MAGISTRSKA NALOGA CENTRALIZACIJA IZVAJANJA LOKALNIH · V zadnjih letih smo priča reformi državne uprave in tudi širše javne uprave oziroma celotnega javnega sektorja. Eden temeljnih

1

UNIVERZA V MARIBORU

PRAVNA FAKULTETA

MAGISTRSKA NALOGA

CENTRALIZACIJA IZVAJANJA LOKALNIH

NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB

September, 2016

Avtor: Darja Unterlehner

Mentor: izr. prof. dr. Boštjan Brezovnik

i

Zahvaljujem se mentorju izrednemu profesorju dr. Boštjanu Brezovniku za strokovno pomoč, navodila

in usmeritve pri pripravi te naloge.

Hvala tudi hčerki Lari in možu Boštjanu za strpnost in vzpodbudo v času njenega nastajanja.

ii

KAZALO VSEBINE:

1. UVOD ............................................................................................................................................... 1

1.1. Opredelitev področja in opis problema ..................................................................................... 1

1.2. Namen in cilj magistrske naloge ................................................................................................. 4

1.3. Opredelitev hipotez .................................................................................................................... 5

1.4. Področja magistrskega dela........................................................................................................ 5

2. PRISTOJNOSTI OBČIN NA PODROČJU NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB ....................................... 8

2.1. Organizacija zavoda v Sloveniji in problematika ureditve .......................................................... 8

2.2. Pravna ureditev ........................................................................................................................ 18

2.3. Priporočila OECD ...................................................................................................................... 25

3. CENTRALIZACIJA IZVAJANJA STORITEV NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB .................................. 27

3.1. Centralizacija/decentralizacija ................................................................................................. 27

3.2. Prednosti in slabosti centralizacije in decentralizacije ............................................................. 29

3.2.1. Upravno-tehnični vidik .................................................................................................... 29

3.2.2. Politične razsežnosti decentralizacije .............................................................................. 30

3.3. Vrste decentralizacij ................................................................................................................. 30

3.4. Fiskalna decentralizacija ........................................................................................................... 37

3.5. Centralizacija izvajanja storitev s prednostmi in slabostmi ..................................................... 46

4. PRIMERJALNO PRAVNI PREGLED IZVAJANJA NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB V AVSTRIJI IN NA

DANSKEM .............................................................................................................................................. 54

4.1. Neo-liberalizem in new public management ........................................................................... 54

4.2. Lokalna samouprava v Avstriji in na Danskem ......................................................................... 56

4.3. Ureditev negospodarskih javnih služb v Avstriji in na Danskem .............................................. 63

4.3.1. Avstrija: ............................................................................................................................ 70

4.3.2. Danska: ............................................................................................................................ 81

5. REFORME LOKALNIH NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB V SLOVENIJI – možnosti za nadaljnji

razvoj ..................................................................................................................................................... 91

5.1. Centralizacija izvajanja lokalnih javnih storitev ........................................................................ 91

5.1.1. Javni zavodi brez statusa pravne osebe........................................................................... 97

5.1.2. Preoblikovanje v gospodarsko pravno-organizacijsko obliko in javno-zasebno

partnerstvo .................................................................................................................................. 103

5.2. Finančne posledice reforme ................................................................................................... 108

iii

6. ZAKLJUČEK ................................................................................................................................... 116

7. VIRI IN LITERATURA ..................................................................................................................... 119

iv

Povzetek:

Način zagotavljanja lokalnih storitev se od države do države zelo razlikuje, razlike so tudi znotraj same

države. Temeljne samoupravne lokalne skupnosti (občine), ki so tudi sicer najbliže ljudem, so

odgovorne za izvajanje storitev v javnem interesu. Na nivoju lokalne samouprave je mogoče lokalne

negospodarske javne službe zagotavljati na sledeče načine: občine neposredno same (govorimo o t.i.

in-house production) ali posredno z delegiranjem pristojnosti drugim organizacijskim oblikam. V

kolikor občina sama zagotavlja izvajanje storitev, bo v ta namen oblikovala notranje-organizacijsko

enoto v okviru občinske uprave ali pa ustanovila subjekt z določeno stopnjo finančne in

upravne/administrativne samostojnosti. Občina pa lahko za izvajanje storitev pooblasti tudi neko

drugo samostojno entiteto (v takih primerih obstaja cela paleta različnih možnosti), najpogostejši obliki

posrednega izvajanja storitev pa sta javno podjetje ali gospodarska družba s koncesijo. V zadnjem času

se v Evropi pojavlja še en »hibridni« način izvajanja lokalnih javnih služb; gre za mešana občinska

podjetja, insitucionalizirana v obliki javno-zasebnega partnerstva. V večini držav članic EU se storitve

kot so izobraževanje in varstvo otrok pa tudi dolgotrajna oskrba starejših zagotavljajo neposredno v

okviru lokalnih oblasti na lokalni ravni.

Področje izvajanja negospodarskih javnih služb v Sloveniji v edini pravno-organizacijski obliki »javnega

zavoda« še vedno ostaja nedorečeno in zastarelo ter v popolnem nasprotju od organizacije v drugih

evropskih državah. Po osamosvojiti Slovenije je veliko število različnih organizacij pridobilo in še do

danes ohranilo status javnega zavoda, čeprav niso in še danes ne izvajajo javne službe po njeni vsebini,

ali pa je izvajanje te dejavnosti samo zanemarljivi del njihove celotne dejavnosti, kar jih na trgu

postavlja v ugodnejši položaj. Danes imamo 1500 javnih zavodov, kar zagotovo predstavlja težave v

smislu stroškovne prezahtevnosti in oteženem nadzoru pri finančnem poslovanju izvajalcev teh

storitev (nepreglednost).

Glede na 25 let staro organizacijsko obliko je čas, da po vzoru drugih držav poiščemo primernejše oblike

izvajalcev negospodarskih javnih služb.

Ključne besede: javni zavod, lokalne negospodarske javne službe, neposredno zagotavljanje storitev

***

Summary: Centralization of providing local services of non-economic interest

Provided local services may vary from country to country or even within a country. Local government

[municipality] is the sphere of government closest to the people and it is responsible to ensure that

services in general interest are delivered to the community. Utility services can be provided directly by

the municipality – in house production (in these cases, the municipalities have the possibility to provide

services through its internal organizational units (departments, services)), or indirectly through

delegation to other structures. If a municipality chooses to deliver the services itself, it can establish a

municipal department or create a structure with some degree of financial and administrative

autonomy. If, on the other hand, a municipality chooses to deliver the services through an autonomous

entity, the array of options deepens (municipal company and the private (concessionary) company).

Recently, another ‘hybrid’ mode of provision arose in Europe; mixed (municipal) companies are

institutionalized public-private partnerships (PPPs) where the public and private partners are equity

owners. Most EU Member States providing services such as education and child care as well as long-

term care for the elderly directly by the local public authorities at local level.

v

The sphere of services of non-economic interest in Slovenia in the only legal-organizational form of

“public institution” remains ambiguous and outdated and it is completely opposite to organizations in

other European countries. After Slovenia become independent a large number of different

organizations acquired and kept its status as public institutions, although they still do not execute

public service according to its contents or the execution of these activities present only the least

possible part of their overall activities, which also sets them on the market on a more favourable

position. Today there is 1500 public institutions, which certainly mean the problems in the meaning of

the hight costs and difficulty of control of the financial operations of service providers (opacity).

According to the 25-year-old form of organization it is time to following the example of other countries and find appropriate forms of providers of non-economic public service.

Key words: public institute, local services of non-economic interest, directly provided services

1

1. UVOD

1.1. Opredelitev področja in opis problema

V zadnjih letih smo priča reformi državne uprave in tudi širše javne uprave oziroma celotnega javnega

sektorja. Eden temeljnih ciljev te reforme je vsekakor povečanje učinkovitosti upravnih sistemov. Ta

cilj se skuša doseči v vseh treh njenih temeljnih delih, in sicer v normativnem, institucionalno-

organizacijskem in informacijskem delu. Vsi trije deli so medsebojno povezani in odvisni, kar je treba

pri proučevanju tega področja posebej upoštevati. Pri tem pa je treba poudariti, da je normativni okvir

temelj celotne organizacije in delovanja upravnih sistemov, zato se tudi vsakršne spremembe na tem

področju začnejo s spremembami njihove normativne podlage. V Sloveniji se je reforma javne uprave

pričela najprej na normativnem področju, pri čemer je zajela tudi statusna in organizacijska razmerja

organizacij javne uprave. Ob državni upravi in lokalni samoupravi so podani tudi normativni okviri za

organizacijo drugega dela uprave, ki zajema njeno pospeševalno in sevisno funkcijo. Tako imamo sicer

sedaj organizacijsko urejene vse tri temeljne funkcije uprave, in sicer regulativno, ki jo pretežno izvaja

državna uprava in lokalna samouprava, pospeševalno, ki jo pretežno izvajajo paradržavne organizacije,

kot so javne agencije in javni skladi, ter servisno funkcijo oziroma javne službe, ki jih izvajajo javni

zavodi ter druge izvajalske oblike javnih služb1.

V okviru priprave predloga interventnega zakona2, sprejetega z namenom razbremenitve občin in

zmanjšanja izdatkov občinskih proračunov, je bil s strani Ministrstva za javno upravo podan tudi

predlog spremembe Zakona o zavodih /ZZ/ (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 –

ZJZP), ki se je nanašal na ukinitev subjektivitete javnim zavodom, ki imajo manj kot 15 zaposlenih3 (po

podatkih Ajpesa iz leta 2014 je teh 288), s čimer bi njihovo finančno in pravno premoženje postalo

premoženje občine, a so bile navedene določbe kasneje umaknjene, saj niso bile sprejemljive bodisi za

občine bodisi za zavode4. Zlasti pri zaposlenih s področja kulture je bilo mogoče zaznati upor (predlog

v tem primeru zajame večino muzejev, knjižnic, ljudskih univerz), saj da z ukinitvijo zavodov

financiranje nekaterih dejavnosti ne bi bilo več mogoče, število zaposlenih pa se nasprotnikom

predloga tudi ni zdel primerni kriterij za ukinjanje javnih zavodov5, čeprav je očitno, da sredstva več ne

zadostujejo niti za tekoče poslovanje, investicije pa so že nekaj let zamrznjene6.

1 Trpin, Gorazd. 2003. Nove možnosti organiziranja javne uprave. Uprava 1(2), str. 55-65. 2 Zakon o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin (Uradni list RS, št. 14/2015) 3 Združenje občin Slovenije: Aktualna predlagana zakonodaja. Mesečni utrip. November 2014, str. 5. 4 Podobno je bilo s strani Ministrstva za javno upravo predlagana tudi sprememba Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, in sicer sprememba osnovne šole v podružnico v primeru, ko ima osnovna šola manj kot devet oddelkov, razen če je to edina osnovna šola na območju lokalne skupnosti, in ukinitev podružnične osnovne šole, če ima manj kot 14 učencev oziroma na obmejnih problemskih območij manj kot pet učencev. Tudi to določilo je bilo kasneje umaknjeno. 5 Povzeto po Kristan T.: Brezglava intervencija v javnih zavodih. Delo, 14. 11. 2014, ali Merljak, S.: Samo v Ljubljani bi v vrtcih in šolah odpustili 400 ljudi. Delo, 14. 11. 2014, ali Pomurec.com: Bomo z novim letom zapirali manjše zavode ter odpuščali vzgojitelje in druge zaposlene v javnih zavodih? 19.11.2014, dostopno na: http://www.pomurec.com/vsebina/27251/Bomo_z_novim_letom_zapirali_manjse_zavode_ter_odpuscali_vzgojitelje_in_druge_zaposlene_v_javnih_zavodih? 6 Več o tem tudi: Ni. Č. : Umaknjen predlog za ukinitev manjših javnih zavodov. Delo, 20. 11. 2014.

http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?sop=1996-01-0379



2

Z »reformo« lokalne samouprave, ki je bila izvedena s pretiranim drobljenjem občin (iz 60 občin leta

1991 na 212)7, se je stanje tako na področju negospodarskih javnih služb kot tudi gospodarskih javnih

služb še poslabšalo, saj so novo nastale občine še dodatno ustanavljale svoja lastna javna podjetja,

režijske obrate in javne zavode, kar rezultira v povečanem številu posrednih proračunskih uporabnikov

in slabšanjem njihove učinkovitosti8.

O neustrezni organizaciji negospodarskih javnih služb pričajo tudi podatki Ministrstva za finance. Na

dan 30. 9. 2015 znaša število vseh posrednih proračunskih uporabnikov (javni zavodi, agencije, skladi

socialnega zavarovanja, javni skladi, samoupravne narodne skupnosti) kar 1.532, med katerimi so

najštevilčnejši prav javni zavodi (1.475)9, med temi pa jih je več kot 70% v lasti že tako preveč

razdrobljenih občin.

Posledica takega obsega se odraža v nezmožnosti vzpostavite učinkovite kontrole nad proračuni javnih

zavodov (in omogočanja transparentnosti javnih financ) upoštevaje dejstva, da lahko Računsko sodišče

letno vrši nadzor nad cca. 15 javnimi zavodi, kar pomeni, da je vsak lahko revidiran enkrat na 100 let10.

Za izvrševanje revizijske pristojnosti je računsko sodišče vezano na program dela, ki ga pred iztekom

tekočega koledarskega leta določi predsednik za naslednje koledarsko leto, med letom pa ga lahko

spremeni ali dopolni11. V skladu z določili Zakona o računskem sodišču pa mora računsko sodišče vsako

leto izvesti tudi zakonsko določene obvezne revizije, te pa so (25. člen Zakona o računskem sodišču12

/ZRacS-1/) revizija pravilnost izvršitve državnega proračuna, pravilnost poslovanja javnega zavoda za

zdravstveno zavarovanje, pravilnost poslovanja javnega zavoda za pokojninsko zavarovanje, pravilnost

poslovanja ustreznega števila mestnih in drugih občin, poslovanje ustreznega števila izvajalcev

gospodarskih javnih služb, poslovanje ustreznega števila izvajalcev negospodarskih javnih služb13. Kot

izhaja iz Strategije računskega sodišča za obdobje 2014-2020 bo računsko sodišče povečalo delež

smotrnosti, v katerih se bo odrazila specifika izvajalcev negospodarskih javnih služb in posebnosti pri

zagotavljanju javnih storitev s tega področja14.

7 Dr. Stane Vlaj je leta opozarjal na neustrezno organizirano lokalno samoupravo, v svojih člankih je opozarjal na potrebo po pripravi strategije razvoja slovenske lokalne samouprave, vzpodbujal je oblikovanje pokrajin kot drugem nivoju lokalne samouprave ter opozarjal na potrebo po združevanju občin z namenom, da se doseže ekonomija obsega, vendar pa (po njegovem mnenju) zaradi političnih interesov ni zaživelo ne eno ne drugo. Povzeto po Vlaj, Stane v M. Brezovšek, M. Haček. Lokalna samouprava v Sloveniji: centralizem ali decentralizacija. Lokalna demokracija II. Uresničevanje lokalne samouprave v Sloveniji, Ljubljana 2005, strani 25-42, ali Vlaj, S.: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi INFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. 11. 2011 v Ljubljani. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf, ali Vlaj, S.: Za strategijo razvoja slovenske samouprave. INFIMES Mednarodni inštitut za bližnjevzhodne in balkanske študije, dostopno na [email protected]. 8 Arso: Lokalne javne službe varstva okolja, str. 3. Dostopno na: http://www.arso.gov.si/varstvo%20okolja/poro%C4%8Dila/poro%C4%8Dila%20o%20stanju%20okolja%20v%20Sloveniji/javne_sluzbe.pdf, glej tudi Tabela 1: Število javnih zavodov po letih 9 Po podatkih Ajpesa za januar 2015 je število vseh javnih zavodov kar 1.475, največ s področja vzgoje, izobraževanja in športa (914), sledi področje kulture (187), socialno varstvo (151) in zdravstvo (124). Zanimivo je tudi dejstvo, da njihovo število skozi leta ni bistveno spreminjalo, zlasti pa ne zmanjševalo. Največ zavodov je bilo leta 2006, skupaj kar 1.501. 10 Da je finančni nadzor nujno potreben, nas spomni nekaj medijsko odmevnih primerov nakazovanja javnih sredstev na zasebne račune predstojnikov in računovodij (primer zgodbe ljubljanskega vrtca Zelena jama, iz katerega je izginilo skoraj 300.000 eurov (domnevna odgovornost ravnateljice vrtca in računovodkinje)). 11 9. člen Poslovnika Računskega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 91/01) 12 (Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12) 13 Računsko sodišče izvaja tudi revizije v skladu s predpisi, ki urejajo poslovanje političnih strank in izvajanje volilnih in referendumskih kampanj. Na podlagi Zakona o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank /ZUKSB/ (Uradni list RS, št. 105/12, 63/13 – ZS-K, 23/14 – ZDIJZ-C in 104/15) mora računsko sodišče vsako leto izvesti tudi revizijo poslovanja Družbe za upravjanje terjatev bank. (Računsko sodišče. Strategija 2014/2020. Št. 002-5/2013/1, Ljubljana, 9. 12. 2013. str. 11) 14 Posamezne negospodarske javne službe se med seboj precej razlikujejo, pri vseh pa so pomembni njihovi socialni učinki, saj morajo sistemi izvajanja in financiranja zdravstva, socialne varnosti, vzgoje, izbraževanja, športa, kulture in znanosti

http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf

http://www.arso.gov.si/varstvo%20okolja/poro%C4%8Dila/poro%C4%8Dila%20o%20stanju%20okolja%20v%20Sloveniji/javne_sluzbe.pdf

http://www.arso.gov.si/varstvo%20okolja/poro%C4%8Dila/poro%C4%8Dila%20o%20stanju%20okolja%20v%20Sloveniji/javne_sluzbe.pdf







3

Brezovnik15 pravi, da je, kot izhaja iz gornjih navedb, izvajanje javnih služb še precej neurejeno in bi bilo

potrebno, predvsem področje normativne ureditve javnih služb, novelirati, modernizirati ter

liberalizirati, kar je predpogoj za liberalizacijo tega dela javne uprave. Seveda pa ta reorganizacija ni

samo normativna, ampak mora biti tudi dejanska, kar pa zahteva resen analitičen pristop pri njeni

izvedbi. To pomeni, da bi morali med reformo funkcionalno analizirati celoten sistem javnih služb, na

kar bi jih lahko začeli razporejati po različnih, morebiti novih institucionalno-organizacijskih oblikah v

skladu z naravo dejavnosti javnih služb. Temeljno vodilo te reorganizacije pa bi morala biti večja

odprtost izvajalcev javnih služb in še posebej večja učinkovitost izvajanja njihovih dejavnosti. Seveda

je pomembno pri reformi upotevati vrsto pravil EU, ki posegajo na izvajanje dejavnosti javnih služb. V

pravu EU trenutno še ni predpisa, ki bi na splošno določal obveznosti izvajalcev javnih služb, tako lahko

države članice EU svobodno določajo obveznosti javnih služb, oblike njihovega izvajanja in načina

financiranja. Seveda pa so ob tem omejene s pravom EU, ki ureja področje notranjega trga in

konkurenco16.

Da je paradržavni sektor preširok izhaja tudi iz priporočil Organizacije za gospodarsko sodelovanje in

razvoj (OECD)17. Po mnenju OECD je sedanja organiziranost javnih služb (tako državnih, kot tudi

lokalnih) neustrezna, kar se kaže v:

1. šibkih občinskih zmožnostih,

2. razdrobljenem sistemu izvajanja javnih služb (zlasti lokalnih je bistveno preveč) in s tem

povezano nezmožnostjo finančnega nadzora ter

3. organizacijski neustreznosti, ki se odraža v neučinkovitem opravljanju storitev (npr. predolge

čakalne vrste) oz. v zastarelem sistemu ureditve izvajanja javnih služb (absolutni vpliv države

oz. občine)18.

Izkušnje Avstrije, Danske, pa tudi Nizozemske, Finske, Francije kažejo, da je mogoče učinkovito in

racionalno izvajanje negospodarskih javnih služb le pri organizacijsko večjem in v bolj specializiranem

obsegu njihovega izvajanja19. Izhajajoč iz tega dejstva bi zato bila primerna rešitev za Slovenijo

organizacija javnih služb na višji ravni, ki jo je moč doseči z njihovo centralizacijo.

Na neracionalno organiziranost področja javnih zavodov je opozoril tudi pripravljalec Strategije razvoja

lokalne samouprave v Republiki Sloveniji ter na potrebo po optimizaciji delovanja občinskih javnih

zavodov, h kateri bodo morala pristopiti posamična ministrstva, pri kateri pa ima ključno vlogo

ministrstvo, pristojno za javno upravo, ki mora skupaj z resornimi ministrstvi in v sodelovanju z

združenji občin pripraviti in uveljaviti spremembe za posodobitev stanja. Možnost za učinkovitejše

vsakemu prebivalcu zagotoviti vsaj minimalno raven teh storitevRačunsko sodišče. Strategija 2014/2020. Št. 002-5/2013/1, Ljubljana, 9. 12. 2013, str. 14. 15 Brezovnik, Boštjan. Statutarna ureditev javnega zavoda. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2016, str. 4. 16 Podrobneje o tem Green Paper on services of general interest. Brussels: Commission of the European Communities, 2003, http://www.europa.eu.int. 17 Poročilo OECD: Pregled javne uprave v Republiki Sloveniji. Za strateško vodeno in učinkovito javno upravo, predstavljeno dne 22. 6. 2012, dostopno na: http://www.mpju.gov.si/fileadmin/mpju.gov.si/pageuploads/mp.gov.si/PDF/120622_povzetek_Porocila_Pregled_javne_uprave_v_RS_-_OECD.pdf 18 Podrobneje o tem OECD Territorial Reviews: Slovenia 2011. OECD Publishing. 19 Municipal Cooperation 2014, dostopno na: http://www.municipal-cooperation.org/index.php?title=Main_Page

http://www.europa.eu.int/

4

izvajanje dejavnosti javnih zavodov pripravljalec vidi v racionalnejši organizaciji opravljanja poslovnih

funkcij, to je upravnih, strokovno tehničnih in administrativnih nalog, ki so podpora izvajanju javnih

programov20.

Zato menim, da so na mestu predlogi o celoviti strukturni reorganizaciji paradržavnega sektorja, ki bi

imela za posledico zmanjšanje števila posrednih proračunskih uporabnikov, ne samo iz razloga

finančne vzdržnosti, pač pa tudi z vidika učinkovitega in kvalitetnega zagotavljanja storitev21.

Poleg razpršene organizacije izvajalcev javnih služb je predlagatelj spremembe Zakona o zavodih /ZZ/

leta 2010 opozarjal tudi na druge pomanjkljivosti, vezane na področje javnih zavodov, ki so: status

pravne osebe brez lastnega premoženja, kombiniranje dejavnosti splošnega pomena s tržnimi

dejavnostmi (zlasti lekarne) in s tem povezano problematiko financiranja ter netransparentnost, ki je

posledica prepletenosti pristojnosti ustanovitelja in organov upravljanja22.23

1.2. Namen in cilj magistrske naloge

Tako z vidika racionalizacije poslovanja, kot tudi z vidika dviga kakovosti storitev, upoštevaje smernic

OECD, je v Sloveniji nujno preoblikovati posredne proračunske uporabnike, v tem primeru zavode. V

skladu z navedenim je temeljni namen magistrske naloge s pomočjo mednarodne primerjave, to je s

primerjavo organizacije negospodarskih javnih služb v Avstriji24 in na Danskem (ki je leta 2007 izvedla

proces prestrukturiranja lokalne samouprave), najti uporabno in optimalno rešitev za Slovenijo. S

primerjavo sem skušala predstaviti ustrezno ureditev, ki bi ob danih pogojih omogočala optimalno

zagotavljanje storitev lokalnih skupnosti, torej izvajanje dejavnosti javnih služb svojim prebivalcem, in

to na ta način, da bi bil vpliv države čim manjši oz. da se lokalnim skupnostim stopnja decentralizacije

poveča, istočasno pa ne predstavlja stroškovno prezahtevnega in nadzorno neobvladljivega sistema.

Temeljni namen te magistrske naloge je poleg predlogov za posodobitve sistema javnih služb poiskati

način kako povečati kakovost in učinkovitost javnih storitev in nižati njihove stroške, kar je mogoče

doseči s centralizacijo lokalnih javnih služb v okviru možnosti, ki jo predvideva aktualna zakonodaja. V

primerjavi z tujimi ureditvami bo predlog temeljil na preoblikovanju javnih zavodov v smislu odvzema

statusa pravne samostojnosti in njihova neposredna priključitev občinskim upravam. Navedena rešitev

je uporabna v primerih, kadar je ustanoviteljica javnega zavoda le ena občina, v okviru katere bi

20Več to tem: Strategija razvoja lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Gradivo za javno razpravo, 24. 11. 2015, str. 10. 21 Povzeto po: Primorske novice: Brezovnik: Treba je reorganizirati javne zavode, sklade, podjetja, 19. 11. 2014 22 Podrobneje o tem Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA 2010-3111-0020. 23 Javni zavodi so ustanovljeni z ustanovnim aktom v katerem je določeno poslanstvo in poslovna politika. Sistem javnih financ jih obravnava kot posredne proračunske uporabnike, kar pomeni, da država preko financiranja dejansko odloča o njihovem programu dela. Javni zavod je pravna oseba brez lastnega premoženja, pa vendar odgovarja za obveznosti zavoda s sredstvi s katerimi razpolaga. Ustanovitelj, ki je lastnik premoženja zavoda pa za njegove obveznosti odgovarja v primeru, če njegova odgovornost ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi izrecno izključena (Vlada RS: številka 47600-13/2009/5, datum: 23. julij 2009: Politika upravljanja podjetij v državni lasti, str. 7.) 24 Opazen trend na področju ureditve javnih služb je decentralizacija in avtonomizacija organizacijskih oblik javnih služb. Država se »umika« iz neposrednega upravljanja zavodov in prevzema indirektno, strateško usmerjanje… Trend na področju visokega šolstva in ponekod tudi na področju zdravstva in kulture, je prenos pristojnosti odločanja na samega izvajalca dejavnosti, medtem ko se država »umika« v bolj posredno in strateško usmerjanje njegove dejavnosti. Ta trend se kaže v pogostih spremembah statusnih oblik, ko se namesto državno vodenih enot ustanavljajo gospodarske družbe, ki pod nadzorom in usmerjanjem države opravljajo javno službo. V Avstriji je to najbolj vidno na področju organizacije bolnic, ki so formalno privatizirane (gospodarske družbe), vsebinsko pa pod usmerjevalno in nadzorno vlogo javnih oblasti. Ta trend je izrazit tudi na področju visokega šolstva, kjer se univerze transformirajo iz oseb javnega prava v fondacije ali druge osebe zasebnega prava. Podrobneje: Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 82.

5

občinska uprava opravljala finančno-računovodske in organizacijske zadeve. Menim namreč, da

tovrstna racionalizacija storitev negospodarskih javnih služb posledično prinaša tudi pozitivne finančne

učinke, ki sem jih v magistrski nalogi tudi skušala okvirno oceniti.

1.3. Opredelitev hipotez

Glede na vse zgoraj navedeno bom potrdila ali ovrgla naslednje teze:

H1: Koncentracija lokalnih storitev v korelaciji z povezovanjem enot lokalne samouprave je nujna za

sodobno organizacijo izvajanja negospodarskih javnih služb v obliki javnega zavoda. S centralizacijo

lokalnih javnih služb, ki bi jo bilo mogoče doseči z odvzemom statusa pravne osebnosti vsem javnim

zavodom, katerih ustanoviteljica je ena občina, in njihovo priključitvijo občinskim upravam, bi občine

dobile močno kadrovsko strukturo, bolj okrepljen bi bil nadzor na upravljanjem in poslovanjem ter

bistveno boljši javno-finančni nadzor s strani računskega sodišča.

H2: V okviru centralizacije lokalnih javnih služb v smislu njihove priključitve občinskim upravam

sklepam, da je mogoče doseči tudi racionalizacijo stroškov.

H3: V Sloveniji nismo dosegli ustrezne stopnje decentralizacije. Z uvedbo ustrezne fiskalne

decentralizacije in s tem povezano prerazporeditvijo finančnih sredstev, upoštevaje načel novega

javnega managementa, je mogoče povečati kakovost in učinkovitost izvajanja negospodarskih javnih

služb in zadostiti zahtevnejšim potrebam uporabnikom storitev.

Za preverjanje hipotez sem v teoretičnem in raziskovalnem delu za boljši vpogled uporabila nekatere

slikovne in grafične prikaze ter aktualno strokovno literaturo in elektronske vire. Ob tem sem za v

pomoč uporabila tudi tujo literaturo, zlasti strokovno publikacijo različnih mednarodnih organizacij.

1.4. Področja magistrskega dela

Upoštevaje navedeno sem v magistrski nalogi obravnavala ureditev lokalnih negospodarskih javnih

služb v Sloveniji v okviru edine pravno organizacijske oblike, to je javnega zavoda, katerega temeljna

določila so vsebovana v skoraj 25 let starem Zakonu o zavodih /ZZ/. Z namenom ugotoviti od kod

takšno stanje, sem v okviru magistrske naloge podrobneje pogledala v obstoječo dejansko ureditev

javnih zavodov, zgodovino in področno zakonodajo.

Za lažjo opredelitev problematike predmetne magistrske naloge sem podrobneje analizirala institute

javnih služb, zlasti negospodarskih, ki se izvajajo na lokalnem nivoju, in javnega zavoda, kot edine

organizacijske oblike veljavnega slovenskega pravnega reda.

Nadalje sem analizirala institute centralizacije in decentralizacije v povezavi s pristojnostmi

samoupravnih lokalnih skupnosti in zagotavljanjem javnih služb vključno s prednostmi in slabostmi. Ker

je z vidika izvajanja občinskih pristojnosti bistvenega pomena ustrezen sistem financiranja lokalnih

skupnosti, ki omogoča ustrezno in kakovostno izvajanje storitev, sem ob seznanitvi z vrstami

decentralizacije poudarila pomen in vlogo fiskalne decentralizacije25. Z vidika oblike in načina izvajanja

dejavnosti lokalnih javnih služb je namreč bistvenega pomena tudi sistem financiranja, kar pomeni, da

mora država ob odločitvi o vzpostavitvi posebnega javnopravnega režima lokalne javne službe

vzpostaviti tudi takšen sistem financiranja lokalnih skupnosti, ki bo omogočal ustrezno in cenovno

25 V literaturi obstaja splošna opredelitev pojma fiskalna decentralizacija, in sicer, da predstavlja prenos pristojnosti, odgovornosti in finančnih virov iz centralne (državne) ravni na nižje ravni upravljanja.

6

sprejemljivo proizvodnjo kakovostnih proizvodov in storitev, ki se zagotavljajo z izvajanjem dejavnosti

lokalnih javnih služb ter njihovo alokacijo in distribucijo med lokalno prebivalstvo26. Njen prvotni

namen je vzpostaviti učinkovito financiranje lokalnih skupnosti, izvajanje pristojnosti decentraliziranih

enot ter delovanje za zadovoljitev potreb lokalnih prebivalcev. Po mnenju računskega sodišča

obstoječa ureditev občin sicer zagotavlja, da so le-te sposobne zadovoljevati potrebe in interese

prebivalcev, vendar pa je pri tem stroškovna uspešnost občin različna in je odvisna od velikosti občine

glede na število prebivalcev. Obstaja tveganje, da brez prilagajanja sistema financiranja in dodatnega

financiranja iz državnega proračuna za skupno opravljanje nalog vse občine ne bi mogle izvajati nalog27,

s katerimi naj bi zadovoljevale potrebe in interese svojih prebivalcev28. Računsko sodišče je zaradi tega

mnenja, da so to tudi vzroki za nezainteresiranost občin za združevanje, kljub temu, da so za

združevanje občin določene finančne vzpodbude29.

V okviru vsebine naloge sem posebno pozornost namenila pomenu oz. vsebini centralizacije lokalnih

storitev. Poiskala sem argumente, ki so v prid centraliziranemu izvajanju storitev, s katerimi se

pribavljajo javne storitve oziroma dobrine, in tistim, ki so v prid decentralizirani obliki izvajanja ter jih

podrobneje opredelila30. Prav tako sem opredelila prednosti in slabosti centraliziranih oblik izvajanja

javnih storitev, vključno s priložnostmi in nevarnostmi, ki temu sledijo. Zaradi velikega števila

sorazmerno šibkih lokalnih skupnosti31, ki ravno ne sledi načelu racionalnosti, je izvajanje občinskih

nalog in s tem povezano zadovoljevanje potreb lokalnega prebivalstva namreč zelo oteženo, zato je

pomembno tudi oblikovanje partnerstev. V okviru te tematike sem predstavila institut javno-javno

26 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 98. 27 Glede na število prebivalcev porabijo manjše občine več sredstev, pri tem pa manj prihodkov pridobijo iz virov, na katerih velikost lahko delno vplivajo tudi same – zato in zaradi v povprečju slabše razvitostistjo manjše občine večje prejemnice transferjev ter sredstev solidarnostne in finančne izravnave, kar pomeni, da so finančno manj samostojne. Obseg sredstev dohodnine, namenjene občinam, se je povečal z začetnih 30 odstotkov na 54 odstotkov dohodnine, s čimer se je zmanjšala potreba občin po sredstvih finanne izravnave. Z uvedbo solidarnostne in dodatne solidarnostne izravnave pa se je pričel se pretko sredstev iz finančno samostojnih k finančno nesamostojnim občinam. To so omogočile spremembe sistema financiranja občin, ki se je prilagodil manjšim občinam. Računsko sodišče: Revizijsko poročilo: ureditev področja občin. Ljubljana 2012, str. 61. 28 Glej: Tabela Ministrstva za finance: Primerna poraba občin, dohodnina in finančna izravnava za leto 2016 z dne 14. 12. 2015, dostopno na: http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/lokalne_skupnosti/izracuni/izracuni_primerne_porabe_obcin_in_zneskov_financne_izravnave/primerna_poraba_obcin_dohodnina_in_financna_izravnava_za_leto_2016/ 29 Računsko sodišče: Revizijsko poročilo: ureditev področja občin. Ljubljana 2012, str. 60 30 Ključni argumenti, ki so v prid centraliziranim storitvam so: znižanje cen blaga in storitev, boljše storitve za nižjo ceno, povečana kupna moč centralizirane organizacije, potreba po tehnični standardizaciji (vključno z informacijsko tehnologijo) ter vključitev okoljskih standardov, druge ugodnosti, ki niso povezane s stroški, nižji stroški za usposabljanje zaposlenih (z vidika številčnosti), lažje upravljanje sistema uspešnosti zaposlenih, spodbujanje določil o transparentnosti (evidentiranje in poročanje o javnih naročilih in transakcijah, učinkovita kontrola upravljanja, lažje revidiranje). Argumenti, ki so v prid decentraliziranemu sistemu pa so: manjša možnost za korupcije, natančnejša opredelitev blaga in storitev z željami naročnika, manjša verjetnost za naročilo večjega obsega, kot je potreba, manj birokracije, ki je posledica časovno hitrejšega postopka javnih naročil, boljša konkurenca pri sklepanju pogodb, možnosti lokalnih kupcev, da pridobijo blago ali storitve od lokalnih proizvajalcev po nižjih cenah, več individualne odgovornosti za zaposlene (OECD. Centralised and Decentralised Public Procurement. Sigma Papesr No. 29. 2000, str. 4-5). 31 Kot izhaja iz Poročila Vlade Repubike Slovenije o zadolževanju občin in pravnih oseb javnega sektorja na ravni občin v letu 2014 ter zadolženosti na dan 31. 12. 2014, je znašala skupna zadolženost občin 899,2 milijonov EUR. Ob 2.058.543 prebivalcih je bil povrečni skupni dolg na prebivalca 437 EUR, skupna zadolženost pa se je glede na preteklo leto povečala za 7%. Ob koncu leta 2014 ni imelo nobene zadolžitve le 16 občin (leto prej 22). V absolutnem znesku je bila najbolj zadolžena Občina Ljubljana, glede na število prebivalcev pa je na prvem mestu Občina Gornji Petrovci s 1.753 EUR dolga na prebivalca in blokiranim računom od leta 2009 (blokiran račun ima tudi Občina Šalovci). Med najbolj zadolženimi občinami so še občine Kostel, Litija, Komenda, Koper, katerih dolg na prebivalca presega 1.000 EUR. (Vlada Republike Slovenije: Poročilo o zadolževanju občin in pravnih oseb javnega sektorja na ravni občin v letu 2014 ter zadolženosti na dan 31. 12. 2014, številka 41200-2/2015/4 z dne 13. 11. 2015)

7

partnerstvo, ki se vzpostavi bodisi horizontalno, bodisi vertikalno. Oblikovanje partnerstev je zelo

pogost in običajen pojav, ki jih lahko zasledimo pri vseh državah EU, njihov namen pa je medsebojno

sodelovanje pri financiranju investicij v javno infrastrukturo, pri izvajanju dejavnosti javnih služb ali pri

izvajanju drugih skupnih nalog, vse z namenom kvalitetnejšega in cenejšega izvajanja dejavnosti javne

službe32.

Magistrska naloga se nanaša na analizo mednarodnih pravnih aktov, kot tudi aktov Evropske unije, ki

opredeljujejo oblikovanje negospodarskih javnih služb.

V okviru primerjalnega pregleda sem predstavila značilnosti organizacije negospodarskih javnih služb

na Danskem in v Avstriji ter možnost replikacije njihove ureditve v slovenski pravni red. Večkrat je

omenjeno, da je sistem negospodarskih javnih služb, zlasti lokalnih, pri nas neustrezen, zastarel in

stroškovno prezahteven. S sedanjo ureditvijo se namreč še vedno nismo prilagodili sodobnim tržnim

mehanizmom.

V okviru analiziranja ureditev v Avstriji in na Danskem sem posebni poudarek namenila reformi državne

uprave: neoliberalizmu ter načelom in navodilom novega javnega menedžmenta, katerih cilj je

posodobitev javnega sektorja, ki se odraža v obliki povečane kakovosti in učinkovitosti storitev lokalnih

skupnosti in njihovih služb. Opazen trend na področju ureditev javnih služb je decentralizacija in

avtonomizacija organizacijskih oblik javnih služb. Država se »umika« iz neposrednega upravljanja

zavodov in prevzema indirektno, strateško usmerjanje.

Dotaknila sem se tudi možnosti preoblikovanja zavodov v gospodarske družbe v skladu z določili

Zakona o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/33 kot prav tako možno obliko rešitve obstoječe

problematike.

32 Povzeto po Brezovnik, Boštjan. Javno-javno partnerstvo: vloga javnih oblasti pri izvajanju skupnih nalog. III. Posvet Delovanja skupnih občinskih uprav v Sloveniji. SVLR, Združenje občin Slovenije in Skupnost občin Slovenije. 2010, str. 33- 42. 33 Uradni list RS, št. 127/06


8

2. PRISTOJNOSTI OBČIN NA PODROČJU NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB

2.1. Organizacija zavoda v Sloveniji in problematika ureditve

V sodobni pravni teoriji se pojavljata dve načeloma različni definiciji oziroma dva različna pojma javne

službe. Prvi se osredotoča na vsebino in namen javne službe, drugi na subjekt, ki javno službo opravlja.

Prvi je materialni, drugi formalni. Ta pojma nista identična, saj skušata vsak zase prikazati pojem javne

službe z različnega gledišča. Pri materialnem pojmu je pomembna vsebina javne službe in ne subjekt,

ki jo opravlja. Tako pod materialnim pojmom javne službe teorija razume vsako dejavnost, ki jo družba

zaradi njenega pomena za družbeni, socialni, ekonomski ali kulturni razvoj podredi posebnemu

pravnemu režimu javne službe, ki je drugačen od pravnega režima »zasebne« službe. Glede na

navedeno definicijo materialnega pojma pravni režim javne službe ni odvisen od izvajalca, temveč le

od dejavnosti, ki se opravlja pod tem režimom. Pri formalnem pojmu javne službe pa je pomemben le

izvajalec javne službe, kar pomeni, da ima neka dejavnost značaj javne službe le, če jo izvaja oseba

javnega prava34.

Javne službe se v osnovi delijo na:

lokalne in državne javne službe, odvisno torej od izvajalca storitev, ter

gospodarske in negospodarske javne službe, vezano na vsebino javne službe35.

Obveznost organizacije izvajanja negospodarskih javnih služb je na državi, slednja pa se lahko odloči,

da to obveznost prenese na lokalne skupnosti36. Le-te zagotavljajo dve vrsti javnih služb, in sicer

gospodarske in negospodarske. Temeljni pravni podlagi sta Zakon o gospodarskih javnih službah

/ZGJS/1, ki ureja gospodarske javne službe, negospodarske javne službe pa ureja Zakon o zavodih /ZZ/,

glede na dejavnosti (vsebino) pa so javne službe določene s področnimi zakoni. V zvezi z vsebino

magistrske naloge bom podrobneje predstavila ureditev občinskih negospodarskih javnih služb, katerih

temelje predpisujejo zakoni s področja zdravstva, šolstva, znanosti, socialnega varstva in kulture ter so

organizirane v edini obstoječi pravno-organizacijski obliki »zavoda«.

To je tudi razlog, da imamo v Sloveniji edinstven način ureditve negospodarskih javnih služb; v tujini se

je namreč v ta nam oblikovala cela paleta različnih pravno-organizacijskih oblik izvajalcev tovrstnih

storitev, kar zlasti kaže na že precej zastarel obstoječi tukajšnji sistem in nujnost reform.

Ker torej v Sloveniji ne poznamo drugačne oblike izvajanja storitev negospodarskih javnih služb, kot le

v izključni obliki zavoda, tudi primerjava institutov s predmetnega področja v Sloveniji in v tujini

neposredno ni mogoča; zato je v nadaljevanju (sledečih poglavjih) prikazana ureditev negospodarskih

javnih služb v Avstriji in Danski le glede na vrsto dejavnosti (vsebino).

34 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 18-19. 35 Občine zagotavljajo dve vrsti javnih služb, in sicer gospodarske in negospodarske. Temeljni pravni podlagi sta Zakon o gospodarskih javnih službah /ZGJS/35, ki ureja gospodarske javne službe, negospodarske javne službe pa ureja Zakon o zavodih /ZZ/, glede na dejavnosti (vsebino) pa so javne službe določene s področnimi zakoni. V zvezi z vsebino magistrske naloge bom podrobneje predstavila občinske negospodarske javne službe, ki jih predpisujejo zakoni s področja zdravstva, šolstva, znanosti, socialnega varstva in kulture ter so organizirane v obliki zavoda. 36 Boštjan, Brezovnik. Analiza organiziranosti lokalnih negospodarskih javnih služb v Občini Radovljica. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2012, str. 4.

9

Temeljne samoupravne lokalne skupnosti (občine), ki so tudi sicer najbliže ljudem, so odgovorne za

izvajanje storitev v javnem interesu, te storitve pa lahko zagotavljajo bodisi same neposredno, to je

preko svojih lastnih resursov – z lastnimi financami, lastno opremo in s svojimi zaposlenimi, lahko pa

izvajanje teh storitev poverijo »zunanjim« izvajalcem, kar pravzaprav pomeni, da »najame« nekoga

drugega za izvajanje storitev, vendar pa samo zagotavljanje storitev še vedno sodi pod občinsko

pristojnost. Številne občine niso sposobne samostojno zagotavljati storitev, kar je lahko posledica

pomanjkanja finančnih sredstev ali pa gre za pomanjkanje drugih elementov, s katerimi je sicer mogoče

kvalitetno zagotavljati storitve po sprejemljivi ceni. Take občine so dolžne najti druge ustrezne načine

(z dvigom njihove sposobnosti, z ustanavljanjem občinskih podjetij, z medobčinskimi sodelovanji)37.

Najpomembnejši dejavnik pri zagotavljanju storitev je nivo lokalne samouprave, ki te storitve

zagotavlja (kar je odvisno tako od velikosti družbene skupnosti, ki storitev potrebuje, kot tudi od

zmožnosti zagotavljanja storitev). Kadar se občine odločajo o zagotavljanju določenih storitev, morajo

pri tem vsekakor upoštevati tudi časovni dejavnik. Kakor hitro se bo namreč storitev zagotavljala na

višjem nivoju lokalne samouprave, bo to nujno povezano tudi z višjimi stroški, na podlagi česar pa se

bo za uporabnike storitev dvignila tudi cena. Upoštevaje dejstva, da so občine v glavnem financirane s

strani uporabnikov storitev v obliki davkov, in da so cene storitev previsoke, bo to pomenilo oteženo

plačevanje uporabnikov storitev, zaradi česar bodo občine deležne manjših prihodkov, po drugi strani

pa ne bodo zmožne teh želenih storitev zagotavljati38.

Z uvajanjem in razvojem novih (inovativnih) alternativnih oblik izvajanja javnih služb se nacionalnim,

regionalnim in lokalnim oblastem, pristojnim za zagotavljanje javnih dobrin, ponuja zadosti širok

diapazon organizacijskih oblik izvajanja javnih služb, katerih prvenstveni cilj je izboljšati izvajanje

dejavnosti javnih služb ter s tem zadostiti zahtevam uporabnikov po kvalitetnih in cenovno

dostopnejših javnih dobrinah. S širokim diapazonom organizacijskih oblik pa se nacionalnim,

regionalnim in lokalnim oblastem omogoči, da se samostojno, v okviru svojih prstojnosti, odločijo za

najprimernejšo (organizacijsko) obliko za izvajanje posamezne dejavnosti javne službe39. Vprašanje, ki

se ob tem zastavi pa je, kolikšen oz. ali sploh je interes izvajalca storitev in/ali zakonodajalca, da se

odloča za spremembo v primernejšo obliko izvajanja javnih služb. Sodobna teorija je namreč razvila

številne možne načine njihovega izvajanja.

Brezovnik40 navaja sledeče možne načine:

direktno izvajanje (angl. direct delivery): v tem primeru izvajajo dejavnost javne službe država

oz. lokalna skupnost v okviru upravnih služb (angl. core government bureaucracy). Tovrstni

način izvajanja v teoriji pogosto označujemo s t. i. izvajanjem javne službe v režiji. Gre torej za

popolno inkorporiranost izvajalcev javnih služb v sistem državne oziroma lokalne uprave;

agencije (angl. agencies): v tem primeru izvajajo dejavnost javne službe t.i. neodvisne

(upravne) agencije, ki jih lahko zasledimo predvsem v praksi držav s t.i. »common law« pravno

ureditvijo, našemu pravnemu redu pa so praktično nepoznane;

37 Local Government: Community organisers Toolbox: Local Government in South Africa: Municipal Service Delivery dostopno na: http://www.etu.org.za/toolbox/docs/localgov/munservice.html 38 Local Government: Community organisers Toolbox: Local Government in South Africa: Municipal Service Delivery dostopno na: http://www.etu.org.za/toolbox/docs/localgov/munservice.html 39 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila

Maribor. Maribor. 2008, str. 127-128. 40 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 128-129.

10

prenos v izvajanje (angl. devolution): v teh primerih prenese oblast pristojnost izvajanja

dejavnosti javne službe bodisi na drugo oblast (horizontalno ali vertikalno) bodisi na zasebne

(profitne) ali neprofitne organizacije, ki pa ob enem prejmejo tudi finančne transfere za

izvajanje dejavnosti javne službe;

naročanje storitev (angl. purchase of services): v teh primerih oblast naroči izvajalcu, sama pa

je še vedno odgovorna za izvajanje dejavnosti javne službe (angl. outsourcing, contracting out);

partnerstva (angl. partnerships): med partnerstva sodijo vse oblike medsebojnega sodelovanja

pri izvajanju dejavnosti javne službe bodisi med javnopravnimi entitetami znotraj javnega

sektorja (javno-javno partnerstvo) bodisi med javnopravnimi in zasebnopravnimi entitetami

(javno-zasebno partnerstvo);

dodeljevanje posebnih in izključnih pravic (angl. franchising/licensing): v teh primerih oblast

podeli posebno in izključno pravico izvajati dejavnost javne službe zasebnopravni entiteti (npr.

s koncesijo) ali pa izda zasebnopravni entiteti (upravno) dovoljenje za izvajanje dejavnosti

javne službe (npr. z upravno odločbo);

privatizacija (ang. privatization): v teh primerih država ali lokalna skupnost odproda kapitalske

deleže ali upravljalske pravice entiteti zasebnega prava, sama pa lahko zasleduje javni interes

z regulacijo izvajanja dejavnosti javne službe.

Izvajalci javne službe so lahko javni zavodi, zavodi s pravico javnosti, zasebni zavodi, gospodarske

družbe, društva, druge organizacije, samostojni podjetniki, zasebniki itd. Po našem pravnem sistemu

so torej izvajalci javne službe lahko pravne osebe javnega ali zasebnega prava katerekoli

pravnoorganizacijske oblike. Vendar pa so izključno javni zavodi tista posebna organizacijska oblika

pravnih oseb javnega prava, ki jim je pravica do izvajanja javne službe dana neposredno z zakonom in

je torej osnovni namen njihove ustanovitve prav izvajanje določene vrste javne službe41.42

Tipična pravnoorganizacijska oblika, ki je namenjena opravljanju dejavnosti družbenega pomena, je

torej zavod. Javni zavod ustanovi država ali občina ali druga oseba javnega prava in je namenjen

opravljanju javne službe. Za razumevanje današnje situacije javnih zavodov v nadaljevanju podrobneje

predstavljam historični prikaz organizacije javnih služb na našem območju.

Zgodovinsko gledano so bili javni zavodi po drugi svetovni vojni več kot štirideset let samostojne pravne

osebe z lastnim premoženjem, s katerim so razpolagali in upravljali tako kot pravne osebe s področja

gospodarstva. Javni zavodi kot statusna oblika za izvajanje javne službe imajo namreč zelo pestro

zgodovino v pravnih ureditvah, ki so veljale na območju Slovenije. V začetku so se najbolj razširili v

petdesetih letih prejšnjega stoletja, ko so se na številnih področjih današnjih javnih služb ustanavljali

kot zavodi s samostojnim financiranjem. Z uvedbo sistema socialističnega samoupravljanja se je na

področju javnih služb izoblikoval sistem svobodne menjave dela, ki se je na upravljalskem področju

institucionalno odrazil v samoupravnih interesnih skupnostih, na izvajalskem področju pa v

organizacijah združenega dela posebnega družbenega pomena. Financiranje in upravljanje javnih služb

je tako prešlo iz tedanjih družbenopolitičnih skupnosti (predvsem republike in občin) na

novoustanovljene samoupravne interesne skupnosti, zavodi s samostojnim financiranjem pa so se

41 Drugi poslovni subjekti lahko pravico do izvajanje javne službe pridobijo s posebnim aktom (koncesijo, dovoljenjem, licenco), kar pomeni, da lahko javno službo opravljajo le, če z organom javne oblasti (koncendentom), sklenejo pogodbo o koncesiji, s katero prevzamejo vse pravice, dolžnosti in odgovornosti glede opravljanja javne službe. Za pridobitev koncesije morajo izpolnjevati vse predpisane pogoje (Zver, Eva (UMAR, 2003), Poslovanje in finančni viri javnih zavodov v letih 2001 in 2002, Delovni zvezek, letnik XII, št.3/2003, UMAR, Ljubljana, stran 9). 42 Zver, Eva (UMAR, 2003), Poslovanje in finančni viri javnih zavodov v letih 2001 in 2002, Delovni zvezek, letnik XII, št.3/2003, UMAR, Ljubljana, str. 9.

11

preoblikovali v organizacije druženega dela posebnega družbenega pomena. Ta statusna oblika ni bila

ni bila statusna oblika pravne osebe javnega prava, ker tedanja ureditev ni poznala delitve na pravne

osebe javnega prava in pravne osebe zasebnega prava. Glede tega so bile vse pravne osebe izenačene,

saj so vse upravljale s sredstvi v družbeni lastnini, ki pa je bila enovita oziroma ena sama, tako da delitev

na javno in zasebno pri družbeni lastnini sploh ni prišla v poštev, saj vsa sredstva niso bila niti javna niti

zasebna, ampak družbena. Javni zavodi oziroma organizacije združenega dela so imele glede

upravljanja z družbeno lastnino povsem enak položaj kot »navadne« organizacije združenega dela

oziroma podjetja. Javni zavodi so imeli tako lastno pravno osebnost in lastnino na svoji sredstvih, ki je

bila sicer družbena lastnina, vendar v upravljavskih in razpolagalnih upravičenjih povsem izenačena s

temi upravičenji dužbene lastnine v podjetjih43.

S spremembo ustave leta 1991 smo vstopili v obdobje tranzicije, ki ga označuje proces sprememb v

družbenoekonomskem in političnem sistemu. Iz družbene lastnine prehajamo v zasebno lastnino, iz

samoupravljanja vstopamo v posredniško demokracijo, organizacije združenega dela se spreminjajo v

gospodarske družbe, zavode, društva in ustanove. To pa pomeni spremembo v njihovih motivih in ciljih

kakor tudi v njihovi lastnini in načinu njihovega upravljanja v spremenjnem institucionalnem okolju44.

V Sloveniji smo po letu 1991 izvedli prvo reformo javnih služb, ko je s prehodom na novi ustavni in

politični sistem prišlo do ukinitve sistema svobodne menjave dela na področju tedanjih dejavnosti

posebnega družbenega pomena, s tem pa tudi do ukinitve institucije samoupravnih interesnih

skupnosti ter organizacij združenega dela, ki so opravljale dejavnosti posebnega družbenega pomena

kot oblike izvajanja javnih služb na teh področjih. Pristojnosti prvih so prešle na tedanje izvršilne organe

republiške skupščine in občinskih skupščin, medtem ko je na področju izvajanja javnih služb zazevala

velika statusna praznina, saj so imele vse organizacije na tem področju svoj temelj v Zakonu o

združenem delu /ZZD/ iz leta 1976. To praznino je v letu 1991 za tisti čas ustrezno zapolnil Zakon o

zavodih /ZZ/ (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96 in 127/06 ZJZP), ki je tedanje organizacije združenega dela,

ki so opravljale dejavnosti posebnega družbenega pomena na področju družbenih dejavnosti,

preoblikoval v prvo statusno obliko oseb javnega prava v novi ureditvi, tj. v javni zavod45.

Z ukinitvijo družbene lastnine je bilo potrebno tudi na tem področju poiskati ustreznega lastnika, ki ga

je zakonodajalec našel v državi oziroma samoupravni lokalni skupnosti. Dotedanje premoženje teh

organizacij, ki je bilo kot družbena lastnina v upravljanju njihovih delavcev, je tako postalo lastnina

države oziroma samoupravnih lokalnih skupnosti46. Zakon o zavodih /ZZ/ je ipso lege preoblikoval v

javne zavode vse organizacije, ki so delovale na področju družbenih dejavnosti in ki so imele ob njegovi

uveljavitvi status posebnega družbenega pomena, ne glede na pravno naravo njihovega dela. S tem je

nacionaliziral premoženje številnih organizacij, ki so kljub svojemu statusu pridobivale ves dohodek ali

večino dohodka na trgu. Tako so bili delavci v teh organizacijah postavljeni v depriviligirani položaj, saj

kljub enakim pogojem za svoje delo, kot so jih imeli delavci v gospodarstvu, niso enakopravno z njimi

sodelovali v postopku lastninjenja družbene lastnine47.

Posledica te ureditve je bila, da je veliko število različnih organizacij pridobilo in še do danes ohranilo

status javnega zavoda, čeprav niso in še danes ne izvajajo javne službe po njeni vsebini, ali pa je

43 Več o tem glej: Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 78. 44 Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče 1999, str. 14-15. 45 Trpin, Gorazd. 2003. Nove možnosti organiziranja javne uprave. Uprava 1(2), str. 62-63. 46 Brezovnik, Boštjan. Statutarna ureditev javnega zavoda. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2016,

str. 1. 47 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 2.

12

izvajanje te dejavnosti samo zanemarljivi del njihove celotne dejavnosti. Situacija je torej takšna, da

številne organizacije izvajajo tržne dejavnosti v statusni obliki javnega zavoda, kar jih z dveh vidikov

postavlja v neugoden položaj. Iz notranjega vidika so v neugodnem položaju zato, ker ustanoviteljske

pravice v razmerju do njih izvaja država ali lokalna skupnost, čeprav pri tem ne gre za dejavnosti, ki bi

jih morala zagotavljati država ali lokalna skupnost in zato te dejavnosti tudi v ničemer ne financirata.

Poleg tega je tudi premoženje, s katerim upravlja takšna organizacija, v celoti v lasti države ali lokalne

skupnosti, enako pa tem dvema pripada tudi novo ustvarjena vrednost. Kot smo omenili te organizacije

tudi nikoli niso bile predmet lastninjenja, čeprav je njihovo premoženje oziroma vrednost praviloma

nastala na podlagi dela zaposleih v teh organizacijah. Iz zunanjega vidika pa so te organizacije v

neugodnem položaju po vstopu v EU zaradi svojega javnopravnega statusa. Po vstopu v EU so se

namreč razširile možnosti sodelovanja pri projektih, ki jih financira EU. Pri pridobivanju teh projektov

pa je njihov javnopravni status marsikje ovira, saj se za osebe z javnopravnim statusom šteje, da jih

financira država in da iz tega razloga ne morejo enakopravno konkurirati z osebami zasebnega prava

pri pridobivanju projektov. Naši »javni« zavodi bodo lahko tako prikrajšani za možnost konkuriranja na

projektih, čeprav bi drugače imeli vse pogoje za njihovo pridobitev48.

Vendar pa je bil Zakon o zavodih /ZZ/ zamišljen le kot zakon prehodnega subsidiarnega pomena, torej

bi veljal, dokler in če ne bi področni zakoni za posamezne dejavnosti posebnega družbenega pomena

posameznih vprašanj uredili drugače. A je ostal in postal sistemski zakon, saj so kasnejši področni

zakoni v glavnem le prevzeli njegove določbe, niso pa jih nadgradili in prilagodili posebnostim

področij49.

Javni sektor v Sloveniji je lastninsko, strukturno in upravljavsko tak, kot je bil leta 1991, torej pred več

kot 20 leti, ko je bil sprejet do danes skorajda nespremenjeni in še vedno veljavni Zakon o zavodih

/ZZ/50. Liberalizacija ter deregulacija različnih področij javnega sektorja (zdravstvo, socialno varstvo,

kultura, šolstvo) je potekala stihijsko, parcialno, odvisno od politične moči in hrabrosti vsakokratnih

resornih ministrov; nikoli na področju javnega sektorja, kot celote ni bila sprejeta nacionalna strategija,

niti kakršna koli enotna pravila. Procesi pravno organizacijske diverzifikacije javnega sektorja, ki so

zaznamovali evropske trende zadnjih desetletij, v Sloveniji niso potekali načrtovano, temveč bolj ali

manj parcialno51. Ne glede na vse poskuse sprememb organiziranosti izvajalcev negospodarskih javnih

služb so javni zavodi še vedno prevladujoča statusna oblika za zagotavljanje javnih storitev52.

Javni zavod je ustanovljen zato, da opravlja javno službo in mora zagotavljati, da je javna služba trajno,

nemoteno in pod enakimi pogoji dostopna vsem uporabnikom. Javno službo lahko opravljajo tudi drugi

izvajalci ne glede na vrsto pravne subjektivitete, vendar morajo po posebnem postopku in s posebno

pogodbo pridobiti koncesijo, dovoljenje ali licenco za takšno dejavnost. Javni zavodi pa so tista posebna

statusna oblika, ki jim je dana pravica in dolžnost izvajanja javne službe. Ta je javnim zavodom dana

neposredno z zakonom ali odlokom samoupravne lokalne skupnosti, pri čemer je namen ustanovitve

in delovanja javnih zavodov izvajanje javne službe, cilj javnega zavoda pa z danimi, omejenimi sredstvi

doseči maksimalne koristi in zadovoljstvo uporabnikov53.

48 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 78, 79. 49 Podrobneje glej: Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA 2010-3111-0020, str. 1. 50 Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 7. 51 Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 8-9. 52 Računsko sodišče. Strategija 2014/2020. Št. 002-5/2013/1, Ljubljana, 9. 12. 2013, str. 14. 53 Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA: 2010-3111-0020, str. 3-4.

13

Pri tem je treba uvodoma poudariti, da naš pravni red pozna numerus clausus statusnih oblik in tem

oblikam je prilagojena tudi vsa druga zakonodaja, ki ureja vprašanja ustanovitve, registracije,

finančnega poslovanja, računovodstva, in bo za kakršno koli pomembnejšo spremembo na področju

izvajalcev javnih služb - zavodov, potrebno poseči tudi na ta področja, ki ne poznajo ureditve tako

imenovanih sui generis subjektov, ki se večkrat omenjajo kot rešitev za izhod iz dosedanje ureditve

zavodov. To vrstni poskusi, ne, da so se v preteklosti že večkrat pravno izjalovili, so po našem mnenju

tudi nepotrebni54.

Menim, da je zlasti pereča problematika na področju izvajanja dejavnosti javnih zavodov tudi njihova

kombinacija netržih in tržnih dejavnosti, kar jih pa postavlja v bistveno bolj ugoden položaj z drugimi

gospodarskimi subjekti.

Dejavnosti, ki jih opravljajo javni zavodi, lahko na splošno razvrstimo v tri skupine55:

1. dejavnost javne službe, ki je financirana iz javnih virov. Obseg dela, cene in vsebina javne službe

so določene v letnem načrtu oziroma v pogodbi z ustanoviteljem;

2. dejavnost javne službe, s katero javni zavod nastopa na trgu oziroma je financirana s plačili iz

nejavnih, pretežno zasebnih virov. Ustanovitelj določa vsebino in cene storitev javne službe,

obseg ni nujno določen;

3. tržna dejavnost oziroma prodaja blaga in storitev, ki ne sodijo v javno službo. Vsebino in obseg

tržne dejavnosti določi zavod sam z letnim delovnim programom, ki je odvisen od zmogljivosti

javnega zavoda in trga. Tudi cene določa zavod sam, v redkih primerih ustanovitelj ali financer.

