Academia de Studii Economice

Catedra “Management General”

N. Burlacu, V. Cojocaru, V. Ioniţă.

Managementul administraţiei

publicePrelegeri

Chişinău 1999

2

© N. Burlacu, V. Cojocaru, V. Ioniţă.

Managementul administraţiei publice. (prelegeri).

Aprobat la şedinţa catedrei “Management general”

Procesul verbal N 14,din 22 mai 1999

Recenzent: Doctor în ştiinţe economice, conferenţiar, Marina Nicolaescu

Aprobat la şedinţa comisiei metodice a facultăţii “Management”

Proces verbal N 4,din 24 iunie 1999

3

Cuprins

Capitolul 1.Conceptul de Management al Administraţiei Publice...............51.1. Noţiune de management al administraţiei publice.............................................71.2. Obiectul şi metodologia ştiinţei managementul administraţiei publice.............91.3. Principiile managementului administraţiei publice..........................................111.4. Misiunea administraţiei publice.......................................................................14

1.4.1. Noţiune de misiune a administraţiei publice..................................................................141.4.2. Clasificarea misiunilor administraţiei publice................................................................16

Capitolul 2.Evoluţia managementului administraţiei publice....................192.1. Evoluţia ştiinţei managementul administraţiei publice....................................192.2. Administrarea publică în Moldova în retrospectivă.........................................21

2.2.1. Premizele apariţiei statului moldovenesc.......................................................................212.2.2. Modelul de administrare publică în Moldova medievală...............................................222.2.3. Evoluţia sistemului de administrare în Moldova............................................................252.2.4. Implantarea sistemelor de administrare străine în Moldova..........................................31

2.3. Administrarea publică contemporană în Republica Moldova..........................352.4. Sisteme contemporane de administrare publică locală....................................38

2.4.1. Sistemul continental francez de administrare.................................................................392.4.2. Sistemul de administrare anglo-saxon............................................................................442.4.3. Sistemul de administrare mixt........................................................................................47

Capitolul 3.Controlul activităţii administraţiei publice..............................503.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei publice...................................503.2. Tipurile de control a administraţiei publice.....................................................52

3.2.1. Controlul politic.............................................................................................................523.2.2. Controlul administrativ...................................................................................................543.2.3. Controlul judecătoresc....................................................................................................553.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.................................................................57

3.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor administraţiei publice.......573.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat..........................................................................583.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii organelor administraţiei publice..........60

Capitolul 4.Serviciile publice.....................................................................624.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.................................................................624.2. Organizarea serviciilor publice........................................................................64

4.2.1. Serviciile exploatate în regie..........................................................................................644.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private...............................................................65

4.3. Administrarea serviciilor publice.....................................................................674.3.1. Finanţarea serviciilor publice.........................................................................................674.3.2. Asigurarea tehnico-materială.........................................................................................684.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea serviciilor publice....................................704.3.4. Planificarea lucrărilor publice........................................................................................71

4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice........................................................734.4.1. Diferitele forme de tranzacţii ........................................................................................734.4.2. Conţinutul contractului...................................................................................................754.4.3. Modificările contractului................................................................................................76

4

Capitolul 5.Baza economică a administraţiei publice locale......................785.1. Proprietatea administraţiei publice locale........................................................78

5.1.1. Noţiuni de bază...............................................................................................................785.1.2. Managementul proprietăţii.............................................................................................80

5.2. Finanţele publice locale...................................................................................815.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale...................................................................815.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice locale.......................825.2.3. Clasificarea bugetelor locale..........................................................................................855.2.4. Resursele financiare extrabugetare.................................................................................875.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale............................................................89

5.3. Bugetul local....................................................................................................895.3.1. Principiile bugetare.........................................................................................................895.3.2. Formele principale de buget...........................................................................................915.3.3. Elaborarea bugetului local..............................................................................................93

5.4. Managementul finanţelor publice locale..........................................................955.4.1. Evaluare situaţiei financiare...........................................................................................955.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.........................................................................985.4.3. Cheltuielile publice locale..............................................................................................99

Capitolul 6.Relaţiile cu publicul...............................................................1046.1. Relaţiile cu populaţia locală...........................................................................104

6.1.1. Stabilirea relaţiilor cu populaţia locală.........................................................................1046.1.2. Sondajul populaţiei locale............................................................................................107

6.2. Relaţiile cu funcţionarii din administraţia publică.........................................1086.3. Relaţiile cu organele reprezentative locale....................................................1116.4. Lucrul cu mas-media......................................................................................113

Capitolul 7.Managementul municipal......................................................1157.1. Structuri municipale de conducere.................................................................115

7.1.1. Principiile formării structurilor municipale de conducere...........................................1157.1.2. Clasificarea organelor municipale de conducere..........................................................1177.1.3. Modele municipale de conducere.................................................................................118

7.2. Managementul infrastructurii municipale......................................................1227.2.1. Problemele dezvoltării infrastructurii...........................................................................1227.2.2. Planificarea şi programarea infrastructurii...................................................................123

7.3. Strategia dezvoltării antreprenoriatului local.................................................1247.3.1. Analiza structurii economiei locale..............................................................................1257.3.2. Determinarea scopului şi strategiei de dezvoltare a antreprenoriatului local...............127

Bibliografie...............................................................................................131

5

Cuvânt înainte.

Metodele de conducere utilizate în sectorul privat al economiei , sunt oglindite în diverse monografii, manuale şi îndrumări metodice. Însă cu părere de rău managementul administraţiei publice care descrie activitate organelor de conducere statale, începând cu nivelul republican, regional şi local nu este descris în formă de manual sau monografie ştiinţifică în Republica Moldova.

În Republica Moldova administrarea publică statală în majoritatea cazurilor în publicaţiile ştiinţifice este tratată din punct de vedere juridic fără a vedea şi activitatea economică a acestor forme de dirijare. De aceea a apărut o necesitate ştiinţifică a diviza conducerea statală în două domenii de activitate: domeniul legislativ-politic şi domeniul economic şi managerial.

Pentru a răspunde la întrebări: ce prezintă metodele de dirijare a conducerii statale efective, cum poate fi apreciate calitatea structurilor administrative, în ce constă specificul şi deosebirea activităţii economice a întreprinderilor publice, cum pot organisme statale să fie competitive cu sectorul privat şi care sunt metodele de privatizare a agenţilor economici aflaţi în proprietatea republicană şi municipală, avem nevoie de un studiu managerial sistemic, complex a întregului nomenclator de probleme în cadrul activităţii administrări publice centrale şi locale. Şi ce e important că autorii descriu tehnologia primirii şi realizării deciziilor la diferite niveluri dirijării de la servicii publice locale până la departamente republicane.

De aceea şi prezintă interes scopurile puse de către colectivul de autori - de a da un concept succint şi tot în acelaşi timp amplu a întregului spectru de probleme şi domenii de activitate, ce reprezintă esenţa managementului efectiv şi productiv a dirijării statale.

Acest manual este adresat studenţilor ce se specializează în domeniul administrării publice, managerilor practicieni din cadrul administraţiei publice,

6

funcţionarilor publici, care doresc să vadă administrarea statală productivă, efectivă şi calitativ.

Idea de bază a acestei cărţi reiese din perceperea faptului că la momentul dat este necesar în cadrul administrării statale, utilizarea metodelor sistemice şi detaliate în folosirea concepţiei mărirea productivităţii şi eficacităţii muncii funcţionarilor publici.

Această carte va fi de real folos în înţelegerea mecanismului ridicării productivităţii şi eficacităţii administrării publice, folosind pe o scară largă şi sistemică metode şi modele manageriale în activitatea economică republicană, regională şi locală.

M. NicolaescuDoctor în ştiinţe economice, conferenţiar.

7

Capitolul 1. Conceptul de Management al Administraţiei Publice.

1.1. Noţiune de management al administraţiei publice.1.2. Obiectul şi metodologia ştiinţei managementul administraţiei

publice.1.3. Principiile managementului administraţiei publice.1.4. Misiunea administraţiei publice.

1.4.1. Noţiune de misiune a administraţiei publice.1.4.2. Clasificarea misiunilor administraţiei publice.

1.1. Noţiune de management al administraţiei publice.Managementul administraţiei publice este ştiinţa care studiază modul cum

funcţionează organele administraţiei publice, cum răspund ele cerinţelor sociale, cum folosesc ele raţional mijloacele materiale şi financiare care li se încredinţează, cum deservesc oamenii şi totodată oferă soluţii pentru asigurarea unei funcţionări optime a aparatului administrativ la toate nivelurile, pentru ca acesta să poată rezolva într-un timp scurt cu cheltuieli minime problemele cu care se confruntă, perfecţionarea stilului, a metodelor şi tehnicilor de conducere, a lucrului cu oamenii.

Termenul administraţie provine din limba latină “administer” traducându-se prin: agent, ajutor, servitor sau într-un alt sens instrument. Verbul “administro” înseamnă a da o mână de ajutor, a conduce sau a dirija.

Noţiunea de administraţie are trei accepţiuni principale:a. administraţia ca activitate de a administra, de a realiza administraţia;b. administraţia ca structură sau organizare, indispensabilă în scopul înfăptuirii

administraţiei;c. administraţia ca instituţie, constituită din activitatea şi structura sa, cu scopul

de a putea îndeplini sarcinile primite de la puterea politică, precum şi de a satisface interesele generale, cu respectarea drepturilor şi intereselor legitime ale oamenilor.

8

Dicţionarul limbii române reţine pentru verbul “a administra” explicaţia: a conduce, a cârmui, iar pentru “administraţie”- totalitatea autorităţilor, administrative existente într-un stat, secţii sau servicii care se ocupă de probleme administrative ale unei instituţii sau agent economic.

În limbajul curent termenul administraţie este utilizat în mai multe sensuri. Astfel prin administraţie se poate înţelege: conţinutul principal al activităţii puterii executive a statului; sistemul de autoritate publică care înfăptuiesc puterea executivă; conducerea unui agent economic sau a unei instituţii social-culturale; un compartiment (direcţie, secţie, sector, serviciu) din unităţile productive sau instituţii social-culturale, care nu desfăşoară nemijlocit o activitate direct productivă.

Dar, dintre multiplele sensuri are termenului de administraţie pe noi ne interesează cel al administraţiei publice, ca formă de exercitare a puterii executive într-un stat, precum şi modul cum trebuie să fie organizată realizarea ei în practică.

Pentru a înţelege mai clar acest termen vom utiliza explicaţiile de rigoare date de către “Dictionary of American Gouvernment and Politics”, care atribuie termenului “public administration” următoarele explicaţii:

Funcţia executivă în guvern; executarea (aplicarea) politicii publice; Organizarea şi conducerea poporului şi a altor resurse pentru atingerea

obiectivelor guvernării; Arta şi ştiinţa conducerii aplicată la sectorul public (managementul

public), pentru că aceasta nu se limitează la management ci include împrejurările politice, sociale, culturale şi legale care afectează conducerea instituţiilor publice.

Deci prin managementul administraţiei publice înţelegem acea activitate care constă în principal în organizarea şi executarea prevederilor Constituţiei, ale tuturor actelor normative şi ale celorlalte acte emise de autorităţile administraţiei publice. În activitatea managerială în domeniul administraţiei publice desprindem două elemente componente esenţiale şi indispensabile ale administraţiei publice şi anume elementul structural-organic şi elementul funcţional.

9

1.2. Obiectul şi metodologia ştiinţei managementul administraţiei publice.

Obiectul managementului administraţiei publice îl constituie cercetarea, în totalitate, a Administraţiei Statului în ansamblul său, cu toate realităţile, relaţiile sociale, regulile şi principiile diriguitoare, în scopul îmbunătăţirii necontenite a activităţii şi structurii sale pentru o mai raţională şi eficientă satisfacere a interesului general şi cerinţelor sociale.

În obiectul managementului public distingem următoarele părţi principale:

Partea generală: Ştiinţa managementul administraţiei publice; Organizarea şi metodele în Administraţia Statului; Documentarea administrativă.

Partea specială: Managementul administraţiei centrale; Managementul administraţiei locale; Managementul urban; Managementul rural; Managementul personalului administrativ; Managementul economiei naţionale; Managementul învăţământului public; Managementul instituţiilor social-culturale; Managementul imobilelor Statului; Managementul transporturilor; Managementul telecomunicaţiilor; Managementul apelor; Managementul pădurilor etc.

Metoda sau metodologia este studiul celei mai adecvate modalităţi pe care o putem avea, în stadiul cunoştinţelor pe care le dispunem, pentru cercetarea unei probleme. Metoda nu caută soluţii, ci alegerea modalităţilor de a le găsi.

Metodologia cunoaşterii este procesul intelectual prin care se urmăreşte să se înţeleagă realitatea obiectului cercetat.

Domeniul administrativ este alcătuit din fapte, fenomene, structuri etc. şi relaţiile dintre aceste elemente diferite. Metodologia cunoaşterii administrative utilizează: observarea directă, gândirea, analiza, critica şi sinteza, etc.

În managementul administraţiei publice se aplică metodele obişnuite ale celorlalte ştiinţe sociale.

Metodologia contribuie la precizarea cunoaşterii, care la rândul ei facilitează acţiunea.

10

Obiectul principal al managementului public este de a cerceta fenomenele administrative aşa cum sunt ele în realitate. De acea trebuie de delimitat două probleme care se cercetează:

A. Delimitarea domeniului de studiu, care poate fi împărţit în două categorii:

1. Studii parţiale, unde se studiază un serviciu, grup de servicii, direcţie sau organ central al Administraţiei Statului. Se studiază problemele de bază, precum: un corp de funcţionari publici, organele locale, administraţia oraşelor, administraţia localităţilor rurale, etc.

2. Studii globale (de ansamblu). În această categorie întră lucrările cu caracter general.

B. Tehnicile de investigare. Cele mai importante tehnici şi metode sunt:1. Cercetarea documentară, precum: acte normative, statistici,

organigrame, etc. Această metodă este dificilă din cauza păstrării secretului profesional al funcţionarilor publici.

2. Cercetarea directă extensivă, cum ar fi sistemul eşantionului, prin aplicarea diferitor metode de interogare, luând în consideraţie caracteristicile specifice ale mediului Administraţiei: secretul profesional, tradiţia, psihologia funcţionarilor interogaţi.

3. Cercetarea directă intensivă. Această metodă presupune convorbiri cu funcţionarii administrativi.

Cât priveşte activitatea Administraţie se face prin aplicarea unor metode specifice, dintre care cele mai importante sunt:

1. Metoda conducerii administrative. Procedeul tipic de acţiune este ordinul administrativ.

2. Metoda influenţei economice. Persoana alege sensul voit de Administraţie sub influenţa unor avantaje economice.

3. Metoda influenţei sociologice. Comportamentul dorit de Administraţie este ales, de anumite persoane sub influenţa opiniei publice şi mediului social.

11

1.3. Principiile managementului administraţiei publice.

Managementul administraţiei publice nu poate fi raţional, eficient organizat şi să funcţioneze normal fără principii formulate pe baze ştiinţifice, principii care urmează a fi aplicate. În consecinţă, specialiştii în domeniul administraţiei publice au în

cercat să formuleze principii, care ar asigura activitatea normală a managerilor publici.

Utilitatea acestor principii este dublă:a) teoretică, pentru dezvoltarea ştiinţei administraţiei publice;b) practică, pentru îmbunătăţirea activităţii şi structurii administraţiei

publice.Principiile în managementul administraţiei publice se împart în principii

generale, care reflectă cadrul general al ştiinţei administraţiei publice şi principii speciale, care au fost formulate în urma cercetării unei materii vaste ca aceea a părţii speciale a ştiinţei administraţiei publice.

Principiile generale ale managementului administraţiei publice sunt:1. Administraţia publică este în serviciul omului. Acest principiu este

privit ca o axiomă, enunţ care nu mai necesită să fie demonstrat, din care se deduc toate celelalte principii. Administraţia şi ştiinţa ei nu trebuie să uite că raţiunea lor de a exista constă în a servi. Etimologia lor aminteşte acest adevăr.

2. Administraţia publică are misiunea de a satisface interesul general (public).

3. Administraţia publică urmează să acţioneze cu respectarea normelor de drept. Întreaga activitate a managerului public, inclusiv aplicarea principiilor sale, urmează să se efectueze într-un cadru legal şi anume în conformitate cu dispoziţiile legii.

4. Adoptarea necontenit la circumstanţe. Mediul social şi politic au o influenţă directă asupra Administraţiei publice, care urmează a se adapta la circumstanţele determinate de aceste medii, circumstanţe în necontenită transformare. Managerul public trebuie să fie pregătit să facă faţă oricăror

12

circumstanţe, îndeplinindu-şi sarcinile primite de la puterea politică, precum şi satisfacerea cerinţelor noi ale Societăţii. Managerul public trebuie să se adapteze la circumstanţe, astfel încât să-şi poată îndeplini oricând serviciile.

5. Cunoaşterea cerinţelor sociale actuale şi prevederea celor viitoare.6. Stabilirea datelor reale privind instituţiile Administraţiei publice. Este

necesar ca permanent managerul public să cunoască permanent realităţile din instituţiile publice, prin cercetarea acestora. Pentru aceasta se analizează documentele nemijlocit pornite din instituţia cercetată, cît şi diverse izvoare neoficiale, cum ar fi presa, care prezintă adeseori deficienţe din activitatea instituţiilor administrative.

7. Temeinica pregătire profesională a funcţionarilor. Aplicarea primelor 6 principii, poate fi făcută numai de funcţionarii care posedă o temeinică pregătire profesională.

8. Realizarea unei activităţi şi structuri administrative eficiente.9. Îmbunătăţirea continuă a activităţii şi structurii administrative.Pe lângă aceste principii generale există principii speciale ale ştiinţei

administraţiei care urmează să se aplice numai în anumite domenii de activitate precum: organizarea, conducerea, metodele. Aceste principii sunt:

1. Organizarea unitară. O diversitate de organizare prezintă dificultăţi în aplicarea, conducerea şi controlul activităţii manageriale în administraţia publică. De aceea, nu se recomandă o organizare, chiar perfectă, din punct de vedere teoretic, la nivelul unei instituţii administrative, dar în contradicţie cu normele generale ale celorlalte instituţii, deoarece rezultatul pe ansamblu, al tuturor instituţiilor administrative, este mult mai important, decât acela dobândit într-o singură instituţie.

2. Autonomia de organizare. Dacă instituţiile administrative n-ar avea o autonomie, nu ar putea fi raţional organizate, deoarece ar necesita un număr prea mare de instrucţiuni detaliate.

3. Conducerea unitară. Unitatea de gândire şi acţiune nu este incompatibil cu un schimb liber de păreri în cadrul căruia pot să apară şi puncte de vedere diferite. Astfel, în faza de elaborare a orientărilor şi deciziilor trebuie asigurate condiţii pentru dezbaterea amplă şi aprofundată a problemelor, pentru realizarea

13

unei largi confruntări de opinii şi propuneri, cu scopul fundamentării cît mai temeinice a soluţiilor ce urmează a fi adoptate. Dar o dată ce s-a ajuns la o concluzie şi s-a adoptat o decizie, aceasta devine obligatorie pentru toţi, chiar pentru cei care au o altă părere.

Principiul conducerii unitare impune respectarea unei reguli că orice funcţionar să depindă ierarhic de un singur şef.

4. Participarea funcţionarilor la conducerea instituţiilor. Dacă funcţionarii participă la elaborarea programului sau la adoptarea deciziilor, le consideră ca fiind ale lor şi în consecinţă se simt răspunzători şi de îndeplinirea lor.

5. Comunicarea de la şef la funcţionar. Funcţionarii îşi îmbunătăţesc rezultatele cu atât mai mult cu cît sunt mai bine informaţi asupra problemelor referitoare la realizarea sarcinilor. Funcţionarii care nu sunt ţinuţi la curent cu activitatea instituţii, se consideră, de obicei, diminuaţi în valoarea lor profesională, lipsiţi de încredere şi respectul pe care îl merită.

6. Recunoaşterea meritelor ce revin funcţionarilor. Una din metodele cele mai simple, dar eficiente de a stimula funcţionarii şi a le îmbunătăţi activitate constă în a-i aprecia, a-i lăuda, a-i felicita şi a le mulţămi. Aprecierea sinceră este cu atât mai eficientă, cu cât se acordă de faţă cu un număr mai mare de funcţionari.

7. Satisfacerea interesului reciproc. Un conducător eficient urmează să utilizeze aspiraţiile personale ale funcţionarilor pentru realizarea scopurilor instituţiei, satisfăcând în acelaşi timp şi interesele celor în cauză.

8. Simplificarea activităţii şi structurii Administraţiei. Dacă supraaglomeraţia inutilă în instituţiile administrative este dăunătoare, simplificarea, făcută în orice caz, fără a fi justificată, are consecinţe dăunătoare. Aşadar simplificaţia urmează ai efectuată, în mod raţional, în concordanţă cu cerinţele reale ale instituţiei administrative.

9. Raţionalizarea activităţii şi structurii administraţiei publice. Diviziunea sarcinilor în instituţiile administrative sporeşte eficienţa activităţii funcţionarilor prin raţionalizare, specializare, operativitate. Dar cu cît diviziunea activităţii este mai mare, cu atât se cer operaţii mai intense de unificare, organizare şi coordonare care revine conducătorului instituţiei.

14

10. Metoda definirii prealabile a problemei de rezolvat. Înainte de a se lua o decizie trebuie să se stabilească precis definiţia problemei respective pentru a şti ce anume urmează a fi rezolvat.

11. Orice problemă nouă cere metode noi. Viaţa socială pune în faţa instituţiilor administrative noi probleme, din ce în ce mai complexe şi mai imprevizibile, care nu mai pot fi rezolvate prin procedee tradiţionale oricât ar fi ele de valoroase sau eficiente la timpul lor.

12. Delegarea autorităţii. Când i se spune unui subaltern că, în cadrul atribuţiilor sale, poate lua orice măsură pentru îndeplinirea lor, înseamnă că i se acordă încredere, pentru realizarea competenţei sale recunoscându-se temeinica lui pregătire profesională precum şi responsabilitatea sa. Delegarea autorităţii constituie o metodă de a stimula pe tinerii funcţionari, de a le descoperi însuşirile în domeniul de organizare şi a-i pregăti pentru funcţia de conducere.

1.4. Misiunea administraţiei publice.

1.4.1. Noţiune de misiune a administraţiei publice.Scopul înfăptuirii misiunii, amploarea şi diversitatea ei, determină

activitatea şi structura Administraţiei publice. Factorul care determină existenţa Administraţiei constă în finalitatea ei de a servi omul şi Societatea, ceea ce constituie misiunea sa principală.

Misiunea administraţiei şi respectiv sarcinile ei variază în raport de etapa istorică, de nivelul de dezvoltare şi de cerinţele sociale ale Statului.

Pentru realizarea acestei misiuni, managerul din Administraţia Publică î-şi fixează diverse sarcini. Trebuie totuşi să menţionăm că mulţi autori consideră misiunea şi sarcinile ca sinonime. Noi vom spune că sarcinile sunt cale de realizare a misiunilor, deci vom analiza misiunea Administraţiei publice în strânsă legătură cu sarcinile ei.

Sporirea sarcinilor administrative a luat proporţii considerabile după cel de-al doilea război mondial. Condiţiile generale de pe plan mondial fac ca în toate Statele să se pună Administraţiei publice probleme majore privind ocrotirea existenţii omului.

15

Pericolele de care este ameninţat omul contemporan sunt infinit mai mari ca cele din trecut.

De asemenea, în toate Statele, prestările furnizate populaţiei sunt în creştere şi ele determină, în mod firesc, amplificarea sarcinilor.

Dar deseori Statul îndeplinindu-şi misiunea sa prin realizarea sarcinilor, efectuează cheltuieli majore şi de multe ori se ridică problema că sectorul privat poate face faţă nevoilor societăţii cu cheltuieli mai mici decât sectorul publi. Pentru a evita astfel de învinuiri este bine pentru realizarea optimă a sarcinilor de ţinut cont de următoarele criterii:

1. Criteriul dublei întrebuinţări, determină desfiinţarea unor compartimente inutile, evitând activităţi paralele.

2. Criteriul simplificării, se evită supraaglomerarea lucrărilor din Administraţia publică. O simplificare neraţională are consecinţe dăunătoare.

3. Criteriul raţionalizării, ca rezultat se obţine:3.1. creşterea operativităţii;3.2. sporirea eficienţii activităţii de conducere;3.3. utilizarea judicioasă a specialiştilor;3.4. reducerea la strictul necesar a funcţionarilor;3.5. utilizarea personalului disponibil în compartimentul în care este necesar.

4. Criteriul eficienţei sau realizarea promtă a sarcinilor cu mijloace raţionale.

5. Criteriul utilităţii şi valorii sociale, valoarea administraţiei se apreciază în raport de modul în care au fost înfăptuite sarcinile. În Republica Moldova se urmează a se pune accentul pe activitatea democrată, legală dar şi morală a administraţiei.

Pentru ca administraţie publică să poată fi în măsură să-şi îndeplinească misiunea şi sarcinile sale, se pot transforma structurile administrative, regrupându-se funcţionarii existenţi sau se pot păstra structurile, regrupându-se sarcinile între compartimentele din cadrul organului administrativ.

16

Este de dorit ca administraţia să fie în aşa fel organizată, încât să poată îndeplini orice sarcini, fără să se recurgă la transformarea structurii sale.

1.4.2. Clasificarea misiunilor administraţiei publice.Cel mai raţional criteriu de clasificare a misiunii sau sarcinii

administraţiei este acela al finalităţii şi anume al scopului tehnic şi specific urmărit în îndeplinirea fiecărei sarcini.

De asemenea scopurile urmărite prin îndeplinirea misiunii administraţiei pot fi clasificate , din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se îndeplinesc. Ele se grupează astfel:

1. Sarcini îndeplinite de organele centrale, cu o importanţă generală, înfăptuite pe întreg teritoriul statului.

2. Sarcinile îndeplinite de organele locale, limitate la un raion, oraş, sau localitate rurală, care urmăresc satisfacerea unor cerinţe sociale specifice, locale.

Profesorul american L. D. White în lucrarea sa “Introduction to the study of Public Administration”, clasifică misiunea administraţiei în trei mari categorii:

1. Misiuni operaţionale sunt sarcinile principale ale administraţiei publice şi ele la rândul lor pot fi subgrupate în:

1.1. sarcini politice ca exemplu apărarea poliţia;1.2. sarcini educative;1.3. sarcini sociale ca ocrotirea sănătăţii şi asistenţa socială;1.4. sarcini economice.

Prin aceste sarcini administraţia publică furnizează prestaţii populaţiei, în mod direct.

2. Misiuni auxiliare sunt destinate să le sprijine pe cele principale, dar funcţionarii cere le îndeplinesc nu vin în contact direct cu publicul şi nu furnizează prestaţii decât deferitor compartimente administrative: de personal, contabilitatea, gestionarea bunurilor, documentarea, oficii juridice etc.

Specialistul belgian, Andre Molitor, aceste compartimente administrative, le caracterizează ca instituţionale.

17

3. Misiunei de conducere sau de stat major sunt îndeplinite în contact direct cu activitatea politică şi implică dirijarea activităţii instituţiilor administrative şi elaborarea politicii acestora.

Profesorul francez de ştiinţa administraţiei, Roland Drago în lucrarea sa Science administrative, reduce la patru categorii misiunile principale ale administraţiei, în urma analizei cronologice efectuată pe parcursul îndeplinirii lor:

1. Misiunea de informare. Sarcina de documentare constituie punctul de plecare necesar oricărei acţiuni administrative. În administraţie publică există compartimente specializate în culegerea informaţiei, dar orice aparat administrativ se documentează înainte de a acţiona.

2. Misiunea de studiu. După faza de informare urmează sarcina de studiu a tuturor problemelor, care este urmată de decizie.

3. Misiunea de pregătire a deciziilor. Rezultantă a primelor două misiuni, pregătirea deciziei aparţine întotdeauna administraţiei, deacea acestă misiune o form studia detaliat într-un capitol aparte.

4. Misiunea de executare şi adaptare. Este cea mai importantă misiune, la îndeplinirea cărea procesul decizional se repetă la infinit, pînă la cele mai mici activităţi administrative.

Pe lîngă aceste sarcini principale, administraţia publică primeşte tot mai multe sarcini secundare:

1. indormarea publicului şi realizarea activităţii de relaţii cu publicul;2. îmbunătăţirea metodelor de lucru;3. organizarea compartimentelor pentru creşterea eficacităţii lor etc.Profesorul român Mihai Oroveanu în lucrarea sa Tratat de ştiinţa

administraţiei, consideră că o clasificare ştiinţifică a misiunii administraţiei publice urmează să aibă în vedere cauza care o determină. De acea el consideră că misiunea administraţiei publice poate fi împărţită în trei categorii principale, după natura scopurilor ce urmează a fi realizate în domeniile fundamentale de activitate din cadrul societăţii:

1. Sarcini politico-administrative;2. Sarcini economice;

18

3. Sarcini social-culturale sau ştiinţifice.Pe baza acestui criteriu al scopurilor urmărite, numeroasele şi diferitele

sarcini ale administraţiei publice se pot clasifica în una din cele trei categorii principale ale acestora.

