odustati i od àlbe koju su

podnijeli njegov branitelj i osobe koje mogu

podnijeti àlbu u njegovu korist po ~l. 363. st.

2. ZKP-a (~l. 364. st. 1. ZKP).

Odre}i se prava na ̀ albu mogu i tuìtelj te

o{te}enik i to od objave presude pa do prote-

ka roka za podno{enje àlbe. Tuìtelj i

o{te}enik mogu odustati od ve} podnesene

àlbe do dono{enja odluke drugostupanjskog

suda (~l. 364. st. 2. ZKP).

Odricanje i odustajanje od àlbe ne mogu

se opozvati (~l. 364. st. 3. ZKP).

5. Sadràj àlbe

Hrvatsko kazneno procesno pravo prihva-

tilo je gledi{te po kojem vi{i sud, kada

odlu~uje u povodu àlbe, odlu~uje u pravilu u

granicama àlbe, tj. vezan je u pravilu za

osnove (ili razloge) pobijanja presude nave-

dene u àlbi. Vi{i sud, po pravilu, smije samo

ispitivati postoje li pogre{ke suda prvog

stupnja koje je podnositelj àlbe istaknuo u

svojoj àlbi.7

Posljedica prihva}anja spomenutog

shva}anja jest ta da je na{ Zakon o kaznenom

postupku precizno propisao sadràj àlbe, a

zatim i kako sud mora postupiti u nekim

slu~ajevima u kojima àlba nema zakonom

odre|eni sadràj.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.48

6Sudska praksa:

Drugostupanjski sud {to je rije{io àlbu optuènika, ali ne

i àlbu dràvnog odvjetnika, povrijedio je tuìo~evo pravo

da podnese àlbu na {tetu optuènika {to je moglo biti od

utjecaja na zakonito dono{enje presude, ~ime je ostvario

bitnu povredu odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st.

2. u vezi s ~l. 360. st. 3. ZKP, zbog ~ega je Vrhovni sud bio

duàn presudom utvrditi tu povredu zakona (~l. 422. st. 3.

ZKP) (VSH, Kzz-13/78.).

Pravo na àlbu stranaka u krivi~nom postupku zasniva se

na na~elu postojanja pravnog interesa za izmjenu odluke

koja se pobija àlbom. Okrivljenikov je interes da àlbom

ishodi odluku koja je za njega povoljnija od pobijane. U

dijelu presude kojim je protiv okrivljenika odbijena

optu`ba zbog odustajanja dràvnog odvjetnika od progo-

na, okrivljenik ne moè ̀ albom ishoditi povoljniju odluku,

pa stoga nema pravnog interesa da u tom dijelu pobija pre-

sudu prvog stupnja pa je takva àlba nedopu{tena

(Okru`ni sud u Bjelovaru, K`-66/92.).

@alba dràvnog odvjetnika zbog odluke o imovinskoprav-

nom zahtjevu nije dopu{tena, osim u slu~aju kada je sud

donio odluku protivno zakonskim odredbama, na {tetu

optuènika (Pravno shva}anje Kaznenog odjela VSH od

26. travnja 1989.).7

O izuzecima od ovoga pravila v. dalje pod 8.

U ~l. 365. st. 1. ZKP predvi|a da àlba

treba sadràvati:

1) naznaku presude protiv koje se podnosi

2) osnove za pobijanje presude (~l. 366.)

3) obrazloènje àlbe

4) prijedlog da se pobijana presuda potpuno

ili djelomi~no ukine ili preina~i

5) potpis osobe koja podnosi àlbu.

U slu~aju da je àlbu podnio optuènik ili

druga osoba koja po zakonu moè izjaviti

àlbu u korist optuènika, a optuènik nema

branitelja, ili ako je àlbu podnio o{te}enik,

o{te}enik kao tuìtelj (tzv. supsidijarni

tuìtelj) ili privatni tuìtelj koji nema opuno-

mo}enika, a àlba nije sastavljena sukladno

odredbama st. 1. ~l. 365., prvostupanjski sud

mora pozvati àlitelja da u odre|enom roku

dopuni àlbu pisanim podneskom ili na zapi-

snik kod toga suda. Ako se àlitelj tom pozi-

vu ne odazove, sud }e odbaciti àlbu ako ne

sadrì podatke iz to~. 2., 3. i 5. st. 1. ~l. 365.,

a ako àlba ne sadrì podatak iz to~. 1. st. 1.

~l. 365. sud }e ju odbaciti ako se ne moè

utvrditi na koju se presudu odnosi. Ako je

àlba podnesena u korist optuènika, sud ju

mora dostaviti drugostupanjskom sudu ako se

moè utvrditi na koju se presudu odnosi, a

ako se to ne moè utvrditi sud }e àlbu odba-

citi (~l. 365. st. 2. ZKP).

U slu~aju podno{enja àlbe od strane

o{te}enika, o{te}enika kao tuìtelja ili privat-

nog tuìtelja koji ima opunomo}enika ili

dràvnog odvjetnika, a àlba ne sadrì podat-

ke iz to~. 2., 3. i 5. st. 1. ~l. 365. ili ne sadrì

podatak iz to~. 1. st. 1. ~l. 365. a ne moè se

utvrditi na koju se presudu odnosi, sud }e

àlbu odbaciti. @albu s navedenim nedostaci-

ma podnesenu u korist optuènika koji ima

branitelja sud }e dostaviti drugostupanjskom

sudu ako se moè utvrditi na koju se presudu

odnosi, a ako se to ne moè utvrditi, sud }e

àlbu odbaciti (~l. 365. st. 3. ZKP).

Iz gore izloènog proizlazi da izostavlja-

nje u àlbi podatka iz to~. 4. st. 1. ~l. 365.

ZKP-a (prijedlog da se pobijana presuda pot-

puno ili djelomi~no ukine ili preina~i) ne po-

vla~i posljedice; takvu àlbu sud mora dosta-

viti drugostupanjskom sudu na odlu~ivanje.

Prema odredbi ~l. 365. st. 4. ZKP-a, u

àlbi se mogu iznositi nove ~injenice i novi

dokazi (beneficium novorum), ali àlitelj je

duàn navesti razloge za{to ih prije nije iznio.

No, optuènik koji je u cijelosti priznao osno-

vanost svih to~aka optu`be moè u ̀ albi izni-

jeti samo one nove ~injenice i nove dokaze

koji su va`ni za odluku o kazni. Kada se po-

ziva na nove ~injenice, àlitelj je duàn nave-

sti dokaze kojima se te ~injenice mogu doka-

zati, a kada se poziva na nove dokaze, duàn

je navesti ~injenice koje tim dokazima èli

dokazati.

6. Osnove zbog kojih se presuda moè po-bijati àlbom

Pogre{ke {to ih moè po~initi prvostu-

panjski sud u presudi ili na glavnoj raspravi

koja joj je prethodila teorija kaznenog proce-

snog prava svrstava u tri vrste (grupe): 1) po-

gre{no ili nepotpuno utvr|enje ~injenica, 2)

povreda prava (materijalnog i procesnog kaz-

nenog prava), 3) pogre{ne odluke o kaznenim

sankcijama, odnosno neke druge pogre{ne

odluke. Postoji, dakle, trodioba pogre{aka {to

ih moè po~initi sud u kaznenom postupku.

Izloèno upu}uje i na mogu}e osnove za po-

bijanje presude àlbom jer, kao {to smo ve}

vidjeli, àlba kao potpuni pravni lijek sluì

ispravljanju svih vrsta pogre{aka prvostu-

panjskog suda pri rje{avanju konkretnog

slu~aja.

Sukladno navedenom, na{ Zakon o kaz-

nenom postupku propisuje, u ~l. 366., da se

presuda moè pobijati:

1) zbog bitne povrede odredaba kaznenog

postupka

2) zbog povrede kaznenog zakona

3) zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog

~injeni~nog stanja

4) zbog odluke o kaznenim sankcijama, odu-

zimanju imovinske koristi, tro{kovima

kaznenog postupka, imovinskopravnim


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 49

zahtjevima te zbog odluke o objavi presu-

de u sredstvima javnog priop}avanja.

1) Bitne povrede odredaba kaznenog po-

stupka. Presuda se ne moè pobijati zbog bilo

koje povrede odredaba kaznenog postupka

(kaznenog procesnog prava), nego samo zbog

bitne povrede odredaba toga postupka (pra-

va). Postoje dvije vrste bitnih povreda odre-

daba kaznenog postupka: apsolutno bitne po-

vrede i relativno bitne povrede. Apsolutno su

bitne povrede odredaba kaznenog postupka

(ili, skra}eno, apsolutne procesne povrede)

one za koje ve} po samom zakonu postoji

neoboriva pretpostavka da su utjecale na pra-

vilnost presude te su stoga uvijek bitne kada

god je utvr|eno da postoje. Stoga ako vi{i

sud, u postupku povodom àlbe, ustanovi da

je prvostupanjski sud zaista po~inio apsolut-

no bitnu povredu, on mora rje{enjem ukinuti

prvostupanjsku presudu i vratiti predmet

prvostupanjskom sudu na ponovno su|enje,

osim slu~ajeva iz ~l. 390. st. 1. ZKP-a (~l.

388. st. 1. ZKP).8 Prema tome, vi{i sud, na-

kon {to je ustanovio da postoji apsolutno bit-

na povreda, ne utvr|uje je li ona u konkret-

nom slu~aju utjecala ili mogla utjecati na pre-

sudu jer je sam zakon odredio da je ta

povreda uvijek bitna. Apsolutno bitne povre-

de taksativno su navedene u ~l. 367. st. 1. to~.

1.-11. i st. 2. ZKP-a. Iz zakonskih opisa ap-

solutno bitnih povreda vidljivo je da one mo-

raju biti po~injene tijekom glavne rasprave ili

pri dono{enju presude ili u samoj presudi.

Slijedom odredbe ~l. 367. st. 3. ZKP-a,

relativno bitna povreda odredaba kaznenog

postupka (ili, skra}eno, relativna procesna

povreda) postoji ako su ispunjena dva uvjeta:

prvi, da sud pri pripremanju glavne rasprave

ili tijekom glavne rasprave ili pri dono{enju

presude nije primijenio ili je nepravilno pri-

mijenio koju drugu odredbu ZKP-a, razli~itu

od onih odredaba koje su navedene u st. 1. i

2. ~l. 367. ZKP-a, ili je na glavnoj raspravi

povrijedio pravo obrane, i drugi, da je spo-

menuta povreda utjecala ili mogla utjecati na

presudu. Iz re~enog proizlazi da kod relativno

bitne povrede nije dostatno da vi{i sud, koji

odlu~uje povodom àlbe, utvrdi da takva po-

vreda postoji, nego je pored toga potrebno da

sud smatra kako je ona utjecala ili mogla ut-

jecati na pravilnost presude. Samo ako usta-

novi da postoji i ovaj potonji uvjet, vi{i sud

mora postupiti onako kako po zakonu mora

postupiti u slu~aju bitne povrede odredaba

kaznenog postupka, tj. mora donijeti rje{enje

kojim ukida prvostupanjsku presudu i vra}a

predmet prvostupanjskom sudu na ponovno

su|enje (~l. 388. st. 1. ZKP).

Za razliku od apsolutno bitnih povreda,

koje su u ~l. 367. st. 1. i 2. ZKP-a precizno

nabrojane, na{ Zakon o kaznenom postupku

ne navodi povreda kojih njegovih odredaba

moè biti relativno bitna.9 To zna~i da po

na{em pravu relativno bitna povreda moè

biti povreda bilo koje odredbe kaznenog po-

stupka (osim onih odredaba ~ija povreda

predstavlja apsolutno bitnu povredu), za koju

vi{i sud, koji rje{ava povodom àlbe, utvrdi

da je po~injena te smatra da je u odnosnom

slu~aju bitna (jer je utjecala ili mogla utjeca-

ti na presudu).

Iz gore navedenog vidljivo je da povrede

odredaba kaznenog postupka koje su se do-

godile u prethodnom postupku, tj. u stadiju

istrage ili optuìvanja s eventualnom kontro-

lom optu`nice, ne mogu biti osnova za pobi-

janje presude àlbom. To proistje~e i iz

odredbe ~l. 351. st. 1. ZKP-a, po kojoj “sud

temelji presudu samo na ~injenicama i doka-

zima koji su izneseni na glavnoj raspravi”.

Apsolutno su bitne povrede odredaba

kaznenog postupka sljede}e:

(1) Ako je sud bio nepropisno sastavljen ili

ako je u izricanju presude sudjelovao sudac ili

sudac porotnik koji nije sudjelovao na glavnoj

raspravi ili koji je pravomo}nom odlukom izu-

zet od su|enja (~l. 367. st. 1. to~. 1. ZKP).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.50

8Prema ~l. 390. st. 1. ZKP-a, u slu~aju povreda iz ~l. 367.

st. 1. to~. 5., 9. i 10. ZKP-a prema stanju stvari drugostu-

panjski sud donosi presudu kojom se prvostupanjska pre-

suda preina~uje.

9Kao {to to ~ine kazneno procesna prava nekih drugih

dràva, npr. Austrije.

Odredbe o sastavu suda sadràne su u ~l.

18., 20. i 22. ZKP-a. Sud je bio nepropisno

sastavljen ako sastav suda nije bio onakav

kako je to odre|eno zakonom. Npr. umjesto

vije}a sudio je sudac kao pojedinac, umjesto

vije}a sastavljenog od dvaju sudaca i triju su-

daca porotnika sudilo je vije}e sastavljeno od

jednog suca i dvaju sudaca porotnika. U obr-

nutom slu~aju, dakle ako je sud sudio u

ja~em sastavu nego {to je propisano (npr. su-

dilo je vije}e umjesto suca kao pojedinca),

povrede postupka nema jer su time pruène

ve}e garancije za ispravno su|enje od onih

koje su zakonom predvi|ene.

Sudac ili sudac porotnik koji je sudjelo-

vao u izricanju presude, a nije sudjelovao na

glavnoj raspravi, za ~injenice saznaje ~ita-

njem zapisnika te na taj na~in dolazi do po-

vrede na~ela neposredne ocjene dokaza.

U slu~aju predvi|enom u gore cit. odred-

bi, apsolutno bitna povreda postoji samo ako

ve} postoji pravomo}no rje{enje o izuze}u

suca ili suca porotnika.10

Apsolutno bitnu povredu o kojoj je ovdje

rije~ (povreda iz ~l. 367. st. 1. to~. 1. ZKP-a)

drugostupanjski sud mora uvijek ispitati po

slu`benoj du`nosti, tj. i onda kada se podno-

sitelj àlbe na nju ne poziva kao na osnovu

àlbe (~l. 379. st. 1. to~. 1. ZKP).

(2) Ako je na glavnoj raspravi sudjelovao

sudac ili sudac porotnik koji se morao izuze-

ti (~l. 36. st. 1.) (~l. 367. st. 1. to~. 2. ZKP).

Za razliku od apsolutno bitne povrede iz

to~. 1. st. 1. ~l. 367. ZKP-a, ovdje se povreda

sastoji u tome {to je na glavnoj raspravi sud-

jelovao sudac ili sudac porotnik za koga nije

doneseno rje{enje o izuze}u, iako postoje

razlozi za isklju~enje iz ~l. 36. st. 1. ZKP-a

(ne, dakle, i razlog za otklon iz st. 2. toga

~lanka koji je u praksi naj~e{}a osnova za

izuze}e11). No na tu povredu àlitelj se moè

pozvati u àlbi samo ako je nije mogao izni-

jeti tijekom glavne rasprave, ili ju je iznio, ali

ju prvostupanjski sud nije uzeo u obzir (~l.

380. ZKP).12

(3) Ako je glavna rasprava odràna bez

osobe ~ija je nazo~nost na glavnoj raspravi

po zakonu obvezna ili ako je optuèniku, bra-

nitelju, o{te}eniku kao tuìtelju ili privatnom

tuìtelju, protivno njegovu zahtjevu, uskra}e-

no da se na glavnoj raspravi sluì svojim je-

zikom i da na svojem jeziku prati tijek ra-

sprave (~l. 7.) (~l. 367. st. 1. to~. 3. ZKP).

Osobe su ~ija je nazo~nost na glavnoj ra-

spravi po zakonu obvezna optuènik, brani-

telj, tuìtelj i tuma~.

Glavna se rasprava ne moè odràti bez

nazo~nosti optuènika, osim u iznimnim

slu~ajevima predvi|enim ZKP-om. V. te

slu~ajeve iznad §19. pod III. 2. Vidjeli smo

tako|er (§19. pod III. 5.) da se rasprava moè


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 51

10Sudska praksa:

Ako su u su|enju sudjelovali suci porotnici kojima je iste-

kao ~etverogodi{nji mandat, a da nisu ponovno birani, ost-

varena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz ~l.

364. st. 1. to~. 1. ZKP-a (VSRH, I K`-890/90.).

Ostvarena je apsolutno bitna povreda odredaba krivi~nog

postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 1. ZKP-a ako je postupak

proveo i presudu donio i objavio u svojstvu suca pojedin-

ca sudski vje`benik, a ne izabrani sudac (VSH, Kzz-I/83.).


postupka iz ove to~ke kada je tijekom izvo|enja dokaza na

glavnoj raspravi ~lan vije}a bio odsutan, neovisno o tome

koliko je dugo odsutnost vremenski trajala. U takvom

slu~aju predsjednik vije}a bio je duàn prekinuti glavnu

raspravu (~l. 306. st. 1. ZKP) (Okru`ni sud u Zagrebu, K`-

2885/80.).

11Prema ~l. 36. st. 2. ZKP-a, sudac ili sudac porotnik moè

biti otklonjen od obavljanja sudske du`nosti ako se izvan

slu~ajeva navedenih u st. 1. ~l. 36. navedu i dokaù okol-

nosti koje izazivaju sumnju u njegovu nepristranost.

12Sudska praksa:


postupka iz ~l. 354. st. 1. to~. 2. ZKP kada je u drugostu-

panjskom vije}u, koje je odlu~ivalo o àlbi protiv presude

prvostupanjskog suda, sudjelovao sudac koji je u istom

kaznenom predmetu obavljao istra`ne radnje u svojstvu

istra`nog suca. Odredba ~l. 354. st. 1. to~. 2. ZKP se, nai-

me, na temelju ~l. 365. ZKP analogno ima primijeniti i u

àlbenom postupku (VSRH, Kzz-17/97.).

Nije ostvarena bitna povreda iz ~l. 354. st. 1. to~. 2. ZKP

kada je na raspravi sudio sudac koji je sudjelovao i u

dono{enju odluke izvanraspravnog vije}a u istom pred-

metu, u povodu prigovora protiv optu`nice. U smislu ~l.

39. st. 1. to~. 5. ZKP sudac ili sudac porotnik mora se izu-

zeti samo ako je u istom predmetu sudjelovao u dono{enju

odluke nièg suda ili u dono{enju odluke koja se pobija

àlbom (VSH, K`-820/80.).

odràti bez nazo~nosti optuènika i a) ako

vije}e naloì da se optuènik udalji iz sudni-

ce jer ometa red ili se ne pokorava nalozima

predsjednika vije}a za odràvanje reda (~l.

300. st. 1. i 2. ZKP), te b) ako vije}e odlu~i da

se optuènik privremeno udalji iz sudnice jer

suoptuènik ili svjedok odbija dati iskaz u

njegovoj nazo~nosti ili jer okolnosti pokazu-

ju da u njegovoj nazo~nosti ne}e govoriti isti-

nu (~l. 338. ZKP).13

Glavna se rasprava ne moè odràti bez

nazo~nosti branitelja u slu~aju obvezne obra-

ne (~l. 306. ZKP), osim ako bi se prema do-

kazima koji se nalaze u spisima o~ito morala

donijeti presuda kojom se optu`ba odbija (~l.

307. st. 5. ZKP). Ako je obrana fakultativna,

a branitelj koji je uredno pozvan ne do|e na

glavnu raspravu te ne izvijesti sud o razlogu

sprije~enosti ~im je za taj razlog saznao ili

bez odobrenja napusti glavnu raspravu, glav-

na se rasprava moè odràti bez nazo~nosti

branitelja ako optuènik odmah ne uzme dru-

gog branitelja, a vije}e nakon ispitivanja svih

okolnosti ocijeni da odsutnost branitelja ne bi

bila {tetna za obranu (~l. 306. ZKP).14 Vije}e

moè naloìti da se branitelj udalji iz sudnice

ako ometa red na glavnoj raspravi ili se ne

pokorava nalozima predsjednika vije}a za

odràvanje reda (~l. 300. st. 1. ZKP).15

Bez nazo~nosti dràvnog odvjetnika ili

njegova zamjenika glavna se rasprava ne

moè odràti. To proizlazi iz odredbe ~l. 304.

st. 1. ZKP-a, po kojoj se glavna rasprava koja

je zakazana na temelju optu`nice dràvnog

odvjetnika mora odgoditi ako na nju ne do|e

dràvni odvjetnik ili osoba koja ga zamjenju-

je.16

U odsutnosti o{te}enika kao tuìtelja (tzv.

supsidijarnog tuìtelja) ili privatnog tuìtelja

(ili njihova opunomo}enika) glavna se ra-

sprava zapravo ne moè odràti. Takav zak-

lju~ak name}e odredba ~l. 304. st. 2. ZKP-a,

po kojoj ako na glavnu raspravu ne do|e

o{te}enik kao tuìtelj ili privatni tuìtelj, iako

su uredno pozvani, a ni njihov opunomo}e-

nik, vije}e mora rje{enjem obustaviti postu-

pak. Iznimka postoji samo u slu~aju kada ih

sud udalji iz sudnice zbog toga {to na glavnoj

raspravi ometaju red ili se ne pokoravaju na-

lozima predsjednika vije}a za odràvanje

reda; u toj se situaciji glavna rasprava na-

stavlja i bez njih, ali ih sud mora upozoriti da

mogu uzeti opunomo}enika (~l. 300. st. 4.

ZKP).17

Ako se na glavnoj raspravi mora koristiti

pomo} tuma~a (~l. 7., 231. i 241. ZKP-a), on

mora biti nazo~an na glavnoj raspravi, bez

obzira je li uredno pozvan ili nije. Ako je od-

sutan, rasprava se mora odgoditi. U suprot-

nom, postoji apsolutno bitna povreda odreda-

ba kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1. to~. 3.

ZKP-a.

ZKP propisuje, u ~l. 7. st. 2. i 3., da se

stranke, svjedoci i ostali sudionici u postup-

ku, budu}i da imaju pravo sluìti se svojim

jezikom, moraju pou~iti prije prvog ispitiva-

nja o pravu na prevo|enje, kao i da se dana

pouka i izjava sudionika (da }e se sluìti svo-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.52

13U skra}enom postupku sud moè odlu~iti da se glavna ra-

sprava odrì u odsutnosti optuènika uz ove uvjete: a) da

je uredno pozvan ili mu se poziv nije mogao uru~iti zbog

neprijavljivanja sudu promjene adrese ili boravi{ta; b) da

njegova nazo~nost nije nu`na; c) da je prije toga bio ispi-

tan ili se o~itovao o osnovanosti optu`be (~l. 441. st. 3.

ZKP).

14Pogre{nu ocjenu suda da odsutnost branitelja ne bi bila

{tetna za obranu valja uzeti kao apsolutno bitnu povredu

odredaba kaznenog postupka.

15Branitelju koji i poslije kazne nastavi naru{avati red

vije}e moè uskratiti daljnju obranu. U tom slu~aju

optuènik se mora pozvati da uzme drugog branitelja.

Ako je nemogu}e da optuènik to odmah u~ini bez {tete

za svoje probitke ili ako se u slu~aju obvezne obrane ne

moè odmah postaviti drugi branitelj, glavna rasprava se

mora prekinuti ili odgoditi, a branitelju naloìti plate`

tro{kova koji su nastali zbog prekida ili odgode (~l. 300.

st. 3. ZKP).

16No, u skra}enom postupku, glavna rasprava se odràva

ako i ne do|e dràvni odvjetnik (ili njegov zamjenik)

koji je uredno pozvan. U tom slu~aju o{te}enik ima

pravo na glavnoj raspravi zastupati optu`bu u granicama

optu`nog prijedloga (~l. 441. st. 1. ZKP).

17U skra}enom kaznenom postupku glavna rasprava se

moè odràti ako i ne do|e privatni tuìtelj koji ima pre-

bivali{te izvan podru~ja suda kojem je podnesena privat-

na tu`ba, ako je sudu stavio prijedlog da se glavna

rasprava odrì u njegovoj odsutnosti (~l. 441. st. 2. ZKP).

jim jezikom, odnosno da se odri~e toga prava

jer zna jezik na kojem se vodi postupak)

mora zabiljeìti u zapisniku. Apsolutno bitna

povreda postupka postoji ako sud u odnosu

na optuènika, branitelja, supsidijarnog

tuìtelja ili privatnog tuìtelja ne postupi pre-

ma navedenim propisima.18

(4) Ako je protivno zakonu donesena od-

luka o isklju~enju javnosti s glavne rasprave

(~l. 367. st. 1. to~. 4. ZKP).

ZKP odre|uje, u ~l. 293., da od otvaranja

zasjedanja pa do zavr{etka glavne rasprave

vije}e moè u svako doba, po slu`benoj

du`nosti ili na prijedlog stranaka, isklju~iti

javnost za cijelu glavnu raspravu ili njezin

dio ako je to potrebno radi: 1. za{tite sigur-

nosti i obrane Republike Hrvatske, 2. ~uvanja

tajne kojoj bi {tetila rasprava, 3. ~uvanja jav-

nog reda i mira, 4. za{tite osobnog ili obitelj-

skog ìvota okrivljenika, o{te}enika ili dru-

gog sudionika u postupku, 5. za{tite probita-

ka maloljetnika. Ako sud isklju~i javnost, a

ne postoji neki od navedenih razloga za iskl-

ju~enje javnosti, po~injena je apsolutno bitna

povreda postupka. Takva povreda ostvarena

je i ako sud isklju~i javnost iz cijele glavne

rasprave, a postojao je razlog za isklju~enje

javnosti samo za jedan njezin dio. Neisklju-

~enje javnosti, iako je postojao zakonom

predvi|eni razlog za isklju~enje, nije apso-

lutno bitna povreda, ali moè biti relativno

bitna povreda.

Prema ~l. 293. i 295. st. 1. ZKP-a, odluku

o isklju~enju javnosti donosi vije}e, uvijek na-

kon ispitivanja stranaka, i to rje{enjem koje

mora biti obrazloèno i javno objavljeno. Ako

sud, pri odlu~ivanju o isklju~enju javnosti, ne

postupi po spomenutim zakonskim odredba-

ma, tako|er ~ini apsolutno bitnu povredu.19

(5) Ako je sud povrijedio propise kazne-

nog postupka o pitanju postoji li optu`ba

ovla{tenog tuìtelja ili prijedlog o{te}enika,

odnosno odobrenje nadle`nog tijela (~l. 367.

st. 1. to~. 5. ZKP).

Kazneni se postupak moè pokrenuti i

provesti samo na zahtjev ovla{tenog tuìtelja

(~l. 2. st. 1. ZKP). Ovla{teni je tuìtelj

dràvni odvjetnik, privatni tuìtelj i o{te}enik

kao tuìtelj (tzv. supsidijarni tuìtelj) (~l. 170.

st. 1. to~. 6 ZKP). Dràvni je odvjetnik


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 53

18Sudska praksa:

U~injena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz

~l. 364. st. 1. to~. 3. ZKP ako se postupak vodi protiv

dràvljanina Republike Hrvatske talijanske nacionalnosti

koji govori i hrvatski jezik, ako nije upu}en na svoje pra-

vo na tuma~a, te ako njegov odgovor nije ubiljeèn u za-

pisniku (VSH, K`-82/81.).

Povreda prava obrane, koja predstavlja apsolutno bitnu

povredu odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~.

3. ZKP postoji i u slu~aju fakultativne obrane kada sud ne

pozove opunomo}enoga branitelja na glavnu raspravu,

bez obzira {to se optuènik ne protivi odràvanju glavne

rasprave u odsutnosti njegova branitelja. Odricanje prava

na formalnu obranu moè se u~initi samo izri~itom izja-

vom koja mora biti fiksirana u spisu (VSH, Kzz-2/78.).


postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 3. ZKP ako je glavna ra-

sprava u jednome dijelu odràna bez nazo~nosti optuèni-

ka. Pritom je sasvim neodlu~no je li u konkretnom slu~aju

optuènik bio odsutan za vrijeme ispitivanja svjedoka ili

samo za vrijeme uno{enja u zapisnik iskaza prije ispitanog

svjedoka, kao {to je za postojanje te postupovne povrede

neodlu~no je li se branitelj optuènika s time suglasio ili

ne. Ovakav je zaklju~ak osnovan tim vi{e ako se, kao u

ovome slu~aju, presuda temelji prvenstveno na iskazu toga

svjedoka (VSH, 896/84.).


postupka iz ~l. 354. st. 1. to~. 3. ZKP kada je sud, protiv-

no odredbi ~l. 290. st. 3. ZKP, odrào glavnu raspravu bez

nazo~nosti optuènika, a ni u presudi nije obrazloìo po-

stojanje osobito va`nih razloga za su|enje u odsutnosti

kao jednoga od kumulativno propisanih uvjeta (VSRH, I

K`-578/91.).

Postoji kolizija interesa izme|u tri optuènika koji prizna-

ju po~injenje krivi~nog djela, ali se me|usobno terete gle-

de okolnosti tko je dao inicijativu za po~injenje djela.

Kada je predsjednik suda po slu`benoj du`nosti svima

optuènicima postavio istoga branitelja pa je pod tim okol-

nostima provedena glavna rasprava i donesena presuda,

u~injena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka iz

~l. 364. st. 1. to~. 3. ZKP jer je glavna rasprava odràna

bez osoba kojih je nazo~nost po zakonu obvezna (Okru`ni

sud u Bjelovaru, K`-161/84-5.).

19Sudska praksa:

Povreda postupka iz ove to~ke postoji ako nisu postojali

razlozi za isklju~enje javnosti, a javnost je ipak

isklju~ena, ili ako su postojali razlozi za isklju~enje i jav-

nost je isklju~ena, ali o tome nije doneseno rje{enje.

Propust suda da protivno zakonu ne isklju~i javnost ne

predstavlja bitnu povredu odredaba krivi~nog postupka iz

ove to~ke (VSH, I K`-106/78.).

Ako prije dono{enja odluke o isklju~enju javnosti s glav-

ne rasprave nije ispitan optuènik, niti je obrazloèno

rje{enje o isklju~enju javnosti, ostvarena je bitna povreda

odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 4. ZKP

u vezi s ~l. 290. ZKP (VSH, K`-202/86.).

ovla{teni tuìtelj za kaznena djela za koja se

progoni po slu`benoj du`nosti (~l. 2. st. 2.

ZKP). Za odre|ena kaznena djela propisana

zakonom dràvni odvjetnik pokre}e kazneni

postupak samo na prijedlog o{te}enika (~l. 2.

st. 1. ZKP). Privatni je tuìtelj ovla{teni

tuìtelj za kaznena djela za koja se progoni

po privatnoj tu`bi (~l. 2. st. 2. ZKP).

O{te}enik je kao tuìtelj (tzv. supsidijarni

tuìtelj) o{te}enik kaznenim djelom za koje

se progoni po slu`benoj du`nosti koji je stu-

pio na mjesto dràvnog odvjetnika i postao

tuìtelj jer dràvni odvjetnik ne}e pokrenuti

kazneni progon ili je do zavr{etka glavne ra-

sprave odustao od progona, iako postoje za-

konski uvjeti za progon (~l. 2. st. 4., ~l. 46.,

55. i 56. ZKP).

Do povrede propisa kaznenog postupka o

pitanju postoji li optu`ba ovla{tenog tuìtelja

dolazi, primjerice, kad optu`bu ne podigne

ovla{teni tuìtelj (npr. kad optu`bu podigne

privatni tuìtelj za kazneno djelo za koje se

progoni po slu`benoj du`nosti); kad tuìtelj

odustane od optu`be, a sud to ne uzme u ob-

zir; kad na glavnu raspravu ne do|e uredno

pozvani privatni tuìtelj ili supsidijarni

tuìtelj, kao ni njihov opunomo}enik, a sud

ne smatra da su odustali od optu`be; kad

o{te}enik stupi na mjesto dràvnog odvjetni-

ka i poduzme progon, a nisu za to ispunjeni

zakonski uvjeti; kad je privatna tu`ba podne-

sena izvan roka odre|enog zakonom; kad se

u svojstvu privatnog tuìtelja ili supsidijar-

nog tuìtelja pojavi osoba koja se ne moè

smatrati o{te}enikom.

Povreda propisa kaznenog postupka o pi-

tanju postoji li prijedlog o{te}enika po~injena

je kad dràvni odvjetnik obavlja kazneni pro-

gon za kazneno djelo za koje se progoni po

prijedlogu o{te}enika, a takvog prijedloga

nema ili nije podnesen u zakonskom roku

(koji je isti kao i za privatnu tu`bu, ~l. 47. st.

1. ZKP-a).

Povreda propisa kaznenog postupka o pi-

tanju postoji li odobrenje nadle`nog tijela u

svezi je s onim slu~ajevima u kojima dràvni

odvjetnik moè poduzeti kazneni progon samo

uz odobrenje odre|enog dràvnog tijela. U

slu~ajevima stanovitih kaznenih djela za pro-

gon po~initelja tih djela, odobrenje mora dati

glavni dràvni odvjetnik Republike Hrvatske.

Tako u slu~aju kaznenog djela povrede ugleda

strane dràve ili me|unarodne organizacije,

kazneni se progon poduzima na temelju odo-

brenja glavnog dràvnog odvjetnika Republike

Hrvatske koji takvo odobrenje moè dati na-

kon pribavljenog pristanka dràve, me|una-

rodne organizacije ili osobe protiv koje je

po~injeno kazneno djelo (~l. 186. st. 3. KZ).20

Zatim, kazneni progon osoba koje uìvaju kaz-

nenoprocesni imunitet po unutarnjem pravu

(zastupnici u Hrvatskom saboru, suci Ustavnog

suda Republike Hrvatske, ~lanovi Vlade

Republike Hrvatske, i dr.) moè se pokrenuti

samo uz odobrenje nadle`nog dràvnog tijela

(Hrvatskog sabora, Ustavnog suda Republike

Hrvatske, Vlade Republike Hrvatske i dr.).

Na povredu odredaba kaznenog postupka

iz ~l. 367. st. 1. to~. 5. ZKP-a drugostupanjski

sud, odlu~uju}i povodom àlbe, mora paziti

po slu`benoj du`nosti, tj. i onda kada se àli-

telj na nju ne poziva (~l. 379. st. 1. to~. 1.

ZKP). Prema stanju stvari, ako utvrdi posto-

janje te povrede, drugostupanjski }e sud do-

nijeti presudu kojom se prvostupanjska pre-

suda preina~uje (~l. 390. st. 1. ZKP). U

slu~aju u kojem je potrebno utvrditi ~injenice

radi ocjene o postojanju povrede o kojoj ov-

dje govorimo, drugostupanjski }e sud donije-

ti rje{enje kojim ukida prvostupanjsku presu-

du i predmet vra}a na ponovno su|enje.21


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.54

20V. i ~l. 15. st. 1. te ~l. 16. st. 2. i 3. Kaznenog zakona.

21Sudska praksa:

Ostvarena je apsolutno bitna povreda iz ove to~ke ako je

okrivljenik progla{en krivim za krivi~no djelo sitne kra|e

na {tetu nepoznatog o{te}enika, tj. koji nije prona|en i

koji, prema tome, nije podnio kaznenu prijavu, a niti pri-

vatnu tu`bu, a za ovo djelo, koje je po~injeno na {tetu pri-

vatne imovine, progon se moè poduzeti samo privatnom

tu`bom (VSH, K`-2494/75.).

Postoji bitna povreda odredbe krivi~nog postupka navede-

ne u ~l. 354. st. 1. to~. 5. ZKP, ako prvostupanjski sud nije

utvrdio ka`njava li se za konkretno krivi~no djelo i prema

zakonu zemlje u kojoj je djelo po~injeno.

Prvostupanjski sud je proglasio krivim T.M. zbog

krivi~nog djela la`nog prijavljivanja iz ~l. 178. st. 2. KZRH

po~injenog u Ma|arskoj, iako prije toga nije utvrdio,

(6) Ako je presudu donio sud koji zbog

stvarne nenadle`nosti nije mogao suditi u toj

stvari ili ako je sud nepravilno odbio optu`bu

zbog stvarne nenadle`nosti (~l. 367. st. 1. to~.

6. ZKP).

Prema cit. odredbi, apsolutno bitna po-

vreda postoji ako je presudu donio stvarno

nenadleàn sud ili ako je stvarno nadleàn

sud nepravilno odbio optu`bu zbog stvarne

nenadle`nosti. Povreda postupka postoji

samo ako je niì sud sudio za kazneno djelo

za koje je nadleàn vi{i sud, a ne i obratno.

Po ~l. 33. st. 2. ZKP-a, ako tijekom glavne ra-

sprave sud ustanovi da je za su|enje nadleàn

niì sud, ne}e predmet dostaviti tom sudu,

nego }e sam provesti postupak i donijeti od-

luku. Ovo se pravilo opravdava time {to vi{i

sud pruà ve}e garancije za pravilno su|enje.

Povredu o kojoj je rije~ drugostupanjski

sud, povodom àlbe, mora uvijek ispitati po

slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~. 1. ZKP).

Treba napomenuti da ove povrede nema

ako je presudu donio mjesno nenadle`ni sud.

Po ZKP-u, ~l. 33. st. 3., nakon {to optu`nica

postane pravomo}na, sud se ne moè oglasiti

mjesno nenadle`nim niti stranke mogu istica-

ti prigovor mjesne nenadle`nosti.22

(7) Ako sud svojom presudom nije potpu-

no rije{io predmet optu`be (~l. 367. st. 1. to~.

7. ZKP).

Sud mora svojom presudom potpuno

rije{iti predmet optu`be, pozitivno ili nega-

tivno.23 Predmet optu`be mora biti potpuno

rije{en u izreci presude jer je presu|ena stvar

(res iudicata) samo ono {to je sadràno u iz-

reci, a ne i u obrazloènju presude. Ako to ne

u~ini, ako dakle sud u izreci presude odlu~i

samo o jednom dijelu predmeta optu`be, a o

drugom dijelu uop}e ne odlu~i ili odlu~i

samo u obrazloènju presude, ostvarena je

apsolutna procesna povreda. Potpuno

rje{enje predmeta optu`be odnosi se samo na

~injeni~ni opis kaznenog djela sadràn u

optu`bi i krivnju optuènika, a ne i na prijed-

loge optu`be o pravnoj ocjeni djela, kazneno-

pravnim sankcijama, tro{kovima postupka i

imovinskopravnim zahtjevima. Stoga ako sud

ne odlu~i o potonjim prijedlozima optu`be ili

ne odlu~i onako kako je to predloèno, àlbu

valja podnositi zbog neke druge osnove

(zbog povrede kaznenog zakona, odluke o

kaznenopravnim sankcijama, tro{kovima po-

stupka i dr.), a ne zbog povrede postupka iz

~l. 367. st. 1. to~. 7. ZKP-a.,24


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 55

u smislu ~l. 103. st. 3. u vezi s ~l. 101. OKZRH, progoni

li se za to krivi~no djelo i prema ma|arskom zakonu.

Budu}i da nadle`ni op}inski dràvni odvjetnik bez potvr-

de o tome da se za to djelo progoni i u Ma|arskoj, odno-

sno u negativnom slu~aju bez odobrenja dràvnog odvjet-

nika Republike Hrvatske, nije bio ovla{ten podignuti

optu`ni akt, pa je sud, prihvativ{i takav optu`ni akt i doni-

jev{i navedenu presudu povrijedio ~l. 354. st. 1. to~. 5.

ZKP (@upanijski sud u Puli, K`-156/95.).

22U skra}enom postupku prigovor mjesne nadle`nosti

moè se staviti najkasnije do po~etka glavne rasprave (~l.

440. st. 1. ZKP).

23Vasiljevi} kaè: “Presuda treba da re{i optu`bu, ni vi{e ni

manje od toga” (Vasiljevi}, cit. djelo, str. 603.).

24Sudska praksa:

Iz ~injeni~nog opisa proizlazi da je optuènik po~inio dva

krivi~na djela iz ~l. 41. st. 1. i 3. KZH na {tetu oca i maj-

ke, a prvostupanjski sud ga je proglasio krivim samo zbog

jednog krivi~nog djela na {tetu oca, dok je drugo krivi~no

djelo ispustio iz opisa. Time je sud ostvario bitnu povre-

du odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~. 7.

ZKP, jer nije u cijelosti rije{io predmet optu`be (VSH,

K`-191/79.).

Ako pri su|enju za krivi~no djelo silovanja kvalificiranog

te{kom tjelesnom ozljedom iz ~l. 83. st. 2. KZH prvostu-

panjski sud utvrdi da nije dokazan onaj dio toga sloèno-

ga krivi~nog djela koji se iscrpljuje u obljubi primjenom

sile, ve} da je dokazano samo nano{enje te{ke tjelesne oz-

ljede o{te}enici, pa onda optuènika ne proglasi krivim za

nano{enje o{te}enici te te{ke tjelesne ozljede kao samo-

stalno krivi~no djelo iz ~l. 41. st. 1. ili st. 2. KZH, zbog

toga {to pogre{no smatra da to tjelesno ozlje|ivanje ne

predstavlja u tim okolnostima samostalno krivi~no djelo,

ve} samo kvalifikatornu okolnost, tada on ne ~ini bitnu

povredu odredaba krivi~nog postupka iz ~l. 364. st. 1. to~.

7. ZKP jer sud time nije predmet optu`be pa makar i dje-

lomice ostavio nerije{enim, ve} samo povredu kaznenog

zakona iz ~l. 365. to~. 4. ZKP jer je pogre{no primijenio

odredbe KZH (VSH, K`-1169/80.).

Nije ostvarena bitna povreda odredaba krivi~nog postupka

iz ~l. 354. st. 1. to~. 7. ZKP ispu{tanjem u izreci presude

prvostupanjskog suda navoda optu`nice “sve u ukupnoj

vrijednosti svakako ve}oj od 15.000 HRD” {to je kvalifi-

katorni element krivi~nog djela kra|e oru`ja ili dijela bor-

benog sredstva iz ~l. 175. st. 2. OKZRH (prije ~l. 223. st.

2. preuzetog KZ), jer je prvostupanjski sud pravilno prav-

no ocijenio da je djelo s obzirom na na~in po~injenja -

po~injeno provaljivanjem zatvorenih prostorija, {to je

tako|er jedan od kvalifikatornih elemenata toga krivi~nog

djela (VSRH, I K`-439/92.).

(8) Ako je na glavnoj raspravi optuènik koji

se na ispitivanju o osnovanosti optu`be o~itovao

da se u odnosu na sve ili pojedine to~ke optu`be

ne smatra krivim (~l. 320. st. 3. i 7.) bez zahtje-

va u smislu ~l. 321. st. 2. ZKP-a ispitan prije

zavr{etka dokaznog postupka (~l. 367. st. 1.

to~. 8. ZKP).

Vidimo da se u cit. odredbi upu}uje na

zahtjev u smislu ~l. 321. st. 2. ZKP-a. Po toj

se odredbi (kao i po odredbi ~l. 320. st. 7.)

optuènik koji se o~itovao da nije kriv ispitu-

je na zavr{etku dokaznog postupka, osim ako

druk~ije ne zahtijeva.

To je nova, apsolutno bitna povreda pred-

vi|ena ZKP-om iz 1997., a u svezi je s prom-

jenama u strukturi glavne rasprave po novom

ZKP-u.

Na ovu novu apsolutnu procesnu povredu

drugostupanjski sud, povodom àlbe, tako|er

pazi po slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~.

1. ZKP).25

No, zbog te povrede prvostupanjska se

presuda ne moè ukinuti na {tetu optuènika

(~l. 388. st. 2. ZKP).

(9) Ako je optu`ba prekora~ena (~l. 350.

st. 1.) (~l. 367. st. 1. to~. 9. ZKP).

Ve} smo iz ranijih izlaganja saznali da je

jedna od posljedica akuzatornog (optu`nog)

na~ela vezanost suda za optu`bu. Ta je veza-

nost predvi|ena u odredbi ~l. 350. st. 1. ZKP-a,

prema kojoj se presuda moè odnositi samo

na osobu koja je optuèna (tzv. subjektivni

identitet presude i optu`be) i samo na djelo

koje je predmet optu`be (tzv. objektivni iden-

titet presude i optu`be) sadràne u podnese-

noj, odnosno na glavnoj raspravi izmijenjenoj

ili pro{irenoj optu`nici. Proizlazi da tuìtelj,

navode}i u optu`nici osobu koja se okrivljuje

(~l. 268. st. 1. to~. 1. ZKP) i opis djela koje je

predmet optu`be (~l. 268. st. 1. to~. 2. ZKP),

odre|uje i ~injenice koje sud smije utvr|ivati

(ustanoviti postoje li ili ne postoje) u konkret-

nom slu~aju. Sud moè utvr|ivati samo one

~injenice koje su sadràne u opisu kaznenog

djela u optu`bi (optu`nici, optu`nom prijedlo-

gu),26 odnosno u na glavnoj raspravi izmije-

njenoj ili pro{irenoj optu`bi. Ve}inom se radi o

tome da sud ne smije u presudi izmijeniti,27

izostaviti28 ili dodati29 neku ~injenicu u odnosu

na ~injenice obuhva}ene optu`bom, {to bi do-

velo do kvalificiranja kaznenog djela kao

teèg od onoga koje proizlazi iz ~injeni~nog

opisa djela u optu`bi.

I ovdje valja napomenuti da sukladno ~l.

350. st. 2. ZKP-a sud nije vezan za pravnu

ocjenu djela. To zna~i da ~injeni~nom opisu

djela u optu`bi sud moè dati druk~iju prav-

nu kvalifikaciju, pa i teù, od one koju je (po-

gre{no) predloìo tuìtelj u optu`bi. Na apso-

lutnu procesnu povredu, koja se sastoji u pre-

kora~enju optu`be, drugostupanjski sud, pri

razmatranju ̀ albe, pazi po slu`benoj du`nosti

(~l. 379. st. 1. to~. 1. ZKP). Ako ustanovi da

ta povreda postoji, sud }e drugog stupnja,

prema stanju stvari, donijeti presudu kojom

se prvostupanjska presuda preina~uje (~l.

390. st. 1. ZKP).30


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.56

25Sudska praksa:

Kako okrivljenik koji se o~itovao da se ne smatra krivim

nije ispitan na kraju dokaznog postupka, to je po~injena

bitna povreda odredaba kaznenog postupka iz ~l. 367. st.

1. to~. 8. (@upanijski sud u Zagrebu, K`-236/99.).

26ZKP propisuje, u ~l. 434. st. 1., da optu`ni prijedlog,

odnosno privatna tu`ba treba sadràvati, uz ostalo,

podatke iz ~l. 268. st. 1. to~. 1.-5. ZKP-a.

27Npr. u optu`bi tuìtelj navodi da je okrivljenik protuprav-

no prisvojio neku tu|u pokretnu stvar koja mu je povjere-

na, pa da je time po~inio kazneno djelo utaje iz ~l. 220. st.

1. KZ-a, a sud u presudi mijenja tu ~injenicu te iznosi kako

je utvrdio da je optuènik tu stvar oduzeo drugome s ci-

ljem da je protupravno prisvoji, {to predstavlja teù kvali-

fikaciju djela kao kra|e iz ~l. 216. st. 1. KZ-a.

28Npr. u optu`bi stoji da je okrivljenik usmrtio `rtvu na

njezin izri~it i ozbiljan zahtjev, pa da je time po~inio kaz-

neno djelo usmr}enja na zahtjev iz ~l. 94. KZ-a, a sud u

presudi izostavlja ~injenicu da je do usmr}enja do{lo na

zahtjev, {to dovodi do nove, teè kvalifikacije djela kao

ubojstva iz ~l. 90. KZ-a.

29Npr. tuìtelj u optu`bi iznosi da je okrivljenik iz

odre|ene prostorije odnio neke stvari s ciljem da ih pro-

tupravno prisvoji, te da je time po~inio kazneno djelo

obi~ne kra|e iz ~l. 216. st. 1. KZ-a, a sud u presudi doda-

je ~injenicu da je kra|a po~injena obijanjem zatvorene

prostorije, {to predstavlja teù kvalifikaciju djela kao

te{ke kra|e iz ~l. 217. st. 1. KZ-a.

30Sudska praksa:

Optu`ba je prekora~ena kada je sud proglasio

optuènika krivim i zbog vo`nje neprilago|enom brzi-

nom, iako ga dràvni odvjetnik tereti samo zbog vo`nje

u alkoholiziranom stanju (VSRH, I K`-237/93.).

(10) Ako je presudom povrije|ena odred-

ba ~l. 381. ZKP-a o tzv. zabrani reformacije

in peius (~l. 367. st. 1. to~. 10. ZKP).

Prema odredbi ~l. 381. ZKP-a, ako je iz-

javljena samo àlba u korist optuènika, pre-

suda se ne smije izmijeniti na njegovu {tetu.

To je pravilo o tzv. zabrani reformacije in

peius (zabrana izmjene nagore, tj. uz

pogor{avanje). Ovo pravilo, dakle, vrijedi ako

je izjavljena samo àlba u korist optuènika

(na {tetu optuènika àlba nije izjavljena), a

sastoji se u tome da a) vi{i sud, odlu~uju}i po-

vodom àlbe, ne smije presudu preina~iti na

optuènikovu {tetu; b) prvostupanjski sud, na-

kon {to mu je vi{i sud ukinuo presudu i pred-

met vratio na ponovno su|enje, pri ponovnom

su|enju ne smije izre}i presudu koja bi za

optuènika bila nepovoljnija od presude koju

je vi{i sud ukinuo (~l. 393. st. 4. ZKP).

Zabrana reformacije in peius u nekim slu~aje-

vima onemogu}ava da sud u izreci (dispoziti-

vu) presude ustanovi istinu, i stoga je ona izu-

zetak od na~ela traènja materijalne istine. Pa

ipak, kazneno procesno pravo prihvatilo je ovu

zabranu sa svrhom da se optuèniku (i drugim

osobama koje su ovla{tene izjaviti ̀ albu u nje-govu korist) omogu}i slobodno podno{enjeàlbe, bez bojazni da }e zbog toga sam sebipo~initi {tetu.31

Ako sud svojom presudom povrijedi za-konsku odredbu o zabrani reformacije inpeius, ostvario je apsolutno bitnu povredu nakoju sud drugog stupnja, u àlbenom postup-ku, vodi ra~una po slu`benoj du`nosti (~l.379. st. 1. to~. 1. ZKP). Kada utvrdi posto-janje te povrede, drugostupanjski }e sud, pre-ma stanju stvari, presudom preina~iti prvo-stupanjsku presudu (~l. 390. st. 1. ZKP).32

(11) Ako je izreka presude nerazumljiva,proturje~na sama sebi ili razlozima presudeili ako presuda nema uop}e razloga ili u njojnisu navedeni razlozi o odlu~nim ~injenica-ma ili su ti razlozi potpuno nejasni ili u znat-noj mjeri proturje~ni, ili ako o odlu~nim ~i-njenicama postoji znatna proturje~nostizme|u onoga {to se navodi u razlozima pre-sude o sadràju isprava ili zapisnika danim upostupku i samih tih isprava ili zapisnika (~l.367. st. 1. to~. 11. ZKP).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 57

Prekora~ena je optu`ba kad je sud prvog stupnja

optuènika, bez da je tuìtelj izmijenio optu`bu, osudio

umjesto kaznenog djela ubojstva u poku{aju iz ~l. 34. st.

1. KZRH u svezi s ~l. 17. st. 1. OKZRH za kazneno djelo

nasilni~kog pona{anja iz ~l. 193. st. 3. KZRH.

…, sud prvog stupnja je oglasio optuènika krivim za ono

{to mu se uop}e ne stavlja na teret, ve} ga tereti potpuno

novom inkriminacijom koja s obzirom na za{titni objekt

predstavlja drugo kazneno djelo, razli~ito od kaznenog

djela ubojstva u poku{aju, pa je na navedeni na~in uno{en-

jem u ~injeni~ni opis bitnih elemenata kvalificiranog kaz-

nenog djela iz ~l. 192. st. 3. KZRH, za koje optuènik nije

tere}en, prekora~ena optu`ba (VSRH, I K`-14/97.).

Ne moè se uzeti da je prekora~ena optu`ba u smislu ~l.

354. st. 1. to~. 9. ZKP u vezi s ~l. 336. st. 1. ZKP kada je

optuènik, koji je bio optuèn da je u tu~njavi o{te}eniku

zadao te{ku tjelesnu ozljedu i time u~inio krivi~no djelo iz

~l. 40. st. 1. KZRH, u nedostatku dokaza da je on o{te}eni-

ku zadao tu ozljedu, progla{en krivim za krivi~no djelo sud-

jelovanja u tu~njavi iz ~l. 42. st. 1. KZRH (VSRH, I K`-

593/95.).

Optu`ba nije prekora~ena kada je sud u ~injeni~ni opis

djela, koji ina~e sadrì sve elemente bi}a krivi~nog djela

ubojstva iz ~l. 34. st. 1. KZRH, unio tekst da je o{te}enik

uhvatio za cijev pu{ke poku{avaju}i je odmaknuti od sebe.

Na takvo utvr|enje sud je bio ovla{ten jer se njime ne dira

u kvalifikaciju djela, niti se na bilo koji drugi na~in dovo-

di u pitanje identitet djela iz optu`be (VSRH, I K`-

329/96.).

31Zabrana reformacije in peius vrijedi i u novom postupku

koji se vodi na temelju rje{enja kojim se dopu{ta obnova

kaznenog postupka (~l. 411. st. 4. ZKP), zatim u postupku

povodom zahtjeva za za{titu zakonitosti (~l. 420. st. 3., ~l.

424. st. 4. ZKP), te u postupku povodom zahtjeva za izvan-

redno preispitivanje pravomo}ne presude (~l. 429. ZKP).

32Sudska praksa:

Kada je drugostupanjski sud ukinuo presudu prvostu-

panjskog suda protiv koje se àlio samo optuènik, dru-

gostupanjski sud ne moè u obnovljenom postupku,

uvaàvaju}i àlbu dràvnog odvjetnika zbog odluke o

kazni protiv nove prvostupanjske presude, izre}i stroù

vrstu ili mjeru kazne od one koja je bila izre~ena u prvoj

presudi prvostupanjskog suda (VSH, Kzz-19/83.).

Kada je presuda ukinuta uvaàvanjem àlbe zbog ~inje-

ni~nog stanja u korist optuènika i kada je, zbog toga,

àlba zbog drugih osnova podnesena na njegovu {tetu po-

stala bespredmetna, ne moè se u obnovljenom su|enju

utvr|ivati nepovoljnije ~injeni~no stanje za optuènika od

onoga koje je bilo utvr|eno u prija{njoj presudi (VSH,

K`-622/86.).

Nije povrije|ena zabrana reformacije in peius ako je u po-

vodu optuènikove àlbe drugostupanjski sud preina~io

prvostupanjsku presudu u odluci o kazni tako da je

optuèniku umjesto bezuvjetne kazne zatvora, s obzirom

da su ina~e bile ostvarene sve pretpostavke u izricanju uv-

jetne osude iz ~l. 52. i 53. KZJ, za tu istu kaznu zatvora iz-

rekao uvjetnu osudu, te mu, osim toga, na osnovi ~l. 53. st.

5. KZJ, izrekao i odgovaraju}u bezuvjetnu nov~anu kaznu

(Okru`ni sud u Bjelovaru, K`-862/82.).

Ovdje se radi o povredama postupka zbogodre|enih neispravnosti u sastavu i obrazla-ganju presude (~l. 359. ZKP). To su ovislu~ajevi:

(a) Izreka presude je nerazumljiva.

Sudska praksa uzima da je izreka presudenerazumljiva npr. kad se iz izreke presude nemoè razaznati na {to se presuda odnosi; kadpostoji o~ito neslaganje izme|u izre~ene iobjavljene presude, kao i izreke presude i nje-zina obrazloènja; kad nije mogu}e na jasanna~in zaklju~iti koje su odredbe kaznenog za-kona primijenjene i na kakvu se kaznuoptuènik osu|uje; kad nisu navedene ~inje-nice i okolnosti potrebne da se u potpunostiodredi kazneno djelo za koje je optuènikprogla{en krivim.

Ako je pogre{ka takva da se moè otklo-niti ispravkom presude (~l. 361. ZKP), ondapresudu treba vratiti prvostupanjskom suduna ispravak.

(b) Izreka je presude proturje~na sama sebi ili

razlozima presude.

Izreka je presude proturje~na sama sebi

npr. kada su odluke sadràne u izreci opre~ne

ili su u opreci navodi o ~injenicama sadràni

u izreci. Proturje~nost izme|u izreke i razlo-

ga presude postoji npr. kada izreka sadrì jed-

nu odluku, a u obrazloènju se navode razlo-

zi za drugu odluku, ili ako se u izreci i obraz-

loènju odre|ene ~injenice opisuju na

razli~ite na~ine.

I ovdje valja razmotriti mogu}nost ot-

klanjanja o~ite pogre{ke u pisanju presude

ispravkom (~l. 361. ZKP).

U slu~aju proturje~ja izme|u ~injeni~nog

opisa i pravne kvalifikcije djela nije rije~ o

povredi iz to~. 11. st. 1. ~l. 367. ZKP-a, ve} u

pravilu o povredi kaznenog zakona (~l. 368.

to~. 4. ZKP).

(c) Presuda uop}e nema razloga.

Ova povreda postoji kad presuda nema

obrazloènja odluke, odnosno dijela odluke

sadràne u izreci presude.

(d) U presudi nisu navedeni razlozi o odlu~nim

~injenicama ili su ti razlozi potpuno nejasni

ili u znatnoj mjeri proturje~ni.

Navedena povreda postupka odnosi se

isklju~ivo na odlu~ne (pravno relevantne)

~injenice, za koje je sud u izreci ili obraz-

loènju presude izri~ito naveo da ih smatra

utvr|enim.

(e) O odlu~nim ~injenicama postoji znatna

proturje~nost izme|u onoga {to se navodi

u razlozima presude o sadràju isprava ili

zapisnika danim u postupku i samih tih

isprava ili zapisnika.

I ova se povreda odnosi samo na odlu~ne

(pravno relevantne) ~injenice. Ona, kratko

re~eno, postoji kad isprava ili zapisnik o iska-

zu sadrè jedno, a sud u obrazloènju presu-

de navodi da je u njima sadràno ne{to drugo.

Ako, me|utim, sud u obrazloènju presude

pravilno prikaè sadràj isprave ili zapisnika,

ali iz njega izvodi pogre{an zaklju~ak, ne radi

se o povredi postupka, ve} o pogre{no

utvr|enom ~injeni~nom stanju.

Na povrede iz to~. 11. st. 1. ~l. 367. ZKP-a

drugostupanjski sud u povodu àlbe pazi po

slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~. 1.

ZKP).33


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.58

33Sudska praksa:

Izreka presude prvostupanjskog suda nerazumljiva je

kada nije mogu}e na jasan na~in zaklju~iti koje su odred-

be kaznenog zakona primijenjene (~l. 341. st. 1. t. 2.

ZKP) i na kakvu se kaznu optuènik osu|uje (~l. 341. st.

1. t. 3. ZKP), to pogotovo ako pismeno izra|ena presuda

glede re~enih podataka ne odgovara izvorniku (~l. 348. st.

2. ZKP) (VSRH, I K`-377/93.).

Razlozi su proturje~ni izreci presude kad se u izreci

utvr|uje da je optuènik postupao s izravnom namjerom

da o{te}enika usmrti, dok se u njezinom obrazloènju na-

vodi da je optuènik postupao s neizravnom namjerom da

o{te}enika usmrti (VSRH, I K`-175/96.). Propust suda da

u obrazloènju presude iznese razloge za{to je odbijena

kao neosnovana obrana optuènika, tj. za{to mu se ne vje-

ruje da je postupao u nu`noj obrani ili barem u njezinom

prekora~enju, predstavlja odsutnost razloga o odlu~noj

~injenici, pa je time ostvarena apsolutno bitna povreda

odredaba kaznenog postupka iz ~l. 354. st. 1. t. 11. ZKP

(VSRH, I K`-803/95.).


postupka iz ove to~ke postojanjem znatne proturje~nosti

izme|u onoga {to se navodi u razlozima presude o

sadràju zapisnika o iskazima danim u postupku i samih

tih zapisnika, kada je prvostupanjski sud u razlozima pre-

sude naveo da su optuènici u svojim obranama iskazali

kako su vidjeli da je vozilo suoptuènika prilikom pretje-

canja zahvatilo pje{aka, iako oni to u svojim obranama

nisu rekli (VSH, K`-685/86.).

Zatim, prema st. 2. ~l. 367. ZKP-a apso-

lutno bitna povreda odredaba kaznenog po-

stupka postoji ako se presuda temelji na ne-

zakonitom dokazu. Zabrana utemeljenja

presude na nezakonitom dokazu proizlazi iz

odredbe ~l. 9. st. 1. ZKP-a po kojoj “Sudske

se odluke ne mogu utemeljiti na dokazima

pribavljenim na nezakonit na~in (nezakoniti

dokazi).” Iz te odredbe slijedi da se zabrana

uporabe nezakonitog dokaza odnosi na sve

sudske odluke, a ne samo na presudu. Prema

odredbi ~l. 9. st. 2. ZKP-a “Nezakoniti jesu

oni dokazi koji su pribavljeni kr{enjem

Ustavom, zakonom ili me|unarodnim pra-

vom zajam~enih prava obrane, prava na do-

stojanstvo, ugled i ~ast te prava na nepovre-

divost osobnog i obiteljskog ìvota, kao i oni

dokazi koji su pribavljeni povredom odre-

daba kaznenog postupka i koji su izri~ito

predvi|eni ovim Zakonom, te drugi dokazi

za koje se iz njih saznalo.”

Iz cit. odredbe ~l. 9. st. 2. ZKP-a proizla-

zi da se nezakoniti dokazi mogu svrstati u tri

grupe:

(a) Dokazi pribavljeni kr{enjem odre|enih te-

meljnih prava gra|ana, i to: prava na obra-

nu (materijalnu i formalnu), prava na do-

stojanstvo, ugled i ~ast, te prava na nepo-

vredivost osobnog i obiteljskog ìvota.

(b) Dokazi za koje ZKP izri~ito odre|uje da

se ne smiju uporabiti pri dono{enju sudske

odluke.34

(c) Dokazi za koje se saznalo iz nezakonitih

dokaza. To su tzv. “plodovi otrovne

vo}ke”.

Presuda se moè uspje{no pobijati àl-

bom samo ako se temelji na nezakonitom do-

kazu. Treba uzeti da se presuda temelji na ne-

zakonitom dokazu kada bez toga dokaza ne

bi bila donesena ista presuda.

Na povredu postupka o kojoj je ovdje

rije~ (~l. 367. st. 2.) drugostupanjski sud pazi

po slu`benoj du`nosti (~l. 379. st. 1. to~. 1.

ZKP).35

Prema novoj odredbi ~l. 442.a st. 6., pred-

vi|enoj novelom ZKP-a iz 2002., bitna po-

vreda odredaba kaznenog postupka na koju

drugostupanjski sud pazi po slu`benoj

du`nosti postoji ako prijepis presude nije na-

pisan i otpremljen u rokovima iz ~l. 442. st. 7.

ZKP-a ili ako protivno odredbi ~l. 442. st. 9.

ZKP-a nije prepisana zvu~na snimka glavne

rasprave.

Po ~l. 442. st. 7. ZKP-a, koji se odnosi na

skra}eni postupak, odmah nakon objave pre-

sude stranke (i o{te}enik koji po ~l. 442.a st.

2. ima pravo àlbe) mogu zahtijevati pisani

otpravak presude s obrazloènjem. Ako stran-

ke to ne zahtijevaju, kratko obrazloènje uno-

si se u zapisnik o glavnoj raspravi, a prijepis

presude ne mora sadràvati obrazloènje.

Takva se presuda mora pisano izraditi i ot-

premiti u roku od tri dana. No ako je okriv-

ljeniku izre~ena kazna zatvora prijepis presu-

de mora sadràvati obrazloènje. Prema ~l.

442. st. 9. ZKP-a, koji se tako|er odnosi na

skra}eni postupak, ako je tijek glavne raspra-

ve snimljen zvu~nim ure|ajem, zvu~na snim-

ka se mora prepisati u roku od tri radna dana

ako je okrivljeniku izre~ena kazna zatvora ili

su stranke i o{te}enik koji po ~l. 442.a st. 2.

ima pravo àlbe protiv presude najavili àlbu

(u roku iz ~l. 442.a st. 4.) ili je podnesena

àlba protiv presude.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 59

34V. ~l. 182. st. 6., ~l. 217., ~l. 225. st. 10., ~l. 235. i ~l. 250.

st. 1. ZKP-a.

35Sudska praksa:

Ostvarena je bitna povreda odredaba krivi~nog postupka

kada se osu|uju}a presuda, izme|u ostaloga, temelji i na

iskazu optuènika danom bez branitelja pri prvom ispiti-

vanju (prije stavljanja zahtjeva za provo|enje istrage), ako

je iz pisanih obavijesti, odnosno u spisu zabiljeènih

usmenih obavijesti tijela unutarnjih poslova proizlazila

osnovana sumnja u pravcu po~injenja krivi~nog djela za

koje je propisana obvezna obrana (~l. 65. st. 1. KP), a nije

o~ito da bi s obzirom na druge dokaze i bez toga bila do-

nesena ista presuda (VSRH, I K`-1182/92.).

Kada se presuda prvostupanjskog suda zasniva na obrana-

ma optuènika koje su oni iznijeli na glavnoj raspravi,

premda se tom prigodom ni jedan od optuènika nije izri-

jekom odrekao prava na branitelja, na tim obranama

optuènika, sukladno ~l. 208. st. 10. ZKP, ne moè se te-

meljiti sudska odluka, niti je pobijanu presudu mogu}e

ispitati u vezi sa sadràjem njezinih razloga glede obrane

optuènika (@upanijski sud u Dubrovniku, K`-66/96.).

U dosada{njim je izlaganjima ve}

obja{njen pojam relativno bitnih povreda

odredaba kaznenog postupka. Ovdje

moèmo jo{ navesti da se, prema nekim

shva}anjima, u slu~aju pobijanja prvostu-

panjske presude zbog relativno bitne proce-

sne povrede zapravo radi o indirektnom pobi-

janju prvostupanjske kaznene presude zbog

pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~-

nog stanja. To stoga {to povreda odredaba

kaznenog postupka “moè lo{e utjecati na

presudu samo ako je dovela ili mogla dovesti

do toga da je sud svoju presudu osnovao na

pogre{no ili nepotpuno utvr|enom

~injeni~nom stanju.”36 Prema formulaciji iz

~l. 367. st. 3. ZKP-a relativno bitna povreda

odredaba kaznenog postupka postoji i ako je

sud “na glavnoj raspravi povrijedio pravo

obrane”. Profesor Bayer ve} je ranije isticao

da je taj tekst nepotreban. Naime, “svaka po-

vreda prava obrane je povreda krivi~nog pro-

cesnog prava, jer je pravo obrane ure|eno kri-

vi~nim procesnim pravom. Stoga povreda

prava obrane ne moè biti alternativa za po-

vredu krivi~nog procesnog prava.”37 Najzad,

korisno je i ovdje navesti neke slu~ajeve uki-

danja prvostupanjskih presuda zbog relativ-

nih procesnih povreda.38

2) Povrede kaznenog zakona. Vidjeli

smo da se presuda moè pobijati àlbom i

zbog povrede kaznenog zakona (ili povrede

materijalnog kaznenog prava).

Prema odredbi ~l. 368. ZKP-a, povreda

kaznenog zakona postoji ako je kazneni za-

kon povrije|en u pitanju:

(1) Je li djelo za koje se optuènik progo-

ni kazneno djelo?

S obzirom da nije vezan za prijedloge

tuìtelja o pravnoj ocjeni djela (~l. 350. st. 2.

ZKP) sud ocjenjuje iz opisa djela u optu`bi i

s time u svezi s utvr|enim ~injenicama

proistje~u li zakonska obilje`ja bilo kojega

kaznenog djela za koje je tuìtelj o kojemu je

rije~ ovla{ten progoniti. Pri tome sud moè

pogrije{iti te ocijeniti da takva obilje`ja

proistje~u, iako ne proistje~u, i obrnuto.

Ovdje je, dakle, rije~ o povredi kaznenog za-

kona koja se o~ituje kao pogre{na pravna oc-

jena o tome da neko djelo jest ili nije kazne-

no djelo.

No povreda o kojoj ovdje govorimo iska-

zuje se i u jednom drugom pojavnom obliku,

naime kao pogre{na ocjena o tome postoje li ili

ne razlozi isklju~enja protupravnosti. To mogu

biti razlozi isklju~enja protupravnosti iz Op}eg

dijela KZ-a (nu`na obrana, ~l. 29., krajnja

nu`da, ~l. 30.), zatim iz Posebnog dijela kazne-

nog zakonodavstva (npr. dopu{teni prekid trud-

no}e, na koji upu}uje ~l. 97. KZ-a) te izvan

kaznenog zakonodavstva (npr. zakonita upora-

ba vatrenog oru`ja od strane policije).

(2) Ima li okolnosti koje isklju~uju krivnju?


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.60

36Usp. Vladimir Bayer, Relativno bitne povrede krivi~nog

procesnog prava kao àlbene osnove, Na{a zakonitost,

br. 3/84., str. 365.

No u nekim je slu~ajevima pobijanje presude zbog apso-

lutno bitne procesne povrede ujedno i indirektno pobija-

nje presude zbog pogre{nog ili nepotpuno utvr|enog ~i-

njeni~nog stanja. Npr. apsolutno bitna povreda koja se sa-

stoji u tome da je u izricanju presude sudjelovao sudac ili

sudac porotnik koji nije sudjelovao na glavnoj raspravi

(~l. 367. st. 1. to~. 1. ZKP) uvijek dovodi u sumnju isprav-

nost utvr|enja ~injeni~nog stanja jer je povrije|eno

na~elo neposrednosti.

37Usp. Bayer, rad cit. u bilj. 36., str. 364.

38Sud je na glavnoj raspravi bez suglasnosti stranaka

pro~itao nalaz i mi{ljenje vje{taka, umjesto da ga nepo-

sredno na raspravi saslu{a (@upanijski sud u Gradu

Zagrebu, K`-2248/93.).

Sud je pogre{no nazna~io vrijeme po~etka glavne raspra-

ve s pozivima dràvnom odvjetniku i o{te}eniku, pa

dràvni odvjetnik nije prisustvovao glavnoj raspravi na

kojoj je donesena osloba|aju}a presuda (@upanijski sud u

Gradu Zagrebu, K`-422/93.).

Sud nije rije{io dvojbu izme|u dvaju vje{ta~kih mi{ljenja.

Prema ~l. 240., ako se podaci vje{taka o njihovu nalazu

bitno razilaze, a ti se nedostaci ne mogu otkloniti ponov-

nim saslu{anjem vje{taka, sud je duàn obnoviti

vje{ta~enje s istim ili drugim vje{tacima (@upanijski sud

Grada Zagreba, K`-800/93.).

Niì sud nije po{tivao odredbu ~l. 295. st. 3. koja propisu-

je da pri odgodi duljoj od mjesec dana glavna rasprava

mora po~eti iznova i svi se dokazi moraju ponovo izvesti

(@upanijski sud Grada Zagreba, K`-876/93.).

Niì sud kojemu je upu}en predmet na ponovno su|enje

nije izveo sve procesne radnje i raspravio sva sporna pi-

tanja na koje je upozorio sud drugog stupnja, {to je bio

duàn prema ~l. 380. st. 3. (@upanijski sud Grada Zagreba,

K`-1905/93.).

Ova se povreda kaznenog zakona o~ituje

na na~in da je sud pogre{no ocijenio da po-

stoji, odnosno da ne postoji okolnost koja

isklju~uje krivnju. Okolnosti su koje is-

klju~uju krivnju neubrojivost (~l. 40. KZ), sa-

moskrivljena neubrojivost (pod uvjetima iz

~l. 41. KZ), nepostojanje namjere ili nehaja

(inverzijom teksta ~l. 44. i 45. KZ), zabluda o

protupravnosti djela, ako je neotklonjiva (~l.

46. st. 1. i 2. KZ), te zabluda o bi}u kaznenog

djela, osim ako je po~initelj bio u zabludi o

bi}u djela iz nehaja, a radi se o kaznenom

djelu za koje zakon propisuje ka`njavanje i za

nehaj (~l. 47. st. 1. i 2. KZ).

(3) Ima li okolnosti koje isklju~uju kazne-

ni progon, a osobito je li nastupila zastara

kaznenog progona ili je progon isklju~en

zbog amnestije ili pomilovanja ili je stvar ve}

pravomo}no presu|ena?

Ovdje se povreda kaznenog zakona sasto-

ji u tome da je sud pogre{no ocijenio okolno-

sti koje isklju~uju kazneni progon, s tim da su

u zakonskom tekstu navedene neke od tih

okolnosti (zastara kaznenog progona, progon

je isklju~en zbog amnestije ili pomilovanja,

pravomo}no presu|ena stvar).39

(4) Je li glede kaznenog djela koje je

predmet optu`be primijenjen zakon koji se ne

moè primijeniti?

Za razliku od povrede kaznenog zakona

navedene gore pod (1), kod koje se kao {to

smo to vidjeli povreda iskazuje kao pogre{na

ocjena da neko djelo jest ili nije kazneno dje-

lo, ovdje je rije~ o slu~aju u kojem djelo jest

kazneno djelo, ali se povreda sastoji u tome

da je sud primijenio zakon koji nije mogao

primijeniti ili je primijenjen zakon koji je tre-

balo primijeniti, ali je to u~injeno na po-

gre{an na~in. U potonjem slu~aju povrede se

odnose na kvalifikatorna ili privilegiraju}a

obilje`ja kaznenog djela.

(5) Je li odlukom o kazni, uvjetnoj osudi

ili sudskoj opomeni, odnosno odlukom o si-

gurnosnoj mjeri ili o oduzimanju imovinske

koristi prekora~ena ovlast koju sud ima po

zakonu?

Povreda kaznenog zakona o kojoj je na

ovome mjestu rije~ sastoji se u tome da je sud

pri izricanju kaznenopravne sankcije (tj. kaz-

ne, uvjetne osude, sudske opomene, te sigur-

nosne mjere) ili pri oduzimanju imovinske

koristi ostvarene kaznenim djelom prekora-

~io ovlast koju ima po zakonu. Ovdje se za-

pravo radi o povredi kaznenog zakona o od-

luci o kaznenopravnoj sankciji i o oduziman-

ju imovinske koristi.

(6) Jesu li povrije|ene odredbe o ura~una-

vanju pritvora i izdràne kazne?

Rije~ je o povredi kaznenog zakona u od-

nosu na pitanje ura~unavanja pritvora i ranije

izdràne kazne u kaznu koja se izri~e presu-

dom (~l. 63. KZ).40

Ovdje treba jo{ re}i da su povrede kazne-

nog zakona, za razliku od povreda odredaba

kaznenog postupka, uvijek apsolutne, {to

zna~i da ako drugostupanjski sud, povodom

àlbe, utvrdi da postoji takva povreda, on

mora uvaìti àlbu i postupiti na na~in kako

je to za doti~ni slu~aj propisano zakonom. I u

svezi s time: povrede kaznenog zakona na

{tetu optuènika drugostupanjski sud mora

uvijek ispitati po slu`benoj du`nosti (~l. 379.

st. 1. to~. 2. ZKP). To zna~i da povredu kaz-

nenog zakona u korist optuènika sud drugo-

ga stupnja razmatra samo ako je ovla{teni

tuìtelj izjavio àlbu u tom pravcu. Me|utim,

ako je odluka kojom je povrije|en kazneni

zakon u korist optuènika postala pravo-

mo}na, a sud povodom zahtjeva za za{titu za-

konitosti na {tetu optuènika ustanovi tu po-

vredu, utvrdit }e samo da postoji povreda za-

kona, ne diraju}i u pravomo}nu odluku (~l.

422. st. 2. ZKP).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 61

39Po ~l. 353. ZKP-a, okolnosti su koje isklju~uju kazneni

progon pravne zapreke zbog kojih prvostupanjski sud

izri~e presudu kojom se optu`ba odbija.

40Prema ~l. 63. st. 1. i 2. KZ-a vrijeme provedeno u pritvoru

kao i svako oduzimanje slobode u svezi s kaznenim djelom

ura~unava se u izre~enu kaznu zatvora i nov~anu kaznu.

Kazna oduzimanja slobode ili nov~ana kazna za prekr{aj ili

gospodarski prijestup ura~unava se u kaznu za kazneno djelo

ako opis tog djela odgovara prekr{ajnom djelu i gospodar-

skom prijestupu zbog kojeg je izre~ena kazna.

Treba naglasiti da povreda kaznenog za-

kona moè postojati samo ako je sadràna u

izreci (dispozitivu) odluke.41

3) Pogre{no ili nepotpuno utvr|eno~injeni~no stanje. Rije~ je o àlbenoj osnovi

zbog koje se presuda naj~e{}e pobija. înje-

ni~no je stanje skup odlu~nih ~injenica koje

se utvr|uju u kaznenom postupku. Odlu~ne

su ~injenice kao pojam kaznenog procesnog

prava pojave u stvarnosti na koje materijalno

odnosno procesno kazneno pravo neposredno

nadovezuje odre|ene posljedice (primjenu

kaznenopravne sankcije, vo|enje kaznenog

postupka). Umjesto zakonskog naziva

“odlu~ne ~injenice”, neki autori rabe izraz

“pravno relevantne ~injenice” jer se tim izra-

zom iskazuje va`nost (relevantnost) tih ~inje-

nica, a zatim i da va`nost tim ~injenicama

daje pravo. No osim pravno relevantnih ~i-

njenica, u kaznenom se postupku utvr|uju i

~injenice - indiciji te pomo}ne ~injenice.

Indiciji (lat. indicium: znak, znamenje) su

~injenice na temelju ~ijeg postojanja

moèmo logi~ki zaklju~iti o postojanju ili ne-

postojanju kakve pravno relevantne ~injeni-

ce. Pomo}ne se ~injenice utvr|uju radi prov-

jeravanja vjerodostojnosti dokaza o pravno

relevantnim ~injenicama ili indicijama.

Prema odredbi ~l. 369. st. 2. ZKP-a

“Pogre{no utvr|eno ~injeni~no stanje postoji

ako je sud kakvu odlu~nu ~injenicu pogre{no

utvrdio, odnosno ako sadràj isprava, zapi-

snika o izvedenim dokazima ili tehni~kih

snimki ozbiljno dovodi u sumnju pravilnost i

pouzdanost utvr|enja odlu~ne ~injenice.”

Ovako formuliran zakonski tekst treba obja-

sniti na sljede}i na~in. Vi{i sud moè ustano-

viti da je ~injeni~no stanje pogre{no utvr|eno

jedino u slu~aju kada, povodom àlbe zbog

pogre{nog utvr|enja ~injenica, sam provede

novu raspravu (jer samo u tom slu~aju ocje-

njuje dokaze neposredno). No vi{i sud,

uglavnom, ne provodi raspravu, ve} na sjed-

nici vije}a ispituje osnovanost àlbe izjavlje-

ne zbog pogre{nog utvr|enja ~injenica, da-

kle, na temelju spisa predmeta, posredno.

Rezultat takve njegove posredne ocjene do-

kaza ne moè biti utvr|enje da je ~injeni~no

stanje u prvostupanjskoj presudi pogre{no

utvr|eno, ve} samo sumnja u ispravnost

utvr|enja ~injenica od strane suda prvog

stupnja. Cit. je formulacija iz ~l. 369. st. 2.

ZKP-a prihvatljiva jer uzima u obzir obje

spomenute situacije.42


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.62

41Sudska praksa:

Iz utvr|enja suda u izreci presude da je optuènik u srpnju

1992. g. u Zadru, nakon prethodne prepirke u stanu s dvi-

je osobe, u namjeri da ih zapla{i, iza{av{i iz stana aktivi-

rao ru~nu bombu koju je bacio pod prozor toga stana tako

da je bomba eksplodirala, {to je no}u u strogom centru

grada uznemirilo gra|ane, a posebno stanare te zgrade, ne

proizlaze bitna obilje`ja bilo kojega krivi~nog djela pa ni

krivi~nog djela ugroàvanja sigurnosti iz ~l. 50. st. 2. u

vezi s st. 1. KZRH, pa je ostvarena povreda kaznenog za-

kona iz ~l. 355. to~. 1. ZKP (VSRH, I K`-847/93.).

Nije po~injena povreda kaznenog zakona iz ~l. 355. to~. 3.

ZKP jer se Zakon o oprostu od kaznenog progona i postu-

paka za krivi~na djela po~injena u oruànim sukobima i u

ratu protiv Republike Hrvatske ne odnosi na krivi~no dje-

lo diverzije iz ~l. 237. KZRH (pro~i{}eni tekst), koje je

odredbom ~l. 2. citiranoga zakona izuzeto od oprosta

(VSRH, I K`-118/93.).

Iz okolnosti da je optuènik bez ikakva upozorenja pri{ao

s le|a o{te}eniku koji je sjedio za stolom u slasti~arni i u

njega ispalio dva hica, jo{ ne proizlaze obilje`ja kvalifici-

ranog ubojstva na podmukao na~in iz ~l. 34. st. 2. to~. 4.

KZRH, pa je djelo pravilno ozna~eno po ~l. 34. st. 1.

KZRH (VSRH, I K`-525/93.).

Povrije|en je zakon na {tetu optuènika u pitanju je li od-

lukom o sigurnosnoj mjeri prekora~eno ovla{tenje koje

sud ima po zakonu kada je sud uz osudu na kaznu zatvora

izrekao optuèniku i sigurnosnu mjeru obveznog lije~enja

alkoholi~ara na slobodi u trajanju od najdulje dvije godi-

ne. Naime, navedena sigurnosna mjera moè se prema ~l.

60. st. 3. OKZRH izre}i samo uz uvjetnu osudu (VSRH, I

K`-27/94.).

Propust suda da u presudi na temelju ~l. 45. st. 1. OKZRH

ura~una optuèniku u izre~enu kaznu vrijeme provedeno u

pritvoru ne predstavlja povredu kaznenog zakona iz ~l.

355. to~. 6. ZKP. Takav propust u smislu ~l. 128. st. 1.

KZRH mogu}e je otkloniti dono{enjem posebnog rje{enja

o ura~unavanju pritvora (VSRH, III Kr-111/96.).

42Postoji i shva}anje da se u st. 2. ~l. 369. ZKP-a radi o

“nepotrebnome poja{njavanju” tako da “bi se moglo

zaklju~iti da je pogre{na utvr|enost jedan oblik, a sum-

nja u pravilnost ili pouzdanost utvr|enosti odlu~ne ~inje-

nice drugi oblik te nepravilnosti. Me|utim, … rije~ je o

jednoj te istoj situaciji sumnje u pravilnost utvr|enosti

~injeni~nog stanja” (Berislav, Pavi{i} i suradnici,

Komentar Zakona o kaznenom postupku s prilozima,

Knjiga prva, Rijeka, 2001., str. 614.).

Potrebno je, me|utim, upozoriti da ovdje nije rije~ samo

o sumnji u pravilnost utvr|enja odlu~nih ~injenica (na {to

upu}uje tekst st. 2. ~l. 369. ZKP-a), nego isto tako i o

sumnji u potpunost utvr|enja takvih ~injenica ({to se iz

teksta st. 3. ~l. 369. ZKP-a ne vidi).

Do pogre{nog utvr|enja ~injeni~nog sta-

nja naj~e{}e dolazi zbog toga {to sud nije pra-

vilno ocijenio izvedene dokaze ili stoga {to

zaklju~ak suda o postojanju pravno relevant-

nih ~injenica na temelju indicija (kao posred-

nih dokaza) nije logi~an.

Nepotpuno utvr|eno ~injeni~no stanje

postoji ako sud kakvu odlu~nu ~injenicu nije

utvrdio (~l. 369. st. 3. ZKP). Do toga

naj~e{}e dolazi zbog toga {to sud nije izveo

sve raspoloìve dokaze.

Potrebno je napomenuti da pogre{no ili

nepotpuno utvr|eno ~injeni~no stanje vi{i

sud ne ispituje po slu`benoj du`nosti, nego

samo ako se podnositelj àlbe u svojoj àlbi

poziva na tu àlbenu osnovu.

4) Najzad, presuda se moè pobijati àl-

bom i zbog odluke o kaznenim sankcijama,

oduzimanju imovinske koristi, tro{kovima

kaznenog postupka, imovinskopravnim zaht-

jevima te zbog odluke o objavi presude u

sredstvima javnog priop}avanja. ZKP propi-

suje, u ~l. 370. st. 1., da se presuda moè po-

bijati zbog odluke o kazni, uvjetnoj osudi i

sudskoj opomeni kad tom odlukom nije pre-

kora~ena zakonska ovlast (~l. 368. to~. 5.), i

to iz sljede}ih razloga: a) jer sud nije pravil-

no odmjerio kaznu s obzirom na okolnosti

koje utje~u da kazna bude ve}a ili manja; b)

jer je sud primijenio ili nije primijenio odred-

be o ublaàvanju kazne, o osloba|anju od

kazne, o uvjetnoj osudi ili sudskoj opomeni

iako su za to postojali zakonski uvjeti.

Odluka o sigurnosnoj mjeri ili o oduzi-

manju imovinske koristi moè se pobijati ako

ne postoji povreda zakona iz ~l. 368. to~. 5., i

to zbog ovih razloga: a) jer je sud nepravilno

donio tu odluku; b) jer sud nije izrekao sigur-

nosnu mjeru, odnosno oduzimanje imovinske

koristi iako su za to postojali zakonski uvjeti.

Zbog istih razloga moè se pobijati odluka o

tro{kovima kaznenog postupka (~l. 370. st. 2.

ZKP).

Odluka o imovinskopravnom zahtjevu te

odluka o objavi presude u sredstvima javnog

priop}avanja moè se pobijati kad je sud o

tim pitanjima donio odluku suprotno zakon-

skim propisima (~l. 370. st. 3. ZKP).

7. Postupak povodom àlbe

Zakon razlikuje tijelo kojem se ̀ alba pod-

nosi (iudex a quo) od tijela koje o àlbi

odlu~uje (iudex ad quem).

7.1. @alba se podnosi sudu koji je izrekao

prvostupanjsku presudu i to u dovoljnom bro-

ju primjeraka za sud te za protivnu stranku i

branitelja radi davanja odgovora (~l. 371. st. 1.

ZKP). Tako je zbog toga, {to se kod toga suda

nalazi ~itav kazneni predmet na koji se àlba

odnosi. @albu dobiva predsjednik vije}a koje

je donijelo prvostupanjsku presudu. On ispitu-

je je li àlba pravodobna i dopu{tena. Ako

ustanovi da je ̀ alba nepravodobna (podnesena

je nakon zakonskog roka, ~l. 385.) ili nedo-

pu{tena (podnijela ju je osoba koja nije

ovla{tena na podno{enje àlbe ili osoba koja

se odrekla àlbe ili odustala od àlbe ili àlba

po zakonu nije dopu{tena, ~l. 386.), predsjed-

nik }e vije}a donijeti rje{enje kojim àlbu od-

bacuje (~l. 371. st. 2. ZKP). No predsjednik

vije}a prvostupanjskog suda koje je donijelo

pobijanu presudu ispituje ima li ̀ alba propisa-

ni sadràj te rje{enjem odbacuje àlbu i u ne-

kim slu~ajevima kada ustanovi da àlba nema

propisani sadràj (prema ~l. 365. st. 2. i 3.

ZKP-a; v. o tome gore, pod 5.).

Rok je za àlbu prekluzivni (ili peremp-

torni) rok jer propu{tanje toga roka ima za

posljedicu gubitak prava na podno{enje

àlbe. Optuènik, me|utim, moè pod

odre|enim uvjetima traìti tzv. povrat u pri-

ja{nje stanje (in integrum restitutio) te

pomo}u toga pravnog sredstva izbje}i {tetne

posljedice zbog propu{tanja àlbenog roka.

Ako su ispunjene pretpostavke za ispiti-

vanje osnovanosti àlbe (àlba je pravodobna

i dopu{tena i ima potrebit sadràj te stoga nije

odba~ena), prvostupanjski }e sud dostaviti

primjerak àlbe protivnoj stranci koja moè

podnijeti odgovor na àlbu. @albu }e sa spi-

som prvostupanjski sud dostaviti drugostu-

panjskom sudu koji }e razmotriti i odgovor

na àlbu zaprimljen do sjednice vije}a (~l.

372. ZKP). Na taj na~in prvostupanjski sud

postupa zbog toga {to se pravo odlu~ivanja


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 63

povodom àlbe prenosi s prvostupanjskog na

vi{i, drugostupanjski sud (tzv. devolutivni

u~inak àlbe). U skladu s navedenim, pored

propisa koji se odnose na postupak o àlbi

pred prvostupanjskim sudom kojemu se

àlba podnosi (~l. 371. st. 2., ~l. 372.), ZKP

sadrì i posebne propise koji se odnose na po-

stupak o àlbi pred drugostupanjskim sudom

koji o àlbi odlu~uje (~l. 373.-377.).

7.2. Kada àlba sa svim spisima stigne

drugostupanjskomu sudu, dobiva je predsjed-

nik vije}a toga suda koje }e odlu~ivati o

àlbi. Predsjednik vije}a odre|uje suca izvje-

stitelja iz reda sudaca ~lanova vije}a. Ako je

rije~ o kaznenom djelu za koje se progoni na

zahtjev dràvnog odvjetnika, sudac izvjesti-

telj duàn je dostaviti spise nadle`nomu

dràvnom odvjetniku koji ih je duàn razgle-

dati i bez odgode vratiti sudu (~l. 373. st. 1.

ZKP). No glavna je zada}a suca izvjestitelja

prou~iti àlbu i pripremiti izvje{}e za sjedni-

cu vije}a drugostupanjskog suda o stanju

stvari. U tom cilju sudac izvjestitelj moè

prema potrebi od prvostupanjskog suda pri-

baviti i izvje{}e o povredama odredaba kaz-

nenog postupka, zatim moè preko prvostu-

panjskog suda ili istra`nog suca suda na

~ijem se podru~ju radnja ima obaviti ili na

drugi na~in provjeriti navode àlbe u svezi s

novim ~injenicama i novim dokazima te naj-

zad moè od drugih tijela ili pravnih osoba

pribaviti potrebna izvje{}a ili spise (~l. 373.

st. 3. ZKP). Ako sudac izvjestitelj utvrdi da

se u spisima nalaze zapisnici i obavijesti

predvi|eni u ~l. 78. ZKP-a, duàn je prije

odràvanja sjednice vije}a drugostupanjskog

suda dostaviti spise prvostupanjskomu sudu

da predsjednik vije}a prvostupanjskog suda

donese rje{enje o njihovu izdvajanju iz spisa

te da ih, kada to rje{enje postane pravomo}-

no, u zatvorenom omotu preda istra`nomu

sucu radi ~uvanja odvojeno od ostalih spisa

(~l. 373. st. 4. ZKP).

Sjednicu vije}a drugostupanjskog suda

zakazuje predsjednik toga vije}a. O sjednici

vije}a mora se izvijestiti nadle`ni dràvni

odvjetnik (~l. 373. st. 2. ZKP). No o sjednici

vije}a mora se izvijestiti i onaj optuènik i

njegov branitelj, o{te}enik kao tuìtelj ili pri-

vatni tuìtelj koji je u roku propisanom za

àlbu ili za odgovor na àlbu zahtijevao da

bude izvije{ten o sjednici vije}a ili je pred-

loìo odràvanje rasprave pred drugostupanj-

skim sudom. Predsjednik vije}a ili vije}e

moè odlu~iti da se o sjednici vije}a izvijeste

stranke (optuènik i o{te}enik kao tuìtelj ili

privatni tuìtelj) i kada one to nisu zahtijeva-

le ili da se o sjednici vije}a izvijesti i ona

stranka koja to nije zahtijevala, ako bi njiho-

va nazo~nost bila korisna za razja{njenje

stvari (~l. 374. st. 1. ZKP). Optuènik koji je

u pritvoru ili je na izdràvanju kazne i ima

branitelja43 izvje{tava se o sjednici vije}a

kada su za to ispunjeni zakonski uvjeti. No

njegova nazo~nost na sjednici vije}a osigurat

}e se samo ako predsjednik vije}a ili vije}e

smatraju da je to svrhovito (~l. 374. st. 2.

ZKP). Sjednica vije}a moè se odràti i u

odsutnosti stranaka koje su o njoj bile ured-

no izvije{tene. Ali, ako optuènik nije izvije-

stio sud o promjeni boravi{ta ili stana, sjed-

nica vije}a moè se odràti iako takav

optuènik o sjednici nije bio izvije{ten (~l.

374. st. 4. ZKP). Rje{enje o odbacivanju

àlbe kao nepravodobne (~l. 385.) i kao ne-

dopu{tene (~l. 386.) moè se donijeti i bez

izvje{}ivanja stranaka o sjednici vije}a (~l.

374. st. 7. ZKP).

Sjednica vije}a drugostupanjskog suda

po~inje izvje{}em suca izvjestitelja o stanju

stvari. Vije}e moè od stranaka koje su

nazo~ne na sjednici zatraìti potrebna

obja{njenja u svezi sa àlbenim navodima.

No i stranke mogu predloìti da se radi dopu-

ne izvje{}a suca izvjestitelja pro~itaju pojedi-

ni spisi, te mogu uz dopu{tenje predsjednika

vije}a dati potrebna obja{njenja za svoje sta-

vove iz àlbe, odnosno odgovora na àlbu ne

ponavljaju}i ono {to je sadràno u izvje{}u

(~l. 374. st. 3. ZKP).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.64

43Prema ~l. 65. st. 2. ZKP-a okrivljenik protiv kojeg je

odre|en pritvor mora imati branitelja ~im se donese

rje{enje o pritvoru, za vrijeme dok pritvor traje.

Kada su na sjednici vije}a nazo~ne stran-

ke koje su o sjednici izvije{tene sukladno st.

1. ~l. 374. (v. gore), sjednica je javna (tzv. uv-

jetna op}a javnost). U tome se slu~aju jav-

nost moè isklju~iti samo uz uvjete propisane

u ~l. 293.-295. (~l. 374. st. 5. ZKP). Stranka

koja nije zahtijevala da bude izvije{tena o

sjednici vije}a ili nije predloìla odràvanje

rasprave pred drugostupanjskim sudom (sve

to u roku za àlbu ili za odgovor na àlbu), a

do{la je na sjednicu u vrijeme njezina

odràvanja, ne moè biti nazo~na tako da se u

toj situaciji odràva nejavna sjednica.44

Drugostupanjski sud donosi odluku povo-

dom àlbe na sjednici vije}a ili na temelju

odràne rasprave. Ho}e li odràti raspravu,

drugostupanjski sud odlu~uje na sjednici

vije}a (~l. 375. ZKP). To zna~i da se svaka

àlba iznosi na sjednicu vije}a koje moè na

toj sjednici odlu~iti o àlbi ili pod odre|enim

zakonskim uvjetima odlu~iti da se odrì ra-

sprava pred drugostupanjskim sudom i na te-

melju nje odlu~i o àlbi.

Prema odredbi ~l. 376. st. 1. ZKP-a, ra-

sprava pred drugostupanjskim sudom odràt

}e se samo ako je potrebno da se zbog po-

gre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog

stanja izvedu novi dokazi ili ponove ve} pri-

je izvedeni dokazi i ako postoje opravdani

razlozi da se predmet ne vrati prvostupanj-

skomu sudu na ponovnu glavnu raspravu. Iz

cit. odredbe slijedi da drugostupanjski sud

moè donijeti odluku povodom àlbe na te-

melju odràne rasprave samo kada je àlba

izjavljena zbog pogre{no ili nepotpuno

utvr|enog ~injeni~nog stanja (a ne i zbog

neke druge àlbene osnove). Daljnji uvjet za

odràvanje rasprave pred drugostupanjskim

sudom jest da je potrebno izvesti nove doka-

ze ili ponoviti ve} prije izvedene dokaze, a

zatim i da postoje opravdani razlozi da se

predmet ne vrati prvostupanjskomu sudu na

ponovnu glavnu raspravu. Zakon ne poja{nja-

va koji bi to “razlozi” mogli biti “opravdani”.

Takav “opravdani razlog” moè biti npr.

okolnost da }e na raspravi pred drugostu-

panjskim sudom biti izveden znatno manji

broj dokaza nego na ponovnoj glavnoj ra-

spravi pred prvostupanjskim sudom te }e

zbog toga postupak biti brì i efikasniji, ili

okolnost da je rije~ o te{kom kaznenom djelu

s vrlo sloènim ~injeni~nim i pravnim pita-

njima.

U praksi, drugostupanjski sud donosi od-

luku povodom àlbe uglavnom na sjednici

vije}a, a vrlo rijetko na temelju odràne ra-

sprave.

Pritom je va`no razlikovati slu~aj kada

drugostupanjski sud povodom àlbe izjavlje-

ne zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog

~injeni~nog stanja donosi odluku na temelju

odràne rasprave, od slu~aja kada povodom

takve àlbe donosi odluku na sjednici vije}a.

U prvonavedenom slu~aju, dakle kada

odlu~uje o àlbi na temelju provedene ra-

sprave, drugostupanjski sud neposredno oc-

jenjuje dokaze te }e stoga, ako utvrdi

druk~ije ~injeni~no stanje od onoga {to ga je

utvrdio prvostupanjski sud, svojom presu-

dom preina~iti prvostupanjsku presudu. U

drugospomenutom slu~aju, kada o ̀ albi o ko-

joj je rije~ odlu~uje na sjednici vije}a, drugo-

stupanjski sud ocjenjuje dokaze posredno, na

temelju spisa, pa zbog toga ne moè utvrditi

druk~ije ~injeni~no stanje i donijeti novu pre-

sudu, ve} samo posumnjati u ispravnost i pot-

punost utvr|enja ~injenica od strane prvostu-

panjskog suda te svojim rje{enjem ukinuti

prvostupanjsku presudu i predmet vratiti

prvostupanjskomu sudu na novo su|enje.

Raspravu pred drugostupanjskim sudom,

povodom àlbe, priprema predsjednik vije}a.

On poziva na raspravu optuènika i njegova

branitelja, tuìtelja, o{te}enika i njegove za-

konske zastupnike i opunomo}enike te svje-

doke i vje{take za koje sud odlu~i da se ispi-

taju (~l. 376. st. 2. ZKP). Ako je optuènik u

pritvoru, predsjednik vije}a drugostupanj-

skog suda poduzet }e sve {to je potrebno da

se optuènik dovede na raspravu (~l. 376. st.

3. ZKP). Rasprava pred drugostupanjskim

sudom po~inje izvje{}em suca izvjestitelja


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 65

44Usp. Pavi{i}, cit. djelo, str. 624.

koji izlaè stanje stvari, ne daju}i svoje

mi{ljenje o osnovanosti àlbe (~l. 377. st. 1.

ZKP). Vidimo, dakle, da se na raspravi pred

drugostupanjskim sudom ne ~ita optu`nica.

Tako je zbog toga {to je rije~ o su|enju povo-

dom àlbe, a ne optu`nice (o kojoj se sudi

pred prvostupanjskim sudom). No na toj se

raspravi ne ~ita ni àlba, jer izvje{}e suca iz-

vjestitelja o stanju stvari obuhva}a i osnove

za àlbu i àlbene prijedloge. Na prijedlog

stranaka ili po slu`benoj du`nosti na raspravi

}e se pro~itati presuda ili dio presude na koji

se odnosi àlba, a po potrebi i zapisnik o

glavnoj raspravi. Nakon toga poziva se àli-

telj da obrazloì àlbu, a onda protivna stran-

ka da mu odgovori. Posljednju rije~ imaju

branitelj optuènika i optuènik (~l. 377. st.

2. i 3. ZKP). Na raspravi stranke mogu izno-

siti nove ~injenice i dokaze (~l. 377. st. 4.

ZKP). Na raspravi pred drugostupanjskim su-

dom tuìtelj moè izmijeniti optu`bu, ali

samo u korist optuènika. Po ZKP-u iz 1997.,

za razliku od prija{njeg Zakona o krivi~nom

postupku, tuìtelj ne moè na drugostupanj-

skoj raspravi odustati od optu`be.45 Ina~e,

odredbe ZKP-a o glavnoj raspravi pred prvo-

stupanjskim sudom na odgovaraju}i se na~in

primjenjuju i u postupku pred drugostupanj-

skim sudom, ukoliko u ~l. 372.-377. ZKP-a

nije {to drugo propisano (~l. 378. ZKP).

8. Granice ispitivanja prvostupanjske presude povodom àlbe

Prema odredbi ~l. 379. st. 1. ZKP-a (prva

re~enica) “Drugostupanjski sud ispituje pre-

sudu u onom dijelu u kojem se pobija àlbom

i iz osnova iz kojih se pobija (~l. 366.).” Iz cit.

zakonske odredbe proizlazi da drugostupanj-

ski sud ispituje prvostupanjsku presudu u

granicama àlbe, tj. ispituje je li prvostupanj-

ski sud po~inio pogre{ku koju navodi àlitelj

u svojoj àlbi.

Tako je, me|utim, samo u pravilu jer po-

stoje osnove za pobijanje presude àlbom

koje drugostupanjski sud mora uvijek ispita-

ti po slu`benoj du`nosti, neovisno o tome po-

ziva li se àlitelj na njih.

Prije svega, ZKP propisuje u ~l. 379. st. 1.

(druga re~enica) da drugostupanjski sud po

slu`benoj du`nosti mora uvijek ispitati: (1)

postoji li povreda odredaba kaznenog postup-

ka iz ~l. 367. st. 1. to~. 1., 5., 6., 8.-11. i st. 2.

te je li glavna rasprava protivno odredbama

ZKP-a odràna u odsutnosti optuènika i nje-

gova branitelja; (2) je li na {tetu optuènika

povrije|en kazneni zakon.

Vidjeli smo (gore pod 5.) da ako je àlba

izjavljena u korist optuènika, a nema propi-

sani sadràj, sud ju prvoga stupnja mora do-

staviti drugostupanjskomu sudu ako se moè

utvrditi na koju se presudu odnosi (~l. 365. st.

2. ZKP). Ako takva àlba izjavljena u

optuènikovu korist ne sadrì podatke iz ~l.

365. st. 1. to~. 3. ZKP-a (tj. ne sadrì obraz-

loènje àlbe), drugostupanjski se sud mora

ograni~iti na ispitivanje povreda koje prema

gore cit. st. 2. ~l. 379. uvijek ispituje po

slu`benoj du`nosti, kao i na ispitivanje odlu-

ke o kazni, sigurnosnim mjerama i o oduzi-

manju imovinske koristi (~l. 379. st. 2. ZKP).

Po odredbi ~l. 382. ZKP-a “@alba zbog

pogre{no ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~-

nog stanja ili zbog povrede kaznenog zakona

podnesena u korist optuènika sadrì u sebi i

àlbu zbog odluke o kaznenoj sankciji i o

oduzimanju imovinske koristi.” Iz cit. odred-

be slijedi da ako drugostupanjski sud odbije

kao neosnovanu àlbu izjavljenu u korist

optuènika zbog pogre{no ili nepotpuno

utvr|enog ~injeni~nog stanja ili zbog povre-

de kaznenog zakona, morat }e po slu`benoj

du`nosti ispitati je li prvostupanjski sud na

{tetu optuènika donio pogre{nu odluku o

kaznenoj sankciji i o oduzimanju imovinske

koristi.

Postoje, {tovi{e, situacije u kojima drugo-

stupanjski sud mora postupati po slu`benoj

du`nosti kao da je ̀ alba izjavljena ili da je iz-

javljena u odre|enom smislu, iako uop}e nije

izjavljena ili nije izjavljena u tome smislu.

Naime, po ~l. 383. ZKP-a, kada drugostu-

panjski sud u povodu bilo ~ije àlbe utvrdi da


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.66

45V. ~l. 46. ZKP-a.

su razlozi zbog kojih je donio odluku u korist

optuènika od koristi i za kojeg od

suoptuènika koji nije podnio àlbu ili ju nije

podnio u tom smislu, postupit }e po slu`be-

noj du`nosti kao da takva àlba postoji. Ova

je situacija poznata pod nazivom beneficium

cohaesionis (blagodat spojenosti).46

Re~eno je da ZKP propisuje, u ~l. 379. st.

1., da drugostupanjski sud ispituje presudu u

onom dijelu u kojem se pobija ̀ albom. Ovdje

treba naglasiti da presuda ima vi{e dijelova,

naj~e{}e u dvama slu~ajevima.

Prvi je slu~aj kada je istom presudom jed-

na osoba osu|ena ili oslobo|ena za vi{e kaz-

nenih djela ili je za neka djela osu|ena, a za

neka oslobo|ena. Tada se uzima da presuda

ima toliko dijelova koliko ima kaznenih djela

sadrànih u presudi. Ako u takvom slu~aju

ovla{tena osoba izjavi àlbu samo u odnosu

na jedan dio presude, tj. samo u odnosu na

neko ili neka kaznena djela, drugostupanjski

sud ima pravo ispitivati presudu samo u

onom dijelu koji se pobija àlbom. Onaj dio

(ili dijelovi) presude koji se ne pobija ̀ albom

postao je pravomo}an istekom roka za izjav-

ljivanje àlbe. Na taj na~in presuda postaje

djelomi~no pravomo}na.

Drugi slu~aj postoji kada je istom presu-

dom vi{e osoba osu|eno za jedno kazneno

djelo (uglavnom kao sudionici u po~injenju

kaznenog djela). Tu se uzima da presuda ima

toliko dijelova koliko ima osoba obuhva}enih

presudom. I u ovom slu~aju, ako ovla{tena

osoba pobija àlbom samo dio presude, tj.

samo u pogledu neke ili nekih osoba, drugo-

stupanjski sud ima, u pravilu, pravo ispitivati

presudu samo u onom dijelu koji se àlbom

pobija. Dio (ili dijelovi) presude koji se àl-

bom ne pobija postao je pravomo}an istekom

àlbenog roka. Stoga je i ovdje rije~ o djelo-

mi~noj pravomo}nosti presude. Kazano je da

u slu~aju o kojemu govorimo sud smije “u

pravilu” ispitivati samo onaj dio presude koji

se pobija àlbom. To zato {to ako primjenju-

je odredbu ~l. 383. ZKP-a (beneficium co-

haesionis), o kojoj je ve} bilo rije~i, sud po-

stupa po slu`benoj du`nosti kao da àlba

suoptuènika postoji.

Napokon treba re}i da je prilikom

odlu~ivanja o àlbi drugostupanjski sud ve-

zan zabranom reformacije in peius (zabrana

preina~enja na {tetu, nagore). Ako je, naime,

izjavljena samo àlba u korist optuènika,

presuda se ne smije izmijeniti na njegovu

{tetu (~l. 381. ZKP).

9. Odluke drugostupanjskog suda povodom àlbe

Zbog devolutivnog u~inka àlbe

odlu~ivanje o àlbi prenosi se s prvostupanj-

skog na drugostupanjski sud. Prilikom

odlu~ivanja o ̀ albi drugostupanjski sud moè

donijeti sljede}e odluke:

(1) Rje{enje kojim se ̀ alba odbacuje (~l. 385.

i 386. ZKP)

(2) Presudu kojom se àlba odbija (~l. 387.

ZKP)

(3) Rje{enje kojim se ukida prvostupanjska

presuda i predmet vra}a prvostupanjskom

sudu na ponovno su|enje (~l. 388. st. 1.

ZKP)

(4) Rje{enje kojim se ukida prvostupanjska

presuda i predmet upu}uje nadle`nomu

vije}u (~l. 389. ZKP)

(5) Presuda kojom se prvostupanjska presuda

preina~uje (~l. 390. st. 1. ZKP).

Na ovom mjestu potrebno je pobliè raz-

motriti sve navedene mogu}e odluke drugo-

stupanjskog suda povodom àlbe.

(1) Rje{enje kojim se àlba odbacuje.

Drugostupanjski }e sud rje{enjem odbaciti

àlbu kada ustanovi da je àlba nepravodob-

na ili nedopu{tena.

@alba je nepravodobna ako je podnesena

nakon zakonskog roka (~l. 385. ZKP), a ne-

dopu{tena je ako ju je podnijela osoba koja

nije ovla{tena za podno{enje àlbe ili osoba

koja se odrekla àlbe ili odustala od àlbe ili

ako àlba po zakonu nije dopu{tena (~l. 386.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 67

46Za primjenu beneficium cohaesionis v. i ~lanke 279.,

394. st. 3., 399., 410. st. 2., 420. st. 2. i 429. ZKP-a.

ZKP). Po zakonu àlba nije dopu{tena npr.

kada o{te}enik izjavi àlbu izvan granica

predvi|enih u ~l. 363. st. 4. ZKP-a ili kada

optuènik izjavi àlbu na svoju {tetu ili kada

na {tetu optuènika àlbu izjavi osoba iz ~l.

363. st. 2. ZKP-a.

(2) Presuda kojom se ̀ alba odbija. Sud }e

drugog stupnja donijeti presudu kojom se

àlba odbija kao neosnovana i potvr|uje

prvostupanjska presuda kada utvrdi da ne po-

stoje razlozi zbog kojih se presuda pobija ̀ al-

bom, a niti povrede zakona koje drugostu-

panjski sud mora uvijek ispitati po slu`benoj

du`nosti (rije~ je o povredama zakona iz ~l.

379. st. 1., v. gore pod 8.) (~l. 387. ZKP).

(3) Rje{enje kojim se ukida prvostupanj-

ska presuda i predmet vra}a prvostupanjsko-

mu sudu na ponovno su|enje. Takvo }e

rje{enje drugostupanjski sud donijeti: a) kada

utvrdi da postoji bitna povreda odredaba kaz-

nenog postupka, osim slu~ajeva iz ~l. 388. st.

1. ZKP-a (v. dalje pod (5)), ili b) kada smatra

da zbog pogre{no ili nepotpuno utvr|enog

~injeni~nog stanja treba naloìti novu glavnu

raspravu pred prvostupanjskim sudom (~l.

388. st. 1. ZKP).

Prema novoj odredbi ~l. 388. st. 2. ZKP-a,

na {tetu optuènika ne moè se ukinuti prvo-

stupanjska presuda zbog povrede odredbe

kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1. to~. 8.

ZKP-a. Rije~ je o apsolutnoj procesnoj po-

vredi koja se sastoji u tome da je na glavnoj

raspravi optuènik koji se na ispitivanju o

osnovanosti optu`be o~itovao da se u odnosu

na sve ili pojedine to~ke optu`be ne smatra

krivim (~l. 320. st. 3. i 7.) bez zahtjeva u

smislu ~l. 321. st. 2. ZKP-a ispitan prije

zavr{etka dokaznog postupka. Treba uzeti u

obzir da spomenuta zabrana ukidanja prvo-

stupanjske presude vaì samo u povodu ̀ albe

na {tetu optuènika.

Drugostupanjski sud moè i samo djelo-

mi~no ukinuti prvostupanjsku presudu ako se

pojedini dijelovi presude mogu izdvojiti bez

{tete za pravilno su|enje (~l. 388. st. 4. ZKP).

(4) Rje{enje kojim se ukida prvostupanj-

ska presuda i predmet upu}uje nadle`nomu

vije}u. Kada pri razmatranju àlbe ustanovi

da je za su|enje u prvom stupnju stvarno nad-

leàn, drugostupanjski }e sud ukinuti prvo-

stupanjsku presudu, predmet uputiti

nadle`nom vije}u i o tome izvijestiti prvostu-

panjski sud (~l. 389. ZKP).

(5) Presuda kojom se prvostupanjska pre-

suda preina~uje. Drugostupanjski }e sud doni-

jeti ovakvu presudu kada ustanovi da su u

prvostupanjskoj presudi odlu~ne (pravno rele-

vantne) ~injenice pravilno utvr|ene, ali je na

utvr|eno ~injeni~no stanje pogre{no primijen-

jeno materijalno kazneno pravo, a prema stan-

ju stvari i u slu~aju apsolutno bitnih povreda

odredaba kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1.

to~. 5. (sud je povrijedio propise kaznenog po-

stupka o pitanju postoji li optu`ba ovla{tenog

tuìtelja ili prijedlog o{te}enika, odnosno odo-

brenje nadle`nog tijela), to~. 9. (optu`ba je

prekora~ena) ili to~. 10. (presudom je povri-

je|ena odredba o tzv. zabrani reformacije in

peius) (~l. 390. st. 1. ZKP).

U obrazloènju svojih gore navedenih od-

luka drugostupanjski sud mora ocijeniti àl-

bene navode i iznijeti povrede zakona koje je

uzeo u obzir po slu`benoj du`nosti (~l. 391.

st. 1. ZKP). Kada se prvostupanjska presuda

ukida zbog bitnih povreda odredaba kazne-

nog postupka, u obrazloènju se mora navesti

koje su odredbe povrije|ene i od ~ega se po-

vrede sastoje, a kada se ukida zbog pogre{no

ili nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stanja,

navest }e se u ~emu su nedostaci u utvr|iva-

nju ~injeni~nog stanja, posebice u odlu~ivan-

ju o prijedlozima stranaka da se pribave i iz-

vedu pojedini dokazi (~l. 322.), odnosno

za{to su novi dokazi i ~injenice va`ni za

dono{enje pravilne odluke (~l. 391. st. 2. i 3.

ZKP).

Svoju odluku donesenu povodom àlbe,

zajedno sa svim spisima, drugostupanjski sud

mora poslati prvostupanjskomu sudu radi

predaje te odluke strankama i drugim zainte-

resiranim osobama (~l. 392. st. 1. ZKP). Ako

je optuènik u pritvoru, drugostupanjski sud

duàn je svoju odluku sa spisima dostaviti

prvostupanjskomu sudu najkasnije u roku od


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.68

tri mjeseca od dana kad je primio spise od

tog suda (~l. 392. st. 2. ZKP).

10. Nova glavna rasprava pred prvostupanjskim sudom

Kada drugostupanjski sud svojim rje{e-

njem ukine prvostupanjsku presudu i vrati

predmet prvostupanjskomu sudu na novo

su|enje, prvostupanjski sud mora provesti

novu glavnu raspravu. Pritom sud drugog

stupnja moè naloìti da se nova glavna ra-

sprava pred prvostupanjskim sudom odrì

pred potpuno izmijenjenim vije}em (~l. 388.

st. 3. ZKP).

Prvostupanjski sud uzima za osnovu nove

glavne rasprave prija{nju optu`nicu. Ali, ako

je prvostupanjska presuda djelomi~no ukinu-

ta, taj sud za osnovu glavne rasprave uzima

samo onaj dio optu`be koji se odnosi na uki-

nuti dio presude (~l. 393. st. 1. ZKP). Na no-

voj glavnoj raspravi stranke mogu isticati

nove ~injenice i iznositi nove dokaze (~l. 393.

st. 2. ZKP). Prvostupanjski je sud duàn iz-

vesti sve postupovne radnje i raspraviti sva

sporna pitanja na koja je upozorio drugostu-

panjski sud u svojoj odluci (~l. 393. st. 3.

ZKP). Pri izricanju nove presude prvostu-

panjski je sud vezan zabranom reformacije in

peius (~l. 393. st. 4. ZKP).

III. @ALBA PROTIV DRUGOSTUPANJSKE PRESUDE

Ponajprije treba re}i da protiv rje{enja

drugostupanjskog suda donesenih povodom

àlbe (v. gore pod 9. (1), (3) i (4)) nikada nije

dopu{tena àlba ({to proizlazi iz ~l. 394.

ZKP-a).

Protiv drugostupanjske presude dopu{te-

na je àlba tre}estupanjskomu sudu samo u

ovim slu~ajevima:

1) ako je drugostupanjski sud izrekao

kaznu dugotrajnog zatvora ili je potvrdio

prvostupanjsku presudu kojom je izre~ena

takva kazna

2) ako je drugostupanjski sud na temelju

odràne rasprave utvrdio ~injeni~no stanje

druk~ije nego prvostupanjski sud i na tako

utvr|enom ~injeni~nom stanju utemeljio svo-

ju presudu

3) ako je drugostupanjski sud preina~io

prvostupanjsku presudu kojom je optuènik

oslobo|en optu`be i izrekao presudu kojom

se optuènik progla{ava krivim (~l. 394. st. 1.

ZKP).

O àlbi protiv drugostupanjske presude

rje{ava tre}estupanjski sud na sjednici vije}a

prema odredbama koje vaè za drugostupanj-

ski postupak. Pred tre}estupanjskim sudom

ne moè se odràti rasprava (~l. 394. st. 2.

ZKP). Kao tre}estupanjski sud, povodom

àlbi, uvijek odlu~uje Vrhovni sud Republike

Hrvatske (~l. 21. to~. 2. ZKP).

IV. @ALBA PROTIV RJE[ENJA

U kaznenom postupku sud donosi odluke

i u obliku rje{enja.

Prema ZKP-u, protiv nekih rje{enja àlba

je dopu{tena, a protiv drugih àlba nije

dopu{tena.

Protiv rje{enja istra`nog suca i protiv dru-

gih rje{enja prvostupanjskog suda stranke i

osobe ~ija su prava povrije|ena mogu podni-

jeti àlbu uvijek kad u ZKP-u nije izri~ito

propisano da àlba nije dopu{tena (~l. 395.

st. 1. ZKP). Naprotiv, protiv rje{enja vije}a

donesenog prije i tijekom istrage nije

dopu{tena àlba, ako ZKP-om nije druk~ije

propisano. @alba nije dopu{tena ni protiv

rje{enja Vrhovnog suda Republike Hrvatske,

osim kad vije}e Vrhovnog suda kad odlu~uje

po ~l. 104. st. 4. i 5. ZKP-a odredi pritvor

okrivljeniku protiv kojeg nije bio odre|en

pritvor, kao ni protiv rje{enja koja se donose

radi pripremanja glavne rasprave i presude;

potonja rje{enja mogu se pobijati samo u

àlbi na presudu (~l. 395. st. 2.-4. st. 1., ~l.

110. st. 1. ZKP).

Ve} je re~eno (gore pod B.) da protiv

rje{enja donesenih u drugom stupnju povo-

dom àlbe nikada nije dopu{tena àlba.

@alba se podnosi sudu koji je donio

rje{enje, i to u roku od tri dana od dana do-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 69


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.70

Prof. Dr. sci. VLADIMIR LJUBANOVI], ordentlicher Professor an der Fakultät für

Rechtswissenschaftender Josip-Juraj-Strossmayer-Universität

BERUFUNG IM STRAFVERFAHREN

ZUSAMMENFASSUNG

Laut kroatischem Strafprozessrecht bilden Berufung gegen das Urteil und Berufung gegen den

Bescheid ordentliche Rechtsmittel.

Berufung gegen Urteil des Gerichtes erster Instanz ist ordentliches, vollständiges, übertragbares,

suspensives und zweiseitiges Rechtsmittel: ordentlich, weil es gegen ein nicht-rechtkräftiges Urteil ein-

gelegt wird; vollständig, weil es für irgendwelche zugelassene Anfechtungsgründe erhoben werden

kann; übertragbar, weil die Entscheidung über die Berufung auf das Gericht höherer Instanz übertragen

wird; suspensiv, weil es die Vollziehung des Urteils verlängert; zweiseitig, weil es der anderen streiten-

den Partei zur Antwort zugeleitet wird.

Eine Berufung kann von einem sehr weiten Personenkreis eingelegt werden (neben den Parteien

und dem Verteidiger ist dazu noch ein gewisser Kreis der Verwandten des Beschuldigten berechtigt, dann

die Person, deren Gegenstand weggenommen wurde, und die juristische Person, deren Vermögensnutzen

entzogen wird). Der Inhalt der Berufung wird detailreich im Gesetz vorgeschrieben, was aber Ergebnis

einer allgemein angenommenen Auffassung ist, nach der ein Gericht höherer Instanz anlässlich der

Berufung in der Regel in den Grenzen derselben Berufung seine Entscheidung trifft. Ein Urteil kann nicht

wegen irgendwelcher Verletzung der Bestimmungen des Strafverfahrens angefochten werden, sondern

nur wegen einer wesentlichen Verletzung dieses Verfahrens. Dabei sieht das Gesetz absolute und relati-

ve Prozessverletzungen vor. Absolute Prozessverletzungen werden ausdrücklich im Art. 367. Abs. 1. Z.

1-11. und Abs. 2. der StPO, und relative innerhalb der allgemeinen Formel im Art. 367. Abs. 3. StPO vor-

stave rje{enja ako ZKP-om nije druk~ije pro-

pisano (~l. 396. ZKP).47 Podno{enjem àlbe

protiv rje{enja odga|a se izvr{enje rje{enja

protiv kojeg je podnesena àlba, ako ZKP-om

nije druk~ije propisano (~l. 397. ZKP).

O àlbi protiv rje{enja istra`nog suca

odlu~uje izvanraspravno vije}e istog suda,

ako ZKP-om nije druk~ije propisano (~l. 398.

st. 2. ZKP). O àlbi protiv rje{enja prvostu-

panjskog suda odlu~uje drugostupanjski sud

na javnoj sjednici vije}a, ako ZKP-om nije

druk~ije propisano (~l. 398. st. 1. ZKP).

Rje{avaju}i o àlbi protiv rje{enja, sud

moè rje{enjem: a) odbaciti àlbu kao nepra-

vodobnu ili nedopu{tenu, b) odbiti àlbu kao

neosnovanu, ili c) prihvatiti àlbu i rje{enje

preina~iti ili ukinuti i prema potrebi predmet

uputiti na ponovno odlu~ivanje (~l. 398. st. 3.

ZKP).

Prilikom ispitivanja àlbe, sud mora po

slu`benoj du`nosti paziti je li za dono{enje

rje{enja prvostupanjski sud bio stvarno nad-

leàn, je li rje{enje donijelo ovla{teno tijelo te

je li na {tetu optuènika povrije|en Kazneni

zakon odnosno postoji li povreda odredaba

kaznenog postupka iz ~l. 367. st. 1. to~. 11.

ZKP-a (~l. 398. st. 4. ZKP). Na postupak o

àlbi protiv rje{enja primjenjuju se i neke

odredbe koje se odnose na postupak povo-

dom àlbe protiv presude (v. ~l. 399. ZKP-a).

47Druk~ije je propisano npr. u ~l. 99. st. 1. ZKP-a (rok za àlbu iznosi dvadeset ~etiri sata); u ~l. 104. st. 1. ZKP-a (rok za

àlbu iznosi ~etrdeset osam sati).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002. 71

gesehen. Ein Urteil kann mittels einer Berufung auch auf Grund der Verletzung des Strafgesetzes, die im

StPO präzise reguliert ist, angefochten werden, und solche Verletzungen werden immer als absolute be-

trachtet. Eine Berufung kann auch wegen der Fragen des Tatbestandes eingelegt werden (falsch oder un-

vollständig festgelegter Tatbestand) sowie wegen der Entscheidung über strafrechtliche Sanktionen.

Eine Entscheidung über die Berufung wird von einem höheren Gericht getroffen, und zwar in der

Regel auf einer Sitzung des Gerichtsrates und sehr selten auf Grund einer Verhandlung. Das Gericht

kann folgendes entscheiden: durch einen Beschluss die Berufung abweisen, durch einen Beschluss das

Urteil aufheben und die Sache dem Gericht der ersten Instanz für eine neue Rechtsverhandlung zurück-

weisen, durch sein Urteil die Berufung abweisen, durch sein Urteil das frühere Urteil abändern.

Eine Berufung gegen das Urteil der zweiten Instanz ist nur in Ausnahmefällen zugelassen, die au-

sdrücklich im Gesetz vorgesehen sind.

Was die Berufung gegen den Bescheid betrifft, ist sie gegen einige Bescheide erlaubt, und gegen

einige andere nicht.

Schlüsselwörter: Strafverfahren, Rechtsmittel, Berufung gegen das Urteil, Berufung gegen den

Bescheid.

Dr.sc. VLADIMIR LJUBANOVI] ,professeur titulaire à la Faculté de droit del’Université J.J. Strossmayer à Osijek

RECOURS DANS LA PROCEDURE PENALE

RÉSUMÉ

Conformément au droit de la procédure pénale croate les moyens légaux les plus réguliers sont

la plainte contre le jugement et la plainte contre l’ordonnance.

Le recours contre le jugement du tribunal de première instance est un moyen légal régulier, car

elle est portée contre un jugement non-exécutoire, elle est complète, car elle peut être portée sur tous les

fondements disponibles afin de contester le jugement, elle est dévolutive, car la plainte est considérée par

le tribunal d’instance plus élevée, elle est suspensive, car elle repousse l’exécution du jugement, mais

aussi bilatéralle, car elle doit être transmise à la partie opposée qui doit déposer une réponse.

La plainte peut être portée par un vaste cercle d’individus (les deux parties, la défense, certain

nombre de membres de la famille et ceci en faveur d’inculpé, puis la personne privée d’un objet, ainsi que

la personne ayant perdu le bénéfice de la propriété. La loi prescrit le contenu de la plainte en détail, ce

qui est la conséquence d’un point du vue accepté selon lequel le tribunal supérieur lors d’une plainte gé-

néralement n’outrepasse jamais ses limites en portant une décision. Le jugement ne peut pas être conte-

sté pour n’importe quelle infraction aux ordonnances de la procédure pénale, mais uniquement pour des

infractions essentielles de cette procédure. La loi prévoit les infractions absolues et relatives de la pro-

cédure. Les infractions absolues sont citées d’une manière taxative dans l’article 367, alinéa 1, point 1 –

11. et l’alinéa 2. dans la procédure pénale. Les infractions relatives sont prévues par une formule géné-

rale dans l’article 367, alinéa 3. dans la procédure pénale. Le jugement peut être contesté par une plain-

te à cause d’une infraction au Code pénal que le code de la procédure pénale élabore très précisément, et

ces infractions là sont toujours absolues. On peut porter plainte pour une question des faits (un état de

faits erroné ou incomplet) ainsi que sur une décision concernant les sanctions pénales.

C’est la Cour supérieure qui porte la décision concernant la plainte et ceci généralement à la séan-

ce du Conseil, et plus rarement après l’audience. Le tribunal peut: rejeter la plainte par une arrêté, annu-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 45-72, 2002.72

ler le jugement par une arrêté et renvoyer le dossier au Tribunal de première instance qui relancera un

nouveau procès, refuser la plainte par un jugement, modifier le jugement par un nouveau jugement.

Faire l’appel contre le jugement du deuxième instance est permis uniquement dans les cas préci-

sés, prévus par la loi.

Concernant l’appel contre une arrêté, l’appel est permis contre certaines décisions, mais pas con-

tre toutes.

Les mots-clefs: la procédure pénale, les moyens légaux, l’appel contre le jugement, l’appel con-

tre l’arrêté.

D. Sc. VLADIMIR LJUBANOVI], Full Professor of Faculty of Law of the J. J.Strossmayer University in Osijek

APPEAL IN CRIMINAL PROCEEDINGS

SUMMARY

According to Croatian penal procedural law, regular legal remedies are appeal against a verdict

and appeal against a resolution.

Appeal against a verdict of a first instance court is a regular legal remedy because it is submitted

against an ineffective sentences, it is complete, because it can be submitted on all possible grounds for

the denial of the verdict, devolutional, because the decision about the complaint is carries on to the hi-

gher court, suspensive, because it puts off the execution of the verdict, and bilateral, because it must be

delivered to the opposed who can answer on the complaint.

An appeal can be filed by a wide circle of individuals (beside the parties and the defense lawyer it

can also be filed for the accused by a determined circle of relatives, further, by the individual whose object

becomes paralyzed, and by the legal person who has been deprived of his material gain). Law prescribes

the content of complaints in detail, which is a consequence of the accepted viewpoint according to which

the higher court, on the occasion of the complaint, decides, as a rule, within the limits of the complaint. The

verdict can not be disputed on the account of violation of any provisions of criminal proceedings; it can only

be disputed on the grounds of a fundamental violation of this procedure. In doing so, the law provides ab-

solute and relative violations of the procedure. Absolute violations are specified and quoted in the article

367. subsection 1 items 1 - 11 and subsection 2 of the Law on Criminal Procedure, whereas relative viola-

tions are envisaged by a general formula in the article 367 subsection 3 of the Law on Criminal Procedure.

The verdict can also be disputed with an appeal because of the violations of penal law that are precisely de-

termined by the Law on Criminal Procedure, whereby these violations are always absolute. An appeal can

also be submitted on the account of factual questions (wrongly or incompletely established facts of the

case), as well as because of the decision about penal code sanctions.

Decision about the appeal is brought by the higher court, regularly at the council meeting, and

very rarely on the basis of a debate. The higher court can: refuse the appeal by ruling, abolish the pre-

vious verdict by ruling and send the case back to the first instance court for a new trial, reject the appeal

by verdict, reverse the sentence by a new verdict..

Appeal against the second-instance judgment is allowed only in exceptional cases precisely spe-

cified by the law.

As for the appeal against a ruling, it is allowed against some rulings, whereas against some other

rulings it is not allowed.

Key words: criminal proceedings, legal remedies, appeal against a judgment, appeal against a ruling

Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Zajedni~ki europski institucionalni model lokalne i regionalne samouprave...

Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 73

UDK - 352/354(4)(497.5)


Prof. dr. sc. BRANKO BABAC, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta JosipaJurja Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski

ZAJEDNI^KI EUROPSKI INSTITUCIONALNI MODEL LOKALNEI REGIONALNE SAMOUPRAVE NASPRAM DECENTRALIZACIJIU FUNKCIJI POJAÂNE KONCENTRACIJE DR@AVNOGAUPRAVLJANJA – SLUÂJ HRVATSKI

Moglo bi se, ovdje, themam disputationis ozna~iti kao “izgradnju

vladateljsko-upravlja~kih sklopova u zemljama srednje i isto~ne Europe u

te`nji prema zajedni~komu europskom institucionalnom modelu lokalne i

regionalne samouprave” i, u sklopu toga, s usredoto~enjem na “medju-

upravlja~ke odno{aje, doti~no uloge i funkcije sredi{nje, regionalne i lokalne

uprave u mijeni”.

Uspostavljanje upravlja~kih sklopova u odnosnim zemljama odvija

se unutar procesâ razvijanja njima osebujnoga gradjanskoga dru{tva i

tvorenja vlastite nacionalne dràve kao dràve pravâ, s tim {to se o~ekuje da

u takvim suvislostima upravlja~ki sklopovi {to ih se uspostavi budu odnos-

nim procesima sukladnim.

Jednim je od po~elâ u tomu smislu i ustrojavanje lokalne i regionalne

samouprave kao jednoga od va`nih ~imbenikâ u dinamici nacionalnoga

ìvota u ukupnosti, te kao skupa kriti~nih ~imbenikâ da se osigura djelova-

nje razvojnih silâ nacionalne tradicije.

Klju~ne rije~i: nacionalna dràva, dràva pravâ, pravna dràva,

gradjansko dru{tvo, lokalna i regionalna samouprava, dràvna uprava,

decentralizacija, koncentracija, nacionalna tradicija, histori~ki ùpanijski

ustroj u Hrvatâ, zajedni~ki europski institucionalni model, europske tradici-

je, podrednost, zaporka op}e nadle`nosti, sustav pobrojivanja

PREGLED SADR@AJA:

1. Pojmovne i kategorialne odredbenice problema (75 - 84.). 1.1. (75

- 77). 1.2. (77-78). 1.3. (78 - 81). 1.4. (81 - 82). 1.5. (82 - 84).

2. Zahtjevi za decentralizacijom kao àri{te raspredanja politi~koga(1990. – 2000.) (85 - 94). 2.1. (85 - 86). 2.2. (86 - 87). 2.3. (87 - 90). 2.4. (90

- 91). 2.5. (91 - 94).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.74

3. Razrje{enje politi~ke decentralizacije u ustavnoj i zakonskojreformi od god. 2000./2001. (94 - 105).

3.1. Op}e primjedbe (94 - 95).

3.2. Kriteriji za odredjivanje sukladnih jedinicâ (95 - 96).

3.3. Ovlasti i odgovornosti lokalnih i regionalnih jednicâ i decentra-

lizacija (96 - 100).

3.4. Dràvno nadziranje lokalne i regionalne samouprave i decen-

tralizacija (100 - 102).

3.5. Financiranje lokalne i regionalne samouprave u suvislosti

decentralizacije (102 - 105).

4. Prosudbe i ras~lambe o nekim klju~nim po~elima preustrojenjaod god. 2001. (105 - 112).

4.1. Razdvajanje “dràvne uprave” od “lokalne i regionalne

samouprave” (105 - 107).

4.2. O upravno-politi~komu zna~enju promjene poloàja ùpana s

motri{ta decentralizacije (107 - 108).

4.3. O problemati~nosti samostalnosti lokalnih i regionalnih oblastî

(108 - 109).

4.4. Financijska samostalnost lokalnih i regionalnih jedinicâ u suvis-

losti decentralizacije (109 - 110).

4.5. Neke javno-pravne prosudbe preustrojenja od godine 2001. s

motri{ta decentralizacije (110 - 112).

5. Hrvatska lokalna i regionalna samouprava i zajedni~ki europskiinstitucionalni model (112 - 126.).

5.1. Op}enito (112 - 113).

5.2. Oblikovanje zajedni~koga europskog institucionalnog modela

(114 - 116).

5.3. Ne{to o tradiciji hrvatske lokalne i regionalne samouprave po

svjedo~enju Banske Hrvatske (1867./1868. – 1918.) te S.R. Hrvatske

(1945./1963. – 1989.) (116 - 125).

5.4. Preustrojenje od god. 2001. u svjetlu zajedni~koga europskog

institucionalnog modela (125 - 126).

5.5. Zaklju~no o oblikovanju europskoga modela (126 - 126).

6. Hrvatska narodna pravna tradicija i zajedni~ki europski institu-cionalni model (126 - 134). 6.1. (126 - 127). 6.2. (127 - 130). 6.3. (130 -

131). 6.4. (131 - 133). 6.5. (133 - 134).

7. Zaklju~ne prosudbe i ras~lambe (134 - 136).

Popis vrela (136 - 138).

1. POJMOVNE I KATEGORIALNEODREDNICE PROBLEMA U SVJETLOSTI USPOSTAVLJANJASUKLADNIH SREDI[NJIH, REGIONALNIH I LOKALNIHUPRAVLJA^KIH SKLOPOVA UREPUBLICI HRVATSKOJ

1.1. S istekom 80-ih godina stolje}a XX-

oga, u slijedu uru{avanja komunisti~koga po-

retka kao egzistencialnog, postavio se zem-

ljama srednje i isto~ne Europe problem obli-

kovanja novih sklopova upravljanja,

sklopova sukladnih s motri{ta prevladavanja

centralisti~kih i autoritarianskih nasljedjâ ko-

munisti~ke ere, te polaganja ustavnih,

ustrojstvenih i ljudskih (osobnih) podlogâ da

se unutar razvijanja gradjanskoga dru{tva i

tvorenja vlastite nacionalne dràve (Dràve-

Nacije) kao dràve pravâ uspostavi demo-

kratsku vladavinu i ustroji ìvotno-sposobnu

upravu1.

Polaze}i od konzervativno-liberalne ideje

o slobodama i pravima, o odvajanju vlasti, o

vrhovni{tvu nacionalnomu, u nastojanjima da

se uspostavi sukladne sklopove upravljanja,

gradjansko dru{tvo zami{lja se kao zajednicu

gradjanâ unutar koje vlada “politi~ki ideal

vladavine prava”, te koja je zajednica karak-

terizirana politi~kim poretkom u obliku de-

mokracije, dru{tvenim kriti~kim iskustvom u

obliku znanosti, te umjetnosti i filozofije, kao

i moralnom du`no{}u da se dru{tveno i, prije

svega, gospodarski, stremi prema uspjehu2.

Unutar istih tih procesâ, “dràvu pravâ” (Ètat

des droits, Staat von Rechten sich beschaf-

fend) 3 zami{lja se kao dràvu koja je idealom

u smislu konzervativno-liberalne ideje o pra-

vima, dakle kao dràvu u kojoj, po crti idea-

liteta, vaì:

(a) da postoje i relativno neodvisno o politici

vaè, kako ve} po komu nazivana, prirodna

ili neotudjiva ili ljudska prava, koja su ogra-

ni~enjem i ustrojavanju dràve te djelovanju

javnih vlastî, {to }e re}i da “na razini nu-

tarnjosti svake nacije po{tivanje svih ljud-

skih pravâ poprima veliko vaènje, a pogla-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 75

1 Za potrebu i smisao obnove institucijâ, prije svega dràve

i dràvnoga upravljanja – cf. papa Pius XI.,

Quadragesimo Anno, okru`nica papinska, od 15. svibnja

1931., in Sto godina katoli~koga socialnog nauka,

Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., pp. 31. – 78., pose-

bice pp. 53. – 54. (to~. 77. – 81.). Za shva}anje “egzisten-

cialnoga poretka” kao “ìvotnoga poretka” – cf. K.

Mannheim, Ideologie und Utopie, Schulte-Bulmke Verlag,

Frankfurt a./M., 1965. (1929.), gl. IV. Cf. et B. Babac,

Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva – Politi~ka kon-

trola i dràvna uprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J.

Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994., 199. – 225.

2 Za ideju o jedinstvenosti osobnoga i nacionalnoga

zna~enja duha poduzetni{tva - cf. papa Ioannes Paulus II.,

Sollicitudo Rei socialis, okru`nica papinska, od 30. pro-

sinca 1987., in Sto godinâ katoli~koga socialnog nauka,

supra, pp. 573. – 624., posebice p. 583. (stavak 2. to~. 15.),

gdje se kaè da je pravo na poduzetnost u gospodarstvu

zna~ajno ne samo za pojedinca ve} i za op}e dobro, te da

ograni~avanje ili nijekanje takvoga prava zna~i “ru{enje

duha poduzetni{tva, a to zna~i stvarala~koga duha gradja-

nina”; takvo stanje imade, onda, posljedice i s motri{ta

prava pojedinih narodâ, doti~no da neki narod bude li{en

svoje subjektivnosti, vrhovni{tva koje mu pripada u gospo-

darskomu, politi~kom i kulturnom smislu” (stavak 3. to~.

15.). Za “gospodarsko stremljenje prema uspjehu” – cf. K.

Mannheim, Ueber das Wesen und die Bedeutung des wirt-

schaftlichen Erfolgsstrebens, in Archiv fuer Sozialwissen-

schaft und Sozialpolitik, 63/1930, pp. 449. – 512. (cf. et pri-

jevod na hrvatski jezik od mr. sc. Ljubice Kordi} i prof. dr.

sc. Branko Babac, Pravni vjesnik, Osijek, 2000., 1 – 2/00,

pp. 245. – 285.). Za “vladavinu prava kao politi~ki ideal”

– cf. Fr. A. v. Hayek, The Political Ideal of the Rule of Law,

National Bank of Egypt, Caire, 1955.

3 Dakle, ovdje se razlikuje pojam “pravne dràve”

(Rechtsstaat), doti~no “dràve prava” (État de droit), od

pojma “dràve pravâ” (État des droits, Staat von Rechten

sich beschaffend): ovo smo razlikovanje izveli prema jed-

nomu na{em ranijem spisu – cf. B. Babac, O nekim op}im

problemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstva

u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja

Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva, in Zbornik

Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1992.,

1/92, pp. 41. – 76.(I.); 2/92, pp. 193. – 235.(II.), posebi-

ce p. 49.(I.), izvedeno iz franc. Objave o pravima

(1789./1791.), ~lanci 1. – 5.,, uspostavljenu u svojemu

vaènju s francuskim ustavom od god. 1958. – cf. Proslov

tomu Ustavu, prema tekstu Objave u Ustavu od god.

1791. Za klasi~no shva}anje “pravne dràve” – cf. E.

Stein, Staatsrecht, J. C. B. Mohr (Paul Siebeck),

Tuebingen, 1976., pp. 43. – 74. Cf. et P. Alexeeff, L’Ètat –

le Droit – et le Pouvoir discrétionnaire des Autorités

publliques, in Revue internationale de la Théorie du droit,

Brno, 1928./1929., année III., pp. 195. – 219. (ovaj smo

spis upoznali kasnije (1996.) i preveli ga na hrvatski jezik

za Pravni vjesnik, Osijek, 1997., 1 – 2/97, pp. 102. –

121.); J.-M. Breton, L’État et la legalité: Contribution à

une dialectique de la démocratie, in Revue du droit

public, 1/97, pp. 181. – 213.

vito: pravo na ìvot u svakomu stadiju po-

stojanja; prava obitelji kao temeljne dru{tve-

ne zajednice ili “}elije dru{tva”; pravednost

u radnim odno{ajima; prava vezana uz ̀ ivot

politi~ke zajednice kao takve, prava koja

proizlaze iz transcedentnoga poziva ljud-

skoga bi}a, po~ev{i od prava na slobodu

ispovijedanja i prakticiranja vlastite vjere”,

a da “na medjunarodnoj razini, u odno{aji-

ma medju dràvama..., to zna~i u punini

po{tivati istobitnost (identité, Wesenein-heitlichkeit) svakoga naroda s njegovim po-

vijesnim i kulturnim zna~ajkama..., u jedna-

kosti koja je podlogom prava svih na sudio-

ni{tvo u procesu punoga razvoja”4;

(b) da je svrhom svake politi~ke institucije

{ti}enje takvih pravâ, a s motri{ta ove the-matis disputations, prije svega od onih in-

stitucijâ zajam~enoga prava na udjel u od-

govornosti za “va`ne dru{tvene odluke”,

prava koje se odnosi na preuzimanje dijela

zajedni~ke odgovornosti kao konkretnoga

na~ina vr{enja slobode od strane dosto-

janstvenih pojedinaca u ljudskim zajedni-

cama suradnje i ìvota u kojima su javnoj

vlasti postavljene pravne granice, a svijest o

svojoj du`nosti (odgovorno vr{enje slobo-

de, a ne pod pritiskom) visoko rasprostra-

njenom 5 ; drugim rije~ima, to da je svrhom

svake politi~ke institucije {ti}enje naravnih

pravâ zna~i da su pravice potkom svakoga

zajedni{tva, budi to zajedni{tvo obiteljsko,

budi to zajedni{tvo dràve, budi to zajed-

ni{tvo lokalne i regionalne samouprave6;

(c) da se sa zakonom smije ograni~avati samo

djelovanja koja su {kodljiva dru{tvu, {to

zna~i da sve ono {to sa zakonom nije za-

branjeno ne smije biti sprje~avano, a da

nitko ne smije biti prinudjivan ~initi ono

{to zakon ne naredjuje, s tim, da{to, da je

zakon izraàjem op}e volje te da se s nje-

govim odredbama smije uspostavljati

samo one granice vr{enju prava i sloboda s

kojima se osigurava vr{enje pravâ i slobo-

dâ drugih ljudi 7.

To je, dakle, “dràva pravâ” za razliku od

“pravne dràve” (Rechtsstaat), doti~no

“dràve prava” (Ètat de droit) – s ~im se

ozna~uje dràvu u kojoj su osigurani: zakoni-

tost djelovanja vlasti, uspostavljena jamstva

gradjanskih slobodâ i pravâ, te odvajanje vla-

stî i ustavno-sudbeni nadzor nad vr{enjem

ustavnih (o)vlastî8.

Glasom nekih vladaju}ih motri{tâ,

“dràva pravâ” izgledala bi, kako je ovdje

opisanom, vi{e kakvom kategorijom eti~kom

negoli pravnom. Ipak, ako bi se u tomu i{lo

malo manje opisno, a vi{e logi~ki nego {to je


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.76

4 Cf. u predhodnim bilje{kama, supra. Cf. posebice: u

~lanku 2. franc. Objave o pravima (1789./1791.)..., supra.

Za ideju o jedinstvenosti nacionalnoga i medjunarodnoga

vaènja ljudskih pravâ i temeljnih slobodâ te o jednakosti

svih u pravu na razvoj – cf. papa Ioannes Paulus II.,

Sollicitude Rei socialis ..., supra, pp. 600. – 602. (to~.

33., 34.).

5 Za “va`ne dru{tvene odluke” – cf. B. Horvat, Politi~ka eko-nomija socializma, Globus, Zagreb, 1986., pp. 36. et s., 60.

et s. (u toga pisca: “zna~ajne dru{tvene odluke”).

Razmi{ljanja o prirodnim pravima izvedena su prema

franc. Objavi o pravima(1789./1791)..., supra, posebice

art. 1. – 5. Za ideju o “udjelu u odgovornosti za va`ne

dru{tvene odluke” – cf. papa Paulus VI., OctogesimaAdveniens, apostolsko pismo od 14. lipnja 1971., in Sto go-

dina katoli~koga socialnog nauka, Kr{}anska sada{njost,

Zagreb, 1991., pp. 363. – 390., posebice to~. 47., u svezi s

Dignitatis humanae, objavom pape Paulusa VI. o vjerskoj

slobodi (17. prosinca 1965.), izvor kao gore, pp. 292. –

305., posebice to~. 1.

6 Cf. u ~lanku 2. franc. Objave o pravima (1789./1791.)...,supra. Cf. posebice papa Ioannes Paulus II., SollicitudeRei socialis ..., supra, pp. 600. – 602. (to~. 33., 34.). Cf.

et B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnojsamoupravi kao temeljnomu pravu gradjanâ – Ogled ojednomu slu~aju hrvatske dràvno-pravne tradicije, in

Pravni vjesnik, Osijek, 2002., 1 – 2/02, pp. 355. – 388.,

posebice, 362. – 363.

7 Izvedeno iz ~lanaka 4. – 6. franc. Objave o pravima(1789./1791.) ..., supra, u svezi sa stavkom 2. ~lanka 1.,

~lankom 3., te s ~lancima 14. – 20. Ustava Republike

Hrvatske, Narodne novine br. 56/90, 135/97, 8/98

(Pro~i{}eni tekst), 113/00, 124/00, 28/01, 41/01

(Pro~i{}eni tekskt), 55/01 (Ispravak pro~. teksta

(Us.R.Hr.-Pro~.)). Cf. et B. Babac, O pravnosti upravno-ga djelovanja – Neki odabrani problemi, in Pravni vje-

snik, Osijek, 2001., 1 – 2/01, pp. 7. – 177., posebice 145.

– 171. (O zabrani nejednakosti postupanja i samovoljno-

sti).

8 Za ideju da se smije ograni~avati samo djelovanja koja su

{kodljiva dru{tvu – cf. franc. Objavu o pravima(1789./1791.). Za klasi~no shva}anje pravne, doti~no

socialne pravne dràve – cf. E. Stein, Staatsrecht ...,

supra, pp. 43. – 74.

to u ovdje istaknutim odrednicama slu~ajem,

“dràvom pravâ” moglo bi se smatrati samo

“dràvu za koju pravo nije samo orudjem jav-

ne vlasti (puissance publique, oeffentlicheGewalt), ve} i orudjem da se blagodatno

(pro)vodi poslanja {to ih se u slu`bi zajedni-

ce pridaje dràvi”9.

1.2. Kaè se da su procesi obnavljanja go-

spodarskih, politi~kih i kulturalnih sklopova

gradjanskoga dru{tva u nekim zemljama

Srednje i Isto~ne Europe, a u hrvatskim zem-

ljama svakako je to slu~ajem, proèti pravno-

politi~kim zahtjevom za tvorenjem vlastite

Dràve-Nacije, dakle politi~koga ustrojstva

~ije voditeljstvo s upravnim stoèrom, ba{ s

razloga toga {to u~inkovito polaè zahtjev na

legitimni monopol prinude radi obdràvanja

svojih poredaka, raspolaè najvi{ljom vla{}u

prema unutra i nepodlo`no naspram svakomu

drugom ustrojstvu prema vani, osiguravaju}i

konstituiranje i rekonstituiranje odnosnih na-

rodâ kao Dràva-Nacijâ drugim istim takvim

Dràvama-Nacijama ravnopravnih te samo-

stalnih i slobodnih te ba{ na takvim zasadama

medjunarodnim poretkom, doti~no od takvih

istih kao pripadnicâ “svjetske zajednice naro-

dâ”, priznatih i uvaàvanih subjekata10.

Tvorenje vlastite Dràve-Nacije, doti~no

o~uvanje i promicanje vlastite Dràve-

Nacije, jest i pretpostavkom i rezultatom osi-

guranja nacionalnoga sadràja razvoja, dakle

pretpostavkom za udovoljiti prijekoj potrebi-

tosti “da svaka zemlja, kolikogod je to

mogu}im, otkrije svoj prostor vlastite slobo-

de..., stvara mogu}nosti za podhvate koji od-

govaraju njezinim dru{tvenim zahtjevima...,

pronalazi ono {to je za nju prvenstvenim i

dobro upoznaje vlastite potrebe u skladu s

uvjetima svojega pu~anstva, zemljopisnoga

okoli{a i kulturnih tradicijâ” 11.

Unato~ takvomu zajedni~kom povijesnom

polazi{tu – obnova i modernizacija dru{tva i

dràve na ru{evinama komunizma kao “ìvot-

noga poretka”, te, {to je, mo`da, jo{ va`nijim,

unato~ zajedni~komu politi~kom idealu – ob-

nova gradjanskoga dru{tva i tvorenje, doti~no

promicanje, vlastite nacionalne dràve kao

dràve pravâ, zemlje srednje i isto~ne Europe,

a posebice Republika Hrvatska, o~itovale su,

tijekom sljeduju}ih godinâ (1989. – 2002.),

zna~ajne ina~ice u uspostavljanju svojih sklo-

pova i odno{ajâ u upravljanju na sredi{njoj,

regionalnoj i lokalnoj razini, i to kako po tem-

pu i stilu, tako jo{ i vi{e po pote{ko}ama koje

su pratile procese obnavljanja sklopova i

odno{aja svojstvenim gradjanskomu dru{tvu i

Dràvi-Naciji kao institucionalizaciji pravâ, a


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 77

9 Izvedeno prema razlozima jednoga pravorijeka franc.

Dràvnog vije}a (Conseil d’État) – koje ju ozna~uje kao

“État du droit” - cf. in J.-M. Breton, L’État et la legalité:Contribution à une dialectique de la démocratie ...,

supra, pp. 181. – 213., posebice pp. 181. – 182., te bilj.

br. 1.

10 Za Dràvu-Naciju kao ideal i stvarnost – cf. J. Isensee,

Nacija kao politi~ko jedinstvo, hrvatski prijevod, in

Politi~ka misao, Zagreb, 1999., vol. 36., 4/99, pp. 3. –

17., gdje se izrijekom kaè: “îni se da politi~ka slobo-

da dovodi do oblikovanja nacionalnih dràvâ na podlo-

zi demokratskoga ustava... Moderna demokracija nasta-

je kao nacionalna dràva... Narod se pojavljuje kao

voljno i djelatvorbeno sposobna politi~ka jedinica

(jedinstvo) koja predhodi dràvnoj vlasti i njezinomu

pravnom poretku...” (l. c., p. 4.). Cf. et B. Babac, Onekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacio-nalnih strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga grad-janskog dru{tva ..., supra, (II.), pp. 210. – 228. Za

pojam vrhovni~ke dràve – cf. M. Weber, Wirtschaft undGesellschaft – Grundriss der verstehenden Soziologie,

J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), Tuebingen, 1976. (1922.).,

pp. 29. – 30.; M. Weber, Der Nantionalstaat und

Voklswirtschaftspolitik (1895.), in M. Weber, Gesammelte

politische Schriften, isti izdava~ kao supra, 1958. (1920.),

pp. 1. – 25.; Vl. Ibler, Medjunarodni odnosi, uvodna stu-

dija za Vl. Ibler ur., Medjunarodni odnosi, Hrestomatija

politi~ke znanosti, Naprijed, Zagreb, 1971.; J. Andrassy,

Dràva i medjunarodna zajednica, in Vl. Ibler ur.,

Medjunarodni odnosi, supra, pp. 263. – 269.

11 Nazna~enja u umetnicama su iz: papa Ioannes Paulus II.,

Sollicitudo Rei socialis ..., supra, pp. 613., 614. (to~.

44.). Cf. et Z. Knezovi}, Obilje`ja boljèvizacije hrvatskekulture (1945. – 1947.), in âsopis za suvremenu povi-

jest, Zagreb, 1992., 1/92, pp. 101. – 133.; spisateljica

izrijekom kaziva: “Prekidati nacionalni kontinuitet, kida-

ti vrijeme, duboko je antinacionalnim, duboko je antikul-

turalnim” (l. c., 102.). S tim u svezi S. Rendi} – cf. Izlazakiz genitiva ili Drugi Hrvatski Preporod, in Kritika,

Zagreb, 1971., sv. 17/71, pp. 417. – 428. – naro~ito

nagla{uje da “tvrda vjera u apsolutnu nu`nost hrvatsko-

ga dràvnog sklopa” jest branom “svakoj smrtnoj opa-

snosti po hrvatsko nacionalno bi}e” (l. c., 418.).

u toj suvislosti i lokalne te regionalne samou-

prave12.

[ansa da zemlje srednje i isto~ne Europe

postanu djelatnim ~imbenicima pro{irenja

Europske Unije, kao i prakti~ki koraci {to su

ih poduzimale ili poduzimlju u sklopu spora-

zumâ o stabilizaciji i pridruìvanju te,

op}enito, u sklopu razvijanja politi~ke, voj-

no-sigurnosne i gospodarske suradnje s nje-

zinim zemljama-~lanicama, moè se, smatra

se, pretvoriti u prvorazrednu veli~inu u obli-

kovanju sukladnih upravlja~kih sklopova u

odnosnim, i to kako onih na sredi{njoj razini,

tako i onih na lokalnoj i regionalnoj razini,

kako onih dràvne uprave tako i onih lokalne

i regionalne samouprave i uprave 13.

S tim u svezi je, onda, i pitanje obliko-

vanja zajedni~koga europskog institucional-

nog modela javne uprave, modela prema ko-

jemu bi stremile sve europske zemlje op}eni-

to – izgradjuju}i politi~ko, gospodarsko i

vojno-sigurnosno jedinstvo Europe, a zemlje

srednje i isto~ne Europe posebice – izgradju-

ju}i svoje upravlja~ke sklopove sukladne ne

samo s motri{ta razvijanja gradjanskoga

dru{tva i uspostavljaljenja vlastite Dràve-

Nacije kao dràve pravâ 14, ve} i s motri{ta

njihovoga pridruìvanja Europskim zajedni-

cama.

1.3. Proizlazi, dakle, da bi se u ustroja-

vanju sukladnih upravlja~kih sklopova u

zemljama Srednje i Isto~ne Europe imalo

krenuti i od “zajedni~koga europskog institu-

cionalnog modela” javne uprave, {to pred-

mnijeva:

(a) da je odnosni model vrednota sam po

sebi, {to zna~i da bi imao u nekomu smis-

lu i u nekim granicama vaìti po obvezat-

nosti ili uzoritosti (M. Weber);

(b) da je stremljenje prema odnosnomu mo-

delu idejno a, mo`da, i prakti~ki, prijeko

potrebitom pretpostavkom da se uspostavi

sukladne upravlja~ke sklopove u zemlja-

ma Srednje i Isto~ne Europe;

(c) da u oblikovanju sukladnih upravlja~kih

sklopova pridruìvanje Europi ne

isklju~uje, ve} prijeko potrebito predmni-

jeva i uklju~uje, pozivanje na “pozitivne

nacionalne tradicije”, u Hrvatskoj pogla-

vito pozivanje na “pozitivnu hrvatsku

dràvno-pravnu tradiciju”15.

Kako se to ovdje smatra, premda jo{ nije

oblikovan, “zajedni~ki europski institucio-

nalni model” lokalne i regionalne samoupra-

ve moè se prepoznati, {to zna~i da ga se

imade izvoditi, iz na~elâ Europske povelje o

lokalnoj samoupravi te Nacrta Europske po-

velje o regionalnoj samoupravi, koje se, osim

svega, temelje na pravno-politi~kim zahtje-

vima:


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.78

12 U Republici Hrvatskoj poduzimalo se, do sada (2002.) u

dva navrata preustrojenje lokalne i regionalne samoupra-

ve: prvi puta bilo je to glasom zakonâ o lokalnoj samou-

pravi, i to Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (Z.L.S.),

Zakona o podru~jima ùpanijâ, gradova i op}inâ u

Republici Hrvatskoj (Z.P.@.), te Zakona o Gradu Zagrebu

(Z.G.Z.), sva tri objavljena u Narodnim novinama br.

90/92. Drugi puta je to bilo u svjetlu ustavnih promjenâ od

god. 2001./2002. – cf. Promjenu Ustava Republike

Hrvatske, Narodne novine br. 113/00, 124/00

(Pr.Us.R.Hr.-00), i to sa Zakonom o lokalnoj i podru~noj

(regionalnoj) samoupravi, Narodne novine br. 33/01

(Z.L.R.S.) – cf. odredbe toga Zakona u svezi s ~lancima

132. – 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra, naspram ~lancima 128.

– 131. izvornoga teksta Ustava Republike Hrvatske,

Narodne novine br. 56/90 (Us.R.Hr.-90).

13 Cf. Sporazum o stabilizaciji i pridruìvanju izmedju

Republike Hrvatske i Europskih zajednicâ i njihovih

dràvâ-~lanicâ, potpisan u Luxembourgu 29. listopada

2001. godine, Narodne novine – Medjunarodni ugovori,

14/01.

14 Da se jo{ jedanput naglasi, ovdje se razlikuje pojam

“pravne dràve” (Rechtsstaat), doti~no “dràve prava”

(État de droit), od pojma “dràve pravâ” (État des droits,

Staat von Rechten sich beschaffend) – cf. u bilj. br. 1.,

supra. Cf. J.-M. Breton, L’État et la legalité: Contributionà une dialectique de la démocratie ..., supra, pp. 181. –

213.; et P. Alexeeff, L’État – le Droit – et le Pouvoir dis-crétionnaire des Autorités publliques..., supra. Cf. et B.

Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja poli-ti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacio-nalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjan-skog dru{tva ..., supra.

15 Za vaènje kakvih maksimâ “po obveezatnosti ili uzorito-

sti” (to~. (a)) – cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft– Grundriss der verstehenden Soziologie ..., supra, pp.

16. et s.

(i) za podredno{}u (subsidiarité, Behelf-smaessigkeit) u odno{enju javne uprave

prema gradjanima, {to je, osim svega, prije-

ko potrebitom pretpostavkom “savr{enijega

hierarhijskog reda izmedju i unutar institu-

cijâ”, doti~no “uspje{nijega operiranja

dru{tvene vlasti” i, u kona~nici, “sretnijega

i radosnijega poloàja dràve”16, {to }e re}i

da je to prijeko potrebitom pretpostavkom

da uz mudrost uspostavljena prava, zakoni i

obi~aji sa svojom prikladno{}u te kori-

sno{}u budu u funkciji uve}anja dru{tvene

blagodati (prospérité sociale, sozialerWohlstand) ljudî u zajednici dràve te za-

jednicama lokalne i regionalne samouprave

nerazdijelno17;

(ii) za primjenom zaporke op}e nadle`nosti

(clause générale de compétence, allgemeineZustaendigkeitsbestimmung) u odno{enjima

sredi{njih, regionalnih i lokalnih vlastî, {to

zna~i ovlast lokalnih i regionalnih jedinicâ

da samostalno odlu~uju o svim poslovima od

lokalnoga i regionalnog zna~enja, iznimiv{i

samo skrajnje ograni~eni broj slu~ajeva u ko-

jima se nadzor, odobrenje ili kakvo drugo

umije{ivanje dràve ~ini prijeko potrebitim18;

(iii) za financialnom samostalno{}u lokalnih

i regionalnih upravno-politi~kih oblastî kao

“globalnih zajednicâ”, {to zna~i “pravo lo-

kalnih i regionalnih zajednicâ na odgovara-

ju}e ali svoje vlastite prihode kojima }e slo-

bodno raspolagati u vr{enju svojih

nadle`nostî”, doti~no manje ili ve}e ali

zna~ajno “vrhovni{tvo financialno” (sou-veraineté financière, Finanzhoheit) 19.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 79

16 Za na~elo podrednosti – cf. u stavku 3. ~lanka 134.

Us.R.Hr.-Pro~., supra, u svezi s to~. 3. ~lanka 4. Europskepovelje o lokalnoj samoupravi, Narodne novine –

Medjunarodni ugovori, br. 14/97., te u to~. 1. ~lanka 3.

Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi, pre-

poruka br. 34. od êtvrte sjednice Sabora lokalnih i regio-

nalnih vlastî Europe, Strasbourg, 3. – 5. lipnja 1997. Mora

se, medjutim, upozoriti da je prvi koji je progovorio o pri-

jekoj potrebitosti primjene na~ela podrednosti bio papa

Pius XI. - cf. njegovu okru`nicu Quadragesimo Anno ...,

supra, pp. 31. – 78., posebice pp. 53. – 54. (to~. 77. – 81.):

o odnosnomu na~elu govori se u to~. 81., s tim {to se ovdje

na~elo “pripomo}ne slu`be” u Sv. oca nazna~uje kao

na~elo “podrednosti” (subsidiarité, Behelfsmaessigkeit);ina~e, nazna~enja u umetnicama su iz odnosne okru`nice;

u svezi s podredno{}u – cf. et Zv. Lauc, Decentralizacija –uvjet optimalizacije lokalne i regionalne samouprave, in

Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2001., god. 3., br. 2/01,

pp. 177. – 205.

17 Ova potonja ideja bila je izraèna ve} u StatutuIlo~komu od god. 1525., gdje se kaè da mar oko krije-

posti potrebuje trajna prava, zakone i obi~aje, koji mora-

ju biti prikladni te korisni gradjanima i koje se mora

donositi mudro – cf. u Proslovu Statutu Ilo~komu od

god. 1525., in L. Ki{, Statut Grada Iloka 1525.,Godi{njak Matice hrvatske u Vinkovcima, Vinkovci,

1970., pp. 37. – 110. U svezi s tim cf. B. Babac, Ilo~kiStatut i ideja o op}inskoj i lokalnoj samoupravi kaotemeljnomu pravu gradjanina, in Pravni vjesnik, Osijek,

2002., 1 – 2/02, pp. 355. – 388., posebice 355. – 361.

18 Za zaporku op}e nadle`nosti – cf. u to~. 2. ~lanka 4.

Europske povelje o lokalnoj samoupravi..., supra, te u

to~. 2. ~lanka 4. Nacrta Europske povelje o regionalnojsamoupravi ..., supra; cf. Fr. Luchaire – Yv. Luchaire, Ledroit de la décentralisation, Presses Universitaires de

France, Paris, 1983., pp. 43., 44.; E. Pusi}, Upravnisistemi, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb,

1985., sv. 1., pp. 334. – 335.; B. Babac, O problematicioblikovanja regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojst-va u Hrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regiona-

lizacija, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek,

1989., pp. posebice 9. – 41.; Zv. Lauc,

Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj,isto, supra, pp. 69. – 117., posebice pp. 85. – 108.

19 Za na~elo financialne samostalnosti lokalnih i regional-

nih jedinicâ, doti~no njihovo vrhovni{tvo financialno –

cf. u odredbi to~. 1. – 5. ~lanka 9. Europske povelje o

lokalnoj samoupravi ..., supra, te u to~. 1. – 4. ~lanka 14.

Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi ...,

supra. Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih

odno{ajâ u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti u

uredjivanju takvih odno{ajâ - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost, Birotehnika, Zagreb, 1994.,

pp., poglavito 409. - 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokal-ne samouprave, in Hrvatski institut za lokalnu samou-

pravu ed., Financiranje lokalne samouprave, Osijek,

1999., pp. 29. – 37., gdje se, posebice, kaè (p. 31.):

“Modaliteti uredjivanja financialnih odno{ajâ izmedju

sredi{nje i lokalne razine vlasti mogu pozitivino utjecati

na jedinstvo, politi~ku stabilnost neke zemlje, mogu pri-

donositi razvoju osje}anja zajedni{tva u njoj, mogu dati

zna~ajan doprinos brèm i uspje{nijem prevladavanju

raznovrsnih slabostî u gospodarstvu i dru{tvu te osigu-

rati, olak{ati te ubrzati ostvarenje onih zadataka i

mjerâ koje snaè centripetalne silnice (tendencije) u

njoj” (nazna~eno uz suglasnost auktora); I.

Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u porezno-mu sustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove susta-va), in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed.,

Financiranje lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp.

99. – 106. O zna~enju demokratizacije za preraspo-

redjivanje ovlastî financialnih – cf. Ol Lon~ari}-

Horvat, Demokratizacija financiranja jedinica lokal-ne samouprave,in Hrvatski institut za lokalnu sa-

moupravu ed., Financiranje lokalne samouprave,

Ostavaljaju}i po strani pitanje da li su od-

nosni zahtjevi (to~. (a)) – (c) supra))

izraàjem “nove logike u ustrojavanju javno-

ga prostora” 20, obi~no se, u raspredanju o

tomu, sredi{nju dràvnu upravu suprotstavlja

lokalnoj i regionalnoj samoupravi, do~im se

u sklopu umovanja u pojmovima i kategorija-

ma “Dràve-Nacije” ozemljensku samoupra-

vu smatra dinami~kim ~imbenikom u

ne~emu {to pripada u podru~je odgovornosti

sredi{njih vlastî, a to je osiguranje nacionalne

i socialne duhovne istrajnosti odnosnih naro-

dâ 21.

Polaze}i, dakle, od toga da se istrajnost

nacionalnoga ìvota ne iscrpljuje u

sredi{njim upravno-politi~kim sklopovima,

da{to niti u upravno-politi~kim sklopovima u

ukupnosti, pa da je za osiguranje odnosne

istrajnosti bitnom u njezinomu medjudjelo-

vanju s dràvnom upravom i dru{tvena te po-

liti~ka i kulturna dinamika lokalne i regio-

nalne samouprave, smatrati }e se da:

(a) u suvislosti zna~ajnoga sudjelovanja grad-

janâ u gospodarenju javnim poslovima,

posebice onim koji se ti~u potrebâ i intere-

sâ od lokalnoga zna~enja, lokalna samou-

prava zna~i “pravo i djelotvorbenu spo-

sobnost lokalnih oblastî (skupnosti, jedi-

nice (circonscriptions, collectivités ouunités locales; lokale Obrigkeiten,Gesemtheiten oder Einheiten) da, u okvi-

ru zakona i uz svoju vlastitu odgovornost i

na korist svojega pu~anstva, uredjuju i ot-

pravljaju jedan va`ni dio javnih posala”22;

(b) u suvislosti zna~ajnoga utjecaja gradjana

na vr{enje javnih posala unutar {irih

ozemljenskih jedinicâ smje{tenih izmedju

lokalne zajednice i nacije (“regije” (ré-gions, Regionen)), regionalna samoupra-

va unutar svake dràve zna~i “pravo i dje-

lotvorbenu sposobnost {irih ozemljenskih

oblastî, koje imadu izabrana tijela, koje su

upravno uspostavljene izmedju sredi{njih i

lokalnih oblastî, te koje posjeduju ovlasti

odlu~enja jednostranoga (prérogatives,Vorrangsrechte), bilo po crti samo-ustro-

javanja ili tipa takvoga da ih se pridruùje

sredi{njim vlastima, da gospodare, uz svo-

ju vlastitu odgovornost i na korist pu~anst-

va svojega ozemlja, bitan dio javnih posa-

la, u skladu s podredno{}u”23;

(c) u suvislosti osiguranja istrajnosti nacio-

nalnoga ìvota, sredi{nja dràvna uprava

zna~i: (ca) vrhovno upravno nadziranje lo-

kalnih i regionalnih upravno-politi~kih

oblastî – u svim stvarima {to ih se smatra

kriti~nim s motri{ta vrhovni{tva nacional-

noga; op}e nadziranje – po crti parameta-

ra valjanoga upravnog rada; nadziranje po

na~elu iznimke – umije{vanje kada se

ho}e preprije~iti djelovanje protivno

“va`nim dru{tvenim interesima”; (cb)

primjenjivanje kriterija zakonitosti u nji-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.80

Osijek, 1999., pp. 19. – 28. Cf. et B. Babac, Promi{ljanjeobnove hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga, in

Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje

lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 107. - 129

20 Cf. El. M. Garcia, Une décentralisation multidimen-sionnelle en Espagne: une décentralisation à géométrievariable, in Revue internationale des Sciences admini-

stratives, vol. 64., 4/98, pp. 777. – 794., posebice p. 777.

Ali, jasnim je, ako je to slobodno primijetiti en passant,da odnosni zahtjevi (to~. (a) – (c)) predmnijevaju novu

logiku u ustrojavanju javnoga prostora!

21 Za poslanje sredi{njih vlasti vrhu osiguranja istrajnosti

nacionalnoga ìvota – cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droitadministratif, Presses Universitaires de France, Paris,

1992., t. 1., pp. 31. – 37. Cf. et J. Isensee, Nacija kaopoliti~ko jedinstvo ..., supra.

22 Za definiciju lokalne samouprave – cf. u stavku 1. ~lanka

3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ..., supra

(kadkada i: Europska povelja).

23 Za definiciju regionalne samouprave – cf. u stavku 1. to~.

1. pod B. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou-pravi..., supra. Za visoku poèljnost primjene na~ela

podrednosti – cf. papa Pius XI., Quadragesimo Anno...,

papinska okru`nica, supra, pp. 31. – 78., posebice pp.

53. – 54. (to~. 77. – 81.): o odnosnomu na~elu govori se

u to~. 81., s tim {to se ovdje na~elo “pripomo}ne slu`be”

u svetoga oca prevodi, izraàva, kao na~elo “podredno-

sti” (subsidiarité, Behelfsmaessigkeit). Za shva}anje da

se su}anstvo upravnoga, doti~no javnoga, prava sastoji u

“ovlastima odlu~enja jednostranoga” (to~. (b) supra)) –

cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droit administratif ..., supra,

t. 1., pp. 70. – 96., posebice pp. 70. – 76.

hovim odno{enjima a, ovisno o nacional-

nomu zna~enju zakonski definiranoga

posla, i po kriteriju svrsishodnosti, (cc)

osiguranje da se sve javne poslove ot-

pravlja vode}i se iz Etike @idovsko-

Kr{}anske proizlaze}om logikom pra-

vosmjernosti (po{tivanje slobodâ i pravâ

gradjanâ, javni interes, legitimitet), profe-

sionaliteta (stru~nost, gospodarstvenost,

upravna doktrina) i samoodgovornosti

(nepristranost, posve}enost pozivu, sa-

modjelatnost)24.

1.4. S obzirom na odrednice {to ih se dade

i suvislosti u kojima ih se isti~e, predmnijeva

se da uz nacionalnu zajednicu supostoje lo-

kalne i regionalne zajednice nadle`ne za ot-

pravljanje zna~ajnoga dijela javnih posala,

doti~no da se u ukupnosti upravno-politi~-

koga ustrojavanja lokalne i regionalne

upravlja~ke sklopove, na~elno i prakti~ki

opipljivo, oblikuje na razini odnosnih jedini-

câ kao zajednicâ, imaju}i sposobnost, ovlast,

samostalno ih oblikovati i/ili zna~ajno utjeca-

ti na njihovo oblikovanje25.

S tim se ipak ne isklju~uje to da se za ot-

pravljanje pojedinih vrstî upravnih posala

ustroji zasebna tijela kao urede i ispostave sre-

di{nje dràvne uprave (koncentracija – dekon-

centracija), a niti to da se lokalnim i regional-

nim oblastima povjeri odredjeni krug poslova

sredi{nje dràvne uprave da ih njihova tijela

obave u okviru svoje nadle`nosti, ali uz odgo-

vornost i pod nadzorom tijelâ sredi{nje

dràvne uprave (centralizacija – decentraliza-

cija), kao ni to da se stanovite poslove

sredi{nje dràvne uprave priznade u izvori{ni

djelokrug lokalnih i regionalnih upravno-poli-

ti~kih oblastî (autonomija – heteronomija).

Dekoncentracija kao proces povjeravanja

nadle`nosti tijelâ sredi{nje dràvne uprave ti-

jelima ili du`nosnicima jedinicâ lokalne ili

regionalne (samo)uprave takvima da pravno

ili upravno-politi~ki (javno-pravno) ovise o

sredi{njoj dràvnoj upravi ili o njezinim

du`nosnicima, s tim da se pri tomu kona~nu

odgovornost sredi{njih tijelâ ne mijenja niti

suàva, moè udovoljiti i zahtjevu za podred-

no{}u (potonje se nacionalno izraàva na raz-

nolike na~ine: u Hrvatskoj – da se poslove po

mogu}nosti povjerava tijelima koja su blià

gradjanima; u Francuskoj – da se vlast vr{i u

skladu sa zahtjevom za blisko{}u (demandede proximité), etc.)), ali se s tim ni malo ne

mijenja sklopljenost vlasti, bilo po poslovi-

ma, bilo po nadziranju, bilo po odgovorno-

sti26.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 81

24 Za izvodjenje onih parametara (to~. (c)) iz Etike ìdov-

sko-Kr{}anske – cf. B. Babac, O ”~inidbi javne slu`be”kao kategoriji – Neka paradigmati~ka razmatranja smotri{ta rekonstrukcije javne funkcije, in Pravni vje-

snik, Osijek, 1998., 1 – 4/98, pp. 3. – 26., izvedeno po

uzoru na R. T. Golembiewski, Men, Management andMorality, Transaction Books, N. Brunswick, 1989.

(1965.), pp., posebice, 56. – 75., 291. – 309. U svezi s

problemima optimizacije kakvo}e lokalne i regionalne

samouprave – cf. Zv. Lauc, Decentralizacija – uvjet opti-malizacije lokalne i regionalne samouprave..., supra. Za

iznimnost sredi{njega nadziranja (to~. (c) pod (ca)) – cf.

A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Èd. M.

Th. Génin, Paris, 1951. (1835.), pp. 93., 94.; u svezi s tim

– cf. B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnojsamoupravi kao temeljnomu pravu gradjanina – Ogledo jednomu slu~aju hrvatske dràvno-pravne tradicije ...,

supra, pp. posebice 364., 365., to~. (5) u stavku 3. Za osi-

guranje istrajnosti nacionalnoga ìvota kao poslanje

sredi{njih vlastî – cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droit admi-nistratif ..., supra, t. 1., pp. 36. et s..

25 Cf. B. Babac, O problematici oblikovanja regionalnogapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac

- Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp. posebi-

ce 9. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajed-nice op}inâ) i razvoj, isto, supra, pp. 85. – 108.

26 Za dekoncentraciju – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire, Ledroit de la décentralisation, Presses Universitaires de

France, Paris, 1983., pp. 323. – 324.;. E. Pusi},

Hrvatska sredi{nja dràvna uprava i usporedni uprav-ni sustavi, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu,

Zagreb, 1997., pp. 63. – 65.; E. Pusi}, Upravni sistemi,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., sv.

1., pp. 335. et s., 371. et s.; sv. 2., pp. 169. – 170. Vrhu

toga, neka je slobodnim za primijetiti da E. Pusi} previ{e

nagla{uje tehni~ki sugled dekoncentracije govore}i da je

rije~ o prostornomu prena{anju sredi{njih upravnih pos-

lova na urede i ispostave sredi{njih tijelâ koji se nalaze

izvan njihovih sjedi{ta – prejakom je pretpostavka o hie-

rarhi~nosti, dostatnim je, kako to isti~u Fr. i Yv. Luchaire,

da tijelo na koje se nadle`nosti sredi{njih tijelâ prenose

javno-pravno ovisi o tijelu sredi{nje dràvne uprave, npr.

po crti upravnoga nadziranja.... S druge strane pak, Fr.

Luchaire i Yv. Luchaire govore jednostavno o “ovisno-

sti”, a to nije javno-pravni pojam: mora se izri~ito

naglasiti da je rije~ o ovisnosti po nekoj javno-pravnoj

crti – nadziranja, hierarhijske podredjenosti, etc.

Ipak, sa zna~ajnijom i relativno dugotraj-

nijom dekoncentracijom moè se stvoriti

neke prijeko potrebite preduvjete za (pre)-

ustrojenje lokalnih i regionalnih oblastî – u

smislu {irenja njihovih ovlastî i odgovornostî,

npr. pretvaranjem ispostavâ i uredâ sredi{nje

dràvne uprave na lokalnoj i regionalnoj razi-

ni u ispostave i urede odnosnih zajednicâ, u

cijelosti ili djelomi~no, ili preuzimanjem ve-

likoga dijela nadle`nosti odnosnih ispostavâ

od strane lokalnih i regionalnih oblastî (prije-

laz dekoncentracije u decentralizaciju ili/i u

autonomiju).

Decentralizacija kao proces prena{anja

nekih od nadle`nosti sredi{njih dràvnih vla-

stî ili njihovih povjerenikâ na predstavnike,

povjerenike, lokalnih i regionalnih ozemljen-

skih oblasti koji upavno-politi~ki (javno-

pravno) ne ovise ni o vladi niti o njezinim

povjerenicima eo ipso zna~i {irenje ovlastî i

odgovornostî lokalnih i regionalnih upravno-

politi~kih oblastî, s tim {to politi~ko zna~enje

svega toga ovisi o opsegu nadziranja {to ga se

pridrì ili pridruì sredi{njim tijelima dràvne

uprave27.

1.5. Obnova i modernizacija sklopova

gradjanskoga dru{tva, doti~no nacionalne

dràve kao dràve pravâ, odvija se u suvislo-

sti stanovite nacionalne tradicije, tradicije

oblikovane pod manjim ili ve}im ali, barem u

hrvatskim prilikama, nikada ne s malenim,

utjecajem osebujnih ali raznolikih europskih

tradicijâ28, tradicijâ ~iji utjecaj ni u suvreme-

no doba nije bez malenoga zna~enja29.

U slu~aju hrvatskomu, rije~ je o tradiciji

lokalne i regionalne samouprave kakva se


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.82

Za pravno-politi~ki zahtjev da pri dodjeljivanju poslova

jedinicama lokalne i regionalne samouprave imadu pred-

nost tijela koja su najblià gradjanina – cf. stavku 3. ~lanka

134. Us.R.Hr.-Pro~., supra.

27 Za pojam decentralizacije – cf. Fr. Luchaire et Yv.

Luchaire, Le droit de la décentralisation ..., supra, pp.

17. - 18.; E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 135. –

138.

28 Cf. I. Kopri}, Lokalni poslovi hrvatskih ùpanijâ u svi-jetlu razli~itih europskih tradicijâ, in Zbornik Pravnoga

fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1997., 5/97, pp.

497. – 559. Potrebito je, ipak, ukazati da taj pisac nekri-

ti~ki prihva}aju}i neka prijeporna motri{ta, upada u vi{e

zabludâ, a posebice, i to: (a) da je hrvatska ùpanija iz

doba 1993. – 2001., dakle glasom izvornoga teksta

Ustava (1990., ~lanci 128. – 131.) bila jedinicom regio-

nalne samouprave, kraj okolnosti da to ùpanija tada nije

bila ni pravno - jer ju je sam Ustav kvalificirao kao “jedi-

nicu lokalne samouprave i uprave”, a ni stvarno - jer se

gotovo sve ùpanije ustrojilo na razini “ove}ega kotara”

i bez zna~ajnijih izvr{itbeno-upravnih ovlastî; (b) da se

britanska (zapravo: engleska) lokalna samouprava razvi-

la kao izvorna institucija..., etc., a europska kao oblik

decentralizacije – {to nije jednostavno istinitim, barem ne

{to se ti~e hrvatske i madàrske tradicije, ali i ne samo tih

– cf., npr., B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj ilokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravu gradjanina– Ogled o jednomu slu~aju hrvatske dràvno-pravne tra-dicije ..., supra, pp. 355. – 388.; (c) da se Krbekovo

motri{te da je razlika izmedju prenesenoga djelokruga i

onoga izvori{noga relativna, te da ovaj potonji zna~i

samo neki ja~i stupanj decentralizacije usvaja bez ostat-

ka; (d) da se hipostazira, po uzoru na pisce na koje se

poziva, razlikovanje “samouprave” od “dràvne upra-

ve”; (e) da postoji pozivanje na englesku Magna ChartaLibertatum (1215.), {to je, da{to, nezaobilaznim, ali se

pri tomu, {to ne bi trebalo ~initi, zaboravlja da hrvatska

(i madàrska) tradicija poznaje jednakovrijedan dràvno-

pravni spis, mladji tek sedam godina – cf. Zlatnu bulu(1222.) hrvatsko-ugarskoga kralja Andrije II. (1205. –

1235.), u prijevodu: Vj. Klai}, Povijest Hrvatâ ..., supra,

sv. 1., pp. 230. – 233.), etc.

29 Pomi{lja se, kao i I. Kopri} – cf. u: Lokalni poslovi hrvat-skih ùpanijâ u svijetlu razli~itih europskih tradicijâ ...,

supra, prvenstveno na francusku, englesku i njema~ku tra-

diciju lokalne i regionalne samouprave. Za Francusku –

cf. Al. Mabileau, Le Système local en France,

Monchrestien, Paris, 1994.; Chr. Brechon-Moulens, Lesorganisation intercommunales, Dalloz, Paris, 1988.; J.-

M. Pontier, La région, Dalloz, Paris, 1988.; G. Peiser, Ledépartement, Dalloz, Paris, 1988. Za Englesku – cf. J.

Alder, Constitutional and Administrative Law,

Macmillan, London, 1994. (1989.), pp. 263. – 273.; H.

Elcock, Local Government, Routledge, London, 1994. Za

Njema~ku – cf. Fr. Mayer, Region und Mittelstufe derVerwaltung - Bericht fuer Deutschland, in Fr. Mayer

hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung – Schriften

der deutschen Sektion des Internationalen Instituts fuer

Verwaltungswissenschaften, Bonn, 1976., Bd. 2., pp. 131.

– 162. Medjutim, {to se ti~e zna~enja hrvatske dràvno-

pravne tradicije za oblikovanje lokalne i regionalne

samouprave – cf. B. Babac, O problematici uobli~avanjaregionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizaci-

ja..., supra, pp. 9. – 41.; B. Babac, Obnova hrvatskogaùpanijskog ustroja – Ogled o “histori~komu ùpanij-skom ustroju” - Osnove institucionalne analize, in

Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp. 5. – 34.; B.

Babac, Istraìvanja hrvatskoga “histori~kog ùpanijskogustroja” – Slu~aj “administrativno-teritorialnih jedini-câ”, doti~no “politi~ko-teritorialnih organizacija” naregionalnoj razini – Osnove institucionalne analize, in

Pravni vjesnik, Osijek, 1991., 1 – 4/91, pp. 25. – 45.

izraàva kroz “histori~ki ùpanijski ustroj” u

Hrvatâ. Ta je tradicija, “narodna pravna tradi-

cija kao prvenstveno vrelo prava te pravnih

shva}anjâ i osje}anjâ”, ne samo bitnim

po~elom ve} i, moglo bi se re}i, okosnicom

one “pozitivne hrvatske dràvno-pravne tradi-

cije” {to ju nagla{uje hrvatski ustav. To je s

razloga toga {to je hrvatski ùpanijski ustroj,

star gotovo isto toliko koliko i spomen na

Hrvate kao dràvotvorni narod, {to }e re}i od

stolje}a VII-oga, bilo podlogom stvaranja

prvih hrvatskih kneèvinâ (stolje}e VII.),

Samostalne Hrvatske Dràve (st. VIII. i IX.),

Kraljevstva Hrvatâ (st. X. i XI.), te obdrànja

hrvatske dràvno-pravne samobitnosti i hrvat-

ske dràvno-pravne misli u sklopu kraljevstva

Hrvatsko-Ugarskoga (st. XII. – st. XX.),

uklopljenoga kasnije u Carevinu Austriju (st.

XVI. – st. XX.), pa i glasom Nagode Austro-

Ugarske (1867. (1867. – 1918.)) te Nagode

Hrvatsko-Ugarske (1868. (1868. – 1918.)) 30.

U smislu one pozitvne hrvatske dràvno-

pravne tradicije, doti~no “hrvatske narodne

pravne tradicije kao prvenstvenoga vrela pra-

va te pravnih shva}anjâ i osje}anjâ”, postav-

ljao bi se zahtjev za obnovom i modernizaci-

jom “histori~koga ùpanijskog ustroja” u

Hrvatâ {to, ukratko i na~elno, zna~i:

a/ uspostavljanje ùpanijâ kao “regija”, kao

samoupravnih korporacijâ javnoga prava

na regionalnoj razini, {to }e re}i ùpanije

kao jedinstva srednjega stupnja uprave,

“globalne regionalne zajednice”, te zajed-

nice lokalnih oblastî svojega ozemlja

(op}ine te gradovi i kotari);

b/ ustrojavanje lokalnih, regionalnih i sre-

di{njih oblastî, uz priuzdràj zasebnoga

reìma za naravni djelokrug, s pomo}u je-

dinstvene javne funkcije, posebice i temelj-

noga upravnog stupnja u obliku kotara;

c/ priznavanje {iroke lokalne i regionalne sa-

mouprave kroz op}ine i gradove te ùpani-

je, uz njihovu relativno visoku financialnu

samostalnost, sve to unutar odredbenicâ

nacionalne razvojne politike i objedinja-

vanja njihovoga djelovanja kroz regiju,

doti~no kroz ùpaniju ustrojenu kao regija.

Stvarju je to, da{to, posvema osebujnoga

projekta obnove ùpanijskoga ustroja, pro-

jekta takvoga da odgovara na pitanje kako }e

se i kroz koje }e se upravno-politi~ke veli~ine

izraziti obnavljanje “histori~koga ùpanij-

skog ustroja”. S motri{ta kakvo provijava

kroz dosada{nje raspredanje, trebalo bi, ~ini

se, kao polazni uzor, uza sve nacionalno-po-

liti~ke animozitete, uzeti projekt obnove od

god. 1886., zami{ljen i uzakonjen pod gro-

fom Dragutinom Khuen-Hedervary (1849. –

1918.), hrvatskim banom (1883. – 1903.), a

to s razloga {to se njegov projekt i ostvarenje

temelji na:

(a) priznavanju prava samouprave unutar nji-

hovoga naravnog djelokruga svim lokalnim

i regionalnim jedinicama, osim kotara, uz

sna`no izraène nadzorne ovlasti ùpanije;

(b) razrje{ivanju problema otpravljanja velike

ve}ine javnih posala na razini kotara kao

temeljne upravne oblasti, uz pridavanje

zna~ajnoga upravnog djelokruga gradovi-

ma – op}enito upravnih ovlasti {to ih se

pridavalo kotarima, a gradovima Zagrebu,


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 83

30 Za pozitivnu hrvatsku dràvno-pravnu tradiciju – cf.

Proslov Hrvatskomu Ustavu (1990., 2001.). Za relativno

potanji prikaz ùpanijskoga ustroja u njegovomu povije-

snom te nekada{njem “pozitivno-pravnom” zna~enju – cf.

M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu ukraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, I. Granitz, Zagreb,

1899. – 1906., sv. 1., pp. 1. et s., 129. et s. Cf. et I. Beuc,

Povijest institucijâ dràvne vlasti Kraljevine Hrvatske,Slavonije i Dalmacije, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u

Zagrebu, Zagreb, 1985., pp. 51. – 56., 120. – 129., 212. –

223., 263. – 265., 274. – 275., 290. – 295.; F. [i{i},

Pregled povijesti hrvatskoga naroda, NZ Matice hrvat-

ske, Zagreb, 1975. (1916.). Za “narodnu pravnu tradici-

ju...” – cf. B. Babac, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj ilokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravu gradjanina– Ogled o jednomu slu~aju hrvatske dràvno-pravne tra-dicije ..., supra, pp. 355. – 388., posebice p. 365., stavak

3. u to~. (6). Na okolnost da je vrhu “pozitivne hrvatske

dràvno-pravne tradicije” zapravo rije~ o “hrvatskoj

narodnoj pravnoj tradiciji kao prvenstvenomu vrelu prava

te pravnih shva}anjâ i osje}anjâ” upozorio je ovoga auk-

tora prof. dr. sc. Ivan Mecanovi} – u recenziranju aukto-

rovoga ogleda Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnojsamoupravi..., etc...., supra, kojemu se auktor i ovom pri-

godom zahvaljuje na tomu.

Osijeku, Vara`dinu i Zemunu – i onih

ùpanijskih, a op}inama – zna~ajnoga

“povjerenog djelokruga”;

(c)jedinstvenosti javne funkcije, slu`beni~-

koga i du`nosni~kog sustava, te prora~una

{to se ti~e poslova dràvne uprave te obje-

dinjavanja dràvne uprave i ozemljenske

samouprave.

Pri tomu, da{to, ne bi se smjelo izbjegava-

ti neke prijeko potrebite modifikacije s po~eli-

ma iz projekta obnove baruna Levina Rauch

(1868. – 1871.), hrvatskoga bana (1868. –

1871.), od god. 1870. – koji nagla{uje “muni-

cipalni karakter svih uìh ozemljenskih jedini-

câ, pa i kotareva”, te s po~elima iz projekta ob-

nove Ivana Maùrani} (1815. – 1890.), hrvat-

skoga bana (1873. – 1880.) od god. 1874. –

koji nagla{uje i upravnu i politi~ku odgovor-

nost javnih du`nosnikâ i slu`benikâ, doti~no

odgovornost za otpravljanje “politi~ke uprav-

ne slu`be” u funkciji obdràvanja nacionalne i

dru{tvene duhovne istrajnosti naroda hrvat-

skoga. Ne bi se smjelo, da{to, zanemariti ni

izvjesna, ali zna~ajna iskustva s “oblastima”

kao “administrativno-teritorialnim jedinica-

ma” na regionalnoj razini (1949. – 1951.) unu-

tar Hrvatske N.R. Hrvatske (1945. – 1963.),

zatim s hrvatskim “kotarima” kao zajednicama

op}inâ na regionalnoj razini (1963. – 1967.),

te, posebice, s hrvatskim “zajednicama op}inâ

kao samoupravnim dru{tveno-politi~kim za-

jednicama” (1974. – 1986.), oba potonja

ustrojstva unutar Hrvatske kao S.R. Hrvatske

(1963. – 1989.) 31.

Uvijek imaju}i na umu da je “dràvnu

upravu” s jedne strane, te “lokalnu i regional-

nu samoupravu”, s druge strane, dopu{tenim

lu~iti samo analiti~ki, obnova i moderniziran-

je hrvatskoga ùpanijskog ustroja predmnije-

va i uklju~uje oblikovanje hrvatskoga poli-

ti~ko-upravnoga ustrojstva u tri razine – {to

se ti~e “dràvne uprave”: “kotara” kao uprav-

ne oblasti prve molbe i temeljnoga upravnog

stupnja, “ùpanije” kao upravne oblasti druge

molbe te srednjega stupnja uprave, te vlade

kao vrhovne upravne oblasti, te u dvije razine

– {to se ti~e lokalne i regionalne samouprave:

“op}inâ” i “gradova” (gradskih op}inâ) kao

oblikâ lokalne samouprave, te “ùpanijâ” kao

oblika regionalne samouprave, i to u vi{e pra-

vaca, doti~no u nekoj jedinstvenosti kao “re-

gije” (zajednice razvoja i planiranja, uz

zna~ajne upravno-financialne ovlasti), “re-

gionalne samoupravne zajednice” (op}inâ,

gradova i kotareva svojega ozemlja), te kao

“totalnoga dru{tva” (globalne zajednice na

regionalnoj razini).

Na taj na~in, problem {to ga isti~e naslov

biva omedjenim sam po sebi, doti~no po-

stavlja se samo pitanje kako bi izgledale ob-

nova i moderniziranje “histori~koga ùpanij-

skog ustroja” u Hrvatâ, kada bi se s motri{ta

njihove sukladnosti oblikovanju gradjansko-

ga dru{tva i ustrojavanju nacionalne dràve

kao dràve pravâ lokalne i regonalne uprav-

no-politi~ke sklopove uspostavljalo i razvija-

lo uzimaju}i u obzir i razli~ite europske tra-

dicije te potrebu za zajedni~kim europskim

institucionalnim modelom lokalne i regional-

ne samouprave. Medjutim, ma kakav da bude

modalitet obnavljanja i modernizacije “histo-

ri~koga ùpanijskog ustroja”, jedno je ne-

sumnjivim, a to je da bi u pretpostavci odno-

sne obnove i modernizacije, otpala ve}ina

problema oko decentralizacije: uz kotar kao

temeljni upravni stupanj te uz sna`ne nadzi-

rateljske ovlasti ùpanije, kao i uz tomu su-

kladno razrje{enje problema nadle`nosti gra-

dova i op}ina, decentralizacija postaje ako ne

podrednim a ono svakako sporednim proble-

mom.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.84

31 O odnosnim projektima obnove s motri{ta tada{nje njihove

“pozitivno-pravne stvarnosti” – cf. M. Smrekar, Priru~nikza politi~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji ..., supra, pp. 12. – 34., 130. – 152., 329. – 596.

Za “kotare” kao ustrojstva na regionalnoj razini – cf. B.

Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskogustroja’ – Slu~aj ’administrativno-teritorialnih jedinicâ’,doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regional-noj razini – Osnove institucionalne analize, in Pravni vje-

snik, Osijek, 1991., 1 – 4/91, pp. 25. – 45., posebice pp. 40.

– 43. Za hrvatske “zajednice op}inâ kao samoupravne

dru{tveno-politi~ke zajednice” – cf. B. Babac, O problema-tici oblikovanja regionalnoga politi~ko-upravnogaustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i

regionalizacija..., supra, pp. 5. – 68., te Zv. Lauc,

Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj,izvor isti kao supra, pp. 69. – 117.

2. ZAHTJEVI ZA DECENTRALIZACI-JOM KAO @ARI[TE RASPREDANJA POLITI^KOGA

2.1. Glavni pravno-politi~ki zahtjevi koji

su karakterizirali prvih deset godinâ ponovno

uspostavljene hrvatske neodvisnosti (1989. –

1999.), uz zahtjeve za reviziju i poni{tenje

pretvorbe i privatizacije, bijahu:

(a) nadomje{}ivanje ili preoblikovanje tada

postoje}ega reìma polu-predsjedni~koga

s reìmom parlamentarnim (substitutiondu régime semi-présidentiel déjà existentau régime parlementaire, Ersetzung vondamaligen Halbpraesidentenregime miteienem parlementarischen);

(b) ja~anje lokalne i regionalne samouprave

(renforcement de l’auto-administrationlocale et régionale, Verstaerkung der lo-kalen und regionalen Selbstverwaltung),

i u tomu sklopu, osim svega, i decentrali-

zacija javne uprave (décentralisation del’administration publique, Aufgliederungder oeffentlichen Verwaltung).

Tvrdilo se da bi se s nadomje{}ivanjem

ustroja polu-predsjedni~koga (to~. (a)), otvo-

rilo, uz ostale mjere s kojima se umanjuje

osobnu vlast dràvnoga poglavara, putove

prema oblikovanju dràve pravâ kao modela i

pretpostavke oblikovanju gradjanskoga

dru{tva, te prema razvijanju pluralisti~ke de-

mokracije kao politi~koga izraàja konstruk-

cije i rekonstrukcije Hrvatâ u Dràvu-Naciju.

Smatralo se da bi se s ja~anjem lokalne i

regionalne samouprave i, u tomu sklopu osim

svega, s decentralizacijom javne uprave (to~.

(b)), poja~alo sustav odvajanja vlastî, doti~no

umjerivanje vlasti (odvajanje vlastî po razi-

nama), s ~im bi se otvorilo putove ve}emu

sudjelovanju gradjanâ u otpravljanju javnih

posala, a s tim, i o~vr{}ivanju pluralisti~ke

demokracije, zatim i putove promicanju na-

cionalne pravne kulture (njegovanje osebuj-

nih pravnih vrednotâ) kao jedne od bitnih

pretpostavkî oblikovanju Dràve-Nacije kao

dràve pravâ, a to bi, opet, op}enito, otvaralo

ve}e {anse da se po crti koncentracije javne

vlasti politi~ko-upravno ustrojstvo uravnoteì

po njegovoj dubini i {irini 32.

Kroz zahtjeve za poja~avanjem lokalne i

regionalne samouprave i decentralizacije u

tomu sklopu izlazilo je u prvi plan, da se, i to:

(a) zna~ajno pro{iri djelokrug (sphère de com-pétences, Wirkungskreis) lokalne i regio-

nalne samouprave, uklju~uju}i tu i primjenu

na~ela podrednosti (principe de subsidiari-té, Leitgrundsatz von Behelfsmaessigkeit )te sustava zaporke op}e nadle`nosti (clausegénérale de compétence, allgemeineZustaendigkeitsbestimmung);

(b) uve}a financialnu samostalnost i samodo-

statnost (indépendance et auto-suffisancefinancières, finazielle Unabhaengigkeitund Selbststaendigkeit) lokalnih i regio-

nalnih upravno-politi~kih oblastî;

(c) umjeri upravni nadzor (modérer le con-trôle administratif, maessigen Verwaltu-ngskontrolle) nad radom i djelovanjem ti-

jelâ jedinicâ lokalne i regionalne samou-

prave.

S poja~anjem poloàja i uloge lokalne i

regionalne samouprave u Republici, uz su-

kladniju regionalizaciju hrvatskoga nacional-

nog prostora (povijesno, doti~no tradicional-

no, prometno-gospodarski, samoupravno-po-

liti~ki), lokalne i regionalne jedinice mogle

bi, smatralo se, postati sna`nim upravno-po-

liti~kim oblastima (djelokrug sa zna~ajnim

upravno-politi~kim ovlastima i tomu suklad-

na samouprava), doti~no autohtonim i viso-

ko-odgovornim politi~kim zajednicama na

lokalnoj i regionalnoj razini.

Razni drugi, dodatni, upravno-politi~ki

zahtjevi nisu dodavali ni{ta novoga, ali su ipak

osvjetljivali politi~ke usmjeridbe i dopunjava-

li one temeljne zahtjeve, tako primjerice:

(i) dosljedno primijeniti na~elo podrednosti

te sustav zaporke op}e nadle`nosti u razgra-

ni~enju nadle`nosti i djelokruga lokalnih i re-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 85

32 Za kategoriju osebujno pravnih vrednotâ – cf. G.

Radbruch, Rechtsphilosophie, K. F. Kohler Verlag, 1973.

(1932.), $13.

gionalnih oblastî u odnosu na sredi{nju

dràvnu upravu ({to bi moglo biti jednim od

izraàja zahtjevâ za promicanjem zajedni~koga

europskog institucionalnog modela);

(ii) umanjiti broj lokalnih i regionalnih je-

dinicâ, doti~no ùpanijâ (comté,Gespannschaft), gradova (ville, Stadt),doti~no gradskih op}inâ (commune urbaine,Stadtgemeinde) te op}inâ (commune,Gemeinde), sa svrhom da se, s jedne strane,

poku{a uve}ati njihovu sposobnost gospodar-

sko-financialnu (capacité économico-finan-cière, wirtschaftlich-finanzielle Kraeftigkeit),te, s druge strane, oblikovati ih na razini

ozemlja prepoznatljivoga po crti tradicije,

prometa i gospodarstva te samouprave kao

jednoga od stoèra nacionalne dràve pravâ,

doti~no razvijanja duha prava i nacionalne

pravne svijesti: naime, smatralo se da lokalne

i subregionalne oblasti uspostavljene godine

1992. nisu u tomu smislu prepoznatljive, ba-

rem ne unutar “pozitivne hrvatske dràvno-

pravne tradicije” (tradition publico-juridi-que croate positive, positive kroatischerechtsstaatliche Tradition);

(iii) modernizirati hrvatsku javnu upravu

te lokalnu i regionalnu samoupravu, i to uz

dosljednu primjenu na~ela podrednosti i su-

stava zaporke op}e nadle`nosti (to~. (i)), te uz

uve}anje gospodarsko-financialnoga kapaci-

teta odnosnih jedinicâ (to~. (ii)), tako i – u

sklopu oblikovanja zajedni~koga europskog

institucionalnog modela – uz ugradjivanje

po~elâ nekih utjecajnijih europskih tradicijâ,

kao {to su, poglavito, one njema~ka, engle-

ska, te francuska, da{to uz kori{tenje sum-

jerljivih dostignu}â moderne europske upra-

ve i samouprave33.

2.2. Preustrojenje lokalnih upravno-poli-

ti~kih oblasti izvedeno god. 1992. ticalo se iz

Hrvatske kao SR Hrvatske (1945. – 1989.)

naslijedjenoga “komunalnog sustava” u sklo-

pu kojega se isticala monotipska i na razini

nekada{njega hrvatskog kotara (district,Kreis) uspostavljena “op}ina” (communemonotypique, eintypische Gemeinde).

A komunalni sustav smatran je jednom od

temeljnih podlogâ komunisti~koga sustava

“integralnog samoupravljanja” (autogestionintégrale, vollstaendige Selbstverwaltung), stim {to je potonje obuhva}alo: “samouprav-

ljanje radnikâ u temeljnim i drugim organiza-

cijama udruènoga rada” (l’autogestion destravailleurs dans les organisations de travailassociées, Selbstwerwaltung der Arbeiter inden Aufbauen von vereinigten Arbeit), te“samoupravljanje gradjanâ i drugih radnih

ljudî u dru{tveno-politi~kim zajednicama”

(l’autogestion des citoyens et des hommesde travail dans les communautés socio-poli-tiques; Selbstverwaltung der Buerger undanderen werkenden Leuten in der gesell-schaftlich-politischen Gemeinschaften) -

op}ina, moèbitno zajednica op}inâ (samo u

Hrvatskoj), republika i federacija (to su bile

razli~ite razine politi~ke ustrojenosti unutar

nekoga definiranog ozemlja), kao i “samou-

pravljanje radnih ljudi u samoupravnim inte-

resnim zajednicama kao institucionaliziranim

zajednicama {to ih se uspostavlja radi zado-

voljavanja osobnih i zajedni~kih potrebâ i in-

teresâ i radi uskladjivanja rada u podru~jima

u kojima ih se uspostavlja” (dru{tvene djelat-

nosti, doti~no javne slu`be, etc.) (l’autoge-stion des travailleurs dans les communau-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.86

33 Hrvatske ùpanije bile su op}enito dosta sli~ne engleskim

grofovijama, pa ~ak i po ustrojstvu od god. 1992., a

postale su im jo{ sli~nijima po preustrojenju od god.

2001. Cf. E. Pusi}, Upravni sistemi ..., supra, sv. 1., pp.

340. – 349. S jedne strane, sli~ne su im po crti samobit-

nosti – obje su rezultatom visoko-autohtonoga razvoja a,

s druge strane, i po nekim po~elima dràvnoga nadzira-

nja - kao {to se tamo, npr., imalo {erifa kao kraljevoga

povjerenika u grofoviji zaduènoga za sigurnost, tako se i

u hrvatskoj ùpaniji imalo takvoga ùpana (ustrojstvo od

god. 1992.), doti~no predstojnika dràvne uprave u ùpa-

niji s tijelima vlasti i uprave na regionalnoj i lokalnoj

razini kao ispostavâ sredi{njih tijelâ (preustrojenje od

godine 2001.). Ali, da{to, tradicionalne hrvatske ùpani-

je jo{ su, mo`da, bile sli~nije njema~kim okruzima, npr.

bavarskim – ùpanija je uvijek bila samoupravnom kor-

poracijom javnoga prava, dakle sa sna`nim javno-prav-

nim ovlastima, uz jedinstvo samouprave i dràvne uprave

– Cf., npr., E. Becker, Entwicklung der deutschenGemeinden und Gemeindeverbaende im Hinblick aufdie Gegenwart, in H. Peters, Handbuck der kommunalen

Wissenschaft und Praxis, Springer Verlag, Berlin, 1956.,

pp. 62. – 112., posebice pp. 92. – 100..

tés autogestionnaires d’intérêts; Selbstver-waltung der Arbeiter in den selbstverwalten-den Interessengemeinschaften).

Medjutim, kao sine qua non ustavno-

pravna veli~ina vaìlo je da je op}ina “te-

meljnom dru{tveno-politi~kom zajednicom”

(u europskomu pravnom smislu: “upravno-

politi~ka oblast” (circonscription de base,Grundverwaltungsobrigkeit)), te da, s razlo-

ga toga, imadu iz nje proizlaziti svi ostali

odno{aji vlasti i samouprave (“samoupravu”

se suprotstavljalo “vlasti”, s tim da je pred-

hodna izraàjem “odumiranja” potonje), da-

kle oni odno{aji koji se ustrojavaju na razini

zajednicâ op}inâ, republike i federacije kao

“{irih dru{tveno-politi~kih zajednicâ”, doti~no

{irih, iz one op}ine kao temeljne izvedenih

upravno-politi~kih oblastî (circonscriptionsplus étendues, dérivées; geraeumigere, ablei-tende, Verwaltungsobrigkeiten).

Unutar onoga “komunalnog sustava” djelo-

krug op}ine kao “uè dru{tveno-politi~ke za-

jednice” bio je odredjen po ~istomu sustavu

“zaporke op}e nadle`nosti”, doti~no op}ina je

bila nadle`na za odlu~ivanje o svim “dru{tve-

nim poslovima” (u europskomu pravnom smis-

lu (pribli`no): “javni poslovi” (affaires publi-ques, oeffentliche Angelegenheiten)), osim

onih koji bi glasom zakona ili uredbe

“izvr{noga vije}a” (conseil executif,Vollzugsrat), doti~no vlade glasom zakona, bili

dodijeljeni u nadle`nost tijelâ “{irih dru{tveno-

politi~kih zajednicâ”. To je vaìlo kako po crti

pravnoga uredjivanja dru{tvenih odno{ajâ, tako

i po crti odpravljanja javnih posala34.

Poglavito, glasom ustavne koncepcije

op}ine, a razmatraju}i njezine nadle`nosti u

smislu neke otvorene pozitivne definicije,

moglo se njezine nadle`nosti razvrstati u tri

skupine, i to:

(i) odluke koje se odnose na vr{enje vlasti

u sklopu op}ine kao lokalne upravno-poli-

ti~ke oblasti;

(ii) odluke o ustrojenju i obavljanju op}e-

korisnih poslova i slu`bî od lokalnoga

zna~enja (posebice: “dru{tvene slu`be” (jav-

ne slu`be, kao npr. zdravstvo, {kolstvo, so-

cialna skrb, etc.));

(iii) odluke s kojima se smjeralo na ostva-

rivanje i osiguranje jedinstva op}ine kao lo-

kalne zajednice, kao “globalnoga dru{tva na

lokalnoj razini” 35.

2.3. Tijela “{irih dru{tveno-politi~kih za-

jednicâ” bila su nadle`nim, i to:

(a) tijela zajednice op}inâ kao “samoupravne

dru{tveno-politi~ke zajednice” – za sve

“funkcije vlasti i samoupravljanja u ostva-

rivanju i uskladjivanju zajedni~kih interesa

op}inâ”, ali u skladu s ustavom, zakonom i

dru{tvenim dogovorom te statutom zajedni-

ce op}inâ, kao i poslove {to ih na njih pre-

nesu op}ine i Republika (corps et organi-smes des communautés des communes entant que communauté socio-politique au-togestionnaires; Koerper und Behoerdenvon Gemeinschaft von Gemeinden als ge-sellschaftlich-politische Gemeinschaft);

(b) tijela (socialisti~ke) republike kao “nacio-

nalne dràve utemeljene na vrhovni{tvu na-

roda te vlasti i samoupravljanju radni~ke kla-

se i svih radnih ljudi te socialisti~ka samou-

pravna demokratska zajednica”- za “poslove

od zajedni~koga interesa za politi~ki, gospo-

darski i kulturni ìvot te samoupravni

dru{tveni razvoj republike” (république (so-cialiste) en tant qu’État national; (soziali-stische) Republik als nationaler Staat)).

(c) tijela federacije kao “savezne dràve,

dràvne zajednice, dragovoljno ujedinjenih

narodâ i njihovih socialisti~kih republikâ”

– za sve poslove s kojima “radni ljudi te na-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 87

35 Cf. u ~lanku 169. Us.S.R.Hr., supra, u svezi s ~lancima 170.

– 181. toga Ustava. Cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1975., pp.

225. et s. Cf. et B. Babac, O problematici oblikovanjaregionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija

..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc,

Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj,isto, supra, pp. 71. – 74., 98. - 108.

34 Cf. u stavku 3. ~lanka 166. Ustava S.R.Hrvatske.,

Narodne novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.), u svezi s ~lancima

344. – 346. toga Ustava. Za primjenu sustava “zaporke

op}e nadle`nosti” u to doba – cf. E. Pusi}, Upravni siste-mi ..., supra, t. 2., pp. 334. – 335.

rodi i narodnosti ostvaruju i osiguravaju

vrhovni{tvo, sustav socialisti~kih samou-

pravnih odno{ajâ, jedinstvene osnove poli-

ti~koga sustava, solidarnost i socialnu si-

gurnost radnih ljudî i gradjanâ, jedinstveno

jugoslavensko trì{te, te uskladjivanje za-

jedni~koga gospodarskog i dru{tvenog raz-

voja i drugih svojih zajedni~kih interesâ”

(fédération en tant qu’Ètat fédéral et com-munauté étatique de nations librementunies et de leurs républiques socialistes etdes Provinces autonomes; Foederation alsfoederaler Staat, staatliche Gemeinschaftvon Nationen freiwillig vereinigt und vonihren sozialistischen Republiken und vonautonomen Provinzen)36.

Nadzor tijelâ “{irih dru{tveno-politi~kih

zajednicâ” nad tijelima “uìh dru{tveno-poli-

ti~kih zajednicâ” bio je formalno (ne uzima-

ju}i u obzir, dakle, prijeplet problemâ u svezi s

komunisti~ko-partitokratskim karakterom od-

nosnoga reìma 37) ustrojen po na~elu iznimke

(contrôle par exception, Kontrolle durchAusnahmefaellen ), a to je zna~ilo, i to:

(a) nadzor nad zakonito{}u (surveillance dela légalité, Gesetzlichkeitsaufsicht) – u

svim poslovima, pa i u onim {to bi ih se

moglo smatrati da su iz “izvornoga djelo-

kruga samouprave”;

(b) nadzor uz poja~ane nadzirateljske ovlasti

(surveillance au moyens des pouvoirsrenforcés, Aufsicht mit verstaerkendenGewalten) – u pojedinim vrstama posala, i

to samo ako je tako iznimno bilo sa zako-

nom, ali u skladu s ustavom, odredjeno

(tako, npr., u “poslovima od op}ega intere-

sa za republiku”) 38.

Osebujnije, s obzirom na ja~inu nadzira-

teljskih ovlasti tijelâ {irih dru{tveno-

politi~kih zajednicâ nad tijelima uìh

dru{tveno-politi~kih zajednicâ – za odnose

samih dru{tveno-politi~kih zajednicâ vaìla

su samo op}a ustavna na~ela – moglo se

upravne poslove, da{to po crti poja~avanja

nadzirateljskih ovlastî, vrstati kako slijedi:

a/ lokalni poslovi (affaires locales, loka-le Angelegenheiten) – to su bili poslovi koji

su proizlazili iz statutâ, odlukâ i drugih pro-

pisâ te ostalih pravno-politi~kih akata {to su

ih donosila tijela op}inâ i zajednicâ op}inâ: u

takvim poslovima tijela Republike nisu, osim

onoga op}ega nadziranja zakonitosti, imala

nikakve daljnje nadzirateljske ovlasti;

b/ lokalni sastojci sredi{njih poslova (com-posants locaux des affaires centrales, lokaleBestandteile von Hauptverwaltungang-elegenheiten) – to su bili, ne ra~unaju}i ovd-

je poslove za ~ije su izvr{avanje bila odgovor-

na savezna tijela uprave (to~. (c) niè)) te pos-

love od interesa za Republiku (to~. (d) niè)) i

inspekcijske poslove (to~. (e) niè)), poslovi

koji su proizlazili iz zakonâ i drugih propisâ te


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.88

38 Cf. u al. 3. – 6., 14. – 17. ~lanka 169. Us.S.R.Hr., supra, u

svezi s ~lancima 173. – 181. toga Ustava., a za nadzira-

teljske ovlasti vrhu “poslova od op}ega interesa za

Republiku” – cf. u stavku 3. ~lanka 347. toga Ustava. Cf.

E. Pusi} et al., Upravni sistemi..., supra, pp. 444. – 453.

Cf. et B. Babac, O problematici oblikovanja regionalnogapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac -

Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp. posebice

23. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajedniceop}inâ) i razvoj, isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108.

36 Cf. za, i to: to~. (a) u ~lancima 182. – 187. Us.S.R.Hr.,

supra, u svezi s ~lancima 166. – 181. toga Ustava; to~.

(b) – u ~lanku 1. Us.S.R.Hr., u svezi s ~lancima 1. – 9.

Ustava Socialisti~ke Federativne Republike Jugoslavije

(Us.S.F.R.J.), te ~lancima 244. – 279. toga Ustava.; to~.

(c) – u ~lancima 1. – 9. Us.S.F.R.J., u svezi s ~lancima

280., 281. toga Ustava.. Cf. E. Pusi}, Upravni sistemi,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., t.

2., pp. 113. et s. Cf. et B. Babac, O problematici obliko-vanja regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizaci-

ja ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc,

Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj,isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108.

37 Za upravno-politi~ko zna~enje okolnosti da tijela uprav-

ne vlasti funkcioniraju unutar politi~koga reìma “Partije

i Dràve”, doti~no reìma partitokratskoga – cf. E. Pusi},

Upravni sistemi ..., supra, sv. 1., pp. 195. – 197. Cf. et B.

Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja poli-ti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjemnacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskogagradjanskog dru{tva ..., supra, posebice (I)1/92, pp. 61.,

62. (to~. 2.1.6.), a za razradjeniji pristup komunisti~ko-

partitokratskomu reìmu – cf. B. Babac, Ogled o obliko-vanju hrvatskoga politi~ko-upravnoga ustrojstva –Prena~injeni pristup, in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., 3

– 4/99, pp. 189. – 308., posebice pp. 233. – 238.

ostalih pravnih akata Republike i federacije bi-

vaju}i u djelokrugu odnosnih tijelâ, koje se

nije moglo obavljati u njihovomu sjedi{tu ve}

u nekomu ozemljenski definiranomu prostoru

du` ~itave dràve: u takvim poslovima nad-

le`na tijela imala su posebice, ali samo ako je

to za pojedine poslove sa zasebnim zakonom

bilo izrijekom odredjeno: (ba) pravo traìti

izvje{}a, obavje{tenja i podatke, kao i ostva-

rivati izravni uvid u rad tijelâ uìh dru{tveno-

politi~kih zajednicâ; (bb) vr{iti ovlast nado-

mje{}ivanja (pouvoir de substitution, Einset-ungsgewalt); (bc) pokretati pitanje

odgovornosti ~elnikâ lokalnih tijelâ;

c/ poslovi za izvr{ivanje kojih su odgo-

vorna savezna tijela (affaires dont l’exécu-tion sont les corps fédéraux responsables,Angelegenheiten dessen Durchfuehrung dieKoerperschaften der HauptverwaltungVerantwortung haben) – to su bili poslovi za

koje je postojala predmnijevana nadle`nost

vrhu izvr{ivanja od strane saveznih tijelâ: u

takvim poslovima, savezna tijela imala su,

osim ovlasti kao vrhu lokalnih sastojaka sre-

di{njih poslova (to~. (b) gore)), jo{ i (ca)

ovlast izdavati obvezatne naputke te (cb)

vr{iti tzv. inspekcijski nadzor (to~. (e) niè));

d/ poslovi od op}ega interesa za

Republiku (affaires de l’importance généra-le pour la République, Angelegenheiten dievon allgemeinen Interesse fuer Republiksind) – to su bili sa zakonom odredjeni pos-

lovi za koje se smatralo da su od bitnoga

zna~enja za ostvarivanje pravâ i du`nostî

Republike: u takvim poslovima, tijela

Republike imala su iste nadzirateljske ovlasti

kao i savezna tijela u poslovima za izvr{ava-

nje kojih su odgovorna (cf. to~. (c) gore)), s

tom razlikom {to su nadzirateljske ovlasti ti-

jelâ Republike bile op}enite, dakle nevezane

za kakvo posebi~no zakonsko ovla{tenje, i iz-

vodilo ih se izravno iz Ustava Republike

(Hrvatske);

e/ inspekcijski poslovi (affaires d’inspec-tion, Besichtigungsangelegenheiten) – to su

bili poslovi u svezi s obavljanjem neposred-

noga uvida u poslovanje i postupanje

dru{tvenih pravnih osobâ, gradjanâ i gradjan-

skih pravnih osobâ vrhu pridràvanja zakonâ i

drugih propisâ, te poslovi u svezi s poduzi-

manjem sa zakonom predvidjenih upravnih i

drugih mjerâ: u takvim poslovima vi{a inspek-

cija posjedovala je, pored onih ovlasti vr{enje

kakvih je karakteristi~no za naprijed pobroja-

ne poslove (to~. (a) do to~. (d)), jo{ i ovlast ne-

posrednoga nadziranja unutar svoje oblasti, a i

neograni~enu ovlast nadomje{}ivanja u poslo-

vima (pouvoir illimité de subistitution, unbe-graenzte Einsetzungsgewalt), te neograni~enu

ovlast povjeravanja poslova (pouvoir illimitéde délegation, unbegraenzter Auftrag derGewalten) 39.