S pravnega in premoženjskega vidika je za naše javne zavode značilno, da imajo – v nasprotju s

podobnimi organizacijami v drugih državah – lastnost pravne osebe, razen če ni z ustanovitvenim

aktom drugače določeno. Kot smo že navedli, Zakon o zavodih /ZZ/ sicer dopušča tudi možnost

ustanovitve t.i. nesamostojnega zavoda brez pravne subjektivitete (4. člen ZZ), kar dejansko pomeni,

da bi bil takšen zavod, v organizacijskem smislu sestavni del upravnih služb ustanovitelja, torej države

oziroma občine, vendar pa predpisi, ki urejajo organizacijo državne uprave (Zakon o državni upravi

/ZDU-1/) te možnost ne dopuščajo56.

V okviru organizacije javnih zavodov v Sloveniji se odpirajo tudi druge številne dileme.

Zaradi statusa, ki ga javni zavod v Republiki Sloveniji ima, to je status samostojne pravne osebe in lastne

upravljavske strukture, ustvarja ureditev videz, da gre za avtonomne subjekte, kar pa ne drži.

Nasprotno. Širši institucionalni okvir jih povečini obravnava kot podaljšek države. Ustanovitelj jim

namreč z ustanovnim aktom določi poslanstvo in s tem tudi poslovno politiko. Sistem javnih financ jih

obravnava kot posredne proračunske uporabnike, država oziroma samoupravne lokalne skupnosti pa

s sistemom financiranja dejansko odločajo o njihovem programu dela in s tem posredno vplivajo na

vse poslovne odločitve. Posledica tega je nepreglednost odločanja, zamegljevanje odgovornosti in

konec koncev zaviranje resnične modernizacije, katere cilj je večja odgovornost, kvaliteta dela in boljša

organiziranost pravne osebe javnega prava. Dosedanja zakonska ureditev javnega zavoda v Zakonu o

54Mihovar Globokar, Ksenija. Prispevek: Vprašanja ureditev dejavnosti javnih služb (dejavnosti(storitev) splošnega pomena) 55 Zver, Eva (UMAR, 2003), Poslovanje in finančni viri javnih zavodov v letih 2001 in 2002, Delovni zvezek, letnik XII, št.3/2003, UMAR, Ljubljana, str. 9. 56 Brezovnik, Boštjan. Statutarna ureditev javnega zavoda. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2016, str. 8.

14

zavodih /ZZ/ se je kljub svojim pozitivnim učinkom v praksi izkazala za pomanjkljivo, predvsem zaradi

dejstva, da po posameznih področjih ni bilo doseženega napredka57.

Organizacija negospodarskih javnih služb, zlasti lokalnih, je v nekaterih državah (kljub izraziti

decentralizaciji lokalne samouprave) izrazito centralistična (primeroma sem v magistrski nalogi v

nadaljevanju predstavila ureditev v Avstriji in Danski) v Sloveniji pa smo šli zlasti v letih 1995 in 1998 v

proces pretirane decentralizacije paradržavnega sektorja, kar pomeni nesorazmerno veliko število

javnih zavodov, javnih skladov, javnih agencij in javnih podjetij.

O neustrezni organizaciji negospodarskih javnih služb pričajo tudi podatki Ministrstva za finance. Na

dan 30. 9. 2015 znaša število vseh posrednih proračunskih uporabnikov (javni zavodi, agencije, skladi

socialnega zavarovanja, javni skladi, samoupravne narodne skupnosti) kar 1.532, med katerimi so

najštevilčnejši prav javni zavodi (1.475), med temi pa jih je več kot 70% v lasti že tako preveč

razdrobljenih občin.

Tabela 1: Število javnih zavodov po letih

Naziv podskupine 2002 2003 2006 2007 2015

JZ vsi 1457 1.473 1.501 1.490 1.475

3.1 Izobraževanje in šport 932 930 943 939 914

3.2 Zdravstvo 128 127 124 123 124

3.3 Socialno varstvo 144 149 150 151 151

3.4 Kultura 156 162 180 184 187

3.5 Raziskovanje 24 27 26 26 26

3.6-3.11 Druga področja 73 78 78 67 73

Vir: AJPES: Ministrstvo za finance, Izkaz prihodkov in odhodkov določenih uporabnikov.

Največ je zavodov s področja vzgoje in izobraževanja58 (914), sledijo zavodi s področja kulture in

socialnega varstva ter zdravstva.

57 Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA 2010-3111-0020, str. 3-4. 58 Primeroma navedimo, da imamo po podatkih Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport za vpis v prvo bolonjsko stopnjo v študijskem letu 2015/2016 v Sloveniji pet univerz ter 13 samostojnih visokošolskih zavodov ter 32 zasebnih visokošolskih zavodov. V Sloveniji torej deluje 5 univerz, znotraj njih pa 3 akademije, 52 fakultet, 2 visoki strokovni šoli in 5 drugih članic. Kot javni visokošolski zavodi ali kot zavodi s podeljenimi koncesijami deluje 10 fakultet in 3 visokih strokovnih šol. 32 je zasebnih visokošolskih zavodov. Iz vsega navedenega sledi, da študijske programe v letu 2015/2016 izvaja kar 107 visokošolskih zavodov.

15

Tabela 2: Seznam javnih zavodov glede na lastništvo

2015 JZ VSI JZ OBČINE JZ DRŽAVA

JZ vsi 1.475 1.038 (70,37%) 437

Izobraževanje in šport 914 728 (79,65%) 186

Zdravstvo 124 83 (66,93%) 41

Socialno varstvo 151 6 (3,97%) 145

Kultura 187 158 (84,49%) 29

Raziskovanje 26 2 (7,69%) 24

Druga področja 73 61 (83,56%) 12

Vir: AJPES: Seznam registra proračunskih uporabnikov. Seznam neposrednih in posrednih proračunskih

uporabnikov na dan 31. 8. 2015. Lasten izračun.

Javni zavodi predstavljajo velike porabnike občinskih proračunov. Vsak javni zavod ima v skladu z lastno

sistemizacijo delovnih mest svojega direktorja, ravnatelja, pravno službo, kadrovsko službo, svoje

računovodstvo, svoje vzdrževalce in druge strokovno tehnične kadre ter spremljajoča delovna mesta,

vsaka od služb izvaja ločeno svoje postopke javnih naročil.

Tabela 3: Javni zavodi: Število zaposlenih in podatki o izplačanih plačah po vrsti storitev 2015

Št. zap. po KP

na podlagi ur

Št. zap. NE po

KP na podlagi

ur

Plače po KP Plače ne po

KP

SKUPAJ 1.475 110.490,15 1.673,32 190.903.041 5.028.451

3.1 Izobraževanje in

šport

914 56.765,81 992,88 97.310.952 2.880.030

3.2 Zdravstvo 124 33.837,04 236,40 63.383.745 841.581

3.3 Socialno varstvo 151 11.398,10 207,69 14.542.264 603.425

3.4 Kultura 187 5.988,70 202,17 10.600.555 582.950

3.5 Raziskovanje 26 2.500,50 34,18 5.065.525 120.465

Vir: AJPES: Ministrstvo za finance, Izkaz prihodkov in odhodkov določenih uporabnikov.

Iz zgornjih podatkov lahko tako sklepam, da je ureditev negospodarskih javnih služb, zlasti lokalnih,

tudi preveč razpršena, kar zagotovo predstavlja težave s smislu stroškovne prezahtevnosti in oteženem

nadzoru pri finančnem poslovanju izvajalcev teh storitev.

Eden od prvih varčevalnih ukrepov je bilo zmanjšanje števila zaposlenih v javnem sektorju, ki naj bi

prispeval h konsoldaciji javnih financ v Republiki Sloveniji59.

59 Zver, Eva Helena. Prihodki proračunskih uporabnikov in ocena rasti števila zaposlenih glede na vire financiranja v obdobju januar 2013 do januar 2015. Urad za makroekonomske analize in razvoj.

16

Posledica izrazite številčnosti javnih zavodov se dejansko odraža tudi v nezmožnosti vzpostavite

učinkovite kontrole nad proračuni javnih zavodov (in omogočanja transparentnosti javnih financ)

upoštevaje dejstva, da lahko Računsko sodišče letno vrši nadzor nad cca. 15 javnimi zavodi, kar pomeni,

da je vsak lahko revidiran enkrat na 100 let60. Pristojnost računskega sodišča je določena v 20. členu

Zakona o računskem sodišču /ZRacS-1/ 61.

Urad Republike Slovenije za nadzor proračuna ugotavlja, da tudi notranje revidiranje v Republiki

Sloveniji v nasprotju s predpisi še vedno ni zagotovljeno vsem uporabnikom proračuna.

Notranjerevizijske službe so v glavnem organizirane le pri večjih neposrednih uporabnikih državnega

proračuna kot npr. pri ministrstvih, poleg tega so praviloma kadrovsko šibke in zato neustrezne

dejanskim potrebam dejanja zagotovil o notranjih kontrolah62.

Iz strategija razvoja notranjega nadzora javnih financ v Republiki Slovenije za obdobje od 2011 do 2015

pa prav tako izhaja, da morajo tudi občine prevzeti odgovornost in po potrebi organizirati skupne

notranjerevizijske službe za neposredne in posredne uporabnike občinskega proračuna, ki so v skladu

s 3. členom Pravilnika o določitvi neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov državnih in

občinskih proračunov (Uradni list RS, št. 46/2003) (v to skupino sodijo tudi javni zavodi, katerih

ustanoviteljica je občina) ter da lahko notranje revizijske službe organizira tudi več občin skupaj.63

Poleg razpršene organizacije pa je predlagatelj spremembe Zakona o zavodih /ZZ/ leta 2010 opozarjal

tudi na druge pomanjkljivosti sedanje ureditve64, ki jih je na kratko mogoče povzeti, in sicer:

Nedorečeno je statusno področje javnih zavodov, saj je pravna oseba brez lastnega

premoženja, ker je le-to preneseno bodisi na državo bodisi na občino (lastnika)65. Ustrezneje

bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemom premoženja odvzeli tudi lastnost pravne osebnosti

in bi na ta način dejansko dobili državne zavode; torej bi lahko opravljali dejavnost kot javni

zavod brez subjektivitete. Zanj v tem primeru veljajo pravila državne uprave in postane npr.

60 Da je finančni nadzor nujno potreben, nas spomni nekaj medijsko odmevnih primerov nakazovanja javnih sredstev na zasebne račune predstojnikov in računovodij (primer zgodbe ljubljanskega vrtca Zelena jama, iz katerega je izginilo skoraj 300.000 eurov (domnevna odgovornost ravnateljice vrtca in računovodkinje)). 61 Ker so javni zavodi porabniki javnih sredstev, računsko sodišče na podlagi določil 20. člena Zakona o računskem sodišču (ZRacS-1; Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12), preverja njihovo poslovanje in s tem porabo sredstev. Uporabnik javnih sredstev pa je po 5. odstavku istega člena: 1. pravna oseba javnega prava ali njena enota; 2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega: - da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti; - da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije; - da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež; 3. fizična oseba, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega: - da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti; - da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije 62 Vlada RS. Strategija razvoja notranjega nadzora javnih financ v Republiki Slovenije za obdobje od 2011 do 2015. Številka 06002-2/2011/6 z dne 10. 2. 2011, str. 6. 63 Kot aktivnost pod točko 2 citirana Strategija določa, da občine izdelajo sezname neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov, ki nimajo zagotovljene funkcije notranjega revidiranja, izdelajo organizacijsko rešitev, vzpostavitve skupne notranje revizijske službe in pridobijo njihova soglasja, izdelajo oceno kadrovskih potreb za vzpostavitev skupnih notranjerevizijskih služb. 64 Podrobneje o tem Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA 2010-3111-0020. 65 Sistemsko vprašljiva je rešitev, da za obveznosti odgovarja zavod s sredstvi premoženja, ki ga ima le v upravljanju, lastnik premoženja pa je ali država ali občina. Očitno je v tem primeru zakonodajalec sledil cilju, da ustanovitelj ne bi odgovarjal še s kakšnim drugim premoženjem, ki ga ni namenil izvajanju dejavnosti javnega zavoda. Zakon dopušča tudi možnost, da se odgovornost ustanovitelja lahko z zakonom ali aktom o ustanovitvi celo samovoljno izključi, kar je vprašljivo tudi z vidika varnosti v pravnem prometu.

17

organ v sestavi66.67 Kot drugo možnost vidijo utrditev zavoda kot pravna oseba, dodati

subjektiviteto in tudi premoženje, ki je potrebno za izvajanje javne službe68.

Neustrezen je sistem financiranja69: glede na dejavnosti zavoda, se tudi prihodki delijo na

prihodke za izvajanje javne službe ter prihodke od prodaje blaga in storitev na trgu (ki niso

opredeljeni kot javna služba – gostinske storitve, prodaja reklamnih izdelkov, promoviranje

sponzorjev, trgovska dejavnost v lekarnah). Posledično pa nastaja problem razmejevanja

odhodkov70. 48. člen Zakona o zavodih /ZZ/ določa, da zavod pridobiva sredstva za delo iz

sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov

na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi.

Vprašanje financiranja ni zgolj vprašanje stroškov virov financiranja in s tem izvajanja posamezne

javne službe, ampak je predvsem vprašanje mehanizmov učinkovitosti izvajanja dejavnosti javnih

služb. Ugotovimo lahko, da sedanji sistem financiranja javnih zavodov ne vzpodbuja učinkovitega

in racionalnega izvajanja dejavnosti javnih služb, kar pa skupaj s centralizacijo odločanja o vseh

pomembnejših vprašanjih, ki se tičejo javnih zavodov, ovira večji napredek na tem področju71.

Pomanjkljiva ureditev statusa, financiranja in drugih segmentov poslovanja vpliva na pravilnost in

smotrnost poslovanja javnih zavodov, ki jih je ugotovilo računsko sodišče v svojih revizijskih

poročilih in opozorilo na nekatera odprta vprašanja, ki se nanašajo na status in poslovanje javnih

zavodov. Javni zavodi so namreč uporabniki javnih sredstev, zato računsko sodišče v celoti preverja

poslovanje javnih zavodov in s tem porabo sredstev, ki jih javni zavodi pridobivajo ne glede na vir,

uzakonjen v 48. členu Zakona o zavodih, torej iz srdstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo

blaga in storitev na trgu ali iz drugih virov. Pristojnost rčunskega sodišča je določena v 20. členu

Zakona o računskem sodišču /ZRac-S/. Le-ta preverja pravilnost in smotrnost (gospodarnost,

učinkovitost in uspešnost) poslovanja javnih zavodov, kakor tudi akte o preteklem in tudi akte o

načrtovanem poslovanju uporabnikov javnih sredstev. Javni zavodi so posredni poračunski

66 Rešitev je podobna, kot jo poznajo v drugih državah (na primer v Avstriji, Nemčiji, Švici ipd., op.B. T.) 67 Pravno ustrezneje bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemom premoženja odvzeli tudi lastnost pravne osebnosti in bi na ta način dobili državne zavode, kot smo jih poznali v ureditvi iz petdesetih let prejšnjega stoletja. To bi bil nedvomno precejšen korak nazaj, saj so v zadnjih štiridesetih letih zavodi imeli lastnost pravne osebe ter tudi gospodarili s svojim premoženjem v razmerah družbene lastnine na enak način kot delovne organizacije v gospodarstvu. Poleg tega centralno upravljanje s premoženjem zaradi svoje togosti ne omogoča racionalne porabe sredstev ter demotivira gospodarno ravnanje z njimi. 68 Kot izhaja iz Predloga Zakona o zavodih iz leta 2003, je zanimiva ugotovitev, da še danes večina teh organizacij, ki so imele in še imajo pogoje za preoblikovanje v gospodarsko družbo, nadaljuje svoje delo kot javni zavod. Tako nastaja nenormalen položaj, saj se v statusni obliki zavoda izvajajo praktično vse dejavnosti, od gospodarskih dejavnosti do dejavnosti upravljanja državnih nepremičnin, ki bi morala potekati v statusni obliki javnih skladov. Prenos celotnega premoženja javnih zavodov na državo oziroma lokalne skupnosti je povzročil nenormalno situacijo, ko imamo javne zavode, ki so samostojne pravne osebe, ki pa nimajo nikakršnega premoženja. Izjema od tega pravila so državne univerze in Slovenska akademija znanosti in umetnosti, ki imajo lastno premoženje na podlagi področne zakonodaje. Pravna narava tega premoženja pa ni nikjer krovno urejena. Tako imamo tukaj v slovenskem pravnem redu nedorečeno statusno področje, ki gotovo ne prispeva k pravni preglednosti in pravni varnosti. 69 Javni zavodi so ustanovljeni z ustanovnim aktom v katerem je določeno poslanstvo in poslovna politika. Sistem javnih financ jih obravnava kot posredne proračunske uporabnike, kar pomeni, da država preko financiranja dejansko odloča o njihovem programu dela. Javni zavod je pravna oseba brez lastnega premoženja, pa vendar odgovarja za obveznosti zavoda s sredstvi s katerimi razpolaga. Ustanovitelj, ki je lastnik premoženja zavoda pa za njegove obveznosti odgovarja v primeru, če njegova odgovornost ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi izrecno izključena (Vlada RS: številka 47600-13/2009/5, datum: 23. julij 2009: Politika upravljanja podjetij v državni lasti, str. 7.) 70 Podrobneje glej Predlog Zakona o zavodih, 2003. Prva obravnava. EVA: 2003-1711-0142, str. 2. 71 Trpin, Gorazd. 2003. Nove možnosti organiziranja javne uprave. Uprava 1(2), str. 64.

18

uporabniki, zato zanje velja enotni kontni načrt in morajo voditi poslovne knjige po ZR (določeni

prračunski uporabniki). Poleg tega so dolžni upoštevati tudi določila Zakona o javnih financah72.

Nedorečen sistem sedanje ureditve: delitev na javne in druge zavode73, to so pa zasebni

zavodi74 in zavodi s pravico javnosti, ki niso ne javni, ne zasebni. Zasebni zavodi so osebe

zasebnega prava in so kot takšne mnogo bliže gospodarskim družbam kot javnim zavodom, ki

so osebe javnega prava. Pri tem se postavlja vprašanje ali imajo zasebni zavodi sploh svoj

smisel in ali jih ne bi bilo treba ukiniti, saj danes velika večina zasebnih zavodov opravlja

dejavnosti, ki bi jih lahko opravljali v obliki gospodarske družbe. Te dejavnosti bi lahko opravljali

celo v obliki morebitne »neprofitne« gospodarske družbe75.

Glede na zastarelo sistemsko ureditev zagotavljanja negospodarskih javnih služb v Sloveniji, lahko

utemeljeno pričakujemo popolnoma novo ureditev tega področja, vendar pa je vprašanje časa in

interesa, glede na to, da trenutno to (spet) ni predmet zakonodajalca. Še leta 2014 in 2015 je bilo slišati

o predlogih po združitvi javnih zavodov z manj kot 15 zaposlenimi.

2.2. Pravna ureditev

Kot je uvodoma omenjeno, področje izvajanja negospodarskih javnih služb ureja Zakon o zavodih /ZZ/

kot temeljni pravni akt, glede na vsebino oz. vrsto dejavnosti pa so javne službe urejene s področnimi

zakoni. V nadaljevanju predstavljam problematiko ureditve negospodarskih lokalnih javnih služb v

povezavi z Zakonom o zavodih /ZZ/, ob tem pa se mi uvodoma poraja vprašanje, kako se termin za

poimenovanje negospodarskih javnih služb razlaga po pravilih Evropske unije.

Evropska Komisija je pri pripravi direktiv razvila pojem »univerzalne storitve« (service universal), v

skladu s katerimi mora biti vsem zagotovljen enak »dostop bistvenim in kvalitetnim storitvam, po

dostopni ceni«. Obstaja namreč nevarnost, da bi bila pod pritiski ultraliberalnih prepričanj direktiva ob

»univerzalnih storitvah« razumljena v smislu »minimalnih uslug«. Spomnimo se, da imajo v Evropi vse

države članice, tudi najliberalnejše76, javne službe, ki se ponekod imenujejo »službe splošnega interesa

(public utilities)«, res pa je, da se te države med seboj razlikujejo po svojem politično-administrativnih

institucijah ter načinu upravljanja77.

72 Podrobneje o poslovanju javnih zavodov glej: Korpič-Horvat Etelka: Pravilnost in smotrnist poslovanja javnih zavodov. Lex localis: revija za lokalno samoupravo. 2/2004. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila. Maribor, 2004, str. 135-148. 73 Nedorečenost sedanje ureditve je skupno urejanje javnih in t.i. drugih zavodov. Slednji niso urejeni kot statusna oblika. To so predvsem zasebni zavodi in zavodi s pravico javnosti, ki niso ne javni, ne zasebni. Zavodi s pravico javnosti razen omembe v zakonu sploh niso urejeni; od tod zamisel o posebni statusni obliki samostojnih javnih zavodov, ki ne sodijo v režim oseb javnega prava. . S tem bomo dobili ustrezno pravno podlago za dve čisti statusni obliki, in sicer prvo zasebnega in drugo javnega prava. (Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 25) 74 Zasebni zavodi so osebe zasebnega prava in so kot takšne mnogo bližje gospodarskim družbam kot javnim zavodom, ki so osebe javnega prava. Pri tem se postavlja vprašanje, ali imajo zasebni zavodi kot statusna oblika zasebnega prava sploh svoj smisel? Praksa je sicer pokazala, da so v desetletnem obstoju opravičili svoj obstoj, saj so omogočili razvoj posameznih dejavnosti tudi na področjih t.i. družbenih dejavnosti, ko bi se težko razvile v statusnih razmerah gospodarskih družb. Glede na to je smotrno dograditi tudi statusno obliko zasebnega zavoda. S tem bomo dobili ustrezno pravno podlago za dve čisti statusni obliki, in sicer prvo zasebnega in drugo javnega prava. (Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 25) 75 Trpin, Gorazd. 2003. Nove možnosti organiziranja javne uprave. Uprava 1(2), str. 64. 76 Med te sodi tudi Velika Britanija, ki je v zadnjih dvajsetih letih privatizirala številne javne službe in storitve. Zanimivo je, da je laburistična vlada Tonyja Blaira nadaljevala na tem področju po stopinjah Margaret Thatcher, ki je s temi neoliberalnimi reformami tudi začela. 77 Šimac, Neven. Europski principi javne uprave. Od vladanja do služenja građanima. Udruga za demokratsko društvo (UDD). Zagreb, 2002, str. 79-80.

19

Primarni pravni vir, ki ureja področje delovanja javnih služb, je Pogodba o delovanju EU. Pojem javne

službe, kot najširšo pojmovno opredelitev na tem področju, najdemo v 93. členu (prej 73. člen PES in

77. člen PEGS) v naslovu VI, v katerem so opredeljeni cilji pogodb na področju prevoza, ki se

uresničujejo v okviru skupne prometne politike. Pojem storitve splošnega pomena (Services of General

Interest, Dienste von allgemeinem Interesse, services d’intérêt général) najdemo v Protokolu št. 26 o

storitvah splošnega pomena PDEU. Do sprejema Lizbonske pogodbe (2007) je termin “storitve

splošnega pomena” imel svoj temelj (zgolj) v praksi EU, in sicer kot “nadpomenka” pojmu “storitve

splošnega gospodarskega pomena”, kakor ga danes najdemo v 14. členu in drugem odstavku 106. člena

PDEU. Pojem je širši od pojma »storitve splošnega gospodarskega pomena«, vendar se je v preteklosti

pogosto uporabljal zamenljivo. Pojem storitve splošnega pomena zajema tako tržne kot netržne

storitve, zagotavljanje katerih javne oblasti opredelijo v javnem interesu in ki so podvržene posebnim

obveznostim javnih služb. Kot je razvidno iz Protokola št. 26 PDEU, se storitve splošnega pomena delijo

na storitev splošnega gospodarskega pomena in negospodarske storitve splošnega pomena.

Negospodarskim storitvam splošnega pomena (Non-Economic Services of General Interest – NESGEI,

nichtwirtschaftliche Dienste von allgemeinem Interesse, services non économiques d’intérêt général) je

bil večji pomen v Evropski uniji priznan (šele) s podpisom Lizbonske pogodbe leta 2007. Države članice

so se, s ciljem po izpostavitvi pomembnosti javnih služb in njihovega posebnega položaja v pravu EU, v

1. členu Protokola št. 26 PDEU dogovorile o razlagalnih določbah, ki se nanašajo na storitve splošnega

gospodarskega pomena in so v skladu s tem navedle smernice, ki jih bo zasledovala EU na tem

področju, v 2. členu pa so sploh prvič na ravni primarnih virov EU naslovljene tudi negospodarske

storitve splošnega pomena78.

So pa »družbene« javne službe pogosto omenjene v posebni listini z naslovom Green Paper on Service

of Geeral Interest, ki jo je izdala Komisija Evropskih Skupnosti dne 21. 5. 2003. Ta precej obsežen

dokument vsebuje tolmačenja, kako je razumeti položaj javnih služb v evropski ureditvi. Pri tem že iz

samega naslova izhaja, da se dokment nanaša na vse javne službe oziroma dejavnosti v splošnem

interesu, saj v primeru obravnavanja samo gospodarskih javnih služb uporablja izraz services of general

economic interest, ki je tako ožji od izraza services of general interest. Za obravnavo našega problema

je posebej pomembna razlaga, navedena v 3. odstavku 32. točke Green Paper-a, ki se nanaša samo na

»družbene« javne službe, katere imenuje dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega značaja

(services of general interest of a non-economic nature). Ta odstavek določa, da te vrste javnih služb

oziroma dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega značaja niso predmet pravnega urejanja

Skupnosti, niti se na njih nanašajo pravila o notranjem trgu, konkurenci in državnih pomočeh. Kljub

temu pa se na njih nanašajo temeljna načela Skupnosti, kot je načelo nediskriminacije79.80

Kot lahko sklepam iz zgoraj navedenega, v mednarodnih aktih ne najdemo natančnih določil, ki bi

neposredno opredeljevale vsebino negospodarskih javnih služb in »družbene« javne službe torej niso

78 Podrobneje o tem glej Javne služe in javna infrastruktura (Inštitut za javno-zasebno partnerstvo), dostopno na: http://www.pppforum.si/podrocje/javne-sluzbe-in-javna-infrastruktura/ 79 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu.

Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 80. 80 Pri tem že iz naslova izhaja, da se dokument nanaša na vse javne službe oziroma dejavnosti v splošnem interesu, saj v

primeru obravnavanja samo gospodarskih javnih služb uporablja izraz services of general economic interest, ki je tako ožji od izraza services of general interest. Za obravnavo našega problema je posebej pomembna razlaga, navedena v tretjem odstavku 32. točke Zelene knjige. Nanaša se samo na »družbene« javne službe, ki jih imenujemo dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega značaja (services of general intereset of a non-economic nature). Ta odstavek določa, da te vrste javnih služb oziroma dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega značaja niso niso predmet pravnega urejanja Skupnosti niti se nanje ne nanašajo pravila o notranjem trgu, konkurenci in državnih pomočeh. Kljub temu pa se nanje nanašajo temeljna načela Skupnosti, kot je načelo nediskriminacije. (Trpin, Gorazd. Javne službe in javni zavodi, Podjetje in delo, št. 6-7/2003 v Bohinc Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 278)

20

predmet urejanja evropskega prava. Zaradi nejasnosti pojmov in neenotne opredelitve lahko sklepam

tudi, da imajo države težave pri implementaciji tovrstnih določil v nacionalno zakonodajo.

V nadaljevanju prikazujem ureditev t.i. družbenih dejavnosti v Sloveniji s poudarkom na ureditvi na

lokalni ravni.

V okviru določil Zakona o zavodih /ZZ/ in Zakona o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/81 je izvajanje

negospodarske javnih služb mogoče na sledeče načine:

javni zavodi (brez in s subjektiviteto),

javni zavodi s pravico javnosti,

koncesija negospodarske javne službe,

javno-zasebno partnerstvo82.

V skladu z določilom 61. člena Zakona o lokalni samoupravi83 /ZLS/, ki določa, da občina zagotavlja

opravljanje tistih javnih služb, ki jih določi s svojim aktom, in tistih, ki so določene z zakonom, občina

zagotavlja izvajanje javnih služb na sledeče načine: neposredno v okviru občinske uprave, z

ustanavljanjem javnih zavodov oziroma javnih podjetij, z dajanjem koncesij in na drug način določen v

skladu z zakonom. Temeljni akt občine je statut (64. člen Zakona o lokalni samoupravi /ZLS/).

Vsebino lokalnih javnih služb določa tretje poglavje Zakona o lokalni samoupravi. V pristojnost občine

spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine (1.

od. 140 čl. Ustave). Naloge občin lahko delimo na izvirne (1. odt. 21. ZLS) in prenesene, ločnica med

njimi ni vedno dovolj jasno določena.

Izvirne naloge občine lahko razvrstimo po petih glavnih funkcijah84:

servisna funkcija se izraža v odgovornosti za izvajanje lokalnih javnih služb (npr. na področju

zdravstva, šolstva in socialnega varstva);

funkcija gospodarjenja z lokalno infrastrukturo ali lokalnim javnim dobrim;

pospeševalna (razvojna) funkcija se kaže v občinskem usmerjanju razvoja na svojem območju

(npr. gospodarskih dejavnosti, kot sta obrt in turizem; negospodarskih dejavnosti, kot sta

kultura, varstvo okolja in gradnja neprofitnih socialnih stanovanj);

funkcija prostorskega urejanja, s katero se vpliva na razvoj – s svojimi akti občina določa

namembnost svojega prostora in po njem razmešča dejavnosti (npr. območja, namenjenega

poselitvi, gospodarski dejavnosti, kmetijstvu);

preko regulativne funkcije se občina kaže kot oblast in na prisilen način ureja pravna razmerja

na svojem območju.

81 Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/2006) 82 Tičar, Bojan, Iztok Rakar: Pravo javnega sektorja. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor 2011, str. 308. 83 Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 40/12 – ZUJF 84 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 175.

http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlurid=20074692





21

Prenesene naloge so naloge iz državne pristojnosti, ki jih država z zakonom prenese na občino, ker naj

bi jih občine na ta način zagotavljale racionalneje in učinkoviteje, ob pogoju, če za to država zagotovi

tudi potrebna sredstva (1. odst. 24. čl. ZLS). Da je občina sposobna opravljati naloge v skladu s svojimi

pristojnostmi, poseduje, pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja, ustanavlja in vodi javna

podjetja ter v okviru sistema javnih financ določa svoj proračun. V okvir izvirnih pristojnosti občin sodijo

naloge, ki si jih občine same določijo s statutom in drugimi akti in predstavljajo tipično vsebino lokalne

samouprave (komunala, lokalne javne službe itd.) in lokalne zadeve javnega pomena, ki jih občinam

določi področna zakonodaja (npr. zakon o varnosti v cestnem prometu in drugi).

Negospodarske javne službe niso enotno urejene s posamičnim zakonom. Nekatere določbe so sicer

zajete v Zakonu o zavodih /ZZ/, ostalo pa v zakonih, ki urejajo posamezno dejavnost, ki se opravlja kot

občinska javna služba (npr. zdravstvo, šolstvo)85. 6. člen Zakona o zavodih /ZZ/ ureja razmerja med

Zakonom o zavodih /ZZ/ in področnimi zakoni, ki vsebujejo posebne statusnopravne določbe za

posamezne vrste javnih zavodov (na primer na področju izobraževanja, otroškega varstva, socialnega

skrbstva,…). Določbe Zakona o zavodih /ZZ/ se uporabljajo, če niso v posebnih zakonih posamezna

vprašanja urejena drugače. Zakon o zavodih /ZZ/ je torej v tem pomenu splošni zakon (lex generalis)86,

področni zakoni pa posebni (lex specialis)87.

Zakonodaja, ki vsebinsko ureja negospodarske javne službe, je glede na področje sledeča88:

1. Vzgoja in izobraževanje

Izobraževanje odraslih: 15.89 člen Zakona o izobraževanju odraslih /ZIO/90,

Osnovnošolsko izobraževanje (osnovna šola): 41.91 člen Zakon o organizaciji in financiranju

vzgoje in izobraževanja /ZOFVI/92

Predšolska vzgoja (vrtci): 41. člen ZOFVI

Glasbeno izobraževanje (glasbena šola): 41. člen ZOFVI

Srednješolsko izobraževanje (gimnazija): 41. člen ZOFVI

Domovi za učence: 41. člen ZOFVI

85 Lavtar, dr. Roman, Državna uprava in upravni postopek, Zavod IRC Višja strokovna šola, Ljubljana 2008, str. 27. 86 Splošni oziroma sistemski zakon je zakon v tem smislu, da se uporablja za vse dejavnosti javnih služb. Vendar je njegova uporaba subsidiarna, saj velja le toliko, v kolikor s statusnimi določbami področnih zakonov posamezna vprašanja niso drugače urejena. Posebne področne ureditve so, predvsem kar zadeva organe oziroma na sploh ureditve upravljanja zavodov in v tej zvezi vpliva ustanovitelja na načrtovanje in izvajanje dejavnosti, dokaj razširjene, kar pa ne izkrivlja prvobitne zasnove o zavodu kot večinoma enoviti nepridobitni pravnoorganizacijski obliki oziroma ne terja razvrstitve na različne vrste javnih zavodov. 87 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 280. 88 Brezovnik, B., Grafenauer B., Oplotnik Ž. J., Železnik M., Statutarna ureditev občine, (z osnutkoma statuta občine in poslovnika občinskega sveta). Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Lex localis. 2011, str. 122. 89 Javne organizacije za izobraževanje odraslih ustanovi lokalna skupnost, lahko pa tudi država. Javna organizacija za izobraževanje odraslih se lahko ustanovi kot javni zavod ali organizira kot organizacijska enota vzgojnoizobraževalnega zavoda, zavoda ali druge pravne osebe. Javna organizacija za izobraževanje odraslih se lahko ustanovi, če je izkazana potreba in zagotovljeno financiranje oziroma sofinanciranje programov, ki naj bi jih izvajala. 90 Uradni list RS, št. 110/2006 91 Javne vrtce, glasbene šole, osnovne šole in domove za učence ustanavlja lokalna skupnost. Javne poklicne šole, srednje tehniške in srednje strokovne šole, višje strokovne šole, zavode za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami ter dijaške domove ustanavlja država. Javno gimnazijo ustanavlja država, lahko pa tudi mestna občina v soglasju z državo. 92 Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11,40/12 – ZUJF in 57/12 – ZPCP-2D









22

2. Knjižničarstvo (splošna knjižnična dejavnost): 20.93 člen Zakona o knjižničarstvu /ZKnj-1/94,

3. Arhivska dejavnosti (ustanovitev arhiva): 57.95 člen Zakon o varstvu dokumentarnega in

arhivskega gradiva ter arhivih /ZVDAGA/96,

4. Ohranjanje narave (varovanje zavarovanih območij: 55.97 in 59.98 člen Zakon o ohranjanju

narave /ZON/99,

5. Zdravstvena dejavnost:

Osnovna zdravstvena dejavnost na primarni ravni: 5.100 člen Zakona o zdravstveni dejavnosti

/ZZDej/101,

Lekarniške dejavnosti (preskrba prebivalstva ter zdravstvenih zavodov in drugih organizacij z

zdravili): 1. in 9.102 člen Zakon o lekarniški dejavnosti /ZLD/103,

6. Dejavnost socialnega varstva (pomoč družini na domu) 43.104 člen Zakon o socialnem varstvu

/ZSV/105,

7. Kultura (zagotavlja javne kulturne dobrine) (25.106 člen Zakona o uresničevanju javnega

interesa za kulturo /ZUJIK/107.

Kot določa 1. člen Zakona o zavodih /ZZ/ so zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje

dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega

varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti

ni pridobivanje dobička108. Z opravljanjem omenjenih dejavnosti se zagotavljajo nematerialne dobrine

93 Vsaka občina mora zagotoviti knjižnično dejavnost za svoje občane tako, da ustanovi splošno knjižnico sama ali skupaj z drugimi občinami, ali tako, da poveri opravljanje te dejavnosti s pogodbo drugi splošni knjižnici v soglasju z njenim ustanoviteljem. Če ustanovi več občin skupaj splošno knjižnico, določijo medsebojne pravice in obveznosti v aktu o ustanovitvi. Če občina ne zagotovi knjižnične dejavnosti za svoje prebivalce, stori to država na njen račun. 94 Uradni list RS, št. 87/2001, 96/2002-ZUJIK 95 Arhivi samoupravnih lokalnih skupnosti varujejo javno arhivsko gradivo organov samoupravnih lokalnih skupnosti, nosilcev javnih pooblastil oziroma izvajalcev javnih služb, ki jih zagotavlja samoupravna lokalna skupnost, ter skladov, agencij in drugih pravnih oseb, ki jih ustanovijo samoupravne lokalne skupnosti. Samoupravna lokalna skupnost lahko ustanovi arhiv za varovanje svojega javnega arhivskega gradiva. Več samoupravnih lokalnih skupnosti lahko ustanovi skupni arhiv. 96 Uradni list RS, št. 30/06 in 51/14 97 Zavarovano območje ustanovi vlada ali pristojni organ ene ali več lokalnih skupnosti skupaj ali skupaj vlada in pristojni organ ene ali več lokalnih skupnosti (v nadaljnjem besedilu: ustanovitelj). 98 V skladu z aktom o zavarovanju lahko ustanovitelj sam neposredno upravlja zavarovano območje v režijskem obratu, ustanovi v ta namen javni zavod, poveri upravljanje javnemu zavodu, ki je ustanovljen z namenom usmerjanja trajnostnega gospodarjenja naravnih dobrin, ali podeli koncesijo za upravljanje. 99 Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 61/06 – ZDru-1, 8/10 – ZSKZ-B in 46/14 100 Mrežo javne zdravstvene službe na primarni ravni določa in zagotavlja občina oziroma mesto. (2. člen Zdravstvena dejavnost na primarni ravni obsega osnovno zdravstveno dejavnost in lekarniško dejavnost.) 101 Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo, 15/08 – ZPacP, 23/08, 58/08 – ZZdrS-E, 77/08 – ZDZdr, 40/12 – ZUJF in 14/13 102 Javni zavod za opravljanje lekarniške dejavnosti ustanovi občina ali mesto za opravljanje te dejavnosti na svojem območju v soglasju z ministrstvom, pristojnim za zdravstvo, in po poprejšnjem mnenju Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. 103 Uradni list RS, št. 36/04 104 Drugi odstavek: Občina zagotavlja mrežo javne službe za pomoč družini na domu. 15. člen Pomoč družini po tem zakonu obsega pomoč za dom, pomoč na domu in socialni servis. Pomoč družini na domu obsega socialno oskrbo upravičenca v primeru invalidnosti, starosti ter v drugih primerih, ko socialna oskrba na domu lahko nadomesti institucionalno varstvo. 105 Uradni list RS, št. 3/2007 - uradno prečiščeno besedilo 2, 23/2007 - popr., 41/2007 - popr.,114/2006 - ZUTPG, 57/12 106 Drugi odstavek: Država oziroma lokalna skupnost zagotavlja javne kulturne dobrine v obliki oziroma na način javne službe in s podporo posamičnim kulturnim projektom ter javnim kulturnim programom. 107 Uradni list RS, št. 77/07 – uradno prečiščeno besedilo, 56/08, 4/10, 20/11 in 111/13 108 V skladu z določili 48. člena je zavodom dovoljeno izvajati tudi tržne dejavnosti, saj lahko zavod pridobiva sredstva za delo tudi s prodajo blaga in storitev na trgu.















http://www.uradni-list.si/1/content?id=77822




http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=201257&stevilka=2404






23

prebivalcem, ki pomembno vplivajo na kvaliteto njihovega življenja. Obseg zagotavljanja teh dobrin

vpliva na življenjsko raven prebivalcev in po njem se presoja, ali je država socialna 109.

S slednjim je zakonodajalec dejansko povzel dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo dobrine in storitve,

ki so predmet človekovih pravic in pozitivnega statusa. Na tem mestu moramo opomniti, da so od same

narave in vsebine dejavnosti javne službe odvisna vsa pravno urejena družbena razmerja, ki nastajajo

v zvezi z njenim izvajanjem in njenimi rezultati. Izvajanje dejavnosti javnih služb je lahko bodisi obvezno

bodisi ne. Izvajanje negospodarskih javnih služb, s katerimi se zagotavljajo dobrine oziroma storitve, ki

so predmet človekovih pravic in temeljnih svoboščin je v načelu obvezno, saj mora država vsakomur

omogočiti nemoteno uživanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, pa vendar lahko v praksi

zasledimo vrsto primerov, ko se lokalne skupnosti same odločajo, ali bodo na določenem območju

izvajalec dejavnosti negospodarskih javnih služb110.111

Zavode lahko ustanovijo domače in tuje fizične in pravne osebe, če ni za posamezne dejavnosti ali za

posamezne vrste zavodov z zakonom drugače določeno. 2. in 3. člen Zakona o zavodih /ZZ/ določata,

da se za opravljanje javnih služb ustanovijo javni zavodi112. Le-te lahko ustanovijo republika, občine,

mesto in druge z zakonom pooblaščene javne pravne osebe. Samoupravna narodnostna skupnost ima

pravico soustanoviti ali tudi sama ustanoviti javni zavod, ki opravlja dejavnost, pomembno za

uresničevanje pravic narodnosti. Soustanovitelji javnega zavoda so lahko tudi druge pravne in fizične

osebe.

Ustanovitelj ima v primeru zavoda posebne pristojnosti, saj ne določa le namena in dejavnosti zavoda,

ampak pogosto imenuje tudi organe, skrbi ali vsaj nadzira finančna sredstva ipd. Za zavode veljajo

nekatere posebnosti, npr. dolžnost opravljanja storitev, kontrahirana dolžnost ipd. Pogosto pa obstaja

dolžnost »sodelovanja« tudi na drugi strani, npr. dolžnost zavarovanja, šolska obveznost113.

Zakon o zavodih /ZZ/ določa tri vrste zavodov, in sicer: javni zavodi, katerega ustanoviteljica je država

ali lokalna skupnost. V to skupino sodijo vsi državni zavodi, ki opravljajo negospodarsko javno službo.

V drugo skupino sodijo zavodi s pravico javnosti, kar pomeni, da z javnim pooblastilom (koncesijo)

pridobijo pravico za opravljanje dejavnosti. V tretjo skupino sodijo t.i. zasebni zavodi. V predmetni

magistrski nalogi se se osredotočila samo na prvo omenjene javne zavode. Namen javnega zavoda je

nemoteno in trajno zagotavljati javno službo, ki je pod enakimi pogoji dostopna vsem uporabnikom,

cilj javnega zavoda pa je doseči zadovoljstvo uporabnikov. Korpič-Horvatova114 pravi, da se z

opravljanjem dejavnosti zagotavljajo nematerialne dobrine prebivalcem, ki pomembno vplivajo na

kvaliteto njihovega življenja. Obseg zagotavljanja teh dobrin vpliva na življenjsko raven prebivalcev in

po njem se presoja, ali je država socialna.

109 Korpič-Horvat, Etelka: Negospodarske javne službe. Lex Localis, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor, 2003, str. 15-29. 110 Takšen primer je npr. na področju izvajanja lekarniških dejavnosti, ki je v pristojnosti lokalnih skupnosti. Slednje se lahko samostojno odločijo ali bodo prebivalstvu na nekem območju zagotovile preskrbo z zdravili, kar je predmet javne službe lekarniške dejavnosti, ali ne. 111 Boštjan, Brezovnik. Analiza organiziranosti lokalnih negospodarskih javnih služb v Občini Radovljica. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2012, str. 3-4. 112 Javni zavodi se lahko ustanovijo tudi za opravljanje dejavnosti, ki niso opredeljene kot javne službe, če se opravljanje dejavnosti zagotavlja na način in pod pogoji, ki veljajo za javno službo. 113 Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 118. 114 Korpič-Horvat, Etelka: Negospodarske javne službe. Lex Localis, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila. Maribor, 2003, str. 4.

24

Zavodi115 javnega prava (Anstalt des öffentlichen Rechts, établissements de droit public) se pojavljajo v

vseh primerljivih državah. V zakonodaji zavod ni na splošno definiran, v teoriji je pogosto obravnavan,

pogosto pa se pojavlja tudi v praksi. Zavode javnega prava pogosto navaja tudi zakonodaja, bodisi ko

ustanavlja posamezni subjekt bodisi ko določa, kdo naj izvršuje posamezne naloge ipd116.

Za razliko od Slovenije, kjer je za izvajanje dejavnosti javnih služb predvidena le ena organizacijska

oblika, to je zavod po Zakonu o zavodih /ZZ/, je mogoče v evropskih državah opaziti celo paleto pravno

organizacijskih oblik, ki izvajajo javne službe, od manj do bolj samostojnih, z ali brez pravne

subjektivitete, ki so javnega ali zasebnega prava (tudi zasebni ponudniki). Oblikovanje javnih zavodov

v evropskih državah temelji na tradicionalnih ureditvah opravljanja teh dejavnosti, tako da

enoznačnega odgovora na vprašanje, kakšna je evropska ureditev izvajalcev t.i. družbenih dejavnosti,

ni mogoče podati. Prav tako ni evropske zakonodaje, ki bi enotno urejala vprašanja statusno-pravne

organiziranosti javnih zavodov. Vendar se primerljiva statusno pravna oblika v Evropi pojavlja tako v

javni kot zasebni institucionalni organiziranosti. Načelno pa v državah članicah Evropske unije v

glavnem ni krovnega zakona, ki bi urejal vse zavode na enoten način, kot pri nas. Zavodi so običajno

urejeni s področno zakonodajo s posebnimi zakoni. Poudarek pri statusnem urejanju opravljanja

dejavnosti t.i. negospodarskih javnih služb je na javnem interesu, ki ga izrazijo različne ravni lokalne

samouprave (pokrajine, regije, mesta, občine, komune). Zavod je tako v evropskih ureditvah praviloma

statusnopravna oblika, s katero lokalne skupnosti zagotavljajo javne interese kot ustavno zajamčene

pravice socialne države117.

Posledica vpliva neo-liberalizma in novega javnega managementa se namreč v zahodno-evropskih

državah odraža zlasti na lokalnem nivoju, ko so morale v zadnjih 20. letih bogate države OECD

prilagoditi svojo blaginjo kapitalizma spremenjenemu gospodarskemu okolju. Ker so bile pod

konkurenčnimi pritiski zasebnih podjetij in ker so se zahteve uporabnikov storitev dvignile na višji nivo,

so bile države prisiljene izboljšati kakovost in učinkovitost storitev lokalnih skupnosti in njihovih

podjetij, s tem da so pri upravljanju javnih služb vključili elemente tržnega sistema. Z zaposlovanjem

bolj kvalificiranega kadra in z vstopom v medobčinska sodelovanja so se bila sposobna ekonomsko

precej približati, če ne celo izboljšati svoje storitve v primerjavi z zasebnimi ponudniki storitev (in s tem

dosegati dodatne proračunske prihodke)118.

Ugotovim lahko, da je tudi pravna ureditev pri nas zelo razpršena, saj so določila, vezana na dejavnost

zavoda in njegove negospodarske javne službe, opredeljene tako v 25 let starem Zakonu o zavodih

/ZZ/, ki je v tem smislu lex generalis, kot tudi v zakonodaji, ki je določena glede na vrsto dejavnosti in

je v tem smislu lex specialis. Razmerja med Zakonom o zavodih /ZZ/ in področno zakonodajo določa 6.

člena Zakona o zavodih /ZZ/. Menim, da so tudi to razlogi, da je potrebno področje negospodarskih

javnih služb na novo uredit. V tujini je namreč dejavnost javne službe opredeljena le s področno

115 Teorija opredeljuje zavode kot pravne osebe, ki jih tvorijo osebe (zaposleni) in stvari oziroma ki vsebujejo stvarni in personalni substrat in so namenjeni trajnemu uresničevanju upravnih nalog. Zavod je bistvena “zunanje vidna institucija” (eine äusserlich sichtbare Einrichtung), ki jo sestavljajo osebe in stvari, in v tem se razlikuje od ustanove. Zavodi opravljajo storitve, ki jih mora zagotavljati država. Zavod nima članov, ampak le uporabnike (Benutzer), torej osebe, ki nimajo članskih (korporacijskih) pravic do pravne osebe. (Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 117 – 118). 116 Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 117. 117 Povzeto po: Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 9-10. 118 Povzeto po: Ansell Christopher, J. Gingich: Reforming the Administrative State v Cain, E. Bruce, J. Russell Dalton, Susan E. Scarrow. Democracy Transformed?: Expanding Political Opportunities in Advanced Industrial Democracies. Comparative Politics. Oxford University Press. 2003, str. 165.

25

zakonodajo glede na vrsto dejavnosti, zaradi česar je ureditev zagotovo bolj pregledna in smiselno

sistemsko urejena.

2.3. Priporočila OECD

Da je paradržavni sektor preširok izhaja tudi iz priporočil Organizacije za gospodarsko sodelovanje in

razvoj (OECD)119. Po mnenju OECD je sedanja organiziranost javnih služb (tako državnih, kot tudi

lokalnih) neustrezna, kar se kaže v šibkih občinskih zmožnostih, razdrobljenem sistemu izvajanja javnih

služb (zlasti lokalnih je bistveno preveč) in s tem povezano nezmožnostjo finančnega nadzora ter

organizacijski neustreznosti, ki se odraža v neučinkovitem opravljanju storitev (npr. predolge čakalne

vrste) oz. v zastarelem sistemu ureditve izvajanja javnih služb (absolutni vpliv države oz. občine)120.

V okviru določitev potrebnih pogojev za učinkovito opravljanje negospodarskih javnih storitev/služb

smo na področju organizacije javnih zavodov prejeli nekatere kritike. Ena je ta, da država v zavod vnaša

birokratski model upravljanja in delovanja, da je zato zanj značilna državno-planska regulacija, omejena

je finančna in kadrovska politika, relativno majhen je vpliv javnosti in zaposlenih v zavodih na

oblikovanje javnih programov, očitki pa padajo tudi na univerzalnost programov, neodzivnost na

potrebe in želje uporabnika, državna alokacija sredstev. Univerzalni programi, ki so predmet javne

službe, so zunanje določeni. Država je njihova ustanoviteljica, glavni regulator njegove celotne

dejavnosti, lastnik pretežnega premoženja in financer javne službe. Zaradi obstoječega načina

financiranja, ki je v pretežni meri odvisen od javno-finančnih virov, zavod produkcije javnih storitev

največkrat ne povezuje z njihovo ceno, ki je prav tako zunanje določena. Kljub temu, da javni zavod

praviloma izvaja tudi tržno dejavnost, zaradi nejasne definicije javne službe ni zagotovljeno dosledno

ločevanje stroškov za izvajanje obeh dejavnosti. Javni zavodi so ustanovljeni z ustanovnim aktom v

katerem je določeno poslanstvo in poslovna politika. Sistem javnih financ jih obravnava kot posredne

proračunske uporabnike, kar pomeni, da država preko financiranja dejansko odloča o njihovem

programu dela. Javni zavod je pravna oseba brez lastnega premoženja, pa vendar odgovarja za

obveznosti zavoda s sredstvi s katerimi razpolaga. Ustanovitelj, ki je lastnik premoženja zavoda pa za

njegove obveznosti odgovarja v primeru, če njegova odgovornost ni z zakonom ali aktom o ustanovitvi

izrecno izključena121.

V skladu s priporočili OECD o poenostavitvi pravno-organizacijskih oblik, ki jih uporablja javni sektor,

da naj tam, kjer je mogoče, uporablja pravo-organizacijske oblike zasebnega sektorja, bo potrebno

opraviti analizo obstoječega modela in možnosti preoblikovanja javnih zavodov in javnih skladov v

pravne oblike, kot jih določa Zakon o gospodarskih družbah122 /ZGD-1/. To je še posebej ustrezno v

primerih, ko javni zavodi opravljajo tržno dejavnost v večjem obsegu. V predpisih in upravnih aktih je

treba dovolj jasno definirati vse posebnosti opravljanja negospodarske javne službe (naravo in trajanje

obveznosti negospodarskih javnih služb, območje opravljanja, parametre za izračun, nadzor in pregled

nadomestila za opravljanje negospodarske javne službe, vračilo prekomernega nadomestila, ipd.), tako

da bo osebam zasebnega sektorja mogoče podeljevati koncesije za opravljanje teh negospodarskih

javnih služb, osebam javnega sektorja pa bo javno pooblastilo iz predpisov ali upravnih aktov jasno

definirano. Poslovanje teh pravnih oseb mora biti tako pregledno, da vodijo ločene evidence o

opravljanju tržnih dejavnosti in o dejavnostih negospodarskih javnih služb123.

119 Poročilo OECD: Pregled javne uprave v Republiki Sloveniji, predstavljeno dne 22. 6. 2012 120 Podrobneje o tem OECD Territorial Reviews: Slovenia 2011. OECD Publishing. 121 Več glej v: Vlada RS: številka: 47600-13/2009/5, datum: 23. julija 2009: Politika upravljanja podjetij v državni lasti., str. 7. 122 (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15) 123 Slovenska izhodna strategija 2010-2013. Februar 2010, str. 31.









26

V okviru ukrepov za doseganje fiskalne politike smo se zavezali tudi, da bomo prihranke na področju

javnega sektorja dosegli tudi z racionalizacijo storitev, ki jih zagotavlja javni sektor, in sicer z redefinicijo

standardov storitev in normativov, ki jih zagotavlja javni sektor (javne službe), upoštevajoč vidik

kakovosti. Tako smo se zavezali, da bomo preučili in po presoji oblikovali nove standarde in normative

za izvajanje javne službe, preko regulacije izvajalcev javne službe bomo povečali njihovo avtonomijo

predvsem na kadrovskem, organizacijskem in finančnem področju, hkrati pa bi okrepili tudi

odgovornost za izvajanje javne službe v primernem obsegu in kakovosti, izboljšan bo nadzor nad

izvajanjem javne službe in v primerih ugotovljenih nepravilnosti oziroma neučinkovitosti bodo izvedeni

primerni ukrepi, na novo bodo urejena lastniška razmerja med javnimi zavodi in ustanovitelji, v njih pa

se bodo dosledno izvajal zakon o računovodstvu in striktno se bodo ločevali prejemki in izdatki za

izvajanje javne službe in tržne dejavnosti, v času fiskalne konsolidacije bodo javni zavodi najmanj

polovico ustvarjenega presežka prihodkov nad odhodki namenili za financiranje javne službe124.

Predvideval se je postopni proces, ki naj bi se zaključil v letu 2013, a do realizacije zavezanega ni prišlo

vse do danes.

V okviru racionalizacije izdatkov in varčevanja125 je Vlada RS sprejela Program stabilnosti – dopolnitev

2014. Eden izmed ukrepov za ekonomske politike, ki omogoča doseganje gospodarskih in javno-

finančnih ciljev držav je (na strani izdatkov v letu 2014) izvedba racionalizacije javnih skladov ter

zavodov126 ter znižani transferi iz proračunov zaradi porabe presežkov iz prejšnjih let127.128

124 Slovenska izhodna strategija 2010-2013. Februar 2010, str. 10. 125 Vlada RS: Program stabilnosti: dopolnitev 2014, april 2014. 126 V skladu s priporočili OECD o poenostavitvi pravno-organizacijskih oblik, ki jih uporablja javni sektor in priporočili IMF 127 Poslovanje teh pravnih oseb mora biti jasno razmejeno s sodili, tako se da vodijo ločene evidence o opravljanju tržnih dejavnosti in o dejavnostih negospodarskih javnih služb. V okviru stroškov dela predstavljajo bistveni delež posredni proračunski uporabniki, ki se večinoma financirajo skozi transfere javnim skladom, javnim zavodom ter javnim agencijam iz proračunov. Znotraj tekočih transferov iz proračunov je več kot 80% stroškov dela, za katere veljajo že navedene rešitve glede zaposlovanja in plačne politike. Posredni proračunski uporabniki izvajajo temeljno javno službo v okviru razpoložljivih sredstev proračuna, pri čemer se varčevanje primarno izvaja skozi obvladovanje izdatkov za blago in storitve skozi optimizacijo poslovanja ter investicij. Pri poslovanju posrednih proračunskih uporabnikov se že v letu 2014 načrtuje poraba dela presežkov iz preteklih let in posledično manj transferov iz državnega proračuna za javne službe. 128 Sprememba zakona o izvrševanju proračuna RS.

27

3. CENTRALIZACIJA IZVAJANJA STORITEV NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB

3.1. Centralizacija/decentralizacija

Predmetna magistrska naloga opredeljuje izvajanje negospodarskih javnih služb na lokalni ravni. Zaradi

tega v nadaljevanju podrobneje predstavljam pojem in pomen decentralizacije oz. vlogo organov

lokalne samouprave v teoriji ter pri nas.

Oblike državne ureditve so odvisne od pravne (ne)samostojnosti organizacijskih delov, iz katerih država

sestoji, in od pravnih razmerij, ki so med njimi vzpostavljena. Ta razmerja pa so bodisi centralizirana

bodisi decentralizirana. Za državo je splošno značilno, da ima centralno oblast, ki se razprostira nad

celotnim teritorijem, njene odločitve pa so obvezne in zavezujoče za vse njene prebivalce. Za državo je

še posebej pomembno, da se z njeno razvejano organizacijo vzpostavljajo tudi necentralizirane oblasti,

ki se razprostirajo na organizacijsko omejen prostor in katerih odločitve niso obvezne in zavezujoče za

vse njene prebivalce, marveč le za prebivalce ožje skupnosti129. Brezovnik130 pravi, da je osnovni namen

oblikovanja decentraliziranih enot doseganje večjih narodnogospodarskih koristi, kot bi bile dosežene,

če decentralizacije ne bi bilo. Osnovni nivo države se zato razdeli na več nižjih nivojev, ki namesto njega

opravljajo, po navadi z ustavo in zakoni, določene naloge v javnem interesu. V grobem bi lahko rekli,

da je naloga države skrb za makroekonomsko stabilizacijo, nacionalno varnost in prerazdeljevanje

dohodka, medtem ko nižji nivoji države (decentralizirane enote) prevzemajo tiste naloge, ki jih država

zaradi svoje narave ne more dovolj učinkovito opravljati. Pri tem mislimo predvsem na dobavo tistih

javnih dobrin, katerih poraba je tudi sicer omejena na meje decentralizirane enote.

Vseh nalog javne uprave torej ni mogoče izvajati centralno. Javna uprava mora z izvajanjem nalog

pokriti celotno državno ozemlje in zato se mora nujno organizirati tudi po teritorialnem principu. Z

naraščanjem števila upravnih nalog se krepi vertikalna diferenciacija upravnega sistema in tako prihaja

do upravne teritorializacije, to je do oblikovanja teritorialnih enot, v katerih se ustanavljajo organi

javne uprave, ki izvajajo upravne naloge na določenem delu državnega ozemlja131. Zato v modernih

državah, poleg centralnih državnih organov oziroma tistih, ki svoje naloge (zakonodajne, izvršilne,

sodne) opravljajo za ozemlje celotne države, obstajajo tudi drugi organi (necentralni), ki so pristojni za

opravljanje zadev iz svojega delovnega področja samo na ožjem državnem teritoriju. Pri tem v

modernih državah izhajajo iz ugotovitve, da obstajajo nekateri splošni in skupni interesi vseh

državljanov (»splošni državni interesi«), da pa obstajajo tudi »ožji«, posebni interesi, ki so za

posamezne skupine prebivalcev na različnih območjih države različni (»lokalni interesi«). Glede na to,

da »centralna oblast« ne more zadovoljivo ugotoviti in spoznati veliko raznolikih interesov in potreb

prebivalcev v državi, še manj pa jih vsaj v glavnem zadovoljiti, prepušča, da prebivalci v posameznih

krajih, mestih oziroma področjih samo skrbijo za njihove posebne – lokalne interese. V tem je

pravzaprav bistvo ideje decentralizacije132.

129 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 87. 130 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008. 131 Virant, G. 2004. Pravna ureditev javne uprave. Ljubljana: Fakulteta za upravo v Kukovič Simona. 2009. Naloge in pristojnosti pokrajin: Decentralizacija ali dekoncentracija? Lokalna demokracija III. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede. 132 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 72.

28

Ob primerjanju terminov »decentralizacija« in »lokalna samouprava« Trpin133 pravi, da lahko, gledano

s stališča naših razmer, rečemo, da je (za označitev dejavnosti in pristojnosti v lokalnih skupnostih) izraz

samouprava oziroma lokalna samouprava veliko bolj eksakten kot izraz decentralizacija, ker izraža tudi

idejo samostojne in neodvisne, ne pa samo decentralizirane uprave134.

Kot pravi Grafenauer135 lahko ugotovimo, da ne obstajajo čisti modeli centralizacije in decentralizacije,

temveč da lahko govorimo o različnih stopnjah oziroma močnejših in blažjih oblikah centralizacije

oziroma decentralizacije. Gre za proces in dinamičen pojav, ki je odvisen od vrste elementov in pogojev,

predvsem pa v vsaki državi od temeljnih izhodišč ureditve te države in družbe.

Danes je ključno vprašanje držav članic OECD kot tudi držav v razvoju ali decentralizacija izboljšuje

zagotavljanje lokalnih storitev. Mnenje je, da je z decentralizacijo mogoče doseči uspešnejše in

učinkovitejše zagotavljanje storitev. Današnje študije OECD se bolj osredotočajo na države v razvoju,

kot pa na svoje članice136.137

Termin decentralizacija, ki na področju javne uprave opredeljuje prenos zadev s centralnih državnih

organov na organe lokalne samouprave, je treba ločiti od pojma dekoncentracija, ki označuje prenos

zadev z višjih centralnih državnih upravnih organov na nižje državne necentralne organe138.139Namen

dekoncentracije je doseči racionalno organiziranost izvajanja upravnih nalog in pravilno izvedena

dekoncentracija približa upravo predmetu ali subjektu posamezne upravne naloge, in to ne le v

prostorskem, ampak tudi v smislu boljšega poznavanja specifičnih lokalnih razmer in problemov.