În cadrul acestei clasificări, în activitatea instituţiilor administrative destingem:

1. sarcini generale, operaţiuni privind funcţionarii, mijloacele financiare şi materiale etc.;

2. sarcini tehnice, de specialitate.Asemenea sarcini generale şi tehnice au un caracter de:1. sarcini interne care contribuie la realizarea sarcinilor externe;2. sarcini externe, acele misiuni prin care instituţiile administrative intră

în contact cu publicul.Însemnătate şi utilitatea sarcinilor interne rezultă din aceea că dacă ele nu

sunt asigurate, scopurile externe nu pot fi înfăptuite.O altă destincţie se face între:1. Sarcinile permanente;2. Sarcinile secundare.Aşadar, la clasificare sarcinilor administraţiei publice, după criteriul

finalităţii lor, în cadrul unei din cele trei mari categorii enunţate mai sus se face după criteriul: sarcini principale, secundare, generale, tehnice, permanente sau temporare.

19

Capitolul 2. Evoluţia managementului administraţiei publice.

2.1. Evoluţia ştiinţei managementul administraţiei publice.2.2. Administrarea publică în Moldova în retrospectivă.

2.2.1. Premizele apariţiei statului moldovenesc.2.2.2. Modelul de administrare publică în Moldova medievală.2.2.3. Evoluţia sistemului de administrare în Moldova.2.2.4. Implantarea sistemelor de administrare străine în Moldova.

2.3. Administrarea publică contemporană în Republica Moldova.2.4. Sisteme contemporane de administrare publică locală.

2.4.1. Sistemul continental francez de administrare.2.4.2. Sistemul de administrare anglo-saxon.2.4.3. Sistemul de administrare mixt.

2.1. Evoluţia ştiinţei managementul administraţiei publice.

Analizând probleme evoluţiei istorice a ştiinţei managementul administraţiei publice, trebuie de la bun început de subliniat că această problemă are două domenii de cercetare şi anume: evoluţia ştiinţei administraţiei publice în ansamblu şi evoluţia modului de conducere a statului într-un teritoriu dat, în cazul nostru Republica Moldova.

Ştiinţa administraţiei publice ca ramură a ştiinţei, s-a constituit treptat într-o perioadă de timp îndelungată şi în colaborare cu alte ştiinţe, ca urmare a preocupărilor pentru perfecţionarea administraţiei publice.

Managementul administraţiei publice sau managementul public, este doar o parte componentă a administraţiei publice care cuprinde un spectru mai larg de probleme şi include în sine pe lângă management şi împrejurările politice, sociale, culturale şi legale care afectează conducerea instituţiilor publice.

Primele începuturi ale unei ştiinţe a administraţiei datează din secolul al XVII-lea, noţiunea "ştiinţa administraţiei" vine din secolul al XIX-lea, iar materia, domeniul pe care le denumeşte sunt cu mult mai vechi.

În secolul al XVII-lea unii profesori din Germania şi Austria au ţinut studenţilor, la universităţile germane, cursuri privind ştiinţele camerale sau

20

cameralistice. În germană Kameralien se traduce "ştiinţa administraţiei" şi cuvântul vine de la limba latină camera care înseamnă "camera" cu înţelesul de instituţie financiară. La început ştiinţele camerale au studiat administraţia finanţelor publice, dar ulterior au cuprins toată administraţia Statului.

Reprezentantul cel mai de seamă a fost Lorenz von Stein, autorul unea din primele lucrări în acest domeniu "Teoria administraţiei".

În Franţa baza ştiinţei administraţiei a fost pusă de Sarles-Jean Bonnin ("Principiile administraţiei publice"). Tot aici apare prima lucrare reprezentativă "Studiile administrative" autorul este Alexandre Francois Vivien, care de rând cu Gerando, Cormentin, Macarel- teoreticieni ai dreptului administrativ, î-şi dau bine sama de insuficienţa dreptului pentru a cunoaşte administraţia şi a forma funcţionari.

Ştiinţa administraţiei a cunoscut o dezvoltare practică deosebită în urma apariţiei disciplinei management. Această noţiune cuprinde ansamblul activităţilor de organizare şi conducere din întreprindere în scopul adoptării deciziilor optime în proiectarea şi reglarea proceselor microeconomice.

Noţiunea de management cuprinde atât activitatea de conducere cît şi funcţia de conducere. Activitatea managerilor într-o întreprindere constă în prevederea unei linii de conduită, în elaborarea programului şi adaptarea lui la resursele umane, materiale şi financiare, în stabilirea normelor de activitate precum şi în menţinerea la maxim a randamentelor atelierelor, utilajului şi a oamenilor. toate acestea având ca scop final prosperarea întreprinderii. Această activitate ce se realiza în întreprinderile private s-a dovedit valabilă şi pentru serviciile publice. Dacă noţiunea de eficienţă a serviciilor publice se substituie acelea de prosperitate a întreprinderii, activitatea organizatorului rămâne în linii mari aceeaşi.

Deci managementul administraţiei publice, reprezintă o aplicare practică a ştiinţei administraţiei publice la diferite nivele ierarhice.

Managementul administraţiei publice sau managementul public, s-a format în urma contopirii a două ştiinţe mari cum este administraţia publică şi managementul, aceasta pentru prima dată au înţeles-o în SUA la începutul secolului XX, odată cu intensificare intereselor privind raţionalizarea muncii pe

21

criterii tehnico-ştiinţifici, cercetate de "părintele ştiinţei despre management", Taylor.

Un alt mare reprezentant al ştiinţei management Henri Fayol, creatorul termenului "doctrină administrativă", care este preşedintele şi fondatorul asociaţiei "Centre dietudes administratives de Paris", a făcut imposibilă orice îndoială privitor la utilitatea utilizării ştiinţei manageriale în administraţia publică.

2.2. Administrarea publică în Moldova în retrospectivă.

2.2.1. Premizele apariţiei statului moldovenesc.Cele mai progresiste modele de administrare din lume au la bază

experienţa verificată de istorie ce s-a acumulat decenii şi secole la rând. Aceste modele se sprijină pe cel mai trainic model, reprezentat de tradiţiile istorice, care alimentează toate ramificaţiile sistemului administraţiei publice atât central cât şi local.

Documentele istorice atestă că cea mai principală formă organizatorică şi de administrare în preajma creării Statului era obştea teritorială sau sătească. Ea reprezenta totodată şi cea mai veche instituţie tradiţională care sa menţinut pe parcursul secolelor. În general celulele vieţii sociale erau constituite din comunităţi săteşti de esenţă familială.

Obştea se autoadministra, formând pe baze elective structurile organizatorice necesare. Adunarea megieşilor, adică bărbaţilor alegea conducătorul obştii, care avea atribuţii judecătoreşti şi militare. Împărţind dreptatea şi organizând paza localităţii, respingerea atacurilor neaşteptate din afară, strângerea mijloacelor necesare pentru plata tributului, când acestea erau cerute de migratori în schimbul păcii.

Condiţiile de dezvoltare interne şi existenţa pericolului extern, au condus la formarea uniunilor de obşti. Uniunea de obşti nu suprima autoadministrarea obştească, ci o completau printr-un alt rând de organe, formate din reprezentanţii obştilor respective.

22

Primele formaţiuni statale pe teritoriul Moldovei istorice au început să apară către mijlocul secolului al XIV-lea în spaţiul de est al Carpaţilor Orientali. Premisele pentru întemeierea Statului Moldovenesc medieval s-au constituit odată cu creşterea a numeroase confederaţii de obşti săteşti agrare pastorale, grupate de-a lungul principalelor cursuri de apă. Acestea erau de fapt nişte creaţii politice locale cu caracter statal, caracteristice pentru perioadele de organizare politică a societăţii locale la mijlocul secolului al XIV-lea erau confederaţii de obşti, care concentrau comunităţile umane într-o anumită subunitate geografică, corespunzând de obicei cu valea unei ape mai importante. Astfel organismul politic din bazinul râului Moldova a constituit nucleul de bază al viitorului Sta,t numit Moldova medievală, în formarea căruia s-au manifestat anumite asemănări în evoluţia structurilor social-politice şi din alte state din Europa de Sud-Est.

Constituirea Statului medieval Moldova a fost un proces de durată, care s-a realizat prin unirea a mai multor ţări de la răsărit de Carpaţi sub autoritatea uni voievod. Odată cu formarea statului are loc şi constituirea unui apart de stat prin preluarea, dezvoltarea şi modificarea unor structuri şi norme vechi din legea ţării. Şeful statului – domnitorul – este desemnat prin denumirea veche de voievod.

Nominal domnitorul avea întreaga putere. Considerat stăpân al ţării, având atribuţii legislative, executive, judecătoreşti şi militare, domnul cârmuia ţara ca un autocrat. În realitate însă el de fapt nu lua nici o hotărâre fără a se sfătui cu marea boierime – sfatul boieresc sau sfetnicii domneşti, care erau aleşi din rândul familiilor stăpânitoare ce formau nobilimea. Mai târziu se alegeau după felul cum se făceau remarcaţii prin serviciile şi devotamentul lor faţă de domn, chiar şi dintre oamenii de rând.

2.2.2. Modelul de administrare publică în Moldova medievală.

În executarea puterii suverane, domnul era ajutat de corpuri consultative (pentru luarea hotărârilor) şi agenţii executivi (pentru rezolvarea afacerilor publice). Organul suprem al puterii pe lângă domn era sfatul domnesc, el juca un rol foarte mare în viaţa statului.

23

Astfel cele două corpuri consultative, pe lângă domnitorul ţării, în Moldova medievală erau:

Sfatul domnesc. Ales din rândul nobilimii şi compus din boieri mari, mari proprietari funciari. Sfatul domnesc participa la luarea multor decizii importante, contrasemna actele domnului atât cele externe, cât şi cele interne, participa la judecare proceselor penale şi civile.

Marea adunare a ţării. Organ reprezentativ cu caracter de instituţie constituţională. Ea ave rol de corp consultativ în luarea deciziilor deosebit de importante: alegerea domnitorului, deliberarea asupra tratatelor de pace şi vasalitate, declararea de război, plata tributului unor state străine.

Ca şi-n multe alte ţări din obligaţiile slugilor personale ale domnului, care administrau curtea şi domeniul domnesc, au luat parte funcţiile înalte de stat, dregătoriile.

În dependenţă de esenţa şi caracteristicile externe ele se divizau în două categorii: cu funcţie publică, de stat şi private, particulare.

Feluritele dregătorii, aşa cum le ştim noi acum, au fost aşezate, de către Alexandru I numit şi cel Bun. Principalele dregătorii de stat în Moldova medievală erau următoarele:

Marele Vornic - cu funcţii publice, judiciare, militare, diplomatice. De asemenea era şi conducător al personalului Curţii domneşti, precum şi capul politic. În anii 30 ai sec.XV s-a produs dublarea funcţiei: Marele Vornic al Ţării de Sus cu reşedinţa la Dorohoi şi Marele Vornic al Ţării de Jos cu reşedinţa la Bârlad.

Marele Logofăt - şeful cancelariei domneşti şi păstrătorul ştampilei de Stat. Se ocupă de asemenea de coordonarea activităţii diecilor, pisarilor, uricarilor. Dacă boierii facă o rugăminte domnului, atunci numai el poate să o înştiinţeze domnului pentru ceilalţi. În afară de aceasta tot el are şi dreptul de a statornici hotarele, asemenea tot el hotărăşte asupra stăpânirii pământurilor cât şi asupra clăcii datorate stăpânirii pământurilor.

Marele Vistiernic – administratorul finanţelor, al veniturilor şi cheltuielilor de stat şi domneşti, ale diverselor dări. Cumula de asemenea şi cu funcţia de mare vameş, avea în subordonare şi dregătoria Marelui Comănaş.

24

Slujbaşii fiscali al Marelui Vistiernic în sec.XIV – birarii, albinarii, goştinisarii, fânarii, oierarii. El ţinea socoteala de toate cheltuielile şi veniturile: toţi scriitorii vistieriei, care se numesc dieci vistiernici, trebuie să asculte de poruncile sale.

Marele Spătar – comendantul suprem de oşti compusă din oastea mică (permanentă) şi cea mare (prin mobilizarea ţăranilor) în timp de război era ajutorul domnitorului în problemele militare.

Marele Postelnic – secretarul domnitorului pentru relaţiile externe şi mareşalul curţii domneşti.

Hatmanul – mai mare peste toată oastea-dregătorie pe care o avea, în vremea bizantini, logofătul cel mare al curţii.

Paharnicul cel Mare – sau cel care toarnă în pahar, întinde domnului la ospeţe întâiul pahar de vin şi are la porunca lui pe ceilalţi paharnici. Priveghează toate viile domnului şi se îngrijeşte ca acestea să fie lucrate cum se cuvine şi ca să fie culese la vreme. De acea la porunca lui se aflau şi toţi vierii.

Marele Armaş sau Armaşierul – persoana ce se ocupă de executarea sentinţelor de condamnare la moarte.

Printre principalii alegători cu funcţii private erau:Spătarul – dregătorul ce purta sabia de ceremonii a domnitorului drept

simbol al atribuţiilor de comandant al oştirilor.Postelnicul – dregător ce se îngrijea de camera domnitorului fiind unul

din cei de mai încredere sfetnici ai lui.Paharnicul – sau leaşnicul – persoana ce avea grija veniturilor de la masa

domnitorului ţării.Cliucinicul – (de la cuvântul slavon “cliuci”, cheie) ce avea cheile

cămărilor cu provizii.Comisul – ce se îngrijea de grajdurile pentru caii domneşti.Treptat au mai apărut al doilea şi al treilea postelnic, paharnic, etc.

Aceştea erau principalii dregători cu funcţii private. Ei la rândul lor, aveau subordonaţi alţi funcţionari mai mici. De exemplu, slugile marilor dregători erau vornicii, spătarii, paharnicii, bănişorii, etc., ce aveau în sarcină mobilizarea locuitorilor la diverse prestaţii.

25

2.2.3. Evoluţia sistemului de administrare în Moldova.În perioada domniei lui Roman 1 (1391-1394) Ţara Moldovei îşi extinde

teritoriile de la munţii Carpaţi până la Marea Neagră. Sistemul de administrare capătă un aspect subteritorial. Constituirea definitivă a sistemului de administrare s-a produs pe parcursul domniei lui Alexandru cel Bun (1399-1342) când a avut loc procesul instituţionalizării şi centralizării sistemului administrativ.

Oraşe şi ocoale. Vechile aşezări urbane din Moldova, târguri sau oraşe, erau centre în care locuiau negustori şi unii meseriaşi, cu o organizaţie deosebită de a satelor moşiereşti şi boiereşti. Oraşele vechi moldoveneşti din principate aveau ca şi satele, pe lângă vatra cu locuinţe, adică oraşul propriu-zis şi ţarinile oraşului, cultivate de orăşeni. Marginile administrative ale comunilor, hotarul târgului, nu se opreau la perimetrul regiunii locuite de târgoveţi, ci cuprindeau moşii adesea întinse de jur împrejur, înglobând sate numeroase.

Oraşul vechi aparte, aşadar, ca o mică organizaţie, cuprinzând un centru urban înconjurat de moşii şi sate, cu o conducere unică, deosebită de a judeţului şi a ţinutului. Regiunea dependentă de oraş, care se află în jurul sau se numea în Moldova ocol, termen care arată că e vorba de o moşie care ocoleşte de jur împrejur târgul. Satele din ocolul oraşului nu depindeau de administraţia fiscală, militară sau judiciară a ţinutului în care se aflau, ci se cârmuiau deosebit de autorităţile orăşeneşti.

Domnul Moldovei, când ia hotărâri privitoare la satele ocolului, întrebuinţează termenul "atârnător": satul cutare atârnător de ocolul târgului.

Constatăm că oraşul era într-o dependenţă oarecare de curtea domnească din fiecare târg, adică de autoritatea domnească prin reprezentanţii ei aşezaţi în târg.

Vechile oraşe erau, deci, nişte moşii mari, cu centrul urban, dar cu exploatarea agricolă în jur. Spre deosebire de oraşele flamande, potopitul organizării orăşeneşti în Europa Apuseană, limitate de zidurile lor, ce închideau un spaţiu relativ strâmt, cele moldoveneşti aveau moşiile lor. Tipul flamand nu era, însă, general pentru Europa, cele Italiene, de pildă aveau şi ele moşii în jurui lor. De asemenea oraşele săteşti, din Ardeal, Braşovul, Bistriţa, Sibiul ş.a.,

26

aveau ţinutul lor dependent. Totuşi era o deosebire: oraşele din Apus, ca şi cele ardelene erau înconjurate de ziduri, între oraş şi ocol era zidul de despărţire, care delimita în chip clar terenul urban de cel rural, ultimul fiind o simplă anexă pentru hrana oraşului, nu o parte integrantă a lui. În schimb oraşul era ne întărit şi de la casele locuitorilor se trecea în chip firesc, ca într-un sat mare, la ţarinile cultivate tot de orăşenii plugari, alături de sătenii din satele ocolului.

Forma tradiţională de împărţire administrativă a Moldovei istorice a fost Judeţul. Concomitent Judeţele moldoveneşti se mai numeau şi ţinuturi, Domnitorul ţării numea în fruntea lor câte doi pârcălabi ce se mai numeau şi sudeţi sau staroşti. Ei de rând cu alte atribute aveau şi conducerea militară a garnizoanelor din cetăţi.

Ţinuturile Moldovei medievale erau administrate de pârcălabi şi erau de fapt conducătorii ai ţinuturilor şi comandanţii garnizoanelor de cetate, având atribuţii administrative judiciare şi publice. De exemplu în timp de război, când era chemată oastea mare, se îngrijea de mobilizare şi formarea steagului de ţinut. În activitatea paşnică judecă diverse procese civile (cu excepţia litigiilor funciare) şi unele infracţiuni penale (dar nu cele grave ce sancţionau pedeapsa cu moartea).

Administraţia oraşelor. Cârmuirea oraşelor în Moldova era întemeiată de o dublă autoritate, o îngemănare a două drepturi; de o parte, autonomia orăşenească, de altă, apărarea dreptului proprietarului, adică al domnului. Aceste două drepturi care par opuse în interesele lor erau astfel organizate ca să poată colabora în chip armonios. Comunitatea orăşenească era autonomă, se administra singură, avea drept de judecată proprie, venituri proprii şi alegea singură cârmuitorii. Domnul în schimb, ca proprietar, îşi avea funcţionarii lui care îi ridicau veniturile, curtea şi scaunul de judecată proprie în oraş.

Un târg vechi se poate, deci, defini ca o comunitate autonomă şi privelegiată, aşezată pe o moşie domnească.

Autoritatea comunei îşi avea organele sale alese în persoana primarului şi un consiliu comunal, format întotdeauna din numărul invariabil de 12 membrii, care se întitulau pârgari (de la germanul Bliurger, cetăţeni liberi ai oraşelor). În Moldova primarul se numea soltuz (de la germanul Scultheis).

27

Soltuzul cu cei 12 pârgari administrau oraşul încasau veniturile şi hotărau cheltuielile, aveau drept de judecată asupra oraşelor, hotărau distribuţia drepturilor de muncă în ţarina oraşului, făceau anchete şi hotărnicii poruncite de domn. Tot ei se îngrijeau de poliţia oraşului şi a bâlciului, când venea tot felul de lume străină în oraş, purtau corespondenţă cu oraşele comerciale din Polonia şi Ungaria, aveau vexi şi o cancelarie cu pecetea târgului, cu scriitori în diferite limbi, o arhivă şi catastiful târgului.

Alegerea consiliului şi a primarului se făcea de către comunitate, nu se ştie exact pe cât timp era ales, dar comparând aceste succesive din veacul al XVII-lea emise de municipalitatea Bârladului, constatăm că în fiecare an avem alt nume de soltuz, în schimb Andrea, judeţul Câmpulungului, funcţionează neîntrerupt de la 1659 la 1673 adică 14 ani. Domnul nu se implica în numirea consiliului.

Pe lângă organizaţia consiliului comunal ales de obştea autonomia târgoveţilor, în epocile cele mai vechi ale vieţii de Stat în Moldova, în secolul al XV-lea, aflăm în oraşe un dublu consiliu: sfatul cel mare şi cel mic, ambele reprezentând comunitatea târgoveţilor şi membrii acestui se numesc în actele slavone raiţi, termen polono-rutian, care însemna cuvântul sfetnici. Deşi avem prea puţine date asupra acestor două consilii, căci în vremuri de mai târziu nu sunt pomenite totuşi putem bănui că sfatul cel mic este consiliul restrâns al soltuzului şi pârgarilor, pe când cel mare ar reprezenta adunarea generală în piaţa târgului al tuturor orăşenilor, în secolul al XV-lea nu se marginea probabil ca măi târziu, numai la alegerea pârgarului şi al soltuzului, ce se adună şi cu alt prilej, când se luau hotărâri mai importante.

Desigur că şi satele aveau în trecut un fel de autonomie cu sfatul lor, dar pe lângă deosebirea constituită de privilegiile speciale orăşeneşti, trebuie să ţinem seama că juridiceşte, comunitatea orăşenească avea alte rosturi decât cea sătească. Comunitatea orăşenească nu era o comunitate nici de moşieri, nici de şerbi, ci o comunitate de oameni liberi pe pământ domnesc cu dreptul de a se strămuta chiar în ţări străine. În treburile orăşeneşti se puneau şi probleme de drept internaţional, întrucât era vorba de legături cu străinii care veneau cu negoţul lor în oraş sau de negustori ai târgului care mergeau în ţâri străine.

28

După aceea erau probleme de drept comercial: depozite, preţurile, vămile, tranzacţiile, adesea în natură. De aceea autonomia oraşelor, însemna nu numai o organizaţie cu funcţionări proprii, ci şi o situaţie juridică deosebită de a restului ţări.

Această comunitate liberă se află aşezată pe pământ domnesc şi de aceia avea şi domnul organele sale în oraş, care reprezentau drepturile moşierului. Ca în orice moşie, se afla în curte târg, o curte a stăpânului, curtea domneasca. Acolo stătea vornicul oraşului, titlu de origine slavonă care derivă din (dvor), curte şi înseamnă comandatul curţii. Vornicii, fie că erau ai ţării fie că erau ai oraşelor, erau întotdeauna funcţionari militari, şefii unei garnizoane. Vornicii încetează să funcţioneze la o dată pe care n-o putem fixa în cursul veacului al XVII-lea şi sunt înlocuiţi sau dublaţi în Moldova cu un alt funcţionar numit ureadnic, sau namestnic, termen slav ce s-ar traduce, prin dregător, sau prin locţiitor.

Înlocuirea vornicului prin ureadnic înseamnă trecerea autorităţii domneşti din oraşe de la regimul militar la cel civil. Aceasta trecere s-a făcut într-o epocă în care situaţia militară a domniei a trecut pe planul ai doilea şi nevoile fiscale erau mai grabnice şi mai apăsătoare.

Atribuţiile ureadnicului erau, în primul rând, fiscalei ei strângeau venitul cuvenit domnului şi vegheau la încasarea iui.

Dar dreptul domnului în oraş nu se mărginea la reprezentanţii săi în calitate de proprietar al solului, ci el ţinea în târg şi scaun de judecată.

Privilegiile municipale au existat la noi întocmai ca în apusul şi centrul Europei, nu putem spune că cele scrise erau regulile generale, că aici toate oraşele noastre erau privilegiate cu acte scrise. Bineînţeles că unele acte s-au pierdut, dar rămân sigur, multe oraşe fără privilegiu. Aceasta înseamnă că acele oraşe nu se bucură de anumite scutiri, de anumite venituri, ca vămile ce erau concediate celor privilegiate. Dar şi acestea aveau sfatul lor judeţean şi pârgari, aleşi cu drept de administraţie şi judecată, veniturile lor, dreptul la o zi de târg şi la iarmarocul anual, folosinţa ocolului. Totul se petrece ca şi cum ar exista pe lângă privilegiile scrise şi în drept un obicei orăşenesc nescris, ab antiquo, care,

29

de fapt, era şi el un privilegiu. Erau întocmai ca în proprietatea boierească şi moştenească, oraşe cu hrisov şi alte fără, cu drept nescris.

Pe lângă privilegii de târg oraşul avea, ca urmare acestuia şi dreptul de vamă. Vămile, în trecutul nostru se petreceau în primul rând la oraşe, cele de garanţie sau vaduri, care erau de mică importanţă. Vama era a domnului, dar era de două feluri, cea mare şi cea mică. Ultima se plătea la trecerea pe teritoriul oraşului, cea mare era vama de târg la desfacerea mărfurilor, ce se plătea de câtre cumpărători, bineînţeles în natură. Trebui să observăm că sistemul vamal medieval era tocmai inversul celui contemporan, întemeiat pe mercantelizm şi protecţionism.

În Evul Mediu se plătea vama pentru export, iar pentru import foarte puţin sau de loc; de asemenea se plătea vama mare pentru marfa de tranzit. După concepţia economică a vremii, negustorii străini ce aduc marfă folositoare trebuie încurajaţi dacă iau însă din mărfurile noastre să plătească pentru a le avea. Mărfurile de tranzit aduse din ţări depărtate erau obiecte preţioase pentru care se putea plăti mai mult.

Ca o urmare a sistemului la oraş era şi faptul ne înscris în privilegiile orăşeneşti, dar care se vede din tratele comerciale: obligaţia negustorilor străini de a călători pe un anumit drum, ne putând evita oraşele în care se plătea vama, obligaţia drumului este una din temeliile comerţului medieval. Cealaltă temelie dreptul de depozit, dreptul unor oraşe de a monopoliza comerţul unui anumite produse, făcea pe orice negustor ce venea cu acele produse în ţara să se oprească într-un anume oraş şi să vândă acolo marfă sau s-o depună în magazinul oraşului cu dreptul de monopol asupra uni produs. Mai departe localnicii veneau s-a caute negustorii din alte părţi.

Consiliul orăşenesc avea o cancelarie proprie cu câteva dieci, el păstra catastiful şi sigiliul târgului. În catastiful târgului erau trecute toate tranzacţiile cu imobil eliberând părţilor contractante documente întărite prin sigiliul orăşenesc. Şoltuzul împreună cu pârgarii eliberau mărturii pentru vânzări, schimburi, certificau zapise pentru astfel de tranzacţii aplicând pecetea târgui. Domnia recunoştea sigiliul târgului ca mijloc legal de confirmare a actelor, emise de organul local.

30

Ocolul în secolul al XVII-lea erau o totalitate de sate domneşti grupate în jurul unui oraş. Domnii peregrinând prin ţară aveau curţi în fiecare târg. Pentru întreţinerea acestora erau folosite veniturile satelor din ocoale.

La general, acesta era sistemul de administrare locală în Moldova Medievală de şi schimbări radicale de conţinut nu interveneau des.

Printre formele noi apărute mai târziu se evidenţia mai ales vornicia obştilor, care era un serviciu special în stat, cu începerea din a doua jumătate a sec. XVIII-lea. Era un consiliu de boieri şi negustori. Curând s-a divizat în vornicia treburilor din înlăuntru şi vornicia treburilor din afară.

Acest sistem de administrare generală a existat în Moldova de a lungul secolelor în perioada feudalismului.

Cadrul istoric al problemei abordate este reprezentant de următoarele jaloane principale ale istoriei administraţiei naţionale:

Constituirea administraţiei în cadrul primelor formaţiuni prestatale şi a Statului medieval Moldova.

Evoluţia sistemului de administrare în evul mediu, începând cu unificarea administrativă a Moldovei din timpul domniei lui Roman 1 şi Alexandrul cel Bun şi terminând cu dezmembrarea teritorială de la sfârşitul secolului XVIII-lea.

Dualitatea sistemelor contrar opuse din Moldova de dreapta Prutului în prima jumătate a secolului al XIX-lea şi cea din stânga de până la 1917.

Democratizarea sistemului de administrare în Basarabia şi Transnistria în anii 1917-1918.

Administraţia românească în Basarabia interbelică. Instituirea şi evoluţia sistemului sovietic de administrare (RASSM în

anii 1924-1940 şi RSSM 1940-1941 şi 1944-1991). Ultima etapă, cea actuală, a administraţiei publice din Republica

Moldova din anii 1991-1997.

31

2.2.4. Implantarea sistemelor de administrare străine în Moldova.

În anul 1484 în urma cuceririi de către imperiul otoman a cetăţii Chilia apoi a Cetăţii Albe pe teritoriul Moldovei î-şi începe apariţia administraţia străină – otomană.

Moldova avea statutul unui teritoriu ce nu este parte integrată a Imperiului Otoman fiindu-i păstrată Statalitatea, exercitând puterea de Stat în propriile sale organe. Pe parcurs însă, dependenţa economică susţinută de administrarea militară permanentă a dus la dependenţa politică cu grave consecinţe a poporului moldovei.