Javno-pravno prosudjuju}i, nadle`nosti

op}ine iz onoga “komunalnog sustava” bile

su dvovrstne, jedne koje su se ticale (lokalne)

samouprave – op}ini se priznavalo naj{iru sa-

moupravu, te druge koje su se ticale “poslova

vlasti”, {to su bili, pribli`no re~eno, poslovi

dràvne uprave, s tim {to su i jedne i druge

poslove obavljala jedna te ista tijela i po je-

dinstvenim standardima rada, poslovanja,

nadziranja, drugim rije~ima: na samoupravni

na~in. Pri tomu, ne smije se nikada zaboravi-

ti da je op}ina bila nadle`nom i za izbor sta-

novitih izvanupravnih du`nosnika – npr. su-

daca op}inskih sudova, op}inskih dràvnih

odvjetnikâ i njihovih zamjenikâ, op}inskih

sudaca za prekr{aje, a i za uredjivanje svih

javnih slu`bî na svojemu ozemlju, osim onih

{to su ih iznimno uredjivale zajednice op}inâ

(ako su postojale), republika i federacija. S

tim u svezi, op}ina je samostalno ustrojavala,

unutar zakona, svoja upravna tijela, odredji-

vala njihove nadle`nosti, te ih financirala. U

financialnomu smislu, od takve op}ine bili su

ovisnim i op}inski sudovi, op}inska dràvna

odvjetni{tva, op}inski prekr{ajni sudovi, a i

jo{ neka druga javno-pravna tijela. S razloga

toga, odnosna op}ina imala je relativno {iro-

ko “vrhovni{tvo financialno”.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 89

39 Potanje o tomu - cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi ...,

supra, pp. 442. – 453., te tamo nazna~ene odredbe

tada{njega hrvatskog i saveznog ustava.

Da{to, pri prosudjivanju zna~enja tada{-

nje op}ine ne treba nikada smetnuti s uma da

je sustav jedinstva vlasti bio razradjen i pro-

veden na svim razinama dru{tveno-politi~kih

zajednicâ, {to se onda moralo odraziti i na

uspostavljanje osebujnoga reìma nadzira-

teljskih ovlastî, posebice {to se ti~e poslova

za ~ije su izvr{avanje bila odgovorna savezna

tijela (to~. a/), poslova od op}ega interesa za

Republiku (to~. d/), te inspekcijskih poslova

(to~. e/).

2.4. Uredjivanje lokalnoga politi~ko-

upravnoga ustrojstva pripadalo je u biv{oj

dràvi u vrhovni~ke ovlasti republikâ, ali uz

jedno va`no ograni~enje, u snazi ~ak i nakon

dono{enja djelomice konfederalnoga ustava

(1974.), naime da republika nije bila vlasnom

suàvati lokalnu autonomiju: potonja bila je

po~elom federalnoga ustrojstva, na gotovo

istoj ravni kao i dràvnost republike i njezino

ograni~eno vrhovni{tvo. U Hrvatskoj kao

S.R. Hrvatskoj (1945.(1963.) – 1989.))

poku{alo se modificirati op}insku samoupra-

vu, i to najprije s ustrojavanjem “kotara” –

{to je bilo, bez obzira na naziv (“kotar”)

tipi~nim regionalnim politi~ko-upravnim

ustrojstvom (u daljnjemu tekstu: “regionalni

kotar” (1963. – 1967.)), a zatim s ustrojava-

njem “zajednicâ op}inâ kao samoupravnih

dru{tveno-politi~kih zajednicâ” (1974. –

1986.), {to je isto tako, dakle bez obzira na

naziv, bilo tipi~nim regionalnim politi~ko-

upravnim ustrojstvom.

Bilo se ustrojilo devet (9) kotara, doti~no

devet (9) zajednicâ op}inâ (da{to, ho}e se

re}i samo to da su ozemlja kasnijih zajednicâ

op}inâ bila gotovo u cijelosti istim kao i

ozemlja ranijih “regionalnih kotareva”), s tim

{to se bilo s onim prvim bilo s ovim drugim

regionalnim ustrojstvom obuhva}alo sve

op}ine (njihova brojnost varirala je oko broja

116, koliko ih se zatje~e u doba hrvatskoga

gradjanskog preokreta (1989. – 1993.)). A i

glasom ustavnih listinâ, kako Ustava od god.

1963. (“regionalni kotari”), tako i Ustava od

god. 1974. (“zajednice op}inâ kao samou-

pravne dru{tveno-politi~ke zajednice”), sva-

ka op}ina morala je biti udruènom u “ko-

tar”, doti~no u “zajednicu op}inâ”, i to s med-

jusobno nalije`nim op}inama.

Medjutim, “regionalne kotare” rastrojilo

se ve} godine 1967., a “zajednice op}inâ kao

samoupravne dru{tveno-politi~ke zajednice”

rastrojilo se ve} godine 1986., s tim {to je

prava i obveze “regionalnoga kotara” za koje

s odredbama zasebnoga zakona nije bilo {to

drugo odredjeno preuzimala Republika, a

poslove “regionalnoga kotara” u pravilu pre-

nosilo na tijela u op}inama, do~im se poslove

“zajednicâ op}inâ kao samoupravnih dru{tve-

no-politi~kih zajednicâ” karaktera dràvne

uprave odijelilo od zajednicâ op}inâ i preni-

jelo na ispostave sredi{njih tijelâ dràvne

uprave uspostavljena na regionalnoj razini,

doti~no za ozemlja dotada{njih zajednicâ

op}inâ, koje se svelo na pravni poloàj “sa-

moupravnih regionalnih zajednicâ”, dakle

ustrojstava nadle`nih isklju~ivo za “medju-

op}insku suradnju”, doti~no na poslove sa-

mouprave iz veoma sku~enoga “naravnog

djelokruga” 40.

Uistinu, s pomo}u zajednicâ op}inâ kao

regionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva,

uspostavljenih ina~e godine 1974., uspijevalo

se u bitnomu ograni~iti, gotovo onemogu}iti,

pojavnosti lokalnoga despotizma, doti~no


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.90

40 Za “regionalne kotareve” – cf. u ~lancima 150. – 159.

Ustava S.R. Hrvatske od god. 1963., Narodne novine br.

15/63 (Us.S.R.Hr.-63), a za rastrojavanje tih kotara – cf.

u Ustavnom zakonu od godine 1967. o promjeni

Us.S.R.Hr.-63, Narodne novine br. 27/67., te Zakonu o

provedbi potonjega Ustavnog Zakona, Narodne novine

br. 13/67. Za “zajednice op}inâ kao samoupravne

dru{tveno-politi~ke zajednice” – cf. u ~lancima 182. –

187. Ustava S.R. Hrvatske od godine 1974., Narodne

novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.-74), a za rastrojavanje poton-

jih – cf. u Ust. amandmanu XII. od godine 1986. na

Us.S.R.Hr.-74., Narodne novine br. 5/86. Cf. E. Pusi},

Komuna i op}ina ..., pp., posebice, 106. – 116.; B.

Babac, O problematici uobli~avanja regionalnoga poli-ti~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., in B. Babac –

Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra, pp. 5. – 68.;

Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}ina) irazvoj, izvor isti kao supra, pp. 69. – 117.; B. Babac, Onekim op}im problemima oblikovanja politi~ko-uprav-noga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnihstrategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva ..., supra, (II.) 2/92, pp. 193. – 210.

oja~ati tendencije prema homogenizaciji

hrvatskoga nacionalnog prostora. Medjutim,

regionalno ustrojavanje s pomo}u takvih za-

jednicâ op}inâ uspjelo se odràti samo do go-

dine 1986. – kada ih se dokinulo kao

dru{tveno-politi~ke zajednice, doti~no kada

im je oduzet status dru{tveno-politi~kih za-

jednicâ, a poslove iz njihove dotada{nje nad-

le`nosti stavilo u nadle`nost ispostavâ sre-

di{nje dràvne uprave na regionalnoj razini.

To, kao i mnoge druge upravno-politi~ki

smjerodavne okolnosti, ukazuje, kako smo

mi to vi{e puta primijetili 41, da je odnosna

op}ina figurirala, prakti~ki, kao “konfederal-

na jedinica”, doti~no da je ustroj lokalne

(op}inske) samouprave bio okvirom za “kon-

federalizaciju republike” (Hrvatske) i “lokali-

zaciju (hrvatske) nacije” 42.

2.5. Preustrojenje lokalnih upravno-poli-

ti~kih oblastî, doti~no onoga iz Hrvatske kao

S.R. Hrvatske (145.(1963.) – 1989.)) nasli-

jedjenoga “komunalnog sustava”, od godine

1992., izvedeno je na na~in {to se umjesto

116 op}inâ ustrojilo 21 ùpaniju (uklju~uju}i

i glavni grad Zagreb s poloàjem ùpanije),

119 gradova te 416 op}inâ, s tim {to je ùpa-

nija kao jedinstvo uprave i samouprave uspo-

stavljena kao temeljni upravni stupanj, ne{to

poput podùpanija u verziji obnove ùpanij-

skoga ustroja od strane Ivana Maùrani}

(1815. – 1890.) kao hrvatskoga bana (1873. –

1880.) – koje se uspostavilo godine 1874.

Razumije se, potonje op}ine i gradove ustro-

jilo se tako da ne bude nikakvoga kontinuite-

ta izmedju njih i op}inâ naslijedjenih iz S.R.

Hrvatske, a da ùpanije ne budu nasljednica-

ma hrvatskih zajednicâ op}inâ, ne smatraju}i

ùpanije ni “regionalnim politi~ko-upravnim

ustrojstvom”, ve} jednom od vrstî “jedinicâ

lokalne samouprave i uprave”.

Glasom samoga Ustava, a unutar odno-

snoga preustrojenja (1992.), samoupravni

djelokrug jedinicâ lokalne samouprave bio je

odredjen s “pravom da u skladu sa zasebnim

zakonom o lokalnoj samoupravi odlu~uju o

potrebama i interesima gradjanâ od lokalno-

ga zna~enja, a poglavito o uredjivanju prosto-

ra i urbanisti~komu planiranju, uredjivanju

naseljâ i stanovanju, komunalnim djelatnosti-

ma, brizi za djecu, socialnoj skrbi, kulturi i

tjelesnoj kulturi, {portu i tehni~koj kulturi, te

o za{titi i promicanju prirodnoga okoli{a” (iz-

vori{ni djelokrug). Opseg je takvih poslova,

dakle, bio odredjen, medjutim pretpostaviv{i

karakter posla kao “odlu~ivanja o potrebama

i interesima gradjanâ od lokalnoga zna~enja”,

kao nepropitljiv, po sustavu “op}enite zapor-

ke” u korist jedinicâ lokalne samouprave.

Jednako tako, glasom Ustava, “odredjene

poslove dràvne uprave smjelo se sa zako-

nom prenijeti u djelokrug tijelâ jedinicâ lo-

kalne samouprave”, da ih obave unutar svoje-

ga samoupravnog djelokruga (prene{eni dje-

lokrug). Dakle, ispadalo je da se kako s kojim

zasebnim zakonom, tako i, posebice, s osobi-

tim “zakonom o odredjivanju samoupravno-

ga djelokruga jedinicâ lokalne samouprave”,

odredjene poslove dràvne uprave odredjiva-

lo kao poslove samoupravnoga djelokruga je-

dinicâ lokalne samouprave”. Opseg je takvih

poslova bio odredjen po sustavu “pozitivnoga

pobrojivanja” (énumération positive, positi-ve Aufzaehlung) za nadle`nosti jedinicâ lo-

kalne samouprave 43.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 91

43 Cf. u ~lancima 128. – 131. Ustava Republike Hrvatske –

izvorni tekst od godine 1990. (Us.R.Hr. – 90), u svezi s

odredbama Zakona o lokalnoj samoupravi, Narodne

novine br. 90/92 (Z.L.S.), te s Zakonom o Gradu Zagrebu,

iste Narodne novine (Z.G.Z.-92).

41 Cf. E. Pusi}, Komuna i op}ina ..., supra, pp., posebice,

106. – 116; B. Babac, O problematici uobli~avanja regio-nalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., in

B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra, pp.

5. – 68.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajedniceop}ina) i razvoj, izvor isti kao supra, pp. 69. – 117.; B.

Babac, O nekim op}im problemima oblikovanjapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjemnacionalnih strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskogagradjanskog dru{tva ..., supra, (II.)2/92, pp. 193. – 210.

42 Cf. B. Babac, O problematici oblikovanja regionalnogapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac -

Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp. posebice

23. – 41.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajedniceop}inâ) i razvoj, isto, supra, pp. 71. – 74., 98. – 108.; B.

Babac, O nekim op}im problemima oblikovanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnihstrategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva ..., supra, (II.) 2/92, pp. 193. – 210.

“U okviru svojega samoupravnog djelo-

kruga”, doti~no unutar onoga svojeg “izvo-

ri{nog djelokruga”, op}ina je bila nadle`nom,

i to:

a/ osiguravati uvjete za razvitak gospodar-

skih, dru{tvenih, komunalnih i drugih dje-

latnosti od va`nosti za podru~je op}ine;

b/ osiguravati uvjete za uredjenje prostora i

urbanisti~ko planiranje te za{titu ~ovjeko-

voga okoli{a, ako sa zasebnim zakonom

ne bi bilo druk~ije odredjeno;

c/ voditi brigu o uredjivanju naseljâ, kakvo}i

stanovanja te komunalnih objekata, obav-

ljanja komunalnih i drugih uslu`nih dje-

latnosti te lokalne infrastrukture, ako sa

zakonom ne bi bilo druk~ije odredjeno;

d/ osiguravati lokalne potrebe stanovnikâ u

podru~ju brige o djeci, o obrazovanju i

odgoju, javnomu zdravlju (ambulante,

domovi zdravlja i sl.), zdravstvenoj

za{titi ìvotinjâ te za{titi bilja, socialnoj

skrbi, kulturi, tjelesnoj kulturi i {portu,

ako sa zakonom ne bi bilo druk~ije

odredjeno;

e/ upravljati op}inskom imovinom;

f/ utemeljivati javne ustanove i druge pravne

osobe, u skladu sa zakonom, radi ostvari-

vanja odredjenih dru{tvenih, komunalnih

i drugih socialnih interesâ i potreba sta-

novni{tva;

g/ u skladu sa zakonom uredjivati i druga pi-

tanja /od lokalnoga zna~enja/.



ri{nog djelokruga”, grad je bio, pored poslo-

va iz djelokruga op}ine (gradske op}ine),

nadle`nim “obavljati i sve druge poslove koji

su u neposrednoj svezi s interesom gradske

zajednice za njezin gospodarski, kulturni i

socialni napredak, a ne bi bili u nadle`nosti

drugih tijelâ”...



ri{nog djelokruga”, ùpanija je bila

nadle`nom:

i/ uskladjivati interese i poduzimati dje-

latnosti radi ravnomjernoga gospodarskog i

dru{tvenog razvitka op}inâ i gradova u svoje-

mu sklopu i ùpanije kao cjeline;

ii/ uskladjivati motri{ta op}inâ i gradova o

pitanjima o kojima odlu~uju dràvna tijela u

Republici Hrvatskoj, doti~no uskladjivati

uredjivanje pitanjâ od zajedni~koga interesa

o kojima odlu~uju tijela op}inâ i gradova u

njezinomu sklopu;

iii/ odredjivati uvjete uredjenja i za{tite

prostora ùpanije, ako sa zakonom ne bi bilo

druk~ije odredjeno;

iv/ uskladjivati razvitak i mreù odgojnih,

prosvjetnih, kulturnih, zdravstvenih, social-

nih, komunalnih i drugih ustanova, kao i ob-

jekata, infrastrukture od va`nosti za podru~je

ùpanije, ako sa zakonom ne bi bilo druk~ije

odredjeno;

v/ obavljati poslove {to ih iz svojega sa-

moupravnog djelokruga op}ina i grad prene-

su na ùpaniju;

vi/ utemeljivati javne ustanove i druge

pravne osobe, u skladu sa zakonom, radi ost-

varivanja zajedni~kih svrhâ op}inâ, gradova i

ùpanije kao cjeline;

vii/ uredjivati i druga pitanja od zajed-

ni~koga interesa za op}ine, gradove i ùpani-

ju kao cjelinu, u skladu sa zakonom... 44.

Poslove dràvne uprave {to bi ih se preno-

silo u djelokrug jedinicâ lokalne samouprave

da ih obave njihova tijela odredjivalo se sa za-

konom, s tim {to se tro{kove obavljanja takvih

posala imalo podmirivati iz dràvnoga pro-

ra~una. U obavljanju takvih posala tijela jedi-

nicâ lokalne samouprave, kao i pravne osobe

s javnim ovlastima, bile su nadle`ne, i to:

a/ rje{avati u upravnim stvarima u prvo-

mu i drugom stupnju, kada im je to izrijekom

prenijeto u nadle`nost;

b/ voditi propisane o~evidnike i izdavati

propisane potvrde;

c/ obavljati i druge poslove {to bi ih se

stavilo njima u nadle`nost, doti~no a


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.92

44 Cf. u ~lancima 13. – 15. Z.L.S., supra, u svezi s ~lancima

128. – 131. Us. R. Hr. – 90, supra.

tuma~e}i to racionalno, “vr{iti i druge ovlastî

za koje se to sa zakonom izrijekom odredi”.

S tim u svezi treba naglasiti da je ve} sam

Zakon o lokalnoj samoupravi pobrkao dvije

kategorizacije, mije{aju}i “poslove dràvne

uprave {to ih se obavlja u jedinici lokalne sa-

mouprave” s “poslovima dràvne uprave {to

ih se prenese na tijela jedinicâ lokalne sa-

mouprave”, {to nije jednim te istim: s onom

prvom nazna~nicom obuhva}a se “poslove

dràvne uprave {to ih obavljaju ispostave sre-

di{njih tijelâ dràvne uprave ustrojene na po-

dru~ju op}ine, grada ili ùpanije”, a s onom

drugom – “poslove dràvne uprave {to ih se

sa zakonom prenese na tijela jedinica lokalne

samourave”. Mije{anje tih dviju kategoriza-

cijâ nije tijekom vaènja odnosnoga zakona

(1992. – 2001.) otklonjeno niti zakonodavno

niti praxisom sudbenim.

Zapravo, poslovi lokalnih upravno-poli-

ti~kih oblasti svodili su se na jedan residuumjavnih poslova, a to su oni koji ne bi spadali u

djelokrug sredi{njih dràvnih tijelâ i njihovih

uredâ i ispostavâ na podru~jima ùpanijâ, gra-

dova i op}inâ, a to zna~i da njihov djelokrug

nije obuhva}ao sve ili gotovo sve poslove u po-

dru~jima: (a) policije i unutarnje uprave

op}enito te pravosudja; (b) nacionalne obrane;

(c) financijâ; (d) obnove i razvoja; (e) po-

morstva, prometa i veza; (f) gospodarstva i tu-

rizma; (g) poljodjelstva i {umarstva; (h) pros-

vjete, {porta te znanosti i tehnologije; (i) so-

cialne skrbi i zdravstva. Posebice, ùpanije,

gradovi i op}ine nisu posjedovali nikakve poli-

cijske ovlasti ili ovlasti nad policijom, njezi-

nim upravama na razini ùpanije i postajama

na podru~ju jedne ili vi{e op}inâ i gradova,

osim poglavarskih ovlasti ùpana, ali koji je

bio i predstavnikom sredi{nje dràvne vlasti 45.

Pri svemu tomu, treba ukazati na jedno

op}e mnijenje i osje}anje, naime da je te-

meljni problem u djelovanju op}inâ i ùpani-

jâ, {to }e re}i u tomu da se djelotvorbeno

o~ituju kao “prirodne samoupravne cjeline”,

bio u pomanjkanju izvornih prihodâ, {to je

dovelo do toga da se posebice ùpanije preo-

braze u tipi~ne ispostave sredi{njih dràvnih

tijelâ, dakle u dekoncentrirana tijela sredi{nje

dràvne vlasti.

Nadzorne ovlasti dràvne uprave nad lo-

kalnom samoupravom obuhva}ale su bilo nad-

zor zakonitosti bilo i nadzor zakonitosti i nad-

zor svrsishodnosti. Ex constitutione, u obav-

ljanju lokalnih posala tijela jedinicâ lokalne

samouprave imala su biti samostalnim u skla-

du sa zakonom i statutom i podlijegati samo

nadzoru zakonitosti od strane ovla{tenih

dràvnih tijelâ; u obavljanju pak “odredjenih

poslova dràvne uprave {to ih se prenese u dje-

lokrug tijelâ jedinicâ lokalne samouprave” po-

tonja tijela bila su “podredjena, u skladu sa za-

konom, tijelima dràvne uprave”, {to }e re}i

neograni~enomu dràvnom nadziranju.

Medjutim, glasom zasebnoga Zakona o

lokalnoj samoupravi i upravi, te Zakona o su-

stavu dràvne uprave, lu~ilo se izmedju nad-

zora nad op}inom, gradom i ùpanijom kao

jedinicama lokalne samouprave (kao lokal-

nim zajednicama), od nadzora nad radom nji-

hovih tijelâ. Vrhu nadzora nad lokalnim za-

jednicama vaìlo je da su “op}ina, grad i

ùpanija samostalne u odlu~ivanju u poslovi-

ma iz svojega samoupravnog djelokruga u

skladu s Ustavom i zakonom i podlijeù

samo nadzoru zakonitosti, s ~im se, preo-

braèno, ponovilo neke zasade politi~ko-

upravnoga ustrojstva iz SR Hrvatske (1945.

(1963.) – 1990.)), naime da odnosi izmedju

“dru{tveno-politi~kih zajednicâ” raznih razi-

nâ podlijeù nadziranju samo po crti na~elâ

ustava. Vrhu nadzora nad obavljanjem poslo-

va dràvne uprave, tijela dràvne uprave unu-

tar svojega djelokruga nadziru rad tijelâ jedi-

nicâ lokalne samouprave i uprave te pravnih

osobâ s javnim ovlastima, u sklopu ~ega su,

osim svega, bili ovla{teni, i to:

(i) nadzirati zakonitost, pravodobnost, te

pravilnost obavljanja prenijetih im poslova

dràvne uprave;

(ii) obustaviti od izvr{enja akte tijelâ jedi-

nicâ lokalne samouprave te pravnih osoba s

javnim ovlastima;


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 93

45 Cf. u ~lanku 16. Z.L.S., supra, u svezi s ~lancima 128. –

131. Us.R.Hr.-90, supra.

(iii) odrediti mjere {to su ih odnosna tije-

la du`na poduzeti radi izvr{avanja poslova

dràvne uprave;

(iv) razrije{iti ~elnike odnosnih tijelâ;

(v) dokinuti propis odnosnih tijelâ.

Uz to, treba naglasiti da je s motri{ta

Ustava bilo jasnim da bi tijela jedinicâ lokalne

samouprave imala u prenijetim im poslovima

dràvne uprave biti podredjena ovla{tenim ti-

jelima dràvne uprave, medjutim s motri{ta

zasebnoga zakona – zakona o odredjivanju sa-

moupravnoga djelokruga jedinicâ lokalne sa-

mouprave – nije to bilo posvema jasnim: nai-

me, potonji zakon ne kazuje o “prena{anju

poslova dràvne uprave na tijela jedinicâ lo-

kalne samouprave”, ve} o “o odredjivanju sa-

moupravnoga djelokruga jedinicâ lokalne sa-

mouprave”, pa bi se prije moglo pomisliti da

su i potonji poslovi imali biti podvrgnuti isto-

mu upravno-politi~kom reìmu kao i oni pos-

lovi “izvori{ne samouprave”, doti~no da se

poslove u smislu onoga zakona o odredjivanju

samoupravnoga djelokruga pretvorilo u “pos-

love izvori{ne samouprave”... 46.

3. RAZRJE[ENJE POLITI^KE DECENTRALIZACIJE GLASOMUSTAVNE I ZAKONSKE REFORME OD GOD. 2000./2001.

3.1. Op}e primjedbe

S preustrojenjem lokalne samouprave od

god. 2001. nije se diralo u postoje}i politi~ko-

ozemljenski ustroj, tu ne ra~unaju}i su-odno-

snice onoga pod a/ do e/ niè, tako da je osta-

lo ustrojenim 21 ùpanija, te gradova i op}inâ

pribli`no onomu kako je to nazna~eno gore,

dakle ne uzimaju}i u obzir medjuvremeno ra-

stenje op}inâ i gradova u njihovomu broju.

S preustrojenjem od god. 2001. nije se di-

ralo ni u zate~enu politi~ko-upravnu skloplje-

nost op}inâ, gradova i ùpanijâ, tako da se i

dalje imade ùpanijske skup{tine, gradska i

op}inska vije}a kao predstavni~ka tijela,

ùpana te gradona~elnika i op}inskog na~el-

nika s poglavarstvom kao izvr{na tijela lokal-

nih i regionalnih jedinicâ, te upravne odjele i

slu`be (upravna tijela) za obavljanje poslova

iz njihovoga samoupravnog djelokruga te

prenijetih im poslova dràvne uprave.

Preustrojenje lokalne samouprave, uk-

lju~uju}i tu i njezinu “regionalizaciju”, izve-

deno godine 2001. posebice se ti~e, i to:

a/ kriterija odredjivanja “podru~ja” jedi-

nicâ lokalne i regionalne samouprave (pre-

poznavanje odnosnih oblastî kao upravno-po-

liti~kih entitetâ);

b/ kriterijâ odredjivanja poslova samou-

prave, doti~no prepoznavanja njihovih posa-

la u svezi sa zahtjevom za razdvajanjem

“dràvne uprave” od “lokalne i regionalne

samouprave”, kakav je zahtjev, onda, impli-

cirao preustrojenje tijelâ dràvne uprave

uspostavljenih u ozemlju op}inâ, gradova i

ùpanijâ u svijetlu onoga zahtjeva, te pose-

bice promjenu poloàja ùpana, doti~no gra-

dona~elnika Grada Zagreba (potonji je bio

izjedna~en sa ùpanijom, a sada je ùpani-

jom);

c/ dràvno-upravnoga nadziranja (s obzi-

rom na crte zakonitosti i svrsishodnosti);

d/ financialne decentralizacije (na~ela i

pravila te standardi financiranja tzv. decen-

traliziranih funkcijâ, uz osiguranje mjerâ za

izravnavanje financialno) 47.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.94

46 Cf. u ~lanku 12. Z.L.S., supra, u svezi s ~lancima 128. –

131. Us.R.Hr.-90, te u ~lancima 57. – 59. Zakona o susta-

vu dràne uprave (Z.S.D.U.), Narodne novine br.75/93.

(obavljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. toga Zakona

(podru~ne jedinice sredi{nje dràvne uprave), ~lancima

62. – 66. (nadzirateljske ovlasti), u svezi s ~lancima 128.

– 131. Us.R.Hr.-90, supra.

47 Cf. Zakon o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samou-

pravi, Narodne novine br. 33/01(Z.LR.S.), posebice: u

~lancima 1. – 9. (definicije i kriteriji), 18. – 23. (samou-

pravni djelokrug), 27. – 56. (tijela jedinicâ lokalne i

regionalne samouprave) toga zakona, u svezi s ~lancima

132. – 137. Ustava Republike Hrvatske – Pro~. tekst,

Narodne novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr.-Pro~.), kao i u

svezi s odredbama Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59.

(obavljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. (podru~ne

jedinice sredi{nje dràvne uprave), ~lancima 62. – 66.

(nadzirateljske ovlasti).

3.2. Kriteriji za odredjivanje sukladnih jedinicâ

Kriteriji za odredjivanje jedinicâ lokalne i

regionalne samouprave, doti~no prepozna-

vanje stanovitih dijelova dràvnoga ozemlja

kao odnosnih entitetâ, ostali istima {to se ti~e

op}ine. Dakle, kao i Z.L.S. od god. 1992.,

tako i ”, Z.L.R.S. od god. 2001. definira

op}inu kao jedinicu lokalne samouprave koju

se osniva, u pravilu, za podru~je vi{e naslje-

nih mjestâ koja predstavljaju “prirodnu, go-spodarsku i dru{tvenu cjelinu, te koja supovezana zajedni~kim interesima stano-ni{tva”: kriteriji su dakle bili: “cjelina pri-rodna, gospodarska i dru{tvena”, te “pove-zanost odnosnih mjestâ sa zajedni~kim in-teresima stanovni{tva”.

Pone{to se ipak modificiralo kriterije

oblikovanja {to se ti~e gradova. Z.L.S. od

god. 1992. smatra gradom “svako mjestokoje je sjedi{tem tijelâ ùpanije” te da

predstavlja “prirodnu, urbanu, gospodar-sku i dru{tvenu cjelinu”, zatim “svakomjesto koje imade vi{e od 10.000 stanovni-kâ”, kao i “mjesto {to ga zakon proglasigradom”, ali to samo “iznimno, gdje za to

postoje osobiti razlozi (povijesni, gospodar-

ski, geo-prometni)”, premda ne ispunjava

gornje uvjete: kriteriji su, dakle, bili: “svojst-vo sjedi{ta ùpanijskih tijelâ”, uz dodatnu

pretpostavku da predstavlja onu cjelinu, ili

“napu~enost od vi{e od 10.000 stanovni-kâ”, ili “zakonsko progla{enje”. Z.L.R.S.

pak od god. 2001. smatra gradom “svakomjesto u kojemu je sjedi{te ùpanije, kaosvako mjesto koje imade vi{e od 10.000stanovnikâ”, ali uz dodatni uvjet za oba da

predstavljaju onore~enu cjelinu, kao i “svakomjesto {to ga se takvim utvrdi” kada za to

postoje onore~eni osobiti razlozi: razlika nije

velikom ali nije bezna~ajnom – da bi ga se

smatralo gradom i za mjesto koje imade vi{e

od 10.000 stanovnikâ iziskuje se ispunjeneost

uvjeta ononare~ene cjeline.

Uvelike se pak modificiralo kriterije obli-

kovanja ùpanije. Z. L. S. od god. 1992. defi-

nirao je ùpaniju, parafraziraju}i ustavna

odredjenja, kao jedinicu lokalne uprave isamouprave, s tim da se njezino podru~je

imalo odredjivati tako da ono bude

“izraàjem povijesnih, prometnih i gospo-darskih ~imbenikâ te da ùpanija budeprirodnom samoupravnom cjelinom usklopu Republike”. Kriteriju su bili, s jedne

strane, “izraàvanje povijesnih, prometnihi gospodarskih ~imbenikâ”, te s druge stra-

ne, “o~itovanje prirodne samoupravne cje-line u sklopu Republike”. Za razliku od

toga, Z.L.R.S. od god. 2001. definira ùpani-

ju kao jedinicu regionalne samouprave ~ije

podru~je predstavlja “prirodnu, povijesnu,prometnu, gospodarsku, samoupravnu idru{tvenu cjelinu”, a ustrojava ju se radi

obavljanja “poslova od “regionalnogazna~enja”. Razlika je u vi{e smjerova bit-

nom. Prvo, ovdje je ùpanija jedinicom re-

gionalne samouprave, tamo jedinicom lokal-

ne uprave i samouprave. Drugo, njezino po-

dru~je mora predstavljati cjelinu u svakomu

sugledu – prirodnom, povijesnom, gospodar-

skom, samoupravnom te dru{tvenom. Tre}e,

ona “prirodnost samoupravne cjeline” odno-

si se na ùpaniju, ova cjelina odnosi se na

njezino podru~je. êtvrto, kao ranije op}ine i

gradovi, tako sada i ùpanija jest samo “jedi-

nicom (regionalne) samouprave”, {to je u

svezi s ustavnom i zakonskom koncepcijom o

odvajanju “lokalne i regionalne samouprave”

od “dràvne uprave”, {to imade, osim svega,

i bitne su-odnosnice za poloàj ùpana (o

~emu niè). Peto, iz toga {to se ùpaniju

odredjuje kao “jedinicu regionalne samou-

prave”, proizlazi da se imade izvesti preu-

strojenje ùpanijâ u sklopu kakve (nove) re-

gionalizacije hrvatskoga nacionalnog prosto-

ra. [esto, glasom ustavnih odredjenjâ od god.

1990., te njima sljede}ih zakonskih odredjen-

jâ od god. 1992., ozemljenska tvorba {to ju se

ustrojavalo kao ùpaniju imala se o~itovati

“prirodnom samoupravnom cjelinom u sklo-

pu Republike”, {to je, premda predstavlja

samo parafraziranje ranijega teksta Ustava, u

promjeni ispu{teno: tako se do{lo do toga da


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 95

je u smislu nacionalno-politi~kih zahtjevanjâ

tekst Promjene Ustava na niòj razini od

Nacrta Europske povelje o regionalnoj sa-

moupravi, gdje se izrijekom kaè da regio-

nalne jedinice predstavljajaju razinu izmedju

lokalne zajednice i nacije ... 48.

Kao {to je to ve} navije{teno, preustro-

jenje lokalne i regionalne samouprave izve-

deno god. 2001./2002. zasniva se na na~elu

razdvajanja “dràvne uprave” od “lokalne i

regionalne samouprave”, razdvajanje u tomu

smislu da odnosna ustrojstva kako institucio-

nalno i funkcionalno tako i financialno operi-

raju kao dva neodvisna ali na istomu ozemlju

supostoje}a politi~ko-upravna ustrojstva, po-

tonje bivaju}i po crti zakonitosti podloèno

onomu predhodnomu. Zapravo, takav zahtjev

pravno-politi~ki zna~i da se dràvnu upravu

usredoto~uje u ministarstvima i drugim sre-

di{njim nadle{tvima te uredima i ispostavama

ustrojenim na podru~ju lokalnih i regionalnih

jedinicâ, a ove, doti~no op}ine te gradove i

ùpanije, svodi isklju~ivo na jedinice lokalne

i regionalne samouprave, dakle jedinice bez

zna~ajnijih izvr{itbeno-upravnih ovlastî, sve i

da se uzme u obzir mogu}nost da im se pov-

jeri poslove dràvne uprave – {to po preu-

strojenju od god. 2000./2001. zna~i zapravo

po sustavu pozitivnoga pobrojivanja: s tim se,

medjutim, samo konstituira njihov povjereni

djelokrug i, osim svega, i po tomu ùpaniju

izjedna~uje s op}inama i gradovima.

U svezi s ustavnim i zakonskim odredji-

vanjem kriterijâ za oblikovanje lokalnih i re-

gionalnih oblastî, treba i to primijetiti da prom-

jene u funkcijama lokalne i regionalne samou-

prave ne bi smjele ostaviti nedirnutim postoje}i

ozemljenski ustroj, {to }e re}i da }e odnosne

promjene iziskivati da se provede temeljitiju

regionalizaciju i lokalizaciju hrvatskoga nacio-

nalnog prostora, posebice {to se ti~e veli~ine i

broja lokalnih te regionalnih jedinicâ.

3.3. Ovlastî i odgovornostî lokalnih i regionalnih jedinicâ i decentralizacija

[to se ti~e ovlastî i odgovornostî lokalnih

i regionalnih jedinicâ unutar (pre)ustrojenja od

god. 2000./2001., treba svakako primijetiti da

se naspram preustrojenju od god. 1992. nije

promijenilo ~ak ni “tehniku” uredjivanja, med-

jutim uz razliku, naravno, {to se imalo urediti

zasebno poslove iz samoupravnoga djelokruga

ùpanije, ali koja je ovaj puta uspostavljena je-

dinicom regionalne samouprave.

Tako se kaziva da jedinice lokalne sa-

mouprave” (gradovi i op}ine) unutar svojega

samoupravnog djelokruga obavljaju poslove

od lokalnoga zna~enja s obavljanjem kojih se

neposredno ostvaruje potrebe gradjana, a koji

nisu s Ustavom ili zakonom dodijeljeni

dràvnim tijelima, i to posebice poslove koje

se odnose na49:

(a) uredjenje naselja i stanovanje, te prostor-

no i urbanisti~ko planiranje i komunalne

djelatnosti50;

(b) brigu o djeci, socialnu skrb, primarnu

zdravstvenu za{titu te odgoj i temeljnu

izobrazbu51, s tim {to ùpanija obavlja


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.96

49 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra.

50 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s odred-

bama zasebnih zakona koji odnosne materiju uredjuju,

tako posebice: (a) Zakon o prostornomu uredjenju,

Narodne novine br. 30/94, 68/98, 61/00, 32/02: kao {to je

to vidljivo ve} i iz samog naziva zakona, ne kaziva se vi{e

“prostorno i urbanisit~ko planiranje”, ve} “uredjivanje

prostora”, s tim {to potonje obuhva}a, osim svega, i “pla-

niranje i uredjivanje prostora Republike Hrvatske” (sta-

vak 1. ~lanka 1. toga Zakona); Zakon o komunalnim dje-

latnostima, Narodne novine br. 36/95, 70/97, 128/99,

57/00, 59/01; 32/02...



tako posebice: (a) Zakon o pred{kolskom odgoju i nao-

brazbi, Narodne novine br. 10/97; Zakon o socialnoj

skrbi, Narodne novine br. 73/97, 27/01, 59/01, 82/01; (b)

Zakon o zdravstvenoj za{titi, Narodne novine br. 1/97,

95/00, 129/00; (c) Zakon o osnovnom {kolstvu, Narodne

novine br. 59/90, 27/93, 7/96, 59/01, 114/01...

48 Za kriterije oblikovanja lokalnih i regionalnih jednicâ -

cf., i to: op}ine (stavak 1.) – u ~lanku 3. Z.L.S., supra,

naspram ~lanku 4. Z.L.R.S., supra; grada (stavak 2.) – u

~lanku 4. Z.L.S., supra, naspram ~lanku 5. Z.L.R.S.,

supra; ùpanije (stavak 3.) – u ~lanku 5. Z.L.S., supra,

naspram ~lanku 6. Z.L.R.S., supra. Za “regiju” kao jedi-

nicu, doti~no zajednicu, izmedju lokalne zajednice i naci-

je – cf. R. B. Wance, Region, art. in International

Encyclopaedia of the Social Sciences, Collier-

Macmillan, 1968., te u ~lanku 3. Nacrta Europske pove-lje o regionalnoj samoupravi ..., supra.

poslove koji se odnose na planiranje i raz-

voj mreè obrazovnih, zdravstvenih i so-

cialnih ustanovâ (kao i onih kulturnih (cf.

u to~. (c) infra)) 52;

(c) kulturu, tjelesnu kulturu i {port 53, s tim

{to ùpanija obavlja poslove koji se od-

nose na planiranje i razvoj mreè kultur-

nih ustanovâ (kao i onih obrazovnih,

zdravstvenih te socialnih (cf. u to~. (b)

supra)) 54;

(d) za{titu i promicanje prirodnoga okoli{a 55 ;

(e) protupoàrnu i civilnu za{titu 56.

Medjutim, tu je i dodatak da }e se s po-

sebnim zakonima s kojima se uredjuje poje-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 97

52 Cf. u al. 6. stavka 1. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra.



tako posebice: (a) Zakon o ustanovama, Narodne novine

br. 76/93, 29/97, 47/99; (b) Uredba o uredjivanju odred-

jenih pitanjâ za{tite spomenikâ kulture, knji`ni~arske i

muzejske djelatnosti, Narodne novine br. 39/91; (c)

Odluka o osnivanju Fonda za obnovu spomenikâ kulture

Hrvatske, Narodne novine br. 11/92; (d) Odluka o

izgradnji Spomenika Domovini, Narodne novine br.

50/01; (e) Zakon o za{titi i o~uvanju kulturnih dobara,

Narodne novine br. 69/99; (f) Zakon o Hrvatskoj Matici

iseljenikâ, Narodne novine br. 59/90; (g) Zakon o obnovi

ugroène spomeni~ke cjeline Dubrovnika, Narodne novi-

ne br. 21/86, 33/89; (h) Zakon o Spomen-podru~ju

Jasenovac, Narodne novine br. 15/90, 28/90, 22/01, u

svezi s Odlukom o izradi prostornoga plana Spomen-

podru~ja Jasenovac, Narodne novine br. 20/90; (i) Zakon

o fundaciji “Ivana Me{trovi}a”, Narodne novine br.

9/91; (j) Zakon o kazali{tima, Narodne novine br. 61/91,

13/97, 127/00; (k) Zakon o pravima samostalnih umjetni-

kâ i poticanju kulturnoga i umjetni~kog stvarala{tva,

Narodne novine br. 43/96, 44/96; (l) Zakon o arhivsko-

mu gradivu i arhivima, Narodne novine br. 105/97,

64/00; (m) Zakon o tehni~koj kulturi, Narodne novine br.

76/93, 11/94, u svezi s Pravilnikom o kriterijima i roko-

vima za utvrdjivanje programâ i osiguranje sredstava za

financiranje javnih potrebâ Republike Hrvatske u

tehni~koj kulturi, Narodne novine br. 60/94; (n) Zakon o

knji`nicama, Narodne novine br. 105/97, 5/98, 104/00;

(o) Zakon o muzejima, Narodne novine br. 142/98; (p)

Zakon o kinematografiji, Narodne novine br. 47/80; (q)

Zakon o {portu, Narodne novine 111/97, 13/98. Za

financiranje kulture, tehni~ke kulture i {porta – cf. i u

zasebnim propisima, i to: Zakon o izdava~koj djelatnosti,

Narodne novine br. 28/83; Zakon o priredjivanju igara

na sre}u i nagradnih igara, Narodne novine br. 83/02;

Uredba o osinivanju hrvatske lutrije, Narodne novine br.

12/92, 108/93; Pravilnik o statusu, ustrojstvu i financi-

ranju Dubrova~kih ljetnih igara, Narodne novine br.

82/02; Pravilnik o statusu i financiranju Festivala igra-

nog filma u Puli, Narodne novine br. 53/02; Pravilnik o

obavljanju djelatnosti kladionicâ, Narodne novine br.

84/99, 47/02; ...

54 Cf. u al. 6. stavka 1. ~lanka 20. Z.L.R.S., supra.



tako posebice: (a) Strategija i akcijski plan za{tite

biolo{ke i krajobrazne raznolikosti Republike Hrvatske,

Narodne novine br. 81/99; (b) Zakon o za{titi prirode,

Narodne novine br. 30/94, 72/94; (c) Zakon o dobrobiti

ìvotinja, Narodne novine br. 19/99; (d) Zakon o pro-

gla{enju Nacionalnoga parka “Brijuni”, Narodne novine

br. 5/90; Zakon o Nacionalnomu parku “Kornati”,

Narodne novine br. 38/96; Zakon o progla{enju

Nacionalnoga parka “Krka”, Narodne novine br. 77/00;

Zakon o progla{enju zapadnoga dijela otoka Mljet nacio-

nalnim parkom, Narodne novine br. 49/60; Zakon o pro-

gla{enju {ume Paklenica nacionalnim parkom, Narodne

novine br. 84/49; Zakon o progla{enju Plitvi~kih jezera

nacionalnim parkom, Narodne novine br. 29/49; Zakon o

progla{enju {ume Risnjak nacionalnim parkom, Narodne

novine br. 43/53; Zakon o progla{enju Nacionalnoga

parka “Sjeverni Velebit”, Narodne novine br. 58/99;

Zakon o progla{enju planine Biokovo parkom prirode,

Narodne novine br. 24/81; Zakon o parku prirode

“Kopa~ki rit”, Narodne novine br. 45/99; Zakon o pro-

gla{enju poplavnoga podru~ja Kopa~ki rit upravnim pri-

rodnim rezervatom, Narodne novine br. 45/67; Zakon o

progla{enju parka prirode “Lonjsko polje”, Narodne

novine br. 11/90; Zakon o progla{enju zapadnoga dijela

Medvednice parkom prirode, Narodne novine br. 24/81;

Zakon o progla{enju parka prirode “Papuk”, Narodne

novine br. 45/99; Zakon o progla{enju parka prirode

“Tela{~ica”, Narodne novine br. 14/88; Zakon o pro-

gla{enju parka prirode “U~ka”, Narodne novine br.

45/99, 52/99; Zakon o progla{enju planine Velebit parkom

prirode, Narodne novine br. 24/81; Zakon o progla{enju

Parka prirode “Vransko jezero”, Narodne novine br.

77/99; Zakon o progla{enju @umberka i Samoborskoga

gorja parkom prirode, Narodne novine br. 58/99; Zakon o

progla{enju Bijelih i Samarskih stijenâ strogim rezerva-

tom, Narodne novine br. 5/85, 10/85; Zakon o progla{enju

Hajdu~kih i Roànskih kukova strogim prirodnim rezerva-

tom, Narodne novine br. 4/69, 54/76; Zakon o progla{enju

{ume “Dundo” na Rabu prirodnim rezervatom, Narodne

novine br. 7/63; Zakon o progla{enju Otoka Lokruma pri-

rodnim rezervatom, Narodne novine br. 14/63; (e)

Deklaracija o za{titi okoli{a u Republici Hrvatskoj,

Narodne novine br. 34/92; Zakon o za{titi okoli{a,

Narodne novine br. 82/94, 128/99; (f) Zakon o otpadu,

Narodne novine br. 34/95; (g) Zakon o za{titi zraka,

Narodne novine br. 48/95; Zakon o za{titi od buke,

Narodne novine br. 37/90; (h) Zakon o za{titi od jonizira-

ju}ih zra~enjâ; Narodne novine br. 27/99; Zakon o za{titi

od neioniziraju}ih zra~enjâ, Narodne novine br. 105/99...



tako posebice: (a) Zakon o za{titi od poàra, Narodne

dine od odnosnih djelatnostî odrediti “poslo-

ve obavljanje kojih je jedinica lokalne sa-

mouprave du`na organizirati te poslove {to ih

jedinica lokalne samouprave smije obavljati

(samo) ako osigura uvjete za obavljanje tak-

vih posala”57. Razumijeva se, sa zakonom se

za obavljanje pojedinih vrstî posala odredju-

je uvjete {to ih jedinica lokalne samouprave

imade ispuniti da bi se smjela odnosnim pos-

lovima baviti.

Dalje se kaziva da ùpanija (kao jedinica

regionalne samouprave) u svojemu samou-

pravnom djelokrugu obavlja poslove od re-

gionalnoga zna~enja, a posebice poslove koji

se odnose na 58:

(i) {kolstvo, razumijevaju}i tu sveukupnost

ustrojstava izobrazbe i odgoja, a to su {kole (te-

meljne, srednje, vi{lje i visoke, doti~no visoka

u~ili{ta), {to se djelomi~no preklapa, doti~no

moè preklopiti, s nadle`no{}u jedinicâ lokal-

ne samouprave u podru~ju odgoja i temeljne

izobrazbe, ali i s nadle`no{}u sredi{njih tijelâ

Republike s obzirom na okolnost da su visoka

u~ili{ta, posebice sveu~ili{te59;

(ii) zdravstvo, razumijevaju}i tu sveukup-

nost ustrojstava za obavljanje djelatnosti na

promicanju zdravlja pojedinaca i naroda te

razvijanja medicinske znanosti i praxisa, s

tim {to primarna zdravstvena za{tita pripada

u nadle`nost jedinicâ lokalne samouprave60;

(iii) prostorno i urbanisti~ko planiranje, s

tim {to, kako je to ve} pripomenuto, pozitiv-

ni zakoni govore o “prostornomu uredjenju”

kao “skupu mjerâ i djelatnostî s kojima se

osigurava planiranje i uredjivanje prostora

Republike Hrvatske kao osobito vrijednoga i

ograni~enoga nacionalnog dobra Dràve”61;

(iv) gospodarski razvoj, razumijevaju}i pod

tim “utjecanje na ekonomski rast sa svjesnim

djelovanjem donositeljâ gospodarski smjero-

davnih odlukâ s pomo}u autonomnih egzoge-

nih sredstava”, pri ~emu je zanimljivim primi-

jetiti da gradovi kao jedinice lokalne samou-

prave, ~ak ni oni najve}i (ne ra~unaju}i tu

glavni grad Zagreb koji imade poloàj ùpani-

je) ne bi bili nadle`nima za poslove gospodar-

skoga razvoja; vjerojatno se tu misli na regio-

nalnu gospodarsku politiku kao jednu od sa-

stojnica nacionalne gospodarske politike... 62;

(v) promet i prometnu infrastrukturu, ra-

zumijevaju}i pod onim prvim, valjda,

pruànje preraznih prijevoznih, po{tansko-te-

legrafsko-telefonskih ~inidaba u svezi s

premje{tanjem materialnih dobara, prevoè-

nja ljudi, te s prijenom vijesti ili energije, a

pod onim drugim tehni~ko-gospodarske i

ustrojstvene podgradnje za prometnice,


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.98

novine br. 58/93; (b) Zakon o vatrogastvu, Narodne novi-

ne br. 106/99, 117/01; (c) Zakon za{titi od elementarnih

nepogodâ, Narodne Novine br. 73/97; 2/01; (d) Zakon o

seizmolo{kim poslovima, Narodne novine br. 44/85; (e)

Zakon o sustavu obrane od tu~e, Narodne novine br.

53/01...



59 Cf. Zakon o osnovnomu školstvu, Narodne novine br.

59/90, 27/93, 7/96, 59/01, 114/01; Odluka o kriterijima i

mjerilima za osiguravanje minimalnoga financijskog

standarda javnih potreba osnovnoga {kolstva u 2002.

godini, Narodne novine br. 110/01; Zakon o srednjemu

{kolstvu, Narodne novine br. 19/92, 27/93, 50/95, 59/01,

114/01; Odluka o kriterijima i mjerilima za osiguravanje

minimalnoga financijskog standarda javnih potreba

srednjega {kolstva u 2002. godini, Narodne novine br.

114/01; Zakon o visokim u~ili{tima, Narodne novine br.

59/96, 14/00, 26/00, 94/00, 129/00; Zakon o znanstveno-

istraìva~koj djelatnosti, Narodne novine br. 59/96;

Zakon o Hrvatskoj akademiji znanosti i umjetnosti,

Narodne novine br. 34/91, 43/96...

60 Zakon o zdravstvenoj za{titi, Narodne novine br. 1/97,

95/00, 129/00; Zakon o za{titi pu~anstva od zaraznih

bolestî, Narodne novine br. 60/92; Zakon o zdravstvenim

mjerama za ostvarivanje prava na slobodno odlu~ivanje

o radjanju djece, Narodne novine br. 18/78; Zakon o

za{titi osoba s du{evnim smjetnjama, Narodne novine br.

111/97, 27/98, 128/99,79/02; Zakon o uzimanju i presad-

jivanju dijelova ljudskoga tijela u svrhu lije~enja,

Narodne novine br. 31/80, 50/88; Zakon o zdravstvenoj

za{titi stranaca u Republici Hrvatskoj, Narodne Novine

br. 114/97; Zakon o sanitarnoj inspekciji, Narodne novi-

ne br. 27/99.; Zakon o zdravstvenomu osiguranju,

Narodne novine br. 94/01.

61 Cf. Zakon o prostornomu uredjenju, Narodne novine br.

30/94, 68/98, 61/00, 32/02.

62 Cf. R. Bi}ani}, Ekonomska politika, Birozavod, Zagreb,

1962., pp. 10. et s.; J. Tinbergen, Economic Policy –Principles and Design, North-Holland Publ.,

Amsterdam, 1956., pp. 6. et s.; J. Le Pas, Dynamisme desstructure et croissance économique, Èd. Génin, Paris,

1968., pp. posebice 115. – 121.

doti~no ukupnost radova ili uradaka koji tvo-

re one podgradnje skupno s cjelinom uredja-

jâ i postrojenjâ prijeko potrebitih da bi to

kakva zajednica ili grupa koristile;

(vi) planiranje i razvoj mreè obrazovnih,

zdravstvenih, socialnih i kulturnih ustanova, s

tim {to sama bruga i djeci, socialna skrb, pri-

marna zdravstvena za{tita, odgoj i temeljna

izobrazba te kultura, tjelesna kultura i {port

pripadaju u nadle`nost jedinicâ lokalne sa-

mouprave...

Medjutim, s posebnim zakonima s kojima

se uredjuje pojedine od odnosnih djelatnosti

odrediti }e se “poslove obavljanje kojih je

ùpanija du`na organizirati te poslove {to ih

ùpanija smije obavljati ako osigura uvjete za

obavljanje takvih poslova”63.

S tre}e strane, kaè se da jedinice lokalne

samouprave u svojemu samoupravnom dje-

lokrugu obavljaju “poslove lokalnoga

zna~enja s obavljanjem kojih se neposredno

ostvaruje potrebe gradjanâ”, ali s tim da koji

od takvih poslova ne budu dodijeljeni dràv-

nim tijelima, {to nije re~eno i za “poslove od

regionalnoga zna~enja”: formalno, tu bi

vaìlo da bi ùpanija bila nadle`nom za sva-

ki posao takav da je od regionalnoga

zna~enja, zna~i bez ostatka. Ipak, uz ogradu

da zna~enje zasebnih zakonâ u tomu smjeru

jo{ nije prou~eno, takav se zaklju~ak ne

moè, ~isto ipso lege, prihvatiti s obzirom na

okolnost da odredbe onih zasebnih zakonâ

nisu preina~ene u smislu Zakona o lokalnoj i

regionalnoj samoupravi, a osim toga ne moè

se ni sprije~iti da potonji zakoni kojega od

takvih posala ne dodijele drugim, doti~no

dràvnim, tijelima64.

Dopu{tenim je, medjutim, da gradovi koji

imadu vi{e od 30.000 stanovnikâ obavljaju,

pored poslova {to ih zakon priznaje u njihov

samoupravni djelokrug, jo{ i sve poslove iz

samoupravnoga djelokruga ùpanijâ, osim

onih koji se odnose na planiranje i razvoj

mreè izobrazbenih, zdravstvenih, socialnih i

kulturnih ustanovâ. Isto je tako dopu{tenim

da se s odlukom predstavni~koga tijela jedi-

nice lokalne samouprave, u skladu s njezinim

statutom i statutom ùpanije, pojedine poslo-

ve iz samoupravnoga djelokruga odnosne je-

dinice prenese na ùpaniju, doti~no na mje-

snu samoupravu. Osim toga, predstavni~ko

tijelo jedinice lokalne samouprave moè

traìti od ùpanijske skup{tine da joj, uz su-

glasnost sredi{njega tijela dràvne uprave

nadle`noga za poslove lokalne i regionalne

samouprave, povjeri obavljanje odredjenih

poslova iz samoupravnoga djelokruga ùpa-

nije na podru~ju odnosne jedinice, ako ova

moè osigurati dostatno prihoda za obavlja-

nje takvih poslova 65.

Ono {to je s motri{ta decentralizacije od

zna~enja za primijetiti jest da je {to glasom

Zakona o lokalnoj i regionalnoj samoupravi,

{to glasom zasebnih zakonâ, izvedena decen-

tralizacija funkcija u podru~jima osnovnoga i

srednjeg {kolstva, socialne skrbi i zdravstva,

s tim {to i ta decentralizacija obuhva}a, kao i

preustrojenje od god. 1992., samo residuumjavnih poslova, ovaj puta pro{iren s decentra-

lizacijom nare~enih funkcijâ. Zapravo, pos-

lovi lokalnih i regionalnih upravno-politi~kih

oblastî i nadalje se svode jedan residuumjavnih poslova, a to su oni koji ne bi spadali u

djelokrug sredi{njih dràvnih tijelâ i njihovih

ispostavâ na podru~jima ùpanijâ, gradova i

op}inâ, a to zna~i da njihov djelokrug ne

obuhva}a sve ili gotovo sve poslove u po-

dru~jima: (a) policije i unutarnje uprave


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 99


64 Cf. u stavku 1. ~lanka 19. Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lan-

kom 20. toga Zakona.

65 Za dopustivost konstituiranja “dopunske nadle`nosti”

gradova od preko 30.000 stanovnikâ – cf. u ~lanku 21.

Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lankom 19. te s podstavcima 1.

– 5. stavka 1. ~lanka 20. toga Zakona; za dopustivost pri-

jenosa poslova iz samoupravnoga djelokruga jedinice

lokalne samouprave na ùpaniju ili mjesnu samoupavu –

cf. u stavku 1. ~lanka 22. Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lan-

kom 19. i 20. toga zakona; za povjeravanje poslova iz

samoupravnoga djelokruga ùpanije jedinicama lokalne

samouprave – cf. u stavku 2. ~lanka 22. Z.L.R.S., supra,

u svezi s ~lancima 19. i 20. toga zakona. Za “sredi{nje

tijelo dràvne uprave nadle`no za poslove lokalne i

regionalne samouprave – cf. u ~lanku... Zakona o

ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i dràvnih upravnih

organizacija... (to je ministarstvo pravosudja, etc.).

op}enito te pravosudja; (b) nacionalne obra-

ne; (c) financijâ; (d) obnove i razvoja; (e) po-

morstva, prometa i veza; (f) gospodarstva i

turizma; (g) poljodjelstva i {umarstva; (h)

prosvjete, {porta te znanosti i tehnologije,

osim osnovnoga i srednjeg {kolstva; (i)zdravstva, osim primarne zdravstvene za{tite.

Dodu{e, nadle`nost je lokalnih i regionalnih

oblastî pro{irena na one decentralizirane

funkcije, s tim, medjutim, {to i nadalje sre-

di{nja tijela imadu ve}inu ovlasti u odnosnim

podru~jima, te sve najva`nije od takvih.

Posebice, ùpanije, gradovi i op}ine ni nada-

lje ne }e posjedovati nikakve policijske ovla-

sti ili ovlasti nad policijom, njezinim uprava-

ma na razini ùpanije i postajama na po-

dru~ju jedne ili vi{e op}inâ i gradova: ~ak {to

vi{e, moglo bi se kazati da su odnosne jedini-

ce izgubile vrhu takvih ovlasti i ono {to su

posjedovale u obliku poglavarskih ovlastî

ùpana, koji naime vi{e ne odgovara za stanje

u ùpaniji, nije vi{e ni dràvnim du`nosni-

kom, niti je, kao {to to jest bio, predstavni-

kom sredi{nje dràvne vlasti 66.

Naravno, dopu{tenim je i to da se sa za-

konom tijelima jedinica lokalne i regionalne

samouprave povjeri (u zakonu “prenese”)

obavljanje odredjenih poslova dràvne upra-

ve, s tim {to obavljanje takvih poslova pada

na teret dràvnoga prora~una, kao i s tim da

se sa zakonom s kojim se uredjuje dràvnu

upravu potanje uredjuje prava i obveze tijelâ

jedinicâ lokalne i regionalne samouprave u

svezi s tim, doti~no odno{aji izmedju sre-

di{njih tijelâ dràvne uprave i tijelâ jedinicâ

lokalne i regionalne samouprave kojima se

one poslove “prenese”, povjeri 67.

3.4. Dràvno nadziranje lokalne i regionalne samouprave u suvislostidecentralizacije

Dràvno nadziranje lokalne i regionalnesamouprave poprima, po nekoj crti prividno-sti, isklju~ivo obli~je nadziranja zakonitosti.Naime, kaè se da “u obavljanju poslova izsvojega djelokruga tijela jedinicâ lokalne i re-gionalne samouprave jesu samostalna te pod-lijeù samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti(od strane) ovla{tenih dràvnih tijelâ”, ali stim {to se odmah pravi ina~icu i kaè da suop}ina, grad i ùpanija (dakle jedinice lokal-ne i regionalne samouprave) “samostalni uodlu~ivanju u poslovima iz svojega samou-pravnog djelokruga”, medjutim “u skladu sUstavom i ovim Zakonom” (o podru~noj iregionalnoj samoupravi) 68. Uzimaju}i u ob-zir da je djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i re-gionalne samouprave dvorodan, naime da sesastoji od njihovoga “samoupravnoga djelo-kruga” te “djelokruga poslova dràvne upra-ve povjerenih odnosnim tijelima” (preneseni


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.100

66 Za decentralizaciju funkcijâ u odnosnim oblastima – cf., i

to: (a) za osnovno {kolstvo – Zakon o osnovnomu `kolst-

vu, Narodne novine br. 59/90, 27/93, 7/96, 59/01, 114/0;

Odluka o kriterijima i mjerilima za osiguravanje mini-

malnoga financijskog standarda javnih potreba osnovno-

ga {kolstva u 2002. godini, Narodne novine br. 110/01; (b)

za srednje {kolstvo - Zakon o srednjemu {kolstvu, Narodne

novine br. 19/92, 27/93, 50/95, 59/01, 114/01; Odluka o

kriterijima i mjerilima za osiguravanje minimalnoga

financijskog standarda javnih potreba srednjega {kolstva

u 2002. godini, Narodne novine br. 114/01; (c) za social-

nu skrb - Zakon o socialnoj skrbi, Narodne novine br.

73/97, 27/01, 59/01, 82/01; Odluka o minimalnim finan-

cijskim standardima materialnih rashodâ centara za

socialnu skrbu i pomo}i za ogr’jev u 2000. godini,

Narodne novine br. 110/01; Pravilnik o ostvarivanju

socialne za{tite, Narodne novine br. 10/91, 38/92, 5/93,

113/93, 62/96; (d) za zdravstvo – Zakon o zdravstvenoj

za{titi, Narodne novine br. 1/97, 95/00, 129/00; Plan

zdravstvene za{tite Republike Hrvatske, Narodne novine

br. 79/02. Za promjenu poloàja ùpana kao odgovornoga

upravnog predstojnika ùpanije – cf. infra, pod to~. 4.2.

67 Cf. u ~lanku 23. Z.L.R.S., supra, s tim {to taj zakon – u

svojemu stavku 1. govori o “poslovima dràvne uprave

{to ih se obavlja u jedinici lokalne samouprave i u jedi-

nici regionalne samouprave”, do~im u stavku 2. govori o

“poslovima dràvne uprave {to ih se prenese na tijela

jedinicâ lokalne i regionalne samouprave”. Ono prvo

zna~ilo bi, prema sada vaè}im zakonima i praxisu, “pos-

love dràvne uprave {to ih obavljaju uredi i tijela dràvne

uprave u ùpaniji, gradu ili op}ini”, a ono drugo “poslo-

ve dràvne uprave {to ih se povjeri tijelima jedinicâ

lokalne i regionalne samouprave”. S tre}e strane kaè se

da }e sa zakonom odrediti prava i du`nosti tijelâ jedinicâ

lokalne i regionalne samouprave kojima se one poslove

“prenese”, povjeri, {to je samo jedan euphemizam vi{e,

euphemizam {to ga razrje{uje Zakon o sustavu dràvne

uprave – cf. u svezi s odredbama toga Zakona, Narodne

novine br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 59/01.

68 Cf. u ~lanku 136. Us.R.Hr.-Pro~., supra, ali u svezi s

~lankom 18. Z.L.R.S., supra.

djelokrug), treba re}i da je zakonska ina~ica

naspram onomu kako glasi ustavom utvrdje-

no na~elo, zna~ajnom, i to po crti najmanje

dva otklona od odnosnoga ustavnog na~ela.

Prvo, samostalnost tijelâ jedinicâ lokalne i

regionalne samouprave glasom ustava odnosi

se na njihov “djelokug”, dakle obuhva}aju}i

tu poslove neodvisno o njihovoj vrsti i na~inu

na koji je nadle`nost njihovih tijelâ konstitui-

rana., dakle i “poslove samoupravnoga djelo-

kruga” i “poslove prenesnoga djelokruga”.

Glasom pak onoga Zakona, samostalnost tije-

lâ jedinicâ lokalne i regionalne samouprave

odnosi se samo na njihov “samoupravni djelo-

kug”, dakle na “poslove od lokalnoga

zna~enja s kojima se neposredno ostvaruje po-

trebe gradjanâ, ako s Ustavom ili sa zakonom

nisu dodijeljeni dràvnim tijelima”, doti~no na

“poslove od regionalnoga zna~enja”, do~im je

samostalnost odnosnih tijelâ {to se ti~e obav-

ljanja prenijetih im poslova dràvne uprave od

takve samostalnosti ustegnutom.

Drugo, po crti zna~enja nije istim re}i

“samostalnost uz podlijeganje jedino nadzoru

ustavnosti i zakonitosti (od strane) ovla{tenih

dràvnih tijelâ”, kako to kaè Ustav, i “samo-

stalnost u skladu s Ustavom i zakonom”: ja-

snim je da “samostalnost uz podlijeganje je-

dino nadzoru ustavnosti i zakonitosti” zna~i,

osim ako {togod kakav zakon ne bi izrijekom

naredjivao, da akti i rad tijelâ jedinicâ lokal-

ne i regionalne samouprave ne smiju biti u

suprotnosti s ustavom i zakonom, da ih, da-

kle, ustav i zakon ograni~uju kao na~elo dje-

lovanja, do~im “samostalnost u skladu s

Ustavom i zakonom zna~i da djelovanje od-

nosnih tijelâ mora biti u svemu suglasnim

Ustavu i zakonu, da mora za svaki akt ili dje-

lovanje imati zaseban ustavno-pravni ili za-

konski naslov.

K svemu tomu treba dodati da nadzor {to

ga je onaj Zakon propisao (“dràvni nadzor

lokalne i regionalne samouprave”) obuhva}a,

s jedne strane, “nadzor nad zakonito{}u op}ih

akata predstavni~koga tijela jedinicâ lokalne i

regionalne samouprave” te, s druge strane,

“nadzor nad obavljanjem prenijetih poslova

dràvne uprave”: samo se unutar ovoga po-

tonjeg nadzora predvidja ovlast nadle`noga

ministra da op}inskomu na~elniku, grado-

na~elniku i ùpanu izdaje naredbe, kao i

ovlast Vlade Republike Hrvatske da tijelima

odnosnih jedinicâ oduzme obavljanje preni-

jetih im poslova dràvne uprave ako odnosni

du`nosnici ne bi postupili po naredbama iz-

datim im od strane nadle`noga ministra 69.

Kona~no, moglo bi se postaviti i pitanje

ustavnosti decentralizacije nekih “funkcijâ”.

Naime, ako dràva jam~i svakomu gradjani-

nu osnovno {kolovanje i primarnu zdravstve-

nu za{titu, da{to sukladno nacionalnim stan-

dardima, tada je opravdano postaviti pitanje

dopustivosti decentralizacije funkcijâ u odno-

snim podru~jima, a pogotovo upravno-

izvr{itbenih ovlastî. S tim u svezi, treba re}i

da jam~enje, od strane dràve, “minimalnih

financialnih standardâ za decentraliziranje

funkcije” (ovdje osnovnoga {kolstva i pri-

marne zdravstvene za{tite) ne moè i ne smi-

je nadomjestiti odgovornost dràve za osigu-

ranje jedinstvenih nacionalnih standardâ pra-

va njezinih gradjana na temeljno {kolovanje

te prava primarnu zdravstvenu za{titu. Osim

svega, premda neizbjeìvim, financialna pi-

tanja nikada nisu i prvenstvenim: kakvim }e

bivati modaliteti financiranja kada dràva

ne{to jam~i nije ne~im nepoznatim 70, osim


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 101

69 Za nadzor nad zakonito{}u akata predstavni~koga tijela

– cf. u ~lancima 79. – 82. Z.P.R.S., supra, u svezi s ~lan-

kom 23. toga Zakona, te u svezi s ~lankom 136. Us.R.Hr.,

supra. Za ovlast izdavanja naredaba i oduzimanja obav-

ljanja prenijetih poslova dràvne uprave – cf. u ~lanku

83. Z.P.R.S., supra, u svezi s stavkom 3. ~lanka 23. toga

Zakona, te u svezi s ~lankom 136. Us.R.Hr., supra. Za

financialni nadzor – cf. u ~lanku 72. Z.L.R.S., supra.

70 Cf. o tomu B. Jel~i}, Financijsko pravo i financijska zna-nost, Birotehnika, Zagreb, 1994., pp., posebice, 419. –

435.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave, in Hrv.

institut za lokalnu samoupravu ur., Financiranje lokalne

samouprave, Osijek, 1999., pp. 29. – 37. Cf. et I.

Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u poreznomusustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove sustava),izvor kao za B. Jel~i~, pp. 99. – 106., gdje pisac izrijekom

kaè (p. 101., na~elo V.): “Na razini lokalne zajednice

potrebito je zadovoljavati potrebe i interese, a iznimno i

prava koja su s Ustavom zajam~ena” – upozorenje da bi

decentralizacija u odnosnomu smislu mogla biti protu-

ustavnom potje~e od toga pisca; B. Babac, Promi{ljanjeobnove hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga –Predhodni iskazi, izvor kao za B. Jel~i}, pp. 107. – 129.

ako tkogod od odogovornih ne misli da igre

oko financiranja izraàvaju bit i duh dinami-

ke lokalne i regionalne samouprave unutar

osiguranja istrajnosti nacionalnoga ìvota

onih kojima se takva prava jam~i 71.

3.5. Financiranje lokalne i regionalne sa-mouprave u suvislosti decentralizacije

Pravno-normativno, s preustrojenjem od

god. 2001. sustav financiranja jedinicâ lokal-

ne i regionalne samouprave nije ni u jednoj

bitnoj crti doìvio promjene osim prijepleta

pitanjâ koja se odnose, i to:

a/ na okolnost da je ùpanija, premda bez,

kako je to ve} re~eno, predhodno nacio-

nalno-kulturalno osmi{ljene regionalizaci-

je hrvatskoga nacionalnog prostora, pro-

gla{ena jedinicom regionalne samouprave;

b/ na okolnost da se izvelo decentralizaciju

funkcijâ u podru~jima osnovnoga i sred-

njeg {kolstva te socialne skrbi i zdravstva,

{to je, osim svega, izazvalo umnaànje

problemâ izravnavanja financialnoga, po-

glavito u svezi s osiguranjem minimalnih

standardâ pruànja uslugâ i financiranja 72.

U svezi s tim stoji ustavom uspostavljeno

na~elo, a to je da jedinice lokalne i regional-

ne samouprave “imadu pravo na prihode ko-

jima samostalno raspolaù u obavljanju pos-

lova iz svojega djelokruga”, s tim da odnosni

prihodi moraju biti srazmjerni njihovim ovla-

stima {to ih odredjuju Ustav i zakoni, te da je

dràva du`na, u skladu sa zakonom, pomaga-

ti financialno slabije jedinice lokalne, dakle

ne i regionalne, samouprave. Medjutim, kao i

u pitanju osiguranja samostalnosti odnosnih

jedinicâ, tako se i po crti financiranja izraàva

ina~ice koje zna~ajno utje~u na osiguranje

njihove financialne samostalnosti 73.

Naime, glasom zakona jedinice lokalne i

regionalne samouprave “imadu prihode koji-

ma u okviru svojega samoupravnog djelokru-

ga slobodno raspolaù”, medjutim na na~in

da ti prihodi moraju biti srazmjernim poslo-

vima {to ih njihova tijela u skladu sa zako-

nom obavljaju, s tim {to zakon {uti {to se ti~e

pomaganja financialno slabijih jedinicâ lo-

kalne samouprave 74.

Prvu se ina~icu raspoznaje po tomu {to

zakon kaè da odnosne jedinice “imadu pri-

hode kojima samostalno raspolaù” – {to bi

predmnijevalo da posjeduju zna~ajno vrhov-

ni{tvo financialno, {to zna~i da se za posje-

dovanje vlastitih prihodâ ne iziskuje uspo-

stavljanje nekoga daljnjega prava ili ovlasti,

da vrhu svojih prihodâ na~elno i prakti~ki

opipljivo ne ovise o nekomu daljnjem zako-

nu, izraàjem ~ega je, onda, to da samim tim

{to su takvim jedinicama “imadu prihode s


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.102

2. ~lanka 133. Us.R.Hr.-Pro~., supra; za decentralizaciju

funkcija u podru~jima osnovnoga i srednjeg {kolstva te

socialne skrbi i zdravstva (to~. (b)) – cf. u predhodnoj

bilje{ki, u svezi s odredbama Zakona o financiranju lokal-

ne i podru~ne (regionalne) samouprave, Narodne novine

br. 117/93, 69/97, 33/00, 73/00, 127/00, 59/01

(Z.F.L.R.S.), te vladine Uredbe o na~inu izra~unavanja

potporâ izravnanja za decentralizirane funkcije jedinicâ

lokalne i podru~ne (regionalne) samouprave za 2002.

godinu, Narodne novine br. 118/01 (Ur.Izr.Fin.).

73 Cf. u ~lanku 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra.

74 Cf. u ~lancima 68. – 72. Z.L.R.S., supra, u svezi s ~lan-

kom 137. Us.R.Hr., supra.

71 Za ustavno jam~enje prava svakog gradjanina na osnov-

no a besplatno {kolovanje – cf. u stavku 1. ~lanka 65.

Us.R.Hr.-Pro~., supra; za ustavno jam~enje prava na

zdravstvenu za{titu – cf. ~lanku 58. Us.R.Hr.-Pro~.,

supra. u Za decentralizaciju funkcija u odnosnim oblasti-

ma – cf., i to: (a) za osnovno {kolstvo – Zakon o osnov-

nomu `kolstvu, Narodne novine br. 59/90, 27/93, 7/96,

59/01, 114/0; Odluka o kriterijima i mjerilima za osigu-

ravanje minimalnoga financijskog standarda javnih

potreba osnovnoga {kolstva u 2002. godini, Narodne

novine br. 110/01; (b) za srednje {kolstvo - Zakon o

srednjemu {kolstvu, Narodne novine br. 19/92, 27/93,

50/95, 59/01, 114/01; Odluka o kriterijima i mjerilima za

osiguravanje minimalnoga financijskog standarda javnih

potreba srednjega {kolstva u 2002. godini, Narodne novi-

ne br. 114/01; (c) za socialnu skrb - Zakon o socialnoj

skrbi, Narodne novine br. 73/97, 27/01, 59/01, 82/01;

Odluka o minimalnim financijskim standardima mate-

rialnih rashodâ centara za socialnu skrbu i pomo}i za

ogrjev u 200s. godini, Narodne novine br. 110/01;

Pravilnik o ostvarivanju socialne za{tite, Narodne novine

br. 10/91, 38/92, 5/93, 113/93, 62/96; (d) za zdravstvo –

Zakon o zdravstvenoj za{titi, Narodne novine br. 1/97,

95/00, 129/00; Plan zdravstvene za{tite Republike

Hrvatske, Narodne novine br. 79/02.

72 Za ùpaniju kao jedinicu regionalne samouprave (to~. (a))

– cf. u ~lancima 3. i 6. Z.L.R.S., supra, u svezi sa stavkom

kojima samostalno raspolaù”. Druk~ije sto-

ji stvar {to se ti~e Ustava glasom kojega od-

nosne jedinice “imadu pravo na prihode s ko-

jima samostalno raspolaù”, iz ~ega proizlazi

da njihovi prihodi ovise o daljnjim zakon-

skim naredjenjima s kojima se uspostavlja

pravo na prihode, {to zna~i da ne bi posjedo-

vale neko vrhovni{tvo financialno, {to zna~i

da potonje ne bi, {to ina~e ~ini, smio sam za-

kon uspostaviti 75.

Drugu se ina~icu raspoznaje po tomu {to

zakon kaè da jedinice lokalne i regionalne

samouprave “svojim prihodima samostalno

raspolaù u okviru svojega samoupravnog

djelokruga”, {to zna~i ne i “prihodima

ste~enim s obzirom na obavljanje poslova iz

povjerenoga djelokruga”, {to je zna~ajno

suènje, najvjerojatnije protuustavno, na-

spram Ustavu koji jednostavno govori o “slo-

bodnom raspolaganju prihodima u obavljanju

poslova iz svojega djelokruga”, a potonji

obuhva}a i povjerene poslove dràvne upra-

ve. U svezi s tim je, moglo bi se re}i, podi-

na~ica, naime to da zakon govori o slobod-

nom raspolaganju prihodima “u okviru svoje-

ga (samoupravnog) djelokruga”, do~im

Ustav govori o slobodnomu raspolaganju pri-

hodima “u obavljanju poslova iz svojega dje-

lokruga”, podina~ica koja nije bez svakoga

zna~enja, ali {to bi iziskivalo zasebnu anali-

zu76.

Tre}u se ina~icu pak raspoznaje po tomu

{to zakon kaè da prihodi odnosnih jedinicâ

moraju biti srazmjerni “poslovima {to ih u

skladu sa zakonom njihova tijela obavljaju”,

za razliku od Ustava koji kaè da se sraz-

mjernost odnosi na njihove “ovlasti {to ih

Ustav i zakon predvidjaju”, a to nije nipo{to

jednim te istim. Naime, zakonski izri~aj

“poslovi {to ih u skladu sa zakonom njihova

tijela obavljaju” moè obuhva}ati i samo

poslove, doti~no funkcije, dakle prena{anje

poslova ili funkcijâ takvo da ne mora biti

popra}eno i prijenosom tomu adekvatnih

ovlastî, a samo potonje imade ovaj ili onaj

u~inak po crti politi~koga decentraliziranja.

Osim toga, jedno su “poslovi {to ih u skladu

sa zakonom njihova tijela obavljaju”, a dru-

go je poloàj odnosnih jedinicâ kao takvih,

dakle po crti ovlasti i odgovornosti kao

upravno-politi~kih oblasti, kakav poloàj ne

bi smio ne biti bez posljedaka financialnih.

Dakle, jasnim je da odnosni zakonski izri~aj

potpunoma i posvema zaobilazi koncepciju i

svrhu lokalne i regionalne samouprave.

Suprotivno tomu, ustavni izri~aj “ovlasti {to

ih Ustav i zakon predvidjaju” ukazuje na

na~elo srazmjernosti ovlasti, odgovornosti i

(prvenstveno financialnih) sredstava 77, {to

zna~i da bi sredstva trebala biti srazmjerna

ulozi i svrsi lokalnih i regionalnih jedinicâ

kako ih definira Ustav, {to }e re}i srazmjer-

na okolnosti, jer je rije~ o jedinicama ozem-

ljenske samouprave, da je u pitanju financi-

ranje djelatnosti ne toliko njihovih tijelâ –

{to da{to nije ni financialno zanemarivim,

ve} o financiranju djelovanja lokalnih i re-

gionalnih oblastî kao ozemljenskih zajedni-

câ, kako ih, uglavnom u smislu Ustava, za-

kon i definira 78.

Ni prva ni druga ni tre}a stvar nisu bez

malene smjerodavnosti za ocjenu zna~enja

one “decentralizacije funkcijâ” izvedene god.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 103

75 O vrhovni{tvu financialnomu lokalnih i regionalnih

upravno-politi~kih oblastî – cf. B. Babac, Promi{ljanjeobnove hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga –Predhodni iskazi ..., supra, po uzoru na B. Jel~i},

Financijsko pravo i financijska znanost ..., supra, pp.

409. et s., 421. et s., te I. Mecanovi}, Jedinice lokalnesamouprave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske(Teze za osnove sustava) ..., supra. Pri tomu, treba pri-

mijetiti da je tada, s obzirom na odredbe Ustava, izri~aj

“jedinice lokalne samouprave” obuhva}ao i ùpanije.

76 Cf. u stavku 1. ~lanka 68. Z.L.R.S., supra, u svezi s stav-

kom 1. ~lanka 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra.

77 Cf. E. Pusi}, Nauka o upravi ..., supra, pp. 193., 195.,

pod to~. d).

78 Cf., npr., u ~lanku 6. Z.L.R.S., gdje se kaè: “@upanija je

jedinica... regionalne samouprave ~ije podru~je pred-

stavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku,

dru{tvenu i samoupravnu cjelinu, a ustrojava ju se radi

obavljanja poslova od... regionalnoga zna~enja”, ustav-

no-pravno bez obzira, en passant dodaju}i, da li je rije~

o “poslovima dràvne uprave” ili o “poslovima samou-

prave”!

2001., dakle decentralizacije funkcijâ u po-

dru~jima osnovnoga i srednjeg {kolstva, so-

cialne skrbi i zdravstva. Uostalom, posvema

se, osim svega, s razlogom i ne govori o “de-

centralizaciji ovlastî” – {to i jest su}anstvom

svake decentralizacije za kakvu se ho}e da

imade osjetno (i osjetljivo) politi~ko

zna~enje, ve} o “decentralizaciji funkcijâ”

koje se, u pravilu, ionako obavlja na razini

odnosnih, lokalnih i regionalnih, jedinicâ.

Medjutim, takve ina~ice, zapravo razi-

laènja Ustava i zakona, u financialnomu

osmi{ljavanju jedinicâ lokalne i regionalne

samouprave daleko su va`nijim s motri{ta

njihove razvojne uloge kao “globalnih zajed-

nicâ”, zajednicâ predmnijevano vlasnih na

obavljanje bitnoga dijela javnih posala u svo-

je ime a na korist svojega pu~anstva. Onu

“korist svojega pu~anstva” treba shvatiti u

smislu samostalnoga raspolaganja “dostat-

nim sredstvima”, s tim da sustav financiranja

lokalnih i regionalnih oblasti bude dostatno

raznovrsnim i preobrazbenim da bi mogle

biti djelotvorbeno toliko sposobne koliko je

to prakti~ki mogu}im slijediti stvarna preo-

braàvanja tro{kova vr{enja svojih nadle`no-

sti, ~ak {to vi{e, {to se ti~e regionalne razine,

da bi ùpanije kao jedinice regionalne sa-

mouprave mogle biti djelotvorbeno sposob-

nim unutar nacionalne politike voditi neke

svoje vlastite politike 79.

O~itim je, kada je rije~ o osiguranju fi-

nancialne samostalnosti jedinicâ lokalne i re-

gionalne samouprave, da je s motri{ta europ-

skih konvencijâ u pitanju razvojno definira-

nje uloge i zna~enja lokalnih i regionalnih

oblastî, {to }e re}i da se imade u obzorju je-

dinice sposobne bivati djelotvorbenim ~im-

benicima nacionalne politike gospodarskoga

i kulturnog razvoja, a to dalje zna~i da i “fi-

skalna politika mora biti u funkciji dru{tve-

noga razvoja”, do mjere da odnosi izmedju

pojedinih stavaka u prora~unima – pla}e, in-

vesticije, mirovine, i ostali dijelovi javnoga

sektora – izraze mjere gospodarske politike s

kojima se, i koliko, tro{enja javnih rashodâ

stavlja u funkciju upravljanja razvojem (I.

Mecanovi}) 80.

Rije~ je zapravo o upravljanju razvojem,

pri ~emu u sklopu nacionalne razvojne poli-

tike posebice regionalne zajednice imadu

upravno-politi~ke mehanizme za relativno

trajno i stabilno usmjeravanje razvoja, {to

ih, uz ostalo, osposobljava da osiguraju

iskori{tavanje razvojnoga potenciala regio-

nalnih raznolikostî, kao i razvojnih {ansî

ravnomjerno za sve ljude i krajeve81. Nikada

ne zaboravljaju}i da bez promicanja vred-

notâ, kao {to su homogenizacija hrvatskoga

nacionalnog prostora, zatim lokaliziranih ali


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.104

79 Ovo je parafraza ideje izraène u to~. 1. i 4. Europskepovelje o lokalnoj samoupravi..., supra (parafraziran je

francuski tekst), te u to~. 1. – 3. ~lanka 14. Nacrta

Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra..

80 Ovdje je rije~ o preradbi iskaza (ali uz usvajanje u cije-

losti njegove ideje) iz I. Mecanovi}, Jedinice lokalnesamouprave u poreznom sustavu Republike Hrvatske(Teze za osnove sustava) ..., supra, posebice p. 100.,

na~elo II., gdje se kaè: “Odnosi izmedju pojedinih sta-

vaka u prora~unima: pla}e, investicije, mirovine i ostali

dijelovi javnoga sektora, mjerama ekonomske politike

treba staviti u funkciju razvoja”. Iskaz smo preina~ili s

razloga {to je ina~e posvema prihvatljiva ideja izraèna

nes(p)retno: ne stavlja se u funkciju razvoja one “stavke

iz prora~una” – potonje izraàvaju financialne srazmjere

izmedju vrsti “tro{enjâ javnih prihoda” unutar ukupnosti

prora~una, ve} je rije~ o tomu da te stavke izraze mjere

gospodarske politike s kojima se ho}e, i koliko, tro{enje

javnih prihodâ staviti u funkciju razvoja; zatim, mjere

gospodarske politike, kao ni sama tro{enja javnih priho-

dâ, ne mogu neposredno biti “u funkciji” razvoja, ve}

“upravljanja razvojem” – jer se, naime, iziskuje osebuj-

na upravna djelovanja da bi se èljene u~inke mjerâ

gospodarske politike osiguralo, u protivnom ih ne }e biti,

jer se takvi u~inci, u pravilu, ne }e pojaviti “po prirodi

stvari”. Cf. et B. Jel~i}, Financiranje lokalne samou-prave ..., supra, te B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvat-ske ùpanije s motri{ta financialnoga ..., supra.

81 Cf. III. Sinoda biskupâ, Pravda u svijetu, poruka biskupâ

od 30. studenoga 1971., gdje se izrijekom kaè: “... nije

mogu}im shvatiti istinski napredak ako se – unutar jedne

odredjene politike – ne prihvati kako potrebu takvoga

napretka koji u isti mah uklju~uje i gospodarski rast i

sudjelovanje svih gradjanâ, tako i potrebu oboga}ivanja

{to ga istodobno sa sobom nosi dru{tveni napredak cije-

le zajednice, s kakvim se prevladava regionalne nerav-noteè i izolirana bogata podru~ja. Nu, sudjelovanje svih

gradjanâ jest pravo kako na gospodarskomu tako i na

dru{tvenom te politi~kom polju” (spacionirano od ovoga

pisca).

u nacionalno-kulturalni sklop utjelovljivih

vrednotâ koje su izrazom raznoli~nosti

hrvatskih ljudî i krajeva, kao i osebujne na-

cionalne pravne kulture u svezi s vladavi-

nom prava kao politi~koga ideala, treba jo{

jednom naglasiti da ustrojstvo lokalne i, po-

gotovo, regionalne samouprave ne moè ni-

kako imati smisla bez svojih razvojnih opti-ma, {to zna~i mo}i fungirati kao ~imbenik

ujedinjavanja napora uìh i {irih zajednicâ

da se osigura jednake maksimizacijom

funkcije dru{tvene blagodati otvorene {anse

razvoja svih ljudi i krajeva, s tim da norma-

tivna zatvorenost i spoznajna otvorenost

pravnoga poretka promi~u nacionalnu

dràvu kao dràvu pravâ 82.

Dakle, upravljanje razvojem iziskuje

ustrojavanje samostalnih i visoko-odgovor-

nih lokalnih i regionalnih jedinicâ, {to zna~i i

tomu sukladno financialno osmi{ljavanje od-

nosnih jednicâ i kao razvojno definiranih

oblastî. To u svakomu slu~aju iziskuje da se

preispita prikupljanje sredstava preko sustava

dràvne riznice. I na~elno i unutar postoje}ih

okolnosti, sustav dràvne riznice zna~i viso-

ku centralizaciju prikupljanja prihodâ, pa i

onih vlastitih (prinodâ odnosnih jedinicâ), {to

ne moè ne imati za posljedicu bitno ogra-

ni~enje njihove financialne samostalnosti.

Zasebnim je pak i pitanje, {to iziskuje da se

provede potanja istraìvanja, kori{tenja su-

vremenih izvorâ financiranja od strane lokal-

nih i regionalnih oblasti, misle}i pri tomu na

prihode koji nisu naravi fiskalne ili parafi-

skalne, kao {to su, posebice, izdavanje grad-

skih (op}inskih) obveznicâ ili blagajni~kih

zapisâ, etc.

4. PROSUDBE I RAS^LAMBE O NEKIM KLJU^NIM POÊLIMAPREUSTROJENJA OD GOD. 2001.

4.1. Razdvajanje “dràvne uprave” od“lokalne i regionalne samouprave”, sposebnim osvrtom na problem pre-poznavanja poslova odnosnih oblastî

U sklopu koncepcije o razdvajanju “lo-

kalne i regionalne samouprave” od “dràvne

uprave”, a to je koncepcija od koje polazi

Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi,

kriti~nim je pitanjem prepoznavanje poslova

“samouprave” naspram “poslovima dràvne

uprave”. [to se toga ti~e, odnosni zakon

(Z.L.R.S. (2001.)), u svezi s odredbama

Zakona o sustavu dràvne uprave (Z.S.D.U.),

jasan je u jednoj stvari svakako: i jedne se i

druge se poslove odredjuje i uredjuje sa za-

konom, {to dalje zna~i da se iz cjeline zako-

nâ koji uredjuju “samoupravu” i “dràvnu

upravu” dade is~itati kakvim je karakterom

ovaj ili onaj posao te iz toga zaklju~iti da li

pripada u djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i

regionalne samouprave, ili pak u djelokrug ti-

jelâ dràvne uprave. Naime, op}ine, gradovi i

ùpanije isklju~ivo su jedinicama ozemljen-

ske samouprave, te bi im poslovi dràvne

uprave mogli pripadati u djelokrug samo ako

su im sa zakonom izrijekom prenijeti,

doti~no povjereni (decentralizacija), ina~e su

to poslovi iz djelokruga tijelâ dràvne uprave.

Ipak, odnosni zakon (Z.L.R.S. (2001.)) gla-

som Ustava (promjene od god. 2000.)

poku{ava definirati poslove lokalne i regio-

nalne samouprave, i to tako da bi ih se,

predmnijevano, moglo prepoznati neodvisno

o odredbama zasebnih zakonâ 83.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 105

82 O razvojnomu zna~enju regionalizma i regije – cf. B.

Babac, O problematici uobli~avanja regionalnoga poli-ti~ko-upravnoga ustrojstva ..., in B. Babac – Zv. Lauc,

Regija i regionalizacija ..., supra, pp., posebice, 47., 48.;

Zv. Lauc, Samoorganiziranje regija (Zajednice op}inâ) irazvoj ..., in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizaci-

ja ..., supra, posebice, p. 98. gdje se o zna~enju norma-

tivne zatvorenosti i spoznajne otvorenosti govori u oslo-

nu na N. Luhmann – cf. l. c. u bilj. br. 84.

83 [ire vrhu koncepcije i praxisa razdvajanja “lokalne i

regionalne samouprave” od “dràvne uprave” – cf. B.

Babac, Preustrojavanje lokalne i regionalne samoupraveu Republici Hrvatskoj u suvislosti razdvajanja “lokalne iregionalne samouprave” od “dràvne uprave”, in

Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2001., 2/01, pp. 207. –

260. Za znatno druk~iju ocjenu zna~enja i {ansî lokalne i

regionalne samouprave u Republici Hrvatskoj po preustro-

jenju od god. 2000./2001. – cf. I. Kopri}, Okviri, naglascii perspektive aktualne decentralizacije u Hrvatskoj,izvje{}e za savjetovanje “Reforma lokalne samouprave”,

Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002.

Tako, glasom ustavnih promjenâ te

Z.L.R.S. proizlazi da jedinice lokalne samou-

prave (op}ine i gradovi) u sklopu svojega sa-

moupravnog djelokruga obavljaju “poslove

od lokalnoga zna~enja kojima se neposredno

ostvaruje potrebe gradjana, a nisu s Ustavom

ili sa zakonom dodijeljeni dràvnim tijeli-

ma”, tako posebice poslove uredjenja naselja

i stanovanja, prostornoga i urbanisti~kog pla-

niranja, komunalnih djelatnostî, brige o djeci,

socialne skrbi, primarne zdravstvene za{tite,

odgoja i temeljne izobrazbe, kulture i tjelesne

kulture te {porta, za{tite potro{a~â, za{tite i

promicanja prirodnoga okoli{a, te protu-

poàrne i civilne za{tite.

Isto tako, glasom ustavnih promjenâ te

Z.L.R.S. proizlazi da jedinice regionalne sa-

mouprave (ùpanije) obavljaju “poslove od re-

gionalnoga zna~enja”, a posebice poslove koji

se odnose na {kolstvo, zdravstvo, prostorno i

urbanisti~ko planiranje, gospodarski razvoj,

promet i prometnu infrastrukturu, planiranje i

razvoj mreè izobrazbenih, zdravstvenih, so-

cialnih i kulturnih ustanovâ, s tim {to se ovaj

puta ne kaziva onaj uvjet kao za poslove lo-

kalne samouprave, naime “a nisu s Ustavom ili

sa zakonom dodijeljeni dràvnim tijelima”84.

U svezi s onim razdvajanjem “dràvne

uprave” od “lokalne i regionalne samoupra-

ve”, poslove lokalne i regionalne samouprave

definiralo se sadràjno, i to po zna~enju od-

nosnih posala, {to je pak u svezi s na~inom

ostvarivanja stanovitih potrebâ. Da li je posao

od “lokalnoga zna~enja” ovisi o tomu da li se

s obavljanjem takvoga posla “neposredno

ostvaruje potrebe gradjana”. Medjutim, da li

je posao od “regionalnoga zna~enja” ovisi

samo o njegovomu upravno-politi~komu ran-

gu, ne i o na~inu ostvarivanja potrebe kakvu

bi se s obavljanjem takvoga posla ostvarivalo.

O~itim je, da su poslovi lokalne i regio-

nalne samouprave definirani “pozitivno”,

dodu{e ne s pozitivnim pobrojivanjem, ve} s

definicijama koje zna~e implicite nadomje-

stak za “sustav pozitivnoga pobrojivanja”:

dokle seù ovlasti lokalne i regionalne sa-

mouprave ne dade se is~itati iz ustavno-za-

konskih definicijâ, ve} iz odredaba zasebnih

zakonâ s kojima se uredjuje odnosne poslove,

a tako se u Ustavu i zakonu izrijekom i kaè:

poslove se lokalnoga i regionalnog djelokru-

ga odredjuje sa zakonom. O tomu koji poslo-

vi dràvne uprave pripadaju u djelokrug tije-

lâ jedinicâ lokalne i regionalne samouprave

smjerodavan je sustav pozitivnoga pobroji-

vanja expressis verbis – samo onaj posao

dràvne uprave za kojega kakav zasebni za-

kon izrijekom to odredi, pripadati }e u djelo-

krug tijelâ odnosnih jedinicâ.

Drugim rije~ima, zakon je tu da kaè

kako to koje se poslove imade smatrati pos-

lovima lokalne i regionalne samouprave, tako

i to koje }e se poslove dràvne uprave preni-

jeti u djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i regio-

nalne samouprave. S toga motri{ta ne vidi se

onda razloga ~emu razlikovanje izmedju

“djelokruga samouprave” i “djelokruga

dràvne uprave” na lokalnoj i regionalnoj ra-

zini, kada, osim svega, sustav pozitivnoga

pobrojivanja svakako vaì, bilo to implicitebilo to explicite 85.

Kriti~na va`nost operacionalnoga defini-

ranja poslova (lokalne i regionalne) samou-

prave naspram poslovima dràvne uprave

iska~e u prvi plan s obzirom na upravno-po-

liti~ki zahtjev da se “lokalnu i regionalnu sa-

moupravu” razdvoji od “dràvne uprave”

tako da odnosna tijela funkcioniraju kao od-

jelita, samostalna usporedno su-posotoje}a i

medju sobom neodvisna ustrojstva, osim {to


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.106

84 Cf. Z.LR.S., posebice: u ~lancima 1. – 9. (definicije i kri-

teriji), 18. – 23. (samoupravni djelokrug te povjereni pos-

lovi dràvne uprave), u svezi s ~lancima 132. – 137.

Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br. 41/01, 55/01

(Us.R.Hr./01), kao i u svezi s Z.S.D.U., supra, u ~lancima

57. – 59. (obavljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56.

(podru~ne jedinice sredi{nje dràvne uprave), ~lancima

62. – 66. (nadzirateljske ovlasti).

85 Za poslove jedinicâ lokalne samouprave – cf. u ~lanku

19. Z.LR.S., a za poslove jedinicâ regionalne samoupra-

ve – cf. u ~lanku 20. Z.L.R.S., sve u svezi s ~lancima 132.

– 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br. 41/01,

55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi s Z.S.D.U., supra, u

~lancima 57. – 59. (obavljanje prenijetih poslova), u

~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dràvne uprave),

~lancima 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti).

tijela jedinicâ lokalne i regionalne samoupra-

ve podlijeù nadzoru ovla{tenih dràvnih ti-

jelâ, ali to po samo crti zakonitosti.

Upravno-politi~ki, to zna~i da unutar

ozemlja jedinicâ lokalne i regionalne samou-

prave postoje dvije vrsti (javno-pravnih) tije-

lâ. Jednom su to tijela jedinicâ lokalne i re-

gionalne samouprave, tijela {to ih odnosne

jedinice ustrojavaju glasom Ustava i zakona,

koja su nadle`na za obavljanje posala od lo-

kalnoga i regionalnog zna~enja. Drugi su put

to tijela dràvne uprave koja su uredi i ispo-

stave ministarstava i drugih tijela sredi{nje

dràvne uprave (“uredi dràvne uprave u je-

dinicama regionalne samouprave te ispostave

tih ureda u op}inama i gradovima”), bivaju}i

nadle`nim za obavljanje poslova dràvne

uprave iz djelokruga odnosnoga sredi{njeg ti-

jela. Na ~elu tijelâ lokalne i regionalne sa-

mouprave nalazi se op}inski na~elnik, grado-

na~elnik i ùpan, na ~elu tijelâ dràvne upra-

ve uspostavljenih na ozemlju jedinicâ

samouprave nalazi se predstojnik ureda,

doti~no voditelj ispostave, oni prvi bivaju}i

odgovornim predstavni~kim tijelima jedinicâ

lokalne i regionalne samouprave (op}inska te

gradska vije}a i ùpanijske skup{tine), ovi

drugi Vladi, doti~no predstojniku.

Kriti~na va`nost operacionalnoga defini-

ranja poslova (lokalne i regionalne) samou-

prave naspram poslovima dràvne uprave

iska~e u prvi plan, ne uzimaju}i u obzir su-

glede financialne (cf. to~. (4.4.) infra), i s ob-

zirom na provodjenje dràvno-upravnoga

nadziranja nad radom tijelâ jedinicâ lokalne i

regionalne samouprave. To je s razloga toga,

{to se nadzorne ovlasti nadle`nih dràvnih ti-

jelâ ravnaju prema tomu je li rije~ o “poslu iz

samoupravnoga djelokruga jedinicâ lokalne i

regionalne samouprave”, ili je pak rije~ o

“poslu dràvne uprave povjerenom tijelima

onih jednicâ”. U prvomu slu~aju vaì reìm

na~ela zakonitosti, u drugomu slu~aju vaè

{ire nadzirateljske ovlasti, tako posebice

ovlast izdavati naredbe ùpanu, gradona~el-

niku i op}inskom na~elniku, a i oduzeti

ovlast ùpaniji, gradu ili op}ini za obavljanje

povjerenih im poslova dràvne uprave ako

odnosni du`nosnici ne postupe po naredbama

{to ih se izdade86.

4.2. O zna~enju promjene poloàja ̀ upanas motri{ta decentralizacije

Ono {to se s preustrojenjem od god. 2001.

s motri{ta decentralizacije svakako promije-

nilo jest upravno-politi~ki poloàj ùpana,

doti~no i gradona~elnika Zagreba (Grad

Zagreb bio je glasom zakona od god. 1992.

izjedna~en sa ̀ upanijom, do~im je po zakonu

od god. 2001. izrijekom utvrdjen ̀ upanijom).

Naime, glasom Z.L.S. od god. 1992. ̀ upan je

imao poloàj du`nosnika trorodnoga karakte-

ra. S jedne strane, ùpan je zastupao ùpani-

ju i bio je nositeljem izvr{ne vlasti ùpanije.

S druge strane, ùpan je bio ovla{tenim sre-

di{njim tijelima sredi{nje dràvne uprave od-

govoran za obavljanje poslova dràvne upra-

ve na podru~ju ùpanije. S tre}e strane,

ùpan je bio predstavnik dràvne vlasti na

podru~ju ùpanije, bivaju}i ovla{tenim i

du`nim posebice:

a/ brinuti se o provedbi zakonâ i drugih pro-

pisâ;

b/ nadzirati obavljanje poslova dràvne upra-

ve {to ih se obavlja u ùpanijskim uredima,

uskladjivati njihov rad i provoditi nepo-

sredni nadzor nad njihovim radom;

c/ nadzirati obavljanje poslova dràvne upra-

ve prenijetih tijelima jedinicâ lokalne upra-

ve i pravnim osobama s javnim ovlastima;

d/ brinuti se o zakonitomu i pravodobnomu

obavljanje poslova i osigurati u~inkovitost

obavljanja posala;


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 107

86 Cf. u Z.L.R..S., posebice: u ~lancima 1. – 9. (definicije i

kriteriji), 18. – 23. (samoupravni djelokrug), 27. – 56.

(tijela jedinicâ lokalne i regionalne samouprave) toga

zakona, u svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr., pro~.

tekst, Narodne Novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao

i u svezi s Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59. (obav-

ljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. (podru~ne jedini-

ce sredi{nje dràvne uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzi-

rateljske ovlasti). Cf. B. Babac, Preustrojenje lokalne iregionalne samouprave u Republici Hrvatskoj u suvis-losti razdvajanja “lokalne i regionalne samouprave” od“dràvne uprave” ..., supra.

e/ osigurati suradnju ̀ upanijskih uredâ s jedi-

nicama lokalne samouprave i s pravnim

osobama s javnim ovlastima.

U sklopu svega toga, ùpan je bio dràvni

du`nosnik koji je odgovarao Vladi za ustav-

nost i zakonitost obavljanja poslova u ùpa-

niji, dakle bio je “odgovoran za stanje” te mu

se u tomu smislu priznavalo i policijske ovla-

sti premda nije imao ovlasti i zapovijedati po-

liciji. Kroz ùpana se i ùpanijsko pogla-

varstvo kojemu je bio na ~elu doslovno o~ito-

valo ustavno odredjenje ̀ upanije, naime da je

ta i jedinicom lokalne samouprave i dràvne

uprave.

Druk~ije posvema stoji stvar sa ùpanom

nakon preustrojenja od god. 2001. Prije sve-

ga, ùpan nije vi{e dràvnim du`nosnikom,

ve} samo izvr{nim tijelom ùpanije kao jedi-

nice regionalne samouprave, koje zastupa

ùpaniju, a sredi{njim tijelima dràvne upra-

ve odgovara samo za obavljanje poslova

dràvne uprave prenijetih u djelokrug tijelâ

ùpanije (povjereni djelokrug). S tim u svezi

promijenio se da{to i na~in imenovanja,

doti~no izbora ùpana: dok je ùpana po

ustrojstvu od god. 1992. izabirala ùpanijska

skup{tina uz potvrdu predsjednika republike

kao dràvnoga poglavara, dotle ùpana unu-

tar preustrojenja od godine 2001. samostalno

izabire ùpanijska skup{tina, i to iz reda svo-

jih ~lanova. Jedna va`na okolnost ipak izjed-

na~uje po poloàju ùpana iz ustrojstva od

god. 1992. sa ùpanom iz ustrojstva od god.

2001. – i jedan i drugi funkcioniraju uz okol-

nost da se i sada ba{ kao i tada u ùpaniji,

doti~no preko ùpanije, obavlja samo jedan

residuum zna~ajnijih javnih posala (cf. to~.

2.5., to~. 3.3.) 87.

4.3. O problemati~nosti samostalnosti lokalnih i regionalnih oblastî

Kaè se da glasom ustavnih promjenâ od

god. 2000. vaì “da su u obavljanju poslova

iz svojega djelokruga tijela jedinicâ lokalne i

regionalne samouprave samostalna podli-

jeù}i samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti

od strane ovla{tenih dràvnih tijelâ”. Za pri-

mijetiti je, medjutim, da se dràvni nadzor

nad radom tih tijelâ ravna prema odredbama

(i onda i sada postoje}ega jednog te istog)

Zakona o sustavu dràvne uprave, glasom ko-

jega su ùpan te gradona~elnik ili op}inski

na~elnik odgovorni za “zakonito i stru~no

obavljanje poslova dràvne uprave povjere-

nih tijelima lokalne i regionalne samoupra-

ve”, a i zastupaju ùpaniju, grad ili op}inu. S

tim u svezi, vaì da se predstojnik ureda

dràvne uprave u jedinici regionalne samou-

prave brine ne samo o “zakonitosti obavljanja

posala”, ve} i o “pravodobnosti obavljanja

posala”, kao i “da poduzimlje mjere za osi-

guranje u~inkovitosti u radu”, pri ~emu se ne

smije zaboraviti ni na to da bez “nadzornoga

u~inka” nije ni odredba promjene ustava gla-

som koje se “prigodom odredjivanja djelo-

kruga jedinicâ lokalne i regionalne samou-

prave imade voditi ra~una (i) o {irini te nara-

vi poslova, kao i zahtjevima “u~inkovitosti i

ekonomi~nosti”.

Poraba op}ih standardâ, kao {to su to

“stru~nost”, “pravodobnost”, “u~inkovitost,”

kao pravnih standardâ zna~i, predmnijevaju}i

op}u naduzmo`nost politike u nas u gotovo

svim podru~jima dru{tvenoga ìvota ({to je

op}e osje}anje u hrvatskih gradjanâ),

uno{enje po~ela diskrecionarnosti u provod-

jenje nadziranja rada tijelâ jedinicâ lokalne i


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.108

87 Za javno-pravnu ocjenu poloàja ùpana - cf. Z.LR.S.,

posebice: u ~lancima 39. – 52. (izvr{na tijela jedinicâ

lokalne i regionalne samouprave), 53. – 56. (upravni odje-

li i slu`be jedinicâ lokalne i regionalne samouprave), 23.

(povjereni poslovi dràvne uprave) toga zakona, u svezi sa

~lancima 132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novi-

ne br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi sa Z.S.D.U.,

supra, u ~lancima 57. – 59. (obavljanje prenijetih poslo-

va), u ~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dràvne

uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti). Za

poloàj ùpana po preustrojenju od god. 1992. – cf.

u Z.L.S., u ~lancima 28. – 44. (izvr{na ttijela jedinica

lokalne samouprave i uprave), 55. – 56. (ùpan), u svezi

s ~lancima Us.R.Hr. (1990.), te u svezi sa Z.S.D.U., do

promjena od god. 2001., u ~lancima 50., 51.(ùpan i

doùpan), 52. – 55. (ùpanijski i gradski uredi i isposta-

ve), 56. (podru~ne jedinice ministarstava i drugih

sredi{njih dràvnih tijelâ), 57. – 59. (prenijeti poslovi

dràvne uprave).

regionalne samouprave od strane nadle`nih

dràvnih tijelâ, {to jo{ i vi{e dolazi do

izraàja kada se uzme odlu~ivanje u stvarima

za koja vaì upravni postupak – a to su sve

one u kojima se odlu~uje o pojedina~nim pra-

vima i obvezama te pravnim interesima poje-

dinaca, pravnih osobâ i drugih stranaka. Za

odlu~ivanje o takvim stvarima vaì ne samo

na~elo stru~nosti, pravodobnosti, ekono-

mi~nosti, u~inkovitosti, ve} i na~elo za{tite

prava i pravnih interesa u su~eljavanju s jav-

nim interesom, interesom koji je veli~ina oko

koje se i u svezi s kojom se konstituira i re-

konstituira ~itavo upravno, doti~no javno,

pravo.

Ne uzimaju}i u obzir tu okolnost da

“djelokrug tijelâ jedinicâ lokalne i regional-

ne samouprave” obuhva}a dvije vrsti posala

– “djelokrug samouprave” te “djelokrug

povjerenih poslova dràvne uprave”, {to

samo po sebi {iri otvore arbitriranju po crti

raspoznavanja odnosnih posala kao “posala

samouprave”, doti~no “povjerenih posala

dràvne uprave”, s razlogom bi se, dakle,

dalo zaklju~iti da se ono novouspostavljeno

ustavno na~elo o podvrgavanju lokalnih i re-

gionalnih tijelâ samo na~elu ustavnosti i za-

konitosti izvr}e u na~elo sveop}e diskrecio-

narnosti dràvnoga nadziranja lokalne i re-

gionalne samouprave, {to nije bilo slu~ajem

glasom izvorne odredbe Ustava (1990.) o

tomu – glasom odnosne odredbe lokalna ti-

jela bila su u sklopu dràvnoga nadziranja

podredjena ovla{tenim dràvnim tijelima

samo u “djelokrugu povjerenih poslova

dràvne uprave” 88.

4.4. Financialna samostalnost lokalnih iregionalnih jedinicâ u suvislosti decentralizacije

[to se ti~e financiranja, glasom Z.L.S. od

god. 1992. vaìlo je na~elo da jedinice lokal-

ne samouprave imadu, u sklopu dràvne go-

spodarske politike, svoje prihode s kojima u

okviru svojega samoupravnog djelokruga

slobodno raspolaù, s tim {to je ministarstvo

financija ili drugo sa zakonom ovla{teno tije-

lo nadziralo zakonitost materialnoga i finan-

cialnog poslovanja jedinicâ lokalne samou-

prave, zatim i s tim da su prihodi jedinicâ lo-

kalne samouprave obuhva}ali i nadoknade iz

dràvnoga prora~una za obavljanje poslova

dràvne uprave koji su na njih prenijeti, kao i

s tim {to je Vlada bila vlasnom raspustiti

predstavni~ko tijelo jedinice lokalne samou-

prave ako ne bi u sa zakonom predvidjenomu

roku donijelo prora~un odnosne jedinice.

Ne uzimaju}i u obzir da se vi{e ne imade

pozivanja na ono o “sklopu dràvne gospo-

darske politike”, nare~ena pravila vaè i gla-

som Promjene Ustava od god. 2000., te i

Z.L.R.S. donijetoga glasom odnosne promje-

ne, a odràna je i ovlast Vlade da raspusti

predstavni~ko tijelo jedinice lokalne samou-

prave ako ne bi u sa zakonom predvidjenomu

roku donijelo prora~un odnosne jedinice.

Novina je u tomu {to Ustav odredjuje, ali za-

kon ne uredjuje, da je dràva du`na pomaga-

ti financialno slabije jedinice lokalne (ne i:

regionalne?) samouprave, u skladu sa zako-

nom, s ~im se, zapravo, predvidja relativno

neograni~enu primjenu preraznih instrume-

nata izravnavanja financialnoga (peréquationfinancière, Finanzausgleichung ).

Djelokrug se jedinicâ lokalne samouprave

unutar preustrojenja od god. 1992. moglo

smatrati preuskim. Takav zaklju~ak jo{ je

vi{e poja~an uzme li se u obzir da ni tako

uzak djelokrug nije bio pra}en s tomu su-

kladnim financialnim ustrojem. Naime, dok

su stanoviti poslovi, kao npr. socialne skrbi,

kulture te tjelesne kulture i {porta, etc., pripa-

dali u djelokrug jedinicâ lokalne samouprave,

to nije vaìlo i financialno: odnosne se poslo-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 109

88 Za dràvni nadzor - cf. Z.LR.S., posebice: u ~lancima 28.

(u povjerenim poslovima dràvne uprave), 78. (op}a

odredba o nadziranju), 79. – 82. (nadzor nad zakonito{}u

akata), 84. – 85. (raspu{tanje predstavni~koga tijela), 86.

– 89. (povjerenici Vlade Republike), u svezi s ~lancima

132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br.

41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi sa Z.S.D.U.,

supra, u ~lancima 50. – 59., 62. – 66. (uredi dràvne

uprave; predstojnik ureda; ispostave dràvne uprave;

odnosi tijela dràvne uprave i jedinicâ lokalne i regio-

nalne samouprave te pravnih osoba s javnim ovlastima,

62. – 66. (nadzirateljske ovlasti).

ve financiralo sredi{nje, {to zna~i u velikoj

ve}ini iz dràvnoga prora~una, {to dalje zna~i

da nije bila provedena i financialna decentra-

lizacija. Ono {to su ustavne promjene (2000.)

svakako omogu}ile jest to da se, uz decentra-

lizaciju temeljnoga i srednjeg {kolstva, so-

cialne skrbi i zdravstva, i glasom promjenâ

zasebnoga zakona – Zakona o financiranju

lokalne i regionalne samouprave – provelo i

financialnu decentralizaciju, {to zna~i da su

jedinice lokalne i regionalne samouprave

du`ne financirati poslove iz svoje nadle`nosti

iz vlastitih prihodâ s kojima samostalno ra-

spolaù, {to im se i omogu}uje kako (a) s

uve}anjem njihove vlasti financialne (ovlast

uvodjenja porezâ ili utvrdjivanje stanovitih

prihodâ kao njihovih izvornih prihodâ), te (b)

s prihodima od nadoknada za obavljanje pov-

jerenih im poslova dràvne uprave, kao i (c) s

prihodima od potporâ u svezi s primjenom

preraznih instrumenata izravnavanja finan-

cialnoga 89.

4.5. Neke op}e prosudbe preustrojenja odgod. 2001.

Prosudjuju}i javno-pravno preustrojenje

od god. 2001. moè se, posebice, ustvrditi da

ga se izvelo i pozivom na koncepciju o razd-

vajanju dràvne uprave od lokalne i regional-

ne samouprave, koncepcije takve da iziskuje

supostojanje odijeljenih ni ustrojstveno ni

funkcionalno ni pravno povezanih tijelâ, s

jedne strane onih od jednicâ lokalne i regio-

nalne samouprave - nadle`nih isklju~ivo na

poslove od lokalnoga, doti~no regionalnoga,

zna~enja, te s druge strane onih od sredi{nje

dràvne uprave. Prakti~ki, to zna~i neogra-

ni~enu mogu}nost da na podru~ju jedinicâ

regionalne samouprave (ùpanije) postoje

uredi i ispostave tijelâ sredi{nje dràvne upra-

ve - nadle{tava nadle`na isklju~ivo za poslo-

ve dràvne uprave te, podjedno, nadle`na i za

provodjenje nadzora nad tijelima jedinicâ lo-

kalne i regionalne samouprave, a na podru~ju

jedinicâ lokalne samouprave (op}ine i grado-

vi) podru~ni uredi onih ispostavâ. Tu smo ar-

gumentaciju izveli po crti koncepcije o odje-

ljivanju lokalne uprave od politi~ke vlasti –

obavljanje poslova samouprave zna~ilo gla-

som odnosne koncepcije negiranje odno{ajâ

vlasti, s ~im u svezi iskrsavaju i problemi

identifikacije poslova s obzirom na takvo

razdvajanje.

S tim u svezi, ne moè se a ne primijetiti

– premda jedno zasebno ras~lanjivanje i pro-

sudjivanje manjka da bi se sljede}e iskaze

moglo ja~e utemeljiti – da se unutar odnosne

koncepcije i praxisa razdvajanja “dràvne

uprave” od “lokalne i regionalne samoupra-

ve” zapravo dovelo do udvostru~enja lokal-

nih i regionalnih oblasti. Naime, s jedne stra-

ne, imade se “urede tijelâ sredi{nje dràvne

uprave u ùpaniji” – na ~elu kojih je “pred-

stojnik dràvne uprave u ùpaniji”, doti~no

“predstojnik pojedinoga ureda dràvne upra-

ve u ̀ upaniji”, kao i njihove “ispostave u gra-

dovima i op}inama” – na ~elu kojih je “vodi-

telj ispostave”, a s druge strane imade se

“upravna tijela i slu`be” ùpanija, gradova i

op}ina kao jedinicâ lokalne i regionalne sa-

mouprave. Ukupnost onih uredâ dràvne

uprave u ùpanijama utjelovljuje zapravo

ùpaniju kao “dràvnu upravnu jedinicu”, na-

spram ùpaniji kao jedinici regionalne sa-

mouprave, doti~no ukupnost onih ispostavâ

utjelovljuje u sebi gradove i op}ine kao

“dràvne upravne jedinice” naspram grado-

vima i op}inama kao jedinicama lokalne sa-

mouprave.

Unutar koncepcije i praxisa razdvajanja

“dràvne uprave” od “lokalne i regionalne

samouprave” i decentralizacija funkcija u po-

dru~jima osnovnoga i srednjeg {kolstva, te


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.110

89 Cf. Zakon o financiranju lokalne i podru~ne (regionalne)

samoupravi, Narodne novine br. 117/93, 69/97, 33/00,

73/00, 127/00, 59/01 (Z.Fi.Sm.), te vladinu Uredbu o

na~inu izra~una potpora izravnanja za decentralizirane

funkcije jedinica lokalne i podru~ne (regionalne) samou-

prave za 2002. godinu (Ur.Iz.Fi.), u svezi s Z.LR.S., pose-

bice: u ~lancima: 23. (tro{kovi povjerenih posala), 67.

(imovina jedinicâ lokalne i regionalne samouprave), 68.

– 72. (financiranje jedinicâ lokalne i regionalne samou-

prave), 84. – 89. (raspu{tanje predstavni~koga tijela jedi-

nice lokalne ili regionalne samouprave u svezi s nedo-

no{enjem prora~una, te povjerenik Vlade Republike), a u

svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst,

Narodne novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), naspram

~lancima 67. – 73. Z.L.S. (1992.), i ~lancima 128. – 131.

Us.R.Hr.(1990.).

socialne skrbi i zdravstva, poprima neka do-

datna zna~enja, pa tako dakle:

a/ tu je rije~ o podru~jima u kojima uprav-

no-izvr{itbene ovlasti nisu karakteristi~nim

(rije~ je o javnim slu`bama, dakle ustrojima

~iji je modus djelovanja u ~inidbama {to ih se

~ini pojedincima koji su njihovi korisnici,

do~im su upravno-izvr{itbene ovlasti, ako i

postoje, u pozadini);

b/ potanja analiza decentraliziranih poslo-

va i upravno-izvr{itbenih ovlasti u

podru~jima javnih slu`bî ~ije se poslove de-

centraliziralo, {to jo{ nije obavljeno, pokaza-

la bi da je najve}i broj, a medju tima i one

najva`nije, upravo-izvr{itbenih ovlastî i dalje

pridràn za tijela sredi{nje dràvne uprave;

c/ prena{anje poslova po pojedinim po-

dru~jima na jedinice lokalne i regionalne sa-

mouprave izvedeno je opetoma po sustavu

pozitivnoga pobrojivanja, a ne po sustavu za-

porke op}e nadle`nosti osim {to se decentra-

lizaciju financialnu moè dostatno dosljed-

nom ocijeniti 90.

Nadalje, moè se ustvrditi i to da se s

preustrojenjem od god. 2001., ali {to je samo

posljedkom primjene one koncepcije o razd-

vajanju uprave od vlasti, uskrisilo neke rani-

je upravno-politi~ke oblike, {to se ogleda po-

glavito u tomu da se imade ustrojene lokalne

i regionalne upravno-politi~ke oblasti nad-

le`ne isklju~ivo na poslove od lokalnoga,

doti~no regionalnoga, zna~enja, na podru~ju

kojih usporedno su-postoje tijela dràvne

uprave koja su ispostavama ministarstava i

drugih sredi{njih upravnih nadle{tava nad-

le`na isklju~ivo na poslove dràvne uprave

te, podjedno, nadle`na i za provodjenje kon-

trole nad tijelima jedinicâ lokalne i regional-

ne samouprave. Tu smo argumentaciju naz-

vali tradicionisti~kom, a to s razloga {to se

po crti tradicije moè pokazati, a mo`da i do-

kazati, da je rije~ o uspostavi odno{ajâ iz-

medju lokalnih i sredi{njih tijelâ takvih da su

postojali u nekomu osebujnom povijesnom

razdoblju, u doba s konca Hrvatske kao SR

Hrvatske (1945. (1963.) – 1989.)), doti~no u

doba od god. 1986. kao godine dokidanja za-

jednicâ op}inâ kao samoupravnih dru{tveno-

politi~kih zajednicâ, pa do god. 1992. kao go-

dine kada se uspostavilo, doti~no obnovilo,

hrvatski ùpanijski ustroj. Naime, uz rastro-

jenje zajednicâ op}inâ kao samoupravnih

dru{tveno-politi~kih zajednicâ (1986.), ustro-

jilo se podjedno ispostave sredi{njih dràv-

nih tijelâ na razini zate~enih zajednicâ

op}inâ, a za obavljanje “poslova vlasti”, onih

poslova dràvne uprave {to ih s odnosnim

preustrojenjem ustegnulo zajednicama

op}inâ, {to je imalo za posljedicu onda, kao i

preustrojenje od god. 2001. sada, da na isto-

mu ozemlju su-postoje dva razli~ita ustrojst-

va: jedno dràvne uprave u obliku ispostava

sredi{nje dràvne uprave nadle`nih za po-

dru~je dotada{njih zajednicâ op}inâ, i drugo

regionalne samouprave koje je obuhva}alo

jedino poslove samoupravnoga usmjeravanja

u zajednicu udruènih op}inâ.

Kona~no, moè se uo~iti i to da preustro-

jenje od god. 2001. otvara {iroka vrata pora-

stu diskrecionarnih ovlastî sredi{njih

nadle{tava, i to s razlogâ kao {to su, i to:

(a) {to su nadle`na dràvna tijela isklju~ivo

vlasna prosudjivati o kakvomu je poslu

rije~, kojega karaktera – lokalnoga i regio-

nalnoga ili pak dràvno-upravnoga;

(b) {to se sa zakonom smije u sklopu njiho-

voga samoupravnog djelokruga tijelima

jedinicâ lokalne i regionalne samouprave

povjeriti stanovite poslove dràvne upra-

ve, ali tako da za jednu te istu vrst posala

postoje odjelita tijela – jedna ona u jedini-

câ lokalne i regionalne samouprave nad-

le`na po crti povjeravanja te druga ona od

sredi{nje dràvne uprave – ovla{tena na

nadziranje i prosudjivanja karaktera posa-

la s obzirom na nadziranje, standarde


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 111

90 Za razlikovanje “javne slu`be” od “policije”, doti~no

“op}e uprave dràve” (to~. a/) – cf. G. Vedel – P.

Delvolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1., pp. 31. – 34.

Cf. et B. Babac, O problemima utemeljivanja upravno-ga prava hrvatskog – Teorijske i pravno-znanstvenezasade, in Pravni vjesnik, Osijek, 2000., 3 – 4/00, pp. 67.

– 234., posebice pp. 76. – 97.

izvr{ivanja i medjusobnu suradnju, kao i s

obzirom na suradnju s pravnim osobama s

javnim ovlatima;

(c) {to unutar ustrojstva regionalnih i lokalnih

jedinicâ ne postoje vi{e, kao po preu-

strojstvu od god. 2001., tijela i du`nosnici

s policijskim i sli~nim ovlastima, {to nji-

hova tijela, s jedne strane, stavlja u potpu-

nu ovisnost vrhu osiguranja izvr{enja svo-

jih odlukâ o tijelima sredi{nje dràvne

uprave, te s druge strane, prepu{ta neogra-

ni~enomu nadziranju od strane predstojni-

ka sredi{nje dràvne uprave na podru~ju

ùpanije.

Sve tri stvari zna~e poja~avanje diskre-

cionarnih ovlastî sredi{njih nadle{tava

dràvne uprave, pa se tu i takvu argumentaci-

ju jedino i moè izvesti po crti koncentracije

upravnih ovlastâ u korist sredi{njih

nadle{tava 91. S tim u svezi ne moè se ne pri-

mijetiti da jo{ uvijek u nas ne postoji dostat-

no ozbiljne i zbiljske politi~ke volje da se

ustroji “pravu lokalnu i regionalnu samou-

pravu”, doti~no da se dobije djelotvorbeno

sposobne jedinice s ~vrsto zajam~enim pravi-

ma.

5. USTROJAVANJE HRVATSKE LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE U SVJETLU OBLIKOVANJA ZAJEDNI^KOGAEUROPSKOG INSTITUCIONALNOGMODELA

5.1. Op}enito

Oblikovanje hrvatskoga upravno-

politi~koga ustroja op}enito, a ustroja lokalne

i regionalne samouprave posebice, te~e uspo-

redno ili u medjudjelovanju s oblikovanjem

zajedni~koga europskog institucionalnog

modela javne uprave, doti~no lokalne i regio-

nalne samouprave, {to zna~i da bi se, u svezi

s promicanjem toga modela, moralo prepoz-

nati njegove njemu svojstvene karakteristike.

Naravno, promicanje zajedni~koga eu-

ropskog institucionalnog modela predmnije-

va da se uzme u obzir razli~ite europske tra-

dicije, uklju~uju}i da{to i prije svega hrvat-

sku nacionalnu tradiciju lokalne i regionalne

samouprave.

Pri tomu, pod tradicijom razumijeva se

samo “povijesno ìvi dio nacionalne pro{lo-

sti” (E. îmi}), {to zna~i da u Hrvata obuh-

va}a ~itavih 13 stolje}a, s obzirom da se “hi-

stori~ki ùpanijski ustroj u Hrvata” po~elo

razvijati od sredine stolje}a sedmoga, i u nje-

govomu sklopu i lokalnu te regionalnu sa-

moupravu 92, sve dok se nije skon~ao u sklo-

pu sveop}ega komunisti~kog razaranja hrvat-

skih nacionalnih ustanovâ poslije Drugoga

svjetskog rata (1941. – 1945.), a medju nji-

ma, i posebice, “histori~koga ùpanijskog

ustroja” u Hrvatâ. Medjutim, iziskuje se,

pravno-politi~ki, potvrditi, s jedne strane,

istrajnost hrvatskoga ̀ upanijskog ustroja, te s

druge strane, njegovu obnovu, a istrajnost i

obnova toga ustroja i jesu dokazom njegove

trajne vrijednosti 93.

Temeljne zna~ajke predmnijevanoga za-

jedni~kog europskog institucionalnog mode-

la moglo bi se, i smjelo, izvoditi iz na~ela i

odredaba europskih poveljâ, doti~no one o

lokalnoj samoupravi (ratificirane od strane

Republike) te one o regionalnoj samoupravi

(koja je dodu{e tek u nacrtu).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.112

91 Cf. u bilje{kama supra.

92 Za “tradiciju kao povijesno ìvi dio nacionalne

pro{losti” – cf. E. îmi}, Izmedju tradicije i tradiciona-lizma, Revija za sociologiju, Zagreb, 1978.,1 – 2/78, pp.

29. – 36. Za starodrevnost “histori~koga ùpanijskog

ustroja” u Hrvatâ – cf. I. Beuc, Povijest institucijâ

dràvne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije,

Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1986., pp.

51. – 56., 120. – 129., 212. – 223., 274. – 275., 290. –

294.; M. Grosz – A. Szabo, Prema hrvatskomu gradjan-skom dru{tvu, Globus, Zagreb, 1992., pp., posebice, 295.

– 509. Cf. et B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpanijskogustroja – Ogled o “histori~komu ùpanijskom ustroju”– Osnove institucionalne analize, Pravni vjesnik, Osijek,

1992., 1 – 2/92, pp. 5. – 34.; B. Babac, O nekim op}improblemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst-va u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvo-ja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra,

posebice II., pp. 193. – 210.

93 Rije~ je o parafrazi misli pape Ioannesa Paulusa II., iz

njegove okru`nice Sollicitudo Rei Socialis ..., supra, pp.

574., 576. (to~. 3. i 5.).

S obzirom na Europsku povelju o lokalnoj

samoupravi, a u svezi s promicanjem “zajed-

ni~koga europskog institucionalnog modela”,

mora se ustvrditi da bi se izvodjenje smjero-

davnih usporedbi ticalo na~elâ odredjivanja

posala (ovlastî) lokalnih i regionalnih jedinicâ,

posebice na~ela podrednosti, zatim na~ela iz-

nimnosti dràvno-upravnoga nadziranja, te

na~ela njihove financialne samostalnosti.

Pri tomu, valja s obzirom na odnosna

na~ela lu~iti lokalnu samoupravu od one re-

gionalne: dok bi za lokalnu samoupravu ima-

lo vaìti naspram pu~anstvu na~elo podred-

nosti, a naspram sredi{njim vlastima sustav

op}e zaporke, dotle za regionalnu samoupra-

vu, uz na~elo podrednosti, vaì sustav pozi-

tivne enumeracije kao naspram sredi{njim

dràvnim vlastima tako i naspram jedinica-

ma lokalne samouprave94.

5.2. Oblikovanje zajedni~koga europskoginstitucionalnog modela

Ako se njegove odlike izvodi iz odnosnih

poveljâ, a polaze}i od toga da bi lokalna (i re-

gionalna) samouprava imala {iriti prostore

odgovornoga vr{enja slobode, {to zna~i istin-

skoga sudjelovanja svih gradjana u dono{e-

nju va`nih dru{tvenih odlukâ, to bi se moglo

zagovarati da zajedni~ki europski institucio-

nalni model predmnijeva lokalne upravno-

politi~ke oblasti takve:

a/ da njihova autonomija imade zakonske,

a koliko je god to mogu}im, i ustavne zasade,

{to }e re}i da se vi{e èljkuje ja~a pravna za-

jam~enja (ustav kao zakonski uspostavljeni

poredak) naspram onim slabijim (zakon kao

izraàj op}e volje ali unutar ustava kao te-

meljnoga “dru{tvenog ugovora”), da su, da-

kle, sredi{njoj dràvnoj vlasti postavljene do-

statno jasne i ~vrste granice;

b/ da imadu pravo i zbiljsku sposobnost

unutar zakona, uz svoju vlastitu odgovornost,

te na korist svojega pu~anstva, uredjivati i ot-

pravljati zna~ajan dio javnih posala, {to je

svakako ne{to {to je iznad njihovoga tradi-

cionalno mi{ljenoga i prakticiranoga dvojstva

u odredjivanju njihovih nadle`nostî, naime s

pomo}u “naravnog djelokruga” naspram

onomu “povjerenomu”;

c/ da imadu, unutar zakona, svaku ovlast

djelovati po vlastitomu nahodjenju u svako-

mu pitanju koje nije isklju~eno iz njihove

nadle`nosti ili dodijeljeno kakvomu drugom

tijelu, {to je, opetoma, izraàjem zahtjeva da

se pojedincima, doti~no njihovim uìm i

{irim zajednicama, ne oduzimlje poslove {to

ih oni, doti~no one, mogu obavljati na vlasti-

tu odgovornost i uz vlastitu marljivost95.

Na isti na~in, zajedni~ki europski institu-

cionalni model predmnijeva lokalne upravno-

politi~ke oblasti takve:

i/ da imadu, uz priuzdràj op}enitijih

odredaba zakona, ovlast same odrediti svoje

unutarnje upravne sklopove, s tim {to osobni


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 113

95 Cf. za, i to: to~. (a), ustav kao “zakonski uspostavljeni pore-

dak” – M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ..., supra,

pp., posebice, 16. – 20., 26. – 30., 122. – 125.; “dru{tveni

ugovor” – cf. J.-J. Rousseau, Du Contrat social, F. Alcan,

Paris, 1896. (1762.), pp., posebice, 29. – 35.; to~. 1. ~lanka

4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ..., supra, u

svezi s to~. 1. ~lanka 3. te Povelje, te u ~lanku 2. Nacrta

Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra;

to~. (b) – u to~. 3. ~lanka 3. Europske povelje o lokalnojsamoupravi ..., supra, te u ~lanku 3. Nacrta Europskepovelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; za tradicio-

nalno mi{ljeno i prakticirano dvojstvo djelokruga lokalnih i

regionalnih jedinica – cf. M. Smrekar, Priru~nik za poli-ti~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji..., supra, pp. 130. et s., 337. et s., 464. et s.; to~. (c) – u to~.

2. ~lanka 4. Convention européenne de l’autonomie loca-le ..., supra, te u to~. 1. ~lanka 6. Nacrta Europske poveljeo regionalnoj samoupravi ..., supra; obavljanje poslova uz

vlastitu odgovornost i marljivost od strane odnosnih jedni-

câ – papa Pius XI., Quadragesimo Anno ..., supra, p. 54.

to~. 80.

94 Za na~ela lokalne samouprave u europskomu smislurije~i – Europsku povelju o lokalnoj samoupravi,Narodne Novine – Medjunarodni ugovori, 14/97. Zana~ela regionalne samouprave – cf. Preporuku 34 (1997)za Europsku povelju o regionalnoj samoupravi, Op}isabor lokalnih i regionalnih vlastî Europe, Strasbourg, 7.listopada 1997. Za “tradiciju kao povijesno ìvi dionacionalne pro{losti” – cf. E. îmi}, Izmedju tradicije itradicionalizma..., supra. Za starodrevnost “histori~kogaùpanijskog ustroja” u Hrvatâ – cf. B. Babac, Obnovahrvatskoga ùpanijskog ustroja – Ogled o“histori~komu ùpanijskom ustroju” – Osnove institu-cionalne analize..., supra; B. Babac, O nekim op}improblemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst-va..., etc...., supra, posebice II., pp. 193. – 210. Cf. et M.Grosz – A. Szabo, Prema hrvatskomu gradjanskomdru{tvu..., supra., pp., posebice, 295. – 509.

statut lokalnih oblasti mora omogu}iti regru-

tiranje po kakvo}i, utemeljeno na na~elima

zasluge i sposobnosti; rije~ je, dakle, o pravu

na samoustrojavanje, da{to u granicama

Ustava i zakona, {to je ne{to {to se i pred-

mnijeva i iziskuje da bi regrutiranje osoblja

po kakvo}i, zaslugama i sposobnosti uop}e

imalo smisla;

ii/ da status lokalnih izbornikâ osigura

slobodno vr{enje njihovoga mandata, {to za-

pravo zna~i da se lokalnim izbornicima mora

pruìti primjerena jamstva nepovredljivosti i

sigurnosti;

iii/ dràvno-upravno nadziranje imade, uz

priuzdràj, kako je to naprijed izvedeno,

vrhovnoga upravnog nadziranja – u svim

stvarima {to ih se smatra kriti~nim s motri{ta

vrhovni{tva nacionalnog, te op}ega nadzi-

ranja – po crti parametara valjanoga uprav-

nog rada, kao i nadziranja po na~elu iznimke

– umije{vanje kada se ho}e preprije~iti djelo-

vanje protivno “va`nim dru{tvenim interesi-

ma”, biti usmjereno na osiguranje po{tivanja

zakonitosti i ustavnosti96.

Kona~no, moglo bi se zagovarati i to da

onaj zajedni~ki europski institucionalni mo-

del predmnijeva lokalne upravno-politi~ke

oblasti takve:

(a) da su financialno samostalne, {to }e re}i:

(aa) da imadu pravo na dostatne prihode s

kojima u sklopu nacionalne gospodarske

politike slobodno raspolaù radi vr{enja

svojih nadle`nosti; (ab) da njihovi prihodi

moraju biti srazmjernim nadle`nostima

{to ih predvidjau Ustav i zakon; (ac) da

njihovi prihodi budu {to je mogu}e vi{e

raznovrsnim i evolutivnim tako da im bude

omogu}eno slijediti, koliko je to u praxisu

mogu}im, stvarnu evoluciju tro{kova

vr{enja njihovih nadle`nostî; (ad) da se

imade radi za{tite financialno slabijih jedi-

nicâ lokalne i regionalne samouprave pri-

mijeniti postupke izravnavanja financial-

noga, ne ograni~uju}i s tim, medjutim, op-

cije odnosnih jedinicâ u podru~ju njihove

vlastite odgovornosti; (ae) isto vaì i za

potpore, naime da se s potporama ne ogra-

ni~uje temeljnu slobodu politi~koga djelo-

vanja u podru~ju njihovih vlastitih nad-

le`nostî;

(b) da u vr{enju svojih nadle`nostî imadu

pravo suradjivati te, u sklopu zakona, i

udruìvati se s drugim jedinicama radi ost-

varivanja zadataka od zajedni~koga inte-

resa, uklju~uju}i i medjunarodne udru`be

takvih jedinicâ, doti~no drugih dràva;

(c) da raspolaù s pravom sudbenoga utoka da

bi osigurale slobodno vr{enje svojih nad-

le`nostî te po{tivanje na~ela lokalne i re-

gionalne samouprave {to ih isti~u Ustav ili

nutarnje zakonodavstvo, {to se posebice

ti~e preina~ivanja ozemljenskih granicâ lo-

kalnih i regionalnih jedinicâ – kada se od

potonjih mora predhodno pribaviti mi{lje-

nje na na~in {to ga u zakonu predvidi 97.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.114

96 Cf. za, i to: to~. i/ - u to~. 1. ~lanka 6. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. -

13. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi..., supra; za priznavanje prava na samoorganiziranje

lokalnim i regionalnim oblastima – cf. I. Mecanovi},

Uprava i samouprava (Teorijski model za RepublikuHrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp.

171. – 180.; to~. ii/ - u to~. 2. ~lanka 6. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i

12. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi..., supra; to~. iii/ -. ~lanka 8. Convention européenne del’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i 12. te 19.


supra; A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique..., supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac, Ilo~ki statut i idejao op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomupravu gradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvatskedràvno-pravne tradicije ..., supra, pp. posebice 364.,

365., to~. (5) u stavku 3.

97 Cf. za, i to: to~. (a) - u to~. 1. – 8. ~lanka 9. Conventioneuropéenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku

14. - 15. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou-pravi ..., supra; to~. (b) – u ~lanku 10. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 8. i 10.


supra; to~. (c) - u ~lanku 11. Convention européenne del’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 16. i 19. Nacrta

Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra. Cf.

et A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique ...,

supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac, Ilo~ki statut i ideja oop}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravugradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvatske dràvno-pravne tradicije ..., supra, pp. posebice 364., 365., to~. (5)

u stavku 3.

Ako se pak odlike zajedni~koga europ-

skog modela regionalne samouprave izvodi

iz Nacrta Europske povelje o regionalnoj sa-

moupravi, to bi se moglo zagovarati da za-

jedni~ki europski institucionalni obrazac re-

gionalne samouprave predmnijeva regionalne

upravno-politi~ke oblasti takve:

a/ da na~elo regionalne samouprave bude

koliko je god to mogu}im pripoznato u

Ustavu, a da doseg regionalne samouprave

bude odredjen samo s Ustavom, statutom re-

gije, te nacionalnim ili medjunarodnim zako-

nom;

b/ da kao {ire ozemljenske zajednice unu-

tar svake dràve, s izberivim tijelima, biva-

ju}i upravno smje{tene izmedju sredi{nje vla-

sti i lokalnih vlastî, te uìvaju}i ovlastî

odlu~enja jednostranoga, bilo vrhu samo-or-

ganiziranja bilo nekoga tipa uobi~ajeno po-

vezanoga sa sredi{njim vlastima, imadu pra-

vo i zbiljsku sposobnost unutar zakona, uz

svoju vlastitu odgovornost, te na korist svoje-

ga pu~anstva, uredjivati i otpravljati zna~ajan

dio javnih posala, u skladu s na~elom po-

drednosti;

c/ da imadu, unutar ustava, zakona, statu-

ta i medjunarodnoga zakona ovlast odlu~i-

vanja i upravne ovlasti pokrivene njezinim

djelokrugom, i to takve da omogu}uju usva-

janje te provedbu politikâ osebujnih za svaku

pojedinu regiju; s tim u svezi poèljnim je da

provedba na regionalnoj razini zadataka iz

vladine nadle`nosti bude povjerena regional-

nim tijelima; isto tako, u sklopu povjerenih

nadle`nostî, dopustiti }e se, koliko je to

mogu}im, regionalnim tijelima ovlasti dis-

krecionarne u prilagodjivanju izvr{ivanja uv-

jetima osebujnih regiji i njezinim ustrojstve-

nim strukturama, a u interesu eficientnosti i u

skladu sa èljama stanovnikâ, za razliku od

lokalnih zajednicâ koje imadu punu ovlast

djelovati po vlastitomu nahodjenju u svako-

mu pitanju koje nije isklju~eno iz njihove

nadle`nosti ili dodijeljeno kakvomu drugom

tijelu marljivost 98.

Na isti na~in, zajedni~ki europski institu-

cionalni model predmnijeva regionalne

upravno-politi~ke oblasti takve:

i/ da imadu, u skladu sa svojim ovlastima

odlu~ivanja i upravnim ovlastima, uz du`ni

obzir na Ustav i zakone, te uz priuzdràj

vaènja razli~itih oblikâ sudjelovanja gradja-

nâ u odlu~ivanju, predstavni~ki sabor i

izvr{itbeno-upravno tijelo, vlastiti sustav

uprave i njezina tijela, s tim {to regije odred-

juju uvjete slu`bovanja u svojemu upravnom

stoèru, a unutar ograni~enjâ {to ih name}u

takva na~ela kakva mou biti postavljena od

strane sredi{njih vlastî, za razliku od lokalnih

oblasti u kojima osobni statut lokalnih oblasti

mora omogu}iti regrutiranje po kakvo}i, ute-

meljeno na na~elima zasluge i sposobnosti;

ii/ da uvjeti slu`bovanja izabranih regio-

nalnih predstavnikâ osiguravaju slobodno

vr{enje njihovih funkcijâ, za razliku od lokal-

nih izbornikâ status kojih imade osigurati slo-

bodno vr{enje njihovoga mandata, s tim {to

odnosni predstavnici te ~lanovi izvr{noga ti-

jela ne smiju biti podvrgavani mjerama sre-

di{nje vlasti s kojima se zadire u slobodno

vr{enje njihovih du`nostî, osim u svezi sa

sudbenim postupanjima;

iii/ dràvno-upravno nadziranje imade se

vr{iti samo u slu~ajevima i suglasno postupci-

ma {to ih osiguravaju Ustav ili zakon, s tim

nadziranje regionalnih instrumenata treba biti


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 115

98 Cf. za, i to: to~. (a), ustav kao “zakonski uspostavljeni

poredak” – M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft ...,

supra, pp., posebice, 16. – 20., 26. – 30., 122. – 125.;

“dru{tveni ugovor” – cf. J.-J. Rousseau, Du Contrat social,F. Alcan, Paris, 1896. (1762.), pp., posebice, 29. – 35.; to~.

1. ~lanka 4. Europske povelje o lokalnoj samoupravi ...,

supra, u svezi s to~. 1. ~lanka 3. te Povelje, te u ~lanku 2.


supra; to~. (b) – u to~. 3. ~lanka 3. Europske povelje olokalnoj samoupravi ..., supra, te u ~lanku 3. Nacrta

Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra; za

tradicionalno mi{ljeno i prakticirano dvojstvo djelokruga

lokalnih i regionalnih jedinica – cf. M. Smrekar, Priru~nikza politi~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji ..., supra, pp. 130. et s., 337. et s., 464. et s.; to~.

(c) – u to~. 2. ~lanka 4. Convention européenne de l’auto-nomie locale ..., supra, te u to~. 1. ~lanka 6. Nacrta

Europske povelje o regionalnoj samoupravi ..., supra;

obavljanje poslova uz vlastitu odgovornost i marljivost od

strane odnosnih jednicâ – papa Pius XI., QuadragesimoAnno ..., supra, p. 54. to~. 80.

usmjereno samo na osiguranje suglasja sa za-

konom: takvo nadgledanje treba biti vr{eno

samo ex post facto, i to po postupku za odo-

bravanje regionalnoga statuta; takvo nadgle-

danje moè uklju~iti i nadziranje svrsishodno-

sti u slu~ajevima kada su i regionalne vlasti

ovla{tene na odlu~ivanje diskrecionarno, te u

stvarima {to ih se regijama povjeri, za razliku

od lokalnih oblasti gdje dràvno-upravno nad-

ziranje imade, uz priuzdràj mogu}nosti i nad-

ziranja svrsishodnosti za povjerene poslove,

biti usmjereno samo na osiguranje po{tivanja

zakonitosti i ustavnosti99.

Kona~no, moglo bi se zagovarati i to da

zajedni~ki europski institucionalni model

predmnijeva regionalne upravno-politi~ke

oblasti takve:

(a) da su financialno samostalne, {to }e

re}i: (aa) da imadu pravo na dostatne prihode

s kojima u sklopu nacionalne gospodarske

politike slobodno raspolaù radi vr{enja svo-

jih nadle`nosti; (ab) da njihovi prihodi mora-

ju biti srazmjernim nadle`nostima {to ih

predvidjau Ustav i zakon; (ac) da njihovi pri-

hodi budu {to je mogu}e vi{e raznovrsnim i

evolutivnim tako da im bude omogu}eno sli-

jediti, koliko je to u praxisu mogu}im, stvar-

nu evoluciju tro{kova vr{enja njihovih nad-

le`nostî; (ad) da se imade radi za{tite finan-

cialno slabijih jedinicâ lokalne i regionalne

samouprave primijeniti postupke izravnava-

nja financialnoga, ne ograni~uju}i s tim,

medjutim, opcije odnosnih jedinicâ u po-

dru~ju njihove vlastite odgovornosti; (ae) isto

vaì i za potpore, naime da se s potporama ne

ograni~uje temeljnu slobodu politike u po-

dru~ju njihovih vlastitih nadle`nostî;

(b) da u vr{enju svojih nadle`nostî imadu

pravo suradjivati te, u sklopu zakona, i

udruìvati se s drugim jedinicama radi ostva-

rivanja zadataka od zajedni~koga interesa,

uklju~uju}i i medjunarodne udru`be takvih

jedinicâ, doti~no drugih dràva;

(c) da raspolaù s pravom sudbenoga uto-

ka da bi osigurale slobodno vr{enje svojih

nadle`nostî te po{tivanje na~ela lokalne i re-

gionalne autonomije {to ih isti~u Ustav ili nu-

tarnje zakonodavstvo, {to se zasebno isti~e

preina~ivanje ozemljenskih granicâ lokalnih i

regionalnih jedinicâ – kada potonje moraju

predhodno biti savjetovane na na~in {to ga se

u zakonu predvidi 100.

5.3. Ne{to o tradiciji hrvatske lokalne i regionalne samouprave posvjedo~enju Banske Hrvatske(1867./1868. – 1918.) te Socijalisti~ke Republike Hrvatske (1945./1963. – 1989.)

Obrasci hrvatskoga politi~ko-upravnog

ustrojstva Banske Hrvatske (1867./1868. –

1918.) kao “hrvatskoga dràvnog sklopa unu-

tar konstitucije ugarske” (do god. 1848.),

doti~no “konstitucije austro-hrvatsko-ugar-

ske” (1867./1868, - 1918.), kao “priznanja

hrvatske posebne dràvnosti i njezine pravne


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.116

99 Cf. za, i to: to~. i/ - u to~. 1. ~lanka 6. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. -

13. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi..., supra; za priznavanje prava na samoorganiziranje

lokalnim i regionalnim oblastima – cf. I. Mecanovi},

Uprava i samouprava (Teorijski model za RepublikuHrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp.

171. – 180.; to~. ii/ - u to~. 2. ~lanka 6. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i

12. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupravi..., supra; to~. iii/ -. ~lanka 8. Convention européenne del’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 11. i 12. te 19.


supra; A. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique..., supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac, Ilo~ki statut i idejao op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao temeljnomupravu gradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvatskedràvno-pravne tradicije ..., supra, pp. posebice 364.,

365., to~. (5) u stavku 3.

100 Cf. za, i to: to~. (a) - u to~. 1. – 8. ~lanka 9. Conventioneuropéenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku

14. - 15. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou-pravi ..., supra; to~. (b) – u ~lanku 10. Conventioneuropéenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku

8. i 10. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samou-pravi ..., supra; to~. (c) - u ~lanku 11. Convention euro-péenne de l’autonomie locale ..., supra, te u ~lanku 16.

i 19. Nacrta Europske povelje o regionalnoj samoupra-vi ..., supra. Cf. et A. de Tocqueville, De la démocratieen Amérique ..., supra, t. 1., pp. 93., 94.; B. Babac,

Ilo~ki statut i ideja o op}inskoj i lokalnoj samoupravikao temeljnomu pravu gradjanina – Ogled o jednomuslu~aju hrvatske dràvno-pravne tradicije ..., supra, pp.

posebice 364., 365., to~. (5) u stavku 3.

istrajnosti” (S. Rendi}), kako ih se dade

is~itati iz tradicije stolje}a XIX-oga op}enito,

a obnovljenoga histori~kog ùpanijskog

ustroja posebice (1861. – 1918.), odlikovali

su se uravnoteèno{}u dràvne uprave s jed-

ne strane, te lokalne i regionalne samouprave

s druge strane, {to je bilo postizavano na

na~in, i to:

- {to su kotarske oblasti figurirale kao niì

upravni stupanj, te kao upravne oblasti prve

molbe nadle`ne za sve upravne stvari koje

ne bi bile pridane kojoj drugoj oblasti ili ti-

jelu a vladi ne bi bile izrijekom pridràne, s

tim {to kotarske upravne oblasti nisu bile, u

kona~nici obnove (1883.) i oblastima sa-

mouprave;

- {to su ùpanijske oblasti figurirale kao

vi{lje upravne oblasti te iznimno i kao

upravne oblasti prve molbe - u stvarima

kakve bi im bile izrijekom pridràne, s tim

{to su ùpanije bile oblasti sa {irokom sa-

moupravom (ùpanije kao samoupravne

korporacije javnoga prava);

- {to je vlada figurirala kao vrhovna upravna

oblast, a samo iznimno i kao upravna oblast

prve molbe - kada joj se stanovite stvari izri-

jekom pridalo, doti~no kao upravna oblast

druge molbe u slu~ajevima kada je ùpanija

figurirala kao upravna oblast prve molbe 101.

Nijedna od odnosnih oblasti nije previ{e

istaknutom, osim Vlade - politi~ki, te ùpani-

je - tradicionalno, {to je omogu}ivalo da se

oblasti samouprave, a to su, osim ùpanijâ,

gradovi i op}ine, razrije{i tomu sukladno.

Unutar tradicionalnoga ùpanijskog

ustroja hrvatskog, provodi se lu~enje izmedju

(seoskih) op}ina i gradova, a zatim i izmedju

samih gradova.

Svako mjesto koje imade uvjete za to, ima-

de pravo samoorganizirati se kao op}ina, med-

jutim gradom je moglo bivati samo ono mjesto

za koje to zakon izrijekom odredi, {to zna~i da

je za oblikovanje op}inâ vaìlo samoodredjenje

(autodérmination, Selbstbnestimmung) kao

na~elo, a za gradove ovla{tenje (autorisation,Genehmigung) kao na~elo 102.

Unutar ùpanijskoga ustroja lu~ilo se tri

vrsti gradova, i to:

- gradovi s djelokrugom dràvne uprave koji

je bio jednak (u stvarima op}e uprave po-

glavito), u na~elu, onomu {to ga se pridava-

lo ùpanijama (Zagreb, Osijek, Vara`din i

Zemun);

- gradovi s djelokrugom dràvne uprave koji

je bio jednak, u na~elu, onomu {to ga se pri-

davalo kotarima (u stvarima op}e uprave

poglavito);

- gradovi koje se izjedna~ivalo s op}inama ili,

{to bi mogla biti bolja karakterizacija, s ka-

snijim komunisti~kim “gradskim op}inama

sa zasebnim pravima” 103.

Obrasci hrvatskoga politi~ko-upravnog

ustrojstva unutar Socijalisti~ke Republike

Hrvatske kao dràve ograni~enoga

vrhovni{tva (1963. (1945. – 1989.)), kako se


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 117

101 M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, pp. 130. et

s., 337. et s., 464. et s. Za S. Rendi} – cf. njezin kratki ali

sjajni ogled: Izlazak iz genitiva ili drugi hrvatski pre-porod, Kritika, Zagreb, 1971., br.17/71, pp. 417. – 428.,

posebice pp. 417., 418..

102 U novije doba izja{njava se za na~elo samoodredjenja

op}ine I. Mecanovi}, u ~lanku: Uprava i samouprava(Teorijski model za Republiku Hrvatsku) ..., supra.

103 Cf. odredbe od Articulus IX. de interna communitatumadministratione (1836.); Zak. ~lanak XVI. od godine1870. ob uredjenju ob}ina i trgovi{ta koja ne imaduuredjenoga magistrata, Sbornik zakonah i naredabah

od god. 1871., komad III. br. 4.; Zakon od godine 1895.o ustroju gradskih op}inâ u kraljevini Hrvatskoj iSlavoniji, Sbornik zakonah i naredabah od godine

1895., komad IX., br. 34.; M. Smrekar, Priru~nik za poli-ti~ku upravnu slu`bu u kraljevini Hrvatskoj iSlavoniji..., supra. Da{to, gradska op}ina koja nije, kao

ostali gradovi, imala pravo na uredjeni magistrat, bila je

svedena na ceremonijal grada - pravo na vlastiti grb

poglavito. Za “gradsku op}inu sa zasebnim pravima” –

cf. u stavku 1. ~lanka 15. Op}ega zakona o narodnim

odborima, Sl. l. FNRJ br. 22/52. U svezi s tim – cf. B.

Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanij-skog ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnihjedinicâ’, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize..., supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 29., 30. Cf. et B.

Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanja poli-ti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjemnacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatskogagradjanskog dru{tva..., supra, odsj. 3. @upanijski ustroj.

odnosne obrasce dade is~itati iz nekih tradi-

cijâ druge polovice stolje}a XX-oga, ne po-

kazuju neku naro~itu dugovje~nost, {to ipak

ne zna~i, ba{ obratno, da ne bi imali velikoga

zna~enja za istrajnost i obnovu “histori~koga

ùpanijskog ustroja” u Hrvata. Postignu}a {to

bi ih se moglo u tomu smislu rije~i posebice

istaknuti jesu, i to:

(a) “oblasti” kao “administrativno-teritorial-

ne jedinice” na regionalnoj razini – tu je

rije~, ako se onaj komunisti~ki pravni

izri~aj ispravno “prevede”, o “politi~ko-

ozemljenskim ustrojstvima na regionalnoj

razini”: za ~itavo ozemlje N.R. Hrvatske

(1945. – 1963.) bilo je god. 1949. ustroje-

no {est oblasti, koje medjutim nisu bile

dugoga vijeka, te ih se rastrojilo ve} god.

1951., s tim {to treba pripomenuti da je s

jednim zakonom od god. 1946., dakle ve}

god. 1946., bilo predvidjeno ustrojavanje

zasebne oblasti Dalmacije, koja je figuri-

rala umjesto “okruga”, koji je u doba od

god. 1947. do god. 1949. bivao, zapravo,

nadomjestkom regionalnomu ustrojstvu;

da{to, naziv “oblast” nije bio u skladu s

tradicionalnim hrvatskim poimanjem

upravno-politi~kih oblastî, unutar kojega

izri~aj “oblast” zna~i raspored vlasti po di-

jelovima ozemlja, dokle se ~ija vlast pro-

teè, a ne neku osebujnu upravno-

politi~ku jedinicu, pogotovu ne onu na re-

gionalnoj razini;

(b) “kotari” kao “dru{tveno-politi~ke zajed-

nice” ali na regionalnoj razini, dakle rije~

je o tipi~nomu regionalnom politi~ko-

upravnom ustrojstvu ali pod imenom “ko-

tara” (1963. – 1967. (“regionalni kotar”)),

{to je takodjer proturje~ilo tradicionalno-

mu hrvatskom poimanju kotara kao uè

ozemljenske oblasti, doti~no temeljnomu

upravnom stupnju; bivaju}i zajednicama

op}inâ svojega ozemlja, za podru~je

tada{nje S.R. Hrvatske (1963. – 1989.)

bilo se ustrojilo devet kotareva (1963.),

koje se medjutim vrlo brzo rastrojilo te

hrvatsko politi~ko-upravno ustrojstvo sve-

lo na svega dvije razine – op}inu i

Republiku (1967. (1967. – 1974.)); prem-

da pod imenom “kotara”, po prvi puta se

nakon god. 1945. (godina uspostavljanja

komunisti~ke Jugoslavije i u nju ukloplje-

ne Hrvatske) u Hrvatskoj uspostavilo

tipi~no regionalno upravno-politi~ko

ustrojstvo ali nakon gospodarski, kultural-

no i politi~ki osmi{ljene regionalizacije

hrvatskoga nacionalnog prostora;

(c) “zajednice op}inâ kao samoupravne

dru{tveno-politi~ke zajednice” (1974. –

1986.), dakle su to bile udru`be (nalije`-

nih) op}inâ svojega ozemlja – i ovoga puta

rije~ je dakle bila o tipi~nomu regional-

nom politi~ko-upravnom ustrojstvu: bilo

se ustrojilo devet zajednicâ op}inâ

(1974.), koje se, medjutim, relativno brzo

i unato~ vi{e nego pozitivnomu politi~kom

vrednovanju, rastrojilo ve} god. 1986.; pri

tomu, kao prvo, regionalno ustrojavanje

od god. 1963. pod imenom “kotara” pos-

luìlo je kao podloga, barem {to se ti~e je-

dinicâ i veli~ine ozemlja, za ustrojavanje

“zajednicâ op}inâ kao samoupravnih

dru{tveno-politi~kih zajednicâ” – ozemlje

potonjih poklapalo se s ozemljem onih

predhodnih; kao drugo, i potonje zajedni-

ce op}inâ ustrojilo se tek nakon gospodar-

ski, kulturalno i politi~ki osmi{ljene regio-

nalizacije hrvatskoga nacionalnog prosto-

ra, ba{ kao {to je to bilo slu~ajem i s onim

(regionalnim) “kotarima” 104.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.118

104 Za “oblasti” kao “administrativno-teritorialne jedinice”

na regionalnoj razini (to~. (a)) – cf. u ~lancima 12. – 15.

Op}ega zakona o narodnim odborima biv. FNRJ (SFRJ),

Sl. l. FNRJ br. 49/49 (OZNO-49); u svezi s tim cf. B.

Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskogustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedini-câ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizhacijâ’ naregionalnoj razini – Osnove institucionalne analize ...,

supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 28., 29.; za “kotare” kao

“regionalna ustrojstva” (to~. (b)) – cf. u ~lancima 150. –

159. Ustava S.R. Hrvatske od god. 1963., Narodne novine

br. 15/63 (Us.S.R.Hr.-63). U svezi s tim – cf. B. Babac,

Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog ustro-ja’ ..., supra, kao za “oblastî”; za “zajednice op}inâ” kao

“samoupravne dru{tveno-politi~ke zajednice” (to~. (c)) –

cf. u ~lancima 182. – 187. Ustava S.R. Hrvatske od god.

1974., Narodne novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.-74); u svezi s

tim – cf. B. Babac, O problematici oblikovanja regional-noga politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj,

Kako “oblasti” kao “administrativno-teri-

torialne jedinice” na regionalnoj razini (1949.

– 1951.), te “kotari” kao “dru{tveno-politi~ke

zajednice” na regionalnoj razini (1963. –

1967.), tako se i “zajednice op}inâ kao sa-

moupravne dru{tveno-politi~ke zajednice” na

regionalnoj razini (1974. – 1986.) o~ituju kao

premda kratkotrajni ali vi{e ili manje usu-

stavljeni napor da se obdrì kakvu takvu

istrajnost hrvatske ùpanije, i kotarskoga

ustrojstva u njezinomu sklopu. S tim u svezi

dade se, posebice, istaknuti kako slijedi.

Prvo, “oblasti” (1949. – 1951.) kao “ad-

ministrativno–teritorialne jedinice” na regio-

nalnoj razini imale su obuhva}ati “podru~ja

koja predstavljaju prostranstvo {ire od jedno-

ga okruga a ~ine historijsku, ekonomsku i

kulturnu cjelinu”, {to ih je ~inilo sli~nim s

jedne strane kasnijim “regionalnim kotari-

ma” (1963. – 1967.) – kojega su imale ~initi

“op}ine koje su povezane zajedni~kim intere-

sima gospodarskoga, dru{tvenog i kulturnog

razvoja”, te s druge strane jo{ kasnijim “za-

jednicama op}inâ kao samoupravnim

dru{tveno-politi~kim zajednicama” (1974. –

1986.) – koje se imalo ustrojiti na na~in da

obuhvate “prostorne, dru{tveno-gospodarske

i kulturne cjeline” do mjere da ih se moglo

smatrati “regijama”, doti~no regionalnim

ozemljenskim zajednicama, ba{ kao i one

“oblasti”, doti~no (regionalne) “kotare”.

Djelokrug “oblasti” bio je odredjen, kao i

drugih “narodnih odbora” (“mjesta”,

“op}ine”, “kotara”, “grada”), stanovitom

“troslojnom” tehnikom, {to }e re}i da se u

nadle`nosti “narodnih odborâ”, pa tako i

“oblasnoga narodnog odbora”, moglo tri slo-

ja uo~iti, i to:

Prvim slojem bila su na~ela za djelovanje

“narodnih odborâ”, a to je:

(a) da vode gospodarsku, dru{tvenu i kultur-

nu izgradnju svojega ozemlja, te u tomu

smislu u skladu sa zakonom vr{e, osim

prava {to ih kao lokalna tijela dràvne vla-

sti imadu i naspram gospodarskim podu-

ze}ima i ustanovama od republi~koga i

op}e-dràvnoga zna~enja, jo{ i nadzor nad

stanjem u takvim poduze}ima i ustanova-

ma;

(b) da imadu pravo raspravljati pitanja iz nad-

le`nosti vi{ljih dràvnih tijelâ i podnositi

im svoje prijedloge, uklju~uju}i tu prije

svega pravo zakonodavne iniciative;

(c) da se imade po crti nadle`nosti lu~iti iz-

medju “narodnoga odbora” i njegovoga

“izvr{nog odbora” i drugih njegovih tijelâ,

s tim {to u vr{enju svojih funkcijâ “izvr{ni

odbor narodnoga odbora” imade postupa-

ti, medjuostalim, i po statutu i drugim pro-

pisima “svojega” narodnog odbora;

(d) da za djelovanje “narodnih odborâ” vaì

op}e na~elo zakonitosti, prije svega u

tomu {to se “prava i du`nosti”, doti~no

“obavljanje poslova” imade temeljiti na

ustavu, zakonu i drugim propisima, uk-

lju~ju}i tu i propise {to ih donosi “narodni

odbor” sâm, zatim su odnosna “prava i

du`nosti” granicom kontrolnim ovlastima

{to ih “vi{lja dràvna tijela” vr{e prema

onim ni`ljim.

Drugim slojem bijahu “temeljni zadatci”

“narodnih odbora”, i to:

a/ da su obvezatnim u obavljanju op}ih i lo-

kalnih zadataka oslanjati se na “iniciativu

i sudjelovanje narodnih masâ te na organi-

zacije radnoga naroda”;

b/ provodjenje politike saveza radnoga naro-

da grada i sela, te rad na gospodarskom i

kulturnom povezivanju grada i sela;

c/ da u vr{enju svojega prava na samoorgani-

ziranje kao tijela vlasti koja su najvi{ljim u

sklopu prava i du`nosti odnosnoga “na-

rodnog odbora” donose statut, koji podli-

jeè potvrdi oblasnoga narodnog odbora, a

od potonjega potvrdi Prezidiuma Sabora

N.R. Hrvatske;


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 119

in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra,

pp. 7. – 68., posebice pp. 31. – 37.; Zv. Lauc,

Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) i razvoj, inB. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija..., supra. pp.

69. – 117., posebice pp. 85. – 108. Za hrvatsko pravno

shva}anje “oblasti” – cf. Vl. Maùrani}, Prinosi zahrvatski pravno-povjestni rje~nik, H.A.Z.U., Zagreb,

1908. – 1922., jedinice: “oblast”, “oblastan”, “oblast-

nik”.

d/ da vr{e nadzirateljske ovlasti nad podred-

jenim im narodnim odborima mjesta, ko-

tara i grada).

Tre}i se sloj odnosio na djelokrug “(obla-

snoga) narodnog odbora”, koji je u svezi i

unutar onih “temeljnih na~elâ” te “temeljnih

zadataka” obuhva}ao ovlasti i du`nosti po-

tonjega, i to:

(i) da obavlja lokalne (doti~no regional-

ne) poslove u podru~jima: (I) plana, financijâ

i upravljanja op}e-narodnom imovinom; (II)

lokalnoga (doti~no regionalnog) gospodarst-

va; (III) komunalne izgradnje i komunalnih

poslova; (IV) prosvjete i kulture; (V) za{tite

narodnoga zdravlja; (VI) socialne skrbi; (VII)

za{tite prava gradjana i odràvanja javnoga

reda i mira;

(ii) da obavlja poslove koordinacije, vrhu

~ega su, ina~e, ovlasti unutar sustava narod-

nih odborâ pripadale oblasnomu odboru is-

klju~ivo, posebice da obavlja djelatnosti nad-

ziranja (kontrolne ovlasti) nad podredjenim

mu narodnim odborima;

(iii) da odlu~uje o upravnim stvarima koje

bi joj Prezidium Sabora NR Hrvatske prenio

iz pojedinih podru~jâ dràvne uprave.

(iv) da obavlja poslove u svezi s provod-

jenjem drugostupanjskoga upravnog postup-

ka, a kada je nadleàn odlu~ivati i u prvomu

stupnju – onda i onoga prvostupanjskoga.

Dakle, djelokrug je oblasti bio propisan

na na~in da nije moglo biti dvojbe u tomu da

je rije~ o “srednjemu stupnju uprave”- bila je

nadle`nom da rje{ava stvari “u drugoj mol-

bi”, pa i u tre}oj (ako je “u prvoj molbi po-

stupao mjesni narodni odbor), a u “prvoj

molbi” da rje{ava upravne stvari koje bi joj

Prezidium Sabora NR Hrvatske prenio iz po-

jedinih podru~jâ dràvne uprave.

Oblast je ustrojavala vlastita tijela, zak-

lju~uju}a - oblasni narodni odbor, i

izvr{uju}a - izvr{ni odbor oblasnoga narod-

nog odbora, te predsjednik oblasnoga narod-

nog odbora skupno s tijelima oblasne uprave,

s tim {to je sastav te djelokrug i na~in izbora

odnosnih tijelâ bio veoma potanko propisan

saveznim i republi~kim propisima, a isto tako

i ustrojavanje oblasne uprave. Ipak, pravo na

samoorganiziranje unutar sustava narodnih

odborâ bilo je dosta {irokim: osim svega, na-

rodni odbor je, pa tako i oblasni narodni od-

bor, bio najvi{ljim tijelom vlasti unutar prava

i du`nosti koje su mu priznavali Ustav, zakon

i drugi propisi s obzirom na odnosnu “admi-

nistrativno-teritorialnu jedinicu”, a bio je

ovla{ten u vr{enju svojih pravâ i du`nostî u

istim granicama donositi statut i druge svoje

propise te odluke zna~enja pojedina~noga 105.

Drugo, “regionalni kotar” (1963. – 1967.)

kao dru{tveno-politi~ka zajednica koju su

imale ~initi (nalije`ne) “op}ine povezane za-

jedni~kim interesima gospodarskoga,

dru{tvenog i kulturnog razvoja”, s tim {to se

svaka op}ina, a to je bila “temeljna dru{tve-

no-politi~ka zajednica” (zapravo jedinstvo

tradicionalnoga hrvatskog kotara i samou-

pravne op}ine), imala nalaziti u sastavu

odredjenoga kotara.

Djelokrug “regionalnoga kotara” obuh-

va}ao je, na~elno, s jedne strane vlastite nad-

le`nosti – uskladjivanje i poticanje djelatno-

sti op}inâ, ustrojavanje stru~nih slu`bî i usta-

novâ od zajedni~koga interesa za op}ine

svojega podru~ja, s druge strane poslove od

zajedni~koga interesa za sve ili neke op}ine

koje bi ove op}ine kotaru povjerile, te s tre}e

strane poslove {to ih kotaru povjeri

Republika iz podru~ja svojih pravâ i du`no-

stî. K tomu, kotarska tijela bila su, u granica-

ma njegovoga djelokruga i ovla{tenja, nad-

le`na odlu~ivati u upravnim stvarima u dru-

gomu stupnju, a u prvomu stupnju o

poslovima iz podru~ja narodne obrane, unu-

tarnjih poslova i drugih upravnih poslova koji

prelaze interes pojedinih op}inâ, kao i odred-

jene inspekcijske poslove.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.120

105 Za pravni poloàj, djelokrug i tijela “oblasti” kao

“administrativno-teritorialne jedinice” na regionalnoj

razini – cf. u ~lancima 25. – 40. OZNO-49, supra. Cf. et

B. Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanij-skog ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnihjedinicâ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizhacijâ’na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize..., supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 34. – 40.

U svezi s obavljanjem poslova iz svojega

djelokruga i nadle`nosti, regionalni kotar

ustrojavao je svoja tijela – zaklju~uju}a: ko-

tarska skup{tina, izvr{na: savjeti za odredjena

podru~ja dràvne uprave i samouprave te

predsjednik kotarske skup{tine skupno s tije-

lima kotarske uprave, s tim {to se, uz

priuzdràj ustavnih na~elâ o kotarima,

ustrojstvo te djelokrug i na~in rada kotarskih

tijelâ uredjivalo njegovim statutom 106.

Tre}e, “zajednice op}inâ kao samouprav-

ne dru{tveno-politi~ke zajednice” na regio-

nalnoj razini (1974. – 1986.), imale su kao

prave regije obuhva}ati medjusobno

nalije`ne i u sklopu kakve “prostorne,

dru{tveno-gospodarske i kulturne cjeline” na-

laze}e se op}ine (“temeljna dru{tveno-poli-

ti~ka zajednica” (zapravo jedinstvo tradicio-

nalnoga hrvatskog kotara i samoupravne

op}ine)), s tim:

(a) {to su se op}ine obvezatno udruìvale u

zajednice op}inâ, a to zna~i da se svaka

op}ina imala nalaziti u sastavu odredjene

zajednice op}inâ (doti~no gradske zajedni-

ce op}inâ, a ova je smjela biti udruènom

u zajednicu op}inâ, ili ako to ne bi bivalo

slu~ajem, glasom zakona vr{ila je prava i

du`nosti zajednice op}inâ);

(b) {to se podru~je zajednice op}inâ utvrdji-

valo s “dru{tvenim dogovorom” izmedju

odnosnih op}inâ i Republike, a ako

dru{tveni dogovor ne bi bio postignut,

onda sa zakonom;

(c) {to su se odnosi “zajednice op}inâ kao sa-

moupravne dru{tveno-politi~ke zajednice”

prema drugim dru{tveno-politi~kim zajed-

nicama imali temeljiti na na~elima samo-

stalnosti, ravnopravnosti, dragovoljnosti i

medjusobne suradnje, ali i suradnje s na-

cionalnim i medjunarodnim udru`bama

ozemljenskih jedinicâ, uz pravo u~lanjenja

u potonje udru`be.

Djelokrug “zajednice op}inâ kao samou-

pravne dru{tveno-politi~ke zajednice” obuh-

va}ao je poslove vlasti i samouprave takve da

se nedvojbeno moglo izvoditi zaklju~ak da ih

se unutar hrvatskoga nacionalnog prostora

imalo ustrojiti tako da obuhvate “prostorne,

dru{tveno-gospodarske i kulturne cjeline”, a

nadle`nosti toga djelokruga izvirale su iz

po~ela koje ih je konstituiralo, a to je da se u

takvoj dru{tveno-politi~koj zajednici “obav-

ljalo funkcije vlasti i samoupravljanja u ost-

varivanju i uskladjivanju zajedni~kih interesâ

op}inâ”. U tomu smislu, njihov je djelokrug

sadràvao tri skupine nadle`nosti, i to:

(i) izvori{ne funkcije, {to }e re}i takve da

ih je zajednica op}inâ vr{ila de iure proprio,

a utvrdjivao ih je sâm Ustav, kao {to je:

- utvrdjivanje prostornoga i dru{tvenog plana

zajednice op}inâ (samostalno usmjeravanje

gospodarskoga, dru{tvenog i kulturnog raz-

voja a unutar nacionalne regionalne politike

razvoja), uklju~uju}i tu i vodjenje brige o

ravnomjernomu razvoju udruènih op}inâ i

o brèmu razvoju manje razvijenih op}inâ

(uskladjivanje gospodarskoga i dru{tvenog

razvoja udruènih op}inâ);

- uredjivanje odno{ajâ od zajedni~koga inte-

resa za gospodarski, dru{tveni i kulturni

ìvot u prostoru njegovanja zajedni{tva, us-

kladjivanje i zauzimanje stavova u pitanji-

ma od zajedni~koga interesa za udruène

op}ine, te vr{enje stanovitih ovlastî i du`no-

stî u svezi s tim;

- uredjivanje i ustrojavanje narodne obrane

sukladno sustavu op}e-narodne obrane,

obavljanje poslova dràvne sigurnosti unu-

tar okvirâ {to ih odredi Republika, te stano-

vitih poslova javne sigurnosti i dru{tvene

samoza{tite;

- provedba i osiguranje provedbe propisâ i

utvrdjene politike, provedba nadzora i

obavljanje poslova inspekcije;


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 121

106 Za pravni poloàj, djelokrug i tijela “kotara” kao regio-

nalne “dru{tveno-politi~ke zajednice“, te udru`be u nj

uklopljenih op}inâ – cf. u ~lancima 150. – 159.

Us.S.R.Hr.-63, supra. Cf. et B. Babac, Istraìvanjahrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog ustroja’ – Slu~aj“’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no ’poli-ti~ko-teritorialnih organizhacijâ’ na regionalnoj razini– Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. 25. –

45., posebice pp. 40. – 43.

- obavljanje funkcijâ za{tite i promicanja pri-

rodnih i radom stvorenih vrednotâ ~ovjeko-

voga okoli{a;

(ii) funkcije {to bi ih na zajednicu op}ina

prenijela Republika, {to je ~estotno uslijedji-

valo, ne ulaze}i u potankosti, posebice u po-

dru~jima: narodne obrane, unutarnjih poslo-

va, dru{tvene kontrole cijenâ, pomorske

uprave, te vodjenja upravnih postupaka;

(iii) funkcije {to bi ih zajednici op}inâ

povjerile udruène op}ine.

Ba{ kao i za onaj “regionalni kotar”

(1963. – 1967.), tako i za ovu zajednicu

op}inâ (1974. – 1986.), treba primijetiti da

ono {to ih je konstituiralo po crti djelokruga i

nadle`nostî nisu bili ni oni poslovi {to bi ih

zajednici op}inâ povjerila Republika – u tak-

vomu slu~aju tijela “regionalnoga kotara”,

doti~no tijela zajednice op}inâ kao samou-

pravne dru{tveno-politi~ke zajednice, figuri-

rala bi kao upravni medjustupanj na regional-

noj razini, s tim {to se obavljanje povjerenih

poslova moè ustrojiti i preko ispostavâ sre-

di{njih dràvnih tijelâ na regionalnoj razini

({to je i bilo u~injeno po rastrojenju zajedni-

câ op}inâ kao samoupravnih dru{tveno-poli-

ti~kih zajednicâ (1986. i dalje), pri ~emu se

ne mora promijeniti karakter zajednice; a

nisu to bili ni poslovi {to bi ih regionalnomu

kotaru, doti~no zajednici op}inâ povjerile u

kotar, doti~no zajednicu op}inâ, udruène

op}ine – u takvomu slu~aju ustrojavalo bi se

raznolike oblike medjuop}inske suradnje, pa

i u obliku povjeravanja poslova zajednicama

op}inâ, kakva bi suradnja bila poèljnom i

dopu{tenom neodvisno o tomu da li je ustro-

jenom kakva zajednica op}inâ ili regionalni

kotar; regionalni kotar, doti~no zajednicu

op}inâ kao samoupravnu dru{tveno-politi~ke

zajednicu, konstituirao je njihov izvori{ni

djelokrug u svezi s njihovim pravnim

poloàjem dru{tveno-politi~ke zajednice, {to

zna~i pravni poloàj sa zna~ajnim udjelom u

politi~koj vlasti, te s relativno visokim pra-

vom na samo-organiziranje.

Na podlozi onoga svojeg pravnog

poloàja, {to }e re}i s Ustavom (1974.) za-

jam~ene ovlasti, a unutar relativno {irokoga

prava na samo-organiziranje, zajednica

op}inâ ustrojavala je svoja vlastita tijela,

ustanove i slu`be, propisivala je njihov djelo-

krug te unutarnje ustrojstvo i poslovanje, s

tim {to posebice treba ovo istaknuti:

a/ skup{tina zajednice op}inâ – to je bilo tije-

lo samoupravljanja i najvi{lje tijelo vlasti

unutar pravâ i du`nostî zajednice op}inâ, a

svoje poslove izvr{ivala je glasom Ustava,

zakona i statuta Zajednice;

b/ izvr{no vije}e zajednice op}inâ – to je bilo

izvr{no tijelo skup{tine zajednice op}inâ

(to~. a/) odgovorno skup{tini za stanje u

dru{tveno-politi~koj zajednici, za provod-

jenje politike i izvr{ivanje propisâ i drugih

op}ih akata skup{tine te za umjeravanje i

uskladjivanje rada tijelâ uprave;

c/ tijela uprave – to su bila tijela {to ih je

ustrojavala skup{tina zajednice op}inâ koja

su po na~elima samostalnosti, zatim odgo-

vornosti skup{tini (to~. a/) i izvr{nomu

vije}u (to~. b/) te, kona~no, zakonitosti i

eficientnosti bila nadle`na provoditi utvrd-

jenu politiku, izvr{ivanje propisâ i drugih

op}ih akata skup{tine (to~. a/) i izvr{noga

vije}a (to~. b/), provoditi smjernice svoje

skup{tine, uz odgovornost za stanje u po-

dru~ju za koje su ustrojeni, rje{avati u

upravnim stvarima, provoditi upravni nad-

zor i obavljati druge upravne poslove, pri-

premati propise te obavljati i druge stru~ne

poslove za skup{tinu i izvr{no vije}e, kao i

davati iniciativu za rje{avanje pitanjâ u od-

nosnim oblastima 107.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.122

107 Za pravni poloàj, djelokrug i tijela “zajednice op}inâ”

kao regionalne “samoupravne dru{tveno-politi~ke

zajednice“ – cf. u ~lancima 182. – 187. Us.S.R.Hr.-74,

supra. Cf. et B. Babac, O problematici oblikovanjaregionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionaliza-

cija..., supra, pp. 7. – 68., posebice pp. 31. – 37.; Zv.

Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) irazvoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizaci-

ja..., supra. pp. 69. – 117., posebice pp. 85. – 108.; B.

Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanij-skog ustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnihjedinicâ, doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizhacijâ’na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize..., supra, pp. 25. – 45., posebice pp. 40. – 43.

Ovaj prelijet, premda vi{e nego letimi~an,

kroz problematiku ustrojavanja “oblastî” kao

regionalnih “administrativno-teritorialnih je-

dinicâ” (1949. – 1951.), zatim “kotara” kao

ustrojstava na regionalnoj razini i udru`be

op}inâ svojega ozemlja (“regionalnih kotare-

va” (1963. – 1967.)), te kona~no “zajednicâ

op}inâ” kao “samoupravnih dru{tveno-poli-

ti~kih zajednicâ” (1974. – 1986.), prosudju-

ju}i njihovo upravno-politi~ko zna~enje,

opravdava zaklju~ak da odnosni oblici, kao

{to je to ve} bilo nagla{eno, izraàvaju kakvo

takvo nastojanje da se unutar Hrvatske kao

N.R. (S.R.) Hrvatske (1945. (1963.) –

1989.)) gospodarski, nacionalno-kulturalno i

politi~ki osmisli regionalizaciju hrvatskoga

nacionalnog prostora u funkciji odr`ljivoga

razvoja ljudskih zajednicâ, {to ne moè a ne

biti na crti o~uvanja povijesnoga nasljedja

hrvatskih ùpanijâ. Premda kratkotrajnim,

odnosna ustrojstva dostatno su trajala (iskust-

vo s oblastima traje zapravo od 1946. kada se

ustrojilo kao oblast ~itavu Dalmatinsku

Hrvatsku) da se ukorijene u javni ìvot

Republike kao nacionalne zajednice, doti~no

da pokaù svoje prednosti i nedostatke: koli-

ko su odnosna ustrojstva uspijevala bivati na

crti razvoja gospodarstva i kulture u svijetlu

hrvatske narodne pravne tradicije tim vi{e su

uspijevala o~itovati se kao visoko-eficientna

ustrojstva po parametrima pravosmjernosti,

profesionaliteta i samoodgovornosti, {to

zna~i puno vi{e o~itovati prednosti nego ne-

dostatke 108.

Uvidjano tradicionalno, posebice uzima-

ju}i u obzir iskustva s “oblastima” kao regio-

nalnim “administrativno-teritorialnim jedinica-

ma” (1949. – 1951.), zatim iskustva s “kotari-

ma” kao ustrojstavima na regionalnoj razini i

udru`bama op}inâ svojega ozemlja (“regional-

ni kotarevi” (1963. – 1967.)), te kona~no

iskustva sa “zajednicama op}inâ” kao “samou-

pravnim dru{tveno-politi~kim zajednicama”

(1974. – 1986.), u su~eljavanju s veli~inama

iznimno uspjeloga podhvata obnove ùpanij-

skoga ustroja {to ga je izveo grof Dragutin

Khuen-Hedervary (1849. – 1918.) kao hrvatski

ban (1883. – 1993.), onoga ve} spomenutoga

podhvata od god. 1886. (cf. to~. 1.5., supra),

imalo bi se u sklopu obnove “histori~koga

ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ, na~elno, ustro-

jiti upravne ublasti u tri razine, ali uz ustroja-

vanje u osebujnim javnim poslovima ne broj-

nih ispostavâ sredi{njih tijelâ u ozemlju jedini-

câ lokalne i regionalne samouprave.

Upravne oblasti bile bi:

a/ kotarska upravna oblast - kao upravne

oblasti prve molbe te, podjedno, nièga ali te-

meljnoga stupnja upravnoga, s tim {to ostaje

otvorenim pitanje da li bi kotar figurirao i kao

oblast samouprave: s obzirom na duh i smi-

sao europskih poveljâ o lokalnoj, doti~no re-

gionalnoj, samoupravi, a to je tretiranje uìh

ozemljskih skupnosti kao zajednicâ, treba se

opredijeliti (i) za kotarsku samoupravu, s tim

{to bi kotar kao takav figurirao i kao zajedni-

câ stanovnika te op}inâ i gradova svojega po-

dru~ja; naravno, ostaje i jedno prakti~no pi-

tanje, a to je veli~ina kotara po ozemlju i bro-

ju stanovnikâ: naravno, {to je kotar vi{e

“gradskiji”, to je ve}im po broju stanovnikâ,

a relativno manjim po povr{ini; prema svom

povijesnom iskustvu, hrvatski kotari bili su

uvijek manjim od onih austrijskih, {to je po-

sebice razvidnim iz usporedbe kotareva

Dalmatinske i Istarske Hrvatske (izravna au-

strijska uprava) s kotarevima u Kraljevini

Hrvatskoj i Slavoniji; prema najnovijemu

ustrojstvu kotarske uprave u S.R. Njema~koj,

kotar bi imao prosje~no 50 000 stanovnika;

b/ ùpanijska upravna oblast - kao uprav-

na oblast druge molbe, a samo iznimno i prve

molbe, medjutim i kao vi{lja upravna oblast i,

samim tim, nadzorne instancije nad upravom

i samoupravom u kotaru, gradu i op}ini; na-

ravno, ùpanije bile bi jedinice samouprave i


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 123

108 O iskustvima sa “zajednicama op}inâ” kao “samou-

pravnim dru{tveno-politi~kim zajednicama” ne postoje,

koliko je to ovomu auktoru poznatim, ikakva usustavlje-

nija istraìvanja. Ipak, neke pa makar i samo empiri~ke

nazna~nice dade se na}i – cf. Analiza ostvarivanjafunkcijâ zajednicâ op}inâ, Republi~ki zavod za javnu

upravu, Zagreb, travanj 1978., skupno s DopunomAnalize ostvarivanja funkcijâ zajednicâ op}inâ, isti,

travanj 1979.

uprave na regionalnoj razini, {to zna~i na jed-

nomu {irem ozemlju koje bi obuhva}alo vi{e

kotareva; naravno, to bi bile globalne zajed-

nice obuhva}aju}i ne samo svojstvo upravne

oblasti druge, iznimno i prve, molbe i vi{lje

upravne oblasti, ve} i zajednice stanovnika i

op}inâ i kotareva svojega podru~ja; s motri{ta

postoje}ih na~ela Ustava odnose}ih se na lo-

kalnu i regionalnu samoupravu, nije uop}e

prijepornim da bi ùpanije imale svojstvo je-

dinice regionalne samouprave, samo je veliko

pitanje provedbe nacionalno-kulturalno

osmi{ljene regionalizacije hrvatskoga nacio-

nalnog prostora i u sklopu toga prepoznavan-

ja onih dijelova hrvatskoga ozemlja koji bi se

po crti tradicije, gospodarstva i kulture, te sa-

mouprave konstituirali kao regije, doti~no

ùpanije; s obzirom pak na osebujne politi~ke

probleme i zahtjeve oko ustrojavanja ùpani-

jâ trebalo bi, naravno, ozbiljno razmisliti o

regionalnom medjustupnju u vi{e institucijâ,

kao {to je to slu~aj u Bavarskoj, ali uz je-

dinstvenu upravu na razini ùpanije;

c/ vladina upravna oblast - kao iznimno

upravne oblasti prve molbe, zatim kao uprav-

na oblast druge molbe kada je prvom ùpani-

ja, te kao vrhovne upravne i nadzorne instan-

cije nad cjeloskupnom upravom i samoupra-

vom unutar Republike, da{to s motri{ta

nacionalnoga vrhovni{tva, doti~no osigura-

vanja istrajnosti hrvatskoga nacionalnog

ìvota.

Gradove bi se moralo ustrojiti kako slije-

di:

i/ gradovi kao op}ine s zasebnim pravima,

dakle gradske op}ine kojima se moè pridati

ali samo neke upravne nadle`nosti {to ih se

pridaje kotarskim upravnim oblastima, ovi-

sno, prije svega, o tradiciji te o njegovoj

veli~ini i razvijenosti;

ii/ gradovi s upravnim nadle`nostima ko-

tarskih upravnih oblasti, da{to prije svega oni

koji bi bili sjedi{tima ùpanijskih ili kotar-

skih oblastî, a od ostalih na~elno svi ve}i gra-

dovi - {to bi se moralo s zakonomzasebno de-

finirati, da{to ako je zamislivim da bi posto-

jao koji ve}i grad a da ne ne bi bio sjedi{tem

ùpanijske ili kotarske oblasti;

iii/ gradovi s upravnim nadle`nostima i

kotarskih upravnih oblastî i ùpanijskih

upravnih oblastî, {to bi do{lo u obzir samo za

Zagreb kao glavni grad, s tim da bi se naj-

ve}im gradovima priznalo, kako glasi i

sada{nja ustavna formula, stanovite ovlasti

ùpanije, {to zna~i da bi, ~ini se, bio dopusti-

vim zaklju~ak da se gradove smije diferenci-

rati s obzirom na povjeravanje ovlastî iz nad-

le`nosti ùpanije 109.

Da{to, nadzor nad gradovima ne bi smio

biti tipi~ni hierarhijski nadzor, {to ne zna~i

da bi morao biti oslabljen. Ne{to poput ono-

ga {to je postojalo u projektu Khuenovomu,

moè se zagovarati i ovdje, dakle:

- nadzor nad gradom ili gradovima {to bi ima-

li ovlasti ùpanija ({to zna~i i kotara podjed-

no) pripadao bi vladi, ali bi ga se imalo pre-

ko naro~itoga, recimo “gradskoga ùpana”

kao njezinoga povjerenika, izvoditi;

- nadzor nad gradovima kao op}inama sa za-

sebnim pravima pripadao bi kotarskim

upravnim oblastima izravno, doti~no kotar-

skomu predstojniku;

- nadzor nad gradovima s ovlastima kotarskih

upravnih oblasti pripadao bi ùpanijskim

upravnim oblastima, doti~no (velikomu)

ùpanu.

Dakle, trebalo bi na svim razinama

dràvne uprave osim vladine, doti~no op}ine,

grada, kotara te ùpanije, samoupravi pri-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.124

109 Odnosno oslikavanje zami{ljenih obrazaca lokalne i

regionalne samouprave utjelovljuje u sebi prije svega

ono {to se smatra velikim postignu}ima Banske

Hrvatske (1867./1868. – 1918.), kao i nedostatno anali-

zirana ali vrijedna iskustva s hrvatskim “zajednicama

op}inâ” kao “samoupravnim dru{tveno-politi~kim

zajednicama” (1974. – 1986.) – za upravno-politi~ka

postignu}a Banske Hrvatske – cf. u M. Smrekar,

Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u kraljeviniHrvatskoj i Slavoniji..., supra; za hrvatske zajednice

op}inâ – cf. B. Babac, O problematici oblikovanjaregionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionaliza-

cija ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc,


druìti “komad” dràvne uprave i obratno, ali

na razli~ite na~ine, i to:

a/ ùpaniji kao jedinici regionalne samoupra-

ve - na taj na~in {to bi ju se definiralo kao

“jedinicu regionalne uprave i samoupra-

ve”, ali i kao zajednicu op}inâ i kotareva

svojega podru~ja;

b/ kotaru - da mu se kao upravnoj oblasti prve

molbe priznaju i stanovite ovlasti samou-

prave, i kao i svojstvo zajednice op}inâ

svojega podru~ja;

c/ op}ini - povjeravanje stanovitih poslova

dràvne uprave (konstituiranje tzv. prene-

senoga ili povjerenoga djelokruga);

d/ gradu - da mu se kao jedinici lokalne sa-

mouprave pridruè na~elno sve, ili goto-

vo sve upravne nadle`nosti kotarske, ako

je podjedno sjedi{tem kotara ili ùpanije,

a ostalim gradovima pravni poloàj

op}ine s zasebnim pravima, dakle pri-

druìti mu neke upravne nadle`nosti ko-

tara, kao i one koje i svakoj op}ini; glav-

nom gradu Zagrebu priznati pak sve ko-

tarske upravne nadle`nosti, kao i one

ùpanijske 110.

Za pojedine poslove dràvne uprava treba

uspostavljati i, kao {to se to ~ini u tipi~no je-

dinstvenim, nedjeljivim dràvama, kakvom je

i Republika Hrvatska, povjerenstva, zastup-

ni{tva i druga tijela (délegations, agences) za

ozemlje dvaju ili vi{e kotara, doti~no ùpani-

ja, npr. inspekcije, etc., dràvne uprave.

Poslove samouprave ne da ne bi trebalo

“odijeliti” od poslova dràvne uprave – {to

nije niti zamislivim a kamoli izvedivim, osim

kao upravno-politi~ko “nasilje”, ve} bi se

imalo osigurati da sve upravne poslove od

javnoga zna~enja obavljaju sukladna tijela

dràvne uprave ili tijela grada ili op}ine kada

se to takvim jedinicama prenese (jedinstvo

javne funkcije), a poslove samouprave pre-

razna kolegijalna tijela sastavljena od gradja-

na ili od njihovih predstavnika a, osim toga,

neodvisno ~ak i o tomu {to bi se na istoj razi-

ni na{lo i vi{e institucijâ, npr. kao u

Bavarskoj: upravni okrug, regija i vi{lji ko-

munalni savez, uprava imade ostati jedinst-

venom ali, da{to, sukladno politi~ki i po dru-

gim naslovima i kako kojoj instituciji, odgo-

vornom 111, a i, osim svega i za oblikovanje

politi~ko-upravnoga ustrojstva u funkciji

obdràvanja istrajnosti nacionalnoga ìvota u

Republici Hrvatskoj sro~enom 112.

5.4. Prosudba preustrojenja od god. 2001.u svjetlu zajedni~koga europskoginstitucionalnog modela

Medjutim, s najnovijim Zakonom o lokal-

noj i podru~noj (regionalnoj) samoupravi od

god. 2001. - koji sadrì jo{ manje osnova za

obnovu ùpanijskoga ustroja nego onaj

Zakon o lokalnoj samoupravi od god. 1992. -

jo{ se vi{e pogor{ava stvar s obnovom hrvat-

skoga ùpanijskog ustroja i, u njegovomu

sklopu, kotara kao temeljnoga upravnog

stupnja, i to s tim, najsaètije, {to se:

(a) ustavno-pravno – ne uspostavlja ni-

kakve ustavne zasade “regionalizacije”,

doti~no ustrojavanja ̀ upanijâ ali ne samo kao

jedinica na regionalnoj razini, ve} i “global-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 125

111 Cf. Fr. Mayer ed., Region und Mittelstufe derVerwaltung,... Cf. et B. Babac i Zv. Lauc, Regija i regio-nalizacija..., supra.

112 Za zna~enje javne uprave u svezi s obdràvanjem istraj-

nosti nacionalnoga ìvota – cf. G. Vedel et P. Delvolvé,

Droit administratif ..., supra, t. 1., pp., posebice, 24. et

s., 584. et s., 697. et s. Cf. et B. Babac, Ogled o obnovinau~avanja o naredbi u hrvatskim upravnim znanosti-ma, in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., pp. 65. – 122.,

posebice 1. – 12.

110 Dakle, kao {to smo to ve} rekli, odnosno oslikavanje

zami{ljenih obrazaca lokalne i regionalne samouprave, te

razrje{avanja probleâ nadziranja i povjeravanja

nadle`nostî, utjelovljuje u sebi prije svega ono {to se sma-

tra velikim postignu}ima Banske Hrvatske (1867./1868. –

1918.), kao i nedostatno analizirana ali vrijedna iskustva

s hrvatskim “zajednicama op}inâ” kao “samoupravnim

dru{tveno-politi~kim zajednicama” (1974. – 1986.) – za

upravno-politi~ka postignu}a Banske Hrvatske – cf. u M.

Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u kra-ljevini Hrvatskoj i Slavoniji..., supra; za hrvatske zajed-

nice op}inâ – cf. B. Babac, O problematici oblikovanjaregionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva uHrvatskoj, in B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizaci-

ja ..., supra, pp. posebice 23. – 41.; Zv. Lauc,


nih zajednica”, doti~no dru{tava, i udru`bî lo-

kalnih jedinica svojega ozemlja;

(b) odredjivanje ozemlja ùpanija ~ini

ovisnim isklju~ivo o zakonu, {to zna~i o neo-

grani~enomu politi~kom oportunizmu, uz to

{to je definicija ùpanije kao jedinice lokalne

samouprave indistinktnom naspram onima

od op}ine i grada, poglavito s tim {to ih se ne

definira kao jedinice ustrojene u funkciji na-

cionalnoga - gospodarskog, politi~kog i kul-

turnog - razvoja s obzirom na oplodjivanje lo-

kalnih i regionalnih raznolikosti u sklopu raz-

vojne homogenizacije ukupnoga hrvatskog

nacionalnog prostora, dakle u razvojnomu

smislu op}enito, a izravnavanja financialnoga

posebice (cf. infra);

(c) ne predvidja kotar ni kao jedinicu sa-

mouprave niti kao temeljni upravni stupanj,

ve} se naspram vladi, doti~no nacionalnoj ra-

zini, predvidja samo jedinice samouprave, ne

i dràvne uprave, {to zna~i da se i dràvne

poslove obavlja u sklopu njihovoga samou-

pravnog djelokruga, ispravnije re~eno kroz

povjeravanja dràvnih poslova po sustavu po-

zitivnoga pobrojivanja u nadle`nost lokalnih i

regionalnih jedinicâ, uz odbacivanje na~ela

podrednosti (subsidiariteta) – primjena ovoga

na~ela bila bi ina~e medjunarodno-pravno

obvezatnom s obzirom na usvajanje one ve}

spomenute Europske konvencije o lokalnoj

samoupravi 113.

5.5. Zaklju~no

Kako se to ~ini, vi{e po crti is~itavanja

tradicije i povijesnoga iskustva, posebice iz

po~elâ obnavljanoga i obnovljenoga histo-

ri~kog ùpanijskog ustroja u Hrvatâ (1861. –

1918.), te iz po~elâ “oblastî” kao regionalnih

“administrativno-teritorialnih jedinicâ”

(1949. – 1951.), “regionalih kotareva” (1963.

– 1967.), te iz po~elâ hrvatskih “zajednicâ

op}inâ” kao “samoupravnih dru{tveno-poli-

ti~kih zajednicâ” (1974. – 1986.), hrvatski

obrasci lokalne i regionalne samouprave raz-

vijali su se na crti promicanja europskoga in-

stitucionalnog obrasca, razvijali su se na crti

po~elâ stanovitih europskih tradicijâ.

Osebujno, unutar onodobno obnovljeno-

ga ùpanijskog ustroja (1886. – 1918.) zat-

je~e se i primjenu na~ela podrednosti i susta-

va zaporke op}e nadle`nosti (u korist kotare-

va i ùpanijâ), nalazi se i zna~ajan djelokrug

javnih poslova {to ih se povjeravalo (seoskim

i gradskim) op}inama unato~ upravno-poli-

ti~koj istaknutosti kotara i ùpanije.

Pri svemu tomu, ne smije se nikada pri-

je}i preko okolnosti da je modernizacija

Banske Hrvatske, hrvatskoga gradjanskog

dru{tva i gospodarstva te javne uprave i jav-

noga ìvota op}enito uslijedila ba{ unutar i s

pomo}u obnovljenih hrvatskih nacionalnih

ustanovâ op}enito a hrvatskoga “histori~kog

ùpanijskog ustroja” posebice. Isto tako ne

treba pri tomu zaboraviti ni to da se bez obzi-

ra na trajanje u vremenu, poku{aji s obnav-

ljanjem regionalnih politi~ko-upravnih

ustrojstava u obliku onih “oblastî”, “regional-

nih kotareva” i “zajednicâ op}inâ” kao “sa-

moupravnih dru{tveno-politi~kih zajednicâ”

imadu blisku svezu s okolno{}u da su se ba{

u odnosnim razdobljima razmahivale razvoj-

ne sile dijelova veoma raznovrsnoga hrvat-

skoga nacionalnog prostora.

6. HRVATSKA NARODNA PRAVNATRADICIJA U SUVISLOSTI PROMICANJA ZAJEDNI^KOG EUROPSKOGA INSTITUCIONAL-NOG MODELA

6.1. Kaè se, gotovo da bi se to moglo

smatrati op}im mjestom, da se djelokrug lo-

kalnih i regionalnih oblastî, {to je, da{to, od

zna~enja za odredjivanje njihovoga pravnog

poloàja i prava na samoorganiziranje, ravna

ili po sustavu zaporke op}e nadle`nosti, ili po

sustavu pozitivnoga pobrojivanja, ili pak po

nekomu sustavu takvomu da bi se o~itovao

kao prijepletnom po~ela ona prva dva sustava

{to ih se spomenulo.

Dakle, po sustavu zaporke op}e nadle`-

nosti predmnijeva o nadle`nosti vojuje u ko-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.126

113 Z.LR..S. (2001.), supra, u svezi s Europskom konvenci-jom o lokalnoj samoupravi..., supra

rist lokalnih i regionalnih oblastî, {to }e re}i

da je njihova nadle`nost samo onda isklju-

~enom ako se tako sa zakonom izrijekom

odredi, s tim {to bi opetoma po na~elu po-

drednosti predmnijeva vojevala u korist lo-

kalnih jednicâ naspram onim regionalnim,

ove potonje bivaju}i, {to se moè smatrati

“klasi~nim”, nadle`nim za stvari koje bi lo-

kalnim oblastima bile ustegnute a sredi{njim

dràvnim tijelima ne bi bile pridane.

Po sustavu pozitivnoga pobrojivanja pak

predmnijeva o nadle`nosti vojuje u korist sre-

di{njih dràvnih tijelâ, {to }e re}i da je nad-

le`nost potonjih samo onda isklju~enom kada

to zakon sâm izrijekom odredjuje, doti~no

konstituira nadle`nost lokalnih i regionalnih

oblastî.

Kona~no, po nekomu tre}em sustavu

imade se prijeplet po~elâ i jednoga i drugoga

sustava {to ih se spomenulo, od kakvih je naj-

poznatiji onaj po kojemu se nadaje neko

“pre-egzistentno” razlu~enje “dosega lokal-

noga” od “dosega sredi{njega”), odredjuju}i

nadle`nosti lokalnih i regionalnih oblastî po

sustavu op}e zaporke za poslove iz dosega

predhodnoga, a po sustavu pozitivnoga po-

brojivanja za poslove dosega potonjega 114.

Manje ili vi{e sukladno na~inu odredji-

vanja djelokruga lokalnih i regionalnih obla-

stî odredjuje se i njihov pravni poloàj, te

{irina njihovoga prava na samoorganizira-

nje, te se tako u svezi sa sustavom zaporke

op}e nadle`nosti pravni poloàj lokalnih i

regionalnih oblastî vi{e ili manje pribliàva

onomu od “ozemljenskih samoupravnih

korporacijâ javnoga prava”, sa zna~ajno

{irokim pravom na samoorganiziranje, na-

ravno i uz zna~ajno vrhovni{tvo financial-

no, do~im se u svezi sa sustavom pozitivno-

ga pobrojivanja pravni poloàj lokalnih i re-

gionalnih oblastî vi{e ili manje pribliàva

onomu od “dràvnih upravnih jedinicâ”, s

nikakvim ili veoma sku~enim pravom na sa-

moorganiziranje, da{to i bez ikakvoga

vrhovni{tva financialnoga. Pravni se pak

poloàj i otud proizlaze}e pravo na samoor-

ganiziranje lokalnih i regionalnih oblastî po

nekomu mje{ovitom sustavu o~ituje kao

neki mixtum compositum unutar kakvoga,

da se to so~nije kaè, kra}i kraj obi~no iz-

vla~i lokalna i regionalna samouprava.

6.2. Sada se postavlja pitanje kako u svi-

jetlu iznijetih prosudaba onih sustavâ, a onda i

s tim povezanih pravnih poloàja i {irine prava

na samoorganiziranje lokalnih i regionalnih

oblastî, ispadaju raznolike ali osebujne europ-

ske tradicije lokalne i regionalne samouprave,

od kojih se ovdje u razmatranje uzimlje samo

tri, i to njema~ku, englesku i francusku.

Prvo, unutar njema~ke tradicije, te, da{to,

i pravno-kulturnih krugova koji su se razvija-

li pod njezinim utjecajem, usvaja se, misli se,

op}enito i gotovo bez ostatka, sustav zaporke

op}e nadle`nosti, s tim:

- {to su sve upravno-politi~ke oblasti mono-

tipske, te s upravom i samoupravom neraz-

dijelno, uz da{to iznimke ovisne o mjestu i

vremenu, pa i tradiciji: npr., bavarski uprav-

ni okrug nije i obla{}u samouprave, ali jesu

takvima njezina “regija” i “vi{lji komunalni

savez”;

- {to se uvijek ustrojava temeljni upravni

stupanj u obli~ju “kotara”, do~im se “vi{lje

upravno nadle{tvo” ili “srednji stupanj

uprave”, pojavljuje samo u onim

njema~kim zemljama koje to s Ustavom i

zakonima predvide, npr. kao {to je to

u~inila Bavarska u obli~ju “upravnoga

okruga”;

- {to sve ozemljenske oblasti imadu svojstvo

osobe javnoga prava, ozemljenskoga javno-

pravnog tijela, te ozemljensko vrhovni{tvo

u granicama vaènja svojih poredaka, uk-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 127

114 O odnosnim sustavima – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire,

Le droit de la decentralisation ..., supra, pp. 43., 44. E.

Pusi}, Upravni sistemi ..., supra, sv. 1., pp. 334., 335.; I.

Kopri}, Lokalni poslovi hrvatskih ùpanijâ u svjetlurazli~itih europskih tradicijâ ..., supra. Cf. et B. Babac,

O problematici uobli~avanja regionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva ..., in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i

regionalizacija ..., supra, pp. posebice 9. – 41., te Zv.

Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajednice op}inâ) irazvoj ..., in in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionali-

zacija ..., supra, pp. posebice 85. – 108.

lju~uju}i tu, da{to, i zna~ajno vrhovni{tvo

financialno 115.

Drugo, unutar engleske tradicije, te,

da{to, i pravno-kulturnih krugova koji su se

razvijali pod njezinim utjecajem, usvaja se,

misli se, op}enito i gotovo bez ostatka, su-

stav pozitivnoga pobrojivanja, s tim:

- {to su upravno-politi~ke oblasti politipski-

ma te podredjene u cijelosti sredi{njim

dràvnim vlastima, i to kako upravno-poli-

ti~ki, tako i financialno, uz jo{ to {to sre-

di{nje vlasti smiju neograni~eno mijenjati

definicije karaktera posala u pitanju po crti

“lokalnosti” ili “centralnosti”; to je posve-

ma shvatljivim kada se smatra da su lokalna

i regionalna tijela, ustavno-pravno, tijelima

sredi{nje dràvne uprave;

- {to se ne postavlja pitanje temeljnoga

upravnog stupnja u obli~ju kotara ili u kak-

vomu drugom obli~ju, a to je s obzirom na

okolnost da i lokalno-regionalna samoupra-

va i (sredi{nja) dràvna uprava su-postoje

kao relativno sna`na i medjusobno neodvi-

sna ustrojstva, koncentrirana svaka unutar

svojega dosega, imaju}i na umu da{to ono

predhodno, naime da se lokalna tijela sma-

tra tijelima sredi{nje dràvne uprave;

- {to ozemljenske oblasti ne imadu uop}e

svojstvo pravne osobe - takvo svojstvo pri-

pada njihovim predstavni~kim tijelima, {to

je ne{to poput onoga {to je u NR Hrvatskoj

u sklopu biv{e dràve bilo priznato “narod-

nim odborima” - a to je s obzirom na okol-

nost da se ne lu~i izmedju javnoga i privat-

nog prava, izmedju javnih i privatnih poslo-

va, smatraju}i glasom nau~avanja o ultravires (da se za djelovanje bilo kojega tijela

mora zaseban pravni naslov sa zakonom po-

dijeljen imati) sve poslove “dràvnim” 116.

Tre}e, unutar francuske tradicije, i pravno-

kulturnih krugova koji su se razvijali pod nje-

zinim utjecajem, usvaja se, misli se, op}enito

i bez ostatka jedan mje{oviti sustav temeljen

na “pre-egzistentnomu” razlu~enju “vlasti sa-

moupravne” od “vlasti op}e-upravne”, i to na

na~in da se lokalne poslove poistovje}uje sa

samoupravom a sredi{nje s dràvnom upra-

vom, i to na na~in da lokalne i regionalne

oblasti bivaju po sustavu zaporke op}e nad-

le`nosti nadle`nim za lokalne i regionalne

poslove, a po sustavu pozitivnoga pobrojivan-

ja za poslove dràvne uprave (“povjereni dje-

lokrug”), s tim:

- {to se unutar sustava lokalnih i regionalnih

oblastî naspram “upravnomu okrugu” (dé-

partement administratif) i “regiji” (région)

o{tro izlu~uje “op}inu” (commune) kao

isklju~ivo komunalnu jedinicu – nadle`nu

za “funkcije svojstvene vlasti samouprav-

noj” (fonctions propres au pouvoir munici-

pal) naspram “funkcijama svojstvenim

op}oj upravi dràve” (fonctions propres à

l’administration générale de l’État) obi~no

usredoto~ne u onomu upravnom okrugu, a

funkcije planiranja i zna~ajne ovlasti finan-

cialne u regiji, do~im neke, vi{e ili manje

brojne, “funkcije svojstvene op}oj upravi

dràve” mogu biti povjerene op}inskim vla-

stima;

- {to se imade temeljni upravni stupanj ustro-

jen u obli~ju “upravnoga okruga” (départe-

ment administratif), {to je upravno-politi~ka

oblast ustrojena na subregionalnoj razini, ali

bez samostalnih financialnih ili kakvih dru-

gih upravnih ovlastî, medjutim u kojemu su

usredoto~ne sve dekoncentrirane upravne

ovlasti;


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.128

115 Za S.R. Njema~ku – cf. Fr. Mayer, Region und Mittelstufeder Verwaltung – Bericht fuer Deutschland, in Fr. Mayer

hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung – Schriften

der deutschen Sektion des Internationalen Instituts fuer

Verwaltungswissenschaften, Bonn, 1976., Bd. 2., pp. 131.

– 162.

116 Za Englesku – cf. H. Elcock, Local Government,Routledge, London, 1994., pp. 3. – 57., 290. – 307.; S.

Leach et al., The Changing Organisation andManagement of Local Governement, Macmillan, London,

1994., pp. 128. – 151. J. Alder, Constitutional andAdministrative Law, Macmillan, London, 1994. (1989.),

pp. 263. – 273. Cf. et N. Johnson, Region und Mittelstufeder Verwaltung – Bericht fuer Grossbritanien, in Fr.

Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung –

Schriften der deutschen Sektion des Internationalen

Instituts fuer Verwaltungswissenschaften, Bonn, 1976., Bd.

2., pp. 35. – 45.

- {to se i “op}ini” i “upravnom okrugu” i

“regiji” priznaje svojstvo osobe javnoga

prava, ozemljenskoga javno-pravnog tijela,

te ozemljensko vrhovni{tvo u granicama

vaènja njihovih poredaka, ali na na~in da

izmedju tih lokalnih i regionalnih oblasti ne

postoji odno{aj hierarhijski, ali uz op}e

nadzorne ovlasti upravnoga okruga na-

spram op}ini, te uz nenadredjenost regije

bilo op}ini bilo upravnomu okrugu 117.

Opisani na na~in kako je to ovdje u~inje-

no, sustavi odredjivanja djelokruga lokalnih i

regionalnih oblasti, te s tim u svezi njihovoga

pravnog poloàja te dosega prava na samoor-

ganiziranje, unutar onih triju tradicijâ ispada-

ju “~istima”, da se ne kaè spodobnima za

primjenu na razini kakvoga idealiteta.

Pomnije ras~lanjivanje i prosudjivanje odno-

snih sustavâ, doti~no tradicijâ iz kojih su po-

tekli, otkrili bi, medjutim, da svaki od naz-

na~enih sustavâ, a ne samo onaj francuski,

pretpostavlja neko “pre-egzistentno”

razlu~enje, razlu~enje “lokalne”, doti~no “re-

gionalne” stvari naspram onoj “sredi{njoj”,

te da se po toj to~ki razlikuju samo u modali-

tetima, tako da bi se:

- unutar njema~ke tradicije imalo razlu~enje

“poslova naravnoga djelokruga” od “poslo-

va op}e-upravnoga djelokruga”, s tim {to se

odredjuje da svaka uà oblast imade svoj

naravni djelokrug, bivaju}i vrhu takvoga

djelokruga ograni~enim samo s op}im na-

redjenjima zakona, te bivaju}i podloène

samo op}emu upravnom nadziranju;

- unutar engleske tradicije imalo razlu~enje

“dosega lokalnoga” od “dosega sredi{njega”,

ali s tim da onaj predhodni u cijelosti ovisi o

zakonu koji, medju ostalim, s metodom po-

brojivanja odredjuje nadle`nosti lokalnih i

regionalnih oblastî, dakle onaj “doseg lokal-

noga” (regionalnoga), {to zna~i, zapravo, da

engleski sustav poznaje kategoriju poslova

uìh i {irih oblasti kao ukupnost (ne{to poput

Europske povelje), iz koje se onda s meto-

dom pobrojivanja odredjuje nadle`nost lo-

kalnih i regionalnih oblastî takve da bi na

neki na~in sve bile “povjerene”, konstituira-

le isklju~ivo nekakav povjereni djelokrug;

uostalom, druk~ije ne moè ni biti kada se

smatra da vrhovni{tvo parlamenta isklju~uju

svaku mogu}nost da lokalne i regionalne

oblasti imadu ikakve poslove osim onih {to

bi ih zakon njima “povjerio”;

- unutar francuske tradicije imalo razlu~enje

“poslova svojstvenih vlasti samoupravnoj”

(komunalni poslovi) od “poslova svojstve-

nih op}oj upravi (dràve)” (poslovi op}e

uprave), uz mogu}nost povjeravanja nekih

od potonjih poslova u nadle`nost lokalnih i

regionalnih jedinicâ, s tim {to se onda ove

potonje podvrgava ne nadziranju hierarhij-

skomu (surveillance hierarchique) ve}

op}emu upravnom nadziranju (tutelle ad-ministrative) 118.

Ono pak “pre-egzistentno” razlu~ivanje

kategorialno nije toliko u funkciji odredjivanja

djelokruga, ve} je podlogom za prepoznavan-

je, lokalnih i regionalnih jedinicâ, da se ne

kaè za njihovo konstituiranje, unutar lokal-

nih i regionalnih oblastî kao jedinstvenoga su-

stava dràvne vlasti, {to omogu}uje i to da se


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 129

117 Za Francusku – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire, Le droitde la décentralisation ..., supra, pp. 43. – 44., 45. – 70.,

18. et s., 58. – 71., 204. et s., 323. – 324., 347. et s.; Chr.

Brechon-Moulens, Les organisation intercommunales,

Dalloz, Paris, 1988.; J.-M. Pontier, La région, Dalloz,

Paris, 1988.; G. Peiser, Le département, Dalloz, Paris,

1988.– 273.

118 Cf., i to, za: S.R. Njema~ku – cf. Fr. Mayer, Region undMittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer Deutschland,in Fr. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung

– Schriften der deutschen Sektion des Internationalen

Instituts fuer Verwaltungswissenschaften ..., supra;

Englesku – cf. H. Elcock, Local Government, supra, pp.

3. – 57., 290. – 307.; S. Leach et al., The ChangingOrganisation and Management of Local Governement..., supra, pp. 128. – 151. J. Alder, Constitutional andAdministrative Law ..., supra, pp. 263. – 273. Cf. et N.

Johnson, Region und Mittelstufe der Verwaltung –Bericht fuer Grossbritanien, in Fr. Mayer hrsg., Region

und Mittelstufe der Verwaltung – Schriften der deutschen

Sektion des Internationalen Instituts fuer

Verwaltungswissenschaften ..., supra; Francusku – cf. Fr.

Luchaire et Yv. Luchaire, Le droit de la décentralisation..., supra, pp. 43. – 44., 45. – 70., 18. et s., 58. – 71., 204.

et s., 323. – 324., 347. et s.; Chr. Brechon-Moulens, Lesorganisation intercommunales..., supra; J.-M. Pontier,

La région ..., supra; G. Peiser, Le département ..., supra.

ujedno i istodobno unutar osebujnih

(pre)ustrojavanja uspostavlja lokalne i regio-

nalne jedinice relativno neodvisno o prethod-

nomu uredjenju, drè}i se pri tomu vi{e ili

manje tradicionalnih zasadâ, nikada medjutim

pri tomu ne zaboravljaju}i obzire koji proizla-

ze iz zahtjeva za odr`ljivo{}u razvoja ljudskih

zajednicâ, posebice njihove eficientnosti 119.

Svaka od nare~enih tradicijâ, doti~no sva-

ki od nare~enih iz odnosnih tradicijâ iznje-

drenih sustavâ, jest vi{e ili manje u skladu s

zasadama zajedni~koga europskog institucio-

nalnog modela kako je taj ovdje izloèn, a

odstupanja, moè se smatrati, izviru iz okol-

nosti {to se unutar potonjega barata s katego-

rijom “javnih posala” kao s ukupno{}u, pak

se onda lokalnu i regionalnu samoupravu

odredjuje kao “pravo i djelotvorbenu sposob-

nost lokalnih i regionalnih jedinicâ da u svo-

je ime i uz svoju odgovornost, a na korist svo-

jega pu~anstva otpravljaju jedan bitan udjel

javnih posala”, {to zna~i da se ne imade ni-

kakvoga “pre-egzistentnoga” razlu~enja ovih

ili onih “dosegâ”, kategorijâ posala, etc.

Naravno, ne mora se biti u neskladu sa zaht-

jevom za “bitnim udjelom javnih posala”,

ako se provodi ova ili neka druga “pre-egzi-

stentna” razlu~ivanja, ali samo u pretpostavci

da se onda na odnosni na~in odredjeni udjel

lokalnih i regionalnih jedinicâ u “javnim pos-

lovima” moè ocijeniti “bitnim”.

6.3. Pri tomu, mora se, u svezi s hrvat-

skom narodnom pravnom tradicijom u njezi-

nomu su~eljavanju sa zajedni~kim europskim

institucionalnim modelom, naglasiti sljede}e.

Prvo, tradicija lokalne i regionalne sa-

mouprave po svjedo~enju Banske Hrvatske

(1867./1868. – 1918.), a i ranije (od god.

1861. kao godine po~etka obnove

“histori~koga ̀ upanijskog ustroja” u Hrvatâ),

oblikovala se pod preteìtim utjecajem nje-

ma~ke tradicije, do~im se utjecaj one druge

dvije tradicije moè, unutar ove thematis dis-putationis, prepoznati samo po crti

nagla{avanja samouprave (engleska tradici-

ja), te po crti oblikovanja kategorije “op}e-

upravnih posala” (francuska tradicija). U

tomu smislu, ono {to bi se moglo re}i za

dana{nji model njema~ki, vaìlo bi, mutatismutandis, i za hrvatski model iz doba Banske

Hrvatske 120.

Drugo, tradicija lokalne i regionalne sa-

mouprave po svjedo~enju SR Hrvatske

(1945.(1963.) – 1990.) iznjedrila je jedan su-

stav odredjivanja djelokruga lokalnih i regio-

nalnih oblastî, te s tim u svezi pravnoga

poloàja i dosega prava na samoorganizira-

nje, koji je istovjetan gotovo u cijelosti

po~elima zajedni~koga europskog institucio-

nalnog modela, i to po tomu:

a/ {to se, uz na~elo podrednosti, usvajalo ~isti

sustav zaporke op}e nadle`nosti bez ostat-

ka, {to zna~i bez “pre-egzistentnoga” raz-

lu~ivanja po crtama kako je to naprijed bilo

iznijeto;

b/ {to su lokalne (op}ine) i regionalne (“obla-

sti”, “regionalni kotar”, “zajednica op}inâ

kao samoaupravna dru{tveno-politi~ka za-

jednica) jedinice imale pravni poloàj

“dru{tveno-politi~ke zajednice”, {to }e re}i

osobe javnoga prava, ozemljenskoga jav-

no-pravnoga tijela te uz ozemljensko

vrhovni{tvo u granicama vaènja svojih

poredaka, te i posjedovala zna~ajno vrhov-

ni{tvo financialno;

c/ {to su njihova tijela, uspostavljena ina~e po

njihovomu {irokomu pravu na samoorgani-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.130

119 Eficientnost nagla{uje I. Mecanovi} – cf. njegov ~lanakUprava i samouprava (Teorijski model za RepublikuHrvatsku)..., supra, ali i u drugim svojim radovima.

Uistinu, provodjenje preustrojavanja, bez obzira koje

vrsti, a da se ne imade obzira svakako i na eficientnost,

moè samo jo{ vi{e poja~ati po~ela samovoljnosti i dis-

krecionarnosti u odlu~ivanju politi~komu.

120 Za ùpanije po svjedo~enju Banske Hrvatske – cf. I. Beuc,

Povijest institucijâ dràvne vlasti u Kraljevini Hrvatskoj,Slavoniji i Dalmaciji, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u

Zagrebu, Zagreb, 1985., pp. 274. – 275., 290. – 295.; M.

Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevini Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, pp. 129. et s.

Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~ava-nja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivan-jem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske i hrvatsko-ga gradjanskog dru{tva ..., supra, 2/92, pp. 193. –

235.(II.),

ziranje, podlijegala nadziranju od strane

vi{ljih tijelâ po na~elu iznimke, te diferent-

no (snaga nadzirateljskih ovlasti mogla je

varirati prema naravi i karakteru posla u pi-

tanju, cf. supra, u to~. 2.3.) 121.

6.4. Nijedno od preustrojavanja izvedenih

u Republici tijekom posljednjih 12-ak godina

(1990. – 2002.) ne kre}e se po crti po~elâ za-

jedni~koga europskog institucionalnog mo-

dela.