Pravilno izvedena dekoncentracija povečuje ekonomičnost in učinkovitost izvajanja nalog; tako se

naloge izvajajo hitrejše, kakovostnejše in z manjšimi stroški. Po drugi strani dekoncentracija olajša

dostop strank (pravnih subjektov – fizičnih in pravnih oseb) do državne uprave in bolj ko se uprava

prostorsko približa državljanu z izvrševanjem svojih nalog, manjša bosta izguba časa in stroški, ki bodo

nastali posamezniku ali pravni osebi, na katero se nanaša izvedba naloge. Poleg zapisanega velja

133 Trpin, Gorazd. 1998. Upravna teritorializacija – zbornik Regionalizem v Sloveniji, Ljubljana, str. 186-190. 134 Po njegovem mnenju se s tem v ta pojem (decentralizacije po lokalni samoupravi) vključuje tudi pomemben politični element, ki je - poenostavljeno povedano – v tem, da je lokalna samouprava, ker je najbližja ljudem, omogoča njihovo stvarno in neposredno udeležbo pri odločanju, omogoča torej, da pridejo do izraza interesi oziroma odločanje in vpliv »ljudstva«. Avtor nadaljuje, da če pogledamo našo veljavno ureditev (mnenje iz leta 1998), lahko ugotovimo, da so naši upravni okraji organizacijska oblika izvajanja funkcij državne uprave na lokalni ravni, kar z enotnim pojmom označujemo kot teritorializacijo centralne oblasti (ta pomen z vidika upravne teorije enega od možnih načinov decentralizacije upravnih sistemov). 135 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 78. 136 Pri teh državah so decentralizacijo bolj vzpodbujale mednarodne organizacije in zunanji donatorji. 137 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International monetary fund. 2008, str. 3. 138 Odnosi med centralnimi in necentralnimi organi lahko v posameznih državah urejeni na zelo različne načine, vsaka ureditev pa se giblje med dvema ekstremoma oziroma nasprotnima poloma – od poudarjenega centralizma na eni strani do razvite decentralizacije na drugi strani. Pogojno je mogoče govoriti o stopnjah decentralizacije, in sicer:

dekoncentraciji – ko se opravljanje nalog prenese na necentralne organe, ki pa so še zmeraj v položaju popolne podrejenosti nasproti centralnim organom (ti ustanavljajo in ukinjajo necentralne organe ter imenujejo in razrešujejo funkcionarje in druge uslužbence ter so jim organizacijsko, funkcionalno in materialno nadrejeni)

decentralizaciji - realno se pojavlja tam, kjer se vzpostavlja določena samostojnost necentralnih organov (načelno je to mogoče tudi pri državnih upravnih organih),

lokalni samoupravi – katere širina in (političen) pomen je odvisen: od stopnje samostojnosti oziroma neodvisnosti volitev oziroma postavljanja svojih organov; obsega pristojnosti in samostojnosti pri opravljanju nalog; statusa osebe javnega prava; pravne zaščite pred posegi državne oblasti itd.

139 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 76.

29

omeniti še možnost sodelovanja (koordinacije) z organi lokalne samouprave, vendar zgolj v mejah

dopustnega in brez vplivanja lokalne oblasti na zakonito opravljanje nalog140.

3.2. Prednosti in slabosti centralizacije in decentralizacije

Prevladujoče mnenje o prednostih in slabostih današnjih avtorjev je, da so te prednosti in slabosti le

relativne. O njih razpravljajo avtorji bodisi z upravno-tehničnega vidika, bodisi s političnega vidika.

3.2.1. Upravno-tehnični vidik

Po mnenju Brezovška141 je prednost decentralizacije ta, da omogoča lažje opravljanje zadev, ki imajo

lokalni značaj, je cenejša, ko gre za te zadeve, hitreje pride do potrebnih informacij, ker je stik z okoljem

neposrednejši, lahko mobilizira lokalne materialne in delovne potenciale, omogoča večjo elastičnost v

izvedbi upravnih akcij, zagotavlja lažji pristop državljanom v njihovih stikih z upravo in podobno.

Ferfila142 pa našteva naslednje prednosti oziroma pozitivne učinke decentralizacije: učinkovitejši in

racionalnejši proces dela, večja kvaliteta odločitev zaradi mesta odločanja bliže mestu dogajanja,

prilagodljivost in hitra odzivnost na zahteve okolja, naraščajoča motivacija hierarhično nižjih zaposlenih

in s tem večja želja po usposabljanju in inovativnosti, večja pripadnost na temelju organizacijske kulture

in skupnega poslanstva kot substituta za prisilno regulativno, idr.

Z upravno-tehničnega vidika kot prednost centralizacije teoretik Brezovšek143 našteva, da le ta

omogoča širši horizont obravnave problemov, olajšuje doseganje širših cilje, zagotavlja večjo enotnost

in boljšo koordinacijo, omogoča pocenitev uprave in večji specializacijo ter strokovnejše opravljanje

zadev, nudi večje možnosti za uvajanje modernih in dragih strojev za obdelavo podatkov, zagotavlja

uporabi enotnih standardov pri zadovoljevanju potreb državljanov, njene slabosti pa so: počasnost,

togosti in formalizem; predstavlja neprimerno obliko za organizacijo učinkovitega upravljanja v pogojih

relativno velikih razlik v stopnji razvitosti različnih delov države; centralizacija ni sposobna korigirati

lastnih pomanjkljivosti, temveč se stalno vrti v začaranem krogu in ne daje dovolj prostora za inovacije

in podobno. Iz tega bi lahko sklepali, da so te pomanjkljivosti centralizacije hkrati prednosti

decentralizacije. Vendar tudi za decentralizacijo nekateri smatrajo, da je počasna in draga, glede

inovacij pa opozarjajo, da obstaja t.i. inovacijska dilema med centralizacijo in decentralizacijo, ker

decentralizacija ustreza prvi fazi v inovacijskem procesu (invencij), centralizacija pa drugim fazam

(sprejemanju in uresničevanju).

Po mnenju Ferfile so negativni učinki decentralizacije vprašljivost učinkovite koordinacije, običajno

pomanjkanje sposobnega vodilnega kadra idr.

140 Virant, G. 2004. Pravna ureditev javne uprave. Ljubljana: Fakulteta za upravo v Kukovič Simona. 2009. Naloge in pristojnosti pokrajin: Decentralizacija ali dekoncentracija? Lokalna demokracija III. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede, str. 143. 141 Brezovšek, Marjan, 1994. Federalizem in decentralizem: politološki vidiki položaja in vloge federalnih enot, Ljubljana, Karantanija, str. 208. 142 Ferfila, Bogomil, 2000. Vladne politike na Japonskem. V Ferfila Bogomil in Kovač Polonca: Javne politike in javna ekonomika. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede., str. 235. 143 Brezovšek, Marjan, 1994. Federalizem in decentralizem: politološki vidiki položaja in vloge federalnih enot, Ljubljana, Karantanija, str. 208.

30

3.2.2. Politične razsežnosti decentralizacije

Brezovšek144 pravi, da naj bi centralizacija zagotavljala politično enotnost in omogočala učinkovitejše

uresničevanje velikih, revolucionarnih idej, razvijanje občutka skupne pripadnosti, nevtralizirala

separatistične težnje idr., med tem ko naj bi decentralizacija omogočala participacijo državljanov v

upravno-političnih procesih, odpirala možnosti za razvoj nacionalnih individualnosti v heterogenih

nacionalnih sredinah, vzpodbujala politizacijo državljanov, parcializirala konflikte in tako v veliki meri

amortizirala konflikte širših razmer.

Nekateri avtorji povezujejo idejo demokracije z organizacijskim principom decentralizacije, medtem ko

drugi opozarjajo, da decentralizacije ni potrebno nujno povezati z idejo demokracije. Nekateri avtorji

opozarjajo na politično previdnost do decentralizacije, ker omogoča nezaželen vpliv interesnih skupin,

ki jih je lažje uresničiti v ožjih teritorialnih enotah, ker je tu manjša možnost njihovega omejevanja s

strani konkurenčnih interesnih skupin. Čeprav so vrednostne ocene centralizacije in decentralizacije

različne, pa jih ni mogoče zožiti zgolj na racionalne motive. Vrednostna nesprejemljivost centralizacije

je pogosto izraz negativnih zgodovinskih izkušenj. Nemški mentaliteti se tako na splošno pripisujejo

instinktivno negativne reakcije na centralizacijo. Podobne trditve se nanašajo na ZDA in Anglijo.

Verjetno zato v ameriškem političnem življenju tako leva kot desna struja političnega spektra

zagovarjata decentralizacijo. Negativno zgodovinsko izkušnjo s centralizacijo imajo tudi jugoslovanski

narodi, za katere je prav tako mogoče reči, da so tradicionalno zavračali ukrepe centralizacije145.

3.3. Vrste decentralizacij

Pogoj relativne samostojnosti in neodvisnosti samoupravnih ožjih družbenih (lokalnih) skupnosti pri

odločanju o ustanovitvi in ukinitvi (lokalne) javne službe ter vzpostavitvi posebnega pravnega režima

nad izvajanjem dejavnosti javne službe je ustrezna stopnja teritorialne, upravne, politične in fiskalne

decentralizacije146.

Teritorialna decentralizacija

Pojem teritorialne decentralizacije je najtesneje vezan na pojem lokalne skupnosti in lokalne

samouprave, saj se je skozi zgodovino decentralizacija na sploh začela razvijati kot teritorialna

decentralizacija147.

Lokalna skupnost je družbena skupnost na določenem območju enega ali več med seboj povezanih

naselij. Gre za naravno življenjsko skupnost, ki je nastala z naselitvijo na določenem območju148.

Lokalna skupnost je družbena skupnost na določenem območju, bistveno manjšem od države, ki je

tako razdeljeno na večje ali manjše število lokalnih skupnosti. Bistveni elementi lokalne skupnosti so:

določeno ozemlje, ljudje, ki so naseljeni na tem ozemlju, skupne potrebe in interesi teh ljudi, dejavnosti

144 Brezovšek, Marjan, 1994. Federalizem in decentralizem: politološki vidiki položaja in vloge federalnih enot, Ljubljana, Karantanija, str. 208. 145 Brezovšek, Marjan, 1994. Federalizem in decentralizem: politološki vidiki položaja in vloge federalnih enot, Ljubljana, Karantanija, str. 208 -209. 146 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 93. 147 Brezovnik, Boštjan, Oplotnik Žan. Fiskalna decentralizacija v Sloveniji. 2003. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 19. 148 Sociološko gledano so lokalne skupnosti družbene skupine, ki so se izoblikovale zaradi dolgotrajnih družbenih procesov na določenem geografskem prostoru. Gre za bolj ali manj samostojne in sklenjene enote, ki so nujno navezane na določeno ožje območje. Ljudje prebivajo in se združujejo z drugimi ljudmi na določenem območju zaradi zadovoljevanja svojih skupnih potreb. Lokalna skupnost ima ugotovljive teritorialne meje, središče, je multifunkcionalna in dolgotrajna.

31

za zadovoljevanje teh potreb ter zavest ljudi o skupnosti, ki ji pripadajo. Pomembnost teritorija je

povsem jasna, pa naj gre za gospodarski, socialni, politični ali upravni vidik149.

Eden izmed pogojev, da lahko govorimo o lokalni skupnosti, je torej fizični prostor, to je ozemlje, na

katerem se vzpostavljajo interakcije (medsebojna razmerja in povezovanja med ljudmi). Te so

pogojene s potrebami ljudmi in dejavnostmi za njihovo uresničitev in so v pomembni meri prostorsko

determinirane. Upoštevati pa moramo, da je intenzivnost vpliva prostorskega elementa na oblikovanje

in delovanje lokalne skupnosti lahko zelo različna in da je v konkretnih primerih odvisna od mnogih in

raznovrstnih dejavnikov. V sodobnem času je to zagotovo hiter razvoj najrazličnejših komunikacijskih

sredstev in povečanje mobilnosti v prostoru150.

Po Zakonu o lokalni samoupravi /ZLS/ je občina temeljna oblika samoupravne lokalne skupnosti,

ustanovijo pa se lahko tudi ožji deli občine (18. člen), kadar tako določa statut občine, ki se organizirajo

kot krajevne, vaške ali četrtne skupnosti. V statutu občine pa se določi tudi, ali so ožji deli občine pravne

osebe javnega prava ali ne (19. c člen ZLS).

Vlaj151pravi, da je po številu prebivalcev izredno težko postaviti objektivno merilo, čeprav je po drugi

strani prav to število izredno pomembno za opredelitev in delovanje občine. Zato so nekateri zakoni v

preteklosti določili, koliko prebivalcev mora imeti najmanj občina; tako določilo pa imajo tudi nekateri

danes veljavni zakoni152.

Leta 2010 je bila sprejeta novela Zakona o lokalni samoupravi. Črtala je takratni 13. člen, ki je

opredeljeval vsebinske kriterije za ustanovitev občin (pogoje, ki so šteli, da je sposobna zadovoljevati

potrebe prebivalstva). Ob ustanovitvi je občina po tedaj veljavnem določilo morala biti sposobna

izpolnjevati sledeče naloge: popolna osnovna šola, primarno zdravstveno varstvo občanov (zdravstveni

dom ali zdravstvena postaja), komunalna opremljenost (oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje

odpadnih voda, oskrba z električno energijo), poštne storitve, knjižnica (splošna ali šolska), prostori za

upravno dejavnost lokalnih skupnosti. S črtanjem tega določila so pogoji za ustanovitev občin postali

bolj ohlapni.

Ne glede na črtanje vsebinskih pogojev pa je še vedno ohranjen t.i. količinski kriterij, in sicer, da mora

imeti občina ob ustanovitvi najmanj 5.000 prebivalcev. Vendar pa to ni bil zadržek, ki bi ga veljalo

upoštevati pri nastanku zadnje občine leta 2012.

Ustrezna stopnja teritorialne decentralizacije in v tem kontekstu zmožnosti upravljanja lokalnih javnih

služb glede na velikost občine pravzaprav pomeni, da so občine tako velike, da so še sposobne

učinkovito opravljati naloge, ki so jim dodeljene z ustavo in zakoni, torej da lahko same odločajo o

pravnem režimu (obstoj, upravljanje in prenehanje) svojih lokalnih javnih služb.

149 Vlaj, dr. Stane: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi IFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. Novembra 2011 v Ljubljani, str. 2-3. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf 150 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 17. 151 151 Vlaj, dr. Stane: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi IFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. Novembra 2011 v Ljubljani, str. 3. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf 152 Zakon o občinah Kraljevine Jugoslavije je npr. določal, da mora imeti občina praviloma najmanj 3.000 prebivalcev, kar je bilo prisotno v zgodovinskem spominu ljudi v nekdanjih občinah, veljavni italijanski zakon o lokalni samoupravi pa zahteva za občino najmanj 10.000 prebivalcev.

32

Statistični podatki kažejo, da Slovenijo sestavlja 212 občin, da je od tega v 112 (52,83 %) občinah kar

manj kot 5000 prebivalcev (zakonski minimum) in v 27 občinah manj kot 2.000 prebivalcev (šest jih ima

celo manj kot 1000 prebivalcev)153. V povprečju ima slovenska občina 9.700 prebivalcev in se uvršča v

sredino v primerjavi z drugimi državami članicami EU154.

Tabela 4: Pregled števila občin po številu prebivalcev:

manj kot 5000 prebivalcev v 112 občinah 52,83 %

od 5.000 - 10.000 preb. v 47 občinah 22,17 %

od 10.000 - 50.000 preb. v 50 občinah 23,59 %

od 50.000 - 100.000 preb. v 1 občini 0,47 %

več kot 100.000 preb. v 2 občinah 0,94 %

SKUPAJ 212 100%

Vir: SVLR

Glede na to raznolikost (pri tem mislim na velikost) občin lahko utemeljeno sklepam, da:

1. se pri nastanku oziroma oblikovanju novih občin ni upoštevala področna zakonodaja, rečem

lahko celo, da so se kršila določila Zakona o lokalni smoupravi /ZLS/, ki je opredeljeval vsebinski

kriterij za oblikovanje občine,

2. po vrsti in nalogah občine (zaradi svoje raznolikosti po velikosti) med seboj niso primerljive

tudi po svoji sposobnosti opravljati in financirati izvajanje nalog. Težava je namreč ta, da imajo

vse občine enake pristojnosti (ne glede na velikost) in da morajo izpolnjevati vse, kar sicer

predpisuje zakonodaja, to pa predstavlja 300 nalog v 90 različnih zakonodajah.

Takšna raznolikost med samimi občinami in neustrezen model financiranja občin v Sloveniji vodita v

njihovo nezmožnost izvajanja izvirnih nalog155. Logična posledica bi seveda bila bodisi združevanje

občin, kar je z vidika doseganja političnih kompromisov nerealno pričakovati, bodisi ustanovitev širših

družbenih skupnosti, na katere bi država prenesla izvajanje navedenih nalog urejanja, upravljanja in

skrbi za lokalne javne službe156.

Za primerjavo: Po podatkih iz leta 2011 je imela v evropskih državah povprečna občina 5.630

prebivalcev in velika 49 km². V kar sedmih državah je povprečno število prebivalcev na občino manj

153 Po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije na dan 1. 1. 2014, je najmanjša občina po številu prebivalcev Občina Hodoš z 362 prebivalci, največja pa Mestna občina Ljubljana z 285.857 prebivalci. Po številu je največ občin tistih, ki imajo med 2000 in 5000 prebivalcev; takih občin je 87. 154 Po podatkih iz leta 2007 je znašalo evropsko povprečje 5.400 prebivalcev. Največje občine so na Nizozemskem v poprečju skoraj z 38.000 prebivalci in na drugi strani najmanjše na Irskem z povprečjem 1.332 prebivalci. Kar šest držav ima v povprečju manj kot 2.000 prebivalcev (t.i. »mikro« občine),gre za mejo, ki jo slovenska zakonodaja postavlja kot absolutni minimum. (EU sub-national governments: 2007 key figures. CEMR-Dexia, 2008 edition). 155 Brezovnik, Boštjan, Oplotnik Žan. Fiskalna decentralizacija v Sloveniji. 2003. Maribor: Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 19. 156 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 9.

33

kot 5.000, v treh državah (Češka Republika, Francija in Slovaška) celo manj kot 2.000 prebivalcev.

Največje občine so v Združenem Kraljestvu (tam meri povprečna občina 152.680 prebivalcev)157.

Zagovorniki večjih lokalnih skupnosti158 navajajo štiri poglavitne argumente:

učinkovitost (večji obseg bo zagotavljal boljše in več storitev z manjšimi stroški);

demokracijo (kakšen tip strukture lahko poveča državljansko kontrolo lokalne oblasti in njeno

ustrezno odgovornost);

razvoj (katera vrsta organizacij je najbolje pripravljena za pospeševanje gospodarskega

razvoja) in

distribucijo (katera velikost bo zagotavljala boljšo in bolj pošteno distribucijo storitev, zadev in

davčnih bremen.159

Zagovorniki majhnih lokalnih skupnosti izhajajo iz pristopa javne izbire in demokracije kot metode, ki

naj posameznikom omogoči kar največ prostora za izbiro. Lokalno skupnost vidijo kot zasebno podjetje

in državljane kot potrošnike, ki nabavljajo najboljše storitve za njihove lastne preference. Tu se

zanemarja, da je zelo pomembno, da imajo lokalni politiki in politike veliko dela z distribucijo in

redistribucijo redkih virov in storitev za državljane in ne samo z zadovoljevanjem preferenc

posameznikov. Človekovo obnašanje tudi ni vedno v skladu z maksimalno racionalno strategijo. Stroka

sicer ne more iskati a priori definicij, kako veliko je »veliko« in kako majhno je »majhno«. Gre za boljše

razumevanje učinkov velikosti na gospodarsko in politično strukturo lokalne skupnosti. Naraščajoča

velikost lahko daje boljše rezultate v smislu učinkovitosti in demokratične participacije prebivalcev,

lahko pa ista politika vodi do nasprotnih izidov160.

Na tem mestu se tako v smislu vsebine načela subsidiarnosti postavlja vprašanje, ali so občine v

Sloveniji v okviru svojih pristojnosti sploh zmožne urejati, upravljati in skrbeti za izvajanje dejavnosti

lokalnih javnih služb in če, katere, na kakšen način, s kolikšnimi sredstvi ter v kakšni obliki, da se

proizvodnja in alokacija ter distribucija dobrin oziroma storitev v javnem interesu najbolj približa

optimumu zadovoljevanja potreb lokalnega prebivalstva161.162

157 Podatki pridobljeni: Subnational Public finance in the Europeian Union, 2012. Council of European Municipalities and Regions. Dostopno na: http://www.ccre.org/docs/Note_CCRE_Dexia_EN.pdf 158 Široko razširjeno je tudi mnenje, da velike občine negativno vplivajo na udeležbo državljanov v lokalnih javnih zadevah in na kakovost lokalne demokracije. To mnenje daje moč argumentom, ki zavračajo združevanje majhnih občin. To mnenje je tudi v veliki meri povzročilo sprejem zakonodaje v nekaterih državah (Grčija, Švedska, Španija), ki omogoča oblikovanje podobčinskih oblasti s svetovalnimi ali izvršilnimi pooblastili, kadar posamezna lokalna skupnost preseže določeno velikost (običajno merjeno s številom prebivalcev). 159 Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), Relationship between the size of local and regional authorities and their effectiveness and economy of their action, report by the CDLR, December 2001, str. 6. 160 Vlaj, dr. Stane: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi IFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. Novembra 2011 v Ljubljani, str. 9. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf 161 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 94-95. 162 V sistemu reforme lokalne samouprave se je tako razvila »ideja minimalne življenjske velikosti lokalnih skupnosti«. Kot pravi Vlaj ideja izhaja iz dejstva, da zelo majhne skupnosti ne razpolagajo s sredstvi (finančnimi, človeškimi, tehnološkimi idr.), ki so potrebna za upravljanje zapletenih javnih služb. Velikost se ujema s točko, s katere lokalna skupnost začne kot ekonomsko sposobna zagotavljati javne službe. Spremembe na socialni, politični in gospodarski sceni, naraščajoča gibljivost ljudi in gospodarskih dejavnosti, imajo za posledico spremembo mej območij, v katerih se problemi najučinkoviteje obravnavajo.

34

Upravna decentralizacija

Pojem upravne decentralizacije oziroma decentralizacije upravnih sistemov zajema prenašanje

upravnih funkcij iz centra sistema na njegove posamezne dele. Pri tem gre predvsem za prenašanje

treh temeljnih funkcij: izvrševanja, odločanja in kontrole. Omenjene funkcije je možno prenašati v

različnem obsegu in od tega je odvisna tudi stopnja decentralizacije upravnih sistemov. V primeru nizke

stopnje decentralizacije se lahko prenese le funkcije izvrševanja, medtem ko se v primeru visoke

stopnje decentralizacije prenesejo na nižje ravni funkcije izvrševanja in odločanja, poleg tega pa tudi

del funkcije kontrole. Pomembno je omeniti, da ni mogoče prenesti vseh treh funkcij v celoti, kajti

njihov prenos celoti ne bi pomenil več decentralizacije sistema, ampak razpad in nastanek novih

decentraliziranih sistemov163.

Če izhajamo iz upravne veje oblasti in izvajanja nalog javne uprave, bi tako lahko rekli, da s pojmom

centralizma razumemo osredotočenje164opravljanja upravnih nalog v centralnih organih oziroma v

popolni odvisnosti od centra po neposrednih »direktivah« in pod kontrolo centralnih – najvišjih

organov uprave. O upravni centralizaciji (ali t.i. togem centralizmu) bi lahko v najčistejši in najstrožji

obliki govorili le v primeru, če bi za celotno državo obstajal samo en edini državni urad, v katerem bi

bila skoncentrirana vsa javna uprava. To v praksi ni mogoče – zato se v vsaki sodobni državi v večji ali

manjši meri pojavlja ideja decentralizacije165.166

Za učinkovito izvajanje storitev lokalnih javnih služb in s tem zadovoljevanjem potreb lokalnega

prebivalstva je bistvenega pomena tudi upravni sistem lokalne skupnosti z ustreznim številom

strokovno usposobljenih uslužbencev. Od števila uslužbencev ter njihove strokovne usposobljenosti

izvajanja lokalnih javnih služb pa je predvsem odvisna oblika izvajanja lokalne javne službe. Če lokalne

skupnosti razpolagajo z zadostnim številom usposobljenih javnih uslužbencev, lahko storitve lokalne

javne službe izvajajo v lastni režiji, če pa to ni tako, jim mora država s svojim pravnim redom zagotoviti

vrsto raznolikih oblik izvajanja dejavnosti javnih služb, za katere se lahko lokalne skupnosti samostojno

odločajo in v katere se lahko vključuje tudi zasebni sektor167.

Po podatkih AJPES168 za maj 2015 je bilo v občinskih upravah skupno število vseh zaposlenih 4.862

zaposlenih169. Sklepam lahko, da glede na tako raznoliko število zaposlenih v občinah (od 0,62 do 545

zaposlenih na občino) večkrat niso realne niti kadrovske niti prostorske zmožnosti.

163 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 95. 164 Kot navaja Hans Peters (v delu Zentralization und Dezentralization, 1928, str. 3), predstavlja centralizacija vsoto tistih stremljenj nekega organiziranega občestva, ki so usmerjena v to, da se čim večji del delovanja tega občestva izvrši na enem samem mestu, in sicer v občestvenem središču. Decentralizacija pa so nasprotna stremljenja, ki hočejo čim več funkcij prenesti na druge, oddaljena mesta, ki so z nadrejenim središčem le v rahli zvezi. Zato je potrebno pri decentralizaciji ločiti med administrativno in neodvisno decentralizacijo (ta je podana takrat, ko centrala nima pravice dajati obveznih navodil in so decentralizirana mesta samostojne pravne osebe, ki ravnajo na lastno odgovornost – primer te decentralizacije je samouprava). Glej: Kukman, Vladimir. Upravna dekoncentracija po čl. 101. finančnega zakona za leto 1938-39, Slovenski pravnik, str. 69). 165 Hans Kelsen (v delu Allgemeine Staatshelehre, 1925, str. 178) loči popolno decentralizacijo (ko »centralna« norma ne more predpisati vsebino »lokalne«, ko je ne more zamenjati ali ukiniti) in nepopolno decentralizacijo. 166 Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta, str. 74. 167 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 95-96. 168 AJPES: Seznam registra proračunskih uporabnikov. Seznam neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov za maj 2015. 169 Pričakovano je največ zaposlenih v Mestni občini Ljubljana, in sicer 545 zaposlenih v občinski upravi, sledita ji Mestna občina Maribor s 254,6 zaposlenimi in Mestna občina Celje s 147,5 zaposlenimi. Med občinami z najmanj zaposlenimi pa so Občina Dobje z 0,62, Občina Jezersko z 1 zaposlenim, občina Kobilje z 2 ter občini Osilnica in Odranci z 2,9 zaposlenimi.

35

Občine z do 1.999 prebivalci imajo v povprečju več zaposlenih v občinskih upravah glede na število

prebivalcev kot ostale občine. Kljub temu pa imajo občine z do 1.999 prebivalci najmanjše število

zaposlenih v občinskih upravah.

Iz navedenega lahko sklepamo, da so argumente pri slovenskih občinah bolj v prid srednje velikim

občinam, saj se kot ena izmed slabih strani premajhnih občin izpostavlja strokovno prešibka uprava.

Kot je bilo že omenjeno sta za učinkovito izvajanje izvirnih nalog občin in s tem zadovoljevanje potreb

lokalnega prebivalstva bistvenega pomena učinkovit upravni sistem z ustreznim številom strokovno

usposobljenih javnih uslužbencev pa tudi ustrezen sistem financiranja170.

Tabela 5: Zaposleni v občinskih upravah v obdobju od leta 2007 do vključno leta 2010

Število prebivalcev Povprečno število zaposlenih Povprečno število zaposlenih na

prebivalca

do 1.999 4,2 0,0034

2.000 do 4.999 7,0 0,0021

5.000 do 9.999 15,7 0,0023

10.000 do 19.999 30,3 0,0021

od 20.000 112,6 0,0022

Skupaj vse občine 21,2 0,0022

Vir: Računsko sodišče

Računsko sodišče171 v svojem poročilu ocenjuje, da obstaja tveganje, da zaradi majhnega števila

zaposlenih manjše občine ne morejo izvajati vseh nalog tako uspešno kot večje občine. Problem

poskušajo občine reševati z ustanavljanjem skupnih občinskih uprav, skupnem opravljanju javnih služb

in interesnimi zvezami občin. Občine za opravljanje nalog najemajo tudi zunanje izvajalce. V ta namen

so občine skupaj v letih od 2007 do vključno leta 2010 porabile 60.198.423 evrov, in sicer za plačila po

avtorskih pogodbah, podjemnih pogodbah, zunanjim sodelavcem, odvetnikom ipd. Manjše občine po

številu prebivalcev in tudi po številu zaposlenih v občinskih upravah tako porabijo več sredstev na

prebivalca za plačila zunanjim izvajalcem kot večje občine.

170 Smiselno enako tudi: Grafenauer, Božo, Boštjan Brezovnik: Vzpostavitev in dograjevanje novega sistema lokalne samouprave. Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011. Uradni list Republike Slovenije, 2011, str. 89. 171 Kot nadaljuje Računsko sodišče, se je v letih od 1992 do vključno leta 2010 z večanjem števila občin večalo tudi število zaposlenih v občinskih upravah, in sicer se je v zadnjih desetih letih, ko je bilo ustanovljenih le 18 novih občin, število zaposlenih povečalo s 3.428 (stanje na dan 1. 1. 2001) na 4.622 (stanje na dan 1. 1. 2010). Glede na število prebivalcev se je v obdobju od leta 2007 do vključno leta 2010 število zaposlenih v občinskih upravah gibalo od 0 zaposlenih na prebivalca v občinski upravi Občine Jezersko oziroma 0,0008 zaposlenih na prebivalca v občinski upravi Občine Šenčur do največ 0,0100 zaposlenega na prebivalca v občinski upravi Občine Hodoš. V povprečju pa so občine imele 0,0022 zaposlenih na prebivalca v občinskih upravah. Če povzamemo navedene podatke, ugotovimo, da občina Jezersko ni imela nobenega zaposlenega, občina Osilnica enega, občini Kobilje in Kostel po dva. Tri zaposlene je imelo šest občin. Občina Hodoš je imela 6 zaposlenih, med občinami z manj kot 5000 prebivalci pa je imela največ zaposlenih - 28 - občina Logatec. V 110 občinah z manj kot 5000 prebivalci je bilo takrat skupaj zaposlenih nekaj manj kot 770 ljudi. Poročilo še kaže, da se je z večanjem števila občin večalo tudi število zaposlenih v občinskih upravah. Če je bilo v začetku leta 2001 v občinskih upravah zaposlenih skupaj 3.428 ljudi, jih je bilo 1.1.2010 že 4.622.

36

Tabela 6: Zunanji izvajalci v obdobju od leta 2007 do vključno leta 2010

Število prebivalcev Povprečni stroški zunanjih

izvajalcev na prebivalca na leto

Povprečni stroški zunanjih

izvajalcev na zaposlenega na leto

do 1.999 13,0 3.873,4

2.000 do 4.999 8,5 4.093,6

5.000 do 9.999 8,3 3.624,3

10.000 do 19.999 7,6 3.659,6

od 20.000 6,4 2.897,0

Skupaj vse občine 7,4 3.388,0

Vir: Računsko sodišče

Največ stroškov zunanjih izvajalcev na prebivalca v obdobju od leta 2007 do vključno leta 2010 so imele

najmanjše občine. Ocenjujem, da zaradi majhnega števila zaposlenih majhne občine niso sposobne

samostojno izvajati vseh nalog tako uspešno kot večje občine, zato več kot velike občine sodelujejo z

zunanjimi izvajalci (tako Revizijsko poročilo Računskega sodišča).

Na primeru Slovenije lahko sklenemo, da slovenske občine, ki imajo zaposlenih do vključno pet

uslužbencev (23,3 %) in tudi nekatere z več zaposlenimi, v pretežnem delu niso zmožne izvajati vseh z

zakonom naloženih pristojnosti in nalog. Slednje pomeni, da je zagotavljanje izvajanja pristojnosti

bistveno bolj odvisno od dejanskih kot pa normativnih danosti172.

Politična decentralizacija

Če razumemo decentralizacijo kot proces, s katerim se večajo oz. širijo pristojnosti lokalnih

samoupravnih skupnosti, pomeni politična decentralizacija devolucijo političnih oz. voljenih organov

sub-nacionalnih avtoritet. Tipični primeri so volitve županov in guvernerjev, ustavne reforme, ki krepijo

avtonomijo lokalnih skupnosti ter reforme volitev, ki širijo politično konkurenco samoupravnih lokalnih

skupnosti173.

Kot omenjeno se z vidika prenosa funkcij v okviru upravne decentralizacije pri lokalni samoupravi v prvi

vrsti prenašajo funkcije odločanja (o interesih), čemur pa logično sledi tudi prenos funkcije izvrševanja

odločitev174. Za lokalno samoupravo je bistveno, da prebivalci lokalne skupnosti upravljajo sami z

lastnimi zadevami. Upravljanje pa pomeni sprejemanje odločitev, ki jih lahko prebivalci lokalne

skupnosti sprejemajo neposredno ali prek organov lokalne samouprave. Zato je ključno vprašanje

lokalne demokracije v tem, kakšno možnost imajo prebivalci lokalne skupnosti, da sodelujejo pri

odločitvah v lokalnih skupnosti175.176

172 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 96. 173 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 4-5. oloča 51. člen Zakona o zavodih /ZZ/. Kot možnost preoblikovanja v 51. členu našteva pripojitev, spojitev, razdelitev in izločitev, ustanovitelju pa je dana tudi možnos 175 Bistveni temelj decentralizacije oblasti je vsekakor prenos pristojnosti odločanja o lokalnih zadevah na nižje ravni. Tako se centralna oblast dejansko decentralizira. Seveda se na tem mestu postavi vprašanje, katere sploh so lokalne zadeve in katera merila odločanja se pri prenosu odločanja o lokalnih zadevah prenašajo. V Sloveniji npr. spadajo, na podlagi določila 140. člena Ustave Republike Slovenije175 (delovno področje samoupravnih lokalnih skupnosti), v pristojnost občine zadeve, ki jih občina lahko samostojno ureja in ki zadevajo samo prebivalce občine. Država sicer lahko po predhodnem soglasju občine ali širše samoupravne lokalne skupnosti z zakonom prenese na občino ali širšo samoupravno lokalno skupnost opravljanje posameznih nalog iz državne pristojnosti, če za to zagotovi potrebna sredstva, vendar se v Sloveniji še to ni zgodilo. 176 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 96.

37

Kljub temu, da Evropska listina lokalne samouprave predvideva soodločanje kot obliko neposredne

lokalne demokracije, se le-ta pri nas ne izvaja. Občani tako nimajo možnosti sodelovanja pri upravljanju

njihovih občin, čeprav je Slovenija 16. novembra 2011 ratificirala Dodatni protokol k Evropski listini

lokalne samouprave o pravici do participacije prebivalcev v zadevah lokalne oblasti. Uresničevanje

Protokola bi lahko uveljavilo nove oblike neposredne demokracije v občinah, kot so srečanja interesnih

skupin, javne razprave, posvetovanja, ljudska iniciativa, peticije, individualne pobude, e-participacijo

in druge. V Sloveniji pa se praktično vso odločanje prepušča organom.

Z vidika demokratične vladavine bi bilo po mnenju Grada177 smiselno, da bi prebivalci lokalne skupnosti

upravljali sami neposredno, kar pomeni, da bi vse odločitve v celoti sprejemali sami. Vendar pa je to v

sodobni demokraciji nemogoče, ker so potrebe, ki se v njej zadovoljujejo preveč raznovrstne in

zapletene, da bi o njih odločali vsi občani, in ker terja sodobno življenje neprestano odločanje. Zaradi

tega je sprejemanje vseh ali večine odločitev, ki se tičejo lokalne samouprave, poverjeno različnim

organom lokalne samouprave, med katerimi ima osrednje mesto in pomen za lokalno demokracijo

predstavniški organ (npr. občinski svet).

Z navedenim se seveda ponovno postavi vprašanje ali so občine v Sloveniji sploh zmožne izvajati vse

izvirne pristojnosti in ali je ta prenos pristojnosti sploh smiseln, če občine ne uspejo in zmorejo

kvalitetno izvajati vseh nalog. Kot pravi Brezovnik178 lahko sklenemo, da je kvaliteta izvajanja dejavnosti

javnih služb možna le ob zadostni stopnji politične decentralizacije, s čimer se zagotavlja lokalna

demokracija in ustvarja sistem soodločanja lokalnega prebivalstva pri upravljanju z zadevami lokalnega

značaja.

Izhajajoč iz teh razmišljanj lahko zaključimo, da je ustrezna stopnja politične decentralizacije nujen

predpogoj izvajanja pristojnosti lokalnih skupnosti, saj mora biti lokalna skupnost zmožna samostojno

odločati o zadevah torej tudi o interesih prebivalcev lokalne skupnosti in načinu zadovoljevanja

njihovih potreb179.

Kot četrta vrsta decentralizacije je fiskalna decentralizacija, ki pa je obravnavana v posebnem,

naslednjem poglavju.

3.4. Fiskalna decentralizacija

V literaturi obstaja splošna opredelitev pojma fiskalna decentralizacija, in sicer, da predstavlja prenos

pristojnosti, odgovornosti in finančnih virov iz centralne (državne) ravni na nižje ravni upravljanja. Njen

prvotni namen je vzpostaviti učinkovito financiranje lokalnih skupnosti, izvajanje pristojnosti

decentraliziranih enot ter delovanje za zadovoljitev potreb lokalnih prebivalcev180.

Da bi dosegli osnovni namen fiskalnega decentralizma oz. federalizma, kot ga imenujejo nekateri

avtorji, mora biti izpolnjenih nekaj pogojev. Eden izmed glavnih je nedvomno ta, da je decentralizirana

fiskalna enota avtonomna na področju financiranja. To pomeni, da ima na voljo dovolj raznoliko paleto

177 Grad, F. 1998. Lokalna demokracija. Ljubljana, ČZ Uradni list v Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008. 178 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 97. 179 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 98. 180 Finšgar, Mateja, Žan Oplotnik. Fiskalna decentralizacija v državah EU27. Naše gospodarstvo, Vol 59, No 5-6, 2013, str. 14.

38

finančnih virov, s katerimi lahko pokriva stroške, ki nastajajo ob dobavi dogovorjenih javnih dobrin.

Osnovni finančni viri s tako:

a) lastni davki, ki jih predpisuje decentralizirana enota sama oz. so bili predpisani z zakonom in

jih uporabljajo za vse decentralizirane enote,

b) davčni viri, ki si jih decentralizirana enota deli z državo (t.i. odstopljeni davki),

c) nedavčni prihodki različnih oblik (takse, pristojbine, subvencije, ostali lastni prihodki) in

d) zadolževanje181.

V načelu se lokalna raven financira iz davkov, pristojbin in taks, dotacij iz državnega proračuna in iz

zadolževanja. Načeloma naj bi se tekoča poraba lokalne ravni financirala iz realnih virov, zadolževanje

pa se omogoča le za naložbeno porabo, ki bo z donosi povečala tekočo porabo. Pri davkih obstaja

možnost predpisovanja lastnih davkov v obliki samostojnih davčnih virov ali možnost predpisovanja

dodatnih zneskov na že odmerjene davke ter delitev posameznih davčnih virov med državno in lokalno

ravnijo. Kot lokalna davka sta uveljavljena predvsem davek od premoženja in zemljiški davek. Zaradi

izravnave med fiskalnimi zmožnostmi posameznih lokalnih enot in ravnijo storitev, ki naj bi bila v načelu

dostopna vsem prebivalcem, ne glede na to, kje prebivajo, se tem enotam dodajajo sredstva iz

državnega proračuna v načelu na dva načina: s splošnimi dotacijami (nenamenska dotacija) ali s

posebnimi dotacijami (za posamezne namene)182.

Kadar se prerazporeditev financira iz vezanih transferjev in je mogoče pri regionalnih proračunih

zaznati višje zneske odhodkov, regionalne oblasti pa morajo hkrati slediti navodilom centralne vlade,

ne govorimo o decentralizaciji, pač pa je funkcija regij zgolj v podrejenem predstavništvu centralne

vlade. Nasprotno pa govorimo o pravi decentralizaciji (kljub temu, da se delež regionalnih izdatkov ne

spreminja), ko je moč pristojnosti odločanja o obstoječih sredstvih prenesena na regije183.

Občine se financirajo iz lastnih virov, sredstev države in zadolžitve, pri tem pa največji del predstavljajo

sredstva dohodnine. Obseg sredstev dohodnine, namenjene občinam, se je povečal z začetnih 30

odstotkov v letu 1994 na 54 odstotkov v letu 2008. Po merilih, ki jih je Računsko sodišče uporabilo v

reviziji, je bilo v letu 2010 finančno samostojnih 48 občin. Pri tem finančna samostojnost pomeni, da

so sredstva dohodnine prebivalcev teh občin zadostna za financiranje obveznih nalog občin. Iz

podatkov Ministrstva za finance na dan 31. 12. 2013 izhaja, da so prav najmanjše občine najbolj

zadolžene. Med občinami tako absolutno vodi občina Gornji Petrovci z 2.210 prebivalci ter 1.740 EUR

dolga na prebivalca, sledi ji občina Komenda z 5.714 prebivalci in 1.359 EUR dolga na prebivalca.

Ljubljana je na 12. mestu, njen dolga na prebivalca pa znaša 758 EUR. Povprečen dolg vseh slovenskih

občin znaša 410 EUR na prebivalca (skupno število prebivalcev na ta dan je 2.049.838). Skupni dolg

vseh slovenskih občin na dan 31. 12. 2013 znaša 840.466.576 EUR (od tega samo dolg občin

669.669.165 in dolg pravnih oseb 170.797.411 EUR) 184.

181 Brezovnik, Boštjan, Ž. J. Oplotnik. Problematika financiranja občin v Republiki Sloveniji. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, letnik IV, št. 4, leto 2006, str. 91-121. 182 Vlaj, dr. Stane: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi IFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. Novembra 2011 v Ljubljani, str. 10. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf 183 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 5. 184 Svet Banke Slovenije je obravnaval gradivo o kreditni izpostavljenosti slovenskih bank do občin. Slovenske občine so imele konec maja 2014 za 548 mio EUR dolga pri slovenskih bankah, kar je predstavljalo tretjino vseh bančnih posojil širši državi (t.j.

39

V letu 2010 je bilo 162 občin prejemnic presežne solidarnostne izravnave v skupnem znesku

167.182.451 evrov. Z uvedbo solidarnostne in dodatne solidarnostne izravnave v letu 2008 se je pričel

pretok sredstev iz finančno samostojnih k finančno nesamostojnim občinam185.

Sklepam lahko, da so z vidika obsega dolga na občana problematične predvsem nekatere manjše

občine, ki imajo manjše število prebivalcev, saj pri nekaterih dolg presega 690 EUR na prebivalca,

medtem ko so glede na nominalni obseg dolga najbolj zadolžene mestne občine. Čeprav se razpršenost

občin glede na dolg na prebivalca in glede na prihodke občine v zadnjih letih povečuje, pa je 25% takih

občin, ki imajo dolg na prebivalca višji od 422 EUR in delež dolga v prihodkih višji od 38%.

Za izvrševanje nalog potrebujeta tako država kot tudi organizacije nižjega nivoja lokalne samouprave

ustrezna finančna sredstva. V praksi držav se sam obseg finančnih sredstev za izvajanje nalog precej

razlikuje po obsegu in po strukturi, kar posledično pomeni precejšnjo raznolikost sistemov fiskalne

decentralizacije186.

Z vidika oblik in načina izvajanja dejavnosti lokalnih javnih služb je torej bistvenega pomena tudi sistem

financiranja, kar pomeni, da mora država ob odločitvi o vzpostavitvi posebnega javnopravnega režima

lokalne javne službe vzpostaviti tudi takšen sistem financiranja lokalnih skupnosti, ki bo omogočal

ustrezno in cenovno sprejemljivo proizvodnjo kakovostnih proizvodov in storitev, ki se zagotavljajo z

izvajanjem dejavnosti lokalnih javnih služb ter njihovo alokacijo in distribucijo med lokalno

prebivalstvo. Sistem financiranja javnih služb omogoča več možnosti (tako v Green paper on services

of general interest, stran 26-27), in sicer187:

lahko uporabnik dobrin in storitev sami plačujejo dobrine in storitve izvajalcu javne službe po

posebnem cenovnem režimu; ali pa

financiranje zagotovi država oziroma lokalna skupnost iz svojih proračunskih sredstev; lahko

pa

vzpostavi kombiniran sistem.

Problematika obstoječega modela financiranja občin se replicirajo tudi pri pokrivanju stroškov občin

pri zagotavljanju nalog. Občine morajo imeti z opravljanjem svojih obveznih nalog dovolj sredstev za

določene stroške, ki jih v grobem lahko razdelimo na188: stroške javne uprave, stroške za obrambo ter

javni red in varnost, stroške gospodarskih dejavnosti, stroški okolja, stroški za stanovanjski dejavnost

in prostorski razvoj, poleg tega pa tudi:

centralna država, lokalna država, skladi socialne varnosti). Obseg dolga občin se je najbolj povečal v obdobju od 2009 do 2011, ko so kreditiranje občin najbolj povečale banke v večinski tuji lasti. Ta skupina bank izkazuje 65% celotnih bančnih posojil občinam. Do maja 2014 se je rast posojil občinam znižala na 3,3% medletno. Vir: Banka Slovenije. Dostopno na: https://www.bsi.si/iskalniki/sporocila-za-javnost.asp?VsebinaId=16671&MapaId=137#16671 185 Revizijsko poročilo: ureditev področja občin. Računsko sodišče RS, Ljubljana 2012, str. 5. 186 Z vidika fiskalne decentralizacije bi morale lokalne skupnosti imeti splošno pristojnost za delovanje na vseh področjih, ki jih sicer konkretizira zakonodaja, in ki niso izključene iz njihove pristojnosti ali sicer dodeljene drugim oblastem. Po drugi strani je jasno, da jim ni mogoče dodeljevati nalog brez finančnega kritja. Finančni viri morajo biti optimalni, se pravi v sorazmerju s pristojnostmi, ki lokalni oblasti pritičejo. 187 Brezovnik Boštjan 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008, str. 98. 188 Brezovnik, Boštjan, Ž. J. Oplotnik. Problematika financiranja občin v Republiki Sloveniji. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, letnik IV, št. 4, leto 2006, str. 104-105.

40

stroški družbenih - negospodarskih dejavnosti (sem štejemo stroške dejavnosti na področju

športa in rekreacije; kulturnih dejavnosti in ostalih dejavnosti: radio, televizija, založništvo,

neprofitne organizacije, društva in drugo). Ti stroški v »povprečni slovenski občini«

predstavljajo okoli desetino vseh stroškov, pri čemer se občine med seboj precej razlikujejo

glede porabe na posameznih področjih);

stroški izobraževanja (sem štejemo stroške izobraževanja na področju predšolske vzgoje,

osnovnošolsko izobraževanje in ostale dejavnosti). Ti stroški v »povprečni slovenski občini«

predstavljajo okoli četrtino vseh stroškov, pri čemer se občine med seboj precej razlikujejo

glede porabe na posameznih področjih;

stroški za socialno varnost (sem štejemo stroške za socialno varstvo in prispevke za

zdravstveno varstvo občanov in druge stroške s področja socialne varnosti).

Analiza nam pokaže, da se opisane kategorije stroškov po občinah (Stri) močno razlikujejo, prav tako

skupni stroški po občinah. Teoretično bi morali biti stroški v korelaciji z lastnostmi občin (Li), zato ni

odveč, da v analizo stroškov po kategorijah in po občinah vključimo tudi nekatere lastnosti občin (Li).

Nekaj občinskih specifik je že upoštevano pri izračunu primerne porabe po občinah (PPi – 20a. člen

Zakona o financiranju občin189/ZFO-1/, kot npr. površina občin (Pi), število prebivalcev, število starejših

od 65. let po občinah (Si), število mlajših od 15 let po občinah (Mi), število kilometrov občinskih cest

po občinah (Ci) ter razdelitev občin na mestne občine (takšnih je trenutno 11), nemestne občine in

občine, ki imajo sedež v krajih, kjer so bili sedeži občin pred uveljavitvijo Zakona o ustanovitvi občin ter

o določitvi njihovih območij /ZUODNO/ (Uradni list RS, št. 60/94 s spremembami in dopolnitvami) pa

nimajo statusa mestnih občin (takšnih je 49)190. 191

Navedene specifike oz. lastnosti (Li) bi morale v veliki meri pojasnjevati stroške, ki nastajajo po občinah

(STRi) oz. razlike med zgoraj naštetimi skupinami stroškov po občinah, saj gotovo ni vseeno ali mora

občina zgraditi osnovno šolo za 100 ali 1000 osnovnošolcev, ali jih mora do šole prevažati ali ne, ali

mora ob ostalih potrebah izdatno vlagati še v izgradnjo komunalne infrastrukture, kulturnih in športnih

objektov, ali mora vzdrževati veliko število občinskih cest na težko dostopnih področjih, itn192.

189 Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11 in 14/15 – ZUUJFO 190 Navedene specifike oz. lastnosti (Li) bi morale v veliki meri pojasnjevati stroške, ki nastajajo po občinah (STRi) oz. razlike med zgoraj naštetimi skupinami stroškov po občinah, saj gotovo ni vseeno ali mora občina zgraditi osnovno šolo za 100 ali 1000 osnovnošolcev, ali jih mora do šole prevažati ali ne, ali mora ob ostalih potrebah izdatno vlagati še v izgradnjo komunalne infrastrukture, kulturnih in športnih objektov, ali mora vzdrževati veliko število občinskih cest na težko dostopnih področjih, itn. Ostale specifike oz. lastnosti občin (Li), ki bi jih veljalo upoštevati v okviru analize stroškov po občinah (Stri) so npr. število otrok v občinskih vrtcih (Vi), število osnovnošolcev v občini (Osi), število dijakov v občini (Di), število podjetij v občini (Podi), število podjetij iz primarnih dejavnosti v občini (PACi), število podjetij iz predelovalnih dejavnosti (Pdi), število podjetij iz dejavnosti gradbeništva in osnovnih storitev (PEIi), število podjetij iz višje razvitih storitvenih dejavnosti (telekomunikacije, finančne storitve, ostale poslovne storitve (PJKi), povprečna bruto plača zaposlenega v občini (PPLi), število zaposlenih v občini (ZAPi), število stanovanjskih enot v občini (STANi), stanovanjska površina v občini (STPOi), dobiček podjetij v občini (DOBi), itn. 191 Brezovnik, Boštjan, Ž. J. Oplotnik. Problematika financiranja občin v Republiki Sloveniji. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, letnik IV, št. 4, leto 2006, str. 104-105 in Brezovnik, Boštjan, Ž. J. Oplotnik, M. Železnik. Analize za prenovo sistema financiranja samoupravnih lokalnih skupnosti. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 16. 192 Ostale specifike oz. lastnosti občin (Li), ki bi jih veljalo upoštevati v okviru analize stroškov po občinah (Stri) so npr. število otrok v občinskih vrtcih (Vi), število osnovnošolcev v občini (Osi), število dijakov v občini (Di), število podjetij v občini (Podi), število podjetij iz primarnih dejavnosti v občini (PACi), število podjetij iz predelovalnih dejavnosti (Pdi), število podjetij iz dejavnosti gradbeništva in osnovnih storitev (PEIi), število podjetij iz višje razvitih storitvenih dejavnosti (telekomunikacije, finančne storitve, ostale poslovne storitve (PJKi), povprečna bruto plača zaposlenega v občini (PPLi), število zaposlenih v občini (ZAPi), število stanovanjskih enot v občini (STANi), stanovanjska površina v občini (STPOi), dobiček podjetij v občini (DOBi), itn.





41

Proračuni v Republiki Sloveniji se še vedno pripravljajo, izvajajo in vodijo na način, ki je bil ustaljen v

času pred vstopom Republike Slovenije v Evropsko unijo in območje evra. Temeljijo na sistemu

nacionalnih računov (The United Nations System of National Accounts), zato je potrebno podatke za

poročanje po sistemu ESA vsako leto posebej "prevajati". Pri tem se proračuni, ki so pripravljeni in

izvedeni po načelu denarnega toka, vsako leto preračunavajo v proračune, ki so načrtovani, izvedeni in

izvršeni na podlagi načela poslovnega dogodka (accrual accounting and accrual budgeting). Prenova

prej omenjenega ZJF je po mnenju udeležencev razprave zato tudi priložnost, da se priprava

proračunov, njihovo izvajanje ter proračunsko poročanje končno prilagodi dejstvu, da je Republika

Slovenija članica EU in EUR območja, in da se postopek priprave izvajanja in poročanja prestavi v sistem

proračunskega poročanja po načelu poslovnega dogodka, ki je skladen s sistemom evropske statistike.

Ne nazadnje nas k temu usmerja pred kratkim sprejet Zakon o fiskalnem pravilu, ki določa, da se

relevantne makroekonomske kategorije, ki jih zakon upošteva pri uvedenih fiskalnih omejitvah,

izračunavajo v skladu s sistemom ESA193.

Tudi mnenje Računskega sodišča iz leta 2012194 je, da obstoječa ureditev področja občin sicer

zagotavlja, da so te sposobne zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, vendar pa je pri tem

stroškovna uspešnost občin različna in je odvisna od velikosti občine glede na število prebivalcev.

Računsko sodišče meni, da brez prilagajanja sistema financiranja in dodatnega financiranja iz

državnega proračuna za skupno opravljanje nalog vse občine ne bi mogle izvajati nalog, s katerimi naj

bi zadovoljevale potrebe in interese svojih prebivalcev. Računsko sodišče tudi meni, da so to tudi vzroki

za nezainteresiranost občin za združevanje, kljub temu da so za združevanje občin določene finančne

spodbude. Zaradi časovne omejitve spodbud za združevanje občin te po našem mnenju za občine niso

zanimive, medtem ko spremembe sistema financiranja občin niso časovno določene195.

Da sistem financiranja občin ni ustrezen, so nas ponovno opozorili pri OECD, ko so v priporočilih

zapisali, da se je v nasprotju s trendi v številnih državah OECD število občin v Sloveniji v zadnjih 20 letih

povečalo. Mnoge občine so premajhne za učinkovito zagotavljanje javnih storitev ali za izvedbo naložb,

ki potencialno spodbujajo gospodarsko rast. Pomemben razlog za razdrobljenost je tudi v sistemu

financiranja, saj so formule financiranja, ki se uporabljajo za financiranje občin, običajno bolj radodarne

do majhnih občin z manjšim številom prebivalcev. Potrebno je zagotoviti dodatne finančne spodbude

za nove in močnejše oblike medobčinskega sodelovanja. Ključno priporočilo OECD je, da je potrebno

doseči napredek pri združevanju občin in razviti nove oblike medobčinskega sodelovanja za zagotovitev

večje stabilnosti lokalnih financ196.

193 Računsko sodišče: Računsko sodišče pomembno prispeva k transparentnosti slovenskih javnih financ (11. 9. 2015). 194 Po podatkih računskega sodišča iz leta 2012 za leto 2010 so občine v letu 2010 od skupaj 2.361.221.118 evrov, največ sredstev namenile področju izobraževanja, in sicer 484.574.631 evrov, najmanj pa znanosti in tehnološkemu razvoju, 696.257 evrov. Največ sredstev za izobraževanje je bilo porabljenih za varstvo in vzgojo predšolskih otrok, to je za vrtce in druge oblike varstva in vzgoje otrok. Sredstva za izobraževanje se namenjajo še osnovnemu, glasbenemu, srednjemu in poklicnemu šolstvu, izobraževanju odraslih, drugim oblikam izobraževanja ter pomoči šolajočim, to je štipendijam in študijski pomoči. Področju kulture, športa in nevladnih organizacij so občine namenile skupaj 376.201.918 evrov, od tega programom športa in prostočasnim aktivnostim 213.220.625 evrov, ohranjanju kulturne dediščine in programom v kulturi 159.539.065 evrov ter 3.442.228 evrov kot podporo posebnim skupinam. Na petem mestu po obsegu sredstev, ki jih občine namenjajo posameznim področjem, je področje lokalne samouprave, ki so mu vse občine skupaj namenile 202.388.196 evrov, in sicer največ, 163.587.923 evrov, za administracijo občinskih uprav. 195 Revizijsko poročilo: ureditev področja občin. Računsko sodišče RS, Ljubljana 2012, str. 6. 196 Slovenija, Reforme za močno in trajnostno oživitev. Zbirka OECD »Boljše politike. Maj 2014.

42

Fiskalna decentralizacija v Evropi

Vsaka država ima sicer oblikovan bolj ali manj lastni sistem financiranja nižjih ravni upravljanja, ki gre

ponekod v smeri večje decentraliziranosti, spet drugje v smeri večje centraliziranosti. Že hiter pregled

sistemov pokaže, da je v teh državah izredna raznolikost tako v okviru same strukture lokalne

samouprave in z njo povezanih pristojnosti kot v okviru razdelitve fiskalne moči in avtonomije

financiranja med centralnim (državnim) nivojem upravljanja in nižjimi nivoji upravljanja. Sistemi

fiskalne decentralizacije se med seboj močno razlikujejo, bodisi zaradi zgodovinskih in geografskih

bodisi upravno-administrativnih ozadij, zato njihova neposredna mednarodna primerjava ni mogoča.

Na to je mogoče sklepati zgolj posredno prek posameznih indikatorjev. Najpogosteje uporabljeni

indikatorji so tisti, ki jih je uporabil Mednarodni denarni sklad, npr. prihodki nižjih ravni upravljanja po

njihovi strukturi in agregatno kot delež v celotnih prihodkih javnega sektorja ali glede na BDP

posamezne države ter odhodki nižjih ravni upravljanja po njihovi strukturi in agregatno kot delež v

celotnih odhodkih javnega sektorja ali glede na BDP197.

Med državami članicami EU so nivoji lokalne samouprave urejeni različno, kar je posledica različnih

zgodovinskih, geografskih in kulturnih razlogov198.

Tako med starimi kot tudi novimi članicami je trend povečanja vloge subnacionalnih regij. Praktično

vse države članice EU so šle tekom zadnjih štirideset let skozi proces decentralizacije (začenši s Španijo

v letih 1970) pa do Romunije in Bolgarije, ki gredo skozi ta proces zadnja leta. S procesom

decentralizacije pridobivajo regije več pristojnosti in instrumentov, ki jih potrebujejo za njihovo

realizacijo, na področju sprejemanja odločitev pa se veča obseg neodvisnosti199.

Danska in Avstrija sta državi z dvema ravnema upravljanja, vendar kljub temu spadata med močno

decentralizirane države. Glede na strukturo javnih financ pa sodi Slovenija med države z nizko stopnjo

decentralizacije.

197 Finšgar, Mateja & Žan Oplotnik. Fiskalna decentralizacija v državah EU27. Naše gospodarstvo, Vol 59, No 5-6, 2013, str. 15. 198 Države stremi nivoji lokalne samouprave so Belgija, Francija, Nemčija, Italija, Poljska, Španija, Velika Britanija, države z dvema nivojema so Avstrija, Finska, Portugalska, Češka, Danska, Grčija, Madžarska, Nizozemska, Slovaška in Švedska, enonivojsko so urejene Bolgarija, Ciper, Estonija, Irska, Litva, Latvija, Luxemburg, Malta in Slovenija. 199 Dhéret, Claire, Andreea Martinovici and Fabian Zuleeg. Creating greater synergies between European, national and subnational Budgets. European Policy Centre. European Union, 2012, str. 15.

43

Tabela 7: Število nižjih ravni upravljanja (podatki iz leta 2011)

1. nivo 2. nivo Št. prebivalcev v 000 Površina v km²

Država z eno ravnjo lokalne samouprave

Slovenija 210200 občin 2.042 20.273

Države z dvema ravnema lokalne samouprave

Avstrija 2,357 občin 9. federalnih

dežel

8.370 83.871

Danska 98 občin 5. regij 5.546 43.098

Vir: Dexia201 (2011, str. 6), tabela: lastna

Pomen subnacionalnih ravni javnega sektorja se spreminja od države do države. V povprečju znašajo

javni izdatki 33,6% BDP, prihodki pa 16,2%. Glede na velikost subnacionalnih javnih izdatkov in

prihodkov je na prvem mestu Danska (37,6% in 37,4%), na zadnjem mestu pa Malta (z 0,7% in 0,7%).

Po podatkih OECD za obdobje 2013 in v razmerju do ostalih evropskih držav je največ sredstev za

lokalno samoupravo namenila Danska, kar je znašalo 64,1% vseh javnih financ in 36,4% BDP in po

vrednostih absolutno prednjači. Avstrija namenja 34,6% javnih financ oz. 17,60% BDP. Po primerjalnih

podatkih Slovenija namenja lokalni porabi kar trikrat manjše vrednosti, in sicer 16,1% javnih financ oz.

9,6% BDP202.

Pomembno vlogo v evropskem gospodarstvu igra javni sektor. V evropskem povprečju predstavljajo

prihodki javnega sektorja 44,1% BDP, izdatki pa 50,6% BDP. Med posameznimi državami članicami

prednjači Danska, kjer predstavljajo prihodki 55,7% BDP, na zadnjem mestu pa je Slovaška s 32,3%203.

200 Danes sestavlja Slovenijo 212 občin. 201 Dexia (2011). Subnational public finance in the European Union [online]. Dosegljivo: http://www.dexia.com/EN/ news/in_short/Documents/NDCE_july_2011_EN.pdf [1. 3. 2013] 202 OECD 2015. Subnational governments in OECD Countries: Key Data (brochure). 2015 Edition, str. 6. 203 Dhéret, Claire, Andreea Martinovici and Fabian Zuleeg. Creating greater synergies between European, national and subnational Budgets. European Policy Centre. European Union, 2012, str. 15.