Atribuţiile domnitorului din domeniul politicii externe iau fost limitate considerabil. Domnitorul nu putea declara război, participa la vreo alianţă, încheia tratate, fără permisiunea sultanului. La rândul său sultanul includea în tratate clauze referitoare la Moldova fără a consulta pe domnitor.

Atribuţiile de politică internă i-au fost lăsate domnitorului, dar sunt cazuri de amestec şi în aceste chestiuni.

Deci păstrându-se instituţia domniei prerogativele ei au fost limitate, ceea ce înseamnă servierea suveranităţii ţării. Dominaţia otomană a afectat grav şi integritatea teritorială a statului deoarece cetăţile din Jurul Cetăţii Albe, Chiliei, Tighinei au fost transformate de turci în raiale - unităţi administrative ce erau conduse de musulmani, prin metode musulmane de administrare. O parte din pământurile din imediata apropiere a raialelor au fost cedate de către sultan tătarilor nohai, vasali ai hanului din Crimea, care era, la rândul său vasal a sultanului turc.

Sfatul domnesc ca organ consultativ pe lângă domn, de ia mijlocul secolului al XVI-lea avea o componenţă, în exclusivitate numai din dregători. Însăşi boierimea devine în consecinţă dregătorie, ceea ce pe deoparte stimula lupta pentru putere, iar pe de altă parte intensifica rolul sfatului domnesc şi al membrilor săi în politica ţării. Rolul sfatului domnesc numit şi cu termenul turc "divan", s-a intensificat fiind o instituţie mai stabilă decât domnia. Deoarece domnul putea fi oricând mazilit de sultan. De aceea sultanul prezenta garanţii

32

pentru monarhiştii străini, care acordau ajutor financiar domniei lui, pentru restituirea creditelor.

Sfatul chiar în absenţa domnitorului emitea acte de confirmare a tranzacţiilor ce aveau ca obiect pământul.

Vechile denumiri ale dregătorilor care executau puterea executivă la nivel central, s-au păstrat, dar aparatul centrai s-a perfecţionat în primul rând a avut loc separarea punctelor publice de cele private, care mai înainte erau întreţinute de persoanele unuia şi aceluiaşi dregător.

Veniturile şi cheltuielile statului erau administrate de marele vistiernic, iar cele ale domnitorului de marele cămăraş. Această situaţie s-a menţinut până în anul 1812.

Administraţia austriacă. Al doilea tip de administrare străină a fost administrarea austriacă, instituită în nordul Moldovei în urma anexării ei la Austria în baza tratatului încheiat cu Imperiul otoman la 7 mai 1775. Denumirea acestui teritoriu a fost schimbat în Bucovina. Administraţia austriacă s-a menţinut până în toamna anului 1812 când Bucovina s-a unit cu România.

Al treilea sistem de administrare străin a fost cei rusesc în raioanele Moldovei din stânga Nistrului în urma anexei Transnistriei la Rusia în anul 1792 iar apoi anexarea Moldovei de la est de Prut în 1812 conform tratatului de pace de la Bucureşti.

În rezultatul anexării Basarabiei la Rusia în anul 1812 pe acest teritoriu a fost instituit sistemul rusesc unic de administrare. Acest proces s-a desfăşurat treptat, iniţial au fost create condiţii favorabile. Populaţia Basarabiei a fost scutită de impozite pentru doi ani de zile. Denumirea de Basarabie a fost dată în 1813 cu centrul administrativ Bender (1813-1818).

Sistemul rusesc de administrare se divizează în câteva perioade: 1812-1818 - perioada de administrare provizorie; 1818-1828 - perioada de administrare autonomă; 1828-1872 - administrarea regională; 1873-1917 - administrarea gubernială definitiv rusească.

33

La prima etapă se foloseau în administrare legile şi tradiţii naţionale. În 1813 a fost adoptat documentul "pravilele provizorii de administrare în Basarabia" Conform lor Basarabia se împărţea în următoarele ţinuturi: Iaşi, Lăpuşna, Orhei, Hotărniceni, Bender, Cetatea Albă, Chilia, Izmail, Cahul, Greceni şi Codru.

Ţinuturile se împărţeau în ocoale, ocoalele în plase (volşti) şi apoi în comune sau sate. Puterea administrativă a ţinutului era atribuită ispravnicului, căruia îi erau subordonaţi căpitanii de târg, căpitanii de mazini şi vechilii. Ocoalele erau administrate de ocolaşi, iar satele de vornici.

În 1818 ţarul Alexandru I a emis un rescript prin care a întărit statul autonomic al Basarabiei "Aşezământul organizării oblastei Basarabia".

În prima perioadă Basarabia era administrată de un guvernator civil şi militar. Primul guvernator civil a fost numit generalul Scarlat Sturza, de origine moldovean, crescut în Rusia. A deţinut acest post un an, apoi a fost numit generalul rus Bahmetiev.

După 1818 organele de administrare a Basarabiei erau sfatul suprem sau verhovnâi sovet. Drept puterea executivă erau trei departamente. Basarabia avea organul de administrare autonomă centrală şi locală.

În componenţa Sovetului Suprem intrau 11 persoane, toţi erau boieri, iar în anii 20 ai secolului XIX-lea se începe rusificarea administrării basarabene. Organele de conducere sunt înlocuite de persoane aduse din Rusia. Până în 1828 funcţionau două limbi de stat: rusă şi moldovenească.

La etapa administrării regionale şi gubernale funcţionau următoarele organe:

Guvernatorul - care se află în fruntea regiunii. În 1873 există un gubernator separat al Basarabiei. În ordine descrescândă urmau următoarele trepte administrative:

Zemstfele - care se afla în fruntea fiecărui judeţ. La acea perioadă existau şapte judeţe: Bender, Orhei, Chişinâu, Bălţ, Soroca şi Hotin. Zemstva ca formă de administrare a fost introdusă în Basarabia în 1869 (până atunci erau ocoalele), dar nu în toate judeţele. Judeţele Cahul, Izmail şi Cetatea Albă, conform tratatului de pace de la Paris au fost întoarse Moldovei în 1856. În

34

1878 aceste trei Judeţe au fost reanexate la Rusia, dar s-a lăsat sistemul de administrare românesc, până în 1917.

Volostele s-au plasele în Basarabia erau în număr de 105. Sate - 1544 la număr.

Organele administrative din Basarabia erau guvernatorul, viceguvernatorul, zemstfa gubernală şi camera de consiliu.

Judeţele erau administrate de duma zemstfei, uprava zemstfei şi cancelaria.

Volostele erau administrate de duma volostei, uprava volostei şi cancelaria.

Zemsfele judeţene alegeau organul central al provinciei numit adunarea zemstfei guberniei, Administrarea se convoca o dată în an pe un termen de douăzeci zile. Organul executiv al Basarabiei era uprava zemstfei guberniale, care compusă din preşedinte, doi-patru membri aleşi pe un termen de trei ani.

Nu aveau drept de vot femeile, bărbaţii până la 25 ani, cei restituiţi din funcţii publice, cei condamnaţi, străinii care nu aveau jurământ de supuşenie Rusiei şi evreii.

Administraţia volostei era alcătuită din adunarea volostei, preşedintele volostiei şi judecătorii de volostie.

Preşedintele volostiei se alegea la adunarea generală, ce se convoca duminica. Uprava volostei era compusă din preşedinte şi doi-şapte membrii pe un termen de trei ani. Puteau fi aleşi bărbaţii după 21 ani, ştiutori de carte, să nu fie rude între ei până la gradul doi.

Sarcina principală a upravei era adunarea impozitelor de două ori pe an. Comuna era administrată de un primar de doi ajutori ai lui, comandantul

poliţiei, cancelaria statului şi un pisar.Sistemul de administrare în Basarabia era unic în întreaga Rusie, unica

deosebire era pentru cele trei ţinuturi de la Sud.Modificări ale sistemului rusesc de administrare s-au produs în primăvara

anului 1917. Guvernul provizoriu în frunte cu cneazul Lvov a emis câteva decrete privind destituirea guvernatorilor şi înlocuirea lor prin comisari.

35

La 21 mai 1917 a fost adoptată legea cu privire la realegerea deputaţilor numiţi glasnic şi începutul pregătirii pentru alegerile constituţionale.

2.3. Administrarea publică contemporană în Republica Moldova.

Administraţia publică constituie un sistem cu o structură bine determinată, această structură reprezintă ansamblu conexiunilor dintre toate elementele sale, ordinea şi poziţia lor ce compun sistemul cu un tot întreg. Astfel, prin structură subînţelegea modul în care sunt ordonate elementele unui sistem precum şi relaţiile ce se stabilesc între acestea în procesul realizării funcţiilor sistemului respectiv de administrare. Sistemul administraţiei publice se constituie în baza a două criterii principale - teritorial, căruia îi corespunde structura ierarhică, şi funcţional, căruia îi corespunde structura funcţională. De aceea întregul sistem ai administraţiei publice este amenajat sub forma unei structuri mixte, ierarhic funcţionale. Din punct de vedere al competenţei teritoriale structura organizatorică a sistemului autorităţilor administraţiei publice se divizează în două categorii: cea a autorităţilor centrale (Guvernul, ministerele departamentele şi celelalte organe centrale), competenţa cărora se extinde asupra întregului teritoriu al ţării şi cea a autorităţilor locale, când competenţa lor se răsfrânge asupra unei unităţi administrativ-teritoriale sau doar a unei părţi din teritoriul naţional. De rând cu consiliile locale respective şi primării, astfel de autorităţi mai sânt de asemenea şi serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale de specialitate.

Constituirea structurilor autoconducerei locale şi mecanismul activităţii lor sunt determinate de un cadru legislativ adecvat cerinţelor actuale. În Republica Moldova acest suport juridic este reprezentat de constituţia ţării şi de următorul set de legi, adoptate de Parlament: Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, Codul electoral, Legea privind administraţia publică locală, Legea privind statutul special al Găgăuzei, Legea privind statutul municipiului Chişinău. Legea serviciului Public, Legea privind statutul - cadru al satului (comunei) şi oraşului (municipiului).

36

Constituţia Republicii Moldova adoptată la 29 iulie 1994, prin articolele sale nr.109-113 stabileşte principiile de bază ale administraţiei publice locale, organizarea administrativ-teritorială, modul de formare şi activitate a autorităţilor publice săteşti, urbane, raionale precum şi formula legislativă de atribuire a unor forme şi condiţii speciale de autonomie a localităţilor din stânga Nistrului şi a unora din Sudul republicii conform statutelor speciale adoptate prin legi organice.

Structura sistemului administraţiei publice locale sunt determinate prin legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova, adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994 şi promulgată prin decretul Preşedintelui ţării la 4 ianuarie 1995. Această lege formează cadrul Juridic al organizării administrativ-teritoriale a ţării noastre, teritoriul căreia se divizează în următoarele unităţi: raioanele, oraşe şi sate. Statutul fiecăreia din aceste trei tipuri se stabileşte de către Parlament. Legea respectivă determină principiile organizării şi unităţile administrativ - teritoriale concrete, modul formării şi desfiinţării acestor unităţi, precum şi mecanismul modificării hotarelor lor.

Conform art.9 al acestei legi raionul - unitate administrativ - teritorială alcătuită din sate (comune) şi oraşe, unde prin teritoriu, relaţii economice şi social - culturale, în centrul căruia este situat sediul consiliului raional ce se numeşte oraş-reşedinţă şi denumirea raionului poartă numele acestui oraş. Iniţial legea stabilea 40 raioane, dar foarte curând, doar peste 10 zile au survenit schimbări de structură în legătură cu adoptarea ulterioară a legii privind statutul juridic special al Găgăuzei.

În această ordine altă unitate administrativ-teritorială conform art.4 ai Legii respective este satul care cuprinde populaţia rurală unită prin teritoriu, relaţii economice, social - culturale, tradiţii şi obiceiuri. Două sau mai multe sate se pot uni şi forma o comună.

Oraşul este o unitate administrativ-teritorială mai dezvoltată decât satul din punct de vedere economic şi social având datorii edilitar-gospodăreşti cu funcţie administrativă, industrială, comercială, politică şi culturală, a cărei populaţie, în mare parte este încadrată în industrie, în sfera deservirii publice şi în diferite domenii de activitate intelectuală. Oraşele care au un rol deosebit în

37

viaţa economică, social - culturală, ştiinţifică şi administrativă a ţării primesc statutul de municipiu. Legea a atribuit acest statut şi au devenit municipii oraşele Chişinău, Bender, Bălţ şi Tiraspol. Municipiile pot avea în componenţa lor şi unităţi administrativ - teritoriale autonomi, inclusiv oraşe, sate (comune) şi alte localităţi rurale.

În limitele teritoriale ale acestor structuri administrative se instituie autorităţile publice locale. Astfel, Legea privind administrarea publică locală, adoptată de Parlament la 7 decembrie 1994, determină că administraţia publică locală este autoritatea reprezentativă, organizată, de populaţia unităţii administrativ-teritoriale pentru soluţionarea problemelor de importanţă locală, pornind de la interesele şi necesităţile sale, în conformitate cu Constituţia.

În domeniul reformării acestui nivel structural deja s-a acumulat o anumită experienţă. Sub aspect legislativ reforma administraţiei publice locale în Republica Moldova are o istorie relativa a sa. Fiind declanşată acum 8 ani prin adoptarea la 10 iulie 1991 de Parlament a Legii "Cu privire la bazele autoadministrării locale". concomitent în acelaşi an, Guvernul a adoptat Regulamentul provizoriu pentru perioada de tranziţie la noua delimitare administrativ-teritorială. Conform acestor două acte normative fostele soviete săteşti din perioada regimului sovietic au fost înlocuite prin primării, iar preşedintele lor au fost numiţi primari. A fost întreprinsă o tentativă de a alege secretarul primăriei numai din rândul consilierilor. Concomitent s-au lichidat comitetele executive săteşti ca organe executive, permiţând primarilor să decidă de sinestătător.

Într-o societate modernă este absolut necesar să se stabilească o structură optimală a administraţiei publice locale, ce ar permite atât evitarea suprademensionării aparatului administrativ, cât şi subdemensionarea acestui aparat. Cadrul legislativ nu numai permite, ci şi obligă constituirea unei structuri administrative progresiste. Conform Constituţiei Republicii Moldova, administraţia locală să fie realizată prin voinţa poporului executată prin forme ale democraţiei directe şi reprezentative prin participarea populaţiei la discutarea şi rezolvarea celor mai importante probleme, inclusiv alegerea

38

organelor respective, participarea la rezolvarea deciziilor adoptate şi executarea controlului asupra activităţii organelor administrării locale.

Legea privind administraţia publică locală determină ca autorităţile autoconducerii locale se instituie în sate (comune), oraşe (municipii) şi raioane (judeţe). Toate aceste unităţi administrativ teritoriale sunt persoane juridice.

Autonomia locală se realizează prin următoarele autorităţi ale administraţiei publice locale: de o parte, consiliile ca autorităţi deliberative şi pe altă parte - primăriile săteşti (comunale), oraşelor (municipiilor).

Formele tradiţionale moldoveneşti au evoluţionat pe parcursul istoriei. În prezent consiliile locale sunt organe colegiale de administrare în Republica Moldova.

Alt principiu de bază, înscris în Constituţie şi în legea respectivă, este descentralizarea teritorială. Ea are menirea principală să permită colectivităţilor umane sau serviciilor publice, să se autoadminstreze, dar sub controlul organelor centrale de specialitate. Esenţa descentralizării administrative constă în transferarea unor autorităţi în unităţile administrativ - teritoriale pentru ca problemele care interesează populaţia să fie soluţionate la nivelul acestor unităţi în condiţiile de oportunitate şi operativitate.

Astfel, descentralizarea înseamnă transmiterea unor funcţii ale organelor centrale autorităţilor conducerii locale. În scopul descentralizării unor subdiviziuni teritoriale sau a unor servicii speciale trebuie recunoscută mai întâi personalitatea lor juridică. Aceasta înseamnă că subdiviziunea sau serviciile respective iniţial li se recunoaşte disponibilitatea unui patrimoniu distinct de acel al statului, încât să dispună de mijloacele necesare pentru satisfacerea intereselor lor locale atribuite lor.

2.4. Sisteme contemporane de administrare publică locală.

În prezent există trei mari sisteme de administrare publică locală: continentala; anglo-saxonă; mixtă.

39

Ne vom referi în continuare la faptul că apariţia acestor sisteme se datorează şi marilor sisteme de drept cunoscute în prezent. Astfel, în lumea contemporană coexistă trei mari sisteme de drept; sistemul continental (sau romano-german, la baza căruia se găseşte sistemul de drept francez şi german, sistemul "common-law", reprezentat prin sistemul de drept britanic şi sistemul de drept religios, tradiţional, răspândit, mai ales, în ţările de religie musulmană, hindusă sau rabinică. La o privire atentă vom putea observa că şi sistemele de administrare poartă aceleaşi denumiri: sistemul administrativ continental sau francez, sistemul administrativ anglo-saxon, şi sistemul administrativ mixt. Este poate necesar să amintim faptul că până nu demult, mai exista un sistem administrativ socialist sau "de comanda", care a pierit o dată cu prăbuşirea sistemului politic al URSS, însă este adevărat ca efectele sistemului socialist se resimt încă destul de puternic şi astăzi. Un exemplu în această privinţă îl constituie şi faptul că majoritatea fostelor ţări socialiste s-au grăbit să înscrie în noile lor Constituţii post-totalitariste o serie de principii de organizare a statului de drept (separaţia puterilor, pluralismul politic, supremaţia legilor, etc.), dar s-au arătat încă destul de nepregătite pentru a admite implementarea autonomiei locale si descentralizării serviciilor publice în viaţa comunităţilor locale. Vom prezenta în continuare o scurtă trecere în revistă a principalelor sisteme de administrare publica.

2.4.1. Sistemul continental francez de administrare.Acest sistem de administrare îşi are rădăcinile în sistemul de drept

francez, specificul căruia ţine de aliajul realizat între organele de administrare elective şi cele numite, ori altfel spus, deosebindu-se printr-un regim de tutelă al statului în teritoriu. Astfel, în cadrul unităţilor administrativ-teritoriale de nivelul 1 (care poartă denumirea de comună), există numai organe elective de administrare, iar în cele de nivelul II (districte, departamente, regiuni, provincii, etc.), există şi organe de administrare, numite de autorităţile centrale, care exercită pe lângă funcţiile de administrare funcţii de tutelă. Aceasta tutelă nu trebuie înţeleasă ca un amestec în activitatea organelor locale din partea celor centrale, deoarece aceasta se exercită doar într-un cadru restrâns, stabilit de lege. Organele statului în teritoriu sunt cunoscute în diferite ţări sub diferite

40

denumiri: prefect, comisari, ministru de stat, delegat al guvernului, guvernator, etc. Menţionăm, însă, că în acest sens contează mai puţin denumirile lor, care diferă de la ţară la ţară, şi mai mult - funcţiile efective pe care acestea, ca reprezentanţi oficiali ai puterii executive în teritoriu, le exercită. Una din sarcinile lor directe ţine de administrarea serviciilor publice deconcentrate, adică cele care nu au fost descentralizate, păstrându-şi subordonarea pe verticală fără de un minister naţional, iar pe orizontală - subordonându-se acestui reprezentant al guvernului în teritoriu. O altă sarcină ţine de capacitatea lor de a exercita funcţii de control asupra activităţii organelor locale de administrare, dar numai în ceea ce priveşte legalitatea actelor adoptate şi nici de cum - oportunitatea lor.

Vom mai menţiona aici că prevederile Cartei Europene evită concepţia clasică a tutelei administrative şi o substituie prin cea de control administrativ, care poate pondera acţiunile sau actele ilegale, adoptate de către anumite autorităţi publice locale. Contestarea actelor ilegale poate avea loc numai în instanţă judecătorească specializată, cum ar fi: Tribunalul Administrativ sau Judecătoria de Contencios Administrativ. Activitatea organelor de administrare publica este absolut autonomă de activitatea organelor teritoriale ale statului. Principiul autonomiei locale îşi găseşte o expresie vie, mai ales, la nivelul resurselor financiare ale colectivităţilor locale. Potrivit Cartei Europene, "colectivităţile locale au dreptul la resurse financiare proprii suficiente pentru a-şi exercita în mod liber competenţele recunoscute de lege". Există o regulă, după care, resursele financiare trebuie să fie proporţionale cu atribuţiile stabilite de lege şi trebuie să provină din următoarele surse de venituri: impozite locale, stabilite de lege, venituri realizate din activităţi proprii, subvenţii (pe cât posibil, necondiţionate), acordate în condiţii de repartizare financiară justă. Un alt element al autonomiei locale ţine de dreptul colectivităţilor locale de a se asocia cu alte colectivităţi locale în vederea realizării unor sarcini de interes comun, în condiţiile legii, sau de a coopera pe plan internaţional cu instituţii reprezentative ale unor colectivităţi locale. Este foarte importantă şi protecţia legală a autonomiei locale care se realizează prin dreptul colectivităţilor locale de a recurge la organele judecătoreşti pentru a-şi asigura liberul exerciţiu al atribuţiilor şi pentru respectarea drepturilor conferite de constituţie şi lege.

41

Realizarea noilor principii de administrare locală a înregistrat progrese vizibile în majoritatea ţărilor europene. Putem menţiona în acest sens exemplul mai multor ţări europene care au consacrat în cadrul unor legi exprese principiul descentralizării administrative (Franţa - 1982-83, Belgia - 26.05.89, Italia - 8.06.90). Pentru o mai bună înţelegere, vom prezenta funcţionarea câtorva modele de administrare în unele ţări europene.

I) Administrarea locală în Franţa. În Franţa, de exemplu, regimul local este caracterizată prin instituirea a trei nivele de gestionare a problemelor locale: comuna, departamentul şi regiunea. Unitatea de bază o constituie comuna, care poate fi urbană sau rurală. Administrarea comunei se înfăptuieşte printr-un autentic "parlament al comunei", cunoscut sub numele de consiliu municipal. Cei peste 500.000 de consilieri locali din Franţa reprezintă o forţă politică majoră, în virtutea căreia se soluţionează nu numai probleme locale, dar chiar şi unele de interes naţional. Consiliul municipal este ales prin vot direct, universal pentru un mandat de 6 ani. La prima sa şedinţă, acest consiliu alege, prin vot secret şi cu majoritatea absolută a voturilor exprimate, primarul şi adjuncţii lui. Dacă după primele două tururi de scrutin nu se obţine această majoritate, primarul este ales cu majoritate relativă de voturi. Primarul şi adjuncţii săi formează Municipalitatea sau Biroul consiliului municipal, fără a avea pretenţia de a se constitui într-un for sau o instanţă administrativă. Primarul comunei este reprezentantul statului în comună, şeful administraţiei comunale şi preşedintele consiliului municipal. În calitatea sa de reprezentant al statului, primarul are datoria de a publica şi a executa pe teritoriul comunei legile şi alte acte normative care îi sunt transmise prin intermediul prefectului. Totodată, primarul îndeplineşte şi funcţiile ofiţerului de stare civilă, este responsabil de buna organizare a alegerilor, de funcţionarea poliţiei municipale, a poliţiei rurale şi de punerea în aplicare a deciziilor ce revin acestor organe ale ordinii publice. În calitatea sa de şef al administraţiei comunale, primarul trebuie să execute deciziile consiliului municipal, să acorde autorizaţii de conducere, să elaboreze proiectul de buget şi să îndeplinească funcţia de ordonator de credite, să semneze contracte, să numească şi să decidă asupra statutului funcţionarilor comunali şi să reprezinte comuna în justiţie. Adjuncţii primarului sunt aleşi de către consiliul municipal fiind inamovibili. Numai dacă

42

absenta lor este nejustificată mai mult de trei ori sau dacă primarul demisionează pentru a ridica problema realegerii acestora, adjuncţii primarului pot fi schimbaţi din funcţie. La rândul lor, adjuncţii sunt responsabili în faţa primarului de toate activităţile acestora.

Departamentul - reprezintă o colectivitate teritorială, a cărei organizare şi funcţionare este supusă regulilor privind administrarea treburilor comunale. În fruntea departamentului se află un Consiliu General, al cărui preşedinte este şeful executiv al departamentului. Departamentul intervine pe cale indirectă în probleme de interes comunal, inclusiv prin acordarea de subvenţii pentru realizarea unor obiective de interes comunal sau intercomunal (probleme sociale, incendii, proiecte intercomunale, etc.)

Regiunea - reprezintă nivelul intermediar între administraţia centrală de stat, pe de o parte, comune şi departamente, pe de altă parte. Regiunea reprezintă cea mai nouă creaţie a administraţiei locale franceze (datând cu anul 1786), deşi istoria ei începe încă din secolul XIV-lea. Cele 26 de regiuni ale Franţei beneficiază de consilii alese, cu un număr de consilieri care variază între 31 şi 197. Consiliul îşi alege un preşedinte şi un birou compus din 4 până la 10 vicepreşedinţi. Preşedintele consiliului regional asigură funcţionarea serviciilor regionale, elaborează bugetul, este ordonator de credite şi răspunde de gestionarea domeniului regiunii.

Prefectura franceză, reprezentată de către Prefect, conduce ansamblul serviciilor exterioare ale administraţiei de stat. Prefectul este reprezentantul fiecărui minister şi al guvernului în teritoriu pentru a contribui la executarea legilor şi a celorlalte reglementări, pentru a asigura controlul administrativ şi al legalităţii actelor comunale, departamentelor şi al stabilimentelor publice din cadrul departamentelor, cât şi pentru anumite intervenţii ale stalului în domenii strict economice.

II) Administraţia locală în Belgia. Comunele belgiene, din mediul rural sau urban, dispun de câte un consiliu comunal, în componenţa a 7 membri (pentru comunele care au mai puţin de 1000 de locuitori) şi a 55 de membri (în cele care au peste 300.000 de locuitori). Consiliile comunale sunt alese pe un termen de 6 ani, cu începere din 1 ianuarie al anului ulterior datei alegerilor.

43

Consiliul comunal desemnează din rândul membrilor săi aşa-numiţii consilieri municipali sau consilieri magistraţi, care pot avea rolul de ajutori ai primarului. Numărul acestor consilieri diferă de la o comună la alta în funcţie de numărul populaţiei (2 - în comunele sub 1000 de locuitori şi 10 - în cele care au peste 200.000).

Primarul comunei este numit de câtre Regele Belgiei, din numărul membrilor consiliului comunal, candidaturile lor sunt prezentate de către consilieri guvernatorului provinciei, trebuind să cuprindă majoritatea semnaturilor celor aleşi pe lista pe care a figurat în alegeri şi candidatul la postul de primar. În cazul în care primarul nu poate fi desemnat din rândul acestor consilieri, el poate fi numit de către regele Belgiei, din rândul altor alegători care au împlinit 25 de ani, obţinându-se în acest scop avizul special al delegaţiei permanente a Consiliului de provincie. În cazul în care primarul nu-şi poate îndeplini obligaţiile de serviciu, Consilierii magistraţi în locul primarului. În fiecare comună există un Secretar, numit de către consiliul comunal, care pregăteşte şedinţele Consiliului comunal şi ale Colegiului, format din primar şi consilieri magistraţi. Secretarul conduce coordonează serviciile comunale în materie de disciplină, secretarul poate fi suspendat din funcţie de către colegiu pe o durată maxima de 3 luni şi poate fi revocat de către consiliul comunal. Comunele dispun de un număr variabil de consilieri, în funciţie de mărimea acestora, de agenţii fiscali care sunt numiţi de către consiliul local, a căror intrare în exerciţiul funcţiunii este condiţionată de o depunere a jurământului şi a unei cauţiuni stabilite printr-o hotărâre regala. Bugetul comunal cuprinde la partea venituri donaţiile şi legatele, care pol fi operate fără nici o restricţie până la suma de 100.000 franci, iar peste aceasta suma - cu acordul instanţelor prevăzute de lege (delegaţia permanenta a consiliului regional sau cu aprobarea regelui); veniturile obţinute de comună din exploatarea proprietăţii şi a drepturilor acesteia, impozitele directe către stat şi cote adiţionale, stabilite de către comune la impozitele câtre stat sau către provincie, ca şi taxele comunale adiţionale. Cheltuielile bugetare privesc achiziţionarea şi completarea registrelor de stare civilă, plata abonamentelor pentru publicaţia oficială "Moniteur belge" şi "Memorial administratif", contribuţiile stabilite pentru, bunurile comunale, datoriile comunei, retribuirea primarului, a consilierilor

44

magistraţi, a secretarului, a agentului fiscal şi a funcţionarilor comunali, cheltuielile biroului administraţiei comunale, plăţile datorate pentru întreţinerea clădirilor comunale, cheltuielile privitoare la învăţământ, salubritate, drumuri comunale şi rurale, precum şi alte cheltuieli aflate în sarcina comunei. Serviciile necesare comunei care poartă un caracter industrial pot fi organizate în cadrul unei regii autonome, urmând să fie gestionate în afara cheltuielilor datorate serviciilor generale ale comunei şi suportate de la buget. Beneficiile acestora se varsă anual în bugetul comunei.