Prvo, hrvatsko preustrojenje od god.

1992. odstupa, kako svjedo~e ustavno-pravne

i zakonodavne listine onda{njega vremena

(1992. – 2001.), od na~elâ i parametara od

zna~enja za promicanje zajedni~koga europ-

skog institucionalnog modela.

Ponajprije, nisu po{tivani zahtjevi za po-

dredno{}u – jer se ùpanije ustrojilo kao te-

meljni i jedini upravni stupanj do sredi{njih

instancijâ, ali na razini ove}ega kotara, dakle

nipo{to, s jedne strane, po crti ukusâ i vjero-

vanjâ kakvi vladaju unutar hrvatske popula-

cije, dakle sukladno na~elu bliskosti dràve i

uprave gradjanima, te s druge strane po crti

na~elâ potpunosti i bitnosti nadle`nosti {to ih

treba obuhva}ati djelokrug lokalnih i regio-

nalnih zajednicâ, s obzirom da se poslove

toga upravnog stupnja (ùpanija kao jedinica

lokalne uprave) svelo na onaj ve} nare~eni

residuum javnih posala.

Zatim, nije po{tivan ni zahtjev, {to je

samo u skladu s onim predhodnim, za prim-

jenom sustava zaporke op}e nadle`nosti – jer

se poslove ùpanijâ, gradova i op}inâ odred-

jivalo isklju~ivo po sustavu pobrojivanja, bilo

tako da se to izrijekom sa zakonom odredilo

(npr. za poslove koji su ulazili u povjereni

djelokrug), ili pak tako da se koncentriralo

ovlasti financialne, te kroz to iskrivilo

odlu~ivanje iz dosega samouprave (npr. za

gotovo sve javne slu`be, bile one od lokalno-

ga ili sredi{njega zna~enja), ili na neki tre}i

na~in. Da{to, kada bi se uzelo u obzir i okol-

nost da jednice lokalne samouprave nisu ra-

spolagale ni s kakvim policijskim ovlastima,

a ne previ{e ni s drugim izvr{itbeno-uprav-

nim ovlastima, slika “provincializacije”

hrvatske ùpanije dobiva vi{e na o{trini obri-

sâ.

Kona~no, ùpaniju kao jedinstvo lokalne

samouprave i uprave nije se osmislilo ni u

smislu samoupravnosti – ùpanije su se vi{e

o~itovale kao neke manje ili ve}e satrapije

negoli, kao {to je to trebalo bivati, kao viso-

ko-samoupravne i odgovorne jedinice, {to

nije moglo biti od malenoga zna~enja za

prakticiranje samouprave u gradovima i

op}inama.

I neodvisno o spodobnosti odnosnoga

preustrojenja za promicanje zajedni~koga eu-

ropskog institucionalnog modela, treba re}i

da je visoka centralizacija politi~koga

odlu~ivanja i s tim u svezi ~itave javne upra-

ve imala u samomu Ustavu svoje veliko upo-

ri{te. Naime, sve stvari od kakvoga takvoga

zna~enja, npr. kopanje kakvoga seoskog bu-

nara na zemlji{tu {to ga onda treba izvlastiti,

iziskuje opravdanje “interesom Republike

Hrvatske”, tako da je potonja kategorija u

sebi u cijelosti utjelovila onu ina~e poznatu

kategoriju oko koje se konstituira ~itavo


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 131

121 Za pravni poloàj, djelokrug i tijela “oblasti” kao “admi-

nistrativno-teritorialne jedinice” na regionalnoj razini –

cf. u ~lancima 25. – 40. OZNO-49, supra. Cf. et B. Babac,

Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog ustroja’– Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regionalnoj razi-ni – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. 25. –

45., posebice pp. 34. – 40. Za pravni poloàj, djelokrug i

tijela “kotara” kao regionalne “dru{tveno-politi~ke zajed-

nice“, te udru`be u nj uklopljenih op}inâ – cf. u ~lancima

150. – 159. Us.S.R.Hr.-63, supra. Cf. et B. Babac,

Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskog ustroja’– Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ, doti~no’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regionalnoj razi-ni – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp. 25. –

45., posebice pp. 40. – 43. Za pravni poloàj, djelokrug i

tijela “zajednice op}inâ” kao regionalne “samoupravne

dru{tveno-politi~ke zajednice“ – cf. u ~lancima 182. –

187. Us.S.R.Hr.-74, supra. Cf. et B. Babac, O problemati-ci oblikovanja regionalnoga politi~ko-upravnogaustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i

regionalizacija..., supra, pp. 7. – 68., posebice pp. 31. –

37.; Zv. Lauc, Samoorganiziranje regijâ (zajedniceop}inâ) i razvoj, in B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regiona-

lizacija..., supra. pp. 69. – 117., posebice pp. 85. – 108.; B.

Babac, Istraìvanja hrvatskoga ’histori~kog ùpanijskogustroja’ – Slu~aj “’administrativno-teritorialnih jedinicâ,doti~no ’politi~ko-teritorialnih organizacijâ’ na regional-noj razini – Osnove institucionalne analize ..., supra, pp.

25. – 45., posebice pp. 40. – 43.

upravno, doti~no javno, pravo, a to je “javni

interes”, tako da je onaj “interes Republike

Hrvatske”, sluìo, a sluì i danas, kao na-

domjestak za razne stvari u profiliranju prav-

noga poretka u oblikovanju, a to zna~i kao

nadomjestak za “dràvni razlog”, “javni po-

redak”, “zaobilaènje zakona”, {to nemalo

onemogu}uje da se politi~ku osjetljivost na

probleme sukladno preto~i u istan~anosti

pravnoga rasudjivanja i reglementiranja 122.

Drugo, i hrvatsko preustrojenje od god.

2001. odstupa, kako svjedo~e ustavno-pravne

i zakonodavne listine sada{njega vremena

(1992. – 2001.), od na~elâ i parametara od

zna~enja za promicanje zajedni~koga europ-

skog institucionalnog modela, premda u

ne{to manjoj mjeri nego ono preustrojenje od

godine 1992.

Ponajprije, kao ni onda tako ni sada nisu

po{tivani zahtjevi za podredno{}u – jer se

ùpanije, te gradove i op}ine ustrojilo is-

klju~ivo kao jedinice (lokalne i regionalne)

samouprave, i to na~in {to se od njih u cijelo-

sti odvojilo drràvnu upravu, usredoto~uju}i

ju u uredima i ispostavama sredi{nje dràvne

uprave u ùpanijama, gradovima i op}inama,

~ine}i ju jednim zasebnim usporedno su-po-

stoje}im ustrojstvom naspram samoupravi u

ozemljenskim oblastima. To nam daje pravo

za zaklju~iti da bi, mo`da, ono razdvajanje

“dràvne uprave” od “lokalne i regionalne sa-

mouprave” moglo bolje biti protuma~enim i

obja{njenim ako bi se to shva}alo na na~in da

je dràva zapravo ustrojila dvije vrsti jedinicâ

na istoj razini: s jedne strane, ̀ upaniju te grad

i op}inu kao “jedinice lokalne i regionalne

samouprave” – jer utjelovljuju u sebi samo

samoupravu, te s druge strane iste te jedinice

kao “dràvne upravne jedinice”, jer u sebi ut-

jelovljuju isklju~ivo dràvnu upravu. Tako

{to je jo{ i vi{e neskladno, s jedne strane, po

crti ukusâ i vjerovanjâ kakvi vladaju unutar

hrvatske populacije, dakle sukladno na~elu

bliskosti dràve i uprave gradjanima, te s dru-

ge strane po crti na~elâ potpunosti i bitnosti

nadle`nosti {to ih treba obuhva}ati djelokrug

lokalnih i regionalnih zajednicâ, s obzirom da

se sve poslove lokalnih i regionalnih jedinicâ

svelo na onaj ve} nare~eni residuum javnih

posala.

Zatim, nije po{tivan ni zahtjev, {to je

samo u skladu s onim predhodnim, za prim-

jenom sustava zaporke op}e nadle`nosti – jer

se poslove ùpanijâ, gradova i op}inâ odred-

juje i nadalje isklju~ivo po sustavu pobroji-

vanja, ovaj puta s razloga {to se tako {to izri-

jekom s Ustavom i zakonom odredilo. Da{to,

kada se uzme u obzir i okolnost da jednice lo-

kalne samouprave ni nadalje ne raspolaù ma

s kakvim policijskim ovlastima, a ne previ{e

ni s drugim izvr{itbeno-upravnim ovlastima,

slika “provincializacije” hrvatske ùpanije

ostaje a obrisi toga procesa dobivaju sve vi{e

na o{trini obrisâ. Odnosni proces jo{ je vi{e

poja~an s onim izdvajanjem dràvne uprave

iz ùpanijâ te gradova i op}inâ i usredoto~en-

jem dràvne uprave u njezinim uredima i

ispostavama na ozemlju lokalnih i regional-

nih oblasti.

Kona~no, kako da se ùpanije, te gradove

i op}ine osmisli samoupravno kraj okolnosti,

prvo, da su iz njih “isisane” gotovo sve

zna~ajnije upravne ovlasti, te drugo, da se po-

red ùpanija, te gradova i op}ina ustrojilo

uspredne dràvne upravne jedinice unutar

istoga ozemlja. Dodu{e, ùpanije se vi{e ne

bi mogle o~itovale kao neke manje ili ve}e

satrapije, ali svakako kao (regionalne) jedini-

ce takve da si moraju traìti sukladni posao:

njihova samoupravnost ne imade oslonca u

dràvnoj upravi a, osim toga, proglasilo ih se

“regijama” prije nego {to se provelo ikakvu


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.132

122 Za “interes Republike Hrvatske” – cf., npr., u ~lancima

50., 52. Us.R.Hr.-Pro~., supra. Za osmi{ljavanje katego-

rije “javnoga interesa” – cf. G. Vedel – P. Delvolvé,

Droit administratif ..., supra, t. 1., pp. 33. et s., 516. et

s., 643. et s. Za razrade u svezi s “javnim interesom” –

cf. B. Babac, O problemima konstituiranja upravnogaprava hrvatskog ..., supra, pp., posebice, 111. – 117. Cf.

Z.LR.S., posebice: u ~lancima 1. – 9. (definicije i kriteri-

ji), 18. – 23. (samoupravni djelokrug), 27. – 56. (tijela

jedinicâ lokalne i regionalne samouprave) toga zakona,

u svezi s ~lancima 132. – 137. Us.R.Hr.-pro~., supra, kao

i u svezi s Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59. (obav-

ljanje prenijetih poslova), u ~lanku 56. (podru~ne jedini-

ce sredi{nje dràvne uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzi-

rateljske ovlasti).

nacionalno-kulturalno osmi{ljenu regionali-

zaciju hrvatskoga nacionalnog prostora: vi-

soka samoupravnost i odgovornost odnosnih

jedinicâ ne nalazi previ{e sukladnoga

sadràja i upravno-politi~koga smisla.

I neodvisno o spodobnosti i potonjega

preustrojenja za promicanje zajedni~koga eu-

ropskog institucionalnog modela, treba re}i

da je visoka centralizacija politi~koga

odlu~ivanja i s tim u svezi ~itave javne upra-

ve, ne uzimaju}i u obzir decentralizaciju

funkcija u kojima upravno-izvr{itbene ovlasti

nisu karakteristi~nim, imade i dalje u samo-

mu Ustavu svoje veliko upori{te. Naime, i na-

dalje, sve stvari od kakvoga takvoga

zna~enja, npr. podizanje nakapnice uz ne~iju

ku}u za odmor, iziskuje opravdanje “intere-

som Republike Hrvatske”, iziskuje javno

umije{ivanje pozivom na onaj “interes

Republike Hrvatske” tako da ova potonja ka-

tegorija, utjelovljuju}i u cijelosti u sebi sve

ono {to se ina~e obuhva}alo s pojmom “jav-

noga interesa”, sluì i danas kao nadomjestak

za razne stvari u profiliranju pravnoga poret-

ka koji se tek nalazi u oblikovanju, a to zna~i

kao nadomjestak za “dràvni razlog”, “javni

poredak”, “zaobilaènje zakona”, {to nemalo

onemogu}uje da se politi~ku osjetljivost na

probleme sukladno preto~i u istan~anosti

pravnoga rasudjivanja i reglementiranja 123.

6.5. “Varianca decentralizacije”, ako bi se

tako smjelo kazivati, unutar preustrojenja od

god. 2001. svodi se na decentralizaciju funk-

cijâ u podru~jima osnovnoga i srednjeg

{kolstva, socialne skrbi i zdravstva, i tomu

sljede}u dosta dosljedno provedenu decentra-

lizaciju financialnu, takvu da uklju~uje i

zna~ajne ovlasti financialne u rukama jedini-

câ lokalne i regionalne samouprave. Tu va-

riancu decentralizacije prati ali puno izraziti-

ja “varianca koncentracije” dràvnoga

upravljanja. Ona predhodna, decentralizaci-

ja, je, s jedne strane, omogu}ila hrvatskoj

dràvi da sa sebe otkloni odgovornost za

ìvotne javne slu`be od izrazito nacionalnoga

zna~enja ({kolstvo i zdravstvo) op}enito, a za

ostvarivanje pravâ {to ih se unutar onih de-

centraliziranih funkcijâ predmnijevano jam~i

na razini nacionalnoga standarda posebice.

Ova potonja, koncentracija, omogu}ila je

hrvatskoj dràvi da se oslobodi politi~ke kon-

kurencije koja bi mogla dolaziti od lokalnih i

regionalnih oblastî i tako odlu~ivanje o ma

kakvomu osebujnom dru{tvenom problemu

usredoto~i u rukama sredi{nje politi~ke elite.

Pri tomu, otvorenim problemom i nadalje

ostaje to da li je uop}e politi~ki iole poèlj-

nim {kolstvo staviti u nadle`nost lokalnih je-

dinicâ, {to }e re}i pitanje koliko je politi~ki

opravdanim “lokalizirati” {kolstvo. To je, na-

ravno, stvarju zasebnih i produbljenih

istraìvanja – kakva jo{ nisu slijedila netom

provedenu decentralizaciju (2001.) ali, ono

{to je svakako sigurnim jest to da financialni

razlozi nikako ne mogu do}i u obzir da se

tako {to u~ini.

Drugim rije~ima, izvedena je decentrali-

zacija, i to ne bezna~ajnih javnih stvari, ali

ne tako i da se u bitnomu (p)oja~a pravni

poloàj te pravo lokalnih i regionalnih oblastî

na samoorganiziranje. Hrvatska narodna

pravna tradicija s jedne strane, te promicanje

zajedni~koga europskog institucionalnog

modela s druge strane, iziskuju i predmnije-

vaju ne{to posvema drugo. To “posvema

ne{to drugo” zna~i obnovu “histori~koga

ùpanijskog ustroja” u Hrvatî, i tomu sklopu

ustrojanje ùpanijâ, te gradova i op}inâ kao

istinskih zajednicâ pu~anstva, doti~no ozem-

ljenskih zajednicâ svojega ozemlja, u ime ko-

jega }e i na korist kojega }e, uz svoju odgo-

vornost, biti djelotvorbeno sposobne obavlja-

ti “bitan udio javnih posala”, o~ituju}i se kao

visoko-odgovorne, u narodu ukorijenjene i

nacionalno-kullturalno oblikovane samou-

pravne jedinice. To bi nesumnjivo iziskivalo

ali ne samo dosljednu primjenu na~ela po-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 133






132. – 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra, kao i u svezi s

Z.S.D.U., supra, u ~lancima 57. – 59.

drednosti i sustava zaporke op}e nadle`nosti,

ve} i ustrojavanje temeljnoga upravnog

stupnja u obliku “kotara” – bez ~ega se ne

moè imati obnove “histori~ke hrvatske

ùpanije”, te {ire pravo na samoorganiziranje

nego {to je to sada slu~ajem 124.

7. ZAKLJU^NE PROSUDBE IRAS^LAMBE

Uspostavljanje sukladnih upravlja~kih

sklopova na nacionalnoj, regionalnoj i lokal-

noj razini u poslije-komunisti~kim zemljama

Srednje i Isto~ne Europe, sukladnih s mo-

tri{ta razvijanja njima osebujnoga gradjan-

skog dru{tva i tvorenja, doti~no promicanja,

vlastite nacionalne dràve kao dràve pravâ

neizostavno predmnijeva i uklju~uje ustroja-

vanje po pravnomu poloàju samostalnih, a

po ovlastima i odgovornostima distinktnih te

po zajedni~komu europskom institucional-

nom modelu kao uzoru oblikovanih lokalnih

i regionalnih jedinicâ.

Jedino samostalna i visoko-odgovorna lo-

kalna i regionalna samouprava moè iz sebe

iznjedriti oblike, ustanove i ustrojstva od

zna~enja za promicanje ljudskih pravâ i te-

meljnih slobodâ - posebice osobnoga i nacio-

nalnoga prava na razvoj, za poja~avanje su-

stava odvajanja vlastî – posebice za umjeri-

vanje vlasti s pomo}u odvajanja vlastî po

razinama, za dinamiziranje vrhovni{tva na-

cionalnoga – posebice s uve}avanjem djelot-

vorbene sposobnosti lokalnih i regionalnih

jedinicâ u funkciji upravljanja razvojem.

S razloga toga, ne bi nikako trebalo izne-

nadjivati da se pravno-politi~ki zahtjevi oko

lokalne i regionalne samouprave kre}u po crti

na~elâ, kao {to su to podrednost, sustav za-

porke op}e nadle`nosti te financialne samo-

stalnosti, op}enitije re~eno da se ustroji sa-

mostalne i visoko-odgovorne i u zajedni{tvo

nacionalno ~vrsto ujedinjene lokalne i regio-

nalne jedinice, doti~no zajednice i oblasti.

Lokalna i regionalna samouprava zna~i

pravo i djelotvorbenu sposobnost stanovitih

ozemljenskih skupnostî da u svoje ime, a na

korist svojega pu~anstva otpravljaju bitan ud-

jel javnih posala. To predmnijeva da su odno-

sne skupnosti jedinice koje su ozemljenske

zajednice svojega pu~anstva, moèbitno i

uìh zajednicâ svojega ozemlja, te kao takve

{to po crti tradicije, {to po crti eficientnosti,

{to }e re}i po crti “razvojnih silâ tradicije”,

iziskuju i sukladno upravno-politi~ko

osmi{ljavanje.

Ne zanemaruju}i, ve} naprotiv, izrijekom

nagla{uju}i zna~enje lokalne i regionalne sa-

mouprave za zadovoljenje prije svega razvoj-

nih potrebâ, isti~e se zna~enje odnosnih jedi-

nicâ, doti~no zajednicâ, u sklopu poslanja

odrìvoga razvoja ljudskoga zajedni{tva, a to

zna~i svakako imati velike obzire na eficient-

nost, {to }e s motri{ta Etike @idovsko-Kr{}an-

ske re}i visoku profesionalnu osposobljenost,

jaki smisao za pravosmjernost postupanja, te

sna`no osje}anje samoodgovornosti za pos-

lanje pojedinica i naroda.

Tradicija lokalne i regionalne samouprave

u hrvatskim zemljama, posebice tijekom

oblikovanja gradjanskoga dru{tva i

obdràvanja hrvatske nacionalne samobitno-

sti, “hrvatskoga dràvnog sklopa” (S.

Rendi}) s pomo}u Banske Hrvatske

(1867./1868. – 1918.), te tijekom vaènja ko-

munizma kao egzistencialnoga poretka unu-

tar Hrvatske kao N.R.(S.R.) Hrvatske (1945.

– 1989.), daje, u su~eljavanju s po~elima za-

jedni~koga europskog institucionalnog mo-

dela sve polazne – idejne, politi~ke, gospo-

darske, kulturalne – pretpostavke, pa ~ak i

pravno-analiti~ke, upravno-politi~ke te go-

spodarsko-kulturalne podloge, da se u

Republici Hrvatskoj ustroji sukladne lokalne

i regionalne jedinice, da se u Republici

Hrvatskoj uspostavi one ustanove koje su

uvijek u ìvot bile duboko ukorijenjene i “na-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.134






132. – 137. Us.R.Hr., pro~. tekst, Narodne novine br.

41/01, 55/01 (Us.R.Hr./01), kao i u svezi s Z.S.D.U.,

supra, u ~lancima 57. – 59. (obavljanje prenijetih poslo-

va), u ~lanku 56. (podru~ne jedinice sredi{nje dràvne

uprave), ~lancima 62. – 66. (nadzirateljske ovlasti).

rodu uvijek mile” (M. Smrekar), a to su ̀ upa-

nije, ustanove kakve unutar hrvatske narodne

pravne tradicije pravnih shva}anjâ i osje}anjâ

osiguravaju ono {to svaki pojedinac i narod

kao nasu{nu potrebu osje}aju, a to je “uìva-

nje priznatih pravica kroz nacionalnu dràvu

pravâ”. Nikada ne zaboravljaju}i da u suvre-

meno doba “razvojne sile tradicije” mogu

djelovati u okviru moderniziranih nacional-

nih ustanovâ, zagovaralo se ùpanije kao

istinske “regije”, kao “regionalne zajednice”,

{to bi, ali na {to treba odgovoriti jedna nacio-

nalno-kulturalno osmi{ljena regionalizacija

hrvatskoga nacionalnog prostora, uklju~ivalo

ustrojavanje ùpanijâ na zna~ajno {iremu

ozemlju nego {to je to sada slu~ajem.

Zagovaralo se da se podhvat uspostav-

ljanja sukladnih upravlja~kih sklopova u

Republici Hrvatskoj izvede unutar podhvata

“obnove i moderniziranja ’histori~koga ̀ upa-

nijskog ustroja’ u Hrvatâ”, a da se pri tomu

posebice uzme u obzir iskustva s hrvatskim

ùpanijskim ustrojem iz doba 1886. – 1918.

– koji je rezultirao iz projekta obnove {to ga

je godine 1886. poduzeo grof Dragutin

Khuen-Hedervary (1849. – 1918.) kao hrvat-

ski ban (1883. – 1903.), zatim iskustva s

hrvatskim oblastima kao “administrativno-te-

ritorialnim jedinicama na regionalnoj razini”

(1946./1949. – 1951.), zatim iskustva s hrvat-

skim “regionalnim kotarima” (1963. –

1967.), kao i iskustva s hrvatskim “zajednica-

ma op}inâ kao samoupravnim dru{tveno-po-

liti~kim zajednicama” (1974. – 1986.) – koje

su, kao i ranije “oblasti” te “regionalni kota-

ri”, rezultirale iz cik-cak nastojanja hrvatske

politi~ke elite da {togod o~uva iz povijesnoga

nasljedja hrvatskih ùpanijâ.

Koliko }e se u tomu smislu u~initi, ovisi o

stupnju jakosti politi~ke volje da se obnovi i

modernizira hrvatski “histori~ki ùpanijski

ustroj”, jer, kako se to ovdje smatra, jedino

ustrojavanje sukladne lokalne i regionalne sa-

mouprave u Hrvatskoj koje bi moglo uspjeti

jest ono kojega }e se poduzeti po crti tradici-

je i eficientnosti, a to zna~i obnovu tipi~no

“ùpanijsko-kotarskoga ustroja”.

Medjutim, s kriti~kim propitkivanjem

hrvatskoga preustrojenja od god. 2001. u svi-

jetlu zajedni~koga europskog institucional-

nog modela posebice je, ~ini se, pokazalo a

donekle i dokazalo:

(i) da se odstupilo od pravno-politi~koga

zahtjeva iz Europske povelje, naime da se je-

dinicama lokalne samouprave osigura

“zna~ajan udjel javnih posala”, poglavito s

tim {to se uz decentralizaciju u podru~jima u

kojima se ionako ne imade zna~ajnijih uprav-

no-politi~kih ovlastî, poja~alo koncentraciju

poslova dràvne uprave;

(ii) da se s tim {to ih se svelo samo na

jedinice samouprave (dakle bez zna~ajnijih

upravno-politi~kih ovlasti), oslabilo jedinice

lokalne i regionalne samouprave do te mjere

da nisu sposobne fungirati i figurirati kao sta-

bilna sastojnica sustava odvajanja vlasti;

(iii) da se uz ùpanije, te gradove i op}ine

kao “jedinice regionalne, doti~no lokalne, sa-

mouprave”, ustrojilo neku vrst odnosnih jedi-

nicâ kao “dràvnih upravnih jednicâ” kao

neodvisno su-postoje}e ustrojstvo koju su po

crti nadziranja jo{ i nadredjene odnosnim sa-

moupravnim oblastima;

(iv) da ih se, na isti na~in (cf. podto~. (ii)),

oslabilo i kao djelatne ~imbenike nacionalne

politi~ke gospodarskoga i kulturnog razvoja;

(v) da se, u kona~nici i {to je prvenstve-

nim, u funkciji koncentracije dràvnoga

upravljanja oslabilo i pravno-politi~ke zahtje-

ve za “obnovom i moderniziranjem ’histo-

ri~koga ùpanijskog ustroja’ u Hrvatâ.

Iz ovakvih utvrdjenjâ ne bi se moglo a da

se ne izvede jedan zaklju~ak koji je pravno-

politi~ki puno temeljnijim, a to je da iz preu-

strojenja lokalne i regionalne samouprave iz-

vedeno godine 2001. proizlazi da nije bilo ni-

kakve ozbiljnije volje da se uspostavi “pravu

lokalnu i regionalnu samoupravu”, {to }e re}i

da se ustroji samostalne i visoko-odgovorne i

u zajedni{tvo nacionalno ~vrsto ujedinjene

lokalne i regionalne jedinice, doti~no zajed-

nice i oblasti, takve da zbiljske {anse za

osobna i nacionalna stremljenja prema uspje-

hu otvaraju i djelovanje ìvotnih silâ razli~itih


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 135

ozemljâ Republike prema djelima usmjerava-

ju. Hrvatski ~ovjek i nadalje u tomu smislu

o~ekuje svoju zbiljsku {ansu.

(Rukopis je dovr{en listopada 2002. godi-

ne u Osijeku).

VRELA (ODABRANA):

x. Russel L. ACKOFF and Fred E. EMERY, OnPurposeful Systems, Aldine-Athertone,Chicago, 1972.

x. P. Alexeeff, L’Ètat – le Droit – et le Pouvoirdiscrétionnaire des Autorités publliques, inRevue internationale de la Théorie du droit,Brno, 1928./1929., année III., pp. 195. – 219.(cf. prijevod na hrvatski jezik za Pravni vje-snik, Osijek, 1997., 1 – 2/97, pp. 102. – 121. –prevoditelj je prof. dr. sc. Branko Babac);

x. Branko BABAC, Preustrojavanje lokalne i re-gionalne samouprave u Republici Hrvatskoj usuvislosti razdvajanja “lokalne i regionalne sa-mouprave” od “dràvne uprave”, in Hrvatskajavna uprava, Zagreb, 2001., 2/01, pp. 207.-260.

x. Branko BABAC, Osmi{ljavanje obnove hrvat-ske ùpanije s motri{ta financialnoga, u zbor-niku Hrv. instituta za lokalnu samoupravu,Financiranje lokalne samouprave, Osijek,1999., pp. 107. – 129.

x. Branko BABAC, O nekim implikacijama zaht-jeva za vi{e-razinskim uobli~avanjem politi~ko-upravnoga ustrojstva na odredjivanje ovlasti je-dinica lokalna samouprave u RepubliciHrvatskoj, in Europska Povelja o lokalnoj sa-moupravi i lokalna samouprava u RepubliciHrvatskoj, @upanija Osje~ko-Baranjska, Pravnifakultet Sveu~ili{ta Josipa J. Strossmayera uOsijeku, Osijek, 1997., pp. 43. - 52.

x. Branko BABAC, Obnova hrvatskoga gradjan-skog dru{tva – Politi~ka kontrola i dràvnauprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994.

x. Branko BABAC, O nekim op}im problemimauobli~ivanja politi~ko-upravnoga ustrojstva usvezi s ostvarivanjem nacionalnih strategijarazvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva, in Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1/92, pp. 41. -77.; 2/92, pp. 193. - 235.

x. Branko BABAC, Obnova hrvatskoga ùpanij-skog ustroja - Ogled o hrvatskomu’histori~kom ùpanijskom ustroju’ - Osnoveinstitucionalne analize, in Pravni vjesnik,Osijek, 1 - 4/92, pp. 5. - 34.

x. Branko BABAC, Istraìvanja hrvatskoga “hi-stori~kog ̀ upanijskog ustroja” - Slu~aj “admi-nistrativno-teritorijalnih jedinica”, doti~no“politi~ko-teritorijalnih organizacija” na re-gionalnoj razini - Osnove institucionalne ana-lize, in Pravni vjesnik, Osijek, Osijek, 1 - 4/91,pp. 25. - 45.

x. Branko BABAC, Socijalno-ekolo{ka odgovor-nost i gospodarski poredak, in Pravni vjesnikPravnoga fakulteta Sveu~ili{ta Josipa J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1 - 2/89, pp.5. - 22.

x. Branko BABAC - Zvonimir LAUC, Regija iregionalizacija u Hrvatskoj, Pravni fakultetSveu~ili{a u Osijeku, Osijek, 1989.

x. Ivan BEUC, Povijest institucijâ dràvne vlastiKraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb,1985.

x. Jean.-Marie BRETON, L’Ètat et la legalité:Contribution à une dialectique de la démocra-tie, in Revue du droit public, 1/97, pp. 181. –213.

x. Dalibor CEPULO, Vladavina prava i pravnadràva – Europska i hrvatska tradicija i suvre-meni izazovi, in Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 2001., 6/01,pp. 1337. – 1361.

x. Tom CHRISTENSEN - Per LAEGREID,Politique de réforme administrative: le modè-le norvégien, in Revue internationale desSciences administratives, vol. 64., 1998., 4/98,pp. 527. – 549.

x. Jacques FIALAIRE, L’encadrement des éta-blissements scolairess dans les pays del’Union Européenne: status et responsabilité,in Revue internationale des Sciences admini-stratives, vol. 65., 1999., 2/99, pp. 261. – 276.

x. Boò GAGRO, Upravno-sudski nadzor zako-nitosti akata jedinica lokalne i podru~ne (re-gionalne) samsouprave, izlaganje zaSavjetovanje “Reforma lokalne samouprave”,Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. godine.

x. Elisendra Malaret GARCIA, Une décentrali-sation multidimensionnelle en Espagne: unedécentralisation à géométrie variable, inRevue internationale des Sciences administra-tives, vol. 64., 1998., 4/98, pp. 777. – 794.

x. Samantha HARRISON-ROCKEY, Où en sontles formes et le processus de transformationdes structures et des systèmes du gouverne-ment? Le cas de l’Afrique du Sud, in Revueinternationale des Sciences administratives,vol. 65., 1999., 2/99, pp. 201. - 217.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.136

x. Branko HORVAT, Politi~ka ekonomija socia-lizma, Globus, Zagreb, 1986.

x. Friedrich. A. von HAYEK, The Political Idealof the Rule of Law, National Bank of Egypt,Caire, 1955.

x. Papa Joannes PAULUS II., Sollicitudo Rei so-cialis, okru`nica papinska, od 30. prosinca1987., in Sto godinâ katoli~koga socialnognauka, supra, pp. 573. – 624.

x. Papa Joannes PAULUS II., Familiaris consor-tio, apostolska pobudnica, od 22. studenoga1981., in Sto godinâ katoli~koga socialnognauka, supra, pp. 528. – 559.

x. Boìdar JELÎ], Financiranje lokalne samou-prave, u zborniku Hrv. instituta za lokalnu sa-moupravu, Financiranje lokalne samouprave,Osijek, 1999., pp. 29. – 37.

Boìdar JELÎ], Financijska znanost i finan-cijsko pravo, Birotehnika, Zagreb, 1994.

Boìdar JELÎ], Porezni suverenitet u fede-ralnim dràvama, in B. Jel~i} ur., Aktualniproblemi financiranja dru{tvenih potreba,Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1985., II.,pp. 31. - 40.

x. René KOENIG, Grundformen derGesellschaft - Die Gemeinde, Rohwolt,Hamburg, 1958.

x. Ivan KOPRI], Okviri, naglasci i perspektiveaktualne decentralizacije u Hrvatskoj, izlaga-nje za Savjetovanje “Reforma lokalne samou-prave”, Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. godine.

x. Ivan KOPRI], Dràvna uprava i lokalna sa-mouprava u Hrvatskoj 1990. - 2001. –Vladavina prava ili politike, in ZbornikPravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu,Zagreb, 2001., 6/01, pp. 1275. – 1295.

x. Ivan KOPRI], Lokalni poslovi hrvatskihùpanija u svjetlu razli~itih europskih tradici-ja, in Zbornik Pravnoga fakulteta u Zagrebu,Zagreb, 1997., 5/97, pp. 497. – 559.

x. Zvonimir LAUC, Decentralizacija – uvjet op-timalizacije lokalne i regionalne samouprave,in Hrvatska javna uprava, Zagreb, 2001., 2/01,pp. 177. – 205.

x. François LUCHAIRE et Yves LUCHAIRE,Le droit de la décentralisation, PressesUniversitaires de France, Paris, 1983.

x. Olivea LONÂRI] - HORVAT, Demo-kratizacija financiranja lokalne samouprave, uzborniku Hrv. instituta za lokalnu samoupra-vu, Financiranje lokalne samouprave, Osijek,1999., pp. 19. – 28.

x. Maja LUKE[-PETROVI], Proces decentrali-zacije funkcija javnoga sektora s dràvne razi-

ne na jedinice lokalne i podru~ne (regionalne)samouprave u Republici Hrvatskoj i fiskalnadecentralizacija, izlaganje za Savjetovanje“Reforma lokalne samouprave”, Zagreb, 6. i7. oùjka 2002. godine.

x. Albert MABILEAU, Le système local enFrance, Montchrestien, Paris, 1994.

x. Karl MANNHEIM, Ideologie und Utopie,Schulte-Bulmke Verlag, Frankfurt a./M.,1965. (1929.).

x. Karl. MANNHEIM, Ueber das Wesen und dieBedeutung des wirtschaftlichen Erfolgsstre-bens, in Archiv fuer Sozialwissenschaft undSozialpolitik, 63/1930, pp. 449. – 512. (cf. etprijevod na hrvatski jezik od mr. sc. LjubiceKordi} i prof. dr. sc. Branko Babac, Pravni vje-snik, Osijek, 2000., 1 – 2/00, pp. 245. – 285.).

x. Gordana MARÊTI], Obrazovanje iusavr{avanje lokalnih slu`benika u ulozija~anja kapaciteta lokalnih institucija, izlaga-nje za Savjetovanje “Reforma lokalne samou-prave”, Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. godine.

x. Neil MARSHALL, La réforme de l’admini-stration locale australienne: efficacité, consoli-dation et la question de la gouvernance, inRevue internationale des Sciences administra-tives, vol. 64., 1998., 4/98, pp. 753. – 775.

x. Ivan MECANOVI], Jedinice lokalne samou-prave u poreznomu sustavu RepublikeHrvatske, u zborniku Hrv. instituta za lokalnusamoupravu, Financiranje lokalne samoupra-ve, Osijek, 1999., pp. 99. – 106.

x. Ivan MECANOVI], Uprava i samouprava(Teorijski model za Republiku Hrvatsku, uPravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp.171. – 179.

x. Helena MASARI], Decentralizacija javneuprave i fiskalna decentralizacija, s posebnimosvrtom na decentralizaciju u osnovnom{kolstvu, izlaganje za Savjetovanje “Reformalokalne samouprave”, Zagreb, 6. i 7. oùjka2002. godine.

x. Franz MAYER hrsg., Region und Mittelstufeder Verwaltung, Schriften der deutschenSektion des Internationalen Instituts fuerVerwaltungswissen-schaften, Band 2., Bonn,1976.

x. Papa PAULUS VI., Octogesima Adveniens,apostolsko pismo od 14. lipnja 1971., in Stogodina katoli~koga socialnog nauka, Kr{}an-ska sada{njost, Zagreb, 1991., pp. 363. – 390.

x. Papa Paulus VI., Dignitatis humanae, objavapape Paulusa VI. o vjerskoj slobodi (17. pro-sinca 1965.), izvor kao gore, pp. 292. – 305.,posebice to~. 1.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 137


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.138

Prof. Dr. sci. BRANKO BABAC, außerordentlicher Professor an der Fakultät für

Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität, ehemaliger Justizminister

und Volksanwalt der Republik Kroatien

DAS GEMEINSAME EUROPÄISCHE INSTITUTIONELLE MODELL DERLOKAL- UND REGIONALSELBSTVERWALTUNG IN BEZUG AUF DIE GEGENKONZENTRIERUNG ÖFFENTLICHER VERWALTUNG GERICHTETE DEZENTRALISIERUNG – KROATISCHER FALL

ZUSAMMENFASSUNG

Herstellung bestimmter Verwaltungszusammenhänge auf der nationalen, regionalen und lokalen

Ebene in postkommunistischen Ländern Mittel- und Osteuropas, die vom Standpunkt der Entwicklung einer

bürgerlichen Gesellschaft aus, sowie vom Standpunkt der Bildung, bzw. Förderung des eigenen Nationalstaates

als Rechtsstaates aus in Einklang miteinander stehen, setzt auch die Gründung solcher lokalen und regionalen

Einheiten voraus, die ihrer Rechtslage nach selbsständig, ihren Befugnissen und Verantwortlichkeiten nach dis-

tinkt sind, und denen das gemeinsame europäische institutionelle Modell als Gestaltungsvorbild diente.

Denn nur aus einer unabhängigen und höchst verantwortlichen Lokal- und Regionalselbstverwaltung

können solche Behörden und Einrichtungen hervorkeimen, die für Förderung von grundlegenden Freiheiten

und Rechten des Menschen von größter Bedeutung sind.

Das Vorhandensein von Lokal- und Regionalselbstverwaltung bedeutet auch Vorhandensein des

Rechtes und der wirkungsvollen Fähigkeit gewisser territorialer Gemeinschaften, im eigenen Namen und zu

Papa PIUS XI., Quadragesimo Anno,okru`nica papinska, od 15. svibnja 1931., inSto godina katoli~koga socialnog nauka,Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., pp. 31. –78.

x. Eugen PUSI], Globalno – centralno – lokalno,izlaganje za Savjetovanje “Reforma lokalne sa-mouprave”, Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. godine.

x. Eugen PUSI], Komuna i op}ina, Informator,Zagreb, 1981.

x. Eugen PUSI], Hrvatska sredi{nja dràvnauprava i usporedni upravni sustavi, Pravni fa-kultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1997.

x. Eugen PUSI], Upravni sistemi, Pravni fakultetSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., sv. 1., 2.

x. Smiljana RENDI], Izlazak iz genitiva iliDrugi hrvatski preporod, in Kritika, Zagreb,1971., br. 17/71, pp. 417. – 428.

x. Milan SMREKAR, Priru~nik za politi~kuupravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji, I. Granitz, Zagreb, 1899., sv. 1. i 2.

x. Ekkehardt STEIN, Staatsrecht, J. C. B. Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen, 1976.

x. Bogoslav [ULEK, Hrvatski Ustav ili

Konstitucija, Dioni~ka tiskara, Zagreb, 1882.

x. Jacques TOULEMONDE, Peut-on évaluer la

subsidiarité? Éléments de réponse inspirée de

la pratique européenne, in Revue internationa-

le des Sciences administratives, vol. LXII.,

1996., 1/96, pp. 59. – 73.

x. Gorazd TRPIN – Boò GRAFENAUER, Neka

pitanja decentralizacije u Sloveniji, izlaganje za

Savjetovanje “Reforma lokalne samouprave”,

Zagreb, 6. i 7. oùjka 2002. godine

x. Georges VEDEL et Pierre DELVOLVÉ, Droit

administratif, t. 1. et 2., Presses Universitaires

de France, Paris, 1992.(1958.).

x. Max WEBER, Der Nationalstaat und die

Volkswirtschaftspolitik, in M. Weber,

Gesammelte politische Schriften, J. C. B.

Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen, 1958.

(1920.)., pp. 1. – 25.

x. Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft -

Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B.

Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen, 1976.(1922.).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 139

Gunsten ihrer Bevölkerung einen wesentlichen Anteil öffentlicher Leistungen auszuüben. Dies weist darauf

hin, dass diese Gemeinschaften territoriale Gemeinschaften ihrer Bevölkerung, bzw. engerer Gemeinschaften

auf ihrem Territorium darstellen, die als solche entweder der Tradition nach oder zum Zweck der Effizienz, ent-

sprechende verwaltungspolitische Gestaltung verlangen.

Die Tradition der lokalen und regionalen Selbstverwaltung in kroatischen Ländern, insbesondere durch

die Zeitspanne der Entstehung bürgerlicher Gesellschaft Kroatiens und des Kampfes um die Erhaltung kroa-

tischer nationaler Selbststädigkeit, über das Banalkroatien (1867/1868 – 1918) durch die Herrschung von

Kommunismus als existenzielle Bewegung innerhalb von NR (nationale Republik) und SR (sozialistische

Republik) Kroatien (1945 – 1989) ergibt, in Auseinandersetzung mit den Grundsätzen des gemeinsamen eu-

ropäischen institutionellen Modells, grundlegende ideelle, politische, wirtschaftliche und kulturelle

Voraussetzungen, und dazu noch eine tragfähige rechtspolitische, verwaltungspolitische und wirtschaftlich-kul-

turelle Grundlage dafür, dass in Kroatien entsprechende Einheiten der lokalen und regionalen Selbsterwaltung

hergestellt werden – die Einrichtungen, die in die Lebensweise des Volkes tief gewurzelt und dem „Volke im-

mer lieb“ waren (M. Smrekar). Es sind Gespanschaften („@upanijen“) als echte „Regien“, als „regionale

Gemeinschaften“, was aber die Herstellung von Gespanschaften auf einem wesentlich breiteren Territorium

einschließt als es heute der Fall ist. Dies würde aber eine national und kulturell durchdachte Regionalisierung

des kroatischen nationalen Raums verlangen.

Wie viel in diesem Sinne getan werden wird, hängt von der Stärke des politischen Willens ab, kroati-

sche „ historische Gespanschaftsorganisation“ zu erneuern und zu modernisieren, denn, wie hier aufgefasst

wird, die einzig mögliche erfolgreiche Herstellung einer entsprechenden lokalen und regionalen

Selbstverwaltung in Kroatien ist diejenige, die auf der Linie der Tradition und Effizienz steht, und das ist die

Wiederherstellung der für Kroatien typischen „Gespanschaft-Bezirk-Verwaltungsorganisation“.

Kritische Untersuchung kroatischer Reorganisierung aus dem Jahre 2001 zeigt im Sinne gemeinsamen

europäischen institutionellen Modells folgende Merkmale:

(i) dass man von der rechtspolitischen Forderung aus der Europäischen Konvention abgetreten hat,

dass den Einheiten der Lokalselbstverwaltung „ein beträchtlicher Anteil öffentlicher Leistungen“

gewährleistet werden sollte, vor allem dadurch, dass im Prozess der Dezentralisierung in den

Gegenden ohne besondere verwaltungspolitische Zuständigkeiten die Konzentrierung von

Leistungen öffentlicher Verwaltung intensiviert wurde.

(ii) Dass durch ihr Herabsetzen auf bloße Einheiten der Selbstverwaltung ( die über keine wichtigeren

verwaltungspolitischen Zuständigkeiten verfügen) die Einheiten der lokalen und regionalen

Selbstverwaltung dermaßen entkräftet wurden, dass sie nicht mehr imstande sind, als stabiler

Bestandteil des Systems der Gewaltenteilung zu fungieren und zu figurieren.

(iii) Dass neben den Gespanschaften, Städten und Gemeinden als „Einheiten regionaler, bzw. lokaler

Selbstverwaltung“ auch eine Art der „öffentlichen Verwaltungseinheiten“ als unabhängig koexi-

sierende Einrichtungen gegründet wurden, die im Sinne der Aufsicht den bezüglichen

Selbstverwaltungseinheiten übergeordnet sind.

(iv) Dass sie dadurch auch als wirkungsvolle Bestandteile der nationalen Politik wirtschaftlicher und

kultureller Entwicklung entkräftet wurden.

(v) Dass zum Zweck der Konzentrierung öffentlicher Verwaltung auch rechtspolitische Forderungen

nach „Wiederherstellung und Modernisierung historischer Gespanschaftsorganisation“ der

Verwaltung in Kroatien entkräftet wurden.

Aus der Schlussfolgerung ergibt sich, dass im Wiederaufbau lokaler und regionaler Selbstverwaltung

aus dem Jahre 2002 kein ernsthafter Wille zur Herstellung „einer richtigen Lokal- und

Regionalselbstverwaltung“, beziehungsweise einer selbstständigen, verantwortlichen und in die nationale

Gemeinschaft kräftig vereinten Einheit der Lokal- und Regionalselbstverwaltung gezeigt wurde.

Schlüsselwörter: Nationalstaat, Rechtsstaat, Staat der Rechte, bürgerliche Gesellschaft, Lokal- und

Regionalselbstverwaltung, Staatsverwaltung, Dezentralisierung.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.140

Prof.dr.sc. BRANKO BABAC, professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université

J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croate

LE MODÈLE EUROPÉEN INSTITUTIONNEL COMMUN DE L’AUTONOMIERÉGIONALE ET LOCALE À L’ENCONTRE DE LA DÉCENTRALISATION ENFONCTION DE RENFORCEMENT DE L’ADMINISTRATION DE L’ÉTAT – LECAS CROATE

RÉSUMÉ

La construction des structures gouvernementales au niveau national, régional et local dans les

pays post-comunistes en Europe Centrale et Orientale, congrues au point de vue du développement de

la société civile, la promotion de son propre état national en tant que l’état de droit, renfèrme infaillible-

ment l’organisation des collectivités locales et régionales ayant une autonomie juridique avec les ré-

sponsabilités et pouvoirs distinctifs selon le modèle européen institutionnel commun.

Seulement une autonomie locale et régionale hautement résponsable peut créer les modes,les in-

stitutions et les organisations importantes pour la promotion des droits de l’homme et des libertés fon-

damentales.

L’autonomie locale et régionale signifie le droit et la capacité de certaines collectivités locales

d’exercer à leur nom et au profit de leurs habitants une partie importante des affaires publiques: Ceci dit

que ces collectivités étant des unités territoriales de leurs habitants, peut-être même des collectivités plus

étroites, et qui, en tant que telles, soit par tradition soit étant efficientes, exigent une organisation plitico-

administrative appropriée. La tradition de l’autonomie locale et régionale dans les pays croates, particu-

lièrement à l’epoque de la création de la société civile et du maintien de sense d’originalité authentique

croate, aidée par la Croatie de Ban (1867/1868-1918) et dans le temps de comunisme en tant que l’ordre

existentiel en Croatie comme N.R. (S.R.) Croatie (1945-1989), donne, vis-à-vis des pricipes du modèle

européen institutionnel commun les présomptions initiales-idéologiques, politiques, economiques, cul-

turelles et même des bases juridico-analithiques, politico-administratives et économico-culturelles, pour

instaurer en République de Croatie les collectivités locales et régionales congrues, ainsi que d’instaurer

en République de Croatie des institutions étant depuis toujours profondément enracinées dans la vie et

“toujours chères au peuple” (M.Smrekar) telles que comptés en tant que véritables “régions”, comme

“collectivités régionales”, ce qui impliquera l’organisation des comtés sur un territoire considérablement

plus large que celui d’aujourd’hui, mais ceci demande une régionalisation nationale et culturelle du ter-

ritoire national croate.

Combien il en sera fait, dépend du degré de la force politique de renouveler et modérniser “l’or-

ganisation historique de compté” croate, car on considère ici que l’unique création de l’autonomie loca-

le et régionale congrue en Croatie, qui pourrai avoir du succes est celle qui sera entreprise selon la ligne

de la tradition, vu efficiente, ceci dit de renouveler “la construction de compté de circonscription” typi-

que.

Toutefois, une analyse critique de la réorganisation en 2001. à la lumière d’un modèle européen

institutionnel commun démontre et prouve:

(i) qu l’on s’est écarté de la demande juridico-politique de la Charte européene, c’est-à-dire d’as-

surer aux collectivités locales “une part importante des affaires publiques”, vu en pariticulier

qu’avec la décentralisation dans les domaines où il n’y a, d’ailleurs pas de pouvoirs politico-

administratifs importants, on a renforcé la concentration des affaires de l’état;

(ii) qu’en réduisant les collectivités locales en unités auto-gestionnaires (sans pouvoirs politico-

administratifs importants), on les a affaibli au point de ne plus être capables de figurer et

fonctionner en tant que composantes stables du système de détachement de pouvoirs;

(iii) qu’avec les comtés, les villes et les communes en tant que “unités de l’autonomie régionale,


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002. 141

cad. locale”, on a crée une sorte d’unités relatives comme “unités administratives d’état” cel-

les-ci étant une organisation indépendament subexistente qui, à la ligne de contrôle surveil-

le ledites régions auto-administratives:

(iv) qu’on les a, de cette mainière, affaibli et comme éléments de developpement national politi-

que, economique et culturel;

(v) et que, en fonction de la concentration de l’administration d’état on a affaibli les demandes

juridico-politiques pour “la reconstruction et la modérnisation” de “l’organisation historique

de comté” chez les Croates.

On peut conclure que dans la réorganisation des collectivités locales et régionales de l’an 2001.

il n’y a pas eu de volonté réelle pour organiser “une vraie autonomie locale et régionale”; c’est-à-dire de

créer des unités locales et régionales autonomes et hautement résponsables unies par un ésprit commu-

nautaire national.

Mots clés: état national, état des droits, état de droit, société civile, autonomie locale et régiona-

le, administration de l’état, décentralisation

Professor D. Sc. BRANKO BABAC, Full Professor at the Faculty of Law of the J.J.

Strossmayer University in Osijek, former minister and former ombudsman of the Republic

of Croatia

“COMMON EUROPEAN INSTITUTIONAL MODEL OF LOCAL AND REGIONALSELF-GOVERNMENT COMPARED TO THE DECENTRALIZATION IN THEFUNCTION OF INTENSIFIED CONCENTRATION OF STATEADMINISTRATION - CROATIAN CASE”

SUMMARY

Establishing of certain control complexes on national, regional and local levels in the post-com-

munist countries of Central and Eastern Europe, consistent from the point of view of expansion of civil

society and formation, i.e. promotion, of their own national states as states of law, necessarily presumes

and includes the constitution of local and regional units that are independent in their legal position, dis-

tinct according to their authorities and responsibilities and shaped following the common European in-

stitutional model.

Only independent and highly-responsible local and regional self-government can produce forms,

institutions and structures of importance for the promotion of human rights and fundamental liberties.

Local and regional self-government also means the right and efficient ability of certain territorial

communities to perform a significant portion of public work in their name and for the benefit of their po-

pulation. This presumes that respective communities are territorial communities of their population, pos-

sibly also of narrower communities on their territories, and as such, partially according to the tradition,

and partially according to efficiency, they require consistent administrative-political organization.

Tradition of local and regional self-government in Croatian countries, especially during the pe-

riod of formation of the civil of society and maintaining of Croatian national identity, by means of Ban


Pravni vjesnik 18 (3-4): 73-142, 2002.142

Croatia (1867/1868. - 1918), and during the period of validity of communism as the existential order in

Croatia as People’s Republic (NR) (Socialist Republic– SR) of Croatia (1945 - 1989), gives, in con-

frontation with the principles of the common European institutional model, all initial - ideological, poli-

tical, economic, cultural - foundations, and even legally-analytical, administrative-political and econo-

mic-cultural bases for the Republic of Croatia to constitute compatible local and regional units, and to

establish those institutions in the Republic of Croatia that have always been deeply rooted in the life of

people and that the people “has always cherished” (M. Smrekar), and these are counties as true “regions”,

as “regional communities”; this would include the establishment of counties on a much wider territory

than it is the case now, but a solution to this problem still has to be provided by a nationally and cultu-

rally organized regionalization of Croatian national territory.

How much will be done in this sense, depends on the degree of strength of the political will to

renew and modernize the Croatian “historical county structure”, because, as this is considered here, the

only constitution of consistent local and regional self-government in Croatia that can succeed is the one

that will be undertaken according in the line of tradition and efficiency, and this means the restoration of

the typical “county-district structure”.

However, critical analysis of Croatian reorganization since 2001 in the light of the common

European institutional model shows and proves:

(i) that we have departed from the legally-political requirement from the European charter, i.e.

that units of local self-government must get “a significant share of public work”, primarily be-

cause in addition to the decentralization in areas in which there are no significant admini-

strative-political powers anyway, there was further intensification of the concentration of go-

vernment administration work;

(ii) that by reducing them merely to the units of self-government (hence without any more si-

gnificant administrative-political authorities), units of local and regional self-government

were weakened to a degree at which they are unable to function and figure as stable elements

of the system of separation of powers;

(iii) that beside counties, cities and municipalities as “units of regional, i.e. local, self-govern-ment”, some form of respective units as “state administrative units” were constituted as in-dependently co-existing structures that are in the line of supervising and control superior tothe respective autonomous districts;

(IV) that, in this way, they were additionally weakened also as active factors of national policyof economic and cultural development;

(V) that, in the function of concentration of state administration, the legal-political demands for“restoration and modernization of the “historical county structure” in Croatia were weake-ned as well.

It is concluded that in the reorganization of local and regional self-government performed in 2001there was no serious will to establish “true local and regional self-government”, that is, to constitute in-dependent and highly-responsible local and regional units firmly incorporated in national unity.

Key words: national state, state of law, legal state, civil society, local and regional self-govern-ment, government administration, decentralization.

Dr. sc. VLADO BELAJ: Odnos i me|usobni utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava i gra|anskoga prava

Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 143

1. UVOD

Dru{tveno-politi~ki sustav koji postoji u

odre|enoj dràvi neminovno djeluje na sva

podru~ja dru{tva koje se razvija unutar te

dràvne zajednice. Samo je po sebi jasno da

ni pravni sustav nije imun na utjecaj dru{tve-

no-politi~koga sustava. Me|utim, dok je u

dràvama totalitarnoga ustrojstva politi~ki ut-

jecaj izrazito nagla{en i dominantan u gotovo

svim sferama dru{tvenoga, a posljedi~no

onda i pravnoga ìvota, dotle je u demokrat-

skim dràvama taj utjecaj slabije vidljiv, a po-

nekad i ponegdje nije ni uo~ljiv. Drugim

rije~ima u totalitarnim je dràvama politi~ki

sustav ustrojen na na~in da su svi dru{tveni

procesi, ili bar ve}ina, odre|eni ili uvjetovani

dràvnim intervencijama. Suprotno je u de-

mokratskim dràvama ~iji je politi~ki sustav

ustrojen tako da se dru{tveni procesi temelje

na slobodnom djelovanju ljudi. Ipak preveli-

ka sloboda ljudskoga djelovanja moè imati i

UDK - 347:321.74


Dr. sc. VLADO BELAJ, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta JosipaJurja Strossmayera u Osijeku

ODNOS I ME\USOBNI UTJECAJ DRU[TVENO-POLITI^KOGA SUSTAVA I GRA\ANSKOGA PRAVA

Dru{tveno-politi~ki sustav djeluje na pravni sustav odre|ene dràve,

pa tako i na gra|anskopravno ure|enje kao dio ukupnoga pravnoga susta-

va. Ustav postavlja temelje i gra|anskom pravu {to ne zna~i da se sva prav-

na pravila gra|anskoga prava mogu izvesti iz Ustava. Nepravilno bi bilo

zaklju~iti da gra|ansko pravo predstavlja skup propisa imunih na Ustav jer

norme gra|anskoga prava nisu rezultat isklju~ivo privatne volje, nego proi-

zlaze iz dru{tva organiziranoga u dràvu. Za gra|ansko je pravo kontinen-

talnoeuropskoga pravnoga kruga karakteristi~no da u mnogim elementima

po~iva na temeljima liberalnoga politi~koga modela. Ostvarivanje osobnih

sloboda kao temeljni postulat liberalne teorije ne svodi se samo na ostvari-

vanje slobode vlasni{tva, nego se moè promatrati i kroz slobodu

poduzetni{tva. Liberalni je model trebalo ograni~iti uvo|enjem mjera

dràvne intervencije zbog nastanka gospodarskih kriza, stvaranja monopol-

skoga poloàja na trì{tu i neza{ti}enosti radnika u odnosu na poslodavce.

Gra|ansko pravo pokazuje visok stupanj otpornosti na utjecaje iz

dru{tveno-politi~koga sustava. Trajnost pravnih pravila gra|anskoga prava

postoji zbog njihove apstraktnosti, ali i isklju~ivanja odredaba javno-

pravnoga karaktera. Upravo zbog isklju~ivanja javnopravnih normi, posto-

ji privid neovisnosti gra|anskoga prava o dru{tveno-politi~kom sustavu.

Klju~ne rije~i: gra|ansko pravo, dru{tveno-politi~ki sustav, libera-

lizam, ustav, pravo vlasni{tva.

negativne posljedice pa se stoga i u demo-

kratskim dràvama postavljaju odre|ena

ograni~enja slobodi ljudskoga djelovanja {to

nikako ne treba tuma~iti kao oblik diskrimi-

nacije. Naime, pridràvanje temeljnih prav-

nih normi od strane ve}ine gra|ana ne treba

shvatiti isklju~ivo kao ograni~avanje slobo-

de, iako u kona~nici postaje jasno da je svako

normativno ograni~enje na izvjestan na~in

ograni~enje slobode, nego upravo suprotno,

{to zna~i da odre|ena ograni~enja omogu-

}avaju da svi gra|ani i pod jednakim uvjeti-

ma ostvare odre|eni stupanj slobode, odno-

sno prava.

Dakle, zaklju~ak je da dru{tveno-politi~ki

sustav djeluje na pravni sustav odre|ene

dràve, a u tome smislu svakako i na gra|an-

skopravno ure|enje kao dio ukupnoga prav-

noga sustava. I gra|ansko je pravo, dakako,

ovisno o dru{tveno-politi~kom sustavu,

dapa~e moè se kazati da je ono i dio toga su-

stava. Ipak, iako je gra|ansko pravo dio

dru{tveno-politi~koga sustava, ono se moè

promatrati i samostalno, tako da je mogu}e

istraìvati me|usobni odnos i utjecaje izme|u

gra|anskoga prava i dru{tveno-politi~koga

sustava. Naime, jednom uspostavljeno

gra|ansko pravo, a najbolji primjer za to

moè biti rimsko pravo, nastavlja djelovati i u

slu~aju promjene dru{tveno-politi~koga su-

stava, kao {to je to, primjerice, bilo recipira-

no rimsko pravo.

Dru{tveno-politi~ki sustav izgra|uje se i

ostvaruje upravo kroz pravna pravila, a ovdje

je zna~enje gra|anskoga prava vrlo veliko bar

kada je rije~ o granama privatnoga prava.

înjenica da gra|ansko pravo ure|uje pre-

teìto imovinskopravne odnose pokazuje i

njegovo zna~enje s obzirom da su imovin-

skopravni odnosi u ìì interesa svakoga

dru{tva, a onda posljedi~no i dràve, a sve iz

razloga {to je imovina temelj opstanka ljud-

skih zajednica organiziranih u bilo kojem

obliku.

Gra|ansko pravo putem svojih normi

utje~e na dru{tvene odnose oblikuju}i ih u

kona~nici onako kako to nalaè dru{tveno-

-politi~ki sustav ~iji je ono sastavni dio.

Gra|ansko pravo koje se preteìto bavi

ure|ivanjem imovinskopravnih odnosa tako,

primjerice, odre|uje tko moè biti nasljedni-

kom ne~ije imovine, koje su pravne osnove

naslje|ivanja i sva druga relevantna pitanja

vezana uz naslje|ivanje. Ipak, zna~ajna su u

posljednje vrijeme sve vi{e i odre|ena nei-

movinska dobra kojima gra|ansko pravo

pruà odre|enu za{titu. Radi se o osobnim

pravima1 koja su po svojoj pravnoj prirodi

neimovinska. I obiteljsko je pravo, a ono se

ovdje spominje isklju~ivo radi toga {to je ne-

kada i kod nas bilo dijelom gra|anskoga pra-

va, kao {to je uostalom jo{ uvijek u ve}ini

dràva svijeta, vrlo usko, vjerojatno ~ak i uè

nego gra|ansko pravo, povezano s dru{tve-

no-politi~kim sustavom. Obiteljsko pravo,

ure|uju}i razli~ita statusna prava kao {to su

brak, materinstvo, o~instvo, skrbni{tvo i dru-

go, odre|uje na bitan na~in i razvoj

odre|enih dru{tvenih odnosa u vrlo zna~aj-

nom podru~ju.

Iz ~injenice da postoji odre|ena veza i uv-

jetovanost, pa ~ak i izravna uklju~enost

gra|anskoga prava u dru{tveno-politi~ki su-

stav pojedine dràve, ne treba izvla~iti za-

klju~ak da gra|ansko pravo isklju~ivo ovisi o

politi~kom, odnosno dru{tvenom sustavu koji

postoji u nekoj dràvi. Naime, ~injenica da

gra|ansko pravo kao pravna grana privatnoga

prava preteìto ure|uje odnose koji se ti~u

ostvarivanja i za{tite imovinskih, pa i nekih

neimovinskih prava, a sva se ta prava odnose

na pojedine fizi~ke i pravne osobe, dakle ti~u

se pojedina~nih interesa, ukazuje na okolnost

da postoje odre|ene vrijednosti, odre|eni ele-

menti na koje ne moè utjecati nijedan poli-

ti~ki ili dru{tveni sustav. ôvjeka samo dje-

lomi~no odre|uje i modificira dru{tveno-po-

liti~ki sustav u kojem ìvi i djeluje, a u

gra|anskopravnim odnosima ~ovjek iskazuje

i druge elemente kroz svoje emocije, inteli-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.144

1 U osobna se prava ubrajaju, primjerice, pravo na tjelesni

integritet, pravo na tjelesnu slobodu, pravo na ~ast i ugled,

pravo na privatnost itd. Vi{e o osobnim pravima u knjizi

Gavella, N.: “Osobna prava”, I. dio, Zagreb, 2000.

genciju, kulturni i obrazovni svjetonazor, in-

stinkte, potrebe itd. Na mnoge od tih va`nih

elemenata u gra|anskopravnim odnosima ba{

zbog ~injenice da su vezani uz pojedinca

dru{tveni i politi~ki sustav nije mogao kroz

stolje}a, od rimskoga prava pa do dana{njih

dana, izvr{iti nikakav ili gotovo nikakav utje-

caj. “Sve do kraja 19. stolje}a predstavljana

je znanost o gra|anskom pravu uglavnom

kao znanost o rimskom pravu, ~iji su pojmo-

vi i dalje bili u uporabi, ali su se i dora|ivali.

Pri tome se instrumentarij rimskoga prava

pokazao sposobnim sluìti razli~itim dru{tve-

nim ure|enjima uz manje preinake”.2

Osim {to sâm ~ovjek kao pojedinac, od-

nosno kao pravni subjekt, temeljem razli~itih

osobina i obilje`ja utje~e na gra|anskopravne

odnose neovisno o dru{tveno-politi~kom su-

stavu, jednako tako postoje i drugi elementi

koji djeluju na gra|ansko pravo, a postoje iz-

van sfere dru{tveno-politi~koga sustava.

Naime, razvoj znanosti, ali i civilizacijski po-

maci u ljudskom dru{tvu, tako|er sna`no dje-

luju na gra|anskopravne odnose, a to se od-

vija neovisno o dru{tveno-politi~kom susta-

vu. Ovdje poglavito treba naglasiti neprestani

razvoj i napredak na podru~ju tehni~kih i bio-

tehni~kih znanosti kao i prirodoslovnih zna-

nosti. Primjer je izravnoga utjecaja

tehni~koga napretka na gra|ansko pravo

uvo|enje objektivne odgovornosti za {tetu u

pojedine gra|anskopravne sustave tijekom

20. stolje}a, a {to je posljedica nastanka i

umnaànja mnogobrojnih opasnih stvari i

opasnih djelatnosti.

Ve} iz navedenih primjera vidljivo je da

utjecaj dru{tveno-politi~koga sustava na

gra|ansko pravo nije apsolutan, dapa~e, po-

stoje i drugi zna~ajni ~imbenici koji sna`no

utje~u na gra|ansko pravo. Cilj je ovoga rada

ipak prvenstveno usmjeren na istraìvanje

odnosa i me|usobnoga utjecaja dru{tveno-

-politi~koga sustava i gra|anskoga prava.

Stoga je potrebno na po~etku istraìti {to

Ustav Republike Hrvatske, kao temeljni

pravni propis kojim je utvr|en i dru{tveno-

-politi~ki sustav, odre|uje spram gra|ansko-

ga prava. Nakon toga je tek mogu}e dublje

istraìti dru{tveno-politi~ku pozadinu i nje-

zin utjecaj na gra|ansko pravo te slijedom

toga izvesti i odre|ene zaklju~ke.

2. USTAV REPUBLIKE HRVATSKE IGRA\ANSKO PRAVO

Ustav Republike Hrvatske3, kao uostalom

i svih drugih suvremenih demokratskih

dràva, temeljni je pravni akt koji ure|uje tri

skupine najzna~ajnijih dru{tvenih odnosa. To

su me|usobni odnosi ~ovjeka i gra|anina po-

jedine dràve, zatim ustrojstvo i organizacija

dràvne vlasti te odnosi izme|u nedràvnih

politi~kih subjekata i same dràve. S obzirom

da je “preteìt broj normi ustavnoga prava i

prema pravnoj snazi iznad normi drugih gra-

na prava”4 jasno je da prema sadràju koji

ure|uju i odnosu prema ostalim pravnim gra-

nama ustavnopravne odredbe odre|uju bit i

gra|anskopravnim propisima. Me|utim, ~i-

njenica da Ustav na odre|eni na~in postavlja

temelje i gra|anskom pravu jo{ ne zna~i da se

sve norme gra|anskoga prava mogu izvesti iz

Ustava niti da je ba{ svako rje{enje u pojedi-

nom spornom slu~aju u skladu s Ustavom.

S obzirom na veliki koli~inski nerazmjer

koji postoji izme|u normi ustavnoga i normi

gra|anskoga prava jasno je da za ve}inu nor-

mi gra|anskoga prava koje detaljno ure|uju

pojedina pitanja i odnose nije ni potrebno, a

ni mogu}e ispitivati i utvr|ivati sukladnost i

povezanost s Ustavom. Ipak, i pored te okol-

nosti nepravilno bi bilo zaklju~iti kako

gra|ansko pravo predstavlja skup propisa

imunih na Ustav. Naime, norme gra|anskoga

prava nisu rezultat isklju~ivo privatne volje

iako pripadaju skupini privatnoga prava, nego

prvenstveno proizlaze iz dru{tva organizira-

noga u dràvu.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 145

2 Schwab, D.: “Einführung in das Zivilrecht”, Heidelberg,

2000., str. 28.

3 Pro~i{}eni tekst – Narodne novine, br. 41/2000., 55/2001.-

ispravak.

4 Sokol, S. – Smerdel, B.: “Ustavno pravo”, Zagreb, 1995.,

str. 14.

Vjerojatno je najzna~ajnije pitanje koje

ure|uje Ustav u odnosu na gra|ansko pravo

vlasni{tva, me|utim izvjestan utjecaj Ustava

na gra|ansko pravo koji je tako|er vrlo

zna~ajan, postoji i posredno preko podru~ja

ljudskih prava i sloboda, jam~enja odre|enih

instituta te kroz pitanje socijalne dràve5 i

pravne dràve. “Sloboda, jednakost, nacio-

nalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova,

mirotvorstvo, socijalna pravda, po{tivanje

prava ~ovjeka, nepovredivost vlasni{tva,

o~uvanje prirode i ~ovjekova okoli{a, vlada-

vina prava i demokratski vi{estrana~ki sustav

najvi{e su vrednote ustavnog poretka

Republike Hrvatske i temelj za tuma~enje

Ustava”.6 Iz citirane ustavne odredbe vidljivo

je da su sve navedene vrednote na izvjestan

na~in povezane i s gra|anskim pravom7 i da

ono o njima mora voditi ra~una. Tako, prim-

jerice, ravnopravnost spolova dolazi do

izraàja ne samo u obiteljskom, nego i u nas-

ljednom pravu; o~uvanje prirode i ~ovjekova

okoli{a ogleda se u gra|anskom pravu kroz

prevenciju tzv. ekolo{kih {teta i kroz sanira-

nje posljedica nastalih one~i{}avanjem oko-

li{a itd.

Jedno je od najzna~ajnijih pitanja, kao {to

je ve} spomenuto, kako }e ustav urediti pravo

vlasni{tva koje kao temeljno stvarno pravo

presudno utje~e na gospodarske, ali i ukupne

dru{tvene odnose. Ustavne odredbe trebaju

utvrditi bit vlasni~kopravnih odnosa u nekom

pravnom sustavu koju trebaju slijediti svi za-

konski propisi koji }e izravno ili neizravno

ure|ivati te odnose. Ustav Republike

Hrvatske ne daje izravan odgovor na pitanje o

pojmu prava vlasni{tva, no i pored toga iz-

gleda da postoji izvjesno pojmovno

uobli~avanje prava vlasni{tva, odnosno raz-

grani~enje naziva pravo vlasni{tva od onoga

sadràja koji je imao prema Ustavu SFRJ i

Ustavu SRH iz 1974. godine8.

U ~lanku 48. stavku 1. Ustava Republike

Hrvatske stoji: “Jam~i se pravo vlasni{tva”.

“Ustavna klauzula o vlasni{tvu najprije

odre|uje nepovredivost vlasni{tva kao naj-

vi{u vrednotu ustavnoga poretka Republike

Hrvatske”.9 Na temelju ~injenice da Ustav

ve} u prvoj re~enici posve}enoj tomu pitanju

koristi naziv pravo vlasni{tva, moè se za-

klju~iti kako je upravo taj naziv jedini zajed-

ni~ki nazivnik za sve ostale oblike vlasni{tva

koji se mogu izvesti iz toga osnovnoga i naj-

op}enitijega pojma. Dodu{e, Ustav u dalj-

njem tekstu koristi i izraz vlasni{tvo, no to ne

umanjuje zna~enje prethodne konstatacije da

je pravo vlasni{tva jedini potpun i pravilan

naziv za tu temeljnu vrstu stvarnoga prava.

Pojmovi su vlasni{tvo i pravo vlasni{tva si-

nonimi, odnosno rije~ je samo o duèm i

kra}em izri~aju istovjetnoga pojma.

Ustavno jamstvo vlasni{tva10 postoji u nas

i slijedom me|unarodno preuzetih obveza,

pri ~emu se Republika Hrvatska pojavljuje

kao pravni sljednik biv{e SFRJ. Glede


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.146

5 “Republika Hrvatska jedinstvena je i nedjeljiva demokrat-

ska i socijalna dràva” (~lanak 1. stavak 1. Ustava

Republike Hrvatske).

6 ^lanak 3. Ustava Republike Hrvatske.

7 O ustavnopravnoj nepovredivosti vlasni{tva vidjeti i

Crni}, J.: “Ustavnopravna za{tita prava vlasni{tva”,

Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravne prakse,

Godi{njak br. 5., Zagreb, 1998., str. 4.

8 Prema Ustavu SFRJ i Ustavu SRH iz 1974. godine pravo

vlasni{tva ozna~avalo je samo vlasni{tvo fizi~kih i

gra|anskih pravnih osoba, dakle pojedinaca i udruènja

koji su titulari tzv. privatnoga ili, kako se ponekad nazi-

valo, gra|anskoga vlasni{tva. Pravo vlasni{tva trebalo je

biti suprotnost dru{tvenomu vlasni{tvu. Jedino je op}i

naziv vlasni{tvo mogao spojiti pojmove prava vlasni{tva i

dru{tvenoga vlasni{tva. To je dovelo do umjetne razlike

izme|u pojmova vlasni{tvo i pravo vlasni{tva jer je vla-

sni{tvo bilo vi{i rodni pojam u odnosu na pravo

vlasni{tva.

Upravo zbog ~injenice da Ustav Republike Hrvatske rabi

naziv pravo vlasni{tva u smislu najop}enitijega izraza pod

terminom pravo vlasni{tva vi{e se od stupanja Ustava na

snagu nije smatrao onaj pojam koji je bio protuteà

dru{tvenom vlasni{tvu i imao suèno zna~enje, nego upra-

vo najop}enitiji i najvi{i pojam kojim se mogu obuhvatiti

svi sada{nji i eventualni budu}i oblici vlasni{tva. Naziv

vlasni{tvo samo je kra}i oblik istoga pojma.

9 Ba~i}, A.: “Leksikon Ustava Republike Hrvatske”, Split,

2000., str. 402.

10 O ustavnom jamstvu vlasni{tva vidjeti i [ernhorst, N.:

“Ustavno jamstvo vlasni{tva”, Aktualnosti hrvatskog

zakonodavstva i pravne prakse, Godi{njak br. 6., Zagreb,

1999., str. 389.-410.

me|unarodnih ugovora koje je sklopila, ili je

pristupila biv{a SFRJ u vrijeme dok se

Hrvatska jo{ nalazila u njezinom sastavu, po-

stavljeno je op}e pravilo da “me|unarodni

ugovori koje je sklopila i kojima je pristupila

SFRJ primjenjivat }e se u Republici

Hrvatskoj ako nisu u suprotnosti s Ustavom i

pravnim poretkom Republike Hrvatske, na

temelju odredaba me|unarodnoga prava o

sukcesiji dràva glede ugovora”.11 Tako,

primjerice, Prvi protokol uz Europsku kon-

venciju za za{titu ljudskih prava i temeljnih

sloboda (Rim, 1950.)12 u ~lanku 1. sadrì

jamstvo vlasni{tva13, {to podrazumijeva ne

samo jamstvo vlasni{tva u uèm smislu nego

se moè shvatiti u {irem smislu i kao jamstvo

svih gra|anskih imovinskih prava. U praksi

Europskoga suda ovo se jamstvo odnosi ~ak i

na neka prava koja prelaze granice imovin-

skih prava.

Ustav Republike Hrvatske ne navodi po-

jedine oblike prava vlasni{tva {to bi se moglo

tuma~iti izbjegavanjem detaljiziranja, a osim

toga ne bi bilo svrsishodno s obzirom na

mogu}nost ukidanja pojedinih oblika vla-

sni{tva, odnosno stvaranja novih oblika vla-

sni{tva.

“Vlasni{tvo obvezuje. Nositelji vlasni~-

koga prava i njihovi korisnici du`ni su prido-

nositi op}em dobru”.14 Pravo vlasni{tva na

neku stvar, osim {to je korist za samoga vla-

snika, nosi u sebi i obvezu kori{tenja pred-

meta vlasni{tva na na~in koji je koristan i za

{iru dru{tvenu zajednicu. Naravno da se ova

odredba ne odnosi na ve}inu stvari koje su

manje vrijednosti ili to~nije manje

op}edru{tvene va`nosti. Ona se ponajvi{e od-

nosi na poljoprivredno i druge vrste

zemlji{ta, a zatim i na sve objekte koji mogu

korisno posluìti gospodarskom napretku za-

jednice.

Odredba prema kojoj vlasni{tvo obvezuje

nije novost u odnosu na ustavnopravne susta-

ve civilnih dru{tava.15 Teorijske pak za~etke

postavke o obvezuju}em djelovanju prava

vlasni{tva nalazimo u teoriji subjektivnih

prava kao socijalnih funkcija ~iji je autor zna-

meniti francuski pravni pisac Leon Duguit.16

Po toj teoriji vlasni{tvo nije pravo, ve} soci-

jalna funkcija koju je vlasnik duàn ispunja-

vat jer }e u protivnom do}i pod udar zakona.

Vlasnik treba izvr{iti svoju dru{tvenu ulogu

koja se sastoji u uporabi predmeta vlasni{tva

prema njegovoj namjeni. Teorija je pokazala

da vlasni{tvo na gospodarski najzna~ajnijim

objektima osim individualne, odnosno poje-

dina~ne ima i dru{tvenu dimenziju.

Ustav je dao odgovor na pitanje tko su

subjekti koje vlasni{tvo obvezuje. To su nosi-

telji vlasni~kih prava i njihovi korisnici.

Pravo vlasni{tva, dakle, bez obzira u kojem

obliku postojalo, ima uvijek svoje nositelje

(titulare), odnosno ne moè biti vlasni{tvo

bez vlasnika (dominium non potest esse in

pendenti). Da bi se znalo koga vlasni{tvo ob-

vezuje, ono mora imati titulara ~ime je u nas

ponovno oìvljeno to gotovo napu{teno

na~elo rimskoga prava. Ako koristi od objek-

ta u ne~ijem vlasni{tvu ima drugi korisnik, a

ne vlasnik (ako je stvar, primjerice, u posjedu

zakupnika), onda njega tereti obveznost pra-

va vlasni{tva. Osim {to vlasnik ili korisnik

objekt prava vlasni{tva treba koristiti suklad-

no njegovoj namjeni i na najkorisniji na~in


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 147

11 To~ka III. Ustavne odluke o suverenosti i samostalnosti

Republike Hrvatske, Narodne novine, br. 31/1991.

12 Republika je Hrvatska potvrdila Protokole broj 1., 4., 6.,

7. i 11. ove Konvencije 1997. godine (Narodne novine-

Me|unarodni ugovori, br. 18/1997. i 6/1999.

13 “Svaka fizi~ka ili pravna osoba ima pravo na mirno

uìvanje svoga vlasni{tva; nitko se ne smije li{iti svoga

vlasni{tva, osim u javnom interesu, i to uz uvjete pred-

vi|ene zakonom i op}im na~elima me|unarodnoga prava.

Prethodne odredbe, me|utim, ni na koji na~in ne uma-

njuju pravo dràve da primijeni zakone koje smatra

potrebnim da bi uredila uporabu vlasni{tva u skladu s

op}im interesom ili za osiguranje pla}anja poreza ili dru-

gih doprinosa ili kazni”.

14 ^lanak 48. stavak 2. Ustava Republike Hrvatske.

15 Npr. njema~ki ustavi iz 1919. godine (~l. 153. st. 2.) i

1949. godine (~l. 14.)

16 Ova je teorija istaknuta u knjizi Leona Duguita koja nosi

naslov “Les transformations générales du droit privé

depuis le Code Napoléon”, Paris, 1920. (“Op}i preo-

braàji privatnoga prava od Napoleonovoga kodeksa”).

za sebe i za dru{tvo, moè se kazati da vla-

sni{tvo obvezuje i u smislu podmirivanja svih

dru{tvenih obveza koje je vlasnik duàn pod-

miriti iz dobiti koju ostvari kori{tenjem ob-

jekta vlasni{tva.

Ustav Republike Hrvatske postavio je i

odre|ena ograni~enja pravu vlasni{tva, no

ona nisu kvantitativne naravi.17 Tako Ustav

ne poznaje agrarni maksimum,18 no ~ini se da

ipak otvara mogu}nost da se vlasni~ka prava

i na tome podru~ju ograni~e “zakonom radi

za{tite interesa i sigurnosti Republike”.19

Osim toga Ustav uop}e ne spominje ogra-

ni~enja prava vlasni{tva na stambenim i pos-

lovnim objektima u koli~inskom smislu.20

Me|utim, odre|eni javni interesi da se

ograni~i ili oduzme pravo vlasni{tva postoja-

li su, postoje i postojat }e uvijek bez obzira

koliki liberalizam u pravnim i gospodarskim

odnosima bio postignut. Uvijek }e, na prim-

jer, postojati, u opravdanim slu~ajevima, po-

treba da se neka dobra izvlaste, ali razumije

se uz naknadu teì{ne vrijednosti. To pravo

ne proturje~i, uostalom, ni pravnim doku-

mentima nastalima u samom za~etku suvre-

menoga civilnoga dru{tva kao {to je, primje-

rice, znamenita francuska Deklaracija prava

~ovjeka i gra|anina od 26. kolovoza 1789.

godine.21

“Poduzetni~ka se sloboda i vlasni~ka pra-

va mogu iznimno ograni~iti zakonom radi

za{tite interesa i sigurnosti Republike, priro-

de, ljudskog okoli{a i zdravlja ljudi”.22 Ovdje

se konkretno navodi razloge za ograni~avanje

poduzetni~ke slobode i vlasni~kih prava.

Naglasak treba staviti na ~injenicu da se za-

konska ograni~enja ~ine iznimno, samo onda

kad to nalaù izuzetno zna~ajni razlozi.23

Zna~ajno je da su me|u razlozima ograni~a-

vanja poduzetni~ke slobode i vlasni~kih pra-

va ~ak tri iz ekologije, a to su za{tita prirode,

ljudskoga okoli{a i zdravlja ljudi, {to je ka-

snije razra|eno u brojnim propisima24 koji se

mogu svrstati u novu pravnu disciplinu koja


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.148

17 U socijalisti~kim dru{tveno-ekonomskim sustavima

postojala su razli~ita ograni~enja prava vlasni{tva ako su

se kao nositelji toga prava pojavljivali gra|ani. To se

ponajvi{e odnosilo na vlasni{tvo nekretnina tako da je bio

odre|ivan agrarni i stambeni maksimum, a ponekad i

maksimum poslovnoga prostora koji su gra|ani mogli

imati u vlasni{tvu.

18 Ustav SFRJ iz 1974. godine postavio je ograni~enja

pravu vlasni{tva gra|ana na poljoprivrednom zemlji{tu,

neposredno odre|uju}i agrarni maksimum od deset hek-

tara za poljoprivredna doma}instva. Neracionalnost tak-

voga oblika ograni~avanja prava vlasni{tva gra|ana sa

stajali{ta dru{tvenih potreba za intenzivnijom poljopri-

vrednom proizvodnjom rezultirala je uve}anjem, ali ne i

ukidanjem vlasni~koga maksimuma gra|ana na poljopri-

vredno zemlji{te. Tako je amandman XXIII. (Slu`beni

list SFRJ, br. 70/1988.) u to~ki 2. odredio agrarni maksi-

mum za poljoprivrednike od najvi{e trideset hektara pol-

joprivrednoga zemlji{ta po doma}instvu, a u brdsko-pla-

ninskim krajevima nije ni bilo ograni~enja u smislu mak-

simuma.

19 Odredba iz ~lanka 50. stavka 2. Ustava Republike

Hrvatske.

20 Ustav SFRJ (~l. 78. st. 2) i Ustav SRH (~l. 109. st. 2.)

ograni~avali su pravo vlasni{tva gra|ana na stambenim

objektima, utvr|uju}i stambeni maksimum posrednim

na~inom, odnosno ograni~avaju}i vlasni{tvo gra|ana

osobnim i obiteljskim stambenim potrebama. Ovo je

ograni~enje izostavljeno amandmanom XXIII. na Ustav

SFRJ iz 1974. godine, to~ka 1. st. 1. koji glasi:

“Gra|anima se zajam~uje pravo vlasni{tva na stambene

zgrade i stanove, sredstva rada, poslovne zgrade i poslov-

ne prostorije”. Dakle, ne spominje se vi{e nikakvo ogra-

ni~enje.

21 ^lanak 17. spomenute Deklaracije glasi: “Po{to je vla-

sni{tvo nepovredivo i sveto pravo, ono nikome ne moè

biti oduzeto osim kad to na o~igledan na~in zahtijeva

javna potreba, zakonito utvr|ena, i pod uvjetom

pravi~nog obe{te}enja”.


23 Tako se, primjerice, progla{enjem nekoga podru~ja

nacionalnim parkom ne mijenja pravo vlasni{tva na

nekretninama. U nas su ina~e nacionalni parkovi pro-

gla{avani zakonima. Do sada je utemeljeno sedam nacio-

nalnih parkova: Plitvi~ka jezera (1949.), Paklenica

(1949.), Risnjak (1953.), Mljet (1960.), Kornati (1980.),

Brijuni (1983.) i Krka (1985.). Vlasnici nekretnina koje

se nalaze na podru~ju nacionalnoga parka zna~ajno su

ograni~eni pri kori{tenju i raspolaganju nekretninama. U

slu~aju prodaje nekretnina dràva ima pravo prvokupa.

24 Tako, primjerice, me|u ostalim, postoje sljede}i

zna~ajniji propisi koji se odnose na za{titu prirode i

okoli{a: Zakon o za{titi prirode, Narodne novine, br.

30/1994., 72/1994.; Zakon o za{titi okoli{a, Narodne

novine, br. 82/1994., 128/1999.; Zakon o za{titi bilja,

narodne novine, br. 10/1994., 19/1994.; Zakon o za{titi

od buke, Narodne novine, br. 17/1990.; Zakon o za{titi

zraka, Narodne novine, br. 48/1995.; Zakon o prijevozu

opasnih tvari, Narodne novine, br. 97/1993., Zakon o

otpadu, Narodne novine, br. 34/1995. itd.

je u nastajanju, a rije~ je o pravu za{tite oko-

li{a ili kra}e kazano pravu okoli{a ili eko-

lo{kom pravu.25

Iako Ustav Republike Hrvatske nije izrav-

no ograni~io pravo vlasni{tva stranih dràv-

ljana, ipak je postavio temelje mogu}nosti da

se strancima zakonom ograni~i pravo vla-

sni{tva, odnosno propi{u uvjeti njegova stje-

canja. Naime, “strana osoba moè stjecati

pravo vlasni{tva uz uvjete odre|ene zako-

nom”.26 Zakon o vlasni{tvu i drugim stvar-

nim pravima27 iskoristio je ovu ustavnu

odredbu tako da su postavljena odre|ena

ograni~enja pravu vlasni{tva stranaca,

dodu{e, samo glede stjecanja vlasni{tva ne-

kretnina.28

Od ostalih pitanja povezanih s pravom

vlasni{tva koja se spominju u Ustavu

Republike Hrvatske treba se osvrnuti na ~la-

nak 48. stavak 4. u kojem stoji: “Jam~i se pra-

vo naslje|ivanja”. Dakle, mogu}e je

naslje|ivanje dobara na kojima postoji pravo

vlasni{tva, a {to je povezano i s ustavnim

jamstvom prava vlasni{tva.

Temeljne zna~ajke Ustava Republike

Hrvatske koje se odnose na pravo vlasni{tva

mogu se svesti na sljede}e: 1. izraz pravo vla-

sni{tva (ili skra}eno vlasni{tvo) najop}enitiji

je i najvi{i pojam kojim se mogu obuhvatiti

svi sada{nji i budu}i oblici vlasni{tva, 2. ne

moè postojati vlasni{tvo bez vlasnika, od-

nosno svako dobro na kojem postoji pravo

vlasni{tva ima i svoga nositelja (titulara), 3.

vlasnik ima i obveze, odnosno duàn je pri-

donositi op}emu dobru, 4. pravo vlasni{tva

moè se iznimno ograni~iti ili oduzeti kad je

to u interesu Republike Hrvatske, 5. za strane

osobe moè se zakonom propisati druk~iji

reìm stjecanja prava vlasni{tva, 6. pravo vla-

sni{tva moè se naslijediti i 7. vlasni~ka se

prava mogu iznimno ograni~iti zakonom radi

za{tite interesa i sigurnosti Republike, priro-

de, ljudskoga okoli{a i zdravlja ljudi.

3. LIBERALIZAM KAO MOGU]I TEMELJ GRA\ANSKOGA PRAVA

Za gra|ansko je pravo kontinentalnoeu-

ropskoga pravnoga kruga karakteristi~no da u

mnogim elementima po~iva na temeljima li-

beralnoga politi~koga modela. Razlog {to je

tomu tako s jedne je strane obiljeèn ~injeni-

com da se dono{enje najzna~ajnijih kodifika-

cija gra|anskoga prava podudaralo povijesno

s nastajanjem liberalizma kao filozofskoga i

politi~koga pravca29, a s druge strane, {to je

jo{ zna~ajnije, mnoga na~ela i temeljne

odrednice liberalizma nalaze se u temeljnim

odrednicama gra|anskoga prava, poglavito

vezano uz pitanje prava vlasni{tva.

Temeljne odrednice liberalizma imaju

zna~enje sa stajali{ta gra|anskoga prava,

primjerice, kroz odnos dràve i gra|ana poje-

dinaca. Dràva tako ne smije biti sama sebi

svrha, nego postoji upravo radi gra|ana pri


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 149

25 Prvo je cjelovitije znanstveno djelo iz podru~ja prava

za{tite okoli{a u nas knjiga “Osnove prava okoli{a”,

Zagreb, 1997. ~iji su autori Lon~ari}-Horvat, O. –

Cvitanovi}, L. – Gliha, I. – Josipovi}, T. – Medvedovi},

D. – Omejec, J. – Ser{i}, M.


27 Narodne novine, br. 91/1996. i 70/2000.

28 Vi{e o stjecanju prava vlasni{tva stranih osoba vidjeti u:

Gavella, N. - Josipovi}, T. – Gliha, I. – Belaj, V. –

Stipkovi}, Z.: “Stvarno pravo”, Zagreb, 1998., str. 98.,

295. – 298.; @uvela, M.: “Poloàj stranaca u stjecanju

vlasni{tva nekretnina”, Zakonitost, br. !/1993., str. 89.-

100.; @uvela, M. – [eparovi}, M.: “Stranci kao stjecate-

lji prava vlasni{tva nekretnina”, Privreda i pravo, br. 11-

12/1993., str. 763.-794.; Simonetti, P.: “Poloàj stranih

osoba u stjecanju prava na gra|evinsko zemlji{te”,

Privreda i pravo, br. 11-12/1993., str. 913.-919.;

Tomljenovi}, V.: “Stranci kao stjecatelji prava vlasni{tva

na nekretninama prema Zakonu o vlasni{tvu i drugim

stvarnim pravima”, Zbornik Pravnog fakulteta

Sveu~ili{ta u Rijeci, br. 2/1998., str. 529.-544.

29 Liberalizam kao politi~ki i filozofski pravac i pokret

nastao je u 18. stolje}u kao otpor mlade buròaske klase

feudalizmu i apsolutizmu. Osnove liberalizma nalaze se u

prosvjetiteljstvu (Montesquieu) i individualizmu (J. J.

Rousseau). Zna~ajni predstavnici liberalne filozofske,

politi~ke i ekonomske misli bili su: J. Lock, J. S. Mill, I.

Kant, J. G. Fichte, F. Hegel .

U Njema~koj se liberalizam kao filozofsko u~enje koje je

svoj odraz imalo i u politi~kom sustavu pojavio krajem 18.

stolje}a. Liberalizam u sebi utjelovljuje nastojanja za

dru{tvenim promjenama nastalim jo{ u doba prosvjeti-

teljstva, a koje su te`nje bile usmjerene protiv dru{tvene

zbilje koja je bila obiljeèna autoritarnim i apsolutisti~kim

na~inom vladanja.

~emu je zna~ajan svaki pojedinac. Dràva je

zajednica ~lanova koje obuhva}a, a svrha joj

je za{tita prava i sigurnosti svakoga pojedin-

ca. U ranome liberalizmu, koji jo{ nije prih-

va}ao prirodno-pravnu teoriju prosvjetiteljst-

va javila se misao o potrebi nastanka dru{tve-

noga ugovora. Tim dru{tvenim ugovorom

utemeljena je dràva ~iji je osnovni cilj

za{tita pojedinca. Pojedinac je upravo radi te

za{tite bio spreman zamijeniti stanje bez

dràve ili tzv. prirodno stanje (status natura-

lis) koje je karakterizirala posvema{nja nesi-

gurnost.

Me|utim, nastankom dràve pojedinac ne

gubi prava koja mu pripadaju i izrastaju iz

njegove osobnosti, a nazivaju se ljudskim

pravima, nego upravo obratno, dràva treba

predstavljati jamstvo za ostvarivanje tih pra-

va. Dràva dakle ima osnovni cilj {tititi i ost-

varivati ljudska prava da bi se time ostvarila

sloboda. Svrha je dràve, prema liberalnoj

teoriji, ostvarivanje pojedina~nih sloboda.

Svako djelovanje dràve koje ne sluì tomu

cilju naru{ava odredbe dru{tvenoga ugovora i

protivno je zakonu. Ipak, i pojedina~ne slo-

bode svakoga ~ovjeka nisu neograni~ene, jer

da bi se ostvarila prava svih gra|ana barem u

odre|enom opsegu, potrebno je da se svaki

pojedinac odrekne dijela svojih zajam~enih

prava. Pri tome ograni~avanju, odnosno odri-

canju, dijela prava njegova, sloboda u svojim

bitnim odrednicama ne smije biti okrnjena.

Osnovni je cilj prema liberalnoj teoriji,

kao {to je ve} spomenuto, ostvarivanje slobo-

de, a to je usko povezano s vlasni{tvom, od-

nosno slobodom vlasni{tva. Engleski filozof

John Lock (1632.-1704.) u knjizi Two

Treaties of Government iz 1690. godine

obrazlaè pitanje slobode vlasni{tva. Prema

njegovim postavkama jo{ je u prvobitnoj za-

jednici postojalo vlasni{tvo ~ovjeka nad

odre|enim materijalnim dijelovima prirode, a

nastalo je radom ~ovjeka na tim dobrima.

Svaki ~ovjek izvorno posjeduje vlasni{tvo

nad samim sobom i nad svojim radom. Ako

netko radi na nekom materijalnom dijelu pri-

rode onda taj predmet postaje njegov vlastiti.

Dru{tveni se ugovor nikako ne sklapa uz

nu`no odricanje od vlasni{tva, nego, dràva

se, dapa~e, me|u ostalim, osniva upravo radi

za{tite vlasni{tva.

Spomenuto je shva}anje imalo snaàn od-

jek u liberalnoj teoriji, jer ako je vlasni{tvo na

stvarima utemeljeno na osobnom pravu sva-

koga pojedinca nad sobom samim i nad svo-

jim radom, onda to nije tek formalno posje-

dovanje ne~ega, nego i podru~je razvijanja

~ovjekove osobe. Ako se osnovni pojam ljud-

skih prava definira kao sloboda, onda se slo-

boda i vlasni{tvo ostvaruju skupa. Pri tome se

za{tita prava vlasni{tva tretira kao zajam~eno

temeljno ljudsko pravo.30

“Utjecaj liberalizma na ure|ivanje vla-

sni~kih odnosa u gra|anskom pravu manji je

u odnosu na objekt vlasni{tva, nego na struk-

turu vlasni{tva. Poziv na slobodu vlasni{tva

nije se samo opirao uplitanju dràve, nego je

zahtijevao svoje preoblikovanje kao zasebno-

ga pravnoga podru~ja koje bi vlasniku

prokr~ilo put do na~elno neograni~ene vlada-

vine predmetom vlasni{tva”.31 Neograni~ena

vlast nad predmetom vlasni{tva uklju~uje i

mogu}nost uni{tenja stvari.32 Sloboda vla-

sni{tva razumijeva jo{ i ovlast raspolaganja


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.150

30 Tako, primjerice, u Njema~koj ustavnopravni pojam vla-

sni{tva kao temeljni sadràj uklju~uje i ljudske slobode,

pa i ukupna privatna imovinska prava. Tako postoje dva

pojma prava vlasni{tva: 1. ustavnopravni pojam

vlasni{tva (prema ~l. 14 I Ustava) koji prema suvreme-

nom tuma~enju obuhva}a sva imovinska prava u okviru

privatnoga prava i 2. gra|anskopravni pojam vlasni{tva

koji se povezuje s ovlastima koja vlasniku pripadaju na

nekoj stvari. Gra|anskopravna znanost 19. stolje}a odbi-

la je u nepromijenjenom obliku preuzeti politi~ko-ustav-

nopravni pojam vlasni{tva kao temeljni sadràj ljudskih

sloboda, pa i ukupnih privatnih imovinskih prava.

Pravnici su, sukladno svojoj znanstvenoj tradiciji, pove-

zivali vlasni{tvo s tjelesnim predmetima (vidjeti paragraf

90. Njema~koga gra|anskoga zakonika iz 1896. godine).

Nasuprot tomu, ustavnopravni pojam vlasni{tva i njegova

za{tita znatno je {ire koncipiran.

31 Schwab, D., op. cit. str. 31.

32 Mogu}nost uni{tenja stvari izri~ito se spominje u para-

grafu 362. Austrijskoga gra|anskoga zakonika iz 1811.

godine, dok Njema~ki gra|anski zakonik iz 1896. godine

u paragrafu 903. ne spominje izri~ito mogu}nost

uni{tenja vlastite stvari, nego mogu}nost da vlasnik po

vlastitom naho|enju raspolaè sa stvari.

predmetom vlasni{tva pri ~emu je najzna~aj-

nija mogu}nost prodaje stvari.

Ostvarivanje osobnih sloboda kao temelj-

ni postulat liberalne teorije ne svodi se samo

na ostvarivanje slobode vlasni{tva nego se

moè promatrati i kroz slobodu

poduzetni{tva. Pri tome, dakle, dolazi do ost-

varivanja slobode gospodarskoga poslovanja

koje se ostvaruje na razli~itim podru~jima i

na razli~ite na~ine. Liberalna se teorija

sna`no oslanja na pojedinca i njegove stvara-

la~ke sposobnosti, pri ~emu se smatra da po-

jedinac djeluju}i u vlastitu korist istodobno

stvara korist i dru{tvu. Ostvarivanjem osobne

slobode svakoga pojedinca osloba|aju se

kreativne sposobnosti ljudi, a njihovo indivi-

dualno djelovanje u kona~nici donosi dobro-

bit dru{tvu kao cjelini.

Sloboda gospodarskoga poslovanja, koja

je temelj liberalne teorije, u gra|anskom pra-

vu dolazi do izraàja prije svega kroz slobo-

du ure|ivanja obveznih odnosa. “Sudionici u

prometu slobodno ure|uju obvezne odnose, a

ne mogu ih ure|ivati suprotno Ustavu

Republike Hrvatske, prisilnim propisima i

moralu dru{tva”.33 Sloboda ure|ivanja obvez-

nih odnosa ponajvi{e se izraàva kroz slobo-

du sklapanja ugovora ili slobodu ugovaranja,

kako se jo{ moè nazvati.

Najve}a ograni~enja slobodi ure|ivanja

obveznih odnosa postavljena su prisilnim

propisima, me|utim ni to nije otegotna okol-

nost, barem {to se ti~e normi gra|anskoga

prava jer u njemu prevladavaju dispozitivne

norme. Naime, “sudionici mogu svoj obvezni

odnos urediti druga~ije nego {to je ovim za-

konom odre|eno, ako iz pojedine odredbe

ovog zakona ili iz njezina smisla ne proizlazi

{to drugo”.34

Va`nu ulogu u ostvarivanju slobode vla-

sni{tva i slobode gospodarskoga poslovanja,

koje uz neke druge slobode35 ~ine temelj

osobne slobode svakoga pojedinca, igra i

nasljedno pravo. Naime, bez jamstva

mogu}nosti naslje|ivanja prava vlasni{tva po

zakonu, prije svega u korist vlasniku

najbliìh srodnika i bra~noga druga, a potom

i u mogu}nosti slobodnoga oporu~ivanja ne

bi bilo mogu}e ostvariti ni slobodu

vlasni{tva. Dakle, liberalni politi~ki sustav

traì da se uz ustavno jamstvo prava

vlasni{tva ustanovi i ustavno jamstvo prava

naslje|ivanja.36 Naravno da se pri tome misli

na ostvarivanje tzv. privatnoga nasljednoga

prava pri ~emu se nastoji maksimalno za{titi-

ti interese ostavitelja kao pojedinca i vlasnika

odre|ene imovine. Pri tome ipak dràva

moè ostvarivati djelomi~no i svoj interes

kroz oporezivanje nasljedstva, zatim even-

tualno kroz ograni~avanje zakonskoga nas-

lje|ivanja, pri ~emu se isklju~uju udaljeni

srodnici, a tako|er i otvaranjem mogu}nosti

da tzv. ostavina bez nasljednika pripadne

dràvnom vlasni{tvu.

Za liberalni politi~ki model zna~ajna je i

sloboda udruìvanja, pri ~emu pojedinci i

skupine mogu osnivati razli~ite pravne osobe.

Svi pravni subjekti, dakle i fizi~ke i pravne

osobe, moraju uìvati jednakost pred zako-

nom. Nitko nije privilegiran i svi na~elno

imaju jednaka prava i slobode, ali i jednake

obveze pred zakonom. înjenica da svi ima-

ju jednake mogu}nosti za uspjeh u dru{tvu,

ne dovodi, me|utim do jednakosti i u stjeca-

nju vlasni{tva. Ovisno o mno{tvu ~imbenika,

pojedinci }e ostvarivati razli~ite uspjehe na

gospodarskom, odnosno materijalnom planu,

{to ipak prije svega ovisi o sposobnosti i

marljivosti svakoga ponaosob. Ipak, jedna je

od temeljnih te`nji istaknuta u liberalnim teo-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 151

33 ^lanak 10. Zakona o obveznim odnosima (Zakon o preu-

zimanju Zakona o obveznim odnosima, Narodne novine,

br. 53/91., 73/91., 3/94., 7/96., 112/99.).

34 ^lanak 20. Zakona o obveznim odnosima.

35 Na primjer u osobne se slobode svakako treba ubrojiti

slobodu tiska, slobodu vjeroispovijedi, slobodu stvara-

la{tva itd.

36 Pored ve} spomenute odredbe o jamstvu prava

naslje|ivanja treba naglasiti kako su sli~na jamstva poz-

nata i u drugim ustavima gra|anskih dràva i dru{tava.

Tako je, primjerice, ustavno jamstvo prava naslje|ivanja

spomenuto u ~lanku 14. I Ustava SR Njema~ke.

rijama da {to vi{e pojedinaca, a po mogu}no-

sti ~ak i svi, steknu vlasni{tvo i ostvare egzi-

stenciju u blagostanju. Me|utim, u praksi su

se pokazale prili~ne razlike u stjecanju vla-

sni{tva me|u pojedincima unato~ jednakosti i

ravnopravnosti pred zakonom.

4. OGRANIÂVANJE LIBERALNOGAMODELA DR@AVNIM INTERVENCIJAMA

Temeljne postavke liberalizma ostvariva-

le su se tijekom 19. i 20. stolje}a s manje ili

vi{e uspjeha. Ideje o blagostanju i sveop}oj

socijalnoj situiranosti ostvarile su se u potpu-

nosti tek za manji krug pojedinaca koji su

ovladali vlasni{tvom sredstava za proizvod-

nju. Stoga su se ve} krajem 19. stolje}a

po~eli javljati zahtjevi za dràvnom interven-

cijom u dru{tvene, poglavito gospodarske to-

kove. Liberalni je model trebalo ograni~iti

uvo|enjem dràvnih mjera intervencije, a

razlozi za to postojali su zbog nastanka go-

spodarskih kriza, stvaranja monopolskoga

poloàja na trì{tu, u sferi radnih odnosa itd.

Sna`ne i te{ke gospodarske krize u prvoj

polovici 20. stolje}a pokazale su da je po-

trebno u odre|enoj mjeri dràvno planiranje i

upravljanje gospodarstvom. To su uvjerenje

ratna, ali i poratna doga|anja, samo u~vrstila

jer je tada potreba za dràvnim intervencija-

ma u gospodarstvu bila jo{ nagla{enija i ima-

la je opravdanje. Dràva razli~itim mjerama

intervenira u gospodarstvo, a to je ponajprije

propisivanjem cijena37, zateznih kamata,

uvo|enjem subvencija, razli~itih nov~anih

poticaja i sli~no. I za trì{na je gospodarstva

karakteristi~na, a pokatkad i neophodna, in-

tervencija dràve na odre|enim podru~jima,

no nije svejedno na koje se na~ine i u kojem

obujmu ona ostvaruje. Dok je u nekada{njim

planskim gospodarstvima dràva upravljala

gospodarstvom prakti~ki sama, u trì{nim

gospodarstvima njezina bi uloga trebala biti

negdje izme|u intervencionisti~kih i neolibe-

ralisti~kih koncepata. Naime, prema inter-

vencionisti~kom konceptu dràva bi trebala

preuzeti klju~nu ulogu u gospodarstvu i svo-

jim mjerama odrediti sva bitna pitanja.

Nasuprot tomu, prema neoliberalisti~koj dok-

trini dràva se ne bi trebala mije{ati u gospo-

darstvo. Svakako da uloga dràve treba biti

izme|u ovih ekstremnih koncepata, a to zna~i

primjenu doktrine socijalnoga trì{noga go-

spodarstva koja je prihva}ena nakon II. svjet-

skoga rata u europskim dràvama koje su na-

stavile razvijati trì{no gospodarstvo.

Stvaranje monopolskoga poloàja na

trì{tu mogu}e je i u uvjetima trì{noga go-

spodarstva. Gospodarski subjekti mogu raz-

li~itim dogovorima osigurati za sebe

povla{ten poloàj (na primjer, dogovaranjem

cijena, ovladavanjem svim tvrtkama u

odre|enoj djelatnosti i sli~no) ~ime mogu

onemogu}iti djelovanje konkurencije. Da bi

se to sprije~ilo, dràva intervenira dono{e-

njem zakona38 kojima se takve pojave

spre~avaju. Napu{tena je iluzija da }e se u

slobodnom trì{nom gospodarstvu konkuren-

cija razviti sama po sebi nego je naprotiv

shva}eno da dràva treba postaviti zakono-

davne temelje slobodnoj konkurenciji, me|u

pojedinim gospodarskim subjektima.

U sferi radnih odnosa dràva je tako|er

morala intervenirati glede temeljnih postula-

ta liberalizma, prema kojima se smatralo da

je odnos poslodavca s jedne i radnika s druge

strane isklju~ivo predmet ugovornoga odno-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.152

37 U socijalizmu je propisivanje cijena bilo prili~no ~esto

dok se danas u nas ono prakti~ki ne primjenjuje. Naravno

da se propisivanjem cijena onemogu}avalo ili umanjivalo

djelovanje trì{nih zakonitosti. Tako je u nas, primjerice,

za usluge iz podru~ja gra|evinarstva bilo mogu}e, kao

mjeru neposredne kontrole cijena, propisati odre|ivanje

najvi{ih cijena (Vrhovni sud Hrvatske, Rev-75/84. od 16.

sije~nja 1985., objavljeno u Pregledu sudske prakse, pri-

log ~asopisa Na{a zakonitost, br. 28/1985., str. 70.). Po{to

je kod ugovora o gra|enju ~esto predvi|ena klizna skala

kao uglavak kojim se obavlja valorizacija ~inidaba jer se

izvr{avanje ugovora naj~e{}e prostire u relativno dugom

vremenskom razdoblju, jasno je da se propisivanjem cije-

na nije mogao prije}i limitirani iznos cijene koji bi prim-

jenom klizne skale bio vi{i.

38 Tako, primjerice, u SR Njema~koj postoji Zakon protiv

ograni~avanja trì{noga natjecanja od 26. kolovoza 1998.

(Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen).

sa. Prepu{tanje radnih odnosa isklju~ivo ugo-

vornom odre|ivanju dovodilo je radnike kao

ekonomski slabiju stranu u neravnopravan

poloàj u odnosu na poslodavce. Dràva je

kroz propise radnoga prava uvela odre|ene

instrumente minimalne za{tite radni~kih pra-

va (npr. pravila o otkazu). Ina~e, radno je pra-

vo do polovice 19. stolje}a bilo dio gra|an-

skoga prava i bilo je ustrojeno prema pravili-

ma klasi~noga liberalizma, pri ~emu je radni

odnos bio isklju~ivo ure|en pravnim poslom

koji su sklapali poslodavac i radnik. U drugoj

polovici 19. stolje}a radno se pravo izdvojilo

iz gra|anskoga prava upravo smanjivanjem

utjecaja ugovornoga ure|ivanja radnoga od-

nosa i uvo|enjem specifi~nih radnopravnih

instituta.

Me|utim, ipak je u okviru radnih odnosa

i radnoga prava ugovor i nadalje ostao

zna~ajnim instrumentom ure|ivanja

me|usobnih odnosa poslodavaca i radnika,

no uz izvjesne intervencije dràve koje su

imale za cilj za{tititi prava radnika. Dapa~e u

suvremenom je radnom pravu ugovor kao in-

strument ure|ivanja radnoga odnosa pro{iren

i oboga}en pojmom kolektivnoga ugovora.

Spoznaja da je radnik uvijek ekonomski sla-

bija strana u odnosu na poslodavca i samim

time u nepovoljnijoj poziciji pri sklapanju

ugovora o radu, dovela je do stvaranja ideje o

kolektivnom pregovaranju i ugovaranju.

Sindikati kao predstavnici radnika i za{titnici

njihovih interesa s jedne strane i poslodavci,

odnosno njihove udruge, s druge strane ima-

ju slobodu ugovaranja za razliku od radnika

pojedinca.

Iako se prema liberalnom modelu smatra-

lo da vlasni{tvo moè osigurati ne samo egzi-

stenciju, nego i slobodu svakoga pojedinca,

ispostavilo se da u razdobljima velikih go-

spodarskih kriza i ratova ni vlasni{tvo nije

apsolutni jamac socijalne sigurnosti. Stoga se

pokazalo nu`nim uvesti odre|ene mjere soci-

jalnoga osiguranja i obrazovanja za svaku

osobu.

Kao {to je vidljivo iz navedenih primjera,

dràva se nije mogla distancirati od utjecaja

na gospodarske i dru{tvene tijekove. Ideja da

se poveè koncept individualnih sloboda s

konceptom dru{tvene solidarnosti uobli~ena

je u pojmu dràva blagostanja (welfare state)

i s njime povezanim pojmom socijalna

dràva39. “Stapanje ideje o socijalnoj dràvi s

elementima liberalizma u na~elu zna~i: slo-

boda individualnoga poslovanja, gospodar-

sko trì{no natjecanje i sloboda vlasni{tva

na~elno se podràvaju; no te su slobode u

stalnoj koliziji sa socijalno-politi~kim ciljevi-

ma dràve, koja njima upravlja i ograni~ava

ih. Zato te slobode, tamo gdje njihova prim-

jena kolidira sa socijalnim ciljevima dràve,

dobivaju ograni~enja, koja su sadràna u de-

finiciji slobode kao njezin nu`ni dio. Sloboda

sklapanja ugovora i sloboda vlasni{tva nisu

nikada zami{ljane izolirano i kao takve ogra-

ni~avane, nego ih od po~etka razumijevamo

samo prema kriteriju poretka socijalne

dràve.”40

Svakako da se za dràve ~lanice Europske

unije pojavljuje i intervencija u gospodarske

odnose i pravnim pravilima europskoga pra-

va, a {to tako|er dovodi do osnaìvanja ele-

menata gospodarskoga planiranja.

5. OTPORNOST POSTOJE]EGAGRA\ANSKOGA PRAVA NA UTJE-CAJE IZ PODRU^JA DRU[TVENO--POLITI^KOGA SUSTAVA

Ako se promotre utjecaji na gra|ansko

pravo koji dolaze iz dru{tveno-politi~koga

sustava, pokazuje se za~u|uju}a otpornost

gra|anskoga prava na njih. Da doista postoji

velika otpornost gra|anskopravnih propisa na

razli~ite utjecaje i mijene koje nastaju u

dru{tvenom i politi~kom sustavu, vidljivo je

najbolje na primjeru dugovje~nosti gra|an-

skopravnih zakona. Naime, najzna~ajnije ko-

difikacije gra|anskoga prava u svijetu, a to


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 153

39 Pojam socijalna dràva spominje se i u Ustavu Republike

Hrvatske (~l. 1. st. 1.) kao i u Ustavu SR Njema~ke (~l.

20. I.: “socijalna savezna dràva”; ~l. 28. I.: “socijalna

pravna dràva”).

40 Schwab, D. op. cit., str. 37.

su Francuski gra|anski zakonik iz 1804. go-

dine, Austrijski gra|anski zakonik iz 1811.

godine, Njema~ki gra|anski zakonik iz 1896.

godine, [vicarski gra|anski zakonik iz 1907.

i Talijanski gra|anski zakonik iz 1942. godi-

ne, jo{ uvijek se primjenjuju. To dodu{e ne

zna~i da u dugom vremenskom razdoblju

primjene ti propisi nisu doìvjeli nikakve

promjene. Svakako da je nastanak i razvitak

novih dru{tvenih odnosa na pojedinim po-

dru~jima doveo do noveliranja odre|enih in-

stituta gra|anskoga prava, a i u jezi~nom su

smislu pojedini zakonici osuvremenjeni, no

ostala je ~injenica da se radi o propisima koji

su veoma davno doneseni i ~ija je primjena

za~u|uju}e dugotrajna.

âk i radikalne promjene dru{tveno-poli-

ti~koga sustava u nekim slu~ajevima nisu bit-

no utjecale na prestanak primjene pojedinih

gra|anskopravnih propisa. Tako je, na prim-

jer, Njema~ki gra|anski zakonik, koji je na-

stao 1896. godine, a primjenjivao se od 1.

sije~nja 1900. godine stvoren u doba

Drugoga njema~koga kraljevstva, {to,

me|utim, nije smetalo da bude primjenjivan i

u Weimarskoj Republici, nacionalsocijalizmu

i kona~no u SR Njema~koj. Taj se propis

primjenjivao do 1. sije~nja 1976. i u DR

Njema~koj, a ~ije je pravo pripadalo socijali-

sti~kom pravnom krugu. I u nas se Op}i

gra|anski zakonik primjenjivao kontinuirano

od 1852. godine, dodu{e, ipak s manjim ili

ve}im odstupanjima {to se odnosi na raz-

doblje pripadnosti hrvatskoga prava socijali-

sti~kom pravnom krugu. Naime, u tome se

razdoblju nije primjenjivao cjeloviti Op}i

gra|anski zakonik, nego samo njegova poje-

dina pravna pravila. âk i danas postoji

mogu}nost primjene pojedinih pravnih pra-

vila op}ega gra|anskoga zakonika, na prim-

jer za darovni ugovor i ugovor o posudbi.41

Postavlja se pitanje zbog ~ega postoji du-

gotrajnost propisa gra|anskoga prava.

Naime, jo{ od rimskoga prava postoji ve}ina

pojmova koji se i danas, s manje ili vi{e pro-

mijenjenim sadràjem, primjenjuju u gra|an-

skom pravu. Sve do kraja 19. stolje}a gra|an-

sko je pravo u znanstvenom smislu promatra-

no kao rimsko pravo. Jo{ je rimsko gra|ansko

pravo isklju~ilo pravna pravila javnoga prava.

Upravo isklju~ivanje odredaba javnoga prava

u propisima gra|anskoga prava odlu~uju}e

utje~e na dugotrajnost tih propisa. Odredbe

javnoga prava, a prije svega upravnoga prava,

podlo`nije su relativno ~estim izmjenama,

tako da je izdvajanje tih odredaba iz gra|an-

skoga prava utjecalo na dugotrajnost gra|an-

skopravnih propisa i na relativno mali utjecaj

promjena dru{tveno-politi~koga sustava na te

propise.

Osim toga pravna pravila gra|anskoga

prava karakterizira i visok stupanj apstrakt-

nosti, tako da su prilagodljivija promjenama

u dru{tvenom i politi~kom sustavu. Upravo

apstraktnost, a posljedi~no i elasti~nost prav-

nih pravila gra|anskoga prava, utje~e na nji-

hovu prilagodljivost svim promjenama. Ipak i

propisi gra|anskoga prava moraju se u nekim

segmentima prilago|avati dru{tvenim i poli-

ti~kim promjenama. Potreba je za promjena-

ma tim ve}a, {to je ve}a udaljenost gra|an-

skopravnih propisa od dru{tvenih i politi~kih

prilika u kojima su ti propisi nastali. Zbog

toga ipak dolazi do odre|enih izmjena i pri-

lagodbi propisa gra|anskoga prava suvreme-

nim okolnostima, no te promjene nisu toliko-

ga obujma da bi uvjetovale dono{enje sasvim

novih propisa. S obzirom na apstraktnost i

elasti~nost pravnih pravila gra|anskoga pra-

va, promjene se mogu u nekim slu~ajevima

obaviti i bez mijenjanja pravnih pravila.

Ponekad je dovoljno samo druk~ije

tuma~enje pojedinih pravnih pravila od stra-

ne sudske prakse i pravne znanosti.

Na temelju do sada iznesenoga moè se

zaklju~iti kako pravna pravila gra|anskoga

prava karakterizira odre|ena neutralnost pre-

ma dru{tvenim i politi~kim promjenama.

Gra|anskopravni se propisi pokazuju spo-

sobnima u vrlo dugom vremenskom razdob-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.154

41 To omogu}uje Zakon o na~inu primjene pravnih propisa

donesenih prije 6. travnja 1941. godine (Narodne novine,

br. 73/1991.).

lju ure|ivati na jednak na~in odre|ene

dru{tvene odnose i ostvarivati svrhu prevla-

davanja konflikata i sukoba interesa u sferi

privatnoga prava. Pogre{no bi, me|utim, bilo

zaklju~iti kako je gra|ansko pravo sasvim

neovisan sustav pravnih pravila koji djeluje

potpuno slobodno uz dru{tveno-politi~ki su-

stav ili ~ak i mimo njega. Gra|ansko pravo

samo prividno postoji neovisno o dru{tveno-

politi~kom sustavu, a svoju trajnost i dugov-

je~nost moè zahvaliti isklju~ivanju javno-

pravnih, a prije svega se radi o upravnoprav-

nim normama, iz svoga supstrata. Time se,

me|utim, na izvjestan na~in i umanjuje

zna~enje gra|anskoga prava jer sve vi{e ma-

terije koju je ono ure|ivalo ure|uju propisi

javnoga prava. Gra|ansko se pravo i nadalje

prvenstveno bavi za{titom interesa pojedin-

ca, dok sve ono {to predstavlja za{titu intere-

sa odre|ene dru{tvene skupine ili dru{tva u

cjelini sve vi{e izlazi iz okvira gra|anskoga

prava. Stoga se moè kazati da procesi globa-

lizacije ne pogoduju gra|anskom pravu jer

stvaraju mogu}nost daljnjega smanjivanja

njegove supstancije, a u korist pove}avanja

supstancije javnoga prava.

6. ZAKLJUÂK

Dru{tveno-politi~ki sustav u svakoj

dràvi na izvjestan na~in odre|uje i pravni

sustav. Stoga je i gra|ansko pravo kao dio

pravnoga sustava ovisno o dru{tveno-poli-

ti~kom sustavu i dio je njega. Gra|ansko pra-

vo utje~e na dru{tvene odnose oblikuju}i ih u

kona~nici onako kako to nalaè dru{tveno-

-politi~ki sustav. Ipak gra|ansko pravo kao

pravna grana privatnoga prava preteìto

ure|uje za{titu pojedina~nih interesa fizi~kih

i pravnih osoba, a tu postoje odre|ene vrijed-

nosti na koje ne moè presudno utjecati ni je-

dan politi~ki ili dru{tveni sustav.

Ustav je, kao temeljni pravni propis, po-

stavio odrednice i gra|anskom pravu {to,

me|utim, ne zna~i da se sve norme gra|an-

skoga prava mogu izvesti iz Ustava niti da je

ba{ svako rje{enje u pojedinom spornom

slu~aju u skladu s Ustavom. Ipak, nepravilno

bi bilo zaklju~iti kako gra|ansko pravo pred-

stavlja skup propisa imunih na Ustav.

Najzna~ajnije ustavne odredbe povezane s

gra|anskim pravom ti~u se prava vlasni{tva

pri ~emu se isti~u nepovredivost, jednovr-

snost i jamstvo vlasni{tva.

Za gra|ansko pravo kontinentalnoeurop-

skoga pravnoga kruga karakteristi~no je da u

mnogim elementima po~iva na temeljima li-

beralnoga politi~koga modela. Razlog je za

to s jedne strane u ~injenici da se dono{enje

najzna~ajnijih kodifikacija gra|anskoga pra-

va povijesno podudaralo s nastankom libera-

lizma kao filozofskoga i politi~koga pravca, a

s druge strane mnoga na~ela i temeljne

odrednice liberalizma nalaze se u temeljnim

odrednicama gra|anskoga prava, poglavito

povezano s pravom vlasni{tva. Ipak, liberalni

je model u praksi pokazao izvjesne nedostat-

ke {to je zahtijevalo odre|enu intervenciju

dràve. Gospodarske krize, stvaranje mono-

polskoga poloàja, neza{ti}enost radnika u

odnosu na poslodavce, a pored toga i ratovi i

poratna stanja utjecali su na stvaranje mjera

kojima je dràva utjecala na gospodarske ti-

jekove.

Ako se promotre utjecaji na gra|ansko

pravo koji dolaze iz dru{tveno-politi~koga

sustava, pokazuje se za~u|uju}a otpornost

gra|anskoga prava na njih {to se najbolje ilu-

strira dugotrajno{}u gra|anskopravnih propi-

sa. Razlozi dugotrajnosti gra|anskopravnih

propisa s jedne su strane u njihovoj apstrakt-

nosti, a s druge strane u isklju~ivanju odreda-

ba javnoga prava koje su podlo`nije relativno

~estim izmjenama.

S obzirom na apstraktnost i elasti~nost

pravnih pravila gra|anskoga prava promjene

koje su ponekad neminovne mogu se u

odre|enim slu~ajevima obaviti i bez izmjene

propisa, druk~ijim tuma~enjem od strane su-

dova i pravne znanosti.

I na kraju, pored svega {to je do sada iz-

neseno, najkra}i je zaklju~ak o odnosu i

me|usobnom utjecaju dru{tveno-politi~koga

sustava i gra|anskoga prava sljede}i: gra|an-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 155

sko pravo nije sasvim neovisno o dru{tveno-

-politi~kom sustavu, a privid neovisnosti zah-

valjuje isklju~ivanju javnopravnih normi.

LITERATURA

Ba~i}, A.: “Leksikon Ustava Republike Hrvat-ske”, Split, 2000.

Crni}, J.: “Ustavnopravna za{tita pravavlasni{tva”, Aktualnosti hrvatskog zakono-davstva i pravne prakse, Godi{njak br. 5.,Zagreb, 1998.

Duguit, L.: “Les transformations générales dudroit privé depuis le Code Napoléon”, Paris,1920.

Gavella, N.: “Osobna prava”, I dio, Zagreb,2000.

Gavella, N. – Josipovi}, T. – Gliha, I. – Belaj, V.– Stipkovi}, Z.: “Stvarno pravo”, Zagreb,1998.

Lon~ari},-Horvat, O. – Cvitanovi}, L. – Gliha, I.– Josipovi}, T. – Medvedovi}, D. – Omejec, J.

– Ser{i}, M.: “Osnove prava okoli{a”, Zagreb,1997.

Schwab, D.: “Einführung in das Zivilrecht”,Heidelberg, 2000.

Simonetti, P.: “Poloàj stranih osoba u stjecanjuprava na gra|evinsko zemlji{te”, Privreda ipravo, br. 11-12/1993.

Sokol, S. – Smerdel, B.: “Ustavno pravo”,Zagreb, 1995.

[ernhorst, N.: “Ustavno jamstvo vlasni{tva”,Aktualnosti hrvatskog zakonodavstva i pravneprakse, Godi{njak br. 6., Zagreb, 1999.

Tomljenovi}, V.: “Stranci kao stjecatelji pravavlasni{tva na nekretninama prema Zakonu ovlasni{tvu i drugim stvarnim pravima”,Zbornik Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta uRijeci, br. 2/1998.

@uvela, M.: “Poloàj stranaca u stjecanju vla-sni{tva nekretnina”, Zakonitost, br. 1/1993.

@uvela, M. – [eparovi}, M.: “Stranci kao stje-catelji prava vlasni{tva nekretnina”, Privreda ipravo, br. 11-12/1993.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.156

Prof. Dr. sci. VLADO BELAJ, außerordentlicher Professor, Fakultät für

Rechtswissenschaften der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität

VERHÄLTNIS UND GEGENSEITIGER EINFLUSS DES GESELLSCHAFTSPOLI-TISCHEN SYSTEMS UND DES BÜRGERLICHEN RECHTS

ZUSAMMENFASSUNG

Gesellschaftspolitisches System wirkt auf das Rechtssystem jeweiligen Staates und dadurch aufdie bürgerrechtliche Ordnung als Teil eines einheitlichen Rechtssystems. Die Verfassung als grundle-gende Vorschriftensammlung legt auch Richtlinien für das bürgerliche Recht fest, was aber nicht bedeu-tet, dass weder alle bürgerrechtliche Normen aus der Verfassung herauszufolgen sind, noch dass jede ein-zelne Lösung in jedem einzelnen Streitfall in Einklang mit der Verfassung steht. Trotzdem wäre es aberfalsch, daraus zu schließen, dass das bürgerliche Recht eine solche Vorschriftensammlung darstellt, dieauf die Verfassung unempfindlich ist.

Für das bürgerliche Recht des kontinental-europäischen Kreises ist charakteristisch, dass es inseinen vielen Elementen auf den Grundlagen des liberalen politischen Models beruht. GrundlegendeRichtlinien des Liberalismus sind auch in den grundlegenden Richtlinien des bürgerlichen Rechts zu fin-den, vor allem bezüglich des Eigentumsrechts. Durch Einführung von Staatsmaßnahmen sollte das libe-

rale Modell die Interventionen wegen der Wirtschaftskrisen, des Entstehens von Monopolen auf demMarkt und der unbeschützten Arbeitsnehmer in bezug auf die Arbeitsgeber einschränken. Es stellte sichheraus, dass das bürgerliche Recht einen hohen Grad des Widerstandes gegen Einflüsse aus dem gesell-schaftspolitischen System innehat. Dauerhaftigkeit von Rechtsregeln des bürgerlichen Rechts ist durchihre Abstraktheit verursacht, aber auch durch Ausschließung von Bestimmungen aus dem Bereich des öf-fentlichen Rechts. Gerade wegen der ausgeschlossenen Normen des öffentlichen Rechts ist ein Scheinder Unabhängigkeit des bürgerlichen Rechts vom gesellschaftspolitischen System vorhanden.

Schlüsselwörter: bürgerliches Recht, gesellschaftspolitisches System, Liberalismus,Verfassung, Eigentumsrecht.

Dr.sc. VLADO BELAJ, professeur adjoint à la Faculté de droit de l’Université J.J

Strossmayer à Osijek

RELATION ET LES INFLUENCES MUTUELLES ENTRE LE SYSTEME SOCIO-POLITIQUE ET LE CODE CIVIL

LE RÉSUMÉ

Le système socio-politique influence le système légal de l’état, il influence donc aussi l’organi-sation de droit civil qui fait partie du système légal en général. La Constitution, en tant que l’instructionde base détermine aussi le Code civil, ce qui ne signifie pas que toutes les normes soient basées sur laConstitution, ni que tous le cas de litige peuvent trouver leur solution en respectant la Constitution.Toutefois, il serait erroné de conclure que le Code civil représente une panoplie de réglementationsexemptes à la Constitution.

Ce qui est caractéristique pour le Code civil des pays se trouvant en Europe continentale est lefait qu’il est basé sur le modèle de la politique libérale dans un grand nombre de ses éléments. Les traitsdéterminatifs de libéralisme se trouvent aussi dans les traits déterminatifs du Code civil surtout concer-nant le problème de propriété. Il serait nécessaire de limiter le modèle libéral en introduisant des mesu-res d’intervention d’état afin d’empêcher les crises économiques, la création des monopoles sur le mar-ché et pour protéger les travailleurs par rapport aux employeurs. Le Code civil présente un haut degré derésistance face aux influences du système socio-politique. La durabilité des règles légales de Code civilpersiste grâce à leur abstraction, mais aussi à cause de l’exclusion des ordonnances légales ayant un ca-ractère public. Justement à cause de cette exclusion des normes légales publiques on a crée l’illusion quele Code civil soit indépendant du système socio-politique.

Les mot-clefs: Code civil, système sociopolitique, libéralisme, Constitution, le droit de propriété.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002. 157

D. Sc. VLADO BELAJ, Associate Professor, Faculty of Law, J. J. Strossmayer University

in Osijek

RELATION AND MUTUAL INFLUENCE OF SOCIOPOLITICAL SYSTEM ANDCIVIL LAW

SUMMARY

The sociopolitical system affects the legal system of particular state, and on its civil law systemas a part of its entire legal system. Constitution as the basic regulation has also set points of reference forcivil law, which does not mean, however, that all standards of civil law can be derived from the constitu-tion, nor that every single solution in a particular debatable case conforms with the Constitution.Nevertheless, it would be wrong to conclude that the civil law represents a set of regulations immuneagainst the Constitution. Most significant constitutional provisions connected with the civil law concernproperty rights, whereby inviolability, uniqueness and guarantee of ownership are emphasized.

For civil law of the continental-European legal circle it is characteristic that in many elements itrests on the foundations of the liberal political model. Basic points of reference of liberalism are alsofound in the basic points of reference of civil law, especially in relation to the property right. The liberalmodel had to be restricted through the introduction of state intervention measures because of the emer-gence of economic crises, creation of the monopolistic position on the market and lack of protection ofworkers in relation to employers. Civil law shows a high degree of resistance against the influences fromthe sociopolitical system. Durability of legal rules of civil law exists because of their abstractness, butalso because of the elimination of provisions of public-law character. Exactly because of the eliminationof public-law standards there is an illusion of independence of civil law from the sociopolitical system.

Key words: civil law, sociopolitical system, liberalism, constitution, property righ.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 143-158, 2002.158

Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini

Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 159

UDK - 342.9


Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI], redoviti profesor Pravnoga fakulteta u Osijeku

RAZVOJ JAVNIH SLU@BI NA REGIONALNOJ I LOKALNOJ RAZINI

Razvoj javnih slu`bi na regionalnoj i lokalnoj razini uvjetovan je,

me|u ostalim, i Europskom konvencijom i Poveljom o lokalnoj samoupravi,

ali i ustavnim sustavom Republike Hrvatske, kao i “politi~kom voljom”

dominantnih politi~kih snaga. No pri tome se ne smije zaboraviti ni “povi-

jesna mudrost i povijesno pam}enje “njezinih stanovnika. Regije su u

Hrvatskoj postojale vi{e od tisu}u godina, slobodni gradovi najmanje

dvjesto godina, a op}ine i kotarevi, sa svojom samoupravom i vo|enjem

javnih poslova i organizacijom javnih djelatnosti, skoro sto pedeset godina.

Zbog toga smatram da je potrebno respektirati u ustroju javnih slu`bi na

regionalnoj razini i ove tradicije. Pri tome je potrebno, na osnovi tradicije,

ali i modernih rje{enja koja postoje u svijetu, ustrojiti javne slu`be, kao

uostalom i jedinice lokalne samouprave.

O javnim slu`bama u svakom slu~aju trebaju se brinuti oni koji imaju

najvi{e interesa za zadovoljavanje svojih interesa i potreba, a to su gra|ani

u jedinicama lokalne samouprave. Oni mogu najbolje ocijeniti postojanje

interesa i potreba, njihovo zadovoljavanje te odlu~ivanje o njima.

Odlu~ivanje moè biti neposredno: izja{njavanjem, referendumom ili

posredno kroz izabrana tijela jedinica lokalne samouprave, a na principima

sveobuhvatnosti, racionalnosti i po{tivanja realnih mogu}nosti.

Razvoj lokalne samouprave traì u Hrvatskoj bitne promjene u

ekonomskim i pravnim odnosima na relaciji gra|anin-dràva. Stavljanje u

nadle`nost jedinica lokalne samouprave, javne slu`be i njihovo djelovanje i

razvoj ne smije biti samo alibi za smanjivanje dràvne prora~unske

potro{nje. Potrebno je uvijek promatrati javne rashode u ukupnosti

(dràva+jedinica lokalne samouprave), stavljanje u odnos prema koristi od

njih u zadovoljavanju interesa i potreba gra|ana. No razvoj lokalne

samouprave i odlu~ivanje gra|ana o javnoj potro{nji treba se promatrati i

kao demokratski proces.

Zna~ajne promjene u pravnom sustavu (promjene zakona i podza-

konskih propisa), sustavu financiranja i odlu~ivanja, traè da se promjena-

ma ne pristupi brzopleto, jer brza, a ne osmi{ljena rje{enja mogu dovesti u

pitanje i sam osnovni koncept. Razvoj javnih slu`bi treba bazirati na stan-

dardima koje su ve} utvrdile pojedine me|unarodne organizacije (npr.

I. DEFINIRANJE POJMA JAVNE SLU@BE

Pod javnim slu`bama koje se organiziraju

i djeluju u okviru jedinice lokalne samoupra-

ve razumijevamo: ustanove, trgova~ka

dru{tva, udruge gra|ana i druge organizacij-

ske oblike (formalne i neformalne) koje osni-

vaju op}ine, gradovi i ùpanije u dru{tvenim

djelatnostima, djelatnostima u socijalnoj si-

gurnosti, komunalnim djelatnostima, infra-

strukturnim djelatnostima. O veli~ini jedinica

lokalne samouprave ovisi koje }e se djelatno-

sti pojavljivati u njezinom okviru te koje }e

potrebe definirati sami gra|ani na demokrat-

skoj osnovi, kroz ~itav sustav djelovanja lo-

kalnih samoupravnih jedinica.

Ustrojstvo sustava traì da se stave u

me|usobne odnose:

- interesi, potrebe i prava gra|ana u kon-

kretnoj jedinici lokalne samouprave s

mogu}nostima same lokalne samouprave

- stupnjevanost u mogu}em zadovolja-

vanju interesa i potreba

- demokrati~nost u odlu~ivanju o zajed-

ni~kim interesima i potrebama

- raspolaganje izvornim prihodima koji su

uskla|eni s razinom interesa i potreba

- osiguravanje ravnopravnosti gra|ana na

razini Hrvatske u zadovoljavanju intere-

sa i potreba kroz sredstva solidarnosti za

zadovoljavanje pojedinih potreba do ra-

zine standarda i

- kontrolom zakonitosti u radu od strane

republi~kih organa.

Javne su djelatnosti koje }e se obavljati i

financirati na razli~itim razinama jedinica lo-

kalne samoupave:

- dru{tvene djelatnosti: osnovno obrazo-

vanje i neposredna za{tita djece, srednje

obrazovanje, visoko obrazovanje, zna-

nost, kultura, tjelesna i tehni~ka kultura

- djelatnosti socijalne sigurnosti: zdrav-

stvena za{tita, mirovinsko i invalidsko

osiguranje, socijalna skrb i zapo{ljava-

nje

- komunalne djelatnosti: izgradnja grado-

va i naselja (urbanisti~ki planovi),

odràvanje naselja, op}ina i gradova,

gradski i prigradski prijevoz, opskrba s

vodom, odvodnja vode i otpadnih voda,

za{tita ljudskog okoli{a, odràvanje

~isto}e, odràvanje javnih povr{ina, jav-

na rasvjeta, tr`nice na malo i distributiv-

na sredi{ta, pogrebni poslovi i odràva-

nje groblja i javno informiranje na razi-

ni lokalne zajednice

- infrastrukturne djelatnosti u okviru jedi-

nica lokalne zajednice: distribucija elek-

tri~ne energije i drugih energenata, lo-

kalne i ùpanijske ceste, slivne vode i sl.

Razina zadovoljavanja ovisi o interesima

i potrebama. Op}ina s malim brojem stanov-

nika u svakom slu~aju ne}e razvijati srednje

obrazovanje (ali }e razvijati osnovno {kolstvo

– pa makar s jednom {kolom), znanost, sta-

cionarnu zdravstvenu za{titu i sl. Samo }e

gradovi imati razvijene javne slu`be. Zbog

toga je potrebno dio interesa i potreba razvi-

jati u okviru sustava na razli~itim razinama.

To vrijedi i za komunalnu i infrastrukturnu

mreù.

II. PROPISI KOJIMA SE UTVR\UJEDJELOVANJE JEDINICA LOKALNE SAMOUPRAVE U JAVNIM SLU@BAMA

Osnova je za utvr|ivanje normativne

osnove u okviru jedinice lokalne samoupra-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.160

UNESCO), standardima koje utvr|uje Sabor te standardima koje utvrde

same jedinice lokalne samouprave.

Klju~ne rije~i: javne slu`be, dru{tvene djelatnosti, komunalne djelat-

nosti, samouprava, javne ovlasti, standardi u zadovoljavanju interesa i

potreba.

ve, a u svezi s javnim slu`bama, u svakom

slu~aju ponajprije Ustav. Ustav nabraja dje-

latnosti koje se trebaju obavljati u okviru je-

dinica lokalne samouprave, ostavljaju}i u ~l.

128. mogu}nost rje{avanja i drugih djelatno-

sti (Ustav govori prije nabrajanja komunal-

nog i inih djelatnosti “osobito u …”)

Detaljnije }e se rje{avati u Zakonu o lo-

kalnoj samoupravi koji je donesen prije ne-

koliko dana.

Uz Ustav bitnu va`nost za definiranje

ovog podru~ja imaju i me|unarodni doku-

menti (Europska povelja i Europska konven-

cija o lokalnoj samoupravi).

Sam Zakon o lokalnoj samoupravi po mo-

jem mi{ljenju treba utvrditi: nadle`nost

jedinica lokalne samouprave, prenesenu nad-

le`nost dràvnih organa na jedinice lokalne

samouprave te osnove za ustroj jedinica lo-

kalne samouprave. Ostala pitanja treba pre-

pustiti statutima jedinica lokalne samouprave

koji trebaju utvrditi svoju organizaciju, ustroj

svojeg vije}a (skup{tine), ustroj organa lokal-

ne uprave, i sl. te odnose s ustanovama, trgo-

va~kim dru{tvima i udrugama gra|ana koji

djeluju u okvirima javnih slu`bi.

Poseban dokument u definiranju djelovanja

vije}a i skup{tina jedinica lokalne samouprave

treba biti urbanisti~ki plan kojim se ure|uje

ure|enje prostora u jedinicama lokalne samou-

prave. Smatram da nije dobro Zakonom

utvr|ivati koje jedinice lokalne samouprave

imaju samo vije}a, a koje i poglavarstva. To bi

trebalo dati kao alternativu o kojoj se trebaju

izjasniti same jedinice svojim statutom.

Me|utim, ozbiljnije je pitanje me|usob-

nih odnosa: Zakona o lokalnoj samoupravi i

pojedinih zakona kojima se definiraju pojedi-

ne djelatnosti. To se podjednako odnosi na pi-

tanja unutarnjeg ustroja pojedinih ustanova

npr. {kola ili vrti}a, posebno glede {kolskih

odbora i njihovog sastava i kompetencija, kao

i na na~in financiranja, posebno onih institu-

cija koje se financiraju iz posebnih fondova,

kao {to je primjer za{tite zdravlja koja se fi-

nancira (osim pojedinih izuzetaka) iz sredsta-

va fonda, a preko Zavoda za zdravstveno osi-

guranje. Koja je pozicija jedinica lokalne za-

jednice op}ine, grada ili ùpanije kao osni-

va~a zdravstvene ustanove koja se financira

iz fonda zdravstvenog osiguranja? Moè li se

i fond decentralizirati? Ako moè, dovodi se

u pitanje na~elo solidarnosti na kojem po~iva

sustav zdravstva, a ako ne, dovodi se u pitanje

stvarni utjecaj jedinica lokalne samouprave u

ovom podru~ju. Radi se o jednom od proble-

ma koje je potrebno razrije{iti prije prijenosa

niza obveza na jedinice lokalne samouprave.

Ili, ako je osnovno obrazovanje pravo i

du`nost gra|ana, moè li se financiranjem na

razini lokalne zajednice ostvariti na~elo iz ~l.

3. Ustava o ravnopravnosti gra|ana itd.

U svakom slu~aju potrebno je vrlo preciz-

no uskladiti zakonske propise sa Zakonom o

lokalnoj samoupravi.

III. ZADOVOLJAVANJE PRAVA, INTERESA I POTREBA GRA\ANA I ODLUÎVANJE O NJIMA U JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE

Dràvna uprava u pravilu treba odlu~ivati

o pravima i du`nostima gra|ana, no ona

moè delegirati svoje ovlasti kako u upravi u

jedinicama lokalne samouprave, tako i u jav-

nim slu`bama.

U jedinicama lokalne samouprave u pra-

vilu bi se trebale zadovoljavati potrebe i inte-

resi gra|ana. Jedinica lokalne samouprave

du`na je stvoriti uvjete za zadovoljavanje in-

teresa i potreba. Samo zadovoljavanje mogu

osiguravati i ustanove, udruge gra|ana, trgo-

va~ka dru{tva ili pojedinci, ali ukoliko ne po-

stoje subjekti koji gra|anima pruàju usluge,

onda smatram da je jedinica lokalne samou-

prave du`na poduzeti mjere u pravcu osigu-

ravanja ostvarenja interesa i potreba, bilo sa-

mostalno ili u zajednici s drugim jedinicama

lokalne samouprave.

Jasno je da se radi o zajedni~kim, a ne u

pravilu individualnim, potrebama premda i tak-

vih ima (npr. u socijalnoj za{titi), koje mora

osiguravati jedinica lokalne samouprave.

Zadovoljavanje interesa i potreba pred-

stavlja osnovu za djelovanje jedinica lokalne


Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 161

samouprave. O samim potrebama i interesi-

ma koji su zajedni~ki u demokratskoj proce-

duri trebaju se izja{njavati sami gra|ani.

Ustrojstvo same jedinice lokalne samouprave

(grada i op}ine u prvom redu) kroz mjesne

odbore, gradske kotare ili kvartove treba pro-

matrati u funkciji odlu~ivanja o uvjetima

ìvota gra|ana u dijelovima jedinice lokalne

samouprave, dakle odlu~ivanja o interesima i

potrebama koje su zajedni~ke gra|anima di-

jela jedinice lokalne samouprave. Izja{nja-

vanje je u svakom slu~aju vezano uz djelo-

vanje mjesnih odbora (kotara ili kvartova),

referenduma, odluka o samodoprinosu, ali i

utjecaja na samu lokalnu zajednicu uz

kori{tenje peticija, odborni~kih pitanja, dje-

lovanja vije}nika u vije}u jedinice lokalne sa-

mouprave. Posebno djelovanje ostvaruje se

kroz razli~ite udruge civilnog dru{tva i njiho-

vog djelovanja. Jasno, zadovoljavanje intere-

sa i potreba ima i svoju financijsku stranu,

dakle ovisi o mogu}nostima jedinice lokalne

samouprave te spremnosti samih gra|ana da

financiraju svoje interese i potrebe.

IV. ODNOSI NA RELACIJIREPUBLIKA – JEDINICA LOKALNE ZAJEDNICE U ZADO-VOLJAVANJU INTERESA I POTREBA KOJE PRU@AJU JAVNESLU@BE (JAVNE DJELATNOSTI)

Na osnovi Ustava i zakona uspostavljaju

se odnosi na relaciji Republika – jedinica lo-

kalne zajednice, odnosno lokalne samoupra-

ve. Osnova je za uspostavljanje odnosa u sva-

kom slu~aju razgrani~enje nadle`nosti.

Smatram da bi podjela nadle`nosti trebala

biti postavljena tako da se jasno definira nad-

le`nost dràvnih tijela (izvr{ne vlasti i

dràvne uprave) te njihove ovlasti, a sve osta-

lo, {to se ti~e zadovoljavanja interesa i potre-

ba gra|ana, treba prepustiti, uz kontrolu za-

konitosti u radu, jedinicama lokalne samou-

prave.

U organizacijskom smislu zakonima je

potrebno utvrditi samo osnove ustroja vije}a,

poglavarstva i uprave u jedinicama lokalne

samouprave, ostavljaju}i samoj jedinici da se

organizira na osnovi svojeg statuta. Na taj

na~in prestaju odgovaraju}e dileme oko gra-

nica u postojanju npr. poglavarstava, pa even-

tualno i dileme o tome kako }e se birati

na~elnici i gradona~elnici.

Me|usobni odnosi na relaciji Republika –

jedinica lokalne samouprave mogu se podije-

liti na

- neformalizirane jedinice, koje proizlaze

iz statuta, a imaju osnovu u zakonu:

mjesni odbori, gradski kotarevi, kvarto-

vi i sl., koje proizlaze iz statuta

- organizacijske oblike koji proizlaze iz

zakona iz domene javnog sektora: {kol-

ski odbori, upravna vije}a ili nadzorni

odbori koji djeluju u skladu s interesima

i potrebama gra|ana, ali u okviru defini-

rane djelatnosti te pod upravnim nadzo-

rom jedinice lokalne samouprave, ali i

resornog ministarstva i

- formalizirane organe koji djeluju u ok-

viru op}ina, gradova, ùpanija i regija.

Normalno, pri tome je kod privatne inici-

jative u javnom sektoru, a posebno u komu-

nalnim djelatnostima i dijelu infrastrukture,

potrebno po{tovati odrednice Zakona o trgo-

va~kim dru{tvima.

Statutom jedinice lokalne samouprave

potrebno je definirati i neformalne organiza-

cije civilnog dru{tva, odnosno omogu}iti nji-

hovo djelovanje.

V. EKONOMSKA I FINANCIJSKAPODLOGA ZA DJELOVANJE JEDINICA LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE UZADOVOLJAVANJU INTERESA IPOTREBA GRA\ANA KROZ DJELOVANJE JAVNOG SEKTORA

Ekonomika jedinica lokalne samouprave

predmet je u svakom slu~aju posebne grane

ekonomskih znanosti – ekonomike lokalne

zajednice. U okviru nje potrebno je definirati

ulogu gospodarstva na djelovanje jedinice lo-

kalne samouprave koja je bitna. Jedinica lo-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.162

kalne samouprave s razvijenim gospodarst-

vom, npr. op}ina Molve, ima i stanovnike sa

znatnim osobnim primanjima koji su u stanju

financirati zadovoljavanje svojih interesa i

potreba kako kroz sredstva op}inskog pro-

ra~una, tako i kroz osobnu participaciju u fi-

nanciranju svojih potreba u okviru javnog

sektora. Gra|ani u okviru siroma{ne op}ine

to nisu u mogu}nosti.

Ipak, ostaju}i u okviru teorijskih razma-

tranja ekonomike jedinica lokalne samoupra-

ve, te ekonomike pojedine djelatnosti ({kolst-

va, zdravstva, komunalnih djelatnosti i sl.)

potrebno je utvrditi neke zakonitosti u okviru

ekonomike:

- jedinica lokalne samouprave mora imati

svoje izvorne prihode

- o prihodima i rashodima moraju

odlu~ivati sami gra|ani

- radi ostvarivanja Ustavom zajam~enih

prava potrebno je stvoriti standarde i na

osnovi standarda, u zadovoljavanju po-

treba, osigurati sredstva solidarnosti s

onim jedinicama lokalne samouprave

koje ne mogu zadovoljavati one potrebe

koje su definirane kao prava gra|ana do

standardne razine

- svaka jedinica lokalne zajednice ne

mora imati (pa ni ne treba imati) sve dje-

latnosti iz okvira javnog sektora,

- sve jedinice trebaju djelovati shodno

Coasoovom pou~ku.

Samo je financiranje do sada vr{eno na

na~in da je ve}i dio sredstava alimentiran iz

Republi~kog prora~una, zatim iz fondova

zdravstvenog osiguranja, neposrednom na-

platom korisnika te iz sredstava prora~una je-

dinica lokalne samouprave.

Razgrani~enje funkcija i nadle`nosti, nor-

malno, traì da se razgrani~e i sredstva, uz

po{tivanje principa da svaka jedinica lokalne

samouprave ima svoje izvorne prihode.

U ekonomskom smislu prijelaz iz jednog

sustava u drugi, pa bio on i racionalniji, u

odre|enom vremenskom intervalu mora

pove}ati ukupne tro{kove. To vrijedi i za

tro{kove javnog sektora.

U tom pravcu moramo konstatirati da fak-

ti~ki moraju u isto vrijeme djelovati oba su-

stava jer ne smije do}i do prestanka alimenti-

ranja ustanova, trgova~kih dru{tava ili udru-

ga, {to se moè desiti ukoliko je prijelaz iz

sustava u sustav nagao. Ovo pravilo vrijedi i

u privatizaciji pojedinih slu`bi u okviru jav-

nog sektora, i to ne samo zbog ~injenice da

se vr{i prijelaz iz neprofitabilne u profitabil-

nu djelatnost.

Sada{nje stanje u tro{kovima financiranja

javnog sektora moèmo definirati formulom:

Prora~un RH ( dio za javni sektor) +

Prora~un JLS + neposredna naplata ili parti-

cipacija gra|ana = 100

Stanje u vrijeme promjena sustava

Prora~un RH (solidarnost + stabilnost ) - x

+Prora~uni jedinica lokalne zajednice + y

+ Sredstva gra|ana + z

> 100

U ovoj jednad`bi u svakom slu~aju posto-

je tri nepoznanice: x, y i z. One zajedni~ki

daju vi{u razinu tro{kova iz sljede}ih razloga:

x je manji od sada{njeg izdvajanja za ali-

mentiranje javne potro{nje jer dràva iz niza

razloga, rje{avaju}i se alimentiranja javnog

sektora (i slu`bi), èli da joj ostane dio sred-

stava za druge namjene, a smanjenje iskazuje

kao svoj uspjeh u smanjenju javne potro{nje

y je ve}i jer se pojavljuje u razvijenijim

sredinama potreba za vi{im alimentiranjem

od onog koje je ranije postojalo

z je ve}i jer i zbog privatizacije, a i zbog

onoga {to je navedeno pod y, izdvajanja za za-

dovoljavanje potreba koja izdvajaju sami

gra|ani moraju biti vi{a nego {to su bila ranije.

Prema tome ekonomske zakonitosti govo-

re o tome da }e ukupna izdvajanja za javni

sektor porasti i to uglavnom na istoj razini

usluga. Normalno, potrebe i interesi mogu

podi}i razinu, a s tim i potrebna sredstva.

Stanje nakon promjena sustava

Prora~un RH + Prora~un JLS + Sredstva

gra|ana > PRH+PJLS+SG

Nakon razdoblja stabilizacije novog su-stava moèmo konstatirati da je tro{ak u


Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 163

zbroju triju osnovnih ~imbenika vi{i nego {to

je bio prilikom starta u promjene.

Ukupnost tro{kova moè biti ne{to nià

prema stanju u trenutku promjena, ali vodimo

ra~una o ~injenici da se prora~unska sredstva

u masi konstantno pove}avaju, pa je iluzorno

o~ekivati smanjivanje ukupnih tro{kova.

Ve} smo sada suo~eni s pove}anjem

tro{kova u okviru komunalnih i infrastruktur-

nih djelatnosti. Dru{tvene su djelatnosti u de-

rutnom stanju i sl. Zbog toga je rast tro{kova

nakon promjene sustava, kao i u vrijeme

promjena sustava, neminovan.

On bi se me|utim trebao kretati:

- za dru{tvene djelatnosti u okviru stan-

darda koji su definirani u UNESCO-u,

odnosno Svjetskoj zdravstvenoj organi-

zaciji, uz respektiranje posebno te{kog

stanja u mirovinskom osiguranju.

- za komunalne i infrastrukturne djelatnosti

u okviru djelovanja trì{nih zakonitosti.

Prednost sustava u alimentiranju pojedi-

nih djelatnosti kroz jedinice lokalne samou-

prave, bez obzira na tro{kove prisutne su i

odnose se na:

- ~injenicu da ako sami gra|ani odlu~uju,

dakle postaju subjekt odlu~ivanja, mogu

sami ocijeniti odnose izme|u tro{kova i

koristi, koriste}i se Cost-bennifit anali-

zom (svjesni ili nesvjesni postojanja

takve analize),

- ~injenicu da se u okvirima manje zajed-

nice mogu kvalitetnije sagledati pojedi-

ni tro{kovi i potrebe te niz tro{kova i ra-

cionalizirati i

- da u manjoj jedinici izdvajanja mogu

imati i multiplikativne efekte.

U svakom slu~aju potrebno je pove}anje

tro{kova staviti u okvire Coasoovog pou~ka =

ukupnost ulaganja mora biti manja od ukup-

nog rezultata.

VI. FINANCIJSKA OSNOVA ZA PODJELU NADLE@NOSTI U JAVNOM SEKTORU

U okviru jedinica lokalne samouprave

teorijski gledano trebalo bi se financirati jav-

ne djelatnosti te dio komunalnih djelatnosti.

Djelatnosti infrastrukture u pravilu trebaju fi-

nancirati gra|ani neposrednim pla}anjem us-

luga ili proizvoda. Republi~ki prora~un treba

u cijelosti “o~istiti” od tro{kova vezanih uz

financiranje javnog sektora. Smatram da je

potrebno prije}i na tzv. neto prora~un

Republike, {to zna~i da se iz toga prora~una

financiraju samo tro{kovi djelovanja dràve

(osobni, materijalni i investicijski tro{kovi),

solidarnost prema jedinicama lokalne samou-

prave za financiranje u javnom sektoru (do

razine utvr|enog standarda), podsticanje raz-

voja u infrastrukturi i gospodarstvu, posebni

tro{kovi (npr. mirovine po posebnim odluka-

ma) i funkcije me|unarodne suradnje. Za po-

kri}e tih tro{kova smatram da bi se trebalo

koristiti isklju~ivo: porez na dodanu vrijed-

nost, carine, takse i tro{arine te prihodi od

imovine Republike kojom Republika gospo-

dari logikom privrednika i od koje ima kori-

sti, odnosno ostvaruje profit. Tako|er prihod

Republike treba biti pozitivan saldo poslo-

vanja Narodne banke.

Prihodi op}ina i gradova u njihovom pro-

ra~unu, pa i za financiranje javnih slu`bi

(osim u dijelu koji pla}aju neposredno

gra|ani) trebaju biti izvorni prihodi od pore-

za na imovinu, poreza iz dohotka gra|ana,

poreza na profit, sredstava solidarnosti iz pro-

ra~una, prihoda od koncesija, prihoda od

gradske i op}inske imovine, samodoprinosi

gra|ana (na osnovi referenduma), donacije i

sl. Rashodi se odnose na financiranje ustano-

va i udruga iz oblasti dru{tvenih djelatnosti i

djelatnosti socijalne sigurnosti, dio pokri}a

tro{kova za komunalne djelatnosti. Kod pri-

hoda dio sredstava iz poreza i drugih izvora

dijeli se shodno obvezama sa ùpanijama

koje tako|er trebaju imati svoje izvorne pri-

hode, a ne prihode iz republi~kog prora~una.

Uz participaciju uz op}ine i gradove u iz-

vornim prihodima za jedinice lokalne samou-

prave ùpanije trebaju ostvarivati i prihode

od participacije u dijelu tro{arina za ceste,

vodnom doprinosu, sredstvima za obranu od

tu~a i sl. Kako su rashodi u korelaciji s priho-

dima, o njima posebno ne}u govoriti.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.164

Regija je u svakom slu~aju asocijacija je-

dinica lokalne samouprave, a ne izvorna jedi-

nica lokalne samouprave. Stoga se za njezino

djelovanje udruùju sredstva za njezine funk-

cije koje se odnose na gospodarstvo i gospo-

darski razvoj, stvaranje regionalnih ustanova

za razvoj pojedinih grana gospodarstva, raz-

voj prostora, za{titu okoli{a i sl., dakle funk-

cije koje se ne mogu uspje{no rje{avati ni u

ùpaniji, a jo{ manje u gradovima i op}inama

i na republi~koj razini.

VII. USTROJ SAMOUPRAVE I UPRAVE U JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE

U pravilu na razini op}ine postoji op}in-

sko vije}e koje biraju gra|ani po kombinira-

nom izbornom sustavu (razmjernove}in-

skom). Smatram da, bez obzira na Zakon o

izboru vije}nika, na~elnike i gradona~elnike

trebaju birati gra|ani neposredno.

Kod op}ina i manjih gradova statutom

treba rije{iti pitanje postojanja poglavarstava.

Poglavarstva, dakle, trebaju predstavljati

mogu}u alternativu.

Teorijski razlozi za ovakav stav nalaze se

u ~injenici da je u Hrvatskoj Ustavom

utvr|en sustav podjele vlasti. Ako je na~elni

izabran u skup{tini (vije}u), tada se, a to vri-

jedi i za poglavarstvo, ostvaruje sustav je-

dinstva vlasti, a {to je suprotno Ustavu.

Normalno, za takvo rje{enje postoje politi~ki

razlozi, kao {to je i Zakon o lokalnoj i regio-

nalnoj samoupravi, vjerojatno, zbog politi~-

kih razloga i{ao na neustavno rje{enje.

Jedinice lokalne samouprave (gradovi i

op}ine) trebaju imati malu op}insku upravu.

Na~elnika koji je poglavar uprave te stru~nu

slu`bu koja obavlja poslove iz nadle`nosti je-

dinice lokalne samouprave (pa i poslove ve-

zane uz djelovanje u javnom sektoru) te pre-

nesene poslove s dràvne uprave za koje

dràva treba snositi tro{kove (bilo kroz pre-

pu{tanje nekih prihoda ili kroz sudjelovanje u

taksama koje se napla}uju za usluge dràvne

uprave u op}ini ili gradu).

Ustroj ùpanija treba polaziti ili od dvo-

domne skup{tine ili skup{tine koja se bira

neposredno s 50% vije}nika na osnovi jedna-

kog bira~kog prava, a drugih 50% delegiraju

op}ine i gradovi u ùpaniji.

@upana bira skup{tina ùpanije. Ako gra-

dovi imaju status ̀ upanije tada gradona~elni-

ke biraju gra|ani neposredno, dakle tada se

na takve gradove odnose odrednice za izbore

u gradovima i op}inama.

Regija treba biti ustrojena na na~in da ima

skup{tinu u koju skup{tinare delegiraju ùpa-

nije na osnovi paritetne zastupljenosti te

predsjednika kojeg bira skup{tina.

Ukoliko bi se bitno smanjio broj ̀ upanija,

npr. na 8 – 10, o~ito da bi razvojne funkcije

mogle preuzeti i takve ùpanije.

Ustroj jedinica traì da se u njima defini-

ra i samoorganiziranost gra|ana kroz mjesne

odbore, gradske kotare i sl. te volonterski rad

u razli~itim samoupravnim tijelima i ustano-

vama i trgova~kim dru{tvima.

Veli~ina jedinice lokalne samouprave nije

normalno jedini kriterij za osnivanje op}ina,

gradova i ùpanija. îmbenici koji odre|uju

postojanje jedinice trebaju biti:

- ekonomski potencijal jedinice lokalne

samouprave, dakle njezina ekonomska

snaga da moè, me|u ostalim, u okviru

javnih slu`bi, alimentirati sredstva za

zadovoljavanje interesa i potreba

- veli~ina prostora i njegovi potencijali

- broj stanovnika

- razina (postoje}a) u zadovoljavanju in-

teresa i potreba gra|ana, te razvijenost

infrastrukture za zadovoljavanje ovih

potreba i interesa, i

- povijesno naslje|e urbanizacije.

Prema tome, op}ine i gradovi mogu se

oformiti samo kao rezultanta navedenih ~im-

benika. U svakom slu~aju u Hrvatskoj ne

moè biti preko 500 jedinica lokalne samou-

prave od kojih velik dio ne moè ispunjavati

svoje funkcije.

Smatram da je gradove potrebno podijeliti

shodno prethodnim kriterijima u tri skupine:

- gradove od 20.000 do 50.000 stanovni-

ka, ukoliko ispunjavaju ostale kriterije


Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 165

- gradove izme|u 50.000 do 100.000 sta-

novnika i

- gradove preko 100.000 stanovnika.

Regija, kako smo ve} konstatirali, treba

biti ~etiri, a broj ùpanija treba u svakom

slu~aju smanjiti.

Izuzetak kod gradova trebaju biti i oni

gradovi koji imaju manje od 20.000 stanov-

nika ako imaju dugogodi{nju gradsku kulturu

te ispunjavaju kriterije koji omogu}avaju

stvarni gradski razvoj te razvoj javnog sekto-

ra u okviru takvog grada koji zadovoljava in-

terese i potrebe gra|ana.

LITERATURA

Beòvan, G., Neprofitabilni sektor i socijalna po-litika, Revija za socijalni rad, Zagreb br. 3/95.,

Drucker, P., Nova zbilja, Novi liber Zagreb1992.,

Gatari}, Dj., Djelatnosti od posebnog dru{tvenoginteresa i javna ovla{tenja, Narodne novineZagreb 1986.,

Ja{i}, Z., Uvod u ekonomiju obrazovanja,Informator Zagreb 1988.,

Jurkovi}, P., Osnove ekonomike dru{tvenih dje-latnosti, Ekonomski institut Zagreb 1986.,

Legrand, L., Obrazovna politika, Zagreb 1993.,

Mecanovi}, I.., Ekonomija dru{tvenih djelatno-sti, Informator Zagreb 1984.,

Mecanovi}, I., Ustrojstvo i djelavanje javnogsektora, sv. I. Pravni fakultet Osijek 1995.,

Mecanovi}, I., Ustrojstvo i djelavanje javnogsektora, sv. II. Pravni fakultet Osijek 1997.,

Mecanovi}, I., Jedinice lokalne samouprave uporeznom sustavu Republike Hrvatske,Zbornik sa simpozija Centra za lokalnu sa-moupravu Osijek 1998.,

Mecanovi}, I., Javne potrebe – utvr|ivanje i fi-nanciranje, Priru~nik za lokalnu samoupravuOsijek 2000.,

Mecanovi}, I. – Bosanac, N., Strategija dru{tve-nog i gospodarstvenog razvoja, Grafika Osijek2001.,

Pusi}, E., Nauka o upravi, Narodne novineZagreb 1988.,

Zbornik osnovnih me|unarodnih dokumenata:“Ljudska prava”, [kolska knjiga Zagreb1990.,

Zbornik: “Globalizacija i socijalna dràva” RSPi SSSR, Zagreb 1997.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.166

Prof. Dr. sci. IVAN MECANOVI], ordentlicher Professor der Fakultät für

Rechtswissenschaften in Osijek

ENTWICKLUNG ÖFFENTLICHER DIENSTE AUF DER REGIONALEN UNDLOKALEN EBENE

ZUSAMMENFASSUNG

Darstellung Entwicklung öffentlicher Dienste auf der regionalen und lokalen Ebene wird, unteranderem, von der Europäischen Konvention und der Urkunde über Lokalselbstverwaltung, aber auchvom Verfassungssystem der Republik Kroatien sowie dem „politischen Willen“ dominierender politi-scher Mächte beeinflusst. Dazu darf man auch nicht „historische Weisheit und historische Erinnerung“ihrer Einwohner vergessen. In Kroatien gab es Regien für mehr als ein tausend Jahre, freie Städte fürmindestens zweihundert Jahre und die Gemeinden und Bezirke mit ihrer Selbstverwaltung, Ausübung öf-fentlicher Angelegenheiten und der Organisation öffentlicher Dienste für fast einhundertundfünfzigJahre. Deswegen ist es, meines Erachtens, notwendig, beim Aufbau öffentlicher Dienste auf der regio-nalen Ebene, Tradition zu respektieren. Dabei ist es nötig, auf Grund der Tradition, aber auch der mo-dernen, in der Welt vorhandenen Lösungen, öffentliche Dienste, wie auch Einheiten derLokalselbstverwaltung, wieder aufzubauen.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002. 167

Über öffentliche Dienste sollten auf jeden Fall diejenigen Sorge tragen, deren Interesse für dieBefriedigung ihrer Bedürfnisse am größten ist, und das sind die Bürger in den Einheiten derLokalselbstverwaltung. Sie können am besten schätzen, ob und welche Interessen und Bedürfnisse be-stehen, ob sie befriedigt werden und wie die Entscheidungen darüber getroffen werden. Entscheidenkann: unmittelbar (direkt), durch Abstimmung oder Referendum, oder mittelbar (indirekt), mittels der au-sgewählten Körperschaften der Einheiten der Lokalselbstverwaltung sein, und all das gründet sich aufden Prinzipien der Gesamtheit, der Rationalität und der Beachtung realer Möglichkeiten.

Die Entwicklung der Lokalselbstverwaltung in Kroatien verlangt wesentliche Änderungen inwirtschaftlichen und rechtlichen Verhältnissen auf der Ebene Bürger-Staat. Durch Versetzen öffentlicherDienste in die Zuständigkeiten der Lokalselbstverwaltung, dürfen diese Dienste, sowie ihre Wirkung undEntwicklung, keine Ausrede für die Herabsetzung des dazu gewidmeten Haushaltplanes seitens desStaates werden. Öffentliche Ausgaben sollten immer in einer Gesamtheit (der Staat + die Einheit derLokalselbstverwaltung), und immer in einem Verhältnis zwischen ihrem Nutzen in der Befriedigung derInteressen und den realen Bedürfnissen der Bürger betrachtet werden. Die Entwicklung derLokalselbstverwaltung und Entscheiden der Bürger über öffentliche Ausgaben sollte auch als demokra-tisches Prozess betrachtet werden.

Wesentliche Veränderungen im Rechtssystem (Änderungen der Gesetze undGesetzesvorschriften) und im System der Finanzen und des Entscheidens verlangen, diesenVeränderungen nicht voreilig beizutreten, weil voreilige und nicht genug nachgeprüfte Lösungen dasgrundlegende Konzept selbst in Frage stellen können. Die Entwicklung der öffentlichen Dienste sollteauf den Normen beruhen, die von einigen internationalen Organisationen festgestellt wurden (z. B. UNE-SCO) – den vom Kroatischen Sabor festgestellten Normen sowie denjenigen Normen, die Einheiten derLokalselbstverwaltung selbst festgelegt haben.

Schlüsselwörter: öffentliche Dienste, Sozialtätigkeiten, Kommunaltätigkeiten,Selbstverwaltung, öffentliche Befugnisse, Normen der Befriedigung von Interessen und Bedürfnissen.

Prof.dr.sc. IVAN MECANOVI], professeur titulaire à la Faculté de droit à Osijek

DEVELOPPEMENT DES SERVICES PUBLICS AU NIVEAU REGIONAL ET LOCAL

EXPOSÉ

Le développement des services publics au niveau régional et local est, entre autres, conditionnépar la Convention Européenne ainsi que par la Charte sur l’autonomie locale, mais aussi par laConstitution de la République de Croatie, ainsi que par la «volonté politique » des forces politiques do-minantes. Mais, il ne faut nullement oublier «l’intelligence historique et la mémoire historique» de seshabitants. En Croatie les régions existaient pendant plus de mille ans, les villes libres pendant au moinsdeux cents ans, les communes et les arrondissements avec leur autonomie, leurs travaux publics et l’or-ganisation des activités publiques pendant presque cent cinquante ans. C’est pourquoi je considère qu’ilest nécessaire de respecter les traditions mentionnées dans la structure des services publics au niveau ré-gional. En même temps, il est nécessaire d’établir les services publics ainsi que les unités d’autonomielocale selon la tradition sans oublier les solutions modernes qui existent déjà dans le monde.

En tout cas, les services publics doivent être la préoccupation de ceux qui peuvent subvenir à leursbesoins grâce à ces services, et ce sont les citoyens habitant au sein de ces unités d’autonomie locale. Ils sontles mieux placés pour porter un jugement concernant leurs intérêts et besoins, la manière de les satisfaire,ainsi que de prendre les décisions les concernant. Les décisions peuvent être mises à jour indirectement: pardéclaration, le référendum ou indirectement par le biais des représentants élus au sein de l’unité d’autono-mie locale, et tout basé sur le principe universel, rationnel qui respecte les possibilités réelles.

Le développement de l’autonomie locale en Croatie nécessite les changements importants dans lesrelations économiques et juridiques dans le rapport citoyen – état. Le fait qu’une plus grande compétence soitaccordée aux unités d’autonomie locale, leurs activités et leur développement ne devrait pas être un alibi pour


Pravni vjesnik 18 (3-4): 159-168, 2002.168

une diminution du budget qui leur est accordé par l’état. Il est nécessaire de toujours considérer les dépensespubliques dans leur totalité (état + l'unité d'autonomie locale), les mettre en rapport avec les intérets et les be-soins des citoyens. Toutefois, il faut aussi considérer le développement d'autonomie locale et les décisions descitoyens concernant les dépenses publiques comme un processus démocratique.

Les changements considérables du systeme juridique (changements des lois et les prescriptionssublégales), des systemes de financement et des décisions exigent que ces changements ne soient pasbrusques, car les solutions brusques et irréfléchies peuvent mettre en doute le concept meme. Le déve-loppement des services publics doit se baser sur les standards déja établis par certaines organisations in-ternationales (UNESCO, par exemple), les standards établis par le parlement, ainsi que les standards qu'é-tablissent les unités d'autonomie locale.

Les mots-clefs: Services publics, services socials, services communaux, autonomie, pouvoirspublics, les standards pour subvenir aux intérets et besoins.

D. Sc. IVAN MECANOVI], Full Professor at the Faculty of Law in Osijek

DEVELOPMENT OF PUBLIC SERVICES ON THE REGIONAL AND LOCAL LEVEL

SUMMARY

Development of public services on regional and local level is conditioned, among other, by theEuropean Convention and Charter on Local Self-Government, but also by the constitutional system of theRepublic of Croatia, as well as by the “political will” of the predominant political forces. But, here wemust also keep in mind the “historical wisdom and historical memory” of Croatian people. Regions inCroatia have existed for more than a millennium, free towns at least for the last two hundred years, andmunicipalities and circuits, with their self-government and management of public work and organizationof public activities have a history of almost 150 years. Therefore, I consider it necessary that these tradi-tions should also be respected in the structure of public services on the regional level. In that respect, itis necessary, both on the basis of tradition and on the basis of the modern solutions which exist in theworld, to organize public services, as well as units of local self-government.

Public services should be the responsibility of those who have the most interest to satisfy theirneeds and interests, and these are the citizens in the units of local self-government. They can be the bestjudges of existing interests and needs, their satisfying, and deciding about them. This deciding can be di-rect: through expression of personal opinions in a referendum, or indirect through the elected bodies ofthe units of local self-government, it should rest on the principles of universality and rationality and paydue respect to realistic possibilities.

Development of local self-government in Croatia demands important changes in economic andlegal relations between the citizens and the state. Putting public services and their activities and deve-lopment into the jurisdiction of the units of local self-government must not serve only as an alibi for thedecrease of state government expenditures. Public expenditures must always be observed in their entirety(state + unit of local self-government), and put them in the relation towards the benefits coming fromthem in satisfying the interest and needs of citizens. But, development of local self-government and citi-zens’ decisions about the public consumption should also be regarded as a democratic process.

Significant changes in the legal system (changes of laws and bylaws), in the system of financingand decision making, require that these changes should not be approached hastily, because fast and notmeaningful solutions can jeopardize the basic concept itself. Development of public services needs to bebased on standards which have already been established by particular international organizations (forexample UNESCO), on standards set by the Parliament, and on the standards established by the units oflocal self-government.

Key words: public services, social activities, communal activities, self-government, public au-thorities, standards in the satisfying of interest and needs.

Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO: Javni poredak i njegova za{tita

Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 169

UDK - 341.9


Prof. dr. sc. DAMIR KLASIÊK, izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveu~ili{taJosipa Jurja Strossmayera u OsijekuMr. sc. VJEKOSLAV PULJKO, asistent Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa JurjaStrossmayera Osijeku

JAVNI POREDAK I NJEGOVA ZA[TITA

Autori u radu obra|uju jedno od najzna~ajnijih pitanja me|unarod-

nog privatnog prava. Definiranje javnog poretka i uspje{nost njegove za{tite

svakako je jedna od klju~nih poluga u razvoju me|unarodnog privatnog

prava. Naime, dràve i njihovi zakonodavci spremni su ustrojiti sustav prim-

jene stranog prava u stupnju koji je razmjeran legalnoj mogu}nosti da se ne

primjeni strano neprikladno pravo ~ija bi primjena ili u~inci njegove prim-

jene mogli nanijeti {tetu doma}emu javnom poretku, tj. temeljnim vrijednos-

tima doma}eg poretka.

Autori analiziraju doma}e i strano pravo i konstatiraju da doma}i

javni poredak ne ~ine svi prisilni propisi nego samo za{titni prisilni propisi,

ali ne samo oni, ve} i druge vrijednosti koje propisanom zakonodavnom

procedurom nisu postale propisi, ve} se radi o prihva}enim vrijednostima i

pravilima pona{anja i shva}anja u odre|enom dru{tvu.

Autori smatraju da se javni poredak {titi uz pomo} instituta javnog

poretka i uz pomo} za{titnih prisilnih propisa neposredne primjene.

Klju~ne rije~i: javni poredak, institut javnog poretka, me|unarodno

privatno pravo, prisilni propisi, za{titni prisilni propisi, za{titni prisilni

propisi neposredne primjene.

UVOD

Me|unarodno privatno pravo kao grana

unutra{njeg prava, rje{ava situacije koje su

me|unarodno obiljeène, odnosno situacije

koje imaju vezu s vi{e razli~itih pravnih po-

redaka.1 Pravni poreci razli~itih dràva imaju

~esto razli~ito shva}anje o osnovnim vrijed-

nostima dru{tva te da bi se strano pravo mo-

glo primijeniti eksteritorijalno, bio je potre-

ban mehanizam za{tite od neprihvatljivog

stranog prava, a koji je prona|en u institutu

javnog poretka.2

Me|unarodno obiljeèna situacija, a {to

su ve} uvidjeli glosatori, ne moè se rje{ava-

ti samo primjenom lex fori. Accursius u prvoj1 Vidi: Sajko, Me|unarodno privatno pravo, Op}i dio, tre}e

izdanje, 1996. dalje: Sajko, Mpp, str. 5-7, Eisner,

Me|unarodno privatno pravo, 1953. dalje: Eisner, Mpp,

str. 3, 9, Kati~i}, Ogledi o me|unarodnom privatnom

pravu, 1971. dalje: Kati~i}, Ogledi, str. 12.

2 Javni poredak, ordre public, public policy, Offentliche

Ordnung, ordine publico, jaben nopedok.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.170

polovici XII. stolje}a navodi u svojoj glosi:

“Argumetum quod si Bononiensis convenia-

tur Mutinae, non debet, iudicari secundum

statuta Mutinae, quibus non subest.”3 Sve

ve}om povezano{}u dràva u svijetu, razvo-

jem gospodarskih odnosa, dolazi i do sve

brojnije primjene stranog prava. Svrha je

me|unarodnog privatnog prava, kako ju je

definirao Savigny4, prona}i pravo koje je u

najblièm odnosu s pravnom situacijom koju

rje{ava. Do dana{njih dana ovakav na~in

odre|ivanja mjerodavnog prava op}e je prih-

va}en u svim modernim zakonodavstvima

svijeta i u me|unarodnim konvencijama.5

Me|utim, uvaàvaju}i sve vi{e navedeno

na~elo o primjeni najblièg prava, {to u pra-

vilu zna~i da }e se primijeniti ~e{}e strano

pravo, bilo je nu`no stvoriti mehanizam koji

bi legalno omogu}io neprimjenu stranog pra-

va kada bi takva primjena bila protivna te-

meljnim vrijednostima doma}eg poretka.

Takvu zada}u obavlja institut javnog poretka

tako da se moè re}i da mogu}nost ispunja-

vanja svrhe me|unarodnog privatnog prava i

odre|ivanja mjerodavnog prava danas ne bi

bila mogu}a bez postojanja instituta javnog

poretka.

1. POJAM JAVNOG PORETKA

Sve dràve neovisno o politi~kom,

dru{tvenom, socijalnom ili kulturnom

ure|enju imaju odre|eni skup vrijednosti koji

se moè nazvati javni poredak. Javni pore-

dak, bez obzira na dru{tvene prilike i vrijeme,

postoji u nekom obliku otkada su i ljudi

po~eli organizirano ìvjeti. Tako moèmo

re}i da je neka vrsta javnog poretka nastala

ve} u prvobitnoj zajednici, a mijenjao se

kako se mijenjao i sustav vrijednosti u

dru{tvu.

Javni se poredak moè definirati kao skup

propisa, kojim se osigurava po{tivanje osnov-

nih, najva`nijih i najvrjednijih na~ela pojedi-

nog pravnog poretka. Javnim se poretkom osi-

gurava po{tivanje osnovnih ustanova i vred-

nota doti~nog pravnog poretka, te se u tom

slu~aju govori o normativnom zna~enju prav-

nog poretka. Osim normativnog zna~enja jav-

ni poredak ima i fakti~no zna~enje, a koje se

ogleda u stvarnom pona{anju ljudi, pripadnika

odre|ene dru{tvene zajednice, prema zahtje-

vima doti~nog javnog poretka.6

Javni se poredak ponekad izjedna~ava i s

ustavnopravnim poretkom, sa sustavom odno-

sa koji su javno objavljeni i pravom za{ti}eni.

U tom slu~aju javni se poredak moè proma-

trati u {irem smislu. U {irem smislu javni po-

redak ~ine dru{tvene institucije, odnosi, prava

i slobode gra|anina te njihovo funkcioniranje

i ostvarivanje.7 U uèm smislu, koji je vi{e

tehni~kopravni, javni se poredak moè poi-

stovjetiti s javnim interesom.

Svaka dràva, nedvojbeno, ima svoj javni

poredak koji se moè razlikovati od drugoga,

ovisno o vremenu i prostoru. Tako|er, javni

3 Prijevod: ”Ako je gra|anin Bologne tuèn u Modeni, ne

smije mu se suditi po statutima Modene, pod koje ne pot-

pada.” Cit. prema: Sajko. Mpp, str. 14.

4 Friedrich Carl von Savigny: System des heutigen

Romischen Rechts, 1840-1851., ponovljeno izdanje,

1961. god. vol. Vlll, dalje: Savigny, str. 28, 108, Sajko,

Mpp, str. 9.

5 Vidi ~l. 15. [vicarskog zakona o Mpp-u, iz 1987. g.

objavljen u [vicarskom saveznom SL.I 1988. I, 5, koji u

prijevodu glasi:

“Pravo na koje upu}uje ovaj zakon ne}e se iznimno primi-

jeniti, ako je prema svim okolnostima o~ito da predmet s

tim pravom ima samo neznatnu vezu, dok s nekim drugim

pravom stoji u mnogo uòj vezi.”

^lanak 4. st 1. Rimske konvencije o mjerodavnom pravu

za ugovorne odnose iz 1980. god.:

“Ako mjerodavno pravo za ugovor nije sporazumno

odre|eno po ~lanku 3, ugovor je podvrgnut pod pravo

dràve s kojom je najuè povezan. Ako se dio ugovora

moè odvojiti od ostatka ugovora i ako taj dio ugovora ima

bliù vezu s nekom drugom dràvom, tada se na taj dio

ugovora iznimno moè primijeniti pravo te druge dràve.”

Rimska konvencija o mjerodavnom pravu za ugovorne od-

nose iz 1980.; Convention on the law applicable to con-

tractual obligations (consolidated version) OJ C 27 1998.

vi{e o Rimskoj konvenciji: Plender, The European

Contracts Convention. The Rome Convention and the

choice of Law for Contracts, dalje: Plender, London,

1991.; Klasi~ek, Rimska konvencija o mjerodavnom pra-

vu za ugovore, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, br.

6/1998, str. 617-641.

6 Vidi: Pravni leksikon, II izd. 1970. god. str. 405.

7 Vidi: Politi~ka enciklopedija, 1975. god. str. 383.

poredak ima i svoje mehanizme za{tite od

protupravnih djelovanja. Svako kr{enje upe-

reno protiv osnovnih pravnih ustanova

dru{tveno-politi~kog ure|enja predstavlja

ugroàvanje javnog poretka.

Najve}i dio kr{enja javnog poretka ima

obilje`je kaznenih djela za koja dràva izri~e

sankciju. Dràve poduzimaju odgovaraju}e

mjere sprije~avanja svih radnji, koje su us-

mjerene na kr{enje osnovnih pravnih ustano-

va i vrijednosti pojedinog dru{tva. Ovakove

djelatnosti dràve ~ine za{titu javnog poret-

ka. Sredstva i na~ini odràvanja javnog po-

retka, moraju se prilagoditi, ovisno o vreme-

nu i prostoru, konkretnoj situaciji. Kr{enje

javnog poretka je te{ko unaprijed predvidjeti,

te zbog toga organi primjene, koji {tite javni

poredak, imaju {iroku diskrecionu ocjenu u

odlu~ivanju. Tako|er su i pozitivni propisi,

koji reguliraju materiju javnog poretka, u

na~elu elasti~ni.8

Takva vrsta javnog poretka se naziva

unutarnji javni poredak.

2. INSTITUT JAVNOG PORETKA

Osim unutarnjeg javnog poretka, postoji i

me|unarodni javni poredak. Me|unarodni

javni poredak predstavlja op}eprihva}eni in-

stitut me|unarodnog privatnog prava, usta-

novljen ne u me|unarodnom, nego u nacio-

nalnom interesu jedne dràve. U dana{njim

zakonodavstvima ve}ine zemalja nalazimo

odredbe o institutu javnog poretka.

^lanak 18. {vicarskog zakona koji glasi:

“Isklju~ena je primjena odredaba stranog

prava, ako bi se njome do{lo do rezultata koji

su nespojivi sa {vicarskim javnim poretkom.”

^lanak 6. njema~kog zakona:

“Pravna norma druge dràve se ne prim-

jenjuje, ako bi njena primjena dovela do re-

zultata koji je o~ito nespojiv s na~elima nje-

ma~kog prava.”

^lanak 6. 1. austrijskog zakona:

“Odredbe stranog prava se ne primjenju-

ju, ako bi njena primjena imala rezutat koji je

nespojiv s osnovnim vrijednostima austrij-

skog pravnog poretka.”9

U Republici Hrvatskoj odredba o javnom

poretku nalazi se u Zakonu o rje{avanju su-

koba zakona s propisima drugih zemalja u

odre|enim odnosima10 i glasi:

“Ne primjenjuje se pravo strane dràve

ako bi njegov u~inak bio suprotan Ustavom

Republike Hrvatske utvr|enim osnovama

dràvnog ure|enja.”

Iz navedenih zakonskih odredbi proizlazi

da sve pravne dràve na sli~an na~in ure|uju

institut javnog poretka. Institut javnog poret-

ka, kao jedan od temeljnih na~ela me|una-

rodnog privatnog prava, pro{ao je i kroz svoj

povijesni razvoj da bi poprimio dana{nji za-

konski oblik.

3. POVIJESNI RAZVOJ INSTITUTAJAVNOG PORETKA

3.1. Javni poredak kao skup najvi{ih vri-

jednosti odre|ene dru{tvene zajednice, uvjeto-

van je i ograni~en prostorom i vremenom u ko-

jem se nalazi. Institut javnog poretka, sredstvo

za{tite najve}ih vrijednosti jedne dru{tvene za-

jednice od primjene stranog prava, tako|er je

vremenski i prostorno ograni~en.

Institut javnog poretka u modernijem

pravnom promi{ljanju pojavljuje se ve} kod

postglosatora po~etkom XIII. stolje}a.

Tada{nji pravni pisci razlikuju “statuta odio-

sa”, propise koji nemaju primjenu izvan

dràve u kojoj su doneseni.11 Takvi neprih-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 171

8 Vidi: Pravna enciklopedija, 1979. god. str. 487.

9 Citirano prema Sajko, Mpp, str. 177 i 178.

10 Savezni propis biv{e Jugoslavije preuzet u hrvatsko zako-

nodavstvo, NN. 53/91, Zakon o rje{avanju sukoba zako-

na s propisima drugih zemalja u odre|enim odnosima,

preuzet iz zakonodavstva biv{e Jugoslavije, N.N. 53/91.,

[ar~evi}, The New Yugoslav Private International Law

Act, Am. J. of Comp. Law, XXXIII, 1985., br. 2, Dika-

Kneèvi}-Stojanovi}, Komentar Zakona o me|unarod-

nom privatnom i procesnom pravu, 1991. god.

11 Osobito je za razvoj javnog poretka u to doba posluìlo

u~enje o “privilegia odiosa”, koje tuma~i da se primjerice

zapostavljanje ène po statutarnom pravu ne}e priznavati

izvan podru~ja vaènja istih.

vatljivi, diskriminatorni propisi, se nikada ne

primjenjuju eksteritorijalno.12 Takvo shva-

}anje instituta javnog poretka odràlo se go-

tovo pet stolje}a. Pomak u pravnoj znanosti,

a vezan za institut javnog poretka dogodio se

u Nizozemskoj u~enjem Paula Voeta,

Johannesa Voeta i naro~ito Ulricha Hubera

sa svojim djelom “Praelectiones iuris civilis”

iz 1678. godine. U navedenom djelu Huber

postavlja svoja tri aksioma, a od kojih je za

institut javnog poretka najva`niji tre}i:

“Vladari dràva dozvoljavaju iz u~tivosti

(ex comitate) da pravo koje se primjenjuje u

dràvi gdje je doneseno, zadràva svugdje

svoje pravno djelovanje, ako ne {teti dràv-

noj vlasti ili pravu drugih vladara ili njegovih

gra|ana.”13

Takvo u~enje Hubera moè se smatrati

prvim modernim shva}anjem instituta jav-

nog poretka u me|unarodnom privatnom

pravu. Ideju o javnom poretku, kao o te-

melju za primjenu stranog prava, nastavlja

razvijati Savigny. Savigny smatra da prav-

na zajednica civiliziranih naroda nalaè

primjenu stranog prava, ali isto tako da se u

odre|enim slu~ajevima primjena stranog

prava moè i izuzeti.14 Institut javnog po-

retka Savigny postavlja kao izuze}e od

traènja “sjedi{ta pravnog odnosa”15. To je

izuze}e naro~ito kod dviju skupina pravnih

normi:

1. normi ius cogens lokalnog dosega, koje

se temelje na razlozima moralne priro-

de ili su od op}eg interesa,

2. kod ustanova stranih dràva koje lex

fori ne poznaje pa im stoga ni ne moè

pruìti pravnu za{titu (npr. poligamija i

ropstvo)16.

Savigniyevo poimanje instituta javnog

poretka, odnosno prisilnih, kogentnih propisa

nije pravilno, jer ne odgovara dana{njoj svrsi

i primjeni javnog poretka. Javni poredak se

primjenjuje samo “iznimno”, a iz razloga {to

postoji mnogo propisa prinudne naravi, ali

nisu svi od tolikog zna~aja da bi doveli do

neprimjene stranog prava.17

Zna~ajan je doprinos razvoju instituta jav-

nog poretka i Savigiyevo identificiranje dvo-

struke funkcije javnog poretka: pozitivne i ne-

gativne. Na osnovi Savigniyeve teorije kojoj

se najvi{e priklonila njema~ka pravna misao, u

praksi njema~kih sudova kori{ten je ordre pu-

blic da bi se opravdala primjena lex fori, um-

jesto ina~e mjerodavnog stranog prava.

Za razliku od Savigniya, talijanska je

{kola XIX. stolje}a institut javnog poretka

promatrala iz sasvim druk~ijeg gledi{ta. [to

je za Savigniya izuze}e od primjene stranog

prava, a u okviru javnog poretka, za

Mancinija je na~elo. Me|unarodno privatno

pravo kao sustav primjene, odnosno neprim-

jene stranog prava, talijanska je {kola proma-

trala kroz tri na~ela. Narodnost (nacional-

nost), strana~ku autonomiju i javni poredak.

Sva tri na~ela, ovisno o dosegu primjene,

odre|ivalo je eksteritorijalnu primjenu prava.

Na~elo je ordre public, kao odraz dràvnog

suvereniteta primjeni stranog prava postavl-

jalo granice. Svaka je dràva mogla odbiti

primjenu stranog prava, a koje je bilo suprot-

no njezinim imperativnim normama ili je re-

metilo javni poredak njezina podru~ja.18

Takvo shva}anje instituta javnog poretka

i njegovog dosega kako ga je odredio

Mancini, znatno je {ire nego {to ga je odredio

Savigny. U okviru takvog djelovanja javnog

poretka pripadaju svi propisi javnoga prava

te ve}i dio propisa gra|anskog prava.19


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.172

12 Vidi: N. Kati~i}, Me|unarodno privatno pravo 1980.

god. dalje Kati~i}, Mpp, str. 38.

13 Cit. prema Sajko, Mpp, str. 19.

14 F. von Savigny, str. 32-39.

15 Vi{e o tome: Eisner, Mpp. str. 23, Kati~i}, Mpp, str. 39,

Sajko, Mpp, str. 27.

16 Vidi: Eisner, Mpp, str. 74.

17 Vidi: Kati~i}, Mpp, str. 39, Klasi~ek, Prisilni propisi u

me|unarodnom privatnom pravu. Pravni vjesnik Pravnog

fakulteta u Osijeku. 2000. br. 3-4.


19 Od primjene javnog poretka u gra|anskom pravu izuzete

su samo norme osobnog statuta, te norme koje reguliraju

pitanja strana~ke autonomije, vidi Vita: Diritto interna-

zionale privato. Torino 1972. Vol. 1, str. 375.

Teorija Mancinija i talijanske {kole naj-

vi{e je prista{a na{la u dràvama romanskog

kruga.20 Doprinos pravnoj teoriji o institutu

javnog poretka Mancini je dao i u razliko-

vanju prisilnih propisa unutra{njeg prava na

“orde public interne” i “orde public interna-

tional”, a s kojim je ozna~avao upravo seg-

ment kontrole primjene stranog prava.

Na osnovi takvog u~enja, prvi je put pri

izradi zakonskog teksta francuski pravni teo-

reti~ar Boulay 1802. god. upotrijebio izraz

“orde public intenational”.21 Na osnovi

Mancinijeve teorije, francuski su je pravnici

u potpunosti prihvatili te samo dora|ivali.

Pillet22 je institutu javnog pravnog poretka,

dodao socijalnu svrhu zakona, koja odre|uje

njihovu podjelu, na zakone koji su namije-

njeni individualnoj za{titi pojedinca, te na za-

kone koji su namijenjeni socijalnoj za{titi. O

primjeni ili neprimjeni prava strane dràve

odlu~uje se po na~elu “manje `rtve”, propise

individualne za{tite karakterizira eksteritori-

jalna primjena, dok propisi socijalne za{tite

postoje radi ordre publica. Na propise javnog

poretka primjenjuje se princip teritorijaliteta,

a u skladu kojega }e se na podru~ju vaènja

bezuvjetno isklju~iti primjena stranog prava

koje je u suprotnosti s ordre public.

Obje teorije i Savignijeva i Mancinijeva

tijekom vremena doìvjele su kritike zbog

svojeg {irokog shva}anja i primjene instituta

javnog poretka.

Talijanski i francuski pravnici èljeli su

institut javnog poretka svesti u okvire izni-

maka za primjenu stranog prava, a koji bi se

primjenjivao samo radi za{tite temeljnih vri-

jednosti dràve, odnosno dru{tva. Odbijanje

primjene stranog prava pozivom na institut

javnog poretka opravdava se samo kada su

razlike izme|u stranog i unutra{njeg prava

toliko velikih razmjera da se ne moè na}i

niti minimum jednakih vrijednosti.23

Dràve germanskog kruga prihvatile suSavigniyevu teoriju o institutu javnog poret-ka, usmjeravaju}i je tako da neprimjenu stra-nog prava svedu u {to uè granice te da gapobliè pojmovno odrede. Njema~ka je teori-ja zauzela stajali{te da svaki pravni poredakmora imati “Vorbehaltsklausel” ili klauzulupridràja.24 Klauzula pridràja ima za ciljza{titu moralnih i osnovnih pravnih vrijedno-sti tog pravnog poretka.25

Javni se poredak kao institut prvi put uzakonskim kodifikacijama pojavio u francu-skom Code Civilu 1804. god. ^lanak 3.odre|uje da su norme o javnom redu i sigur-nosti obligatorne za sve koji se nalaze nafrancuskom dràvnom teritoriju.26

Nakon takve zakonske formulacije uCode Civilu, odredbe o javnom poretku nala-ze se i u drugim europskim zakonodavstvimatoga doba.27 Javni poredak u zakonskim tek-stovima se propisuje ili kao isklju~enje stra-nog zakona koji je protivan dobrim obi~ajimaili moralu28 ili kao neprimjena stranog zako-na ako bi njegova primjena bila protivnasvrsi unutra{njih propisa i poretka.29

Za razliku od europskih dràva koje insti-tutu javnog poretka posve}uju veliku pozor-nost, zemlje common lawa ne pridaju mu ve}u


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 173

20 Mancinijevu teoriju o javnom poretku prihvatile su Italija

(u ~lanku 12 uvodnih odredbi talijanskog gra|anskog

zakonika iz 1865. god), Francuska, Belgija, te Codigo

Bustamante.

21 Varadi, Me|unarodno privatno pravo, 1983. dalje: Mpp,

str. 79.

22 Eisner, Mpp, str. 75, Sajko, Mpp, str. 29.


24 Predvodnik ove teorije je Zitelmann, vidi: Eisner, Mpp,

str. 74.

25 Vidi ~l. 30 uvodnog zakona za njema~ki gra|anski zako-

nik; Eisner, Mpp, str. 76.

26 ^lanak 3. st 1. Code Civila glasi: “Les lois de police et de

surete obligent tous ceux qui habitent le territoire.” Code

Civil, Jurisprudence Generale Dalloz 1978-79. str. 4.

27 ^lanak 12 uvodnih pravila talijanskog Codice Civila iz

1865. god. u ~lanku 1. kineskog zakona iz 1918. god., u

~lanku 38. poljskog zakona iz 1926. god.

28 Vidi bilje{ku 26.

29 Vidi ~lanak 30. Uvodnog zakona o njema~kom

gra|anskom zakoniku, paragraf 53 ~ehoslova~kog zako-

na iz 1948. god., paragraf 15. Nacrta ma|arskog zakona

iz 1947. god.

pozornost.30 Pravnici u common law sustavi-

ma institutu javnog poretka zamjeraju pravnu

neodre|enost te nastoje izbje}i njegovu prim-

jenu pronalaènjem drugih pravnih instituta, a

~ijom bi primjenom postigli istu svrhu, dakle

neprimjenu stranog prava, u odre|enim situa-

cijama. Naj~e{}e upotrebljavaju “penal

laws”31, za koje je jo{ krajem XVIII. stolje}a

sudac J. Buller rekao: “It is a general principle

that the penal laws of one country cannot be

taken notice of in another.”32 U smislu ne-

primjene stranog prava penal laws ozna~avaju

gra|anskopravne propise s karakterom kaz-

ne.33 Uz penal law, naro~ito su engleski sudo-

vi umjesto javnog poretka ~esto materijalno-

pravne pojmove stranog prava kvalificirali

procesnopravnim ustanovama,34 a na koje su

potom primjenjivali lex fori. Osim penal lawa

i primjene procesnog prava, u zemljama com-

mon law, sudovi su se ~esto ogla{avali nenad-

le`nima u odnosu na zahtjeve utemeljene na

stranom pravu, kao jednom od na~ina

neprimjene stranog prava.

Institut je javnog poretka kroz povijest

me|unarodnog privatnog prava prolazio kroz

razli~ita odre|enja i shva}anja, sve do

dana{njih dana. Danas se institut javnog po-

retka smatra temeljnim pravilom bez kojega

primjena stranog prava ne bi bila mogu}a. Za

potpuno razumijevanje javnog poretka po-

trebna je i analiza istoga, a u odnosu na dva

svjetska pravna sustava, sustav common lawa

i sustav civil lawa.

4. INSTITUT JAVNOG PORETKA UCOMMON LAW SUSTAVU

4.1. Uloga instituta javnog poretka u

common law sustavima razli~ita je nego u

dràvama kontinentalne Europe. U angloa-

meri~kom pravnom krugu, kao {to je ve} na-

prijed izloèno35, postoje drugi instituti koji-

ma se isklju~uje primjena stranog prava, a da

se organi primjene ne pozivaju pri isklju~e-

nju stranog prava na javni poredak.36

Puni opseg na~ela javnog poretka37 u en-

gleskom pravu zna~i da “English Courts will

enforce or recognize a right, power, capacity,

disability or legal relationship arising under

the law of a foreign country, if the enforce-

ment or recognition of such right, power, ca-

pacity, disability or legal relationship would

be inconsistent with the FUNDAMENTAL

PUBLIC POLICY of English law.”38 Po tak-

vom shva}anju na~ela javnog poretka, engle-

ski }e sudovi odbiti primjenu, priznanje i pro-

vo|enje stranog prava mjerodavnog po koli-

zijskim pravilima, jer je sam zakon, odnosno

propis mjerodavnog stranog zakona ili u~inak

njegove primjene protivan javnom poretku.39

Tako|er pod javnim poretkom sudovi u

Engleskoj ne priznaju i ne primjenjuju strano

pravo koje je u suprotnosti s pravi~no{}u.

Sudac Scarman jasno je to obrazloìo: “an

English court will refuse to apply a law

which outrages its sense of justice and de-

censy.”40 U pravu common lawa postoji i pra-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.174

30 Vidi: Eisner, Mpp. str. 84, 85.

31 Vidi: Black’s Law Dictionary, 1999. god. str. 1421.

32 Vidi: slu~aj Folliot v. Ogden, iz 1789. god. Eisner, Mpp,

str. 84.

33 Poznat je slu~aj Banco de Vizcaya v. Don Alfonso de

Borbon iz 1935. god. u kojem je engleski sud odbio priz-

nati {panjolski propis o konfiskaciji imovine biv{eg {pa-

njolskog kralja Alfonsa XIII. Eisner, Mpp, str. 85.

34 Procesno je pravo dio javnog prava, pa se kao takovo ne

primjenjuje izvan dràve u kojoj je doneseno. vidi Eisner,

Mpp. str. 85.

35 Vidi str. 7 i 8.

36 Pred engleskim sudovima prilikom rje{avanja obiteljskih

pitanja neizostavno se primjenjuje lex fori, a upravo su

statusna pitanja ta pri kojima zemlje civil law-a naj~e{}e

upotrebljavaju institut javnog poretka. Morris, str. 41.

37 Javni poredak kao jedno od op}ih na~ela prava u

podru~ju sukoba zakona kao takvo ozna~ava sudac

Lauterpacht u svom obrazloènju presude u slu~aju

Guardianship Convention Case (Netherlands v. Sweden)

1958. I. C. J. rep. 53, str. 90-95.

38 Vidi: Dicey-Morris, The Conflict of Laws, 2000. god. 13

izdanje, dalje: Dicey-Morris, Pravilo br. 2, str. 88.

39 Vidi: Morris, The Conflict of Laws, 1993. god. dalje:

Morris, str. 41; Cheshire and North, The Private

International Law, 1992. god. dalje: Cheshire and North,

str. 128; Collier, Conflict of Laws, 1987. god. dalje:

Collier, str. 359.

40 Vidi slu~aj Re Fuld’s Estate br. 3 iz 1968. god., P 678 na

str. 698. Morris str. 41.

vilo po kojem sudac prije nego donese zak-

lju~ak o neprimjeni stranog prava, poziva-

njem instituta javnog poretka mora uvaìti i

sagledati strano pravo u cjelini. Na taj su

na~in zatvorena vrata pre{irokoj primjeni in-

stituta javnog poretka i izbjegnuto da se u do-

segu javni poredak izjedna~i s prisilnim pro-

pisima unutra{njeg javnog poretka, a koji su

brojni, i za koje sve se sigurno ne moè re}i

da su od tolikog zna~aja da bi trebali posluìti

kao osnov za neprimjenu stranog prava.

Osim prakse, tako i pravni teoreti~ari smatra-

ju da se institut javnog poretka treba {to uè

definirati, sa {to manjim dosegom primjene,

a nedvojbeno puno uè nego {to je u unu-

tra{njem pravu.41

Na moderno je shva}anje javnog poretka

u praksi prvi upozorio jo{ 1918. godine sudac

Cardozo. U svojim presudama postavio je

kriterije za mogu}e isklju~enje primjene stra-

nog prava. Isklju~enje stranog prava primje-

nom javnog poretka opravdava razlozima

koje moèmo podvr}i pod kr{enje moralnih,

socijalnih i ekonomskih na~ela, a koja su sve-

ta po engleskom pravu.42

Praksa je na po~etku XX. stolje}a pokazi-

vala namjeru da sudovi u~estalo ne primje-

njuju strano pravo pozivanjem na kr{enje

javnog poretka.43 Takva praksa prekinuta je

sredinom stolje}a kada je javni poredak pra-

vilnije primijenjen u Addison slu~aju.44

Takvo smanjivanje opsega primjene jav-

nog poretka u slu~ajevima sa stranim elemen-

tom nastavljeno je u sudskoj praksi i do

dana{njih dana.45 Danas se smatra da se insti-

tut javnog poretka ne smije primjeniti da bi se

u Engleskoj uskratilo provo|enje ugovora ko-

jemu je lex causae strano pravo, samo ukoliko

se provo|enjem kr{i neko doma}e englesko

pravilo (poput potrebe za consideration).46

Primjena instituta javnog poretka treba se

javljati kao iznimka od primjene stranog pra-

va, u pravnoj teoriji common law ne nalazi-

mo odre|ivanje njegovih granica. Tako|er je

mno{tvo razli~itih slu~ajeva kada su sudovi

obi~ajnog prava pozivom na javni poredak

uskratili primjenu stranog prava.47

Neprimjena stranog prava pozivom na in-

stitut javnog poretka, kako ga primjenjuju en-

gleski sudovi, pojavljuje se u dvjema katego-

rijama kako ih klasificiraju Dicey i Morris: u

ugovornom pravu i statusnom pravu.48

Cheshire and North razlikuju tri ve}e skupine

slu~ajeva primjene javnog poretka:

1) slu~ajevi u kojima dolazi do povrede

odre|enog poretka

2) slu~ajevi koji uklju~uju strani status

3) slu~ajevi priznanja stranih razvoda.49

Slu~ajevi u kojima dolazi do povrede spe-

cifi~nog poretka razumijevaju:

1) povredu temeljnih na~ela engleskog

poimanja pravde50

2) povredu engleskog na~ela moralnosti51


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 175

41 Cheshire and North, str. 129.

42 “…they do not close their doors unless help would violate

some fundamental principle of justice, some prevalent con-

ception of good morals some deep rooted tradition of the

common weal.” Presuda Loucks v. Standard Oil Co of New

York 224 NY 99 na str 111, Cheshire and North str. 129.

43 Tako je u slu~aju Kaufman v. Gerson 1904. godine, a u

kojem se radilo o ugovoru sklopljenom u Francuskoj,

stranke su francuski dràvljani, mjesto izvr{enja ugovora

trebalo je biti u Francuskoj, te je po francuskom pravu

(lex causae) ugovor valjan. Ipak, engleski sudovi odbili

su provo|enje ugovora,pozivaju}i se na javni poredak, jer

je isti bio sklopljen pod prisilom jedne strane, smatraju}i

to kr{enje univerzalnog na~ela engleskog prava koje {titi

osnovne moralne interese zajednice. Kaufman v. Gerson

str. 599-600. Chesire i North str. 131.

44 U Addison slu~aju je uveden zahtjev za postojanje

zna~ajne veze ugovora s Engleskom da bi sudac mogao

izbje}i primjenu stranog prava pozivom na javni poredak.

. Vidi: Addison v. Brown 1954. god. 2 A11 ER 213, 1954

1 WLR 799 na str. 784. Morris str. 43.

45 Vidi slu~aj Vervaeke v. Smith iz 1983. god , 1A.C. 145 ,

str. 164. Chesire and North, str. 129.

46 O engleskom materijalnom pravu vidi: Towards a

European Civil Code, uredio Arthur Hartkamp i drugi.

Kluwer Law International, 1998. god.

47 Vidi: Cheshire and North’s str. 128-136, Dicey and

Morris, str. 91, Morris, str. 43, Collier, str. 359-373.

48 Dicey and Morris, str. 91.

49 Vidi: Cheshire and North’s str. 128-137.

50 Vidi bilje{ku 42.

51 Primjer je ugovor koji promi~e seksualnu nemoralnost

poput ugovora o prostituciji ili provo|enje ugovora koji

3) transakcije koje idu na {tetu interesa

Ujedinjenog Kraljevstva i dobrih od-

nosa sa stranim prijateljskim dràva-

ma, (zabrana poslovanja s neprijate-

ljem,52 sklapanje ugovora koji {teti pri-

jateljskoj vladi53 i drugi)54

4) slu~ajevi u kojima strano pravo kr{i

engleska na~ela ljudske slobode i slo-

bode djelovanja.55

Drugu veliku skupinu razloga za primjenu

javnog poretka, odnosno neprimjenu stranog

mjerodavnog prava, ~ine slu~ajevi koji ukl-

ju~uju pitanja stranog osobnog statusa.56

Engleski sudac mora priznati postojanje osob-

nog statusa onako kako je odre|eno stranim

mjerodavnim pravom. Unato~ takvom na~elu

sud ne mora osnaìti u~inke i popratne okol-

nosti po pripadaju}em stranom pravu, a koji

mogu uklju~ivati i sposobnost ili nesposob-

nost odnosne osobe. Nesposobnost, koja je su-

protna javnom poretku, ne}e se priznati i sma-

trat }e se kao “penal incapacity”.57 Naj~e{}i

su primjeri za takvu primjenu javnog poretka

neprimjena stranog prava za pitanja nespo-

sobnosti temeljene na ropstvu58, stranom

dràvljanstvu59, razvodu, psihi~koj nesposob-

nosti60, rastro{nosti61 i rasi.62

Navedene okolnosti, koje bi opravdale

neprimjenu stranog prava, a vezano uz

slu~ajeve odbijanja priznanja poslovne spo-

sobnosti, moraju biti iznimne. Tako su engle-

ski sudovi priznavali valjanost brakova koji

su bili zabranjeni po engleskom pravu, a va-

ljani po stranom mjerodavnom pravu, dok se

“iznimne” okolnosti u kojima bi primijenili

institut javnog poretka nalaze u slu~ajevima

odbijanja priznanja braka koji je po engle-

skom kaznenom pravu incestuozan. înjeni-

ca da je strani status ili odnos nepoznat u en-

gleskom pravnom sustavu, nije zapreka za

priznavanje u~inaka takvoga stranog prava.63

Pri rje{avanju takvih me|unarodno obiljeè-

nih situacija, a za svaki slu~aj pojedina~no,

sud uvijek polazi od pitanja kakav }e u~inak

u Engleskoj proizvesti primjena ili prizna-

vanje stranog prava. U pojedinim slu~ajevi-

ma institut stranog prava moè biti suprotan

moralnim na~elima engleskog prava, a da

u~inci takvog nemoralnog stranog prava ipak

budu priznati pred engleskim sudovima.64 U

takvim se slu~ajevima javni poredak smatra


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.176

ima za cilj o{tetiti tre}u stranu, vidi slu~aj Mitsubishi

Corpn v. Aristidis I Alafouzos iz 1988. god. Lloyds’s Rep

91, Cheshire and North, str. 131.

52 Ovoj grupi pripadaju n.p.r. zabrane poslovanja sa stranim

neprijateljem, poznat je slu~aj Dynamit v. Rio Tinto gdje

je engleska tvrtka koja je ugovorom bila obvezna

Njema~koj isporu~ivati minerale iz svojih rudnika u

[panjolskoj 1916., zatraìla opozivanje ugovora, a ~ime

je i uspostavljeno na~elo da se zabrana trgovanja s nepri-

jateljem temelji na javnom poretku. Dynamit Actien-

Gesellschaft v. Rio Tinto coLtd. Iz 1918. god. AC 260.

Dicey and Morris str. 91.

53 Izvoz pi}a suprotno prohibicijskom zakonu, vidi

slu~ajeve Foster v. Driscoll iz 1929. god. 1 KB 470,

Chesire and North str. 131.

54 Toj grupi primjene javnog poretka jo{ bi pripadala prije-

vara fiskusa strane dràve, izvoz zabranjenih proizvoda,

podizanje zajma za poticanje pobune u toj dràvi, vidi

Cheshire and North str. 132.

55 Toj grupi pripadaju ropstvo, hereza, sramotno djelo (u smis-

lu infamy), ve}ina slu~ajeva primjene javnog poretka veè

se za povijesno razdoblje nacisti~kog reìma u Njema~koj.

56 Vidi: Cheshire and North str. 133, Dicey and Morris, str.

92. Morris, str. 43, Collier str. 361.

57 Vidi Dicey and Morris str. 93. Tradicionalno se ovi raz-

lozi izuze}a nazivaju “penal incapaticies” iako oni ne

moraju kr{iti kazneni zakon, “criminal law” u smislu

engleskog prava.

58 Vidi slu~ajeve Smith v. Brown&Cooper iz 1701. god. pa

sve do slu~aja Santos v. Illidge iz 1860. god. Dicey and

Morris str. 92.

59 Slu~ajevi Wolff v. Oxholm iz 1817. god., Re Helbert

Wagg&Co Ltd. Iz 1956. god. Dicey and Morris str. 92.

60 Slu~aj Re Langley’s Settlement Trust iz 1961. god.,

Morris str. 44.

61 Slu~ajevi Worms v. De Valdor iz 1880. god., te Re

Selot’s Trust iz 1902. god. Morris str. 44.

62 Op}enito vi{e o navedenim razlozima isklju~enja stranog

prava u Cheshire and North’s str. 134, 135.

63 Priznanje poligamnih brakova. Cheshire and North, str.

133.

64 Supru`nici iz poligamnog braka od polovice XX. stolje}a

pred engleskim sudovima smatrani su bra~nim drugovima,

ali u Engleskoj ne mogu sklapati novi brak. Djeca iz tak-

vih brakova imala su status bra~ne djece. Sve do 1972.

godine engleski sudovi nisu prihva}ali nadle`nost kod

zahtjeva za razvod poligamnog braka. Stupanjem na snagu

relativnim javnim poretkom, a ne apsolut-

nim.65

Posljednja skupina iznimaka od primjene

stranog prava, po Cheshirevoj podjeli, odno-

sila bi se na priznanja u~inaka stranih razvo-

da braka.66 Kod tih slu~ajeva ~esta je primje-

na instituta javnog poretka. Sudac diskrecij-

skom ocjenom odbija priznati razvod braka,

iz razloga, jer sud ima “residual discretion”.

Ne priznaju se u~inci stranog prava s obraz-

loènjem da ”if the recognition would be im-

proper or unjust or unconscinable in the cir-

comstances of the partucular case”.67 Takvoj

primjeni javnog poretka pripada i odbijanje

primjene stranog prava iz povrede ocjene o

pravi~nosti.68

Takvu, donekle neodre|enu i samovoljnu

primjenu javnog poretka ograni~ilo je

dono{enje The Family Law Acta 1986. godi-

ne, a koji sada regulira materiju priznanja

stranih razvoda braka, poni{tenja braka i za-

konske rastave. Zakon nabraja tek nekoliko

razloga zbog kojih se moè primjenom insti-

tuta javnog poretka odbiti priznanje strane

presude.69

Cheshire i North’s se ne slaù s takvim

shva}anjem javnog poretka te smatraju da i

unato~ nesporno priznatoj velikoj slobodi suca

kod odlu~ivanja, isti nije slobodan uvoditi dis-

krecijskom ocjenom nove oblike instituta jav-

nog poretka.70 Praksa engleskih sudova poka-

zuje upravo suprotno. U novijoj sudskoj prak-

si postavljaju se granice suda~ke diskrecije.71

Sedamdesetih godina pod utjecajem

Europske konvencije o ljudskim pravima,

Hause of Lords pro{irio je primjenu javnog

poretka kao razloga za neprimjenu stranog

prava ukoliko se njime kr{e odredbe konven-

cije. U~inci presude strane dràve ne}e se

priznati ukoliko je penalnog karaktera, dis-

kriminatorna ili na drugi na~in kr{i za{ti}ena

ljudska prava,72 ali to ne zna~i da strane pre-

sude kojima se provodi izvla{tenje unutar

njezinog teritorija, samo zato jer su konfiska-

torne naravi, a ne osigurava se pravi~na nak-

nada, suprotne javnom poretku.73

U novije vrijeme zakoni koji sadrè koli-

zijska pravila teè jasnim odredbama o jav-

nom poretku.74 Neprimjena stranog prava se

po takvim odredbama naj~e{}e javlja kod


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 177

Matrimonial Causes Acta 1973. godine sudovi postupaju i

po ovakovim zahtjevima za razvod braka. Vidi ~l. 47/1 i

pravilo 77 navedenog zakona.

65 Relativni javni poredak u zemljama common law odgova-

ra francuskom institutu “effet attenue de l,ordre public,” a

u hrvatskoj stru~noj literaturi institutu ublaènog djelovan-

ja javnog poretka. Vidi: Sajko, Mpp, str. 180.

66 Kod ove grupe primjene javnog poretka moramo voditi

ra~una o institutima poni{tenja braka i zakonskog razvoda.

67 Vidi Dicey and Morris str. 95.

68 U slu~aju Grey v. Formoza iz 1963. god. Court of Appeal

u{ao je pri primjeni stranog prava u meritum stvari te je

ustanovio da je malte{ki sud po svom pravu dozvolio

poni{tenje braka iz razloga {to osoba rimokatoli~ke vje-

roispovijesti nije stupila u brak u rimokatoli~koj crkvi.

Takvu primjenu stranog prava sud je odbio, jer je protiv-

no engleskom poimanju “substantional justice”. Morris

str. 46.

69 Priznanje se moè odbiti, jer je do{lo do kr{enja “prirod-

ne pravde” (natural justice ~l. 51 st 3.) ili jer je o~ito

nespojivo s javnim poretkom dràve suda (manifestly

contrary to the public policy ~l. 53 st. 3). Dakle isklju~en

je razlog za odbijanje “substantional justice”. Sudovi ipak

~esto primjenjuju institut javnog poretka kao razlog

neprimjene stranog prava, a {to se uveliko kritizira. U

slu~aju Vervaeke v. Smith je odbijeno priznanje belgijske

presude o ni{tavosti braka, pozivom na javni poredak.

Stranke su nastojale izbje}i englesku politiku poticanja

o~uvanja prividnih brakova (Sham marriages) te nakon

{to u Engleskoj nisu uspjele ostvariti svoj zahtjev, dobili

su presudu o poni{tenju braka u Belgiji. Ovaj slu~aj prim-

jene instituta javnog poretka zapravo je zamjena za insti-

tut fraudoloznog zaobilaènja prava koji engleski pravni

sustav ne poznaje. Cheshire and North str. 129.

70 Vidi Cheshire and North str. 133.

71 Lord Hudson navodi: “rules of law should be defined and

adhered to as closely as possible lest they lose themselves

in a field of judical discretion where no secure foothold is

to be fond by litigants or their advisers.” U slu~aju Boys v.

Chaplin iz 1971. god. A.C. 356 na str. 378. Morris str. 46.

72 Nisu priznate presude o konfiskaciji imovine njema~kih

@idova od strane nacisti~kog reìma, vidi presude

Oppenheimer v. Cattermole iz 1976. god. Cheshire and

North str. 123.

73 Detaljno o u~inku javnog poretka na vlasni~ka prava

Collier na str. 361.

74 Vidi: P. Stone, The conflicts of Law, 1995. god. str. 336,

Dicey and Morris, str. 94.

priznanja stranih presuda ili pravorijeka,75

dok u me|unarodnim konvencijama naj~e{}e

se upotrebljava termin “o~ito nespojiva s jav-

nim poretkom dràve suda”.76

4.2. U SAD-u je institut javnog poretka

odre|en Restatementom of the Law of

Conflicts of Laws77 koji je po~etkom 20 stol-

je}a uveo kolizijskim pravilima ve}ine ame-

ri~kih dràva stroge, mehani~ke poveznice.

Takva su pravila sudovi doìvjeli kao zapreku

i ko~nicu te ograni~enje, jer su ih po svojoj pri-

rodi, onemogu}avala da izbor mjerodavnog

prava pribliè i primjene na pojedini slu~aj.

Restatement u paragrafu 612. to~no odre|uje i

odobrava primjenu instituta javnog poretka.78

Sudska je praksa u SAD-u primjenjuju}i

Restatment uvodila i dodatne institute te se ne-

primjena stranog prava primjenjivala kod pi-

tanja kvalifikacije ocjene je li institut materi-

jalnopravni ili procesno pravni te pri primjeni

instituta renvoi.

Ameri~ko pravo koristi sve navedene in-

stitute79 da bi izbjeglo primjenu stranog pra-

va, ~esto ih zlorabe}i80 i pro{iruju}i primjenu

instituta javnog poretka.81

Tako je u poznatom slu~aju Owen v.

Owen82 “withaout differentiating between or-

dre public and public policy“ sud zanemario

razlikovati ta dva oblika javnog poretka po

njihovu dosegu te je sud ograni~enja postav-

ljena po “unutra{njem javnom poretku” pro-

tegnuo i primijenio na pitanje primjene stra-

nog prava.

U saveznim dràvama koje su se priklo-

nile tradicionalnom pristupu te i danas ne

primjenjuju strano pravo koriste}i navedene

institute koje primjenjuju kao iznimku od up-

trebe instituta javnog poretka.83 Za razliku od

njih dràve koje su prihvatile fleksibilan ad

hoc pristup napustile su primjenu tih institu-

ta kao osnovu za neprimjenu stranog prava

jer je priroda kolizijskih pravila takova da

ostavlja sudu slobodu, ne postavljaju}i ogra-

ni~enja poput tipi~nih mehani~kih povezni-

ca. No i pri takvoj primjeni stranog prava

mogu se na}i slu~ajevi ~ija obrazloènja spo-

minju institut javnog poretka, ali ga ipak ne

primjenjuju.84

Novi metodolo{ki pristup85 druge polovi-

ce 20. st. obiljeàvaju pravila otvorenog tipa,

a koja su prihva}ena od gotovo polovice sa-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.178

75 Od sredine XX st. ovaj termin je karakteristi~an za Ha{ke

konvencije. Njime se postavljaju okviri koje sud mora

po{tivati da bi primijenio institut javnog poretka.

Ovakovu formulaciju u Engleskoj nalazimo u Adaption

Actu iz 1976. god u ~l. 53/2a, Arbitration Actu iz 1975.

god. u ~l. 5/3, te u Civil Jurisdiction and Judgements Actu

iz 1982. god. u ~l.27/1.

76 Termin “manifestly contrary to public policy” nalazimo u

Family Law Actu iz 1986. god. u ~l.51/3c, te u Contracts

Applicable Actu iz 1990. god. u ~l.16.

77 Restatement of the Law of Conflict of Laws izradio je

Ameri~ki pravni institut 1934. godine. Uveo je za com-

mon law pravo netipi~an sustav pravila.

78 Vidi: S.C. Symeonides: Exception Clauses in Conflicts

Laws-United States, u publikaciji radova D. Kokkini-

Iatridou: Exception Clauses in Conflicts of Laws and

Conflict of Jurisdictions- or the Principle of Proximity,

Martinus Njihoff Publishers,Dordrecht/Boston/London,

1994. god.

