Dr Velibor Luković

EKONOMIJA JAVNOG SEKTORA

- J A V N E F I N A N S I J E -

B e o g r a d, 2008.

2

Izdavač:

Visoka strukovna škola za preduzetništvo

Beograd, Vase Pelagića 23

Za izdavača:

V.D. direktora škole

Doc.dr Vladimir Marinković

Autor:

Dr Velibor Luković

Recenzenti:

Prof. dr Branislav Djordjević

Prof. dr Slavomir Miletić

3

SADRŽAJ:

PREDGOVOR ................................................................................ 7

1. POJAM I FUNKCIJE JAVNIH FINANSIJA ............................. 8

1.1. Pojam javnih finansija .............................................................. 8

1.2. Pitanja kojima se bave javne finansije .................................... 9

1.3. Karakteristike finansijske delatnosti države .......................... 11

1.4. Javno dobro ............................................................................ 12

1.5. Ciljevi i sredstva javnih finansija .......................................... 13

1.6. Potreba koordinacije fiskalne i monetarne politike ............... 15

1.7. Značaj javnih finansija danas ................................................. 21

2. TEORIJA JAVNIH PRIHODA ........................................... 24

2.1. Pojam i razvoj javnih prihoda ................................................ 24

2.2. Klasifikacija javnih prihoda ................................................... 27

3. POREZI ................................................................................... 30

3.1. Pojam i karakteristike poreza ................................................. 30

3.2. Teorije o opravdanju oporezivanja ........................................ 33

3.3. Poreska terminologija ............................................................ 37

3.4. Ciljevi oporezivanja ............................................................... 41

3.5. Principi oporezivanja ............................................................. 43

3.6. Efekti oporezivanja ................................................................ 46

3.6.1. Izbegavanje plaćanja poreza ili evazija ............................... 46

3.6.2. Prevaljivanje poreza ............................................................ 47

3.6.2.1. Faze kod prevaljivanja poreza ......................................... 47

3.6.2.2. Činioci kod prevaljivanja poreza ..................................... 48

3.6.3. Tranformacija poreza .......................................................... 51

3.6.4. Dejstvo oporezivanja na preraspodelu nacionalnog dohotka

....................................................................................................... 52

3.6.5. Dejstvo oporezivanja na uslove privredjivanja privrednih

subjekata ....................................................................................... 53

3.6.6. Stabilizaciona dejstva oporezivanja .................................... 54

3.6.7. Dejstvo oporezivanja na privredni razvoj ........................... 55

3.6.8. Efekti oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu i platni

bilans ............................................................................................. 56

4

3.7. Uticaj inflacije na oporezivanje ............................................. 58

3.8. Klasifikacija poreza ............................................................... 60

3.9. Poreski sistem ........................................................................ 66

3.9.1. Porez na dohodak fizičkih lica (gradjana) .......................... 69

3.9.1.1. Elementi poreza na dohodak fizičkih lica ........................ 70

3.9.1.2. Porez na dohodak gradjana u Srbiji ................................. 73

3.9.2. Porez na dohodak pravnih lica (dobit preduzeća) ............... 74

3.9.2.1. Koncepti oporezivanja dobiti preduzeća .......................... 75

3.9.2.2. Elementi poreza na dobit preduzeća ................................ 77

3.9.2.3. Porez na dobit preduzeća u Srbiji .................................... 81

3.9.3. Porez na promet .................................................................. 82

3.9.4. Akcize ................................................................................. 93

3.9.5. Ostali porezi u poreskom sistemu Srbije ............................ 96

3.9.6. Carine .................................................................................. 99

3.9.7. Takse ................................................................................. 102

3.9.8. Doprinosi ........................................................................... 105

3.9.8.1. Pojam socijalne sigurnosti ............................................. 105

3.9.8.2. Sistem finansiranja socijalne sigurnosti ......................... 109

3.9.8.3. Doprinosi kao instrument za finansiranje socijalne

sigurnosti ..................................................................................... 114

3.9.8.4. Sistem doprinosa za socijalno osiguranje u Srbiji ......... 117

3.9.8.5.Fondovi kao mehanizam za finansiranje obaveznog

socijalnog osiguranja .................................................................. 122

3.9.9. Naknade ............................................................................ 130

3.9.10. Ostali javni prihodi ......................................................... 132

4. JAVNI ZAJAM ..................................................................... 134

4.1. Pojam i karakteristike javnog zajma .................................... 134

4.2. Vrste javnog zajma .............................................................. 136

4.3. Emisija javnog zajma ........................................................... 140

4.4. Otplata javnog zajma ........................................................... 141

4.5. Konsolidacija i konverzija javnog zajma ............................. 141

5. FISKALNA ANALIZA ........................................................ 142

5.1. Fiskalni kapacitet ................................................................. 142

5.2. Fiskalno opterećenje ............................................................ 143

5.2.1. Fiskalno opterećenje u svetu i u Srbiji ............................. 146

5.3. Elastičnost i osetivost fiskalnih prihoda .............................. 150

5

6. JAVNI RASHODI ................................................................. 153

6.1. Pojam javnih rashoda ........................................................... 153

6.2. Podela javnih rashoda .......................................................... 155

6.3. Razna shvatanja o ekonomskoj prirodi javnih rashoda ........ 158

6.3.1. Shvatanje klasične gradjanske teorije ............................... 158

6.3.2. Savremena gradjanska teorija o prirodi javnih rashoda .... 159

6.3.3. Koncepcija o "neutralnim" javnim rashodima .................. 160

6.3.4. Koncepcija o "aktivnim" javnim rashodima ..................... 161

6.3.5. Marksističko učenje o državnoj intervenciji ..................... 165

6.3.6. Nova shvatanja i tendencije .............................................. 168

6.4. Ekonomske funkcije javnih rashoda .................................... 171

6.4.1. Funkcija finansiranja privrednog razvoja ......................... 171

6.4.2. Funkcija redistribucije nacionalnog dohotka .................... 172

6.4.3. Funkcija stabilizacije ........................................................ 173

6.5. Transferi u javnim finansijama ............................................ 174

6.5.1. Kamata na javni dug ......................................................... 174

6.5.2. Transferi sa socijalnom namenom ................................... 175

6.5.3. Transferi sa ekonomskim ciljem ....................................... 175

6.6. Uzroci porasta javnih rashoda u svetu i njihova granica ..... 176

6.7. Teorija pokrića javnih rashoda ............................................. 179

6.8. Inflatorna i antiinflatorna dejstva javnih rashoda ................ 180

6.9. Deflatorna i antideflatorna dejstva javnih rashoda .............. 181

6.10. Elastičnost i osetljivost javnih rashoda .............................. 182

7. BUDŽET KAO INSTRUMENT JAVNIH FINANSIJA ... 184

7.1. Pojam i funkcije budžeta ...................................................... 184

7.2. Finansijska i ekonomska obeležja budžeta .......................... 186

7.3. Budžetski principi (načela) .................................................. 188

7.4. Donošenje i izvršenje budžeta ............................................. 194

7.5. Kontrola izvršenja budžeta .................................................. 196

7.6. Politika deficitarnog finansiranja budžeta ........................... 197

7.7. Budžetski deficit i monetarna nestabilnost .......................... 198

7.8. Savremene teorije budžeta .................................................. 200

7.9. Stabilizacioni budžeti zemalja članica Evropske unije ........ 202

8. FISKALNI FEDERALIZAM ............................................. 205

8.1. Opšte napomene ................................................................... 205

8.2. Raspodela funkcija (rashoda) ............................................... 208

6

8.3. Raspodela prihoda ................................................................ 209

8.4.Fiskalna decentralizacija ....................................................... 214

8.4.1.Razlozi za fiskalnu decentralizaciju ................................... 215

8.4.2. Principi fiskalne decentralizacije ..................................... 217

8.4.3. Modeli fiskalne decentralizacije ....................................... 220

8.5. Pripadnost i raspodela javnih prihoda u Srbiji ..................... 220

8.5.1. Prihodi koji pripadaju budžetu Republike ........................ 221

8.5.2. Prihodi koji pripadaju budžetu AP Vojvodine .................. 222

8.5.3. Prihod koji pripada budžetu lokalne samouprave ........ 224

9. MEDJUNARODNI ASPEKTI OPREZIVANJA -

SAVREMENE TENDENCIJE ................................................ 231

9.1. Uvod ..................................................................................... 231

9.2. Poreske reforme ................................................................... 233

9.3. Reforma poreske administracije .......................................... 239

9.3.1. Nove tedencije u razvoju poslova poreske administracije 241

9.4. Poreska harmonizacija ......................................................... 244

9.4.1. Harmonizacija PDV .......................................................... 244

9.4.2. Harmonizacija akciza ....................................................... 246

9.4.3. Harmonizacija direktnih poreza ......................................... 248

9.5. Fiskalne reforme u Srbiji ..................................................... 250

9.5.1. Unapredjenje upravljanja javnim finansijama .................. 252

9.5.2. Fiskalni rizici .................................................................... 254

Literatura i izvori ...................................................................... 257

7

PREDGOVOR

Sadržaj i naslov ove knjige nastao je na temelju snimljenih predavanja iz

javnih finansija, na osnovnim studijama Fakulteta za menadžment malih

i srednjih preduzeća u Beogradu poslednjih nekoliko godina.

Knjiga u strukturi sadrži gradivo udžbeničkog tipa, za nastavnu

disciplinu zastupljenu u programima ekonomskih fakulteta i visokih

škola ekonomske usmerenosti, pod nazivom javne finansije, fiskalna

ekonomija, ekonomija javnog sektora ili finansijska teorija i politika.

Sadržaj knjge predstavljen je tako da studentima omogući sticanje

osnovnih znanja koja se odnose na finansijsku delatnost države i njenih

organa, kojima na osnovu Ustava, zakona i drugih propisa poveren

zadatak vršenja odredjenih funkcija u cilju zadovoljenja opštih i

zajedničkih potreba, a za čije zadovoljenje su potrebna odgovarajuća

finansijska sredstva, odnosno treba da postoje odredjeni prihodi za

finansiranje javne potrošnje.

U knjizi su su obradjeni: nastanak i razvoj javnih finansija, ciljevi i

sredstva javnih finansija, značaj javnih finansija, javni prihodi-porezi,

pojam i karakteristike poreza, poreska terminologija, ciljevi, principi i

efekti oporezivanja, poreski sistemi, pojam i karakteristike javnog zajma,

priroda i karakter javnih rashoda, efekti javnih rashoda, uzroci porasta

javnih rashoda, pojam i funkcije budžeta, budžetski principi, finansijska i

ekonomska obeležja budžeta, savremene teorije upravljanja budžetskim

deficitom, fiskalni federalizam i medjunarodni aspekti oporezivanja-

savremene tedencije.

Stavovi, koncepcije i analize u knjizi, rezultat su višegodišnjeg rada u

institucijama koje se bave javnim finansijama i istraživanja i praćenja

ove problematike u domaćoj i stranoj literaturi.

Uveren sam da knjiga, koja je prevashodno namenjena studentima, može

da posluži profesionalnim ekonomistima i drugim privrednim subjektima

koji svakodnevno dolaze u dodir sa problemima poreza, carina,

doprinosa, za praćenje uticaja koje javne finansije-javni prihodi i javni

rashodi imaju na poslovanje i na ostvarivanje ciljeva ekonomske politike.

8

1. POJAM I FUNKCIJE JAVNIH FINANSIJA

1.1. Pojam javnih finansija

U savremenoj literaturi postoje različiti pristupi i gledanja na pojam i

definisanje javnih finansija koji u suštini znače ekonomiju opšte i

zajedničke potrošnje.

Mnogi autori za ovu disciplinu upotrebljavaju različite nazive kao:

javne finansije, nauka o finansijama, društvene finansije, finansijska

teorija i politika, fiskalni sistem, fiskalna ekonomija, budžetske i

poreske finansije, finansiranje društvenih potreba, fiskalna strategija ili

fiskalni menadžment. Mnoštvo navedenih termina za jednu te istu

oblast ne treba da stvara zabunu. Radi lakšeg shvatanja pojedinih

termina, treba objasniti otkuda toliko naziva za jednu te istu

problematiku.

Izraz „fiskalni sistem“ potiče iz anglosaksonske literature kao pojam za

budžet i poreski sistem. Po tome fiskalni istem podrazumeva

mobilizaciju poreza za prikupljanje novca za pokriće javnih potreba

države i njenih organa. Prema tome, fiskalni sistem je deo ukupnog

finansijskog sistema koji, pored toga, obuhvata monetarno-kreditni

sistem, sistem osiguranja, devizni sistem i sl.

Izraz „fiskalna politika“ obuhvata poreze i javne rashode. U užem

smislu to znači prikupljanje javnih prihoda da bi se pokrili javni rashodi

shodno ciljevima i zadacima ekonomske politike zemlje.

Termin „javne finansije“ dolazi iz savremene gradjanske literature

engleskog i francuskog porekla („Publik finance“i „Finances publikus“)

koji ima za cilj da objasni upotrebu jvanih rashoda i prihoda za

odredjene socijalno-ekomomske ciljeve ili njihovu vezu sa tim

ciljevima. Zato su javne finansije aktivan faktor za ostvarivanje ciljeva

ekonomske politike (ostvarivanje zadovoljavajućeg nivoa zaposlenosti,

ostvarivanje stabilnosti tržišta i cena tj. odredjeni nivo inflacije,

održavanje platno – bilansne ravnoteže, te ostvarivanja odgovarajuće

stope održivog privrednog rasta i razvoja).

Izraz „finansijska ekonomija“ ili ekonomija javnog finansiranja je nešto

širi pojam i obuhvata: opštu teorju poreza i javnog duga, politiku javne

potrošnje (rashoda), politiku državnih finansijskih intervencija,

budžetsku politiku.

9

Termin „javni sektor“ - „ekonomija javnog sektora“ predstavlja

ekonomsku i finansijsku delatnost države.

Prema domaćoj literaturi nazivi „fiskalne finansije“, „fiskalna nauka“,

„fiskalna plitika“ u krajnjoj liniji se svode na „ekonomiju javnog

sektora – javne finansije“ kao što je i naslov ove knjige, koji označavaju

nauku koja izučava pojavne oblike i institucije u vezi sa prikupljanjem,

raspodelom, trošenjem i upravljanjem novčanim sredstvima radi

zadovoljenja opštih i zajedničkih potreba.

Javne finansije za predmet svoga izučavanja imaju finansijsku

delatnost države i njenih organa, kojima je na osnovu Ustava, zakona i

drugih propisa poveren zadatak vršenja odredjenih funkcija za koje su

potrebna i odredjena novčana sredstva, odnosno mora imati odredjene

prihode kojima se finanansiraju odredjene javne potrebe.

Nauka o javnim finansijama treba da odgovori na pitanje kako, koliko i

od koga prikupiti novčana sredstva, kako izvršiti njihovu raspodelu za

pokriće pojedinih potreba, kako ih racionalno trošiti da bi se ostvarili

zadaci države i njenih organa. Ona izučava i efekte koji prikupljanje,

raspodelu i trošenje sredstava izazivaju na mikro i makro ekonomskom

planu.

Sama reč finansije latinskog je porekla i odnosila se na plaćanje.

Današnje značenje reči finansije nastalo je mnogo kasnije i potiče iz

francuskog jezika, a znači finansirati, odnosno prikupljati novac radi

obavljanja nekog posla.

Reč finansije uvek je povezana s nekim aspektima korišćenja novca,

novčanim odnosima i novčanim transakcijama.

Drugi deo ove sintagme, reč javne, po pravilu znači državne.

Naime, javne finansije se najčešće definišu kao aktivnosti države

vezane za pribavljanje javnih prihoda i izvršenje javnih rashoda.

Pojedini stručnjaci kažu da javne finansije obradjuju finansijske aspekte

funkcionisanja javnog sektora.

1.2. Pitanja kojima se bave javne finansije

Danas u svim zemljama sveta, pored privatnog postoji i javni sektor

privrede. Drugim rečima, sva savremena društva su mešovita, pri čemu

10

je odnos privatnog i javnog sektora različit, zavisno od dostignutog

nivoa razvoja, društvenih i političkih prilika u kojima se konkretno

društvo razvijalo, tradicije i mnogih drugih okolnosti.

Iako na prvi pogled izgleda da je razgraničenje izmedju privatnog i

javnog sektora relativno lako, to nikako nije tako. Nije sporno da javni

sektor obuhvata državu na svim nivoima vlasti, centralnu banku, razne

državne fondove i agencije, te preduzeća u državnom vlasništvu.

Problem nastaje kada treba utvrditi kome pripadaju preduzeća u

mešovitom vlasništvu i drugi subjekti koji su u državnom vlasništvu, ali

im je primarni cilj sticanje profita. Obično se u tom slučaju kao

kriterijum razgraničenja uzima način postavljanja poslovodstva tih

subjekata.

Javne finansije nemaju pretenziju da obuhvate sve finansijske aspekte

funkcionisanja javnog sektora, nego samo one aktivnosti države koje se

odnose na ubiranje javnih prihoda i izvršenje javnih rashoda. Tu ne

spada aktivnost centralne banke, koja je predmet izučavanja monetarnih

finansija, a i javna preduzeća biće uključena u razmatranje samo koliko

je to nužno u kontekstu sagledavanja problema javnog odredjivanja

cena i njihovih manjkova ili viškova prihoda ako su vezani za budžet.

Javne finansije kao deo ekonomije imaju značajan istorijat. Mnogi pisci

još u starom veku počeli su se interesovati za problematiku vezanu za

prikupljanje javnih prihoda za podmirenje javnih - državnih rashoda.

Medju ekonomistima postoji različito gledanje na mesto i ulogu države

u privredi. Postoji dosta rasprostranjena odbojnost prema intervenciji

države u privredi. Često se ističe da je država najslabiji preduzetnik, da

je ekonomska politika nedelotvorna i slično. Formirale su se i razne

ekonomske škole koje zagovaraju takvo mišljenje. Postoje i drugačija

shvatanja ovog problema, pre svega ona neokenzijanska.1

Istina, niko ne tvrdi da je država svetac i da je uvek uspešna. Naprotiv,

svi smatraju da država mora biti maksimalno kontrolisana, jer kada se

otme kontroli postaje opasna. Svaka nedemokratska država je opasna,

ne samo politički nego i privredno, zato se svi, bar na rečima, zalažu za

demokratiju.

1 Opširnije o koncepcijskim razlikama o uticaju države na privredna kretanja videti:

Jovanović, M., Djurović, J.: Finansijska teorija i politika, Ekonomski fakultet Niš, 2003.,

str.12-19; Simović, M.: Monetarne i javne finansije, Ekonomski fakultet Priština, str.

245-246; Jurković, P.: Javne finansije, Masmedija, Zagreb, 2002., str 20-21

11

1.3. Karakteristike finansijske delatnosti države

Finansijska delatnost države - javnog sektora bitno se razlikuje od

finansijske delatnosti fizičkih lica, kao i privatnih lica (privatni sektor).

Te razlike su brojne i navešćemo samo neke od njih:

- prilikom obavljanja utvrdjenih zadataka država se ne rukovodi

principima rentabilnosti, ekonomičnosti i profitabilnosti. Medjutim,

to ne znači da se ne vodi računa o efikasnom trošenju javnih

prihoda pri finansiranju javnih potreba. Broj, vrsta i obim javnih

potreba koje se finansiraju iz javnih prihoda ne zavise od veličine

dobiti, dok je osnovni cilj i motiv finansijske delatnosti privatnih

lica ostvarivanje dobiti-profita.

- prilikom finansiranja najvećeg dela društvenih potreba država se ne

rukovodi principom protivčinidbe, usluga za protivuslugu, već se

veliki deo javnih potreba pokriva bez neposredne protivčinidbe.

- zadovoljavanje odredjenih društvenih potreba u organizaciji države

su uglavnom nematerijalne prirode, teško ih je meriti i novčano

izraziti. Država je tokom vremena na sebe preuzela obavezu

podmirenja potreba koje imaju širi opšti karakter i rešavanje onih

problema za koje privatni sektor nije uopšte ili nije bio u dovoljnoj

meri zainteresovan da ih ostvari i reši. Obim, vrsta i broj javnih

potreba rezultat su zajedničkog života i stepena društvenog razvoja,

kao i saznanja da se one mogu lakše, brže i celovitije zadovoljiti u

organizaciji države i njenih organa, nego od strane privatnih

pravnih lica i gradjana.

Obezbedjenje nekih potreba zbog same prirode tih potreba, poput

odbrane, unutrašnje bezbednosti, pravde se svakako ne bi moglo

prepustiti privatnom sektoru. Imajući u vidu motiv ostvarivanja

profita, za neke potrebe postoji bojazan da se ne bi finansirale u

kontinuitetu ili u dovoljnom obimu i na nivou ako bi se isključivo

pružale od strane privatnog sektora i to za obrazovanje, socijalno

osiguranje (penziono, zdravstveno i u slučaju nezaposlenosti),

izgradnju komunalne infrastrukture.

- osnovni princip finansijske delatnosti države nije u pribavljanju

koristi pojedinim privatnim licima, već podmirenje potreba šireg

kruga ljudi, koje imaju opšti društveni karakter.

12

- radi finansiranja javnih potreba država koristi prihode koje

ostvaruje prinudnim putem - prihodi imaju prinudni karakter

(porezi, akcize, carine, takse).

- mehanizmi odlučivanja o javnim prihodima i rashodima bitno se

razlikuju od privredne delatnosti fizičkih i privatnih pravnih lica. O

visini i vrsti javnih prihoda, nameni i načinu trošenja odlučuje

predstavničko telo - Skupština - Parlament. Visina prihoda kojom

raspolažu privatna lica zavisi od uslova poslovanja, njihove

individualne sposobnosti i umešnosti, a raspodela - korišćenje istih

od odluka samog privatnog lica.

Pored napred iznetih razlika u obavljanju finansijske delatnosti izmedju

javnog i privatnog sektora, postoje i odredjene sličnosti, jer se oba

sektora u obavljanju finansijske delatnosti rukovode principom

efikasnosti i štedljivosti u trošenju raspoloživih sredstava pri

podmirenju svojih potreba.

1.4. Javno dobro

U finansijskoj literaturi se srećemo i sa terminom javno dobro. Javna

dobra su sva dobra koja služe za zadovoljenje potreba većeg broja ljudi,

i što je vrlo važno, niko se ne može isključiti iz potrošnje javnih dobara.

Javna dobra su npr. razne usluge države na području odbrane, sudstva,

obrazovanja, kulture, zdravstva, komunalne delatnosti, zakonske

regulative i slično. Javno dobro mora se ponuditi i učiniti dostupnim

svim korisnicima pod jednakim uslovima. Karakteristično je da prava

javna dobra nisu predmet ponude i tražnje, jer je ponuda tih dobara

nedeljiva, njihovo korišćenje osigurano je i dostupno svim gradjanima,

niko se ne može isključiti iz upotrebe javnog dobra. Prava javna dobra

obezbedjuje država na osnovu Ustava i zakona i za njih se ne utvrdjuju

individualni korisnici. Tipični primeri ovakvih javnih dobara su državna

uprava, odbrana, pravosudje i sl. Postoje i neprava javna dobra, kao što

su prosveta, nauka, kultura, sport i sl. koja se mogu prodavati na tržištu

i čiju proizvodnju i uslove korišćenja utvrdjuje država.

Mešovito dobro (nepotpuno javno ili nepotpuno privatno dobro) ima

karakteristike privatnog i javnog dobra. Na primer, vakcina protiv

zarazne bolesti stvara privatnu korist za onog ko je vakcinisan, ali i

javno dobro u smislu smanjenja mogućnosti zaraze drugih lica.

13

Pojam meritornog dobra u teoriju javnih finansija prvi je uveo prof.

Ričard Masgrejv iz SAD, koji smatra da bi država morala da utiče na

individualni izbor u potrošnji, prevashodno iz razloga što ponekad

postoji pogrešan izbor ili iracionalna odluka gradjana usled

nepostojanja informacija ili pogrešne informacije. Dobra čiju korisnost

ili štetnost gradjani pogrešno procenjuju Masgrejv je nazvao

meritornim dobrima. Koncept meritornih dobara omogućuje da se

opravdaju različite mere. Takva su dobra, na primer, socijalno

osiguranje, zbog toga što individualno preventivno obezbedjenje ili ne

postoji ili je nezadovoljavajuće, pa je potrebno preduzeti mere kako bi

ispravili efekte kratkoročnih planova. Ako se ne razmotri problematika

meritornih dobara, bitni delovi fiskalnih aktivnosti moderne države

ostaće neprimećeni ili se neće normativno obrazložiti.

1.5. Ciljevi i sredstva javnih finansija

Kada govorimo o ciljevima i sredstvima javnih finansija, treba poći od

činjenice da oni proizilaze iz ukupnog ekonomskog sistema i

ekonomske politike zemlje, tj. nacionalne privrede čiji su oni samo

jedan deo. Zadovoljenje društvenih potreba javnog sektora zavisi od

stanja u privredi, nacionalnog dohotka, stabilnosti cena, zaposlenosti i

privrednog rasta. Funkcionisanje ukupne ekonomije odredjuje i ciljeve

javnih finansija.

Društvene potrebe su u tesnoj sprezi sa ekonomijom preduzeća, kao

pokretača reprodukcije uopšte. Izgradnja novih kapaciteta, primena

nove tehnologije i inovacije u privredi, modernizacija privrednih

objekata, doprinosi povećanju prihoda za finansiranje opštedruštvenih -

zajedničkih potreba. Posredstvom tržišta se ostvaruje primarna

raspodela novostvorene vrednosti, putem mehanizama cena, dok se

ostvarivanjem ciljeva fiskalne politike posredstvom poreza, doprinosa i

javnih rashoda vrši tzv. sekundarna raspodela nacionalnog dohotka,

koja se odvija izmedju privrednih subjekata i gradjana, s jedne, i

države, s druge strane. Država je u svim zemljama nosilac fiskalne

politike. Fiskalna politika je jedno od područja ukupne ekonomske

politike, koja se od ostalih parcijalnih politika razlikuje po

instumentima koje koristi. Javne finansije su jedan od najvažnijih

instrumenata ekonomske i socijane politike savremenih država.

Što se tiče samih funkcija javnih finansija one se mogu grupisati u tri

temeljne funkcije:

14

- alokativna;

- redistributivna;

- stabilizaciona.

Alokativna funkcija javnih finansija ima zadatak da na optimalan

način razmesti raspoloživa sredstva u državi ili društvu na onaj deo koji

služi zadovoljenju javnih potreba, odnosno finansiranju ponude javnih

dobara i drugi deo koji osigurava ponudu privatnih dobara. U okviru te

funkcije donose se i odluke o alokaciji sredstava za pojedine namene

unutar javnog sektora. Sadržaj alokacijske funkcije javnih finansija ne

ograničava se samo na javni sektor, nego obuhvata i različite aspekte

uticaja javnog sektora (javnih prihoda i rashoda) na položaj i ponašanje

privrednih subjekata u privatnom sektoru, a samim tim i na privredna

kretanja u celini.

Redistributivna funkcija javnih finansija odnosi se na preraspodelu

dohotka izmedju pojedinaca i porodica, te medjusektorske i

medjuregionalne preraspodele. Primarna - faktorska raspodela dohotka

koja se ostvaruje na tržištu, koliko god bila delotvorna i ekonomski

opravdana, gotovo redovno ne zadovoljava socijalne i političke

kriterijume. Zbog toga se odnosi u raspodeli dohotka formirani na taj

način moraju dovesti u društveno prihvatljive okvire, izmedju ostalog i

merama fiskalne politike. Detaljnije o kriterijumima i instrumentima

preraspodele dohotka govori se u narednim poglavljima.

Stabilizaciona funkcija javnih finansija javlja se u uslovima kada se

privredni sistem izbaci iz ravnoteže, te je potrebno intervenisati merama

ekonomske politike, a u tom okviru i merama javnih rashoda i prihoda,

da bi se opet uspostavila poremećena ravnoteža, tj. ostvarila

zadovoljavajuća stabilnost tržišta - cena, kursa, puna zaposlenost

ljudskih i materijalnih resursa, zadovoljavajući spoljnotrgovinski bilans,

zadovoljavajuća stopa privrednog rasta i zadovoljavajući tempo

strukturnih promena u privredi. To su i najčešći ciljevi ekonomske

politike. Zbog toga kažemo da se fiskalna politika ne razlikuje od

ostalih područja ekonomske politike po svojim ciljevima, već po

sredstvima koje primenjuje.

Bitno je naglasiti da se sve tri funkcije javnih finansija moraju

ostvarivati istovremeno, u istom budžetskom procesu. To znači da mere

fiskalne politike moraju biri dobro koordinirane i pravovremeno i

15

pažljivo odabrane. To je vrlo važan preduslov da bi fiskalna i

ekonomska politika u celini bila delotvorna.

Na kraju pomenućemo i fiskalnu funkciju. Ona se ogleda u

obezbedjenju potrebnih prihoda radi finansiranja postavljenih zadataka

države. Ova funkcija je podredjena ostalim funkcijama javnih finansija

i ne može se smatrati samostalnom.

Za ostvarivanje napred navedenih funkcija, javne finansije imaju i svoje

instrumente, to su razni oblici javnih prihoda i rashoda. Instrumenti

postoje onda kada država ima direktan nadzor nad varijabilama. U

mnogim slučajevima javni rashodi i javni prihodi nemaju neposredno

obeležje instrumenata, tako da se obim aktivnosti fiskalne politike ne

može u potpunosti odrediti. Tako su prihodi od poreza samo parametar

očekivanja. Za razliku od toga, parametri akcije su: utvrdjivanje

poreske obaveze, poreske osnovice, poreske stope, transferi.

Takodje, treba reći da primena instrumenata fiskalne politike i ostalih

politika proizvodi ne samo predvidive, već i nepredvidive efekte, koji

mogu biti poželjni, ali i nepoželjni.

1.6. Potreba koordinacije fiskalne i monetarne politike

Fiskalna politika predstavlja relativno novu disciplinu, odnosno novi

pravac unutar finansijske teorije i politike.2 Pomenuta disciplina se

vezuje za razdoblje koje je nastalo posle Velike ekonomske krize,

tridesetih godina prošlog veka. Ključni doprinos nastanku i razvoju ove

ekonomske discipline dao je Džon Majnard Kejnz, engleski ekonomista i

filozof (1883-1946).

U savremenoj finansijskoj literaturi nema jedinstvenog gledanja na ulogu

fiskalne politike u okviru ekonomske politike. Ipak, i pored različitog

gledanja na ovaj segment javnih finansija, ekonomski teoretičari su

saglasni u jednom - da je fiskalna politika jedna savremena politika, koja

je vodjena instrumentima i merama, kako javnih prihoda, tako i javnih

rashoda, da bi se postiglo ostvarivanje fiskalnih, ekonomskih i socijalno-

političkih ciljeva definisanih ekonomskom politikom. Zato fiskalna

politika postaje značajna komponenta ukupne ekonomske politike, čije

2 Djordjević, D.: Javne finansije, Privredna akademija, Novi Sad, 2005., str. 237

16

dejstvo se reflektuje kako na makroekonomska, tako i na

mikroekonomska kretanja.

Ocena realnog dometa fiskalne politike u domenu ekonomske politike,

zahteva poznavanje odnosa fiskalne i monetarne politike kao delova

makroekonomske politike.

U vodjenju fiskalne i monetarne politike neizbežna je koordinacija, radi

uspešnog regulisanja privrednih i finansijskih tokova u svakoj zemlji. Sa

primenom istovremenih mera u fiskalnoj i monetarnoj politici vrši se

uticaj na promene u kretanju BDP, zaposlenosti, cena, platnog bilansa,

deviznog kursa, tj. na ostvarivanje makro-ekonomskih ciljeva. S tim u

vezi, svaka zemlja koja želi da vodi stabilizacionu i razvojnu politiku

praktikuje čvrstu koordinaciju fiskalne i monetarne politike. Drugim

rečima, savremene države se ne služe samo fiskalnim merama ili samo

monetranim merama. U borbi za suzbijanje nestabilnosti privrede i cena,

nezaposlenosti, još u gradjanskoj teoriji nalazimo odredjene strateške

principe:3

- prihodi od poreza treba da su viši od javnih rashoda u periodu visoke

zaposlenosti u privredi, a niži u periodima bitne nezaposlenosti;

- novac i krediti treba da su skupi u periodima visoke zaposlenosti, a

relativno jeftini u periodima nezaposlenosti. To znači da monetarna

politika treba da u vreme depresije vodi politiku jeftinog novca i

povoljne kreditne uslove, a fiskalna politika u vreme depresije treba

da vodi politiku deficitnog finansiranja kako bi se podstakla

potražnja. U periodima inflacije monetarna politika treba da

primenjuje restriktivne mere koje za rezultat imaju skup novac i

ograničenje kredita, s obzirom na to da na obuzdavanje inflacije ne

može ništa jače uticati od ograničavanja raspolaganja likvidnim

sredstvima.

Savremena ekonomska teorija, danas više nego ikada, zahteva

kombinovanu primenu mera fiskalne i monetarne politike, ali je pitanje

koje su mere efikasnije radi postizanja stabilizacije uopšte.

Jednovremenom primenom fiskalne i monetarne politike se služe

zapadne razvijene zemlje u težnji ka ostvarivanju ciljeva ekonomske

3 Bogoev, K.: Kombinovana primena monetarne i fiskalne politike u zapadnim zemljama,

Finansije 12/64

17

politike koja se svodi na: postizanje pune zaposlenosti i održavanje

stabilnog nivoa cena. Nekada je bilo dovoljno da se stabilizacioni efekti

postignu samo fiskalnim akcijama. Medjutim, u drugim situacijama bolje

rešenje predstavlja primena monetarnih mera. Mogućnost aktivnog

korišćenja monetarnih mera vezuje se za novčanu masu koja ima uticaj

na formiranje ukupne tražnje. Novija saznanja ističu značaj likvidnosti

privrede u odmeravanju pravilnih odnosa izmedju kretanja dohotka i

ukupne novčane mase, jer se stanje likvidnosti meri koeficijentom koji

pokazuje odnos izmedju monetarnog volumena i nacionalnog dohotka.

Monetarna politika mora pružati podršku privredi i tada ona treba da

bude ekspanzivna, ali ona mora jednovremeno da vodi računa o bilansu

plaćanja da bi uticala na smanjenje njegovog deficita. Stabilizaciona

monetarna politika mora biti jasno definisana tako da se u periodima

depresije sprovodi politika jeftinog novca, a u vreme inflacije politika

skupog novca sa monetarnih restrikcijama. Snažnije je dejstvo

monetarnih mera kada su one usmerene ka vodjenju restrikcija nego u

slučaju za pokretanjem ekspanzije. Za monetarnu politiku u vreme

depresije naročito su relevantni fenomeni nedovoljne potrošnje ND i

neobična potreba za likvidnošću. Potreba za likvidnošću zadovoljava se

smanjenjem trošenja, ali to pogadja proizvodnju i investicije. Zato

potrebu za likvidnošću ne treba rešavati smanjenjem trošenja već jeftinim

kreditima. Radi ostvarivanja takve monetarne politike u razvijenim

zemljama Centralne banke će putem operacija na otvorenom tržištu

kupovati hartije od vrednosti (obveznice) i time povećati depozite

poslovnih banaka čim im se daje mogućnost za kreditnu ekspanziju.U

zemljama u kojima nije razvijeno tržište hartija od vrednosti, te nema ni

mogućnosti za operacije na otvorenom tržištu, postoji druga mogućnost

uticaja monetarne politike za kreditnu ekspanziju poslovnih banaka u

situacijama izrazite recesije. Tada Centralna banka vrši sniženje

referentne kamatne stope i snižavanje stope obavezne rezerve poslovnim

bankama.

U periodima inflacije sprovodi se čvrsta monetarna politika restriktivnog

karaktera na globalnu tražnju. Antiinflaciona politika se sastoji u:

- smanjenju kupovine državnih hartija od vrednosti na otvorenom

tržištu;

- podizanje eskontne stope;

- povećanje stope obaveznih rezervi.

18

Najsloženiji problem fiskalne i monetarne politike jeste kako obezbediti

takvo stanje koje ne ometa ekonomski rast bez inflatornih pritisaka. Neki

ekonomisti tvrde da stopa povećanja monetarne mase godišnje treba da

iznosi od 3-5% da bi se postigla potpuna likvidnost i obezbedio

ekonomski rast. Švedski ekonomisti Mirdal i Olin smatraju da bi posle

recesije, stabilniji ekonomski razvoj trebalo pokušati uz umereno

podizanje cena od 2-3% godišnje. U vezi sa ovim suštinskim problemom

monetarne politike posebno treba istaći: prvo, da monetarna stabilnost

nije sama po sebi faktor ekspanzije već samo jedan od uslova za njeno

ostvarenje; i drugo, sve više treba napuštati stanovište da su ekspanzija i

monetrarna stabilnost nespojivi.

Monetarna i fiskalna politika imaju moćne instrumente za uspostavljanje

kontrole u privrednim kretanjima. Medjutim, velika ekonomska kriza

tridesetih godina, sadašnja finansijska kriza, finansijska panika i krah na

berzama, nameću potrebu kombinovane upotrebe monetarnih i fiskalnih

mera u savladavanju kriza i finansijskih potresa i poremećaja.

Sledeća oblast u kojoj se prepliću fiskalna i monetarna politika i gde

moraju biti koordinirane jeste javni dug. Tu se gotovo ne može povući

razlika izmedju monetarnog i fiskalnog. Kada je reč o kombinacijama

fiskalnih i monetarnih mera postoji veliki broj varijanti koje čine

kompleksnu finansijsku intervenciju. Veliki broj ekonomista smatra da je

„fiskalni lek“ efikasniji i manje opasniji nego „monetrani lek“. Jedni

smatraju da je odgovornost monetarne politike za održavanje pune

zaposlenosti i stabilnosti cena veća i da ona snosi veći teret. Oni

zameraju fiskalnoj politici neelastičnost, tj. nepodobnost da se njome

manerviše i zato američki ekonomista Henri Vališ tvrdi da je fiskalna

politika pomalo nefleksibilna, ali je zato moćna.

U savremenim uslovima i zbivanjima, u svetu posmatrano, postoje

izvesni tehnički i institucionalni faktori koji onemogućavaju

pravovremenu kombinaciju fiskalnih i monetarnih mera. To su nagle

tehnološke promene i medjunarodni politički odnosi i dogadjaji.

Bez obzira kojoj se politici (fiskalnoj ili monetarnoj) daje prednost, istina

je da su ove dve ekonomske discipline samo dva tela, dva podsistema

jedinstvene finansijske politike.4

4 Komazec, S.: Makroekonomija, Institut za finansije i razvoj, 1978. , str. 557

19

Nameće se kao nužnost njihova sinhronizacija, koordinacija u

sprovodjenju stabilizacije privrede. U pogledu ravnopravnog korišćenja u

različitim situacijama, pa i konflikata u odredjenoj privredi javljaju se

razni odnosi, efekti, kao što se može videti u Tabeli br. 1.

Tabela br. 1: Odnos izmedju fiskalne i monetarne politike

VRSTA

ODNOSA SITUACIJA

MERE

MONETARNE

POLITIKE

FISKALNE

POLITIKE

Monetarna

politika podržava

fiskalnu politiku

Efekat

istiskivanja

Rast novčane

mase

Zaduživanje

države izaziva

rast kamata

Fiskalna politika

podržava

monetarnu

politiku

Inflacija Rast kamata i

smanjenje novca

Smanjivanje

deficita

Ravnomerno

korišćenje

fiskalne i

monetarne

politike

Podsticanje

privrednog rasta

Ekspanzija novca

i obaranje kamata

Fiskalna

restrikcija –

otklanjanje

budžetskog

deficita

Konflikti

monetarne i

fiskalne politike

Obaranje inflacije

putem kamata i

smanjenje novca

Održavanje

zaposlenosti,

proizvodnje i

socijalne zaštite

Ako se vodi ekspanzivna fiskalna politika, a da bi se održala stabilnost

cena, ona izaziva porast kamatnih stopa. To vodi smanjenju investicija i

zaposlenosti. Usled obaranja investicione tražnje privatnog sektora,

nastupa tzv. efekat istiskivanja, koji se ispoljava kao povećana tražnja

države za kapitalom, i da bi popunila „rupe“ u budžetu država se

zadužuje na finansijskom tržištu.

Pod dejstvom visokih budžetskih deficita, fiskalna ekspanzija može da

ograniči rast kamatnih stopa samo putem povećanja ponude novca

monetarnom politikom.

U kojoj meri su fiskalna i monetarna politika sinhronizovane u internoj i

eksternoj ekonomiji najbolje se vidi iz Tabele br. 2.

20

Tabela br. 2: Sinhronizacija fiskalne i monetarne politike5

MONETARNA

I FISKALNA

EKONOMIJA

INTERNA EKONOMIJA EKSTERNA EKONOMIJA

Ekspanzija

i visoka

konjuktura

Depresija i

nezaposlenost

Suficit

platnog

bilansa

Deficit

platnog

bilansa

Monetarna masa Sužavanje Širenje Oprezno

širenje

Kombinovano

sužavanje

Kamatna stopa Povećanje Smanjenje Smanjenje Povećanje

Bankarski

krediti Smanjenje Povećanje Kombinovanje Kombinovanje

Rezerve banaka Povećanje Smanjenje Povećanje Smanjenje

Devalvacija - - - Eventualno

Revalvacija - - Eventualno -

Porezi i drugi

javni prihodi Povećanje Smanjenje - -

Budžet Politika

suficita

Politika

deficita - -

Javni rashodi Smanjenje Povećanje Smanjenje Povećanje

Dug Smanjenje

otplate

Povećanje

otplate

Analizom pogodnosti kombinovanja fiskalne i monetarne politike u vezi

sa potrebom ostvarivanja interne i eksterne ravnoteže, izvesni autori su

dokazali da ne mora uvek da važi usvojeno pravilo povezivanja fiskalnog

instrumentarija sa ciljevima interne ravnoteže, a monetarne politike sa

ciljevima eksterne ravnoteže, jer to zavisi od uslova koji preovladjuju, pa

će nekada fiskalna politika biti efikasnija za postizanje spoljne ravnoteže.

U kombinaciji monetarne i i fiskalne politike ne postoji jedan univerzalni

model kojim bi se utvrdili instrumenti i ciljevi. Izbor instrumenata za

ostvarivanje ciljeva unutrašnje i spoljne stabilnosti uglavnom zavisi od

od uslova koji postoje u jednoj nacionalnoj ekonomiji i prioriteta u

postizanju stabilizacionih ciljeva. U suštini je poznato da, monetarna

politika efikasnije deluje na investicionu aktivnost i podsticanje održivog

privrednog rasta, a fiskalna na regulisanje nivoa efektivne potrošnje.

Dalje, fiskalna politika je relativno moćnija u regulisanju unutrašnje

tražnje, cena i zaposlenosti u zemlji, a monetarna je efikasnija za

održavanje platnobilansne ravnoteže. Takodje, fiskalna politika je

moćnija u vreme depresivnih privrednih kretanja, zbog neposrednog

5 Komazec, S.: Makroekonomija, str. 546

21

uticaja na potražnju, dok monetarna politika daje bolje rezultate u

suzbijanju inflatornog procesa, jer raspolaže efikasnijim instrumentima

za to, s obzirom da se na obuzdavanje inflacije najbolje utiče

ograničavanjem raspoloživih likvidnih sredstava.

1.7. Značaj javnih finansija danas

Dvadeseti vek su obeležile dve doktrine. Radi se o doktrini

funkcionalnih finansija (functional finance) i o doktrini finansija

ekonomike ponude (supply side economics).

Velika svetska ekonomska kriza (1929.-1933.) dovela je do

preispitivanja do tada važećih doktrina o karakteru i ulozi javnih finasija

u ekonomskom životu. Liberalistička teza o ne mešanju države u

privredni život došla je u ćorsokak. J.M. Kejns, A.Lemer, A.Hansen, i dr.

uvideli su da je raspoloživi instrumentarij potpuno nemoćan i

neadekvatan za prevladavanje krize. Po njihovom učenju, javne finansije

ne smeju da budu neutralne u odnosu na privredni i socijalni razvoj, već

se moraju aktivno postaviti u realizaciji brojnih funkcija, medju kojima

su svakako funkcije alokativne, redistributivne i stabilizacione prirode.6

Sa ovim funkcijama javne finansije postaju sredstvo državnog

intervencionizma na ekonomskom i socijalnom planu i poprimaju

funkcionalni karakter. Ova doktrina značila je iskorak napred i dala je

dobre rezultate u praksi. Medjutim, u promenjenom ekonomsko-

socijalnom miljeu, u kome dominiraju recesioni i inflatorni momenti, u

prve dve decenije druge polovine XX veka, mehanizmi funkcionalnih

finansija pokazuju se manje efikasnim.7

Druga polovina sedamdesetih godina dovodi do prodora novog pravca u

ekonomskoj teoriji. Pri obrazloženju koncepta ekonomike ponude, glavni

protagonisti kao što su O. Ekstejn, A Lafer, P. Roberts i dr. polaze od

stava da se osnovni poremećaji nalaze na strani proizvodnje, a ne na

strani tražnje. Dalje ističu da fiskalna politika, pored monetarne politike

predstavlja jednu od glavnih poluga ekonomske ponude i da njome treba

delovati preko reduciranja fiskalnog opterećenja na stimulisanju privatne

inicijative. Zalažu se za sužavanje uloge države na privredna kretanja.

6 Masgrejv, R.: Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973., str. 4-5 7 Bjelica, V., Raičević, B., Radmilović, S., Babić, B., Radičić, M.: Finansije-teorija i

praksa, Stylos, Novi Sad, 2001., str.196

22

Napuštaju makro i prelaze na mikroekonomsko stanovište sa suženom

ulogom države. Prevagu daju privatnoj, a ne državnoj inicijativi.

Medjutim, danas nijedna od ovih doktrina nema prevagu, jer ne daju

rešenja za probleme inflacije, nezaposlenosti i recesije. Kritika je

usmerena ka fiskalnoj politici, jer nije u stanju: da eliminiše budžetske

deficite i da redukuje rashode namenjene društvenom standardu i

socijalnom osiguranju. Naime, budžetski deficiti su značajan generator

inflacije ako se finansiraju iz primarne emisije, odnosno uslovljavaju

pojavu tzv. efekta istiskivanja (crowding-out effect) na tržištu kapitala

koji sužava prostor za privatne investicije, ako se deficit finansira

emisijom obveznica. Drugi problem je neefikasnost fiskalne politike u

smanjivanju rashoda socijalnog osiguranja, koji je kulminirao u periodu

politike tzv. države blagostanja (u periodu od početka 60-ih do sredine

80-ih godina učešće javnog sektora, a posebno socijalnog osiguranja u

GDP-u poraslo je sa 20% na 47%, da bi se to učešće 2003 stabilizovalo

negde oko 36,3% u proseku za zemlje OECD-a). U Srbiji u 2007. godini

učešće javnog sektoara (rashoda) u GBD iznosilo je 44,0% od čega su

rashodi socijalnog osiguranja 17,1% ili 38,9% ukupnih rashoda.

Izmenjenoj ekonomskoj situaciji, sa izraženim slabljenjem konjukture,

nije odgovarala ekspanzija javnog sektora, već obrnuto. Preduzimane

mere, uključujući povećano oporezivanje zarada, kao i odgovarajuće

izmene zakona i drugih propisa, nisu uspele da redukuju javne rashode,

odnosno onaj njihov deo koji je namenjen društvenom standardu i

socijalnom osiguranju.

U zemljama u razvoju i posebno tranzitornim ekonomijama, problemi su

sasvim drugačije prirode od onih koji su dominantni u razvijenim

tržišnim privredama, jer se u njima traži aktivna uloga države u

ekonomskoj i socijalnoj sferi, što podrazumeva primenu državnog

intervencionizma.

Kraj 80-tih i 90-e godine prošlog veka obeležene su veoma izraženim

procesima tranzicije bivših socijalističkih država sa dominacijom

centralnoplanske privrede. U ovim zemljama (zemljama u tranziciji),

veoma su poremećeni i destabilizovani osnovni ekonomski i socijalni

parametri, uz veoma izraženu inflaciju, što traži preduzimanje radikalnih

mera - izradu i primenu rigoroznih stabilizacionih programa. Glavne

poluge u programima stabilizacije su, pored mera monetarne politike,

mere na planu smanjivanja fiskalnih deficita i redukcije javnih rashoda.

23

Ostvareni proces tranzicije je, izmedju ostalog, praćen i veoma bolnim i

radikalnim poreskim reformama koje se pre svega ogledaju u potrebi

izgradnje neutralnih javnih finansija, sa svim obeležjima karakterističnim

za fiskalnu politiku primerenu ekonomici ponude.

Ono što je posebno interesantno za posmatrane zemlje je činjenica da se

u procesu realizacije radikalne poreske reforme javljaju dve medjusobno

oprečne dimenzije. S jedne strane, prisutan je očekivani gubitak javnih

prihoda, a s druge strane, najveći deo javne potrošnje, nasledjen iz

ranijeg perioda, pokazuje izrazite znake rigidnosti. Istovremeno, u ovim

zemljama je prisutno i čvrsto uverenje da je radikalna poreska reforma

uslov procesa tranzicije i puta za ulazak medju zemlje Evropske unije.

Uprkos prisutnom nepoverenju, proces tranzicije ka tržišnim privredama,

tj. suštinske transformacije uloge države u privredama, u većini zemalja

u tranziciji uspešno je realizovan. U njima su, u različitim stepenima,

ustanovljene mešovite privrede. Neosporna je činjenica da je jedan broj

bivših centralno-planskih država uspešno sproveo brojne reforme,

uključujući i poresku, da se približio tržišno razvijenim zemljama

Evropske unije. Kao rezultat toga, činjenica je da su Slovenija,

Slovačka, Češka, Poljska, Madjarska, Estonija, Litvanija i Letonija,

zajedno sa Kiprom i Maltom 1.maja 2004. godine postale članice

Evropske unije, a od januara 2007. godine to su postale Bugarska i

Rumunija. Za ostale zemlje Zapadnog Balkana, izuzev Hrvatske koja

najverovatnije ispunjava uslove za članstvo krajem 2009. godine,

priključenje Evropskoj uniji za sada vremenski i suštinski ostaje

neizvesno.

Savremene države, osim nekih izuzetaka, mešovite su privrede. Iako

mnoge privredne i neprivredne aktivnosti obavlja privatni sektor, neke

obavlja i država preko svojih javnih preduzeća. Pored toga, država kroz

mnoštvo različitih propisa, poreza i subvencija menja ponašanje

privatnog sektora. Budući da u savremenim privredama postoji velika

složenost i medjuzavisnost, malo je segmenata privatne inicijative koji

nisu pod uticajem držanih mera. Osnovna uloga savremene države jeste

da obezebedi okvir u kome će se obavljati privredne aktivnosti i potpuno

zadovoljenje opštih-zajedničkih potreba uz što manje opterećenje fizičkih

i pravnih lica.

24

2. TEORIJA JAVNIH PRIHODA

2.1. Pojam i razvoj javnih prihoda

Radi izvršenja brojnih i obimnih zadataka i funkcija koje je država, na

osnovu Ustava i zakona, obavezna i dužna da izvrši, potrebna su joj

odredjena finansijska sredstva, odnosno ona mora imati odredjene

prihode. Ta sredstva kojima država podmiruje javne potrebe, odnosno

izvršava zadatke i funkcije iz svoje nadležnosti nazivamo javnim ili

državnim prihodima. Javne prihode možemo definisati kao transakcije

koje povećavaju neto imovinu države na svim nivoima vlasti. Pri tome,

transakcija se može definisati kao uzajamna veza izmedju dve jedinice

na osnovu njihovog uzajamnog sporazuma. Neke transakcije se uvode

zakonom (plaćanje poreza). Iako poreski obveznici nemaju slobodu da

sami odredjuju veličinu poreza koji će plaćati, postoji kolektivno

prihvatanje obaveze da se plaćaju porezi (usvajanje zakona u Parlamentu

kojima se uvodi odredjeni porez). Zbog toga se plaćanje poreza smatra

transakcijom, i ako je zapravo obavezno davanje.

Svaka transakcija označava ili razmenu ili transfer. Transakcija

predstavlja razmenu u situaciji kada jedna jedinica obezbedjuje dobra,

usluge, imovinu ili rad drugoj jedinici i za uzvrat dobija dobra, usluge,

imovinu ili rad u istoj vrednosti. Transakcije poput transfera definišu se

kao transakcije kada jedna jedinica obezedjuje drugoj jedinici dobra,

usluge, imovinu ili rad, a da pri tome u isto vreme ne dobija nikakvo

dobro, uslugu, imovinu ili rad u zamenu. Porezi i većina doprinosa za

socijalno osiguranje predstavljaju obavezne transfere, dok su donacije,

socijalna pomoć, dobrovoljni transferi.

U toku svog istorijskog razvoja javni prihodi su se pojavljivali u brojnim

oblicima i bili predmet brojnih transformacija. Mnogi ranije postojeći

oblici i vrste javnih prihoda vremenom su nestali, ali su se i pojavljivali

novi, adekvatni vladajućim ekonomskim, socijalnim i političkim

prilikama.

Državni prihodi kapitalističke države potiču od poreza, od prihoda javnih

domena, od prihoda javnih službi od taksa i carina, od parafiskalnih

prihoda, od zajmova, od sredstava državnog trezora (glavne državne

blagajne) i od monetarnih (novčanih) operacija države na otvorenom

tržištu. Ne postoji saglasnost u odredjivanju izvora javnih prihoda u

teoriji zapadnih zemalja. Tako, predstavnici klasične gradjanske

25

finansijske teorije smatraju da javni dug, sredstva državnog trezora i

monetarne operacije države ne mogu biti redovni prihodi države, već

izuzetni i neredovni, iz razloga što ne daju "prave" prihode, što

predstavljaju prethodna prisvajanja, uzimanja unapred, budućih prihoda.

Medjutim, predstavnici savremene gradjanske finansijske teorije

smatraju da ne treba praviti ovu razliku, jer su i zajmovi i sredstva

državnog trezora, realni, a ne anticipirani izvori državnih prihoda. Ovi

prihodi nisu ništa manje značajni u odnosu na ostale prihode države.

Svojinski odnosi u državama tržišne ekonomije prema javnim prihodima

ništa se ne razlikuju od svojinskih odnosa koji postoje uopšte u tim

sistemima. Država je nosilac svojinskih prava na imovini koja njoj

pripada i iz koje ona dobija neke prihode (prihodi domena), na prihode

koje ostvaruje putem uvodjenja obaveze plaćanja poreza, taksa, carina i

drugih dažbinskih prihoda, država isto tako ima pravo svojine. Dažbine

predstavljaju složenu vrstu fiskalnih prihoda sa osnovnom pravnom

karakteristikom da su uvedene vlašću države. Ovde znači, nema

dobrovoljnosti, već samo obaveznost i prinuda. Drugo pravno obeležje

dažbina je da ne postoji pravo na povrat dažbina, ako su one plaćene, što

znači to su bespovratna davanja.

Razvoj javnih prihoda u neposrednoj je vezi sa razvojem države, oblikom

društveno-političkog uredjenja i stepenom ekonomskog razvoja.

Istorijski posmatrano, razvoj javnih prihoda pokazuje da su se oni

menjali u proteklom periodu po imenu, po ulozi, po efektima, po

ciljevima i prema načinu njihovog pribavljanja. Tako pojedine vrste

možemo pratiti od robovlasničke države sve do današnjih dana, neke su

se transformisale, dok su neke potpuno nestale. Robovlasnička država je

pretežno finansirala svoje rashode iz prihoda koje je ubirala primenom

sile od pokorenih naroda, dok se samo jedan manji deo državnih rashoda

podmirivao iz prihoda koje su plaćali odredjeni slojevi njihovog

stanovništva. Dobar deo prihoda robovlasničke države dolazio je od

državnih imanja, ali rastuće potrebe za dodatnim finansijskim sredstvima

prisilile su državu na uvodjenje niza drugih davanja. Prihodi

robovlasničke Atine bili su: prihodi od državnih imanja, prihodi od

konfiskacije, prihodi od taksa na strance i sudskih taksa, carine i tributi.

Sve navedene prihode plaćale su potčinjene klase, osim tributa na čije su

davanje bili obavezni pobedjeni narodi. U robovlasničkom Rimu prihodi

države su bili: prihodi od pokorenih provincija, porez na promet, carine,

porez na nasledje, porez koji se plaćao prilikom oslobadjanja robova,

26

prihodi od monopola, prihodi od carskih imanja, prihodi od vlasnika

rudnika i prihodi od kovanja novca.8

Feudalna država i njoj odgovarajući produkcioni odnosi zasnivali su se

na kmetovskom radu na selu i zanatskom u gradu, pa je shodno tome

glavni izvor prihoda poticao iz ta dva vida delatnosti. Osnovna

karakteristika prihoda feudalne države je da su to prihodi od domena i

lokalni porezi. Domeni, odnosno zemljišni posedi, postojali su i u

robovlasničkoj državi i oni su odraz mišljenja da su sva zemljišta državna

svojina, a da su pojedinci uživaoci plodova. Feudalni gospodari davali su

domene u zakup, držeći na taj naćin zakupca u vazalnom odnosu. Oni su

bili obavezni da drže i da daju vojsku svojim suverenima. Tokom celog

feudalnog perioda državni prihodi nisu imali karakter javnih prihoda u

današnjem smislu reči, već karakter ličnih prihoda sizerena i feudalnih

vladara. Feudalnu rentu su kmetovi u ranom feudalizmu davali u radu, u

sledećoj fazi razvoja feudalizma u naturi, da bi se, najzad, u poslednjoj

fazi ovaj naturalni oblik transformisao u novčani oblik davanja. Drugi

značajan izvor prihoda feudalne države bili su regali, koji su se ubirali na

osnovu regalnih prava vladara (reh-kralj). Ova prava prvo su se protezala

na monopolisanje lova, ribolova, eksploatacije kamenoloma, rudnika i sl.

Kasnije je došao regal kovanja novca, kao mera od opšte koristi, jer je

država svojim autoritetom obezbedjivala da novac bude kovan iz

odredjene količine i kakvoće metala, kako bi se sprečile zloupotrebe.

Regali su tokom vremena iščezli i u feudalnoj državi poprimajući oblike

javno-pravnih prihoda u vidu taksa, poreza i monopola. Poznati prihod

feudalne države koji se održao veoma dugo, skoro do naših dana, jeste

vojnica. Vojnicu su plaćala sva ona lica koja nisu učestvovala u ratu i

nisu bila sposobna za vojnu službu. Kroz čitav feudalni period može se

zapaziti stalna borba za finansijsku premoć izmedju vladara na jednoj i

plemstva i sveštenstva na drugoj strani. Vladari su nastojali da što je

moguće više prošire svoja prava za ubiranje ličnih potreba. S druge

strane, plemstvo i sveštenstvo se opiralo takvim težnjama vladara, jer je

to zadiralo u njihove interese, mada je celokupan fiskalni teret padao na

ledja kmetova. Upravo taj tako neravnomeran i nepravedno rasporeden

teret bio je često uzrok nezadovoljstva, pa i velikih nemira i buna.

U kapitalističkim državama razvija se sistem javnih prihoda koji se

znatno razlikuje od sistema prihoda feudalne države, jer su delokrug rada

i zadaci kapitalističke države mnogo širi od zadataka feudalne države,

8 Jeličić, B.: Nauka o finansijama, I deo, VUŠ, Zagreb, 1971., str.19

27

što, razumljivo, iziskuje i znatno veća sredstva za finansiranje.

Kapitalistička država orijentiše se na javno-pravne prihode - poreze i

takse. Ova evolucija ka javno-pravnim prihodima ogleda se u

proširivanju kruga poreskih obveznika, u proširivanju poreskih oblika i u

povećanju poreskog opterećenja. Sve ovo je posledica novih političkih i

socijalnih odnosa u zemlji, kao i povećanja državnih funkcija.

Struktura javnih prihoda, s obzirom na učešće i značaj pojedinih

kategorija prihoda u ukupnim javnim prihodima, znatno se razlikuje od

zemlje do zemlje, u zavisnosti od mnogih faktora ekonomsko-socijalne i

političke prirode. Kao opšta karakteristika sistema javnih prihoda

savremenih država je da su porezi osnovni i najvažniji izvor javnih

prihoda.

2.2. Klasifikacija javnih prihoda

Pošto se javni prihodi javljaju u raznim oblicima, vrstama i podvrstama i

u znatnom broju, finansijska nauka ih deli prema različitim

kriterijumima, u cilju njihovog svestranijeg i lakšeg proučavanja. Postoji

više klasifikacija javnih prihoda koji se medjusobno razlikuju, jer polaze

od različitih kriterijuma. Ove podele osim pedagoškog imaju i praktični

značaj, koji se ogleda sa aspekta izgradnje što adekvatnijeg sistema

javnih prihoda, kao i sa stanovišta njihovog korišćenja za ostvarivanje

brojnih fiskalnih i vanfiskalnih ciljeva. Najčešće u finansijskoj teoriji

imamo sledeću podelu javnih prihoda:

a) redovni i vanredni,

b) javno-pravni i privatnopravni,

c) originami i derivativni,

d) prihodi od stanovništva i prihodi od pravnih lica,

e) povratni i nepovratni prihodi,

f) namenski i nenamenski prihodi.

a) Redovni i vanredni prihodi

Pod redovnim prihodima ova klasifikacija podrazumeva one javne

prihode koji se ubiru kontinuirano, svake godine i iz izvora koji se

neprestano, redovno u ekonomskom smislu obnavljaju. Ovi prihodi služe

28

za podmirivanje redovnih, a ne vanrednih državnih rashoda. Iz ovih

redovnih prihoda formiraju se i odredjeni rezervni fondovi, iz kojih se

često podmiruju odredjene manje vanredne državne potrebe, i oni čine

najveći deo državnih prihoda. Pod vanrednim javnim prihodima

podrazumevamo one koji se ne naplaćuju redovno, vec povremeno, koji

se ne ponavljaju iz godine u godinu i koji služe za podmirivanje

vanrednih državnih potreba. To znači, da ako se pojedine javne potrebe

javljaju s vremena na vreme i nije ih moguće predvideti (elementarne

nepogode, epidemije, rat), onda se one podmiruju iz vanrednih prihoda

države. Ti vanredni prihodi se javljaju kao vanredni porezi, reparacije,

darovi, prisilni zajmovi i dr.

b) Javnopravni i privatnopravni

Javnopravni prihodi su oni koje država naplaćuje na osnovu svog

finansijskog suvereniteta iz dohotka gradjana, a putem poreza i taksa.

Nasuprot ovim, privatnopravni prihodi su oni prihodi koje država

ostvaruje iz svojih preduzeća ili iz svoje imovine. Ova podela javnih

prihoda uzela je za svoj osnov imovinsko pravnu razliku izmedju izvora

javnih prihoda. Namera ove klasifikacije da izvrši najopštiju podelu

javnih prihoda na osnovu svojinskih razlika u kapitalizmu ima svog

opravdanja, ali ipak ima i odredjene nedostatke, jer su izvesni javni

prihodi mešovitog karaktera, pošto u sebi sadrže elemente i

privatnopravnog i javnopravnog privredjivanja.

v) Originarni i derivativni prihodi

Originarni ili izvorni prihodi države su oni koje država ostvaruje svojom

ekonomskom aktivnošću ili na osnovu prava vlasništva, odnosno, koji

potiču od državnih preduzeća i imanja. Nasuprot gornjim prihodima

imamo derivativne ili izvedene prihode države, koje ona ostvaruje na

osnovu svoje suverene vlasti, koristeći svoj fiskalni suverenitet. Ovi

prihodi se smatraju izvedenim iz ekonomske snage fizičkih i pravnih lica,

pa su i dobili naziv derivativni (izvedeni).

g) Prihodi od stanovništva i prihodi od pravnih lica

Prihodi od stanovništva su oni prihodi koje gradjani plaćaju iz svog

dohotka ili iz svoje imovine za podmirenje društvenih potreba. U sistemu

prihoda zapadnih zemalja ovi prihodi zauzimaju značajno mesto, mada

nisu medju vodećim. Prihodi od pravnih lica su oni koje država ubire od

29

privrednih preduzeća, finansijskih institucija, zadruga i drugih pravnih

lica. Pravna lica izdvajaju odredjena sredstva za podmirenje državnih

potreba, bilo na osnovu zakonskih propisa (porez na dohodak pravnih

lica, porez na imovinu, razne takse), bilo na osnovu ugovora (zajmovi

država).

d) Povratni i nepovratni prihodi

Javni prihodi koje gradjani, preduzeća i druga pravna lica plaćaju državi

po pravilu se ne vraćaju, što znači imaju bespovratni karakter. Obveznici

plaćanja ovih prihoda imaju odredjenu korist od njihovog trošenja, mada

ta korist (posredna ili neposredna) najčešće nije u nekoj srazmeri s

visinom prihoda koji su fizička i pravna lica izdvojila za podmirivanje

državnih potreba. U savremenim državama sve značajnije mesto

zauzimaju sredstva koja su gradjani i pravna lica dobrovoljno ili redje

prinudno izdvojili samo privremeno za finansiranje odredjenih potreba.

To su dobrovoljni i prinudni zajmovi na koje država, po pravilu plaća i

kamatu, kao cenu pozajmljenih sredstava. Ukupno zaduženje države u

pojedinim zemljama veće je od njenih jednogodišnjih rashoda (u 1986.

godini u Velikoj Britaniji, ltaliji, SAD, Norveškoj).

e) Namenski i nenamenski

Namenski ili destinirani prihodi države su oni za koje je tačno unapred

utvrdjena namena utrošaka sredstava. Tako se npr. raspisuju javni

zajmovi za finansiranje izgradnje auto-puteva, energetskih objekata, i

drugih objekata infrastrukture. Nenamenski ili nedistinirani prihodi

države su oni koji služe za podmirivanje svih društvenih potreba, a

njihova namena nije unapred utvrdjena. Najveći deo državnih prihoda

nemaju namenski karakter.

Danas u svetu postoje četiri zvanične klasifikacije javnih prihoda: 1)

klasifikacija OECD-a (OECD Classification), 2) klasifikacija

Ujedinjenih nacija (SNA-Systems of National Accounting), 3) Evropski

sistem integrisanih ekonomskih računa (ESA-European System of

Accounts) i 4) klasifikacija Medjunarodnog monetarnog fonda (IMP

Classifications). Osnovni smisao postojanja medjunarodnih klasifikacija

javnih prihoda leži u stvaranju mogućnosti za komparativne analize

poreskih sistema i poreskih politika.

30

Klasifikacija OECD-a smatra se najpotpunijom kalsifikacijom javnih

prihoda. Po njoj svi porezi su svrstani u šest velikih grupa: 1. Porezi na

dohodak, dobit i kapitalne dobitke; 2. Doprinosi za socijalno osiguranje;

3. Porezi na platni spisak i radnu snagu; 4. Porezi na imovinu; 5. Porezi

na dobra i usluge i 6. Ostali porezi. Navedenu klasifikaciju sačinio je

Komitet za fiskalne poslove OECD-a s ciljem da se obezbede uslovi za

uporedne analize poreskih sistema i poreskih politika zemalja članica

OECD. Njena specifičnost je u tome i ako je reč o porezima u nju su

uključeni i doprinosi za obavezno socijalno osiguranje koji se uplaćuju

javnim (državnim) fondovima socijalnog osiguranja. U većini zemalja

koristi od socijalnog osiguranja zavise od doprinosa uplaćenih javnom

fondu socijalnog osiguranja, ali ukoliko su ti doprinosi nedovoljni za

pokriće propisanih prava iz socijalnog osiguranja, razlika se pokriva

transferima iz budžeta, zato i razmere koristi prevazilaze iznos uplaćenih

doprinosa.

3. POREZI

3.1. Pojam i karakteristike poreza

Porezi predstavljaju najglavniji i osnovni izvor redovnih prihoda države i

jednu od najsloženijih institucija u javnim finansijama, s čijom su

suštinom i postojanjem vezani mnogi problemi političke, ekonomske i

pravne prirode u društvu. Izučavanje poreza kao osnovnog finansijskog

instrumenta prikupljanja javnih prihoda, treba da nam pruži odgovore na

mnoga pitanja koja se postavljaju u savremenom društvu, kao što su: u

čemu je suština poreza; kojim se argumentima opravdava oporezivanje;

kako ga učiniti pravičnom institucijom; da li je porez samo fiskalni

instrument ili se njime mogu ostvarivati i ciljevi ekonomske i socijalne

politike; na koji način će porez postati finansijski efikasniji i ekonomski

racionalniji instrument, itd. Porezi su istorijska katergorija, njihovo

mesto i uloga menjali su u zavisnosti od promena u društvu u kome su se

porezi primenjivali. Mnogi finansijski pisci u svojim radovima trudili su

se da pojam poreza objasne odredjenom definicijom. Tako se u

finansijskoj literaturi često citira definicija poznatog francuskog pisca

Gastona Žeza (Gaston Jeze), koji kaže: "Porez je davanje u novcu, koje

država ubire od pojedinaca na osnovu svog suvereniteta, bez direktne

protivnaknade, a u cilju da pokrije javne terete". Poznati nemački

profesor Eberg kaže: "Porezi su, u cilju podmirenja javnih rashoda, u

načelu novčana davanja državi, koja ova, jednostrano im utvrdjujući

31

način i visinu, naplaćuje silom svog autoriteta, ne dajući u naknadu

nikakvu posebnu protivčinidbu". Poznati profesor beogradskog Pravnog

fakulteta Milan Todorović svojevremeno je dao svoju definiciju poreza:

"Porez je državni prihod u formi nameta, koji država jednostrano

odredjuje i silom svoje vlasti uzima od svih lica, koja se nalaze (stoje)

pod njenom poreskom vlašću. Ovaj prihod koji svaki pojedini poreski

obveznik ima da plati, odredjuje se prema njegovoj poreskoj snazi."9

Interesantna je i definicija koju je dao poznati francuski pisac Lofanbirže

(R. Lanfenburger), a koja glasi: "Plaćanje poreza javlja se kao izvršenje

nacionalne dužnosti, koja je u tome da svaki pojedinac, u granicama

svojih sredstava, podnosi svoj deo u rashodima društvene zajednice".

Profesor Pravnog fakulteta u Beogradu Miroslav Petrović dao je jednu

savremenu definiciju poreza, koja glasi: "Porez je finansijski instrument

pomoću koga država i niže društveno-političke zajednice izdvajaju deo

nacionalnog dohotka za finansiranje svojih potreba i zadataka i

ostvarenje različitih političkih, ekonomskih, socijalnih i drugih ciljeva".

Dugogodišnji profesor beogradskog Pravnog fakulteta Jovan Lovčević

dao je sledeću definiciju pojma poreza: "Politički kolektivitet (država i

uža društveno-politička zajednica) od subjekata pod svojom poreskom

vlašću prinudno uzima sredstva, bez neposredne protivusluge, u svrhu

pokrivanja svojih finansijskih potreba i postizanja ostalih javnih,

prvenstveno ekonomskih i socijalnih ciljeva."10 Dieter Brǜmmerhoff

kaže: "porezi su novčani transferi koji nisu protivusluga za neku posebnu

uslugu, i koje administrativne jedinice javnog prava nameću radi

ostvarivanja prihoda svima onima kod kojih postoji činjenica za koju

zakon vezuje obavezu plaćanja poreza".11 Neil Bruce ističe da ekonomisti

definišu porez kao nedobrovoljno plaćanje državi od strane pojedinaca ili

preduzeća, koji to plaćanje ne ostvaruju na principu quid pro quo koristi

ili na principu razmene za ekvivalentne vrednosti roba i usluga.12

Na osnovu svih ovih, gore navedenih definicija, možemo zapaziti razlike,

ali i sličnosti, i mnogo zajedničkog u njima. Ove definicije nam

omogućuju da sagledamo glavne osobine i osnovne karakteristike

poreza:

9 Todorović, M.: Nauka o finansijama i nauka o porezima, Beograd, 1930., str. 123 i 124. 10 Lovčević, J.: Institucije javnih finansija, Beograd, 1975., str. 69 11 Brtimmerhoff, D.: Javne finansije, op.cit., str. 222 12 Bruce, N.: Public Finance and the American Economy, Second edition, Addision

Wesley Longman, Boston, 2000., str. 295

32

a) Porez je prinudno davanje, jer poreskog obveznika niko ne pita da li

hoće ili ne, da plati porez. Plaćanje poreza je dužnost i obaveza koju on

mora da izvrši, jer u suprotnom država će ga naterati silom svoje vlasti

da izvrši tu svoju obavezu. Ne izvršenje ove obaveze u mnogim

zemljama predstavlja krivično delo, što znači, radi se o pravoj državnoj

prinudi.

b) Druga osnovna karakteristika poreza je da je to takvo davanje poreskih

obveznika gde ne postoji neposredna protivnaknada, kao sto ona postoji,

na primer, u slučaju plaćanja takse. Medjutim, to ne znači da kod poreza

nema nikakve protivnaknade troškova, oni moraju i treba da služe

zadovoljavanju opštih društvenih potreba, a to znači postoji odredjena

protivnaknada, samo što se ona ispoljava na jedan posredan način.

v) Porezi su instrument preraspodele nacionalnog dohotka, jer država

njime zahvata deo novostvorene vrednosti stvorene u godini u kojoj se

vrši oporezivanje. Oporezivanjem država smanjuje ekonomsku snagu

privrednim subjektima, kako bi sebi stvorila finansijska sredstva koja joj

omogućuju i obezbedjuju finansiranje njenih potreba. Porezi su, prema

tome, izvedeni prihod države, jer svoju ekonomsku snagu izvode iz

ekonomske snage poreskih obveznika. Medju poreze ne mogu se svrstati

oni fiskalni prihodi koji nemaju derivativan karakter.

g) Porezima se finansiraju javni rashodi. Jedna od ključnih karakteristika

poreza jeste da se prikupljaju u "opštem interesu". Prikupljenim

sredstvima obezbedjuje se finansiranje javnih rashoda, odnosno

obezbedjuje se potrošnja koja je drugačija nego što bi bila da je izostala

javna intervencija. Da nema oporezivanja svako bi podmirivao svoje

potrebe prema nahodjenju i prema svojim mogućnostima. Medjutim,

oporezivanjem se vrši realokacija ekonomskih resursa i obezbedjuje

finansiranje javnih rashoda, koji su u konkretnoj državi uslovljeni

političkim, kulturnim, istorijskim i mnogim drugim okolnostima.

d) Porez je novčano davanje. Porezi se u savremenim tržišnim

privredama utvrdjuju u novčanim jedinicama i ubiraju se u novcu.

Naravno, istorija je puna primera plaćanja poreza u naturi i radu.

Medjutim, postojanje mogućnosti da se u pojedinim slučajevima poreska

obaveza ispuni u naturi, samo je izuzetak koji potvrdjuje pravilo da se

savremeni porezi ubiru u novčanom obliku.

33

3.2. Teorije o opravdanju oporezivanja

S pojavom poreza u društvu pojavila se i potreba da se odgovori na

pitanje čime se obrazlaže, opravdava uvodjenje obaveze plaćanja poreza.

Pošto se porezima oduzima jedan deo dohotka, smanjuje ekonomska

snaga privrednih subjekata i gradjana, onda je logično očekivati da se

navedu i razlozi zbog čega se i radi čega uvodi ovakva obaveza.

Neželjene posledice koje za poreske obveznike ima plaćanje poreza

neminovno izazivaju otpor plaćanju poreza, pa je razumljivo što ga oni

često pokušavaju izbeći. Zato pronalaženje prihvatljivog odgovora na

pitanje zašto se porez plaća ima veliki značaj i uticaj na promenu stava

gradjana prema ovoj obavezi. U traženju odgovora na ovo pitanje nastale

su mnogobrojne teorije o opravdanosti oporezivanja, tako da postoji

veoma bogata literatura u finansijskoj nauci u kojoj se mogu naći

različita mišljenja, odnosno različite teorije, koje ćemo u narednom

izlaganju ukratko izložiti.

a)Teorija sile

Teorija sile ili teorija jačega predstavlja jednu od najstarijih teorija koja

pokušava da opravda uvodjenje poreza pravom pobednika nad

pobedjenim, pravo jačega da uvodi porez nad slabijim. Ova teorija bila je

vladajuća u starom, a donekle i u srednjem veku. Država silom svoje

vlasti nameće obavezu pokorenim narodima i nepunopravnim članovima

društva koji ne mogu uticati na uvodjenje poreza i na utvrdjivanje

njegove visine. Pobednik je mogao uvoditi i naplaćivati poreze na

osnovu prava jačega, mogao je pobedjenom nametati bilo kakvu

obavezu, jer je njemu pripadalo sve, pa čak i život pobedjenog.

U srednjem veku, kada vladar nije tražio odobrenje od staleške skupštine

za uvodjenje poreza, naročito u vreme kada je došlo do jačanja

kraljevske vlasti u pojedinim srednjevekovnim feudalnim državama,

došlo je do takvog načina uvodjenja poreza koji se ne razlikuje od

oporezivanja u robovlasničkoj državi i koji se tako i pravdao - pravom

jačega, primenom sile.

b) Teorija cene

Prema ovoj teoriji porezi predstavljaju cenu za usluge koje država pruža

poreskim obveznicima. Pobornici ove teorije bili su predstavnici mlade

buržoazije koji su hteli na neki način da uspostave odnos države sa

poreskim obveznicima u smislu privatno-pravnih odnosa. Taj odnos treba

34

da ima iste oblike koje imaju odnosi na tržištu, što znaći, da se izražavaju

kroz cenu. Iznos poreza treba da bude odredjen visinom troškova koje

država ima kad pruža usluge. Ovo je bila vladajuća teorija u vreme

liberalnog kapitalizma, javljajući se pod nazivom i kao teorija naknade

ili ekvivalenta. Ako imamo u vidu vreme u kome je postala i shvatanje

toga vremena, koje se najbolje može izraziti poznatom izrekom: laissez

faire-laisse passer, i zahtevom za uklanjanje svih prepreka slobodnom

kretanju robe, usluga i kapitala, za omogućavanje slobodne konkurencije,

onda je potpuno jasno i shvatanje o ulozi države, koja mora biti

ograničena na vršenje onih zadataka koji ne zadiru u ekonomski život

zemlje. Ako se porez tretira kao cena za državnu uslugu, onda država ne

može uzimati više od onoga, što treba da vrati gradjanima putem javnih

usluga koje im pruža. Zato je uloga države svedena na očuvanje

unutrašnjeg reda i mira, i obezbedjenja spoljnih državnih granica.

Tako poznati finansijski pisac Antonio De Niti De Marco (1850.-1943.)

smatra poreze monopolskom cenom koju samostalno utvrdjuje država

kao privredni subjekt koji na tržištu prodaje usluge.13 U teoriji se

postavilo pitanje kakvu korist treba da imaju poreski obveznici od

države. Odgovor na ovo pitanje bio je različit što je doprinelo da se ova

teorija javi u više varijanti, od kojih su najpoznatije dve: torija osiguranja

i teorije uživanja.

Teorija osiguranja. Ova teorija pravda oporezivanje kao cenu koju

poreski obveznici plaćaju državi za usluge koje im ona pruža

osiguravajući njihovu imovinu i ličnu bezbednost, a visina te naknade

utvrdjuje se u zavisnosti od veličine imovine i broja članova

domaćinstva. Osnivač ove teorije je Montesquieu, koji je, pošto je uzeo

osiguranje za osnov poreza, došao do zaključka da visina poreza treba da

bude srazmerna sa velićinom imovine koju država “osigurava”. To

praktično znači, što je veća imovina to se mora platiti i veći porez.

Opravdano je primećeno da ni u jednoj državi javna vlast ne osigurava

imovinu na osnovu poreske obaveze, jer ako bi imovina jednog lica bila

upropašćena ili oštećena (kradja, požar, poplava) država mu neće isplatiti

naknadu, kao što to čini i osiguravajuće društvo, mada će krivično goniti

krivca, ako je u pitanju kradja.

13 Ramp, E.M. -Seel, B.: Grundlegung der Finanznjissensehaft, 2, izd. Hanstein, Köln-

Bonn, 1973., str. 94

35

Teorija uživanja. Opravdanje za plaćanje poreza ova teorija vidi u tome

što država, štiteći spoljne granice obezbedjuje spoljnu bezbednost

zemlje, a održavajući unutrašnji red i mir omogućava poreskim

obveznicima da nesmetano uživaju svoju imovinu i dohodak koji

ostvaruju. Oni koji imaju veću imovinu i ostvaruju veći dohodak, treba

da plate i veći porez. Ovakav stav pristalica ove teorije značio je i

zalaganje za progresivno oporezivanje. Očigledno je da pristalice ove

teorije polaze od tržišnog principa razmene, gde na jednoj strani postoji

činidba, na drugoj protivčinidba. Ovo je ujedno i najveći nedostatak ove

teorije, jer se zanemaruje jednostrano odredjivanje poreza od strane

države i eventualna prinudna naplata, a to nije u skladu sa teorijom

ugovora, niti sa teorijom cena. Isto tako, "ne postoji nikakvo odredjeno

merilo koristi koje gradjani imaju od države ni po kvalitetu ni po

kvantitetu, pa je stoga nemoguće to uzeti za kriterijum o srazmernom

plaćanju poreza".14 Na kraju postavlja se i pitanje da li gradjani treba da

plaćaju porez primenom proporcionalnog ili progresivnog metoda

oporezivanja. Većina teoretičara liberalnog kapitalizma izjasnila se za

proporcionalno oporezivanje.

c) Teorija reprodukcije poreza

Ova teorija nastala je u drugoj polovini XIX veka, kada počinju da se

javljaju sve veće poteškoće i ispoljavaju protivurečnosti kapitalističkog

društva. Pobornici ove teorije na čelu sa Adolfom Wagnerom zapažaju da

se razvitak kapitalizma kreće u pravcu jačanja države i njenih

ekonomskih funkcija. Ta nova uloga države, posebno u ekonomskoj

sferi, dovela je do nastanka teorije opravdanja oporezivanja koja je

poznata kao teorija o reprodukciji poreza. Ona polazi sa čisto

ekonomskog stanovišta i smatra da porez podstiče privredni razvoj, jer

stvara preduslove za neprekidno odvijanje procesa reprodukcije. Zato

ističu, da je opravdano samo ono oporezivanje koje utiče na jačanje

poreske snage kod poreskih obveznika.