2.4.2. Sistemul de administrare anglo-saxon.Acest sistem este cunoscut şi sub denumirea de "self-government" (auto-

administrare). Specificul acestui sistem ţine de absenţa centralizării, lipsa unei autorităţi regionale de control direct, lipsa autorităţilor de tutelă administrativă (prefect), alegerea autorităţilor locale prin vot direct sau indirect. Unităţile administrativ-teritoriale din ţările anglo-saxone pot fi considerate drept "republici în miniatură" sau adevărate "anclave" ale democraţiei locale. Sistemul britanic de administrare locală se caracterizează prin recunoaşterea legală timpurie a identităţii colectivităţilor locale. Acest fapt deosebit de important s-a produs încă prin secolul al XIX-lea. Ulterior, aceste unităţi administrativ-teritoriale constituite istoriceşte au primit consacrarea expresă prin legi speciale, care stabilesc structura, capacitatea juridică, resursele acestora, asigurându-le principiul fundamental al descentralizării administrative.

I). Administraţia locală în Marea Britanie. Structura administraţiei engleze este deosebit de sofisticată, de altfel ca şi sistemul de drept, cunoscut şi sub denumirea de "common law", atât datorită diversităţii colectivităţilor locale, cât şi datorită relaţiilor care se stabilesc între acestea. Fiecare dintre cele patru părţi care compun Regatul unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord (Anglia, Ţara Galilor, Scoţia şi Irlanda de Nord) dispune de o organizare locală distinctă, anumite similarităţi de organizare locală înregistrându-se doar între sistemul englez şi cel al ţarii Galilor.

Comuna rurală sau parohia - este cea mai mică şi cea mai veche unitate teritorială locală, datând din evul mediu, iar modul său de organizare stă la

45

originile Parlamentului britanic. Apariţia parohiei este legată de sosirea pe pământul Angliei a anglo-saxonilor, care au întemeiat mici colectivităţi locale, administrate de către o Adunare a persoanelor adulte. Această Adunare locală îşi desemna patru membri ai săi pentru a fi reprezentată în raporturile cu alte colectivităţi. Parohiile au conservat o serie de elemente ale organizării religioase, după convertirea Angliei la catolicism. Evoluţia ulterioară a parohiilor este legată de disocierea funcţiilor religioase ale acestora de cele laice şi de constituirea unor structuri administrative proprii (parish council). În prezent există peste 10.000 de parohii, conduse de către consilii locale sau de adunări ale alegătorilor. Astfel, în aproximativ 2.000 de parohii, cu o populaţie mai mică de 200 de locuitori, există o adunare a alegătorilor, care se convoacă, ca pe vremuri, de două ori pe an, participanţii votând anumite chestiuni ţinând de rezolvarea problemelor specifice comunale prin ridicare de mâini. Consiliul parohial este format din 5 până la 25 membri aleşi, prin vot secret, pentru o perioadă de patru ani.

Districtele urbane şi rurale - reprezintă grupări de parohii, constituite în conformitate cu prevederile legii privind funcţionarea administrării locale (de după 1948), prin care s-au conferit o serie de atribuţii de ordin sanitar, competenţele lor lărgindu-se ulterior, mai ales, prin preluarea unor probleme sociale. Consiliul Districtului este format din consilieri locali, delegaţi câte unul din partea fiecărei parohii locale şi activând pe baza unui mandat de trei ani.

Burgurile engleze - sunt aglomeraţii urbane, care se bucură de o anumită importanţă istorică şi care nu sunt incluse în cadrul districtelor urbane, beneficiind de un statut administrativ distinct, în virtutea unei cereri aprobate de consiliul comitatului sau, dacă există opoziţia fată de această cerere, de către Parlament. Consiliul burgului este ales pe o perioadă de patru ani, fiecare cartier desemnând consilieri, care se reunesc anual. Consiliul este format din primar, consilieri-magistraţi şi consilieri simpli. Primarul este ales dintre consilieri sau dintre consilierii-magistraţi, pe durata unui mandat de un an de zile; el conduce lucrările consiliului şi joacă, mai ales, un rol de judecător de pace şi maestru de ceremonii.

46

Comitatele-burguri - sunt oraşe cu peste 50.000 de locuitori, ale căror consilii realizează atât atribuţiile consiliului burgului cât şi cele ale consiliului de comitat.

Comitatele - constituie unităţi administrativ-teritoriale a căror organizare este asemănătoare cu cea a burgurilor. Cele circa 60 de comitate au, însă, un consiliu compus dintr-un număr de membri stabilit de guvern, un consilier pentru o circumscripţie electorală parlamentară. Consiliul îşi alege consilierii-magistraţi şi un preşedinte (chairman). Consilierii nu sunt retribuiţi, dar beneficiază de un autoturism şi de alte facilităţi care le permit să-şi îndeplinească atribuţiile mandatului deţinut. Aceste atribuţii sunt extinse asupra unor probleme de educaţie, şomaj, locuinţe, agricultură, maternitate, drumuri şi şosele, supravegherea districtelor şi parohiilor.

Reprezentanţa regelui (lord lieutenant) este o persoană a comitatului care îndeplineşte numai funcţii non-onorifice şi de reprezentare, fără ca să se implice în procesul de administrare locală.

Londra - capitala Marii Britanii, beneficiază de o organizare specifica în cadrul cărei circumscripţiile administrative sunt de diverse forme, cele mai importante fiind: City, Burgurile metropolitane şi comitatul Londrei. City cuprinde doar o mila pătrată din teritoriul Londrei şi se compune din birouri, buticuri, bănci, hoteluri şi locuinţe, care nu adăpostesc peste noapte mai mult de 13.000 de locuitori. În fruntea acestei diviziuni administrative se afla un Lord-primar şi 26 de consilieri magistraţi care formează Consiliul sau Curtea consilierilor magistraţi. Împreună cu alţi 206 de consilieri, aceştia formează Curtea Consiliului Comunal, reprezentând, de fapt, Consiliul municipal propriu-zis şi care, înfăptuieşte administrarea oraşului. Un număr de 28 de burguri metropolitane ale Londrei sunt administrate după aceleaşi reguli ca şi toate burgurile din ţara. Comitatul Londrei înglobează city-urile londoneze şi cele 28 de burguri şi a fost condus pana în 1986 de către un Consiliu, compus din 124 de membri aleşi pe o perioadă de 4 ani, în fruntea căruia se afla un preşedinte. Marele Consiliu al Londrei a fost desfiinţat în anul 1986, funcţiile sale fiind repartizate Consiliilor de burg şi Corporaţiei oraşului Londrei.

47

II) Regimul local în SUA. Cele mai mici colectivităţi locale din Statele Unite ale Americei sunt comunele rurale, cunoscute ca atare, de la unităţile britanice de auto-administrare - "town-uri". Beneficiind de avantajele guvernării directe, care se reduc de cele mai multe ori la convocarea adunării alegatorilor. Unităţile administrativ-teritoriale, care reprezintă o treaptă intermediara între comunele rurale şi oraşe (city), dispun de organisme similare celor din comunele rurale, adăugându-li-se un consiliu al oamenilor de încredere (trustees) sau un consiliu al localităţilor, compus din 3-7 membri şi un primar ales prin voi direct de către alegatori. Acestor unităţi de bază li se suprapune o unitate administrativă mai mare, numită - district. Districtul nu corespunde atât unei delimitări teritoriale aparte, ci mai degrabă unei organizări teritorial-funcţionale, în raport cu numărul şi importanţa serviciilor publice de care dispun. Municipiul (ori - city) reprezintă o unitate administrativ-teritorială, care se bucură de un statut special, structurat pe trei sfere diferite de administrare:

sistemul primarului şi al consilierului municipal; sistemul administrării municipiului prin intermediul comisiilor; sistemul administratorului municipal (cily manager). Acestor unităţi administrative li se mai adaugă aşa-numitele Comitate sau

Parohii, formale prin asocierea câtorva colectivităţi locale mici ale unui stat (împărţindu-le fie în funcţie de mărimea teritoriului, fie în funcţie de numărul populaţiei). De regulă, Comitatele au fost organizate pe teritorii largi, atingând suprafeţe de câte 20 de mile pătrate sau 4 milioane de locuitori, în fruntea acestor Comitate se află un consiliu ales pentru un mandat de 2 sau 4 ani, care se întâlneşte în sesiuni trimestriale. Alături de consiliu, se găsesc o serie de servicii publice ale comitatului sau parohiei, conduse de funcţionari aleşi.

2.4.3. Sistemul de administrare mixt.I) Regimul local în Italia. Organizarea teritorial-administrativă a Italiei se

înfăptuieşte pe coordonatele celor trei nivele distincte: comuna, provincia şi regiunea.

Comuna este definită prin lege ca fiind "o instituţie a comunităţii locale", care îi reprezintă interesele (sub comună se subînţelege atât comuna rurală, cât şi cea orăşenească). Comunele italiene îşi pot constitui şi circumscripţii de

48

descentralizare teritorială, dacă dispun de o populaţie mai mare de 100.000 locuitori. Circumscripţiile descentralizate sunt conduse do către un consiliu ales (ca şi cel comunal), prin vot direct. Consiliul îşi alege propriul preşedinte, din rândurile membrilor săi.

Provincia este şi ea o instituţie locală, intermediară între comună şi regiune, care reprezintă interesele comunităţii provinciale şi promovează dezvoltarea planificată a acesteia.

Regiunea reprezintă un nivel de organizare administrativă intermediară între comunităţile locale (comune şi provincii) şi statul italian.

Potrivit prevederilor legislaţiei italiene, comunele şi provinciile beneficiază de autonomie statutară şi financiară, în cadrul legilor şi a coordonării naţionale a funcţiilor publice. Spre deosebire de acestea, regiunile sunt create pentru a organiza exercitarea funcţiilor administrative la nivelul comunelor şi provinciilor. Organele de administrare a regiunilor sunt Consiliile regionale. Giuntele regionale şi Preşedinţii regiunilor. Este poate cazul să subliniem aici şi faptul că regiunile italiene sunt investite cu puterea de a reglementa prin lege raporturile între comune şi provincii; de a stabili obiectivele generale ale programării dezvoltării economico-sociale din teritoriu şi de a repartiza resursele necesare pentru investiţiile locale. La nivelul comunei funcţionează un consiliu, giunta şi primarul, asistaţi de către un număr de asesori, care nu pot depăşi 4 membri (în cazul unei comune cu o populaţie de până la 3.000 de locuitori) sau 16 membri (în cazul unor comune cu o populaţie de peste 500.000 de locuitori), iar la nivelul provinciei, autorităţile administrative sunt reprezentate de către consiliu, giuntă şi preşedinte. În componenţa giuntei provinciale intră un preşedinte şi un număr par de asesori, care nu pot depăşi 1/5 din numărul total al consilierilor care formează consiliul provincial. În ambele cazuri, giunta poate fi formată din rândul consilierilor, dar şi din rândul cetăţenilor care nu fac parte din consiliu. Atribuţiile specifice ale primarului sunt determinate de dubla sa calitate: cea de reprezentant al guvernului şi de agent executiv al colectivităţii locale. În calitatea sa de reprezentat al guvernului în comună, primarul este răspunzător de exercitarea legii în domeniul ordinii publice, sănătăţii şi igienei, al completării actelor de

49

stare civilă, realizarea obligaţiilor sale privind serviciul militar şi colectarea statisticii, precum şi de unele probleme legate de siguranţa publică şi poliţia judiciară. Cea de-a doua categorie de atribuţii ale primarului ţine de exercitarea funcţiei sale de reprezentant al colectivităţii locale şi de agent executiv al consiliului comunal, fiind alese în scopul executării deciziilor acestui organism.

După cum putem observa, modelele de administrare publică locală diferă de la ţară la ţara. Pentru fiecare dintre aceste ţări, este, însă, cel mai potrivit modelul, care răspunde unor cerinţe specifice, legate de tradiţii, temperament, de nivelul de dezvoltare socio-economică, de gradul implementării democraţiei la nivel local şi de alte condiţii. Remarcăm, totodată, că un principiu comun pentru toate aceste ţări este respectul pentru realizarea principiilor de descentralizare administrativă şi teritorială, care permite aplicarea principiului de autonomie locală, supravegheată de stat doar la compartimentul legalităţii acţiunilor.

50

Capitolul 3. Controlul activităţii administraţiei publice.

3.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei publice.3.2. Tipurile de control a administraţiei publice.

3.2.1. Controlul politic.3.2.2. Controlul administrativ.3.2.3. Controlul judecătoresc.3.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.

3.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor administraţiei publice.3.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.3.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii organelor administraţiei publice.

3.1. Necesitate efectuării controlului administraţiei publice.

În orice stat indiferent de forma de organizare, este necesar de efectuat controlul asupra administraţiei publice. Controlul asupra activităţii organelor administrative poate urmări diferite scopuri cum ar fi: activitatea normală a administraţiei pentru binele conducerii politice şi a aparatului de stat, sau spre binele tuturor. În dependenţă de tipul statului se utilizează unul sau ambele din aceste principii de control.

Desfăşurând activitatea sa administraţia publică, deseori este nevoită să afecteze drepturile administraţilor atât a persoanelor fizice, cetăţenilor, cât şi a persoanelor juridice, diverse organizaţii. La rândul lor administraţii intră în contact cu administraţia în urma desfăşurării activităţii lor individuale sau colective, pe parcursul cărora ei întreprind diverse măsuri sau se adresează administraţiei cu diverse cerinţe. În sfârşit între diverse organe ale administraţiei publice uneori pot apărea situaţii de conflict de diferite ordine.

Atât pentru asigurarea soluţionării legale a conflictelor care pot apărea în interiorul administraţiei publice, cât şi pentru protecţia administraţilor de la greşelile comise de către diverse organe ale administraţiei publice, care le-ar putea liza drepturile, este necesar de efectuat controlul administraţiei publice.

51

Funcţia de control este o componentă a noţiunii de administraţie şi are drept scop verificarea dacă activitatea şi structura administraţiei publice corespunde normelor şi necesităţilor dictate de cerinţele societăţii.

Scopurile puse la efectuarea controlului activităţii administraţiei publice sunt multiple:

Verificarea dacă şi cum se îndeplinesc deciziile organelor administraţiei publice;

Corectarea deciziilor deja primite pentru concordanţa loc cu noile realităţi sociale care sunt în continuă mişcare;

Verificarea dacă sunt utilizate toate mijloacele de care dispun organele administraţiei publice, pentru îndeplinirea sarcinilor sale, cât şi modul de utilizare a lor;

Evaluarea calităţii funcţionarilor publici, pentru a aprecia posibilităţile acestor, cât şi pentru optimizarea repartizării lor;

Determinarea deciziilor necesare de primit în scopul soluţionării problemelor care apar mereu în faţa administraţiei publice.

Se poate de spus că controlul în cazul dat serveşte şi punct de plecare pentru procesul decizional. De asemenea controlul permite scoaterea în evidenţă a celor mai adecvate metode de lucru utilizate în interiorul administraţiei publice atât la nivel local cât şi central. Această din urmă posibilitate permite stabilirea cauzelor care frânează sau generează activitatea organelor administrative.

Este bine cunoscut faptul că orice purtător al puterii este înclinat să facă abuz de ea, persoanele de conducere, indiferent de postul ocupat, sunt obligaţi să se supună unor anumite norme şi principii de activitate, care ar garanta eficacitate şi legalitatea acţiunilor lor. Concomitent asupra lor este necesar de efectuat controlul şi această sistemă trebuie să fie abilă de a scoate la iveală toţi vinovaţii acţiunilor nelegitime posibile şi în măsura maxim posibilă de a obliga aceste persoane de a compensa daunele pricinuite jertfelor acţiunilor lor.

Conceptul controlului depinde de tipul statului şi a administraţiei publice aleasă de ţara dată.

52

În modelul “satului poliţist”, caracteristic pentru regimurile autoritare, dar arar întâlnit şi în unele state democratice, administraţia publică se supune doar unor reguli “interne”, unui regulament intern în activitatea sa. În cazul dat conducătorii din aparatul administrativ, care au efectuat o încălcare sau au făcut abuz de putere ori alte acţiuni ne legale, pot fi pedepsite administrativ, în interiorul acestei instituţii şi conform regulilor interne de joc, dar însuşi păgubaşul acţiunilor lui foarte greu poate trage la răspundere pe încălcător.

În modelul “statului de drept” administraţia este supusă nu numai regulamentului intern, dar şi unui sistem de drept la care în orice moment poate apela orice jertfă a acţiunilor lor. Anume acest model permite protecţia deplină a administraţilor. Relaţiile dintre persoanele particulare şi administraţia publică se alcătuiesc ca şi dintre două persoane particulare.

În linii generale controlul activităţii administraţiei publice verifică următoarele elemente de bază: eficienţa şi raţionalitatea activităţii organelor administraţie publice, legalitate şi legitimitatea activităţii ei.

3.2. Tipurile de control a administraţiei publice. Tipurile de control utilizate asupra activităţii administraţiei publice, sunt

diverse şi de multe ori depind de nivelul liberalismului politic, atins în statul dat şi deseori de tradiţiile juridice ale lui. De obicei deosebim controlul politic, administrativ şi judecătoresc. Totuşi, pentru o desfăşurare completă a problemei date trebuie de adăugat încă un factor, care de multe ori condiţionează şi în mod hotărâtor determină toate aceste tipuri de control, care poate fi numit baza tuturor tipurilor de control – publicitatea (notorietatea) activităţii administraţiei publice. Această formă specifică de control de asemenea o vom cerceta într-un sub-punct aparte.

3.2.1. Controlul politic.Controlul politic asupra administraţiei publice este efectuat de acele

organe sau persoane, care alcătuiesc direct sau indirect puterea supremă în stat. Aceste organe pot fi: Parlamentul şi organele reprezentative locale, poporul sau un partid politic.

Parlamentul şi organele reprezentative locale.

53

În majoritatea statelor parlamentul ca un organ naţional reprezentativ, are împuternicirea de a efectua controlul administraţiei publice prin intermediul prerogativelor sale:

Aprobând bugetul de stat. Bugetul de stat este un document în care administraţia publică, Guvernul determină planul său de acţiune. Aprobând bugetul parlamentul efectuează nemijlocit controlul activităţii Guvernului, deoarece în cazul când consideră că ultimul nu şi-a planificat corect acţiunile respinge bugetul dat, propunând corectarea lui.

Luarea de cuvânt a deputaţilor. Fiecare deputat este în drept şi obligat în cazul depistării unor nereguli în activitatea administraţiei publice de a atenţiona Parlamentul privitor la aceasta.

Adresări scrise către ministere sau miniştri. Atunci când este pusă la îndoială activitatea unui minister Parlamentul este în drept de a face demersuri către instituţia dată şi de a impune persoanele cuvenite de a da explicaţiile de rigoare.

Comitetele parlamentare. În cadrul Parlamentului există diverse comitete care î-şi desfăşoară activitatea în diferite direcţii. În competenţa comitetelor pe lângă funcţiile lor specifice le revine şi rolul de a controla activitatea Guvernului pe direcţii concrete.

Comisiile parlamentare. Atunci când apar întrebări privitor la unele activităţi concrete ale administraţiei publice, sau îndoieli privind legalitate, necesitate, utilitatea unor acţiuni ale Guvernului, parlamentul poate crea comisii. În competenţa comisiilor întră de a cerceta cazurile dubioase care pot interveni în activitatea administraţiei.

Toate aceste metode de control precum şi altele sunt în competenţa şi prerogativa Parlamentului. Populaţia unui stat, sau administraţii, au diverse necesităţi, pentru satisfacerea cărora î-şi creează diverse structuri care le-ar pute furniza, mai detaliat aceasta este analizat în capitolul structuri ale administraţiei publice. Parlamentul este un organ reprezentativ care în numele poporului efectuează controlul administraţiei, privitor la modul cum ea î-şi îndeplineşte obligaţiile faţă de administraţi.

54

Într-o formă mai restrânsă tot o formă de control este ce a organelor reprezentative locale, care efectuează controlul asupra activităţii administraţiei publice locale.

Uneori însuşi poporul poate exercita controlul asupra administraţiei publice în mod direct. Cel mai general caz este prin alegerile locale, care au un caracter atât politic cât şi administrativ. Votând populaţia î-şi exprimă părerea şi face evaluarea activităţii administraţiei publice locale. În unele ţări această formă de control poate fi mai profundă, unde locuitori pot demite din post un funcţionar public. În unele sisteme de management municipal, care mai detaliat vor fi analizate în alt capitol, populaţia alege nu numai primarul, sau consilierii, dar sunt aleşi şi funcţionarii care exercită nemijlocit activităţi de interes public. Această formă de alegeri măreşte responsabilitate funcţionarilor publici şi creşte posibilitate populaţiei de a controla activitatea administraţiei publice în mod direct.

Ultimul tip de control politic este controlul efectuat de un partid politic. Această formă de control este caracteristică statelor autoritare sau în regimurile unipartide, unde un partid de facto sau conform constituţiei, este delegată cu toată puterea de stat şi este împuternicită de a efectua controlul asupra activităţii aparatului administrativ.

3.2.2. Controlul administrativ.Controlul administrativ este efectuat de însuşi administraţia publică în

interiorul sistemei administrative. Cu alte cuvinte administraţia dispune de un mecanism intern care î-i permite de aşi controla activitatea proprie. Această formă de control poate avea diverse aspecte cum ar fi: controlul subalternilor de către conducătorii lor, diverse inspecţii şi organe de control, etc.

Controlul activităţii subalternilor de către conducătorii lor. Este evident că una din funcţiile conducătorilor aparatului administrativ este controlul activităţii subalternilor săi. Conducătorii sunt obligaţi de a verifica legalitate, calitate, eficacitate lucrului subalternilor. Eficacitatea administraţiei se compune din eficienţa fiecărui compartiment al ei în parte, de aceea este important modul cum conducătorii î-şi îndeplinesc obligaţiile sale de control. Pentru o activitate

55

normală conducătorii sunt în drept de a da ordine, de a lua decizii, de a schimba sau anula deciziile deja primite.

Inspecţiile. Lucrul conducătorilor este completate de activitate diverselor inspecţii. Fiecare minister sau în majoritatea lor, dispun de inspecţii proprii care sunt chemate de a controla activitatea subdiviziunilor sale. Îndeplinind funcţia de control inspecţiile sunt în drept de a analiza legalitate, eficacitate şi chiar calitatea activităţii administrative, atât pe plan administrativ cât şi a controlului contabil sau economic.

În ambele cazuri ale controlului administrativ, atât a celui efectuat de conducători cât şi inspecţii, au o trăsătură comună. În ambele cazuri este vorba de un control intern al administraţiei publice, efectuat de însuşi administraţie la iniţiativa ei. În continuare vom vorbi încă de un tip de control administrativ, care este efectuat de administraţie, dar la iniţiativa administraţilor (atât a persoanelor fizice cât şi juridice).

Plângerile administrative. Devenind jertfe ale acţiunilor unor organe administrative sau a unui funcţionar public, orice cetăţean se poate adresa conducătorilor din administraţia publică cu cere, pentru a fi anulată sau schimbată decizia care i-a provocat prejudiciu. Ca şi în cazurile anterioare controlul este efectuat de administraţie, dar este iniţiat la cererea cetăţeanului. În cazurile precedente administraţia este predispusă de a dă propriile aprecieri ale situaţiilor dificile apărute, ignorând sau uitând interesele cetăţenilor. Plângerile administrative permit ultimilor să-şi expună propria viziune a situaţiei şi de sine stătător să-şi apere interesele.

În practica de toate zilele se utilizează şi alte metode de control administrativ cum ar fi: tutela sau procedura de împăcare a părţilor, dar cele mai importate sunt cele expuse mai sus.

3.2.3. Controlul judecătoresc.Controlul politic şi administrativ este efectuat nemijlocit de organele

puterii de stat sau organe strâns legate de ea. În felul următor primele două tipuri de control sunt efectuate de Parlament, organele superioare ale administraţiei (Guvernului). La primirea deciziilor de către aceste instanţe este foarte mare riscul că vor prevala propriile puncte de vedere: controlul se poate

56

mărgini doar la verificarea legalităţii, eficienţii activităţii organelor administraţiei publice, reieşind doar din propriile criterii ale administraţiei.

Aceste tipuri de control sunt necesare pentru a crearea şi funcţionarea normală a unei administraţii eficiente, care ar satisface interesele întregii societăţi. Dar după cum am menţionat este insuficient de a apăra administraţia publică de ea însăşi, este necesar de apărat şi cetăţenii, de la greşelile sau deciziile eronate ale administraţiei. Într-o oarecare măsură această protecţie este asigurată de controlul politic şi administrativ, dar rămâne riscul că purtătorii acestor funcţii de control vor fi mai mult de partea organelor administrative decât a cetăţenilor. O protecţie reală şi independentă din toate punctele de vedere, poate fi asigurată de o sistemă externă faţă de administraţiei, o sistemă asemănătoare cu aceea care protejează o persoană particulară faţă de acţiunile nelegitime ale altei persoane particulare. În asemenea sistem de control, supravegherea activităţii administraţiei publice este efectuată de către judecător, judecătorie, deci este vorba de controlul judecătoresc.

Controlul judecătoresc se deosebeşte esenţial de controlul politic şi administrativ.

În primul rând el are un caracter strict delimitat. Argumentele cu care se operează la judecată trebuie să fie de natură juridică. Nu se admite referinţă la aşa noţiuni ca, raţionalitate, decenţă, bunăvoinţă, umanism.

În al doilea rând este iniţiat de însuşi jertfa acţiunilor ilegale ale organelor administraţiei publice. Judecătorul nu poate incita un proces dacă pătimaşul nu sa adresat la judecată, chiar şi în cazul când judecătorul a depistat frauda.

În al treilea rând controlul judecătoresc este cu mult mai cizelat, detaliat şi mai aprofundat de cât controlul politic sau administrativ. Judecătorul pentru a lua decizia de partea cui este legea, trebuie să facă o analiză amănunţită a cazului pentru a evita greşelile.

În al patrulea rând controlul judecătoresc este cu mult mai bine elaborat, decât celelalte două tipuri de control. În cazul dat procesul de control este supus tuturor normelor procedurilor judiciare, formalităţilor etc. Toate acestea asigură eficacitatea controlului judecătoresc dar în acelaşi timp, respectarea tuturor

57

normelor şi formalităţilor transformă controlul judecătoresc într-o procedură îndelungată şi costisitoare.

3.2.4. Publicitatea activităţii administraţiei publice.Toate tipurile de control enumerate mai sus sunt utile şi permit direct sau

indirect cetăţenilor să controleze activitatea organelor administraţiei publice. Dar aceste forme de control nu pot fi efective dacă nu este respectată încă o condiţie. Este necesar ca fiecare să poată observa sau determina acţiunile ilegale sau abuzive ale organelor administrative. Conducerea politică sau administrativă trebuie să poată uşor observa mersul activităţii organelor administrative. Pentru aceasta este necesar ca cetăţenii să aibă posibilitate de a cunoaşte acţiunile administraţiei publice cât şi să poată urmări activitatea ei. De acea pe lângă primele trei metode de control mai există şi a patra metodă, care asigură eficienţa primelor: publicitatea activităţii administraţiei publice.

Pentru ca această metodă să nu se transforme într-o ficţiune este necesar ca să se asigure următoarele modalităţi de efectuare a publicităţii:

Cea mai răspândită metodă este publicitatea propriu zisă. Ea presupune publicarea, înştiinţarea sau anunţul privitor la toate actele primite de organele puterii administrative.

- Argumentarea obligatorie a tuturor deciziilor administrative. Argumentarea presupune includerea în textul documentului primit motivele şi care au stat la baza primirii deciziei date. Pentru administraţie argumentarea poate servi ca un factor de autocontrol a propriilor acţiuni.

- Procedurile speciale, care includ în sine informarea sau explicarea persoanelor interesat, a celor decizii care le afectează nemijlocit. De asemenea trebuie să fie asigurat accesul persoanelor interesate, în cazul necesităţii la documentele interne ale organelor administrative care într-o măsură sau afectează persoana dată.

3.3. Auditul economic: evaluarea activităţii organelor administraţiei publice.

58

Cerinţele noi privitor la evidenţa cheltuielilor, dorinţa cetăţenelor de a primi o informaţie mai amplă privitor la activitatea organelor puterii publice centrale şi în deosebi ale celor locale, cât şi un şir întreg de greşeli de ordin financiar comise de către conducători atât la nivel local cât şi naţional transformă auditul economic într-o acţiune necesară zilei de azi.

Cu toate că cerinţele populaţiei pentru serviciile publice cresc continuu posibilităţile administraţiei publice de a le satisface prin găsirea noilor mijloace de finanţare lasă de dorit. Actuală este şi problema calităţii serviciilor publice cât şi a costului lor. În faţa organelor administraţiei publice stă problema ridicării eficienţii sociale şi economice a cheltuielilor bugetare. Auditul permite găsirea metodelor de îmbunătăţire a activităţii organelor administraţiei publice.