79 O uprabi i sudskoj praksi ovih instituta vidi vi{e:

Reese/Rosemberg & Hay, Conflict of Laws, deveto

izdanje, 1990. god. str. 462-477; Cramton, Currie, Kay &

Kramer, Conflict of Laws; Cases-Comments-Questions,

peto izdanje, 1990. god. str. 39-82.

80 Za kvalificiranje materijalnopravnog pitanja procesno-

pravnim vidi slu~aj Grant v. McAulife iz 1953. god.,

S.C.Symeonides: Exception Clauses In Conflicts of Laws,

str. 86.

81 Za zloupotrebu instituta javnog poretka vidi slu~aj

Kilberg v. Norteast Airlines 1961. god.

82 Slu~aj Owen v. Owen 444 N.W. 2.d. 710 Sauth Dakota iz

1989. god. Nedugo iza toga je ovaj tradicionalan na~in

neprimjene stranog prava napu{ten, vidi slu~aj Chambers

v. Dakotah Charter 499 N.W. 2d 63 Sauth Dakota iz 1992.

god. S.C. Symeonides, Exception Clauses str. 89-90.

83 Vidi novije slu~ajeve neprimjene stranog prava: Betlehen

Steel Corp. v. G.C. Zarnas&Co. iz 1984. god. Garciaa v.

Public Held Trust iz 1988. god., S.C. Symeonides,

Exception Clauses str. 89.

84 Vidi slu~aj Cooney v. Osgood Machinery Inc. iz 1993.

god. S.C. Symeonides: Exc. Str. 90 I 110-117.

85 Uvodi ga Restatement (Second) of the Conflict of Laws,

iz 1971. godine. Tekst vidi u dodatku: S.C. Symeonides:

Exception Clauses str. 145, koji navodi:”Its fundamental

premise is that choice-of-law process should proced on

the basis of open ended guidelines leaving sample discre-

tion to the judge for individualized choice-of-law deci-

sions.”

veznih dràva.86 Restatement razlikuje ~etiri

velike skupine pravila za primjenu, odnosno

neprimjenu stranog prava:

1) “ad hoc group” koja obuhva}a pravila

potpuno otvorenog tipa, ostavljaju}i

sudu maksimalnu slobodu izbora mje-

rodavnog prava

2) “usually group” su pravila koja

upu}uju sud koje }e pravo “uobi~aje-

no” biti mjerodavno

3) “unless gruop” sadràva pravila u koji-

ma je mjerodavno pravo odre|eno, ali

dozvoljava slobodu sudu da pod

odre|enim okolnostima ne primijeni

takvo upu}ivanje

4) “rule group” su pravila koja striktno

odre|uju mjerodavno pravo i nikakve

iznimke nisu dopu{tene87.

Prva kodifikacija me|unarodnog privat-

nog prava u SAD-u nastala je u dràvi

Louisiana krajem pro{log stolje}a.88 Unato~

prijedlogu u kodifikaciju nije uvr{tena niti

op}a izjava o rezervi ordre public, uz obraz-

loènje:” The codification already contained

more than enaugh built-in flexibility; and a

generic escape such as the ordre public reser-

vation would tip the scales much aginst cer-

tainity and predictability.”89

@ele}i ostvariti {to ve}u ravnoteù

izme|u primjene i neprimjene stranog prava,

kodifikacija me|u ostalim,90 primjenjuje i in-

stitute od zna~aja za funkciju iznimke91 od

primjene instituta javnog poretka. Tri iznim-

ke od primjene instituta javnog poretka (kva-

lifikacija, procesnopravna pitanja i renvoi)

uvijek djeluju u korist primjene lex fori, ali u

kodifikaciji Louisiane su postavljene tako da

djeluju u korist prava koje moè, ali i ne

mora, biti lex fori. Ti su instituti uvedeni u

norme koje reguliraju pitanja valjanosti braka

(~l. 3520),92 oblika ugovora i autonomije stra-

naka (~l. 353893 i ~l. 354094).

Nacrt zakona o me|unarodnom privat-

nom pravu Puerto Rica95 u ~lanku 7. sadràva

iznimke od primjene instituta javnog poret-

ka.96 No kao i zakonik Louisiane poznaje i

institute kojima izbjegava primjenu stranog

prava i to u pitanjima valjanosti braka,97 val-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 179

86 Vi{e o ameri~kom me|unarodnom privatnom pravu vidi:

S.C. Symeonides: Choice of law in the American Courts

in 1993. Am. J. Comp. L. 42 str. 599 i cijeli broj Am. J.

Comp. L. iz 1990. god. posve}en Willis L. M. Reese-u.

87 Vidi: S.C.Symeonides, Exception Clauses Str. 91-97.

88 Loisiana Civil Code, book IV, Conflict of Laws, 1992. god.

tekst vidi u S.C. Symeonides, Exception Clauses, str. 163.

89 Vije}e Dràvnog pravnog instituta Louisiane, S.C.

Symeonides, Exception Clauses, str. 163.

90 Kodifikacija primjenjuje tri metode: a) me|udjelovanje

me|u pravilima i tzv. “approach” (koji ozna~ava skup

parametara koji smjeraju voditi, a ne dovr{iti proces izbo-

ra prava, kako ga definira S.C. Symeonides u ~lanku

Problems and Dilemas in Codifying Choice of Law for

Torts, 38 Am. J. Comp.L. str. 431, b) escape klauzula tra-

dicionalnog tipa i c) escape klauzula otvorenog tipa, S.C:

Symeonides, Exception Clauses, str. 107-117.

91 Vidi str. 14.

92 ^lanak 3520 glasi: “A marriage that is valid in the state

where contracted, or in the state where the parties were

domiciled as husband and wife, shall be treated as a valid

marriage unless to do so would violate a strong public

policy of the state whose law is applicable to the particu-

lar issue under Article 3519.”

93 ^lanak 3538 glasi: “ …Nevertheless, when for reasons of

public policy the law governing the substance of the con-

tract under art. 3537 requires a certain form, there must be

compliance with that form.”

94 ^lanak 3540 glasi: “All other issues of conventional obli-

gations are governed by the law expressly chosen or

clearly relied upon by the parties, except to the extant that

law contravenes the public policy of the state whose law

would otherwise be applicable under art. 3737.

95 Puerto Rico u ovom kontekstu svrstavamo u common law

sustave. Naime, iako je ova samostalna dràva slobodno

pridruèna SAD-u po karakteristikama pravnog sustava

gotovo u potpunosti priklonjena kontinentalnom civil law

sustavu, na podru~ju me|unarodnog privatnog prava

prihvatila je niz osobina common law sustava. O tome

vi{e vidi: L.F: Matta: Civil Law and Common Law in the

Legal Method of Puerto Rico, 40 166: Am. J. Comp.L.

783 iz 1992. god.

96 ^lanak 7. glasi: “When the law of another state is appli-

cable to an issue under the provisions of this Code, the

application of such law may be refused only if it would

lead to a result that is manifestly incompatibile with the

public policy of Puerto Rico as understood in interstate or

international relations.”

97 Vidi dio ~lanka 11: “…unless to do so would violate a

strong public policy of a state that, under article 10 has a

substantialy more significant connection to the parties

and the dispute.”

janosti oblika ugovora (~l.38) i poslovne spo-

sobnosti (~l. 39).

5. JAVNI POREDAK U PRAVU EU-ROPSKE UNIJE

5.1. U engleskom se pravu javni poredak

naj~e{}e javlja kod kolizijskih pravila ugo-

vornog prava. Preuzimanjem Rimske kon-

vencije o mjerodavnom pravu za ugovorne

odnose98 do{lo je do kodificiranja takvih sud-

skih pravila, no time institut javnog poretka

nije doìvio supstantivnu izmjenu.99 Institut

javnog poretka definira ju u ~lanku 16.

Rimske konvencije:

“Primjena odredbe prava odre|enog

ovom konvencijom moè se isklju~iti samo

ako je takva primjena o~ito nespojiva s jav-

nim poretkom dràve suda.”100

Iz navedenog odre|enja javnog poretka

proizlazi da se neprimjena stranog prava pozi-

vanjem na institut javnog poretka moè upo-

trijebiti protiv odre|ene odredbe stranog prava

ako bi primjena u konkretnom slu~aju dovela

do posljedica suprotnih javnomu poretku foru-

ma.101 ^lanak 16. izrjekom govori o javnom

poretku foruma, ali ne spominje javni poredak

Europske zajednice mada je on postao sastav-

nim dijelom javnog poretka svake dràve ~la-

nice te su ga one du`ne po{tivati.102

Pravo Europske unije sadrì niz odredbi

koje se moraju primijeniti u me|unarodnim

situacijama.103 Sustav europskog prava obve-

zuje nacionalne sudove ~lanica da provode i

pridràvaju se javnog poretka evropske za-

jednice (EC public policy), sa sredstvima

koje odre|uje njihovo nacionalno pravo. Ve}

sedamdesetih godina sudovi su odbijali priz-

nanje arbitra`nih presuda pozivom na institut

javnog poretka, a koje su bile u suprotnosti s

~l. 85. Ugovora o Europskoj zajednici.104

5.2. Harmonizacija prava unutar Europs-

ke unije utjecala je i na primjenu i odre|ivan-

je granica instituta javnog poretka kod priz-

nanja i izvr{enja stranih presuda,105 po

Biselskoj uredbi106 i Lugano konvenciji.107

^lanak 34. stavak 1. Briselske uredbe

glasi: A judgment shall not be recognised:

1. if such recognition is manifestly contrary


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.180

98 The Rome Convention on the Law Applicable toContractual Obligation (O.J. 1980. L 266/1) preuzeta uengleskoj po Contracts (Applicable Law) Act koji je stu-pio na snagu 1.svibnja 1991. god.

99 Vidi Plender, str. 157, Cheshire and North str. 503, Diceyand Morris, str. 1277, Collier, str. 210, Morris str. 273,

100 V. bilje{ku 5.

101 Zbog takvog je odre|enja pojma javnog poretka ~l. 16.karakteriziran kao precizan i restriktivan. Vidi Gulianoand Lagarde Report, objavljen u Official Journal, br. N.266 od 9 listopada 1980. Mario Giuliano profesor je naSveu~ili{tu u Milanu, a Paul Legarde je profesor naSveu~ili{tu Pariz I. Giuliano je napisao uvod i komentar~lanaka 1. 3. do 8., 12. I 13. a Lagarde je napisao komen-tar za 2., 9., 11 i 14 do 33. ~lanak,

102 Vidi Giuliano and Lagarde Report, Dicey and Morris str.1278,

103 Vidi ^l. 85 i ~l. 113 Ugovora o evropskoj zajednici,

104 Vi{e o tome Bernd von Hoffman (ed.) European Private

International Law Nijmejen: Ars Aqui Libri, 1998. str.

24,

105 Uklju~ivanje klauzule javnog poretka u me|unarodne

konvencije obi~no se smatra opasno{}u za uniformnu

primjenu kolizijskih pravila, pa i Europski sud pravde u

svojim presudama ~esto napominje da se institut javnog

poretka mora tuma~iti restriktivno, te koristiti samo u

iznimnim slu~ajevima. Vidi: Jenard-Schlosser Report

OJ iz 1979. god. C 59 M str. 19 i slu~aj Hoffman v.

Krieg iz 1988. god. ECR 662 paragraf 21.

106 Covention on Jurisdiction and the enforcement of judge-

ments in civil and commercial matters 1968. (O.J. L

304/77 1978.). godine 2000. pretvorena u uredbu:

Council Regulation (EC) No 44/2001 of 22 December

on jurisdiction and the recognition and enforcement of

judgments in civil and commercial matters [O.J. L 12,

2001]. Tekst uredbe vidi na http://europa.eu.int/eur-

lex/en/lif/reg/en_register_1920.html. Vi{e o Brusselskoj

konvenciji vidi, Sajko, Perspektive razvoja me|unarod-

nog privatnog prava: O Briselskoj i Luganskoj konven-

ciji o nadle`nosti i izvr{enju sudskih odluka u

gra|anskim i trgova~kim predmetima i kako hrvatsko

pravo uskladiti s tim konvencijama, objavljeno u mono-

grafiji “Put prilagodbe gra|anskopravnog ure|enja

Hrvatske”, 1992.

107 Paralelna konvencija otvorena je 1988. god. u Luganu te

se primjenjuje izme|u ~lanica Evropske unije i EFTA

zemalja: EC EFTA Convention on Jurisdiction and the

Enforcement of Judgements in Civil and Commercial

Matters. Tekst Lugano konvencije vidi na:

http://www.jus.uio.no/lm/ec.efta.jurisdiction.enforce-

ment.judgements.civil.commercial.matters.lugano.con-

vention.1988/doc.html dana 20. 12. 2002.

to public policy in the Member State in

which recognition is sought;108

Nacionalni sudovi teè provo|enju i

ja~anju na~ela slobodnog protoka i priznanja

presuda unutar Europske unije te da gotovo i

nema primjera u kojima }e presuda suda druge

dràve ~lanice biti izuzeta zbog povrede jav-

nog poretka. Velika je uloga Europskog suda,

koji kontrolira nacionalne sudove, kod primje-

ne instituta javnog poretka. Europski sud zau-

zeo je stajali{te da se povreda javnog poretka

treba primijeniti neovisno o tome pripada li po-

vrije|ena odredba pravu Zajednice ili ne te je

uklju~io u povredu javnog poretka i za{titu te-

meljnih ljudskih prava u skladu s Europskom

konvencijom o ljudskim pravima.109

6. NEKI KOMPARATIVNI PROPISI OINSTITUTU JAVNOG PORETKA

Institut javnog poretka kao iznimka od

primjene stranog prava prihva}en je u gotovo

svim dana{njim propisima i zakonima o

me|unarodnom privatnom pravu. Kao op}e

na~elo o neprimjeni stranog prava nalazimo

ga u Zakonu o me|unarodnom privatnom

pravu Venecuele u ~lanku 8110, u ~lanku 6.

Nacrta argentinskog zakona o me|unarod-

nom privatnom pravu,111 u ~lanku 1049.

Gra|anskog zakonika Perua,112 u ~lanku 21.

Gra|anskog zakonika Kube113 te u nacrtu

Gra|anskog zakonika Quebeca u ~lanku

3057.114

Uloga javnog poretka u me|unarodnom

privatnom pravu od iznimne je va`nosti te se

sastoji u spre~avanju neèljenih u~inaka

primjene stranog prava, na pojedina~ni

slu~aj. U pro{losti je institut javnog poretka

~esto bio definiran i primjenjivan vrlo {iroko.

U gra|anskom je zakoniku Meksika115 javni

poredak imao {irok doseg, pa se primjenjivao

ve} ukoliko je sadràj stranog zakona bio su-

protan temeljnim na~elima meksi~kog prava.

Institut javnog poretka primjenjivao se ~ak

iako njegova primjena na pojedina~ni slu~aj

ne bi proizvodila nikakav {tetni u~inak (~la-

nak 14/2).116 U dana{njem meksi~kom zako-

nu je odredba o primjeni javnog poretka ipak

zanatno uè definirana.117 U nekim zemljama

primjena, te {irina primjene i tuma~enje in-

stituta javnog poretka prepu{tena je sudovi-

ma. Takvo rje{enje instituta javnog poretka

nalazimo u zakonima Paragvaja u ~lanku

22,118 Gvatemale u ~lancima 61. i 65.119 u


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 181

108 ^lanak 27 Lugano Konvencije glasi:

“A judgement shall not be recognised:

1. if such recognition is contrary to public policy in the

State in which recognition is sought;”

izvor: http://www.jus.uio.no/lm/ec.efta.jurisdiction.enfor-

cement.judgements.civil.commercial.matters.lugano.con-

vention.1988/doc.html dana 20. 12. 2002.

109 Vidi: Rui Manuel Moura Ramos, Public Policy in the

Framework of the Brussels Convention, Yearbook of

private international law, 2000. god. str. 39.

110 Novi Zakon o me|unarodnom privatnom pravu iz 1998.

preuzeo je u potpunosti ~l. 6 Nacrta tog zakona (Venezuela

Draft Law) dovr{enog 1963. god. vi{e vidi: G. Parra-

Aranguren: The Venezuelan Act on Private International

Law of 1998. Yearbook on Private International Law (ure-

dio [ar~evi} i Volken) vol1/1999. str. 109.

111 Nacrt zakona o me|unarodnom privatnom pravu iz 1974.

god. vi{e vidi: G. Parra-Aranguren: Recent Developments

in Private International Law in the Americas, Netherlands

International Private Review, 1992. god. str. 233, dalje:

G.Parra-Aranguren: Recent Developments.

112 Na snazi od 1984. god. vi{e: G. Parra-Aranguren: RecentDevelopments str. 231.

113 Na snazi od 1987. god., vidi G. Parra-Aranguren: RecentDevelopments str. 231.

114 Prvi nacrt objavljen je 1974. god., u{ao je u zakonodav-ni postupak 1988. god., a stupio ja na snagu s izmjena-ma 1992. god. vi{e vidi G. Parra-Aranguren: RecentDevelopments str. 232-233.

115 Prvi nacrt objavljen je 1974. god., u{ao je u zakonodav-nu proceduru 1988. god., a prihva}en je s izmjenama idopunama 1992. god. Vidi supra, str. 232-233.

116 Vidi Gra|anski zakon Meksika s izmjenama iz 1987.god. Supra, str. 232.

117 ^lanak 15 Gra|anskog zakonika Meksika glasi:“Articolo 15. No se aplicare el derecho extranjero:I. Cuando artificiosamente se hayan evadido principios

fundamentales del derecho mexicano, debiendo el juezdeterminar la intencion fraudulenta de tal evasion; y

II. Cuando las disposiciones del derecho extranjero o elresultado de su aplicacion sean contrarios a principioso instituciones del orden publico mexicano.

Izvor http://www.slon.org/Statutes/Mexico/Spanish/ccm.htmldana 05. 11. 2002.

118 Vidi Gra|anski zakonik iz 1985. god. G. Parra-Aranguren: Recent Div. Str. 231.

119 Vidi Zakon o strancima iz 1986. god. supra str. 231.

Gra|anskom zakoniku Perua u ~lanku

2049.120 te ono jasno name}e primjenu

doma}eg prava, a gdje god se iznimka javnog

poretka moè primijeniti.

Za razliku od takvog shva}anja i primjene

instituta javnog poretka, Nacrt gra|anskog

zakonika Queebeca iz 1974 god. ponudio je

druk~ije rje{enje. U ~lanku 3053. nacrta odo-

bren je Loi’s d’application immediate polaz-

nog prava, a kao iznimku od primjene ina~e

mjerodavnog prava, te je sud mogao uvaìti i

primijeniti sli~na pravila stranog prava koje

nije mjerodavno. Uvjet je da s tim izabranim

stranim pravom slu~aj u najbliòj vezi, a da

primjena takovog prava zadovoljava legitim-

ne i prevladavaju}e interese sukladno sud-

skoj praksi prihva}enoj u Queebecu.121

Gra|anski zakon Queebecka 122 osim takvog

rje{enja o neprimjeni stranog mjerodavnog

prava, sadrì i odredbu o javnom poretku123 te

u ~lanku 3079. pravila o mandatory rules124,

kao o razlozima isklju~enja stranog prava.

Takvo rje{enje nalazimo i u Venezuelan-

skom nacrtu u ~lanku 32., a koji ga propisuje

za ugovore. Napravljena je jasna razlika

izme|u loi’s d’application immediate i funk-

cioniranja iznimke javnog poretka, a koji se

primjenjuje tek nakon {to je kolizijskim pra-

vilima odre|eno mjerodavno pravo.125

Unato~ takvim rje{enjima, ista nisu u pot-

punosti prihva}ena te je Druga specijalizira-

na interameri~ka konferencija o me|unarod-

nom privatnom pravu, odràna 1979. godine

u Montevideu odbila primjenu loi’s d’appli-

cation immediate, s obrazloènjem da je pi-

tanje neprimjene stranog mjerodavnog prava

ve} rije{eno odredbama o primjeni instituta

javnog poretka.126

7. ZA[TITA JAVNOG PORETKA

7.1. Moè se konstatirati da je u me|una-

rodnom privatnom pravu za{tita doma}eg

javnog poretka najve}im dijelom usmjerena

protiv primjene stranog neprikladnog prava.

Stoga je nu`no analizirati strano pravo glede

njegove pravne prirode i njegove strukture.

Pravna priroda stranog prava moè biti

dvojaka.127 Dràve koje strano pravo prim-

jenjuju kao pravo imaju bitno druk~iji pristup

tomu problemu od dràva koje strano pravo

primjenjuju kao ~injenicu (fact doctrine).

Sustavi u kojima sudovi primjenjuju strano

pravo kao pravo ujedno se podudaraju u pra-

vilu sa sustavima u kojima kolizijska pravila

imaju obvezatnu snagu, {to zna~i da ulaze u

kategoriju prisilnih propisa. Drugoj grupi

dràva pripadaju oni sustavi gdje sudovi

primjenjuju strano pravo kao ~injenicu i u

kojima kolizijska pravila nemaju prisilnu

snagu.128

Propisi rijetko izri~ito odre|uju da se stra-

no pravo primjenjuje kao pravo. Obi~no se to

~ini tako da se odredi obaveza suda da utvrdi

strano pravo po slu`benoj du`nosti. Tako

odre|uje ~lanak 13. [vicarskog zakona o

MPP-u.129 Moè se re}i da uglavnom sve

dràve europskog kontinentalnog kruga pri-

padaju toj kategoriji dràva.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.182

120 Vidi Gra|anski zakonik Perua, Glava 10, koja se odnosi

na me|unarodno privatno pravo, a uba~ena je 1984.

god., supra str. 231.

121 Vidi G. Parra-Aranguren: Recent Developments str.

239.

122 Civil Code of Queebeck, tekst zakona vidi na

http://www.canlii.org./qe/sta/ccq/whole.html dana 05.

11. 2002.

123 ânak 3081 glasi: “The provisions of the law of a

foreign county do not apply if their application would be

manifestly inconsistent with public order as understood

in international relations.”

124 ^lanak 3079 glasi: “Where legitimate and manifestly pre-

ponderant interests so require, effect may be given to a

mandatory provision of the law of another country with

which the situation ic closely connected. In deciding whe-

ther to do so, consideration is given to the purpose of the

provision and the consequences of its application.”

125 Nactr zakon o Me|unarodnom privatnom pravu izra|en

1963. god. G. Parra-Aranguren: Recent Developments,

str. 231.

126 Vidi G. Parra-Aranguren: Recent Developments str. 239.

127 Vi{e o tome Klasi~ek, Primjena stranog prava, Zbornik

Pravnog fakulteta u Zagrebu, 2001. god. br. 3-4.

128 Vidi Fentiman, Foreign Law in English Courts, 1998.

god., dalje: Fentiman, str. 270.


U dràvama common law sustava strano

pravo smatra se ~injenicom te vrijedi pretpo-

stavka da je izjedna~eno s doma}im pravom.

Sudovi u dràvama tog sustava primjenjuju

strano pravo kada to stranke zahtijevaju. Ipak,

~ini se da se u common law sustavu doga|aju

izvjesni pomaci k shva}anju da se strano pra-

vo treba primjenjivati kao pravo. Tako se u

SAD smatra fact doctrina kao anakronizam i

nezadovoljavaju}im shva}anjem.130 Fentiman

smatra da su razlike izme|u engleskih sudova

i drugih samo u stupnju.131 [to se ti~e pitanja

shva}a li se u Hrvatskoj strano pravo kao pra-

vo, nema dvojbe. Odredba ~l. 13. Zakona o

me|unarodnom privatnom pravu svrstava

Hrvatsku u sustav u kojem se strano pravo

primjenjuje kao pravo.132

7.2. Mjerodavno je pravo u pravilu ono

strano pravo koje treba primijeniti na

me|unarodno obiljeènu situaciju koja se

rje{ava. Odre|eno je strano pravo postalo

mjerodavno jer je na njegovu primjenu uputi-

lo kolizijsko pravilo ili je ono odre|eno izbo-

rom ugovornih strana.

Pravo se dijeli na vi{e kategorija pravnih

propisa prema razli~itim kriterijima. Za po-

trebe ovog rada zna~ajna je podjela prema in-

tenzitetu, dakle prema va`nosti sadràja i na-

redbe propisa. Prema ovom kriteriju propisi

se dijele na kategori~ne, stroge i disjunktivne

kojima pripadaju i dispozitivni propisi133.

Kada je rije~ o disjunktivnim propisima koji

se u teoriji me|unarodnog privatnog prava

nazivaju dispozitivnim, premda su dispozi-

tivni propisi samo jedan dio disjunktivnih134,

u unutarnjem pravnom prometu ni u me|una-

rodnom privatnom pravu nema te{ko}a u nji-

hovoj primjeni. Njihov je sadràj takav da ne

moè ugroziti doma}i interes.

Me|utim, kada je rije~ o prisilnim propisi-

ma, situacija je mnogo sloènija u me|unarod-

nom privatnom pravu. U unutarnjem pravnom

prometu ni za taj dio propisa nema te{ko}a, jer

ih svaki sud ili bilo koje tijelo primjene moè i

mora u potpunosti primijeniti.

Problemi nastaju upravo s obzirom na

zna~aj sadràja pojedinog propisa, pa stoga

niti njihove naredbe ne mogu imati jednaku

va`nost. Cijene}i prema zna~aju sadràja, si-

gurno se odredba ~lanka 531. ZOO-a ne

moè usporediti s odredbom ~lanka 12. istog

zakona. ^lanak 12. odre|uje da “u zasniva-

nju obveznih odnosa i ostvarivanju prava i

obveza iz tih odnosa sudionici su du`ni

pridràvati se na~ela savjesnosti i po{tenja”,

dok ~lanak 531. odre|uje da trajanje prava

prvokupa ne moè biti duè od pet godina.

Obje odredbe pripadaju prisilnim propisi-

ma, me|utim, te{ko je ne sloìti se s

tvrdnjom da me|u njima postoji ogromna

razlika. Propis o duljini trajanja prvokupa

mogao bi se bez ikakvih te{ko}a promijeniti.

Zar bi se ne{to zna~ajno promijenilo, ako bi

rok za pravo prvokupa bio 3 ili 4 ili 6 godina?

Ili, zar bi sud mogao odbiti primjenu stranog

prava ako bi rok predvi|en odredbom mjero-

davnog prava bio ne{to kra}i ili dulji od onog

koji je propisan odredbom ~lanka 531?

Zasigurno odgovor moè biti jedino negati-

van. No situacija je druk~ija ako se radi o

~lanku 12. ZOO. Rijetko bi koji zakonodavac

smogao hrabrosti i snage da tu odredbu for-

mulira bitno druk~ije. Isto tako, odredbu stra-

nog prava protivnu odredbi ~lanka 12. te{ko

bi bilo primijeniti i prihvatiti nastale u~inke.

Dakle, zaklju~ak kako se u oba slu~aja

radi o prisilnim propisima, ali razli~itog in-

tenziteta name}e se sam po sebi.

Prema zna~aju sadràja mogu}e je pri-

silne propise podijeliti u dva dijela. Prvi dio

prisilnih propisa ~ine oni propisi koji pripa-

daju kategoriji prisilnih, ali im naredba, s

obzirom na manje zna~ajan sadràj, nema

ve}i stupanj prisile. Kada je rije~ o toj gru-

pi prisilnih propisa, oni ~ine dio mjerodav-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 183

130 Wright and Miller, Federal Practice and Procedure:

Civil, 1995. god., sect. 2441.

131 Fentiman, str. 275.

132 V. bilje{ku br. 10

133 V. Peri}, Struktura prava, 1994. str. 17; Viskovi},

Dràva i pravo, 1997. str. 159

134 V. bilje{ku 133.

nog prava koji }e se mo}i primijeniti ekste-

ritorijalno, dakle izvan zemlje ~iji ih je za-

konodavac ustrojio.

Radi se o sasvim druk~ijoj situaciji kada

je rije~ o drugom dijelu prisilnih propisa ~iji

je sadràj iznimno zna~ajan za svakog zako-

nodavca i za svaki pravni poredak. Odredbe

takvih prisilnih propisa ~ine temeljne vrijed-

nosti svake dràve. Ti sadràji mogu biti raz-

li~iti i sasvim suprotni u usporedbi me|u

dràvama i njihovim pravnim porecima,

me|utim, temeljne interese ima svaka dràva

i stoga dràve definiraju za{titu tih interesa

prema svojim potrebama i na na~ine koji su

u skladu s njihovim povijesnim, kulturnim,

etni~kim, vjerskim i drugim naslje|ima i tra-

dicijom.

Na temelju izloènog moè se re}i da se

strano mjerodavno pravo, za potrebe me|u-

narodnog privatnog prava, sastoji iz triju di-

jelova propisa. Sastoji se od disjunktivnih

propisa za koje je, kako je re~eno, u teoriji

me|unarodnog privatnog prava uobi~ajen na-

ziv dispozitivni propisi i kojih zasigurno ima

i najvi{e u toj kategoriji propisa. Drugi dio

~ine prisilni propisi manjeg zna~aja i prisilni

propisi ve}eg zna~aja.

U nedostatku boljeg termina predlaè se

za prisilne propise ve}eg zna~aja naziv za{tit-

ni prisilni propisi {to ujedno karakterizira i

temeljnu zada}u tog dijela prisilnih propisa.

Zaklju~no se moè re}i da se pravo sasto-

ji od dispozitivnih, prisilnih i za{titnih prisil-

nih propisa. Me|utim, za potrebe me|una-

rodnog privatnog prava ni ta podjela ne za-

dovoljava u potpunosti. Kako }e se vidjeti

kasnije, u situacijama kada doma}i sud prim-

jenjuje strano pravo, potrebno je uvesti jo{

jednu kategoriju. Radi se o dijelu lex fori koji

nazivamo javni poredak, u {to ulaze za{titni

prisilni propisi, kao i sve druge priznate vri-

jednosti doma}eg prava, ali koje nisu u{le u

zakonodavstvo kao prisilni propisi ustrojeni

prema ustavnopravnom i zakonodavnom po-

stupku doma}e dràve.

8. ZADA]A ZA[TITNIH PRISILNIHPROPISA U ME\UNARODNOMPRIVATNOM PRAVU

8.1. Najva`nija zada}a za{titnih prisilnih

propisa u me|unarodnom privatnom pravu

sastoji se u za{titi doma}eg javnog poretka,

zatim u za{titi javnog poretka lex causae, te u

za{titi javnog poretka dràve s kojom je si-

tuacija koja se rje{ava u najbliòj vezi, pod

uvjetom da pravo te dràve nije ujedno lex

causae, {to zna~i da se radi o ugovornom sta-

tutu kada su ugovorne stranke odredile svo-

jim izborom mjerodavno pravo135.

U prvom i tre}em slu~aju za{titna prisilna

pravila imaju prevagu nad kolizijskim pravi-

lom i nad uglavom ugovornih strana136. Neki

autori smatraju da se za{titni prisilni propisi i

kolizijska pravila uzajamno vi{e dopunjuju

nego {to se isklju~uju137.

S takvom se tvrdnjom nije te{ko suglasi-

ti, jer je o~ito kako za{titni prisilni propisi

utemeljeni na opravdanosti svrhe koju ispu-

njavaju, dopunjuju kolizijska pravila i time

predstavljaju njihov odre|eni korektiv.

Vischer konstatira kako za{titni prisilni

propisi uklju~uju “the regulation and control of

the market and the national economy (antitrust

laws, import and export restrictions), the pro-

tection of national interest in landed property

(prohibition of acquiring landed property by

foreigners, protection of farmland), the protec-

tion of monetary resources (safeguard of the

balance of payment), the control of the securi-

ties market (regulations of takeover, duty of

disclosing of controling participants), the pro-

tection of environment or of labour (limitation

of working hours) etc”.138


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.184

135 ^lanak 7.1. Rimske konvencije.

136 Nygh, Authonomy in International Contracts, 1999. str.

202.

137 GUEDJ, The Theory of the Lois de Police, A Functional

Private International Law - A Comparative Analysis

With Modern American Theories, AJCL, XXXIX,

1991.4 (dalje Guejd) str. 675; Bonomi, Mandatory rules,

str. 226; Koppenol-Laforce, ed.International Contracts,

1996. (dalje Koppenol-Laforce) str. 139.

Objektivno postoji opasnost da se u prav-

nim sustavima broj za{titnih prisilnih propisa

neopravdano pro{iri139. ̂ ini se, nakon iskustva

u primjeni {vicarske kodifikacije me|unarod-

nog privatnog prava, koja je najdalje oti{la u

odre|ivanju primjene za{titnih prisilnih propi-

sa tre}ih dràva, ne moè se re}i da se sudovi

pretjerano koriste takvim mogu}nostima140.

Naprijed je re~eno da za{titni prisilni pro-

pisi ~ine javni poredak svake dràve. To~no je,

me|utim, da za{titni prisilni propisi ~ine samo

dio javnoga poretka. Preostali dio ~ine sva pi-

sana i nepisana na~ela koja predstavljaju skup

najzna~ajnijih temeljnih pravnih, moralnih i

politi~kih vrijednosti koje odre|uju pravnu,

politi~ku i civilizacijsku fizionomiju svake

dràve. Gledanje na pojedine vrijednosti pod-

lo`no je dru{tvenomu razvoju, a to zna~i da je

javni poredak podloàn promjenama. Stoga se

javni poredak ne definira u potpunosti preciz-

no. Odre|uje se op}im pojmovima, a sud te

op}e pojmove u konkretnim situacijama

ispunjava preciznim obrazloènjima.

Kako je ve} napomenuto od pojma jav-

nog poretka nu`no je strogo lu~iti institut jav-

nog poretka.141 Institut je javnog poretka in-

stitut me|unarodnog privatnog prava uz ~iju

se pomo} {titi doma}i javni poredak. Od dav-

nih statutaraca koji su uveli termin “statuta

odiosa” i na taj na~in odredili da takvi statuti

vrijede samo na teritoriju za koji su doneseni,

preko Hubera, Savignyja i Mancinija, sve do

dana{njih dana, pozivom na institut javnog

poretka odbija se primjena neprikladnog stra-

nog prava ili se odbija priznavanje u~inaka

primjene takvog prava. Uistinu, institut jav-

nog poretka {titi doma}i javni poredak od

{tetnog utjecaja primjene neprikladnog stra-

nog prava i na taj na~in taj institut {titi te-

meljne doma}e interese.

Navedenom se moè dodati kako je insti-

tut javnog poretka jedan od najva`nijih insti-

tuta me|unarodnog privatnog prava. Naime,

sigurno dràve ne bi nikada pristale ustrojiti

sustav me|unarodnog privatnog prava, i time

omogu}iti apriornu primjenu stranog prava,

ako ne bi postojao mehanizam koji bi u kon-

kretnom slu~aju omogu}io legalnu neprimje-

nu neprikladnog stranog prava.

Osnovna karakteristika instituta javnog

poretka jest njegovo iznimno aktiviranje, a

kada se aktivira ima za posljedicu neprimje-

nu stranog prava u konkretnom slu~aju.

Tomu se moè dodati ~injenica da za institut

javnog poretka vrijedi na~elo relativnosti, jer

je i javni poredak podloàn promjenama

zbog promjena u dru{tvenom razvoju. Dalje,

za institut javnog poretka vrijedi pravilo da

uvijek {titi doma}i javni poredak.142

8.2. S druge strane, za{titni prisilni propisi

neposredne primjene odre|uju uvijek, dakle

beziznimno, svoju primjenu kada se dogodi

pretpostavljena situacija. Za{titni prisilni pro-

pis neposredne primjene mijenja se samo pre-

ma propisanoj zakonskoj proceduri. Kona~no,

svaki sud ili drugo tijelo primjene treba {tititi i

voditi ra~una samo o svom javnom poretku,

{to nije slu~aj kada su u pitanju za{titni prisil-

ni propisi. Osim {to vodi ra~una i {titi te pro-

pise vlastitog prava, sud primjenjuje za{titne

prisilne propise najblièg prava kada to nije

ujedno i lex causae. Dakako, takav slu~aj po-

stoji u pravilu samo kada ugovorne strane iza-

beru mjerodavno pravo za svoj ugovor jer iza-

brano pravo u pravilu nije najbliè. Stranke ne

moraju birati najbliè pravo jer bi najbliè pra-

vo, odre|eno kolizijskim pravilom, bilo mje-

rodavno kada ne bi bilo strana~kog izbora.

Naime, nema nikakvog smisla da ugovorne

strane uglave primjenu najblièg prava jer na

njega u pravilu upu}uju kolizijska pravila po-

laznog prava.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 185

138 Vischer, General Course on Private International Law

238 Recueil des cours, 1992.9 (dalje Vischer, General

Course on PIL), str. 157.

139 Lagarde, Le nouveau droit international prive des con-

tracts apres l’entree en vigueur de la Convention du

Pome du juin 1980., Rev.crit.de d.i.p.80., 1991. str. 325.

140 Von Overbeck, The Fate of Two Remarkable Provisions

of the Swiss Statute on Private International Law,

Yearbook of Comparative Law, Vol.I. 1999. Ed.

[ar~evi}/Volken, (dalje Von Overbeck, Swiss Statute on

PIL), str. 120.

141 V. sli~no razgrani~enje tih pojmova kod Varadi,

Me|unarodno privatno pravo, 2.izdanje 1987. str. 79.

142 Sajko, Mpp, str. 177.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002.186

Stoga se moè izvesti zaklju~ak kako ne

postoji pozitivno djelovanje ili pozitivna funk-

cija instituta javnog poretka koja bi po defini-

ciji predstavljala primjenu za{titnih prisilnih

propisa, i to onih koji odre|uju beziznimnim

vlastitu primjenu kada nastupi pretpostavljena

situacija. Zna~i da je izostala bitna karakteristi-

ka instituta javnog poretka: iznimnost i nega-

tivno djelovanje koje se sastoji u neprimjeni

stranog prava, dok se kod tog dijela za{titnih

prisilnih propisa radi o beziznimnom pozitiv-

nom djelovanju u smislu vlastite primjene.

9. ZAKLJUÂK

Za{titni prisilni propisi i druge temeljne

vrijednosti pravnog poretka ~ine javni pore-

dak svake dràve. Dio za{titnih prisilnih pro-

pisa, kao i druge temeljne vrijednosti koje

predstavljaju javni poredak, {tite se uz pomo}

instituta javnog poretka. Drugi dio za{titnih

prisilnih propisa, odnosno njihovih sadràja,

za{ti}uju se uz pomo} beziznimne vlastite

primjene. Zapravo naredbom o vlastitoj nepo-

srednoj primjeni uvijek kada se dogodi pred-

vi|ena situacija izostaje potreba pozivanja na

institut javnog poretka. Stoga se moè re}i da

ne postoji tzv. pozitivno djelovanje ili pozitiv-

na funkcija instituta javnog poretka.

Naime, radi se o ~injenici da autorima

ovog rada nije poznat niti jedan slu~aj defini-

cije instituta javnog poretka koja u sebi ne bi

imala negativnu funkciju, tj. neprimjenu ne-

prihvatljivog stranog prava.

Zaklju~no se moè re}i da je nu`na rav-

noteà izme|u potrebne i navedene primjene

najblièg prava, kada je to pravo strano, i

o~uvanja doma}eg javnog poretka, zajam~e-

na uz pomo} instituta javnog poretka i uz

pomo} za{titnih prisilnih propisa neposredne

primjene.

Prof. Dr. sci. DAMIR KLASIÊK, außerordentlicher Professor an der Fakultät für


Mag. VJEKOSLAV PULJKO, wissenschaftlicher Assistent

ÖFFENTLICHE ORDNUNG UND IHR RECHTSSCHUTZ

ZUSAMMENFASSUNG

Die Arbeit behandelt eine der wichtigsten Fragen des Internationalen Privatrechts. Bestimmungdes Begriffs der öffentlichen Ordnung sowie ein erfolgreicher Rechtsschutz derselben bilden zweifel-los einen der wesentlichen Hebel in der Entwicklung des Internationalen Privatrechts. Der Staat und sei-ne Gesetzgebung sind nämlich bereit, ein System der Anwendung des ausländischen Rechts aufzubauen,und zwar in Proportion mit der legalen Möglichkeit, kein ausländisches unangemessenes Recht anzu-wenden, dessen Anwendung oder die Wirkungen dessen Anwendung der einheimischen öffentlichenOrdnung, bzw. grundlegenden Werten der einheimischen Ordnung Schaden zufügen könnten.

Der Autor analysiert kroatisches und ausländisches Recht und konstatiert, dass die einheimische öf-fentliche Ordnung nicht aus allen zwingenden Vorschriften, sondern nur aus zwingendenSchutzvorschriften zusammengesetzt ist. Dazu aber beinhaltet sie auch andere Wertsachen, die durch kei-ne vorgeschriebene Prozedur der Gesetzgebung zu Vorschriften geworden sind, sondern stellen nur allge-mein angenommene Werte sowie Verhaltens- und Auffassungsnormen in der jeweiligen Gesellschaft dar.

Der Meinung des Autors nach wird die öffentliche Ordnung mit Hilfe der Institute der öffentli-chen Ordnung und durch zwingende Schutzvorschriften der unmittelbaren Anwendung geschützt.

Schlüsselwörter: öffentliche Ordnung, Institut der öffentlichen Ordnung, InternationalesPrivatrecht, zwingende Vorschriften, zwingende Schutzvorschriften, zwingende Schutzvorschriften derunmittelbaren Anwendung.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 169-187, 2002. 187

Prof.dr.sc. DAMIR KLASIÊK, professeur adjoint à la Faculté de droit à Osijek

Mr. sc. VJEKOSLAV PULJKO, assistant a la Faculté de droit a Osijek

L’ORDRE PUBLIC ET SA PROTECTION

RÉSUMÉ

L’étude se rapporte à l’une des plus importantes questions de la Loi internationale privée. La dé-termination de la notion de l’ordre publique, ainsi que l’efficacité de sa protection est certainement un axedéterminant dans le développement de la loi internationale privée. A savoir, les états et leurs législateurssont prêts à instituer un système d’application d’une loi étrangère dans un degré proportionnel avec lapossibilité légale de ne pas appliquer une loi étrangère inappropriée qui aurait des effets néfastes sur l’or-dre public du pays, c’est à dire sur les valeurs principales de l’ordre du pays.

L’auteur fait une analyse de la loi croate et étrangère et constate que l’ordre public du pays n’est pasfait uniquement de prescriptions coercitives, mais uniquement de prescriptions coercitives protectrices, ain-si que des autres valeurs qui ne sont pas devenues des prescriptions par une procédure législative. Il s’agitdes valeurs et des règles de comportement et de l’entendement acceptées au sein d’une société.

L’auteur considère que l’ordre public est protété grâce à l’institution de l’ordre public et grâceaux prescriptions coercitives appliquées indirectement.

Les mots-clefs: L’ordre public, l’institution de l’ordre public, la loi internationale privée, pre-scriptions coercitives , prescriptions coercitives de protection, prescriptions coercitives de protectionavec une application indirecte.

Professor D.Sc. DAMIR KLASIÊK, Associate Professor of the Faculty of Law in Osijek

M. Sc. VJEKOSLAV PULJKO, Scientific Assistant

PUBLIC ORDER AND ITS PROTECTION

SUMMARY

In this paper, the author discusses one of the most significant issues of private international law.Determining the concept of public order and successfulness of its protection are certainly among the keylevers in the development of private international law. The states and their legislators are, namely, readyto organize the system of application of foreign law in a degree proportional to the legal possibility notto apply unsuitable foreign law the implementation of which or the effects of its implementation couldbe harmful for the domestic public order, i.e. for the basic values of domestic order.

The author analyses Croatian and foreign law and concludes that the domestic public order doesnot consist of all coercive provisions but only of the protective coercive provisions, as well as of othervalues that the prescribed legislative procedure had not promoted into regulations, but that are generallyaccepted values and norms of behavior and understanding in the specific society.

Author represents the opinion that the public order is protected by means of the institutes of pu-blic order and by means of protective coercive regulations of direct use.

Key words: public order, institute of public order, private international law, coercive regulations,protective coercive regulations, protective coercive regulations of direct use.

Prof. dr. sc. BRANKO BABAC: Kotar kao problem obnove “histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvata

Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 189

UDK - 353(497.5)


Prof. dr. sc. BRANKO BABAC, redoviti profesor Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u Osijeku, raniji ministar i raniji pu~ki pravobranitelj hrvatski

KOTAR KAO PROBLEM OBNOVE “HISTORI^KOGA @UPANIJSKOG USTROJA” U HRVATÀ

Ovaj je ~lanak proizi{ao iz auktorovoga priloga raspravi na

znanstvenomu skupu “Regionalizacija Hrvatske – pro{lost, sada{njost,

budu}nost” - Hrvatski institut za povijest, Zagreb, 25. travnja 2001. godine;

rasprava je preradjena i doradjena u svrhe objavljivanja u ovomu ~asopisu.

Kao {to to i naslov ove rasprave nagovara, namjera je kotar problematizirati

kao, moèbitno, klju~no po~elo hrvatskoga politi~ko-upravnog ustrojstva,

da{to i, posebice, u predmnijevi da se obnovi i modernizira hrvatski his-

tori~ki ùpanijski ustroj. Propust da se hrvatsko politi~ko-upravno ustrojst-

vo na lokalnoj i regionalnoj razini problematizira i, moèbitno, uobli~uje u

sklopu kakvoga projekta obnove hrvatskoga histori~kog ùpanijskog ustroja

moè se smatrati, kako se to ovdje zagovara, glavnim razlogom {to hrvatska

politi~ko-upravna (pre)ustrojavanja tijekom posljednjih dvanaest godinâ

(1990. – 2002.) nisu polu~ila nekoga naro~itog u~inka u funkciji obnove i

promicanja ponovno izvoj{tene hrvatske dràvnosti i hrvatskoga

nacionalnog identiteta, a ni osebujne posljedke {to se ti~e valjanosti

upravnoga rada. Da{to, u sklopu obnove ùpanijskoga ustroja kao osebujne

i najstarije hrvatske nacionalno-politi~ke ustanove moralo bi se bilo

postaviti i pitanje ustrojenja kotara kao upravne oblasti prve molbe,

temeljnoga upravnog stupnja i ispostave sredi{nje dràvne uprave podjedno.

Nakon toliko dugoga (1918. – 1989.) zatiranja i, posebice, nakon tolike vla-

davine op}ine kao temeljnoga i jedinoga lokalnog upravnog stupnja (1963.

– 1989.), hrvatski ùpanijski ustroj zavrijedjuje da bude obnovljen. S razlo-

ga toga, ogled je ustrojen kako slijedi: 1. Uvodni pregled (190 - 201). 2.

Kotar u suvislosti obnove hrvatskoga ùpanijskog ustroja (201 - 209). 3.

Dinamika lokalne i regionalne samouprave i nacionalna dràva (Dràva-

Nacija) (209 - 213). 4. Problem kotara naspram dvo-razinskoj, doti~no tro-

razinskoj, uobli~enosti nacionalnoga ustrojstva i Europska povelja (213 -

220); 5. O javnoj funkciji i autohtonosti samouprave (220 - 227); 6. Ne{to o

odrednicama naravi financialne (227 - 237); 7. Zaklju~ak (237 - 241).

Klju~ne rije~i: kotar, ùpanija, grad, op}ina, “histori~ki ùpanijski

ustroj” u Hrvatâ, razvojne potrebe, vrhovni{tvo financialno, lokalna i

regionalna samouprava, lokalne i regionalne oblasti, upravno-izvr{itbene

ovlasti, nacionalna dràva.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.190

1. UVODNI PREGLED

1.1. @eli se kotar problematizirati kao,

moèbitno, klju~no po~elo hrvatskoga poli-

ti~ko-upravnog ustrojstva te, {to je jo{ i

va`nijim, obnove hrvatskoga “histori~kog

ùpanijskog ustroja”. Naime, kako se to ov-

dje smatra, hrvatska politi~ko-upravna

(pre)ustrojavanja – takva kakva su se odvija-

la tijekom posljednjih desetak godina (1992.

– 2001.) nisu polu~ila previ{e velikoga

u~inka u funkciji obnove i promicanja po-

novno izvoj{tene hrvatske dràvnosti op}eni-

to, a hrvatskoga nacionalnog identiteta pogla-

vito. Nisu odnosna preustrojavanja polu~ila,

prema mnijenju najve}e ve}ine analiti~arâ,

niti kakve osebujne posljedke, posebice {to

se ti~e valjanosti sâmoga upravnog rada mje-

reno s pomo}u iz Etike @idovsko-Kr{}anske

izvedenih parametara pravosmjernosti (po{ti-

vanje slobodâ i pravâ gradjanâ, javni interes,

legitimitet), profesionaliteta (stru~nost, go-

spodarstvenost, upravna doktrina) te samood-

govornosti (nepristranost, posve}enost pozi-

vu, samodjelatnost) poglavito 1 .

Jednim od razlogâ za to, kako se to ovdje

smatra, mogao bi se sastojati i u tomu {to se

u funkciji obdràvanja istrajnosti i jedinstva

hrvatskoga nacionalnog ìvota nije obnovilo

ùpanijski ustroj kao osebujnu i najstariju

hrvatsku nacionalno-politi~ku ustanovu (stol-

je}e VII.) i, u tomu sklopu i u funkciji toga,

ustrojilo kotar kao upravnu oblast prve molbe

(moèbitno i kao oblast samouprave), temelj-

ni upravni stupanj i ispostavu sredi{nje

dràvne podjedno. Pri tomu, nagla{avanje po-

trebe da se obnovi hrvatski “histori~ki ùpa-

nijski ustroj” ne proizlazi iz samoga zahtjeva

za vra}anje tradiciji, doti~no iz potonje kak-

vomu izvedenom modelu, ve} iz zahtjeva za

da se obnovi i modernizira ono {to se tijekom

povijesti uvijek pokazivalo kao eficientnije,

to~nije re~eno, da se obnovi i modernizira

ono {to je bilo poredbeno eficientnije uz

~uvanje i promicanje nacionalne tradicije, a

to je onaj oblik “histori~koga ùpanijskog

ustroja” u Hrvatâ {to ga se obi~no nazivlje

“ùpanijsko-kotarskim”, barem u verziji ob-

nove i vaènja za doba od god. 1886. do god.

1918. – dakle verzija obnove od strane grofa

Dragutina Khuen-Hedervary (1849. – 1918.),

hrvatskoga bana (1883. – 1903.). U okviru te

i takve suvislosti, ono {to bi trebalo vaìti za

lokalne i regionalne oblasti op}enito, naime

da imadu “pravo i djelotvorbenu sposobnost

uredjivati i otpravljati, u okviru zakona, uz

svoju vlastitu odgovornost a na korist svojega

pu~anstva, jedan bitni udjel javnih posala” 2,

treba svakako vaìti, i jo{ i vi{e, za kotar kao

onokvalificiranu upravno-politi~ku oblast.

Povijesno uvidjaju}i stvar, hrvatski histo-

ri~ki ùpanijski ustroj kao nacionalna poli-

ti~ka ustanova bio je po prvi puta razoren u

doba Bachovoga apsolutizma (1851. –

1859./61); zatim je obnavljan kroz tri poli-

ti~ko-upravna (pre)ustrojavanja, i to u doba

banovanja: baruna Levina Rauch (1868. –

1 Za nacionalno-kulturalno zna~enje politi~ko-upravnoga

ustrojstva - cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft -Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B. Mohr

(Paul Siebeck), Tuebingen, 1976. (1922.), pp. 28. - 30.,

234. - 244., 815. - 868., posebice 242., 815. Mi smo prvi

puta upozorili na tu okolnost, naime na propust da se

ùpanijski ustroj cjelovito obnovi, kao i na nedostajanje

moralne obnove i etike rada, u B. Babac, Obnova hrvat-skoga gradjanskog dru{tva - Politi~ka kontrola i dràvnauprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u

Osijeku, Osijek, 1994., pp. 174. - 198. Za izvodjenje onih

parametara iz Etike @idovsko-Kr{}anske - cf. B. Babac, O~inidbi 'javne slu`be' kao kategoriji - Neka paradigma-ti~ka razmatranja s motri{ta rekonstrukcije 'javne funk-cije', in Pravni vjesnik, Osijek, 1998., 1 - 4/98, pp. 3. - 26.,

po uzoru na R. T. Golembiewski, Men, Management,Morality, Transaction Books, N. Brurnswick, 1989.

(1965.), pp., posebice, 56. - 75., 291. - 309. Za zna~enje

obnove dru{tvenih ustanovâ, posebice onih dràvnih - cf.

papa Pius XI., Quadragesimo Anno, okru`nica papinska

od 15. svibnja 1931., in Sto godina katoli~koga socialnog

nauka, Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991., pp., 31. - 78.

2 Cf. Europsku Povelju o lokalnoj samoupravi, Narodne

novine-Medjunarodni ugovori, br. 14/97, u to~. 1. ~lanka

2.; cf. et Preporuku br. 34. za Nacrt Europske konvencije

o regionalnoj samoupravi, Op}a skup{tina lokalnih i

regionalnih vlastî Europe, Strasbourg, 3. – 5. lipnja 1997.

Za funkciju “obdràvanja istrajnosti i jedinstvenosti

nacionalnoga ìvota” kao podru~je odgovornosti

sredi{njih vlasti – cf. G. Vedel – P. Delvolvé, Droit admi-nistratif, Presses Universitaires de France, Paris, 1992.,

t. 1., pp. 26. – 38., u svezi s L. Duguit, Les transforma-tions du droit public, A. Colin, Paris, 1925., posebice pp.

IX. – XIX. (Introduction), 32. et s. (Le service public).

1871.) – u sklopu zakonodavnih podhvatâ od

godine 1870.; Ivana Maùrani} (1873. –

1880.) – u sklopu zakonodavnih podhvatâ od

godine 1874.; grofa Dragutina Khuen-

Hedervary (1883. – 1903.)), koji ga je

kona~no, moè se smatrati, i obnovio, barem

u nekim njegovim “histori~kim” zasadama –

u sklopu zakonodavnih podhvatâ od godine

1886. Po drugi puta razorila ga je Kraljevina

S.H.S. (1918. – 1929.), doti~no Kraljevina

Jugoslavija (1929. – 1941.). Komunisti~ka

Jugoslavija (1945. – 1989.) razorila ga je po

tre}i puta – doti~no ùpanijski ustroj

Nezavisne Dràve Hrvatske (1941. – 1945.),

a s najo{trijim, kaznenim i sli~nim, mjerama

zatirala je ma i sam spomen na hrvatski ̀ upa-

nijski ustroj. Kao {to je to smatrao i “Veliki

Sabor Hrvatski” (1861.), trebalo bi, ovisno o

osebujnim sudovima o vrijednosti, doti~no

ako ga se i koliko ga se smatra vrijedno{}u

per se, a posebice po crti eficientnosti, hrvat-

ski ùpanijski ustroj obnoviti i u funkciji pro-

micanja obnovljene hrvatske dràvnosti i na-

cionalnoga identiteta modernizirati3.

1.2. Umuju}i u kategorijama hrvatskoga

histori~kog ùpanijskog ustroja, kako se to

tradicionalno smatra, tijekom doba od stolje}a

VII-oga pa do kasnoga Srednjeg vijeka, iz

ve}ih hrvatskih ùpâ razvile su se ùpanije,

doti~no velike ùpe, s svojstvom ozemljenske

samoupravne korporacije javnoga prava4. U

istomu tom razdoblju, ove}e ùpe unutar sta-

novite ùpanije preustrojavaju se u kotare kao

upravne oblasti prve molbe, doti~no kao te-

meljni upravni stupanj, a od najranijih dana pa

sve do godine 1848., a u ponekim razdobljima

i kasnije, i kao samoupravne oblasti.

Istrajnost hrvatskoga ùpanijskog ustroja

ogleda se, unato~ izloènosti mnogim ku{nja-

ma, i tomu {to su se bilo projekti obnove tije-

kom druge polovice stolje}a XIX-oga i s

po~etka stolje}a XX-oga, posebice tijekom

postojanja Banske Hrvatske (1867./68. –

1918.) kao tada{njega “hrvatskog dràvnog

sklopa unutar konstitucije ugarske” (do god.

1848.), doti~no unutar “konstitucije austro-

hrvatsko-ugarske” (od god. 1867./68. –

1918.), kao “priznanja hrvatske dràvne po-

sebnosti i njezine pravne istrajnosti” (S.

Rendi}) – kada se uz gradove i op}ine sa

zna~ajnom samoupravnom isti~u ùpanije

kao samoupravne korporacije javnoga prava,

bilo preustrojenja lokalne i regionalne sa-

mouprave tijekom postojanja S.R. (N.R.)

Hrvatske (1945. – 1989.) kao dràve ogra-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 191

3 Za zna~enje “Velikoga Sabora Hrvatskog” od god. 1861. –

cf..; I. Beuc, Povijest institucija dràvne vlasti kraljevineHrvatske, Slavonije i Dalmacije, Pravni fakultet

Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985., pp. 272. – 273.; F.

[i{i}, Pregled povijesti hrvatskoga naroda, NZ Matce

Hrvatske, Zagreb, 1975. (1916.), pp. 431. – 434.; T.

Macan, Povijest hrvatskoga naroda, NZ Matice Hrvatske,

Zagreb, 1992. (1971.), pp. 295. – 297.; F. ûlinovi},Dràvno-pravna historija jugoslavenskih zemalja, [kol-

ska knjiga, Zagreb, 1961., knj. 1., pp. 104. – 107. Za obli-

kovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva - cf.

B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija u Hrvatskoj,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1989., pp.

(poglavito), 9. – 21, 85. – 108. Cf. et B. Babac, O obliko-vanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj, in

Reforma lokalne samouprave, Narodne Novine i Na{a

Zakonitost, Zagreb, 1990.., pp. 43. – 50.; B. Babac, Onekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko-uprav-nogva ustrojstva u svezi s ostvarivanjem nacionalnihstrategija razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva, in Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u

Zagrebu, Zagreb, 1992., 1/92, pp. 41. – 76.(I.); 2/92, pp.

193. – 235.(II.), posebice . II., pp. 193. – 210.

4 O ranim hrvatskim ùpama – cf. Vj. Klai}, Poviest Hrvatâ,

NZ Matice hrvatske, Zagreb, 1975. (1899. – 1911.), sv.

1., pp. 50. – 57., 153. – 162.; 314. – 331.; B. [ulek,

Hrvatski Ustav ili kon{titucija, Zagreb, 1882., pp. 181

ets.. U svezi s tim da bi ùpanije bile samoupravne kor-

poracije javnoga prava, nazna~uje se ovo: Opisuju}i “kor-

poratizam kao sustav predstavljanja interesâ” (corporati-

sme come un système de représentation des intérêts ), Ph.

Schmitter govori zapravo o onomu na {to se uobi~ajeno

pomi{lja kada se raspreda o “korporaciji javnoga prava” –

“sustav predstavljanja interesâ u sklopu kojega se djelov-

nici ustrojavaju u jedan ograni~eni broj funkcionalnih

kategorijâ, obvezatnih, discipliniranih, hierarhiziranih,

(za){ti}enih od svake konkurencije; one su priznate i

dopu{tene, ako ne i stvorene, od strane dràve, te imadu

na svoju korist monopol na predstavljanje u mjeri u kojoj

uspijevaju zauzvrat nadzirati izabiranje svojih upravlja~â,

tip zahtijevanja {to ga se izraàva te podr{ku {to ju pri-

maju ...” – cf. P. Birnbaum, La logique de l’Ètat, Fayard,

Paris, 1982., pp. 79. et s., posebice pp. 81. et s., izvedeno

prema Ph. Schmitter, Still the Century of Corporatism.

Za razvoj ranih hrvatskih ùpâ i onih srednjo-vjekovnih –

cf. et A. Beuc, Povijest institucijâ dràvne vlasti kraljevi-

nâ Hrvatske, Slavonije i Dalmacije ..., supra, pp 51. –

58., 120. - 141., 212. – 223., 274. – 275., 290. – 295.

ni~enoga vrhovni{tva unutar visoko-centrali-

zirane jugoslavensko-komunisti~ke federaci-

je – kada se, premda samo u pojedinim raz-

dobljima, uz kotare, te gradove i op}ine,

isti~u “okruzi” (1947. – 1949.), “oblasti”

(1949. – 1951.), “kotari” kao subregionalna

ustrojstva (1955. – 1963.), “kotari” kao re-

gionalna ustrojstva (regionalne zajednice

(1963. - 1967.)), “zajednice op}inâ” kao “sa-

moupravne dru{tveno-politi~ke zajednice”

(regionalne zajednice (1974. – 1986.)), te

“zajednice op}inâ” kao “samoupravne regio-

nalne zajednice” (1986. – 1990.), uvijek

vra}ali tradicionalnoj hrvatskoj ùpaniji,

doti~no ustrojstvu {to ga je potonja utjelovlji-

vala5.

U nekoj pretpostavci samostalnoga i sa-

mosvojnoga dràvno-pravnoga razvitka

Hrvatske, doti~no takvoga kako mu je teme-

lje bio udario “Veliki Sabor Hrvatski”

(1861.)6, unutar hrvatskoga histori~kog ̀ upa-

nijskog ustroja bilo bi se imalo ustrojenim,

upravno-politi~ki, ̀ upanije kao upravne obla-

sti druge molbe, a u ne malenomu broju stva-

ri i kao upravne oblasti prve molbe; isto tako,

bilo bi se imalo i kotare kao upravne oblasti

prve molbe, doti~no kao temeljni upravni stu-

panj i lokalnu ispostavu ùpanije i vlade pod-

jedno. Da{to, naspram ùpanijama te grado-

vima i op}inama, i u organskomu jedinstvu s

njima, imalo bi se i kraljevsku hrvatsku vladu

na ~elu s banom, koja bi unutar odredbenicâ

na~elno i prakti~ki opipljivo neomedjenoga

vrhovni{tva Trojedne kraljevine u dràvnoj

zajednici s Ugarskom i Austrijom (samo per-

sonalna unija) fungirala kao vrhovna upravna

oblast 7 .

U istoj onoj pretpostavci, s motri{ta lo-

kalne samouprave pak bilo bi se imalo: (a)

ùpanije kao jedinstvo lokalne, doti~no re-

gionalne, uprave i samouprave; (b) gradove i

op}ine kao isklju~ivo temeljne samoupravne

oblasti, s tim {to se moè pretpostaviti da bi

gradovi bili izjedna~eni s kotarima {to se ti~e

stvari op}e uprave, a poneki i sa ùpanijama,

a op}ine zadobivale, uz onaj svoj izvori{ni

djelokrug samouprave, i manji ili ve}i ali

zna~ajan tzv. “povjereni djelokrug” 8 .


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.192

5 Npr. u sklopu obnove ùpanijskoga ustroja od strane bana

Levina Rauch (1868. – 1871.) kotar fungira i kao uprav-

na oblast (prve molbe) i kao oblast samouprave, potonje

ba{ kao i ùpanije te gradov i op}ine, do~im u sklopu

obnove od strane bana D. Khuen-Hedervary (1883. –

1903.) kotar fungira isklju~ivo kao upravna oblast (prve

molbe), za razliku od gradova i op}inâ kao oblastî

samouprave, te ùpanijâ. – koje su i oblasti samouprave:

cf. Zakonski ~lanak XVII. od 1870., Sabora kraljevinah

Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, ob ustrojstvu ùpanijah

istih kraljevinah, Sbornik zakonah i naredabah, od god.

1871., komad IV., posebice odredbe u $$ 47. – 51.; Zakon

ob ustroju ùpanijah i uredjenju uprave u ùpanijah i

kotarih, Sbornik zakonah i naredabah, od god. 1886.,

komad III., posebice u odredbama $$ 45. – 50.

Preustrojenje izvedeno pod banom Ivanom Maùrani}

(1874. – 1880.). poznaje podùpanije kao ove}e kotare

koji su isklju~ivo upravnim oblastima – cf. Zakon ob

ustroju politi~ke uprave u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji,

od 1874., Sbornik zakonah i naredabah, god. 1874.,

komad XXIII. Za S.Rendi} – cf. njezin kratak ali sjajan

ogled Izlazak iz genitiva ili drugi hrvatski preporod, in

Kritika, Zagreb, 1971., 17/71, pp. 417. – 428.

6 Cf. Naputak za privremeno uredjenje ùpanijah, slob.

kotarah, slob. i kr. gradovah, povl. trgovi{tah i seoskih

ob}inah u kraljevini Hrvatskoj, Slavoniji i Dalmaciji, od

god. 1861., potvrdjen i od strane dvorskoga dikasterija

kao vrhovne vlasti, glasom kojega se “za posebne muni-

cipije u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji imade smatrati:

ùpanije, slobodne kotare, slobodne i kraljevske gradove,

povla{tena trgovi{ta, te seoske ob}ine” ($1.).

7 Premda to nije glavnim predmetom ovoga raspredanja,

treba primijetiti da je god. 1861. car i kralj Franjo Josip

I. (1848. – 1916.) bio potvrdio i zaklju~ak tada{njega

Hrvatskog Dràvnog Sabora o tomu da Kraljevina

Hrvatska, Slavonija i Dalmacije ne imade zajedni~kih

poslova ne samo s Ugarskom ve} ni s Austrijom, dakle da

je od god. 1861. do god. 1867. vladao provizorij potpu-

noga hrvatskog dràvnog vrhovni{tvu, doti~no personal-

na unija, dokinut s nametanjem Nagode Austro-Ugarske

(1867.) i, kasnije, Nagode Hrvatsko-Ugarske (1868.),

doti~no s pretvaranjem personalne unije u realnu. – cf. A.

Beuc, Povijest institucija dràvne vlasti kraljevinaHrvatske, Slavonije i Dalmacije ..., supra, pp., 272. –

273. Za S. Rendi} – cf. njezin maleni ali sjajni

ogled:Izlazak iz genitiva ili drugi hrvatski preporod,

Kritika, Zagreb, 1971., 17/71, pp. 417. – 428.

8 Cf. M. Gross – A. Szabo, Prema hrvatskome gradjanskomdru{tvu, Globus, Zagreb, 1992., pp., posebice, 295. –

509.; A. Beuc, Povijest institucijâ dràvne vlasti kralje-vinâ Hrvatske, Slavonije i Dalmacije ..., supra, pp 51. –

58., 120.- 141., 212. – 223., 274. – 275., 290. – 295. Cf.

et B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpanijskog ustroja –Ogled o hrvatskomu “histori~kom ùpanijskom ustroju”- Osnove institucionalne analize, in Pravni vjesnik,

Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp. 5. – 34.

Medjutim, i neodvisno o onoj pretpostav-

ci, doti~no ~ak i tijekom postojanja Banske

Hrvatske kao tada{njega “hrvatskog dràvnog

sklopa unutar konstitucije ugarske”, doti~no

“konstitucije austro-hrvatsko-ugarske”, kao

“priznanja hrvatske dràvne posebnosti i

njezine pravne istrajnosti” (S. Rendi}), dakle

zajam~enoga nacionalanog vrhovni{tva

Trojedne kraljevine glasom Nagode Austro-

Ugarske (1867.) te Nagode Hrvatsko-Ugarske

(1868.), imalo se tijekom najve}ega dijela

razdoblja od god. 1867. (1868.)), pa sve do

god. 1918. ustrojenim Hrvatski Dràvni Sabor

koji je preko kraljevske zemaljske hrvatsko-

-slavonsko-dalmatinske vlade osiguravao i

osigurao izgradjivanje hrvatske nacionalne

kulture te jezika, a i razvoj gospodarstva, kao

i oblikovanje hrvatskih nacionalnih ustanovâ,

posebice i osebujnih upravno-politi~kih usta-

novâ lokalne i regionalne samouprave i upra-

ve, pa ~ak i prili~ito uspjelu obnovu i moder-

nizaciju hrvatskoga “histori~kog ùpanijskog

ustroja” (1886. – 1918.)9.

1.3. Razaranje hrvatskoga histori~kog

ùpanijskog ustroja tijekom Bachovoga ap-

solutizma (1851. – 1859./1861.) izvedeno je

na na~in {to se ùpanije bilo svelo na uprav-

ne okruge (département administratif,Regierungsbezirk), a kotare ustrojilo kao te-

meljne upravne stupnjeve ali, podloène

okru`nim upravnim oblastima. A okrug kao

isklju~ivo dràvna upravna jedinica, podred-

jena ina~e gotovo isklju~ivo ministru unu-

tarnjih poslova, doti~no policije, mogao je,

{to po intenciji vlastodràca, {to po svojoj

vlastitoj inerciji, biti ne u funkciji

obdràvanja istrajnosti hrvatskoga ùpanij-

skog ustroja, ve} suprotivno, u funkciji sla-

manja tradicije ùpanijske, {to }e re}i lokal-

ne i regionalne samouprave u hrvatskim

zemljama. Jo{ preciznije, unutar Bachovoga

apsolutizma kao naro~itoga s elementima

srednjovjekovnoga europskog despotizma

proètoga ustroja bio je onemogu}enim ne

samo ma kakav napor da se obdràva istraj-

nost i obnavlja hrvatski ùpanijski ustroj u

dokaz trajne vrijednosti njegove, ve} i goto-

vo svaki spomen na to10 .

Nakon pada Bachovoga apsolutizma

(1859./1861.), {to }e re}i obnove ograni~ene

ustavnosti u monarhiji austrianskoj, “Veliki

Sabor Hrvatski” (1861.) izrazio je htijenje,

politi~ku volju, da se obnovi histori~ki ùpa-

nijski ustroj u Hrvatâ. Od tada, pa do godine

1886., redaju se poku{aji obnove ùpanijsko-

ga ustroja u Hrvata. Kako je to ve}

navije{teno, od projekata u tomu smislu (od

onih koji su, da{to, bili uzakonjeni) isti~u se,

i to:

(a) onaj od baruna Levina Rauch, hrvatskoga

bana (1868. – 1871.), prvoga hrvatskog

bana po sklapanju Nagode Austro-

-Ugarske (1867.) te Hrvatsko-Ugarske

(1868. – 1918.) – s projektom obnove od

godine 1870., a to je, moglo bi se re}i, naj-

korjenitija obnova tradicionalnih zasadâ

hrvatskoga ùpanijskog ustroja; to je i{lo

~ak dotle da su kraljevski i slobodni gra-

dovi zadràli u svojemu djelokrugu i za

svoj opseg sve poslove politi~kih oblastî,

ne bivaju}i podredjeni ùpaniji, ali niti bi-

vaju}i predstavljeni u ùpanijskoj

skup{tini; zapravo, moglo bi se kazati da

je obnova Levinova zadràla ùpanijski

ustroj u okvirima feudalnoga prakticiranja

autonomije, doti~no “starih municipalnih

pravâ,” uz uno{enje tek nekih po~elâ grad-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 193

9 O sudbonosnim spletovima okolnosti oko ~uvanja hrvat-

skoga nacionalnog identiteta i istrajnosti nacionalnoga

ìvota u sklopu poslije-nagodbene modernizacije – cf. M.

Gross – A. Szabo, Prema hrvatskome gradjanskomdru{tvu ..., supra, pp., posebice, 239. – 256., 295. – 423.

10 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji, I. Granitz, Zagreb,

1899., et s., sv. 1. (1899.), pp. 12. – 34., 49. et s., 128. et

s., 329. et s., 452. et s; I. Beuc, Povijest institucijâdràvne vlasti kraljevine Hrvatske, Slavonije iDalmacije..., supra, pp. 268. – 269. Za “istrajnost i

obnovu kao dokaz trajne vrijednosti ne~ega” – cf. papa

Ionnaes Paulus II., Sollicitudo Rei socialis, papinska

okru`nica od 30. prosinca 1987., in Sto godinâ

katoli~noga socialnog nauka, Kr{}anska sada{njost,

Zagreb, 1991., pp. 573. – 624., posebice pp. 574. (to~.

3.), 576. (to~. 5.).

janskoga umovanja u politici i gospodarst-

vu te kulturi 11 ;

(b) zatim, Ivana Maùrani}, prvoga, i jedi-

nog, hrvatskog “bana pu~anina” (1873. –

1880.), posebice neizmjerno zaslu`noga

za potvrdjivanje hrvatskoga jezika i kultu-

re u politi~koj upravi, gospodarstvu, te

znanosti i nastavi – s projektom obnove od

godine 1874. – to je bio projekt koji se

najvi{e udaljavao od tradicionalnih zasadâ

“histori~koga ùpanijskog ustroja” u

Hrvatâ, posebice s tim {to je ùpanije sveo

isklju~ivo na oblasti samouprave, a grad-

ska i op}inska municipia podredio

podùpanu kao odgovornomu upravnom

predstojniku; drugim rije~ima, uz op}u oc-

jenu da je kotar postao temeljnim i naji-

staknutijim po~elom hrvatskoga politi~ko-

upravnoga ustrojstva, Maùrani}ev

“podùpanijski ustroj” karakterizirao se,

osim svega, s tim {to se:

- od ùpanijâ odjelilo, {to je bilo dosljed-

nim – jer ih se svelo isklju~ivo na

ozemljensku samoupravu, cjelokupnu

javnu upravu;

- ~lanove ùpanijskih skup{tinâ biralo iz

reda onih podùpanijskih, {to je jo{ vi{e

onu “histori~ku hrvatsku ùpaniju”

udaljavalo od “pozitivno-pravne stvar-

nosti”;

- upravni djelokrug podùpanijâ odredilo

ne s pomo}u sustava zaporke op}e nad-

le`nosti (clausulae generalis systema ),

ve} s pomo}u sustava pobrojivanja (enu-

merationis systema), uz neograni~eni

“vrhovni nadzor”, {to }e re}i ovlast neo-

grani~ene primjene nadomje{}ivanja

(substitutio), povjeravanja (delegatio),

te neograni~enoga nadziranja (observa-tio) u odno{enjima izmedju uìh i {irih

ozemljenskih oblastî12 ;

(c) te, kona~no, grofa Dragutina Khuen-

Hedervary, najdugovje~nijega hrvatskoga

bana (1883. – 1903.) – s projektom obno-

ve od godine 1886. – kojega se projekta

moè okvalificirati kao “natrag Levinu”

(Rauch), doti~no umjerenu obnovu tradi-

cionalnih zasadâ hrvatskoga ùpanijskog

ustroja, okrnjenu, posebice, s nastojanjem

da se oslabi autokefalnost ùpanijâ (sa-

moimenovanje svojega upravnog pred-

stojnika, doti~no ùpana), te gradova i

op}inâ ali, s druge strane, i s uspje{nim

(raz)rje{enjem odnosa gradova naspram

upravno-politi~kim oblastima, dakle s

rje{enjem koje se kretalo unutar op}ih

odredbenicâ tada{njega politi~ko-uprav-

noga ustrojstva, {to je zna~ilo da se gra-

dove u pravilu u stvarima op}e uprave iz-

jedna~ilo s kotarima, a ~etiri od njih –

Zagreb, Osijek, Vara`din i Zemun – sa

ùpanijama, s tim {to su gradovi, kao i

op}ine, zadràli svoj naravni djelokrug i

imali zna~ajan povjereni djelokrug poslo-

va javne uprave 13 .


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.194

11 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1.

(1899.), pp. 12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452.

et s; I. Beuc, Povijest institucijâ dràvne vlasti kraljevi-ne Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. –

269. Za oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga

ustrojstva - cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionaliza-cija u Hrvatskoj, Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku,

Osijek, 1989., pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et B. Babac, Ooblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj..., supra; B. Babac, O nekim op}im problemimauobli~avanja politi~ko-upravnogva ustrojstva u svezi sostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske ihrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra.

12 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1.

(1899.), pp. 12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452.

et s; I. Beuc, Povijest institucijâ dràvne vlasti kraljevi-ne Hrvatske, Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. –

269. . Za oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga

ustrojstva - cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionaliza-cija u Hrvatskoj ..., supra, pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et

B. Babac, O oblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstvau Hrvatskoj ..., supra; B. Babac, O nekim op}im pro-blemima uobli~avanja politi~ko-upravnogva ustrojstvau svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvojaHrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra.

13 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., sv. 1. (1899.), pp.

12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s; I. Beuc,

Povijest institucijâ dràvne vlasti kraljevine Hrvatske,Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. – 269. . Za

oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva

Ni u jednomu od ta tri projekta nije se

uspijevalo, sve i da se htjelo, zaobi}i problem

kotara kao temeljnoga upravnog stupnja i,

moèbitno te kako i kada, samoupravne obla-

sti podjedno: dok se, dakle, u projektu bana

Levina Rauch (1871.) kotar isti~e ne samo

kao temeljni upravni stupanj – kojemu je, k

tomu, bila povjerena gotovo sva “izvanjska

uprava ùpanije” (potonje su figurirale kao

oblast prve molbe u vrlo malo stvari), ve} i

kao zasebni municipium, ba{ kao i ùpanije,

te gradovi i op}ine, dakle i kao oblast samou-

prave, a u projektu bana Ivana Maùrani}

(1874.) kao temeljna i jedina upravna oblast

do kraljevske zemaljske vlade u Zagrebu, dot-

le u projektu bana Dragutina Khuen-

Hedervary kotar figurira kao isklju~ivo (te-

meljna) upravna oblast, isti~u}i se posebice sa

{irokim policijskim ovlastima, kao i drugim

ovlastima proizlaze}im iz unutarnje uprave14.

Za razliku od bana Ivana Maùrani} –

koji je u funkciji politi~ke, kulturne i gospo-

darske homogenizacije i modernizacije

Hrvatske, i u uvjerenju da mu je za to najpo-

godnijom dràvna uprava ~ije parametre ope-

riranja moè odredjivati libero arbitrio, pro-

veo visoku centralizaciju hrvatske dràvne

uprave ustrojiv{i podùpanije, a to i jesu bili

ove}i kotari, i to kao upravne oblasti prve i je-

dine molbe do kraljevske zemaljske vlade u

Zagrebu (ùpanije je sveo isklju~ivo na obla-

sti samouprave), a dosta sli~no banu Levinu

Rauch – ~iji projekt uklju~uje hrvatsko poli-

ti~ko-upravno ustrojstvo u tri razine (vladina,

ùpanijska i kotarska, s tim {to je kotar i

oblast samouprave, ba{ kao i gradovi te seo-

ske op}ine), ban Dragutin Khuen-Hedervary

isti~e se postignu}em koje se odlikuje, i to:

a/ po crti dràvne uprave – s tim {to se ustro-

jilo: kotare kao upravne oblasti prve molbe

i ùpanije kao upravne oblasti druge mol-

be a iznimno (glasom zakona, medjutim

takve su iznimke bile prili~ito brojne) i

kao upravne oblasti prve molbe; kraljev-

ska zemaljska vlada figurirala je bilo kao

vrhovna upravna oblast, bilo kao upravna

oblast druge molbe (kada je kao prva figu-

rirala ùpanija), bilo kao upravna oblast

prve molbe (u stvarima koje bi joj bile

pridràne ne povjeravaju}i ih ni kotarima

ni ùpanijama);

b/ po crti lokalne i regionalne samouprave – s

tim {to se ustrojilo: ùpanije i kao samou-

pravne oblasti, doti~no kao jedinstvo (po-

liti~ke) uprave i lokalne, doti~no regional-

ne, samouprave – pripadala im je samou-

prava u predmetima unutar njihovoga

naravnog djelokruga a ticali su se interesa

jedne ili vi{e op}inâ, kotarâ ili ~itave ̀ upa-

nije; zatim gradove – takav status moglo

se ste}i samo glasom zakona, a imali su

“uredjeni magistrat” (poglavarstvo), biva-

ju}i izjedna~enim s kotarima u stvarima

op}e uprave, a gradovi Zagreb, Osijek,

Vara`din i Zemun pak sa ùpanijama;

kona~no “seoske ob}ine i trgovi{ta koji ne

imadu uredjenoga magistrata”, a te su mo-

gle, kao i gradovi, uz onaj izvorni djelo-

krug imati, a i imale su, i zna~ajan povje-

reni djelokrug.

c/ po crti nadziranja – s tim {to se uzakonilo

“vrhovni upravni nadzor od strane vlade”,


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 195

- cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija uHrvatskoj ..., pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et B. Babac, Ooblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj..., supra; B. Babac, O nekim op}im problemimauobli~avanja politi~ko-upravnogva ustrojstva u svezi sostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske ihrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra. Oslabljivanje

autokefalnosti (prava na samostalni izbor voditeljstva i

upravnoga stoèra) izvedeno je, medju ostalim, i tako {to

je ùpane imenovao kralj na prijedlog bana – cf. u $58.

Zakona ob ustroju ùpanijâ i o uredjenju uprave u ùpa-

nijah i kotarih od god. 1886., supra. Za zna~enje “auto-

kefalnosti” – cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft..., supra, pp. 26. – 27.

14 Cf. M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., sv. 1. (1899.), pp.

12. – 34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s; I. Beuc,

Povijest institucijâ dràvne vlasti kraljevine Hrvatske,Slavonije i Dalmacije..., supra, pp. 268. – 269. . Za

oblikovanje regionalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva

- cf. B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija uHrvatskoj ..., pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et B. Babac, Ooblikovanju politi~ko-upravnoga ustrojstva u Hrvatskoj..., supra; B. Babac, O nekim op}im problemimauobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojstva u svezi sostvarivanjem nacionalnih strategija razvoja Hrvatske ihrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra.

te hierarhijski nadzor od strane vladinih

povjerenikâ (velikih i gradskih ùpanâ te

kotarskih predstojnikâ), {to je, ne uzima-

ju}i u obzir naravni djelokrug ùpanijâ i

gradova te op}inâ, predmnijevalo jedinst-

veni dràvni prora~un, te jedinstvenu jav-

nu funkciju i jedinstveni slu`beni~ki su-

stav15.

1.4. Banovina Hrvatska (1939. – 1941.)

zapo~ela je u svojemu ustrojavanju s onim {to

je bila naslijedila od kraljevske Jugoslavije

(1918. – 1941.), a naslijedila je kotarsko-

oblasni ustroj nikada do kraja definiran a ka-

moli doradjen do ozbiljnijih upravno-poli-

ti~kih dosljednostî. Dakle, kraljevska

Jugoslavija poznavala je, i to:

(a) kotare kao upravne oblasti prve molbe te,

{to je s motri{ta ove thematis disputatio-nis veoma va`nim, kao temeljni upravni

stupanj, s tim, medjutim, {to je veliki

ùpan kao upravni predstojnik oblasti (to~.

(c) infra)) imao vrhovni nadzor nad kotar-

skom upravom (1922. – 1929.); kotar je,

po Vidovdanskomu ustavu (1921.) bio

predvidjen i kao oblasti samouprave, pa je

bilo predvidjeno da kao svoja zaklju~uju}a

tijela imade kotarsku skup{tinu i kotarski

upravni odbor – ali {to nikada nije bilo

provedeno, a glasom oktroiranoga Ustava

(1931.) – sa zakonima od god. 1933. te

1934. – bilo se predvidjelo samoupravu

na razini kotara, ali ni to nije bilo nikada

provedeno; dakle, samoupravu se na razi-

ni kotara nije tijekom ~itavoga postojanja

te dràve bilo nikada doradilo a kamoli

ukorijenilo; izbori za kotarske skup{tine

kao samoupravna tijela odlu~uju}a nisu

bili nikada ni odràni: tek je u Banovini

Hrvatskoj (1939. – 1941.) bila donijeta, ali

i to tek 26. kolovoza 1940., Uredba (sa za-

konskom snagom) o kotarskoj skup{tini i

kotarskomu upravnom odboru, ali se izbo-

re nije uspjelo odràti u tijeku vaènja ba-

novinskoga ustrojstva (1939. – 1941.);

(b) gradske op}ine i seoske op}ine, koje su i

po Vidovdanskomu ustavu (1921.) i po ok-

troiranomu Ustavu (1931.) bile op}enito

priznate oblasti samouprave, ali uz arbi-

trarnu ovlast, osim svega, ~elnikâ, doti~no

tijelâ, vi{ljih upravnih oblasti (okruga, vla-

de) da raspuste njihova tijela zaklju~uju}a;

u Banovini Hrvatskoj, glasom uredaba (sa

zakonskom snagom) o promjenama kra-

ljevskih zakonâ o gradskim op}inama

(1934.) i op}inama (1933.), hrvatski ban

imao je ovlast raspustiti kotarsku

skup{tinu i kotarski upravni odbor kada bi

njihovi ~lanovi: (ba) davali “izjave {tetne

za javne interese”; (bb) nepravilno vr{ili

svoje du`nosti;

(c) okruge, doti~no “oblasti” kao oblike re-

gionalne samouprave te uprave i, u neko-

mu smislu i u nekoj prakti~noj mjeri, u

nasljedovanju hrvatskih, doti~no hrvatsko-

ugarskih ùpanijâ (osim svega, da ùpane

imenuje kralj kao svoje pouzdanike, da se

ozemlje oblastî ustrojenih kraljevini S. H.

S. (1918. – 1929.) poklapa s ozemljem ne-

kada{njih ùpanijâ u Kraljevini Hrvatskoj

i Slavoniji, a u Dalmatinskoj Hrvatskoj

(dugovremeno bivaju}i “austrijskom

Dalmacijom” – jer car i kralj Franjo Josip

I. (1848. – 1916.) nije nikada ozbiljno uz-

nastojao da ju vrati pod vlast hrvatskoga

bana (1797. – 1809., 1815. – 1918.)) – s

ozemljem austrijskih okrugâ, etc.)), med-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.196

15 Cf. za, i to: (a) za ùpanije - $$ 41. – 44. Zakona ob ustro-

ju ùpanija i o uredjenju uprave u ùpanijah i kotarih

(1886.), u Sbornik zakonah i naredabah od god. 1886.,

komad III., br. 8. (ZU@) (djelokrug ùpanijâ u poslovih

upravnih)); $$ 5., 27. i 28. ZU@ (djelokrug ùpanijâ u

poslovih samoupravnih); (b) za kotare - $$ 45. – 57.

ZU@); $ 76. ZU@ (ùpanija i zemaljski prora~un); (c) za

vladin vrhovni nadzor - $ 75. ZU@, u svezi sa Zakonskim

~lankom II. od god. 1869. ob ustrojstvu autonomne hrvat-

sko-slavonsko-dalmatinske zemaljske vlade, u Sborniku

zakonah i naredabah od god. 1869., komad III., br. 5. Za

gradove – cf. u Zakonu o ustroju gradova (1895.), u

Sborniku zakonâ i naredaba od god. 1895., komad IX., br.

34.; za seoske op}ine i trgovi{ta koja ne imadu uredjeno-

ga magistrata – cf. u Zakonskomu ~lanku XVI. od god.

1870. o uredjenju op}ina i trgovi{tâ koja ne imadu ured-

jenoga magistrata, u Sborniku zakonah i naredabah od

god. 1871., komad III., br. 4. Cf. posebice M. Smrekar,Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u KraljevinahHrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1. (1899.), pp. 12. –

34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s.

jutim ustrojstva koja su se uspjela odràti

samo u razdoblju od god. 1927. do god.

1929., nakon ~ega su bile ustrojene bano-

vine, ali samo kao upravne oblasti16 ; obla-

sti bile su nadle`ne za stvari op}e uprave

koje su bile ustegnute kotarskim upravnim

oblastima a ne bi bile pridràne ministru

unutarnjih poslova, s tim, medjutim, {to je

veliki ùpan kao upravni predstojnik obla-

sti imao vrhovni nadzor nad kotarskom

upravom 17 .

Dakle, trenom uspostavljanja, Banovina

Hrvatska (kolovoz 1939.) kao jedine

politi~ko-ozemljenske jedinice zatje~e kota-

re, gradove i op}ine, medjutim je glasom spo-

razuma Cvetkovi}-Ma~ek (26. kolovoza

1939.) izborila si pravo na ustrojenje banske

vlade s isklju~ivom jurisdikcijom u svim

stvarima unutarnje uprave, kao i sebi svojst-

vene dràvne uprave te lokalne, doti~no re-

gionalne, samouprave i uprave. Medjutim, re-

forme zapo~ete u Banovini Hrvatskoj, i koje

bi se vjerojatno bile okon~ale, medju ostalim,

s obnovom tradicionalnoga hrvatskog ùpa-

nijskog ustroja, nisu imale nikakvu {ansu biti

dovr{enim – jer je rat uslijedio za manje od

dvije godine nakon {to je bila uspostavljenom

i ustrojenom 18 .

Ono {to nije uspjelo Banovini Hrvatskoj –

iz uzrokâ koji su, predmnijeva se, povezani s


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 197

16 Cf. A. Milu{i}, Ustrojstvo vlasti u Banovini Hrvatskoj,Pravni vjesnik, Osijek, 1990., 3 – 4/90, pp. 329. – 342; A.

Milu{i}, Izborni sistem banovine Hrvatske, in Zbornik

Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1983.,

3 – 4/83, pp. 343. – 372. Cf. et M. Klemen~i}, Promjeneupravno-teritorialnoga ustroja Hrvatske 1918. – 1992.

..., supra, pp. 123. – 148., posebice pp. 123. – 126. O

preustrojavanjima lokalne uprave i samouprave u N.R..

Hrvatskoj (1945. – 1963.) i S.R. Hrvatskoj (1963. – 1989

) – cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi ..., supra. Cf et B.

Babac, Istraìvanja hrvatskoga “histori~kog ùpanij-skog ustroja” – Slu~aj “administrativno-teritorijalnihjedinicâ, doti~no “politi~ko-teritorijalnih organizacijâ”na regionalnoj razini – Osnove institucionalne analize,Pravni vjesnik, Osijek, 1991., 1 – 4/91, pp. 25. – 52/51.

17 U svezi s politi~ko-upravnim i samoupravnim zna~enjem

kraljevsko-jugoslavenskih oblastî ne moè se a ne primi-

jetiti stvari koje ne bi moglo smatrati ispravnim: cf. M.

Kolar-Dimitrijevi}, Elementi ùpanijskoga sustava usamoupravama oblasti 1927. – 1929., kao za M.

Klemen~i}, supra, pp. 113. -. 122., gdje se tvrdi nekoliko

stvari koje nikako ne bi smjele kritiku izbje}i: (a) Govori

se o “ùpanijama Austro-Ugarske Monarhije”, doti~no o

“austro-ugarskim ùpanijama”, {to je kako povijesno

tako i nacionalno-politi~ki vi{e nego neprispodobljivim,

da se ne kaè uvredljivim. Naime, ùpanije su samo i jedi-

no “hrvatske” i “ugarske”, i to kako po postanku - jer su

u oba dijela kraljevstva hrvatsko-ugarskoga postojale, a

nastale ili izvorno u oba dijela zajedni~koga kraljevstva

(Hrvatska i Ugarska neodvisno), ili su iz Hrvatske preni-

jete u Ugarsku – nakon {to je zajedni~ko kraljevstvo bilo

uspostavljeno (1102.), a isto tako i razvojno-povijesno –

jer ùpanijski ustroj u Hrvata, unato~ dugodobnomu

postojanju zajedni~koga kraljevstva (1102. – 1918.),

pokazuje distinktne crte naspram ugarskim ùpanijama;

(b) Govori se da pored srpskoga naziva “okrug” porab-

ljen i naziv “oblast” je u onodobnim propisima (1922.,

etc.) bio porabljen iz “takti~kih razlogâ”, jer da je bio

porabljen i u doba Austro-Ugarske Monarhije, {to je vi{e

nego neispravno u vi{e smjerova. Prvo, naziv “okrug”

nije samo srpski, ve} je to op}enito u hrvatskim zemljama

porabljeni upravno-politi~ki termin kada se ho}e izraziti

neku dràvnu upravnu jedinicu na {iremu prostoru nego

{to je to “kotar”, npr. “upravni okruzi” u Austrijskoj

polovici monarhije, pa tako i oni u “Austrijskoj

Dalmaciji” (1797. – 1809., 1815. – 1918.). Drugo, naziv

“oblast”, da{to u smislu ozna~ivanja neke dràvne uprav-

ne jedinice na {iremu prostoru nego {to je to “kotar”, jest

ba{ isklju~ivo srpskom tvorbom, doti~no poimanjem:

“oblast” u hrvatskim zakonima, bilo iz doba Banske

Hrvatske (1867. (1868.) – 1918.)), bilo od ranije, doti~no

prije godine 1848., zna~i “ozemlje (prostor) na kojemu se

proteè ~ija vlast”, npr. velikoga ùpana, kotarskoga

predstojnika, etc., ili kakvoga tijela, npr. poglavarstva

(magistrat), etc., dakle je taj izri~aj izveden u svezi s

vla{}u, ovla{tenjem, etc., pak se tada i govorilo, a treba-

lo bi tako i sada govoriti, o “kotarskim upravnim oblasti-

ma”, “ùpaniijskim upravnim oblastima”, etc. – cf. Vl.

Maùrani}, Prinosi za hrvatski pravno-povijesni rje~nik,

HAZU, Zagreb, 1975. (1908. – 1922.), sv. 1., pp. 777.,

778.; u svezi s tim, ba{ je i komunisti~ka Jugoslavija izraz

“oblast”, u Op}emu zakonu o narodnim odborima od

god. 1949. – koji je odredio ustrojenje “oblastî”, doti~no

“oblasnih narodnih odborâ”, u onomu srpskom zna~enju

uporabila, doti~no u smislu upravno-politi~ke jedinice, a

onda po njemu i hrvatski propisi, npr., Zakon o ukidanju

oblasnih narodnih odborâ, Narodne novine br. 71/51.

18 Za Banovinu Hrvatsku – cf. V. Pavlakovi}, BanovinaHrvatska, Binoza, Zagreb, 1939., posebice, i to: (a) za

Sporazum Cvetkovi} – Ma~ek – pp. 48. – 50; (b) Uredbu

o Banovini Hrvatskoj – pp. 51. – 55.; (c) Uredba o

ustrojstvu banske vlasti – pp. 55. – 57.; Ml. Klemen~i},

Promjene upravno-teritorialnoga ustroja Hrvatske 1918.– 1992., in B. Vranje{-[oljan et al. ur., Hrvatske ùpanije

kroz stolje}a, [k. knjiga, Zagreb, 1996., pp. 123. – 148. Cf.

et A. Milu{i}, Ustrojstvo vlasti u Banovini Hrvatskoj ...,

supra; E. Pusi}, Hrvatska sredi{nja dràvna uprava iusporedni upravni sustavi, [kolska knjiga, Zagreb, 1997.,

p. 172. Moè se smatrati da je ustrojenje Banovine

Hrvatske bilo zapo~elo u kolovozu godine 1939., a rat je

bio zapo~eo ve} u lipnju godine 1941.

okolno{}u {to je prekratko trajala, uspjelo je

Nezavisnoj Dràvi Hrvatskoj (1941. –

1945.), naime obnoviti hrvatski ùpanijski

ustroj u nekim njegovim histori~kim zasada-

ma, ali koji podhvat nije uspio ostaviti trajni-

jih korijenâ – pone{to zbog ratnih prilikâ

(1941. – 1945.) a ponajvi{e zbog susljednih

povijesno sudbonosnih dogadjanjâ koja po-

godi{e hrvatski narod i hrvatske zemlje (po-

sebice: uspostavljenje komunisti~koga poret-

ka koji je zna~io bilo razaranje hrvatskih bilo

ograni~avanje nacionalnih ustanovâ potonjih

(npr. {kolskih, prosvjetnih, Matice hrvatske,

Selja~ke sloge, etc., a svakako i oblikâ vla-

sti)). Unutar ùpanijskoga ustroja Nezavisne

Dràve Hrvatske – bilo je ustrojenim 22 “ve-

like ùpe” – imade se ustrojenim kotarske

upravne oblasti kao upravne oblasti prve mol-

be, i kao upravnu oblast isklju~ivo. Zapravo,

Nezavisna Dràva Hrvatska naslijedila je ko-

tare od Banovine Hrvatske, a ova od kraljev-

ske Jugoslavije, s tim {to se ozemlje “velikih

ùpâ” odredjivalo s pomo}u ozemlja kotareva

koje bi im se utjelovilo, tako da se imalo:

(a) “veliku ùpu” kao “dràvnu upravnu

oblast na odredjenomu podru~ju”, koja je

unutar svojega djelokruga bila vlasnom

“izdavati u granicama zakona za svoje po-

dru~je naredbe i naloge svim pod~injenim

upravnim oblastima”, a ina~e bivaju}i dru-

gomolbenom obla{}u u stvarima u kojima

je prvomolbenom kotarska upravna oblast,

ili pak prvomolbenom obla{}u u stvarima

koje bi joj bile zakonskim odredbama izri-

jekom dodijeljene; medjutim, glavni grad

Zagreb bio je iznimit iz podru~ja i djelo-

kruga velike ùpe Prigorje i podredjen ne-

posredno dràvnoj vladi;

(b) “kotarske upravne oblasti” kao prvomol-

bene upravne oblasti, ali uz “ispostave,

gradska poglavarstva, i mjesne dràvne re-

darstvene oblasti”; da{to, kotare se, ba{

kao i velike ùpe, bilo ustrojilo isklju~ivo

kao “dràvne upravne oblasti”, {to zna~i

da se nije predvidjalo nikakvu samoupra-

vu – s tim u svezi, ~ak je jednom zaseb-

nom “zakonskom odredbom” (uredbe po-

glavnikove umjesto zakona) bila dokinuta

Uredba o kotarskoj skup{tini i kotarskomu

upravnom odboru {to ju je bila donijela

Banovina Hrvatska (1939. – 1941.), gla-

som koje je uredbe bilo predvidjeno ustro-

javanje kotarske skup{tine i kotarskoga

upravnog odbora kao tijelâ samouprave;

(c) (seoske) op}ine i gradove, s tim {to su,

~ini se, gradovi u upravno-politi~komu

smislu bili izjedna~eni s kotarima, te s tim

{to se za lokalne oblasti, kao ni za one ko-

tarske te regionalne, nije predvidjalo sa-

moupravu 19 .

1.5. Tijekom doba 1945. – 1989. imade se

“zatiranje ma i samoga spomena na hrvatski

ùpanijski ustroj” ali to usporedno s povre-

menim poku{ajima od strane hrvatske poli-

ti~ke elite da se sa~uva {togod od povijesno-

ga nasljedja hrvatskih ùpanijâ – kada se, do

godine 1963.(1967.), niù ustrojavanja i

preustrojavanja lokalnoga (i regionalnog) po-

liti~ko-upravnoga sustava (svake tre}e godine

pribli`no), unutar ~ega se, i to:

a/ od godine 1945. do godine 1951. isti~e tri-

hotomno politi~ko-upravno ustrojstvo, s

istaknutom ulogom kotara kao upravne

oblasti prve molbe, neodvisno o tomu da li

je kao drugi upravni stupanj figurirao

okrug (1947. – 1949.), ili oblast (1949. –

1951.);

b/ zatim se u vremenu od god. 1955. do god.

1963., uz jedno kratko medjurazdoblje di-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.198

19 Za Nezavisnu Dràvu Hrvatsku – cf. Ml. Klemen~i},

Promjene upravno-teritorialnoga ustroja Hrvatske1918. – 1992. ..., supra; E. Pusi}, Hrvatska sredi{njadràvna uprava ..., etc., supra, pp. 173., 174. Cf. et I.

Ko{uti}, Hrvatsko domobranstvo u Drugomu svjetskomratu, Matica hrvatska i [kolska knjiga, Zagreb, 1992. Cf.

u ~lancima 1. – 7. Zakonske odredbe o velikim ùpama,

Narodne novine br. 7/41., a za dokidanje propisa o kotar-

skoj skup{tini i kotarskomu upravnom odboru – Zakonsku

odredbu s kojom se stavlja izvan snage Uredbe o kotar-

skoj skup{tini i kotarskomu upravnom odboru., Narodne

novine br. 7/41.(banovinska uredba je iz Narodnih novi-

na br. 193/40). Za prosudbe i ras~lambe o na~inima i

postupanjima komunisti~ke vlasti u svezi s razaranjem

hrvatskih nacionalnih ustanovâ – cf. Z. Knezovi},

Obilje`ja bolj{evizacije hrvatske kulture (1945. – 1947.),in ~asopis za suvremenu povijest, Zagreb, 1992., 1/92,

pp. 101. – 133.

hotomnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva

(“kotar” versus “op}ina”, ali uz “kotar”

kao temeljni upravni stupanj (1952. –

1955.)), isti~e “kotar” kao upravna oblast

druge molbe: ovi potonji hrvatski “kotari”

jesu subregionalnim politi~ko-upravnim

ustrojstvom, te ih se moè usporediti s

okruzima iz razdoblja 1947. – 1949.,

do~im je kao oblast prve molbe figurirala

“op}ina” – nadomje{}uju}i sve vi{e onaj

“kotar kao upravnu oblast prve molbe”;

c/ u doba od god. 1963. do god. 1967. u

àri{te raspredanja i odlu~ivanja

politi~koga dolazi “kotar”, doti~no

izja{njavanje “za ili protiv kotara”: ali ovi

potonji hrvatski “kotari” jesu regionalnim

politi~ko-upravnim ustrojstvima (regio-

nalne zajednice op}inâ svojega podru~ja)

naspram onim njima nesporedno predho-

de}im (1955. – 1963.) koji su subregional-

nim ustrojstvima; odnosna rasprava

okon~ava se s promjenom Ustava S.R.

Hrvatske glasom koje su kotari dokinuti, te

je op}ina kao “temeljna dru{tveno-poli-

ti~ka zajednica” postala prvim i jedinim

upravnim i samoupravnim stupnjem

(1967. – 1974., 1986. – 1992.).

Osebujnije, od godine 1963. do godine

1992., uz prekid s “kotarima” kao regional-

nim politi~ko-upravnim ustrojstvom (1963. –

1967.), te poku{aja s hrvatskim “zajednica-

ma op}inâ” kao (regionalnim) “samouprav-

nim dru{tveno-politi~kim zajednicama”

(1974. – 1986.), a i unato~ poku{aju sa “za-

jednicama op}inâ” kao “regionalnim samou-

pravnim zajednicama” (1986. – 1990.), do-

minira op}ina kao temeljni i jedini lokalni

upravni stupanj, te kao temeljna “dru{tveno-

politi~ka zajednica”, ali ozemljenski i po bro-

ju stanovnika, pribli`no, na razini

nekada{njega hrvatskog kotara (1886., 1946.,

1952.), dominira odnosna op}ina i kao

dru{tveno-politi~ka zajednica sa zna~ajnim

vrhovni{tvom financialnim unutar vaènja

svojih poredaka 20 .

Nakon gradjanskoga preokreta u

Hrvatskoj i stjecanja nacionalne neodvisnosti

i vrhovni{tva (1989. – 1993.), Republika

Hrvatska dolazi u prigodu samostalno i funk-

ciji ukupnoga nacionalnog razvoja, a pogla-

vito o~uvanja nacionalne duhovne istrajnosti,

urediti svoje politi~ko-upravno ustrojstvo,

medju inim obnoviti i hrvatski histori~ki

ùpanijski ustroj, ali se tu prigodu nije iskori-

stilo, ve} se, unutar preustrojenja od god.

1992., uobli~ilo dihotomno politi~ko-uprav-

no ustrojstvo – vlada versus ùpanija, uz gra-

dove i op}ine kao jedinice lokalne samoupra-

ve isklju~ivo – kroz koje se nije, u funkciji

gospodarskoga i kulturnog razvoja, izrazilo

nikakvu nacionalno-kulturalno smislenu re-

gionalizaciju, doti~no kroz koje se nije izra-

zilo nikakvu osebujnu vrednotu koja bi

osmi{ljavala novoustrojene ùpanije, uz

ustrojavanje gradova i op}inâ s nedefiniranim

statusom i razlikama, te uz iznimno visoku

centralizaciju dràvne uprave i cjelokupnoga

politi~kog odlu~ivanja. S preustrojenjem pak

od god. 2001. ustrojilo se i ùpaniju

isklju~ivo kao jedinicu (regionalne) samou-

prave, uz odjeljivanje “dràvne uprave” od

“lokalne i regionalne samouprave”, opetoma

na na~in da se nije izrazilo nikakvu nacional-

no-kulturalno smislenu regionalizaciju, da se

nije izrazilo nikakvu osebujnu vrednotu koja

bi osmi{ljavala novoustrojene ̀ upanije, uz vi-

soku koncentraciju dràvne uprave u vladi i

podru~nim uredima i ispostavama sredi{nje

dràvne uprave. Ono {to je pri tomu osebujno

zanimljivim jest i to da se u sklopu preustro-

jenja od god. 1992. ne samo dokinulo vrhov-

ni{tvo financialno zate~ene op}ine, ve} se i

propustilo pridati takvo, doti~no bilo kakvo,

vrhovni{tvo financialno novo-ustrojenim


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 199

20 O preustrojavanjima lokalne uprave i samouprave u

N.R.. Hrvatskoj (1945. – 1963.) i S.R. Hrvatskoj (1963. –

1989.) – cf. E. Pusi} et al., Upravni sistemi, Pravni fakul-

tet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1975., pp. 385. - 417.

Cf. et B. Babac, Istraìvanja hrvatskoga “histori~kogùpanijskog ustroja” – Slu~aj “administrativno-teritori-jalnih jedinicâ, doti~no “politi~ko-teritorijalnih organi-zacijâ” na regionalnoj razini – Osnove institucionalneanalize ..., supra.

ùpanijama, {to je ali samo djelomi~no modi-

ficirano s preustrojenjem od god. 2001. 21 .

Posebice, znade se u svezi s preustroja-

vanjem od god. 1992. (ustrojavanje ùpanija

kao jedinicâ lokalne samouprave i uprave, te

gradova i op}inâ kao jedinicâ lokalne samou-

prave), tvrditi kako je s provedbom na ono

preustrojavanje odnose}ih se zakonâ rastro-

jen “komunalni sustav” naslijedjen iz

S.R.(N.R.) Hrvatske (1945. – 1989.), ina~e u

hrvatskomu nacionalnom prostoru dugodob-

no ukorijenjen. Mora se kazati da su takve

tvrdnje pretjerane, a u najmanju ruku nije to

to~nim s obzirom na vremensko trajanje pre-

raznih oblikâ politi~ko-upravnoga ustrojstva

pod vaènjem pojedinih ustavâ komunisti~ke

Hrvatske.

Naime, u razdoblju vaènja Ustava NR

Hrvatske (1945. (1947.) – 1963.)), op}ina po-

staje temeljnim upravnim stupnjem tek god.

1955., ali uz kotar kao subregionalno

ustrojstvo (1955. – 1963.), dakle tijekom

manjega broja godinâ nego {to je to bio kotar

– uz okruge (1947. – 1949.), doti~no uz obla-

sti (1949. – 1951.), ili bez regionalnoga ili

subregionalnoga ustrojstva (1951. – 1955.).

U razdoblju pak vaènja Ustava SR Hrvatske

(1963. – 1990.)), op}ina je opetoma manji

broj godina dominantnom kao isklju~iva lo-

kalna upravno-politi~ka oblast, jer se u godi-

nama 1963. – 1967. imade “kotar” kao

tipi~no regionalno ustrojstvo, a u godinama

1974. – 1986. imade se “zajednice op}ina

kao samoupravne dru{tveno-politi~ke zajed-

nice”, {to je opetoma tipi~nim regionalnim

ustrojstvom.

âk {to vi{e, i u radoblju od god. 1986. do

god. 1990., uz op}ine kao jedine upravno-po-

liti~ke oblasti postojali su neki oblici regio-

nalne samouprave, a to u obliku “zajednicâ

op}inâ kao regionalnih samoupravnih zajed-

nicâ”, s tim {to su tijela vlasti i uprave izdvo-

jena iz sklopa zajednicâ op}inâ tijekom ra-

strojavanja izvedenoga god. 1986. bila ustro-

jena kao uredi i ispostave sredi{njih dràvnih

tijelâ na regionalnoj razini (ozemlja odnosnih

uredâ i ispostavâ poklapala su se s ozemljem

netom rastrojenih “zajednicâ op}inâ kao sa-

moupravnih dru{tveno-politi~kih zajedni-

câ”), {to nali~i onomu preustrojavanju od

god. 2000./2001., naime kada se dràvnu

upravu odvojilo od ̀ upanija, gradova i op}ina

i koncentriralo ju u uredima i ispostavama

dràvne uprave u ozemlju jedinicâ lokalne i

regionalne samouprave 22 .

Tako dakle, u svezi s prenagla{avanjem

“komunalnoga sustava” i op}ine kao temelj-

ne dru{tveno-politi~ke zajednice unutar toga

sustava, moglo bi se zasada zaklju~iti samo to

da je prije bila rije~ o nepostojanju ikakve

politi~ke volje da se ozbiljnije razmotri na-

cionalno-kulturalno osmi{ljenu regionaliza-

ciju Hrvatske, {to }e re}i prije svega u funk-

ciji razvojne homogenizacije hrvatskoga na-

cionalnog prostora, a kamoli za to da se

oblikuje regionalno politi~ko-upravno

ustrojstvo u sklopu toga, {to }e re}i da se

ùpaniju ustroji kao samoupravnu korporaci-

ju javnoga prava na regionalnoj razini, kao

istinsku regiju, i kotareve kao temeljni uprav-

ni stupanj u njezinomu sklopu. Da je bilo po-

liti~ke volje u odnosnomu smislu, te da se na-

cionalno-kulturalno osmi{ljenu regionaliza-

ciju hrvatskoga nacionlnog prostora i izvelo,

zasigurno bi se bilo razrije{ilo i problem ko-

tara kao temeljnoga upravnog stupnja, kao

dràvne upravne jedinice i lokalne zajednice,

te kao zajednice ostalih lokalnih oblastî svo-

jega podru~ja. S motri{ta osiguranja finan-

cialne samostalnosti lokalnih i regionalnih

oblastî, da{to, dade se utvrditi i to da doki-

danje vrhovni{tva financialnoga zate~ene

op}ine nije iskori{teno za predmnijevano su-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.200

21 Za tradicionalne zasade - cf. B. [ulek, Hrvatski Ustav iliKonstitucija, Zagreb, 1882., pp. 131. et s.; E. îmi},

Izmedju tradicije i tradicionalizma, in Revija za sociolo-

giju, Zagreb, 1 - 2/78, pp. 29. - 36 B. Babac, Obnovahrvatskoga ùpanijskog ustroja ustroja – Ogled o hrvat-skomu “histori~kom ùpanijskom ustroju” - Osnoveinstitucionalne analize..., supra.

22 U prilog nepovoljnim ocjenama rastrojavanju zajednicâ

op}inâ kao samoupravnih dru{tveno-politi~kih zajednicâ

– cf. B. Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ...,

supra.

kladnije rasporedjivanje financialnih ovlastî

izmedju dràve, novoustrojenih ùpanijâ, te

gradova i op}inâ, {to bi opravdavalo zak-

lju~ak da je dokidanje vrhovni{tva financial-

noga zate~ene op}ine iskori{teno isklju~ivo u

svrhe retorike legitimacije o{troj centralizaci-

ji politi~koga odlu~ivanja i toj sukladnoga

razrje{ivanja financialnih odno{enjâ u dràvi.

2. KOTAR U SUVISLOSTI OBNOVEHRVATSKOGA @UPANIJSKOGUSTROJA

2.1. Povijesno, nije previ{e te{kim utvrditi

da je u hrvatskim zemljama, tijekom doba od

godine 1848. (godina gradjanske revolucije u

hrvatskim zemljama, usporedna onim ostalim

u kulturnoj Europi), pa sve do godine 1992.

(prvo preustrojenje lokalne samouprave nakon

drugoga gradjanskog preokreta (1989. –

1993.), uobli~avanje dihotomnoga politi~ko-

upravnoga ustrojstva bilo iznimkom, dakle:

a/ tijekom godinâ 1874. – 1886.:

Maùrani}evo “podùpanijsko ustrojstvo”,

ustrojstvo unutar kojega se isti~e podùpa-

nija kao jedina lokalna upravno-politi~ka

oblast do kraljevske zemaljske vlade u

Zagrebu, a to i jesu bili, da se ponovi, ove}i

kotari (M. Smrekar kaè da se svaka ùpa-

nija dielila na upravne kotare takozvane

“podùpanije”) – u sklopu Hrvatske i

Slavonije ustrojilo se dvadeset podùpanijâ,

s tim, medjutim, {to su politi~ku upravu u

prvoj molbi otpravljala i gradska municipia,

dakle bivaju}i svedena na dràvne upravne

jedinice, a razdioba na ùpanije bila izvede-

na gotovo isklju~ivo iz “histori~kih” razlo-

gâ, a pone{to i s obzirom na samoupravu;

b/ tijekom doba 1939. – 1941.: lokalno

ustrojstvo Banovine Hrvatske naslijedjeno

od kraljevske Jugoslavije, dakle lokalno

politi~ko-upravno ustrojstvo za koje nije

bilo vremena da ga se preina~i, tako da su

kao lokalne upravno-politi~ke oblasti i

oblasti samouprave podjedno figurirali ko-

tari, te gradske i seoske op}ine;

c/ u doba 1967. – 1974.: komunisti~ke op}ine

kao jedini upravni i samoupravni stupanj do

dràvno-republi~ke razine, {to je u odno-

snim prilikama, osim svega, zna~ilo da je

hrvatski nacionalni prostor karakteriziralo

“koordiniranje, od strane republi~kih tijelâ,

116 op}inâ sa stupnjem samoupravnosti {to

ga je jam~ila tada{nja savezna dràva”

(konfederalizacija (hrvatske) republike i lo-

kalizacija (hrvatske) nacije));

d/ u razdoblju 1992. – 2001.: ̀ upanije kao je-

dine dràvno-upravne jedinice (jedinice

lokalne uprave), ali u smislu samouprav-

nomu kao jedinice samouprave drugoga

stupnja – naspram gradovima i op}inama,

dakle ùpanije kao jedinstvo lokalne sa-

mouprave i dràvne uprave.

Trihotomno pak politi~ko-upravno ustro-

javanje bilo je prevladavaju}im pravilom u

velikoj ve}ini razdoblja, i to:

(i) tijekom doba 1848. – 1874.: kotari kao

upravne oblasti prve molbe (temeljni

upravni stupanj), uz ùpanije ili okru-

ge (samo u doba Bachovoga apsolutiz-

ma (1851. – 1859.)) kao upravne obla-

sti druge molbe;

(ii) u razdoblju 1886. – 1918.: kotar kao

upravna oblast prve molbe (temeljni

upravni stupanj), uz ùpaniju kao

na~elno upravnu oblast druge molbe;

(iii) tijekom vremena 1918. - 1939.: kotar

kao temeljni upravni stupanj i oblast

samouprave podjedno, uz razne

poku{aje da se u Kraljevini SHS

(1918. – 1929.), doti~no Kraljevini

Jugoslaviji (1929. – 1941.), uz kotare

uspostavi stanovite oblike “oblasne

samouprave”;

(iv) u vremenima 1941. – 1945.: kotari i

ùpanije (velike ùpe) Nezavisne

Dràve Hrvatske, ali isklju~ivo kao

oblasti dràvne uprave;

(v) tijekom razdoblja 1945. - 1967.: raznioblici trihotomnoga politi~ko-upravnogustrojstva u komunisti~koj Hrvatskoj,posebice uz “okrug” kao subregionalnoustrojstvo (1947. – 1949.), “oblast” kaoregionalno ustrojstvo (1949. – 1951.),“kotar” kao subregionalno ustrojstvo


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 201

(1955. – 1963.), te “kotar” kao regio-

nalno politi~ko-upravno ustrojstvo

(1963. – 1967.);

(vi) u vremenima 1974. – 1986.: hrvatske

zajednice op}inâ kao samoupravne

dru{tveno-politi~ke zajednice, {to je,

ina~e, tipi~no regionalno politi~ko-

upravno ustrojstvo;

(vii) u vremenima 1986. - 1990.: komuni-

sti~ke op}ine kao jedine lokalne po-

liti~ko-upravne jedinice, ali uz “za-

jednice op}inâ kao regionalne sa-

moupravne zajednice”;

(viii) u razdoblju koje zapo~ima s preu-

strojavanjem od god. 2000./2001.,

kada se uz gradove i op}ine kao je-

dinice lokalne samouprave isti~e

ùpanije kao jedinice regionalne sa-

mouprave, nu bez predhodno prove-

dene i nacionalno-kulturalno

osmi{ljene regionalizacije hrvatsko-

ga nacionalnog prostora.

Slijedom tomu, u potonjim razdobljima,

moglo bi se re}i, kotar je figurirao ako ne kao

najistaknutije po~elo (takvom je u ve}ini

slu~ajeva figurirala ùpanija), a ono svakako

kao jedno od istaknutih po~elâ hrvatskoga

politi~ko-upravnoga ustrojstva u ukupnosti23.

Tradicionalno pak, doti~no uzimaju}i u

obzir ~imbenike “povijesno ̀ ivoga dijela /na-

cionalne/ pro{losti” (E. îmi}), te ~imbenike

prometno-gospodarske i one kulturalne u

funkciji promicanja nacionalne duhovne

istrajnosti i obnove, a poglavito navike hrvat-

ske populacije, doti~no njezine zahtjeve za

“blisko{}u dràve i uprave” (république deproximité ), ne moè se biti daleko od pomis-

li da bi i s motri{ta onoga {to je politi~ki

najsvrsishodnije i tehno-gospodarski najra-cionalnije bilo najbolje obnoviti hrvatski hi-stori~ki ùpanijski ustroj, {to zna~i:

(a) upravno-politi~ki – na regionalnoj raziniustrojiti ùpanije kao ozemljenske samou-pravne korporacije javnoga prva, kao istin-ske regije, te upravne kotare, a sredi{njuvladu svesti na kompetencije po na~elu po-drednosti i vrhovnoga nadziranja;

(b) lokalno-samoupravno – ustrojiti gradove iop}ine s distinktnim nadle`nostima u koristgradova, izjedna~uju}i ih, kako koje, uupravnomu smislu s kotarima i ùpanijama,s tim {to bi svako mjesto (ili nekoliko mje-sta) imalo pravo ustrojiti se kao politi~kaop}ina ako tako stanovnici odlu~e i u zbilj-skoj su sposobnosti to u~initi i obdràvati24.

(c) vrhovni upravni nadzor od strane vlade,prije svega po crti zakonitosti, a ovisno ova`nosti pojedinoga upravnog posla pocrti op}ega dobra, “dràvnoga razloga”, ilisli~no, i po crti svrsishodnosti, nu samo usvezi s osiguranjem istrajnosti nacionalno-ga ìvota u dràvi.

Za vjerovati je da bi se na takav na~in mo-glo polu~iti, predmnijevaju}i vaènje poli-ti~kih “moèbitnosti”, optimalne rezultate usmislu kako se to ovdje zagovara, {to }e re}i:

(a) distinktnost lokalnih i regionalnih zajed-nicâ i kao upravno-politi~kih oblastî i kaosamoupravnih korporacijâ javnoga prava,{to zna~i ravnati se prema mjerilu onoga{to ih iznutra odredjuje, {to }e re}i prmamogu}nostima za “prirodni”, doti~no sa-mosvojni, razvoj;

(b) razmahivanje dinamike nacionalnogaìvota pu{taju}i u pogon “prirodne djelot-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.202

23 Cf., i to: za preustrojavanja u Hrvatskoj od god. 1848. –

1918. – M. Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnuslu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, pp.

1. – 43., 128. et s., 329. et s., 452. et s., 586.; za preustro-

javanja u komunisti~koj Hrvatskoj - cf. E. Pusi}, Upravnisistemi ..., supra, t. 2.; B. Babac, Istraìvanja hrvatskoga“histori~kog ùpanijskog ustroja” – Slu~aj “administra-tivno-teritorijalnih jedinica, doti~no “politi~ko-teritorijal-nih organizacija na regionalnoj razini – Osnove institu-cionalne analize ..., supra; B. Babac,, Obnova hrvatsko-ga ùpanijskog ustroja – Ogled o hrvatskomu“histori~kom ùpanijskom ustroju” - Osnove institucio-nalne analize..., supra.

24 Cf. I. Mecanovi}, Uprava i samouprava (Teorijski modelza Republiku Hrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992.,

1 - 4/92, pp. 171. - 180. Pisac se izri~ito izja{njava za

kotar (posebice p. 177. in fine ), a s obzirom da isti~e i

"pravo na samoorganiziranje" (posebice p. 172. in fine ),

najvjerojatnije pomi{lja i na to da stanovnici sami, unu-

tar s zakonom postavljenih kriterijâ, odlu~uju o ustroja-

vanju op}ine - pisac kaè: "lokalna samouprava i organi-

zacija ìvota u lokalnoj zajednici kao pravo gradjanâ".

Glasom Articulus IX: 1836. de interna communitatumadministratione, nazn. po M. Smrekar, Priru~nik za poli-ti~ku upravnu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji ..., supra, p. 329., bilj. br. 1. takvo je pravo bilo

izrijekom priznato. Cf. et M. Smrekar, l. c., pp. 329. et s.

vorbene sile manje ili vi{e homogenih za-

jednicâ ljudi unutar osebujnih dijelova na-

cionalnog prostora”, doti~no ìve i ìvotne

sile ozemljenskih oblastî;

(c) uravnoteìvanje upravno-politi~kih

odno{ajâ po razinama politi~ko-upravno-

ga ustrojstva i unutar njegovih razinâ.

Pomi{lja se pri tomu da takvi ~imbenici,

kao {to su distinktnost lokalnih i regionalnih

zajednicâ po mjerilu onoga {to ih iznutra

odredjuje (to~. (a)), te razmahivanje dinamike

nacionalnoga ìvota od strane “prirodnih dje-

lotvorbenih silâ ozemlja” (to~. (b)), kao i urav-

noteìvanje upravnoga praxisa i politi~kih iz-

borâ po razinama i unutar razinâ (to~. (c)),

unutar onih parametara {to ih se izvodi iz Etike

@idovsko Kr{}anske (to~. 1.1.), poti~u te`nju

prema eficientnosti, {to zna~i da u svojemu

su~eljavanju tradicija i eficientnost djeluju u

smjeru istrajnosti i obnove kao neizostavnoga

po~ela u oblikovanju svakoga zajedni{tva koje

se temelji na gradjanskomu stremljenju prema

prvenstveno gospodarskomu uspjehu 25 .

Stricto sensu, to dalje zna~i da pravno-poli-

ti~ki zahtjev za obnovom “histori~koga ùpa-

nijskog ustroja” u Hrvatâ imade pred o~ima

prvenstveno obzire eficientnosti u funkciji raz-

voja, {to }e re}i “razvojne sile tradicije”, a to i

jest jednim, ali i nadasve va`nim razlogom, {to

se ovdje nagla{uje va`nost ustrojenja kotara

kao onokvalificirane upravne oblasti, dakle

unutar istrajnosti i obnove “histori~koga ̀ upa-

nijskog ustroja” u Hrvatâ.

2.2. Kada se isti~e problem kotara

pomi{lja se ponajprije neku na “dràvnu

upravnu jedinicu” (unité administrative d’É-tat, Staatsverwaltungseinheit) koja na jedno-

mu ograni~enomu dijelu nacionalnoga

ozemlja, uz djelokrug samouprave ili bez tak-

voga djelokruga, figurira kao “temeljni

upravni stupanj” (échelon primaire d’admi-nistration publique, grundlegende Stufe vonoeffenlichen Verwaltung), naspram vladi kao

vrhovnomu upravnom stupnju i, moèbitno

premda ne i nu`no, prema “pokrajini”,

“upravnomu okrugu”, ili sli~no, kao regio-

nalnomu upravnom stupnju. Kotar (district,Kreis) kao temeljni upravni stupanj uspo-

stavlja se, obi~no premda ne i nu`no, na jed-

nomu relativno uskomu dijelu ukupnoga na-

cionalnog ozemlja, u svakomu slu~aju jedno-

mu uèm od onoga dijela ozemlja {to ga

znadu regionalne oblasti obuhva}ati. Kotar u

tomu smislu rije~i, kao temeljni upravni stu-

panj i kao ispostava sredi{nje uprave podjed-

no, a moèbitno i kao lokalna zajednica,

predmnijeva postojanje op}inâ i gradova kao

temeljnih jedinicâ samouprave, a i sam

budu}i zajednicom stanovnikâ svojega po-

dru~ja i uìh lokalnih zajednicâ.

Medjutim, temeljni upravni stupanj ne

mora biti ustrojenim kao kotar, kao dràvna

upravna jedinica uz djelokrug samouprave ili

bez takvoga djelokruga, i ispostava sredi{nje

uprave podjedno, ve} se takav upravni stu-

panj moè uspostaviti i na razini neke od te-

meljnih samoupravnih oblastî, kao {to su to

gradovi i op}ine: to je, npr. bilo slu~ajem s

komunisti~kim komunalnim sustavom – kao

op}enito na~elo vaì da se u odnosnoj op}ini

ostvaruje sve funkcije vlasti i upravljanja dru-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 203

25 Za ideju o distinknosti ovlastî i oblastî (to~. (a)) – cf. papaPius XI., Quadragesimo anno, okru`nica papinska od 15.svibnja 1931., in Sto godinâ katoli~koga socialanog nauka..., supra, pp. 31. – 78., posebice pp. 54. – 55. (to~. 80., 81.);a za ideju o “istrajnosti i obnovi” – cf. papa Ioannes PaulusII., Sollicitudo Rei Socialis, okru`nica papinska od 30. pro-sinca 1987., in Sto godina katoli~koga socialnog nauka ...,supra, pp. 573. – 624., posebice pp. 574. – 576., a za duhpoduzetni{tva, l. c., p. posebice 583. (stavak 2. to~. 15.). Cf.B. [ulek, Hrvatski Ustav ili Konstitucija ..., supra, pp. 131.et s.; E. îmi}, Izmedju tradicije i tradicionalizma ..., inRevija za sociologiju, Zagreb, 1 - 2/78, pp. 29. – 36. Zarazmahivanje “djelotvorbenih sila ozemljâ”(to~. (b)) – cf.B. Babac, Obnova hrvatskoga ̀ upanijskog ustroja – Ogledo hrvatskomu “histori~kom ùpanijskom ustroju” -Osnove institucionalne analize..., supra. Cf. posebice I.Mecanovi}, Uprava i samouprava (Teorijski model zaRepubliku Hrvatsku) ..., supra. Onaj malo “so~niji”izri~aj –“ ̀ ive i ̀ ivotne sile ozemljenskih oblastî” izveden jeiz govora J.-P. Raffarin o prijekoj potrebitosti daljnjedecentralizacije u Francuskoj, koji izre~e ovo: “NotreRépublique, dans son fonctionnement, est fatiguée. Ellemanque des forces vives des territoires. La décentralisa-tion est un formidable moyen d’oxygéner la République”(Na{a se Republika u svojemu funkcioniranju zamorila.Nedostaju joj ìve sile (njezinih) ozemljâ. Decentralizacijajest strahovitim sredstvom da se Republiku rasvjeì) – cf. inLe Figaro, 18. srpnja 2002., ~lanak: “Raffarin lance lechantier de la décentralisation”, p. 4.). Za uravnoteìvanjepoliti~ko-upravnoga ustrojavanja po razinama (to~. (c)) –cf. E.Pusi}, Komuna i op}ina, Informator, Zagreb, 1981.,pp. 59. – 116.

gim dru{tvenim poslovima, osim onih {to ih

se glasom ustava ostvaruje u {irim dru{tveno-

-politi~kim zajednicama 26, a moè ga se, kao

{to je to slu~ajem u Francuskoj, uspostaviti i

na subregionalnoj razini, {to je tamo départe-ment kao odjel op}e uprave i ispostava sre-

di{nje uprave podjedno ili, kako se to tamo

kaè, “dràvna upravna oblast podvrgnuta

istomu ustrojstvu pod vla{}u prefekta, de-

koncentriranoga povjerenika sredi{nje vla-

sti”, te “pravno bi}e (osoba) distinktno na-

spram dràvi koje personificira zajednicu

osobâ koje nastavaju njegovo podru~je za sva

prava i interese koji su im zajedni~ki” 27 .

U svakomu slu~aju, bilo ovako ili onako,

mora uvijek biti rije~i o “jedinicama” ili

“oblastima” koje imadu svojstvo pravne oso-

be, doti~no osobe javnoga prava (personnede droit public, Persoenlichkeit oeffentli-chen Rechts), zatim svojstvo ozemljenskoga

javno-pravnog tijela (organisme territorialjuridico-public, oeffentlich-rechtlicheGebietskoerperschaft), a osim toga i ozem-

ljensko vrhovni{tvo u granicama vaènja vla-

stitih poredaka (souveraineté territoriale àl’intérieur de la validité de leurs propres or-dres, Gebietshoheit innerhalb der Geltungihrer eigenen Ordungen)28.

Pri tomu, treba, medjutim, naglasiti da ona

svojstva – osobe javnoga prava, ozemljensko-

ga javno-pravnog tijela, te ozemljenskoga

vrhovni{tva u granicama vaènja odnosnih po-

redaka – pripadaju kotaru i drugim upravno-

politi~kim oblastima, ne i oblastima samou-

prave – potonjima se obi~no, barem u hrvat-

skoj tradiciji, priznaje, uz onaj samoupravni

djelokrug, upravni djelokrug na razini neke od

upravno-politi~kih oblastî, npr. da se gradovi-

ma prizna op}i upravni djelokrug kao i,

na~elno, kotarima, moèbitno onim ve}im

upravni djelokrug vi{lje upravno-politi~ke

oblasti, a op}inama “povjereni djelokrug upra-

ve”. Tako je bilo, npr., po ustrojstvu Banske

Hrvatske (1867./1868. – 1918.) po ve} spome-

nutomu Zakonu ob ustroju ùpanija ..., etc. iz

god. 1886., naime da se gradovima priznavalo

op}i upravni djelokrug kao onaj od kotarske

upravne oblasti, a gradovima Zagreb, Osijek,

Vara`din i Zemun – op}i upravni djelokrug

ùpanijske upravne oblasti29.

U svakomu slu~aju, osiguranje, s jedne

strane, racionaliteta obavljanja funkcijâ vla-

sti, doti~no funkcijâ od interesa za gradjanst-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.204

26 Za komunisti~ku op}inu – cf. u stavku 3. ~lanka 166.

Ustava S.R. Hrvatske (1945.(1963.) – 1989.)), Narodne

novine br. 8/74 (Us.S.R.Hr.).

27 Za francuski département - cf. G. Peiser, Le départe-ment, Dalloz, Paris, 1988., posebice za odnos départe-

menta prema regiji i op}ini – pp. 153. – 156., a za podje-

lu départementa na kotare, etc. – pp. 20. – 24. Cf. G.

Vedel – P. Delvolvé, Droit administratif, Presses

Univerisitaire de France, Paris, 1992., t. 2., 469. – 551.

28 Cf. R. Koenig, Grundformen der Gesellschaft – DieGemeinde,Rowohlt, Hamburg, 1958.; B. Babac i Zv. Lauc,

~lanci u Regija i regionalizacija ..., supra; B. Babac,

Obnova hrvatskoga ùpanijskog ustroja ..., supra Za

razlu~enja u svezi sa svojstvima “javno-pravnoga tijela”,

etc. – cf., i to: H. Naunin, Verfassungsrecht der regiona-len Gemeindeverbaende, in H. Peters hrsg., Handbuch der

kommunalen Wissenschaft und Praxis, Springer Verlag,

Berlin, 1956., Erster Band, pp. 470. – 483.; Fr. Mayer,Region und Mittelstufe der Verwaltung – Bericht fuerDeutschland, in Fr. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe

der Verwaltung, Schriften der Deutschen Sektion des

Internationalen Instituts fuer Verwaltungswissenschaften,

Bonn, 1976., Bd 2., pp. 131. – 162.; Chr. Mecking,

Hoehere Kommunalverbaende im politischenSpannungsfeld, Pro Universitate Verlag, Sinzheim, 1994.,

pp., posebice, 50. – 57. Cf. posebice G. Vedel – P.

Delovolvé, Droit administratif ..., supra, t. 2. pp. 469. –

551.; E. Pusi}, Komuna i op}ina, Informator, Zagreb,

1981., pp. 1. – 19., 106. – 116.

29 Cf. za, i to: (a) za ùpanije - $$ 41. – 44. Zakona ob ustro-

ju ùpanijaa i o uredjenju uprave u ùpanijah i kotarih

(1886.), u Sbornik zakonah i naredabah od god. 1886.,

komad III., br. 8. (ZU@) (djelokrug ùpanijâ u poslovih

upravnih)); $$ 5., 27. i 28. ZU@ (djelokrug ùpanijâ u

poslovih samoupravnih); (b) za kotare - $$ 45. – 57.

ZU@); $ 76. ZU@ (ùpanija i zemaljski prora~un); (c) za

vladin vrhovni nadzor - $ 75. ZU@, u svezi sa Zakonskim

~lankom II. od god. 1869. ob ustrojstvu autonomne hrvat-

sko-slavonsko-dalmatinske zemaljske vlade, u Sborniku

zakonah i naredabah od god. 1869., komad III., br. 5. Za

gradove – cf. u Zakonu o ustroju gradova (1895.), u

Sborniku zakonâ i naredaba od god. 1895., komad IX., br.

34.; za seoske op}ine i trgovi{ta koja ne imadu uredjeno-

ga magistrata – cf. u Zakonskomu ~lanku XVI. od god.

1870. o uredjenju op}ina i trgovi{tâ koja ne imadu ured-

jenoga magistrata, u Sborniku zakonah i naredabah od

god. 1871., komad III., br. 4. Cf. posebice M. Smrekar,Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu u KraljevinahHrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1. (1899.), pp. 12. –

34., 49. et s., 128. et s., 329. et s., 452. et s.

vo i dràvu, te s druge strane, ekonomi~nosti

odpravljanja poslova u svezi s izvr{ivanjem

odnosnih funkcijâ, iziskuje uspostavljanje te-

meljnoga upravnog stupnja, bez obzira da li

na “kotarskoj” (lokalnoj) ili “okru`noj” (sub-

regionalnoj) razini. Prema svomu hrvatsko-

mu povijesnom iskustvu, to bi bilo na “kotar-

skoj” razini, koja se u danim razdobljima po-

kazala visoko-spodobnom u osiguravanju i

racionalnosti i ekonomi~nosti. En passant, to

bi ukazivalo da postoje}i ustroj, obuhva}aju}i

preko 500 jedinicâ lokalne i regionalne sa-

mouprave, odvojenih od svojih dràvno-

upravnih dvojnikâ, doti~no bez temeljnoga

upravnog stupnja u obliku “kotara”, ne bi u

tomu smislu bio sukladnim.

2.3. Regionalni medjustupanj, doti~no

stupanj, a uspostavljanje kotara kao strogo

upravne oblasti i temeljnoga upravnog stup-

nja te, moèbitno i kao oblasti samouprave,

obi~no iziskuje ustrojenje kakve regionalne

upravno-politi~ke oblasti, a u hrvatskim prili-

kama neizostavno predmnijeva ùpaniju kao

ozemljensku dràvno-upravnu i samouprav-

nu jedinicu na regionalnoj razini, kao regiju,

moè, da{to izraàvaju}i to u najelementarni-

jim odrednicama, poprimiti, i to 30 :

(a) oblik “srednjega stupnja uprave” (eche-lon intermédiaire d’administration,Mittelstufe der Verwaltung), naspram

op}ini (commune, Gemeinde) kao gotovo

isklju~ivo samoupravnoj jedinici te kotaru

(district, Kreis) kao nièm ali temeljnom

stupnju uprave – koji moè, kako u kojoj

nacionalnoj zajednici, figurirati i kao sa-

moupravna zajednica op}inâ svojega

ozemlja ({to je tipi~nim u njema~koj tradi-

ciji), kao i naspram vladi kao vrhovnoj

upravnoj oblasti, kao {to to, moè, npr., bi-

vati “upravni okrug” (département,Regierungsbezirk), npr. bavarski upravni

okrug;

(b) oblik “vi{ljega komunalnog saveza”(groupement communal supérieur, hoe-herer Kommunalverband ), doti~no oblik

regionalne samoupravne zajednice kao

ujedinjavanja uìh ozemljenskih oblastî

(op}ine, gradovi i kotari) na regionalnoj

razini, naspram vladi kao nacionalnoj

oblasti, s jedne strane, te naspram op}ini i

kotaru kao temeljnim lokalnim oblastima,

npr. njema~ki “vi{lji komunalni savez” ili

hrvatska “zajednica op}ina” iz doba od

god. 1986. do god. 1990.;

(c) oblik “zajednice” (communauté,Gemeinschaft) na regionalnoj, ili kako se

to gdje ve} nazivlje: pokrajinskoj, etc., ra-

zini, doti~no “regionalne politi~ko-ozem-

ljenske zajednice” (communauté régiona-le politico-territoriale, regionale politi-sche Gebietsgemeinschaft (région,Region)); potonje, da{to, ovisi najvi{e o

tomu da li je odnosnoj zajednici priznata i

vlastitost “ozemljenskoga javno-pravnog

tijela” (corps publico-juridique territorial,o e f f e n t l i c h - r e c h t l i c h eGebietskoerperschaft), kao i ozemljensko

vrhovni{tvo u granicama vaènja njezinih

vlastitih poredaka (souveraineté territoria-le à l’intérieur de la validité de ses propresordres, Gebietshochheit innerhalb derGeltung ihrer eigenen Ordnungen)31.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 205

30 Cf. B. Babac, O problematici uobli~avanja regionalnogapoliti~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj, in B. Babac i

Zv. Lauc, Regija i regionalizacija u Hrvatskoj, Pravni

fakultet Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1989., pp. (poglavi-

to), 9. - 21.; medjutim, za razmatranje stricto sensu raz-

vojnih sugleda problema - cf. Zv. Lauc, Samoorganiziranjeregija (Zajednica op}ina) i razvoj, ista knjiga, pp. 69. -

114. Cf. et Fr. Mayer hrsg., Region und Mittelstufe derVerwaltung, Schriften der Deutschen Sektion des

Internationalen Verwaltungsinstituts, Bonn, 1976., Band 2.

31 Cf. R. Koenig, Grundformen der Gesellschaft – DieGemeinde ..., supra; Fr. Mayer hrsg., Region undMittelstufe der Verwaltung ..., supra. ; B. Babac i Zv.

Lauc, ~lanci u Regija i regionalizacija ..., supra; B.

Babac, O problematici uobli~avanja regionalnoga poli-ti~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., supra, pp.

(poglavito), 9. - 21. B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpa-nijskog ustroja ..., supra; H. Naunin, Verfassungsrechtder regionalen Gemeindeverbaende ..., supra; Fr.

Mayer, Region und Mittelstufe der Verwaltung – Berichtfuer Deutschland ..., supra; Chr. Mecking, HoehereKommunalverbaende im politischen Spannungsfeld ...,

supra. Za histori~ku hrvatsku ùpaniju – cf. B. [ulek,

Hrvatski Ustav ili Konstitucija ..., supra, pp. 131. et s.;

I. Beuc, Povijest institucijâ vlasti Kraljevina Hrvatske,Slavonije i Dalmacije ..., supra.

2.4. Histori~ka hrvatska ùpanija o~itova-

la se kao “samoupravna korporacija javnoga

prava” (corporation autogestionnaire dudroit public, Selbstverwaltungskoerperschaftvon oeffentlichen Recht), a to zna~i kao poli-

ti~ko-ozemljenska zajednica na regionalnoj

razini (cf. pod (c) supra)), {to je uklju~ivalo ne

samo ona tri javno-pravna svojstva – osobe

javnoga prava, ozemljenskoga javno-pravnog

tijela i ozemljenskoga vrhovni{tva u granica-

ma vaènja svojih poredaka, ve} se odlikova-

la i s jedinstvom regionalne uprave i samou-

prave, ovla{}u da prosudjuje pravednost i

dopu{tenost vi{ljih naredaba, te s visokim

ugledom (velikoga) ùpana kao vladinoga

pouzdanika i ~elnika uprave i samouprve u

ùpaniji, kao visokoga dràvnog du`nosnika

op}enito 32 .

Treba re}i i to, a imaju}i na umu jednu od

nanovijih inicijativâ unutar Vije}a Europe,

naime onu za sklapanje zasebne Europske

Povelje o regionalnoj samoupravi te

slu{aju}i, da{to, i glas Ustava Hrvatskoga 33,

da se “regija kao politi~ko-ozemljenska za-

jednica” moè u tri podoblika o~itovati, i to:

(i) regija kao “zajednica planiranja” (ré-gion comme une circonscription deplanification, Plannungsregion ) -

kada joj se priznade ali ne ni ovlasti

upravne ni ovlasti financijalne ve}

samo ovlasti plansko-samoupravne

(usmjeravanje u planiranju);

(ii) regija kao “dràvna upravna jedinica”

(région comme une circonscriptiond’administration, Verwaltungsregion)

- kada joj se uz one ovlasti plansko-sa-

moupravne, ili bez takvih, priznade, u

ve}oj ili manjoj mjeri, i ovlasti uprav-

ne i ovlasti financijalne, npr. “upravni

okrug s ograni~enim djelokrugom sa-

mouprave”, ili “~isti upravni okrug”;

(iii) regija kao “totalna zajednica” ili

“globalno dru{tvo” (région commeune communauté globale, Region


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.206

32 Cf. R. Koenig, Grundformen der Gesellschaft – DieGemeinde ..., supra; B. Babac i Zv. Lauc, ~lanci u Regijai regionalizacija ..., supra; B. Babac, Obnova hrvatsko-ga ùpanijskog ustroja ..., supra Za razlu~enja u svezi sa

svojstvima “javno-pravnoga tijela”, etc. – cf., i to: H.

Naunin, Verfassungsrecht der regionalenGemeindeverbaende ..., supra; Fr. Mayer, Region undMittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer Deutschland..., supra; Chr. Mecking, Hoehere Kommunalverbaendeim politischen Spannungsfeld ..., supra. Za histori~ku

hrvatsku ùpaniju – cf. B. [ulek, Hrvatski Ustav iliKonstitucija ..., supra, pp. 131. et s.; I. Beuc, Povijestinstitucija vlasti Kraljevina Hrvatske, Slavonije iDalmacije ..., supra. U svezi s gornjim karakterizacija-

ma hrvatske ùpanije posebice a regionalne upravno-

politi~ke oblasti op}enito, u svojemu spisu Lokalni pos-lovi hrvatskih ùpanijâ u svjetlu razli~itih europskihtradicijâ, in Zbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u

Zagrebu, Zagreb, 1997., 5/97, pp. 497. – 559., posebice

na str. 500., bilj. br. 8., I. Kopri}, pozivom na L. [turma,

isti~e “tri minimalna zahtjeva za autonomiju lokalne

samouprave”, doti~no (1) pravnu osobnost; (2) pravo

vlasni{tva; (3) nadle`nost i ovlast za izvr{ivanje javnih

poslova na lokalnoj razini. Vrhu toga, mora se re}i da je

onaj prvi zahtjev – pravna osobnost (to~. (1)), {to zna~i

svojstvo pravne osobe, neprecizno odredjen: bitnijim je

re}i “osoba javnoga prava”, {to onda uklju~uje kao pri-

padak i svojstvo pravne osobe op}enito. [to se pak ti~e

ona ostala dva zahtjeva (to~. (2), (3)), treba re}i da su to

implikacije onih svojstava {to smo ih gore istakli, a {to je

potanje bilo razradjeno, u prosudbama i ras~lambama o

hrvatskim “zajednicama op}inâ kao samoupravnim

dru{tveno-politi~kim zajednicama”, ve} u na{emu spisu

od god. 1989.: O problematici uobli~avanja regionalno-ga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj, in B.

Babac – Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra, pp.

5. – 68., posebice pp. 23. – 40., 50. – 57.

33 Cf. npr. Recommandation du Conseil de l’Europe no.34(1997.) sur le l’avant-projet de la Charte Européennede l’autonomie régionale, Strasbourg, 5. - 7., lipanj

1997. Cf. Ustav Republike Hrvatske –Izvorni tekst.

Narodne novine br. 56/90 (Us.R.Hr.-90), poglavito odre-

dea stavaka 1. - 3. ~lanka 131., u svezi s odredbom stav-

ka 2. ~lanka 128. - koji, medjutim, nije davao previ{e pre-

poznatljive nazna~nice o tomu da li se ùpanije kao jedi-

nice lokalne uprave i samouprave zami{lja s obzirom na

tamo nazna~eno izraàvanje - od strane ùpanija - “povi-

jesnih te prometnih i gospodarskih ~imbenika”, kao i nji-

hove “sposobnost biti prirodnom samoupravnom cjeli-

nom u sklopu Republike” kao ustrojstvo regionalno ili

ustrojstvo sub-regionalno – glasom samoga teksta

Us.R.Hr.-90., ùpanija je “jedinica lokalne samouprave i

uprave”! Glasom zakona od godine 1992. - cf. infra -

ùpanije su temeljni upravni stupanj, upravna oblast prve

molbe, naspram vladi kao drugoj i vrhovnoj upravnoj

oblasti, ne{to poput francuskoga départementa - cf. infra.

Medjutim, glasom Promjene Ustava Republike Hrvatske

(Narodne novine br. 113/2000 (Pr.Us.R.Hr.), stavci 2. i 3.

~lanka 129., stavci 2. i 3. ~lanka 129-a., doti~no stavci 2.

i 3. ~lanka 133. Ustava Republike Hrvatske – Pro~i{}eni

tekst, Narodne novine br. 41/01, 55/01 (Us.R.Hr.-Pro~.)),

“ùpanija je jedinica podru~ne (regionalne) samoupra-

ve”, a “podru~je se ùpanije odredjuje na na~in propisan

sa zakonom”.

als gesamte Gemeinschaft) - kada joj

se uz one ovlasti upravne i financial-

ne priznade ovlasti samouprave

op}enito, a ne samo u planiranju 34 .

Ipak, ma u kojemu od onih oblikâ bila

ustrojenom, regija kao politi~ko-upravna

tvorba predmnijeva jaku upravu, i s tim osi-

guranu upravnu podr{ku u svojim razvojno-

gospodarskim i kulturalnim nastojanjima,

uspostavljenu na nekomu temeljnomu ali

uèm upravnom stupnju, bio to “kotar” - kao

{to je to slu~ajem, npr. u Bavarskoj, ili u

Banskoj Hrvatskoj (1867. (1868.) – 1918.)),

ili “département ” – kao {to je to slu~ajem u

Francuskoj.

Takvo vrstanje medjustupanjskih oblika

nipo{to ne isklju~uje da se instituciju “vi{lje-

ga komunalnog saveza” uspostavi kao regiju

u nekomu od onih podoblika {to ih se istaklo

- kao {to je to, npr., bio slu~aj s nekada{njim

hrvatskim “zajednicama op}ina kao samou-

pravnim dru{tveno-politi~kim zajednicama”

(communautés des communes en tant quecommunautés politico-sociales autogestion-naires, Gemeindengemeinschaften alsselbstverwaltende gesellschaftlich-politischeGemeinschaften (1974. - 1986.)). U svezi s

ovima potonjima moè se, en passant, primi-

jetiti da su utjelovljivale jedinstvo “zajednice

op}inâ” svojega ozemlja, “regionalne samou-

pravne zajednice”, te u zna~ajnomu broju

stvarî srednjega upravnog stupnja ili prvoga

upravnog stupnja.

Na isti na~in, takvo vrstanje ne isklju~uje

ni to da se srednjemu upravnom stupnju,

upravnomu stupnju na regionalnoj ili subre-

gionalnoj razini, kao {to je to, npr. bavarski

upravni okrug (Regierungsbezirk) – {to je

regionalna razina, ili francuski odjel op}e

uprave, doti~no upravni okrug (département)– {to je subregionalna razina, ne pridoda i

ovlasti samouprave, uklju~uju}i tu da{to i za-

jedni{tvo u planiranju ({to, dodu{e, nije, koli-

ko je nama poznato, zasada slu~ajem ni u

Njema~koj ni u Francuskoj).

Kona~no, mogu}im je da srednji stupanj

uprave, vi{lji komunalni savez i regija supo-

stoje kao odjelita upravno-politi~ka ustrojst-

va, ali da nadle`na upravna vlast, a to je ona

na srednjemu stupnju kao vi{lja upravna

oblast - poklapala se takva ustrojstva ozeml-

jenski ili ne - otpravlja upravne poslove u sve-

zi s odlu~ivanjem gradjanâ, doti~no njihovih

samoupravnih tijelâ unutar takvih ustrojstava,

kao {to je to slu~ajem, npr., u Njema~koj,

doti~no u Bavarskoj : u potonjoj njema~koj

zemlji supostoje tri upravno-politi~ke ustano-

ve na regionalnoj razini, a to su “regija”,

“vi{lji komunalni savez” te “upravni okrug”, i

te se ustanove u Bavarskoj, za razliku od osta-

lih njema~kih zemalja, ako u potonjima regio-

nalne upravno-politi~ke utanove uop}e i po-

stoje, ozemljenski poklapaju35.

Da{to, kada se ovdje raspravlja o obnovi

hrvatske ùpanije, i kotara u njezinomu sklo-

pu, pomi{lja se na ̀ upaniju kao regiju, i to na

ùpaniju kao regiju u smislu globalne zajed-

nice na regionalnoj razini (cf. to~. (iii) su-

pra)). Da se odgovori na pitanje koliko se po-

vijesno hrvatska ùpanija razvojno o~itovala

kao regija, bilo bi potrebitim provesti suklad-

na istraìvanja, ali da su razvojne - gospodar-

ske i kulturalne, pa i politi~ke - mogu}nosti

regije, a da{to i ùpanije kao regije, velikim,

smatra se gotovo neprijepornom dru{tvenom

dato{}u. Da bi odnosne mogu}nosti bile do-

statno iskoristljivim na nekoj razini eficient-

nosti i tradicije u prijepletu, sukladna uprav-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 207

35 Za “vi{lji komunalni savez” – cf. H. Naunin,

Verfassungsrecht der regionalen Gemeindeverbaende..., supra, a za “zajednice op}inâ kao samoupravne

dru{tveno-politi~ke zajednice” - cf. B. Babac i Zv. Lauc,

~lanci u Regija i regionalizacija ..., supra; za francuski

“département” – cf. Fr. Luchaire et Yv. Luchaire, Ledroit de la décentralisation, Presses Universitaires de

France, Paris, 1963., pp. 309. – 346.; za francusku “regi-

ju” (région ) – cf- isti, pp. 349. – 395., te J.-M. Pontier,

La Région, Dalloz, Paris, 1988., posebice pp. 1. – 58.; za

“bavarski slu~aj” – cf. Fr. Mayer, Region undMittelstufe der Verwaltung – Bericht fuer Deutschland..., supra; Chr. Mecking, Hoehere Kommunalverbaendeim politischen Spannungsfeld ..., supra.

34 Cf. B. Babac, O problematici uobli~avanja regionalno-ga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., supra,

pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et Fr. Mayer hrsg., Regionund Mittelstufe der Verwaltung ..., supra.

na podr{ka mora biti osiguranom, a tu onda

opetoma izranja problem ustrojenja (samo)-

upravnoga u njezinomu sklopu.

2.5. Neodvisno o svemu tomu, histori~ka

hrvatska ùpanija, ba{ s razloga toga {to se

o~itovala kao ozemljenska samoupravna kor-

poracija javnoga prava, uklju~ivala je svojstva

nadlokalne, {to }e re}i regionalne, globalne

zajednice, poklapaju}i se s odgovaraju}im,

dodu{e iznimno postoje}im, okru`jima vla-

sti, kao {to su vojska, sigurnosne slu`be, etc.,

te ujedinju}i u sebi i udru`bu lokalnih zajed-

nicâ i lokalnih tijelâ vlasti objedinjuju}i nji-

hovo djelovanje na regionalnoj razini (nje-

ma~ki vi{lji komunalni savez), kao i regiju,

doti~no zajednicu planiranja gospodarskoga,

dru{tvenog i kulturnog razvoja autohtonih re-

gionalnih u nacionalno zajedni{tvo utjelovl-

jenih vrednotâ36 .

S tim u svezi, stvarju je, da{to, zasebnih

razmatranjâ da li postoje}a hrvatska ùpanija

ispunjava iz Nacrta Europske povelje proizla-

ze}e pretpostavke za funkconirati kao “regi-

ja”, kao “regionalna zajednica”, kao regio-

nalno politi~ko-upravno ustrojstvo op}enito.

Medjutim, ono {to je u svezi s tim sigurnim

jest da hrvatska ùpanija moè odnosne pret-

postavke ispuniti ako bi ju se ustrojilo za do-

statno prostrano ozemlje te broj stanovnikâ

(ne mora biti ba{ 700.000 ìteljâ, ali ne bi

smjelo biti previ{e ispod toga), te joj se u ok-

viru sukladnoga zajedni{tva pridalo pravni

poloàj ozemljenske samoupravne korpora-

cije javnoga prava.

U svakomu slu~aju, s motri{ta lokalne i

regionalne samouprave nacionalna dràva

(Dràva-Nacija) o~ituje se kao politi~ki pro-

stor unutar kakvoga se, na temelju vladavine

idejâ o osobnoj slobodi, gradjanskoj jedna-

kosti i dru{tvenoj pravednosti, uobli~uje

ustrojstvo lokalne i regionalne samouprave i

uprave (constitution d’autonomie et d’admi-nistration locale et régionale, Verfassung

der lokalen und regionalen Selbstverwal-tung und Verwaltung) spodoban da unutar

dinamike nacionalnoga ìvota u ukupnosti:

(a) razmahiva odnosnoj nacionalnoj zajedni-

ci sukladno dru{tveno zajedni{tvo (com-munion sociale, soziale Vergemeinsc-haftung) op}enito a unutar lokalnih i re-

gionalnih ozemljenskih zajednicâ

posebice, dru{tveno zajedni{tvo osobno

dostojanstvenih, a medjusobno slobodnih i

jednakih pojedinaca;

(b) osmi{ljava ~itavo nacionalno politi~ko-

upravno ustrojstvo s predanjem (tradi-tion, Ueberlieferung) kao povijesno

ìvim dijelom nacionalne pro{losti i na taj

na~in nacionalnoga i socialne duhovne

istrajnosti i obnove kroz modernitet su-

kladan iz na~ela o odr`ljivomu razvoju iz-

vedenim zahtjevima za primjenom suvre-

mene tehnologije;

(c) za ostvarivanje dràvotvorne misli i praxi-

sa narodnoga glasom ideje o vaènju te-

meljnih slobodâ i pravâ, odvajanja vlastî,

vrhovni{tva nacionalnoga, {to zna~i,

naro~ito, razvijanje osebujno nacionalne

pravne kullture (culture juridique spécifi-quement nationale, Rechtspflege eige-nartig national ), doti~no duha prava i

pravne dràve 37 .

Bez takvih visoko-spododnih lokalnih i

regionalnih upravno-politi~kih oblastî nijed-

na nacija ne moè posjedovati duha slobode,

~imbenika koji je spiritus movens onih

stremljenjâ naroda koja zaprije~uju svaki de-

spotizam, omogu}uju}i tako da odlu~ni utje-

caj na dru{tvo u cjelini, na cjelinu nacional-

noga ̀ ivota, vr{e zakoni i moralitet zajednice,

pa se i upravljanje od strane vlastî o~ituje kao

moralna sila oslonjena na slobodu i svijest o


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.208

36 Cf. B. Babac, O problematici uobli~avanja regionalno-ga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj ..., supra,

pp. (poglavito), 9. - 21. Cf. et Fr. Mayer hrsg., Regionund Mittelstufe der Verwaltung ..., supra.

37 Cf. u prilozima u naro~ito H. Peters, Handbuch der kom-munalen Wissenschaft und Praxis, Springer Verlag,

Hamburg, 1956., Band I.Cf. et B. Babac, O nekim op}improblemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst-va u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvo-ja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra,

br. 1/92, pp. 41. - 76.(I.), 2/92, pp. 193. - 235.(II.), pogla-

vito I., pp. 45. - 47., II., pp. 193. - 204.

odgovornosti 38 . S takvih i drugih razlogâ,

morati }e se ne{to potanje re}i o dinamici lo-

kalne i regionalne samouprave i nacionalne

dràve.

3. DINAMIKA LOKALNE I REGIONALNE SAMOUPRAVE I NACIONALNA DR@AVA (DR@AVA-NACIJA)

3.1. Nacionalnu dràvu moè osebujna

dru{tvena dinamika lokalne i regionalne sa-

mouprave odlikovati, {to }e re}i dinamika {to

ju su-odredjuje i sudjelovanje gradjanâ u po-

liti~komu odlu~ivanju, izravno ili preko svo-

jih predstavnikâ, unutar svojih lokalnih i re-

gionalnih zajednicâ takvim da imadu, kako

se to kaè u Europskoj povelji o lokalnoj sa-

moupravi te u Nacrtu Europske povelje o re-

gionalnoj samoupravi, pravo i djelotvorbenu

sposobnost da u okviru zakona uredjuju i

upravljaju uz vlastitu odgovornost i na korist

svojih gradjanâ, bitan dio javnih posala, da-

kle da odlu~uju, kako se to kaè u izvornomu

tekstu Ustava Hrvatskoga (1990.), “o potre-

bama i interesima od lokalnoga zna~enja”,

doti~no da odlu~uju, kako se to kaè u

Promjeni Ustava Hrvatskoga (2000./2001.),

“o obavljanju poslova iz lokalnoga djelokru-

ga s kojima se neposredno ostvaruje potrebe

gradjanâ”, doti~no o “poslovima od regional-

noga zna~enja” 39 .

Kao {to je to ve} bilo re~eno, povijesno

uvidjaju}i, hrvatsko politi~ko-upravno ustroj-

stvo pokazuje zna~ajne variacije vrhu svojega

uobli~avanja po razinama, s tim {to treba pri-

mijetiti da se u ukusu onodobnih zakonotvo-

raca izraàvalo, preteìto, priklanjanje uo-

bli~avanju u tri razine - kotarske upravne

oblasti kao upravne oblasti prve molbe i te-

meljni upravni stupanj podjedno, uz gradove

i op}ine kao temeljne oblasti samouprave,

ùpanijske upravne oblasti kao upravne obla-

sti druge molbe, a samo iznimno i prve, pod-

jedno i kao oblasti samouprave, te vladine

upravne oblasti - kao vrhovne upravne oblasti

i iznimno oblasti druge ili prve molbe – gla-

som na~ela podrednosti i op}e zaporke. Ono

{to je jo{ va`nijim, uobli~avanje u tri razine u

hrvatskim prilikama zna~i ne samo ustroja-

vanje srednjega stupnja uprave, i ne samo po-

liti~ko-ozemljenske jedinice, ve} ba{ global-

ne zajednice na regionalnoj razini. Ali, bilo

da su ukusi politi~kih odlu~ivateljâ bili u

smjeru oblikovanja politi~ko-upravnoga

ustrojstva u dvije razine ili onoga u tri razine,

uvijek je pri tomu kao istaknuta “upravno-po-

liti~ka tvorba” figurirao kotar kao upravna

oblast te, moèbitno, i oblast samouprave.

Naravno, s motri{ta tradicije, ispravnije: s

motri{ta prianjanja nekoj osebujnoj tradiciji,

lako je pokazati da obnova “histori~koga

ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ predmnijeva i

uklju~uje ustrojavanje kotarskih upravnih

oblasti. Medjutim, temeljnijim je pitanjem

za{to prianjati ovoj ili onoj tradiciji, a ovdje

se zagovara da je opravdanim samo u slu~aju

ako se moè takvu usmjeridbu opravdati raz-

lozima eficientnosti, a preìvljavanje hrvat-

skoga kotara u ovomu ili onomu obliku po-

kazuje nam, ako mo`da jo{ i ne dokazuje, da

to mora imati neku svezu s kakvo}ama toga i

takvoga ustrojstva po crti efieientnosti s jed-

ne strane, te po crti prihva}enosti od strane

hrvatske populacije s druge strane.

3.2. Dok se u suvremenim hrvatskim pri-

likama obnovilo gradove i op}ine kao temelj-

ne oblasti samouprave, a ùpaniju kao te-

meljnu upravnu oblast, posvema drug~ije sto-

je stvari s kotarom naspram gradu i ùpaniji.

Kako se to ve} naprijed bilo nazna~ilo, gla-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 209

38 Cf. Al. de Tocqueville, De la démocratie en Amérique, M.

Th. Génin, Paris, 1960.(1835.), t. 1., pp. 93. – 96. Cf. Fr.

Mayer hrsg., Region und Mittelstufe der Verwaltung ...,

supra. Cf. et B. Babac, O problematici uobli~avanjaregionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva u Hrvatskoj..., supra, pp. (poglavito), 43. – 50. Za ideju o vlasti kao

moralnoj sila koja upravlja ljude prema op}emu dobru –

cf. papa Paulus VI., Gaudium et Spes, pastoralna konsti-

tucija od 7. prosinca 1965., p. 266. (to~. 74.).

39 Cf. u ~lanku 128. Us.R.Hr.-90, supra, doti~no u ~lanku

134. Us.R.Hr.-Pro~., supra. [to se ti~e idejnih zasadâ

lokalne samouprave, Us.R.Hr. ne sadrì, kao {to to jest

slu~aj s medjunarodnim listinama - cf. u bilje{kama infra,

nikakve nazna~nice, osim, mo`da, one da narod ostvaru-

je vlast s izborom svojih predstavnika i s neposrednim

odlu~ivanjem - cf. u stavku 3. ~lanka 1. Us.R.Hr., supra.

som zaklju~aka “Velikoga Sabora

Hrvatskog” od god. 1861. zazivlje se kotar i

kao samoupravnu oblast, a isto je tako gla-

som Zakona ob ustroju politi~ke uprave u

Kraljevini Hrvatskoj, Slavoniji i Dalmaciji od

god. 1870. – kada kotar figurira (1870. –

1874.) i kao samoupravna oblast. Glasom

pak komunisti~kih zakonâ o narodnim odbo-

rima (1946., 1949., 1952., 1955.) kotar je i

samoupravnom obla{}u i temeljnim uprav-

nim stupnjem (1945. – 1955.), a zatim sred-

njim upravnim stupnjem (1955. – 1963.).

Glasom Ustava Hrvatskoga od god. 1963. ko-

tar je, kao {to je to ve} re~eno, figurirao kao

regionalno politi~ko-upravno ustrojstvo

(1963. – 1967.).

Suprotivno tomu, glasom Zakona o poli-

ti~koj upravi u Kraljevini Hrvatskoj,

Slavoniji i Dalmaciji od god. 1874. kotar

(podùpanija kao ove}i kotar) figurira (1874.

– 1886.) isklju~ivo kao upravna oblast, te

glasom Zakona ob ustroju ùpanijâ i o ured-

jenju uprave u ùpanijah i kotarih od god.

1886. kotar figurira (1886. – 1918.)

isklju~ivo kao upravna oblast (prve molbe),

do~im glasom kraljevsko-jugoslavenskih za-

konâ (1918. – 1939.) te zakonâ Banovine

Hrvatske (1939. – 1941.) i kao samoupravna

oblast, za razliku od Nezavisne Dràve

Hrvatske (1941. – 1945.) – kada kotar opeto-

ma figurira isklju~ivo kao upravna oblast.

Bilo da je bio isklju~ivo upravnom obla{}u ili

i samoupravnom obla{}u, kotar je samo po

onomu zakonu od god. 1874. figurirao unutar

ali dihotomnoga politi~ko-upravnog ustrojst-

va, i to isklju~ivo kao upravna oblast (prve

molbe).

Problematiziranje kotara ~ini potrebitim

da se vi{e-razinsku uobli~enost nacionalnoga

politi~ko-upravnog ustrojstva razmatra i u

svezi s koncepcijom lokalne i regionalne sa-

mouprave, s koncepcijom kakva sadrì,

naro~ito, definiciju javnih posala s obzirom

na kompetencije lokalnih i regionalnih jedi-

nicâ, doti~no oblasti, zatim i u svezi sa {iri-

nom nadzornih ovlasti vi{ljih tijelâ nad dje-

latni{tvom ili aktima niìh tijelâ, kao i u sve-

zi s opsegom financialne samostalnosti lokal-

nih jedinicâ, doti~no oblastî.

3.3. Ono {to se nikako ne bi smjelo iz

vida ispu{tati jest to da uobli~avanje hrvat-

skoga politi~ko-upravnoga ustrojstva po razi-

nama ovisi o tomu kakvim }e biti modus,

kako }e se, s obzirom na nu`nost i ustavom

progla{enu du`nost da se uvaàva i obdràva

“pozitivnu hrvatsku dràvno-pravnu tradici-

ju” op}enito, te da se ùpanije ustroji i uz

izraàvanje povijesnih, doti~no tradicional-

nih, ~imbenikâ, unutar teku}ih procesâ ob-

navljanja i moderniziranja hrvatskoga grad-

janskog dru{tva i (re)konstituiranja Hrvatâ i

Hrvatske kao Dràve-Nacije, obnoviti i mo-

dernizirati “histori~ki ùpanijski ustroj” u

Hrvata 40 . A histori~ki ùpanijski ustroj poz-

naje i priznaje kotar ne samo kao po~elo svo-

jega ustrojavanja, ve} i kao svoju istaknutu

sastavnicu.

Smatra se, naime, da se u dràvotvornoj

misli i praxisu Hrvatskoga naroda - u njego-

voj te`nji prema vrhovni{tvu, prema konsti-

tuiranju sebe kao Dràve-Nacije (Ètat-Nation, Nationalstaat ) - isti~e, ali ne samo

kao povijesna datost, kao ne{to {to je samo

jedan neobi~ni skup dogadjanja unutar povi-

jesti kao sudbonosno zna~ajnih pojedina~nih

suvislostî (M. Weber), ve} kao tradicija, a to

zna~i, da se ponovi, kao “povijesno ìvi dio

pro{losti nacionalne” (E. îmi}) 41, kao ose-

bujna i samo Hrvatskoj i samo po Hrvatima

stvorena i usavr{avana politi~ko-upravna tvo-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.210

40 Za zna~enje politi~ko-upravnoga ustrojstva unutar proce-

sa obnove i modernizacije hrvatskoga gradjanskog

dru{tva te rekonstituiranja hrvatske Dràve-Nacije - cf. in

B. Babac, Le régime semi-présidentiel, la reconstitutionde l’”Etat-Nation”, et la responsabilité administrative -Le cas croate - Énonciations préliminaires, contribution

écrite pour la Conférence annuelle du Groupe Européen

d’Administration Publique, Leuven, Belgique, 10 - 13

Septembre 1997., objavljeno u Pravni vjesnik, Osijek,

1997., 3 – 4/97, pp. 279. – 306.

41 Cf. E. îmi}, Izmedju tradicije i tradicionalizma ...,

supra. Za “povijest kao znanosti o uzro~nomu ura~una-

vanju va`nih, doti~no sudbonosnih, pojedina~nih suvislo-

stî” – cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft –Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C. B. Mohr (P.

Siebeck), Tuebingen, 1976. (1922.), pp. 14. – 16.

revina, hrvatski ùpanijski ustroj (constitu-tion des comitats croates, kroatischeGespanschaftsverfassung).

Rije~ je tu o starodrevnoj (preko 1300 go-

dina staroj) hrvatskoj nacionalno-politi~koj,

doti~no upravno-politi~koj, gospodarskoj i

kulturalnoj ustanovi i ustroju, takvoj da se po

svojoj izvornosti i promi~benoj razvojnosti te

javno-ìvotnoj ukorijenjenosti, moglo bi se

re}i i moralo bi se kazivati, o~ituje kao vred-

nota koja zavrjedjuje, s obzirom da potvrdju-

je i utvrdjuje njegovu prepoznatljivost (iden-tifiabilité, Weseneinheitlichkeit), u}i u rizni-

cu vrednotâ svjetske zajednice narodâ, kao

ne{to poput onoga {to se tvrdi za rimsko pra-

vo. A i hrvatske kneèvine (st. VII.), te

Samostalna Hrvatska Dràva (st. VIII. i st.

XIX.), ba{ kao i Kraljevstvo Hrvata (st. X. i

st. XI.), i jesu se razvili na temeljima ùpske

kao dru{tvene i politi~ke organizacije u

Hrvatâ op}enito.

Osim svega, ùpanije su, ali ne samo u

doba Kraljevstva Hrvatâ (st. X. i st. XI.), ve}

i tijekom obdràvanja hrvatske dràvnosti

unutar dràva-nasljednicâ krune Zvonimiro-

ve: zajedni~koga kraljevstva hrvatsko-ugar-

skoga (st. XII do st. XVI.), kasnije ukloplje-

noga u carstvo krune austrijanske (st. XVI.

do st. XX.), imale pravni poloàj samouprav-

ne korporacije javnog prava, “odlikuju}i se i

kao ustavni straàri, prigledaju}i vladi, da se

ustav ne povrjedi” (B. [ulek), bivaju}i sre-

di{tima hrvatskoga nacionalnog ̀ ivota i s raz-

loga toga “ustanove narodu uvijek mile” (M.

Smrekar) 42 .

Unutar tradicije kao “povijesno ̀ ivoga di-

jela nacionalne pro{losti” (E. îmi}), kao i s

motri{ta cjelokupnosti (intégralité, Vollstae-ndigkeit) dràve, va`nim je to da se iz rano-

hrvatskih ùpâ, doti~no kneèvinâ (st. VII.), i

kasnije ùpanijâ Samostalne Hrvatske

Dràve (st. VIII. i st. IX.) ba{ i jest razvilo

Kraljevstvo Hrvatâ (st. X. i st. XI.), {to }e re}i

teritorializacija hrvatskoga dru{tva i njojzi

usporedno narastanje Samostalne Hrvatske

Dràve i Kraljevstva Hrvatâ 43 .

3.4. Da{to, sve to navodi na motri{te da

ustrojstvo lokalne uprave i samouprave kako

ga se u smislu Ustava Hrvatskoga uspostavi-

lo godine 1992., s ustrojavanjem op}inâ i

gradova kao jedinicâ lokalne samouprave, te

ùpanijâ kao jedinica lokalne uprave i sa-

mouprave, nipo{to nije imalo nekoga ve}eg

zna~enja s motri{ta obnove hrvatskoga ùpa-

nijskog ustroja, ve} da je prije bila rije~ o

prvomu i nu`nomu ali s tim ne i dostatnomu

koraku, a to je uspostavljanje samo nekih

premda najnu`nijih zasadâ hrvatskomu ustro-

ju dràvne uprave i lokalne i regionalne sa-

mouprave u funkciji okon~anja gradjanskog

preokreta (1989. - 1993.) i obrane te

u~vr{}enja netom ste~enoga, doti~no ponov-

no izvoj{tenoga, nacionalnog vrhovni{tva,

{to je iziskivalo da se preustroji naslijedjeni

komunisti~ki “komunalni sustav”. To nas, s

druge strane, navodi i na motri{te da netom

izvedeno preustrojenje (od god. 2000./2001.)

zna~i jo{ ve}i otklon od usmjerivanja poli-

ti~koga djelovanja sa zahtjevom za obnovom

“histori~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ,

naime s obzirom na okolnost da se ùpaniju

svelo isklju~ivo na jedinicu (regionalne) sa-

mouprave, a i sve ostale ozemljenske oblasti,

jedinice lokalne samouprave (gradovi i

op}ine) odijelilo od dràvne uprave 44 .

Naime, komunisti~ko-mitski komunalni

sustav bio je obrazac i praxis ali ne samo i ne


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 211

42 Nazna~enja su od odonsnih pisaca - cf. B. [ulek, HrvatskiUstav ili Konstitucija, Zagreb, 1882., pp. 131. et s.; M.

Smrekar, Priru~nik za politi~ku upravnu slu`bu uKraljevinah Hrvatskoj i Slavoniji ..., supra, sv. 1.

(1899.), pp. 129. et s.

43 Cf. B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpanijskog ustroja..., supra.

44 Cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanjapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjemnacionalnih strategijâ razvoja Hrvatske i hrvatskogagradjanskog dru{tva ..., supra, 1/92, pp. 41. - 76.(I.),

2/92, pp. 193. - 235.(II.), odsj. 3. @upanijski ustroj. [to se

ti~e zakonskih naslova za ustrojavanje lokalne uprave i

samouprave u Republici Hrvatskoj - cf., i to: (a) Zakon o

lokalnoj samoupravi, Narodne novine br. 33/01 (Z.L.S.);

(b) Zakon o Gradu Zagrebu, Narodne novine br.

62/01(Z.G.Z.); Zakon o podru~jima ùpanija, gradova i

op}ina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine br. 10/97,

124/97, 50/98, 117/99, 128/99, 44/00, 129/00, 92/0,

79/02, 83/02 (Z.P.@.)

prvenstveno lokalne samouprave, ve} ustro-

javanja politi~kih institucijâ op}enito, naime

da se one vi{lje i {ire (republika, federacija)

izvodi iz onih ni`ljih i uìh (op}ine i kotari,

kasnije samo op}ine), {to je bilo, osim svega,

i zloporabom povijesnoga nasljedjâ od hrvat-

skih ùpâ i ùpanijâ.

Bilo je to dotjerano do samoga apsurda,

po prvi puta glasom odnosnih ustavâ (hrvat-

skoga i saveznoga) od godine 1963., i to na

taj na~in {to se imalo ~lanove kotarskih

skup{tina (1963. - 1967.) i Sabora Hrvatske

kao SR Hrvatske (1963.(1945.) - 1990.)) bi-

rati, i biralo se, po na~elu “delegacije op}ine

kao osnovne zajednice gradjanâ i radnih lju-

dî” (commune comme une communautéfondamentale des citoyens et des hommes-travailleurs, Gemeinde als grundlegendeGemeinschaft der Buerger und derArbeitsleuten), ali kao izvedenica iz na~ela

op}enitijega: da je u “op}ini kao osnovnoj

dru{tveno-politi~koj zajednici” (communecomme une communaute politico-socialefondamentale, Gemeinde als grundlegendegesellschaftlich-politische Gemeinschaft)samoupravljanje gradjanâ osnovom jedinst-

venoga dru{tveno-politi~kog sustava”, pa da

se iz razloga toga u njojzi “stvaraju i ostvaru-

ju oblici iz kojih proizlaze organi koji vr{e

funkcije vlasti” 45, oblici koji isklju~uju po-

stojanje kotara kao dràvne upravne jedinice,

kao temeljnoga upravnog stupnja te,

moèbitno, i kao oblasti samouprave.

3.5. Medjutim, s najnovijim Zakonom o

lokalnoj i podru~noj (regionalnoj) samoupra-

vi od god. 2001. - koji sadrì jo{ manje osno-

vâ za obnovu ùpanijskoga ustroja nego onaj

Zakon o lokalnoj samoupravi od god. 1992. -

jo{ se vi{e pogor{ava stvar s obnovom hrvat-

skoga ùpanijskog ustroja i, u njegovomu

sklopu, kotara kao temeljnoga upravnog

stupnja, i to s tim, najsaètije, {to se:

(a) ustavno-pravno – ne uspostavlja takve

ustavne zasade “regionalizacije”, doti~no

ustrojavanja ùpanijâ, da nije mogu}im

~ak ni relativno operacionalno zaklju~iti

na to kako se namjerava nacionalno-kultu-

ralno osmisliti regionalizaciju hrvatskoga

nacionalnog prostora, kao ni na to kako se

zami{lja ùpaniju, ali ne samo kao jedini-

cu na regionalnoj razini, ve} i kao “glo-

balnu zajednicu”, doti~no dru{tvo, te kao

udru`bu lokalnih jedinicâ svojega ozem-

lja: u ustavu se kaè samo to da “jedinice

regionalne samouprave obavljaju poslove

od regionalnoga zna~enja”; ukratko, gla-

som ustavnih promjenâ (2000./2001.) nije

previ{e razvidnim da li se unutar razvojnih

nastojanjâ hrvatske dràve zami{lja ùpa-

niju kao istinsku regiju, dakle takvu da

moè odgovoriti izazovima koji proizlaze

iz zahtjevâ za odr`ljivim razvojem ljud-

skih zajednicâ, pri ~emu se polu~enje bit-

noga razvojnog u~inka, posebice u promi-

canju gospodarstva i kulture te vrednotâ

okoli{a, o~ekuje od regijâ kao zajednicâ

takvih da ih se uobli~uje izmedju lokalne

zajednice i nacije, a u sklopu ukupne na-

cionalne politike razvoja;

(b) glasom zakona pak – proizlazi da se

ùpaniju odredjuje “jedinicom regionalne

samouprave ~ije podru~je predstavlja pri-

rodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku,

dru{tvenu i samoupravnu cjelinu, a ustro-

java ju se radi obavljanja poslova od re-

gionalnoga interesa” (opisivanje ùpanije

kao “cjeline” samo je parafrazom dota-

da{njega ustavnog teksta, s tim {to se

ispustilo ono da su to “(prirodne samou-

pravne) cjeline u sklopu Republike”)),

medjutim na na~in da se “poslove dràvne

uprave {to ih se obavlja u jedinici lokalne

i jedinici regionalne samouprave odredju-

je sa zakonom” (a u tomu kazivanju krije

se zapravo “povjereni djelokrug”), {to

zna~i:


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.212

45 Cf. za prvu nazna~nicu - npr. u stavku 2. ~lanka 67.

Ustava Socijalisti~ke Republike Hrvatske od god. 1963.

(Us.S.R.Hr./63.), a za onu drugu - npr. u ~lanku 64. i stav-

ku 1. ~lanka 65. toga Ustava, a za onu tre}u -npr. u stav-

ku 2. ~lanka 65. toga Ustava. Na~elo “da se u op}ini stva-

raju i ostvaruju oblici dru{tvenoga samoupravljanja iz

kojih proizlaze organi koji vr{e funkcije vlasti” proizlazi

iz tada{njega i svagda{njega komunisti~kog ideologij-

skog, zapravo mitskog, postulata “da vlast proizlazi iz

samoupravljanja”!?

- da se odredjivanje ozemlja ùpanijâ ~ini

ovisnim isklju~ivo o zakonu, {to zna~i o

neograni~enomu politi~kom oportuniz-

mu;

- da se definiciju ̀ upanije kao jedinice re-

gionalne samouprave ~ini indistinktnom

naspram onima od op}ine i grada, po-

glavito s tim {to ju se ne definira kao je-

dinicu ustrojenu u funkciji nacionalnoga

- gospodarskog, politi~kog i kulturnog -

razvoja s obzirom na oplodjivanje lokal-

nih i regionalnih raznolikosti u sklopu

razvojne homogenizacije ukupnoga

hrvatskog nacionalnog prostora, dakle u

razvojnomu smislu op}enito, a izravna-

vanja financialnoga posebice (cf. infra);

- odredjivanje ùpanije u funkciji razvoj-

ne homogenizacije hrvatskoga nacional-

nog prostora oslabljuje, jer se iz odreda-

ba ̀ upanije ispu{ta ono {to je figuriralo u

dosada{njemu tekstu Ustava, naime da je

to “prirodna samoupravna cjelina u sklo-

pu Republike”, po ~emu su promjena

ustava i njojzi sljede}e odredbe zakona

ispod razine Nacrta Europske povelje o

regionalnoj samoupravi, povelje glasom

koje se “regije uspostavlja na jednoj ra-

zini koja je izmedju lokalne zajednice i

nacije”;

- ùpaniju izjedna~uje s op}inom ili gra-

dom u tomu smislu {to ju se svodi, kao i

potonje, na “povjereni djelokrug poslo-

va dràvne uprave”, kazivaju}i da se

“poslove dràvne uprave {to ih se obav-

lja u jedinici lokalne i jedinici regional-

ne samouprave odredjuje sa zakonom”,

za razliku od onoga Nacrta Europske

povelje o regionalnoj samoupravi gla-

som koje “regionalna samouprava

ozna~uje pravo i djelotvorbenu sposob-

nost {irih ozemljenskih vlasti vrhu

zna~ajnoga dijela javnih posala ... ;

(c) ne predvidja kotar niti kao jedinicu sa-

mouprave niti kao temeljni upravni stu-

panj, ve} se naspram vladi, doti~no nacio-

nalnoj razini, predvidja samo jedinice sa-

mouprave, ne i dràvne uprave, {to zna~i

da se poslove dràvne uprave obavlja u

pravilu, dakle iznimiv{i ono {to je decen-

tralizirano po sustavu pozitivnoga pobroji-

vanja, kroz urede i ispostave tijelâ

sredi{nje dràvne uprave ustrojene na

ozemlju ùpanijâ, gradova i op}inâ, a iz-

nimno i sklopu njihovoga samoupravnog

djelokruga, ispravnije re~eno kroz povje-

ravanja dràvnih poslova po sustavu pozi-

tivnoga pobrojivanja “u korist” lokalnih i

regionalnih jedinicâ”, uz odbacivanje

na~ela podrednosti (subsidiariteta) – prim-

jena kojega bi na~ela bila ina~e i medjuna-

rodno-pravno obvezatnom s obzirom na

usvajanje one ve} spomenute Europske

konvencije o lokalnoj samoupravi 46 .

4. PROBLEM KOTARA NASPRAMDVO-RAZINSKOJ, DOTI^NO TRO-RAZINSKOJ UOBLIÊNOSTINACIONALNOGA USTROJSTVA IEUROPSKA POVELJA

4.1. Ve} i povr{ni pregled povijesnih listi-

nâ (cf. to~. 3.), od ~ega se ovdje samo na neke

suglede ukazalo, mogao bi otkriti da je lokal-

na samouprava bila vi{e stegnuta i, osim sve-

ga, manje razvijana u dobima kada je posto-

jalo dvo-razinsko politi~ko-upravno ustrojst-

vo, a da je obratnim bivalo u dobima kada je

postojalo tro-razinsko politi~ko-upravno

ustrojstvo, {to }e re}i kada je kao jednim od

bitnih po~elâ politi~ko-upravnoga ustroja-

vanja figurirao i kotar.

Isti takav pregled mogao bi otkriti, a pra-

ve povijesne analize mogle bi pokazati jo{ i

vi{e u tomu smjeru da se tro-razinski uo-

bli~eno politi~ko-upravno ustrojstvo odliko-

valo ve}om uravnoteèno{}u po razinama -

{to je bilo postizavano na taj na~in, i to:

- {to su kotarske oblasti figurirale kao niì

ali temeljni upravni stupanj, i kao uprav-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 213

46 Z.LR..S. (2001.), supra, u svezi s Europskom konvenci-jom o lokalnoj samoupravi ..., supra. Na zna~enje regio-

nalnoga ustrojavanja za homogenizaciju hrvatskoga

nacionalnog prostora bilo je prvi put s na{e strane uka-

zano u: B. Babac, O problematici uobli~avanja regio-nalnoga politi~ko-upravnoga ustrojstva ..., supra.

ne oblasti prve molbe te bile nadle`na

za sve upravne stvari koje ne bi bile pri-

dane kojoj drugoj oblasti ili tijelu a vla-

di ne bi bile izrijekom pridràne;

- {to su ùpanijske (okru`ne, kotarske

kao regionalne) oblasti figurirale kao

vi{lje upravne oblasti te iznimno i kao

upravne oblasti prve molbe - u stvari-

ma koje bi im bile izrijekom

pridràne;

- {to je vlada figurirala kao vrhovna

upravna oblast, a samo iznimno i kao

upravna oblast prve molbe - kada joj se

stanovite stvari izrijekom pridalo,

doti~no kao upravna oblast druge mol-

be u slu~ajevima kada je ùpanija

(okrug ili kotar kao regionalno ustrojst-

vo) figurirala kao upravna oblast prve

molbe.

Nijedna od odnosnih oblastî nije (bila)

previ{e istaknutom, osim Vlade - politi~ki, te

ùpanije – tradicionalno (“histori~ki ̀ upanij-

ski ustroj”!), {to je omogu}ivalo da se oblasti

samouprave, a to su gradovi i op}ine, razri-

je{i tomu sukladno 47 .

Unutar tradicionalnoga ùpanijskog

ustroja hrvatskog, provodi se lu~enje izmedju

(seoskih) op}inâ i gradskih op}inâ, doti~no

gradova, a zatim i izmedju samih gradova, s

tim {to se uvijek isti~e kotar kao upravna

oblast naspram kojoj se odredjuju upravni

djelokrug i nadle`nosti gradova, op}inâ i

ùpanijâ.

Svako mjesto koje imade uvjete za to,

imalo je pravo samoorganizirati se kao

op}ina, medjutim gradom je moglo bivati

samo ono mjesto za koje to zakon izrijekom

odredi, {to zna~i da je za oblikovanje op}inâ

vaìlo samoodredjenje (autodérmination,Selbstbnestimmung) kao na~elo, a za grado-

ve ovla{tenje (autorisation, Genehmigung)

kao na~elo 48 .

Unutar ùpanijskoga ustroja lu~ilo se tri

vrsti gradova, ali ne po crti lokalne i regio-

nalne samouprave, ve} po crti dràvne uprave

i upravnoga nadziranja, i to:

- gradovi s djelokrugom dràvne uprave

koji je bio jednak, u na~elu, onomu {to

ga se pridavalo ùpanijama (Zagreb,

Osijek, Vara`din i Zemun) – nad tim

gradovima upravni nadzor pripadao je

vladi, koja ga je vr{ila preko gradskoga

ùpana, a nad Zagrebom kao glavnim

gradom – preko vrhovnoga na~elnika;

- gradovi s djelokrugom dràvne uprave

koji je bio jednak, u na~elu, onomu {to

ga se pridavalo kotarima – nad takvim

gradovima upravni nadzor pripadao je

velikomu ùpanu;

- gradovi koje se izjedna~ivalo s op}ina-

ma ili, {to bi mogla biti bolja karakteri-

zacija, s kasnijim komunisti~kim “grad-

skim op}inama sa zasebnim pravima” –

nadzor nad takvim gradovima upravni

nadzor pripadao je kotarskomu predstoj-

niku 49 .


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.214

47 Cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanjapoliti~ko-upravnoga ustrojstva u svezi s ostvarivanjemnacionalnih strategija razvoja hrvatske i hrvatskogagradjanskog dru{tva ..., supra, 1/92, pp. 41. - 76.(I.),

2/92, pp. 193. - 235.(II.), odsj. 3. @upanijski ustroj.

48 Cf. odredbe od Articulus IX. de interna communitatum

administratione (1836.); Zak. ~lanak XVI. od godine

1870. ob uredjenju ob}ina i trgovi{ta koja ne imadu ured-

jenoga magistrata, Sbornik zakonah i naredabah od god.

1871., komad III. br. 4.; Zakon od godine 1895. o ustroju

gradskih op}ina u kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji,

Sbornik zakonah i naredabah od godine 1895., komad

IX., br. 34. U najnovije doba, ~ini se da neki u nas

po~imaju zagovarati na~elo samoodredjenja za ustroja-

vanje op}inâ, moèbitno i za ustrojavanje ne~ega poput

“gradskih op}inâ sa zasebnim pravima” – cf. I.

Mecanovi}, Uprava i samouprava (Teorijski model zaRepubliku Hrvatsku), in Pravni vjesnik, Osijek, 1992.,1

– 4/92, pp. 171. – 179.). Cf. et B. Babac, O nekim op}improblemima uobli~avanja politi~ko-upravnoga ustrojst-va u svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategija razvo-ja hrvatske i hrvatskoga gradjanskog dru{tva ..., supra,

1/92, pp. 41. - 76.(I.), 2/92, pp. 193. - 235.(II.), odsj. 3.

@upanijski ustroj.

49 Cf. M. Smrekar, Priru~nik ..., supra. Da{to, gradska

op}ina koja nije, kao ostali gradovi, imala pravo na ured-

jeni magistrat, bila je svedena na ceremonijal grada -

pravo na vlastiti grb poglavito.

4.2. Hrvatski ùpanijski ustroj uspostav-

ljen god. 1992. 50 nije bio ni ravnoteàn ni

elasti~an, a to s razloga {to je ùpanija bivala

previ{e istaknutom, {to je nedostajala ni`lja

upravna oblast u obliku kotara, {to nije bilo

formalizirano pravo na lokalnu samoupravu,

{to se nije bilo predvidjelo diferenciranje

gradova po zbiljskomu zna~enju, {to se nije

o{trije lu~ilo gradove od op}inâ te, da{to, {to

se broj ùpanijâ moglo i moè, u svakomu

slu~aju u predmnijevi da se ustroji kotarske

upravne oblasti, a ùpanije kao regionalne

upravne oblasti, kao vi{lji stupanj uprave, te

kao udru`bu op}ina i gradova u svezi sa za-

dovoljavanjem razvojnih potreba, ocijeniti da

je, blago re~eno, bio prevelikim.

Prije svega, {to se ti~e problema kotara,

potrebitim je upozoriti da je glasom Ustava

Hrvatskoga, glasom njegovoga izvornog tek-

sta od god. 1990., bilo te{ko zaklju~iti u koli-

ko se razinâ imade politi~ko-upravno

ustrojstvo u nas uobli~iti. Glasom promjene

Ustava Hrvatskoga od god. 2000. dalo bi se

zaklju~iti na oblikovanje trorazinskoga poli-

ti~ko-upravnoga ustrojstva – grad, doti~no

kotar, ùpanija i sredi{nja dràvna razina, ali

takvu misao ne slijedi medjuvremeno donije-

ti Zakon o lokalnoj i podru~noj (regionalnoj)

samoupravi – koji se upravlja prema razdva-

janju dràvne uprave od lokalne i regionalne

samouprave 51 . S razloga toga, ovdje }e se

poku{ati odgovor na takvo pitanje osmisliti

polaze}i od nekih kriterija koji su koli gla-

som Ustava Hrvatskoga toli hrvatske poli-

ti~ke misli 52 ne{to {to se mora gotovo kao za-

dano smatrati. Ali, ono {to je svakako glasom

izvornoga teksta Hrvatskoga Ustava bilo ned-

vojbenim jest (i) mogu}nost uspostavljanja

kotara kao samoupravne i upravne oblasti,

do~im se glasom Promjene toga Ustava moè

jedino pomisliti na neki daljnji “ustavotvorni

obrat” - s kakvim je obilovalo hrvatsko

dru{tvo tijekom svojega komunisti~koga raz-

doblja (1945. – 1989.) – a to je u smjeru

okrupnjavanja op}inâ kako bi dosegle,

ozemljem i brojem pu~anstva, neku veli~inu

pribli`nu onoj {to ju se zatje~e u doba hrvat-

skoga gradjanskog preokreta (1989. –

1993.)53.

Ne samo ùpanijski ustroj od god. 1992.,

ve} i postoje}e politi~ko-upravno ustrojstvo

hrvatsko jest prepojednostavljeno sro~eno 54,

a to s razloga, {to se moè vrlo lako pokaza-

ti, {to je kao isklju~ivi parametar ustrojavanja

figurirao “zahtjev za kontrolom”, a manje

uobli~avanje u funkciji osebujnih dru{tvenih

vrijednostî op}enito, a obnove hrvatskoga

ùpanijskog ustroja posebice.

S motri{ta ne vi{e moèbitnih ve} visoko-

o~ekivanih i s vremena na vrijeme izvodjenih

medjunarodnih pritisaka i u svezi s obvezama

na primjenjivanje Europske Povelje, i nekih

drugih medjunarodno-pravnih obvezâ (npr.

vrhu biv{ih “za{ti}enih zonâ”), doti~no u svezi

s instrumentalizacijom potonje u slu`bi takvih


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 215

50 Za kojega se uop}e postavlja pitanje je li ga opravdanim

nazivati “ùpanijskim”, pa onda, mo`da, “ pod-ùpanij-

skim”, {to neodoljivo podsje}a na ono Maùrani}evo

preustrojenje od god. 1874.!.

51 Cf. o tomu: B. Babac, Preustrojavanje lokalne i regio-nalne samouprave u Republici Hrvatskoj u suvislostirazdvajanja “lokalne i regionalne samouprave od“dràvne uprave”, Hrvatska javna uprava, br. 2/2001

(god. 3.(2001.); I. Kopri}, Uloga ùpanija u hrvatskomsustavu lokalne samouprave i uprave 1990-ih i perspek-tive regionalizacije nakon promjene Ustava od 2000.godine, Hrvatska javna uprava, 3(1), 2001., pp. 63. - 87.

Cf. i odredba Zakona o sustavu dràvne uprave, Narodne

novine br. 75/93, 92/96, 48/99, 15/00, 59/01 (Z.S.D.U.).

52 Koja je u svojim bitnim odredjenjima anti-komunisti~ka i

konzervativna po ideji, a vjerni~ka po svjetonazoru ... - cf.

B. Babac, Interview za Glasnik H.D.Z. od 24. lipnja 1993,

te B. Babac, O Hrvatskoj kao uzoritoj zemlji gradjanskedemokracije, izlaganje povodom izbora za ombudsmana

hrvatskoga (2. lipnja 1993., objavljeno kao prilog knjizi

B. Babac, Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva –Politi~ka kontrola i dràvna uprava ..., supra, pp. 237. –

244.

53 Cf. B. Babac, Obnova hrvatskoga ùpanijskog ustroja –Ogled o hrvatskomu “histori~kom ùpanijskom ustroju”- Osnove institucionalne analize, supra; B. Babac,

Istraìvanja hrvatskoga “histori~kog ùpanijskog ustro-ja” - Slu~aj “administrativno-teritorijalnih jedinica”,doti~no “politi~ko-teritorijalnih organizacija” na regio-nalnoj razini - Osnove institucionalne analize ..., supra.

54 [to ne zna~i da bi se moralo imati vi{e od dvije razine, ali

to jest implikacija - u svakomu slu~aju previ{e je transpa-

rentno naspram izvanjskim ~imbenicima.

pritisaka - {to }e, kao i do sada, biti zasnivano

na kriterijima posvema arbitrarnim i moralu

dvostrukomu primjerenih - hrvatsko je poli-

ti~ko-upravno ustrojstvo ne samo posvema

prozirno ve} i veoma nedoradjeno te s takvoga

i drugih razlogâ i u visokoj mjeri podlo`no i

pogodno da ga se stalno podvrgava promjena-

ma u ovomu ili onomu pravcu, a ponajvi{e u

svezi s izmi{ljanjem povodâ ili slu~ajeva, a to

zna~i i da je visoko-izloènim izrodjavanju za

medjunarodnâ presizanja, doti~no pritiske.

Naime, uvijek je zapravo rije~ o preraznim

manje zbiljskim a vi{e izmi{ljenim povodima,

{to }e re}i o tobo`njim uzrocima ili slu~ajevima

unutar retorike legitimacije o gaènju pravicâ

ili neispunjavanju obvezâ, kako bi se bez puno

napora do{lo do zbiljskih, praxeologijskih ute-

meljenja za nepovoljna medjunarodna vredno-

vanja Hrvatske kao dràve i, s tim, opravdavalo

presizanja da se poku{a razloìti kako hrvatsku

dràvu tako i njezinu politi~ku elitu.

Jednim je od razlogâ za nepovoljna vred-

novanja - kojega se ina~e ne isti~e previ{e u

onim retorikama - jest i toboè ili, mo`da, i

zbiljski nagla{ena usredoto~enost ovlastî i

odgovornostî na one dvije razine, doti~no na

vladinoj i ̀ upanijskoj, gotovo bez ikakve pri-

misli o kotaru kao temeljnomu upravnom

stupnju najadekvatnijom s motri{ta primjene

na~ela podrednosti i sustava zaporke op}e

nadle`nosti u korist uìh upravno-politi~kih

oblastî. Suprotivno tomu, najnovije hrvatsko

zakonodavstvo vodi se i povodi, kao {to je to

ve} re~eno, postulatom o razdvajanju “lokal-

ne i regionalne samouprave” od “dràvne

uprave”, s tim {to se za obavljanje poslova

dràvne uprave ustrojava urede dràvne upra-

ve u ùpanijama i njihove ispostave u grado-

vima i op}inama, dakle podru`nice i isposta-

ve sredi{njih tijela dràvne uprave (mini-

starstva i dràvne upravne organizacije) na

podru~ju lokalnih i regionalnih jedinicâ

(op}inâ, gradova i ùpanijâ) 55 .

Tehni~ki, takvu relativno nagla{enu i,

prema svemu uvidjanju s motri{ta vrhovnih

ovlastî i odgovornostî, nepotrebitu usredo-

to~enost moglo bi se najlak{e ublaìti,

doti~no ukloniti, na taj na~in da se hrvatsko

ustrojstvo uobli~i u tri razine, uz diverzifika-

ciju upravnih ovlastî s obzirom na gradove, te

s obzirom na ispostave tijelâ dràvne uprave

u ozemlju jedinicâ lokalne i regionalne sa-

mouprave, dakle u svakomu slu~aju ustrojiti i

kotar kao ononare~enu upravnu oblast.

Poglavito, {to se ti~e jedinicâ lokalne i re-

gionalne samouprave, treba dodati jo{ i kla-

si~no razlikovanje izmedju njihovoga djelo-

kruga izvornoga - samoupravnoga, s jedne

strane, te djelokruga prenijetoga, doti~no

povjerenoga, s druge strane.

Na~elno, ustrojilo bi se, slijede}i ovdje

o~itovani na~in razmi{ljanja, upravne ublasti

u tri razine, ali uz ustrojavanje u osebujnim

javnim poslovima, prijeko potrebitih uredâ i

ispostavâ sredi{njih tijela u ozemlju jedinicâ

lokalne i regionalne samouprave.

Na taj na~in, upravne oblasti bile bi:

a/ kotarska upravna oblast - kao upravna

oblast prve molbe te, podjedno, i niì ali

temeljni upravni stupanj;

b/ ùpanijska upravna oblast - kao upravna

oblast druge molbe, a samo iznimno i prve

molbe, medjutim i kao vi{lja upravna

oblast i, samim tim, nadzorne instancije

nad upravom i samoupravom u kotaru,

gradu i op}ini;

c/ vladina upravna oblast - iznimno kao uprav-

na oblast prve molbe, zatim kao upravna

oblast druge molbe kada je prvom molbom

ùpanija, te kao vrhovne upravne i nadzor-

ne instancije nad cjelokupnom upravom i

samoupravom unutar Republike.

4.3. U svezi s takvim upravno-politi~kim

osmi{ljavanjem upravnih oblastî, gradove bi

se moralo ustrojiti kako slijedi:


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.216

55 Cf. o tomu: B. Babac, Preustrojavanje lokalne i regional-ne samouprave u Republici Hrvatskoj u suvislosti razdva-janja “lokalne i regionalne samouprave od “dràvneuprave” ..., supra; I. Kopri}, Uloga ùpanija u hrvat-skom sustavu lokalne samouprave i uprave 1990-ih i

perspektive regionalizacije nakon promjene Ustava od2000. godine ..., supra. Cf. odredbe Z.S.D.U., supra, u svezi

s odredbama ~lanaka 132. – 137. Us.R.Hr.-Pro~., supra .

i/ gradovi kao op}ine sa zasebnim pravima,

dakle gradske op}ine kojima se moè pri-

dati ali samo neke od upravnih nadle`nostî

{to ih se pridaje kotarskim upravnim obla-

stima;

ii/ gradovi s upravnim nadle`nostima kotar-

skih upravnih oblastî, na~elno u cjelini,

npr. svi ve}i gradovi, kao i gradovi koji su

sjedi{tima kotarskih i ùpanijskih uprav-

nih oblastî - {to bi se moralo sa zakonom,

da{to, zasebno definirati;

iii/ gradovi s upravnim nadle`nostima i ko-

tarskih upravnih oblastî i ùpanijskih

upravnih oblastî, {to bi svakako do{lo u

obzir za Grad Zagreb kao glavni grad.

Da{to, nadzor nad gradovima ne bi smio

biti tipi~ni hierarkijski nadzor, {to ne zna~i

da bi ga se s tim moralo oslabiti. Ne{to poput

onoga {to je postojalo u projektu i ostvarenju

Khuenovomu (1886.), moè se zagovarati i

ovdje, dakle:

- nadzor nad gradom ili gradovima takvi-

ma da bi imali ovlasti ùpanijâ ({to

zna~i i kotara podjedno) pripadao bi vla-

di, ali bi ga se imalo preko naro~itoga,

recimo “gradskoga ùpana” kao njezi-

noga povjerenika, izvoditi;

- nadzor nad gradovima kao op}inama sa

zasebnim pravima pripadao bi kotar-

skim upravnim oblastima izravno,

doti~no kotarskomu predstojniku;

- nadzor nad gradovima s ovlastima ko-

tarskih upravnih oblastî pripadao bi

ùpanijskim upravnim oblastima,

doti~no (velikomu) ùpanu.

4.4. Dakle, treba na svim razinama

dràvne uprave osim vladine, doti~no op}ine,

grada, kotara te ùpanije, samoupravi pri-

druìti “komad” dràvne uprave i obratno, ali

na razli~ite na~ine, i to:

a/ ùpaniji - na taj na~in, {to je to, kako je to

Ustav Hrvatski do sada kazivao 56, “jedini-

ca lokalne uprave i samouprave”; {to zna~i

srednja upravna oblast u kojoj ne bi,

na~elno, bilo dopu{tenim ustrojavati urede

i ispostave tijelâ sredi{nje dràvne uprave;

b/ kotaru - da mu se kao upravnoj oblasti prve

molbe priznade i stanovite ovlasti samou-

prave, a i da bude zajednicom op}inâ svo-

jega podru~ja;

c/ op}ini - povjeravanje stanovitih poslova

dràvne uprave (konstituiranje tzv. “prene-

senoga djelokruga”);

d/ gradu - da mu se kao jedinici lokalne sa-

mouprave pridruè na~elno sve, ili gotovo

sve upravne nadle`nosti kotarske, ako je

podjedno sjedi{tem kotara ili ùpanije, a

ostalim gradovima pravni poloàj op}ine

sa zasebnim pravima, dakle pridruìti mu

neke upravne nadle`nosti kotara, kao i one

koje se povjerava i svakoj op}ini; glavnom

gradu Zagrebu priznati pak sve kotarske

upravne nadle`nosti, kao i one ùpanijske.

Za pojedine poslove dràvne uprava treba

uspostavljati i, kao {to se to ~ini u tipi~no je-

dinstvenim, nedjeljivim dràvama, kakvom je

i Republika Hrvatska, povjerenstva, zastup-

ni{tva i druga tijela (délegations, agences) za

ozemlje dvaju ili vi{e kotara, doti~no ̀ upanija,

npr. inspekcije, etc., dràvne uprave.

Poslove samouprave ne bi trebalo “odije-

liti” od poslova dràvne uprave, ve} osigura-

ti da sve upravne poslove, dakle poslove od

javnoga zna~enja – a takvima su i poslovi sa-

mouprave, obavljaju sukladna tijela dràvne

uprave ili tijela grada ili op}ine kada se to

takvim jedinicama prenese (jedinstvo javne

funkcije), a poslove samouprave prerazna ko-

legialna tijela sastavljena od gradjanâ ili od

njihovih predstavnikâ a, osim toga, neodvi-

sno ~ak i o tomu {to bi se na istoj razini na{lo

i vi{e institucijâ, npr. kao u Bavarskoj: uprav-

ni okrug, regija i vi{lji komunalni savez,

uprava imade ostati jedinstvenom ali, da{to,

sukladno politi~ki i po drugim naslovima od-

govornom 57, osim svega i za oblikovanje po-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 217

56 Cf. u stavku 1. ~lanka 131. Us.R.Hr., supra.

57 Cf. Fr. Mayer ed., Region und Mittelstufe derVerwaltung, ... Cf. et B. Babac i Zv. Lauc, Regija i regio-nalizacija ..., supra.

liti~ko-upravnoga ustrojstva u funkciji

obdràvanja istrajnosti nacionalnoga ìvota u

Republici Hrvatskoj sro~enom 58 .

4.5. [to da se kaè o nekim osebujnim

razlozima koji bi vojevali u korist trorazin-

skoga politi~ko-upravnoga ustrojstva,

doti~no u korist kotara kao temeljne upravne

oblasti i ùpanije kao srednje upravne oblasti

izmedju lokalne zajednice i nacije?

Politi~ko-upravno (pre)ustrojavanje, doti~-

no oblikovanje politi~ko-upravnoga ustrojstva

u tri razine, omogu}uje bolje uravnoteìvanje

vlasti po razinama, {to je, osim svega, i u funk-

ciji odvajanja vlastî, doti~no kro}enja vlasti, a

{to isti~e i Ustav Hrvatski59 . Naime, kaè se

da na~elu odvajanja vlastî po podru~jima od-

govara:

a/ prije tip lokalnih i regionalnih tijelâ “op}e

uprave”, negoli specializiranih upravnih

ustrojstava, jer ona predhodna pruàju

ve}u garanciju da se stvarno prenosi vlast

(ovlasti i odgovornosti), a ne da se samo

decentralizira slu`bu;

b/ broj stupnjeva izmedju kojih se vlast ra-

sporedjuje od tri kao optimalan: manje

stupnjeva stvara polaritete i suprotnosti a

vi{e od tri stupnja – {tetnu razdrobljenost;

c/ da po interesima koji su u njima nazo~ni,

lokalne i regionalne jedinice ne budu isto-

rodne ve} raznorodne, e da bi se osiguralo

stvarno medjusobno raspredanje, {to je, za

mnoge auktore, va`nijom od skladnosti

djelovanja, te od lojalnosti i eficientnosti: s

tim u svezi, mo`da i u svezi s onim pod a/

i b/), niè jedinice ne bi trebalo da budu

predstavljene u politi~kim tijelima vi{ljih

jedinicâ, jer bi to moglo smetati odvijanju

{irih politi~kih procesâ i dovesti do loka-

lizma, doti~no do razmahivanja lokalizma;

d/ da se u svrhe uredjenja odnosâ izmedju

raznih ozemljenskih jedinicâ vlasti osigu-

ra kontinuirano odvijanje sljede}ih proce-

sâ:

- osiguranje mogu}nosti samostalnoga

djelovanja svake od jedinica lokalne sa-

mouprave;

- uspostavljanje suradnje medju njima, uz

rje{avanje sukobâ medju raznim jedini-

cama;

- odvijanja “organskih promjenâ” unutar

svake pojedine jedinice 60 ili, kako bi se to

moglo na razini nekoga idealiteta zami{ljati,

oblikovanje i razvijanje lokalnih oblastî poje-

dina~no i u ukupnosti po vlastitim nutarnjim

snagama i zakonomjernostima, a to zna~i re-

lativno samosvojni razvoj unutar osigurava-

nja istrajnosti nacionalnoga ìvota.

Takva uravnoteènost po razinama ~ini

smislenijim postavljanje stanovitih pravno-

politi~kih zahtjevâ, posebice onih, i to: (a) za

ograni~enjem politi~koga oportunizma u dis-

tribucijii op}ega dobra, {to je pretpostavkom

da se moè uop}e i postaviti jedan daljnji,

naime (b) za ustrojavanjem jedinstvene javne

funkcije, te s tim u svezi, i osim svega, (c) je-

dinstvenoga slu`beni~kog sustava, uz visoki

stupanj njegove preglednosti po osobnim

(ljudskim), materialnim i drugim sugledima,

{to, da{to, predmnijeva i neizostavno izisku-

je (d) obdràvanje ukupnoga financialnog op-

tere}enja pu~anstva u podno{ljivim granica-

ma, {to dalje zna~i ili jedinstveni dràvni pro-

ra~un ili diversificirani dràvni prora~uni

temeljeni na ~vrstim, a zakonski i dogovorno

zajam~enim parametrima javnoga tro{enja i

samostalnosti uìh upravnih oblastî u raspo-

laganju prihodima, uklju~uju}i tu i one iz

dràvnoga prora~una, doti~no ùpanijskoga

prora~una61.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.218

60 Cf. E. Pusi}, Komuna i op}ina, Informator, Zagreb,

1981., pp., posebice, 37. – 39.

61 Za problem financialne samostalnosti lokalnih i regional-

nih jedinicâ, doti~no njihovo vrhovni{tvo financialno – cf.

u odredbi to~. 1. – 5. ~lanka 9. Europske povelje o lokal-

noj samoupravi ..., supra, te u to~. 1. – 4. ~lanka 14.

58 Za zna~enje javne uprave u svezi s obdràvanjem konti-

nuiteta nacionalnoga ìvota – cf. G. Vedel et P. Delvolvé,

Droit administratif, Presses Universitaires de France,

Paris, 1992., t. 1., pp., posebice, 24. et s., 584. et s., 697.

et s. Cf. et B. Babac, Ogled o obnovi nau~avanja onaredbi u hrvatskim upravnim znanostima, in Pravni

vjesnik, Osijek, 1999., pp. 65. – 122., posebice 1. – 12.

59 Cf. Ustav Republike Hrvatske ..., supra, stavak 1. ~lanka 4.

Problemom je to, zapravo, obdràvanja

upravnoga optere}enja 62 u podno{ljivim

granicama, {to ne zna~i da lokalne i regional-

ne (samo)upravne oblasti ne bi imale (i) tzv.

“vlastite” prihode, s tim {to bi, ako je rije~ o

potonjemu, za odnosne oblasti vaìla – uz

pretpostavku vaènja onih zahtjevâ – usmje-

ritba na prihode iz izvorâ koji nisu fiskalnoga

ili parafiskalnoga karaktera, {to bi trebalo

stvarju je lokalne i regionalne samouprave bi-

vati, naime u svezi s postizanjem consensusao razvoju u ukupnosti nacionalne gospodar-

ske politike.

Naravno, politi~ki oportunizam izraàva,

najop}enitije, ukuse i vjerovanja pripadnikâ

vladaju}e politi~ke elite u distribuiranju

op}ega dobra, ali se u svezi s oblikovanjem

politi~ko-upravnoga ustrojstva izraàva o{tri-

je u nekim osebujnim sugledima one distri-

bucije. S tim u svezi, moè se, zasada, re}i

samo ovo:

(i) u dvorazinskomu obliku uvijek se radja

jedna visoka {ansa da se svaki prijepor s

lokalne ili regionalne razine previ{e lako

prelijeva na onu nacionalnu, kada se naj-

va`nije i najja~e upravne ovlasti usredo-

to~i u vladi i ùpaniji, kao {to je to bilo po

preustrojenju od god. 1992.;

(ii) financialno osmi{ljavanje lokalnih i re-

gionalnih oblastî ne }e previ{e uspijevati,

ako dràva ne odgovara za javnu funkciju

u cjelini i to financira po jedinstvenim

mjerilima i osnovama, a tu opetoma iskr-

sava u prvi plan onaj problem kotara kao

upravne oblasti na razini koje se obavlja,

doti~no na razini koje bi se obavljalo,

najve}i dio javnih posala, pogotovo onih

koji su od “neposrednijega” zna~enja za

pu~anstvo (npr. u potonjoj predmnijevi,

otpadao bi najve}i broj problemâ oko

ne~ega {to je gotovo nerje{ivo na razini

relativno visoko-poèljnih standarda, a to

je “izravnavanje financialno” (peréqua-tion financière, finanzielle Ausgleic-hung ); medjutim, odgovornost dràve za

javnu funkciju u cjelini i tomu sukladno

po jedinstvenim mjerilima i osnovama

ustrojeno financiranje nipo{to ne zna~i,

ba{ obratno, isklju~enje po~elâ samofi-

nanciranja, {to }e re}i da lokalne i regio-

nalne oblasti moraju imati toliko finan-

cialnih ovlasti koliko }e im to

omogu}ivati da se usredoto~e na potican-

je samosvojnih silâ razvoja osebujnih za

svoje ozemlje, a to opetoma zna~i su-

kladno rasporedjivanje financialnih ovla-

stî, doti~no vrhovni{tva financialnoga.

(iii) polu~enje zdravih razvojnih u~inaka

predmnijeva zajedni~ke podhvate na raz-

nim razinama, poglavito na onoj regional-

noj, medjutim opetoma uz predmnijevu da

postoji visoki consensus o visini ukupnoga

poreskog optere}enja vrhu kojega mora

efektivno biti zaprije~enim da ga se probi-

je ne~ijim izlijetanjem – a to opetoma izi-

skuje jedan ~vrst temeljni upravni stupanj,

doti~no kotar, te visoko-kvalificirane i od-

govorne nadzorne instancije u ̀ upaniji, kao

i instituciju vrhovnoga upravnog nadzira-

nja od strane Vlade, {to }e re}i vrhu svako-

ga posla, doti~no djelovanja od zna~enja

za osiguranje istrajnosti nacionalnoga ̀ ivo-

ta, neodvisno o tomu kako je pojedini jav-

ni posao ili djelovanje unutar politi~ko-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 219


supra. Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih

odno{ajâ u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti u

uredjivanju takvih odno{ajâ - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost, Birotehnika, Zagreb, 1994.,

pp., poglavito 409. - 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokal-ne samouprave, in Hrvatski institut za lokalnu samou-

pravu ed., Financiranje lokalne samouprave, Osijek,

1999., pp. 29. – 37); I. Mecanovi}, Jedinice lokalnesamouprave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske(Teze za osnove sustava), in Hrvatski institut za lokalnu

samoupravu ed., Financiranje lokalne samouprave,

Osijek, 1999., pp. 99. – 106; B. Babac, Promi{ljanjeobnove hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga, in


lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 107. - 129 ..

62 Pojam “upravnoga optere}enja”, doti~no “upravnoga

intenziteta” potje~e od L. R. Pondy, Effects of Size,Complexity and Ownership on AdministrrativeIntensity, in Administrative Science Quarterly, N. H.,

1967., 1/67, pp. 47. – 60.

upravnoga ustrojstva i kroz takvo ustrojst-

vo pozicioniran 63 .

@rtve pak {to bi ih se u svezi s promica-

njem vrednotâ takvoga upravno-politi~kog

ustrojavanja moèbitno moralo podnijeti u

eficientnosti kao jednoj od va`nih vrednotâ

(cf. to~. c/ supra), bile bi nadoknadjene a, vje-

ruje se, i prema{ene, za slu~aj da se osigura

istinsko sudjelovanje gradjanâ u odlu~ivanju

o raspodjeljivanju u~inaka eficientnosti i

op}ega dobra u ukupnosti. Drugim rije~ima,

sile tradicije ne bi trebalo previ{e prizivati

ako dru{tvena, a posebice politi~ka, djelo-

vanja, ne tjeraju i u smjeru eficientnosti. Ipak,

prema svomu povijesnom uvidjanju, hrvatska

narodna pravna tradicija pokazuje svoju

istrajnost i {to se ti~e valjanosti politi~ko-

upravnih (pre)ustrojavanjâ sile}i na obliko-

vanje nacionalnoga politi~ko-upravnog

ustrojstva u tri razine, a to zna~i i na ustro-

jenje kotara kao onokvalificirane (samo)-

upravne oblasti, na oblikovanje dakle “ùpa-

nijsko-kotarskoga” ustrojstva koje se uvijek

iskazivalo u svojim prednostima i po crti efi-

cientnosti, koje je uspijevalo u sebi oslobad-

jati “razvojne sile tradicije”.

5. O JAVNOJ FUNKCIJI I AUTOHTONOSTI SAMOUPRAVE

5.1. Thema disputationis ovako obliko-

vana predmnijeva, vrhu problema uobli-

~avanja javne funkcije kroz prije svega kotar

kao bitno po~elo politi~ko-upravne ustroje-

nosti, razmatranje nekoliko daljnjih ali vrlo

smjerodavnih veli~inâ, a poglavito ovih: (a)

prakti~ka koncepcija lokalne i regionalne sa-

mouprave; (b) kotar naspram broju razinâ lo-

kalne i regionalne samouprave i uprave; (c)

broj i veli~ina lokalnih oblastî.

Prvim je problemom raspoznavanje onih

oblika ustrojavanja dru{tvenosti, {to da{to

implicira prije svega pitanje vrijednosti, a to

je {to su to lokalne i regionalne jedinice - jesu

li to autohtone i slijedom tomu visoko-auto-

nomne, pa ma kako ograni~enim bivale, lo-

kalne i regionalne oblasti i globalna dru{tva

podjedno, ili su to pak prvenstveno i preteìto

ispostave sredi{nje dràvne uprave, a uz to,

vi{e ili manje, ali nikada dosljedno, i oblasti

samouprave.

Na kojoj se to~ki takve jedinice nalaze

unutar takvoga raspona od “mogu}nosti utje-

canja na dràvnu upravu” od strane

zaklju~uju}ih tijelâ lokalne i regionalne obla-

sti i gradjanâ neposredno, do “obavljanja po-

sala dràvne uprave uz svoju vlastitu ovlast i

odgovornost” - potonje zna~i, poglavito i gla-

som Europske Povelje o lokalnoj samoupra-

vi, da su jedinice lokalne samouprave nad-

le`ne za poslove dràvne uprave kao dio nji-

hovoga ustavno i zakonski zajam~enoga

samoupravnog djelokruga - jest stvarju za-

sebne ocjene, doti~no prepoznavanja odno-

snih jedinicâ po unaprijed postavljenim krite-

rijima ustrojavanja.

Lokalne i regionalne oblasti tretirane kao

autohtone i visoko-autonomne oblasti o~ituju

se kao globalna dru{tva na lokalnoj i regio-

nalnoj razini i slijedom tomu, na~elno, a ovi-

sno o stupnju gospodarske i kulturalne razvi-

jenosti, i prakti~ki opipljivo, podobne i spo-

sobne, kako to kaè Europska Povelja,

obavljati u svoje ime i uz svoju odgovornost,

a na korist svojega pu~anstva zna~ajan dio

javnih posala.

U takvomu slu~aju ne postavlja se pitanje

vrsti poslova i, slijedom tomu, kakvo}e nad-

le`nostî, s kakvima }e se i unutar kakvih }e

se, lokalne i regionalne oblasti baviti, jer to u

onoj predmnijevi ovisi o definiciji uloge i vri-

jednosti lokalne i regionalne samouprave, {to

nipo{to ne mora i ne smije utjecati na integri-

tet javne funkcije.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.220

63 O financialnim sugledima – cf. u to~. 6. infra. U svezi s

tim cf., i to: et B. Jel~i}, Financiranje lokalne samou-prave, u zborniku Hrvatskoga instituta za lokalnu samou-

pravu “Financiranje lokalne samouprave”, Osijek,

1999., pp. 29. – 38.; Jure [imovi}, Politika financiranjajavnih potreba lokalnih jedinicâ u Republici Hrvatskoj,isti zbornik, pp. 49. – 66.; Ivan Mecanovi}, Jedinicelokalne samouprave u poreznom sustavu RepublikeHrvatske, isti zbornik, pp. 99. – 106.; B. Babac,

Promi{ljanje obnove hrvatske ùpanije s motri{ta finan-cialnoga, Isti zbornik, pp. 107. – 130.

Stvarju je to, dakle, stupnja decentraliza-

cije i dekoncentracije upravljanja javnim

poslovima, s tim {to ve}a decentralizacija

poslova i odlu~ivanja, zasebno uz {iru lokal-

nu i regionalnu samoupravu, izazivlje ja~u

koncentraciju nadziranja, i obratno.