44

Tabela 8: Konsolidirani javno finančni odhodki v % BDP

Konsolidirani javno finančni odhodki v % BDP

Konsolidirani javnofinančni odhodki kot

odstotek celotnih javnofinančnih

odhodkov (konsolidirano)

1995 2000 2005 2010 2013 1995 2000 2005 2010 2013

Avstrija Centralni 37,75 34,42 35,40 36,30 35,13 68,71 68,38 69,44 68,74 68,97

federalni 7,41 8,09 8,20 8,65 8,14 13,49 16,07 16,09 16,38 15,98

lokalni 9,78 7,83 7,38 7,85 7,67 17,80 15,55 14,48 14,87 15,05

Danska Centralni 27,24 23,02 19,64 21,92 21,48 46,54 43,69 38,34 38,42 37,83

lokalni 31,29 29,67 31,58 35,14 35,31 53,46 56,31 61,66 61,58 62,17

Slovenija centralno 44,54 37,98 36,50 39,44 50,13 85,55 82,30 81,29 80,09 83,94

lokalno 7,53 8,17 8,40 9,80 9,59 14,45 17,70 18,71 19,94 16,06

Vir: OECD Fiscal Decentralisation Database: Consolidated government expenditure as percentage of GDP [Table

4: 1970 - 2013] in Consolidated government expenditure as percentage of total general government expenditure

(consolidated) [Table 5: 1970 - 2013]

Za izvrševanje nalog potrebujeta tako država kot tudi nižji nivo ustrezna finančna sredstva. V praksi

držav se sam obseg finančnih sredstev za izvajanje nalog precej razlikuje po obsegu in po strukturi, kar

posledično pomeni precejšnjo raznolikost sistemov fiskalne decentralizacije. Zgornja tabela prikazuje

kolikšen delež finančnih sredstev so namenile analizirane države za financiranje izvajanja nalog nižjih

ravni glede na BDP. Jasno je, da Slovenija v primerjavi z Avstrijo in Dansko glede na BDP lokalnim

financam namenja neprimerno malo finančnih sredstev (po podatkih iz leta 2013 le 9,59% BDP)204.

204 OECD Fiscal Decentralisation Database: Consolidated government expenditure as percentage of GDP [Table 4: 1970 - 2013]

in Consolidated government expenditure as percentage of total general government expenditure (consolidated) [Table 5:

1970 - 2013]

http://www.oecd.org/ctp/federalism/table%204_gov_exp-gdp.xls

http://www.oecd.org/ctp/federalism/table%205_gov_exp-tot_gov_exp.xls


http://www.oecd.org/ctp/federalism/table%204_gov_exp-gdp.xls


45

Sub-nacionalni javnofinančni odhodki z gospodarsko funkcijo (COFOG)

Vir: OECD 2015. Subnational governments in OECD Countries: Key Data (brochure). 2015 Edition. str. 7 , Graf:

lasten

Odhodki lokalnih skupnosti predstavljajo njihovo izvajanje pristojnosti na področjih, kot so npr.

izobraževanje, socialna varnost, osnovno zdravstvo, administrativne zadeve oz. stroški upravljanja in

delovanja lokalnih skupnosti, stroški urejanja prostora, varnosti. Obsegu sredstev, ki jih države

namenjajo za izvajanje posameznih pristojnosti. Podatki o tem, kolikšen delež odhodkov so lokalne

skupnosti namenile izvajanju posameznih pristojnosti, so prikazani v tabeli. (Pri tem smo za nazornejši

prikaz izpostavili zgolj tista področja, ki zajemajo večji delež v strukturi odhodkov, saj imajo države v

povprečju kar okoli 60 do 70 % vseh odhodkov skoncentriranih zgolj na štirih področjih, in sicer v

izobraževanju (20,5 %), sociali (19,5 %), administraciji in delovanju političnega sistema (15,5 %) ter

zagotavljanju mreže osnovnega zdravstva (13,3 %). V kategorijo »drugo« sodijo še naloge in

pristojnosti s področja vzdrževanja javnega reda in miru, stanovanjske zadeve, urejanje komunalnih

zadev, načrtovanje prostora, varstvo okolja ter obramba in zaščita pred naravnimi nesrečami). Eno

glavnih področij, za katero lokalne skupnosti porabijo največ sredstev, je področje izobraževanja;

izvajanje izobraževanja predstavlja v povprečju približno petino odhodkov. Drugo pomembno področje

pristojnosti lokalnih oblasti je socialna varnost, ki je močno poudarjena pri Danski, saj predstavlja kar

55 % vseh lokalnih odhodkov. Sledijo ji Velika Britanija, Švedska, Finska, Nemčija in Avstrija, ki

izkazujejo višjo vrednost odhodkov glede na povprečje205.

205 OECD 2015. Subnational governments in OECD Countries: Key Data (brochure). 2015 Edition, str. 7.

0

10

20

30

40

50

60

izobraževanjein šport

sociala administracija zdravstvo eco. zadeve drugo

Avstrija

Danska

Slovenija

Povprečje EU

46

Tabela 9: Odhodki javnega sektorja po področjih (podatki iz leta 2007)

izobraževanje sociala administracija zdravstvo eco. zadeve drugo206

Avstrija

Samo lok.

sekt.

18,0

16,30

19,50

18,90

15,50

18,30

21,50

16,90

14,40

13,40

11,00

16,30

Danska 10,90 53,70 4,00 22,50 4,20 4,70

Slovenija 41,40 9,70 17,90 10,90 8,70 11,40

Povprečje EU

Samo lok.

sekt.

20,80

19,60

19,00

18,80

15,70

13,90

12,90

14,80

12,00

12,00

19,60

20,90

Vir: Dexia: EU sub-national governments: 2008 key figures. 2009/2010 Edition. CCRE CEMR.

Po vseh zgoraj navedenih podatkih lahko utemeljeno sklepam, da pri vzpostavitvi posebnega pravnega

režima nad izvajanjem dejavnosti javne službe na lokalni ravni ter pri odločanju o njihovi ustanovitvi in

ukinitvi stopnja teritorialne, upravne, politične in fiskalne decentralizacije v vseh občinah v slovenskem

prostoru ni ustrezna, kar je očitno posledica njihove razpršenosti in (pre)majhnosti. Za rešitev

navedenega problema so bili podani tudi predlogi o ustanovitvi pokrajin kot višjemu nivoju lokalne

samouprave, a ideja o tem ni zaživela.

3.5. Centralizacija izvajanja storitev s prednostmi in slabostmi

Decentralizacijo207 lahko razumemo kot proces, s katerim se večajo oz. širijo pristojnosti lokalnih

samoupravnih skupnosti, ta širitev pa lahko poteka preko treh različnih procesov208:

Politična decentralizacija: Države članice OECD se smatrajo kot demokratično urejene na vseh

ravneh. Politična decentralizacija pomeni devolucijo političnih oz. voljenih organov sub-

nacionalnih avtoritet. Tipični primeri so volitve županov in guvernerjev, ustavne reforme, ki

krepijo avtonomijo lokalnih skupnosti ter reforme volitev, ki širijo politično konkurenco

samoupravnih lokalnih skupnosti.

Fiskalna decentralizacija: pomeni prenos pristojnosti za izdatke na nižje, lokalne skupnosti, ki

se financirajo s kombinacijo lastnih virov in drugih virov prihodkov, vključno s transferji. Način,

po katerem se pristojnosti določajo (npr. namenski ali vezani transferji), lahko zmanjšujejo

dejansko avtonomijo lokalnih samoupravnih skupnosti. Podobno je, če so brez lastnega vira

206 Stanovanjske zadeve, prostorski razvoj, javni red in mir, rekreacija, kultura, okolje in obramba. 207 Države OECD predstavljajo praktično vse mogoče modele medvladnih odnosov, in segajo od visoko decentraliziranih zveznih sistemov (ZDA, Kanada, Švica) do visoko centraliziranih enotnih državnih sistemov (Irska, Grčija in Portugalska) ter nekaj novih članic EU, kot npr. Madžarska, ki je brez močnih oz. stabilnih samoupravnih lokalnih skupnosti. Med tema dvema nasprotujočima modeloma, so tudi države, ki so nedavno ustanovile regionalne sisteme, kot so Francija, Italija in Španija ter unitarno urejene države s tradicijo močnih lokalnih skupnosti, kot npr. skandinavske države. V zadnjem desetletju je mogoče v državah članicah OECD zaznati demokratične trende, večina članic je iz različnih razlogov eksperimentirala z reformami decentralizacije. Decentralizacija pa poteka tudi pri nekaterih vzhodno-evropskih članih EU (Poljska, Slovaška, Češka) 207. 208 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 4-5.

47

prihodkov, saj v teh primerih pride do pomanjkanja spodbud za odgovornosti, saj bi morale

biti same sposobne prenesti pristojnosti iz zveznih vlad nase.

Regulatorna decentralizacija: ne pomeni nekega bistvenega prenosa finančnih sredstev,

čeprav pa njeni učinki vplivajo na vse prebivalce (kot je na primer določitev emisij

avtomobilov). Čista oblika regulatorne decentralizacije je veliko manj pogosta kot fiskalna

decentralizacija. Številni centralizirani predpisi so sprejeti zlasti zaradi ureditev okolja, zdravja

ali finančne politike. Tako fiskalna kot tudi regulatorna decentralizacija pomenita prenos

nekaterih pristojnosti iz centralne na sub-nacionalne vlade. Ključnega pomena za uporabo

nekaterih kazalcev fiskalne decentralizacije je premik moči odločanja209.

Ključni argumenti, ki so v prid centraliziranim storitvam so210:

znižanje cen blaga in storitev,

kakovostnejše storitve za nižjo ceno, povečana kupna moč centralizirane organizacije,

potreba po tehnični standardizaciji (vključno z informacijsko tehnologijo) ter vključitev

okoljskih standardov,

druge ugodnosti, ki niso povezane s stroški,

nižji stroški za usposabljanje zaposlenih (z vidika številčnosti),

lažje upravljanje sistema uspešnosti zaposlenih,

spodbujanje določil o transparentnosti (evidentiranje in poročanje o javnih naročilih in

transakcijah, učinkovita kontrola upravljanja, lažje revidiranje).

Argumenti, ki so v prid decentraliziranemu sistemu pa so:

manjša možnost za korupcije,

natančnejša opredelitev blaga in storitev z željami naročnika,

manjša verjetnost za naročilo večjega obsega, kot je potreba,

manj birokracije, ki je posledica časovno hitrejšega postopka javnih naročil,

boljša konkurenca pri sklepanju pogodb,

možnosti lokalnih kupcev, da pridobijo blago ali storitve od lokalnih proizvajalcev po nižjih

cenah,

več individualne odgovornosti za zaposlene211.

V kolikor gledamo z vidika upravne veje oblasti in izvajanja nalog javne uprave, lahko rečemo, da s

pojmom centralizacije (javnih naročil) razumemo centralizacijo izvajanja storitev v centralnih organih

oziroma v popolni odvisnosti od centra v odnosu do neposrednih »direktiv« ter pod nadzorom

209 Primer: prerazporeditev izdatkov za zdravstvo iz centralnega na regionalni proračun ne pomeni samo po sebi povečane stopnje decentralizacije, če ni prenos izdatkov povezan tudi s prenosom pristojnosti za odločanje. 210 OECD. Centralised and Decentralised Public Procurement. Sigma Papers No. 29. 2000, str. 4. 211 OECD. Centralised and Decentralised Public Procurement. Sigma Papers No. 29. 2000, str. 4-5.

48

centralnih, najvišjih organih uprave. O upravni centralizaciji v najčistejši in najstrožji obliki lahko

govorimo samo v primeru, če bi za celotno državo obstajala samo ena in edina državna institucija, v

kateri bi bila skoncentrirana vsa javna uprava. To pa v praksi ni mogoče – zato se v vsaki moderni državi

v večji ali manjši meri pojavlja ideja decentralizacije. Decentralizacija pa je v okviru uprave oziroma

javne uprave mogoča na dva načina:

1. kot administrativna decentralizacija (dekoncentracija) ali kot

2. decentralizacija samoupravnih lokalnih skupnosti.

Pri tem sta pomembna dva aspekta decentralizacije: upravno-tehnični in interesni. Cilj prvega je

doseganje čim večje racionalnosti in učinkovitega upravljanja, med tem ko je cilj drugega aspekta

povečati možnost uresničevanja interesa njegovih nosilcev. Rezultat prvega pristopa je

dekoncentrirano izvrševanje nalog, drugega pa lokalna samouprava. Če je administrativna

decentralizacija samo tehnično in organizacijsko vprašanje prenosa nalog, ki so sicer centralne, na

področne organizacijske enote oziroma na nižje državne organe zunaj državnega centra, je

decentralizacija samoupravnih lokalnih skupnosti (na prvem mestu) politično vprašanje, saj se nanaša

na določeni razporeditvi upravnih nalog med centralno upravo in »lokalno samoupravo«, ki lahko

delujejo kot samostojni upravni centri. Zato predstavlja pravo resnično decentralizacijo samo lokalna

samouprava in izvajanje nalog oblasti javne uprave v samoupravnih lokalnih skupnostih212.

Ugotovimo lahko, da ne obstajajo čisti modeli centralizacije ali decentralizacije, pač pa da lahko

govorimo o različni stopnji oziroma o močnejši ali blažji obliki centralizacije oz. decentralizacije. Gre za

procese in dinamičnem pojavu, ki so odvisni od niza elementov in pogojev, v vsaki državi pa v prvi vrsti

od osnovnega izhodišča urejenosti te države in družbe. Na področju decentralizacije lahko tako

govorimo o nizu nivojev – od maksimalnega nivoja neodvisnosti in samostojnosti do minimalnih

možnosti samostojnega izvajanja nalog. Če poenostavimo – rečemo lahko, da je razlika med

posameznimi vrstami (stopenj, modelov) centralizacije in decentralizacije, in sicer213:

ali ima neka ožja enota status pravne osebe in kakšna je njena dejanska sestava,

kakšen je obseg lokalnih storitev in nalog, ki jih izvajajo lokalne skupnosti ter kako in v kakšnem

obsegu se zagotavljajo finančna in druga sredstva,

kakšna kontrolna in nadzorstvena pooblastila imajo centralni (državni) organi v razmerju do

decentraliziranih lokalnih skupnosti,

ali lokalno prebivalstvo samo odloča o izbiri (izvoli, imenuje) oziroma sestavi organov lokalnih

skupnosti in kakšen je vpliv centralnih organov pri tem.

Za učinkovito izvajanje občinskih nalog in s tem zadovoljevanje potreb lokalnega prebivalstva je

bistvenega pomena učinkovit upravni sistem z ustreznim številom strokovno usposobljenih

uslužbencev. Zmožnost opravljanja izvirnih in drugih (prenesenih) nalog občine je bistveno bolj odvisna

od dejanskih kot pa normativnih danosti posamezne lokalne skupnosti. Res je, da se lokalne skupnosti

osnujejo na normativni podlagi, pa vendar ustanavljanje ožjih lokalnih skupnosti mnogokrat ne sledi

212 Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J. Ž.. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 20-21. 213 Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J. Ž.. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 21.

49

načelom racionalnosti. Z vidika izvajanja občinskih pristojnosti je bistvenega pomena tudi sistem

financiranja lokalnih skupnosti, kar pomeni, da mora država ob odločitvi o obsegu občinskih nalog

vzpostavitvi takšen sistem financiranja lokalnih skupnosti, ki bo omogočal ustrezno in kakovostno

izvajanje nalog lokalne skupnosti. Zaradi velikega števila sorazmerno šibkih lokalnih skupnosti v

Sloveniji je za izvajanje nalog, ki so skupne bodisi občinam bodisi občinam, državi in EU, pomembno

medsebojno sodelovanje t.i. javno-javno partnerstvo214.215

Tako Brezovnik216 pravi, da se lahko na istem nivoju oblasti vzpostavi horizontalno (npr. med lokalnimi

skupnostmi; npr. medobčinsko sodelovanje) ali pa med različnimi nivoji oblasti vertikalno (npr. med

državo in lokalno skupnostjo). Javno-javno partnerstvo ni omejeno zgolj na javnopravne oblastne

(teritorialne) entitete (državo, regije, pokrajine, občine), pač pa se lahko vzpostavi tudi med

javnopravnimi oblastnimi entitetami in drugimi osebami javnega prava (specializirane osebe javnega

prava, kot so javna podjetja, javni skladi, javni zavodi itn.) ali samo med drugimi osebami javnega prava.

Pri horizontalnem sodelovanju, kjer gre za sodelovanje lokalnih organov na istem nivoju (npr.

regionalnih ali lokalnih oblasti), se partnerstva odražajo v usklajevanju politik različnih organov oblasti

brez ustanovitve pravne osebe ali ustanovitvi (samostojne) specializirane pravne osebe (javnega

prava). V okviru oblik horizontalnega sodelovanja pri izvajanju javnih storitev moramo opomniti

predvsem na različne oblike medobčinskega sodelovanja. Tovrstne oblike horizontalnega sodelovanja,

ki na nivoju temeljnih enot lokalne samouprave opravljajo njihove skupne naloge, so v sistemih lokalne

samouprave evropskih držav poznane že več kot sto let. Pri tem zakoni praviloma ne posegajo v

funkcionalno kompetenčno subjektiviteto lokalne samouprave na temeljnem nivoju. Pospeševanje

medobčinskega sodelovanja je na normativnem področju šlo v dve smeri. Prva smer (uporabljena v

Avstriji na zveznem nivoju in v Italiji) je zakonsko normiranje obveznega oblikovanja zvez za določene

naloge. Druga smer (Belgija, Nemčija - Bavarska, Švedska, Nizozemska, Finska) pa je šla v smer

pospeševanja prostovoljnega povezovanja občin za določene naloge. Poseben primer pa je francosko

medobčinsko sodelovanje, ki je zraslo na enonamenskih zvezah, ki so z večnamenskimi zvezami,

distrikti in zvezami občin (fr. communautes de communes) prerasli vsa podobna gibanja po vrstah in

po številu interesnega institucionalnega medobčinskega sodelovanja217.

V vseh navedenih državah je medobčinsko sodelovanje institucionalizirano in predstavlja samostojni pravni subjekt (javnega prava), ki opravlja naloge občin za svoje ustanovitelje, ki te naloge več ne izvršujejo samostojno. Organizacijsko gledano imajo vse oblike svoja predstavniška telesa (praviloma paritetno in posredno) in upravni sistem – organizacijo. Poudariti je potrebno, da se v primerih institucij

214 Partnerstva med dvema ali več javnopravnimi oblastnimi entitetami znotraj države so zelo pogosta in običajna. Dve ali več javnopravnih oblastnih entitet lahko medsebojno sodeluje bodisi pri financiranju investicij v javno infrastrukturo, bodisi pri izvajanju dejavnosti javnih služb, bodisi pri izvajanju drugih skupnih nalog. Tovrstne oblike javno-javnih partnerstev lahko zasledimo domala v vseh državah EU. Vzroki za tovrstna sodelovanja pa so bodisi v racionalizaciji organizacije, upravljanja in ponudbe javnih dobrin bodisi v skupnih vlaganjih v infrastrukturo, ki pripomorejo h kvalitetnejšemu izvajanju dejavnosti javne službe (npr. skupna gradnja čistilne naprave za čiščenje odpadnih komunalnih in padavinskih voda). 215 Brezovnik, Boštjan. 2010. Javno-javno partnerstvo: vloga javnih oblasti pri izvajanju skupnih nalog. III. Posvet Delovanja skupnih občinskih uprav v Sloveniji. SVLR, Združenje občin Slovenije in Skupnost občin Slovenije, str. 33. 216 Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J. Ž.. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 28. 217 Brezovnik, Boštjan. 2010. Javno-javno partnerstvo: vloga javnih oblasti pri izvajanju skupnih nalog. III. Posvet Delovanja skupnih občinskih uprav v Sloveniji. SVLR, Združenje občin Slovenije in Skupnost občin Slovenije, str. 36.

50

medobčinskega sodelovanja, ko so določene v zakonih državah članica EU, ne gre za oblikovanje upravnih sistemov novih »večjih« lokalnih skupnosti, pač pa o istih lokalnih samoupravah218.219 Pri vertikalnem sodelovanju pa gre za oblike sodelovanja, ki delujejo na različnih ravneh (EU, država in

lokalne skupnosti). Vertikalno sodelovanje tako vključuje partnerje, ki delujejo na različnih nivojih.

Skupno sodelovanje pa lahko vključuje številne partnerje, ki delujejo na istem nivoju, in vsaj enega

partnerja, ki deluje na različnem nivoju. V praksi tovrstno sodelovanje odraža v: • ustanovitvi skupnega

subjekta (pravne osebe), • sodelovanju, ki temelji na prenosu sredstev, in • pogodbenem sodelovanju.

Ob različnih oblikah vertikalnega sodelovanja med organi oblasti, katerih cilj je ustanovitev skupne

(specializirane) pravne osebe, lahko v praksi zasledimo tudi primere, ko se v ustanovitev specializiranih

pravnih oseb vključujejo tudi zasebni partnerji. Z vključevanjem zasebnih partnerjev se zagotovi

izvajanje dejavnosti javne službe po poslovnem načelu, hkrati pa se zasleduje javni interes,

zagotavljanje katerega spada v pristojnost javnih partnerjev. Ob navedenih pa so v praksi pogosta

sodelovanja, ki temeljijo na prenosu sredstev in so po svoji strukturi v glavnem vertikalna. V praksi so

tovrstna sodelovanja običajno povezana s financiranjem investicij v javno infrastrukturo220.

Jovanović221 v svojem članku »Centralizacija javnih nabavki u funkciji decentralizacije javne uprave i

unapređenja performansi javnih nabavki« podrobneje predstavi prednosti in slabosti centralizacije

javnih storitev, ki se v njegovem primeru navezuje na javna naročila in za ta namen uporabi SWOT

analizo centraliziranih javnih naročil. Opredelil je prednosti in slabosti ter priložnosti in nevarnosti.

Kot prednosti centralizacije v razmerju z decentraliziranim sistemom tako našteva:

nižanje nabavnih cen, pri čemer pa je predpogoj večja kupna moč, na podlagi katere so tudi

ostali pogoji nakupa ugodnejši (npr. ugodnejši pogoji za vzdrževanje in servis);

nižji transakcijski stroški (centralizacija namreč pomeni, da se večje število postopkov manjše

vrednosti nadomesti z enim postopkom večje vrednosti);

višji nivo standardizacije (uvedba standardizacije pomeni prednost tako za naročnike kot tudi

za ponudnike, saj naročnikom niža stroške vzdrževanja in servisa, ponudnikom pa omogoča

ustvarjanje ekonomije obsega. Razen tega pa ponudniki laže pripravijo ponudbo za

strandardizirane storitve kot pa za večje število fragmentiranih in diferenciranih zahtev);

manjši riziko za neuspeh (glede na to, da centralizirane postopke javnih naročil praviloma

vodijo najbolj kompetentni, ki so angažirani za potrebe večjega števila naročnikov, je večja

218 Gotovac Juvan V. (2003). Ustanovitev interesne zveze občin (z vzorcem akta o ustanovitvi), Lex Localis – Journal of Local Self_Governement, 1(1), pp. 69-87 v Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J. Ž. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 29-30. 219 Institucionalizacijo medobčinskega sodelovanja lahko zasledimo tudi v slovenski pravni ureditvi lokalne samouprave. Veljavni Zakon o lokalni samoupravi tako določa, da lahko samoupravne lokalne skupnosti med seboj prostovoljno sodelujejo zaradi skupnega urejanja in opravljanja lokalnih zadev javnega pomena (torej tudi na področju izvajanja dejavnosti javnih služb). V ta namen pa lahko združujejo sredstva in v skladu z zakonom ustanavljajo skupne organe in organe skupne občinske uprave, ustanavljajo in upravljajo sklade, javne zavode, javna podjetja in ustanove ter se povezujejo v skupnosti, zveze in združenja. Navedena določba je splošna in predstavlja v skladu z načeli MELLS uzakonjeno načelo prostovoljnega sodelovanja samoupravnih lokalnih skupnosti. 220 Brezovnik, Boštjan. 2010. Javno-javno partnerstvo: vloga javnih oblasti pri izvajanju skupnih nalog. III. Posvet Delovanja skupnih občinskih uprav v Sloveniji. SVLR, Združenje občin Slovenije in Skupnost občin Slovenije, str. 36. 221 Jovanović, Predrag. 2015. Centralizacija javnih nabavki u funkciji decentralizacije javne uprave i unapređenja performansi javnih nabavki. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, str. 38 in dalje.

51

verjetnost, da bo tudi dokumentacija ustrezala kvalitetam in da bo dobro speljan postopek,

kot pa v primerih, da vsak naročnik vodil svoj postopek).

Po njegovem mnenju so slabosti sledeče:

V primerjavi z decentraliziranim postopkom javnih naročil je slabost centraliziranega v

njegovem daljšem trajanju, saj je potreben dodatni čas, da se pridobijo informacije o potrebah

naročnika, za katerega se vodi postopek, ter za usklajevanja. V primeru centraliziranega

postopka javnih naročil je tudi večja verjetnost za pritožbe, saj je tudi interes večji.

Centralizirani postopki ne upoštevajo specifičnih potreb posameznika, ki pa so upoštevane v

primerih, ko uporabnik nabavlja sam zase.

Centralizirana javna naročila so bolj usklajena od decentraliziranih. Njihova uspešna realizacija

je pogojena z dobro raziskanim tržiščem, in to ne samo v povezavi s predmetom postopka

javnega naročila, pač pa tudi v povezavi z večjim številom potencialnih ponudnikov, njihovimi

medsebojnimi rivalskimi odnosi ter pravnimi določili. Za centralizirana javna naročila so

potrebni strokovnjaki, ki ne samo, da dobro poznajo postopek, pač pa tudi tržišče ter imajo

ustrezna znanja.

Kot priložnosti vidi:

Prednosti »centra ekspertize«, saj se s centralizacijo javnih naročil na nivoju lokalne

samouprave predpostavlja, da gre za koncentracijo strokovno usposobljenih in izkušenih

javnih uslužbencev za javna naročila na enem mestu. Koristi njihove ekspertize na nivoju

lokalne samouprave ima lahko širok krog naročnikov, to pa niso samo tisti, za katere se

postopek izvaja, pač pa tudi drugi naročniki, ki se lahko na centralizirane organe obrnejo za

nasvet, vzorec dokumentacije, pritožbe, itd.

Boljša koordinacija med naročniki na nivoju lokalne samouprave. Individualne naročnike na

nivoju mesta/občine karakterizira heterogenost in specialnost. Organ centraliziranih

postopkov javnih naročil na nivoju lokalne samouprave pa ima lahko znatno vlogo pri njihovem

povezovanju in vzpostavljanju učinkovite izmenjave informacij in izkušenj.

Učinkovitejše vodenje politike javnih naročil – centralizacija omogoča ažuriranje informacij in

pospešuje iskanje rešitev, od česar pa lahko ima več naročnikov na nivoju lokalne samouprave

koristi. Glede na to, da so nekateri proizvodi in storitve medsebojno povezani, kot na primer

PC in tiskalniki, bančne storitve in zavarovanja, je potreben tudi obstoj možnosti za izmenjavo

informacij o povezanih in sorodnih tržiščih, intenzivnosti konkurence in potencialnih

ponudnikih. Prav tako je priporočljivo, da se na centralnem nivoju skupno iščejo rešitve za

najboljši način vrednotenja, definiranja pogodbenih pogojev, kar glede na celoto vse skupaj

prinaša večjo učinkovitost javnih naročil.

Centralizirana javna naročila olajšujejo uresničevanje ciljev politike javnih naročil (npr.

promocijo ekoloških javnih naročil je najlažje doseči preko centraliziranega načina izvajanja

javnega naročanja, prav tako se najlažje spremlja njihove učinke. Podobno velja tudi pri javnih

naročilih s področja sociale).

52

Večja transparentnost centralizacije povečuje tudi transparentnost javnega naročanja, saj se

več deset majhnih postopkov nadomesti z enim večjim, ki zaradi svoje vrednosti in značilnosti

pritegne pozornost ne samo ponudnikov, pač pa tudi širše javnosti.

Manjši je korupcijski riziko – poenotenje javnih naročil zmanjšuje riziko favoriziranja vnaprej

izbranega ponudnika. Prilagajanjem posebnim značilnostim in kriterijem s ciljem favoriziranja

določenega ponudnika najpogosteje temelji na nekaterih specifikah kot so pogoji dostave,

lastnosti, ki so karakteristične za njegovo ponudbo. Na centralnem nivoju se prilagajanje takim

posebnostim, kriterijem in pogojem točno določenim ponudnikom laže odkrije, kot pa v

primeru večjega števila manjših postopkov javnega naročanja. Centralizacija tudi olajšuje

nadzor, saj je nadzornim institucijam laže preverjati eno namesto večje število manjših

postopkov javnih naročil.

Razvoj elektronske oblike postopkov javnega naročanja – možnosti vzpostavitve elektronske

oblike postopkov javnih naročil so pri centraliziranem organu večje, zaradi česar lahko

centralizacija tovrstnih postopkov predstavlja tudi pomemben dosežek pri uvedbi in razvoju

elektronske oblike javnih naročil. Poleg elektronske obdelave podatkov se lahko postopoma v

tovrstnih postopkih uvedejo tudi elektronski katalogi in elektronske aukcije, kar lahko

predstavlja vzpodbudo za širjenje elektronskih orodij tudi v razvoju širokega koncepta

elektronske vlade.

Nevarnosti so po njegovem mnenju sledeče:

Zmanjševanje intenzitete konkurence.

Dogovarjanje med ponudniki - agregacija iskanja lahko pripelje do agregacije ponudbe, in sicer

tako, da bi lahko samo majhna skupina ponudnikov ali samo en velik ponudnik zadovolji

potrebe. V tem primeru se pojavlja nevarnost, da se maloštevilni ponudniki medsebojno

dogovorijo glede cene in drugih pogojev, ki so na koncu koncev bolj neugodni, kot če bi se

postopki javnega naročnja izpeljali individualno. Prav tako pogajalski položaj ponudnikov raste

sorazmerno z zmanjševanjem njihovega števila, najmanj ugodno pa je, ko lahko le en ponudnik

zadovolji agregirano javno naročilo.

Negativni vpliv na mala in srednje velika podjetja – javna naročila večjih vrednosti praviloma

predstavljajo ovire za mala in srednje velika podjetja, četudi imajo tudi ta velikokrat možnost,

da ponudijo superiorne in bolj inovativne rešitve v nekaterih tržnih nišah. Manjše število velikih

javnih naročil pa tudi pomeni riziko za tiste, ki niso sklenili pogodb, saj so izključeni iz znatnega

dela tržišča za daljše časovno obdobje. V primerih namreč, ko naročniki v postopkih javnega

naročanja kupujejo ločeno, ima ponudnik, ki ni bil izbran v enem postopku, možnosti, da je

izbran v drugem postopku, torej pri drugem naročniku.

V kolikor se naročnik naslanja na samo enega velikega ponudnika, ta pa sklepa pogodbena

razmerja tudi z drugimi pomembnimi pogodbenimi strankami, lahko takšna situacija

omenjenega ponudnika postavlja v superiorni pogajalski položaj v odnosu do vseh naročnikov

in s tem obrne pogajalski položaj v njihovo škodo.

Omejeno je število blaga in storitev javnih naročil – že od uvedbe centraliziranih postopkov

javnih naročil je potrebno vedeti, da je centralizacija mogoča le v nekaterih postopkih, odvisno

53

od predmeta postopka javnega naročanja. V primerjavi z državami EU centralizirana javna

naročila ne presegajo 10% skupnih vrednosti vseh javnih naročil, saj vse storitve, ki so predmet

postopkov javnega naročanja, niso primerne za centralizacijo, pač pa jih le majhno število

izpolnjuje te pogoje.

54

4. PRIMERJALNO PRAVNI PREGLED IZVAJANJA NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB V AVSTRIJI IN NA

DANSKEM

4.1. Neo-liberalizem in new public management

V zadnjih 20. letih so morale bogate države OECD prilagoditi svojo blaginjo kapitalizma

spremenjenemu gospodarskemu okolju. Ena vrsta prilagoditev je pomenila reformo javnega sektorja,

bolj znana pod imenom »New Public Management«. V njegov okvir sodi uvedba določenih ukrepov,

med drugim tudi decentralizacije, elementov zasebnega sektorja pri upravljanju javnih služb,

privatizacije ter osredotočenje na storitve in orientacija k strankam222. V okviru reforme javnega

sektorja je bila zlasti popularna razprava o ponovni ureditvi državnih organov v smislu povečanja

njihove učinkovitosti, ki je bila je posledica višjih zahtev državljanov. Skupni namen teh reform je želja

po oblikovanju bolj neposrednega razmerja med državljani in upravo, z racionalizacijo ali zmanjšanjem

plasti oziroma zapletenosti uprave ter večje transparentnosti upravnih postopkov223.

Proces reforme javnega sektorja pa poteka tudi v tranzicijskih224 državah. Novi javni menedžment

pomeni razpravo in preiskovanje gospodarskih in političnih sistemov v različnih državah in njihovih

politik, katerih cilj je posodobitev javnega sektorja in povečanje njegove učinkovitosti«225. Državljani se

v okviru javne uprave obravnavajo kot stranke v gospodarstvu, ponudniki javnih storitev pa imajo naziv

»javni manager«, imajo pa tudi večjo diskrecijsko pravico. Eno izmed osnovnih načel novega javnega

menedžmenta je zagotovo decentralizacija, ki pomeni prenos odločanja o vseh funkcijah na nižje ravni

(izvrševanje, odločanje in nadzor). Drugo pomembno načelo je demokratizacija, ki pomeni večjo vlogo

civilne sfere v javnem sektorju.

Za razliko od ostalih zahodnoevropskih držav, za katere je bila že v letih 1980 značilna državna blaginja,

modernizacija javnega sektorja in v okviru katerega so javne službe in socialne storitve v glavnem sodile

pod pristojnost lokalnih oblasti, je v tranzicijskih državah v istem obdobju komaj padel komunistični

režim v okviru katerega so javne službe prešle pod nadzor socialistične države, socialne storitve pa so

bile prenesene na državna podjetja oz. podjetja v državni lasti. V obdobju med 1980-1990, ko si je EU

prizadevala za liberalizacijo trga z vzpostavitvijo enotnega evropskega trga, je že mogoče zaslediti

premik k neo-liberalizmu in novemu javnemu managementu do marketizma in privatizacije javnih

storitev. V tem obdobju so države vzhodnega dela centralne Evrope doživele transformacijo celotne

politično-administrativne strukture s sprejemom politično-administrativnega modela, vključno z

decentralizacijo lokalne samouprave, ki je bila povezana še s prejšnjim komunističnim sistemom. Na

222 Green-Pedersen Christoffer: 2003. Market-type Reforms of the Danish and Swedish Service, Welfare States: Different Party Strategies and Different Outcomes. Department of Political Science. University of Aarhus. 223 Tako je bil v okviru neo-liberalnega sistema namen obnoviti dostop, odgovornost in transparentnost z uvedbo tržne (ali podobno tržni) discipline javnim institucijam. Demokratična odgovornost išče rešitve, kako preoblikovati javne institucije tako, da bodo bolj dostopne, prevzemale večje odgovornosti in bolj transparentne z zagotavljanjem neposredne participacije ali prezentacije državljanov v upravnih zadevah. 224 Definicija tranzicije, ki jo najdemo pri Svetovni banki (World Developtment Report 1996, Executive summary 2, je: »Končni cilj prehoda držav, ki so odvrgle centralno planiranje, je izgradnja uspešnega tržnega gospodarstva, ki bo prineslo dolgoročno rast življenjskega standarda«. Ključne sestavne prehoda pa so: odprava državnega nadzora nad cenami, trgovino in vstopom na trg ter njihova liberalizacija, postavitev jasne lastninske pravice in jih, kjer je potrebno, privatizirati zato, da bodo odzivi na tržne vzpodbude učinkoviti ter preoblikovanje družbenih dejavnosti in soialnovarstvene mreže za preprečitev skrajne revščine, za izboljšanje znanja in zdravja delovne sile ter pomoč pri prilagajanju zahtevam tržnega gospodasrtva, kar je potrebno za zmanjšanje stroškov prehoda. Podrobneje glej: Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče 1999, str. 16-18. 225 Glej Wikipedia: https://en.wikipedia.org/wiki/New_public_management

55

institucionalno preoblikovanje je že bilo moč čutiti vpliv neo-liberalizma in novega javnega

menedžmenta kot dva moderna koncepta, ki sta bila že v velikem razmahu v zahodnoevropskih

državah. Od začetka leta 2000 in naprej, v času svetovne gospodarske krize, se je ponovno pojavilo

nezaupanje v javni sektor, s čimer se je vloga države ponovno nekoliko povečala226.

Skratka, posledica vpliva neo-liberalizma in novega javnega menedžmenta se v zahodno-evropskih

državah na lokalnem nivoju odraža v obliki izboljšanje kakovosti in učinkovitosti storitev lokalnih

skupnosti in njihovih podjetij, saj so bila pod konkurenčnim pritiskom podjetij zasebnega prava,

zahteve uporabnikov storitev so se dvignile, pri upravljanju služb pa so se vključili elemente tržnega

sistema. Z zaposlovanjem bolj kvalificiranega kadra in z vstopom v medobčinska sodelovanja so se bila

sposobna ekonomsko precej približati, če ne celo izboljšati svoje storitve v primerjavi z zasebnimi

ponudniki storitev (in s tem dosegati dodatne proračunske prihodke).

Novi javni menedžment predstavlja široko paleto reform, ki uporabljajo modele zasebnega sektorja z

namenom povečanja učinkovitosti in odgovornosti v birokraciji javnega sektorja. Reforma išče načine

kako uporabiti tržno disciplino v javni upravi in kako usmeriti suverenost tako k tistemu, ki določa

politiko, kot tudi k uporabnikom storitev. S tem modelom se suverenost obrne k proizvajalcem storitev

s tem »da se upravi pusti upravljati« 227. Pravnim osebam javnega prava je pri upravljanju njihovih

zadev, ki jih zagotavljajo pod vplivom tržnih zakonitosti, zaupano več avtonomije.

Cilj reforme je vključitev tržnih principov v sistem javne uprave, ki so sicer značilni za zasebni sektor,

kar naj bi zagotovilo učinkovitejše delovanje in organizacijo javne uprave, dvignilo njeno kakovost in

znižalo stroške delovanja. Poseben poudarek je reforma namenila izvajanju javnih služb, kjer je svojo

legitimnost črpala iz ideološkega stališča, da bo zasebni sektor boljše in učinkoviteje zagotavljal

izvajanje javnih služb kot javni sektor228.

Osrednja politična zagovornika novega javnega menedžmenta sta bila Margaret Thatcher in Ronald

Reagan.

Pomemben element novega javnega menedžmenta je bil koncept DPM:D-deregulation (deregulacija),

P-privatization (privatizacija) in M-marketization (liberalizacija), ki se je izoblikoval v okviru Čikaške

ekonomske šole. V okviru navedenega koncepta so zagovorniki novega javnega menedžmenta

opozarjali na nujnost deregulacije izvajanja javnih služb in posledično izboljšalo učinkovitost in

gospodarnost njihovega izvajanja. Zagovorniki novega javnega menedžmenta so zagovarjali tezo, da

bo z liberalizacijo oziroma vzpostavitvijo konkurence odpadla potreba po izvajanju javnih služb

organiziranih zgolj v okviru javnega sektorja. Naslednji logični korak je torej bil predlog privatizacije

javnih podjetij oziroma drugih izvajalcev javnih služb, saj je dejansko odpadla potreba po njihovem

posebnem javnopravnem statusu229.

226 Podrobneje glej: Wollmann, Helmut: Public and social services provision in European Countries: From public/municipal sector to marker liberalisation – and than what? (tentatuve) draft paper to be presentetd to the EGPA workshop, to be held in Speyer on September 10-12, 2014. Berlin, august 2012. 227 Cain, E. Bruce, Russel J., Susan E. Scarrow: Democracy Transformed?: Expanding Political oportunities in Advanced Industrial Democracies. Published to Oxford Sholarship Online. Februar 2006, str. 166. 228 Larbi, G., A.: The New Public Management Approach and Crisis States, United Nations Research Institute for Social Developtment, Discussion Paper No. 112, Ženeva, september 1999 v Ferk, Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno partnerstvo, zavod Turjak. Ljubljana 2014, str. 32. 229 Ferk, Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno partnerstvo, zavod Turjak. Ljubljana 2014, str. 32-33.

56

V praksi se je izkazalo, da je proces deregulacije v prvi fazi resnično vzpodbudil liberalizacijo trga in

večjo konkurenčnost ter posledično prispeval k privatizaciji javnega sektorja. Vendar pa se je v naslednji

fazi, potem ko je bil liberaliziran trg vzpostavljen, pojavila potreba po povečanem javnem nadzoru nad

izvajalci javnih služb, čemur je posledično sledil nov val regulacije, ki je praviloma vključeval tudi

ustanavljanje posebnih, neodvisnih javnih agencij, odgovornih za izvajanje nadzora nad liberaliziranim

trgom in njihovimi izvajalci. Izkazalo se je namreč, da povečana komercializacija sama po sebi ne

prispeva zmeraj k večji učinkovitosti in kakovosti izvajanja storitev, temveč ravno nasprotno – pogosto

se je izkazalo, da je po izvedeni privatizaciji nivo kakovosti padel, medtem ko so se stroški njihovega

izvajanja zvišali. Liberalizacija torej pogosto pomeni večjo regulacijo javnih služb, ker mora država

močneje zavarovati javni interes. Pred procesom liberalizacije je tega varovala skozi svoj kapitalski

vpliv230.

Države OECD predstavljajo praktično vse mogoče modele medvladnih odnosov, in segajo od visoko

decentraliziranih zveznih sistemov (ZDA, Kanada, Švica) do visoko centraliziranih enotnih državnih

sistemov (Irska, Grčija in Portugalska) ter nekaj novih članic EU, kot npr. Madžarska, ki je brez močnih

oz. stabilnih samoupravnih lokalnih skupnosti. Med tema dvema nasprotujočima modeloma so tudi

države, ki so nedavno ustanovile regionalne sisteme, kot so Francija, Italija in Španija ter unitarno

urejene države s tradicijo močnih lokalnih skupnosti, kot npr. skandinavske države. V zadnjem

desetletju je mogoče v državah članicah OECD zaznati demokratične trende, večina članic je iz različnih

razlogov eksperimentirala z reformami decentralizacije. Decentralizacija pa poteka tudi pri nekaterih

vzhodno-evropskih članih EU (Poljska, Slovaška, Češka) 231.

Med novosti, ki jih je uvedel novi javni menedžmen pa sodi tudi javno-zasebno partnerstvo (pubic

private partnership, PPP), kjer gre za spremembo v načinu zagotavljanja izvajanja javnih služb,

liberalizacijo in privatizacijo javnih služb232. Čeprav se je privatizacija javnega sektorja izvajala predvsem

na gospodarskem področju in pri zagotavljanju izvajanja gospodarskih javnih služb (znan večji projekt

javno-zasebnega partnerstva je na primer londonska podzemna železnica), so projekti javno-

zasebnega partnerstva danes vsakdanji tudi pri zagotavljanju socialnih javnih služb, predvsem v

zdravstvu in šolstvu233.

4.2. Lokalna samouprava v Avstriji in na Danskem

V okviru poglavja 3 sem podrobneje predstavila ureditev lokalne samouprave v Sloveniji. Kot je opisno,

je Slovenija razdeljena na 212 občin, drugega nivoja lokalne samouprave ni, čeprav so živele ideje o

ustanovitvi pokrajin. Kljub številnim občinam sodimo med najbolj centralistično urejene države. Za

primerjavo v nadaljevanju predstavljam ureditev lokalne samouprave v Avstriji in Danski. Za prvo so

značilne številne občine, vendar pa predstavljajo drugi nivo lokalne samouprave zvezne dežele, Danska

pa je z reformo iz leta 2007 ustanovila nove, večje občine ter prav tako kot drugi novo lokalne

230 Pirnat, Rajko: Konkurenca in gospodarske javne službe, III. Strokovno srečanje pravnikov javnega prava, Portorož 3. – 5. december 1997, Inštitut za javno upravo, Ljubljana, 1997, str. 193-207 v Ferk, Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno partnerstvo, zavod Turjak. Ljubljana 2014, str. 32-33. 231 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 5. 232 Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV Založba d.o.o., Ljubljana 2008, str. 165. 233 Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV Založba d.o.o., Ljubljana 2008, str. 168.

57

samouprave vzpostavila 5 regij. Glede na navedeno skušam ugotoviti ali struktura lokalne samouprave

vpliva na zmožnost in kvaliteto izvajanja negospodarskih javnih služb.

Avstrija je Zvezna država, velika 83,858 km². Sestavlja jo 9 avtonomnih dežel234 (Länder), te so

razdeljene na 99 okrožij (Bezirke). Temeljne samoupravne lokalne skupnosti so občine (Gemeiden)

(2.357 brez Dunaja), ki sodijo pod upravni nadzor dežele. Občine imajo občinske svete (municipal

council), ki jih vodi župan235. Lokalna samouprava je zadeljena na tri nivoje: državna uprava, dežele in

lokalna samoupravne skupnosti (mesta in občine).

Vsaka od devetih dežel ima svojo ustavo in zakonodajno moč. Kot administrativne enote delujejo

distrikti (okraji)236, ki niso neodvisne teritorialne enote, pač pa so vključene v zvezne deželne uprave

(kot okrožja) ali pa so oblikovani v okviru večjih mest. Zaradi navedenega lahko tudi rečemo, da je javna

uprava v Avstriji urejena v štirih nivojih: zvezna vlada – zvezne dežele - districkti (okraji) – občine237.

Naloge se delijo med teritorialne enote, pri čemer izvajanje glavnih nalog sodi pod pristojnost državne

uprave. Delitev pristojnosti je določena z Avstrijsko ustavo in velja le za državno upravo. Pravne osebe,

ki so zunaj državne uprave (včasih jih imenujejo »uprava zasebnega sektorja«), niso predmet strogega

režima, saj jih država smatra kot gospodarske družbe. Vse nedržavne oblike uprave sodijo tako pod

pristojnost teritorialnih enot, s čimer lahko v določenih primerih pripelje do podvajanja nalog na

področju uprave in spremljajočih del238. Nekatere storitve, ki sodijo sicer v okvir javnega interesa, so

poverjena zunanjim podjetjem. Ocenjuje se, da okoli 1200 lokalnih podjetij izvaja lokalne storitve v

Avstriji239.

Delitev nalog med teritorialnimi enotami se izvede na podlagi določil zakonov, ki urejajo zvezna

ministrstva, v nekaterih primerih pa tudi z zakoni, ki urejajo pokrajinsko upravo ali občinske svete240.

V zadnjih letih so se okrepile dejavnosti reforme javne uprave (Public administration reform). V okviru

centralne uprave je bil izbran strateški pristop, ki je predvidel vrednotenje nalog. V ta namen je skupina

strokovnjakov dobila nalogo preučiti obstoječe administrativne naloge ter jih kritično pregledati (Task

Commision Report 2001) – poročilo komisije leta 2001. Za optimizacijo strukture in storitev so bili

predlagani ciljno usmerjeni ukrepi, ki temeljijo na prednostih obstoječe strukture zaposlenih z

hkratnim zagotavljanjem kvalitete in učinkovitosti upravnih storitev. Reforma je bila orientirana v

smeri modernizacije javne uprave, natančneje na uporabo sodobne tehnologije.

Temelj lokalne samouprave je izvajaje zvezne in deželne zakonodaje. Občine zaposlujejo eno tretjino

vseh javnih uslužbencev. Tudi najmanjše lokalne skupnosti imajo svojo lastno politično strukturo.

Lokalna samouprava obsega občine in njihove naloge, ki jih le-te izvajajo, in sicer bodisi individualno

bodisi skupno v obliki medobčinskih sodelovanj. Sodobno lokalno samoupravo je oblikovala občinska

zakonodaja, sprejeta leta 1849. Že takrat so bile občine odgovorne za avtonomno izvajanje nalog ali za

izvajanje nalog javne uprave, ki so bile na njih prenesene bodisi s strani dežele, bodisi zveze. Od leta

2008 lokalno samoupravo sestavljajo 2.357 občin. V skladu z ustavnopravno zakonodajo imajo vse

234 Dunaj, Gornja Avstrija, Gradiščanska, Koroška, Predarlska, Salzburška, Spodnja Avstrija, Štajerska, Tirolska. 235 Developtment of Education in Austria. Bundesministerium Für Bildung, Wissenshaft und Kultur. Viena 2004, str. 9. 236 dekoncentrirana uprava države in dežel 237 Administration in Austria. Federal Ministry for Women and Public Service in the Federal Chancellery Austria. 2011, str. 4. 238 Administration in Austria. Federal Ministry for Women and Public Service in the Federal Chancellery Austria. 2011, str. 9. 239 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 90. 240 Administration in Austria. Federal Ministry for Women and Public Service in the Federal Chancellery Austria. 2011, str. 9.

58

občine enake naloge in pristojnosti, ne glede na njihov teritorialni obseg, finančno moč, status ali po

številu prebivalcev241.

Občine so varovane z ustavo (samo v posameznih primerih in pod določenimi pogoji se lahko deželni

parlament odloči za združenje ali razdelitev občine)242. Lokalna samouprava in občine temeljijo na

postavkah subsidiarnosti, zaradi česar občine uživajo visoko stopnjo avtonomije. Vloga občin in njihova

avtonomnost izhaja že iz leta 1849. V skladu z 118. členom Zvezne ustave Republike Avstrije ter

deželnih ustav, zajema občinska jurisdikcija praktično vse, kar se nanaša na lokalne skupnosti in kar

lahko take skupnosti v okviru svojih meja izvedejo. Zaradi tega imajo občine zavarovano svojo

avtonomijo zaradi njihove lastne sfere dejanj, to pa je osnova načela subsidiarnosti. Občine so tudi

funkcionalna izvedba enot zvezne in deželnih uprav ter so omejene z njihovimi navodili243.

Zaradi velikega števila majhnih občin predstavlja del lokalne samouprave tudi medobčinsko

sodelovanje. Občine se povezujejo prostovoljno v skladu z njihovo avtonomijo in prenesenimi

nalogami. Danes se pojavljajo različne oblike medobčinskih sodelovanj, vedno pa v okviru iste dežele.

Dogovori temeljijo bodisi po javnem ali zasebnem pravu. Ob koncu leta 2007 je bilo registriranih 1.429

medobčinskih sodelovanj244, med katerimi jih je 32% pokrivalo področje izobraževanja, 28 % področje

varstva okolja, 7 % upravljanje z vodami, 4% zdravstvene storitve, 3 % socialne storitve in druga

področja. Razlogi za povezovanja so različni, namen sodelovanja je pa lahko le en. Zaradi

demografskega razvoja in socialnih transferjev je proračun zelo omejen. Proračun je obremenjen tudi

zaradi prenosa nekaterih nalog. Te številne proračunske težave dodatno vzpodbujajo občine k

medobčinskemu sodelovanju. Razlogi so tudi specializacija, porast pravnih določil. Občine same tudi

ne morejo realizirati naložb. Posledica tega je, da lahko s skupnimi močmi z drugimi institucijami

dvignejo kvaliteto življenja njihovih ljudi245.

241 Steytler, N. C., Kincaid, John, Forum of Federations, International Association of Centers for Federal Studies, Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems, 2009. 242 Temeljna ustavnopravna podlaga za utrditev lokalne samouprave in občin kot institucij je določeno v 115-120 členu ustave. Avtonomija in prenesena odgovornost in zahteve po povezovanju so določene, prav tako pa tudi status pravne osebnosti in možnost za pridobivanje lastninskih pravic. Deželne ustave so omejene z določili zvezne ustave, kljub vsemu pa uživajo določeno stopnjo svobode pri razvoju njihovega lastnega občinskega sistema. 243 Steytler, N. C., Kincaid, John, Forum of Federations, International Association of Centers for Federal Studies, Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems, 2009. 244 Za razliko od Danske ima Avstrija veliko število po velikosti prebivalcev majhnih občin, zaradi česar je oteženo kakovostno izvajanje javnih služb. Evropske države (tudi Avstrija) tovrstne težave rešujejo na dva načina: bodisi z združevanjem občin, pri čemer se konstituirajo teritorialno večje in bolj stabilne enote lokalne samouprave, ki dvigujejo učinkovitost lokalnih storitev. Politiko združevanja so razvili zlasti v Nemčiji, Avstriji, Danski in Nizozemski. Združevanje je običajno povezano z odporom zaradi strahu pred izgubo identitete in ni primeren sistem v tistih državah, kjer je razvita močna lokalna tradicija ter v državah, ki so šele pred kratkim uvedle lokalno samoupravo (zlasti države Vzhodne Evrope). Drugi način je medobčinsko sodelovanje in zagotavljanje skupnih občinskih storitev, ki pomeni povezovanje občin na ta način, da se zagotavlja skupno izvajanje javnih storitev, občine, ki se povezujejo, pa ne izgubijo svoje identitete. V mednarodni praksi se medobčinsko sodelovanje (ang. Inter-municipal Cooperation, krajše IMC) nanaša na primere, ko dve ali več sosednjih občin skupaj opravljajo skupne občinske naloge, zagotavljajo javne storitve svojim odjemalcem ter spodbujajo lokalni razvoj na bolj učinkovit in uspešen način, kot bi to lahko izvedle posamezne lokalne skupnosti individualno. V Zahodni Evropi je IMC že večdesetletna praksa, ki se zlasti nanaša na rešitev težav, povezane s stroški ter kakovostjo izvajanja javnih služb. IMC predstavlja pragmatično rešitev za problematiko lokalnih vprašanj, ki se nanaša na učinkovitost izvajanja javnih storitev v povezavi z majhnostjo občin. Zlasti v srednji in vzhodni Evropi je IMC zaradi neozaveščenosti, zmogljivosti in izkušenj šele v povojih. Tako državni kot tudi lokalni organi srednje in vzhodne Evrope vse bolj »priznavajo«, da je potreben močnejši ukrep za spodbujanje medobčinskega sodelovanja. Medobčinsko sodelovanje predstavlja alternativo združevanju občin. Razvito je zlasti v državah Zahodne Evrope, ki imajo veliko število majhnih občin (Italija, Španija, Francija244). Municipal Cooperation 2014, dostopno na: http://www.municipal-cooperation.org/index.php?title=Main_Page 245 Steytler, N. C., Kincaid, John, Forum of Federations, International Association of Centers for Federal Studies, Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems, 2009 in v Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str 90.

59

V pristojnost samoupravne lokalne skupnosti sodijo področja, ki si izključno ali pretežno lokalna, ta pa

so: imenovanje lokalnih uradnikov in javnih uslužbencev, lokalna policija, lokalno upravljanje

železniškega prometa, nadzor nad lokalnimi predpisi načrtovanja, lokalni predpisi za zdravje, lokalna

prostorsko načrtovanje, ukrepi, ki spodbujajo in podpirajo dejavnost skupnosti: gledališče, družbene

storitve, javne prireditve. Kot prenesene naloge lokalne oblasti izvajajo tudi državne administrativne

naloge 246.247

S proračunskega vidika so glavne pristojnosti občin: skrb za šolska igrišča, osnovne šole, srednje šole in

posebne šole, vodovod, kanalizacija, ravnanje z odpadki, občinske ceste, ulična razsvetljava, javna

kopališča, bazeni, športne površine, otroška igrišča, požarna in reševalna služba, domovi za ostarele,

podpora lokalnih klubov, turizem. Približno 90 % vseh izdatkov občin predstavljajo stroški, ki se

nanašajo na dejavnosti splošnega pomena. Vse naloge lokalnih skupnosti so precej decentralizirane,

centralizirano izvajanje nalog pa prevladuje kadar tako narekujejo tehnične, organizacijske ali

gospodarske zahteve. Zaradi navedenega so zlasti majhne občine prisiljene sodelovati s podjetji ali se

povezovati z drugimi občinami (116a. člen Zvezne Ustave)248.

Delovanje javne uprave sodi torej v pristojnosti zvezne vlade, 9 dežel in 2.359 občin. Največji

delodajalec je zvezni urad (Federal cancellery), ki koordinira področja dela, ki jih izvajajo zaposleni na

nivoju zveze (zlasti generalna administrativna služba (General administrative service)), to pa so policija,

vojaki, sodniki in javni tožilci, univerzitetni profesorji, učitelji in javni uslužbenci zaposleni v zdravstveni

dejavnosti) ter administrativni kader249.

Sicer pa so v javni upravi so zaposleni javni uslužbenci. Vseh javnih uslužbencev je 350.000. Le 38% jih

je zaposlenih v okviru zveze (Federal Service), 62% pa predstavlja deželne in občinske javne uslužbence

(Provincal and Municipal service). Torej na zveznem nivoju je zaposlenih 133.000 javnih uslužbencev,

na nivoju dežel 141.000 in na občinah 74.000. Delodajalci javnih uslužbencev so torej zvezna vlada,

dežele in občine. Za tiste, ki so zaposleni na zveznem nivoju, zanje velja zvezna zakonodaja, za tiste, ki

so zaposlenih v deželah in občinah, pa deželna zakonodaja250.

Avstrija je ena izmed evropskih držav, kjer je prisoten močan socialni dialog, ki temelji na

prostovoljnem sodelovanju med delodajalci, delavci in državo.

246 V pristojnost Dežel sodi: 11. člen Ustave: upravljanje določenih zveznih zakonov, 12. člen Ustave: sprejemanje in uveljavljanje zakonodaje, ki sodi v pristojnost Dežel, 15. člen ustave: splošne določbe: v odgovornost dežel sodi katerokoli upravno ali zakonodajno področje, ki sicer ni v izrecni pristojnosti na zvezni ravni ali ravni lokalnih skupnosti, kot npr. prostorsko načrtovanje, varstvo okolja, planiranje, transport. Posredna zvezna uprava: zvezne zakone izvaja guverner, organi so njemu podrejeni. Guverner deluje kot funkcionar in le-ta je vezan na navodila zvezne vlade in ministrstev. Zvezna raven: 10. člen Avstrijske Zvezne Ustave določa izključne zakonodajne pristojnosti in organe upravljanja federacije na področjih: zunanja politika, finance, gospodarske družbe, javna varnost, transport, delovnopravna zakonodaja. 11. člen Ustave določa zakonodajno oblast na zvezni ravni, in sicer: upravljanje na nivoju dežele iz področij cestni promet, državljanstvo, vplive na okolje. 12. člen Ustave določa okvirje zakonodajne pristojnosti, ki jih lahko Dežele izvajajo preko svoje zakonodaje na področju storitev pomoči potrebnim in mladini in širši javnosti, deželna reforma. Velika večina zakonodajnih aktov se izvaja na zvezni ravni. 247 V skladu z njihovimi avtonomnimi nalogami delegirajo zveza in dežele nekatere naloge občinam, vključno z organizacijo volitev, referendumov, registre državljanstev, porok, rojstev in smrti. Sem pa sodi tudi zaščita voda, civilna zaščita pred poplavami, meritve v primerih širjenja bolezni živali, in različna statistična poročila. 248 UNITED CITIES AND LOCAL GOVERNMENTS County profiles: Austria, str. IX. 249 UN. Department of Economic and Social Affairs (DESA). Division for Public Administration and Development Management (DPADM). Republic of Austria. Public administration. County Profile. 2006, str. 13. 250 Federal Cancellary. Public service in Austria, str. 6.

60

Danska je urejena kot ustavna monarhija, sicer pa na podlagi Ustave iz leta 1953 parlamentarna

demokracija. Gre za unitarno urejeno državi, ki temelji na decentralizaciji251. Po izvedeni združitveni

reformi lokalne samouprave 1. januarja 2007 ima tri nivoje lokalnih oblasti, in sicer državno, regionalno

in občinsko.

Avtonomija lokalne samouprave je bila proglašena in pravno predpisana že s prvo demokratično

Ustavo leta 1849252. Položaj lokalne samouprave je bil natančneje opredeljen leta 1970 z reformo

decentralizacije. Takrat so bila številna področja javnega sektorja prenesena iz centralne oblasti na

oblasti lokalne samouprave. Vloga lokalnih oblasti se je povečala; v njeno pristojnost so prešla vsa tista

področja, ki jih tudi sicer v glavnem izvajajo lokalne oblasti, kot npr. izobraževanje, socialne in

zdravstvene storitve253. Nedavna reforma leta 2007 pa je ponovno prerazporedila pristojnosti med

državno oblastjo ter nivoji lokalne samouprave254.

82. člen Ustave se nanaša na pravice občin, in sicer da same upravljajo v zadevah lokalnega pomena

pod nadzorom države, kar mora biti določeno v statutu. Navedeno pa pomeni, da so za lokalne zadeve

v okviru zakonov pristojni lokalni organi. Posebna določila, vezana na notranjo strukturo, finančne

zadeve ter nadzor nad lokalno samoupravo, so zapisana v Zakonu o lokalni samoupravi iz leta 1968

(Local Government Act of 1968)255.

Leta 2007 je Danska izvedla strukturno reformo lokalne samouprave, katere namen je bilo zmanjšanje

števila občin iz 271 na 98 ter ukinitev 14 okrajev in oblikovanje 5 regij. Glavni namen reforme je bil

oblikovanje ekonomije obsega, torej nižanje stroškov, hkrati pa povečati kakovost in učinkovitost

javnih služb. Z reformo so ponovno uredili sistem pristojnosti med občinami, regijami in državo, pri

čemer se je vloga občin pri zagotavljanju storitev povečala, na novo je uvedla sistem financiranja občin

in zlasti lokalnih javnih služb. S prenosom pristojnosti na občine, krepitvijo lokalne samouprave, s

spremenjenim sistemom financiranja, kot tudi z zmanjšano vlogo države so večje lokalne samoupravne

skupnosti lahko učinkoviteje in kvalitetneje organizirale javne službe.

Proces kontroliranega prostovoljnega povezovanja je bil rezultat političnega dogovora med glavnimi

političnimi strankami, ki so morale upoštevati minimalno velikost občin 20.000 prebivalcev, in ki so

morale biti pri pogajanjih svobodne, ko so s sosednjimi občinami določale nove meje. Glavni razlog je

bil prilagoditev javnih služb tehnološkim spremembam in višjim zahtevam, pri čemer pa je bilo še

vedno potrebno pustiti javni sektor decentraliziran. Javni sektor in storitveni nivo se je skozi leta večal,

manjše občine pa zahtevanega nivoja storitev niso bile več sposobne zagotavljati. Alternativa re-

centralizaciji je tako postalo občinsko povezovanje256.