Jednu varijantu ove teorije zastupao je nemački pisac Lorenz von Stein,

koji kaže "Poreska snaga treba da stvori porez, porez državnu upravu, a

državna uprava sa svoje strane poresku snagu." Očigledno je da ova

teorija opravdanje oporezivanja nalazi u trošenju iznosa ubranog

oporezivanjem. Naime, taj iznos treba utrošiti za izvršenje takvih

14 Filipović, H.: Nauka o finansijama, o.c., str. 269

36

zadataka i funkcija države koji će doprineti povećanju dohotka poreskih

obveznika i nacionalnog dohotka zemlje. Povećanjem dohotka pojedinca

znaći i povećanje njegove poreske snage, a time i ponovnu mogućnost

ubiranja poreza u povećanom iznosu. Da bi se sve to postiglo, iznos

ubranog poreza treba da bude utrošen u produktivne svrhe. Značaj ove

teorije je što prva počinje da ukazuje da porezi nemaju isključivo fiskalni

karakter i njima se ne vrše samo fiskalne funkcije i fiskalni ciljevi, već se

porezima mogu ostvarivati i neki drugi - vanfiskalni ciljevi.

d) Organska teorija

Prema ovoj teoriji opravdanje oporezivanja treba tražiti u organskoj

povezanosti države i njenih gradjana. Država je socijalni organizam, a

članovi zajednice (poreski obveznici) njeni organi. Slikovito je to

izraženo tako da je država telo, a gradjani pojedini njeni udovi. Medju

njima mora da postoji uzajamni odnos pomoći: svaki deo (organ) mora se

starati za održavanje celine (organizma), srazmerno svojoj ekonomskoj

snazi. Merilo poreske dužnosti je ekonomska snaga. Prema tome, osnova

poreza ne može biti cena javnih usluga, vec ekonomska snaga svakog

pojedinog gradjana, koji treba da se oporezuje na principu "jednake

žrtve", tj. da oni koji su ekonomski jači treba da plate i više poreza.

Prema profesoru Todoroviću, organska teorija o opravdanju oporezivanja

bila je tridesetih godina vladajuća teorija.15

e) Savremena gradjanska teorija o opravdanju oporezivanja

Ova teorija je napustila shvatanje klasičara o ne mešanju države u

poslove privredjivanja, o spontanosti ekonomskih kretanja u kapitalizmu,

o "automatskoj realizaciji" roba na tržištu i sl. Ona se opredelila za

odgovornost države za privredna kretanja, za privredni razvoj, za

dinamiku privrednog razvoja, jednom rečju, za državni intervencionizam.

U ovom novom konceptu oporezivanja i poreskom sistemu zemlje

pripada posebno značajno mesto. Porezi i poreska politika dovode se u

vezu sa akumulacijom kapitala, sa kretanjem agregatne tražnje, sa

dinamikom investicija, sa stepenom zaposlenosti, sa kretanjem cena, sa

izvozom i uvozom robe, itd. Tako je čuveni engleski pisac John

Magnard Keynes u svom poznatom delu "Opšta teorija zaposlenosti,

kamate i novca" istakao sledeće: "Država će morati da ima vodeći uticaj

na sklonost ka štednji, delimično preko svog poreskog sistema, delimično

15 Todorović, M.: o.c. str.156.

37

utvrdjujući kamatnu stopu, a delimično i na drugi način." Kao što vidimo

savremena gradjanska finansijska teorija opravdava oporezivanje u

sklopu opšteg shvatanja o ulozi države u privrednom životu zemlje,

odnosno poreski sistem i poreska politika moraju se aktivno uključiti u

ostvarivanje ciljeva ekonomske i socijalne politike zemlje.

f) Socijalistička teorija o opravdanju oporezivanja

Socijalisti-utopisti smatrali su poreze nepotrebnim, odnosno, zalagali su

se za njihovo ukidanje, sem u slučaju rata i ratnog stanja. Marks je u

porezima video ekonomsku bit kapitalističke države, pa je smatrao da će

odumiranjem države odumreti i porezi. On je u porezima video pogodan

instrument koji će radničkoj klasi poslužiti da nakon preuzimanja vlasti

podrije i razori privatno vlasništvo, odnosno, "porezi se moraju pretvoriti

u oružje potlačenih i siromašnih protiv kapitalista".

Teoretičari u socijalističkim državama su isticali obavezu plaćanja

poreza kao gradjansku dužnost svakog pojedinca. Svaki pojedinac prema

svojim ekonomskim mogućnostima treba da učestvuje u podmirivanju

društvenih potreba - često se isticalo u našoj finansijskoj teoriji u vreme

kad smo se smatrali socijalističkom zemljom. Plaćanjem poreza

ostvaruju se brojni zadaci od opšteg društvenog interesa - to se najčešće

isticalo. Interesantno je ovde istaknuti stav iznet u našem prvom

posleratnom zakonu o porezima i čemu oni treba da služe. Zakon o

porezima iz 1946. godine ističe da porezi služe za "privrednu izgradnju,

materijalno i kulturno podizanje i socijalno obezbedjenje narodnih masa,

za jačanje državne nezavisnosti i njene odbrambene moći i za

izdržavanje državnog aparata". Ovo nije slučajno istaknuto ovako

opširno, jer je trebalo opravdati ponovno uvodjenje poreza, pošto se za

vreme Narodno-oslobodilačkog rata, na narodnim skupovima, koje su

organizovali i na kojima su govorili predstavnici partizanskih jedinica,

govorilo da će, posle rata, nova vlast ukinuti poreze kao "sredstvo

izrabljivanja siromašnih masa". Zato je bilo puno primera paljenja

poreskih i katastarskih knjiga, uz oduševljeno klicanje naroda budućoj

vlasti.

3.3. Poreska terminologija

Porez je najznačajniji javni prihod koji ima veoma složenu strukturu, čije

je funkcionisanje povezano sa nizom fizičkih i pravnih lica koji stoje u

raznim aktivnim i pasivnim odnosima prema njemu. Pored toga, porezi

38

stoje u vezi sa mnogobrojnim i raznovrsnim činjenicama i predmetima, a

imaju i svoju tehničku i specifičnu terminologiju. Da bi se proces

oporezivanja bolje razumeo neophodno je raščlaniti ga na pojedine

njegove elemente, pa u tom smislu neki autori govore o elementima

oporezivanja ili poreskoj terminologiji. Medju mnogobrojnim poreskim

elementima i terminima, ovde ćemo izložiti one koji su najćešće u

upotrebi i koje moramo tačno razlikovati.

a) Poreski obveznik. Ovaj termin se upotrebljava da označi ono fizičko

ili pravno lice kome zakon nalaže da plati porez, da izmiri poresku

obavezu. To lice se naziva i pasivni poreski subjekt ili poreski dužnik.

Termin pasivan poreski subjekt upotrebljava se da bi se napravila razlika

u odnosu na državu koja je aktivan poreski subjekt, jer ima pravo da

razrezuje i naplaćuje porez. Zato je u savremenoj literaturi prihvaćen

termin poreski obveznik za pasivni subjekt, a poreska vlast za aktivni

poreski subjekt.

b) Poreski platac. Pored termina poreski obveznik praktične potrebe su

dovele do pojave još dva termina: poreski platac i poreski destinater.

Poreski platac to je ono fizičko ili pravno lice koje mora da obračuna i

stvarno plati porez. Na prvi pogled izgleda da je svaki poreski obveznik

samim tim i poreski platac i nema mesta ovom razlikovanju. Medjutim, u

praksi se često dešava da to nisu ista lica, već poreski obveznik ne mora

automatski biti i poreski platac. Autor neke knjige ili umetničkog dela je

poreski obveznik poreza na autorska prava, ali je moguće da taj porez

obračuna i plati državi izdavačko preduzeće koje je objavilo autorovu

knjigu. Očigledno je ovde da poreski obveznik (autor) i poreski platac

(izdavačka kuća) nisu ista lica. Sličan slučaj imamo kod poreza na

promet, gde porez obračunava i uplaćuje državi trgovinsko preduzeće i

ono je platac, ali ga stvarno ne snosi, jer ga uračunava u cenu proizvoda i

naplaćuje od krajnjeg potrošača, koji se ovde javlja kao poreski

destinater. Praktične potrebe su očigledno dovele do razlikovanja

izmedju poreskog obveznika i poreskog platca, jer se vodilo računa o

nižim troškovima obračuna i naplate, o olakšanoj kontroli naplate,

ugodnosti plaćanja, itd.

c) Poreski destinater. Poreski destinater je lice koje po intenciji

zakonodavca treba da snosi poreski teret, da plati porez iz svog dohotka

ili imovine, ono znači, definitivno snosi poreski teret. To znači da se ne

može govoriti o poreskom destinateru ako trgovac svoju povećanu

39

poresku obavezu prevali, putem povećanja cena, na krajnjeg potrošača -

na kupca, jer to nije bila intencija zakonodavca. U praksi je moguće

destiniranje samo kod posrednih poreza. Kod neposrednih poreza je

najčešće slučaj da je poreski obveznik u isto vreme i poreski platac i

poreski destinater (porez na dohodak gradjana).

d) Konačni platac poreza. To je lice koje stvarno, u krajnjoj liniji snosi

poreski teret, nezavisno od intencije zakonodavca. Ovaj termin obuhvata

ne samo poreskog destinatera, nego i svako drugo lice koje snosi poreski

teret nezavisno od namere zakonodavca, pa čak i ona koja poreski teret

snose suprotno ovim intencijama. Mnogim kategorijama gradjana i

pravnih lica povećava se porez sa namerom da ga stvarno plaćaju.

Medjutim, oni koji su u poziciji da taj porez prevale na druga lica,

povećavajući cene svojih roba ili usluga, u suštini su obveznici poreza i

poreski platci, ali nisu oni koji konačno snose poreski teret, a to nije bila

intencija propisa.

e) Poreska vlast. Ovaj termin se upotrebljava da označi političko-

teritorijalnu jedinicu koja ima pravo da uvede poresku obavezu i

finansijske organe koji vrše razrez i naplatu poreza. Država, odnosno

javna tela koja imaju pravo da uvode poreze, aktivni su poreski subjekti.

Ovo pravo, koje smo rekli da se naziva fiskalni suverenitet, najčešće se u

savremenim državama utvrdjuje u Ustavu zemlje.Organi koji vrše razrez

i naplatu poreza mogu biti organizovani u sastavu nekog državnog

organa ili se mogu javiti kao samostalan državni organ.

f) Poreska sposobnost. Poreska sposobnost ili poreska snaga poreskog

obveznika označava njegovu ekonomsku mogućnost da plaća porez, da

odgovori svojoj obavezi plaćanja poreza. Poreska sposobnost zavisi od

visine dohotka poreskog obveznika i veličine njegove imovine. U toku

istorijskog razvoja države utvrdjivanje poreske sposobnosti vršilo se na

veoma različite načine. U starom veku ona se izražavala preko broja

muških glava i to u fiksnom iznosu. U srednjem veku ona se utvrdjivala

po broju vrata i prozora na kućama. U kapitalizmu se ona utvrdjivala na

razne načine, najpre, to je bila nepokretna imovina, zatim, prinos od

raznih oblika imovine, na kraju, prinosi se posmatraju kao celina i tako

utvrdjuje poreska snaga. Danas u savremenim državama preovladava

dohodak, koji se dobija kada se od ukupnog prihoda poreskog obveznika,

koje on dobija po raznim osnovama, odbiju materijalni troškovi i

amortizacija, premije osiguranja, pasivne kamate i niz drugih odbitnih

40

stavki, čiji broj zavisi od konkretnog poreskog sistema i poreske politike

zemlje.

g) Poreski izvor. Poreski izvor čine sva ona dobra koja pripadaju

poreskom obvezniku i iz kojih on plaća porez. Izvor plaćanja poreza

može biti prihod, dohodak i imovina. Oporezivanjem se zahvata samo

deo prihoda, odnosno, dohotka, a u retkim slučajevima poreska obaveza

se podmiruje iz imovine (realni porez na imovinu). Visina poreske

obaveze utvrdjuje se zavisno od vrednosti imovine, mada poreski

obveznik porez na imovinu plaća iz svojih prihoda, odnosno iz dohotka

(nominalni porez na imovinu). Danas se imovina kao poreski izvor javlja

samo u izuzetnim slučajevima, jer dominira prinos, odnosno dohodak.

Prinos je deo dohotka ili dohodak izražen u delovima. Tako imamo

prinos od kapitala, prinos od poljoprivredne delatnosti, prinos od

zanatske delatnosti. Moguće je svaki prinos posebno oporezivati, a

najčešće zbir prinosa ili prihoda, umanjen za tzv. odbitne stavke

predstavlja dohodak, koji je predmet oporezivanja.

h) Poreski objekt ili poreski predmet. Poreski objekti su odredjene

činjenice, pokretne i nepokretne stvari, iznos novca, pravno-ekonomske

transakcije koje čine osnovu za uvodjenje poreza. Danas se u

savremenim državama kao činjenica koja daje povoda javnoj vlasti da

uvodi poresku obavezu javlja prinos, dohodak, potrošnja, a imovina

redje. Poreski izvor i poreski objekat očigledno se poklapaju, što nije

uvek slučaj. Tako, na primer, kod oporezivanja imovine, poreski objekat

je imovina, ali najčešće ona nije i izvor poreza, jer se porez plaća iz

dohotka.

i) Poreska osnovica. Poreska osnovica je kvalitativna i kvantitativna

konkretizacija poreskog objekta. To je veličina ili vrednost za

utvrdjivanje poreske obaveze. Ona je različita i zavisi od vrste poreza:

kod poreza od poljoprivredne delatnosti poreska osnovica je katastarski

prihod, kod nasledja osnovica je vrednost nasledjene imovine, kod

poreza na promet proizvoda osnovica je cena oporezivog proizvoda,

dobit je poreska osnovica kod poreza na dobit korporacija, itd. Poreski

katastar upotrebljava se u poljoprivredi i za utvrdjivanje katastarskog

prihoda uzimaju se u obzir sledeći elementi: površina zemljišta, bonitet

zemljišta, vrsta kulture koja se gaji na tom zemljištu, način obrade

zemlje, troškovi poljoprivredne proizvodnje, izgradjena infrastruktura,

itd.

41

j) Poreska stopa. Poreska stopa je deo poreske osnovice koji poreski

obveznik izdvaja i plaća na ime poreza. Poreska stopa utvrdjuje se, po

pravilu, u procentu od poreske osnovice. U poreskom sistemu poreske

stope mogu biti utvrdjene na više načina, odnosno po više metoda, to su:

metod proporcije, metod progresije i metod degresije. Metod proporcije

imamo onda kada nezavisno od visine poreske osnovice stopa uvek

ostaje ista, to znači, da se poreska stopa ne menja bez obzira na promene

poreske osnovice, ali je iznos plaćenog poreza za toliko puta veći koliko

puta je veća poreska osnovica. Metod progresije imamo onda kada sa

porastom poreske osnovice rastu i poreske stope, a iznos plaćenog poreza

povećava se ne proporcionalno već progresivno. Metod degresije imamo

onda kada sa porastom poreske osnovice istovremeno opadaju poreske

stope, mada i dalje iznos plaćenog poreza raste, ali ne srazmerno

povećanju poreske osnovice.

k) Poreska tarifa. To je sistematski pregled i spisak poreskih jedinica i

poreskih stopa sastavljen za izvestan broj predmeta koji se oporezuju na

isti način. Tako u praksi imamo tarifu poreza na promet, trošarinsku

tarifu, carinsku tarifu, itd.

3.4. Ciljevi oporezivanja

Sa razvojem poreskog sistema menjali su se i ciljevi oporezivanja. Ranije

smo videli da je najstariji i prvobitni cilj uvodjenja poreza bio fiskalni -

obezbedjenje finansijskih sredstava državi za pokriće njenih javnih

rashoda. Vremenom su se počeli javljati i drugi ciljevi oporezivanja, tzv.

vanfiskalni ciljevi kao sto su ekonomski, socijalni, demografski, politički

i dr. Sa nastankom i razvojem kapitalizma porezi počinju da se koriste i u

druge ciljeve sem fiskalnih, u početku skromnije, ali se kasnije sve više

širio krug vanfiskalnih ciljeva oporezivanja. Tako u periodu

merkantilizma imamo prvu upotrebu carina u vanfiskalne ciljeve, jer su

se one koristile veoma široko na robu koja se uvozi da bi poskupela na

domaćem tržištu i time sprečio odliv zlata u inostranstvo. Ova mera se

primenjuje sve do današnjih dana, ali motivi su danas različiti. Niz

savremenih država primenjuje carinsku zaštitu kako bi zaštitio razvoj

odredjenih privrednih grana od inostrane konkurencije. U epohi

liberalnog kapitalizma teorija je odbacivala svaku pomisao na

vanfiskalne ciljeve oporezivanja, jer porezi treba da imaju neutralni

karakter. Da bi to postigli, zalagali su se za male poreze, kako bi se njima

42

zahvatio manji deo dohotka poreskog obveznika, što će se povoljno

odraziti na njegovu poslovnu aktivnost. Savremena gradjanska teorija u

porezima ne vidi samo pribavljanje finansijskih sredstava za

podmirivanje javnih potreba, već i sredstvo za ostvarivanje niza ciljeva

ekonomske, socijalne, demografske i druge politike. Porezima je u

savremenim kapitalističkim državama poverena izuzetno značajna uloga

jer se danas porezima ostvaruju mnogi ciljevi.

Ekonomski ciljevi mogu biti mikroekonomske i makroekonomske

prirode. Mikroekonomski ciljevi oporezivanja su brojni i u suštini se

svode na podršku konkretnim subjektima (pravnim i fizičkim licima) u

realizovanju njihovih aktivnosti (podsticaji pojedinim privrednim

granama, stimulacija stranih ulaganja, podsticaji nedovoljno razvijenim

područjima, itd.). Makroekonomski ciljevi oporezivanja realizuju se

delovanjem na odnose osnovnih makroekonomskih varijabli (stabilnost

cena, puna zaposlenost i uravnoteženje bilansa plaćanja).

Kad se radi o ciljevima socijalne politike onda se uvode niži poreski

stavovi za oporezivanje porodica sa većim brojem dece, utvrdjuje

egzistencijalni minimum, odnosno deo dohotka koji ne podleže

oporezivanju i sl.

Imajući u vidu značaj oporezivanja i mogućnost njihove upotrebe za

ostvarivanje brojnih vanfiskalnih ciljeva, jedna komisija Ujedinjenih

nacija je našla za potrebno da istakne sledeće ciljeve poreza:16

- Preko poreza može da se smanji nejednakost u raspodeli

nacionalnog dohotka, što treba da dovede do širenja unutrašnjeg

tržišta kroz državno trošenje porezom ubranih sredstava. S druge

strane, veće oporezivanje bogatih društvenih slojeva treba da ima

svoje dejstvo u pravcu smanjenja uvoza luksuznih proizvoda;

- Preko poreske diskriminacije može da se postigne favorizovanje

odredjenih investicija za koje se smatra da imaju odlučujući uticaj u

razvoju nacionalne privrede;

- Preko poreza može da se uveća prikupljanje akumulacije. To

pogotovo ako u zemlji ne postoji organizovana štednja sa

ekonomskim pravcem upotrebe. Na taj način uticalo bi se na

smanjenje tezaurizacije novčanih sredstava;

16 Citirano: Perić, A.: Finansijska teorija i politika, Beograd, 1981., str. 287

43

- Porezi mogu da se upotrebe u antiinflatorne ciljeve na taj način, što

bi oduzeli višak kupovne snage.

- Porezima se može potsticati stambena izgradnja koja oporezuje i

troši proizvode širokog kruga preduzeća, i to tako što će se vršiti

oslobadjanje plaćanja poreza za izvestan broj godina, davati razne

olakšice poreskim obveznicima koji grade porodične stambene

zgrade i niz drugih mera.

3.5. Principi oporezivanja

Principi oporezivanja ili poreska načela to su ona pravila kojih treba da

se pridržava nadležni društveni organ prilikom izgradnje svog poreskog

sistema. Ova pravila oporezivanja menjala su se tokom vremena u

zavisnosti od političkih, ekonomskih i socijalnih uslova u kojima su

nastala. S ovim principima susrećemo se veoma rano kod mnogih pisaca,

što znači da su se veoma rano pojavili, slobodno možemo reći sa

pojavom poreza. Medju piscima koji su u svojim radovima najbolje

obradili ovu problematiku, najznačajnije mesto pripada Adamu Smitu i

Adolfu Vagneru. Smit je svoje poreske principe formulisao pre više od

dva stoleća (1776.) u svom poznatom delu "Istraživanje o prirodi i

uzrocima bogatstva naroda". Smitove principe oporezivanja je Džon

Stjuart Mil u XIX veku proglasio klasičnim maksimama ili Smitovim

kanonima. Ti principi glase:

- Princip opštosti: "Svi gradjani jedne države treba da plaćaju porez za

izdržavanje državne uprave i to srazmerno svome dohotku koji oni

uživaju zahvaljujući njenoj zaštiti". Ovde je pored principa opštosti

istaknut i princip srazmernosti.

- Princip odredjenosti: "Porez svakog gradjanina treba da bude

odredjen. Poreski oblik, vreme obračuna, poreski iznos, sve to treba

da je jasno za poreskog obveznika, kao i za svako drugo lice". Ovim

Smit diže svoj glas protiv finansija feudalne države, koje su bile

neodredjene.

- Princip ugodnosti: "Svaki poreski obveznik treba da bude

oporezivan u vreme i na način koji će mu najbolje odgovarati". Ovo

znači da oporezivanje treba učiniti što bezbolnije za poreskog

obveznika.

44

- Princip ekonomičnosti naplate poreza: "Svaki porez treba da bude

organizovan na takav način da iz džepa naroda uzima što je moguće

manje iznad one sume koja je potrebna državnoj blagajni".

Krajem XIX veka poznati nemački finansijski teoretičar A. Vagner

formulisao je četiri grupe poreskih načela, koja su doživela najširu

primenu i bila usvojena od mnogih finansijskih teoretičara i ugradjena u

mnoge poreske sisteme. On je prvi upozorio na mogućnost i potrebu da

porezi deluju ne samo kao instrumenti fiskalne, već i ekonomske i

socijalne politike. On je svojih devet poreskih načela svrstao u četiri

grupe, i to:

1) Finansijska načela oporezivanja u koja ubraja:

- izdašnost poreza (ovaj princip podrazumeva da kreatori fiskalnog i

poreskog sistema izaberu one poreske oblike koji će obezbediti

dovoljno sredstava za državni budžet);

- elastičnost poreza (kad se radi o načelu elastičnosti to znači da

porez treba da bude takav da se prihodi od njega mogu po potrebi

povećavati i smanjivati. U pogledu elastičnosti najbolji porezi su

oni koji u normalnim prilikama daju prihode koji sami po sebi rastu

sa porastom nacionalnog dohotka. To je ekonomska elastičnost, jer

se porezi kreću prema dinamici ekonomskih kretanja).

2) Ekonomska načela oporezivanja u koja ubraja:

- izbor poreskog izvora (načelo izbora poreskog izvora treba shvatiti

tako da, po pravilu, treba odabrati onaj izvor oporezivanja koji se

ekonomski obnavlja, a to su dohodak i prihod. Pošto se imovina,

kao poreski izvor, ekonomski, ne obnavlja, to je treba oporezivati

samo izuzetno, što kraće i što je moguće blaže);

- izbor vrste poreza (princip izbora poreskog oblika je značajan

prilikom koncipiranja poreskog sistema, jer se odredjeni željeni

efekti mogu ostvariti primenom sasvim odredjenog poreskog

oblika, odnosno vrste poreza. Ovo je značajno i zbog toga što se

efekti primene nekog poreza biti umanjeni, deformisani ili će čak

izostati ukoliko dodje do prevaljivanja poreza, koje nije bilo

predvidjeno. Ovako prevaljeni porez teretiće ekonomsku snagu

45

onih za koje se uopšte nije želelo da snose poreski teret. Očigledno

je da se moraju dobro izučiti sve moguće željene i neželjene

posledice, pre nego što se fiskalna vlast odluči za uvodjenje nekog

novog poreskog oblika, odnosno poreske vrste).

3) Socijalna načela oporezivanja u koja ubraja:

- opštost poreske obaveze (princip opštosti istako je na prvom mestu

već Adam Smit, što je u skladu sa pojmom pravednosti. Ali i ovom

prilikom to ne treba shvatiti bukvalno i u apsolutnom smislu, jer u

svakoj državi postoje pojedinci i socijalne grupe koji usled male

ekonomske snage ne mogu platiti porez, odnosno ukoliko bi i platili

to bi im ugrozilo egzistenciju. Zato savremena poreska

zakonodavstva predvidjaju niz poreskih olakšica i oslobodjenja za

takve kategorije gradjana);

- ravnomernost u oporezivanju (princip ravnomernosti u suštini je

drugi deo pojma pravičnosti u oporezivanju. Teorija se slaže da se o

ravnomernosti u snošenju poreskog tereta može govoriti onda kada

se oporezivanje vrši prema ekonomskoj snazi poreskog obveznika.

Medjutim, razlike u shvatanjima postoje kada se postavi pitanje

kako to postići u praksi, primenom proporcionalnog metoda u

oporezivanju ili primenom progresivnog metoda. U savremenoj

finansijskoj teoriji preovladava stav da se princip ravnomernosti

može ostvariti samo primenom progresivnih poreskih stopa. Onaj

koji ima veću ekonomsku snagu ne treba da plati samo apsolutno

veće iznose na ime oporezivanja, već i relativno veće iznose).

4) Poresko-tehnička načela u koja ubraja:

- odredjenost poreske obaveze (princip odredjenosti poreza u suštini

predstavlja zahtev da sva relevantna pitanja vezana za uvodjenje

poreza moraju biti regulisana zakonom, jasno i nedvosmisleno,

kako bi ih poreski obveznik mogao u potpunosti da razume);

- ugodnost plaćanja poreza (princip ugodnosti plaćanja znači da

oporezivanje treba tako regulisati da poreskim obveznicima pruži

mogućnost plaćanja poreza kada to njima najviše odgovara kako u

pogledu vremena tako i u pogledu mesta i načina plaćanja);

46

- jeftinu režiju poreza (princip jeftinoće ubiranja poreza treba da

bude ugradjen u svaki poreski sistem, jer troškovi ubiranja poreza

moraju biti što manji ako želimo uvodjenje "jeftinih" poreza.

Ukoliko su troškovi ubiranja poreza visoki, što znači radi se o

"skupom" porezu, onda će se to odraziti na povećanje poreskog

tereta poreskih obveznika. To znači da nadležni državni organi

moraju voditi računa o troškovima u postupku razreza, naplate i

kontrole naplate poreza, ukoliko žele da izbegnu sve negativne

posledice "skupih" poreza).

3.6. Efekti oporezivanja

3.6.1. Izbegavanje plaćanja poreza ili evazija

Pošto plaćanje poreza utiče na smanjenje ekonomske snage poreskog

obveznika, to nepovoljno delovanje oporezivanja izaziva otpor plaćanju

poreza i nastojanje poreskih obveznika da to smanje, ublaže ili

eventualno izbegnu. Ovo izbegavanje plaćanja poreza zavisi od mnogih

činioca i okolnosti, kao što su: visina poreskog opterećenja, poreski

moral, stepen razvijenosti svesti o pripadnosti odredjenoj društvenoj

zajednici, disciplina poreskih obveznika u izvršavanju gradjanske

dužnosti. Izbegavanje plaćanja poreza ili poreska evazija prisutna je u

većoj ili manjoj meri u svim poreskim sistemima. Poreska evazija može

biti nezakonita, ako poreski obveznik izbegavajući plaćanje poreza

dodje u sukob sa zakonom, i zakonita, ako se plaćanje poreza može

izbeći, a da pri tome poreski obveznik ne povredi zakonske i druge

pravne propise.

Nezakonita evazija javlja se u dva vida ili dva oblika: a) utaja ili

defraudacija i b) krijumčarenje ili kontrabanda. Utaja ili defraudacija je

onaj oblik nezakonite evazije kod koje poreski obveznik netačno

prikazuje knjigovodstveno stanje ili uopšte ne prijavljuje potrebne

činjenice relevantne za utvrdjivanje poreske obaveze. Ona se javlja kod

neposrednih poreza kao što je, na primer, porez na dohodak gradjana ili

porez na dobit korporacija. Drugi vid nezakonite evazije je krijumčarenje

ili kontrabanda, koji se javlja kod posrednih poreza, kao sto su porez na

promet, carine i akcize. Krijumčarenje nije samo izbegavanje plaćanja

propisanih carina pri uvozu i izvozu robe, nego i izbegavanje plaćanja

posrednih poreza unutar zemlje, kao što je, na primer, prodaja cigareta i

47

alkoholnih pića neposredno od proizvodjača krajnjim potrošačima, a da

pri tome nije plaćen porez na promet.

Zakonita poreska evazija javlja se, takodje, u dva vida: kao

nameravana, kada je izbegavanje plaćanja poreza predvidjeno zakonom,

tj. zakon u celini ili delimično oslobadja poreske obaveze odredjenu

grupu ljudi, odnosno čitave socijalne grupacije, što nije redak slučaj u

praksi i nenameravana, kada se za izbegavanje plaćanja poreza koriste

nepotpunosti u zakonu ili zakonske šupljine, gde se radi o propustima

zakonodavca prilikom organizovanja i uvodjenja nekog poreskog oblika,

mada je teško predvideti sve slučajeve i situacije koje se u praksi javljaju.

Poreski obveznik ne krši zakon, već samo koristi njegove nepotpunosti i

nejasnoće, koje mu omogućavaju da izbegne delimično ili u celosti

plaćanje odredjenog poreza.

3.6.2. Prevaljivanje poreza

Prevaljivanje poreza predstavlja takvu pojavu, pri kojoj zakonom

odredjeni poreski obveznik putem menjanja cena prevali poreski teret u

celosti ili delimično na treća lica. Prevaljivanje se vrši preko cena, što

znači osnovna pretpostavka za mogućnost prevaljivanja je postojanje

tržišnog mehanizma, dakle robno-novčanih odnosa. Ovde je

karakteristično da državna blagajna nije oštećena, jer je planirani iznos

poreza plaćen. Ali, sa gledišta poreske politike nije irelevantno ko

stvarno snosi poreski teret. U slučaju da se umesto poreskog obveznika,

koji je po zakonu bio dužan da plati porez, pojavi neko drugo lice kao

konačni platac poreza, onda se ciljevi oporezivanja ne ispunjavaju kako

su predvidjeni. Može se dogoditi da ti ciljevi budu suprotni onima koji se

stvarno u praksi postižu.

3.6.2.1. Faze kod prevaljivanja poreza

Prilikom izučavanja ove složene pojave prevaljivanja poreza možemo

primetiti da proces prenošenja poreskog tereta sa jednog na drugo lice

prolazi kroz odredjen broj faza, koje treba posebno razmotriti, kako bi se

ovaj fenomen celovitije sagledao i bolje shvatio. Postoje četiri faze kroz

koje prolazi proces prevaljivanja, i to: perkusija ili impact, reperkusija,

incidenca i difuzija.

48

Perkusija (impact) je prva faza prevaljivanja poreza u kojoj se

ispoljavaju oni efekti koji nastaju sa odredjivanjem fizičog ili pravnog

lica koje je po zakonu dužno da plati porez. To znači da se prva faza u

prevaljivanju poreza sastoji iz uvodjenja poreske obaveze i utvrdjivanja

lica koje će da plati porez.

Druga faza u prevaljivanju poreza je reperkusija, u kojoj poreski

obveznik, koji je po zakonu dužan da plati porez, prihvata poreski teret,

ali ne i da ga podnese, jer preduzima mere da ga se oslobodi, odnosno da

ga prevali na drugo lice. To će mu poći za rukom tako, što će ga

uračunati u cenu svojih proizvoda i usluga i time prevaliti na kupca,

odnosno korisnika, i onda kažemo da je to prevaljivanje unapred.

Poreskog tereta se može osloboditi, odnosno prevaliti na drugo lice,

ukoliko uspe da smanji cenu nabavke robe, reprodukcionog materijala ili

nadnica radnika, onda kažemo da je izvršio prevaljivanje unazad.

Incidenca predstavlja treću fazu kod prevaljivanja poreza, u kojoj se

ispoljavaju efekti prevaljivanja, jer lice na koje je prevaljen porez nije u

stanju da se na bilo koji način oslobodi poreskog tereta, već ga stvarno

snosi i time postaje konačni platac ili destinater. Ako je prevaljeni porez

pao na teret lica koje po intenciji zakonodavca i treba da snosi poreski

teret, onda je incidenca pogodila poreskog destinatera.

Četvrta i poslednja faza kod prevaljivanja poreza je difuzija, u kojoj se

ispoljavaju efekti predhodne faze-incidence. Ona predstavlja efekte

oporezivanja koji se manifestuju u oscilacijama ponude i tražnje na planu

celokupne nacionalne privrede. To znači da ovaj opšti efekat

prevaljivanja poreza može se odraziti na kretanje cena, nadnica, veličinu

štednje, što znači na akumulaciju, a samim tim i na dinamiku investicija

u nacionalnoj privredi.

3.6.2.2. Činioci kod prevaljivanja poreza

Postoje brojni činioci od kojih zavisi odvijanje procesa prevaljivanja

poreza, a koje svrstavamo u tri grupe i to: ekonomski činioci, subjektivni

činioci i istorijski činioci.

Ekonomske činioce koji utiču na odvijanje procesa prevaljivanja

posmatraćemo u uslovima slobodnog kretanja ponude i tražnje na tržištu,

zatim, u uslovima postojanja i delovanja monopola i u vezi sa

konjukturnim kretanjima.

49

Prevaljivanje u uslovima slobodnog kretanja ponude i tražnje na tržištu

postoji onda kada poreski obveznik, koristeći oscilacije ponude i tražnje,

prevaljuje poreski teret na svoje kupce ili na svoje dobavljače.

Mogućnost ovog prevaljivanja, videli smo u prethodnom izlaganju,

zavisi od stepena elastičnosti ponude i tražnje oporezivanog proizvoda.

Tom prilikom smo konstatovali da je kod životnih namirnica elastičnost

tražnje vrlo mala, pa je mogućnost prevaljivanja poreza na potrošače

veoma velika. To znači da je proces prevaljivanja utoliko veći, ukoliko je

stepen elastčnosti tražnje manji. I, obrnuto, ukoliko je stepen elastičnosti

tražnje veći, utoliko je mogućnost prevaljivanja poreza manja.

Prevaljivanje poreza u slučaju postojanja i delovanja monopola je

situacija suprotna slobodnoj konkurenciji, odnosno slobodnom

formiranju cena. Postavlja se pitanje da li može doći do prevaljivanja

poreza kada se oporezuju monopolski proizvodi. U odgovoru na ovo

pitanje ne postoji saglasnost mišljenja, već naprotiv, po jednima, to je

nemoguće, dok, po drugima, to se može ostvariti. Prvi polaze od toga da

je monopolista postigao najpovoljniju cenu na tžištu, pa ukoliko dodje do

povećanja poreza monopolističkih proizvoda, onda monopolista neće

moći da prevali porez, jer je već koristio najpovoljniju cenu, pa nema

mesta novom povećanju, odnosno prevaljivanju poreza putem povećanja

cena. Po drugom shvatanju moguće je i u slučaju monopola prevaliti

porez, jer nije uvek sigurno da je monopolista pre uvedenog poreza već

iskoristio najpovoljniju cenu. Monopolista može preispitati uslove koji

sada postoje na tržištu, što inače redovno i čini u savremenim uslovima

privredjivanja, pa ukoliko se utvrdi da monopolista nije iskoristio

najpovoljniju moguću cenu, onda će iskoristiti mogućnost povećanja

cena, a time prevaliti i porez na kupce.

Konjuktura kao činilac kod prevaljivanja poreza u mnogome utiče na to

da li će do prevaljivanja uopšte doći, jer kretanje ponude i tražnje za

nekom robom u mnogome zavisi od konjukturnog stanja u kome se

nalazi nacionalna privreda. Tako u fazi prosperiteta, kada raste

zaposlenost, kada raste proizvodnja, kupovna snaga, nacionalni dohodak

i sl., dolazi do porasta opšte, globalne tražnje, što omogućuje prodavcima

prevaljivanje poreza. U fazi depresije javlja se stagnacija u proizvodnji,

investicionoj aktivnosti, nacionalnom dohotku i sl. Opšta tražnja opada, a

nju premašuje ponuda roba i usluga, što otežava ili čak onemogućuje

prevaljivanje poreza, jer o povećanju cena ne može biti ni reči. Za period

kriza u kapitalizmu bilo je karakteristično prevaljivanje unazad, jer su

kapitalisti smanjivali nadnice radnicima, obarali cene dobavljačima,

50

naročito ako su to bili neorganizovani poljoprivredni proizvodjači. Tako

su za vreme velike svetske krize tridesetih godina ovoga veka, seljaci u

Kraljevini Jugoslaviji prodavali svoje proizvode daleko ispod cene

koštanja. Tih godina u Srbiji su prodavana jagnjad po ceni koja je bila

ravna ceni sirove jagnjeće kože, tako da je kupcu ostajalo meso potpuno

besplatno.

Kad govorimo o subjektivnim činiocima kod prevaljivanja poreza, onda,

pre svega, mislimo na stepen organizovanosti radnika i poslodavaca, jer

to u velikoj meri može uticati na mogućnost prevaljivanja poreza.

Moguća su uglavnom dva slučaja: kada su kapitalisti organizovani, a

radnici neorganizovani, i kada su kapitalisti i radnici organizovani. Prvi

slučaj je vrlo jednostavan, jer organizovanost poslodavaca omogućava

prevaljivanje poreza na nadnice neorganizovanih radnika. Ovakav slučaj

je bio karakterističan za naše poljoprivredne radnike pre Drugog

svetskog rata, jer su imali znatno niže nadnice od industrijskih radnika.

Drugi slučaj, kada su poslodavci i radnici organizovani, danas u

savremenim državama je skoro pravilo. Poznate su velike sindikalne

organizacije u svim industrijski razvijenim zemljama, mada je primećeno

da su radnici u zemljama sa većom sindikalnom tradicijom bolje

organizovani, kao i to da su bolje organizovani visokokvalifikovani

radnici u odnosu na nekvalifikovane. Zato se u vreme krize lakše obaraju

nadnice nekvalifikovanih radnika, pa se na taj način pokušava da se

prevali porez. U poslednje vreme imamo pojavu tzv. kliznih skala

nadnica, koje se unose u kolektivne ugovore koje potpisuju sindikati i

udruženja poslodavaca. Pošto je poslednjih nekoliko decenija inflacija

prisutna u mnogim zemljama tržišne ekonomije, to se pojavila potreba

zaštite najamnina od realnog smanjenja. Rezultat tog nastojanja i te

sindikalne borbe je vezivanje kretanja najamnine za indeks troškova

života. To znači, da čim porastu troškovi života za odredeni procenat,

automatski se postavlja pitanje i povećanja radničkih najamnina, kako bi

se uskladile sa troškovima života i očuvale svoju realnu vrednost.

Prevaljivanje poreza može biti uslovljeno i nizom istorijskih

tradicionalnih i drugih činilaca. Tako uoči raznih državnih ili verskih

praznika, tražnja za pojedinim robama dostiže veoma visok nivo, čime se

stvara situacija za višestruko povećanje cena, a time i za prevaljivanje

poreza. Pored ovih istorijskih postoje i drugi činioci koji mogu uticati na

prevaljivanje poreza. Postoji niz proizvoda čija se tražnja naglo povećava

neposredno pred dolazak zime ili u zimskim mesecima, kao što su odevni

51

zimski predmeti i zimska obuća, ogrevni materijal i sl. U slučaju

nedovoljne ponude, cene ovih proizvoda naglo rastu, to stvara velike

mogućnosti za prevaljivanje poreza.

3.6.3. Tranformacija poreza

Transformacija poreza označava pojavu do koje dolazi uvodjenjem

nekog poreza, kada poreski obveznik ne pokušava da se liši poreskog

tereta preko mehanizma tržišta kroz prevaljivanje, već na taj način što će

unošenjem neke racionalne novine u proizvodni proces proizvesti

povećanje u produktivnosti rada.17 Ovo dejstvo oporezivanja zapazio je

još A.Vagner, koji kaže da će se porez transformisati kada on ima za

posledicu povećanu ekonomičnost i usavršavanje proizvodne tehnike, što

ima za posledicu smanjenje troškova proizvodnje, čime se nadoknadjuje

gubitak koji je stvorio poreski teret. To će nastupiti onda, kada se sa

istom količinom uloženog rada i kapltala proizvode veća količina robe,

ali bez smanjenja njenog kvaliteta. Prilikom ispitivanja koji porezi mogu

de izazovu transformaciju poreskog tereta Vagner je zaključio da to

mogu samo neposredni porezi, mada se danas u teoriji smatra da to mogu

i neposredni i posredni porezi. Transformacija poreza je jedno pozitivno

dejstvo oporezivanja, mada se ne javlja tako često, iz prostog razloga što

je za njeno ostvarenje potrebno postojanje odredjenih okolnosti. Pre

svega, potrebno da postoje odredjena tehnička dostignuća čijom bi se

primenom povećala proizvodnja, a proizvodni troškovi smanjili. Na

kraju, potrebno je da na tržištu postoje takve okolnosti da se ta povećana

proizvodnja može realizovati. O transformaciji poreza raspravlja se i u

savremenoj literaturi, tako je jedna moderna varijanta danas poznata pod

nazivom "dohodni efekat" oporezivanja. Naime, polazi se sa mikro

aspekta oporezivanja, pošto porez za poreskog obveznika znači

smanjenje dohotka za visinu poreskog tereta. Logično je očekivati da će

se on potruditi da ovaj gubitak dela dohotka na neki način nadoknadi.

Jedan od načina je da poveća štednju (akumulaciju) koju bi uložio u

modernizaciju, proširenje proizvodnje, kako bi u narednom periodu

nadoknadio gubitak dohotka koji potiče od poreza. Povećanje

akumulacije znači i smanjenje lične potrošnje poreskog obveznika, što

takodje izaziva odredjene ekonomske implikacije.

17 Perić, A.: Finansijska teorija i politika, str. 301.

52

3.6.4. Dejstvo oporezivanja na preraspodelu nacionalnog

dohotka

Kao što je poznato, u tržišnoj ekonomiji raspodela dohotka izmedju

privrednih subjekata vrši se na tržištu putem mehanizma cena, i to

predstavlja prvu ili primarnu raspodelu nacionalnog dohotka. Ovu, zatim,

sledi druga, sekundarna raspodela ili preraspodela nacionalnog dohotka

koja se odvija izmedju privrednih subjekata i gradjana, s jedne strane, i

države, s druge strane. Predmet naše analize je kako porezi i drugi

fiskaliteti utiču na proces preraspodele nacionalnog dohotka u jednoj

državi. Ovo ekonomsko dejstvo oporezivanja zapaženo je dosta rano, pa

je razumljivo što je skrenulo pažnju finansijske nauke da ispita njegove

oblike i modalitete.

Prvu globalnu ocenu ovog dejstva nalazimo u teoriji ekonomskog

liberalizma koja je smatrala da oporezivanje, kao elemenat preraspodele

nacionalnog dohotka, dolazi u sukob sa principom raspodele koji vlada

na slobodnom tržištu. Pošto je ovaj sukob neizbežan i kako oporezivanje

predstavlja "nužno zlo", to su predstavnici ove ekonomske teorije tražili

rešenje u što je moguće većem ublažavanju ovog sukoba. Predstavnici

ove škole rešenje su našli u malom i proporcionalnom oporezivanju, te su

u tom smislu isticali "da je najbolji onaj porez koji je najmanji".

Drugu globalnu ocenu ovog ekonomskog dejstva oporezivanja nalazimo

u savremenoj finansijskoj teoriji, koja polazi od principa odgovonosti

države, kao organizovanog dela društva, za sveukupni njegov razvoj,

posebno za ekonomski, socijalni, kulturni, demografski, obrazovni i

naučni razvoj. Imajući u vidu ove nove funkcije savremene države,

porezi i drugi fiskaliteti imaju veoma značajno mesto i veliku ulogu u

procesu preraspodele nacionalnog dohotka. Danas je sasvim jasno koliko

oporezivanje utiče na preraspodelu akumulacije izmedju privrednih

oblasti i grana, izmedju pojedinih regiona i sl. To se postiže na različite

načine: uvodjenjem diferencijalnih poreskih stopa, različitim tretiranjem

pojedinih oblika akumulacije, poreskim oslobodjenjima i olakšicama za

investiciona ulaganja na pojedinim tzv. nerazvijenim područjima radi

ravnomernijeg teritorijalnog razmeštaja proizvodnih snaga zemlje, itd.

Pored čisto ekonomskih motiva za dejstva oporezivanja na preraspodelu

nacionalnog dohotka, savremena ekonomska teorija u poslednje vreme

sve više ukazuje i na socijalne motive naročito kada se radi o

preraspodeli nacionalnog dohotka preko oporezivanja u smislu

53

korigovanja ličnih dohodaka izmedju različitih socijalnih grupacija. To

se postiže putem progresivnog oporezivanja ličnih dohodaka i

transferima sa socijalnim namenama. Mnogi veruju da je to dobar način

za nivelaciju bogatstva u društvu gde postoje velike socijalne razlike,

kakvo je inače kapitalističko društvo. Praksa je, medjutim, pokazala da

bez obzira što su pojedine najrazvijenije zemlje tržišne ekonomije (SAD)

uvele takvu progresivnu stopu oporezivanja dohotka fizičkih lica, da je

za najveće dohotke išla i do 90%, broj milijardera se nije smanjio, već,

naprotiv, povećao se u godinama primene ovih stopa. To ukazuje da

treba biti veoma oprezan kada se radi o dejstvu oporezivanja na

preraspodelu nacionalnog dohotka sa socijalnim motivima i namenama.

Protivnici visokog i oštrijeg oporezivanja dohotka ukazuju na neka

neželjena dejstva takvog oporezivanja, jer to može destimulativno

delovati na rad i zalaganje pojedinaca za ostvarivanje što većih rezultata.

U vezi sa ovim postavilo se i pitanje nivoa državne vlasti sa koga bi se

ovo dejstvo oporezivanja najcelishodnije ostvarilo. Prema poznatom

američkom finansijskom piscu Ričardu Masgrejvu progresivno

oporezivanje sa ciljem uskladjivanja u raspodeli treba da se vrši sa

centralnog nivoa vlasti.18 To znači da progresivni porez na dohodak, kao

glavni instrument za oporezivanje visokih dohodaka, treba da bude u

nadležnosti centralne (federalne) vlade. Ovo mišljenje smatramo

ispravnim iz jednog veoma važnog razloga: ukoliko bi oporezivanje

dohotka bilo u nadležnosti lokalnih kolektiviteta, to bi imalo nesagledive

negativne posledice, jer bi različite politike poreskog zahvatanja visokih

dohodaka dovele do velikih seoba poreskih obveznika iz jednog u drugi

region, sa nesagledivim ekonomskim, socijalnim i demografskim

posledicama.

3.6.5. Dejstvo oporezivanja na uslove privredjivanja

privrednih subjekata

U doktrini liberalnog kapitalizma odbacivana je svaka pomisao na

mogućnost i potrebu društvene korekture u ekonomskim odnosima

izmedju privrednih subjekata. Mešanje države u poslove privredjivanja

privrednih preduzeća, ova doktrina je smatrala štetnim, jer bi to

ograničavalo i sputavalo slobodno kretanje rada i kapitala, privatnu

18 Citirano prema Periću, A.: Finansijska teorija i politika, str. 307

54

inicijativu, slobodno tržište i sl., što bi se sve veoma negativno odrazilo

na privredni razvoj zemlje.

3.6.6. Stabilizaciona dejstva oporezivanja

Posle Velike svetske ekonomske krize, a naročito posle Drugog svetskog

rata, naglo je porasla upotreba poreza kao instrumenta konjukturne

politike. Korišćenje poreza u anticiklične i antiinflacione ciljeve posebno

je bilo izraženo početkom 60-tih godina u SAD-u, Z. Nemačkoj,

Francuskoj i Velikoj Britaniji, donošenjem odgovarajućih poreskih

zakona i konjukturnih planova. U vezi s tim javljaju se različita shvatanja

u finansijskoj teoriji o efektima i dometima oporezivanja kao mogućih

instrumenata konjukturne i stabilizacione politike. Tako poznati američki

profesor Pol Samjuelson ističe da Fiscal Policy označava upotrebu

oporezivanja i javnih rashoda u procesu koji ima za cilj da spreči pad u

privrednom ciklusu i da doprinese održavanju progresivne privrede sa

visokom stopom zaposlenosti bez preterane infIacije i defIacije. U

postkejnzijanskom periodu upotrebljava se termin "funkcionalne

finansije", čiji je autor Abba Lema. On smatra da postoje tri grupe

zadataka javnih finansija i kao prvi zadatak smatra uskladjivanje ukupne

tražnje da bi se eliminisala nezaposlenost ili inflacija uz upotrebu

državnog trošenja i oporezivanja. U savremenoj gradjanskoj ekonomskoj

teoriji upotrebljava se i izraz "stabilizacione finansije" , kojim njegove

pristalice žele posebno da naglase ulogu javnih finansija u borbi protiv

ekonomskih kriza i nezaposlenosti.

Savremena teorija danas ističe da fiskalna politika u procesu ekonomske

stabilizacije treba da koristi sledeće instrumente: a) ugradjene,

automatske stabilizatore, b) diskrecione mere i akcije, v) formulu

fleksibilnosti i g) fiscal leverage.19

a) Ugradjeni, automatski stabilizatori su instrument koji služi za

automatsko delovanje na podržavanje ekonomske stabilnosti zemlje, a to

je progresivno oporezivanje dohotka. Oni su automatski zato što reaguju

na promene u nacionalnom bruto proizvodu bez ikakve državne

intervencije. Spontana stabilizacija ekonomskih kretanja korišćenjem

mehanizma ugradjenih stabilizatora zasniva se na instrumentima javnih

finansija, koji automatski vrše korekcije ekonomskih tokova. Ugradjeni

19 Shaw, G.R.: Fiscal Policy, Masmillan, 1972.; Musgrave, R.: The Theory of Public

Finance; Hey, L.: Economics of Public Finance, Oxford, 1972.

55

stabilizatori praktično znače da se budžetski i fiskalni parametri drže

konstantnim, pri čemu ove automatske kočnice služe kao neka vrsta

amortizera za poremećaje ekonomskog ekvilibrijuma, kojim se

uskladjuju kretanja finansijskih agregata sa tokovima tražnje.20 Ova

ugradjena fleksibilnost služi za amortizovanje kratkoročnih poremećaja,

dok na duži rok vrši antiinflacioni ili deflacioni pritisak na privredu.

Efikasnost delovanja ovih stabilizatora zavisi od obima javne potrošnje,

nivoa poreskih stopa i stepena u kome poreska osnovica fluktuira

zajedno sa promenama u nacionalnom dohotku. Medjutim, u uslovima

jačih cikličnih kolebanja ugradjeni stabilizatori imaju ograničenu moć.

b) Diskrecione poreske i budžetske mere odnose se na varijacije u

kretanjima budžetskih prihoda i rashoda. Manipulisanje poreskim

stopama i osnovicama je značajan instrument diskrecione politike.

Paralelno sa faktorom vremena, u javnim finansijama i vremenskom

uskladjivanju izmedju kretanja finansijskih agregata sa tokovima tražnje,

u finansijskoj literaturi izučavaju se i prezentiraju stavovi o automatskoj

ili diskrecionoj stabilizaciji.21 Uglavnom su svi porezi osetljivi na

ciklična kretanja, pa samim tim i prihodi od poreza odražavaju promene

u kretanju nacionalnog dohotka. Moguća je upotreba i drugih

diskrecionih mera fiskalne politike, kao što je uvodjenje novih poreskih

oslobodjenja i olakšica, uvodjenje novih odbitnih stavki od poreske

osnovice usled promene u uslovima privredjivanja itd.

3.6.7. Dejstvo oporezivanja na privredni razvoj

Sada ćemo razmotriti kako oporezivanje deluje na privredni razvoj,

odnosno kakve efekte može proizvoditi na investicione odluke, na

teritorijalnu i gransku opredeljenost investicija, na tehničko-tehnološki

progres, na naučno istraživački rad, itd. Konkretno govoreći, kako se

putem diferencijalnog i diferenciranog oporezivanja, poreskih dedukcija i

beneficija, poreskih olakšica i oslobodjenja, može uticati na privredni

razvoj. Ubrzani otpisi osnovnih sredstava (ubrzana amortizacija)

omogućuju privrednim preduzećima da iskažu manju osnovicu za

20 Ristić, Z.: Fiskalna ekonomija, Savremena administracija, Beograd, 1991., str. 548-

549 21 Perić, A.: Vremenska uskladjenost i njeni problemi u tokovima javnih finansija,

Ekonomski anali, Beograd, br. 20. od 1966. str. 85

56

oporezivanje dobiti. Time se utiče na povećanje amortizacionih fondova,

a to znači i na povećanje mogućnosti ulaganja u nove investicije.

U istom cilju upotrebljava se poreska remiza, koja je u stvari poreski

"oproštaj" ili odbitak u procentu od poreske obaveze onom poreskom

obvezniku, koji je izgradio novi industrijski objekat ili izvršio

modernizaciju kupovinom nove industrijske opreme i sl. U praksi je

moguće da ovaj procenat ima opšti karakter, odnosno da se odnosi na

sve nove investicije, moguće je da ima selektivan karakter, što znači da

se odnosi samo na one nove investicije za koje je zainteresovana politika

privrednog razvoja date zemlje. Moguće je da se onim preduzećima koja

su u toku godine kupovala novu investicionu opremu smanji poresko

opterećenje za odredjeni procenat od njihove nabavne cene.

Primenom sektorske diferencijacije poreskog tereta i fiskalnih beneficija

na selektivnim osnovama, mnoge savremene države time podržavaju

razvoj onih privrednih oblasti i grana koje su označile kao prioritetne za

ekonomski razvoj zemlje. Rezultati nekih istraživanja pokazuju da

najveći deo akumulacije, iz koje je finansirano povećanje proizvodnje,

modernizacija, tehničko-tehnološki progres, potiče od onih koji imaju

povlašćeni poreski tretman. Poreski stručnjaci, ne bez razloga ističu da je

"ekonomska poreska politika" u domenu privrednog razvoja složenija

nego kada se radi o poreskoj politici usmerenoj ka stabilizaciji. Pored

ovoga, oporezivanje deluje i na akcionarsko i obligaciono finansiranje

investicija. Tako, na primer, u SAD-u koproracije ne plaćaju porez na

85% dohotka ostvarenog u obliku dividendi dobijenih po osnovu

plasmana sopstvenog kapitala u drugim korporacijama. U nekim

poreskim sistemima daju se odredjene poreske privilegije u cilju

stimulisanja individualne štednje, zatim, premiranje izvoza, oslobodjenje

plaćanja poreza za odredjeni broj godina onih investicionih objekata koji

su podignuti na nerazvijenim područjima, itd. Fiskalna politika može

dalje delovati na privredni razvoj preko uvoza proizvodne opreme i

reprodukcionog materijala snižavanjem poreskih stopa posrednih

fiskaliteta (carina, uvoznih taksa i sl.) prilikom uvoza ove robe.

3.6.8. Efekti oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu i

platni bilans

Još su merkantilisti zapazili da se fiskalitetima može sprečavati odliv

bogatstva (zlata) iz zemlje u inostranstvo. Danas su ovi efekti

57

oporezivanja opšte poznata stvar, samo se postavlja pitanje kojim

fiskalnim metodama i preko kojih poreskih oblika treba ih ostvarivati i

postići željene ciljeve. Prilikom spoljnotrgovinske razmene nužno se

postavlja pltanje konkurentnosti domaće robe na stranom tržištu,

odnosno koju cenu domaći izvoznik može ostvariti izvozom robe i

usluga. Ekonomski efekti oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu

upravo proističu iz uticaja koje oporezivanje može da izazove na cene

roba i usluga koje se izvoze i uvoze. Pošto ovde postoje dva aspekta

posmatranja ovog procesa - izvozni i uvozni, to ćemo i dejstvo

oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu posmatrati sa ova dva

aspekta.

Izvozni aspekt ogleda se u mogućnosti da se putem upotrebe odredjenih

poreskih oblika i mera, utiče na povećanje ili smanjenje cena roba i

usluga koje se izvoze. Da bi se podstakao izvoz roba i usluga mnoge

ekonomske politike danas koriste razne fiskalitete kao instrumente za

ostvarivanje željenog cilja - a to je povećanje izvoza roba i usluga na

inostrana tržišta. Za ostvarenja takvog cilja koriste se: povraćaj plaćenog

poreza za robe i usluge koje su izvezene, razne vrste poreskih olakšica,

oslobodjenje od plaćanja nekih fiskaliteta za robu koja se izvozi,

smanjenje poreskog tereta, itd. Cilj svih ovih poreskih mera je da se cene

domaćih roba i usluga učine konkurentnijim na inostranom tržištu, a time

omogući uspešan nastup domaćih proizvodjača na tom tržištu.

Uvozni aspekt ekonomskih dejstava oporezivanja na spoljnotrgovinsku

razmenu sadrži sasvim suprotne funkcije oporezivanja, jer nam pokazuje

kako može uz upotrebu oporezivanja da se usporava, pa i koči uvoz

strane robe i usluga. Postoji više razloga za fiskalno opterećenje robe

koja se uvozi, ali dva su najvažnija: zaštita odredjene privredne grane od

inostrane konkurencije i potreba uravnoteženja platnog bilansa zemlje.

Za zaštitu odredjene privredne grane od inostrane konkurencije najviše se

koriste carine. Uvodjenjem carinskih dažbina na robu koja se uvozi,

finansijska politika nastoji da zaštiti odredjenu proizvodnju, odnosno

privrednu granu, koju želi da razvija i koja, kao mlada i bez iskustva i

tradicije, nije u stanju da se nosi sa stranom konkurencijom koja ima

veću tradiciju, proizvodno iskustvo i produktivnost rada. Pored carina

upotrebljavaju se i razne takse, porez na promet, a u okvirima Evropske

unije - prelevmani. Prelevman je ustvari oblik poreza, s tim što je

specifičan postupak za njegovo donošenje, i poreska tehnika je posebna.

Nadležni organ EU donosi ga i menja u vrlo kratkom vremenskom roku,

dok su poreska osnovica i stopa veoma fleksibilni.

58

Istakli smo da se oporezivanje može koristiti i za uravnoteženje platnog

bilansa zemlje, jer većina zemalja danas u svetu ima neuravnotežen

bilans plaćanja. U savremenoj ekonomskoj teoriji se ukazuje na usku

korelativnu vezu izmedju inflacije, budžetskog deficita i platnog bilansa.

Smatra se da je deficit platnog bilansa rezultat porasta budžetskog

deficita, koji izaziva porast inflacije. Iz toga se zaključuje da je

neophodna kontrola fiskalnih deficita i efikasna fiskalna politika za

regulisanje globalne tražnje. Fiskalna dejstva na platni bilans mogu se

posmatrati i sa aspekta uvoza stranog kapitala i izvoza domaćeg kapitala.

Uvoz stranog kapitala danas je karakterističan za nerazvijene i zemlje u

razvoju, koje su, zbog nedostatka domaće akumulacije, prinudjene da

uvoze kapital iz visokorazvijenih industrijskih zemalja. To se najčešće

čini posredstvom poreskih benificija i olakšica, primenom niskih

proporcionalnih poreskih stopa ili potpunog poreskog oslobodjenja, čime

se podstiče uvoz stranog kapitala. Nije redak slučaj da se ostvareni profit

od uvezenog stranog kapitala oslobadja fiskalnog zahvatanja u

potpunosti ili delimično, ukoliko se reinvestira u domaću privredu.

Angažovanje inostranog kapitala u bazičnu industriju i poljoprivrednu

proizvodnju, ima za cilj brži razvoj domaće privrede, koja će biti

sposobna da povećava izvore domaće akumulacije. Zemlje u razvoju

često formiraju akumulacione, odnosno investicione fondove fiskalnim

putem - metodom fiskalnog alimentiranja. Pošto su privrede zemalja u

razvoju uglavnom monokulturnog tipa, to one u periodu velike

konjukture svojih proizvoda dolaze do značajnog izvoza odnosno do

pojave rasta cena i deviznih prihoda. U takvim uslovima fiskalne politike

ovih zemalja uvode povećano oporezivanje na izvoz ovih proizvoda,

time dolaze do finansijskih sredstava koja im služe za formiranje

investicionih fondova.

Za uravnoteženje platnog bilansa danas se najčešće koristi kombinovana

primena fiskalne i monetarne politike. Monetarna politika se koristi za

uspostavljanje spoljne ravnoteže, a fiskalna za održavanje unutrašnje

ravnoteže. Za uspostavljanje ravnoteže u platnom bilansu zemlje

neophodno je sadejstvo svih segmenata ekonomske politike: monetarne,

fiskalne, devizne, raspodele dohotka, investicija,cena i druge politike.

3.7. Uticaj inflacije na oporezivanje

U svim savremenim državama, bez obzira da li su to industrijski

razvijene zemlje ili zemlje u razvoju, inflacija je prisutna pojava, negde

59

više, negde manje, ali skoro da nema države u svetu gde ona ne postoji.

Ovde nećemo objašnjavati pojam, uzroke i posledice inflacije, samo

ćemo istaći da ona ima odredjenog uticaja na poresko opterećenje

poreskih obveznika i na visinu prihoda države. lmali smo prilike da

vidimo i budemo svedoci kako hiper inflacija deluje na poreski sistem.

To je bilo 1993. godine kada je poreski sistem bio potpuno paralisan, jer

javni prihodi nisu obezbedjivali državi pokriće javnih rashoda više od

desetak procenata, pošto je preko 90% javnih potreba finansirano iz

primarne emisije novca.

lnflacije većih razmera nisu više izuzetak, mnoge zemlje danas u svetu

suočene su sa ovom veoma složenom pojavom, pa se u vezi sa tim

pojavio problem preduzimanja odgovarajućih mera i u oblasti

oporezivanja, kako bi se anulirali ili smanjili negativni uticaji inflacije na

subjekte oporezivanja i to kako aktivne tako i pasivne subjekte. Na

jednom jednostavnom primeru ispitaćemo delovanje inflacije na

poreskog obveznika i poreskog poverioca (državu).

Poći ćemo od pretpostavke da poreski obveznik raspolaže s dohotkom od

1.000 dinara, a da neoporezivani deo (egzisticijalni minimum) iznosi 100

dinara. Poreska tarifa poreza na dohodak izgleda ovako:

- do 100 dinara plaća se porez po stopi od 0%

- od 100 do 300 dinara plaća se porez po stopi od 10%

- od 300 do 500 dinara plaća se porez po stopi od 20%

- od 500 do 700 dinara plaća se porez po stopi od 30%

- od 700 do 900 dinara plaća se porez po stopi od 50%

- na iznos viši od 900 dinara plaća se porez po stopi od 70%.

Za onog poreskog obveznika koji na vreme ne izvrši svoju poresku

obavezu predvidjena je kazna od 200 dinara. Pretpostavimo da je stopa

inflacije u posmatranoj godini 50% i da je jednoj grupi poreskih

obveznika povećan dohodak za 50%, a drugoj grupi je dohodak ostao

nepromenjen. Prva grupa, čiji je dohodak povećan od 1.000 na 1.500

dinara (50%), platiće na ime poreza 640 dinara. Ako ovo uporedimo sa

prošlom godinom u kojoj su oni raspolagali sa 1.000 dinara i platili 290

dinara poreza, poresko opterećenje je povećano. Prosečno poresko

opterećenje u prošloj godini iznosilo je 29%, sada u godini inflacije u

60

kojoj je dohodak porastao za 50%, ali i stopa infIacije iznosi 50%,

prosečno poresko opterećenje dohotka posmatrane prve grupe poreskih

obveznika iznosi 42,66% (640/1.500). Država je na ime poreza ubrala ne

samo nominalno, već i stvarno veći novčani iznos. Neoporezivani deo

dohotka (100 dinara) je zbog inflacije od 50% faktički prepolovljen.

Zahvaljujući inflaciji poboljšan je položaj onih poreskih obveznika koji

nisu na vreme platili porez, jer teret poreske kazne smanjen je od 20% na

13,3% (200/1.500), i ako je država na ime kazne naplatila nominalno isti

novčani iznos od 200 dinara.

Posledice inflacije mnogo su teže za one poreske obveznike kod kojih

nije došlo do povećanja dohotka. Njima će posle oporezivanja ostati isti

nominalni iznos dohotka (710 dinara), kao i prethodne godine, ali je

kupovna snaga dohotka u ovoj godini prepolovljena, jer stopa inflacije

iznosi 50%. Inflacija ima pozitivno dejstvo za one poreske obveznike za

koje je poreska obaveza utvrdjena u apsolutnom iznosu, jer se za njih

stvarno poresko opterećenje smanjuje.

U uslovima inflacije od posebnog značaja je vreme naplate poreza, jer

nije svejedno da li će poreski obveznik podmiriti svoju poresku obavezu

na početku, sredinom ili na kraju godine. Za poreskog obveznika je

najpovoljnije da plati porez krajem godine ili po isteku godine ili putem

akontacija da se porez plaća u toku cele godine. Zato je potrebno utvrditi

da se u uslovima inflacije, kada stopa inflacije predje odredjenu visinu

(recimo 10%), izvrše odredjene promene u sistemu oporezivanja, kako se

ne bi menjali odnosi u visini poreskog opterećenja u odnosu na prethodni

period. Inflacija sama po sebi oduzima jedan deo dohotka svakom

gradjaninu, jer mu smanjuje kupovnu snagu, pa se ne kaže uzalud "da je

inflacija zavlačenje ruke u tudji džep".

3.8. Klasifikacija poreza

Pošto u poreskim sistemima savremenih država postoji veliki broj

poreskih oblika, finansijska teorija je uvek pokušavala da izvrši njihovo

grupisanje, odnosno klasifikaciju. Skoro da ne postoji poreski sistem koji

nema najmanje desetak poreskih oblika, a pojedini poreski sistemi imaju

i znatno više. Grupisanje poreza je zato jedna praktična potreba, mada je

za proučavanje osobina i karakteristika poreza, neophodno izvršiti dobru

klasifikaciju. Mnogobrojne poreze koje susrećemo u poreskim

61

sistemima, možemo grupisati, odnosno podeliti prema različitim

kriterijumima. Danas je najpoznatija podela poreza na:

1. Neposredne ili direktne i posredne ili indirektne,

2. Redovne i vanredne,

3. Opšte i namenske,

4. Katastarske i tarifne,

5. Subjektne i objektne,

6. Fundirane i nefundirane,

7. Osnovne i dopunske, i

8. Poreze po vrednosti i specifične poreze.

1) Neposredni i posredni porezi

Praktični značaj klasifikacije poreza na posredne ili indirektne i

neposredne ili direktne, naročito je došao do izražaja sa pojavom i

jačanjem poreza na promet, kao i poreza na dohodak fizičkih i pravnih

lica. Prema ovoj podeli, neposredni porezi su oni koje poreski obveznik

plaća neposredno i nije u stanju da ih prevali na neki drugi poreski

objekat, dok su posredni porezi oni porezi koje je moguće prevaliti.

Naročito se ovde naglašava socijalno-politički značaj ove podele poreza.

Medjutim, za podelu poreza na posredne i neposredne ima i drugih

kriterijuma i argumenata, pa je u finansijskoj nauci došlo do različitih

mišljenja, često veoma oprečnih, odnosno do pojave nekoliko teorija.

Prema fiziokratskoj teoriji neposredan je samo porez koji se ubire od

poljoprivrede, a svi ostali porezi su posredni. Samo je poljoprivreda

proizvodna oblast u kojoj se proizvodi i stvara višak vrednosti, što znači

da država samo i jedino iz ovog izvora može crpeti sredstva za

finansiranje javnih potreba. Svi ostali porezi su posredni, jer se u krajnjoj

liniji prevaljuju na poljoprivrednu delatnost. Interesantna je i tzv.

"nemačka" teorija, čiji je osnivac bio Karl Heinrich von Ray, a koja

poreze deli na posredne i neposredne tako što za kriterijum uzima

odgovor na pitanje ko prema intenciji propisa snosi poreski teret. To

znači da su neposredni porezi oni za čije je plaćanje direktno obavezan

sam poreski obveznik, dok su posredni oni kod kojih poreski teret

obavezno snosi indirektno, prevaljujući ga na drugo lice. U savremenoj

teoriji i praksi termin posredni porezi ili indirektni, primenjuje se da

62

označe one poreze koji se plaćaju pri trošenju dohotka, dok u neposredne

ili direktne poreze svrstani oni koji se plaćaju "na izvoru", pre trošenja

dohotka. Tako kad gradjanin troši svoj dohodak, kupujući oporezovane

proizvode, onda plaća porez na promet ili carinu, koji su uključeni u cenu

tih proizvoda. Isto tako kada radnik u radnom odnosu plaća porez na

ostvarenu zaradu, onda plaća porez na dohodak, koji spada u neposredne

poreze.

2) Redovni i vanredni porezi

Ova podela uzela je za kriterijum vreme u kome je poreska obaveza na

snazi i predstavlja jednu od podela starijeg datuma. Prema ovom

kriterijumu, redovni porezi su oni koji se redovno naplaćuju iz godine u

godinu, a sredstva prikupljena njihovom naplatom služe za podmirenje

redovnih javnih rashoda. Najveći deo javnih prihoda čine redovni porezi

u poreskim sistemima savremenih država. Sa povećanjem javnih rashoda

povećala se i potreba za većim novčanim sredstvima, pa se u tom smislu

povećavao i broj poreskih oblika i poresko opterećenje u celini. Pojedini

porezi koji su se nekada pojavljivali povremeno, koji su bili ograničeni

na jednu ili dve godine, postepeno su prerasli u redovne poreze.

Vanredni porezi su oni koji se uvode vanredno, i kao rezultat vanrednih

okolnosti, i služe za finansiranje vanrednih rashoda, koji znači, nemaju

trajan karakter. Ponekad se uvodi obaveza plaćanja vanrednog poreza u

slučajevima koji nisu uslovljeni nekim vanrednim, nepredvidjenim

okolnostima. Obaveza plaćanja ovog poreza obično je uvedena za godinu

ili dve, redje za nekoliko godina, što zavisi, na primer, od veličine štete

koju je naneo zemljotres, suša, poplava, požar i sl. Danas u praksi

savremenih država retko susrećemo pojavu uvodjenja vanrednih poreza,

jer se za pokriće vanrednih rashoda koriste sredstva prikupljena

povećanjem poreskog opterećenja kod postojećih poreza.

3) Opšti i namenski porezi

Ova klasifikacija grupisala je poreze u dve grupe: u prvoj su oni čija je

namena unapred utvrdjena, dok drugu grupu čine oni koji služe za

podmirenje svih javnih potreba. To znači da su prvi namenski porezi, a

drugi opšti. Porezi su nekada služili isključivo za podmirenje svih javnih

rashoda, dok u savremenim državama sve više imamo pojavu i

namenskih poreza. Nedestiniranost poreza bila je uslovljena političkim,

63

ekonomskim i socijalnim motivima, jer rešenje da prihodi ostvareni

oporezivanjem ne budu vezani uz odredjeni rashod, obezbedjuje i

olakšava ravnomernije podmirenje onih potreba koje je država obavezna

da finansira na osnovu ustava, zakona i drugih propisa.

Namenski ili destinirani porezi su oni kod kojih ukupan iznos ubranog

poreza služi za tačno unapred utvrdjen rashod. Oni su najčešće

vremenski ograničeni, mada mogu imati i trajni karakter. Iako u

savremenim poreskim sistemima sve više nalazimo poreze čija je namena

unapred utvrdjena, ipak oni ne zauzimaju neko značajnije mesto u

sistemu državnih prihoda, jer daleko veći deo pripada nedestiniranim

(opštim) porezima.

4) Katastarski i tarifni porezi

Za podelu poreza na katastarske i tarifne kao kriterijum poslužila je

tehnika prikupljanja poreza. Kada se poreska obaveza utvrdjuje na

osnovu podataka sadržanih u katastarskim knjigama, onda kažemo da su

to katastarski porezi. Katastarske knjige su javne isprave u kojima su

navedene odredjene pravno relevantne činjenice, koje nisu predmet

čestih promena. Oporezivanje pomoću katastarskih poreza vrši se na

osnovu objektivnih utvrdjenih podataka koji su relevantni za utvrdjivanje

visine poreskog opterećenja. Na osnovu podataka sadržanih u

katastarskim knjigama, poreski organi utvrdjuju poreske obveznike,

poreske osnovice i visine poreskog opterećenja. Tako, na primer,

prilikom utvrdjivanja osnovice za oporezivanje prihoda od

poljoprivredne proizvodnje, primenjuje se katastar, odnosno katastarski

prihod, kao objektivizirano merilo, zasnovano na podacima dobijenih iz

katastarskih knjiga.

Kod tarifinih poreza oporezivanje se vrši na osnovu odredjenih

elemenata sadržanih u poreskoj tarifi, koja predstavlja sistematski

pregled objekata oporezivanja i odgovarajućih poreskih stopa, izraženih

u procentu ili u apsolutnom iznosu. U poreskoj tarifi su, po pravilu,

navedeni proizvodi i usluge koji su predmet oporezivanja. Najčešću

upotrebu poreske tarife susrećemo kod posrednih poreza, u vidu tarife

poreza na promet i carinske tarife. Poreska tarifa je sastavni deo propisa

kojim je regulisana obaveza plaćanja odredjenog poreza.

64

5) Lični (subjektni) i realni (objektni) porezi

Lični ili subjektni porezi su oni kod kojih se pri oporezivanju ne vodi

računa o ekonomskoj snazi poreskog obveznika (glavarina), kao i oni

kod kojih je poreska obaveza odredjena nekim ličnim osobinama

poreskog obveznika, kao i njegovom ekonomskom snagom. Kad danas

govorimo o ličnim porezima onda isključivo mislimo na ove druge lične

poreze, kod kojih visina poreske obaveze zavisi od ekonomske snage

poreskog obveznika i ličnih okolnosti poreskih obveznika, kao što su

godine starosti, bračno stanje, broj članova porodice koje on izdržava i sl.

Subjektni ili lični porezi su, na primer, porez na dohodak, porez na

ukupnu imovinu i porez na porast vrednosti ukupne imovine. Kod ovih

poreza najčešće se primenjuju progresivne poreske stope.

Realni ili objektni porezi su oni kod kojih se prilikom oporezivanja ne

vodi računa o ličnim osobinama i okolnostima poreskog obveznika.

Posto poreski obveznik može imati više objekata koji podležu

oporezivanju, to prilikom primene realnih poreza nije poznata ukupna

ekonomska snaga poreskog obveznika, niti pak, ukupna visina njegovog

poreskog opterećenja. Verovatno je to i razlog što se kod realnih poreza

uglavnom primenjuju proporcionalne poreske stope. Takvi su

pojedinačni porezi na imovinu, mnogi porezi na pojedine vrste prihoda.

Podela poreza na lične i realne dobila je na značaju naročito posle

francuske revolucije, kada se uvodi opšta poreska obaveza i kada su

ukinuta mnoga lična poreska oslobodjenja i olakšice koje su pre

revolucije imali pripadnici plemstva i sveštenstva. Lični ili subjektni

porezi su veoma podesni za ostvarivanje mnogobrojnih ekonomskih i

socijalnih ciljeva savremene države.

6) Fundirani i nefundirani porezi

Podela poreza na fundirane i nefundirane uzima za kriterijum

kvalitativne razlike prihoda i dohotka koji se oporezuju. U fundirane

poreze nekada su svrstavani oni porezi kojima se oporezuju oni prihodi

koji su se ostvarivali od zemljišta, zgrada, mašina, hartija od vrednosti i

sl. Kasnije su ti porezi prošireni na sve druge prihode koji su imali

sigurnu, stalnu i trajnu osnovu, a ostvareni su bez rada poreskog

obveznika.

U nefundirane poreze svrstani su oni porezi kojima se oporezuju oni

prihodi koji su ostvareni ličnim radom, nezavisno od toga da li su ti lični

65

prihodi ostvareni iz radnog odnosa ili pak obavljanjem odredjene

delatnosti. Razlikovanje fundiranih i nefundiranih poreza zasniva se na

razlikovanju prihoda koji su ostvareni na osnovu vlasničkih prava i

prihoda ostvarenih ličnim radom, što je bilo veoma rasprostranjeno u

prošlom i početkom ovoga veka. Smatralo se da postoji puno opravdanje

da se dohodak ostvaren bez truda i muke više oporezuje nego onaj koji je

ostvaren ličnim radom. Zato ovo razlikovanje fundiranih i nefundiranih

prihoda imalo je veoma naglašen socijalno-politički aspekt, jer u

uslovima nepostojanja socijalnog osiguranja i drugih mera socijalne

zaštite, ljudi su morali deo svojih prihoda ostvarenih ličnim radom

izdvajati za slučaj bolesti, invalidnosti i nezaposlenosti, pa je logično i

pravedno da se ta vrsta prihoda oporezuje nižim poreskim stopama.

7) Osnovni i dopunski porezi

Podela poreza na osnovne i dopunske uzima kao kriterijum mesto i ulogu

pojedinih poreza u poreskom sistemu. Kao što smo ranije istakli, u

poreskim sistemima savremenih država postoji veliki broj poreskih

oblika, od nekoliko do nekoliko desetina. Svi ti porezi nemaju isti

ekonomski, socijalni i finansijski značaj u poreskom sistemu. Čak i u

zemljama u kojima postoji nekoliko desetina poreskih oblika, najveći deo

javnih prihoda ostvaruje se naplatom samo nekoliko poreza. Tako, na

primer, putem poreza na dohodak fizičkih i pravnih lica i opšteg poreza

na promet u Nemačkoj se ubire oko 70% ukupnih poreskih prihoda, dok

je ostatak ubran plaćanjem nekoliko desetina drugih poreza. Slična je

situacija i u Francuskoj, Danskoj i Belgiji, dok taj procenat u Švedskoj i

Holandiji iznosi oko 80%. Ova dva poreza skoro da nisu bila poznata

početkom ovoga stoleća. Medjutim, posle Drugog svetskog rata naglo su

počeli da dominiraju u skoro svim razvijenim zemljama tržišne

ekonomije, dok su drugi oblici počeli da gube na svom značaju. Tako su

carine u poreskim sistemima evropskih zemalja sve do sredine 50-tih

godina zauzimale istaknuto mesto, dok danas udeo prihoda ubranih

naplatom carina u nekim evropskim zemljama ima skoro simboličan

značaj (oko 1-2%).

Najveći broj poreza u poreskom sistemu, koji se sastoji od većeg broja

poreza, može se smatrati dopunskim porezima. Svaki od njih,

nezavisno od njihovog udela u ukupnim javnim prihodima ubranim

oporezivanjem, sastavni je deo odredjenog poreskog sistema i doprinosi

ostvarenju onih ciljeva koji se od njih očekuju. Pojedini porezi, koji su

66

imali dopunski karakter, mogu zbog svojih pozitivnih osobina postepeno

zauzeti jedno od najvažnijih mesta u poreskom sistemu zemlje.

8) Porezi po vrednosti i specifični porezi

Ova klasifikacija za kriterijume uzima vrstu poreske osnovice, pa shodno

tome poreze deli na poreze po vrednosti (ad valorem) i specifične poreze.

Kod poreza po vrednosti razrez i naplata poreza vrši se na osnovu

stvarne ili procenjene vrednosti poreskog objekta, i to u odredjenom

procentu od poreske osnovice. Poreske stope koje se primenjuju kod ovih

poreza mogu biti proporcionalne, progresivne i degresivne. Najveći deo

oporezivanja danas vrši se primenom poreza po vrednosti.