3.3.1. Evaluarea eficacităţii sectorului de stat.Auditul economic presupune nu doar controlul veniturilor şi cheltuielilor

bugetare, ceea ce este în competenţa auditului financiar, dar şi cercetarea cazurilor când unele programe sau acţiuni n-au fost implementate la timp sau eficient şi a motivelor de ce sa întâmplat aşa. De acea auditul economic presupune cercetarea următoarelor probleme:

Controlul, cum sunt realizate în practică deciziile şi recomandările organelor de resort;

Evaluarea eficacităţii controlului intern; Controlul disponibilităţii de active, în scopul depistării sau

preîntâmpinării abuzurilor; Controlul autenticităţii, veridicităţii şi complexităţii datelor financiare

şi contabile; Evaluarea eficacităţii sociale şi economice a activităţii; Controlul, dacă sunt utilizate la destinaţie subvenţiile primite din

bugetul de stat sau judeţean; Asigurarea posibilităţii pregătirii profesionale teoretic şi practic a

viitorilor conducători; Rezolvarea problemelor ne standarde.

59

Pe lângă cele enumerate mai sus auditul economic poate scoate la evidenţă, cât de efectiv un departament sau o subdiviziune î-şi planifică activitatea sa, este adecvată asigurarea cu cadre, cât de calitativ este efectuată conducerea etc.

Obiect al auditului economic pot servi: gospodării unei localităţii în ansamblu, cât şi a unei subdiviziuni a ei. Scopul auditului economic este măsurarea economiilor, eficacităţii şi rezultatelor activităţii organelor administraţiei publice.

Pentru desemnarea auditului economic diferiţi autori utilizează diverşi termeni, cum ar fi: “studierea practicii de conducerea a gospodăriei municipale”, “auditul eficienţei”, “auditul activităţii de gospodărire”, “analiza rezultatelor”, “auditul programei”, “auditul rezultatului realizării programei”. Ne cătând la diversitate toţi aceşti termeni desemnează una că auditul economic este o evaluare independentă, pe cât de conştiincios, efectiv sau rezultativ î-şi îndeplineşte instituţia dată obligaţiile sale stabilite prin lege.

Utilizarea auditului economic întâmpină greutăţi legate de faptul că: Conducătorii şi auditorii deseori nu-şi dau seama clar ce prezintă în

sine auditul şi ce loc trebuie să ocupe funcţia dată în structura organelor administrative;

Lipsa experienţei profesionale a auditorilor în efectuarea auditului economic;

Conducătorii din administraţia publică de toate nivelurile nu cunosc care sunt cerinţele profesionale pentru un auditor economic;

Nu există criterii universali pentru analiza eficienţii activităţii organelor administrative;

Conducerea administraţiei publice priveşte suspect la însăşi idea publicării rapoartelor care ar include în sine întrebări privitoare la eficienţa activităţii.

Pentru succesul auditului economic este nevoie de resurse. Cheltuielile legate de finanţarea auditului economic sunt investiţii de lungă durată deoarece rezultatele apar după un timp destul de îndelungat.

60

3.3.2. Indicatorii utilizaţi pentru evaluarea activităţii organelor administraţiei publice.

După cum am spus mai sus la efectuarea auditului economic al administraţiei publice criteriile pentru măsurarea rezultatelor activităţii, deseori este necesar să fie elaborate de însăşi auditor. Sistemul de indicatori trebuie să fie elaborată în aşa fel ca să permită măsurarea eficacităţii economice şi sociale a activităţii cât şi calitatea ei.

eficacitatea economică: raportul dintre cheltuieli şi rezultate, câte resurse au fost utilizate şi ce volum de servicii sau bunuri au fost obţinute;

eficacitatea socială: nivelul satisfacerii cu serviciile acordate, sau în ce măsură au fost îndeplinite scopurile şi sarcinile puse;

calitatea: metoda sau modalitate cum a fost soluţionată problema, a fost atins un rezultat, care să corespundă unor cerinţe. Spre exemplu: dacă a fost reparat un drum, trebuie să existe anumite cerinţe de calitate, care determină, peste cât timp va fi necesară o nouă reparaţie.

Sistema dată de indicatori de evaluare a activităţii organelor administraţiei publice, trebuie să fie evaluaţi cu ajutorul criteriilor:

Oportunitate: indicatorii selectaţi trebuie să corespundă sarcinilor puse în faţa auditorului, sau serviciul dat şi să evaluieze acei indicatori asupra cărora conducerea dată poate influienţa;

Totalitate: de regulă, un singur indicator este insuficient pentru a vedea clar starea de lucruri;

Explicabil: indicatorii trebuie să fie clari, ei nu trebuie să fie prea compuşi sau extravaganţi;

Exactitate: trebuie să existe metode care să permită controlul exactităţii indicatorilor incluşi în rapoarte;

Comparabili: indicatorii trebuie de selectat în aşa mod ca să fi posibilă compararea lor, spre exemplu compararea lor cu bugetul trecut, perioada trecută, altă organizaţie;

61

Costul: este necesar de evaluat care va fi preţul colectării de date pentru formarea sistemului dat de indicatori şi cum se corelează aceste cheltuieli cu rezultatele practice care vor fi obţinute.

Una din cele mai mari probleme ale auditului economic o constituie personalul. În primul rând auditorul economic, ca şi cel financiar trebuie să dispună de certificat sau licenţă, care ar confirma calificare şi dreptul lui de a efectua auditul. Spre deosebire de alţi auditori, auditorul economic trebuie pe lângă contabilitate şi finanţe să cunoasă la perfecţiei managementul şi alte ştiinţe care i-ar permite să evaluieze cum î-şi îndeplinesc funcţiile sale diverşi conducători şi funcţionari din administraţia publică.

62

Capitolul 4. Serviciile publice.4.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.4.2. Organizarea serviciilor publice.

4.2.1. Serviciile exploatate în regie.4.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.

4.3. Administrarea serviciilor publice.4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.4.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea serviciilor publice.4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.

4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .4.4.2. Conţinutul contractului.4.4.3. Modificările contractului.

4.1. Noţiune şi tipuri de servicii publice.În managementul administraţiei publice noţiunea de serviciu public are un

statut privelegiat, deoarece rolul administraţiei publice în mare măsură este chiar de a acordare a serviciilor publice. Serviciile publice fac posibilă funcţionarea normală a societăţii. Serviciile publice legate de dezvoltarea infrastructurii, sistemelor de aprovizionare cu apă, strângerea şi prelucrarea deşeurilor, construcţia de locuinţe pentru populaţie, cât şi a clădirilor publice cum ar fi şcoli, spitale, biblioteci, etc. contribuie în mare măsură la prosperarea întregii societăţi.

Specialiştii care activează în domeniul dat, pe bună dreptate pot fi aliniaţi la una din cele mai vechi profesii din lume, care a apărut înainte de construcţia piramidelor egiptene. Aceşti specialişti sunt în serviciul omului din timpurile când el a părăsit peştera şi a început să locuiască în comune iar mai târziu în oraşe.

În Africa, Roma, Pompei, Babilon şi multe alte oraşe antice încă înaintea erei noastre au fost construite o mulţime de obiecte ale infrastructurii – drumuri, poduri, canale, apeducte, canalizaţii, etc. în China şi Egiptul antic încă cu 2500 ani înaintea erei noastre au fost construite reţele de drumuri. Faptul că multe din construcţiile antice sunt utilizate până în prezent, mărturisesc despre

63

profesionalismul, calificarea şi talentul celor care le-au proiectat, construit, exploatat şi perfecţionat pe parcursul veacurilor.

Legea “Serviciului public” ne dă o amplă lămurire despre însemnătatea şi rolul serviciilor publice chemate să deservească populaţia, el desemnează o activitate, prin intermediul căreia se realizează interesele generale şi locale ale colectivităţilor.

Spre deosebire de serviciile particulare serviciile publice, de regulă funcţionează în pierdere. Pe seama serviciilor publice este lăsată satisfacerea necesităţilor a căror rentabilitate nu prezintă interes pentru persoanele particulare. Pentru multe servicii publice ca învăţământul, ajutorul social, medical, etc. Regula de aur trebuie să fie gratuitatea.

Privind în urmă putem constata că noţiunea şi definiţia legală a serviciului public pentru prima dată a apărut în doctrina juridică franceză, în lucrarea “tratat de drept administrativ” a profesorului Maurice Haurion (1892).

Noţiunea de serviciu public era utilizată în paralel cu aşa termenii ca “interes public”, “utilitate publică”, “interes general”. Toţi aceşti termeni având fiecare specificul său la general desemnau relaţiile stabilite dintre “guvernanţi” şi “guvernaţi”, unde primii au obligaţia de a presta servicii celor din urmă. În sens material serviciul public prevede o activitate de interes general, o misiune de utilitate publică, realizată prin intermediul a două elemente componente: un scop şi un mijloc.

Serviciile publice sunt organizate de autorităţile publice fie centrale fie locale, totuşi ele pot fi oferite şi de organisme private.

Pentru o înţelegere mai clară a noţiunii de servicii publice vom da mai jos următoarea clasificare a lor:

După forma de organizare serviciile publice se împart în trei categorii: organe ale administraţiei publice; instituţii publice; regii autonome de interes public.După obiectul de activitate, serviciile publice se împart: ocrotirea ordinii publice şi a securităţii naţionale;

64

financiare şi fiscale; învăţământ; asistenţa socială şi igienă; artă şi cultură; activităţi economice.Din punct de vedere geografic, în funcţie de teritoriul în care se

îndeplinesc, serviciile publice se împart: servicii acordate de organele centrale, cu o importanţă generală,

înfăptuite pe întreg teritoriul statului; servicii acordate de organele locale, limitate la un judeţ, oraş sau

localitate rurală, care urmăresc satisfacerea unor cerinţe sociale specifice, locale.

Din punct de vedere a autonomie serviciului public distingem: servicii descentralizate, care presupune acordarea personalităţii

juridice, scoaterea lor de sub controlul ierarhic şi amplasarea lor sub regulile tutelei administrative;

servicii desconcentrate este o formă a centralizării serviciilor publice în opoziţie cu descentralizarea.

4.2. Organizarea serviciilor publice.Serviciile publice pot fi acordate atât de organele administraţiei publice

cât şi de persoanele particulare.

4.2.1. Serviciile exploatate în regie.Comuna care doreşte să controleze direct gestionarea unui serviciu public

dispune de trei posibilităţi :1) Regia simplă care se aplică în cazurile când serviciul public este

exploatat direct de comună. Acest serviciu nu are personalitate juridică şi este asigurat de funcţionarii municipali. Nu dispune de autonomie financiară, iar încasările sale precum şi cheltuielile sunt cuprinse în bugetul colectivităţii.

Consiliul municipal crează regia simplă şi îi fixează organizarea printr-un regulament interior. El hotărăşte redevenţele şi preţurile pentru utilizatori.

65

2) Regia autonomă nu are personalitate juridică, dar dispune de autonomie financiară şi are organe proprii de gestiune. Consiliul municipal deţine aproape întreaga putere în cadrul ei :

• adoptă regulamentul interior al regiei ;• fixează regulile de organizare a serviciului ;• adoptă bugetul serviciului public ;• fixează tarifele pe care trebuie să le plătească utilizatorii.Primarul pregăteşte şi duce la îndeplinire hotărârile Consiliului municipal,

cum ar fi bugetul regiei al cărui ordonator este. Încheie tranzacţiile necesare funcţionării regiei după ce consiliul a avizat modul de funcţionare a acesteia. Aici este ajutat de:

· Consiliul de administraţie care nu are decât un rol consultativ. Membrii acestuia sunt aleşi de consiliul municipal.

· Director, numit de primar în urma avizării din partea consiliului de administraţie care asigură bunul mers al serviciului şi stabileşte bugetul. Numeşte şi revocă pe funcţionarii regiei.

Regia este supusă regulilor de contabilitate publică. Contabilul ei este un agent al Trezoriei care răspunde de gestionarea banilor ei. Personalul regiei ţine, în mod normal, de dreptul privat şi nu este supus statutului funcţionarului public cu excepţia directorului şi a contabilului.

3) Regia personalizată posedă personalitate juridică. Hotărârile luate de către consiliul de administraţie care ţine locul consiliului municipal. Consiliul municipal exercita. doar trei responsabilităţi :

• Hotărăşte crearea ei şi poate dispune încetarea activităţii sale.• Îi fixează regulamentul interior.• Fixează volumul dotării iniţiale, echivalent cu capitalul unei societăţi.

4.2.2. Serviciile încredinţate întreprinderilor private.Atunci când comuna hotărăşte să recurgă la o persoană particulară pentru

a conduce un serviciu public, ea dispune de mai multe posibilităţi juridice.1) Concesionarea serviciului public este un contract prin care gestionarea

serviciului este încredinţată unei persoane morale care îl prestează pe riscul

66

propriu în cadrul obligaţiilor fixate de un caiet de sarcini. Durata normală a concesiunii este de 30 de ani. Din acest mod de gestionare comuna trage diverse avantaje :

defineşte ea însăşi conţinutul serviciului public, nu asigură nimic din execuţia materială a serviciului, controlând totuşi

modul în care se desfăşoară activitatea, nu finanţează investiţiile necesare funcţionării serviciului : acestea sunt

suportate de concesionar. concesionarul plăteşte o redevenţă.2) Arendarea este o modalitate de concesionare. Ca şi la concesionare,

serviciul public este condus de o persoană morală (numită fermier) din afara comunei, pe propria răspundere şi în baza unui caiet de sarcini. În acest tip de contract, fermierul nu realizează el însuşi investiţiile necesare desfăşurării activităţii serviciului, ci sunt date de comună. Fermierul plăteşte o redevenţă comunei. Acest mod de desfăşurare a serviciului respectiv este curent folosit în domeniul apelor, asanărilor, parkingurilor subterane. Arendarea se supune unor reguli care sunt aproximativ aceleaşi ca la concesiune.

3) Regia interesată este un mod de gestionare a serviciilor publice ca formă intermediară între regia directă şi concesionare. Exploatarea serviciilor publice este încredinţată unei persoane morale de drept privat. Remunerarea conducătorului este în funcţie de elementele asupra cărora el poate acţiona (productivitate, cifră de afaceri...). În plus, este adesea interesat de rezultatele exploatării serviciului respectiv.

Conducătorul serviciului acţionează în numele colectivităţii care are responsabilitatea acestuia şi este remunerat direct de către beneficiar.

4) Gerenţa se întemeiază pe aceleaşi baze ca şi regia interesată. Exploatarea este asigurată de către o persoană morală de drept privat ce acţionează în folosul colectivităţii. Remunerarea conducătorului nu este în funcţie de rezultatul financiar; ci este o plată forfetară. Numai colectivitatea poate hotărî asupra tarifelor şi păstrează întregul beneficiu.

Girantul nu-şi riscă nimic. Remunerarea sa cade în totalitate în sarcina serviciului.

67

5) Întreprinderea. Propriu-zis nu este un mod de gestionare diferit de serviciul public. Printr-un contract de servicii (supus reglementării codului tranzacţiilor publice), colectivitatea obţine concursul unui antreprenor.

Colectivitatea plăteşte preţul prestaţiilor în funcţie de serviciul făcut. Între întreprindere şi beneficiar nu există nici o legătură.

4.3. Administrarea serviciilor publice.

4.3.1. Finanţarea serviciilor publice.Administraţia publică fie centrală fie locală există pentru a oferi servicii,

pe care sectorul privat nu le poate sau nu doreşte să le ofere. După opinia economistului american Richard Musgrave, administraţia publică exercită trei funcţii:

- stabilizarea (stabilization), care presupune menţinerea creşterii economice, stoparea şomajului şi a inflaţiei şi ridicarea nivelului de trai;

- distribuirea (distribution), presupune distribuirea bogăţii naţiunii pentru asigurarea uni nivel minim de trai;

- alocarea (allocation), constă în oferirea serviciilor necesar comunităţilor locale.

Primele două funcţii sunt realizate de organele administraţiei centrale, cea de a treia de către administraţia locală. Nu poţi conta pe sectorul privat, în acordarea a aşa servicii ca; ordinea publică, protecţia contra incendiilor, serviciilor de transport în comun, deoarece efectuarea lor nu le-ar aduce întreprinderilor private venituri satisfăcătoare.

Serviciile publice au două proprietăţi distincte: utilizarea lor poate fi şi fără plata respectivă (spre exemplu plimbările

prin alei şi parcuri); de ele se pot folosi concomitent un număr mare de oameni (spre

exemplu pe stradă pot circula în acelaşi timp şi pietoni şi automobile).Dacă ambele proprietăţi sunt specifice unui serviciu atunci el este pur

“public”, iar cheltuielile legate de prestarea lui de obicei sunt finanţate din

68

impozite. În cazul când este respectată doar o condiţie atunci finanţarea lui poate avea loc din contul plăţii achitate de către beneficiar, dar î-şi păstrează caracterul său public.

4.3.2. Asigurarea tehnico-materială.Dintre toate tipurile de activităţi asigurarea tehnico-materială este unica

care permite tuturor departamentelor şi serviciilor din interiorul administraţiei publice să facă economii de resurse financiare fără a micşora volumul serviciilor acordate. Posibilităţile sunt esenţiale ţinând cont de faptul că în jur la 40% din bugetul anual al majorităţilor organelor administraţiei publice locale sunt legate de cheltuielile pentru asigurarea tehnico-materială.

Termenul asigurarea tehnico-materială este utilizat pentru a descrie procesul de asigurare cu materiale şi serviciile necesare subdiviziunile administraţiei locale. Pentru ridicarea eficacităţii acestei activităţi în practică are loc centralizarea ei într-o secţie aparte, care are funcţia de a satisface cererile subdiviziunilor la timp şi cel mai eficient în conformitate cu normele legislative şi administrative în vigoare.

Secţia de aprovizionare tehnico-materială are următoarele funcţii:Acumularea cererilor la aprovizionarea tehnico-materială. Aprovizionarea

centralizată permite micşorarea cheltuielilor legate de procurarea bunurilor şi serviciilor, deoarece sunt procurate la preţuri an-gross. De asemenea secţia dată are funcţia de a analiza periodic cererile din punct de vedere a dinamicii consumului diferitor mărfuri şi servicii, frecvenţa comenzilor, preţul unitar, etc. în rezultatul analizelor trebuie să propună subdiviziunilor grafice de procurare a diferito bunuri, care ar asigura optimizarea cheltuielilor.

Administrarea rezervelor tehnico-materiale are ca scop asigurarea la timp cu materialele necesare a subdiviziunilor administraţiei locale, minimizarea cheltuielilor legate de procurarea, păstrarea şi acordarea lor.

Studierea peţii constă în colectarea şi prelucrarea informaţiei referitor la piaţa de mărfuri şi servicii, pentru a determina dinamica preţurilor, oscilaţiile sezoniere, cheltuielile de transport, noi mărfuri şi servicii, etc.

Analiza costurilor suportate, se referă la activitatea propriu zisă a sistemei de asigurare tehnico-materială. Analiza costurilor suportate poate fi efectuată în

69

diverse domenii de activitate, pentru evaluarea ofertelor de asigurare tehnico-materială, cheltuielile suportate ţinând cont de ciclul de viaţă al produsului, efectuarea tenderului şi selectarea pretendenţilor, eficacitatea contractului ca document ce stimulează întreprinzătorii să economisească resursele bugetului local, alegerea dintre arendă şi procurarea obiectelor necesare, etc.

Alcătuirea graficului de asigurare tehnico-materială, trebuie să fie efectuat de subdiviziunile administraţiei publice locale anual, cu divizarea pe compartimente a mărfurilor şi serviciilor de care vor avea nevoie. În grafic trebuie să fie indicată data livrării mărfurilor, data încheierii contractului, data limită de primire a ofertelor pentru tender, data limită a livrării, descrierea mărfii.

Organizarea concursurilor pentru deservirea tehnico-materială care include în sine colectarea cererilor de participare şi crearea listei partenerilor de afaceri. În lista celor incluşi pentru participarea la tender sunt incluşi: 1) toţi furnizorii; 2) doar furnizorii care, au trecut un concurs preventiv. Concursul preventiv se organizează pentru a crea o listă optimă de concurenţi.

Primirea cererilor de participare se face în dependenţă de forma concursului. Deosebim: concursuri de cereri închise; concursuri de oferte închise; şi concursuri ne formale.

Concursurile de cereri închise sunt organizate de către organele publice locale pentru procurarea bunurilor, serviciilor şi construcţii. Contractul este dat pretendentului care propune cel mai mic preţ.

Concursurile de ofertă sunt organizate când se doreşte procurarea unei noi tehnologii.

Ambele tipuri de concursuri sunt organizate când se preconizează procurarea unor bunuri sau servicii în volum foarte mare. În cazul când se doreşte procurarea unei cantităţi mici şi concomitent se tinde de a micşora preţul produsului sau serviciului procurat, organizarea primelor două tipuri de concursuri este ne dorită deoarece ele sunt costisitoare şi durează în timp. Pentru soluţionarea acestei probleme se organizează concursuri neformale. Ofertele pretendenţilor sunt primite în scris sau la telefon, astfel este asigurată concurenţa între furnizori.

70

Un rol important în asigurarea tehnico-materială î-l joacă alcătuirea corectă a cererilor şi cerinţelor tehnice faţă de mărfurile sau serviciile pe care dosresc să le procure organele publice locale. Specificarea cerinţelor minime, permite organizarea concursurilor şi asigură controlul corespunderii cerinţelor a mărfurilor şi serviciilor procurate.

Etapa finală a asigurării tehnico-materiale este administrarea contractelor. Funcţia acestei activităţi este de a asigura îndeplinirea obligaţiilor de către ambele părţi, inclusiv şi livrarea la termen a mărfurilor şi serviciilor. Totodată administrarea contractelor presupune primirea şi testarea mărfurilor şi serviciilor livrate conform contractului, cât şi efectuarea plăţilor după contract în corespundere cu procedurile aprobate.

4.3.3. Organizarea concursurilor pentru acordarea serviciilor publice.

Problema organizării concursului pentru acordarea serviciilor publice este strâns legată de reformarea şi ridicarea eficienţii administraţiei publice, prin micşorarea cheltuielilor bugetare fără diminua calitatea şi volumul serviciilor acordate.

Concursul pentru dreptul de a acorda servicii publice poate avea loc între: sectorul privat contra sectorului privat. Unde concurenţa decurge între

două sau mai multe organizaţii din sectorul privat; sectorul privat contra sectorului public. Un departament public sau o

subdiviziune concurează cu una sau mai multe întreprinderi private; sector public contra sector public. Un departament public concurează

cu alt departament public pentru dreptul de a acorda un anumit serviciu.

În rezultatul organizării concursurilor de acest fel are loc următoarele: scade costul serviciilor municipale; creşte calitatea lor; se îmbunătăţeşte climatul social.Organizarea concursului poate avea loc din mai multe cauze cum ar fi:

decizia organelor publice locale, datorită unor programe de mărire a eficacităţii

71

serviciilor publice, dar cel mai frecvent datorită greutăţilor financiare suportate de organele publice locale.

Atunci când se ia decizia ce servicii trebuiesc expuse la concurs este important de condus după principiul că “rolul administraţiei publice este de a sta la cârmă şi nu la vâsle”. Cu alte cuvinte rolul administraţiei publice atât centrale cât şi locale este de a se concentra la elaborarea regulilor de joc, la primirea diferitor decizii politice (a sta la cârmă), şi mai puţin funcţii executive (la vâsle). Cu late cuvinte funcţiile organelor executive pot fi cu succes încredinţate sectorului privat.

Utilizând raportul “funcţii legislative”-“funcţii executive” şi “funcţii de bază”-“funcţii auxeliare” putem construi următoarea matrice de clasificare a funcţiilor organelor publice.

Serv

icii

de b

ază

Funcţii legislative

Serv

icii

auxi

liare Ordinea publică;

Serviciile de pompieri;

Judecătoriile.

Selectarea cadrelor;

Finanţele;

Aprovizionarea tehnico-materială.

Reparaţia străzilor;

Strângerea gunoiului;

Apeductele şi canalizaţiile.

Deservirea tehnică a utilajelor;

Patronajul.

Funcţii executive

Este evident că primele servicii care vor fi expuse concursului sunt cele din cadranul executiv-auxiliar, deoarece sunt servicii pur gospodăreşti.

4.3.4. Planificarea lucrărilor publice.Din punct de vedre teoretic procesul de planificare a lucrărilor publice

decurge în cinci etape: determinarea scopurilor; studierea şi analiza nevoilor şi posibilităţilor; pregătirea planului şi elaborarea politicii; îndeplinirea planului;

72

monitoringul şi legătura inversă.În practica de toate zilele planificarea urbană (ca şi planificarea

infrastructurii urbane), de regulă este compusă din trei etape: studierea datelor privitor la tendinţa utilizării terenurilor, numărul

populaţiei, ocuparea forţei de muncă, schimbarea circuitului rutier, etc.;

pronosticarea cererii; planificarea capacităţilor şi serviciilor în volumul necesar pentru

satisfacerea cererii viitoare.Acest proces este asemănător cu pronosticarea peţii de desfacere, efectuat

de către întreprinderile particulare.Rezultatul efectuării planificării este elaborarea următoarelor tipuri de

planuri:Planul general care include direcţiile de bază ale politicii utilizării

terenurilor (pentru locuitori, pentru întreprinderi particulare industriale şi comerciale sau pentru instituţii publice) şi alte probleme cu caracter general legate de dezvoltarea structurilor publice. Aceste palnuri mai sunt numite şi planuri strategice;

Planuri de sisteme, care se referă la problemele utilizării terenurilor, sistemelor de canalizare, aprovizionare cu apă, dezvoltării transporturilor, tranzitului şi întreţinerii drumurilor, deşeurilor, parcurilor şi a altor obiecte de recreaţie, bibliotecilor, administraţiei publice, organelor de poliţie, serviciilor de pompieri, ocrotirii sănătăţii, clădirilor şi obiectelor infrastructurii, dezvoltării culturii, dezvoltării industriale.

Planuri ale sectoarelor, se referă la zonele industriale, de cultură, publice precum şi la sectoarele urbei.

Planuri a subsistemelor, sunt planuri inginereşti detaliate referitor la construcţia unor obiecte aparte, cum ar fi construcţia de drumuri, aprovizionarea cu apă etc.

Principalele instrumente ale planificării utilizate sunt:Zonarea care sete unul din cele mai eficiente instrumente de planificare.

Dacă planul utilizării terenurilor are un caracter general atunci ordonanţele de 73

zonificare sunt concrete şi exacte: fiecare tip de proprietate e amplasată în anumită zonă, în care acţionează anumite reguli. Cu ajutorul zonărilor se îndeplineşte planul general al dezvoltării colectivităţii. Zonarea presupune împărţirea teritoriului unui oraş sau judeţ în zone geografice şi reglementarea în cadrul acestor zone:

utilizarea pământurilor şi a construcţiilor; înălţimea, lungimea şi lărgimea clădirilor din zonă; suprafaţa pe care o pot ocupa construcţiile particulare, distanţa minimă

dintre ele, cât şi mărimea zonei libere obligatorii; densitatea populaţii, reglată prin intermediul reglamentării tipului şi

numărului de locuinţi; stabilirea diverselor standarde de dezvoltare locală.Un alt instrument al planificării este reglarea divizării pământului (land

subdivision regulation). Acest instrument este un proces de transformare a zonelor libere, ne utilizate în terenuri pentru construcţii.

Tot un instrument de planificare sunt programele de modernizare tehnică (capital improvement programs), care sunt nişte planuri pe 5-6 ani de dezvoltare a capacităţii infrastructurii publice.

Toate aceste planuri pot fi efective doar când este o strânsă conlucrare dintre departamentul de planificare şi departamentul lucrărilor publice sau în cazul localităţilor mici dintre persoanele responsabile pentru activităţile date.

4.4. Procedura încheierii tranzacţiilor publice.

4.4.1. Diferitele forme de tranzacţii .Regula care guvernează toate modurile de încheiere a afacerilor este

concurenţa. Aceasta poate lua mai multe forme.a) Licitaţia. Este caracterizată prin faptul că alegerea se face numai în

funcţie de preţul din caietul de sarcini. Există, însă, două posibilităţi :• Licitaţia deschisă. Aici, orice candidat poate face o ofertă. Cel care oferă

cel mai mic preţ este ales în mod automat, cu excepţia cazului când suma este prea mare pentru comunitate.

74

• Licitaţia restrânsă. Concurenţa este limitată la întreprinderile alese în prealabil de o comisie specială (care poate fi biroul de licitări). Acceptarea acestor întreprinderi se face luându-se în consideraţie capacităţile lor tehnice şi adeseori capacitatea financiară a comunităţii.