Namen reforme lokalne samouprave nista bila ne izhod iz finančne krize niti ne fiskalna konsoldacija.

251 Pomembna vloga lokalnih skupnosti. 252 Avtonomija lokalne samouprave je bila zagotovljena tudi z Ustavo iz leta 1953 (Danish Constitution of 1953). 253 Na področju progresivne socialne politike sta bili Norveška in Danska vodilni. V prvem desetletju 20. stoletja so danska mesta izvedla daljnosežne reforme na področju osnovnih šol, zdravstvene oskrbe, socialnih podpor, ter socialnih stanovanj. Ti lokalni ukrepi so posledica predhodne reforme socialne države iz leta 1945. Lahko jih razumemo kot obliko občinskega socializma, ki je opredeljen kot socializem na lokalnem nivoju, nikakor pa ne na državnem. Lars Nilsson, Local self-government in northern Europe in the 19th and 20th centuries, Conference paper 2009, International Commission for the History of Towns 254Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 159. 255 The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark. Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013, str. 9. 256 Kim, Junghum, Camila Vammalle. Fiscal Federalism Studies Institutional and Financial Relations across levels of Government. OECD. Korea Institute of Public Finance. 2012, str. 75-76.

61

Danska je z reformo uredila tri področja: teritorialna reforma, s katero je na novo določila meje

občinam, nivojska prerazporeditev nalog (glede na nivo lokalne samouprave) ter finančna reforma (in

izenačevanje)257. Na ta način je lahko kompenzirala stroške in koristi. Prav tako je izvedla zdravstveno

reformo s katero je zagotovila višjo kvaliteto zagotavljanja storitev. V okviru reform je na novo

vzpostavila finančni sistem in sistem izravnave: število davčnih nivojev se je zmanjšalo iz tri na dva (od

kar regije (za razliko od okrožij) nimajo davčnih pristojnosti). Prihodki predstavljajo nepovratna

sredstva in sredstva s strani države in občin. Glede na dejstvo, da reforma ni imela za posledico

spremembe v porazdelitvi bremena stroškov med občinami, je bila izvedena reforma donacij in

izravnalnih sistemov, ki so posledica nove razdelitve nalog258.

Vse občine so članice “Local Government Denmark” Association (LGDK), ki zaposluje okoli 400 oseb, ta

pa vpliva na načrtovanje in politiko odločanja lokalnih oblasti. Danish Regions (Danske Regioner)

predstavljajo regije, ki imajo okoli 170 zaposlenih. Med regijami in občinami ni hierarhičnih odnosov,

saj je vsak nivo pristojen za svoje naloge259.

Tradicionalno gledano je Danska decentralizirana država, z veliko vlogo decentralizacije in lokalne

samouprave. Razlogi, ki so narekovali nove zahteve v smeri decentralizacije, so bili: tehnološke

spremembe, vrsta javnih služb in zahteve državljanov. Obstoječe administrativne enote so bile

premajhne za učinkovito zagotavljanje lokalnih storitev v smislu decentralizacije, zlasti v zdravstvenem

sektorju. Posledica tega je bila nevarnost, da bi nekatere javne storitve bile ponovno decentralizirane,

kar pa je bilo v popolnem nasprotju s tem, kar so želeli prebivalci. V skladu z navedenim je bila reforma

predstavljena z namenom krepitve decentralizacije. Prostovoljno horizontalno sodelovanje med

občinami je pomenilo alternativno reševanje težav, vezanih na velikost občin in so na Danskem

obstajala že desetletja. Očitki so padali zaradi pomanjkanja transparentnosti in demokratične kontrole.

Z reformo se je število pogodb o sodelovanju zmanjšalo, v primeru področja urejanja okolja so bila celo

prepovedana260.

Z vidika stroškov javnih služb in njihove alokacije med različnimi ravnmi lokalne samouprave, pomeni

reforma ničelno vsoto, ki sledi načelu, da sredstva sledijo nalogam261.

V okviru reforme lokalne uprave je bila izvedena ponovna delitev nalog, in sicer med državno upravo

ter regijami in občinami. Klasične naloge javne uprave, kot so policija, obramba, sodstvo, zunanje

zadeve, nekatera področja izobraževanja, posebna usposabljanja, raziskave, azil, se izvajajo

neposredno na nivoju države262. Danska ustava tudi določa, da so občine pristojne za upravljanje

njihovih zadev, obseg odgovornosti pa je določen z zakoni. Občine263 so temeljne organizacije lokalne

257 Glavne interesne skupine so okrožja in občine, ki so bila reformirana, ter združenja okrožij in občin, ki so jih predstavljala, državljani in posamezne skupine. Z reformami so nekatere občine nekaj pridobile, druge izgubile. Manjši vpliv je imela reforma na večje občine, saj niso bile združene, pridobile so pa nekaj novih pristojnosti. Podeželske občine so bile v splošnem merilu po številu prebivalcev manjše in so v glavnem reformi nasprotovale. 258 Povzeto po: OECD: Reforming Fiscal Federalism and Local Government. Beyond the Zero-Sum Game, str. 73-82. 259 The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark. Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013, str. 9 260 Povzeto po: OECD: Reforming Fiscal Federalism and Local Government. Beyond the Zero-Sum Game, str. 73-82. 261 Povzeto po: OECD: Reforming Fiscal Federalism and Local Government. Beyond the Zero-Sum Game, str. 73-82. 262 V pristojnost države sodijo vse zadeve, za katere niso pristojne občine ali regije. 263 Najpomembnejši organi občin so občinski sveti (kommunalbestyrelsen), katerih člani so voljeni na vsaka 4 leta. Občinske svetnike volijo občani. V skladu z določili Zakona o lokalni samoupravi se število svetnikov giblje med 9 in 31 člani. Temeljno določilo določa, da svet ustanovi »finančni odbor«, in enega ali več drugih stalnih odborov (o številu odborov odloča svet sam). Odbor za finance dostopa do vseh finančnih in drugih administrativnih podatkov, ki so vezani na občinske administrativne oddelke »municipal administrative departments«. Odbor za finance vpliva tudi na delo drugih odborov, njegov predstojnik pa je župan.

62

samouprave in so državljanom po funkciji najbliže. Glede na novo razdelitev nalog sodijo v pristojnost

občin financiranje, izvajanje in regulacija na sledečih področjih: osnovnošolsko izobraževanje, otroško

varstvo in skrb za starejše, osnovne zdravstvene storitve, zaposlovanje (organizacija projektov za

zaposlovanje oseb, ki niso zavarovane iz tega naslova), vodenje gospodarskih javnih služb (vodovod,

elektrika), stanovanjska politika, načrtovanje (planiranje) in varstvo okolja, naloge, ki se nanašajo na

ceste in javni prevoz, objekti za prosti čas, šport in kulturo, lokalne davčne obveznosti264.

Osnovnošolsko izobraževanje, socialne storitve, zdravstvo, javne službe, načrtovanje okolja ter

upravljanje s cestami sodijo med visoko decentralizirane storitve. Kljub dvema reformama lokalne

samouprave pa sodi med izrazito centralizirana področja področje nadzora nad prehrano/živili. Tudi

sistem davčne uprave sodi med centralizirana področja (pristojnosti ministrstva, pristojnega za davčni

sistem)265.

V pristojnost regij sodi zdravstveno varstvo, gospodarski razvoj ter socialne storitve in upravljanje s

številnimi socialnimi ustanovami. Regije pa nimajo pristojnosti pobiranja davkov, pač pa se financirajo

iz prispevkov občin in države266.

Reforma javnega menedžmenta in zasebni sektor pa sta imela velik vpliv tudi na področje upravljanja

s človeškimi viri, saj je bila leta 2007 izvedena tudi velika reforma sistema kakovosti javne uprave 267.

22% od 554.906 zaposlenih predstavljajo zaposleni v lokalnih in regionalnih oblasteh. Ti imajo bodisi

status javnih uslužbencev (Tjenestemænd) bodisi so zaposleni po pogodbi o zaposlitvi

(Overenskomstansatte). Pravice in obveznosti iz delovnega razmerja določa delovnopravna zakonodaja

ter njihove pogodbe o zaposlitvi. Javni uslužbenci imajo poseben status: uživajo posebno varstvo pravic

v primeru odpuščanj (le-ta so možna le po posebej določenih pogojih). Po letu 1990 imajo status javnih

uslužbencev le policija in vojska, poleg njih pa ima ta status le peščica zaposlenih v občinah.

Pri opredeljevanju administrativne strukture in statusa zaposlenih, kot tudi zaposlovanju in

nagrajevanju, imajo občine in regije proste roke. Zakon o lokalni samoupravi namreč ne vsebuje določil

o občinski upravi, prav tako ni določil, s katerimi bi bil omejen prenos pooblastil župana in občinskega

sveta na druge zaposlene v občinah. Plače in druge pravice in obveznosti iz delovnega razmerja za

zaposlene na občinah so določene v skladu z zakonodajo ter s sporazumi, ki ji sklepajo organizacije

delavcev in Local Government Denmark Association (LGDK)268.

95 % vseh javnih uslužbencev sodi v eno od treh organizacij269, ki so ustanovile skupni odbor za

pogajanja, in sicer Dansko centralno zvezo organizacij javnih uslužbencev (CFU). Temeljne pogodbe,

vezane na javne uslužbence, sklepa Ministrstvo za finance kot predstavnik delodajalca – države, ter

centralne zveze organizacij javnih uslužbencev (CFU), medtem ko pogodbe za zaposlene, ki nimajo

264 Council of Europe, Congres of Local and Regional Authorities: Local and regional democracy in Denmark. EXPLANATORY MEMORANDUM 265 The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark. Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013, str. 9. 266 The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark. Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013, str. 9. 267 The Danish Local Government System, Produced by Local Government Denmark (LGDK), February 2009 268 The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark. Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013, str. 16. 269 Združenje organizacij danskih državnih uslužbencev (The Association of Danish State Employees' Organisations (Statsansattes Kartel, StK)), Skupni pogajalski sekretariat državnih in občinskih uslužbencev (the State and Municipal Employees' Joint Bargaining Secretariat (Stats og Kommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab, SKAF)) in Konfederacija poklicnih združenj (the Confederation of Professional Associations (Akademikernes Centralorganisation, AC)).

63

statusa javnega uslužbenca, sklepa Ministrstvo za finance in ena od treh organizacij, ki tvorijo CFU.

Nekateri javni uslužbenci, ki so zaposleni v okviru lokalnih oblasti, imajo poseben status, katerih pravice

in obveznosti so določene v skladu s kolektivnimi pogodbami, ne pa z zakonodajo. Tudi na tem nivoju

potekajo pogajanja med sindikati in združenji javnih uslužbencev lokalne samouprave (KL).

Ko je zapisano zgoraj sodi 95 % vseh javnih uslužbencev v eno od treh organizacij, in sicer: Združenje

organizacij danskih državnih uslužbencev (Statsansattes Kartel, StK), Skupni pogajalski sekretariat

državnih in občinskih uslužbencev (Statsog Kommunalt Ansattes Forhandlingsfællesskab, SKAF) in

Konfederacijo poklicnih združenj (Akademikernes Centralorganisation, AC). SKAF predstavlja združenje

treh temeljnih organizacij, in sicer zvezo sindikatov javnih uslužbencev, Zvezo organizacij danskih

učiteljev in zvezo organizacij danskih pogodbenih delavcev270.

Primarna naloga občin je skrb za dobro počutje državljanov, zdravstvene storitev in odmera davka,

med tem ko so pristojnosti višjih nivojev lokalne samouprave naloge s področja zdravja, srednješolsko

izobraževanje in druge storitve, kjer gre za vpliv na večje območje ali večji krog ljudi271.

Klub temu, da se proces decentralizacije na danskem nadaljuje, se v zadnjih letih ponovno povečuje

vloga države in re-centralizacija272. Danski visokošolski sistem in upravljanje z bolnišnicami (reforme

leta 2006) - prej glavni odgovornosti okrožij - so bile prenesene na novoustanovljene regije. Primer

Danske je tako vodilni primer urejenosti zdravstvenega sistema v Skandinaviji. Medtem ko so bile

bolnišnice prenesene na nove in enonamenske regije, se je vloga občin na področju primarnega

zdravstva bistveno povečala273. V Skandinavskih državah je bila decentralizacija in kasneje re-

centralizacija izpeljana v glavnem iz razloga povečevanja učinkovitosti lokalnih služb274.

Po tem, ko sem ugotovila, da sodita tako Avstrija in Danska v skupino držav z visoko stopnjo

decentralizacije, me zanima, kako decentralizacija vpliva na kvaliteto izvajanja negospodarskih javnih

služb.

4.3. Ureditev negospodarskih javnih služb v Avstriji in na Danskem

Opazen trend na področju ureditev javnih služb je decentralizacija in avtonomizacija organizacijskih

oblik javnih služb. Država se »umika« iz neposrednega upravljanja zavodov in prevzema indirektno,

strateško usmerjanje. Trend na področju reform visokega šolstva je še posebej zgovoren275. Trend na

področju visokega šolstva in ponekod tudi na področju zdravstva in kulture, je prenos pristojnosti

odločanja na samega izvajalca dejavnosti, medtem ko se država »umika« v bolj posredno in strateško

usmerjanje njegove dejavnosti. Ta trend se kaže v pogostih spremembah statusnih oblik, ko se

namesto državno vodenih enot ustanavljajo gospodarske družbe, ki pod nadzorom in usmerjanjem

države opravljajo javno službo. V Avstriji je to najbolj vidno na področju organizacije bolnic, ki so

270 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 166. 271 Council of Europe, Congres of Local and Regional Authorities: Local and regional democracy in Denmark. EXPLANATORY MEMORANDUM 272 Sirovátka Tomáš, Bent Greve. Inovation in social Services. The Public-Private Mix in Service Provision, Fiscal policy and Employment. Ashgate Publishing Limited. 2014, str. 160. 273 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 5. 274 Saltman Richard B. , 2008. Decentralization, re-centralization and future European health policy. European Journal of Public Health, Vol. 18, No. 2, 105. 275 V tej luči so dejansko slovenski zavodi nekoliko preveč v »rokah« ustanovitelja, ki pogosto ni omejen zgolj na strateško usmerjanje ponudnikov javnih služb, ampak tudi na neposredno poseganje v konkretne odločitve.

64

formalno privatizirane (gospodarske družbe), vsebinsko pa pod usmerjevalno in nadzorno vlogo javnih

oblasti. Ta trend je izrazit tudi na področju visokega šolstva, kjer se univerze transformirajo iz oseb

javnega prava v fundacije ali druge osebe zasebnega prava276.

V pravu Evropske unije pojem in pomen javnih služb ni poenoteno pravno urejen, saj med članicami

obstajajo terminološke in pomenske razlike pojma, različni pravni red in zgodovinski razvoj277.

Ureditev javnih zavodov je danes v evropskih državah zelo različna. Njihovo oblikovanje v veliki meri

temelji na tradicionalnih ureditvah opravljanja teh dejavnosti, tako da enoznačnega odgovora na

vprašanje, kakšna je evropska ureditev izvajalcev t.i. družbenih dejavnosti, ni mogoče podati. Prav tako

ni evropske zakonodaje, ki bi enotno urejala vprašanje statusno-pravne organiziranosti javnih zavodov.

Vendar se primerljiva statusno pravna oblika v Evropi pojavlja tako v javni kot zasebni institucionalni

organiziranosti. Načelno pa v državah članicah Evropske unije v glavnem ni krovnega zakona, ki bi urejal

vse zavode na enoten način, kot pri nas. Zavodi so običajno urejeni s področno zakonodajo s posebnimi

zakoni. Poudarek pri statusnem urejanju opravljanja dejavnosti t.i. negospodarskih javnih služb je na

javnem interesu, ki ga izrazijo različne ravni lokalne samouprave (pokrajine, regije, mesta, občine,

komune). Zavod je tako v evropskih ureditvah praviloma statusnopravna oblika, s katero lokalne

skupnosti zagotavljajo javne interese kot ustavno zajamčene pravice socialne države278.

Čeprav javne zavode v nasprotju z zasebnimi ureja večina primerljivih zakonodaj držav članic EU, je

njihova uvrstitev v tipologiji pravnih oseb zahtevna in neenotna. Zavodi nikjer, razen v Republiki

Sloveniji, niso urejeni s splošnimi statusnimi zakoni niti ni zakonskih opredelitev te osebe javnega

prava. Komunitarnega prava o statusu zavodov v EU ni279.

Zavodi se pojavljajo na področju zdravstva, šolstva, kulture, zavarovanj (zdravstveno, pokojninsko,

nezgodno) ipd. Zaradi primerjave s pravno ureditvijo in prakso v Sloveniji moramo omeniti, da se v

tujini zavodi pogosteje pojavljajo kot oblike brez pravne osebnosti. Poleg zavodov, ki so samostojne

pravne osebe, se zlasti v avstrijski in nemški praksi zelo pogosto pojavljajo t.i. nesamostojni zavodi

(unselbständige Anstalten). Njihova značilnost je, da so prav tako nosilci upravnih nalog, vendar ne

morejo razporejati s premoženjem, pogosto za nekatere pravne posle potrebujejo soglasje

ustanovitelja. Tudi pri zavodih nekateri izpostavljajo še zavode s t.i. delno pravno sposobnostjo280.

Na področju javnih služb organiziranih v okviru lokalne samouprave evropskih držav pa se srečamo z

še enim sodobnim pojavom, in sicer t.i. »remunicipalizacijo«, ki pomeni vračanje javnih služb pod

okrilje države oz. samoupravnih lokalnih skupnosti, zlasti na področju gospodarskih javnih služb281 (več

o tem glej Hulst282 et al., 2007; Hulst283 et al., 2009). Vzroki za ta pojav so operativne in tehnične napake

zasebnih izvajalcev, ekonomski ter ideološki razlogi284. Razloge za vrnitev opravljanja tovrstnih storitev

276 Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 82. 277 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 35. 278 Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 9-10. 279 Bohinc Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 278. 280 Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 118. 281 V 80-ih letih 20. stoletja je namreč prišlo do velikega porasta zasebnega sektorja v področje zagotavljanja javnih dobrin. 282 Hulst Rudie & Andre van Montfort. 2007. Inter-municipial Cooperation: Widespread Phenomenon. 283 Hulst Rudie & Andre van Montfort, Haveri A., Airaksinen J. 2009 Institutional Shifts in Inter-municipal Service Delivery. Public Organiz Rev. 284 Busshard, B. 2014. Analysing the Remunicialisation od Public Services in OECD Countries. Gewischer – Scholl – Institut fur Politikwissenschaft. Dostopno na:

65

pod okrilje javnega sektorja je primarno potrebno iskati v finančni krizi, zaradi katere so občinske

oblasti prisiljene nižati stroške, ti pa so posledica zunanjega, torej zasebnega opravljanja storitev.

Razlog so tudi številne negativne posledice, do katerih je prihajalo vrsto let, ko so zunanji ponudniki na

podlagi pogodb opravljali zelo različnih vrste javnih storitev. Gre torej za dvig stroškov do katerih je

prišlo zaradi opravljanja javnih storitev zasebnih ponudnikov 285. Med glavnimi razlogi za vračanje teh

dobrin pod javno okrilje so sledeči:

povečanje učinkovitosti in zmanjšanje stroškov,

izboljšana kvaliteta,

potek pogodbe,

večja fleksibilnost pri opravljenih poslih,

skrajšanje časa in nižanje pogodbenih stroškov,

nezadovoljstvo samoupravnih lokalnih skupnosti z zunanjimi ponudniki,

želja po boljši koordinaciji in povezovanju (join-up) različnih upravnih organov,

nezadovoljstvo uporabnikov storitev z zunanjimi ponudniki286.

V 21. stoletju se je zlasti na področju zdravstvenega sektorja vloga države znatno povečevala. Namesto

krepitev procesa decentralizacije je odgovornost za politično in fiskalno odločanje v zdravstvenem

sektorju v Evropi ponovno prešla pod državne institucije. Zdi se celo, kot da bo na nižjih nivojih

decentralizirana ostala le administracija in vodenje. Nadzor poteka na treh ravneh, in sicer na

nacionalni, regionalni in lokalni ravni. Zlasti po drugi svetovni vojni je bil izveden pomemben premik

procesa odločanja po načelu decentralizacije, ki je pomenil, da so organi odločanja na čim nižji ravni.

Kot drugo je opazen trend vpliva podjetništva in trga, ki je tekel hkrati z decentralizacijo od poznih 1980

let. Strateška vloga decentralizacije je bila dodatno okrepljena s spremembami splošnih vladnih

struktur v Evropi. Med 1980 in 1990 so evropske države del svoje suverenosti odstopile Evropski Uniji,

po drugi strani pa so del svojih pristojnosti prenašale tudi navzdol (na regije). To splošno zmanjšanje

suverenosti držav je služilo tudi okrepitvi zdravstvenega sektorja, ko se je obdobje centralizirane oblasti

na nacionalni ravni zmanjševalo. Proces ponovne centralizacije se odraža skozi pomemben in zapleten

sklop vprašanj. Strukturno gledano obstaja precejšnja skrb za staranje prebivalstva, opazen je

tehnološki napredek ter omejitve financiranja zdravstvenega sektorja287.

V okviru lokalne samouprave je mogoče lokalne negospodarske javne službe zagotavljati na sledeče

načine:

Občine neposredno same: govorimo o t.i. in-house production. V teh primerih imajo občine

možnost zagotavljati storitve preko svojih notranje-organizacijskih enot (oddelkov, služb), ali

http://epub.ub.uni-muenchen.de/20883/1/68_M%C3%BCnchener%20Beitr%C3%A4ge%20zur%20Politikwissenschaft_Bastian%20Bu%C3%9Fhardt.pdf 285 Ebert Stiftung, Friedrich in Institut za javnu upravu. 2014. Od javnog prema privatnom? Privatizaija i outsourcing javnih usluga. GAEA STUDIO d.o.o., Zagreb, 2014, str 19. 286 UNISON. 2011. The value of returning local authority services in-house in an era of budget contrains. Unison: The Public Service Union, str. 11. 287 Saltman Richard B. , 2008. Decentralization, re-centralization and future European health policy. European Journal of Public Health, Vol. 18, No. 2, str. 104 – 105.

66

pa ustanovijo organizacijo z določeno stopnjo finančne in upravne/administrativne

samostojnosti.

Občina lahko za izvajanje storitev pooblasti tudi neko drugo samostojno entiteto (v takih

primerih obstaja cela paleta različnih možnosti) ali pa zagotovi izvajanje lokalnih služb

posredno preko drugih struktur. Najpogostejši obliki posrednega zagotavljanja storitev sta

bodisi javno podjetje bodisi gospodarska družba. V prvem primeru je občina tudi lastnik

podjetja, v drugem pa le lastnica premoženja družbe glede na delež.

V zadnjem času se v Evropi pojavlja še en »hibridni« način izvajanja lokalnih javnih služb; gre

za mešana občinska podjetja, insitucionalizirana v obliki javno-zasebnega partnerstva288.

Postopek prenosa zagotavljanja storitev iz neposredne v posredno obliko imenujemo

»korporizacija«289, med tem ko imenujemo prenos zagotavljanja javnih storitev (posrednih ali

neposrednih) zasebnim izvajalcem storitev »privatizacija«290.

Glede na način izvajanja lokalnih negospodarskih javnih služb v nadaljevanju predstavljam študijo

Evropske Komisije za države članice EU in EAA na področju dolgotrajne oskrbe starejših, predšolske

vzgoje in varstva otrok ter izobraževanja in področju socialnih stanovanj291.

Institut dolgotrajne oskrbe starejših opredeljuje kombinacijo storitev oskrbe na domu, v domovih in

institucionalno varstvo. Oskrba na domu vključuje pomoč pri kopanju, oblačenje, hranjenje,

nakupovanje in kuhanje ter zdravstveno nego, kadar je to potrebno. Institucionalno varstvo vključuje

različne vrste dejavnosti, vključno z varstvom v dnevnih centrih, družbenih dejavnosti ter svetovalne

dejavnosti. Nekatere države omogočajo zaposlovanje za pomoč na domu tudi osebam, ki nimajo

poklica negovalca. Sicer pa v to področje sodi tudi svetovanje, denarna nadomestila ter nadomestna

oskrba. Sem pa sodijo tudi druge oblike pomoči na domu kot na primer premestitev uporabnikov

storitev v oskrbovana stanovanja, kjer le-ti ostanejo samostojni in neodvisni, hkrati pa imajo pri roki

pomoč. V večini držav EU sodi urejanje tega področja v pristojnost države, pristojnost se deli med

ministrstvom, pristojnim za zdravje, ter ministrstvom, pristojnim za socialne zadeve. Odgovornost za

načrtovanje, organizacijo in financiranje neprofitnih organizacij je lahko zelo decentralizirana in

običajno sodi pod pristojnost regionalnih oblasti, največkrat lokalnih samoupravnih skupnosti, kot npr.

okrožja ali občine. Odgovornost za zagotavljanje storitev je običajno deljena med javnim in zasebnim

sektorjem po različnih stopnjah292.

Navedene storitve pa lahko občine zagotavljajo na sledeča načina:

1. neposredno zagotavljanje storitev293: gre za tisto vrsto zagotavljanje storitev, ki se nanašajo na

zagotavljanje finančne podpore, vključno s plačili neprofesionalnih negovalcev, sem pa ne sodi

oskrba na domu. Na državni ravni so te oblike zagotavljanja storitev razmeroma redke (gre za

288 Nuno Ferreira da Cruz: Managing Public Utulities: Lessons from Florida. Forthcoming 2013. LEX Localis – Journal of Local Self Gorvenment, Voll. 11, No. 2, pp. 101-118 (str. 4). 289 (corporization) 290 (privatization) 291 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 292 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for

Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 11-12. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 293 direct provision by a public authority

67

storitve, ki sodijo v pristojnost ministrstva). Določila se razlikujejo glede na to, ali se te storitve

izvajajo v okviru zdravstvenega sistema ali ne. Storitve socialne oskrbe neposredno izvajajo

občine na Poljskem, pri čemer pa to področje v pristojnost ministrstva za zdravje sploh ne sodi.

Sicer pa je najpogostejša oblika neposrednega zagotavljanja teh storitev v skandinavskih

državah, kjer je sistem organiziran na lokalnem nivoju. Na Švedskem zagotavljajo tovrstne

storitve centralne enote občinske uprave. 84% vseh storitev na domu izvajajo na Švedskem

zaposleni v občinskih upravah. Enako občine same neposredno zagotavljajo te storitve na

Finskem (zlasti mestne občine), najpogosteje gre za zaposlene v oddelkih ali službah za socialne

zadeve občinske uprave. V to obliko je vključena tudi finančna podpora za delo

neprofesionalnih negovalcev294;

2. bodisi v okviru občinskih podjetij ‘in house’ provision: v teh primerih govorimo o občinskih

organizacijah, ki pa niso popolnoma samostojne (Irska, Češka);

3. bodisi preko zunanjih izvajalcev, ki so bodisi profitne bodisi neprofitne organizacije295.296

V večini držav članic EU gre za kombinacijo javnih in zasebnih izvajalcev storitev. Elemente zasebnega

sektorja je moč pogosteje čutiti pri institucionalni oskrbi, medtem ko je le-ta pri oskrbi na domu in negi

nekoliko bolj omejen. Slovenija sodi med države, kjer je zasebni sektor prisoten manj kot v 20%. Na

področju institucionalnega varstva je mogoče na Danskem zaslediti, da se razmerje med javnim in

zasebnim sektorjem od regije do regije zelo razlikuje, v nekaterih regijah zagotavljajo te storitve

zasebnega sektorja le v 17%, medtem ko je v drugih regijah več kot 45% izvajalcev storitev iz zasebnega

sektorja297.

Zelo zapleten je sistem predšolske vzgoje, izobraževanja in varstva otrok, saj sodi v to področje

starševsko zaposlovanje, zdravje mater in otrok, razvoj otrok ter vzgoja in varstvo. V državah EU

obstajajo različni tipi in vrste tega sistema, od zelo formalnih do neformalnih oblik. V večini držav so za

tovrstne storitve oblikovane ustanove/organizacije, zlasti ko gre za otroke, starejše od treh let

(govorimo o področju izobraževanja), v manjši meri pa tudi za mlajše otroke. Organizacijske oblike so

oblikovane ločeno po starosti otrok, izvajanje storitev pa traja polni ali krajši delovni čas, z ali brez

prehrane. Zelo razširjena oblika je tudi družinsko dnevno varstvo in druge neformalne oblike oskrbe,

vendar za to področje ni podatkov o ceni storitev. Različne vrste storitev pomenijo tudi različno

poimenovanja v različnih državah. V večini držav sodi politika in pristojnost teh storitev pod državo,

regionalne in lokalne oblasti ter staršem298.

V večini držav sodi regulativa tega področja pod državno pristojnost, izjema sta Avstrija in Belgija, kjer

je le ta v pristojnosti dežel. Izvajanje storitev se deli med javni in zasebni sektor, v večini držav pa

294 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 49. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 295external service provision by either profit making private sector organisations or by non-profit making organisations 296 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for

Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 47. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 297 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 18-19. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 298 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 13. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf

68

omogoča zakonodaja občinam zagotavljaje tovrstnih storitev bodisi same neposredno ali pa podelijo

koncesijo profitnim ali neprofitnim organizacijam v skladu z določilom enake dostopnosti vsem. Glede

na obliko zagotavljanja storitev v EU v večini držav (v več kot 50%) storitve zagotavljajo neposredno

lokalne oblasti (In house provision), medtem ko v nekaterih državah (Belgija, Francija, Nemčija, Irska,

Nizozemska, Portugalska in Združeno Kraljestvo) večino storitev predšolske vzgoje in izobraževanja

izvajajo preko zunanjih ponudnikov storitev. Predšolska vzgoja je financirana iz proračuna javnega

sektorja, neprofitne organizacije, ki izvajajo dejavnosti teh storitev, pa sredstva pridobijo le, če

zadostijo zahtevanim kriterijem. Obstajata dva modela financiranja: po prvem se plačujejo storitve

glede na število otrok, po drugem modelu pa se krijejo stroški, ki so breme staršev otrok. Kadar izvajajo

te storitev občine, se le-te financirajo iz državnega/regionalnega proračuna ter občinskega proračuna.

Razmerje kritja storitev s strani državnega/regionalnega proračuna ter občinskega proračuna se giblje

med 60% in 80 %, pri čemer so v nekaterih državah javna sredstva dosegljiva vsem organizacijam, ki

zagotavljajo tovrstne storitve, v drugih primerih pa so do sredstev upravičene le neprofitne

organizacije. Prispevki staršev, ki so namenjeni le plačevanju obrokov, znašajo med 10% in 20% plačila.

Za otroke, ki so starejši od treh let, pa je varstvo običajno celo brezplačno. Višina plačila za tovrstne

storitve je različna glede na družinske prihodke in na socialno stanje družine299.

Dejavnost izobraževanja in varstva otrok (med 3. in 6. letom) običajno sodi neposredno pod

ministrstva, pristojna za izobraževanje, zato je tudi tovrstna dejavnost za uporabnike storitev obvezna

in v glavnem brezplačna. V večini držav EU so izvajalci teh storitev osebe javnega sektorja. Razlika je

zlasti glede na dejstvo ali gre za varstvo otrok do treh let ali za otroke, starejše od treh let. Več kot 65%

otrok, starih več kot tri leta, je deležnih javnih proračunskih financ, bodi v okviru šol bodisi vrtcev (kar

se tolmači kot izobraževanje in kot varstvo (za polno zaposlene starše)). Države zagotavljajo tudi

popoldansko varstvo300.

V večini držav EU ostaja torej varstvo otrok do treh let še vedno v glavnem v rokah javnega sektorja,

zlasti v državah, kjer namenijo velik delež BDP za varstvo otrok in zgodnje izobraževanje (npr. Danska

več kot 95%). V večini post-socialističnih držav je zelo malo izvajalcev storitev zasebnega sektorja. Na

madžarskem je tako več kot 94% vrtcev javnih, upravljajo pa jih občine neposredno. Tudi v Sloveniji je

več kot 95% izvajalcev storitev javnega sektorja. Izobraževanje otrok od 3 do 6 let izvajajo v večini držav

EU občine neposredno v okviru občinskih uprav. Možne so pa tudi t.i. in house oblike ter preko zunanjih

izvajalcev301.

Politika dodeljevanja socialnih stanovanj ima v večini držav dolgo zgodovino, prve oblike pa so iz časov

pred razvojem državne blaginje. Tudi na tem področju ne obstaja enotna definicija tovrstnih storitev,

pa tudi vsaka država ima svoja poimenovanja. Osnovne skupne značilnosti pa so: zadostna oskrba

cenovno dostopnih stanovanj za določene ciljne skupine po netržnih pogojih. Storitev zagotavljanja

socialnih stanovanj zajema: razvoj, najem/prodaja in vzdrževanje stanovanj po dostopnih cenah ter

njihovo dodelitev in upravljanje, ki pa lahko vključuje tudi upravljanje naselij. Infrastruktura mora biti

299 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for

Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 13-14. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 300 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 16. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 301 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 16-17. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf

69

primerna v skladu z zdravstvenimi in varnostnimi standardi ter okoljskimi zahtevami, zato je še posebej

pomembno, da so socialna stanovanja kakovostna. Večina ponudnikov opravlja dejavnost kot

najemodajalci. Zato je pri razmerju med najemodajalci in najemniki zlasti pomembna kakovost storitev.

Zakonodaja s področja socialnih stanovanj sodi v glavnem v pristojnost državnih oblasti, s procesom

decentralizacije pa pridobivajo regije vedno bolj pomembno vlogo. V skladu z ustavami držav članic

imajo omejeno pristojnost tudi občine – z avtonomijo, ki jim jo le-ta nudi, razvijajo lastno politiko

upravljanja. Odgovornost ponudnikov storitev pomeni njihovo zagotavljanje, med tem ko sodi politika

izvajanja in financiranje teh storitev pod pristojnost lokalnih skupnosti. V državah EU so oblike

zagotavljanja teh storitev zelo različne. V večini teh držav pa so najpogostejše dve ali tri izmed oblik, in

sicer:

neposredno zagotavljanje storitev, pri čemer sodi zagotavljanje teh storitev v pristojnost

lokalnih skupnosti. Storitve zagotavljajo lokalne oblasti same, preko svojih lastnih virov.

Občine, mesta, okrajni sveti so lastniki in upravljajo stanovanjske sklade. Ta oblika je nastala

takoj po drugi svetovni vojni, sedaj pa je razširjena le med novimi članicami EU;

t.i. In-house provision kot oblika zagotavljanja storitev preko občinskih podjetij, ki so bodisi v

obliki družbe z omejeno odgovornostjo ali delniške družbe, bodisi v obliki javnega podjetja;

tovrstne storitve pa se lahko izvajajo tudi preko zunanjih izvajalcev t.i. outsourced provision,

pri čemer se pojavljata zlasti dve obliki, in sicer: zunanji izvajalci s pooblastilom lokalnih

skupnosti (koncesija) (Avstrija in Danska) ali pa kot t.i. »generični« ponudniki stanovanj, ko gre

za vsakršno obliko gospodarske družbe, ki se ukvarja s stanovanjskim poslovanjem in je lahko

profitna ali neprofitna ter se v to dejavnost vključi preko javnih razpisov ali drugih oblik

pridobitev javnih sredstev pri zagotavljanju socialnih stanovanj (Slovenija). Financiranje

storitev socialnih stanovanj se izvaja na dveh nivojih, to je investicije in stroškov302.

Izvajalci teh storitev so v različnih državah različnih oblik, pri čemer je težko določiti mejo med javnimi

in zasebnimi izvajalci. V nekaterih državah, kjer opravljajo dejavnost zunanji izvajalci, le-ti delujejo v

kombinaciji javnega in zasebnega prava. Vendar pa lahko izpostavimo dve obliki zagotavljanja storitev:

neposredno zagotavljanje storitev lokalnih oblasti ter s koncesijo. O neposrednem zagotavljanju

storitev lokalnih oblasti govorimo v primerih, ko imajo občine v lasti sklad socialnih stanovanj in ga

upravljajo neposredno. Vendar pa ta trend že upada. Drugi tip izvajanja storitev zagotavlja širši krog

ponudnikov, gre pa zlasti za komunalna podjetja, ki so v 100 % lasti občin ali pa v njihovi večinski lasti.

Ta podjetja pa so lahko predmet bodisi javnega prava, bodisi javno-zasebnega prava. Poleg teh podjetij

(občinskih stanovanjskih skladov) pa so tudi drugi ponudniki teh storitev, ki vsaj delno zapadejo pod

določila javnega prava. Pri izvajalcih storitev zasebnega sektorja pa ločimo profitna in neprofitna

podjetja. V večini držav članic EU se pogosteje te oblike izvajajo v obliki neprofitnih dejavnosti303.

302 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 16-17. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 303STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 19-20. Dostopno na: file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf

70

4.3.1. Avstrija:

Avstrijska javna uprava304 je bolje rečeno postala »uprava za javne storitve«, saj jasno definira

področja, ta pa so socialne storitve, zdravstvo, izobraževanje, kulturni dogodki, in so v praksi tudi

natančno pravno definirana – Rechsstaat305. Avstrijska zvezna ustava opredeljuje pristojnosti lokalnih

oblasti, pri čemer pa jih ne našteva taksativno, pač pa le opisno; pristojnosti občin so namreč določene

glede na potrebe njihovih prebivalcev in so predmet vsakokratnih sprememb306. Občine imajo namreč

pravico, da same upravljajo z lokalnimi zadevami v skladu z njihovimi pooblastili in v okviru zakonskih

in ustavnih določil (lokalna samouprava – kommunale Selbstverwaltung). V okviru moči avtonomije

občine izvajajo določila, ki so jih sprejele bodisi država, bodisi deželne vlade (npr. na področju

inšpekcije na lokalni ravni, varnosti, javnega zdravja, gradbenih dovoljenj ali na področju ustanavljanja

lokalnih teles oz. drugih institucij, ki izvajajo naloge lokalnih pristojnosti)307.

Tabela 10: Nivo lokalne samouprave, ki je pristojen za negospodarske javne službe:

DRŽAVA DEŽELA OBČINA

Bolnišnične storitve Osnovnošolsko izobraževanje Osnovnošolsko izobraževanje

Ambulantne storitve Socialna stanovanja

Osnovnošolsko izobraževanje Otroško varstvo

Srednješolsko in poklicno

izobraževanje

Oskrba starejših

Obvezno socialno zavarovanje Kulturne storitve

Skrb za nezmožne

Kulture storitve

Finančne storitve

Vir: Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of

the European Commission, str 82.

V skladu s prenesenimi pristojnostmi lokalne oblasti določajo svoje kriterije. V okviru njihovih

avtonomnih vlog imajo lokalne oblasti široka pooblastila pri zagotavljanju storitev (Daseinsvorsorge),

in sicer bodisi kot neodvisna gospodarska telesa bodisi preko zasebnih podjetij. Med tovrstne storitve

(nekatere so vezane na mandat), sodijo ustanavljanje in upravljanje vrtcev, šol, ustanove za

izobraževanje odraslih, športni objekti, javne službe ter sistem za odstranjevanje odpadkov308.

V Avstriji so izvajalci javnih služb urejeni v področnih zakonih ali pa so javni zavodi ustanovljeni na

podlagi posebnega zakona kadar javni interes narekuje posebno ureditev (npr. nacionalna televizija

ORF), splošna določila o ustanovitvi javnih zavodov pa so vsebovane v zakonu o upravi. Javne službe se

izvajajo predvsem v obliki javnih zavodov, ti pa so lahko ustanovljeni kot samostojni ali nesamostojni

zavodi, dopustne pa so tudi vmesne oblike z omejitvijo pravne sposobnosti. V Avstriji je bila izvedenega

reforma v smeri spreminjanja oblik dosedanjih neposrednih proračunskih uporabnikov v gospodarske

304 Duh Avstrijske javne uprave izhaja iz časov Marije Terezije (1740-1780) in Jožefa II (1765-1790). Njene korenine izhajajo iz 19. stoletja in so bile kodificirane z ustavo prve republike, ki je že vključevala večino posebnih določil. Vpliv ECHR je pripeljal do ustanavljanja že bolj samostojnih upravnih organov, ki so delovala podobno kot sodišča, vendar pa so se ukvarjala z upravnimi zadevami. 305 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 81. 306 Glej 3. odstavek 118. člena Zvezne ustave. 307 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 89. 308 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 89.

71

družbe, sicer neprofitno orientirane javne gospodarske družbe. Kljub njihovi neprofitnosti je moč

ugotovi odprtost v smeri tržnega načina izvajanja teh dejavnosti309.

Za lažjo predstavo o izvajanju lokalnih služb predstavljam organizacijsko strukturo občinske/mestne

uprave Dunaja.

Praviloma je celotna mestna uprava razdeljena na posamezne administrativne skupine (Administrative

groups), te pa so sestavljene iz več oddelkov (poslovnih enot) in podjetij. Izjema je urad direktorja

občinske uprave, računsko sodišče in območni uradi občin, ki so del mestne uprave, niso pa sestavni

del administrativnih skupin. Administrativne skupine ustrezajo upravnim enotam, ki jih je odredil

mestni svet. Poseben odbor sveta je ustanovljen za vsako enoto in s tem za vsako administrativno

skupino posebej. Gledano z vidika javnega prava sodijo sorodne naloge in pristojnosti lokalne

samouprave v določeno administrativno skupino. Vsaka skupina pa je razdeljena na oddelke (enote in

podjetja)310.

Mestno upravo Dunaja tako sestavljajo sledeče administrativne skupine:

Skupina za finance, gospodarstvo in zunanje zadeve;

Skupina za javno zdravje in socialne zadeve in generacije;

Skupina za varstvo žena, izobraževanje, integracijo, mladino in zaposlene;

Skupina za kulturne zadeve, znanost in šport;

Skupina za mestni razvoj, promet in transport, klimatske razmere, energetika in javno

udeležbo;

Skupina za okolje in gospodarske javne službe;

Skupina za stanovanja, gradnjo stanovanj in prenovo mest311.

V skladu z delitvijo pristojnosti sestavlja sedem skupin 60 občinskih oddelkov in tri podjetja: združenje

Dunajskih bolnišnic312, stanovanjski sklad Dunaja313 (Wiener Wohnen) ter Vienna Wastewater

Management (Wien Kanal). Kot je navedeno, je vsaka od administrativnih skupin razdeljena na

oddelke314.

V nadaljevanju predstavljam ureditev negospodarskih javnih služb glede na vrsto dejavnosti. Vse izmed

naštetih se izvajajo na različnih lokalnih nivojih. Za razliko od ureditve v Sloveniji se pojavljajo v različnih

pravno-organizacijskih oblikah, od takih, ki sodijo neposredno pod samoupravno lokalno skupnost brez

309 Povzeto iz Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z dne 29. julij 2004, str. 11-12. 310Dostopno na: https://www.wien.gv.at/english/administration/organisation/authority/municipality/city-administration/structure.html 311 Dostopno na: https://www.wien.gv.at/english/administration/organisation/authority/municipality/city-administration/structure.html 312 (the Vienna Hospital Association) 313 (Housing in Vienna) 314 Dostopno na: https://www.wien.gv.at/advuew/internet/AdvPrSrv.asp?Layout=stelle&Type=K&Hlayout=personen&stellecd=1995060905592863

https://www.wien.gv.at/advuew/internet/AdvPrSrv.asp?Layout=stelle&HLayout=personen&Type=K&stellecd=1996112717042782&AUSSEN=Y

https://www.wien.gv.at/advuew/internet/AdvPrSrv.asp?Layout=stelle&Type=K&stellecd=1995060915231830

https://www.wien.gv.at/advuew/internet/AdvPrSrv.asp?Layout=stelle&Type=K&stellecd=1995060915231830

https://www.wien.gv.at/advuew/internet/AdvPrSrv.asp?Layout=stelle&Hlayout=personen&Type=K&stellecd=1995060915085461

72

statusa samostoje pravne osebnosti do samostojnih gospodarskih subjektov, celo holdingov, kot lahko

ugotovim na primeru ureditve bolnišnic.

Zdravstvo:

Za lokalne zdravstvene storitve (“Gemeindesanitätsdienst”) so odgovorne samoupravne lokalne

skupnosti, ki te storitve zagotavljajo, vodijo pa tudi lokalne bolnišnice (“Krankenhaus-träger”). Na

področju vodenja bolnišnic imajo največjo vlogo dežele, ki so odgovorne za regionalizacijo

bolnišničnega sistema, in sicer za izvajanje zakonodaje vezane na bolnišnice in zdravstvene storitve

(12. člen Ustave), združenja (na nivoju dežel ali prostovoljna zasebna združenja (“freie Träger”)),

odgovornost dežel pa je pomembna tudi pri financiranju bolnišnic, saj dežele financirajo približno

polovico bolnišnic. Državni organi so odgovorni za zakonodajo ter izvajanje ukrepov za javno zdravje,

reševalne službe in zdravstvene storitve (10. (12) člen Ustave), pa tudi za področja zdravja živali, živil,

nadzor nad semeni in krmili (10. (12) člen Ustave) ter druge izvajalce zdravstvenih storitev (čl. 12 (1 )

ustave).

Avstrijski zdravstveni sistem temelji na temeljnem zveznem planu za zdravstvo, ki ga je pripravil Zvezni

inštitut za zdravje (Federal Austrian Health Institute (O¨ BIG315)), uvedel pa odlok ministrstva,

pristojnega za zdravje ((Austrian Hospital And Major Biomedical Equipment Plan “Ö KAP/GGP”, 1997),

ki določa splošne okvirje zdravstvene oskrbe. Primarno odgovornost za zagotavljanje zdravstvenega

varstva ima 9 zveznih dežel, vključno s financiranjem in zagotavljanjem bolnišničnih storitev. Razlogi za

spremembo sistema financiranja (ki je prej temeljil na podlagi podatkov o številu postelj ter dolžini

hospitalizacije) so bili strukturni primanjkljaji in izdatki bolnišničnih storitev. Sprememba sistema

financiranja ter naprednejši medicinska tehnologija pa sta privedla do zmanjšanja povprečne

hospitalizacije iz 7,2 dneva v letu 1995 na 5,97 v letu 2003, kar posledično pomeni, da je na voljo več

postelj in več bolnišničnih ustanov316.

V letu 2003 je temeljni zdravstveni plan vzpostavil pravne zaveze bolnišnic, pomembnejše načrte za

biomedicinsko opremo v 9 zveznih deželah ter pripravil sporazum o ustanovitvi 32 zdravstvenih regij/4

zdravstvenih območij, ki so financirane s strani zvez, države in zavarovalnic. Za zagotovitev teh ciljev

so se občine kot lastnice bolnišnic odrekle lastništvu nad bolnišnicami ter njihovo premoženje prenesle

na državo, na podlagi česar so se oblikovali bolnišnični holdingi (državni bolnišnični holding). Ker so bile

občine odgovorne tudi za finančne izgube, ki so jih ustvarjale bolnišnice, je država s prevzemom

bolnišnic prevzela tudi njihove dolgove. Bolnišnice v obliki holdinga so se tako razvile v večini od

devetih avstrijskih zveznih deželah (še vedno ga ni na Dunaju) ter so trenutno odgovorne za upravljanje

okoli 60% vseh postelj317.

Ustanovitev bolnišničnih holdingov v Avstriji ustreza formalni privatizaciji. V nasprotju z materialno

privatizacijo, formalno privatizirane bolnišnice vključujejo organizacije, ki so še vedno v lasti javnih

oseb, vendar jih vodijo zasebni subjekti318. Tako se je v Avstriji spremenil pravni status javnih bolnišnic

v avtonomne organizacije pod režimom zasebnega korporacijskega prava oz. preoblikovanje javnih

315 Österreichisches Bundesinstitut für Gesundheitswesen 316 Fidler, A., R. Haslinger, M. Hormarcher, M. Jesse, T. Palu, Incoporation of public hospitals: A »Silver Bullet« against overcapacity, managerial bottlenecks and resource constraints? Case studies from Austria and Estonia, Health Policy 81 (2007), str. 330-331. 317 Hofmarcher, M.M., Lietz Ch, Schnabl A., Weichselbauer M. Effizienzanalyse im intramuralen Bereich, Study commissioned by the Federal Ministry of Social Affairs and Generation,Wien; July 2003. 318 Strehl R. Privatisierungswelle im deutschen Krankenhauswesen? In: Arnold M, Klauber J, Schellschmidt H (Hrsg.), Krankenhaus-Report 2002. New York: Schattauer Verlag, Stuttgart; 2002. p. S113–29.

73

bolnišnic v gospodarske družbe. Le-te še naprej ostajajo javne, imajo pa večjo avtonomijo pri

upravljanju. Koncept holdinga predstavlja vertikalno povezavo vseh lokalnih bolnišnic v enotno

povezavo v obliki holdinga. Bolnišnice so se preoblikovale v gospodarske družbe, ki pa so še vedno v

lasti države, ki je edini delničar, s preoblikovanjem se je povečala le menedžerska avtonomija in hitrejše

sprejemanje odločitev319.

Cilj oblikovanja holdinga ni ustvarjanje dobička, pač pa so holdingi oblikovani kot neprofitne

organizacije z obveznimi nalogami celovitega zagotavljanja sekundarne zdravstvene storitve

prebivalcem, ki so skladne z visoko kvalitetnim standardom in da istočasno zagotavljajo finančno

stabilnost. Deželne vlade kot lastniki holdingov še vedno prevzemajo preostale odgovornosti za katere

koli dolgove, ki jih holdingi lahko ustvarijo. Vendar pa se dodana vodstvena fleksibilnost in avtonomija

odražata v izboljšanem upravljanju z viri in bistveno večjo učinkovitostjo, predvsem na področju

ekonomije obsega. Ta vključuje zmanjšanje presežene infrastrukture, konsoldacijo medicinskih

oddelkov in specializacij ter strogo spoštovanje avstrijskega strukturnega zdravstvenega plana v

povezavi z naložbami v visoko kakovostno opremo. Ti dve politiki sta v veliki meri odgovorni za

nadaljnje omejevanje stroškov320.

V preteklosti je imelo približno tri četrtine vseh zaposlenih v zdravstvenem sektorju status javnega

uslužbenca (govorimo o bolnišnicah, s katerimi so upravljale oblasti lokalne samouprave, država,

dežela ali občina). Delovnopravna zakonodaja je bila določena v skladu s predpisi, ki jo je sprejemala

oblast, pod katero pristojnost je bolnišnica sodila (zlasti deželna pristojnost). Po drugi strani pa

zaposleni v zasebnih bolnišnicah statusa javnih uslužbencev niso imeli, pač pa so se njihove pravice in

obveznosti iz delovnega razmerja določale kot za delavce pri zasebnih delodajalcih. Delovnopravna

zakonodaja pa je izhajala iz določil področnih kolektivnih pogodb321.

Novo oblikovani holdingi imajo nekaj svojih zaposlenih, v glavnem samo v upravnem odboru.

Bolnišnično osebje, kot na primer medicinske sestre in zdravniki, imajo sklenjena delovna razmerja v

skladu z državno delovnopravno zakonodajo. Prej status javnega uslužbenca zaposlenih v bolnišnicah,

ki vključuje nekatere posebne pravice kot npr. fleksibilen delovni čas ter zaščita v primerih odpuščanja,

je bil opuščen, novo zaposleni pa sklepajo delovna razmerja podobno kot zaposleni pri zasebnih

delodajalcih. V procesu transformacije je bila politika zaposlovanja ena bolj občutljivih področij glede

na dejstvo, da je imelo osebje v bolnišnicah status javnega uslužbenca, ampak z zahtevo, da se poroča

o upravljanju zasebne holdinške korporacije. Prav iz tega razloga se je bolnišnično osebje, ki so imeli

status javnega uslužbenca, s pogodbo preneslo na holding s posebnim zakonom. Ta dogovor daje

holdingu podobne pravice, enko kot jih ima zasebni delodajalec, vključno z zaposlovanjem in

odpuščanjem, premeščanjem na druga delovna mesta, glede na različne potrebe. Poleg tega zagotavlja

le eno obliko pogodbe o zaposlitvi. Odškodninske sheme temeljijo izključno na državni zakonodaji s

področja zaposlovanja. Rezultat navedenega je, da je izbirni postopek ter postopek zaposlovanja veliko

krajši in bolj fleksibilen, saj so bolj oddaljeni od političnih vplivov ter jih vodi neposredno samo

holdinško podjetje. Zamudnim izbirnim postopkom, s katerimi mora soglašati država ali deželna vlada,

319 Povzeto iz Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z dne 29. julij 2004, str. 11-12. 320 Fidler, A., R. Haslinger, M. Hormarcher, M. Jesse, T. Palu, Incoporation of public hospitals: A »Silver Bullet« against overcapacity, managerial bottlenecks and resource constraints? Case studies from Austria and Estonia, Health Policy 81 (2007), str. 331. 321 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 93.

74

se je sedaj mogoče izogniti in direktorji bolnišnic lahko neodvisno in samostojno izbirajo zdravnike,

medicinske sestre in ostalo osebje. Kakorkoli, izbirni postopek za člane uprave mora biti izločen od

staroste uprave holdinškega podjetja322.

Danes so torej pristojne za vodenje in upravljanje z bolnišnicami dežele (občine pa le v manjši meri).

Tri četrtine vseh zaposlenih v bolnišnicah ima status javnih uslužbencev (gre za t.i. javne bolnišnice,

katere upravljajo lokalne oblasti – torej država, dežela ali občina). Pogoje dela pa opredeljuje

podzakonski predpisi, ki jih določa pristojna oblast, predvsem na deželnem nivoju. V zasebnih

bolnišnicah delovno pravno zakonodajo podrobneje opredeljujejo branžne kolektivne pogodbe ter

določila podjetij323.

Izobraževanje:

Temeljna pravna zakonodaja sodobnega izobraževalnega sistema (School Organization

Act/Schulorganisationsgesetz) temelji na ustavnih določilih iz leta 1962, in je nadomestila predpise iz

časov habsburške monarhije (do leta 1918) in Prve Republike (1919-1938). Zaradi vedno večjega

zavedanja o pomembni vlogi izobraževalnega sistema v družbenem in gospodarskem razvoju kot tudi

zaradi pomanjkljivosti na tem področju, je v Avstriji v poznih šestdesetih letih že moč čutiti povečani

pomen na področju izobraževanja in usposabljanja. Prizadevanja za izboljšanje in širitev avstrijskega

izobraževanja so opazna do srede devetdesetih let. Razvoj sistema izobraževanja in usposabljanja so

vzpodbudile ogromne finančne investicije, ki so se zagotovo izkazale kot učinkovite. Šolske reforme, ki

so bile izvedene do sredine devetdesetih let, so privedle do kvantitativnih (enormna ekspanzija

tehničnih, ekonomskih in poklicnih šol na višjo sekundarno raven) in kvalitativnih izboljšav (t.i. »tiha

reforma« na področju osnovnega šolstva, uvajanje inkluzivnega izobraževanja, uvajanje informacijske

in komunikacijske tehnologije). Kakorkoli, strukturne reforme na področju primarnega in

sekundarnega izobraževalnega sistema so se izkazale kot delno uspešne324.

V okviru šolskega sistema so samoupravne lokalne skupnosti v sodelovanju z Deželo odgovorne za

vodenje ustanov osnovnih in srednjih šol325. Visoko centralistični šolski sistem v Avstriji se je razvil skozi

decentralizacijo v letu 1993 z dekoncentracijo oblasti, vsebino korikuluma in organizacijo razredov v

šolah. Ustanovljena so šolska partnerstva, v katera so vključeni starši in učitelji326. Za celotno

osnovnošolsko in srednješolsko izobraževanje je odgovorno Zvezno Ministrstvo za šolstvo, znanost in

kulturo, ki je tudi najvišji nadzorni organ, odgovoren za osnovno šolo in poklicno izobraževanje, praksa

poklicnega izobraževanja pa v pristojnosti pa Zveznega ministrstva za gospodarstvo, družino in

mladino. Ko gre za primer državne uprave na splošno, je odgovornost za zakonodajo ter njeno izvajanje

deljena med zvezo in deželnimi vladami. Delitev temelji na sledeč način: v rokah Zvezne vlade je

izključna pristojnost za pripravo in izvajanje zakonodaje, kar še posebej velja za akademsko

322 Fidler, A., R. Haslinger, M. Hormarcher, M. Jesse, T. Palu, Incoporation of public hospitals: A »Silver Bullet« against overcapacity, managerial bottlenecks and resource constraints? Case studies from Austria and Estonia, Health Policy 81 (2007), str. 333. 323 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 93. 324 Buchberger, Friedrich, Helmut Seel: Teacher Education in Austria: Description, Analysis, and Perspectives. Pädagogische Akademie des Bundes in Oberösterreich, Linz Institut für Erziehungswissenschaften der Universität Graz. TNTEE Publications Volume 2, Nr 2, December 1999, str. 11-13. 325 Dežele so pristojne za splošno politiko usposabljanja, ki se določi na zvezni ravni, zakonodaja in upravljanje predšolske vzgoje. Zvezni nivo: določanje pravnega okvirja, splošna načela, nivoji in kurikulum, ki je določen s šolsko zakonodajo, organizacija šolskega in izobraževalnega sistema, državne univerze, regulacija šolskega sistema na zvezni ravni, nadzor. 326 Cain, E. Bruce, J Russell Dalton, Susan E. Scarrow. Democracy Transformed?: Expanding Political Opportunities in Advanced Industrial Democracies. Comparative Politics. Oxford University Press. 2003, str. 157.

75

srednješolsko izobraževanje ter srednjo in višjo raven tehničnih in poklicnih šol, izobraževanje za

učitelje in vzgojitelje, prav tako pa je tudi odgovorna za zakonodajo, medtem ko je izvajanje zakonodaje

v domeni dežele, vključno s strokovno tehničnim kadrom ter predstavniki za pravice učiteljev. Dežele

so odgovorne tu za pripravo in izvajanje podzakonskih predpisov, kot na primer na področju

organizacijske strukture zveznih šolskih oblasti in »zunanje« organizacije javnih obveznih šol. Izraz

»zunanja« pomeni razvoj, gradnja, vzdrževanje in zapiranje šol, določanje števila učencev v razredih

itn. Vsa Zakonodaja je le temeljna, podrobneje pa je opredeljena z zakonodajo, ki jo sprejema deželni

parlament327.

Značilnosti avstrijskega izobraževalnega sistema se odražajo v izrazitem centralizmu v zakonodaji (ne oziraje se na zvezno ureditev) ter njegove birokratske oblike uprave s posebnim poudarkom na načelu zakonitosti. Šole so institucije, ki so predmet državne uprave. Druge značilnosti avstrijskega izobraževalnega sistema pa so:

največje pristojnosti sodijo pod ministrstvo, pristojno za izobraževanje328;

enako velja tudi lokalne oblasti devetih zveznih dežel, pristojne za izobraževalne zadeve;

pomembno vlogo igrajo tudi številne druge institucije, organizacije ali društva, kar je posledica

politične kulture v Avstriji (npr. cerkve (Rimskokatoliške), ko gre za pogodbo med Avstrijo in Svetim

Sedežem/Konkoradt), različne zbornice (npr. zvezna gospodarska zbornica, združenja zaposlenih),

različne oblike združenj različnih skupin učiteljev (npr. učitelji, ki izobražujejo na visokih šolah,

univerzah), združenja učiteljev različnih političnih strank, univerze, uslužbenci ministrstev in lokalnih

izobraževalnih organov329.

Regulatorna pristojnost na področju vrtcev sodi v pristojnost dežel, vsaka od njih ima svoj zakon o

izobraževanju v vrtcih, ki je podlaga za vse oblike izvajanja storitev sistema predšolske vzgoje in

zgodnjega izobraževanja, vključno z izvajanjem storitev preko različnih institucij. Finančna odgovornost

sodi pod občine z delno podporo države330. Izobraževanje otrok od 3 do 6 let izvajajo občine

neposredno v okviru občinskih uprav. Zasebni izvajalci teh storitev so oblikovani kot neprofitne

organizacije (60,7% v obliki družb ter 28,4% v obliki cerkev). Profitni izvajalci so bodisi gospodarske

družbe (2,7%) ali pa posamezniki (8,2%).

Pri zagotavljanju storitev krije 60 do 70% stroškov občinski proračun, cca. 15% pa predstavljajo

prispevki staršev. Na področju obveznega šolstva so za dodeljevanje sredstev odgovorni izvajalci (gre

za t.i. stroške za vzdrževanje, upravljanje, tekoče stroške). Na področju javnih šol so to lokalne oblasti,

v zasebnem sektorju pa zasebni organi.

Zaposlovanje učiteljev v šolah je v izključni v pristojnosti zveznih dežel, ki so odgovorne tudi za njihovo

plačilo. Plače učiteljem javnih šol zagotavlja regionalni šolski odbor, ki je organiziran v sistemu lokalnih

oblasti, sredstva pa dobijo refundirana s strani zvezne uprave. Učiteljem, tako torej deželnim učiteljem

327 Zvezni šolski organi v deželah in političnih okrajih:

Bezirksschulräte: okrajni šolskih odborov, ki so na ravni političnih okrajev;

Landesschulräte (deželni šolski odbori) na ravni pokrajin;

Zvezno ministrstvo za celotno državo. 328 The Ministry of Education and Cultural Affairs 329 Buchberger, Friedrich, Helmut Seel: Teacher Education in Austria: Description, Analysis, and Perspectives. Pädagogische Akademie des Bundes in Oberösterreich, Linz Institut für Erziehungswissenschaften der Universität Graz. TNTEE Publications Volume 2, Nr 2, December 1999, str. 12. 330 STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 71. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf

76

kot tudi učiteljem iz zasebnih šol, se plače izplačujejo iz državnega proračuna, višina zneska pa je

odvisna od števila populacije kot tudi drugih značilnosti, kot so blaginja, struktura prebivalstva, in je

lahko od dežele do dežele različna331.