Karakteristika specifičnih poreza je u tome što se poreska obaveza

utvrdjuje na osnovu pojedinih jedinica mera, kao što je metar, kilogram,

tona, litar, hektolitar, hektar i sl. U uslovima inflacije, kada se cene roba

veoma često menjaju, onda su specifični porezi, s praktičnog gledišta,

dosta nepodesni i štetni za državnu kasu, jer ukoliko se, na primer, za

jedan litar žestokog pića plaća porez od 10 dinara, a cena njegova poraste

sa 40 na 60 dinara, porez će se i dalje plaćati 10 dinara. Specifične

poreze najčešće susrećemo prilikom oporezivanja prometa robe.

3.9. Poreski sistem

U prethodnim izlaganjima videli smo da u savremenim državama postoje

poreski sistemi sa po desetak poreza, a u većini i sa nekoliko desetina

poreskih oblika. Skup svih tih poreskih oblika koji se primenjuju u jednoj

zemlji za ostvarivanje ciljeva poreske politike nazivamo poreskim

sistemom. U pojedinim udžbenicima poreski sistem se definiše kao

ukupnost svih poreskih oblika povezanih u jedinstvenu neprotivurečnu

celinu. Ovakvu i slične definicije možemo smatrati idealnim, jer skoro da

ne postoji ni u jednoj zemlji sveta takav poreski sistem u kome ne postoje

odredjene protivurečnosti, raznovrsnost ciljeva oporezivanja, a često i

njihov sukob. Svaki poreski sistem rezultat je odredjenih istorijskih

okolnosti, mnogih spoljnih uticaja, mnogobrojnih kompromisa,

suprotnosti i sl. Poreski sistem je rezultat delovanja mnogih faktora, kao

što su: ekonomska struktura, broj stanovnika, dohodak po glavi

stanovnika, društveno političko uredjenje, stepen kulturnog razvoja i sl.

Zato bi možda najpribližnija bila ona definicija prema kojoj je poreski

sistem skup poreskih oblika, koji u svojoj ukupnosti deluju unutar

67

postojećeg ekonomskog sistema ispunjavajući postavljene mu fiskalne,

ekonomske i socijalne ciljeve. Finansijska teorija razlikuje dve vrste

poreskih sistema: istorijske i racionalne poreske sisteme. Pod istorijskim

poreskim sistemom podrazumeva se skup postojećih poreskih oblika

kojima se u datom trenutku vrši oporezivanje u jednoj zemlji. Prema

profesoru Neumarku "svaki istoriski poreski sistem rezultat je političko-

socijalnih kompromisa"22. Pod racionalnim poreskim sistemom

podrazumeva se onaj i onakav poreski sistem koji se sastoji od poreskih

oblika, čiji efekti u praktičnoj primeni potpuno odgovaraju ciljevima

koji se primenom poreza u oblastima društveno - političkih i ekonomskih

odnosa i žele postići.

Očigledno da je osnovni problem izgraditi takav poreski sistem koji

može i treba da deluje u pravcu ostvarivanja utvrdjenih ciljeva

ekonomske politike. Ako izvršimo uporednu analizu poreskih sistema,

zapazićemo da ne možemo naći ni dve države u svetu sa istim poreskim

sistemom, u kojima bi se na isti način regulisala materija poreskih

sistema, u kojima se oporezivanje vrši primenom istih poreza, u kojima

bi pojedini porezi imali isto mesto i ulogu, što je sasvim i razumljivo.

Treba imati u vidu da je poreski sistem deo finansijskog sistema,

odnosno integralni deo ekonomskog sistema zemlje. Porast nacionalnog

dohotka utiče na veličinu štednje i investicija, na ekonomske odnose sa

inostranstvom, na porast nivoa društvene nadgradnje, što se sve zajedno

odražava na promene u poreskom sistemu.

Analizirajući poreske sisteme u savremenim državama može se zapaziti i

velika sličnost izmedju poreskih sistema država sa sličnim stepenom

ekonomskog razvoja, sa srodnim društveno-političkim sistemom, sa

približno istim nivoom obrazovnog i kulturnog razvitka, sa sličnom

istorijskom prošlošću, itd. Mnoge bivše kolonije izgradile su svoje

poreske sisteme po ugledu na poreske sisteme bivših imperija. Raznim

ugovorima o ekonomskoj, finansijskoj, tehničkoj, kultumoj i drugoj

saradnji, bivše imperije nastojale su da sačuvaju što veći uticaj.

Savremena integracijska kretanja doprinose odredjenoj koordinaciji i na

polju oporezivanja, naročito kod oporezivanja prometa roba i usluga.

Zapaženi rezultati postignuti su u uskladjivanju materije o carinama

22 Neumark, F.: Grundsiitze gereshter und ekonomisch rational Steucrpolitik, I.C.B.

Mohz, Gubingen, 1970., str. 335

68

(GATT). Merama poreske politike doprinosi se slobodnom kretanju roba

i kapitala, unapredjivanju privrednog razvoja i ekonomske saradnje sa

inostranstvom. Da bi se lakše i bolje ostvarili ciljevi ekonomskih

integracija, učinjeni su napori ka uskladjivanju poreskih sistema. Zato se

danas dosta govori o harmonizaciji u oporezivanju unutar zemalja članica

odredjenih integracionih zajednica, što treba da dovede do odredjenog

uskladjivanja njihovih poreskih sistema, kako bi se unutar zajednica

obezbedila slobodna konkurencija. Veoma zapaženi rezultati postignuti

su u okviru Evropske unije na polju harmonizacije oporezivanja kod

poreza na promet i carina.

Oporezivanje u savremenim državama vrši se primenom većeg broja

poreskih oblika, čiji je broj u pojedinim poreskim sistemima različit.

Poreski sistem koji se sastoji od više poreskih oblika naziva se poreski

pluralizam, za razliku od oporezivanja gde se primenjuje samo jedan

porez i onda kažemo da je reč o poreskom monizmu. Danas nema ni

jedne države u svetu u kojoj se primenjuje samo jedan porez prilikom

oporezivanja, odnosno u kojoj postoji poreski monizam. U prošlosti su

poznati slučajevi kratkotrajne primene poreskog monizma, kao što je to

bilo u Francuskoj posle revolucije. Pošto u praksi ovaj sistem nije dao

pozitivne rezultate brzo je napušten. Brojni su razlozi koji govore u

prilog poreskog pluralizma, a protiv poreskog monizma. Ovde ćemo

izneti neke od njih: a) ne može se obuhvatiti ukupnost ekonomske snage

poreskog obveznika koji obično ostvaruje prihode iz različitih izvora, b)

moraju se propisati više poreske stope koje nepovoljno deluju na poreske

obveznike, izazivaju otpor plaćanju poreza, c) osim fiskalnih ne mogu se

uspešno ostvarivati i drugi, vanfiskalni ciljevi oporezivanja. U uslovima

postojanja raznovrsnih mogućnosti ostvarivanja prihoda, postojanja

mnogih i različitih imovinskih predmeta, trošenja dohotka od strane

poreskih obveznika, potrebe da se uz fiskalne ostvare i vanfiskalni ciljevi

oporezivanja, poreski monizam ne može odgovarati savremenim

potrebama. Ali, i pored svega, ideja o poreskom monizmu ponovo se

javila sredinom ovog veka ponovo u Francuskoj. Po shvatanju Schüllera,

treba oporezivati potrošnju energije porezom na energiju i tako

ravnomerno obuhvatiti sve privredne subjekte, koji obavljajući privrednu

delatnost, troše energiju iz bilo kojeg izvora. Ovakav porez imao bi

sveobuhvatno dejstvo, doveo bi do ravnomerne raspodele poreskog tereta

i znatno bi pojednostavio postupak ubiranja poreza.

Ova ideja našla je brojne pristalice, ali i još veći broj kritičara koji su

isticali da bi oporezivanje energije stimulisalo veće iskorišćavanje radne

69

snage, što bi imalo veoma negativne ekonomske posledice, jer bi veoma

mnogo bila opterećena preduzeća sa visokim organskim sastavom

kapitala, koja su u mnogim zemljama generator privrednog razvoja. Zato

nije nikakvo čudo što je ova ideja o jednom porezu, posle dugih i živih

rasprava, konačno odbačena.

U poreskom sistemu savremenih država nalazimo veliki broj poreskih

oblika koji se medjusobno razlikuju po svojoj izdašnosti, po ciljevima,

po izvorima oporezivanja, po vrsti primenjene poreske stope, objektu

oporezivanja i sl. Zbog ovakve raznovrsnosti i raznolikosti finansijska

nauka pokušava da ih grupiše, radi njihovog medjusobnog utvrdjivanja,

tako imamo sledeće grupisanje: porezi na dohodak, prihod i imovinu,

porezi na porast vrednosti imovine i porezi na promet imovine, porezi na

trošenje dohotka.

Neki autori pokušavaju da veliki broj poreza grupišu prema nekim

obeležjima, kako bi našli praktičnu primenu u poreskim sistemima. Tako

imamo sledeće grupe poreza: porezi vezani za prihod i dohodak, porezi

vezani uz potrošnju, porezi vezani uz vlasništvo i porezi vezani za

privrednu aktivnost.

U narednom izlaganju ukazaćemo na najvažnije poreske oblike koji čine

okosnicu poreskih sistema savremenih kapitalista.

3.9.1. Porez na dohodak fizičkih lica (gradjana)

Porez na dohodak (Income Tax, Einkornmensteuer, l'impot sur le revenu

des personnes physiques) zajedno sa porezom na promet, jedan je od

najznačajnijih poreskih oblika svake savremene države.

Veliki značaj poreza na dohodak fizičkih lica ogleda se ne samo u

njegovoj velikoj finansijskoj izdašnosti, nego i u njegovoj elastičnosti i

podesnosti za ostvarivanje mnogih ciljeva ekonomske i socijalne politike.

To je takav porez kod koga dolazi do punog izražaja primena principa

oporezivanja prema ekonomskoj snazi poreskog obveznika, a pri tome se

vodi računa o ličnim okolnostima u kojima živi i radi poreski obveznik.

Porez na dohodak nije nov poreski oblik, jer se prvi put pojavio još 1798.

godine u Engleskoj radi prikupljanja sredstava za pokriće ratnih izdataka.

Posle prestanka ratnih opasnosti on je ukinut, zatim, ponovo uvodjen i

ukidan, da bi 1842. godine bio ponovo uveden u poreski sistem Engleske

i ostao sve do današnjih dana. Posle toga, postepeno ga prihvataju i

70

uvode u svoj poreski sistem i mnoge druge zemlje (Nemačka 1891., SAD

1913., Francuska 1914., Belgija 1919.). Medju zemljama u tranziciji ovaj

poreski oblik prva uvodi Madjarska 1989. godine, a Srbija to čini 1992.

godine u sklopu poreske reforme.

Prilikom oporezivanja dohotka nailazimo na dva sistema i to: jedinstveni

ili sintetički porez na dohodak i parcijalni ili analitički porez na

dohodak. Primenom jedinstvenog poreza na dohodak oporezuje se

ukupnost prihoda poreskog obveznika primenom progresivnih poreskih

stopa, što je praksa u skoro svim industrijski razvijenim zemljama danas,

i on zauzima jedno od centralnih mesta u njihovom sistemu javnih

prihoda. Medjutim, kod parcijalnog poreza na dohodak oporezuju se

posebno pojedine vrste prihoda poreskog obveznika uz primenu različitih

poreskih stopa, a ukupan prihod (dohodak) oporezuje se jednim

dopunskim porezom uz primenu progresivnih poreskih stopa. Ovaj

parcijalni (analitički) porez na dohodak poznat je i pod imenom cedularni

porez na dohodak. U pojedinim zemljama zakonom su pobrojani svi

prihodi koji podležu oporezivanju porezom na dohodak.

3.9.1.1. Elementi poreza na dohodak fizičkih lica

a) Obveznik poreza na dohodak fizičkih lica

U teoriji javnih finansija dugo vremena traje spor o tome da li za

obveznika ovog poreza uzeti pojedinca ili porodicu.23 U situaciji kada se

kao obveznik uzima pojedinac, relevantan je ukupan dohodak ostvaren

po svim osnovama. Zagovornici stava da za poreskog obveznika treba

uzeti porodicu istiću da se jedino tada uzima u obzir način raspolaganja

ostvarenim dohotkom. Na ovaj način dolazi do realizacije principa

oporezivanja prema ekonomskoj snazi, ali i do sužavanja prostora za

poresku evaziju. Medjutim, veći broj savremenih država koristi

pojedinca kao obveznika ovog poreza, uz napomenu da sve zemlje

uvažavaju porodične prilike obveznika putem tzv. standardnih odbitaka.

U slučaju kada se za poreskog obveznika izabere porodica moguće je

opredeliti se za jednu od sledeće tri metode zajedničkog oporezivanja:

- metoda deobe dohotka-income splitting (Dohoci supružnika se

sabiraju, pa se dele sa dva. Onda se odbija neoporezivi minimum i

23 Raičević, B., Gagić, B., Pantić, D.: Sistem i politika javnih prihoda u funkciji

demografske politike, Ekonomski institut, Beograd, 1995., str. 32-45

71

dobija se poreska osnovica, koja se množi sa propisanom stopom.

Ovaj iznos se množi sa dva, čime je faktički utvrdjena poreska

obaveza. Empirija pokazuje da je ova metoda dominantna pri

oporezivanju porodice.);

- metoda porodičnih kvota (Prihodi svih članova porodice se sabiraju,

pa se onda dele brojem porodičnih kvota, koje zavise od porodičnih

prilika obveznika i od broja izdržavanih lica u porodici. Koriste ga

Francuska i Luksemburg.);

- metoda dvostruke poreske lestvice (podrazumeva primenu dve

različite poreske progresije. Oštrija progresija se odnosi na samce, a

blaža progresija se primenjuje pri oporezivanju zajedničkog dohotka

bračnih drugova. U primeni je u Norveškoj i SAD).

Druga bitna dimenzija definicije obveznika poreza na dohodak fizičkih

lica je utvrdjivanje rasprostiranja poreske obaveze. S tog aspekta

razlikujemo tri principa, i to24

:

a) Princip neograničene poreske obaveze, po kome se porezom na

dohodak oporezuju svi prihodi jednog lica koje ima svoje prebivalište u

zemlji, nezavisno od toga da li su prihodi ostvareni u zemlji ili

inostranstvu, i nezavisno od državljanstva poreskog obveznika.

b) Teritorijalni princip, po kome poreska obaveza tereti samo prihode

(dohodak) ostvarene u zemlji. U najvećem broju zemalja na plaćanje

poreza obavezna su i lica koja nemaju prebivalište u zemlji.

v) Princip državljanstva, po kome državljani jedne zemlje koji imaju

prebivalište u drugoj zemlji plaćaju na pojedine prihode ostvarene u

inostranstvu porez zemalja čiji su državljani. Prilikom utvrdjivanja

njihove poreske obaveze odbija se eventualno plaćeni porez u zemlji u

kojoj je ostvaren prihod koji podleže oporezivanju.

b) Poreska osnovica

Poresku osnovicu poreza na dohodak fizičkih lica čini zbir neto prihoda

konkretnog fizičkog lica iz svih izvora. Prihodi koji podležu ovom

porezu mogu da budu ostvareni u novcu, naturi, činjenjem ili na neki

drugi način. Prihodi mogu da potiču iz radnog odnosa, od samostalne

24 Ristić, Ž.: Fiskalni menadžment, Savremena administracija, Beograd, 1995., str.512

72

delatnosti, poljoprivrede i šumarstva, autorskih honorara, kapitalnih

dobitaka, itd.

Prilikom oporezivanja dohotka fizičkih lica uvažavaju se lične i

porodične prilike obveznika, tako da se javljaju standardni i nestandardni

odbici, kojima se umanjuje poreska osnovica poreskog obveznika.

Standardni odbici odnose se na sve obveznike koji ispunjavaju zakonom

propisane uslove. Najznačajniji su: 1) lično oslobodjenje (egzistencijalni

minimum), koje se priznaje svim obveznicima; 2) oslobodjenje za

izdržavane članove porodice; 3) starosno oslobodjenje na koje imaju

pravo obveznici koji su navršili odredjeni broj godina života; 4)

oslobodjenje za izdržavane članove porodice koji imaju smetnje u

fizičkom i psihičkom razvoju, itd.

Nestandardni odbici su odbici na koje odlučujuće utiču faktički troškovi

poreskog obveznika. Medju ovim odbicima ima onih koji se ne

ograničavaju ali i onih čiji je obim ograničen. U prvu grupu spadaju: 1)

troškovi nabavke lekova, zdravstvenih i ortopedskih pomagala; 2)

plaćeni porezi i druge dažbine; 3) plaćeni doprinosi za obavezno

socijalno osiguranje, itd. Od onih odbitaka koji se ograničavaju

najznačajniji su sledeći: 1) troškovi ulaganja u rešavanje stambenog

pitanja; 2) troškovi ulaganja u zaštitu životne okoline; 3) troškovi

školovanja i usavršavanja; 4) ulaganja u sopstvenu delatnost; 5) plaćene

članarine komorama, sindikatima i drugim asocijacijama; 6) plaćene

premije za životno osiguranje, itd.

c) Poreska stopa

U većini savremenih poreskih sistema stope poreza na dohodak fizičkih

lica su progresivne, čiji je osnovni zadatak pravičnije i ravnomernije

zahvatanje ekonomske snage obveznika.

U svim državama članicama EU primenjuje se sintetički porez na

dohodak gradjana, koji se uvodi od strane centralnog nivoa vlasti, s tim

što su stope medju državama članicama prilično različite, mada je

fundamentalna struktura ovog poreza slična (Tabela br.3). Oporeziv

dohodak je podeljen prema visini u rasponima u grupe koje podležu

progresivnom oporezivanju, osim u Nemačkoj gde se umesto grupa

primenjuje nekoliko poreskih formula.

73

Tabela br. 3: Stope poreza na dohodak gradjana u EU u 2001. godini

Država Broj grupa Min. stopa Max. stopa

Austrija 5 10 50

Belgija 7 25 55

Danska 3 8 40

Finska 6 6 38

Francuska 6 10.5 54

Nemačka 4 12.9 51

Grčka 5 5 45

Irska 2 24 48

Italija 5 19 46

Luksemburg 17 6 46

Holandija 3 6.2 60

Portugalija 4 15 40

Španija 6 18 48

Švedska 2 * *

V. Britanija 3 10 40

Prosek EU 5 14.2 47.4

3.9.1.2. Porez na dohodak gradjana u Srbiji

Postojeći sistem oprezivanja dohotka fizičkih lica u Srbiji je na snazi od

početka 2001. godine i regulisan je Zakonom o porezu na dohodak

gradjana25 i Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o porezu na

dohodak gradjana.26

Sintetičko oporezivanje gradjana započelo je 1992. godine, da bi se isto

napustilo 1998. godine, kada se prelazi na mešoviti sistem oporezivanja

dohotka gradjana: akontaciono cedularno oporezivanje (sistemom poreza

po odbitku ili po rešenju poreskog organa) i korektivno godišnje

oporezivanje ukupnog dohotka ako je ostvaren godišnji iznos veći od

zakonski propisanog iznosa.

Porezu na dohodak gradjana podležu sledeće vrste prihoda: 1) zarade; 2)

prihodi od poljoprivrede i šumarstva; 3) prihodi od samostalne delatnosti;

4) prihodi od autorskih prava i prava industrijske svojine; 5) prihodi od

25 Službeni glasnik RS broj 24/2001 26 Službeni glasnik RS broj 80/2002

74

kapitala; 6) prihodi od nepokretnosti; 7) kapitalni dobici i 8) ostali

prihodi. Obveznik poreza na dohodak gradjana je rezident RS za

dohodak ostvaren na teritoriji RS, u drugoj republici i inostranstvu, kao i

nerezident za dohodak ostvaren na teritoriji Srbije. Elementi

oporezivanja kod ovog poreskog oblika dati su u Tabeli br. 4.

Bilanski značaj poreza na dohodak gradjana je značajan, budući da je

činio 11,5% ukupnih budžetskih prihoda u Srbiji u 2007.godini.27

Tabela br. 4.: Elementi poreza na dohodak gradjana u RS

Vrsta prihoda Način

oporezivanja

Poreska

osnovica

Por.

stopa

Zarade Po odbitku Bruto zarada 12%

Prih.od polj. i

šumars.

Po rešenju por.

organa

Katastarski

prihod 12%

Prih. od samost.

delatn.

Po rešenju por.

organa Oporeziva dobit 12%

Prih. od aut.hon. i

in.sv. Po odbitku

Brut.prihod-

Troškovi 20%

Prihodi od kapitala Po odbitku Kamata i 50%

br.divid. 20%

Prih. od

nepokretnosti Po odbitku

Br. prihod - 20%

trošk. 20%

Kapitalni dobici Po rešenju por.

organa Kapitalni dobitak 20%

Ostali prihodi Po odbitku Razno 20%

3.9.2. Porez na dohodak pravnih lica (dobit preduzeća)

Porez na dobit preduzeća, spada u najznačajnije oblike javnih prihoda, ali

nema bilansnu izdašnost poput poreza na dohodak gradjana ili opšteg

poreza na promet, ali ima izraženu razvojnu i stabilizacionu funkciju. To

je složen poreski oblik, pogodan i rado korišćen uz realizaciju brojnih

vanfiskalnih ciljeva oporezivanja, posebno mikro i makroekonomskih

ciljeva oporezivanja.

27 Memorandum o budžetu i ekonomskoj politici za 2009. god., www.mfin.gov.rs.yu

75

3.9.2.1. Koncepti oporezivanja dobiti preduzeća

U zavisnosti od toga kako se uredi odnos izmedju poreza na dobit

preduzeća i poreza na dohodak fizičkih lica, može se govoriti o različitim

konceptima oporezivanja dobiti preduzeća. U praksi egzistiraju dva

moguća koncepta oporezivanja dobiti preduzeća: klasični-apsolutni

sistem i sistem poreske integracije.

U klasičnom sistemu oporezivanja dividende se u punom iznosu

dvostruko oporezuju, jer nije ostvarena veza sa porezom na dohodak

gradjana. On je u primeni u relativno malom broju zemalja. Ovaj koncept

radja sistem dvostrukog oporezivanja. Uobičajen fiskalni sistem

podrazumeva oporezivanje dobiti korporacija i dividendi u punom

iznosu, oporezivanje kapitalnih dobitaka po nižoj stopi i delimično

oporezivanje kamata, što rezultira pojavom dvostrukog oporezivanja.28

Posledica ovako uredjenog fiskalnog sistema je, s jedne strane,

favorizovanje finansiranja putem kredita, jer kamate imaju tretman

troškova, pa predstavljaju odbitnu stavku od poreske osnovice, dok

prihodi od kamata podležu nižoj poreskoj stopi ili su potpuno

oslobodjeni od plaćanja poreza. S druge strane, ulaganja vlastitog

(sopstvenog) kapitala su diskriminisana, jer dividenda kao njihov prinos

uvek podleže oporezivanju. Imajući sve ovo u vidu, porez na dobit

korporacija bi mogao da stimuliše korporacije da se preterano oslanjaju

na kredit kao izvor finansiranja.29 Zbirni teret poreza na dobit korporacija

i poreza na dohodak gradjana (po osnovu dividendi) veći je od poreskog

tereta na akumulisane dobitke, tako da korporacije imaju veći interes da

dobit zadržavaju u svojim fondovima, a da je ne raspodeljuju

akcionarima. Povećana sklonost akumulisanja dobitka izaziva tzv. efekat

zatvaranja (lock-in efekat).30 Dvostruko oporezivanje dovodi do

suboptimalnosti u alokaciji resursa što implicira u smanjenju investicija,

jer je obim investicija manji od optimalnog usled porasta cene kapitala.

Za savremeni svet uobičajena je primena koncepta poreske integracije.

Zbog neefikasnosti u alokaciji resursa mnoge države uvode razne mere

28 Grupa autora, Zbornik: Finansijsko tržište Jugoslavije, Ekonomski institut, Beograd,

1993., str. 223 29 Popović, D.: Porez na dobit korporacija, Ekonomski institut, Beograd, 1991., str.35 30 Fullerton, D., King, T., Shoven, J., Whalley, J., Corporate Tax integration in the United

States: A General Equilibrium Approach, The American Economic Review, 1 YR 1., str.

677

76

radi smanjenja ili otklanjanja dvostrukog oporezivanja. Set tih mera

poznat je pod nazivom poreska integracija, koja se može sprovoditi na

nivou korporacije i na nivou akcionara.31 Poreska integracija na nivou

korporacije sprovodi se primenom dva metoda (metod dvojnih stopa i

metod odbijanja dividendi). Prvi metod primenjuje se još samo u

Nemačkoj i to u kombinaciji sa metodom imputacije, koji se sprovodi na

nivou akcionara. Suština ovog metoda ogleda se u tome da se

raspodeljeni deo profita oporezuje nižom (30%), a neraspodeljeni višom

stopom poreza na dobit korporacija (45%).32 Metod odbijanja dividendi

primenjuje se u Grčkoj i Norveškoj. Njegova osnovna karakteristika je ta

što se korporacijama dozvoljava da, pri utvrdjivanju osnovice poreza na

dobit korporacija, mogu odbiti deo isplaćenih dividendi.

Znatno rasprostranjeniji su metodi poreske integracije na nivou

akcionara. Ovde, takodje, egzistiraju dva metoda: metod imputacije i

metod olakšice za akcionare. Danas je najrasprostranjeniji metod

imputacije (Velika Britanija, Francuska, Nemačka, Australija, Irska,

Italija, Novi Zeland, Finska, Turska, itd.). Sastoji se iz tri faze33. U prvoj

fazi se na nivou korporacije uvodi porez na celokupnu dobit korporacije.

Druga faza odvija se na nivou akcionara, gde se prihodi od dividendi

uključuju u dohodak koji podleže oporezivanju. U trećoj fazi

akcionarima se utvrdjuje porez na dohodak gradjana primenom

progresivnih stopa, uz odobrenje kredita na ime poreza na dobit

korporacija, koji su prethodno imputirali na svoje dividende. Metod

olakšice za akcionare primenjuje se u Japanu, Kanadi, Austriji, Danskoj,

Portugaliji i Španiji. Postupak se saštoji u sledećem: akcionaru se, bez

obzira da li je porez na dobit korporacija naplaćen ili ne, omogućuje da

primljene dividende može uključiti u osnovicu poreza na dohodak

gradjana u procentu koji je manji od 100%. Zahvaljujući primeni ovih

metoda nepovoljna dejstva dvostrukog oporezivanja su ublažena, ali ne i

do kraja eliminisana.

Medjutim, razvoj medjunarodne saradnje i sve veća težnja za razvoj

dobrosusedskih odnosa medju državama, nalažu da se moraju činiti

napori kako bi se izbeglo dvostruko oporezivanje. U tom smislu

31 Djurović-Todorović, J.: Poreski podsticaj kao neophodnost funkcionisanja i daljeg

razvoja našeg finansijskog tržišta, Svet finansija 191/2002, Vojvodjanska banka, Novi

Sad, 2002., str. 28-29 32 Brummerhoff, D.: Javne financije, MATE, Zagreb, 2000., str. 334-335 33 Isto, str. 333

77

savremene države nastoje da preduzimanjem različitih mera izbegnu

negativne posledice dvostrukog oporezivanja, kako na unutrašnjem, tako

i na medjunarodnom planu. U tu svrhu postoje dve grupe mera:

unilateralne mere i bilateralne konvencije. Poznata su tri sistema kojima

se nastoji izbeći dvostruko oporezivanje, a koji spadaju u grupu

unilateralnih mera: sistem uračunavanja poreza plaćenog u inostranstvu u

poresku obavezu u zemlji, sistem sniženja poreskih stopa na prihod

ostvaren u inostranstvu i sistem izuzimanja od oporezivanja u zemlji

objekata već oporezivanih u inostranstvu. Postoje bilateralne konvencije

kojima se izbegava medjunarodno dvostruko oporezivanje, medju kojima

su najpoznatije sledeće: konvencija Društva naroda; konvencija doneta u

Mexico City-ju (1943.) i Londonu (1946.); konvencija za izbegavanje

dvostrukog oporezivanja nasledstva; konvencija OECD iz 1963. i

konvencija OECD iz 1977. godine.

3.9.2.2. Elementi poreza na dobit preduzeća

a) Poreski obveznik

Sve privredne subjekte možemo razvrstati u dve grupe: društva lica i

društva kapitala. Za društva lica je karakteristična neograničena

odgovornost članova za obaveze tog društva, tako da se raspodeljena

dobit oporezuje porezom na dohodak gradjana. Kod društava kapitala ne

uvažava se lični element, tako da pravo na podelu dobitka, odnosno

obaveza snošenja gubitka postoji samo do visine uloga. Ekonomska

snaga ovih pravnih lica je nezavisna od ekonomske snage njihovih

članova. Prema tome, obveznici poreza na dobit preduzeća su:

akcionarsko društvo, društvo sa ograničenom odgovornošću, komanditno

društvo na deonice i javno preduzeće.

Drugi značajan element za definisanje poreskog obveznika je

rasprostiranje poreske obaveze. Naime, ovde se radi o utvrdjivanju

rezidenstva i izvora dohotka. Rezident se može utvrditi na osnovu mesta

registracije, odnosno na osnovu mesta iz koga se obavlja efektivna

kontrola i uprava preduzeća poreskog obveznika. Medjutim, nerezident

je takodje obveznik ovog poreza, ali samo za onaj deo dobiti koji ostvari

u zemlji u kojoj ima svojstvo nerezidenta. Izvor dohotka je teritorija na

kojoj se ostvaruje dobit i veoma retko se koristi kao odlučujuća činjenica

za odredjivanje poreskog obveznika ovog poreza (uglavnom se koristi u

zemljama Latinske Amerike).

78

b) Poreska osnovica

Osnovicu poreza na dobit preduzeća predstavlja ostvarena dobit, koja se

iskazuje u poreskom bilansu. U poreskom bilansu vrši se korekcija dobiti

iskazane u bilansu uspeha. U tom smislu korekcije se vrše i na strani

prihoda i na strani rashoda. Na strani prihoda korekcije se vrše radi

provere cena koje su korišćene u bilansu u cilju isključenja tzv.

transfernih cena (cena izmedju povezanih preduzeća). Na prihodnoj

strani druga korekcija se odnosi na iskazivanje zaliha, s obzirom da se

priznaju samo one zalihe koje se odnose na posmatrani period.

Obimnije i značajnije korekcije su na strani rashoda. Prva se odnosi na

primenu prosečnih cena za svrhe oporezivanja. Predmet druge korekcije

je obračun amortizacije, gde se insistira na stalnosti upotrebe izabranog

metoda amortizacije. Sledeći set korekcija odnosi se na ograničenje

izdataka koji se odnose na reprezentaciju, propagandu, izdataka za

humanitarne, sportske, kulturne, naučne i druge svrhe, za članarine, itd.

Predmet korekcija su i kamate i dubiozna potraživanja.

Poreska osnovica koriguje se naviše ili naniže za iznos ostvarenog

kapitalnog dobitka, odnosno gubitka. Inače prenošenje gubitaka je

moguće izvršiti i unapred i unazad. Tek nakon svih ovih korekcija

dobijamo poresku osnovicu poreza na dobit preduzeća.

c) Poreska stopa

Poreske stope ovog poreskog oblika su po pravilu jednoobrazne i

proporcionalne. Ako pogledamo pojedine zemlje, pa čak i integracije

kakva je EU, videćemo da su stope vrlo neujednačene i heterogene.

Tabela br. 5: Stopa poreza na dobit preduzeća u EU i SAD (%)

Zemlja 1980 1985 1990 1994 1997 1999 2001

Belgija 48 45 43 40.17 1.17 39 39

Danska 37 50 40 34 34 32 30

Nemačka 61-44 61-44 50-36 45-30 45-30 40 25

Španija 33 33 35 35 35 35 35

Grčka 49 49 46 40 40 40 37.5

Fransusk 50 50 37-42 33 36-41 33.33 33.33

Irska 45 50-10 43-10 40-10 36-10 10 10

Italija 36.3 47.8 47.8 52.2 53.2 37 36

Luksemb. 45.5 45.5 39.4 33.3 32 30 30

Holandija 46 42 35 35 35 35 35

79

Zemlja 1980 1985 1990 1994 1997 1999 2001

Austrija 61.38 61.38 61.38 34 34 34 34

Portugal 51-44 51-44 39.6 39.6 39.6 34 32

Finska 50 50 40 25 28 28 29

Švedska 40 52 52 28 28 28 28

Vel. Brit. 52 40 35 33 31 30 30

SAD - - - - - 35 35

Zemlje članice EU imaju punu kontrolu nad formulisanjem i

implementacijom politike korporativnog oporezivanja. U osnovi poreska

politika se posmatra kao bazični prerogativ nacionalnog suvereniteta

jedne zemlje, zbog čega nije pod kompetencijom Zajednice. Zbog toga u

EU egzistira 15 različitih poreskih sistema.

U poslednje dve decenije zapaža se trend, što se može videti iz Tabele 5,

da je došlo do smanjenja nominalnih stopa poreza na dobit preduzeća u

EU i da je praksa multiplikacije poreskih stopa nestala. Medjutim,

izmedju zemalja postoje velike razlike u visini poreskih stopa. Po

pravilu, poreska stopa u 2001.godini varirala je u proseku od 25% do

35%, sa izuzetkom Irske gde je zabeležena stopa poreza na dobit

preduzeća od 10% i Belgije, gde se beleži drugi ekstrem, tj. poreska

stopa u ovoj zemlji je 39%.34 Upotreba različitih metoda zemalja članica

u obračunu oporezive dobiti, tj. profita prisutna je i kod dohotka

ostvarenog u zemlji i u inostranstvu.

Razlike u obračunu oporezive dobiti kod domaćeg dohotka mogu nastati

kao posledica upotrebe različitih računovodstvenih sistema, različitog

tretmana dividendi primljenih od drugih kompanija, kapitalnih dobitaka i

gubitaka, različitog tretmana deprecijacije, zbog egzistencije specijalnih

režima u odnosu na pojedine sektore ekonomije, pojedinih ekonomskih

aktivnosti ili pojedinih regiona.35 Zbog ovih i čitavog niza drugih faktora

javljaju se odstupanja izmedju propisanih, tj. nominalnih i realnih, tj.

efektivnih poreskih stopa.

Ako pogledamo Tabelu br. 6 videćemo da je kod većine zemalja EU

prisutna činjenica da je efektivna poreska stopa niža od propisane stope.

Štaviše, razlike medju zemljama članicama su niže ako se uporedjuju

34 Karel, L., Mattias, L.: An ED Company without an ED Tax? A Corporate Tax Action

Plan for Advancing the Lisbon Process, CEPS Research Report, April 2002, str. 2 35 Chennells, L., Devereux, M., Gammie, M., Troup, E.: Corporate Tax Hannonisation in

Europe: A Guide to the Debate, lnstitut for Fiscal Studies, London, 2000, str. 17

80

realne stope, nego kada se to čini sa nominalnim poreskim stopama.

lnače, iz ove tabele može se uočiti i tendencija smanjivanja razlike

izmedju nominalnih i realnih poreskih stopa tokom vremena.

Medjutim, paralelno sa sniženjem poreske stope, vlade zemalja članica

su proširivale poresku osnovicu. Drugim rečima, diskrepanca izmedju

oporezivog profita i realnog ekonomskog profita je smanjena.36

Najsvežiji primer ovog trenda je Nemačka, koja se 2000. godine

opredelila za fundamentalne promene svog sistema korporativnog

oporezivanja. Naime, Nemačka je snizila poresku stopu od preko 40% na

jedinstvenu stopu od 25%. S druge strane, poreska osnovica je proširena,

jer su pooštreni kriterijumi za ubrzanu amortizaciju, produženo je vreme

amortizacije aktive i redukovana je amortizacija poslovnih zgrada. Prema

tome, dok su ukupni efekti ovih promena i tendencija na stvarno poresko

opterećenje ograničeni, nacionalni poreski sistemi su postali

transparentniji.

Tabela br. 6: Efektivna prosečna poreska stopa (EPPS) i propisana

poreska stopa (PPS) u EU

Zemlja EPPS

(1999)

PPS

(1999)

PPS-

EPPS

EPPS

(2001)

PPS

(2001)

PPS-

EPPS

Belgija 34.5 39 4.5 34.5 39 4.5

Danska 28.8 32 3.2 27.3 30 2.7

Nemačka 39.1 40 0.9 34.9 25 -9.9

Španija 31 35 4 31 35 4

Grčka 29.6 40 10.4 28 37.5 9.5

Fransuska 37.5 33.3 -4.2 34.7 33.3 -1.4

Irska 10.5 10 -0.5 10.5 10 -0.5

Italija 29.8 37 7.2 27.6 36 8.4

Luksemb. 32.2 30 -2.2 32.2 30 -2.2

Holandija 31 35 4 31 35 4

Austrija 29.8 34 4.2 27.9 3 6.1

Portugal 32.6 34 1.4 30.7 32 1.3

Finska 25.5 28 2.5 26.6 29 2.4

Švedska 22.9 28 5.1 22.9 28 5.1

Vel. Brit. 28.2 30 1.8 28.3 30 1.7

EU-prosek 29.5 32.4 2.8 28.5 30.9 2.4

36 GECD, RevenueStastics, 1965-1999,2000, str.5

81

3.9.2.3. Porez na dobit preduzeća u Srbiji

Porez na dobit preduzeća egzistira u Srbiji od 01.01.1992. godine. S

obzirom na to da se privreda Srbije nalazi u tranziciji, poreski obveznik

je nešto šire definisan u odnosu na rešenja u poreskim sistemima

razvijenih zemalja. Tako da poreskog obveznika predstavljaju, pored

akcionarskog društva, društva sa ograničenom odgovornošću, ortačka

društva, komanditna društva, društveno preduzeće, javno preduzeće,

zadruge i druga pravna lica koja ostvaruju prihode prodajom proizvoda

na tržištu ili vršenjem usluga uz naknadu.37 Drugi element definicije

obveznika, tj. rezident odnosno nerezident definisan je u skladu sa

stavovima savremene teorije i prakse.

Poresku osnovicu predstavlja oporeziva dobit koja se dobija

uskladjivanjem prihoda sa rashodima. Prihodi se priznaju u iznosima koji

su iskazani u bilansu uspeha, odnosno iznosi prihoda od prodaje

proizvoda, usluga, roba, materijala, finansijski i vanredni prihodi.

Ukoliko postoje transferne cene obveznik je dužan da ih prijavi i da

izvrši odredjene korekcije. Rashodi po osnovu troškova materijala i

nabavna vrednost trgovačke robe, kao i zalihe materijala i robe

obračunavaju se metodom prosečne cene. Za obračun amortizacije

osnovnih sredstava može se primeniti proporcionalna, degresivna i

funkcionalna metoda. Izabrana metoda amortizacije ne može se menjati.

Izdaci za zdravstvene, obrazovne, naučne, humanitarne, verske i sportske

namene, kao i za zaštitu čovekove okoline limitirani su na 3,5% od

ukupnog prihoda. Izdaci za kulturu limitirani su na 1,5% od ukupnog

prihoda, za članarine do 0,1 %, za reklamu, propagandu i reprezentaciju

do 3% od ukupnog prihoda.38 Korekcija rashoda može se izvršiti i na

osnovu otpisa vrednosti pojedinačnih potraživanja, kao i na osnovu

plaćenih javnih prihoda i kamata, osim onih koje su nastale po osnovu

neblagovremnog plaćanja javnih dažbina. Gubici ostvareni iz poslovnih,

finansijskih i neposlovnih transakcija mogu se preneti na račun dobiti iz

budućih obračunskih perioda, ali ne duže od deset godina.

Stopa poreza na dobit preduzeća je proporcionalna i iznosi 10%.

Ovim zakonom predvidjeni su brojni poreski podsticaji. Obveznik ima

pravo na ubrzanu amortizaciju (do 25% više od propisanih stopa) za

osnovna sredstva koja služe za sprečavanje zagadjivanja vazduha, vode i

37 Službeni glasnik RS broj 25/2001, čl.1. 38 Isto, čl. 15.

82

zemljišta, ublažavanje buke, uštede energije, pošumljavanje, prikupljanje

i korišćenje otpadaka, naučno-istraživački rad, školovanje i obuku

kadrova i računarsku opremu. Obvezniku koji je ostvario dobit u

novoosnovanoj poslovnoj jedinici u nedovoljno razvijenim područjima

porez se umanjuje srazmerno učešću tako ostvarene dobiti u ukupnoj

dobiti preduzeća u trajanju od dve godine. Zakonodavac, takodje,

predvidja široke poreske olakšice za nedobitne organizacije.

Značajno smanjene poreske osnovice predvidjeno je u slučaju

reinvestiranja dobiti u sopstvenu delatnost (20% ulaganja u toj godini, a

neiskorišćeni deo poreskog kredita može se preneti na račun poreza na

dobit iz budućih perioda, ali ne duže od 10 godina). Za mala preduzeća

ova olakšica je još izraženija, jer iznosi 40% od izvršenog ulaganja.

Takodje, preduzećima se umanjuje poreska obaveza za radno

osposobljavanje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje invalidnih

lica i novih radnika.

Porez na dobit preduzeća ima skroman bilansni značaj, jer je u 2007.

godini njegovo učešće u ukupnim prihodima budžeta RS bilo 2,9%.

Utvrdjivanje poreza na dobit preduzeća vrši se rešenjem nadležnog

poreskog organa, a plaća se akontaciono, mesečno, a konačni obračun se

ostvaruje po podnošenju poreske prijave i poreskog bilansa na kraju

godine.

3.9.3. Porez na promet

U grupi osnovnih poreza koji daju bitno obeležje jednom poreskom

sistemu nalazi se porez na promet (Sales tax, Umsatzsteuer). To je porez

koji plaćaju svi gradjani u jednoj državi, jer se njime oporezuju svi akti

prometa koji se vrše uz naplatu. Predmet oporezivanja su proizvodi,

usluge, prava i nekretnine. Najznačajniji je porez na promet proizvoda u

skoro svim savremenim poreskim sistemima.

Oporezivanje prometa javilo se vrlo rano u istoriji, još u staroj Grčkoj,

Egiptu i Rimu, a spominje se i u finansijskoj istoriji Indije i Kine. Danas

u mnogim državama postoji opšti porez na promet, koji zauzima jedno

od najznačajnih mesta u poreskom sistemu.

Porezi na potrošnju zauzimaju istaknuto mesto u strukturi poreskih

prihoda savremenih država: nešto manje od 20% u SAD, Japanu i

Švajcarskoj, oko 50% u Grčkoj, Islandu, Irskoj, Portugalu, u zemljama

83

OECD preko 30%. U pitanju su porezi koji su vrlo izdašni, elastični,

administrativni troškovi ubiranja su prilično niski, a plaćanje je relativno

ugodno, jer je porez sadržan u ceni, tj. plaća se "pod anestezijom".

Medjutim, ovi poreski oblici jače pogadjaju siromašnije slojeve

stanovništva, a imaju i veći inflacioni potencijal od poreza na dohodak.

U praksi postoje brojni oblici poreza na promet, koji se medjusobno

razlikuju u većoj ili manjoj meri. Najpoznatija podela poreza na promet

proizvoda je podela prema broju oporezivanih faza prometnog procesa,

pa u tom pogledu imamo: a) svefazni (bruto i neto) porez na promet, b)

višefazni (bruto i neto) porez na promet i v) jednofazni porez na promet.

a) Svefazni bruto porez na promet

Svefazni bruto porez na promet je oblik opšteg poreza na promet kojim

se oporezivanje obavlja u svim fazama prometnog procesa - od

proizvodjača do krajnjeg potrošača. On se karakteriše svojim dvojakim

učinkom: prvi je u tome što se porez plaćen u pojedinim fazama kroz

koje proizvod prolazi kumulira, čime postaje sve veći porastom broja

faza, što deluje kao lavina, pa se naziva i lavinski porez, odnosno

kaskadni porez; drugi učinak sastoji se u tome što plaćeni porez u jednoj

fazi prometa ulazi u cenu proizvoda koji se oporezuje, a samim tim i u

osnovicu poreza naredne faze, tako da se naplaćuje porez na porez, pa je

to razlog što se naziva kumulativni porez na promet.

Zbog kaskadnog ili lavinskog dejstva ovaj porez i trpi odredjene kritike,

jer sa povećanjem broja prometnih faza poresko opterećenje je sve veće.

Ovaj porez štetno utiče na privredu jedne zemlje u njenoj konkurentnoj

borbi sa drugim zemljama. Sledeća negativna posledica primene ovog

poreza je što se on plaća na sirovine, pomoćni materijal, reprodukcioni

materijal, investicije i usluge drugih lica, tako da razvijenija preduzeća

ne mogu da poboljšaju intenzitet podele rada.

Pored brojnih nedostataka, svefazni bruto porez na promet ima i svojih

dobrih strana, jer se u protivnom nikada ne bi ni uvodio u poreske

sisteme (u Nemačkoj je bio na snazi do 1967.). Pre svega, lak je za

primenu, to se odnosi i na poreske obveznike i na finansijske organe koji

ga naplaćuju. Druga njegova pozitivna osobina leži u njegovoj

nepromenljivosti, a treća u lakoj prevaljivosti. Na kraju, i pored niskih

poreskih stopa, ovaj porez daje veoma dobre prihode državnoj kasi.

84

Kumulativni efekat ovog poreza deluje na privredu tako što jačaju težnje

ka vertikalnoj koncentraciji, kada se ogleda u stvaranju raznih

kombinata, kako bi se smanjivali prometni ciklusi i na taj način izbeglo

višestruko oporezivanje. Ova tendencija ka vertikalnoj koncentraciji, po

mišljenju nekih autora, pošto nije motivisana ekonomskim već samo

poreskim razlozima, ne može se oceniti pozitivno. Medjutim, postoje i

druga, suprotna mišljenja, prema kojima svaka integracija doprinosi

privrednom razvoju, pa i ova koju izaziva svefazni bruto porez na

promet.39

b) Svefazni neto porez na promet (porez na dodatu vrednost)

Zbog izraženih slabosti bruto svefazni porez na promet se u mnogim

državama danas zamenjuje neto svefaznim porezom na promet-porezom

na dodatnu vrednost (PDV).

Nekumulativni svefazni (ili višefazni) porez na promet je porez na

dodatu vreduost i danas predstavlja najrasprostranjeniji oblik poreza na

promet u tržišnim privredama. Imaju ga sve zemlje Evrope, sve zemlje

OECD osim Australije i SAD, mnoge države frankofonske Afrike,

većina zemalja Latinske Amerike, Južna Koreja, Kina, Indonezija, itd.

Svoj pobedonosni put porez na dodatu vrednost je započeo krajem

šezdesetih godina ovoga veka kada se otvorio problem izbora

jedinstvenog poreza na promet u zemljama članicama EEZ.40

Porez na dodatu vrednost (PDV) se naplaćuje u svakoj fazi prometnog

ciklusa, ali tako da pogadja samo onu vrednost koja je u toj fazi dodata

od strane obveznika i konačno pogadja krajnju potrošnju. Dodata

vrednost u konkretnoj fazi predstavlja razliku izmedju vrednosti outputa,

tj. prodaje i vrednosti inputa, tj. nabavke u toj fazi.41 Suština ovog poreza

sastoji se u tome da se proizvod u svim prometnim fazama, ali tako da

porez plaćen u prethodnoj fazi ne ulazi u poresku osnovicu u sledećoj

fazi oporezivanja prometa. Porezom, se dakle, u svakoj fazi oporezuje

samo dodatna vrednost proizvoda, što znači da ako u nekoj fazi nema te

39 Due, F.J.: Sales Tax in Western Europe, nemački prevod, Köln, 1972., str.5-6. 40Raičević, B.: Porez na dodatu vrednost u Jugoslaviji, Poslovna politika, jun 2000,

Zemun, str. 22 41Jovanović, M., Đurović-Todorović, J.: Značaj uvodjenja poreza na dodatu vrednost u

poreski sistem Jugoslavije, Monografija: Efikasnost transformacije preduzeća,

Ekonomski fakultet, Niš, 2000., str. 205

85

dodatne vrednosti nema ni oporezivanja u toj fazi. Nije ni malo lako

utvrditi iznos dodate vrednosti u bilo kojoj fazi prometnog ciklusa.

Teoretski to je moguće učiniti primenom indirektne i direktne metode.

Direktna metoda (metoda sabiranja ili metoda oduzimanja) zbog teškoća

u sprovodjenju i brojnih nedostataka se ne primenjuje. Nasuprot tome,

indirektna metoda, koja dominira u svim savremenim sistemima PDV se

sastoji, ne u utvrdjivanju poreske osnovice, već u izračunavanju poreske

obaveze poreskog obveznika. Naime, obveznik je dužan da obračuna

porez na isporuku dobara i na pružanje usluga, a zatim ima pravo da od

tog iznosa odbije porez koji je platio kroz nabavnu cenu. Ovaj metod se

naziva i metodom fakture, tj. metodom poreskog kredita. Primena ovog

metoda doprinosi efikasnom suzbijanju poreske evazije, jer se zasniva na

svojevrsnom lancu faktura.

U poreskoj literaturi široko je rasprostranjeno mišljenje da su PDV i

porez na promet u maloprodaji slični poreski oblici u pogledu osnovnog

ekonomskog dejstva izraženog u visini tereta.42

U prirodi PDV je da

automatski razlikuje potrošnu od proizvodne robe, čak i kad se radi o

istoj robi tako da ne zahteva identifikaciju kupca. Ova karakteristika

omogućila je PDV ujednačen tretman usluga i roba i postizanje veće

privredne neutralnosti, kao i ravnomerniju raspodelu poreskog tereta.43

Za savremenu dobro organizovanu i efikasnu poresku službu

administriranje, tj. obračunavanje i naplata poreza na dodatu vrednost

nije suviše komplikovano. Delom to je zbog relativno jasne osnovice,

transakcije su poznate i sveobuhvatne, a delom zato što kao moderan

porez raspolaže metodologijom utvrdjivanja poreske obaveze,

rasterećenom istorijskog balasta tereta koji je nametalo administriranje

porezom na dohodak i dobit.44 U tom smislu ne bi se moglo reći za

tehniku oporezivanja da je suviše komplikovana, ali to podrazumeva

prethodno ispunjenje odredjenih zahteva. Naime, nije dozvoljena velika

diversifikacija stopa zahvatanja. Drugo, neophodno je postojanje stroge

kontrole obračuna i naplate PDV.

42 Metcalf, G.E.: Value-added Taxation: A Tax Whose Time Has Come?, The Journal of

Economic Perspectives, Winter 1995., str.123 43 Cnossen, S.: Priroda i snaga poreza na dodatnu vrednost, Finansijska praksa 9-11/88,

str. 491 44 Kay, J. A.: Tax Policy: A Survey, The Economic Journal, March 1990., str. 29-30

86

Opravdanost uvodjenja ovog poreskog oblika najbolje potvrdjuje stepen

njegovog prihvatanja od strane obveznika, što je istovremeno i pokazatelj

relativne podudarnosti stavova poreske teorije i prakse oporezivanja. U

tom smislu treba istaći sledeće osobine PDV:

a) PDV povoljno utiče na preraspodelu nacionalnog dohotka. Smatra se

fiskalnim instumentom koji mnogo bolje od ostalih poreskih oblika

ispravlja devijacije u raspodeli društvenog proizvoda, zbog čega se i

preporučuje zemljama koje imaju potrebu za bržim privrednim rastom.

Postoji opšta saglasnost medju ekonomistima da ovaj poreski oblik ne

treba da koriste manje razvijene zemlje, a posebno one sa standardnim

poreskim sistemima i nerazudjenom privrednom strukturom. Suštinski

razlog za ovakav stav ekonomista je taj što te zemlje nemaju iskusnu i

efikasnu poresku administraciju, koja podrazumeva ne samo dobro

poznavanje tehnike oporezivanja već i dobru i savremenu kontrolu.

b) PDV karakteriše visoka fleksibilnost, koja može biti iskorišćena za

lake i brze promene stopa, što nikako ne sme da znači uvećanje njihovog

broja. Prava vrednost PDV je upravo u tome što najbolje odgovara

svojim zadacima ako je broj njegovih stopa što manji, jer veliki broj

diferenciranih poreskih stopa čini ovaj porez neefikasnim. Radikalno

sužavanje poreske tarife sa relativno niskim poreskim stopama

zahvatanja omogućava veliku izdašnost ovog poreskog oblika, jer je

poreski teret rasporedjen na širok obim proizvoda i usluga i veliki broj

poreskih obveznika.

c) U razvijenim tržišnim privredama pokazalo se da PDV u

administrativno-tehničkom smislu nije previše komplikovan za primenu

zahvaljujući kompjuterizaciji pri obradi podataka.

d) Porez na dodatu vrednost zahteva centralizaciju poreske vlasti, što

podrazumeva jedinstveno propisivanje i njegovu primenljivost na celoj

teritoriji države koja ga uvodi, jer u suprotnom on gubi svoju suštinu i

pretvara se u lokalni porez. PDV je u osnovi kvotitetni porez i obveznik

ga plaća prema tome koliku je količinu nove vrednosti dodao proizvodu

u reproduktivnom lancu, računajući od ekstrakcije do finalne obrade. I

kod ovog poreskog oblika javlja se klasičan trade off izmedju efikasnosti

i pravičnosti poreskog zahvatanja. Konačni efekat delovanja je da se teret

ovog poreza svaljuje na krajnje potrošače, tako da je regresivnost

njegovo imanentno obeležje, kao socijalno neprihvatljiv modus

preraspodele poreskog tereta.

87

e) Ovaj poreski oblik karakteriše veoma mala mogućnost evazije, tj.

izbegavanja snošenja poreske obaveze. Suština tehnike oporezivanja

zasniva se na poreskom kreditu kao načinu uzastopne kontrole svih

učesnika u proizvodno-prometnom lancu.

Tabela br. 7: Stope poreza na dodatu vrednost u EU u 2001. godini

f) Koliko brzo i uspešno će ovaj poreski oblik zaživeti u poreskom

sistemu neke zemlje značajno zavisi i od toga kakav je poreski sistem

postojao u zemlji koja ga uvodi. Bez postojanja drugih tržišno

orijentisanih poreskih oblika i njihove medjusobne povezanosti ne mogu

se postići odgovarajući distributivni efekti sistema oporezivanja.

Šestom direktivom EU propisano je da standardna poreska stopa u

zemljama članicama varira izmedju 15% i 25%.45 Minimalna visina opšte

stope je odredjena do 31. decembra 2005. godine, tako da države članice

mogu primenjivati jednu ili dve niže stope, čija visina ne može biti niža

od 5%.46 Na području EU postoje različite stope poreza na dodatu

vrednost (Tabela 7).

45 Klibisch, V.: ESPRIT Project 27028, Research Paper-Taxation, ITM,2002., str. 95 46 Council Directive 200l/41/EC od 19. januara 2001.godine, Official Journal L 22, 24,

January 2001, str. l7

Država Niža Superniža Opšta Prelazna

Austija 10;12 / 20 /

Belgija 6 / 21 12

Danska / / 25 /

Finska 8;17 / 22 /

Francuska 5.5 2.1 19.6 /

Nemačka 7 / 16 /

Grčka 8 4 18 /

Irska 12.5 8;4.2 20 12.5

Italija 10 4 20 /

Luksemb. 6 3 15 12

Holandija 6 / 19 /

Portugal 5;12 / 17 /

Španija 7 4 16 /

Švedska 6;12 / 25 /

V.Britanija 5 / 17.5 /

88

Porez na dodatu vrednost posmatran u odnosu na porez na promet u

maloprodaji ima sledeće prednosti:

1) PDV ima veću izdašnost od poreza na promet u maloprodaji. Njegova

veća izdašnost je posledica kako njegovih tržišnoj privredi primerenijih

poresko-tehničkih rešenja, tako i veće otpornosti na evaziju i većeg

obuhvata predmeta oporezivanja, posebno usluga.

2) PDV je efikasniji u suprotstavljanju evaziji i to posebno nezakonitoj

evaziji. Te prednosti se ogledaju u više pravaca. Prvo, obveznik je dužan

da dokumentuje svoj zahtev za odbitkom poreza plaćenog na izvršene

nabavke. Drugo, interesi kupca i prodavca su suprotstavljeni. Treće,

pošto su fakture neophodne, moguća je kontrola i kod nabavke i kod

prodaje. Četvrto, opasnost od evazije pri uvozu je smanjena, jer se PDV

obračunava na samoj granici.

3) Mehanizam PDV omogućava da se izvoz u potpunosti oslobodi poreza

plaćenog u prethodnim fazama, što nije slučaj kod poreza na promet.

4) PDV omogućuje da se sve nabavke mogu izuzeti od oporezivanja, što

nije slučaj kod poreza na promet, budući da se reprodukcioni materijal

kao i brojna sredstva za rad mogu koristiti i u konačnoj potrošnji.

Razgraničenje reprodukcione potrošnje od finalne nije ni malo lako. Kod

PDV, teret dokazivanja je na kupcu. Porez se mora platiti prilikom

isporuke dobara, a da bi se dobilo pravo na odbitak kupac je dužan da

dokaže da nabavljeno dobro koristi kao input.

5) Uvodjenje PDV predstavlja preduslov za pristupanje naše zemlje

Evropskoj Uniji. Naime, jedinstveno tržiste može da postoji ako se

cirkulacija ljudi, dobara i usluga iz jedne u drugu državu odvija na isti

način kao unutar jedne države. Proces harmonizacije sistema poreza na

promet se veoma uspešno realizuje primenom odgovarajućih direktiva,

koje su postale vodilje ne samo za zemlje EU, već i za sve ostale zemlje

koje žele da uvedu ili su uvele PDV.

Pored napred pobrojanih prednosti, porez na dodatu vrednost ima i

odredjene nedostatke. Najznačajniji nedostaci su:

1) Povećani troškovi i složenost administriranja je primarna mana PDV.

Naime, poreski obveznici moraju voditi posebne poreske evidencije,

kako o svojim prodajama, tako i o svojim nabavkama. Takodje, moraju

registrovati i kontrolisati svu masu izdatih i primenjenih faktura,

89

postupak utvrdjivanja poreske, itd., što sve skupa traži dosta

administriranja. Ovaj problem se može kompenzirati, tj. ublažiti

primenom odgovarajuće sofisticirane kompjuterske opreme.

2) Druga slabost PDV je relativno izražen inflatorni potencijal.

Uvodjenje PDV zahteva oprez, kao uostalom i uvodjenje bilo kog novog

poreza. Ako tog opreza nema poremećaj cene manifestovan u inflatornim

kretanjima je neminovan. Dosadašnja iskustva o ovom nedostatku PDV

su podeljenja. Naime, ima zemalja koje su imale izraženiju inflaciju pri

uvodjenju ovog poreskog oblika, ali ima dosta zemalja u kojima do nje

nije došlo. U tom smislu iskustva pokazuju da je PDV potrebno uvoditi u

situaciji stabilnih cena, povećane tražnje, dobro obavljenih priprema

potencijalnih obveznika, i sl. Naročito je potrebno dobro ovladati

tehnikom obračuna poreza.

3) Priroda PDV zahteva da se ovaj porez jedinstveno uvede i da se

jedinstveno s njim administrira, da se uplaćuje na jedan račun i da se sa

tog jedinstvenog računa vrši isplata povraćaja poreza. Ukoliko se PDV

uvede na subcentralnom nivou, kao što je to učinjeno u Brazilu, javlja se

problem značajnog administriranja i mogućnosti velike evazije. Takodje,

kao problem se javlja i podela prihoda izmedju federacije i federalnih

jedinica, kao i izmedju republike i lokalnih organa vlasti. Iskustva

pokazuju da je sistem zajednice prihoda optimalan model PDV u

uslovima fiskalnog federalizma, što podrazumeva lišavanje dela

fiskalnog suvereniteta federalnih jedinica.

4) PDV ima naglašenu regresivnost budući da ne trpi veliki broj poreskih

stopa, niti širok krug oslobodjenja. Njime se ne mogu ostvarivati

socijalnopolitički ciljevi oporezivanja, kao ni pravičnost u oporezivanju.

Teret ovog poreza podjednako snose svi, bez obzira na svoju ekonomsku

snagu.

c) Porez na dodatnu vrednost u Srbiji

Mnogo je do sada bilo pokušaja da se PDV uvede u poreski sistem

Srbije. Poslednji pokušaj učinjen je usvajanjem Zakona o porezu na

dodatnu vrednost krajem devedesetih godina (Sl.list SRJ,br. 74/99), ali

nikada nije primenjen. Za razliku od Srbije, Crna Gora je brže

reagovala, usvojila je Zakon i počela je sa njegovom primenom

sredinom 2003. godine.

90

Konačno, Srbija je Zakon o porezu na dodatnu vrednost usvojila jula

2004. godine, a njegova primena počela je 1. januara 2005. godine. Reč

je o tzv. „EU model PDV“, koji se naplaćuje u svim fazama proizvodno-

prometnog ciklusa, modelu koji je u skladu sa VI direktivom Evropske

unije o zajedničkom sistemu PDV država članica Unije.

Osnovne karakteristike EU modela PDV su:

- potrošni tip kojim se ne oporezuju nabavke kapitalnih dobara, pa

je makroekonomska osnovica jednaka ličnoj potrošnji;

- kreditni metod pri utvrdjivanju poreske obaveze, kojim se poreska

obaveza utvrdjuje kao razlika izmedju poreske obaveze na prodaju

(izlaz) i poreske obaveze na kupvinu (ulaz);

- princip odredišta koji podrazumeva oporezivanje prometa

proizvoda i usluga prema mestu potrošnje, što znači da je izvoz

oslobodjen plaćanja poreza, a uvoz se oporezuje, i

- široka osnovica oporezivih transakcija.

Predmet oporezivanja PDV su : 1) isporuke dobara i pružene usluge koje

poreski obveznik izvrši u Republici uz naknadu, u okviru obavljanja

delatnosti i 2) uvozu dobara u Republiku.

Poreski obveznik PDV je svako pravno lice i preduzetnik iz bilo koje

faze prometnog ciklusa, kao i svako fizičko i pravno lice koje uvozi.

PDV počiva na principu samooporezivanja i na principu fakturisanja

realizacije. Obveznik utvrdjuje iznos poreza koji treba da plati preko

faktura gde je prodavac, umanjujući ga za iznose poreza iskazane u

fakturama svojih snabdevača. Ako je iznos poreza u fakturama izlaza

veći od poreza u fakturama ulaza, razlika se uplaćuje na odgovarajući

račun budžeta. Ako je na ulazu plaćen veći porez od onoga koji treba da

se plati na isporuke, stiče se pravo na povraćaj ili na poreski kredit na

naredne isporuke.

PDV počiva i na principima samokontrole i dokumentovanosti izdavanju

i prijemu faktura. Svaki učesnik u lancu kontroliše onog drugog i

insistira na prijemu i izdavanju faktura. Samo se na osnovu njih stiče

pravo na poreski odbitak.

Poresku osnovicu čini iznos naknade koja se prima ili treba da se primi

za isporučena dobra ili usluge. Osnovica uključuje i akciza, carine i

91

druge uvozne dažbine, kao i sve sporedne troškove zaračunate primaocu

dobara, odnosno usluga.

Poreska stopa je opšta i posebna u zavisnosti od vrste dobara i usluga.

Opšta stopa iznosi 18% i naplaćuje se na svaki promet dobara i usluga

izuzev onih za koje zakon predvidja primenu posebne stope. Posebna

stopa iznosi 8% i naplaćuje se na zakonom utvrdjenu listu namirnica,

lekova i medicinskih sredstava, udžbenika i publikacija, na usluge

smeštaja u ugostiteljstvu i slično.

Za razliku od drugih vrsta poreza na promet, oslobadjanje kod PDV ima

jednu specifičnost, odnosno oslobadjanje sa pravom na poreski odbitak i

oslobadjanje bez prava na poreski odbitak. Oporezivanje sa pravom na

poreski odbitak se definiše i podvodi pod oporezivanjem nultom stopom.

Razlika izmedju ove dve grupe poreskih odbitaka je izuzetno važna.

Izvoz se oporezuje nultom stopom s pravom na odbitak, što je jedna od

većih prednosti PDV u odnosu na porez na promet u maloprodaji. Svako

ko carinskom deklaracijom dokaže da je izvezao neko dobro ima pravo

na primenu nulte stope, odnosno oslobadjanje s pravom odbitka. To

znači da PDV obračunava po nultoj stopi, a onda od nule odbija porez

koji je naznačen u fakturama kao plaćen kroz nabavnu cenu. Time se

praktično dobija refundacija iz budžeta kada se izvozi.

Prilikom oslobadjanja bez prava na odbitak obveznici su oslobodjeni

plaćanja PDV na ime izvršenog prometa s tim što nemaju pravo na

povraćaj poreza koji terete njihovu nabavku ili uvoz i imaju tretman

krajnjeg potrošača. Oslobadjanje bez prava na poreski odbitak

predvidjeno je dosta ekstenzivno i odnosi se na proizvode i usluge

socijalnog i opšteg karaktera (usluge državnih organa, zdravstvo,

socijalno, obrazovanje, sportske usluge, kultura, poštanski saobraćaj,

naučne usluge, bankarske usluge, usluge osiguranja, aktivnosti crvenog

krsta, religiozne usluge i sl.).

Zakonom su predvidjeni i posebni režimi oprezivanja (mali poreski

obveznici, poljoprivrednici, turističke agencije, promet polovnih dobara,

umetničkih dela kolekcionarskih dobara i antikviteta).

U zavisnosti od godišnjeg prometa odredjen je poreski period u kojem se

vrši obračun i plaćanje PDV (mesečno ili tromesečno). Za svaki poreski

period podnosi se poreska prijava i to u roku od 10 dana po isteku

poreskog perioda i u istom roku vrši se plaćanje poreske obaveze.

92

Budžetski značaj PDV je izuzetan i nezavisno od kratkoće perioda od

kada se primenjuje isti je postao osnovni porez u poreskom sistemu

Srbije, i nakon početnog rasta u prvoj godini primene (29,8%), isti je

stabilizovan na učešću od oko 26,5%, u ukupnim javnim prihodima ili

oko 11% u BDP, što je najveće učešće u odnosu na ostale poreske oblike

poreza.

d) Višefazni porez na promet

Višefazni porez na promet predstavlja vrstu poreza na promet kojim se

vrši oporezivanje više faza u prometu, ali ne i svih. Ovaj porez može se

javiti kao bruto i neto višefazni porez na promet, odnosno obračunavanje

se može vršiti primenom bruto ili neto principa. Primenom bruto-

principa, odnosno višefaznog bruto poreza dolazi do kumuliranja poreza

(kumulativni višefazni porez na promet) u svim fazama odredjenim za

oporezivanje, tako da se ispoljavaju sva ona štetna dejstva poreza na

porez, istina nešto manja u odnosu na svefazni bruto porez na promet.

Kvantifikacija tog učinka zavisi od broja prometnih faza obuhvaćenih

oporezivanjem.Višefazni neto porez na promet imamo onda kada se

oporezivanje vrši tako da se kao poreska osnovica uzima novostvorena

vrednost u oporezivanoj prometnoj fazi, čime se izbegava kumulativni

efekat oporezivanja. Po svojim osobinama ovaj porez na promet može se

nazvati i vešefaznim porezom na dodatu vrednost.

e) Jednofazni porez na promet

U svom jednofaznom obliku, porez na promet obično se može plaćati u

proizvodnji, u trgovini na veliko i u trgovini na malo.

Porez na promet u sferi proizvodnje plaća se prilikom puštanja u promet

proizvoda od strane proizvodjača. Oporezivanje prometa u fazi

proizvodnje ima odredjenih prednosti, kao što su: manji broj poreskih

obveznika, olakšana kontrola ubiranja, a samim tim manje mogućnosti za

defraudaciju poreza. Osnovni problem u primeni ovog poreza je

utvrdjivanje zadnje faze proizvodnje, odnosno momenat kada se smatra

da je proizvod završen, jer jedan isti proizvod može se smatrati kao

finalni proizvod i kao sirovina za dalju reprodukciju. Tako, na primer,

šećer može biti i finalni proizvod i sirovina u proizvodnji sokova i

bezalkoholnih pića, čokolada i drugih slatkiša. Automobil može kupiti

fizičko lice - krajnji potrošač, ali može ga kupiti i organizacija koja

iznajmljuje automobile (rent-a-car) i onda je osnovno sredstvo. Zato je

93

neophodna dobra identifikacija kupaca i poseban poreski tretman svakog

proizvoda, zavisno od namene za koju je upotrebljen. Stope poreza na

promet koje se plaćaju u fazi proizvodnje više su (za isti iznos poreza

koji treba ubrati) nego kod drugih oblika jednofaznih poreza na promet,

jer je poreska osnovica niža.

Porez na promet u trgovini na veliko plaća se kada trgovac na veliko

prodaje oporezivan proizvod trgovcu na malo ili krajnjem potrošaču.

Prilikom primene ovog poreza javljaju se odredjeni problemi, jer

oporezivan proizvod može biti predmet prometne transakcije dvojice ili

više trgovaca na veliko. Taj se promet onda ne oporezuje, nego se

oporezuje samo onda kada krajnji trgovac na veliko prodaje proizvod

trgovcu na malo ili krajnjem potrošaču. Ovde treba napomenuti da faza

trgovine na veliko nije nužna faza u prometu robe na njenom putu od

proizvodjača do krajnjeg potrošača.

Porez na promet u maloprodaji plaća se pri prodaji proizvoda krajnjem

potrošaču. Kod ovog oblika poreza na promet broj obveznika je relativno

i apsolutno veliki, što utiče na troškove ubiranja, otežava kontrolu i

povećava mogućnost evazije poreza. Stope su niže nego kod drugih

jednofaznih poreza. Osnovne prednosti ovog poreskog oblika su

izostajanje kumulativnih efekata, njegova neutralnost u odnosu na broj

prometnih faza, troškovi ubiranja su relativno niski, a fiskalni efekat je

značajan. Porez na promet u maloprodaji egzistira u SAD na federalnom,

državnom i lokalnom nivou. Na nivou federacije poreska stopa je 35%, a

na nivou država ova stopa se kreće od 3-7%.47 Putem poreza na promet

prikupljeno je tokom 1999. godine 16.2% od ukupnih prihoda. Ovo

učešće na nivou federacije iznosilo je 7.4%, na nivou saveznih država

37.5%, a na lokalnom nivou 9.7%.48

3.9.4. Akcize

Akcize su najstariji oblik poreza na potrošnju, njihovim uvodjenjem prvi

put je realizovana u praksi ideja oporezivanja potrošnje. Istorijski

posmatrano osnovni cilj uvodjenja akciza bio je fiskalni, mada je i danas

zadržao isti karakter. Da bi se ovaj cilj ostvario obuhvataju se proizvodi

široke potrošnje koji se ne mogu supstituisati ili je njihova supstitucija

teško izvodljiva, kao što su: so, naftni derivati, duvan, alkohol i

47 Rosen, H. S.: Public Finance, op. cit., str. 444 48 US Bureau of the Census, 1999., str. 312

94

alkoholna pića, kafa, luksuzni proizvodi i s1. Akcize su specijalni porezi

na potrošnju i u većini zemalja se javljaju pored poreza na promet. U tim

zemljama, potrošnja odredjenih proizvoda se dvostruko oporezuje,

jednom akcizama, a drugi put, porezom na promet. Zbog ovakvog

poreskog tretmana potrošnje, porezom na promet oporezuje se potrošnja

svih proizvoda (osim onih koji su izuzeti), a akcizama se dodatno

oporezuje potrošnja samo jednog, relativno malog broja, tačno

odredjenih proizvoda.

Za akcize se ne može utvrditi zajednički princip, odnosno jedinstveni

osnov njihovog postojanja. Tako se ovim proizvodom opterećuje

potrošnja jednog broja prehrambenih proizvoda svakodnevne potrošnje,

čime se obezbedjuje izdašnost ove vrste poreza, tj. postizanje fiskalnog

cilja. S druge strane, akcizama se oporezuju neki proizvodi luksuzne

potrošnje (ne svi), što može da bude motivisano socijalnim efektima

oporezivanja. Akcizama se, na dalje oporezuju i neki proizvodi koji su

štetni po zdravlje ili ugrožavaju čovekovu okolinu. Ima, medjutim i

proizvoda koji su opterećeni akcizama, a ne mogu se svrstati ni u jednu

od pomenutih grupa.

Razlozi postojanja akciza se zbog toga mogu prosudjivati samo

parcijalno, po kategorijama oporezovanih proizvoda. Uz osnovni,

fiskalni razlog, kao najčešći razlozi se javljaju destimulisanje potrošnje

nekih proizvoda (duvan, alkohol), pokrivanje odredjenih troškova

izazvanih potrošnjom odredjenih proizvoda (npr. zdravstveni troškovi

zbog porasta odredjene vrste oboljenja, troškovi u vezi zaštite čovekove

okoline, korišćenjem odredjenih prozvoda - duvan, alkohol), kao i

odgovarajuća preraspodela dohotka (kod oporezivanja luksuznih

proizvoda). Ponekad se razlozi uvodjenja akciza nalaze i u domenu

ekonomske politike (npr. uticaj na potrošnju tačno odredjenih energenata

koji se uvoze) da bi se uticalo na smanjenje potrošnje i uvoza zbog

platnog bilansa, mada akcize zbog svojih karakteristika nisu pogodan

instrument za vodjenje ekonomske politike. Ipak, akcize mogu uticati na

konkurentnost proizvoda na tržištu, posebno ako se proizvodi opterećeni

akcizama, mogu supstituirati u potrošnji drugim proizvodima

opterećenim samo porezom na promet.

Akcize su za poreske vlasti jedan od najomiljenijih poreza. One se lako

ubiraju, sistem obračuna i naplate je jednostavan. Poreska evazija je

mala, a kontrola obračuna i naplate laka i jednostavna.

95

Poreska obaveza po osnovu akcize nastaje u trenutku puštanja u promet

ili uvoza u zakonu navedenih proizvoda. Akciza se plaća i pri davanju

akciznih proizvoda bez naknade, pri razmeni za druge proizvode, pri

korišćenju za sopstvene potrebe, kao i u slučaju manjka. Poreski

obveznik je domaći proizvodjač i uvoznik proizvoda koji su nabrojani u

zakonu da podležu akcizama. Ovo pravilo da je obveznik akcize

proizvodjač, odnosno uvoznik ima jedan izuzetak, a to je kad pravno lice

ili preduzetnik pribavi neposredno od fizičkog lica proizvod koji podleže

akcizama, onda je to pravno lice ili preduzetnik obveznik akcize, a ne

proizvodjač. Osnovicu za obračun akcize čini jedinica mere (litar,

kilogram, komad, paklica, hektolitarski stepen, itd.). Osnovicu za

obračun akcize na luksuzne proizvode čini prodajna cena tih proizvoda.

Poresku stopu akcize zakon utvrdjuje na dva načina: u apsolutnom

iznosu i primenom proporcionalnih stopa. U apsolutnom iznosu visina

akcize je utvrdjena za sve proizvode kod kojih se kao osnovica uzima

jedinica mere (na primer, za dizel gorivo 10.00 dinara po litru, za

motorni benzin 18.00 dinara po litru, za cigarete iz grupe A 19.00 dinara

po pakli, za pivo 5.00 dinarapo litru, za viski, džin i konjak 60.00 po

litru, za kafu 10.00 dinara po kilogramu, za kuhinjsku so 2.00 dinara po

kilogramu). Iznos akcize utvrdjuje se po proporcionalnim stopama kod

onih proizvoda kod kojih se za osnovicu uzima cena proizvoda. Tako, na

primer, na promet luksuznih proizvoda, kao što su prirodno drago

kamenje, biseri i sl., plaća se akciza po stopi od 20%, na kože reptila i

prirodno krzno akcizna stopa je 30%. Takodje, predvidjena je

indeksacija, tj. uskladjivanje akciza datih u apsolutnim iznosima sa

tromesečnom stopom rasta cena na malo.

Zakon predvidja olakšice kod plaćanja akcize. Akciza se ne plaća na: 1)

proizvode koje izvozi proizvodjač, 2) mlazno gorivo, 3) proizvode koje

nabavljaju diplomatska i konzularna predstavništva, strano diplomatsko

osoblje i konzularni funkcioneri, 4) na derivate nafte, etil-alkohol koji se

koristi u medicinske svrhe i kafu, koje uvoze medjunarodne humanitarne

organizacije, kao i na derivate nafte, koje kao humanitamu pomoć, bez

naknade dobijaju domaće humanitarne organizacije preko ili

posredstvom Crvenog krsta. Obveznik ima pravo na umanjenje

obračunate akcize u visini iznosa plaćene akcize na proizvode koji su kao

reprodukcioni materijal upotrebljeni u proizvodnji proizvoda na koje se

plaća akciza. Takodje, obveznik ima i pravo na povraćaj akcize ako je

platio akcizu koju nije bio dužan da plati ili ako je platio akcizu u većem

iznosu od zakonom predvidjenog.

96

Zakonom o akcizama (Sl. glasnik RS br. 22/01) u Srbiji predvidjen je

relativno mali broj proizvoda koji se oporezuju akcizama, u poredjenju s

nekim drugim zemljama. Akcizama se oporezuju: derivati nafte,

duvanske preradjevine, etanol, alkoholna pića, osvežavajuća

bezalkoholna pića, kafa, so za ishranu i luksuzni proizvodi.

Bilansni efekti akciza su značajni i iznose oko 10% ukupnih budžetskih

prihoda, koji se ostvare na teritoriji Srbije.

3.9.5. Ostali porezi u poreskom sistemu Srbije

Pored poreza na dohodak gradjana, poreza na dobit preduzeća, poreza na

promet i akciza u poreskom sistemu Srbije egzistiraju i sledeći poreski

oblici:

a) Porezi na imovinu

Porezima na imovinu u smislu Zakona o porezu na imovinu49

smatraju

se: porez na imovinu, porez na nasledje i poklon i porez na prenos

apsolutnih prava.

Imovinu poreski tretiramo u njenoj statici, dinamici i po osnovu njenog

realnog uvećanja.

Imovina u statici može da bude samo osnov za plaćanje poreza i onda se

govori o tzv. nominalnom porezu na imovinu, ali može da bude i izvor i

onda se govori o realnom porezu na imovinu.

Nominalni porez na imovinu, jedan je od najstarijih poreza. To je

redovan porez koji se plaća periodično ne iz supstance (imovine), već iz

obveznikovih prihoda. U pitanju je takodje neposredan porez i tereti neto

vrednost imovine iskazanu u novcu, bilo da je u svojini pravnih ili

fizičkih lica.

To je subjektni porez i prilikom njegovog obračunavanja obvezniku se

priznaju olakšice i olobadjanja ličnog i predmetnog karaktera. Osnovicu

ovog poreza čini vrednost imovine koju je često teško utvrditi, naročito

kada je reč o nepokretnostima.

Ovaj porez nije zastupljen u poreskim sistemima svih savremenih država.

Njegov fiskalni značaj nije po pravilu veliki, ali socijalni i ekonomski

49 Službeni glasnik RS br. 26/2001

97

jeste. On zapravo ima funkciju dopunskog poreza na dohodak, jer ga

plaćaju sva fizička i pravna lica uz odredjene olakšice, koje obuhvataju

porodičnu situaciju obveznika, odnosno delatnost kojim se bavi.

Realni porez na imovinu, za razliku od nominalnog poreza na imovinu

koji se plaća iz prihoda, realni porez na imovinu je pravi porez na

imovinu budući da se plaća iz imovine, odnosno iz aktive (iz supstance).

Ovo je vanredni porez i uglavnom se javlja u vanrednim situacijama kada

treba obezbediti velika sredstva i po pravilu sa visokim progresivnim

stopama (od 10-60%, a ponekad i 10-100%).

Porez na imovinu se plaća na stvarna prava na nepokretnostima

(zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi, poslovni prostori, garaže

i drugi gradjevinski objekti), kao i na pravo svojine na akcije izdate na

ime i na udele u društvu sa ograničenom odgovornošću.

Osnovicu poreza na imovinu kod nepokretnosti predstavlja tržišna

vrednost nepokretnosti na dan 31. decembar prethodne godine. Kod

poljoprivrednog i šumskog zemljišta, za obveznike koji ne vode poslovne

knjige, osnovica je petostruki iznos godišnjeg katastarskog prihoda od

tog zemljišta, dok kod onih koji vode poslovne knjige, osnovicu

predstavlja vrednost nepokretnosti koja je utvrdjena u poslovnim

knjigama. Osnovicu kod akcija i udela predstavlja vrednost iskazana u

poslovnim knjigama na dan 31. decembar prethodne godine (pravna

ilica) ili vrednost kapitala koji poseduje fizičko lice, takodje na dan 31.

decembar.

Stopa poreza nominalnog na imovinu iznosi 0.40% za obveznike koji

vode poslovne knjige, a za akcije i udele 0.25%. Stope nominalnog

poreza na imovinu za obveznika koji ne vodi poslovne knjige su

progresivne i iznose 0.40%, 0.80%, 1.50% i 2.00% (četiri tranše po

6.000.000 dinara). Ovaj poreski oblik priznaje brojna poreska

oslobodjenja i značajne poreske kredite. Bilansni značaj poreza na

imovinu je skroman, jer iznosi oko 1.9% ukupnih budžetskih prihoda u

Srbiji.