To zna~i, s drugim rije~ima, da u pred-

mnijevi lokalnih i regionalnih jedinicâ kao

autohtonih i visoko-autonomnih oblasti pi-

tanje nadziranja prestaje bivati kriti~nom

veli~inom: postojanje visoko-autonomne

oblasti s relativno {irim obuhvatom javnih

posala pretpostavlja i, osim svega, visoku sa-

moodgovornost lokalnih i regionalnih oblastî

i tomu adekvatno ali vrhovno nadziranje od

strane vi{ljih, regionalnih i dràvnih nadle{t-

ava, {to zna~i nadziranje po crti, na~elno,

ustavnosti i zakonitosti, jedinstvenosti i ned-

jeljivosti nacionalnoga vrhovni{tva dràve i

redovitoga obavljanja ustavnih du`nostî od

strane dràvnih vlastî 64.

Tretirane pak kao ispostave sredi{nje

dràvne uprave, lokalne i regionalne oblasti

imadu prvenstveno upravnu funkciju, za koju

se veè, doti~no moè vezati, ovaj ili onaj

stupanj lokalne i regionalne samouprave: za

razliku od predhodnoga slu~aja, gdje su lo-

kalna te regionalna uprava i samouprava ne-

razlu~ene kako u smislu ustrojavanja, tako i

funkcionalno, i gdje samouprava jest okosni-

com strukture i funkcioniranja lokalne oblasti

i dràve u cjelini, ovdje lokalna samouprava

jest iznimkom i tretirana ne~im {to nije po-

svema sukladnim upravljanju dràvnomu; to

onda iziskuje da se ustroji na~ine obavljanja

posala po dvije razli~ite crte – crta samou-

prave i ona dràvne uprave, crta povjerenosti

poslova i ona izvori{nih poslova, diferencira

nadziranje po vrsti poslova i s obzirom na ra-

zine, politi~ki osjetno razli~ito tretira dràvnu

upravu i samoupravu, doti~no povjerene i iz-

vori{ne poslove, ukratko lokalnu i regionalnu

upravnu oblast tretira kao dvojstvo u svako-

mu smislu rije~i.

U takvoj suvislosti jo{ je jedna stvar vi{e

nego va`nom, a ti~e se gradova: u onomu

prvom slu~aju, doti~no koncepcije i praxisa

lokalnih i regionalnih zajednicâ kao autohto-

nih i visoko-autonomnih oblastî, preferira se

gradove, razvoj gradske samouprave i

na~elno izjedna~ivanje gradova, po crti

upravne nadle`nosti, s upravnim oblastima

stanovite razine, vode}i ra~una o njihovoj

razvijenosti, doti~no va`nosti, npr. da ih se,

na~elno, izjedna~i s kotarima ili ùpanijom,

etc. U potonjemu slu~aju, gradovi su manje

podredjeni upravnoj oblasti na podru~ju koje

leè, a vi{e neposredno vi{ljoj upravnoj obla-

sti; u onomu drugom slu~aju, doti~no kon-

cepcije i praxisa lokalnih i regionalnih oblastî

kao ispostavâ sredi{nje dràvne uprave, nije

bitnim stupanj razvijenosti oblasti ve} njihov

upravni kapacitet, a to zna~i prije svega onaj

“gospodarsko-financialni”, te otud tendencija

da se jedinice na istoj razini institucionalno i

na druge na~ine izjedna~uje, uravnava, neod-

visno o njihovomu stvarnom doprinosu raz-

voju, doti~no osiguravanju istrajnosti nacio-

nalnoga ìvota, gospodarstva i kulture.

5.2. Kako se to ve} nazna~ilo, problem

kotara naspram vi{e-razinskoj uobli~enosti

nacionalnoga politi~ko-upravnog ustrojstva

kao problem razmatra se ovdje u svezi s kon-

cepcijom lokalne i regionalne samouprave, s

koncepcijom kakva sadrì, naro~ito, definici-

ju javnih posala s obzirom na djelokrug i nad-

le`nostî lokalnih i regionalnih jedinicâ,

doti~no oblastî, zatim u svezi sa {irinom nad-

zornih ovlasti vi{ljih tijela nad djelatni{tvom

ili aktima niìh tijelâ, kao i u svezi s opsegom

financialne samostalnosti lokalnih i regional-

nih jedinicâ doti~no oblastî.

[to se ti~e broja razinâ, treba re}i da po-

stoje stanovite ina~ice izmedju preustrojenja

od god. 1992. i ovoga od god. 2000./2001.

Unutar preustrojenja od god. 1992. prevlada-

vao je u nas ustroj u dvije razine, a to su

ùpanijska razina (ùpanija je ex constitutio-ne bila jedinstvom dràvne uprave i lokalne

samouprave) i ona dràvna (usredoto~enost

daleko najve}ega broja javnih posala u mini-

starstvima i drugim sredi{njim tijelima

dràvne uprave). Unutar preustrojenja od


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 221

64 Cf. u stavku 4. ~lanka 99. te u ~lnaku 100. Us.R.Hr.-Pro~.,

supra.

god. 2000./2001., isti~e se razdvajanje

dràvne uprave od lokalne i regionalne sa-

mouprave, pa se po te dvije crte odredilo i ra-

zine ustrojavanja. Dakle, po crti dràvne

uprave i dalje se imade ustrojstvo u dvije ra-

zine – dràvna razina (ministarstva i druga ti-

jela sredi{nje dràvne uprave) te razina “ure-

dâ i ispostavâ dràvne uprave u ùpaniji”? (s

na ~elu s “predstojnikom dràvne uprave u

ùpaniji”), s tim {to jedinice lokalne i regio-

nalne samouprave mogu jedino povjereni

djelokrug poslova dràvne uprave imati; po

crti samouprave imade se opetoma dvije razi-

ne – ̀ upanijsku kao regionalnu razinu i grad-

sko-op}insku kao lokalnu razinu. Moglo bi

se ~ak zagovarati i to da se po preustrojenju

od godine 2000,/2001. imade, zapravo, dvije

vrsti lokalnih i regionalnih jedinicâ – jedne

koje su “jednicama lokalne i regionalne sa-

mouprave” (op}ine te gradovi i ùpanije), te

druge koje su “dràvnim upravnim jedinica-

ma” (uredi i ispostave dràvne uprave u ̀ upa-

niji te gradovima i op}inama), usporedno su-

postoje}i i u ozemlju se svojemu poklapaju}i.

Medjutim, neodvisno o takvim i drugim

ina~icama, jednom je drugom zgodom, kako

mi to mislimo, pokazano da je to nasilje nad

kulturom i tradicijom hrvatskoga narada, da-

kle zagovaralo se tri razine, doti~no, kotar te

ùpaniju, uz op}ine, doti~no gradove kao sa-

moupravne oblasti sa zna~ajnim povjerenim

djelokrugom poslova dràvne uprave, i ùpa-

nije kao jedinstvo regionalne samouprave i

dràvne uprave, uz dràvu, doti~no vladu,

kao sredi{nju upravnu oblast 65.

Zaista, ne potrebuje se previ{e truda za

pokazati da je, npr., ùpanija iz doba od god.

1992. do god. 2001. bivaju}i nekakvim

ove}im kotarom bila previ{e velikom da bi

bila bliskom svojemu pu~anstvu, a previ{e

malenom da bi ne{to vi{e nego prosje~no

zna~ila u regionalnomu razvoju kao jednomu

od po~ela ukupnoga nacionalnog ìvota. A

ne{to je sli~no i sa ùpanijom proistekloj iz

skora{njih ustavnih i zakonskih promjenâ

(2001./2001.), s tim {to je potonja k svemu

jo{ i odijeljena od dràvne uprave. Drugim

rije~ima, veli~ina ùpanija, pa i gradova i

op}inâ, postaje kriti~nom, ne uspostavi li se

temeljni upravni stupanj u obliku kotara.

Povijesno uvidjano, broj se ùpanijâ kao re-

gionalnih jedinicâ ne moè nalaziti daleko od

broja “regionalnih kotarâ” (1963. – 1967.),

doti~no “zajednicâ op}inâ” kao “samouprav-

nih dru{tveno-politi~kih zajednicâ” (devet

(9)), ako se uzme u obzir da se za ozemlje

Panonske Hrvatske (Kraljevina Hrvatska i

Slavonija) u okviru obnove od god. 1886.

imalo osam (8) ùpanijâ, {to uz utjelovljenje

Dalmatinske Hrvatske (Austrijske Dalmaci-

je) te Istre, Medjimurja i Baranje, a uz gubi-

tak ve}ega dijela Srijema (nekada{nje ùpa-

nije Srijemske), ne moè dati vi{e od, pri-

bli`no, jedanaest (11) ùpanijâ. Zasebnim je

pitanjem to {to ustavna definicija ùpanije

(Us.R.Hr.-Pro~.) – da je to jedinica regional-

ne samouprave ~ije se podru~je odredjuje sa

zakonom, a obavlja poslove od regionalnoga

zna~enja, ne odgovara “europskoj definiciji”

(Nacrt Europske povelje o regionalnoj sa-

moupravi) – “ove}a ozemljenska cjelina iz-

medju lokalne zajednice i nacije imaju}i vla-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.222

65 Cf. infra u to~. 3. i 4. ovoga odsje~ka. Za neka zna~enja

preustrojenja od god. 2000./2001.- cf. I. Kopri}, Dràvnauprava i lokalna samouprava u Hrvatskoj 1990. – 2001.– Vladavina prava ili politike?, in Zbornik Pravnoga

fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 2001., 6/01, pp.

1275. – 1295. Mogu}i bivati na~elno suglasnim s tamo

izraènim stavom da je za razvoj javne uprave u

Hrvatskoj u to doba karakteristi~nim “posvema{nja poli-

tizacija javne ... slu`be te pretezanje autoritarnih poli-

ti~kih vrijednostî nad pravnim, stru~no-profesionalnim i

upravno-tehni~kim vrijednostima i standardima u

dràvnoj upravi i lokalnoj samoupravi” (p. 275.), te “da

se praksa arbitrarnih politi~kih intervencijâ nije promije-

nila u poèljnoj mjeri” (mi bismo dodali: ako uop}e),

treba primijetiti da se ve} i sam podnaslov – “vladavina

prava ili politike” - pogrje{no postavljen: nije stvar u

tomu da li preteè “vladavina politike” (politika je uvijek

ja~a pa }e uvijek i pretezati), ve} u tomu da li “ljudska ili

prirodna ili neodtudjiva ili kakogod nazivana prava vaè

neodvisno o politici te da su ograni~enjem i ustrojavanju i

djelovanju dràve” – cf. B. Babac, Obnova hrvatskogagradjanskog dru{tva – politi~ka kontrola i dràvna upra-va ..., supra, p. 137. (to~. 1.2.3.). Cf. et B. Babac,Preustrojavanje lokalne i regionalne samouprave uRepublici Hrvatskoj u suvislosti razdvajanja “lokalne iregionalne samouprave” od “dràvne uprave” ..., supra.

stita izabrana tijela i ovlasti na odlu~enja jed-

nostrana, uz pravo na samoorganiziranje”.

Ono {to svakako stoji jest to da postoje}a

ustavna definicija ne prije~i, uz pretpostavku

postojanja sukladne politi~ke volje, da se

ùpanije ustroji po “zajedni~komu europsko-

mu institucionalnom modelu” 66 .

Broj razinâ imade veliko zna~enje za nad-

ziranje, a to i jest veli~ina koju se obi~no, s

motri{ta politi~koga, smatra kriti~nom.

Ustrojavanje u tri razine, doti~no kotara kao

upravne oblasti prve molbe i (ve}e) ùpanije

kao regionalne oblasti po crti lokalne i regio-

nalne samouprave i kao vi{lje upravne oblasti

po crti dràvne uprave omogu}uje da se naj-

ve}i dio dràvnih posala povjeri kotarskim

oblastima kao upravnim oblastima prve mol-

be, a da se usporedno s tim najve}i dio poslo-

va {to ih iziskuje nadziranje povjeri ̀ upanija-

ma da to obavljaju za vladu, a vladi na~elno

samo vrhovni nadzor nad cjelokupnom

dràvnom upravom, vrhovni nadzor kako je

to naprijed istaknuto.

Broj razinâ imade veliko zna~enje i za

ustroj gradova - samouprava bi se o~itovala

preko gradova i op}inâ te ùpanijâ, i to kao

pravo odlu~ivanja - ali ne samo o potrebama

i interesima od lokalnoga zna~enja, ve} i o

zna~ajnomu dijelu javnih posala, {to zna~i da

se s tim ne utje~e na upravnu strukturu, ali ne

samo lokalnih oblasti ve} ni dràve kao cjeli-

ne: to je prvenstveno s razloga toga {to se

odlu~ivanje o stvarima od lokalnoga zna~enja

povjerava tijelima “zaklju~uju}im”, {to zna~i

skup{tinama, vije}ima, zastupstvima, ili ve}

kako bi se to (re)instituiralo, do~im se uprav-

nu funkciju ostaje nedirnutom u njezinoj na-

ravi i integritetu.

Tako dakle, ̀ upanije se zami{lja kao regi-

je, {to }e re}i ne samo kao ove}e i ne samo

upravne, ve} i dru{tvene, kulturne i gospo-

darsko-razvojne jedinice. U nas se, u

Hrvatskoj stvari kre}u, {to se toga ti~e, uvid-

jano naro~ito u vremenu od godine 1986.

(godina kada se dokinulo “zajednice op}inâ”

kao “samoupravne dru{tveno-politi~ke zajed-

nice” – {to su bila tipi~na politi~ka ustrojstva

na regionalnoj razini, {to su bile tipi~ne regi-

je) pa nadalje, ne~im posvema obratnim ono-

mu {to se dogadja u Europi, pa ~ak i u viso-

ko-centraliziranoj Francuskoj: dok, naime, u

Europi regionalizam cvjeta zavr{avaju}i

obi~no u ustrojavanju institucijâ i tijelâ vlastî,

pa i jedinicâ, doti~no upravno-politi~kih

oblastî, na regionalnoj razini, u nas se godine

1986. dokinulo zajednice op}ina kao istinsko

regionalno politi~ko-upravno ustrojstvo, a da

se kasnije nije vi{e nikada ni poku{alo kakvo

regionalno politi~ko-upravno ustrojstvo

uspostaviti.

Uzgred budi re~eno, u vremenu postojanja

onore~enih ali i s upravnim nadle`nostima

izraènih “zajednicâ op}inâ” (1974. – 1986.),

op}ina je, s motri{ta problematiziranja kotara,

figurirala kao jedinstvo kotara i op}ine: bivala

je temeljnom samoupravnom dru{tveno-poli-

ti~kom zajednicom, ali i temeljnim upravnim

stupnjem. Ali, imade se tu i ne{to vi{e. Kao {to

je to u vi{e prigodâ bilo re~eno i ranije, trebalo

bi, {to je da{to i stvarju zasebnih ali usustavlje-

nih istraìvanjâ, puno vi{lje vrednovati dopri-

nos hrvatskih “zajednicâ op}inâ kao samou-

pravnih dru{tveno-politi~kih zajednicâ” (1974.

– 1986.): ne samo {to su izrazile nacionalno-

kulturalno osmi{ljenu regionalizaciju hrvatsko-

ga nacionalnog prostora, puno osmi{ljenije

nego {to je to bilo ikada ranije, i ne samo {to su

se u smislu idejâ i praxisa o odr`ljivomu raz-

voju ljudskih zajednicâ o~itovale kao istinske

regije, ve} su uspjele, premda u jednoj

druk~ijoj ideologijskoj suvislosti, izraziti i ob-

novu te istrajnost “histori~koga ùpanijskog

ustroja” u Hrvatâ.

Naravno, ustrojavanje lokalnih te regio-

nalnih oblastî po broju i veli~ini uvjetovano


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 223

66 Cf. B. Babac, O nekim op}im problemima uobli~avanjapoliti~ko-upravnoga ustrojstva ..., etc ., supra, pp.

(II)193. – 210. (@upanijski ustroj), posebice p. 210. to~.

3.9. in fine - tamo je re~eno da “broj ùpanijâ ne bi

previ{e nadilazio broj nekada{njih zajednicâ op}inâ

(devet)”. Za jedinice regionalne samouprave glasom

preustrojenja od god. 2000./2001. – cf. u stavku 2. ~lanka

133. Us.R.Hr.-Pro~., supra, u svezi s ~lancima 6. i 7.

Z.L.R.S., supra, a za europeisti~ku definiciju “regije” –

cf. u stavku 1. ~lanka 3. Nacrta Europske povelje o regio-nalnoj samoupravi ..., supra. .

je preteìto s onim {to je re~eno u svezi s na-

ravi i vrijedno{}u {to ih se pridaje lokalnoj te

regionalnoj samoupravi unutar dinamike na-

cionalnoga ìvota u ukupnosti, a podosta i s

onim {to je re~eno u svezi s (pre)ustrojava-

njem razinâ kao izraàjem stanovitih pravno-

politi~kih zahtjevâ da se osigura “prirodno

djelovanje razvojnih silâ tradicije” skupno s

“modernom tehnologijom i civilizacijom”.

Ipak, i u tomu smislu “histori~ki ùpanijski

ustroj” o~ituje u Hrvatâ jo{ jedamput svoju

istrajnost i ustrajnost. Naime, kada se uspore-

di politi~ko-ozemljenske podjele Hrvatske iz

nekih kriti~nih ali karakteristi~nih razdobljâ,

a to je one iz god. 1974. naspram onima iz

god. 1886., 1946. te 1952., dobiva se podatak

da broj jedinicâ koje figuriraju kao temeljni

upravni stupanj pokazuje izrazitu rezistent-

nost na promjene, naime da je broj komuni-

sti~kih op}inâ (koja je tada bila temeljnim

upravnim stupnjem) udruènih u “zajednice

op}inâ kao samoupravne dru{tveno-politi~ke

zajednice” bio naspram broju kotareva (te-

meljni upravni stupanj) za svega 20% ve}i,

od ~ega se najve}i dio odstupanja valja, naj-

vjerojatnije, pripisati okolnosti {to su austrij-

ski kotari u Dalmatinskoj Hrvatskoj i u Istri

(hrvatske zemlje izvan vlasti njezinoga bana i

Sabora) bili osjetno ve}i od onih hrvatskih (iz

Banske Hrvatske)67.

Kada se, dakle, lokalne te regionalne obla-

sti tretira kao autohtone i relativno visoko-au-

tonomne jedinice, tolerira se ve}u

raznoli~nost, pa i broj jedinicâ, ovisno o ono-

nare~enoj autohtonosti, s tendencijom da se

uvelike respektira homogenost, gravitaciju i

komplementarnost kao kriterije ustrojavanja,

a manje onaj ve} vi{e puta spomenuti gospo-

darsko-financialni kapacitet 68, {to zna~i da na

uve}anoj va`nosti dobivaju instrumenti izrav-

navanja financialnoga, {to da{to iziskuje da se

s takvim instrumentima rje{ava financialno-

tehni~ke podloge kao pretpostavke sposobno-

sti funkcionirati kao upravno ustrojstvo rela-

tivno visokoga stupnja samostalnosti, s tim

vi{e se name}e potreba da se ustroji kotar kao

temeljni upravni stupanj s pomo}u kojega i

preko kojega se najve}i broj takvih problemâ

razrje{ava, moglo bi se re}i, gotovo eo ipso.

U slu~aju pak da se lokalne oblasti tretira

kao ispostave sredi{nje uprave, politi~ki je iz-

bor slobodniji u kombiniranju preraznih kri-

terijâ, s urodjenom tendencijom prema prim-

jeni gospodarsko-financialnoga kapaciteta

kao kriterija ustrojavanja, uz zenemarivanje

ostalih kriterijâ koji, zapravo, jedino i imadu,

za razliku od gospodarsko-financialnoga ka-

paciteta kao kriterija, ve}u smislenu poveza-

nost s lokalnom i regionalnom samoupravom

kao po~elom ali ne samo nacionalne dinami-

ke u ukupnosti, ve} kao promicatelj potonje,

a to je na na~in {to gospodarsko-kulturalne

raznolikostî razmahiva u mjeri koja omo-

gu}uje, osim svega, sinergi~ko oplodjivanje

takvih raznolikostî u funkciji ukupnoga na-

cionalnog razvoja i u {irenju ukupnoga spek-

tra i kakvo}e nacionalnih tvorevinâ, a ne nji-

hovo uravnavanje u funkciji danodnevnih po-

liti~kih potrebâ. Drugim rije~ima,

zanemarivanje ostalih kriterijâ u korist go-

spodarsko-financialnog kapaciteta kao krite-

rija zna~i da se potonjega tretira kao neodvi-

snu variablu politi~ko-upravnoga ustrojava-

nja, a da pri tomu taj nipo{to ne zna~i i

ispravno vrednovanje gospodarskih i kultur-

nih veli~inâ koje su od ve}ega razvojnog

zna~enja (naro~ite djelatnosti i majstorstva

lokalno i regionalno uvjetovana, naro~ita kul-

turalna, ali razvojno smjerodavna postignu}a

u osebujnim lokalitetima, etc.).

Dakle, predmnijevaju}i ùpanije kao je-

dinstvo regionalne samoupravne zajednice i

srednjega stupnja uprave, a kotar kao prije

svega temeljni upravni stupanj, proizlazi da

se vrhu toga zagovara trorazinsko politi~ko-

upravno ustrojavanje, unutar kakvoga se,

na~elno, èli:


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.224

67 Za kretanje broja op}ina, doti~no kotareva, kao temeljnih

upravnih stupnjeva u odnosnim smjerodavnim razdoblji-

ma - cf. taberalni pregled u gradji za ustrojavanje ùpa-

nijâ (1991.) {to ju posjeduje Ministarstvo pravosudja

Republike Hrvatske.

68 O tim kriterijima – cf. E. Pusi}, Upravni sistemi ...,

supra, sv. 1., pp. 328. – 332.

a/ ustrojavanje kotarskih upravnih oblastî kao

temeljnoga i lokalnomu pu~anstvu blisko-

ga a po tradiciji i istrajnosti te obnovi po

crti eficientnosti i najprihvatljivijega

upravnog stupnja;

b/ uspostavljanje ùpanijâ kao vi{ljega, i to

regionalnoga upravnog stupnja, doti~no

medjustupnja, kao, s jedne strane, integra-

tora upravnih i samoupravnih oblastî svo-

jega podru~ja i, s druge strane, kao razine

s koje se obavlja svakodobno upravno

nadziranje i za potrebe vladine i za potre-

be od lokalnoga i regionalnog zna~enja, a

ne da se vladi “prepusti” da ga izvodi

sama preko svojih uredâ, te i s tre}e strane

kao razine objedinjavanja lokalnoga, re-

gionalnog i nacionalnog gospodarskog i

kulturnog razvoja;

c/ djelovanje vlade kao sredi{njega stupnja,

kao nacionalne razine, kojoj se povjerava

vrhovni upravni nadzor nad upravnim i sa-

moupravnim oblastima, ~ine}i ju tako od-

govornom za ukupnu nacionalnu politiku

a ne za ispravljanje svakodobnih disfunk-

cijâ u dràvnoj upravi te lokalnoj i regio-

nalnoj samoupravi.

5.3. U takvomu okviru, ustrojava se gra-

dove i op}ine, te i ùpanije kao samoupravne

oblasti, potonju, doti~no ùpaniju da{to na

regionalnoj razini, s tim {to se gradove strogo

zakonski definira, za razliku od op}inâ koje

trebaju biti predmetom odlu~enja lokalnoga

pu~anstva.

Gradove bi se trebalo pak razvrstati u tri

skupine:

i/ “veliki gradovi” - kojih moè biti jedan ili

vi{e - kojima se upravno-politi~ki pridaje

preteìti dio nadle`nosti ùpanije, uz onu

kotarsku upravu i op}insku, doti~no grad-

sku, samoupravu;

ii/ gradovi koji su i sjedi{tima kotarskih

upravnih oblasti - takvima se priznaje, uz

op}insku, doti~no gradsku, samoupravu,

jo{ i ve}i dio kotarskih upravnih nadle`no-

sti, doti~no ustrojavanje jedne i jedinstve-

ne uprave za kotar i grad;

iii/ ostali gradovi - ako je slu~ajem takvim da

se imade gradova koji nisu ni veliki niti su

sjedi{tima kotarskih upravnih oblasti –

takvim se gradovima moè priznati pravni

poloàj “op}ine sa zasebnim pravima”, {to

je, da{to, veoma ovisnim o razvijenosti,

zna~enju i mjesnim prilikama, a i ukupnoj

konfiguraciji odnosne ùpanije i kotara na

podru~ju kojih gradovi leè.

5.4. Problematiziranje kotara uklju~uje

svakako i razmatranje prijepleta lokalne te re-

gionalne samouprave i nacije, s tim {to treba

posebice istaknuti da se dinamika nacional-

noga ìvota ne sastoji u centralizaciji i urav-

navanju, {to je danas jasno ~ak i Francuzima

a kamoli ne bi to trebalo biti Hrvatima, ve} u

policentri~nosti i razvojnomu susredjivanju

(coordination, Gleichordnung), {to zna~i da

unutar obnove po crti tradicije obziri eficient-

nosti moraju imati visoko mjesto. To zna~i da

bi centralizacija bila jednim od po~ela poli-

centri~nosti i susredjivanja opravdanom

samo u mjeri potrebe da se osigura istrajnost

nacionalnoga ìvota.

Unutar dinamike nacionalnoga ìvota

predmnijeva se ùpaniju kao korporaciju jav-

noga prava s ovlastima samouprave, doti~no

ozemljenskoga javno-pravnog tijela, nu ne i

autokefalnost (ovlast da samostalno postavlja

ùpana). Predmnijeva se, dakle, ùpaniju kao

istinsku regiju, {to }e re}i ustrojenu na pod-

lozi nacionalno-kulturalno i razvojno osmi{-

ljene regionalizacije hrvatskoga nacionalnog

prostora.

Iz onoga ve} prokazanog odvajanja

dràvne uprave od lokalne i regionalne sa-

mouprave, a {to u nas zna~ajan broj znanst-

venih djelatnikâ i zagovara kao ne{to znanst-

veno istinito a politi~ki poèljno, postojalo bi

dvojstvo, suprotstavljenost ~ak, lokalne i re-

gionalne samoupave dràvnoj upravi. Iz ov-

dje dosada iznijetih izlaganjâ proizlazilo bi

pak da bi rije~ bila, {to je najblaè re~eno, o

krivomu postavljanju stvari: naime, lokalna

samouprava i dràvna uprava samo su na~ini-

ma kroz kakve se o~ituje vr{enje javne,

doti~no, politi~ke vlasti i, u kona~nici,


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 225

vr{enje javne funkcije na blagodat nacije i

njezinoga jedinstva 69 .

Lokalna i regionalna samouprava uvijek

zna~i “odlu~ivanje” - od strane gradjanâ iz-

ravno, te od zaklju~uju}ih tijelâ lokalnih i re-

gionalnih oblastî, a tako je i po Ustavu

Hrvatskomu i po Europskoj Povelji. Kakvoga

je karaktera to odlu~ivanje, po svojemu nu-

tarnjem su}anstvu - politi~ko, upravno, etc.,

stvarju je naravi poslova {to ih lokalna i re-

gionalna samouprava obuhva}aju, ali kada je

rije~ o odlu~ivanju, nadle`nosti {to ih samou-

prava obuhva}a uvijek prihode “tijelima zak-

lju~uju}im”, kako to kaè Zakon od god.

1886., relativno bez obzira na nutarnju narav

posala u pitanju.

[to se pak ti~e upravne funkcije, ova

mora biti jedinstvenom, integrativnom,

budu}i da je izraàjem dru{tvene, doti~no

javne, vlasti, ali prema kojoj vlasti, upravnoj

vlasti, ovlasti nadziranja imadu gradjani i

razna tijela, pa i ona tijela “samoupravno-

zaklju~uju}a”.

Tako, moè se imati vi{e (politi~kih) insti-

tucijâ samouprave, ali se moè i mora imati

samo jednu upravu: ilustrirati se to moè s

primjerom Bavarske, gdje uz tri regionalno-

politi~ke institucije s distinktnim nadle`nosti-

ma - regija, upravni okrug i vi{lji komunalni

savez (zajednica op}inâ i kotara odnosnoga

podru~ja) postoji samo jedna i jedinstvena

uprava - ona u upravnomu okrugu.

Samo, da{to, odnosne institucije moraju

biti pouzdane do takve i tolike mjere da se u

upravnomu smislu moè u svako doba opera-

cionalno i operativno, a to zna~i prije svega

nedvosmisleno, zaklju~iti o kakvomu je jav-

nomu poslu, doti~no dru{tvenomu problemu,

rije~, i iz ~ije nadle`nosti, kao i uz ~iju se od-

govornost imade takav posao obaviti te

odlu~ivanje i provedbu nadzirati.

5.5. Postavlja se, medjutim i pitanje, koji

je to i kakav je to prakti~ki projekt preustro-

jenja lokalne samouprave u nas. Za odgovori-

ti je, pozivom na Ustav Hrvatski, da se preu-

strojenje prakti~ki sastoji iz projekta obnove

tradicionalnoga hrvatskog ̀ upanijskog ustro-

ja, ~emu su bile bliske i hrvatske “zajednice

op}ina” kao samoupravne dru{tveno-poli-

ti~ke zajednice (1974. - 1986.), a to kao ne{to

predhodno iziskuje nacionalno-kulturalno i

gospodarski osmi{ljenu regionalizaciju hrvat-

skoga nacionalnog prostora. Po crti tradicije,

te gospodarstva i kulture, imade se uzeti u ob-

zir svaku regionalizaciju koja je bivala

izraàjem vr{enja nacionalnoga vrhovni{tva

krvatskoga naroda, a posebice iskustva sa

ùpanijskim ustrojem iz doba Banske

Hrvatske (1867./1868. – 1918.), doti~no po-

stignu}e grofa Dragutina Khuen-Hedervary

(1849. – 1918.), hrvatskoga bana (1883. –

1903.) u obliku ùpanijsko-kotarskoga ured-

jenja u vaènju od god. 1886. pa sve do god.

1918., doti~no godine 1929., zatim iskustva s

oblastima (1949. – 1951.), i s “kotarima” ali

kao regionalnim ustrojem (1963. – 1967.), te

i posebice iskustva s hrvatskim “zajednica-

ma op}inâ kao samoupravnim dru{tveno-po-

liti~kim zajednicama” (1974. – 1986.).

Potonje ustrojstvo, doti~no hrvatske “zajed-

nice op}inâ kao samoupravne dru{tveno-po-

liti~ke zajednice”, treba u odnosnim razma-

tranjima, mo`da, ponajvi{e uzeti u obzir,

budu}i da postoje i stru~no-analiti~ke podlo-

ge iz kojih proizlazi da su iskustva sa zajed-

nicama op}ina gotovo isklju~ivo pozitivna,

budi to po crti relativno najispravnije regio-

nalizacije hrvatskoga nacionalnog prostora,

budi to po crti objedinjavanja djelovanjâ

op}inâ i dràve (republike), budi to po iz-

nimnim doprinosima valjanomu upravnom

radu, posebice u podru~ju javne uprave, go-

spodarstva, dru{tvenih djelatnostî i promet-

noga povezivanja unutar hrvatskoga nacio-

nalnog prostora.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.226

69 O “naciji kao politi~komu jedinstvu” – cf. J. Isensee,

Nacija kao politi~ko jedinstvo, hrvatski prijevod,

Politi~ka misao, 1999., vol. 36., 4/99, pp. 3. – 17. Tamo

se, posebice, kaè: “^lanstvo u dràvnoj udruzi pokriva

samo jedan (premda bitan) ulomak ljudskoga bitka. Ono

~ini socialnu ulogu s kojom se moè ujediniti mnoge

druge socialne uloge u obiteljskomu, profesionalnom te

dru{tvenomu ìvotu. ôvjek nije samo dràvljanin.

Dràva – barem ustavna dràva – ne moè, niti èli,

obuhvatiti cjelinu ljudskosti”.

Uz razrje{enje problemâ naravi koncep-

tualne, te broja razinâ i broja i veli~ine lokal-

nih oblastî, zatim i uz uspostavljanje ùpani-

je kao regije, kao regionalne upravno-poli-

ti~ke oblasti i regionalne zajednice u isti mah,

te uz politi~ki prihvatljivo razrje{ivanje prije-

pora po crti “lokalna i regionalna samoupra-

va versus nacija”, raspodjeljivanje nadle`no-

sti postaje posvema prakti~nim pitanjem:

kada bi bilo dano da je kotarska upravna

oblast, da{to uz, na~elno, gradove, temeljnim

upravnim stupnjem, da je ùpanija vi{ljom

upravnom obla{}u i obla{}u samouprave

podjedno, a da je vlada sredi{njom upravnom

obla{}u s vrhovnim nadzorom, ostaje da se

po na~elu iznimke - u korist vi{ljih upravnih

oblasti, i na~ela podrednosti (subsidiariteta),

doti~no zaporke op}e nadle`nosti - u korist

niìh upravnih oblasti, jedan preostali zapra-

vo manji dio javnih posala raspodijeli po ra-

zinama sukladno kriterijima koji su vi{e ovi-

sni o prostoru i vremenu, {to zna~i da je to je

stvarju zasebnih zakonâ s kojima se uredjuje

materije posvema osebujne, te ih se tako bilo

tijelima op}e nadle`nosti bilo tijelima zaseb-

no ustrojenim povjerava. U onoj prvoj alter-

nativi, doti~no povjeravanja ve}ine poslova

dràvne uprave tijelima op}e nadle`nosti nei-

zostavno iziskuje da se ustroji temeljni

upravni stupanj, {to bi po crti hrvatske nacio-

nalne kulture i tradicije imao biti kotar, {to bi

imale biti kotarske upravne oblasti kao one

koje najbolje izraàvaju bliskost dràve i

uprave gradjanima, valjanost upravnoga rada,

posebice eficientnost, te olak{ano nadziranje

od strane vi{ljih i vrhovnih upravnih oblastî.

6. NE[TO O ODREDBENICAMA NARAVI UPRAVNO-POLITI^KE I FINANCIALNE

6.1. Problem tro-razinske uobli~enosti

ustrojstva politi~ko-upravnoga, doti~no kota-

ra kao temeljnoga upravnog stupnja, povezan

je s diferentno{}u koncepcija lokalne samou-

prave, zatim sa {irinom nadzornih ovlasti

vi{ljih tijelâ, kao i s financialnom samostal-

no{}u lokalnih i regionalnih oblastî, {to ako i

ne osigurava, ali ono svakako implicira pov-

jeravanje ve}ih ovlastî i odgovornostî jedini-

cama lokalne i regionalne samouprave, nego

kada je to ustrojstvo uobli~eno dvo-razinski,

kao {to je to slu~aj u nas. Naravno, uspo-

stavljanje kotara, doti~no tro-razinsko ustro-

javanje, zna~i i ve}u diferenciranost ali je-

dinstvene javne funkcije na svim razinama

politi~ko-upravnoga ustrojavanja.

U izo~nosti ustavno dostatno definiranih

kriterijâ za uobli~avanje raznih lokalnih i re-

gionalnih oblastî, moè biti dopu{tenim da se

takve kriterije izvodi, kao i za ùpanije (gla-

som izvornoga ustavnog teksta), dakle iz,

mutatis mutandis, ~imbenikâ povijesnih,

doti~no tradicionalnih, zatim prometno-go-

spodarskih, te iz onoga o “samoupravnoj cje-

lini”, doti~no “samoupravnoj dostatnosti”,

{to Europska Povelja, ina~e izraàva govore}i

o “djelotvorbenoj sposobnosti za uredjivanje

i otpravljanje bitnoga dijela javnih posala”

(capacité effective de règler et de gérer unepart importante des affaires publiques,Faehigkeit ein wichtiger Anteil von oeffent-lichen Angelegenheiten zu regeln und erle-digen).

Razmatraju}i po crti tradicije uobli~enost

hrvatskoga politi~ko-upravnoga ustrojstva po

razinama od godine 1848. pa do godine

1997., dakle u zadnjih 150 godina, te uzima-

ju}i u obzir, da{to, samo one oblike toga

ustrojstva {to ih se moè u zna~ajnoj mjeri

smatrati hrvatskim nacionalnim tvorbama 70,

za zapaziti je svakako to da je bilo izvedeno

{esnaest (16) (pre)ustrojenja dràvne uprave i

lokalne te regionalne samouprave, od kojih

su samo ~etiri (4) polazila od uobli~avanja

ustrojstva u dvije razine, pri ~emu je kotar ili

figurirao kao temeljna i jedina upravna oblast

– uz onu sredi{nju (1874. – 1886.), ili nije bi-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 227

70 Misli se re}i da se iz razmatranja isklju~uje ona ustroja-

vanja koja su bila rezultatom prekrajanja hrvatskih

zemalja u Kraljevskoj Jugoslaviji (1918. - 1941.) - zapra-

vo do doba utemeljivanja i ìvota Banovine Hrvatske

(1939. - 1941.), isklju~uju}i medjutim iz razmatranja, s

razloga nedostatne prou~enosti, i ustrojavanja iz doba

Nezavisne Dràve Hrvatske (1941. - 1945.).

vao ni ustrojenim – kada je kao temeljna i je-

dina oblast figurirala komunisti~ka op}ina

kao jedinstvo kotarske i op}insko-gradske ra-

zine (1967. – 1974., 1986. – 1992.), ili pak

sama ùpanija (1992. – 2001.).

Kada se poku{aj obnove ùpanijskoga

ustroja iz godine 1992. poveè s ranijim

preustrojenjima, moè se ne{to kao konstan-

ta zapaziti, naime to da je ili bila rije~ o

poku{ajima da se obnovi i modernizira hrvat-

ski “histori~ki ùpanijski ustroj” (banovi: L.

Rauch (1868. - 1871.), I. Maùrani} (1873. -

1880.), te D. Khuen-Hedervary (1883. -

1903.)), ili pak o cik-cak poku{ajima u

Hrvatskoj unutar komunisti~ke Jugoslavije

(1945. - 1990.) da se {togod od povijesnoga

nasljedja hrvatskih ùpanijâ (poglavito onih

iz st. XIX-oga) preoblikuje i o~uva (ustroja-

vanje “oblasti” (1949. - 1951.)), zatim “kota-

ra kao regionalnoga ustrojstva” (1963. -

1967.), te “zajednica op}ina kao samouprav-

nih dru{tveno-politi~kih zajednica” (1974. -

1986.).

Medjutim, s jedne strane, hrvatska ùpa-

nija kako ju se glasom Ustava Hrvatskoga

bilo ustrojilo (1992./1993. – 2001.) bila je je-

dinicom i lokalne samouprave i jedinicom lo-

kalne uprave (dakle, nije bilo ni pomisli da bi

to trebala biti regionalnom upravno-

politi~kom obla{}u, ba{ kao {to to jest

tipi~nim za hrvatski “histori~ki ùpanijski

ustroj”) te, iz razloga toga ali samo po tomu,

sli~na ùpaniji u smislu projekta obnove {to

ga je dao uzakoniti (god. 1886.) ban D.

Khuen-Hedervary (1883. - 1903.), i kakva se

ùpanija odràla u vaènju sve do raskida

svih dràvno-pravnih vezâ s Austro-

Ugarskom Monarhijom (1918.) ali, s druge

strane hrvatska ùpanija u obnovi nije utje-

lovljivala u sebi kotareve kao zasebne i te-

meljne upravne oblasti, ve} je takvom figuri-

rala sama ùpanija, pa je, iz razlogâ toga i jo{

nekih, ova na{a ùpanija u obnovi bila sli~ni-

jom podùpaniji iz projekta obnove {to ga je

izveo (god. 1874.) ban I. Maùrani} (1873. -

1880.), pa bi se posvema opravdano moralo

ustvrditi da je rije~ o podùpanijskomu ali u

ùpanijski lik uvijenomu ustroju (na {to,

osim svega, ukazuje i brojnost ùpanijâ).

Daljnja spoticanja proizlaziti }e iz osnovâ

za oblikovanje lokalnih i regionalnih samou-

pravnih jedinicâ kako to predvidja Promjena

Hrvatskoga Ustava (2000./2001.), naime gla-

som koje se moè, svakako, zaklju~iti to da se

ne vodi koncepcijom o obnovi hrvatskoga

ùpanijskog ustroja, posebice s tim {to ̀ upani-

ju izjedna~uje s drugim samoupravnim obla-

stima, dakle {to i za nju predvidja upravni dje-

lokrug kao i za druge jedinice samouprave

(op}ine i gradove), doti~no po sustavu povje-

ravanja (pojedinih) nadle`nostî, umjesto da

upravni djelokrug jedinicâ lokalne samoupra-

ve odredi po na~elima podrednosti (subsidiari-

teta) i zaporke op}e nadle`nosti, a da upravni

djelokrug ùpanije odredi kao onaj kakav je

sukladan njojzi kao regiji, regionalnoj zajedni-

ci - kao nadle`nost bilo kojega srednjega

stupnja uprave, {to zna~i da ju uspostavi kao

za upravnu oblast druge molbe, a po sustavu

pobrojivanja povjeri joj stanovite poslove

dràvne uprave koje se ̀ eli ustegnuti lokalnim

jedinicama a vladi ne èli pridràti71 .

6.2. Pretpostavljaju}i pravo i zbiljsku

mogu}nost lokalnih te regionalnih oblastî da

u svoje ime i uz svoju odgovornost, a u inte-

resu svojega pu~anstva obavljaju zna~ajan

dio javnih posala, stvarnost lokalne i regio-

nalne samouprave u svojemu bi}u, te oblici i

dinamika njezinoga medjudjelovanja sa sre-

di{njom dràvnom upravom, kao i, s tim u

svezi, zna~enje utjecanja gradjanâ na obav-

ljanje javnih posala, u bitnomu ovise, kako

se to kaè, i o “vrhovni{tvu financialnomu”

(souveraineté financière, Finanzhoheit ) lo-

kalnih te regionalnih zajednicâ (oblastî), {to

}e re}i o rasporedjenosti “vlasti financialne”

(pouvoir financier, Finanzgewalt ) u ukup-

nosti 72 .


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.228

71 Cf. u ~lancima 128. – 131. Us.R.Hr-90., supra, u svezi s

odredbama Z.L.S.-92, naspram ~lancima 132. – 137.

Us.R.Hr.-Pro~., supra, u svezi s odredbama Z.L.R.S., supra.

72 Za “pravo i zbiljsku sposobnost lokalnih zajednica ...,

etc.” - cf. u ~lanku 3. i 4. Europske Povelje o lokalnoj

samoupravi, supra, u svezi s odredbama Z.L.R.S., supra..

Da{to, vlast se financialna utjelovljuje, ba{

kao i vlast op}enito, prije svega, u upravi ili u

svezi s upravom (M. Weber), {to zna~i da se

treba ona na{a ozemljenska javno-pravna tijela

uvidjati i s motri{ta rasporedjivanja vlasti fi-

nancialne, a to su tijela dràvne uprave te prav-

ne osobe s javnim ovlastima, kao i ozemljenska

samoupravna tijela, {to se u svojoj ukupnosti

obuhva}a s pojmom ozemljenskih javno-prav-

nih tijelâ, doti~no s pojmom “osobâ javnoga

prava” (personnes de droit public, Personnenoeffentlichen Rechts) – s ~im se obuhva}a

dràvu, ùpaniju, kotar, te grad i op}inu.

Kriti~nim je, dakle, u financialnomu

osmi{ljavanju hrvatske ùpanije, i u njezino-

mu sklopu kotara kao temeljnoga upravnog

stupnja, da{to, “vrhovni{tvo financialno”,

doti~no “vlast financialna”. Osmi{ljavanje fi-

nancialno predmnijeva, samo po sebi razuml-

jivo, “financije” (finances, Finanzen) obuh-

va}aju}i s tim gospodarenje koliko se odnosi

na prihode dràvne (recettes d’État,Staatseinnahmen) ili lokalno-samoupravne,

doti~no regionalno-samoupravne (recettes lo-cales, resp. régionales, Lokaleinnahmen,bzw. Regionaleinnahmen); zatim, predmni-

jeva se i financialnu upravu (administrationdes finances, Finanzverwaltung), a to je

skup javnih nadle{tava zaduènih za provod-

jenje gospodarenja financialnoga, s tim da

takva tijela imadu vi{e ili manje i vlasti fi-

nancialne (pouvoir financier, Finanzgewalt),a potonju se definira kao javnu vlast koliko se

takva na dràvne, doti~no lokalno- ili regio-

nalno-samoupravne, prihode upravljiva 73.

Vrhovni{tvo financialno (souveraineté fi-nancière, Finanzhoheit) moglo bi se pak de-

finirati kao relativno maksimalnu vlast neke

upravne oblasti (dràve ili kakve druge, uè

upravno-politi~ke oblasti) da u ispunjavanju

svojega poslanja samostalno upravlja sa svo-

jim gospodarenjem financialnim.

Vrhovni{tvo financialno prepoznaje se, s

jedne strane, iz rasporeda vlasti financialne u

dràvi ili u upravnoj, doti~no, samoupravnoj

oblasti, s druge strane, iz politike gospodarske

(politique économique, Wirtschaftspolitik)

kada se takva i koliko na instrumente finan-

cialne oslanja - takva moè zna~enje raspore-

da financialne vlasti micati u korist ovih ili

onih nositeljâ vlasti financialne, te s tre}e stra-

ne pak, iz stupnja “autokefalnosti” (autocé-phalie, Eigenstaendigkeit) oblasti upravne ili

oblasti samoupravne - ovlast postavljanja nje-

zinoga voditeljstva (du`nosnici) i vi{ljih

upravnih slu`benikâ (upravni stoèr), {to je od

bitnoga zna~enja za ocjenu stupnja samostal-

nost djelovanja odnosne oblasti, a s tim i za

ocjenu mogu}nosti vr{enja vlasti financialne

u funkciji ispunjavanja svojega poslanja.

Vrhovni{tvo financialno o~ituje se kroz “fi-

nancialni ustroj” (constitution des finances,Finanzverfassung), kojega se shva}a kao ra-

spored ukupnih ovlasti i odgovornosti vrhu

upravljanja s financijama unutar i du` upravnih

oblastî neke dràve u njihovomu odno{enju

medjusobnomu, ili pak prema dràvi, s ~im se

da{to obuhva}a prije svega ono {to se obi~no

nazivlje “ovlastima financialnim” (pouvoirs fi-nanciers, Finanzmaechte).

Da{to, financialne ovlasti bivaju i “nadzira-

teljskim ovlastima”, dakle ovlastima zadiranja

(pouvoirs d’intervention, Eingreiffungs-gewalten) tijekom provodjenja nadzora vi{ljih

upravnih oblasti nad ni`ljima, doti~no dràvne

uprave nad tijelima samouprave (tutelle admi-nistrative, resp. contrôle administratif,Verwaltungskontrolle), s tim {to se povode

(razlog zadiranja), postupke (na~ine kako se

imade osebujno zadiranje provesti), kao i mje-

re (radnje {to ih se u pojedina~nomu slu~aju

porabi) zadiranja uredjuje sa zakonom 74 .


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 229

73 Cf. M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft - Grundrissder verstehenden Soziologie, J. C. Mohr (Paul Siebeck),

Tuebingen, 1976. (1922.), pp., poglavito, 114. - 121. Cf. et

O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Duncker-

Humblot, Muenchen - Leipzig, 1914. (1896.), pp. 330. et s.

74 Za kontrolne ovlasti - cf. E. Pusi}, Upravni sistemi,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1985. Cf.

et B. Babac, Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva -Politi~ka kontrola i dràvna uprava, Pravni fakultet

Sveu~ili{ta u Osijeku, Osijek, 1994., pp. 20. - 27.

Na rasporedjivanje ovlastî financialnih

utje~e, osim svega, svakako i ono {to se zove

oblikovanje nacionalnoga politi~ko-upravno-

ga ustrojstva po razinama, kao i to kako se

javnu funkciju shva}a (conception de lafonction publique, Auffassung ueber oef-fentliche Funktion), a jo{ i vi{e, od toga

kako ju se prihva}a i porabi (praxis de lafonction publique, Ausuebung von oeffentli-cher Funktion). Vrhovni{tvo financialno pri-

pada dràvi i, moèbitno i vi{e ili manje,

ni`ljim upravnim oblastima, dakle osobama

javnoga prava, da{to sa svojstvom ozemljen-

skoga javno-pravnog tijela, do~im pojedine

financialne ovlasti pripadaju njihovim tijeli-

ma i nadle{tvima sukladno propisima o nad-

le`nosti, a mogu pripadati i neodvisnim

upravnim vlastima (autorités administrativesindépendentes, Anstalten und Stiftungendes oeffentlichen Rechts)), doti~no pravnim

osobama kojima se javne ovlasti povjeri (per-sonnes juridiques investies de pouvoirs pu-blics, juristische Personnen mit oeffentili-chen Gewalten), pa svakako i samoupravnim

tijelima (autorités autogestionnaires,Selbstverwaltungskoerperschaften).

Medjutim, po formalnoj rasporedjenosti

visoke financialne ovlasti gube u svojoj

teìni, poglavito, kada ne obuhva}aju i samo-

stalno vodjenje fiskalne politike (politique fi-scale, Steuerpolitik) kao jednoga od po~elâ

lokalne politike (politique locale,Oertlichkeitspolitik), kada se dopu{ta uprav-

no-politi~ko uvjetovanje od strane vi{ljih

upravnih oblasti u podjeljivanju potporâ sa-

moupravnim oblastima, te kada se samou-

pravnim oblastima bitno ograni~i njihove

personalne (autokefalne) ovlasti.

6.3. Financialno osmi{ljavanje hrvatske

ùpanije, {to zna~i da{to i njezino

vrhovni{tvo financialno, ovisi o politi~ko-

upravnim stvarima, {to zna~i da variable “po-

liti~ko-upravnoga ustrojavanja” jesu one

neodvisne, a potonje “financialne” - one ovi-

sne. To zna~i da vrhovni{tvo financialno

hrvatske ùpanije ne }e mo}i nikada postati

nekom stoèrnom veli~inom u ustrojavaju

upravno-politi~komu sve dok vladaju}im

pravno-politi~kim zahtjevom ne postane onaj

za “ustrojavanjem hrvatske ùpanije kao je-

dinstva regionalne uprave i samouprave, po-

laze}i od povijesnih (tradicionalnih), promet-

no-gospodarskih i samoupravnih ~imbenika”,

doti~no da ih se ustroji kao kao regije koje fi-

guriraju kao “prirodne samoupravne cjeline u

sklopu Republike” 75 .

Zagovornici stava da se o pitanjima raz-

voja treba s razine naj{ire upravno-politi~ke

oblasti (dràve) odlu~ivati, polaze od postav-

ke da gospodarska eficientnost sama po sebi

nekoga izdiè, doti~no stavlja u poloàj da se

sukladno op}e-prihva}enim standardima

okoristi plodovima eficientnosti u svrhe raz-

voja, {to je vi{e nego {to je kakva “ideologi-

ja”: prema svom iskustvu i teoretskomu uvid-

janju, eficientnost gospodarsku ne }e se mo}i

kroz raspodjelu u~inaka gospodarenja izrazi-

ti, a pogotovo ne polu~iti, ako to ne }e pratiti

jasne garancije politi~ko-upravne, uklju~u-

ju}i tu da{to i one financialne. To zna~i da se

lokalnu i regionalnu motiviranost za razvojno

osmi{ljeno tro{enje javnih prihodâ ne }e

mo}i previ{e potaknuti, a da se ne imade

ustroj ali prave lokalne i regionalne samou-

prave te uprave, kako po nadle`nostima tako

i po djelotvorbenim mogu}nostima.

Osim svega, nije ni{ta previ{e novim kada

se kaè da se s pomo}u bilo kakvoga eksluzi-

vizma, budi to nekoga sredi{ta dràvnoga,

budi to onoga lokalnoga ili regionalnoga

neodvisno, ~ak i same {anse za razvoj, a po-

gotovo iskazivanje i raspodjelu u~inaka go-

spodarenja, moè itekako iskriviti. Kako to,

posebice, pokazuje iskustvo s monotipskom

komunisti~kom op}inom (1967. – 1990.) i,

posebice iskustvo s njezinim zna~ajnim

vrhovni{tvom financialnim, odnosna isklju-

~ivost znade se u nas naro~ito zao{triti i traj-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.230

75 Za kriterije ustavno odredjene ti~u}e se ustrojavanja

ùpanija - cf. u stavku 2. ~lanka 131. Us.R.Hr.-1990., u

svezi s ~lancima 128. i 130. toga Ustava. Cf. B. Babac, Onekim op}im problemima uobli~avanja politi~ko-uprav-noga ustrojstva ..., supra, pp., poglavito, 193. - 210. Cf.

et B. Babac - Zv. Lauc, Regija i regionalizacija ..., supra.

no obdràvati kada se ne imade kotar kao te-

meljni upravni stupanj, da{to uz ùpanije kao

regionalne jedinice, preciznije: istinske regi-

je, te op}ine i gradove s medjusobno distinkt-

nim ovlastima i odgovornostima. Naime, s

pomo}u kotara kao temeljnoga upravnog

stupnja i, moèbitno premda ne i nu`no, kao

jedinice lokalne samouprave, razrje{ava se

daleko najve}i broj politi~ko-upravnih pro-

blemâ koji su od interesa za stanovnike od-

nosnih lokalnih ili regionalnih jedinicâ, tako

da se lokalne i regionalne oblasti mogu kao

jedinice samouprave vi{e posvetiti razvojno-

mu osmi{ljavanju dru{tveno-gospodarskoga i

kulturnog ìvota u svojemu sklopu. Da{to, u

svezi s potonjim moralo bi im se priznati i

ovlasti iz dràvne uprave takve da }e tomu

biti sukladnim.

Sa svih takvih i drugih razlogâ, a predm-

nijevaju}i op}u jedinstvenost trì{ta i “uvjetâ

gospodarenja”, kao i sukladni udjel hrvatske

ùpanije u vrhovni{tvu financialnomu i u nje-

zinomu sklopu kotareva te gradova i op}inâ,

jedino {to, na~elno i prakti~ki opipljivo, dola-

zi u obzir da se u~ini u odno{enjima finan-

cialnim izmedju politi~ko-upravnih oblastî u

osiguranju pravednosti {to se ti~e uìvanja

javnoga dobra i primjene gospodarske

mogu}nosti kao kriterija za doprino{enje

podmirenju javnih potrebâ, jest sukladni me-

hanizam onoga izravnavanja financialnoga, a

ta sukladnost se odnosi na “razvojno defini-

rane potrebe” u su~eljavanju s koliko}om i

kakvo}om pravâ {to ih dràva svojim gradja-

nima jam~i na razini nacionalnoga standarda.

S tim u svezi, medjutim, uzev{i u obzir i

razvojno definirane potrebe, te zbiljsku

mogu}nost da se prava {to ih svojim gradja-

nima jam~i dràva ostvaruje na razini nacio-

nalnoga standarda, kaè se da se razlike kak-

ve utje~u na uredjivanje financialnih odno-

{ajâ izmedju uìh i {irih upravno-politi~kih

jedinicâ izraàvaju kroz veli~ine, i to: (a) broj

stanovnika; (b) povr{ina ozemlja i pu~anstvo

po jedinici povr{ine; (c) visina narodnoga do-

hodka per capita, ali kakva je razlika u svezi

s ve}im ili manjim razlikama u gospodarskoj

razvijenosti pojedinih dijelova zemlje, ali i

druge razlike koje su u svezi s razvojem: ra-

zina izobraènosti, kulturnoga razvoja, etc.;

(d) broj i tipovi uìh upravno-politi~kih obla-

stî, kao i poglavito koliko su izraàjem lokal-

ne i regionalne samouprave; (e) u svezi s ra-

zinom razvijenosti i izobraènosti pu~anstva

(cf. to~. (c)), stupanj urbanizacije, poglavito

omjer broja stanovnikâ u gradovima naspram

onomu ostalomu 76

Medjutim, prije bi se moglo re}i da odno-

sne veli~ine treba u obzir uzimati kada se

utvrdjuje modalitete u uredjivanju odno{aja

“financialnih” izmedju dràve i lokalnih te

regionalnih zajednicâ, i to na na~in da se u

funkciji “ve}ega razvoja zajedno negoli ma-

njega razvoja odvojeno” osigura jedinstvo,

stabilnost i ~vrstina dràve, razvijanje zajed-

ni{tva u dràvi kao nacionalnoj zajednici, te i

zna~ajan doprinos “relativno uspje{nijemu

iskori{tenje razvojnih {ansi” za sve ljude i

krajeve. To zna~i da bi uredjivanje medjusob-

nih financialnih odno{enjâ u dràvi pod tak-

vim i jo{ nekim pretpostavkama moglo biti

sukladnim (“adekvatnim”).

Ne-sukladno uredjenje medju-financial-

nih odno{enja u dràvi moè:

- utjecati na produbljivanje stanovitih su-

protnostî izmedju i unutar upravno-poli-

ti~kih oblastî, otvaraju}i prostore da se

kroz takva odno{enjâ izazivlju i prela-

maju i prerazne druge suprotnosti, kao

{to su one narodnosne, vjerske, lokalno-

partikularisti~ke, etc.;

- otvarati i {iriti prostore onim snagama

koje se protive ustrojenju zemlje kao dis-

tinktne “Dràve-Nacije”, {to zna~i ja~ati

ideologije “regionalisti~ke” i sli~ne, uk-

lju~uju}i tu i one ~isto separatisti~ke;

- hrabriti nastojanja onih pojedinaca i

grupâ koje, pod izlikom da upozoravaju

na nedostatke i proma{aje u ustroju fi-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 231

76 Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnih

odno{aja u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti u

uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409-

413.

nancialnomu, traè da se oslabljuje veze

dràvotvorne, {to da{to, kao i ono u al.

2., moè dovesti do stanovitih napetostî

i sukobâ, do slabljenja Republike kao

nacionalne zajednice77 .

En résumé, modaliteti uredjenja odno{e-

njâ financialnih u dràvi mogu, da{to uz

primjenjivanje mjerâ sukladnih za druga po-

dru~ja ìvota, doprinositi ja~anju Republike

kao dràve, u protivnomu - destabiliziranju

prilikâ u njojzi. Dakle, postojanje velikih raz-

likâ medju uìm upravno-politi~kim oblasti-

ma, doti~no medju pojedinim dijelovima

zemlje kakve se preko onih uìh oblasti jedi-

no prelamaju, utje~e na to da se vrlo razli~ito

rje{ava problem financialnih odno{ajâ izmed-

ju dràve i uìh upravno-politi~kih oblastî,

kao i izmedju potonjih samih, a to je ono iz-

ravnavanje financialno. Ono {to je svakako

za zaklju~iti jest to da stupanj decentralizaci-

je op}enito, a one financialne poglavito ovisi

o jakosti pravno-politi~koga zahtjeva za lo-

kalnom i regionalnom samoupravom kao

prava i djelotvorbene sposobnosti lokalnih i

regionalnih zajednicâ da upravljaju, unutar

zakona, uz svoju vlastitu odgovornost i na

probitak svojega pu~anstva, zna~ajnim dije-

lom javnih posala i, {to je za temu od sre-

di{nje va`nosti, da s financialnim izvorima

kakvi imadu biti srazmjerni njihovim respek-

tivnim nadle`nostima, i u sklopu nacionalne

politike gospodarske, slobodno raspolaù u

izvr{ivanju svojih funkcijâ 78 .

Zapravo, uredjivanje modalitetâ financial-

nih odno{enjâ u dràvi jest sastojnicom {irega

problema, naime kako osmisliti, da se ne kaè

“osvjeìti”, gradjansko dru{tvo kao egzisten-

cialni poredak, poredak ̀ ivljenja, i nacionalnu

dràvu (Dràvu-Naciju) kao dràvu pravâ, s

razmahivanjem djelovanja ìvotnih silâ dije-

lova njezinih ozemljenskih jedinicâ, vrhu

~ega se ne imade druge do li dopustiti si ali ne

samo ve}i stupanj decentralizacije ve}, {to je

kriti~nijim, ve}i stupanj samoorganiziranja

unutar istrajnosti nacionalnoga ìvota, s ~im

bi se otvaralo {ire prostore, ve}e {anse, za:

(a) odgovorno i djelotvorbeno sudjelovanje

gradjanâ kao pojedinaca u javnomu ìvotu

op}enito, a u otpravljanju javnih posala

posebice, a s tim i njihovo samoosposob-

ljavanje za sudjelovanje u otpravljanju

dru{tvenih poslova ili utjecanju na djelo-

vanje nositeljâ vlasti, doti~no samouprave;

(b) uve}anje djelotvorbene sposobnosti lo-

kalnih i regionalnih zajednicâ, {to }e

zna~iti da ih se ~ini odgovornim, ali uz to

vlasnim i du`nim, za na~elno sve funkcije

{to ih se moè uspje{no obaviti od strane

uìh zajednicâ;


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.232



uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409.

- 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave, in


lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 29. – 37., gdje se,

posebice, kaè (p. 31.): “Modaliteti uredjivanja finan-

cialnih odno{ajâ izmedju sredi{nje i lokalne razine vlasti

mogu pozitivino utjecati na jedinstvo, politi~ku stabilnost

neke zemlje, mogu pridonositi razvoju osje}anja zajed-

ni{tva u njoj, mogu dati zna~ajan doprinos brèm i

uspje{nijem prevladavanju raznovrsnih slabostî u gospo-

darstvu i dru{tvu te osigurati, olak{ati te ubrzati ostva-

renje onih zadataka i mjerâ koje snaè centripetalne sil-

nice (tendencije) u njoj” (nazna~eno uz suglasnost aukto-

ra); I. Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u porez-nomu sustavu Republike Hrvatske (Teze za osnovesustava), in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed.,

Financiranje lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 99.

– 106. O zna~enju demokratizacije za prerasporedjivanje

ovlastî financialnih – cf. Ol Lon~ari}-Horvat,

Demokratizacija financiranja jedinica lokalne samou-prave, in Hrvatski institut za lokalnu samoupravu ed.,

Financiranje lokalne samouprave, Osijek, 1999., pp. 19.

– 28. Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemima ustro-javanja ..., supra; B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvat-ske ùpanije s motri{ta financialnoga, in Hrvatski insti-

tut za lokalnu samoupravu ed., Financiranje lokalne

samouprave, Osijek, 1999., pp. 107. - 129.

78 Cf. to~. 1. ~lanka 3., u svezi s to~. 1. i 2. ~lanka 9.

Europske povelje o lokalnoj samoupravi, Narodne novine

- Medjunarodni ugovori, br. 14/97. Za modalitete ured-

jenja odno{enja fiancialnih – cf. B. Jel~i}, Financiranjelokalne samouprave, in Hrvatski institut za lokalnu

samoupravu ed., Financiranje lokalne samouprave,

Osijek, 1999., pp. 107. – 129., gdje se, posebice, kaè (p.

30.):”Stupanj centralizacije, doti~no decentralizacije

funkija dràve utje~e na financialni sustav i financialnu

politiku jedne zemlje, kao i na financialne odnose izmed-

ju {irih i uìh ozemljenskih jedinicâ u njoj” (nazna~eno uz

suglasnost auktora).

(c) preusmjerenje djelovanja sredi{njih

dràvnih vlastî na na~in da ih se usredo-

to~i na razrje{ivanje onih dru{tvenih pro-

blemâ kada je radi osiguranja istrajnosti

nacionalnoga ìvota nu`nim njihovo umi-

je{ivanje79 .

Dakle, rije~ je, najop}enitije o tomu da se

uz takve i jo{ neke dopunske pretpostavke ot-

vara sve ve}e {anse da se kroz djelovanje ti-

jelâ nacionalne dràve u raspodjeljivanju jav-

noga dobra vi{e osjeti njihovo nastojanje da

osiguravaju dru{tvenu pravednost te poti~u

razvijanje solidarnosti i njegovanja nacional-

noga i ljudskog zajedni{tva, a da manje dod-

ju do izraàja njihova nastojanja u funkciji

~uvanja ili ~ak poja~avanja povla{tenih pred-

nostî osebujnih dru{tvenih grupâ.

Osiguravanje dru{tvene pravednosti, razvi-

janje solidarnosti, te njegovanje zajedni{tva

prijeko su potrebitom pretpostavkom da se

dràvu i u njezinomu sklopu lokalnu i regio-

nalnu samoupravu ustrojava vode}i se vred-

notama dru{tvenoga sklada i mira, dakle na

na~in da se s odlu~ivanjem o rje{avanju

dru{tvenih problemâ pridonosi prevladavanju

dru{tveno-klasnih opre~nosti i drugih sukobâ

koji izazivlju opasnosti razaranjem jedinstva

nacionalnoga 80 .

6.4. S gospodarenjem financialnim od

strane lokalnih oblastî, zasebno i u sklopu go-

spodarenja financialnoga u dràvi op}enito,

treba se tomu doprinositi da se ukupno finan-

cialno optere}enje pu~anstva kre}e unutar

granicâ {to ih nadaje obdràvanje gospodar-

ske ravnoteè i zadovoljavanje razvojnih po-

trebâ ili, op}enitije razvojnim potrebama su-

kladne raspodjele javnoga dobra, {to }e, su-

kladno B. Jel~i}, re}i, i to:

(i) da financialno optere}enje ne bude takvo-

ga opsega i sklopljenosti da vodi prema

neprihvatljivim u~incima s motri{ta kak-

vo}e gospodarenja;

(ii) da gospodarenje financialno ne dovodi do

takvih utjecanja na raspodjelu dohotka i

imovine da ih se moè opravdano ocijeni-

ti neprihvatljivim - s motri{ta jednakosti

poreskih obveznikâ i njihove gospodarske

snage, zatim nedjelotvornim - s motri{ta

ukupne uspje{nosti gospodarenja, te ne-

pravi~nim - s motri{ta takve raspodjele


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 233

79 Za zna~enje samoorganiziranja u suvislosti ozbiljivanja

gradjanskoga dru{tva - cf. Zv. Lauc, Lokalna samoupra-va u Hrvatskoj – De lege ferenda, in Zbornik Pravnoga

fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 2000., 1 – 2/00,

pp. 65. – 87. Ono o “razmahivanju djelovanja ìvotnih

silâ ozemljenskih jedinicâ” inspirirano je s izrekom J. P.

Raffarin o smislu ozemljenske reforme u Francuskoj, kada

je izjavio: “Notre République, dans son fonctionnement,

est fatiguée. Elle manque des forces vives des territoire.

La décentralisation est un formidable moyen d’oxygéner

la République” (Na{a Republika, u svojemu funkcioni-

ranju, postala je umornom. Manjkaju joj ìve sile njezinih

ozemljenskih cjelinâ. Decentralizacija jest golemim

sredstvom da ju se osvjeì) – cf. “Raffarin lance le chan-tier de la décentralisation”, in Le Figaro, utorak, 18.

srpnja 2002. S tim u svezi, za obnovu hrvatskoga grad-

janskog dru{tva – cf. B. Babac, Obnova hrvatskoga grad-janskog dru{tva – Politi~ka kontrola i dràvna uprava,Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku,

Osijek, 1994., pp., posebice, 199. – 223. (Ustrojstvo i

strategije nacionalne sigurnosi Hrvatske). Za to~. (b)

supra, doti~no za ideju o posvema{njoj podrednosti u

odpravljanju javnih posala – cf. papa Pius XI.,

Quadragesimo Anno, okru`nica papinska, od 15. svibnja

1931., in Kr{}anska sada{njost ed., Sto godina

katoli~noga socialnog nauka, Zagreb, 1991., pp. 31. – 78,

posebice pp. 54. – 55. (to~. 77. – 81.); papa Ivan XXIII.,

Mater et Magistra, okru`nica papinska od 15. svibnja

1961., in Sto godina katoli~koga socialnog nauka ...,

supra, pp. 106. – 162., posebice p. 117. (to~. 53.). Za pos-

lanje dràve, doti~no dràvne uprave, u osiguravanju

kontinuiteta nacionalnoga ìvota (to~. (c) supra)) – cf. G.

Vedel – P. Delovolvé, Droit administratif ..., supra, t. 1.,

pp. 31. – 37.; u svezi s op}im dobrom i dru{tvenim skla-

dom, doti~no pravedno{}u, solidarno{}u, nacionalnim

zajedni{tvom u sklopu dràve – cf. papa Pius XI.,

Quadragesimo Anno, okru`nica papinska ..., supra, pp.

37., 53., 78.

80 U svezi s op}im dobrom i dru{tvenim skladom, doti~no

pravedno{}u, solidarno{}u, nacionalnim zajedni{tvom –

cf. papa Pius XI., Quadragesimo Anno, okru`nica papin-

ska ..., supra, pp. 31. – 78, posebice pp. 54. – 55. (to~. 77.

– 81.), a za “op}e dobro” – pp. 37., 53., 78. U svezi obno-

ve hrvatskoga gradjanskog dru{tva – cf. B. Babac,

Obnova hrvatskoga gradjanskog dru{tva – Politi~kakontrola i dràvna uprava ..., supra, pp., posebice, 199.

– 223. (Ustrojstvo i strategije nacionalne sigurnosi

Hrvatske). Za poslanje dràve, doti~no dràvne uprave, u

osiguravanju kontinuiteta nacionalnoga ìvota (to~. (c)

supra)) – cf. G. Vedel – P. Delovolvé, Droit administratif..., supra, t. 1., pp. 31. – 37. O “naciji kao politi~komu

jedinstvu” – cf. J. Isensee, Nacija kao politi~ko jedinstvo..., supra. Ve}i stupanj prava na samoorganiziranje u

ustrojavanju lokalne i regionalne samouprave zagovara

se, npr., od strane I. Mecanovi} – cf. njegovu raspravu

Uprava i samouprava ..., supra.

dru{tvene blagodati kakva je od javne ko-

risti (po{tivanja javnoga interesa);

(iii) da vodjenje financialne politike i,

op}enito, poraba javne funkcije u

rje{avanju dru{tvenih problemâ, doprinosi

gospodarskoj stabilnost i ravnoteì;

(iv) da se s primjenom mjerâ u svrhe izravna-

vanja financialnoga ne iskrivi gospodarske

u~inke s motri{ta eficientnosti - poglavito s

motri{ta relativno optimalnoga iskori{tavan-

ja razvojnih {ansî prospektivnih lokalnih i

regionalnih oblastî, {to predmnijeva: (a) da

razvojne potrebe imadu ali ne samo izmed-

ju dràve i uìh upravno-politi~kih oblastî

biti dogovorene, ve} i da takvi dogovori

obuhvate sve osobe javnoga prava i one pri-

vatnoga prava ~ije djelatnosti figuriraju po

nekomu naslovu u razvojnim planovima;

(b) da oni dogovori o razvoju ograni~e

ukupno optere}enje poresko; (c) da respek-

tivno vrhovni{tvo financialno imade vrijed-

nost zbiljsku, da{to unutar parametara {to ih

se dogovori ili sa zakonom propi{e 81.

Kaè se da se izravnavanje financialno

o~ituje kao problem kakav iskrsava u svezi s

postojanjem vi{e ili manje samostalnih

upravno-politi~kih oblastî, zapravo u svezi sa

zahtjevom da se medju takvima ostvari tzv.

“vodoravnu jednakost”, poglavito s obzirom

na potrebu da se smanji ili suzbije socialne i

politi~ke napetosti u dràvi, ali {to je zapravo

izrazom temeljne ustavne vrednote o social-

noj pravednosti i jednakosti. Iz takve vredno-

te proizlazio bi ina~e izrazito pravno-politi~ki

zahtjev, koji se odnosi, i to:

a/ na ravnomjernu razdiobu poreskoga tereta,

doti~no da osobe koje raspolaù s istom

poreznom snagom imadu isti porezni tret-

man neodvisno o tomu u kojemu dijelu

dràve nastupe ~injenice ili okolnosti

smjerodavne za oporezivanje;

b/ na neprihvatljivost postojanja kolikotono-

snih i kakvotonosnih razlikâ izmedju poje-

dinih dijelova zemlje u zadovoljavanju

javnih potrebâ - vodoravna jednakost lo-

kalna, doti~no regionalna, u iskori{tavanju

javnoga dobra na razini u dràvi kao na-

cionalnoj zajednici prihvatljivih i prih-

va}enih standardâ;

c/ na smanjenje razlikâ u dohotku po stanov-

niku, razlikâ kakve postoje izmedju regijâ

i lokalnih zajednicâ, ina~e uvjetovane s

njihovim osebujnostima vrhu razine go-

spodarske razvijenosti i, poglavito, pro-

duktivnosti rada, zatim poloàja zemljopi-

snoga, npr. podru~ja turisti~ka naspram

ostalima, kao i vrhu svih drugih razvojno

smjerodavnih okolnostî 82 .

Razlike u gospodarskoj snazi, a s tim u

svezi u visini javnih rashodâ, te u per capita-

dohotku, jesu ne samo razumljive ve} i prih-

vatljive koliko se postojanje takvih razlikâ te-

melji na gospodarskoj eficientnosti kao na

onoj okolnosti koja je od zna~enja op}enito-

ga, te i na kakvim zasebnim ali razvojno

smjerodavnim okolnostima, kao {to su

tro{kovi ìvota, zemljopisni poloàj, etc. To

zna~i da se zahtjeve za ve}om jednako{}u u

svim dijelovima zemlje moè postavljati - {to


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.234



uredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409.

- 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave ...,

supr, pp. 29. – 37. I. Mecanovi}, Jedinice lokalne samou-prave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske (Teze zaosnove sustava) ..., supra, pp. 99. – 106. O zna~enju

demokratizacije za prerasporedjivanje ovlastî financialnih

– cf. Ol Lon~ari}-Horvat, Demokratizacija financiranjajedinica lokalne samouprave ...,supra, pp. 19. – 28. Cf. et

B. Babac, O nekim op}im problemima ustrojavanja ...,

supra; B. Babac, Promi{ljanje obnove hrvatske ùpanijes motri{ta financialnoga. ..., suprava, pp. 107. - 129..

82 Za veli~ine smjerodavne za uredjenje financialnihodno{aja u dràvi, te za sukobe oko neadekvatnosti uuredjivanju takvih odno{aja - cf. B. Jel~i}, Financijskopravo i financijska znanost ..., supra, pp., poglavito 409.- 413.; B. Jel~i}, Financiranje lokalne samouprave ...,supr, pp. 29. – 37. – od toga pisca potje~e i pojam “vodo-ravna jednakost”; I. Mecanovi}, Jedinice lokalnesamouprave u poreznomu sustavu Republike Hrvatske(Teze za osnove sustava) ..., supra, pp. 99. – 106. Ozna~enju demokratizacije za prerasporedjivanje ovlastîfinancialnih – cf. Ol Lon~ari}-Horvat, Demokratizacijafinanciranja jedinica lokalne samouprave ...,supra, pp.19. – 28. Cf. et B. Babac, O nekim op}im problemimaustrojavanja ..., supra; B. Babac, Promi{ljanje obnovehrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga. ..., suprava,pp. 107. - 129..

se ti~e izravnavanja financialnoga - samo

vrhu optere}enja poreskoga (cf. to~. (a) su-

pra)), kao i vrhu nepostojanje kolikotonosnih

i kakvotonosnih razlikâ medju pojedinim di-

jelovima zemlje u uìvanju javnoga dobra

(cf. to~. (b) supra)), ali ne i {to se ti~e sma-

njivanja razlika u per capita-dohotku. To

zna~i da izravnavanje financialno mora, bez

obzira na svoje mogu}e razvojno zna~enje,

ba{ kao i ~itavo gospodarenje financialno,

biti u najmanju ruku neutralno s motri{ta

u~inaka gospodarenja 83 .

Problem moè, medjutim, iskrsnuti u sve-

zi s okolno{}u {to poreski obveznici u poje-

dinim dijelovima zemlje, doti~no u pojedi-

nim lokalnim ili regionalnim zajednicama,

gdje se javne potrebe zadovoljava iznad ili

ispod prosjeka u zemlji, mogu bivati ja~e ili

slabije optere}eni naspram prosje~nomu op-

tere}enju u dràvi, poglavito kada upravno-

politi~ke oblasti imadu stanovitu samostal-

nost financialnu.

Va`nim je naglasiti da je rije~ o “pojedi-

nim razlikama”, i izmedju “pojedinih dijelo-

va zemlje” (upravno-politi~kih oblastî).

Naime, izravnavanje financialno opravdano

je, medju ostalim, samo kada je rije~ o razli-

kama izmedju pojedinih dijelova zemlje,

doti~no lokalnih ili regionalnih zajednicâ,

kakve razlike nisu strukturirane, a to je da

nisu one trajne i stabilne tijekom ne maleno-

ga vremena i ne izmedju gotovo uvijek jednih

te istih jedinicâ: u takvomu slu~aju stvar se

moè razrije{iti samo s promjenama ali ne je-

dino ustroja financialnoga, ve} prije svega s

“preusmjerenjima razvojnim”, a za to se izi-

skuje i da se prida ve}e zna~enje lokalnoj i

regionalnoj samoupravi kao okviru kakav je-

dino moè ohrabriti ja~e iniciative ljudi u lo-

kalnim i regionalnim zajednicama da si prije

svega sami pomognu. To iziskuje da se, ba-

rem u na{im, hrvatskim, prilikama, ustroji i

temeljni upravni stupanj u obliku kotara, da-

kle ozemljenske oblasti preko koje se i s

pomo}u koje se razrje{ava, s obzirom na to

da ga financira sredi{nja dràvna vlast rela-

tivno neodvisno o razini razvijenosti dijela

ozemlja za koje je ustrojen, daleko najve}i

broj “problemâ u raspodjeli i uìvanju javno-

ga dobra” 84 .

S tim u svezi, mnogi misle da bi se “go-

spodarsko-financialni kapacitet” moglo kao

kriterij izravnavanja financialnoga porabiti,

{to je ne{to {to je vrlo dvojbeno, ali neka je za

sada dopu{tenim re}i samo ovo, dakle:

a/ “Gospodarsko-financialni kapacitet” jest

kriterij oblikovan u svezi s ukupno{}u raz-

voja, na razini dràve, kao i na razini ̀ upa-

nije, a to zna~i da je promjenjiv, do~im kri-

teriji ustrojavanja moraju biti relativno sta-

bilnim veli~inama - u protivnom ne bi

mogli biti kriterijima ako bi i kada bi bio

rastezljivim od ùpanije do ùpanije, od

regije do regije, od op}ine ili grada do

op}ine ili grada, etc. Ukratko, svaka prom-

jena u ~imbenicima razvoja - koji su neod-

visnim uvjetima djelovanja op}enito a go-

spodarenja poglavito - vodila bi prema

promjeni ukupne gospodarske snage ̀ upa-

nije, a s tim i do oblikovanja takvoga kri-

terija pa, slijedom tomu - s obzirom na re-

lativne promjene koje mogu nastupiti iz-

medju samih ùpanijâ, kao i izmedju

gradova i op}inâ u njihovomu sklopu i iz-

van njihovoga sklopa - i do svakodobnoga

odlu~ivanja o samomu kriteriju i primje-

njivanju takvoga kriterija.

b/ Veliki broj tro{enja na lokalnoj i regional-

noj razini ne mora biti iskazan, i ne iska-

zuje ih se, na razini ùpanije, ako potje~u

od dràvnih ministarstava, ali uklju~uju}i

tu i one javne slu`be {to ih se ne financira

s regionalne i lokalne razine: i to pokazuje

koliko je va`nim uspostaviti temeljeni

upravni stupanj u obliku kotara, dakle re-

lativno omedjene lokalne jedinice, uz ~ije

se upravno ustrojstvo vezuje i djelovanje

gradova i op}inâ kako u upravnomu smis-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 235

83 Cf. B. Jel~i}, Financijsko pravo i financijska znanost ...,

supra, pp., poglavito 409. - 413.

84 Cf. o tomu et B. Jel~i}, Financijsko pravo i financijskaznanost ..., supra, pp., poglavito 409. - 413.

lu tako i u onomu samoupravnomu. U tom

slu~aju, moraju tro{enja {to ih se ~ini od

strane sredi{njih tijelâ vlasti dobitu svoj

lokalni kolorit, te prema tomu bivati pre-

poznatljivim i transparentnim u javnomu

mnijenju lokalnih i regionalnih zajednicâ.

Naravno, ustrojenje kotara kao temeljnoga

upravnog stupnja predmnijeva ja~u decen-

tralizaciju i dekoncentraciju u otpravljanju

javnih posala i odgovornosti za to, {to u

zna~ajnoj mjeri, premda ne mora i u cije-

losti, biti pra}eno i s decentralizacijom fi-

nancialnom.

c/ “Potrebe i interesi od lokalnoga zna~enja”

(Ustav u izvornomu tekstu od god. 1990.),

doti~no “poslovi kojima se neposredno ost-

varuje potrebe gradjana” te “poslovi od re-

gionalnoga zna~enja” (Promjena Ustava od

god. 2000.), jest kriterij po kojemu se

odredjuje ostvarivanje prava gradjana na lo-

kalnu i regionalnu samoupravu, a takve su

potrebe i interesi veoma raznoliki, {to bi,

uz nepostojanje dostatnoga znanja o tomu –

{to je obi~no slu~ajem, vodilo arbitrarnim

usporedbama i uspostavljanju financialno-

ga izravnavanja kakvo ne bi bilo u skladu

niti s onim potrebama niti s pravedno{}u u

sno{enju javnih teretâ s obzirom na visoke

{anse, prakti~ki izvjesnost, da dodje do pre-

lijevanja u~inaka gospodarenja 85 .

6.5. Retrospektivno uvidjano, financialno

osmi{ljavanje hrvatske ùpanije, te kotara

kao predmnijevano temeljnoga upravnog

stupnja, nastavlja se, ~ini se, kretati izmedju

skrajnostî.

Okolnost {to je unutar upravno-politi~-

koga preustrojenja glasom zakonâ od god.

1992. do{lo do velikih i nepremostivih pro-

turje~ja izmedju, s jedne strane zakonâ s ko-

jima se uredjivalo lokalnu upravu i samou-

pravu – glasom kojih je na~elno bila za-

jam~ena {iroka samouprava u sklopu

ùpanijâ te gradova i op}inâ, te s druge stra-

ne, zakonâ s kojima se uredjivalo financialne

odno{aje u dràvi, doti~no rasporedjivalo fi-

nancialne ovlasti – glasom kojih se izvelo

skrajnju centralizaciju financialnih sredstava

kroz sustav Dràvne riznice, kao i, posebice,

okolnost da se bilo gotovo u cijelosti dokinu-

lo iz Hrvatske kao SR Hrvatske (1945.

(1963.) – 1989.)) naslijedjeni ustroj vrhov-

ni{tva financialnoga svih “dru{tveno-poli-

ti~kih zajednicâ” (op}ine, zajednice op}inâ,

te Republika), nalaè pozabaviti se, premda

to ovom prigodom nije mogu}im in extenso,

s promi{ljanjem obnove hrvatske ùpanije s

motri{ta prerasporedjivanja vlasti financialne

u dràvi.

Naime, u ovisnosti o na~inu rasporedji-

vanja finanncialnih ovlastî u dràvi, u ovi-

snosti o vrhovni{tvu financialnomu s obzi-

rom na razine u upravno-politi~komu

ustroj(avanj)u, uspostavlja se i stanovite

odno{aje obiljeène s ve}im ili manjim

stupnjem centralizacije, decentralizacije

doti~no. S tim u svezi, treba naglasiti da se

raspored funkcijâ izmedju upravno-politi~kih

oblastî pra}en s raspodjelom sredstava s koji-

ma se izvr{ivanje funkcijâ financira nazivlje

se “izravnavanjem financialnim”. U svemu

tomu izraàva se stupanj autonomije (samo-

stalnosti) uìh upravno-politi~kih oblastî o

onim {irim, doti~no stupanj centralizacije ili

pak decentralizacije.

Promi{ljanje obnove hrvatske ùpanije

(hrvatskoga ùpanijskog ustroja), s motri{ta

financialnoga usredoto~uje se na vrhovni{tvo

financialno, {to zna~i na raspodjeljivanje fi-

nancialne vlasti izmedju dràve i ùpanije, te

kotara, gradova i op}inâ u njezinomu sklopu,

u svezi s osiguranjem djelotvorbene sposob-

nosti ùpanije i drugih jedinicâ lokalne sa-

mouprave da uz vlastitu odgovornost obav-

ljaju bitan dio javnih posala.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.236

85 Za “gospodarsko-financialni kapacitet” kao kriterij (to~.

(a)) – cf. in E. Pusi}, Upravni sistemi ..., supra, pp. ... U

svezi s to~. (b) treba primijetiti da se tijekom ~itavoga

desetlje}a glavni argument {to ga se izna{alo protiv

“pretjerane centralizacije” odnosio na navodno

bezna~ajni dio javnih tro{enjâ u lokalnim zajednicama,

{to je, naravno samo privid pomra~en s iskazivanjem

stvarnih tro{enjâ na lokalnoj razini – kraj okolnosti ... Za

“potrebe i interese od lokalnoga i regionalnog zna~enja”,

etc., kao kriterij – cf. u ~lanku 134. Us.R.Hr.-Pro~., supra,

naspram ~lanku 128. Us.R.Hr.-90, supra. Cf. et B. Jel~i},

Financijsko pravo i financijska znanost ..., supra, pp.,

poglavito 409. - 413.

Jednom od bitnih sastojnicâ u otpravlja-

nju javnih posala jest i “odgovornost za raz-

voj”, {to zna~i da obnova hrvatske ùpanije

zna~i uspostavljanje takvoga njezinog

poloàja kakav jam~i onu djelotvorbenu spo-

sobnost da skupno s dràvom i s jedinicama

lokalne samouprave u cjelini bitno utje~e na

razvoj, poglavito na upravljanje s razvojem, a

to uklju~uje zna~ajno vrhovni{tvo financial-

no.

Ali, neke implikacije takvoga zahtjeva ne

}e se mo}i izbje}i, i to:

- {to ja~im zahtjevi da politi~ko-upravno

ustrojavanje biva u funkciji razvoja, to ja~im

potreba da se poja~a odgovornost lokalnih,

poglavito regionalnih, upravnih oblastî za

razvoj;

- {to vi{ljom odgovornost za razvoj, to

ja~e se vrhovni{tvo financialno iziskuje;

- {to je odgovornost lokalnih i regionalnih

oblasti za razvoj vi{ljom, i {to je ja~im njiho-

vo vrhovni{tvo financialno, to va`nijim biva

ono izravnanje financialno, to ve}om {ansa

da se pritisci za izjedna~ivanjem bez obzira

na okolnosti poja~aju 86 .

I ove potonje implikacije idu u smjeru da

je prijeko potrebitim ustrojiti dràvnu uprav-

nu jedinicu, moèbitno i oblast samouprave,

u obliku kotara kao temeljnoga upravnog

stupnja sa zna~ajnim nadle`nostima, da{to uz

primjenu sustava zaporke op}e nadle`nosti u

korist kotara i s takvim kotarom po op}im

nadle`nostima izjedna~enoga grada. To bi,

najmanje, omogu}ilo da se veliku ve}inu pro-

blemâ oko financialnoga pra}enja lokalnih i

regionalnih upravno-politi~kih oblastî razri-

je{i kroz dràvni prora~un, a da se pri tomu

ne mora u bitnomu dirati ni u nadle`nosti

uìh upravno-politi~kih oblastî, a niti u njiho-

vo vrhovni{tvo financialno. Problemi pak iz-

ravnavanja financialnoga bili bi, kako se to

moè, u odnosnim suvislostima, o~ekivati,

prenijeti na regionalne upravno-politi~ke

oblasti, na oblasti koje su skupno s dràvom

najodgovornije za upravljanje razvojem.

7. UMJESTO ZAKLJU^KA

7.1. Problem kotara kao upravne oblasti

prve molbe, temeljnoga upravnog stupnja i,

moèbitno, zajednice lokalne samouprave raz-

motrilo se u suvislosti pravno-politi~koga zaht-

jeva za obnovom, kako to kaè “Veliki Sabor

Hrvatski” (1861.), “hstori~koga ùpanijskog

ustroja” u Hrvatâ. U tomu smislu kotar je bivao

bitnim po~elom gotovo svakoga hrvatskog po-

liti~ko-upravnog (pre)ustrojavanja.

Obnova i modernizacija hrvatskoga ̀ upa-

nijskog ustroja predmnijeva i iziskuje:

(a) uspostavljanje ùpanijâ kao ozemljenskih

korporacijâ javnoga prava;

(b) pravo stanovnikâ stanovitoga mjesta ili

vi{e s ozemljenskim “zajedni{tvom pove-

zanih mjestâ na samoorganiziranje “poli-

ti~ke op}ine” (pravo na samoorganiziranje

op}ine), te osobito zakonski uredjeni

na~in za konstituiranje stanovitoga mjesta

kao gradske op}ine, doti~no grada (zakon-

sko odobrenje za stjecanje pravnoga

poloàja grada);

(c) ustrojenje kotara kao temeljnoga uprav-

nog stupnja te zajednice stanovnikâ i dru-

gih lokalnih zajednicâ (op}inâ i gradova)

svojega podru~ja, s tim {to se, u pravilu,

gradove po crti op}e upravne nadle`nosti

izjedna~uje s kotarima, a one najve}e – sa

ùpanijama.

@upanija je najstarijom hrvatskom nacio-

nalnom upravno-politi~kom ustanovom (st.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 237

86 Ovo je parafraza iskazâ iz B. Babac, Babac, Promi{lja-nje obnove hrvatske ùpanije s motri{ta financialnoga...., suprava, pp. 107. - 129. Za veli~ine smjerodavne za

uredjenje financialnih odno{aja u dràvi, te za sukobe oko

neadekvatnosti u uredjivanju takvih odno{aja - cf. B.

Jel~i}, Financijsko pravo i financijska znanost ...,

supra, pp., poglavito 409. - 413.; B. Jel~i}, Financiranjelokalne samouprave ..., supr, pp. 29. – 37. – od toga

pisca potje~e i pojam “vodoravna jednakost”; I.

Mecanovi}, Jedinice lokalne samouprave u poreznomusustavu Republike Hrvatske (Teze za osnove sustava) ...,

supra, pp. 99. – 106. O zna~enju demokratizacije za pre-

rasporedjivanje ovlastî financialnih – cf. Ol Lon~ari}-

Horvat, Demokratizacija financiranja jedinica lokalnesamouprave ...,supra, pp. 19. – 28. Cf. et B. Babac, Onekim op}im problemima ustrojavanja ..., supra.

VII.) takvom da u doba svoje pune zrelosti

(st. XV. – st. XIX.) figurira kao samoupravna

korporacija javnoga prava na regionalnoj ra-

zini, utjelovljuju}i u sebi op}ine ustrojene po

na~elu samoorganiziranja, gradove koji nisu

imali status kraljevskih i slobodnih gradova

te kotareve kao temeljni upravni stupanj i za-

jednicu lokalne samouprave.

Ali, ne samo {to su najstarijom hrvatskom

nacionalnom politi~ko-upravnom ustanovom,

ùpanije su, jo{ i vi{e, bile sredi{tima hrvat-

skoga nacionalnog ìvota u politi~komu, go-

spodarskom, kulturnom, vojnom i svakom

drugom sugledu. Samouprava u hrvatskim

zemljama zapo~ela je sa ùpanijama i uvijek

se vra}a na njih: ozemljenska samouprava

rodjena sa ùpanijom, utjelovila se u gradovi-

ma i op}inama kao na~elo opetoma po ùpa-

niji, potonja bivaju}i, k tomu, jo{ i jamcem

samouprave, u narodu i narodnim pravnim

shva}anjima i osje}anjima toliko duboko uko-

rijenjenom, tako da rije~i Milana Smrekara

(1899.) da su “ùpanije kroz stolje}a bile u

kraljevini Hrvatskoj i Slavoniji sredi{tima jav-

noga ìvota i stoga ustanove zemlji uvijek

mile” ne zvu~i pjesni~kom figurom ve} iska-

zom visokih djelotvorbenih sposobnostî

hrvatskih ùpanijâ tijekom stolje}â.

7.2. U slijedu sudbonosnih dogadjanjâ

godine 1848. pa nadalje, hrvatska ùpanija

biva uvijek predmetkom iznimnoga interesa

hrvatskoga javnog mnijenja tako da se raza-

ranje hrvatskoga ùpanijskog ustroja u doba

Bachovoga apsolutizma (1851. – 1859./

1861.) smatralo nacionalnom neda}om. Iz

takve povijesno uvjetovane situacije radjaju

se, i tijekom vremena poja~avaju, pravno-po-

liti~ki zahtjevi za obnovom “histori~koga

ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ (“Veliki Sabor

Hrvatski”, 1861.). Ba{ kao i tada, i sada se

(1989., pa nadalje) redaju “zahtijevanja naro-

da” (Hrvatski Dràvni Sabor, 1848.), ali uz

jednu bitnu razliku: dok su se u vremenima

iza pada “Bachovoga apsolutizma” stalno re-

dali poku{aji da se “histori~ki ùpanijski

ustroj” obnovi – poduzimani, ina~e od baru-

na Levina Rauch (1819. – 1890.), hrvatskoga

bana 1868. – 1871., pu~anina Ivana Maùra-

ni} (1815. – 1890.), hrvatskoga 1873. –

1880., te grofa Dragutina Khuen—

Hedervary (1849. – 1918.), hrvatskoga bana

1883. – 1903., dotle se sada niù poku{aji

udaljavanja od odnosnoga pravno-

politi~koga zahtjeva – preustrojenje od god.

1992. kao izraàj nastojanja da se visoko cen-

tralizira dràvnu upravu i potpuno potisne lo-

kalnu i regionalnu samoupravu, te preustro-

jenje od god. 2000./2001. kao izraàj nasto-

janja da se ̀ upaniju jo{ i vi{e svede isklju~ivo

na samoupravu, odijeljuju}i ju, ba{ kao i gra-

dove te op}ine, od dràvne uprave.

U medjuvremenu, ali tijekom Drugoga

svjetskog rata (1941. – 1945.) poku{ala je

Nezavisna Dràva Hrvatska (1941. – 1945.),

medjuostalim, obnoviti tradicionalni ̀ upanij-

ski ustroj u Hrvatâ, pothvat koji nije imao go-

tovo nikakve {anse na trajnost i istrajnost. S

druge strane, premda u komunisti~koj suvis-

losti, ne bi trebalo vrhu ~uvanja tradicije

ùpanijske uprave i samouprave u hrvatskim

zemljama zanemarivati niti poku{aje s okru-

zima kao subregionalnim ustrojstvom (1947.

– 1949.), “oblastima” kao regionalnim

ustrojstvom (1949. – 1951.), “kotarevima”

kao subregionalnim ustrojstvom (1955. –

1963.), “kotarevima” kao regionalnim

ustrojstvom (1963. – 1967.), a pogotovo ne

onaj sa “zajednicama op}inâ kao samouprav-

nim dru{tveno-politi~kim zajednicama”

(1974. – 1986.).

7.3. Nikakvo upravno-politi~ko (pre)-

ustrojavanje u funkciji isklju~ivo danodnev-

nih politi~kih potrebâ ne moè, prema svom

povijesnom iskustvu hrvatskoga naroda usp-

jeti. Samo ono i onakvo preustrojavanje koje

slijedi 1400 godina crtu hrvatske narodne tra-

dicije lokalne i regionalne samouprave moè

ra~unati na op}e-nacionalnu prihva}enost, na

trajnost i istrajnost.

To daje razlog vi{e za pomisliti da se

mora ona zahtijevanja za obnovom “histo-

ri~koga ùpanijskog ustroja” u Hrvatâ

poja~ati. Udovoljenje takvim zahtijevanjima

ne }e i}i lako, ali to ne toliko iz razloga {to bi


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.238

se iziskivalo poduzeti zna~ajna preustroja-

vanja kako na razini lokalne i regionalne

uprave i samouprave, tako i dràve, {to zna~i

i “vra}anje” kotaru kao temeljnomu uprav-

nom stupnju, ve} s razloga {to je te{kim po-

sti}i nacionalni consensus oko politi~ki, go-

spodarski i kulturalno osmi{ljene regionali-

zacije hrvatskoga nacionalnog prostora te

oko prerasporedjivanja ovlasti i odgovorno-

sti (djelokrug, nadle`nost) izmedju {ire

(dràve) i uìh upravno-politi~kih oblasti (je-

dinice lokalne i regionalne samouprave i

uprave).

Naravno, moèbitna iz pravno-politi~kih

zahtijevanjâ za obnovom “histori~koga ùpa-

nijskog ustroja” u Hrvatâ proizlaze}a preu-

strojavanja imadu i, {to ne treba iznenaditi, i

velika preustrojenja financialna: kroz mi{lje-

nja i prijedloge vrhu potonjih ba{ se i moè

prepoznati ozbiljnost politi~ke volje da se dje-

luje ili ne djeluje u smislu adekvatnoga hrvat-

skog politi~ko-upravnog preustrojavanja.

Dakle, neka po~ela politi~ko-upravnoga

ustrojavanja, kako je to bilo re~eno, bitno

utje~u na prosudjivanje opsega i iskazivanja

tro{kova za zadovoljenje dru{tveno verifici-

ranih potrebâ na razini lokalne i regionalne

samouprave. Medju takvim po~elima ovdje

se istaklo ustrojavanje kotara kao temeljnoga

upravnog stupnja, kao dràvne upravne jedi-

nice te kao, moèbitno, jedinice lokalne sa-

mouprave.

7.4. Prvo, s obzirom na stanje zate~eno u

doba hrvatskoga gradjanskog preokreta

(1989. - 1993.), a vode}i se idejama i kon-

cepcijama tada novodone{enoga Hrvatskog

Ustava (od god. 1990.), s uspostavljanjem

novoga ustroja lokalne samouprave - godine

1992. - na~elno se i prakti~ki opipljivo vrlo

korjenito lokalnu samoupravu razdvojilo od

dràvne uprave, smatraju}i, idejno i pravno-

politi~ki, da su to dvije odjelite sfere u politi-

ci, u upravljanju javnim poslovima, a supro-

tivno onomu mitsko-komunisti~kom komu-

nalnom sustavu za koji se tvrdilo da je to na

{tetu dràve i hrvatske dràvnosti objedinja-

vao. Ali, ono razdvajanje nije bilo pra}eno i s

uspostavljanjem kakvoga “poreskog vrhov-

ni{tva” unutar zasebnih sfera vaènja lokalne

samouprave, doti~no dràvne uprave.

Drugo, teorija i praxis “korjenitoga raz-

dvajanja lokalne samouprave od dràvne

uprave” izraàva, osim svega, svu onu prav-

no-politi~ku i idejno-demokratsku zbrku nas-

lijedjenu iz mitsko-komunisti~koga, ali ne

samo komunalnog sustava, koji se kretao po

jednoj drugoj skrajnosti - s posvema{njim iz-

jedna~ivanjem lokalne samouprave i dràvne

uprave, na svodjenju dràvne uprave na lokal-

nu samoupravu i integralno samoupravljanje

u udruènomu radu. Takva skrajnost vodila je,

osim svega, da se na lokalnoj razini iskaziva-

lo i tro{ilo sve ono {to po na~elu, sustavu, za-

porke op}e nadle`nosti (clausula competen-tiae generalis) u korist op}ine nije spadalo na

vi{lje dru{tveno-politi~ke zajednice. Logi~ko,

unutar takvoga sustava vaìlo je, osim kada bi

neki zakon to izrijekom isklju~io, da uredji-

vanje dru{tvenih poslova i izvr{ivanje javnih

funkcijâ ide preko op}ine, neodvisno, na~elno

i prakti~ki opipljivo, o tomu u ~iju su sferu

odgovornosti odnosni poslovi pripadali.

Unato~ tomu, niè dru{tveno-politi~ke zajed-

nice, a to su bile, tijekom ve}ega razdoblja ko-

munisti~ke vlasti, samo op}ine, nisu raspola-

gale gotovo nikakvom autonomijom finan-

cialnom dobra” 87.

Tre}e, u jedan takav konfuzni svijet

mi{ljenja i djelovanja upalo je ono uspostav-

ljanje novoga sustava lokalne samouprave od

godine 1992., za {to se, ina~e smatralo, da

zna~i obnovu hrvatskoga ̀ upanijskog ustroja.

Medjutim, tijekom vremena se ispostavilo da

}e taj proces trajati puno dulje, tako da se

opravdano moè tvrditi da je rije~ samo o

poku{aju obnove hrvatske ùpanije. S tim u

svezi treba dodati da preustrojenje lokalne sa-

mouprave u Republici Hrvatskoj izvedeno

god. 2001. zna~i udaljavanje od pravno-poli-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 239

87 O problematici “razdvajanja lokalne i regionalne samou-

prave od dràvne uprave” – cf. B. Babac,

Preustrojavanje lokalne i regionalne samouprave uRepublici Hrvatskoj u suvislosti razdvajanja “lokalne iregionalne samouprave” od “dràvne uprave” ...,

supra..

ti~koga zahtjeva za obnovom hrvatskoga

ùpanijskog ustroja.

êtvrto, u svezi s vrhovni{tvom financial-

nim moglo bi se zasada, s ozbirom da bi to

potrebovalo izvodjenje usustavljenih istraì-

vanja, re}i da se ponovno uspostavljanje

vrhovni{tva financialnoga hrvatske ùpanije

kre}e izmedju ovih skrajnostî, doti~no iz-

medju:

(a) mitsko-komunisti~koga komunalnog su-

stava - velike nadle`nosti, du`nosti i odgo-

vornosti lokalnih oblasti ali bez ikakvoga

vrhovni{tva financialnoga: unutar takvoga

“komunalnog sustava” ne provodi se ~ak

ni razlikovanje op}ina po liniji selo - grad,

doti~no gradovi ne figuriraju kao zasebne

oblasti samouprave ni {to se ti~e djelokru-

ga ni {to se ti~e tijelâ vlasti - na taj na~in

postoji jedna i jedina monotipska, lokalna,

jedinica, koja je i temeljna lokalna jedini-

ca (lokalne samouuprave) i temeljni stu-

panj dràvne uprave podjedno; naravno,

integriranost “dràvne uprave” te “lokalne

samouprave” ne iziskuje naravno, doti~no

isklju~uje eo ipso, potrebu da se ustroji ko-

tar kao temeljni upravni stupanj, kao

dràvna upravna jedinica te kao, moèbit-

no, jedinica lokalne samouprave;

(b) ustroja lokalne samouprave uspostavlje-

noga u Republici god. 1992. - unutar koje-

ga jesu uve}ane ovlasti financialne, ali do

te mjere usko da ~ak ni vrhu raspolaganja

za one “potrebe od lokalnoga zna~enja” ne

moè smatrati da se vrhovni{tvo financial-

no uspostavilo. Ali, ono {to je tomu pret-

postavkom jest to {to se bilo uspostavilo

dihotomno politi~ko-ustrojstvo, i to kako

po crti dràvne uprave – ùpanija versussredi{nja dràvna uprava, tako i po crti lo-

kalne samouprave: grad, doti~no op}ina,

versus ùpanija”, tako da se moè ozbilj-

no pomisliti na to nije li se ~itavo to

preustrojavanje od god. 1992. svelo samo

na to da se zate~ene op}ine (veli~ine pros-

je~noga njema~kog kotara – cca 45.000

stanovnika) nadomjesti sa “ùpanijama”,

ali zapravo s ove}im kotarima, uz odva-

janje lokalne samouprave u gradovima i

op}inama;

(c) Hrvatske histori~ke ̀ upanije – koja je bila

samoupravnom korporacijom javnoga pra-

va, {to zna~i da je imala visoko

vrhovni{tvo financialno, {to je bilo i

logi~nim kraj okolnosti {to se histori~ka

hrvatska ùpanija temeljila do te mjere na

na~elu podrednosti (subsidiarnosti) da je

imala ovlast prosudjivati i opravdanost

mjera sredi{nje dràvne vlasti88 ; ono {to

treba primijetiti jest to da je histori~ka

hrvatska ̀ upanija utjelovljivala u sebi i ko-

tar kao temeljni upravni stupanj, a katkada

i kao oblast samouprave.

Peto, u ukupnosti, moglo bi se kazati i

smjelo bi se zaklju~iti da se jedan broj nedo-

re~enosti u uobli~avanju politi~ko-upravnoga

ustrojstva op}enito, a reìma financialnoga

kao po~ela i okruènja reìma lokalne samou-

prave posebice imade pripisati onomu kretan-

ju izmedju skrajnosti izraèno kroz, i to:

a/ vremenski - u rasponu od 1300 godina (od

stolje}a VII-oga);

b/ po liniji razvoja dru{tveno-gospodarskoga

i politi~ko-upravnoga zajedni{tva hrvat-

skih zemalja - Samostalne Hrvatske

Dràve i Kraljevstva Hrvata, preko gubit-

ka svake dràvne prepoznatljivosti (kra-

ljevska Jugoslavija) i ograni~enoga vrhov-

ni{tva (komunisti~ka Jugoslavija), do ob-

nove hrvatske dràvnosti i hrvatskoga

gradjanskog dru{tva (Republika

Hrvatska);

c/ po crti lokalne samouprave, a temeljem

onoga istog na~ela {to ga isti~e i Europska

unija, naime na~ela podrednosti - od usko-

ga vrhovni{tva financialnoga (sada{nje

stanje), preko minimalnoga vrhovni{tva fi-

nancialnoga (komunizam), do relativno

maximalnoga vrhovni{tva financialnoga

(histori~ka hrvatska ùpanija).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.240

88 Cf. B. [ulek, Hrvatski Ustav ili Konstitucija, Dioni~ka

tiskara, Zagreb, 1882., pp., poglavito, 133. - 137. Cf. et B.

Babac, O nekim ob}im problemima uobli~avanja ...,

supra, pp., poglavito, (2)193. - 210.

7.5. Tvorenje vlastite nacionalne dràve

kao dràve pravâ, s jedne strane, te obliko-

vanje nekoj naciji osebujno primjerenoga

gradjanskog dru{tva, s druge strane, imadu

“nacionalni sadràj razvoja” osigurati, {to }e

re}i da svaka nacija pozivom na vrhovni{tvo

koje joj pripada u gospodarskomu,

politi~komu i kulturnomu smislu, stvara

mogu}nosti za pothvate koji odgovaraju nje-

zinim dru{tvenim zahtjevima i potrebama

njezinoga pu~anstva (papa Ioannes Paulus II.,

Sollicitudo Rei socialis, to~. 44.).

Osiguranje nacionalnoga sadràja razvoja

u tomu smislu iziskuje i, osim svega i prijeko

potrebito, ustrojavanje lokalne i regionalne

samouprave takve da kao razvojni ~imbenik

dinamizira vrhovni{tvo nacionalno u odno-

snim suvislostima, doti~no u suvislostima

budjenja “duha poduzetni{tva” i razmahiva-

nje “stvarala~akoga duha” gradjanina (papa

Ioannes Paulus II., l. c.) . Da{to, tu se misli na

stremljenje prema prvenstveno gospodarsko-

mu uspjehu, {to zna~i ja~anje usmjerivanjâ

pojedina~nih i nacionalnih nastojanjâ prije

svega s obzirima eficientnosti, doti~no s “raz-

vojnim silama tradicije”.

Suprotivno tomu, ona po~etna odrednica

Ustava Hrvatskoga koju bi se moglo ocijeni-

ti takvom da je na crti onore~enih idejâ, nai-

me da se u ustrojavanju hrvatske ùpanije

imade polaziti od ~imbenika povijesnih,

doti~no tradicionalnih, zatim prometno-go-

spodarskih, te iz onoga o “samoupravnoj cje-

lini”, doti~no “samoupravnoj dostatnosti” -

{to Europska Povelja, premda parcijalno i ne-

dostatno, onda izraàva kada govori o “dje-

lotvorbenoj sposobnosti za obavljanje bitno-

ga dijela javnih posala” (une part importan-te des affaires publiques, a substantial shareof public affairs), biva nadomje{tenom u

sklopu ustavnih i zakonskih promjena tije-

kom godina 2000./2001. s koncepcijom o lo-

kalnoj i regionalnoj samoupravi koja utje-

lovljuje u sebi “odvajanje lokalne i regional-

ne samouprave” od “dràvne uprave”, {to

zna~i uravnavanje hrvatske ùpanije s lokal-

nim upravno-politi~kim oblastima (gradovi i

op}ine), svodjenje “ùpanijskoga” na ne{to

{to je “lokalno”, pa u kona~nici brisanje

hrvatske ùpanije kao osebujne kulturalne,

gospodarske i politi~ke tvorevine naroda

hrvatskoga. Ne prevelika distinktnost ̀ upani-

je naspram gradu i op}ini, te brisanje

mogu}nosti ustrojenja kotara bilo kao sa-

moupravne bilo kao upravne oblasti samo su

posljedkom udaljavanja od zahtjeva za obno-

vom istinske hrvatske ùpanije i kotara u nje-

zinomu okviru.

To nas jo{ vi{e uvjerava da politi~ku volju

da se u Republici Hrvatskoj ustroji istinsku

lokalnu i regionalnu samoupravu morati }e

hrvatski gradjanin ~ekati malo dulje nego {to

se to obi~no predmnijevalo, a posebice nego

{to se to o~ekivalo u svezi s politi~kim i

ustavnim promjenama od god. 2000./2001.

IZVORI (ODABRANI)

Wolfgang ABENDROTH, Der demokratischeund soziale Rechtsstaat als politischerAuftrag, in M. Tohidipur hrsg., Der buergerli-che Rechtsstaat, Suhrkamp Verlag,, Frankfurta./M., 1976., Bd. 1., pp. 265. – 289.

Russel L. ACKOFF and Fred E. EMERY, OnPurposeful Systems, Aldine-Athertone,Chicago, 1972.

Branko BABAC, Ilo~ki statut i ideja o op}inskoji lokalnoj samoupravi kao temeljnomu pravugradjanina – Ogled o jednomu slu~aju hrvat-ske dràvno-pravne tradicije, Pravni vjesnik,Osijek, 2002., 1 – 2/02, pp. 355. – 388.

Branko BABAC, Preustrojavanje lokalne i re-gionalne samouprave u Republici Hrvatskoju suvislosti razdvajanja “lokalne i regionalnesamouprave” od “dràvne uprave”, Hrvatskajavna uprava, br. 2/2001 (god. 3.(2001.), pp.207. – 260.

Branko BABAC, Ogled o obnovi nau~avanja onaredbi u hrvatskim upravnim znanostima,in Pravni vjesnik, Osijek, 1999., pp. 65. –122., posebice 1. – 12.

Branko BABAC, Le régime semi-présidentiel, lareconstitution de l’”Etat-Nation”, et la re-sponsabilité administrative - Le cas croate -Énonciations préliminaires, contributionécrite pour la Conférence annuelle du Groupe


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 241

Européen d’Administration Publique, Leuven,Belgique, 10 - 13 Septembre 1997., objavljenou Pravni vjesnik, Osijek, 1997., 3 – 4/97, pp.279. – 306.

Branko BABAC, O nekim implikacijama zahtje-va za vi{e-razinskim uobli~avanjempoliti~ko-upravnoga ustrojstva na odredji-vanje ovlasti jedinica lokalna samouprave uRepublici Hrvatskoj, in Europska Povelja olokalnoj samoupravi i lokalna samouprava uRepublici Hrvatskoj, @upanija osje~ko-ba-ranjska, Pravni fakultet Sveu~ili{ta Josipa J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1997., pp. 43.- 52.

Branko BABAC, Obnova hrvatskoga gradjan-skog dru{tva – Politi~ka kontrola i dràvnauprava, Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1994.

Branko BABAC, O nekim op}im problemimauobli~ivanja politi~ko-upravnoga ustrojstvau svezi s ostvarivanjem nacionalnih strategi-ja razvoja Hrvatske i hrvatskoga gradjanskogdru{tva, in Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1/92, pp. 41. -77.; 2/92, pp. 193. - 235.

Branko BABAC, Obnova hrvatskoga ùpanij-skog ustroja - Ogled o hrvatskomu ‘histo-ri~kom ùpanijskom ustroju’ - Osnove insti-tucionalne analize, in Pravni vjesnik, Osijek,1 - 4/92, pp. 5. - 34.

Branko BABAC, Istraìvanja hrvatskoga “histo-ri~kog ùpanijskog ustroja” - Slu~aj “admi-nistrativno-teritorijalnih jedinica”, doti~no“politi~ko-teritorijalnih organizacija” na re-gionalnoj razini - Osnove institucionalneanalize, in Pravni vjesnik, Osijek, Osijek, 1 -4/91, pp. 25. - 45.

Branko BABAC, Socijalno-ekolo{ka odgovor-nost i gospodarski poredak, in Pravni vjesnikPravnoga fakulteta Sveu~ili{ta Josipa J.Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1 - 2/89, pp.5. - 22.

Branko BABAC - Zvonimir LAUC, Regija i re-gionalizacija u Hrvatskoj, Pravni fakultetSveu~ili{a u Osijeku, Osijek, 1989.

Ivan BEUC, Povijest institucijâ dràvne vlastiKraljevine Hrvatske, Slavonije i Dalmacije,Pravni fakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb,1985.

Pierre BIRNBAUM, La logique de l’Ètat,Fayard, Paris, 1982

Esad ÎMI], Izmedju tradicije i tradicionaliz-

ma, in Revija za sociologiju, Zagreb, 1978., 1- 2/78, pp. 29. - 36

Leon DUGUIT, Les transformations du droitpublic, A. Colin, Paris, 1925.

Mirjana GROSZ – Agneza SZABO, Premahrvatskome gradjanskom dru{tvu, Globus,Zagreb, 1992

Papa Ioannaes PAULUS II., Sollicitudo Rei so-cialis, papinska okru`nica od 30. prosinca1987., in Sto godinâ katoli~noga socialnognauka, Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991.

Papa Ioannaes PAULUS II., Sollicitudo Rei so-cialis, okru`nica papinska, od 30. prosinca1987., in Sto godinâ katoli~koga socialnognauka, Kr{}anska sada{njost, Zagreb, 1991.,pp. 573. – 624.

Joseph ISENSEE, Nacija kao politi~ko jedinst-vo, hrvatski prijevod, Politi~ka misao, 1999.,vol. 36., 4/99, pp. 3. – 17.

Boìdar JELÎ], Financiranje lokalne samou-prave, in Hrv. institut za lokalnu samoupravuur., Financiranje lokalne samouprave, Osijek,1999., pp. 29. – 37.

Boìdar JELÎ], Financijska znanost i finan-cijsko pravo, Birotehnika, Zagreb, 1994.

Boìdar JELÎ], Porezni suverenitet u federal-nim dràvama, in B. Jel~i} ur., Aktualni proble-mi financiranja dru{tvenih potreba, Pravni fa-kultet u Zagrebu, Zagreb, 1985., II., pp. 31. - 40.

Vjekoslav KLAI], Poviest Hrvatâ, NZ Maticehrvatske, Zagreb, 1975. (1899. – 1911.).

Mladen KLEMENÎ], Promjene upravno-teri-torialnoga ustroja Hrvatske 1918. – 1992., inHrvatske ùpanije kroz stolje}a, [kolska knji-ga, Zagreb, 1996., pp. 123. – 148.

René KOENIG, Grundformen der Gesellschaft -Die Gemeinde, Rohwolt, Hamburg, 1958.

Ivan KOPRI], Uloga ùpanija u hrvatskom su-stavu lokalne samouprave i uprave 1990-ih iperspektive regionalizacije nakon promjeneUstava od 2000. godine, Hrvatska javnauprava, 3(1), 2001., pp. 63. - 87.

Ivan KOPRI], Dràvna uprava i lokalna sa-mouprava u Hrvatskoj 1990. – 2001. –Vladavina prava ili politike?, in ZbornikPravnoga fakulteta Sveu~ili{ta u Zagrebu,Zagreb, 2001., 6/01, pp. 1275. – 1295

Ivan KOPRI], Lokalni poslovi hrvatskih ùpa-nijâ u svjetlu razli~itih europskih tradicijâ, inZbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta uZagrebu, Zagreb, 1997., 5/97, pp. 497. – 559.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.242

Ivan KO[UTI], Hrvatsko domobranstvo uDrugomu svjetskom ratu, Matica hrvatska i[kolska knjiga, Zagreb, 1992

Zvonimir LAUC, Upravljanje razvojem lokalne iregionalne samouprave, in Pravni vjesnik,Osijek, 2002., 1 – 2/02, pp. 319. – 333.

Zvonimir LAUC, Decentralizacija – uvjet opti-malizacije lokalne i regionalne samouprave,in Hrvatska javna uprava, 2001., 2/01, pp.177. – 205.

Zvonimir LAUC, Lokalna samouprava uRepublici Hrvatskoj – De lege ferenda, inZbornik Pravnoga fakulteta Sveu~ili{ta uZagrebu, 2000., 1 – 2/00, pp. 65. – 87.

François LUCHAIRE et Yves LUCHAIRE, Ledroit de la décentralisation, PressesUniversitaires de France, Paris, 1983.

Albert MABILEAU, Le système local enFrance, Montchrestien, Paris, 1994.

Trpimir MACAN, Povijest hrvatskoga naroda,NZ Matice hrvatske, Zagreb, 1992. (1971.),

Franz MAYER hrsg., Region und Mittelstufe derVerwaltung, Schriften der deutschen Sektiondes Internationalen Instituts fuer Verwaltung-swissen-schaften, Band 2., Bonn, 1976.

Otto MAYER, Deutsches Verwaltungsrecht,Duncker-Humblot, Muenchen - Leipzig, 1914.(1896.).

Vladimir MA@URANI], Prinosi za hrvatskipravno-povijesni rje~nik, HAZU, Zagreb,1975. (1908. – 1922.).

Ivan MECANOVI], Jedinice lokalne samoupra-ve u poreznom sustavu Republike Hrvatske, uzborniku kao za B. Jel~i}, supra, pp. 99. – 106.

Ivan MECANOVI], Uprava i samouprava(Teorijski model za Republiku Hrvatsku), inPravni vjesnik, Osijek, 1992., 1 – 4/92, pp.171. – 179.

Christian MECKING, Hoehere Kommun-alverbaende im politischen Spannungsfeld,Pro Universitate Verlag, Sinzheim, 1994., pp.,posebice, 50. – 57.

Anto MILU[I], Ustrojstvo vlasti u BanoviniHrvatskoj, Pravni vjesnik, Osijek, 1990., 3 –4/90, pp. 329. – 34.

ANTO MILU[I], Izborni sistem BanovineHrvatske, in Zbornik Pravnoga fakultetaSveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1983., 3 –4/83, pp. 343. – 372.

Helmut NAUNIN, Verfassungsrecht der regio-nalen Gemeindeverbaende, in H. Peters hrsg.,

Handbuch der kommunalen Wissenschaft undPraxis, Springer Verlag, Berlin, 1956., ErsterBand, pp. 470. – 483

Vladimir PAVLAKOVI], Banovina Hrvatska,Binoza, Zagreb, 1939.

Georges PEISER,, Le département, Dalloz,Paris, 1988.,

Papa PIUS XI., Quadragesimo anno, okru`nicapapinska od 15. svibnja 1931., in Sto godinâkatoli~koga socialanog nauka, Kr{}anskasada{njost, Zagreb, 1991., pp. 31. – 78.

Louis R.. PONDY, Effects of Size, Complexityand Ownership on Administrrative Intensity,in Administrative Science Quarterly, N. H.,1967., 1/67, pp. 47. – 60

Jean-Marie PONTIER, La Région, Dalloz,Paris, 1988

Eugen PUSI], Komuna i op}ina, Informator,Zagreb, 1981.

Eugen PUSI], Hrvatska sredi{nja dràvnauprava i usporedni upravni sustavi, Pravnifakultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1997.

Eugen PUSI] et al., Upravni sistemi, Pravni fa-kultet Sveu~ili{ta u Zagrebu, Zagreb, 1975.

Smiljana RENDI], Izlazak iz genitiva ili Drugihrvatski preporod, in Kritika, Zagreb, 1971.,17/71, pp. 417. – 428.

Milan SMREKAR, Priru~nik za politi~ku uprav-nu slu`bu u Kraljevinah Hrvatskoj iSlavoniji, I. Granitz, Zagreb, 1899., sv. 1. i 2.

Ferdo [I[I], Pregled povijesti hrvatskoga na-roda, NZ Matce hrvatske, Zagreb, 1975.(1916.)

Bogoslav [ULEK, Hrvatski Ustav iliKonstitucija, Dioni~ka tiskara, Zagreb, 1882.

Alexis de TOCQUEVILLE, De la démocratie enAmérique, M. Th. Génin, Paris, 1960.(1835.)

Georges VEDEL et Pierre DELVOLVÉ, Droitadministratif, t. 1. et 2., Presses Universitairesde France, Paris, 1992.(1958.).

Max WEBER, Wirtschaft und Gesellschaft -Grundriss der verstehenden Soziologie, J. C.B. Mohr(Paul Siebeck), Tuebingen,1976.(1922.).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 243


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.244

Prof. Dr. sci. BRANKO BABAC, ordentlicher Professor der Fakultät für Rechtswissenschaften

der Josip-Juraj-Strossmayer-Universität in Osijek, ehemaliger Justizminister und ehemaliger

Volksanwalt der Republik Kroatien

BEZIRK ALS PROBLEM DER WIEDERHERSTELLUNG „DES HISTORISCHENGESPANSCHAFTSAUFBAUS“ DER KROATEN

ZUSSAMENFASUNG

Der Autor untersucht in seinem Text das Problem des Bezirks als Verwaltungsgebiet der erstenInstanz, d.h. der grundlegenden Verwaltungsstufe und der grundlegenden Gemeinschaft derLokalselbstverwaltung.

Die Wiederherstellung und die Modernisierung der kroatischen Gespanschaftsorganisation set-zen voraus: (a) Herstellung von Gespanschaften (@upanijen) als territorialen Korporationen des öffent-lichen Rechts; (b) das Recht der Bevölkerung einer Ortschaft oder mehrerer „durch das territorialeGemeinschaft verbundenen Ortschaften“ auf selbsständige Errichtung „einer politischen Gemeinde“ (dasRecht auf Selbstgründung von Gemeinden), und eine durch Gesetz geregelte Weise der Konstituierungeiner Ortschaft als Stadtgemeinde, bzw. Stadt; (c) Aufbau des Bezirks als grundlegende Verwaltungsstufeund als Gemeinschaft der Bevölkerung sowie anderer Lokaleinheiten (Gemeinden und Städte) auf ihremGebiet, indem die Städte in der Regel, ihrer Verwaltungszuständigkeit nach, mit Bezirken, und die größ-ten von ihnen mit Gespanschaften (@upanijen) gleichgestellt sind.

Gespanschaft ist die älteste kroatische nationale verwaltungspolitische Einrichtung (aus demVII. Jh.), die zur Zeit ihrer vollen Reife (XV.-XIX. Jh.) als eine selbstständige Selbstverwaltung-skorporation des öffentlichen Rechts auf der regionalen Ebene figuriert. Sie beinhaltet die nach demGrundsatz der Selbstorganisierung gestalteten Gemeinden, die Städte, die keinen Status freierKönigsstädte erworben haben und Bezirke als grundlegende Verwaltungsstufe und grundlegendeGemeinschaft der Lokalselbstverwaltung. Diese Einheiten waren Mittelpunkt des kroatischen nationalenLebens im politischen, wirtschaftlichen, kulturellen, militärischen und jedem anderen Sinne.

Der historischen Erfahrung des kroatischen Volkes nach, kann keine verwaltungspolitische(Neu)Einrichtung gelingen, die ausschließlich in der Funktion alltäglicher politischer Bedürfnisse steht.Nur diejenige Neueinrichtung, die der 1400-jährigen Linie der kroatischen Volkstradition der Lokal- undRegionalselbstverwaltung nachfolgt, kann mit einer gesamtnationalen Annahme, Dauer undBeharrlichkeit rechnen.

Daraus ergibt sich ein Grund mehr für die Überzeugung, dass die Forderungen zurNeueinrichtung „der historischen Gespanschaftsorganisation“ in Kroatien intensiviert werden sollen.

Herstellung eigenen Nationalstaates als Staat der Rechte einerseits, und Gestaltung der einerNation angemessenen bürgerlichen Gesellschaft andererseits, müssen „den Gehalt der nationalenEntwicklung“ sicherstellen. Mit anderen Worten: jede Nation, auf Grund ihrer gehörigen wirtschaftli-chen, politischen und kulturellen Souveränität, schafft Gelegenheiten für Unternehmen, die ihren sozia-len Forderungen und den Bedürfnissen ihrer Bevölkerung entsprechen (der Papst Ioannes Paulus II.,Solicitudo Rei socialis, Punkt 44.). Man muss eine solche Organisation der Lokal- undRegionalselbstverwaltung schaffen, die die Nationalsouveränität als ihren Entwicklungsfaktor dynami-siert, und zwar zum Zweck der Anregung des „Unternehmungsgeistes“ und des „schöpferischen Geistes“ihrer Bevölkerung (der Papst Ioannes Paulus II, 1.c.).

Innerhalb der Änderungen der Verfassung und des Gesetzes im Jahre 2000/2001, wird auch dieKonzeption der Lokal- und Regionalselbstverwaltung geändert. Sie inkorporiert jetzt „Trennung der lo-kalen und der regionalen Selbstverwaltung“ von der „Staatsverwaltung.“ Dies bedeutet Ausgleich kroa-tischer Gespanschaften mit lokalen verwaltungspolitischen Gebieten (Städte und Gemeinden),Herabsetzung der Angelegenheiten der Gespanschaft auf die lokale Ebene, und führt schließlich zurLöschung kroatischer Gespanschaften als spezifische kulturelle, wirtschaftliche und politischeSchöpfungen kroatischen Volkes.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002. 245

Prof.dr.sc. BRANKO BABAC, professeur titulaire à la Faculté de droit de l’Université

J.J.Strossmayer à Osijek, ancien ministre et défenseur plébéien croate

LA CIRCONSCRIPTION EN TANT QUE PROBLEME DE LA RECONSTRUC-TION “DE L’ORGANISATION HISTORIQUE DE COMTÉ” CHEZ LES CROATES

RÉSUMÉ

Dans le texte l’auteur prend en considération le problème de la circonscirption en tant que régionadministrative de la première demande, c’es -à dire du degré administratif fondamental et de collecitivi-té de l’autonomie locale.

La reconstruction et la modérnisation de l’organisation de comtés croates suppose et demande:(a) l’instauration de comtés en tant que corporations territoriales de droit public; (b) le droit des habitantsd’un certain ou plusieurs lieus avec un territorial “ésprit communautaire des lieus conjoints pour autoor-ganiser” la commune politique” (le droit à l’autoorganisation d’une commune); et plus particulièrementde la manière légalement réglementée pour la constitution d’un certain lieu en tant que commune urbai-ne, cad.la ville; (c) l’organisation de la circonscription en tant qu’un degré administratif fondamental etdes collectivités d’habitants et d’autres collectivités locales (communes et villes) dans son territoire, àdire que, on règle générale, les villes étant égalisées avec les circonscriptions par la compétence généra-le administrative, et celles les plus grandes- avec les comtés.

Le comté est la plus vieille institution politico-administrative nationale croate (VIIe siècle)tellequ’à l’époque de sa pleine croissance (XV-XIX siècle) elle figure comme une corporation autonome dudroit public au niveau régional, personnifiant en soi les communes organisées sur le principe de l’au-toorganisation, les villes n’ayant pas de statut de villes libres royales, les circonscriptions en tant que de-gré fondamental administratif et la collectivité de l’autonomie locale. Elles étaient le centre de la vie na-tionale croate dans le sens politique, économique, culturel, militaire et toute autre.

Acune (ré)organisation politico-administrative en fonction des besoins d’ordre exclusivement po-litiques quotidiens ne peut pas réussir selon l’expérience historique du peuple croate. C’est seulement uneréorganisation qui suit la ligne de 1400 ans de la tradition nationale croate de l’autonomie locale et ré-gionale qui peut compter sur l’acceptation nationale générale, vu sa durée et sa persévérence.

Ceci est une raison de plus à penser qu’il faut renforcer les demandes pour la reconstruction de“l’organisation historique de comté”’ chez les Croates.

La constitution de son propre état comme l’état de droit d’une part et la formation d’une sociétécivile appropriée à une nation d’autre part; doivent assurer “la substance nationale de developpement”ceci dit que chaque nation par l’appel à la souveraineté lui apartenant dans le sens économique, politiqueet culturel, crée les possibilités d’exploits qui correspondent à ses demandes et besoins sociaux de sa po-pulation (pape Ioannes Paulus II., Sollicitudo Rei socialis, p. 44). On doit créer une telle organisation del’autonimie locale et régionale qui va en tant qu’un élement de developpement, dinamiser la souveraine-té nationale dans le but de reveiller “l’esprit de management” et “l’esprit créatif” de citoyen (pape IoannesPaulus II, 1.c.)

Dans le cadre des changements constitutionnels et légaux durant les années 2000/2001. la con-ception sur les autonomies locales et régionales change, vu que maintenant elle renférme “la séparationde l’autonomie locale et régionale” de “l’administration de l’état” ce qui signifie l’égalisation des com-tés croates avec les territoires politico-administratifs (villes et communes) et la réduction “de comtal” àquelque chose qui est “local” et finalement l’effacement de comté croate en tant qu’une création distinc-tive culturale, économique et politique du peuple corate.

Professor D. Sc. BRANKO BABAC, Full Professor at the Faculty of Law of the J.J.

Strossmayer University in Osijek, former minister and former ombudsman of the Republic

of Croatia

COUNTY AS A PROBLEM IN THE RESTORATION OF THE ’HISTORICALCOUNTY STRUCTURE’ IN CROATIA

SUMMARY

In this paper, the author analyzes the problem of the county as the administrative district of firstinstance, in other words the basic administrative level and community of local self-government.

Restoration and modernization of Croatian county structure supposes and requires: (a) constitu-tion of counties as territorial corporations of the public law; (b) the right of the population of one or moreterritorially connected settlements for self organization into “political municipality” (the right of self-or-ganization of the municipality), and especially legally regulated form of constituting a particular settle-ment as a town municipality, or a city town; (c) constitution of the county as the basic administrative le-vel of this community of citizens and other local communities (municipalities and towns) on the respec-tive territory, whereby, as a rule, towns are in their general administrative jurisdiction equalized withdistricts and the largest towns are equalized with counties.

County is the oldest Croatian national administrative-political institution (VII century) which inthe age of its full maturity (XV – XIX century) functioned as autonomous corporations of public law onthe regional level, embodying within itself the municipalities structured according to the principle of self-organization, towns that did not have the status of royal and free towns and districts as the basic admini-strative degree and local self-government community. They have been centers of Croatian national lifein political, economic, cultural, military and every other sense.

According to the historical experience of the Croatian nation, no administrative-political (re)or-ganization in the function of exclusively daily political needs can succeed. Only the reorganization fol-lowing the line of 1400 years of Croatian national tradition of local and regional self-government can co-unt on general national acceptance, on durability and persistence.

This is another reason in favor of the idea that the requirements for the restoration of “the histo-rical county structure” of Croatia must be intensified.

Formation of one’s own national state as a state of law, on one hand, and the constitution of a ci-vil society appropriate for a certain nation, on the other hand, must insure “national contents of develop-ment”, which means that every nation, invoking the sovereignty belonging to it in economic, political andcultural sense, creates the possibilities for enterprises responding to that nation’s social requirements andto the needs of its population (Pope John Paul II., Sollicitudo Rei socialis, section 44). It is necessary tocreate such structure of local and regional self-government that will as a factor of development dynami-ze the national sovereignty for the purpose of awakening of “the spirit of entrepreneurship” and “the crea-tive spirit” of the citizen (the Pope John Paul II., l. c)

Within constitutional and legal changes throughout the years 2000/2001. the conception about lo-cal and regional self-government changes and it now embodies within itself “the detachment local andregional self-government” from “state administration”, which means equalization of Croatian countywith local administrative-political districts (towns and municipalities), reducing of the “county” level tosomething “locally”, and, in the end effect, deletion of Croatian county as a peculiar cultural, economicand political creation of the Croatian nation.

Key words: county, district, town, municipality, “historical county structure” in croatia, deve-lopment needs, financial sovereignty, local and regional self-government, local and regional district, ad-ministrative-executive authorities, national state.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 189-246, 2002.246

Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI]: Sustav regionalnog razvoja

Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 247

UDK - 353(497.5)


Prof. dr. sc. IVAN MECANOVI], redoviti profesor Pravnoga fakulteta u Osijeku

SUSTAV REGIONALNOG RAZVOJA

Bez obzira na zakonom utvr|enu podjelu na ùpanije, gradove i

op}ine, Hrvatska ima tradicionalnu podjelu na ~etiri regije (u okviru kojih

su ranije postojale i ùpanije, kotarevi, gradovi i op}ine). Takva organizaci-

ja prostora Hrvatske logi~nija je od postoje}e, s prevelikim brojem gradova

i op}ina, a i ùpanija. Takva organizacija prostora odgovara vodstvima poli-

ti~kih stranaka jer su uprave teritorijalnih jedinica u biti sastavni dio

strana~kih struktura. Me|utim, takva organizacija ne omogu}ava svaki

ozbiljniji pristup ekonomskom i dru{tvenom razvoju, a nije ni u skladu s

europskim shva}anjem regionalne samouprave. Zbog toga stvaran razvoj

Hrvatske treba polaziti od postojanja ~etiriju do pet regija koje su povijesna

danost Hrvatske, a iz njihova razvoja izvoditi i razvoj Hrvatske, kao i razvoj

pojedinih gradova i op}ina. Mjerama ekonomske politike, na osnovi

utvr|ene koncepcije razvoja i strategije za provo|enje koncepcije, potrebno

je stvarati uvjete za regionalni i ukupni razvoj u Hrvatskoj, a zakonima

utvrditi postojanje i funkcije regija.

Klju~ne rije~i: regija, regionalni razvoj, koncepcije razvoja, strategi-

ja razvoja, kori{tenje prostora.

Regionalni razvoj temelji se na op}im

na~elima na kojima se temelji i ukupni razvoj

nacionalnog gospodarstva, a u funkciji je

ukupnog dru{tvenog razvoja. U okviru kon-

cepcije i strategije nacionalnog razvoja

potrebno je utvrditi komparativne prednosti

pojedinih regija, njihovu me|usobnu kom-

plementarnost (kao i komplementarnost s re-

gijama u susjednim dràvama), njihove pred-

nosti i nedostatke koje se moè mjerama eko-

nomske politike koristiti (prednosti) i

uklanjati (nedostatke).

Ukupnost razvoja i dràve i regija mora

obuhva}ati sve segmente ìvota i djelovanja

ljudi, a koje je potrebno utvrditi na trima ra-

zinama:

- sada{njosti, koja predstavlja startnu po-

ziciju razvoja, sa svim svojim predno-

stima i problemima koji se pokazuju u

Hrvatskoj u ovom trenutku (npr. pad

bruto dru{tvenog proizvoda, nezaposle-

nost, izostanak razvojne politike i inve-

sticija, demografska kriza, siroma{tvo

stanovni{tva i sl.), a koji su rezultat rat-

nih godina, ali i pogre{no provedene

privatizacije, pomanjkanja razvojne

strategije i koncepcije te gre{aka u eko-

nomskoj politici u zadnjih 10-ak godina

te djelomi~no i naslje|a prije 1990. go-

dine

- bliskoj budu}nosti u kojoj se pojedini

problemi moraju rje{avati “vatrogasnim


Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.248

mjerama”, ne ~ekaju}i ni maksimalna,

ni optimalna rje{enja (nezaposleni ne

mogu ~ekati idu}i razvojni ciklus koji se

moè pokrenuti za nekoliko godina -

njima treba posao danas)

- daljnjoj budu}nosti u kojoj se mogu na

temelju strategije vr{iti strukturne prom-

jene.

Ove tri ravni potrebno je promatrati i u

utvr|ivanju regionalnog razvoja koji moraju

na temelju postavljenih ciljeva i strategije

pratiti i mjere ekonomske politike.

Razvoj Hrvatske mora po{tivati

specifi~nosti pojedine regije te osigurati

adekvatan razvojni ciklus za svaku od njih.

Ukoliko se ne osigura adekvatan razvoj u

svakoj regiji, mogu nastati brojni dru{tveni i

gospodarski problemi.

Dana{nji razvoj temeljio se, u biti, na

stvaranju gospodarske osi koja je definirana,

linijom: Istra - Zagreb - Vara`din, pri ~emu je

fakti~ki razvoj imao samo Zagreb. Umjesto

takvog pristupa potrebno je utvrditi razvoj

“hrvatskog trapeza” definiranog linijama (1)

Istra (Rijeka) - Zagreb - Vara`din; (2)

Vara`din - Osijek - (Vukovar); (3) Vukovar -

Plo~e te (4) Dubrovnik - Plo~e - Split - [ibe-

nik - Zadar - Rijeka - Istra.

Osovina -- Zagreb - Rijeka - Koprivnica

je u svakom slu~aju danas dominantna, a ula-

ganja su u nju na kratku stazu najpovoljnija.

No, ona ostavlja izvan razvoja dvije regije:

Slavoniju i Baranju te Dalmaciju. Dalmacija

i uz razvoj turizma, zbog velikih gradova i

nestanka industrije, u toj koncepciji ne nalazi

svoj regionalni interes. Sli~no je i sa

Slavonijom i Baranjom, kojoj razvoj bez in-

dustrije nije mogu}. Stoga je rješenje u

"hrvatskom trapezu".

I u okviru pravca, kao i u okviru trapeza

mogu}e je posti}i istu razinu bruto nacional-

nog dohotka, ali se skladan razvoj moè po-

sti}i samo preferiranjem djelovanja u okviru

“hrvatskog trapeza”, {to otvara stav da se

koncepcija razvoja Hrvatske moè ostvariti

samo respektiranjem prostornih danosti koje

su stvorile uvjete za postojanje regija i njiho-

vu gospodarsku i dru{tvenu sada{njost. Jasno

je da definiranje “hrvatskog trapeza” traì i

potpuno uravnoteène politi~ke odnose sa

susjedima (Bosnom i Hercegovinom,

Srbijom i Crnom Gorom te Slovenijom) kako

bi se moglo govoriti o me|usobnoj komple-

mentarnosti u gospodarstvu. Samo takav raz-

voj ne dovodi do bitnih problema: me|usob-

nih sukoba regija, zna~ajnijeg osiroma{ivanja

pojedine regije, demografskih kretanja iz osi-

roma{enih regija prema Zagrebu, {to stvara

podjednako probleme Zagrebu, kao i npr.

Slavoniji i Baranji koja ostaje bez

stanovni{tva i sl.

îmbenici su koji definiraju mogu}i raz-

voj pojedine regije:

- ciljevi razvoja, koji se moraju postaviti

multidisciplinarno, a koji moraju biti

pra}eni “politi~kom voljom” kreatora

ekonomske politike;

- pretpostavke od kojih se kre}e u

utvr|ivanju strategije razvoja, a koji se

posebno odnose na prostor i vrijeme,

startnu poziciju od koje se kre}e u raz-

voj, djelovanje okruènja (posebno

me|unarodnog i me|uregionalnog);

- sredstva koja se mogu koristiti za raz-

voj: postoje}a i planirana, kapital i ka-

paciteti, infrastruktura i ljudi;

- motivacijski efekti koji se trebaju ugra-

diti u svaku ljudsku djelatnost, pa i u

djelatnosti vezane uz razvoj;

- izbor odgovaraju}ih gospodarskih i

dru{tvenih djelatnosti koje polaze}i od

postoje}eg stanja mogu izvr{iti promje-

nu struktura gospodarstva, (vidi shemu

II.)

- organizacijski faktori, koji provode u

ìvot strategiju razvoja;

- sustav ekonomskih i pravnih mjera, ko-

jima se stvaraju uvjeti za (regionalni)

razvoj i sl.

Shema II.

Faze su utvr|ivanja razvoja:

- utvr|ivanje koncepcije razvoja

- definiranje strategije regionalnog razvo-

ja u okviru strategije razvoja na dràv-

noj razini te regionalnih specifi~nosti

- postavljanje dinami~nog plana ostvari-

vanja strategije i

- respektiranje prostora, startne pozicije i

ekologije.

Shema III.

(Prema: UNITED NATIONS - Long-term aspects

of plans and programmes, N. York, 1977.) - lijevi dio ta-

bele. Desni - I. Mecanovi}. Analizu ~imbenika kojima se

utvr|uje koncepcija razvoja iznijeli smo na primjeru

Slavonije i Baranje. Pod pojmom Slavonija i Baranja po-

drazumijevamo prostor sada{njih ùpanija: Vukovarsko-

Srijemske, Osje~ko-Baranjske, Brodsko-Posavske i

Poè{ko-Slavonske.

Ako se analiziraju ~imbenici koje prema

UN-u odre|uju koncepciju razvoja, evident-

no je da se moraju mjerama ekonomske poli-

tike stvoriti uvjeti (u startu) da se moè utvr-

diti regionalna strategija. Slavonija i Baranja

od 5 skupina faktora ima startne prednosti u

okviru 1. skupine u poljoprivredi, {umarstvu

i industriji gra|evinskog materijala te ne{to u

nafti i plinu. Tako|er je evidentno da se

sredstva koja se ostvaruju u eksploataciji naf-

te i plina akumuliraju izvan regije, kao {to se

to ~ini i u eksploataciji {uma. Energetski iz-

vori nalaze se izvan Slavonije i Baranje, pa je

regija ovisna o unosu energenata. Uz poljo-

privredu i {umarstvo te proizvodnju cementa,

cigle i crijepa, kao i drvene gra|e, najva`niji

je ~imbenik iz prve skupine prostor bogat ri-

jekama i sjeci{te brojnih prometnica.

Strukturne promjene iz druge grupe faktora

predstavljaju osnovicu strategije razvoja.

Pove}anje je broja proizvodnih jedinica

nu`no iz mnogo razloga: poljoprivredna

proizvodnja traì sve manje djelatnika, po-

duze}a u ste~aju ili u likvidaciji ostavila su

velik broj ljudi bez posla i samo otvaranje

novih proizvodnih kapaciteta moè rije{iti

krucijalni problem - nezaposlenost. No

pravci razvoja, informatizacija, automatiza-

cija, novi materijali i sl., traè i velika ula-

ganja i vrijeme, a velik dio problema veza-

nih uz modernizaciju odnosi se i na ljudski

potencijal. Zaposlenje treba osigurati ljudi-

ma koji su danas bez posla. Prema tome, na

razini sada{njosti potrebno je najprije obno-

viti i modernizirati tradicionalnu proizvod-

nju, a zatim razmi{ljati o novim automatizi-

ranim i robotiziranim proizvodnjama.

Tre}a skupina faktora koji se odnose na

koncepciju razvoja traì da se obnovi ukupno

gospodarstvo, dogradi postoje}a infrastruktu-

ra, posebno prometna, kako cestovna, tako i

èljezni~ka i rije~na. Razvoj dru{tvenih dje-

latnosti, posebno obrazovanja i to za nove

tehnologije mladog je nara{taja te prekvalifi-

kacija dijela nezaposlenih u svakom je

slu~aju pravac koji }e za nekoliko godina dati


Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 249

rezultate. To potvr|uju podaci o potra`nji

npr. elektroinènjera i tehni~ara.

êtvrta skupina koja govori o uklju~iva-

nju u me|unarodnu podjelu rada, problem je

Hrvatske i njezinih regija. S obzirom na

k o m p a r a t i v n e

prednosti, ulazak u

me|unarodnu pod-

jelu rada jedno-

stavniji je za

Dalmaciju i Istru i

Hrvatsko primorje

(turizam), srednju

Hrvatsku (industri-

ja), a najkomplek-

sniji je za

Slavoniju i Baranju

koja se u me|una-

rodnu podjelu moè uklju~iti samo poljopri-

vredom i {umarstvom te svojim prometnim

pravcima. [ume, polja i prometni koridori u

svakom su slu~aju slavonsko-baranjska kom-

parativna prednost. No ona se moè ostvariti

kroz ostvarenje komplementarnosti s drugim

regijama u Hrvatskoj, te dobrim ekonomskim

(i politi~kim ) odnosima s Bosnom i Herce-

govinom te SR Jugoslavijom.

U petoj su skupini faktora razvoja i naj-

ve}i problemi. Veliki broj stvarno i latentno

nezaposlenih, stvorena generacija “izgublje-

nih” ljudi, dovodi u pitanje i demokratizaciju

u odnosima, ljudska prava, a siroma{tvo ko~i

razvoj standarda, kao multiplikanta razvoja.

Demografski problemi koji su prisutni u svim

regijama u Hrvatskoj posebno su nagla{eni u

Slavoniji i Baranji. Oni proizlaze iz sljede}ih

~imbenika: (1) bitnog smanjenja industrijske

proizvodnje radi ratnih i poratnih prilika, te

tehnolo{kog zaostajanja postoje}ih industrij-

skih kapaciteta, smanjenje broja zaposlenih u

poljoprivredi, tendencija koja }e se nastavlja-

ti zbog dolaska proizvoda iz Europe, iz ze-

malja s vi{om razinom proizvodnosti rada i

zna~ajnijim premiranjem poljoprivrede od

strane dràve; (2) promjena demografske

strukture - starenje poljoprivrednih doma}in-

stava; (3) postojanja “izgubljene” generacije

(vidi shemu IV.). Problem je nezaposlenosti u

svakom slu~aju najzna~ajniji problem regio-

nalnog razvoja.

Shema IV.

Strategija regionalnog razvoja treba stvo-

riti uvjete da se ostvari koncepcija, odnosno

cilj - bolji ìvot za sve, {to moè osigurati

samo razvoj, zapo{ljavanje i sl. U okviru stra-

tegije u ostvarenju cilja, potrebno je mjerama

ekonomske politike i strategijom razvoja

dràve stvoriti uvjete iskori{tavanja kompara-

tivnih prednosti te da se po{tuje komplemen-

tarnost, uklone faktori koji oteàvaju, te

rje{avaju probleme na svim trima vremen-

skim ravnima.

Strategija regionalnog razvoja Slavonije i

Baranje treba, dakle, odgovoriti na pitanja:

- kako koristiti prirodne potencijale

(zemlju, {ume, vode, prostor)

- kako sa sada{nje pozicije pokrenuti raz-

vojni ciklus

- kako osigurati razvojna sredstva

- kako motivirati ljude u pravcu razvoja i

sl.

Ve} sam nagla{avao koje su komparativne

prednosti Slavonije i Baranje. To su poljopri-

vredno zemlji{te, koje nije bitnije zaga|eno i

koje moè davati kvalitetnu hranu, za domicil-

ne potrebe i za izvoz. No poljoprivredna proiz-

vodnja ima svoje konkurente u proizvo|a~ima

iz Europe. Iz njihova poimanja me|unarodnih

ekonomskih odnosa, i Hrvatska i Slavonija i

Baranja njihovo su trì{te (premda neznatno).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.250

Dakle, da bi se realizirale komparativne pred-

nosti u poljoprivrednoj proizvodnji potrebno

je u~initi proizvod konkurentnim i to po svim

elementima trì{ta: cijeni, kvaliteti, specifi~-

nostima i sl. Za postizanje konkurentnosti na

trì{tu Europe i svijeta potrebno je postaviti:

organizaciju proizvodnje, marketing i distribu-

ciju, uz prethodno definiranu paletu proizvoda

koji imaju stvarnu komparativnu prednost te

proizvo|a~a koji je u stanju organiziranosti

koja omogu}ava proizvodnju za europsko

trì{te.

Poljoprivredni kombinati, za koje se sma-

tra da su “socijalisti~ki mastodonti”, nastali

su, me|utim, od ranijih kapitalisti~kih (pa i

feudalnih) veleposjeda. Veleposjednik je, da

bi se osiguravala zaposlenost izvan poljopri-

vrednih radova, stvarao industriju: ve}e ili

manje pogone za proizvodnju {kroba, {pirita,

bra{na, mesa i sl., pa sve do tekstilne indu-

strije (kudeljare, lanare), ciglane i sl. To su

nastavili poljoprivredni kombinati. Oni su da-

vali u SR Hrvatskoj (prije 1990.) preko 80%

tr`nih vi{kova osnovnih poljoprivrednih

proizvoda, dodu{e, uz nisku proizvodnost

rada, premda su raspolagali samo s cca 30%

poljoprivrednih povr{ina. Racionalizacijom u

njihovom poslovanju, pove}anjem proizvod-

nosti rada, ostaju brojni djelatnici bez posla.

Me|utim, postoje odgovaraju}e suprotnosti

koje se pojavljuju u djelovanju kombinata:

(1) oni mogu vrlo jeftino proizvoditi s malim

brojem radnika i visokom proizvodno{}u

rada osnovne sirovine, ali na trì{te trebaju

izlaziti s paletom proizvoda i (2) veliku pale-

tu proizvoda u njihovoj organizaciji mogu

dati samo mali proizvo|a~i okupljeni oko

malih industrijskih kapaciteta - po klju~u u

svakom selu manji industrijskoprehrambeni

pogon, u organizaciji poljoprivrednog kom-

binata ili u individualnom vlasni{tvu, ali s

ugovorom o ustupanju marke. Kombinati

mogu stvoriti svoju marku, kao {to je stvori-

la Pliva ili Podravka.

Prehrambena industrija tipa Lure,

Podravke ili Vindije tako|er se moè pojaviti

kao organizator proizvodnje na selu, s pre-

te`no sli~nom koncepcijom koju sam iznio

kod kombinata, ali uz preuzimanje manje i

uè grane proizvoda.

Na organizaciju moè utjecati i dràva

stvaraju}i: posebne savjetodavne ekipe koje

bi sugerirale proizvodnju te kroz materijalne

rezerve koje bi otkupljivale makar osnovne

proizvode.

Prodaja zemlje, pa i cijelih kombinata

strancima, mogla bi dovesti do daljnjeg

smanjivanja broja uposlenih te do propasti

ve}eg broja seljaka jer stranci u svojoj kalku-

laciji nemaju sve one ~imbenike koje ima do-

micilna organizacija.

Za poljoprivredu i selo potrebno je kroz

ekonomsku politiku rije{iti: (1) financiranje

primarne proizvodnje, te otkupa proizvoda na-

kon proizvodnje, {to ne predstavlja zna~ajniji

iznos sredstava. S cca 2 milijarde kuna

mogu}e je osigurati potrebna sredstva za cjelo-

kupni otkup i financiranje zaliha, od kojih bi za

Slavoniju i Baranju bilo potrebno 1/3 tih sred-

stava. Sigurnost tih kredita nalazi se u robnim

zalihama. Bez obzira na kasniju preradu, sma-

tram da bi dràva preko materijalnih rezervi

trebala financirati zalihe p{enice, kukuruza,

{e}era i uljarica, dok bi joj prera|iva~i pla}ali u

trenutku preuzimanja robe. Normalno, u tak-

vom financiranju trebala bi biti ugra|ena ka-

mata od 1% mjese~no: (2) stimulacija i premi-

ranje proizvodnje ({to je ve} djelomice prisut-

no); (3) stvaranje pilot programa malih

preradbenih kapaciteta uz financiranje istih.

Cjelokupni izloèni program u biti ne

traì zna~ajnija sredstva od onih koja danas

ve} postoje u poljoprivredi, ali traì racional-

nu organizaciju. Taj projekt osigurava:

zadràvanje postoje}eg (i budu}eg stanov-

ni{tva na selu, uz punu zaposlenost (mala in-

dustrija i poljoprivreda {iroke grane proizvo-

da), stvaranja mogu}nosti razvoja obrta i ser-

visa na selu i zna~ajne kupovne mo}i, koja je

u funkciji razvoja tercijarnih djelatnosti kao i

dru{tvenih djelatnosti i javnih slu`bi. Prema

ranijim ra~unicama na taj na~in moè se po-

stoje}a proizvodnja sa sada{njom populaci-

jom pove}ati s faktorom 4, {to daje efekte u

pove}anoj proizvodnosti rada, niìm tro{ko-

vima i vi{em profitu. Jasno je, uz to treba u


Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 251

ra~unicu staviti i dana{nja socijalna davanja

nezaposlenim ili socijalno ugroènim koji na

taj na~in sami sebi osiguravaju potrebna

sredstva za ìvot.

Realizacija takvih programa u biti moè

po~eti odmah. Ali, pretpostavka su mjere

ekonomske politike. U okviru takvih progra-

ma mogu se koristiti produktne burze, distri-

butivna sredi{ta i sl. (u Osijeku su i osnova-

ni). Prednosti takvih programa su: (1) {to su

provjereni i u svijetu i u nas u ranijem raz-

doblju; (2) {to zapo{ljavaju dio “izgubljene

generacije”; (3) {to stvaraju mogu}nost raz-

voja na ruralnom podru~ju, koje onda omo-

gu}ava razvoj tercijarnog sektora od seoskog

turizma, trgovine, obrta; (4) {to osloba|a od

pritiska velike gradove, kao i socijalne fon-

dove. Eventualni nedostaci vezani su uz

ko~enje okrupnjavanja seoskog posjeda, da-

kle, “divlje” privatizacije na ve}im povr{ina-

ma, ali i u monokulturama.

Uz poljoprivredu, razvoj Slavonije i

Baranje ovisi i o stvarnoj valorizaciji prostora.

S geostrate{kog i geoekonomskog gledi{ta,

radi se o vrlo vrijednom prostoru koje defini-

raju glavni europski prometni pravci: zapad -

istok i sjever - jug. Posavski pravac koji se

naslanja na nastavak europskih pravaca iz

Srednje Europe, a ide prema Carigradu,

osnovna je povijesna linija kretanja ljudi i

roba. To vrijedi i za pravac Baltik - Jadran.

Uostalom, razvoj Slavonije i Baranje kao re-

gije, bio je povijesno uvjetovan otvaranjem tih

pravaca. Od rimskih vremena, srednjega vije-

ka, pa sve do Austro-Ugarske, Slavonija i

Baranja razvijale su se ubrzano kada su pro-

metni pravci bili otvoreni, a doìvljavale sta-

gnaciju kada su bili blokirani. U valorizaciju

prometa potrebno je uklju~iti: plovne rijeke

(Sava, Dunav, Drava) te izgradnju kanala

[amac - Vukovar, izgradnju autocesta:

dovr{enje posavske autoceste, te izgradnja

pravca Budimpe{ta - Osijek - Sarajevo -

Plo~e; modernizaciju èljeznica i sl. To pro-

metno povezivanje mogu}e je realizirati uz

pomo} Europske banke kroz narednih 10-ak

godina, no ono daje {anse i za revitalizaciju

graditeljstva. Uostalom primjer konzorcija za

izgradnju Autoputa Slav. Brod - @upanja po-

kazao je stvarne mogu}nosti graditelja, pod

uvjetom postavljanja organizacije.

Ure|enje prostora traì valorizaciju

rije~nih luka Vukovara i Osijeka (kao jedinst-

venog lu~kog bazena) te stvaranje slobodnih

zona. Problem slobodnih zona kod nas se na-

lazi jo{ uvijek u pilot projektima, no primjeri

velikih slobodnih zona npr. Rodosa,

Kanarskih otoka, Tangera, Melije i sl. govore

o brzom razvoju tih otoka koji veli~inom od-

govaraju Slavoniji i Baranji. Smatram da bi

se ~itavo podru~je Vukovara trebalo pretvori-

ti u slobodnu zonu. U takvim zonama, na te-

melju koncesija razvijaju se industrijski ka-

paciteti, trgovina, bankarstvo i sl. U okviru

dràvne politike potrebno je brzo stvoriti uv-

jete za stvaranje takve zone u Vukovaru, te u

lu~kom rajonu Vukovar - Osijek. Takve zone

uvijek su privla~ile kapital i investicije.

Normalno, Vukovar kao slobodna zona ovisi

o dobrim odnosima sa susjedima : Ma|ar-

skom, Jugoslavijom te Bosnom i Herce-

govinom. Ako se donesu strate{ke odluke, od

trenutka njihove objave do realizacije treba

prote}i cca 5 godina, no time se otvara per-

spektiva, posebno razvoja industrijske prera-

de, s mogu}no{}u zapo{ljavanja mladih, ali i

dijela “izgubljene generacije”.

Stvarni problemi nalaze se gotovo u cije-

losti u izgubljenoj industriji. Klasi~ne indu-

strijske grane koje su postojale u Slavoniji i

Baranji - prehrambena industrija, tekstilna,

metalska i drvoprera|iva~ka industrija - nala-

ze se u velikoj krizi, a smanjenje broja radnih

mjesta, posebno u gradovima, rezultat su ne-

stanka poduze}a koja su se bavila radom u

tim granama. Stvarni }e problemi npr. za

prehrambenu industriju tek nastati ukoliko se

na vrijeme ne sagledaju problemi. Ona mora

u sprezi s poljoprivredom dobivati jeftinu si-

rovinu, postizavati visok koeficijent obrta ka-

pitala te dosti}i kvalitetu ravnu europskoj.

Sve je to mogu}e pod uvjetom organizirano-

sti svih ~imbenika i pra}enja s mjerama eko-

nomske politike. U tom pravcu mora se po-

kazati prednost projekta za poljoprivredu.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.252

Sli~no je i s drvoprera|iva~kim kapacite-

tima. No neodrìvo je da rezultati eksploata-

cije {uma odlaze s regije, a ne sluè za njezin

razvoj. To je stari problem jer su efekti sje~e

slavonskih {uma zavr{avali u profitima u

Beogradu, a danas u Zagrebu, a ne u regiji.

Zbog toga je potrebno redefinirati poziciju

javnog poduze}a Hrvatske {ume.

U Baranji npr. vra}anjem u sastav Belja i

baranjskih {uma te parka prirode Kopa~ki rit,

mogu}e je osigurati financiranje razvoja

Baranje te razvoja turizma u Kopa~kom ritu te

vinskim cestama u Baranji i sl. [umarstvo i

drvna industrija traè: stvaranje dizajnerskih

sredi{ta koja }e stvarati “slavonski namje{taj”

(kao {to je pojam u svijetu “danski namje{taj”)

i sl. I ovdje je problem u organizaciji: (1) {to je

podru~je regije li{eno bilo kakvih ingerencija u

{umarstvu i (2) {to je drvna industrija sve uda-

ljenija od {uma (s obzirom na sje~u). Primjeri,

me|utim, Beli{}a, pa i Spa~ve potvr|uju

mogu}nosti te grane. Za njezinu je revitalizaci-

ju potrebno: (1) rije{iti odnose na relaciji

Republika Hrvatska - regija, glede kori{tenja

{uma; (2) stvoriti veze izme|u drvne industrije

i {umarstva; (3) tehnolo{ki modernizirati tu in-

dustriju; (4) stvoriti vlastiti dizajn, uz obrazo-

vanje stru~njaka za ovu granu dizajna. Jasno je

da bi se pri Sveu~ili{tu J. J. Strossmayer trebao

osnovati {umarski fakultet (po mogu}nosti u

Vinkovcima). Stvarni razvoj drvoprera|iva~ke

industrije mogu}e je ostvariti na temelju zam-

jenjive i obnovljive sirovine u razdoblju od 5

do 10 godina. Zbog toga smatram da }e razvoj

te industrije slabo djelovati na zapo{ljavanje

“izgubljene generacije”, ali za mlade ljude

predstavlja {ansu. Financiranje tog razvoja

moè se osigurati u biti u okviru reprocjeline.

Najve}i problemi u industriji koncentrira-

ni su u metaloprera|iva~koj i tekstilno-koàr-

skoj industriji. Ranije stvoreni odnosi na ko-

jima je po~ivao standard doma}instava: rad u

tvornici i rad na zemlji (“polutanski rad”) te

dvije pla}e u obitelji u gradovima, naslanjao

se na nazna~ene grane industrije. Sama indu-

strija i prije 1990. godine nije tehnolo{ki mo-

dernizirana, a to nije u~injeno ni u vrijeme

Domovinskog rata, kada je uostalom i velik

dio kapaciteta i uni{ten. Obnova te industrije

mogu}a je u znatno skromnijim okvirima. U

tekstilu, koì i obu}i preuzimanjem pojedine,

svjetski poznate, marke, njihove tehnologije,

ali i uvjeta proizvodnje (koji su vrlo zahtjev-

ni glede proizvodnosti i kakvo}e rada), a po-

sebno kombinirano s radom u slobodnim zo-

nama, mogu}e je zaposliti dio radnika koji su

prije djelovali u tekstilu, a pripadaju “izgub-

ljenoj generaciji”, kao i dio mladih nezapos-

lenih. Primjer Benettona u Osijeku, kao i

poslovanje Varteksa, potvr|uju tu mogu}nost,

ali su potrebni organizatori takve proizvodn-

je. Moderna tehnologija (krojenje npr. uz

pomo} kompjutora) omogu}ava, uz dobru or-

ganizaciju i zapo{ljavanje “na soc”, {to je

provjereni model npr. u Italiji, pa i Austriji, za

dio tekstilne proizvodnje, kao i kod koè i

obu}e.

Metaloprera|iva~ku industriju u regiji tre-

ba redefinirati te pojedine kapacitete zadràti

na postoje}oj razini (npr. \uro \akovi}), dru-

ge rekonstruirati i promijeniti im proizvodnu

orijentaciju. U okviru ove grane treba razvija-

ti male pogone po selima, uz visoku specijali-

zaciju proizvodnje. Tijekom vremena u takve

pogone treba uvoditi proizvodnju elektronike,

ali i procesne opreme za potrebe poljoprivre-

de i sl. Razvoj te industrije treba biti definiran

i danas, a uz promjene i na dulju stazu, ali ni-

kad vi{e s tolikim brojem zaposlenika.

Ostale grane industrije, posebice industri-

ja gra|evinskih materijala, kao i kemijska in-

dustrija, traè konstantnu tehnolo{ku obnovu,

ali nisu na glavnom pravcu razvoja regije.

Industrija gra|evinskih materijala (opeke, cri-

jepa, cementa, kerami~kih plo~ica i sl.) mora

biti vezana uz gra|evinarstvo, a kako ono ima

dulju perspektivu zbog obnove razru{enog te

nadoknade zaostataka od 10-ak godina, uz

razvoj prometa, smatram da bi te grane mogle

gotovo normalno djelovati. Zahtjevi koji se

postavljaju pred industriju u svakom su

slu~aju: (1) postupna modernizacija; (2)

rje{avanje dijela problema nezaposlenosti, po-

sebno za “izgubljenu generaciju”, (3) omo-

gu}avanje demografske obnove, (4) smanje-

nje demografskog odljeva iz regije i sl.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 253

Prof. Dr. sci. IVAN MECANOVI], ordentlicher Professor an der Fakultät für


DAS SYSTEM DER REGIONALEN ENTWICKLUNG

ZUSAMMENFASSUNG

Kroatien ist geographisch und historisch durch vier Regionen definiert, die wirtschaftlich spezi-fisch aber auch komplementär zueinander sind. Diese Tatsache bestimmt ihre Entwicklung, die aufkomparativen Vorteilen beruht, aber auch auf ihrer gegenseitigen Vervollständigung. Nun ist dieEntwicklung auch von den Maßnahmen der Wirtschaftspolitik abhängig. Durch diese Maßnahmen kannman (auf eine kürzere Dauer) einen Teil der komparativen Vorteile einzelner Regionen eliminieren. DasEntwicklungsprogramm einzelner Regionen geht also von einem bestimmten Anfangszustand hervor,aber auch von den komparativen Vorteilen der Region (natürliche Lebensgrundlagen, Verkehrsbedeutung

Obrtni{tvo (proizvodno) i malo poduzet-

ni{tvo traì postojanje sljede}ih uvjeta za nji-

hov napredak: (1) kooperantski ili trì{ni od-

nosi na “otvorenom trì{tu” velikih gospo-

darskih sustava; (2) postojanje domicilnog

trì{ta za njihove proizvode i usluge u kraj-

njoj potro{nji; (3) takva proizvodnja koja je

tehnolo{ki napredna da i mali proizvo|a~i

(po broju zaposlenika i kapitala) u biti posta-

ju veliki. Sustav obrtni{tva i malog poduzet-

ni{tva stoga ne moè biti dominantan pravac

razvoja, ali moè biti zna~ajan izvor novih

radnih mjesta. Normalno, njegovo je po-

dru~je rada u prvom redu u okviru proizvod-

nih sustava u regiji, u Hrvatskoj, pa i u dru-

gim zemljama, a na principu komplementar-

nosti u proizvodnji i konkurentnim cijenama

i kvaliteti. Razvoj moderne tehnologije u sva-

kom slu~aju dovodi do strukturnih promjena

u obrtni{tvu. Servisiranje npr. mobitela sa-

svim je nova obrtni~ka djelatnost ili razvo-

jem prometnica traì se ve}i broj autoservisa.

Slavonija i Baranja imaju bogatu tradiciju

obrtni{tva, pa je potrebno i dalje razvijati tu

djelatnost, s blagom tendencijom porasta

ukupnog broja obrtnika i malih poduzetnika.

Trgovina, ugostiteljstvo i turizam ovise o

atraktivnosti ponude, ali i o kupovnoj mo}i

stanovni{tva regije koja je u ovom trenutku

mala. Trgovina, posebno trgovina na malo,

doìvljava konstantno stihijne udare. Nestaju

velika poduze}a (uglavnom zbog tajkunske

nesposobnosti), a javljaju se novi diskonti i

trgovine na malo koje nakon nekog vremena

zatvaraju svoje prodavaonice. Broj je zapos-

lenika u trgovini smanjen, pa se i iz nje re-

grutira dio “izgubljene generacije”. Trgovina

na veliko u regiji gotovo je nestala, a mnogi

koji se nazivaju grosistima, to stvarno nisu.

No pojavljuju se i novi oblici trgovine npr.

produktne burze, odnosno diskonti za promet

poljoprivrednim proizvodima.

Na bitan razvoj trgovine trebao bi utjeca-

ti razvoj slobodnih zona, te malograni~ni pro-

met sa susjednim zemljama.

U strategiji razvoja Slavonije i Baranje

potrebno je stvoriti program razvoja svih tih

grana gospodarstva te ga povezati s bankar-

skim sustavom, kvartarnim djelatnostima, te

s jedinicama lokalne samouprave.

U okviru koncentracije kapitala u Hrvat-

skoj, Slavonija i Baranja tradicionalno imaju

manjak sredstava, kako za normalno poslovan-

je, tako i za investicije. Problem leì u prvom

redu u ~injenici da je koeficijent obrta proizvo-

da slavonsko-baranjske regije vrlo nizak, pa se

kapital sporo obnavlja, {to ~itavu proizvodnju

tereti visokom cijenom novca. Odgovor na ovo

pitanje mora biti u stvaranju sredstava koja }e

pokrivati primarnu poljoprivrednu proizvodnju

te njezin proizvod. Odgovor na ovo pitanje

mora dati dràva kroz svoju fiskalnu politiku.

Zanimljivo je kako ra~unice pokazuju da se ne

radi o velikim sredstvima, kao ni o velikom ri-

ziku, jer iza financiranja primarne proizvodnje

stoje uvijek robe.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.254


Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002. 255

der Region, Ausbildungsstufe wirtschaftlicher und anderer Kapazitäten, u. ä.), der vom Staat bestimm-ten Strategie, den Maßnahmen der Wirtschaftspolitik sowie der konkreten Aktivität spezifischer regio-naler Faktoren und den Entwicklungsprogrammen jeweiliger Regionen.

Das Prozess sollte aber gleichzeitig von den Faktoren innerhalb der Region hervorgehen. DieEntwicklung sollte von regionalen Strukturen angeregt werden, d.h. von regionalen Selbstverwaltungs-körpern. Regionale Entwicklung Kroatiens muss vom „kroatischen Trapez“ hervorgehen, das durchRichtungen: 1) Rijeka (Istrien)-Zagreb-Koprivnica, 2) Vara`din-Osijek (Vukovar), 3) Vukovar-Plo~e und4) Dubrovnik-Split-Rijeka definiert ist. Diese Richtungen legen zur gleichen Zeit die Gesamtheit derEntwicklung fest, und zwar auf Grund komparativer Vorteile, gegenseitiger Vervollständigung, geo-stra-tegischer Richtungen und Verkehrsadern, u.s.w. Es muss hier hervorgehoben werden, dass tatsächlicheEntwicklung in letzten etwa zehn Jahren der Verbindungslinie Zagreb-Koprivnica folgte, so dass auchdie Maßnahmen der Wirtschaftspolitik derselben Richtung folgten, wobei Slawonien, Baranya undDalmatien bei Seite geblieben sind. Regionale Entwicklung muss auf der Nutzung solcher finanziellerMittel beruhen, die nur in der jeweiligen Region erworben werden oder in der Region erworben werdenkönnen sowie der Mittel, die zum Zweck der Vervollständigung mit anderen Regionen, europäischenMärkten und dem Weltmarkt gebraucht werden. Einkünfte von bestimmten Ressourcen, z. B. Wäldern,sollten finanzielle Mittel zur Entwicklung der jeweiligen Region bilden.

Innerhalb der Region ist es bedürftig, einen kräftigen Kern der fachwissenschaftlichenEntwicklungsprogrammierung zu schaffen: sowohl territorialen, wirtschaftlichen, demographischen,kommunalen, als auch erzieherischen, gesundheitlichen, kulturellen, u.s.w.

In dieser Entwicklungsprogrammierung ist vom heutigen Zustand in die projektierte Richtungherauszugehen, um allmählich die Struktur der regionalen Wirtschaft zu ändern.

Schlüsselwörter: Region, regionale Entwicklung, Entwicklungskonzeptionen, Entwicklungs-strategie, Raumausnützung.

Prof.dr.sc. IVAN MECANOVI], professeur titulaire à la Faculté de droit à Osijek

SYSTEME DU DEVELOPPEMENT REGIONAL

RÉSUMÉ

La Croatie est définie géographiquement et historiquement par l’existence des quatre régions quisont économiquement spécifiques, mais aussi complémentaires mutuellement. Ce fait détermine leur dé-veloppement qui se base sur les avantages comparatifs ainsi que sur leur complémentarité mutuelle. Mais,le développement dépend aussi des mesures prises par la politique économique. Grâce à ces mesures onpeut éliminer une partie des avantages comparatifs d’une certaine région (pour une courte durée).

Le programme de développement d’une région particulière commence donc d’un point de départdéterminé, des avantages comparatifs (ressources naturelles, l’importance de la circulation routière de larégion, l’infrastructure économique existante etc.), des stratégies établies par l’état, ainsi que des activi-tés concrètes des facteurs régionaux et leurs programmes de développement.

Mais ce processus devrait en même temps être issu des éléments régionaux. Le développementdoit être initié par les structures régionales, c’est à dire les autonomies locales. Le développement régio-nal en Croatie doit se baser sur l’existence de «trapèze croate» qui se définit par les directions: 1/ Rijeka(Istrie) – Zagreb – Koprivnica; 2/ Varazdin – Osijek (Vukovar); Vukovar – Ploce et 4/ Dubrovnik – Split– Rijeka. En même temps ces directions déterminent la totalité du développement basé sur les avantagescomparatifs, la complémentarité mutuelle, les directions et les routes géostratégiques, etc. Nous devonssouligner le fait que ces 10 dernières années le développement réel passait par l’axe Zagreb – Koprivnica,ainsi que les mesures de la politique économique ont été basées sur cette direction, laissant ainsi la


Pravni vjesnik 18 (3-4): 247-256, 2002.256

Slavonie, la Baranja et la Dalmatie de coté. Le développement régional doit être basé sur l’utilisation desressources financières provenant de la région même, ainsi que sur les moyens garantis par la complé-mentarité avec les autres régions, le marché européen et mondial. Les moyens financiers acquis par l’ex-ploitation des certaines ressources, les forêts par exemple, devraient être utilisés dans le développementdes autres moyens de la région concrète.

Dans le cadre de la région il est nécessaire de créer un fort noyau pour la programmation scien-tifique et professionnelle du développement: de l’espace, économique, démographique, communal, del’éducation, de la santé publique, culturel, etc. Dans la programmation du développement il est nécessairede se baser sur l’état actuel, allant vers le but projeté, tout en changeant graduellement la structure de l’é-conomie régionale.

Les mots-clefs: région, développement régional, la conception du développement, la stratégie dudéveloppement, l’utilisation de l’espace.

Prof PhD IVAN MECANOVI], Full Professor of the Faculty of Law in Osijek

SYSTEM OF REGIONAL DEVELOPMENT

SUMMARY

Croatia is geographically and historically defined by the existence of four regions which are eco-nomically specific but at the same time mutually complemental. This also determines their development,which is based upon their comparative advantages as well as their mutual complementarity. However, de-velopment is also dependent on the measures of economic policy. These measures can (over a short pe-riod of time) eliminate some of the comparative advantages of a particular region. The program of deve-lopment of a certain region therefore sets out from the established initial state, comparative advantages(natural wealth, traffic meaning of the area, existing economic and other capacities and the like), strate-gies determined by the state, measures of economic policy, and concrete activities of regional factors andtheir programs of development.

But the process must at the same time start also from the factors in the region. Developmentneeds to be initiated by regional structures, in other words, by self managing bodies. Regional develop-ment of Croatia must start from the existence of the “Croatian trapeze “which is defined by the followingdirections: 1/Rijeka (Istria) - Zagreb - Koprivnica; 2/Vara`din - Osijek (Vukovar); 3/Vukovar - Plo~e and4/Dubrovnik - Split - Rijeka. These lines at the same time establish the entirety of development based oncomparative advantages, mutual complementarity, geostrategical directions and roads, etc. It must be em-phasized that the actual development in the last 10 years was concentrated on the axis Zagreb -Koprivnica, and that the measures of economic policy were essentially aiming in that direction, whereasSlavonia and Baranya and Dalmatia were left aside. Regional development must be based on the use ofresources which can be realized and are realized in the region itself, as well as on the resources guaran-teeing complementary with other regions and with the European and world markets. Means coming fromparticular resources, for example from forests, need to be built in into the means of development of theconcrete region.

Within the region it is necessary to create a strong foundation for scientific and professional pro-gramming of development: spatial, economic, demographic, communal, educational, health, cultural, etc.The programming of development needs to start from the current state, and go towards the projectedgoals, gradually changing the structure of regional economy.

Key words: region, regional development, conceptions of development, development strategy,use of space.

Dr. sc. DU[KO VRBAN: Europske integracije - teorijski okvir za promišljanje sadašnjosti i budu}nosti Unije

Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 257

UDK - 327.39(4-67EU)


Dr. sc. DU[KO VRBAN

EUROPSKE INTEGRACIJE - TEORIJSKI OKVIR ZAPROMI[LJANJE SADA[NJOSTI I BUDU]NOSTI UNIJE

Autor u ~lanku izlaè povijesni razvoj i ideje ujedinjenja Europe

nakon Prvoga i drugoga svjetskog rata, te ukazuje na ~imbenike u unutar-

njoj i me|unarodnoj politici, koji su utjecali na osnivanje prvih europskih

institucija. Nadalje, autor se osvr}e na pojam i shva}anja federalizma

nadopunjuju}i to izlaganje s koncepcijom ustavnosti. Izlaù}i argumente u

prilog federalnog ustrojstva dràva, autor dolazi do zaklju~ka da Europska

Unija nije ni federacija, niti konfederacija, te izraàva sumnju u federalni

projekt za budu}nost Unije.

U nastavku se obra|uje pitanje europskog gra|anstva i zna~aj odred-

bi o dràvljanstvu Unije. Sugerira se kako ne postoji zajedni~ki europski

identitet, te je iluzorno o~ekivanje formiranja “op}e volje” kod stanovnika

dràva-~lanica Unije.

U osvrtu na pravo Europske Unije, autor isti~e osebujnost toga susta-

va pravila i na~ela. Posebno se osvr}e na pojam “na~ela prava” koji jo{ nije

dovoljno ispitan u teoriji. Pored strukturalnih obilje`ja Unije, a to su

autonomnost, supranacionalnost (primarnost) i neposredni u~inak, europsko

pravo poznaje i specifi~na na~ela prava. Jedno od njih je i supsidijarnost.

Na kraju autor zaklju~uje kako je Europska Unija na sada{njem stup-

nju razvoja supranacionalna zajednica sui generis, kako u dràvnopravnom,

tako i u uèm pravnom smislu. Njezina svojstva izmi~u standardnim kate-

gorijama suvereniteta dràva i onih me|udràvnih organizacija.

Klju~ne rije~i: Europska Unija, me|unarodna politika, federalizam,

ustavnost, nacionalno, supranacionalno.

1. UVOD

1.1. Pitanja europskih integracija mogu

se, pojednostavljeno gledano, promatrati

uglavnom s dva aspekta: teorijskog i prak-

ti~nog. U ovoj drugoj perspektivi u sredi{tu

interesa je funkcioniranje institucija

Europske Unije (odnosno Vije}a Europe i

drugih srodnih organizacija) i razmatraju se

prijedlozi o njihovom prilago|avanju novijim

zahtjevima me|u kojima se isti~e pitanje

pro{irenja Unije na nove dràve. S tim u sve-

zi, postavlja se i pitanje o budu}nosti Unije: u

kome se smjeru treba kretati dalja institucio-

nalna izgradnja Unije i kakve su {anse da se

ona odrì uzev{i u obzir veliku heterogenost


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.258

stanovni{tva, kulturâ i interesa unutar

Europe. Sve vi{e prisutna tema globalizacije

sugerira da se i problemu ujedinjene Europe

treba pristupiti na novi na~in.

Mi }emo se u ovome radu baviti prvenst-

veno pitanjem teorijskih pristupa europskim

integracijama i to s gledi{ta pravne i politi~ke

teorije. Me|utim, da bi se {to bolje sagledala

ta teorijska dimenzija, potrebno je ukazati i

na povijesno-idejni kontekst ujedinjene

Europe. U tome pogledu, kao {to je poznato,

najve}u ulogu imali su odnosi izme|u

vode}ih dràva zapadne Europe nakon

Drugog svjetskog rata.

Ipak, misao temelj poslijeratnog konsen-

zusa o europskoj suradnji, da je federalno

rje{enje najbolji put da se sprije~i izbijanje

ratnih sukoba na tlo kontinenta (koji je u svo-

joj pro{losti poznavao duge i devastiraju}e

sukobe, me|u kojima je dovoljno spomenuti

tridesetgodi{nji i stogodi{nji rat, te gra|anske

ratove nakon Reformacije) nije nova. Ve} je

Immanuel Kant u svojem spisu pod naslovom

“O vje~nom miru” (1795.), zagovarao fede-

ralna rje{enja u okviru novog me|unarodnog

poretka. I kod Hobbesa i Rousseaua nailazi-

mo na utemeljenje pravno-politi~kog prevla-

davanja stanja nesigurnosti i bezvla{}a.1

1.2. Ve} zaboravljena i pre{u}ivana

Kantova teza o savezu dràva kao sredstvu za

odrànje mira dobila je novi poticaj nakon

Prvog svjetskog rata. Austrijski grof

Koudehove-Kalergi tako osniva Pan-europski

pokret koji nailazi na povoljan odjek u javno-

sti. Mnogi politi~ari i javni radnici prihva}aju

ideju povezivanja europskih dràva: me|u

njima se isti~u francuski socijalisti~ki vo|a

Leon Blum, predsjednik Reichstaga Paul

Lobe, te ministri vanjskih poslova Francuske

i Njema~ke, Briand i Streseman.

(Koudenhove-Kalergi, 1982:, Mazey, 2001.).

U razdoblju nakon Drugog svjetskog rata,

ideja ujedinjenja europskih zemalja pada na

plodno tlo i to iz dva razloga: prvo, zbog

op}eg uvjerenja da treba prevladati tradicio-

nalne podjele i sukobe izme|u dràva i dru-

go, zbog rastu}e opasnosti od sovjetske

nazo~nosti u isto~noj Europi, te blokovskih

antagonizama koji prijete sigurnosti manjih i

ve}ih zapadnih dràva. U atmosferi hladnog

rata i napetosti izazvanih doga|ajima u

êhoslova~koj, Isto~noj Njema~koj, Poljskoj

i Ma|arskoj, ~ak se i ideja federalnog saveza

ne pri~injava vi{e odbojnom. Ipak, dvije

vode}e zemlje Europe unose donekle di-

sonantne tonove u tu atmosferu. To su Velika

Britanija i Francuska. Velika Britanija, iako

se je njezin istaknuti dràvnik Churchill zala-

gao za europsko povezivanje, èli sa~uvati

svoj posebni poloàj vode}e zemlje

Commonwealtha. I samo je britansko javno

mi{ljenje, donekle proèto imperijalnom no-

stalgijom i nacionalnim ponosom zbog ratnih

zasluga (ta je zemlja 1940. g. bila jedini oz-

biljni protivnik sila Osovine, prije ulaska

SAD-a i SSSR-a u rat i nakon poraza

Francuske), skepti~no gleda na poku{aje

odricanja od nacionalne suverenosti. Sama

pak Francuska slabo prikriva svoje bojazni

prema gospodarski oja~aloj Njema~koj i ob-

novi njezine vojne mo}i. Paradoksalno, upra-

vo je ta bojazan podstakla mnoge francuske

dràvnike da podrè napore koji su teìli da

se nova demokratska Njema~ka stvorena na

teritoriju zapadnih okupacijskih sila, {to ja~e

veè uz zapadne politi~ke i vojne saveze, te

da se sklope utana~enja po kojima njema~ka

privreda ne}e ugroziti francuske interese.

1.3. U takvom ozra~ju, prevladavaju dva

opre~na stava prema europskim integracija-

ma: po jednom, dràve Europe trebaju

sura|ivati kao ravnopravni subjekti me|una-

rodnog prava, sklapaju}i klasi~ne me|u-

dràvne sporazume (etatisti~ki pristup), a po

drugom, Europu treba izgraditi kao savez

dràva sa zajedni~kim institucijama, me|u

kojima se predvi|a i stvaranje zajedni~ke

obrane (Europska obrambena zajednica).

Ovaj drugi pristup, koji zami{lja ujedinjenje

Europe na federalisti~kim osnovama, nije

1 V. priloge u zborniku Recht, Staat und Voelkerrecht bei

Immanuel Kant, ur.: D. Huning/B. Tuschling, Berlin,

1998.

nai{ao na prihva}anje, najvi{e zbog otpora

Velike Britanije i nekih drugih zemalja.

Ideja Europe kao nadnacionalnog organiz-

ma koji ima obilje`ja konfederalnog ili fe-

deralnog saveza, zadobijat }e ipak postupno

na va`nosti.

Neuspjeh federalisti~ke koncepcije nije

pokolebao neke pragmati~ne protagoniste fe-

deralizma da predloè jednu tre}u koncepci-

ju, koja se je pokazala prihvatljivijom za ve-

liku ve}inu europskih dràva (uklju~iv{i ka-

snije i samu Veliku Britaniju). Radi se o

pristupu “korak po korak”, koji ostavlja po

strani pitanja tzv. “visoke politike”, kao {to

su diplomacija, zajedni~ka obrana, nadnacio-

nalno zakonodavstvo i sli~no. Taj su pristup

zagovarali Jean Monnet, pro~elnik francu-

skog ureda za planiranje i francuski ministar

inozemnih poslova Robert Schuman2. Kao

prvi korak u tome smislu predloèno je uspo-

stavljanje jednog posebnog naddràvnog ti-

jela za ugljen i ~elik, koje }e pomo}i poslije-

ratnu obnovu. I tako je na temelju tzv.

Schumanovog plana uspostavljena sporazu-

mom u Parizu travnja 1951. Europska zajed-

nica za ugljen i ~elik (ECSC).

Istovremeno na politi~kom planu stvoren

je nedvojbeni konsenzus oko pravne i poli-

ti~ke suradnje. Sve su se dràve zapadne

Europe sloìle da je suradnja neophodna na

polju za{tite ljudskih prava, politi~kih slobo-

da i kulturnih vrijednosti na kojima Europa

po~iva (jednakost gra|ana, vjerska i politi~ka

sloboda, te ostvarivanje pravednosti kroz

neovisno sudstvo). Tako je do{lo do osniva-

nja Vije}a Europe (1949.), i do potpisivanja

Europske konvencije o za{titi ljudskih prava i

sloboda (1950., stupila na snagu 1953.). Pod

okriljem Vije}a Europe donesena je i

Europska socijalna povelja, koja je prvi puta

istakla zna~aj socijalnih i gospodarskih pra-

va. Upravi su u ovome segmentu europskih

integracija do{le do izraàja vrijednosti tzv.

“slobodarske demokracije”, a ~ije je prih-

va}anje do danas neophodan uvjet za

uklju~ivanje svake zemlje u europska povezi-

vanja.

Spomenimo i neke druge inicijative koje

su utjecale na integracijske procese, naro~ito

u smislu liberalizacije trgovine. To su bili

Sporazum o carinama i trgovini (GATT,

1947.), Marshallov plan (1947.), osnivanje

Organizacije za europsku gospodarsku su-

radnju (OEEC), te teritorijalno {iroko

zami{ljenu organizaciju za gospodarsku su-

radnju i razvoj (OECD, 1960.).

1.4. Na prijedlog dràva Beneluxa, koje

su ve} 1944. uspostavile carinsku uniju, a za-

laganjem belgijskog premijera Henrija

Spaaka, u Rimu je 25. oùjka 1957. potpisan

sporazum o ustanovljavanju Europske gospo-

darske zajednice (EEC) i Europske zajednice

za atomsku energiju (EUROATOM).

Kao prvi korak k ostvarenju ciljeva ugo-

vora, dràve potpisnice su se sloìle oko

uspostave zajedni~kog trì{ta. Najmanje je

bilo te{ko}a oko ukidanja carina u

unutra{njem prometu, dok su ve}e te{ko}e

iskrsle u svezi protoka ljudi, kapitala i po{ti-

vanja pravila trì{ne utakmice.

U razdoblju od 1965. do 1984., prema

mi{ljenju ve}ine analiti~ara, do{lo je do za-

stoja u razvoju europskih integracija. Jedan

od razloga bio jest ve} tradicionalno oklije-

vanje Velike Britanije da prihvati status pu-

nopravnog ~lana sa svim obvezama koje iz

toga statusa proizlaze. Znamenita je i francu-

ska opstrukcija ja~anja europskih institucija

na u{trb nacionalnog suvereniteta za vrijeme

predsjednika De Gaullea. Zauzimaju}i se za

obnovu utjecaja Francuske u me|unarodnim

odnosima, De Gaulle razvija programe po-

sebne misije Francuske u svijetu (une certai-

ne idée de la France). Premda je osporavana,

kako u tuzemstvu (manje), tako i u inozemst-

vu (vi{e), Francuska se, na ovaj ili onaj na~in

drì te koncepcije. To se ogleda i u stavljanju


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 259

2 V. J. Monnet: Mémoires, Paris, Fayard, 1976 (London,

1978) i Mazey (2001): 35-6. Ugovor o Zajednici za ugljen

i ~elik predvi|ao je i zasnivanje zajedni~kih tijela i to:

Vije}a ministara, Visoke Vlasti, Zajedni~ke skup{tine,

Savjetodavnog vije}a i Suda pravde. Paralela sa

sada{njim institucijama Unije je o~igledna.

rezervi, od strane Francuske, na akte (zajed-

ni~ku politiku) Unije (exception francaise)3.

2. INSTITUCIJE EUROPSKE UNIJE

2.1. Prije nego prije|emo na razmatranje

naravi ove nove zajednice europskih dràva

koja od Maastrichta nosi naziv “Europska

Unija”, osvrnut }emo se sumarno i na njezine

klju~ne institucije. To su Europska komisija,

Vije}e ministara, Europski parlament i Sud

pravde. Ove institucije predstavljaju okosni-

cu sloènog sustava odlu~ivanja, kojega ne

poznaju dràve, ali koji odudara i od

uobi~ajenog rada me|unarodnih me|udràv-

nih organizacija i vije}anja.

Tijelo koje je naro~ito va`no u politi~kom

smislu, te obna{a (zajedno s Parlamentom)

zakonodavnu funkciju je Vije}e ministara.

2.2. Vije}e ministara ~ine ministri, pred-

stavnici dràva ~lanica. U njegovom sastavu

djeluju tzv. “specijalizirana vije}a”, naime

Vije}e za poljoprivredu, za za{titu okoli{a, te za

unutra{nje trì{te. Svaka vlada delegira jednog

ministra iz toga podru~ja u svako od tih vije}a.

Vije}e ministara sastoji se i iz predsjedni{tva,

koje se izmjenjuje svakih {est mjeseci, te od

glavnog tajni{tva koje sadrì i deset glavnih

uprava. Posebna je uloga Predsjedni{tva orga-

nizacija sastanaka {efova dràva i vlada Unije

koji ~ine posebnu instituciju koja se od 1985.

naziva “Europsko Vije}e”.4

Koja je uloga Vije}a ministara? Ono

sa~injava dio izvr{ne vlasti Unije (zajedno s

Komisijom), ali i obavlja tako|er i zakono-

davnu funkciju. Ujedno ono predstavlja for-

malno predstavni{tvo dràva-~lanica, pri

~emu se ono pojavljuje i kao klasi~no

me|udràvno tijelo, kakvo poznaju me|una-

rodne organizacije u okviru suvremenog

me|unarodnog prava. U isto vrijeme ono po-

vezuje i razne sektorske i upravne poslove, te

se u njemu o~ituje i supranacionalni karakter

Unije. Vije}e ministara ima posebnu ulogu u

definiranju vanjske politike Unije i svih pi-

tanja koja se doti~u drugih dràva.

Rad se vije}a odvija ne samo na sastanci-

ma ministara, nego najve}i dio posla zapravo

obavljaju razni odbori i uprave. Iako je njiho-

va formalna uloga “priprema” rada Vije}a,

mnoge se zna~ajne odluke donose zapravo na

toj razini. U srcu administrativne strukture

Vije}a nalazi se tzv. COREPER, koji sa~inja-

vaju veleposlanici zemalja ~lanica. CORE-

PER ili odbor stalnih predstavnika, je mjesto

gdje se pripremaju odluke i ostvaruje dijalog

izme|u dràva-~lanica. Prijedlozi Europske

komisije, koji imaju zakonodavni zna~aj, raz-

matraju se ovdje da bi ih Vije}e kasnije for-

malno usvojilo i Komisija provela.

2.3. Prema mi{ljenju ve}ine pisaca

Europska komisija zauzima sredi{nje mjesto u

procesima europske integracije. Ona je glavno

tijelo Unijine egzekutive, ali sudjeluje i u zako-

nodavnomu procesu, i to time {to predlaè

odre|ene odluke koje zatim usvaja Vije}e mi-

nistara. U mnogim aspektima Komisija pod-

sje}a na klasi~nu vladu suverenih dràva, s

time da raspolaè i s nekim samostalnim ovla-

stima (npr. da u slu~aju nu`de donosi neke mje-

re). Prethodnih Komisije bila je visoka Vlast

(High authority) Europske zajednice za ugljen

i ~elik, kojoj je u po~etku predsjedavao Jean

Monnet, jedan od tvoraca europskog projekta.5


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.260

3 Francuska politi~ka elita 50-ih i 60-ih godina pro{loga

stolje}a nema jasnu i neproturje~nu viziju europskog

povezivanja. Strana~ki programi partija centra i ljevice

(izuzev{i komuniste, koji su na~elno protiv NATO-pakta i

Europe), pri tome se znatno razilaze. Tako se golisti

(RPR) oslanjaju na ideologiju tzv. “republikanizma”, koji

je difuzna doktrna Tre}e i êtvrte Republike. Po toj ideji,

dràva zasniva zajednicu-naciju (pouvoir constituant kod

Carré de Malberga), ona je unitarna i suverena, ne priz-

naje razlike me|u gra|anima i regijama. I danas, nakon

raspada golisti~kog pokreta neki njegovi biv{i ~lanovi (de

Villiers, npr.) smatraju da bi “Europa regija, zna~ila kraj

Francuske” (Le Monde, 3/4.11.2002., str.7.).

4 V. T. Christiansen: The Council of Ministers: the politics

of institutionalised intergovernmentalism, in: Richardson

(2001):135-154.

5 Za vrijeme de Gaullea, Francuska se odupire nastojanji-

ma Komisije da dràvama-~lanicama name}e zajedni~ku

poljoprivrednu politiku (Hallstein), na {to je i danas

Francuska, s obzirom na svoju privrednu strukturu,

posebno osjetljiva. I sami francuski protagonisti europ-

skog ujedinjenja sagledavali su zajedni~ke organe vi{e

kao “ekspertna tijela”, nego kao “europsku vladu”. Na

taj je na~in sam Monnet djelovao kao komesar Visoke

Vlasti Zajednice za ugljen i ~elik (ECSC). O njemu v.

Francois Duchêne: Jean Monnet: the first statesman of

interdependence, New York, Norton, 1995.

Europska komisija ima 20 ~lanova uk-

lju~iv{i predsjednika i dva dopredsjednika, uz

24 glavne uprave (Directorate General =

DGs). U ovome je tijelu zaposleno oko

20.000 slu`benika, a Komisija osim engle-

skog i francuskog koristi jo{ devet slu`benih

jezika. Ina~e, povjerenike (commissioners)

imenuju vlade zemalja ~lanica i odluke se do-

nose zajedni~ki i to ve}inom glasova.

Komisija se bira na pet godina, s time da

predsjednika Komisije odre|uju konsenzu-

som dràve-~lanice.

Koja je uloga Komisije u pravnoj regula-

tivi Unije? S gledi{ta klasi~ne podjele dràv-

nih djelatnosti (funkcija), moglo bi se re}i da

Komisija predstavlja izvr{nu vlast. Me|utim,

neke njezine ovlasti su i zakonodavne priro-

de. Tako Komisija ima pravo zakonodavne

inicijative, te ju obzirom na njezino podsti-

canje ure|enja pravnih i politi~kih pitanja

zovu i “motorom Unije”. O njezinim prijed-

lozima odlu~uje Vije}e, koje tek konsenzu-

som moè promijeniti tekst takvih prijedloga.

Komisija donosi samostalno i pravne akte

(direktive), koje bi mogli promatrati kao neku

vrstu uredbi sa zakonskom snagom.

Djelokrug rada Komisije odnosi se pre-

te`no na ure|enje unutra{njeg trì{ta Unije i

sva pitanja s tim u svezi. Zapravo, Komisija

bdije i podsti~e ostvarenje “~etiriju sloboda”,

na kojima po~iva ideja zajedni~kog trì{ta, a

to su: slobodno kretanje kapitala, roba, uslu-

ga i radne snage. Nakon 1992., glavna je

zada}a Komisije uspostavljanje zajedni~kog

regulatornog okvira za europsko trì{te roba i

usluga. Na taj na~in, zakonodavne odredbe

dràva-~lanica polako ustupaju mjesto no-

vom pravnom instrumentu - nadnacionalnom

pravu. Najvi{e su te{ko}a u tome polju pred-

stavljale ne-tarifne barijere. Naime, dràve-

~lanice su i nakon ukidanja carina, poku{ava-

le za{tititi doma}e proizvode putem subven-

cija, posebnih poreznih olak{ica i pozivanjem

na tehni~ke i zdravstvene standarde kod pro-

meta roba. Osjetljivo je pitanje u tome kom-

pleksu razlikovanje legitimnih i neopravda-

nih mjera za{tite. Dràve su ovla{tene da i

dalje {tite korisnike usluga i potro{a~e iz eko-

lo{kih, zdravstvenih i socijalnih razloga.

2.4. Parlamenti ~iji se ~lanovi biraju na

op}im i slobodnim izborima predstavljaju,

bez sumnje, okosnicu predstavni~ke demo-

kracije. Neki pisci isti~u da su skup{tine sre-

di{nje institucije na kojima po~iva politi~ki

legitimitet nacionalnih dràva6. Iako i

me|unarodne organizacije raspolaù s tijeli-

ma ~ija zasjedanja podsje}aju na parlamen-

tarna vije}anja, ~lanovi takvih tijela nisu iz-

ravno izabrani i njihova se uloga svodi na ra-

spravljanje ve} zacrtanih odluka. To je slu~aj

i s Parlamentarnom skup{tinom Vije}a Euro-

pe, koju sastavljaju ~lanovi parlamenta

dràva - ~lanica. Druga~iji je poloàj

Europskog parlamenta.

Europski je parlament (EP) izravno iza-

bran i ima ve} po sada{njim institucionalnim

rje{enjima zna~ajnu ulogu u kreiranju politi-

ke Unije. Me|utim, treba odmah napomenu-

ti da su ovlasti parlamenta Unije nu`no ogra-

ni~ene samim kompetencijama europskih in-

stitucija uop}e. Kao {to je bio slu~aj s

nekada{njim realnim unijama, dràve su ~la-

nice neke poslove prenijele na nadnacionalne

ustanove, dok su druge u potpunosti ili djelo-

mi~no, ostale u djelokrugu doma}ih vlasti. Iz

toga su glavnog razloga, ovlasti EP-a ogra-

ni~ene. Naime, tijela Unije mogu odlu~ivati o

pitanjima unutra{nje i vanjske trgovine, o za-

jedni~koj poljoprivrednoj politici (Common

Agricultural Policy = CAP), o pitanjima

za{tite prirodne sredine, o zdravstvenoj poli-

tici i o regionalnom razvoju7. U oblasti obra-

zovanja i kulture, Unija uglavnom dopunjuje


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 261

6 V. R.S. Katz / B. Wessels (ur.): The European Parliament,

the national parliaments and European integration,

Oxford, 1999.10.

7 Prema nekim mi{ljenjima postoje tri okosnice (stupa ili

stoèra) po kojima se mogu sagledati ovlasti europskih

institucija: prvi zasnivaju pitanja slobodnog protoka roba

i ljudi, za{tita slobode trgovine i trì{nog natjecanja, po-

ljoprivredna politika (CAP), pitanja okoli{a, zdravlja i

regionalnog razvoja, dok drugi obuhva}a monetarnu i

vanjsku politiku, a tre}i se odnosi na pravosu|e, ljudska

prava i statusna pitanja. Francuski termin “javni red”

(ordre public) obiljeàva ve}i dio ove tre}e problematike.

legislativu zemalja ~lanica. Iako EP moè

uloìti veto na prijedlog prora~una Unije,

glavnina financiranja javnih izdataka ostaje i

nadalje u sferi dràva-~lanica.

Za razliku od nacionalnih parlamenata,

EP ne moè raspravljati o ustavnim pitanji-

ma. Njemu nedostaje i prava zakonodavna

inicijativa. Jo{ jedan ~imbenik ograni~ava

ulogu parlamenta Unije. To je pitanje odgo-

vornosti egzekutive. Ipak, nakon Ugovora u

Maastrichtu, kontrolna je funkcija parlamen-

ta oja~ala, te se otada dopu{ta da EP ve}inom

~lanova i dvotre}inskom ve}inom onih koji

su glasovali, izglasa nepovjerenje Komisiji.

Na~ini odlu~ivanja EP ukazuju na svu

sloènost institucionalnih mehanizama Unije.

Tako EP ima tri vrste ovlasti: savjetovanje

(consultation), suradnju (co-operation) i

suodlu~ivanje (co-decision). Najstariji je prvi

na~in odlu~ivanja koji se primjenjuje kod

utvr|ivanja zajedni~ke poljoprivredne politi-

ke, u prometnoj politici, kod uskla|ivanja ne-

kih zakonskih odredaba, i kod pripreme pro-

grama za industrijski razvoj. Procedura za su-

radnju pokriva financijska pitanja, dok se

suodlu~ivanje odnosi na obrazovanje, kultu-

ru, zdravlje, za{titu potro{a~a i okoli{a, te na

slobodu kretanja radnika.

2.5. Europski sud pravde (European Court

of Justice) predstavlja vrhovnu sudbenu vlast

Unije. Njegovo je sjedi{te u Luxembourgu i

treba ga razlikovati od sudi{ta sli~nog naziva

koje djeluje u Strasbourgu (European Court of

Human Rights). Njegova je zada}a da tuma~i i

primjenjuje op}e akte Unije. Obzirom da se

Sud bavi i utvr|ivanjem op}ih na~ela prava

Unije kao i pitanjima koja zadiru u ljudska pra-

va, neki mu pridaju ulogu ustavnog sudi{ta od-

nosno ~ak “sekundarnog zakonodavca”. S dru-

ge strane neki analiti~ari tvrde da je uloga Suda

bezna~ajna u odnosu na interese dominantnih

zemalja ~lanica8.

Da bi se olak{ao rad Suda obzirom na

broj predmeta u 1988. g. ustanovljen je

Prvostupanjski sud koji donosi presude u

odre|enom broju slu~ajeva. Radi se o pet

vrsti predmeta: trì{no natjecanje, sporovi

koji se odnose na biv{u Zajednicu za ugljen i

~elik, tu`be koje se ti~u naknada {teta, djelo-

vanje slu`benika Unije i kona~no sve tu`be

koje pokre}u pojedinci i trgova~ka dru{tva.

Prema tome, ovaj sud nije nadleàn za sporo-

ve u kojima je jedna od stranaka neka od

dràva-~lanica. Predvi|ena je mogu}nost

àlbe na presude toga suda Sudu pravde u

roku od dva mjeseca.

O pitanjima koja se ti~u sastava Suda

pravde predvi|aju se nova rje{enja, s obzi-

rom na skoro pro{irenje Unije.

Ukoliko ostavimo po strani pitanja sud-

skog postupanja, ostaje da se ukratko razmo-

tri uloga Suda u procesu integracije europskih

dràva. Pri tome treba ista}i da su odluke ob-

vezne za zemlje ~lanice, te se upravo preko

Suda pravde ukazuje nad-nacionalni karakter

Unije. Ovo se obilje`je naziva i “izravnim

u~inkom” (direct effect), {to zna~i da su akti

koji pripadaju, kako tzv. “primarnoj legislati-

vi”, (ugovorna utana~enja, odluke vije}a mi-

nistara) tako i “sekundarnoj legislativi” (npr.

direktive Komisije) imaju izravno primjenji-

vati bez ~ekanja na postupke kojima obi~no

podlijeè recepcija me|unarodnih akata u

municipalno pravo. Uloga Europskog Suda

pravde sastoji se upravo u tome da osigura

po{tivanje toga na~ela supranacionalnosti.

Doktrinu “izravnog u~inka” kao i primat

slobodne trgovinske razmjene nad za{titom

partikularnih interesa, Sud je utvrdio ve} rane

1963. g. (slu~aj Van Gend), a kasnije su te

principe potvrdile i druge presude (Cassis de

Dijon, Zakon o ~isto}i piva u Njema~koj i

drugi slu~ajevi).

3. FEDERALNA OPCIJA I KONSTITUCIONALIZAM

3.1. Kao {to je ve} istaknuto u prethod-

nom izlaganju, stvaranje federalne Europe


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.262

8 O europskom sudu v. D. Wincott: The Court of Justice and

the European policy process, in Richardson (2001):179-

198. Tako|er sumarno kod Grli}/Ile{i~ (2001):187-193 i

kod Gueguen (2001):79-89. Treba ukazati i na postojanje

posebnog Revizijskog suda, koji nije pravosudno tijelo u

pravom smislu i ~ije se sjedi{te tako|er nalazi u

Luxembourgu.

bio je izri~ito postavljen cilj utemeljitelja

Europske zajednice. Ideja saveza europskih

dràva na federalnoj osnovi, spominje se i

kod starijih autora kao najbolji put k usposta-

vi mira i kolektivne sigurnosti.

Sama koncepcija federalizma ima vi{e di-

menzija: idejnu, koja se naslanja na tradiciju

politi~ke teorije od Althusisusa nadalje,

ustavno-politi~ku, te kona~no, politolo{ku.

Ako privremeno ostavimo po strani ove prve

dvije koncepcije, trebalo bi objasniti

zna~enje federalizma s gledi{ta ustrojstva

dràve i vanjske i unutra{nje politike (polito-

lo{ki aspekt) 9.

Kako ukazuje sam latinski korijen rije~i

“federalizam” (od foedus, {to zna~i ravno-

pravni savez dràva) federalizam zna~i

poku{aj stvaranja takvih odnosa izme|u poli-

ti~kih entiteta koji bi pomirili zahtjeve za je-

dinstvom i po{tivali razli~itosti. U tome se

smislu federalizam nalazi na sredini konti-

nuuma anarhija (bezvla{}e) - hijerarhija (cen-

tralizam). Neki politolozi ovu koncepciju

kompromisa izme|u partikularnih i op}ih in-

teresa tuma~e i kao posredovanje izme|u

centripetalnih (integracija) i centrifugalnih

(autonomija) tendencija u politi~kom ìvo-

tu10. Suvremeni federalizam na Zapadu

po~iva na tri povijesna modela: na ustavu

SAD-a (ameri~ki federalizam), na tradiciji

saveza dràva koji su u pro{losti postojali na

njema~kom jezi~nom podru~ju, te na projek-

tima i teorijama koje teè uspostavi dru{tvene

harmonije.

3.2. Starija politi~ka teorija od Bodina na-

dalje, polazi od dràve kao teritorijalno ogra-

ni~ene zajednice u kojoj postoji vrhovna (su-

verena) vlast. Klasi~ni pojam suvereniteta

tako je vezan uz apsolutnu monarhiju i for-

malnu ravnopravnost dràva na me|unarod-

noj sceni. U takvim okolnostima, dràve

sklapaju dinasti~ke i vojne saveze, koji nisu

trajni, a sukobi se naj~e{}e rje{avaju ratom,

koji je priznati instrument rje{avanja sukoba

(ius ad bellum). Uspostava federalnih saveza

sukobljava se tako s na~elom suvereniteta, te

su mnoge savezne dràve isprva konfederalne

(Njema~ka do 1866.).

Prvu zna~ajnu teoriju federalizma stvara

Johannes Althusius (1557/63-1638). U svo-

jem glavnom djelu “Politica methodice dige-

sta...” (1603.), on postavlja jednu novu kon-

cepciju dràve koja se oslanja na aristotelov-

sku ideju op}eg dobra, te na kr{}ansku etiku

kalvinisti~kog usmjerenja. Kao i Grotius, on

smatra da ljude vodi osje}aj zajedni{tva, te

da su oni upu}eni na udruìvanje. Me|utim,

za njega postoji vi{e razina dru{tvenih pove-

zivanja, te razlikuje privatne zajednice (obi-

telj, doma}instvo, ceh) od vi{ih oblika

udruìvanja javnog karaktera (op}ine, pro-

vincije, dràve). Sve ove asocijacije potrebu-

ju i strukturu mo}i, kojom se uspostavlja po-

liti~ka hijerarhija (gradona~elnik, knez, car).

Svi ovi nositelji vlasti trebaju raspolagati i sa

savjetodavnim tijelima (npr. gradski senat,

stale{ka skup{tina i sl.). Legitimitet takve

vlasti ne po~iva tako na apsolutnoj mo}i,

nego na prihva}anju podre|enih. Za

Althusiusa, politika ne zna~i ni{ta drugo do

“umije}e udruìvanja” (ars consociandi)11.

Ove se ideje ~ine neobi~no zna~ajnim u

suvremeno doba, kada ja~a me|uovisnost

dràva i uspostavljaju se povezivanjem suve-

renih dràva - novi oblici integracija.

3.3. S gledi{ta ustavno-politi~ke teorije,

ili preciznije re~eno, javnog prava, federali-

zam predstavlja onaj oblik savezne dràve


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 263

9 V. natuknicu u “Federalism” (R.-O. Schulze) u

“Politolo{ki rje~nik”, Osijek/Zagreb, 2001, 73. Tako|er

kod D. Elazar: Exploring federalism, Tuscaloosa, Al.,

1987 i prilog od istog autora: International and compa-

rative federalism, Political science and politics, 26

(1993), 190-5.

10 U njema~koj se teoriji javnog prava 19. st. prvi puta

isti~e razlika izme|u Bundesstaat i Staatenbund (Waitz,

1853.), pri ~emu neki osporavaju pojam savezne dràve

(Bundesstaat) napadaju}i zamisao o podijeljenom suve-

renitetu (Max von Seydel, 1872.)

11 O Althusiusu, v. F. S. Carney (ur.): The politics of

Johannes Althusius, Boston, 1964, koji sadrì i engleski

prijevod njegova djela “Politica Methodice...”, G. Dahm

et al. (ur.): Politische Theorie des Johannes Althusius,

1988; Hueglin (1991) i H. Dreitzel: Neueus ueber

Althusius, Ius commune, 16 (1998), 275-302.

koji se razlikuje s jedne strane od unitarizma

i od konfederalnih saveza. Prema ustaljenom

tuma~enju, obilje`ja su federacije kao savez-

ne dràve:

a) Podjela na ravnopravne teritorijalne jedini-

ce;

b) Podjela svih triju, po na~elu odvajanja vla-

sti ustrojenih vlasti (legislative, egzekutive

i jurisdikcije) na dvije razine: saveznu i

onu koja pripada jedinicama;

c) Ustavno utemeljenje ovih odnosa i

d) Predstavljanje jedinica na saveznoj razini

(drugi dom parlamenta).

Kao {to je poznato, u ustavnoj praksi

dràva javljaju se razli~iti oblici federalizma,

koje se uglavnom moè razlikovati prema

stupnju relativne samostalnosti federalnih je-

dinica (jaki i slabi federalizam). Dok se je ne-

kada ukazivalo na slabljenje federalnog

na~ela kao principa dràvnog ustrojstva, da-

nas se pojavljuju i suprotni trendovi (npr. ka-

nadski i belgijski federalizam). Treba spome-

nudi da se kod nekih oblika federalnog

ure|enja radi o dualnoj strukturi (Québec

prema ostalnim jedinicama u Kanadi), a i o

tzv. “asimetri~kom federalizmu” (ustavno

ure|enje [panjolske). Dana{nji se autori

rje|e osvr}u na sovjetski model koji je

po~ivao na ideolo{koj premisi prava naroda

na samoodre|enje (doktrina koju su elabori-

rali Lenjin i Staljin), ali koja se u sovjetskoj

praksi svodila na kulturnu autonomiju.

3.4. Povezivanje dràva po suvremenom

me|unarodnom pravu, dovodi do stvaranja

bilateralnih i multilateralnih sporazuma, te do

uspostave me|udràvne suradnje putem

me|unarodnih organizacija. Kod me|unarod-

nih organizacija, me|utim nedostaje suprana-

cionalni element koji je prisutan u federacija-

ma. Odluke dakle, donose predstavnici suve-

renih dràva-~lanica, i to u najve}em broju

slu~ajeva konsenzusom.

Treba se zapitati, da li je sada{nja

Europska Unija jedan takav oblik poveziva-

nja, obzirom da je nastala me|udràvnim

sporazumom, te uzev{i u obzir ~injenicu da

vlade pojedinih dràva bitno utje~u na rad

Vije}a ministara, Europskog Vije}a i

Komisije. Prema mi{ljenju Williama

Wallacea, to u EU nije slu~aj, te su dràve-

~lanice zapravo zasnovale, ako ne de iure,

ono de facto konfederaciju. Neki drugi auto-

ri idu tako daleko da Uniju promatraju kao

neku vrstu “federacije u zametku”12.

U prilog ove teze mogu se iznijeti nekoli-

ko zapaànja, od kojih je najva`nije posto-

janje europskog nad-nacionalnog prava za

~iju se implementaciju brine sud u

Luxembourgu. Prihva}anje akumulirane

pravne prakse (tzv. acquis communitaire),

kao uvjet za pristupanje Uniji, uzima se

tako|er kao dokaz da se ne radi o me|udràv-

noj organizaciji klasi~nog tipa. Tako|er,

na~in odre|ivanja ovlasti nekih va`nih tijela,

Unija podsje}a na federalne oblike dràvnog

povezivanja (EP, Komisija, ECJ).

S druge strane, ustrojstvo i funkcioniranje

Unije dosta je udaljeno od klasi~nog federa-

lizma. Poznato je i da mnogi u Europi odba-

cuju ideju federacije boje}i se gubitka suve-

reniteta. Mogli bi se zapitati; Ako EU nije ni

me|udràvni savez, ni konfederacija ni fede-

racija, {to onda zna~i danas u pravnom smis-

lu, unija europskih dràva? Odgovor, koji se

name}e sam po sebi je - tvorevina sui gene-

ris, dakle svojevrsni oblik udruìvanja dràva

koji nadma{uje klasi~ni me|udràvni savez

odnosno konfederaciju, ali ipak nije federaci-

ja.

Vrlo je problemati~no sagledavati

budu}nost Unije u federalnim savezu,

naro~ito onoga tipa koje poznaju SAD.

Europska unija vjerovatno nikada ne }e po-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.264

12 Ovo mi{ljenje zastupa Joseph Weiler koji smatra da

na~ela po kojima funkcionira Unija predstavljaju ustavni

okvir jednog federalnog sustava. V. J. Weiler: The consti-

tution of Europe, Cambridge, CUP, 1999,. Druga~ije

Wallace (1982):67-8. Teza o federalnom ustrojstvu Unije

nije prihvatljiva iako se odnosi izme|u saveza i jedinica

znatno razlikuju u praksi federalizma. U tome je smislu

pou~an primjer belgijskog federalizma, gdje su ovlasti

jedinica izvanredno zna~ajne. V. V.J. Fitzmaurice: The

politics of Belgium: a unique federalism, London, Hurst,

1996.

stati federacija klasi~nog tipa, iako raspolaè s

nekim obilje`jima savezne dràve. Model koji

najbolje odraàva sada{nje stanje i budu}i

ustavni razvoj Unije je “vladanje na vi{im ra-

zinama” (multi-level Governance). Taj je mo-

del dosta blizak federalnom ustrojstvu, ali se

ipak od njega i razlikuje. Sada{nji napori za

izradu novog ustavnog dogovora doprinijet }e

konstitucionalizaciji Unije i njezinom pri-

bliàvanju federalizmu, s time da }e ostati

sa~uvan formalni suverenitet dràva-~lanica.

Me|utim dio svojih suverenih prava dràve-

~lanice su ve} prenijele na savez.

4. EUROPSKI IDENTITET I GRA\ANSKI STATUS: DR@AVLJANSTVO UNIJE

4.1. U pravnoj se znanosti pitanje dràv-

ljanstva promatra kao naro~ita vrsta pravnog

odnosa izme|u ~ovjeka - pojedinca (fizi~ke

osobe) i dràve. Pitanja dràvljanstva pripa-

daju u materiju javnog, posebno upravnog

prava13. Pravno reguliranje materije tradicio-

nalno se smatra suverenim pravom dràve, te

pripada u “isklju~ivu nadle`nost” dràva ob-

zirom na me|unarodno pravo (domaine ré-

servé). Kao {to je poznato, u pro{losti su po-

jedine europske dràve imale razli~ite odred-

be o stjecanju dràvljanstva, pri ~emu su se

sve, s povijesnim izuzetkom Francuske u re-

volucionarnom razdoblju, dràle na~ela ius

sanguinis. za razliku od useljeni~kih zemalja.

Danas se, s obzirom na veliki broj mladih

stranaca, ro|enih u zemljama Unije, i tome

pitanju pristupa na ne{to druga~iji na~in.

Pored zauzimanja za primjenu ius soli, eu-

ropske dràve ~lanice Unije u posljednje vri-

jeme nastoje i uskladiti svoju useljeni~ku po-

litiku, pri ~emu problem useljavanja poprima

ponekad i dramati~ne aspekte.14

Nakon ugovora u Maastrichtu 1993. godi-

ne, uvodi se pojam “gra|anina Europe”, koji

u pravnom smislu nastoji izjedna~iti sve

dràvljane 15 europskih zemalja. Europsko

gra|anstvo zna~i u praksi, da svaki dràvlja-

nin ovih zemalja moè slobodno izabrati gdje

}e ìvjeti i raditi, te da mu se osiguravaju i

znatna politi~ka prava (u~e{}e na europskim i

lokalnim izborima). Me|utim, europsko

gra|anstvo upu}uje i na neka supstancijalna

pitanja od bitnog teorijskog zna~aja, a to su,

najprije europski identitet i slobodarsko-de-

mokratske koncepcije zajednice.

4.2. Kod razmatranja identiteta, koji se u

ovome kontekstu treba shva}ati kao politi~ku

pripadnost, uglavnom se susre}u dva tipa od-

govora. Kod jednih postoji optimisti~ka vizi-

ja ujedinjene Europe koja po~iva na zajed-

ni~kim vrijednostima ili na zajedni~kom kul-

turnom naslje|u. Europska kultura tako bi se

izvodila iz kr{}anstva, iz rimskog prava, iz

ideja prosvjetiteljstva ili pak iz latinsko-hu-

manisti~ke tradicije. Mnogi ukazuju i na de-

mokraciju te lokalnu samoupravu u povijesti

slobodnih gradova, kao jednu od osebujnosti

europskog naslje|a. Prema mi{ljenju Emila

Brixa, vrijednosti iz kojih se sastoji europski

identitet su individualnost, racionalnost i

ljudsko dostojanstvo15. S gledi{ta prava i po-

litike, potrebno je ukazati i na usvojene eu-

ropske politi~ke simbole kao {to su zastava,

himna, zajedni~ke institucije i sl.

S druge strane, isti~u se argumenti koji

dovode u sumnju djelotvornost ili postojanje


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 265

13 V. I. Borkovi}: Upravno pravo, 6. izd., Zagreb, 1997, str.

147 i dalje.

14 Problematika migracija u europskom kontekstu je

vi{ezna~na i moè se sagledati s gospodarske, kulturne,

socijalne, politi~ke i pravne dimenzije. V. npr. Nathalie

Berger: La politique européenne d/asile et d/immigra-

tion, Bruxelles, Bruylant, 2001.

Zadnjih godina politi~ka dimenzija useljavanja sve vi{e

postaje i vru}om temom predizborne borbe. Zapaà se i rast

ksenofobije i nacionalizma, koji nije samo vezan uz radikal-

no desne stranke. Odbojnost prema strancima i zahtjevi za

ograni~avanjem useljavanja postaju i temom nekih etabli-

ranih parlamentarnih stranaka centra i desnice.

15 V. E. Brix: O filozofji srednjeeuropskog nacionalizma,

Filozofska istraìvanja, 14 (1994), 4:729-737, str. 730.