Avstrijsko organiziranje šolstva urejajo zvezni zakoni (Schulorganisationgesetz, Schulunterrichtsgesetz,

itd.) in podzakonski predpisi posameznih zveznih dežel. Poudarjeno je skupno delovanje državnih

organov, izvajalcev in uporabnikov pri doseganju ustreznega izvajanja javnih nalog. Šole so oblikovane

kot javni zavodi brez pravne subjektivitete, zakon pa dopušča tudi možnost, da se oblikujejo tudi zavodi

z omejeno pravno sposobnostjo (Teilrechtfaehigkeit). Za tovrstno oblikovanje je potrebno soglasje

pristojnega nadzorstvenega deželnega organa, pravna sposobnost pa je omejena na posle, ki so z

delovanjem šole v neposredni zvezi. V primeru lastne pravne sposobnosti spadajo šole pod nadzor

ustreznih državnih institucij (npr. računskega sodišča)332.

Kot je že omenjeno, šole in vrtce vodijo država, dežele in občine oziroma občinska združenja.

Financiranje in upravljanje je zato zelo zapleteno (problem izhaja že iz časov politike med obema

vojnama). Tudi zasebniki in verska združenja lahko organizirajo šole. Na območju Avstrije je tako 3.351

nižjih osnovnih šol (primary schools - Volksschulen – za otroke od 0 do 6 let), od katerih je 2,7%

zasebnih. Leta 2003 je bilo 11.500 osnovnih šol (lower secondary schools – Hauptschulen – za otroke

od 10-14 let), med katerimi pa ni bilo zasebne333.

V šolskem letu 1993/1994 je v šolski sistem vstopila avtonomija izobraževalnega sistema, v okviru

katere se je povečala fleksibilnost avstrijskih šol. Šolam je tako dovoljeno, da samostojno odločajo o

nekaterih zadevah (npr. prostovoljno razvijajo nekatere dejavnosti, kot npr. specializacijo pri nekaterih

tujih jezikih, ekologija, medkulturne točke, informacijska tehnologija in na splošno z razširitvijo oz.

dopolnitvijo vsebin, določenih po kurikulumu)334.

Leta 2000 so se z reorganizacijo delile pristojnosti šol in univerz na centralnem nivoju, ki jo je pripravilo

Ministrstvo za izobraževanje, znanost in kulturo. Odgovornost za zakonodajo in njeno izvajanje se v

šolskem sistemu deli med Zvezo in Deželami.

Osnovne šole (Volksschule) upravljajo dežele, občine ali skupnosti občin. Vzdrževanje in upravljanje

šole pomeni ustanovitev šole, vzdrževanje, popravljanje šolskih stavb, nakup opreme in učiteljskih

pripomočkov, zagotavljanje šolskega zdravnika in zaposlitev nujnega pomožnega osebja. Zaposlitev

učiteljev v šolah je v pristojnosti dežel, ki plačajo stroške njihovih plač. Deželam ta strošek v celoti

refundira zveza v procesu fiskalne prilagoditve. Javne šole ne smejo zaračunavati šolnine. Prevoz iz šole

in v šolo z javnim prometom je zastonj. Tudi učbeniki so zastonj. Avstrijske šole imajo relativno malo

lastnih sredstev, ki bi jih lahko upravljale. Pripravljajo se reforme, ki naj bi povečale njihovo finančno

avtonomijo335.

Otroško varstvo izvajajo deloma občine, deloma pa se izvaja v okviru javnih služb. Odgovornost za

otroško varstvo sodi sicer pod pristojnost dežel, zaradi česar pa se višina plačila za vrtce in njihova

331 Schratz, Michael, Katalin Petzold: Improving School Leadership Country Background Report for Austria. Department of Teacher Education and School Research University of Innsbruck. March 2007. OECD, Directorate for Education, str. 21. 332 Povzeto po predlogu Zakona o javnih zavodih, str. 18. 333 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str 89. 334 Več glej: Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 36. 335 Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena, Prva obravnava, EVA 2010– 3111–0020, str. 42-43.

77

dostopnost od dežele do dežele razlikuje. Otroško varstvo pa lahko organizirajo tudi zasebniki in verske

družbe. V nekaterih deželah se izven mest kot pogoste oblike varstva tudi varuške, dežele pa podpirajo

tako obliko. Na območju Dunaja je okoli 360 vrtec in dnevnih oblik varstva, ki jih upravljajo občine,

približno enako število pa izvajajo zasebniki. V to niso vključene oblike dnevnega varstva336.

Na področju visokega šolstva v Avstriji je mogoče ugotoviti, da je večina univerz javnih, enako velja

tudi za področje osnovnošolskega izobraževanja. Dopustne so sicer tudi zasebne univerze (primerne

za manjše število študentov) in zasebne šole, ki jih običajno ustanavljajo verske skupnosti ali posebne

interesne skupine (zbornice)337.

Tipi visokošolskih organizacij so po Evropi različni. V glavnem jih je moč deliti na tiste, ki so bolj

akademsko oziroma profesionalno orientirane. V zadnjih letih (z vpeljavo bolonjske reforme) se ločnica

med njimi izgublja338. Drugo razločevanje je potekalo glede na to ali gre za javne ali zasebne institucije.

Pri tem velja poudariti, da je večina visokošolskih institucij javnih. V okviru mednarodnih analiz, ki jih

izvajata OECD ali Eurydice se med javne inštitucije štejejo tudi tiste zasebne, ki za izvajanje programa

večino sredstev pridobijo iz javnega denarja. V veliki večini držav sicer obstajajo tako javne kot zasebne

visokošolske institucije, vendar je obseg zasebnih institucij zelo različen. Samo javne institucije so: v

Andori, francoskem delu Belgije, na Danskem, na Finskem, v Grčiji in Italiji339.

Na področju visokošolskega izobraževanja je Avstrija izvedla prvo reformo leta 2002 Univeritätsgesetz

2002 (Universities Act 2002340). S tem zakonom je Avstrija začela eno od najbolj radikalnih reform

univerz v Evropi in se glede uvajanja »managerske revolucije« v visokem šolstvu lahko celo primerja z

dvema vodilnima državama na tem področju, Veliko Britanijo in Nizozemsko. Temeljna načela reforme

so bila341: zmanjšanje regulacije, povečanje konkurenčnosti, okrepitev vodstva univerze, oslabitev

notranjega upravljanja, strateško usmerjanje od zunaj. Zakon vsebuje štiri temelje: avtonomija,

sporazumi o rezultatih, globalni proračuni in univerzitetni sveti. Reforme v Avstriji ne spremljajo resna

zmanjševanja proračuna za univerze. Pristojnost za organizacijo visokega šolstva je v Avstriji na ravni

federacije oziroma centralne vlade342.

Zakon iz leta 2002 je skoraj v celoti odpravil državno regulacijo avstrijskih univerz343. Kot prvi korak so

univerze prenehale biti državne enote (agencije) in so pridobile polno pravno osebnost in postale

336 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str 89. 337 Povzeto iz Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z dne 29. julij 2004, str. 11-12. 338 The European Higher Education Area in 2012: Bologna Process Implementation Report (2012). European Commission, Eurydice, str. 22. 339 The European Higher Education Area in 2012: Bologna Process Implementation Report (2012). European Commission, Eurydice, str. 22. 340 University Organisation and Studies Act (Universities Act 2002), No. 120/2002 / 9th August, 2002, dostopno na: http://www.uibk.ac.at/index/finanzabteilung/ug2002_englisch.pdf 341 Pred reformo so avstrijske univerze bile v celoti odvisne od vlade v organizacijskem smislu. Univerze so bile enote zveznega ministrstva in njihovi vodje administracije so bili uslužbenci ministrstva. Proračuni univerz so morali biti porabljeni preko nacionalnih izobraževalnih proračunov. Poleg velike odvisnosti univerz od vladne administracije, je bila tudi njihova notranja struktura odločanja zelo zapletena, kompleksna zaradi velikega števila komitejev ter potrebe po dokaj rednih reelekcijah teh članov komitejev. 342 Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 21. 343 Pred reformo so bile avstrijske univerze enote zveznega ministrstva. Proračuni univerz so bili porabljeni preko nacionalnih izobraževalnih proračunov. Zapletena je bila tudi notranja organizacijska struktura odločanja. Odločanje med administrativnimi in akademskimi zadevami je teklo povsem ločeno. Univerza kot organizacija praktično ni imela posebne vloge, rektor je univerzo predstavljal, ni pa je ne vodil, ne upravljal. Univerze so imele status agencij343.

78

avtonomne osebe javnega prava. Ne glede na to pa univerze ne bodo privatizirane, ampak bodo ostale

v domeni javnega prava344. Po novi ureditvi so univerze »pravne osebe javnega prava« oziroma javne

korporacije (»Körperschaften öffentlichen Rechts«)345.346

Avstrija ima razvit tržni gospodarski sistem in dober gospodarski položaj. Z njenim članstvom v Evropski

uniji je pritegnila tudi veliko tujih vlagateljev. V času padca gospodarske rasti, se je število brezposlenih

povečalo, takrat pa se je povečalo tudi zanimanje za službe v javnem sektorju. Zanimivo je tudi, da se

Avstrijci nimajo v navadi veliko seliti, zato je nenavadno, da se učitelji, ki so zaposleni na enem

območju, selijo v drugega. Ni redek pojav, da se zaradi tega dogaja, da je na kakem območju učiteljev

preveč, medtem ko jih je drugje premalo. Kljub navedenemu se učitelji premeščanju upirajo. Sistem

zaposlovanja in odpuščanja učiteljev v obveznih osnovnih javnih šolah določa regionalni šolski odbor,

v pristojnost tega organa pa sodi tudi lokacijska razporeditev učiteljev po šolah, ki poteka v sodelovanju

s šolskimi partnerstvi, sindikata učiteljev, lokalne skupnosti in inšpektorata za šolstvo. Zato pa nimajo

javne osnovne šole nikakršne suverenosti pri odločanju v zvezi z zaposlovanjem in odpuščanjem

zaposlenih347.

Povzamemo lahko, da avstrijska družbena ureditev temelji na socialni koheziji, zaupanju in stabilnih

organizacijskih strukturah. V šolskem sistemu poteka veliko posvetovalnih postopkov, skupin in

organizacij, ki sodelujejo pri odločanju. V skladu z določili Zakona o organizaciji šole iz leta 1962 (School

Organization Act) je naloga vsake avstrijske šole vzpodbujati razvoj nadarjenih učencev in njihovih

talentov in potencialnih sposobnosti mladih v skladu z etičnimi, verskimi in socialnimi vrednotami.

Avstrijski izobraževalni sistem zagotavlja prost dostop do javnih šol vsem, s prepovedjo diskriminacije

glede na rojstvo, raso, spol, status, razred, jezik ali vero. V nasprotju z javnimi šolami je lahko dostop

do zasebnih šol omejen prav iz navedenih razlogov348.

Socialna politika:

Za Avstrijo, ki spada med države z Bismarckovim tipom sistema blaginje, in kjer so za razvoj mreže

ponudnikov storitve za uporabnike (sem spadajo storitve v domačem okolju, institucionalne in

kombinirane oblike) po zakonu odgovorne pokrajine, je značilno, da dolgotrajna oskrba starejših

temelji na denarnih prejemkih, kateri so zagotavljajo tako iz zveznega, kot iz deželnih proračunov.

Avstrija je skupaj z Nemčijo v vrhu evropskih držav, ki svojim državljanom zagotavljajo večino pomoči

v denarju. Med sredstvi, ki jih v Avstriji namenijo področju socialnega varstva, predstavlja pomoč v

denarju 70%, medtem ko samo 30% izdatkov predstavlja pomoč v storitvah, pri čemer gre predvsem

za storitve na področju zdravstva, v negovanih domovih za starejše in v vrtcih349.

Zdravstveno varstvo je regulirano s strani zvezne vlade (razen sistema bolnišnic), za ureditev socialnega

varstva pa so odgovorne posamezne dežele. Leta 1993 je začel veljati prvi zvezni zakon na področju

socialnega varstva, to je Zvezni zakon o dodatku za dolgotrajno nego (Bundespflegegeldgesetz), ki na

celotnem območju Avstrije zagotavlja denarni dodatek tistim, ki potrebujejo oskrbo. Zagotavljanje

344 Pechar, H., Backlash or Modernisation? Two reform cycles in Austrian higher education, in A.Gornitzka et al. (eds.), Reform and Change in Higher Education, 2005, Springer Verlag, str. 280. 345 V Avstriji so »korporacije javnega prava« podobno urejene kot v Nemčiji. Več o korporacijah javnega prava glej H.Fisher, The German Legal System and Legal Language, 3rd edition, Cavendish, 2002, str. 230. 346 Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 21. 347 Schratz, Michael, Katalin Petzold: Improving School Leadership Country Background Report for Austria. Department of Teacher Education and School Research University of Innsbruck. March 2007. OECD, Directorate for Education, str. 38. 348 Schratz, Michael, Katalin Petzold: Improving School Leadership Country Background Report for Austria. Department of Teacher Education and School Research University of Innsbruck. March 2007. OECD, Directorate for Education, str. 6. 349 Schenk, Martin. 2007. Freedom of choice and dignity for eldery. V Dolšak, Janez. Institucionalno varstvo starejših – neprofitna ali profitna dejavnost. Magistrsko delo. Univerza v Ljubljani, Fakulteta za družbene vede: Ljubljana 2010, str. 43.

79

dolgotrajne nege pa še naprej ureja devet različnih deželnih zakonov o socialni pomoči. V Avstriji tako

ne poznajo javne službe na področju varstva starejših, saj osebam, ki potrebujejo oskrbo, denarni

dodatek za dolgotrajno nego omogoča izbiro izvajalcev in storitev oskrbe350.

Na področju socialnih storitev v Avstriji obstaja močna tradicija prostovoljnih nepridobitnih

ponudnikov institucionalne oskrbe ostarelih. Več kot polovica je javnih nepridobitnih ponudnikov,

manjši pa je delež zasebnih pridobitnih ponudnikov. Zdravstveno varstvo je regulirano s strani

avstrijske zvezne vlade (razen sistema bolnic), za ureditev socialnega varstva pa so odgovorne

posamezne dežele351.

Ureditev socialnega varstva sodi v pristojnost dežel, lokalne oblasti pa so odgovorne za: osnovne

socialne storitve v okviru socialne pomoči, družinske politike pa tudi za varstvo otrok. V pristojnost

države sodi urejanje družinskih dodatkov ter zakonodaja, vezana na socialne ustanove352.

V pristojnost dežel pa sodi tudi zagotavljanje socialnih storitev, natančneje dolgotrajna oskrba

starejših. Dogovor o skupnih merilih za zagotavljanje dolgotrajne oskrbe starejših temelji na avstrijski

ustavi in je bil leta 1993 sklenjen med zvezno državo in 9 provincami leta 1993353. Sporazum temelji na

15.a členu zvezne ustave in obvezuje zagotavljanje teh storitev na nivoju dežel. Dežele z zakonom

regulirajo zagotavljanje socialnih storitev. Na podlagi določil Zakona o socialni pomoči »Laws on Social

Assistance« sodi v okvir navedenih storitev storitve na domu, pol-institucionalna oskrba in

institucionalna oskrbo oz. natančneje:

nega na domu (nega na domu in nega na domu, ki je povezana z zdravljenjem, socialno varstvo,

obroki na domu, pomoč pri gospodinjstvu);

dnevni centri;

dolgoročne storitve socialnega varstva (varovana stanovanja s 24 urno nego);

kratkotrajna zdravstvena nega na domu (vključno z nego in oskrbo) in rehabilitacijo;

svetovane službe na terenu;

adaptacija na domu;

storitve, vezane na usposabljanje neprofesionalnih negovalcev;

denarno nadomestilo uporabnikom storitev za plačilo teh storitev.

Zakonodajna pristojnost sodi pod Zvezo ministrstvo za delo, socialne zadeve in varstvo potrošnikov, in

devetimi deželami. Organizacija izvajanja in zagotavljanja storitev sodi v pristojnost dežel, med tem ko

so za njihovo financiranje zadolžene zvezna država, dežele in samoupravne lokalne skupnosti.

350 Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 76. 351 Povzeto iz Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z dne 29. julij 2004, stran 11-12. 352 EU, Comitee of Regions: Division of powers between the European Union, the Member States and Regional and Local Authorities. 2012, str. 13. 353 Povzeto po STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 29-39. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf

80

Socialna stanovanja (Gemeindebauten) so zgradile občine po Drugi svetovni vojni. Po letu 1980 imajo

pomembno vlogo podjetja za neprofitna stanovanja, eden izmed razlogov pa je, da je potreba po

stanovanjih dramatično narasla v 1980 letih, v času migracij in spremembah v vsakdanjem življenju

(npr. enoosebna gospodinjstva)354.355 Storitve na področju zagotavljanja socialnih stanovanj se v 40%

zagotavljajo neposredno v okviru občinskih uprav, 20 % pa v okviru javnih podjetij356.

Kulturna politika:

Javne institucije na področju kulture v Avstriji niso organizirane na enoten način, saj so zvezni muzeji

in nacionalne knjižnice po posebnem zakonu iz leta 2002 bili preoblikovani v samostojne znanstvene

institucije javnega prava. Zvezna gledališča in opere pa so bile preoblikovane v letu 1998 v gospodarske

družbe z omejeno odgovornostjo. Zanimivo je to, da so glavni gledališki objekti ostali še naprej v lasti

države, gospodarske družbe so neodplačno pridobile položaj užitkarja, medtem, ko je ostalo

premoženje potrebno za izvajanje javne službe prešlo v last gospodarskih družb357.

Organi upravljanja kulturnih institucij, organiziranih v obliki družb z omejeno odgovornostjo, se

načeloma oblikujejo in opravljajo svoje funkcije v skladu s splošnimi pravili gospodarskega statusnega

prava. Zakon posebej določa, da ima vsaka od gledaliških družb dve poslovodji – enega odgovornega

za umetniške zadeve (umetniški direktor), drugega pa za gospodarske zadeve (poslovni direktor). Oba

sta postavljena za največ pet let. Umetniškega direktorja postavi minister za izobraževanje, umetnost

in kulturo ob upoštevanju stališč nadzornega sveta zadevne institucije.358.

Lokalne skupnosti so odgovorne za zagotavljanje subvencij za kulturne dejavnosti v okviru svojih

pristojnosti za urejanju lokalnih zadev, lokalne oblasti deluje kot financer kulturnih institucij (muzejev,

knjižnice, orkestri), organizacije lokalne festivalov, ohranjanje mestnih središč in njihovega videza.

Dežele so odgovorne za zagotavljanje podpore in spodbujanje kulturnih dejavnosti, ohranjanje starih

občinskih in mestnih središč, letna poročila o kulturnih sponzorstvih ter nadaljnjih kulturnih publikacij,

promocijo sodobne umetnosti, organizacijo letnih festivalov na nivoju Dežel, glasbene šole, gledališča

in kino dvorane, dediščino, običaje in ljudsko umetnost, financiranje različnih kulturnih dejavnosti.

Odgovornost države pa je zakonodajna in izvršilna kompetenca kulturne politike ((13). 10. člena

Ustave), vzdrževanje in upravljanje s kulturno dediščino (vključno z knjižnicami in zgodovinskimi

spomeniki ((13). 10. člena Ustave), zveznimi muzeji in nacionalnimi knjižnicami ((13). 10. člena Ustave),

določanje zakonodajnega okvira za javne knjižnice ((13). 10. člena Ustave), mednarodno kulturno

sodelovanje, zunanjo kulturno politiko in kulturo Evropske unije ((2). 10. člena Ustave), zagotavljanje

finančne podpore za kulturne dejavnosti na nivoju dežel in lokalnih skupnosti, organizacijo tekmovanj

v umetnosti, podelitev nagrad in štipendij359.

354 Wiener Wohnen, dunajsko javno podjetje ima cca. 220000 stanovanj. Največje neprofitno podjetje pa je SOZIALBAU AG, ustanovljeno leta 1954, z več kot 50.000 stanovanji. 355 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 90. 356STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 125. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 357 Povzeto iz Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z dne 29. julij 2004, str. 11-12. 358 Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010, str. 41 359 EU, Comitee of Regions: Division of powers between the European Union, the Member States and Regional and Local Authorities. 2012, str. 17.

81

4.3.2. Danska:

Izvajalci storitev splošnega pomena so na danskem organizirani v glavnem kot javna podjetja, vendar

pa lastništvo ni bilo nikoli pomembno politično vprašanje. Tudi nacionalizacija po drugi svetovni vojni

ni imela na Danskem tako velikega pomena, kot v drugih zahodnoevropskih državah. Velik del danskega

javnega sektorja je bil in še vedno je pod pristojnostjo lokalnih oblasti, pod njihovim nadzorom pa so

tudi javna podjetja360.

Tabela 11: Nivo lokalne samouprave, ki je pristojen za negospodarske javne službe:

DRŽAVA REGIJA OBČINA

Bolnišnične storitve Bolnišnične storitve Osnovnošolsko izobraževanje

Ambulantne storitve Ambulantne storitve Obvezno socialno zavarovanje

Osnovnošolsko izobraževanje Oskrba starejših Predšolska vzgoja (0-6 let)

Visokošolsko izobraževanje Skrb za nezmožne

Obvezno in prostovoljno socialno

zavarovanje

Oskrba starejših

Socialna stanovanja Zdravstvene in zobozdravstvene

storitve za otroke

Kulture storitve Knjižnice in kulturni dogodki

Vir: Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of

the European Commission, str 160.

V zgodnjih 1990 letih je vlada začela spreminjati pravni status javnih podjetij v družbe z omejeno

odgovornostjo, kasneje pa je v nekaterih od teh podjetij prodajala deleže. Privatizacija je resneje

potekala po letu 1993 (sprva v bankah, nato pa tudi telekomunikacijskih podjetjih, podjetjih za poštne

storitve)361.

Po reformi leta 2007 so lokalne oblasti pristojne za večino javnih storitev in upravljajo z velikim deležem

javnih pristojnosti: osnovno šolsko in strokovno izobraževanje, izobraževanje za odrasle, socialne

storitve (oskrba starejših, upokojenci), vodna oskrba, odpadki, dobava električne energije, nekatere

zdravstvene storitve. V pristojnost regij sodi zdravstvena oskrba, socialno delo in regionalni prevoz.

Občine in regije lahko ustanavljajo občinska javna podjetja bodisi v sodelovanju z drugimi lokalnimi

oblastmi bodisi na podlagi sodelovanja z zasebniki. Podjetja, ki zagotavljajo javne storitve, kot so oskrba

z vodo, dobavo električne energije ali ravnanje z odpadki, upravljajo lokalne in regionalne oblasti ali

zadruge. Subvencioniran zasebni sektor pa igra pomembno vlogo na področju izobraževanja ter

socialnih in zdravstvenih storitev. Od leta 2006 dalje je udeležba lokalnih oblasti v večini občinskih

podjetij omejena na 49% neglede na obliko podjetja. Lokalne oblasti, ki so imele večinske deleže v

obstoječih podjetjih, so morale svoje deleže prodati pred 1. 1. 2012362.

Reforme novega javnega managementa so bile na državni ravni usmerjene predvsem k dvigu

uspešnosti ter izboljšanim letnim poročilom. Področja javnih naročil so bila temelj reforme novega

javnega menedžementa leta 1990. Vendar pa Danska ni bila preveč naklonjena ukrepom privatizacije

360 O.-J. Olsen, in Ulla Neegaard, “Regulation of the provision of public services in Denmark”, in Gérard Marcou, Franck Moderne, Droit de la regulation, service public et integration régionale, l’Harmattan, 2005. 361 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 163. 362 Dominique Hoorens, Les collectivités territoriales dans l’Union européenne. Organisation, compétences et finances, Dexia, 2008, p. 266 v Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 164.

82

novega javnega menedžmenta, zlati ne ukrepom, vezanih na trg in pogodbe. To so tudi razlogi

minimalnega razvoja in projektov na področju javno-zasebnega partnerstva. Prvi uradni danski pravni

akt, ki določa javno-zasebno partnerstvo (Action Plan for Public-Private Partnerships) je izšel januarja

2004363.

V okviru zagotavljanja javnih služb je trend »manj socialnih in zdravstvenih storitev« ter ozaveščanje

potrošnikov. Na področju izobraževalnega, zdravstvenega in socialnega sektorja se izvaja nešteto

različnih benčmarking treningov, ki so za ponudnike storitev obvezni, ti pa vključujejo samoevalvacijske

ocene kot tudi ocene končnih uporabnikov364.

Glede na to, da je Danska z reformo let 2007 na novo oblikovala strukturo lokalne samouprave, pri

čemer je določila za oblikovanje občin tudi minimalni kriterij po številu prebivalstva, in sicer 20.000, so

lahko posledično pristojnosti občin za razliko od avstrijskih, precej širše oziroma obsežnejše. Podobno

kot v Avstriji tudi tukaj obstaja cela paleta pravno-organizacijskih oblik izvajalcev negospodarskih javnih

služb, torej takih, ki so neposredno priključeni občinskim upravam in so brez statusa pravne

samostojnosti do gospodarskih subjektov. Glede na vrsto dejavnosti ureditev negospodarskih javnih

služb predstavljam v nadaljevanju.

Zdravstvo:

Za Dansko je na področju javnih služb značilen pojav t.i. »re-decentralizacije« lokalne samouprave.

Trend je opazen zlasti na področju visokošolskega sistema in upravljanje z bolnišnicami. Pred reformo

leta 2006 sta obe področji sodili pod pristojnost okrožij, z reformo pa so bile prenesene na

novoustanovljene regije. Primer Danske je tako vodilni primer urejenosti zdravstvenega sistema v

Skandinaviji. Medtem ko so bile bolnišnice prenesene na nove in enonamenske regije, se je vloga občin

na področju primarnega zdravstva bistveno povečala365.366

Eden izmed razlogov za reformo lokalne samouprave je bila tudi odprava težav na področju

zdravstvenega sektorja, kjer je sodobna medicinska tehnologija dvignile nivo specializacije. Te težave

so pripeljale do reforme bolnišnic (sprva v regiji Copenhagen), ko je nekaj manjših občin zaradi boljšega

zagotavljanja storitev združilo svoje bolnišnice367.

Značilnost danskega zdravstvenega sistema je ustrezna ureditev pristojnosti s tega področja med

posameznimi enotami lokalne samouprave368. Danski zdravstveni sistem lahko okarakteriziramo kot

363 Carsten Greve, Graeme Hodge, “Public-Private Partnership: a comparative perspective on Victoria and Denmark”, in Tom Christensen, Per Laegreid, Transcending new public management: the transformation of public sector reforms, Ashgate, 2007, 179 v Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 164-165. 364 Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission, str. 165. 365 V Skandinavskih državah je bila decentralizacija in kasneje re-centralizacija izpeljana v glavnem iz razloga povečevanja učinkovitosti lokalnih služb, nikakor pa to ni bila rešitev za izhod iz finančne krize niti fiskalne konsoldacije. 366 Ahmad, Ehtisham , Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67. International moneray fund. 2008, str. 5. 367 Povzeto po: OECD: Reforming Fiscal Federalism and Local Governemnt. Beyond the Zero-Sum Game, str. 73-82. 368 Občine so odgovorne za: preventivno zdravljenje, nego in rehabilitacijo, ki ni vezana na hospitalizacijo in posebno zobozdravstvo, nega na domu, zdravljenje odvisnosti od alkohola in drog, plačevanje prispevkov. Odgovornost regij: bolnišnice, psihiatrije, zdravstveno zavarovanje (splošni zdravniki, specialisti in vračilo za izdatke za zdravila). Država je odgovorna za posebno načrtovanje sistematično spremljanje kakovosti in učinkovitost ter uporabo informacijske tehnologije, financiranje.

83

decentraliziran369. Načrtovanje in reguliranje zdravstvenega sistema je na treh upravnih ravneh:

državni, regionalni in lokalni. Z veliko strukturno reformo zdravstvenega sistema je glavna naloga regij

zagotavljanje zdravstvenih storitev, na ta nivo so bile pa prenesene tudi nekatere naloge s področja

varstva okolja in razvoja regij. Strukturni reformi je sledila centralizacija bolnišničnega sektorja, ki je

preoblikovala strukture bolnišnic in sledila smernicam Nacionalnega odbora za zdravje370. V okviru

navedenega se je število bolnišnic za akutno nego zmanjšalo iz 40 v letu 2006 na 20 – 25 v letu 2015.

Preoblikovanje pa je temeljilo na predpostavki, da je za območje ene bolnišnice (ko je še mogoče

zagotoviti kakovost storitev in primerni kader) ustrezno število prebivalcev med 200.000 in 400.000371.

Specializacija in centralizacija bolnišničnih storitev, hitri odpusti in prenos pristojnosti oskrbe na

skupnost, je globalni trend in po mnenju številnih držav je to edina rešitev za boljšo vzdržnost

finančnega sistema. Ta trend zahteva tudi učinkovito usklajevanje oskrbe v različnih sektorjih372.

Reforme zdravstvenega sistema je temeljila na ideji, da ima pred razdaljo do najbližje bolnišnice

prednost višja kakovost storitev, hkrati pa so se razširile (predbolnišnične) zdravstvene storitve373.

Danski zdravstveni sistem se deli na tri dele374:

Primarna zdravstvena oskrba, ki jo zagotavljajo lokalne zdravstvene službe in jo v glavnem

financirajo lokalne skupnosti. Običajno predstavlja prvo točko sodelovanja pri splošnem

medicinskem tretmaju. Storitve tega sektorja so dostopne vsem in vključujejo tretmaje

splošnih zdravnikov, zobozdravnikov, psihoterapevtov, nego na domu, patronažno službo,

itd.

Bolnišnice: Bolnišnice so odgovorne za paciente, ki zahtevajo bolj specializirano zdravniško

zdravljenje, npr. intenzivno nego ali specialistično opremo. Financirajo in upravljajo jih

regije (z izjemo zasebnih bolnišnic).

Zasebni (samozaposleni) zdravstveni delavci375: splošni zdravniki, specialisti, fizioterapevti,

zobozdravniki, kiropraktiki in lekarnarji, ki jih plačujejo regije na podlagi glavarine in/ali

plačila posameznih storitev, za nekatere storitve (zobozdravstvo, fizioterapija in splošna

medicina) pa so uvedena tudi doplačila pacientov v različni višini.

Večino sekundarne in terciarne zdravstvene dejavnosti opravljajo splošne bolnišnice v lasti in

upravljanju regij. Zdravniki in drugi zdravstveni delavci imajo status zaposlenih (javnih uslužbencev) in

zanje velja plačni sistem javnih služb376.

369 Za Dansko je značilno, da ima decentraliziran javni sektor v katerem imajo občine primarno vlogo, da zagotavljajo javne storitve, medtem ko je naslednja raven odgovorna za zagotavljanje bolj specializiranih storitev, država pa določa pravne okvire, spremlja in vrednoti storitve ter zagotavlja izenačenje fiskalnega potenciala med enotami na obeh nižjih ravneh (torej občinami in regijami). Terkel Christiansen, J.B. Winsløws. Health reform monitor: Ten years of structural reforms in Danish healthcare. Health Policy 106 (2012), str. 114–119. 370 V letu 2007 je vlada namenila investicijam v nove bolnišnice 25 milijard DDK (3 milijarde eur) in ustanovila strokovno komisijo za pripravo poročil za vlado v zvezi z delitvijo sredstev. 371 Podrobneje glej: Olejaz, Maria, Annegrete Juul Nielsen, Andreas Rudkjøbing, Hans Okkels Birk, Allan Krasnik, Cristina Hernández-Quevedo, Health system in Transition, Health System Review, University of Copenhagen, Vo 14 No 2, 2012, str. 144. 372 Karla Douwa, Camilla Palmhøj Nielsenb, Camilla Riis Pedersenc. Centralising acute stroke care and moving care to the community in a Danish health region: Challenges in implementing a stroke care reform. Health Policy (Impact Factor: 1.91). 06/2015 373 Terkel Christiansen, J.B. Winsløws. Health reform monitor: Ten years of structural reforms in Danish healthcare. Health Policy 106 (2012), str. 114–119. 374The Danish Health Care System, dostopno na: http://international.ucl.dk/life-in-denmark/the-danish-health-care-system/ 375 Predlog zakona o zdravstveni dejavnosti. PRVA OBRAVNAVA, EVA 2008-2711-0139, str. 22. 376 Predlog zakona o zdravstveni dejavnosti. PRVA OBRAVNAVA, EVA 2008-2711-0139, str. 22.

http://www.researchgate.net/journal/1872-6054_Health_Policy

84

Načela zdravstvene reforme vključujejo zakonodajo, ki se nanaša na prosto izbiro bolnišnic, kot tudi

skrajšane čakalne dobe, vključno z reformami in vzpodbudami v povezavi z organizacijami upravne

strukture in bolnišničnega sektorja. Politični cilji številnih pobud so bili vezani na standardizacijo in

nadzorom nad stroški. Glavna strukturna reforma iz leta 2007 je spremenila sistem pokrajin z

ustvarjanjem večjih občin in regij ter ponovno razdelitvijo nalog in odgovornosti. Modernizacija

bolnišničnega sektorja vključuje prestrukturiranje akutne nege s centralizacijo enot v t.i. združene

oddelke za akutno nego (joint acute wards). Nadaljnje reforme vključujejo uvedbo nacionalne klinike

za rakaste in srčne bolezni ter nacionalni načrt za porazdelitev specializacij po bolnišnicah377.

Financiranje: Z ekonomskega vidika je bilo implementiranih kar nekaj pomembnih sprememb. Prvič,

regijam so bile odvzete pravice pobiranja davkov. Tako je zdravstvo sedaj financirano v kombinaciji

med davčnimi in državnimi davki, vključno z državnim zdravstvenim davkom. 80% regijskih nalog s

področja zdravstva se financira z državnimi nepovratnimi sredstvi, nekatere aktivnosti pa iz

neposrednih plačil (5%). Ostale javne finance za regijske zdravstvene dejavnosti prispevajo občine, ki

jih plačujejo uporabniki storitev v občinah. Razlog, da tudi občine soprispevajo, je vzpodbuda občinam,

da povečujejo preventivne storitve z namenim zmanjševanja hospitalizacije. Zastavljeni vladni cilj

zdravstvenega sistema je ustvariti večjo transparentnost davčnim zavezancem glede na njihove

prispevke in prednostne naloge. Če namreč davek za zdravje ne bi bil namenjen porabi v zdravstvenem

sistemu, je vprašljiv učinek transparentnosti378.

Občine so zadolžene za vse vrste zdravljenj in rehabilitacij, ki ne pomenijo tudi hospitalizacije, sem pa

sodi patronaža, zdravje obiskovalcev, šolsko zdravje, zobozdravstvena nega za posamezne skupine,

občinski zobozdravniki, preventiva in promocija zdravja, institucije za ljudi s posebnimi potrebami

(ljudje s posebnimi potrebami, zdravljenje z odvisnostjo od alkohola in drog, šolske zdravstvene

storitve). Občine so odgovorne tudi za preventivno zdravljenje in promocijo zdravja ter zobozdravstvo.

Javno medicinsko zdravljenje je brezplačno dostopno vsem državljanom, pa tudi državljanom EU.

Temelji danskega zdravstvenega sistema so379:

gre za javni zdravstveni sistem, ki je primarno financiran s splošnimi davki,

zdravstveno varstvo je organizirano na tak način, da sodi odgovornost za zagotavljanje storitev

na najnižje ravni, ponavadi na okrajnih svetih (subsidiarno),

zdravljenje mora biti univerzalno, svobodno in enako dostopno vsem 5,4 mio državljanov,

promovirati je potrebno učinkovitost zdravstvenega sistema, zagotavljati visoko kvaliteto

storitev in omogočiti prosto izbiro med tistimi, ki te storitve nudijo.

Regije so zadolžene za upravljanje z bolnišnicami, centri za oplojevanje, zdravstveno zavarovanje,

splošno in specialistično zdravstveno varstvo in psihiatrijo.

V okvir zasebnega zdravstvenega sektorja sodijo lekarne in zdravniki. Drugi zdravstveni delavci, ki

delajo kot samozaposlene osebe, so zdravniki specialisti, fizioterapevti, psihologi, kiropraktiki in drugi.

377 Olejaz, Maria, Annegrete Juul Nielsen, Andreas Rudkjøbing, Hans Okkels Birk, Allan Krasnik, Cristina Hernández-Quevedo, Health system in Transition, Health System Review, University of Copenhagen, Vo 14 No 2, 2012, str. 141. 378 Olejaz, Maria, Annegrete Juul Nielsen, Andreas Rudkjøbing, Hans Okkels Birk, Allan Krasnik, Cristina Hernández-Quevedo, Health system in Transition, Health System Review, University of Copenhagen, Vo 14 No 2, 2012, str. 144. 379 The Danish Health Care System, dostopno na: http://international.ucl.dk/life-in-denmark/the-danish-health-care-system/

85

Strukturna reforma se je spopadla tudi s povečanim številom zasebnih bolnišnic, čeprav je njihov vpliv

na število bolnikov minimalen. Dejavnost zasebnih bolnišnic se je dvignila na 2,2 % vseh bolnišničnih

aktivnosti, merjeno po merilih iz leta 2010. Tudi pri zasebnih bolnišnicah se je spremenila čakalna doba

(kot je bila leta 2002), saj omogoča pacientom, da si poiščejo zasebni tretma, ki se plača iz javnih

sredstev, če čakalna doba v javni bolnišnici presega 2 meseca. Ta se je skrajšala na 1 mesec leta 2007380.

Vendar pa se reformni procesi na področju zdravstva na Danskem še nadaljujejo. Na državni ravni je v

teku proces specializacije in centralizacije oskrbe v danskih bolnišnicah, ki se rezultira v ustanovitvi

petih »superbolnišnic« do leta 2020. Specializacija in centralizacija bolnišničnih storitev, hitri odpusti

in prenos pristojnosti oskrbe na skupnosti je globalni trend in po mnenju številnih držav je to edina

rešitev za boljšo vzdržnost finančnega sistema. Ta trend zahteva tudi učinkovito usklajevanje oskrbe v

različnih sektorjih. Maja 2012 je Centralna Danska Regija izpeljala reformo, ki vključuje centralizacijo

in specializacijo akutne nege po kapi, in prenesla pristojnosti bolnišnične oskrbe pacientov z blagimi do

zmernimi simptomi kapi na občine. Glavni razlog za reformo je bil zmanjšanje stroškov381.

Izobraževanje:

Na področju izobraževanja382 so občine odgovorne za osnovne šole. Danska osnovna šola in nižja

srednja šola se imenujeta Folkeskole383. V 98 občinah je kar 1.605 občinskih šol384. Na nacionalni ravni

šolski sistem ureja Folkeskolen Act385, ki določa splošen okvir za šolske dejavnosti. Poleg javnih šol pa

obstajajo tudi neodvisne zasebne šole.

Danski sistem izobraževanja in usposabljanja se v osnovi deli na dva vzporedna dela386:

osnovni, temeljni sistem ter

poklicno in splošno izobraževanje odraslih.

Z reformo strukture javnega sektorja na Danskem, ki je začela veljati 1. 1. 2007, v okviru katere je

teritorialni reformi sledila tudi prerazporeditev nalog in pristojnosti, je reforma pripeljala tudi do

380 Terkel Christiansen, J.B. Winsløws. Health reform monitor: Ten years of structural reforms in Danish healthcare. Health Policy 106 (2012), str. 114–119. 381 Karla Douwa, Camilla Palmhøj Nielsenb, Camilla Riis Pedersenc. Centralising acute stroke care and moving care to the community in a Danish health region: Challenges in implementing a stroke care reform. Health Policy (Impact Factor: 1.91). 06/2015 382 Občine so odgovorne za osnovne šole, vključno z posebnim izobraževanjem in izobraževanje za odrasle. Regionalne oblasti so odgovorne za: delovanje specializiranega nacionalnega in regionalnega izobraževalnega sistema, upravljanje izobraževalnih ustanov za ljudi z napakami govora, sluha ali vida (komunikacijski centri), usklajevanje izobraževanja mladine in odraslih vključno z izobraževanjem dislektikov. Na državnem nivoju je država odgovorna za: določitev ciljev, ki se nanašajo na vsebino osnovnošolskega izobraževanja vključno s posebnim izobraževanjem, center za učne pripomočke in materiale, mladinsko izobraževanje, dodatno izobraževanje in izobraževanje za odrasle, kratkoročno in srednjeročno visokošolsko izobraževanje, univerzitetno izobraževanje in raziskave. 383 Gre za t.i. občinske osnovne šole in nižje srednje šole, katerih dobeseden prevod bi pomenil »ljudska šola«. Otroci so v osnovnošolski sistem vključeni 9 let, prisotnost v šoli pa ni obvezna. Obvezno izobraževanje se začne avgusta, ko otrok dopolni 7 let. Stroške izobraževanja v javnih šolah krijejo občine. Sicer pa občinske osnovne in nižje srednje šole vključujejo enoletni program predšolskih dejavnosti, ki sicer ni obvezen, so ga pa občine dolžne zagotavljati, tako da traja izobraževanje pravzaprav 10 let. 384 Ministry for childer, education and gender equality, dostopno na: http://eng.uvm.dk/Education/Primary-and-Lower-Secondary-Education/The-Folkeskole 385Prečiščeno besedilo dostopno na: http://pub.uvm.dk/2003/consolidation.html 386 Vocational education and training in Denmark. Short description. CEDEFOP European Centre for the Developtment of Vocational Training. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2012, str. 14.


86

sprememb v strukturi šolstva, in sicer do ustanovitev večjih enot in skupnega upravljanja. Tako je

upravljanje Folkeskole organizirano na različnih nivojih in povezano z različnimi akterji387:

nivo: država: akterji: parlament, vlada in Ministrstvo za izobraževanje (vključno z Agencijo za

šolstvo). Odgovornost akterjev: določanje splošnih ciljev in okvirjev za Folkeskole ter izvedba

zakonodaje;

nivo: občina – lokalni nivo:občine in občinski sveti, odgovornost za javne šole, določanje

lokalnih ciljev in okvirne pogoje;

nivo: šole: akterji: šolsko vodstvo in šolski odbori, odgovornost za upravne in pedagoške

dejavnosti, določitev načel za delovanje šol;

nivo: učitelji, akterji: učitelji: odgovorni za učni načrt in potek poučevanja, nenehno

ocenjevanje študentov in sodelovanje z domačimi;

nivo: učenci, akterji učenci in starši. Odgovorni za pridobitev izobrazbe ter sodelovanje z šolo

na različnih področjih.

Danska ima po podatkih iz leta 2010 eno najvišjih stopenj rodnosti v Evropski uniji s 1,88 živorojenih

otrok na žensko. Eden izmed razlogov za relativno visoko rodnost je obsežen sistem cenovno dostopnih

oblik dnevnega varstva pa tudi obstoječa zakonodaja, vezana na materinski in očetovski dopust. Tako

moški kot tudi ženske so bodisi zaposlene osebe ali pa so vključeni v izobraževalni sistem. To so pa tudi

razlogi, zakaj je večina otrok vključenih v dnevno varstvo388. Institucionalna vzgoja in varstvo

predšolskih otrok sta v celoti javna ali javno subvencionirana.

Glede na višino porabljenih sredstev v občinskih osnovnih šolah in nižjih srednjih šolah ter pri podpori

izobraževanju, sodi Danska v sam vrh389. Izobraževalni sistem financirata država in občine. Šole so v

njihovi lasti. Le nekatere institucije (srednješolske izobraževalne ustanove) so samostojne (neodvisne

in samoupravne)390.

Zakonodajno področje in finančna odgovornost na področju vzgoje in izobraževanja sodita v pristojnost

države, občine pa so odgovorne za zagotavljanje teh storitev, prav tako pa tudi ocenjevanje

zagotavljanja storitev. Izobraževanje otrok od 3-6 let izvajajo občine neposredno v okviru občinskih

uprav. Občine tudi financirajo v povprečju 80% vseh stroškov, razliko pa krijejo starši391. Za izvajanje

občinskih osnovnih šol in nižjih srednjih šol so zadolžene občine. Občinski svet je dolžan zagotavljati,

da so vsi otroci v občini upravičeni do brezplačnega izobraževanja. Občinski svet določa tudi okvirje in

cilje dejavnosti šol v okviru zakonodaje392.

387 podrobneje glej: OECD Review on Evaluation and Assessment Frameworks for Improving School Outcomes. COUNTRY BACKGROUND REPORT FOR DENMARK. April 2011 388 Vocational education and training in Denmark. Short description. CEDEFOP European Centre for the Developtment of Vocational Training. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2012, str. 8. 389 Improving School Leadership. National background report, Denmark. Pluss Leadership A/S in cooperation with Professor Jan Molin, Copenhagen Business School. February 2007. OECD. Directorate for Education, str. 8. 390 Education and Schools in Denmark, dostopno na: http://www.expatarrivals.com/denmark/education-and-schools-in-denmark 391 Povzeto po: STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 71. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 392 Improving School Leadership. National background report, Denmark. Pluss Leadership A/S in cooperation with Professor Jan Molin, Copenhagen Business School. February 2007. OECD. Directorate for Education, str. 16.

87

Več kot 95% vrtcev je javnih. Le cca. 3 % otrok je v zasebnem varstvu. Lokalne oblasti zagotavljajo

naslednje oblike varstva393:

za otroke od 6 mesecev do 2 let t.i. crèches (vuggestuer);

za otroke od 3-5 let - vrtci (børnehaver);

za otroke od 6 mesece do 6 let- posebne institucije (aldersintegrerede institutioner);

za šoloobvezne otroke kot centre za popoldanske/pošolske dejavnosti t.i. (fritidshjem).

Osnovne šole (Folkeskole) so v lasti občin. Občine se same odločajo o tem, na kakšen način bodo

financirale svoje osnovne šole (tu ne gre za financiranje po sistemu »števca učencev«), vendar morajo

pri tem spoštovati pravila in pogoje, ki jih predpiše šolsko ministrstvo. Sredstva za financiranje

osnovnih šol dobijo namreč iz državnega proračuna. Občinske in okrajne srednje šole se prav tako ne

financirajo po sistemu »števca dijakov«, temveč tako kot osnovne šole394.

Druge ravni danskega izobraževalnega sistema pa se financirajo po načelu »denar sledi dijaka oziroma

študenta«. Sistem financiranja šol je skladen s splošno strategijo ciljnega upravljanja šol, ki temelji na

prepričanju, da najlažje odločajo o izvajanju izobraževalnih programov tam, kjer ta proces poteka, in

sicer ljudje, ki se neposredno srečujejo s konkretnimi pedagoškimi vprašanji (ravnatelji in člani

upravnih odborov šol). Sistem se sestoji iz dodeljevanja dotacij v enem kosu ob upoštevanju, da največ

dijakov in študentov (višjih šol) prejema visoke štipendije, le manjšina dobi najnižji štipendijski

znesek395. Dokler šola uporablja sredstva v skladu s predpisi, ima povsem proste roke pri odločanju o

svojih prioritetah. Sistem »števca udeležencev izobraževanja« se na različnih ravneh šolanja prilagaja

specifičnostim ravni396.

Tudi jasli, vrtci, dnevni vzgojni centri in skupine za priprave na šolo se financirajo iz občin, sredstva za

to pa le-te dobijo iz državnega proračuna v enem kosu.

Omenjena reforma pa je vplivala tudi na področje univerz: 25 univerz in raziskovalnih institucij se je

zaradi povečanja konkurenčnosti pri pridobivanju sredstev povezalo v 8 univerz in 3 institucije397.

Če nekoliko povzamemo, lahko ugotovimo, da je politika izobraževanja zelo decentralizirana, izvajajo

pa ga občine. Ministrstvo pristojno za izobraževanje, določa cilje, kvaliteto upravljanja pa zagotavlja 98

občin, s tem ko določajo lokalne cilje, pogoje in nadzor. Visoka stopnja šolske avtonomije pomeni, da

je učinkovitost izobraževalne politike zaradi implementacije nacionalnih strategij na ravni šol odvisna

od zmožnosti lokalnih oblasti, ravnateljev in učiteljev. Danska ima tudi 146 institucij za srednješolsko

izobraževanje in 117 institucij poklicnega in strokovnega izobraževanja398.

393 Early Childhood Education and Care Policy in Denmark. The Ministry of Social Affairs in consultation with the Ministry of Education. 2000, str. 16. 394Education and Schools in Denmark, dostopno na: http://www.expatarrivals.com/denmark/education-and-schools-in-denmark 395 Sredstva, ki jih je šola prejela preteklo leto, ne vplivajo na višino sredstev v naslednjem letu, kajti najpomembnejše merilo je število udeležencev izobraževanja. Razdeljevanje letnih dotacij je tako rekoč avtomatizirano skoraj v celoti; računalniški program upošteva nekaj preprostih zakonskih pravil, pravilnikov ministrstva; vgrajenih ima tudi določeno število zanesljivih kontrolnih operacij. 396 Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, Poročevalec, EVA: 2007-3311-0004, Številka: 00722-1/2007/10, Ljubljana, 14. 6. 2007, dostopno na: https://www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt?uid=C12565D400354E68C12572FF00272E47&db=kon_zak&mandat=IV&tip=doc 397 The Danish Local Government System, Produced by Local Government Denmark (LGDK), February 2009. 398 EDUCATION POLICY OUTLOOK DENMARK. OECD. April 2014, str. 14.

88

Lokalne oblasti določajo tudi cilje in okvirje za dejavnosti ustanov otroškega varstva, ki deluje kot

sestavni del splošnih služb v vsaki lokalni skupnosti. 70 % institucij, ki zagotavljajo varstvo otrok, sodi

pod občine, te ustanove pa morajo delovati skladno z določili lokalne samouprave399.

Socialna politika:

Socialne storitve, vključno z njihovim financiranjem, so v večji meri z reformo v celoti prešle na občine,

del sredstev pa prihaja tudi s strani države. Po reformi so regije prevzele okrožne institucije, tako da

del socialnih storitev zagotavljajo tudi regije.

Splošne zakonodajne okvire sistema oskrbe na domu določa država, regije in občine pa imajo v rokah

močno diskrecijsko pravico400.

Značilnost socialne politike je, da se financira zgolj iz davkov ter da je javna storitev na domu za

uporabnike storitev brezplačna (brez kakršnega koli doplačila, t.i. free of charge) in ni pogojena s

finančnim stanjem401.

V pristojnost občin sodijo domovi za ostarele, negovalni domovi in nega na domu. Kar 21% vseh domov

za ostarele na Danskem sestavljajo domovi neprofitnih organizacij. Večina neprofitnih organizacij je

zasnovanih kot društva, povečalo pa se je tudi število zasebnih domov za ostarele, ki so organizirani

kot družba z omejeno odgovornostjo.

Težji invalidi, ki živijo samostojno v lastnem gospodinjstvu v starosti od 18 do 67 let, so upravičeni do

t.i. osebne asistence. Gre za denarna sredstva iz lokalnih skupnost (polovico sredstev je zagotovljenih

iz državnega proračuna), njihova višina pa ni vezana na finančno stanje uporabnika in njegove

družine402. Približno tretjina invalidnih oseb, ki prejema storitve osebne asistence, ima dnevno

štiriindvajseturno pomoč, povprečno pa prejemajo od 15 do 18 ur osebne asistence na dan. V letu 2007

je na Danskem približno 500 uporabnikov prejemalo denarna sredstva po omenjenem zakonu, kar je

približno 100 uporabnikov na milijon prebivalcev (Danski zakon o neodvisnem življenju za težje

invalide)403.

Področje oskrbe starejših: v preteklosti je veljalo prepričanje, da je potrebno socialne in zdravstvene

težave starejših reševati v institucionaliziranih oblikah z institucionaliziranim varstvom. S procesom

staranja prebivalstva pa je Danska izvedla reformo tudi na tem področju: danes se odvija proces

deinstitucionalizacije, ki pomeni, da naj se starejšim osebam zagotavlja oskrba v domačem okolju tako

dolgo, kolikor je to le mogoče. V skladu s tovrstno politiko je prešlo tudi financiranje iz sekundarne na

primarno raven. Na podlagi navedenega so se znatno povečali obiski zdravstvenega in medicinskega

osebja na domu404, podaljšala se je tudi življenjska doba prebivalcev. Za vzpostavitev tovrstnega

399 Early Childhood Education and Care Policy in Denmark. The Ministry of Social Affairs in consultation with the Ministry of Education. 2000, str. 16. 400 Pregled izvajanja socialne oskrbe na domu po evropskih državah s poudarkom na ocenjevanju potreb uporabnikov. Končno poročilo. Inštitut RS za socialno varnost. Ljubljana, 2014. 401 Genet, Nadine, Kroneman, Madelon, Chiatti, Carlos, Gulacsi, Laszlo in Wienke Boerma. 2012b. V: Genet, Nadine, Boerma, Wienke, Kroneman, Madelon, Hutchinson, Allen in Richard B. Saltman: Care across Europe. Current structure and future challenges, 25–54. United Kingdom: European Observatory on Health Systems and Policies, Nivel. 402Danski zakon o neodvisnem življenju za težje invalide 403 Smolej, Simona, Mateja Nagode: Spremljanje izvajanja socialnovarstvenih programov, ki dopolnjujejo javno službo na tem področju: Analiza programov osebne asistence. Naročnik: MDDSZ, Ljubljana 2007, str. 8. 404 Medicinske sestre so na voljo 24 ur na dan, oskrbovancem pa nudijo tudi izobraževanje, nego in zdravljenje, pomoč pri izpolnjevanju obrazcev za različne namene, spremembo stalnega prebivališča, nujno medicinsko pomoč ter prijave v domove za starejše in v centre za dnevno varstvo.

89

sistema je bila potrebno sodelovanje med bolnišnicami, družinskimi zdravniki in sistemom javnega

zdravstva. Gradnjo domov za starejše so nadomesti z gradnjo varovanih stanovanj, dnevnimi centri in

24-urno pomoč na domu. Že leta 1989 je Odbor za zdravje predstavil model, ki je vključeval domove

za ostarele in oskrbo na področju javnega zdravja405.

Obseg zagotavljanja dolgotrajne oskrbe starejših obsega406:

različno palet storitev socialnega varstva, vključno z fizičnim in psihološkim zdravstvenimi

storitvami, poleg tega pa še pokojnine in podporo pri plačevanju stanovanj;

nego na domu ter socialna oskrba ustanov;

denarno nadomestilo uporabnikov storitev za plačilo teh storitev.

Zakonodajna pristojnost izvajanja teh storitev sodi v pristojnost države, in sicer ministrstva, pristojnega

za socialne zadeve, in ministrstva, pristojnega za zdravje. Organizacija zagotavljanja storitev in njihovo

izvajanje sodi v pristojnost občin in regij, med tem ko je financiranje socialne oskrbe v pristojnost občin,

zdravstvene oskrbe pa v pristojnost regij.

Tovrstne storitve na Danskem zagotavljajo občine preko svojih institucij. Izvajalci storitev so v večini

primerov organizacije javnega sektorja, moč je čutiti naraščanje vloge zasebnega sektorja, njegova

vloga pa je od občine do občine različna (od 17,5-47,5 %).

Storitve na področju zagotavljanja socialnih stanovanj se v 2% zagotavljajo neposredno v okviru

občinskih uprav, sicer pa te dejavnosti v glavnem izvajajo zunanji izvajalci. V 98% primerov so to

neprofitne organizacije407.

Kulturna politika:

Danski kulturni sistem lahko označimo kot centraliziran pa tudi kot decentraliziran. Odgovornost za

kulturno politiko sodi tako v pristojnost danskega parlamenta, vlado in ministrstvo, pristojno za

področje kulture. Na državnem nivoju se določajo osnovni okvirji za državno in lokalno kulturno politiko

ter pripravljajo smernice za mednarodno kulturno sodelovanje. Na podlagi reforme iz leta 2007 je

prešla pristojnost za to področje iz nekdanjih okrožij bodisi na državne institucije bodisi na

novoustanovljene občine; tako sodijo pod pristojnost države regionalna gledališča, orkestri in muzeji,

medtem ko sodijo pod pristojnost sedaj velikih občin popolna politična, administrativna in finančna

odgovornost za vse kulturne ustanove in prireditve, vezane na lokalno pripadnost, to pa pomeni

knjižnice, muzeji, športni objekti, ljubiteljske dejavnosti. Na področju dejavnosti knjižnic in muzejev so

občine vezane na državno zakonodajo408.

405 Jarden, Mary E. and Jens Ole Jarden. Clinical Geriatrics. Social and Health-Care Policy for the Elderly in Denmark. Dostopno na: http://www.globalaging.org/elderrights/world/densocialhealthcare.htm 406 Povzeto po: STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 35-40. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 407STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion, str. 126. file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINAL_31_OCT_2011[1].pdf 408 Compendium: Cultural policied and trends in Europe. Dostopno na: http://www.culturalpolicies.net/web/denmark.php?aid=32

90

Občine so odgovorne za finančno podporo tistim kulturnim institucijam, ki so na njihovem območju

zaradi spodbude lokalne kulture. V to področje sodijo tudi glasbene šole in muzeji.

***

Ugotovim lahko, da se v primerjalnih ureditvah večnivojska lokalna samouprava oz. torej decentralno

urejena lokalna samouprava na področju izvajanja lokalnih negospodarskih javnih služb izkazuje kot

zelo učinkovita. Če je za Slovenijo na tem področju značilno izrazito vpletanje države (tako zakonodajno

zlasti pa tudi finančno), zaradi česar pojem suverenosti občine na tej točki popolnoma popusti, so za

primerljivi državi (Avstrija in Danska) značilne stabilne oblike samoupravnih lokalnih skupnosti,

ureditev in izvajanje negospodarskih javnih služb pa je poverjeno različnim nivojem lokalne

samouprave, torej bodisi občinam bodisi drugemu višjemu nivoju lokalnih oblasti v obliki dežel ali

okrajev, medtem ko je vloga države le posredna.

Nadalje ugotavljam, da ne ena ne druga ureditev ne pozna pojma oz. pravno-organizacijske oblike

javnega zavoda v ožjem smislu, kot ga poznamo mi. Negospodarske javne službe se v obeh primerih

pojavljajo v različnih pravno-organizacijskih oblikah, tako da dejansko teh institutov tudi ni mogoče

neposredno primerjati z javnim zavodom v Sloveniji.

V obeh primerih, tako v Avstriji kot tudi na Danskem, namreč tiste dejavnosti, ki so tudi sicer samo

splošno »družbene« in ne tržne, kot gre za primere dejavnosti vzgoje in izobraževanja (vrtci in osnovne

šole), sodi upravljanje teh dejavnosti neposredno v okvir občinske uprave, organizacije so brez

avtonomije in brez pravne subjektivitete, učitelji pa so javni uslužbenci, ki so zaposleni v občinskih

upravah.

Po drugi strani pa je na nekaterih področij družbenih dejavnosti mogoče čutiti močan vpliv privatizacije;

tako je npr. Avstrija oblikovala bolnišnice holdinge, pa tudi kulturne institucije se pojavljajo v oblikah

gospodarskih družb (kot družba z omejeno odgovornostjo).

Zanimiva se mi zdi tudi socialna politika, kjer dejansko ni pomembna pravno organizacijska oblika, v

kateri se pomoč nudi, pač pa pomeni tovrstna družbena dejavnost le dodeljevanje finančnih sredstev

uporabnikom storitev ne glede na njegovo premoženjsko stanje.

Zlasti zanimivi se mi zdijo razlogi reforme lokalne samouprave, ki so jo izvedli leta 2007 na Danskem:

ni šlo za izhod iz finančne krize, pač pa povečanje kakovosti in učinkovitosti javnih služb ter oblikovanje

ekonomije obsega in nižanje stroškov.

Glede na navedeno menim, da bi tudi v Sloveniji morali vzpostaviti drugi višji nivo lokalne samouprave

ter prerazporediti oziroma na novo urediti pristojnosti v zvezi z izvajanjem negospodarskih javnih služb.

Glede na ureditev v tujini se mi zdi primerno, da tudi pri nas omogočimo izvajanje negospodarskih

javnih služb preko različnih pravno-organizacijskih oblik ter da zastarel sistem zavoda popolnoma

opustimo. Glede na na različne oblike dejavnosti se zdi smiselno, da tam, kjer se pojavljajo tudi tržne

dejavnosti, dopustimo možnost oblikovanja institucij v skladu z določili zakona o gospodarskih družbah,

tam kjer pa gre za čiste družbene dejavnosti, pa odvzamemo pravno subjektiviteto, izvajalce dejavnosti

pa priključimo neposredno občinskim upravam. Poleg sodobnejšega načina ureditve menim namreč,

da lahko to prinaša tudi pozitivne finančne učinke.

91

5. REFORME LOKALNIH NEGOSPODARSKIH JAVNIH SLUŽB V SLOVENIJI – možnosti za nadaljnji razvoj

5.1. Centralizacija izvajanja lokalnih javnih storitev

Podjetniške krize, ki jih srečujemo na področju gospodarstva in so posledica notranjih ali zunanjih

vzrokov pri poslovanju, se pojavljajo tudi na področju poslovanja javnih podjetij in javnih zavodov. Tudi

omenjeni subjekti imajo lahko težave bodisi z zagotavljanjem finančne likvidnosti, bodisi pa so vzroki

nelikvidnosti pri plačniku bodisi pri javnem podjetju oziroma javnem zavodu kot izvajalcu posamezih

storitev. Nelikvidnost in druge oblike finančnih težav so lahko posledica sprememb v organizaciji ali pa

v poslovanju. Tudi splošna družbena nelikvidnost vpliva tudi na stopnjo likvidnosti javnih podjetij in

javnih zavodov409.

Izkušnje kažejo, da je mogoče učinkovito in racionalno izvajanje le pri razmeroma velikem obsegu bolj

specializiranih storitev na tem področju, gleda na dejansko stanje celo v bistveno večjem in mnogo bolj

specializiranem obsegu izvajanja javnih služb. Zato so glede na prostorske, naravne, poselitvene in

druge objektivne danosti slovenskega prostora ter tudi zaradi tehnično-tehnoloških možnosti,

strokovnega potenciala, investicijskih zmožnosti, ekonomičnosti in logistike usmeritve v zaokroževanje

funkcionalno in prostorsko zaokroženih oskrbovalnih sistemov na višji ravni edino upravičene in

primerne. V prid temu govori tudi dejstvo, da javne službe v sedanjih materialnih, kadrovskih in

organizacijskih razmerah v splošnem ne bodo konkurenčne v širšem evropskem prostoru ob vstopu

Slovenije v EU410.