Porez na nasledje i poklon se plaća na pravo svojine i druga prava na

nepokretnostima, na odredjenim pokretnim stvarima, na pravima

intelektualne svojine, na hartije od vrednosti, koje naslednici ili

poklonoprimci nasledjuju, odnosno prime na poklon. Obveznik ovog

poreza je rezident ili nerezident Republike koji nasledi ili primi na

poklon predmet oporezivanja. Poresku osnovicu čini tržišna vrednost

98

nasledjene ili na poklon primljene imovine, umanjena za iznos dugova i

drugih tereta. Poreske stope su progresivne i iznose 3% i 5%. I kod ovog

poreskog oblika postoje brojna oslobodjenja. Prihodi prikupljeni od ovog

poreza imaju vrlo skromno učešće u ukupnim budžetskim prihodima,

oko 0.1 %.

Porez na prenos apsolutnih prava plaća se na prenos uz naknadu

stvarnih prava na nepokretnostima, prava intelektualne svojine, udele,

hartije od vrednosti i druga prava. Takodj, ovim porezom se pogadja i

prenos prava svojine na upotrebljavanom motornom vozilu, plovnom

objektu i vazduhoplovu, osim državnog. Obveznik ovog poreza je po

pravilu prodavac. Poresku osnovicu čini ugovorena, odnosno tržišna

vrednost. Poreske stope su proporcionalne i diferencirane: na prenos

udela i hartija od vrednosti plaća se po nižoj stopi od 0.3%, dok se na sve

ostale prenose koristi stopa od 2,5- 5%. Ovde, takodje, postoje brojna i

diferencirana poreska oslobodjenja.

b) Porez na fond zarada

Predstavlja nov poreski oblik u Srbiji, ali ne i nov poreski teret, jer

predstavlja zamenu za do tada postojeću komunalnu naknadu i doprinos

za usmerenu stambenu izgradnju. Zakonom o porezu na fond zarada50 za

poreskog obveznika definisan je: 1) isplatilac zarade; 2) fizičko lice koje

ostvaruje prihode od samostalne delatnosti, 3) isplatilac prihoda od

autorskih prava i prava industrijske svojine i 4) fizičko lice koje ostvaruje

prihode od poljoprivrede i šumarstva. Osnovicu poreza čini isplaćena

zarada, odnosno odgovarajući oporezivi prihod. Poreska stopa ne može

biti veća od 3.5% (samostalno je utvrdjuje skupština opštine), pri čemu

se sredstva ostvarena po stopi od 0.3% do 1.0% usmeravaju za solidarnu

stambenu izgradnju, dok ostatak predstavlja izvorni prihod budžeta

opštine. Od ovog poreskog oblika se ostvari oko 11% ukupnih

budžetskih prihoda na području Srbije.

c) Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari

Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari je, takodje, nov poreski oblik,

ali ne i nov poreski teret, jer se javlja kao zamena za brojne takse i

naknade. Zakon o porezima na upotrebu, držanje i nošenje stvari51 uvodi

50 Službeni glasnik RS br. 27/2001 51 Službeni glasnik RS br. 26/2001

99

porez na upotrebu: 1) motornih vozila, 2) mobilnih telefona, 3) čamaca,

plovećih postrojenja i jahti, 4) vazduhoplova i letelica i 5) oružja. U

zavisnosti od vrste predmeta oporezivanja definisani su obveznik,

osnovica, poreske stope i način utvrdjivanja i plaćanja poreske obaveze.

Bilansni efekti ovog poreza procenjuju se na ispod 0.8% od ukupnih

budžetskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike.

3.9.6. Carine

Razvoj medjunarodnog tržišta je interes i potreba svih zemalja sveta,

nezavisno od dostignutog nivoa razvoja, veličine teritorije, broja

stanovnika i prirodnog bogatstva. Kretanje faktora proizvodnje u

ekonomskim odnosima sa inostranstvom, često je pod znatno većom

kontrolom država nego na domaćem tržištu. Država primenjuje niz mera

koje predstavljaju ograničenje i prepreke koje treba da amortizuju

intenzitet delovanja zakona vrednosti sa svetskog tržišta. Medju

najznačajnije instrumente koje primenjuju države za regulisanje odnosa

razmene sa drugim zemljama spadaju carine.

Carine su oblik javnih prihoda koji se ubire prilikom prelaza robe preko

državne, odnosno carinske granice. Carine su vrsta posrednih poreza i

mnogi efekti koje proizvodi primena poreza na promet u velikoj meri

prisutni su i kod carina. Sam termin carina potiče od reči „car“, jer je to

bio prihod koji je pripadao vladaru zemlje kojom je upravljao. U našim

krajevima koji su dugo bili pod turskim ropstvom upotrebljavao se naziv

„djumruk“.

Prilikom plaćanja carina, do punog izražaja dolazi mehanizam

prevaljivanja, koji se smatra kao condicio sine qua non da bi carina

delovala kao posredan porez. Kod plaćanja carina dolazi do razdvajanja

carinske obaveze od carinskog tereta. To znači da prilikom plaćanja

carina lice koje je zakonski utvrdjeno kao carinski obveznik, nije ujedno

pozvano da definitivno snosi poreski teret, jer će ga prevaliti na

potrošača.

Značaj carina sa fiskalnog stanovišta, naročito je bio izražen u Starom i

Srednjem veku. Medjutim, danas carine više služe ekonomsko-političkim

nego čisto fiskalnim ciljevima, tako da predstavljaju predmet

proučavanja u političkoj ekonomiji, spoljno-trgovinskoj i deviznoj

politici. Kao instrument spoljno-trgovinske politike, carine mogu da

deluju na formiranje i menjanje odnosa troškova i cena na domaćem

100

tržištu, a preko cena i na uvoz i izvoz, na ravnotežu u trgovinskom i

platnom bilansu, na zaposlenost, na ubrzanje, odnosno usporavanje

razvoja odredjene privredne grane ili privrede u celini, na potrošnju, itd.

Ciljevi uvodjenja carina su različiti, ali su najvažniji sledeći:

- fiskalni - da se putem carine prikupe finansijska sredstva za potrebe

države;

- ekonomski - oni su najbrojniji. Pre svega koriste se za zaštitu

domaće privrede ili odredjene privredne grane od spoljne

konkurencije.;

- socijalni - koriste se za zaštitu životnog standarda odredjenih

socijalnih grupa, te su stoga niže od uobičajenih carina.

Po pitanju ekonomske suštine carina, postoje neslaganja medju

ekonomistima. Naime, oni koji kritikuju i osporavaju carine ističu

sledeće argumente: 1) utiču organičavajuće na razvoj medjunarodne

trgovine; 2) povećavaju troškove proizvodnje; 3) usporavaju rast

produktivnosti rada i razvoj tehnike i tehnologije; 4) nepravedne su, jer

teže pogadjaju siromašnije slojeve stanovništva, itd. Suprotno njima,

oponenti navode sledeće razloge u cilju pravdanja carina: 1) predstavljaju

efikasan instrument zaštite domaće privrede; 2) efikasno utiču na odnose

sa drugim državama; 3) njima se obezbedjuju značajna sredstva za

državnu kasu; 4) značajan su instrument zaštite ekonomske samostalnosti

zemlje; 5) njima se utiče na domaće proizvodjače, na rast ili pad cena,

itd.52

Carine se mogu podeliti i grupisati prema različitim kriterijumima:

- Prema pravcu kretanja robe carine se dele na uvozne, izvozne i

tranzitne. Uvozne carine su one koje se naplaćuju pri uvozu robe i u

najvećem broju zemalja danas one se jedino i primenjuju. Izvozne

carine su one koje se naplaćuju pri izvozu robe. Tranzitne ili

prevozne carine plaćaju se prilikom prevoza iz jedne u drugu zemlju

preko neke treće zemlje i one sigurno ne doprinose razvoju

medjunarodne razmene.

52 Grivčev, V.: Finansije i finansijsko pravo SFRJ, Informator, Zagreb, 1982, str. 406

101

- Prema cilju uvodjenja carine delimo na: fiskalne, ekonomske ili

zaštitne, socijalne i antidampingške. Fiskalne carine su one koje se

uvode radi prikupljanja sredstava potrebnih za pokriće državnih

rashoda. Obično se uvode na onu robu koja se ne proizvodi u zemlji

ili se ne proizvodi u dovoljnim količinama, a to su po pravilu

sirovine koje uvoze industrijski razvijene zemlje za potrebe domaće

industrije. U grupu fiskalnih carina spadaju i one koje se plaćaju na

uvoz cigareta, žestokih alkoholnih pića, kafe, čaja, raznih začina, itd.

Ekonomske carine su one koje se uvode radi zaštite domaće

proizvodnje od inostrane konkurencije, pa se zato nazivaju i zaštitne.

Ekonomski cilj ovih carina je da povećaju cenu uvoznih roba, a time

se povećava i konkurentna sposobnost domaćih proizvoda u odnosu

na uvezenu robu. Ove carine treba da otežaju ili čak da spreče uvoz

jeftine robe stranih proizvodjača na domaće tržište. Visina carine

koja se plaća na uvezenu robu zavisi od razlike u ceni izmedju

domaćih i stranih proizvoda iste vrste, ako su razlike veće i carine su

veće. Zaštitni cilj carina je ostvaren ako se spreči uvoz strane robe.

Medjutim, ukoliko se ove carine plaćaju i donesu državi neočekivano

velike prihode, onda se ne ostvaruje svrha zbog koje su uvedene.

Veliki broj zemalja koristio je i danas koristi carine u zaštitne svrhe,

da bi omogućio razvoj domaće mlade i neiskusne industrijske grane

od inostrane konkurencije. Socijalne carine su one koje se uvode na

neke proizvode uz nižu carinsku stopu, imajući u vidu postizanje

nekog socijalnog cilja, kao što su lekovi, medicinska pomagala,

prehrambeni proizvodi i sl. Antidampingške carine su one koje se

uvode na jeftinu uvoznu robu da bi se zaštitili domaći proizvodjači

od poplave i najezde strane robe koja se prodaje po izuzetno niskim

cenama. To je razlog što je i GATT našao za potrebno da definiše

pojam dampinga kao "unošenje proizvoda jedne zemlje na tržište

druge zemlje po ceni nižoj od normalne cene proizvoda".

- Prema načinu odmerivanja carinske obaveze carine se dele na

vrednosne ili ad valorem i specifične ili kvantitativne. Vrednosne ili

ad valorem carine su one kod kojih je za utvrdjivanje visine carinske

obaveze relevantna vrednost robe koja podleže carinjenju. Osnovica

za naplatu carine je fakturisana vrednost robe. Specifične ili

kvantitativne carine su one kod kojih je pri utvrdjivanju visine

carinske obaveze relevantna neka jedinica mere.

Prema visini carinskog opterećenja carine mogu biti diferencijalne i

preferencijalne. Diferencijalne carine su one kod kojih se prilikom

102

carinjenja primenjuje najviša carinska stopa, a razlog njene primene je

najčešće ekonomsko-političke prirode. Preferencijalne carine su one kod

kojih se prilikom carinjenja primenjuje niža carinska stopa od

uobičajene, pa se na taj način uvoz preferira, stavlja u povlašćen položaj

za one zemlje prema kojima je takva ekonomska politika usmerena. One

se primenjuju u zavisnosti od vrste i porekla proizvoda, jer povlašćeni

položaj prilikom carinjenja uslovljen je ekonomskim, ali više i političkim

razlozima.

Pored carina, postoji veliki broj drugih carinskih zaštita kao što su:

dažbine za izravnanja poreskog opterećenja, posebne takse, dažbine za

carinsko evidentiranje, dodatne carine, sezonske carinske stope i dr.

Budući da je carina u suštini vrsta poreza i kod nje se primenjuju isti

termini koji su poznati i kod poreza, samo što je reč „porez“ potrebno

zameniti rečju „carina“ (poreski obveznik-carinski obveznik, poreska

osnovica-carinska osnovica i sl.)

Medjutim, kod carina se javljaju neki termini koji nisu karakteristični za

poreze. Kao najznačajniji se navode: carinska deklaracija, carinski organ,

carinska ležarina, carinska skladišta, carinska slobodna zona, carinska

granica. Sve ove kategorije detaljno su regulisane Carinskim zakonom.

Osnovni normativni akt carinskog sistema zemlje je Carinski zakon. Do

nedavno su carine bile u isključivoj ingerenciji savezne države (SRJ).

Medjutim, sa transformacijom ove države i Zajednice Srbije i Crne Gore,

carine su stavljene u nadležnost država članica. Carinski sistem Srbije

regulisan je Zakonom o carinskoj tarifi i Carinskim zakonom (Sl. gl.RS

br. 73/03). Prihodi od carina se slivaju u republički budžet. Inače, carine

beleže značajno učešće u javnim prihodima samo u zemljama u razvoju i

tranzitornim ekonomijama, dok ta praksa nije prisutna kod razvijenih

zemalja, gde učešće carina u strukturi prihoda ne prelazi 2%. U Srbiji

učešće carina u strukturi prihoda iznosi izmedju 5-6%.

3.9.7. Takse

U finansijskoj literaturi nema mnogo razlike u definisanju taksa kao

oblika javnih prihoda. Takse su jedan od oblika javnih prihoda, koji se

javio još u robovlasničkim i feudalnim državama. Posebno su bile

izdašan prihod srednjevekovnih feudalnih država. Predstavljaju novčani

103

ekvivalent za usluge koje čine organi državne administracije ili druga

javno-pravna tela fizičkim i/ili pravnim licima.

Medjutim, sve veći broj savremenih država napušta takse kao vrstu

javnih prihoda i okreće se ka porezima iz prostog razloga što takse

predstavljaju neelastičan i nedovoljno izdašan oblik državnih prihoda. Za

razliku od njih, porezi su daleko izdašniji instrument sposoban da se

prilagodi konjukturnim kretanjima u privredi.

S obzirom da predstavljaju samostalni instrument fiskalnih prihoda, takse

imaju i svoje specifičnosti:

- iz polazne definicije takse vidimo da ona predstavlja protivnaknadu

za izvršenu uslugu od strane države, što je značajno razlikuje od

poreza, kod kojih nemamo direktnu protivnaknadu, jer poreski

prihodi služe za finansiranje opštih potreba;

- državni organ ili telo usluge pruža pravnim i/ili fizičkim licima, po

pravilu, samo na osnovu njihovog zahteva. Naime, lice koje plaća

taksu slobodno donosi odluku da će se koristiti uslugom državnog

organa ili neće. Medjutim, kod registracije motornog vozila reč je o

relativnoj dobrovoljnosti u plaćanju taksi;

- visinu taksene obaveze jednostrano utvrdjuje nadležni državni organ;

- takse se plaćaju za usluge nematerijalne prirode.

Kako je taksa ekvivalentna naknada za usluge koje organi državne

uprave pružaju gradjanima na njihov zahtev, to znači da visina takse

treba da bude odredjena troškovima koje državni organ ima prilikom

pružanja usluge gradjanima. U praksi, medjutim, postoje brojne teškoce

prilikom utvrdjivanja visine troškova koje državni organ ima u pružanju

traženih usluga. Pokazalo se da je teško novčano izraziti koliki su

troškovi državnog organa kada pruža traženu uslugu, jer ovi organi nisu

u svom radu upućeni isključivo na pružanje ovih usluga, niti se njihova

delatnost time iscrpljuje. Iz svakodnevne prakse znamo da je za pojedina

rešenja, uverenja i sl. potrebno manje vremena, da je predmet rešavanja

jednostavan, dok za rešavanje drugih treba više vremena, ulaganje većeg

truda, pa je postupak otežan, tako da je teško izračunati stvarne troškove.

Zato je praksa prihvatila stav da se usluge za koje se naplaćuje taksa

grupišu po nekoj sličnosti u taksenoj tarifi i da se visina takse utvrdjuje

paušalno - na osnovu nekih pretpostavljenih troškova. Na visinu taksene

104

obaveze utiču i drugi činioci, kao što je korist koju tražilac usluge ima od

odredjenog rada državnih organa. Na primer, ukoliko gradjanin traži

odobrenje neke privredne delatnosti plaća taksu u različitom iznosu,

zavisno od toga da li se radi o ugostiteljskoj, trgovinskoj ili zanatskoj

delatnosti.

Ponekad usluga koju traži fizičko ili pravno lice od državnog organa nije

samo ograničena na lični interes, već za tu uslugu postoji i opšti interes.

U tom slučaju iznos takse je niži, jer deo tereta preuzima država kao

zainteresovana strana. Ovde važi maksima "da što je javni interes veći, to

je taksa niža." Moguć je i obrnut slučaj, da je visina takse utvrdjena vrlo

visoko i nije u srazmeri sa uslugom za koju se plaća. To su tzv.

preventivne takse, čija je svrha smanjenje nepotrebnih radnji za koje se

angažuje državni organ ili ustanova.

Postoje više vrsta taksa i možemo ih podeliti prema nekoliko kriterijuma:

prema organu koji propisuje taksenu obavezu, prema organima koji

obavljaju usluge, prema vremenu plaćanja i prema broju izvršenih

usluga.

Prema organu koji utvrdjuje taksenu obavezu razlikujemo dve vrste

taksa: takse koje propisuju centralni državni organi i takse koje propisuju

uže političko-teritorijalne jedinice (opštinske takse, komunalne takse).

Prema organima koji obavljaju usluge takse se dele na: administrativne i

sudske takse. Administrativne takse naplaćuju se za rad državnih organa i

ustanova za čije je usluge propisano plaćanje takse. Tu spadaju carinske

takse, konzularne, katastarske, razne takse koje se naplaćuju prilikom

registracije, takse za zaštitu patenata, modela, žigova i sl. Sudske takse se

naplaćuju u postupku pred redovnim, trgovinskim, vojnim i drugim

sudovima.

Prema vremenu plaćanja takse se dele na one koje se plaćaju unapred,

pre izvršenja usluge i takse koje se plaćaju unazad, nakon izvršenja

usluge.

Prema načinu plaćanja takse razlikujemo: direktan način plaćanja i

indirektan način plaćanja. Prema broju izvršenih usluga takse se dele na

pojedinačne i paušalne.

Zakon o javnim prihodima i rashodima Srbije predvideo je postojanje

sledećih vrsta taksa: 1) administrativne, 2) sudske, 3) komunalne, 4)

105

registracione, 5) lokalne komunalne takse i 6) pokrajinske i opštinske

administrativne takse. Sve takse se uvode odgovarajućim republičkim

zakonima, odnosno odlukama lokalne samouprave.

3.9.8. Doprinosi

3.9.8.1. Pojam socijalne sigurnosti

U literaturi pojam socijalne sigumosti nije precizno i tačno definisan. U

najširem smislu reči, socijalna sigurnost se poistovećuje sa svim oblicima

socijalnih transfera stanovništvu. Tu, uz penzijsko i invalidsko

osiguranje, zdravstveno osiguranje, kao i osiguranje za slučaj

nezaposlenosti, valja uključiti i razne oblike novčanih davanja socijalno

ugroženim pojedincima i porodicama. Ranije se pod socijalnom

sigurnošću podrazumevalo samo penzijsko i invalidsko osiguranje.

Danas je, medjutim, uprkos postojanju odredjenih razlika, u

zakonodavstvima savremenih razvijenih država taj termin najčešće

pokriven samo penzijskim i invalidskim osiguranjem, zdravstvenim

osiguranjem i osiguranjem za slučaj nezaposlenosti, dok se segment

socijalne zaštite često neopravdano i netačno izostavlja. Drugim rečima,

prisutni su stavovi da se socijalna sigurnost iscrpljuje socijalnim

osiguranjem. Ovo je svakako posledica činjenice da su rashodi za

socijalnu zaštitu rashodi budžeta raznih nivoa vlasti, dok su rashodi za

socijalno osiguranje rashodi posebnih finansijskih institucija oformljenih

po pravilu na višim (najvišim, centralnim) nivoima vlasti - fondovima

socijalnog osiguranja.

Socijalno osiguranje (eng. social insurance) predstavlja danas

najznačajniji i najrasprostranjeniji oblik pružanja i obezbedjivanja

socijalne sigumosti stanovništva. Ono može poprimati razne forme i po

pravilu je obavezno. Osim obaveznog socijalnog osiguranja, u raznim

formama mogu postojati dobrovoljno, odnosno dopunsko socijalno

osiguranje.

Tako definisan sistem socijalnog osiguranja, uprkos postojanju manjih

razlika u njegovom sadržaju u pojedinim zemljama, bazira se na nekoliko

zajedničkih karakteristika kao što su: (1) obaveznost (obaveza

učestvovanja), (2) visina naknade i prava na te naknade u većoj ili manjoj

meri zavise od prethodnog doprinosa korisnika, (3) pravo na naknadu se

ostvaruje s nastankom nekog dogadjaja (nezaposlenost, bolest,

penzionisanje, invaliditet i slično) i (4) transferi, odnosno naknade po

106

osnovu socijalnog osiguranja nisu uslovljeni imovinskim stanjem već se

ostvaruju automatski, po nastanku osiguranog dogadjaja.

Nastanak institucija osiguranja, pa i socijalnog, uslovljen je postojanjem

rizika, posebno onih koji se odnose na ugrožavanje sticanja dohotka za

životnu egzistenciju (sopstvenu ili članova porodice), kao što su prerana

smrt, invaliditet, bolest, nezaposlenost i drugo.

Tržište, uprkos stavovima ekonomije blagostanja, nije u mogućnosti da u

ovim slučajevima reši problem osiguranja. Zapravo, u ekonomiji

blagostanja osiguranje je jedan od izuzetaka, gde ne može da se efikasno

deluje uz pomoć tržišta. Da bi se otklonili nedostaci tržišta u ponudi

adekvatnog osiguranja neminovni su uključivanje i intervencija države.

Naime, brojni su nedostaci tržišta, pa prema tome i razlozi za

intervenciju države u ovom segmentu. Najčešće se navode sledeći

razlozi: (1) nemogućnost diverzifikacije rizika, (2) tzv. negativna

selekcija, (3) moralni hazard, (4) ekonomija odlučivanja, (5) modaliteti

preraspodele dohotka, (6) postojanje državnog paternalizma i (7)

mogućnosti pribavljanja dodatnih javnih prihoda.

Nezavisno od forme u kojoj se javlja, socijalno osiguranje se finansira

doprinosima koje, u različitoj srazmeri, plaćaju osiguranici i druga lica, a

najčešće njihovi poslodavci. Podrazumeva se da i država na razne načine

može da učestvuje u finansiranju socijalnog osiguranja.

Socijalno osiguranje je kao tekovina razvoja društveno-ekonomskih

odnosa nastalo krajem XIX veka u Nemačkoj, kada je prvi put uvedeno

obavezno socijalno osiguranje radnika od tzv. velikih socijalnih rizika:

starosti, invalidnosti, bolesti i nezaposlenosti. Njegova pojava se vezuje

za ime nemačkog kancelara Bizmarka (nem. Otto von Bismarck) koji ga

je, u savremenom smislu reči, i ustanovio na početku poslednje decenije

XIX veka. U finansiranju socijalnog osiguranja tada su učestvovale sve

tri strane: zaposleni, poslodavci i država. Ovaj sistem socijalnog

osiguranja, koji se u svojoj osnovi zadržao i danas, naziva se

bizmarkovskim modelom socijalnog osiguranja.

Bizmarkovski model socijalnog osiguranja se krajem XIX veka i

posebno u prvim decenijama XX veka proširio, s većim ili manjim

izmenama, na mnoge evropske države. Naravno, bio je izložen brojnim

kritikama, a najizraženije su bile one koje su pledirale da se radnici, zbog

niskih nadnica, oslobode plaćanja doprinosa.

107

Lord Beveridž (eng. William Henry Beveridge) je svojim kritikama koje

je uobličio u toku Drugog svetskog rata odlučujuće doprineo da se

koriguju osnove Bizmarkovskog modela socijalnog osiguranja, ali i da se

pojavi i drugi osnovni model fmansiranja socijalne sigurnosti

stanovništva, nazvan po njemu Beveridžov model. Zapravo, svojim

kritikama Bizmarkovskog modela lord Beveridž je oformio drugi danas

prisutni model socijalnog osiguranja. Beveridžov model socijalnog

osiguranja u osnovi polazi od ideje da socijalna sigurnost, a ne samo

socijalno osiguranje, treba da bude dvojako finansirana: materinski i

dečiji dodaci, kao i zdravstvena zaštita treba da se finansiraju iz budžeta,

a penzije putem doprinosa, na principima socijalnog osiguranja.

Društveno-ekonomski i socijalni razvoj u drugoj polovini XX veka

doveo je do integrisanja Bizmarkovskog i Beveridžovog pristupa, tako da

nastaju njihove svojevrsne kombinacije, s predominacijom jednog ili

drugog pristupa.

Kao što je rečeno, sistem socijalnog osiguranja u svetu ima već

stogodišnju tradiciju. Medjutim, u sadašnjem obliku, u razvijenim tržišno

orijentisanim privredama on se oformio pred kraj prve polovine prošlog

veka. U većini tih zemalja, sistem socijalnog osiguranja, čije su osnovne

karakteristike da je državni, da je obavezan i da se u najvećoj meri

finansira po sistemu "pay as you go", ušao je sredinom druge polovine

prošlog veka u fazu svoje zrelosti. Upravo u periodu posle toga dolazi do

prave ekspanzije izdvajanja za socijalno osiguranje.

Vrlo dinamičan, relativno i apsolutno, rast ukupnih javnih prihoda u

periodu izmedju 1965. i 1988. godine velikim delom je uglavnom

determinisan rastom sredstava namenjenih socijalnom osiguranju. Tako

je udeo javnih prihoda u GDP u zemljama OECD-a povećan s 25,8% u

1965. godini na 36,3% u 2002. godini. U isto vreme, udeo doprinosa za

obavezno socijalno osiguranje povećan je sa 4,7% na 9,3%. Udeo

doprinosa za socijalno osiguranje u ukupnim javnim prihodima zemalja

OECD-a povećao se u istom periodu sa 18,0% na 25,4%.

Socijalno osiguranje na našim prostorima, u savremenom smislu reči,

nije postojalo. Reč je, bar kada je u pitanju period posle Drugog svetskog

rata, o dva medjusobno izdvojena perioda, ali oba s netransparentnim

karakteristikama socijalnog osiguranja.

108

Prvi period u kojem se razvija socijalno osiguranje, prilično široko

postavljeno, pod potpunim je patronatom države, kroz institucije budžeta,

odnosno budžetskih fondova.

Drugi period počinje uvodjenjem samoupravljanja, a ogleda se u

oformljenju posebnog segmenta u okviru javne potrošnje pod nazivom

"zajednička potrošnja u društvenim delatnostima i socijalnoj zaštiti". U

pitanju je kompleks dela javne potrošnje u koji su, pored segmenta

socijalnog osiguranja (penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno

osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti), bili uključeni i

segmenti koji su klasični budžetski segmenti (obrazovanje, dečija zaštita,

kultura, fizička kultura i slično). Ovaj kompleks zajedničke potrošnje

predstavljao je izmedju 18% i 22% GDP Jugoslavije, odnosno Srbije u

periodu izmedju 1980. i 2002. godine. Učešće sredstava za socijalno

osiguranje u ukupnim javnim prihodima, odnosno u GDP Jugoslavije i

Srbije, u to vreme je znatno više nego u mnogim zemljama u svetu,

posebno u onima u okviru OECD-a. Ovo je, izmedju ostalog, posledica

postojanja šireg kruga prava gradjana, kao i nepostojanja tržišnih odnosa

u ovoj sferi u nas u to doba.

U savremenim modelima finansiranja socijalne sigurnosti via facti

prisutni su mešoviti sistemi, ali se mogu razlučiti dve grupe zemalja.

Prvu grupu zemalja (malobrojniju, svakako) čine one u kojima se

socijalna sigurnost fmansira prevashodno putem budžetskih transfera

(dominiraju pristupi Beveridžovog modela).

Drugu grupu zemalja čine one u kojima se slede pristupi Bizmarkovskog

modela fmansiranja socijalnog osiguranja. Ovde valja razlikovati dve

podgrupe. Prvu podgrupu čine zemlje u kojima je izražen Bizmarkovski

pristup (sa svim vrlo preciznim definisanjem doprinosa kao destiniranih

prihoda za odvojeno finansiranje socijalnog osiguranja tri osnovna vida

socijalnog osiguranja: penzijskog i invalidskog, zdravstvenog i

osiguranja za slučaj nezaposlenosti), dok drugu podgrupu čine zemlje u

kojima takodje dominira Bizmarkovski pristup, ali su prisutna i

odredjena odstupanja, posebno kada je u pitanju definisanje doprinosa.

Naime, u ovom slučaju postoji jedinstveni doprinos za finansiranje sva tri

vida socijalnog osiguranja.

109

3.9.8.2. Sistem finansiranja socijalne sigurnosti

Socijalno osiguranje predstavlja zaštitu koju društvo pruža svojim

članovima kroz niz javnih mera (instrumenata) kako bi ih obezbedilo od

ekonomskih i socijalnih poteškoća nastalih usled značajnog smanjenja

njihove ekonomske snage (prihoda) zbog bolesti, povreda na radu,

nezaposlenosti, invalidnosti, starosti ili smrti. Pored toga, socijalno

osiguranje obezbedjuje, jednim svojim segmentom i pokriće troškova

lečenja, kao i posebnu pomoć (subvenciju) u slučaju duže bolesti.

Mehanizmi prikupljanja sredstava i načini finansiranja ovih rizika mogu

imati različite oblike.

Najrasprostranjeniji je sistem obaveznog socijalnog osiguranja koji se

finansira iz obaveznih doprinosa zaposlenih i poslodavaca, uz eventualnu

dodatu podršku države iz budžeta, odnosno iz poreskih prihoda.

Obavezni doprinosi se slivaju u specijalne fondove iz kojih se finansiraju

socijalni transferi (davanja). Po pravilu, višak sredstava se investira s

ciljem da se obezbede budući dodatni prihodi. Pravo na socijalni transfer

obveznici ostvaruju po osnovu posebnih zakona, u trenutku kada

osigurani slučajevi nastupe, i to automatski, bez proveravanja

eventualnih ostalih prihoda osiguranika. Često je visina socijalnog

transfera, naročito u slučaju penzija, u zavisnosti od visine prihoda iz

kojih je doprinos plaćan.

Neke zemlje nemaju sistem obaveznog socijalnog osiguranja (Australija,

Novi Zeland), već socijalnu sigurnost svojih gradjana ostvaruju kroz

različite vidove socijalne pomoći koja se finansira iz poreskih

(budžetskih) sredstava. Čak i u nekim zemljama koje imaju sistem

obaveznog socijalnog osiguranja (Švedska) postoje posebni vidovi

socijalnog osiguranja (socijalne pomoći) koji se finansiraju iz budžeta.

Ovo se prvenstveno odnosi na lica koja iz bilo kojeg razloga ne mogu da

uživaju pogodnosti koje pruža sistem socijalnog osiguranja ili su sredstva

koja po tom osnovu ostvaruju nedovoljna. Treba, takodje, napomenuti

da, za razliku od socijalnog osiguranja, sistem socijalne zaštite daje

izvesno diskreciono pravo socijalnim (državnim) službama da u okviru

granica utvrdjenih zakonom individualno odrede visinu socijalne

pomoći, u zavisnosti od svakog konkretnog slučaja.

110

Pored obaveznog socijalnog osiguranja i instrumenata socijalne pomoći i

zaštite, u mnogim zemljama postoji poseban sistem dodatnog i

dobrovoljnog socijalnog osiguranja. Ovaj se sistem zasniva na

pojedinačnim ugovorima o osiguranju od nekih socijalnih rizika koje

osiguranik zaključuje sa odgovarajućim nosiocima socijalnog osiguranja

(kase uzajamne pomoći i slično). Za razliku od sistema obaveznog

socijalnog osiguranja, sistem dobrovoljnog osiguranja je privatnopravnog

karaktera, ostvaruje se bez upotrebe javnih ovlašćenja i reguliše

isključivo normama ugovornog prava. Karakter i obim prava koja se

ostvaruju po ovom osnovu najčešće su standardizovana od strane nosioca

socijalnog osiguranja, ali se pojedinačnim ugovorima njihov karakter i

obim mogu posebno odrediti.

Troškovi socijalnog osiguranja i socijalne zaštite u celini, koje jedno

društvo pruža svojim članovima, predstavljaju iznos potreban da se

izvrše zakonom propisani socijalni transferi i pokriju troškovi

administriranja socijalnog osiguranja i socijalne zaštite. Neophodno je da

se prihodi redovno prikupljaju, nezavisno od dinamike koju imaju

transferi. Naime, javni prihodi se prikupljaju manje-više u ustaljenim

vremenskim intervalima i u tom smislu je prisutna njihova značajna

redovnost, dok transferi imaju svoju dinamiku - kod nekih je period od

trenutka plaćanja doprinosa do trenutka kada nastaje mogućnost

korišćenja prava kratak (bolest, povreda na radu, nezaposlenost i slično),

a kod nekih dugačak (starost, invalidnost i slično).

Sistem stabilnog i efikasnog finansiranja prava iz socijalnog osiguranja

se u zemljama sa razvijenom tržišnom privredom i razvijenim

institucijama socijalnog osiguranja u osnovi obezbedjuje na dva načina.

Prvi način je karakterističan za ostvarivanje prava iz oblasti socijalnog

osiguranja u slučajevima kod kojih je period od trenutka alimentiranja do

trenutka ostvarivanja prava relativno kratak (eng. short-term benefits).

Ovaj sistem se primenjuje pre svega za pokrivanje rizika bolesti,

nezaposlenosti i slično. Finansiranje prava se u ovom sistemu zasniva na

planskom uravnoteženju ukupne mase doprinosa i drugih prihoda

nosilaca socijalnog osiguranja i ukupne mase troškova (izdataka) za

pokrivanje prava po osnovu tih rizika na godišnjem nivou (eng. pay-as-

you-go system).

Drugi način karakterističan za finansiranje prava iz oblasti socijalnog

osiguranja u slučajevima kod kojih je period od trenutka alimentiranja

111

prihoda do trenutka ostvarivanja prava relativno dug - penzije (porodične

i starosne), invalidnine i slično (eng. long-term benefits), zasniva se na

stvaranju trajnih fondova i dugoročnoj akumulaciji sredstava u njima

(eng. system of capital accumulation). Zbog dugovečnosti ovih prava iz

socijalnog osiguranja, u ovako obrazovanim fondovima mora se

obezbediti stalan rast raspoloživih sredstava za finansiranje tih prava

zbog povećanja korisnika, porasta životnog standarda i manjeg ili većeg

obezvredjivanja vrednosti novca, odnosno sredstava.

Generalno, budući da doprinosi predstavljaju instrument za

obezbedjivanje sredstava za finansiranje socijalnog osiguranja, može se

reći da se utvrdjuju na dva načina:

sistemom tekućeg uskladjivanja s rashodima socijalnog osiguranja

(eng. pay-as-you-go system), i

sistemom akumulacije kapitala (eng. funded system).

Izuzetno su ozbiljni bilansni problemi vezani za fmansiranje penzijskog i

invalidskog osiguranja, i to posebno oni koji su dugoročne prirode.

Imajući to u vidu, u daljim izlaganjima će se veći naglasak staviti na

probleme finansiranja penzijskog i invalidskog osiguranja u odnosu na

druga dva vida koji su takodje bilansno značajni, posebno oni koji se tiču

zdravstvenog osiguranja53.

Sistem tekućeg uskladjivanja doprinosa sa rashodima iz socijalnog

osiguranja je u savremenom svetu dominantni metod koji može da

funkcioniše samo ako su povoljni demografski parametri, odnosno ako

su povoljne proporcije izmedju onih koji plaćaju doprinose i onih koji

ostvaruju prava iz socijalnog osiguranja (tzv. koeficijent zavisnosti, eng.

dependency ratio). Povoljnost ovih demografskih relacija posebno je

značajna za penzijsko i invalidsko osiguranje (tzv. dugoročne naknade iz

socijalnog osiguranja). Ako je stanovništvo neke zemlje u proseku

relativno mlado, a nacionalni dohodak dugoročno raste, sistem tekućeg

uskladjivanja doprinosa s penzijskim rashodima može da funkcioniše, jer

53 Valja navesti još neke razloge zato što se u prvi plan ističu problemi bilansne prirode

penzijskog i invalidskog osiguranja u odnosu na probleme koje postavlja finansiranje

zdravstvenog osiguranja. Naime, jedan od sigurnih i narastajućih izvora finansiranja

zdravstvenog osiguranja, koji uz to sve više dobija pravo gradjanstva, su participacije

korisnika usluga zdravstvenog osiguranja. Takodje, valja navesti da se privatni sektor

lakše uključuje u realizaciju zdravstvenog osiguranja.

112

se iz doprinosa koje plaćaju generacije koje rade isplaćuju penzije

aktuelnih penzionera. U takvim zemljama je odnos izmedju broja

zaposlenih i penzionera povoljan, kao u nas sredinom šezdesetih godina

kada je na jednog penzionera dolazilo preko sedam zaposlenih. U slučaju

kada se poremeti odnos izmedju onih koji uplaćuju doprinos i onih koji

ostvaruju penziju (manji broj zaposlenih u odnosu na jednog penzionera,

kao u nas na početku XXI veka kada je na jednog penzionera dolazilo

nešto ispod dva zaposlena) sistem ne može da funkcioniše, odnosno

sistem tekućeg uskladjivanja ne može da obezbedi uredno finansiranje

penzija. Valja kazati na to da je u najvećem broju evropskih zemalja

primećeno ozbiljno narušavanje koeficijenta zavisnosti i skoro

dramatični poremećaji u finansiranju penzija. Posledica toga su veoma

brojne i radikalne promene54 u sistemu penzijskog i invalidskog sistema

koje su u toku u navedenim zemljama, ali i sve obimniji transferi iz

budžeta koji očigledno ne mogu dugo da traju, niti da se bilansno više

tolerišu.

Do poremećaja u visini koeficijenta zavisnosti dolazi usled više razloga,

a medju najznačajnijim svakako treba navesti starenje stanovništva kao

posledicu dejstva dva oprečna momenta. S jedne strane u najvećem broju

zemalja (Evrope posebno, ali i u nas) prisutno je smanjivanje prirodnog

priraštaja stanovništva (smanjuje se natalitet), dok se s druge strane

produžava životni vek. Takodje, na ovaj koeficijent deluje i ranije

(prevremeno) odlaženje u penziju, što je bilo posebno izraženo u Srbiji u

poslednjoj deceniji prošlog veka, i smanjivanje lica koja plaćaju

doprinose (evazija, kao i smanjivanje broja zaposlenih, odnosno velika

nezaposlenost, u Srbiji oko 30%).

54 Medju brojnim i posebno ozbiljnim promenama koje se čine, valja navesti posebno

sledeće: produženje obaveznog penzijskog staža, povećanje starosne granice za odlazak u

penziju, uključivanje celog radnog veka u osnovicu za odredivanje penzije (umesto

dosadašnjih najboljih deset ili nešto više godina), pooštravanje uslova za porodičnu

penziju, sužavanje uslova za odlazak u prevremenu i invalidsku penziju, sužavanje

mogućnosti beneficiranog staža, smanjivanje penzijskog osnova u odnosu na platu,

drugačija valorizacija penzija (kombinovani indeks troškova života i rasta plata) i slično.

Ove promene se dogadjaju u skoro svim zemljama Evrope, a posebno su dramatične (i

traju prilično dugo!) u Austriji, Francuskoj (višemesečni uporni štrajkovi i drugi oblici

protesta), Italiji i slično. U nas su ove promene završene u dva koraka. Najpre izmenama i

dopunama Zakona tokom 2001. i 2002. godine i, konačno, usvajanjem Zakona o

penzijskom i invalidskom osiguranju aprila 2003. godine (Službeni glasnik RS br. 34/03).

113

Očigledno je da sistem tekućeg uskladjivanja ne može da opstane bez

ozbiljnijih transfera iz budžeta. Kao opcija se pojavljuje ustanovljavanje

sistema finansiranja na osnovu akumulacije kapitala.

Sistem akumulacije kapitala deluje kao sistem koji može da razreši

probleme koji nastaju zbog pogoršavanja koeficijenta zavisnosti. Ovaj

sistem se, inače, zasniva na ideji da se sredstva od naplaćenih doprinosa

investiraju kako bi ostvarivala odgovarajući prihod (kamatu ili

dividendu). Naime, svake godine u sistem penzijskog i invalidskog

osiguranja ulazi nova generacija koja plaća doprinose i zamenjuje

generaciju koja je okončala svoj radni vek.

Prema ovom sistemu svaki zaposleni "štedi za svoju starost", a njegova

sredstva koja se ukamaćuju i koja su na njegovom računu u

medjuvremenu služe za isplate tekućih penzionera. Za funkcionisanje

ovog modela potrebno je postojanje odgovarajućih investicionih fondova

(ili drugih investicionih institucija) koji bi trebalo da dugoročno efikasno

investiraju u okviru razvijenih finansijskih tržišta. Osim toga, postoji

problem (obezbediti uspešno i profitonosno investiranje, odnosno

investiranje u profotonosne projekte), koji je trajne prirode i sa sobom

nosi rizike. Drugi problem koji navedeni sistem provocira je problem

prelaznog perioda, odnosno prelaza sa sistema tekućeg uskladjivanja na

sistem akumulacije kapitala. Problem se sastoji u razrešenju pitanja

finansiranja prilikom prelaska na novi sistem, penzija već postojećih

penzionera, kao i starijih zaposlenih čiji su ko zna kada plaćeni doprinosi

potrošeni, a da nisu akumulisani, niti su donosili prihode.

Mogući su relativno brojni načini (mehanizmi) delimičnog, nikako

potpunog, prevazilaženja ovog problema prelaznog perioda. Svakako

najčešće pominjan, bar kada je reč o zemljama u tranziciji, jeste

mehanizam koji se sastoji u podeli paketa akcija privatizovanih državnih

(društvenih) preduzeća svakom zaposlenom i svakom penzioneru, u

zavisnosti od dužine radnog staža. Ovim metodom se samo delimično

može razrešiti pitanje prelaznog perioda.

Za zemlje u tranziciji se takodje predlaže i sistem finansiranja penzijskog

i invalidskog osiguranja koji se bazira na tri stuba, na tri nivoa (eng.

three-tier system). Ovaj sistem predstavlja svojevrsnu kombinaciju

sistema tekućeg uskladjivanja i sistema akumulacije kapitala.

Tri stuba, odnosno tri nivoa čine:

114

1. sistem sveobuhvatnog javnog penzijskog i invalidskog sistema

zasnovanog na tekućem uskladjivanju doprinosa s rashodima

penzijskog i invalidskog osiguranja, naravno uz zaoštravanje

uslova za sticanje prava na penziju;

2. sistem obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja zasnovanog

na sistemu akumulacije kapitala, a što bi bilo organizovano preko

organizacija penzijskog i invalidskog osiguranja koje bi bile u

režimu privatne svojine; i

3. sistem dobrovoljnog penzijskog i invalidskog osiguranja.

3.9.8.3. Doprinosi kao instrument za finansiranje socijalne

sigurnosti

Doprinosi55 su, uz poreze i takse, važan instrument javnih prihoda kojima

se prikupljaju sredstva za finansiranje javnih rashoda. Bilansno su

izdašni, predvidivi i redovni u prihodovanju.

Doprinosi kao javni prihod su pod nazivom "doprinosi za socijalno

osiguranje" klasifikovani u OECD klasifikaciji u grupu 2000 s četiri

podgrupe. U GFS klasifikaciji se nalaze pod nazivom "socijalni

doprinosi" u grupi 12 sa dve podgrupe. Kontni plan za budžetski sistem

Srbije ih je svrstao u konto 720 000, sa sedam podkonta.

U pogledu definisanja doprinosa kao instrumenta kojim se obezbedjuju

sredstva za finansiranje naknada iz socijalnog osiguranja za lica koja su

osiguranici, odnosno za lica koja, kao članovi porodice osiguranika

(preživeli bračni drug, izdržavana deca i drugo) imaju odredjena prava iz

socijalnog osiguranja, ne postoji jedinstvenost gledanja ni u gradjanskoj,

niti u našoj finansijskoj teoriji i praksi. Prema većem broju finansijskih

teoretičara doprinosi se, kao oblik javnih prihoda, karakterišu sledećim

svojim odredjenjima:

55 Termin doprinos predstavlja prost prevod stranih reči i to: Contribution (engleski i

francuski jezik), Beitrag (nemački jezik), odnosno Contributio - tributo speciale

(italijanski jezik).

115

1. javni su prihod koji predstavlja davanja u koja je inkorporiran

element protivnaknade,

2. ne plaćaju ga sva lica, kao što je slučaj kod poreza, već samo ona

koja će imati neku korist (naknadu) od tako prikupljenih javnih

sredstava,

3. predstavljaju prinudno plaćanje, odnosno obaveznu naknadu

pojedinca ili grupe pojedinaca za učinjene usluge ili radove, ili

davanja koja se u potpunosti ili delimično finansiraju doprinosima,

4. prikupljena sredstva su strogo namenska, te ne prolaze kroz budžet

i budžetsku proceduru,

5. namena doprinosa je unapred utvrdjena, jer je reč o destiniranim

(namenskim) prihodima,

6. obaveza plaćanja se odnosi na odredjeni krug korisnika koji su

povezani odredjenim ekonomskim, socijalnim ili nekim drugim

razlozima,

7. po pravilu obaveza plaćanja doprinosa nije utvrdjena propisima

državnog organa,

8. da bi se sprečilo mešanje sredstava prikupljenih doprinosima za

obavezno socijalno osiguranje sa ostalim opštim prihodima države,

ustanovljavaju se posebni, autonomni, fondovi socijalnog

osiguranja,

9. ne postoji bilo kakav donji limit ispod kojeg se doprinos ne bi

plaćao, odnosno doprinosi se plaćaju i na najniže zarade, odnosno

druge osnovice,

10. može da postoji gornji limit plaćanja doprinosa iznad kojeg se

doprinosi ne plaćaju (slučaj u Srbiji s ograničavanjem plaćanja

doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje samo do iznosa

petostruke prosečne zarade u Republici),

11. stope doprinosa su obavezno proporcionalne,

12. osnovicu doprinosa čini (bruto) zarada ili neka druga naknada, i

13. nije uobičajeno da postoje granske ili teritorijalne diferencijacije i

olakšice, odnosno diferencijacije (olakšice) prema vrstama

116

zaposlenja.56

Naravno, na osnovu ovako razudjenih i raznolikih karakteristika

doprinosa teško je dati neku sveobuhvatnu i do kraja zadovoljavajuću

definiciju doprinosa. Sažimajući suštinu većine postojećih definicija

doprinosa, može se prihvatiti tumačenje da su "doprinosi posebna vrsta

namenskih javnih prihoda koja se na osnovu uvedene obaveze ubira od

fizičkih i pravnih lica".

U jugoslovenskom finansijskom sistemu doprinosi se javljaju 1952.

godine usvajanjem Osnovnog zakona o društvenom doprinosu i

porezima. Od tada se ovaj instrument u nas obilato koristi. Nekada

doprinosi označavaju prihod koji se prikuplja iz privrednog sektora da bi

se kasnije doprinosima nazivali prihodi koji opterećuju lična primanja

gradjana. Često se u našoj ranijoj praksi koristio termin doprinos57, a reč

je u suštini o čistom poreskom davanju.

U našoj teoriji i praksi doprinosi su, sve do nedavno, bili nepreciznije i

šire definisani nego što je to slučaj u teoriji i praksi zemalja s tržišnom

orijentacijom. Oni predstavljaju poseban vid davanja, vrlo sličan

porezima, privrednih organizacija (društveni doprinos privrednih

organizacija), a kasnije i stanovništva (doprinosi budžetima iz ličnih

dohodaka) za podmirivanje brojnih klasičnih javnih rashoda

(opštedruštvenih potreba). U kasnijim etapama doprinosi evoluiraju i

distanciraju se od poreza i postaju dominantan i skoro jedini instrument

(javni prihod) kojim su obezbedjivana sredstva za finansiranje tzv.

samoupravnih interesnih zajednica društvenih delatnosti i delatnosti

materijalne proizvodnje (zajednička potrošnja).58

Porodica doprinosa koju poznaje savremena praksa i teorija je brojna. U

pitanju su destinirani javni prihodi namenjeni kako izgradnji objekata

56 Raičević, B.: op. cit., str. 451. Valja reći da ima i drugačijih grupisanja osnovnih

karakteristika doprinosa. Posebno videti Jelčić, B.: op. cit., str. 135, Jelčić, B.: op. cit., str.

275 i drugo. 57 Termin doprinos ima još jedno značenje. Naime, doprinos označava i davanje koje

obavljaju preduzeća i druga pravna lica svojim neprofesionalnim organizacijama

(komorama). U ovom slučaju se smatra da doprinosi predstavljaju tipičan primer

parafiskalnih davanja (parafiskaliteta). Videti Tomljanović, D., Parafiskalna davanja,

Institut za javne finansije, Zagreb, 1972., str. 10 58 Tomljanović, D.: Finansijska teorija i politika, drugo dopunjeno i izmenjeno izdanje,

Savremena administracija, Beograd, 1990., str. 130-131

117

infrastrukture, komunalne privrede i slično59, tako i socijalnoj sferi

(socijalno osiguranje) i privredi (komore i druge asocijacije privrede).60

Svakako da je danas u savremenom svetu i kod nas najvažnija kategorija

doprinosa u socijalnoj sferi, tj. kategorija doprinosa za socijalno

osiguranje. Štaviše, doprinosi za socijalno osiguranje su, s obzirom na

svoj ne samo bilansni značaj, postali samostalni član bilo koje

klasifikacije javnih prihoda.

Doprinosi danas imaju odredjene sličnosti s porezima, ali i sa taksama.

Porezima su doprinosi slični po sledećim karakteristikama: prinudnost

plaćanja, najčešće je reč o novčanim davanjima, po obliku i tehnici

naplate.

Doprinosi su slični taksama po tome što je reč o nekoj ličnoj koristi koja

se očekuje, bilo neposredno, bilo posredno, već prilikom plaćanja

doprinosa.

3.9.8.4. Sistem doprinosa za socijalno osiguranje u Srbiji

Usvajanjem "Koncepcije fiskalne reforme u Republici Srbiji" 1992.

godine, kao i donošenjem odgovarajućih zakona kojima se, izmedju

ostalog, regulišu i uredjuju pitanja iz oblasti doprinosa za obavezno

socijalno osiguranje, u Republici Srbiji je promovisan sistem socijalnog

osiguranja imanentan praksi zemalja razvijene tržišne privrede. Sistem

obaveznog socijalnog osiguranja koji se od tada u nas razvija je sistem

koji je zasnovan na Bizmarkovskom modelu.

Do kraja 1996. godine sistem doprinosa za obavezno socijalno osiguranje

bio je regulisan jedinstvenim Zakonom o doprinosima za socijalno

osiguranje. Navedeni Zakon, nevelik po obimu, na jednom mestu je

jedinstveno i jednoobrazno regulisao materiju svih elemenata doprinosa,

kao i tehniku naplate. Počev od 1. januara 1997. godine, medjutim,

odredbe o doprinosima se ugradjuju u odgovarajuće sistemske zakone

kojima se regulišu prava i obaveze za pojedine vidove socijalnog

osiguranja. Reč je o Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju,

Zakonu o zdravstvenom osiguranju i Zakonu o zapošljavanju i

ostvarivanju prava nezaposlenih lica. Odredbe o doprinosima se, skoro

59 Ekonomska i poslovna enciklopedija, knjiga I, Savremena administracija, Beograd,

1994, str. 226 60 Trklja, M.: op. cit., str. 240 i Raičević, B.: op. cit., str. 451

118

na identičan način definisane, nalaze u sklopu navedena tri zakona i

brojnim podzakonskim aktima koji su na osnovu njih doneti. U takvoj

situaciji sistem doprinosa za socijalno osiguranje postao je

netransparentan.

U toku 2001-2003. godine navedena tri zakona doživela su nove i veoma

radikalne promene, posebno Zakon o penzijskom i invalidskom

osiguranju. Tim promenama, medjutim, nisu ozbiljnije menjani osnovni

instituti doprinosa.

Konačno, sredinom jula meseca 2004. godine u Srbiji se ponovo usvaja

Zakon o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje61 kojim se na

jedinstven način regulišu osnovni instituti doprinosa za obavezno

socijalno osiguranje.

Navedenim novim zakonskim rešenjima u Republici Srbiji je ustanovljen

sistem socijalnog osiguranja koji se zasniva na četiri osnovna načela:

1. načelo obaveznosti, što znači da je sistem doprinosa za socijalno

osiguranje odredjen zakonom kao obavezujući, kako za fizička,

tako i za pravna lica na koja se odnosi,

2. načelo pluraliteta izvora finansiranja, što znači da se sistem

doprinosa za socijalno osiguranje zasniva na ekonomskoj snazi

osiguranika, poslodavca i drugih obveznika doprinosa,

3. načelo proporcionalnosti, što podrazumeva da se doprinosi za

socijalno osiguranje plaćaju prema proporcionalnim stopama, i

4. načelo namenskog korišćenja sredstava, što se ogleda u činjenici da

su prikupljena sredstva putem doprinosa za socijalno osiguranje

strogo destinirana i ne mogu se koristiti za neke druge javne

potrebe.

Obavezno socijalno osiguranje u Republici Srbiji postoji u tri vida: u vidu

penzijskog i invalidskog osiguranja, u vidu zdravstvenog osiguranja i u

vidu osiguranja za slučaj nezaposlenosti. Zapravo, ovaj zakon uvodi

doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje u vidu (1) doprinosa za

obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, (2) doprinosa za staž

osiguranja koji se računa sa uvećanim trajanjem u skladu sa zakonom, i

61 Zakon o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, Službeni glasnik RS br. 84/04 i

86/04.

119

(3) doprinosa za slučaj invalidnosti i telesnog oštećenja po osnovu

povrede na radu i profesionalne bolesti u slučajevirna utvrdjenim

zakonom, doprinosa za zdravstveno osiguranje u vidu (a) doprinosa za

obavezno zdravstveno osiguranje i (b) doprinosa za slučaj povrede na

radu i profesionalne bolesti u slučajevima utvrdjenim zakonom, i (3)

doprinosa za osiguranje za slučaj nezaposlenosti u vidu doprinosa za

obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti.

Obveznici doprinosa su različito definisani za navedena tri vida osiguranja.

Posmatrano u načelu, osiguranici za svaki od tri navedena vida

obaveznog socijalnog osiguranja su:

1. zaposleni,

2. poslodavci,

3. preduzetnici, i

4. poljoprivrednici koji, medjutim, nisu obveznici doprinosa za

obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti.

Medjutim, sa ovim se varijabilitet obveznika doprinosa za pojedine

vidove socijalnog osiguranja ne iscrpljuje. Naime, čl. 7. Zakona navodi,

kada je reč o penzijskom i invalidskom osiguranju, još 12 vrsta

obveznika ovog doprinosa, čl. 8. Zakona koji se odnosi na obveznike

obaveznog zdravstvenog osiguranja još 13 vrsta obveznika, a čl. 9.

Zakona koji se odnosi na osiguranje za slučaj nezaposlenosti definiše još

5 vrsta obveznika.

Osnovica doprinosa za sva tri vida u najvećem broju slučajeva je

korespondentna62 vrsti obveznika, pri čemu je ona identična za dve

najčešće kategorije obveznika: zaposlenog i njegovog poslodavca.

Ako je obveznik zaposleni, odnosno poslodavac, osnovica je zarada,

odnosno plata i naknada zarade u skladu sa zakonom koji uredjuje radne

odnose, opštim aktom i ugovorom o radu, odnosno rešenjem nadležnog

organa.

62 Deo Zakona koji reguliše materiju osnovice doprinosa je izuzetno obiman i veoma

složen i sadržan je u 23. člana Zakona (čl. 13. do 35). U tekstu se navode osnovice

doprinosa za četiri najčešće kategorije obveznika.

120

Osnovica doprinosa za preduzetnika je oporeziva dobit, odnosno

paušalno utvrdjeni prihod na koji se plaća porez prema zakonu koji

uredjuje porez na dohodak gradjana.

Osnovica doprinosa za poljoprivrednike je prihod od poljoprivredne

delatnosti na koji se plaća porez u skladu sa zakonom koji uredjuje porez

na dohodak gradjana.

Zakon je, osim toga, odredio najnižu (mesečnu) i najvišu (mesečnu i

godišnju) osnovicu doprinosa.

Najnižu mesečnu osnovicu doprinosa čini iznos od 40% prosečne

mesečne zarade u Republici isplaćene u prethodnom tromesečju za koji

su objavljeni podaci republičkog organa nadležnog za poslove statistike,

osim ako zakonom nije izričito navedeno.63

Najvišu mesečnu osnovicu doprinosa čini petostruki iznos prosečne

mesečne zarade po zaposlenom u Republici prema poslednjem podatku

republičkog organa nadležnog za poslove statistike, a primenjuje se od

prvog u narednom mesecu po objavljivanju podataka o prosečnoj

mesečnoj zaradi isplaćenoj po zaposlenom u Republici.

Konačno, kada je reč o osnovici doprinosa valja navesti da zakonodavac

definiše i najvišu godišnju osnovicu doprinosa. Ovu osnovicu čini

petostruki iznos prosečne godišnje zarade u Republici isplaćene u godini

za koju se obračunavaju i plaćaju doprinosi.

Stope doprinosa su proporcionalne i različite i sa stanovišta obveznika i

sa stanovišta osnovice. Stope prema kojima se obračunavaju i plaćaju

doprinosi jesu:

(1) za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje 22%,

(2) za obavezno zdravstveno osiguranje 12,3%,

(3) za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti 1,5%.

63 Niža osnovica od navedene odredjena je za monahe i monahinje, za poljoprivrednike i

za strane državljane za vreme školovanja ili stručnog usavršavanja na teritoriji Republike.

Navedene kategorije plaćaju doprinose na osnovicu koji čini 40% prosečne mesečne

zarade u Republici isplaćene u četvrtom tromesečju prethodne godine, prema

objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike.

121

U pitanju su tzv. zbirne (ukupne) stope. Ali, kada se doprinosi plaćaju

istovremeno iz osnovice i na osnovicu, obračun doprinosa se vrši prema

sledećim stopama:

1. za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje 11%,

2. za obavezno zdravstveno osiguranje 6,15%,

3. za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti 0,75%.

Stope dodatnog doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje za staž

osiguranja koji se zaposlenom i preduzetniku računa sa uvećanim

trajanjem u skladu sa zakonom se nalaze u rasponu od 3,70% kada se

efektivnih 12 meseci računa kao 14 meseci staža osiguranja do 11,0%

kada se efektivnih 12 meseci računa kao 18 meseci staža osiguranja

(ukupno četiri raspona).

Konačno, stope doprinosa za slučaj invalidnosti i telesnog oštećenja po

osnovu povrede na radu i profesionalne bolesti jesu:

1 . za penzijsko i invalidsko osiguranje 4% i

2. za zdravstveno osiguranje 2,0%.

Oslobodjenja od plaćanja doprinosa za obavezno socijalno osiguranje su

veoma retka i specifična. Naime, poslodavac koji zaposli lice koje je na

dan zaposlenja starije od 50 godina, odnosno 45, a imalo je status

nezaposlenog najmanje godinu dana, oslobadja se (odnosno plaća

doprinose prema stopama umanjenim za 80%) plaćanja doprinosa u

trajanju od dve godine.

Obveznik obračunavanja i plaćanja doprinosa iz osnovice i na osnovicu

za zaposlene je poslodavac.

Za lica koja obavljaju samostalnu delatnost i za poljoprivrednike obavezu

doprinosa rešenjem utvrdjuje Poreska uprava.64

Doprinosi za socijalno osiguranje predstavljaju najveću stavku u

strukturu ukupnih prihoda Republike i učestvovali su 2007. godine sa

64 Generalno, obavezu obračunavanja i utvrdjivanja doprinosa imaju samo isplatilac

prihoda i poreska uprava, u zavisnosti od vrste obveznika, odnosno vrste osnovice

(prihoda) doprinosa.

122

11.3% u BDP, a za period do 2011. godine projektuje se učešće od oko

11.1% u BDP. U strukturi ukupnih prihoda Republike Srbije doprinosi za

socijalno osiguranje učestvovali su: 2005. godine sa 25.5%, 2006. godine

sa 26.7% a 2007. godine sa 26.8%, što je najveće učešće u odnosu na

ostale vrste poreskih prihoda. I ovako visoko učešće doprinosa u strukturi

ukupnih prihoda nije dovoljno za finansiranje prava iz domena socijalnog

osiguranja te su nužni izuzetno veliki transferi iz budžeta kao što je to

navedeno u tabelama koje su date u narednom poglavlju.

3.9.8.5.Fondovi kao mehanizam za finansiranje obaveznog

socijalnog osiguranja

Penzijsko i invalidsko osiguranje je u Republici Srbiji, sa stanovišta

fondova kao institucija za finansiranje socijalnog osiguranja,

organizovano u vidu tri posebna fonda, i to:

1. Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih,

2. Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja samostalnih

delatnosti, i

3. Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja

poljoprivrednika.65

Fond je pravno lice sa statusom ustanove i upisuje se u sudski registar.

Prihodi za sva tri fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje su manje-

više jednaki za svaki fond, a čine ih:

1. doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje koje

plaćaju obveznici,

2. doprinosi za dobrovoljno penzijsko i invalidsko osiguranje

(formalno, suštinski još nisu zaživeli),

3. transferi iz budžeta Republike, posebno značajni u poslednjih

nekoliko godina,

4. prihodi od imovine,

65 Videti čl. 152 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju

123

5. prihodi na osnovu Zakona o privatizaciji (prihodi Fonda penzijskog

i invalidskog osiguranja zaposlenih),

6. domaći i inostrani krediti i zajmovi,

7. prihodi po osnovu donacija,

8. drugi prihodi.

Rashodi navedenih fondova su: (1) isplata penzija, invalidnina i drugih

novčanih naknada, (2) prekvalifikacije i dokvalifikacije, odnosno

odgovarajuće zapošljavanje invalida rada u skladu sa zakonom, (3)

zdravstvena zaštita korisnika penzija u skladu sa zakonom, (4) naknada

za staž ostvaren kod fonda, kada se penzija po osnovu tog staža ostvaruje

kod drugih organizacija penzijskog i invalidskog osiguranja, (5) troškovi

organa fonda i slično.

Ukoliko su izmirene prethodno navedene obaveze, sredstva fondova se

mogu koristiti za društveni standard korisnika penzija, mere i akcije koje

doprinose sprečavanju invalidnosti i slično.

U fondovima se stvaraju sredstva rezervi izdvajanjem odredjenog

procenta iz sredstava ostvarenih doprinosima za penzijsko i invalidsko

osiguranje i ostvarenog viška prihoda nad rashodima. Procenat utvrdjuje

skupština fonda, tako da se izdvajanje obavezno vrši sve dok sredstva

rezervi ne dostignu tromesečni iznos redovnih obaveza fonda. Naravno,

navedene aktivnosti su moguće samo u situaciji kada se sredstvima

prikupljenim od doprinosa to može obezbediti. No, kako je poslednjih

godina to nemoguće, štaviše urednost isplata penzija zavisi od redovnog

priticanja prihoda iz budžeta Republike (transferi iz budžeta Republike u

fondove penzijskog i invalidskog osiguranja i zaposlenih66

zemljoradnika), navedeno izdvajanje se praktično više ne vrši.

Ustavna obaveza Republike je da fondovima obezbedi sredstva koja

nedostaju za svaku dospelu isplatu penzija. S druge strane, fondovi su

dužni da ovako korišćena sredstva vrate najkasnije do kraja naredne

kalendarske godine. Ni ova se odredba ne koristi, budući da se

sredstvima doprinosa ne mogu pokriti tekuće isplate penzija.

66 Transferi fonda penzijskog i invalidskog osiguranja u poslednjih nekoliko godina, kao

što se vidi iz podataka tabela koje su date u tekstu, iznose više od trećine ukupnih

sredstava fonda.

124

Slobodna sredstva fondovi mogu da koriste za ulaganja u hartije od

vrednosti, za ulaganja radi sprečavanja nastanka invalidnosti, za

zapošljavanje, prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju, zaštitu i zbrinjavanje

ostarelih i iznemoglih korisnika prava i u druge namene.

U tabelama koje slede daje se pregled prihoda i rashoda republičkih

fondova penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih, samostalnih

delatnosti i poljoprivrednika.

Tabela br. 8: Struktura prihoda i rashoda Republičkog fonda PIO

zaposlenih u 2003. i 2004.godini Prihod/rashod/godina 2003. 2004.

1. Socijalni doprinosi 53.0 58.7

2. Dotacije i transferi 37.2 36.7

3. Drugi prihodi 0.9 0.0

4. Transferi izmedju budžetskih korisnika na istom nivou 0.8 1.8

5. Ostali prihodi 8.9 3.8 Ukupni prihodi 100.0 100.0

1. Rashodi za zaposlene 0.7 0.8

2. Korišćenje robe i usluga 1.2 0.8

3. Otplata kamata 0.0 3.6

4. Otplata glavnice 0.2 1.6 5. Prava iz soc. osiguranja 97.6 92.9

6. Ostali rashodi 0.3 0.3

Ukupni rashodi 100.0 100.0

Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Beograd, 2005, str. 44. Obračun autora.

Tabela br. 9: Struktura prihoda i rashoda Republičkog fonda PIO

samostalnih delatnosti u 2003. i 2004. godini

Prihod/rashod/godina 2003. 2004.

1. Socijalni doprinosi 73.5 79.6

2. Dotacije i transferi 1.8 1.2

3. Drugiprihodi 0.5 0.3

4. Transferi izmedu budžetskih korisnika na istom nivou 0.6 0.3

5. Ostali prihodi 23.6 18.6

Ukupni prihodi 100.0 100.0

1. Rashodi za zaposlene 1.9 2.2 2. Korišćenje robe i usluga 2.2 1.3

3. Otplata kamata 0.0 0.0

4. Otplata glavnice 0.0 0.0

125

5. Prava iz soc. osiguranja 95.1 93.9

6. Ostali rashodi 0.8 2.6 Ukupni rashodi 100.0 100.0

Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Beograd, 2005, str. 45. Obračun autora.

Tabela br. 10: Struktura prihoda i rashoda Republičkog fonda PIO

poljoprivrednika u 2003. i 2004. godini Prihod/rashod/godina 2003. 2004.

1. Socijalni doprinosi 20.5 13.0

2. Dotacije i transferi 78.9 86.6

3. Drugiprihodi 0.0 0.0

4. Transferi izmedju budžetskih korisnika na istom nivou 0.0 0.0

5. Ostali prihodi 0.6 0.1

Ukupni prihodi 100.0 100.0

1. Rashodi za zaposlene 0.1 0.1

2. Korišćenje robe i usluga 4.1 3.2

3. Otplata kamata 0.0 0.0

4. Otplata glavnice 0.0 0.0 5. Prava iz soc. osiguranja 95.8 96.7

6. Ostali rashodi 0.0 0.0

Ukupni rashodi 100.0 100.0

Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Beograd, 2005, str. 46

Podaci u navedenim tabelama, kada je reč o prihodima, pokazuju vrlo

diferencirane odnose. Najpre, izraženo je učešće doprinosa za socijalno

osiguranje u ukupnim prihodima u slučaju fonda PIO samostalnih

delatnosti, gde se oko tri četvrtine ukupnih prihoda prikupi naplatom

doprinosa, sa izraženom tendencijom povećanja. Učešće ostalih prihoda

je disperzovano i relativno skromnije. U slučaju fonda PIO zaposlenih,

inače bilansno najznačajnijeg fonda PIO, po osnovu naplate doprinosa za

socijalno osiguranje obezbedjuje se svega nešto više od polovine ukupnih

prihoda, dok učešće transfera iz budžeta Republike iznosi nešto manje od

40% ukupnih prihoda ovog fonda. Udeo ostalih prihoda je marginalan.

U slučaju fonda PIO poljoprivrednika osnovni prihod predstavljaju

transferi iz budžeta Republike sa oko 80 - 87%. Prihodi koji se ostvaruju

naplatom doprinosa od poljoprivrednika su relativno i apsolutno vrlo

skromni i pokazuju tendenciju smanjivanja. Ovaj fond skoro da nema

drugih prihoda osim navedena dva. Ovako izraženo naslanjanje u slučaju

ovog fonda, ali i fonda PIO zaposlenih na transfere iz budžeta Republike

ne bi moglo dugo da opstane. Ono sa svoje strane ukazuje na ozbiljne

126

probleme u naplati doprinosa, posebno u slučaju poljoprivrednika, ali i

na poremećene demografske parametre i neodrživost sadašnjeg modela

penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i sistema tekućeg uskladjivanja

doprinosa s rashodima. Prelazak na sistem akumulacije kapitala i

ustanovljavanje sva tri penzijsko-invalidska stuba pokazuje se kao

neminovnost, bez obzira na to koliko je bolno, teško i dugotrajno.

Kada je reč o rashodima fondova penzijskog i invalidskog osiguranja u

sva tri fonda valja navesti veoma dominantnu poziciju rashoda po osnovu

obezbedjivanja prava iz socijalnog osiguranja (isplata penzija i

invalidnina). Svi drugi rashodi su vrlo skromni, osim otplate kamata i

glavnica u slučaju fonda PIO zaposlenih.

Radi obezbedjenja i sprovodjenja zdravstvenog osiguranja, u Republici

Srbiji je osnovan Republički zavod za zdravstveno osiguranje.

Prihodi Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje čine sredstva

ostvarena po osnovu:

1. doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje,

2. doprinosa za dobrovoljno zdravstveno osiguranje,

3. imovine kojom raspolaže Zavod,

4. participacija (ličnog učešća) korisnika zdravstvenog osiguranja,

5. domaćih i inostranih kredita i zajmova,

6. donacija,

7. transfera iz budžeta Republike, i

8. drugih sredstava.

U Zavodu se posebno vode sredstva za zdravstveno osiguranje

zaposlenih, zemljoradnika i lica koja samostalno obavljaju delatnost.

Medjutim, ova podela ima isključivo svrhu da ukaže na to da li doprinosi

za pojedine kategorije osiguranika omogućavaju pokrivanje s njihove

strane učinjenih rashoda.

Sredstva Zavoda se mogu koristiti isključivo za:

1. ostvarivanje prava korisnika i unapredjivanje zdravstvene zaštite,

127

2. podmirivanje troškova sprovodjenja zdravstvenog osiguranja, i

3. druge rashode u skladu sa zakonom.

Praktično, sredstva Zavoda se koriste za pokrivanje: (1) troškova

zdravstvenih ustanova (materijalni rashodi), (2) troškova lekova, (3)

troškova dijaliza, (4) troškova za zubarske i stomatološke radove, (4)

naknada bolovanja preko 60 dana, (5) putne troškove osiguranika, (6)

nabavku protetičkih pomagala i slično. Najveći deo (oko 96%) se

realizuje na nivou Republičkog zavoda, a manji deo (oko 4%) na nivou

filijala. Na nivou filijala se po pravilu realizuju naknade bolovanja,

nabavka protetičkih pomagala, putni troškovi i slično.

Zavod za zdravstveno osiguranje obrazuje rezerve izdvajanjem

odredjenog procenta iz sredstava ostvarenih naplatom doprinosa u visini

koju odredi skupština i izdvajanjem viška prihoda nad rashodima,

ostvarenog u prethodnoj godini. Izdvajanje u rezervu vrši se dok sredstva

rezervi ne dostignu nivo od 5% rashoda Zavoda u prethodnoj godini.

Slobodna sredstva Zavod može da ulaže u finansijske institucije, u hartije

od vrednosti i druge namene radi ostvarivanja dobiti ili može da ih daje

kao namenske zajmove zdravstvenim ustanovama. Svi ovi poslovi se,

kao i kod druga dva fonda (fondovi penzijskog i invalidskog osiguranja i

Nacionalna služba za zapošljavanje), realizuju preko institucije trezora

Republike.

U tabeli koja sledi daje se struktura prihoda i rashoda Republičkog

zavoda za zdravstveno osiguranje.

Tabela br. 11: Struktura prihoda i rashoda Republičkog zavoda za

zdravstveno osiguranje u 2003. i 2004. godini

Prihod/rashod/godina 2003. 2004.

1. Socijalni doprinosi 71.2 70.5

2. Dotacije i transferi 6.1 3.2

3. Drugi prihodi 1.4 0.2

4. Transferi izmedju budžetskih korisnika na istom nivou 21.2 23.9

5. Ostali prihodi 0.1 2.2

Ukupni prihodi 100.0 100.0

1. Rashodi za zaposlene 0.8 1.0

2. Korišćenje robe i usluga 1.6 1.0

3. Otplata kamata 0.1 2.2

4. Otplata glavnice 0.0 1.6

128

5. Prava iz soc. osiguranja 97.4 93.9

6. Ostali rashodi 0.1 0.3

Ukupni rashodi 100.0 100.0

Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Beograd, 2005, str. 47. Obračun autora.

Doprinosi za zdravstveno osiguranje su osnovni prihod ovog fonda

(učešće nešto više od 70%), dok je udeo transfera iz budžeta Republike

nešto više od 20%. Valja reći da ovaj fond, za razliku od ostalih, ima i

značajnije prihode po osnovu donacija i ostalih prihoda.

Glavninu rashoda čine rashodi namenjeni ostvarivanju prava iz

zdravstvenog osiguranja, dok su rashodi za otplatu dugova i za značajnu

službu Zavoda skromniji, u oba slučaja izmedju 1% i 2% ukupnih

rashoda.

Preko institucije Nacionalne službe za zapošljavanje u Republici Srbiji je

organizovano osiguranje za slučaj nezaposlenosti.

Nacionalna služba sprovodi i predlaže Vladi Republike Srbije programe

zapošljavanja nezaposlenih lica, posreduje pri zapošljavanju, obavlja

poslove koji se odnose na ostvarivanje prava nezaposlenih lica i druge

poslove utvrdjene zakonom, drugim propisima i statutom Službe.

Prihodi Nacionalne službe su:

1. doprinos za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti,

2. doprinosi za dobrovoljno osiguranje za slučaj nezaposlenosti,

3. prihodi ostvareni prodajom društvenog kapitala u procesu

privatizacije,

4. prihodi ostvareni izdavanjem, odnosno prometom hartija od

vrednosti,

5. prihodi ostvareni ulaganjem kapitala,

6. domaći i inostrani zajmovi i krediti,

7. prihodi iz budžeta Republike, i

8. drugi prihodi u skladu sa zakonom.

129

Potrebno je napomenuti da se sredstva ostvarena prodajom društvenog

kapitala, odnosno prodajom društvenih preduzeća ili njihovih delova

mogu koristiti isključivo za stvaranje uslova za zapošljavanje lica za

čijim je radom prestala potreba (otvaranjem novih radnih mesta,

sačinjavanje tzv. socijalnih programa i slično). Pored toga, sredstva iz

budžeta Republike se mogu koristiti za isplatu novčane nadoknade

nezaposlenim licima kojima je radni odnos prestao zbog tehnoloških,

ekonomskih i organizacionih promena i slično.

Slobodna (eventualna) sredstva Nacionalna služba može da ulaže u

hartije od vrednosti i druge namene radi ostvarivanja dobiti.

U tabeli koja se daje u nastavku prezentira se struktura prihoda i rashoda

Nacionalne službe za zapošljavanje.

Tabela br. 12: Struktura prihoda i rashoda Nacionalne službe za

zapošljavanje u 2003. i 2004. godini

Prihod/rashod/godina 2003. 2004.

1. Socijalni doprinosi 47.3 41.9

2. Dotacije i transferi 52.1 57.7

3. Drugi prihodi 0.5 0.2

4. Transferi izmedju budžetskih korisnika na istom nivou 0.1 0.2

5. Ostali prihodi 0.0 0.0

Ukupni prihodi 100.0 100.0

1. Rashodi za zaposlene 4.6 4.5

2. Korišćenje robe i usluga 5.6 2.7

3. Otplata kamata 0.4 0.0

4. Otplata glavnice 0.5 0.4

5. Prava iz soc. osiguranja 88.6 91.8

6. Ostali rashodi 0.3 0.6

Ukupni rashodi 100.0 100.0

Izvor: Bilten javnih fmansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo fmansija, Beograd, 2005, str. 48. Obračun autora.

Prihodi koje Nacionalna služba za zapošljavanje ostvari iz budžeta

Republike su dominantni prihodi, dominantniji od prihoda koji se ostvare

naplatom doprinosa. Prihodi od naplaćenih doprinosa imaju učešće preko

40%, ali sa izraženom tendencijom smanjivanja u posmatranom periodu.

Ostali prihodi su vrlo skromni.

130

Struktura rashoda je monolitna, kao i u slučaju svih fondova socijalnog

osiguranja. Za realizaciju prava iz socijalnog osiguranja u okviru

ukupnih rashoda Nacionalne službe za zapošljavanje potroši se više od

90% ukupnih rashoda. Ostali rashodi, osim rashoda za zaposlene (oko

4,5% ukupnih rashoda) su skromni ili nepostojeći.

Podaci o prihodima i rashodima za sve vidove socijalnog obaveznog

osiguranja kojima se raspolaže, iako su rudimentarni, nedovoljni, imaju

prevashodno informativni karakter. Oni nažalost ne mogu da posluže za

bilo kakvo ozbiljnije istraživanje i promišljanje. Ipak, oni govore o

veoma izraženoj disproporciji izmedju široko uspostavljenih prava u

neka srećnija i ekonomski jača vremena koja i dalje opstaju i skučenih

aktuelnih finansijskih mogućnosti da se ta prava pokriju sopstvenim,

izvornim, prihodima. Stoga je široko zastupljen sistem transfera

nedestiniranih (poreskih) prihoda iz budžeta Republike ka fondovima

socijalnog osiguranja realnost Srbije koja će verovatno još dugo da

potraje. Učešće ovih transfera u BDP iznosio je 16.5% 2005. godine,

17.7% 2006. godine, 17.1% 2007. godine, koliko je i učešće 2008.

godine. Imajući u vidu da je ovo izuzetno veliko opterećenje javne

potrošnje sa stanovišta održivog stabilnog razvoja nužno je smanjenje

svih vidova javne potrošnje, pa i ove vrste transfera. Projekcijama

budžeta i ekonomske politike do 2011. godine u Srbiji je predvidjeno

smanjenje učešća rashoda za socijalno osiguranje u BDP sa 17.1% u

2008. godini na 15.5% na kraju ovog perioda.

3.9.9. Naknade

Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je kao javne prihode,

pored već navedenih (poreza, taksa, doprinosa, carina, akciza i sl.) uveo

još i naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i to: za korišćenje

voda, šuma, zemljišta, puteva, rudnog blaga, lekovitog bilja, za zaštitu i

unapredjenje životne sredine, naknadu za korišćenje ribarskog područja i

naknadu za korišćenje uglja, vode, nafte i gasa.

Naknade predstavljaju noviju vrstu javnih prihoda, čija je pojava

motivisana potrebom rešavanja odredjenih ekonomskih ciljeva. Imaju

sledeće karakteristike: 1) predstavljaju vrstu parafiskalnih prihoda; 2)

definišu se kao destinirani javni prihodi; 3) visina naknade predstavlja

ekvivalent troškova održavanja i unapredjenja upotrebnih svojstava tih

dobara; 4) nemoguće je individualizirati stepen korišćenja ovih dobara;

5) plaćaju ih samo odredjene kategorije obveznika i 6) po pravilu nisu

131

samo prihod budžeta javno-pravnog tela.67 Kod nas je Zakon o javnim

prihodima i javnim rashodima iz 1991. godine po prvi put uveo naknade

u sistem javnih prihoda, iste su zadržane i u novom Zakonu iz 2003.

godine.

Naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa mogu se uvesti kao

naknade za korišćenje voda, šuma, puteva, zemljišta, prirodnog lekovitog

bilja i rudnog blaga. Naknada za korišćenje voda obuhvata sledeće vrste

naknada za: korišćenje voda, zaštitu voda, korišćenje mineralnih voda,

navodnjavanje, odvodnjavanje, izvadjeni materijal iz vodotoka i

korišćenje vodoprivrednih objekata i vršenje drugih usluga. Ove naknade

su prihod Fonda za vode, javnog vodoprivrednog preduzeća i opštine na

čijoj se teritoriji vrši eksploatacija voda. Naknada za korišćenje šuma

podrazumeva tri vrste naknada za: posečeno drvo, korišćenje šumskog

zemljišta za zakup i korišćenje šuma i šumskog zemljišta za ispašu.

Prihod su Fonda za šume, budžeta Republike i opštine i preduzeća koje

gazduje šumama. Naknade za korišćenje puteva su brojne i kod nas

postoji 13 posebnih vrsta. Prihod su Direkcije za puteve i opština na čijoj

teritoriji se nalaze putevi. Nakanada za korišćenje zemljišta upotpunjena

je uvodjenjem naknade za trajnu ili privremenu promenu namene

korišćenja poljoprivrednog zemljišta, gde su predvidjena brojna

izuzimanja od obaveze plaćanja ove naknade. Naknada za korišćenje

prirodnog lekovitog bilja odnosi se na ona lica koja od nadležnog organa

lokalne samouprave dobiju pravo da koriste prirodno lekovita bilja.

Prihod je budžeta opštine na čijoj teritoriji se nalazi ovaj lekoviti faktor.