După selecţie, procedura urmată este asemănătoare celei prevăzute în materie de licitaţie deschisă.

b) Ofertele. Inventarierea ofertelor permite în acelaşi timp asigurarea unei largi concurenţe între întreprinderile interesate cât şi existenţa unei marje de iniţiativă aparţinând colectivităţii sau instituţiei în cauză. Această trecere în revistă nu este legată de preţul licitat şi se poate aprecia calitatea ofertei în raport cu alte criterii. Codul tranzacţiilor prevede trei proceduri :

• Oferta deschisă. Toate întreprinderile pot depune o ofertă.• Oferta restrânsă. Aici concurenţa este limitată la întreprinderile care au

fost în prealabil selecţionate.• Oferta cu concurs. Procedura concursului se distinge net de celelalte

proceduri. Comuna se mulţumeşte să prezinte ceea ce doreşte să facă, iar candidaţii furnizori definesc prestaţiile pe care le propun pentru a răspunde acelor cerinţe exprimate de comună. Comuna şi instituţiile publice locale pot recurge la oferta pe bază de concurs „dacă acesta este justificat de motive de ordin tehnic sau estetic". Acest mod este hotărât printr-o dezbatere a organului însărcinat cu această misiune la nivel comunal.

c) Tranzacţiile negociate. Pentru a-şi alege partenerul, administraţiei locale nu i se impune nici o procedură. Folosirea uneia dintre ele este derogatorie şl limitată la cazurile enumerate de codul tranzacţiilor publice:

• Furnizarea de obiecte sau de prestaţii pentru care o întreprindere deţine un monopol de drept (concesionar de servicii publice, titularul unui brevet de invenţie).

• Materiale ce trebuie alese şi cumpărate de la locul de fabricaţie sau de stocare.

• Cazul în care colectivitatea trebuie să apeleze la furnizori pentru şi în locul partenerilor de contract falimentari.

75

• Caz de maximă urgenţă (ex.: lucrări la imobile ce ameninţă sa se ruineze).

• In cazul în care o invitaţie la concurenţă reglementară nu dă rezultate.• Pentru realizarea unor lucrări în conformitate cu un proiect sau model ce

a făcut obiectul unei acceptări prealabile ca urmare a unei invitaţii la concurenţă.

• Pentru lucrările, materialele sau serviciile a căror execuţie, din considerente de necesitate tehnică sau de investiţii prealabile importante, nu pot fi încredinţate decât unui furnizor dinainte stabilit. Acest mod mai poate fi folosit şi cu titlu de încercare (tranzacţie de probă).

d) Lucrări pe bază de cont şi cumpărări pe baza de factură. Pentru cheltuielile mai puţin importante, atât pentru alegerea furnizorului cât şi a încheierii contractului nu se mai ţine seamă de nici o procedură reglementară. Acordul părţilor poate rezulta dintr-o simplă înţelegere (ex.: cumpărare directă) şi nu este necesară o dezbatere specială pentru a autoriza pe primar sau preşedintele colectivităţii să încheie aceste tranzacţii. Înscrierea dotărilor bugetare necesită autorizare.

Această procedură nu este aplicabilă decât pentru cumpărăturile în sume mici, pe de altă parte, fără limită de sumă, pentru cumpărarea de produse alimentare perisabik din piaţă sau direct de la producător.

e) Comenzile grupate şi tranzacţiile încheiate după consultare colectivă. Colectivităţile şi instituţiile publice locale îşi pot grupa cumpărăturile în scopul obţinerii unor preţuri avantajoase. In acest caz trebuie să se apeleze la o comisie specializată în domeniu.

4.4.2. Conţinutul contractului.Cu excepţia cumpărăturilor şi a lucrărilor pe bază de factură, o tranzacţie

publică este un contract scris. El cuprinde două părţi: caietul de sarcini, al cărui conţinut este fixat de comună cât şi instrumentul de realizare ca urmare a acceptării ofertei făcute. El nu poate fi modificat de părţi fără ca însuşi contractul să nu se modifice printr-un alt act scris.

76

a) Caietul de sarcini. Este stabilit de partea contractantă, comuna, şi este adus la cunoştinţa candidaţilor din momentul în care s-a anunţat licitaţia. Acest document unilateral, alături de un angajament scris, face parte din contract şi nu mai poate fi modificat de părţi. Codul tranzacţiilor defineşte trei categorii de caiete de sarcini.

• Caietul clauzelor administrative generale (CCAG). Este vorba de un text general la care face referire majoritatea tranzacţiilor. Aplicarea lui, însă, nu este obligatorie. Obiectul său este să fixeze, pe categorii de tranzacţii, dispoziţiile privind încheierea, finanţarea, stabilirea preţului şi condiţiile de execuţie şi realizare a tranzacţiei.

• Caietul clauzelor tehnice generale (CCTG). Acesta cuprinde clauzele tehnice privind definirea generală a prestaţiilor, condiţiile de execuţie şi recepţie. Caietul este stabilit pe grupe de lucrări sau de materiale de către secţia tehnică a comisiei centrale însărcinate cu tranzacţiile. Documentele contractuale fac obligatoriu referire la acestea.

• Caietul clauzelor particulare. El fixează stipulările aplicabile tranzacţiilor. In general ele cuprind un dosar al clauzelor administrative particulare ce completează CCAG şi un dosar al clauzelor tehnice particulare care precizează condiţiile de execuţie tehnică a tranzacţiei (cum ar fi termenul de execuţie). Aceste două documente pot să deroge de la CCAG şi CCTG. Ele pot forma un singur document.

b) Instrumentul de piaţă. Întreprinderile ce doresc să contracteze o afacere se înscriu la licitaţie. Această înscriere angajează antreprenorul până la expirarea termenului de înscriere. Dacă este acceptată de comanditar va da naştere instrumentului tranzacţiei care dă valoare formală acordului părţilor. Acest instrument este constituit fie prin înscrierea furnizorului vizat de comanditar, fie printr-un act separat care trebuie să conţină acordul părţilor contractante.

4.4.3. Modificările contractului.Contractul fixează obligaţiile părţilor care, fără acordul lor, sunt imuabile.

Administraţia nu păstrează vreo putere de modificare unilaterală decât pentru unele contracte speciale (ex.: concesionări de servicii publice sau lucrări

77

publice). Aceste modificări comportă întotdeauna, în contrapartide, despăgubiri egale cu cheltuielile suportate de contractant.

Ca regulă generală, administraţia poate, totuşi, hotărî mărirea volumului de prestaţii în raport cu stipulările din contract. Însă pentru a face acest lucru ea trebuie să obţină acordul prealabil al adunării generale din clipa în care cheltuielile iniţiale au crescut şi dacă această mărire este compatibilă cu obiectul tranzacţiei şi condiţiile executării sale.

Printre altele, o modificare a prestaţiilor poate fi prevăzută chiar în contract. Modificarea contractului, cu unele excepţii, nu poate interveni decât pe calea unui alt act scris unde se prevăd modificări la clauzele cunoscute.

Ca şi contractul iniţial, acest act este un document scris ce trebui să facă referire la tranzacţia iniţială pe care o modifică şi să fie semnat de aceiaşi cocontractanţi.

Colectivitatea sau instituţia publică locală trebui să treacă la eliberarea dispoziţiilor de plată a avansurilor şi a soldului tranzacţiilor publice locale într-un interval de timp ce nu poate depăşi 45 de zile. Perioada de eliberare a acestora este precizată în contract. În lipsa lor în perioada prevăzută. creditorul beneficiază cu drepturi depline de dobânzile moratorii în dauna colectivităţii. Dacă cheltuiala era mandatată însă nu şi executată din lipsă de fonduri, aceste dobânzi moratorii trebuie. totuşi, plătite. Comenzile ce se fac în afara tranzacţiei se supun. şi ele, acestor dispoziţii.

78

Capitolul 5. Baza economică a administraţiei publice locale.

5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.5.1.1. Noţiuni de bază.5.1.2. Managementul proprietăţii.

5.2. Finanţele publice locale.5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice

locale.5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.

5.3. Bugetul local.5.3.1. Principiile bugetare.5.3.2. Formele principale de buget.5.3.3. Elaborarea bugetului local.

5.4. Managementul finanţelor publice locale.5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.5.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.5.4.3. Cheltuielile publice locale.

Baza economică a administraţiei publice locale o alcătuiesc: proprietatea publică locală, finanţele locale, proprietatea de stat aflată sub administrarea organelor publice locale.

Eficienţa activităţii organelor publice locale este determinată de resursele materiale şi financiare de care dispun autorităţile publice locale şi care reprezintă baza lor economică.

5.1. Proprietatea administraţiei publice locale.

5.1.1. Noţiuni de bază.Sub proprietatea administraţiei publice locale înţelegem orice bun care

aparţine cu drept de proprietate organelor administraţiei locale cum ar fi cele orăşeneşti, săteşti sau alte organe locale.

79

Tipurile de proprietate ale administraţiei locale este foarte variată şi include:

Întreprinderile locale; Instituţiile publice locale; Fondurile locative şi ne locative, clădirii, diverse spaţii; Pachetul de acţiuni ale organelor publice locale în capitalul statutar ale

diverselor societăţi pe acţiuni; Proprietate subdiviziunilor structurale ale organelor publice locale care

au buget propriu; Obiecte ale infrastructurii inginereşti, drumurile locale, diferite tipuri

de comunicaţii, etc.; Bănci şi alte instituţii financiare care aparţin autorităţilor locale; Instituţii de învăţământ, localuri de cultură şi sport, de asistenţă

medicală ce aparţine administraţiei publice locale.Evidenţa proprietăţii administraţiei publice locale este în competenţa unui

organ specializat, prin ducerea unui registru special.Orice bun poate trece sau poate fi scos din proprietatea organelor publice

locale în următoarele cazuri: La decizia organelor publice centrale; La decizia organelor publice judeţene; La decizia organelor publice locale ale oraşelor, satelor; La decizia judecătoriei, după intrarea ei în vigoare; În urma încheierii unui contract de vânzare-cumpărare, donare, sau alte

contracte ce nu contravin legislaţiei în vigoare.De asemenea organele publice locale pot administra proprietate care îi

aparţine efectuând cu ea alte tranzacţii cum ar fi schimbul unei proprietăţi pe alta, sau arendarea proprietăţii în ambele direcţii. Adică administraţia publică locală poate da în arendă un bun şi poate în caz de necesitate lua un bun în arendă.

În caz dacă un bun devine ne utilizabil organele locale pot primi decizia pentru lichidarea lui.

80

5.1.2. Managementul proprietăţii.Cu regret, multe administraţii locale nu înţeleg pe deplin rolul proprietăţii

şi posibilitatea utilizării ei pentru majorarea veniturilor locale şi satisfacerea problemelor sociale care sun în continuă creştere. Puţini conducători din cadrul administraţiei publice locale privesc proprietatea ca un activ strategic, care este necesar de administrat eficient. Proprietatea foarte rar este tratată ca investiţie, profitul căreia poate fi controlat.

Noţiunea de administrare a activelor este foarte pe larg utilizată pe piaţa imobilului. Administrarea activelor include în sine procesul de luare a deciziilor în scopul maximizării preţului imobilului şi venitului potenţial de pe urma lui. Sfera administrării proprietăţii cuprinde un spectru larg de probleme cum ar fi: administrarea proprietăţii, cercetarea peţii, evaluarea proprietăţii, marketingul ş.a.

Se poate de enumerat următoarele scopuri pe care le urmăreşte administrarea proprietăţii administraţiei publice locale:

maximizarea preţului imobilului, minimizarea cheltuielilor de întreţinere şi satisfacerea mai calitativ a necesităţilor societăţii;

primirea deciziilor raţionale privitor la vânzarea sau darea în arendă a proprietăţii;

calcularea exactă a pierderilor şi câştigurilor de pe urma proprietăţii; utilizarea efectivă a proprietăţii în cazul condiţiilor favorabile pe piaţă

şi lărgirea colaborării cu sectorul privat; perfectarea planificării bugetare şi asigurării tehnico-materiale în toate

subdiviziunile administraţiei publice locale, care utilizează bunuri imobiliare.

Practica administrării proprietăţii se împarte în trei direcţii:Crearea sistemei de conducere, include măsurile necesare pentru

crearea sistemei de administrare propriu zisă, care va servi ca bază pentru acţiunile posterioare de primire a deciziilor şi realizare a proiectelor;

Primirea deciziilor privitor la realizarea proiectelor. Are loc planificarea şi realizarea proiectelor concrete legate cu proprietate cum ar fi:

81

vânzarea ei, cumpărarea, îmbunătăţirea, arendarea sau construcţia de noi edificii;

Administrarea portofoliului de proiecte. Administrarea mai multor proiecte care se află la etapa de realizare.

Pentru a putea administra eficient proprietatea este necesar de studiat funcţiile de baza pe care le exercită administraţia locală. Din punctul dat de vedere administraţia locală în raport cu proprietate este:

utilizator; investitor; subiect, care asigură necesităţile sociale; dizainer, în cazul când este vorba de amenajarea teritoriului; vânzător de bunuri.Rolul managerului pe imobil este de a trata administraţia locală ca

utilizator şi investitor. Ca utilizator managerul determină valoarea ei de piaţă şi caracteristicile specifice cum ar fi plata de arendă. Ca investitor, managerul este conştient de faptul că proprietatea are valoare investiţională, măsurată prin veniturile obţinute de la ea, valoare reziduală, cheltuieli de întreţinere etc.

5.2. Finanţele publice locale.

5.2.1. Esenţa şi structura finanţelor publice locale.Finanţele locale reprezintă o sistemă de relaţii economice, prin

intermediul căreia are loc distribuirea şi redistribuirea venitului naţional, fondurilor financiare, utilizate pentru dezvoltarea economică şi socială a unităţilor administrative locale.

Prin intermediul finanţelor locale statul realizează politica sa socială. Oferind autorităţilor locale resurse pentru bugetele lor, indirect finanţează învăţământul primar, care după legea Republicii Moldova este în competenţa organelor publice locale, sistemul medical, serviciile comunale acordate populaţiei, construcţia şi întreţinerea drumurilor, etc.

Cu ajutorul finanţelor locale statul efectuează egalarea potenţialului economic şi social a diverselor teritorii, judeţe, oraşe, sate, care în rezultatul

82

unor condiţii istorice, geografice, sau alte cauze rămân în urmă în dezvoltarea lor.

Finanţele publice locale au la baza lor trei componente de baza, cea mai importantă fiind bugetele locale. Cel de al doilea component este finanţele întreprinderilor care se împarte în finanţele întreprinderilor municipale, care se află în proprietate municipală şi finanţele întreprinderilor, firmelor şi organizaţiilor particulare, care sunt utilizate în scopuri sociale. Cel de al treilea component î-l constituie fondurile locale extrabugetare.

5.2.2. Bugetele locale – principala sursă financiară a organelor publice locale.

Principalul component al finanţelor publice locale î-l constituie bugetele locale, în competenţa organelor publice locale întră: crearea, elaborarea, adoptarea şi realizarea bugetelor locale.

Rolul economic al bugetelor locale este evidenţiat prin funcţiile pe care ele le îndeplinesc: formarea fondurilor băneşti; asigurarea financiară a activităţii organelor publice locale; distribuirea şi utilizarea fondurilor obţinute între ramurile economiei locale; controlul activităţii financiare a întreprinderilor din teritoriu.

Un rol aparte al bugetelor publice locale în constituie rolul lor major în dezvoltarea infrastructurii judeţelor, oraşelor şi satelor.

Spre deosebire de bugetul de stat, bugetele locale nu pot fi aprobate cu deficit bugetar anual, orice cheltuieli ale organelor publice locale trebuie să fie asigurate cu veniturile corespunzătoare evidenţiate în bugetul anual.

Principalele surse de venituri ale bugetelor locale includ:- Impozite şi taxele locale prevăzute de Codul fiscal şi Legea privind

impozitele şi taxele locale;- Defalcările din impozitele fiscale generale de stat, determinate prin

Legea bugetului de stat;- Transferurile de la bugetele de stat, după caz de la bugetul judeţean,

municipal;- Veniturile încasate din mijloacele speciale ale instituţiilor bugetare;

83

- Încasările din vânzarea bunurilor patrimoniale ale unităţilor administrativ – teritoriale;

- Alte încasări prevăzute de lege.În linii mari bugetele locale sunt formate din două tipuri de venituri, în

literatura de specialitate ele mai poartă denumirea de venituri proprii şi venituri regulatorii.

Veniturile proprii, în sens direct indică faptul că aceste resurse aparţin deplin organelor publice locale, ele vin în bugetul local direct, ocolind bugetul de stat. Veniturile proprii se formează pe baza impozitelor şi taxelor locale, defalcările din impozitele fiscale generale de stat acordate organelor publice locale în cote fixe, reglementate prin lege.

Veniturile regulatorii sunt resursele financiare acordate de către organele administraţiei centrale celei locale, peste resursele proprii ale administraţiei locale, necesare pentru activitate lor normală. Astfel, statul reglează bugetele locale, asigurând echilibrul între veniturile şi cheltuielile bugetelor locale.

Structura detaliată a veniturilor organelor publice locale este formată conform Codului fiscal, Legii privind impozitele şi taxele locale cât şi Legea bugetului de stat. Componenţa şi structura bugetului local se schimbă de la an la an respectându-se unele caracteristici de bază, cum ar fi:

Veniturile proprii: Impozitele pe imobil; Impozite pentru utilizarea resurselor naturale, impozit pe pământ, plata

de arendă a pământului, etc.; Alte venituri proprii, impozite locale, venituri din urma vânzărilor unor

imobile, etc.Venituri regulatorii: Impozitele fiscale generale de stat, pe venit, taxa pe valoarea adăugată,

accizele; Dotaţii şi subvenţii din bugetul judeţean şi de stat; Surse primite din clearingul efectuat cu alte bugete locale, judeţene,

municipale.

84

Pentru o analiză mai profundă a subiectului dat privitor la cota fiecărui tip de impozit, este necesar de consultat legile enumerate mai sus, pentru anul care ne interesează.

Organele administraţiei publice locale tind ca cota veniturilor proprii în structura bugetului să fie cât mai mare, deoarece aceasta le-ar asigura o autonomie şi libertate în acţiuni şi decizii. Cu cât cota veniturilor proprii este mai mare cu atât este mai uşor pentru populaţia locală de a şti pentru ce anume plătesc ei impozit.

Dezvoltarea potenţialului economic al statului, creşterea populaţiei, urbanizare sunt factorii principali care contribuie la creşterea cheltuielilor bugetelor locale.

Procesul urbanizării, creşterea cererii la servicii sociale prestate populaţiei, respectiv dezvoltarea continuă a infrastructurii locale, determină majorarea ponderii bugetelor locale în administrarea statului.

Structura cheltuielilor locale depinde de mulţi factori cum ar fi: tipul localităţii, numărul populaţiei, cerinţele sociale, tipul de producţie specific regiunii date etc. Generalizând cunoştinţele privind structura cheltuielilor bugetelor locale se poate de alcătui un model tipic, care corespunde tuturor bugetelor locale, cu specificul enunţat mai sus.

Susţinerea financiară a ramurilor economiei locale: Industrie şi construcţii; Întreprinderile agricole şi fermierii locali; Transportul, gospodăria drumurilor; Gospodăria comunală şi locativă.

Activităţi social – culturale: Învăţământul; Cultura şi arta; Medicina; Politica socială, etc.

Cheltuieli de administrare; Cheltuieli de asigurare a ordinii publice;

85

Alte cheltuieli.Principala deosebire în structura cheltuielilor bugetelor locale este legat

de tipul localităţii. Astfel, cheltuielile bugetare pentru un locuitor în oraşe este de 5-7 ori mai mare ca în localităţile rurale. Organelor administraţiei publice urbane are sub control mulţime de întreprinderi municipale, care acordă diverse prestări populaţiei, spre exemplu comunale, de aceea cheltuielile legate de gospodăria municipală sunt semnificative şi constituie de la caz la caz peste 40% din toate cheltuielile. În competenţa organelor publice locale din sate şi orăşele mici, de regulă se află doar instituţii social culturale şi cheltuielile majore le constituie anume cele legate de activităţile social-culturale. Dacă ponderea cheltuielilor social-culturale în oraşe constituie 30-50% atunci în sate ele constituie 60-80%.

O problemă actuală în prezent este îmbunătăţire infrastructurii localităţilor atât urbane cât şi rurale, construcţia de drumuri, locuri de odihnă, etc. Aceasta contribuie la apariţiei tendinţe de creştere a cheltuielilor de amenajare a teritoriului.

5.2.3. Clasificarea bugetelor locale.Pentru a înţelege mai bine procese bugetare, cât şi pentru asigurare unui

control eficient a modului cum se formează şi utilizează resursele bugetare, de asemenea pentru a stabili clar priorităţile noastre şi cerinţele actuale ale societăţii, cât şi pentru a urmări cum sunt utilizate resursele pe fiecare compartiment, serviciu, în practica contemporană se face clasificarea bugetelor locale fiecare din aceste clasificări permite evidenţierea unui sau altui aspect cere ne interesează.

După conţinutul activităţii deosebim:Bugete curente, care includ totalitatea veniturilor şi cheltuielilor organelor

publice locale, pentru asigurarea necesităţilor localităţilor conduse. Aceste resurse sunt utilizate pentru menţinerea desfăşurării normale a activităţii gospodării municipale.

Bugete de dezvoltare. Cuprind totalitatea veniturilor şi cheltuielilor utilizate pentru dezvoltarea infrastructurii.

86

Din punct de vedere a scopului, urmărit de organele administraţiei publice deosebim:

Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor şi funcţiilor proprii ale organelor publice locale;

Bugete utilizate pentru îndeplinirea sarcinilor organelor centrale, care au fost delegate organelor publice locale.

După termenul de planificare, deosebim: pe termen scurt-1 an, mediu-3 ani şi lung-5 ani. Este evident că bugetul clasic aste de un an de zile. Totuşi pentru a asigura dezvoltarea complexă şi normală a localităţii conduse trebuie de efectuat planificarea financiară de perspectivă.

Un rol important în clasificarea bugetelor î-l joacă scopul pentru ce ele sunt utilizate. Aceste clasificări permit de a urmări unde şi cum sunt utilizate resursele bugetare. Pentru aceasta se fac următoarele clasificaţii a cheltuielilor bugetare:

Politică, presupune divizarea cheltuielilor pe verticală, între diferite nivele ale administraţiei publice, cât şi pe orizontală, între diverse subdiviziuni ale organelor publice locale. Această clasificare permite distribuirea uniformă a obligaţiilor între diverse nivele ierarhice cât şi între compartimente. Principiul de repartizare este: sarcina care poate fi îndeplinită satisfăcător de o unitate mică, nu trebuie să fie delegată unei structuri superioare, care dispune de un potenţial mai mare.

Administrativă, presupune divizarea cheltuielilor între structurile administraţiei publice. Are loc o distribuire uniformă a sarcinilor în interiorul organelor publice locale. Această clasificare permite de a evidenţia eficacitatea activităţii fiecărei subdiviziuni în parte.

Specifică, permite clasificarea cheltuielilor după destinaţie (remunerarea muncii, achitarea pentru serviciile, mărfurile primite, subsidii, construcţii, etc.). această clasificare permite de a evidenţia priorităţile bugetare.

Clasificările arătate mai mult au un caracter general, util pentru toţi managerii publice sau managerii finanţelor. Dacă se doreşte de a căpăta unele informaţii suplimentare, fiecare conducător stabileşte modul şi criteriile după care va face clasificarea pentru a atinge scopul propus.

87

5.2.4. Resursele financiare extrabugetare.Pentru o conducere eficientă a localităţilor, organele publice locale prin

lege au dreptul de a dispune şi de resurse financiar extrabugetare. Volumul acestor resurse cât şi utilizarea lor indică calităţile manageriale ale conducătorilor locali. Capacitate managerului administraţiei publice locale de a găsi limbă comună cu conducătorii întreprinderilor din teritoriul şi abilitate de a-i stimula să efectueze cheltuieli publice determină volumul resurselor extrabugetare.

Principalele categorii de venituri extrabugetare sunt: resursele financiare ale întreprinderilor utilizate pentru dezvoltarea teritoriului şi fondurile extrabugetare.

Dezvoltarea industriei este urmată de regulă de creşterea populaţiei. Aceasta duce la utilizarea intensivă a infrastructurii urbane, cât şi la creşterea necesităţilor sociale ale populaţiei, care în final determină creşterea cheltuielilor locale. Industrializare rapidă a unei regiuni face practic imposibil asigurarea dezvoltării adecvate a infrastructurii cu resursele bugetului local. Conducătorii întreprinderilor la rândul lor sunt conştienţi de faptul că activitatea normală a întreprinderii, productivitatea muncii depinde de dezvoltarea infrastructurii sociale a localităţii.

Când se construieşte o întreprindere nouă, apare necesitatea în construcţia de drumuri, locuinţe, magazine, grădiniţe, şcoli etc. Bugetele locale nu pot face faţă rapid acestor necesităţi. Pentru a soluţiona problema dată din venitul net al întreprinderii se formează fonduri speciale. Aceste fonduri sunt utilizate pentru: construcţia de locuinţe pentru lucrătorii întreprinderii, construcţia de drumuri necesare pentru activitate întreprinderii etc. Întreprinderile oferă muncitori şi resurse financiare pentru diverse activităţi publice.

Totuşi de multe ori o singură întreprindere nu poate efectua unele lucrări care cer resurse financiare enorme, pentru această întreprinderile se unesc pentru a participa în cote la construcţia infrastructurii urbane. O metodă de soluţionare a problemelor legate de construcţia unor instituţii publice costisitoare este crearea fondurilor extrabugetare, care reprezintă o altă sursă de venituri pentru administraţia publică locală.

88

Fondurile locale extrabugetare se pot forma din: contribuţiile benevole ale unităţilor economice şi ale cetăţenilor pentru

rezolvarea problemelor de interes comun; veniturile provenite din vânzarea titlurilor de valoare, acţiunilor de

importanţă locală, din loteriile locale, etc.; alte mijloace prevăzute de lege, cum ar fi diverse amenzi.Fondurile locale extrabugetare se formează la decizia organelor publice

reprezentative locale. La decizia lor organele administraţiei locale deschid în bancă un cont special pentru colectarea şi păstrarea resurselor financiare.

Pentru administrarea fondului se creează un consiliu de administrarea a fondului, care este format din reprezentanţi ai organelor publice locale şi întreprinderile interesate. Consiliul de administrare a fondului decide asupra utilizării resurselor fondului.

Crearea fondurilor locale extrabugetare asigură:- Concentrarea resurselor întreprinderilor şi a administraţiei publice

locale, în scopul dezvoltării infrastructurii;- Sporirea cointeresării materiale a organelor publice locale de rezultatul

activităţii lor;- Creşterea capacităţii financiare a organelor administraţiei publice

locale, ce asigură o desfăşurare normală a activităţii lor şi permite îndeplinirea de către ele a sarcinilor puse;

- Utilizarea mai eficientă a resurselor societăţii, la distribuirea cărora participă utilizatorii de servicii;

- Întărirea legăturilor economice dintre organele publice locale şi întreprinderile din teritoriu;

- Eliberarea întreprinderilor de obligaţia de a efectua lucrări ne specifice lor;

- Creşterea posibilităţilor financiare ale organelor publice locale de a lichida disproporţiile dintre sfera productivă şi cea ne productivă, cât şi disproporţiilor în interiorul infrastructurii;

89

- Sporirea rolului organelor locale în dezvoltarea anumitor ramuri ale infrastructurii, sporirea nivelului tehnic a întreprinderilor administrate, ce asigură condiţiile necesare pentru dezvoltarea lor;

- Ridicarea nivelului de deservire, perfecţionarea şi diversificarea serviciilor acordate populaţiei.

5.2.5. Managementul veniturilor şi cheltuielilor locale.

5.3. Bugetul local.Bugetul comunei este un act politic în măsura în care el permite, periodic,

o punere de acord între primar şi consiliul municipal cu referire la intervenţiile şi orientările având o incidenţă financiară. Pregătit şi propus de primar, votat de consiliul municipal, bugetul constituie, într-adevăr, documentul de bază în jurul căruia se ordonează, în fiecare an, activitatea comunală. El traduce, în termeni financiari, acţiunile întreprinse de comună.

În sensul tehnic al cuvântului, bugetul comunal este actul prin care sunt prevăzute şi autorizate încasările şi cheltuielile anuale ale comunei. În, executarea acestora, înscrise în buget (buget, act de prevedere), primarul trebuie să respecte limitele definite de consiliul municipal (buget, act de autorizare).

Bugetul este elaborat conform marilor principii bugetare de drept public şi după o prezentare simplificată.