Kao jedan od uo~ljivih europskih simbola pojavljuju se i

registarske tablice na automobilima, {to je poznato i

na{oj javnosti, koja je ina~e slabo upu}ena u pitanja inte-

gracija, {to se odnosi i na ve}inu medija. Brix opravdano

ukazuje na opsjednutost povije{}u u zemljama isto~ne i

srednje Europe, ~ime se pove}ava opasnost instrumenta-

lizacije simbola za raspirivanje konflikata.

nekog europskog identiteta, bilo u politi~kom

ili u kulturnom smislu. Tako se ukazuje da su

kr{}anstvo, latinski jezik i pismo dodu{e na

neki na~in povezali europske narode, ali da

su ih udaljile posebne oralno-mitske tradicije

i razli~ite interpretacije pisanih kodeksa, uk-

lju~iv{i one sakralnog sadràja. U dana{nje

vrijeme, te{ko bi bilo govoriti o kr{}anstvu i

o duhovnim vrijednostima kao poveznicama

izme|u naroda Europe, ve} i zbog razli~itih

konfesionalnih tradicija i zbog sve ve}e

nazo~nosti ne-kr{}anskog stanovni{tva (mus-

limani)16.

Zna~aj politi~kih simbola u konstrukciji

novog europskog identiteta je po nekim

mi{ljenima neznatan17. S tim u svezi, po-

stavlja se i jedno drugo pitanje, a to je: kakva

je uloga gra|anskog koncepta u procesu de-

mokratskog legitimiranja Unije.

4.3. Prema teoriji ustavne demokratske

dràve, dràva po~iva na ~etiri temeljne pret-

postavke: vladavina prava, po{tivanje poli-

ti~kih sloboda, za{tita vlasni{tva i ostvariva-

nje ve}inskog odlu~ivanja18.

Reinterpretiraju}i tradiciju liberalizma,

neki autori, me|u kojima se isti~e njema~ki

filozof Habermas, sugeriraju mogu}nost da

se Europa ustroji kao transnacionalna federa-

cija u kojoj }e svi gra|ani (bez obzira na

etni~ko porijeklo i povijesno-dràvljansku

pripadnost pojedinim zemljama), mo}i ostva-

rivati svoja prava i zajedni~ki djelovati na

realizaciji nekih op}ih interesa. Ovakva bi sa-

vezna dràva europskih zemalja po~ivala na

ideji zajedni{tva (identitet) i na zajedni~koj

politi~koj kulturi19.

Me|utim, ako i pretpostavimo postojanje

stanovitog konsenzusa me|u stanovni{tvom

Unije, dosada{nja istraìvanja pokazuju rela-

tivno malu zainteresiranost bira~a za europ-

ska pitanja. Tako|er se uo~ava, da ve}ina sta-

novni{tva zemalja ~lanica ne sagledava eu-

ropske institucije, u prvom redu Europski

parlament, kao zna~ajne ~imbenike koji

utje~u na ìvot obi~nih ljudi. Drugim

rije~ima: kod europskog stanovni{tva nedo-

staje politi~ka svijest ili “op}a volja”, da upo-

trijebimo rousseauovski termin, da bi kon-

cept europskog gra|anstva imao zna~ajne

ustavno-politi~ke implikacije20.

5. EUROPSKO PRAVO: NAÊLA, PRAVILA I VA@ENJE

5.1. Pod terminom “europsko pravo”

mogu se podrazumijevati tri zna~enja. Prvo je

zna~enje klasi~ko i ozna~ava pravni poredak

europskih dràva. U tome smislu, Europu sa-

gledavamo kao kontinent s utvr|enim grani-

cama u zemljopisnom pogledu. Drugo se

zna~enje odnosi na zajedni~ke elemente pra-

va europskih dràva, dakle na ono {to se obi-

ljeàva kao “europsko kontinentalno pravo”.

U kulturno-povjesnom smislu, ovaj se sustav

prava oslanja na tradiciju rimskog prava i nala-

zi se u opreci prema pravu “Common law-a”,

~ije je izvori{te u engleskoj pravnoj povijesti.

Tre}e je zna~enje termina “europsko pravo”

predmet na{eg razmatranja i upu}uje na prav-

ni poredak Europske Unije. U ovome slu~aju,

europsko je pravo ono, koje se razlikuje od

prava pojedinih dràva-~lanica. Neki ipak

smatraju da cjelokupno pravo dràva-~lanica

i pravne odredbe europske zajednice, sa~inja-

vaju jedan (jedinstveni) sustav21.

5.2. Kao {to je spomenuto, europsko pra-

vo ozna~ava i postojanje jedne zajedni~ke eu-

ropske pravne tradicije. Ona po~iva na recep-

ciji rimskog prava, do koje je do{lo na kraju

srednjega vijeka i po~etkom novoga vijeka.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.266

16 Za euroskepti~nu tezu v. Rodin (2001), 14-26.

17 U tome smislu v. argumente izloène u referatu H.

Abromeita i T. Schmidta (The riddle of borderless demo-

cracy: on the search of transnational demoi) na konfe-

renciji IPSA istraìva~kog odbora za pitanja europske

unifikacije, Bruxelles, 2-3 prosinca 1999.

18 V. J. Rawls: A theory of justice, Oxford, 1971, 221-243.

19 V. J. Habermas: Citizenship and national identity: Some

reflections on the future of Europe, Praxis International,

12 (1992), 1:1-19. Tako|er kod Lehning, (2001), 239-282.

20 V. M. Newman: Democracy and accountability in the EU,

in: Richardson (2001):357-374, str. 364.

21 V. Schroeder (2002), naro~ito 33-43.

Taj se pravni sustav ozna~avao kao ius comu-

ne, nasuprot partikularnom doma}em, pre-

te`no obi~ajnom pravu. Nastanku “op}eg

prava” doprinijela je u velikoj mjeri Crkva,

koja razvija i svoje specifi~no kanonsko pra-

vo, koje i danas poznaju sve kr{}anske crkve

i denominacije. Zajedno s rimskim pravom

ovo pravo sa~injavalo je tzv. “u~eno (znanst-

veno) pravo” (ius utrumque).

Treba napomenuti da je recepcija rimskog

prava bila manje zna~ajna ili da je sasvim

izostala u nordijskim zemljama, kao {to su

[vedska, Danska itd., te u Engleskoj,

Poljskoj, Ma|arskoj kao i u podru~jima s bi-

zantskom tradicijom. Kada je rije~ o Bizantu

i o isto~nim kr{}anskim crkvama ne treba za-

boraviti i ulogu Justinijanovog kodeksa, koji

je rezimirao rimsku pravnu tradiciju, te se ut-

jecaj rimskog prava ipak osje}a i u Rusiji i u

drugim pravoslavnim zemljama.

Afirmacija na~ela suvereniteta i nacional-

nih dràva, zajedno s kodifikacijama, uzdr-

mala je to po~etno pravno jedinstvo, iako je i

ono bilo ograni~eno na uì krug zemalja za-

padne Europe. Me|utim s razvojem pravne

znanosti, u ~emu je prednja~ila Njema~ka sa

svojom povijesnom {kolom i pojmovnom ju-

risprudencijom (kasnije i “pandektistima”),

dolazi, moglo bi se re}i, do ponovne europei-

zacije prava europskih zemalja. Naime, veli-

ka ve}ina {kolovanih pravnika, naro~ito u

zemljama isto~ne i srednje Europe, ali i u

Italiji, prihva}a dostignu}a pravne znanosti u

ra{~lambi i tuma~enju temeljnih pravnih in-

stituta (vlasni{tvo, ugovor, odgovornost i sl.).

5.3. Pojam europskog prava kao prava eu-

ropskih integracija sloèn je i proturje~an po-

jam. Naime, u literaturi se susre}e termin

“pravni poredak Zajednice” (legal order of

the Community), pri ~emu se misli na tri obli-

ka europskog povezivanja, tj. na zajedni~ko

trì{te (Common market ili EEC), na EU-

ROATOM i na biv{u Zajednicu za ugljen i

~elik. S druge strane “pravo Unije”,

ozna~avalo bi, po nekim tuma~enjima,

prvenstveno me|udràvni domen, dakle ono

pravno podru~je koje se odnosi na me|una-

rodne ugovore i utana~enja (rimski ugovor,

Jedinstveni akt, ugovor iz Maastrichta,

Amsterdamski ugovor i ugovor iz Nice). U

tome se pogledu razlikuje i slu`bena termi-

nologija od uobi~ajene jezi~ne uporabe22.

Konvencije i preporuke Vije}a Europe

(Council of Europe), sa~injavale bi pak za-

sebni pravni sustav obvezan samo za ~lanice

Vije}a. Me|utim, danas se i tome prilazi na

druga~iji na~in. Naime, za{tita ljudskih prava

i sloboda, socijalna pitanja (obitelj, poloàj

èna i djece i sl.) danas su inkorporirani i u

pravni poredak europskih zajednica. Tome je

doprinijela i judikatura suda u Luxembourgu.

S gledi{ta pravne snage akata, te u pogle-

du izvora prava, trebalo bi razlikovati dvije

vrste pravnih odluka u europskom pravu: one

od primarnog zna~aja i one sekundarne priro-

de. “Sekundarno”, zna~i izvr{no ili proved-

beno u odnosu na primarno, ali se javlja i po-

jam pomo}nih ili supsidijarnih izvora. U pri-

marne izvore europskog prava pripadaju, bez

sumnje gore navedene ugovorne odredbe

(“legislativa”), kao i odluke tijela kao {to su

Vije}e ministara (Europsko vije}e) i Europski

Parlament. U sekundarne pravne izvore treba

ubrojiti ove akte:

- uredbe,

- direktive,

- odluke i

- preporuke i mi{ljenja.23

Kao {to je poznato, ova zadnja vrsta aka-

ta, nema obvezuju}u pravnu snagu. Radilo bi

se ipak o naro~itom obliku pravnog reguli-

ranja kojeg neki obiljeàvaju kao soft law.

5.4. Raspravljaju}i o europskom pravu,

uo~ava se da taj osebujni sustav pravila (i

na~ela) zauzima poseban poloàj u sistemati-

zaciji pravne gra|e. Uzimaju}i u obzir tradi-

cionalnu podjelu prava na unutarnje (munici-

palno) i na me|unarodnopravno podru~je,

moè se ustvrditi da je europsko pravo, pravo


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 267

22 Isto, str.42., Njema~ki termin “Umgangsprache”

ozna~ava ìvi jezik, jezi~nu uporabu, nasuprot slu`benom

ili standardnom jeziku.

23 V. Grilc/Ile{i~ (2001), I.:81-96.

sui generis. Naime, obzirom na sferu

vaènja, europsko pravo druga~ije je i od pra-

va dràva, kao i od klasi~nog me|unarodnog

prava. Mogli bi zaklju~iti: europsko je pravo

autonomni, sebi svojstveni sustav pravila.

Drugo, odnos izme|u prava dràva-~lanica

i europskog prava, po~iva na postulatu primar-

nosti europskog poretka (supremacy). To zna~i

da je pravni poredak doma}eg prava dràva-

-~lanica, subordiniran europskom pravu.

Tre}e, treba ukazati i da se pravna pravila

europskog prava mogu neposredno primjenji-

vati u pravnoj praksi sudova i uprave zemalja

~lanica. Takav u~inak nemaju uobi~ajeni

me|unarodni akti za koje se, da bi fungirali

kao izvor unutarnjeg prava odnosne dràve,

predvi|a zasebne procedure ulaska u unu-

tarnji pravni poredak, od kojih se posebice

isti~u: utjelovljenje (incorporatio) - kada

me|unarodni akt po svojem sadràju auto-

matski ulazi u unutarnji pravni poredak, s

naslova zasebnoga akta ratifikacije; te pre-

to~ivanje (transformatio) - kada dràve ugo-

vornice pojedine ili gotovo sve sadràje kak-

voga me|unarodnog akta unose u svoje nu-

tarnje propise (zakone i druge).

Sagledavaju}i europsko pravo na taj na~in

dolazimo do konstatacije, da se radi o prav-

nom sustavu s tri velika strukturna obilje`ja:

- autonomnost,

- primarnost prema unutarnjem pravu i

- neposredna izvr{nost.

5.5. U teoriji se prava, zadnjih desetlje}a

dosta raspravljalo o razlici izme|u pravnih

pravila (normi, rules) i pravnih na~ela (prin-

ciples). U tome se isti~e doprinos ameri~ko-

engleskog pravnog filozofa Ronalda

Dworkina24. Kao op}a na~ela prava (od kojih

neka vaè i univerzalno, dakle za sve dràve),

mogu se navesti: na~elo zakonitosti, obveza

naknade {tete, na~ela “Pacta sunt servanda”,

princip “Ignorantia iuris nocet” i druga. U

pravnom sustavu modernih ustavno-demo-

kratskih dràva, izuzetnu ulogu imaju ustav-

na na~ela, koja dopunjuju stara na~ela privat-

nog prava, od kojih su neka poznata ve} iz

rimskih vremena (dicta, odnosno maksime).

Me|u njima isti~e se na~elo jednakosti

gra|ana, koje preuzimaju postupno pravni

poreci ve}ine zemalja nakon Francuske revo-

lucije. Ina~e je pitanje zna~aja pravnih ne~ela

dosta sporno u nekim granama prava, a po-

sebno je te{ko odgovoriti na pitanje kakav je

zna~aj na~ela kao izvora prava. U me|una-

rodnom se pravu na~ela promatraju kao

pomo}ni (supsidijarni) izvori.

Mogli bi se zapitati da li europsko pravo

poznaje neka, sebi svojstvena na~ela? Obi~no

se kao jedno od tih na~ela navodi princip sup-

sidijarnosti.25

Supsidijarnost potje~e iz socijalnog nau-

ka katoli~ke crkve. Nju je prvi puta formuli-

rao papa Leon XIII 1891. (enciklike Rerum

novarum26 i Quadragesimo anno)27.

Na~elo supsidijarnosti, ina~e je od

zna~aja u federalnim dràvama jer uspostav-

lja odnos izme|u savezne i podru~nih vlasti,

na taj na~in da se sva pitanja koja nisu regu-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.268

25 Vidi Ustav Republike Hrvatske, ~lanak 134. st. 4.

26 Kako navodi L. Kuehnhardt (Federalism and subsidiarity,

Telos, 91, 1992, 77-86) sama zamisao potje~e od

njema~kih isusovaca koji su se inspirirali njema~kim

federalnim ustavom.

27 V. Sto godina katoli~kog socijalnog nauka, Kr{}anska

sada{njost, Zagreb, 1991. str.54, ...”Potrebno je dakle da

vrhovna dràvna vlast niìm ustanovama prepu{ta manje

va`ne poslove i brige, koje bi joj ina~e oduzimale mnogo

vremena. Na taj }e na~in slobodnije i uspje{nije vr{iti

ono {to je jedino njezin posao, jer jedino ona to moè

izvr{iti. A taj }e njezin posao biti, kako ve} kada budu

slu~aj ili potreba donosili: nadzirati, bdjeti, bodriti,

obuzdavati. Stoga neka dràvni vladari budu duboko

uvjereni u ovo: {to bude savr{eniji hijerarhijski red me|u

raznim udruènjima, u skladu s na~elom “pripomo}ne

slu`be” (supsidijarnosti), to }e uspje{niji biti autoritet

dru{tvene vlasti i to }e sretniji i radosniji biti poloàj

dràve.

24 O pojmu pravila i na~ela v. npr.: R. Dworkin: Taking

rights seriously, London, 1987; R. Alexy: Zum Begriff des

Rechtprinzips, Rechtstheorie, Beiheft 1 (1979), 59-87;

isti: Rechtsregeln und Rechtsprinzipien, Archiv f. Rechts-

und Sozialphilosophie, Beiheft 25 (1985) 13-29; J. Esser:

Grundsatz und Norm in der richerlichen Fortbildung des

Privatrechts, Tuebingen, 1964.; H. Kelsen: Allgemeine

Theorie der Normen, Wien, 1979 i K. Opalek: Theorie

der Direktiven und der Normen, Wien/New York, 1986.

lirana saveznim zakonodavstvom prepu{taju

federalnim jedinicama.

Prema mi{ljenju nekih autora, pravo

Europske Unije poznaje i druga na~ela. To su

srazmjernost, po{tivanje ljudskih prava, legi-

timna o~ekivanja, na~elo ne-diskriminacije,

transparentnost, pravo na saslu{anje stranke u

postupku i druga28.

6. ZAKLJU^NA RAZMATRANJA

6.1. Na osnovi dosada izloènog moglo

bi se zaklju~iti da izgradnja nove zajednice

europskih dràva, koja se u sada{njoj etapi

razvoja obiljeàva kao “Europska Unija”, ne

predstavlja novi suvereni entitet, dakle novu

dràvnu zajednicu koja bi na neki na~in ap-

sorbirala suverenitet dràva ~lanica.

Sada{nje institucionalno stanje Europske

Unije podsje}a na konfederalne saveze kakve

je poznavala Njema~ka do ujedinjenja, te do-

nekle na dràvnopravne veze izme|u zemalja

Commonwealtha i zemalja biv{e Austro-

Ugarske. Neopravdano je i s pravnog staja-

li{ta govoriti o federalnom savezu u smislu

kako su to predlagali protagonisti federali-

sti~kih pokreta iz prve polovine 20. stolje}a.

U stvari, ovdje se radi o jednoj dràvnoprav-

noj zajednici sui generis. Ni budu}i razvoj

Unije, naro~ito nakon primanja novih ~lani-

ca, ne kre}e se u pravcu federalizma

klasi~nog tipa.

Nasuprot federalisti~koj viziji, dalja iz-

gradnja Unije na osnovi na~ela ustavnosti i

vladavine prava, izgleda da ima vi{e izgleda

na uspjeh. U tome smislu zamjetljivo je dje-

lovanje Vije}a Europe, koje je doprinijelo da

se ideja za{tite ljudskih prava ~vrsto ukorije-

ni na tlo kontinenta. Produbljivanje garancija

za o~uvanje politi~kih sloboda, pluralisti~ke

demokracije i za{tite osobnih prava, nailazi

na {iroko prihva}anje, te se moè govoriti o

konsenzusu u smislu liberalno-demokratskog

ustroja Europe.

6.2. Kao i federalisti~ka konstrukcija,

teza o europskom gra|anskom statusu, koji

bi po~ivao na novom osje}aju zajedni{tva, iz-

gleda problemati~nom. Kako pokazuju broj-

na istraìvanja, europski narodi nisu spremni

da se odreknu svoga politi~kog identiteta u

korist hipoteti~nog europejstva. Moglo bi se

re}i da ideja europskog identiteta po~iva na

zabludi redukcije nacionalnog osje}aja na

sub-nacionalnu razinu. Iako su u procesu iz-

gradnje dràva-nacija is~ezli ili potisnuti

mnogi regionalni identiteti (Bavarci,

Bretonci, Lombardijci itd.), takav se proces

na europskoj razini ne moè ponoviti, te se

ideja europskog gra|anstva svodi na formal-

no-pravnu konstrukciju dràvljanskog statu-

sa. âk ni zamisao “ustavnog domoljublja”

(Habermas), nema ve}ih izgleda, ukoliko se

nastavi trend gospodarskog zaostajanja,

smanjenja socijalnih prava i rasta ksenofobi-

je.

LITERATURA

A/ Knjige i zbornici

Abromeit, H.: Democracy in Europe:Legitimising politics in non-state polity, NewYork/Oxford, 1998.

Anderson, B.: Imagined communities:Reflections on the oreign and spread of natio-nalism, London, 1983.

Christiansen, T./ Jorgensen, K. E./ Wiener,A.(ur.): The social construction of Europe,London itd., 2001.

Coudenhove-Kalergi, R. N.: Pan-Europa, Wien,1982.(1923.).

Duchacek, I.: The territorial dimension of poli-tics within, among and across nations,Boulder, Co. 1986.

Elazar, D. J.: Exploring federalism, Tuscaloosa,Al., 1987.

Fleiner, T., N. Schmitt (ur.): Vers uneConstitution européenne: L/Europe et les ex-périences fédérales, Fribourg, 1996.

Forsyth, M.: Union of states: the theory andpractice of confederation, Leicester, 1981.

Friedrich, C. J.: Trends of federalism in theoryand practice, New York, 1968.

Grilc, P./ Ile{i~, T.: Pravo Europske Unije, I. i II.,Ljubljana 2001.

Guegen, D.: Prakti~ni vodi~ kroz labirint


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 269

28 V. Grilc/Igle{i} (2001):135-150.

Europske unije: struktura, ovlast i procedure,Zagreb, 2001.

Hartley, T. C.: Temelji prava Europske zajednice:uvod u ustavno i upravno pravo Europske za-jednice, prijevod s engleskog Matulovi}/Ra~i}, Pravni fakultet Rijeka, 1999.

Hoskyns, C./ Newman, M.(ur.): Democratizingthe European Union: Issues for the twenty-first century, Manchester, 2000.

Hüglin, T.: Sozietaler Foederalismus: Die politi-sche Theorie, des Johannes Althusius, Berlin,1991.

Luhmann, N.: Die Gesellschaft der Gesellschaft,I. i II., Suhrkamp, 1998.

Luhmann, N.: Die Politik der Gesellschaft,Frankfurt a. M., 2000.

March, J./ Olsen, J.: Rediscovering institutions:The organizational basis of politics, NewYork, 1989.

Moravcsik, A.: The choice for Europe: Socialpurpose and state power from Messina toMaastricht, London/Ithaca, NY, 1998.

Morgenthau, H.: Politics among nations: Thestruggle for power and peace, New York,1967.(1948.).

Nonet, P./ Selznick, P.: Law and society in tran-sition: Toward responsive law, New York, 1978.

Parsons, W.: Public policy: An introduction tothe theory and practice of policy analysis,Cheltenham, 1996.

Richardson, J.(ur.): European Union: Power andpolicy-making, 2.izd., London/New York,2001.

Schroeder, W.: Das Gemeinschaftsrechtssystem:Eine Untersuchung zu den rechtsdogmati-scher, rechtstheoretischen und verfassung-srechtlichen Grundlagen des Systemdenkensim europäischen Gemeinschaftsrecht, Tuebin-gen, 2002

Seydel, von M.: Der Bundesstaatsbegriff,Tuebinger Zeitschrift f. die gesammteStaatswissenschaft, pretisak u: Seydel von, M:Staatsrechtliche und politische Abhandlungen,1893 (1872);

Wallace, H., Wallace, W. (ur.): Policy-making inthe European Union, 4. izd., Oxford, 2000;

Willke, H.: Atopia: Studien zur atopischenGesellschaft, Frankfurt a. M., 2001.

Willke, H.: Ironie des Staates: Grundlinien einerStaatstheorie polyzentrischer Gesellschaft,Frankfurt a. M., 1996.

Zippelius, R.: Allgemeine Staatslehre, 13. izd.,

Mûnchen, 1999.

Zûrn, M.: Regieren jenseits des Nationalstaates:

Globalisierung und Denationalisierung als

Chance, Suhrkamp, 1998.

B/ Prilozi u ~asopisima i zbornicima

Beus de, J.: Quasi-national European identity

and European democracy, Law and philo-

sophy, XX (2001), 3:283-311

Bulmer, S.: Institutions and policy change in the

European communities: The case of merger

control, Public administration, 72 (1994), 423-

444.

Dashwood, A.: The constitution of the European

Union after Nice: Law-making procedures,

European Law Review, 26 (2001) 215-238.

Denninger, E.: Sastavnice europske

pravnodràvne kulture na po~etku 21. st.,

Politi~ka misao, XXXVIII (2001), 4:62-75

Hoffmann, S.: Obstinate or obsolete? The fate of

the nation state and the case of Western

Europe, Daedalus, 95 (1966), 892-908.

Hont, I.: The permanent crisis of a divided man-

kind: Contemporary crisis of the nation-state

in historical perspective, Political studies 42

(1994), sp.issue, 166-231.

Lehning, P. B.: European citizenship: Towards a

European identity, Law and philosophy, 20

(2001), 3:239-282.

Rodin, D.: Europa: Ljuska bez jezgre, Politi~ka

misao, XXXVIII (2001), 3:14-26.

Stein, E.: Lawyers, judges and the making of a

traditional constitution, Am. Journal of

International Law, 70 (1981), 1-27.

Teubner, G.: Globale Bukowina: Zur Emergenz

eines transnationales Rechtspluralismus,

Rechtshistorisches Journal, 15., 1996, 255-

290.

Wallace, W.: Europe as a confederation: The

Community and the nation-state, Journal of

Common Market Studies, 21 (1982), 57-68

Weiler, J.: The Reformation of European

Constitutionalism, Journal of Common

Market Studies, 35 (1997), 97-131.

Wouters, J.: Institutional and constitutional chal-

lenges for the European Union - some reflec-

tions in the light of the Treaty of Nice,

European Law Review, 26 (2001), 342-356


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.270


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 271

Dr.sci. DUŠKO VRBAN

EUROPÄISCHE INTEGRATIONEN - THEORETISCHER RAHMEN FÜR DIEERWÄGUNG VON GEGENWART UND ZUKUNFT

ZUSAMMENFASSUNG

In dieser Arbeit untersucht der Autor rechtliche und politische Natur europäischer Integrationen,mit dem Schwerpunkt auf den Institutionen heutiger Europäischen Union. Zuerst wird die historischeEntwicklung und die Idee der Vereinigung Europas nach dem Ersten und dem Zweiten Weltkrieg erör-tert, and danach wird auf die Faktoren in der Innen- und Außenpolitik hingewiesen, die auf die Gründungerster europäischen Institutionen eingewirkt haben. Darüber hinaus bespricht der Autor den Begriff unddie Auffassungen von Föderalismus, und fügt dazu die Erörterung der Konzeption derVerfassungsmäßigkeit zu. Die Argumente zugunsten der föderalistischen Staatsordnung besprechend,kommt der Autor zum Schluss, dass die Europäische Union weder Föderation noch Konföderation ist,und drückt seinen Zweifel an das föderale Projekt für die Zukunft der Union aus.

Demgegenüber steht der europäische Konstitutionalismus schon innerhalb vom Schutz derMenschenrechte und Freiheiten tief gewurzelt, und gründet sich auch auf den Mechanismen desEuroparates. Deswegen ist es ganz realistisch, weitere Fortschritte in diesem Sinne zu erwarten, und ei-nen Beitrag dazu leistet auch die Judikatur des Gerichts in Luxemburg.

Weiterhin wird die Frage der europäischen Bürgerschaft und die Bedeutung der Bestimmungenüber die Staatsangehörigkeit der Union bearbeitet. Es wird suggeriert, dass es keine europäische Identitätgebe, und deswegen scheint die Erwartung der Bildung vom "allgemeinen Willen" bei den Einwohnernder Mitgliedstaaten der Union ganz illusorisch zu sein.

In der Besprechung des Rechts der Europäischen Union hebt der Autor die Eigentümlichkeit die-ses Systems von Regeln und Prinzipien hervor. Besonders erörtert er den Begriff "Rechtsprinzipien", derin der Theorie noch nicht genug untersucht ist. Neben den strukturellen Merkmalen der Union, und zwarUnabhängigkeit, Supranationalität (Primärität) und unmittelbare Auswirkung, kennt das europäischeRecht auch spezifische Rechtsgrundsätze. Einer davon ist die Subsidiarität.

Der Autor schließt, dass die Europäische Union auf der gegenwärtigen Entwicklungsstufe einesupranationale Gemeinschaft sui generis darstellt, sowohl im staatsrechtlichen, als auch im engeren rech-tlichen Sinne. Ihre Eigenschaften entgehen den standardisierten Kategorien der staatlichen Souveränität,sowie denen der zwischenstaatlichen Organisationen.

SCHLÜSSELWÖRTER: Europäische Union, internationale Politik, Föderalismus,Verfassungsmäßigkeit, nationales, supranationales.

Dr.sc. DU[KO VRBAN

LES INTEGRATIONS EUROPÉENNES – LE CADRE THÉORIQUE DE LARÉFLÉXION SUR LE PRÉSENT ET LE FUTUR DE L’UNION

RÉSUMÉ

Dans l’article l’auteur examine le caractère juridique et politique des intégrations européennes,appuyant sur les institutions de l’Union Européenne actuelle. Tout d’abord on expose le déroulement hi-

storique et l’unification de l’Europe après la Première et la deuxiéme guerre mondiale en soulignant lesfaits dans la politique intérieure et la politique intérnationale qui ont influencé la création des premièresinstitutions européennes. Ensuite, l’auteur prend en considération la notion et les compréhensions du fé-déralisme en rajoutant à cet exposé la conception de constitutionnalité. En exposant les arguments en fa-veur de la structure fédérale des états l’auteur arrive à la conclusion que l’Union européenne n’est ni fé-dération ni confédération, en exprimant le doute vu le projet fédéral pour l’avenir de l’Union. Au con-traire, le constitutionalisme européen est dèjà enraciné dans la protection des droits et des libertés del’homme, se basant sur les mecanismes de l’Union européenne. Il est donc tout à fait réel d’attendre unesuite dans ce sense, vu que le tribunal de Luxembourg y contribue.

La question des citoyens européens est élaborée ainsi que l’importance des dispositions sur la ci-toyenneté de l’Union: Il est suggeré que l’identité européenne coummune n’existe pas et qu’il est illu-soire d’attendre qu’une “volonté générale” se forme parmi la population dans le états-membres del’Union.

Dans l’analyse du droit de l’Union européenne, l’auteur souligne la particularité de ce systémede règles et de principes. Particulièrement la notion sur “les principes des droits” qui n’est pas, en thèo-rie suffisamment examinée. A part les traits structuraux de l’Union, tels que l’autonomie, supranationa-lité (primauté) et l’effet direct, le droit européen connâit aussi les principes specifiques de droit: L’und’eux est la subsidiarité.

En conclusion, l’auteur considère que l’Union européenne, au niveau actuel du développement,est une communauté supranationale sui generis concernant le droit public mais aussi dans le sens juridi-que plus étroit. Ses caractéristiques échappent aux catégories modèles de souveraineté des états et cel-les d’organisations intergouvernementales.

Mots clés: l’Union Européenne, la politique internationale, fédéralisme, constitutionnalité, na-tional, supranational.

D. Sc. DU[KO VRBAN

EUROPEAN INTEGRATIONS - THEORETICAL FRAMEWORK FOR THEANALYSIS OF THE UNION’S PRESENT AND FUTURE

SUMMARY

In this paper, the author analyzes the legal and political nature of European Integrations with em-phasis on the institutions of the present day European Union. The author first presents the historical de-velopment and the idea of integration of Europe after the World Wars One and Two and underlines thefactors in domestic and international politics that have influenced the foundation of the first European in-stitutions. He then turns to the idea and the conception of federalism and relates it to the conception ofconstitutionality. In presenting arguments in favor of a federal organization of states, the author reachesthe conclusion that the European Union is neither a federation, nor a confederation, and he therefore ex-presses his doubts about the federal project of the future of the Union. As opposed to that, European con-stitutionalism is already rooted in the protection of human rights and liberties and founded on the me-chanisms of the Council of Europe. It is therefore fully justified to expect further shifts in that respect,which is also supported and contributed to by the judicature of the court in Luxembourg.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002.272

Further, the author discusses the issue of European citizenship and the importance of the provi-sions about the citizenship of the Union. He suggests that there is no common European identity and the-re is no reason to expect the forming of “general will” among the citizens of the Union’s member-states.In reflection upon the law of the European Union, the author stresses the distinctiveness of this systemof rules and principles. He pays special attention to the “principles of law”- a term that has not been suf-ficiently in the theory so far. Beside structural characteristics of the union - and these are: autonomy, su-pranationality (primacy) and immediate effect - European law also recognizes specific principles of law.One of these principles is the principle of subsidiarity.

The author concludes that the European Union at its present level of development is a suprana-tional community sui generis, both in terms of public international law and in the narrower legal sense.Its characteristics evade standard categories of sovereignty of states and of international organizations.

Key words: European Union, international politics, federalism, constitutionality, national, supranational.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 257-273, 2002. 273

Mr. sc. BORIS LJUBANOVI]: Izvanredni pravni lijekovi u upravnom postupku

Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 275

342.9(497.5)


Mr. sc. BORIS LJUBANOVI], mla|i asistent Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta JosipaJurja Strossmayera u Osijeku

IZVANREDNI PRAVNI LIJEKOVI U UPRAVNOM POSTUPKU

Autor navodi razloge postojanja ~ak sedam izvanrednih pravnih

lijekova u upravnom postupku, iznosi specifi~nosti tih pravnih lijekova, oso-

bito zbog toga {to zadiru u osjetljivo pitanje opoziva kona~nih ili ~ak pravo-

mo}nih upravnih akata.

Autor dalje izlaè o obnovi postupka, a zatim se bavi izvanrednim

pravnim lijekovima koje postupovna teorija svrstava u tzv. osobite slu~ajeve

poni{tavanja ukidanja i mijenjanja upravnih rje{enja.

Pritom autor prikazuje zakonske odredbe o izvanrednim pravnim

lijekovima o kojima je ovdje rije~, podvrgava kritici neka zakonska rje{enja

te iznosi zanimljiva gledi{ta pravne teorije te sudske prakse o tim pravnim

lijekovima.

Klju~ne rije~i: pravni lijek, izvanredni pravni lijek, upravni akt,

upravno tijelo, Upravni sud.

1. UVODNO O IZVANREDNIM PRAVNIM LIJEKOVIMA U UPRAVNOM POSTUPKU

Jedna je od posebnosti upravnog postup-

ka, osobito u usporedbi s ostalim pravno-

za{titnim postupcima u Republici Hrvatskoj,

postojanje ~ak sedam vrsta izvanrednih prav-

nih lijekova.1 Razlog {to je ustanovljen tako

velik broj izvanrednih pravnih lijekova, {to

je, zapravo, ustanovljen jedan cijeli sustav iz-

vanrednih pravnih lijekova u upravnomu po-

stupku, leì u okolnosti {to su za provo|enje

upravnoga postupka i dono{enje upravnih od-

luka (za razliku od sudova kao struktura je-

dinstvenih kako u svojemu obliku tako i po

svojemu ustrojstvenom sklopu) nadle`na tije-

la raznovrsna po vi{e crta: po crti naravi nji-

hovih ovlasti – tijela dràvne uprave, tijela

lokalne i regionalne samouprave, pravne oso-

be s javnim ovlastima; po crti sklopljenosti s

obzirom na odlu~ivanje – tijela kolegijalna,

tijela inokosna; po crti veli~ine ustrojstva -

ustrojstva velika i ustrojstva mala; po crti do-

sega odlu~ivanja – tijela koja samo provode

postupak, tijela koja i odlu~uju, etc. Uz ova-

ko veliku brojnost i raznovrsnost tijela koja

provode upravni postupak, valja konstatirati

da je provo|enje posebnog ispitnog postupka

za upravni postupak izuzetak od pravila, jer

se ipak u najve}em broju slu~ajeva upravni

postupak vodi kao skra}eni postupak (obrat-

1 U parni~nom postupku postoje tri vrste izvanrednih prav-

nih lijekova i to: revizija; zahtjev za za{titu zakonitosti;

ponavljanje postupka. Kazneni postupak poznaje ~etiri

vrste izvanrednih pravnih lijekova, a to su ponavljanje

postupka; zahtjev za izvanredno preispitivanje pravo-

mo}ne presude; zahtjev za izvanredno ublaàvanje kazne;

zahtjev za za{titu zakonitosti.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.276

no je u sudbenim postupcima), {to, dakako,

pove}ava mogu}nost da upravna odluka ima

stanovite nedostatke, koji imaju za posljedicu

bilo ni{tavost, bilo oborivost, bilo promjenji-

vost odnosne upravne odluke.

Valja re}i da se svi izvanredni pravni lije-

kovi u upravnom postupku ne mogu podvesti

pod op}u definiciju pravnoga lijeka prema

kojoj je pravni lijek radnja stranke ili druge

ovla{tene osobe kojom od nadle`nog tijela

traì da odre|enu odluku, za koju drì da je

nezakonita i nepravilna te stoga po nju nepo-

voljna, nadomjesti kakvom drugom odlu-

kom.2 Naime, najve}i broj izvanrednih prav-

nih lijekova u upravnom postupku, ali dakako

ne svi, odlikuje se s tim {to je u pravilu samo

upravno tijelo, bilo ono koje je prijepornu od-

luku donijelo, bilo neko drugo tijelo po crti

instancijskoj bilo po crti nadzornoj, ovla{te-

no, ako se ispune zakonom propisane pretpo-

stavke za to, ex officio ukinuti, promijeniti ili

poni{titi predmetnu odluku. Dakle, za izvan-

redne pravne lijekove u upravnom postupku

je karakteristi~no da inicijativa same stranke

ili koje druge osobe u ve}ini slu~ajeva nije

pravni uvjet bez kojega se ne moè postupa-

ti. Zbog ove osebujnosti, ali isto tako zbog

toga {to je najve}i broj izvanrednih pravnih

lijekova u upravnom postupku karakte-

risti~an isklju~ivo za taj postupak, ZUP3 iz-

vanredne pravne lijekove o kojima je ovdje

rije~ naziva osobitim slu~ajevima poni{tavan-

ja, ukidanja i mijenjanja rje{enja. U pravnoj

se teoriji ova skupina izvanrednih pravnih li-

jekova naziva jo{ i osebujnim izvanrednim

pravnim lijekovima.4 Me|u spomenutim

osobitim slu~ajevima poni{tavanja, ukidanja i

mijenjanja rje{enja nalazi se ~ak {est izvan-

rednih pravnih lijekova.

Izvanredni pravni lijekovi zadiru u osjet-

ljivo pitanje opoziva kona~nih ili ~ak pravo-

mo}nih upravnih akata, naravno, ukoliko su

pogo|eni takvim nedostatkom da ih ~ini

ni{tavim ili oborivim. Pravomo}nost u tak-

vim slu~ajevima ne zna~i i neizmjenjivost

rje{enja, dakako, samo u zakonom propisa-

nim rokovima. Jer ukoliko izvanredni pravni

lijekovi ne budu izjavljeni u prekluzivnim ro-

kovima odre|enim zakonom, pogre{ni akti

ostaju na snazi. To stoga {to je, kako kaè

prof. Krbek: “Interes za pravnom sigurno{}u

prevagnuo nad interesom da akti ne budu po-

gre{ni (nezakoniti); bolje je i progutati neki

pogre{ni akt, nego pore}i njegovu kona~nost

i ostaviti ga pod trajnim znakom pitanja”.5 To

se ne odnosi na ni{tavna rje{enja jer ona ne

proizvode pravni u~inak te se njihovo nepo-

stojanje moè proglasiti u svako vrijeme, bez

obzira na rokove.

Izvanredni su pravni lijekovi u upravnom

postupku obnova postupka te osobiti slu~aje-

vi poni{tavanja, ukidanja i mijenjanja

rje{enja kojima pripadaju: 1. mijenjanje i

poni{tavanje rje{enja u vezi s upravnim spo-

rom, 2. zahtjev za za{titu zakonitosti, 3.

poni{tavanje i ukidanje po pravu nadzora, 4.

ukidanje i mijenjanje pravomo}nog rje{enja

uz pristanak ili na zahtjev stranke, 5. izvan-

redno ukidanje te 6. progla{avanje rje{enja

ni{tavnim.

2. OBNOVA POSTUPKA

2.1. Op}enito o obnovi postupka

Obnova postupka izvanredni je pravni li-

jek koji je ZUP preuzeo iz parni~nog postup-

ka, prilagodio ga upravnom postupku te nor-

mirao u ~l 249. do 258. Radi se o izvanred-

nom, remonstrativnom i samostalnom

pravnom lijeku koji se podnosi protiv akta

kojim je postupak okon~an, ukoliko je ispu-

njen jedan ili vi{e od ukupno jedanaest za-

konskih razloga zbog kojih se obnova moè

2 Usp. Triva-Belajec-Dika, Gra|ansko parni~no procesno

pravo, Zagreb, 1986., str. 540.

3 ZUP je u daljnjem tekstu kratica za Zakon o op}em uprav-

nom postupku (Narodne novine, br. 53/91.).

4 Usp. Branko Babac, Upravno postupovno pravo – odabra-

na poglavlja, Osijek, 1998., str. 131.

5 Usp. Ivo Krbek, Pravo jugoslavenske javne uprave, III

knjiga, Zagreb, 1962., str. 39.-40.

traìti, a kojim se postiè obnavljanje postup-

ka u upravnoj stvari o kojoj je postupak ve}

bio vo|en i okon~an. Va`no je naglasiti da je

mogu}e traìti obnovu protiv rje{enja, ali i

protiv zaklju~ka ako je tim zaklju~kom po-

stupak okon~an. Potonje je novina koju se u

upravni postupak unijelo s normiranjem

upravnog postupka godine 1991. Klju~no je,

prema re~enom, da je odlukom, rje{enjem ili

zaklju~kom postupak zavr{en, odnosno da je

akt postao kona~an {to zna~i da vi{e ne po-

stoji mogu}nost ulaganja redovitih pravnih li-

jekova.

2.2. Razlozi za obnovu postupka

Ve} je re~eno da se obnovu postupka smi-

je dopustiti samo iz jedanaest strogo i taksa-

tivno propisanih razloga. Ti razlozi predstav-

ljaju najteè povrede na~ela i pravila uprav-

noga postupka, te{kih do te mjere da zakon

dopu{ta obnovu postupka u jednoj te istoj

stvari unato~ institutima kona~nosti i pravo-

mo}nosti.

Ina~e, odnosne bi se razloge moglo

svrstati u nekoliko skupina, ovisno, dakako, o

njihovoj pravnoj naravi i postupovno-prav-

nim zna~ajkama. Tako bi se moglo govoriti o

ovim razlozima

a) Prvima su razlozi koji se ti~u ~injenica i

dokaza koji su bili odsudni da se donese

upravna odluka onakva kakva je donijeta,

a osporava ju se u postupku obnove, i to:

- nove ~injenice i novi dokazi;

- neistinita nazna~enja stranke;

- prethodno pitanje.

b) Drugima su razlozi koji se kre}u oko kaz-

nenih djela ili kakvih drugih ka`njivih dje-

la, ili pak kaznenih akata na kojima se pre-

teìto ili isklju~ivo temelji prijeporna

upravna odluka, kao:

- la`na isprava ili la`ni iskaz svjedoka ili

vje{taka, ili kakvo drugo kazneno djelo;

- presuda u kaznenom postupku ili po-

stupku po privrednim prijestupima.

c) Tre}ima su razlozi koji se ti~u kakvo}e

slu`benih osoba ili tijela koja su sudjelo-

vala u odlu~ivanju, kao:

- isklju~enje ili izuze}e slu`bene osobe;

- neovla{tena slu`bena osoba;

- nepropisni sastav nadle`noga kolegijal-

nog tijela ili izo~nost propisane ve}ine.

d) êtvrtima su razlozi koji se ti~u nekih te-

meljnih prava stranke u upravnom postup-

ku, kao:

- nemogu}nost sudjelovanja u postupku;

- nepropisno zastupanje;

- nemogu}nost sluènja svojim jezikom6.

Naravno, razloge iz kojih se smije obnovu

postupka dopustiti, moè se uvi|ati i po dru-

gim crtama zna~ajnosti, tako posebice po crti

zna~enja krive stranke – {to zna~i da }e

stranka imati pravo iznositi neke razloge za

obnovu samo ako bez svoje krivnje nije bila u

stanju odnosne okolnosti istaknuti u

prija{njem postupku, tako npr. {to se ti~e raz-

loga novih ~injenica i dokaza (al. 1. to~. a/),

izuze}a ili isklju~enja slu`bene osobe (al. 1.

to~. c/), razloga neovla{tenosti slu`bene oso-

be (al. 2. to~. c/), te nemogu}nosti sluènja

svojim jezikom (al. 3. to~. d/). Od zna~enja

moè biti i to je li stranka neku okolnost bez

uspjeha iznosila u prija{njem postupku, tako

npr. okolnost izuze}a ili isklju~enja (al. 1.

to~. c/), kao i okolnost nemogu}nosti sluènja

svojim jezikom (al. 3. to~ d/).

Od razloga koja zavrije|uju zasebnu po-

zornost isti~u se (1) nove ~injenice i novi do-

kazi, te (2) la`na isprava, doti~no laàn iskaz

svjedoka ili vje{taka, kao i (3) prethodno pi-

tanje.

(1) Nove ~injenice i novi dokazi. Zakon

nije dovoljno razradio pojmovne odrednice

ovoga naslova za zahtijevanje obnove uprav-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 277

6 Usp., i to: (a) {to se ti~e to~. a): za al. 1. – u to~. 1. ~lanka

249. ZUP, supra; za al. 2. – u to~. 4. ~lanka 249. ZUP,

supra; za al. 3. – u to~. 5. ~lanka 249. ZUP, supra; (b) {to

se ti~e to~. b) – za al. 1. – u to~. 2. ~lanka 249. ZUP,

supra; za al. 2. – u to~. 3. ~lanka 249. ZUP, supra; (c) {to

se ti~e to~. c) – za al. 1. – u to~. 6. ~lanka 249. ZUP,

supra; za al. 2. – u to~. 7. ~lanka 249. ZUP, supra; za al.

3. – u to~. 8. ~lanka 249. ZUP, supra; (d) {to se ti~e to~.

d) – za al. 1. – u to~. 9. ~lanka 249. ZUP, supra; za al. 2.

– u to~. 10. ~lanka 249. ZUP, supra; za al. 3. u to~. 10.

~lanka 249. ZUP, u svezi s ~lankom 15. toga Zakona.

noga postupka, pa je to u~inila sudska prak-

sa, kao i pravna teorija. U tome pogledu teo-

rija nagla{ava jedno staro razlikovanje, {to

sudska praksa prihva}a, naime razlikovanje

“novonastalih ~injenica, okolnosti i dokaza”

(facta noviter reperta, circumpstantiae pro-

bationes noviter repertae) od onih “novoiz-

nijetih ~injenica, okolnosti i dokaza” (facta

noviter relata, circumpstantiae probationes

noviter relatae). Dakle, da bi “nove ~injeni-

ce i dokazi” mogle biti valjanim razlogom

za obnovu upravnoga postupka, iziskuje se

to da su odnosne ~injenice (okolnosti, doka-

zi) postojale tijekom provo|enja ranijeg po-

stupka, ali ih predlagatelj obnove nije izno-

sio bilo iz razloga {to se za njih u to doba

nije znalo, ili iz razloga {to ih u to doba nije

mogao uporabiti, {to je, onda, dovelo do

toga da je ~injeni~no stanje utvr|eno a da se

odnosne ~injenice i dokaze nije uzelo u ob-

zir.7 A tako i sudska praksa, pa se, npr.,

izri~e da se prema propisu to~. 1. ~lanka

249. ZUP-a smatra ~injenice koje su posto-

jale u vremenu vo|enja prija{njeg upravnog

postupka, ali se tada za njih nije znalo, pa je

rje{enje donijeto bez obzira na njih8. Isto se

tako izri~e da nije dovoljno da su ~injenice,

odnosno dokazi, novi da bi mogli biti uzeti u

obzir kao razlozi za obnovu, ve} je potrebno

da su takvi da su mogli utjecati na rje{avanje

stvari9.

(2) La`na isprava, doti~no la`ni iskaz svje-

doka ili vje{taka, te ka`njivo djelo. U slu~aju

da je upravna odluka, koja je postala kona~na u

upravnom postupku, donijeta na podlozi la`ne

isprave ili la`nog iskaza svjedoka ili vje{taka ili

je donijeta kao posljedica djela koje je ka`nji-

vo po kaznenom zakonu, dopustiti }e se obno-

va postupka, jer je odnosna odluka izgubila

svoju ~injeni~nu podlogu koja ju je podvo|e-

njem pod materijalno pravo proizvela10.

La`nost isprave, doti~no iskaza svjedoka ili

vje{taka, te ka`njivost djela, mora biti utvr|eno

u kaznenom postupku, osim kada kazneni pro-

gon nije mogu} ili dopu{ten11. Tako i sudska

praksa u kojoj se isti~e da la`nost iskaza svje-

doka kao razloga za obnovu ima biti utvr|ena u

kaznenom postupku, a ako to nije mogu}e ili

dopu{teno, smjeti }e se to utvr|ivati u uprav-

nom postupku12.

(3) Prethodno pitanje. Kao {to je i vidlji-

vo iz izlaganja pod to~. (2), najvi{e je prije-

pora izazvalo pitanje o vezanosti nadle`noga

javno-pravnog tijela s odlukom kaznenog

suda, i {to se toga ti~e, i teorija i praksa su-

glasni su u tomu da odnosnu odredbu ZUP-a

treba tuma~iti strogo, doti~no da je nadle`no

upravno tijelo vezano samo za utvr|enje da je

po~injeno kazneno djelo i za utvr|enje stup-

nja kaznene odgovornosti13.

2.3. Procesna legitimacija za traènje obnove postupka i rok za obnovu postupka

Pravo traìti obnovu postupka ima stran-

ka u postupku (~lanak 250. stavak 1. ZUP-a).

Me|utim, kako je ve} ranije re~eno, obnovu


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.278

7 Usp. Vladimir Bayer, Kazneno procesno pravo-odabrana

poglavlja, Zagreb, 1995., str. 94., 95.

8 Usp. presudu Vrhovnog suda br. U-4260/57.

9 Usp. presudu Vrhovnog suda br. U-4394/59.

10 Postupak se moè promatrati kao logi~ki silogizam, u

kojem je praemissa minor konkretno ~injeni~no stanje,

praemissa major apstraktna pravna norma tj. materijalno

pravo, dok odluka kojom se rje{ava meritum stvari (pre-

suda u gra|anskom i kaznenom postupku, a rje{enje u

upravnom postupku) predstavlja zaklju~ak (conclusio)

tog silogizma. Dakako da istinitost zaklju~ka ovisi o isti-

nitosti praemissa, {to u ovom konkretnom slu~aju zna~i

da praemissa minor nije istinita {to se opet odraàva na

ispravnost conclusie.

11 Usp. u ~lanku 253. ZUP, supra. Ina~e, odredba toga ~lanka

vrlo je nes(p)retno oblikovana: kaè se da u situaciji “kada

se kazneni postupak ne moè provesti ili kada postoje okol-

nosti zbog kojih se postupak ne moè pokrenuti, dopu{teno

je upravni postupak obnoviti”. Pretjerano se tu rabi rije~

“moè” - {to u hrvatskom jeziku nije izraz s kojim bi se

izraàvala misao o “dopustivosti”; uostalom, u odnosnoj

re~enici, taj izraz zna~i dvije stvari: u prvom dijelu re~enice

izraàva kategoriju “nemogu}nosti”, a u drugom dijelu

kategoriju “nedopustivosti” kaznenog progona.

12 Usp. presudu Vrhovnog suda br. U-349/58. U svezi s tim

usp. Branko Babac, O pravnosti upravnoga djelovanja –

Neki odabrani problemi, Pravni vjesnik, Osijek, 1-

2/2001., str.7.-177., posebice str. 105.-109.

13 Usp. Branko Babac, O pravnosti upravnoga djelovanja –

Neki odabrani problemi..., supra, str.7.-177., posebice str.

105.-109.

postupka moè traìti i osoba koja u postup-

ku nije sudjelovala u svojstvu stranke, ali je

trebala sudjelovati radi za{tite svojih prava i

interesa (~lanak 249. to~. 9. ZUP-a).

Prema ~lanku 49. ZUP-a, stranka je osoba

na ~iji je zahtjev pokrenut postupak (aktivna

stranka) ili protiv koje se vodi (pasivna stran-

ka) ili koja radi za{tite svojih prava ili pravnih

interesa ima pravo sudjelovati u postupku

(nuzgredna stranka ili intervijent). Prema za-

konskoj odredbi “Stranka u postupku moè

biti svaka fizi~ka i pravna osoba” (~lanak 50.

stavak 1. ZUP-a). No stranka mogu biti i

dràvna tijela, poslovna jedinica ustanove ili

druge pravne osobe i dr. koji nemaju svojstvo

pravne osobe i to ako mogu biti nositelji prava

i obveza o kojima se rje{ava u upravnom po-

stupku (~lanak 50. stavak 2. ZUP-a). Najzad,

stranka moè biti i sindikalna organizacija ako

se upravni postupak odnosi na kakvo pravo ili

pravni interes radnika u poduze}ima i ustano-

vama ili drugim pravnim osobama (~lanak 50.

stavak 3. ZUP-a).

Iz istih razloga kao i stranka, obnovu po-

stupka moè po slu`benoj du`nosti pokrenuti

tijelo koje je donijelo odluku kojom je postu-

pak okon~an (~lanak 250. stavak 1. ZUP-a).

Radi za{tite javnog interesa, dràvni od-

vjetnik ima pravo zahtijevati obnovu upravnog

postupka, {to zna~i da se dràvnom odvjetniku

priznaje procesna legitimacija za takve stvari

na~elno pod istim uvjetima kao i stranci14.

2.4. Rok za obnovu postupka

S motri{ta vremenskog razdoblja unutar

kojeg je dopu{tenim postaviti zahtjev za ob-

novu postupka, zakon propisuje stanovite ro-

kove, zapravo razlikuje dva roka, jedan sub-

jektivni i jedan objektivni.

Subjektivni rok iznosi mjesec dana, a

po~etak tog roka ra~una se ovisno o razlogu

zbog kojeg se obnova moè traìti.

1. Ako se sazna za nove ~injenice ili do-

kaze rok po~inje te}i od dana kad je stranka

mogla iznijeti nove ~injenice ili upotrijebiti

nove dokaze.

2. Ako je rje{enje doneseno na temelju

la`ne isprave ili la`nog iskaza svjedoka ili

vje{taka, ili ako je nastalo kao posljedica

kakva djela ka`njivog po kaznenom zakonu,

kao i ako se rje{enje temelji na presudi done-

senoj u kaznenom postupku ili presudi o pri-

vrednom prijestupu, a ta presuda bude pravo-

mo}no ukinuta – rok po~inje te}i od dana kad

je stranka saznala za pravomo}nu presudu u

kaznenom postupku, ili u postupku o privred-

nom prijestupu, a ako se postupak ne moè

provesti, od dana kad je saznala za obustavu

tog postupka ili za okolnosti zbog kojih se

postupak ne moè pokrenuti odnosno za

okolnosti zbog kojih nema mogu}nosti za

kazneni progon odnosno za progon za pri-

vredni prijestup.

3. Ako se rje{enje temelji na prethodnom

pitanju, a nadle`no je tijelo to pitanje rije{ilo

u bitnim to~kama druga~ije, rok po~inje te}i

od dana kad je stranka mogla upotrijebiti

novi akt (presudu, rje{enje).

4. Ako je rje{enje povoljno za stranku do-

neseno na temelju neistinitih navoda stranke

kojima je tijelo koje je vodilo postupak dove-

deno u zabludu ili ako je u dono{enju rje{enja

sudjelovala slu`bena osoba koja je po zakonu

morala biti izuzeta ili ako je rje{enje donijela

neovla{tena osoba ili ako kolegijalno tijelo

koje je donijelo rje{enje nije rje{avalo u propi-

som predvi|enom sastavu ili za rje{enje nije

glasovala potrebna ve}ina, rok po~inje te}i od

dana kada je stranka saznala za razlog obnove.

5. Ako osobi koja je trebala sudjelovati u

postupku u svojstvu stranke nije bila dana

mogu}nost sudjelovanja u postupku ili ako

stranku nije zastupao zakonski zastupnik, a

trebao ju je zastupati ili ako osobi koja je sud-

jelovala u postupku nije bila dana mogu}nost

da se uz zakonske uvjete sluì svojim jezi-

kom, rok po~inje te}i od dana dostave

rje{enja stranci15.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 279

14 Usp. stavak 4. ~lanka 250. ZUP, supra.

15 Usp., i to: a) za subjektivni rok ~lanak 252. stavak 1.

ZUP; b) za to~. 1. – ~lanak 252. stavak 1. to~ka 1. ZUP;

c) za to~. 2. ~lanak 252. stavak 1. to~ka 2. ZUP; d) za to~.

3. – ~lanak 252. stavak 1, to~ka 3. ZUP; e) za to~ 4. –

~lanak 252. stavak 1. to~ka 4. ZUP; f) za to~. 5. – ~lanak

252. stavak 1. to~ka 5. ZUP.

Ukoliko bi gore navedeni subjektivni rok

po~eo te}i prije kona~nosti odluke u uprav-

nom postupku, on }e se po~eti ra~unati od

dana kada rje{enje postane kona~no, odnosno

od dana dostave kona~nog rje{enja (~lanak

252. stavak 2. ZUP-a).

Iz gore navedenog vidljivo je da se sub-

jektivni rok odnosi samo na stranke, a ne i na

pokretanje obnove postupka po slu`benoj

du`nosti.

Objektivni rok iznosi pet godina od dana

dostave upravne odluke stranci. Protekom

objektivnog roka prestaje pravo stranke zah-

tijevati obnovu postupka, a isto tako i ovlast

da se obnovu pokrene po slu`benoj du`nosti,

osim iz razloga glasom to~. 2. (la`na isprava

ili la`ni iskaz), to~. 3. (pravomo}no ukidanje

kaznene presude), te to~. 5. (druga~ije

rje{enje prethodnoga pitanja) ~lanka 249.

ZUP. Zakon smatra da je rije~ o tako te{kim

nedostatcima u upravnomu aktu da ne bi bilo

opravdanim vezivati pravo na podno{enje

zahtjeva za obnovu za kakav rok16.

2.5. Rje{avanje o obnovi postupka

Kod rje{avanja o obnovi postupka treba

razlikovati: 1. dono{enje zaklju~ka kojim

nadle`no upravno tijelo dopu{ta ili odbacuje

prijedlog stranke za obnovu postupka ili

rje{enje kojim odbija prijedlog (dakako, uko-

liko se ne radi o obnovi postupka po slu`be-

noj du`nosti, ve} na prijedlog stranke); 2.

dono{enje rje{enja kojim se ponovo rje{ava

meritum stvari.

Stranka podnosi prijedlog za obnovu po-

stupka prvostupanjskom tijelu ili tijelu ~ijim

je rje{enjem postupak okon~an. O prijedlogu

za obnovu rje{ava uvijek ono tijelo ~ijim je

aktom postupak okon~an. To zna~i da ukoli-

ko je postupak okon~an drugostupanjskim

rje{enjem, a prijedlog za obnovu je primilo

tijelo koje je rje{avalo u prvom stupnju, po-

tonje tijelo ima obvezu poslati prijedlog dru-

gostupanjskom tijelu zajedno sa spisom pred-

meta, bez prava da samo donosi bilo kakvu

odluku.17

Tijelo nadle`no rje{avati o prijedlogu za

obnovu du`no je ponajprije ispitati je li pri-

jedlog pravodoban, je li izjavljen od

ovla{tene osobe te je li okolnost na kojoj se

prijedlog temelji u~injena vjerojatnom (~la-

nak 256. stavak 1. ZUP-a).

Prijedlog za obnovu pravodoban je ako je

podnesen unutar subjektivnog i objektivnog

roka za obnovu postupka.

Prijedlog je izjavljen od ovla{tene osobe

ako ga je podnijela osoba koja ga je po zako-

nu ovla{tena podnijeti.

Okolnost na kojoj se prijedlog temelji je

u~injena vjerojatnom ako nije u potpunosti

dokazana, ali ima vi{e argumenata koji govo-

re u prilog uvjerenju o postojanju relevantne

okolnosti, nego onih koji govore protiv.18

Ako nadle`no tijelo utvrdi da je prijedlog

za obnovu nepravodoban, izjavljen od neo-

vla{tene osobe ili da okolnost na kojoj se pri-

jedlog temelji nije u~injena vjerojatnom, do-

nijet }e zaklju~ak kojim prijedlog odbacuje

(~lanak 256. stavak 2. ZUP-a).19

Nakon {to je utvrdilo da prijedlog ispu-

njava sve uvjete iz gore cit. ~lanak 256. sta-

vak 1. ZUP-a, nadle`no tijelo koje rje{ava o

obnovi postupka du`no je ispitati jesu li

okolnosti, odnosno dokazi koji se iznose kao

razlog za obnovu takvi da bi mogli dovesti do

druga~ijeg rje{enja, te ako utvrdi da nisu, od-

bit }e prijedlog svojim rje{enjem (~lanak 256.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.280

16 Za objektivni rok – usp. u stvaku 3. ~lanka 252. ZUP,

supra.

17 V. ~lanak 255. ZUP-a.18 Usp. o tome Triva-Belajec-Dika,

ibid., str. 393., 394.

18 Usp. o tome Triva-Belajec-Dika, ibid., str. 393., 394.

19 Prijedlog za obnovu postupka po svojoj prirodi je podne-

sak. Stoga se na njega odnose i zakonske odredbe o poda-

cima koje svaki podnesak mora sadràvati da bi se po

njemu moglo postupati. Ukoliko ih prijedlog ne sadrì,

moè biti odba~en i zbog tih nedostataka. Dakle,

nadle`no tijelo ne pazi samo na pravodobnost, izjavlje-

nost od ovla{tene osobe i vjerojatnost okolnosti, ve} i

elemente koje podnesak mora sadràvati. Ovo stajali{te

podupire i sudska praksa: “U obnovi upravnog postupka

tako|er ima mjesta primjeni ~lanka 68. ZUP-a ako pod-

nesak kojim se obnova pokre}e sadrì formalne nedostat-

ke” (Presuda, U-8798/57.).

stavak 3. ZUP-a). U suprotnom }e donijeti

zaklju~ak kojim se obnova postupka dopu{ta

te odrediti u kojem }e se opsegu postupak ob-

noviti (~lanak 257. stavak 1. ZUP-a). To je

zaklju~ak o dopu{tanju obnove postupka (iu-

dicium rescindens), za razliku od odluke o

stvari koja je predmetom postupka (iudicium

rescissorium). Prema stavu sudske prakse, u

tome zaklju~ku treba navesti i zakonski raz-

log za obnovu te iznijeti i okolnosti iz kojih

se izvodi postojanje tog zakonskog razloga

(Presuda, U-10154/57.). Tako|er, u tom se

zaklju~ku samo moè dopustiti obnova po-

stupka, njime se ne moè poni{titi rje{enje

zbog kojega se obnova postupka traì

(Presuda Us-2023/82.).

U slu~aju obnove postupka po slu`benoj

du`nosti nadle`no tijelo, po logici stvari, ne

donosi odluku kojom prijedlog za obnovu

postupka odbacuje ili odbija u smislu gore

izloènog, ve} odmah donosi zaklju~ak ko-

jim obnovu postupka dopu{ta, dakako ako

prethodno utvrdi postojanje zakonskih uvjeta

za obnovu (~lanak 257. stavak. 1. ZUP-a).

Nakon zavr{etka postupka kojemu je

svrha da se ustanovi postoje li zakonske pret-

postavke za dopu{tenje obnove, slijedi novi

(obnovljeni) postupak.

Ali, prema odredbi ~lanka 257. stavak. 2.

ZUP-a, ako je to u interesu ubrzanja postup-

ka, te ako je to prema okolnostima slu~aja

mogu}e, nadle`no tijelo moè, ~im utvrdi po-

stojanje uvjeta za obnovu, prije}i na one

radnje postupka koje se imaju obnoviti, ne

donose}i poseban zaklju~ak kojim se obnova

dopu{ta.

Iz dosada{njeg smo izlaganja vidjeli da

postoje slu~ajevi u kojima o prijedlogu za ob-

novu postupka odlu~uje drugostupanjsko tije-

lo. Zakon odre|uje da je to tijelo (drugostu-

panjsko) du`no samo obaviti potrebne radnje

u novom postupku. Iznimno, ako smatra da }e

te radnje brè i ekonomi~nije obaviti prvostu-

panjsko tijelo, tijelo drugog stupnja naloìt }e

mu poduzimanje radnji o kojima je rije~ i da

materijal o tome dostavi u odre|enom roku

(~lanak 257. stavak 3. ZUP-a).

U novom postupku nadle`no tijelo dono-

si rje{enje na temelju podataka pribavljenih

kako u prija{njem, tako i u novom postupku.

Rje{enjem donesenom u novom postupku

mora se rije{iti i pitanje prija{njeg rje{enja.

To, dakle prethodno, rje{enje moè se ostavi-

ti na snazi ili zamijeniti novim. U slu~aju

dono{enja novog rje{enja, s obzirom na okol-

nosti predmeta, prija{nje rje{enje moè se

poni{titi ili ukinuti (~lanak 258. ZUP-a).

Poni{tavanjem se poni{tavaju sve pravne

posljedice koje je rje{enje proizvelo do dana

dono{enja, ex tunc, dok ukidanjem pravne

posljedice koje je rje{enje proizvelo ostaju na

snazi do dana ukidanja, a onemogu}ava se

stvaranje daljnjih pravnih posljedica, ex

nunc.

Protiv zaklju~ka kojim se obnova odba-

cuje, odbija ili dopu{ta, te protiv novog meri-

tornog rje{enja u obnovljenom postupku

moè se izjaviti àlba ukoliko je te odluke do-

nijelo prvostupanjsko tijelo. Ako je te odluke

donijelo drugostupanjsko tijelo, àlba nije

dopu{tena ve} se moè neposredno pokrenu-

ti upravni spor (~lanak 259. ZUP-a). Prema

stavu Upravnog suda Republike Hrvatske:

“Vo|enjem upravnog spora nije odgo|en pro-

tek roka za pokretanje obnove postupka pro-

pisan odredbom ~lanka 252. Zakona o op}em

upravnom postupku niti je vo|enje upravnog

spora bilo zaprekom za pokretanje postupka

obnove u slu~aju sticanja mogu}nosti upotre-

be novih dokaza, u konkretnom slu~aju pra-

vomo}ne presude u kaznenome postupku”

(Presuda, Us-629/00.).

Zakonom je propisano da prijedlog za ob-

novu postupka, u pravilu, ne odga|a

izvr{enje rje{enja po kojem se obnova traì,

ali nadle`no tijelo moè odgoditi izvr{enje

rje{enja dok se ne odlu~i o pitanju obnove

postupka ako smatra da }e prijedlog za obno-

vu biti uvaèn (~lanak 260. stavak 1. ZUP-a).

Ali zaklju~ak kojim se obnova postupka

dopu{ta odga|a izvr{enje rje{enja (~lanak

260. stavak 2. ZUP-a).

Postavlja se pitanje kako postupiti u

slu~aju kada nadle`no tijelo obnavlja postu-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 281

pak i bez dono{enja zasebnog zaklju~ka, za

{to je ovla{teno prema ~lanku 257. stavku 2.

ZUP-a. Odga|a li se i tada izvr{enje ili ne?

Odgovor na ovo pitanje je sljede}i: “Budu}i

da je u ~lanku 260. stavku 2. predvi|eno da

zaklju~ak kojim se dopu{ta obnova odga|a

izvr{enje rje{enja protiv kojeg je obnova

dopu{tena, to se i u slu~aju kad se prema

~lanku 257. stavku 2. na obnavljanje postup-

ka prije|e bez dono{enja posebnog zaklju~ka

kojim se obnova dopu{ta, mora donijeti zak-

lju~ak o odgodi izvr{enja ako organ nalazi da

izvr{enje treba odgoditi. To posebno zato {to

se stranka, u slu~aju kad se na obnavljanje

postupka prelazi bez posebnog zaklju~ka, u

pravilu nije ni upoznala s postupkom o obno-

vi, osobito ako se postupak obnavlja po

slu`benoj du`nosti20.”

3. MIJENJANJE I PONI[TAVANJERJE[ENJA U SVEZI S UPRAVNIMSPOROM

Mijenjanje i poni{tavanje rje{enja u svezi

s upravnim sporom prvi je od {est izvanred-

nih pravnih lijekova koje ZUP naziva osobi-

tim slu~ajevima poni{tavanja, ukidanja i mi-

jenjanja rje{enja. U pravu je prof. Babac kad

ovu skupinu pravnih lijekova naziva “osebuj-

nim izvanrednim pravnim lijekovima” jer oni

to, kako }emo vidjeti, doista i jesu.

Prema odredbi ~lanka 261. ZUP-a:

“Tijelo protiv ~ijeg je rje{enja pravodobno

pokrenut upravni spor moè do okon~anja

spora, ako uvaàva sve zahtjeve tu`be,

poni{titi ili izmijeniti svoje rje{enje iz onih

razloga iz kojih bi sud mogao poni{titi takvo

rje{enje, ako time ne vrije|a pravo stranke u

upravnom postupku ili tre}e osobe”.

Iz cit. odredbe vidljivo je da do mijenja-

nja i poni{tavanja rje{enja ne moè do}i na

zahtjev stranke ili neke druge ovla{tene oso-

be, ve} isklju~ivo nadle`no tijelo moè, ako

su ispunjene zakonske pretpostavke, promije-

niti ili poni{titi svoje rje{enje kad je protiv

njega pokrenut upravni spor. Me|utim, po-

trebno je objasniti kada dolazi do prakti~ne

primjene tog izvanrednog pravnog lijeka.

Upravni se spor pokre}e tu`bom (~lanak 23.

ZUS-a21) pred Upravnim sudom Republike

Hrvatske i to isklju~ivo protiv upravnog akta

(~lanak 6. stavak 1. ZUS-a) u roku od 30

dana od dana dostave upravnog akta stranci

koja je podnosi (~lanak 24. stavak 1. ZUS-a)

te koja smatra da joj je s upravnim aktom po-

vrije|eno kakvo pravo ili neposredni osobni

interes zasnovan na zakonu.22 Ako sud svojim

rje{enjem ne odbaci tu`bu, {to zna~i da su

ispunjeni svi formalni zakonski uvjeti za

odlu~ivanje o tu`benom zahtjevu, niti presu-

dom ne poni{ti osporavani upravni akt su-

kladno ~lanak 31. ZUS-a23, dostavit }e prije-

pis tu`be na odgovor tuènoj strani (~lanak

33. stavak 1. ZUS-a). Dostava tu`be na odgo-

vor u upravnom sporu ima dvojako zna~enje:

1. Omogu}ava se tuènoj strani da se izjasni

o tu`benim zahtjevima, ~ime se osigurava

prakti~na primjena instituta audiatur et altera

pars; 2. Na taj na~in sud dolazi do spisa pred-

meta jer je tuèno upravno tijelo donijelo

osporavani upravni akt te se stoga i spis pred-

meta nalazi upravo kod njega pa je du`no isti

poslati Upravnom sudu (~lanak 33. stavak 3.

ZUS-a). Trenutak kad je tuènom upravnom

tijelu dostavljenja tu`ba na odgovor je

naj~e{}e ujedno i trenutak kad je to tijelo saz-

nalo da je protiv njegovog upravnog akta po-

krenut upravni spor. No to je i trenutak od

kojeg se javlja mogu}nost da samo to tuèno

tijelo poni{ti ili izmijeni svoje rje{enje protiv


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.282

21 ZUS je u daljnjem tekstu kratica za Zakon o upravnim

sporovima (Narodne novine, br. 53/91.).

22 Usp. Branko Babac, ibid., str. 131.

23 Po odredbi ~lanak 31. ZUS-a, ako sud ne odbaci tu`bu, a

na|e da osporavani upravni akt sadrì takve bitne nedo-

statke koji sprje~avaju ocjenu zakonitosti akta, moè iz

tog razloga presudom poni{titi akt i bez dostave tu`be na

odgovor.

24 Iako je, formalno gledano, to mogu}e i nakon {to je

tuèno tijelo dalo odgovor na tu`bu pa sve do okon~anja

upravnog spora, ali nikako nije mogu}e prije dostave

tu`be tuènomu upravnom tijelu jer je rije~ o uvaàvanju

tu`benog zahtjeva. 20 Usp. u Slu`benom obja{njenju br. 08-13348/1-61.

kojeg je pokrenut upravni spor.24 Naime, radi

racionaliziranja postupka, ZUP u gore cit.

~lanku 261. daje mogu}nost upravnom tijelu

protiv ~ijeg je rje{enja pokrenut upravni spor

da, ako na temelju tu`benih navoda i spisa

predmeta nesporno uvidi postojanje takvih

pogre{aka zbog kojih se upravni akt moè

pobijati25, promijeni ili poni{ti svoju odluku

prije nego {to to u~ini Upravni sud. U tom

slu~aju, upravno tijelo donosi novi akt kojim

mijenja ili poni{tava svoj raniji akt i to tako

da uvaàva sve tu`bene zahtjeve te da to ~ini

iz onih razloga iz kojih bi sud mogao poni{titi

takav upravni akt. S obzirom da zakon

izri~ito propisuje da upravno tijelo moè iz-

mijeniti ili poni{titi svoje rje{enje “ako

uvaàva sve zahtjeve tu`be”, ostaje nejasno

za{to prof. Krbek smatra da donose}i novo

rje{enje upravno tijelo ne mora ba{ u cijelosti

uvaìti tu`beni zahtjev.26

Na temelju gore re~enog moèmo zak-

lju~iti da su pretpostavke za primjenu mije-

njanja i poni{tavanja rje{enja u svezi s uprav-

nim prijeporom sljede}e:

- primjena je mogu}a samo protiv

kona~nog rje{enja

- nadleàn je isklju~ivo tuènik u uprav-

nom sporu, tj. ono tijelo koje je donijelo

rje{enje koje je predmet upravnog spora

- protiv rje{enja mora biti pravodobno po-

krenut upravni spor

- primjena je mogu}a od trenutka kada je

tuèno tijelo zaprimilo tu`bu pa sve do

okon~anja upravnog spora

- primjena uklju~uje uvaàvanje svih

zahtjeva tu`be

- primjena je mogu}a samo iz onih razlo-

ga iz kojih bi i Upravni sud mogao

poni{titi takvo rje{enje

- primjenom se ne smije vrije|ati pravo

stranke u upravnom postupku ili tre}e

osobe.27

Idu}e je pitanje koje se postavlja kako }e

se usvajanje tog izvanrednog pravnog lijeka

odraziti na upravni spor koji je u tijeku.

Upravno je tijelo, sukladno ~lanku 32.

ZUS-a, o dono{enju novog rje{enja kojim

mijenja ili poni{tava svoje prija{nje rje{enje

du`no izvijestiti tuìtelja i Upravni sud

Republike Hrvatske. Sud je duàn pozvati

tuìtelja da se o novom rje{enju izjasni u roku

od 15 dana. Tuìtelj se na poziv suda moè

o~itovati na sljede}i na~in:

- da je novim rje{enjem zadovoljan te da

odustaje od tu`be

- da je djelomi~no zadovoljan te da ostaje

pri tu`bi ali u smanjenom opsegu

- da novim rje{enjem nije zadovoljan te

da ostaje pri tu`bi

- da nije zadovoljan te da pro{iruje tu`bu

i na novo rje{enje.

Mogu}a je i situacija da se tuìtelj na po-

ziv suda uop}e ne o~ituje o novom rje{enju.

Ukoliko tuìtelj izjavi da je novim rje{e-

njem zadovoljan ili se uop}e ne o~ituje o po-

zivu suda, sud }e donijeti rje{enje o obustavi

postupka. U svim ostalim situacijama kad iz-

javi da nije zadovoljan novim rje{enjem

(ostaje pri tu`bi, ostaje pri tu`bi u smanje-

nom opsegu, pro{iruje tu`bu i na novo

rje{enje), sud }e nastaviti postupak.

4. ZAHTJEV ZA ZA[TITU ZAKONITOSTI Zahtjev za za{titu zakonitosti izvanredni

je pravni lijek koji je op}enito prihva}en u

pravnoza{titnim postupcima u Republici

Hrvatskoj28, s tim {to je, dakako, prilago|en

svakom od tih postupaka.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 283

25 Upravni akt moè se pobijati zbog pogre{ne primjene

materijalnog prava, zbog povrede pravila postupka, zbog

pogre{no i nepotpuno utvr|enog ~injeni~nog stanja te zbog

povrede pravila o nadle`nosti – v. ~lanak 10. ZUS-a.

26 Usp. Ivo Krbek, ibid., str. 111.

27 Povreda prava stranke u upravnom postupku ili tre}e

osobe proizvela bi, ~esto, nove postupke, {to je suprotno

svrsi izvanrednog pravnog lijeka o kojemu ovdje govori-

mo – ubrzanja i pojeftinjenja postupka.

28 Usp. ~lanak 418.-424. Zakona o kaznenom postupku

(Narodne novine, 110/97.), ~lanak 401.-408. Zakona o

parni~nom postupku (Narodne novine, br. 53/91.) i ~lanak

21. ZUS-a

Pretpostavke za podizanje zahtjeva za

za{titu zakonitosti su sljede}e:

a) rje{enje mora biti pravomo}no {to

zna~i da se protiv rje{enja ne moè izjaviti

àlba niti se moè pokrenuti upravni spor;

b) rje{enje mora biti donijeto u stvari u

kojoj se ne moè voditi upravni spor, a sud-

ska za{tita nije osigurana ni izvan upravnog

spora;

c) prema prosudbi nadle`nog dràvnog

odvjetnika rje{enjem je povrije|en zakon.

Zahtjev za za{titu zakonitosti moè se

podi}i u roku od mjesec dana od dana kada je

rje{enje dostavljeno dràvnom odvjetniku, a

ako mu nije dostavljeno u roku od {est mje-

seci od dana dostave stranci.

Za podizanje zahtjeva za za{titu zakonito-

sti nadleàn je glavni dràvni odvjetnik

Republike Hrvatske. O zahtjevu odlu~uje nad-

le`no drugostupanjsko tijelo, a ako takvog ti-

jela nema, onda Vlada Republike Hrvatske.

[to se ti~e pravnih u~inaka u povodu zaht-

jeva za za{titu zakonitosti, nadle`no tijelo

moè pobijano rje{enje ukinuti ili odbiti zaht-

jev. Protiv rje{enja donesenog po zahtjevu za

za{titu zakonitosti àlba nije dopu{tena29.

Me|utim, dvojbena je mogu}nost primje-

ne ovog izvanrednog pravnog lijeka u

Republici Hrvatskoj. Naime, stavak 1. ~lanka

262. ZUP-a kaè: “Protiv pravomo}nog

rje{enja donesenog u stvari u kojoj se ne

moè voditi upravni spor, a sudska za{tita

nije osigurana na izvan upravnog spora,

dràvni odvjetnik ima pravo podignuti zaht-

jev za za{titu zakonitosti, ako smatra da je

rje{enjem povrije|en zakon”. Ta je odredba

imala svoju adekvatnu primjenu u pravu

biv{e Jugoslavije po kojem su postojala i

rje{enja protiv kojih se nije mogao pokrenuti

upravni spor, a sudska za{tita nije bila osigu-

rana ni izvan upravnog spora. No u Republici

Hrvatskoj, danas, ta je odredba u suprotnosti

s odredbom ~l. 19. stavak 2. Ustava RH koja

glasi: “Zajam~uje se sudska kontrola zakoni-

tosti pojedina~nih akata upravnih vlasti i ti-

jela koja imaju javne ovlasti”. Slijedom cit.

ustavne odredbe u RH ne postoji upravno

rje{enje protiv kojeg “”se ne moè voditi

upravni spor a da sudska za{tita nije osigura-

na ni izvan upravnog spora”. Proizlazi da se

odredba stavak 1. ~lanak 262. ZUP-a u prak-

si ne moè primijeniti, tim vi{e {to se u ~la-

nak 9. ZUS-a propisuje da se upravni spor ne

moè voditi protiv akata u stvarima u kojima

je osigurana sudska za{tita izvan upravnog

spora. Izloèno stajali{te zastupaju i drugi

na{i pravni pisci. Tako prof. Ivo Borkovi}

kaè: “... te okolnosti eliminiraju, zapravo,

prakti~nu mogu}nost pojave akata podlo`nih

kori{tenju zahtjeva za za{titu zakonitosti,

~ime ujedno uklanjaju mogu}nost uporabe

tog izvanrednog pravnog lijeka”.30 Prof.

Dragan Medvedovi} navodi: “Ovaj pravni li-

jek ne moè se, po mojem mi{ljenju, koristi-

ti u Republici Hrvatskoj i pogre{no je preuzet

iz biv{eg saveznog ZUP-a”.31 @eljko Dupelj

pi{e: “[to se ti~e svrhe i mogu}nosti primje-

ne ovog izvanrednog pravnog lijeka, ~ini nam

se da je on u pravnom sustavu Republike

Hrvatske neupotrebljiv”32.

Smatramo da bi trebalo novelirati ~lanak

262. stavak 1. ZUP-a u tom smislu da glavni

dràvni odvjetnik Republike Hrvatske ima

ovlast podi}i zahtjev za za{titu zakonitosti

protiv pravomo}nih upravnih rje{enja ako je

povrije|en zakon, bez obzira na ustavom za-

jam~enu kontrolu upravnih akata.

5. PONI[TAVANJE I UKIDANJE PO PRAVU NADZORA

5.1. Op}enito o poni{tavanju i ukidanju popravu nadzora

Poni{tavanje i ukidanje po pravu nadzora

izvanredan je, devolutivan i ograni~en pravni


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.284

29 Usp. u ~lanku 262. ZUP-a (redakcijski pro~i{}eni tekst,

Informator, Zagreb, 1999., str. 89.).

30 Usp. Ivo Borkovi}, Upravno pravo, Narodne novine,

Zagreb, 2002., str. 472.

31 Usp. Dragan Medvedovi}, Zakon o op}em upravnom

postupku i Zakon o upravnim sporovima, autorski

pro~i{}eni tekstovi s obja{njenjima i bilje{kama, prilozima i

stvarnim kazalima, Narodne novine, Zagreb, 1997., str. 197.

32 Usp. @eljko Dupelj-Zlatan Tur~i}, ibid., str.542.

lijek karakteristi~an za upravni postupak ko-

jim nadle`no tijelo vi{eg stupnja moè, po

slu`benoj du`nosti ili na zahtjev za to

ovla{tenih osoba, poni{titi ili ukinuti kona~no

rje{enje koje je donijelo tijelo nièg stupnja.

Taj pravni lijek ima vrlo ~estu primjenu u

upravnom postupku. Treba re}i da ne moraju

biti izraz hijerarhijskih odnosa. Postoje, nai-

me, nadzorna prava i bez hijerarhijske na-

dre|enosti. Razlozi za uspostavljanje i upora-

bu ovoga pravnog lijeka nisu u hijerarhiji, ve}

u kakvo}i nedostataka koji poga|aju upravnu

odluku, a ti su takvi da je logi~no ispravljanje

takvih nedostataka povjeriti tijelu koje ima

nadzorne ovlasti ili nekom zasebnom tijelu

{to ga zakon propi{e. Dakle, nije stvar u tome

da je sustavom pravnih normi utvr|eno pravo

i du`nost pojedinih tijela da nad drugima vr{e

nadzorna prava u pogledu obavljanja funkci-

ja i primjene zakona ({to je problemom

upravne znanosti, a ne upravnog prava), ve}

je rije~ o takvim svojstvima nedostataka s ko-

jima upravni akt moè biti pogo|en da je

odlu~ivanje o pravnim lijekovima s kojima se

to ispravlja povjereno tijelu koje je ovla{teno

obavljati nadzor.

5.2. Nedostatci upravne odluke zbog kojihdolazi do poni{tavanja i ukidanja popravu nadzora

S obzirom na nedostatke upravne odluke

zbog kojih moè do}i do primjene tog prav-

nog lijeka, zakon razlikuje one nedostatke

zbog kojih se rje{enje poni{tava i one zbog

kojih se rje{enje ukida.

Postoji ukupno pet nedostataka33 zbog ko-

jih }e nadle`no tijelo poni{titi kona~no

rje{enje po pravu nadzora (~lanak 263. stavak

1. to~. 1-5 ZUP-a), a to su 1. povreda propisa

o stvarnoj nadle`nosti takva da za posljedicu

ima nenadle`nost kao nedostatak upravne od-

luke; 2. kada ve} postoji ranije doneseno pra-

vomo}no rje{enje u istoj upravnoj stvari ko-

jim je ona druk~ije rije{ena; 3. ako je rje{enje

donijelo jedno tijelo bez suglasnosti, potvrde,

odobrenja, ili mi{ljenja drugog tijela, a ovo je

potrebno po zakonu ili drugom propisu ute-

meljenom na zakonu; 4. povreda propisa o

mjesnoj nadle`nosti takva da za posljedicu

ima nenadle`nost kao nedostatak upravne od-

luke; 5. kada je rje{enje doneseno kao poslje-

dica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili druge

nedopu{tene radnje.

Sada }emo pobliè razmotriti sve spome-

nute nedostatke za poni{tavanje rje{enja po

pravu nadzora.

(1) Povreda propisa o stvarnoj nadle`no-

sti postoji kada je rje{enje donijelo stvarno

nenadle`no tijelo. Potrebno je naglasiti da se

ta odredba odnosi samo na stvari o kojima se

odlu~uje u upravnom postupku. Slu~ajevi su

kada je upravno tijelo rje{avalo stvari iz sud-

bene nadle`nosti ili stvari koje se uop}e ne

mogu rje{avati u upravnom postupku razlog

za, kako }emo kasnije vidjeti, progla{avanje

rje{enja ni{tavnim.34 Ali povreda stvarne nad-

le`nost kao razlog za poni{tavanje po pravu

nadzora ima i svoju iznimku koja je izri~ito

predvi|ena u ~lanak 263. stavak 3. ZUP-a:

“Ako je za dono{enje rje{enja nadleàn organ

uprave, a rje{enje je donio Hrvatski sabor ili

tijelo lokalne samouprave ili njihovo kolegi-

jalno izvr{no tijelo, takvo se rje{enje ne moè

poni{titi na temelju odredbe to~. 1. stavak 1.

ovog ~lanka zbog toga {to ga nije donio nad-

le`ni organ”.

(2) Okolnost da su u istoj stvari donesena

dva rje{enja, od kojih jedno ranije, a drugo

kasnije predstavlja odstupanje od na~ela ne

bis in idem. Potonje rje{enje jest predmetom

ispitivanja po pravu nadzora. No to ne}e do}i


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 285

33 Prvobitni tekst Zakona o op}em upravnom postupku biv{e

FNRJ (Slu`beni list FNRJ 52/56.) poznavao je tri razlo-

ga za poni{tavanje po pravu nadzora i to: povreda stvarne

nadle`nosti; kada je istoj stvari ve} ranije doneseno pra-

vomo}no rje{enje kojim je ista upravna stvar druga~ije

rje{ena; kada je rje{enje doneseno bez suglasnosti, potvr-

de, odobrenja ili mi{ljenja drugog tijela a to je potrebno po

zakonu. Povreda mjesne nadle`nosti kao ~etvrti razlog za

poni{tavanje uvedena je Zakonom o izmjenama i dopuna-

ma Zakona o op}em upravnom postupku (Slu`beni list

SFRJ 10/65.) , dok je peti razlog – rje{enje je doneseno

kao posljedice prisile, iznude, ucjene i pritiska uveden

Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o op}em

upravnom postupku (Slu`beni list SFRJ 9/86).

34 Usp. o tome ~lanak 267. stavak 1. ZUP-a

u obzir ako su oba upravna rje{enja istu stvar

odlu~ila na isti na~in.

(3) U upravnom postupku postoje tzv.

“isprepletena” (“zamr{ena”) rje{enja. Rije~ je

o rje{enjima u ~ijem je dono{enju pravno ob-

vezna suradnja dvaju ili vi{e tijela35 – bez

takve suradnje rje{enje ne moè biti pravno

valjano. U teoriji i praksi mogu se na}i raz-

li~iti nazivi za upravne akte u ~ijem

dono{enju sudjeluje vi{e tijela. Krbek ih na-

ziva “kompleksni upravni akti”, Ivan~evi}

“akti kolaboracije”, a suci Upravnog suda

RH “vezanim upravnim aktima”. Smatramo

da naziv “isprepleteni” (“zamr{eni”) kojega

ina~e rabi prof. Babac36, najbolje odraàva

smisao upravnih odluka o kojima je rije~.

“Isprepletena” rje{enja kao procesni insti-

tut javljaju se u dvama modelima. Kod prvog

modela pri rje{avanju jedne upravne stvari

odlu~uju dva ili vi{e tijela koja se me|usobno

sporazumijevaju koje }e od njih izdati

rje{enje. Drugi je model onaj u kojem

rje{enje donosi jedno tijelo, uz suglasnost,

potvrdu, odobrenje ili mi{ljenje drugog tijela.

Nedostatak suglasnosti, potvrde, odobrenja

ili mi{ljenja drugog tijela koje je potrebno

prema zakonu ili drugom propisu utemelje-

nom na zakonu utje~e na valjanost rje{enja i

predstavlja razlog za poni{tavanje po pravu

nadzora.

(4) Povreda propisa o mjesnoj nadle`nosti

postoji kad stvarno nadle`no tijelo donosi

rje{enje u upravnoj stvari koja ne pripada nje-

govom podru~ju djelovanja (npr. Policijska

uprava Osje~ko-baranjska izdaje voza~ku

dozvolu osobi koja ima prebivali{te u

Zagrebu)37.

(5) Rje{enje koje je doneseno kao poslje-

dica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili druge

nedopu{tene radnje predstavlja razlog za

poni{tavanje po pravu nadzora bez obzira na

rok, zna~i uvijek. Pitanje je koje se ovdje po-

stavlja kako utvrditi je li rje{enje doneseno

kao posljedica prisile, iznude, ucjene, priti-

ska ili druge nedopu{tene radnje. Navedene

nedopu{tene radnje mogu biti utvr|ene u od-

govaraju}em postupku pravomo}nim aktom

ili se mogu raspraviti kao prethodno pitanje.

Samo je jedan razlog zbog kojega nad-

le`no tijelo moè ukinuti kona~no rje{enje po

pravu nadzora, a taj je kada je rje{enjem o~ito

povrije|en materijalni zakon (~lanak 263.

stavak 2. ZUP-a). Kod ukidanja po pravu

nadzora nedostaje imperativni elemenat koji

je prisutan kod poni{tavanja po pravu nadzo-

ra. Naime, ako postoji koji od razloga za

poni{tavanje nadle`no tijelo “mora” poni{titi

rje{enje, dok kod ukidanja nadle`no tijelo

“moè” ukinuti rje{enje ako je njime o~ito

povrije|en materijalni zakon.

U kontradiktornim stvarima, tj. stvarima

u kojima sudjeluju dvije ili vi{e stranaka sa

suprotnim interesima, koje su istina rijetkost

u upravnom postupku, do ukidanja moè do}i

samo ako na to pristanu zainteresirane strane.

Bez njihovog izri~itog pristanka nadle`no ti-

jelo ne}e mo}i ukinuti kona~no rje{enje po

pravu nadzora, iako je njime o~ito povrije|en

materijalni propis.

5.3. Nadle`na tijela za poni{tavanje i uki-danje po pravu nadzora

Poni{tavanje i ukidanje po pravu nadzora

devolutivan je pravni lijek jer je za njega nad-

le`no tijelo vi{eg stupnja od onog koje je do-

nijelo kona~no rje{enje. Radi se o onim tije-

lima koja su zakonom ovla{tena obavljati

nadzor nad niìm upravnim tijelima. Prof.

Babac isti~e da je nadle`nost tijela za

odlu~ivanje o poni{tavanju ili ukidanju po

pravu nadzora ure|ena po na~elu podredno-

sti, {to zna~i da nadle`nost primarno nad-

le`nih tijela isklju~uje nadle`nost svakog

daljnjeg tijela38. ZUP, u ~lanak 264. stavak 1.,


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.286

35 Usp. o tome ~lanak 203. i ~lanak 204. ZUP-a

36 Usp. Branko Babac, Upravni akt i pravnost upravnoga

djelovanja, Pravni vjesnik, Osijek, 3-4/2002., str. 47.-

164., posebice str. 133.,135.-136.

37 Pobliè o na~inu odre|ivanja mjesne nadle`nosti vidi

Branko Babac, ibid., str. 45.38 Usp. Branko Babac, ibid., str. 133.

pobliè odre|uje koja su tijela nadle`na za

primjenu tog pravnog lijeka.

Prvostupanjsko rje{enje moè poni{titi ili

ukinuti po pravu nadzora jedno od sljede}ih

tijela:

1. drugostupanjsko tijelo

2. ako nema drugostupanjskog tijela ili se

radi o rje{enju drugostupanjskog tijela,

tijelo odre|eno zakonom

3. ako to tijelo nije odre|eno zakonom,

ministarstvo ili drugo tijelo dràvne

uprave39 u ~ijem djelokrugu pripada

upravna stvar koja je predmet postupka

4. ako se ni na jedan od navedenih na~ina

ne moè utvrditi nadle`nost, Vlada

Republike Hrvatske.

Drugostupanjsko rje{enje moè poni{titi

ili ukinuti po pravu nadzora jedno od ukupno

~etiriju nadle`nih tijela:

1. tijelo odre|eno zakonom

2. ako to tijelo nije odre|eno zakonom,

ministarstvo ili drugo republi~ko tijelo

uprave (dràvna upravna organizacija)

~ijem djelokrugu pripada upravna stvar

koja je predmet postupka

3. ako se ni na jedan od navedenih na~ina

ne moè utvrditi nadle`nost, Vlada

Republike Hrvatske.

Drugostupanjsko rje{enje ministarstva ili

drugog republi~kog tijela uprave (dràvne

upravne organizacije) moè poni{titi ili uki-

nuti po pravu nadzora samo Vlada Republike

Hrvatske.

Kada nadle`no tijelo donese rje{enje ko-

jim po pravu nadzora poni{tava ili ukida

kona~no rje{enje te kada donese rje{enje ko-

jim zahtjev za poni{tavanje ili ukidanje

rje{enja odbija, odnosno odbacuje, ̀ alba pro-

tiv tih rje{enja nije dopu{tena, ali se moè ne-

posredno pokrenuti upravni spor (~lanak 264.

stavak 5. ZUP-a).

Posebno navodimo jedan slu~aj iz novije

sudske prakse kada je jedno ministarstvo

poni{tilo rje{enje drugog ministarstva.

Ministarstvo hrvatskih branitelja iz

Domovinskog rata, kao tuèno tijelo,

poni{tilo je po pravu nadzora rje{enje Ureda

za obranu Centar Zagreb od 3. oùjka 1997.

godine te rje{enje Ministarstva obrane od 21.

travnja 1997. godine doneseno u postupku re-

vizije kojim je djelomi~no izmijenjeno prvo-

stupanjsko rje{enje, a na ostali je dio istoga

dana suglasnost Prema ocjeni suda, tuèno ti-

jelo postupilo je protivno odredbi ~lanak 264.

stavak 1. ZUP-a jer nije bilo nadle`no za

poni{tenje po pravu nadzora rje{enja

Ministarstva obrane Republike Hrvatske.

Ovo zbog toga {to je temeljem citiranog ~lan-

ka rje{enje u konkretnom slu~aju moglo

poni{titi po pravu nadzora samo tijelo koje je

zakonom ovla{teno da obavlja nadzor nad ra-

dom tijela koje je donijelo rje{enje, a to je u

konkretnom slu~aju Vlada Republike

Hrvatske (Upravni sud Republike Hrvatske,

Us-950/99.).

5.4. Tko je i u kojem roku ovla{ten traìtiponi{tavanje odnosno ukidanjekona~nog rje{enja?

Postavlja se pitanje tko je ovla{ten od

nadle`nog tijela traìti da ono svojim rje{e-

njem poni{ti ili ukine kona~no rje{enje po

pravu nadzora? Zakon ovdje pravi distinkciju

me|u osobama koje su ovla{tene traìti

poni{tavanje kona~nog rje{enja i osoba koje

su ovla{tene traìti ukidanje kona~nog

rje{enja. Prema ~l 264. stavak 2. ZUP-a do

poni{tavanja rje{enja po pravu nadzora moè

do}i: po slu`benoj du`nosti, na zahtjev stran-

ke, na zahtjev dràvnog odvjetnika, te na

zahtjev pu~kog pravobranitelja. Ista odredba

propisuje i da do ukidanja rje{enja po pravu

nadzora moè do}i: po slu`benoj du`nosti, na

zahtjev dràvnog odvjetnika te na zahtjev

pu~kog pravobranitelja. Kako vidimo, razlika

je zapravo u tome da do ukidanja ne moè

do}i na zahtjev stranke, {to je i logi~no jer do


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 287

39 Prema ~lanku 3. stavak 1. Zakona o sustavu dràvne

uprave (Narodne novine, br. 75/93., 92/96., 48/99 i

15/00.) tijela dràvne uprave su ministarstva, dràvne

upravne organizacije i uredi dràvne uprave. Stoga umje-

sto ranijeg termina “republi~ki organ uprave” rabimo

izraz “tijelo dràvne uprave”.

ukidanja u konradiktornim stvarima ne moè

do}i bez pristanka stranaka.

Nadle`no tijelo moè povodom postavlje-

nog zahtjeva za poni{tavanje i ukidanje

kona~nog rje{enja donijeti rje{enje kojim

udovoljava zahtjevu ili rje{enje kojim odbija

zahtjev.

Rokovi su u kojima moè do}i do

poni{tavanja i ukidanja po pravu nadzora za-

konski, prekluzivni i objektivni. Zakon poz-

naje dva roka, s obzirom na pojedine razloge

za poni{tavanje, odnosno o~itu povredu ma-

terijalnog prava kao razloga za ukidanje.

U ~lanak 264. stavak 3. ZUP propisuje da

nadle`no tijelo moè donijeti rje{enje o

poni{tenju po pravu nadzora u roku od pet

godina od dana kada je rje{enje postalo

kona~no u upravnom postupku i to ako do

poni{tenja dolazi zbog razloga koji su nave-

deni u ~l. 263. stavak 1. to~. 1., 2., i 3., tj.

zbog povrede stvarne nadle`nosti, zbog u

istoj stvari ranije donesenog pravomo}nog

rje{enja kojim je ta upravna stvar druk~ije

rije{ena te zbog sloènog rje{enja koje je do-

neseno bez zakonom propisane prethodne su-

glasnosti, potvrde, odobrenja ili mi{ljenja

drugog tijela. Nadalje, ~lanak 264. stavak 3.

ZUP-a propisuje da do poni{tavanja zbog

razloga navedenog u to~. 4. gore navedene

odredbe, tj. zbog povrede mjesne nadle`nosti

moè do}i u roku od godine dana od dana

kada je rje{enje postalo kona~no u upravnom

postupku. Zbog razloga koji je propisan to~.

5., tj. zbog rje{enja koje je doneseno kao

posljedica prisile, iznude, ucjene, pritiska ili

druge nedopu{tene radnje, rje{enje se moè

poni{titi bez obzira na rokove (~lanak 264.

stavak 4. ZUP-a), {to zna~i da se zbog ovog

razloga kona~no rje{enje moè uvijek

poni{titi po pravu nadzora.

Rje{enje kojim nadle`no tijelo ukida

kona~no rje{enje u upravnom postupku moè

biti doneseno u roku od jedne godine od dana

kada je rje{enje postalo kona~no (~lanak 264.

stavak 3. ZUP-a).

6. UKIDANJE I MIJENJANJE PRAVO-MO]NOG RJE[ENJA UZ PRISTA-NAK ILI NA ZAHTJEV STRANKE

Ovo je tako|er jedan od izvanrednih prav-

nih lijekova koji je specifi~an za upravni po-

stupak, a kojemu je prvenstvena svrha

“za{tita prava koje su stranke stekle na osno-

vi upravnog akta donesenog u upravnom po-

stupku”40. Radi se o izvanrednom i remon-

strativnom pravnom lijeku kojim je mogu}e

ili ukinuti ili izmijeniti, ali nikada poni{titi

pravomo}no rje{enje, dakle, ono protiv koje-

ga nije vi{e mogu}e pokrenuti upravni spor.

[to se ti~e uvjeta za primjenu tog izvan-

rednog pravnog lijeka, ZUP razlikuje situaci-

ju u kojoj je sporno pravomo}no rje{enje po-

voljno za stranku (njime je stranka stekla

kakvo pravo), od situacije u kojoj je to

rje{enje za stranku nepovoljno.

Da bi primjena tog izvanrednog pravnog

lijeka bila mogu}a u prvoj od gore navedenih

situacija, dakle kada je stranka rje{enjem ste-

kla neko pravo, moraju biti kumulativno

ispunjeni sljede}i uvjeti (~lanak 265. stavak 1.

ZUP-a): 1. rje{enje koje se ukida ili mijenja

mora biti pravomo}no, 2. upravno tijelo koje

je donijelo to rje{enje mora smatrati da je u

njemu nepravilno primijenjen materijalni za-

kon, 3. stranka mora pristati da se rje{enje uki-

ne ili izmijeni, 4. ukidanjem ili izmjenom ne

smije se vrije|ati pravo tre}e osobe.

Za primjenu tog izvanrednog pravnog li-

jeka u drugoj gore navedenoj situaciji, tj.

kada je rje{enje nepovoljno za stranku, po-

trebno je da su ispunjeni isti uvjeti kao i kod

za stranku povoljnog rje{enja te jo{ jedan do-

datni uvjet, a taj je da postoji zahtjev stranke

(~lanak 265. stavak 2. ZUP-a).

Ho}e li pravomo}no rje{enje biti ukinuto

ili pak izmijenjeno, ovisi isklju~ivo o diskre-

cijskoj ocjeni upravnog tijela o intenzitetu

povrede materijalnog zakona. I prema sud-

skoj praksi, primjena tog izvanrednog prav-

nog lijeka ovisi o slobodnoj ocjeni upravnog

tijela ~ak i kada su ispunjeni svi zakonski uv-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.288

40 Usp. Ivo Borkovi}, ibid., str. 474.

jeti za njegovu primjenu (Presuda, U-

141/59).

Izmjena rje{enja djeluje samo ubudu}e,

ex nunc (~lanak 265. stavak 3. ZUP-a), jed-

nako kao i kod ukidanja. To zna~i da u sva-

kom slu~aju pravni u~inci koje je rje{enje do

tada proizvelo ostaju na snazi.

Kako je naprijed ve} re~eno, pravni lijek

o kojemu ovdje govorimo remonstrativni je

pravni lijek jer o njemu odlu~uje ono tijelo

(prvostupanjsko ili drugostupanjsko) ~ijim je

rje{enjem odlu~eno o stvari (~lanak 265. sta-

vak 4. ZUP-a).

I kona~no, protiv novog rje{enja mogu}e je

izjaviti àlbu, ali samo ako ga je donijelo prvo-

stupanjsko tijelo. Ako je novo rje{enje donijelo

drugostupanjsko tijelo, odnosno ako je rje{enje

prvostupanjskog tijela kona~no, àlba nije

dopu{tena, ali se moè protiv njega pokrenuti

upravni spor (~lanak 265. stavak 5. ZUP-a).

7. IZVANREDNO UKIDANJE

Od svih izvanrednih pravnih lijekova

predvi|enih ZUP-om upravo izvanredno uki-

danje sadrì najvi{e posebnosti. Prva je od tih

osebujnosti u tome {to je ovo jedini izvanred-

ni pravni lijek u upravnom postupku koji se

podnosi protiv izvr{nih rje{enja. Svi ostali iz-

vanredni pravni lijekovi podiù se, naime,

protiv kona~nih, odnosno pravomo}nih

rje{enja. Prvostupanjsko rje{enje postaje

izvr{no protekom roka za àlbu ako àlba

nije izjavljena, dostavom rje{enja stranci ako

àlba nije dopu{tena, dostavom rje{enja

stranci ako àlba ne odga|a izvr{enje te do-

stavom rje{enja stranci kojim se àlba odba-

cuje ili odbija (~lanak 270. stavak 2. ZUP-a).

Drugostupanjsko rje{enje kojim je izmijenje-

no prvostupanjsko rje{enje postaje izvr{no

kada se dostavi stranci (~lanak 270. stavak 3.

ZUP-a).

Idu}a je karakteristika izvanrednog uki-

danja u tome {to izvr{no rje{enje prema ko-

jem se primjenjuje zapravo ne sadrì nikakve

formalne ili materijalne nepravilnosti zbog

kojih se ina~e koriste pravni lijekovi (po-

gre{na primjena materijalnog prava,

pogre{no ili nepotpuno utvr|eno ~injeni~no

stanje, povreda pravila postupka), ali bi se

izvr{enjem tih ugrozili neki drugi dru{tveni

interesi.

Daljnja specifi~nost izvanrednog ukida-

nja jest ta da je to remonstrativan, ali i devo-

lutivan pravni lijek. To je zato {to je izvan-

redno ukidanje, dodu{e, u nadle`nosti prvo-

stupanjskog tijela koje je donijelo rje{enje,

ali ako ono to ne u~ini onda je nadle`no i dru-

gostupanjsko tijelo.

Zakonski su uvjeti za primjenu tog izvan-

rednog pravnog lijeka predvi|eni u ~lanku

266. stavak 1. ZUP-a: 1. ukidanje je izvr{nog

rje{enja potrebno s ciljem otklanjanja te{ke i

neposredne opasnosti za ̀ ivot i zdravlje ljudi,

javnu sigurnost, javni mir i poredak ili javni

moral ili s ciljem otklanjanja poreme}aja u

gospodarstvu, 2. navedene opasnosti i pore-

me}aji ne mogu se uspje{no otkloniti drugim

sredstvima kojima bi se manje diralo u

ste~ena prava.

Tim pravnim lijekom, {to je vidljivo ve}

iz njegova naziva, rje{enje se ne moè

poni{titi ili izmjeniti ve} samo ukinuti.

Ukidanje moè biti i samo djelomi~no, u op-

segu koji je neophodan da se navedene

dru{tvene opasnosti otklone ili za{tite nave-

deni op}i dru{tveni interesi (~lanak 266. sta-

vak 1. ZUP-a).

Nadle`nost za izvanredno ukidanje propi-

sana je u ~lanku 266. stavak 2. ZUP-a. Prema

toj odredbi ako je rje{enje donijelo prvostu-

panjsko tijelo, to rje{enje moè, u smislu sta-

vak 1. toga ~lanka, ukinuti samo prvostupanj-

sko tijelo, a ako ovo to ne u~ini, drugostu-

panjsko tijelo. Ako drugostupanjskog tijela

nema, ukinut }e ga nadle`no ministarstvo ili

drugo tijelo dràvne uprave41 ~ijem djelokru-

gu pripada upravna stvar koja je predmet po-

stupka. Ako se ne moè ustanoviti nadle`no

drugostupanjsko tijelo, postupit }e se na na~in

predvi|en stavkom 1. ~lanak 164. ZUp-a.

Iz ovako propisane nadle`nosti za izvan-

redno ukidanje proizlazi da je primjena tog


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 289

41 V. bilj. 39.

izvanrednog pravnog lijeka mogu}a samo

protiv prvostupanjskog rje{enja. Nema,

me|utim, opravdanja da se isklju~i ukidanje i

drugostupanjskog rje{enja, dakako, ako po-

stoje odre|ene opasnosti. U tom smislu valja-

lo bi obaviti promjene u zakonskom tekstu, s

tim da se za izvanredno ukidanje drugostu-

panjskog izvr{nog rje{enja propi{e nadle`-

nost Vlade Republike Hrvatske. Kako smo

ve} vidjeli, mogu}e je da rje{enje izvanredno

ukine i drugostupanjsko tijelo ako to ne u~ini

samo prvostupanjsko tijelo. U slu~aju da se

drugostupanjsko tijelo ne moè ustanoviti, za

izvanredno ukidanje tako|er bi trebalo pred-

vidjeti nadle`nost Vlade Republike Hrvatske.

Protiv rje{enja kojim se prija{nje rje{enje

ukida dopu{tena je àlba samo kad je to

rje{enje donijelo prvostupanjsko tijelo. U

protivnom protiv takvog rje{enja moè se ne-

posredno pokrenuti upravni spor (~lanak 266.

stavak 3. ZUP-a).

Kako je ve} ranije re~eno, rje{enje koje

podlijeè izvanrednom ukidanju pravilno je i

zakonito, ono nema nikakvih formalnih ili

materijalnih pravnih nedostataka zbog kojih

bi se moglo uspje{no pobijati nekim od prav-

nih lijekova, ve} se ukida zbog povrede kva-

lificiranog javnog interesa. U takvoj situaciji

stranka ostaje bez svog ste~enog prava. Stoga

joj ZUP, u ~lanak 266. stavak 4., daje

mogu}nost naknade {tete koju je pretrpjela

izvanrednim ukidanjem. Zahtjev za naknadu

{tete stranka podnosi Upravnom sudu koji o

visini naknade odlu~uje po svojem uvjerenju,

uzimaju}i u obzir sve okolnosti slu~aja.

8. PROGLA[AVANJE RJE[ENJANI[TAVNIM

Progla{avanje rje{enja ni{tavnim izvan-

redni je pravni lijek koji se upotrebljava pro-

tiv onih rje{enja koja u sebi sadrè takve po-

gre{ke koje ga ~ine apsolutno ni{tavnim.

Progla{avanje rje{enja ni{tavnim zapravo je

deklaratornog karaktera jer je rje{enje ni{tav-

no od samog dono{enja, tako da nije niti mo-

glo proizvesti pravne u~inke. ZUP taksativno

navodi {est razloga koji rje{enje u upravnom

postupku ~ine apsolutno ni{tavnim. Ni{tav-

nim se progla{ava rje{enje:

- koje je u upravnom postupku doneseno

u stvari iz sudske nadle`nosti ili u stvari

o kojoj se uop}e ne moè rje{avati u

upravnom postupku (~lanak 267. stavak

1. to~. 1. ZUP-a);

- koje bi svojim izvr{enjem moglo uzro-

kovati neko djelo ka`njivo po kaznenom

zakonu (~lanak 267. stavak 1. to~. 2.

ZUP-a);

- ~ije izvr{enje uop}e nije mogu}e (~la-

nak 267. stavak 1. to~. 3. ZUP-a);

- koje je donijelo tijelo bez prethodnog

zahtjeva stranke (~lanak 126. ZUP-a), a

na koje rje{enje stranka nije naknadno

izri~ito ili pre{utno pristala (~lanak 267.

stavak 1. to~. 4. ZUP-a);

- koje sadrì nepravilnost koja je po nekoj

izri~itoj zakonskoj odredbi predvi|ena

kao razlog ni{tavnosti (~lanak 267. sta-

vak 1. to~. 5. ZUP-a);

- ~ije bi izvr{enje bilo protivno osnovnim

na~elima pravnog poretka (~lanak 267.

stavak 1. to~. 6. ZUP-a).

Zbog svih navedenih razloga rje{enje se

moè, prema ~lanku 268. stavak 1. ZUP-a,

proglasiti ni{tavnim u svako doba, {to zna~i

da za progla{enje ni{tavnosti ne postoje ni-

kakvi rokovi.

Nadle`no tijelo moè rje{enje proglasiti

ni{tavnim u cijelosti ili djelomi~no i to po

slu`benoj du`nosti ili na prijedlog stranke ili

dràvnog odvjetnika. Protiv rje{enja kojim se

rje{enje progla{ava ni{tavnim ili se odbija

prijedlog za progla{avanje rje{enja ni{tavnim

dopu{tena je àlba. No ako nema tijela koje

bi rje{avalo o àlbi, moè se protiv takvih

rje{enja neposredno pokrenuti upravni spor

(~lanak 268. stavak 2. i 4. ZUP-a).

Rje{enje progla{ava ni{tavnim ono uprav-

no tijelo koje ga je donijelo ili drugostupanj-

sko tijelo, a ako drugostupanjskog tijela

nema tijelo koje je zakonom ovla{teno obav-

ljati nadzor nad radom tijela koje je donijelo

rje{enje (~lanak 268. stavak 3. ZUP-a).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.290

9. ZAKLJUÂK

1. U upravnom je postupku uspostavljeno

~ak sedam izvanrednih pravnih lijekova.

Razlog tomu jest ponajprije okolnost {to su

za provo|enje upravnog postupka i dono{e-

nje upravnih odluka nadle`na tijela raznovr-

sna po vi{e crta, naime po crti naravi njihovih

ovlasti, po crti sklopljenosti s obzirom na

odlu~ivanje, po crti dosega odlu~ivanja, etc.

Pored navedenog, upravni se postupak u

najve}em broju slu~ajeva vodi kao skra}eni

postupak (za razliku od sudbenih postupaka

koji se ve}inom vode kao redoviti), {to daka-

ko pove}ava mogu}nost dono{enja upravnih

odluka s odre|enim nedostatcima.

2. Izvanredni pravni lijekovi zadiru u os-

jetljivo pitanje opoziva kona~nih, ili ~ak pra-

vomo}nih upravnih odluka, naravno ako su

pogo|eni takvim nedostatkom da ih ~ini

ni{tavim ili oborivim. Pravomo}nost u tak-

vim slu~ajevima ne zna~i i neizmjenjivost

upravne odluke, naravno samo u zakonom

propisanim rokovima.

3. Najve}i broj izvanrednih pravnih lije-

kova u upravnom postupku, {to zna~i ne svi,

odlikuje se time {to je u pravilu samo uprav-

no tijelo, bilo ono koje je prijepornu odluku

donijelo, bilo neko drugo tijelo po crti in-

stancijskoj ili po crti nadzornoj, ovla{teno,

ako su ispunjene zakonom predvi|ene pret-

postavke za to, po slu`benoj du`nosti ukinu-

ti, promijeniti ili poni{titi predmetnu uprav-

nu odluku. To zna~i da inicijativa same stran-

ke ili koje druge ovla{tene osobe u ve}ini

slu~ajeva nije pravni uvjet za odlu~ivanje u

postupku povodom izvanrednih pravnih lije-

kova. Zbog te osebujnosti za ve}inu izvan-

rednih pravnih lijekova ZUP rabi izraz “oso-

biti slu~ajevi poni{tavanja, ukidanja i mijen-

janja rje{enja”.

4. ZUP nije potrebito razradio odrednice

nekih izvanrednih pravnih lijekova, osobito

obnove postupka i zahtjeva za za{titu zakoni-

tosti. Neke odredbe nisu suglasne s Ustavom

Republike Hrvatske, a neke se moraju uskla-

diti s novim zakonskim propisima koje

moèmo svrstati u unutarnje sporedne izvore

upravnog postupovnog prava. Mnoga otvore-

na pitanja rije{ila je sudska praksa, a zatim i

pravna teorija.

VRELA

Branko Babac, Upravno postupovno pravo –odabrana poglavlja, Osijek, 1998.

Branko Babac, Upravni akt i pravnost upravnogdjelovanja, Pravni vjesnik, Osijek, 3-4/2001.

Branko Babac, O pravnosti upravnoga prava –neki odabrani problemi, Pravni vjesnik,Osijek, 1-2/2001.

Branko Babac, O zasadama u~enja o pogrje{no-sti upravnoga akta, Pravni vjesnik, Osijek, 1-2/2002.

Branko Babac, Ogled o nekim problemima kon-stituiranja upravnoga postupovnog prava,Pravni vjesnik, Osijek, 1-4/1997.

Vladimir Bayer, Kazneno procesno pravo – oda-brana poglavlja, Zagreb, 1995.

Ivo Borkovi}, Upravno pravo, Narodne novine,Zagreb, 2002.

@eljko Dupelj i Zlatan Tur~i}, Komentar zakonao op}em upravnom postupku, Organizator,Zagreb, 2000.

Hart James, An introduction to AdministrativeLaw, New York, 1950.

Velimir Ivan~evi}, Milivoj Iv~i} i Ivan Lali},Zakon o upravnim sporovima s komentarom isudskom praksom, Narodne novine, Zagreb,1958.

Ivo Krbek, Pravo jugoslavenske javne uprave,Birozavod, Zagreb, 1962.

Pero Krijan, Komentar zakona o upravnim spo-rovima sa sudskom praksom, Informator,Zagreb, 2001.

Vladimir Ljubanovi}, Kazneno procesno pravo –izabrana poglavlja, Osijek, 2002.

Dragan Medvedovi}, Zakon o upravnom postup-ku – autorski pro~i{}eni tekst, Narodne novi-ne, Zagreb, 1997.

Sini{a Triva, Velimir Belajec, Mihajlo Dika,

Gra|ansko parni~no procesno pravo, Narodne

novine, Zagreb, 1986.

Redakcijski pro~i{}eni tekst Zakona o op}em

upravnom postupku, Informator, Zagreb,

1999.

http://sudreg.pravosudje.hr/


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002. 291


Pravni vjesnik 18 (3-4): 275-292, 2002.292

Mag. BORIS LJUBANOVI]

AUßERORDENTLICHE RECHTSMITTEL IM VERWALTUNGSVERFAHREN

ZUSAMMENFASSUNG

Das kroatische Verwaltungsverfahren kennt sogar sieben außerordentliche Rechtsmittel. Grunddafür sind zahlreiche Körperschaften, die für die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens zuständigsind, aber auch die Eigentümlichkeit, dass in der größten Anzahl der Fälle das sog. verkürzteVerwaltungsverfahren eingeleitet wird. Dies vergrößert aber die Möglichkeit, falsche Entscheidungen zutreffen. Eine weitere Eigentümlichkeit außerordentlicher Rechtsmittel im Verwaltungsverfahren ist dieTatsache, dass bei der Mehrheit dieser Rechtsmittel die jeweilige Verwaltungskörperschaft befugt ist, denim vorherigen Verfahren getroffenen Beschluss ex officio für nichtig zu erklären oder denselben aufzu-heben, unter der Voraussetzung, natürlich, dass alle dafür im Gesetz vorgesehene Bedingungen erfülltsind. Die Bestimmungen des geltenden Gesetzes über das allgemeine Verwaltungsverfahren, die vomehemaligen Staat übernommen wurden, sind mit dem neuen kroatischen Rechtssystem nicht in Einklanggestellt und sollten novelliert werden, getrennt und auf die in diesem Artikel vorgeschlagene Weise.

Mr.sc. BORIS LJUBANOVI], Faculté de droit à Osijek

VOIES DE RECOURS EXREAORDINAIRES DANS LA PROCÉDURE ADMINIS-TRATIVE

RÉSUMÉ

La procédure administrative croate connaît même sept voies de recours extraordinaires. Cela àcause d’un grand nombre de corps compétents pour la conduite de la procédure administrative ainsi quela particularité de conduire, dans la plupart des cas, une soi-disante procédure administrative réduite, cequi bien-sûr, augmente la possibilité de prendre les décisions erronées. La spécificité suivante des recoursextraordinaires dans la procédure administrative, c’est que le corps administratif qui a le pouvoir, ex of-ficio de révoquer ou d’annuler la décision prise dans la procédure préalable, cela bien-sûr si les condi-tions prévues par la loi sont remplies. Les dispositions de la Loi en vigueur sur la procédure administra-tive reprises de l’ancien état ne sont pas conformes et ne répondent pas au nouveau système juridiquecroate, il serait donc necessaire de les renouveler, en particulier et de manière proposée dans l’article.

M.Sc. Sc. BORIS LJUBANOVI], Faculty of Law in Osijek

EXTRAORDINARY LEGAL REMEDIES IN ADMINISTRATIVE PROCEDURE

SUMMARY

In Croatian administrative proceedings there are as many as seven extraordinary legal remedies.The reason for this is the large number of bodies responsible for the management of administrative pro-ceedings, and also the peculiarity that in by far the largest number of cases the so called shortened ad-ministrative proceedings are applied, which, of course, increases the possibility of bringing wrong deci-sions. A further specific feature of extraordinary legal remedies in administrative proceedings is that inthe majority of these legal remedies only the administrative body has the authority to ex officio cancel orannul the decision brought in the previous procedure, of course, if the conditions envisaged for this bythe law have been fulfilled. Provision of the valid Law on General Administrative Proceedings that weretaken over from former state, have not been adjusted and are not in keeping with the new Croatian legalsystem and they should therefore be individually amended in the way proposed in this paper.

Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI]: Prikaz Zakona o elektroni~kom potpisu s posebnim osvrtom na funkciju...

Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 293

UDK - 347.74:004:34

Pregledni znanstveni ~lanak

Mr. sc. DUBRAVKA AK[AMOVI], Katedra za Trgova~ko pravo, Pravni fakultet, Osijek

PRIKAZ ZAKONA O ELEKTRONI^KOM POTPISU S POSEBNIMOSVRTOM NA FUNKCIJU I VRSTE ELEKTRONI^KIH POTPISATE PROVEDBENE ODREDBE O UPORABI ELEKTRONI^KIHPOTPISA U PRAKSI

Elektronski potpisi predstavljaju novu tehnologiju potpisivanja doku-

menata. Njihova uporaba u praksi je raznovrsna i znatno pojednostavljuje

poslovanje u uvjetima globalizacije.

Hrvatska je po~etkom 2002. godine donijela Zakon o elektroni~kom

potpisu i time stvorila pravne pretpostavke za primjenu ove nove tehnologi-

je potpisivanja dokumenata u praksi.

Budu}i je rije~ o novoj tehnologiji potpisivanja dokumenata koja u

nas do sada nije bila pravno ure|ena, a jo{ uvijek nije zaìvjela u praksi, u

radu se daje prikaz zakonskih odredbi o vrstama elektroni~kih potpisa koje

predvi|a Zakon o elektroni~kim potpisima, funkciji elektroni~kih potpisa,

pravnim u~incima elektroni~kih potpisa i razmjeni dokumenata u elek-

troni~kom obliku, osobama ovla{tenim za bavljenje poslovima izdavanja

elektroni~kih potpisa, potpisnicima i drugih, te se analiziraju i druga rele-

vantna pravna pitanja koja se javljaju u svezi s elektroni~kim potpisivanjem

dokumenata.

Klju~ne rije~i: elektroni~ko poslovanje, elektroni~ki potpisi, napred-

ni elektroni~ki potpis, certifikati, potpisnici, davatelji usluga certificiranja.

1. UVOD

17. sije~nja 2002. godine Hrvatski sabor

donio je Zakon o elektroni~kom potpisu1

~ime se Hrvatska uvrstila u krug dràva koje

su usvojile propise iz materije elektronskog

poslovanja2.

Za elektroni~ke je potpise karakteristi~no

da se njihov nastanak i primjena vezuju uz

kori{tenje elektroni~kih medija u poslovanju

i iz toga se razloga u regulativi starijeg datu-

ma nisu spominjali.

Nepostojanje odgovaraju}e zakonske re-

gulative predstavljalo je objektivnu prepreku

1 NN broj 10/2002, u daljnjem tekstu Zakon.

2 Elektronsko poslovanje vi{i je rodni pojam koji obuh-

va}a elektronsku trgovinu, elektronsku razmjenu poda-

taka, elektroni~ko potpisivanje dokumenata, elektro-

ni~ku po{tu i sve druge vrste poruka koje se prenose.

elektronskim putem. Elektronsko poslovanje predstavlja

cjelokupan poslovni koncept koji mora uklju~ivati inte-

grirano posluìvanje razmjene podataka elektronskim

putem, bez obzira na formu ili sadràj poruke.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.294

za kori{tenje elektroni~kih potpisa u potpisi-

vanju dokumenata.

Dono{enjem Zakona o elektroni~kom pot-

pisu stvaraju se pravni preduvjeti za uporabu

elektroni~kih potpisa u {irokoj paleti gospo-

darskih i dru{tvenih odnosa jer njihova upora-

ba moè pojednostaviti i ubrzati poslovanje.

Budu}i da elektroni~ki potpisi predstav-

ljaju novu metodu potpisivanja dokumenata o

kojoj se u nas relativno malo zna, u radu se

daje prikaz zakonskih odredbi o elektronskim

potpisima, vrsti elektronskih potpisa, njiho-

voj primjeni, uporabi, ovla{tenju za izdavanje

i drugih.

Kao temeljna pravna pitanja izdvajaju se

sljede}a:

a) pojam i vrste elektroni~kih potpisa

b) pravni u~inci elektroni~kih potpisa i raz-

mjena dokumenata u elektroni~kom obliku

c) funkcija elektroni~kih potpisa

d) primjena elektroni~kih potpisa u praksi

e) prava, obveze i odgovornost potpisnika i

davatelja usluga certificiranja

f) pretpostavke i ovla{tenja za izdavanje elek-

troni~kih potpisa

g) pravni aspekti za{tite elektroni~kog potpisa

h) sankcije za davatelje i korisnike elektro-

ni~kih potpisa zbog nepo{tivanja zakon-

skih odredbi.

1.1. Pojam i vrste elektroni~kih potpisa

Zakon odre|uje dvije vrste elektroni~kih

potpisa. Elektroni~ki potpis i napredni elek-

troni~ki potpis3.

Elektroni~ki je potpis skup podataka u

elektroni~kom obliku koji su pridruèni ili su

logi~ki povezani s drugim podacima u elek-

troni~kom obliku. Sluè za identifikaciju pot-

pisnika i vjerodostojnost potpisanog elektro-

ni~kog dokumenta4.

Naprednim elektroni~kim potpisom osi-

gurava se vi{i stupanj sigurnosti u identitetu

potpisnika i tehnologiju elektroni~kog potpi-

sivanja dokumenata. Da bi se elektroni~ki

potpis smatrao naprednim, mora udovoljiti

sljede}im uvjetima:

1. mora biti povezan isklju~ivo s potpisni-

kom,

2. mora nedvojbeno identificirati potpi-

snika,

3. nastaje kori{tenjem sredstva kojim pot-

pisnik upravlja samostalno ili koje je

pod isklju~ivim nadzorom potpisnika,

4. sadràva izravnu povezanost s podaci-

ma na koje se odnosi i to na na~in da

nedvojbeno omogu}ava uvid u bilo

koju izmjenu izvornih podataka5.

1.2. Pravni u~inci elektroni~kih potpisa irazmjena dokumenata uelektroni~kom obliku

I elektroni~ki potpis i napredni elektro-

ni~ki potpisi potvr|uju identitet potpisnika i

vjerodostojnost potpisanog dokumenta.

Zakon pravno izjedna~ava napredan elek-

troni~ki potpis s vlastoru~nim6 i slijedom

toga daje im istu pravnu snagu.

Navedeno predstavlja funkcionalno i

pravno istovjetan pristup za vlastoru~ne i na-

predne elektroni~ke potpise, dok se za

3 Pojam napredni elektroni~ki potpis preuzet je iz Smjernice

EU (Directive 1999/93/EC of the European parliament

and of the Council on a Community framework for elec-

tronic signatures) gdje je kori{ten engleski termin “advan-

ced elektronic signature”. U UNCITRAL-ovim jedno-

obraznim pravilima za elektroni~ke potpise ( UNCITRAL

Uniform Rules for Electronic Signatures) iz 2000. upo-

trebljava se termin enhanced electronic signature, dok se u

ameri~koj pravnoj terminologiji upotrebljava naziv digi-

talni potpis (digital signature) ili sigurni elektroni~ki pot-

pis (secure electronic signature). Hrvatski se zakonodavac

odlu~io za prijevod termina iz Smjernice te je pojam

napredni elektroni~ki potpis nastao kao doslovan prijevod

engleskog termina advanced electronic signature.

4 Ispis ~lanka 2. to~ke 1. Zakona; navedena definicija vje-

ran je prijevod ~lanka 2. to~ke 1. Smjernice o elektron-

skim potpisima ( Directive 1999/93/EC of the European

parliament and of the Council on a Community frame-

work for electronic signatures), ~ime se postiè

uskla|enost na{eg prava s propisima Europske unije.

5 ^lanak 4. Zakona.

6 “Napredan elektroni~ki potpis ima istu pravnu snagu i

zamjenjuje vlastoru~an potpis, odnosno vlastoru~an pot-

pis i otisak pe~ata ako je izra|en u skladu s odredbama

Zakona…”, ispis ~lanka 5. Zakona.

“obi~ne” elektroni~ke potpise navedeno ne

predvi|a.

Nadalje, Zakonom se nedvojbeno poti~u i

podràvaju elektronski na~ini razmjene do-

kumentacije.

^lankom se 6. st. 1. Zakona odre|uje: “ne

moè se odbiti prihva}anje dokumenta samo

zbog toga {to je sa~injen i izdan u elektro-

ni~kom obliku s elektroni~kim potpisom ili

naprednim elektroni~kim potpisom”, ali uz

uvjet da su za{tita elektroni~kog potpisa i na-

prednog elektroni~kog potpisa te provjera

identiteta potpisnika provedeni pomo}u po-

stoje}e tehnologije7 od strane potpisnika ili

davatelja usluga certificiranja8.

Navedeno se ne odnosi na sljede}e pravne

poslove:

1. pravne poslove kojima se vr{i prijenos vla-

sni{tva na nekretninama ili se uspostavlja-

ju druga stvarna prava na nekretninama

2. oporu~ne poslove

3. imovinsko predbra~ne, odnosno bra~ne

ugovore

4. pravne poslove optere}enja i otu|enja imo-

vine za koje je potrebno odobrenje centra

za socijalnu skrb

5. ugovore o predaji i raspolaganju imovinom

za ìvota

6. ugovore o doìvotnom uzdràvanju

7. darovne ugovore

8. druge pravne poslove za koje je posebnim

zakonom propisano da se sastavljaju u

obliku javnobilje`ni~kog akta, odnosno

isprave

9. pravne poslove ili radnje za koje je poseb-

nim zakonom ili na temelju zakona done-

senim propisom izri~ito odre|ena uporaba

vlastoru~nog potpisa u dokumentima na

papiru ili ovjera vlastoru~nog potpisa.

Ove pravne poslove nije mogu}e realizi-

rati elektronskim putem te sukladno tome oni

su pravno valjani samo ako su sa~injeni na

papiru i vlastoru~no potpisani.

Me|utim, takvo zakonsko rje{enje nas ne

iznena|uje. Isto se predvi|a i u ve}ini propi-

sa o elektroni~kim potpisima donesenim u

okviru Europske zajednice9, a koji su

kori{teni kao uzor u izradi hrvatskog Zakona

o elektroni~kim potpisima.

1.3. Funkcija elektroni~kog potpisa

Funkcije elektroni~kog potpisa jesu slje-

de}e:

- identifikacija po{iljatelja poruke,

- identifikacija izvora poruke,

- potvrda da je po{iljatelj poslao ili auto-

rizirao poruku,

- potvrda to~nosti i potpunosti sadràja

poruke.

Navedene funkcije elektroni~kog potpisa

sadràjno odgovaraju funkcijama vlastoru~-

nog potpisa. Tako se osigurava i omogu}uje

ravnopravna uporaba obaju na~ina potpisi-

vanja dokumenata.

1.4. Gdje i kako upotrebljavati elektroni~ke potpise

Sve vrste dokumenata koji se elektronski

razmjenjuju mogu}e je elektroni~ki potpisa-

ti. Npr. razne izvatke koje izdaju tijela upra-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 295

7 Te tehnologije pravilnikom propisuje ministar gospodarst-

va; Pravilnik o mjerama i postupcima uporabe i za{tite

elektroni~kog potpisa i naprednog elektroni~kog potpisa,

sredstava za izradu elektroni~kog potpisa, naprednog

elektroni~kog potpisa, naprednog elektroni~kog potpisa i

sustava certificiranja i obveznog osiguranja davatelja

usluga izdavanja kvalificiranih certifikata, NN br. 54/02

8 ^lankom 6. izravno se podràva elektronske na~ine raz-

mjene dokumenata uporabom suvremenih tehologija.

Ekstenzivnim tuma~enjem te odredbe moè se ustvrditi

da je zakonodavac pravno izjedna~io i time dao istu prav-

nu snagu dokumentima koji se prenose elektronskim

putem i papirnim, pod pretpostavkom da su ispunjeni

dodatni zakonski uvjeti iz ~lanka 7. Zakona. To zna~i da

primatelji dokumenata poslanih elektronskim putem i

potpisanih u skladu sa zakonskim uvjetima ne}e mo}i

odbiti prihva}anje dokumenta samo zato {to je dokument

u obliku elektronskog zapisa. Tako }e tijela uprave, sudo-

vi i svi drugi biti prisiljeni komunicirati i primati doku-

mente elektronskim putem, kada to druga strana èli.

9 Istovjetno zakonsko rje{enje nalazimo u ~lanku 9. stavku

2. Smjenice Europske unije (Directive 2000 / 31/EC of the

European Parliament and of the Council of 08 June 2000

on certain legal aspects of information society service, in

particular electronic commerce in the internal market).

ve, izvatke iz mati~nih knjiga, sudskog regi-

stra, ra~unovodstvene evidencije itd. moè se

i slati i potpisivati elektroni~kim putem. Na

taj bi se na~in zna~ajno rasteretilo poslovanje

tijela uprave.

Raznovrsna je primjena elektroni~kih

potpisa i u gospodarskom poslovanju. Pojed-

nostavljuje se sklapanje ugovora izme|u

pravnih osoba ~ija su sjedi{ta u zemljopisno

razli~itim mjestima.

Narud`be, ra~uni i fakture mogu se slati i

potpisivati elektroni~ki. Elektroni~kim pos-

lovanjem bankarskog sektora banke se pri-

bliàvaju potrebama svojih komitenata itd.

Me|utim, ne smije se zanemariti ~injeni-

ca da je primjena elektroni~kih potpisa ovi-

sna o vi{e stvari:

- postojanju odgovaraju}e ra~unalne

opreme

- informati~koj pismenosti korisnika ili

imatelja elektroni~kog potpisa

- pristupu Internetu

- i isho|enju prava na elektroni~ki potpis

kod ovla{tenih davatelja usluga certifici-

ranja.

Jedna su od bitnih pretpostavki primjene

elektroni~kih potpisa u praksi metode odno-

sno kriteriji za izradu elektroni~kih potpisa.

Zakonom se odre|uje da se elektroni~ki

potpisi izra|uju sredstvima za izradu elektro-

ni~kog potpisa.

Dok za “obi~ne” elektroni~ke potpise

Zakon ne sadrì posebne kriterije u svezi s

izradom istih, za napredne elektroni~ke pot-

pise odre|uje se vi{e kriterija kojima se mora

udovoljiti:

1. podaci za izradu naprednog elektroni~kog

potpisa mogu se pojaviti samo jednom

2. podaci za izradu naprednog elektroni~kog

potpisa ne mogu se ponoviti i potpis mora

biti za{ti}en od krivotvorenja pri kori{te-

nju postoje}e raspoloìve tehnologije

3. podatke za izradu naprednog elektroni~kog

potpisa potpisnik moè pouzdano za{tititi

od kori{tenja drugih.

1.5. Tko i kako moè dobiti elektroni~kipotpis

Korisnik potpisa (potpisnik) moè biti

svatko tko koristi usluge certificiranja na te-

melju ugovora s odabranim davateljem usluga

certificiranja. Potpisnik mora posjedovati

sredstvo za izradu elektroni~kog potpisa ko-

jim se potpisuje, a djeluje u svoje ime ili u ime

fizi~ke ili pravne osobe koju predstavlja10.

Davatelja usluga certificiranja potpisnici

mogu svojevoljno odrediti, a mogu istovre-

meno koristiti usluge jednog ili vi{e davatelja

usluga certificiranja.

Potpisnici preuzimaju usluge certificira-

nja na temelju ugovora s odabranim davatel-

jima usluga certificiranja.

Na temelju spomenutog ugovora davatelj

usluga certificiranja izdaje certifikat za sva-

kog pojedina~nog potpisnika.

Kvalificirani certifikat moè se izdati sva-

koj osobi na njezin zahtjev te na osnovi ne-

sumnjivo utvr|enog identiteta i ostalih po-

drobnijih podataka o osobi 11.

Me|utim, pretpostavka je realizacije u

praksi svega navedenog pojava registriranih

davatelja usluga certificiranja na trì{tu. Tek

njihovim prisustvom i poslovanjem zaintere-

sirane pravne i fizi~ke osobe mo}i }e do}i u

“posjed” elektroni~kog potpisa i zapo~eti s

elektroni~kim potpisivanjem dokumenata.

1.6. [to su certifikati i tko su davatelji us-luga certificiranja?

Zakon pravi razliku izme|u certifikata i

kvalificiranog certifikata i u skladu s tom

podjelom razlikuje i davatelja certifikata od

davatelja kvalificiranog certifikata.

Certifikat je potvrda u elektroni~kom

obliku koja povezuje podatke za verificiranje

elektroni~kog potpisa s nekom osobom i

potvr|uje identitet te osobe u postupcima

razmjene elektroni~kih zapisa12.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.296

10 ^lanak 2. stavak 1. to~ka 3. Zakona.

11 Ispis ~lanka 24. Zakona.

12 ^lanka 2 to~ka 10 . i ~lanak 10. Zakona.

Kvalificirani je certifikat svaka elektro-

ni~ka potvrda kojom davatelj usluga izdava-

nja kvalificiranih certifikata potvr|uje na-

predni elektroni~ki potpis.

Prema Zakonu, usluge certificiranja u

Hrvatskoj mogu obavljati samo registrirani,

odnosno evidentirani davatelji usluga certifi-

ciranja - pravne i fizi~ke osobe koje ispunja-

vaju uvjete predvi|ene Zakonom o elektro-

ni~kom potpisu13.

Davatelji “ obi~nih” certifikata ne trebaju

posebnu dozvolu za obavljanje usluga, ve}

samo prijavu.

Po~etak obavljanja usluga certificiranja

moraju prijaviti Ministarstvu gospodarstva14

najmanje 8 dana prije po~etka rada.15

Oni mogu obavljati usluge certificiranja

ako imaju:

1. osiguranu organizaciju rada koja jam~i

kvalitetu izvo|enja usluge certificiranja

2. financijska i materijalna sredstva koja su

dostatna za trajnije izvo|enje usluge certi-

ficiranja i pokrivanje mogu}ih {teta16

3. osoblje koje je kvalificirano za izvr{avanje

odgovaraju}ih stru~no-tehni~kih poslova

davatelja usluga certificiranja, vo|enja re-

gistra i za{tite osobnih podataka

4. tehni~ku i programsku osnovicu koja

podràva me|unarodne standarde za pro-

vedbu usluge certificiranja

5. sustav fizi~ke za{tite ure|aja, opreme i po-

dataka

6. sigurnosna rje{enja za{tite od neovla{tenog

pristupa i o{te}enja informacija.

Za davatelje usluga kvalificiranih certifi-

kata primjenjuju se stroì kriteriji.

Oni mogu usluge izdavanja kvalificiranih

certifikata obavljati samo na temelju dozvo-

le17 koju izdaje Ministarstvo gospodarstva i to

ako su, uz gore navedene uvjete koji se prim-

jenjuju za “obi~ne” davatelje usluga certifici-

ranja, ispunili i ~itav niz dodatnih uvjeta

predvi|enih ~lankom 17. Zakona.18

U Hrvatskoj ovla{tenih izdavatelja certifi-

kata i kvalificiranih certifikata za sada jo{

nema. O~ekuje se njihovo pojavljivanje u

kratkom roku, a na trì{tu koje je trenutno

bez konkurencije.

1.7. Prava, obveze i odgovornost potpisni-ka19 (korisnika usluga certificiranja) idavatelja usluga certificiranja

1.7.1.Prava, obveze i odgovornost potpisnika

Zakonom se predvi|aju prava, obveze i

odgovornost i potpisnika- korisnika usluga

certificiranja i davatelja usluga certificiranja.

Pravo je potpisnika svojevoljno odrediti da-

vatelja usluga certificiranja. Posao certificira-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 297

13 Izdavatelji “obi~nih” certifikata moraju zadovoljiti slje-

de}e uvjete da bi mogli obavljati djelatnost:

1) registrirati djelatnost za izdavanje certifikata kod nad-

le`nog trgova~kog suda,

2) osigurati se za {tete tre}im osobama koje mogu proi-

za}i iz obavljanja ove djelatnosti,

3) udovoljiti uvjetima za za{titu elektroni~kih potpisa,

4) i ispuniti uvjete iz ~lanka 12. Zakona.

5) prijaviti Ministarstvu gospodarstva po~etak obavljanja

djelatnosti certificiranja,

6) upisati se Evidenciju davatelja certifikata Ministarstva

gospodarstve itd.

14 U daljnjem tekstu Ministarstvo.

15 ^lanak 15. stavak. 1 Zakona.

16 Davatelj usluga izdavanja kvalificiranih certifikata duàn

je osigurati se od rizika koji nastanu obavljanjem usluga

certificiranja (obvezno osiguranja) ~l. 11. st. 3 Zakona.

17 Dozvolu izdaje Ministarstvo na zahtjev davatelja usluga.

Dozvola se izdaje u roku od 15 dana od dana podno{enja

urednog zahtjeva. Davatelji usluga izdavanja kvalificira-

nih certifikata kojima je izdana dozvola upisuju se u

Registar davatelja usluga. Dozvola mora sadràvati regi-

starski broj pod kojim je davatelj usluga upisan u registar

i datum upisa u registar.

18 Zakonom se u 12 to~aka predvi|aju dopunski uvjeti koji

se traè za izdavanje kvalificiranih certifikata. Neki od

njih se ovdje nabrajaju. 1. Traì se dokazana sposobnost

sigurne provedbe usluga certificiranja, 2. osiguranje

uvjeta djelovanja sigurnog i aùrnog registra potpisnika

te provedba sigurnog i trenuta~nog prekida, odnosno

opoziva usluge certificiranja na zahtjev potpisnika, 3.

to~no utvr|ivanje datuma i vremena izdavanja i opoziva

certifikata, 4. provjera certifikata, na odgovaraju}i na~in

i u skladu s propisima, 5. stru~no osoblje, 6. pouzdani

sustavi za{tite, 7. pouzdane mjere od krivotvorenja itd.

19 Zakonski termin za korisnika usluga certificiranja je pot-

pisnika, ali se u radu radi jasno}e teksta nagla{ava da je

potpisnik zapravo korisnik usluga certificiranja.

nja elektroni~kih potpisa u nadle`nosti je oso-

ba u privatnom vlasni{tvu, dakle odstupilo se

od pravila da registre davatelja vode instituci-

je javnog prava npr. sudovi, ministarstva i sl20.

Potpisnici pri odabiru davatelja usluga

certificiranja mogu koristiti usluge jednog ili

vi{e davatelja usluga iz zemlje ili inozemstva.

Obveze potpisnika predvi|ene su ~lanci-

ma 25., 26. i 27. Zakona.

Slijedom navedenog iznosi se: svaki pot-

pisnik duàn je poduzeti sve potrebne organi-

zacijske i tehni~ke mjere za{tite od gubitaka i

{teta koje moè uzrokovati drugim potpisni-

cima, davateljima usluga certificiranja ili

tre}im osobama.

On je duàn pa`ljivo koristiti i ~uvati

sredstva i podatke za izradu elektroni~kog

potpisa, za{tititi i ~uvati sredstva i podatke za

izradu elektroni~kog potpisa od neovla{tenog

pristupa i uporabe, te dostaviti davatelju us-

luga certificiranja sve potrebne podatke i in-

formacije o promjenama koje utje~u ili mogu

utjecati na to~nost elektroni~kog potpisa u

roku od dva dana od nastalih promjena.

Nepostupanje u skladu s navedenim za

posljedicu ima odgovornost potpisnika zbog

neispunjavanja obveza utvr|enih zakonom,

ali preuzetih ugovorom.

Dakle, rije~ je o ugovornoj odgovornosti

potpisnika koja svoje pravne temelje ima u

obveznopravnom ugovoru izme|u davatelja

usluga certifiiciranja i potpisnika. Taj je ugo-

vor osnova regulacije njihovih me|usobnih

odnosa. Sklapaju ga davatelj usluga certifici-

ranja i primatelj usluga certificiranja, a pred-

met je toga ugovora obavljanje poslova certi-

ficiranja.

I u samom Zakonu, kako je ve} navedeno,

odre|uje se da potpisnici preuzimaju usluge

certificiranja na temelju ugovora s odabranim

davateljem usluga certificiranja21, te se iz za-

konskih odredbi moè odrediti neke od bitnih

sastavnica ugovora.

Rije~ je o ve} ranije navedenim obvezama

potpisnika, npr. glede dostave podataka certi-

fikatoru o pitanjima koja utje~u na to~nost

elekroni~kog potpisa, obvezi potpisnika u

poduzimanju organizacijskih i tehni~kih mje-

ra za izradu elektroni~kog potpisa, obvezi

~uvanja sredstava i podataka za izradu elek-

troni~kog potpisa i druge.

1.7.2. Prava, obveze i odgovornost

davatelja usluga certificiranja

Zakon propisuje i obveze davatelja usluga

certificiranja, ali i ovdje se nagla{ava da }e

stranke svoje odnose urediti ugovorom. U sa-

mom Zakonu predvi|aju se sljede}e obveze

davatelja usluga certificiranja:

- osigurati da svaki kvalificirani certifikat

sadrì sve potrebne podatke predvi|ene

Zakonom,

- provesti potpunu provjeru identiteta

potpisnika za kojega provodi usluge cer-

tificiranja,

- osigurati to~nost i cjelovitost podataka

koje unosi u evidenciju izdanih certifi-

kata

- primijeniti organizacijske i tehni~ke

mjere za{tite certifikata i podataka ve-

zanih za potpisnike,

- primijeniti sigurnosne sustave za pristup

evidenciji certifikata i opozvanih certifi-

kata,

- upoznati potpisnika s tehni~kim zahtje-

vima i organizacijskim postupcima po-

trebnim za usluge certificiranja itd.22

Davatelji usluga certificiranja koji izdaju

kvalificirane certifikate du`ni su ~uvati svu

dokumentaciju o izdanim i opozvanim certi-

fikatima u roku od najmanje 10 godina od

njihova izdavanja.

Oni mogu posluìti kao sredstvo dokazi-

vanja i verificiranja u sudskim, upravnim i

drugim postupcima. 23


Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.298

20 Mati}, Tin, Primjena Zakona o elektroni~kogm potpisu,

Pravo u gospodarstvu br. 4, Zagreb, srpanj, 2002.

21 ^lanka 23 st. 1 Zakona.

22 ~lanak 29., 30. i 32. Zakona.

23 Ispis ~lanka 31. Zakona; Na taj na~in elektroni~kom pot-

pisu i dokumentu koji je elektroni~ki potpisan osigurava

se ista dokazna i pravna snaga kao i dokumentima u

papirnom obliku s vlastoru~nim potpisima.

U slu~aju mogu}eg ste~aja davatelj uslu-

ga certificiranja duàn je o prekidu ugovora,

odnosno o namjeri prestanka poslovanja oba-

vijestiti svakog potpisnika najmanje tri mje-

seca prije isteka ugovorom povjerenih mu us-

luga certificiranja.

On je duàn osigurati nastavak obavljanja

usluga certificiranja za potpisnike kojima je iz-

dao certifikat, kod drugog davatelja usluga cer-

tifikata. Ukoliko to nije u mogu}nosti, duàn je

opozvati sve izdane certifikate i o tome odmah

obavijestiti Ministarstvo gospodarstva.24

1.8. Pravni aspekti za{tite elektroni~kihpotpisa- inspekcijski nadzor

Za{tita elektroni~kih potpisa ostvaruje se

tehni~kim metodama za{tite ali i pravnim pu-

tem. Tehni~ke metode za{tite predvi|ene su

ve}im brojem odredbi i u samom Zakonu25,

ali i provedbenim propisima ~ije se dono{e-

nje predvi|a Zakonom.26,

Me|utim, od iznimnog su zna~aja odred-

be o pravnoj za{titi elektroni~kog potpisiva-

nja koje se realiziraju kroz inspekcijski nad-

zor. Inspekcijskim nadzorom utvr|uje se za-

konitost poslovanja subjekata koji sudjeluju u

postupku davanja usluga certificiranja i tako

pravnim putem {tite svi potencijalni korisni-

ci usluga.

Mjere inspekcijskog nadzora provodi

Ministarstvo gospodarstva, a moè se povje-

riti i drugim dràvnim tijelima odre|enim

Zakonom i propisima koji ure|uju za{titu

osobnih podatka.

U okviru inspekcijskog nadzora

Ministarstvo nadzire rad registriranih odno-

sno evidentiranih davatelja usluga certifici-

ranja, te:

- utvr|uje jesu li ispunjeni uvjeti propisa-

ni Zakonom i provedbenim propisima27

donesenim na temelju Zakona o elektro-

ni~kom potpisu,

- nadzire pravilnost primjene propisanih

postupaka i organizacijsko-tehni~kih

mjera, te internih pravila koja su u sve-

zi s uvjetima propisanim Zakonom i

provedbenim propisima.28

Predvi|ena sankcija za davatelje usluga

certificiranja koji ne ispunjavaju uvjete pro-

pisane Zakonom je zabrana davanja usluga

certificiranja.

Radi transparentnosti rada davatelja uslu-

ga certificiranja Zakonom je predvi|eno jav-

na objava popisa davatelja usluga certifici-

ranja u Narodnim novinama.

Svaki je davatelj usluga certificiranja

duàn radi provedbe inspekcijskog nadzora

omogu}iti dràvnim slu`benicima Mini-

starstva ovla{tenim za provedbu inspekcij-

skog nadzora neograni~en uvid u podatke o

poslovanju, uvid u poslovnu dokumentaciju,

pristup registru, ra~unalnoj opremi i ure|aji-

ma.

1.9. Sankcije za davatelje i korisnike elek-troni~kih potpisa zbog nepo{tivanjazakonskih odredbi

Za nepo{tivanje zakonskih odredbi se

predvi|aju dvije vrste sankcija:

- zabrana obavljanja usluga certificiranja-

kada je rije~ o nepo{tivanju zakonskih

odredbi od strane davatelja usluga certi-

ficiranja29 i


Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 299

24 Ispis ~lanka 33. Zakona.

25 Vidi ~lanak 7. Zakona; ~l. 12 st.1. t. 4,;~l. 17. st.1. t.6. i

7.;~l. 34. st 2.; navedenim ~lanicima predvi|aju se

tehni~ke mjere u svezi s elektroni~kim potpisivanjem

26 Rije~ je o pravilnicima ~ije je dono{nje predvi|eno u

samom Zakonu, a koji su navedeni u zaklju~nom dijelu

rada npr. ministar znanosti i tehnologije, uz prethodno

mi{ljenje dràvnog zavoda za normizaciju i mjeriteljstvo,

pravilnikom utvr|uje tehni~ka pravila za osiguravanje

povezanosti evidencija izdanih i opozvanih certifikata

davatelja usluga certificiranja. Tehni~ka pravila moraju

sadràvati trenutno dostupna znanstvena i tehnolo{ka

dostignu}a te me|unarodno prihva}ene norme ~ime se

obvezuje na pra}enje najsuvremenijih svjetskih tehni~kih

dostignu}a.

27 Zakonom se predvi|a dono{enje osam provedbenih pro-

pisa koji su u radu navode u zaklju~ku.

28 ^lanak 37. Zakona.

29 ^lanak 37. Zakona; rije~ je privremenoj zabrani davanja

usluga certificiranja o kojoj odlu~uje dràvni slu`benik

Ministarstva gospodarstva kada utvrdi da registrirani

davatelji usluga certificiranja ne ispunjavaju uvjete za

obavljanje poslova predvi|enih Zakonom.

- nov~ane kazne - za fizi~ke osobe, potpi-

snike, odnosno korisnike usluga certifi-

ciranja i davatelje usluga certificiranja.

^lankom 39. predvi|a se nov~ana kazna

u rasponu od 2.000,00 do 10.000,00 kuna za

fizi~ke osobe koje neovla{teno pristupe i

uporabe podatke i sredstva za izradu elektro-

ni~kog potpisa i naprednog elektroni~kog

potpisa.

Nov~anom kaznom od 2.000,00 do

10.000,00 kuna kazniti }e se i potpisnik, od-

nosno fizi~ka osoba ili odgovorna osoba

pravne osobe koja:

- zastupa potpisnika koji nepa`ljivo i

neodgovorno koristi sredstva i podatke

za izradu elektroni~kog potpisa ( u sve-

zi s ~lankom 26. Zakona),

- davatelju usluga certificiranja u roku ne

dostavi potrebne podatke i informacije

o promjenama koje utje~u ili mogu utje-

cati na to~nost elektroni~kog potpisa (u

svezi s ~lankom 27. stavkom 1. Zakona)

- davatelju usluga certificiranja pravodob-

no ne dostavi zahtjev za opoziv certifi-

kata (u svezi s ~lankom 27. st. 2 Zakona)

Najvi{i iznos nov~anih kazni predvi|a se

za davatelje usluga certificiranja. Prekr{ajno

}e se kazniti oni davatelji usluga certificiranja

koji izdaju certifikate bez svih potrebnih po-

dataka, koji ne provode odgovaraju}e za{titne

mjere kojima se onemogu}uje neovla{teno

pohranjivanje i kopiranje podataka za izradu

elektroni~kih potpisa, koji ne obavijeste pot-

pisnika kojem izdaje certifikat o svim bitnim

uvjetima uporabe izdanog certifikata, koji ne

utvrde pravovaljano identitet fizi~ke ili prav-

ne osobe za koju izdaje certifikat itd.30

2. ZAKLJU^NO - DE LEGE FERENDA

Dono{enjem Zakona o elektronskom pot-

pisu Hrvatska se uvrstila u krug dràva sa

propisima o suvremenom elektronskom pos-

lovanju.

Zakonom se ure|uje materija elektro-

ni~kog potpisivanja, tehni~ki standardi potpi-

sivanja, obavljanje usluga davatelja certifika-

ta i drugo, dakle sve nu`ne pretpostavke za

primjenu tehnologije elektroni~kog potpisi-

vanja dokumenata.

Me|utim, da bi se Zakon mogao primije-

niti u praksi predvi|eno je i dono{enje ve}eg

broja podzakonskih propisa i to u roku od 3

mjeseca od dana stupanja na snagu Zakona o

elektroni~kim potpisima, osim Pravilnika o

tehni~kim uvjetima za osiguranje povezano-

sti evidencija izdanih i opozvanih certifikata

davatelja usluga certificiranja u Republici

Hrvatskoj koji treba donijeti ministar znano-

sti i tehnologije u roku od 6 mjeseci od stu-

panja na snagu Zakona.

Rije~ je o sljede}im propisima na koje se

upu}uje u samom Zakonu:

1) Pravilnik o mjerama za{tite elektro-

ni~kog potpisa i naprednog elektroni~kog

potpisa te mjerama potpisnika- ~l. 7. st. 2. –

donosi ministar gospodarstva; objavljen u

NN br. 54/02

2) Najniì iznos osiguranja certifikatora

za {tete koje mogu nastati obavljanjem uslu-

ga certificiranja- ~l. 11. st.2 – donosi ministar

gospodarstva,

3) Pravilnik o sadràjima i vrstama i

na~inu dostave dokumentacije o ispunjavanju

uvjeta za obavljanje usluga certificiranja - ~l.

12. st. 2. - donosi ministar gospodarstva; ob-

javljen u NN br. 54/02

4) Pravilnik o sadràju evidencije, na~inu

vo|enja evidencije i obrascima prijave za

upis u evidenciju certifikatora te prijava za

upis promjena - ~l. 16. st. 3 - donosi ministar

gospodarstva; objavljen u NN br. 54/02

5) Dozvola za izdavatelje kvalificiranih

certifikata - ~l. 18. st. 2. - izdaje ministar go-

spodarstva

6) Pravilnik o sadràju i na~inu vo|enja

registra davatelja usluga izdavanja kvalifici-

ranih certifikata i o obrascima zahtjeva za iz-

davanje dozvola - ~l. 19. st. 4 - donosi mini-

star gospodarstva; objavljen u NN br. 54/02


Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.300

30 ^lanak 41. Zakona.

7) Uredba o djelokrugu, sadràju i nosi-

teljima poslova certificiranja u i za tijela

dràvne uprave - ~l. 20. st. 2. - donosi Vlada

Republike Hrvatske.

8) Pravilnik o tehni~kim pravilima za osi-

guravanje povezanosti evidencija izdanih i

opozvanih certifikata davatelja usluga certifi-

ciranja u Republici Hrvatskoj -~l. 34. st. 2. -

donosi ministar znanosti i tehnologije.

Ve}ina tih propisa do danas je donesena31.

Na taj su na~in osigurani preduvjeti za prim-

jenu Zakona u praksi.

KORI[TENA LITERATURA

- Zakon o elektroni~kim potpisima. NN 10/2002

- Pravilnik o mjerama za{tite elektroni~kog pot-pisa i naprednog elektroni~kog potpisa te mje-rama potpisnika, NN br. 54/02

- Pravilnik o sadràjima i vrstama i na~inu do-stave dokumentacije o ispunjavanju uvjeta zaobavljanje usluga certificiranja, NN br. 54/02

- Pravilnik o sadràju evidencije, na~inu vo|enjaevidencije i obrascima prijave za upis u evi-denciju certifikatora te prijava za upis promje-na, NN br. 54/02

- Pravilnik o sadràju i na~inu vo|enja registradavatelja usluga izdavanja kvalificiranih certi-fikata i o obrascima zahtjeva za izdavanje doz-vola, NN br. 54/02

- Directive 1999/93/EC of the EuropeanParliament and the Council of 13 December1999 on a Community framework for electro-nic signatures,

- UNCITRAL, Draft Uniform Rules onElectronic Signatures, Vienna, 19-30, January1998.,

- UNCITRAL, Model Law on ElectronicCommerce with Guide on Enactment, NewYork, 1996.

- http://www.mbc.com,

- Mati}, Tin, Primjena zakona o elektroni~kompotpisu, Pravo u gospodarstvu 4, Zagreb,srpanj 2002

- Maurovi}, Ljiljana, Zakon o elektroni~kompotpisu - po~etak izgradnje prava elektroni~ketrgovine Republike Hrvatske, Hrvatska pravnarevija, travanj, 2002.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 301

31 8. svibnja 2002. godine doneseni su sljede}i pravilnici, a

objavljeni su u Narodnim novinama broj 54/02

1) Pravilnik o mjerama i postupcima uporabe i za{tite

elektroni~kog potpisa i naprednog elektroni~-

kog potpisa, sredstava za izradu elektroni~kog

potpisa, naprednog elektroni~kog potpisa i su-

stava certificiranja i obveznog osiguranja dava-

telja usluga izdavanja kvalificiranih certifikata,

2) Pravilnik o registru davatelja usluga certificiranja

elektroni~kih potpisa koji izdaju kvalificirane

certifikate

3) Pravilnik o evidenciji davatelja usluga certificiranja

elektroni~kih potpisa.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002.302

Mag. DUBRAVKA AK[AMOVI], Fakultät für Rechtswissenschaften, Osijek

DARSTELLUNG DES GESETZES ÜBER DIE ELEKTRONISCHE UNTER-SCHRIFT MIT BESONDERER RÜCKSICHT AUF DIE FUNKTION UND DIEARTEN ELEKTRONISCHER UNTERSCHRIFTEN SOWIE AUF DIEDURCHFÜHRUNGSBESTIMMUNGEN ÜBER DIE ANWENDUNG ELEKTRONIS-CHER UNTERSCHRIFTEN

ZUSAMMENFASSUNG

Elektronische Unterschriften stellen eine neue Technologie des Unterschreibens der Dokumentedar. Ihre Anwendung ist verschiedenartig und macht die Geschäftsführung in Bedingungen derGlobalisierung wesentlich einfacher. Kroatien hat anfangs des Jahres 2002 das Gesetz über die elektro-nische Unterschrift beschlossen und dadurch wurden rechtliche Voraussetzungen für die Anwendung die-ser neuen Technologie des Unterschreibens der Dokumente geschaffen. Da es sich hier um eine neueTechnologie des Unterschreibens handelt, die bisher bei uns durch Gesetz nicht reguliert wurde, und nochimmer keine Anwendung in der Praxis gefunden hat, bietet diese Arbeit eine Darstellung gesetzlicherBestimmungen über die im Gesetz über elektronische Unterschriften vorgesehenen Arten der elektroni-schen Unterschriften, die Funktion der elektronischen Unterschriften, die Rechtswirkungen der elektro-nischen Unterschriften und den elektronischen Austausch von Dokumenten, über die für die Geschäfteder Herausgabe elektronischer Unterschriften beauftragten Personen, über die Unterschreiber sowie an-derer Bestimmungen. Dazu werden noch andere relevante Rechtsfragen analysiert, die in Verbindung mitdem elektronischen Unterzeichnen von Dokumenten vorkommen.

Mr.sc. DUBRAVKA AK[AMOVI], Faculté de droit à Osijek

LA PRESENTATION DE LA LOI SUR LA SIGNATURE ELECTRONIQUE AVECLE COMPTE RENDU SUR LA FONCTION ET FORMES DES SIGNATURESELECTRONIQUES AINSI QUE LES DISPOSITIONS EXECUTIVES SUR LEURUTILISATION EN PRATIQUE

RÉSUMÉ

Les signatures électroniques représentent une nouvelle technologie en ce qui concerne la si-gnature des documents. Leurs utilisation est différente en pratique et simplifie considérablement la ge-stion dans les conditions de la globalisation.

La Croatie a adopté au début de l’an 2002. la Loi sur la signature électronique instituant ainsi lesprésomptions juridiques pour l’application de cette nouvelle technologie en pratique. Etant donné qu’ils’agit ici de la nouvelle technologie de la signature des documents qui jusqu’alors n’a pas été réglée aupoint de vue juridique et qui n’est toujours pas très en pratique, un compte rendu est donné dans l’essai,concernant les dispositions légales sur les signatures électroniques prévues dans la Loi sur la signatureélectronique, sur leur fonction, effets juridiques et sur l’échange des documents en forme électronique,des personnes autorisées à délivrer la signature électronique, signataires et d’autres, ainsi qu’une analy-se sur d’autres importantes questions juridiques liées à la signature électronique des documents.

M. Sc. DUBRAVKA AK[AMOVI], Faculty of Law, Osijek

REVIEW OF THE LAW ON ELECTRONIC SIGNATURE WITH SPECIAL REF-ERENCE TO FUNCTION AND SORTS OF ELECTRONIC SIGNATURES AND TOIMPLEMENTED PROVISIONS ABOUT THE USE OF ELECTRONICSIGNATURES IN PRACTICE

SUMMARY

Electronic signatures represent the new technology of signing documents. Their use in practiceis miscellaneous and it considerably simplifies business operations under the terms of globalization. Inthe beginning of 2002 Croatia passed the Law about the Electronic Signature and thereby satisfied legalprerequisites for the use of this new technology of signing documents in practice.Since electronic signingof documents is a new technology that has not been legally regulated in Croatia so far, and that still hasnot taken hold in practice, in this paper the author gives a review of legal regulations about the kinds ofelectronic signature envisaged by the Law on Electronic Signatures, about the functions of electronic si-gnatures, about the legal effects of electronic signature and the exchange of documents in electronic form,about individuals authorized for issuing electronic signatures, about the signatories etc., upon which theauthor also analyses other relevant legal questions that arise in relation to which contact regarding theelectronic signing of documents.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 293-303, 2002. 303

Dr. sc. MIRO GARDA[: Razvoj gradova u srednjovjekovnoj Slavoniji

Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 305

UDK - 94/99(497.5)

Pregledni znanstveni rad

Dr. sc. MIRO GARDA[, Pravni fakultet Sveu~ili{ta Josipa Jurja Strossmayera uOsijeku

RAZVOJ GRADOVA U SREDNJOVJEKOVNOJ SLAVONIJI

U ovom radu autor se bavi problematikom anti~kog naslje|a pri osni-

vanju srednjovjekovnih gradova u Slavoniji. Naime, primije}ena je ~injeni-

ca da je velik broj srednjovjekovnih gradova u Slavoniji i Hrvatskoj nastao

na lokaciji ranijih rimskih gradova.

Autor je mi{ljenja da je ta pojava uvjetovana ~injenicom da je dobro

organizirana mreà rimskih prometnica zadovoljavala komunikacijske

potrebe i u srednjem vijeku. Osim toga i dobro odabrane lokacije rimskih

gradova uvjetovale su i njihovo naseljavanje u kasnijim razdobljima.

Klju~ne rije~i: Slavonija, srednjovjekovni gradovi, rimske promet-

nice, rimsko naslje|e, naseljavanje.

“Svjetska je povijest povijest gradskog

~ovjeka. Narodi, dràve, politika i religija,

sve umjetnosti, sve znanosti po~ivaju na jed-

nom prafenomenu ljudskog postojanja: na

gradu.”1 Ove rije~i Oswalda Spenglera u nje-

govoj “Povijesti zapada” puno nam govore o

zna~enju grada u razvoju ~ovje~anstva. Tek

uobli~avanjem ve}ih zajednica ljudi po~inje

njihova povijest. Tek kada je ~ovjek iza{ao iz

pe}ine, iskobeljao se iz zemunice i {atora i

po~eo graditi ku}e, po~inje njegov ìvot vri-

jedan povijesti.

Po nekim autorima povijest grada seè

vrlo daleko, pa neke konglomeracije kame-

nog doba u Anadoliji i Bliskom istoku (Catal

Hüyük, Tell es - Sultan kod Jerihona)2 nazi-

vaju neolitskim gradovima. I tu su vjerojatno

u pravu. Vi{e stotina drvenih ili kamenih ku}a

na jednom mjestu, zajedni~ki trgovi i hramo-

vi, zidine koje ih opkoljavaju, planska iz-

gradnja, {to je to drugo negoli grad.

Prije nego se upustimo u podrobnije raz-

matranje razvoja gradova u Slavoniji u sred-

njovjekovnom razdoblju, mi{ljenja smo da bi

trebalo ne{to re}i o samom pojmu Slavonija u

srednjem vijeku. To je podru~je inkludiralo u

pojedinim trenutcima svoga povijesnog raz-

voja ogroman prostor od Balatona u

dana{njoj Ma|arskoj na sjeveru pa sve do

Biha}a u dana{njoj Bosni i Hercegovini na

jugu, od Dunava na istoku pa do Jadranskog

mora na zapadu.

Koliko je pojam Slavonija u srednjem vi-

jeku bio {irok, pokazuju nam i primjeri ispra-

va papinske kancelarije koje, istina u gene-

ri~kom smislu, u Slavoniju ubrajaju osim

1 Spengler, Oswald, Povijest zapada, Demetra, Zagreb,

2000., Knjiga II., str. 83.

2 Gööck, Roland, Velike zagonetke svijeta, Mladost,

Zagreb, 1976., str. 108. i The Times - Atlas svjetske povi-

jesti, Zagreb, 1989., str. 40.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.306

Hrvatske, Istre i Dalmacije jo{ i Bosnu, Ra{u

i Srbiju.3

Potreba prou~avanja ovako velikog pro-

stora u okvirima ovoga rada upitna je i zato

}emo se ograni~iti na podru~je uè Slavonije

~ija je sjeverna granica rijeka Drava, ju`na

Sava, isto~na Dunav, a ~iju su zapadnu grani-

cu zacrtali Turci svojom gotovo dvostoljet-

nom vla{}u.

Povijest gradova u Slavoniji zapo~inje s

rimskim razdobljem. Znameniti rimski gra-

dovi Mursa, Cibale, Marsonia, Certissa,

Inicerum, Straviane, Teotoburgium i dr. malo

komu su nepoznati. Ali za{to povijest grada u

Slavoniji ne pomaknuti za nekoliko tisu}a

godina unazad. U neolitiku je, mla|em ka-

menom dobu, diljem Slavonije postojalo vi{e

naselja. To su bila mala naselja s manjim bro-

jem ku}a i rijetkim stanovni{tvom. No, u

eneolitiku - bron~anom dobu u Slavoniji po-

stoji nekoliko naselja koja svojom veli~inom,

planskom izgradnjom, brojem ku}a, javnim i

zajedni~kim prostorima zasluùju da ih na-

zovemo gradom. Prije svega to je Vu~edol u

blizini Vukovara. Prostirao se na ~etiri

breùljka, a na jednom se od njih zacijelo na-

lazio zajedni~ki kultni objekt. Ku}e su bile

izgra|ene na obodima breùljka, a u sredini

se nalazio javni prostor.4 Osim Vu~edola, ve-

lika bron~anodobna naselja koja bi se mogla

nazvati eneolitskim gradovima nalazila su se

u Vinkovcima, Sarva{u, Bapskoj i dr.5

Prava povijest slavonskih gradova

zapo~inje tek dolaskom Rimljana u na{e kra-

jeve. U nakani da u~vrste svoju vlast, oni pro-

vode intenzivnu romanizaciju novoosvojenih

teritorija. Jedan je od zna~ajnih aspekata ro-

manizacije izgradnja gradova i uvo|enje rim-

ske kulture i na~ina ìvota. Kao posljedica

toga u dana{njoj Slavoniji, na granici - lime-

su Rimskog Carstva, ni~u brojni gradovi koji

sadrè sve elemente rimskog urbanog ìvota.

Ubrzano se izgra|uje Mursa koja ve} u II. st.,

najvjerojatnije 133. g., dobiva status kolonije,

Cibale, koje tako|er u drugom stolje}u dobi-

vaju status municipija, a potom i kolonije.

Gradi se jo{ ~itav niz gradova koji nisu dobi-

li tako visok upravni status, ali su imali goto-

vo sve elemente rimske gradske kulture:

Certissa (\akovo), Teutoburgium (Dalj),

Cuccium (Ilok ili Sotin), Straviane (Na{ice),

Inicerum (Tre{tanovci kraj Poège), Berebis

(Podravski Podgajci) i dr. Prilikom izgradnje

gradova Rimljani su birali vrlo povoljne

poloàje, ~esto u blizini rijeka ili na promet-

nim ~vori{tima, a koji su omogu}avali da se

ta naselja uklope u razgranati sustav rimskih

prometnica i na taj na~in omogu}e bolju fluk-

tuaciju rimske vojske i nesmetano obavljanje

trgovine. Vrlo su ~esto takvi povoljni poloàji

bili naseljeni jo{ od pretpovijesnih vremena,

tako da se rimski gradovi ~esto razvijaju na

podru~ju na kojem su bila pretpovijesna na-

selja.

Najve}i i svakako najzna~ajniji rimski

grad na podru~ju dana{nje Slavonije bila je

Mursa. Prve tragove rimske prisutnosti na

podru~ju dana{njeg Osijeka nalazimo ve} u

prvom stolje}u poslije Krista. Nakon zatira-

nja pobune panonskih plemena od 6. do 9. g.,

tzv. Batonovog ustanka, Rimljani po~inju s

ubrzanom reinkorporacijom novoosvojenih

krajeva u svoj upravni, vojni i ekonomski su-

stav. Upravo iz desetlje}a koja slijede potje~u

i najstariji rimski nalazi prona|eni na po-

dru~ju nekada{nje Murse. Luksuzni primjer-

ci rimske keramike, nakita, numizmatika, a

napose i epigrafski spomenici svjedo~e nam

o zna~enju koje je pridavano izgradnji i raz-

voju Murse.6 Rimska Mursa bila je za{ti}ena

dobro utvr|enim dvostrukim bedemima iz-

3 Andri}, Stanko, Povijest Slavonije u sedam poàra,

Zagreb, 1992., str. 7., te Truhelka, ]iro, o. c., str. 6. - 7.

4 Dimitrijevi}, Stojan, Vu~edolska kultura, Privla~ica,

Vinkovci, 1994., str. 331., Dimitrijevi}, Stojan, Teàk-

Gregl, Tihomila, Majnari}-Pandì}, Nives, Prapovijest,

Naprijed, Zagreb, 1998., str. 131. - 150., te Schmidt, R.,

R., Die Burg Vu~edol, Zagreb, 1945.

5 Dimitrijevi}, Stojan, Teàk-Gregl, Tihomila, Majnari}-

Pandì}, Nives, Prapovijest, Naprijed, Zagreb, 1998.

6 Pinterovi}, Danica, Mursa i njeno podru~je u anti~ko

doba, Osijek, 1978., str. 36., te Bulat, Mirko, Nalazi s

donjogradskog pristani{ta u Osijeku, Osje~ki zbornik br.

XVI, Osijek, 1977. g.

gra|enim najvjerojatnije od opeke. Unutar

grada nalazilo se vi{e hramova i javnih zgra-

da, a u neposrednoj blizini s jugozapadne

strane zidina nalazio se amfiteatar. Prigodom

arheolo{kih iskopavanja i raznih gra|evnih

radova na podru~ju osje~kog Donjeg grada

prona|eni su u vi{e navrata ostaci kerami~kih

vodovodnih cijevi i zidanih odvodnih kanala,

a {to nam svjedo~i da je u rimskoj Mursi po-

stojao vodovod i kanalizacija. U vi{e navrata,

tijekom stolje}a, u Mursi su boravili razni

rimski carevi. Iz nje su vodili ratne operacije,

ali i izdavali naredbe i proglase. Vi{e desetina

epigrafskih spomenika svjedo~e nam da su u

Mursi ìvjeli stanovnici iz raznih krajeva

ogromnog rimskog imperija, a koji su {tovali

razna boànstva, podizali im hramove i zav-

jetovali `rtvenike te se ìvo bavili trgovinom

i razvijenim obrtom. Zbog bujnog razvoja

grada po~etkom drugog stolje}a u Mursi ~ak

djeluju i carske ciglane koje proizvode

ogromne koli~ine opeke potrebne za ubrzanu

izgradnju. U kasnoj antici Mursa postaje sje-

di{te biskupije u kojoj, me|u ostalim, stoluje

i agilni arijanski biskup Valens, pa na taj

na~in Mursa dolazi u sredi{te sukoba izme|u

kr{}ana i arijana. Zna~enje rimske Murse

naro~ito apostrofira postojanje zidanog rim-

skog mosta preko rijeke Drave te omogu}a-

vanje prijelaza i odvijanje trgovine neovisno

o vodostaju i godi{njem dobu.7 Pojedine epi-

grafske spomenike podigle su osobe koje su

obavljale odre|ene gradske upravne funkcije,

te nam na takav na~in svjedo~e o postojanju

odre|enih slu`bi (npr. duoviri) koje su se

vr{ile na dobrobit svih ìtelja grada. 8

Sli~na situacija bila je i s Cibalama,

dana{njim Vinkovcima. Brojna istraìvanja i

slu~ajni nalazi daju nam naslutiti obrise bo-

gatog rimskog grada utonula u plodno sla-

vonsko tlo. U Cibalama je tako|er postojao

vodovod, kanalizacija, gradski bedemi, javne

gra|evine, terme i mno{tvo drugih elemenata

koji su omogu}avali relativno ugodan gradski

ìvot. U kasnoj antici Cibale su bili sjedi{te

biskupije, tako da su nam Vinkovci, osim

brojnih nalaza iz prvih stolje}a rimske prisut-

nosti na na{em tlu, podarili i zna~ajne nalaze

iz starokr{}anskog perioda.9

Sli~na je situacija i s ostalim rimskim gra-

dovima diljem dana{nje Slavonije. U njima

su postojali gotovo svi elementi gradskog

ìvota koji su omogu}avali naseljenim rim-

skim veteranima ili romaniziranom doma}em

ìvlju uìvanje blagodati rimske kulture.

Vje~na je sudbina ovih krajeva da su uvi-

jek bili granica. Od pretpovijesnih su vreme-

na uz Dunav kulturni utjecaji prodirali s ju-

goistoka na sjever. U rimsko doba Dunav je

predstavljao limes - granicu rimskog imperi-

ja, a s onu stranu Dunava prostirao se

Barbaricum. Upravo je stoga i podru~je

dana{nje Slavonije bilo izvrgnuto stalnim

provalama barbarskih plemena i neprekidnim

razaranjima i plja~kama. U turbulentnim vre-

menima pred kraj Rimskog Carstva ovi su

krajevi bili napu{teni od rimske vojske i pre-

pu{teni barbarskim plemenima. Rimska je

kultura zamrla, rimske gra|evine propale u

panonsko blato, a Slavonija je utonula u mrak

ranog srednjeg vijeka.

Razdoblje ranoga srednjeg vijeka u

Slavoniji prili~no je slabo istraèno. Poloàj

Slavonije na granici Rimskog Carstva i na

dodirnom mjestu izme|u istoka i zapada uz-

rokovao je da su gotovo svi vojni pohodi, sve

horde i divlja plemena, sve vojske i carstva

upravo ove prostore poharali ma~em i og-

njem. Takva situacija zacijelo nije pogodova-

la ustaljivanju mirnog i spokojnog ìvljenja,

razvoju gradova, umjetnosti i pravnoj sigur-

nosti. Stoga su i oni rijetki spomenici: arhi-

tektonski, umjetni~ki ili pak epigrafski koji

su u tom razdoblju nastali zacijelo uni{teni u

mnogim burnim zbivanjima na ovom po-

dru~ju. Upravo su zato spomenici ranog

srednjeg vijeka s podru~ja Slavonije vrlo ri-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 307

7 O zna~enju i razvoju rimske Murse vidi kod Pinterovi},

Danica, o. c.

8 Pinterovi}, Danica, o. c., str. 73.

9 O rimskim Cibalama vidi naro~ito u Corolla memoriae

Iosepho Brun{mid dicata, Hrvatsko arheolo{ko dru{tvo,

Vinkovci, 1979.

jetki. No, vrlo je vjerojatno da je podru~je

rimske Murse bilo i dalje naseljavano, pogo-

tovo {to je kameni rimski most preko Drave

bio popravljan jo{ u IV. stolje}u i vjerojatno

je i u ranom srednjem vijeku sluìo svrsi.10

Zna~enje rimskog mosta preko rijeke Drave

nije do sada dovoljno valorizirano, ali je ono

svakako odigralo klju~nu ulogu u ubrzanom

razvoju rimske Murse, a vjerojatno i sredn-

jovjekovnog grada. Naime, postojanje kame-

nog mosta i ~vrste ceste koji su omogu}avali

neprekidan prijelaz preko rijeke Drave i nje-

zinih mo~vara, bilo je od ogromne va`nosti,

pogotovo ako se zna da nadaleko nije posto-

jao zidani most preko rijeke Drave. Mogu}e

je da je Mursa ubrzano izgra|ivana i naselja-

vana, pa ~ak i dobila status kolonije upravo

zbog svoga zna~enja kao sjeci{ta prometnica

i za{tita zidanog mosta. Vjerojatno je tijekom

~itavog rimskog razdoblja upravo zidani most

preko rijeke Drave bio u sredi{tu interesa

rimske vlasti. Iz sa~uvanih isprava vidimo da

je prijelaz preko Drave, istina ovaj put skela,

i u razvijenom srednjem vijeku bila sjeci{te

interesa i razlog brojnih sporova izme|u opa-

tije Cikador i plemenita{ke obitelji Koro|.11

Upravo zato vjerojatno je za pretpostaviti da

je kontrola prijelaza preko Drave i u ranom

srednjem vijeku bila vrlo va`na. Mogu}e je,

~ak i vrlo vjerojatno, da je rimski most nakon

popravaka u ~etvrtom stolje}u bio u takvom

stanju da je omogu}avao prometovanje jo{

nekoliko narednih stolje}a. U prilog ovoj

pretpostavci ide i ~injenica da i Matija Petar

Katan~i}, te izvje{taji u dnevnicima osje~kih

samostana svjedo~e da su jo{ u 19. stolje}u

pri niskom vodostaju Drave zamije}eni vrlo

zna~ajni ostaci rimskog mosta.12

Gradovi u srednjovjekovnoj Slavoniji sli-

jede obrazac uvrijeèn u ~itavoj Europi.

Obi~no nastaju na starom kulturnom tlu rim-

skih gradova ili ~ak pretpovijesnih naselja.

Nakon propasti Rimskog Carstva Europa je

ostala protkana mreòm kvalitetnih cesta.

Mogli bi ustvrditi da su te prometnice zapra-

vo predstavljale kostur koji je drào tijelo

Rimskog Carstva, omogu}uju}i da se rimske

vojne postrojbe vrlo brzo na|u i u najudalje-

nijim krajevima i sa~uvaju mir. Prometnice

su tako|er omogu}avale da obrtni~ki proiz-

vodi dospiju i u najzaba~enije kutke Carstva,

a ~esto ~ak i izvan granica Imperije u

Barbaricum, ali i da se iz svih krajeva Carstva

crpe sirovine.

Ovako dobro ustrojen sustav kvalitetnih

prometnica sigurno ni u srednjem vijeku nije

napu{ten, ve} je i dalje uz manje popravke,

kori{ten. Osim toga zapu{teni rimski gradovi

sluìli su i kao zna~ajan izvor gra|evnog ma-

terijala za novostvorena naselja.

Slikovit primjer pruà nam i nastanak

srednjovjekovnog Osijeka. Kulturno tlo rim-

ske kolonije Murse i njezina neposredna oko-

lina pruìli su nam nalaze iz gotovo svih pret-

povijesnih razdoblja. Neolitsko naselje po-

stojalo je na podru~ju dana{nje Filipovice,

bron~anodobno u dana{njoj Retfali, vu~edol-

ski nalazi prona|eni su prigodom arheolo{kih

istraìvanja u dana{njoj Tvr|i, hal{tatsko na-

selje postojalo je na podru~ju dana{njeg

Donjeg grada, veliko keltsko naselje pruàlo

se uz obalu Drave od dana{nje carinarnice pa

sve do Zelenog polja. Ve} je napomenuto da

su Rimljani na tom podru~ju podigli velik i

dobro razvijen grad koji je sadràvao sve ele-

mente gradske kulture.

U razvijenom srednjem vijeku podru~je


Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.308

10 Prigodom miniranja ostataka rimskog mosta 1985. g.

vr{en je nadzor nad radovima. Tom prigodom s dna Drave

izva|eno je mno{tvo kamenih artefakata: figura, `rtveni-

ka, sarkofaga, natpisa i dr. koji su imali paganski karak-

ter i koji su o~igledno, zbog evidentnih gra|evnih zahva-

ta, u most bili ugra|eni kao gra|evni materijal. Ti spome-

nici nisu mogli biti skinuti sa svojih prvotnih mjesta i

upotrijebljeni kao gra|evni kamen prije prvih desetlje}a

IV. stolje}a. Sva je vjerojatnost da su ti ostaci kao

gra|evni materijal upotrijebljeni nakon obnove Murse i

vjerojatno o{te}enog mosta nakon velike bitke koja se 28.

rujna 351. g. pod zidinama Murse odvijala izme|u cara

Konstancija i protucara Magnencija.

11Op}enito o sporu izme|u opatije Cikador i obitelji Koro|

vidi kod Bösendorfer, Josip, Parba radi osje~ke carine

me|u opatijom u Cikadoru i porodicom Korogji, Starine

XXXIV, 1913., te Bösendorfer, Josip, Crtice iz slavonske

povijesti, Osijek, 1910. 12 Sr{an, Stjepan, Osje~ki ljetopisi, Osijek, 1993., str. 81.

Slavonije ubrzano se razvija. I na{i krajevi,

iako vjerojatno sa zaostatkom, slijede zbiva-

nja izraèna u ~itavoj Europi. Prelazak na tro-

poljni sistem poljoprivrede i uvo|enje novih

alata za obradu zemlje izra|enih uglavnom

od ̀ eljeza uvjetovali su porast stanovni{tva.13

Brojne plemenita{ke obitelji naseljavaju se ili

imaju svoje posjede u ovim krajevima, grade

se crkve, samostani i izgra|uju gradovi.

Ovuda prolaze kopneni hodo~asni~ki putovi

za Svetu Zemlju, pa templari, a potom iva-

novci, grade crkve i samostane. Osim njih i

brojni drugi katoli~ki redovi grade svoje sa-

mostane: Cisterciti, Benediktinci, Franjevci,

Klarise, Dominikanci i dr. Razvilo se i neko-

liko zna~ajnijih gradova: Osijek, Poèga,

Vukovar, Ilok, \akovo i Na{ice, a i nekoliko

plemenita{kih sjedi{ta: Gorjani, Levanjska

Varo{ i dr. U svim tim mjestima grade se

brojne gra|evine neophodne srednjovjekov-

nom gradu: utvrda, plemenita{ki dom, crkva

i dr., a osim toga nastaju i brojne isprave ko-

jima se vrlo ~esto daruju neka imanja ili pra-

va plodouìvanja, a koja nam svjedo~e o raz-

vijenom pravnom ìvotu u tim gradovima i

naseljima.

Grad je u srednjem vijeku nastajao tako

da se razvojem trgovine i obrta formirala za-

jednica koja se sna`no profilirala od okolnog

seoskog stanovni{tva. Osim ekonomskog sre-

di{ta grad je bio i obrazovno, vjersko, znanst-

veno i politi~ko sredi{te nekog kraja. U takvu

novonastalu zajednicu vladari nastoje prima-

miti koloniste (hospites), i to naj~e{}e obrtni-

ke i trgovce, pa se u to vrijeme u Slavoniji na-

seljavaju brojni stranci: Nijemci, Talijani,

Ma|ari i dr., ali i doma}i doseljenici.14 U prvi

mah kolonistima se priznaje pravo uìvanja i

kori{tenja njihovih obi~aja i pravnih pravila

koja su donijeli iz svoje domovine (ius theu-

tonicum), a potom se njihovi odnosi po~inju

ure|ivati posebnim povlasticama koje im

dodjeljuju zemaljski vladari. Pojedini je grad

status slobodnog kraljevskog grada mogao

dobiti na razli~ite na~ine. Naj~e{}e su takav

status gradovi dobivali kao znak zahvalnosti

pojedinog vladara za usluge koje su mu

u~inili, a status su mogli otkupiti od vladara

ili jednostavno uzurpirati. Tijekom 13. i 14.

st. gradovi se nazivaju villa, libera villa, op-

pidum, a tek u 14. st. neki se od tih gradova u

kraljevim dekretima po~inju spominjati kao

civit as.15

Gra|anima jednog grada smatrale su se

samo one osobe koje su u gradu posjedovale

odre|enu nekretninu i ìvjele u njemu.

Shodno tomu stanovnici nekog grada mogli

su biti gra|ani (cives) ili samo stanovnici (ha-

bitores). Jedna od osnovnih karakteristika i

povlastica gradova tijekom 13. i 14. stolje}a

bila je da su svi gra|ani jednog grada jednaki

pred sudom. Plemi}i i vlastelini na podru~ju

su grada, naravno, mogli posjedovati nekret-

ninu, ali im njihov status nije donosio nikak-

ve prednosti. Sporove izme|u njih i gra|ana

rje{avao je gradski sudac po pravu koje se

primjenjivalo u tom gradu. Gradske se op}ine

vladarevim povlasticama izuzimaju od

upravnog i sudbenog ure|enja okolnih ùpa-

nija i podvrgavaju jurisdikciji gradskog ma-

gistrata i kralja, a ta se jurisdikcija ne odnosi

samo na pripadnike gradske op}ine, ve} i na

one koji su prisustvovali sajmovima.

Gradskom op}inom upravljao je magistrat na

~ijem se ~elu nalazio sudac (iudex civitatis) i

4 -12 gra|ana (iurati). Temeljno pravo sva-

kog grada bilo je da sami gra|ani biraju svo-

ga suca, te da ne moraju prihvatiti suca koje-

ga im poku{a nametnuti netko drugi, npr.

kralj. Gradskog suca birala je velika

skup{tina gra|ana (generalis restauratio) ko-

joj je pripadao svaki gra|anin koji je imao

posjed u gradu. Gradski sudac u ispravama

se naj~e{}e nazivao villicus, maior villae ili

iudex civitatis. Postupno, dodjeljivanjem no-

vih ovlasti, sudbenost gradskih sudaca se

pro{irila, tako da su u svojim rukama dràli


Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 309

13 Jacques Le Goff, Civilizacija srednjovjekovnog zapada,

Golden Marketing, Zagreb, 1998., str. 90.

14 Klai}, Nada, Postanak slavonskih varo{i u 13. stolje}u s

osobitim osvrtom na vukovarski privilegij iz 1231. god.,

Izdanja HAD, svezak 9, Zagreb, 1984., str. 237.15 Beuc, Ivan, Povijest institucija dràvne vlasti Kraljevina

Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, Zagreb, 1985. g., str. 131.

svu sudbenost u gra|anskim i kaznenim stva-

rima. Osim gradskog suca, zna~ajnu funkciju

u gradskoj upravi imao je i gradski pisar (no-

tarius civitatis).16 Opseg sudbenosti gradskih

sudaca nije bio svugdje jednak i zapravo je

ovisio o privilegiju danom od strane vladara.

Naj{ira sudbena ovla{tenja imao je zagre-

ba~ki sudac; on je mogao suditi svakoj osobi

(gra|aninu, kmetu na selima gradske op}ine,

ali i strancima prema forum delicti commissi)

u svakom procesu. Priziv protiv njegove pre-

sude bio je dozvoljen zajednici starih sudaca

i vije}nika (maiores civitates), a potom kra-

lju.17 Moramo napomenuti da je gradski su-

dac najvjerojatnije sudio u prvostupnjevnim

predmetima zajedno s ostalim ~lanovima

gradskog magistrata.18 U nekim se gradovima

sudbenost, poglavito u kaznenim stvarima,

vezivala uz sudjelovanje ka{telana utvrde

(npr. u Vukovaru) ili ùpanijskog suca (npr.

Vara`din prema privilegiju iz 1220. g.).

Zanimljivo je da se u pojedinim privilegija-

ma dodijeljenim gradovima izrijekom spomin-

ju i prisjednici koji su sudjelovali u sudovanju

zajedno s gradskim sucem (npr. u Virovitici te

pojedinim ugarskim gradovima: Castrum

Nitriense, civitas Albensis, cives de Sopronio i

dr.).19 U nekima, kao npr. u samome zagre-

ba~kom Gradecu prisjednici se ne spominju iz-

rijekom. Pretpostavlja se da su prisjednici po-

stojali i u onim gradovima u kojima se izrije-

kom ne spominju, ali da je odlu~uju}u ulogu u

sudovanju ipak imao gradski sudac kojemu su

prisjednici samo pomagali.20

Pojedine su povlastice sa~uvane i danas

su nam dragocjeni izvori za prou~avanje

srednjovjekovnog prava i pravnog ìvota na

podru~ju dana{nje Slavonije.

Zoran primjer takvih pravila u neposred-

noj okolici Osijeka pruà nam povlastica

Ladislava Morovi}a koju je on izdao u

Valpovu 1438. g. gra|anima i podlo`nicima

valpova~kog podgra|a Zelenovca. U toj po-

vlastici, uz ~itav niz drugih prava gra|anima

i podlo`nicima Zelenovca, dano je pravo da

me|u sobom biraju suca i dva prise`nika koji

su im izricali presude u svim predmetima. Ti

su suci imali vrlo {iroka ovla{tenja, za prije-

stupe su izricali nov~ane globe, a za te{ka kri-

vi~na djela mogli su izre}i i smrtnu kaznu.

Od izre~ene nov~ane kazne jednu su tre}inu

sudac i prise`nici zadràvali i dijelili me|u

sobom, a dvije tre}ine pripadalo je op}ini. U

slu~aju da ka`njena stranka nije bila zado-

voljna visinom globe, mogla se àliti op}in-

skom vije}u ~ija je odluka bila kona~na.

Osoba kojoj je bila izre~ena smrtna kazna,

kazna zapljene svih dobara ili visoka globa,

mogla se àliti zemaljskom gospodaru.21

Srednjovjekovna Virovitica nije nastala

neposredno na ostacima rimskog naselja.

Ono se naime nalazilo desetak kilometara

isto~no od dana{nje Virovitice na podru~ju

dana{njeg sela Ore{ac. No, Virovitica je na-

stala u neposrednoj blizini podravske ceste

koja je od rimskog Poetovia vodila do Murse

ili uz samu prometnicu. I Virovitica je 1234. g.

dobila povelju kojom joj herceg Slavonije

Koloman daje velike povlastice. Osim drugih

sloboda u vezi s porezom i dolaskom u grad

ili napu{tanjem grada, stanovnicima

Virovitice dana je i povlastica izuze}a od

sudbene vlasti suca, pa im sudi njihov star-

je{ina s prisjednicima.22

Vukovar je tako|er nastao izvan areala

rimskih naselja Teutoburgium (Dalj) i

Cornacum (Sotin), ali opet na rimskoj pro-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.310

16 O upravi u srednjovjekovnim gradovima vidi kod:

Bösendorfer, Josip, Crtice iz slavonske povijesti, Osijek,

1910., str. 308. - 311. te tako|er kod Borkovi}, Ivo,

Pravni status tzv. slobodnih kraljevskih gradova u

Hrvatskoj, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, br.

1-2, Split, 1992.

17 Beuc, Ivan, o. c., str. 131. i Mar{avelski-Apostolova,

Magdalena, Iz pravne pro{losti Zagreba, Zagreb, 1998.,

str. 19. - 25.

18 Mar{avelski-Apostolova, Magdalena, o. c., str. 21.

19 Margeti}, Lujo, O sudskom postupku u zagreba~kom

Gradecu u XIII. i XIV. stolje}u, str. 26.

20 Ibidem.

21 Maùran, Ive, o. c., str. 91.

22 Bösendorfer, Josip, Crtice iz slavonske povijesti, Osijek,

1910., str. 98.

metnici, tzv. limeskoj cesti, koja se najvjero-

jatnije pruàla uz sam Dunav. Vukovar

(Walkow - Vukovo) je 1231. g. dobio povla-

sticu od hercega Kolomana i u njoj se kao

jedna od temeljnih ovlasti spominje i sudo-

vanje. U svim parnicama u kojima nije do{lo

do prolijevanja krvi sudio je vukovski na~el-

nik, a u slu~aju da je do{lo do prolijevanja

krvi, na~elnik je sudio zajedno sa zapovjed-

nikom vukovske tvr|ave. Za stanovnike

Vukova tako|er je bila iznimno va`na i

odredba da ni jednog stanovnika nitko ne

smije zatvoriti ili odvu}i iz naselja bez pre-

thodnog su|enja.23

I neki drugi srednjovjekovni gradovi u

Slavoniji razvili su se na terenu na kojem su

se prije nalazili rimski gradovi ili u njihovoj

neposrednoj blizini, a koriste}i prije svega

sustav rimskih prometnica. Srednjovjekovno

Valpovo razvilo se na podru~ju na kojem se

prostirala rimska Iovalia. Razlog tomu vjero-

jatno je kori{tenje rimske ceste koja se uz

Dravu pruàla od Poetovia do Murse. U ne-

posrednoj blizini srednjovjekovnog \akova,

na dana{njem lokalitetu [trbinci, nalazila se

rimska Certissa, a od posavske rimske ceste

koja je spajala Sirmium i Sisciu, preko

Certisse se pruàla spojna cesta do Murse. Ta

se cesta vjerojatno koristila i u srednjovje-

kovno doba, pogotovo ukoliko se uzme u ob-

zir da je podru~je ju`no od Osijeka do 19. st.

bilo mo~varno gotovo istovjetno koliko i te-

ren sjeverno od Osijeka, tako da se sigurnost

koju su pruàle ~vrste rimske ceste u mo~var-

nom podru~ju sigurno nije lako napu{tala.

Srednjovjekovne Na{ice razvile su se najvje-

rojatnije na podru~ju na kojem se nalazilo

rimsko naselje Straviane, a na pretpostavlje-

noj rimskoj cesti koja je spajala Inicerum

(Tre{tanovci kod Poège) i Mursu. Levanjska

je varo{ u srednjem vijeku bila zna~ajno i

razvijeno naselje, a najvjerojatnije je nastala

na podru~ju rimskog naselja Leuconum na

spojnoj cesti od Iniceruma do Certisse. Jedno

od najzna~ajnijih srednjovjekovnih naselja na

podru~ju dana{nje Slavonije bila je Poèga.

Ona se nije razvila na podru~ju rimskog na-

selja Inicerum, koje se prostiralo izme|u

dana{njeg sela Tre{tanovci i Kaptol, desetak

kilometara isto~no od dana{nje Poège. Ali

je upravo smje{taj dvaju jakih srednjovjekov-

nih centara, Poège i Kaptola u neposrednoj

blizini ostataka rimskog Iniceruma vrlo indi-

kativan i najvjerojatnije je bio uvjetovan osta-

cima rimskih prometnica koje su bile upo-

rabljive jo{ u srednjovjekovno doba.

Srednjovjekovni se Ilok pak razvio na mje-

stu rimskog naselja Cuccium, a rimska prisut-

nost na podru~ju dana{njeg Iloka dokumenti-

rana je brojnim arheolo{kim nalazima.24 I Ilok

je od kralja Ludovika II. dobio potvrdu starije

povlastice izdane od kralja Ladislava V. godi-

ne 1453. Igrom slu~aja sa~uvan nam je i iz-

vorni tekst Iura civitatis Wylak koji je podije-

ljen u pet knjiga, a koji su gradski oci dali

potvrditi u kraljevskoj kancelariji 1525. g.25 U

dosada{njoj historiografiji Slavonije i

Hrvatske uvrijeìlo se ovu pravnu zbirku nazi-

vati Ilo~kim statutom. No mi{ljenja sam da bi

prikladniji izraz bio onaj koji je upotrijebljen

od strane Margeti}a - Ilo~ka pravna knjiga,

stoga {to se statutarno pravo poistovje}uje s

primorskim hrvatskim gradovima, a pravni

poloàj gradova u Slavoniji reguliran je privi-

legijima ili povlasticama izdanim od strane

kralja ili kojeg drugog velika{a.26 Takav slu~aj

je bio i s Ilokom, njegova prava ure|ena su da-

rovnicom Ladislava V. iz 1453. g., odnosno

potvrdom te darovnice od strane Ludovika II.

iz 1526. g., a ostatak teksta Ilo~ke pravne knji-

ge ~ini sakupljeno pravo koje se primjenjivalo

u osam poimenice nabrojanih tavernikalnih

gradova. U uvodnom dijelu ilo~ke pravne knji-

ge spominje se da su pred kralja Ludovika pri-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 311

23 Klai}, Nada, Postanak slavonskih varo{i u 13. stolje}u s

osobitim osvrtom na vukovarski privilegij iz 1231. god.,

Izdanja HAD, svezak 9, Zagreb, 1984., str. 238.

24 Pinterovi}, Danica, o. c., str. 116., Enciklopedija likovnih

umjetnosti, JLZ, Zagreb, 1964., pod Ilok.

25 Andri}, Stanko, ûdesa Svetog Ivana Kapistrana,

Slavonski Brod - Osijek, 1999., str. 42., te Margeti},

Lujo, Ilo~ka pravna knjiga (tzv. Ilo~ki statut), Zbornik

Pravnog fakulteta Zagreb, br. 1-2, Zagreb, 1994., str. 95

26 Margeti}, Lujo, ibidem.

stupili ilo~ki notar Franjo Izdenczy, sudac

Stjepan Toth i prisjednici Nikola Lengyel,

Klemens Nagh i Stjepan Mathws te traìli

potvrdu njihovih starih i priznatih prava.

Ilo~ka pravna knjiga sastoji se od pet knjiga, a

u prvoj se nabrajaju temeljne ovlasti koje se

odnose na sudovanje u gradu. Odredbama te

pravne knjige propisuje se da gra|ani biraju

stotinu osoba iz svih staleà koje me|u sobom

biraju gradskog suca. Gradski magistrat sasto-

jao se od dvanaest prisjednika, od kojih je de-

set biralo vije}e od stotinu gra|ana, a dva je

imenovao gradski sudac. Gradski je magistrat

izme|u svojih ~lanova birao i malog ili

nov~anog suca (Judex pecuniarium seu minor

Judex).27 U tre}oj knjizi Ilo~ke pravne knjige

nagla{ava se da gradski sudac i prisjednici

“imaju pravo vr{iti sudbenost u ime

Gospodina kralja iz milosti podijeljene im pri-

vilegiranim slobo{tinama”.28 U daljem tekstu

Ilo~ke pravne knjige opisane su i ovlasti koje

su u vr{enju sudbenosti dane malom sucu, a

àlbe protiv odluka tog suca dozvoljene su i

podnose se sudskom tribunalu grada.29

[to se ti~e pravnih normi koje su se prim-

jenjivale na podru~ju srednjovjekovne

Slavonije, moramo istaknuti da je to zapravo

bilo ugarsko pravo s brojnim posebnostima

svojstvenim podru~ju Slavonije. Kako je u

razvoju i sintezi ugarskog prava veliku ulogu

odigrala Werböczyjeva zbirka obi~ajnog pra-

va - Tripartitum, to nam djelo moè pruìti

mnogo podataka o pravu koje se u srednjem

vijeku primjenjivalo na tlu Slavonije. Na pri-

jelazu iz 15. u 16. stolje}e u pravnom ìvotu

Ugarske pojavila se potreba za sintezom

obi~ajnog prava. Pravna nesigurnost i razno-

lika interpretacija obi~ajnih normi doveli su

do nakane da se vaè}e i primjenjivo

obi~ajno pravo iskupi u jednu zbirku. Ovaj

zadatak povjeren je protonotaru Stjepanu

Werböczyju koji godine 1514. iznosi svoju

zbirku Tripartitum opus consuetudinarii

inclyti regni Hungariae, tzv Tripartitum, pred

sabor. Ovu zbirku je pregledao i odobrio od-

bor desetorice, a kralj je prijedlog potpisao,

ali ga nije ovjerio pe~atom i naloìo izvr{enje

pojedinim ùpanijama. Dabinovi} iznosi

pretpostavku da do prihva}anja Tripartita kao

zakonskog teksta, vjerojatno, nije do{lo zbog

nesuglasica izme|u dvorske i narodne stran-

ke.30 Zbog tih razloga Tripartitum nije prih-

va}en kao zakonski tekst, ali je usprkos tomu

ta zbirka obi~ajnog prava uìvala velik ugled

i bila u {irokoj primjeni. Prvo tiskano izdanje

objavljeno je u Be~u godine 1517. te je

doìvjelo 25 izdanja. Prvi hrvatski prijevod

objavljen je 1574. g. u Nedeli{}u u prijevodu

Ivana Pergo{i}a. Iako Tripartitum nije imao

snagu zakonskog teksta on predstavlja prvo-

razredan izvor za prou~avanje ugarskog pra-

va, ali i prava koje je vrijedilo na podru~ju

kraljevina Hrvatske i Slavonije.31 No pri tome

svakako treba imati na umu da je i sam

Werböczy upozorio na znatne razlike izme|u

ugarskog prava i prava koje se primjenjivalo

na tlu Slavonije, Hrvatske i Dalmacije.

“Dalmatinci, Hrvati, Slavonci sluè se u

pla}anju homagija i nov~anih kazna i u osta-

lim odre|enim parni~nim postupcima kao i

primjeni rokova mnogim pravnim obi~ajima

koji se jako razlikuju od na{ih.”32

Kao izvori prava vrlo ~esto su se koristile

razne zbirke rje{idbi i presuda koje su se vrlo

~esto, po odre|enom sustavu, prepisivale u

zasebne knjige te tako bile pristupa~nije


Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.312

27 Zdrav~evi}, Andrija, Izbori suca i prise`nika po Ilo~kom

statutu 1525. godine, Zbornik Pravnog fakulteta u

Zagrebu, br. 4, Zagreb, 1996., str. 423.

28 Firinger, Kamilo, Pravosu|e u Slavoniji kroz stolje}a,

Separat iz knjige Zbornik radova I. Znanstvenog sabora

Slavonije i Baranje, Osijek, 1970., str. 644.

29 O ilo~kom statutu iz 1525. g. vidi kod Firinger, Kamilo,

Pravosu|e u Slavoniji kroz stolje}a, Separat iz knjige

Zbornik radova I. Znanstvenog sabora Slavonije i

Baranje, Osijek, 1970. i Schmidt, Rudolf, Statut grada

Iloka iz godine 1525., Monumenta historico-juridica, vol.

XII., Zagreb, 1938., Andri}, Stanko, ûdesa Svetog Ivana

Kapistrana, Slavonski Brod - Osijek, 1999.

30 Dabinovi}, Antun, Hrvatska dràvna i pravna povijest,

Zagreb, 1940., pretisak, Nakladni zavod Matice hrvatske,

Zagreb, 1990., str. 357.

31 O Tripartitumu podrobnije vidi kod Dabinovi}, Antun, o.

c., str. 356.-361.

32 Margeti}, Lujo, Srednjovjekovno hrvatsko pravo - stvar-

na prava, Zagreb, Rijeka, âkovec, 1983., str.135.

{irem sloju pravnika i sluìle kao ud`benik i

priru~nik. Jedna takva zbirka presuda i

rje{enja, Tabulae regiae i Tabulae septemvi-

ralis, istina iz znatno kasnijeg razdoblja,

sa~uvana je u arhivi vukovarskog vlastelinst-

va grofova Eltza, a nosi naslov “Extractus

Causarum Suscitatorum Anno 1754”. U toj

knjizi donose se prijepisi mnogobrojnih par-

nica s ~itavog podru~ja Ugarske, a izvjestan

broj potje~e iz Slavonije i Hrvatske. Izvjesne

zabilje{ke na koricama te knjige upu}uju da

je ona pripadala nekom pravniku iz ju`nog

dijela baranjske ùpanije.33

Za napomenuti je da je tijekom srednjeg

vijeka i odre|en broj osoba iz Slavonije stu-

dirao pravne znanosti na najuglednijim eu-

ropskim sveu~ili{tima: Padovi, Bologni i

Be~u.34 Oni su nakon {kolovanja i povratka u

svoj kraj u radu primjenjivali pravnu znanost

u obliku u kojem se primjenjivala u ostalim

zemljama mediteranskog i srednjoeuropskog

kulturnog kruga, naravno uvaàvaju}i

obi~ajna prava i okolnosti svoga kraja.

Kako iz iznesenog vidimo, najve}i broj

gradova u Slavoniji u razdoblju srednjeg vi-

jeka razvio se na kulturnom tlu starih rimskih

gradova ili u njihovoj neposrednoj blizini.

Razlozi su tome vi{estruki: prije svega tradi-

cija naseljavanja u slu~aju pojedinih naselja

sve od kamenog doba pa do srednjeg vijeka.

Naime, pogodnost nekog poloàja za naselja-

vanje dokazala se sve od pretpovijesnih vre-

mena, pa ni budu}i naseljenici nisu htjeli mi-

jenjati tako povoljne poloàje. Nije zanema-

riv razlog ni taj {to su ru{evine rimskih

gradova obilovale ostacima kvalitetnog

gra|evnog materijala, kojega je u ovim kraje-

vima, naro~ito kamena, nedostajalo, a koji se

uz relativno malen trud mogao ponovno upo-

trijebiti. No mi{ljenja smo da je presudan raz-

log, naravno u sprezi s pogodno{}u odre|e-

nog poloàja za naseljavanje, bilo postojanje

rimskih prometnica koje su se mogle upo-

trebljavati jo{ u srednjem vijeku.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002. 313

33 Firinger, Kamilo, Odvjetni{tvo u Osijeku i Slavoniji nakon

oslobo|enja od Turaka, Odvjetnik, br. 9, 1968., str. 119.

Dr. sci. MIRO GARDA[, Fakultät für Rechtswissenschaften in Osijek

ENTWICKLUNG DER STÄDTE IM MITTELALTERLICHEN SLAWONIEN

ZUSAMMENFASSUNG

Der Autor befasst sich in dieser Arbeit mit der Entstehung mittelalterlicher Städte in Slawonienmit besonderer Rücksicht auf die Tradition der Antike. Die größte Anzahl mittelalterlicher Städte inSlawonien, und die Situation war auch anderswo ähnlich, liegt auf dem Gebiet oder in der unmittelba-ren Nähe der ehemaligen römischen Städte.

Die Ursache dieses Phänomens war ein gut entwickeltes Verkehrsnetz, wodurch römische Städtedurchaus Europa verbunden waren und Handel, Verkehr und Militärkommunikationen ermöglicht wurden.

Darüber hinaus wussten römische Architekten eine Lokalität für künftigen Ausbau der Stadtsehr sorgfältig auswählen, wobei alle Bedingungen der Umgebung in Betracht genommen wurden.

Günstige Lokalität der Städte und die Verkehrswege, die im Mittelalter gut aufbewahrt waren, üb-ten einen Einfluss darauf aus, dass auf den Lokalitäten römischer Städte auch später das Leben weiterentwickelte.

34 Mar{avelski-Apostolova, Magdalena, o. c., str. 67. i

Dadi}, @arko, Egzaktne znanosti hrvatskog srednjovje-

kovlja, Zagreb, 1991., str. 88.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 305-314, 2002.314

Zahlreich sind Beispiele solcher mittelalterlicher Städte in Slawonien und Kroatien, die auf demBoden ehemaliger römischer Siedlungen entstanden sind.

Schlüsselwörter: Slawonien, mittelalterliche Städte, römische Verkehrswege, römisches Erbe,Besiedeln.

Dr.sc. MIRO GARDA[, Faculté de droit à Osijek

DEVELOPPEMENT DES VILLES EN SLAVONIE AU MOYEN AGE

RESUME

L’auteur dans ce texte traite le sujet de fondation des villes en Slavonie au moyen âge, et ceci avecun rapport spécial sur la tradition antique. Le plus grand nombre des villes moyenâgeuses en Slavonie,ailleurs on trouve la situation similaire, ont été fondé sur l’endroit même ou bien à proximité des sites ouse trouvaient les villes romanes.

La cause la plus probable de ce phénomène était le réseau développé des routes qui liait les vil-les romaines partout en Europe, permettant ainsi le commerce et la circulation, aussi bien qu’une bonnecommunication militaire.

Les architectes romains savaient particulièrement bien choisir l’endroit où bâtir les villes en te-nant compte de toutes les conditions sur place.

L’emplacement convenable et les routes qui étaient bien conservées au Moyen âge ont fait que lavie a continué sur les cites des anciennes villes romaines.

Nombreux sont les exemples de villes médiévales en Slavonie et Croatie qui ont été bâties à l’en-droit où se trouvaient les agglomérations romaines.

Les mots-clefs: Slavonie, les villes médiévales, les routes romaines, l’héritage romain, peuple-ment

D. Sc. MIRO GARDA[, Faculty of Law in Osijek

DEVELOPMENT OF TOWNS IN MEDIEVAL SLAVONIA

SUMMARY

In this paper, the author deals with the origin of medieval towns in Slavonia with special respectto antique tradition. The majority of medieval towns in Slavonia, and the situation is similar in other re-gions, emerged either in the place or in immediate vicinity of earlier Roman towns.

The probable cause for this was a well developed road network connecting Roman towns throu-ghout Europe, serving as foundation for trade and traffic and allowing good military communications.

Aside from that, Roman architects were very skilled in choosing locations for the construction oftowns, after they had considered all conditions of the surroundings.

Favorable locations and roads which were still well preserved in the Middle Ages influence thepeople to continue life on the locations of former Roman towns.

There are numerous examples of medieval towns in Slavonia and Croatia that have been built onthe foundations of former Roman settlements.

Key words: Slavonia, medieval towns, Roman roads, Roman heritage, settling.

Dr. sc. IVAN BALTA: Strana~ki odnosi i izbori u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine

Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 315

UDK - 949.75”1905/1906”


Dr. sc. IVAN BALTA, docent Pedago{kog fakulteta Sveu~ili{ta Josipa JurjaStrossmayera u Osijeku

STRANA^KI ODNOSI I IZBORI U VIROVITI^KOJ @UPANIJI 1905.I 1906. GODINE

U radu su prikazani gospodarski, politi~ki i strana~ki odnosi u

Viroviti~koj ùpaniji uo~i ùpanijskih i saborskih izbora 1905. i 1906.

godine, na temelju arhivskih izvora i historiografije. Za razliku od prethod-

nih, rezultati izbora su imali veliku va`nost s obzirom da su promijenili na

vlasti dota{nju ma|aronsku Narodnu stranku s koalicijom hrvatsko-srpskih

oporbenih stranaka. Historiografski zna~aj je sklapanje sporazuma opor-

benih stranaka u Viroviti~koj ùpaniji (gradu Osijeku), prije nego je bila

potpisana Rije~ka i Zadarska rezolucija.

Klju~ne rije~i: Strana~ki izbori, politi~ke stranke, Viroviti~ka ùpanija

UVOD

O strana~kim odnosima i izborima u

Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine,

nisu vr{ena dublja arhivska i historiografska

istraìvanja, ve} je pisano u kontekstu ukup-

nih zbivanja u Hrvatskoj i Slavoniji.

Strana~ke borbe, izbori za ùpanijsku

skup{tinu, za zastupstvo grada Osijeka te za

zastupnike Sabora, rezultat su ukupnih

dru{tveno-ekonomskih, socijalnih i politi~kih

prilika u Viroviti~koj ùpaniji.

Rene Lovren~i}1 se bavio pitanjem politi-

ke oko 1903. godine i “politike novog kursa”

u Hrvatskoj i Slavoniji, ali ne posebno izbori-

ma u Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. go-

dine. Jaroslav [idak2 bavio se pitanjima stra-

na~kih ideologija i nacionalnim pokretom u

Hrvatskoj i Slavoniji, a o izborima u

Viroviti~koj ùpaniji 1905. i 1906. godine

nije posebno pisao. Mirjana Gross3 se peri-

ferno doticala izbora u Hrvatskoj i Slavoniji.

U zajedni~kom radu J. [idak-M. Gross-I.

Karaman-D. [epi}4 obra|ivan je politi~ki,

ekonomski i dru{tveni poloàj Hrvatske i

Slavonije izme|u 1860. i 1914. godine. U

njemu su pregledno obra|eni i izbori 1905. i

1 Rene LOVRENÎ], Geneza politike “novog kursa”,

Zagreb, 1972., 5-110.

2 Jaroslav [IDAK, Studije iz hrvatske povijesti XIX. sto-

lje}a, Zagreb, 1973., str. 29.-45.

Jaroslav [IDAK, Jugoslavenska ideja u hrvatskoj politici

do Prvoga svjetskog rata, Enciklopedija moderna, 4-5,

Zagreb, 1967., str. 2.-17. Jaroslav [IDAK, Jugoslovenska

misao. Istorija ideje jugoslovenskog narodnog ujedinje-

nja od 1790. do 1918., Beograd, 1937.

Jaroslav [IDAK, Dru{tvene strukture i nacionalni pokre-

ti jugoslavenskih naroda uo~i I. svjetskog rata, Nastava

povijesti, 4., Zagreb, 1975., 216-226.

3 Mirjana GROSS, Povijest prava{ke ideologije, Zagreb,

1973., 224-329.

Mirjana GROSS, Dru{tveni razvoj u Hrvatskoj (od 16.

stolje}a do po~etka 20. stolje}a), Zagreb, 1981., 283.-293.

Mirjana GROSS – Agneza SZABO, Prema hrvatskome

gra|anskom dru{tvu, Zagreb, 1992.

4 Jaroslav [IDAK-Mirjana GROSS-Igor KARAMAN-

Dragovan [EPI], Povijest hrvatskog naroda g. 1860-

1914., Zagreb 1968., 1-200.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.316

1906. godine, statisti~ki napominju}i samo

rezultate u ùpanijama i gradovima. Josip

Bösendorfer5 je pisao pregledno o Slavoniji i

Osijeku, ali o izborima 1905. i 1906. godine

je samo konstatirao rezultate izbora.

O izborima u Viroviti~koj ùpaniji je

sa~uvana arhivska gra|a iz Dràvnog arhiva

u Osijeku,6 Hrvatskog dràvnog arhiva u

Zagrebu,7 periodika iz hemeroteke Muzeja

Slavonije u Osijeku8 te objavljena historio-

grafska gra|a.

Strana~ki izbori 1905. i 1906. godine u

Viroviti~koj ùpaniji, bili su veoma va`ni jer

su se de{avali u vrijeme slamanja ma|aron-

ske politike u Hrvatskoj, odnosno Slavoniji

te nastajanju tzv. politike novog kursa i djelo-

vanja hrvatsko-srpske koalicije.

Viroviti~ka ùpanija je 1905. i 1906. go-

dine prostorno obuhva}ala sjeverni dio

Slavonije9 i imala svoje sredi{te u gradu

Osijeku, tada{njem jakom privrednom, poli-

ti~kom i kulturnom centru Isto~ne Hrvatske.

Strana~ki odnosi i napetosti u Viroviti~koj

ùpaniji su dolazile do izraàja povodom

kampanja za nastupaju}e izbore, {to se

doga|alo i za izbore za nove skup{tinare i

vije}nike za Skup{tinu Viroviti~ke ùpanije i

Zastupstvo grada Osijeka 1905. te za izbore

novih Saborskih zastupnika 1906. godine.

Hrvatsko-srpska koalicija u Osijeku je

usvojila rezoluciju, tj. dogovor oporbenih

stranaka prije nego {to je progla{ena Rije~ka

rezolucija. U Viroviti~koj ùpaniji je za izbo-

re 1905. i 1906. godine, djelovalo desetak

stranaka i koalicija s razli~itim programima i

interesima, a heterogenost stanovni{tva

Viroviti~ke ùpanije u nacionalnom, konfe-

sionalnom i socijalnom pogledu, odraàvala

se na izbornu kampanju i same izbore.

Viroviti~ka ùpanija je 1905. i 1906. go-

dine bila najve}a ùpanija u Slavoniji i druga

po veli~ini u Hrvatskoj, a u njoj je grad

Osijek bio jedan od najsna`nijih gospodar-

skih centara Hrvatske. Iz iste su ùpanije bili

veleposjednici Peja~evi}i, Prandau, Gut-

manni, Mailathi, Jankovi}i, Adamovi}i, koji

su odreda davali hrvatske banove, ministre,

vije}nike, doùpane i velike ̀ upane te sna`no

utjecali preko politi~kih stranaka na politi~ka

zbivanja u Hrvatskoj, Slavoniji i Ugarskoj.

DRU[TVENO-GOSPODARSKA SITUACIJA U VIROVITI^KOJ @UPANIJI UOÎ STRANA^KIH IZBORA 1905. I 1906. GODINE

Na po~etku XX. stolje}a seoska gazdinst-

va su bila u Viroviti~koj ùpaniji veoma

usitnjena, {to je oteàvalo razvoj seoskog go-

spodarstva,10 a kako je bilo preko 21% posje-

da od jednog jutra, od ~ega se nije moglo

preìvjeti, stanovni{tvo je bilo prisiljeno mi-

grirati u obli`nje industrijske centre11 u po-

trazi za poslom.

5 Josip BÖSENDORFER, Crtice iz Slavonske povijesti,

Osijek, 1910.

6 Dràvni arhiv Osijek (dalje: DAO), Zapisnici grada

Osijeka za 1905. i 1906.godinu, novine: “Vjestnik ùpa-

nije viroviti~ke”(dalje: V@V) za 1904., 1905., 1906. i

1907. godinu

7 Hrvatski dràvni arhiv u Zagrebu (dalje: HDA),

Zapisnici ùpanije viroviti~ke za 1905. i 1906. godinu

Saborski zapisnici za 1905. i 1906. godinu novine:

“Narodne novine” (dalje: NN) za 1904.,1905.,1906. i

1907. godinu

8 Muzej Slavonije u Osijeku, novine: “Narodna obrana”

(dalje: NO), “Slavonische Presse”(dalje: SP), “Die

Drau”(dalje: DD) i “Obzor” za 1903., 1904., 1905.,

1906. i 1907. godinu

9 Viroviti~ka ùpanija je 1905. i 1906. godine na sjeveru

preko rijeke Drave grani~ila sa ugarskim ùpanijama

Baranya i Somogy, na istoku preko rijeke Dunav s ugar-

skom ùpanijom Bács, na jugoistoku sa Srijemskom

ùpanijom, na jugu sa Poè{kom ùpanijom i na zapadu s

Bjelovarsko-krièva~kom ùpanijom.