Naknada za korišćenje rudnog blaga prihod je budžeta Republike (80%)

i budžeta opštine (20%) na čijoj teritoriji se vrši eksploatacija mineralnih

sirovina.

Naknada za korišćenje gradskog gradjevinskog zemljišta utvrdjuje se

odlukama gradova, odnosno opština. Visina naknade utvrdjuje se

posebno za grupu stanova, a posebno za grupu delatnosti: proizvodnja,

zanatske, lične i druge delatnosti, trgovina i ugostiteljstvo i ostale

delatnosti. Ovu naknadu plaćaju neposredni korisnici prema kvadratnom

metru stambenog, odnosno poslovnog prostora, tj. po kvadratnom metru

zemljišta koje se koristi za odgovarajuću delatnost. Prihod je budžeta

opštine, odnosno grada.

67 Trklja, M.: Finansijko pravo, Pravni fakultet, Novi Sad, 1995., str.16-18

132

Naknada za korišćenje komunalnih dobara od opšteg interesa u

nadležnosti je lokalnih kolektiviteta. Npr. prema Odluci Skupštine grada

Beograda68 komunalnim dobrima od opšteg interesa smatraju se: ulice,

trgovi, objekti javne rasvete, autobuske i železničke stanice, parkovi,

zelene i rekreativne površine, otvorene plaže i sl. Plaća se na lična

primanja, neto prihod od delatnosti, neto prihod od autorskih prava,

patenata i tehničkih unapredjenja i katastarski prihod od poljoprivrede i

šumarstva.

3.9.10. Ostali javni prihodi

Grupacija ostalih javnih prihoda je dosta heterogena. Specifičnu vrstu

javnih prihoda čine nefiskalni javni prihodi. Oni se još nazivaju

privrednim ili originarnim javnim prihodima. Njihova osnovna

karakteristika je što se ostvaruju po osnovu državnog vlasništva. Iz ove

grupe javnih prihoda pažnju zaslužuju da se posebno istaknu i prouče:

domenski prihodi, prihodi državnih ustanova, prihodi javnih

preduzeća, prihodi od poklona, legata i napuštene imovine, prihodi

po osnovu koncesionih naknada, prihodi ostvareni po osnovu

privatizacije i prihodi od emisije novca.

Domenski prihodi su prihodi koje država ostvaruje na osnovu

svojinskog raspolaganja imovinom. Mogu se ostvarivati prodajom

imovine, davanjem u zakup ili njenim korišćenjem. U srednjem veku su

bili osnovni izvor prihoda feudalne države. U savremenim državama ne

predstavljaju značajan izvor prihoda.

Prihodi državnih ustanova ostvaruju se od delatnosti državnih

ustanova, kao što su ustanove kulture, obrazovanja, nauke, zdravstva, itd.

Reč je o prihodima od prodatih ulaznica, školarina, praticipacija za

korišćenje zdravstvenih usluga, itd. Ovi prihodi su nedovoljni za

finansiranje napred navedenih ustanova, taka da se njihovo finansiranje

pretežno ostvaruje iz budžeta.

Prihodi javnih preduzeća su najizdašniji prihodi ovih preduzeća.

Osnivanje ovih preduzeća vrši se na osnovu finansijskih, ekonomskih i

socijalno-političkih motiva i razloga. Finansijski razlog dolazi do izražaja

kod monopolskih preduzeća, ali je on danas od sekundarnog značaja.

Ekonomski motivi se javljaju u onim privrednim sektorima gde privatna

68 Službeni list grada Beograda, br. 20/98

133

inicijativa nema interesa i kod onih aktivnosti koje zahtevaju krupna

finansijaka ulaganja. U savremenim uslovima najdominantniji razlog

osnivanja državnih preduzeća je socijalno-političke prirode (zaštita

zdravstvenih interesa stanovništva, poželjnih populacionih i

demografskih trendova, rešavanje komunalnih problema, itd.).

Ekonomski razlozi, neracionalno poslovanje i zbog velikog uticaja

politike neefikasna državna kontrola, zahtevaju restrukturiranje i

delimičnu ili kod nekih javnih preduzeća i potpunu privatizaciju. Kod

najvećeg broja razvijenih zemalja ista su već ili privatizovana ili u

znatnoj meri mešovita preduzeća sa dominantnim udelom privatnog

kapitala.

Prihodi od poklona, legata i napuštene imovine pripadaju grupi

specifičnih prihoda. Pokloni ili donacije zaslužuju pažnju zbog

patriotskog i humanog postupka poklonodavca. Pravna i fizička lica

pristupaju ovim radnjama u vreme sanacija katastrofalnih elementarnih

nepogoda, u toku i nakon rata, itd. Pokloni mogu biti u naturi i novcu.

Legat se od poklona razlikuje po tome što je on destinirani prihod.

Koristi se isključivo za namene koje je odredio legator. Primeri su

Nobelova nagrada, Vukova zadužbina, Teslina fondacija, itd.

Prihodi po osnovu koncesionih naknada nastaju po osnovu davanja

prava na korišćenje i eksploataciju odredjenog opšteg dobra fizičkom ili

pravnom licu, domaćeg ili stranog porekla. Ova vrsta prihoda poznata je

u praksi mnogih razvijenih, a posebno nedovoljno razvijenih zemalja.

Prihodi ostvareni u procesu privatizacije predstavljaju značajan izvor

prihoda i razvijenih i tranzitornih ekonomija, jer je proces privatizacije

svetski proces koji je zahvatio preko 100 zemalja. Od početka 1990.

godine od procesa privatizacije u zemljama OECD-a ostvaren je prihod

od preko 600 milijardi dolara.69

Neto efekti privatizacije u nekim

situacijama su bili razočaravajući (zemlje bivšeg SSSR-a).70 Ovi prihodi

se ostvaruju kako prodajom preduzeća, tako i prodajom akcija koje se

nalaze u posedu državnih preduzeća.

69 Mahboobi, L.: Recent Privatization Trends, OECD Financial Market Trends, No.76,

2000., str. 43-64 70 Djurović-Todorović, J.: Uticaj privatizacije na razvoj finansijskih tržišta, Ekonomski

anali, Ekonomski fakultet, Beograd, 2002., str. 127

134

Prihodi od emisije novca dolaze do izražaja u uslovima deficitarnog

budžetskog finansiranja. Naime, kod zemalja u razvoju i tranziciji

nedostatak sredstava u budžetu pokriva se emisijom novih novčanica kod

centralne banke. Medjutim, praksa pokazuje da je korišćenje ovog

metoda za obezbedjenje nedostajućih sredstava veoma pogubno za

nacionalnu ekonomiju i vrednost domaće valute. Zato država mora biti

veoma obazriva kod primene ove vrste prihoda.

4. JAVNI ZAJAM

4.1. Pojam i karakteristike javnog zajma

U nastanku i razvoju javnog zajma razlikujemo dva perioda: prvi se

završava, a drugi počinje krajem XVIII veka. U prvoj fazi javni zajmovi

su zaključivani za potrebe vladarevog dvora, pa su u suštini imali

personalni, privatno-pravni karakter.

Sa nastankom i razvojem kapitalističkih država dolazi do značajnih

promena uslova i karaktera državnih zajmova, jer oni više nisu lična

stvar vladara, već su to zajmovi države u pravom smislu, tako da se gubi

dotadašnji privatno-pravni karakter. Oni se sada retko upotrebljavaju u

neproduktivne svrhe, već po pravilu služe ubrzanju privrednog razvoja.

Umesto raznih realnih obezbedjenja, sada za zajam jemči sama država

svojim autoritetom, svojim ugledom u zemlji i u medjunarodnim

odnosima, svojom celokupnom ekonomskom snagom.

Javni zajam predstavlja zaduženje države po osnovu ugovora o javnom

zajmu. Javni zajam (kredit) treba razlikovati od javnog duga, jer je javni

dug širi pojam i obuhvata svako zaduženje države po osnovu ugovora o

zajmu kod pravnih i fizičkih lica, kao i sve obaveze države po drugim

osnovama, zakonskim, ugovornim i sl. (U Srbiji je odnos javnog duga

prema BDP iznosio u 2005.godini 50.2%, u 2006.godini 36.2% i u 2007.

godini 29.4%)

Državni zajam je prihod države sui generis, odnosno to je jedan

specifičan oblik prikupljanja prihoda države. Vraćanje zajma, kao i

plaćanje kamata su rashodi sa aspekta državnog budžeta. Država će

pristupiti zaključku zajma kad joj, iz različitih razloga, nedostaju

odredjena sredstva potrebna za pokriće njenih rashoda. Državni zjamovi

u starijoj finansijskoj teoriji tretirani su kao vanredni, povremeni javni

prihodi, dok i letimičan pogled u budžete savremenih država

135

nedvosmisleno upućuje na zaključak da državni zajmovi sve više

poprimaju karakter redovnih prihoda države i da tim putem prikupljaju

značajna novčana sredstva.

Osnovna karakteristika zajma je njegova povratnost, jer nastaje

ugovorom na osnovu koga zajmodavac ustupa zajmoprimcu izvesnu

količinu pozajmljenih sredstava, a zajmoprimač se obavezuje da će

nakon odredjenog vremena, vratiti istu količinu pozajmljenih sredstava

uvećanu za iznos kamate. Zato se kaže da je glavna karakteristika javnog

zajma dobrovoljnost u ugovornoj formi i povratnost sa interesom kao

naknadom. Upis zajma je, po pravilu, slobodna stvar, jer je ostavljeno

upisniku da slobodno odluči da li će upisati zajam ili ne, shodno

njegovim uslovima i cilju za koji se on upisuje. Medjutim, u praksi

javnih zajmova nije uvek postojala dobrovoljnost kod upisa zajma. Takvi

javni zajmovi nazivaju se prinudnim zajmovima, a to je slučaj kada

država obavezuje svoje gradjane da obavezno moraju upisati zajam,

shodno svojim ekonomskim mogućnostima.

Kao drugu karakteristiku javnog zajma istakli smo njegovu povratnost i

protivnaknadu u obliku interesne stope. To je dalja razlika izmedju

javnog zajma i poreza, jer se sredstva ubrana putem poreza ne vraćaju,

dok se kod upisa zajma vraćaju uvećana za kamatu.

Na osnovu svega iznetog možemo zaključiti da su osnovne karakteristike

javnog zajma sledeće:71

- javni zajam predstavlja finansijski instrument koji u sebi uključuje

i elemente prihoda i elemente rashoda. U trenutku zaključenja

zajam je prihod države, a u trenutku dospeća za vraćanje on se

javlja kao javni rashod;

- javni zajam karakteriše njegova povratnost za razliku od ostalih

javnih prihoda čija je osnovna karakteristika njihova nepovratnost;

- pošto se najveći broj javnih zajmova upisuje uz obavezu vraćanja

glavnice i kamate, možemo kao jednu od karakteristika istaći i

kamatu, ali ne kao opštu osobinu, jer postoje i beskamatni krediti

(zajmovi);

71 Aleksić, D.: Finansije i finansijsko pravo, Informator, Zagreb, 1982. str. 105

136

- javni zajmovi su uglavnom doborovoljni, ali postoje i obavezni,

prinudni zajmovi, pa dobrovoljnost ne možemo uzeti kao opšti

element javnog zajma;

- javni zajam se ne može smatrati pravim javnim prihodom, kao što

su to dažbine i domenski prihodi, jer zajmovi predstavljaju

anticipiranje prihoda. Državni zajam vraća se iz sredstava koja

država prikupi pravim javnim prihodima. Zato se zajmovi ne

mogu smatrati definitivnim prihodima, kao što su to pravi javni

prihodi. Medjutim, izmedju zajma i definitivnih prihoda (dažbina)

postoji veoma čvrsta korelativna veza, s obzirom na to da je

nemoguće realizovati zajam bez dažbina iz kojih država, inače

vraća zajam. Zbog ove svoje osobine, klasici su i definisali javni

zajam kao metod rasporedjivanja javnog tereta kroz vreme.

U finansijskoj teoriji navode se razlozi za pojavu i upotrebu javnih

zajmova kao destiniranih prihoda. Najznačajniji su:

1) vanredni, uglavnom veliki javni rashodi;

2) vremensko nepoklapanje izmedju formiranja prihoda i činjenja javnih

rashoda;

3) nemogućnost dodatnog poreskog opterećenja i

4) porast državnog intervencionizma u privredna kretanja.

4.2. Vrste javnog zajma

Javne zajmove možemo podeliti primenom više kriterijuma.

Najprisutnije su sledeće klasifikacije:

a) Unutrašnji i inostrani zajmovi

Kao kriterijum za ovu podelu državnih zajmova uzima se mesto gde je

zajam zaključen i vrsta valute (domaća ili strana) koju zajmodavac

prenosi u vlasništvo zajmoprimcu. Unutrašnji javni zajam je onaj koji se

zaključuje u domaćoj valuti i koga upisuju fizička i pravna lica države

koja raspisuje zajam. Po nekima kriterijum razlikovanja na unutrašnje i

spoljne zajmove je prebivalište (sedište) zajmodavca: ako je u zemlji,

onda se radi o unutrašnjim zajmovima, ako je izvan zemlje koja raspisuje

zajam, onda se radi o inostranom zajmu. Znači, kad država zaključi

137

ugovor o zajmu u inostranstvu i u stranoj valuti, onda se radi o

inostranom državnom zajmu. Nisu retki slučajevi u praksi da obveznice

unutrašnjeg zajma otkupe stranci i tako unutrašnji zajam može postati

inostrani, kao i slučaj, da obveznice inostranog zajma kupe domaća

fizička i pravna lica, tako da spoljni zajam postaje unutrašnji (repatricija

duga). Spoljni zajam država može zaključiti u cilju finansiranja

privrednog razvoja, radi smanjenja deficita u platnom bilansu, radi

finansiranja deficita u budžetu i zbog stabilizovanja kursa nacionalne

valute, tj. jačanja deviznih rezervi. Unutrašnji i spoljni javni zajmovi

imaju odredjene prednosti i nedostatke.

b) Dobrovoljni, prinudni i patriotski zajmovi

U dosadašnjoj praksi državni zajmovi su bili najčešće dobrovoljni, jer su

poverioci svojom slobodnom voljom odlučivali da li će i koliko upisati

javni zajam. Odlučujući se za upis zajma oni su se rukovodili korisnošću

koju će imati od upisa zajma, kao što su kamate, poreske olakšice i razne

druge pogodnosti. Inostrani zajmovi su isključivo dobrovoljni zajmovi. U

mnogim zemljama susrećemo i prinudne zajmove, kada država utvrdjuje

koji su gradjani dužni da upišu zajam i iznos koji moraju izdvojiti na ime

zajma, što zavisi od visine dohotka i vrednosti imovine poverioca. Ovi

zajmovi imaju karakter i zajma i poreza, pa je to razlog da se i javljaju

pod imenom poreski zajmovi. Kod prinudnih zajmova sličnost sa

zajmovima ispoljava se u tome što se iznos zajma vraća, a kod nekih se

plaćaju i kamate. Sličnost s porezima ogleda se u tome što zajmodavcima

nije ostavljeno da slobodno odlučuju hoće li ili neće upisati zajam. U

našoj i stranoj praksi imali smo i patriotske zajmove kao posebnu vrstu

javnog zajma, koji su, po svojim osnovnim karakteristikama, najbliži

dobroovoljnim zajmovima. Motiv zajmodavca ovde nije lični interes i

materijalna korist, već svest o zajedničkoj pripadnosti i medjusobnoj

povezanosti ljudi koji žive i rade u istoj državi. Patriotski zajmovi se

zaključuju u vanrednim prilikama, kao što su ratno stanje, zemljotresi,

suše, poplave i drugo.

c) Kratkoročni, srednjoročni i dugoročni zajmovi

Ova podela izvršena je na osnovu kriterijuma vremena vraćanja zajma,

mada ovaj kriterijum nije kod svih autora jedinstveno prihvaćen. Po

jednima kratkoročni zajmovi su oni čiji je rok vraćanja od 1 do 3 godine,

dok po drugima taj rok se kreće od 1 do 5 godina. Srednjoročni zajmovi

se po jednima vraćaju u roku od 3 do 10 godina, a po drugima od 5 do 15

138

godina. Dugoročni zajmovi su oni kod kojih rok vraćanja iznosi preko 10

godina, a po drugima nakon 15 godina. Istorijski posmatrano, prvi

zajmovi su bili kratkoročni, kasnije u uslovima političke i ekonomske

stabilnosti vreme vraćanja zajma postalo je duže.

Imajući u vidu kriterijum vremena vraćanja imamo još jednu podelu na

leteće i fundirane zajmove. Leteći zajmovi su oni kod kojih je rok

vraćanja najčešće 3-9 meseci. To je slučaj kada u državnom budžetu

dodje do vremenskog nepoklapanja izmedju vremena prikupljanja

prihoda i učinjenih rashoda, pa se to rešava letećim dugom, s tim da se

pozajmljena sredstva moraju vratiti do kraja budžetske godine. Ostali

državni zajmovi spadaju u fundirane zajmove.

d) Zajmovi po paritetu, ispod pariteta i iznad pariteta

Ova klasifikacija izvršena je na osnovu kriterijuma kursa (tečaja)

obveznica zajma. Paritet zajma predstavlja jednakost kursa zajma s

nominalnom vrednošću obveznica. Ukoliko se obveznice zajma prodaju

po nominalnoj vrednosti, odnosno ako je nominalna kamatna stopa zajma

jednaka realnim kamatama zajma, onda kažemo da se kotira po paritetu

(alpari), odnosno da se radi o emisiji zajma po paritetu. Obveznica

državnog zajma koja glasi na 500 ili 1000 dinara prodaje se po

nominalnoj vrednosti od 500, odnosno 1000 dinara, što znači država

dobija onoliko sredstava koliki je njen dug po tom zajmu.

Medjutim, kod zajmova ispod pariteta obveznice zajma se prodaju po

iznosu nižem od iznosa označenog na obveznicama zajma, što znači

država je primila manje sredstva nego što iznosi njen dug po tom zajmu.

Na primer, država prodaje obveznice koje glase na iznos od 1000 dinara

za 900 dinara. Ako je kamatna stopa 10%, onda će država biti obavezna

da vrati 1100 dinara, odnosno 100 dinara više od nominalne vrednosti

obveznice. Pošto je poverilac tu obveznicu stvamo platio 900 dinara, to

je realna kamatna stopa veća nego nominalna i iznosi 12.5%.

Postoji i emisija zajma iznad pariteta, to je slučaj kada se obveznice

zajma prodaju skuplje nego što je njihova nominalna vrednost. Tako se,

na primer, obveznica čija nominalna vrednost iznosi 1000 dinara prodaje

za 1020 dinara, sa nominalnom kamatnom stopom zajma od 10%, onda

će poverilac za obveznicu čija nominalna vrednost iznosi 1000 dinara

dobiti kamatu u iznosu od 100 dinara. Medjutim, upisnik zajma je za tu

obveznicu stvarno platio 1020 dinara, pa je za njega realna kamatna

139

stopa niža od nominalne i iznosi 8.33%. To znači da su realne kamate

kod emisije zajma iznad pariteta niže od nominalnih kamata.

Emisija državnih zajmova po paritetu je uobičajena i može se pozitivno

oceniti kako sa ekonomskog tako i sa finansijskog, socijalnog i

političkog gledišta. U praksi susrećemo odredjene pogodnosti koje

država daje upisnicima zajma (poveriocima), kako bi upis zajma učinila

atraktivnijim, što se, pre svega, odnosi na davanje povlašćenog položaja

kod izmirenja poreskih obaveza.

e) Zajmovi širih i užih teritorijalnih jedinica

Zajmoprimač kod državnih zajmova mogu biti šire i uže političko

teritorija1ne zajednice, bez obzira da li je reč o složenim ili unitarnim

državama. Sve do dvadesetih godina XX veka kao dužnici uglavnom su

se javljali centralni organi, odnosno federacija. Značajan prodor zajmova

užih političko-teritorijalnih jedinica počeo je posle Prvog svetskog rata, a

naročito posle Drugog svetskog rata, sa prenošenjem funkcija sa širih na

uže jedinice. Na razvoj ovog procesa uticale su i povećane potrebe užih

teritorijalnih jedinica, kao i proces decentralizacije nekih funkcija države.

Lokalni organi vlasti suočeni su sa velikim problemima izgradnje

komunalnih objekata, zdravstvenih ustanova, škola, zaštite čovekove

sredine, sportskih i kulturnih objekata, itd. U pojedinim državama

zaduženje užih političko teritorijalnih jedinica je veće od zaduženja

centralnih organa, kao na primer, u Nemačkoj i Švajcarskoj.

f) Zajmovi sa javnim upisom, upis zajma prodajom obveznica banci i

prodajom obveznica na berzi

Javni zajmovi mogu se podeliti i prema kriterijumu zajmodavaca. Tako

se kao zajmodavci ili poverioci javljaju banke, stanovništvo,

medjunarodne finansijske organizacije, strane države, itd. Pre prvog

svetskog rata glavni zajmodavci medju državama bile su Engleska,

Francuska i Nemačka, a u novije vreme na prvom mestu treba istaći

SAD, Japan, Nemačku, Englesku, Francusku, Švedsku, Holandiju, itd.

Veliki značaj u razvoju državnih zajmova imaju medjunarodne

finansijske organizacije, kao što su Medjunarodna banka za obnovu i

razvoj sa sedištem u Vašingtonu, Medjunarodni monetarni fond i niz

drugih medjunarodnih finansijskih organizacija.

140

g) Novčani i robni zajmovi

Predmet javnog zajma mogu, pored novca, biti i druge zamenljive stvari,

mada je danas davanje zajma u novcu redovna pojava, posebno kada se

radi o inostranim zajmovima. Ako umesto novca zajmoprimalac dobije

robu, uz obavezu da je plati u odredjenim ratama (mesečnim,

tromesečnim, polugodišnjim), onda kažemo da se radi o robnom zajmu.

Danas se često susrećemo sa robnim zajmovima, jer prodaja industrijske

opreme na kredit postala je vladajući oblik njenog plasmana. Formalno-

pravno gledano svi javni zajmovi danas se izražavaju i odobravaju u

novcu, samo što savremena praksa pokazuje da se za iznos odobrenog

zajma najčešće kupuje odredjena oprema, tako da se stvara utisak da je

dobijeni zajam u robi.

4.3. Emisija javnog zajma

Emisija zajma znači metod kojim se služi država da bi organizovala

prodaju obveznica svoga zajma poveriocima. Emisija zajma može biti

organizovana primenom tri metode: direktnom metodom, indirektnom

metodom i prodajom obveznica zajma na berzi. Direktna emisija ili

emisija javnog zajma sa javnim upisom realizuje se tako što se država

putem javnog poziva obraća gradjanima i pravnim licima, potencijalnim

zajmodavcima da upišu zajam. Ovaj poziv može biti vremenski

ograničen, a može se zajam upisivati i bez vremenskog ograničenja.

Država snosi sve troškove oko upisa zajma i cele službe emisije, tako da

je ovaj način emisije jednostavan za sprovodjenje i jeftin za državu.

Indirektna emisija javnog zajma vrši se posredovanjem banaka, tako što

jedna banka ili konzorcijum banaka otkupljuju sve obveznice zajma,

zadržavajući pravo da deo obveznica ili sve obveznice mogu kasnije

predati drugim zainteresovanim licima. Prodajom obveznica banke

ostvaruju odredjenu dobit u visini razlike izmedju cene po kojoj su od

države kupile obveznice i cene po kojoj obveznice prodaju. Dobra strana

ovog metoda je što država odmah dolazi do potrebnih sredstava, a slaba

strana su troškovi provizija banci i drugi troškovi, koji nisu mali.

Prodaja obveznica na berzi je treći način emisije javnog zajma i sastoji se

u prodaji obveznica javnog zajma na berzi. Država preko ovlašćenih lica

prodaje obvezice zajma na uobičajeni berzanski način. Obveznice

državnog zajma mogu da glase na ime ili na donosioca, a treba da sadrže:

naziv zajma, vreme otplate, kamatu i sve druge elemente koje hartije od

vrednosti mora da sadrže. Zavisno od ponude i tražnje na finansijskom

141

tržištu, obveznice državnog zajma mogu se predstaviti po paritetu ili

ispod pariteta, o čemu smo već govorili.

4.4. Otplata javnog zajma

Otplata zajma je njegova osnovna karakteritika, a vraćanjem pozajmljene

količine novca i ugovorene kamate prestaje ugovor o zajmu. Kod javnih

zajmova, po pravilu, utvrdjen je rok njihove otplate, tako da se zajam

isplaćuje u jednakim anuitetima (deo glavnice i kamata) ili da se zajam

isplaćuje u jednakim godišnjim iznosima (smanjenjem glavnice smanjuje

se i iznos kamate), a moguć je i treći način, da se zajam isplati u celosti u

ugovorenom roku, kao što je slučaj kod kratkoročnih zajmova.

Amortizacionim planom država utvrdjuje rokove u kojima će se izvršiti

otplata zajma, kao i iznos otplate. Imamo više vrsta amortizacije zajma, a

medju njima najpoznatije su dve: ugovorna i fakultativna amortizacija

zajma. Po ugovornoj amortizaciji država isplaćuje zajam putem

amortizacionog plana i to svake godine, s tim da se kamata može

isplaćivati kao fiksna u celini ili jednim delom fiksna, a drugim delom u

obliku premija na bazi lutrije. Fakultativna amortizacija znači

zadržavanje prava države da ne otplaćuje glavnicu na kamate u slučaju

rata ili ekonomskih kriza, tako da se posle normalizacije stanja nastavlja

sa otplatom zajma.

Ukoliko se javni zajam organizuje javnim upisom ili ukoliko se on

amortizuje putem obveznica, onda službu otplate vrše blagajne banaka,

na osnovu obveznice koju donosilac prezentira isplaćuje se odgovarajući

anuitet. Otplata se vrši ili iz državnog bužeta ili iz sredstava posebno

obrazovanih fondova za amortizaciju obveznica.

4.5. Konsolidacija i konverzija javnog zajma

Konsolidacija i konverzija javnog zajma predstavljaju finansijske

operacije pomoću kojih država kao zajmoprimac naknadno menja

odredjene uslove utvrdjene u ugovoru o zajmu, što sigurno ne doprinosi

poverenju koje država treba da ima. Ali ne retko se dogadja da država

nije u stanju da uredno izvršava svoje finansijske obaveze, pa pribegava

konsolidaciji ili konverziji zajma.

Pod konsolidacijom zajma obično se podrazumeva takva finansijska

operacija kojom se zamenjuje više ranije zaključenih ugovora, kojima su

142

bili predvidjeni različiti uslovi, jednim novim ugovorom o zajmu s

jedinstvenim uslovima. Konsolidacijom zajma se naziva i pretvaranje

letećih dugova u zajmove sa dužim rokom otplate ili pretvaranje

vremenski ograničenog zajma u rentni zajam. Konsolidacija zajma vrši

se iz više razloga: pojednostavljenje postupka otplate zajma, nastojanje

da dužnik (država) ostvari odredjene pogodnosti za sebe, odnosno da

olakša teret javnog duga.

Konverzija zajma predstavlja ukupnost promena onih sastavnih delova

ugovora o zajmu kojima se postiže poboljšanje finansijskog položaja

dužnika. Konverzija državnog zajma se definiše kao finansijska operacija

kojom se koristi država da bi ranije sklopljeni zajam pretvorila u novi

zajam s povoljnijim uslovima. Ona se najčešće sastoji u smanjenju

kamatne stope zajma, pogotovo kada je ona viša od one na novčanom

tržištu. Konverzija javnog zajma može biti dobrovoljna i prinudna. Kod

prinudne konverzije država jednostrano menja uslove zajma, kako visinu

kamate tako i iznos glavnice. Dobrovoljna konverzija je stvar sporazuma

lica koja su zaključila ugovor o zajmu.

5. FISKALNA ANALIZA

5.1. Fiskalni kapacitet

Pod fiskalnim kapacitetom podrazumevamo ekonomsku (finansijsku)

sposobnost jedne nacionalne privrede, privredne oblasti ili grane,

preduzeća ili pojedinca da podnose fiskalno opterećenje, a da pri tome ne

ugrozi njihovu sposobnost za normalno odvijanje proširene

reprodukcije.72 Iz ove definicije vidimo da u finansijskoj analizi možemo

govoriti o opštem, globalnom fiskalnom kapacitetu na planu čitave

nacionalne privrede i parcijalnom ili pojedinačnom fiskalnom kapacitetu

ako ga analiziramo sa aspekta jedne privredne oblasti, grane, regiona ili

privrednog preduzeća. Opšti ili globalni fiskalni kapacitet predstavlja

ukupnu ekonomsku sposobnost nacionalne privrede, čiji je osnovni

pokazatelj visina nacionalnog dohotka po glavi stanovnika. U praktičnoj

finansijskoj analizi fiskalni kapacitet možemo izračunati služeći se bruto

i neto metodom. Bruto metod izračunavanja fiskalnog kapaciteta znači

72 Perić, A.: Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, osmo izdanje,

Beograd, 1981., str. 372

143

izračunavanje na osnovu deljenja društvenog proizvoda sa ukupnim

brojem stanovnika, dok bi neto fiskalni kapacitet predstavljao per capita

nacionalni dohodak. Zatim, opšti ili globalni fiskalni kapacitet možemo

iskazivati u nominalnim i realnim vrednostima, u zavisnosti od toga da li

društveni proizvod ili nacionalni dohodak izračunavamo po tekućim ili

stalnim cenama. Prema tome, jedna nacionalna privreda imaće veći

fiskalni kapacitet, ukoliko je i njen nacionalni dohodak po glavi

stanovnika veći od druge nacionalne privrede sa kojom se uporedjuje.

Pored opšteg ili globalnog fiskalnog kapaciteta postoje pojedinačni ili

parcijalni fiskalni kapaciteti, koji su veoma značajni za finansijsku i

ekonomsku politiku zemlje. Oni pokazuju ekonomsku sposobnost jedne

privredne grane, jednog regiona, jedne privredne jedinice i pojedinca, što

je od velikog značaja za izračunavanje koeficijenta fiskalne presije i

fiskalnog rezultata u sadašnjem i narednom vremenskom periodu.

Ovakva finansijska analiza predstavlja osnovu za projektovanje opšteg i

posebnog fiskalnog opterećenja, za planiranje visine fiskalne mase. To

praktično znači da stopa rasta fiskalnog opterećenja treba da bude u

skladu sa stopom rasta fiskalnog kapaciteta, ukoliko želimo da fiskalna

politika ne ugrozi normalno odvijanje procesa proširene društvene

reprodukcije. U tom smislu, fiskalna politika mora da vodi računa o

integritetu relacije: fiskalni kapacitet - fiskalno opterećenje - fiskalni

rezultat.

U savremenoj ekonomskoj, odnosno finansijskog analizi fiskalni

kapacitet kao kategorija dobija značajno mesto u ekonomskoj politici

svake države. On se analizira i sa aspekta konjukturnih kretanja, odnosno

u njegovoj dinamici se traže prostori za akcije i mere u pravcu korekture

u ekonomskim kretanjima.

5.2. Fiskalno opterećenje

Pod fiskalnim opterećenjem podrazumevamo stvarni fiskalni teret jedne

nacionalne privrede, oblasti, grane ili preduzeća u odredjenom

vremenskom periodu. To znači da se fiskalno opterećenje može

posmatrati kao globalno u odnosu na svoje procentualno učešće u neto ili

bruto nacionalnom dohotku, odnosno kao parcijalno izraženo u procentu

jednog parcijalnog dohotka.73 Fiskalno opterećenje može da se javi u

različitim varijantama. Fiskalno opterećenje može da raste u različitim

73 Ristić, Ž.: Finansijska ekonomija, Savremena administracija, Beograd

144

uslovima: kad brže raste nacionalni dohodak, kada nacionalni dohodak

stagnira i kada nacionalni dohodak opada.

U prvom slučaju imamo istovremeni rast i fiskalnog opterećenja i

nacionalnog dohotka, što znači da je došlo do porasta javnih funkcija,

koje odgovaraju potrebama privrede, jer je došlo i do porasta

nacionalnog dohotka, i to rast nacionalnog dohotka je bio brži od rasta

fiskalnog opterećenja. Očigledno je da se prilikom povećanja javnih

funkcija ili intenziviranja postojećih vodilo računa o finansijskoj

ekonomiji i odgovarajućim javnim funkcijama sa aspekta dinamike

društvenog proizvoda. U drugom slučaju imamo da nacionalni dohodak

stagnira, a fiskalno opterećenje raste. To znači da povećano fiskalno

opterećenje služi za finansiranje novih javnih funkcija ili jačanje

postojećih, ali to nema pozitivno dejstvo na rast nacionalnog dohotka.

Ovaj analitički pokazatelj treba da upozori kreatore ekonomske politike

da pristupe preispitivanju i selekciji javnih funkcija, kako bi se izbegla

štetna dejstva na ekonomska kretanja. Treći slučaj je najnepovoljniji, jer

fiskalno opterećenje raste u uslovima kada nacionalni dohodak opada. To

znači da država finansira neracionalnu javnu potrošnju koja ugrožava

osnovne privredne tokove, što treba da predstavlja ozbiljno upozorenje

finansijskoj politici za preduzimanje energičnih mera u pravcu

prilagodjavanja dinamici kretanja nacionalne privrede.

Ovim se ne iscrpljuju mogućnosti pojave i drugih situacija, kao što je

slučaj u kome fiskalno opterećenje opada u uslovima porasta nacionalnog

dohotka, stagnacije i opadanja nacionalnog dohotka. Ova teoretska

varijanta polazi od pretpostavke da je opadanje fiskalnog opterećenja

konstantna pojava. Kvalitatativne promene nacionalnog dohotka su

varijabila na koju promene u fiskalnom opterećenju imaju odlučujući

uticaj na rast, stagnaciju ili opadanje u nacionalnom dohotku.

U prvom slučaju imamo opadanje fiskalnog opterećenja uz istovremeni

porast nacionalnog dohotka. Smanjenjem fiskalnog opterećenja

finansijska politika je omogućila da se veći deo dohotka izdvaja za

akumulaciju što omogućuje privrednim subjektima veća ulaganja u

proširenu reprodukciju, a krajnji rezultat toga biće porast nacionalnog

dohotka. U drugom slučaju imamo da je došlo do stagnacije u

nacionalnom dohotku, uprkos opadanju u fiskalnom opterećenju. Ova

varijanta pokazuje da je smanjenje fiskalnog opterećenja dovelo do

ukidanja ili smanjenja onih javnih funkcija koje su pozitivno uticale na

dinamiku nacionalnog dohotka. Treća varijanta još ubedljivije ukazuje na

145

nedostatak izvesnih javnih funkcija koje su pozitivno delovale na rast

nacionalnog dohotka. Opadanje u fiskalnom opterećenju dovelo je i do

opadanja u nacionalnom dohotku, što znači da dinamika ekonomskog

rasta zahteva i odredjene javne funkcije.

U gornjoj analizi svesno smo zanemarili brojne činioce koji utiču na

dinamiku nacionalnog dohotka, jer smo želeli da razmotrimo odredjene

uticaje fiskalnog opterećenja. Ovim smo ukazali na činjenicu da

finansijska politika treba da teži takvom fiskalnom opterećenju, koje će

finansirati onaj obim i strukturu javnih funkcija, koje su u skladu sa

optimalnim rastom nacionalnog dohotka. U praktičnoj analizi značajan je

koeficijent fiskalnog opterećenja, koji predstavlja odnos izmedju

fiskalnog opterećenja i dohotka, što se izražava sledećom formulom:

100_

.. xdohodak

teretFiskalanOFK

Pošto postoji više odnosa izmedju fiskalnog opterećenja i dohotka,

možemo govoriti o nacionalnom koeficijentu fiskalnog opterećenja, ili o

koeficijentu fiskalnog opterećenja jedne privredne oblasti ili grane, ili

jednog poreskog obveznika. Fiskalno opterećenje možemo posmatrati i

po fiskalnim tokovima, jer postoje dve osnovne grupe fiskalnih tokova:

grupa neposrednih fiskaliteta i grupa posrednih fiskaliteta. Ovu podelu

usvojile su i Ujedinjene nacije i primenjuju je u svojim publikacijama.

Ovako sagledavanje fiskalnog opterećenja veoma je pogodno za

sagledavanje socijalnih efekata fiskalnog tereta, jer je poznato da su

posredni fiskaliteti socijalno nepovoljniji u odnosu na neposredne. U

ranijim izlaganjima videli smo da porez na promet, na primer,

podjednako tereti potrošnju bez obzira na imovnsko stanje poreskog

obveznika, pa se ispoljava kao degresivan fiskalni teret. Zato se izvodi

zaključak da su neposredni porezi socijalno opravdani i pravičniji, jer

dozvoljavaju upotrebu progresije, što znači sa porastom osnovice

(dohotka) raste i poreska stopa, a time i veće fiskalno opterećenje za

ekonomski jače subjekte oporezivanja.

U savremenoj finansijskoj analizi razmatranje fiskalnog opterećenja vrši

se tako što se analizira fiskalno opterećenje lične potrošnje, investicione

potrošnje i imovine. U našoj praksi najčešće se analizira fiskalno

opterećenje privrednih subjekata i uporedjuje sa fiskalnim opterećenjem

privrednih subjekata u inostranstvu, što može dobro poslužiti za

sagledavanje konkurentne sposobnosti naših preduzeća na stranom

146

tržistu. Medjunarodno uporedjivanje fiskalnog opterećenja vrši se i

utvrdjivanjem učešća fiskaliteta u nacionalnom dohotku, ili po glavi

stanovnika, ili po osnovnim ekonomskim kategorijama, rangiranje po

državama itd. Nivo fiskaliteta, koji se definiše kao odnos izmedju

godišnjih fiskalnih prihoda i društvenog proizvoda, podignut je u proseku

u zemljama OECD-a od 25% u 1965. godini na 36.3% u 2003. godini.74

Medjutim, ako se pogledaju nivoi fiskalnog opterećenja pojedinih država

- članica onda vidimo velike razlike medju njima. Tako nivo fiskalnog

opterećenja od preko 40% zabeležen je u Švedskoj, Danskoj, Belgiji i

Italiji. U rasponu izmedju 30-40% nalaze se Francuska, Nemačka,

Austrija, Kanada i V. Britanija.

Za ekonomsku politiku posebno je važna analiza fiskalne presije koju

podnosi fizičko lice kao poreski obveznik putem direktnog oporezivanja,

jer utiče na odluke o štednji, na inflaciju, na zalaganje pojedinaca, za

ostvarenje što većeg dohotka, na odnose obveznika prema državi itd.

5.2.1. Fiskalno opterećenje u svetu i u Srbiji

Odavno je uočeno da je za realizaciju zdravih i efikasnih medjunarodnih

ekonomskih odnosa izuzetno važno poznavati stepen fiskalnog

opterećenja u sopstvenoj zemlji i u zemljama s kojima se saradjuje. Zbog

toga nije iznenadjujuće da su mnoge respektabilne medjunarodne

organizacije pristupile sačinjavanju odgovarajućih, za većinu zemalja

prihvatljivih i uporedivih klasifikacija javnih prihoda. Medju četiri u

svetu postojeće klasifikacije javnih prihoda najprihvatljivija je i u

najvećoj upotrebi klasifikacija OECD (eng. OECD Classification)75.

Osim toga, u upotrebi je, u najvećem broju zemalja sveta, i prihvatljiva

metodologija utvrdjivanja bruto domaćeg proizvoda prema tržišnim

cenama (GDP).

74 GECD, Statistiljues de recettes publiljues des pays membres de l'DECD, Paris, 2004.

god. str. 68. 75 Osim nje, kao što će se videti nešto kasnije, u upotrebi su još i klasifikacija Ujedinjenih

nacija pod nazivom Sistem nacionalnih računa (eng. SNA - Systems of National

Accounts), Evropski sistem integrisanih ekonomskih računa (eng. ESA - European System

of Accounts) i klasifikacija Medjunarodnog monetarnog fonda (eng. IMF Classification).

147

Konačno, već skoro četiri decenije OECD objavljuje podatke o javnim

prihodima i u okviru njih i podatke o fiskalnom opterećenju za sve

zemlje članice OECD-a.76

U tabeli koja je navedena niže u tekstu daje se nivo fiskalnog opterećenja

za jedan broj zemalja članica OECD i za odabrane godine čitavog

posmatranog perioda od 1965. godine. Naravno, podaci za Srbiju (SR

Jugoslaviju) nisu do kraja uporedivi sa onima za navedene zemlje članice

OECD, posebno što se razlikuje obračun društvenog proizvoda u Srbiji

od onoga koji je u primeni u zemljama OECD, ali i zbog činjenice da se

teritorijalni obuhvat menjao (raspad SFRJ, stvaranje SR Jugoslavije

odnosno Državne zajednice Srbija i Crna Gora). Zbog toga se mora

primeniti kompletan oprez prilikom poredjenja fiskalnog opterećenja u

Srbiji s fiskalnim opterećenjem bilo koje zemlje članice OECD-a.

Tabela br 13: Fiskalno opterećenje u zemljama OECD-a i u Srbiji

država /godina 1965. 1975. 1985. 1995. 2003.

1. Švedska 35.0 42.0 48.2 48.5 50.8

2. Danska 29.9 40.0 47.4 49.4 49.0

3. Holandija 32.5 41.3 42.8 41.9 38.8

4. Belgija 31.2 40.6 45.6 44.8 45.8

5. Austrija 34.7 37.4 41.9 41.6 43.0

6. Nemačka 31.6 35.3 37.2 38.2 36.2

7. Italija 25.5 26.1 34.4 41.2 43.4

8. Irska 24.9 29.1 35.0 32.8 30.0

9. Velika Britanija 30.4 35.3 37.7 35.0 35.3

10. Portugalija 15.8 20.8 26.6 33.6 33.9

11. Španija 14.7 18.8 27.8 32.8 35.8

12. Grčka 19.9 21.8 28.6 32.4 35.9

13. SAD 24.7 25.6 25.6 27.9 25.4

14. Meksiko - - 17.0 16.7 19.5

15. Turska 10.6 16.0 15.4 22.6 32.9

16. Kanada 25.6 31.9 32.5 35.6 33.9

76 U pitanju je poznata i u svetu veoma cenjena publikacija OECD pod naslovom

Revenue Statistics, OECD, Paris, koja se izdaje za svaku godinu počev od 1965. godine i

to dvojezično - na engleskom i francuskom jeziku. Sadrži, veoma često, specijalne

istraživačke i metodološke materijale o pojedinim, u tom periodu interesantnim

pitanjima. Uz to, redovno se objavljuje i predgovor koji predstavlja dobro fundiran i lako

razumljiv metodološki prilog o tabelama koje se nalaze u publikaciji, čiji je obim u

poslednje vreme obično oko 300 stranica.

148

država /godina 1965. 1975. 1985. 1995. 2003.

17.Australija 21.7 26.5 29.1 29.6 31.5

18. Japan 18.2 20.8 27.4 27.8 25.8

19. Koreja - 14.5 16.0 19.4 25.5

20. Novi Zeland 24.0 28.5 31.3 37.0 34.8

21.Češka - - - 39.8 39.9

22. Finska 30.4 36.8 40.2 46.0 44.9

23. Francuska 34.5 35.9 43.8 43.9 44.2

24. Madjarska - - - 42.4 38.3

25. Island 26.2 29.7 28.5 31.8 40.3

26. Luksemburg 27.7 37.5 45.1 42.3 41.6

27. Norveška 29.6 39.3 43.1 41.1 43.9

28. Poljska - - - 37.0 32.6

29. Slovačka - - - - 33.1

30. Švajcsrska 19.6 27.0 25.8 27.8 29.8

31.OECD-total 25.8 30.3 33.6 35.9 36.3

32.OECD-Evropa 26.5 32.1 37.4 38.5 38.9

33.OECD-EU 15 27.9 33.2 39.5 40.3 40.6

34. Srbija* - - - - 44.8

Izvor: Za fiskalno opterećenje za zemlje OECD - Revenue Statistics of OECD

Member Countries, 1965-2003, Paris, 2004, razne strane, za Srbiju sajt Vlade

RS www.mfin.rs.gov.yu.

*Radi potpunijeg sagledavanja i uporedjenja, navešćemo učešće javnih prihoda

u BDP u Republici Srbiji za perod 2005-2007. godine koje je iznosilo: 2005. g.

41.3%, 2006.g. 42.4%, i 2007. godine 42.1%. Za 2008. g. očekuje se fiskalno

opterećenje od 41.5%.

Navedena tabela i dopunski podaci za Srbiju prikazuju fiskalno

opterećenje u skoro četiri decenije dugom periodu za jedan broj zemalja

OECD i za Srbiju u poslednjih 5 godina. Zapravo, tabela prikazuje

učešće javnih prihoda dažbinskog tipa u društvenom proizvodu. Osnovni

smisao navedenih podataka je da se: (1) utvrdi fiskalno opterećenje, (2)

uoče tendencije promena, (3) koliko - toliko izvrši uporedjenje fiskalnog

opterećenja u Srbiji i fiskalnog opterećenja u zemljama OECD-a,

posebno sa aspekta promena i (4) neutrališu metodološki nesporazumi

oko valjanosti ovog pokazatelja77.

77 Koristeći različita godišta navedene statistike OECD-a može se konstatovati da se

podaci za pojedine zemlje i pojedine godine razlikuju. U pitanju nije promena

metodologije, već detaljno naknadno utvrdjivanje navedenog parametra. Ipak, osnovni

zaključci ostaju.

149

Interesantno je primetiti da u posmatranom periodu fiskalno opterećenje

u jednom broju zemalja raste do sredine osamdesetih godina, da se zatim

stabilizuje i kasnije ponovo pokazuje tendenciju povećanja. Mali je broj

zemalja u kojima je nivo fiskalnog opterećenja stabilizovan, odnosno u

kojima se smanjuje.

Povećanje fiskalnog opterećenja nije moglo da traje beskonačno. Do `80-

tih godina prošloga veka u većini zemalja su preduzimane mere za

obuzdavanje daljeg širenja javnih rashoda, odnosno javnog zaduživanja.

Pri tome, primenjivana su različita sredstva. Medju njima posebno treba

navesti sprovodjenje poreskih reformi, koje su dovele do promene

strukture poreskih sistema. Drugo, promovisani su i sprovodjeni brojni

programi smanjivanja javnih rashoda. Deo ovih programa se odnosio na

pooštravanje discipline u planiranju, realizaciji i kontroli javnog

rashodovanja, kao i na uvodjenje brojnih sofisticiranih metoda za

efikasnije i racionalnije trošenje javnih sredstava.

Povećanje fiskalnog opterećenja posebno je izraženo u zemljama u

kojima je na početku perioda bilo na relativno niskom nivou (Španija,

Portugalija, Japan, Turska i Grčka). To su istovremeno i zemlje koje su u

posmatranom periodu ostvarile značajne stope privrednog rasta i

ekonomskog razvoja, što i koincidira s tezom da povećanje društvenog

proizvoda per capita dovodi do osetnijeg povećanja javnih prihoda.

Valja primetiti da nije mali broj zemalja u kojima je udeo javnih prihoda

u društvenom proizvodu blizu 50%. To su najrazvijenije zemlje ne samo

Evrope, već i sveta (izuzetak su SAD i Japan) u kojima je uz to veoma

prisutna i razvijena država blagostanja s jakim sektorom javnih dobara i

usluga. Visok udeo javnog sektora u navedenim zemljama pokazuje da

tržišni mehanizam nije u stanju da uvek ostvari sve ekonomske funkcije i

da je nužno prisustvo javnog sektora.

Iza različitih brojki kriju se različita objašnjenja, političke, ekonomske,

socijalne i druge prirode. U Japanu, Koreji i u SAD, na primer, u

realizaciji socijalne sigurnosti zaposlenih, ali i ukupnog stanovništva,

značajnu ulogu imaju privatne korporacije, pa je nivo fiskalnog

opterećenja u ovim ekonomski veoma snažnim državama relativno

skroman. Nasuprot tome jedna Švedska, ekonomski takodje moćna

zemlja, s dugom tradicijom izdašne socijalne zaštite zaposlenih i

150

ukupnog stanovništva preko javnog sektora, ima veoma visoko fiskalno

opterećenje.

Fiskalno opterećenje u Srbiji veoma je visoko, nezavisno od manjkavosti

njegovog poredjenja sa zemljama OECD-a. Ono je rezultat, izmedju

ostalog, i činjenice da su mesto i uloga države u zadovoljavanju javnih

potreba ("tzv. opšta i zajednička potrošnja") u Srbiji, kao jednoj od

socijalističkih zemalja, bili dominantniji nego u većini zemalja tržišne

orijentacije. Valja napomenuti da takav nivo fiskalnog optrećenja nije bio

u skladu sa ekonomskom snagom Srbije. Drugim rečima, Srbija je, kao i

većina ranijih socijalističkih zemalja, imala viši nivo fiskalnog

opterećenja u odnosu na svoje realne ekonomske mogućnosti i u odnosu

na realni fiskalni potencijal privrede. Rigidnost nasledjene značajne

javne potrošnje i dalje u Srbiji ostaje i predstavlja jednu od ozbiljnijih

razvojnih smetnji.

5.3. Elastičnost i osetivost fiskalnih prihoda

Postoji niz činilaca koji utiču na elastičnost i osetljivost fiskalnih

prihoda. Radi lakšeg sagledavanja njihovog uticaja i dejstva, finansijska

teorija ih grupiše u dve grupe: prvu grupu čine faktori koji su prerogativi

države, dok drugu grupu čine ekonomski faktori, kao što su potrošnja i

njen elasticitet za pojedinim dobrima i uslugama, visina dohotka, nivo

investicija, obim ekonomskih transakcija itd. Činioci koji su prerogativi

države predstavljaju u stvari pravo države da utvrdjuje poresku osnovicu

i poreske stope, kao fiskalnih parametara, čijom se promenom utiče na

dinamiku fiskalnih prihoda. Ispoljavanje elastičnosti i osetljivosti

fiskalnih prihoda u vezi sa promenama fiskalnih parametara, može se

analizirati u više mogućih varijanti. Prva varijanta: povećana je poreska

stopa i to povećanje praćeno je adekvatnim porastom u fiskalnom

rezultatu. Druga varijanta: povećana je poreska stopa, ali to povećanje

nije imalo za posledicu i adekvatan porast fiskalnog rezultata. Naprotiv,

došlo je do opadanja u fiskalnom rezultatu. Kao što vidimo, ove dve

varijante pokazuju dva sasvim različita kvaliteta elastičnosti i osetljivosti

fiskalnih prihoda. U prvoj varijanti fiskalni prihodi reagovali su u istom

pravcu sa promenama fiskalnih parametara, jer sa porastom poreske

osnovice došlo je i do porasta fiskalnog rezultata. U drugoj varijanti

elastičnost i osetljivost fiskalnih prihoda ispoljila se u suprotnom pravcu,

jer iako je došlo do porasta poreskih stopa, fiskalni rezultat nije rastao,

već je opadao.

151

Sada ćemo izložiti i varijante čija je svrha da pokažu stepen elastičnosti

fiskalnih prihoda. Treća varijanta: poreska stopa povećana je za jedan

poen, ali na strani fiskalnih prihoda došlo je do porasta za više poena.

Ovde se očigledno radi o slučaju gde imamo naglašenu elastičnost i

osetljivost u fiskalnim prihodima, jer je porast poreske stope samo za

jedan poen izazvao porast u fiskalnom rezultatu za više poena. Četvrta

varijanta: poreska stopa povećana je za više poena, ali fiskalni prihodi su

porasli samo za jedan poen. U ovoj varijanti je očigledna veoma mala

elastičnost, jer i ako je poreska stopa porasla za više poena fiskalni

rezultat je povećan sarno za jedan poen.

Prihodi od poreza rastu sa povećanjem poreskih stopa do tačke posle koje

svako povećanje stope poreza dovode do manjeg prihoda. Ovaj efekat se

u finansijakoj literaturi grafički predstavlja čuvenom Laferovom

krivom78

koju predstavljamo na Slici 1.

Slika 1. Laferova kriva

78 Burda, M., Vipoš, Č.: Makroekonomija, Beograd, 2004., str.420-421

152

Kada je poreska stopa 0%, nema poreskih prihoda (tačka A). Sa

porastom poreske stope, ali samo do odredjene tačke (na slici to je

tačka D) rastu i poreski prihodi, a posle te tačke sa porastom stope

poreza prihodi od poreza padaju, da bi pri stopi od 100% oni

verovatno bili ravni nuli. Laferova kriva predstavlja jednu

pogrbljenu liniju koja prikazuje vezu izmedju poreskih stopa i

poreskih prihoda.

Pogrbljena kriva ukazuje na činjenicu da poreska stopa vrši tako jaku

distorziju da će iznad odredjene vrednosti poreske stope prihodi padati

nego što rastu poreske stope. Tačka D odgovara poreskoj stopi pri kojoj

dolazi do maksimiziranja poreskih prihoda. Svaka stopa koja se nalazi

desno od tačke D biće neefikasna, jer se isti poreski prihodi mogu

ostvariti i pri nižim poreskim stopama. Laferova kriva nije od naročite

važnosti u oblasti fiskalne politike, budući da njen najbitniji detalj

poziciju tačke D, nije moguće sa sigurnošću utvrditi.

Druga grupa faktora (ekonomski faktori) koji utiču na elastičnost i

osetljivost fiskalnih prihoda čine promene koje se odvijaju u privredi i

koje neposredno ili posredno utiču na vrednost pojedinih ekonomskih

kategorija koje služe kao osnovica za primenu poreskih stopa, kao što su

dohodak, dobit, potrošnja i sl. U vreme ekonomskih kriza ili recesija sve

ove ekonomske kategorije pokazuju tendenciju opadanja. Pošto su ove

kategorije najčešće osnovice za primenu poreskih stopa, to će pri

nepromenjenim visinama poreskih stopa doći do smanjenja u fiskalnom

rezultatu. Može se čak dogoditi da i povećanje poreskih stopa bude

praćeno smanjenjem u fiskalnom rezultatu. Do toga dolazi ako je stopa

po kojoj opada vrednost dohotka veća od porasta poreske stope.

U fazi prosperiteta kada dolazi do povećanja stope investicionih

ulaganja, a kao rezultat toga dolazi do porasta dohotka u celoj privredi,

onda se osetljivost i elastičnost fiskalnih prihoda ispoljava u više

pravaca. Najpre, u ovakvoj ekonomskoj situaciji doći će do povećanja

fiskalnih prihoda i pri nepromenjenim poreskim stopama. Zatim, može

doći i do smanjenja u visini poreskih stopa, a da ipak dodje do porasta

fiskalnih prihoda, jer dohoci rastu po stopi koja je veća od smanjenja

poreskih stopa.

Priroda poreskog predmeta takodje utiče na elastičnost i osetljivost

fiskalnih prihoda, jer nije ista manifestacija u slučaju kada se radi o

proizvodima nužne potrošnje i kada se radi o robi luksuzne potrošnje. U

153

slučaju roba nužne potrošnje, kao što su osnovne životne namirnice,

elastičnost tražnje je veoma mala, pa su varijacije elastičnosti fiskalnih

prihoda takodje male. Kod roba tzv. luksuzne potrošnje elastičnost

fiskalnih prihoda je znatna i zavisi od ekonomske snage stanovništva,

kao i od konjukturnog stanja u kome se nalazi data privreda.

U našim uslovima na elastičnost i osetljivost fiskalnih prihoda utiče

elastičnost, odnosno neelastičnost ponude, odredjene mere ekonomske

politike, a posebno politika raspodele dohotka i ličnih dohodaka.

Naročito je karakterističan period sedamdesetih godina kada se naš

fiskalni sistem pretežno oslanjao na lične dohotke kao osnovicu za

oporezivanje. Zahvaljujući tome, fiskalni prihodi su rasli i u uslovima

stagnacije i opadanja proizvodnje. Razlozi tome su bili neadekvatno

formiranje ličnih dohodaka i fiskalni sistem koji se u vellikoj meri

oslanja na lične dohotke. Pošto se najveći deo naših društvenih prihoda

formirao na bazi ličnih dohodaka, to je došlo do njihovog porasta pri

nepromenjenim poreskim stopama, jer su lični dohoci snažno rasli.

6. JAVNI RASHODI

6.1. Pojam javnih rashoda

Pod javnim rashodima podrazumevamo rashode države i njenih organa,

koji služe za finansiranje javnih potreba. Finansijska teorija XIX veka

nije pokazivala veliki interes za proučavanje problematike javnih

rashoda, jer su klasičari smatrali da je to politička i administrativna, a ne

finansijska kategorija, pa shodno tome finansijska nauka treba da se bavi

problemima javnih prihoda. Medjutim, savremena finansijska teorija

poklanja punu pažnju problematici javnih rashoda i stavlja ih u centar

svog izučavanja, posebno kada se radi o dejstvu javnih rashoda na

ekonomska kretanja u nacionalnoj ekonomiji. Tridesetih godina XX veka

Kejns je počeo dublje da izučava "Fiscal Theory", u kojoj je zastupljen i

opisan globalan uticaj finansijsko-političkih mera na privredna kretanja.

U tom periodu pojavio se i pojam "funkcionalne finansije", čiji je idejni

tvorac Abba Lerner, profesor Univerziteta u Čikagu. On je usmerio svoju

pažnju na proučavanje konjukturnog dejstva javnih rashoda i javnog

duga kao bilansirajućeg faktora u uslovima ekonomske i finansijske

poremećenosti.

Tokom šezdesetih godina XX veka, javni ili državni rashodi uključuju se

u teoriju privrednog razvoja, jer oni u velikoj meri utiču na tehničko-

154

tehnološki razvoj u savremenom svetu, kao jedan od najznačajnijih

faktora privrednog razvoja. Ovaj proces naučnog izgradjivanja i

uobličavanja javnih rashoda doveo je do pojave poznate teorije analize

najkorisnijih troškova (Nutzen-Kosten-Analyse).

Javni rashodi u neposrednoj su vezi sa javnim potrebama, koje proističu

iz funkcija i zadataka države, utvrdjenih Ustavom i zakonima date

zemlje. Za njihovo izvršenje državi su potrebna novčana sredstva koja

predstavljaju njen rashod, a čija je visina i namena odredjena državnim

budžetom. Javni rashodi podmiruju se sredstvima prikupljenim naplatom

poreza, doprinosa, taksa, carina i drugih javnih prihoda za čije su

plaćanje obavezna fizička i pravna lica. Visina javnih rashoda zavisi od

visine raspoloživih javnih prihoda, pa ukoliko se pojavi potreba za

povećanje javnih rashoda, odmah se javlja problem istovremenog

povećanja javnih prihoda.

Statistički podaci nedvosmisleno pokazuju da postoji tendencija stalnog

porasta javnih rashoda, kako u relativnom tako i u apsolutnom smislu, što

je karakteristično za skoro sve države u svetu. Ta se tendencija lako

može uočiti ako raspolažemo podacima o javnim rashodima za jedan

duži vremenski period. Tako, na primer, javni rashodi u Velikoj Britaniji

učestvovali su u nacionalnom dohotku u periodu od 1756. godine do

1792. godine sa 5.8% do 8.1%, od 1793. do 1835. godine sa 8% do

11.9%, 1933. godine iznosili su oko 20%, a u 1980. godini učešće javnih

rashoda u nacionalnom dohotku iznosilo je više od 35% nacionalnog

dohotka zemlje. Javni rashodi po glavi stanovnika iznosili su 1933.

godine 16 funti, a 1980. godine ovi rashodi po glavi stanovnika dostigli

su visinu iznad 1000 funti, što očigledno govori o tendenciji njihovog

stalnog povećanja. Može se slobodno reći da postoji slična tendencija i u

ostalim savremenim državama, bez obzira na društveno-političko

uredjenje.

Porast javnih rashoda beležimo ne samo u industrijski razvijenim

zemljama, već i u zemljama u razvoju. Ovo je sasvim razumljivo ako

imamo u vidu činjenicu da su pokretači javnih rashoda javne potrebe,

koje ne obuhvataju samo državne funkcije već i širi krug društvenih

funkcija. Javne potrebe su sve one potrebe koje su zajedničke svim

članovima društva u jednoj državi, ali koje može podmiriti samo država i

njeni organi.

155

Da bi se potpunije odredio pojam javnih rashoda, u finansijskoj nauci

postoje brojne definicije kojima su bitne dve komponente - da su izdaci

države i drugih javnopravnih kolektiviteta i da su to izdaci koji se vrše u

novcu. Po jednoj definiciji "javni rashodi su novčani izdaci koje

javnopravni kolektiviteti čine za podmirenje kolektivnih potreba u

javnom interesu, bez favorizovanja bilo kojeg dela zajednice (grupe,

klase, pojedinca), a u korist najvećeg broja gradjana odredjene zemlje".79

Postoji i uži pojam javnih rashoda pod kojim se podrazumevaju rashodi

državnog budžeta.

6.2. Podela javnih rashoda

Javne rashode možemo podeliti u različite grupe imajući u vidu različite

kriterijume. Klasifikacija javnih rashoda ima za cilj da nam omogući

lakše sagledavanje i proučavanje finansijskih fenomena, kao i da

možemo bolje utvrditi korelacioni odnos izmedju ovih i drugih

ekonomskih pojava. Jedan od kriterijuma je vreme nastanka, odnosno

redovnost (periodičnost) pojavljivanja javnih rashoda u državnom

budžetu. Imajući u vidu ovaj kriterijum javne rashode delimo na redovne

i vandredne. U finansijskoj nauci javni rashodi se najčešće dele na: a)

redovne i vanredne, b) produktivne i neproduktivne, v) funkcionalne,

investicione i transferne, g) rentabilne i nerentabilne, g) lične i

materijalne, d) konstantne i varijabilne.

a) Redovni i vanredni javni rashodi

Ova klasifikacija za kriterijum uzima vreme kada se oni javljaju, pa

shodno tome smatra da su redovni javni rashodi oni koji se mogu

unapred predvideti, koji se redovno javljaju u budžetu i čija je visina

relativno stabilna. Vanredni javni rashodi su oni koji se ne mogu unapred

predvideti, ne pojavljuju se redovno, već povremeno u budžetu, ne

odgovaraju normalnim, redovnim funkcijama države. Ova podela je

značajna naročito sa aspekta njihovog podmirivanja, jer redovne rashode

treba finansirati iz redovnih prihoda, a vanredne rashode iz vanrednih

prihoda. Ukoliko bi se vanredni rashodi mogli finansirati iz redovnih

prihoda to bi značilo da je ubrano više prihoda nego što je to budžetom

planirano, pa taj višak prihoda koristimo za finansiranje vanrednih

rashoda. Jedan deo ili celokupni iznos vanrednih rashoda nekad se

79 Filipović, H.: Nauka o finansijama, Sarajevo, 1965. str. 401

156

pokušava podmiriti i iz redovnih prihoda, tako što se privremeno izostave

ili smanje neki od redovnih javnih rashoda. Medjutim, da to ne bi išlo na

uštrb redovnih javnih rashoda, vanredne potrebe treba finansirati iz

vanrednih prihoda, a to su najčešće vanredni porezi i javni zajmovi. Ova

podela javnih rashoda na redovne i vanredne bila je veoma zastupljena u

teoriji i primenjivala se u praksi, tako da je na njoj zasnovana poznata

teorija "pokrića", prema kojoj redovni rashodi mogu se podmirivati samo

redovnim prihodima, kao što su porezi, takse, carine i drugi prihodi

dažbinskog karaktera. Ratni rashodi, rashodi za izvodjenje velikih javnih

radova u vreme ekonomskih kriza predstavljaju vanredne javne rashode.

Vanredni rashodi se podmiruju iz vanrednih prihoda, kao što su javni

zajmovi.

b) Produktivni i neproduktivni

Ova podela ima za cilj da ukaže na razliku izmedju onih javnih rashoda

ko javni rashodi koji doprinose povećanju nacionalnog dohotka i onih

koji ne doprinose porastu proizvodnje. Pojedini javni rashodi danas

imaju ekonomski karakter, jer neposredno ili posredno utiču na porast

proizvodnih snaga zemlje. Takve rashode ova klasifikacija naziva

produktivnim javnim rashodima, dok neproduktivnim smatra one koji

nemaju privredni karakter, kao što su rashodi za finansiranje potreba

državne administracije. Iako je ova podela rado prihvaćena od pristalica

državnog intervencionizma u privredi, ipak je ona diskutabilna, jer je

poznato da rashodi za obrazovanje, nauku, kulturu, zdravstvo, fizičku

kuturu i sl., ne doprinose neposredno povećanju društvenog proizvoda,

odnosno nacionalnog dohotka, ali je danas sasvim jasno da posredno

itekako utiču na njihovo povećanje. Tehničko-tehnološki progres snažno

je uticao na porast proizvodnje u čitavom svetu, a on je rezultat razvoja

nauke i obrazovanja kadrova, bez kojih nema tehničko-tehnološkog

razvoja.

v) Funkcionalni, investicioni i transferni

Ova klasifikacija takodje teži da grupiše javne rashode prema osnovnim

funkcijama koje država danas vrši u savremenim uslovima i nju zastupa

više autora, medju kojima se posebno ističe Alvin Hansen u

anglosaksonskoj literaturi. Cilj ove podele je grupisanje javnih rashoda u

odnosu na državnu intervenciju na ekonomskom i socijalnom planu. Ono

što je novo u ovoj podeli to je unošenje investiconih i transfernih

rashoda. Ona grupiše sve investicione rashode u budžetu i tretira ih kao

157

jednu celinu bez obzira na vreme njihovog javljanja. U grupu

investicionih rashoda spadaju svi oni javni rashodi koji služe za

finansiranje nekog privrednog objekta, dok transferni rashodi imaju i

privredni i socijalni karakter.

Transferni rashodi označavaju prenos (transfer) dohotka iz jedne u drugu

privrednu delatnost, iz jedne socijalne grupacije u drugu socijalnu

grupaciju. U ovu grupu rashoda svrstane su sve vrste socijalne pomoći,

subvencije, otplate javnog duga i sl. Ova klasifikacija se javlja kao izraz

novih funkcija i novih podataka koje je preuzela na sebe savremena

država.

g) Rentabilni i nerentabilni rashodi

Ova podela javnih rashoda pojavila se u finansijskoj teoriji poslednjih

decenija, a odnosi se na aspekte državnog intervencionizma.

Preduzimanje privrednih preduzeća od strane države i stvaranje državnih

privrednih preduzeća čiji je vlasnik država, dovelo je do pojave prihoda

koje država dobija od tih svojih preduzeća. Ukoliko ova preduzeća dobro

posluju, onda ostvaruju i odgovarajuće prihode za državni budžet, a

ukoliko ona posluju nerentabilno onda država ima rashode kako bi

pokrila njihov negativan poslovni rezultat. Nerentabilni javni rashodi bili

bi oni koje država troši za pokriće gubitaka nerentabilnih državnih

privrednih preduzeća.

d) Lični i materijalni rashodi

Rashodi koji predstavljaju naknadu za rad državnih službenika,

pripadnika vojske, socijalni transferi i sl. spadaju u kategoriju ličnih

rashoda. Ako pogledamo strukturu javnih rashoda državnog budžeta,

onda ćemo primetiti da su kod svakog korisnika budžeta posebno

odredjeni iznosi za lične, a posebno za materijalne rashode. Materijalni

rashodi su oni koje država predvidja za nabavku odredjene opreme, za

materijalne rezerve, za izgradnju odredjenih privrednih objekata, za

neprivredne objekte itd.

d) Konstantni i varijabilni javni rashodi

Ovu podelu javnih rashoda izvršio je nemački pisac Haler,80 koji je

poznat po tome što je obradio odnose izmedju finansijske teorije i teorije

80 Haler, H.: Offentliche Finanzen in NJirtschaftsnjachstum, Tlibingen, 1976., str. 57

158

privrednog razvoja. On kaže da su konstantni (stalni) rashodi nezavisni

od porasta realnog dohotka, od globalne tražnje i privatnih investicija. Tu

spadaju rashodi državnih organa, sudstva, policije i vojni rashodi. Država

je obavezna da podmiri ove rashode, bez obzira na visinu ostvarenog

društvenog proizvoda i nacionalnog dohotka.

Varijabilni (promenljivi) javni rashodi zavise od veličine realnog

dohotka i porasta privatnih rashoda. Oni se mogu podeliti na

kompenzatorne i supstituirajuće rashode. Kompenzatorni (dopunski) i

supstituirajući (zamenljivi) javni rashodi pokazuju tendenciju opadanja

kada rastu realni dohoci i privatni rashodi, odnosno tražnja i privatne

investicije, kao i kad zemlja dostigne odredjeni zadovoljavajući stepen

privrednog rasta. Kompenzatorne javne rashode Haler dalje deli na

potrošno-kompenzatorne i na investiciono-kompenzatorne.

Supstituirajuće javne rashode on deli na potrošno-supstituirajuće i

investiciono-supstituirajuće. Potrošno-kompenzatorni javni rashodi rastu

s porastom privatne potrošnje. Tako, na primer, ako je u porastu

kupovina automobila, onda su u porastu i izdaci za javne puteve,

parkirališta, javne garaže i s1. Isti slučaj je i sa investiciono-

kompenzatornim javnim rashodima, jer ukoliko privatna lica više ulažu u

kupovinu teretnih vozila, onda rastu rashodi za izgradnju javnih puteva.

6.3. Razna shvatanja o ekonomskoj prirodi javnih rashoda

6.3.1. Shvatanje klasične gradjanske teorije

U finansijskoj teoriji ne postoji jedinstveno mišljenje o ekonomskoj

prirodi javnih rashoda, što je i razumljivo, ako imamo u vidu neposrednu

vezu sa širim koncepcijama o ekonomskoj i socijalnoj ulozi države u

društvenoj reprodukciji i društvenoj nadgradnji. Klasična gradjanska

ekonomska teorija gledala je na državu i njene organe kao na

neproduktivan faktor koji remeti privrednu aktivnost preduzetnika, jer je

ona isključivi potrošač ekonomskih dobara. Pošto javni rashodi imaju

neproduktivan karakter, to ih treba svesti na najmanju moguću meru, sem

u retkim slučajevima kada se radi o krupnim investicionim poduhvatima

za izgradnju objekata infrastrukture. Ova teorija nije bila protiv

postojanja države, ali je smatrala da je ona nužno zlo u društvu bez koga

se ne može, pa je težila da što više ograniči njene funkcije na

ekonomskom planu.

159

Ovakav stav ove teorije proističe iz doktrine liberalnog kapitalizma, koja

je nepovoljno gledala na intervenciju države u oblasti privrede, a samim

tim i na javne rashode. Kao što je poznato Adam Smit je smatrao da je

osnovna funkcija države održavanje unutrašnjeg reda i mira i

obezbedjenje države od spoljnih neprijatelja. Država ne treba da se meša

u poslove privredjivanja sem u izuzetnim i retkim prilikama. Razlog

tome je što privatni kapital i privatna inicijativa imaju apsolutnu

superiornost na ekonomskom planu u odnosu na državu, jer po teoriji

liberalnog kapitalizma, privredom upravljaju autonomne snage, koje

privredu automatski vode maksimalnim rezultatima. Zato je klasična

gradjanska ekonomska teorija gledala na državu kao na neproduktivan

faktor u društvu i za državno trošenje nije nalazila ekonomsko

opravdanje.

6.3.2. Savremena gradjanska teorija o prirodi javnih rashoda

Savremena finansijska teorija više ne pridaje apsolutnu superiornost

privatnoj inicijativi u upravljanju ekonomskim poslovima, jer ističe i

značaj države i njenu ulogu u razvoju nacionalne privrede. Država

postaje vlasnik pojedinih preduzeća, vlasnik sredstava za proizvodnju, pa

javni sektor gubi svoj dotadašnji neproduktivni karakter. Na javne

rashode se gleda kao na vrlo važne činioce u sferi društvene

reprodukcije, pa se formira teorija o reproduktivnim javnim rashodima.

Savremena gradjanska koncepcija o javnim rashodima oformila se i

stvarala kroz kritiku klasične koncepcije. Osnovna razlika izmedju ovih

teorija sastoji se u sledećem:

- savremena teorija ne gleda na javne rashode kao na isključivog

potrošača materijalnih dobara koji usporava privredni razvoj, već

činioce koji pod odredjenim uslovima pozitivno deluju na razvoj

nacionalne ekonomije; i

- savremena finansijska teorija ne pridaje privatnoj inicijativi i

privatnom kapitalu apsolutnu superiornost u upravljanju

privrednim poslovima, već smatra da i država svojom

ekonomskom aktivnošću može postići dobre rezultate u procesu

pivredjivanja.

Očigledno je, da savremena gradjanska finansijska teorija ima sasvim

drugi pristup u tumačenju uloge i funkcija javnih rashoda, jer ona u njima

vidi veoma značajne faktore u preraspodeli nacionalnog dohotka. Država

160

preko svog fiskalnog sistema zahvata jedan značajan deo dohotka

gradjana i privrednih subjekata, bilo na neposredan ili posredan način.

Ukoliko želi da u većoj meri uvažava princip ravnomernosti u raspodeli

fiskalnog opterećenja, onda ona pristupa primeni neposrednih metoda

zahvatanja, odnosno oporezivanjem dohotka gradjana i preduzeća,

primenom progresivnog metoda oporezivanja.

Kao što vidimo, savremena gradjanska finansijska teorija ističe vrlo

važnu ulogu koju javni rashodi imaju u fazi preraspodele nacionalnog

dohotka u savremenoj kapitalistickoj državi. Posebno se ističu dve vrste

preraspodele koje se realizuju preko javnih rashoda savremene države: a)

preraspodela u cilju povećanja lične potrošnje, i b) preraspodela i korist

investicione potrošnje. Na ličnu potrošnju gledalo se dosta jednostrano

od strane klasičara, jer su smatrali da je za veću akumulaciju kapitala

potrebno smanjiti ličnu potrošnju. Zato se štednja smatrala kao

prvorazredna ekonomska vrlina od velikog značaja za privredni razvoj.

Savremena shvatanja o ličnoj potrošnji i njenoj funkciji u odvijanju

procesa proširene reprodukcije proističu iz šireg posmatranja odnosa

izmedju lične potrošnje i akumulacije kapitala. U savremenim uslovima,

izmedju novčane akumulacije i novih investicija ne postoji podudarnost,

jer se jedan deo akumulacije tezauriše, što ometa normalno odvijanje

procesa proširene reprodukcije. Da bi se ova negativna tendencija

donekle ublažila, preporučuje se intervencija države i na povećanje

investicione potrošnje. Država bi putem povećanja javnih rashoda

povećala potrošnju izvesnih potrošnih dobara, što bi imalo za posledicu i

povećanje investicione potrošnje.

6.3.3. Koncepcija o "neutralnim" javnim rashodima

Ova koncepcija nastala je u okviru klasične gradjanske ekonomske

teorije. Njena suština sastoji se u tome da javne rashode treba usmeriti

tako da oni ne mogu uticati na privredna kretanja, kao i na postojeće

socijalne odnose, koje su smatrali prirodnim. Ovakvo shvatanje potiče iz

uverenja da privatna svojina i privatna inicijativa u privredi imaju

apsolutnu supremaciju u odnosu na angažovanje države u privredi, koje

bi štetno delovalo, jer su javni rashodi u privredi nerentabilni. Država je

loš privrednik - isticali su često klasičari. U tom smislu treba shvatiti

njihov zahtev za "neutralnošću" javnih rashoda, jer oni ne treba da se

mešaju u poslove privredjivanja. Postavlja se pitanje, da li je zaista

moguća "neutralnost" javnih rashoda u društveno-ekonomskim odnosima

161

u jednoj državi? Doktrina liberalnog kapitalizma je smatrala da javni

rashodi treba da služe samo za finansiranje čisto državnih potreba, kao

što su, na primer, potrebe jačanja spoljne bezbednosti, odnosno vojne

potrebe zemlje. U tom cilju savremene države razvijaju svoju vojnu

industriju, koja itekako utiče na privredna kretanja u svakoj zemlji.

Kupovina vojne i druge opreme podstiče proizvodnju u mnogim

privrednim delatnostima. Pored toga, vojska kupuje odeću, obuću i

prehrambenu robu, čime neposredno utiče na porast proizvodnje u tim

privrednim delatnostima.

Sve to pokazuje da je veoma teško govoriti o "neutralnosti" javnih

rashoda u odnosu na privredna kretanja. O tome se nije moglo govoriti ni

u XIX veku kada su se oni kretali na nivou od 3-5% nacionalnog

dohotka, a pogotovo ne danas kada udeo javnih rashoda u nacionalnom

dohotku iznosi najmanje 30%, odnosno u proseku oko 40% od

nacionalnog dohotka savremenih država. Zato ovim zahtevom za

neutralnošću javnih rashoda klasična teorija je želela da iskaže svoju

tendenciju ka malim i stabilnim javnim rashodima, koji ne bi značajnije

uticali na tržištu kapitala i radne snage. Stabilni javni rashodi znače da ne

smeju biti veći od javnih prihoda, jer bi to predstavljalo deficitarno

budžetsko finansiranje, a taj deficit se najčešće finansira zaduživanjem

države kod svoje Centralne banke. Pa ukoliko Centralna banka ovaj

kredit državi odobri iz primarne emisije novca, onda sigurno dolazi do

inflatornih tendencija u privredi, čemu se klasična teorija kategorički

protivila.

6.3.4. Koncepcija o "aktivnim" javnim rashodima

Nasuprot klasičnoj finansijskoj teoriji, koja je odricala korisnu ulogu

javnih rashoda u ostvarivanju odredjenih ekonomskih i socijalnih ciljeva,

savremena gradjanska finansijska teorija smatra da se uz pomoć javnih

rashoda mogu ostvariti odredjeni ciljevi i zadaci ekonomske politike

savremene države. Po shvatanju ove teorije, javni rashodi predstavljaju u

suštini odredjenu efektivnu tražnju koja je veoma značajan činilac za

ukupna ekonomska i socijalna kretanja u svakoj zemlji. Ukoliko, država

putem javnih rashoda subvencionira odredjenu privrednu granu, onda će

to izazvati odredjene ekonomske efekte ne samo u toj grani, već će se oni

proširiti i na ostale privredne grane i oblasti. Ukoliko se država preko

javnih rashoda pojavi u ulozi investitora, za neke krupne objekte

infrastrukture, onda će to proizvesti značajna ekonomska dejstva na

162

celokupna ekonomska kretanja, posebno na ličnu i investicionu

potrošnju. Dakle, po ovoj teoriji, javni rashodi mogu i treba da se koriste

i za postizanje drugih ciljeva, osim fiskalnih, a u zavisnosti od konkretnih

okolnosti. Do ovakve radikalne promene u shvatanju savremene

gradjanske finansijske teorije došlo je tridesetih godina ovoga veka,

tačnije za vreme velike svetske ekonomske krize. Naime, došlo se do

saznanja da se proces kapitalističke reprodukcije ne može odvijati

nesmetano na bazi laisser fair-a, već je neophodna državna intervencija u

oblasti privrede, a ona se vrši upravo putem javnih rashoda. Glavni

predstavnik ovog novog shvatanja bio je John Maynard Keynes. Po

njegovom mišljenju klasična gradjanska teorija nije dovoljno poznavala

ulogu, opšte tražnje i potrošnje u nacionalnim okvirima, jer je prihvatila

zakon tržista koji je formulisao Sej (Say) o tzv. automatskoj povezanosti

ponude i tražnje. Celokupna pažnja klasičara bila je usmerena ka

obezbedjivanju amortizacije, a to je išlo na štetu potrošnje. Ovaj iznos za

amortizaciju često je prevazilazio iznos realizovanih investicija, što je

uticalo negativno na opštu tražnju, jer se stvarao višak likvidnog kapitala.

Kako potrošnja izaziva proizvodnju, to smanjenje potrošnje smanjuje i

proizvodnju, a time se smanjuje i broj zaposlenih.

Osnovna zamerka koju Kejns upućuje klasičnoj teoriji i politici je u

nerazumevanju uticaja koji ima potrošnja na investicije u okviru globalne

tražnje. U tom smislu Kejns razmatra i politiku budžetske ravnoteže.

Prema klasičnoj teoriji država je morala da se strogo drži principa

budžetske ravnoteže, a u slučaju pojave ekonomskih teškoća, ona mora

težiti smanjenju javnih rashoda. Kejns kritikuje ovakvu politiku

klasičara, jer u smanjenju javnih rashoda on vidi faktor koji izaziva

smanjenje globalne tražnje, koja u kriznim situacijama već ima

tendenciju stalnog smanjenja.

Kejns, dalje, smatra da je klasična gradjanska ekonomska teorija živela u

mnogim zabludama medju kojima su dve najvažnije: prva se odnosila na

politiku eskontne stope, a druga na politiku fleksibilnih nadnica.

Klasična teorija je najveću pažnju poklanjala politici kamatne stope za

kratkoročne kredite, dok je zanemarila izučavanje kamatne stope za

dugoročne kredite i mogućnost kreditne politike da efikasno deluje na

porast investicija, koje su ključni faktor u borbi protiv opadanja

privredne aktivnosti i nezaposlenosti.