5.3.1. Principiile bugetare.Marile principii ale dreptului bugetar care stau la baza elaborării

bugetului de Stat sunt aplicabile şi bugetelor colectivităţilor locale. Este vorba de cele trei principii tradiţionale: anualitatea, universalitatea şi unitatea. Sectorul public local mai cunoaşte şi un al patrulea principiu care îi este specific: al echilibrului real.

a. Principiul anualităţii.Acesta prezintă două aspecte :• Bugetul trebuie votat de adunarea generală doar o singură dată pe an ;• Execuţia sa trebuie să se înscrie în cadrul anului. Este vorba de a

permite intervenţia periodică a consiliului municipal pentru punerea la punct a

90

planurilor financiare şi a facilitării controlului execuţiei bugetare. Acest principiu însă, cunoaşte amendamente în funcţie de diverse constrângeri. Pe de o parte, adeseori este necesar să se corecteze prevederile iniţiale prin hotărâri modificatoare (buget suplimentar şi autorizări speciale). Pe de altă parte, s-a dovedit că este comod să se prelungească cu o lună durata execuţiei bugetare spre a se putea alipi operaţiile do execuţie la anul bugetar care a trecut.

b. Principiul universalităţiiAcesta se bazează pe două reguli:• regula produsului brut care interzice orice contracţie între venituri şi

cheltuieli pentru a se permite o prezentare sinceră a bugetului;• regula ne afectării veniturilor care interzice păstrarea unor anumite

venituri pentru acoperirea unor cheltuieli determinate.Şi acestui principiu a trebuit să i se aducă derogări care se, răsfrâng mai

ales asupra celei de-a doua reguli: este vorba de anumite încasări (ex.: donaţii şi legate testamentare) care nu pot fi utilizate decât într-un scop definit.

c. Principiul unităţiiConstă în faptul de a cere ca toate cheltuielile şi încasările dintr-un an

bugetar să fie descrise într-un document unic pentru a i se facilita lectura şi controlul de către autorităţile competente (consiliul municipal, judecătorul de conturi).

Dar şi aici, pentru raţiuni contabiliceşti şi financiare, s-au adus îmbunătăţiri. Este vorba de bugetele anexă (ex.: serviciul apelor şi asanărilor) care au ca obiect gruparea operaţiunilor unui serviciu ce prezintă o oarecare autonomie în aşa fel încât să determine costul de funcţionare şi preţul serviciilor prestate.

d. Principiul echilibrului realAcest principiu este propriu colectivităţilor locale. El nu se impune

statului care poate vota un buget dezechilibrat (deficitul bugetului statului este finanţat de resursele trezoreriei, spre exemplu prin împrumuturi).

Pentru ca bugetul comunal local să aibă un echilibru real trebuie să satisfacă cinci condiţii :

91

veniturile şi cheltuielile trebuie să fie evaluate în mod sincer, fără omisiuni, majorări ori micşorări ;

rambursarea datoriei în numerar trebuie să fie acoperită în exclusivitate de resurse stabilite. Rambursarea împrumutului trebuie să fie asigurată de resurse din secţiunea funcţionării şi nu de noi împrumuturi ;

echilibrul trebuie să fie realizat pe secţiuni. Secţiunea de funcţionare trebuie să fie echilibrată; secţiunea de investiţii trebuie să fie echilibrată şi ea, însă un excedent de încasări din secţiunea de funcţionare poate fi prelevat pentru a se echilibra secţiunea de investiţie (se poate lua în consideraţie şi excedentul anterior);

când execuţia bugetului din cadrul ultimului exerciţiu închis a făcut să apară un deficit, echilibrul bugetului nu este socotit asigurat decât dacă prevede măsurile necesare pentru resorbirea acestuia;

toate cheltuielile obligatorii, evaluate în mod corect, trebuie să figureze în buget.

5.3.2. Formele principale de buget.Bugetul unei comune se prezintă, de regulă, sub forma a trei documente

bugetare: bugetul iniţial, bugetul suplimentar şi autorizările speciale. Numai bugetul iniţial prezintă un caracter obligatoriu, însă bugetul suplimentar este, în general, necesar pentru corectarea prevederilor iniţiale.

Bugetul iniţial. Bugetul iniţial este documentul bugetar de bază. El cuprinde mai multe rubrici : date statistice şi de dezvoltare, bugetul propriu-zis şi balanţa generală.

- Datele statistice şi dezvoltarea. Aici se află o serie de informaţii statistice semnificative privind comuna: populaţia totală, populaţia şcolară, lungimea drumurilor comunale, valoarea potenţială fiscală şi coeficientul comunal aplicat.

Aici se mai găsesc şi secţiuni speciale destinate să prezinte situaţia datoriei la întâi ianuarie al exerciţiului (datoria în capital şi anuităţile). Mai sunt prezentate şi împrumuturile garantate.

92

Documente anexe reiau în detaliu aceste informaţii, dezvoltând şi pe altele.

Documente anexă: state cu împrumuturile garantate de comună; state privind datoria pe termen lung sau mediu; state de împrumuturi date sau creanţe pe termen lung sau mediu; statele personalului (număr de posturi deschise); statele liniilor de trezorerie.Bugetul propriu-zis.Bugetul comunal este stabilit în secţiunile funcţionare şi investiţii precum

şi la venituri şi cheltuieli.Secţiunea de funcţionare cuprinde cheltuielile şi veniturile anuale

permanente necesare pentru funcţionarea serviciilor. Cheltuielile permanente cuprind cheltuielile de personal, cheltuielile de întreţinere a clădirilor sau subvenţiile acordate în mod tradiţional de către comune. Printre veniturile de aceeaşi natură figurează venitul din impozit pe domeniu, serviciile asigurate de către colectivitate şi fiscalitatea.

Secţiunea de investiţii arată cheltuielile şi încasările care măresc sau diminuează valoarea patrimoniului : restituirea capitalurilor împrumutate, cheltuielile pentru cumpărarea vreunui imobil sau construirea unei săli de sport, a unei piscine... în schimb, apar încasările necesare pentru acoperirea acestor cheltuieli: subvenţii, ratele de la împrumut, înstrăinarea unui imobil.

• Balanţa generală. Grupează rezultatele celor două secţiuni pentru a face un total general. Ea permite să se verifice echilibrul real al bugetului.

• Bugetul suplimentar. Stabilirea lui nu este obligatorie, însă aceasta permite ca, pe parcursul exerciţiului, să se adapteze prevederile bugetare iniţiale şi să încorporeze rapid rezultatele exerciţiului precedent, când sunt cunoscute.

Bugetul suplimentar se prezintă atât ca document de corectare cât şi de legătură. Este, se zice, buget de ajustare şi report :

93

• Bugetul de ajustare (sau rectificare), cuprinde ajustările şi rectificările cheltuielilor şi încasărilor prevăzute în bugetul iniţial. În momentul stabilirii bugetului iniţial, anumite operaţii nu pot fi trecute în cifre exacte.

• Bugetul de report, asigură legătura între două exerciţii succesive reluând rezultatele exerciţiului precedent (excedent sau deficit), realizând astfel echilibrul real impus colectivităţilor locale. Aceste rezultate sunt cunoscute la ieşirea dintr-o perioadă complementară de o lună, perioadă destinată să permită serviciilor municipale şi contabile să contabilizeze — numai pentru operaţiunile din secţiunea de funcţionare — drepturile achiziţionate şi serviciile făcute cu un bu-get dat înainte de 31 decembrie. De aici reiese că rezultatele definitive ale bugetului precedent nu pot fi cunoscute în momentul elaborării bugetului iniţial : deci, bugetul complementar permite efectuarea acestui report.

c. Deciziile modificatoareOricare ar fi grija faţă de pregătirea bugetului, anumite operaţiuni

neprevăzute dar necesare trebuie efectuate. Spre exemplu o furtună violentă strică acoperişul şcolii: se impune reparaţia de urgenţă. în acest caz consiliul municipal trebuie să ia o hotărâre care să modifice şi să completeze prevederile bugetare insuficiente şi se prezintă deci ca o decizie cu caracter financiar: nu există document bugetar aparte. Principiul echilibrului real trebuie respectat; astfel, la o nouă cheltuială trebuie să corespundă o nouă încasare în sumă egală.

5.3.3. Elaborarea bugetului local.Bugetul comunei este propus de primar şi votat de consiliul municipal. El

trebuie să facă obiectul unei publicări şi unei transmiteri (bugetul înseamnă o hotărâre) către reprezentantul statului în judeţ sau delegatului său.

La nevoie, acesta este reglat de reprezentantul statului în judeţ după intervenţia judecătorului de conturi.

Schematic, procesul elaborării bugetului poate fi reprezentat astfel :a. Pregătirea.Caracterul de prevedere al bugetului cere ca acesta să fie gata înainte de 1

ianuarie al anului în curs. De aceea pregătirea sa trebuie să înceapă la o dată cât mai sigură. Pentru aceasta primarul este ajutat de personalul administrativ plasat

94

sub autoritatea secretarului primăriei, însă poate apela şi la casierul municipal care, în felul acesta joacă un rol util de consilier financiar. Pentru început o serie de documente vor da anumite indicaţii extrem de utile:

bugetele anilor precedenţi si ultimul cont administrativ stabilit ; statele personalului comunal; statele datoriilor şi creditelor pe termen lung angajate de comună etc.Apoi, cu ajutorul datelor culese în acest mod şi ţinând cont de obiectivele

pe care municipalitatea înţelege să le urmărească, primarul trebuie să procedeze la diverse evaluări ale veniturilor:

evaluarea ansamblului de încasări pentru funcţionare şi investiţii, excluzându-se venitul din fiscalitatea directă locală ;

evaluarea ansamblului cheltuielilor de funcţionare şi investiţii, fără a se omite cheltuielile pe care primarul trebuie să le treacă obligatoriu în buget (ex.: întreţinerea primăriei, plata contractelor de asigurare, rambursarea împrumuturilor, participaţia la ajutoarele sociale).

În sfârşit, echilibrul necesar bugetului este realizat prin sumele provenite din fiscalitatea directă. In cadrul bugetului, secţiunea de funcţionare nu poate niciodată prezenta un deficit; în principiu, ea dă un excedent de încasări care este folosit pentru acoperirea unei părţi a cheltuielilor de investiţii. Primarul trebuie să prezinte un buget realmente echilibrat care ţine cont şi de afectarea unor anumite venituri (ex.: subvenţii obţinute pentru lucrări stabilite).

In privinţa bugetului suplimentar, pregătirea acestuia nu se poate face decât în măsura în care se dispune de rezultatele anului precedent. De aceea, prima operaţie constă în a reporta aceste rezultate. Apoi, primarul compară prevederile bugetului iniţial şi executarea operaţiunilor în curs după care trece la o revizuire a prevederilor iniţiale în funcţie de noile date.

b. Votarea bugetului.Votarea bugetului revine în exclusivitate consiliului municipal. În

practică, votarea bugetului iniţial ar trebui să se facă în cursul ultimului trimestru al anului pentru a fi aplicabil la 1 ianuarie însă dat fiind că bugetul nu poate fi votat decât dacă consiliul a aprobat rata fiscalităţii direct, acesta trebuie

95

să fie în posesia bazelor totalităţii impozitelor notificate de către Serviciile fiscale.

Creditele sunt votate pe capitole şi, dacă adunarea generală votează astfel, pe articole. Totuşi, cu excepţia cazurilor în care consiliul municipal a specificat că creditele sunt specializate pe articole, primarul poate sări de la un articol la altul în cadrul aceluiaşi capitol.

Când bugetul s-a votat este transmis, ca orice dezbatere, reprezentantului statului în judeţ sau delegatului acestuia în arondisment.

C. Controlul actelor bugetare.Se referă exclusiv la data când a fost votat bugetul, echilibrul real al

cheltuielilor şi încasărilor, înscrierea cheltuielilor obligatorii, restabilirea echilibrului în caz de deficit.

d. Publicarea bugetului.Publicarea şi recursul împotriva actului bugetar.Avându-se în vedere caracterul executoriu al bugetului s-au prevăzut

garanţii. Bugetul este supus regulilor de publicare care se aplică şi hotărârilor consiliului municipal. El este depus la primărie unde stă la dispoziţia fiecărui cetăţean sau contribuabil care poate cere să i se comunice, să-1 copieze sau să-1 publice pe propria răspundere.

Orice persoană care consideră că i s-a făcut o nedreptate poate face o întâmpinare.

5.4. Managementul finanţelor publice locale.

5.4.1. Evaluare situaţiei financiare.Începând cu sfârşitul anilor ’80 până în prezent organele administraţiei

publice de toate nivelurile din Republica Moldova întâmpină tot mai multe probleme de ordin financiar. Aceste probleme au fost şi sunt condiţionate de creşterea cererilor la servicii, schimbarea ne argumentat de îndelungat a sistemului administrativ, schimbărilor structurale din economie, inflaţia înaltă şi mulţi alţi factor atât de ordin politic cât şi economic.

96

Majoritatea problemelor financiare nu apar de odată ci sunt rezultatul influenţei unor factori care acţionează într-o perioadă oarecare. Agravarea situaţiei financiare poate fi urmarea mai multor cazuri dintre care: micşorarea veniturilor, majorarea datoriilor, micşorarea bazei impozitare, agravarea situaţiei economice externe (pierderea pieţelor de desfacere, creşterea inflaţiei), cataclismele naturale şi situaţii excepţionale, schimbarea situaţiei politice locale, ineficienţa legislaţiei şi a metodelor de conducere cât şi mulţi alţi factori.

Unii din aceşti factori se află în sfera de control a organelor publice locale, alţii nu. Ne cătând la faptul că administraţia publică locală nu poate influenţa toţi factorii enumăraţi mai sus, ea poate lua măsuri de micşorare a influenţei lor.

Noţiunea de “situaţia financiară” are mai multe accepţiuni. În sens restrâns ea caracterizează abilitatea organelor publice locale de a mobiliza resurse financiare în decursul unei sau două luni pentru a-şi onora obligaţiile. De asemenea acest termen indică capacitatea sau incapacitatea organelor publice locale de a acumula venituri, asigurarea unei finanţări fără deficit bugetar pe parcursul perioadei bugetare. În sens mai general noţiunea de “situaţie financiară” include în sine capacităţile financiare pe termen lung a administraţiei locale, anual sau arar arătate în buget. De asemenea acest termen mai indică şi abilitatea administraţiei locale de a presta servicii în volumul şi la calitatea, care ar satisface cerinţele populaţiei din localitate.

Un scop al evaluării financiare este stabilirea dacă:- Reuşeşte administraţia publică locală să menţină prestarea serviciilor

la nivelul stabilit;- Pot face faţă turbulenţelor economice la nivel local şi naţional;- Se acomodează la posibilitatea schimbării pe viitor a situaţiei

demografice din regiune.Pentru a determina şi evalua factorii, care influenţează situaţia financiară

a organelor publice locale, în practica mondială este utilizată Sistema Monitoringului Tendinţelor Financiare (Financial Trend Monitoring System). Pe baza unui şir de date de ordin economic şi demografic cât şi în baza bugetelor locale şi a rapoartelor efectuate, sunt elaboraţi un şir de indicatori

97

financiari, cu ajutorul cărora în decursul unei anumite perioade se poate de efectuat monitoringul situaţiei financiare. Sistema monitoringului permite depistarea punctelor slabe şi tare ale finanţelor locale, elaborarea priorităţilor financiare, determinarea factorilor de lungă durată pentru a fi luaţi în consideraţie la elaborarea bugetului. Această sistemă permite depistarea problemelor financiare şi cauza apariţiei lor, de asemenea permite crearea condiţiilor de primire a măsurilor de rigoare.

Sistemul monitoringului se bazează pe evidenţa a 12 factori, care influenţează situaţia financiară a organelor publice locale şi 36 de indicatori, care evaluează diferite aspecte ale acestor indicatori.

Factorii care influenţează situaţia financiară a administraţiei publice locale se împart în trei grupe:

1. Factori de mediu, care la rândul lor se împart: necesităţile locale şi resursele existente, unde intră populaţia locală,

ocuparea forţei de muncă, veniturile, proprietate; condiţiile economice externe, aici se include nivelul inflaţiei, ocupaţia

populaţiei la nivel naţional, pieţele regionale; restricţiile guvernamentale, deciziile organelor administraţiei centrale,

în cazul unei localităţi şi a organelor judeţene, subsidiile, politica impozitară a statului;

catastrofe şi stări de urgenţă, cutremure de pământ, inundaţii, incendii, etc.;

cultura politică, atitudinea faţă de plata impozitelor, serviciilor, proceselor politice;

2. Organizatorici, include în sine procesul legislativ şi practicile manageriale de conducere;

3. Financiari, veniturile şi cheltuielile locale, starea financiară curentă, structura datoriilor, obligaţiile extrabugetare, starea construcţiilor capitale.

Factorii de mediu reprezintă influenţa mediului extern asupra administraţiei publice locale, care sunt filtraţi prin factorii organizatorici şi se transformă în factorii financiare, care descriu structura finanţelor locale. Factorii de mediu formează cererea la servicii publice locale şi le asigură cu

98

resurse necesare pentru îndeplinirea lor. Factorii organizatorici pot fi trataţi ca răspunsul administraţiei locale la schimbările intervenite în factorii de mediu, iar cei financiari – rezultatul acţiunii factorilor de mediu şi organizatorici.

Indicatorii reprezintă baza sistemului de monitoring. Cu ajutorul lor se efectuează evaluarea cantitativă a factorilor enumăraţi mai sus.

5.4.2. Administrare şi pronosticare veniturilor.Cercetarea periodică a veniturilor este necesară pentru menţinerea la

nivelul cuvenit a sistemei locale de venituri, cât şi pentru evaluarea corespunderii necesităţilor izvoarelor actuale de venituri şi căutarea unor noi surse de venit. Scopul principal este depistarea punctelor slabe şi tari în structura veniturilor locale, asigurarea perfecţionării sistemei date, asigură cu informaţia necesară administraţia publică locală, pentru căutarea mijloacelor posibile de majorare a bazei impozitare, utilizarea unei metode optime de colectare a impozitelor.

Un punct de plecare pentru managementul financiar poate servi pronosticurile pe termen mediu şi lung. Unul din scopurile principale ale pronosticurilor este evaluarea viitoare ale veniturilor şi cheltuielilor bugetare pentru a estima deficitul probabil. În urma acestor acţiuni se iau măsuri corespunzătoare pentru a evita situaţii ne dorite.

Există câteva metode de pronosticare pe termen lung a veniturilor şi cheltuielilor. Ele se deosebesc unul de altul prin volumul de informaţie obţinut: cu cât este mai complexă metoda de pronosticare cu atât sunt mai mari cheltuielile legate de obţinerea informaţiilor necesare.

Metoda evaluării pe baza experţilor. Această metodă depinde de profesionalismul şi competenţa expertului. Această metodă nu necesită cheltuieli mari şi poate fi destul de exactă pe termen scurt, totuşi evaluarea experţilor are un caracter subiectiv, depinde de viziunea situaţiei din punct de vedere a expertului şi deseori această viziune nu poate fi explicată raţional.

Metoda tendinţei. În literatură această metodă mai este denumită şi metoda trendului, care presupune dependenţa unor grupe de venituri şi cheltuieli doar de factorul timp. Ia reiese din tendinţa de lungă durată (creşterea continuă) în figura de mai jos dreapta A, sau schimbărilor absolute (trendul de

99

scurtă durată) dreapta B. Neajunsul lui constă în faptul că sunt ignoraţi indicatorii economici şi demografici.

Metoda terminării. Este utilizată pe larg la pronosticul cheltuielilor. Pronosticul cheltuielilor este obţinut prin înmulţirea volumului de bunuri utilizate la costul unei unităţi (spre exemplu: volumul de energie electrică consumată kWt/oră la preţul unui kWt/oră a energiei electrice).

Pronosticul econometric se bazează pe principiile teoriilor economice şi statistică. Această metodă permite de evaluat concomitent mai mulţi factori care influenţează veniturile şi cheltuielile noastre, rezultate unui asemenea pronostic pot fi analizate utilizând diverse metode statistice. De obicei această metodă este utilizată pentru pronosticul veniturilor.

5.4.3. Cheltuielile publice locale.In materie de cheltuieli, comunele nu sunt libere în totalitate. Acestea pot

rezulta fie dintr-o însărcinare dată de Stat (întreţinerea primăriei şi a drumurilor comunale, cheltuieli relative la instrucţia publică sau ajutorul social), fie dintr-un angajament anterior al comunei (înapoierea împrumuturilor, plata funcţionarilor comunali). Celelalte cheltuieli sunt facultative şi sunt lăsate la iniţiativa aleşilor locali, însă ele trebuie să fie legale, să prezinte un interes comunal şi votate după cheltuielile obligatorii.

a. Cheltuieli generaleCheltuieli de personal Acestea reprezintă un punct important în bugetul

de funcţionare, însă nivelul lor variază în funcţie de faptul că aceste comune îşi asumă direct sau nu anumite servicii publice. În afara salariilor propriu-zise, ele mai conţin diverse indemnizaţii, sarcini sociale şi cotizările la organismele ce se ocupă cu pensionarii.

Cheltuielile de gestiune. Este vorba de cheltuielile ce corespund misiunilor de ordin administrativ ce revin comunelor (starea civilă, re-censăminte, alegeri), cheltuielile legate de relaţiile cu publicul (sărbători, ceremonii, recepţii), cheltuielile poştale şi telecomunicaţii, primele de asigurare... Mai este vorba şi de echipele de la serviciul pompieri, adică acele cheltuieli ce reprezintă participarea financiară la nivel departa-mental, cel care

100

asigură acest serviciu în contul comunei precum şi de participările la funcţionarea sindicatelor de care apartine comuna.

Cheltuielile financiare: se constituie cu precădere din sumele pe care comuna trebuie să le verse în fiecare an pentru împrumuturile contractate anterior. Acest punct reprezintă o grea sarcină pentru bugetul comunal şi este legat direct de împrumuturile făcute ca urmare a nevoilor de finanţare a dotărilor cu mijloace materiale pentru colectivitate realizate de comună.

Cheltuielile fiscale: comunele nu sunt scutite de impozite, însă beneficiază de un regim fiscal aparte.

b) Cheltuielile cu caracter socialAjutorul social. Comunele analizează dosarele, acordă prioritate celor de

natură medicală şi participă financiar la cele ce-i revin la nivel departamental. Participarea comunei este calculată global în raport cu cheltuielile totale suportate de departament.

Subvenţiile. Fiecare comună alocă o subvenţie anuală centrului comunal care are în sarcină acţiunea socială pentru a-i permite acestuia să asigure funcţionarea diverselor sale servicii (ajutor bănesc sau în natură). Printre altele, comuna are posibilitatea să acorde diverse subvenţii unor organisme care depun o activitate ce prezintă un interes comunal cert.

c) Cheltuielile cu caracter educativ, cultural şi sportivÎnvăţământul. Comunele sunt însărcinate cu cheltuielile privind grădiniţa

de copii şi cursul elementar cu excepţia remunerării personalului didactic.Cultura. Activitatea culturală a unei comune poate fi mai mult sau mai

puţin dezvoltată, în funcţie de mijloacele financiare. Ea are în vedere muzeele, monumentele, bibliotecile, sălile de spectacol, casele de tineret şi de cultură, etc. Cheltuielile de funcţionare revin comunelor care au aceste dotări.

Sportul. Importanţa dotării sportive este şi ea legată de mărimea comunei care, în acest caz, îi suportă funcţionarea. Poate fi vorba de terenuri de sport, săli de sport, stadioane, piscine, etc.

d) Cheltuielile cu caracter economicAcestea sunt admise cu două condiţii : să prezinte un interes public local

sigur şi să suplinească lipsa iniţiativei particulare. Chiar dacă, în prima instanţă,

101

ele fac parte din secţiunea de investiţii, global, însă, ating cheltuieli care privesc funcţionarea altora, adică şi alte puncte din buget (remunerarea personalului, întreţinerea clădirilor, materialului, etc.).

Importanţa acestor cheltuieli de funcţionare este strâns legată de numărul de servicii asigurate direct de comună (cum ar fi târguri, pieţe, abatoare). Ca urmare a volumului lor, unele dintre ele (alimente. materiale) pot da loc aplicării reglementărilor privind pieţele publice (vezi mai jos).

Când sunt de talie mică, ele, comunele, au interes să se grupeze în cadrul unui sindicat comunal sau districtual pentru a administra un serviciu public cu mai puţine cheltuieli decât s-a văzut mai sus. În această situaţie comunele varsă acestor organisme o cotizaţie anuală (cu excepţia cazului când aceste organisme dispun de o fiscalitate proprie). Este ceea ce numim sarcini intercomunale.

Comuna mai poate acorda ajutoare pentru a favoriza dezvoltarea economică (punerea unui teren la dispoziţia unei întreprinderi, scutirea de taxă profesională, etc.).

Volumul cheltuielilor din secţiunea investiţii este strâns legat de acţiunile privind dotarea materială, acţiuni duse de către comună şi care depind de mijloacele financiare de care ea poate dispune. In plus, pentru o aceeaşi comună, nivelul acestor cheltuieli pot varia în proporţii considerabile de la un an la altul.

Analiza secţiunii investiţii conduce la distingerea mişcărilor financiare de investiţiile reale.

a. Mişcările financiareMişcările financiare rezultă cu precădere din rambursarea împrumuturilor

contractate anterior de către comună. împrumuturile sunt în principiu, rambursabile prin sume anuale constante care cuprind atât dobânzile cât şi capitalul. Partea lor variază în fiecare an conform unui tabel de amortizare anexat contractului de împrumut. In timp ce partea privind procentele este înscrisă la rubrica cheltuieli, secţiunea funcţio-nare, partea de capital constituie o cheltuială trecută la secţiunea in-vestiţii.

Mişcările financiare mai rezultă şi din sumele provenind din subvenţii privind dotările pentru terţe părţi (sindicate comunale), acordarea de

102

împrumuturi sau avansuri (societăţi de construcţii) sau din achiziţio-narea de titluri şi valori (societăţi mixte).

Toate aceste operaţii nu sunt investiţii reale, căci nu corespund unei creşteri a patrimoniului comunal.

b. Investiţii reale.Numai ele constituie o creştere materială a patrimoniului comunal. Ele

privesc, mai întâi, achiziţionarea de imobile şi, în anumite condiţii, achiziţionarea de mobilier şi materiale, apoi, noile lucrări şi reparaţii mari efectuate la imobilele comunale.

Achiziţionările. Dacă la achiziţionările de mobilă si material nu vom face nici o remarcă particulară, cu totul altfel este în cazul achiziţionărilor imobiliare care sunt supuse unui regim aparte. Putem distinge două moduri de achiziţii imobiliare :

Achiziţionarea imobilelor. Comunele au posibilitatea să cumpere imobile asemeni particularilor în conformitate cu modalităţile prevăzute de dreptul civil. Dar cel care hotărăşte oportunitatea achiziţionării este consiliul municipal. Pentru încheierea unui contract, comisia este reprezentată de primar. Orice achiziţie imobiliară trebuie să fie constatată printr-un contract redactat fie sub formă notarială, fie administrativă.

Exproprierea având drept cauză utilitatea publică. Exproprierea având drept cauză utilitatea publică este procedura prin care Administraţia constrânge pe un particular să-i cedeze dreptul de proprietate asupra unui imobil de care administraţia are nevoie pentru un serviciu de utilitate publică. Ca şi Statul, o comună se poate folosi de această procedura atunci când acordul amiabil nu este posibil.

Procedura de expropriere are două faze succesive, distincte :- o fază administrativă destinată să verifice utilitatea publică a operaţiunii

(declaraţie de utilitate publică) şi să delimiteze cu precizie drepturile imobiliare (hotărâre de cesiune) ;

- o fază judiciară operând mai întâi transferul de proprietate, apoi fixând suma de plată datorată care, numai plătită efectiv, permite luarea în posesie de colectivitatea care expropriază. Cel care decide recurgerea la această metodă

103

este consiliul municipal. În această situaţie primarul cere prefectului executarea hotărârii.

Noile lucrări şi reparaţiile mari. Ele constituie cea mai mare parte a investiţiilor făcute de colectivităţile locale. Aceste cheltuieli sunt legate de intervenţia crescândă a comunelor în cele mai diverse domenii. In comunele mici, însă, volumul acestor cheltuieli poate varia considerabil de la un an la altul.

Ca şi cele încheiate de Stat, tranzacţiile colectivităţilor locale se supun unor numeroase reguli, precise, destinate să protejeze banul public.

104

Capitolul 6. Relaţiile cu publicul.6.1. Relaţiile cu populaţia locală.

6.1.1. Stabilirea relaţiilor cu populaţia locală.6.1.2. Sondajul populaţiei locale.

6.2. Relaţiile cu funcţionarii din administraţia publică.6.3. Relaţiile cu organele reprezentative locale.6.4. Lucrul cu mas-media.

6.1. Relaţiile cu populaţia locală.

6.1.1. Stabilirea relaţiilor cu populaţia locală.Tendinţa dezvoltării contemporane a societăţii noastre a impus

schimbarea viziunii asupra noţiunii “populaţia locală”. Pentru managerii administraţiei publici de toate nivelurile cetăţenii nu mai sunt simpli contribuabili sau corp electoral. Populaţia locală în primul rând este un consumator al serviciilor acordate de organele publice locale. În acest rol ei doresc să capete informaţii ample şi veridice privitor la modul cum sunt finanţate serviciile publice precum şi problemele întâmpinate de organele locale în acordarea lor. Ei doresc să ştie clar cum sunt utilizate resursele financiare locale primite de administraţia publică locală în urma strângerii impozitelor.