10 Statisti~ki godi{njak Kraljevina Hrvatske i Slavonije, I.,

1905. (Zagreb, 1913.), str. 337-340.

11 Osijek, Zagreb, Pécs, Rijeka, Vukovar, Poèga, Brod n/S

Ograni~ene mogu}nosti zapo{ljavanja

slobodne radne snage sitnoselja~kog ili be-

zemlja{kog elementa u samoj Slavoniji, u do-

meni agrarne ili prera|iva~ke privrede, dovo-

dilo je do ekonomske emigracije u zapadne i

prekomorske zemlje.12

U Viroviti~koj ùpaniji, prema podacima

Osje~ke komore, pojava tzv. seoskog proleta-

rijata zapaàla se u ve}oj mjeri od 1870., ali

svoju kulminaciju je dosegnula 1905. godine,

nesumnjivo kao posljedica {irenja op}e

agrarne krize.13

Novine “Vjesnik @upanije Viroviti~ke”

1905. godine napominju, kako su uzroci isel-

javanja u Ameriku nedostatak kvalitetne

obradive zemlje u Hrvatskoj i Slavoniji, kao i

u Ugarskoj,14 {to zasigurno nije bio i jedini

razlog migracija stanovni{tva.

@eljezni~ke i cestovne veze Viroviti~ke

ùpanije, odnosno Osijeka sa Zagrebom i

Budimpe{tom su bile veoma dobre,15 stoga je

i protok robe, kapitala i informacija toga vre-

mena bio na zavidnoj razini. Stvarnu su poli-

ti~ku mo} u Viroviti~koj ùpaniji imali vele-

posjednici, industrijalci, trgovci i bankari,

kao Peja~evi}i, Normanni, Pfeifferi, Guttma-

nni…, dakle, oni koji su posjedovali gospo-

darsku i financijsku mo},16 a to su bili ujedno

i najve}i porezni obveznici Viroviti~ke ùpa-

nije.17


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 317

Tablica:

Udio sitnog selja~kog posjeda u Viroviti~koj ùpaniji po~etkom XX. stolje}a:

(Statisti~ki godi{njak Kraljevina Hrvatske i Slavonije, I., 1905., Zagreb, 1913.)

12 Igor KARAMAN, Iz pro{losti Slavonije, Srijema i

Baranje (studije o dru{tvenoj i gospodarskoj povijesti

XVIII-XX. stolje}a), Osijek, 1997., str. 190.

13 Spomenica trgova~ko-obrtni~ke komore za Slavoniju

(uru~ena banu Khuen Hedervaryju u Zagrebu 25. velja~e

1884.), Osijek, 1884.

14 Uzroci iseljavanja u Ameriku, Vjesnik @upanije

Viroviti~ke, (Osijek), br. 8., 15. travnja 1905., str. 77.

(…Za mjesec sije~anj 1905. izdano je u Hrv. i Slav. 2.775

putnica u Ameriku. Iste godine iz Ugarske oti{lo je 20.000

ljudi … a uzroci su seljenja po ministru Hegedi{u, po-

manjkanje zemlje…)

15 Povoljna èljezni~ka sveza izmedju Osijeka i Zagreba te

Osieka i Budimpe{te

Na pruzi Osiek-Dalj-Vinkovci-Brod-Zagreb... s nastavkom

za Rijeku...,

Narodna obrana (Osijek), 20. III. 1905.

16 56 najve}ih poreznih obveznika Viroviti~ke ùpanije i

grada Osijeka, V@V (3), 1. V. 1906., str. 2.

17 DAO, Veliki porezni obveznici grada i ùpanije, V@V, br.

3., 1. velja~e 1906., 21.

Gospodarski problemi u Viroviti~koj

ùpaniji, bili su samo dio op}e politi~ke kri-

ze, kojima se “Slavonische Presse” bavila ne-

koliko mjeseci 1905. godine, pi{u}i o tome u

svojim ~lancima u nastavcima pod naslovom:

“Hrvatska i Slavonija i kriza”.18

U Osijeku se 1904. godine poku{alo otva-

ranjem trajne izlo`be Slavonskog gospodar-

skog dru{tva, barem donekle ublaìti gospo-

darstvena kriza.19 Hrvatsko trgova~ko dru{tvo

“Merkur” iz Osijeka {irilo je svoje podru`-

nice po ùpaniji, poku{avaju}i za{tititi

doma}e trgova~ke namje{tenike od tu|inaca

te otvaranjem 1905. godine mu{ke trgova~ke

{kole, pored ve} postoje}e ènske trgova~ke

{kole, u cilju da dru{tvo stvori doma}e trgo-

va~ke kadrove.20

Bile su stalne pritu`be slavonskih pri-

vrednika Zemaljskoj vladi u Zagrebu, na opa-

snost od strane konkurencije, koja je i u

Viroviti~koj ùpaniji prisutna.21

U Viroviti~koj ̀ upaniji su unato~ privred-

noj krizi, djelovale stare i otvarale se nove

tvornice 1905. godine.22 Pored toga svilo-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.318

Tablica: Petnaest od pedeset{est najve}ih godi{njih poreznih obveznika Viroviti~ke ùpanije 1906. godine

18 Unsere wirtschaftlichen Verhältuise, Slavonische Presse,

(Essegg), nr. 186., 15. September 1905., str. 1.

Kroatien-Slavonien und die Kriese, Slavonische Presse,

(Essegg), nr. 222., 28. Septemeber 1905., str. 1. i 2.

Kroatien-Slavonien und die Kriese, Slavonische Presse,

(Essegg), nr. 240., 19. October 1905., str. 1.

19 Trajna gospodarska izlo`ba Slavonskog gospodarskoga

dru{tva u Osijeku, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek),

br. 1., 1. sije~nja 1905., str. 11.

(…sve~ano je izlo`bu otvorio dru{tveni predsjednik preuz-

vi{eni gospodin ministar Ervin pl. Cseh prigodom

dru{tvene glavne skup{tine dne 29. kolovoza 1904., a

izloèni su strojevi, proizvodi, reklame tvrtki…)

20 Trgova~ke, obrtni~ke, gospodarstvene vijesti, Vjesnik @upa-

nije Viroviti~ke, (Osijek), br. 3., 1. velja~e 1905., str. 31.

(…Hrvatsko dru{tvo “Merkur”, tekom 1904. povisio je broj

podru`nica u \akovu, Na{icama, Slatini i Virovitici (sa 12

na 18)…osnovalo trgova~ku {kolu kako bi se suprotstavio

namje{tenju tu|inaca u trgova~kim poslovnicama…)

21 Trgova~ke, obrtni~ke i gospodarske vijesti, Vjesnik @upa-

nije Viroviti~ke, (Osijek), Br.5., 1. oùjka 1905., str. 51.

(…Zemaljski savez hrvatsko-slavonskih industrijalaca

saop}io je vis. vladi: da doma}oj industriji cementa prije-

ti opasnost od stranog natjecanja…)

22 Trgovina i obrt, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br.

7., 1. travnja 1905., str. 75.

(…Zemaljski savez hrv. i slav. Industrijalaca (predsjednik

Gvido vitez Pongratz za obranu interesa…)…kao

“Tvornica kemi~ih produkata” g. Adlera i “Osje~ka tvor-

nica {e}era”, te “Tvornica ìgica” g. Adama Reisnera, a

Milan i Dragan Turkovi} u Kutjevu namjeravaju osnivati

“Tvornicu vo}nih konzervi”.

gojstvo je u Viroviti~koj ̀ upaniji ve} bilo raz-

vijeno, a seljaci su bili va`ni kooperanti

proizvodnje.23

Radni~ki {trajkovi su u Viroviti~koj ùpa-

niji bili vrlo ~esti. Tako su zabiljeèni {traj-

kovi u Osijeku me|u radnicima, prvenstveno

u tvornici ìgica ve} na po~etku 1904. godi-

ne,24 da bi 1905. godine pre{li u generalni

{trajk u trajanju od jednog tjedna, a o ~emu

su osje~ke novine Slavonische Presse napisa-

le seriju ~lanaka.25 Istina, osje~ke novine su

se nerado izja{njavale o socijalnom karakteru

{trajka i vrlo oprezno se odnosile prema rad-

ni~kom {trajku, koji se zbio u Osijeku u

svibnju 1905. godine.26

Usporedo s organiziranjem {trajkova, or-

ganizirale su se i djelovale politi~ke stranke u

Viroviti~koj ùpaniji, a kada je u Zagrebu

odràn Kongres socijalno-demokratske stran-

ke u Hrvatskoj, u njegov glavni odbor od deset

ljudi u{li su i ljudi iz Viroviti~ke ùpanije.27

Politi~ke su stranke u Viroviti~koj ̀ upani-

ji svojim opredjeljenjima bile podijeljene,

djeluju}i uglavnom preko svojih novinskih

glasila. Novine “Narodna obrana” su reagira-

le gotovo na svako skrnavljenje i podjelu

“hrvatskog korpusa”, kao i na razne protuhr-

vatske napise u doma}em i stranom tisku.28 S

druge strane, novine “Die Drau”, “Slavoni-

sche Presse” i “Vjestnik ùpanije

viroviti~ke”, ostale su na politi~kim pozicija-

ma aktualne tada{nje “ma|aronske” vlasti.

Kako su s pravom novine “Narodna obra-

na” sumnjale da pojedine osje~ke novine

imaju privilegije, posebno u informacijama o

novim predstoje}im izborima, svojim su se

napisima okomile na njih, posebno na

“Slavonische Presse”.29

Na samom po~etku 1905. godine u

Viroviti~koj ùpaniji su se desile promjene

koje bitnije ne}e promijeniti politi~ki odnos i

utjecaj stranaka na politi~ka zbivanja.

“Slavonische Presse” su donijele vijest od 24.

sije~nja 1905. godine da nema promjena, jer

je ban Teodor Peja~evi} ostao banom, grado-

dona~elnik Konstantin Graff je tako|er ostao

gradona~elnikom, ali je umjesto velikog

ùpana Viroviti~ke ̀ upanije Chavrata, postao

novi veliki ùpan Antun Mihalovi}.30 U

Viroviti~koj ùpaniji postojalo je staro i novo

plemstvo, koje je aktivno u{lo u sve pore po-

liti~kog i javnog ìvota cijele ùpanije.31


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 319

23 Svilogojstvo Hrvatske i Slavonije, Vjesnik Viroviti~ke

ùpanije, (Osijek), br. 9., 1. svibnja 1905., str. 91.

(…proizvodnja svilenih ~ahura… u Viroviti~koj ùpaniji

za 1904. Vrijedno 62.000 Kruna, u Poè{koj 63.000 K.,

Srijemskoj 275.000 K., Bjelovarsko-Krièva~koj 9.000

K., Zagreba~koj 8.000 K. i Vara`dinskoj 3.000 K. U Vir.

ùp. na jednog svilogojca otpada 6 dudovih stabala…)

24 [trajkovi u Osijeku, Narodna obrana (Osijek), 27. II. 1904.

25 Generalstreik in Esseg, Slavonische Presse, (Essegg), nr.

107., 10. Mai 1905., str. 1.

(napisana je serija ~lanaka o generalnom {trajku u Osijeku,

od broj 107. do broja 112.)

26 Generalni {trajk u Osieku, Narodna obrana (Osijek), 9.

V. 1905.

“...Za sada vlada u gradu mir. U gradskim se tvornicama

nigdje ne radi. Kako doznajemo zatvorene su gostione u

Strossmayerovoj ulici... Na àbnjaku je postavljena jedna

satnija vojni~tva... Molimo s toga na{e pretplatnike, da se

strpe, te da razumiju na{e sadanje neugodno stanje...”

27 Kongres soc.-dem. stranke u Hrvatskoj, Narodna obrana

(Osijek), 6. IV. 1904. (u Glavni odbor Socijadem. stranke

iz Osijeka je u{ao Kolari})

28 Slavonski jezik, Narodna obrana (Osijek), 28. IV. 1905.

“…Austrijsko ministarstvo trgovine izdalo je ovih dana

novi brzojavni red za Austriju. Tu se izmedju ostalog

pro{iruje krug jezika u kojima se brzojavke smiju primati,

na arabski, japanski, perzijski, bugarski i slavonski jezik.

U hrvatskom se je jeziku moglo ve} i dosada brzojavljati.

Jo{ malo pa }e to u~eno ministarstvo dozvoliti brzojavke i

na tirolskom jeziku…”

29 Kako duboko moè pasti {mok, Narodna obrana

(Osijek), 1. V. 1905.

“….Odkako je osje~ki reptilski list Slavonische Presse

ugledalo svietlo svieta, bio je uviek na sramotu novinstva,

koji je ~ast, zna~enje i dostojanstvo novinstva kompromi-

tovao i prostituisao u svakom svom broju…”

30 Obergespan Anton v. Mihalovich , Slavonische Presse,

(Essegg), nr. 19., 24. Jänner 1905., str. 3. …herr

Obergespan Anton v. Mihalovich… …herr Obergespan

Levin v. Chavrat (Culturchef)… …Banus Herrn Dr.

Theodor Grafen Pejacsevich… …Bûrgermeister Graff…

31 Cathalogus Nobilium ùpanije viroviti~ke (izra|eno 31.

octobra 1785.), Vjesnik Viroviti~ke ùpanije, (Osijek), br.

12, 15. lipnja 1905., str. 125.

(…plemi}i-velika{i 1745-1846. Viroviti~ke ùpanije:

Erdõdy, Pejacsevich, Prandau, Adamovich, Mihalovich,

zatim; Crnojevi}, Zombori, Tu{kaj, Delimani}, Odoba{i},

STRANA^KI ODNOSI UVIROVITI^KOJ @UPANIJI POVODOM IZBORA 1905. GODINE

Nakon {to je 1895. godine donesen Zakon

o ure|enju gradskih op}ina,32 grad Osijek je

izdvojen iz @upanije i neposredno podre|en

Zemaljskoj vladi u Zagrebu. Istim je zako-

nom regulirano i aktivno bira~ko pravo na te-

melju kojih su vr{eni izbori 1905. i 1906. go-

dine.

U Hrvatskoj i Slavoniji prema pisanju no-

vina “Die Drau”, djelovalo je 1905. godine

desetak oporbenih stranaka, a neke od njih

bile su vrlo aktivne u Viroviti~koj ùpaniji.33

Novine “Die Drau” su informirale kako

su po~etkom 1905. godine “mladi politi~ari”

osnovali dvije nove stranke: “Selja~ku stran-

ku” i “Naprednu stranku”, te u komentaru na-

pominju, kako je svrha stranaka zalagati se za

privredni i intelektualni napredak seljaka pro-

tiv dominacije veleposjednika, ali i protiv-

ljenje programu “Obzor-stranci”.34 U politi~-

kom programu principi “Napredne stranke”

poklapali su se i s programskim principima

“Narodne stranke” i politikom Hrvatskog

dràvnog sabora.35

Prema izvje{}ima sa sjednica ùpanijskih

odbora, financijsko je stanje u Viroviti~koj

ùpaniji po~etkom 1905. godine bilo solid-

no. Na istim sjednicama izraàvale su se

strepnje zbog aktivnosti oporbenih stranaka

te je tako u izvje{}u sa sjednice @upanijskog

odbora 29. prosinca 1904. godine bilo nave-

deno: “Na{e opozicionalne stranke se jo{te

slaù i razlaù. Iz Hrvatske stranke prava ili

tzv. Obzora{a istupi{e nekoji mladi te osno-

va{e Naprednu stranku. Glasilo ove stranke

biti }e Pokret, a stranci pripadaju g. Pasari},

dr. Lorkovi} i dr. … sami priznaju {to }e biti

sada sa Obzorom i njegovom druìcom

Narodnom Obranom“.36 Nadalje, isti list se

osvrnuo i na ulogu drugih stranaka na pro-

storu Viroviti~ke ̀ upanije, navode}i: “Nekoji

opet opozicionalci kaputa{i osnova{e

Selja~ku stranku, na ~elu je stranke Stjepan

Radi}. Ta selja~ka stranka, kojoj je svrha bra-

niti selja{tvo, ne}e ni da ~uje o spasonosnosti

Napredne, Obzora{ke stranke i drugih.

Nekoji opet, koji bi tako|er rado bili pro-

maknuti do takve znamenitosti, ho}e da

ustroje Sredi{nju stranku. Za nekoje poznate

opozicionalce kaè se da se pribliùju

Narodnoj stranci. I tako dalje i tako dalje, pa

treba li boljeg dokaza protiv na{ih opozicio-

nalaca“.37

Vladaju}a Narodna stranka, pripremaju}i

se za skore strana~ke izbore u Viroviti~koj

ùpaniji, ugledala se na djelovanje Kossut-

hove stranke na izborima u Ugarskoj, koja je

uspjela pobijediti na izborima i za razliku od

suparni~ke Liberalne stranke dobiti veliku

ve}inu glasova.38 Po pisanju “Die Drau”, u

Hrvatskom dràvnom saboru nije postojao

blok oporbe, a po pisanju novina “Obzor”,

Narodna stranka je ostala jedina snaga, koja


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.320

Kneèvi}, Kosi}, Po`gaj, Kas, #ajkovi}, Joanovi},

Zaborski, Nenadovi}, Salopek, Kezmarski, [u{kovi},

Jurkovi}, Demeli}, Lakato{, Lo{onci, Beniczky, Maren~i},

Bo{njak, Brki} i td…. Od 1848. prekinut je upis novih

plemi}a, a od ùpana Teodora Peja~evi}a i podùpana

Levina Chavraka ne vode se zapisi plemstva na latinskom

nego na hrvatskom jeziku …)

32 Ferdo ÛLINOVI], Dràvnopravna historija jugosla-

venskih zemalja XIX. i XX. vijeka, Zagreb, 1953., str. 137.

33 Die wiederauferstehung der Rechtspartei, Die Drau, nr.

35. (5610), 19. 03. 1905.

(…djeluje desetak nezavisnih stranaka osim vladaju}e

Narodne stranke i oporbene stranke: Star~evi}eva pra-

va{ka stranka, Katoli~ka stranka, Hrvatska prava{ka

stranka, Napredna stranka, Radikalna stranka, Socijalo-

demokratska stranka, Selja~ka stranka, Prava{ka stranka

i Kr{}ansko-socijalna stranka…)

34 Neue Parteibildungen, Die Drau, (Essek), nr. 2. (5578), 3.

01. 1905.

35 Das wahre politische Programm, Die Drau, (Essek), nr. 4.

(5580), 8. 01. 1905.

36 Razne vijesti, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br.

1., 1. sije~nja 1905., str. 1.


1., 1. sije~nja 1905., str. 2.

38 Die Kossuth Partei, Slavonische Presse, (Essegg), nr. 51.,

3. März 1905., str. 1.

(Original Correspodenz der “Slav.Presse”, Budapest, 2.

März 1905.)

je uspjela posti}i novu nagodbu s

Ugarskom.39

Opisuju}i htijenja seljaka i novih poli-

ti~kih stranaka u Viroviti~koj ùpaniji “Die

Drau” je zagovarala kako ta ista htijenja

moè ostvariti vladaju}a “Narodna stranka”

sa svojim banom Peja~evi}em: “Seljaci èle

nezavisnost u svim granama dràvnog ̀ ivota.

Oni èle rije{iti pitanje jezika, zastave i nam-

je{tenja Hrvata u zajedni~kim uredima. To su

ciljevi i grofa Peja~evi}a. Ali mlada gospoda

ne èle se priklju~iti stranci, ~iji je vo|a ban

grof Peja~evi}. Mlada gospoda èle dalje bez

bana i èle ~initi suprotno od onoga {to ban

ho}e. Oni èle imati svoj nezavisan stav i

predbacuju Narodnoj stranci da to nije nikada

imala. Oni se ne èle priklju~iti ve}ini, nego

manjini. Uvjet uspjeha temelji se na demo-

kraciji, a mladi vjeruju da }e na tom demo-

kratskom temelju biti izabrano 40 najvje{tijih

politi~ara na saboru u Budimpe{ti. Mlada go-

spoda se zalaù za ujedinjenje Dalmacije sa

Hrvatskom i Slavonijom, a to je postulat

Narodne stranke. Te{ko}e u vezi s ujedinje-

njem nisu u Budimpe{ti, nego u Be~u i

Dalmaciji. Mlada gospoda prebrzo i nepro-

mi{ljeno ulaze u vatru. Politika je te{ka um-

jetnost i temelji se na velikom iskustvu”.40

Od ~etrdesetorice zastupnika u budim-

pe{tanskom zajedni~kom saboru Viroviti~ka

ùpanija, po pisanju novina “Die Drau”, zbog

svojih neaktivnosti nije imala nikakve koristi

te je predlagala reviziju njihovog djelova-

nja.41

Novine “Slavonische Presse”, opravdava-

ju}i “teku}u” vlast, napominju kako je opor-

ba u Viroviti~koj ùpaniji u krizi te se treba

pripremati za izbore.42 Nadalje, kako je u

Viroviti~koj ùpaniji kaos u oporbi jer se

javljaju neke nove organizacije i sekta{enja u

strankama,43 te stoga treba ustrajati i apelira-

ti na druge novine i ùpanijske politi~are da

kona~no ne{to u~ine.44

Neke stranke su se 1905. godine u ùpa-

niji reorganizirale, kao Nezavisna stranka,

koja je osnovala svoj stoèr i kabinet u svrhu

predstrana~kog djelovanja.45

I oporba se poku{avala organizirati i za-

jedni~ki djelovati te je u tu svrhu zakazala za

4. srpnja 1905. godine zajedni~ku konferen-

ciju hrvatskih i srpskih vode}ih oporbenih

politi~ara, kako bi se dogovorili za predsto-

je}e izbore.46

Novine “Slavonische Presse”, kao glasno-

govornik narodnih interesnih i politi~kih kru-

gova u Viroviti~koj ùpaniji, sumnjale su u

odlu~nost i ujedinjenje oporbe za predstoje}e

izbore47 te smatrale da su oporbenjaci vrlo

glasni i skloni izazivanju krize vlasti te podu-

piranju {trajkova u Osijeku. Oporba se po

istim novinama, okupljala oko novina

“Obzora” i nazivala ih Obzora{ima,

Star~evi}ancima i Domovina{ima …Die

Obzora{en, die Star~evi}aner und Domovi-

na{en-Gruppe der Rechtepartei werben also

an ihren alten Programmen…48


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 321

39 Landtag (Dràvni sabor), Die Drau, (Essek), nr. 6.

(5582), 12. 01. 1905.

(…nagodbom je omogu}eno unapre|enje zemlje,

pove}anje ~inovni~kih pla}a, novac za preure|enje svih

grana uprave i za unapre|enje dràvne privrede,

pove}anje nov~anog iznosa na 60.000 kruna za kulturno-

nastavni program…)

40 Ein schmerzhajtes Vergnûgen, Die Drau, (Essek), nr. 15.

(5591), 31. 01. 1905.

41 Die vierzig Schweiger (40 {utljivaca), Die Drau, nr. 47.

(5621), 16. 04. 1905.

42 Die Opposition und die Kriese, Slavonische Presse,

(Essegg), nr. 114., 18. Mai 1905., str. 1. i 2.

43 Lokal-Nachrichten “Entdeckte Organization”, Slavonische

Presse, (Essegg), nr. 116., 20. Mai 1905., str. 2

44 (Molimo za ustrajnost), Slavonische Presse, (Essegg), nr.

117., 21. Mai 1905., str. 2.

45 Unabhängigheitspartei und Kabinetsbildung, Slavonische

Presse, (Essegg), nr. 127., 26. Mai 1905., str. 1. i 2.

46 Lokal-Nachrichten “Eine Konferenz der Opposition”,

Slavonische Presse, (Essegg), nr. 136., 15. Juni 1905., str. 3.

“…Oppositionellen fûr den 4. Juli alle opositionell gesinn-

ten Kroaten und Serben Slavoniens zu einer in Essegg ab-

zuhaltenden Konferenz…”

47 Einigung der Oppsitions ?, Slavonische Presse, (Essegg),

nr. 139., 18. Juni 1905., str. 1.

48 Einigung der Opposition, Slavonische Presse, (Essegg),

nr. 139., 18. Juni 1905., str. 1.

Pi{u}i o Stjepanu Radi}u, narodnja~ke

novine “Die Drau” su hvalile smjer njegove

politike u “Selja~koj stranci”, drè}i je real-

nom politikom, suprotstavljenoj

“Obzora{ima” i shva}anju da se “na temelju

nagodbe moè sklopiti jedan pozitivan po-

sao”.49

Mladi su se obzora{i u Viroviti~koj ùpa-

niji odvojili od mati~ne stranke te ustrojili

novu “Naprednu stranku”, jer nisu bili zado-

voljni “Strankom prava”, {to su i pokazali

svojim bu~nim nastupima na pu~kim skup{ti-

nama diljem ùpanije, kao npr. u Valpovu i

Donjem Miholjcu.50

Nadalje, novine “Slavonische Presse” su

donijele vijest da je u Osijeku odràna konfe-

rencija oporbe iz cijele Slavonije. Na konfe-

renciji su oporbenjaci, po pisanju istih novi-

na, namjeravali Osijek pretvoriti u centralni

stoèr oporbe, a koji }e se zvati “Hrvatska na-

cionalna ljevica”. Takva je ujedinjena oporba

po svom zacrtanom programu trebala “smrvi-

ti” vladaju}u Narodnu stranku.51 I sljede}i su

dan novine “Slavonische Presse” upozorava-

le na “Slavonsku oporbenu stranku”, koja je

mogla zaprijetiti na sljede}im izborima,

sude}i barem po zaklju~cima sa svoje opor-

bene konferencije.52

Uredni{tvo “Slavonische Presse” je

poku{avalo svojim naslovima 1905. godine,

proniknuti u zbivanja koja su politi~ki, odno-

sno strana~ki zadesila Viroviti~ku ùpaniju,

nazivaju}i ista zbivanja politi~kom krizom53

te se povezati s krizom u Ugarskoj,54 te silnim

gospodarskim problemima koji su zadesili

~itavu Monarhiju.55 Razloge pisanja o istim

problemima, novine “Slavonische Presse” ot-

krivaju u svom ~lanku od 16. studenog 1905.

godine, pod naslovom “Borba protiv

Narodne stranke”, misle}i pri tom i na nacio-

nalne oporbene stranke hrvatsko-srpske koa-

licije.56

Novine “Vjesnik ùpanije viroviti~ke”,

negodovale su zbog pisanja “Narodne obra-

ne”, u kojem su prema svom mi{ljenju, htje-

le radi izbora u Valpovu trgu izloìti ruglu

“magjarone valpova~ke”.57

U Viroviti~koj ùpaniji su bile vrlo jake

ideje Star~evi}a. Suprotstavljaju}i se

ma|aronskoj politici novina “Die Drau”,

smatrale je {tetnom i nepromi{ljenom politi-

kom.58

Po~etkom 1905. godine aùrirane su iz-

borne liste, {to se ~inilo svake godine zbog

promjena koje su se de{avale uslijed novih

ljudi u sticanju izbornih prava i brisanju s iz-

borne liste onih ljudi koji nisu bili vi{e me|u

ìvima.59

U Viroviti~koj ùpaniji su pod utjecajem

politi~kih gibanja,60 dnevne novine bile u suko-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.322

49 Ein edles Brûderpaar (Plemenita bra}a), Die Drau,

(Essek), nr. 16. (5591), 2. 02. 1905.


2., 15. sije~nja 1905., str. 19.

(…mladi obzora{i ustrojili su novu Naprednu stranku na

~ijem ~elu su bili: dr. Lorkovi}, Heimrl, dr Poljak i dr….)

51 Von den Matadaren der Esseker Opposition…,

Slavonische Presse, (Essegg), nr. 151., 5. Juli 1905., str. 2.

52 Die Oppositionallen Slavoniens, (zatim na drugoj strani-

ci:) Ûser die Konferenz, Slavonische Presse, (Essegg), nr.

152., 8. Juli 1905., str. 1.

53 Kroatien-Slavonien und die Kriese, Slavonische Presse,

(Essegg), nr. 159., 14. Juli 1905., str. 1. i 2.

54 Magyaren und Kroaten, Slavonische Presse, (Essegg), nr.

164., 20. Juli 1905., str. 1.

55 Kroatien-Slavonien und die ungarische Kriese,

Slavonische Presse, (Essegg), nr. 184., 12. August 1905.,

str. 1. i 2.

56 Der Kampf gegen die Nationalpartei, Slavonische Presse,

(Essegg), nr. 263., 16. November 1905., str. 1.

57 Dopisi, Vjesnik @upanije Viroviti~ke, (Osijek), br. 6., 15.

oùjka 1905., str. 62.

58 Star~evi}aner und die 48-er (Pripadnici Star~evi}a i politi-

ke ’48.g.), Die Drau, (Essek), nr. 26. (5601), 26. 02. 1905.

59 Revizija izbornih lista, Narodna obrana (Osijek), god. 4.,

br. 1., 2. I. 1905.

“od 1. sie~nja do 30.sie~nja svake godine imadu ob}. po-

glavarstva sastaviti: 1.iskaz onih osoba, koja su od lanjske

revizije izborne listine polu~ila svojstva...aktivno izborno

pravo...”

60 DAO, Zapisnici gradskog poglavarstva Osijeka, 1905.,

knjige 4.

Sjednice; 29. I., 28. I., 3.V., 30. V., 28. VI., 21. VII., 29. VIII.,

17. X., 1. XII., 12. XII., 18. XII.

bima, podràvaju}i svoje politi~ke opcije.

Posebno je bio izraèn sukob izme|u

“Narodne obrane” sjedne strane i “Slavonische

Presse” i “Die Drau” s druge strane.61

Novine “Narodna obrana” je u prolje}e

1905. godine zlonamjerno konstatirala, kako

se “Die Drau” okrenula k oporbi, ali ne hrvat-

skoj ve} ma|arskoj.62

Prema svojim politi~kim opcijama o po-

jedinim doga|ajima, novine u Osijeku su na-

padale jedna drugu, kao {to su ~esti bili na-

padi na “Narodnu obranu” od strane

“Vjesnika @upanije viroviti~ke”63 i “Glasnika

biskupije djakova~ke”.64

Politi~ko raspoloènje u Viroviti~koj

ùpaniji odi{e èljom za novim izborima, pa

su se tako ~esto u tisku toga vremena nalazi-

li i la`ni napisi o novim izborima, ali i kon-

statacije kako je oporba nejedinstvena te

kako je vlast kompromitirana.65 Zagreba~ke

“Narodne novine” ~esto su demantirale takve

vijesti kao preuranjene i neto~ne.66

U Viroviti~koj ùpaniji je prisutan i stalni

me|unacionalni naboj izraèn kroz novinsku

polemiku, posebno hrvatskih s njema~kim67 i

ma|arskim nastojanjima.68

Protunjema~ko raspoloènje u Viroviti~koj

ùpaniji je bilo izraèno u “Narodnoj obrani”,

glasilo koje se smatralo ~istim hrvatskim li-

stom i zastupnikom hrvatskih interesa u

Viroviti~koj ùpaniji i gradu Osijeku.69

Za izbore koje su po “Narodnoj obrani”

trebali uslijediti, izraàvala se velika zabrinu-

tost zbog tada{njeg trenda iseljavanja hrvat-

skog stanovni{tva,70 kao i za ste~ena prava vi-

rilista u skup{tini Viroviti~ke ùpanije, me|u


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 323

61 Slavonische Presse se ljuti, Narodna obrana (Osijek), 2.

I. 1905.

“…Slavonische Presse se ljuti na boì}ni ~lanak Narodne

obrane da je uredni{tvo Slav.Presse nazvano [larafija..”.

62 Drau je uz opoziciju, Narodna obrana (Osijek), 3. IV.

1905.

“…Na{a Die Drau okre}e se “na lievo”, k opoziciji, ali ne

k hrvatskoj, nego k magjarskoj... Drau napu{ta svoje ges-

lo “Immer mit der Regierung” samo onda kada se opozi-

cija sprema na vladu. Tako i parcovi bjeè s ladje, koja

tone, pa plivaju k drugoj, koja sigurno plovi. Plivaj Dravo,

plivaj !…”

63 Listovi koji politiziraju, Narodna obrana (Osijek), 3. I.

1905.

“...Potamnila bi onda i slava ~ovjeka, politi~ara, urednika

“Vjestnika ùpanije viroviti~ke” dra Krià.. bavi se stra-

na~kim pitanjima i zlorabi organ ùpanije u korist jedne

stranke- za ma|aronsku politiku, a njih podupiru samo oni

listovi, koji ìve od zemaljskoga imetka a njihovi se poli-

ti~ari regrutiraju iz ~inovni~kih redova, iz redova ljudi,

koji se bave magjaronskom politikom samo za pla}u...”

64 Nepo{tena polemika, Narodna obrana (Osijek), 7. I.

1905.

“…Poznati furtima{ Dragutin Jaki} donio je napokon u

Glasniku biskupije djakova~ke niz ~lanaka protiv na{ega

lista..”.

65 Novi izbori, Narodna obrana (Osijek), 10. I. 1905.

“…Ju~er nam je stiglo iz Zagreba iz pouzdana vrela viest, da

}e hrvatski sabor biti razpu{ten te razpisani novi izbori...

Pita se kako }e vlada “dobre i po{tene uprave” provesti

prve ob}e izbore.. Pod tom firmom proveli su se izbori u

Daruvaru, Iloku, Doljnjem Miholjcu, pa smo mogli kon-

statirati da se ti izbori ne razlikuju ni po ~emu od izbora

u vrieme Khuenovo... Dok u opoziciji su takvi odno{aji u

ovom ~asu ne moè se od novih izbora o~ekivati nikakvi

znatniji rezultati...”

66 Razpust Sabora i novi izbori, Narodna obrana (Osijek),

11. I. 1905.

“…Narodne novine demantiraju Narodnu obranu o novim

izborima... Agramer Tagblatt javlja, da }e razpust hrvat-

skog sabora usliediti na zahtjev magjarske opozicije...”

67 Die Drau i hrvatska doljnjogradska ~itaonica, Narodna

obrana (Osijek), 14. I. 1905.

“…Drau se zahvaljuje skup{tini hrvatske ~itaonice jer je

~itaonica odlu~ila abonirati novinske blizance Drau i i

Hrvatstvo. Drau je plitkoumna jer ~itaonice to ~ine zbog

debate...”

Slavonische Presse naziva Zagreb, Osijek i Djakovo Agram,

Essek i Djakovar, Narodna obrana (Osijek), 26. I. 1905.

68 Hrvati viroviti~kog kotara traè od hrvatske vlade da zat-

vori ~etiri magjarske {kole..., Narodna obrana (Osijek),

20. I. 1905.

69 Samo njema~ki, Narodna obrana (Osijek), 7. II. 1905.

“…Ovih dana opet vidjamo na oglasnim stupovima i po

uglovima poliepljene plakate i to samo na njema~kom

tekstu... Mi drìmo da se takve povrede hrvatskog jezika

ni po strancu a kamo li po doma}im ljudima, koji ovdje

ìve i svoj kruh sluè, nikako trpjeti ne bi smjele...”

70 Manija za Amerikom, Narodna obrana (Osijek), 7. II.

1905.

“…Pi{e Obzor iz Banovine, da je tamo zavladala opet

prava manija za Amerikom, navlastito medju selja~kim

svietom. Ljudi se bezobzirce zaduùju i razprodaju svoje

gospodarstvo, te nastoje da odu preko mora...”

kojima su bili Peja~evi}i, Jankovi}i,

Normanni, Mailathi i Gutmanni.71

Zabrinutost se izraàvala ~ak i za hrvat-

skog bana grofa Teodora Peja~evi}a, kojeg je

“Narodna obrana” vidjela kao ma|arona i

veoma opasna za hrvatske politi~ke interese,

jer kako list navodi: “sam sebe isti~e kao na-

rodnog ~ovjeka, da vodi sabor hrvatski opa-

snim i ne patrioti~nim putem, te da ne mari

hrvatske zastupnike pretvoriti u Ko{utove

skutono{e”.72

Broj je izbornika pove}anjem stanov-

ni{tva u Viroviti~koj ùpaniji stalno rastao,

tako da je broj izbornika od 1904. na 1905.

godinu narastao na 32 izbornika.73

REZULTATI IZBORA 1905. GODINEZA SKUP[TINU VIROVITI^KE@UPANIJE

Za Skup{tinu kao najvi{e zakonodavno ti-

jelo Viroviti~ke ùpanije i Gradsko zastupst-

vo Osijeka, trebalo je 1905. godine odràti

izbore, jer je starim skup{tinarima i zastupni-

cima isticao mandat.

Prema zapisnicima gradskog zastupstva,

grad Osijek je 1905. godine imao desetak lju-

di u Gradskom poglavarstvu i tridesetak za-

stupnika u Gradskom zastupstvu, kojima je

obi~no predsjedao veliki ùpan, slu`beno

zvan veliki ùpan Viroviti~ke ùpanije i slo-

bodnog kraljevskog grada Osijeka.74 U listo-

padu 1904. godine, poslije velikog ùpana

Chavraka Letovani~kog, za novog velikog

ùpana imenovan je Antun pl. Mihalovich.

“Narodne novine” od 19. VIII. 1904. go-

dine, navele su, da su za predstoje}e izbore

1905. godine za Viroviti~ku ùapniju i grad

Osijek, izabrana izborna povjerenstva.75

Izbori za skup{tinske vije}nike Viro-

viti~ke ùpanije, odràni su 5. svibnja 1905.

godine u svih {est kotara, stoga {to je {estgo-

di{nji mandat biv{ih vije}nika istekao te je

bilo tako otvoreno 32 mjesta za nove skup{ti-

nare. U kotaru Osijek pristupilo je izborima

419 izbornika za 7 skup{tinskih vije}nika,

\akovu 218 izbornika za 6 vije}nika,

Donjem Miholjcu 176 izbornika za 3


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.324

71 Viriliste ùpanijske skup{tine viroviti~ke, Narodna obra-

na (Osijek), 9. II. 1905.

“…Narodne novine ogla{uju popis svih veleporeznika

ùpanije viroviti~ke koji imadu virilno pravo glasa na

ùpanijskoj skup{tini... (Rudolf grof Normann Ehrenfel{ki

pla}a u ùpaniju 52.844 Kruna, dr. Theodor grof

Pejacsevich Viroviti~ki 42.026 K., biskup Josip Juraj

Strossmayer 38.081 K., Ladislav grof Mailath Szekhelyski

26.295 K., Elemer pl. Lankovich-Beszan 25.149 K.,

Gustav grof Normann Ehrenfel{ki iz Bizovca 24.143 K.,

Aladar grof Jankovich iz Cabune 18.746 K., Ladislav grof

Jankovich iz Gradine 15.096 K., Pavao grof Pejacsevich

Viroviti~ki iz Podgora~a 11.395 K., baruni Eduard,

Vilmo{, Ladislav i Alfred Gutmann svaki sa 11.251 K. i

t.d.)…”

72 Hrvatska i Ugarska, Narodna obrana (Osijek), 20. II.

1905.

73 Broj izbornika raste, Narodna obrana (Osijek), 13. II.

1905.

“….Prema novim izbornim listinama za izbore narodnih

zastupnika imade u IV. izbornom kotaru –Osiek gornji

grad 1.083 izbornika, naprama 1.042 od pro{le godine; u

V. izbornom kotaru –Osiek doljnji, tvrdja, i novi grad –724

izbornika, naprama 711 u pro{loj godini...”

74 Dràvni arhiv Osijek, Zapisnici gradskog zastupstva

(Osijek) za 1905.

“…na sjednici 29. I. 1905. prisutni: veliki ùpan Viroviti~ke

ùpanije Antun pl. Mihalovich, od strane gradskog pogla-

varstva: gradona~elnik Konstantin Graff, tajnik Belaj~i}

(Ivo Domanovac), upravitelj gradskih da}a Martin

Predragovi}, ra~unarski revident Makso Pichler, ra~unar-

ski savjetnik Vilim Krklju{, fizik dr. Ferdo Knopp,

nadinìnjer Kosta ûtukovi}, perovo|a Jovan Boì} (od

29. VIII. perovo|a je dr. Rudolf Erben), kapetan Eugen

Gayer, i gradski vije~nici Nikola Virovac, dr. Antun

Hrabal...”

“…od strane gradskog zastupstva: Gjuro Aliu{, Josip

Dressner, Ferdo Fabing, Izidor Frank, Antun Friml, Franjo

Gollnhoffer, Dragutin Hudetz, Dragutin Laubner, Adam

pl. Reisner, Franjo Schmidt, Josip Sedlakovi}, Koloman

pl. [epper, dr.Hugo Spitzer, dr.Julijo Springer, Matija

Türk, Stjepan Wein, Oskar Weiszmayer, Viktor ̂ erny, Josip

Firinger, Ignjo Frey, Stjepan Gröger, Franjo Kiss, Eduard

Koller, Luka Mesarovi}, Vaso Mua~evi}, Jozo Radanovi},

Teodor Tranger i Ivan Braun, Nikola Plav{i}, Eugen

Selzer, [andor Popovi}, Franjo Grau, Vaso Gjurgjevich,

dr. Eduard Kri`, Josip Metzing, Filip Spitzer, Dragutin pl.

Bartholovich Tenjski (neposredno prije sjednice umrli

vije}nici @iga Wokaun i Stjepan Heim )….”

75 Izborna povjerenstva, Narodne novine, 19. VIII. 1904.

…za grad Osijek izborna povjerenstva: za I. izborni{tvo;

predsjednik Dragutin Bartolovi}, te ~lanovi: Julije Sorger,

Mijo Rajal, P. Ore{kovi}, M. Zimmer i I. Hudovsky, za II.

izborni{tvo; predsjednik dr. H. Spitzer, te ~lanovi: Josip

Nessl, A. Fischbach, I. Hamilton, A. Friml i Ti{man, za

III. izborni{tvo; predsjednik Gjuro Aliu{, te ~lanovi: I.

Frey, D. Erben i I. Miller…

vije}nika, Virovitici 125 izbornika za 5

vije}nika, Na{icama 98 izbornika za 6

vije}nika i Slatini 80 izbornika za 5

vije}nika.76

Od 32 nova izbornika, izabrano je jeda-

naest s veleposjeda ili posjeda (1 veleposjed-

nik, 5 posjednika, 1 vlastelinski nadzornik, 1

vlastelinski upravitelj, 1 vlastelinski ravnatelj

i 1 upravitelj parne pilane), deset su izborni-

ka izabrani iz crkvenih redova (3 ùpnika, 4

paroha, 1 protoprosviter, 1 gvardijan samo-

stana i 1 upravitelj ùpe), {est izbornika su

izabrani iz redova sudova (1 upravitelj suda,

1 kotarski sudac, 3 odvjetnika i 1 mjernik), te

pet vije}nika koji su izabrani iz redova po-

ljodjelaca i obrtnika (3 poljodjelca,1 obrtnik i

1 ljekarnik). Istovremeno, iz redova izborni-

ka Viroviti~ke ùpanije, bijahu izabrana i dva

zastupnika za Sabor u Zagrebu (dr. Milan pl.

Maksimovi} i dr. Antun [varcmajer).

Pored novih izbornika za skup{tinu

Viroviti~ke ùpanije, ostalo je nadalje egzi-

stirati “staro” poglavarstvo s administraci-

jom, velikim ùpanom Antunom pl.

Mihalovi}em, podùpanom Zvonimirom

@epi}em i tajnikom Julijem Hõckerom te

vije}nicima kojima nije istekao mandat.

Kako su veliku ve}inu na novim izborima

odnijeli izbornici veleposjeda i crkve, kon-

zervativci ili dotada{nja politika vladaju}e

stranke, ostala je i dalje na vlasti u @upaniji

viroviti~koj “stara politi~ka garnitura”, odno-

sno Narodna stranka.

IZBORNA KAMPANJA I IZBORI ZASABORSKE ZASTUPNIKE UVIROVITI^KOJ @UPANIJI 1906.GODINE

Proljetno zasjedanje Skup{tine Viro-

viti~ke ùpanije, poslije svibanjskih izbora,

odràno je 15. lipnja 1905. godine u Osijeku,

a na kojoj su dominirale gospodarske teme i

izgradnja prometnica.77 Tijekom 1905. godi-

ne, odràno je desetak sjednica gradskog za-

stupstva78 s uobi~ajenim temama prora~una,

prometnica i izbora. Sve je ukazivalo na to da

se gotovo ni{ta ne doga|a te da se nastavlja sa

starom politi~kom praksom.

Oporba se prvi puta poku{ala objediniti u

Osijeku te se dogovoriti oko svoga zajed-

ni~kog djelovanja za nastupaju}e saborske iz-

bore.79 âk je nekoliko puta “Narodna obra-

na” upozoravala na vrijeme i mjesto oporbe-

nog sastanka.80


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 325

76 Razne vijesti, Vjesnik Viroviti~ke @upanije, (Osijek), br.

10., 15. svibnja 1905., str. 98.

(Rezultati izbora 5. svibnja 1905.g. po kotarima: kotarOsijek (Dimitrije pl. Mihalovi}, veleposjednik, dr. Milan

pl. Maksimovi}, odvjetnik i zastupnik, Mladen ]iri}, pa-

roh, te posjednici: Lovro Strauss, Dragutin Hohenberger,

Stjepan Haas i Franjo Sigvist), kotar \akovo (dr. Antun

[varcmajer, odvjetnik i zastupnik, Vladoje â~inovi}, vla-

stelinski ravnatelj, Josif Simi}, paroh, te posjednici po-

ljodjelci: Ivan Bogdanovi}, Jakov Friedrich i Franjo

Freihaut), kotar Doljnji Miholjac (Stjepan Horvat, po-

darhi|akon i ùpnik, Bela #a~inovi}, posjednik i Dragutin

Kreppe, vlastelinski nadzornik), kotar Virovitica (dr.

Milovan Gavran~i}, odvjetnik, Milutin Mitrovi}, paroh,

Osvald Sajko, ùpnik, Franjo Hartzer, obrtnik i Eugen

Grûnwald, vlastelinski upravitelj), kotar Na{ice (Simo

Lucari}, kotarski sudac, o. Bruno Kova~evi}, gvardijan

samostana, Aleksandar Popovi}, paroh, Vilim Schlegl,

mjernik, Vilim Rothberg, ravnatelj parne pilane i Stevo

Prodanovi}, op}inski upravitelj), kotar Slatina (Atanasije

Zor~i, protopresviter, Andrija Ciprijanovi}, ùpnik, dr.

Mirko Ko{uti}, upravitelj kotarskog suda, Vladimir Ki{,

upravitelj ùpe i Mirko Gûrth, ljekarnik)

77 Proljetna skup{tina @upanije viroviti~ke, Narodna obra-

na (Osijek), 19. VI. 1905.

“...Kr.zemaljska vlada odobrila je zaklju~ak ùpanijske

skup{tine o subvencioniranju uzkotra~ne èljezni~ke pru-

ge Võrõs-majur-Orahovica-Vo}in-Drenovac sa 200.000 K

iz ¾ odkupa javnih radnja, koja se subvencija povisuje na

350.000 K, ako koncesionari izgrade i prugu Beli{}e-

Osijek. Prva od ovih pruga ve} je u izgradnji i biti }e jo{

ove godine predana javnom prometu…”

78 DAO, Zapisnici gradskog poglavarstva Osijeka, 1906.

Knjige 2.

Sjednice; 1. II., 9. III., 2. IV., 23. V., 31. V., 27. VI., 31. VII.,

10. IX., 19. IX., 26. XI.

79 Uo~i sastanka hrvatske opozicije iz Slavonije, Narodna

obrana (Osijek), 28. VI. 1905.

“…Po{teni hrvatski patriote u Osieku pronadjo{e potre-

bom, da se sastanu pouzdanici svih hrvatskih opozicio-

nalnih frakcija iz Slavonije na pouzdani dogovor, koji }e

se odràti dne 4. srpnja t. g. u Osieku…”

80 U~estnike sastanka ure~enog na 4. srpnja, Narodna obra-

na (Osijek), 30. VI. 1905.

“…molimo, da nam kretom po{te jave svoj dolazak, jer }e

za brojne u~estnike imati razne pripreme poduzeti. Nu`dno

nam je s toga neobhodno znati broj u~estnika. Sastanak }e se

odràvati u dvorani svrati{ta Rajal. Saziva~i….”

Kona~no je u Osijeku 4. srpnja 1905. go-

dine odràn sastanak pouzdanika oporbenih

stranaka u Slavoniji, gdje je na prijedlog dr.

Vladimira Kova~evi}a na skup{tini oporbe-

nih stranaka za predsjednika bio izabran dr.

Dragutin Neumann, za potpredsjednika

Milko Cepeli} i tajnika Milan [ari}. Na sa-

stanku su primljene i izglasane rezolucije, i

to: da se skup nazove “Hrvatskom zdruè-

nom opzicijom”, a da njen organ budu novi-

ne “Narodna obrana”. Rezolucija81 se sasto-

jala od tri dijela:

I. O politi~kom poloàju Hrvatske, II. O

izbornoj organizaciji, i III. O izbornom spo-

razumku sa Srbima.

Rezolucijom se izraàvalo nezadovo-

ljavstvo poloàjem Hrvatske, Slavonije i

Dalmacije u dualisti~koj monarhiji te se

izraàvala potreba da se oporbene stranke

zdruè za vrijeme izbora, da vladaju}a

“Narodna stranka” nije ostvarila hrvatske in-

terese te da sa srpskim oporbenim strankama

sura|uje kako bi se dobili izbori.

Sastanku oporbenih stranaka u Osijeku su

prisustvovali i narodni zastupnici “Hrvatske

stranke prava” dr. August Haramba{i}, Janko

[a{el i Stjepan Zagorac.

Pronjema~ke i proma|arske novine i

stranke optuìvali su sastanak i rezoluciju

oporbenih stranaka u Osijeku za slavonski

partikularizam.82

@upanijski i gradski zastupnici se o sa-

stanku oporbenih stranaka nisu javno izja-

{njavali,83 pa je stoga te{ko pretpostaviti nji-

hove te`nje i stavove. Osje~ke novine “Die

Drau” tako|er su pisale o skupu oporbenih

stranaka u Osijeku, ali da ne znaju pravu

svrhu skupa oporbenih stranaka te su prenije-

le u svoj list ~lanak iz “Narodne obrane”…

“da je te{ko otkriti zbog ~ega je odràna kon-

ferencija. Vjerojatno zbog osnivanja nove

stranke u cilju provo|enja hrvatskih i slavon-

skih interesa za ostvarenje hrvatskog dràv-

nog prava”.84

Rezolucija oporbenih stranaka, donesena

je u Osijeku ranije nego {to je izglasana i ob-

javljena Rije~ka rezolucija,85 koja }e postati

okosnicom nove politike u Hrvatskoj i

Slavoniji.

Prvi rezultati izbora u susjedstvu

Viroviti~ke ùpanije, odnosno u Vukovaru,

bili su porazni za udruènu oporbu, jer su

neki njihovi kandidati na izborima bili

poraèni.86 Rezultati, po pisanju “Narodne

obrane”, nikoga nisu iznenadili jer izbori nisu

bili ve} 30 godina, a u ~itavoj Slavonijii je

bila jaka “Narodna” ma|aronska stranka.

U Osijeku je 23. XI. 1905. godine87

odràna redovna jesenska skup{tina

Viroviti~ke ùpanije pod predsjedanjem veli-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.326

81 Sastanak pouzdanika opozicionalnih stranaka u Slavoniji,

Narodna obrana (Osijek), 4. VII. 1905.

“…Na prijedlog dr.Jan~ikovi}a izabran je uì centralni od-

bor za izbore a u koji su u{li saziva~i sastanka: dr. A.

Bedeni}, Josip Horvat, dr. V. Kova~evi}, dr. D. Neuman,

dr. Franjo Papratovi}, Milan [ari}, Antun Zelenka i

Franjo Mudrov~i}…”

82 Slawonische Wirtschaft, Narodna obrana (Osijek), 12.

VII. 1905.

“…Iza posljednjeg sastanka podmetnuli su nam zagre-

ba~ki i osje~ki magjaronski listovi, da smo mi po~eli {iriti

nekakav slavonski partikularizam. Mi smo tu podvalu

odma najodlu~nije od sebe odbili, premda moramo priz-

nati, da je i u nas od neko doba porasla na{a “slavonska”

samosviest i na{ “slavonski” ponos….”

83 Sjednica gradskog zastupstva, Narodna obrana (Osijek),

22. VII. 1905.

“…Sjednici je predsjedao na~elnik K.Graff, te vie~nici:

Aliu{, êrny, Dresner, Hudetz, Frey, Gollnhoffer,

Gjurgjevi}, Ki{, Laubner, Mesarovi}, Mua~evi},

Radanovi}, Sedlakovich, Selzer, Kajetan pl. Seper, dr.

Spitzer, Philip Spitzer, dr. Springer, Tranger i Wein, te re-

ferenti senatori Virovac, dr. Hrabar kao bilje`nik, pero-

voeja Boì}, ûtukovi} i grad. fizik Knopp…”

84 Eine Oppositionelle Parteiersammlung in Essek (Skup

oporbenih stranaka u Osijeku), Die Drau, nr. 79. (5651),

2. 07. 1905.

85 Rie~ki zaklju~ci (Rie~ka rezolucija), Narodna obrana

(Osijek), 5. X. 1905.

86 U Vukovaru (Ju~era{nji izbori), Narodna obrana

(Osijek), 10. XI. 1905.

“…U Vukovaru je ju~er izabran za narodnog zastupnika

vladinovac (magjaron) Otto pl Kraj~inovi} sa 523 glasa,

proti kandidata hrvatske i srbske opozicije dru.Ivanu

Pale~eku…”

87 Jesenska skup{tina ùpanije viroviti~ke, Narodna obrana

(Osijek), 23. XI. 1905.

kog ̀ upana Antuna pl. Mihalovi}a, a na kojoj

su prevladavale to~ke dnenog reda o potrebi

izgradnje {kola, cesta i èljeznica, uop}e se

ne obaziru}i na izbornu kampanju i izbore.

Jo{ jednom u 1905. godini, list “Narodna

obrana” je pisala i prièljkivala izbore88 u

Hrvatskoj, a za koje je procjenjivala da }e biti

va`niji od svih dosada{njih.

Zbog nestabilnog politi~kog stanja u dvoj-

noj Habsbur{koj monarhiji 1905. godine, sta-

novni{tvu Hrvatske i Slavonije obra}alo se

novinama nekoliko oporbenih stranaka svo-

jim proglasom “Narode !”,89 a u kojem se

obja{njavalo politi~ko stanje u Hrvatskoj,

opasnosti koje su stajale pred zemljom te po-

trebi koaliranja oporbenih stranaka. Pamflet

je zavr{avao potpisima Sredi{njeg odbora

koalirane hrvatske i srpske oporbe, a pri ~emu

nije posebno spominjala slavonska oporbena

organizacija. Uredni{tvo “Narodne obrane”90

je smatralo da se slavonska oporbena organi-

zacija nije spominjala stoga {to je to koalicija

srpskih i hrvatskih oporbenih stranaka, a sla-

vonska oporbena organizacija nije stranka ve}

sastavni dio iste koalicije.

U sije~nju 1906. godine su objavljene

prve saborske izborne liste kandidata,91 protiv

koje su bili oporbeni prvaci, vi|eniji gra|ani

Viroviti~ke ùpanije i grada Osijeka.

Ma|aroni Osijeka su pokrenuli pod

vodstvom dr. Huga Spitzera, vlasnika i ured-

nika narodnja~kog ma|aronskog lista

“Osje~ki Tjednik”, nove ma|aronske listove

po Hrvatskoj i Slavoniji, posebno u

Vara`dinu.92 Osje~ki list “Narodna obrana”

dobila je novog protivnika u listu “Osje~ki

Tjednik”,93 uz “Slavonsche Presse”,

“Vjestnik ùpanije viroviti~ke” i “Die

Drau”.94

U Viroviti~koj ùpaniji je 1905. i 1906.

godine bilo mnogo propagatora ma|arskog

jezika i kulture, ali i politi~kih nastojanja oko

ideje velike Ma|arske.95


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 327

88 Izbori, Narodna obrana (Osijek), 5. XII. 1905.

“...Budu}i pak izbori bit }e mnogo va`niji i teì od svih do-

sadanjih...”

Pripreme za budu}e saborske izbore, Narodna obrana

(Osijek), 12. XII. 1905.

89 Narode (koalicija potpisana 11. XII. 1905. u Zagrebu),

Narodna obrana (Osijek), 14. XII. 1905.

“…Potpisale su koalirane stranke: Hrvatska stranka pra-

va (Grga Tu{kan, dr. August Haramba{i}, Stjepan

Zagorac), Hrvatska napredna stranka (dr. Ivan Lorkovi},

Josip Pasari}), Srbska narodna samostalna stranka

(dr.Bogdan Medakovi}, Svetozar Pribi~evi}), Srbska na-

rodna radikalna stranka (dr.Nikola Gjurgjevi}, Jovan

Jovanovi}), Socijalno-demokratska stranka (Vitomir

Kora~, Vilim Buk{eg) a za sve ostale izvan stranaka potpi-

sao je dr.Franjo Poto~njak…”

90 Osvrt na saborsko zasiedanje (Osiek, 16. prosinca),

Narodna obrana (Osijek),16. XII. 1905.

“… Pitaju nas na vi{e strana, za{to se u proglasu, {to ga

prekju~e donosimo, ne spominje posebno organizacija

hrvatske udruène opozicije u Slavoniji? Proglas je izdan

u ime koalicije hrvatskih i srbskih opozicionalnih stra-

naka, koja su proglas podpisale, pak po{to slavonska

oporbena organizacija ne reprezentira posebnu stranku,

to se samo sobom razumjeva, da je spomenuti proglas iz-

dan u ime oporbenih koaliranih stranaka Slavonije…”

91 Osje~ke izborne liste, Narodna obrana (Osijek), 25. I.

1906.

“…U IV. i V. izbornom kotaru izraèni su prigovori prema

saborskoj izbornoj listi, jer neki nisu stekli izborno pravo,

neki nisu hrvatski zavi~ajnici, neki su u~itelji ma|arskih

{kola, neki ne pla}aju 30 K izravnog poreza, sedmorica

nisu navr{ili 24 godine i td…”

92 Opet magjaronski list, Narodna obrana (Osijek), 11. II.

1906.

“...Osje~ki Tjednik popularizira program... Kako ~ujemo i

vara`dinski magjaroni ne }e da zaostanu za osje~kim, pa

pokre}u takodjer tjednik. –Blago narodu!…”

93 Politi~ko ~edomorstvo, Narodna obrana (Osijek), 15. II.

1906.

“…Najnoviji Messija magjaronske stranke, njezin reorga-

nizator i popularizator “izvan parlamenta” g.dr.Hugo

Spitzer, za~eo je u do sada nepoznatom prilogu novi poli-

ti~ki program…”

94 Mutna “Drau”, Narodna obrana (Osijek), 16. II. 1906.

“...Njoj i njenim gosama puna su usta patriotizma, ali kad-

god hrvatska neodvisna, nepodmitljiva i po{tena {tampa

odlu~no ustane proti {iriteljima magjarizacije, onda

“Drau” izlazi na mejdan juna~ki, pa ili tudjinske slavite-

lje uzimlje u za{titu ili ih sokoli na njihovim kukavnim i

protunarodnom djelovanju...”

95 Nastavnik – propagator magjarskog jezika, Narodna

obrana (Osijek), 13. II. 1906.

“…îni se da je g.Baru{i}, najnoviji propagator

magjar{tine kod nas, mislio onako furtim uvesti u prepa-

randiju magjarski jezik, a da javnost ne zna, pa se ~udi,

kako smo mi doznali njegov postupak u toj njegovoj “ple-

menitoj” raboti za koju }e dobiti; valjda orden, kad sami

u~itelji u zavodu za to nisu znali...”

[to se ti~e jezika, stanje je bilo komplek-

sno, pa je tako “Narodna obrana” zagovarala

da se treba boriti za narodni jezik, ne precizi-

raju}i je li to hrvatski, hrvatsko-srpski ili sla-

vonski jezik.96

Uredni{tvo “Narodne obrane” se naruga-

lo proma|aronskim listovima u Osijeku,

zbog svojih prilago|avanja op}im prilikama i

zakulisnim igrama, pa je tako napomenulo

kako }e se “Die Drau” pretvoriti u veliki

dnevnik “Gross Kroatien”, “Slavonische

Presse” u “Neue freie kroatische Presse”, dok

}e se “Osje~ki Tjednik” pretvoriti u

“Hrvatsko Uzkrsnu}e”.97

U Viroviti~koj ùpaniji su se i{~ekivali

saborski izbori te je tako “Narodna obrana”

napomenula, da bi izbori mogli biti svakako

prije 19. svibnja, jer bi do tada trebali biti iza-

brani i novi delegati za zajedni~ki sabor u

Pe{ti.98

Kona~no je donesena odluka bana da se

izbori trebaju obaviti 3., 4. i 5. svibnja 1906.

godine,99 pa su tako u Viroviti~koj ùpaniji

za I. i II. osje~ki kotar, bili izvje{eni izbori za

3. svibnja 1906. godine. U oporbenim novi-

nama je pored upozorenja za izbore, bilo na-

pisano geslo: “Da sru{imo magjarone! Da iz-

voj{timo ob}e pravo glasa i slobodu izbora !”

Istoga dana izi{le su obavijesti, da }e na

izborima u kotaru Osijek I., predsjednik iz-

bornog odbora biti gradski vije}nik Antun

Hrabal, a u kotaru Osijek II., predsjednik }e

izbornog odbora biti gradski senator Nikola

Virovac.

Za kandidate “Narodne” ma|aronske

stranke bili su u osje~kim kotarima istaknuti

Gjurkovi} i Cseh. Kandidati su istaknuti i u

kotarima oko Osijeka. Tako je za kotar

Na{ice napomenuto da }e se s programom

vladine stranke kandidirati ban grof Teodor

Peja~evi}, dok }e oporba nastojati staviti

svog oporbenog kandidata.

U kotaru Valpovo su bila istaknuta tri

kandidata; grof Gustav Norman kao zagovor-

nik vladine Narodne stranke, njegov brat grof

Rudolf Norman kao oporbeni kandidat i grof

Lorkovi} kao vo|a tamo{nje Napredne stran-

ke. U \akovu je bio istaknut vladin kandidat

“Narodne stranke” dr. Antun [varcmajer, a

oporba je nastojala staviti svoga kandidata.

U “Narodnoj obrani” od 24. travnja 1906.,

izi{le su dvije liste kandidata za izbore: “kan-

didati zdruène hrvatske i srbske opozicije” i

“magjaronski kandidati u Slavoniji”. Prema

tim prvim listama “udruèna srpska i hrvatska

opozicija” je istakla svoje kandidate samo u

Dalju (Jovo Magara{evi}) i Vukovaru (dr. Ivan

Pale~ek), dok su ma|aronski kandidati, odno-

sno kandidati “Narodne stranke” istaknuti u

\akovu (dr. Antun [varcmajer), Na{icama

(ban Teodor Peja~evi}), Vuki (Pi{ta Barlovi}),

Dalju (Milan pl. Maksimovi}), Vinkovcima

(dr. Stjepan Tropsch) i Nu{tru (Florian

în~ek).

Izbornu akciju oporbenih stranaka za

Slavoniju vodio je jo{ od prosinca 1905. go-

dine Odbor koalirane srpske i hrvatske opor-

be u Zagrebu (tajnik prof. Josip Pa{ari}).100

Najbliè Viroviti~koj ùpaniji, kandidati

“Star~evi}anske hrvatske stranke prava”, bi-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.328

96 Za hrvatski jezik, Narodna obrana (Osijek), 18. II. 1906.

“..Dodjemo u trgovinu, kavanu i gostionu, posluga je pre-

te`no njema~ka, dok je prije isklju~ivo bila tu|a. Za {to? I

opet zato, jer za volju konobara, konobarici i slugama za-

tajujemo svoj jezik i govorimo tudjim. Dvadeset, trideset,

~etrdeset godina, dapa~e mal ne ~itav viek provedu kod

nas tudjinci, steknu ovdje, nekako se domognu poloàja i

ne znaju – ni rie~i hrvatski...”

97 Iz novinarskog svieta, Narodna obrana (Osijek), 27. II.

1906.

98 Novi izbori u Hrvatskoj, Narodna obrana (Osijek), 10.

IV.1906.

“...Prema tomu mogli bi na{i se novi izbori obaviti najka-

snije u razdoblju od 8. do 15. svibnja...”

99 Novi izbori razpisani na dan 3.,4.i 5. svibnja, Narodna

obrana (Osijek), 23. IV. 1906.

“...za kotare Osijek I., Osijek II., Zagreb I., Zagreb II.,

Zagreb III., Poèga, Gar~in, Virovitica, Slatina, Dolnji

Miholjac, Na{ice, Valpovo, Vuka, Djakovo, Nova

Gradi{ka, Dalj, Vukovar, Bo{njaci..(ukupno 55 kotara) za

3.V., za 4.V. za kotare Ilok, Vinkovci, Nu{tar, Vili}

selo...(ukupno 22 kotara), te za 5.V. za kotare Cerna,

Brod...(ukupno 11 kotara)…”

100 Na znanje, Narodna obrana (Osijek), 24. IV. 1906.

jahu istaknuti u Brodu n/S (dr. Aleksander

Horvat) i Cerni (dr. Ilija Abjani}).101

“Selja~ka stranka” je svoje pristalice

uglavnom imala na selima Viroviti~ke ùpa-

nije, ali im, po pisanju novine “Die Drau”,

iste nisu davale velike perspektive u

skora{njim izborima.102

U osje~kom I. izbornom kotaru u

Gornjem gradu, @idovi, odnosno dr. Hugo

Spitzer, predsjednik “izraelitske bogo{tovne

ob}ine”, bio je za ma|aronskog kandidata

Oskara Weiszmayera. Za istog vladinog

ma|aronskog kandidata Narodne stranke bio

je i osje~ki evangeli~ki pastor Hildebrandt,

kao i sam veliki ùpan Viroviti~ke ùpanije

Mihalovich. Oporbena “Narodna obrana” o

Oskaru Weismayeru je napisala, kako je vla-

dina stranka “posegnula za kandidatom koji

nije sin ove zemlje, ve} se je ovamo pred par

godina iz Magjarske doselio, najbolje doka-

zuje, koliko oslona imade vladina stranka u

ovda{njem gradjanstvu”.103

U proglasu oporbene “hrvatske i srpske

koalicije” od 27. IV. 1906., bili su istaknuti

kao kandidati na izborima odvjetnici: za

osje~ki Gornji grad izvanstrana~ki kandidat

dr. Ante Pinterovi}, a za osje~ki Donji grad

dr. Vladimir Kova~evi}.104

U osje~kom Donjem gradu bio je istaknut

Bogdan Penji} kao kandidat “Narodne stran-

ke”.

U osje~kom Donjem gradu (II. izborni

kotar Osijek), kako je pisala “Narodna obra-

na” od 26. travnja 1906. godine: “slu`beni se

aparat vrlo zabrinuo za kandidata u dolnjem

gradu, pa se glavni stupovi gradskog pogla-

varstva, a na ~elu im sam na~elnik Graff, dali

na ljubaznu korte{iju medju izbornicima, ne

bi li ih osvojili za poznatog khuenovog poli-

ti~ara Gjuru pl. Gjurkovi}a, da ga bar Osijek,

dolnji grad, milostivo odrì na politi~koj

povr{ini, kada drugi kotari nemaju volje, da

Gjurkovi}a diù.

Kako ve} javljamo, gra|anski odbor isti~e

kandidaturu Bogdana Penji}a, upravitelja

dolnjogradske pu~ke {kole, a u slu~aju da on

ne bi bio umirovljen, voljan je ponuditi kan-

didaturu Ki{pati}u... Govorilo se i o kandida-

turi Lakstättera, ali ovaj ju je odlu~no od-

bio”.105

U utorak, 24. IV. 1906. godine, odràna su

u osje~kom Donjem gradu dva izborna dogo-

vora u svrati{tu “Mursa” s gradona~elnikom na

~elu, ~inovnicima i gra|anskim odborom. Na

sastanku je do{lo do polarizacije interesa, jer su

~inovnici i na~elnik Graff bili za Gjurkovi}a, a

gra|anski odbor za Peni}a te kako se nisu mo-

gli sloìti, ostali su pri oba kandidata.

Na skup{tini gornjogradskih @idova, koju

je sazvao urednik “Osje~kog Tjednika” i

predsjednik izraeli}anske bogo{tovne op}ine

dr. Hugo Spitzer za 25. IV. 1906. godine, do-

govorili su se za kandidaturu Oskara

Weiszmayera.

Od kandidata “udruène hrvatske i srpske

oporbe”, dr. Ante Pinterovi} je dobio potporu

osje~kih Gornjogra|ana, a dr. Vladimir

Kova~evi} je dobio potporu osje~kih

Donjogra|ana, Novogra|ana i Tvr|e.106

U srijedu nave~er 25. IV. 1906. godine,

bio je sastanak u osje~kom Donjem gradu u

“Ta~kovi}evom” svrati{tu, na koji je do{lo

oko 60 izbornika, me|u kojima i neopredje-

ljeni Srbi na ~elu sa Vasom Mua~evi}em.

Vaso Mua~evi} je ispred Srba podrào kandi-

daturu Penji}a, kao i vele~asni Josip Firinger

ispred nekih gra|ana. Me|utim, u nedjelju


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 329

101 Kandidati Star~evi}eve hrvatske stranke prava, Narodna

obrana (Osijek), 25. IV. 1906.

102 Die Bauern partei (Selja~ka stranka), Die Drau, nr. 115.,

24. 09. 1905.

(…Radi} nastoji pridobiti seljake zalaù}i se za njih. Kod

nas je u posljednje vrijeme postalo moderno koketirati sa

seljacima. Ne vjerujemo u Radi}ev uspjeh, ne u dobrom

smislu, da selja~ka stranka moè ostvariti utjecaj u zemlji...)

103 Izborne viesti, Narodna obrana (Osijek), 26. II. 1906.

104 Proglas hrvatske i srbske koalicije, Narodna obrana

(Osijek), 27. IV. 1906.

105 Kandidati donjogradski na izborima, Narodna obrana,

26. IV. 1906.

106 @ivili na{i kandidati Dr. Ante Pinterovi} i Dr. Vladimir

Kova~evi}, Narodna obrana (Osijek), 27. IV. 1906.

29. IV. 1906. godine, na velikoj skup{tini iz-

bornih kandidata u osje~kom Donjem gradu

u Ta~kovi}evom Hotelu, Vaso Mua~evi} je

podrào, kao i neki drugi osje~ki ugledni

gra|ani (Franjo Altgeirer, Ivan âldarevi},

Lazar Bogdanovi}, Uro{ Bo{njak, dr. Ha{ter,

Franjo Mudrov~i}), kandidaturu dr.Vladimira

Kova~evi}a, te zajedno napisali i izdali pro-

glas. “Narodna obrana” je obznanila kako je

Gjurkovi} odustao od kandidature jer je po

prosudbi istih novina, vjerojatno Gjurkovi}

uvidio da nema nikakvih {ansi na izborima.

Bilo je dosta nepoznanica vezane za izbo-

re, te je od strane Neumanna, Mua~evi}a i

Sautera postavljeno pitanje smiju li ~inovnici

kao dràvni slu`benici slobodno glasovati.

Upit je bio postavljen i upravljen na ministra

financija Wekerla i ministra trgovine

Kossutha te je s upitom posebno bilo napo-

menuto, kako su se kandidati dr. Kova~evi} i

dr. Pinterovi}, kandidirali na programu

Rije~ke rezolucije.107

“Narodna obrana” je 28. IV. 1906. napi-

sala, kako je u Viroviti~koj ùpaniji postojao

izborni semitizam: “javljaju nam prijatelji iz

gornjega grada, da poznati ìdovsko-magja-

ronski prvaci ovdje korte{uju sa sliede}om

parolom: Bitni ìdovski interesi iziskuju, da

se svi @idovi, bez razlike stranaka politi~kog

uvjerenja i socijalnog poloàja okupe oko

magjaronskog kandidata Oskara Weiszma-

yera i da svi kao jedna du{a na dan izbora

glasaju za njega, a proti neodvisnoga grad-

janstva dr. Anti Pinterovi}u”.

Ponovno su ispisani kandidati “udruène

hrvatske i srpske opozicije” za ~itavu

Hrvatsku i Slavoniju,108 gdje su se nalazila i

imena kandidata za Viroviti~ku ùpaniju: ko-

tar Osijek gornji grad (dr. Ante Pinterovi},

odvjetnik u Osieku) i kotar Osijek donji grad

(dr. Vladimir Kova~evi}, odvjetnik u

Osieku), kotar Vuku (dr. Ante Bedeni}, odv-

jetnik u Osieku), Valpovu (dr. Ivan Lorkovi},

glavni urednik “Pokreta” u Zagrebu), Dalju

(Jovan Magara{evi}, paroh u êpinu), Slatini

(dr. Pero Belobrk, odvjetnik u Bjelovaru),

Vinkovci (dr. Levin Plemi}, odvjetnik u

Vinkovcima), Vukovaru (dr. Ivan Pale~ek,

odvjetnik u Vukovaru), Nu{tru (dr. Lazo

Nikoli}, odvjetnik u Vukovaru), Novoj

Gradi{ki (dr. Erazmo Bar~i}, odvjetnik u

Rieci), Brodu n/S (Vatroslav Brli}, odvjetnik

u Brodu n/S), Poègi (dr. Boò Vinkovi},

odvjetnik u Karlovcu).

Bogatiji ljudi Osijeka izja{njavali su se

ve}inom za Weiszmayera, kojem su se pri-

druìle ugledne obitelji, kao Plachte i Justus,

ali je “Narodna obrana” upozoravala gra|an-

stvo kako su tako u pro{losti ~inile i druge

obitelji, kao Helleri, Filleri, Obersohni,

Kerni, Bergeri i t.d. koji kada su, stekli kapi-

tal, oti{li iz Osijeka i Viroviti~ke ùpanije.

Tako sude}i po tome i pristalice Weiszmayera

nije zanimao Osijek, Viroviti~ka ùpanija,

niti hrvatski jezik. Da je Weiszmayer “prigr-

lio” pro{ireni program Narodne stranke, a da

sam niti ne zna hrvatski jezik. “Narodna

obrana” je upozoravala list “Slavonische

Presse”, da ne moè pisati kako su svi trgov-

ci i obrtnici za stranku Weiszmayera.

Izborna trka je toliko uzela maha u

Viroviti~koj ùpaniji, da su pristalice

Weiszmayera “najmili 5 gostiona te ih goto-

vinom zakaparisali, da se kod njih po~am od

ponedjeljka tuma~i izbornicima najnoviji

program –nar. stranke - i to na sasvim ustopi-

pateljan na~in. Guten apetit! [mok –nû ?”109

Kandidati i njihovi stoèri pisali su i go-

vorili svojim bira~ima o sebi i protukandida-

tima na izborima. “Narodna obrana” je pisa-

la o narodnja~kom kandidatu Penji}u:

“Sada{nji kandidat narodne stranke Bogdan

Penji} nije dorastao zada}i narodnog zastup-

nika, pa ako slu~ajno i ima sposobnosti, ali

nema mo}i, jer nije neodvisan, nego mora

tancati, kako mu oni gore sviraju”.110

Kandidati su bira~ima mnogo govorili i

obe}avali, kao dr. Ante Pinterovi}, koji je


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.330

107 Zajedni~ki ~inovnici, N.o. 27. IV. 1906.

108 Kandidati udruène hrvatske i srbske opozicije,

Narodna obrana (Osijek), 29. IV. 1906.

109 Izborna korupcija, Narodna obrana (Osijek), 29. IV.

1906.

110 Pouzdani sastanak u novom gradu, Narodna obrana

(Osijek), 29. IV. 1906.

upozoravao na zdrave temelje svoje stranke, a

koja se oslanjala na Rije~ku rezoluciju i na

sporazumu Hrvata i Ma|ara, kao i sporazumu

Hrvata i Srba. Pinterovi} je napomenuo kako

je on ro|eni Osje~anin i kako }e se brinuti da

Osijek bude pravi glavni grad Slavonije, da

dobije bolje èljezni~ke prometnice i otvori

druga u~ili{ta.

Na skupu u svrati{tu Ta~kovi} pred 500

ljudi gdje je govorio Pinterovi}, pored Hrvata

nalazili su se u velikom broju Srbi i Nijemci.

U dvorani bija{e hrvatski i srpski barjak.111

Mua~evi} je izvjestio skup da su dobili odgo-

vor iz Pe{te, kako zajedni~ki ~inovnici slo-

bodno mogu glasovati. Skup je zavr{io him-

nom “Liepa na{a domovina”.

U hotelu Rajal na gornjogradskoj izbor-

noj magjaronskoj skup{tini narodnjaka, na{li

su se vi|eniji gra|ani Osijeka, kao veliki

ùpan Antun pl. Mihalovich, Jonas Berger,

Otto Felliner, Isidor Frank, Anton Friml,

Josip Glad, Emerich Graf, gradona~elnik

Konstantin Graff, Emanuel Herman, Marko

Huszar, dr. Sa{a Isakovi}, Max Kraus, Karl

Laubner, dr. Ivan Neubauer, Julius Pfeiffer,

Stefan Piller, dr. Hugo Spitzer i podùpan

Zvonimir @epi}. Penji} je na skupu izme|u

ostalog rekao, da opozicijski kandidati zane-

maruju i svoju obitelj i svoje zanimanje, a na-

rod ovakvim ljudima poklanja svoje povje-

renje, pa veli: “da se iz tog vidi, da je na{ na-

rod jo{ nezrio”. Zbog toga se uredni{tvo

“Narone obrane” okomilo na kandidata

Penji}a, za kojeg je tvrdilo da nije sposoban

izvesti “svoj program” te kako je Penji} ne-

davno “svr{iv svoj govor uzkliknuo: @ivio

preuzv. g. ban T. Peja~evi} ! – A poznavaju}i

mi Bogdana i odno{aj mu prama To{i, pita-

smo se: je li to mogu}e, kad znamo, da je

To{o onaj isti, koji je prije, a i pred godinu

dana bio!, dakle da je ban Teodor Peja~evi}

ostao i dalje ma|aron“.112 Bilo je i me|usob-

nih pritisaka i optuìvanja pristalica razli~itih

stranaka u Viroviti~koj ùpaniji.113 U takvoj

atmosferi, ~ekale su se vijesti o objavljivanju

izbora.

Napokon je “Narodna obrana” na prvoj

stranici 2. svibnja 1906. godine, pod naslo-

vom “Izbori u Osijeku” upozorila, da }e se

glasovati alfabetskim redom te da izbornici

trebaju do}i sutra na birali{ta najkasnije do 9

sati, i “ako se prvo ~itanje ne svr{i do jedan

sat, vi{e nitko ne}e mo}i glasovati, ako kod

prvog nije bio prisutan”.

Simpatizeri raznih stranaka su i dalje ~esto

preko jednih proglasa, priljepljivali druge pro-

glase. Objavljena su mjesta i vrijeme kada se

treba do}i na glasovanje, a stranke su izdavale

naputke o zajedni~kom izlasku na birali{ta.

Tako je “Narodna obrana” upozorila izbornike

dr. Pinterovi}a 2. V. 1906. godine, “da }e se iz-

bor narodnog zastupnika za osje~ki Gornji

grad obaviti sutra, tj. u ~etvrtak, u vrtu nove

pu~ke {kole u Jägerovoj ulici i to od 9 sati do

podne do 1 sat po podne”. Svi prista{e gornjo-

gradske, za dr. Pinterovi}a, trebali su se sasta-

ti do pola osam na ìtnom trgu u gostionici

kod Rusa te po}i zajedno na izbore. Sli~no

tome pozivani su i ostali izbornici da u~ine u

izboru svoga kandidata.

REZULTATI IZBORA ZA SABORSKEZASTUPNIKE 1906. GODINE UVIROVITI^KOJ @UPANIJI

Izbori u Viroviti~koj ùpaniji za saborske

zastupnike zavr{ili su bez izgreda, a vrlo brzo

nakon izbora bili su poznati kona~ni rezultati.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 331

111 Izborna skup{tina u dolnjem gradu, Narodna obrana

(Osijek), 30. IV. 1906.

112 “Proganjanika” Penji}a kandidacija za sabors. poslanika,

Narodna obrana (Osijek), 1. V. 1906.

113 Magjaronske presije u dolnjem gradu, Narodna obrana

(Osijek), 1. V. 1906.

“…Izbornik Antun Zorn obe}ao je glasovati za oporbenog

kandidata dra Vlad. Kova~evi}a, pa kad su doznali mag-

jaronski korte{i obori{e se na njega, te njegovoga poslo-

davca Glûcka, koji je imao konjsku mesnicu, te nije izbor-

nik, prisili{e, da se je Zorn zaprijetio, da }e ostati bez kru-

ha, ako bude za opoziciju glasovao. Tako eto Penji}evi

korte{i shva}aju ustavnu slobodu izbora...”

Podmi}ivanje, isto N.o. “…Doznajemo iz pouzdanih izvora,

da su Weismayerovi korte{i ~etiri izbornika, dr`.~inovnika

podmitili sa 100 K u gotovu novcu, te otvorenim kreditom

za u budu}e. Podjedno su nudjali po 160 K i ostalima,

samo da ih u svoj tabor privedu…”

Ve} u petak 4. svibnja, izi{la je u

“Narodnoj obrani” kompletna lista izabranih

kandidata kao novih saborskih zastupnika.

Izbori za saborske zastupnike 1906. godi-

ne114 u 88 kotara zavr{ili su tijesnom pobje-

dom narodnjaka. Najve}i broj mandata

zadràla je “Narodna stranka” s 22 zastupni-

ka, potom je slijedila “Hrvatsko-srpska opor-

ba” sa 16, potom “Star~evi}eva stranka pra-

va” s 12 te izvanstrana~ki kandidati s 5 man-

data. “Hrvatskoj selja~koj stranci” nije

ubiljeèn niti jedan mandat.

U Osijeku (Gornjem gradu) pobjedu je

odnio izvanstrana~ki kandidat dr. Ante

Pinterovi}, a u Osijeku (Donjem gradu) pob-

jedu je odnio kandidat “Narodne stranke”

Bogdan Penji}, koji je ubrzo postao disident

iste stranke. Kao saborski zastupnik dr.

Pinterovi} je zamijenio biv{eg saborskog za-

stupnika Ervina pl. Cseha, a Penji} je zamije-

nio biv{eg zastupnika Ivana pl. Adamovi}a.

U ostalim izbornim kotarima Viroviti~ke

ùpanije pobijedili su kandidati ma|aronske

“Narodne stranke”: u Valpovu (grof Gustav

Normann), Vuki (dr. Stjepan Barlovi}),

\akovu (dr. Antun [varcmajer), Dalju (dr. M.

Maksimovi}), Donjem Miholjcu (Levin

âvrak-Letovani~ki) i Na{icama (dr. Teodor

grof Peja~evi}).

Izbori u kotaru I. osje~kog Gornjeg grada

su zavr{ili pobjedom oporbenog izvanstra-

na~kog prvaka dr. Pinterovi}a, koji je dobio

419 glasova u odnosu na ma|aronskog kan-

didata “Narodne stranke” Weiszmayera, koji

je dobio 313 glasova. Pinterovi} je sa 105

glasova vi{e bio izabran za saborskog zastup-

nika, konstatirao je predsjednik izborne ko-

misije dr. Hrabal. Izbori u kotaru II. osje~kog

Donjeg grada su zavr{ili pobjedom ma|aron-

skog prvaka “Narodne stranke” Penji}a, koji

je dobio 255 glasa u odnosu na oporbenog

kandidata dr. Kova~evi}a, koji je dobio 250

glasova, konstatirao je predsjednik izborne

komisije Virovac.115 Penji} je pobijedio s 5

glasova vi{e i postao saborski zastupnik.

Prema kona~nim podacima izbora,116 novi

je Sabor bio sastavljen od ~etiri koalicije ili

stranke: “Koalirana hrvatska i srbska oporba”

dobila je 32 mandata (Hrvatska stranka prava

14, hrvatski oporbenjaci izvan stranaka 6,

Hrvatska napredna stranka 2, Srbska radikal-

na stranka 4 i Srbska samostalna stranka 6),

“Star~evi}eva hrvatska stranka prava” 18

mandata, Oporbenjaci izvan stranaka 4 i

“Narodna stranka” 34). Dakle, na izborima

za novi Sabor, oporba je dobila 61,36%, a do-

tada{nja vladina “Narodna stranka” je dobila

38,64%. Prema izborima za Sabor, bilo je za-

stupnika po nacionalnoj strukturi: 65 Hrvata,

22 Srbina i 1 Nijemac. (u “Hrvatskoj i srbskoj

koaliciji” bilo je 22 Hrvata i 10 Srba, u

“Star~evi}evoj hrvatskoj stranci prava” svih

18 su bili Hrvati, u “Narodnoj stranci” bilo je

22 Hrvata i 12 Srba, a izvanstrana~kih je bilo

3 Hrvata i 1 Nijemac).

Prema vjeroispovjesti u novom Saboru

bilo je: 62 katolika, 24 pravoslavca, 1 mojsi-

jevac i 1 protestant (u “Hrvatskoj i srbskoj

koaliciji” bilo je 22 katolika i 10 pravoslava-

ca, u “Star~evi}evoj hrvatskoj stranci prava”

bilo je 18 katolika, u “Narodnoj stranci” bilo

je 19 katolika, 14 pravoslavaca, 1 mojsijevac,

a izvanstrana~kih je bilo: 2 katolika, 1 pra-

voslavac i 1 protestant). Viroviti~ka ùpanija

u Hrvatskom saboru je imala same ma|arone

“Narodne stranke”.117 Izbornici u slavonskim

ùpanijama s gradovima Osijekom i


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.332

114 Saborski zastupnici, Narodna obrana (Osijek), 4. V.

1906.

115 Refleksija k izborima u Osieku, Narodna obrana

(Osijek), 4. V. 1906.

116 Novi sabor, Narodna obrana (Osijek), 8. V. 1906.

117 Koga zastupaju magjaroni? (rezultati izbora 1906. godi-

ne), Narodna obrana (Osijek), 11. V. 1906.

Rezultati izbora 1906. godine za zastupnike u Sabor

Tablica: Broj zastupnika po strankama iz ùpanija i gradova

u Saboru prema izborima 1906. godine

Zemunom, odabrali su 24 narodnjaka

(ma|arona) i 11 oporbenjaka, a Hrvatska je s

gradovima Zagrebom i Vara`dinom odabrala

13 narodnjaka (ma|arona) i 40 oporbenjaka.

Viroviti~ka ùpanija dobila je osam za-

stupnika, a grad Osijek dva zastupnika u

Hrvatsko-slavonskom saboru, dakle ukupno

10 zastupnika. Od deset zastupnika je samo

jedan zastupnik bio izvanstrana~ki, a 9 za-

stupnika je pripadalo “Narodnoj (ma|aron-

skoj) stranci”. Ban je bio iz Viroviti~ke ùpa-

nije, biran kao zastupnik u kotaru Na{ice bez

protukandidata. Prema profesiji u novi Sabor

u{lo je najvi{e odvjetnika, posjednika i

sve}enika.118 Novi Hrvatski sabor zasjedao je

prvi put u novom sastavu 9. svibnja 1906. go-

dine i za predsjednika izabrao Bogdana

Medakovi}a, a za prvog potpredsjednika dr.

Milu Star~evi}a i drugog potpredsjednika dr.

M. Grahovca. Ban Teodor grof Peja~evi} iz

Viroviti~ke ùpanije je pro~itao kraljevski

reskript i otvorio zasjedanje Sabora, na ko-

jem je izvr{en izbor saborskih tijela. Izabrana

su i tzv. nova ~etrdesetorica za zajedni~ki

Sabor u Pe{ti, a me|u njima bijahu i dvoje iz

Osijeka: dr. Ante Pinterovi} i Bogdan Penji},

koji je u me|uvremenu postao disident

“Narodne stranke”.119 Novine “Narodna

obrana” su negodovale {to je na svibanjskim

izborima, promijenjena narodnja~ka vlada i

sastav Sabora, a da su i nadalje u ùpanijama

veliki ̀ upani ostali u ma|aronskoj “Narodnoj

stranci”, kao u Viroviti~koj ùpaniji. Unato~

tome {to je i sam ban Teodor grof Peja~evi}

istupio iz “Narodne stranke” te sklopio dogo-

vor s “rezoluciona{ima”, smatralo se da je

ostao ma|aronom. Isti list je konstatirao: “Ne

moè se to pak dopustiti, protiv toga morala

bi i trebala hrvatska javnost uloìti najod-

lu~niji prosvjed, proti anomalije, da nadalje

uz rezoluciona{ku narodnu vladu ostaju mag-

jaronski veliki ùpani”.120

Poslije izbora nisu prestale strana~ke ak-

tivnosti u Viroviti~koj ùpaniji te je 21. listo-

pada 1906. godine u osje~kom Donjem gradu

osnovana “Hrvatska stranka prava”, nepo-

sredno poslije {to je osnovana ista stranka u

osje~kom Gornjem gradu.121

Izbori za Sabor su obavljeni u ~itavoj

Hrvatskoj i Slavoniji,122 s uo~ljivim rezultat-

skim promjenama, pobjedom oporbenih stra-

naka i njihove nove respektabilne uloge u

Hrvatskom dràvnom saboru od 1906. godi-

ne. Izborna pobjeda 1906. godine dovela je

“Hrvatsko-srpsku koaliciju” na vlast u

Hrvatskoj i Slavoniji, a “Narodnu stranku”

premjestila u oporbu. U Viroviti~koj ùpaniji

izborima 1905. i 1906. godine }e i dalje

“Narodna stranka” ostati na vlasti, ali znatno

oslabljena, {to }e biti po~etak propasti na-

rodnja~ke ma|aronske politike u istoj ùpa-

niji i gradu Osijeku.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 333

118 Novi Sabor Tablica: zastupnici prema zanimanju: 1906.

godine, Narodna obrana, 8. V. 1906.

119 Hrvatski sabor (izabrani delegati u zajedni~ki sabor),

Narodna obrana (Osijek), 18. V. 1906.

120 Veliki ùpani (Osiek, 10. kolovoza), Narodna obrana

(Osijek), 11. VIII. 1906.

121 Organizacija hrv. stranke prava u dolnj. Osijeku,

Narodna obrana (Osijek), 14. X. 1906.

122 Izabrani saborski zastupnici Viroviti~ke ùpanije i grada

Osijeka 1906. godine, Narodna obrana

(Osijek), 4. V. 1906. SABORSKI ZASTUPNICI IZ STRA-

NAKA I IZBORNIH KOTARA VIROVITI^KE @UPA-

NIJE

Doc. Dr. sci. IVAN BALTA

VERHÄLTNISSE POLITISCHER PARTEIEN UND DIE WAHLEN IN DERVIROVITICA (VÖREZE)-GESPANSCHAFT IN DEN JAHREN 1905 UND 1906

ZUSAMMENFASSUNG

Die Wahlkampagne und die Ergebnisse der Wahlen zur Versammlung der ViroviticaGespanschaft und zu den Abgeordneten für die Stadtregierung Osijek im Jahre 1905 sowie dieWahlkampagne und die Wahlenergebnisse zu den Abgeordneten des Sabors haben durch den Sieg derOppositionsparteien und der Kroatisch-serbischen Koalition über die bisherige unionistische Politik der„Volkspartei“ eine neue Politik mitgebracht.

Die Wahlen in den Jahren 1905 und 1906 in der Virovitica Gespanschaft gründeten sich auf demGesetz über die stadtkommunale Organisation, worin auch aktives Wahlrecht reguliert wurde.

In multinationaler und multikonfessioneller Virovitica-Gespanschaft, wo starke sozialeSpannungen herrschten, wirkten einige zehn Parteien mit ihren verschiedenen Programmen undInteressen. In dieser Gespanschaft hatte die Kroatisch-serbische Koalition ihre Resolution verkündigt be-vor die Resolution von Rijeka verkündigt wurde, obwohl in der Gespanschaft die herrschende Volksparteidominierend in Bezug auf die Oppositionsparteien war. Die Wahlergebnisse aus den Jahren 1905 und1906 in Kroatien und Slawonien waren zu Gunsten der ehemaligen Koalition der Oppositionsparteien.Das war aber nicht der Fall in der Virovitica -Gespanschaft, wo die herrschende „Volkspartei“ dieMehrheit der Wahlperioden gewonnen hatte. Nach den Wahlen musste die Virovitica-Gespanschaft dasSchicksal von Kroatien und Slawonien teilen, wo die Opposition (Koalition) die Macht übernommen hat-te, was aber auch einen Anfang des Endes der unionistischen Politik der Volkspartei in dieserGespanschaft bedeutete.

IZVORI

1. Dràvni arhiv Osijek, Zapisnici grada Osijekaza 1905. i 1906. godinu novine: “Vjestnikùpanije viroviti~ke” za 1904., 1905., 1906. i1907. godinu Spomenica trgova~ko-obrtni~kekomore za Slavoniju, Dràvni arhiv Osijek,1884.

2. Hrvatski dràvni arhiv u Zagrebu, Zapisniciùpanije viroviti~ke za 1905. i 1906. godinuSaborski zapisnici za 1905. i 1906. godinu no-vine: “Narodne novine” za 1904., 1905., 1906.i 1907. godinu

3. Muzej Slavonije u Osijeku, novine: “Narodnaobrana”, “Slavonische Presse”, “Die Drau” i“Obzor” za 1903., 1904., 1905., 1906. i 1907.godinu.

LITERATURA

1. Rene LOVRENÎ], Geneza politike “novogkursa”, Zagreb, 1972.

2. Jaroslav [IDAK, Studije iz hrvatske povijestiXIX. stolje}a, Zagreb, 1973.

Jaroslav [IDAK, Jugoslavenska ideja u hrvat-skoj politici do Prvoga svjetskog rata,Enciklopedija moderna, 4-5, Zagreb, 1967.,str. 2.-17

3. Mirjana GROSS, Povijest prava{ke ideologije,Zagreb, 1973.

Mirjana GROSS, Dru{tveni razvoj u Hrvatskoj(od 16. do po~etka 20. stolje}a), Zagreb, 1981.

Mirjana GROSS – Agneza SZABO, Premahrvatskome gra|anskom dru{tvu, Zagreb,1992.

4. Jaroslav [IDAK-Mirjana GROSS-Igor KA-RAMAN-Dragovan [EPI], Povijest hrvat-skog naroda g. 1860-1914., Zagreb 1968.

5. Igor KARAMAN, Iz pro{losti Slavonije,Srijema i Baranje (studije o dru{tvenoj i go-spodarskoj povijesti XVIII-XX. stolje}a),Osijek, 1997.

6. Ferdo ÛLINOVI], Dràvnopravna historijajugoslavenskih zemalja XIX. i XX. vijeka,Zagreb, 1953.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002.334


Pravni vjesnik 18 (3-4): 315-335, 2002. 335

Doc.dr. IVAN BALTA, Faculté de pédagogie Osijek

LES RAPPORTS ENTRE LES PARTIS ET LES ELECTIONS DANS LEDEPARTEMENT DE VIROVITICA EN 1905. ET 1906.

RÉSUMÉ

La nouvelle politique des partis en opposition et de la coalition Croato-serbe, par leur victoire sur,à l’époque, la politique hongroise de la “ Parti populaire” , sera prise lors de la campagne électorale etles résultats des élections pour l’Assemblée départementale de Virovitica, la Mairie de Osijek en 1905.etla campagne électorale et les résultats en 1906. pour les élus au Parlement.

Les élections en 1905.et 1906. dans le département de Virovitica ont été conformes à la Loi surl’organisation des mairies dans les villes où le droit actif de vote a été réglementé.

Dans le département de Virovitica il y avait une dizaine de partis avec differents programmes etintérêts , dans ce département multiéthnique et multiconfessionnel avec fortes tensions sociales. Ici, la co-alition Croato-serbe a rendu publique sa résolution avant que celle de Rijeka soit proclamée, même sidans le département le Parti populaire était dominant par rapport aux partis en opposition. Les résultatsdes élections en 1905. et 1906. en Croatie et en Slavonie ont été avantageux pour l’ancienne Coalitiondes partis en opposition, mais pas dans le département de Virovitica, où la majorité de mandats a été em-porté par le parti en pouvoir, celui de la “Parti populaire”. Après les élections, le département deVirovitica a du suivre le destin de la Croatie et de la Slavonie, où le pouvoir a été repris par l’opposition(Coalition), ce qui voulait dire en même temps le debut de la fin de la politique hongroise “populaire”dans le département de Virovitica.

D. Sc. IVAN BALTA Assistant Professor Faculty of Education Osijek

PARTY RELATIONS AND ELECTIONS IN THE VIROVITICA COUNTY IN 1905AND 1906

SUMMARY

The new politics of the opposition parties and of the Croatian-Serbian coalition, introduced afterthe victory over the up-to-then pro-Hungarian policy of the “National party”, was the result of the elec-tion campaign and of the outcome of the elections for the Assembly of the Virovitica County and theTown Council of Osijek in 1905, as well as of the election campaign and the results of the elections forrepresentatives in the Parliament in 1906.

The elections in 1905 and 1906 in the Virovitica County were based on the Law on theConstitution of Town Municipalities in which active voting rights had been regulated.In the ViroviticaCounty there were about ten actively functioning parties with different programs and interests in a mul-tiethnic and multi-confessional county with strong social tensions. In the Virovitica County, the Croatian-Serbian coalition had made its resolution public even before the Rijeka Resolution was announced, al-though the county was dominated by the ruling National Party which had the majority over the opposi-tion parties. Results of the elections in 1905 and 1906 in Croatia and Slavonia were in favor of the formerCoalition of Opposition Parties, but this was not the case in the Virovitica County where the majority ofelection mandates went to the ruling “National party”. After these elections, the Virovitica County hadhad to share the destiny of Croatia and Slavonia, where the Opposition (Coalition) assumed power,which marked the beginning of the end of the pro-Hungarian politics of the “National Party” in theVirovitica County.

Dr. sc. MARKO BABI]: O nekim postupovno-pravnim problemima za{tite ljudskih prava u Republici BiH

Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 337

UDK - 347.92:342.7(497.6)


Dr. sc. MARKO BABI], odvjetnik

O NEKIM POSTUPOVNO-PRAVNIM PROBLEMIMA ZA[TITELJUDSKIH PRAVA U REPUBLICI BiH

Postoji pravna mogu}nost, ubrzanijeg na~ina pravnog sustava dràve

BiH, ne osvr}u}i se na sve mogu}e i nepredvidljive opstrukcije, da supervi-

zoru za BiH kao supsidijarni zakonodavac redovno i blagovremeno donosi

svoje privremene zakone i provodi ih uz medjunarodne pravne instrumente,

koji po Ustavu BiH imaju primarnu primjenu u odnosu na nekonzistentan i

razdrobljen pravni sustav u BiH i entitetima.

Predmet ovog rada je suèn na pravnu za{titu vlasni~kih prava u

dràvi BiH i njezinim entitetima i kvazi imovinskog stanarskog prava, kao

sui generis prava kori{tenja na dru{tvenim stanovima.

Klju~ne rije~i: imovina, stanarsko pravo, vlasni{tvo, entitet, kvazi

imovinsko stanarsko pravo, intelektualno vlasni{tvo, Bosna i Hercegovina,

me|unarodno pravo, entitetsko zakonodavstvo.

UVOD

Na osnovu iznesene analize pravnih in-

strumenata medjunarodnih i nacionalnih u

pogledu ostvarivanja ljudskih prava na imo-

vinu u dràvi BiH i njezinim entitetima,

uo~ljiva je drasti~na razlika i nejednakosti.

Naime, entiteti produciraju svoje zakono-

davstvo, koje na dràvljane iste dràve ima

razli~it i diskriminatorski zna~aj, jer ih ne tre-

tira na jedinstven na~in, kako u pogledu pra-

va na imovinu, mirno uìvanje, te pogotovo

{to se raseljenim i izbjeglim iz Republike

Srpske ne daje pravo uop}e na mogu}nost

povrata imovine i nastanjenja u cilju njezi-

nog uìvanja. Tako izbjeglica iz Republike

Srpske ne moè tuìti ili na drugi na~in dobi-

ti svoju imovinu, dok izbjeglica iz Federacije

BiH, koji ima imovinu u Federaciji BiH, a

ìvi u Republici Srpskoj moè ostvariti po-

vrat imovine u sudskoj ili upravnoj za{titi, pa

~ak povrat stanarskog prava i kori{tenje sta-

na, {to obratno nije ni pravno ni stvarno

mogu}e. 1

Nadalje, da se ustanoviti da iako je formi-

rana jedinstvena Komisija za raseljene i izb-

jegle osobe, na razini dràve, da njezine od-

luke ne tretiraju jednako i ravnopravno sve

izbjeglice. Tako, ako odlukom Komisije treba

1 U naselju Gornji Kotorac protjerana je bo{nja~ka obitelj

koja je ostavila pet ku}a, koje je zaposjela srpska obitelj

~ija je ku}a u istom mjestu samo u Federaciji BiH, u kojoj

je bo{nja~ka obitelj iz Gornjeg Kotorca. Obitelj iz

Republike Srpske tuìla je i dobila spor da joj se vrati

ku}a, {to je opravdano i sada traì od komisije deloàciju

Bo{njaka, a ne dozvoljava da Bo{njak –vlasnik useli u

svoju ku}u, koju bespravno posjeduje, iako se poznaju i

svakodnevno gledaju, samo ih razdvaja zami{ljena admi-

nistrativna, medjuentitetska crta.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.338

povratiti privatnu imovinu ili stanarsko pravo

povratniku u F BiH, daje mu se pravna za{tita

da dodje do povrata suspendiranog prava na

imovinu ili stan. Medjutim, izbjegla ili rase-

ljena osoba iz Republike Srpske, koja je u

posjedu imovine ili stana, osobe kojoj

Komisija pruà pravnu za{titu, uop}e ne

rje{ava pitanje prava te osobe na njezinu imo-

vinu ili stan u Republici Srpskoj iz koje je

protjerana, ve} naprotiv se vr{i pritisak da

sudski i upravni organi u Federaciji BiH, mo-

raju bez prigovora izvr{iti njihovu odluku i te

izbjeglice izbaciti na ulicu, jer nema rezerv-

nih stanova ili ku}a, koje su ionako agresijom

ve}inom uni{teni. Smatram, da su ljudi kao

subjekti pravne za{tite, odnosno dràvljani

BiH, pa i uop}e ljudski rod u svijetu na je-

dinstven na~in tretirani u medjunarodnim

pravnim aktima i Konvenciji o ljudskim pra-

vima, pa bi Komisija po svojim propisima, a

i propisima dràve BiH, ako nema ujedna-

~enih entitetskih zakona, morala utjecati na

njihovo dono{enje na razini dràve BiH uz

primjenu jedinstvenih pravnih standarda.

Ako nije mogu}e brzo donijeti jedinstvene

zakone, onda islju~ivo primjenjivati na razini

dostignute razine medjunarodnopravne in-

strumente, zbog neizgradjenog konzistentnog

pravnog sistema u BiH i time garantirati i u

praksi provoditi jednaku mogu}nost pravne

za{tite i povrata privatne imovine svim izbje-

glim i raseljenim osobama na cijeloj teritori-

ji BiH. Naime, bilo bi vrlo zanimljivo da se u

istoj odluci imovinske Komisije rije{i reci-

pro~no pravo na povrat imovine, odnosno

stanarskog prava za izbjeglice iz Republike

Srpske, odnosno F BiH i omogu}i recipro~an

povrat, {to je intencija Aneksa VII i obveza

doma}ih entitetskih vlasti, dràvnih organa

BiH i posebno formiranih medjunarodnih or-

gana (ombdusmena), Suda za ljudska prava i

Komisije za raseljene i izbjegle osobe, te

imovinske Komisije.

U suprotnom je o~igledno da zbog nepo-

stojanja vi{e politi~ke volje vrijeme prolazi,

problemi se uslo`njavaju, a mnogobrojni or-

gani i pored velikih materijalnih izdataka,

nisu polu~ili vidljive rezultate uz primjenu

dvostrukih standarda u odnosu na ljudska

prava, pa time i imovinska prava dràvljana

BiH.

Dakle, postoji pravna mogu}nost, ubrza-

nijeg na~ina pravnog sustava dràve BiH, ne

osvr}u}i se na sve mogu}e i nepredvidljive

opstrukcije, da supervizoru za BiH kao sup-

sidijarni zakonodanac redovno i blagovreme-

no donosi svoje privremene zakone i provodi

ih uz medjunarodne pravne instrumente, koji

po Ustavu BiH imaju primarnu primjenu u

odnosu na nekonzistentan i razdrobljen prav-

ni sustav u BiH i entitetima.

1. POJAM PRAVA NA IMOVINU

Pravo na imovinu je {iri pojam od prava

na vlasni{tvo – pravo vlasni{tva na stvarima

kao objektima prava.

Naime, pravo na imovinu obuhva}a pravo

svake fizi~ke i pravne osobe, ne samo pravo

vlasni{tva na pokretnim i nepokretnim stvari-

ma, ve} sva subjektivna prava i obveze /npr.

pravo intelektualnog vlasni{tva. Medjutim,

pravo na imovinu teorijski podrazumijeva ne

samo postojanje prava na imovinu, po

doma}em i medjunarodnom pravu, ve} i na

za{titu od akata kojima se ukidaju ili ometa-

ju /uskra}uju/ ili ograni~avaju titulari imovi-

ne u kori{tenju i raspolaganju. Za{titu uìva

samo pravo na postoje}u imovinu, a ne i pra-

vo da se stje~e imovina pravnim poslom intervivos ili morti causa. Sto se ti~e BiH, misli se

na imovinu i imovinska prava, koja su

gra|ani tj., njezini dràvljani imali po nacio-

nalnom zakonu, kao i pravni subjekti, ili je

imaju u bilo kojem obliku. Tu se moè uzeti

u obzir i imovina stranih i fizi~kih osoba,

koju su imale na teritoriju dràve BiH, ili je

imaju.

Pravna za{tita imovine, bez obzira na ti-

tulara, je vi{e dimenzionalna, a pogotovo u

toku rata i nakon rata uop}e, a posebno u

dràvi BiH. Mora se ukazati na razliku prav-

ne za{tite imovine i za{tite odredjenog ìvot-

nog standarda stanovni{tva. Pravna za{tita

imovine podrazumijeva za{titu od besprav-

nog oduzimanja ili ometanja imovine svakog

titulara od strane pojedinca, pravnih osoba ili

dràve i njezinih organa. To, u stvari, zna~i da

svaki titular imovine ima pravo na mirno

uìvanje svoje imovine, odnosno, imovinskih

prava.

Predmeti pravne za{tite na imovinu su:

- pravo na pokretnim i nepokretnim stva-

rima ;

- autorska prava i pravo industrijskog vla-

sni{tva;

- obvezna prava, kao relativna, dok prva

dva navedena prava su apsolutna2.

Dakle, pod pravnu za{titu imovine svakog

subjekta se podrazumijevaju sva prava koja

se mogu nov~ano iskazati, tj. mjerljivo u

nov~anom obliku po trì{nim kriterijima, za-

visno od lokaliteta, tj. dràve. Dva su proble-

ma relevantna u za{titi vlasni~kih i njima

sli~nih subjektivnih prava u dràvi BiH.

2. ME\UNARODNO-PRAVNA ZA[TITA

Pravi problem se odnosi na internaciona-

lizaciju ljudskih prava uop}e, u ~ijem korpu-

su je i za{tita imovinskih prava, koja su, u

svijetu veoma diskutabilna i predmet èsto-

kih rasprava. Zbog toga je i danas ostala ne-

dovoljno definirana medjunarodnopravna

za{tita, iako je i izri~ito priznato pravo za{tite

medjunarodnim pravnim aktima. 3

Predmet pomenutih rasprava je na medju-

narodnom planu bilo privatno vlasni{tvo,

koje je jo{ u Francuskoj revoluciji progla{eno

za neprikosnoveno i sveto pravo ~ovjeka

/~lan 17. /. 4

Marksisti~ki ideolozi i “socijalisti~ke

zemlje” od ~ega nije po{tedjena BiH u ne-

davnoj pro{losti nisu poznavali, a pogotovo

{titili privatno vlasni{tvo, koje je po vi{e

pravnih osnova oduzimano i ograni~avano u

svakom obliku /stambeni prostor, poslovni

prostor, poljoprivredno i {umsko zemlji{te/,

{to je danas ogromni pravni i dru{tveni pro-

blem u ispunjavanju povijesne nepravde pu-

tem restitucije.

Poznato je, da pravo na imovinu zbog

specifi~nih blokovskih napetosti nije reguli-

rano ni u jednom paktu o ljudskim pravima, a

sama formulacija, koja je po ovom pitanju

prihva}ena u Univerzalnoj deklaraciji, je pri-

li~no neprecizno formulirana, tako da glasi:

- Svako ima pravo da posjeduje imovinu,

sam ili u zajednici s drugim, i

- Nitko ne smije biti samovoljno li{en

svoje imovine /~lan 17. /.

Ovom formulacijom napu{tena je rimska

izreka i pojam prava vlasni{tva, /PROPRIE-

TAS/ da vlasni{tvo predstavlja tri kumulativ-

na ovla{tenja/ius uti, fruti i abuti/ vlasni{tva.

To je najpotpunija i isklju~iva pravna vlast ti-

tulara na tjelesnoj stvari, koja izuzetno moè

biti ograni~ena. 5

Napori da se pojam i pogotovo za{tita

vlasni{tva na univerzalnom planu poja~a,

urodili su plodom od Komisije za ljudska

prava UN, usvajanjem njezinih rezolucija

broj 1987/17 i 1988/19. 6 Spomenutim rezo-

lucijama regulirano je garantiranje, pored pri-

vatnog vlasni{tva i stvaranje novog instituta

medjunarodnog prava tzv. op}eg dobra /za-

jedni~ke/ ba{tine ~ovje~anstva.

Prema tome, usvojeno pravilo o “pravu na

imovinu” u Univerzalnoj deklaraciji usvojena

su u pravnim instrumentima i praksi medju-

narodnih organa, kao npr. Europske komisije

i Europskog suda za ljudska prava. To je do-

voljan pravni osnov da je nastalo medjuna-

rodno obi~ajno pravilo. Kasnije, priznava-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 339

2 O pravnoj za{titi Intelektualnog vlasni{tva u BiH i

Dejtonski ustav – Vidi Prof. Dr. Slavica Krneta, vidi

“Godi{njak” -Dràvnost BiH i Dejtonski mirovni spora-

zum, str. 117-182.

3 Izri~ita za{tita je priznata u Univerzalnoj deklaraciji,

Ameri~koj konvenciji, Afri~koj povelji i Prvom protokolu

uz Europsku konvenciju.

4 ^lan 17. Deklaracije o pravima ~ovjeka i gradjanina iz

1789. godine.

5 Izreka “Plana iure potestas” se ozbiljno dovodi u pitanje:

Dr. M. Horvat: Rimsko pravo, Zagreb, 1974. , str. 119-

126.

6 The impact of property on the economic and social deve-

lopment of member states-1987/18, 1988/19 i The impact

of property on the enjoyment of human rights and funda-

mental freedoms –42/115 iz 1987. godine.

njem mnogih medjunarodnih akata od mno-

gih dràva, ta pravila prerastaju u medjuna-

rodna obi~ajna pravna pravila od ve}ine ~la-

nica Medjunarodne zajednice.

3. STANDARD - MIRNO U@IVANJE USVOJOJ IMOVINI

Iako originalni tekst Europske konvencije

ne sadrì odredbe o pravu na imovinu Savjet

Europe je predloìo da se pravo na imovinu

uvrsti u listu osnovnih ljudskih prava, i to

sli~no formulaciji u ~lanku 17. Univerzalne

deklaracije. Medjutim, ubrzo Prvim protoko-

lom uz Europsku Konvenciju, iz 1952. godine

regulirano je potpunije pravo na imovinu,

tako da glasi: “Svaka fizi~ka i pravna osoba

ima pravo da mirno uìva u svojoj imovini.

Nitko ne moè biti li{en svoje imovine, osim

u javnom interesu i pod uvjetima predvidje-

nim zakonom i op}im zakonskim na~elima

medjunarodnog prava”. Prethodne odredbe,

medjutim, ni na kojim na~in ne utje~u na pra-

vo dràve da primjenjuje zakone koje smatra

potrebnim da bi regulirala kori{tenje imovine

u skladu s op}im interesima ili da bi osigura-

la naplatu poreza ili drugih da`bina ili kazni.

“/~l. 1. Protokola/. Da se uo~iti da za razliku

formulacije iz Univerzalne deklaracije, gdje

se zabranjuje “samovoljno” li{enje titulara

imovine, u Protokolu se mnogo preciznije for-

mulira pravna za{tita “Li{avanje imovine”. To

zna~i da samo u javnom interesu i pod uvje-

tom predvidjenim zakonom i op}im prizna-

tim na~elima medjunarodnog prava, dràva

moè li{iti ili ograni~iti titulara imovine, tj.

prava vlasni{tva. To su tzv. javnopravne ga-

rancije vlasnicima imovine, koje dràve ga-

rantiraju ustavnim odredbama ili zakonskim,

svim titularima privatnog vlasni{tva /pravnim

i fizi~kim/ bez obzira na dràvljanstvo.7

Pomenute garancije ne ograni~avaju dràve

da nacionalnim propisima /zakonima/ reguli-

raju kori{tenje imovine i raspolaganje u skla-

du s op}im interesima ili da bi obezbjedila

naplatu fiskalnih dad`bina /poreza/ ili kazni

/~lanka 1. stav 2. Protokola/. Istina, navedeni

propisi dràva, pa i BiH su u pravilu restrik-

tivni i ne daju dràvi {iroka ovla{tenja u po-

gledu prava na imovinu u odnosu na svakog

titulara. 8 U praksi, pa i pravnoj teoriji, poja-

vio se spor i dileme izmedju pojma “li{avan-

ja imovine“ i pitanje “reguliranja kori{tenja

imovine”. To su u stvari terminolo{ke

pote{ko}e, koje su se ispoljile u praksi

Europske konvencije. Naime, Prvi protokol

uz Europsku konvenciju upotrebljava termin

“Pravo na mirno uìvanje u svojim dobri-

ma”/~lan 1. stav 1. eng. possessions/, a

Europski sud u svojoj praksi smatra da for-

mulacija “priznanje svakom da uìva u svo-

jim dobrima” tuma~i da to pravno zna~i:

”pravo na imovinu” /eng. right of proprety/.

Takodjer, iz navedenog stajali{ta Europskog

suda su akcije, patenti i obveze/dugovi/ i po-

traìvanja povjerilaca, utvrdjeni presudom,

imovina titulara. Medjutim, pravo na imovi-

nu ne zna~i i pravo na stjecanje imovine, ili

pak, o~ekivanje nasljedstva. Zbog toga ovdje

i isti~emo institut medjunarodnopravne

za{tite prava na imovinu.

Iz navedenog, da se zaklju~iti da stano-

vi{te Europskog suda u pogledu standarda:

”mirno uìvanje u svojoj imovini “ se pravno

odnosi i na sve mogu}e zlouporabe koje se

mogu vr{iti aktivnim i pasivnim radnjama

pojedinaca ili dràvnih organa, koji imaju za

posljedicu onemogu}avanje titulara u nor-

malnom “kori{tenju imovine”. Isto tako,

Europski sud u svojim kasnijim presudama

razradio je i potvrdio svoje stavove koji se

odnose na “javni interes” i “zakonitost”, kao

i ravnoteù interesa pravnih i fizi~kih osoba i

dràve /zajednice/ kada se netko moè li{iti


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.340

7 Vidi poglavlje: ”Prava stranih uloga i njihova za{tita”-

~lanak 21-26 Zakona o stranim ulaganjima F BiH-e”

Slu`bene novine F BiH, broj 2/95 i poglavlje: “Pravne

povlastice i obveze stranih lica” -~lanu 8-17 Zakona o

politici stranih ulaganja u BiH: “Slu`beni glasnik BiH”,

broj 17/98.

8 Vidi Zakon o exproprijaciji, preuzet i novi u postupku

dono{enja i Zakon o vlasni~kopravnim odno-

sima/”Slu`beni list R BiH”, broj 37/97/.

imovine u javnom interesu i pravo na pra-

vi~nu naknadu. 9

4. PRAVO NA PRAVI^NU NAKNADU

Usvojeni suvremeni standardi u medjuna-

rodnom pravu, prava na imovinu i njezinu

za{titu, podrauzmijeva da titular u slu~aju

oduzimanja imovine ima pravo i na pravi~nu

naknadu. To je posebno izraèno u Ameri~koj

konvenciji, u odnosu na ostale medjunarod-

nopravne instrumente, tako da u ~lanu 1. stav

2. se izri~ito propisuje i garantira da ni jedan

titular imovine /vlasni{tva/ ne moè biti li{en

bez propisanog postupka i pravi~ne naknade,

{to je stipulirano kako slijedi: ”Nitko se ne

moè li{iti svoje imovine, osim uz pla}anje

pravi~ne naknade, ako je to nu`no radi zado-

voljavanja op}ih potreba, ili ako je to u

dru{tvenom interesu, a u slu~ajevima i oblici-

ma koja su utvrdjeni Zakonom” /~lanku 21.

stavku 2. Konvencije/. Pomenuta odredba,

usvojena je poslije dono{enja Univerzalne

deklaracije i Prvog protokola uz Eurposku

konvenciju o ljudskim pravima i osnovnim

slobodama od 4. studenoga 1950. g. 10 Razlog

navedenog reguliranja je rezultat nelegalnog

/protupravnog/ napada na privatnu imovinu,

naro~ito u ju`noameri~kim dràvama.

Zanimljivo je da Prvi protokol na Eurposku

konvenciju ne sadrì izri~ito odredbu o “pra-

vi~noj naknadi” u slu~aju oduzimanja imovi-

ne od titulara, to je nadomjestio Europski sud

u svojoj praksi. Tako stajali{te Europskog

suda je da, kada se oduzme /exproprira ili na-

cionalizira/ privatna imovina, osim u izuze-

tim slu~ajevima, vlasniku pripada pravi~na

naknada. Medjutim, sud smatra da i u slu~aju

pljenidbe privatnog vlasni{tva / rekvizicije/

kada postoji jak /snaàn/ javni interes, kao u

vrijeme rata, u cilju obrane, vlasnik ima pra-

vo na “Nekakovu naknadu” i moè je traìti

istina u smanjenom obimu. 11 Sud priznaje

pravo na naknadu da se odrì standard

“po{tene ravnoteè” izmedju javnog i privat-

nog interesa, koji se mora posti}i. Obim nak-

nade mora biti srazmjeran u odnosu na vri-

jednost rekvirirane imovine.

Dakle, ipak dràva ima {iroka ovla{tenja

u propisivanju i odredjivanju, odnosno proc-

jeni oduzetog privatnog vlasni{tva, {to je u

sukobu sa interesima vlasnika imovine.

Medjutim, to nikako ne zna~i vra}anje na mi-

zernu tzv. pravi~nu naknadu u socijalisti~kim

dràvama, {to je povijesna pro{lost, koja se i

u tim dràvama ispravlja, pa i u dràvi BiH u

postupku tranzicije i privatizacije. Navedeno

stajali{te sada je izuzetak, jer u koliko

Europski sud u sudovanju utvrdi da je dràva

zloupotrijebila ili bolje prekora~ila ovla{ten-

ja koja su joj omogu}ena u smislu ~lanka 1.

Prvog protokola, sankcije su veoma o{tre i

naknade veoma visoke. 12 To prakti~no zna~i

pravi~na naknada po pravnim instrumentima

medjunarodnog prava /konvencijama/ je u

pravilu trì{na vrijednost oduzete imovine,

osim veoma rijetkih izuzetaka, {to je staja-

li{te i judikatura Europskog suda.

5. PRAVO NA IMOVINU I NJEZINAZA[TITA U BOSNI I HERCEGOVINI

Pravo na imovinu u dràvi BiH i njezinim

entitetima je predmet za{tite ustavnog susta-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 341

9 Tako u sporu: Jems i drugi protiv V. Britanije, je usvojio

stanovi{te da je pojam javnog interesa {irok i da dugogo-

di{nji zakupci mogu povla{teno otkupiti objekte zakupa

po niòj cijeni u sprovodjenju legitimnih socijalnih i

ekonomskih ciljeva, ~ak iako dràva ne}e koristiti tu

imovinu. Europski sud - Presuda od 21. velja~e 1986. g.:

“Ljudska prava”, V. Dimitrijevi} i dr. , Beograd 1997. g.

str. 302.

10 Konvencija je stupila na snagu u rujnu 1953. g. , nakon

{to ju je potpisalo 13 dràva. Uz ovu konvenciju donese-

no je mnogo protokola u njezinom provodjenju u praksi.

11 “Prvi protokol uz Eurpsku konvenciju ne predvidja pravo

na punu naknadu, niti istu visinu naknade za svaku kate-

goriju oduzimanja privatne imovine/~lanak 1. stavak 1.

Protokola. U slu~aju Lithgow protiv Ujedinjenog

Kraljevstva, iz 1986. g. odbijena je àlba na visinu

pravi~ne naknade za nacionaliziranu imovinu, koja nije

odgovarala trì{noj vrijednosti. “Ljudska prava”, op. cit.

str. 303.

12 Tako u slu~aju Sporrong i Lonnroth tuèna dràva je

morala zbog zlouporabe ovla{tenja u neadekvatnoj proc-

jeni imovine platiti oko 100.000 britanskih funti naknade,

a u drugom slu~aju PINE VELLEY naknada oko

1.250.000 funti, {to je mnogo vi{e od prvobitno odredje-

ne pravi~ne naknade. op. cit. str. 304.

va. To proizlazi iz odredbe predratnog Ustava

SR BiH iz 1974. godine u poglavlju

“Vlasni~ko-pravni odnosi”, u ~lanku 84-91.

Tako gradjanima je zagarantirano pravo vla-

sni{tva koje mogu imati ograni~eno:

- na stanu ili stambenoj zgradi;

- poljoprivrednom i {umskom zemlji{tu

/~lanak 84. Ustava/, i

- ulog na pokretnim stvarima.

Imovina na nepokretnim stvarima je bila

ograni~ena Zakonom, zavisno od oblika vla-

sni{tva i statusa imaoca, i {to je u pravilu u

sada{njoj situaciji napu{teno ili slijedi resti-

tucija, koja u poslijeratnoj tranziciji treba da

se provede.13 Medjutim nije moglo postojati

pravo vlasni{tva na gradjevinskom zemlji{tu

u gradovima i naseljima gradskog karaktera

/~lanak 87. Ustava/, {to je uglavnom i sada na

snazi, bilo da su propisi preuzeti /slu~aj u F

BiH /, a RS je 1990. godine donijela Zakon o

gradjevinskom zemlji{tu, prema kojem rani-

jem vlasniku zemlji{ta koje je obuhva}eno

urbanisti~kim planom automatski prelazi u

dru{tveno vlasni{tvo, uz privremeno pravo

kori{tenja, bez prava raspolaganja. Ustavna

garancija prava vlasni{tva u BiH je izraz

op}eg pravnog principa koji je prihva}en u

suvremenim gradjanskim kodifikacijama

prava. U su{tini u pitanju je samograni~enje i

obveza dràve da ne}e vlasni{tvo aktima odu-

zimati ili ograni~avati privatno vlasni{tvo,

kao i da }e pruìti za{titu od samovoljnih

akata /uzurpacije/ drugih subjekata. Sadrìna

ovog prava, medjutim, ovisila je i sada ovisi,

pogotovo kako dràva BiH, odnosno njezini

entiteti koriste svoja ustavna ovla{tenja, koja

naàlost nisu na jedinstven i jednoobrazan

na~in regulirana na razini dràve BiH. Kao

novonastala dràva BiH, na podru~ju biv{e

savezne dràve, BiH pokazuje u mnogim

aspektima, a posebno pitanje prava na imovi-

nu i njezinu za{titu druga~iju sliku i pravnu

regulativu, u odnosu na klasi~no i suvremeno

uredjenje dràve u mnogim oblastima, pa i

pravo vlasni{tva na imovinu i imovinskim

pravima. Okon~anjem ~etverogodi{njeg rata,

iako priznata kao Republika BiH od 01. 03.

1993. godine, na osnovu Op}eg mirovnog

sporazuma iz Daytona od 21. 11. 1995. godi-

ne, a kona~no potpisanog u Parizu 15. 12.

1995. godine, dràva nastavlja kontinuitet u

medjunarodno priznatim granicama uz posto-

janje unutarnjeg zakonodavstva u pogledu

vlasni~kih odnosa i medjunarodnih konvenci-

ja koje su postale sastavni dio unutarnjeg

pravnog poretka. Medjutim, nu`no je ukazati

da je u biv{oj saveznoj dràvi postojao je-

dinstven Zakon o osnovim vlasni~kim odno-

sima, koji se primjenjivao na cijeloj teritoriji

i garantirao je jednoobrazan na~in stjecanja

prava vlasni{tva fizi~kih osoba, njihove

za{tite i gubitka. 14 Disolucijom Jugoslavije,

R BiH je preuzela biv{i savezni Zakon o vla-

sni~kim odnosima, kao republi~ki zakon o

osnovama vlasni~kopravnim odnosima/

”Slu`beni list R BiH”, broj 2/02 i 13/94, a

kona~no donijela republi~ki Zakon o osnova-

ma vlasni~kih odnosa 1995. godine. 15 Ovim

zakonom priznaje se pravo privatnog vla-

sni{tva za sve dràvljane Bosne i

Hercegovine, odnosno pravne i fizi~ke osobe,

kao i strane osobe pod uvjetom reciprociteta

/~lanak 8. Zakona/. Dejtonskim ustavom od

14. 12. 1995. godine dràva BiH je sastavlje-

na od dva entiteta: Federacije BiH i

Republike Srpske. Kako su entitetima pripa-

le sve nadle`nosti, tj. funkcije koje nisu po

Ustavu izri~ito date organima dràve BiH, to

je i pitanje prava na privatnu imovinu i njenu

za{titu regulirano entiteskim propisima, {to

je pod velikim upitnikom, jer se ~ini fakti~ka

i pravna nejednakost ne samo gradjana, ve} i

pravo na njihovu imovinu i njenu za{titu,

samo deklarativno o pravu na povrat i mirno


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.342

13 U kraljevini Jugoslaviji postojalo je 18 zakonskih propi-

sa o nepravi~nom oduzimanju predmeta privatnog vla-

sni{tva, a u SFRJ, odnosno biv{im republikama, 15

posebnih zakona.

14 “Slu`beni list SFRJ” br. 6/80 od 08. 02. 1980. godine,

koji je stupio na snagu 01. 09. 1980. godine.

15 Ovim Zakonom stavljen je van snage preuzeti savezni

Zakon o osnovama vlasni~kih odnosa /~lan 86. Zakon od

1995. g. /”Slu`beni list R BiH” broj 37/95.

uìvanje. înom agresije na Republiku BiH,

dakle na nasilan i neustavan na~in, RS je oku-

pirala i prisvojila veliki dio ekonomskog bo-

gatstva Republike BiH. Sada se ovo nezako-

nito stanje ̀ eli legalizirati. U tom cilju koristi

se stanje pravne nedefiniranosti jedinstvenih

osnova ekonomskog sustava BiH, a naru~ito

po pitanju vlasni{tva. Ovo se stanje nastoji

urediti pravnim propisima entiteta, a naro~ito

pitanje privatizacije. I u drugim krupnim eko-

nomskim pitanjima iz entiteta dolaze, u raz-

li~itim vidovima, opstrukcije implementacije

Op}eg mirovnog sporazuma i aneksa, koji

mnoga pitanja reguliraju i obvezna su za

dràvu BiH i entitete. Prije agresije zakonski

titular prava vlasni{tva nad mnogim ekonom-

skim dobrima bila je dràva BiH i njezini

dràvljani i pravni subjekti. Jasno je, da se po

medjunarodnom pravu, a i nacionalnom, pra-

vo vlasni{tva ne moè nasilno oduzimati,

uni{tavati i ukidati /teorija nepriznavanja/

agresijom, a niti negiranja nakon agresije i

rata. Prema tome dràva BiH je, a ne entiteti,

pa time ni Republika Srpska i pojedinci

/gradjani/ vlasnik najva`nijih ekonomskih

dobara u dràvi. BiH je kao dràva jedini

sukcesor imovine biv{e SFRJ, s ostalim no-

vonastalim dràvama i samo ona ima pravo

da svojim zakonima regulira jedinstvene

osnove /principe/ za pravo vlasni{tva, uvjete

iskori{tavanja, pa i za pitanje privatizacije,

{to se ti~e dru{tvene imovine. Entiteti mogu,

to dalje, samo operacionalizirati u skladu s

jedinstvenim osnovama, koje garantiraju rav-

nopravnost i jednakost svih dràvljana BiH, a

ne suprotno, {to je u~injeno u R Srpskoj.

Nezadovoljavaju}a ustavna stvarnost, koja je

u velikoj mjeri suprotna Ustavu BiH16 i dru-

gim dokumentima Mirovnog sporazuma, uz-

rokovana je negativnim djelovanjem entiteta.

Pored ostalog i po pitanju imovine, njezine

za{tite, povratka ili naknade, odnosno op-

strukcijom implementacije Ustava i njegovih

aneksa, kao i sastavnih dijelova.

6. PRAVO NA IMOVINU PO USTAVUOD 1995. GODINE

Pojedina~na prava i slobode u Ustavu

BiH od 1995. godine uglavnom se podudara-

ju i s ranijim ustavima Republike BiH iz

1993. i 1994. godine. 17 Tako u ~lanku 2. stav-

ku 1 to~ka 3-K- garantira se pravo na imovi-

nu iz dodatnih sporazuma koji }e se izravno

/direktno/ primjenjivati, kao i odredbe o ljud-

skim pravima i slobodama iz samog Ustava,

odnosno Aneksa 6., koji, takodjer, u ~lanku 1.

stavku 1. predvidja pravo na vlasni{tvo.

Aneksom 7. Mirovnog sporazuma za BiH

uredjena je obveza dràve BiH i njezinih en-

titeta, pravo na povratak izbjeglica i raseljnih

osoba svojim ku}ama. Omogu}ava se svim

izbjeglicama i raseljenim osobama da se vra-

te slobodno, dobrovoljno uz osobni izbor

mjesta povratka pojedinca ili obitelji. Sa

ovim pravom povratka zajam~eno je i pravo

na povratak privatne imovine, odnosno na

obe{te}enje za onu imovinu koja se ne moè

povratiti. Posebno su nagla{ene obveze enti-

teta da njihovi organi osiguraju sigurnosne

uvjete ìvota, slobode kretanja i za{tite imo-

vine, svih osoba koja su pod jurisdikcijom lo-

kalnih organa u entitetima. Takodjer je

zna~ajna ustavna odredba iz Aneksa 4. da en-

titetski ustavi i zakoni moraju biti u skladu s

Ustavom dràve na svim razinama, da u

slu~aju nedogradjenosti unutarnjeg pravnog

sustava, neposredno primjenjuju instrumente

o ljudskim pravima, pa i imovinskim, i njiho-

va je primjena prioritetna, svakako u skladu s

odredbama Ustava BiH. Ovim aktima uspo-

stavljeni su u entitetima zakonodavni, uprav-

ni i sudski organi, odnosno vlast, kao i po-

sebni organi koji omogu}avaju svim izbjegli-

cama i raseljenim osobama da se slobodno

vrate u svoje domove. Oni imaju pravo na po-

vrat imovine koja im je oduzeta za vrijeme

neprijateljskih djelovanja od 1991. godine i

da dobiju kompenzaciju za cjelokupnu imo-

vinu, koja im se ne moè vratiti jer je


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 343

16 Prilog je 15 medjunarodnih multilateralnih konvencija.

17 “Slu`beni list R BiH” br. 5/93 i “Slu`beni list R BiH” br.

8/94.

uni{tena /~lanak 1. Aneksa 7/. 18 Da bi se na-

vedena za{tita omogu}ila, pravno je predvid-

jena obveza dràve BiH i entiteta da pod svo-

jom jurisdikcijom stvori sve uvjete povratka

izbjeglih i raseljenih osoba u ranija prebiva-

li{ta i da }e poduzeti sljede}e mjere;

- ukinuti unutarnje zakonodavstvo i admi-

nistrativnu praksu /uklju~uju}i i sudsku/

s diskriminiraju}im propisima, praksom

ili takovim {ikaniraju}im efektima:

- suzbiti akte odmazde putem vojnih,

paravojnih i policijskih organa privatnih

i slu`benih osoba i neodlo`no izbaci-

vanje iz elektronskih medija verbalnog

ili pisanog raspirivanja etni~kog i vjer-

skog neprijateljstva;

- podsticanje repatrijacije izbjeglih i ra-

seljenih iz zemalja privremenog azila i

usklade nacionalno /entitetsko/ zakono-

davstvo s medjunarodnim.

Ustanovljeni su posebni organi za za{titu

ljudskih prava, pa time korpusa ekonomskih

prava i time pravo na imovinu i njezinu

za{titu i to:

- Institucija ombudsmena u F BiH;

- Sud za ljudska prava F BiH i

- Komisija za raseljene osobe i izbjeglice.

Svim navedenim organima je odredjena

nadle`nost u cilju za{tite, uop}e ljudskih pra-

va u dràvi BiH, pa i entitetima, odnosno i u

R Srpskoj, ~ija implementacija kasni u R

Srpskoj, u formiranju, a time i u radu.

Posebno sa aspekta za{tite imovinskih prava,

tj. privatnog vlasni{tva i osiguranja povratka

stanarskog prava postoji Komisija za raselje-

ne osobe i izbjeglice, odnosno Imovinska ko-

misija za raseljene osobe i izbjeglice. Rad

Komisije je reguliran ~lankom 7-118 citira-

nog, sporovima kako slijedi:

- Komisija se osniva kao nezavisan organ

sa sjedi{tem u Sarajevu i mogu}no{}u

ureda u drugim mjestima dràve BiH i

entitetima;

- nadleàn organ dràve, odnosno entiteta

su obvezni suradjivat s Komisijom i im-

plementirati njezine odluke, brzo i u do-

broj vjeri suradnju drugih medjunarod-

nih vladinih i nevladinih organizacija;

- Komisija je sastavljena od 9 ~lanova i

to, 4 ~lana F BiH, Republika Srpska 2

~lana, a 3 ~lana predstavlja Predsjednik

suda za ljudska prava, i odredjuje preds-

jedavaju}eg;

- Komisija }e raditi u odborima zborno po

njezinim pravilima i propisima koje }e

donijeti;

- Komisija se osniva na razini dràve BiH

i suradjivat }e sa entitu pod uvjetima

utvrdjenim Op}im okvirnim sporazu-

mom.

7. NADLE@NOST KOMISIJE

Komisija je nadle`na da primi i odlu~uje

o svakom potraìvanju nepokretne imovine u

dràvi BiH, kada je imovina otudjena pod

pritiskom ili prijetnjom ili na drugi na~in pre-

nesena po~ev od 01. 04. 1992. godine pod

uvjetom da podnositelj zahtjeva /biv{i vla-

snik/ ne posjeduje imovinu niti je koristi.

Vlasnik u zahtjevu Komisiji moè traìti na-

turalni povrat imovine ili pravi~nu naknadu.

Sporno je kako do}i do imovine, kada nema

slobode kretanja i slobode reintegracije, i po-

red prisustva predstavnika medjunarodne za-

jednice, {to pravno nije problem, nego poli-

ti~ki. Isto tako nije preciznije re~eno {ta

obuhva}a pravi~nu naknadu i da li se to samo

odnosi na uni{tenu imovinu ili i na postoje}u,

ma gdje se nalazila u dràvi BiH. Komisiji je

pravno zagarantirano ~lankom 12.

Sporazuma da po svakom zahtjevu utvrdi za-

konskog vlasnika imovine koju potraùje i

utvrdi vrijednost, nakon utvrdjivanja stanja

na terenu, osobno preko svojih slu`benih

osoba neposredno ili posredno uz pomo}

odredjene medjunarodne ili nevladine organi-

zacije. Komisija je du`na, a i mora joj se

omogu}iti, upoznavanje sa svim nacionalnim

propisima u dràvi BiH, koji se odnose na


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.344

18 Sporazum o izbjeglicama i raseljenim licima –

Dejtonskog mirovnog sporazuma-Dayton OHIO-USA, 1-

21 studeni 1995. godine.

prava na nepokretnoj imovini, pravo uvi|aja

na cjelokupnoj teritoriji BiH u cilju inspekci-

je, prora~una i procjene. Komisija ne}e priz-

nati vladinom /punova`nom/ nikakvu trans-

akciju koja je rezultat pritiska, izvr{ena zam-

jena nepokretne imovine u BiH koja je

izvr{ena poslije 01. 04. 1992. g., tj. smatrat }e

da je pravni posao ni{tav i svojom odlukom

}e to utvditi, {to je pravno ispravno i odgova-

ra primanjima medjunarodnog i nacionalnog

prava dràve BiH. /~lanak12. stavak 1. to~ka

3./.

Komisija ima {iroka ovla{tenja prema

~lanku u pogledu napu{tene imovine u pogle-

du transfera ili pravnog stavljanja pod hipote-

ku, izda ili na drugi na~in rasporedi imovinu

koja se traì ili se smatra napu{tenom. âk je

moè i prodati jer je ovla{tena da proda ili da

na kori{tenje bilo kojem gradjaninu ili bilo ko-

joj strani, kada je zakonski vlasnik traìo i

odlu~io se za kompenzaciju /naknadu/ ili ~ak

ako se ne zna vlasnik i pravno se smatra

napu{tenom po lokalnom /nacionalnom/ /za-

konu. /~lanak 112. stavak 1. to~ka 4. i 5./. Ako

je vlasniku, umjesto povrata imovine u naturi,

odredjena kompenzacija-naknada –na njegov

zahtjev, komisija je ovla{tena da odredi

nov~anu naknadu ili kompenzacijsku obvez-

nicu da bi mogao kupiti drugu imovinu, na

drugom lokalitetu. Kako se spominju nacio-

nalni propisi i time dokazi, koji su valjani za

utvrdjivanje prava vlasni{tva i sam postupak

procjene i odredjivanje naknade, koja u nedo-

statku specijalnih propisa Komisije, bi morala

primijeniti doma}e procesno i materijalno pra-

vo. Smatram, nakon uvida u odluke Komisije,

da nisu tako uvjerljive i pravno osnovane, jer

su ~esto /u pravilu bez obrazloènja/ i bez pra-

va na pravni lijek. Naime, odluke su kona~ne,

i bez obzira kako je Komisija odlu~ila:povrat

imovine, dozvolila prijenos, nov~anu nakna-

du, zamjenu, stavljanje pod hipoteku, prodala

ili dodijelila tre}oj osobi, se pravno smatra de-

finitivno odlu~eno, bez prava revizije ili prav-

nog lijeka. Odluke Komisije su obvezne i

izvr{ene na cijeloj teritoriji BiH, i njihovo

priznanje i izvr{enje je takodjer obligatorno za

sudske i upravne organe dràve BiH, odnosno

entiteta. Ranije je re~eno da }e imovinska

Komisija donositi pravila i propise po kojima

}e raditi, koje bi morala objaviti, kako bi poje-

dinci, a i nadle`ni dràvni organi dràve BiH i

entiteta bili upoznati, {to je izostalo u dosa-

da{njoj praksi, osim nekih pravnih stavova u

pojedinim situacijama /~lanak 15. stavak 1.

to~ka1./. U dono{enju svojih propisa,

Komisija bi morala uzeti u obzir doma}e /na-

cionalne /vaè}e zakone o vlasni~kim pravi-

ma. To direktno obligatorno propisuje ~lanak

11. Sporazuma koji glasi: ”U razradi ovih pra-

vila i propisa Komisija }e uzimati u obzir

doma}e zakone o vlasni~kim pravima”. Tu

nema dileme, ali se postavlja pitanje da li uzi-

mati u obzir zakone dràve BiH ili entiteta, {to

je veliki problem, jer entitetski zakoni nisu na

jednoobrazan na~in regulirali pravo na imovi-

nu i njezin povrat. Logi~no bi bilo da se uzme

u obzir Zakon o vlasni~kim odnosima dràve

BiH, prije rata, koji je na jedinstven na~in to

pitanje regulirao, stjecanje, gubitak i pravnu

za{titu, kao i ni{tavost pravnih poslova zbog

volje, a pogotovo otudjenja pod djelovanjima

rata, etni~kog ~i{}enja i genocida.19 To bi od-

govaralo i po{tivanju principa ravnopravnosti i

jednakosti titulara imovine, {to je saobrazno i

principima medjunarodnog prava iz pravnih

izvora koji su univerzalni i prihva}eni u med-

junarodnoj zajednici, Europskoj uniji i Ustavu

dràve BiH i Okvirnim mirovnim sporazu-

mom.

8. ENTITETSKO ZAKONODAVSTVO O SEKVESTERU NAPU[TENE PRIVATNE IMOVINE I PRAVO NA POVRAT

Oba entiteta u dràvi BiH donijeli su vla-

stite propise o sekvestru napu{tene privatne


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 345

19 U pitanju je Savezni zakon o osnovnim vlasni~ko-pravnim

odnosima /”Slu`beni list SFRJ” broj 6. /, od 1. lipnja

1980. g. , koji je 11. 04. 1992. g. preuzet /”Slu`beni list R

BiH” broj 2/92/, a kasnije je donesen i Republi~ki zakon

o osnovama vlasni~kih odnosa/”Slu`beni list R BiH” broj

37/95/od 02. 10. 1995. g., odnosno Zakon o vlasni~ko-

pravnim odnosima/”Slu`beni list F BiH”, broj 6/98.

imovine nakon 30. travnja 1991. g., do po-

vratka ranijem vlasniku20, kao i zakone o pre-

stanku propisa o sekvestru privatne imovi-

ne21. Medjutim, istovremeno su doneseni po-

sebni propisi, kada su u pitanju dru{tveni

stanovi koje su nositelji stanarskog prava mo-

rali napustiti zbog ratnih djelovanja i genoci-

da, zbog agresije na Republiku BiH. Prema

propisima R Srpske na jedinstven na~in se

tretiraju napu{tenim nekretninama sve vrste

nekretnina, bez obzira u ~ijem su vlasni{tvu,

kao i pokretne stvari. Zakon se donosi u cilju

smje{taja izbjeglica i raseljenih osoba, kao i

za{tite i o~uvanja napu{tene imovine /~lana-

kak 1. Zakona/. U napu{tenu imovinu nor-

malno se tretiraju i napu{teni stanovi /dràvni

i privatni/, koje ne koriste nositelji stanarskog

prava, odnosno vlasnici, {to se utvrdjuje i

uspostavlja evidencija o napu{tenoj imovini

od nadle`nog organa /~lanak 2. stav1 i 2

Zakona/. Za stambeno-komunalne poslove,

kada je dru{tveno /dràvno vlasni{tvo/, a pri-

vatnu imovinu, nadle`ni teritorijalni organ

op}ine za imovinsko-pravne poslove /~lanak

8. Zakona/. [to se ti~e vra}anja imovine, od-

nosno napu{tenog stana, predvidjeno je da, u

koliko se titular vlasni{tva, odnosno nositelj

stanarskog prava trajno vrati u predratno pre-

bivali{te da ima pravo na povrat imovine, od-

nosno stana, a u protivnom na pravi~nu nak-

nadu u okviru poravnanja, koje }e uslijediti

izmedju R Srpske, Federacije BiH i R

Hrvatske /~lanak 39 Zakona o kori{tenju

napu{tene imovine/. Ovakav propis, naizgled,

daje jednako pravo svim vlasnicima, odno-

sno nositeljima stanarskog prava u dru{tve-

nim stanovima. Medjutim, on je o~ito diskri-

minatorski, jer o nekom “pravi~nom porav-

nanju”, bez volje vlasnika ili korisnika stana.

Drugo, o~ito se vidi da uskra}uje pravo na

slobodan povratak izbjeglih i raseljenih oso-

ba, {to je direktno suprotan Aneksu 7. i dru-

gim medjunarodnim instrumentima koji

predvidjaju pravo i za{titu imovine, pa i stana

i svakako slobodu kretanja i nastanjivanja u

cijeloj dràvi BiH, a ne samo prolaz. Iluzorna

je odredba ~lanka 40. stav 1. Zakona da, u

koliko dru{tveni ili privatni stan nije dan ne-

kom na privremeno kori{tenje, da }e se vrati-

ti u roku od 15 dana, ra~unaju}i od

podno{enja zahtjeva. Prvo, nemogu}e je da

stan nije dan na kori{tenje ili da nije besprav-

no zaposjednut na teritoriji R Srpske, jer ima

mnogo izbjeglih i raseljenih iz drugih dijelo-

va dràve BiH, uglavnom srpskog naroda u

cilju koncentracije i etni~ke podjele.

Uostalom, to su i ciljevi agresije i genocida

nad bo{nja~kim i hrvatskim narodom, u cilju

zaokruìvanja “srpske” teritorije i disolucije

dràve BiH. Nadalje, Zakonom o prestanku

vaènja Zakona o kori{tenju napu{tene imo-

vine, progla{eni svi upravni, sudski i drugi

akti, doneseni na osnovu propisa o napu{te-

noj imovini se odràvaju na snazi, dok se u

posebnom postupku ne ukinu po ovom

Zakonu i na zahtjev vlasnika, ako mu to bude

omogu}eno /~lanak 2. stavak 1. Zakona/.

Medjutim, {to se ti~e stanova na kojima su

nastala nova stanarska prava, kako kaè

Zakon, smatraju se pravnim aktima kojima se

daje pravo privremenog kori{tenja sada{njim

korisnicima, takodjer, dok se ukinu po odred-

bama zakona /~lanak 2. stav 1. /. Priznaje se

pravo nositeljima stanarskog prava na

dru{tvenom stanu, koji je progla{en napu{te-

nim, da se vrati u skladu sa Aneksom 7.

Op}eg mirovnog sporazuma za mir u BiH,

koji su stan napustili poslije 30. 04. 1991. go-

dine i imaju status izbjeglica i raseljenih oso-

ba. 22 Kada je u pitanju povrat stanarskog pra-

va po Zakonu o prestanku primjene Zakona o

napu{tenim stanovima u F BiH, stavljeni su


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.346

20 Zakon o privremeno napu{tenim nekretninama u vla-

sni{tvu gradjana /”Slu`beni list R BiH”, br. 11/93 i 13/94,

a u R. Srpskoj Zakon o kori{tenju napu{tene imovine

/”Slu`beni glasnik R Srpske” br. 3/96 i 21/96/.

21 Zakon o prestanku primjene Zakona o privremeno

napu{tenim nekretninama u vlasni{tvu gradjana/

“Slu`bene novine F BiH” br. 11/98/ i Zakon o prestanku

vaènja kori{tenja napu{tene imovine R Srpske/”Slu`beni

glasnik R Srpske /”Slu`beni glasnik R Srpske” br…/.

22 Nema se saznanja da li je Zakon o prestanku vaènja

Zakona o kori{tenju napu{tene imovine stupio na snagu, a

pogotovo da li se i kako primjenjuje, ukoliko je i donesen

i stupio na snagu.

svi propisi, koji su ovo pitanje regulirali i od

stupanja na snagu ovog Zakona, tj. 3. travnja

1998. g. organi Federacije BiH ne mogu po-

duzimati nikakve akte kojima bi se napu{teni

stanovi dalje progla{avali napu{tenim /~lanak

1. stavku 2. Zakona/. 23 Za razliku u propisi-

ma R Srpske, u ~lanaku 2. Zakona u F BiH:

“Svi upravni, sudski i drugi akti doneseni na

osnovu propisa F BiH, sa kojima je prestalo

stanarsko pravo, ogla{eni su ni{tavim, a oni

akti kojima je dodijeljen stan na privremeno

kori{tenje, ostaju na snazi dok se ne poni{te.

Dakle, isti propis koji reguliraju prestanak

/privremeni/ stanarskog prava u oba entiteta

nisu na istovjetan na~in regulirali pravni sta-

tus upravnih i sudskih akata, sa kojima je re-

guliran privremeni ili pak stalni prestanak

stanarskog prava. U R Srpskoj se predvidja

ukidanje takvih akata, a u F BiH, se ogla{ava-

ju ni{tavim, {to je pravni nonsens, jer je

dràva i njeni organi funkcionirala i ne moè

se pravni poredak, odnosno njeni pravni

propsi /zakoni/ ogla{avati ni{tavim, ve} uki-

nuti na zahtjev zainteresirane strane, tj. nosi-

telja stanarskog prava i njegovih ~lanova, od-

nosno vlasnik stana. Spomenuti pravni anar-

hizam, pogotovo {to se radi o dràvljaninima

iste dràve BiH, stjecanja stanarskog prava

na osnovu jedinstvenog Zakona o stambenim

odnosima, logi~no je da bude na jedinstven

na~in na razini dràve i reguliran ili pak u en-

titetskim propisima u istovjetnom tekstu i

istovremen. To je i u skladu s Aneksom 7 i 6

Op}eg mirovnog sporazuma i konvencija i

akata o ljudskim pravima. Naime, istaknuti

problem razli~itog pravnog i stvarnog stanja

o stanarskom pravu i pravu na povrat raselje-

nih i izbjeglih osoba, je akutni problem i za

gra|ane i za dràvu BiH. Ako dràva BiH u

svojim entitetima ne postigne iste pravne i

fakti~ke standarde za za{titu ljudskih prava

/pa i imovinskog i stanarskog/, onda }e se

proces dezintegracija dràve nastaviti po

inerciji ratnih enti~kih ~i{}enja. Predvidjeno

je da postupak po zahtjevu ranijeg nositelja

stanarskog prava ili preìvjelog ~lana zajd-

ni~kog doma}instva, u oba entiteta vode nad-

le`ni organi u skladu sa zakonskim propisima

i Zakonom o op}em upravnom postupku.

Medjutim, postoje posebne sli~ne odredbe u

entitetskim propisima, prema kojima zainte-

resirana stranka u postupku /nositelj stanar-

skog prava/ moè u toku upravnog postupka

za povrat stanaraskog prava i posjeda stana u

svakoj fazi, kao i privremeni korisnik kon-

kretnog stana, ~ije pravo treba da prestana na

daljnje kori{tenje stana, moè pokrenuti po-

stupak pred Komisijom za imovinske zahtje-

ve raseljenih i izbjeglih osoba. Dva su nedo-

statka ove pravne nemogu}nosti, i to:

a/ daje se mogu}nost da nacionalni dràvni,

odnosno entitetski organi vode postupak

za povrat stanarskog prava i imovine, a

uporedno – paralelno – se moè pokrenu-

ti i voditi postupak pred Komisijom.

Ovo rje{enje je neracionalno i deafirmira

rad dràvnog ili entitetskog upravnog organa.

b/ odluke Komisije su pravno va`ne i / obve-

zuju}e/ odmah izvr{ne tj., podobna isprava

za prinudno izvr{enje. Dok se protiv

rje{enja upravnog organa u entitetima

mogu ulagati pravni lijekovi i time, even-

tualno ispraviti pogre{na primjena Zakona

na {tetu stranke, to pravno nije mogu}e

protiv odluke Komisije, {to odstupa od

principa upravnog postupka u dràvi BiH/

dvostupanjsko odlu~ivanje/ pa i sudska

za{tita, koja se na pomenuti na~in ukida.

Smatramo da je, ako su dràvni upravni

organi stru~ni, efikasni i nezavisni,

mogu}nost zlouporabe je isklju~ena, u od-

nosu na pravno rje{enje, da pokretanje po-

stupka pred Komisijom, prekida rad i time

ga anulira kod upravnog organa. To daje

mogu}nost privremenim korisnicima, da

iscrpe upravni postupak i izgube pravo, a

onda pokrenu postupak pred imovinskom

Komisijom, {to je o~igledno u dosada{njoj


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 347

23 Prestali su propisi u F BiH: “Zakona o napu{tenim stano-

vima” Slu`beni list R BiH”, br. 6/92, 8/92, 16/92, 13/94,

9/95 i 3/95 i Uredbe o kori{tenju napu{tenih stanova-

“Narodni list HZ HB”, br. 13/94/”Slu`bene novine F

BiH”, br. 11/98/.

praksi.24 Odluku Imovinske komisije,

du`ni su svi pravni i sudski organi u F

BiH, na zahtjev nositelja stanarskog prava,

uvesti u posjed stana, a stavljaju se istom

odlukom svi akti i odluke upravnih i sud-

skih organa F BiH, na osnovu kojih je pre-

stalo ili ograni~eno stanarsko pravo ili

kori{tenje stana. Pogotovo, pravna

mogu}nost da sada{nji privremeni kori-

snik stana ili davatelj na kori{tenje, moè

pokrenuti postupak i za preispitivanje, od-

nosno ponovno razmatranje spomenute

odluke od iste Komisije, ukoliko istakne

nove dokaze o ~injenicama koje nisu bile

iznesene ili poznate prilikom prvog

odlu~ivanja i dono{enja odluke u roku od

60 dana, od dana objavljivanja odluke

Komisije u slu`benim novinama F BiH i R

Srpske /”Slu`benom glasniku/, da je

mogu}nost zlouporabe ili {ikaniranja

biv{eg nositelja stanarskog prava.

Preispitivanje odluke je sli~no obnovi po-

stupka, {to je pravno i opravdano, u

slu~aju novih ~injenica, ali ne mo`da i

pred istom komisijom, ve} sudom, {to ne

bi bila ve}a garancija pravne za{tite.

Odluke Komisije nemaju obrazloènje, {to

je neuobi~ajno da stranka se uvjeri u

opravdanost i na zakonu zasnovanosti

rje{enja o njezinom pravu. Istina, po{to

nema pravnog lijeka, osim ako bi ga u

Pravilima Komisije predvi|ali, osim prei-

spitivanja odluke, obrazloènje nije ni po-

trebno, jer se primjena prava /procesnog i

materijalnog/ kao i ocjena dokaza, koji su

utjecali na odgovaraju}e rje{enje Komisije

u odluci ne mogu ni napadati, osim isti-

canja novih ~injenica, koje bi mogle utje-

cati na druga~ije rje{enje od prvobitnog u

odluci Komisije. Posebno je pitanje intere-

santno, {to vodjenje postupka preispitivan-

ja prve odluke Komisije, ne odlaè

izvr{enje iste, pa se postavlja pitanje “{ta

ako nakon preispitivanja odluke bude dru-

ga~iji pravni stav Komisije?” Da li }e se

staviti van snage odluka i sve radnje pro-

vedene /izvr{ene/ na osnovu iste, {to bi

bilo logi~no ili ne{to drugo. Medjutim, o

tome u odluci Komisije ni{ta nema pod

to~kom 6. izreke niti u Pravilima, osim

ako se ne primijeni upravni ili sudski po-

stupak dràve BiH, odnosno entiteta ili

neke druge dràve. Istina, u ~lanku 15.

Sporazuma o izbjeglicama i raseljenim

osobama - Aneks 7. -predvidjeno je da }e

Komisija u dono{enju svojih pravila i pro-

pisa i njihovoj razradi uzimati u obzir dru-

ge zakone o vlasni~kim pravima, {to se ne

moè protuma~iti u primjeru ili uzimanju

u obzir procesnih zakona, koji predvi|aju

dvostupanjsko odlu~ivanje u upravnim i

sudskim postupcima, pa i pitanje uprav-

nog spora za upravne stvari, odnosno iz-

vanrednih pravnih lijekova protiv pravo-

mo}nih sudskih presuda.

9. REALIZACIJA OSTVARENOG PRAVA

Pravna mogu}nost ostvarenja izgublje-

nog stanarskog prava po doma}em pravu,

mada ne po istim pravnim standardima u

oba entiteta dràve BiH, iako to instrumen-

ti me|unarodnog prava i Konvencije o ljud-

skim pravima predvi|aju, nije stvorena po-

litika, materijalna pa ni pravna mogu}nost

realizacije tog prava, tj., povrat u ranije pre-

bivali{te i useljenje u privatnu ku}u ili

dru{tveni stan. Politi~ke uvjete i sigurnosne

}u, namjerno izostaviti, iako je notorno i

pored trogodi{njeg mira nakon Daytona da

to ni pribli`no nije ostvareno, ve} se, na-

protiv, komplicira i uslo`njava. To je pre-

duvjet za masovniji povratak koji je o~ito

izostao, prvenstveno iz politi~kih i sigurno-

snih uvjeta, {to je dugoro~an proces iz vi{e

razloga.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.348

24 Evo imamo u istom predmetu identi~na rje{enja, tj. vra}a

se stanarsko pravo ranijem nositelju stanarskog prava i

obezbjedjuje se drugi stan privremenom korisniku /vid.

Rje{enje Kantona Sarajevo br. 23/6-372-P-426/98 od 20.

08. 1998. g. i Odluke Commission for real property

Clams of displaced persons and refugees, br. 202-686-1/1

od 08. 10. 1998. godine.

Ni pravni uvjeti i pretpostavke nisu ostva-

reni, kako je istaknuto, jer se ne donose je-

dinstveni propisi na razini dràve BiH ili en-

titeta na istim principima niti istovremeno,

ve} opstrukcije i derogiranja dràvnog sub-

jektiviteta i suvereniteta, kako od vanjskih

faktora, tako i unutarnjih, zbog neizgra|eno-

sti konzistentnog i koherentnog pravnog su-

stava, demokracije i funkcioniranja pravne

dràve.

10. IMOVINSKI FOND IZBJEGLIH IRASELJENIH OSOBA

Materijalna mogu}nost povratka izbjeglih

i raseljenih osoba, zbog raznog djelovanja

agresije i uni{tenja ne samo privrednih, pro-

metnih i drugih dràvnih potencijala, ve} i

privatne imovine i stambenog fonda preko

70% bez obzira na vlasni{tvo u ve}em dijelu

dràve BiH, a naro~ito Federacije BiH, je

ogromna ko~nica realizacije povratka izbje-

glih i raseljenih osoba. Potrebna su ogromna

sredstva i vrijeme da se stambeni fond obno-

vi i stvore stambene pretpostavke za povrat

1.200,000 raseljenih dràvljana BiH. Drugo,

je pitanje nemogu}nosti zaposlenosti i rada

radnosposobnog stanovni{tva, zbog devasti-

ranja privrede, {to je od ogromnog utjecaja

na slabu materijalnu mogu}nost povratnika, i

kad ostvare povratak, da vlastitim sredstvima

obnove privatni dom /ku}u / ili stan. Da bi se

ovo pitanje prevazi{lo, ogromna je pomo}

svijeta /Medjunarodne zajednice/, ali

naàlost, nedovoljna da se dostigne ekonom-

ski razvoj prije rata, iako je i tada bilo znatno

ispod europskog nivoa iz vi{e razloga.

Sporazum o izbjeglicama i raseljenim osoba-

ma u ~lanku 14. predvi|a osnivanje

Imovinskog fonda za izbjeglice i raseljene

osobe. To bi trebalo da bude na nivou dràve

BiH pri Centralnoj banci. Fond, kao posebna

financijska institucija, bi trebao prikupljati

sredstva iz raznih izvora i emitirati kompen-

zacijske obveznice, vr{iti prodaju, kupovinu i

iznajmjivanje nepokretne imovine, koja je

predmet rje{avanja pred Komisijom i time

omogu}iti obnovu poru{enih i devastiranih

stanova i ku}a, ili pak, odredjivanja naknade

/kompenzacije/ za uni{tenu imovinu. Kako

Imovinski fond nije formiran, to dono{enje

do sada preko 5.000 rje{enja od strane

Komisije o povratu imovine, odnosno stanar-

skog prava nije mogu}e realizirati /izvr{iti/,

tako dosada{nje odluke Komisije ili rje{enja

entitetskih organa su samo pravno utvr|ena

prava bez mogu}nosti realizacije. To pogoto-

vo {to imovinska komisija treba da upravlja

fondom, pa je logi~no bilo da se istovremeno

obezbijedio rad Komisije i fonda, ~ijim

sredstvima bi se omogu}ila realizacija prava

titulara na privatnu imovinu, odnosno stanar-

sko pravo, jer je o~ito da je fizi~ki nemogu}e

izvr{iti jednu odluku, tako da se izbaci jedna

obitelj, bez obzira na osnovanost odluke i

prava biv{eg vlasnika, odnosno nositelja sta-

narskog prava, a ovog i njegovu obitelj useli-

ti, jer protjerani ili onaj tko je ostao bez imo-

vine ili stana (uni{teni) ili devastirani, ili pak

useljeni, nisu za to krivi niti su u mogu}nosti

rije{iti krov nad glavom osobnim sredstvima

niti sredstvima dràve, odnosno entiteta.

Kona~no, me|unarodnim aktima i entitet-

skim zakonima (ako su ujedna~eni) stvoreni

su osnovni uvjeti da i pored sve ove pravne

zbrke i politi~ke guè, svako prepozna i po-

novno stekne svoj krov nad glavom. To pravo

treba iskoristiti, jer pravo za ~ije ostvarenje

nema uvjeta, ni{ta i ne zna~i, osim posjedo-

vanja mnogo papira i odluka.

11. ZAKLJUÂK

Na osnovu iznesene analize pravnih in-

strumenata me|unarodnih i nacionalnih u po-

gledu ostvarivanja ljudskih prava na imovinu

u dràvi BiH i njezinim entitetima, uo~ljiva je

drasti~na razlika i nejednakosti. Naime, enti-

teti produciraju svoje zakonodavstvo, koje na

dràvljane iste dràve ima razli~it i diskrimi-

natorski zna~aj, jer ih ne tretira na jedinstven

na~in, kako u pogledu prava na imovinu, mir-

no uìvanje, te pogotovo {to se raseljnim i

izbjeglim iz Republike Srpske ne daje pravo


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 349

uop}e na mogu}nost povrata imovine i na-

stanjenja u cilju njenog uìvanja. Tako izbje-

glica iz Republike Srpske ne moè tuìti ili

na drugi na~in dobiti svoju imovinu, dok izb-

jeglica iz Federacije BiH, koji ima imovinu u

Federaciji BiH, a ìvi u Republici Srpskoj

moè ostvariti povrat imovine u sudskoj ili

upravnoj za{titi, pa ~ak povrat stanarskog

prava i kori{tenje stana, {to obratno nije ni

pravno ni stvarno mogu}e.25

Nadalje, da se ustanoviti da iako je formi-

rana jedinstvena Komisija za raseljena i iz-

bjegle osobe, na razini dràve, da njezine od-

luke ne tretiraju jednako i ravnopravno sve

izbjeglice. Tako, ako odlukom Komisije treba

povratiti privatnu imovinu ili stanarsko pravo

povratniku u F BiH, daje mu se pravna za{tita

da do|e do povrata suspendiranog prava na

imovinu ili stan. Medjutim, izbjegla ili rase-

ljena osoba iz Republike Srpske, koja je u

posjedu imovine ili stana, osobe kojoj

Komisija pruà pravnu za{titu, uop}e ne

rje{ava pitanje prava te osobe na njezinu imo-

vinu ili stan u Republici Srpskoj iz koje je

protjerana, ve} naprotiv se vr{i pritisak da

sudski i upravni organi u Federaciji BiH, mo-

raju bez prigovora izvr{iti njihovu odluku i te

izbjeglice izbaciti na ulicu, jer nema rezerv-

nih stanova ili ku}a, koje su ionako agresijom

ve}inom uni{teni. Smatram, da su ljudi kao

subjekti pravne za{tite, odnosno dràvljani

BiH, pa i uop}e ljudski rod u svijetu na je-

dinstven na~in tretirani u me|unarodnim

pravnim aktima i Konvenciji o ljudskim pra-

vima, pa bi Komisija po svojim propisima, a

i propisima dràve BiH, ako nema

ujedna~enih entitetskih zakona, morala utje-

cati na njihovo dono{enje na razini dràve

BiH uz primjenu jedinstvenih pravnih stan-

darda. Ako nije mogu}e brzo donijeti jedinst-

vene zakone, onda islju~ivo primjenjivati na

razini dostignute razine me|unarodnopravne

instrumente, zbog neizgra|enog konzistent-

nog pravnog sistema u BiH i time garantirati

i u praksi provoditi jednaku mogu}nost prav-

ne za{tite i povrata privatne imovine svim

izbjeglim i raseljenim osobama na cijeloj te-

ritoriji BiH. Naime, bilo bi vrlo zanimljivo

da se u istoj odluci imovinske Komisije rije{i

recipro~no pravo na povrat imovine odnosno

stanarskog prava za izbjeglice iz Republike

Srpske odnosno F BiH i omogu}i recipro~an

povrat, {to je intencija Aneksa VII i obveza

doma}ih entitetskih vlasti, dràvnih organa

BiH i posebno formiranih me|unarodnih or-

gana (ombdusmena), Suda za ljudska prava i

Komisije za raseljene i izbjegle osobe, te

imovinske Komisije. U suprotnom je o~igled-

no da zbog nepostojanja vi{e politi~ke volje

vrijeme prolazi, problemi se uslo`njavaju, a

mnogobrojni organi i pored velikih materijal-

nih izdataka, nisu polu~ili vidljive rezultate

uz primjenu dvostrukih standarda u odnosu

na ljudska prava, pa time i imovinska prava

dràvljana BiH. Kona~no, smatram, da po-

stoji pravna mogu}nost, ubrzanijeg na~ina

pravnog sustava dràve BiH, neosvr~u}i se

na sve mogu}e i nepredvidljive opstrukcije,

da supervizoru za BiH kao supsidijarni zako-

nodanac redovno i blagovremeno donosi svo-

je privremene zakone i provodi ih uz

me|unarodne pravne instrumente, koji po

Ustavu BiH imaju primarnu primjenu u od-

nosu na nekonzistentan i razdrobljen pravni

sustav u BiH i entitetima.

LITERATURA

1. Kasim I. Begi}, Bosna i Hercegovina od vre-mena Vanceove misije do Daytonskog spora-zuma, Bosanska knjiga, Sarajevo 1997.

2. Velimir Ivan~evi}, Odgovornost dràve za{tetu nanesenu gra|anima protupravnimpona{anjem slu`benih osoba, Na{a zakonitost,Zagreb I-2/64.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.350

25 U naselju Gornji Kotorac protjerana je bo{nja~ka obitelj

koja je ostavila pet ku}a, koje je zaposjela srpska obitelj

~ija je ku}a u istom mjestu samo u Federaciji BiH, u kojoj

je bo{nja~ka obitelj iz Gornjeg Kotorca. Obitelj iz

Republike Srpske tuìla je i dobila spor da joj se vrati

ku}a, {to je opravdano i sada traì od komisije deloàciju

Bo{njaka, a ne dozvoljava da bo{njak –vlasnik useli u

svoju ku}u, koju bespravno posjeduje, iako se poznaju i

svakodnevno gledaju, samo ih razdvaja zami{ljena admi-

nistrativna, me|uentitetska crta.

3. Martin Vedri{, Osnove imovinskog prava,Informator, Zagreb 1977.

4. êdo Raja~i}, Stvarno pravo, Zagreb 1960.

5. Triva-Belajac-Dika, Novo parni~no procesnopravo, Zagreb 1977.

6. Dika-îzmi}, Komentar ZPP-BiH, Sarajevo2000.

ZAKONI

- Zakon o privatizaciji (Federacije BiH-a)

- Zakon o restituciji

- Zakon o utvr|ivanju i ostvarivanju potraìvanjagra|ana u postupku privatizacije

- Zakon o parni~nom postupku.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002. 351

Dr. sci. MARKO BABI], Rechtsanwalt

ZU EINIGEN PROZESSRECHTLICHEN PROBLEMEN DES SCHUTZES DERMENSCHENRECHTE IN DER REPUPLIK BOSNIEN UND HERZEGOWINA

ZUSAMMENFASSUNG

Auf Grund der vorgenommennen Analyse völkerrechtlicher und nationalrechtlicher Instrumenteangesichts der Ausübung der Rechte auf eigenes Vermögen im Staat Bosnien und Herzegowina und sei-nen Entitäten sind drastische Unterschiede und Ungleichheiten zu sehen. Die Entitäten produzieren,nämlich, eigene Gesetzgebungen, die auf Staatsangehörige desselben Staates verschiedenartige und dis-krimierende Einwirkung ausüben. Sie werden nicht auf eine einheitliche Weise behandelt, sowohl mitRücksicht auf ihre Eigentumsrechte und das Recht, ihr Eigentum friedlich zu genießen, als auch mitRücksicht darauf, dass den Vertriebenen und den Flüchtlingen aus der Serbischen Republik (RepublikaSrpska) jedes Recht auf die Möglichkeit der Rückgabe ihres Eigentums und der Ansiedlung im Sinne desGenusses des Eigentums verweigert wird. So kann ein Flüchtling aus der Serbischen Republik wederdurch eine Klage noch auf eine andere Weise sein Eigentum zurückbekommen, während ein Flüchtlingaus der Föderation Bosnien und Herzegowina, der in diesem Staat ein Eigentum hat und der Bewohnerder Serbischen Republika ist, durch gerichtlichen oder verwaltungsrechtlichen Schutz sein Recht aufRückgabe seines Eigentums ausüben kann.

Dazu steht ihm noch das Recht auf Rückgabe seines Wohnrechts und des Rechts auf Benutzungseiner ehemaligen Wohnung zu, was im umgekehrten Fall weder rechtlich noch in der Tat möglichist.

Schlüsselwörter: Vermögen, Wohnrecht, Eigentum, Entität, quazi-eigentümliches Wohnrecht,Intellektuelles Eigentum, Bosnien und Herzegovina, Völkerrecht, Gesetzgebung der Entitäten.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 337-352, 2002.352

Dr.sc. MARKO BABI], avocat

SUR QUELQUES PROBLÈMES PROCEDURAUX-JURIDIQUES DEPROTÉCTION DES DROITS DE L’HOMME EN RÉPUBLIQUE BH

RÉSUMÉ

D’après l’analyse des instruments juridiques internationaux et nationaux concernant la réalisationdes droits de l’homme sur les biens dans l’état de BH et à ses ethnies, une importante difference et iné-galité est apparente. Les ethnies produisent leur législation qui a sur les citoyens de même état une dif-fierente importance et qui est discriminante, ne les traitant pas de la même manière, tant en ce qui con-cèrne leur droit sur les biens, la jouissance paisible et surtout qu’aux personnes deplacées et réfugiées dela République Serbe elle ne donne aucun droit concernant la restitution des biens et de domicile en vude leur juissance.

Ainsi le réfugié de la République Serbe ne peut pas déposer la plainte ou d’une autre manière ré-cuperer ses biens, tandis que le réfugié de la Fédération BH, ayant les biens dans la Fédération BH, etqui habite en République Serbe peut réaliser la réstitution des biens dans la protéction judiciaire ou ad-ministrative, et même la réstitution de droit d’habitation et son utilisation, ce qui en sens inverse n’est paspossible juridiquement ni réelement.

Mots clés: les biens, droit d’habitation, propriété, ethnie, quasi-droit de propriété et d’habitation,propriété intelectuelle, Bosnie et Hercegovine, droit international, législation d’ethnie.

D. Sc. MARKO BABI], lawyer

ON SOME PROCEDURAL-LAW PROBLEMS OF PROTECTION OF HUMANRIGHTS IN THE REPUBLIC OF BOSNIA AND HERZEGOVINA

SUMMARY

On the basis of the presented analysis of international and national legal instruments regardingthe realization of the human rights on property in the state of Bosnia and Herzegovina and its entities itcan be observed that there are drastic differences and inequalities. Namely, entities produce their legis-lation that has different and discriminatory importance for the citizens of the same state because it doesnot treat them equally in relation to their right on property and peaceful usufruct, especially in view ofthe fact that the displaced persons and refugees from the Republic of Srpska are not given the possibilityto return to their homes, reclaim their property and enjoy it. A refugee from the Republic of Srpska cannot restitute his property either by lawsuit or in any other way, whereas a refugee from the Federation ofBosnia and Herzegovina who has his property in the Federation, and lives in the Republic of Srpska canrealize the restitution of his property under court or administrative protection; he can regain his tenancyrights and the right to use his apartment, which is neither legally nor actually possible the other wayaround.

Key words: property, tenancy right, ownership, entity, quasi proprietary tenancy right, intellec-tual property, Bosnia and Herzegovina, international law, entity legislature.

Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje...

Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 353

UDK - 347.72/75:339.542


Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI

GRANICE SLOBODNOG UGOVARANJA: DOPU[TENOSTKLAUZULE KOJOM SE UTVRÐUJE OBVEZA PLA]ANJALICENCNE NAKNADE

U pravnoj literaturi i praksi tema granica slobodi ugovaranja oduvi-

jek je izazivala sporenja i dileme. U kojoj mjeri ugovorne strane mogu

autonomno formulirati ugovorne odredbe kojima utvrdjuju bitne elemente

svog poslovnog aran`mana? Koji interesi mogu opravdati intervenciju

nekog pravnog poretka kako bi ograni~io takvu slobodu? Koja mjerila

postaviti da bi se uravnoteèno {titili razni interesi koje pravni poredak treba

{tititi? U ovom radu ta }e se dilema obraditi kroz ocjenu granica

dopu{tenosti klauzula koje utvrdjuju obvezu pla}anja licencne naknade u

ugovorima o licenci patenta i know-how. Pri tome }e se analizirati kako to

uredjuje kartelno pravo, a kako pravo medjunarodnog transfera tehnologi-

je: poznato je da kartelno pravo {titi trì{no natjecanje, dok pravo medju-

narodnog transfera tehnologije {titi doma}eg primatelja licence. Stoga se

kroz poredbenopravnu analizu pojedinih bitnih elemenata takve klauzule (to

su oblik, osnovica i stopa pla}anja licencne naknade, obveza pla}anja mi-

nimalne licencne naknade i visina u kojoj se pla}a licencna naknada, te vre-

menske granice dopu{tenosti klauzule o pla}anju licencne naknade) sagle-

davaju uvjeti pod kojima je ona dopu{tena temeljem obaju navedenih pris-

tupa. O tome se izvode zaklju~ci, a potom se sagledava situacija u doma}em

pravu, koje je s pristupa koji je imalo pravo medjunarodnog transfera

tehnologije pre{lo na pristup koji se njeguje u kartelnom pravu.

I. UVODNA RAZMATRANJA

1. Pojmovna razgrani~enja

Predmet analize u ovom ~lanku jesu klau-

zule kojima se utvr|uju obveze pla}anja li-

cencne naknade u ugovorima o licenci paten-

ta i know-how. Takve klauzule analiziraju se

s aspekta njihove dopu{tenosti ra{~lanjeno, s

obzirom na na~in i visinu kako su one

utvr|ene, te dopu{tene vremenske granice

njihove va`nosti. Kada je rije~ o podru~jima

prava koja se obuhva}aju, njihova se dopu{te-

nost analizira s aspekta kartelnog prava i pra-

va me|unarodnog transfera tehnologije. To iz

razloga {to navedene dvije grane prava za

svoj prvenstveni cilj imaju ocijeniti moè li

se konkretno ograni~enje u ugovoru o licenci

smatrati dopu{tenim s aspekta interesa koji te

dvije grane prava {tite, a to su trì{no natje-

canje, odnosno doma}i primatelj licence. I

Dr. sc. BRANISLAV MALAGURSKI: Granice slobodnog ugovaranja: dopu{tenost klauzule kojom se utvr|uje ...

Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.354

obvezno pravo sagledava dopu{tenost nave-

denih klauzula, ali to nije prvenstveni cilj

toga prava.

1.1. Pojmovi ugovora o licenci patenta i

know-howa i licencne naknade

Ugovor o licenci patenta i know-how

moè se definirati kao ugovor kojim davatelj

licence daje primatelju licence pravo

iskori{tavanja patenta i know-howa, pri ~emu

se primatelj licence obvezuje da mu zauzvrat

plati odre|enu licencnu naknadu. Sli~ne defi-

nicije mogu se na}i u poredbenom zakono-

davstvu i u literaturi.1 Ono {to je bitno za ovaj

rad jest da se shvati da su ugovori o licenci

patenta i know-how takvi ugovori, koji za

predmet imaju pravo iskori{tavanja patenta i

know how, koje jedna ugovorna strana, dava-

telj licence daje drugoj ugovornoj strani, pri-

matelju licence. Tu se ne radi o prodaji pa-

tenta ili know-how ve} se primatelju licence

daje ograni~eno pravo da ih iskori{tava.

Prema tome, sadràj ugovora o licenci, koji

odre|uje njezinu bit je pravo iskori{tavanja.2

S druge strane, protu~inidba za takvu ob-

vezu i prestaciju davatelja licence jest obveza

primatelja licence da zauzvrat pla}a licencnu

naknadu. Dakle, obveza pla}anja licencne

naknade jest protu~inidba primatelja licence.3

Licencna naknada moè se stoga definirati

kao naknada, koju primatelj licence pla}a da-

vatelju licence za uzvrat {to mu je on ugovo-

rom o licenci dao pravo da iskori{tava njegov

patent i/ili know-how.

1.2. Pojavni oblici klauzula kojima se utvr|uje

obveza pla}anja licencne naknade u ugo-

vorima o licenci patenta i know-how

Ugovorne klauzule, kojima se u ugovori-

ma o licenci patenta i know-how utvr|uje ob-

veza pla}anja licencne naknade, mogu se de-

finirati prema svom sadràju na razne na~ine.

One se mogu utvrditi kao obveza pla}anja

jednokratnog iznosa u novcu, ili u robi. Mogu

da se utvrde i kao obveza pla}anja iznosa,

~ija je visina unaprijed utvr|ena u novcu, od-

nosno ~ija je koli~ina utvr|ena u odre|enoj

robi, pri ~emu se u periodi~nim obrocima ona

otpla}uje kroz odre|eno vrijeme. Mogu}e je

i da se unaprijed ne utvrdi njezina visina,

nego se postave mjerila za konkretno

utvr|ivanje visine licencne naknade tijekom

trajanja ugovornog odnosa. Od takvih klau-

zula u praksi se naj~e{}e koristi tzv. “komad-

na licencna naknada” (royalty), kada se visi-

na licencne naknade odre|uje temeljem

koli~ine proizvoda, koje primatelj licence iz-

radi u okviru ugovora o licenci u odre|enom

vremenskom periodu. Obveza pla}anja li-

cencne naknade moè se ugovoriti, s vremen-

skog aspekta va`nosti klauzule kao pla}anje

tijekom va`nosti ugovora o licenci, kao

pla}anje odre|eno vrijeme i nakon isteka

ugovora o licenci, pa i kao pla}anje po isteku

1 Zakon o obveznim odnosima biv{e SFRJ ( SL SFRJ

29/78), daje sijede}u definiciju:

“Ugovorom o licenci obvezuje se davatelj licence da

stjecaocu licence ustupi u cjelini ili djelomice pravo

iskori{tavanja izuma, tehni~kog znanja i iskustva,

ìga, uzorka ili modela, a stjecalac licence se obvezu-

je da mu za to plati odredjenu naknadu” (vidjeti ~lan

686. Zakona o obveznim odnosima).

U Literaturi se sre}u sljede}e definicije:

“Ugovor o licenci moè se definirati kao takav ugovor

kojim titular patenta ustupa tre}em u cijelosti ili dje-

lomice pravo iskori{tavanja, s tim da mu se zauzvrat

pla}a naknada” (Tako Jean-Jaques Burst, Brevete et li-

cencie, Paris, 1970, str. 17).

“To je ugovor kojim nositelj jednog monopola pravo

iskori{tavanja ustupa u cijelosti ili djelomice nekoj

osobi” (Tako Paul Roubier, Licences et Exclusivites,

Anales du Droit Commercial, 1936, str. 289).

“To je ugovor kojim jedan subjekt, ovla{ten za raspola-

ganje, dopu{ta kori{tenje predmeta licence drugome”

(Tako Karel Knap, Der Lizenzvertrag als ein besonde-

rer Vertragstypus, GRUR Int. 6/7, 1973, str.226).

“Ugovornom licencom imalac za{ti}enog prava indu-

strijskog vlasni{tva ili osoba koja raspolaè znanjem i

iskustvom ovla{}uje tre}ega da se u privredne svrhe

koristi objektom njegova za{ti}enog prava industrij-

skog vlasni{tva i/ili njegovim znanjem i iskustvom”

(Tako Albert Verona, Licencni ugovor u jugoslaven-

skom, inozemnom i medjunarodnom pravu, u:

Aleksandar Gold{tajn, Obvezno pravo, II, Zagreb,

1981, str. 1).

2 Tako Wolfgang Lüdecke, Ernst Fischer, Lizenzverträge,

Weinheim,1957, str 356.

3 Ibidem opus, str. 356.

va`nosti patenta koji je predmet ugovora, ili

po prelasku predmetnog know-how u javnu

domenu. Dopu{tenost raznih pojavnih oblika

tih klauzula razli~ito se ocjenjuje, {to se

moè vidjeti u poredbenom kartelnom pravu

i pravu me|unarodnog transfera tehnologije.

1.3. Ocjena dopu{tenosti klauzule s aspekta

kartelnog prava, te prava me|unarodnog

transfera tehnologije

Obveza pla}anja licencne naknade pred-

stavlja odredbu kojom se utvr|uje protu~inid-

ba primatelja licence. Njezin sadràj tijekom

pregovora i prigodom zaklju~ivanja ugovora

o licenci dogovaraju davatelj i primatelj li-

cence, kada utvr|uju i sam predmet ugovora

o licenci, odnosno patent ili know-how, ~ije

se pravo iskori{tavanja daje putem ugovora o

licenci. Name}e se pitanje moè li se klauzu-

la koja sadràva obvezu pla}anja licencne

naknade tretirati kao restriktivna klauzula4,

kojom se nedopu{teno ograni~ava trì{no

natjecanje, odnosno primatelj licence patenta

i know-how. Ako se ocjenjuje dopu{tenost

klauzula kojima se ure|uje na~in iskori{ta-

vanja predmeta ugovora o licenci, ne vidi se

razlog da se ne bi ocjenjivala dopu{tenost i

onih klauzula, kojima se ure|uje na~in

pla}anja licencne naknade. Jer i te klauzule

mogu tako|er biti restriktivne. I to kako radi

toga {to ograni~avaju trì{no natjecanje

(primjera radi, name}u primatelju licence ob-

vezu takvog pla}anja licence naknade, koja

djeluje kao nedopu{teno ograni~avanje cijena

ili koli~ine licencnog proizvoda koju prima-

telj licence moè plasirati na trì{te), tako i

radi toga {to nedopu{teno ograni~ava

doma}eg primatelja licence patenta i know-

howa (name}e mu prema zakonu o transferu

tehnologije nedopu{ten na~in otplate licenc-

ne naknade). Dakle, postoje sasvim legitimni

i opravdani razlozi da se obveza pla}anja li-

cencne naknade moè ocjenjivati s aspekta

njezine dopu{tenosti po kartelnom pravu i po

pravu me|unarodnog transfera tehnologije.

II. POREDBENOPRAVNA ANALIZA

2. Na~in pla}anja licencne naknade idopu{tenost te klauzule u ugovorima olicenci patenta i know-howa

Kada se odre|uje na~in pla}anja licencne

naknade misli se na oblik u kojem je

utvr|eno takvo pla}anje, osnovicu koja je

utvr|ena kao mjerilo za pla}anje licencne

naknade kao i na stopu po kojoj se ona pla}a

ako je obveza pla}anja licencne naknade

utvr|ena uz pomo} definiranih mjerila.

Pod oblikom u kojem se utvr|uje obveza

pla}anja licencne naknade razumijeva se je li

ona utvr|ena kao obveza pla}anja pau{ala, u

jednokratnom nov~anom iznosu ili u ratama

koje se otpla}uju, ili se radi o tome da je

utvr|eno da se ona otpla}uje u iznosima koji

}e se temeljem utvr|enih mjerila konkretno

definirati tijekom odvijanja suradnje izme|u

ugovornih strana. Ako klauzula koja sadrì

obvezu pla}anja licencne naknade nije

utvr|ena u takvom obliku da je prigodom

sklapanja ugovora o licenci utvr|ena njezina

puna visina, ve} je to prepu{teno da se u~ini

kasnije, uz pomo} mjerila koja su utvr|ena

ugovorom o licenci, tada je u pravilu kao dio

tih mjerila utvr|ena i osnovica u odnosu na

koju se izra~unava konkretna visina licencne

naknade, te stopa po kojoj se pla}a licencna

naknada. Navedene kategorije, pojedina~no

ili skupa, jesu predmet ocjene dopu{tenosti.

2.1. Dopu{tenost po kartelnom pravu

Jedan od oblika pla}anja koji se ~esto po-

javljuje u ugovorima o licenci jest pau{al.

Pau{al, kao oblik pla}anja licencne naknade

po ugovoru o licenci patenta i kow-how-a,

bez obzira je li rije~ o pla}anju jednokratnog

iznosa ili se radi o pla}anju u utvr|enim rata-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 355

4 Restriktivnim se mogu smatrati takve klauzule koje ogra-

ni~avaju neki za{ti}eni interes. U kartelnom pravu to je

interes za nesmetanim odvijanjem trì{ne utakmice. U

pravu medjunarodnog transfera tehnologije to je za{tita

doma}eg primatelja licence patenta i know-how od stra-

nog davatelja licence. U obveznom pravu to je odràvanje

ravnoteè izmedju obveza ugovornih strana u skladu s

osnovnim na~elima obveznog prava.

ma otplate toga iznosa u odre|enim vremen-

skim intervalima, ne nailazi na osporavanja s

aspekta dopu{tenosti klauzule po kartelnom

pravu. Sli~no se moè re}i i za druge oblike

pla}anja, kao {to je to otplata komadne li-

cencne naknade u periodi~nim obrocima.

Takvu tvrdnju potkrepljuje analiza zakonskih

odredbi i stavova u praksi i literaturi pojedi-

nih zemalja. Tako se u njema~kom kartelnom

pravu to pitanje samo ovla{ doti~e, uz napo-

menu da se ne postavlja pitanje nedopu{te-

nosti takvog aspekta klauzule.5 I u pravu

Europske unije bilo koji oblik pla}anja u ugo-

vorima o licenci patenta i know-howa smatra

se dopu{tenim.6 Ovo pitanje ne postavlja se ni

u Uredbi Europske unije broj 240/96

Europske Komisije od 31.01.1996. godine

radi primjene ~lanka 85. stavka 3. Ugovora

na grupe sporazuma o transferu tehnologije.

Uslijed toga moè se smatrati da nije sporna

dopu{tenost bilo kojeg oblika u kojem se

utvr|uje klauzula o pla}anju licencne nakna-

de s aspekta kartelnog prava.

Isto to se ne moè re}i i za osnovice po

kojima se utvr|uje obveza pla}anja licencne

naknade. Za dopu{tenost osnovice po kojoj

se pla}a licencna naknada smatra se da je po-

trebno da se ona obuhvati patentnom za{ti-

tom ili sadràjem know-howa. To zna~i da se

za osnovicu koristi patentirani proizvod, od-

nosno proizvod u kojem je sadràn know-

how, a koji su predmet ugovora o licenci pa-

tenta i know-howa. Tako je ameri~ki

Department of Justice, napose u ranijoj prak-

si ocjenjivao da se per se zabranjuju one klau-

zule o pla}anju licencne naknade koje se od-

nose na nepatentirane proizvode kao osnovi-

cu za utvr|ivanje visine licencne naknade.7 S

vremenom se Department of Justice otvarao

mogu}nosti za njihovo iznimno dopu{tanje,

obzirom da se ne radi o tako te{kom obliku

ograni~avanja trì{nog natjecanja, kao {to su

to horizontalna ograni~enja.8 Ameri~ki sudo-

vi u pravilu su dopu{tali samo one klauzule

koje su kao osnovicu za pla}anje licencne

naknade odabrali patentirane proizvode, a

uklju~ivanje nekih drugih proizvoda u osno-

vicu ili kori{tenje ukupnog prometa prima-

telja licence kao osnovice dopu{tali su samo

ako takvu klauzulu strane ugovora o licenci

dobrovoljno ugovore.9 U literaturi se smatra

da se pitanje dopu{tenosti osnovice name}e

kada se ona zasniva i na proizvodima koji

nisu za{ti}eni patentom, osim ako su takvu

klauzulu davatelj i primatelj licence dobro-

voljno ugovorili10. Temeljem naprijed iznese-

nog, moè se smatrati da po ameri~kom pra-

vu moè biti dopu{tena bilo koja osnovica za


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.356

5 Kada je u pitanju tuma~enje ~lanka 20. i 21. njema~kog

Zakona protiv ograni~avanja trì{ne utakmice (Gesetz

gegen Wettbewerbsbeschränkunge – GWB) vidjeti

Tätigkeitsberichte Bundeskartellamtes iz 1962, str. 71; iz

1967, str. 88, potom odluku Bundesgerichtshofa u

Wirtschaft und Wettbewerb/Entscheidungen BkartA, 100,

a u literaturi Fromut Völp, Gewerbliche Schutzrechte und

Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen, Wirtschaft

im Recht und Praxis, 1967, str. 316, te Albrecht Magen,

Lizenzverträge und Kartellrecht, Heidelberg, 1963.

6 Tako Hans von der Groeben, Jochen Thiesing, Hans von

Boeckh, Claus-Dieter Ehlermann, Kommentar zum

EWGV, Art. 85, Bd.1, Baden Baden, 1983, str.1176,

1177; Alfred Gleiss, Martin Hirsch, Common Market

Cartel Law, Washington, D.C., 1981, str. 230; Eugen

Langen, Ernst Liederleithinger, Lennart Ritter, Ulrich

Schmidt, Kommentar zum Kartellgesetz, München 1982,

str. 599, 600. U pogledu aktualnog stanja vidjeti Uredbu

Europske unije broj 240/96 Komisije od 31.01.1996. radi

primjene ~lana 85. stav 3. Ugovora na grupe sporazuma o

transferu tehnologije (dalje u tekstu Uredba broj 240/96).

7 Vidjeti Glen E. Weston, Neue Entwicklungen im US

Antitrustrecht und die kartellrechtliche Beurteilung von

Beschränkungen in Patentlizenzverträgen, GRUR Int.,

1984, broj 3, str. 131.

8 Ibidem opus, str. 131.

9 Vidjeti odluke ameri~kih sudova United States v. EI du

Pont de Nemours and Co., 118 F. Supp. 41 ( D.Del.

1953); United States v. General Electric, 82 F. Supp. 753

(DNJ 1949).

10 Detaljnije o stavovima u literaturi glede ameri~kog stava

po ovom pitanju vidjeti u : James R. Atwood, Kingman

Brewster, Antitrust and American Business Abroad, New

York, 1981, str. 35; Marcus B. Finnegan, Bruce C. Zotter,

Licensing Restrictions That Are Considered to be

Virtually Per Se Illegal, u Tom Arnold, Patent Antitrust,

New York, 1978, str.130; Milton Handler, Michael D.

Blechman, The Proposed EC-Group Exemption for

Patent Licenses: A Comparison with US Antitrust Law,

IIC, Vol. 11, Weinheim, 1980, str. 422. Ipak, bez obzira na

volju ugovornih strana, ako se ukupna prodaja primatelja

licence ugovori kao osnovica na pla}anje licencne nakna-

de, smatra se da je davatelj u stvari naveo primatelja

pla}anje licencne naknade ako su je davatelj i

primatelj licence dobrovoljno ugovorili i ako

ona ne vodi nekom nedopu{tenom obliku

ograni~avanja trì{nog natjecanja.

U njema~kom pravu, koje se u novije vri-

jeme sve vi{e harmonizira u ovom podru~ju s

pravom Europske unije, nije bilo ozbiljnijeg

osporavanja dopu{tenosti bilo koje osnovice

za pla}anje licencne naknade. Jedna usamlje-

na odluka Bundeskartellamta, kojom je bilo

ocijenjeno da nije dopu{teno odmjeravati li-

cencnu naknadu prema vrijednosti komplet-

nog ure|aja ~iji je samo jedan dio za{ti}en,

ne bi mogla uputiti na to da nije dopu{teno

koristiti takvu osnovicu za utvr|ivanje li-

cencne naknade. To se moè ustvrditi ima-

ju}i u vidu i stavove autora u literaturi.11

U pravu Europske unije smatralo se da

klauzula kojom se utvr|uje obveza pla}anja

licencne naknade nije dopu{tena kada se od-

nosi na proizvode koje patent ne obuhva}a u

cijelosti ili djelomice ili ako navedeni proiz-

vodi nisu izra|eni temeljem patentiranog po-

stupka.12 U tom smislu, u literaturi se

tuma~ilo da je dopu{teno da se upotrijebi

samo ona osnovica koja je u neposrednoj vezi

sa za{ti}enim proizvodom, dok nisu

dopu{tene one obveze pla}anja licencne nak-

nade koje kao osnovicu koriste proizvode

koje za{ti}eno pravo (patent i know-how koji

su predmet ugovora o licenci) ne obuhva}a

predmetno, teritorijalno ili vremenski.13 Zbog

toga se smatralo da za osnovicu nije

dopu{teno koristiti ukupan promet primatelja

licence, koji obuhva}a i neza{ti}ene proizvo-

de. Iznimno bi se takva osnovica mogla do-

pustiti, ako se ocijeni da ograni~avanje osno-

vice samo na patentirane proizvode nije prak-

ti~no, pa se zbog toga jedna {ire postavljena

osnovica koristi isklju~ivo kao modalitet

obra~una licencne naknade, a nije rije~ i o

obvezi pla}anja za neza{ti}ene proizvode.14

Takve stavove podràvao je i Europski sud

(koji je ocjenjivao da nije dopu{teno licencnu

naknadu obra~unavati prema cijeni komplet-

nog aparata u kojem se izum odnosi samo na

jedan njegov sastavni dio), ali je postavljao

uvjete pod kojima se takva klauzula moè

ocijeniti dopu{tenom: ako se licencna nakna-

da ne ubire i za neza{ti}eni dio proizvoda ili

ako klauzula nema za posljedicu to da licenc-

na naknada bude vi{a zbog takvog na~ina

utvr|ivanja osnovice.15 Sve navedene dileme

dokinula je Uredba broj 240/96. Me|u klau-

zulama koje se mogu smatrati nedopu{tenim

uop}e se ne spominju one koje na bilo kakav

na~in ure|uju osnovicu za pla}anje licencne

naknade. Prema tome, temeljem prava

Europske unije moè se smatrati da je

dopu{teno, radi obra~una pla}anja licencne

naknade koristiti bilo koju osnovicu za

obra~un licencne naknade. Neka od osnovica

mogla bi se smatrati nedopu{tenom samo po

toj osnovi {to u biti predstavlja obvezu

pla}anja licencne naknade i za proizvode koji

se ne izra|uju temeljem ugovora o licenci ili

za proizvode u odnosu na koje je istekla pa-

tentna za{tita, odnosno know-how koji se na

njih odnosio, pre{ao je u javnu domenu.

Kada se radi o stopama po kojima se


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 357

licence na prihva}anje nedopu{tenog “tie-ina”.”Tie-in” je

u pravilu nedopu{teno ograni~avanje primatelja licence

kojim mu se name}e obveza nabavljanja odredjenih mate-

rijala ili proizvoda davatelja licence ako èli odràti pravo

iskori{tavanja licencom danog patenta i know-how-a

(Vidjeti u ovoj to~ki citirane autore i djela s odgovara-

ju}im stranama).

11 O pitanju odluke Bundeskartellamta vidjeti u Wirtschaft

und Wettbewerb/Entscheidungen BkartA 1917. U pogle-

du literature vidjeti Hans Müller-Hennenberg, Gustav

Schwartz (Oliver Axter), Gesetz gegen Wettbewerbs-

beschränkungen und europäisches Kartellrecht (par.

20,21), München, 1978, str. 169; Langen et. al., op. cit. u

bilje{ci 6, str. 564.

12 Tako je bilo definirano u Uredbi Komisije EZ-a o primje-

ni ~lanka 85. (3.) Ugovora na grupe ugovora o licenci

patenta od 23.07.1984., s ispravkama vidjeti SL EZ L

113/35, vidjeti odredbu ~lanka 3. stavak 1. to~ka 4.

13 Tako Groeben, Thiesing et al., op. cit. u bilje{ci 6, str.

1177.

14 Tako Groeben, Thiesing et al., op. cit. u bilje{ci 6, str.

1177; Handler, Blechman, op.cit u bilje{ci 9, str. 422;

Gleiss, Hirsch, op. cit. u bilje{ci 6, str. 231.

15 Odluka Europskog suda od 25.02.1986. godine, vidjeti u

GRUR Int. 1986, str. 635.

obra~unava licencna naknada, ne vidi se raz-

log da se po kartelnom pravu osporavaju si-

lazne i proporcionalne stope pla}anja licenc-

ne naknade. No postavlja se pitanje mogu li

se koristiti uzlazna i diferencijalna stopa

pla}anja licencne naknade. Kod uzlazne sto-

pe, pove}anjem koli~ine licencnog proizvoda

koji se izra|uje raste i stopa po kojoj se pla}a

licencna naknada. Pod diferencijalnom sto-

pom pla}anja licencne naknade razumijeva se

tako utvr|ena klauzula po kojoj se primatelju

licence nudi jedna stopa po kojoj pla}a li-

cencnu naknadu ako se nekom robom snab-

dijeva na otvorenom trì{tu, a druga, nià sto-

pa, ako istu robu kupuje od davatelja licence.

Takva se stopa u pravilu ocjenjuje nedopu{te-

nom po kartelnom pravu. Tako su u

ameri~kom pravu sudovi postavili na~elo da

se u klauzuli kojom se utvr|uje obveza

pla}anja licencne naknade u ugovorima o li-

cenci moè koristiti bilo koja stopa za

pla}anje licencne naknade.16 Me|utim, dife-

rencijalne stope pla}anja licencne naknade

izrazito su se nepovoljno ocjenjivale jer one

u stvari predstavljaju “tie-in”, dakle, name-

tanje obveze primatelju licence da od dava-

telja licence izvan mehanizama slobodnog

trì{ta kupuje odre|enu robu.17 Prema tome,

ameri~ko je pravo nedopu{tenim ocjenjivalo

samo one stope koje sluè kao sredstvo za na-

metanje drugih, nedozvoljenih ograni~enja

trì{nog natjecanja. Tomu bi mogle posluìti

uzlazne stope pla}anja licencne naknade

(kada stvaraju nedopu{tena ograni~enja

koli~ine), te napose diferencijalne stope

pla}anja licence naknade (kao “tie-in”). U

njema~kom kartelnom pravu nijedna od sto-

pa po kojima se pla}a licencna naknada nije

bila spominjana kao nedopu{tena.18 Pravo

Europske unije na~elno je ocjenjivalo

dopu{tenim sve stope po kojima se pla}a li-

cencna naknada, ali je od toga izuzimalo di-

ferencijalne stope pla}anja licencne naknade,

za koje se smatralo da su u suprotnosti sa

~lankom 85. stavkom 1. Rimskog ugovora.19

Uredba broj 240/96 nije kao nedopu{tenu na-

vela nijednu vrstu stopa kojima se utvr|uje

obveza pla}anja licencne naknade. Ali, kako

ni ranija Uredba Europske unije iz 1984. go-

dine, a koja se odnosila na restriktivne klau-

zule u ugovorima o licenci patenta nije

izri~ito spominjala bilo kakvu stopu za

pla}anje licencne naknade kao nedozvoljenu,

to se moè smatrati da se stanje nije promije-

nilo. Stoga se one stope, a prije svega dife-

rencijalne stope pla}anja licencne naknade,

kada u stvarnosti predstavljaju neku drugu

nedopu{tenu klauzulu, mogu ocijeniti nedo-

pu{tenim. I to ne same po sebi, nego kao

sredstvo za nametanje drugih nedopu{tenih

ograni~enja trì{nog natjecanja.

2.2. Dopu{tenost po pravu me|unarodnog

transfera tehnologije

Po pravu me|unarodnog transfera tehno-

logije, zna~ajna pozornost posve}uje se i

dopu{tenosti pojedinih na~ina na koje se pri-

matelju licence utvr|uju obveze pla}anja li-

cencne naknade.

Kada je rije~ o obliku pla}anja licencne

naknade, argentinski Zakon iz 1977. godi-

ne,20 u odredbi ~lanku 10. to~ka d. zadnji sta-

vak, odre|uje da je dopu{teno da se licencna


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.358

16 Vidjeti odluke United States v. General Electric, 272 US

476, American Photocopy Equipment Co. v. Rovico Inc.,

257 F.Supp. 192, United States v. EI du Pont de Nemours

and Co., 118 F.Supp. 41, United States v. General Electric

Co., 82 F.Supp. 753., American Equipment Co. v. Tuthill,

69. F2d 406. Pri tome su sporne bile one uzlazne stope

pla}anja licencne naknade koje se nisu odnosile

isklju~ivo na patentirani proizvod i za koje je postojala

sumnja da su utvrdjene radi toga da stvore u~inke ogra-

ni~enja koli~ine licencnih proizvoda koje }e primatelj

licence proizvoditi ili plasirati na trì{te.

17 Vidjeti sudske odluke La Peyre v. Federal Trade

Commission, 366 F.2d 117, Laitram Corp. v. Crub. Inc.,

244 F.Supp. 9, Peelers Co., v. Wendt, 260 F.Supp 193

National Foam Systems v. Urquhart, 202 F. 2d 659.

18 Toga nema kako u mjerodavnom GWB, tako ni u dostup-

noj i naprijed citiranoj literaturi.

19 Tako je ocijenila Europska komisija u odluci od

02.06.1971. godine ( vidjeti u SL Europske unije broj L

134/15. Takva ocjena podràva se i u literaturi (vidjeti

Langen et al., op. cit. u bilje{ci 6, str. 600).

20 Zakon broj 21,617 od 12.08.1977. godine o licenci patenta,

ìga i know-how (vidjeti u Industrial Property, 1978, str. 24.

naknada pla}a kao pau{alni iznos ili da se ot-

pla}uje u ratama. U praksi se smatralo da ad-

ministrativni organ koji odobrava ugovore o

licenci moè odobriti samo takve ugovore o

licenci koji sadrè fiksnu obvezu da se jedno-

kratno plati licencna naknada, ili obvezu ko-

jom se utvr|uju povremene obveze pla}anja

licencne naknade, pod uvjetom da visina nak-

nade ne prelazi utvr|eni postotak za

odre|eno podru~je industrije.21 Meksi~ki ad-

ministrativni organ, koji je odobravao ugovo-

re o licenci patenta i know-howa, obra}ao je

izuzetnu pozornost ekonomskoj opravdano-

sti visine u kojoj se pla}a licencna naknada:

kada bi ocijenio da pla}anje u pau{alu ili u ra-

tama otplate u konkretnom slu~aju ima osno-

va da se ocijeni nedopu{tenim, to bi u pravi-

lu bilo zbog visine u kojoj se pla}a licencna

naknada, a ne zbog samog oblika pla}anja.22

Sli~no tomu i brazilski administrativni organ

koji je odobravao ugovore o licenci prihva}a

da se licencna naknada moè pla}ati, kako u

pau{alu tako i u ratama otplate. Za pla}anje u

pau{alu traì se da se ono detaljno definira i

obrazloì, ako se èli da klauzula o pla}anju

licencne naknade bude dopu{tena.23 Time se

u zna~ajnoj mjeri ugroàva pravna sigurnost,

jer se dopu{tenost odredenih vrsta ugovornih

klauzula ~ini ovisnom o ocjeni sadràja teh-

nologije koja je predmet ugovora o licenci.

Dakle, sam po sebi pojedini oblik pla}anja

nije relevantan kada je rije~ o dopu{tenosti

pojedinih klauzula o pla}anju licencne nak-

nade po pravu me|unarodnog transfera teh-

nologije.

Kada je rije~ o osnovici za pla}anje li-

cencne naknade po pravu me|unarodnog

transfera tehnologije, pristup je utoliko dru-

ga~iji u odnosu na kartelno pravo {to se ne

postavlja pitanje dopu{tenosti neke vrste

osnovice, same po sebi. U pojedinoj vrsti

osnovice za pla}anje licencne naknade vidi

se samo instrument da se utvrdi takvo

pla}anje ili takva visina licencne naknade,

koji bi se temeljem vaè}ih propisa smatrali

nedopu{tenim. Tako argentinski propisi, a ni

organi koji primjenjuju pravo me|unarodnog

transfera tehnologije ne spominju neku od

osnovica kao nedopu{tenu.24 U meksi~kom

pravu ne postoji nijedna op}enito prihvatljiva

formula ili metoda obra~una licencne nakna-

de i jedino {to se izri~ito zahtijeva jest to da

osnovice budu jasno i precizno utvr|ene.25

Primatelj i davatelj licence mogu ugovoriti

kao osnovicu, primjera radi, neto prodaju pri-

matelja licence, vrijednost proizvodnje ili

broj proizvedenih ili prodanih komada li-

cencnog proizvoda i nijedna se osnovica u

na~elu ne moè smatrati zabranjenom.26 No u

literaturi ima stajali{ta da se obveza pla}anja

licencne naknade mora staviti u odnos sa

stupnjem u kojem se iskori{tava patent koji se

daje ugovorom o licenci.27 Proizlazi da se

pla}anje licencne naknade mora zasnivati na

proizvodima u kojima je sadràn patent i

know-how koji se daju licencom, dakle osno-

vica treba se zasnivati na za{ti}enim proizvo-

dima koje temeljem ugovora o licenci

izra|uje primatelj licence. Me|utim, iznimke

}e biti dopu{tene kada administrativni organ

primjene ocijeni da u konkretnom slu~aju


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 359

21 Vidjeti Aaron Wise, Trade Secrets and Know-how

Throughout the World, New York, 1981., Par. 1.08(3), 1 -

154.

22 Tako Aaron Wise, Trade Secrets and Know-how

Throughout the World, New York, 1981., Par. 1.08(5), 1 -

278

23 Tako navodi Normativni akt 15, - vodi~ za registraciju

ugovora o transferu tehnologije od 11.9.1975. U literatu-

ri ~ak vlada mi{ljenje da }e administrativni organ koji

primjenjuje propis dopustiti pla}anje pau{ala samo ako se

radi o novoj i visokoj tehnologiji. (vidjeti u Wise, op.cit.

u bilje{ci 21, Par. 1.08 (4), 1-225, to~ka 2.3.2. kao i u

komentaru kojeg daje Denis Allan Daniel, The Pulse of

Brazils INPI, 14 LES Nouvelles, 1979, str. 49).

24 Vidjeti Zakon broj 21,617 od 12.08.1977. godine o licen-

ci patenta, ìga i know-how (vidjeti u Industrial Property,

1978, str. 24 i dalje).

25 Vidjeti Rezime op}ih kriterija o primjeni Zakona o regi-

stru transfera tehnologije i o kori{tenju i eksploataciji

patenta i ìga, (Regimen de la transferencia de tecnologia

en los paises de america latina, set.1974), Fraccionn II,

alineja 1.

26 Tako Wise, op. cit. u bilje{ci 21, Par. 1.08 (5), 1 - 278.

27 Tako Jaime Alvarez Soberanis, La regulacion de las

invenciones y marcas y de la transferencia de tecnologia,

Mexico, 1979, str. 527.

primatelj licence utvr|enim na~inom

obra~una ne}e morati platiti ve}u licencnu

naknadu od one koju administrativni organ

primjene ocijeni da za tehnologiju koja je

predmet ugovora o licenci on treba platiti.28 U

brazilskom Normativnom aktu broj 15 spo-

minje se vi{e osnovica na temelju kojih je

dopu{teno utvrditi obvezu pla}anja licencne

naknade: od jedinice proizvoda, do neto pro-

dajne cijene, pa i profita koji primatelj licen-

ce ostvaruje uz pomo} tehnologije koju je

primio putem ugovora o licenci.29 Ipak, kako

je intencija propisa da se za{titi interes pri-

matelja licence, a imaju}i u vidu da u praksi

organ primjene intervenira kada ocijeni da

pla}anje nije u srazmjeri s vrijedno{}u priml-

jene tehnologije, moè se smatrati da }e se

uvijek podrobno ispitivati valjanost onih

klauzula o pla}anju licencne naknade, ~ija se

osnovica ne zasniva samo na proizvodu koji

se izra|uje temeljem patenta i know-howa

koji su predmet ugovora o licenci. To,

me|utim, ne zna~i da ih u slu~ajevima kada

ocijeni da takva klauzula ne pove}ava obvezu

pla}anja licencne naknade ne}e dopustiti.

Prema tome, sama po sebi neka osnovica

ne}e biti ocijenjena nedopu{tenom.

Propisi u zemljama prava me|unarodnog

transfera tehnologije ne navode izri~ito poje-

dine stope pla}anja licencne naknade koje bi

se smatrale dopu{tenim ili nedopu{tenim (ni-

jedan od naprijed navedenih argentinskih za-

kona, meksi~ki zakon i Rezime kriterija niti

brazilski Normativni akt 15. ne sadrè odred-

bu koja bi se odnosila na stope pla}anja li-

cencne naknade). Ipak, organ primjene, na

primjer u Meksiku, navodi kako su stope ne-

posredne proporcije nepravedne i previsoke

kada se radi o velikom opsegu u kojem se

proizvodi licencni proizvod.30 Ako u takvim

situacijama treba smatrati da nisu dopu{tene

stope utemeljene na neposrednoj proporciji,

utoliko su prije zabranjene i klauzule kojima

se utvr|uje obveza pla}anja licencne naknade

utemeljena na uzlaznoj ili diferencijalnoj sto-

pi po kojoj se pla}a licencna naknada. U tom

smislu, organ primjene uvijek }e cijeniti

okolnosti konkretnog slu~aja i intervenirati

kod bilo koje stope kojom se u okviru obveze

pla}anja licencne naknade utvr|uje visoko

optere}enje primatelja licence patenta i

know-howa. Pri tome je mogu}e da on posta-

vi pitanje dopu{tenosti ~ak i kod silazne sto-

pe pla}anja licencne naknade, ako ona pre-

sporo smanjuje svoj postotak, pa uzrokuje vi-

soko materijalno optere}enje primatelja

licence kod odre|enih koli~ina izra|enih li-

cencnih proizvoda.

Kod osnovica i stopa koje se koriste radi

utvr|ivanja obveze pla}anja licencne nakna-

de moè se konstatirati da je u pravu me|una-

rodnog transfera tehnologije prisutna visoka

pravna nesigurnost. Ona je posljedica ruko-

vo|enja prete`no interesima primatelja licen-

ce, i zemlje primatelja licence o pla}ama li-

cencne naknade u takvoj visini, koja je prema

ocjeni administrativnog organa primjene pro-

pisa najvi{e primjerena vrijednosti patenta i

know-how-u, odnosno tehnologiji koja se pri-

ma putem ugovora o licenci. To je pristup

koji uveliko oteàva izradu objektivnih mje-

rila onome koje se osnovice i stope za

pla}anje licencne naknade mogu smatrati

dopu{tenim, a koje ne.

3. Visina u kojoj se pla}a licencna naknadai dopu{tenost klauzule u ugovorima o li-cenci patenta i know-how

Kada je rije~ o visini u kojoj se utvr|uje

licencna naknada, moè se cijeniti dopu{te-

nost klauzula koje utvr|uju minimalnu li-

cencnu naknadu i dopu{tenost klauzula s ob-

zirom na rezultat sadràjne analize visine li-

cencne naknade. Pod minimalnom licencnom

naknadom smatra se obveza primatelja licen-

ce da u odre|enim vremenskim intervalima,

bez obzira na koli~inu licencnih proizvoda

koje izradi, davatelju licence pla}a odre|enu

naknadu. Dopu{tenost klauzule kojom se


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.360

28 Op.cit. u bilje{ci 27, str. 527.

29 Vidjeti to~ku 2.2.1. Normativnog akta broj 15 (citiranog

u bilje{ci 23).

30 Tako Wise, op.cit. u bilje{ci 21, str. 1-278.

utvr|uje minimalna licencna naknada ocjen-

juje se samo s obzirom na ~injenicu je li po

propisima koji se analiziraju uop}e dopu-

{teno i pod kojim uvjetima ugovoriti obvezu

da primatelj licence pla}a minimalnu licenc-

nu naknadu. Dopu{tenost odre|ene visine u

kojoj se utvr|uje obveza da primatelj licence

pla}a licencnu naknadu rezultat je prethodne

sadràjne analize vrijednosti tehnologije i

potom ocjene nadle`nog organa je li

protu~inidba primjerena toj vrijednosti ili je

primatelj licence nepravedno preoptere}en

utvr|enom obvezom pla}anja licencne nak-

nade.

3.1. Minimalna licencna naknada

Po kartelnom pravu moè se smatrati da

su dopu{tene klauzule kojima se utvr|uje ob-

veza da se pla}a minimalna licencna nakna-

da, a na temelju sljede}ih stavova u pojedi-

nim pravnim porecima: po ameri~kom pravu,

u sudskoj se praksi ocjenjuje da su klauzule

kojima se utvr|uje minimalna licencna nak-

nada dopu{tene jer se njima ne stvara nikak-

vo ograni~enje trì{nog natjecanja.31 Takvo

mi{ljenje nailazi na podr{ku i u literaturi. Pri

tome se upozorava da treba paziti da takve

klauzule ne dovedu do nedopu{tenog

utvr|ivanja cijena.32 Po njema~kom pravu u

praksi Bundeskartellamta, sudskoj praksi, a

niti u literaturi nije se dovodila u pitanje

dopu{tenost klauzula koje sadrè obvezu

pla}anja minimalne licencne naknade.33 Po

pravu Europske unije takoder je dopu{teno

utvrditi obvezu pla}anja minimalne licencne

naknade.34 Prema tome, po kartelnom pravu

dopu{teno je utvrdivati obvezu pla}anja mi-

nimalne licencne naknade jer se ocjenjuje da

ona ne utje~e nepovoljno na trì{no natjeca-

nje.


logije kritiziraju se klauzule kojima se

utvr|uju obveze da primatelj licence pla}a

minimalnu licencnu naknadu jer se njima

dodatno {titi davatelj licence. Tako u praksi

meksi~ki organ koji registrira ugovore o li-

cenci ne prihva}a takve klauzule, osobito ako

se one odnose na period neposredno po skla-

panju ugovora o licenci, kada one predstav-

ljaju velik teret za primatelja licence.35 Ako bi

registracijski organ prihvatio takvu klauzulu,

tada bi ugovornim stranama nalagao da utvr-

de i maksimalnu licencnu naknadu koju pri-

matelj licence smije platiti.36 Brazilski

Normativni akt broj 15. ne spominje me|u

klauzulama koje se navode kao nedopu{tene

one kojima se utvr|uje minimalna licencna

naknada, ali organ primjene ne odobrava

ugovore koji sadrè takvu klauzulu.37 Prema

tome, u na~elu se takve klauzule po pravu

me|unarodnog transfera tehnologije mogu


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 361

31 Vidjeti Hazeltine Research Inc. v. Automatic Radio

Mfg.Co., 77 F.Supp. 493; Lindbeck v. Wyatt Mfg. Co.,

324 F. 2d 807; United States v. General Electric Co., 82

F.Supp. 753.

32 Handler, Blechman, op. cit. u bilje{ci 10, str. 317; Mark

R. Joelson, United States Law and the Proposed Code of

Conduct in the Transfer of Technology, 23 The Antitrust

Bulletin, 1978., str. 842, 843.

33 Kako u odredbama GWB, tako ni u izvje{tajima

Bundeskartellamta i u dostupnoj literaturi nema osnove

osporavanja klauzula koje utvr|uju obvezu pla}anja mini-

malne licencne naknade.

34 Uredba iz 1984. godine, koja se odnosila na licence

patenta, izri~ito je sadràvala odredbu koja je dopu{tala

takve klauzule ( vidjeti clan 2. stav 1. to~ka 2. Uredbe).

Uredba pak broj 240/96 koja danas uredjuje materiju

restriktivnih klauzula kod licenci patenta, know-how-a i

uop}e ugovora o transferu tehnologije u odredbi ~lanka 2.

stavka 9. predvidja da se takva klauzula izuzima od zabra-

ne iz ~lanka 85. stavka 1. Rimskog ugovora, pa se moè

smatrati da je ona nesporno dopu{tena. U prilog

dopu{tenosti takve klauzule nailazi se na pozitivna

mi{ljenja i u literaturi ( Tako Groeben Thiesing, op. cit. u

bilje{ci 6, str. 1177; Gleiss, Hirsch, op. cit. u bilje{ci 6, str.

230; Wolfgang Seeger, Die Entwicklung auf dem Gebiet

des Lizenzrechts der Europäischen Gemeinschaften,

RIW/AWD, 1980., str. 313).

35 Tako Wise, op. cit. u bilje{ci 21, 1.08 (4), 1-203; Aquilar,

Restrictive Business Practices, 11 Les Nouveles, 1976,

str. 18; Norman D. Kantor, Licensing Restrictions in

Latin America, u Marcus B. Finnegan, Robert

Goldscheider, 4 The Law and Business of Licensing, str.

520.350.

36 Ibidem.

37 Tako Wise, op.cit. u bilje{ci 21, str. 1.08(4), 1-203.

smatrati nedopu{tenim, a ako se iznimno i

dopuste, tada se mora radi ravnoteè utvrdi-

ti i maksimalna obveza pla}anja licencne

naknade.