Druga zabluda klasičara bila je politika fleksibilnih nadnica, jer su oni

smatrali da je smanjenje nadnica najbolje sredstvo za rešavanje problema

163

ekonomske stagnacije i nezaposlenosti. Klasičari su verovali da se

osnovni uzrok opadanja privredne aktivnosti nalazi u nedovoljnoj visini

profita, jer to neposredno deluje na odluke kapitalista da smanje svoja

ulaganja u nove investicije ili da ih čak obustavljaju. Pošto su morali da

odgovore na pitanje zašto dolazi do opadanja profitne stope, onda su

razlog tome videli u porastu troškova proizvodnje. Da bi se troškovi

proizvodnje smanjili, klasičari smatraju da je neophodno smanjivati

visinu radničkih najamnina, čime bi se automatski povećao profit.

Ovakvo mišljenje i stav klasičara Kejns naziva velikom zabludom i oštro

ga kritikuje. On smatra da su klasičari do ovakvog stava došli

jednostranim posmatranjem stvari. Naime, posmatranje ekonomskih

pojava ne možemo vršiti samo sa mikroekonomskog stanovišta, odnosno

sa stanovišta jednog preduzeća, već moramo ekonomsku analizu usmeriti

i sa aspekta čitave nacionalne privrede, odnosno sa makro ekonomskog

aspekta. Smanjenje radničkih najamnina sa aspekta cele nacionalne

privrede znači i smanjenje potrošnje, što se negativno odražava na

proizvodnju, jer će to uticati na njeno smanjivanje, odnosno stalno

opadanje, što još više produbljuje deflatorne tendencije u nacionalnoj

privredi. Kejns smatra da je svaka akcija u deflatornim uslovima

pogrešna ukoliko ne doprinosi povećanju opšte tražnje, koja se ne može

odvojiti od razvitka potrošnje i investicija. Zato, njegova politika pune

zaposlenosti se zasniva na nekoliko osnovnih ekonomskih instrumenata, i

to na: a) simulisanju privatnih investicija, b) podsticanju javnih

investicija, c) podizanju sklonosti ka potrošnji, i d) višku u bilansu

plaćanja.

a) Politika stimulisanja privatnih investicija

Pošto je Kejns usmerio glavnu težnju ka politici pune zaposlenosti, to je

razumljivo što preporučuje stimulisanje razvoja privatnih investicija.

Zato je veoma važno kako usmeriti kreditnu politiku banaka. On smatra

da ona treba da bude veoma jednostavna. Naime, mora se voditi računa o

stopi "marginalne efikasnosti kapitala", kako on naziva profitnu stopu,

koja mora biti veća u odnosu na kamatnu stopu, jer samo u tom slučaju

postoji interes preduzetnika za nova ulaganja u investicione poduhvate.

Pošto to nije lako ostvariti, ta kreditna politika banaka mora biti takva da

teži ka smanjenju kamatne stope. Da bi monetarno-kreditna politika

ostvarila ovaj zadatak, može se poslužiti primenom dva metoda:

kreditnom ekspanzijom putem kreiranja novca ili neposrednim uticajem

na imaoce dugoročnog kapitala. Prvi način je veoma delikatan, jer suviše

164

velika ekspanzija novca dovodi do inflatornih tendencija u privredi.

Očigledno je da ova ekspanzivna kreditna politika mora biti dozirana i

kontrolisana u onim granicama u kojima dolazi do porasta "marginalne

efikasnosti kapitala", što bi pozitivno delovalo na razvoj investicionih

aktivnosti. Medjutim, kada ekspanzivna kreditna politika dovede do

takvog porasta cena koji počinje jače da pokreće inflatornu spiralu, onda

nastupaju sve one negativne tendencije koje sa sobom nosi inflacija.

Drugi metod u suštini znači "politiku otvorenog tržišta", kada se utiče na

kamatnu stopu dugoročnih kredita putem kupovine i prodaje državnih

obveznica. Prvom metodom se postižu željeni rezultati u kratkom roku,

ali je on dosta rizičan. Drugi metod je dosta sporiji, ali su postignuti

rezultati dugotrajni i stabilni.

b) Podsticaj javnih investicija

Kao što smo videli politika stimulisanja privatnih investicija ima

ograničene mogućnosti, jer obaranje kamatne stope ne može ići u

nedogled. Zato Kejns traži dopunska rešenja i vidi ih u državnim

investicijama. Tako razvija teoriju i politiku javnih radova, kao aktivno

sredstvo koje treba da poveća nacionalni dohodak i zaposlenost,

pogotovo ukoliko imamo u vidu i dejstvo investicionog multiplikatora na

celokupnu nacionalnu ekonomiju. Investicioni multiplikator je u stvari

odnos izmedju visine novih investicija i porasta nacionalnog dohotka i

predstavlja multiplikacioni koeficijent. Ako su, na primer, nove

investicije u visini od 100 dinara izazvale porast nacionalnog dohotka u

visini od 300 dinara, onda kažemo da je investicioni multiplikator 3 (tri).

Nova kapitalna ulaganja izazvaće tražnju za kapitalnim dobrima, što će

izazvati povećanje njihove proizvodnje, što će dalje dovesti do porasta

tražnje za sirovinama potrebnim za njihovu proizvodnju, a i do porasta

broja zaposlenih. Novozaposlena radna snaga postaje platežno sposobna

tražnja na tržištu potrošnih dobara, što izaziva proizvodnju robe široke

potrošnje. Ta povećana tražnja ove robe izazvaće povećanje proizvodnje,

a samim tim i povećanje zaposlenosti. Očigledno da se ovde radi o

samopodržavajućem procesu, koji izaziva povećanje novih investicija. Sa

porastom lične potrošnje, pri punom korišćenju postojećih kapaciteta,

zadovoljavanje povećane tražnje može se postići ulaganjem u nove

investicije. Porast tražnje zahtevao je i porast investicija. Ovaj odnos

naziva se akcelerator, koeficijent akceleracije ili princip akceleracije.

Kejns analizira proces akceleracije povezujući ga sa sklonošću ka

potrošnji. On smatra da ceo uvećani dohodak ne utiče na povećanje opšte

tražnje, već samo onaj deo koji čini potrošnju. Ukoliko opada sklonost ka

165

potrošnji pri porastu dohotka, onda javne finansije mogu putem javnih

rashoda zahvatiti deo neutrošenog dohotka i transferisati ga u tokove

reprodukcije, proizvodeći akceleratorska dejstva. Njegovo zalaganje za

finansiranje javnih investicija iz sredstava javnih finansija ide u pravcu

povećanja opšte tražnje i multiplikacionog dejstva na celu nacionalnu

privredu, jer će to u krajnjem dovesti do porasta nacionalnog dohotka i

zaposlenosti. Država je znači ta koja treba da kompenzuje negativne

varijacije u privatnoj investicionoj i ličnoj potrošnji. To znači da javni

rashodi treba da budu "aktivni" i da vrše funkciju kompenzacije i

nadoknadjivanja u slučaju opadanja komponenata privatne tražnje.

Visina javnih investicija zavisi od toga koliko privatne investicije rastu

ili opadaju. Ako one rastu, onda javne investicije treba smanjivati, a

ukoliko one opadaju, onda javne investicije treba da rastu. Kao što

vidimo tražnja zauzima glavno mesto u njegovoj teoriji, a za ostvarenje

njenog porasta javni rashodi postaju veoma efikasno sredstvo. Zato ih

proglašava za "aktivne" javne rashode, za razliku od klasičara koji su ih

smatrali "neutralnim" u odnosu na privredna kretanja.

6.3.5. Marksističko učenje o državnoj intervenciji

Poslednjih nekoliko decenija država i njen mehanizam u kapitalističkom

društvu narasli su do ogromnih razmera. Posebno su karakteristične

funkcije kapitalističke države na ekonomskom planu. Ekonomski

intervencionizam savremene kapitalističke države razvio se skoro u svim

sferama društvene reprodukcije. Glavno ispoljavanje njene ekonomske

aktivnosti odvija se preko mehanizma javnih finansija i javnog sektora

privrede. Do snažne ekspanzije javnog sektora u privrednom razvoju

industrijski razvijenih zemalja došlo je pedesetih i šezdesetih godina,

odnosno posle Drugog svetskog rata, kada je država postala vlasnik

značajnog dela sredstava za proizvodnju, čime je ušla u mnoge privredne

grane i sektore nacionalne privrede.

U mnogim kapitalističkim zemljama danas električna energija, gas,

železnički saobraćaj, PTT saobraćaj, vojna industrija itd. su u rukama

državnih preduzeća. Tako je u Velikoj Britaniji nacionalizovana

proizvodnja čelika, energije, gasa, PTT saobraćaja, železnica,

telekomunikacije itd. U Švedskoj su nacionalizovani sledeći sektori:

pošta, železnice, elektroenergija, rudnici gvoždja, telekomunikacije,

vojna industrija, aerodromi i sl. U Nemačkoj u proizvodnji uglja javna

preduzeća učestvuju sa 20%, petroleja sa 25%, u preradi rude gvoždja

166

javna preduzeća proizvode oko 55% ukupne proizvodnje. U Austriji

javna preduzeća su stvorena u čitavom posleratnom periodu, tako da su u

rukama države: železnica, pošta, telekomunikacije, šume, monopoli

alkohola, fabrike duvana, itd. U periodu od 1960 do1980. godine ućešće

javnog sektora u ukupnoj zaposlenosti povećalo se od 11% u 1960.

godini na 17% u 1980. godini (prosek za zemlje OECD-a) i varira

izmedu 7% u Japanu i 30% u Švedskoj u 1980. godini. Početkom 1983.

godine javni sektor zapošljavao je blizu 8.5 miliona radnika u zemljama

Evropske ekonomske zajednice, odnosno 12.8% od ukupnog broja

zaposlenih. U formiranju bruto fiksnog kapitala javni sektor u ovim

zemljama učestvuje sa 22.9% u 1982. godini, a u investicijama sa oko

17% u istoj godini.

Ubrzani privredni razvoj zemalja u razvoju prati i jačanje javnog sektora.

Često je odlučujuća uloga države u strukturi i obimu privrednih

investicija, u raspodeli dohotka, u alokaciji privrednih resursa, u

regionalnom razvoju, u stabilizaciji ekonomskih kretanja itd. Učešće

države u razvoju industrije u zemljama u razvoju odvija se kroz različite

forme: osnivanjem javnih preduzeća, nacionalizacijom privatnih

preduzeća, participacijom države putem akcija javnog sektora i

zajedničkim ulaganjima privatnog kapitala, državnog kapitala i

medjunarodnog kapitala.

Postavlja se pitanje koji su uzroci državne intervencije u savremenim

državama tržišne ekonomije? Marksistička teorija daje odgovor na gornje

pitanje, analizirajući uslove za normalno odvijanje procesa društvene

reprodukcije u privredi. Tom prilikom Marks je otkrio nekoliko zakona

koji su od presudnog značaja za razvoj narodne privrede, medju kojima

svakako zaslužuje posebnu pažnju, Zakon reprodukcije, koji ukazuje na

povezanost I i II odeljka društvene reprodukcije.

Naime, društveni proizvod se može posmatrati sa materijalnog i

vrednosnog aspekta. Posmatran sa materijalnog aspekta, društveni

proizvod se može podeliti u dve velike grupe materijalnih dobara: I

odeljak - sredstva za proizvodnju i II odeljak - sredstva za ličnu

potrošnju. Znači da je celokupna društvena proizvodnja tako orijentisana

da je jedan deo proizvodnje usmeren na proizvodnju sredstava za

proizvodnju, a druga na proizvodnju sredstava za ličnu potrošnju. Jedna

od osnovnih pretpostavki za normalno i nesmetano odvijanje procesa

društvene reprodukcije je realizacija celokupno proizvedene količine

robe. Da bi se to postiglo, neophodno je da se vrednosna i materijalna

167

predmetna struktura društvenog bruto proizvoda podudaraju, da se

kvalitativno i kvantitativno, u vrednosnom i naturalnom obliku, podudare

ponuda i tražnja.

Da bi proces društvene reprodukcije mogao normalno da se odvija, prvi

odeljak mora da proizvedena sredstva proizvodnje proizvodi za sebe i za

drugi odeljak, a to znači da bruto proizvod prvog odeljka bude jednak

konstantnom kapitalu oba odeljka:

I (c+v+m) = Ic + IIc

Drugi odeljak mora da proizvede proizvode lične potrošnje koji treba da

zadovolje radnike i kapitaliste prvog i drugog odeljka, odnosno

II (c+v+m) = I (v+m) + II (v+m)

To znači da drugi odeljak treba vrednosno da proizvede toliko robe,

koliko iznosi dohodak radnika i kapitalista u I i II odeljku.

Odnosi razmene izmedju odeljaka predstavljaju najvažniju proporciju

proste reprodukcije. Ova proporcija se sastoji u tome da I odeljak daje II

odeljku sredstva za proizvodnju u istom iznosu u kome od II odeljka

uzima predmete lične potrošnje:

IIc = I (v +m)

To znači da ukupna novostvorena vrednost I odeljka mora biti jednaka sa

konstantnim kapitalom II odeljka.

Ovi uslovi reprodukcije u kapitalizmu se ne mogu ostvariti, smatra

Marks, zbog same prirode kapitalističkog načina proizvodnje, koja je

stihijska, neplanska, pa ne može obezbediti ove proporcije u proizvodnji.

Zato neminovno dolazi do kriza u kapitalizmu. Kapitalistička

akumulacija znači i klasnu raspodelu nacionalnog dohotka, koja se vrši u

znaku stalne težnje kapitalista da povećaju svoje profite, a to znači

smanjenje udela radničke klase u njemu. Zato imamo nesrazmemi porast

organskog sastava kapitala, koji dovodi do bržeg porasta u odeljku I u

odnosu na odeljak II. Ova kretanja i stalne tendencije imaju sledeće

posledice:

- zbog bržeg porasta akumulacije kapitala od lične potrošnje dolazi

do kriza u kapitalizmu, odnosno do nemogućnosti da se realizuje

celokupna količina proizvodne robe u odeljku II, što posle

168

izvesnog vremena nužno dovodi u pitanje i realizaciju proizvoda i

u I odeljku;

- stalna težnja kapitalista da povećaju organski sastav kapitala

stvara tendenciju ka padu prosečne profitne stope;

- ovaj proces se na izvesnom stepenu razvitka kapitalizma

dopunjuje procesom koncentracije i centralizacije kapitala, što

dovodi kapitalizam u monopolističku fazu i do novih teškoća.

Zato se, po mišljenju marksističke teorije, traže pomoć i rešenja u

državnoj intervenciji, koja treba da koriguje ove negativne tendencije i

omogući normalnije odvijanje procesa kapitalističke reprodukcije. Ova

intervencija se sastoji u preraspodeli jednog znatnog dela nacionalnog

dohotka kroz državne, odnosno javne finansije i njihovo aktivno učešće u

oblasti privredjivanja, kako bi se popravio odnos izmedju ukupne ponude

roba i usluga i globalne tražnje, koji je ozbiljno narušen u uslovima

antagonističke raspodele nacionalnog dohotka u kapitalizmu. Da li je ova

Marksova analiza o protivurečnostima i teškoćama kapitalističke

društvene reprodukcije uticala i na razmišljanje gradjanskih ekonomskih

pisaca `30-tih godina ovoga veka, posebno je pitanje i veoma delikatno,

ali je činjenica da je Kejns došao do saznanja o "aktivnoj" ulozi javnih

finansija u savremenim kapitalističkim zemljama, odnosno o

intervencionističkom karakteru te države.

6.3.6. Nova shvatanja i tendencije

Početkom `80-tih godina otpočeo je proces deregulacije i reprivatizacije

u skoro svim savremenim kapitalističkim državama. Talas reprivatizacije

državne imovine u zapadnim zemljama rezultat je novog shvatanja da

državu treba potisnuti iz privrede, smanjiti obim državne intervencije u

privredi, samim tim, smanjiti i javne rashode, a to znači i smanjenje

poreskog opterećenja privrednih subjekata. Pristalice neoliberalizma

smatraju da ulogu države treba svesti na okvirnog regulatora u privredi,

koji pomaže razvoj privatnih preduzeća i preduzetnički duh u privredi.

Osnovni ciljevi reprivatizacije i deregulacije, prema shvatanju pristalica

neoliberalizma, su: povećanje tržišne konkurencije, smanjenje subvencija

iz državnog budžeta, smanjenje državnog monopola u ključnim

sektorima privrede (saobraćaj, PTT usluge, energija, gas i dr.), izloženje

javnog sektora tržišnoj konkurenciji, smanjenje prezaduženosti državnih

preduzeća, itd.

169

Privatizacija je ponovo ušla u modu iz ideoloških motiva81. Liberalna i

konzervativna shvatanja o lošim posledicama porasta državne svojine u

privredi i o korišćenju privatne inicijative u razvoju privrede prevagnule

su u odnosu na kejnzijansko učenje o sposobnosti javnog sektora u

stabilizovanju privrednih tokova. Usled toga je reprivatizacija

(denacionalizacija), u današnje vreme, poprimila medjunarodne razmere.

Tako je otvoren svetski proces "umiranja" državnog sektora iz više

razloga: (1) nepopravljiva sklonost javnog sektora ka stalnim gubicima u

velikoj meri je doprinela da industrijski razvijene zemlje zapadnu u

velike finansijske, odnosno fiskalne teškoće; (2) gubitnički karakter

državnog sektora zemalja u razvoju sa stalnim subvencijama fiskalnog

sektora gurnuo je budžet u velike deficite; (3) kvalitet usluga javnog

sektora nikada nije bio u skladu sa povećanjem cena; (4) stalno

„upumpavanje“ novca u javni sektor nikada potrošačima nije donosilo

veće koristi, iako su sve više plaćali poreze; i (5) javni sektor nikada nije

bio izložen konkurenciji, a monopolski položaj i državna zaštita štitili su

nerentabilna preduzeća od propadanja. Zato se savremeni svet okreće u

pravcu sužavanja javnog sektora, smanjenja subvencija i poreskih

obaveza, jer u tržišnoj konkurenciji i tehnološkom nadmetanju opstaju

samo zdravi nesubvencionirani sektori.82

U periodu od 1980 do1988. godine u V. Britaniji privatizovana su brojna

državna preduzeća: British Petroleum, British Rail Hotels, British

Aerospace, British Telecom, British Suger Corporation, British Gas

Onshore Oil, Jaguar, British Tehnology Group itd., što je državnom

budžetu donelo oko 10 milijardi funti. U istom periodu sličan proces

odvijao se i u Nemačkoj, Austriji, Italiji, Španiji i drugim zemljama.

Izuzetak je samo Švedska i Francuska, u kojima je javni sektor privrede i

dalje veoma jak. U Švedskoj je javni sektor ostao glavni dinamički

segment ekonomije, jer učestvuje sa 68.1% u formiranju društvenog

proizvoda. Švedska je jedina zemlja u kojoj upravo stoji ideja socijalizma

kao društveno-ekonomskog poretka, koji u okvirima pune demokratije

teži ka socijalnoj pravdi. Švedska se očigledno uspešno suprotstavlja

talasima neoliberalizma i neokonzervativizma u ekonomiji. To je jedina

"država blagostanja" na svetu u kojoj državni sektor još uvek dobro

funkcioniše. Jedina novina je osnivanje investicionih fondova zaposlenih,

koji treba da služi kao učešće u profitu akcija i alokacija novca sa platnog

81 Ristić, Ž.: Fiskalna ekonomija, Beograd, 1989., str.118 82 Isto, str.119.

170

spiska zaposlenih, što treba da odbaci realni profit od 3% koji bi se

ulagao u penzione fondove.

Jezgro javnog sektora u Francuskoj čini sedam najvećih preduzeća:

Charbonnages de France, Elektricité de France, Gaz de France, SNCF,

RHTR, Air France, Air-Inter i RTT, pored postojećih javnih preduzeća u

oblasti industrije, energije, gradjevinarstva, transporta, komunikacija i

javnih radova. U Francuskoj je 1985. godine otpočela rasprava o

denacionalizaciji i reprivatizaciji javnog sektora. Kritičari javnog sektora

oštro napadaju državu kao kočnicu privrednog razvoja, tako da su

pojedine političke partije sačinile plan da preko 60% državnih preduzeća

predje u privatne ruke. Ova akcija ne nailazi na podršku socijalista, jer

nacionalizovana preduzeća, banke i osiguravajuća društva posluju

rentabilno i na tržišnim principima. Ipak `90-tih godina izvršena je

delimična privatizacija državnih industrijskih preduzeća, nekih banaka i

osiguravajućih društava.

Najsporiji tempo denacionalizacije odvijao se u SAD, jer je bilo manje

kapitala pod kontrolom države i manje ukupno nacionalizovane imovine.

Reganova Vlada posebno je upamćena kao kontrarevolucionarna u

odnosu na Ruzveltov "New Deal", jer se žestoko zalagala za "skidanje

države sa ledja naroda", odnosno za oslobodjenje privatnog biznisa od

velikih državnih dažbina i administrativnih stega. Zato se američka

varijanta denacionalizacije karakteriše kao ograničavanje države kao

regulatora proizvodnje i raspodele, pa se više govori o deregulaciji.

Talas privatizacije zahvatio je čitav savremeni svet, kako industrijski

razvijene, tako i zemlje u razvoju, a početkom `90-tih godina i bivše

socijalističke zemlje Istočne Evrope i Sovjetski Savez. Svojinsko

prestrukturiranje je samo deo šireg programa prestrukturiranja privrede u

najvećem broju istočno-evropskih zemalja i bivšeg Sovjetskog Saveza,

uključujući i Jugoslaviju, iako mnogi smatraju da je upravo svojinsko

prestrukturiranje njegov najznačajniji deo. U suštini, cilj je uvodjenje

tržišnog sistema zasnovanog na privatnom vlasništvu i konkurentnom

tržištu.

171

6.4. Ekonomske funkcije javnih rashoda

6.4.1. Funkcija finansiranja privrednog razvoja

Savremena teorija privrednog razvoja pridaje veliki značaj javnim

rashodima, jer javne finansije u celini predstavljaju veoma značajni

faktor u privrednom razvoju. Pošto su javne finansije integralni deo

privrednog sistema svake nacionalne privrede, one utiču na materijalne

činioce u procesu privredjivanja na različite načine. Zadatak privrednog

sistema u privrednom razvoju jeste da podstiče preko svojih institucija

optimalne odnose izmedju faktora proizvodnje, shodno prioritetnim

ciljevima privrednog razvoja.

U zemljama u razvoju, država putem javnih rashoda, angažuje potreban

kvantum akumulacije za finansiranje privrednog razvoja, za ekonomske i

socijalne infrastrukture, za poboljšanje uslova privredjivanja, za promenu

privredne strukture, za podsticanje izvozne orijentacije industrije i

poljoprivrede, itd. Danas je odlučujuća aktivna ekonomska uloga države i

javnog sektora u strukturi i obimu privrednih investicija, u raspodeli

nacionalnog dohotka, u raspodeli i alokaciji akumulacije, u regionalnom

razmeštaju i razvoju proizvodnih snaga. Razloge ovome treba tražiti u

neophodnosti razvoja odredjenih industrijskih grana za koje nije

zainteresovan privatni kapital, u potrebi stimulisanja razvoja domaće

nauke i tehnologije, u potrebi ravnomernijeg regionalnog i

subregionalnog razvoja, u neophodnosti gradnje krupnih objekata

ekonomske infrastrukture. Zato država pruža fiskalne koncesije pri uvozu

stranog kapitala, obezbedjuje sredstva za finansiranje javnih investicija i

pokriće transfernih rashoda sa ekonomskim motivima. U tom smislu se u

praksi većine zemalja u razvoju tzv. administrativni budžet pretvorio u

budžet za finansiranje razvoja (“development budget”). Tako javni

rashodi neproduktivne javne potrošnje ustupaju mesto investicionim

javnim rashodima, koji neposredno ili posredno utiču na brži privredni

razvoj.

Zbog nedovoljnog kvantuma domaće akumulacije i nedovoljnog priliva

stranog kapitala, eksplicitno se nameće deficitarno budžetsko

finansiranje monetarnom ekspanzijom u zemljama u razvoju, što ima za

posledicu porast cena, odnosno inflatorne tendencije.

172

6.4.2. Funkcija redistribucije nacionalnog dohotka

Po shvatanju teorije ekonomskog liberalizma odnosi ponude i tražnje su

prirodni odnosi. Ekonomski odnosi izmedju pojedinaca, privrednih

grana, oblasti i geografskih regiona, predstavljaju ispoljavanje postojećih

prirodnih odnosa. Preraspodela nacionalnog dohotka preko javnih

finansija izmedju privrednih grana i oblasti, kao i izmedju pojedinaca i

socijalnih grupacija, kvarila bi ove odnose, kako u pogledu raspodele

akumulacije, tako i u pogledu strukture troškova proizvodnje. Zato je ova

teorija bila protiv svih vidova transfera sa ekonomskim i socijalnim

namenama preko javnih finansija, kao instituta za preraspodelu

nacionalnog dohotka.

Nasuprot ovoj, teorija savremene gradjanske ekonomije javlja se u

uslovima zaoštrenih protivurečnosti izmedju rada i kapitala. Filozofija

državnog intervencionizma takodje brani raspodelu nacionalnog dohotka

na osnovama privatne svojine, ali je ne apsolutizira. Ona dopušta i

preraspodelu nacionalnog dohotka koja je van osnova privatne svojine i

tržišnih osnova. U ekonomskoj i socijalnoj politici mandatar za

preraspodelu velikog dela nacionalnog dohotka jeste država, koja to vrši

preko instrumenata javnih finansija.

U socijalističkoj teoriji raspodela nacionalnog dohotka postavljena je na

principu nagrade prema radu, pri društvenoj svojini nad sredstvima za

proizvodnju, sa odredjenom korekturom u preraspodeli nacionalnog

dohotka. U privrednom sistemu i ekonomskoj politici pojedinih

socijalističkih država centralizovanog planskog modela, redistributivne

funkcije izmedju privrednih grana i oblasti dobijaju vrlo značajno mesto

u društvenoj reprodukciji, i to kako u materijalnoj proizvodnji, tako i u

društvenoj nadgradnji. Zato su javne finansije u ovim zemljama

preraspodeljivale i preko dve trećine nacionalnog dohotka.

Preraspodela nacionalnog dohotka u savremenim državama vrši se pod

dejstvom niza faktora, što je čini vrlo složenom problematikom. Javne

finansije vrše funkciju preraspodele jednog dela nacionalnog dohotka u

suštini preko svog poreskog mehanizma i preko odredjenih javnih

rashoda - transfera. Poreski mehanizam javnih finansija vrši funkciju

preraspodele jednog dela nacionalnog dohotka pomoću poreske

progresije, koja mora biti tako organizovana da ne bi izazvala negativne

ekonomske efekte na produktivnost rada i na štednju, odnosno

akumulaciju. Preraspodela jednog dela nacionalnog dohotka preko javnih

173

rashoda vrši se u korist privrednih preduzeća, privrednih grana,

privrednih oblasti i pojedinih regiona. Ovakvi javni rashodi nazivaju se

transferi sa ekonomskim namenama, a osnovni motiv za njihovu

upotrebu je ostvarenje odredjenih ci1jeva ekonomske po1itike.

Medjutim, kada javni rashodi vrše preraspode1u jednog de1a

nacionalnog dohotka u korist pojedinaca ili odredjenih društvenih slojeva

i grupa, tada su u osnovi prisutni socijalni motivi, pa takve javne rashode

nazivamo transferima sa socijalnim namenama.

6.4.3. Funkcija stabilizacije

Shvatanja o automatskoj i spontanoj stabilizaciji privrede (laisser fair

laisser passer) napuštena su u gradjanskoj ekonomiji sa pojavom

ekonomske krize.

Na postulatima novih shvatanja koja su negacija teorije o spontanom

ekonomskom razvoju, u gradjanskoj ekonomiji `30-tih godina ovoga

veka pojavljuje se teorija o stabilizacionim funkcijama javnih finansija u

kapitalističkoj privredi i koncepcija stabilizacione politike javnih

finansija. Po ovoj koncepciji, osnovna karakteristika kapitalističke

privrede je njeno ciklično kretanje. Naime, u okviru jednog ekonomskog

ciklusa smenjuju se faze krize sa fazom prosperiteta. Faza krize

karakteriše se opadanjem proizvodnje, zaposlenosti i investicija, što je

najbolja potvrda da je došlo do opadanja ukupne tražnje kako bi se ona

uskladila sa ponudom i time došlo do uravnoteženja u naciona1noj

ekonomiji. Javne finansije, kao deo privrednog sistema, imaju posebnu

moć zbog svojih specifičnih osobina u obrazovanju i trošenju finansijskih

sredstava. Njihova stabilizaciona funkcija treba da se izražava kroz

napore za povećanje globalne tražnje u fazi krize, a to će se postići

povećanjem javnih rashoda.

Kao što vidimo, stabilizaciona funkcija javnih finansija u savremenoj

gradjanskoj ekonomskoj teoriji pojavila se najpre u anticikličnom okviru,

sa ciljem suprotstavljanja deflatornim pojavama u privredi. Medjutim,

danas, koncept stabilizacionih funkcija javnih finansija proširen je i na

pojavu inflatorne neravnoteže u naciona1noj privredi. Naime,

stabilizaciona funkcija javnih rashoda u nacionalnoj privredi koja se

nalazi u stanju inflatorne neravnoteže sastoja1a bi se u smanjenju

globalne tražnje. To će se postići smanjenjem javnih rashoda, odnosno

ukoliko javni rashodi budu manji od javnih prihoda, a taj višak prihoda

174

nad rashodima bio imobilisan sve dok traje inflatorna neravnoteža u

naciona1noj privredi.

6.5. Transferi u javnim finansijama

Transferi predstavljaju mehanizam preko koga se ispoljava teorija

"aktivnih" javnih rashoda. Suština transfera preko javnih finansija sastoji

se u njihovoj mogućnosti da vrše preraspodelu jednog dela nacionalnog

dohotka u društvenoj reprodukciji, čime se ostvaruju mnogi ciljevi i

zadaci ekonomske i socijalne politike. Transfer kao termin ima

višestruku upotrebu i značenje. Preko prihodnog mehanizma javnih

finansija zahvata se jedan deo nacionalnog dohotka, da bi se preko

rashodnog mehanizma preneo, odnosno transferisao u korist odredjenih

privrednih oblasti i grana, ili odredjenih oblika društvene nadgradnje, ili

u korist odredjenih socijalnih grupa i pojedinca, ili u korist inostranstva.

Prema tome, transferi znače prenos novčanih sredstava iz sfere javnih

finansija u sferu privrede. Oni su postali veoma značajan element

finansijske politike, zbog svoje dinamičnosti i dejstava koja mogu da

proizvedu. Transferi danas predstavljaju jednu složenu pojavu, naročito

sa gledišta ciljeva i zadataka koji se žele njima postići. Zato finansijska

nauka, radi lakšeg proučavanja, transfere grupiše po odredjenim

kriterijumima u odredjene grupe ili vrste. U tom smislu imamo tri vrste

transfera:

1. Kamata na javni dug

2. Transferi sa socijalnim namenama

3. Transferi sa ekonomskim namenama

6.5.1. Kamata na javni dug

Jedan od najstarijih oblika transfera preko javnih finansija predstavlja

kamata na javni dug. Ovaj transfer proizvodi različite finansijske i

ekonomske efekte, jer može da znači oticanje jednog dela nacionalne

akumulacije, ako je u pitanju kamata na inostrani javni dug. Finansijski

može da predstavlja povećanje poreskog opterećenja, kako bi se javni

zajam mogao vratiti. Ovaj transfer imao je različit značaj u javnim

finansijama pojedinih država. U periodu izmedju dva svetska rata on je

imao tendenciju stalnog porasta zbog povećanja javnog zaduživanja u

mnogim zemljama iz vojnih i ekonomskih razloga. Drugi svetski rat i

175

prve posleratne godine doneIe su velike promene u pogledu značaja

ovoga transfera u javnim finansijama kod većine zapadnoevropskih

zemalja.

Današnji visoki, hronični i strukturalni budžetski deficiti u zemljama u

razvoju i industrijski razvijenim zemljama, usled smanjenja fiskalnih

prihoda i povećanja javnih rashoda, doveli su do porasta javnih dugova

sa rastućim teretom kamatnih troškova zaduženja države. Zato inostrani

dugovi neminovno imaju za posledicu transfer domaće akumulacije u

korist inostranih poverioca, dok domaći dugovi dovode do povećanja

poreza budućih generacija poreskih obveznika za iznos kamate. U celini

posmatrano, kamate na javni dug, kao transferni rashod, beleže porast

opterećenja tekućih i budućih budžeta.

6.5.2. Transferi sa socijalnom namenom

Ova grupa transfera je vrlo složena i obuhvata transfere za socijalno

osiguranje, zdravstveno osiguranje, osiguranje u slučaju nezaposlenosti,

invalidnine i sl. Prema podacima OUN za Evropu u finansijskoj strukturi

zapadnoevropskih zemalja ovaj transfer ima vodeću ulogu, jer preko

50% ukupnih transfera čini ovaj transfer. Transferi sa socijalnim

namenama predstavljaju relativno nov element u strukturi javnih rashoda,

jer ih nije poznavala liberalna epoha. U industrijski razvijenim zemljama

socijalni transferi isplaćuju se iz budžeta i fondova socijalnog osiguranja.

6.5.3. Transferi sa ekonomskim ciljem

Ovi transferi danas su prisutni u javnim finansijama mnogih savremenih

država i predstavljaju deo finansijske politike kojoj je prevashodni

zadatak ostvarivanje odredjenih ciljeva ekonomske politike. Transferi sa

ekonomskim namenama pojavili su se u finansijskim politikama

početkom ovoga veka, a njihovo „bujanje“ naročito je ispoljeno tokom

Prvog svetskog rata, za vreme Velike svetske ekonomske krize tridesetih

godina, za vreme Drugog svetskog rata, a naročito u vreme ekonomskih

recesija poslednjih decenija XX veka. Strukturu ekonomskih transfera,

odnosno transfernih rashoda sa ekonomskim namenama čine donacije,

subvencije, premije, regresi, kompenzacije, izvozni primovi i sl.

Subvencioniranje cena, regresiranje poljoprivrede, premiranje izvoza,

dotiranje geografskog razmeštaja proizvodnih snaga, subvencioniranje

saobraćaja i pojedinih industrijskih grana i drugo jesu izrazi

176

intervencionističke ekonomske politike savremene države u industrijski

razvijenim zemljama i zemljama u razvoju. Sredinom 1990. godine

Komisija Evropske ekonomske zajednice objavila je izveštaj o

subvencijama privredi iz sredstava javnih fondova. Iz budžeta deset

zemalja EEZ u periodu 1986-1990. godine isplaćeno je na ime

subvencija prosečno godišnje 96.4 milijarde ekija (ECU). Po veličini

isplaćenih subvencija prvo mesto zauzela je Italija, a zatim dolaze

Nemačka, Francuska i V. Britanija. Najviše subvencija dodeljeno je

poljoprivredi, industriji čelika i uglja, brodogradnji i železnicama.

U Jugoslaviji ne postoji koncepcijski izgradjena efikasna politika

subvencija, jer su ekonomski transferi drastično smanjeni i izbačeni iz

budžeta DPZ jos 1965. godine. Zato naša ekonomska politika već dugi

niz godina nema pouzdan instrument za regulisanje ekonomskih tokova i

poremećaja. Tek poslednjih par godina čine se odredjeni napori da se u

državnom budžetu obezbede sredstva za subvencije u poljoprivredi, pa se

u tom smislu predlaže i uvodjenje "agrarnog budžeta" kako bi se zaštitio

ekonomski položaj poljoprivredne proizvodnje. Poljoprivreda danas

predstavlja privrednu oblast u kojoj niz država sprovodi agrarnu politiku

služeći se subvencijama koje obezbedjuje država u svom budžetu.

Ekonomske subvencije u poljoprivredi ugradjene su u finansijske politike

velikog broja savremenih država. Razlog tome je što poljoprivreda i

njena produktivnost zaostaju u nizu zemalja iza razvoja industrije. Drugi

značajan razlog je što je sama priroda poljoprivredne proizvodnje takva

da zavisi od niza prirodnih okolnosti.

Zato država treba iz sredstava javnih finansija da subvencioniše cene

raznih poljoprivrednih proizvoda, da odobrava regrese prilikom kupovine

veštačkih djubriva, premije za proizvodnju nekih žitarica, mleka, mesa

itd. Subvencije se isto tako mogu odobravati u cilju geografskog

razmeštaja industrije, zatim u korist saobraćaja, naročito kada se radi o

železničkom saobraćaju. Kompenzacije su poslednjih godina bile

najvažniji oblik intervencije u privredi. Premijama se vrši stimulacija

odredjene proizvodnje, podstiče izvoz, a izvoznik dobije odredjenu

nadoknadu za realizovane prodaje na inostranom tržištu.

6.6. Uzroci porasta javnih rashoda u svetu i njihova granica

Brojni pokazatelji nedvosmisleno pokazuju da u svetu postoji tendencija

stalnog porasta javnih rashoda. Na dinamiku stalnog rasta javnih rashoda

deluju mnogi činioci. Pre svega, logično je da sa porastom nacionalnog

177

dohotka jedne zemlje rastu i javni rashodi. Postoji i apsolutni i relativni

porast javnih rashoda. Zato se postavlja pitanje: Koji su uzroci stalnom

porastu javnih rashoda u svim savremenim državama? Na ovo pitanje

pokušao je jos krajem prošloga veka da odgovori nemački pisac Adolf

Wagner u trećem izdanju svoje knjige "Nauka o finansijama".83 Po

njemu, tendencija ka stalnom rastu javnih rashoda proizilazi iz socijalnog

progresa, jer on se stalno razvija, a samim tim rastu i javni rashodi.

Pristalice i sledbenici njegovog učenja nazvali su ovu njegovu tezu

"Vagnerov zakon o stalnom rastu javnih rashoda".

U savremenoj finansijskoj literaturi postoji veliki broj pisaca koji su se

bavili pitanjem uzroka koji izazivaju stalni rast javnih rashoda. Ako

bismo pokušali da na osnovu svih tih brojnih istraživanja sačinimo neku

sintezu, onda mislimo da postoje nekoliko osnovnih uzroka koji izazivaju

stalni rast javnih rashoda:

1. Vojno politički uzrok. Većina savremenih pisaca smatra da je ovaj

uzrok jedan od osnovnih uzroka koji izazivaju porast javnih

rashoda. Tako se navodi da je gradjanski rat koštao američku naciju

19 milijardi dolara, I svetski rat oko 60 milijardi, a II svetski rat oko

450 milijardi dolara. Današnji izdaci za naoružanje su znatno veći,

jer stalno usavršavanje ratne tehnike neminovno dovodi do porasta

vojnih rashoda.

2. Državna intervencija u oblasti privrede je danas opšta društvena

pojava. Tokom poslednjih nekoliko decenija iskristalisala su se

shvatanja po kojima država treba da ima značajne prerogative na

domenu cena, zaposlenosti, investicija, platnog bilansa, životnog

standarda i privrednog rasta u celini. U mnogim industrijski

razvijenim zemljama država je dobila znatna ekonomska ovlašćenja

u regulisanju ekonomskih tokova. Povećan je broj ekonomskih

funkcija države za šta su potrebna i odgovarajuća finansijska

sredstva, a to znači povećanje javnih rashoda.

3. Socijalni uzrok. On je rezultat ukupnih društvenih promena i

socijalnog progresa, koji zahteva da država preuzme na sebe brigu o

socijalnom osiguranju i zdravstvenoj zaštiti stanovništva. Rezultat

toga je pojava obimnih transfera u strukturama javnih rashoda sa

socijalnim namenama. To je pojava tzv. socijalizacije u slučaju

83 Wagner, A.: Finanzwissenschaft, III izdanje, Laipcig, 1883.

178

starosti, iznemoglosti, niskih porodičnih zarada i elementarnih

nepogoda, dok posebno mesto danas zauzima novčana pomoć u

slučaju nezaposlenosti.

4. Obrazovni uzrok. Odgovornost države na domenu obrazovanja i

vaspitanja postao je značajan uzrok porasta javnih rashoda. Mnoge

savremene države obavezno obezbedjuju gradjanima besplatno

osnovno obrazovanje. Nije mali broj država koje obezbedjuju

stanovništvu besplatno srednje obrazovanje, a neke i više i visoko

obrazovanje. Tako je došlo do porasta javnih rashoda za školstvo u

velikom broju država.

5. Izgradnja objekata infrastrukture. Stalni razvoj gradova zahteva

izgradnju komunalne infrastrukture, kao što je izgradnja ulica i

trgova, vodovodne i kanalizacione mreže, gradskog saobraćaja,

toplana za zagrevanje stanova, škola, zdravstvenih ustanova,

kulturnih institucija, itd. Razvoj drumskog i automobilskog

saobraćaja nametnuo je potrebu izgradnje auto puteva, koja zahteva

angažovanje velikih finansijskih sredstava.

U finansijskoj teoriji postoje različita mišljenja o limitu ili granici rasta

javnih rashoda. Jedno objašnjenje daje klasična, a drugo savremena

gradjanska finansijska teorija.

Klasična teorija je tvrdila da mora postojati jedan globalni limit za visinu

javnih rashoda, čije prekoračenje dovodi u opasnost razvitak celokupne

nacionalne privrede, pa shodno tome i čitave društvene zajednice.

Medjutim, kada je trebalo učiniti praktičan predlog i konkretno označiti

šta treba da predstavlja limit za visinu javnih rashoda, ova teorija nikada

nije bila precizna, tako da je njen stav ostao samo u granicama

neodredjenih teorijskih zahteva.

Savremena gradjanska finansijska teorija kritikuje stav klasičara i zamera

joj individualističko tumačenje javnih rashoda. U tom smislu ona

postavlja pitanje: Da li individualno fiskalno opterećenje u isto vreme

znači i kolektivno opterećenje? Savremena teorija smatra da javni

rashodi ne predstavljaju uvek i javni teret, pa zbog toga ne možemo

govoriti globalnom limitu javnih rashoda. O limitu javnih rashoda treba i

može se govoriti samo u slučaju kada se razmatra njihova struktura, tako

da neke vrste javnih rashoda možemo izjednačiti sa javnim teretom, dok

druge vrste to nisu. Zato za savremenu teoriju mnogo je važniji problem

efikasne raspodele i racionalne alokacije javnih rashoda, kao i

179

ekonomsko-socijalni efekti javnih rashoda, koje izazivaju transferni

budžetski rashodi. Pisci savremene finansijske teorije jedino su se

zalagali za limitiranje čistih administrativnih rashoda države i

neproduktivnih transfernih javnih rashoda. Ova teorija ukazuje i na

potrebu vodjenja računa o konkretnim transfernim rashodima sa

ekonomskom namenom i stanju konjukture u nacionalnoj privredi. Javni

rashodi korisni u jednoj fazi ciklusa ne moraju biti takvi u drugoj fazi. U

fazi kada globalna tražnja opada i kada se njen pad može zaustaviti

putem javnih rashoda, limit za javne rashode treba da leži u trendu opšte

globalne tražnje. Ako u trendu opšte globalne tražnje dodje do

prekoračenja zbog inflatornih dejstava koje izazivaju javni rashodi, onda

se njihov porast ne ispoljava kao koristan i poželjan, već kao štetan.

6.7. Teorija pokrića javnih rashoda

Teorija pokrića u finansijskoj nauci pojavila se sa ciljem da se objasni

način na koji se pokrivaju javni rashodi. Klasična gradjanska finansijska

teorija postavila je opšte pravilo da se redovni rashodi imaju pokrivati iz

redovnih prihoda, a samo vanredni rashodi mogu se pokrivati vanrednim

prihodima. U tom smislu ova teorija postavila je sledeće zahteve:

a) redovni rashodi, kao što su plate administrativnog osoblja, materijalni

rashodi koji su vezani za njihovu delatnost, treba da se pokrivaju

redovnim budžetskim prihodima, kao što su porezi, takse, prihodi

državnih organa i sl.

b) što se tiče vanrednih rashoda, ova teorija ih deli na prave vanredne

rashode i neprave vanredne rashode. U prve ubraja nadoknade za

ublažavanje posledica elementarnih nepogoda, kao što su suše, poplave,

zemljotresi i dr. Ove rashode treba podmirivati iz redovnih prihoda. Što

se tiče nepravih vanrednih rashoda, za njihovo pokriće treba da služe

zajmovi kao vanredni prihodi. To treba da budu objekti saobraćajne

infrastrukture.

Savremena gradjanska finansijska teorija kritikuje stav klasičara kao krut

i nepodesan, čije bi dosledno sprovodjenje zaoštrilo ekonomsku krizu sa

svim svojim negativnim posledicama na ekonomskom i socijalnom

planu. Ova teorija pokrića dozvoljava upotrebu i državnih zajmova za

pokriće tekućih javnih rashoda, ali pod odredjenim uslovima. U doba

ekonomske krize, kada zaposlenost opada, a sa njom i nacionalni

dohodak, treba pristupiti javnim zajmovima, pošto u takvoj situaciji

180

prihodi od poreza opadaju, a preko uvećanih javnih rashoda podstiče se i

privredna aktivnost. Savremena teorija dopušta čak i upotrebu nove

emisije novca za pokriće budžetskih rashoda, sve u zavisnosti od stanja u

privrednom ciklusu. Naime, u periodu ekonomske krize država može

koristiti novu emisiju novca (deficitarno budžetsko finansiranje) za

povećanje platežno sposobne tražnje.

6.8. Inflatorna i antiinflatorna dejstva javnih rashoda

Pored novčanih odnosa koji postoje na relaciji država, s jedne strane i

privredna preduzeća i gradjani, s druge strane, postoje i drugi novčani

odnosi. Tako u svakoj nacionalnoj privredi egzistiraju i novčani odnosi

izmedju monetarno kreditnih ustanova, s jedne strane, i privrednih

preduzeća, gradjana, teritorijalno političkih zajednica, s druge strane.

Monetarno - kreditne institucije snabdevaju privredu likvidnim

sredstvima, dok se novčana akumulacija u najvećem delu sakuplja i

usmerava preko kreditnih ustanova. Na taj način monetarno - kreditne

institucije čine sistem koji ima neposredno dejstvo na kretanje novčane

mase, a samim tim i uticaj na nivo cena i veličinu ostalih ekonomskih

kategorija. Kako će se kretati novčana masa u dobroj meri zavisi od

monetarno - kreditne politike. Medjutim, i finansijska politika ostvaruje

svoje ciljeve raspodelom i preraspodelom novčanih dohodaka i

akumulacije. Na taj način svaka finansijska politika u toku jednog

vremenskog perioda, posredno ili neposredno, utiče na monetarni

volumen u pravcu preraspodele ili u pravcu sužavanja ili proširivanja.

U savremenoj ekonomskoj teoriji, problematika inflacije dobila je veoma

zapaženo mesto. Većina savremenih pisaca uglavnom se slaže da je

inflacija vema složen i više uzročni fenomen. Postoji čitav niz činilaca

koji izazivaju inflaciju, a za potrebe našeg izlaganja apstrahovaćemo

ostale činioce i zadržaćemo našu pažnju na javne rashode, odnosno, pod

kojim uslovima oni mogu biti uzročnici inflatornih procesa. Prva

pretpostavka naše analize je da se nacionalna privreda nalazi u stanju

ekonomske ravnoteže, odnosno da je ΔT=ΔP, što znači da je ukupna

tražnja (ΔT) jednaka ili približno jednaka ukupnoj ponudi (ΔP). Druga

pretpostavka je da su javni rashodi veći od ukupne mase redovnih javnih

prihoda. Ovaj višak rashoda nad prihodima može biti ostvaren na više

načina: Centralna banka može odobriti državi kredit iz primarne emisije

novca; poslovne banke mogu odobriti državi kredit iz fondova štednje

stanovništva; država može dobiti zajam od inostranstva, itd. Ukoliko

181

država dobije zajam od inostranstva onda će ona imati robno pokriće za

višak učinjenih rashoda, tako da to neće u toj godini izazvati nikakve

inflatorne tendencije. Ukoliko država dobije zajam od domaćih poslovnih

banaka iz štednje stanovništva, to takodje neće izazvati inflatorne

poremećaje u datoj vremenskoj jedinici, jer su to novčana sredstva za

koja postoji robno pokriće. Ukoliko država dobije zajam iz primarne

emisije novca, povećanje novčane mase bez odgovarajućeg robnog

pokrića će izazvati inflatorne pritiske. Veći ukupni javni rashodi u

odnosu na ukupne javne prihode u suštini su potencijalni izazivači

inflatornih nemira.

U savremenim uslovima borba protiv inflacije predstavlja značajnu

oblast teorijskih i empirijskih analiza i traženja rešenja za politiku koja bi

se mogla primeniti u antiinflacione svrhe. Ovde nas interesuje kako se

javni rashodi mogu koristiti u borbi protiv inflatornih tendencija,

odnosno kakva su antiinflatorna dejstva javnih rashoda. Pretpostavimo da

se u jednoj nacionalnoj privredi pojavi ekonomska neravnoteža, koja se

manifestuje većom ukupnom tražnjom (ΔT) od ukupne ponude roba i

usluga (ΔP), što znači da postoje inflatorne tendencije. Da bi javni

rashodi bili u stanju da proizvode antiinflaciona dejstva u nacionalnoj

privredi, potrebno je da oni budu niži od redovnih javnih prihoda. Ovaj

višak „hoda nad rashodima“, tzv. budžetski višak, mora se imobilisati, ili

kako se u praksi to kaže „zamrznuti“, kako bi se smanjila globalna

tražnja, a time i inflatorni pritisci.

6.9. Deflatorna i antideflatorna dejstva javnih rashoda

Sada ćemo razmotriti kako javni rashodi mogu proizvoditi deflatorna i

antideflatorna dejstva. Deflacija se javlja u jednoj zemlji kao rezultat

delovanja jednog niza ekonomskih i vanekonomskih činilaca. Postavlja

se pitanje da li javni rashodi mogu biti izazivači deflatornih procesa u

jednoj nacionalnoj privredi. I ovde ćemo poći od pretpostavki da se

nacionalna privreda nalazi u stanju ravnoteže, odnosno da je ukupna

tražnja (ΔT) jednaka ili približno jednaka ukupnoj ponudi roba i usluga

(ΔP). U ovakvoj situaciji moguće je da ukupni javni prihodi budu veći od

ukupnih javnih rashoda, pa ukoliko se ovaj višak prihoda nad rashodima

imobiliše, odnosno ne troši, onda može doći do deflatornih tendencija,

odnosno da ΔT< ΔP.

Javni rashodi mogu proizvoditi i antideflatorna dejstva, ukoliko se

privreda nalazi u deflatornom stanju (ΔT<ΔP), onda se javnim rashodima

182

može uticati u antideflatornom pravcu ukoliko su oni veći od ukupnih

javnih prihoda. To je moguće ukoliko se država zaduži kod Centralne

banke, tako da javni rashodi budu veći od ukupnih javnih prihoda.

6.10. Elastičnost i osetljivost javnih rashoda

Pod pojmom elastičnosti javnih rashoda podrazumevamo odnos rasta

javnih rashoda prema istovremenom rastu bruto društvenog proizvoda ili

nacionalnog dohotka. Numerička vrednost elastičnosti javnih rashoda

treba da označava tražnju za javnim funkcijama koje finansiraju javni

rashodi. Ona može biti veća od jedinice, ravna jedinici i manja od

jedinice. Ukoliko je numerička vrednost elastičnosti javnih rashoda veća

od jedinice, to onda znači da je tražnja za javnim funkcijama veća nego

što je to rast bruto društvenog proizvodjača ili nacionalnog dohotka. U

slučaju da je numerička vrednost elastičnosti javnih rashoda ravna

jedinici, onda to znači da je rast tražnje za javnim službama u istoj

srazmeri sa rastom društvenog bruto proizvoda ili nacionalnog dohotka.

Manja numerička vrednost znači da je tražnja za javnim funkcijama

manja od rasta bruto društvenog proizvoda ili nacionalnog dohotka.

Elastičnost i osetljivost javnih rashoda može se posmatrati u jednoj

vremenskoj jedinici, odnosno u užim ili širim vremenskim periodima.

Najčešće se u praksi posmatranje elastičnosti javnih rashoda vrši u

dužem vremenskom periodu, kako bi se sagledale izvesne tendencije u

njihovom kretanju.

Najpre se postavlja metodološki zadatak da se utvrde činioci koji deluju

na elastičnost i osetljivost javnih rashoda po odredjenim kriterijumima. U

tom smislu brojne činioce koji utiču na osetljivost i elastičnost javnih

rashoda svrstavamo u dve grupe: prva grupa činioca je autonomne

prirode, pošto se njihov epicentar nalazi u odlukama odgovarajućih

organa države, dok druga grupa činioca nalazi se u ekonomskim

kretanjima koje izazivaju konjukturne promene, odnosno ciklična

kretanja.

Osetljivost javnih rashoda može se posmatrati u više projekcija, a za naše

potrebe zadržaćemo se na dvema: 1. projekcija globalne osetljivosti i

elastičnosti javnih rashoda, i 2. projekcija strukturalne elastičnosti i

osetljivosti javnih rashoda.

U savremenim kapitalističkim zemljama osnovnu osetljivost javnih

rashoda čine ciklična kretanja, kao izazivači ekonomske prirode.

183

Finansijska teorija i politika kapitalističkih država zahtevaju od javnih

finansija da manifestuju adaptabilna svojstva shodno cikličnim

kretanjima kapitalističke privrede. Osetljivost i elastičnost javnih rashoda

ne treba da bude simetrična sa dinamikom opšte tražnje. Naprotiv, ova

teorija zahteva da javni rashodi manifestuju asimetričnost u svojoj

osetljivosti u odnosu na ciklična kretanja kapitalističke privrede. To

praktično znači da se u slučaju depresije, koja se ispoljava sa opadanjem

tražnje, javni rashodi povećavaju i da svojim povećanim iznosom

kompenzuju pad do kojeg je došlo u opštoj tražnji. Jedan broj javnih

rashoda sa socijalnim namenama poseduje vrlo sličnu osetljivost u

okvirima cikličnog kretanja kapitalističke privrede (pomoć u slučaju

nezaposlenosti).

Strukturalna osetljivost javnih rashoda znači da sve vrste javnih rashoda

ne poseduju isti koeficijent osetljivosti u svim fazama ekonomskog

ciklusa. Izvesni javni rashodi imaju malu, neznatnu osetljivost u odnosu

na privredna kretanja, kao što je slučaj sa rashodima državne

administracije. Medjutim, javni rashodi čije su namene ekonomsko-

socijalne prirode, pokazuju znatan stepen osetljivosti. Tipičan primer su

ekonomske subvencije, čiji je cilj da se u doba depresije zaustavi pad

cena niza proizvoda i da se poveća kupovna moć gradjana. U ovu grupu

javnih rashoda spadaju i javni rashodi za tzv. javne radove, preko kojih

država vrši direktno investiranje i uključivanje u proizvodni proces, a isto

tako neposredno se angažuje nezaposlena radna snaga. Ovi javni rashodi

upotrebljavaju se u fazi ekonomske krize.

U periodu prosperiteta osetljivost javnih rashoda sa intervencionističkim

namenama treba da se ispoljava u njihovom smanjenju, jer u privredi

tražnja dostiže visok nivo, pa bi povećanje javnih rashoda proizvelo

negativne efekte.

U finansijskom sistemu jedne zemlje mogu se pojaviti deformacije koje

izazivaju pojedini subjekti tog sistema. Ako bi, na primer, Centralna

banka emitovala prevelike kredite, odnosno vodila ekspanzivnu kreditno-

monetarnu politiku, onda bi sigurno izazvala inflatorne tendencije u

privredi. U takvoj situaciji osetljivost javnih rashoda na inflatorna

kretanja ispoljavala bi se u globalu u njihovoj sporosti adaptacije, imajući

u vidu složenost procedure oko njihovog odobravanja. U strukturnom

pogledu ova osetljivost bi se ispoljila u realnom stagniranju ili opadanju

javnih rashoda, naročito za prosvetu, zdravstvo, kulturu i socijalno

staranje. Na osetljivost i elastičnost javnih rashoda utiču i drugi činioci,

184

kao što su politički, spoljnopolitički, istorijski i drugi neekonomski

faktori.

7. BUDŽET KAO INSTRUMENT JAVNIH FINANSIJA

7.1. Pojam i funkcije budžeta

U prethodnim izlaganjima videli smo da javni rashodi učestvuju u

raspodeli nacionalnog dohotka u visokom procentu - najmanje 30%, a u

nekim državama i preko 50%. Osnovni instrument finansiranja javnih

rashoda u svim savremenim državama je budžet, a u nekim zemljama i

jedini. U budžetskoj teoriji postoje brojne definicije budžeta, jer se radi o

kompleksnoj finansijskoj instituciji, pomoću koje država ostvaruje

mnoge ekonomske, finansijske, političke i socijalne ciljeve. Klasično

shvatanje budžeta zasniva se na tvrdjenju da je budžet akt kojim se

predvidjaju i odobravaju, unapred i za odredjeni period vremena, prihodi

i rashodi države, akt koji sadrži i cifarski pregled njene upravne,

ekonomske i društvene aktivnosti.84 Kod nas je, izmedju dva svetska rata,

M. Todorović definisao budžet kao "sistematski i ciframa izražen pregled

državnih prihoda i rashoda, koji obeležava cilj i odnos državnih potreba i

ima da posluži kao obavezni privredni plan za državno gazdinstvo u

jednom budžetskom periodu".85 Poznati francuski pisac profesor

Duverger definiše budžet kao godišnji finansijski program koji ima

obavezan karakter i predstavlja skup državnih prihoda i rashoda

utvrdjenih unapred, po pravilu godišnje i na detaljan način.

Na osnovu ovih definicija koje su dali klasičari i pisci savremene

gradjanske ekonomske teorije mogu se izvući neke njegove opšte

karakteristike, i to: budžet je brojčano uporedjenje javnih rashoda i

prihoda; budžet je orijentacija za budući period i ima planski karakter;

budžet mora biti sistematski raščlanjen; budžet mora biti pregledan,

budžet mora biti uravnotežen, a prihodi i rashodi moraju se podudarati;

budžet je brojčano izražen program vlade (zemlje) i izraz mera za

rešavanje državnih zadataka u političkoj, privrednoj i socijalnoj oblasti.86

84 Matejić, M.: Finansije, Beograd, 1978., str.125 85 Todorović, M.: Nauka o finansijama, knjiga II, Beograd, 1932., str. 11 86 Hedlkamp G.: Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Berlin, 1968., str. 36

185

Inače, sam termin "budžet" prvi put je upotrebljen u francuskom

zakonodavstvu 1806. godine da bi se njime označio državni budžet.

Sama reč budžet, čiji je koren "bouge" i "bougette", francuskog je

porekla i označavala je kožnu torbu. Ova reč je postala zastupljena u

finansijskoj praksi Engleske pošto je dobila svoje prenosno značenje. Do

toga je došlo tako što je ministar finansija, prilikom podnošenja zahteva

Parlamentu za odobravanje sredstava, otvarao kožnu torbu (budget) u

kojoj je nosio taj zahtev i iz nje ga vadio da bi ga pročitao pred

Parlamentom. Taj akt nazvan je "otvaranjem budžeta" (open the budget) i

tako je reč budžet prihvaćena u finasijskoj praksi skoro svih država.

Budžet u približnom obliku i obimu u kome se danas nalazi, iako nešto

izmenjenom s obzirom na funkcije države, nastao je posle pobede

buržoaske revolucije. Pre toga bilo je pokušaja njegovog uspostavljanja u

Francuskoj i Engleskoj, ali takvi pokušaji su samo utrli put pravom

državnom budžetu.

Kako je budžet kompleksan dokument normalno je da ima brojne

funkcije. Funkcije budžeta su vezane za ciljeve koje država želi i planira

da ostvari kroz jednogodišnje delovanje budžeta. Smatra se da su

osnovne funkcije budžeta sledeće:

- Politička funkcija budžeta ogleda se u načinu na koji se budžet

donosi i njegovom uticaju na sve sfere života, rada i razvoja

zemlje;

- Planska funkcija budžeta sadržana je u samoj prirodi budžeta, jer

budžet predstavlja plan koji se zasniva i na elementima drugih

planskih dokumenata;

- Pravna funkcija budžeta proističe iz same definicije budžeta kao

pravnog akta. Kako se budžet donosi u vidu zakona, to on

proizvodi odredjene pravne posledice, tj. prava i obaveze.;

- Ekonomska funkcija budžeta je posebno značajna. Ona proizilazi

iz instrumenata koje država koristi za ostvarivanje ekonomskih

ciljeva preko prihodnog i rashodnog mehanizma. Ekonomske

funkcije i efekti budžeta dolaze do izražaja kroz dejstvo na

alokaciju resursa, kroz redistributivnu i stabilizacionu funkciju

budžeta87;

87 Musgrave. R., op.cit., str. 5-27

186

- Finansijska funkcija budžeta posledica je uskladjivanja obima

rashoda i obima prihoda. Ova funkcija se ostvaruje stalnim

traženjem ravnoteže izmedju prihoda i rashoda.;

- Kontrolna funkcija budžeta ogleda se u kontroli predstavničkog

tela nad izvršnom vlašću u fazi izvršenja budžeta. Kako je budžet

u neku ruku politički program vlade, preko budžeta Parlament

može da ostvari usmeravanje i kontrolu rada državne uprave.

7.2. Finansijska i ekonomska obeležja budžeta

Svaka savremena država, radi izvršavanja Ustavom i zakonima

utvrdjenih zadataka i funkcija, mora raspolagati odredjenim finansijskim

sredstvima, što znači da mora imati redovne i trajne izvore prihoda

kojima će finansirati obavljanje tih zadataka. Da bi se finansiranje ovih

zadataka vršilo organizovano i planski, moraju se utvrditi potrebe koje

treba podmiriti i finansijska sredstva kojima će se one podmiriti. Potrebe

(javni rashodi) se predvidjaju u budžetu, po pravilu, pojedinačno i prema

nameni. Sredstva (javni prihodi) predvidjaju se po izvorima, a utvrdjuje

se i visina do koje treba da se prikupe. Budžet je, prema tome, u prvom

redu finansijski instrument namenjen za finansiranje zadataka i funkcija

državnih organa u kome se utvrdjuju izvori prihoda i javni rashodi. Pored

finansijskih obeležja prikupljanja i uravnoteženja prihoda i rashoda,

budžet ima i veoma značajna ekonomska obeležja i karakteristike, koja se

ogledaju u uticaju koji on ima na proizvodnju, raspodelu, razmenu i

potrošnju.

Budžet je jedan od najznačajnijih instrumenata preraspodele nacionalnog

dohotka. On predstavlja fond sredstava izdvojenih iz nacionalnog

dohotka, kojim se odredjuje dalja namena ovih sredstava raspodeljenih

na lične, materijalne i često investicione rashode. Ta nova raspodela

znatno utiče na proizvodnju i potrošnju dobara. Uticaj budžetskih

prihoda na privredna kretanja ispoljava se neposrednim i posrednim

putem. Neposrednim putem tako što se u budžetu predvidjaju sredstva za

neposredno ulaganje u privredu, čija je posledica povećanje proizvodnje.

Posredan uticaj na proizvodnju ogleda se u tome što se budžetom

predvidjaju sredstva za razne nabavke, radove i usluge, usled čega budžet

ima ulogu potrošača. Budžet je često veliki potrošač odredjene robe, kao

što su vojna oprema i naoružanje, što izaziva povećanje ove proizvodnje.

187

Poreska intervencija u oblasti privrede prihvaćena je kao neminovna

posledica fiskalne politike koja se izražava kroz budžet. Uticaj poreza na

privredu posmatramo sa dva aspekta: sa mikroekonomskog i

makroekonomskog aspekta. Sa mikroekonomskog aspekta znači da se za

jedinicu posmatranja uzima privredni subjekt - preduzeće, dok se sa

makroekonomskog aspekta uzima cela nacionalna privreda, privredna

oblast ili grana privredjivanja. Poreski intervencionizam, kao mera

odredjene budžetske politike, ima danas mnogo pristalica. Postoji

nekoliko mera putem kojih se može sprovoditi poreska intervencija, a

jedna od njih je povećanje ili smanjenje ukupnih poreskih tereta. Ako se

pristupi smanjenju poreskih tereta (poreska deflacija), onda to ima za

posledicu smanjenje cene koštanja odredjenih roba, a istovremeno

povećanje kupovne moći potrošača, što će u krajnjoj liniji povećati robni

promet. Ukoliko se, pak poreski tereti povećavaju (poreska inflacija),

potrošači će biti prinudjeni da smanjuju obim svoje potrošnje, jer se

smanjuje njihova kupovna moć.

Pored budžetskih prihoda, budžetski rashodi takodje utiču na privredna

kretanja i taj uticaj oseća se u svim sferama društvene reprodukcije.

Pogotovo javni rashodi namenjeni investicionim ulaganjima u privredi

neposredno utiču na privredna kretanja, jer otvaranje novih privrednih

kapaciteta znači povećanje proizvodnje, povećanje zaposlenosti,

povećanje nacionalnog dohotka, itd. Postoji i shvatanje da javni rashodi

mogu uticati na smanjenje proizvodnje ako se vrše u vreme pune

zaposlenosti, onda se ispoljava njihovo inflatorno dejstvo, što negativno

utiče na privredna kretanja.

U oblasti budžeta pojam inflacije i deflacije upotrebljava se da bi se

njime označilo povećanje ili smanjenje veličine budžetskih rashoda. Ovo

povećanje ili smanjenje može uticati na obim globalne tražnje i na

povećanje ili smanjenje kupovne moći gradjana, nivo cena i na

proizvodnju u celini. Svi budžetski rashodi nemaju jednak

inflacionistički uticaj na privredna kretanja, jer rashodi za ratnu odštetu

ili za kupovinu nepokretnih dobara bez obzira na stepen njihovog

povećanja neće uticati na cene, pa samim tim neće imati inflacionistički

uticaj na privredna kretanja. Medjutim, transferni rashodi, kao što su:

penzije, naknade, kamate na javni dug, subvencije mogu imati

inflacionisticki uticaj ako korisnici sredstava žele da pribave dobra i robu

u vreme kada poreski obveznici više teže štednji, odnosno tezaurizaciji

sredstava onda kada plaćaju porez, kojim se umanjuju njihova

raspoloživa sredstva. Transferi sa ekonomskom namenom, kao što su

188

subvencije i regresi, posebno imaju neposredan uticaj na cene, dok na

nivo dohotka utiču samo posredno. Kada se radi o upisnicima javnog

zajma očigledno je da oni samim upisom izražavaju težnju za štednjom, a

to znači da će to delovati u pravcu ublažavanja inflatornih pritisaka.

Uticaj budžetskih rashoda na potrošnju je, takodje, veoma značajan

faktor u ekonomskim kretanjima, naročito kada se uvode porezi na

potrošnju, jer oni ulaze u strukturu cene proizvoda, pa automatski

izazivaju njihovo povećanje, a time se smanjuje potrošnja tih proizvoda.

Očigledno je da se putem budžeta, odnosno, putem budžetskih rashoda i

prihoda ostvaruju mnoge ekonomske funkcije u domenu alokacije

privrednih resursa, preraspodele nacionalnog dohotka, ekonomske

stabilizacije i privrednog razvoja. Trošenjem budžetskih sredstava na

pojedine namene ostvaruje se funkcija alokacije resursa. Finansiranjem

izgradnje proizvodnih kapaciteta, objekata infrastrukture, isplatama

ekonomskih transfera, kupovinom roba i usluga, i dr. budžet ostvaruje

funkciju alokacije privrednih resursa i koriguje tržišni model alokacije

resursa.

7.3. Budžetski principi (načela)

Budžetski principi ili budžetska načela su osnovna pravila kojih se treba

pridržavati prilikom izrade, donošenja i izvršenja budžeta. Ona su nastala

kao rezultat borbe i stalnog nastojanja Parlamenta da ograniči pravo

vladara kako prilikom uvodjenja obaveze plaćanja raznih dažbina, tako i

prilikom utvrdjivanja namene njihovog trošenja. Finansijska teorija i

dugogodišnja praksa uticali su na nastajanje, promenu i nestajanje

pojedinih budžetskih načela. Društveno ekonomski razvoj uticao je i

utiče na manje ili veće promene koje nastaju u ovoj oblasti. Nazivi

pojedinih budžetskih principa su veoma stari, ali je sadržaj često bitno

izmenjen. Znatno je izmenjena i uloga budžeta u finansiranju javnih

potreba u savremenim državama, tako da je došlo do pojave novih

budžetskih principa. Zato mi danas govorimo o klasičnim budžetskim

principima, koji se sa izmenjenim sadržajem i danas javljaju, i o

savremenim budžetskim principima koji su ili dopuna klasičnim ili su

zamenili neke klasične.

Klasični budžetski principi mogu se podeliti na: (1) formalno-statične i

(2) dinamično-materijalne. Prvi se odnose na sadržaj i oblik budžeta, a

drugi na sastavljanje i izvršenje budžeta.

189

1. Formalno-statički budžetski principi su: a) princip budžetskog

jedinstva, b) princip budžetske potpunosti i b) princip preglednosti

jasnoće).

a) Princip budžetskog jedinstva

Primena ovog principa zahteva da svi javni prihodi i rashodi u budžetu

budu prikazani u jednom budžetu. Na taj način dobija se celovit uvid

predstavničkog tela (Parlamenta) u stanje državnih finansija, čime se

obezbedjuje uticaj Parlamenta na finansijsku privredu zemlje. Tokom

vremena praktični razlozi i povećana mogućnost da se ostvare neki od

ciljeva budžetske politike doveli su do promena, odnosno do isticanja

zahteva za postojanjem više budžeta (budžetski pluralizam), kao i za

finansiranjem nekih javnih potreba, ne samo putem budžeta, nego i

primenom drugih finansijskih instrumenata (finansijskih programa,

javnih fondova i sl.). Pojava budžetskog pluralizma ili sistema

specijalnih budžeta u savremenim javnim finansijama objašnjava se

povećanom ekonomskom aktivnošću države i specifičnom ulogom

budžeta u ostvarivanju ciljeva ekonomske politike zemlje. Kao specijalni

budžeti pojavili su se u praksi dvojni budžeti, aneksni i autonomni

budžeti. Savremena teorija pojavu dvojnih budžeta objašnjava potrebom

postojanja redovnog i kapitalnog budžeta. Redovni budžet sadrži redovne

prihode (od redovnih dažbina i od javne privrede) i rashode za tekuću

delatnost državnih organa. Medjutim, kapitalni ili investicioni budžet

sadrži prihode od zajmova i ostale vanredne prihode, a njegovi rashodi

obično idu na investicije. Aneksni budžeti idu uz budžet kao njihov

prilog i služe za podmirenje onih potreba koje nisu istovremeno i potrebe

državnih organa. Najčešće se donose za državna preduzeća koja vrše

odredjenu javnu službu, kao što su: železnica, pošte, radio, televizija i sl.

Postoje i državna preduzeća monopolističkog karaktera, kao što su

fabrike duvana, šećera, soli i sl. Autonomni budžeti su slični aneksnim

budžetima, a razlika izmedju njih je u tome što aneksni budžet odobrava

predstavničko telo, dok autonomni budžet donose organi upravljanja

korisnika sredstava, koji je ovlašćen na sastavljanje takvog budžeta.

b) Princip budžetske potpunosti

Princip budžetske potpunosti podrazumeva da se u budžetu iskazuju svi

prihodi i rashodi države, koji mogu biti prikazani u punom iznosu (bruto-

budžet) ili u neto iznosu, kada se prethodno prebiju budžetski prihodi od

rashoda, tako da se u budžetu prikazuje višak prihoda nad rashodima

190

(neto-budžet). Primena neto budžeta ne omogućuje predstavničkom telu

da ima potpun uvid u finansijsku delatnost države, dok primena bruto-

budžeta obezbedjuje kontrolu Parlamenta pri raspolaganju javnim

prihodima i njihovom racionalnom trošenju. U teoriji i praksi data je

prednost bruto nad neto budžetom, tako da danas preovladava u praksi

načelo bruto-budžeta. Medjutim, i pored primene bruto budžeta u nekim

se budžetskim sistemima susrećemo s pojavom da su prihodi i rashodi

pojedinih korisnika, odnosno pojedinih delatnosti dati u budžetu u neto

iznosima.

v) Princip budžetske preglednosti

Princip budžetske preglednosti ili princip jasnoće budžeta obezbedjuje se

tako da se prihodi i rashodi u budžetu grupišu na jedinstven način i to

prihodi prema izvorima, a rashodi prema njihovoj nameni. Prilikom

grupisanja budžetskih prihoda i rashoda primenjuju se utvrdjeni

klasifikacioni brojevi koji su jedinstveni za sve budžete, kako užih, tako i

širih političko-teritorijalnih jedinica. Podela javnih prihoda u budžetu

može biti prema tome od koga se ti prihodi ubiru (od stanovništva ili od

privrede), primenom kog instrumenta se ti prihodi ubiru (oporezivanjem,

ubiranjem doprinosa, taksa), primenom kog poreskog oblika se ubiru

(porez na promet, porez na imovinu, porez na promet nekretnina i sl.).

Podela javnih rashoda u budžetu može biti učinjena prema korisnicima

(resorni princip), a unutar toga za pojedine namene (realni princip), i

prema vrstama rashoda (funkcionalni princip). Princip preglednosti

budžeta olakšava predstavničkom telu (Parlamentu), kao i najširoj

javnosti potpun uvid u stanje državnih finansija, kao i ocenu ostvarenja

budžetske politike zemlje.

2. Dinamično-materijalni budžetski principi su: a) princip budžetske

realnosti (tačnosti); b) princip budžetske ravnoteže; v) princip budžetske

javnosti; g) princip prethodnog odobrenja budžeta i d) princip

periodičnosti budžeta.

a) Princip budžetske realnosti (tačnosti)

Princip budžetske realnosti znači zahtev da prihodi i rashodi budžeta

budu što je moguće tačnije utvrdjeni, odnosno realnije, kako ne bi došlo

do većih odstupanja izmedju budžeta kao plana javnih prihoda i rashoda,

s jedne strane, i ostvarenja tog plana, s druge strane. Postoje mnogi

razlozi koji mogu dovesti i koji često dovode do odstupanja izmedju

191

planirane visine prihoda koje treba prikupiti tokom godine i visine javnih

rashoda koji će se podmiriti iz budžeta, na jednoj strani, kao i stvarno

prikupljenih budžetskih prihoda i izvršenih rashoda iz budžeta, na drugoj

strani. Da bi se to sprečilo i svelo na najmanju meru, potrebno je dobro

poznavanje svih relevantnih faktora koji utiču na visinu budžetskih

prihoda i rashoda. Da bi se dosledno pridržavali načela budžetske

tačnosti neophodna je striktna primena odgovarajućih propisa, postojanje

sposobnih i iskusnih finansijskih stručnjaka, ostvarenje predvidjenih

kretanja u privredi, korektni odnosi izmedju zakonodavne i izvršne vlasti,

primena odredjenih metoda planiranja budžetskih prihoda i rashoda

(metod prethodne budžetske godine, metod slobodne direktne procene,

automatski metod, metod pretposlednje godine, itd.).

b) Princip budžetske ravnoteže

Primena principa budžetske ravnoteže znači zahtev da prihodi i rashodi u

budžetu moraju biti u ravnoteži. To znači da je taj princip narušen ako su

budžetski rashodi veći od budžetskih prihoda (tzv. budžetski deficit),

odnosno ako su budžetski prihodi veći od budžetskih rashoda (tzv.

budžetski suficit). Ukoliko se u toku izvršenja budžeta pojavi manjak ili

višak u budžetu, onda se preduzimaju mere za uspostavljanje narušene

budžetske ravnoteže. Narušena ravnoteža može se uspostaviti

povećanjem budžetskih prihoda ili smanjenjem budžetskih rashoda

zavisno od stanja neravnoteže u budžetu.

Budžetsku ravnotežu moguće je ostvariti na više načina: može biti

postignuta formalna ravnoteža, što znači ravnoteža budžetskih prihoda i

rashoda, nezavisno od toga kako je ona ostvarena, a može biti postignuta

i materijalna ravnoteža, što znači da je ravnoteža budžetskih prihoda i

rashoda postignuta tako što su se budžetski rashodi pokrivali iz redovnih

javnih prihoda. Ukoliko redovni prihodi nisu bili dovoljni da pokriju

budžetske rashode, pa se nedostajuća sredstva moraju prikupljati

uvodjenjem vanrednih poreza, zaduživanjem države putem javnih

zajmova, sredstvima primarne emisije novca, i sl., onda govorimo o

deficitarnom budžetskom finansiranju.

Klasična finansijska teorija bila je protiv budžetskog deficita i protiv

budžetskog suficita, jer je princip budžetske ravnoteže smatrala "zlatnim

pravilom" javnih finansija. Posebno je bila protiv budžetskog deficita, jer

je smatrala da on dovodi do zaduživanja države, a to dalje izaziva

inflatorne tendencije u privredi sa svim negativnim posledicama koje iz

192

toga proizilaze. Nasuprot ovakvom shvatanju, savremena finansijska

teorija učinila je veliki zaokret, jer je umesto načela ravnoteže isticala

stav o budžetskom deficitu, kao instrumentu za oživljavanje privrede u

vreme ekonomske krize. Tako je načelo budžetske ravnoteže zamenjeno

principom ekonomske ravnoteže, na osnovu koga su nastale dve teorije:

teorija cikličnih budžeta i teorija automatske stabilizacije.

v) Princip budžetske javnosti

Poštovanje principa budžetske javnosti omogućuje poreskim

obveznicima i svim gradjanima da se upoznaju s veličinom budžetskih

prihoda i svrhom njihovog trošenja, odnosno da mogu imati potpun uvid

u finansijsku delatnost države. Primena ovog principa omogućuje i

kontrolu svih koji učestvuju u procesu donošenja i izvršenja budžeta:

Parlamenta, Vlade, upravnih organa, organa budžetske kontrole i ostalih

subjekata. Ovaj princip odnosi se na sve faze budžetskog procesa. U

svim savremenim državama princip budžetske javnosti je logičan i

razumljiv, ako se ima u vidu sadašnji stepen razvoja parlamentarizma i

demokratije. Medjutim, u prošlosti, podaci o državnim prihodima i

rashodima smatrani su državnom tajnom, a u interesu bezbednosti

zemlje. Tako je državni budžet prvi put bio dostupan javnosti tek krajem

18. veka, kada je ministar finansija Luja XVI prvi objavio budžet (1781.

godine). U Pruskoj, državni budžet je prvi put objavljen 1824. godine, a

u Austro-Ugarskoj 1848. godine. Smisao uvodjenja ovog principa je da

se poreski obveznici upoznaju sa svrhom trošenja novčanih sredstava

koja su oni izdvojili na ime poreza za finansiranje državnih rashoda, što

treba povoljno da utiče na smanjenje otpora plaćanju poreza i na visinu

poreske evazije. Sredstva izdvojena za odredjene državne potrebe koja ne

podležu principu javnosti, zbog nekih "viših" državnih interesa, najčešće

se nalaze u posebnim fondovima, koji se nazivaju tajni ili erni fondovi.

g) Princip prethodnog odobrenja budžeta

Prvi preduslov za trošenje budžetskih sredstava je usvajanje budžeta od

strane predstavničkog tela (Parlamenta, Skupštine), odnosno kada budžet

donese, tj. izglasa ovo telo. Time se omogućuje i obezbedjuje pravo

predstavničkog tela da odlučuje o vrsti i visini državnih rashoda, zatim o

vrsti i visini državnih prihoda za odredjeni vremenski period, obično za

godinu dana. Ovim Parlament dobija odlučujuću ulogu u utvrdjivanju

finansijske politike države u narednom periodu.

193

Primenom ovog principa treba da se onemogući, odnosno da se svede na

najmanju moguću meru pojava voluntarizma i samovolje u raspolaganju i

upotrebi budžetskih prihoda od strane izvršnih organa vlasti. To je i

razlog što je princip prethodnog odobrenja budžeta jedan od najvažnijih

budžetskih principa i u mnogim državama je ugradjen u njihov Ustav.