Povečevanje gospodarnosti in učinkovitosti poslovanja javnega sektorja je zaradi pomanjkanja tržnih

principov eden največjih izzivov. Glede na sodoben način pojmovanja gospodarnosti in učinkovitosti

tako pričakovane cilje presojamo glede na vrednosti/koristnosti glede na vložena javna sredstva. Že z

zmanjševanjem števila subjektov oz. njihovim povečevanjem bi bilo mogoče doseči večjo

gospodarnost, medtem ko merjenje učinkovitosti zahteva uvedbo merljivih kazalnikov411.

V zvezi izvajanjem občinskih javnih služb moramo posebej opomniti na aktualno problematiko, ki vpliva

na samo izvajanje občinskih javnih služb412. Kot je navedeno v poglavju, vezano na teritorialno

decentralizacijo, je Slovenija razdeljena na 212 občin, povprečno velika občina pa ima 9.700

prebivalcev in se po velikosti nekako uvršča v sredino evropskega povprečja. Več kot polovica

slovenskih občin ima manj kot 5.000 prebivalcev.

Takšna raznolikost med samimi občinami in neustrezen model financiranja občin v Sloveniji ter

nezadostno število zaposlenih javnih uslužbencev v občinskih upravah vodijo v pomanjkljivo

(nekvalitetno) izvajanje izvirnih nalog, v okvir katerih spada tudi urejanje, upravljanje in skrb za lokalne

javne službe (21. člen ZLS). V tej zvezi se tako odpirajo vprašanja o trajni sposobnosti izvajanja

409 Ivanjko, Šime. Finančno poslovanje javnih zavodov o Zakonu o finančnem poslovanju podjetij. Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 39. 410 podatki ARSO: http://www.arso.gov.si/varstvo%20okolja/poro%C4%8Dila/poro%C4%8Dila%20o%20stanju%20okolja%20v%20Sloveniji/javne_sluzbe.pdf 411 Strategija razvoja lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Gradivo za javno razpravo, 24. 11. 2015, str. 9-10. 412 Glej tudi Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 147.

92

dejavnosti javnih služb slovenskih občin in s tem zagotavljanjem skupnih potreb in interesov njenih

prebivalcev413.

V Sloveniji so zavodi urejeni s posebnim Zakonom o zavodih /ZZ/ iz leta 1991, ki dopušča tako zavode

javnega prava (t.i. javni zavodi) kot tudi zavode zasebnega prava (t.i. zasebni zavodi)414. V nasprotju z

drugimi državami članicami EU, koder se zavodi zakonsko urejajo s posebnimi zakoni o njihovi

ustanovitvi, so zavodi v RS zakonsko urejeni s splošnim zakonom. Poleg splošnega zakona, ki ureja

status zavodov, pa so v RS posamezne vrste zavodov urejene še s številnimi področnimi zakoni, kar

privede do precejšnjih razlik v pravni urejenosti zavodov v RS415.

Razvoj negospodarskih javnih služb so pravzaprav spremljali številni problemi; področna zakonodaja je

povsem izpraznila Zakon o zavodih /ZZ/, saj je vsak področni zakon po svoje uredil javne zavode na

svojem področju, tako da so v Zakonu o zavodih /ZZ/ ostala samo še zapletena sistemska vprašanja, ki

še do danes niso zadovoljivo rešena. Trpin416 pravi, da je praktično vsaka vlada skušala izdelati nov

zakon o zavodih, a ga nobeni ni uspelo predložiti Državnemu zboru. Zadnji poskus spremembe je bil

tako Zakon o opravljanju dejavnosti splošnega pomena na področju negospodarskega javnega sektorja,

pri katerem pa je že iz naslova vidno, da je predlagatelj opustil star koncept zakona in se bolj usmeril v

normiranje dejavnosti.

Danes obstajajo javni zavodi, ki se med seboj precej razlikujejo tako po strukturi dejavnosti, ki jih

opravljajo po naročilu države in za trg (javne in tržne storitve), kakor po samostojnosti oziroma

odvisnosti od ustanovitelja, po lastniški strukturi premoženja, načinu upravljanja in tudi po načinu

financiranja. Primerno bi bilo, da se različne tipe javnih zavodov tudi formalizira in na ta način poenoti

ravnanje ustanovitelja, financerja in zavoda v različnih primerih. Organizacijska struktura zagotavljanja

posameznih programov ali storitev bo odvisna od značilnosti posamezne vrste javne službe, od potreb

po njenem nadaljnjem razvoju ter od potreb trga glede zagotavljanja storitev izven obsega javne

službe417.

O potrebnih reformah na področju izvajanja negospodarskih javnih služb opozarjajo številni.

Kamnarova418 je v svoji knjigi Javni zavodi med državo in trgom že leta 1999 opozorila na neustrezno

organizacijo izvajanja negospodarskih javnih služb in predlagala tri možne modele izvajalcev družbenih

dejavnosti:

Prvi model predstavlja privatizacijo vsega državnega premoženja, ki ga javni zavodi ne

potrebujejo za opravljanje javne službe, interes zasebnega sektorja pa ne predstavlja ovire za

privatizacijo.

Drugi model prestavlja sredino med ekstremno privatizacijo in omejevanje tega procesa, ki ga

poznamo danes.

413 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 147. 414 Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 119. 415 Bohinc Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 280. 416 Trpin, Gorazd. Nastanek in razvoj javnih služb v Sloveniji. Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011. Uradni list Republike Slovenije. 2011, str. 103. 417 Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče, 1999, str. 177. 418 Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče 1999, str. 177.

93

Tretji model pomeni nadaljevanje današnjega stanja, ko ni delitve dela med javnimi zavodi,

profitnimi in neprofitnimi organizacijami socialnih storitev.

Imenovana predlaga ustanovitev t.i. državnega javnega zavoda, njegova ustanovitev pa je smiselna

tam, kjer javna služba ni natačno določena in kjer država za njeno izvajanje poskrbi tudi tako, da sama

ustanovi »proizvodne enote«, ki jo bodo izvajale. Taki državni zavodi bi opravljali samo javno službo,

medtem ko so tržne storitve prepuščene zasebnemu sektorju. Po mnenju avtorice so državnim

zavodom v sedanji ureditvi najbolj podobne šole in vrtci, kjer je celotna dejavnost zavoda opredeljena

kot javna služba, pa tudi socialni zavodi bi bili primerni za za preoblikovanje v državne zavode, saj je

vsa dejavnost socialnega varstva opredeljena kot javna služba.

Tudi Trpin419 je leta 2006 opozoril na problematiko negospodarskih javnih služb, ki se nanaša na eni

strani na vprašanje uvajanja novih oblik izvajanja javnih služb (v mislih je imel koncesijo), na drugi strani

pa na vprašanja deregulacije posameznih javnih služb ali posameznih storitev, kar po njegovem mnenju

pomeni ukinjanje pravneg režima javnih služb na posameznih dejavnostnih oziroma storitvah in njihov

prenos v tržne dejavnosti, ki jih ureja zasebno pravni režim. Vprašanje deregulacije se tako nanaša na

problematiko ureditve javnih zavodov, ki v okviru svoje dejavnosti ne izvajajo javne službe oziroma

predstavlja javna služba relativno majhen del njihove dejavnosti, drugi problem pa predstavljajo javni

zavodi, ki poleg izvajanja svoje dejavnosti v okviru pravnega režima javne službe izvajajo isto dejavnost

še na tržen način in s tem rušijo enakopravni položaj subjektov, ki nastopajo na trgu.

Upoštevaje navedenega lahko ugotovimo, da se še danes v statusni obliki javnega zavoda izvajajo vse

dejavnosti (gospodarske in negospodarske), četudi imajo nekatere organizacije vse pogoje za

preoblikovanje v statusno obliko gospodarske družbe.

Mednarodna primerjava postreže z ugotovitvami, da gre za veliko pestrost pravnih organizacijskih

oblik, izbira med njimi je vgrajena v zakonodajo, in sicer se za izvajanje posamezne javne službe izbere

tista statusna oblika, ki najbolj ustreza izvajanju določene dejavnosti javne službe, nadalje, da imajo

izvajalci v primerjavi z izvajalci javnih služb v Republiki Sloveniji več pristojnosti, več odgovornosti, več

nadzora. Primerjava pa pokaže tudi to, da naš zavod ni anahronizem v Evropi, res pa je, da v Evropi tudi

ni trend, da bi se države vračale v obliko zavoda. V mednarodni primerjavi so prikazane tudi reforme,

ki so se jih ali pa se jih ta čas lotevajo v evropskih državah, in ugotoviti je treba, da so rdeča nit vseh

oblik in potreb po reformah fiskalni problemi v navedenih državah, ti so sprožilci opisanih reform420.

Izvajanje dejavnosti javnih služb v režiji upravnih služb teritorialnih oseb javnega prava - države in

lokalne skupnosti - sodi med najstarejše in tradicionalne oblike izvajanja dejavnosti javnih služb, ki je

dobro poznana upravni teoriji in praksi. V praksi držav članic EU lahko v okviru upravnih služb države

oziroma lokalnih skupnosti (angl. core public bureaucracy), sicer zasledimo vrsto raznolikih

organizacijskih oblik, ki pa so v organizacijskem smislu del državne oziroma lokalne skupnosti, zanje pa

je značilno da421:

se neposredno financirajo iz proračuna,

419 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 78. 420 Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena, Prva obravnava, EVA 2010– 3111–0020, str. 48-49. 421 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 145.

94

zaposlujejo javne uslužbence,

njihove ustanoviteljske pravice praviloma niso prenosljive,

njihovo poslovanje poteka po posebej določenih pravilih, in

so pod neposredno »kontrolo« političnih oblasti422.

V Sloveniji imajo praviloma vsi zavodi pravno osebnost, vendar pa zakon dopušča tudi t.i. nesamostojne

zavode423. Kot je bilo že predstavljeno v poglavju 2, je število vseh javnih zavodov v Republiki Sloveniji

1.475, izmed katerih pa jih je nekaj več kot 70 % (ali 1.038) v lasti občin.

Trpin424 je že leta 2006 predlagal dve rešitvi, in sicer:

po njegovem mnenju je najbolj drastična in dosledna rešitev ta, da bi javnim zavodom v celoti

prepovedali tržno dejavnost. Ta rešitev je tudi najbolj primerljiva z ureditvami v drugih državah

članicah, kjer se to vprašanje v takšni vsebini praviloma ne postavlja, ker njihovi zavodi ne

opravljajo tržne dejavnosti. To pa izhaja tudi iz njihvega samega položaja, saj si jih je težko

predstavljati, da bi lahko brez pravne osebnosti kot del strukture državne uprave nastopali na

trgu. V tem primeru bi morala država jasno določiti obseg posamezne javne službe ter izdelati

kriterije in merila za njihovo financiranje ter jih tudi dosledno uporabljati;

kot bolj blago rešitev, ki izhaja iz obstoječega položaja javnih zavodov kot samostojnih pravnih

oseb, katerih osnovna dejavnost javne službe je skoraj v vseh primerih premalo financirana, je,

da ta primanjkljaj večinoma financirajo iz dela svoje tržne dejavnosti.

V prvem primeru gre za t.i. državne zavode, kot dela državne uprave oz. proizvodne enote, ki nimajo

pravne subjektivitete. Država ni le alokator sredstev, ampak tudi proizvajalec storitev in njihov

razdeljevalec. Zavod posluje v imenu in na račun države, tudi lastninske in razpolagalne pravice so v

rokah države, odločitve glede razpolaganja s premoženjem pa so razdeljene na tri ravni: vlada,

ministrstvo in zavod. Zmogljivosti, kot so prostorske, tehnične in kadrovske, so določene s strani

ustanovitelja in prilagojene pričakovanemu obsegu javne službe in standardom oziroma normativom

za opravljanje javne službe. Financiranje je neposredno proračunsko, kar pomeni, da se zavodu

zagotavlja sredstva za delovanje v okviru, ki ustreza natančno določeni kadrovski zmogljivosti in obsegu

predvidene javne službe. To pa pomeni, da so vsi prihodki zavoda prihodki proračuna in so skupaj z

odhodki zavoda vnaprej natančno predvideni s proračunom. Zavod pridobiva sredstva po načrtu in

brez pogodb425.

V primeru, da so državni zavodi oblikovani kot samostojne pravne osebe, pa je lastnik edinega

celotnega premoženja država, s tem da je pravica do razpolaganja razdeljena med državo in zavodom

422 Podobno kot v drugih državah članicah EU lahko tudi v slovenski pravni ureditvi zasledimo možnost izvajanja javnih služb v režiji države oziroma lokalnih skupnosti. Tako lahko država zagotovi izvajanje dejavnosti javnih služb v skladu z zakonom v javnih zavodih in gospodarskih družbah ter v drugih organizacijskih oblikah, ki jih določa zakon, lahko pa tudi v upravnih organih (13. člen ZDU-1 (Zakon o državni upravi, Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 – odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14 in 90/14)). 423 Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003, str. 119. 424 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu.

Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 80. 425 Povzeto po: Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče 1999, str. 158-159.











95

v odvisnosti od vrste premoženja. Z nepremičnim premoženjem razpolaga v celoti država, v njenem

imenu vlada ali ministrstvo, s premičnim premoženjem pa zavod. Tudi javno službo določa parlament,

prav tako tudi oblikovanje letnega programa javne službe (prek vsakoletne proračunske razprave).

Razdelitev obsega javne službe med posamezne zavode poteka po načrtu, na podlagi oblikovanja

mreže javne službe, na kar pa zavod ne more vplivati. Kar se sistema financiranja tiče v tem primeru

zavodi niso neposredni proračunski uporabniki, četudi so v celot proračunsko financirani (zavod dobi

mesečno kvoto za izvedbo mesečno načrtovanega programa, financiranje pa lahko poteka tudi na

podlagi zasedenih delovnih mest, ki jih odobri pristojno ministrstvo, in na podlagi normativov in

standardov za druga sredstva, razen plač). S sredstvi, ki jih prejme od ustanovitelja oziroma financerja,

zavod v celoti tudi upravlja in z njimi razpolaga. Kadar se financiranje ne odvija na podlagi zasedenih

delovnih mest, je kadrovska funkcija v rokah managementa426.

Kamnarjeva v nadaljevanju navaja tudi prednosti in slabosti ustanovitve državnega zavoda, ki jih na

kratko povzemam v nadaljevanju.

Kot prednosti državnega zavoda so lahko:

1. Omejitev državnega monopola na opravljanje javne službe.

2. Zmanjšanje državnega premoženja in kadrovskih zmogljivosti državnih zavodov.

3. Vključitev privatnega kapitala pri produkciji tržnih storitev bo povečala investiranje in druga

zasebna angažirana sredstva v dejavnost; izboljšala se bo tehnološka opremljenost v

dejavnosti, kar bo privedlo do povečanja specializacije in kakovosti storitev.

4. Zmanjšanje državne regulacije na vseh področjih izven obsega javne službe ter uvajanje tržne

regulacije in s tem povečanje vpliva uporabnikov.

5. Jasna delitev med javno in nejavno službo postavi jasno delitev odgovornosti države,

posameznikov in zavodov.

6. Odnosi med državo in zavodi so jasni in enostavni, položaj zaposlenih je nedvoumen, plače

zaposlenih v državnih zavodih so administrativno določene. Zaradi oblikovanja zasebnega

sektorja se bo na trgu delovne sile oblikovala cena delovne sile za posamezna poklicne skupine;

bistvenih odstopanj med plačami javnega in zasebnega sektorja ne sme biti.

7. V sistem državnih zavodov je mogoče vgraditi mehanizme za spodbujanje gospodarnega

ravnanja s sredstvi in za povečanje kakovosti storitev.

8. Sprostitev privatne pobude lahko poveča ponudbo programov in storitev in s tem svobodo

posameznika, hkrati pa je še vedno zagotovljena minimalna varnost.

9. Zaradi povečane kompetitivnosti na trgu nejavnih storitev se bo znižala cena teh programov in

storitev.

10. Možnost za znižanje stroškov javne službe; prvič zato, ker se bo obseg zaposlenih v državnih

zavodih zmanjšal in bodo tudi tehniče in prostorske zmogljivosti temu prilagojene; drugič zato,

ker se bo del uporabnikov javne službe verjetno preusmeril v zasebni sektor, kjer bo koristil

razširjene oziroma nadstandardne programe javne službe na lastne stroške.

Med slabosti velja omeniti zlasti naslednje:

1. Možnost odliva najboljšega kadra iz državnih zavodov v zasebni sektor, kar bo znižalo kakovost

javne službe, zato je treba uvesti pogodbeno razmerje zaposlenih v javnih službah.

426 Povzeto po: Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno in publicistično središče 1999, str. 160.

96

2. Premožnejši uporabniki bodo postopoma postali le uporabniki zasebnega sektorja, če bo ta

nudil tudi storitve javne službe, čeprav proti plačilu.

3. Nezadostna ponudba izvajalcev zasebnega sektorja, če bo opravljanje dejavnosti zahtevalo

velike kapitalske vložke.

4. Obstaja možnost, da uporabniki zaradi nezadostnega in premalo učinkovitega državnega in

javnega nadzora ne bodo dovolj zaščiteni pred neprofesionalno proizvodnjo storitev, ali

drugače povedano, tveganje uporabnika pri koriščenju storitev zasebnega sektorja se

povečuje.

5. Nevarnost, da se bodo stroški izvajanja javne službe celo povečali, saj bo potrebno zagotoviti

sredstva za delovanje zavoda ne glede na to, kolikšen obseg storitev bodo zavodi izvedli.

Glede na to, da so najštevilčnejši prav zavodi, ki sodijo pod občine, menim, da bi kakršni koli posegi na

področju reorganizacije družbenih dejavnosti izkazovali največje učinke ravno v občinskih izdatkih.

Ministrstvo, pristojno za lokalno samoupravo, je v letu 2014 pripravilo analizo števila majhnih zavodov,

katerih ustanoviteljice so občine. Zavodov s 15 ali manj zaposlenimi je po podatkih AJPES izkazovala

petina zavodov, ki sodijo pod občine, skupno 228, od tega 39 šolskih in 70 s področja kulture. To kaže

na precejšnjo mero neracionalne organiziranosti, ki jo posamezna področna zakonodaja (npr. Zakon o

organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja /ZOFVI/, Zakon o uresničevanju javnega interesa na

področju kulture /ZUJIK/,..) ne ureja427.

Za doseganje ciljev politike javnih financ je Vlada RS sprejela Program stabilnosti – dopolnitev 2014428.

Eden izmed ukrepov za ekonomske politike, ki omogoča doseganje gospodarskih in javnofinančnih

ciljev držav je (na strani izdatkov v letu 2014) izvedba racionalizacije javnih skladov ter zavodov429 in

nižanje transferov iz proračunov zaradi porabe presežkov iz prejšnjih let430. Poslovanje teh pravnih

oseb mora biti jasno razmejeno s sodili, tako se da vodijo ločene evidence o opravljanju tržnih

dejavnosti in o dejavnostih negospodarskih javnih služb. V okviru stroškov dela predstavljajo bistveni

delež posredni proračunski uporabniki, ki se večinoma financirajo skozi transfere javnim skladom,

javnim zavodom ter javnim agencijam iz proračunov. Znotraj tekočih transferov iz proračunov je več

kot 80% stroškov dela, za katere veljajo že navedene rešitve glede zaposlovanja in plačne politike.

Posredni proračunski uporabniki izvajajo temeljno javno službo v okviru razpoložljivih sredstev

proračuna, pri čemer se varčevanje primarno izvaja skozi obvladovanje izdatkov za blago in storitve

skozi optimizacijo poslovanja ter investicij. Pri poslovanju posrednih proračunskih uporabnikov se je

že v letu 2014 načrtovala poraba dela presežkov iz preteklih let in posledično manj transferov iz

državnega proračuna za javne službe.

Prvi predlog interventnega zakona o uravnoteženju javnih financ občin iz leta 2014 je vključeval tudi

predloge, vezane na zmanjšanje stroškov občin. Le-ta je predvideval s 1. 1. 2015 ukinitev manjših

zavodov z manj kot 15 zaposlenimi, a predlagana sprememba ni stopila v veljavo.

Kljub temu, da je sistem organiziranosti negospodarskih javnih služb v Sloveniji zastarel, lahko v skladu

z obstoječo zakonodajo ter z uporabo znanj in izkušenj iz drugih držav podamo nekaj predlogov za

rešitev, in sicer:

427 Strategija razvoja lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Gradivo za javno razpravo, 24. 11. 2015, str. 10. 428 Vlada RS: Program stabilnosti: dopolnitev 2014, april 2014. 429 V skladu s priporočili OECD o poenostavitvi pravno-organizacijskih oblik, ki jih uporablja javni sektor in priporočili IMF. 430 Sprememba zakona o izvrševanju proračuna RS

97

po vzoru Avstrije in Danske lahko javnim zavodom odvzamemo status pravne osebnosti, jih

priključimo občinam in jim hkrati povečamo avtonomijo. Predlog je podoben organizaciji osnovnih

šol v Avstriji in na Danskem. Tako npr. v Avstriji upravljajo z osnovnimi šolami občine ali skupnost

občin, medtem ko je zaposlovanje učiteljev v pristojnosti dežel. Tudi na Danskem sodi odgovornost

za javne šole neposredno pod občine, vloga občin pa se je po sprejemu zakona o osnovnih šolah

»Folkeskolen Act« še okrepila;

po vzoru Avstrije lahko zavode, ki se v precejšni meri ukvarjajo tudi s tržno dejavnostjo,

preoblikujemo v pravno-organizacijske oblike zasebnega sektorja s postopnim umikom države iz

javne službe ter uvedbo privatizacije.

Pri tem pa je pomembno tudi dejstvo, da sta tako Avstrija kot tudi Danska reorganizacijo izvajanja

negospodarskih javnih služb izvedli v skladu z načeli novega javnega menedžmenta v povezavi z bolj

kvalitetnim in učinkovitejšim izvajanjem javnih služb, medtem ko je v Sloveniji prvobitni razlog

preoblikovanja vzdržnost javnih financ in s tem povezano zmanjšanjem izdatkov občinskih proračunov

v okviru interventnih ukrepov.

Kot lahko ugotovimo iz vsega zgoraj navedenega, je tudi na področju zavodov moč govoriti o potrebni

reorganizaciji v smislu centralizacije podpornih in administrativnih služb. Menim tudi, da bi tovrstna

sprememba vodila v pozitivne finančne učinke občinskih proračunov, zato bom v nadaljevanju skušala

pripraviti okvirne izračune.

5.1.1. Javni zavodi brez statusa pravne osebe

Javni zavod je pravna oseba, če ni z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta drugače določeno.

Zavodi so po 4. členu Zakona o zavodih /ZZ/ pravne osebe s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi,

ki jih določata zakon in akt o ustanovitvi; ne glede na to, da zavodi nimajo v lasti premoženja, ki ga

uporabljajo, temveč je lastnik premoženja ustanovitelj. Pravice, obveznosti ter odgovornosti

posamezne vrste zavoda so urejene še s področnimi zakoni in ustanovitvenimi pravili, torej različno.

Pravna osebnost javnega zavoda naj tako ne bi bila nujno enotna, ampak v področnih in internih aktih

različno lahko opredeljena431.

Tu Zakon o zavodih /ZZ/ odstopa od premoženjskopravne narave pravne osebe oziroma od vezanosti

pravne subjektivitete na premoženje kot jamstva za obveznosti, ki jih pravna oseba sprejema v

pravnem prometu. Poleg tega je vodenje zavodov brez lastnega premoženja (zgolj sredstva v

upravljanju) različno od vodenja korporacij, pri katerem menedžment prevzema tudi odgovornost za

gospodarno ravnanje s premoženjem v lasti pravne osebe432.

Zakon o zavodih /ZZ/ sicer dopušča tudi možnost ustanovitve t.i. nesamostojnega zavoda brez lastne

pravne subjektivitete (4. člen ZZ), kar dejansko pomeni, da bi bil takšen zavod v organizacijskem smislu

sestavni del upravnih služb ustanovitelja433.

431 Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management Koper. 2012, str. 42. 432 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 292. 433 Brezovnik, Boštjan: Predlog odloka o ustanovitvi javnega zavoda knjižnica Ivana Tavčarja Škofja loka, Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Dostopno na: http://www.obcina-gvp.si/assets/obcinske_seje/17.seja_obcinskega_sveta/8-koncna-odlok-o-ustanovitvi-jz-kit-skofja-loka-2-obravnava.pdf

98

V pojasnilo k navedenemu moramo navesti, da veljavni Zakon o zavodih /ZZ/ sicer določa, da so zavodi

(organizirajo se za izvajanje negospodarskih javnih služb) pravne osebe, če ni z zakonom oziroma

odlokom občine drugače določeno. V primeru, da zavod ni pravna oseba, je v organizacijskem smislu

sestavni del uprave. Zakon o zavodih /ZZ/ še določa, da javni zavod, ki ni pravna oseba in so mu z aktom

o ustanovitvi določene pooblastila v pravnem prometu, izvršuje ta pooblastila v imenu in za račun

ustanovitelja434. Primer takšne ureditve je pravni položaj fakultet, ki niso pravne osebe, vendar pa

izvršujejo določena pooblastila v pravnem prometu435.436

V praksi lahko zasledimo, da ima praktično vsaka občina ustanovljen režijski obrat v okviru občinske

uprave, medtem ko javnih zavodov, ustanovljenih v okviru občinske uprave, ne zasledimo437.438

V praksi so zavodi najpogosteje ustanovljeni kot pravne osebe, za katerih obveznosti ustanovitelj ne

odgovarja. Po mnenju teorije je pravna ureditev, po kateri so domala vsi zavodi postali pravne osebe,

neustrezna, saj je to v nasprotju z okoliščino, da je njihovo premoženje državna last, njihova dejavnost

pa je javna služba, ki jo je treba opravljati po zakonu, in ne morda v lastnem interesu kolektiva

zavoda439. Šmidovnik pravi, da je to miselna dediščina nekdanjega jugoslovanskega samoupravnega

socializma, ki je neverjetno širokosrčno podeljeval status pravne osebe tudi najbolj neznatnim

organizacijskim oblikam in s tem ustvarjal videz njihovega samoupravnega položaja, čeprav ta ni bil

zasnovan na realnem (premoženjskem in funkcionalnem) položaju organizacije.

Ta status omogoča javnim zavodom večjo samostojnost v finančnem poslovanju, celo ustvarjanje in

porabo dela lastnih prihodkov; njihovi finančni načrti niso del državnega proračuna in niso predmet

neposrednega parlamentarnega nadzora. S tem se ustvarja občutek, kot da javni zavodi niso del

državnega organizma, pač pa samostojne organizacije. Ustvarjena je podlaga za značilno miselnost, ki

se uveljavlja v Republiki Sloveniji, da mora država financirati te dejavnosti oziroma javne zavode in da

so njeni organi (ministrstva) pred parlamentom in pred javnostjo odgovorni za izvajanje javnih služb,

nimajo pa pravice usmerjati uprave teh organizacij440.

Teorija ureditev o široki možnosti za pravno subjektiviteto zavodov torej kritizira, saj to pomeni

dezintegracijo javne uprave z vidika odgovornosti za izvajanje dejavnosti in politike ter z vidika, da

zavod nima svojega premoženja, ampak posluje z državnim premoženjem441. Tako na primer teorija o

434 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 146. 435 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 292. 436 Sistemsko podobna rešitev pa je zajeta v organizaciji univerze in njenih članic – fakultet, sistem pa je lahko vzpostavljen na način, kot je organiziran režijski obrat v okviru zagotavljanja gospodarskih javnih služb. Republika oziroma lokalna skupnost lahko zagotovi izvajanje gospodarske javne službe v obliki režijskega obrata, kadar bi bilo zaradi majhnega obsega ali značilnosti službe neekonomično in neracionalno ustanoviti javno podjetje ali podeliti koncesijo. Režijski obrat se organizira kot organizacijska enota uprave oziroma službe lokalne skupnosti. Organiziran je lahko kot samostojen ali nesamostojen režijski obrat. Organizacijo in delovno področje režijskega obrata v lokalni skupnosti določi občinski svet v okviru organizacije in delovnega področja občinske uprave na predlog župana. ZGJS izrecno določa, da režijski obrat ni pravna oseba. Tičar, Bojan, Iztok Rakar: Pravo javnega sektorja. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila, Maribor 2011, str. 302. 437 Tudi na področju državnih negospodarskih javnih služb se lahko naloge izvajajo v obliki javnega zavoda brez statusa pravne osebe, vendar pa moramo na tem mestu opomniti, da v praksi režijskih obratov in javnih zavodov ustanovljenih v okviru državne uprave, ne zasledimo. 438 Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008, str. 146. 439 Šmidovnik, Janez. Slovenska javna uprava v socializmu in v tranzicijskem obdobju parlamentarne demokracije. Podjetje in delo, št. 6/98, stran 1070 v Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 292-293. 440 Šmidovnik, Janez. Slovenska javna uprava v socializmu in v tranzicijskem obdobju parlamentarne demokracije. Podjetje in delo, št. 6/98, stran 1070 v Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 293. 441 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 293.

99

tem pravi, da je s pravnega in premoženjskega vidika za naše javne zavode značilno, da imajo - v

nasprotju s podobnimi organizacijami v drugih državah - praviloma lastnost pravne osebe. To jim daje

v odnosu do države in tretjih oseb močnejši položaj, kot ga imajo državni organi. Ministrstva niso

pravne osebe in tudi vlada ni pravna oseba, javni zavodi, ki so v funkcionalnem pogledu le operativni

podaljšek ministrstev, pa so pravne osebe442.

Kar zadeva odgovornosti za obveznosti, Zakon o zavodih /ZZ/ določa, da zavod odgovarja zanje s

sredstvi, s katerimi lahko razpolaga, odgovoren pa je tudi ustanovitelj, če zakon ali ustanoviteljski

(ustanovitveni) akt tega ne izključi. Po sedanji ureditvi je zavod pravna oseba brez premoženja, kar je

z vidika teorije pravnih oseb nesistemsko443.

Tako imamo tukaj v slovenskem pravnem redu nedorečeno statusno področje, ki gotovo ne prispeva k

pravni preglednosti in pravni varnosti. Pravno ustrezneje bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemom

premoženja odvzeli tudi lastnost pravne osebnosti in bi na ta način dobili državne zavode, kot smo jih

poznali v ureditvi iz petdesetih let prejšnjega stoletja. 444.

To bi lahko bil sicer korak nazaj, saj so v zadnjih štiridesetih letih kot pravne osebe gospodarili s svojim

premoženjem v pogojih družbene lastnine na enak način, kot delovne organizacije v gospodarstvu, pri

čemer so bili tedanji »javni zavodi« pri gospodarjenju s svojim premoženjem dovolj uspešni. Poleg tega

centralno upravljanje s premoženjem zaradi svoje togosti vedno vedno ne omogoča racionalne porabe

sredstev ter večkrat demotivira gospodarno ravnanje z njim. Kljub temu pa bi bila takšna ureditev

sprejemljiva, če bi jo spremljala močna privatizacija javnih služb in z njimi tudi javnih zavodov na vseh

področjih445. Postopek centralizacije negospodarskih javnih služb v smislu odvzema pravne

subjektivitete zavodu, katerega ustanoviteljica je ena občina, je primerna rešitev v primerih, ko se

zavod financira pretežno iz občinskih proračunskih sredstev, kot zlasti npr. osnovne šole in vrtci.

Za nekatere javne zavode, kot so npr. osnovne šole, dejansko ni nobene prave potrebe, da so pravne

osebe, saj bi se lahko zaradi svojega enakega načina dela in enake organiziranosti lahko upravljale

znotraj državne uprave. To pomeni, da bi jim morali najti ustrezno mesto znotraj državne uprave, za

kar bi potrebovali ustrezno prilagoditev pravne ureditve na tem področju. Seveda pa takšna ureditev

ni sprejemljiva v sedanjih pogojih zelo omejenih možnosti privatizacije javnih zavodov, ki ne izvajajo

dejavnosti, katere bi po svoji naravi zahtevale svoje izvajanje v okviru pravnega režima javne službe.

Pri tem krivde za takšno ureditev ne moremo v celoti pripisati Zakonu o zavodih, ampak predvsem

kasnejši področni zakonodaji ter zakonodaji s področja javnih financ. Zakon o zavodih je namreč zgolj

začasno uredil celotno področje javnih služb446.

V prid tej rešitvi govori tudi primerjava z drugimi pravnimi sistemi, tudi temi, ki so navedeni v tej nalogi.

Kot je napisano uvodoma, ureditev t.i. »družbenih« dejavnosti ni predmet evropskega pravnega

sistema, zgolj splošna določila so vsebovana v Green Paper on Services of General Interest v okviru 3.

442 Šmidovnik, Janez. Slovenska javna uprava v socializmu in v tranzicijskem obdobju parlamentarne demokracije. Podjetje in delo, št. 6/98, stran 1070 v Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 293. 443 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 293. 444 Predlog Zakona o zavodih. EVA: 2003-1711-0142, Prva obravnava 22. 7. 2004, str. 2. 445 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 79. 446 Več glej: Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu.

Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 79.

100

odstavka 32. točke, ko opredeljuje dejavnosti v splošnem interesu negospodarskega značaja (services

of general interest of a non-economic nature).

Da »družbene« javne službe niso predmet urejanja evropskega prava je tudi povsem razumljivo, saj

npr. na temeljno izobraževanje ali zdravstveno varstvo ni mogoče aplicirati pravil o prosti konkurenci

ali prepovedi dajanja državnih pomoči, saj se te dejavnosti praviloma v vseh članica neposredno

financirajo iz proračuna. Nikakor pa ta razlaga ne velja za tržno izvajanje teh dejavnosti447.

Zakon o lokalni samoupravi /ZLS/ v drugem odstavku 61. člena določa, da občina zagotavlja opravljanje

lokalnih javnih služb neposredno v okviru občinske uprave, z ustanavljanjem javnih zavodov in javnih

podjetij, z dajanjem koncesij ter na drug način, določen v skladu z zakonom. Kot smo že večkrat omenili

je prevladujoča statusno-pravna oblika, v kateri občina zagotavlja izvajanje negospodarskih javnih

služb, javni zavod, ter da imajo praktično vsi zavodi pravno subjektiviteto ne oziraje se na to, da Zakon

o zavodih /ZZ/ dopušča tudi drugo možnost.

Temeljna načela za organizacijo in delovanje občine, oblikovanje in pristojnosti občinskih organov

razen glede organov občinske uprave, način sodelovanja občanov pri sprejemanju odločitev v občini in

druga vprašanja skupnega pomena v občini, ki jih določa zakon, določa statut občine, ki ga sprejme

svet občine z dvotretjinsko večino (64. člen ZLS). Notranjo organizacijo in sistemizacijo občina ureja z

aktom o sistemizaciji, znotraj katerega so opredeljene notranje organizacijske enote občinske uprave

in delovna mesta vključno z nazivi.

Upoštevaje vsebino 10. člena Zakona o zavodih /ZZ/, občina ustanavlja zavode z odlokom, organizacijo

zavoda pa ureja njegov statut ali pravila (45. člen). Javnopravni ustanovitveni akt lokalne skupnosti,

torej odlok, izda župan v skladu z določili 3. člena Zakona o zavodih /ZZ/, področnega zakona448 in

statuta občine ustanoviteljice.

Vsebino akta o ustanovitvi opredeljuje 8. člen Zakona o zavodih /ZZ/, in sicer:

ime in sedež oziroma prebivališče ustanovitelja,

ime in sedež zavoda,

dejavnosti zavoda,

določbe o organih zavoda,

sredstva, ki so zavodu zagotovljena za ustanovitev in začetek dela,

vire, način in pogoje pridobivanja sredstev za delo zavoda,

način razpolaganja s presežkom prihodkov nad odhodki in način kritja primanjkljaja sredstev

za delo zavoda,

pravice, obveznosti in odgovornosti zavoda v pravnem prometu,

določbe o odgovornosti ustanovitelja za obveznosti zavoda,

medsebojne pravice in obveznosti ustanovitelja in zavoda,

druge določbe v skladu z zakonom.

447 Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme v negospodarstvu.

Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za management. Bled, 2006, str. 80. 448 npr.: 41. člen Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, 5. in 8. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, 9. člena Zakona o lekarniški dejavnosti, 26. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo, …

101

Po 45. členu Zakona o zavodih /ZZ/ ima zavod statut ali pravila. S statutom ali pravili zavoda se urejajo

organizacija zavoda, organi, njihove pristojnosti in način odločanja ter druga vprašanja, pomembna za

opravljanje dejavnosti in poslovanje zavoda, v skladu z zakonom in aktom o ustanovitvi. Zavod lahko

ima tudi druge splošne akte, s katerimi se urejajo vprašanja, pomembna za delo in poslovanje zavoda

v skladu s statutom oziroma pravili449. 46. člen Zakona o zavodih /ZZ/ določa, da statut oziroma pravila

zavoda sprejme svet zavoda s soglasjem ustanovitelja, 47. člen pa določa organizacijo zavoda, ki se

prav tako določa s statutom ali pravili, z njimi pa je prav tako mogoče določiti, da imajo posamezne

organizacijske enote pooblastila v pravnem prometu, ta pooblastila pa izvršujejo v imenu in za račun

zavoda.

Uprava občin je vsebinsko in po področjih razdeljena na notranje organizacijske enote, kot npr. urad,

sektor, oddelek, služba,.... V vsaki upravi občine je vsaj ena notranja organizacijska enota vezana na

opravljanje dejavnosti negospodarskih javnih služb (npr. urad za vzgojo in izobraževanje, zdravstveno,

socialno varstvo in raziskovalno dejavnost). Z organizacijskega vidika je mogoče torej zavode, ki jim je

odvzeta pravna subjektiviteta, priključiti občinskim upravam – notranje organizacijski enoti občinske

uprave, v praksi pa delovna mesta, vezana na podporne naloge, presistemizirati neposredno v okvir

dotične in področne notranje organizacijske enote občinske uprave občine ustanoviteljice, javne

uslužbence pa premestiti iz zavoda v občinsko upravo v skladu z določili 151. člena Zakona o javnih

uslužbencih /ZJU/ (Uradni list RS, št. 63/2007-UPB3, 65/2008, 40/2012 – ZUJF).

V skladu z določili 51. člena Zakona o zavodih /ZZ/ je ustanovitelj tisti, ki odloča o statusnih

spremembah zavoda, pomembno vlogo pri tem pa ima svet zavoda, ki sprejema statut oz. pravila in

druge splošne akte, ustanovitelju predlaga spremembo ali razširitev dejavnosti, določa finančni načrt

in sprejema proračun in drugo (30. člen ZZ) in torej ustanovitelju predlaga tudi statusne spremembe.

Odvzem pravne subjektivitete bo tako mogoče izpeljati po postopku: sprejetje sklepa sveta zavoda o

odvzemu pravne subjektivitete in soglasje občine ustanoviteljice.

Posledično je potrebno spremeniti statut občine ter njen akt o sistemizaciji ter izdati nov odlok o

ustanovitvi oz. spremembi zavoda ter sprejeti nov statut, vezan na organizacijo zavoda.

Občina je pri opravljanju svojih dejavnosti avtonomna in nastopa v pravnem prometu v svojem imenu

in za svoj račun, medtem ko so brez pravne subjektivitete deli občinske uprave, organizirani kot uradi,

sektorji, oddelki, kot tudi zavodi, ki jim je pravna subjektiviteta odvzeta. Zavod, ki je brez pravne

subjektivitete, tako v imenu in za račun občine ustanoviteljice izvaja dejavnost, sredstva pa zagotavlja

občina ustanoviteljica. Tak zavod tudi nastopa v imenu in za račun občine.

Župan, ki predstavlja in zastopa občino, lahko z aktom o ustanovitvi podeli nekatera pooblastila, ki se

nanašajo na izvajanje dejavnosti zavoda, na direktorja zavoda, ki ni pravna oseba. Tudi ta pooblastila

zavod izvršuje v imenu in za račun občine ustanoviteljice. Zavod brez pravne subjektivitete odgovarja

za svoje obveznosti, ki nastanejo v okviru njegove dejavnosti, z vsem svojim premoženjem. Z izgubo

pravne subjektivitete zavod izgubi poslovno avtonomijo, ohrani pa strokovno avtonomijo, ki je vezana

na dejavnost zavoda. Navedeno pomeni, da je nujna predhodna opredelitev njegovih glavnih in

podpornih450 dejavnosti.

449 Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005, str. 326. 450 Kot podporne službe lahko opredelimo tiste dejavnosti, ki omogočajo delovanje osnovnih oz. glavnih dejavnosti (podporne tehnične in administrativne funkcije, kot npr. javna naročila, pravni in kadrovski postopki, računovodstvo in finance, informatika, administracija, izterjave).

102

Posledice, ki nastanejo z odvzemom pravne subjektivitete:

sprememba pravno-organizacijske oblike: javni zavod opravlja svojo temeljno dejavnost

naprej, vendar pa je v skladu s 3. odstavkom 4. člena Zakona o zavodih /ZZ/ ni pravna oseba in

je brez pravne subjektivitete;

javni zavod brez pravne subjektivitete ohrani strokovno avtonomijo, odvzeta pa mu je

poslovanja avtonomija – ta preide v roke občine ustanoviteljice;

poslovanje takega zavoda poteka po pravilih za neposredne proračunske uporabnike, saj zavod

postane organ v sestavi občine oziroma ima v odnosu do občine ustanoviteljice položaj

neposrednega proračunskega uporabnika. Z vidika finančnega poslovanja to pomeni, da ima

vsak izmed nesamostojnih zavodov pri Upravi za javna plačila (UJP) odprt svoj podračun, na

katera pridobiva tudi sredstva iz svoje dejavnosti;

zaposleni ohranijo status javnega uslužbenca, pri čemer pa bodo zanje veljala tudi določila

posebnega dela Zakona o javnih uslužbencih (delitev na uradnike in strokovno-tehnične javne

uslužbence). Delovna razmerja bodo določena v skladu z uslužbensko zakonodajo,

zaposlovanje in kariera javnih uslužbencev v nesamostojnem zavodu pa poteka v skladu s

pravili, ki sicer velja za občinsko upravo občine ustanoviteljice. S tovrstnim ukrepom bi občina

najprej pridobila in/ali povečala kadrovske vire podpornih in administrativnih služb (širitev

občinske uprave), na daljši rok pa bi se njihovo število zmanjševalo. Pri tem mislimo zlasti na

prenos kadra iz naslednjih notranje organizacijskih enot zavodov451:

- Splošna služba: kadrovske in administrativno tehnične naloge

- Finančno računovodska služba

- Služba za vzdrževanje, varovanje in čiščenje objektov zavoda

- Organizacija prehrane;

hkrati z navedenim bi se tudi:

- zmanjšalo število postopkov javnih naročil,

- povečal in izboljšal bi se nadzor nad poslovanjem zavoda,

- bistveno boljši bi bil lahko tudi javno-finančni nadzor računskega sodišča.

451 Tem zaposlenim se s skladno z zakonodajo 151. člen ZJU se premestitev izvede s sporazumno razvezo pogodbe o zaposlitvi in s sklenitvijo nove pogodbe (drugi delodajalec).

103

5.1.2. Preoblikovanje v gospodarsko pravno-organizacijsko obliko in javno-zasebno

partnerstvo

Organizacijska oblika samostojnega javnega zavoda je primerna za tiste zavode, ki se financirajo tudi iz

drugih virov, ne le državnih in občinskih, ko torej zavodi opravljajo tudi pridobitne oz. tržne dejavnosti.

Iz predloga novega Zakona o zavodih /ZZ/ iz leta 2003 izhaja, da bi bilo v takih primerih primerneje, če

bi se na te zavode preneslo tudi premoženje, ustanovitelj zavoda (občina), pa bi odgovarjal le

subsidiarno, lahko pa tudi solidarno. Po vzoru Avstrije in Danske na primerih bolnišnic je take zavode

primerneje preoblikovati v gospodarsko družbo - holdinge. Vprašanje možnosti preoblikovanja javnega

zavoda v gospodarsko pravno-organizacijsko obliko se je odprlo v zvezi z opravljanjem tudi tržnih

dejavnosti v večjem obsegu, kot npr. lekarne ali izobraževanje odraslih, za katere pa organizacijska

oblika javnega zavoda ni več najprimernejša. V kolikor bi področna ureditev odpravila režim javne

službe, bi hkrati rešili tudi vprašanje preoblikovanja. Trpin452 pravi, da so se prvi pritiski na privatizacijo

pojavili na lokalni ravni, in sicer pri tistih zavodih, ki so velik delež svojega prihodka ustvarjali na trgu.

Delavci, zaposleni v teh zavodih, so si želeli iz primeža plačnega sistema v javnem sektorju, da bi lahko

bili soudeleženi pri delitvi prihodov iz tržne dejavnosti. Posledično je bil takrat sprejet Zakon o

spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 30/02), ki je preoblikovanje

zavodov prepustil področni zakonodaji. Šele Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ je v svojih

prehodnih določilih omogočil možnost preoblikovanja javnih zavodov.

S preoblikovanjem javnega zavoda v gospodarsko pravno-orgaizacijsko obliko, je nujen predopogoj

pridobitev pravne subjektivitete in z njo povezana strokovna in poslovna avtonomija. Namesto sveta

zavoda se uvede nadzorni svet.

O poenostavitvi pravno-organizacijskih oblik, ki jih uporablja javni sektor, da naj tam, kjer je mogoče,

uporablja pravo-organizacijske oblike zasebnega sektorja, in javnih skladov v pravne oblike, kot jih

določa Zakon o gospodarskih družbah /ZGD/, izhaja tudi iz priporočil OECD. To je še posebej ustrezno

v primerih, ko javni zavodi opravljajo tržno dejavnost v večjem obsegu. V predpisih in upravnih aktih je

treba dovolj jasno definirati vse posebnosti opravljanja negospodarske javne službe (naravo in trajanje

obveznosti negospodarskih javnih služb, območje opravljanja, parametre za izračun, nadzor in pregled

nadomestila za opravljanje negospodarske javne službe, vračilo prekomernega nadomestila, ipd.), tako

da bo osebam zasebnega sektorja mogoče podeljevati koncesije za opravljanje teh negospodarskih

javnih služb, osebam javnega sektorja pa bo javno pooblastilo iz predpisov ali upravnih aktov jasno

definirano. Poslovanje teh pravnih oseb mora biti tako pregledno, da vodijo ločene evidence o

opravljanju tržnih dejavnosti in o dejavnostih negospodarskih javnih služb453. Problematiko tržne

dejavnosti subjektov, ki jih v celoti ali deloma financira država, je zaznala tudi Evroska komisija. Tako

je 16. novembra 2006 sprejela Direktivo Komisije o preglednosti finančnih odnosov med državami

članicami in javnimi podjetji ter o finančno preglednosti znotraj določenih podjetij454. Direktiva je bila

izdana z namenom poenotenja razumevanja 86. člena Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, njen

temeljni cilj pa je natančneje opredeliti javna podjetja, določena v prven in drugem odstavku istega

člena. V okviru tega namena zasleduje globani cilj ureditve tega člena, ki je preprečevanje »tihih«

subvencij tistih subjektov, v katerih se prepletajo finančni tokovi iz javnih in zasebnih virov. V zvezi s

452 Trpin, Gorazd. Nastanek in razvoj javnih služb v Sloveniji. Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011. Uradni list Republike Slovenije. 2011, str. 104. 453 Slovenska izhodna strategija 2010-2013. Februar 2010, str. 31. 454 Direktiva Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006.

104

tem direktiva zahteva preglednost finančnih odnosov in ločeno evidentiranje javnih in zasebnih

finančnih tokov v teh subjektih455.

Bugarič ugotavlja, da je prepletanje javne službe in tržne dejavnosti v javnih zavodih najbolj izrazito

prav v primeru lekarn456. Če brez tržnega dela res ne bi mogle preživeti, se je po njegovem smiselno

vprašati, ali jih sploh ohraniti kot javne zavode. "Če javni zavodi pretežno živijo od tržne dejavnosti, so

to že podjetja. Z vidika pacienta je to sporno zato, ker je glavni motiv podjetja profit. V Veliki Britaniji

so na primer zaznali, da so začele nekatere bolnišnice zaradi pretiranega ukvarjanja z zaslužkom

zanemarjati paciente," je dejal Bugarič. Zakonodaja, ki ureja tržno dejavnost javnih zavodov, je po

njegovi oceni preohlapna. Med drugim ne določa, kolikšen del lahko tržna dejavnost obsega. Kadar

kriterijev ni, vedno obstaja nevarnost, da bo tržna dejavnost javnih zavodov presegla pomen javne

službe, je opozoril Bugarič in predlagal, da naj se ta dejavnost opravlja v obliki podjetja. Po njegovem

mnenju vsaka organizacija, ki opravlja javno službo, dobiva tudi javni denar. Če si s tem, na primer s

pomočjo javnih sredstev zagotovljenimi prostori, pomaga pri tržnem delu, to odpira tudi vprašanje

nelojalne konkurence glede na zasebnike, ki opravljajo podobno dejavnost." Poleg tega, da trenutno

ni prvih kriterijev, pa manjka tudi nadzor tržne dejavnosti javnih zavodov, je opozoril457.

O nujnosti preoblikovanja javnih zavodov, ki po naravi svoje dejavnosti niso javni zavodi, govori tudi

Trpin458 in v to skupino poleg lekarn uvršča tudi zavode s področja izobraževanja odraslih. Po njegovem

mnenju namreč organizacije za izobraževanje odraslih izvajajo dejavnost, ki je v zelo majhnem delu

javna služba, ta pa bi se lahko izvajala tudi na koncesioniran način.

Glede na primerjalno ureditev v Avstriji srečamo privatizacijo tudi na področju zdravstva. Z uspešno

reformo je Avstrija dejavnost zdravstva privatizirala hkrati pa obdržala roko nad zagotavljanjem

dejavnosti. S tem je dosegla stroškovno učinkovitost, uporabnikom storitev pa zagotovila bolj

dostopno uporabo.

Pri nas se zdravstvene storitve še vedno izvajajo preko bodisi javnih bodisi zasebnih zavodov oz.

ambulant. Zdravstvene storitve pa zagotavljajo tudi zasebniki in sicer ali po koncesijski pogodbi z

Zavodom za zdravstveno zavarovanje Slovenije ali pa jih opravljajo kot samoplačniške storitve.

Pri organizaciji in delovanju zdravstvene službe v Sloveniji obstajajo odprta vprašanja na različnih

nivojih. Izvajalci zdravstvenih storitev strukturno in organizacijsko še naprej izvajajo zdravstvene

programe v zastarelo oblikovanih zdravstvenih zavodih, in na drugem delu pri zasebnih koncesionarjih.

Zaradi omejevanja delovanja samega sistema, predvsem tega dela koncesionarjev, obstajajo neenake

455 Trpin, Gorazd. Nastanek in razvoj javnih služb v Sloveniji. Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011. Uradni list Republike Slovenije. 2011, str. 109-110. 456 Ena od dejavnosti, kjer se v veliki meri pojavlja tržna dejavnost, so zagotovo lekarne. Kot izhaja iz prispevka v časopisu Dnevnik, je mogoče že ob vstopu skozi vrata najprej zagledati promocijsko stojnico s kozmetičnimi izdelki, ob blagajnah pa so razpostavljeni zeliščni bomboni in čokolade. Prizor, ki sodi v drogerije, je vse bolj običajen tudi v slovenskih lekarnah. Te v veliki meri živijo na račun denarja, ki ga zaslužijo na trgu. Tržna dejavnost, kamor med drugim sodi prodaja kozmetike in prehranskih dodatkov, jim je lani prinesla dobro petino prihodkov (članek iz leta 2011). Če dodamo še zdravila brez recepta in zdravila na samoplačniški "beli" recept, ki se uradno sicer uvrščajo v javno službo, se javni del še bistveno bolj zmanjša. Javne lekarne, in to ne le ljubljanska, ki je bila na ta račun doslej deležna največ kritik, postajajo vse bolj podobne trgovskim podjetjem. V lekarnah poudarjajo, da jih k tržni dejavnosti vse bolj sili prav preslabo plačana javna služba. Iz sredstev zdravstvene blagajne lahko namreč plačajo le dve tretjini farmacevtov, ki delajo pri njih. Lekarništvo je, še zlasti pri razmejitvi med javnim in zasebnim, med najbolj nedorečenimi področji slovenskega zdravstva. 457 Knavs, Nina. Lekarne: javni zavodi ali podjetja? Brez tržne dejavnosti ne bi zmogli, opozarjajo v lekarnah - Če to drži, se je smiselno vprašati, ali jih sploh ohraniti kot javne zavode, meni pravnik Bojan Bugarič. Dnevnik, 12. december 2011 458 Trpin, Gorazd. Zbornik referatov: Deregulacija javnih zavodov – nova priložnost za povečanje njihove učinkovitosti, 14. strokovno srečanje ekonomistov in poslovodnih delavcev v zdravstvu, Radenci, 17. in 18. maj 2007, str. 41-50.

105

možnosti in tudi privilegiji posameznikov pri obravnavi posameznih storitev. Prenos opravljanja javnih

služb iz javnega v zasebni sektor povzroča sicer razpršitev dejavnosti, kar oteži izvajanje nadzora

države. Ob tem pa so ravno prav dobro nadzorovani odnosi med zasebnimi izvajalci in javnimi plačniki

pomemben dejavnik obvladovanja stroškov javnih socialnih programov459. V Sloveniji se spoprijemamo

s privatizacijo v zdravstvenem varstvu slabo pripravljeni z organiziranjem mešanega javno-zasebnega

sistema zdravstvenega varstva v katere sicer vsi prisegamo na iste cilje, poti do njih pa pogosto

izkrivljamo z lastnimi interesi. Zato bi bilo potrebno poiskati nova politična, strokovna in ekonomska

merila za razvoj »mešanega« zdravstvenega varstva glede na sedanje družbene vrednote. Preko

prehodnih vzrocev za spreminjanje sedanjega stanja in doseganje novih ciljev je nujna usmeritev v

gospodarno porabo objektivno omejenih virov pri vzdrževanju dosežene ravni socialne varnosti ljudi in

preseganju sprejemljive višine javnih socialnih izdatkov. Prav v teh prizadevanjih nam lahko pomaga

privatizacija javnega sektorja460.

Privatizacijo lahko definiramo kot:

opravljanje dela in/ali financiranje;

lastništvo materialnih zmogljivosti (infrastruktura).

Pričakovanja pri tem so predvsem obvladovanje stroškov, prilagodljivost, ustvarjalnost, poslovnost,

odgovornost, predanost, dvig delovite kakovosti in učinkovito obvladovanje stroškov. Kot rezultat je

lahko vprašljiva pravičnejša dostopnost do kakovostne oskrbe nevarnosti (pre)hitrega naraščanja

izdatkov za zdravstveno varstvo, zasebni monopol lahko celo nadomesti javnega. Optimalen cilj je

(javni/zasebni), kar zagotavlja učinkovito porabo javnih, zasebnih človeških in materialnih virov za

zdravstveno varstvo461.

Poleg navedenih zavodov lahko med javne zavode, ki bi jih bilo smiselno preoblikovati, uvrstimo še

domove upokojencev, saj ti prihodkov za opravljanje javne službe ne pridobivajo iz proračuna (občina

iz proračuna financira zgolj stroške storitev za tiste upravičence oziroma zavezance, po kraju prijave

stalnega prebivališča, ki so delno ali v celoti opravičeni plačila)462, ampak s plačili uporabnikov in

zavarovalnic463 ter javne nepremičninske zavode, ki izvajajo dejavnost upravljanja s tujini

nepremičninami in izvajajo investicijska vlaganja464.

Zanimiva je ugotovitev, da še danes večina teh organizacij, ki so imele in še imajo pogoje za

preoblikovanje v gospodarsko družbo, nadaljuje svoje delo kot javni zavod. Zavod je tako ena izmed

najbolj neustrezno uporabljenih statusnih oblik, saj se v njem izvajajo praktično vse dejavnosti od

gospodarskih do dejavnosti upravljanja državnega premoženja. Posamezne organizacije, ki po naravi

svoje dejavnosti niso javni zavodi, je nujno statusno preoblikovati. Tokrat to preoblikovanje ne bi smelo

459 Javni sektor namreč želi zagotoviti vsem ljudem dogovorjen obseg in ustrezno kakovost javnih storitev skladno z zakonitimi pravicami ljudi in razpoložljivimi finančnimi viri – pravična porazdeliev blaginje. Zasebnega izvajalca pa skrbi predvsem poslovni uspeh, neodvisnost in hiter razvoj. 460 Več o tem glej: Setnikar Cankar, Stanka. Privatizacija zdravstvenih storitev v Sloveniji. Značilnosti javnega sektorja v Sloveniji in ugotavljanje njegove učinkovitosti. Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo, 2006, str. 197-212. 461 Setnikar Cankar, Stanka. Privatizacija zdravstvenih storitev v Sloveniji. Značilnosti javnega sektorja v Sloveniji in

ugotavljanje njegove učinkovitosti. Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo, 2006, str. 198. 462 K temu plačilu občine zavezuje 99. člen Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 23/07 – popr., 41/07 – popr., 61/10 – ZSVarPre, 62/10 – ZUPJS in 57/12) 463 Nujnost preoblikovanja so izrazili tudi direktorji domov za starejše na posvetu Skupnosti socialnih zavodov Slovenije v Portorožu 2. aprila 2010. vir: http:://www.ssz-slo.si (23. 11. 2010) 464 Tanacek, Marija. Magistrska naloga: preoblikovanje javnega zavoda v družbo z omejeno odgovornostjo. Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, junij, 2011, str. 73.







106

biti izvedeno zgolj po kriteriju področja, na katerem delujejo, in po kriteriju sedanjega statusa, ampak

predvsem po kriteriju individualne obravnave glede na naravo njihove dejavnosti, ki zahteva ustrezen

status465. Zato bi bilo več kot dobrodošlo, da bi dobili zakon, ki bi urejal izvajanje javnih dejavnosti in

predstavljal pravni okvir prepotrebne organizacijske reforme izvajanja javnih služb. Reforma mora

temeljiti na pravno organizacijski sprostitvi in povečanju raznovrstnosti pravnih oseb, izvajalcev javnih

služb466.

Kot izhaja iz Predloga Zakona o zavodih iz leta 2003, nastaja nenormalen položaj, saj se v statusni obliki

zavoda izvajajo praktično vse dejavnosti, od gospodarskih dejavnosti do dejavnosti upravljanja

državnih nepremičnin, ki bi morala potekati v statusni obliki javnih skladov. Prenos celotnega

premoženja javnih zavodov na državo oziroma lokalne skupnosti je povzročil nenormalno situacijo, ko

imamo javne zavode, ki so samostojne pravne osebe, ki pa nimajo nikakršnega premoženja. Izjema od

tega pravila so državne univerze in Slovenska akademija znanosti in umetnosti, ki imajo lastno

premoženje na podlagi področne zakonodaje. Pravna narava tega premoženja pa ni nikjer krovno

urejena. Tako imamo tukaj v slovenskem pravnem redu nedorečeno statusno področje, ki gotovo ne

prispeva k pravni preglednosti in pravni varnosti467.

Možnost statusnega preoblikovanja javnega zavoda določa 51. člen Zakona o zavodih /ZZ/. Kot

možnost preoblikovanja v 51. členu našteva pripojitev, spojitev, razdelitev in izločitev, ustanovitelju pa

je dana tudi možnost, da zavod ali njegovo organizacijsko enoto organizira kot podjetje468.

Preoblikovanje javnega podjetja ali javnega zavoda v gospodarsko družbo je sprva opredeljeval Zakon

o javnih financah469 /ZJF/ v 80. j členu, s sprejetjem Zakona o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/

(Uradni list RS, št. 127/06) 7. marca 2007, pa je možnost preoblikovanja urejal ta zakon, zlasti v svojih

členih od 141. do 144470.

Ta določa, da se določila tega zakona o preoblikovanju javnih podjetij in podelitve koncesije javnim

podjetjem, ki se preoblikujejo v gospodarsko družbo, smiselno uporabljajo tudi za preoblikovanje

javnih gospodarskih in javnih zavodov. To pomeni, da se je javnim zavodom odprla možnost

preoblikovanja v gospodarske družbe s smiselno uporabo prehodnih določb Zakona o javno-zasebnem

partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/2006), ki urejajo preoblikovanje obstoječih javnih podjetij v

gospodarske družbe. Javna podjetja so se lahko preoblikovala v skladu s prvim odstavkom 141. člena.

O vrsti preoblikovanja je lahko odločil ustanovitelj najkasneje v treh letih po uveljavitvi ZJZP. Enako je

bilo mogoče uporabiti določbo 142. člena, ki ureja podelitev koncesije javnim podjetjem, ki se

preoblikujejo v gospodarske družbe. Če bi ostalo javno podjetje ali javni zavod preoblikovano v

465 Bohinc, Rado. Preoblikovanje javnih zavodov in javnih podjetij,. Podjetje in delo, št. 2, letnik 2005 , str. 211. 466 Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012, str. 22-23. 467 Pravno ustrezneje bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemom premoženja odvzeli tudi lastnost pravne osebnosti in bi na ta način dobili državne zavode, kot smo jih poznali v ureditvi iz petdesetih let prejšnjega stoletja. To bi bil nedvomno precejšen korak nazaj, saj so v zadnjih štiridesetih letih zavodi imeli lastnost pravne osebe ter tudi gospodarili s svojim premoženjem v razmerah družbene lastnine na enak način kot delovne organizacije v gospodarstvu. Poleg tega centralno upravljanje s premoženjem zaradi svoje togosti ne omogoča racionalne porabe sredstev ter demotivira gospodarno ravnanje z njimi. 468 Ta možnost je ponovno vzpostavljena z 153. členom Zakona o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/, Uradni list RS, št. 127/2006, ki je odpravil 80.j člen Zakona o javnih financah /ZJF-C/, ki je zaradi restriktivnih predpisov to možnost onemogočal. 469 Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP in 96/15 – ZIPRS1617) 470 Kot pravi Ferk je s sprejetjem tega zakona Slovenija postala ena redkih držav, ki se je odločila, da institut javno-zasebnega partnerstva uredi v krovnem zakonu; v večini držav EU je ta institut obravnavan v obliki priporočil oziroma usmeritev, torej pravnih aktov, ki nimajo obvezne veljave, ali pa s področnimi zakoni, s čimer se izognejo nevarnosti, da hitro razvijajoči se institut normativno omejijo ter posledično upočasnijo njegov razvoj in uporabnost v praksi. Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV Založba d.o.o., Ljubljana 2008, str. 185-186.