3.2. Sadràjna ocjena visine licencne nakna-

de kao osnova za njezinu dopu{tenost

Kartelno pravo uop}e ne ulazi u sadràjnu

ocjenu visine licencne naknade jer se smatra

da ona nije bitna, odnosno da ne ograni~ava

trì{no natjecanje, o ~emu svjedo~e sljede}i

stavovi u pojedinim pravnim porecima: u

ameri~kom pravu smatra se da patent

ovla{}uje svog nositelja da primi licencnu

naknadu u visini koju moè posti}i u prego-

vorima svojom razinom monopola, pri ~emu

se visina licencne naknade prepu{ta pregovo-

rima ugovornih strana i ne ti~e se kartelnog

prava, osim ako bi bila instrument za

utvr|ivanje neke nedopu{tene restriktivne

klauzule.38 I po njema~kom pravu smatra se

da Bundeskartellamt i sudovi nemaju zadatak

izvoditi pravednu visinu licencne naknade

kada primjenjuju kartelno pravo.39 Ni u pravu

Europske unije organi primjene nemaju osno-

ve da s aspekta kartelnog prava kontroliraju

visinu licencne naknade koju strane ugovora

o licenci utvrde.40

S druge strane, po pravu me|unarodnog

transfera tehnologije sadràjno se analizira

visina licencne naknade ~ije je pla}anje

utvr|eno temeljem ugovora o licenci i ocjen-

juje se njezin odnos prema vrijednosti tehno-

logije koja se prima, te se odre|uje je li ona

takva da se klauzula o pla}anju licencne nak-

nade moè dopustiti. Zakoni, praksa admini-

strativnih organa primjene i literatura u poje-

dinim zemljama Latinske Amerike podupiru

tu tvrdnju prema sljede}em: u argentinskom

Zakonu iz 1977. godine odre|uje se da nije

valjana ona klauzula kojom se ugovara pro-

tu~inidba, koja nije srazmjerna vrijednosti

tehnologije (patent, odnosno know-how) koja

se daje licencom, uklju~uju}i tu i posredne i

neposredne koristi koje potje~u iz njezinog

iskori{tavanja.41 Pri tome se pretpostavlja da

takav razmjer postoji, osim ako se ne dokaè

suprotno, u sljede}im slu~ajevima:

a) ako se radi o industriji automobila i nakna-

da za proizvodnju njihovih dijelova ne

prelazi dva postotka od vrijednosti neto

prodaje proizvoda koji se na~ine pomo}u

dane tehnologije i

b) ako u ostalim slu~ajevima taj postotak ne

prelazi pet posto od vrijednosti neto pro-

daje proizvoda koji se na~ine uz pomo}

dane tehnologije. Te zakonske odredbe na-

laze punu podr{ku u raspoloìvoj literatu-

ri.42

Po meksi~kom pravu, Zakon iz 1982. go-

dine odre|uje da se ne}e registrirati ugovori o

licenci koji sadrè klauzulu prema kojoj cije-

na licencne naknade nije o~uvala odnos s

primljenom tehnologijom ili predstavlja ne-

pravedan ili veliki teret za nacionalnu ekono-

miju43. Ako se pri toj analizi ustanovi da se

radi o nerazmjernoj vrijednosti ~inidbe i pro-

tu~inidbe ili o neopravdanom ili velikom te-

retu za nacionalnu ekonomiju, dakle, da je

ispunjen neki od nabrojanih uvjeta i to alter-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.362

38 U sudskoj praksi vidjeti slu~ajeve Brulotte v. Thys Co.,

379 US 29; Carter Wallace Inc. v. United States, 449 F. 2d

1374; U pogledu literature vidjeti Chesterfield S.

Oppenheim, Glen E. Weston, Federal Antitrust Laws,

St.Paul Minn., 1968., str. 684; Harold Einhorn, Patent

Licensing Transactions, New York, 1983, str. 7.07(2);

Goetz Pollzien, Eugen Langen, International Licensing

Agreements, New York, 1973.

39 Tako Müller-Hennenberg, Schwartz, op. cit. u bilje{ci 11,

str. 173;

40 Vidjeti Groeben, Thiesing, op.cit. u bilje{ci 6, str. 1177.

41 Vidjeti ~lanak 10. to~ku d. argentinskog zakona iz 1977.

godine.

42 Tako Jorge Otamendi, Update on Licensing in Argentina,

vidjeti u Goldscheider, 4 The Business of Licensing, str.

520.492; AIPPI, Influence of Laws on Restraint of Trade

or Transfer of Technology on Know-how Agreements:

Argentina, Paris, 1983/ I, str. 21; Wise, op.cit. u bilje{ci

21, str. 1.08(3), 1-153,154.

43 Tako ~lan 16. to~ka II meksi~kog Zakona iz 1982. godi-

ne - Zakon o kontroli i registru transfera tehnologije i o

kori{tenju i eksploataciji patenta i ìga, vidjeti u Revista

del Derecho Industrial, broj 10 iz 1982. godine.

44 Tako Soberanis, op.cit. u bilje{ci 27., str. 516.

nativno, klauzula ne}e biti dopu{tena.44

Rezime Kriterija, pak, zahtijeva utvr|ivanje

cjelokupnog tijeka pla}anja za vrijeme tra-

janja ugovora, pa se tek onda moè odrediti

{to je adekvatna naknada koja se vrednuje

prema zakonitostima trì{ta i interesima na-

cionalne ekonomije. S aspekta zakonitosti

trì{ta, uspore|uju se pri tome uvjeti iz ugo-

vora o licenci s uvjetima {to ih ugovaraju

druge kompanije koje u Meksiku ili ino-

zemstvu posluju u toj oblasti. Ulazi se i u tak-

ve detalje kao {to su formula koja se unosi u

ugovor da bi se utvrdila pla}anja, brojke koje

se izvode iz financijskih podataka, broj mje-

seci ili godina trajanja ugovora, datumi dosp-

jelosti pla}anja i dr.45. Utvr|uju se i maksi-

malni iznosi licencne naknade za pojedine

grupe proizvoda, naj~e{}e u postocima i sma-

tra se da se ugovor ne}e odobriti ako taj po-

stotak prelazi tri posto od vrijednosti neto

prodaje licencnog proizvoda.46 S aspekta

za{tite nacionalne ekonomije, ispituje se u

kojoj se mjeri u konkretnom slu~aju pla}an-

jem optere}uje nacionalno gospodarstvo. Pri

tome se u obzir uzimaju kako eksplicitna,

tako i implicitna pla}anja (pazi se da se ne

precijeni vrijednost komponenti ili sirovina

koje primatelju licence isporu~uje davatelj li-

cence ili od njega odredena tre}a osoba).47

Brazilski Normativni akt broj 15. nije po-

stavio gornje postotke stopa po kojima se

moè pla}ati licencna naknada, ali organ

primjene koristi stope od jedan do pet posto,

koliko je bilo utvr|eno jednom ranijom

Uredbom, koriste}i pri tome mjerila postav-

ljena u Normativnom Aktu broj 15.48 Organ

primjene kre}e se unutar utvr|enih postotaka,

ali sam ocjenjuje koji }e postotak prihvatiti.

To zna~i da kada ocijeni da je u konkretnom

slu~aju dva postotka dovoljno, bez obzira {to

temeljem Uredbe za odre|enu granu industri-

je moè odobriti i pet, ne}e dopustiti da se u

konkretnoj klauzuli primijeni vi{e od dva

postotka.49

Prema tome, o~igledno je da pravo

me|unarodnog transfera tehnologije u prvom

redu vodi ra~una o tome u kojoj mjeri }e

pla}anja optere}ivati doma}eg primatelja li-

cence i doma}e gospodarstvo, a znatno manje

o obliku klauzule, u konkretnom slu~aju pri-

mijenjenoj osnovici ili stopi za pla}anje li-

cencne naknade.

4. Vrijeme va`nosti klauzule o pla}anju li-cencne naknade i dopu{tenost klauzule uugovorima o licenci patenta i know-how

Pla}anje licencne naknade, s vremenskog

aspekta njezinog |elovanja, mogu}e je ugo-

voriti na razne na~ine. Mogu}e je da se ugo-

vori da se ona pla}a u ratama otplate ili kao

komadna licencna naknada tijekom trajanja

ugovora o licenci, po isteku ugovora o licen-

ci, pa ~ak i nakon isteka va`nosti patenta koji

je predmet ugovora o licenci ili prelasku

predmetnog tajnog know-how u javnu dome-

nu. Kako se pla}anje licencne naknade tije-

kom trajanja ugovora o licenci ne osporava ni

s jednog aspekta, detaljnije se treba osvrnuti

na dopu{tenost klauzula o pla}anju licencne

naknade ~ije se trajanje proteè na vrijeme

po isteku ugovora o licenci, odnosno po pre-

stanku va`nosti patenta, odnosno prelasku

know-howa u javnu domenu.

4.1. Klauzule koje prelaze rok na koji je

sklopljen ugovor o licenci patenta i

know-howa i klauzule koje prelaze vrije-

me trajanja patenta, odnosno prelaska

know-howa u javnu domenu

Po kartelnom pravu nije sporno da se li-

cencna naknada moè pla}ati i nakon {to


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 363

45 Vidjeti Rezime Kriterija, op.cit. u bilje{ci 25, Fraccion II.

46 Tako Wise, op.cit. u bilje{ci 22, str. 1.08(5), str. 1-277.

47 Vidjeti Aquilar, op.cit. u bilje{ci 35, str. 18.

48 Rije~ je o Uredbi broj 436 od 30.12.1958. godine. Organ

primjene kao mjerila koristi: stupanj inovativnosti tehnolo-

gije, mjereno u odnosu na vrijeme u kojem je ona poznata,

razinu kvalitete proizvoda, postojanje kontinuiranog prije-

nosa najnovijih informacija i tehni~kih podataka, tradiciju i

zna~enje stranog davatelja licence, kapacitete strane koja

daje tehnologiju za istraìvanje i razvoj i grana djelatnosti o

kojoj se radi te stupanj njezinog strate{kog zna~enja - vidje-

ti za detalje Daniel, op.cit. u bilje{ci 23, str. 520.229, 230. 49 Daniel, op.cit. u bilje{ci 23, str. 520.229.

istekne ugovor o licenci i ugasi se patent koji

je predmet ugovora o licenci, ako je to otpla-

ta na ime prava iskori{tavanja patenta i know-

how tokom va`nosti ugovora o licenci, odno-

sno za vrijeme dok je patent jo{ bio vaè}i.

Kod skupnih licenci, dakle kada je istom li-

cencom dato vi{e patenata i know-howa,

klauzula o licencnoj naknadi moè da se

primjenjuje i po isteku ugovora o licenci, no

ne dulje od ga{enja posljednjeg patenta iz

skupine koji je dat istim ugovorom o licenci,

odnosno prelasku posljednjeg know-how iz

skupine u javnu domenu. Navedeni stavovi

temelje se na sljede}im stavovima u analizi-

ranim pravnim porecima: U ameri~kom pra-

vu isti~e se da je dopu{teno ubirati licencnu

naknadu i nakon {to se patent koji se daje li-

cencom ugasi, ako se to pla}anje zasniva na

kori{tenju patenta prije nego {to se on uga-

sio.50 Isto to se odnosi i na know-how, samo

{to se sa trenutkom ga{enja patenta izjed-

na~uje trenutak kada je know-howa pre{ao u

javnu domenu.51 Kada je rije~ o skupnim li-

cencama, dakle, takvim ugovorima o licenci

~iji je predmet vi{e patenata i know-how, od

kojih neki isti~u ranije a neki kasnije, smatra

se da se u takvim ugovorima licencna nakna-

da moè pla}ati i po isteku ugovora o licenci

i po ga{enju nekih patenata, odnosno prela-

sku know-how u javnu domenu, ali se mora

raditi o otplati licencne naknade za period

iskori{tavanja kada su ugovor o licenci, pa-

tent, odnosno know-how bili vaè}i, odnosno

u javnoj domeni.52 Po njema~kom pravu

dopu{teno je ugovoriti klauzulu o pla}anju li-

cencne naknade koja }e se realizirati i po

ga{enju patenta, ako se radi o modalitetu

pla}anja, odnosno ako se pla}anje zasniva na

kori{tenju izuma prije nego {to se patent uga-

sio.53 Po pravu Europske unije nije dopu{teno

da se ugovori obveza pla}anja licencne nak-

nade za kori{tenje patenta, nakon {to se on

ugasio, osim ako se to ~ini da bi se olak{alo

pla}anje, tj. ako se radi samo o modalitetima

pla}anja. Pri tome je bitno da obveza pla}anja

licencne naknade nastane u vrijeme dok je

jo{ patent bio na snazi.54 Sli~no kao i u ame-

ri~kom pravu, kada je rije~ o skupnim licen-

cama, pla}anje licencne naknade moè se

produljiti i nakon isteka ugovora o licenci,

sve dok je vaè}i, odnosno u javnoj domeni

bilo koji patent, odnosno know-how iz te

skupine.55


logije ne odstupa se od utvr|enih stavova da

klauzule koje se ugovore u ugovorima o li-

cenci, odnosno o transferu tehnologije, ne

mogu prije}i vrijeme na koje je sklopljen ta-

kav ugovor. Prema tome, one vaè samo za

vrijeme dok ne istekne ugovor o licenci i li-

cencna naknada ne moè se pla}ati nakon

toga trenutka, ~ak ako se radi samo o dogo-

vorenom modalitetu pla}anja izme|u prima-

telja i davatelja licence.56 Kada se radi o

skupnim licencama, ni tu se ne dopu{taju iz-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.364

50 Vidjeti slu~ajeve Zenith Radio Corp. v. Hazeltine Inc.,

349 US 100,; McCullough Tool Co., v. Wells Surveys

Inc., 343 F.2d 381; Aronson v. Qick Point Pencil Co, 440

US 257; Finnegan, Zotter. op.cit. u bilje{ci 9, str. 24, 29-

31.

51 Ibidem.

52 Vidjeti slu~ajeve Brulotte v. Thys Co., 379 US 29;

Automatic Radio Mfg., v. Hazeltine, 339 US 827; Zenith

Corp. v. Hazeltine, 395 US 100, a u literaturi Finnegan,

Zotter, op.cit. u bilje{ci 10,str. 24.

53 Takav stav zauzeo je Bundeskartellamt (vidjeti

Tätigkeitsberiche 1975, str. 95), kao i njema~ki sudovi

(vidjeti WuW/E BGH 431 i WuW/E LG/AG 127), a nave-

deni stavovi brane se i u literaturi (Tako Langen, op.cit. u

bilje{ci 6, str. 564).

54 Ranije je na to usmjeravala odredba ~lanka 3. stavka 1.

to~ke 4. Uredbe iz 1984. godine, a sada to ~ini odredba

~lanka 2. stava 7. to~ka b) Uredbe broj 240/96, koja se

odnosi na licence patenta te sporazume o know-howu i o

transferu tehnologije. Na pozitivno mi{ljenje nailazi se i u

literaturi (vidjeti Groeben, Thiesing, op.cit. u bilje{ci 6,

str. 1177; Gleiss,Hirsch, op.cit. u bilje{ci 6, str. 231;

Valentine Korah, An Introductory Guide to EEC

Competition Law and Practice, Oxford, 1981, str.90; Utz

Toepke, EEC Competition Laws, New York, 1982, str.

371, 372).

55 Tako Groeben, Thiesing, op.cit. u bilje{ci 6, str 1177;

Gleiss, Hirsch, op.cit. u bilje{ci 6, str. 222; Toepke, op.

cit. u bilj{ci 54, str 571,572; Korah, op.cit. u bilje{ci 54,

str. 90.

56 Vidjeti Denis Alan Daniel, Technology Transfer and

Patent License Litigation with INPI in Brazil, 78 Patent

and Trademark Review, 1980, str. 509.

nimke i pla}anje za iskori{tavanje patenata i

know-how mora biti striktno vezano uz svaki

patent i know-how napose, a ne moè se ugo-

voriti pla}anje za sve njih kao za skupinu pa-

tenata i know-howa.57 U tom smislu, ni ovdje

pla}anje ne moè prije}i ni vrijeme va`nosti

ugovora o licenci, ni vrijeme kada se patent

koji je predmet ugovora o licenci ugasi, od-

nosno know-how koji je predmet ugovora o

licenci prije|e u javnu domenu. Tomu treba

dodati da se u brazilskom pravu isti~e da nije

dopu{teno pla}ati licencnu naknadu ni za

izum na kojem se patent ugasio prije isteka

ugovora o licenci, bez obzira na ~injenicu {to

jo{ u vrijeme na koje se pla}anje odnosi ugo-

vor o licenci nije istekao.58

5. Zaklju~ci poredbenopravne analize

Na temelju iznesenog, kada se govori o

restriktivnom karakteru klauzula kojima se

utvr|uje obveza pla}anja licencne naknade,

mogu se izvesti sljede}i zaklju~ci glede po-

redbene analize:

1. Nesporno je da obveze pla}anja licenc-

ne naknade mogu imati karakter re-striktivnih klauzula. To bez obzira na

~injenicu {to sadràvaju odredbe koji-

ma se utvr|uje sadràj protu~inidbe u

odnosu na obveze kojima se definira

karakteristi~na radnja u ugovoru o li-

cenci (iskori{tavanje patenta i know-

howa).

2. Kada se radi o kartelnom pravu klau-

zule kojom se utvr|uje obveza pla}anja

licencne naknade, moè se smatrati

dopu{tenim u bilo kom obliku pla}anja

i bez obzira u kojoj se visini ona utvrdi,

uklju~uju}i tu i obvezu da se pla}a mi-

nimalna licencna naknada. Nije

dopu{teno utvrditi takvu osnovicu za

pla}anje licencne naknade koja obuh-

va}a i proizvode razli~ite od onih koji

se izra|uju po ugovoru o licenci, osim

ako se oni navode samo radi lak{eg

obra~una visine licencne naknade.

Pored toga, nije dopu{teno ugovoriti ni

diferencijalnu stopu pla}anja licencne

naknade jer se razumijeva da ona pred-

stavlja nedopu{tenu obvezu kupovine

nekih proizvoda po nalogu davatelja li-

cence izvan mehanizama slobodnog

trì{ta. Uzlazna stopa pla}anja licencne

naknade ne}e biti dopu{tena samo ako

se utvrdi da nedopu{teno ograni~ava

primatelja licence u koli~ini proizvoda

koje on izra|uje po ugovoru o licenci.

S vremenskog aspekta va`nosti klauzu-

le, ona se moè smatrati dopu{tenom

ne samo za vrijeme va`nosti ugovora o

licenci, ve} i po njegovom isteku, od-

nosno po ga{enju patenta ili prelasku

know-howa koji su predmet ugovora o

licenci u javnu domenu ako se radi

samo o modalitetu obra~una licencne

naknade za period kada je vaìo ugovor

o licenci, a patent bio na snazi, odno-

sno know-how u javnoj domeni.

2.1. Ako bi se dalje izvodili zaklju~ci u

kojoj mjeri konkretne odredbe kartelnog pra-

va zadiru u slobodu ugovornih strana da de-

finiraju svoj poslovni odnos u skladu s vlasti-

tim interesima, tada se moè ustvrditi da je

~vrsta granica slobodi ugovaranja interes da

se za{titi slobodno trì{no natjecanje. Pri

tome pravni poreci odre|ene vrste klauzula

(oblik pla}anja, osnovice koje se zasnivaju na

patentu ili know-howa koji su predmet ugo-

vora) u na~elu dopu{taju, a zabranjuju ih

samo ako se u konkretnom slu~aju dokaè da

one stvaraju neko drugo nedopu{teno ogra-

ni~enje trì{nog natjecanja (na primjer, ako

modalitet na koji je utvr|eno pla}anje

pau{ala predstavlja nedopu{teno utvr|ivanje

koli~ine proizvoda po licenci, a koji primatelj

licence smije proizvoditi). Druge vrste klau-

zula smatraju se same po sebi nedopu{tenima

(kao {to je to obveza da se licencna naknada

pla}a i za kori{tenje patenta nakon {to je iste-

kao) jer se smatra da to uvijek predstavlja ne-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 365

57 Tako Soberanis, op. cit. u bilje{ci 24, str. 527; zatim

Daniel, op. cit. u bilje{ci 56, str. 551. Vidjeti takoder

odredbu tocke 2.2. Normativnog akta broj 15. u Brazilu.

58 Tako Daniel, op.cit. u bilje{ci 56. str. 509.

dopu{teno ograni~avanje trì{nog natjecanja.

Izme|u toga prostor je onih klauzula koje

ovisno o konkretnom slu~aju mogu biti

dopu{tene ili ne (klauzula s uzlaznom ili di-

ferencijalnom stopom pla}anja licencne nak-

nade moè biti dopu{tena ako ne stvara neko

drugo nedopu{teno ograni~enje trì{nog nat-

jecanja, odnosno nedopu{tena ako se ocijeni

da u biti predstavlja nedopu{teni “tie-in”).

2.2. Ono {to se moè prigovoriti ogra-

ni~avanju slobode ugovaranja kada se

utvr|uje obveza pla}anja kod ugovora o li-

cenci jest to da licenca sama po sebi pred-

stavlja ograni~enu dozvolu primatelju licence

da koristi tu|a tehni~ka dostignu}a u granica-

ma u kojima to odgovara interesima onoga

tko je vlasnik patenta, odnosno know-howa.

Bez izuma o kojem se radi, a do kojeg je

do{ao davatelj licence, javnost uop}e ne bi

bila u prilici da {titi nekoga (u ovom slu~aju

primatelja licence) pri iskori{tavanju tu|eg

znanja. Stoga u okvirima sadràja patenta,

odnosno know-how ne treba ograni~avati slo-

bodu ugovaranja. Jedino ako se ide izvan

toga okvira (davatelj licence name}e ogra-

ni~enja u odnosu na patent koji je uga{en, od-

nosno know-how koji je pre{ao u javnu do-

menu ili ograni~ava kori{tenje nepatentiranih

proizvoda zloupotrebljavaju}i potrebu prima-

telja licence da koristi njegov patent ili know-

how) moè se valjano s aspekta za{tite javnih

interesa ograni~avati njegova sloboda ugova-

ranja. Prema tome, osnovne dvije situacije u

kojima se takve klauzule opravdano mogu

ocjenjivati nedopu{tenim jesu kada se obveza

pla}anja licencne naknade odnosi na

kori{tenje patenta i know-howa nakon {to su

oni istekli te ako se takvom klauzulom stvara

neko drugo nedopu{teno ograni~enje trì{nog

natjecanja (“Tie-in”, ograni~enje koli~ine ili

neko drugo).

2.3. Ako se ide dalje i postavi pitanje u

kojoj mjeri za{tita trì{nog natjecanja treba

imati prednost u odnosu na za{titu slobodeugovaranja, ulazi se u dileme u kojoj se mje-

ri za{tita interesa pojedinaca ima izgleda ost-

variti se kada nai|e na zahtjev da se za{tite

odre|eni interesi kolektiviteta. Pravni poreci

garantiraju za{titu odre|enih sloboda i prava

pojedinaca, ali s druge strane utvr|uju tolike

oblasti u kojima se kolektivitet, odnosno

pravni poredak, {titi od pojedinaca da se pra-

va pojedinca drasti~no ograni~avaju. Ostavlja

se {iroka mogu}nost pravnim porecima da in-

terveniraju, stavljaju}i im na raspolaganje

brojne instrumente i sredstva. Dominantne fi-

lozofije XX. stolje}a pojedincu i njegovim

subjektivnim pravima pristupale su sa sum-

nji~avo{}u, polaze}i od toga da kolektivitet,

odnosno pravni poredak, treba {tititi od zlou-

potreba pojedinaca, ne ostavljaju}i mu pro-

stor da se brani kada kolektiviteti, uklju~uju}i

i pravni poredak, prekomjerno interveniraju u

sferu u kojoj on, barem u proklamiranim pra-

vima ~ovjeka i gra|anina, ima pravo auto-

nomno ure|ivati svoj ̀ ivot i odnos s okruèn-

jem. To nije mimoi{lo ni oblast slobode ugo-

varanja, gdje se proklamira pravo ugovornih

strana da slobodno ure|uju svoj poslovni od-

nos, ali se potom brojnim pravnim institutima

ograni~ava ta sloboda, s aspekta za{tite raz-

nih interesa pravnog poretka. Jedan je od njih

i za{tita trì{nog natjecanja kao uvjeta gospo-

darskog napretka, smanjenja cijena i dostup-

nosti potro{a~ima {to kvalitetnijih proizvoda

i usluga pod {to povoljnijim uvjetima. înje-

nica je da sloboda ugovaranja moè u kon-

kretnim situacijama ograni~iti trì{no natje-

canje (pa i tako da utvr|ivanjem diferencijal-

ne stope pla}anja licencne naknade prisili

primatelja licence da izvan trì{nih mehani-

zama odre|ene materijale kupuje isklju~ivo

kod davatelja licence).

2.4. U tom smislu name}e se pitanje u ko-joj mjeri neko konkretno ograni~enje takve

vrste moè ozbiljno da ugrozi trì{no natje-

canje. Netko bi mogao re}i jedno ne, ali ako

u nizu takvih situacija do|e do ograni~avanja,

svi }e skupa bitno ograni~iti slobodno natje-

canje. Odgovor koji uspje{no obara takvu

tezu jest da unaprijed treba utvrditi mjerilatemeljem kojih }e se u svakoj situacijimo}i ocijeniti je li trì{no natjecanje u tojmjeri ograni~eno da ga pravni poredak


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.366

treba za{tititi. Pri tome se u svakoj situaciji

uspore|uju javni interes eliminiranja nekog

ograni~enja trì{nog natjecanja i javni interes

za{tite odre|enog privatnopravnog interesa.

U konkretnom slu~aju patentirani izum ili taj-

ni know-how davatelja licence kao osnova za

nametanje odre|enih vrsta klauzula koje

utvr|uju obvezu pla}anja licencne naknade. I

to ne zbog samog davatelja licence, nego i

zbog svih onih koji ulaù sredstva i energiju u

istraìvanje i razvoj u stvaranje nove ponude

na trì{tu. Dakle, u interesu op}eg tehni~ko-

tehnolo{kog napretka. Jer kako nekoga sti-

mulirati na ulaganje svojih sredstava, znanja i

energije u razvoj novih tehnologija ili novih

tehnolo{kih rje{enja, kada rezultati toga lako

mogu biti dostupni svakom tre}em koji se po-

zove na za{titu trì{nog natjecanja. I stoga,

ako se u konkretnom slu~aju ocijeni da pre-

teè interes eliminiranja ograni~enja trì{nog

natjecanja jer su njegovi u~inci teì od mjere

u kojoj }e se odlukom da se neka klauzula ne

dopusti destimulirati ulaganja u istraìvanje i

razvoj, klauzula }e se ocijeniti nedopu{te-

nom. No ako se ocijeni da preteè interes

za{tite znanstvenoistraìva~kog rada i isko-

ri{tavanja tehni~ko tehnolo{kih rje{enja

odre|eno vrijeme ostavi na slobodno raspola-

ganje njegovu vlasniku, tada bi takvu klauzu-

lu, neovisno o tome {to ograni~ava trì{no

natjecanje, valjalo smatrati dopu{tenom.

2.5. Na ovom mjestu valja skrenuti po-

zornost da takav pristup onemogu}ava da se

unaprijed utvrde konkretna mjerila temeljem

kojih bi se klauzule s odre|enim karakteristi-

kama utvr|ivale da su per se nedopu{tene, a s

drugim da su per se dopu{tene. To zna~i da se

uvodi “rule of reason” mjerilo. A to vodi

manjoj pravnoj sigurnosti, kao jednoj od te-

meljnih vrijednosti modernog dru{tva. No

kolikogod takav pristup smanjuje pravnu si-

gurnost, on garantira pravednije rje{enje sva-

ke konkretne situacije u kojoj organ primjene

uloì dovoljno energije za njegovo rje{ava-

nje, polaze}i od ravnoteè interesa i onih in-

teresa koji se na temelju sveukupne ocjene

slu~aja mogu smatrati prioritetnim. S druge

strane, notorna je ~injenica da organi primje-

ne ovisno o pravnopoliti~koj ocjeni interesa

koji preteù u razli~itim vremenskim i okol-

nosnim situacijama znaju isti propis tuma~iti

na razli~it, ponekad i dijametralno suprotan

na~in. Tako da i pristup u kojem se enumeri-

raju slu~ajevi kada su neke klauzule per se

dopu{tene, a kada per se nedopu{tene ne ga-

rantira u vremenskoj dinamici punu pravnu

sigurnost i vje~na rje{enja.

3. Po pravu me|unarodnog transferatehnologije dopu{teno je koristiti bilo koji

oblik pla}anja licencne naknade, s tim {to se

pla}anje pau{ala mora precizno utvrditi i li-

cencna naknada mora se definirati u visini

koja ne prelazi propisima utvr|ena mjerila.

Nijedna osnovica i stopa po kojima se pla}a

licencna naknada nije sama po sebi

dopu{tena ili nedopu{tena. Njihova dopu{te-

nost ovisi o tome kakvu visinu licencne nak-

nade definiraju.59 Klauzule o pla}anju licenc-

ne naknade koje sadràvaju uzlazne i diferen-

cijalne stope pla}anja licencne naknade u

pravilu }e se smatrati nedopu{tenima.

Klauzule o pla}anju minimalne licencne nak-

nade u pravilu nisu dopu{tene, ali se iznimno

one mogu dopustiti ako ista klauzula o

pla}anju licencne naknade sadràva i maksi-

mum licencne naknade na koju se primatelj

licence moè obvezati. Naravno, bitan utjecaj

na rezultat ocjene ima i ~injenica u kojoj je

visini utvr|ena minimalna licencna naknada.

Kada je rije~ o visini licencne naknade, u pra-

vu me|unarodnog transfera tehnologije de-

taljno se ulazi u ocjenu je li ona konkretnim

ugovorom utvr|ena striktno u skladu s mjeri-

lima koja daju propisi, a razra|uje ih sam or-

gan primjene. Ako je utvr|ena u vi{em izno-

su od onog koji opravdavaju navedena mjeri-

la, ona ne}e biti dopu{tena. Najzad, i s

vremenskog aspekta va`nosti klauzule, moè


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 367

59 Ipak, ako se osnovica svodi na proizvode koji sadràvaju

patent, odnosno know-how koji se daje ugovorom o licen-

ci, manje }e biti osporavanja takve klauzule od strane

organa primjene. Isto tako, ako se radi o silaznoj ili pro-

porcionalnoj stopi pla}anja licencne naknade, ve}i su

izgledi da se klauzula ocijeni dopu{tenom.

se smatrati da po pravu me|unarodnog trans-

fera tehnologije ona ne}e biti dopu{tena ako

prelazi vrijeme trajanja ugovora o licenci, od-

nosno licencna se naknada moè pla}ati

samo tijekom trajanja ugovora o licenci.

3.1. Ako se analizira takav pristup ocjeni

dopu{tenosti klauzule kojom se utvr|uje ob-

veza pla}anja licencne naknade, vrlo je jasno

da se njime kao mjerilo dopu{tenosti utvr|uje

interes primatelja licence, odnosno njegove

zemlje da se {to manje pla}a za tehnologiju

koja se pribavlja. S toga aspekta mogu}e mu

je na}i malo opravdanja (primatelj licence iz

zemlje u razvoju u pregovorima s davateljm

licence iz razvijene zemlje ja~a svoju prego-

vara~ku poziciju), a brojne zamjerke – od

~injenice da se neprincipijelno {titi jedna

strana u ugovornom odnosu, do toga da se

radi o neuravnoteènom pristupu interesima

pojedinih pravnih poredaka da su mjerila pre-

vi{e subjektivne prirode ili da je previ{e ovla-

sti prepu{teno administrativnim organima

koji odlu~uju u upravnom postupku.

4. Odgovor na pitanja s po~etka ~lanka biobi sljede}i:

4.1.1. Granica slobodi ugovaranja kod

klauzula s obvezom pla}anja licencne nakna-

de jest po kartelnom pravu to ograni~ava li

takva klauzula trì{no natjecanje u mjeri u

kojoj takvo ograni~enje ne obuhva}a sadràj

patenta ili know-how koji su predmet ugovo-

ra o licenci. To zna~i da je sloboda ugova-ranja bitno ograni~ena, a definiraju je dva

pravnim poretkom za{ti}ena interesa, pri

~emu jedan od njih – za{tita slobodne trì{ne

utakmice, izravno ograni~ava slobodu ugova-

ranja takve klauzule, dok se drugi od njih –

za{tita patenta, odnosno know-how koji je re-

zultat istraìva~ko razvojnih aktivnosti u in-

teresu tehni~ko-tehnolo{kog napretka

dru{tva, usmjerava na podr{ku ve}oj slobodi

ugovaranja. Prema tome, sama po sebi slobo-

da ugovaranja ugovornih strana ne zna~i

mnogo u vezi s dopu{tenosti klauzule. Od

prvenstvenog su zna~aja tu dva javnopravna

interesa: da se za{titi trì{no natjecanje i da se

za{titi industrijsko vlasni{tvo, odnosno teh-

ni~ko-tehnolo{ki napredak. Od prevage jed-

nog od tih interesa ovisi u kojoj }e se mjeri

prihvatiti klauzula koju strane ugovore.

4.1.2. Granica slobodi ugovaranja kod

tih klauzula po pravu me|unarodnogtransfera tehnologije jest interes primate-lja licence, odnosno dràve primatelja licen-

ce, da se uveze tehnologija pod {to povoljni-

jim uvjetima. To je mjerilo u cijelosti okrenu-

to jednoj ugovornoj strani i tu nema niti rije~i

o slobodi ugovaranja (osim ako se sve to ne

stavi u realni kontekst gdje davatelj licence iz

ekonomski razvijene zemlje pregovara s pri-

mateljem licence iz ekonomski i tehnolo{ki

nerazvijene zemlje, pa se takvim instrumen-

tarijem nastoji uspostaviti kakva-takva rav-

noteà me|u ugovornim stranama). No, in-

tervencija administrativnih organa zemlje

primatelja licence te{ko da moè pridonijeti

slobodi ugovaranja. Prije se radi o pritisku na

jednu ugovornu stranu i suàvanju prostora

slobodi ugovaranja.

4.1.3. Moè se konstatirati da je prostorslobodi ugovaranja klauzula s obvezompla}anja licencne naknade suèn, kakoodredbama kartelnog tako i pravame|unarodnog transfera tehnologije.

Kartelnopravni pristup ipak nudi objektivnije

postavljena mjerila za ocjenu dopu{tenosti te

interes koji se poklapa s ve}om slobodom

ugovaranja (za{tita tehni~ko-tehnolo{kog na-

pretka, odnosno sadràj patenta ili know-

howa).60 Sve to otvara vi{e prostora

odràvanju na snazi klauzule koju ugovorne

strane slobodnom voljom unesu u ugovor. S

druge strane, mjerilo koje se odraàva u inte-

resima doma}eg primatelja licence, bez obzi-

ra {to u nekim situacijama i u odre|enoj mje-

ri uspostavlja ravnoteù izme|u primatelja i

davatelja licence jest odve} subjektivno i ot-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.368

60 Pri tome sadràj za{ti}enog prava opravdava to da se

dopusti neka klauzula koja ograni~ava trì{no natjecanje.

To stoga {to patent ili know-how o kojem se radi ne bi

uop}e bili dostupni strani koja se ograni~ava da ga njegov

vlasnik nije izumio. I na taj se na~in vlasnik nove tehno-

logije {titi i stimulira da i dalje ulaè u istraìvanje i raz-

voj kao uvjet tehni~ko tehnolo{kog napretka.

vara prevelik prostor arbitrarnosti u

odlu~ivanju o tome u kojoj }e se mjeri dopu-

stiti slobodno ugovorena klauzula. U tom se

smislu moè zaklju~iti da pristup kartelnogprava dopu{tenosti klauzule kojom se

utvr|uje obveza pla}anja licencne naknade

ostavlja vi{e prostora slobodi ugovaranja i

pravnoj sigurnosti. I s toga je aspekta prih-

vatljiviji.

4.2. Naàlost, mnogo je interesa koji se

su~eljavaju sa slobodom ugovaranja. Kroz

provedenu analizu dva su od njih dominantno

utjecala na rezultat ocjene dopu{tenosti kon-

kretnih pojavnih oblika obveza pla}anja li-

cencne naknade: za{tita trì{nog natjecanja i

doma}eg primatelja licence. Naprijed su ve}

izneseni razlozi zbog kojih se moè smatrati

prihvatljivijim interes za{tite trì{nog natje-

canja kao osnova za ograni~avanje slobode

ugovaranja. Ono {to se jo{ moè zaklju~iti

jest da interesi privatnopravnih subjekata– ugovornih strana nisu adekvatnoza{ti}eni kadgod dolaze u koliziju s javno-pravnim interesima koje {tite kogentne za-konske odredbe. Ve}i prostor im se daje po-

glavito temeljem nekog drugog javnopravnog

interesa kojemu odgovara ve}a sloboda ugo-

varanja.

4.3. Otuda osnovno mjerilo za ocjenudopu{tenosti klauzula treba biti “rule ofreason” i da se uvijek kada se cijeni dopu{te-

nost ugovornih klauzula stave u odnos svi re-

levantni interesi, uklju~uju}i i interes ugovor-

nih strana da slobodno ugovore svoj poslovni

aran`man i da se prepusti zdravomu razumu

da u konkretnoj situaciji odredi koji interes

treba pretegnuti – interes da se ugovorni od-

nos odrì onakvim kako su ga ugovorile nje-

gove strane ili neki od javnopravnih interesa

za koji se ocijeni da treba imati prednost.

Netko bi mogao osporiti da se radi o

zna~ajnim zaklju~cima ili dilemama, tvrde}i

da se radi o minornom pitanju: valjanost

odre|enih klauzula koje se ti~u obveze

pla}anja licencne naknade. Me|utim, ako se

ima u vidu da je svaka zemlja, a napose mala

ili srednja, pri prisutnoj globalizaciji svjet-

skog trì{ta ìvotno upu}ena na tehnologije

koje pribavlja izvan svojega teritorija, onda

}e se zaklju~iti da je razumijevanje argu-menata i mehanizama koji uvjetuju trans-fer tehnologija pretpostavka da se takvetehnologije pribave. A to je uvjet ukupnog

gospodarskog razvoja i priklju~ivanja razvi-

jenijemu svijetu. I tada se moè razumjeti ko-

lika je va`nost pravilnog postavljanja

doma}eg pravnog poretka glede slobode ugo-

varanja pojedinih oblika pla}anja licencne

naknade i pitanja u kojoj se mjeri ono moè

smatrati kompatibilnim s javnim interesima

koje pravni poredak {titi (za{tita trì{nog nat-

jecanja, ravnopravnosti ugovornih strana,

suzbijanje nelojalne utakmice i sl).

III. DOMA]E PRAVO

6. Rje{enja po na{em pravu i prijedlozibudu}ih rje{enja

Kada je rije~ o rje{enjima u na{em pravu,

moè se re}i da je ono u posljednjem deset-

lje}u pre{lo s pristupa tomu problemu karak-

teristi~nog za pravo me|unarodnog transfera

tehnologije na pristup koji se primjenjuje u

poredbenom kartelnom pravu.61 I pored {krtih

odredbi doma}eg kartelnog propisa,62 mogu

se izvesti stavovi o dopu{tenosti pojedinih ti-

pova restriktivnih klauzula u ugovorima o li-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 369

61 Pravo je biv{e SFRJ materiju restriktivnih klauzula u ugo-

vorima o licenci patenta i know-howa, koje je doma}i pri-

matelj sklapao sa stranim davateljem licence, uredjivalo

Zakonom o dugoro~noj proizvodnoj kooperaciji, poslov-

notehni~koj suradnji i pribavljanju i ustupanju materijal-

nog prava na tehnologiju izmedju organizacija udruènog

rada i stranih pravnih osoba ( SL SFRJ. br.40/78, dop.

30/83 - ZDPK). Taj je propis usvojio pristup karakteri-

sti~an za pravo medjunarodnog transfera tehnologije, pa

je nadle`ni dràvni organ ocjenjivao s aspekta za{tite

doma}eg primatelja licence i doma}eg gospodarstva

dopu{tenost svake konkretne ugovorne klauzule kao i

ugovora u cjelini.

62 Vidjeti sada vaè}i Zakon o za{titi trì{nog natjecanja od

06.07.1995 (objavljen u Slu`benom listu Republike

Hrvatske broj 48. od 14.07.1995. godine). Taj propis

uredjuje pitanje dopu{tenosti restriktivnih klauzula u

horizontalnim i vertikalnim sporazumima koji

ograni~avaju trì{no natjecanje, zloupotrebu monopola ili

dominantne pozicije na trì{tu te pitanje koncentracije

cenci patenta i know-howa. Naime, sli~no

odredbi ~lanka 85. stavak (1) i (3) Rimskog

ugovora koji je mjerodavan u pravu Europske

unije, i u na{em se propisu najprije zabranju-

je ograni~avanje trì{nog natjecanja op}enito,

uz navo|enje nekoliko tipi~nih ograni~enja, a

potom se daje osnova da se na~ine iznimke

(vidjeti odredbe ~lanova 7-9. Zakona o za{titi

trì{nog natjecanja). A op}a osnova za iznim-

ke u odnosu na ugovore o licenci patenta i

know-how, prema odredbi ~lanka 11. stavka.

2. Zakona o za{titi trì{nog natjecanja, jest

~injenica da je neko ograni~enje u ugovorima

o licenci neophodno radi za{tite prava koje je

predmet ugovora o licenci. Time se podràva

i sloboda ugovaranja. Drugih, konkretnijih,

osnova i mjerila za iznimke u tom propisu

nema.

Kada je rije~ o pojedinim elementima

klauzule koja sadràva obvezu pla}anja li-

cencne naknade u ugovorima o licenci paten-

ta i know-howa, temeljem navedenog propi-

sa, a u odsustvu konkretne prakse organa

primjene u odnosu na pojedine aspekte

dopu{tenosti navedene klauzule, moè se

zaklju~iti sljede}e:

U pogledu oblika pla}anja licencne nak-

nade nema nikakvih ograni~enja da se ugo-

vori pla}anje pau{ala, u jednokratnom iznosu

ili u ratama, ili pla}anje komadne licencne

naknade. Oblik u kojem se utvr|uje pla}anje

licencne naknade uop}e ne ograni~ava

trì{no natjecanje, i njegova dopu{tenost ne

treba biti sporna prilikom primjene odredbe

~lanka 7. Zakona. To je u suglasnosti sa sta-

vovima koji se naprijed iznose u poredbenom

kartelnom pravu.

Kada se radi o osnovici za pla}anje li-

cencne naknade, treba po}i od toga da je

Zakon kao mjerilo dopu{tenosti takvog ele-

menta klauzule o pla}anju licencne naknade

utvrdio je li ona neophodna radi za{tite prava

industrijskog vlasni{tva. Glede osnovice za

pla}anje licencne naknade, sli~no kao u po-

redbenom pravu, kao mjerilo se moè posta-

viti to obuhva}a li osnovica, na temelju koje

se utvr|uje obveza pla}anja licencne nakna-

de, samo proizvode koji se izra|uju temeljem

patenta i know-howa koji su predmet ugovo-

ra o licenci. Ako ona obuhva}a samo proiz-

vode po licenci, treba je dopustiti. Ako obuh-

va}a i neke druge proizvode, treba smatrati

da ona u na~elu nije dopu{tena. Iznimno, ona

bi se i tada mogla dopustiti ako ugovorne

strane dokaù kartelnim vlastima da je takva

klauzula koja obuhva}a i tre}e proizvode

ugovorena samo iz prakti~nih razloga, radi

lak{eg obra~una licencne naknade, i da se

pla}anje odnosi isklju~ivo na iskori{tavanje

patenta i know-howa, koji su predmet ugovo-

ra o licenci. To ujedno podràva slobodu ugo-

varanja.

Kod stopa po kojima se pla}a licencna

naknada treba po}i od toga da one same po

sebi ne predstavljaju restriktivne klauzule.

Otuda su dopu{tene sve one stope za pla}anje

licencne naknade koje su tako postavljene da

ne stvaraju neko drugo ograni~avanje

trì{nog natjecanja. To zna~i da treba dopu-

stiti silazne i proporcionalne stope pla}anja

licencne naknade kao i uzlazne stope

pla}anja licencne naknade, pod uvjetom da

posljednje od njih ne utvr|uju u stvarnosti

nedopu{teno ograni~avanje koli~ine licenc-

nih proizvoda koje primatelj licence izra|uje

ili stavlja u promet. Nedopu{tenima treba

smatrati diferencijalne stope pla}anja licenc-

ne naknade, jer se one utvr|uju radi realiza-

cije nedopu{tenih vezanih poslova (koji su

nabrojani u odredbi ~lanka 7. stavka 1.

Zakona, a kao primjer nedopu{tenih klauzu-

la).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.370

(vidjeti odredbu ~lanka 6. toga propisa). U ~lanku 7.

Zakona najprije se u stavku 1. zabranjuju sporazumi koji-

ma je cilj ili mogu}a posljedica ograni~avanje trì{nog

natjecanja, a potom se navode tipi~ni primjeri takvih spo-

razuma (ograni~avaje cijena, podjela trì{ta, vezani pos-

lovi, ograni~enja proizvodnje, kupovine, prodaje i drugi).

Potom se navode grupe sporazuma koji se iznimno mogu

dopustiti, ali postoji obveza da se oni prijave nadle`nim

kartelnim vlastima. Shodno odredbi ~lanka 11. stavak 2.

Zakona, medju takve sporazume, koji se iznimno mogu

dopustiti ubrajaju se i restriktivne klauzule u ugovorima o

pravu industrijskog vlasni{tva, sve dok su neophodne radi

za{tite takvih prava.

Utvr|ivanje minimalne licencne naknade

samo po sebi ne predstavlja ograni~avanje

trì{nog natjecanja jer ta klauzula samo

poti~e primatelja licence da {to prije ovlada

patentom i know-howom koji je primio ugo-

vorom o licenci. Ona ne ograni~ava trì{no

natjecanje, ve} je usmjerena na to da potakne

primatelja licence na izradu {to vi{e proizvo-

da po licenci i stavi ih na trì{te, pa time i da

unaprijedi trì{no natjecanje.

Nema osnove za ulaènje u visinu u kojoj

se pla}a licencna naknada s aspekta kartel-

nog prava, pa samim time ni kartelne vlasti

ne}e ocjenjivati nedopu{tenom klauzulu koja

utvr|uje obvezu pla}anja licencne naknade

po tome u kojoj je visini ona utvr|ena. To je

suglasno sa stavovima u poredbenom kartel-

nom pravu.

S vremenskog aspekta trajanja klauzule

koja sadràva obvezu pla}anja licencne nak-

nade, moè se smatrati da ona ne moè ogra-

ni~avati trì{no natjecanje sve dok se pla}a

naknada na ime iskori{tavanja patenta i

know-howa koji su predmet ugovora o licen-

ci za vrijeme dok je taj ugovor bio na snazi, a

navedeni patenti nisu se ugasili, odnosno

know-how nije pre{ao u javnu domenu. To

zna~i da je dopu{teno ugovoriti da se otplata

licencne naknade proteè na vrijeme po iste-

ku ugovora o licenci, pa i ga{enju patenta,

odnosno prelasku know-howa u javnu dome-

nu koji su predmet ugovora o licenci, ako se

samo pla}anje odnosi na iskori{tavanje pa-

tenta i know-howa za vrijeme dok je ugovor

bio na snazi. Sve to nema nepovoljnog utje-

caja na trì{no natjecanje. Naprotiv, ono

olak{ava primatelju licence teret otplate li-

cencne naknade i osposobljava ga za bolje

trì{no natjecanje. Takva otplata omogu}ava

mu da odre|eni dio licencne naknade ne

mora platiti ve} prilikom uspostavljanja

proizvodnje i po~etnog nastupa na trì{tu,

kada ina~e ima puno tro{kova, a malo zarade

od primljenog patenta i know-howa ve} da to

moè otpla}ivati nakon {to je vi{egodi{njim

iskori{tavanjem primljenih patenata, odnosno

know-howa ovladao trì{tem i ostvario zara-

du iz koje lak{e moè izdvajati sredstva za

pla}anje licencne naknade. Klauzula se o

pla}anju licencne naknade ne bi smjela s

aspekta kartelnog prava protegnuti na period

po isteku ugovora o licenci ako bi se takvo

pla}anje odnosilo na iskori{tavanje patenta i

know-how u periodu kada je ugovor o licen-

ci ve} istekao ili se takvi patenti ve} ugasili, a

know-howa pre{ao u javnu domenu. Tada se

primatelj licence dodatno optere}uje pla}an-

jima koja ne proistje~u iz ugovora o licenci, a

ona ga ograni~avaju u trì{nom natjecanju pa

bi se takva klauzula, shodno odredbi ~lanka

7. stavka 1. Zakona o ograni~avanju trì{nog

natjecanja, mogla ocijeniti nedopu{tenom.

Prema tome, moè se zaklju~iti da, una-

to~ {turim odredbama Zakona, klauzule s ob-

vezom pla}anja licencne naknade mogu se

putem ekstenzivnog tuma~enja toga propisa

obuhvatiti rje{enjima sli~nim onima u pored-

benom kartelnom pravu. To se moè ocijeni-

ti pozitivnim pomakom jer se s jednog goto-

vo arbitrarnog pristupa tim klauzulama u ra-

nijem pravu pre{lo na pristup utemeljen na

razra|enijim mjerilima koja se temelje na ob-

jektivnije postavljenom interesu (za{tita

trì{ne utakmice). Ubudu}e bi ipak valjalo

posebnom uredbom podrobnije razraditi op}e

mjerilo za dopu{tenost restriktivnih klauzula

(koje su iznimno dopu{tene sve dok su neop-

hodne radi za{tite prava industrijskog vla-

sni{tva) u vi{e konkretnijih mjerila za pojedi-

ne vrste restriktivnih klauzula. Za klauzulu o

obvezi pla}anja licencne naknade u ovom po-

glavlju izneseni su primjeri takvih mjerila

koja bi trebalo ugraditi u takvu uredbu. Moè

se smatrati da je takav pristup sukladan s ra-

nije izre~enim sudovima o granicama slobo-

de ugovaranja i na~inu i mjerilima ocjene

dopu{tenosti uz pomo} kojih se uspostavlja

ravnoteà izme|u pojedinih za{ti}enih intere-

sa (trì{na utakmica, za{ti}ena prava i teh-

ni~ko-tehnolo{ki napredak, sloboda ugova-

ranja i drugi).


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 371

LITERATURAAIPPI, Influence of Laws on Restraint of Trade

or Transfer of Technology on Know-howAgreements: Argentina, Paris, 1983/ I

Aquilar, Restrictive Business Practices, 11 LesNouveles, 1976.

James R. Atwood, Kingman Brewster, Antitrustand American Business Abroad, New York,1981.

Jean-Jaques Burst, Brevete et licencie, Paris.

Denis Allan Daniel, The Pulse of Brazils INPI,14 LES Nouvelles, 1979.

Denis Alan Daniel, Technology Transfer andPatent License Litigation with INPI in Brazil,78 Patent and Trademark Review, 1980.

Harold Einhorn, Patent Licensing Transactions,New York, 1983.

Marcus B. Finnegan, Bruce C. Zotter, LicensingRestrictions That Are Considered to beVirtually Per Se Illegal, u Tom Arnold, PatentAntitrust, New York, 1978.

Alfred Gleiss, Martin Hirsch, Common MarketCartel Law, Washington, D.C., 1981.

Hans von der Groeben, Jochen Thiesing, Hansvon Boeckh, Claus-Dieter Ehlermann,Kommentar zum EWGV, Art. 85, Bd.1, BadenBaden, 1983.

Milton Handler, Michael D. Blechman, TheProposed EC-Group Exemption for PatentLicenses: A Comparison with US AntitrustLaw, IIC, Vol. 11, Weinheim, 1980.

Mark R. Joelson, United States Law and theProposed Code of Conduct in the Transfer ofTechnology, 23 The Antitrust Bulletin, 1978.

Norman D. Kantor, Licensing Restrictions inLatin America, u Marcus B. Finnegan, RobertGoldscheider, 4 The Law and Business ofLicensing

Karel Knap, Der Lizenzvertrag als ein besonde-rer Vertragstypus, GRUR Int. 6/7, 1973.

Valentine Korah, An Introductory Guide to EECCompetition Law and Practice, Oxford, 1981.

Eugen Langen, Ernst Liederleithinger, LennartRitter, Ulrich Schmidt, Kommentar zumKartellgesetz, München 1982.

Wolfgang Lüdecke, Ernst Fischer, Lizenzv-erträge, Weinheim, 1957.

Albrecht Magen, Lizenzverträge und Kartell-recht, Heidelberg, 1963.

Hans Müller-Hennenberg, Gustav Schwartz(Oliver Axter), Gesetz gegen Wettbewerbs-beschränkungen und europäisches Kartell-recht (par. 20,21), München, 1978.

Chesterfield S. Oppenheim, Glen E. Weston,Federal Antitrust Laws, St.Paul Minn., 1968.

Jorge Otamendi, Update on Licensing inArgentina, vidjeti u Goldscheider, 4 TheBusiness of Licensing

Goetz Pollzien, Eugen Langen, InternationalLicensing Agreements, New York, 1973.

Paul Roubier, Licences et Exclusivites, Analesdu Droit Commercial, 1936.

Wolfgang Seeger, Die Entwicklung auf demGebiet des Lizenzrechts der EuropäischenGemeinschaften, RIW/AWD, 1980.

Jaime Alvarez Soberanis, La regulacion de lasinvenciones y marcas y de la transferencia detecnologia, Mexico, 1979.

Utz Toepke, EEC Competition Laws, New York,1982.

Albert Verona, Licencni ugovor u jugoslaven-skom, inozemnom i me|unarodnom pravu, u:Aleksandar Gold{tajn, Obvezno pravo, II,Zagreb, 1981.

Fromut Völp, Gewerbliche Schutzrechte undGesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen,Wirtschaft im Recht und Praxis, 1967.

Glen E. Weston, Neue Entwicklungen im USAntitrustrecht und die kartellrechtlicheBeurteilung von Beschränkungen inPatentlizenzverträgen, GRUR Int., 1984, broj 3.

Aaron Wise, Trade Secrets and Know-howThroughout the World, New York, 1981.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.372


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002. 373

Dr. sci. BRANISLAV MALAGURSKI

GRENZEN DER VERTRAGSFREIHEIT: ZULÄSSIGKEIT DER KLAUSEL ÜBERDIE PFLICHTZAHLUNG VOM LIZENZENTGELT

ZUSAMMENFASSUNG

Antimonopolistische Gesetze und die Gesetze über Technologietransfers bestimmen verschiede-nartig die Geltungsstufe der Klausel, die die Zahlungspflicht vom Lizenzentgelt in den Patent- und denknow-how-Lizenzabkommen regelt Dies ist die Folge verschiedener durch diese Gesetze geschützterInteressen: antimonopolistische Gesetze schützen die Marktwirtschaftskonkurenz, und die Gesetze überTechnologietransfers den einheimischen Lizenzinhaber. Durch eine kontrastive Analyse einzelner we-sentlicher Elemente solcher Klausel – wie, z. B. der Weise der Bezahlung, des Grundbetrags und desProzentes der Zahlung vom Lizenzentgelt, der Pflichtzahlung des Minimallizenzentgelts, der Höhe desfür Lizenzentgelt bestimmten Betrags sowie der Fristbegrenzungen der Klausel über die Zahlungspflichtdes Lizenzentgelts - erörtert dieser Artikel die Voraussetzungen, auf Grund deren diese Klausel inBezug auf beide vorher genannte Ansätze für geltend gehalten wird. Es werden auch Schlussfolgerungenaus der durchgeführten kontrastiven Analyse gezogen. Darüber hinaus wird die Situation im einheimi-schen Recht beschrieben und es wird geschlossen, dass dieses den für Gesetze überTechnologietransfers charakteristischen Ansatz verlassen und den von antimonopolistischen Gesetzenangewandten Ansatz angenommen hat. Desgleichen werden auch einige künftige Lösungen für unserRechtssystem vorgeschlagen.

Dr.sc. BRANISLAV MALAGURSKI

DES LIMITES DE LIBERTE CONTRACTUELLE: L’ADMISSIBILITE DE LACLAUSE DETERMINANT L’OBLIGATION DE PAYEMENT DE L’INDEMNITEDE LICENCE

RÉSUMÉ

L’étude se rapporte au dilemme sur les limites de liberté contractuelle à travers l’évaluation deslimites de l’admissibilité des clauses déterminant l’obligation de payement d’indemnité de licence dansles contrats sur la licence de brevet le savoir faire, en analysant les solutions dans le droit de cartel et dansle droit de transfert international de technologie: il est connu que le droit de cartel protége la compéti-tion du marché, et que le droit de transfert international de technologie protège le receveur interne de lalicence. Pour cette raison à travers l’analyse comparative juridique des éléments particuliers d’une telleclause (ce sont la forme, la base et le taux de payement d’indemnité de licence, l’obligation de payementde l’indemnité de licence minimale, le montant, les limites de temps de la validité de la clause sur le pa-yement de l’indemnité de licence) on met en revue les conditions dans lesquelles elle est admissible con-formément aux deux approches incitées.

Les conclusions tirées, la situation dans le droit interne est passée en revue avec la constatationque l’approche du droit de transfert international de technologie est abandonnée et que l’approche dedroit de cartel est adoptée.

Mots clés: liberté contractuelle, licence, brevet, savoir-faire, le droit de cartel.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 353-374, 2002.374

D. Sc. BRANISLAV MALAGURSKI

BOUNDARIES OF FREE CONTRACTING: ADMISSIBILITY OF THE CLAUSESBY WHICH OBLIGATION TO PAY LICENCE FEES IS DETERMINED

SUMMARY

The extent to which the clause that determines the obligation of payment of license fee in patentand know-how licensing agreements is to be valid, is determined by antitrust laws and laws of techno-logy transfer in a different way, which is the consequence of different interest they protect: antitrust pro-tects market competition, while technology transfer laws protect domestic licensee. In this article,through the comparative analysis of particular essential elements of such a clause, which are form of pay-ment, basis for payment and percentage of payment of license fee, the obligation to pay minimal licensefee and the height in which the license fee is to be paid, as well as the time limits of the validity of theclause on payment of license fee, the subject of the discussion are the conditions under which the clauseis to be assessed as valid according to both mentioned approaches. Further, the conclusions of the com-parative analysis are drawn. After that, the situation in the domestic law is analyzed, with the statementthat it has abandoned the approach of the technology transfer laws and adopted the approach applied byantitrust laws. The future solutions for our legal system are also proposed.

PRIKAZI

Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]: Vladimir \uro Degan: Hrvatska dràva u me|unarodnoj zajednici

Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002. 377

Prikaz

Prof. dr. sc. ANTO MILU[I]

Vladimir \uro Degan: HRVATSKA DR@AVA U ME\UNARODNOJ ZAJEDNICI

Razvitak njezine me|unarodnopravne osobnosti tijekom povijestiNakladni zavod Globus, Plava biblioteka, sv. 207, 400 str., Zagreb 2002.

Samo dvije godine po objavljivanju

ud`benika suvremenog me|unarodnog prava

prof. dr. sc.Vladimira \ure Degana, redovi-

tog profesora Pravnog fakulteta Sveu~ili{ta u

Rijeci (Me|unarodno pravo, Pravni fakultet

Sveu~ili{ta u Rijeci, Rijeka 2000.) prvog tak-

vog sustavnog i sveobuhvatnog djela na tom

podru~ju u Hrvatskoj nakon onog antologij-

skog pok. akademika Jurja Andrassya (a od

njegova nas posljednjeg {estog izdanja koje

je jo{ priredio sam autor, dijeli ve} ~etvrt

stolje}a) objavljena je iz pera istog pravnog

pisca i uvaènog znanstvenika, prof. Degana,

njegova nova knjiga “Hrvatska dràva u

me|unarodnoj zajednici - Razvitak njezine

me|unarodnopravne osobnosti tijekom povi-

jesti”.

Nova Deganova knjiga svojim predme-

tom zasjeca u dva znanstvena podru~ja:

me|unarodno pravo i hrvatska dràvnoprav-

na povijest. Ve} opus autorova znanstvenog

djela obja{njava njegov sustavni znanstveni

interes za prvo podru~je. A svoje pak znanst-

vene preokupacije i promi{ljanja {to su veza-

ni uz drugo navedeno podru~je, objasnio je

jednom prigodom sâm autor na drugom mje-

stu. Tamo navodi kako je taj interes za hrvat-

sku dràvnopravnu povijest po~eo ve} s nje-

govim usmenim doktorskim ispitom u

Ljubljani jo{ 1962. godine, kada je uz

me|unarodno javno i privatno pravo te diplo-

matsku povijest, znanstvenim disciplinama

vezanim uz predmet disertacije, kao fakulta-

tivni predmet za ispit izabrao jo{ i podru~je

hrvatske dràvnopravne povijesti. Od tada je,

navodi autor, stalno uspore|ivao percepcije

Hrvata o sebi samima i o svojoj pro{losti s

onim {to je postupno u~io i saznavao o

me|unarodnoj zajednici te s diplomatskom i

op}om povijesti poglavito u srednjem vijeku.

Pritom je nastojao razlu~iti hrvatsku povije-

snu stvarnost od nekih mitova i fikcija. Tako

je razmatranjem hrvatske pro{losti i evoluci-

jom kriti~kih prosudbi o hrvatskoj dràvi u

me|unarodnoj zajednici do{ao do sinteze o

razvitku njezine me|unarodnopravne osob-

nosti tijekom povijesti. Toliko kao uvodna in-

formacija za ovaj prikaz autorove knjige.

Knjiga se, osim predgovora, sastoji od

~etiri dijela:

I. Op}i dio: Me|unarodna zajednica, dràve i

me|unarodno pravo, str. 17-101;

II. Posebni dio: Hrvatske zemlje u me|una-

rodnoj zajednici, str. 104-200;

III. dio: Ra|anje Republike Hrvatske, str.

202-269 sa Zaklju~nim razmatranjima, str.

70-277;

IV. dio: Odabrani dokumenti, str. 279-379.

Iza teksta rasprave slijedi Odabrana bi-

bliografija po poglavljima, str. 380-383 te

Kazalo imena i Stvarno kazalo, str. 384-399.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002.378

I. Op}i dio knjige: “Me|unarodna zajed-

nica, dràve i me|unarodno pravo” sastoji se

od pet poglavlja (Prvo: Razvoj u poimanju

me|unarodne zajednice i njezinih dijelova;

Drugo: Suverene dràve u me|unarodnoj za-

jednici od 16. stolje}a do danas; Tre}e:

Nastanak i postojanje dràve; ̂ etvrto: U~inci

me|unarodnog priznanja novih dràva i Peto:

Nestanak dràve). U ovom je dijelu knjige

izloèn autorov doktrinarni pristup me|una-

rodnom pravu, dràvi i me|unarodnoj zajed-

nici polaze}i od op}ih zasada me|unarodnog

prava. Promi{ljaju}i bitne sastavne elemente

me|unarodnog prava s obzirom na dràvu i

pravne procese u me|unarodnoj zajednici

koji su relevantni za me|unarodno pravo, au-

tor je u ovom dijelu knjige dao i neke nazna-

ke kao odre|ene poveznice s hrvatskom

dràvom i razvitkom njezine me|unarodno-

pravne osobnosti tijekom povijesti. S tim u

vezi treba odmah navesti neka od autorovih

polazi{ta glede tih pitanja koja bitno odre|uju

i njegova gledi{ta iznesena u drugom dijelu

knjige. Tako autor na str. 26 knjige pi{e da

me|unarodno pravo podrazumijeva “posto-

janje me|unarodne zajednice izdijeljene na

pravno jednake suverene i teritorijalne

dràve. Prije nego {to su se pojavile suverene

dràve nije bilo cjelovitog me|unarodnog

prava kao sustava pravnih pravila primjenji-

vih na odnose izme|u njegovih subjekata.

Me|u tim subjektima dràve su do danas

ostale najva`nije. Stoga bi za razdoblje koje

je prethodilo 16. i 17. stolje}u uzaludno bilo

raspravljati o me|unarodnopravnoj osobno-

sti kraljevina, kneèvina i drugih cjelina, koje

mnogi histori~ari i danas neprecizno nazivaju

dràvama” - utvr|uje autor.

II. Posebni dio knjige: “Hrvatske zemlje u

me|unarodnoj zajednici” sastoji se tako|er

od pet poglavlja ([esto: Poloàj hrvatskih ze-

malja do 1527. godine; Sedmo: Hrvatske

zemlje od 1527. do 1918. godine; Osmo:

Hrvatske zemlje u Kraljevini Jugoslaviji;

Deveto: Nezavisna Dràva Hrvatska i Deseto

poglavlje: Hrvatska u Jugoslaviji od Drugoga

svjetskog rata do 1990.). U ovom dijelu knji-

ge autor prelazi na povijesni teren razmatra-

ju}i poloàj hrvatskih zemalja u me|unarod-

noj zajednici tijekom povijesti. S tim u vezi,

odmah na po~etku, autor napominje da taj dio

rasprave ne treba uzeti kao poku{aj makar i

skra}enog prikaza ~itave hrvatske povijesti.

Naprotiv, svrha je rasprave, isti~e autor, da

strogo sa stajali{ta me|unarodnog prava kak-

vo je bilo na snazi u nekom razdoblju, i ne

prije njegova nastanka, pruì neke kvalifika-

cije proteklih zbivanja, napose obja{njenja

razli~itih oblika autonomije u okvirima

Habsbur{ke Monarhije. Autor je svjestan da

}e te kvalifikacije ponegdje “nu`no odudara-

ti od onoga {to je uvrijeèno i op}enito prih-

va}eno u hrvatskoj historiografiji, a napose u

znanosti o povijesti hrvatske dràve i prava”.

K tomu odmah dodaje kako je glede toga “ra-

zumno o~ekivati prijepore i polemike”, ali da

se pri tomu nikako “ne smiju zanemariti izla-

ganja i zaklju~ci iz prethodnog op}eg dijela

ove rasprave”. (str. 105.).

Autorovo op}enito stajali{te spram hrvat-

ske dràvnosti, poglavito kontinuitetu te

dràvnosti u pro{losti, najbolje je iskazano u

ovim njegovim tezama:

- U hrvatskoj historiografiji i u politici na-

stojalo se dokazati - a u jugoslavenskom raz-

doblju to se nasilno potiskivalo - da je jo{ od

9. stolje}a pa sve do 1918. godine Hrvatska

bila me|unarodni subjekt o kojemu se vodilo

ra~una. Prema tim obja{njenjima Hrvatska je

zadràla svoju “dràvnost” i identitet s vlasti-

tim ustrojem dràvne vlasti i u doba stranih

dinastija od 1102., a nositelj hrvatskoga “su-

vereniteta” bili su Sabor i ban.

Pri tome valja prihvatiti - napominje autor

- da su svi pravni argumenti u prilog o~uvanja

ili ponovnoga stjecanja izgubljene nadle`no-

sti Sabora, pa i pretjerivanja u tom pogledu,

bili dobrodo{li kao argumenti u politi~koj

borbi. To je vrijedilo sve dok je hrvatski na-

rod bio u stvarnoj opasnosti da ga proguta

centralisti~ka Austrija s njema~kim kao jedi-

nim slu`benim jezikom, ili ideja stvaranja

kompaktne ma|arske dràve od Karpata do

Jadrana s ma|arskim kao jedinim jezikom. I

sve do 1918. te pogibli nisu sasvim bile ot-

klonjene. Danas kad su sve to historijske

uspomene, hrvatska sloboda dopu{ta i slobo-

du objektivnoga razmatranja hrvatske pro{lo-

sti.

Stoga kontinuitet hrvatske “dràvnosti” -

konstatira autor, danas treba uzeti kao znanst-

venu hipotezu koju je mogu}e bilo potvrditi

ili osporiti minucioznim istraìvanjima histo-

rijskih zbivanja i pravnih odnosa u praksi. Ali

to nije neposredni zadatak rasprave. Na{a je

neposredna zada}a, nagla{ava autor, da argu-

mente o samoj “dràvnosti” ili “suverenosti”

u njihovom kontinuitetu, razmotrimo sa sta-

jali{ta kriterija me|unarodnog prava i realno-

sti u ostatku Europe iz odgovaraju}ih raz-

doblja. (str. 113-115).

- Razmatraju}i podrobnije tezu po kojoj

se hrvatsko plemstvo kvalificira “politi~kim

narodom”, a u hrvatskom se Saboru gleda no-

sitelj hrvatske “suverenosti” autor je odbacu-

je. Po njemu samo na simboli~koj razini

Hrvatski sabor vu~e svoje porijeklo u sabori-

ma iz tih prija{njih razdoblja, {to naàlost,

ustvr|uje sam autor, nije dokaz me|unarod-

nopravne osobnosti Hrvatske prije konca 20.

stolje}a.

Taj, za autora, o~it nedostatak me|una-

rodne osobnosti Hrvatske ipak “ne otkriva

~itavu istinu”, jer unato~ tomu, Hrvatska i

Slavonija ili obje zajedno, bile su u okviru

Habsbur{ke Monarhije pridruène kraljevine

i time su bile posebne teritorijalne cjeline.

No, s tim u vezi ustvr|uje kako tvrdnje da su

one bile “suverene” i time subjekt me|una-

rodnoga prava ili su pogre{ne ili pretjerane

kvalifikacije njihova poloàja u me|unarod-

noj zajednici. Ali to - dodaje odmah autor -

ne odri~e njihov posebni poloàj u okviru ve-

like europske Monarhije (str. 120).

Upravo ovaj dio knjige, ima pravo autor

kad to anticipando sam napominje, izazvat }e

s historiografskog gledi{ta najvi{e prijepora.

Jer op}i je utisak, kad se pro~ita taj dio knji-

ge, unato~ iznesenim argumentima koji pola-

ze od me|unarodnog prava, i sukladno tome

dosljednosti autorove analize poloàja hrvat-

skih zemalja u me|unarodnoj zajednici, on

dràvnost hrvatskih zemalja (sâm autor,

me|utim, ne govori ni o dràvi ni o dràvno-

sti) tijekom povijesti povla~i kroz “iglene

u{i” strogih pravila me|unarodnog prava u

me|unarodnoj zajednici. A kroz te iglene u{i

nije se ni{ta, ili gotovo ni{ta provuklo sve do

suvremene Republike Hrvatske (pa ni

Kraljevina Hrvatska i Slavonija, sa ili bez

Kraljevine Dalmacije, osim Dubrova~ke

Republike koja je po autoru ipak samostalna

dràva od 1358. do 1806. godine).

Hrvatsko povijesno dràvno pravo za au-

tora je samo fikcija. Ono je od svoga nastan-

ka kao ideolo{ka koncepcija u 19. stolje}u

odigralo svoju politi~ku ulogu u Hrvata, ali

nakon ostvarenja hrvatske samostalnosti

1991. za nj hrvatsko dràvno pravo nema vi{e

nikakva politi~kog zna~enja, pa ga, uz puno

uvaàvanje u pro{losti, autor - in ultima linea

- sada smje{ta u povijesnu ropotarnicu.

Autorove teze i zaklju~ci izneseni u ovom

dijelu knjige o poloàju Hrvatske u me|una-

rodnoj zajednici u pro{losti mogu biti znanst-

veno evaluirani samo u raspravi koja je ne-

ophodna èli li se izneseno kriti~ki argumen-

tirano osporiti, ili pak prihvatiti. Mogu}a

kritika, smatra i autor, moè u tu raspravu po-

najprije uklju~iti pitanja: da li je pisac knjige

ispravno utvrdio pravila me|unarodnog pra-

va na snazi u danom razdoblju, je li ta pravi-

la ispravno primijenio na odre|ene povijesne

doga|aje te napokon je li obuhvatio sve rele-

vantne doga|aje i je li ili nije ispravno protu-

ma~io sadràj i doma{aj akata i zbivanja o

kojima se praspravlja (bilj. 1, str. 105).

Rezultati te mogu}e rasprave mogli bi

imati odre|ene implikacije ne samo na hrvat-

sku povjesnicu i na ocjene o hrvatskoj dràv-

nosti u dosada{njoj historiografiji, poglavito

na povijest hrvatske dràve i prava, ve} i na

suvremeno hrvatsko ustavno pravo glede

Izvori{nih osnova Ustava Republike Hrvatske

u sada{njem tekstu.

III. dio knjige: “Ra|anje Republike

Hrvatske”, sastoji se od ~etiri poglavlja

(Jedanaesto: Teritorijalne promjene pri raspa-


Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002. 379

du socijalisti~koga sustava; Dvanaesto: “Po-

ku{aji konfederalnoga preustroja Jugoslavije

i njezina sporazumnog raspada; Trinaesto:

Hrvatska kona~no postaje me|unarodnoprav-

nim subjektom i êtrnaesto poglavlje:

Zaklju~na razmatranja). To je i ujedno za hi-

storiografiju najvrijedniji dio ove knjige, za-

jedno s odabranim dokumentima iz IV. dijela,

a poglavito ona mjesta gdje autor govori o

nekim osobnim iskustvima i svome

angaìranju u pojedinim tijelima koja su dje-

lovala u procesu stjecanja hrvatske samostal-

nosti, a o njima se dosad iz literature vrlo

malo znalo.

U IV. dijelu knjige: “Odabrani dokumen-

ti” autor donosi ukupno 27 dokumenata na-

stalih u vrijeme osamostaljenja Republike

Hrvatske, od kojih su neki (posebice 17 onih

dokumenata koji su nastali u pismenom po-

stupku pred Arbitra`nom komisijom

Me|unarodne konferencije o biv{oj Jugo-

slaviji (tzv. Badinterovom komisijom), a u

autorovu su prijevodu na hrvatski jezik prvi

put objavljeni u ovoj knjizi, {to joj daje po-

sebnu vrijednost.

In fine: Knjiga je u cjelini dobro struktu-

rirana, autorova su polazi{ta i glavne teze ja-

sno izneseni i pokazuje da je on ne samo

vrstan stru~njak i pisac na podru~ju me|una-

rodnog prava ({to je dokazao ve} i svojim

prethodnim radovima) nego da izvrsno poz-

naje i hrvatsku povijest, posebice povijest

hrvatske dràve. Tekst je faktografski korek-

tan, a snabdjeven je brojnim bilje{kama koje

ga oboga}uju. Popra}en je nizom slika i foto-

grafija (preslikama) vladarâ u dràvama na

teritoriju u koji je bilo uklju~eno i podru~je

dana{nje Hrvatske, sve od Karla Velikog,

Andrije II. i Marije Terezije preko Franje

Josipa I, Aleksandra I. Kara|or|evi}a, a cije-

li taj niz (koji ovdje nije potpun) zavr{ava

preslikama fotografija poglavnika dr. Ante

Paveli}a te predsjednikâ Josipa Broza Tita, i

dr. Franje Tu|mana i Stjepana Mesi}a.

Knjiga prof.dr.sc. Vladimira \ure Degana

“Hrvatska dràva u me|unarodnoj zajednici -

Razvitak njezine me|unarodnopravne osob-

nosti tijekom povijesti” predstavlja vrijedno

znanstveno djelo, a svojom koncepcijom novi

je pristup razmatranja hrvatske dràve i nje-

nog suvereniteta u pro{losti, jer u ta razma-

tranja uklju~uje dva aspekta: me|unarodno-

pravni koji se odnosi na hrvatsku dràvu u

me|unarodnoj zajednici i povijesnopravni

aspekt {to je vezan uz njezin dràvnopravni

razvitak.

U Zagrebu, 25. svibnja 2002.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 377-380, 2002.380

Dr. iur. sc. SRE]KO JELINI]: Odrìvi razvoj - pravna na~ela/principi i praksa u podru~ju za{tite okoli{a

Pravni vjesnik 18 (3-4): 381-383, 2002. 381

Prikaz

Dr. iur. sc. SRE]KO JELINI], redoviti sveu~ili{ni profesor Pravnog i Ekonomskogfakulteta u Osijeku

ODR@IVI RAZVOJ – PRAVNA NAÊLA/PRINCIPI I PRAKSA UPODRU^JU ZA[TITE OKOLI[A

Privatna visoka nezavisna {kola za poslovanje i upravljanje (Private IndependentCollege of Business and Administration – Prywatna Wyzsza Szkola Businessu iAdministracji),Warsawa, 2002.

Pred nama se nalazi sjajno uredjeno

bro{irano izdanje knjige – zbornika radova sa

Seminara odrànog pod pokroviteljstvom i u

organizaciji Visoke {kole za poslovanje i

upravljanje iz Warsawe (Poljska), koji je

odràn u vremenu od 22. do 23. travnja 2002.

godine. Na ukupno 332 stranice (239x160)

sadràno je ukupno 23 rada, a svakom radu

koji je prenijet u integralnom tekstu na polj-

skom jeziku dodan je i kra}i ili duì saètak

napisan na engleskom jeziku.

Spomen na ovo izdanje u sada{njem tre-

nutku opravdan je s vi{e to~aka promatranja.

Od 26. kolovoza do 4. rujna 2002. godine

u Johanesburgu (Ju`noafri~ka Republika)

odràvao se Svjetski skup o odrìvom razvo-

ju (World Summit for Sustainable Develop-

ment – WSSD 2002). Summit je ponovno

potvrdio odrìvi razvoj kao sredi{nju to~ku

medjunarodnog dnevnog reda i dao novi za-

mah globalnoj (svjetskoj) akciji na suzbijan-

ju siroma{tva i za{titi okoli{a. I nakon

Summita o zemlji iz Rija 1992. godine

(United Nations Rid de Janeiro Earth

Summit) kada je po prvi puta na razini

me|unarodne zajednice stavljeno pitanje

odrìvog razvoja suo~eni s rastu}im proble-

mom za{tite okoli{a i razvojnim problemima

na zemlji, iznova su potvrdjene obveze na

najvi{oj razini kada je u pitanju osiguranje

odrìvog razvoja. To {to se i dekadu kasnije

nisu postigli zna~ajniji rezultati u implemen-

taciji Agende 21, prema gledi{tu Margot

Wallstrom-a (Europe’s Environment

Commissioner) uzroci se nalaze u vi{e razlo-

ga: prvi je u tomu {to se model potro{a~kog

dru{tva i s tim povezan model ekonomije ma-

sovne proizvodnje jo{ uvijek nije promijenio.

S druge strane financijski resursi potrebni za

provedbu ciljeva iz Rija jednostavno jo{ nisu

raspoloìvi (na raspolaganju). Bavljenje pro-

blematikom odrìvog razvoja nije i skoro

ne}e biti prevladana tema ili tek tema na{eg

uzgrednog interesa, ve} “fokus” mnogih

na{ih budu}ih razmi{ljanja. Ba{ kao {to je to

rekao prof. dr. habil. Kazimierz ROWNY u

svom pozdravnom govoru na otvorenju semi-

nara podsje}aju}i kako op}a definicija pojma

odrìvi razvoj sadràna u principu 4

Deklaracije iz Rija, l992., zajedno sa svim

drugim na~elima i standardima – usmjerava

na{e misli, istraìvanja i aktivnosti prema

za{titi okoli{a. U tomu je, prema mi{ljenju

prof. Rownyja, predominantna uloga dràve i

lokalnih vlasti i du`nost svih u~enika da im

pomognu u ovom te{kom poslu provedbe

prava i politike u razmatranim podru~jima.

Tema knjige, povodom koje je sa~injen ovaj

prikaz, opravdava bavljenje njome, pa samim

tim je opravdan i spomen na ovu knjigu.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 381-383, 2002.382

Seminar posve}en pitanjima odrìvog

razvoja je odràn, moglo bi se re}i ve} na

kultnom mjestu za razmatranje upravo ovih

pitanja u Poljskoj. Pri svemu imamo naro~ito

u vidu da je samo nekoliko mjeseci kasnije u

vremenu od 17. do 18. lipnja 2002. godine u

Warsawi u organizaciji PWSBiA (Indepen-

dent College of Business and Administration)

odràn jedan drugi, ovaj puta me|unarodni

skup, koji je u jednom svom dijelu bio po-

sve}en upravo pitanjima pravnih problema u

za{titi okoli{a (Legal problems of environ-

mental protection).1 Urgentna potreba za po-

duzimanjem integralnih pravnih istraìvanja

iz materija za{tite okoli{a uvjetovana je, iz-

nad svega, nezadovoljavaju}im u~incima po-

stignutim u materiji za{tite okoli{a kroz pro-

teklih 12 godina. Pretpostavlja se kako su, iz-

medju mnogih faktora, upravo ovakvom

nezadovoljavaju}em stanju, kojeg karakteri-

zira odràvanje “status quo-a” upravo neu~in-

koviti pravni instrumenti koji se koriste u

provedbi ideje i na~ela o principima odrìvog

razvoja. Bez obzira na istinsku tezu kako je

pitanje odrìvog razvoja multidisciplinarna

tema koja u sebi integrira razli~ite pristupe

odnosno pristupe iz razli~itih podru~ja zna-

nosti i znanja (ekonomije i upravljanja, hi-

drologije, prirodnih znanosti, ~ak i kemije

itd.) jedno je nesporno, a to je kako je pitanje

odrìvog razvoja, pa i kroz aspekt za{tite

okoli{a, u prvom redu i pravno pitanje. Stoga

nije niti ~udnim {to je International Law

Association (ILA) osnovala i poseban

Komitet za medjunarodne pravne aspekte

odrìvog razvoja.2 Na osnovu navedenog èli

se sugerirati uloga visoko{kolskih institucija

u bavljenju problematikom odrìvog razvoja,

a medju njima posebno pravnih u~ili{ta.

Poljski seminar o principima odrìvog

razvoja iz travnja ove godine pokazuje visoki

stupanj svijesti o navedenoj problematici u

samoj Poljskoj upu}uju}i na trajnu vezu iz-

medju politike i prava u svim pravnim

dràvama. Pravo moè biti promijenjeno,

transformirano ili reformirano – ali nikada se

ne smije kr{iti (It can be changed, transfor-

med or reformed – but never violated).3

Navo|enje svih 23 rada podijeljenih u pet

poglavlja (1. Principi odrìvog razvoja u pra-

vu i politici za{tite okoli{a, 2. Provodjenje

principa odrìvog razvoja u Poljskoj, 3.

Za{tita i odrìva upotreba prirodnih izvora.

4. Odgovornost za {tetu nanesenu okoli{u i

kona~no, 5. Obrazovanje i odgoj za odrìvi

razvoj) pokazuje pomno odabrani sistemski

pristup tema. Izdvajamo temu na~elnog

zna~enja o ulozi dràve u upravljanju i pro-

vedbi na~ela odrìvog razvoja u Poljskoj.4

Autor ovog priloga upozorava na potrebu re-

forme vlade i lokalnih organa vlasti uteme-

ljenu na direktivama iz Brundtlandovog iz-

vje{}a, koje je kasnije prihva}eno i na Op}oj

skup{tini UN l987. godine, kasnije i reafir-

mirano u Agendi 21 Summita o zemlji iz Rija

de Janeira iz l992. godine i drugim svjetskim

i regionalnim (ve}inom Europske unije) do-

kumentima. Dodajmo i teme o ulozi i prav-

nom zna~enju gradjana i njihovih organizaci-

ja u za{titi okoli{a, posebno s obzirom na

posljednje odredbe iz poljskog zakonodavst-

va.5 Posve}enost pravnim pitanjima i materi-

ji odgovornosti skre}e nam pozornost prema

temama koje se odnose na pravnu za{titu

okoli{a u Poljskoj i Europskoj uniji,6

1 Drugi dio skupa (track) je bio posve}en pitanjima

poloàja stranaca i globalnim problemima prava o use-

ljenju (Status F Foreigners and Global Problems F

Imigration Law). Autor ovog prikaza je bio sudionikom

skupa i jednim od izlagatelja u dijelu koji je razmatrao

pitanja o pravnim problemima zaštite okoliša.

Publiciranje materijala sa skupa o~ekuje se u prolje}e sli-

jede}e godine.

2 Komitet ima 36 ~lanova iz razli~itih zemalja. Iz Hrvatske

je ~lanom autor ovog prikaza.

3 Paczuski Ryszard, prof.dr. habil., Substance F tihe

Sustainable Development Principle in Environmental

Policy and Law, v. cit. knjiga, str. 318.

4 Isp. Kazimierz Rowny, prof.dr. habil., o.c., str. 297-302, v.

i str. 322..

5 Isp. Magdalena Micinska, o.c.,str.. 145-160, v. i str. 323.

6 Isp. Josef Jan Skoczylas, prof.. dr. habil, str. 237-252, v. i

str. 329.

Odgovornosti “tre}e strane” za {tetu okoli{u

i odrìvi razvoj prema prijedlogu prava iz

Europske unije i o utjecaju predloènih

rje{enja na poljski pravni sustav7, te kona~no

na temu Odgovornost tre}e strane za

odba~eni otpad u svjetlu Zakona o otpadu od

27. IV. 2001. g.

Provedeno izdvajanje nazna~enih radova

nije izvr{eno intenciozno ve} u kontekstu hti-

jenja da se barem djelomi~no uputi mogu}eg

~itatelja na sadràj ove knjige.8

A {to se ti~e Hrvatske, vrijedi ista}i poru-

ku koja se je mogla ~uti i sa sve~anog skupa,

kojim je obiljeèna 5. obljetnica osnutka

Hrvatskog poslovnog savjeta za odrìvi raz-

voj odrànog u Zagrebu 12. srpnja 2002. go-

dine. U Hrvatskoj se moraju stvoriti uvjeti,

koji }e izmedju ostalog, poticati poduzet-

ni~ku klimu uz ja~anje dru{tvene odgovorno-

sti poduzetnika, uvjeta za o~uvanje prirodnih

resursa i primjenu principa ekoodgovornosti,

kao i ~itav niz drugih uvjeta koji stvaraju po-

zitivan vrijednosni sustav. Gledanje poslov-

nog svijeta na siroma{tvo sasvim je jasno - u

dru{tvima, koja slabe ni poslovi ne mogu

uspjeti.9. U svemu je nezaobilazna uloga i

pravnih fakulteta, ba{ kao {to na svom prim-

jeru pokazuje i Visoka {kola iz Warsawe na

koji se seminar i zbornik radova u ovom pri-

logu osvr}emo.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 381-383, 2002. 383

7 Isp. Pawel Przybysz, o.c, str. 255-275, v. I str. 330.

8 Jedan primjerak knjige – zbornika radova se nalazi u

knji`nici Pravnog fakulteta u Osijeku temeljem donacije

prof. Rowny-ja.

9 Isp. Privredni vjesnik, specijalni prilog, br. 3, Zagreb,

X/2002, str. 16.

9 Isp. Privredni vjesnik, specijalni prilog, br. 3, Zagreb,

X/2002, str. 16.

Dr. sc. IVANA BARKOVI], dr. sc. \ULA BOROZAN: Kratki prikaz “Amadeus konferencije o pro{irenju...

Pravni vjesnik 18 (3-4): 385-386, 2002. 385

Prikaz

Dr. sc. IVANA BARKOVI], Pravni fakultet u OsijekuDr. sc. \ULA BOROZAN, Ekonomski fakultet u Osijeku

KRATKI PRIKAZ “AMADEUS KONFERENCIJE O PRO[IRENJUEUROPSKE UNIJE” - University Marne-La-Vallee, 13-14. lipnja 2002.

“Pro{irenje predstavlja jednu od naj-va`nijih prilika za Europsku uniju na po~etku21. stolje}a. To je jedinstven, povijesni zada-tak za daljnju integraciju kontinenta na mi-ran na~in, pro{iruju}i zonu stabilnosti i pro-speriteta na nove ~lanice. To je proces bezpresedana s obzirom na obujam i razli~itost,broj zemalja kandidata, podru~je, stanov-ni{tvo i bogatstvo razli~itih povijesti i kultu-ra.”

Tim je rije~ima otvorena “Prva Amadeuskonferencija o pro{irenju Europske unije”odràna 13. – 14. lipnja 2002. godine naUniversity of Marne-La-Vallee (Francuska) uorganizaciji GREET-ICARIE, istraìva~kegrupe francuskih znanstvenika orijentiranena izu~avanje tranzicijskih zemalja Sredi{njei Isto~ne Europe.

U o~ekivanju petog pro{irenja Europskeunije (EU) najavljenog za 2004. godinu,francuska konferencija bila je prilika za teo-rijsku i prakti~nu raspravu o izazovimapro{irenja kako iz perspektive dràva ~lanica,tako i iz perspektive novih kandidata, posebi-ce kada je rije~ o tranzicijskim zemljama –Ma|arskoj, Poljskoj, Rumunjskoj. Slova~koj,Litvi, Estoniji, Bugarskoj, ê{koj i Sloveniji.Predstavnici zemalja ~lanica EU posebnu supa`nju posvetili analiziranju politi~kih, eko-nomskih i kulturalnih beneficija pro{irenja,kao i strahu od potencijalnih rizika koji tajproces nosi sa sobom. Nasuprot tome, pred-stavnici tranzicijskih zemalja imali su prilikupokazati i dokazati napore uloène u zado-voljavanje kopenha{kih kriterija nu`nih zaulazak u EU – razvoj demokracije, vladavine

prava, ljudskih sloboda i po{tivanje nacional-nih manjina; funkcioniranje trì{nog gospo-darstva i sposobnost su~eljavanja s konku-rentskim pritiscima; sposobnost preuzimanjaobveza ~lanstva, odnosno efektivno primje-njivanje pravila Europske unije.

Konferencija je ponudila multidiscipli-narni forum za dijalog o pitanjima vezanimuz proces pro{irenja – koja je cijena dodat-nog pro{irenja EU; za{to zemlje Srednje iIsto~ne Europe preferiraju pripajanje, a nepartnerstvo; koja je optimalna dinamika pro-cesa pro{irenja; kakve su reakcije svjetskejavnosti o tom procesu bez presedana; i sl.Radovi o tim i relevantnim pitanjima izlaga-ni su u okviru 8 radnih grupa:

I. Demokracija, legitimnost i institucije

II Strane direktne investicije i europskopro{irenje

III. Vanjska trgovina

IV.Dinamika i perspektiva pro{irenja

V. Rast i razvoj

VI.Periferije europske unije

VII. Financijske i monetarne implikacijena proces pro{irenja

VIII. Umreàvanje, inovacije i tehnologija

Iz tematskih naslova radnih grupa vidljivaje {iroka lepeza obra|enih aspekata pro{iren-ja kao i me|usobna nosivost i komplementar-nost individualnih priloga. Aktualnost i za-nimljivost izloènih referata razvila jezapaène rasprave koje su nekima posluìlekao inspiracija za daljnje znanstveno-istraìva~ke napore, a drugima kao okvir va-loriziranja nacionalnih potencijala i napora

Dr. sc. IVANA BARKOVI], dr. sc. \ULA BOROZAN: Kratki prikaz “Amadeus konferencije o pro{irenju...

Pravni vjesnik 18 (3-4): 385-386, 2002.386

uloènih u zahtjevan integracijski proces, kaoi rezultata prihva}anja / provedbe acquiscommunautarie EU.

Hrvatska problematika vezana uz ulazaku Europsku uniju predstavljena je s tri rada:\ula Borozan i Ivana Barkovi}, Sveu~ili{teJ.J. Strossmayer u Osijeku - “Facts andProspects of FDI in Croatia”; Denisa Krbec,Fakultet ekonomije i turizma Pula -“Reforming Croatian higher education to-ward “Europe of Knowledge” te MichaelHarvey i Marina Dabi}, Sveu~ili{te J.J.Strossmayer u Osijeku - “FosteringInnovation and Knowledge Transfer inTransition Countries in Eastern Europe”.

Posebno je interesantno istaknuti kako supitanje hrvatske pozicije u odnosu naEuropsku uniju u svojim radovima, izravnoili neizravno, dotaknuli i strani izlaga~i odkojih isti~emo Will Barlet s University ofBristol (UK) – “The EU-Croatia Stabiliza-tion and Association Agreement – A SteppingStone to Membership or Semi-PermanentSatellisation?” , te Yoji Kojama s NiigataUniversity (Japan) – “The EU and Stabiliza-tion of South East European Countries”, kojisu u izlaganju svojih referata iznijeli zaniml-jive opaske o Hrvatskoj kojoj predstoji raz-doblje intenzivnih integracijskih procesa,ispunjavanje uvjeta iz Sporazuma o stabiliza-ciji i pridruìvanju EU – put koji si je samazadala.

U za~etoj intonaciji o va`nosti procesapro{irenja EU zavr{ila je i konferencija. Nazaklju~noj raspravi rekapitulirane su glavneekonomske, politi~ke i kulturalne prednostipro{irenja:

- pove}anje zone mira, stabilnosti i pro-speriteta u Europi }e unaprijediti sigur-nost svih ljudi;

- pripajanje vi{e od 100 milijuna stanov-nika trì{tu Europske unije od 370 mili-juna potaknut }e gospodarski rast i ot-voriti nova radna mjesta u starim i no-vim dràvama ~lanicama;

- prihva}anje politike Europske unije oza{titi okoli{a i borbi protiv kriminala,droge i ilegalnih imigracija odrazit }e se

na pobolj{anje kvalitete ìvota svihgra|ana {irom Europe;

- dolazak novih ~lanica Europske unijeobogatit }e kulturalnu razli~itost, raz-mjenu ideja i bolje me|usobno razumi-jevanje ljudi;

- pro{irenje }e poja~ati ulogu Europskeunije u me|unarodnim poslovima –trgovinskoj politici, politici sigurnosti iza{tite i drugim podru~jima globalnogupravljanja.

Kao prednosti koje su ve} osjetne u zem-ljama Srednje i Isto~ne Europe mogu se,primjerice, istaknuti: uspostavljanje stabilnihdemokracija s demokratskim institucijama ipove}anim po{tivanjem nacionalnih manjina,ubrzanje i cjelovitija provedba gospodarskihreformi, pove}anja stopa gospodarskog rastai bolje perspektive za zapo{ljavanje. Europ-ska unija tako|er uìva u nizu gospodarskihprednosti koji proizlaze iz unapre|enja go-spodarskog ìvota u tranzicijskim zemljama iaktivnije vanjskotrgovinske suradnje.

Kao intrigantna tema nametnula se i temao analizi tro{kova ne-pro{irenja EU.Odga|anje pro{irenja jedinstvenog trì{ta iusporeniji gospodarski rast u zemljama kan-didatima li{ili bi dràve ~lanice ekonomskihbeneficija; ne ulazak u Europsku uniju zem-ljama kandidatima zna~ilo bi slabljenje inici-jativa za daljnju provedbu ekonomskih refor-mi, obeshrabrivanje priljeva inozemnih inve-sticija i tako|er usporavanje gospodarskograsta. To bi rezultiralo stvaranjem politi~kenestabilnosti u Europi koja bi potkopavalaproces demokratizacije u tranzicijskim zem-ljama, a {to bi se, eksplicitno ili implicitno,odraàvalo i na Europsku uniju. Nadalje, bezpro{irenja Europska unija teè bi se borila sproblemima organiziranog kriminala, ilegal-nih imigracija i terorizma.

Dobra organizacija, veliki broj sudionikai zanimljive slu`bene i neslu`bene raspravekoje su se vodile tijekom dva intenzivna rad-na dana te izraèna èlja o ponovnom susretuu Parizu i sljede}e godine, potvrda su organi-zatorima o uspjehu skupa i motiv da premi-jerni entuzijazam preto~e u tradiciju.

Mr. sc. Predrag Zima: Neven [imac: Europski principi javne uprave: od vladanja do sluènja gra|anima

Pravni vjesnik 18 (3-4): 387-388 2002. 387

Prikaz

Mr. sc. PREDRAG ZIMA, asistent Pravnoga fakulteta u Osijeku

Neven [imac1: EUROPSKI PRINCIPI JAVNE UPRAVE: OD VLADANJA DO SLU@ENJA GRA\ANIMAUdruga za demokratsko dru{tvo, Zagreb, 2002.

Govoriti ili pisati o javnoj upravi u per-spektivi njezine stalne mijene traì od autorateorijsko i prakti~no poznavanje problema, tepoznavanje i primjenu pravnog, ali i socio-lo{kog pristupa. Ispravno isti~e u predgovoruovoj knjizi dr. Marko Gjidara2 kako upravapredstavlja nepristranu dràvu, ~uvara op}egprobitka i izraz stabilnosti i kontinuiteta naci-je, pa bez vrsne uprave ne postoji niti dràvadostojna toga imena. Jedna od posebnostijavne uprave jest u tome {to ona “utjelovljujevi{i interes” koji nadilazi pojedina~ne.

Kako se radi o djelu od stotinjak stranica(114), istina, tiskanih sitnim slogom na malo-mu formatu, i autor i pisac predgovora isti~u

mogu}i dojam nesavr{enosti ovoga djela injegova ograni~enja. Autor je koncipirao svo-je djelo u ~etiri glavna odsje~ka: 1. [to je jav-na uprava te gdje i kako djeluje; 2. Reforma imodernizacija dràvne i javne uprave; 3.Ljudi u javnoj upravi; 4. Europske integraci-je i javna uprava. Svaki se od ovih dijelovarazra|uje nadalje unutar sebe po to~kama, dabi se na kraju mogao pro~itati pogovor dr.Josipa Kregara i izbor kori{tene literature sinternet izvorima (web-site).

U prvome dijelu (odsje~ku) koji je nazvanpitanjem “[to je javna uprava te gdje i kako dje-luje?”, autor ras~lanjuje temeljne pojmovneodrednice “javne uprave”, “upravljanja”, te sepita {to danas ~ini javna uprava u razvijenimdràvama (upravljanje i sluènja): “Ona zapra-vo uspostavlja i osigurava uvjete kori{tenja te-meljnih prava osobe, to je jedan od najmanjihzajedni~kih nazivnika svih demokracija” (str.18.). Isti~u se u zasebnoj cjelini dva glavna pi-tanja “kako” i “gdje” javne uprave, te ih se raz-ra|uje kroz na~ine i podru~ja djelovanja. Na pi-tanje na~ina djelovanja autor odgovara: “uzpomo} triju temeljnih poluga: 1/ uspostavlja-njem odgovaraju}ih javnih slu`bi; 2/ odre|ivan-jem pravila i postupaka na osnovi ustava i za-kona, te 3/ ubiranjem poreza i pruànjem javnihusluga. Na drugo se pak pitanje (gdje) odgova-ra: na tri glavna podru~ja: 1/ podru~je koje seodnosi na “regale”, odnosno suverene funkcijedràve: vanjsko predstavljanje i sluènje dràvl-janima izvan zemlje (diplomacija i konzularnaslu`ba); vanjska sigurnost, vojska; unutarnji redi mir, policija; na upravne sporove, tj. sudstvo ina izdavanje i kontrolu novca; 2/ podru~je eko-nomsko i socijalno gdje uprava stvara uvjete i

1 Ro|en je u Osijeku 1943., a nakon Klasi~ne gimnazije u

Zagrebu završava studij prava i poslijediplomski studij

krivi~no-pravnih znanosti. U Parizu završava poslijedi-

plomski studij politi~ke i dràvno-upravne znanosti

(ENA), te studije usporednog prava, te europskih i

me|unarodnih organizacija u Strasbourgu, Madridu,

Cagliariju i Freiburgu. Zapošljava se 1971. na Pravnom

fakultetu u Zagrebu, ali nakon “hrvatskog prolje}a” gubi

posao i odlazi u Francusku gdje je od 1972. do 1995.

godine radio na du`nostima u središnjoj dràvnoj upravi.

Od 1995. do 1999. radi na savjetni~kim poslovima

PHARE programa u Hrvatskoj i BiH, a od 1999. u

Varšavi, Pragu i Vilniusu kao savjetnik na poslovima pri-

lagodbe Poljske, êške i Litve za pristup u Europsku

uniju. Autor je brojnih ~lanaka, a od oknjiènih radova:

Le nettoyage ethnique-documents historiques sur une

idéologie serbe (Pariz, 1993 i 1999, suautorstvo s Mirkom

Grmekom i Markom Gjidarom); Abeceda demokracije

(1999.); Protiv korupcije (2000.); Izazovi i zamke globa-

lizacije (2000.). Potpredsjednik je novoosnovanog Centra

za europsku dokumentaciju i istraìvanje - Robert

Schuman u Zagrebu.

2 Profesor javnog prava na Sveu~ilištu Panthéon-Assas

(Paris II), voditelj poslijediplomskih, pluridisciplinarnih

francusko-hrvatskih Europskih studija (Zagreb) i preds-

jednik Centra za europsku dokumentaciju i istraìvanje

Robert Schuman.

Mr. sc. Predrag Zima: Neven [imac: Europski principi javne uprave: od vladanja do sluènja gra|anima

Pravni vjesnik 18 (3-4): 387-388, 2002.388

jam~i koheziju i unutarnju solidarnost, te 3/ po-dru~je djelotvornog i uravnoteènog ure|enja ikori{tenja prostora (teritorija) dràve kao i pri-rodnih bogatstava.

Drugi dio s nazivom “Reforma i moderni-zacija dràvne i javne uprave”, pisac isprva od-govara na pitanja o: Potrebama za reformama;Evoluciji dràve i javne uprave; Subsidijarnostii privatizaciji; Osporavanju dràve i javne upra-ve, da bi se u zasebnom odjeljku (1.) bavio pi-tanjima promjene institucionalnog i dràvnogustroja kroz podnaslove: Ni regule, ni recepti;Kriti~ni momenti velikih reforma i Etapeupravljanja; U odjeljku 2. koji je naslovljen“Javna uprava i reforme, raspravljaju se pitanjakompetitivnosti i privla~nosti dràva za ula-ga~e, kupce i poslovne partnere (“Znanje i pra-vila propisivanja”), donose}i popis kriterijaOCDE-a u obliku pitanja, po kojima je mogu}emjeriti vrsno}u odlu~ivanja: 1/ Je li problemkoji treba rije{iti propisom to~no odre|en; 2/ Jeli dono{enje propisa od strane javne vlastiopravdano; 3/ Je li propis najbolji na~in djelo-vanja vlasti u odnosu na problem; 4/ Postoji lipravna osnova za propisivanje; 5/ Koja je razi-na odgovaraju}a za dono{enje pojedinog pro-pisa; 6/ Jesu li koristi i tro{kovi od novog pro-pisa transparentno i pravedno raspodijeljeni udru{tvu; 7/ Je li propis jasan, konzistentan i do-stupan gra|anima i korisnicima; 8/ Jesu li svezainteresirane strane imale prigodu izraziti svo-je mi{ljenje i interese; 9/ Kako }e se posti}ipo{tivanje i izvr{avanje propisa.

Nadalje pisac zaklju~uje (Reforme i mo-dernizacija) da “reformirati i moderniziratijavnu upravu zna~i mijenjati ne{to ili sveunutar pet elemenata: ljudi, struktura, na~inaupravljanja, financijskih sredstava i komuni-ciranja, isti~u}i ipak kako je u javnoj upravi“ljudski faktor presudan”, a njega je mogu}ereformirati na vi{e na~ina: obrazovanjem jav-nih slu`benika, na~inom njihova regrutiranja,odre|ivanjem redovnog ili posebnog statusajavnih slu`benika te, ugovaranjem rezultatanjihova rada. Ovaj drugi dio pisac zaklju~ujekroz razradu podnaslova: Strukture i mentali-teti; Imperativnost djelotvornosti; Godi{njiprora~un i stalnost uprave i; Suverena {utnjaili komuniciranje (str. 42.-47.).

Tre}i dio knjige posve}en je ljudima u jav-noj upravi jer “sposobnost, obrazovanost ipo{tenje ljudi, odlu~uju}i su ~imbenici svakogupravljanja, a navlastito u vremenima kada sena~in upravljanja korjenito mijenja...”. Pisac jeovaj dio podijelio u dva temeljna odjeljka: 1/Formiranje i regrutiranje kadrova i 2/ Pravnistatus javne uprave. Prvi odjeljak (str. 49.-70.)razdijeljen je u osam manjih cjelina kroz kojese nastoji ukazati na probleme koji nastaju usvezi ljudi u javnoj upravi od pitanja kakoustrojiti redovito obrazovanje, preko ciljeva io~ekivanja od slu`benika u javnoj upravi, dopitanja predava~a i potencijalnih u~enika, ana-liziraju}i primjer francuske Ecole nationaled’administration (ENA- dràvna upravna{kola) i uspore|uju}i ga s drugim zemljamaEuropske unije i nekima izvan nje.

Pisac nagla{ava (Pravni status javne upra-ve) ~injenicu da javni slu`benici nisu obi~nizaposlenici nego su i “nositelji javne sile ijavnih ovlasti”, te im stoga treba osigurati iposeban status kroz zadovoljavanje uvjeta: 1/odvajanja javne od privatne sfere; 2/ odvaja-nja politike od javne uprave; 3/ osobna odgo-vornost kvalificiranih javnih slu`benika; 4/dovoljna razina za{tite zaposlenja, njegovastabilnost i pla}e, uz jasnu definiciju prava idu`nosti javnih slu`benika; 5/ regrutiranje inapredovanje po sposobnostima.

êtvrti dio knjige (Europske integracije ijavna uprava) razdijeljen je u poglavlja: 1/Liberalni kontekst i 2/ Europska kultura javneuprave. U prvome se raspravlja pitanje odnosaslobodnoga trì{ta i javne usluge, nagla{ava-ju}i postoje}i sukob europskog i ameri~kogpristupa, primjena pravnih i ekonomskih krite-rija za prijem dràva u EU, te op}i upravniprincipi koji proizlaze iz obveze po{tivanjapravne dràve. U drugome dijelu pisac se bavina~elima upravnog prava i europskog uprav-nog prostora, na~elima javne uprave (najmanjizajedni~ki nazivnik) demokratskih dràva idrugi principi javne uprave.

Treba ista}i da se na kraju knjige moèpro~itati zanimljiv pogovor prof. dr. JosipaKregara, popis zna~ajnije kori{tene gra|e ibilje{ka o piscu.

Mr. sc. MARIJA [KORO: Bibliografsko kazalo Pravnog vjesnika

Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 389

Mr. sc. MARIJA [KORO, voditelj knji`nice Pravnoga fakulteta u Osijeku

BIBLIOGRAFSKO KAZALO PRAVNOG VJESNIKA

I.(1985.)-XVIII(2002, BR. 1-2)

1(1985)1

1. ***** Uvodna rije~ dekana // PV,1(1985)1, str. 1.

2. Babac, Branko: Samoupravno sporazumi-jevanje i dru{tveno dogovaranje i me|una-rodno ugovaranje prakti~kih potrebadru{tvene reprodukcije u ekonomskim od-nosima s inozemstvom - osnove tipolo{keanalize // PV, 1(1985)1, str. 3-24.

3. Mecanovi}, Ivan: Organizacija udruènograda i komuna kao ishodi{ta delegacija zaSavezno vije}e Skup{tine Jugoslavije //PV, 1(1985)1, str. 25-30.

4. Milu{i}, Anto: Rasprava o Zakonu oop}inama u Narodnom predstavni{tvuKraljevine Jugoslavije 1933. godine // PV,1(1985)1, str. 31-38.

5. Rukavina, Kornelija: Komparacija orga-nizacija udruènog rada SFR Jugoslavije isocijalisti~kih poduze}a u NR Poljskoj //PV, 1(1985)1, str. 39-50.

6. Jelini}, Sre}ko: Obaveze turisti~ke agen-cije i ugovora o angaìranju ugostiteljskihkapaciteta (ugovora o alotmanu) // PV,1(1985)1, str. 51-54.

7. Rom{tajn, Ivan: Odgovornost brodara zagubitak, o{te}enje i zaka{njenje u prijevozuprtljage kod nas i u svijetu // PV, 1(1985)1,str. 55-58.

8. Ljubanovi}, Vladimir: Za ili protivuvo|enja sudjelovanja gra|ana ukrivi~nom su|enju u obliku klasi~ne poro-te // PV, 1(1985)1, str. 59-62.

9. Herman, Vilim: Za{tita prava radnika //PV, 1(1985)1, str. 63-66.

10. Vrbo{i}, Josip: Postanak administrativ-no-teritorijalnih jedinica (oblasti) uKraljevini Srba, Hrvata i Slovenaca 1921.godine // PV, 1(1985)1, str. 67-70.

11. Lauc, Zvonimir: O savjetovanjima i sku-povima na Pravnom fakultetu u Osijekustr. 73-75.

1(1985)2-3

12. Boras, Ivan: Slijepi zakon i samouprav-

no sporazumijevanje // PV, 1(1985)2-3,

str. 83-90.

13. ûkli}, Ladislav: Otkaz i otpu{tanje s

posla kao tradicionalni instituti radnog

prava u Jugoslaviji do 1965. godine

1(1985)2-3, str. 91-100.

14. Dragi~evi}, Adolf: Gra|anska ekonom-

ska misao na putu od teorije monopoli-

sti~ke konkurencije do teorije dràvne in-

tervencije // PV, 1(1985)2-3, str. 101-110.

15. \or|evi}, Nenad: Nasilje sada{njosti i

budu}nosti - me|unarodni terorizam //

PV, 1(1985)2-3, str. 111-120.

16. Gorupi}, Drago: Suvremena znanstve-

no-tehni~ka revolucija i zadaci poslovod-

nih stru~nih kadrova // PV, 1(1985)2-3,

str. 121-124.

17. Kre}a, Milenko: Obvezivanje dràve na

me|unarodnom planu // PV, 1(1985)2-3,

str. 125-130.

18. Kregar, Josip: Mo}: odre|enje pojma //

PV, 1(1985)2-3, str. 131-136.

19. Apostolova-Mar{avelski, Magdalena:

Zagreba~ki Gradec kao podru~je utjecaja

postglosatorskog prava // PV, 1(1985)2-3,

str. 137-142.

20. Milu{i}, Anto: Prijedlozi za kodifikaciju

radnog prava u staroj Jugoslaviji // PV,

1(1985)2-3, str. 143-148.

21. Pallua, Emilio: Sudovi i zakonodavstvo

u razvoju engleskog Common Law // PV

1(1985)2-3, str. 149-154.

22. Prodani}, Gojko: Uloga pravosudnih or-

gana u za{titi i primjeni samoupravnog

prava // PV, 1(1985)2-3, str. 155-160.

23. Kaladi}, Ivan: O dospjelosti naknade

{tete // PV, 1(1985) 2-3, str. 163-166.

24. Rom{tajn, Ivan: O nekim organizacij-

skim i pravnim karakteristikama utovara i

istovara stvari (robe) u èljezni~kom pro-

metu // PV, 1(1985)2-3, str. 167-171.

25. Cieslak, Marijan: Krivi~no pravni si-

stem Poljske // PV, 1(1985)2-3, str. 175-

177.

26. Babac, Branko: Organizacija i socijalna

argumentacija // PV, 1(1985)2-3, atr. 181-

214.

27. Jelini}, Sre}ko: Primjena metode klizne

skale u reviziji cijene // PV, 1(1985)2-3,

str. 215-224.

1(1985)4

28. ûkli}, Ladislav: Prestanak radnog od-

nosa mimo volje radnika kao novi institut

na{eg radnog prava // PV, 1(1985)4, str.

231-238.

29. Dragi~evi}, Adolf: Predvi|anja znanst-

venog socijalizma i aktualna mikroelek-

troni~ka revolucija // PV, 1(1985)4, str.

239-244.

30. Jelini}, Sre}ko: Dru{tveno-usmjerena

stambena izgradnja s posebnim osvrtom

na pitanje o pravu na kamate na udruèna

nov~ana sredstva // PV, 1(1985)4, str.

245-248.

31. Pozdravna rije~ sa Savjetovanja: O pro-

blemima transportnog osiguranja, Osijek,

1985. // PV, 1(1985)4, str. 253-254.

32. Jelini}, Sre}ko: Osiguranje u suvreme-

nom dru{tveno- ekonomskom trenutku s

osvrtom na djelatnost osiguranja i trans-

portno osiguranje u Osijeku i na teme

savjetovanja // PV, 1(1985)4, str. 255-258.

33. Kujavi}, Bo{ko: Poslovna politika i osi-

guranje u organizacijama udruènog

rada // PV, 1(1985)4, str. 259-264.

34. Medvidovi}, Lujo: Represiva i preventi-

va na za{titi dru{tvene imovine // PV,

1(1985)4, str. 265-268.

35. Pavi}, Drago: Elementi ugovora o trans-

portnom osiguranju // PV, 1(1985)4, str.

269-274.

36. Franasovi}, Ante: Neke osobitosti trans-

portnih osiguranja // PV, 1(1985)4, str.

275-276.

37. Vidovi}, Tomislav: Kreditna osiguranja //

PV, 1(1985)4, str. 277-280.

38. Sardeli~, Martin: Pravni interes za skla-

panje ugovora o osiguranju (Karga),

isplatu {tete, te njegova primjena u praksi

// PV, 1(1985)4, str. 281-282.

39. Ma|ari}, Josip: Utjecaj poreza na pro-

met na visinu naknade {tete kod osigura-

nja po{iljaka u doma}em transportu // PV,

1(1985)4, str. 283-284.

40. Srzenti}, Milivoje: Institute FOSFA

TRADES CLAUSES // PV, 1(1985)4, str.

285-291.

41. Czerminsky, Alfred: Preobraàj djelo-

vanja radni~kog samoupravljanja u po-

duze}u // PV, 1(1985)4, str. 295-296.

42. Kruczalak, Kazimierz: Pravna osnova i

garancija samostalnosti (dràvnih) podu-

ze}a u Poljskoj // PV, 1(1985)4, str. 297-

298.

43. Sylwerstrzak, Andrzej: Dràvna kontro-

la u NR Poljskoj i SFR Jugoslaviji (kom-

paracije) // PV, 1(1985)4, str. 299-301.

44. Babac, Branko: Ogled o birokratizaciji

samoupravnog odlu~ivanja//PV, 1(1985)4,

str. 305-336.

2(1986)1

45. ***** Rije~ uredni{tva // PV, 2(1986)1,

str. 3.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.390

46 Mecanovi}, Ivan: Pismena priop}enja i

autorizirana izlaganja s rasprave na okru-

glom stolu u organizaciji Centra za idejni

rad Konferencije SKH Zajednice op}ina

Osijek odrànom dana 10. oùjka 1986.

godine // PV, 2(1986)1, str. 9-12.

47. Andri}, Josip: Pismena priop}enja i ... //

PV, 2(1986)1, str. 13-14.

48. Torma{, Ivan: Pismena priop}enja i ... //

PV, 2(1986)1, str. 15-18.

49. Babi}, Dragan: Pismena priop}enja i ... //

PV, 2(1986)1, str. 19-20.

50. Purkat, Ludvik: Pismena priop}enja i ...

// PV, 2(1986)1, str. 21-22.

51. Odoba{a, Rajko: Pismena priop}enja i

... // PV, 2(1986)1, str. 23-24.

52. Ljubanovi}, Vladimir: Pismena

priop}enja i ... // PV, 2(1986)1, str. 25-26.

53. Stani}, Vladimir: Pismena priop}enja i

... // PV, 2(1986)1, str. 27-28.

54. Lauc, Zvonimir: Pismena priop}enja i ...

// PV, 2(1986)1, str. 29-32.

55. Lauc, Zvonimir: Kriti~ka analiza funk-

cioniranja politi~kog sistema socijali-

sti~kog samoupravljanja - vulgarna kriti-

ka i prava kritika // PV, 2(1986)1, str. 35-

44.

56. Tomac, Zdravko: Delegatski skup{tinski

sistem u op}ini (normativni model, pro-

blemi ostvarivanja i prijedlozi promjena)

// PV, 2(1986)1, str. 45-52.

57. Sokol, Smiljko: Problematika federaliz-

ma u Kriti~koj analizi funkcioniranja po-

liti~kog sistema socijalisti~kog samou-

pravljanja // PV, 2(1986)1, str. 53-56.

58. Arlovi}, Mato: Prilog raspravi oKriti~koj analizi funkcioniranjapoliti~kog sistema socijalisti~kog samou-pravljanja // PV, 2(1986)1, str. 57-62.

59. Bosanac, Nedeljko: Prilog raspravi... //PV, 2(1986)1, str. 63-64.

60. Ljubanovi}, Vladimir: Prilog raspravi...// PV, 2(1986)1, str. 65.

61. Kosanovi}, Slavica: Prilog raspravi... //PV, 2(1986)1, str. 67-68.

62. Kokeza, Vladimir: Prilog raspravi... //PV, 2(1986)1, str. 69.

63. Del Vechio, Ivan: Prilog raspravi... // PV,2(1986)1, str. 71.

64. Bo{njak, Milojko: Prilog raspravi... //PV, 2(1986)1, str. 73.

65. Herman, Vilim: Prilog raspravi... // PV,2(1986)1, str. 75-76.

66. Boras, Ivan: Prilog raspravi... // PV,2(1986)1, str. 77-78.

67. Purkat, Ludvik: Kriza u SK je i uzrok iposljedica krize politi~kog sistema // PV,2(1986)1, str. 79-80.

68. Erdelez, Sanda: Prilog raspravi... // PV,2(1986)1, str. 81- 82.

69. Mecanovi}, Ivan: Prilog raspravi... // PV,2(1986)1, str. 83- 87.

70. Babac, Branko: Ogled o poretku samou-pravnog socijalizma // PV, 2(1986)1, str.93-123.

2(1986)2

71. Degan, Vladimir \uro: Identitet i konti-nuitet jugoslavenske dràve s obzirom naodluke Drugog zasjedanja AVNOJ-a //PV, 2(1986)2, str. 129-139.

72. Vrbo{i}, Josip: Stjecanje posjeda i pravavlasni{tva na ekspropriranim povr{inamaveleposjeda od strane agrarnih interese-nata u Jugoslaviji izme|u dva svjetskarata // PV, 2(1986)2, str. 141-144.

73. Milu{i}, Anto: Jo{ o raspravi vo|enoj oZakonu o op}inama u narodnom pred-stavni{tvu Kraljevine Jugoslavije 1933.godine // PV, 2(1986)2, str. 145.

74. Lauc, Zvonimir: Socijalisti~ka samou-pravna demokracija i delegatski sistem// PV, 2(1986)2, str. 147-157.

75. Arlovi}, Mato: Me|uovisnost dru{tve-nog vlasni{tva i samoupravljanja // PV,2(1986)2, str. 159-163.

76. Antal, Adam: La Decision en Matiere deControle de Constitutionnalite Politique,en Hongrie // PV, 2(1986)2, str. 165-173.

77. Tomi}, Mirko: Odgovornost i ka`njivostpomaga~a // PV, 2(1986)2, str. 175-179.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 391

78. Klasi~ek, Damir: Dràvna pripadnost

privrednih poduze}a u me|unarodnom

privatnom pravu // PV, 2(1986)2, str. 181-

187.

79. Rom{tajn, Ivan: O nekim pravnim pro-

blemima zastare zahtjeva za ostvarenje

tra`bina iz ugovora o osiguranju u sao-

bra}ajnom pravu // PV, 2(1986)2, str.

189-194.

80. Vuk~evi}, Vojislav: Predmet ugovorene

obveze // PV, 2(1986)2, str. 195-215.

81. Ljubanovi}, Vladimir: Pravni lijekovi

protiv prvostepenih krivi~nih presuda u

suvremenim krivi~nim procesnim pravi-

ma // PV, 2(1986)2, str. 219-223.

82. Rukavina, Kornelija: Vrednovanje

op}e-programskih sadràja slobodnom

razmjenom rada // PV, 2(1986)2, str. 227-

228.

83. Erdelez, Sanda: Pravo na informaciju i

pravo na povjerljivost osobnih informaci-

ja - promjene u svjetlu suvremene infor-

macijske revolucije // PV, 2(1986)2, str.

229-231.

84. Kaladi}, Ivan: O jednom slu~aju iz sudske

prakse // PV, 2(1986)2, str. 235-236.

85. Kneèvi}, Veljko: Naknada tro{kova sah-

rane // PV, 2(1986)2, str. 237-240.

86. Milu{i}, Anto: Radni~ki pokret u

Slavoniji: Dragi{a Jovi} // PV, 2(1986)2,

str. 243.

87. Grigi}, Boris: Postdiplomski seminar:

“International Commercial Arbitration -

UNCITRAL Model Law”, Dubrovnik,

10- 22. oùjka 1986. // PV, 2(1986)2, str.

245-246.

2(1986)3-4

88. Mir~ev, Dimitar: Ekologija i dru{tveniodnos socijalisti~kog samoupravljanja //PV, 2(1986)3-4, str. 253-254.

89. Mecanovi}, Ivan: Za{tita ~ovjekove oko-line i njezin pravni reìm // PV, 2(1986)3-4, str. 257-260.

90. Cifri}, Ivan: Za ekolo{ku kritiku // PV,2(1986)3-4, str. 261-267.

91. @arkovi}, Dragoje: Privredni razvoj i

prirodna sredina // PV, 2(1986)3-4, str.

269-277.

92. Kuli}, Slavko: Atomske energije u vojne

i mirnodopske svrhe // PV, 2(1986)3-4,

str. 279-283.

93. Kilibarda, Krsto: Svijest o ekolo{koj od-

govornosti // PV, 2(1986)3-4, str. 285-290.

94. Kirn, Andrej: Tendenca k ekologizaciji

znanstvenega mi{ljenja, dru`bene zavesti

in prakse // PV, 2(1986)3-4, str. 291-302.

95. Sri}a, Velimir: Tehnologija, ekologija i

razvoj - neke konceptualne napomene //

PV, 2(1986)3-4, str. 303-306.

96. Ajdukovi}, Dejan: O psihologijskom

pristupu ekolo{kim problemima // PV,

2(1986)3-4, str. 307-312.

97. Rom{tajn, Ivan: O nekim karakteristika-

ma za{tite ìvotne okoline vezano za ce-

stovni promet motornih vozila // PV,

2(1986)3-4, str. 313-315.

98. Kramari}, Zlatko: Novi dru{tveni po-

kreti kao revolt protiv modernizacije //

PV, 2(1986)3-4, str. 317-319.

99. Milardovi}, An|elko: Politizacija eko-

logije // PV, 2(1986) 3-4, str. 321-323.

100. Berberovi}, Ljubomir: Problematika

~ovjekove sredine i mogu}nosti i na~in

mi{ljenja moderne nauke // PV, 2(1986)

3-4, str. 325-326.

101.Lauc, Ante: Ekologija - cilj ili ne // PV,

2(1986)3-4, str. 327-328.

102. Gucunski, Dragica: Ekolo{ki problemi

specijalnog zoolo{kog rezervata

“Kopa~ki rit” // PV, 2(1986)3-4, str.

329-331.

103. Marinkovi}, Momirka: Kori{}enje

voda Dunava u neplovidbene svrhe //

PV, 2(1986)3-4, str. 333-336.

104. Kova~i}, Slavko: Posljedice neza{tite i

mogu}nosti racionalizacije za{tite voda

Baranje // PV, 2(1986)3-4, str. 337-341.

105. Votek, Janez: Mura // PV, 2(1986)3-4,

str. 343-348.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.392

106. Lepeti}, Vladimir i Vu~kovi},Mihajlo: Bazen rijeke Tare kao objekatposebne za{tite // PV, 2(1986)3-4, str.349-352.

107. Talapko, Josip: Optimalizacija metodauni{tavanja komaraca, ali i za{tita oko-line // PV, 2(1986)3-4, str. 353-356.

108. Hrlec, Goran i [poljari}, Juraj: Ostacipesticida u tlu i vodama PIK “BELJE” //PV, 2(1986)3-4, str. 357-360.

109. Starc, Nenad: Polazi{ta za raspravu oprostorno-ekonomskom planiranju //PV, 2(1986)3-4, str. 361-363.

110. Puva~a, Vladimir i Ragu`, Spasoje:Doprinos PIK “BELJE” u za{titiKopa~kog rita // PV, 2(1986)3-4, str.365-370.

111. Petreti}, Mladen: Kako vzgojitelji po-stanejo grobarji // PV, 2(1986)3-4, str.371-372.

112. Gli{in, Vladimir: Geneti~ko inènjerst-vo - na{a svakodnevnica // PV,2(1986)3-4, str. 373.

113. Cifri}, Ivan: Socijalizam i ekolo{ke alter-native // PV, 2(1986)3-4, str. 375-377.

114. Kos, Drago: ^lovekove pravice invarstvo okolja // PV, 2(1986)3-4, str.379-380.

115. Cigoj, Stojan: O pravnih vpra{njihokolja v zvezi z uporabo nuklearne ener-gije // PV, 2(1986)3-4, str. 381-382.

116. Pavlovi}, Vuka{in: Ekolo{ki pokretnam je potreban // PV, 2(1986)3-4, str.383-384.

117. Prvulovi}, Vladimir: Me|unarodna su-radnja u oblasti za{tite ~ovjekove sredi-ne i ljudska prava i slobode u okviruKEBS-a // PV, 2(1986)3-4, str. 385.

3(1987) 1

118. Babac, Branko: O institucionalizacijipoliti~ke kontrole nad dràvnom upra-vom u nas // PV, 3(1987)1, str. 5-19.

119. Boras, Ivan: O dohotku kao motivu pri-vre|ivanja i poslovanja // PV, 3(1987)1,str. 21-27.

120. Herman, Vilim: O udruènom radu isindikatu kao dijelu udruènog rada //PV, 3(1987)1, str. 27-30.

121. Jelini}, Sre}ko: Samoupravno organi-ziranje udruènog rada // PV, 3(1987)1,str. 31-35.

122. Mecanovi}, Ivan: “Belje” u funkcijirazvoja proizvodnje na selu i kod indivi-dualnih poljoprivrednika // PV,3(1987)1, str. 37-42.

123. Babi}-Bosanac, Sanja: Razvoj sistemasocijalnog osiguranja u Hrvatskoj iSlavoniji 1918. godine // PV, 3(1987)1,str. 45-48.

124. Belaj, Vlado: Da li je u skladu s novimpropisima i tendencijama cijena i daljebitan sastojak ugovora o prodaji // PV,3(1987)1, str. 49-53.

125. Lauc, Zvonimir: Sistem upravljanja irukovo|enja u “Belje” PIK // PV,3(1987)1, str. 55-68.

126. Ljubi~i}-Kuzmanovi}, Jasna: Me|u-narodno pravo i represalije u Jugoslavijiu doba Drugog svjetskog rata // PV,3(1987)1, str. 69-74.

127. Prodani}, Gojko: Ustavnost i zakoni-tost // PV, 3(1987)1, str. 75-84.

128. Rom{tajn, Ivan: Popravljanje nemate-rijalne (moralne {tete) u slu~aju smrtibliske osobe s osvrtom na nadle`nost su-dova // PV, 3(1987)1, str. 85-90.

129. Tomi}, Mirko: Razvojni put pomaga-nja kao oblika sau~esni{tva // PV,3(1987)1, str. 91-95.

130. Vrbo{i}, Josip: Agrarna reforma

izme|u dva rata u zemljama srednje i

isto~ne Evrope (s posebnim osvrtom na

agrarnu reformu i kolonizaciju u êho-

slova~koj Republici) // PV, 3(1987)1,

str. 97-100.

131. Omejec, Jasna: Mo} i upravljanje // PV,

3(1987)1, str. 103- 112.

132. Babi}, Dragan: O derogaciji podzakon-

skih akata // PV, 3(1987)1, str. 115-117.

133. Kaladi}, Ivan: Komentar sudske odluke

// PV, 3(1987)1, str. 119-121.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 393

134. Pintari}, Stanko: Spomenica u po~ast

profesora Georgesa Lasserre-a // PV,

3(1987)1, str. 125-129.

3(1987)2

135. Babac, Branko: O institucionalizaciji

politi~ke kontrole nad dràvnom upra-

vom // PV, 3(1987)2, str. 137-149.

136. Babi}, Dragan: Pravednost, pravi~nost

i pravo // PV, 3(1987)2, str. 151-158.

137. Boras, Ivan: Odraz razli~itog

shva}anja strukture novododatnog

proizvoda na teorijsko formuliranje do-

hotka // PV, 3(1987)2, str. 159-165.

138. Arlovi}, Mato: Neka razmi{ljanja o

poloàju radnika u dru{tveno-vlas-

ni~kom produkcionom odnosu // PV,

3(1987)2, str. 167-173.

139. Ljubi~i}-Kuzmanovi}, Jasna: Neutral-

nost i prinuda u suvremenom me|una-

rodnopravnom poretku // PV, 3(1987)2,

str. 177-182.

140. Mecanovi}, Ivan: Ustavni okviri za

promjene u pravnom sistemu zadovolja-

vanja op}ih i zajedni~kih potreba

dru{tva i prijedlozi pojedinih promjena

// PV, 3(1987)2, str. 187-190.

141. Jel~i}, Boìdar: Ustavne promjene i po-

rezni sistem // PV, 3(1987)2, str. 191-

197.

142. Begi}, Kasim I.: Reforma ili promjene

poreskog sistema // PV, 3(1987)2, str.

199-203.

143. Dautba{i}, Ismet: Zakonodavno-prav-na dogradnja poreskog sistema i pore-ske politike // PV, 3(1987)2, str. 205-207.

144. Srb, Vladimir: Privredni razvoj i sistem

dru{tvenog financiranja // PV, 3(1987)2,

str. 209-213.

145. Aleksi}, Danilo: Ovla{}enja dru{tveno-

politi~kih zajednica u regulisanju poreske

materije // PV, 3(1987)2, str. 215-219.

146. Lon~ari}-Horvat, Olivera: Porezni ob-

veznik u jugoslavenskom poreznom si-

stemu // PV, 3(1987)2, str. 221-225.

147. Vranje{, Mile: Odnos poreza i doprino-

sa // PV, 3(1987)2, str. 227-228.

148. @ibert, Franz: Poreska struktura kao

elemenat anticikli~ke fiskalne politike //

PV, 3(1987)2, str. 229-231.

149. Popovi}, Dejan: Porez iz dohotka orga-

nizacija udruènog rada u predstoje}oj

reformi poreskog sistema // PV,

3(1987)2, str. 233-238.

150. Horvat, Ladislav: Oporezivanje imovi-

ne - da ili ne? // PV, 3(1987)2, str. 239-

242.

151. Pernek, Franc: Oporezivanje male pri-

vrede // PV, 3(1987)2, str. 243-248.

152. Petrovi}, Milan LJ.: Oporezivanje ka-

mata // PV, 3(1987)2, str. 249-252.

153. Matovi}, Ivan: I porezni postupak treba

reformirati // PV, 3(1987)2, str. 253-257.

154. Gatari}, \uro: Ispitivanje porijekla

imovine // PV, 3(1987)2, str. 259-265.

3(1987)3-4

155. Jelini}, Sre}ko i Mili}, Stanko:Pravno-medicinski aspekti ocjene spo-

sobnosti za rasu|ivanje i postojanja

mana volje kod fizi~kih osoba // PV,

3(1987)3-4, str. 271-276.

156. Rom{tajn, Ivan: O nekim pravnim ka-

rakteristikama odgovornosti poduzetni-

ka multimodalnog prijevoza // PV,

3(1987)3-4, str. 277-284.

157. Ljubi~i}-Kuzmanovi}, Jasna: Pravo nasamoobranu prema Povelji UN // PV,3(1987)3-4, str. 285- 291.

158. Omejec, Jasna: Teorija komunikativ-nog djelovanja Jurgena Habermasa -stvarnost ili utopija // PV, 3(1987)3-4,str. 293-298.

159. Herman, Vilim: Napomene o radnomodnosu sa skra}enim radnim vremenomi nepunim radnim vremenom // PV,3(1987)3-4, str. 301-302.

160. Grigi}, Boris: Postdiplomski te~aj:International Contracts // PV, 3(1987)3-4, str. 305-307.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.394

161. Jelini}, Sre}ko: prikaz knjige: Branko,Jaka{a: Sistem plovidbenog pravaJugoslavije // PV, 3(1987)3-4, str. 309-311.

162. Jelini}, Sre}ko: prikaz knjige: Ante,Franasovi}: Praksa transportnog osigu-ranja // PV, 3(1987)3-4, str. 313-314.

163. Babi}, Dragan i Kramari}, Zlatko:Suvremena filozofija prava // PV,3(1987)3-4, str. 317-320.

164. Viskovi}, Nikola: O jeziku prava // PV,3(1987)3-4, str. 323-331.

165. Milanja, Cvjetko: Greimasov modelsemioti~ke analize pravnoga diskursa //PV, 3(1987)3-4, str. 333-338.

166. Broekman, Jan: Pravni~ki diskurs ipravna teorija // PV, 3(1987)3-4, str.341-351.

167. Opalek, Kazimierz: Filozofija jezika ijurisprudencija // PV, 3(1987)3-4, str.353-356.

168. Lampe, Ernest-Joackim: Juridi~ka se-mantika // PV, 3(1987)3-4, str. 357-360.

169. Kalinowski, Georges: Semantika prav-nog jezika // PV, 3(1987)3-4, str. 361-365.

170. Sourioux, Jean-Louis i Lerat, Pierre:Jezik prava // PV, 3(1987)3-4, str. 367-375.

171. Aarnio, Aulis - Alexy, Robert -Peczenik, Aleksander: Osnove prav-nog rasu|ivanja // PV, 3(1987)3-4, str.377-401.

172. Zippelius, Reinhold: Topi~ko mi{ljenje// PV, 3(1987)3-4, str. 403-404.

173. Struck, Gerhard: Katalog toposa // PV,3(1987)3-4, str. 405-410.

174. Stoljar, Samuel: Sistem i topos // PV,3(1987)3-4, str. 411-414.

175. Klenner, Hermann: O umije}u da sezadrì pravo // PV, 3(1987)3-4, str. 415-422.

4(1988)1-2

176. Babi}, Dragan i Vlado, Belaj: Ugovoro prodaji s obro~nom otplatom cijene //PV, 4(1988)1-2, str. 5-9.

177. Herman, Vilim: Uop}e o odgovornosti

// PV, 4(1988)1-2, str. 11-14.

178. Jelini}, Sre}ko: Promjene u poloàju

organizacije udruènog rada kao pravne

osobe // PV, 4(1988)1-2, str. 15-23.

179. Klari}, Dragutin: O nekim aspektima

promi{ljanja u odnosima izme|u norma-

tivnog i pojavnosti oblika izvorne na-

rodne vlasti kao pretpostavke izgradnje

komunalnog sistema // PV, 4(1988)1-2,

str. 25-31.

180. Lauc, Zvonimir: Osnovna na~ela usta-

va i nacrt amandmana // PV, 4(1988)1-2,

str. 33-40.

181. Vrbo{i}, Josip i Jasna, Omejec: Uzroci

naru{avanja prirodne strukture slivnog

podru~ja rijeke Vuke // PV, 4(1988)1-2,

str. 41-46.

182. Kaladi}, Ivan: Da li se mogla izbje}i

isplata 752.000.- dinara iz dru{tvenih

sredstava? // PV, 4(1988)1-2, str. 49-51.

183. Herman, Vilim: Prikaz knjige: Vlajko,

Braji}: Radno pravo // PV, 4(1988)1-2,

str. 55.

184. Ljubanovi}, Vladimir: Problematika

pritvora u krivi~nom postupku // PV,

4(1988)1-2, str. 59-63.

185. Uzelac, Nedeljko: Pritvor u praksi

Okru`nog suda u Osijeku u razdoblju od

1984. do 1986. godine // PV, 4(1988)1-

2, str. 65-72.

186. Medvidovi}, Lujo: Pritvor u praksiOkru`nog javnog tuìla{tva Osijek //PV, 4(1988)1-2, str. 73-76.

187. Koji}, Milan: Pritvori u pretkrivi~nom iprethodnom krivi~nom postupku krozpraksu Okru`nog javnog tuìla{tvaOsijek // PV, 4(1988)1-2, str. 77-78.

188. Radi}, Andrija: Primjena odredbi ~lana196. stav. 1. ZKP-a sloboda ~ovjeka jenepovrediva (^l. 177. st. 1. UstavaSFRJ) // PV, 4(1988)1-2, str. 79-82.

189. [imeni}, Dragan: Pritvor u istrazi -praksa Okru`nog suda i Okru`nog jav-nog tuìla{tva u Osijeku // PV,4(1988)1-2, str. 83-84.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 395

190. Matijevi}, Draèn: Pritvor odre|en, ili

produljen, temeljem odredbe ~l. 191. st.

2, T. 4 Zakona o krivi~nom postupku //

PV, 4(1988)1-2, str. 85-89.

191. Fumi}, Ivan: Prilog diskusiji sa

Savjetovanja o problematici pritvora u

Osijeku 18. rujna 1987. // PV, 4(1988)1-

2, str. 91.

192. Novoselec, Petar: Prilog diskusiji... //

PV, 4(1988)1-2, str. 93.

193. Joka, Sr|an: Prilog diskusiji... // PV,

4(1988)1-2, str. 95-96.

194. Kora~, Ivo: Prilog diskusiji... // PV,

4(1988)1-2, str. 97-98.

195. Potrebica, Ante: Prilog diskusiji... // PV,

4(1988)1-2, str. 99-100.

196. Sajter, Nikola: Prilog diskusiji... // PV,

4(1988)1-2, str. 101.

197. Petranovi}, Milan: Prilog diskusiji... //

PV, 4(1988)1-2, str. 103-104.

198. Dobo{, Stevan: Neka zapaànja vezana

uz primjenu ~l. 474. ZKP-a odnosno

odre|ivanje pritvora prema maloljetnim

osobama // PV, 4(1988)1-2, str. 105-106.

199. Perelman, Chaim: Sudovo vrijednosti,

justifikacija i argumentacija // PV,

4(1988)1-2, str. 109-111.

200. Perelman, Chaim: Logika, jezik i ko-

munikacija // PV, 4(1988)1-2, str. 113-

116.

201. Kluback, William i Mortimer, Becker:Zna~enje filozofije retorike Chaima

Perelmana // PV, 4(1988)1-2, str. 117-

121.

202. Perelman, Chaim: Pravo i retorika // PV,

4(1988)1-2, str. 123-124.

203. Hasanbegovi}, Jasminka: Nova retorika

i pravo // PV, 4(1988)1-2, str.125-137.

204. Tarello, Gioavanni: Nova retorika i pra-

vo - argument “a cohaerentia” i analiza

prakse sudskih organa” // PV, 4(1988)1-

2, str. 139-142.

205. Wroblewski, Jerzy: Opravdanost prav-

nih odluka // PV, 4(1988)1-2, str.143-

148.

206. Aarnio, Aulis: Teorija argumentacije - idalje od nje // PV,4(1988)1-2, str. 149-154.

207. Maccormick, Neil: Artificijelni razum ipravna odluka // PV,4(1988)1-2, str.155-161.

208. Engisch, Karl: Od Zakona do prava, odjurisprudencije do pravne filozofije //PV, 4(1988)1-2, str. 163-167.

209. Aarnio, Aulis: Lingvisti~ka filozofija ipravna teorija // PV, 4(1988)1-2, str.169-178.

210. Engisch, Karl: Dobijanje konkretnihpravnih presuda na temelju na~ela -osobito problem supsumcije // PV,4(1988) 1-2, str. 179-185.

211. Hassemer, Winfried: Pravna herme-neutika // PV, 4(1988)1-2, str. 187-194.

4(1988)3

212. Boras, Ivan: Teoretski prikaz devalva-cionog efekta na me|ugransku raspodje-lu u “sistemu dohotka” // PV, 4(1988)3,str. 201-206.

213. Engelsfeld, Neda: Zna~ajke prvog za-konodavstva Kraljevine Srba, Hrvata iSlovenaca // PV, 4(1988)3, str. 207-219.

214. Kramari}, Zlatko: Modernizam versusdru{tveni pokreti // PV, 4(1988)3, str.221-225.

215. Oluji}, Krunislav i Branko Babac: Onekim pitanjima ostvarivanja ekolo{ke

odgovornosti // PV, 4(1988)3, str. 227-

236.

216. Petranovi}, Anamari: Dru{tveni odno-

si u Istri prema Riànskom placitu //

PV, 4(1988)3, str. 237-243.

217. Rom{tajn, Ivan: O nekim pravnim pro-

blemima otpreme i osiguranja po{iljke u

poslovima {pedicije // PV, 4(1988)3, str.

245-251.

218. Bosanac, Nedeljko: Utvr|ivanja

me|udjelovanja i me|usobne uvjetova-

nosti ekologije, ekonomije i zanatstva u

suvremenim uvjetima // PV, 4(1988)3,

str. 255-260.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.396

219. Klari}, Dragutin: Zakon u funkciji iz-

gradnje totalitarnog dru{tva // PV,

4(1988)3, str. 261-264.

220. Kova~evi}, Josip: Informacije kao pret-

postavka za poslovodnu funkciju // PV,

4(1988)3, str. 265-276.

221. Mecanovi}, Ivan: Ustavno-pravni i sa-

moupravni aspekti za{tite prirode i ~ov-

jekove okoline // PV, 4(1988)3, str. 277-

281.

222. Tep{i}, Mirta i Ivan, Rom{tajn:Odgovornost prijevoznika za {tetu na

stvari za vrijeme prijevoza u cestovnom

saobra}aju // PV, 4(1988)3, str. 283-289.

223. Vrbo{i}, Josip: Odnos nekih politi~kih

partija prema agrarnoj reformi i koloni-

zaciji u staroj Jugoslaviji // PV,

4(1988)3, str. 291-298.

224. Belaj, Vlado: Oblici stvarnopravnih od-

nosa putem kojih se ostvaruje pravo pos-

jedovanja, kori{tenja ili raspolaganja

poljoprivrednim zemlji{tem // PV,

4(1988)3, str. 301-308.

225. Medvidovi}, Lujo: Krivi~na odgovor-

nost za propu{tanje poduzimanja mjera

za{tite ìvotne i radne sredine // PV,

4(1988)3, str. 309-311.

226. Star~evi}, Ivan: Poslovni moral i sudo-

vi ~asti // PV, 4(1988)3, str. 313-316.

227. Margeti}, Lujo: Spomenica prof. dr.Anti Romcu // PV, 4(1988)3, str. 319.

228. Mi~i}, Du{an: Prikaz knjige:Aleksandar, \ur|ev: Komunalni sistemi komunalna politika, PV, 4(1988)3, str.321-322.

4(1988)4

229. Fin`gar, Alojzij: Dru{tveno vlasni{tvo inacrt amandmana na Ustav SFRJ // PV,4(1988)4, str. 331-337.

230. Mecanovi}, Ivan: Pravo udruènograda u okviru pravnog sistema // PV,4(1988)4, str. 339-344.

231. Milo{evi}, Nik{a: Otvorena pitanja“modela” samoupravnog odlu~ivanja //PV, 4(1988)4, str. 345-352.

232. Lauc, Zvonimir: O Ustavnom zakonuiz 1953. // PV, 4(1988)4, str. 353-370.

233. U~ur, \. Marinko: Nomotehni~ke na-pomene uz amandmane na Ustav SFRJugoslavije // PV, 4(1988)4, str. 371-378.

234. Herman, Vilim: O nezaposlenosti // PV,4(1988)4, str. 379-388.

235. Jelini}, Sre}ko: O problematicivje{ta~enja i teretu dokazivanja u imo-vinskim sporovima s posebnim osvrtomna od{tetne zahtjeve iz ugovora o prije-vozu stvari i transportnog osiguranja //PV, 4(1988)4, str. 389-399.

236. Bosanac, Nedeljko: Sistem sredstava naprimjeru poljoprivredno-industrijskogsistema // PV, 4(1988)4, str. 401-408.

237. Klari}, Dragutin: Platonova vizijaidealne organizacije dru{tva u dràvi //PV, 4(1988)4, str. 409-413.

238. Oluji}, Krunislav i Branko Babac: Ostrategijskom zna~enju agrarnog maksi-muma // PV, 4(1988)4, str. 414-423.

239. Jovi~evi}, Vladimir: Uticaj pravaPrimorja na Zakonik ob{}i crnogorski ibrdski // PV, 4(1988)4, str. 425-430.

240. Belaj, Vlado: Oblici pravne za{tite ~ov-jekove okoline od ekolo{ki {tetnih utje-caja // PV, 4(1988)4, str. 433-440.

241. Vrbo{i}, Josip: Stjecanje vlasni{tva fa-kultativnim otkupom zemlji{ta // PV,4(1988)4, str. 441-444.

242. Medvidovi}, Lujo: Za{tita ìvotne iradne sredine u organizacijama udruè-nog rada koje posluju s gubitkom ilikoje su pod prinudnom upravnom, // PV,4(1988)4, str. 447-449.

243. Vrbo{i}, Josip: Prikaz knjige: Hodimir,Sirotkovi}/Lujo Margeti}: Povijestdràva i prava naroda SFRJ // PV,4(1988)4, str. 453-454.

5(1989)1-2

244. Babac, Branko: Socijalno-ekolo{ka od-govornost i gospodarski poredak // PV,5(1989)1-2, str. 5-22.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 397

245. Cifri}, Ivan: ôvjekova okolina kao

problem kulture // PV, 5(1989)1-2, str.

23-32.

246. Kuzmanovi}, Jovanka: Neki elementi

strategije za{tite ìvotne sredine // PV,

5(1989)1-2, str. 33-40.

247. Lauc, Zvonimir: Razvoj, ekologija i

dru{tvena regulacija // PV, 5(1989)1-2,

str. 41-52.

248. Mecanovi}, Ivan: Tehnolo{ki razvoj i

za{tita ~ovjekove okoline // PV, 5(1989)

1-2, str. 53-60.

249. Milu{i}, Anto: Ekolo{ka svijest i eko-

lo{ka odgovornost u pro{losti // PV,

5(1989) 1-2, str. 61-78.

250. O{tri}, Zoran: Prilog cjelovitoj strategiji

razvoja: energija, ekologija, tehnologija,

dru{tvo // PV, 5(1989)1-2, str. 79-91.

251. Boras, Ivan: Problemi ekonomskog iz-

raza upotrebe dru{tvenog kapitala u “si-

stemu dohotka” // PV, 5(1989)1-2, str.

93-111.

252. Meler, Marcel: Autonomnost - osnova

kvalitetnog poslovnog odlu~ivanja sa-

moupravnog poduze}a // PV, 5(1989)1-

2, str. 115-122.

253. Medvidovi}, Lujo: Krivi~no-pravna

za{tita ekolo{ke `rtve // PV, 5(1989)1-2,

str. 125-139.

254. Rom{tajn, Ivan: Tu`ba kao pravni in-

strument za{tite ~ovjekove okoline iz

osnova odredaba obligacionog prava u

nas // PV, 5(1989)1-2, str. 141-148.

255. Stani}, Boris: Terorizam kao negacija

slobode // PV, 5(1989)1-2, str. 149-154.

256. Odoba{a, Rajko: Zbornik radova

“Ekolo{ke dileme” // PV, 5(1989)1-2,

str. 157-160.

257. Omejec, Jasna: Prikaz: Okrugli stol

“Ekologija - ekonomija - politika -

dru{tvo”, Novi Sad, 19. svibnja 1989. //

PV, 5(1989)1-2, str. 161-163.

258. Margeti}, Lujo: Prikaz knjige: Romac,

Ante: Ulpijan - knjiga Regula // PV,

5(1989)1-2, str. 165.

259. Milu{i}, Anto: Prikaz knjige: Margeti},

Lujo: Rijeka, Vinodol, Istra // PV,

5(1989)1-2, str. 167-171.

260. Romac, Ante: Prikaz knjige: Sirotkovi},

Hodimir: Povijest dràva i prava naroda

SFRJ // PV, 5(1989)1-2, str. 173-175.

261. Rom{tajn, Ivan: Prikaz nekih problema

stanja sigurnosti u unutra{njoj plovidbi

SR Hrvatske // PV, 5(1989)1-2, str. 177 -

178.

5(1989)3-4

262. Milu{i}, Anto: Op}insko ure|enje i

me|uop}inski pravni odnosi u Vinodolu

u svjetlu Vinodolskog zakona // PV,

5(1989)3-4, str. 185-200.

263. Babi}, Dragan: O nekim osnovnim raz-

vojnim problemima sela i poljoprivrede

Slavonije i Baranje // PV, 5(1989)3-4,

str. 201-221.

264. Ba~i}, Arsen: O formiranju modernog i

marksisti~kog u~enja o jedinstvu vlasti

// PV, 5(1989)3-4, str. 223-231.

265. Herman, Vilim: Materijalno osiguranje

za slu~aj bolesti // PV, 5(1989)3-4, str.

233-240.

266. Jelini}, Sre}ko: Organizacijsko povezi-

vanje privrednih i drugih subjekata u

svjetlu Zakona o poduze}ima // PV,

5(1989)3-4, str. 241-255.

267. Kandare, Ivan: Pobijanje arbitra`ne

odluke po pravu Sjedinjenih Ameri~kih

Dràva // PV, 5(1989)3-4, str. 257-270.

268. Mecanovi}, Ivan: Samoupravne intere-

sne zajednice i drugi oblici samouprav-

ne organiziranosti // PV, 5(1989)3-4, str.

271-281.

269. Rom{tajn, Ivan: Posebne transportne

opasnosti kao razlozi za oslobo|enje od-

govornosti prijevoznika u kopnenom

saobra}aju // PV, 5(1989)3-4, str. 283-

292.

270. Rukavina, Kornelija: Obrazovne insti-

tucije i trì{te // PV, 5(1989)3-4, str.

295-297.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.398

271. Takali}, \uro: Uloga i zna~aj stambe-nog zadrugarstva i individualne stam-bene izgradnje u brèm i efikasnijemrje{avanju stambene problematike // PV,5(1989)3-4, str. 301-308.

272. Tur~inovi}, Filip: Preporuke UNE-SCO-a o kulturnom naslje|u // PV,5(1989)3-4, str. 309-322.

273. Biì}, Milan: Proizvodnja hrane na po-dru~ju Slavonije i Baranje i zna~aj zaONOR // PV, 5(1989)3-4, str. 325-333.

274. Star~evi}, Ivan: Koncilijacija (mirenje)u privrednim sporovima // PV,5(1989)3-4, str. 335-340.

275. Garda{, Miro: Pojava prometnica i pro-meta na podru~ju Slavonije u rimskodoba // PV, 5(1989)3-4, str. 341-344.

276. Erdelez, Sanda i Rajko Odoba{a:Bibliografija ~asopisa i knjiga spodru~ja “Environmental Law” 1970-1988 // PV, 5(1989)3-4, str. 347-364.

6(1990)1

277. Herman, Vilim: Za{tita prava radnika //PV, 6(1990)1, str. 5-10.

278. Krapac, Davor: Prilog razmatranju poj-ma dokaznih zabrana u suvremenomkrivi~nom postupku // PV, 6(1990)1, str.11-31.

279. Dragan, Babi}: Jezik i pravo // PV,6(1990)1, str. 35-47.

280. Sre}ko, Jelini}: Dru{tvena imovina dodru{tvenog vlasni{tva - quo vadis? // PV,6(1990)1, str. 49-56.

281. Kandare, Boris: Pobijanje arbitra`neodluke po kanadskom pravu // PV,6(1990)1, str. 57-68.

282. Mecanovi}, Ivan: Ustavne promjene ifunkcioniranje skup{tina (parlamenata)u na{oj zemlji // PV, 6(1990)1, str. 69-75.

283. Rom{tajn, Ivan: Uloga i prometnozna~enje novoizgra|enog pristani{nogkompleksa “Tranzit” Osijek - Nemetin injegovo uklapanje u unutra{nji ime|unarodni rije~ni promet // PV,6(1990)1, str. 77-88.

284. Herman, Vilim: Mirovinsko i invalid-

sko osiguranje poljoprivrednika // PV,

6(1990)1, str. 91-93.

285. Juri}, Miroslav: O naravi jednog prava

// PV, 6(1990)1, str. 95-113.

286. Lamza-Maroni}, Maja i Kata Ivi}:Znanstvene informacije u spektru razvo-

ja znanstvenog ~asopisa // PV, 6(1990)1,

str. 115-120.

287. Boòvi}, Jovan: Francuska teorija jav-

nog domena // PV, 6(1990)1, str. 123-

132.

288. Garda{, Miro: Uprava u rimskoj kolo-

niji Mursi u svjetlu dosada{njih epigraf-

skih nalaza // PV, 6(1990)1, str. 133-

137.

289. Novoselec, Petar: Komentar sudske

prakse // PV, 6(1990)1, str. 141-146.

290. Stjepanovi}, Stanka: Komentar sud-

skih odluka iz oblasti gra|anskog prava

// PV, 6(1990)1, str. 147-151.

6(1990)2

291. Saxby, Stephen: The Role of Law in the

Development of the Information Society

// PV, 6(1990)2, str. 159-169.

292. Erdelez, Sanda: Kompjutersko pravo,

informati~ko pravo ili informacijsko

pravo? // PV, 6(1990)2, str. 171-178.

293. Nikoli}, Du{an: Imovinska priroda in-

formacije i nastajanje novih grana prava

// PV, 6(1990)2, str. 179-183.

294. Lili}, Stevan: Pravna informatika i

upravni postupak // PV, 6(1990)2, str.

185-191.

295. Grigi}, Boris: Prijedlog za osnivanje

banke podataka o me|unarodnoj trgo-

va~koj arbitraì // PV, 6(1990)2, str.

193-200.

296. Mecanovi}, Ivan: Informati~ko pravo -

nova grana prava u nastajanju // PV,

6(1990)2, str. 203-208.

297. Aviani, Damir: Interakcija informacij-

ske tehnologije i prava // PV, 6(1990)2,

str. 209-215.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 399

298. Vu~kovi}, Marija: Uvo|enje u UN-EDIFACT sistema u moderno pravo iposlovanje po njemu vezano uz pitanjenove discipline informatika i pravo //PV, 6 (1990)2, str. 217-220.

299. Robert van den Hoven van Genderen:Informatics and Law in the Netherlands- an over view // PV, 6(1990)2, str. 223-230.

300. Fikeys-Krmi}, Nelka: Autorskopravnaza{tita kompjuterskih programa premaizmjenama i dopunama jugoslavenskogZakona o autorskom pravu od 11. 04.1990. godine // PV, 6(1990)2, str. 231-233.

301. Mav~i}, Arne: Aktivnosti Ustavnogsuda Republike Slovenije u oblasti in-formati~kog prava // PV, 6)1990)2, str.235-238.

302. Drakuli}, Mirjana: Dru{tveno-pravneosnove informacionih sistema // PV,6(1990)2, str. 239-244.

303. Drakuli}, Ratimir: Karika koja nedo-staje: kuda dalje? // PV, 6(1990)2, str.245-249.

304. Celing, Dra{ko: Poredbeni prikaz tali-janskog i jugoslavenskog pravosudnoginformacijskog sustava // PV, 6(1990)2,str. 253-257.

305. Stani}, Boris: Nastava iz izbornog pred-meta “Informatika i pravo” na Pravnomfakultetu u Osijeku // PV, 6(1990)2, str.261.

306. Zdrav~evi}, Andrija: Prikaz knjige:Mojovi}: Prelaz rizika kod kupoprodaj-nog ugovora, PV, 6(1990)2, str. 263-265.

307. Zdrav~evi}, Andrija: Prikaz knjige:Romac, Ante: Ulpijan: Regula // PV,6(1990)2, str. 267-269.

308. Vrbo{i}, Josip: Prikaz knjige:Pavli~evi}, Dragutin: Hrvatske ku}nezadruge // PV, 6(1990)2, str. 271-272.

309. ̂ lanci iz jugoslavenskih ~asopisa iz po-dru~ja pravne informatike iinformati~kog prava // PV, 6(1990)2,str. 275-280.

6(1990)3-4

310. Babi}, Dragan: Objavljivanje zakona //

PV, 6(1990)3-4, str. 285-292.

311. Ljubanovi}, Vladimir: Predstoje}e

izmjene i dopune Zakona o krivi~nom

postupku // PV, 6(1990)3-4, str. 293-

303.

312. Apostolova-Mar{avelski, Magdalena:Neke zna~ajke dugoro~nog zakupa u

srednjovjekovnom Zagrebu // PV,

6(1990)3-4, str. 305-311.

313. Mili~i}, Vjekoslav: Dogmatska metoda

u pravu // PV, 6(1990)3-4, str. 313-327.

314. Milu{i}, Anto: Ustrojstvo vlasti u

Banovini Hrvatskoj // PV, 6(1990)3-4,

str. 329-342.

315. Novoselec, Petar: Dràvno odvjetni{tvo

u Saveznoj Republici Njema~koj,

Francuskoj i [vicarskoj // PV, 6(1990)3-

4, str. 343-357.

316. Rom{tajn, Ivan: Ugovor o uskladi{te-

nju robe, pravne karakteristike i razgra-

ni~enja // PV, 6(1990)3-4, str. 359-370.

317. Vrbo{i}, Josip: Ne{to o prvoj ekspro-

prijaciji iz 1919. godine u Kraljevini

Srba, Hrvata i Slovenaca // PV,

6(1990)3-4, str. 371-375.

318. Juri{a, Slavko: Eksodus samouprav-

ljanja, poduzetni{tvo i prijepori perspek-

tive “udjela zaposlenih pri odlu~ivanju u

poduze}u” // PV, 6(1990)3-4, str. 379-

385.

319. Klari}, Dragutin: O dru{tveno-gospo-

darskim aspektima demokratskog polisa

Atene // PV, 6(1990)3-4, str. 389-399.

320. Stjepanovi}, Stanka: Komentar sud-

skih odluka iz oblasti gra|anskih prava

// PV, 6(1990)3-4, str. 403-408.

321. Belaj, Vlado: Prikaz knjige: Rom{tajn,

Ivan: Osnovni i specijalni poslovi {pedi-

terske djelatnosti i odgovornosti za na-

stale {tete // PV, 6(1990)3-4, str. 411.

322. Margeti}, Lujo: Prikaz knjige: Romac,

Ante: Julije Paulo sentencije // PV,

6(1990)3-4, str. 413-414.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.400

323. Taslidì}, Davor: Prikaz knjige:Dabinovi}, Antun: Hrvatska dràvna ipravna povijest // PV, 6(1990)3-4, str.415-416.

324. Taslidì}, Davor: Prikaz knjige: Poàr,Petar: Hrvatske pravice // PV, 6(1990)3-4, str. 417.

7(1991)1-4

325. Pravni fakultet u Osijeku - ju~er, danas,sutra - op}e informacije // PV,7(1991)1-4, str. 5-21.

326. Babac, Branko: Istraìvanja Hrvat-skoga histori~kog ùpanijskog ustroja -slu~aj administrativno-teritorijalnih je-dinica-doti~no politi~ko-teritorijalnihorganizacija na regionalnoj razini -osnove institucionalne analize // PV,7(1991)1-4, str. 25-45.

327. Belaj, Vlado: Aerodrom Osijek kao~imbenik uklju~ivanja regije Slavonije iBaranje u gospodarski sustav RepublikeHrvatske // PV, 7(1991)1-4, str. 47-52.

328. Boras, Ivan: O eti~kom aspektu podu-zetni{tva // PV, 7(1991)1-4, str. 53-60.

329. Jelini}, Sre}ko: O odgovornosti za ne-zakonito prisvajanje gospodarske imovi-ne u svezi s izbijanjem rata i raspadomdràve prethodnice // PV, 7(1991)1-4,str. 61-69.

330. Mecanovi}, Ivan: Osnove prava infor-macija // PV, 7(1991)1-4, str. 71-82.

331. Novoselec, Petar: Wesentliche Strafba-rkeitsvorassetzungen im kommendenkroatischen Strafgesetzbuch // PV,7(1991)1-4, str. 83-91.

332. Rom{tajn, Ivan: Uloga i zna~enjerije~nog prometa kao faktora proizvod-nog razvitka regije Slavonije i Baranje injegovo uklju~ivanje u europski plovnisustav Rajna-Majna- Dunav nakonzavr{etka rata u Hrvatskoj // PV,7(1991)1-4, str. 93-114.

333. Bosanac, Nedeljko i Ivan Mecanovi}:Doba gospodarstvene neizvjesnostiSlavonije i Baranje // PV, 7(1991)1-4,str. 117-128.

334. Grigi}, Boris: Nekoliko napomena onovom hrvatskom me|unarodnom pri-vatnom pravu // PV, 7(1991)1-4, str.131-136.

335. Herman, Vilim: Radnopravni poloàjradnika migranata (MOR, EZ, Europskovije}e) // PV, 7(1991)1-4, str. 137-142.

336. Klari}, Dragutin: Neka obilje`ja pravai dràve s posebnim osvrtom na izvoreprava // PV, 7(1991)1-4, str. 143-155.

337. Kuzmanovi}, Jasna: Protupravnostprimjene sile u me|unarodnom poretku// PV, 7(1991)1-4, str. 157-172 .

338. Ljubanovi}, Vladimir: Pravila me|u-narodnog ratnog prava koja se odnosena krivi~no procesno pravo i postupakprotiv po~initelja zlo~ina u ratu uHrvatskoj // PV, 7(1991)1-4, str. 173-182.

339. Mecanovi}, Ivan: Pu~ki pravobranitelju pravnom sustavu Republike Hrvatske// PV, 7(1991)1-4, str. 183-191.

340. Milu{i}, Anto: Vrijeme za renesansuHrvatske pravne povijesti // PV,7(1991)1-4, str. 193-198.

341. Rukavina, Kornelija: Strategija i logi-stika u planiranju poslovanja poduze}a// PV, 7(1991)1-4, str. 199-204.

342. Vrbo{i}, Josip: Zadru`no pravo u sklopu

modernizacije hrvatskog gospodarstva i

dru{tva // PV, 7(1991)1-4, str. 205-210.

343. Boras, Ivan: O ekonomiji redivivi // PV,

7(1991)1-4, str. 213-220.

344. Garda{, Miro: Kratak prikaz povijesti

pravosu|a u Slavoniji od 1687. do 1918.

godine // PV, 7(1991)1-4, str. 221-227.

345. Juri}, Miroslav: ôvjek i tehni~ke

strukture: skica jednog toka doga|anja

// PV, 7(1991)1-4, str. 229-238.

346. Kaladi}, Ivan: Nadle`nost za rje{avanje

sporova u primjeni odredbe ~lanka 4-a st.

1. Zakona o gra|evinskom zemlji{tu //

PV, 7(1991)1-4, str. 239-241.

347. Ljubi~i}, Radislav: Vojna sila kao ~im-

benik u suvremenom svijetu // PV,

7(1991)1-4, str. 243-246.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 401

348. Srb, Vladimir: Financijski sustav NDH(Dràvna riznica) // PV, 7(1991)1-4, str.247-259 .

8(1992)1-4

349. Babac, Branko: Obnova hrvatskogaùpanijskog ustroja - ogled o hrvatsko-mu histori~kom ùpanijskom ustroju -osnove institucionalne analize // PV,8(1992)1-4, str. 5-34.

350. Ba~i}, Arsen: Republikanski principi ihrvatski ustav iz 1990. godine // PV,8(1992)1-4, str. 35-41.

351. Klari}, Dragutin: O nekim karakteri-sti~nim institutima gra|anskog prava urobovlasni~kom i feudalnom razdoblju injihovim mijenama do buròaskog raz-doblja // PV, 8(1992)1-4, str. 43-56.

352. Ljubanovi}, Vladimir: Branitelj u kri-vi~nom postupku // PV, 8(1992)1-4, str.57-68.

353. Novoselec, Petar: Ka`njavanje novina-ra za krivi~na djela protiv ~asti i ugleda// PV, 8(1992)1-4, str. 69-79.

354. Mecanovi}, Ivan: Uprava i ostvarivanjeprava informacija // PV, 8(1992)1-4, str.81-104.

355. [kalabrin, Nikola: Postupak u pretpo-stavljenoj smrti ènidbenog druga // PV,8(1992)1-4, str. 107-113.

356. Leko, Mirna: Marketing - bitan ~imbe-nik ekonomskog razvoja // PV,8(1992)1-4, str. 115-118.

357. Medani}, Vlatko: Modeli pretvorbevlasni{tva dru{tvenih poduze}a ipote{ko}e pretvorbe // PV, 8(1992)1-4,str. 119-129 .

358. Belaj, Vlado: Upravnopravni aspekti re-guliranja prometa (sustav prometnihdozvola) sa stajali{ta kori{tenja promet-nica i uklju~ivanja regije u gospodarsketokove zemlje i Europe // PV, 8(1992)1-4, str. 135-143.

359. Bolan~a, Dragan: Poloàj RepublikeHrvatske u odnosu na pravo i politikuEuropske zajednice prema pomorskomtransportu // PV, 8(1992)1-4, str. 145-149.

360. îzmi}, Jozo: Klauzule o isklju~enju i

ograni~enju odgovornosti u engleskom

pravu - granice dispozitivnosti // PV,

8(1992)1-4, str. 151-160.

361. Kriì}, Zdravko: Pirodna pravednost i

prirodno pravo // PV, 8(1992)1-4, str.

161-169.

362. Mecanovi}, Ivan: Uprava i samouprava

// PV, 8(1992)1-4, str. 171-179.

363. Vrban, Du{ko: Simboli~ke strategije

sustavne integracije i kognitivni razvoj //

PV, 8(1992)1-4, str. 181-191.

364. Bosanac, Nedeljko: Dosada{nji propisi

o mirovinskom i invalidskom osiguranju

samostalnih gospodarstvenika // PV,

8(1992)1-4, str. 195-206.

365. Bosanac, Nedeljko: Obrtni{tvo u suvre-

menim uvjetima // PV, 8(1992)1-4, str.

207-214.

366. Garda{, Miro: Osoblje zaposleno u

sudbenim ustanovama na podru~ju

Slavonije u drugoj polovici 19 st. // PV,

8(1992) 1-4, str. 215-227.

367. Kaladi}, Ivan: Izmjena materijalno -

pravnih propisa tokom trajanja ̀ albenog

postupka i drugostepeno odlu~ivanje u

parni~nom postupku // PV, 8(1992)1-4,

str. 229-231.

368. Preuss, K. Urlich: Postkomunisti~ke

novotvorine u isto~noj Europi // PV,

8(1992)1-4, str. 235-242.

369. Bolan~a, Dragan: Prikaz knjige:

Grabovac Ivo: Enciklopedija pomorskog

prava // PV, 8(1992)1-4, str. 243.

370. Erdelez, Sanda: Prikaz: Implikacije

spora FEIST v. Rural na ameri~ko pravo

intelektualnog vlasnika // PV, 8(1992)1-

4, str. 245-249.

371. Kramari}, Ivica: Prikaz knjige:

Romac, Ante: Rje~nik latinskih pravnih

izraza // PV, 8(1992)1-4, str. 251.

372. Rom{tajn, Ivan: Kratki osvrt na odred-

be novog Zakona o sigurnosti prometa

na cestama // PV, 8(1992)1-4, str. 253-

256.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.402

373. Erdelez, Sanda: Izbor pravnih radova iz

oblasti informacijskog prava za 1992.

godinu // PV, 8(1992)1-4, str. 259-264.

9(1993)1-4

374. Belaj, Vlado: Pravna priroda eta`nog vla-sni{tva na temelju analize inozemnih prav-nih sustava // PV, 9(1993)1-4, str. 5-14.

375. Bolan~a, Dragan: Odgovornost broda-ra za smrt i tjelesne ozljede ~lana posa-de broda u hrvatskom pravu // PV,9(1993)1-4, str. 15-21.

376. Hampel, Johannes: Etnicitet, svjetskiproblem // PV, 9(1993)1-4, str. 22-28.

377. Mecanovi}, Ivan: Robni karakter infor-macija i njegovo pravno reguliranje //PV, 9(1993)1-4, str. 29-50.

378. Stammen, Theo: Federalizam uNjema~koj // PV, 9(1993)1-4, str. 51-68.

379. Klari}, Dragutin: Instituti stvarnogprava prema Op}em gra|anskom zako-niku // PV, 9(1993)1-4, str. 71-102.

380. Mecanovi}, Ivan: Tvr|a - centarSveu~ili{ta u Osijeku // PV, 9(1993)1-4,str. 103-115.

381. Vuj~i}, Vladimir: Proceduralne norme itolerancija // PV, 9(1993)1-4, str. 116-125.

382. Garda{, Miro: Progoni razbojnika uSlavoniji u 18. i 19. stolje}u // PV,9(1993)1-4, str. 129-138.

383. Bolan~a, Dragan: Prikaz knjige: PetarKragi}: Ugovori o prijevozu tankerima,Zadar, 1992. // PV, 9(1993)1-4, str. 141-142.

384. Zima, Predrag: Peter, Drucker: Novazbilja, 1992. // PV, 9(1993)1-4, str. 143-147.

385. Mandi}, Nikola: Klini~ko -istraìva~kaprocjena posttraumatskog stresnog po-reme}aja // PV, 9(1993)1-4, str. 154-161.

386. Duman~i}, Marko: Rat i ratna stanjakao uzrok porasta krivi~nih djela uboj-stava na podru~ju Okru`nog i Vojnogsuda u Osijeku // PV, 9(1993)1-4, str.162-173.

387. Mandi}, Nikola: Gubici i àlovanja //PV, 9(1993)1-4, str. 174-180.

388. Trlek, Mladen: Diskusija: Pra}enje po-jave psihi~kih tegoba kod boraca za vri-jeme borbenih djelovanja // PV,9(1993)1-4, str. 183-189.

389. Bobeti}, Boris: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 190-191.

390. Kokeza, Vladimir: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 192-194.

391. Ljubanovi}, Vladimir: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 195- 196.

392. Matijevi}, Draèn: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 197-199.

393. Krti}, Davor: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 200-202.

394. Kljaji}, Petar: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 203-204.

395. Mandi}, Nikola: Replika na diskusijuKljaji}a // PV, 9(1993)1-4, str. 205-206.

396. Kukavica, Ante: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 207-210.

397. Vojnovi}, Dubravka: Op}e psiholo{keposljedice rata // PV, 9(1993)1-4, str.211-213.

398. Lu~ev, Igor: Diskusija // PV, 9(1993)1-4, str. 214-215.

399. Miroslav, Juki}: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 216.

400. Marjanac, Drago: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 217.

401. Krti}, Davor: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 218.

402. Bobeti}, Boris: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 219-220.

403. Vukovi}, Milan: Diskusija // PV,9(1993)1-4, str. 221-222.

10(1994)1-4

404. Babac, Branko: O nekim ob}im pro-blemima koji se ti~u razgrani~enja juris-dikcije ustavno-sudbene i jurisdikcijemediateurske u domeni promicanja ljud-skih prava i temeljnih sloboda - slu~ajprava hrvatskoga // PV, 10(1994)1-4, str.5-14.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 403

405. Lauc, Zvonimir: Samovrednovanjepravnih fakulteta // PV, 10(1994)1-4, str.15-29.

406. Mecanovi}, Ivan: Pravo informacija iorganizacija dràvne uprave za osigu-ranje ovog prava gra|anima // PV,10(1994)1- 4, str. 30-38.

407. Milu{i}, Anto: Maùrani}eve reforme uhrvatskom sudstvu i modernizacija sud-skog procesnog prava // PV, 10(1994)1-4, str. 39-55.

408. Omejec, Jasna: Problemi pojmovnogodre|enja op}e uporabe u europsko-kontinentalnim vodnim pravima // PV,10(1994)1-4, str. 56-68.

409. Stammen, Theo: Verfall und neukon-stituierung politischen Wissens // PV,10(1994)1-4, str. 69-81.

410. Vrban, Du{ko: O dràvnom razlogu ipravednosti : prolegomena za jednu teo-riju interesa // PV, 10(1994)1-4, str. 82-88.

411. Vrbo{i}, Josip: Kolonizacija Baranjeizme|u Prvog i Drugog svjetskog rata //PV, 10(1994)1-4, str. 89-106.

412. Garda{, Miro: Pravo azila u osje~kimsamostanima u 18. stolje}u // PV,10(1994)1-4, str. 109-113.

413. Hanpel, Johanes: Etnische saeuberun-gen als Mittel Politik // PV, 10(1994)1-4, str. 114-118.

414. Mecanovi}, Ivan: Evidencije i informa-cije u uredskom poslovanju kao ~imbe-nici strategijskog planiranja i odlu~i-vanja u poduze}ima i ustanovama u jav-nom sektoru // PV, 10(1994)1-4, str.119-129.

415. Stammen, Theo: Demokratisierung -politische Bildung - politische Kultur //PV, 10(1994)1-4, str. 130-135.

416. Kramar, Ivan: Kratka analiza moder-nog ateizma // PV, 10(1994)1-4, str. 139-144.

417. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemimapretvorbe i privatizacije rije~nog gospo-darstva Republike Hrvatske // PV,10(1994)1-4, str. 145-153.

418. Rukavina, Kornelija: Karakteristikeneprofitnih i neprofitabilnih organizaci-ja u odnosu na profitne i profitabilne or-ganizacije // PV, 10(1994)1-4, str. 154-160.

419. [koro, Marija: Knji`nica Pravnog fa-kulteta u Osijeku - temeljni oslonac na-stavne i znanstvene institucije // PV,10(1994)1-4, str. 161-170.

420. îzmi}, Jozo: Prikaz knjige: Sudstvo,javno bilje`ni{tvo - zakoni i kazalo poj-mova, Zagreb: Narodne novine, 1994. //PV, 10(1994)1-4, str. 173-174.

11(1995)1-4

421. Babac, Branko: Neka razmatranja oodrazu rada pu~kog pravobranitelja nadielovanje vlade kada s motri{ta {kod-ljivosti za gradjane procienjuje ~ine lipropuste javnih vlasti // PV, 11(1995)1-4, str. 5-28.

422. Ba~i}, Arsen: Ustav Republike Hrvat-ske iz 1990. godine, izborno pravo ipreduvjeti izborne vlasti // PV11(1995)1-4, str. 29-36.

423. Klasi~ek, Damir: Dvojbe glede izborapoveznice za odre|ivanje osobnog sta-tuta fizi~kih osoba u me|unarodnomprivatnom pravu // PV, 11(1995)1-4, str.37-53.

424. Ljubanovi}, Vladimir: Tuìtelj u kaz-nenom postupku // PV, 11(1995)1-4, str.54-66.

425. Mecanovi}, Ivan: Odgovornost preds-jednika republika (Komparativni pre-gled) // PV, 11(1995)1-4, str. 67-87.

426. Milu{i}, Anto: Vremenska podjela (pe-riodizacija) hrvatske pravne povijesti //PV, 11(1995)1-4, str. 88-111.

427. U~ur, Marinko: Nomotehni~ke pretpo-stavke za zaklju~ivanje kolektivnih ugo-vora // PV, 11(1995)1-4, str. 112-126.

428. Belaj, Vlado: Isplata cijene kod ugovo-ra o prodaji // PV, 11(1995)1-4, str. 129-135.

429. Bosanac, Nedeljko: Strategija razvoja //PV, 11(1995)1-4, str. 136-141.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.404

430. Kora}, Aleksandra: Hrvatsko obitelj-

sko zakonodavstvo i ~l. 8. Europske

konvencije za za{titu osnovnih prava i

sloboda ~ovjeka // PV, 11(1995)1-4, str.

142-149.

431. Lauc, Zvonimir: Problems the trans-

ition of the legal system after the collap-

se of communism // PV, 11(1995)1-4,

str. 150-156.

432. Mecanovi}, Ivan: Ustav i teorija susta-

va // PV, 11(1995)1-4, str. 157-170.

433. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemima

osnovanosti dosu|ivanja nov~ane nak-

nade nematerijalne (moralne) {tete u pri-

jevozu putnika // PV, 11(1995)1-4, str.

171-176.

434. Rukavina, Kornelija: Ra~unovodstvo

korisnika prora~una kao temelj za pro-

vo|enje menad`ment kontrole // PV,

(1995)1-4, str. 177-184.

435. Vrbo{i}, Josip: Ne{to malo o slavon-

skim ̀ upanijama u drugoj polovici XIX.

i po~etkom XX. stolje}a // PV,

11(1995)1-4, str. 185-197.

436. Zimmer B. Markus: Administrative

governance of the judicial branch in teh

United States and Croatia // PV,

11(1995)1-4, str.198-206.

437. Bosanac, Nedeljko: Prikaz knjige:

Karpati, Tibor: Quo vadis economics,

Osijek, 1995. // PV, 11(1995)1-4, str.

209-211.

438. Zima, Predrag: Pregled knjige: Babac,

Branko: Obnova hrvatskoga gra|anskog

dru{tva - politi~ka kontrola i dràvna

uprava, Osijek, 1994. // PV, 11(1995)1-

4, str. 212-223.

439. [koro, Marija: Bibliografsko kazalo

Pravnog vjesnika I.(1985.) - X(1994.) //

PV, 11(1995)14,str. 224-245.

12(1996) 1-4

440. Mecanovi}, Ivan: Zakon o telekomuni-

kacijama u ozra~ju prava informacija i

pravnog sustava Republike Hrvatske //

PV, (1996) 1-4, str. 5-25.

441. Poli}-ûr~i}: Uloga i odgovornost kla-sifikacijskih dru{tava // PV, 12(1996) 1-4, str. 26-35.

442. [kalabrin, Nikola: Prava i obveze ma-njina u svjetovnim i crkvenim doku-mentima // PV, 12(1996) 1-4, str.36-60.

443. Milu{i}, Anto: Neki elementi unutar-njeg ure|enja Bosne i Hercegovine podAustro-Ugarskom 1878.-1918. // PV,12(1996)1-4, str. 61-77

444. Rom{tajn, Ivan: Kr{}anska etika i nje-zin utjecaj na sigurnost u cestovnomprometu // PV, 12(1996)1-4, str. 78-86

445. Marki}, Vesna: Pojam i mjesto osigu-ranja od odgovornosti u sustavu osigu-ranja // PV, 12(1996)1-4, str. 87-95

446. Bolan~a, Dragan: Privremene mjerekao mjere osiguranja u hrvatskom po-morskom zakonodavstvu // PV,12(1996)1-4, str. 96-105

447. Mili~i}, Vjekoslav: Metodologijskepretpostavke uspostavljanja sustava pra-va // PV, 12(1996)1-4, str. 106-120

448. Luli}, Mira: Rat i mir-teorije me|una-rodnih odnosa // PV, 12(1996)1-4, str.121-137

449. Grabovac, Ivo: Poloàj platformi zaistraìvanje i iskori{tavanje morskogdna i morskog podzemlja u pomorskompravu // PV, 12(1996)1-4, str. 138-152

450. Ba~i}, Slaven: Obnovljenja poglavarst-va lolalnih tijela vlasti slobodnih kra-ljevskih gradova Subotice, Sombora iNovog Sada prema instalacijskim komi-sijskim statutima //PV, 12(1996) 1-4,str. 143-152

451. Zvonarek, Ivan: Pravna za{tita progna-nika i izbjeglica // PV, 12(1996)1-4, str.153-171

452. Omejec, Jasna: Izvanredna stanja upravnoj teoriji i ustavima pojedinih ze-malja // PV, 12(1996)1-4, str. 172-196

453. Babi}, Marko: Tajno dru{tvo // PV,12(1996)1-4, str. 197-207

454. Barkovi}, Draèn i Ivan Feren~ak: Onovoj institucijskoj ekonomici // PV,12(1996)1-4, str. 211-220


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 405

455. Muji}, Nihada: Poduzetni{tvo - nepo-

vratni proces u dru{tvenom ekonom-

skom i individualnom razvoju // PV,

12(1996)1-4, str. 221-227

456. Kraj~evi}, Silvije: Poduzetni{tvo u ma-

lim i srednjim poduze}ima // PV,

12(1996)1-4, str. 228-239

457. Bosanac, Nedeljko: Nuàn je razvoj

mnoìnskog gospodarstva - kratki povi-

jesni prikaz obrtni{tva grada Osijeka //

PV, 12(1996)1-4, str. 240-25

458. Vranican, Stjenko: Prikaz knjige

Bi~ani}, Rudolf: Ekonomska podloga

hrvatsko pitanje i drugi radovi // PV,

12(1996)1-4, str. 257-261

459. Odoba{a, Rajko: prikaz knjige Al

Gore: Zemlja u ravnoteì //

PV,12(1996)1-4, str. 262-266

460. Rukavina, Kornelija i Nihada Muji}:Prikaz XII. me|unarodne znanstvene

konferencije pod nazivom “Upravljanje

poduze}em u uvjetima transformacije

gospodarstva” // PV,12(1996)1-4, str.

267-274

461. Odoba{a, Rajko: Prijedlog bibliografi-

je za hrabri novi svijet // PV,12(1996)1-

4, str. 277-283

13(1997)1-2

462. [kalabrin, Nikola: Pravni odnos

izme|u crkve i politi~ke zajednice // PV,

13(1997)1-2, str. 5-26

463. Mecanovi}, Ivan: Pravila struke u okvi-

ru pravnog sustava // PV, 13(1997)1-2,

str. 27-44

464. Aviani, Damir: Parlamentarna kontrola

nad upravom // PV,13(1997)1-2, str. 45-

64

465. Babac, Branko: Ogled o nekim proble-

mima konstituiranja upravnoga postu-

povnog prava // PV, 13(1997)1-2, str.

65-98

466. Ba~i}, Slaven: Crtice iz agrarno-prav-

nog nazivlja ba~kih Bunjevaca // PV,

13(1997)1-2, str. 99-101

467. Babac, Branko: Preveo s francuskog

knjigu: Alekseff, Paul: Dràva - pravo -

i ovlast diskrecionarna u javnih

nadle{tava // PV, 13(1997)1-2, str. 102-

121

13(1997) 3-4

468. [kalabrin, Nikola: Studij kanonskoga

prava na Visokoj bogoslovnoj {koli od

1806. godine do danas //PV, 13 (1997)3-

4, str. 127-150

469. Zvonarek, Ivan: Kr{enje me|unarod-

nog ratnog i humanitarnog prava od

strane agresora tijekom Domovinskog

rata // PV, 13 (1997)3-4, str. 151-169

470. Jakovac-Lozi}, Dijana: Ha{ka konven-

cija o nadle`nosti, primjeni, prihva}anju

i izvr{enju (odluka), te o suradnji s ob-

zirom na roditeljsku odgovornost i mje-

re dje~je za{tite kao jo{ jedan prilog na

putu za{tite prava djeteta // PV, 13

(1997) 3-4, str. 170-178

471. Mecanovi}, Ivan: Velika povelja europ-

skih sveu~ili{ta (Bolonjska povelja) i

autonomija sveu~li{ta u pravnom susta-

vu Republike Hrvatske //PV, 13 (1997)

3-4, str. 179-189

472. Ba~i}, Arsen: Suci i politika //PV, 13

(1997) 3-4, str.190-208

473. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemima

sigurnosti cestovnog prometa u

Republici Hrvatskoj i Poè{ko-slavon-

skoj ùpaniji //PV, 13 (1997) 3-4, str.

209-216

474. Garda{, Miro: Ozna~avanje pojedinih

vrsta obrtni~kih proizvoda od strane

proizvo|a~a u razdoblju Rimskog

Carstva //PV, 13 (1997) 3-4, str. 217-222

475. Zdrav~evi}, Andrija: Pravni poloàj

stranaca po Ilo~kom statutu iz 1525. go-

dine //PV, 13 (1997) 3-4, str. 223-238

476. Rukavina, Kornelija i Nihada Muji}:

Kultura poduze}a - zajedni~ke orijenta-

cije i vrijednosti u poslovanju poduze}a

//PV, 13 (1997) 3-4, str. 239-246


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.406

477. Kregar, Josip: Socijalni aspekti eko-

nomskog kriminala i korupcije //PV, 13

(1997) 3-4, str. 247-265

478. Klasi~ek, Damir: Mjerodavno pravo za

prosu|ivanje pravne i poslovne sposob-

nosti trgova~kih dru{tava u me|unarod-

nom privatnom pravu //PV, 13 (1997) 3-

4, str. 266-277

479. Babac, Branko: Le régime semi-prési-

dentiel, la réconstitution de l’”État-

Nation”, et la responsabilité administra-

tive - le cas Croate - énonciations préli-

minaires //PV, 13 (1997) 3-4, str.

278-305

480. Lauc, Zvonimir: Za{tita nacionalnih

manjina //PV, 13 (1997) 3-4, str. 306-

327

481. Ljubanovi}, Vladimir: Pojam subjeka-

ta kaznenog postupka i pojam stranaka

//PV, 13 (1997) 3-4, str. 328-331

482. Ljubanovi}, Vladimir: Moè li

me|unarodni kazneni sud za biv{u

Jugoslaviju izdati tzv. subpoena duces

tectum suverenoj dràvi ili dràvnom

du`nosniku //PV, 13 (1997) 3-4, str.

332-334

483. Hmura, Stevo: Dono{enje propisa iz

oblasti sigurnosti prometa na cestama u

nadle`nosti tijela lokalne samouprave i

uprave //PV, 13 (1997) 3-4, str. 337-342

484. Poli} ]ur~i}, Vesna: Europska unutar-

nja plovidba - ujedna~enje prava na

Istoku i Zapadu //PV, 13 (1997) 3-4, str.

343-346

485. Odoba{a Rajko: Razvojni program

Ujedinjenih nacija //PV, 13 (1997) 3-4,

str. 347-365

486. Zima Predrag: Dr. Branko Babac:

Obnova hrvatskoga gra|anskog dru{tva

- politi~ka kontrola i dràvna uprava

//PV, 13 (1997) 3-4, str. 366-371

487. Barkovi}, Ivana: Genijalna formula ili

revolucionari na trì{tu opcija //PV, 13

(1997) 3-4, str. 372-374

488. Peri}, Renata: Prikaz knjige dr.

Vladimira Srba i dr. Branka Mati}a

“Numizmatika u ba{tini i gospodarstvu

Hrvatske” //PV, 13 (1997) 3-4, str. 375-

376

489. Odoba{a, Rajko: Mr. Boìdar Vukaso-

vi}: Prava pitanja za gospodarsku

budu}nost Hrvatske //PV, 13 (1997) 3-4,

str. 377-379

490. Vasilj, Aleksandra: Dr. sc. Ivan

Rom{tajn: Osnove hrvatskoga promet-

noga prava i osiguranja” //PV, 13 (1997)

3-4, str. 380-381

14(1998)1-4

491. Babac, Branko: O “~inidbi javne

slu`be” kao kategoriji -neka paradigma-

ti~ka razmatranja s motri{ta rekonstruk-

cije “ javne funkcije” // PV, 14(1998)1-

4, str. 7-29

492. Babac, Branko: Javno dobro u pravu

hrvatskomu - neka razmatranja o pro-

blemima konstituiranja // PV,

14(1998)1-4, str. 31-72

493. Belaj, Vlado: Upravljanje suvlasni~kom

stvarju prema Zakonu o vlasni{tvu i dru-

gim stvarima // PV, 14(1998)1-4, str. 73-

84

494. Klasi~ek, Damir: Dvojno dràvljanstvo

i neki problemi koji mogu uskoro nasta-

ti u primjeni hrvatskog me|unarodnog

privatnog prava // PV, 14(1998)1-4, str.

85-93

495. Rukavina, Kornelija i Muji}, Nihada:

Organizacija i menad`ment u uvjetima

promjena // PV, 14(1998)1-4, str. 94 - 102

496. Zdrav~evi}, Andrija: Oko zalo`nog

prava po Ilo~kom statutu iz 1525. godi-

ne // PV, 14(1998)1-4, str. 103-112

497. Zvonarek, Ivan: Prigovor savjesti (ci-

vilno sluènje vojnog roka) // PV,

14(1998)1-4, str. 113-125

498. Rom{tajn, Ivan: Izgradnja kanala

“Dunav-Sava” gospodarski je izazov za

XXI. stolje}e i postat }e “Hrvatski

rije~ni Suez” // PV, 14(1998)1-4, str.


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 407

126-131

499. Miljko, Zvonko: Odnosi izme|u

Ustavnog suda Bosne i Hercegovine i

pravosudnih tijela, uklju~uju}i Komisiju

za ljudska prava i Komisiju za raseljene

osobe i izbjeglice // PV, 14(1998)1-4,

str. 132-137

500.Vinkovi}, Mario: Promet i za{tita ~ovje-

kovog okoli{a // PV, 14(1998)1-4, str.

138-144

501. Brun~i}, Davor: Osnovan Hrvatski in-

stitut za lokalnu samoupravu u Osijeku

// PV, 14(1998)1-4, str. 147-150

502. U~ur, Marinko: Prikaz knjige: Vukovi},

Mihajlo i \uro Vukovi}: Znanost o izra-

di pravnih propisa - nomotehnika,

Informator, Zagreb, 1997. // PV,

14(1998)1-4, str. 151-152

503. Zima, Predrag: Prikaz studijskog mate-

rijala: Milu{i}, Ante: Vinodolski zakon

1288 // PV,14(1998)1-4, str. 153-156

504. U~ur, Marinko: Tematski broj

Zbornika Pravnog fakulteta u Rijeci,

Za{tita na radu, 1997. // PV, 14(1998)1-

4, str. 157-159

15(1999)1-2

505. Ivan, Mecanovi}: Izbori i dijaspo,osla-

va Klai}a o Hrvatskoj pragmati~koj

sankciji – prilog povijesti hrvatskog

dràvnog prava // PV, 15(1999),1-2, str.

136-154

506. Ivan, Rom{tajn: O nekim pravnim pro-

blemima osiguranja osoba od posljedica

nesretnog slu~aja // PV,15(1999), 1-2,

str. 19-28

507. Ba~i}, Arsen: Novi prilozi suvremenoj

debati o konstitucionalizmu // PV,15

(1999),1-2, str. 29-39

508. Ljubanovi}, Vladimir: Osiguranje

nazo~nosti okrivljenika u kaznenom po-

stupku // PV, 15(1999),1-2, str. 40-64

509. Babac, Branko: Ogled o obnovi

nau~avanja o naredbi u hrvatskim

upravnim znanostima // PV, 15(1999),

1-2, str. 65-122

510. Vrban, Du{ko: O zasnivanju pravne eti-ke // PV, 15(1999),1-2, str. 123-135

511. Milu{i}, Anto: Radovi VjekoslavaKlai}a o Hrvatskoj pragmati~koj sankci-ji - prilog povijesti hrvatskog dràvnogprava // PV, 15(1999),1-2, str. 136-154

512. Vasilj, Aleksandra: Pravni pojam brodai elementi njegove individualizacije //PV, 15(1999),1-2, str. 155-160

513. Bosanac, Nedeljko: Tranzicija tekstilnei odjevne industrije Osje~ko-baranjskeùpanije i grada Osijek // PV,15(1999),1-2, str. 161-173

514. Ljubanovi}, Boris: Prikaz knjige:Babac, Branko: Upravno postupovnopravo - odabrana poglavlja // PV,15(1999), 1-2, str. 177-180

15(1999)3-4

515. Babac, Branko: Ogledi o oblikovanjuhrvatskoga politi~ko-upravnoga ustroj-stva – prena~injeni pristup // PV, 15(1999), 3-4, str. 189-308

516. Milu{i}, Anto: Hrvatsko izborno pravo1848.-1918. // PV, 15(1999), 3-4, str.309-318

517. Cini, Darko: Parni~ni postupci u povo-du osporavanja tra`bina u ste~aju // PV,15(1999), 3-4, str. 319-325

518. Klari}, Dragutin: Neki aspekti usponai pada civilizacijskog simbola antike –polisa Atene // PV, 15(1999), 3-4, str.326-342

519. Mecanovi}, Ivan: Autonomija sveu~i-li{ta i ustavnost Zakona o visokimu~ili{tima // PV, 15(1999), 3-4, str. 343-357

520. Kordi}, Ljubica: Obilje`ja njema~kogjezika pravne struke // PV, 15(1999), 3-4, str. 358-365

521. Balta, Ivan: Povelje o povlasticama slo-bodnim kraljevskim gradovima uSlavoniji i Hrvatskoj u XIII. stolje}u //PV, 15(1999), 3-4, str. 366-376

522. Odoba{a, Rajko: Odrìvi razvoj(Sustainable Development) i pokazate-lji (mjerenje) postignu}a // PV,15(1999), 3-4, str. 377-400


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.408

523. Dòi}, Dragomir: Austroslavizam, fe-deralizam, jugoslavizam biskupa JosipaJurja Strossmayera i Narodne stranke //PV, 15(1999), 3-4, str. 401-417

524. Milu{i}, Anto i Vrbo{i}, Josip:Saborska rasprava o Osnovi zakona o iz-bornom redu za Hrvatski sabor iz 1918.godine // PV, 15(1999), 3-4, str. 418-457

525. Peternai, Mirela: Etika u sigurnosti ce-stovnog prometa i za{tita ~ovjekova oko-li{a // PV, 15(1999), 3-4, str. 458-469

526. U~ur, Marinko: Prikaz knjige:Borkovi}, Ivo: Slu`beni~ko pravo,Zagreb: Informator, 1999. // PV,15(1999), 3-4, str. 473-475

16(2000)1-2

527. Mecanovi}, Ivan: Prava djeteta i njego-va za{tita (Ombudsman za za{titu pravadjece) // PV, 16(2000),1-2, str. 7-28

528. Zlatovi}, Dragan: Ovr{nopravna pita-nja u novom hrvatskom pravu intelek-tualnog vlasni{tva // PV, 16(2000), 1-2,str. 29-50

529. U~ur, \. Marinko: Postupak u miro-vinskom osiguranju – pravna sigurnostili zapreka u ostvarivanju prava // PV,16(2000), 1-2, str. 51-66

530. Feren~ak, Ivan, [undali}, Antun iMarijanovi}, Goran: Privatizacija uHrvatskoj – neke posljedice // PV,16(2000), 1-2, str. 67-74

531. Mecanovi}, Ivan: Sport u malimdràvama (Ekonomsko-pravna analiza)// PV, 16(2000), 1-2, str. 75-95

532. Belaj, Vlado: Pravo gra|enja kao ~im-benik ublaàvanja stambene krize // PV,16(2000), 1-2, str. 97-111

533. Mileti}, Ljiljana: Analiza nastave in-formatike i prijedlog za nove nastavneprograme informatike na Pravnom fa-kultetu i upravnom studiju naVeleu~ili{tu u Poègi // PV, 16(2000), 1-2, str. 113-122

534. Milu{i}, Anto: Temeljna obilje`ja iz-bornog sustava za Hrvatski sabor u nje-govome izbornom redu iz 1918. godine// PV 16(2000), 1-2, str. 123-150

535. Rom{tajn, Ivan: O nekim problemimavanjskih tro{kova i zakr~enosti promet-nog sustava u nas i u svijetu // PV,16(2000), 1-2, str. 151-156

536. Odoba{a, Rajko i Vrbo{i} Josip:Oswald Spenglerova filozofija povijestii proricanje propasti zapadne kulture :nagovje{tavaju li procesi danaa{nje go-spodarske globalizacije ispunjenje pro-ro~anstva? // PV, 16(2000), 1-2, str. 157-184

537.Peternai, Mirela: Pravni aspekti za{titebiolo{ke raznolikosti // PV, 16(2000), 1-2, str. 185-204

538. Balta, Ivan: Kolonizacija u slavonskimvelikim ùpama 1941.-1945. godine //PV, 16(2000), 1-2, str. 205-221

539. Hmura, Stevo: O nekim problemimasigurnosti cestovnog prometa na po-dru~ju biv{e op}ine Na{ice // PV,16(2000), 1-2, str. 223-244

540. Babac, Branko i Ljubica Kordi}:Prijevod djela: Mannheim, Karl: O biti izna~enju gospodarskoga stremljenjaprema uspjehu – prilog sociologiji go-spodarenja // PV, 16 (2000), 1-2, str.245-285

541. U~ur, Marinko: Prikaz knjige: Bolan~a,Dragan: Pomorsko pravo (odabraneteme), // PV, 16(2000), 1-2, str. 289-290

542. Petri}, Silvija: Prikaz knjige: Gorenc,Vilim i [mid, Vjekoslav: Poslovno pra-vo u turizmu i ugostiteljstvu, // PV,16(2000), 1-2, str. 191-194

16(2000)3-4

543. [kalabrin, Nikola: Pravna pitanja uGlasniku/Vjesniku \akova~ke iSrijemske biskupije // PV, 16(2000)3-4,str. 7-22

544. Klasi~ek, Damir: Prisilni propisi ume|unarodnom privatnom pravu // PV,16(2000)3-4, str. 23-32

545. êpulo, Dalibor: Razvoj ideja o ustro-ju vlasti i gra|anskim pravima uHrvatskoj 1832.-1849 // PV, 16(2000),3-4, str. 33-53


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 409

546. Mecanovi}, Ivan: Globalizacija i ustav

// PV, 16(2000), 3-4, str. 55-66

547. Babac, Branko: O problemima uteme-

ljavanja upravnog prava hrvatskog –

teorijske i pravno-znanstvene zasade //

PV, 16(2000), 3-4, str. 67-234

548. Bolan~a, Dragan i Stankovi}, Gordan:

The legal Status of the Croatien

Seaports open to public Traffic with

special Review at the Ports of Rijeka

and Split // PV, 16(2000), 3-4, str. 235-

246

549. Rom{tajn, Ivan: Potreba nove zakon-

ske regulative u podru~ju sigurnosti i

preventive cestovnog prometa u

Republici Hrvatskoj // PV, 16(2000), 3-

4, str. 247-266

550. Klari}, Dragutin: Pravednost kao te-

meljna vrijednost pojedinca i Platonove

dràve // PV,16(2000),3-4, str. 267-275

551. Ivanda, Stipe i [uperina, Marijan:

Migracije, grani~na policija, ilegalni

prelasci i krijum~arenje ljudi preko

dràvne granice // PV, 16(2000), 3-4, str.

277-291

552. Bosanac, Nedeljko: Sutra{njica Europ-

ske unije // PV, 16(2000), 3-4, str. 293-

300

553. Vinkovi}, Mario: Te~aj o manjinama ,

Kraljevina Danska, 2.-29. srpnja 2000.

godine // PV, 16(2000), 3-4, str. 303-

306

17(2001)1-2

554. Babac, Branko: O pravnosti upravnoga

djelovanja – neki odabrani problemi //

PV, 17(2001), 1-2, str. 7-177

555. [kalabrin, Nikola : Vjerni~ka dru{tva //

PV, 17(2001), 1-2, str. 179-192

556. Ljubanovi}, Vladimir: Novo ure|enje

glavne rasprave s centralnog stadija kaz-

nenog postupka // PV, 17(2001), 1-2, str.

193-202

557. Klasi~ek, Damir: Temeljna na~ela

me|unarodnog privatnog ugovornog

prava // PV, 17(2001), 1-2, str. 203-221

558. Ljubanovi}, Boris: O sadràju àlbe u

upravnom postupku // PV, 17(2001), 1-

2, str. 223-229

559. Zvonarek, Ivan: Pravna za{tita kultur-

nih dobara po me|unarodnom i nacio-

nalnom pravu u miru i ratu // PV,

17(2001), 1-2, str. 231-257

560. Klari}, Dragutin: Norma i zemlji{ni

supstrat u funkciji vlasti s osvrtom na

Capitulare de villis // PV, 17(2001), 1-2,

str. 259-274

561. Klari}, Dragutin: Op}i Kapitularij o

misima Karla Velikog // PV, 17(2001),

1-2, str. 275-288

562. Dòi} Dragomir i Ivanda Stipe: Ideja

krivnje i kazne u djelu Georga Jellineka

// PV, 17(2001), 1-2, str. 289-297

563. Rup~i}, Danijela: O VIII. kolokviju ro-

manista srednjoisto~ne Europe i Italije

// PV, 17(2001), 1-2, str. 301-304

564. Javni poziv za podno{enje prijedloga

tehnologijskih istraìva~ko-razvojnih

projekata :

Vlada Republike Hrvatske : Ministarstvo

znanosti i tehnologije // PV, 17(2001),

1-2, str. 305-306

565. Javni poziv za prijavljivanje poduzet-

ni~kih projekata u programu razvoja na

znanju utemeljenih poduze}a : Vlada

Republike Hrvatske : Ministarstvo zna-

nosti i tehnologije // PV, 17(2001), 1-2,

str. 307-309

17(2001)3-4

566. Belaj, Vlado: Raskid ili izmjena ugovo-

ra o doìvotnom uzdràvanju zbog pro-

mijenjenih okolnosti // PV, 17(2001)3-4,

str. 9-25

567. Klasi~ek, Damir: Osobni statut fizi~kih

osoba u me|unarodnom privatnom pra-

vu i uz osvrt na predloèna rje{enja za

hrvatski zakon me|unarodnog privatnog

prava // PV, 17(2001), 3-4, str. 27-46

568. Babac, Branko: Upravni akt i pravnost

upravnoga djelovanja // PV, 17(2001),

3-4, str. 47-164


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.410

569. Zdrav~evi}, Andrija: Za~eci i razvojdemokracije po Ilo~kom statutu 1525.g.// PV, 17(2001), 3-4, str. 165-180

570. Podolonjak, Robert: Erozija ustavnogprincipa federalizma u suvremenomameri~kom politi~kom sustavu // PV,17(2001), 3-4, str. 181-229

571. Vinkovi}, Mario: Nacionalne manjine ieuropske integracije-Hrvatska i njezinopribliàvanje “Europi regija” // PV,17(2001), 3-4, str. 231- 256

572. Bakota, Boris: Osvjedo~enost UstavaRepublike Hrvatske s vrijednostimaìdovsko-kr{}anske etike // PV,17(2001). 3-4, str. 257-272

573. Brekalo, Miljenko: Nefiskalni prihodiuz poseban osvrt na izostanak prihodaod prodaje stanova na podru~juHrvatskog podunavlja // PV, 17(2001),3-4, str. 273-297

574. [kalabrin, Nikola: Biskupska kurija //PV, 17(2001), 3-4, str. 299-309

575. Klari}, Dragutin: Prostor kao konstan-ta dràvnosti u nastanku grada-dràve inapose helenske kolonizacije // PV,17(2001)3-4, str. 311-325

576. Klari}, Dragutin: Od prvih urbanih za-jednica do razvijenog srednjovjekovnoggrada // PV, 17(2001), 3-4, str. 327-340

577. Garda{, Miro: Neki aspekti koloniza-torskog djelovanja Grka naJadranskom moru // PV, 17(2001), 3-4,str. 341-352

578. Ivanda, Stipe i Dòi}, Dragomir: Ostjecanju i gubitku gra|anstva/dràv-ljanstva u povijesnim statutima nekihgradova Istre, Hrvatskog primorja iDalmacije // PV, 17(2001), 3-4, str. 353-364

579. Zima, Predrag: Pregled knjige:Digitalna demokracija : politike i politi-ka u umreènom svijetu // PV, 17(2001),3-4, str. 367-375

580. [koro, Marija: Izdava~ka djelatnostPravnog fakulteta u Osijeku // PV,17(2001), 3-4, str. 377-383

581. [koro, Marija: Bibliografsko kazaloPravnog vjesnika I.(1985.) –XVI.(2000) // PV, 17(2001), 3-4, str.385-408

18(2002)1-2

582. Babac, Branko: O zasadama u~enja opogrje{nosti upravnog akta // PV,18(2002), 1-2, str. 9-133

583. êpulo, Dalibor: Zakonodavna djelat-nost Hrvatskog sabora 1861. - autono-mija, modernizacija i municipalne insti-tucije // PV, 18(2002), 1-2, str. 135-156

584. Bosanac, Nedeljko i Barkovi}, Ivana:Pravni poloàj obrtnika kao ste~ajnogdu`nika // PV, 18(2002), 1-2, str. 157-162

585. Podolnjak, Robert: Ustav, elektorskikolegij i ameri~ki koncept demokracije// PV, 18(2002), 1-2, str. 163-213

586. Ivanda, Stipe i Dòi}, Dragomir:Uloga volje osobe kod prestanka (hrvat-skog) dràvljanstva // PV, 18(2002), 1-2,str. 215-233

587. Babi}, Marko: O nekim postupovno-pravnim stranama pretvorbe dru{tveno-vlasni~koga poduze}a // PV, 18(2002),1-2, str. 235-270

588. Klasi~ek Damir: Osobni statut pravnihosoba u me|unarodnom privatnom pra-vu, i uz osvrt na predloèno rje{enje zahrvatski zakon me|unarodnog privatnogprava // PV, 18(2002), 1-2, str. 271-289

589.Garda{ Miro: Numizmati~ki tragoviPanonske pobune 6.-9.g. // PV,18(2002), 1-2, str. 291-297

590. Blagojevi}, Anita: Pravni i ekonomijskiaspekti mnoìnskog gospodarstva // PV,18(2002), 1-2, str. 299-318

591. Lauc, Zvonimir: Upravljanje razvojemlokalne i regionalne samouprave // PV,18(2002), 1-2, str. 319-333

592. Jelini}, Sre}ko: Prikaz knjige: PopisSandàka Poèga-1579. godine // PV,18(2002), 1-2, str. 337-338


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 411

593.Vinkovi}, Mario: Prikaz: CEI YOUTH

Forum on GROWING UP TOGETHER

Building a common future: cultural acti-

vities, job opportunities and new society

// PV, 18(2002), 1-2, str. 339-341

594. Zdrav~evi}, Andrija: Razli~iti pogledi

na naslov ilo~kog pravnog vrela odno-

sno Ilo~kog statuta 1525. godine // PV,

18(2002), 1-2, str. 345-354

595. Babac, Branko: Ilo~ki statut i ideja o

op}inskoj i lokalnoj samoupravi kao te-

meljnom pravu gra|anina - ogled o jed-

nom slu~aju hrvatske dràvno-pravne

tradicije // PV, 18(2002), 1-2, str. 355-

388

596. Belaj, Vlado: Ugovor o kupoprodaji

prema Statutu grada Iloka iz 1525. godi-

ne // PV, 18(2002), 1-2, str. 389-399

597. Vrbo{i}, Josip: Ilo~ki statut // PV,

18(2002), 1-2, str. 401-408

598. Lackovi}, Zlatko: Analiza institucio-nalnih gospodarskih uvjeta u srednjo-vjekovnom Iloku // PV, 18(2002), 1-2,str. 409-418

599. Balta, Ivan: Novovjekovna povijesna iheraldi~ko-toponomasti~ka analizasrednjovjekovnog Iloka // PV, 18(2002),1-2, str. 419-430

600. ôkoli}, Atila: Susjedski i komunalniodnosi prema Ilo~kom statutu iz godine1525. // PV, 18(2002), 1-2, str. 431-442

601. Ak{amovi}, Dubravka: Zna~ajke iobilje`ja Iloka kao trgova~kog sredi{ta uXVI. stolje}u - odredbe Ilo~kog statuta// PV, 18(2002), 1-2, str. 443-452


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.412

KAZALO IMENA

AAarnio, Aulis

171, 206, 209

Ajdukovi}, Dejan

96

Ak{amovi}, Dubravka

601

Aleksi}, Danilo

145

Alexy, Robert

171

Andri}, Josip

47

Antal, Adam

76

Apostolova-Mar{avelski, Magdalena

19, 312

Arlovi}, Mato

58, 75, 138

Avani, Damir

297, 464

B

Babac, Branko

2, 26, 44, 70, 118, 135, 215, 238, 244,

326, 349, 404, 421, 465, 467, 479, 491,

492, 509, 515,540, 547, 554, 568,582,595

Babi}, Dragan

49, 132, 136, 163, 176, 263, 279, 310

Babi}, Marko

453, 587

Babi}, Sanja

123

Ba~i}, Arsen

264, 350, 422, 472, 507,

Ba~i}, Slaven

450, 466

Bakota, Boris

572

Balta, Ivan

521, 538, 599

Barkovi}, Draèn

454,

Barkovi} Ivana

487, 584

Becker, Mortimer

201

Begi}, Kasim

142

Belaj, Vlado

124, 176, 224, 240, 321, 327, 358, 374,

428, 493, 532, 566, 596

Berberovi}, Ljubomir

100

Biì}, Milan

273

Blagojevi}, Anita

590

Bobeti}, Boris

389, 402

Bolan~a, Dragan

359, 369, 375, 383, 446,548

Boras, Ivan

12, 66, 119, 137, 212, 251, 328, 343

Bosanac, Nedjeljko

59, 218, 236, 333, 364, 365, 429, 437,

457, 513,552, 584

Bo{njak, Milojko

64

Boòvi}, Jovan

287

Brekalo, Miljenko

573

Broekman, Jan

166

Brun~i}, Davor

501


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 413

C

Celing, Dra{ko

304

Czerminsky, Alfred

41

Cieslak, Marijan

25

Cifri}, Ivan

90, 113, 245

Cigoj, Stojan

115

Cini, Darko

517

^

êpulo,Dalibor

545, 583

îzmi}, Jozo

360, 420

ôkoli}, Atila

600

ûkli}, Ladislav

13, 28

D

Dautba{i}, Ismet

143

Degan, Vladimir \uro

71

Del Vechio, Ivan

63

Dobo{, Stevan

198

Dragi~evi}, Adolf

14, 29

Drakuli}, Marijana

302

Drakuli}, Ratimir

303

Duman~i}, Marko

386

D@

Dòi}, Dragomir

523, 562, 578, 586

\

\or|evi}, Nenad

15

E

Engelsfeld, Neda

213

Engisch, Karl

208, 210

Erdelez, Sanda

68, 83, 276, 292, 370, 373

F

Feren~ak, Ivan

454, 530,

Fikeys, Nelka

300

Fin`gar, Alojzij

229

Franasovi}, Ante

36

Fumi}, Ivan

191


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.414

G

Garda{, Miro

275, 288, 344, 366, 382, 412, 474, 577,

589

Gatari}, \uro

154

Gli{in, Vladimir

112

Gorupi}, Drago

16

Grabovac, Ivo

449

Grigi}, Boris

87, 160, 295, 334

Gucunski, Dragica

102

H

Hampel, Johanes

376, 413

Hasanbegovi}, Jasminka

203

Hassemer, Winfred

211

Herman, Vilim

9, 65, 120, 159, 177, 183, 234, 265, 277,

284, 335

Hmura, Stevo

483, 539,

Horvat, Ladislav

150

Hoven, Robert

299

Hrlec, Goran

108

I

Ivanda, Stipe

551, 562, 578, 586

Ivi}, Kata

286

J

Jakovac-Lozi}, Dijana

470

Jel~i}, Boìdar

141

Jelini}, Sre}ko

6, 27, 30, 32, 121, 155, 161, 162, 178,

235, 266, 280, 329, 592

Joka, Sr|an

193

Jovi~evi}, Vladimir

239

Juki}, Miroslav

399

Juri}, Miroslav

285, 345

Juri{a, Slavko

318

K

Kaladi}, Ivan

23, 84, 133, 182, 346, 367

Kalinovski, Georges

169

Kandare, Boris

267, 281

Kilibrada, Krsto

93

Kirn, Andrej

94


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 415

Klasi~ek, Damir

78, 423, 478, 494,544, 557, 567, 588

Klari}, Dragutin

179, 219, 237, 319, 336, 351, 379, 518,

550, 560, 561, 575, 576

Klenner, Herman

175

Kluback, William

201

Kljaji}, Petar

394

Kneèvi}, Veljko

85

Koji}, Milan

187

Kokeza, Vladimir

62, 390

Kora~, Ivo

194

Kora}, Aleksandra

430

Kordi}, Ljubica

520, 540

Kos, Drago

114

Kosanovi}, Slavica

61

Kova~evi}, Josip

220

Kova~i}, Slavko

104

Kraj~evi}, Silvije

456,

Kramar, Ivan

416

Kramari}, Ivica

371

Kramari}, Zlatko

98, 163, 214

Krapac, Davor

278

Kre}a, Milenko

17

Kregar, Josip

18, 477,

Kriì}, Zdravko

361

Krti}, Davor

393, 401

Kruczalak, Kazimierz

42

Kujavi}, Bo{ko

33

Kukavica, Ante

396

Kuli}, Slavko

92

Kuzmanovi}, Jovanka

246

L

Lackovi}, Zlatko

598

Lampe, Ernest-Joachim

168

Lamza, Maroni}, Maja

286

Lauc, Ante

101

Lauc, Zvonimir

11, 54 ,55 , 74, 125, 180, 232, 247, 405,

431, 480, 591

Leko, Mirna

356

Lepeti}, Vladimir

106

Lerat, Pierre

170


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.416

Lili}, Stevan

294

Lon~ari}, Olivera

146

Lu~ev, Igor

398

Luli}, Mira

448,

LJ

Ljubanovi}, Vladimir

8, 52, 60, 81, 184, 311, 338, 352, 391,

424, 481, 482, 508, 556

Ljubanovi}, Boris

514, 558

Ljubi~i}, Jasna

126, 139, 157, 337

Ljubi~i}, Radislav

347

M

Ma|ari}, Josip

39

Mandi}, Nikola

385, 387, 395

Margeti}, Lujo

227, 258, 322

Marinkovi}, Momirka

103

Marjanac, Drago

400

Marki}, Vesna

445

Matijevi}, Draèn

190, 392

Matovi}, Ivan

153

Mav~i}, Arne

301

Mecanovi}, Ivan

3, 46, 69, 89, 122, 140, 221, 230, 248,

268, 282, 296, 330, 333, 339, 354, 362,

377, 380, 406, 414, 425, 432, 440, 463,

471,505,519,527, 531,546

Maccormick, Neil

207

Medani}, Vlatko

357

Medvidovi}, Lujo

34, 186, 225, 242, 253

Meler, Marcel

252

Mi~i}, Du{an

228

Milanja, Cvjetko

165

Milardovi}, An|elko

99

Mileti}, Ljiljana

533,

Mili}, Stanko

155

Mili~i}, Vjeloslav

313, 447

Milo{evi}, Nik{a

231

Milu{i}, Anto

4, 20, 73, 86, 249, 259, 262, 314, 340,

407, 426, 443, 511, 516, 524, 534,

Miljko, Zvonko

499

Ministarstvo znanosti i tehnologije

564, 565

Mir~ev, Dmitar

88

Muji}, Nihada

455, 460, 476, 495


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 417

N

Nikoli}, Du{an

293

Novoselec, Petar

192, 289, 315, 331, 353

O

Odoba{a, Rajko

51, 256, 276, 459, 461, 485, 489, 522,536,

Oluji}, Krunislav

215, 238

Omejec, Jasna

131, 158, 181, 257, 408, 452,

O{tri}, Zoran

250

Opalek, Kazimierz

167

P

Pallua, Emilio

21

Pavi}, Drago

35

Pavlovi}, Vuka{in

116

Perelman, Chaim

199, 200, 202

Pernek, Franc

151

Petranovi}, Anamari

216

Petranovi}, Milan

197

Peri}, Renata

488,

Pereti}, Mladen

111

Pecznik, Aleksander

171

Petrovi}, Milan

152

Peternai, Mirela

525, 537,

Petri}, Silvija

542,

Pintari}, Stanko

134

Podolnjak, Robert

570, 585

Poli}-]ur~i}, Vesna

441, 484

Popovi}, Dejan

149

Potrebica, Ante

195

Preuss, K. Urlich

368

Prodani}, Gojko

22, 127

Prvulovi}, Vladimir

117

Purkat, Ludvik

50, 67

Puva~a, Vladimir

110

R

Radi}, Andrija

188

Ragu`, Spasoje

110

Romac, Ante

260


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.418

Rom{tajn, Ivan

7, 24, 79, 97, 128, 156, 217, 222, 254,

261, 269, 283, 316, 332, 372, 417, 433,

444, 473, 498, 506,535,549

Rukavina, Kornelija

5, 82, 270, 341, 418, 434, 460, 476, 495

Rup~i}, Danijela

563

S

Sajter, Nikola

196

Sardeli~, Martin

38

Saxby, Stephen

291

Sourioux, Jean-Louis

170

Sokol, Smiljko

57

Sylwerstrzak, Andrezej

43

Srb, Vladimir

144,348

Sri}a, Velimir

95

Srzenti}, Milivoje

40

Stammen, Theo

378, 409, 415

Stani}, Boris

255, 305

Stani}, Vladimir

53

Starc, Nenad

109

Stankovi},Gordan

548

Star~evi}, Ivan

226, 274

Stjepanovi}, Stanka

290,320

Stoljar, Samuel

174

Struck, Gerhard

173

[

[imeni}, Dragan

189

[kalabrin, Nikola

355, 442, 462, 468,543, 555, 574

[koro, Marija

419, 439, 580, 581

[poljari}, Juraj

108

[uperina, Marijan

551

T

Takali}, \uro

271

Talapko, Josip

107

Tarello, Giovanni

204

Taslidì}, Davor

323, 324

Tep{i}, Mirta

222

Tomac, Zdravko

56

Tomi}, Mirko

77, 129


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002. 419


Pravni vjesnik 18 (3-4): 389-420, 2002.420

Torma{, Ivan

48

Trlek, Mladen

388

Tur~inovi}, Filip

272

U

U~ur, Marinko

233, 427, 502, 504, , 526, 529, 541

Uzelac, Nedeljko

185

V

Vasilj, Aleksandra

490, 512,

Vidovi}, Tomislav

37

Vinkovi}, Mario

500, 553, 571, 593

Viskovi}, Nikola

164

Votek, Janez

105

Vojnovi}, Dubravka

397

Vranje{, Mile

147

Vranican, Stjenko

458,

Vrban, Du{ko

363, 410, 510,

Vrbo{i}, Josip

10, 72, 130, 181, 223, 241, 243, 308, 317,

342, 411, 435, 524, 536, 597

Vu~kovi}, Marija

298

Vu~kovi}, Mihailo

106

Vuj~i}, Vladimir

381

Vuk~evi}, Vojislav

80

Vukovi}, Milan

403

W

Wriblewski, Jerzy

205

Z

Zdrav~evi}, Andrija

306, 307, 475, 496, 569, 594

Zima, Predrag

384, 438, 486, 503, 579

Zimmer B. Markus

436

Zippelius, Reinhold

172

Zlatovi}, Dragan

528

Zvonarek, Ivan

451, 469, 497, 559

@

@arkovi}, Dragoje

91

@ibert, Franc

148

POZIV NA PRETPLATU ZA 2003. GODINU

Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radi}a 13, Osijek, tel: (031)224-500, ‘. r. br. 2340009-110063962.

Obra}aju}i se znanstvenoj i stru~noj javnosti Pravni fakultet Sveu~ili{ta J. J. Strossmayerau Osijeku slobodan je izvijestiti o redovitom izlaènju znanstveno-stru~nog ~asopisa pod na-zivom PRAVNI VJESNIK - tromjese~ni glasnik za pravne i dru{tveno - humanisti~ke znanosti.

Namjera je Fakultetskoga vije}a bila i ostala da ~asopis objavljuje znanstvene, stru~ne idruge radove koji udovoljavaju visokim standardima, neovisno potje~u li od nastavnika Fakul-teta ili drugih suradnika.

Slijedom toga pozivamo znanstveno-stru~nu javnost na suradnju, a zainteresirane pravneosobe i pojedince na pretplatu. Pozivaju}i na pretplatu slobodni smo vas obavijestiti da se nakomplet br. 1-4/2003., moète pretplatiti po cijeni od 120,00 kn za pravne i fizi~ke osobe te80,00 kn za studente.

Naziv i adresa naru~itelja (za fizi~ke osobe ime i prezime)

(Mjesto)

(Ul. i k. br. i broj po{te)

(Mjesto) (Datum)

NARUD@BENICA

kojom se neopozivo pretpla}ujem na ~asopis PRAVNI VJESNIK za 2003. godinu.

Ukupno kompleta ...................... po cijeni od 120,00 kn

.........................................................

Potpis ovla{tene osobe

Documents

Pravni vjesnik 00 - Faculty of Law, University of Osijek · UDK-34 ISSN 0352-5317 PRAVNI VJESNIK GOD. 18 BR. 3 - 4 2002. Osijek, srpanj - prosinac 2002. TABLE DES MATIÈRES Science