Odstupanje od ovog principa ugrožava ostvarenje funkcije budžeta,

smanjuje odgovornost Parlamenta u utvrdjivanju finansijske politike

države i otežava njegovu kontrolnu funkciju. Pored nesumljivog velikog

značaja koji ovaj princip ima u ostvarivanju funkcija državnog budžeta,

često se srećemo i s povremenim odstupanjem od ovog principa u

mnogim savremenim državama. Za to postoje raznovrsni razlozi, kako

formalno-pravne prirode, tako i političke prirode. Kao formalno-pravni

razlozi odstupanja od ovog principa treba istaknuti pojavu da nadležni

upravni organi nisu na vreme obavili poslove oko izrade nacrta budžeta,

tako da parlamentarna rasprava o predlogu budžeta ne može da se završi

pre početka budžetske godine. Isto tako, borba političkih stranaka

zastupljenih u Parlamentu za glasove birača, posebno neposredno pre

izbora, često dovodi do pojave da se budžet ne može doneti na vreme,

pre početka budžetske godine. Ako se budžet ne donese na vreme, onda

se primenjuje tzv. privremeno finansiranje.

d) Princip periodičnosti budžeta

Kao što smo videli, državni budžet se donosi za odredjeni vremenski

period, obično za godinu dana. To znači da se budžet donosi za svaku

narednu godinu, tako da primena principa periodičnosti zahteva da

Parlament bude u redovnim intervalima sazvan na zasedanje, da mu se

omogući da redovno razmatra finansijsku situaciju u zemlji, da utvrdi

zadatke za naredni budžetski period, da raspravlja o sprovodjenju

utvrdjene politike u proteklom budžetskom periodu. Budžet se, po

pravilu, donosi za jednu godinu, jer je ovaj period pogodan zato što se

putem budžeta vrši preraspodela nacionalnog dohotka koji je ostvaren u

toj godini. Pored toga, period od godinu dana omogućuje lakše

utvrdjivanje potreba koje treba podmiriti, kao i potrebna sredstva, nego

za period od dve ili više godina. Najčešće se budžetska godina podudara

s kalendarskom godinom, mada ima i slučajeva (SAD, V.Britanija i dr.)

gde se budžetska godina ne podudara sa kalendarskom godinom, jer

počinje 1. aprila ili 1. jula, pa traje do 31. marta, odnosno do 30. juna. Za

ovakvo rešenje, kao razlog se često navodi da se rezultati poslovanja u

privredi saznaju posle završnih računa, tako da se tokom februara i marta

ovi rezultati mogu analizirati i na nivou cele nacionalne privrede, što

194

treba da omogući planiranja budžetskih prihoda i rashoda i bolje

sagledavanje ekonomskih kretanja u narednom periodu. U nekim

zemljama su to istorijski razlozi, koji uslovljavaju pojavu nepoklapanja

budžetske i kalendarske godine.

7.4. Donošenje i izvršenje budžeta

U istorijskom razvoju budžeta dosta je diskutovano pitanje da li

sastavljanje budžeta treba da vrši predstavnički organ ili izvršni organ.

Konačno je preovladalo shvatanje da taj zadatak treba da pripada

izvršnim organima vlasti. Pre pristupanja izradi predloga budžeta, Vlada

usvaja Memorandum o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici u kome

prikazuje analizu ostvarenih makroekonomskih rezultata u poslednje 2-

3 godine, daje osnovne pretpostavke za ostvarivanje ciljeva

makroekonomske politike u naredne dve-tri godine i odredjuje ciljeve i

sredstva fiskalne politike za godinu za koju radi predlog budžeta.

Memorandum Vlade Republike Srbije, o budžetu i ekonomskoj i

fiskalnoj politici za 2009. godinu, sa projekcijama za 2010. i 2011.

godinu pogledati na sajtu Ministarstva finansija Srbije

(www.mfin.sr.gov.yu).

Postupak izrade budžeta sastoji se iz dve faze: izrade i utvrdjivanja

nacrta budžeta i utvrdjivanje predloga budžeta. Nacrt budžeta izradjuje

organ državne uprave nadležan za poslove budžeta (Sekretarijat za

finansije, Ministarstvo finansija) svake teritorijalno-političke jedinice, a

utvrdjuje ga političko izvršni organ (Izvršno veće, Vlada). Predlog

budžeta utvrdjuje političko izvršni organ - Vlada. Predlog se priprema na

osnovu plana prihoda i plana rashoda. Planiranje budžetskih prihoda vrši

se utvrdjivanjem vrste, oblika i podoblika javnih prihoda i istovremeno

utvrdjivanje visine u kojoj je potrebno da se ostvare. Zatim, utvrdjuju se

vrste potreba za koje treba da se obezbede sredstva u budžetu.

Prilikom izrade nacrta organ za budžet je odgovoran za ravnotežu

prihoda i rashoda budžeta. Da bi odgovorio ovom zadatku, ovaj organ

mora imati posebna ovlašćenja. Izrada budžeta vrši se tako što nadležni

državni organ (Ministarstvo za finansije, Ministarstvo za budžet) pozove

sve korisnike (nosioce) budžetskih sredstava da mu dostave podatke o

potrebnim sredstvima za narednu budžetsku godinu. Korisnici budžetskih

sredstava sačinjavaju predlog svog predračuna prihoda i rashoda prema

tačno propisanoj šemi koja je utvrdjena za sve nosioce budžetskih

sredstava. Tako se rashodi klasifikuju prema odredjenim delovima,

195

glavama, partijama i pozicijama. U stvari, propisuje se jedinstvena

klasifikacija budžetskih prihoda i rashoda i to tako što se prihodi

razvrstavaju prema izvorima, a rashodi prema osnovnim i bližim

namenama. Kada korisnik budžeta sačini predračun svojih rashoda

(potreba), on ga dostavlja nadležnom državnom organu (ministarstvu)

koji taj predračun može izmeniti i dopuniti. Nadležni finansijski organ za

budžet razmatra sadržaj budžeta, kako s formalne tako i s materijalne

strane, vrši uskladjivanje budžetskih prihoda i rashoda, sastavlja nacrt

budžeta i dostavlja ga političko-izvršnom organu (Vladi, Izvršnom veću).

Kada Vlada razmotri nacrt budžeta, onda se utvrdjuje predlog budžeta

koji se upućuje predstavničkom telu (Parlamentu, Skupštini).

Odgovarajući odbori i komisije predstavničkog tela razmatraju i kritički

ocenjuju opravdanost pojedinih delova budžeta i budžeta u celini,

pozivaju pojedine korisnike da obrazlože ili dopune svoje zahteve. Posle

sprovedene rasprave u odborima i komisijama, predlog budžeta dostavlja

se Skupštini, Parlamentu na razmatranje i usvajanje. Otvara se

parlamentarna debata, rasprava o predlogu budžeta, a onda se pristupa

glasanju. Budžet se donosi u vidu zakona (odluke), a zatim se objavljuje

u Službenom glasniku gde se objavljuju i ostali propisi koje donosi

Skupština.

Izvršiti budžet znači prikupiti sve one prihode koji su planirani i utrošiti

ih za one namene i u onom iznosu kako je budžetom predvidjeno. Da bi

se osigurala kontrola u trošenju budžetskih sredstava, propisan je

postupak trošenja budžetskih prihoda tako da se (1) stavljaju na

raspolaganje korisnicima potrebna sredstva za finansiranje rashoda

predvidjenih mesečnim, tromesečnim planovima, zatim se (2) izdaje

naredba za isplatu i (3) izdaje se nalog za isplatu.

Tako, na primer, kada je naručena oprema isporučena, kada je novi

objekat gotov, odredjena komisija potvrdjuje da su radovi izvršeni, onda

ona obaveštava naredbodavca koji izdaje naredbu za isplatu u pisanoj

formi. Naredbodavci za izvršenje pojedinih delova budžeta su lica koja

rukovode organom, ustanovom koja koristi budžetska sredstva. Naredba

za isplatu upućuje se računopolagaču (šefu računovodstva), koji treba da

izda nalog za isplatu da bi se u gotovu ili virmanski isplatio odredjeni

iznos.

Prilikom trošenja budžetskih sredstava česta je pojava da se na jednoj

partiji ili poziciji pojavi višak sredstava, a da na drugoj nedostaju

196

sredstva. Takva situacija se rešava virmanisanjem. Virmanisanje

predstavlja meru koja se preduzima za uravnoteženje budžeta u toku

njegovog izvršenja, a sastoji se u tome što se putem virmana vrši prenos

sredstava sa pozicije gde postoji višak na poziciju gde nedostaju potrebna

sredstva zbog nedovoljno predvidjenog iznosa prilikom planiranja

budžeta. Ovim postupkom se ne menja masa budžetskih prihoda niti

iznos rashoda u budžetu. U odredjenim slučajevima zabranjuje se

virmanisanje u budžetu. Tako, na primer kod jednog korisnika budžeta

sredstva predvidjena za materijalne rashode ne mogu se koristiti za

podmirenje ličnih rashoda, mada je obrnut slučaj dopušten. Naime,

neutrošena sredstva za lične rashode mogu se koristiti za finansiranje

materijalnih rashoda.

7.5. Kontrola izvršenja budžeta

Da bi se osiguralo izvršenje budžeta onako kako je to planirano i

usvojeno od strane najvišeg organa vlasti (Parlamenta), u svim

savremenim budžetskim sistemima organizovana je budžetska kontrola.

Postoji više vrsta kontrole izvršenja budžeta, s obzirom na vreme kada se

obavlja, organa koji je obavljaju i prema njenom sadržaju.

Prema vremenu kada se obavlja budžetska kontrola može biti:

prethodna ili preventivna i naknadna ili posteriorna. Prethodna ili

preventivna kontrola je ona koja prethodi svakom raspolaganju

sredstvima budžeta. Kad nadležni organ utvrdi da je raspolaganje javnim

prihodima zasnovano na propisima, onda će odobriti isplatu na teret

budžetskih sredstava. Ova kontrola se zove još i budžetska kontrola ex

ante. Naknadna kontrola se vrši pošto su javni prihodi prikupljeni i

utrošeni. Njome se ne može sprečiti nezakonito raspolaganje javnim

prihodima, ali može se, ukoliko se utvrde nepravilnosti, omogućiti

kažnjavanje krivca i podneti zahtev za naknadu štete. Ova vrsta kontrole

naziva se i budžetskom kontrolom ex post.

Prema organima koji obavljaju kontrolu budžetska kontrola može biti:

upravna ili administrativna kontrola, računsko-sudska kontrola i politička

kontrola. Administrativnu kontrolu viši organ državne uprave, koji

kontroliše prikupljanje i raspolaganje javnim prihodima nižeg,

podredjenog organa vlasti. Najviši organ uprave budžetske kontrole je

Ministarstvo finansija, a u državama federalnog tipa Savezno

ministarstvo finansija. Ova kontrola može biti prethodna i naknadna.

Računsko-sudsku kontrolu obavljaju organi nezavisni od državne uprave.

197

Organ ove kontrole, bilo prethodno ili naknadno, utvrdjuje da li je

raspolaganje budžetskim sredstvima zasnovano na zakonu. Taj organ je

kod nas dugo godina bila Služba društvenog knjigovodstva, zatim ZOP, a

sada je to NBS. Političku kontrolu vrši predstavničko telo, po pravilu

prilikom razmatranja završnog računa budžeta. Ova kontrola je po

vremenu kada se obavlja naknadna kontrola. Politička kontrola naziva se

jos i skupštinska, predstavnička ili parlamentarna budžetska kontrola.

Pored kontrole zakonitosti izvršenja budžeta, ova kontrola ceni i

celishodnost, odnosno društvenu opravdanost u trošenju budžetskih

sredstava.

Zato kažemo da prema sadržaju budžetska kontrola može biti: kontrola

zakonitosti i kontrola celishodnosti. Kontrola zakonitosti sastoji se u

tome što nadležni organ utvrdjuje da li je prikupljanje i raspolaganje

budžetskim sredstvima zasnovano na pravnim propisima, odnosno da li

je bilo zakonito. Kontrola celishodnosti sastoji se u tome što se

upozorava na pojave neracionalnog raspolaganja sredstvima, društveno

neopravdanog trošenja budžetskih sredstava. Za lica koja se u svom radu

ne pridržavaju propisa o raspolaganju budžetskim sredstvima, koja su

odredjenim mahinacijama i malverzacijama oštetila državnu blagajnu,

propisana je materijalna, krivična i politička odgovornost.

7.6. Politika deficitarnog finansiranja budžeta

Permanentni deficiti u budžetima od lokalnih do centralnih organa vlasti,

na jednoj strani, i visoka poreska opterećenja privrede, na drugoj strani,

zahtevaju od fiskalne politike da deluje stabilizirajuće. Razlog više za

tako delovanje jeste što visoki fiskalni deficiti deluju inflatorno, a

poreska opterećenja deluju negativno na ekonomski rast.

Stalno proširivanje društvenih funkcija u zemljama u razvoju, pa i kod

nas, odražava se na povećanje učešća javnih rashoda u društvenom

proizvodu. Godinama su garantovani dohoci nezaposlenim ranicima,

doživotna socijalna pomoć, javne usluge po nižim cenama, zdravstvene,

socijalne, prosvetne, naučne i dr. Institucije bez standardne

racionalizacije, štitio se i štiti životni standard u cilju socijalnog mira.

Pokušaj pojedinih zemalja da sve te potrebe finansiraju povećanjem

nivoa oporezivanja u skladu sa principima tzv. zdrave fiskalne politike,

nije uspeo. Olako javno trošenje dovelo je mnoge zemlje do visokih

budžetskih deficita. Permanentno povećanje fiskalnih prihoda putem

198

povećanja poreza nije bilo dovoljno za pokriće stalno rastuće javne

potrošnje.

Hronični fiskalni deficit koji je Jugoslavija, pa Srbija i Crna gora, dok

su bili u zajedničkoj državi, a potom Srbija, imala poslednjih trideset i

više godina izazivali su negativne pojave u privredi, kao što su: inflacija,

negativan platni bilans (deficit), visoke kamatne stope, povećanje

nezaposlenosti, niska stopa ekonomskog rasta. Negativni efekti su

posledica izbora modela pokrića deficita (inostrani zajmovi ili domaći

kredit kod Centralne banke). Permanentna ekspanzivna monetarno-

kreditna politika dovodi do stalnog rasta cena i ličnih dohodaka.

Povećava se novčana masa, raste finalna potrošnja na teret štednje zbog

inflacije i inflacionih očekivanja. Kao posledica rasta finalne tržnje raste

uvoz što za posledicu ima pogoršanje platno – bilansne situacije. Nastaje

blokada ili usporavanje razvoja u uslovima liberalne monetarne politike,

opada sklonost ka investiranju u produktivne svrhe.

Na dugoročnom planu nije moguće neutralisati efekte fiskalnih deficita,

jer pritisak deficita na porast kamatnih stopa postaje sve teži ukoliko

državno pozajmljivanje raste brže u odnosu na pozajmljivanje-

kreditiranje privrede. Fiskalno pozajmljivanje potiskuje zajmovno

finansiranje proizvodnih investicija.

U uslovima porasta fiskalnih deficita raste učešće javnog (državnog)

duga u BDP i dolazi do smanjenja investicionih plasmana u produktivne

svrhe. U takvim okolnostima samo inostrano zaduživanje povećava

sredstva za privredu, ali negativno deluje na budućnost, jer se inokrediti

moraju vraćati kroz dugi niz godina i to sa visokom kamatom.

Tendencija je u mnogim zemljama da državni deficiti rastu i da

poprimaju medjunarodni karakter. U periodima recesije pojavljuju se

budžetski deficiti, dok u periodu prosperiteta izostaju budžetski suficiti.

7.7. Budžetski deficit i monetarna nestabilnost

Deficitarno budžetsko finansiranje je prisutno u skoro svim zemljama

sveta, pa se postavlja pitanje dokle će se uzimati krediti, a da pri tome ne

nastupe trajne štete za nacionalnu privredu, nestabilnost. Da li je, s tim u

vezi, bonitet države toliko jak i gde su granice zaduživanja države?

199

Sigurno je da deficitarno budžetsko finansiranje podstiče inflaciju i to

troškovnu inflaciju. Rast državnih rashoda po stopama iznad stope rasta

BDP izaziva krizu, a zadržavanje takve tedencije, zaoštrava krizu.

Deficiti u budžetima mnogih zemalja su sve veći, tako da se kreću i

preko 6% BDP. Zato ekonomska teorija danas smatra da treba preispitati

stav (koji je važio posle svetske ekonomske krize) da budžetska

ekspanzija predstavlja instrument za ubrzanje razvoja i smanjenje

nezaposlenosti.

Deficitarno budžetsko finansiranje se zasniva na konceptu ekspanzivne

fiskalne politike, koja znači povećanje javnih rashoda, a smanjenje javnih

prihoda, podstiče se ukupna potrošnja i ekonomski rast. Korišćenje

deficitarnog finansiranja radi podsticanja privrednog rasta i izvlačenja

privrede iz recesije ne može se odmah zaustaviti. Zato je sukob

kenzijanizma i monetarizma na ovom području otvoren. Jedni (fiskalisti)

polaze od stava da je deficitarno finansiranje budžeta jedini način da se

podstakne proizvodnja , pokrene razvoj i smanji nezaposlenost, dok

monetaristi ukazuju da povećanje agregatne tražnje budžetskom

potrošnjom samo pokreće inflaciju bez realnog privrednog rasta, čak i u

uslovima nedovoljnog korišćenja kapaciteta. Monetaristi odbacuju

deficitarno finansiranje budžeta, jer se trajno korišćenje budžetskog

deficita negativno odražava na privredni razvoj. Oni smatraju da je

ravnoteža budžeta uz čvrstu monetarnu politiku i kontrolu monetarnih

agregata, efikasan metod kontrole i usmeravanja privrednih tokova.

Medjutim, savremena teorija uglavnom prihvata nužnost koordinacije

monetarne i fiskalne politike, jer nijedna pojedinačno nije dovoljna da

obezbedi dugoročnu stabilnost.

Savremeni metod finansiranja budžetskog deficita se uglavnom svodi na:

bankarske kredite, kredite iz emisije i inostrane kredite. Najznačajniji

izvor pokrića budžetskog deficita u razvijenim zemaljama je bankarski

kredit. Na drugom mestu su inostrani zajmovi. Pokriće deficita emisijom

novca dovodi do povećanja novčane mase i pokretanja inflacije u zemlji.

Pokriće budžetskog deficita putem povećanja poreza ima za posledicu

ograničenje profita i ugrožavanje akumulacije.

200

7.8. Savremene teorije budžeta

U rešavanju problema budžetske ravnoteže postoje značajne razlike

izmedju klasičnih i savremenih pogleda. Za klasičnu finansijsku misao

pitanje postizanja budžetske ravnoteže je bio imperativ, što nikako nije

slučaj sa savremenim shvatanjima. Ravnoteža koja se forsira po svaku

cenu postaje popuno neodrživa.

Funkcionisanje savremene privrede je vrlo kompleksno uz prisustvo

velikog broja informacija, koje je nemoguće pravovremeno obezbediti.

Krajem osadesetih i početkom devedesetih godina prošlog veka, fiskalna

i monetarna politika postaju nosioci ekonomske politike u savladavanju

stagflacije, a preduzetnički duh je jači nego ikada.

Glavni problem koji se danas postavlja fiskalnoj politici je rešavanje

fiskalnog deficita i redukovanje javnih rashoda. Zemlje sa savremenom

tržišnom privredom su prezadužene, a rast javnih rashoda je teško

održavati pod kontrolom. Zato se u okviru teorije funkcionalnih finansija

pojavila nova doktrina upravljanja budžetskim deficitom. Pomenuta

doktrina, čiji su autori švedski ekonomisti Mirdala i Olina i američki

Lerner i Hansen, temelji se na stavu da ravnotežu državnog budžeta treba

žrtvovati uvek, kada je to u interesu prevazilaženja opšte privredne

neravnoteže. Znači, ekonomska ravnoteža treba da ima primat nad

budžetskom ravnotežom, dok eventualni, planirani budžetski deficit,

finansiran sredstvima javnog kredita treba da bude u funkciji postizanja

opšte privredne ravnoteže. U okviru doktrine upravljanja budžetskim

deficitom, razvijeno je više teorija od kojih su u finansijskoj literaturi

najčešće navodjene:

- teorija kompenzatornih budžeta,

- teorija cikličnih budžeta i

- teorija stabilizacionih budžeta.

Teorija kompenzatornih budžeta čiji su autori napred navedeni američki

ekonomisti, razvijena je 50-ih godina prošlog veka, a zasniva se na stavu

da država treba redovno da finansira deo javnih potreba iz sredstava

javnog kredita, kontinuirano vodeći politiku deficitarnog finansiranja

budžeta. Ukoliko u kratkim periodima konjunkture u privredi dodje do

pojave suficita u budžetu, teoretičari kompenzatornih budžeta smatraju da

ga treba tretirati kao privremenu pojavu. Imajući u vidu da ova teorija

201

„računa“ na stalno deficitarno finansiranje budžeta ona je poznata i pod

nazivom teorija sistematskog deficita.

Teorija cikličnih budžeta, čiji su autori švedski ekonomisti, smatra da

država treba da planira javne rashode i prihode u budžetu u skladu sa

očekivanim kretanjima u privredi. Odluku o tome da li će budžet za

konkretnu godinu biti planiran kao deficitaran zavisi od faze u kojoj se

nalazi privredni ciklus, pri čemu treba imati u vidu da u liberalnoj

kapitalističkoj privredi vreme trajanja jednog ciklusa u proseku iznosi 7-

10 godina. U fazi krize i depresije, država treba da vodi politiku

deficitarnog budžeta, a u fazi prosperiteta – politiku suficitarnog budžeta.

Dakle, period u kome treba podstaći ravnotežu prihoda i rashoda više nije

jedna godina već vreme trajanja privrednog ciklusa.

Teorija stabilizacionih budžeta. U praksi kapitalističkih država usled

primene napred navedenih teorija došlo je do dugotrajnog održavanja

deficita u njihovim budžetima, kao i do porasta javnog duga .Usled toga je

u drugoj polovini `60-ih i početkom `70-ih godina XX veka teorija

upravljanja budžetskim deficitom obogaćena teorijom stabilizacionih

budžeta koja je našla široku primenu u zemljama Evropske Unije, posebno

počev od 1993. godine, u sklopu njihovih priprema za uvodjenje

jedinstvene monete. Teoretičari stabilizacionih budžeta smatraju da je u

odredjenoj meri dopustivo zanemariti godišnju ravnotežu u budžetu

ukoliko se za glavni cilj ekonomske politike odabere uspostavljanje

ekonomske ravnoteže u nacionalnoj privredi. Pri tome oni zastupaju

stanovište da država treba da vodi neutralnu, a ne aktivnu fiskalnu politiku

i ne pribegava diskrecionim merama za uspostavljanje makroekonomske

ravnoteže. Budžet, kao instrument stabilizacione eonomske politike, treba

da poseduje elastičnost, što je moguće ostvariti posredstvom stabilizatora

ugradjenih u sistem javnih prihoda i javnih rashoda. U razdoblju privredne

konjunkture, progresivno oporezivanje dohotka gradjana i dobiti

korporacija automatski će delovati na ograničavanje potrošnje i tražnje,

što će rezultirati porastom javnih prihoda i budžetskog suficita. U periodu

krize i depresije, biće automatski povećani javni rashodi (za pomoć

nezaposlenima, javni radovi) što može usloviti budžetski deficit koji bi se

finansirao sredstvima javnog kredita.

Teorija stabilizacionog budžeta veoma je bliska teoriji uravnoteženog

budžeta. Medjutim, izmedju ove dve teorije postoji kvalitativna razlika.

Dok klasična teorija uravnoteženog budžeta ravnotežu javnih rashoda i

prihoda smatra uslovom za stabilizaciju privrednih tokova, dotle teorija

202

stabilizacionih budžeta smatra da budžet, u koji su ugradjeni automatski

stabilizatori, obezbedjuje stabilizaciju privrednih tokova nezavisno od

toga da li je budžet uvek u ravnoteži.

7.9. Stabilizacioni budžeti zemalja članica Evropske unije

Ugovorom iz Mastrihta 1992. godine sve države članice EU prihvatile su

da, u toku priprema za uvodjenje jedinstvene monete, posebno mesto

treba da ima uspostavljanje i održavanje makroekonomske ravnoteže,

koja će se manifestovati u uspostavljanju i održavanju dugoročne

stabilnosti cena. Za jednu od ključnih poluga uspostavljanja i održavanja

stabilnosti cena, odabrano je vodjenje jedinstvene, restriktivne budžetske

politike. Jedinstvena, restriktivna budžetska politika podrazumeva

budžetsku disciplinu zemalja članica i korišćenje deficita budžeta u

dozvoljenim granicama, kao autonomnog stabilizatora u slučaju pojave

depresije:

a) Pod budžetskom disciplinom, podrazumeva se uravnoteženje budžeta

zemalja – članica u srednjem roku, kao i pridržavanje referentnih

vrednosti, utvrdjenih za budžetski deficit i javni dug. Kada je reč o

budžetskom deficitu, utvrdjeno je da njegovo učešće u BDP pojedinih

zemalja ne sme da prelazi 3%. Takodje, učešće javnog duga u bruto

domaćem proizvodu ne sme da predje nivo od 60%, pri čemu se pod

javnim dugom podrazumeva ukupno bruto zaduženje države, izraženo u

nominalnoj vrednosti na kraju kalendarske godine.

Referentne vrednosti od 3% učešća budžetskog deficita i do 60% učešća

javnog duga u bruto domaćem proizvodu, odabrane su zato što je

utvrdjeno da one realno omogućavaju održavanje stabilnosti cena u

dužem roku, pod pretpostavkom prosečnog rasta bruto domaćeg

proizvoda od 3% i stope inflacije od 2% na godišnjem nivou.

U Pregledu 1 prikazano je kretanje budžetskog deficita i javnog duga

zemalja EU 1993 i 1997. godine.88

88 Commission Europeeune: Rapport sur L’Etat de la convergenci 1998, Bruxelles 1998.,

p.13

203

Pregled br. 1: Budžetski deficit (suficit) i javni dug, izražen u % BDP

(1993. g. i 1997.g.)

Država Budžetski deficit (suficit)

1993. 1997.

Belgija -7.1 -2.1

Danska -2.8 -0.7

Nemačka -3.2 -2.7

Grčka -13.8 -4.0

Španija -6.9 -2.6

Francuska -5.8 -3.0

Irska -2.7 0.9

Italija -9.5 -2.7

Luksemburg 1.7 1.7

Holandija -3.2 -1.4

Austrija -4.2 -2.5

Portugalija -6.1 -2.5

Finska -8.0 -0.9

Švedska -12.2 -0.8

V. Britanija -7.9 -1.9

EU -6.1 -2.4

Država Javni dug

1993. 1997.

Belgija 135.2 122.2

Danska 81.6 65.1

Nemačka 48.0 61.3

Grčka 111.6 108.7

Španija 60.0 68.8

Francuska 45.3 58.0

Irska 96.3 66.3

Italija 119.1 121.6

Luksemburg 6.1 6.7

Holandija 81.2 72.1

Austrija 62.7 66.1

Portugalija 63.1 62.0

Finska 58.0 55.8

Švedska 75.8 76.6

V. Britanija 48.5 53.4

EU 65.9 72.1

Zahvaljujući prosperitetu ekonomske aktivnosti u ovom razdoblju,

budžetski deficit na nivou Unije sveden je u okvire referentne vrednosti

204

(smanjen je sa 6.1% na 2.4% BDP). I svaka zemlja pojedinačno, učinila

je izuzetan napor u pravcu svodjenja budžetskog deficita u dozvoljene

granice. Jedino Grčka nije uspela da ovaj cilj ispuni u potpunosti, mada

je budžetski deficit smanjila za 9,4% učešća u BDP i svela ga na 4%.

Usvojen je mehanizam kaznenih mera za zemlje koje u propisanom roku

ne otklone prekomerni budžetski deficit, što govori o značaju koji se

pridaje ravnoteži budžeta, kao faktoru stabilnosti cena i privrednih

tokova u celini.

Zemlje EU započele su 1993. godine proces priprema za uvodjenje

jedinstvene monete sa javnim dugom od 65.9% učešća u bruto domaćem

proizvodu. Do kraja 1997. javni dug na nivou EU, ne samo da nije

sveden u dogovorene okvire, već je povećan na nivo od 72.1% BDP. Do

ovoga je došlo, pre svega, zbog povećanja javnog duga Nemačke, kao

ekonomske posledice njenog ujedinjenja.

Premda javni dug Unije i pojedinih zemalja u datom roku nije sveden u

okvire referentne vrednosti, restriktivna budžetska politika ostvarila je

efekte na proces uspostavljanja stabilnosti cena na tržištu Unije. Kada je

1.januara 1999. godine počela da funkcioniše jedinstvena moneta - evro,

inflacija u okviru Unije je stabilizovana na nivou od 1.9% do 2.1%

godišnje.

b) Stabilizaciono dejstvo. Kao prva linija odbrane, u slučaju pojave

recesije u nekoj državi-članici, jedinstvena budžetska politika EU sadrži

stabilizacione mere, koje se automatski aktiviraju. Ove mere se temelje

na mogućnosti korišćenja budžetskog deficita do 3% učešća u BDP u

funkciji izlaska iz ekonomske recesije. Pretpostavka za primenu

stabilizacionih budžetskih mera je održavanje ravnoteže u budžetu,

odnosno ostvarivanje budžetskog suficita u fazama prosperiteta ili

budžetskog deficita u iznosu nižem od 3% BDP. Zemlja, koju zahvati

recesija, prinudjena je da izdvaja više sredstava za socijalne programe i

rešavanje problema nezaposlenosti, što joj omogućava upravo politika

stabilizacionih budžeta, čije se mere automatski aktiviraju.

Ukoliko bi se dogodilo da, usled jače recesije, koja se manifestuje padom

BDP većim od 2%, država članica bude primorana da interveniše

deficitarnim finansiranjem razmera većih od referentne vrednosti,

predvidjeno je da se takva sitacija tretira kao vanredna i ne pokreće se

mehanizam kaznenih mera.

205

Jedinstvena budžetska politika Evropske unije je tako strukturirana da

može da deluje stabilizaciono samo u periodima relativno blagih

recesionih amplituda privrednog ciklusa zemalja članica. Zato primena

ovakve politike, u godinama koje slede, neposredno zavisi od jačine

kriznih udara sa kojima će se suočavati privrede pojedinih zemalja Unije,

zbog svojih unutrašnjih kretanja, a i pod dejstvom privrednih kretanja u

svetu uopšte.

8. FISKALNI FEDERALIZAM

8.1. Opšte napomene

Kao što je već više puta napomenuto, finansijsko izravnanje predstavlja

jednu od osnovnih institucija javnih finansija. Ono označava raspodelu

javnih funkcija izmedju različitih nivoa vlasti i istovremeno raspodelu

javnih prihoda koji služe za njihovo finansiranje. Ono se često spominje i

pod nazivom finansijsko ujednačavanje.

U literaturi se pravi razlika izmedju aktivnog i pasivnog finansijskog

izravnanja. Pod aktivnim finansijskim izravnanjem podrazumeva se

raspodela javnih prihoda izmedju raznih nivoa vlasti, dok pasivno

finansijsko izravnanje podrazumeva, tj. označava raspodelu javnih

rashoda izmedju različitih nivoa vlasti.

Osim navedene razlike, govori se i o vertikalnom i o horizontalnom

finansijskom izravnanju. Ako se uredjuju finansijski odnosi izmedju

viših i nižih nivoa vlasti govori se o vertikalnom finansijskom

izravnanju, a kod uredjenja odnosa izmedju istih nivoa vlasti reč je o

horizontalnom finansijskom izravnanju.

S pojmom finansijskog izravnanja tesno su povezani (čak se i mešaju)

pojmovi fiskalnog federalizma 89, a od skoro i fiskalne decentralizacije 90.

89 Literatura o fiskalnom federalizmu je prilično bogata. Videti za ranije radove:

Raičević, B.: Osobenosti osnova i razvoja fiskalnog federalizma u uslovima razvoja

federativnog uredjenja SFRJ, Ekonomski institut, Beograd, 1977., ili novije

Brummerhoff, D.: Javne financije, MATE, Zagreb, 2000., posebno str. 489-515. Takodje

videti doktorsku disertaciju Stojanović, S.: Fiskalni federalizam - komparativni aspekti sa

posebnim osvrtom na Srbiju, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, decembar 2004. 90 Decentralizacija predstavlja prenošenje vršenja vlasti sa centralnih državnih organa na

lokalne organe vlasti. Po pravilu obično je reč o prenošenju upravne funkcije, redje

zakonodavne, odnosno sudske. Razlikuju se, kvalitativno i kvantitativno, decentralizacija

206

Nijansirano razlikovanje navedenih pojmova dovelo bi do toga da pod

finansijskim izravnanjem podrazumevamo utvrdjivanje načina

finansiranja pojedinih nivoa vlasti, dok bi fiskalni fedralizam

predstavljao uredjivanje finansijskih odnosa u pogledu poreskih

(fiskalnih) javnih prihoda izmedju viših i nižih nivoa vlasti, kao i

izmedju nivoa vlasti istog ranga u složenim državama, odnosno u

unitarnim državama s razvijenom lokalnom samoupravom. U navedenom

kontekstu, pod fiskalnom decentralizacijom91 treba podrazumevati stepen

prenošenja javnih rashoda (funkcija) i javnih prihoda na niže nivoe vlasti.

Problemi finansijskog izravnanja su posebno veoma značajni i ozbiljni u

složenim državama koje su organizovane u vidu saveznih, federativnih

(konfederativnih) državnih zajednica. Takvih država nema mnogo u

svetu (oko 30), ali interesantno je da su medju njima česte promene,

nastaju, nestaju, dele se i slično92. Nije mali broj federacija koje vrlo

dugo opstaju. Stoga će izlaganje koje sledi biti posvećeno problemima

javnih finansija u složenim (federativnim) državnim zajednicama, kao i

pitanjima fiskalne decentralizacije, danas veoma aktuelnim.

Problemi finansija u okviru savezne, odnosno federativno93 uredjene

zemlje stari su koliko i same te zemlje. Ako je neosporna činjenica da je

teško ne složiti se da je "problem finansija fundamentalni problem

federalizma"94, onda je isto tako neosporna činjenica da su finansije

u složenim (federativnim) državama i decentralizacija u unitarnim državama. Vidi:

Enciklopedija Leksikografskog zavoda, Zagreb, 1956., knjiga 2, str. 249 91 Koristi se i termin finansijska decentralizacija, ali i termin decentralizacija finansijskih

funkcija države. 92 Da, ilustracije radi, navedemo nekoliko takvih slučajeva. Austrougarska, Federacija

Egipta, Iraka i Sirije, raniji Pakistan, SSSR, Čehoslovačka, SFR Jugoslavija su primeri

federacija koje su se raspale. Nasuprot tome, nedavno je Belgija uredjena kao tročlana

federacija (Valonija, Flandrija i Brisel), raspadom SSSR je obrazovana Zajednica

Nezavisnih Država, ali i nešto drugačija Ruska federacija, a pre dve godine obrazovana je

i Državna zajednica Srbije i Crne Gore. Evropska unija je na putu da, po usvajanju

Ustava, što je u toku, postane svojevrsna složena, federativna zajednica. 93 Ne upuštajući se u probleme koje sa sobom nosi definisanje federativno uredjene

državne zajednice, ovde se navodi da se pod tim pojmom podrazumeva složena i

pluralistička struktura državne zajednice koja u osnovi ima najmanje tri nivoa vlasti:

federalni (savezni), nivo država članica (republike, države, zemlje) i lokalni (opštine,

gradovi, departmani i slično). 94 Birch, A.H.: Federalism, Finance and Social Legislation in Canada, Australia and United States, Oxford Clarendon Press, 1955., str. XI

207

jedno od područja na kojem su se mnogo prelamala pitanja i dileme

vezane za opstanak federacije.

Regulisanje finansijskih odnosa izmedju pojedinih federalnih jedinica u

federalno uredjenim zemljama predstavlja svakako jedno od

najsloženijih, ali istovremeno i jedno od najinteresantnijih pitanja

finansijske teorije i prakse. Medjutim, odmah na početku treba reći da ni

u teoriji, a ni u praksi nema jedinstvenog stava u pogledu načina

regulisanja finansijskih odnosa u federativno uredjenim državama95.

Dosadašnja iskustva su polivalentna i pokazuju da su rešenja regulisanja

finansijskih odnosa bila usko vezana za način nastanka odredjene države,

tj. da li je federacija nastala ujedinjenjem samostalnih i nezavisnih

država, ili je pak nastala decentralizacijom unitarne države, ili

kombinacijom oba načina. Dok je u prvom slučaju nastanka federacije

sasvim logično očekivati veću kompetenciju članica u odnosu na

federaciju, u drugom to nije tako, odnosno obično je širi krug funkcija (i

prihoda) u rukama federacije. U trećem slučaju, naravno, moguća su

razna rešenja, odnosno njihove kombinacije.

Iako broj federativno uredjenih država u savremenom svetu nije veliki,

njihov ekonomski, politički i finansijski značaj je nesporan. Posebno

impresionira njihova prostorna veličina96, ali i veličina merena brojem

stanovnika97. Za jedan broj složenih država može se reći da predstavljaju

ekonomski najmoćnije države sveta98. Složenost i ozbiljnost problema

javnih finansija u njima su, pored navedenog, provocirali veliku

zainteresovanost brojnih teoretičara i praktičara. Analize idu tako daleko

da se prave razlike izmedju fiskalnih i finansijskih odnosa u federativno

uredjenim državama, pa se govori o fiskalnom i finansijskom

federalizmu.

Pod fiskalnim federalizmom obično se podrazumevaju odnosi izmedju

širih i užih političko-teritorijalnih zajednica (federacije, federalnih

jedinica i eventualno lokalnih kolektiviteta) u pogledu ovlašćenja za

ustanovljavanje i uvodjenje odredjenih vrsta i oblika javnih prihoda i

odredjivanje njihove visine. Drugim rečima, reč je o raspodeli fiskalnih

95 Raičević, B.:, Osobenosti osnova i razvoja fiskalnog sistema u uslovima federativnog

uredjenja Jugoslavije, Ekonomski institut, Beograd, 1977., str. 22. i dalje 96 Rusija, Kanada, Australija, SAD, Brazil, Indija 97 Indija, SAD, Brazil, Rusija, Nemačka 98 SAD, Kanada, Nemačka, Australija

208

kompetencija i izvora prihoda u federativno uredjenim državama u

kojima poreski obveznici ulaze u domen dva, odnosno tri fiskalna

suvereniteta: saveznog, federalnih jedinica i lokalnih vlasti.

Finansijski federalizam je nešto širi. Pod finansijskim federalizmom se

podrazumevaju odnosi federacije, federalnih jedinica i lokalnih

kolektiviteta u pogledu ovlašćenja za, kako utvrdjivanje potreba

(funkcija) u oblasti javnih rashoda, tako i u pogledu raspodele sredstava

(prihoda) za finansiranje tih rashoda.

Federalizam u finansijskim i fiskalnim odnosima (u daljem tekstu, kako

je opšte prihvaćeno, fiskalni federalizam) pretpostavlja po pravilu

najmanje tri stepena fiskalnog suvereniteta: suverenitet federacije,

suverenitet federalnih jedinica i (eventualno) suverenitet lokalnih organa

vlasti. U zavisnosti od toga uspostavljaju se i odredjeni odnosi s većim ili

manjim stepenom centralizacije ili decentralizacije.

Ključna pitanja fiskalnog federalizma prelamaju se na iznalaženju načina

i modaliteta regulisanja odnosa u domenu kako raspodele nadležnosti i

funkcija, tako i raspodele prihoda za finansiranje nadležnosti, odnosno

funkcija. Regulisanje odnosa fiskalnog federalizma u velikoj meri zavisi

od brojnih faktora koji su političke, ekonomske, etničke, istorijske,

tradicionalne i druge prirode. Svi oni, inače, u punoj meri iskazuju

specifičnosti svake federativno uredjene zemlje posebno.99

8.2. Raspodela funkcija (rashoda)

Raspodela i razgraničenje funkcija u jednoj federativno uredjenoj državi

je prevashodno pitanje uredjenja političkih odnosa, ekonomske i državne

strukture, iskazanih u Ustavu i u ostalim osnovnim zakonima konkretne

zemlje. U pitanju je zapravo odredjeni stepen centralizacije, odnosno

decentralizacije funkcija i nadležnosti u svakoj konkretnoj zemlji.

Nezavisno od konkretnih rešenja koja su u primeni, treba razlikovati

vertikalno i horizontalno rasporedjivanje funkcija (rashoda).

Vertikalno rasporedjivanje funkcija zavisi od društveno-političkog

sistema i rezultat je u najvećoj meri političkih kriterijuma, odnosno

ustanovljenog stepena centralizacije, a u manjoj meri kriterijuma

99 Begić, K.: Jugoslovenski "sever" i "jug", Oslobodjenje, Sarajevo, 1989.

209

funkcionalnosti i efikasnosti u organizaciji države. Principom vertikalnog

rasporedjivanja funkcija (rashoda) vrši se njihova raspodela na tri

postojeća nivoa: centralni (federalni), nivo federalnih jedinica i nivo

lokalnih kolektiviteta.

Imajući u vidu fiskalni suverenitet, lokalnim organima vlasti bi trebalo

prepustiti vršenje javnih funkcija samo onda kada se pokaže da su one

dovoljno ekonomski sposobne da ih same izvršavaju. To, drugim rečima,

znači da lokalnim organima vlasti treba prepustiti i odgovarajuća

finansijska sredstva kako bi bile u stanju da podmire odredjene javne

potrebe. S druge strane, činjenica je da vršenje javnih funkcija od strane

užih političko-teritorijalnih jedinica može da omogući javnu kontrolu

trošenja javnih prihoda i poboljša kvalitet obavljanja javnih funkcija.

Horizontalno rasporedjivanje funkcija je, inače, manjeg značaja i u

velikoj meri zavisi od vertikalnog rasporedjivanja. Ova zavisnost se

ogleda u činjenici da različiti nivoi vlasti mogu imati različite rashode pri

podmirivanju istih potreba. Horizontalno rasporedjivanje funkcija vrši se

imajući u vidu prvenstveno kriterijum funkcionalnosti, mada se mora reći

da se u obzir uzimaju i politički momenti. Inače, ovo razgraničenje se

odvija u dva pravca: 1) razgraničenje rashoda budžeta od rashoda

socijalnog osiguranja i drugih u sistemu postojećih finansijskih institucija

i 2) razgraničenje rashoda za pojedine funkcije u okviru istih nivoa

administrativno-teritorijalne organizovanosti (razgraničenje, na primer,

budžetske potrošnje pojedinih federalnih jedinica).

8.3. Raspodela prihoda

Raspodela funkcija (rashoda) u velikoj meri utiče na raspodeljivanje

sredstava (prihoda). Saglasno tome, postoji vertikalno i horizontalno

raspodeljivanje prihoda.

Fiskalni odnosi u Federalnoj državi u praksi se uredjuju na različite

načine, što velikim delom zavisi od političke samostalnosti užih

političko-teritorijalnih jedinica, uključujući i lokalne zajednice. Pravi se,

pri tome, razlika izmedju nekoliko sistema vertikalne raspodele javnih

(poreskih) prihoda izmedju različitih nivoa vlasti, budući da je reč o

sistemima vertikalnog aktivnog finansijskog izravnanja. Sistemi

raspodele javnih prihoda se medjusobno razlikuju u pogledu stepena

fiskalne autonomije koju imaju pojedini nivoi vlasti u zemlji,

administrativne jednostavnosti, pravičnosti i alokativne neutralnosti. U

210

tom smislu posebna pažnja se obraća na sledeće karakteristike: (1) koji

nivo vlasti utvrdjuje poresku osnovicu, (2) koji nivo vlasti propisuje

poresku stopu i (3) koji nivo vlasti preuzima administriranje odredjenim

porezom.

Centralni problem po mnogo čemu, dakle, predstavlja odabir modela

vertikalne raspodele prihoda. U principu, u teoriji i u praksi su poznata tri

sistema vertikalnog rasporedjivanja prihoda u federativno uredjenim

državama: 1) sistem vlastitih prihoda (sistem separacije) ili sistem

odvojenih prihoda, 2) sistem zajednice prihoda ili sistem participacije i 3)

sistem poreskog preklapanja (mešoviti sistem) koji nastaje, de facto,

kombinovanjem prethodna dva sistema.

Sistem vlastitih prihoda, odnosno sistem separacije prihoda podrazumeva

sistem u kojem centralna vlast, vlast federalne jedinice, kao i lokalna

vlast imaju pravo da uvode sopstvene javne prihode (poreze). Ovaj se

sistem pojavljuje u dva osnovna vida, dve svoje krajnje varijante, i to kao

sistem slobodne ili čiste separacije (sistem slobodnog oporezivanja) i kao

sistem vezane separacije, odnosno sistem vezanog oporezivanja.

Sistem slobodne separacije isključuje bilo koji vid ograničavanja

poreskog suvereniteta što, drugim rečima, podrazumeva da sve političko-

teritorijalne jedinice u jednoj državi imaju potpunu poresku autonomiju,

tj. mogu istim porezom paralelno i u istom vremenskom periodu da

oporezuju isti poreski objekat i da tako prikupljenim sredstvima

finansiraju rashode iz svoje nadležnosti. Ovaj sistem, znači,

podrazumeva potpunu odvojenost prihoda svih nivoa političko-

teritorijalne organizovanosti države. Svaki nivo ima podjednako pravo da

uvodi javne prihode i da im odredjuje visinu. To, praktično, znači da se

isti prihod može uvesti potpuno samostalno na sva tri nivoa. Jasno je da

je sistem čiste separacije moguć samo u federacijama koje imaju visok

nivo fiskalne decentralizacije i u kojima su javne funkcije slabije

razvijene. Inače, njegova primena dovodi do značajnih fiskalnih

dispariteta i nejednakog poreskog opterećenja privrednih subjekata i

stanovništva, što u velikoj meri remeti zdrave konkurentske odnose.

Glavna prednost sistema slobodne separacije javnih prihoda je u

okolnosti da se svaka političko-teritorijalna jedinica samostalno

finansira, tj. potpuno odvojeno i nezavisno od ostalih nivoa vlasti u

državi. Ali, takva politička prednost se u isto vreme može shvatiti i kao

nedostatak sistema slobodne separacije, s obzirom na to da u praksi može

211

da se pojavi interno dvostruko oporezivanje. Naime, može doći do

sukoba poreskih vlasti dve federalne jedinice unutar jedne složene

države, odnosno izmedju jedinica lokalne vlasti u okviru bilo unitarne,

bilo složene države. U ovom sistemu raspodele poreskih prihoda mogu

da se pojave odredjene regionalne razlike u poreskom opterećenju

poreskih obveznika, što je u suprotnosti sa zahtevom horizontalne

jednakosti. Uz to, sistemom separacije se može narušiti efikasna

alokacija proizvodnih resursa.

Ako se može reći da praksa nije prihvatila sistem čiste separacije, sistem

vezane separacije jeste. Sistem vezane separacije pretpostavlja, najpre,

utvrdjivanje poreskih oblika koje može da uvodi odredjena političko-

teritorijalna jedinica u državi. Nakon toga, i poresku osnovicu i poreske

stope utvrdjuje nivo vlasti kojem su ti porezi pripali. Činjenica, na

primer, da su neki porezi pripali lokalnim vlastima kao sopstveni prihodi

obezbedjuje tim vlastima neposredniju vezu izmedju odluke o lokalnoj

javnoj potrošnji i odluke o navedenim javnim prihodima. Suština fiskalne

decentralizacije je upravo u tome da lokalne vlasti imaju ovlašćenja i

odgovornosti da iz sopstvenih javnih prihoda finansiraju svoje lokalne

javne potrebe. Ako, pak, lokalne vlasti nemaju vlastite javne prihode, za

njih se tada ne bi moglo reći da imaju fiskalnu autonomiju, već su u

ogromnoj meri zavisne od centralne vlasti.

Po pravilu, u sistemu vezane separacije (sistemu vezanog oporezivanja)

uvodjenje javnih prihoda i osnovno regulisanje materije javnih prihoda u

nadležnosti je centralne vlasti, s tim da se posebnim propisima vrši

raspodeljivanje prava na uvodjenje pojedinih javnih prihoda. Ograničenje

može da se proširi i uspostavi i u sferi javnih prihoda koji su pripali

nižim nivoima vlasti u smislu da se odredjuju, na primer, gornje,

odnosno donje granice stopa javnih prihoda koji su pripali lokalnim

organima vlasti (lokalni javni prihodi).

Za razliku od sistema separacije, sistem zajednice prihoda podrazumeva

u mnogo većoj meri iskazanu povezanost izmedju centralne vlasti i vlasti

federalnih jedinica posebno. Ovaj sistem se bazira na postojanju

zajedničkih, jedinstvenih, javnih prihoda u kojima tri nivoa imaju pravo

da participiraju sa odredjenim procentom. Učešće pojedinih nivoa vlasti

može se odrediti u svim, odnosno u ukupnim javnim prihodima ili samo

u nekim od postojećih javnih prihoda.

212

Sistem zajednice prihoda je, zbog rastućih potreba za prihodima posebno

na lokalnom nivou, relativno čest modalitet finansiranja nižih nivoa

vlasti. Naime, pošto sopstveni javni prihodi lokalnim vlastima (a često i

vlastima federalnih jedinica) donose uglavnom nedovoljne javne prihode,

lokalnim zajednicama se dopušta učešće u delu prihoda od pojedinih

poreza koji pripadaju višim nivoima vlasti. Iako ovaj sistem nižim

nivoima vlasti garantuje odredjenu izvesnost u dobijanju javnih prihoda,

poseban problem nastaje u vezi s raspodelom prihoda izmedju postojećih

nivoa vlasti. Prilikom deobe prihoda trebalo bi imati u vidu brojne

kriterijume: (1) ekonomske kriterijume, koji zahtevaju da porezi koji se

obezbedjuju sa cele teritorije države treba da budu prihod centralnih

nivoa vlasti, dok porezi koji se obezbedjuju sa užih područja treba tim

područjima i da pripadnu, (2) finansijske kriterijume, koji ukazuju na to

da centralnim nivoima vlasti koji imaju značajne funkcije za celu zemlju

treba da pripadnu izdašniji i stabilniji javni prihodi, dok nižim nivoima

vlasti, posebno lokalnim vlastima čiji je delokrug nadležnosti skromniji,

treba prepustiti manje izdašne javne prihode i (3) političke kriterijume,

koji su vrlo bitni pri odlučivanju o raspodeli javnih (poreskih) prihoda

pošto ukazuju na obim i vrste nadležnosti političko-teritorijalnih jedinica

i u tom smislu odredjuju iznos sredstava potrebnih za ostvarivanje

zadataka iz delokruga njihove nadležnosti100.

Sistem zajednice prihoda, prema tome, podrazumeva da se na nivou

centralne vlasti utvrdjuju i poreska osnovica i poreske stope i to kako za

poreze koji njoj neposredno pripadaju, tako i za poreze užih političko-

teritorijalnih jedinica, s tim da se poreski prihodi dele izmedju nivoa

vlasti prema u zakonu predvidjenoj formuli. Ovaj sistem finansiranja,

medjutim, u velikoj meri ograničava fiskalnu autonomiju lokalnih vlasti

pošto oni imaju slobodu samo u pogledu načina na koji će trošiti deo

prihoda koji im je pripao, ali ne i autonomiju da utiču na veličinu svog

učešća u zajedničkim prihodima. To, drugim rečima, znači da, s jedne

strane, lokalne vlasti nemaju mogućnost da kontrolišu nivo ukupnih

javnih rashoda i, s druge strane, oni nemaju ekonomski podsticaj da

sredstva koja su im pripala troše na što efikasniji način.

Medjutim, sistem zajednice javnih prihoda omogućava politiku

finansijskog izravnanja i relativno ujednačenije finansiranje u okviru cele

zemlje, nezavisno od fiskalnog kapaciteta pojedinih područja i teritorija.

Sistem zajednice javnih prihoda u velikoj meri podrazumeva postojanje

100 Lovčević, J., op.cit., str. 84

213

sistema subvencionisanja, odnosno dotiranja pojedinih političko-

teritorijalnih jedinica u zavisnosti od njihovih potreba.

Sistem zajednice prihoda ima brojne varijante, ali su svakako

najznačajnije sistem doprinosa i sistem doznaka.

Sistem doprinosa podrazumeva da svi, ili najznačajniji, javni prihodi

pripadaju nižim nivoima vlasti. Ostali, posebno viši, nivoi vlasti nemaju

ili imaju u nedovoljnoj meri svoje izvore prihoda i potrebna sredstva

dobijaju sistemom doprinosa (kvota) od nižih jedinica. Ovaj sistem je

poznat kao sistem "plaćanja koje se vrši od dole na gore".

Sistem doznaka ili dotacija predstavlja obrnut slučaj. Izdašni javni

prihodi pripadaju centralnim nivoima vlasti. Ostali nivoi vlasti dobijaju

potrebna sredstva sistemom doznaka ili dotacija, tj. reč je o sistemu u

kojem se "plaćanja vrše od gore na dole".

Kod sistema zajednice prihoda, bilo da je reč o sistemu doprinosa ili o

sistemu doznaka, postoje metod automatskog i metod diskrecionog

raspodeljivanja zajedničkih javnih prihoda.

Automatizam u raspodeljivanju zajedničkih javnih prihoda primenjuje se

u slučaju kada se želi na duži rok i unapred da izvrši raspodela

zajedničkih prihoda na pojedine nivoe vlasti. Participacija pojedinih

nivoa vlasti u raspodeli zajedničkih javnih prihoda se odredjuje posebnim

zakonom.

Za razliku od automatske raspodele zajedničkih javnih prihoda,

diskreciona metoda je mnogo arbitrarnija i kompleksnija. U njoj posebno

dolaze do izražaja i uticaja politički momenti i kriterijumi. Njena polazna

osnova je utvrdjivanje potreba pojedinih nivoa vlasti prema vrstama i

veličini. Na bazi tako utvrdjenih veličina nivo, koji je nosilac finansiranja

i na neki način ima fiskalni monopol, utvrdjuje kriterijume raspodele.

Ono što karakteriše praksu svih federacija jeste primena brojnih varijanti

mešovitog sistema, odnosno sistema poreskog preklapanja. Ovaj sistem,

po pravilu, označava da centralna vlast utvrdjuje poresku osnovicu kako

za porez koji joj pripada, tako i za poreze koji pripadaju drugim nivoima

vlasti u zemlji, a posebno lokalnim vlastima. Medjutim, uže političko-

teritorijalne jedinice imaju pravo da same odrede koju će poresku stopu

da primene na tako utvrdjenu poresku osnovicu. Glavni razlog za

primenu ovog sistema su harmonizacija poreskih vlasti, niži

214

administrativni troškovi, jasnoća poreskog sistema i poreske politike,

efikasnija poreska kontrola i slično.

Mešoviti sistem, zapravo, karakteriše postojanje zajednice prihoda nad

jednim delom i, u manjoj meri, sistema separacije prihoda nad drugim

delom javnih prihoda. Lako je shvatiti da su moguće brojne kombinacije,

u prvom redu u zavisnosti od toga da li osnovu mešovitog sistema čini

sistem separacije ili sistem zajednice javnih prihoda, a u okviru ovog

drugog da li je u pitanju sistem doprinosa ili sistem doznaka. U svakom

slučaju nesporno je da mešoviti sistem omogućava da se ostvare

racionalniji fiskalni, odnosno finansijski odnosi u zemljama s

federativnim državnim uredjenjem.

Drugi način raspodeljivanja prihoda, horizontalni način, pretpostavlja da

se u okviru istog nivoa vlasti izvrši preraspodeljivanje sredstava prema

nekim unapred dogovorenim i utvrdjenim kriterijumima, na primer i

obično u korist finansijski manje snažnih nivoa vlasti.

Vertikalna raspodela prihoda u velikoj meri uslovljava i prejudicira

horizontalnu raspodelu. Ipak, nezavisno od toga sasvim je logična i na

mestu kombinacija ova dva oblika raspodele prihoda. Na primer, prihodi

višeg nivoa vlasti služe za pomaganje nižih nivoa vlasti (vertikalna

raspodela) i to tako da se više pomognu oni koji su finansijski slabiji, a

manje oni koji su finansijski jači (horizontalna raspodela).

8.4.Fiskalna decentralizacija

Složeni sistem finansijskih odnosa izmedju različitih nivoa vlasti unutar

jedne federalno organizovane države, koji je dobro postavljen i koji

dobro funkcioniše, omogućava da se ostvari čitav niz ciljeva koji se u

domenu javnih finansija mogu postaviti u okvirima jedne takve države.

Da bi se to ostvarilo i da bi funkcionisalo nužna pretpostavka je dobro

postavljena fiskalna decentralizacija. Naime, fiskalna decentralizacija

predstavlja značajan instrument za povećanje demokratskog učešća u

postupcima donošenja odluka, što obezbedjuje veću jasnost kod pružanja

usluga101. Fiskalna decentralizacija ima vrlo važne implikacije na

funkcionisanje javnog sektora. Ona utiče kako na izbor i kvalitativnih

101 ".... demokratija mora da počne kod kuće, a njena kuća je okolna zajednica....",

Dewey, J., citirano prema Prokopijević, M.: Bez lokalne demokratije nema demokratije,

prilog u Zborniku Lokalna demokratija, Magna agenda, Beograd, 2002., str. 23

215

izdataka, tako i na sredstva za njihovo finansiranje. U pitanju je pojava

koja po svojoj prirodi nije statična, već se nalazi u stalnoj i neprekidnoj

evoluciji102. Vertikalna fiskalna struktura, pod kojom se podrazumeva

pripadnost odredjenih poreza pojedinim nivoima vlasti u zemlji,

neprekidno prolazi kroz postupak evolucije.

S razvojem demokratskih procesa, posebno u zemljama u tranziciji,

pojavila se kao neophodnost potreba da se ojača autonomija lokalnih

vlasti103 kako bi im se omogućilo da sopstvene institucionalne strukture

izgrade na način koji bi ih u punoj meri činio odgovornim za fiskalne

odluke koje donose. Glavni trend u okruženju u okviru kojeg deluju

lokalne vlasti sve više postaje trend da se izvrši decentralizacija fiskalnih

funkcija.

Kada je reč o fiskalnoj decentralizaciji postavlja se nekoliko grupa

pitanja koja se, grosso modo, mogu grupisati u vidu (1) razloga za

fiskalnu decentralizaciju, (2) principa fiskalne decentralizacije i (3)

modela fiskalne decentralizacije.

8.4.1.Razlozi za fiskalnu decentralizaciju

Svakako da je jedno od ključnih pitanja koje se postavlja kada je reč o

fiskalnoj decentralizaciji, ono koje se tiče raspravljanja razloga koji

opravdavaju pristupanje procesu fiskalne decentralizacije.

Ovo pitanje je manje-više apsolvirano, budući da postoji nekoliko, pre

svega ekonomskih razloga koji objašnjavaju potrebu da se pristupi i

izvrši fiskalna decentralizacija104. Naravno, postoje i razlozi koji govore

102 Hogye, M. (editor): Local and Regional Tax Adminislration in Transition Countries,

Open Society and Local Government and Public Service Reforme Initiative, Budapest,

2000., str. 17-27 103 Damjanović, M.: Realiteti lokalne demokratije, prilog u Zbomiku Lokalna

demokratija, Magna agenda, Beograd, 2002., str. 16 104 Postoji mnogo radova u kojima se iznose argumenti u prilog fiskalnoj decentralizaciji.

Medju njima se posebno navode radovi koje je pripremio OECD (tzv. seminarski papiri,

Paris 1991. godine), zatim radovi posvećeni fiskalnoj decentralizaciji zemalja u tranziciji

koji su za pojedine zemlje pod nazivom "Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju"

organizovani od strane The Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern

Europe krajem prošlog i početkom ovog veka. U njima se mogu naći vrlo dobre

bibliografije radova iz navedene oblasti.

216

protiv fiskalne decentralizacije, naglašavajući njena ograničenja i

manjkavosti.

Jedan od osnovnih ekonomskih razloga za pristupanje fiskalnoj

decentralizaciji tiče se promena u individualnim preferencijama

potrošača prilikom izbora različitih javnih dobara. Alokativna funkcija

nameće potrebu da se lokalnim nivoima vlasti u zemlji dozvoli da vode

politiku javnih prihoda i javnih rashoda kakva će najbolje odgovarati

interesima i potrebama njihovih rezidenata105. Decentralizovana vlast je u

stanju da bude bolje i potpunije informisana o potrebama i zahtevima

pojedinaca, što može da doprinese boljem kvalitetu zadovoljavanja

javnih potreba. Sem toga, poznato je da je zadovoljavanje i

obezbedjivanje usluga na lokalnom nivou manje skupo, jer su opšti

troškovi i troškovi kontrole niži. Uz to, decentralizacija pruža

mogućnosti lokalnim vlastima da preuzmu odgovornost, ne samo za svoj

ekonomski, već i za ukupni društveni razvoj. Dakle, osnovni ekonomski

razlog koji govori u prilog fiskalnoj decentralizaciji vezuje se za

poboljšanje alokacije resursa, što se zasniva na pretpostavci da fiskalna

decentralizacija povećava lokalni uticaj nad javnim sektorom.

Nasuprot argumentima koji govore u prilog fiskalnoj decentralizaciji,

postoje i odredjena ograničenja koja ona sa sobom nosi. Naime, ciljevi

stabilizacione ekonomske politike i veća mogućnost administriranja

složenijim poreskim oblicima, kao što su porez na dodatu vrednost i

sintetički porez na dohodak gradjana, zahtevaju odredjeni stepen

centralizacije fiskalnih sistema. Centralna vlast je ta koja, pre svega ima

odgovornost za upravljanje makroekonomskim tokovima u zemlji. Da bi

to bila u stanju da učini efikasno, njoj su potrebni odgovarajući

instrumenti, uključujući i fiskalne. U nekim slučajevima se zbog toga

zahteva intervencija centralne vlasti, ali ona umanjuje (poništava)

fiskalnu decentralizaciju i dostignutu fiskalnu autonomiju i odgovornost

lokalnih vlasti. Ukoliko bi centralna vlast previše decentralizovala

poreski sistem to bi moglo da umanji njenu sposobnost da koristi mere

fiskalne politike za ostvarivanje makroekonomskih ciljeva.

105 Čapkova, S.: Pitanja lokalne vlasti, prilog u Zbomiku, Javne finansije, Magna agenda,

Beograd, 1999., str. 398-399

217

8.4.2. Principi fiskalne decentralizacije

Jedno od ključnih pitanja koje se postavlja jeste definisanje fiskalne

decentralizacije koja obezbedjuje uspešno funkcionisanje celokupnog

fiskalnog sistema. Drugim rečima, postojanje "zdrave" i "efikasne"

fiskalne decentralizacije javlja se kao uslov za efikasno pružanje javnih

usluga i makroekonomsku stabilnost. Pri tome valja imati u vidu da ne

postoji jedinstveni, optimalni stepen fiskalne decentralizacije, niti

unapred propisan set pravila koja uredjuju proces decentralizacije koja bi

mogla podjednako da se primene na sve zemlje. Normalno je da

specifične okolnosti koje obeležavaju svaku pojedinačnu zemlju, kao što

su nivo ekonomskog i institucionalnog razvoja, politički faktori, veličina

državne teritorije, broj stanovnika, etnička heterogenost, istorijski faktori,

tradicija i drugo imaju značajan uticaj na postizanje odredjenog stepena

fiskalne decentralizacije u konkretnoj zemlji106.

Iskustveno i teorijski mogu se identifikovati tri neophodna osnovna

principa kako bi se postigla "zdrava" i "efikasna" fiskalna

decentralizacija. To su: (1) potreba za jasnim definisanjem funkcija i

odgovornosti različitih nivoa vlasti u zemlji, (2) merenje autonomije koju

lokalna vlast ima na prihodnoj i rashodnoj strani i (3) uspostavljanje

odgovarajućih institucija.107

(1) Jedan od osnovnih principa fiskalne decentralizacije ogleda se u

potrebi da se poveravanje (delegiranje) funkcija od strane centralne vlasti

lokalnim nivoima vlasti učini jasno, precizno i nedvosmisleno, uz takodje

jasno i nedvosmisleno preciziranje i odredjivanje pripadnosti javnih

prihoda.

(2) Bazični princip fiskalne decentralizacije ogleda se i u merenju

autonomije koju lokalna vlast ima kako na prihodnoj, tako i na rashodnoj

strani. Kada je reč o prihodnoj strani to podrazumeva da lokalna vlast

ima ovlašćenja da sopstvenim sredstvima finansira javne rashode na

svom nivou. Neki javni prihodi, porezi pre svega, prema svojim

karakteristikama i ciljevima bolje odgovaraju nivou centralne vlasti, dok

su drugi javni prihodi (porezi), pak, podesniji za uvodjenje na lokalnom

nivou. U pitanju su odredjena pravila koja su teorijski, ali i iskustveno

potvrdjena i postavljena s ciljem opredeljivanja pripadnosti javnih

106 Popović, D., op.cit., str.60. 107 Oates, W.: Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanović, New York, 1972.

218

prihoda odgovarajućim nivoima vlasti unutar jedne države. U pitanju su,

zapravo, kriterijumi koji se odnose na podelu javnih prihoda (poreza) na

centralne i lokalne108.

Velika mobilnost poreske osnovice izmedju različitih nivoa vlasti

značajno otežava oporezivanje na lokalnom nivou i narušava efikasnu

alokaciju proizvodnih resursa. Zbog toga su javni prihodi (porezi) sa

manje mobilnom (ili nemobilnom) osnovicom za oporezivanje podesniji

za lokalne nivoe vlasti kako bi se izbeglo seljenje poreskih obveznika u

lokalne zajednice u kojima su poreske stope niže. U ove javne prihode

(poreze) uključuju se posebno porezi na imovinu, i to pre svega porezi na

nepokretnosti.

Progresivni porezi kojima se ostvaruju redistributivni ciljevi fiskalne

politike treba da budu centralizovani kako bi se izbegla selidba

obveznika u političko-teritorijalne jedinice u kojima je efektivno poresko

opterećenje niže. Ovde je prvenstveno reč o sintetičkom porezu na

dohodak gradjana.

Porezi kojima se ostvaruju ciljevi stabilizacione politike treba da

pripadnu centralnoj vlasti u državi, jer se na taj način može obezbediti

najefikasnije ostvarivanje takvih ciljeva. Naravno, ovde je reč o porezu

na dohodak gradjana, ali i o porezu na dobit preduzeća i opštem porezu

na promet.

Nejednaka raspodela poreske osnovice ukazuje na to da je ekonomski

efikasno da federalne jedinice oporezuju prirodne resurse (npr. izvor

nafte ili prirodnog gasa). Naime, moglo bi da se dogodi da političko-

teritorijalne jedinice čije su teritorije bogate prirodnim resursima, zbog

toga što imaju potpunu autonomiju u odredjivanju poreske stope i

poreske osnovice takvih poreza, budu u mogućnosti da ostale poreze

postave značajno ispod prosečnog poreskog opterećenja, što bi narušilo

alokaciju resursa. Štaviše, ako su takvi resursi neravnomerno

rasporedjeni izmedju federalnih jedinica, postoji ekonomsko opravdanje

da centralna vlast oporezuje ekstra dohodak u nameri da se izbegnu

suboptimalnosti u alokaciji proizvodnih činilaca.

Prema tome, kada je reč o merenju autonomije u sferi javnih prihoda

valja imati na umu siedeće: (1) poreska osnovica kod lokalnih poreza ne

sme da bude mobilna na medjuregionalnom planu, jer bi se u protivnom

108 Popović, D., op.cit., str. 61-65

219

poreski obveznici selili iz lokalnih zajednica u kojima su poreske stope

više u lokalne zajednice u kojima su one niže, (2) lokalni porezi treba da

budu jasni i lako uočljivi, pošto se njima finansiraju javni rashodi

lokalnog karaktera, (3) lokalni porezi treba da obezbedjuju dovoljno

prihoda i da budu stabilni kako bi mogli da ispune potrebe lokalne

zajednice, (4) lokalni porezi treba da budu što jednostavniji u poreskom i

administrativnom smislu reči kako bi troškovi naplate, a i troškovi

plaćanja bili što niži, a kontrola olakšana i (5) lokalni porezi ne treba da

budu progresivni, jer bi to moglo da dovede do selidbe imućnijih

poreskih obveznika.

Merenje autonomije na strani javnih rashoda polazi od stava da fiskalna

autonomija pretpostavlja izvesnu fleksibilnost lokalnih vlasti da, u okviru

postavljenih budžetskih ograničenja, mogu da odlučuju o prioritetima u

pogledu realizacije svojih javnih rashoda. Fiskalna decentralizacija ima

značajne implikacije na funkcionisanje javnog sektora: ona utiče na listu

javnih usluga koje se pružaju, način na koji se one pružaju i sredstva

kojima se finansiraju. Stvama efektivna fiskalna decentralizacija zahteva

da lokalni nivoi vlasti mogu ne samo da donose sopstvene odluke o

pružanju javnih usluga, već i da sami snose značajan deo troškova

njihovog pružanja. To, drugim rečima, znači da lokalne vlasti moraju da

budu ekonomski sposobne, tj. da raspolažu dovoljnim sopstvenim

izvorima prihoda ako žele da efikasno funkcionišu. Stoga je potrebno da

jasno budu definisana, stabilna i jedinstvena pravila za utvrdjivanje

pripadnosti javnih prihoda izmedju centralne i lokalne vlasti kako bi se

eliminisali pokušaji "sakrivanja" sopstvenih lokalnih javnih prihoda ili

nezaintesovanost lokalnih vlasti za njihovo ostvarivanje. U protivnom,

nedostatak navedenih pravila dovodiće do tzv."vertikalne budžetske

neravnoteže", odnosno do pokušaja da lokalna vlast sakrije sopstvene

prihode ili da bude nezainteresovana za njihovo ostvarivanje.

(3) Konačno, jedan od nužnih preduslova za uspešnu decentralizaciju

lokalne vlasti jeste da lokalne vlasti imaju dovoljno administrativnih i

tehničkih mogućnosti da efikasno izvršavaju poverene poslove i zadatke.

Dobro postavljen budžetski sistem, postojanje efikasnih lokalnih organa

za naplatu javnih prihoda i odgovarajući mehanizmi za obezbedjivanje

koordinacije i saradnje izmedju različitih nivoa vlasti, kako u političkom

tako i u tehničkom smislu reči, imaju ključnu ulogu u funkcionisanju

sistema s većim brojem nivoa vlasti.

220

8.4.3. Modeli fiskalne decentralizacije

Razlikuju se tri modela fiskalne decentralizacije: (1) model prenošenja

(devolucije) vlasti (eng. devolution), (2) model dekoncentracije (eng.

deconcetration) vlasti i (3) model poveravanja (delegiranja) vlasti (eng.

delegation).

Model prenošenja vlasti predstavlja najpotpuniji model fiskalne

decentralizacije, budući da podrazumeva uspostavljanje potpuno

nezavisne lokalne vlasti kojoj su data samostalna prava u izvršavanju

javnih potreba, kao i odgovarajuća prava na uvodjenje poreza i drugih

oblika javnih prihoda potrebnih za finansiranje prenetih joj funkcija. Reč

je, zapravo, o punoj fiskalnoj decentralizaciji, tj. o prenošenju vlasti s

centralnog na lokalni nivo, koja je tesno povezana s konceptom

demokratskog društva i efikasnošću javnog sektora.

Model dekoncentracije podrazumeva decentralizaciju državnih organa

(npr. ministarstava) koji su oformljeni na centralnom nivou vlasti, tako

što se obrazuju njihovi ogranci na lokalnom nivou vlasti (prostorno se

dislociraju) uz davanje mogućnosti tim ograncima da donose nezavisne

odluke. U praksi je moguća dekoncentracija vlasti bez davanja

ovlašćenja za samostalno i nezavisno donošenje odluka, odnosno

potrebno je da za svaku svoju odluku ogranak prethodno zatraži

odobrenje centralnog nivoa vlasti. Ovde je, kao što se vidi, u pitanju

samo decentralizacija javnih funkcija, tj. javnih rashoda, a ne i

decentralizacija javnih prihoda.

Konačno, model poveravanja vlasti predstavlja model koji je

kompromisan model fiskalne decentralizacije, budući da se nalazi

izmedju modela prenošenja vlasti i modela dekoncentracije vlasti.

Naime, ovaj model podrazumeva da se lokalnim organima vlasti

poverava vršenje odredjenih javnih funkcija uz prenošenje i

odgovarajućih javnih prihoda, ali su lokalni organi vlasti u isto vreme

izloženi svojevrsnom nadzoru od strane centralne vlasti.

8.5. Pripadnost i raspodela javnih prihoda u Srbiji

Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima, kao jedan od osnovnih

poreskih zakona, utvrdjuje, pored ostalog, i pripadnost različitih vrsta

javnih prihoda pojedinim nivoima vlasti u Republici. Valja reći da to i

nije jedini zakon koji se bavi navedenom materijom. Još nekoliko

221

zakonskih tekstova se, u većoj ili manjoj meri, bave utvrdjivanjem

pripadnosti javnih prihoda u Republici, naravno pozivajući se i

oslanjajući se na osnovna rešenja data u Zakonu o javnim prihodima i

javnim rashodima. Reč je o Zakonu o utvrdjivanju odredjenih

nadležnosti autonomne pokrajine, Zakonu o lokalnoj samoupravi,

Zakonu o obimu sredstava i učešću opština, gradova i grada Beograda u

porezu na zarade i porezu na promet u .... godini109. Odredjene

"ingerencije" u ovoj oblasti, doduše, indirektno ima i Zakon o

budžetskom sistemu, odnosno Zakon o budžetu Republike Srbije za ....

godinu.

Zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima predvidjeno je da se

Republika finansira prihodima od poreza, taksa i ostalih prihoda,

naknadama, kao i prihodima privatnopravnog karaktera (domenski i

slični prihodi). Neki od navedenih prihoda pripadaju samo budžetu

Republike, dok druge prihode Republika u celini ili delimično ustupa

drugim političko-teritorijalnim jedinicama i to Autonomnoj pokrajini

Vojvodini ili jedinicama lokalne samouprave u vidu zajedničkih

prihoda.110

Budući da je zajednica prihoda u poreskom sistemu Srbije vrlo podložna

čestim promenama, u tekstu koji sledi prikazaće se stanje koje je bilo na

snazi 1. jula 2005. godine.

8.5.1. Prihodi koji pripadaju budžetu Republike

Budžetu Republike u potpunosti pripadaju prihodi po osnovu poreza na

dodatu vrednost, akciza, carina i carinskih dažbina, porezi na upotrebu,

držanje i nošenje dobara i porez na premiju neživotnih osiguranja.

Takodje, budžetu Republike pripadaju u potpunosti i prihodi po osnovu

republičkih administrativnih, sudskih taksa i registracionih taksa. Prihodi

budžeta Republike su i prihodi koje svojom delatnošću ostvare republički

organi i organizacije, koncesione naknade, višak prihoda po završnom

računu Narodne banke Srbije, republički domenski prihodi (prihodi od

109 Navedeni zakon je do 1. januara 2005. godine donošen za svaku godinu pojedinačno.

Počev od januara 2005. godine navedenu materiju reguliše Zakon o raspodeli transfernih

sredstava iz budžeta Republike Srbije i učešću opština, gradova i grada Beograda u

porezu na zarade u 2005. godini. 110 Stojanović, S.: Zajednica prihoda u poreskom sistemu Srbije, Želind, Beograd, 2002, posebno glava 3, str. 73-176

222

državne imovine, preduzeća i ustanova, po osnovu korišćenja, davanja u

zakup ili prodaje), prihodi po osnovu donacija učinjenih Republici,

prihodi od javnih zajmova, prihodi od kamata na plasmane novčanih

sredstava i deponovanih sredstava Republike kod Narodne banke i

Tržištu novca, novčane kazne izrečene u krivičnom, prekršajnom i

drugom postupku koji se vodi pred državnim organima, oduzeta

imovinska korist i sredstva dobijena prodajom oduzetih predmeta u

krivičnom, prekršajnom i drugom postupku, prihodi od akcionarskog

kapitala Republike i hartija od vrednosti, prihodi od emisije, kao i prihodi

po legata.

Značajni su javni prihodi koji se dele izmedju Republike i drugih nivoa

političko-teritorijalne organizovanosti.

Tako, budžetu Republike pripada 57.3% prihoda od poreza na dobit

preduzeća ostvarenog na teritoriji Autonomne pokrajine Vojvodine.

Budžetu Republike, medjutim, pripada 100% prihoda od ovog poreza

ostvarenog na ostalom području Republike. Budžetu Republike pripada i

60% prihoda pd poreza na zarade ostvarenog na području van AP

Vojvodine, odnosno 42% poreza na zarade ostvarene na teritoriji AP

Vojvodine. Budžetu Republike pripada i 45% (na teritoriji AP

Vojvodine), odnosno 50% (na području Republike van teritorije AP

Vojvodine) prihoda po osnovu privatizacije111, kao i deo prihoda od

pojedinih naknada za korišćenje dobara od opšteg interesa.

Struktura prihoda budžeta Republike data je u okviru dela koji se odnosi

na poreski sistem sui generis.

8.5.2. Prihodi koji pripadaju budžetu AP Vojvodine

Autonomna pokrajina Vojvodina predstavlja oblik ostvarivanja

teritorijalne autonomije (teritorijalne decentralizacije) u Republici Srbiji.

Donošenje Zakona o utvrdjivanju odredjenih nadležnosti autonomne

pokrajine početkom 2002. godine (zakon poznat pod nazivom tzv.

Omnibus zakon), krenulo se u pravcu ostvarivanja fiskalne teritorijalne

111 Raspodela prihoda po osnovu privatizacije vrši se, na osnovu čl. 6l Zakona, prema

sledećoj formuli: 30% pripada zaposlenima i ranije zaposlenima, 10% fondu penzijskog i

invalidskog osiguranja zaposlenih, 5% teritorijalnoj autonomiji, 5% lokalnoj autonomiji i

5% za naknadu licima čija je imovina nacionalizovana. Ostalo pripada budžetu

Republike.

223

decentralizacije, odnosno davanja većih ovlašćenja (funkcija, odnosno

rashoda) teritorijalnim autonomijama. U tom smislu precizirani su i šire i

obuhvatnije navedeni, u odnosu na rešenja u Zakonu o javnim prihodima

i javnim rashodima, javni prihodi (i javni rashodi) koji u potpunosti ili

delimično pripadaju budžetu teritorijalne autonomije, odnosno budžetu

AP Vojvodine.

Budžetu AP Vojvodine u potpunosti pripadaju prihodi od pokrajinskih

administrativnih taksa, prihodi koje svojom delatnošću ostvare

pokrajinski organi i organizacije i prihodi od transfera iz budžeta

Republike koji se utvrde Zakonom o budžetu Republike za svaku

konkretnu godinu.

Budžetu AP Vojvodine pripadaju i donacije koje su njoj namenjene,

njeni domenski prihodi (korišćenje, davanje u zakup i prodaja imovine

koja joj pripada), prihodi od akcionarskog kapitala Pokrajine i hartija od

vrednosti i prihodi od legata.

Budžetu AP Vojvodine pripada i 42.7% poreza na dobit preduzeća

ostvarenog na njenoj teritoriji, 18% prihoda od poreza na zarade

ostvarenog takodje na teritoriji AP Vojvodine, kao i 5% prihoda od

privatizacije preduzeća ostvarenih na njenoj teritoriji.

U tabeli koju ćemo navesti daje se struktura prihoda budžeta AP

Vojvodine.

Tabela 14. Struktura prihoda budžeta AP Vojvodine u 2003. i 2004.

godini

Prihod/godina 2003. godina 2004. godina

1. Porezi 21,9 24,0

2. Donacije i transferi 77,6 74,5

3. Ostali prihodi 0,5 1,5

Ukupna budžetska primanja 100,0 100,0

Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija,

Ministarstvo finansija, Beograd, 2005., str. 35. Obračun autora.

Tačno odredjivanje izvora javnih prihoda iz kojih se finansiraju javni

rashodi u budžetu AP Vojvodine omogućava da se jasno razdvoje, s

jedne strane, sopstveni javni prihodi Pokrajine od, s druge strane, prihoda

koji su zajednički za Republiku i Pokrajinu (i eventualno i lokalnu

samoupravu, kao što će se kasnije videti).

224

Naravno, nema nikakve sumnje da su daleko najznačajniji javni prihodi

budžeta Autonomne pokrajine oni koji se ostvaruju po osnovu transfera

iz budžeta Republike (oko 75%), a zatim prihodi po osnovu poreza na

zarade i poreza na dobit preduzeća. Svi ostali javni prihodi imaju

uglavnom marginalni značaj za budžet Autonomne pokrajine Vojvodine.

Medjutim, valja navesti činjenicu da mogućnost da AP Vojvodina može

da ima sopstvene javne prihode ukazuje, ipak, na izvesno finansijsko

osamostaljivanje Autonomne pokrajine.

8.5.3. Prihod koji pripada budžetu lokalne samouprave

Ustavom Republike Srbije je predvidjeno da "za obavljanje Ustavom i

zakonom utvrdjenih poslova opštini pripadaju prihodi utvrdjeni zakonom".

Ova odredba je razradjena Zakonom o javnim prihodima i javnim

rashodima, koji uredjuje pripadnost javnih prihoda budžetu jedinice

lokalne samouprave. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima samo

taksativno nabraja koji javni prihodi pripadaju budžetu jedinice lokalne

samouprave za finansiranje odgovarajućih javnih rashoda, a Zakon o

lokalnoj samoupravi to precizira i grupiše sve javne prihode u tri grupe:

izvorne, ustupljene i dopunske javne prihode.

Novi model finansiranja lokalne samouprave, uveden Zakonom o

lokalnoj samoupravi počev od 2002. godine, zasniva se na fiskalnoj

decentralizaciji i novim osnovama prihodovanja sredstava lokalne

samouprave, što čini neophodne pretpostavke za obezbedjivanje realne

autonomije lokalne samouprave.