107

gospodarsko družbo, v popolni javni lasti, bi pridobilo koncesijo brez javnega razpisa. Ker pa je bila, kot

je navedeno, ureditev vezana na prehodno obdobje treh let in je, ne glede na odprtost 141. - 143. člena

prehodnih določb ZJZP ter razveljavitev 80. j člena ZJF, terjala konceptualni razmislek in odločitve po

posameznih področjih in kot posledico tega tudi sprejetje področnih zakonov, tudi na podlagi tega

zakona praviloma ni prišlo do preoblikovanj javnih zavodov471.

O javno-zasebnem partnerstvu (public private partnership, PPP) torej govorimo predvsem v primerih

zasebnih vlaganj v javne projekte in/ali javnega sofinanciranja zasebnih projektov, ki so v javnem

interesu, v zvezi z izgradnjo, vzdrževanjem in upravljanjem javne infrastrukture, v nekaterih primerih

izvajanja gospodarskih in drugih javnih služb ali dejavnosti, ki se zagotavljajo na način in pod pogoji, ki

veljajo za gospodarske javne službe. Raison dʼêtre je zagotavljanje javnih služb, cilj je zadovoljevanje

širših, splošnih družbenih interesov, zadovoljevanje javnih potreb. Prištevamo ga med »novosti«, ki jih

je uvedel nov javni menedžment (new public management), gre za spremembo v načinu zagotavljanja

izvajanja javnih služb, liberalizacijo in privatizacijo javnih služb472.

Z vidika pravnega statusa zavodov Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ prinaša načeloma dve

možnosti statusno javno-zasebnega partnerstva473:

1) javno-zasebno partnerstvo z ustanovitvijo novega pravnega subjekta v statusni obliki

zasebnega (nejavnega) zavoda ali zavoda s pravico javnosti,

2) javno-zasebno partnerstvo s preoblikovanjem javnega zavoda v drugi pravni subjekt (na primer

zasebni zavod, zavod s pravico javnosti ali gospodarsko družbo).

Kot izhaja iz 106. člena Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ pa se pravna oseba statusnega

partnerstva lahko ustanovi v obliki kapitalske družbe ali druge pravno-organizacijske oblike, za

obveznosti katere ustanovitelji ne odgovarjajo474. Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ vsebuje

določila o preoblikovanju javnih podjetij in podelitvi koncesije javnim podjetjem, ki se preoblikujejo v

gospodarsko družbo, ta določila pa se smiselno uporabljajo tudi za preoblikovanje javnih zavodov (144.

člen ZJZP).

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ v drugem delu opredeli naslednje oblike javno-zasebnih

partnerstev475:

- Razmerja pogodbenega partnerstva, ki se delijo na:

koncesijska razmerja (koncesije storitev, koncesije gradenj);

javnonaročniška razmerja (za blago, gradnje ali storitve);

471 Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA: 2010-3111-0020, str. 2-3. 472 Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV Založba d.o.o., Ljubljana 2008, str. 165. 473 Tičar, Bojan. Javno zasebna partnerstva z vidika javnih zavodov: Bohinc Rado, Mužina Aleksej in Tičar Bojan: Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) s pojasnili, str. 130. 474 V praksi bi kot oblike prišle v poštev družba z omejeno odgovornostjo (v nadaljevanju: d.o.o.), delniška družba (v nadaljevanju d.d.), ali zavod. Mužina, Aleksej. Preoblikovanje pravnih oseb javnega prava v osebe zasebnega prava kot izhodišče za javno zasebno partnerstvo, str. 267. 475 Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV Založba d.o.o., Ljubljana 2008, str. 215-216.

108

- Razmerja statusnega (institucionalnega) partnerstva, ki se izvajajo na sledeče načine:

z ustanovitvijo nove pravne osebe, ustanovitelj katere je na eni strani javni partner in na drugi

strani zasebni;

s prodajo deleža osebe javnega prava v javnem podjetju ali drugi osebi javnega prava, ki je

nosilec posebnih in izključnih pravic ali javnih pooblastil;

z nakupom deleža javnega partnerja v osebi javnega prava ali drugi osebi javnega prava ki je

nosilec posebnih ali izključnih pravic ali javnih pooblastil.

S preoblikovanjem javnega zavoda v gospodarsko pravno-organizacijsko obliko je nujno na novo

preoblikovani subjekt prenesti tudi na ta del vezano občinsko premoženje. Obstoječi javni zavodi (kot

je že večkrat omenjeno) nimajo svojega lastnega premoženja, pač pa je le-to v lasti občine, javni zavod

pa s premoženjem zgolj upravlja. Posledično se s tem zmanjša tudi odgovornost ustanovitelja.

Predlagana rešitev bi za slovenski pravni prostor pomenila celovito sistemsko prevetritev na področju

negospodarskih javnih služb, ki bi dejansko pomenila velik napredek na tem področju. Po drugi strani

pa je upravičen tudi strah, saj postaja zagotavljanje javnih dobrin, ki vse bolj pridobiva naravo

gospodarskih dejavnosti (npr. lekarne), vse bolj tržno, s čimer pa se negira načelo enake dostopnosti

vsem, kar je vprašljivo zlasti v obdobju gospodarske krize in varčevalnih ukrepov, ko je torej kupna moč

slabša.

Po vseh neuspelih poskusih spremembe področne zakonodaje obstoječe dejansko stanje ni najbolj

primerno, rečemo lahko, da je celo zastarelo, zato je potrebna sodobna pravna ureditev. V tujini se

zasti na področju zdravstva privatizacija izkazuje kot zelo učinkovita in se odraža v smeri večje

specializacije in zmanjšanju čakalnih vrst.

5.2. Finančne posledice reforme

Glede na nujnost racionalizacije paradržavnega sektorja je iz stroškovnega vidika nujno zmanjšati

število javnih zavodov, zlasti občinskih, ki se financirajo pretežno z proračunom občine (zlasti vrtci,

šole,…). Za njihov obstoj in redno delovanje so razmeroma veliki že fiksni administrativni stroški. Da

predstavljajo izvajalci negospodarskih javnih služb velik zalogaj, pričajo sledeči podatki:

109

Tabela 12: Število javnih zavodov in drugih izvajalcev javnih služb v RS

Število vseh

zaposlenih

Znesek izplačanih

bruto plač (v EUR)

Povprečna bruto

izplačana plača (v EUR)

Občine - vse 4.862,94 8.351,238 1.717

Javni zavodi in drugi izvajalci

javnih služb s področje vzgoje

in izobraževanja

57.758,69 100.190,982 1.735


javnih služb s področja

zdravstva

34.073,44 64.225,326 1.885


javnih služb s področja

socialnega varstva

11.605,79 15.145,689 1.305


javnih služb s področja kulture

6.190,87 11.183,505 1.806

Vir: Ajpes: Izplačane plače pri pravnih osebah javnega sektorja (neposredni in posredni proračunski uporabniki)

za maj 2015

Iz zgoraj navedene tabele je mogoče razbrati, da je največ javnih zavodov prav s področja vzgoje in

izobraževanja (70% vseh zavodov, katerih lastnica ali ustanoviteljica je občina, so zavodi s področja

vzgoje izobraževanja in športa, sledijo pa jim javni zavodi s področja kulture476). Več kot polovica vseh

zaposlenih predstavljajo ravno zaposleni s področja vzgoje in izobraževanja.

Graf: Razmerje javnih uslužbencih po področju javnih služb

Vir: Ajpes: Izplačane plače pri pravnih osebah javnega sektorja (neposredni in posredni proračunski uporabniki)

za maj 2015, Graf: Lasten

476 Sem sodijo npr. muzeji, galerije, arhivi, gledališča, knjižnice…

vzgoja in izobraževanje zdravstvo sociala kultura

110

Po podatkih Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport na dan 10. 2. 2016, je na območju Republike

Slovenije skupno število vrtcev 407 (od katerih je 333 javnih in 74 zasebnih vrtcev) ter 452 osnovnih

šol477.

Tabela 13: Seznam vzgojno-izobraževalnih zavodov

Javni in zasebni vrtci

Skupaj z enotami

407

1.125

Osnovne šole 452

Javne in zasebne srednje šole 182

Višje strokovne šole 67

Javne in zasebne glasbene šole 64

Organizacije za izobraževanje odraslih 150

Osnovne šole za otroke s posebnimi potrebami 28

Zavodi za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami 16

Javni in zasebni dijaški domovi 39

SKUPAJ 1.405

Vir: Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport: Evidenca vzgojno-izobraževalnih zavodov in vzgojno-

izobraževalnih programov, Tabela: lastna

Od 407 vrtcev je 109 samostojnih, medtem ko jih je 298 organiziranih v okviru osnovne šole.

Da lahko javni zavod s področje vzgoje in izobraževanja, pa tudi drugi zavodi, nemoteno poslujejo, so

v ta namen v aktu o notranji organizaciji in sistemizaciji, ki je obvezen v skladu z določilom 21. člena

Zakona o javnih uslužbencih /ZJU/, sistemizirana tudi delovna mesta, ki opravljajo spremljajoča dela,

to pa so dela in naloge zlasti s področja kadrovskega, materialno-finančnega poslovanja, pa tudi druga

tehnična in podobna dela, ki so nujna za nemotenega izvajanja nalog, ki predstavljajo osnovno oziroma

temeljno dejavnost zavoda.

V okviru centralizacije negospodarskih javnih služb po vzoru Avstrije in Danske mislim na centralizacijo

podpornih služb v okviru občinske uprave, kar bi v praksi pri odvzemu pravne subjektivitete javnemu

zavodu, katerega ustanoviteljica je ena občina, pomenilo prenos delovnih mest, ki so zgolj spremljajoče

narave, v občinsko upravo občine ustanoviteljice, torej v področno notranje organizacijsko enoto.

V izhodišču bi to pomenilo znatno povečanje števila teh kadrovskih virov v občinski upravi in njeno

širitev, istočasno pa tudi koncentracijo znanja z dotičnega delovnopravnega področja (npr.

koncentracija računovodij vseh vrtcev in osnovnih šol ustanoviteljice občine). O finančnem prihranku

je mogoče govoriti v nekem prihodnjem časovnem obdobju, saj bi se število teh kadrovskih virov

477 Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport: Seznam vrtcev in varuhov predšolskih otrok na domu, dostopno na: http://www.mizs.gov.si/si/delovna_podrocja/direktorat_za_predsolsko_vzgojo_in_osnovno_solstvo/predsolska_vzgoja/seznam_vrtcev_in_varuhov_predsolskih_otrok_na_domu/

111

zmanjševalo na daljši rok, to je po prenehanju delovnega razmerja iz razlogov upokojitev zaposlenih,

ki bi bili premeščeni v okvir občinske uprave.

Prenos kadra iz uprav vrtcev in osnovnih šol je mogoč iz navedenih notranje organizacijskih enot

zavodov478:

1. splošna služba: kadrovske in administrativno tehnične naloge;

2. finančno računovodska služba;

3. služba za vzdrževanje, varovanje in čiščenje objektov zavoda.

Službe, oddelki ali drugače imenovane notranje organizacijske enote, kot tudi delovna mesta, ki sem

sodijo, so tako sestavni deli vseh zavodov s področja vzgoje in izobraževanja, kot tudi občinskih uprav

občin ustanoviteljic. Delovna mesta in plačne razrede delovnih mest opredeljuje Kolektivna pogodba

za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08, 23/09, 91/09, 89/10, 89/10, 40/12, 46/13, 95/14 in 91/15) in

Kolektivna pogodba za dejavnost vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 52/94,

49/95, 34/96, 45/96 – popr., 51/98, 28/99, 39/99 – ZMPUPR, 39/00, 56/01, 64/01, 78/01 – popr.,

56/02, 43/06 – ZKolP, 60/08, 79/11, 40/12, 46/13, 106/15 in 8/16 – popr.).

Delovna mesta, v okvir katerih sodijo dela in naloge iz zgoraj navedenih področij, sodijo v plačno

skupino J in so vsebinsko opredeljena v Prilogi III – razvrstitev strokovno-tehničnih delovnih mest

Uredbe o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v

pravosodnih organih479.

Tabela 14: Delovna mesta splošne službe

Naziv delovnega

mesta

Plačni razred brez

napredovanj

Vrednost

plačnega razreda

v EUR

Plačni razred z

napredovanji

Vrednost plačnega

razreda v EUR

Administrator V

Poslovni sekretar V (II)

17

820,70

27

1.211,10

Administrator VI 20 922,82 30 1.360,49

Poslovni sekretar VI 21 959,36 31 1.414,10

Poslovni sekretar VII/1 25 1.120,59 35 1.650,48

Poslovni sekretar VII/2 30 1.360,49 40 2.001,31

Vir: Kolektivna pogodba za državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih lokalnih

skupnosti – tarifni del. Tabela: lastna

478 Tem zaposlenim se s skladno z zakonodajo 151. člen ZJU se premestitev izvede s sporazumno razvezo pogodbe o zaposlitvi in s sklenitvijo nove pogodbe (drugi delodajalec). 479 Uradni list RS, št. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 - popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06, 140/06,

9/07, 33/08, 66/08, 88/08, 8/09, 63/09, 73/09, 11/10, 42/10, 82/10, 17/11, 14/12, 17/12, 23/12, 16/13, 18/13, 36/13, 51/13, 59/130, 14/14, 43/14, 76/14, 91/14, 36/15, 57/15





























http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=URED2954


112

Tabela 15: Delovna mesta za finančno-računovodska dela in naloge

Naziv delovnega

mesta

Plačni razred brez

napredovanj

Vrednost

plačnega razreda

v EUR

Plačni razred z

napredovanji

Vrednost plačnega

razreda v EUR

Finančnik V

Knjigovodja V

17 820,70 27 1.211,10

Finančnik VI

Knjigovodja VI

21 959,36 31 1.414,10

Finančnik VII/1

Knjigovodja VII/1

28 1.259,06 38 1.853,35

Finančnik VII/2

Knjigovodja VII/2

33 1.527,72 43 2.244,07

Vir: Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave in v

pravosodnih organih – Priloga III – razvrstitev strokovno tehničnih delovnih mest in Kolektivna pogodba za

državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti – tarifni del. Tabela:

lastna.

Tabela 16: Delovna mesta za vzdrževalna dela ter varovanje in čiščenje objektov

Naziv delovnega

mesta

Plačni razred brez

napredovanj

Vrednost

plačnega razreda

v EUR

Plačni razred z

napredovanji

Vrednost plačnega

razreda v EUR

Čistilka II 7 554,44 17 820,70

Vzdrževalec III 11 648,61 21 959,36

Hišnik IV

Vzdrževalec IV

14 729,60 24 1.077,91

Hišnik V

Vzdrževalec V

16 789,13 26 1.164,97


pravosodnih organih – Priloga III – razvrstitev strokovno tehničnih delovnih mest in Kolektivna pogodba za


lastna





113

Tabela 17: Delovna mesta organizacije prehrane

Naziv delovnega

mesta

Plačni razred brez

napredovanj

Vrednost

plačnega razreda

Plačni razred z

napredovanji

Vrednost plačnega

razreda

Kuharski pomočnik II 9 599,68 19 887,67

Kuharski pomočnik III 10 623,66 20 922,82

Kuhar IV 14 729,60 24 1.077,91


pravosodnih organih480 – Priloga III – razvrstitev strokovno tehničnih delovnih mest in Kolektivna pogodba za


lastna

Če povzamemo zgoraj navedene podatke, ugotovimo, da ima lastno upravo organiziranih 109 vrtcev

in 452 osnovnih šol, skupaj torej 561 samostojnih uprav zavodov.

Ob vpogledu v organizacijske strukture zavodov s področja vzgoje in izobraževanja je mogoče ugotoviti,

da sodijo v področje »uprave« vrtca poleg ravnateljev in njihovih pomočnikov, vsaj še (s področja

administrativnih dejavnosti) delovno mesto poslovnega sekretarja ali delovno mesto tajnice ravnatelja,

s področja financ pa delovno mesto računovodje in knjigovodje, ki sta zadolžena za plače, oskrbnine,

saldakonte,…

Iz navedenega sklepamo, da občinski proračuni plačujejo vsaj 561 tajnic/poslovnih sekretarjev, 561

računovodij, 561 knjigovodij. Ob priključitvi vrtcev in osnovnih šol občinskim upravam, bi se število teh

delovnih mest lahko zmanjšalo za več kot polovico.

Na večje prihranke je mogoče računati v primeru večjih občin, saj je na njihovem območju organiziranih

več vrtcev in osnovnih šol.

480 Uradni list RS, št. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 - popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06, 140/06, 9/07, 33/08, 66/08, 88/08, 8/09, 63/09, 73/09, 11/10, 42/10, 82/10, 17/11, 14/12, 17/12, 23/12, 16/13, 18/13, 36/13, 51/13, 59/130, 14/14, 43/14, 76/14, 91/14, 36/15, 57/15



114

Tabela 18: Število samostojnih javnih vrtcev in javnih osnovnih šol po občinah ter predvideni znesek

za plače za delovni mesti v V. in VII. tarifnem razredu: prihranek kot posledica centralizacije

računovodskih nalog

občina Število

javnih

vrtcev

Število

javnih

osnovnih

šol

Skupaj

uprav

javnih

zavodov

Mesečni znesek

za

finančnoračuno

vodske naloge v

EUR

Letni znesek v

EUR

Prihranek, če

število zaposlenih

zmanjšamo za 1/3

Ljubljana 24 49 73 151.822,48481 1.821.869,76 607.289,92

Maribor 8 20 28 58.233,28 698.799,36 232.933,12

Celje 3 10 13 27.036,88 324.442,56 108.147,52

Koper 3 11 14 29.116,64 349.399,68 116.466,56

Murska Sobota 2 5 7 14.558,32 174.699,84 58.233,28

Vir: Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport: Evidenca vzgojno-izobraževalnih zavodov in vzgojno-

izobraževalnih programov in spletne strani mestnih občin. Tabela: lastna

To npr. pomeni, da občinski proračun Mestne občine Ljubljana plačuje vsaj 73 računovodij in prav toliko

knjigovodij. Ob predpostavki, da je eno od navedenih delovnih mest sistemizirano v V. tarifnem razredu

in eno v VII. (za lažjo primerjavo predpostavimo, da so javni uslužbenci razporejeni v izhodiščnem

plačnem razredu, torej 17. in 28. plačni razred, in da gre za delovni mesti »knjigovodja V« in »finančnih

VII/1«), pomeni njihova plača mesečni strošek 2.079,76 eur bruto na zavod (bruto 1), na letni ravni pa

24.957,12 eur samo za ti dve delovni mesti. Ob predpostavki, da se finančno-računovodske službe

priključijo občinskim upravam, in da zadošča za poslovanje 2/3 vseh delovnih mest, pomeni

centralizacija teh dejavnosti na letni ravni vsaj 1.213.379,84 eur prihranka.

Na tem mestu prav tako poudarjam, da je izračun pripravljen le za finančno-računovodske naloge. Če

k temu dodamo še znesek plače npr. administrativnih nalog in ob tem predpostavimo, da je tajnica

ravnatelja vrtca/osnovne šole razporejena na delovnem mestu »poslovni sekretar VI«, so izračuni

prihrankov sledeči:

481 73 x (820,70 eur + 1.259,06 eur)

115

Tabela 19: Predvideni znesek za plače za delovno mesto v VI. tarifnem razredu: prihranek

centralizacije splošnih nalog

občina Število poslovnih

sekretark/skupaj uprav

javnih zavodov

Mesečni znesek za

finančnoračunovodske

naloge v EUR

Letni znesek v EUR Prihranek, če

število zaposlenih

zmanjšamo za 1/3

v EUR

Ljubljana 73 70.066,68 840.802,32 280.267,44

Maribor 28 26.862,08 322.344,96 107.448,32

Celje 13 12.471,68 149.660,16 49.886,72

Koper 14 13.431,04 161.172,48 53.724,16

Murska Sobota 7 6.715,52 80.586,24 26.862,08

Vir: glej tabelo 18. Tabela lastna.

Ob vseh navedenih podatkih pa ponovno poudarjam, da sem iz navedenih predpostavk izhaja le za dve

delovni mesti v zavodu (eno za V. tarifni razred z izhodiščnim 17. plačnim razredom, eno delovno mesto

v VII. tarifnem razredu z 28. izhodiščnim plačnim razredom) ter posebej za eno delovno mesto v VI.

tarifnem razredu. Utemeljeno lahko sklepamo, da bi bili v predlaganem primeru prihranki še večji, saj:

1. so vsa delovna mesta lahko sistemizirana v VII. tarifnem razredu, zaradi česar je izhodiščni

plačni razred ustrezno višji,

2. višja je tudi dejanska obveznost delodajalca za plačo javnega uslužbenca, saj predstavlja njegov

strošek za plačo bruto 2,

3. so zaposleni na delovnih mestih zagotovo že napredovali v plačnih razredih,

4. prav tako prejemajo dodatek za delovno dobo,

5. upravičeni so tudi do povračila potnih stroškov in regresa za prehrano ter morebitnih dodatkov

v skladu z kolektivno pogodbo,

6. da se teoretično številu javnih uslužbencev lahko zmanjša za bistveno višji odstotek, saj so

(vsebinsko) ista delovna mesta sistemizirana in zasedena že v občinskih upravah,

7. da so bili v predmetni izračun vključeni samo zavodi s področja vzgoje in izobraževanja,

8. da je mogoče na finančne prihranke računati na daljše časovno obdobje (npr. po upokojitvah

premeščenih javnih uslužbencev), saj ni namen te naloge proklamiranje odpuščanja javnih

uslužbencev,

9. finančne prihranke bi lahko bilo mogoče izkazovati tudi iz naslova nižanja obratovalnih

stroškov zaradi zmanjšanja prostorskih zmogljivosti.

116

6. ZAKLJUČEK

Funkcija države prav tako pa tudi lokalne samouprave je prerasla v t.i. "servisno funkcijo". Tudi pri nas

je prišlo do poskusov uvajanja sistemov upravljanja, ki so bližji ljudem in omogočajo uspešno

načrtovanje in usklajevanje različnih interesov. Za to je najprimernejša lokalna raven. Predpostavlja se,

da lokalni organi poznajo probleme in zahteve iz domačega – lokalnega okolja, da laže sledijo novim in

jih uspešno rešujejo tudi ob pomoči občanov.

V Sloveniji je organizacija javnih služb, zlasti negospodarskih, v popolnem nasprotju od organizacije

drugih evropskih držav. Temeljna organizacijska oblika lokalnih negospodarskih javnih služb je »zavod«

po Zakonu o Zavodih /ZZ/ iz leta 1991, »lastnik« zavoda pa je bodisi država bodisi občina. Iz podatkov

Ministrstva za finance izhaja, da je vseh javnih zavodov že 1.500, več kot 70% pa jih sodi v pristojnost

že tako preveč razdrobljenih in prezadolženih občin. Ne samo, da vsak javni zavod predstavlja

konkreten zalogaj občinskega proračuna, tudi pravno-statusna organizacija zavoda je zastarela. Za to

bodo na področju optimizacije delovanja javnega sektorja na lokalni k optimizaciji morala pristopiti

tudi področna ministrstva.

Zlasti sporen je njihova subjektiviteta, saj gre za pravne osebe s popolno pravno subjektiviteto (čeprav

Zakon o zavodih /ZZ/ ponuja možnost tudi brez nje), ki so hkrati brez premoženja, kar je v popolnem

nasprotju z ureditvijo negospodarskih javnih služb v tujini. Javni zavodi v Sloveniji so zaradi navedenega

v primerjavi z neposrednimi proračunskimi uporabniki bistveno močnejšem položaju, kljub temu, da

so le t.i. podaljšek ministrstev.

Tako nedorečeno stanje zagotovo ne prispeva k pravni preglednosti in varnosti. Že leta 2003 in 2010

je zakonodajalec predlagal spremembe ureditve sistema negospodarskih javnih služb, a do uveljavitve

sprememb ni prišlo. Kot izhaja iz Predloga Zakona o zavodih iz leta 2003, nastaja nenormalen položaj,

saj se v statusni obliki zavoda izvajajo praktično vse dejavnosti, od gospodarskih dejavnosti do

dejavnosti upravljanja državnih nepremičnin, ki bi morala potekati v statusni obliki javnih skladov.

Prenos celotnega premoženja javnih zavodov na državo oziroma lokalne skupnosti je povzročil

nenormalno situacijo, ko imamo javne zavode, ki so samostojne pravne osebe, ki pa nimajo

nikakršnega premoženja. Izjema od tega pravila so državne univerze in Slovenska akademija znanosti

in umetnosti, ki imajo lastno premoženje na podlagi področne zakonodaje. Pravna narava tega

premoženja pa ni nikjer krovno urejena.

Pravno ustrezneje bi bilo, če bi javnim zavodom z odvzemom premoženja odvzeli tudi lastnost pravne

osebnosti in bi na ta način dobili državne zavode, kot smo jih poznali v ureditvi iz petdesetih let

prejšnjega stoletja. To bi bil nedvomno precejšen korak nazaj, saj so v zadnjih štiridesetih letih zavodi

imeli lastnost pravne osebe ter tudi gospodarili s svojim premoženjem v razmerah družbene lastnine

na enak način kot delovne organizacije v gospodarstvu. Poleg tega centralno upravljanje s

premoženjem zaradi svoje togosti ne omogoča racionalne porabe sredstev ter demotivira gospodarno

ravnanje z njimi.

V skladu z navedenim predmetna magistrska naloga predlaga možnost ureditve nekaterih javnih služb

po vzoru Avstrije in Danske. V obeh državah sistem lokalne samouprave deluje po načelu zagotavljanja

kakovosti in učinkovitosti javnih služb za uporabnike storitev, torej občanov. Področje lokalnih

117

negospodarskih javnih služb je pa urejata na dva načina: bodisi da gre za pravne osebe brez pravne

subjektivitete, kot so npr. osnovne šole, bodisi da so preoblikovale izvajalca javnih služb v gospodarsko

družbo, ki upravlja z javnim premoženjem – primer holdingov bolnišnic.

Postopek centralizacije negospodarskih javnih služb v smislu odvzema pravne subjektivitete zavodu,

katerega ustanoviteljica je ena občina, je primerna rešitev v primerih, ko se zavod financira pretežno

iz občinskih proračunskih sredstev, kot zlasti npr. osnovne šole. Naloga predstavi možnost priključitve

splošnih skupnih služb vrtcev in osnovnih šol k občinskim upravam občine ustanoviteljice in predstavi

možne finančne posledice centralizacije, ki se odražajo v obliki centralizacije storitev.

Po drugi strani pa po vzoru ureditve v Avstriji in Danski naloga predstavi možnost nove ureditve

izvajanja negospodarskih javnih služb na področju zdravstva; gre za privatizacijo, prehod javnega

zavoda v gospodarsko družbo (v tujini se v ta namen bolnišnice povezujejo v holdinge), ki ga omogoča

tudi aktualen Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/.

V povezavi z navedenim sem v nalogi predpostavila tri hipoteze.

Glede na ureditev lokalne samouprave v Avstriji in na Danskem lahko potrdim hipotezo 1. Danska je z

reformo lokalne samouprave oblikovala 98 novih večjih občin in 5 pokrajin, naloge lokalne samouprave

pa prerazporedila med temi večjimi enotami. Avstrijsko lokalno samoupravo sicer sestavlja več manjših

občin, a so za njo značilna tudi medobčinska povezovanja zlasti na področju izvajanja nalog lokalnih

javnih služb, poleg občin pa so za te naloge zadolžene tudi dežele, kot drugi višji nivo lokalne

samouprave (ob primerjavi pristojnosti med občinami v eni in drugi državi je mogoče ugotoviti, da sodi

v pristojnost danskih občin, ki so bistveno večje, tudi bistveno več vrst lokalnih negospodarskih javnih

služb). Izvajanje številnih javnih služb sodi neposredno v pristojnost občinskih uprav, kjer je

skoncentrirana delovna sila.

Z odvzemom pravne subjektivitete javnim zavodom in njihovim priključitvam občinskim upravam bi se

olajšal tudi javno-finančni nadzor s strani računskega sodišča, saj bi se zmanjšalo število posrednih

proračunskih uporabnikov.

Kot je bilo prestavljeno v poglavju 5 je mogoče s centralizacijo doseči tudi finančne učinke v obliki

prihrankov. Vsakršna oblika centralizacije prinaša finančne prihranke občinskih proračunov. V

magistrski nalogi so predstavljene le grobe ocene, višino zneskov za plače je mogoče zmanjšati vsaj za

tretjino, tako da lahko potrdim tudi hipotezo 2.

Kot je opisano v magistrski nalogi nas je tako OECD kot tudi računsko sodišče opozarjalo, da obstoječa

ureditev področja občin sicer zagotavlja, da so te sposobne zadovoljevati potrebe in interese svojih

prebivalcev, vendar pa je pri tem stroškovna uspešnost občin različna in je odvisna od velikosti občine

glede na število prebivalcev. V nalogi je predstavljena teritorialna decentralizacija iz katere izhaja, da

Slovenijo sestavlja 212 občin, med katerimi je moč zaznati raznolikosti. V okviru poglavja o fiskalni

decentralizaciji sem s podatki ponazorila, da je sistem financiranja občin v Sloveniji neustrezen, poleg

tega pa brez prilagajanja sistema financiranja in dodatnega financiranja iz državnega proračuna za

skupno opravljanje nalog vse občine ne bi mogle izvajati nalog, s katerimi naj bi zadovoljevale potrebe

in interese svojih prebivalcev, in ki so po zakonu obvezne. Težava je nastala, ko je država zaradi

finančnih ukrepov začela zmanjševati dodatne vire občinam v obliki finančne izravnave zaradi

financiranja njihovih služb.

118

Kot možen način reševanja tovrstne problematike teorija navaja združevanje občin, ta rešitev pa za ni

zanimiva in ne sprejemljiva bodisi za občine bodisi za javne zavode (saj so običajno v ozadju tudi

politični interesi). Avstrija in Danske imata poleg tronivojsko urejene lokalne samouprave v primerjavi

z našo ureditvijo tudi popolnoma drugačno prerazporeditev javno-finančnih odhodkov, v skladu s

sistemom novega javnega menedžmenta pa v sistem javne uprave vnašata elemente privatizacije in

gospodarstva ter s tem povečujeta kakovost in učinkovitost, kar je moč zaslediti zlasti na področju

bolnišnic, med tem ko so v Sloveniji javne negospodarske lokalne službe še vedno urejene v edini

organizacijski obliki javnega zavoda s popolno pravno subjektiviteto. V skladu z navedenim lahko

potrdim hipotezo 3.

119

7. VIRI IN LITERATURA

Literatura:

Administration in Austria. Federal Ministry for Women and Public Service in the Federal

Chancellery Austria. 2011

Ahmad, Ehtisham, Giorgio Brosio, and Vito Tanzi. Local Service Provision in Selected OECD

Countries: Do Decentralized Operations Work Better? IMF Working paper WP/08/67.

International monetary fund. 2008

Ansell Christopher, J. Gingich: Reforming the Administrative State v Cain, E. Bruce, J. Russell

Dalton, Susan E. Scarrow. Democracy Transformed?: Expanding Political Opportunities in

Advanced Industrial Democracies. Comparative Politics. Oxford University Press. 2003

Bohinc, Rado, Bojan Tičar. Pravo zavodov. Fakulteta za management. Koper, 2012

Bohinc, Rado, Osebe javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005

Bohinc, Rado. Preoblikovanje javnih zavodov in javnih podjetij,. Podjetje in delo, št. 2, letnik

2005

Brezovnik Boštjan. 2008. Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno

samoupravo, Let. 6, št. 1, januar 2008

Brezovnik, Boštjan. 2010. Javno-javno partnerstvo: vloga javnih oblasti pri izvajanju skupnih

nalog. III. Posvet Delovanja skupnih občinskih uprav v Sloveniji. SVLR, Združenje občin

Slovenije in Skupnost občin Slovenije

Brezovnik, Boštjan. Analiza organiziranosti lokalnih negospodarskih javnih služb v Občini

Radovljica. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2012

Brezovnik, Boštjan. Izvajanje javnih služb in javno-zasebno partnerstvo. Inštitut za lokalno

samoupravo in javna naročila Maribor. Maribor. 2008

Brezovnik, B., Grafenauer B., Oplotnik Ž. J., Železnik M., Statutarna ureditev občine, (z

osnutkoma statuta občine in poslovnika občinskega sveta). Inštitut za lokalno samoupravo in

javna naročila Maribor. Lex localis. 2011

Brezovnik, Boštjan, Oplotnik Žan. Fiskalna decentralizacija v Sloveniji. 2003. Maribor: Inštitut

za lokalno samoupravo in javna naročila

Brezovnik, Boštjan, Ž. J. Oplotnik. Problematika financiranja občin v Republiki Sloveniji. Lex

localis – Revija za lokalno samoupravo, letnik IV, št. 4, leto 2006

Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J. Ž.. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU.

Lex localis – Revija za lokalno samoupravo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila

Brezovnik, Boštjan. Statutarna ureditev javnega zavoda. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila Maribor. Maj 2016

120

Brezovšek, Marjan, 1994. Federalizem in decentralizem: politološki vidiki položaja in vloge federalnih enot, Ljubljana, Karantanija.

Buchberger, Friedrich, Helmut Seel: Teacher Education in Austria: Description, Analysis, and

Perspectives. Pädagogische Akademie des Bundes in Oberösterreich, Linz Institut für

Erziehungswissenschaften der Universität Graz. TNTEE Publications Volume 2, Nr. 2, December

1999

Bugarič dr. B, dr. Gorazd Trpin, dr. Matija Damjan, Bojana Škrabar, Primerjalno pravna analiza

pravne organiziranosti zavodov v nekaterih evropskih državah, Inštitut za primerjalno pravo

pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 8. 1. 2010

Busshard, B. 2014. Analysing the Remunicialisation od Public Services in OECD Countries.

Gewischer – Scholl – Institut fur Politikwissenschaft. Dostopno na:

http://epub.ub.uni-

muenchen.de/20883/1/68_M%C3%BCnchener%20Beitr%C3%A4ge%20zur%20Politikwissens

chaft_Bastian%20Bu%C3%9Fhardt.pdf

Cain, E. Bruce, Russel J., Susan E. Scarrow: Democracy Transformed?: Expanding Political

oportunities in Advanced Industrial Democracies. Published to Oxford Sholarship Online.

Februar 2006

Carsten Greve, Graeme Hodge, “Public-Private Partnership: a comparative perspective on

Victoria and Denmark”, in Tom Christensen, Per Laegreid, Transcending new public

management: the transformation of public sector reforms, Ashgate, 2007, 179 v Public

Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with the

Support of the European Commission

Compendium: Cultural policied and trends in Europe. Dostopno na:

http://www.culturalpolicies.net/web/denmark.php?aid=32

Council of Europe, Congres of Local and Regional Authorities: Local and regional democracy in

Denmark. EXPLANATORY MEMORANDUM

Developtment of Education in Austria. Bundesministerium Für Bildung, Wissenshaft und

Kultur. Viena 2004.

Dexia: EU sub-national governments: 2008 key figures. 2009/2010 Edition. CCRE CEMR.

Dexia (2011). Subnational public finance in the European Union [online]. Dosegljivo:

http://www.dexia.com/EN/ news/in_short/Documents/NDCE_july_2011_EN.pdf [1. 3. 2013]

Dhéret, Claire, Andreea Martinovici and Fabian Zuleeg. Creating greater synergies between

European, national and subnational Budgets. European Policy Centre. European Union, 2012

Dominique Hoorens, Les collectivités territoriales dans l’Union européenne. Organisation,

compétences et finances, Dexia, 2008, p. 266 v Public Services in the European Union. Public

Services in the 27 Member States. Project with the Support of the European Commission

121

Douwa, Karla, Camilla Palmhøj Nielsenb, Camilla Riis Pedersenc. Centralising acute stroke care

and moving care to the community in a Danish health region: Challenges in implementing a

stroke care reform. Health Policy (Impact Factor: 1.91). 06/2015

Early Childhood Education and Care Policy in Denmark. The Ministry of Social Affairs in

consultation with the Ministry of Education. 2000

Ebert Stiftung, Friedrich in Institut za javnu upravu. 2014. Od javnog prema privatnom?

Privatizaija i outsourcing javnih usluga. GAEA STUDIO d.o.o., Zagreb, 2014

EDUCATION POLICY OUTLOOK DENMARK. OECD. April 2014

EU sub-national governments: 2007 key figures. CEMR-Dexia, 2008 edition

EU, Comitee of Regions: Division of powers between the European Union, the Member States

and Regional and Local Authorities. 2012

Federal Cancellary. Public service in Austria

Ferfila, Bogomil, 2000. Vladne politike na Japonskem. V Ferfila Bogomil in Kovač Polonca: Javne

politike in javna ekonomika. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede

Ferk, Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno partnerstvo,

zavod Turjak. Ljubljana 2014

Ferk, Boštjan, Petra Ferk: Javne službe, državne pomoči in javno-zasebna partnerstva. GV

Založba d.o.o., Ljubljana 2008

Fidler, A., R. Haslinger, M. Hormarcher, M. Jesse, T. Palu, Incoporation of public hospitals: A

»Silver Bullet« against overcapacity, managerial bottlenecks and resource constraints? Case

studies from Austria and Estonia, Health Policy 81 (2007),

Finšgar, Mateja, Žan Oplotnik. Fiskalna decentralizacija v državah EU27. Naše gospodarstvo,

Vol 59, No 5-6, 2013

Fisher, H., The German Legal System and Legal Language, 3rd edition, Cavendish, 2002,

Genet, Nadine, Kroneman, Madelon, Chiatti, Carlos, Gulacsi, Laszlo in Wienke Boerma. 2012b.

V: Genet, Nadine, Boerma, Wienke, Kroneman, Madelon, Hutchinson, Allen in Richard B.

Saltman: Care across Europe. Current structure and future challenges, 25–54. United Kingdom:

European Observatory on Health Systems and Policies, Nivel.

Gotovac Juvan V. (2003). Ustanovitev interesne zveze občin (z vzorcem akta o ustanovitvi), Lex

Localis – Journal of Locl Self_Governement, 1(1), pp. 69-87 v Brezovnik, Boštjan & Oplotnik J.

Ž.. 2015. Centralizacija javnih nabavki na lokalnom nivou u EU. Lex localis – Revija za lokalno

samoupravo. Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila

Grad, F. 1998. Lokalna demokracija. Ljubljana, ČZ Uradni list v Brezovnik Boštjan 2008.

Decentralizacija v teoriji in praksi. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo, Let. 6, št. 1

Grafenauer, B. 2000. Lokalna samouprava na Slovenskem. Maribor: Pravna fakulteta


122

Grafenauer, Božo & Boštjan Brezovnik: Vzpostavitev in dograjevanje novega sistema lokalne

samouprave. Razvoj slovenske javne uprave 1991-2011. Uradni list Republike Slovenije, 2011

Green-Pedersen Christoffer: 2003. Market-type Reforms of the Danish and Swedish Service,

Welfare States: Different Party Strategies and Different Outcomes. Department of Political

Science. University of Aarhus

Hofmarcher, M.M., Lietz Ch, Schnabl A., Weichselbauer M. Effizienzanalyse im intramuralen

Bereich, Study commissioned by the Federal Ministry of Social Affairs and Generation,Wien;

July 2003.

Hulst Rudie & Andre van Montfort. 2007. Inter-municipial Cooperation: Widespread

Phenomenon

Hulst Rudie & Andre van Montfort, Haveri A., Airaksinen J. 2009 Institutional Shifts in Inter-

municipal Service Delivery. Public Organiz Rev.

Improving School Leadership. National background report, Denmark. Pluss Leadership A/S in

cooperation with Professor Jan Molin, Copenhagen Business School. February 2007. OECD.

Directorate for Education

Ivanjko, Šime. Finančno poslovanje javnih zavodov o Zakonu o finančnem poslovanju podjetij.

Reforme v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija

za management. Bled, 2006

Jarden, Mary E. and Jens Ole Jarden. Clinical Geriatrics. Social and Health-Care Policy for the

Elderly in Denmark. Dostopno na:

http://www.globalaging.org/elderrights/world/densocialhealthcare.htm

Jovanović, Predrag. 2015. Centralizacija javnih nabavki u funkciji decentralizacije javne uprave

i unapređenja performansi javnih nabavki. Lex localis – Revija za lokalno samoupravo. Inštitut

za lokalno samoupravo in javna naročila,

Kamnar, Helena. Javni zavodi med državo in trgom. Zbirska Sophia 3/99, Ljubljana: Znanstveno

in publicistično središče, 1999

Kelsen Hans. Allgemeine Staatshelehre, 1925

Kim, Junghum, Camila Vammalle. Fiscal Federalism Studies Institutional and Financial Relations

across levels of Government. OECD. Korea Institute of Public Finance. 2012

Knavs, Nina. Lekarne: javni zavodi ali podjetja? Brez tržne dejavnosti ne bi zmogli, opozarjajo

v lekarnah - Če to drži, se je smiselno vprašati, ali jih sploh ohraniti kot javne zavode, meni

pravnik Bojan Bugarič. Dnevnik, 12. december 2011

Korpič-Horvat, Etelka: Negospodarske javne službe. Lex Localis. 4/2003. Inštitut za lokalno

samoupravo in javna naročila. Maribor, 2003

Korpič-Horvat Etelka: Pravilnost in smotrnist poslovanja javnih zavodov. Lex localis. 2/2004.

Inštitut za lokalno samoupravo in javna naročila. Maribor, 2004

123

Kukman, Vladimir. Upravna dekoncentracija po čl. 101. finančnega zakona za leto 1938-39,

Slovenski pravnik

Larbi, G., A.: The New Public Management Approach and Crisis States, United Nations Research

Institute for Social Developtment, Discussion Paper No. 112, Ženeva, september 1999 v Ferk,

Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno partnerstvo, zavod

Turjak. Ljubljana 2014

Lars Nilsson, Local self-government in northern Europe in the 19th and 20th centuries,

Conference paper 2009, International Commission for the History of Towns

Lavtar, dr. Roman, Državna uprava in upravni postopek. Zavod IRC, Višja strokovna šola,

Ljubljana 2008

Local Government: Community organisers Toolbox: Local Government in South Africa:

Municipal Service Delivery dostopno na:

http://www.etu.org.za/toolbox/docs/localgov/munservice.html

Mihovar Globokar, Ksenija. Prispevek: Vprašanja ureditev dejavnosti javnih služb

(dejavnosti(storitev) splošnega pomena)

Municipal Cooperation 2014, dostopno na:

http://www.municipal-cooperation.org/index.php?title=Main_Page

Nuno Ferreira da Cruz: Managing Public Utulities: Lessons from Florida. Forthcoming 2013. LEX

Localis – Journal of Local Self Gorvenment, Voll. 11, No. 2, pp. 101-118

OECD. Centralised and Decentralised Public Procurement. Sigma Papers No. 29. 2000

OECD Territorial Reviews: Slovenia 2011. OECD Publishing.

OECD 2015. Subnational governments in OECD Countries: Key Data (brochure). 2015 Edition

OECD: Reforming Fiscal Federalism and Local Government. Beyond the Zero-Sum Game

OECD Review on Evaluation and Assessment Frameworks for Improving School Outcomes.

COUNTRY BACKGROUND REPORT FOR DENMARK. April 2011

O.-J. Olsen, in Ulla Neegaard, “Regulation of the provision of public services in Denmark”, in

Gérard Marcou, Franck Moderne, Droit de la regulation, service public et integration régionale,

l’Harmattan, 2005

Olejaz, Maria, Annegrete Juul Nielsen, Andreas Rudkjøbing, Hans Okkels Birk, Allan Krasnik,

Cristina Hernández-Quevedo, Health system in Transition, Health System Review, University

of Copenhagen, Vo 14 No 2, 2012

Pirnat, Rajko: Konkurenca in gospodarske javne službe, III. Strokovno srečanje pravnikov

javnega prava, Portorož 3. – 5. december 1997, Inštitut za javno upravo, Ljubljana, 1997, str.

193-207 v Ferk, Boštjan. Pogodba o javno-zasebnem partnerstvu. Inštitut za javno-zasebno

partnerstvo, zavod Turjak. Ljubljana 2014

124

Poročilo OECD: Pregled javne uprave v Republiki Sloveniji. Za strateško vodeno in učinkovito javno upravo, predstavljeno dne 22. 6. 2012, dostopno na: http://www.mpju.gov.si/fileadmin/mpju.gov.si/pageuploads/mp.gov.si/PDF/120622_povzetek_Porocila_Pregled_javne_uprave_v_RS_-_OECD.pdf

Pechar, H., Backlash or Modernisation? Two reform cycles in Austrian higher education, in

A.Gornitzka et al. (eds.), Reform and Change in Higher Education, 2005, Springer Verlag

Public Services in the European Union. Public Services in the 27 Member States. Project with

the Support of the European Commission

Računsko sodišče: Revizijsko poročilo: ureditev področja občin. Ljubljana 2012

Računsko sodišče: Računsko sodišče pomembno prispeva k transparentnosti slovenskih javnih

financ (11. 9. 2015)

Računsko sodišče. Strategija 2014/2020. Št. 002-5/2013/1, Ljubljana, 9. 12. 2013

Saltman Richard B. , 2008. Decentralization, re-centralization and future European health

policy. European Journal of Public Health

Schenk, Martin. 2007. Freedom of choice and dignity for eldery. V Dolšak, Janez.

Institucionalno varstvo starejših – neprofitna ali profitna dejavnost. Magistrsko delo. Univerza

v Ljubljani, Fakulteta za družbene vede: Ljubljana 2010

Schratz, Michael, Katalin Petzold: Improving School Leadership Country Background Report for

Austria. Department of Teacher Education and School Research University of Innsbruck. March

2007. OECD, Directorate for Education

Setnikar Cankar, Stanka. Privatizacija zdravstvenih storitev v Sloveniji. Značilnosti javnega

sektorja v Sloveniji in ugotavljanje njegove učinkovitosti. Univerza v Ljubljani, Fakulteta za

upravo, 2006

Sirovátka Tomáš, Bent Greve. Inovation in social Services. The Public-Private Mix in Service

Provision, Fiscal policy and Employment. Ashgate Publishing Limited. 2014

Slovenija, Reforme za močno in trajnostno oživitev. Zbirka OECD »Boljše politike«. Maj 2014.

Slovenska izhodna strategija 2010-2013. Februar 2010

Smolej, Simona, Mateja Nagode: Spremljanje izvajanja socialnovarstvenih programov, ki

dopolnjujejo javno službo na tem področju: Analiza programov osebne asistence. Naročnik:

MDDSZ, Ljubljana 2007

Steering Committee on Local and Regional Democracy (CDLR), Relationship between the size

of local and regional authorities and their effectiveness and economy of their action, report by

the CDLR, December 2001

Strategija razvoja lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Gradivo za javno razpravo, 24. 11.

2015

125

Strehl R. Privatisierungswelle im deutschen Krankenhauswesen? In: Arnold M, Klauber J,

Schellschmidt H (Hrsg.), Krankenhaus-Report 2002. New York: Schattauer Verlag, Stuttgart;

2002. p. S113–29

Steytler, N. C., Kincaid, John, Forum of Federations, International Association of Centers for

Federal Studies, Local Government and Metropolitan Regions in Federal Systems, 2009

STUDY ON SOCIAL SERVICES OF GENERAL INTEREST, FINAL REPORT, OCTOBER 2011. European

Commission, DG for Employment, Social Affairs and Inclusion. Dostopno na:

file:///D:/Documents%20and%20Settings/ueuser/My%20Documents/Downloads/SSGI_FINA

L_31_OCT_2011[1].pdf

Subnational Public finance in the Europeian Union, 2012. Council of European Municipalities

and Regions. Dostopno na: http://www.ccre.org/docs/Note_CCRE_Dexia_EN.pdf

Šimac, Neven. Europski principi javne uprave. Od vladanja do služenja građanima. Udruga za

demokratsko društvo (UDD). Zagreb, 2002

Šmidovnik, Janez. Slovenska javna uprava v socializmu in v tranzicijskem obdobju

parlamentarne demokracije. Podjetje in delo, št. 6/98, stran 1070 v Bohinc, Rado, Osebe

javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005,

Tanacek, Marija. Magistrska naloga: preoblikovanje javnega zavoda v družbo z omejeno

odgovornostjo. Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, junij, 2011

Terkel Christiansen, J.B. Winsløws. Health reform monitor: Ten years of structural reforms in

Danish healthcare. Health Policy 106 (2012)

The Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Denmark.

Monitoring Committee. 25th Session. Strasbourg, 29-31 Oktober 2013

The Danish Health Care System, dostopno na: http://international.ucl.dk/life-in-denmark/the-

danish-health-care-system/

The Danish Local Government System, Produced by Local Government Denmark (LGDK),

February 2009

The European Higher Education Area in 2012: Bologna Process Implementation Report (2012).

European Commission, Eurydice

Tičar, Bojan, Iztok Rakar: Pravo javnega sektorja. Inštitut za lokalno samoupravo in javna

naročila, Maribor 2011

Tičar, Bojan. Javno zasebna partnerstva z vidika javnih zavodov: Bohinc Rado, Mužina Aleksej

in Tičar Bojan: Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (ZJZP) s pojasnili,

Trpin, Gorazd. 1998. Upravna teritorializacija – zbornik Regionalizem v Sloveniji, Ljubljana

Trpin, Gorazd. 2003. Nove možnosti organiziranja javne uprave. Uprava 1(2), str. 55-66

Trpin, Gorazd. Javne službe in javni zavodi, Podjetje in delo, št. 6-7/2003 v Bohinc Rado, Osebe

javnega prava. GV Založba d.o.o., 2005

http://www.ccre.org/docs/Note_CCRE_Dexia_EN.pdf

126

Trpin, Gorazd. Reforme negospodarskih javnih služb in njihovih organizacijskih oblik. Reforme

v negospodarstvu. Spomladanski dnevi negospodarskega javnega sektorja. Agencija za

management. Bled, 2006

Trpin, Gorazd. Zbornik referatov: Deregulacija javnih zavodov – nova priložnost za povečanje

njihove učinkovitosti, 14. strokovno srečanje ekonomistov in poslovodnih delavcev v

zdravstvu, Radenci, 17. in 18. maj 2007

Trpin, Gorazd. Nastanek in razvoj javnih služb v Sloveniji. Razvoj slovenske javne uprave 1991-

2011. Uradni list Republike Slovenije. 2011

Trstenjak, Verica. Pravne osebe. GV Založba d.o.o. Ljubljana 2003

Virant, G. 2004. Pravna ureditev javne uprave. Ljubljana: Fakulteta za upravo. V Kukovič

Simona. 2009. Naloge in pristojnosti pokrajin: Decentralizacija ali dekoncentracija? Lokalna

demokracija III. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

Vlada RS: Program stabilnosti: dopolnitev 2014, april 2014

UN. Department of Economic and Social Affairs (DESA). Division for Public Administration and

Development Management (DPADM). Republic of Austria. Public administration. County

Profile. 2006

UNISON. 2011. The value of returning local authority services in-house in an era of budget

contrains. Unison: The Public Service Union

UNITED CITIES AND LOCAL GOVERNMENTS County profiles: Austria, str. IX.

University Organisation and Studies Act (Universities Act 2002), No. 120/2002 / 9th August,

2002, dostopno na: http://www.uibk.ac.at/index/finanzabteilung/ug2002_englisch.pdf

Vlada RS: številka 47600-13/2009/5, datum: 23. julij 2009: Politika upravljanja podjetij v

državni lasti

Vlada RS. Strategija razvoja notranjega nadzora javnih financ v Republiki Slovenije za obdobje

od 2011 do 2015. Številka 06002-2/2011/6 z dne 10. 2. 2011

Vlada RS: številka 47600-13/2009/5, datum: 23. julij 2009: Politika upravljanja podjetij v

državni lasti

Vlada Republike Slovenije: Poročilo o zadolževanju občin in pravnih oseb javnega sektorja na

ravni občin v letu 2014 ter zadolženosti na dan 31. 12. 2014, številka 41200-2/2015/4 z dne 13.

11. 2015

Vlada RS: Program stabilnosti: dopolnitev 2014, april 2014

Vlaj, Stane v M. Brezovšek, M. Haček. Lokalna samouprava v Sloveniji: centralizem ali

decentralizacija. Lokalna demokracija II. Uresničevanje lokalne samouprave v Sloveniji,

Ljubljana 2005

127

Vlaj, S.: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na okrogli mizi

INFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8. 11. 2011 v

Ljubljani. Dostopno na:

http://www.arhiv.ds-

rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf,

Vlaj, dr. Stane: Ali je združevanje naših občin potrebno? Dopolnjena uvodna razprava na

okrogli mizi IFIMES »Nujnost teritorialnega preoblikovanja slovenskih občin«, ki je bila 8.

Novembra 2011 v Ljubljani. Str. 2-3. Dostopno na: http://www.arhiv.ds-

rs.si/sites/default/files/file/Ali_je_zdruzevanje_nasih_obcin_potrebno_dr_Stane_Vlaj.pdf

Vlaj, S.: Za strategijo razvoja slovenske samouprave. INFIMES Mednarodni inštitut za

bližnjevzhodne in balkanske študije, dostopno na [email protected].

Vocational education and training in Denmark. Short description. CEDEFOP European Centre

for the Developtment of Vocational Training. Luxembourg: Publications Office of the European

Union, 2012

Wollmann, Helmut: Public and social services provision in European Countries: From

public/municipal sector to marker liberalisation – and than what? (tentatuve) draft paper to

be presentetd to the EGPA workshop, to be held in Speyer on September 10-12, 2014. Berlin,

august 2012.

Zver, Eva (UMAR, 2003), Poslovanje in finančni viri javnih zavodov v letih 2001 in 2002, Delovni

zvezek, letnik XII, št.3/2003, UMAR, Ljubljana

Zver, Eva Helena. Prihodki proračunskih uporabnikov in ocena rasti števila zaposlenih glede na

vire financiranja v obdobju januar 2013 do januar 2015. Urad za makroekonomske analize in

razvoj.

Viri:

Direktiva Komisije 2006/111/ES z dne 16. novembra 2006

Kolektivna pogodba za državno upravo, uprave pravosodnih organov in uprave samoupravnih

lokalnih skupnosti – tarifni del (Uradni list RS, 60/08 in 106/2015)

Kolektivna pogodba za dejavnost vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji (Uradni list RS,

št. 52/94, 49/95, 34/96, 45/96 – popr., 51/98, 28/99, 39/99 – ZMPUPR, 39/00, 56/01, 64/01,

78/01 – popr., 56/02, 43/06 – ZKolP, 60/08, 79/11, 40/12, 46/13, 106/15 in 8/16 – popr.)

Kolektivna pogodba za javni sektor (Uradni list RS, št. 57/08, 23/09, 91/09, 89/10, 89/10,

40/12, 46/13, 95/14 in 91/15)

Obrazložitve predloga Zakona o zavodih – prva obravnava – EPA 1456, Poročevalec DZ št. 98 z

dne 29. julij 2004

Pogodba o delovanju EU (UL C 326, 26. 10. 2012)































128

Poslovnik Računskega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 91/01)

Pravilnik o določitvi neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov državnih in občinskih

proračunov (Uradni list RS, št. 46/2003)

Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in

izobraževanja, Poročevalec, EVA: 2007-3311-0004, Številka: 00722-1/2007/10, Ljubljana, 14.

6. 2007, dostopno na:

https://www.dz-

rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt?uid=C12565D400354E68C12572

FF00272E47&db=kon_zak&mandat=IV&tip=doc

Predlog Zakona o izvajanju dejavnosti splošnega pomena. 2010. Prva obravnava. EVA 2010-

3111-0020.

Predlog Zakona o zavodih. Prva obravnava. 22.7.2004. EVA: 2003-1711-0142

Predlog zakona o zdravstveni dejavnosti. PRVA OBRAVNAVA, EVA 2008-2711-0139

Uredba o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih mestih in nazivih v organih javne uprave

in v pravosodnih organih (Uradni list RS, št. 58/03, 81/03, 109/03, 22/04, 43/04, (58/04 -

popr.), 138/04, 35/05, 60/05, 72/05, 112/05, 49/06, 140/06, 9/07, 33/08, 66/08, 88/08, 8/09,

63/09, 73/09, 11/10, 42/10, 82/10, 17/11, 14/12, 17/12, 23/12, 16/13, 18/13, 36/13, 51/13,

59/130, 14/14, 43/14, 76/14, 91/14, 36/15, 57/15)

Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 –

UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 –

UZ148 in 47/13 – UZ90,97,99)

Zakon o državni upravi /ZDU/ (Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 89/07 –

odl. US, 126/07 – ZUP-E, 48/09, 8/10 – ZUP-G, 8/12 – ZVRS-F, 21/12, 47/13, 12/14 in 90/14)

Zakon o financiranju občin /ZFO-1/ (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11 in 14/15 – ZUUJFO)

Zakon o gospodarskih družbah /ZGD-1/ (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo,

33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15)

Zakon o gospodarskih javnih službah /ZGJS/ (Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 –

ZZLPPO, 127/06 – ZJZP, 38/10 – ZUKN in 57/11 – ORZGJS40)

Zakon o izobraževanju odraslih /ZIO/ (Uradni list RS, št. 110/2006)

Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr.,

101/13, 55/15 – ZFisP in 96/15 – ZIPRS1617)

Zakon o javnih uslužbencih /ZJU/ (Uradni list RS, št. 63/2007-UPB3, 65/2008, 40/2012 – ZUJF)

Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ (Uradni list RS, št. 127/06)

Zakon o lekarniški dejavnosti /ZLD/ (Uradni list RS, št. 36/04)














































129

Zakon o lokalni samoupravi /ZLS/ (Uradni list RS, št. 94/07 - UPB, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 –

ZUJF in 14/15 – ZUUJFO)

Zakon o ohranjanju narave /ZON/ (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno

besedilo, 61/06 – ZDru-1, 8/10 – ZSKZ-B in 46/14)

Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja /ZOFVI/ (Uradni list RS, št. 16/07 –

uradno prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr., 20/11,40/12 – ZUJF

in 57/12 – ZPCP-2D)

Zakon o računskem sodišču /ZRacS-1/ (Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12)

Zakon o socialnem varstvu /ZSV/ (Uradni list RS, št. 3/2007 - uradno prečiščeno besedilo

2, 23/2007 - popr., 41/2007 - popr.,114/2006 - ZUTPG, 57/12)

Zakon o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank /ZUKSB/ (Uradni list RS, št.

105/12, 63/13 – ZS-K, 23/14 – ZDIJZ-C in 104/15)

Zakon o ukrepih za uravnoteženje javnih financ občin /ZUUJFO/ (Uradni list RS, št. 14/2015)

Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo /ZUJIK/ (Uradni list RS, št. 77/07 – uradno

prečiščeno besedilo, 56/08, 4/10, 20/11 in 111/13)

Zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij /ZUODNO/ (Uradni list RS, št. 60/94

s spremembami in dopolnitvami)

Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih /ZVDAGA/ (Uradni list RS,

št. 30/06 in 51/14)

Zakona o zdravstveni dejavnosti /ZZDej/ (Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno

besedilo, 15/08 – ZPacP, 23/08, 58/08 – ZZdrS-E, 77/08 – ZDZdr, 40/12 – ZUJF in 14/13)

Drugi viri:

Ajpes: Izplačane plače pri pravnih osebah javnega sektorja (neposredni in posredni proračunski

uporabniki) za maj 2015

ARSO:

http://www.arso.gov.si/varstvo%20okolja/poro%C4%8Dila/poro%C4%8Dila%20o%20stanju%

20okolja%20v%20Sloveniji/javne_sluzbe.pdf

Education and Schools in Denmark, dostopno na:

http://www.expatarrivals.com/denmark/education-and-schools-in-denmark

Inštitut za javno-zasebno partnerstvo: Javne služe in javna infrastruktura, dostopno na: http://www.pppforum.si/podrocje/javne-sluzbe-in-javna-infrastruktura/


















http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=201257&stevilka=2404



















130

Kristan T.: Brezglava intervencija v javnih zavodih. Delo, 14. 11. 2014, ali Merljak, S.: Samo v

Ljubljani bi v vrtcih in šolah odpustili 400 ljudi. Delo, 14. 11. 2014, ali Pomurec.com: Bomo z

novim letom zapirali manjše zavode ter odpuščali vzgojitelje in druge zaposlene v javnih

zavodih? 19.11.2014, dostopno na:

http://www.pomurec.com/vsebina/27251/Bomo_z_novim_letom_zapirali_manjse_zavode_t

er_odpuscali_vzgojitelje_in_druge_zaposlene_v_javnih_zavodih?

Ministry for childer, education and gender equality, dostopno na:

http://eng.uvm.dk/Education/Primary-and-Lower-Secondary-Education/The-Folkeskole

Ministrstvo za finance: Primerna poraba občin, dohodnina in finančna izravnava za leto 2016 z

dne 14. 12. 2015, dostopno na:

http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/lokalne_skupnosti/izracuni/izracuni_primerne_p

orabe_obcin_in_zneskov_financne_izravnave/primerna_poraba_obcin_dohodnina_in_financ

na_izravnava_za_leto_2016/

Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport: Seznam vrtcev in varuhov predšolskih otrok na

domu, dostopno na:

http://www.mizs.gov.si/si/delovna_podrocja/direktorat_za_predsolsko_vzgojo_in_osnovno_

solstvo/predsolska_vzgoja/seznam_vrtcev_in_varuhov_predsolskih_otrok_na_domu/

Ni. Č. : Umaknjen predlog za ukinitev manjših javnih zavodov. Delo, 20. 11. 2014.

Österreichisches Bundesinstitut für Gesundheitswesen

Primorske novice: Brezovnik: Treba je reorganizirati javne zavode, sklade, podjetja, 19. 11.

2014

Združenje občin Slovenije: Aktualna predlagana zakonodaja. Mesečni utrip. November 2014

Wikipedia: https://en.wikipedia.org/wiki/New_public_management

http://eng.uvm.dk/Education/Primary-and-Lower-Secondary-Education/The-Folkeskole

https://en.wikipedia.org/wiki/New_public_management