Zakonom o lokalnoj samoupravi je predvidjeno da jedinici lokalne

samouprave kao njeni izvorni prihodi pripadaju sledeći prihodi koji se

ostvare na njenoj teritoriji:

1. opštinske administrativne takse,

2. lokalne komunalne takse,

3. boravišna taksa,

4. naknada za korišćenje gradjevinskog zemljišta,

5. naknada za uredjivanje gradjevinskog zemljišta,

6. naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora,

225

7. naknada za zaštitu i unapredjenje životne sredine,

8. prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u

državnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave, ustanova

ili organizacija čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave,

9. prihodi od prodaje pokretnih stvari u državnoj svojini koje koristi

jedinica lokalne samouprave, ustanova ili organizacija čiji je

osnivač jedinica lokalne samouprave,

10. prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih

delatnosti i prihodi od drugih koncesionih poslova koje je jedinica

lokalne samouprave zaključila u skladu sa zakonom,

11. prihodi od kamata na sredstva jedinice lokalne samouprave,

12. novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku za prekršaje

propisane aktom Skupštine opštine, kao i oduzeta imovinska

korist u tom postupku,

13. prihodi koje svojom delatnošću ostvare opštinski organi, službe i

organizacije,

14. samodoprinos uveden za teritoriju opštine,

15. prihodi po osnovu donacija, i

16. drugi lokalni javni prihodi utvrdjeni zakonom.

Medju navedenim prihodima jedinica lokalne samouprave valja posebno

naglasiti značaj lokalnih komunalnih taksa i prihod po osnovu

samodoprinosa. Ovi prihodi su za većinu jedinica lokalne samouprave

bilansno ako ne najznačajniji, onda svakako medju najznačajnijim

lokalnim javnim prihodima.

Zakon o lokalnoj samoupravi navodi 16 vrsta lokalnih komunalnih taksa

koje skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi za korišćenje

prava, predmeta ili usluga. Reč je o, grosso modo, komunalnim taksama

za korišćenje javnih površina i prostora, za korišćenje obala i voda, za

isticanje i ispisivanje firmi, za držanje sredstava za zabavu, držanje

motornih vozila, restorana i drugih objekata na vodi, kućnih ljubimaca i

slično. U okviru lokalnih komunalnih taksa posebno značajna sredstva

ostvaruju se od taksa za isticanje i ispisivanje firmi.

226

Samodoprinos predstavlja relativno bilansno značajan lokalni izvorni

javni prihod strogo namenskog karaktera. Njegova se specifičnost ogleda

u tome što odluku o njegovom uvodjenju donose gradjani neposrednim

ličnim izjašnjavanjem na referendumu i što je on po pravilu vremenski

ograničen javni prihod (naplaćuje se odredjeni broj godina). Iako

samodoprinos ima dugu tradiciju na prostorima Srbije, njegov bilansni

značaj je u poslednje vreme polivalentan. Naime, opštine koje uvedu

ovaj oblik lokalnih izvornih javnih prihoda na svojoj teritoriji

obezbedjuju značajne prihode za svoje lokalne budžete. Medjutim, nije

veliki broj opština koje uspevaju u tome, pogotovo u kontinuitetu, da

jedan samodoprinos smenjuje drugi112.

Izvorni javni prihodi ipak nisu dovoljni da obezbede finansiranje lokalnih

i javnih rashoda, pa se jedinicama lokalne samouprave ustupaju i

pojedini prihodi koji pripadaju Republici. Reč je o ustupljenim javnim

prihodima. Ovde je u pitanju sistem zajednice prihoda koji podrazumeva

da se na nivou Republike utvrdjuju svi elementi konkretnih javnih

prihoda, a posebnim zakonima se vrši njihova raspodela na pojedine

nivoe vlasti. U pitanju je sistem zajednice prihoda koji postoji na relaciji

izmedju Republike i opštine, odnosno grada. Kod odredjenih javnih

prihoda ova zajednica prihoda obuhvata i teritorijalnu autonomiju,

odnosno autonomnu pokrajinu.

Republika ustupa jedinici lokalne samouprave sledeće javne prihode koji

se ostvare na njenoj teritoriji i to:

I . Porez na prihode od:

1. poljoprivrede i šumarstva,

2. samostalne delatnosti,

3. nepokretnosti,

4. davanja u zakup pokretnih stvari,

112 Istraživanja su pokazala da svega oko 25-30 opština u Srbiji, od ukupno 160, uspeva

da uvede i naplati samodoprinos i one po tom osnovu ostvaruju oko 10% svojih izvornih

javnih prihoda. Vidi: Levitas, T.: Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u

Srbiji, Ekspertska konferencija o reformi sistema finansiranja lokalne samouprave u

Srbiji, Beograd, 24. juni 2003., str. 17. Organizatori navedene konferencije bili su

SLGRP, Open Society Institute, USAID i PALGO centar, Beograd.

227

5. osiguranja lica,

6. ostalih prihoda u skladu sa zakonom.

II. Porez na imovinu,

III. Porez na nasledje i poklon,

IV. Porez na prenos apsolutnih prava.

Prihodi od navedenih poreza u celosti pripadaju budžetima jedinica

lokalne samouprave.

Budžetima jedinica lokalne samouprave, odnosno budžetima opština,

gradova i grada Beograda, pripadaju još i:

1. 40% poreza na zarade ostvarenog na njihovoj teritoriji,

2. deo naknade za korišćenje mineralnih sirovina,

3. deo naknade za izvadjeni materijal iz vodotoka,

4. deo naknade za korišćenje šuma,

5. deo naknade za promenu namene poljoprivrednog zemljišta,

6. deo naknade za izgradnju, održavanje i korišćenje lokalnih puteva,

7. deo naknade za zagadjivanje životne sredine,

8. deo naknade za investicije, i

9. 5% od prihoda od privatizacije preduzeća na njihovoj teritoriji.

Konačno, budžetu jedinica lokalne samouprave pripadaju i transferi iz

budžeta Republike, diferencirano prema opštinama i gradovima. Visina

ovih transfera utvrdjuje se posebnim zakonom za svaku godinu. Tako je

Zakonom o raspodeli transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije i

učešću opština, gradova i grada Beograda u porezu na zarade u 2005.

godini to učinjeno za 2005. godinu. Pri odredjivanju iznosa navedenih

transfera uvažavaju se višestruke raznolikosti opština Srbije, ne samo u

pogledu površine i broja stanovnika, već i po mnogim drugim

kriterijumima. Navedeni kriterijumi utvrdjeni su u čl. 99 Zakona o

lokalnoj samoupravi. U pitanju su sledeći kriterijumi: (1) veličina

teritorije jedinice lokalne samouprave, (2) broj stanovnika, (3) broj

odeljenja i broj objekata osnovnih i srednjih škola, (4) broj dece

228

obuhvaćene društvenom brigom o deci i broj objekata društvene brige o

deci, (5) razvijenost i (6) status životne sredine. Uvažavajući navedene

kriterijume, ilustracije radi treba navesti da medju opštinama najmanji

transfer za 2005. godinu ima opština Crna Trava u iznosu od 9.606.143

dinara, a najveći opština Kraljevo od 209.848.271 dinara. Kad je reč o

gradovima, predvidjeno je da transferi koji su njima namenjeni u 2005.

godini iznose:

1. Beograd 5.395.034.000 dinara,

2. Kragujevac 500.007.000 dinara,

3. Niš 498.716.722 dinara, i

4. Novi Sad 796.605.050 dinara.

Da bi se stekla bar približna slika o relativnim odnosima izmedju prihoda

budžeta jedinica lokalne samouprave navešće se podaci o učešću

pojedinih gradova i opština u ukupnim prihodima lokalnog nivoa vlasti u

mesecu januaru 2005. godine, inače prvom mesecu primene novog

sistema utvrdjivanja prihoda budžeta jedinica lokalne samouprave. Udeo

grada Beograda je 38.4%, Novog Sada 8.9%, Niša 4.2%, Kragujevca

0.7%, a svih ostalih opština skupa 47.7%. Naravno, u pitanju je prvi

mesec novog sistema odredjivanja visine budžeta jedinica lokalnih

samouprava, pa verovatno da navedeni podaci neće biti i konačni,

odnosno realni.

U čl. 100 Zakona o lokalnoj samoupravi navedeno je da jedinici lokalne

samouprave koja ne ostvari sredstva dovoljna po osnovu izvornih i

ustupljenih javnih prihoda za realizaciju sopstvenih javnih rashoda mogu

da se obezbede dopunska sredstva. Navedenu mogućnost je u

dosadašnjem periodu koristio relativno i apsolutno mali broj jedinica

lokalne samouprave, što se vidi i iz činjenice da dopunska sredstva u

ukupnim budžetskim sredstvima svih jedinica lokalne samouprave u

Srbiji ne učestvuju sa više od 2%.

U tabeli koja sledi daje se sumarna struktura javnih prihoda jedinica

lokalne samouprave Srbije na bazi raspoloživih podataka Ministarstva

finansija Srbije.

229

Tabela 15. Struktura javnih prihoda jedinica lokalne

samouprave u 2003. i 2004. godini

Prihod/godina 2003. godina 2004. godina

1. Porezi 77,8 76,3

2. Donacije i transferi 0,0 0,8

3. Drugi prihodi 22,2 22,9

4. Ostali prihodi 0,0 0,0

Ukupna budžetska primanja 100,0 100,0

Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Beograd, 2005., str. 39. Obračun autora.

Iz tabele je, iako ona ne zadovoljava kriterijume razlikovanja javnih

prihoda jedinica lokalne samouprave sa stanovišta izvornosti, vidljivo da

su dominantni izvorni i ustupljeni prihodi svrstani u kategoriju "porezi".

Ova kategorija obuhvata kako sve poreze u užem smislu, tako i sve

poreze u širem smislu, odnosno sve vrste komunalnih i administrativnih

taksa, naknada, kao i samodoprinos. Kategorija "drugi prihodi" obuhvata

sve vrste prihoda od imovine (korišćenje, iznajmljivanje i prodaja),

prihode koje svojim aktivnostima ostvare opštinski organi i organizacije,

novčane kazne i oduzetu imovinsku korist. Praktično, najznačajnji prihod

u okviru ove stavke za jedinice lokalne samouprave predstavlja prihod

koji one ostvaruju po osnovu iznajmljivanja poslovnog prostora koji im

je stavljen na raspolaganje.

Iako sistem zajedničkih prihoda jedinicama lokalne samouprave

garantuje odredjenu izvesnost u ostvarivanju prihoda, naročito prihoda

od poreza na zarade, poseban problem nastaje zbog činjenice da je za

najveći broj opština iznos transfera iz budžeta Republike vrlo značajan

izvor prihoda, a na iznos ustupljenih prihoda jedinica lokalne

samouprave ne može da utiče. Posledica takvog stanja jeste izuzetno

šarenilo u visinama taksa koje svojim autonomnim odlukama uvode

jedinice lokalne samouprave, bilo da je reč o administrativnim, bilo o

komunalnim taksama. Štaviše, početkom 2005. godine, kada je učinjen

osetan zaokret u strukturi ustupljenih i izvornih javnih prihoda

jedinicama lokalne samouprave, budući da su uvodjenjem poreza na

dodatu vrednost i ukidanjem poreza na platni fond jedinice lokalne

samouprave ostale bez svoja dva bilansno izdašna i predvidljiva

230

ustupljena javna prihoda113, došlo je do neočekivanog osetnog povećanja

administrativnih i, posebno, komunalnih lokalnih taksa, jer mnoge

jedinice lokalne samouprave nisu bile zadovoljne odredjenim transferima

iz budžeta Republike.

Uvodjenjem sistema transfera kao jednog od dominantnih izvora prihoda

budžeta jedinica lokalne samouprave, do čega je došlo u Srbiji početkom

2005. godine, nastaje značajna fiskalna zavisnost jedinica lokalne

samouprave od centralne (republičke) vlasti, što otežava trošenje prihoda

u skladu s lokalnim preferencijama i sužava do tada ostvareni stepen

fiskalne decentralizacije u Srbiji.

Meru fiskalne decentralizacije najbolje iskazuje udeo lokalnih javnih

prihoda u ukupnim javnim prihodima svake konkretne zemlje i, posebno,

struktura lokalnih javnih prihoda sa stanovišta izvornosti. Tako je, na

primer, u periodu 1975.-2002. godine udeo lokalnih javnih prihoda u

ukupnim javnim prihodima u unitarno uredjenim državama OECD

iznosio izmedju 12.3% (u 1975. godini) i 13.8% (u 2002. godini). Podaci

pokazuju da je u navedenom skoro trodecenijskom periodu došlo do

jačanja fiskalne decentralizacije u unitarnim državama OECD, budući da

je udeo lokalnih javnih prihoda povećan za skoro desetak procenata. U

federalno uredjenim državama situacija je osetno drugačija. Naime, dok

je udeo lokalnih javnih prihoda u ukupnim javnim prihodima u 1975.

godini iznosio 10.6%, u 2002. godini je iznosio samo 8.l%. Posebno je

interesantao što ovaj pad u čitavom periodu teče kontinuirano. Isto tako u

meri u kojoj je i oslabila pozicija lokalnih javnih prihoda pojačana je

pozicija javnih prihoda srednjeg nivoa vlasti (republika), budući da je

pozicija saveznih vlasti ostala nepromenjena114.

U Srbiji je za period 1992 - 2004. godine zbog čestih promena modela

finansiranja lokalne samouprave i specifičnih društveno-ekonomskih

odnosa (izražena inflacija, sankcije i brojni drugi endogeni i egzogeni

nepovoljni faktori koji su obeležili posmatrani period) teško utvrditi udeo

lokalnih javnih prihoda u ukupnim javnim prihodima. Procene koje su

učinjene pokazuju da je stepen fiskalne decentralizacije u Srbiji nešto

veći nego što je to slučaj sa unitarnim državama OECD-a, ali da ima

obrnutu tendenciju. Dok je udeo lokalnih javnih prihoda u prvoj polovini

113 Do uvodjenja poreza na dodatu vrednost, izmedju ostalih, dva najizdašnija izvora

prihoda budžeta jedinica lokalne samourave bili su udeo u porezu na promet i porez na

platni fond. 114 Statistiques des recettes publiques, 1965-2003, OECD, Paris, 2004., str. 212

231

posmatranog perioda u Srbiji iznosio oko 12%, u drugoj polovini on se

smanjuje na nešto ispod 11%. Valja očekivati da će taj odnos biti očuvan

u narednom periodu uprkos osetnoj promeni modela finansiranja jedinica

lokalne samouprave do koje je došlo počev od 1. januara 2005. godine115.

U strukturi lokalnih javnih prihoda u državama članicama OECD-a

dominiraju izvorni lokalni javni prihodi (preko 68% u unitarnim i blizu

70% u federalnim državama), dok je udeo ustupljenih prihoda u obe

grupacije oko 27%. Udeo dopunskih javnih prihoda je skroman: u

unitarnim državama članicama OECD-a iznosi oko 5%, a u federalnim

oko 3% ukupnih lokalnih javnih prihoda.

Nasuprot navedenim strukturama lokalnih javnih prihoda sa stanovišta

izvornosti zastupljene u državama članicama OECD-a, podaci za Srbiju

ukazuju na značajnu fiskalno-finansijsku zavisnost lokalnih zajednica od

Republike. Do kraja nepouzdani podaci pokazuju da je učešće izvornih

prihoda u ukupnim javnim prihodima jedinica lokalne samouprave u

Srbiji nešto iznad 50%, a učešće ustupljenih oko 47% ukupnih javnih

prihoda jedinica lokalne samouprave. U slučaju Srbije, udeo dopunskih

lokalnih prihoda je skroman i iznosi oko 2%. Promena modela

finansiranja jedinica lokalne samouprave koja je počela da se primenjuje

od 1. januara 2005. godine svakako će još više pojačati udeo ustupljenih

prihoda (transferi i povećanje udela u porezu na zarade) u ukupnim

prihodima jedinica lokalne samouprave. To takodje, sa svoje strane,

pokazuje sužavanje dostignutog nivoa fiskalne decentralizacije u Srbiji.

9. MEDJUNARODNI ASPEKTI OPREZIVANJA -

SAVREMENE TENDENCIJE

9.1. Uvod

U poslednje vreme svedoci smo sve intezivnijeg procesa globalizacije

svetske privrede. To je proces integacije nacionalnih privreda u svetski

privredni sistem u kojem privredni subjekti svoje odluke donose i

delatnost obavljaju u uslovima svetske konkurencije.

115 Podaci za period 1992-2000. g. su procene autora na bazi podataka B-2 obrasca i

podataka Narodne banke Jugoslavije, Zavoda za obračun i plaćanja. Podaci za kasnije

godine izračunati su na bazi podataka iz Opšteg bilansa javnih prihoda i javnih rashoda

Republike Srbije za odgovarajuće godine.

232

Prema tome, globalizacija je drugi naziv za svetsku tržišnu utakmicu u

kojoj država prestaje biti dominantan kriterijum optimizacije globalnih

poslovnih sistema.

Nastanku i inteziviranju procesa globalizacije svetske privrede u

poslednje vreme naročito je pogodovala sve prisutnija liberalizacija i

deregulacija medjunarodnih ekonomskih tokova, razvoj informatičke i

telekomunikacione tehnologije, kao i povećanje brzine i smanjenje

troškova prevoza. Urušavanje socijalističkog ekonomskog sistema i

prelaz socijalističkih zemalja na tržišnu privredu dao je poseban podsticaj

inteziviranju procesa globalizacije. Svetsko tržište postalo je merilo

uspešnosti funkcionisanja nacionalnih tržišta. Zbog toga su

standardiizovane mere ekonomske politike, pre svega poreske politike

razvijenih zemalja postale uzor kome teže zemlje u tranziciji.

Nije sporno da globalizacija svetskog poslovanja donosi niz pogodnosti

svima koji u njoj učestvuju, kao što su: 1) povećanje standarda što

omogućava veću efikasnost u alokaciji raspoloživih resursa u svetskim

razmerama; 2) bogatija ponuda i veći izbor dobara i usluga kao rezultat

liberalizacije i proširenja medjunarodne razmene; 3) povećanje brzine i

smanjenja troškova prevoza, kao i povećanje dostupnosti svih delova

sveta; 4) povećanje raspoloživosti i kvaliteta informacija.

Globalizacija, uz sve to, može imati i negativne efekte na nivou

nacionalne privrede, budući da zaštita nacionalnih interesa u novim

uslovima, pogotovo u malim i manje razvijenim zemljama, postaje bitno

otežana. Konfliktni interesi u uslovima globalizacije mogu nastati na

različitim područjima, izmedju ostalog i na području oporezivanja.

Razume se, sve to ne dovodi u pitanje neminovnost uključivanja u proces

globalizacije, budući da bi ostajanje po strani tog procesa, odnosno

njegovo ignorisanje za svaku zemlju, pogotovo gledajući dugoročno, bilo

pogubno. Nije reč o tome, uključiti se u proces globalizacije ili ne, nego

kada se, pod kojim uslovima i na koji način uključiti u taj proces, a da se

ne dovedu u pitanje vitalni nacionalni interesi i indentitet zemlje.

Novo vreme sa složenijim izazovima i porastom procesa globalizacije

zahtevalo je pokretanje fiskalnih reformi koje nisu bile isključivo

usmerene na povećanje poreskih prihoda. Razlozi za pokretanje fiskalnih

reformi bili su brojni: porast učešća javne potrošnje i budžetskog deficita

u BDP; uticaj globalizacije ekonomije i poreske konkurencije na

svetskom tržištu pri većoj pokretljivosti kapitala i rada; porast poreske

233

utaje; zahtevi za poboljšanjem efikasnosti rada poreske administracije;

rasprostranjeno verovanje da porezi nisu u dovoljnoj meri progresivni i

ne zadovoljavaju socijalne i ekonomske ciljeve; visoke poreske stope.

Medjunarodne institucije su takodje podsticale fiskalne reforme,

pogotovo MMF i Svetska banka.

Pritisak za sprovodjenje reformi u zemljama članicama EU naročito je

bio izražen u zahtevima za poreskom harmonizacijom pod uticajem

povećanja evropske integracije i funkcionisanja zajedničkog tržišta.116

Mnoge zemlje su izvršile reformu poreske administracije čiji cilj je bio

unapredjenje rada, postupka kontrole, informisanosti i efikasnije

budžetsko izveštavanje.

9.2. Poreske reforme

Većina zemalja je u okviru fiskalne reforme u proteklom periodu snizila

visinu stopa i proširila osnovicu u sistemu oporezivanja dohotka,

povećala ekološke poreze i poreze na proizvode i usluge. Tako je rezultat

sprovedenih reformi bila promena u poreskoj strukturi nastale usled

prebacivanja poreskog opterećenja sa dohotka na potrošnju. Struktura

poreskih prihoda je izuzetno važna, jer pokazuje ko plaća najveći iznos

poreza i da li je poreski sistem pravedan. Činjenica je da su porezi na

proizvode i usluge u svim svojim varijantama generalno regresivni, za

razliku od progresivnog poreza na dohodak gradjana prema kome je

poresko opterećenje u direktnoj vezi sa ekonomskom snagom poreskog

obveznika. Kao rezultat reformi desilo se sledeće: stope poreza na

dohodak su smanjene uz istovremeni porast stope poreza na potrošnju,

što je uticalo na izmenu poreske strukture u korist poreza na potrošnju.117

Reforme su pomirile dva cilja koja se nadmeću u poreskom sistemu:

sniženje stopa poreza na dohodak i obezbedjenje neophodnog nivoa

poreskih prihoda za finansiranje javne potrošnje. Pošlo se od toga da bi

sniženje marginalne stope poreza na dohodak gradjana moglo da utiče na

smanjenje destimulacije ka radu. Visoka marginalna poreska stopa na rad

i na kapital nepovoljno utiče na investicije (otvaranje preduzeća) i

116 "OECD Urges Governments to Focus on More Efficiency in Tax Policies", 2001,

OECD's Economic Outlook, No. 69, OECD; Hrustić, H.: Poreske reforme u EU,

Računovodstvo, br. 10/2002, SRRS, Beograd, str. 52-59 117 Heady, C.: With slower economic growth in prospect, will tax burdens fall?, OECD

Observer, Paris, March 01, 2002.

234

štednju, te je smanjenje visoke marginalne stope postalo prioritetan

zadatak.

Sa smanjenjem stope poreza na dohodak gradjana istovremeno su

smanjeni i odbici od oporezivog dohotka. Takodje, kod poreza na

dohodak korporacija uz smanjenje stope su ukinute ili limitirane razne

olakšice što je povećalo osnovicu ovog poreza.

Porezi na dohodak su u zemljama članicama OECD bili najvažniji izvor

poreskih prihoda do 1988. godine.118 Medjutim, od tada taj izvor

poreskih prihoda postepeno gubi na relativnom značaju tako da su u

protekloj deceniji porezi na dohodak i porezi na proizvode i usluge

postali manje-više podjednako značajni. Do povećanja učešća prihoda od

poreza na proizvode i usluge u ukupnim poreskim prihodima je najvećim

delom došlo usled uvodjenja PDV, a i većina zemalja je poslednjih

godina povećala visinu opšte stope ovog poreza.

Opšta karakteristika PDV u gotovo svim zemljama članicama EU je bila

povećanje stope od godine uvodjenja ovog poraza do danas. Razlozi su,

od zemlje do zemlje, različiti, a najčešći je bio povećanje obima javne

potrošnje i budžetskih sredstava za pokriće rashoda javnog penzijskog

osiguranja.

Reforme su bile u pravcu podrške za stvaranje mogućnosti za

zapošljavanje i podsticaja za zaštitu životne sredine. Usled aktuelnosti

problematike zaštite životne sredine, zahtevi za podsticaj zaštite životne

sredine su postali posebno važni.

Tabela br. 16. Struktura poreskih prihoda u zemljama članicama OECD

(u %), 2000. Država Porezi na

dohodak

Doprinosi za

soc.

osiguranje

Porez na

platne

liste

Porez na

imovinu

Porez na

proizv. i

usluge

Ostali

porezi

Kanada 48,5 13,7 2,1 10,4 24,7 0,5

Meksiko 29,5 18,0 - - 51,3 1,3

SAD 49,5 23,7 10,6 16,2

Australija 58,5 - 6,6 9,5 25,5

Japan 32,1 38,4 - 10,5 18,8 0,2

118 Revenue Statistics OECD Member Countries 1965-1989, 1990., OECD,

Paris; PAC/COM/PUB/2000,2000., OECD, Paris.

235

Država Porezi na

dohodak

Doprinosi za

soc.

osiguranje

Porez na

platne

liste

Porez na

imovinu

Porez na

proizv. i

usluge

Ostali

porezi

Koreja 32,5 11,1 0,3 11,4 40,5 4,2

Novi Zeland 57,4 - 0,9 5,7 36,0 0,0

Austrija 29,2 34,1 6,2 1,3 27,9 1,0

Belgija 39,2 31,5 - 3,2 24,9 -

Češka 23,3 44,1 0,0 1,5 31,0 0,0

Danska 58,9 3,1 0,8 3,6 33,2 0,0

Finska 41,3 25,2 - 2,4 30,7 0,1

Francuska 23,3 36,2 2,3 7,3 26,6 4,0

Nemačka 29,4 40,4 - 2,4 27,4 0,0

Madjarska 22,4 35,9 0,3 1,6 39,0 0,9

Island 38,6 8,3 7,1 45,9 0,1

Irska 41,6 12,6 1,2 5,2 38,7 -

ltalija 32,6 29,4 0,1 4,8 27,4 5,3

Luksemburg 38,5 25,6 - 8,4 26,1 1,1

Holandija 25,8 39,9 - 4,9 27,7 0,4

Norveška 37,1 23,3 - 2,4 37,2 0,0

Poljska 29,5 32,3 0,8 3,0 34,4 0,0

Portugalija 28,8 25,5 2,9 41,3 0,8

Španija 28,2 35,2 - 6,0 29,4 0,7

Švedska 40,7 28,7 4,8 3,7 21,6 0,1

Švajcarska 37,8 35,7 8,3 18,2 -

Turska 32,9

~

32:9

14,3 - 2,8 35,7 14,3

V. Britanija 38,4 17,6 10,7 32,6 0,0

Prosek

OECD-

Ukupno

36,3 24,7 0,9 5,4 31,3 1,2

OECD Evropa 33,8 27,8 0,8 4,4 31,6 1,3

EU15 34,8 27,8 1,1 4,7 30,2 0,9

Izvor: PAC/COM/PUB//2001, OECD, Paris.

236

Struktura javnih prihoda u Srbiji u periodu 2005-2007. godine u % 119

2005. 2006. 2007.

Poreza na doh.gradjana 13,1 13,7 11,5

Porez na dobit 1,4 2,1 2,9

Carine 5,4 5,2 5,7

PDV 29,8 26,0 26,4

Akcize 9,9 10,0 9,8

Porez na imovinu 2,0 2,1 1,9

Doprinosi za soc.osig. 25,5 26,7 26,8

Neporeski i ost.prihodi 12,7 13,1 14,1

Osnovne tendencije i ciljeve fiskalnih reformi u zemljama razvijene

tržišne privrede su sledile i zemlje u razvoju: proširenje osnovice,

uvodjenje PDV, smanjenje stopa poreza na dohodak i poboljšanje

efikasnosti poreske administracije.

Problematika finansiranja javnih rashoda za isplatu penzija je važno

pitanje kojim se poslednjih decenija bavi veći broj zemalja u svetu.

Povećan broj penzionera u odnosu na broj osiguranika se objašnjava

produženjem veka životnog doba i padom stope nataliteta. Pogotovo će

se prema procenama u zemljama članicama EU ovaj pokazatelj pogoršati

u narednom periodu, što se vidi u prikazanoj tabeli.

Tabela br. 17. Procena tedencije odnosa broja stanovnika starosti 60 i

više godina u odnosu na broj stanovnika starosti od 20 do 60 godina (%)

Zemlja članica 1995 2000 2005 2010 2020 2030 2040

Austrija 34,1 35,7 36,7 39,6 47,9 64,8 77,3

Belgija 39,3 39,3 39,9 43,8 54,7 71,2 73,4

Danska 35,6 35,9 39,5 45,2 52,7 63,0 66,5

Finska 34,1 35,7 38,3 46,5 59,3 68,0 67,2

Francuska 37,4 37,8 38,2 42,8 52,7 61,1 66,6

Nemačka 36,5 41,7 44,4 45,2 54,1 72,6 73,9

Grčka 40,8 44,0 44,7 47,8 55,8 69,5 88,2

Irska 29,0 28,1 28,7 31,4 39,2 45,4 55,1

Italija 40,2 43,3 45,7 50,0 59,8 80,9 98,1

119 Memorandum o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2009.god.

237

Zemlja članica 1995 2000 2005 2010 2020 2030 2040

Luksemburg 33,7 34,6 35,9 38,9 48,7 60,6 67,4

Holandija 30,9 31,9 34,6 40,5 52,9 71,3 77,6

Portugalija 37,1 37,6 38,5 41,3 47,4 58,9 79,0

Španija 38,3 38,5 39,5 42,1 51,4 70,4 97,9

Švedska 41,9 42,0 45,7 51,3 58,6 68,9 71,7

V. Britanija 38,6 38,9. 40,3 44,1 51,1 62,7. 64,6

EU 15 37,6 39, 41,4 44,6 53,6 68,6 77,2

USA 30,0 29,8 30,8 33,9 45,0 53,0 53,9

Izvor: Statistics of The United Nations, 1999.

Na osnovu podataka Republičkog zavoda za statistiku iz 2001. godine,

može se zaključiti da su u Srbiji negativni trendovi prirodnog kretanja

stanovništva prisutni više decenija i da su nastavljeni i dalje.

Popis stanovništva 2002. godine je samo potvrdio demografske prognoze

da Srbija spada medju deset najstarijih zemalja sveta, gde je broj strarih

(preko 65 godina), gotovo izjednačen sa brojem mladjih od 15 godina. U

narednim decenijama, proces starenja stanovništva će se nastaviti i

intenzivirati. Sve će biti više starih ljudi koje je potrebno izdržavati i

omogućiti im pristojan život u starosti, sve manje radno aktivnog

stanovništva koje to treba u materijalnom pogledu da obezbedi.

Sve veće učešće starih u ukupnom stanovništvu, izazvaće krupne

promene i pritisak na javnu potrošnju. Učešće rashoda za penzije i

zdravstvo u društvenom proizvodu će se značajno povećati, a i sadašnje

stanje već predstavlja veliki problem i ograničavajući faktor održivog

rasta i razvoja, što zahteva dalje reforme u oblasti socijalnog osiguranja.

Dugoročno gledano, manji problem se očekuje u zemljama gde je viša

stopa nataliteta (Velika Britanija, Irska). Prema projekciji Ujedinjenih

nacija, neke zemlje će se do 2050. godine suočiti sa padom broja

stanovnika (Italija za 28%, Španija za 24%, Grčka -23%, Portugalija -

18%, Austrija -13%, Belgija -12%, Nemačka -11%).

Problem finansiranja javnih fondova penzijskog osiguranja mogao bi da

bude ublažen kada bi se povećala stopa zaposlenosti. Medjutim,

pretpostavlja se da ukoliko odnos izmedju visine prosečne penzije i

prosečne zarade i propisane godine starosti za sticanje prava na

penzionisanje ostanu nepromenjeni, učešće javnih rashoda za penzije u

BDP će se povećati.

238

Tabela br. 18. Procena učešća javnih rashoda za penzije u BDP (u %)

Zemlja članica 1995 2040 (procena)

Austrija 13,7 24,5

Belgija 11,8 19,3

Danska 11,5 17,8

Finska 9,4 16,1

Francuska 13,4 20,7

Nemačka 12,4 20,4

Grčka 12,9 22,8

Irska 4,0 6,2

Italija 16,1 28,9

Holandija 11,7 23,3

Portugalija 10,0 18,9

Španija 10,0 18,7

Švedska 13,1 19,7

Velika Britanija 11,8 17,7

Izvor: Economic Policy Committee, Eurostat, 2000.

Učešće rashoda za penzije u BDP Srbije iznosilo je: 2005.godine 15.1%,

2006.godine 15.7%, 2007. godine 15.8% sa projekcijama i željama da se

ovo učešće smanji, što će sa napred navedenom demografskom

tedencijom to biti teško ostvarivo bez radikalnih reformi..

Pitanje koje se često nameće u vezi sa poreskim opterećenjem je da li će

u budućnosti visina poreza biti niža. Naime, drastično smanjenje poreza

je teško očekivati imajući u vidu ulogu poreza u društvenom životu i u

funkcionisanju države. Pogotovo kada se radi o investicijama koje se

zbog obimnosti jedino mogu finansirati kolektivno iz državnog budžeta..

Po svemu sudeći, čini se da će jedno od budućih rešenja biti poboljšanje

sistema kontrole trošenja poreskih prihoda od strane demokratski

izabranih Vlada.120

120 Owens, J.: Taxation in a global environment, OECD Observer, March 01, 2002.,

Paris; Heady, C.: Income tax revenues rise in most OECD countries. As fuel tax takes

remain constant, OECD Observer, November 03, 2000., Paris.

239

Veliko smanjenje poreza bilo bi kontraproduktivno sa aspekta

izvršavanja javnih funkcija iz oblasti obrazovanja, zdravstva, javnog

prevoza, i sl. Budući cilj reformi treba da bude efikasnije korišćenje

javnih sredstava, jačanje kontrole trošenja javnih prihoda s tim da se

pronadje optimalna mera kako se ne bi ugrozio privredni rast.

9.3. Reforma poreske administracije

Reforma poreske administracije je bila deo sveobuhvatne fiskalne

reforme čiji cilj je bio makroekonomska stabilnost i da se rekonstruiše

poreski sistem tako da porezi budu lakši za administriranje. Posebno su

zemlje u tranziciji bile podstaknute da modernizuju poresku

administraciju, koja bi mogla da odgovori potrebama tržišne ekonomije i

povećanja broja obveznika.

Najvažniji razlozi za preduzimanje reforme poreske administracije su

bili:121

- zahtev za povećanjem poreskih prihoda u cilju smanjenja

budžetskog deficita;

- neophodnost tehničke modernizacije poreskog postupka

korišćenjem prednosti razvoja informatičke opreme, koja bi

doprinela povećanju efikasnosti u radu i smanjenju troškova

naplate javnih prihoda;

- smanjenje složenosti poreskog sistema;

- nužnost unapredjenja odnosa izmedju poreske administracije i

obveznika radi postizanja većeg stepena ispunjavanja poreskih

obaveza;

- porast korupcije zaposlenih u poreskoj administraciji i uticaja

političkih stranaka na rad poreske administracije.

121 Silvani, C., Baer, K.: Designing a Tax Administration Reform Strategy: Experiences

and Guidelines. IMF Working Paper VVP/97/30, IMF, Washington D.C., 1997., str. 4; J.

P. Glenn, J.P.: Modernization of Tax Administration: Revenue Boards and Privatization

as Istruments for Change, 48 Bulletin for International Fiscal Documentation 2, 1994, str.

75-81; Hrustić, H.: Organizacija poreske administracije, Ekonomika, br. 3, Beograd,

2002., str. 193-196

240

Iskustvo svih dosadašnjih poreskih reformi u većini zemalja je

nedvosmisleno pokazalo da svaka promena poreske politike i poreskih

zakona mora da bude praćena i promenama u radu poreske

administracije. Jednostavno, dobra poreska politika ne može se primeniti

bez efikasne poreske administracije.

Danas smo svedoci primene novog koncepta uloge poreske

administracije u demokratskom društvu. Moderna poreska administracija

je postala pre organizacija za finansijske usluge nego što je donedavno

bila isključivo javna institucija.122 Ocena stanja i uopšte rezultati rada

poreske administracije su, bez sumnje, krucijalni pokazatelj sposobnosti i

prezentacije legitimnosti političke strukture na vlasti.

Sporiji privredni rast poslednjih decenija, izmedju ostalog, i usled

povećanja poreza i/ili budžetskog deficita, urgentno su iziskivali novu

reformu javnog sektora. Očekivanja su bila da se uz manje troškove

administracije postigne veća korisnost i ekonomičnost u radu. U naporu

da se reši problem budžetskog deficita, Vlade mnogih država polaze od

stava da bi javni sektor u novim uslovima globalne ekonomije morao da

odgovori porastu zahteva svojih gradjana za kvalitetnijim javnim

uslugama.

Mnoge zemlje su kroz reformu poreske administracije izvršile izmene

poreskih zakona tako da budu što jasniji i jednostavniji, obezbedile veću

poverljivost podataka i informacija o obveznicima, uspostavile

kriterijume za merenje rada poreske administracije, razvile profesionalna

tela za obuku poreske administracije i uspostavile funkciju unutrašnje

kontrole, što je uticalo na poboljšanje discipline i smanjenje korupcije.

Zaštita od političkog uticaja je značajna mera za demokratsko

funkcionisanje institucionalnog sistema. Zato je važno ko i koje vrste

kontrole se sprovode nad radom poreske administracije. Da li kontrolu

rada poreske administracije vrše posebna vladina tela ili agencija ili se

kontrola rada ostvaruje putem kontrole troškova.

Jedinstvena primena poreskih zakona i naplata zakonski utvrdjenih

poreza treba da bude osnovno polazište u administriranju poreza na način

122 Videti: Jenkins, G.P.: Modernization of Tax Administrations: Revenue Boards and

Privatization as Istruments for Change, International Tax Program, Harvard Institute for

International Development, February 1994.

241

kojim se podržava profesionalizam i integritet institucije poreske

administracije.

9.3.1. Nove tedencije u razvoju poslova poreske administracije

Autonomna poreska administracija. Jedan od ključnih pravaca

reforme poreske administracije u prethodnim godinama, naročito u

zemljama u razvoju, jeste tendencija davanja ili povećanja autonomije

poreske administracije u izvršavanju poslova utvrdjivanja, naplate i

kontrole poreskih obaveza.123 Razlozi za davanje veće autonomnosti u

radu poreske administracije u raznim zemljama su različiti. Medjutim,

najviše se ističu dva glavna argumenta koji su podržavali taj pravac.

Prvo, iskustvo je pokazalo dobre rezultate u radu poreske administracije

u razvijenim zemljama u kojima ova administracija tradicionalno uživa

značajan stepen nezavisnosti u izvršavanju svojih zadataka. U zemljama

u kojima je efikasnost administracije niža, glavni cilj je bio poboljšanje

kvaliteta rada i raspolaganja sredstvima i borba sa korupcijom. U drugim

zemljama osnovna namera je bila da se eliminiše politički uticaj na rad

administracije.

Autonomnost rada poreske administracije podrazumeva: finansijsku

nezavisnost; administrativnu nezavisnost tako da sama odredjuje

administrativnu politiku i ciljeve; nadležnost u zapošljavanju osoblja u

administraciji, odredjivanje strukture zarada, napredovanja u radnoj

karijeri, obavljanja programa obuke i unutrašnje kontrole rada.

Primera radi, tradicionalno, poreska administracija u Velikoj Britaniji

duži niz godina je tako organizovana da ima zavidan nivo nezavisnosti

od političkog sistema što je odlika hijerarhijske autonomije. Trezor, čiji

su poslovi po strukturi rada identični poslovima Ministarstva finansija u

drugim zemljama, ima kontrolu nad radom poreske administracije (The

Inland Revenue and of Customs and Excise) i pravo da propisuje

uputstva i instrukcije u obavljanju poslova poreske administracije, s tim

da nema svakodnevnu direktnu ulogu u stvarnom administriranju javnih

prihoda.

123 Castro, P.: New Trends in the Organization of Customs Administration (Autonomy of

Tax and Customs Administrations: Issues and Experiences), IMF, Washington, 1997.

242

U Australiji, Komesarijat za poreze uživa, takodje, odredjen stepen

autonomije u obavljanju poslova iz svoje nadležnosti. Uloga Vlade u

poslovima administriranja je ograničena na pripremu predloga zakonskih

tekstova dok su poslovi utvrdjivanja, naplate i kontrole poreske obaveze

u isključivoj nadležnosti Komesarijata.

Federalna poreska administracija - Služba za unutrašnje prihode u SAD

(The Internal Revenue Service - IRS) je organizacioni deo Trezora i o

rezultatima svog rada izveštava Sekretarijat trezora da bi se bliže

ostvarila koordinacija izmedju poreske politike i izvršenja naplate

prihoda. U praksi, Služba za unutrašnje prihode ima nezavisnost u

obavljanju poslova iz svoje nadležnosti na način da Trezor ne vrši

kontrolu njenog rada i ne utiče na primenu metoda utvrdjivanja, naplate

ili kontrole poreza.

Integracija carinske i poreske administracije. Druga važna tendencija

u sprovodjenju reforme poreske administracije je ujedinjenje,

prethodno odvojenih, carinske i poreske administracije u integrisanu

administraciju. Na ovo rešenje su se početkom `90-tih godina odlučile

Danska, Kanada, Meksiko, Venecuela i Argentina.124 Cilj te integracije

bio je poboljšanje kvaliteta usluga prema obveznicima, prilagodjavanje

novim trendovima u medjunarodnoj trgovini i kombinacija zajedničkih

funkcija zaposlenog osoblja.

Privatizacija funkcija poreske administracije. U cilju promovisanja

profesionalnosti u obavljanju poslova, jedan broj zemalja se kroz

reformu opredelio za privatizaciju svih ili jednog dela funkcija poreske

administracije.

Neke zemlje su osnovale autonomne poreske agencije koje se finansiraju

na bazi iznosa sredstava po utvrdjenom procentu od iznosa naplaćenih

prihoda, i izvan su kontrole Ministarstva finansija, sa sopstvenim

programom rada.

Na primer, u SAD većina država koristi neke oblike privatnog sektora u

obavljanju poslova poreske administracije, poput arhiviranja

124 U Kanadi je još od 1867. godine bila organizovana odvojena poreska administracija

(The Department of National Revenue). Departman za nacionalne prihode je bio nadležan

za naplatu federalnih poreza, a carine i akcize je administrirao poseban organ. Obe

administracije su se 1993. godine ujedinile u jedan organ.

243

dokumentacije, naplate poštanskih usluga, kompjuterskog programiranja,

itd. U Španiji i u nekoliko zemalja Latinske Amerike, osnovane su

autonomne agencije za javne prihode sa ciljem da zamene tradicionalno

organizovane poreske i carinske organe. U Španiji je 1992. godine počela

sa radom državna agencija za poresko administriranje - Agencia Estatal

de Administraciori Tributaria - AEAT.125 U Peruu, poreska agencija -

Superintendencia Nacional de Administracion Tributaria - SUNAT je

javna agencija koja uživa finansijsku, administrativnu, tehničku i

funkcionalnu autonomnost. Učestvuje i u kreiranju fiskalne politike i

predlaganju poreskih propisa, organizuje rad administracije, obavlja sve

poslove utvrdjivanja, naplate i kontrole poreza. Finansira se putem iznosa

sredstava čija visina je odredjena u procentu od 3% od ukupno

naplaćenih poreskih prihoda. Navedeni primer je sledila i Venecuela u

kojoj se autonomna integrisana poreska administracija - Servicio

Nacional Integrado de Administracion Tributaria - SENIAT finansira iz

sredstava čiju visinu odredjuje Vlada u procentu od 3 do 5 % od ukupno

naplaćenih poreskih prihoda.

Argentina, Kolumbija i Meksiko su reformom poreske administracije

privatizovale mnoge poslove poreskog informacionog sistema.

I u afričkim zemljama - Zambiji, Keniji, Tanzaniji, Gani i Ugandi, u

okviru reforme javnog sektora, izdvojeno je adrninistriranje porezima

osnivanjem samostalnih agencija kako bi se poboljšala efikasnost rada.

Te agencije se finansiraju iz sredstava odredjenih po utvrdjenom

procentu od iznosa naplaćenih poreskih prihoda.

Singapur je neke funkcije poreske administracije, poput administriranja

poreza na dohodak, poreza na imovinu, pripreme pregovora za

medjunarodne poreske ugovore i administriranje nekih prihodno manjih

poreza preneo iz departmana za unutrašnje prihode na samostalan organ

za unutrašnje prihode Singapura (The Inland Revenue Authority of

Singapore - IRAS).

125 Castro, P.: New Trends in the Organization of Customs Administration (Autonomy of

Tax and Customs Administrations: Issues and Experiences), IMF, Washington, 1997.

244

9.4. Poreska harmonizacija

U pogledu savremenih poreskih tendencija važno je istaći poresku

harmonizaciju zemalja članica EU. Porezi mogu da budu uzrok različitih

medjunarodnih ekonomskih i društvenih poremećaja koji se mogu

ukloniti ili umanjiti harmonizacijom poreza.

Polazeći od glavnih ciljeva Ugovora EZ o uspostavljanju zajedničkog

tržišta sa zdravom konkurencijom i omogućavanju slobodnog kretanja

lica, proizvoda, usluga i kapitala i eliminisanja svih faktora koji štete

konkurenciji, zemlje članice EZ su se saglasile da izvrše harmonizaciju

zakona o PDV i akcizama.126

9.4.1. Harmonizacija PDV

Imajući u vidu Ugovor EZ, predloge Komisije, mišljenje Evropskog

parlamenta i stav Ekonomskog i socijalnog komiteta, Savet EZ je usvojio

više direktiva o harmonizaciji Zakona o porezu na promet zemalja

članica. Zatim, 1970. godine je doneta Odluka o zameni finansijskog

doprinosa zemalja članica sopstvenim izvorima finansiranja Zajednice.

Jedan od izvora finansiranja budžeta EZ, danas Unije, jeste i prihod od

PDV, primenjujući stopu od 1.25% na jedinstveno utvrdjenu osnovicu.

Ta stopa od 1.25% je trpela stalne promene tako da danas iznosi 1%.127 U

zemljama članicama se obezbedjuje direktno prikupljanje budžetskih

sredstava Unije primenjujući jedinstven način naplate prihoda od PDV.

Harmonizacija PDV zemalja članica EZ je bila deo programa o

stvaranju integrisanog unutrašnjeg tržišta EZ koji je kompletiran tzv.

"Belim dokumentom o unutrašnjem tržištu EZ" 1985. godine.128 Fiskalni

instrument za realizaciju tog programa je upravo bila harmonizacija u

126 Detaljnije: European Economic Community, EEC Directives, Documentation, Value

Added Taxation in Europe, Guides to European Taxation Volume IV, IBFD, Amsterdam,

2005. 127 Detaljnije: Acts of The European Community in force in the field of taxation, 1989,

Commission of The EC, Brussels; Council Decision of 31. October 1994 on the system of

the European Communities own resources (94/728/EC Euratom), Official Journal, L. 293

of 12 November 1994, str. 9; Introduction to European Value Added Tax, Value Added

Taxation in Europe, 2005, Volume IV, IBFD, Amsterdam. 128 Lee, C., Pearson, M., Swith, S., Fiscal Harmonization: Analysis of The European

Commissions Proposals, Report series No. 28, The Institute for fiscal studies, Bruxelles,

1990., str. 7-8

245

oblasti oporezivanja prometa i eliminisanje fiskalnih granica ukidanjem

carinskih dažbina u trgovinskoj razmeni izmedju zemalja članica.

Osim toga, od 1. januara 1993. godine se primenjuju ustanovljena pravila

o razmeni podataka putem elektronske mreže izmedju poreskih

administracija zemalja članica radi funkcionisanja jedinstvenog

informacionog sistema Unije.

Usvojenim direktivama o harmonizaciji PDV su definisani zajednički

stavovi u pogledu teritorije primene, predmeta oporezivanja, lica-

obveznika, osnovice, broja i minimalne visine stopa, vrsta oslobadjanja,

odbitka, specijalnih režima oporezivanja i dr.

Usvajanje pravnih normi u Mastrihtu krajem 1991. godine o

privremenom regulisanju oporezivanja prometa od 1. januara 1993.

godine, i ustanovljavanje svestranije saradnje izmedju poreskih organa

zemalja članica, je bilo odlučujući korak u pravcu odstranjivanja

graničnih kontrola u stvaranju evropskog unutrašnjeg tržišta.129

Privatnim

fizičkim licima je omogućeno da u svoju zemlju unose proizvode koje su

nabavili u drugoj zemlji članici, uz plaćanje poreza na dodatu vrednost u

zemlji članici u kojoj je kupljen proizvod (princip porekla), izuzev

nabavki novih prevoznih sredstava, plovnih objekata, aviona i

helikoptera, kao i kupovina pouzećem do odredjene vrednosti kada se

primenjuje princip odredišta. Za profesionalnu trgovinu u unutrašnjim

okvirima Zajednice dogovoreno je prelazno rešenje prema kome se

naplata poreza vrši po principu odredišta.

Granična fizička kontrola i kontrola dokumenata u trgovini izmedju

zemalja članica je zamenjena sistemom razmene podataka o PDV.130

Bilo je predvidjeno da se prelazni zajednički sistem PDV, prema kome se

naplata poreza vrši po principu odredišta, primenjuje do prelaska na novi

izvorni sistem po principu porekla.131 Prema principu porekla ne bi

postojala razlika izmedju tretmana domaće trgovine i trgovine izmedju

zemalja članica, a trgovac-obveznik bi morao da plati PDV u svojoj

zemlji bez prava na povraćaj poreza na ime isporuke proizvoda u drugu

129 "Council Directive 91/680/EEC", 30.12.1991, Official Journal, L. 384. 130 "Council Regulation 218/92/EEC", 1992, Official Journal, L 24/1. 131 Lienemeyer, M.: The New Vat System and Fraud, International VATMonitor, No. 6,

1997., str. 270-275

246

zemlju članicu. Na taj način bi poreklo proizvoda bilo od značaja, što

bi.direktno uticalo na promene u naplati prihoda od PDV.

Po sadašnjem sistemu sa principom odredišta, obveznik koji vrši

isporuku u drugu zemlju članicu ne plaća PDV na ovu isporuku i ima

pravo na povraćaj obračunatog poreza koji tereti proizvode i usluge

nabavljene u cilju obavljanja njegove delatnosti. PDV na isporuku tih

proizvoda se plaća u zemlji odredišta. Po principu porekla, obveznik bi

plaćao porez u zemlji u kojoj je rezident, u kojoj ima stalno sedište.

Pravo na povraćaj PDV plaćenog pri nabavci iz druge zemlje članice bi

se moglo realizovati samo uz dokaz o plaćenom porezu u toj drugoj

zemlji članici.

Monetarne promene bi bile izbalansirane kroz kompenzacioni

mehanizam na način da raspodela naplaćenih prihoda od PDV izmedju

zemalja članica bude ekvivalentna kvantifikaciji potrošnje u saglasnosti

sa principom odredišta. Praktično, raspodela prihoda od poreza izmedju

zemalja članica bi po učešću odgovarala sadašnjim prihodima, a

zajedničko poresko područje bi bilo tako uredjeno da se napusti primena

direktne pripadnosti prihoda od PDV zemljama članicama. Raspodela

prihoda od PDV izmedju zemalja članica ne bi bila na bazi poreskih

prijava obveznika, već na bazi statističkih podataka o potrošnji prema

obračunima BDP (nacionalnim bilansima).

Medjutim, poreska koordinacija u vezi sa uvodjenjem principa porekla u

zajednički sistem PDV zemalja članica EU je odložena. Dosadašnje

diskusije na tu temu ukazuju na sumnje da bi funkcionisanje zajedničkog

sistema po principu porekla bilo složeno i moglo da bude uzrok

finansijskih nesporazuma izmedju zemalja članica.

9.4.2. Harmonizacija akciza

Zemlje članice EZ su u cilju obezbedjenja uslova za slobodno kretanje

lica, kapitala, usluga i proizvoda izvršile harmonizaciju proizvoda koji su

predmet akciznih dažbina, držanja, otpremanja i kontrole tih proizvoda,

primene stopa akciznih dažbina i plaćanja akciznih dažbina u

medjusobnoj trgovinskoj razmeni. Usvojenim direktivama su utvrdjeni

zajednički stavovi u pogledu: teritorije primene, predmeta oporezivanja,

247

lica obaveznih za plaćanje akciznih dažbina i njihovih obaveza, strukture

i minimalne visine stopa akciznih dažbina, vrsta oslobodjenja.132

Direktiva se primenjuje na mineralna ulja, alkohol i alkoholne

preradjevine, a utvrdjena je sledeća struktura i visina minimalnih stopa

akciznih dažbina za:

1. Alkohol i alkoholna pića:

- pivo (po hl): 0.748 ECU ili 1.87 ECU po stepenu alkohola u hl;

- vino (po hl): 0.0 ECU;

- medjuproizvodi (po hl): 45 ECU;

- alkoholna pića (po hl čistog alkohola): 550 ECU.

2. Duvanske preradjevine:

- cigarete: 57% od maloprodajne cene, uključujući sve poreze (ad

valorem + specifični + porez na dodatu vrednost);

- cigare, cigarilosi i duvan za lulu: 5% od maloprodajne cene ili 7 ECU

na 1000 komada ili po kg;

- fini duvan za pušenje: 30% od maloprodajne cene ili 20 ECU/kg;

- drugi duvan za pušenje: 20% od maloprodajne cene ili 15 ECU/kg.

3.Mineralna ulja:

132 Council Directive 92/12/EEC of 25 February 1992 on general arrangements for

products subject to excise duty and on the holding, mevement and monitoring of such

products, Official Journal, L 76 of 23 March 1992, p. 1; Council Directive 92/78/EEC,

92/80/EEC, 92/81/EEC, 92/83/EEC, 92/84/EEC on general arrangements for products

subject to excise duty of 19 October 1992., Official Journal, L 316 of 31 October 1992;

Council Directive 92/108/EEC of 14 December 1992 amending Directive 92/12/EEC on

general arrangements for products subject to excise duty and on the holding, mevement

and monitoring of such products and amending Directive 92/81/EEC, Official Journal, L

390 of 31 December 1992, p. 124; Council Directive 94/74/EEC of 22 December 1994

amending Directive 92/12/EEC on general arrangements for products subject to excise

duty and on the holding, mevement and monitoring of such products and amending

Directive 92/81/EEC on the harmonization of the structure of excise duty on mineral oils

and Directive 92/82/EEC on approximation of the rate of excise duty on mineral oils,

Official Journal, L 365 of 31 December 1994, p. 46.

248

- olovni benzin: 337 ECU/1000 l;

- bezolovni benzin: 287 ECU/1000 l;

- teško ulje: 13 ECU/1000 kg;

- tečni gas: 18 ECU;

- metan i tečni petrolej: 0;

- kerozin: 245 ECU/1000 l.

Na taj način, harmonizacija visine stopa akciznih dažbina je fleksibilna,

jer nisu propisane jedinstvene stope, već visina minimalnih stopa i iznosa

akciznih dažbina.

Kretanje akciznih proizvoda unutar zajedničkog evropskog tržišta

podrazumeva strogo kontrolisan sistem naplate akciznih dažbina.

Nadoknada plaćenih akciznih dažbina u zemlji članici iz koje je izvršena

otprema mineralnih ulja, alkoholnih pića ili duvanskih preradjevina za

potrošnju u drugoj zemlji članici se može ostvariti samo uz overenu

dokumentaciju o prijemu tih proizvoda i plaćenim akciznim dažbinama u

toj drugoj članici zemlji odredišta.

9.4.3. Harmonizacija direktnih poreza

Stav Evropske komisije je da harmonizacija direktnih poreza ima manje

značenje, tako da će i dalje postojati nacionalna poreska politika što se

tiče poreza na dohodak korporacija i poreza na dohodak gradjana.

U pogledu koordinacije u oblasti direktnih poreza značajno je istaći

usvajanje Direktive Saveta 90/435/EEZ o zajedničkom sistemu

oporezivanja koja se primenjuje u slučaju matičnih kompanija i filijala

različitih država članica.133 Kako bi se omogućilo kompanijama da se

prilagode zahtevima zajedničkog tržišta, povećavajući njihovu

konkurentnu snagu na medjunarodnom nivou, bilo je neophodno

ustanoviti zajednička poreska pravila koja bi bila neutralna sa aspekta

grupisanja kompanija. Uvodjenjem zajedničkog sistema bilo je nužno

133 Council Directive 90/435/EEC of 23 July 1990 on the comon system of taxation

applicable in the case of parent companies and subsidiaries of different Member States,

Official Journal L 225 of 20 August 1990.

249

eliminisati nepovoljnosti koje su bile rezultat različitih odredbi u

državama članicama u vezi sa odnosom matičnih kompanija i filijala

različitih država članica prema kojima je postojao povoljniji poreski

tretman za matične kompanije i filijale.

Direktiva 90/435/EEZ obezbedjuje poreske olakšice za dividende

izmedju kompanija iz različitih država članica kada je kompanija u

odnosu matične kompanije i filijale, što ima direktan uticaj na poslovne

transakcije unutar Zajednice. Do donošenja Direktive te olakšice su bile

predmet bilateralnih poreskih ugovora izmedju pojedinačnih država

članica. Medjutim, poreske olakšice na bilateralnoj osnovi su se

razlikovale od ugovora do ugovora, polazeći od različitih stopa po

odbitku. Osim toga, izmedju svih država članica nisu bili ni potpisani ti

ugovori tako da je porez po odbitku uveden bez umanjenja (većinom po

stopi od 25 ili 30%) ili sa umanjenjem samo ako je bilo propisano u

poreskim zakonima države članice. Zatim, prema bilateralnim ugovorima

ili unilateralnom zakonu, dobijanje dividende matične kompanije od

strane filijale je često zahtevalo vreme i složene postupke.

Primarni cilj ove direktive je da se izbegne duplo oporezivanje raspodele

profita izmedju filijala i matičnih kompanija različitih država članica,

kojim bi se obeshrabrilo medjunarodno investiranje, i da se olakša

poresko opterećenje unutar kompanijske raspodele profita na nivou

filijale i na nivou matične kompanije. Direktivom se ukidaju porezi na

isplaćene dividende u okviru Zajednice kada su udružene kompanije

rezidenti Zajednice. S druge strane, države članice su slobodne da i dalje

zaključuju bilateralne ugovore sa državama ne-članicama ukoliko nemaju

nepovoljan efekt na postupak po ovoj direktivi. Kada se bilateralnim

poreskim ugovorom daju veće beneficije ili povoljniji uslovi od

predvidjenih u odredbama ove direktive, primena tih odbredbi ugovora

se smatra povredom Direktive.

Svaka data olakšica od strane države članice državi ne-članici prema

bilateralnom poreskom ugovoru mora biti data svim državama

članicama. Direktiva se primenjuje na prostoru Zajednice na raspodelu

profita dobijenog u kompanijama države članice od njihovih filijala iz

drugih država članica i na raspodelu profita kompanija države članice

prema kompanijama drugih država članica čije su filijale.

Države članice mogu uvesti porez na raspodelu profita od strane filijale

matičnoj kompaniji:

250

- dobijen profit u matičnoj kompaniji može biti predmet

korporativnog poreza u državi rezidentstva matične kompanije;

- isplaćen profit od strane filijale može da bude predmet poreza na

dohodak uveden na izvoru od strane države rezidentstva filijale.

Direktiva se odnosi na korporativne oblike kompanija. Kompanija ima

status matične kompanije države članice ako u kapitalu kompanije u

drugoj državi članici ima učešća od najmanje 25%, a status filijale kada u

njenom kapitalu druga kompanija ima učešće od najmanje 25%.

Izuzetno, država članica ima opciju da po bilateralnom ugovoru zameni

kriterijum učešća u kapitalu učešćem prava glasa i da ne primenjuje

Direktivu na kompanije države članice koje nemaju neprikidan period od

dve godine koji ih kvalifikuje kao matičnu kompaniju ili filijalu.

Ako matična kompanija dobije raspodeljen profit od njene filijale, država

matične kompanije će se uzdržati od oporezivanja tog profita ili će

oporezovati taj profit odobravajući matičnoj kompaniji pravo da odbije

od iznosa poreza na dohodak korporacija plaćeni iznos poreza na

raspodelu profita od strane filijale, uveden u državi članici u kojoj je

filijala rezident, ali do limita odgovarajućeg iznosa poreza države

članice. Profit koji filijala distribuira matičnoj kompaniji se izuzima od

poreza po odbitku.

9.5. Fiskalne reforme u Srbiji

Republika Srbija je poslednjih nekoliko godina sprovodila sveobuhvatnu

reformu javnih finansija započetu 2001. godine, usavršavanjem

zakonodavnog okvira i izgradnjom savremenih institucija javnih

finansija. Sprovedene reforme u ovom periodu doprinele su

makroekonomskoj stabilnosti i stvaranju povoljnijih uslova ua

investiranje i rast privrede. Poreskim reformama modernizovan je

poreski sistem i u značajnoj meri usaglašen sa poreskim sistemima

zemalja EU. U ovom periodu postignut je odredjeni napredak u

upravljanju javnim rashodima. U konsolidovanom bilansu sektora države

u 2005. godini, ostvaren je suficit od 0.8% BDP (istina zahvaljujući

prvenstveno privatizacionim prihodima), dok je u 2006. i 2007. godini

ostvaren deficit od 1.5% BDP i 1.9% BDP. Javni dug Srbije u ovom

periodu je smanjen u nominalnom iznosu (i to isključivo zbog značajnog

251

ostvarenja privatizacionih prihoda i nemogućnost - nespremnost

angažovanja tih prihoda za kapitalna ulaganja), tako da je i njegov odnos

prema BDP zanačajno smanjen. Odnos javnog duga prema BDP iznosio

je u 2005. godini 50.2%, u 2006. godini 36.2% i u 2007. godini 29.4%.

Generalno, u naredne tri godine ne treba očekivati značajne promene

poreskih stopa na najvažnije poreske predmete, jer je to nerealno, imajući

u vidu postojanje budžetskog deficita. Eventualno značajnije smanjenje

poreskih stopa izazvalo bi smanjenje javne potrošnje, čime bi se ugrozilo

ostvarivanje ekonomskih i socijalnih ciljeva. Osim toga, kreatori poreske

politike ocenjuju da su poreske stope u Srbiji na najvažnije poreske

predmete konkurentne u odnosu na zemlje u regionu i nije neophodno

njihovo značajnije smanjenje u cilju privlačenja stranih investicija.

Takodje, očekuje se postepeno smanjenje poreske utaje.

Nakon reformi u poreskom sistemu, sprovedenih do 2005. godine i

uvodjenjem poreza na dodatnu vrednost u 2005. godini, poreski sistem u

Srbiji je velikim delom usaglašen sa poreskim sistemima tržišnih

privreda, pre svega sa zemljama EU. Kao posledica reformi u poreskom

sistemu, fiskalni prihodi su stabilizovani na nivou 41- 42% BDP.

U narednim godinama planira se nastavak poreskih reformi, od kojih su

najvažnije:

- smanjenje stope na kapitalnu dobit na 10%;

- snižavanje stope poreza na prihode od poljoprivrede i šumarstva, te

uvodjenje poreskih podsticaja za razvoj poljoprivrede;

- povećanja akciza na alkoholna pića u periodu 2008-2010. godine i

cigarete od 2010. godine;

- stvaranje uslova za uvodjenje sintetičkog poreza na dohodak gradjana,

kao i razmatranje mogućnosti uvodjenja progresivnog oporezivanja

zarada;

- nastavak fiskalne decentralizacije u oblasti naplate poreza na imovinu;

- analiza poreskih propisa („regulatorna giljotina“);

- preduzeća se mere za elektronsko povezivanje Poreske uprave i

Agencije za privredne registre.

252

Jačanje poreske administracije. Nastaviće se sa jačanjem kapaciteta

Uprave carina i Poreske uprave, kao i daljim jačanjem veza ove dve

uprave. U toku je proces formiranja poreske administracije u jedinicama

lokalne samouprave, uz prenos nadležnosti za prikupljanje odredjenih

prihoda.

Jačanje kapaciteta poreske uprave inicirano je predloženim izmenama

Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji. Efikasnosti rada

ove uprave treba da doprinesu izmene koje se odnose na obavezu

velikih poreskih obveznika da poreske prijave podnose isključivo u

elektronskj formi, kao i da omoguće Poreskoj upravi da elektronskim

putem preuzima podatke koji su od značaja za utvrdjivanje poreske

obaveze.

Reforme u oblasti carinske politike. Imajući u vidu da se ekonomski

odnosi sa inostranstvom sa otvorenom, izvozno orijentisanoj privredi i

aktivnom uključivanju u medjunarodne tokove, carinski sistem i politika

moraju biti koncipirani u skladu sa navedenim načelima, u cilju

povećanja konkurentne sposobnosti privrede na svetskom tržištu i

privlačenja stranih investicija.

S obzirom na to da se očekuje prijem Srbije u STO i dalja harmonizacija

propisa u oblasti carina sa propisima EU nužno je donošenje u kratkom

roku sledećih zakona i podzakonskih akata:

- uskladjivanje Carinskog zakona sa propisima EU i pravilima STO u

odnosu na primenu Sporazuma o carinskom vrednovanju robe i na

posebne carinske postupke:

- carinska tarifa mora biti uskladjena sa pregovorima za dobijanje

članstva u STO.

- Uredba o uskladjivanju carinske tarife sa Kombinovanom

nomenklaturom EU.

9.5.1. Unapredjenje upravljanja javnim finansijama

Usvajanjem novog zakona o budžetskom sistemu u oblast javnih

finansija uvode se savremeni i efikasni instituti, srednjoročni okvir

rashoda i javnih investicija, trogodišnji budžet, procena fiskalnih rizika

koncesija i dr. Upravljanje javnim finansijama korišćenjem navedenih

instituta neophodno je radi ostvarivanja definisanih budžetskih ciljeva:

253

makroekonomska stabilnost, niska inflacija, ekonomski razvoj i

smanjenje finansijskog rizika Republike.

Ubrzano uvodjenje programskog budžeta. Da bi se budžetski rashodi

u većoj meri stavili u funkciju usvojenih strateških ciljeva i politika,

planira se ubrzani prelaz na programski budžet. Osim toga, odredjivanje

limita za odredjenu funkciju države, kao i za programe u okviru

pojedinih funkcija, doprineće racionalnijem korišćenju budžetskih

sredstava. Programski budžet, kroz merenje efekata sprovodjenja

odredjenih programa, doprineće poboljšanju kvaliteta usluga koje pruža

državni sektor.

Uvodjenje srednjeročnog okvira za rashode budžeta Republike.

Prelazi se na izradu trogodišnjih projekcija budžeta Republike Srbije.

Izrada navedenih projekcija povećaće predvidivost javnih finansija za

budžetske korisnike, ali će predstavljati i odredjenu prepreku za cikličnu

ekspanziju javnih rashoda.

Formiranje uprave za javni dug i unapredjenje upravljanja javnim

dugom. Postojeći sektor za javni dug u sastavu Trezora transformisaće se

do kraja 2009. godine u Upravu za javni dug u okviru Ministarstva

finansija. Ministarstvo finansija obezbediće kadrovsko i tehničko

osposobljavanje Uprave za aktivno upravljanje javnim dugom u skladu

sa pozitivnim iskustvima u svetu.

Unapredjenje upravljanja javnim investicijama. Uvodi se

srednjoročni okvir u planiranju investicija, što je neophodno prilikom

definisanja strateških razvojnih projekata. U cilju institucionalnog

jačanja upravljanja javnim investicijama nužno je doneti poseban zakon

kojim će se regulisati ova oblast, kako bi se obezbedilo sveobuhvatno i

trajno unapredjenje upravljanja javnim investicijama.

Uskladjivanje politike državne pomoći sa principima EU. Nužno je

što pre donošenje zakona (predvidjeno za 2008. godinu) o kontroli

državne pomoći čime će se po prvi put na sistematski način urediti ova

oblast u Srbiji u skladu sa pravilima i principima EU. Usvajanje

navedenog zakona neophodno je da bi se stvorili uslovi za ravnopravnu

utakmicu na tržištu Srbije, ali i obezbedilo dosledno ispunjenje obaveza

iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Na ovaj način će se, takodje,

ograničiti politička arbitrarnost u alociranju budžetskih subvencija.

Politika državne pomoći biće usmerena na smanjenje učešća državne

pomoći u BDP.

254

Pored smanjenja učešća u BDP ukupno dodeljene državne pomoći,

aktivnosti će biti usmerene i na izmenu njene strukture, u pravcu

povećanja učešća horizontalne državne pomoći u ukupno dodeljenoj

državnoj pomoći, jer se smatra najmanje selektivnom i samim tim u

najmanjoj meri narušava konkurenciju na tržištu.

Poseban akcenat u okviru ove kategorije državne pomoći treba da bude

podrška malim i srednjim preduzećima, čiji je krajnji rezultat povećanje

zaposlenosti, ali i podrška učenju, istraživanju, razvoju i inovacijama,

kao i zaštiti okoline. Državna pomoć za regionalni razvoj, kao oblik

horizontalne državne pomoći, koja se dodeljuje u cilju podsticanja

razvoja manje razvijenih, odnosno nerazvijenih područja, regiona,

usmerena je na ublažavanje strukturnih problema i regionalnih

neravnomernosti u razvoju, kao i na smanjenje ekonomskih, prirodnih,

socijalnih i drugih dispariteta u tim područjima, odnosno regionima.

Unapredjenje upravljanja fondovima EU. Potpisivanjem Okvirnog

sporazuma o sprovodjenju razvojne pomoći IPA, prisutnih fondova

pomoći EU, Republika Srbija se obavezala da uspostavi jasno definisane

strukture koje će omogućiti korišćenje razvojne pomoći EU. Na ovaj

način se proces upravljanja EU fondovima decentralizuje, a odgovornost

za finansijsko upravljanje prebacuje na Republiku Srbiju.

Stvaranje uslova za rad državne revizorske institucije. Nužno je

obezbediti kadrovske, materijalne i druge uslove koji su neophodni da bi

državna revizorska institucija u punoj meri funkcionisala u skladu sa

Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji. Efekti ove institucije

ogledaće se u kontroli striktnog pridržavanja zakonskih odredaba u

raspolaganju javnih rashoda i prikupljanju javnih prihoda. Rad Državne

revizorske institucije je preduslov za razmatranje i usvajanje završnih

računa budžetskih korisnika i budžeta Republike u celini.

9.5.2. Fiskalni rizici

Javne finansije Republike Srbije suočavaju se sa brojnim rizicima u

narednom srednjoročnom periodu što fiskalnu poziciju države čini

osetljivom. Fiskalnim rizicima smatraju se okolnosti koje bi, ukoliko se

realizuju, dovele do značajnog pada prihoda ili povećanja rashoda.

Ostvarenje predvidjenog obima prihoda i rashoda zavisi od uspeha

fiskalne politike da minimizira verovatnoću realizacije rizika. Uspeh u

255

upravljanju rizicima zavisi od političkih, makroekonomskih i socijalnih

okolnosti u zemlji i u okruženju.

Usporavanje privrednog rasta. Osnovna determinanta fiskalnih prihoda

je nivo bruto domaćeg proizvoda i njegov nominalni i realni rast u

narednom periodu. Kroz nominalni rast BDP dolazi do izražaja i efekat

inflacije, koja može dvosmerno da utiče na poziciju javnih finansija.

Značajno usporavanje rasta privrede moguće je usled pogoršavanja

medjunarodne pozicije Srbije, krize na svetskom finansijskom tržištu, što

u oba slučaja može da ima za posledicu izostanak stranih investicija.

U slučaju da dodje do nižeg relnog nivoa rasta BDP za 1% od

planiranog, pri zadržavanju istog nivoa inflacije, tekući fiskalni prihodi

bi bili manji za 1.1% planirane godišnje vrednosti, odnosno u proseku

godišnje oko 16 milijardi dinara.

Neizvesni budući prihodi od privatizacije. Neizvesnost budućih priliva

od privatizacije dovodi u pitanje mogućnost finansiranja deficita i

servisiranja javnog duga koji dospeva u narednom srednjoročnom

periodu.

Populistička ekonomska politika. Ozbiljan fiskalni rizik predstavlja

mogućnost nastavka sprovodjenja populističkih ekonomskih i socijalnih

politika (povećanja broja zaposlenih u javnom sektoru, povećanje penzija

i drugih primanja zaposlenima u javnom sektoru i smanjenje pojedinih

poreskih stopa) usled čestih izbora.

Dugovi i docnje. Značajan fiskalni rizik predstavlja i moguće aktiviranje

garancija po osnovu otplate kredita javnih preduzeća, kao i preuzimanje

negarantovanih dugova i docnji u isplati obaveza javnih preduzeća (JP

„Železnice Srbije“, JP „Putevi Srbije““).

Gubitak NBS. Nemogućnost NBS da pokrije ostvareni gubitak po

osnovu sterilizacije i pokriće tog gubitka iz budžeta Republike.

Dokapitalizacija. U narednom periodu moguće su dokapitalizacije

pojedinih državnih ustanova, kao što je Nacionalna korporacija za

osiguranje stambenih kredita i banke sa većinskim udelom države

(Poštanska štedionica).

Navedeni rizici se dodatno povećavaju zbog manje sposobnosti države da

na domaćem i stranom tržištu obezbedi potrebna sredstva. U tom smislu

256

važno je formiranje Uprave za dug i izgradnja kapaciteta koji bi

adekvatno odgovorili rastućim rizicima.

Ciljevi fiskalne politike Srbije u narednom periodu, projektovani su

usvojenim Memorandumom134

o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj

politici Republike Srbije za 2009. godinu, sa projekcijama za 2010. i

2011. g. Projektovani ciljevi su snažno fiskalno prilagodjavanje,

nastavak reformi poreskog sistema i unapredjenje upravljanja

javnim finansijama, a naročito javnim rashodima, kao i poboljšanje

kvaliteta usluga državnog sektora uvodjenjem programiranog

budžeta.

134 www.mfin.sr.gov.yu

257

Literatura i izvori

Arsić, M.: Ugovori o izbegavanju dvostrukog oporezivanja i

stimulisanje ulaganja stranog kapitala, Računovodstvo, Beograd, br.

5-6/04.

Arsić, M.: Medjunarodne investicije i medjunarodno oporezivanje

(studija), Beograd, 1998.

Aleksić, D.: Finansije i finansijsko pravo, Zagreb,Informator, 1982.

Begić.K.: Jugoslovenski sever i jug, Oslobodjenje, Sarajevo,1989.

Babić. B.: Evropska monetarna, evro i Jugoslavija, Beograd,

Medjunarodni problemi br.4/97.

Bjelica. V., Raičević,B., Radilović,S.: Finansije-teorija i praksa,

Stylos, N.Sad, 2001.

Burda,M., Vilpoš, Č.: Makroekonomija - evropski udžbenik,

Beograd, Centar za liberalno - demokratske studije, 2004.

Bruce, N.: Public Finance and the American Economy, Second

edition, Boston,2001.

Budžetski postupak i kontrola budžeta, knjiga I-III, Pravni fakultet,

Beograd, 2003 i 2004.

Brummerhoff, D.: Javne finansije, MATE, Zagreb, 2000.

Ćirović. M.: Monetarna ekonomija, Beograd, Savremena

administracija, 1987.

Djordjević, D.: Javne finansije, N. Sad, 2005.

Djurović-Todorović, J.: Poreski podsticaj kao neophodnost

funkcionisanja i daljeg razvoja našeg finansijskog tržišta, Svet

finansija, N. Sad. 2002.

Dabetić, D.: Uticaj poreza u Francuskoj, Beograd, Finansije br. 5-

6/97.

Gnjatović, D.: Upravljanje porezima iz prihoda u zemljama

Evropske unije, Beograd, Finansije br.9-10/2002.

Grupa autora: Osnove koncepcije reforme fiskalnog sistema,

Beograd, Finansije br. 7-8/89.

Gorčić. J.: Finansije i finansijsko pravo, pravni fakultet, Niš, 1994.

Hasiba, H.: Fiskalna reforma u Srbiji, Beograd, Finansije br 1-2,

2001.

258

Hasiba, H.: Poreska koordinacija ili konkurencija u EU, Beograd,

Računovodstvo, 2002.

Hasiba, H.: Savremeni poreski sistem, Pravni fakultet, Beograd,

1995.

Hyman, D.: Public Finance, The Dryen,1999.

Hey, L.: Economics of Public Finance, Oxford, 1972.

Ilić-Popov, G.: Reforma poreskog sistema u Srbiji, Finansije, br 5-

6, 2001.

Jašić, Z.: Budžet i privredni razvoj, Ekonomski institut, Zagreb,

1980.

Jurković. P.: Javne finansije, Zagreb, Masmedija, 2002.

Jovanović, M., Djurović-Todorović, J.: Finansijska teorija i

politika, Niš, Ekonomski fakultet, 2003.

Jovanović, P.: Uloga države u savremenoj privredi, Beograd,

Ekonomski institut, 1992.

Janjević, M.: Evropska monetarna unija, Beograd, Medjunarodna

politika, 1998.

Jelčić, B.: Nauka o finansijama i finansijsko pravo, Zagreb, 1990.

Jelčić, B.: Javne finansije, Informator, Zagreb, 1997.

Jovanović, M.: Evropska ekonomska integracija, Ekonomski

fakultet, Beograd, 2004.

Keser-Škreb, M.: Deset razloga jedinstvene stope PDV, Institut za

javne financije, Zagreb, 1997.

Keynes, M.J.: Opšta teorija zaposlenosti, kamate i novca, Kultura,

Beograd, 1956.

Kanjevac, M.: Finansije, Beograd, Savremena administracija, 1992.

Komazec, S., Ristić. Ž.: Javne finansije, Viša poslovna škola,

Beograd, 2001.

Komazec, S., Ristić, Ž.: Monetarne i javne finansije, Beograd,

Čigoja, 1997.

Lovrenčić, J.: Institucije javnih finansija, Beograd, Službeni list

SFRJ, 1997.

Lovrenčić, J.: Doprinosi, Anali Pravnog fakulteta 4/61, Beograd

Musgrave, R.: Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd,

1973.

Musgrave, R.: The Theory of Public Finance, New York, 1959.

Matejić, M.: Budžet-izvršenje, kontrola i analiza, Informator,

Zagreb, 1960.

259

Matejić, M.: Finansije, Beograd, 1978.

Matejić, M.: Javne finansije, Stručna knjiga, 1975.

Ognjenović, V.: Javne finansije, VIZ, Beograd, 2004.

OECD, Revenue Stastics, 1965-1999,2000.

Perić, A.: Finansijska teorija i politika, Savremena administracija,

Beograd, 1979.

Popović, D.: Nauka o porezima i poresko pravo, Savremena

administracija, Beograd, 1997.

Popović, D.: Poreska reforma u Srbiji 2001-2003. godine,

Ekonomski institut, Beograd, 2004.

Popović, D.: Javne finansije, Pravni fakultet, Beograd, 1999.

Popović, D.: Porez na dobit korporacija, Beograd, Ekonomski

institut, 1991.

Prokopijević, M.: Bez lokalne demokratije nema demokratije,

Beograd, Magna Agenda, 2002.

Raičević, B.: Porez na dodatnu vrednost u Jugoslaviji, Poslovna

politika, Zemun, 2000.

Raičević, B.: Fiskalna struktura Republike Srbije, Beograd, Čigoja,

2002.

Raičević, B., Gagić, B., Pantić, D.: Sistem i politika javnih prihoda

u funkciji demografske politike, Ekonomski institut, Beograd,

1995.

Raičević, B.: Javne finansije, Ekonomski fakultet, Beograd, 2005.

Ristić, Ž.: Fiskalni menadžment, Savremena administracija,

Beograd, 1995.

Harvey. S.: Public finance, Boston, 2002.

Roler, D.: Fiskalna politika u teoriji i praksi, Informator, Zagreb,

1996.

Rupnik, L.: Društveno (javno) finansiranje, Ekonomski fakultet,

Ljubljana, 1984.

Savić, N., Pitić. G.: Evrotranzicija, Beograd, Media Centar, 1999.

Stojanović, S.: Zajednica prihoda u poreskom sistemu Srbije,

Želnid, Beograd, 2002.

Shaw, G.R.: Fiscal Policy, Mac Milan, 1972.

Tomljenović, D.: Finansijska teorija i politika, Savremena

administracija, Beograd, 1990.

Todorović, M.: Nauka o finansijama i nauka o porezima, Beograd,

1930.

260

Trkulja, M.: Finansijsko pravo, Pravni fakultet, N. Sad, 1988.

Tullock, G.: Organizacija moderne federalne države, Beograd,

Ekonomika, 1992.

Vaubel, R.: Alternative Ansatze zur Kurzung der staatausgabe,

Wirtshaftsddienst, 1982.

Vigvari, A., Raičević, B., Brnjas, Z.: Osnove teorije državnog

budžeta i finansijski poslovi samouprava, Prometej N.Sad i

Evropski pokret u Srbiji, Beograd, 2003.

Vrhovšek, M.: Odgovornost zavisnog preduzeća za obaveze

matičnog preduzeća, Beograd, Finansije, br 3-4/2001.

Wagner, A.: Finanzwissenschaft, Leipcig,1983.

Uslovi za uvodjenje PDV u poreski sistem Srbije, Beograd, Sl.

glasnik RS, 84/04

Ostali izvori:

Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima, Zakoni: na

imovinu, porez na dobit preduzeća, na dohodak gradjana, na

dodatnu vrednost, Zakon o akcizama, Zakon o carinama, Zakon o

poreskom postupku i poreskoj administraciji i drugi zakonski

propisi o porezima i doprinosima, izdanje Službeni glasnik RS

Direktive EEZ, EU, i Saveta Evrope, (www.oecd.org).

Vlada Republike Srbije, Ministarstvo finansija

(www.mfin.sr.gov.yu).