Relaţiile de piaţă stabilite în economia republicii noastre a introdus noi termeni în uzul curent ca: cost, concurenţă, dreptul consumatorului de a alege, cointeresarea cetăţenilor în lărgirea şi îmbunătăţirea continuă a serviciilor acordate de organele publice locale. Relaţiile dintre populaţia locală şi organele publice locale se formează pe un principiu nou, care în literatura de specialitate mai poartă denumire de “managementul calităţii” (quality management). Pentru a crea un mecanism efectiv de acordare a serviciilor populaţiei un rol important îl joacă:

Monitoringul permanent al calităţii serviciilor acordate; Implicarea activă a organelor publice centrale în procesul îmbunătăţirii

calităţii serviciilor acordate;

105

Evaluarea permanentă a eficacităţii serviciilor acordate, comparându-le cu standardele din ramura dată;

Relaţiile permanente cu utilizatorii serviciilor, pentru a putea lua decizii şi a elabora politici viabile în domeniul dat.

Este necesar de stabilit care sunt utilizatorii serviciilor, de determinat de ce servicii noi are nevoie populaţia, de asemenea de perfecţionat mecanismul oferii lor. Aceste măsuri vor permite utilizarea raţională a resurselor bugetelor locale îndreptate pentru satisfacerea nevoilor populaţiei locale.

Pentru a clarifica situaţia pe piaţa serviciilor acordate şi pronosticarea perspectivii de dezvoltarea a ei este important de stabilit categoriile concrete de consumatori, aşteptările utilizatorilor potenţiali, cerinţele înaintate asupra calităţii serviciilor prestate, nivelul de satisfacţia a consumatorilor. Trebuie de decis între posibilitatea majorării impozitelor şi introducerea plăţii pentru utilizarea anumitor tipuri de servicii. Pentru aceasta este necesar de stabilit costului fiecărui tip de servicii şi care este cota de finanţare din bugetele locale.

Managerii administraţiei publice locale sunt conştienţi de faptul că a asigura populaţia locală cu servicii nu înseamnă şi acordarea lor nemijlocită. De aceea o altă problemă este studierea posibilităţii de a acorda drepturi sectorului privat în a acorda servicii publice, cât şi analiza altor variante.

Pentru aceasta pe deoparte este important de efectuat sondaje sociologice în rândul populaţiei locale, pe de altă parte legătura inversă se stabileşte atunci când însăşi populaţia locală se poate adresa cu întrebările care le interesează câtre administraţia publică, prin intermediul unor servicii speciale de relaţii cu publicul.

Spre a ridica nivelul de cointeresare a populaţiei locale privitor la dezvoltarea localităţii date şi ai impune de a acţiona în comun cu organele publice locale (interesele majorităţii populaţii se reduc la calitatea studiilor în şcoli, iluminării străzilor, şi alte probleme cotidiene), este necesar de alcătui un plan de dezvoltarea curentă şi de perspectivă a localităţii şi al aduce la cunoştinţa locuitorilor. La alcătuirea lor trebuie de ţinut cont de toate dorinţele populaţiei locale. El trebuie să fie clar şi simplu de înţeles. Un loc aparte trebuie să fie acordat problemelor acute cât şi modalităţii de soluţionare a lor. Toate

106

acestea pot fi realizate doar în procesul de conlucrarea a organelor publice locale cu populaţi din teritoriu.

Reprezentanţii administraţiei locale, întreprinzătorilor şi a populaţiei locale în procesul conlucrării în comun şi analizei problemelor apărute pot găsi metode oprime de soluţionare a lor. Ei analizează resursele financiare disponibile, care pot fi îndreptate la crearea noilor locuri de muncă, recalificarea forţei de muncă, medicină, recreare, etc. Doar mulţămită acţiunilor în comun a tuturor persoanelor interesate, se poate de obţinut rezultate pozitive. Dar pentru aceasta este necesar de stabilit relaţii permanente cu populaţia locală.

O formă de stabilire a relaţiilor cu publicul au devenit organizarea adunărilor publice, dar practica a arătat că majoritate populaţiei nu participă la asemenea acţiuni. De aceea conducătorii locali utilizează alte metode de relaţii cu publicul cu ar fi:

Efectuarea sondajelor sociologice; Cercetarea propunerilor privitor la posibilitate acordării de înlesniri la

plata pentru utilizarea unor servicii; Raporturi anuale ale administraţiei locale, publicate în presa locală; Organizarea serviciilor telefonice sau computerizate specializate în

relaţii cu publicul, unde cetăţenii î-şi pot înainta plângerile şi propunerile lor referitor la toate aspectele sociale ale localităţii date;

Acordarea de premii şi menţiuni celor mai activi cetăţeni; Stimularea dezvoltării relaţiilor dintre administraţia publică şi

organizaţiile obşteşti; Crearea condiţiilor favorabile pentru participarea cetăţenilor în lucrul

consiliilor şi comisiilor locale; Organizarea acţiunilor culturale; Dezvoltarea relaţiilor de parteneriat dintre administraţie, oameni de

afaceri şi populaţia locală; Stabilirea relaţiilor cu organizaţii locale ale oamenilor de afaceri.Toate aceste măsuri vor permite crearea unei sisteme viabile de relaţii cu

publicul, în persoana populaţiei locale, ce va mări eficienţa activităţii

107

administraţiei publice locale şi a serviciilor acordate de ea. Ca rezultat va creşte încrederea populaţiei faţă de organele locale.

6.1.2. Sondajul populaţiei locale.Evaluarea calităţii serviciilor acordate de către organele administraţiei

publice locale, deseori este imposibil de efectuat fără legătura inversă cu utilizatorii acestor servicii. În aceste capitol noi ne vom referi la procedura efectuării sondajelor publice cât şi cheltuielile legate de ele.

Tehnicile contemporane de sondare permit managerilor organelor publice locale să capete informaţii veridice la preţuri relativ mici, intervievând un număr minim de persoane. Pentru ca informaţia sondajelor să fie actuală ele trebuiesc efectuate anual iar în unele cazuri şi semestrial. De obicei întrebările din chestionare nu se schimbă cardinal.

Procedura sondajului include în sine cinci etape:1. Întocmirea chestionarului;2. Stabilirea eşantionului, care ar include în sine în reprezentanţii tuturor

raioanelor, vârstelor, păturilor sociale, etc.3. Alegerea modalităţii sondării: prin poştă, telefon, interviu, sondaje

combinate, etc. 4. Pentru efectuarea sondajului poate fi implicată o terţă persoană;5. Etapa finală presupune efectuarea analizei şi a rezultatelor sondării.Cea mai ieftină metodă de sondare este prin poştă, cea mai scumpă prin

metoda interviului. La sondajul prin poştă respondentului i se trimite întrebările şi un plic cu timbru. Cercetările au arătat că la astfel de sondaje de obicei răspund circa 50% de respondenţi.

Chestionarul trebuie să fie pe cât e posibil mai mic, maxim 3-4 pagini, întrebările să fie scrise într-un limbaj simplu de înţeles.

Organele publice locale trebuie să facă de cunoscut populaţia cu rezultate sondajului, cu ajutorul organelor de presă locală. Specialiştii în domeniul sondajelor publice privitor la calitatea serviciilor acordate consideră că informaţia căpătată reprezintă circa 1/3 din informaţia necesară pentru a lua

108

decizii în domeniul dat. Den aceste considerente rezultatele sondajului nu pot servi ca un îndrumar de acţiune pentru managerii administraţiei publice.

Managerii din sectorul public pot utiliza sondajele sociologice pentru a stabili părerea cetăţenilor privitor la aşa probleme importante ca:

- Cum preferă cetăţenii să fie soluţionată problema deficitului bugetar: prin intermediul micşorării numărului şi volumului serviciilor acordate, majorarea veniturilor, prin vânzarea de bunuri publice sau majorarea impozitelor locale, sau combinaţia ambelor variante;

- Ce servicii este de dorit să fie păstrate, care din ele pot fi reduse?- Susţin cetăţenii cheltuielile suplimentare legate de construcţia spaţiilor

noi locative, îmbunătăţirea infrastructurii oraşului, construcţia de noi drumuri, biblioteci, parcuri etc.

6.2. Relaţiile cu funcţionarii din administraţia publică.

O problemă a managerilor este că ei nu-şi cunosc funcţionarii, nu le pot evalua posibilităţile lor potenţiale, care pot fi utilizate pentru a face lucrul fiecărui subdiviziuni şi mai efectivă. Managerul trebuie să ţină cont de părerea şi ideile subalternilor, să dezvolte relaţii de parteneriat, care în ansamblu vor contribui la creşterea înţelegerii şi încrederii unul faţă de altul. Acest scop poate fi atins prin dezvoltarea relaţiilor de acţiune în comun, coordonarea lucrului subalternilor în rezultatul cărora obţinem:

- crearea condiţiilor schimbului deschis de opinii şi observaţii critice privitor la activitatea administraţiei publice;

- primirea informaţiilor privitor la activitatea întreprinderilor publice locale, care permite o înţelegere mai bună a activităţii lor şi a modului cum ele sun conduse;

- formarea condiţiilor de stimulare a funcţionarilor de execuţie de a activa mai cu ardoare;

- la funcţionarii de execuţiei este dezvoltat sentimentul mândriei pentru informaţia oferită de ei şi dreptul acordat de luare a deciziilor;

- se utilizează la maxim capacităţile intelectuale ale subalternilor.109

Funcţionarii de execuţiei din cadrul administraţiei publice sunt foarte bine informaţi la felul cum stau lucrurile în subdiviziunile lor şi sunt capabili la mai mult, deoarece ei înţeleg, cum eforturile lor vor contribui la bunăstarea întregii subdiviziuni. Totuşi nu toţi managerii doresc să afle părerea subalternilor săi şi să o ea în consideraţie.

Toată informaţia primită de manageri poate fi clasificată astfel: Informaţii privitor la mersul lucrului, care reflectează eficienţa lucrului

subdiviziunii pentru atingerea scopului propus. Acest tip de informaţii de asemenea este utilă pentru a introduce schimbări în mersul lucrului subdiviziunilor şi pentru menţinerea unei clime favorabile în colectivul de muncă;

Informaţii privitor la importanţa şi necesitatea lucrului îndeplinit de o oarecare structură;

Informaţii privitor la perspectivele activităţii subdiviziunii date; Informaţii, care contribuie la lărgirea colaborării între funcţionari.Managerii trebuie să creeze o climă favorabilă în colectiv, care ar stimula

funcţionarii să vină cu propuneri noi, ar contribui la creşterea înţelegerii reciproce, soluţionării conflictelor. Pentru aceasta este necesar ca: ajutorul reciproc, schimbul de informaţii şi idei să devină un principiu, pe care sar baza întreaga sistemă de conducere din administraţia publică.

În procesul schimbului de informaţii pe lângă manager, trebuie de implicat şi specialişti în domeniul informaţional. Rolul principal în procesul dat î-l deţine managerul care urmăreşte permanent volumul, tipul şi calitatea informaţiei dispuse. Activităţile prioritare trebuie să domine în fluxul informaţional. Rolul sistemului informaţional trebuie periodic să fie analizat şi modificat.

Totuşi o simplă dorinţă de a participa la procesul schimbului de informaţii este insuficient. Un rol important î-l joacă capacitatea de a utiliza informaţia: întocmirea unui document, expunerea clară şi pe cât este posibil simplu a propriilor gânduri, capacitate de a citi fugitiv informaţiile şi de a le observa pe cele mai importante. Este necesar de a perfecţiona metodele individuale de prelucrare a informaţiei, de dezvoltat relaţiile cu subalternii, etc.

110

Atitudinea funcţionarilor poate fi aflată prin efectuarea sondajelor sociologice. Pentru acesta trebuie de recurs la instituţii specializate în acest domeniu. În procesul sondajului subalternilor se poate de căpătat informaţii valoroase, privitor la modalităţile de îmbunătăţirea a lucrului în ansamblu cât şi de evaluat gradul de informare a lor privitor la activitatea subdiviziunii unde ei lucrează.

Managerii superiori prin intermediul conducătorilor middle pun la dispoziţia funcţionarilor informaţii privitor la starea de lucruri din propria lor subdiviziune.

Elaborând strategii de intensificare a relaţiilor cu subalternii trebuie de ţinut cont de interesele lor. Asigurarea unei legături informaţionale contribuie la următoarele rezultate:

- funcţionarii sunt mai bine informaţi despre mersul activităţii şi lucrează mai cu ardoare;

- apar mai puţine neînţelegeri între funcţionarii de diferite niveluri;- scade absenţa funcţionarilor;- între lucrători creşte cointeresare în rezultatul muncii;- creşte înţelegerea unităţii intereselor proprii cu interesele subdiviziunii

în care activează funcţionarul.O strategie de dezvoltare a relaţiilor cu subalternii bine organizată permite

de a obţine creşterea răspunderii la subalterni, înţelegerea priorităţilor care le stau în faţă. Dacă managerii doresc să mărească productivitatea şi calitatea muncii la funcţionarii publici, cât şi să le mărească satisfacţia de pe urma activităţii lor, atunci subalternilor trebuie să le fie pus la dispoziţie următoarele tipuri de informaţii:

Instrucţiuni funcţionale cu descrierea detaliată a punctelor asupra cărora funcţionarii au dreptul la opinii;

Expunerea clară a scopurilor subdiviziunii; Descrierea direcţiilor prioritare în activitate; Fixarea termenilor de realizare a sarcinilor;

111

Expunerea detaliată a sferei de competenţă a fiecărui funcţionar de conducere;

Nivelul de pregătire în conformitate cu postul ocupat; Indicatori obiectivi, în baza cărora se va face analiza lucrului efectuat.

6.3. Relaţiile cu organele reprezentative locale.Managerul administraţiei publice locale este autoritatea administrativă

supremă, responsabilă în faţa consiliului local pentru organizarea şi desfăşurarea normală a activităţii organelor executive. Conducătorul organului executiv local joacă un rol important în elaborarea planurilor de dezvoltare locală. Funcţionarii din diverse departamente ale administraţiei locale pun la dispoziţia conducătorului materiale speciale referitor la activitatea structurilor administraţiei, corespunderii capacităţilor financiare scopurilor propuse de realizat, etc. Managerul public trebuie să pună la dispoziţia consiliilor locale, informaţii suficiente privitor la toate problemele financiare, inclusiv şi pronosticul necesarului de finanţe, să dea recomandări consiliului privitor la diverse probleme interne.

Organele reprezentative locale (legislative) pot activa normal când: Este stabilit planul dezvoltării locale; Este determinat volumul şi tipul serviciilor acordate populaţiei; Sunt adoptate planurile şi programele pentru atingerea scopurilor puse; Se duce controlul permanent al calităţii serviciilor prestate; Sunt îndeplinite funcţiile generale de conducere; Se soluţionează situaţiile de conflict; La timp sunt cercetate plângerile cetăţenilor.Primarul localităţii are rolul de coordonator între organele reprezentative

şi executive locale şi tinde de a stabili relaţii de colaborare şi parteneriat între ele.

O atenţie deosebită trebuie de acordat perfecţionării profesionale a membrilor consiliilor locale. Conducătorii administraţiei locale, are rolul de a

112

ajuta şi a aduce la cunoştinţă membrilor consiliului (în special a noilor aleşi) toate programele locale de dezvoltare cât şi scopurile şi specificul lor.

O metodă de stabilire a legăturilor informaţionale este organizarea sesiunilor speciale. Pe parcursul acestor sesiuni membrii consiliului pot participa la discuţii, pune întrebări, la care pot primi răspunsuri din parte reprezentanţilor diverselor departamente.

Este util de elaborat îndrumare speciale, pentru membrii consiliilor, care ar cuprinde deciziile cheie ale administraţiei locale, explicaţii de rigoare, privitor la diverse aspecte ale activităţii organelor executive.

În timpul desfăşurării sesiunilor membrii consiliului pe lângă căpătarea informaţiilor privitor la dezvoltarea comunităţilor vor avea posibilitatea de a vizita obiectele, care se construiesc sau au fost construite din resursele bugetelor locale. Pe parcursul vizetelor la şantiere, reprezentanţii administraţiei locale pot discuta etapele realizării programelor existente, cât şi planurile pe viitor.

Una din cele mai dificile probleme, cu care se confruntă conducătorii administraţiei locale, este oferirea informaţiei obiective membrilor consiliului privitor la tot ce se petrece în localitate. Conducătorii locali trebuie să ia iniţiativa în mânile lor şi să atragă atenţia consiliului local la problemele, care provoacă cea mai mare nemulţămire în rândul cetăţenilor, cât şi la modalitatea soluţionării ei.

Toată informaţia pentru membrii consiliului trebuie să fie foarte bine pregătită. Ea va fi prezentată sub formă de raporturi. Pentru activitatea normală, raporturile trebuiesc întocmite săptămânal, pentru a ţine la curent membrii consiliului cu evenimentele ce se petrec.

Altă direcţie de stabilire a schimbului de informaţii între organele reprezentative şi executive locale, este cercetarea în comun a plângerilor cetăţenilor şi luarea deciziilor pentru soluţionarea problemelor apărute.

Ne cătând la importanţa întocmirii bugetului ca document, car redă prin cifre sens şi conţinut bugetului, el nu trebuie să extrem de mare. Întocmirea uni mesaj bugetar clar şi informativ pentru membrii consiliului local, nu este de ajuns. Întregul buget trebuie să fie prezentat astfel încât să evidenţieze şi să

113

explice clar schimbările în structura cheltuielilor bugetare, schimbărilor în politica dusă şi să explice în ce mod administraţie locală va realiza politica curentă. Există câteva metode de soluţionare a problemei date:

- de arătat legătura dintre cheltuielile planificate şi scopurile puse;- de anexat la cheltuielile pe departamente, explicaţii care detaliat

analizează anumite compartimente ale activităţii ce n-au intrat în mesajul bugetar;

- de inclus în materialul prezentat, date statistice pe diverse compartimente, unde pe scurt se vor expune principalele schimbări atât în cifre cât şi sub formă de comentarii.

Toate aceste măsuri contribuie la crearea unei atmosfere de parteneriat între administraţia locală şi organele reprezentative.

6.4. Lucrul cu mas-media.Relaţiile dintre administraţia publică locală şi mas-medie se pot dezvolta

dor pe baza cunoaşterii specificului dezvoltării mas-mediei, specificul funcţionării lor la nivel local, stimarea punctului de vedere a reprezentanţilor mas-mediei, chera şi în cazul când el diferă cardinal de cel al conducerii locale.

Conducătorii din administraţia publică trebuie să rezerve o parte din timpul lor de muncă, pentru stabilirea contactelor cu reprezentanţii mas-mediei. Relaţiile cu mas-media trebuie să fie fundamentate pe baza unei programe speciale, care ar include alocări financiare pentru dezvoltarea lor. Pentru asigurarea lucrului normal în domeniul dat în cadrul organelor administrative există un funcţionar special, purtător de cuvânt, care poartă răspundere de calitatea şi veridicitatea informaţiei oferite mas-mediei.

Prin intermediul mas-mediei, conducătorii locale aduc la cunoştinţa cetăţenilor, cum este asigurată necesitatea populaţiei în servicii publice, în ce măsură ele corespund specificului gospodării locale, ce servicii se presupun de acordat pe viitor, care este nivelul de pregătire a personalului responsabil de acordarea serviciilor.

Pentru activitatea normală a mas-mediei, este necesar ca ea la timp să primească informaţie complexă şi veridică privitor la activitatea organelor

114

locale cât şi satbilirea relaţiilor de parteneriat cu reprezentanţii organelor locale de conducere. De regulă legătura informaţională este realizată de funcţionari, care au activat sau au o pregătire specială în domeniul dat, este pe larg utilizată practica de a întocmi la lucru în calitate de purtător de cuvânt un ziarist cu experienţă şi calităţi profesionale înalte, care cunosc în detalii specificul lucrului mas-mediei. Ei trebuie să fi bine cunoscuţi cu toţi reprezentanţii de bază a mas-mediei pentru a pute la timp transmite informaţia actuală, privitor la unele evenimente din interiorul administraţiei.

Oferind informaţii reprezentanţilor mas-mediei conducătorii din cadrul administraţiei publice trebuie să respecte următoarele principii:

- Sincer să-şi expună punctul de vedere privitor la orice eveniment;- Să fie consecvent indiferent de faptul ce fel de informaţii doreşte să

comunice;- Să fie sigur de veridicitate informaţiei date şi sincer în discuţii cu

reprezentanţii mas-mediei;- Evaluare obiectivă a informaţiilor, care deja au apărut în mas-medie;- Să aducă la cunoştinţa reprezentanţilor mas-mediei propriul punct de

vedere.

115

Capitolul 7. Managementul municipal.7.1. Structuri municipale de conducere.

7.1.1. Principiile formării structurilor municipale de conducere.7.1.2. Clasificarea organelor municipale de conducere.7.1.3. Modele municipale de conducere.

7.2. Managementul infrastructurii municipale.7.2.1. Problemele dezvoltării infrastructurii.7.2.2. Planificarea şi programarea infrastructurii.

7.3. Strategia dezvoltării antreprenoriatului local.7.3.1. Analiza structurii economiei locale.7.3.2. Determinarea scopului şi strategiei de dezvoltare a

antreprenoriatului local.

7.1. Structuri municipale de conducere.

7.1.1. Principiile formării structurilor municipale de conducere.

Procesul de reformarea a administraţiei publice locale în Republica Moldova, presupune crearea unor structuri municipale, bazate pe principii noi. Trebuie de menţionat că procesul de formare a structurilor municipale nu a luat sfârşit, este nevoie de mult timp pentru a le conforma necesităţilor actuale. Aceasta este condiţionat şi de faptul că structurile municipale în mare măsură depind de caracteristica municipiului, de graniţele lui în curs de formare, cât şi de priorităţile de dezvoltare a fiecărei localităţi în parte.

Orice activitate de administrare presupune şi existenţa unor elemente obligatorii. O latură a administrării este etapele efectuării ei. Din acest punct de vedere distingem:

- Etapa analitică. Unde are loc analiza problemei şi calcularea posibilelor soluţii;

- Etapa formulării problemei. La această etapă are loc determinarea priorităţilor în administrare;

- Etapa primirii deciziilor de conducere. La această etapă se elaborează tehnologia şi algoritmul soluţionării problemelor, se determină rezultatul final şi intermediare;

116

- Etapa îndeplinirii deciziei. Pe parcursul acestei etape are loc îndeplinirea nemijlocită a deciziilor primite;

- Etapa evaluării rezultatelor. Se face analiza rezultatelor obţinute din punct de vedere a corespunderii lor cu cele pronosticate, totodată această etape precedează următorul ciclu de decizii legate de administrarea municipalităţii.

Din cele spuse mai sus putem concluziona, că la crearea structurii municipale de conducere, trebuie de urmărit ca toate aceste etape să se reflecteze în structura nou creată.

Reieşind din această se poate de spus că structura municipală de conducere trebuie să asigure:

procesul de formare şi realizare a deciziilor de conducere la toate etapele ciclului;

complexitatea şi coordonarea internă a tuturor structurilor subdiviziunilor;

finalitate şi dinamică în dezvoltare.Din acest punct de vedere şi sunt formulate principiile de mai jos.Principiul orientării spre un scop a municipalităţii. Dezvoltarea

municipiului, ca şi apariţia lui se bazează pe anumite scopuri de activitate.Determinarea primară a scopurilor formaţiunilor municipale are loc odată

cu formarea unităţilor municipale, prin intermediul determinării competenţii lor.Reieşind din specificul organelor publice locale, există două metode de

delegare a obligaţiunilor organelor municipale: delegarea din parte statului prin intermediul legislaţiei; delegarea din partea cetăţenilor prin intermediul Statutului unităţilor

municipale.În felul acesta are loc delimitarea competenţilor şi îndatoririlor organelor

municipale faţă de stat şi populaţia locală. În limita acestora are loc determinarea priorităţilor din punct de vedere a importanţei lor.

Conform priorităţilor stabilite, are loc şi formarea structurii municipale de conducere.

117

7.1.2. Clasificarea organelor municipale de conducere.Nici o clasificare nu este independentă şi absolută, ea doar serveşte ca

instrument, cu ajutorul căruia se simplifică problema cercetării fenomenului dat.La studierea organelor publice locale ca subiect al administrării

gospodăriei municipale vom utiliza următoarele clasificări:După modalitatea de formare. În linii generale organele municipale de

conducere pot fi divizate în alese şi altele. Dacă în privinţa organelor alese nu trebuie explicaţii în plus, dor voi menţiona necesitate existenţei acestui organ în administraţia locală ca un principiu de bază al administrării locale. Pe când alte tipuri de organe sunt formate în măsura necesităţilor şi pot fi grupate în:

formate pe principii binevole cu aprobarea ulterioară, spre exemplu diverse comisii ale organelor reprezentative;

pe baza numirii în funcţie, cum ar fi administraţia locală; pe bază de cooptare conform normelor stabilite, de regulă comisiile de

pe lângă administraţia locală.După destinaţiei. Conform acestui principiu organele municipale pot fi

împărţite în: organe cu destinaţie generală, sau acele organe activitate cărora se

răsfrânge asupra tuturor sferelor administraţiei municipale. Ca organ cu destinaţie generală pot fi organele financiare şi bugetare, deoarece de activitate lor depinde activitatea tuturor organelor municipale;

organe cu destinaţie specială, sau care se ocupă cu o activitate îngustă. Organe specializate pot fi secţia de învăţământ, ocrotirea sănătăţii, etc.

După obiectul administrat. Organele municipale soluţionează două tipuri de probleme:

probleme de importanţă locală, care sunt în competenţa lor; împuterniciri delegate de către stat.După modul de primire a deciziilor. Deciziile în organele municipale

pot fi primite colegial şi de un singur om.După funcţiile îndeplinite. Organele municipale îndeplinesc două tipuri

de funcţii: reprezentative sau de proiect şi executive sau de program.

118

Reprezentarea intereselor presupune determinarea lor, agregarea, articularea şi în sfârşit elaborarea proiectelor de dezvoltare a municipiului. Realizarea intereselor are loc prin intermediul elaborării şi realizării programelor de activitate a organelor municipale.

Funcţiilor din ultimul punct le corespund două tipuri de organe publice locale – executive şi reprezentative.

7.1.3. Modele municipale de conducere.În activitatea practică este forte important rezolvarea problemei formării

structurilor municipale de conducere pe baza utilizării diverselor clasificaţii. Algoritmul soluţionării problemei date este următorul:

determinarea caracteristicilor obiectului condus în cazul nostru gospodăria municipală;

asupra obiectului în întregime şi a componentelor sale se determină funcţiile de conducere;

se determină cum fiecare funcţie poate fi realizată mai efectiv şi ce caracteristici în conformitate cu clasificările disponibile trebuie să aibă fiecare organ care îndeplineşte funcţia dată;

prin metoda integrării şi agregării funcţiilor se determină organele care formează structura;

se determină relaţiile şi legăturile dintre organele formate; finalizarea formării sistemului municipal de conducere.În linii generale organele municipale de conducere în majoritatea ţărilor,

cu mici excepţii, au o formă tipică de structuri. Savantul L.A.Velihov a menţionat “De când comunităţile urbane elveţiene definitiv sau refuzat de la soluţionarea problemelor municipale prin metoda adunării generale, care devenise practic imposibil, administrarea municipiului este organizată după următoarea schemă: 1) corpul municipal electoral ca bază; 2) consiliul format din rândul locuitorilor; 3) organul executiv; 4) în vârful piramidei – conducător, împuternicit cu dreptul suprem de a reprezenta comuna.”

119

Este posibilă combinare acestor trei elemente de bază din sistemul municipal de conducere – organul reprezentativ, administraţia locală şi conducătorul suprem sau primarul în următoarele variante:

delegarea nemijlocită de către populaţie a împuternicirilor se realizează în proporţii egale de către organul reprezentativ şi primar;

toate împuternicirile delegate de locuitori sunt în competenţa organului reprezentativ;

toată puterea este delegată primarului, locuitorii î-şi rezervă dreptul de a controla activitatea primarului prin intermediul adunărilor generale şi referendumurilor.

Utilizarea unei din variantele expuse mai sus depind de numărul populaţiei municipiului dat şi mărimea teritoriului lui, de volumul şi complexitatea problemelor soluţionate, factorii social-politici şi mulţi alţi factori.

Acestor variante corespund următoarele modele de structuri organizatorice, la descrierea lor vom utiliza trei termeni “primar”, “consiliu”, “administraţie”.

Modelul “Primar – Consiliu”.

Specificul acestui model este că primarul şi consiliul este ales de către populaţie, dar primarul are o poziţie de forţă datorită împuternicirilor pe care le

120

Primar

AdministraţieConsiliu

are el în acest model: are drept de veto la deciziilor consiliului, formează de sinestătător administraţia, numeşte în funcţie şi eliberează din funcţie conducătorii din administraţie, organizează lucrul consiliului, prezidează lucrările consiliului, semnează actele primite de consiliu. Pentru menţinerea echilibrului consiliul are dreptul de a depăşi veto prin vot majoritar. Mecanismul alegerilor anticipate ale primarului este referendumul local.

Modelul “Consiliu – Primar”.

În acest model primarul este ales din rândul consilierilor. În cazul dat el este sub control total consiliului: primarul nu are drept de veto, formarea administraţiei, numirea şi eliberare din funcţie a funcţionarilor din administraţie este efectuată de el după acordul consiliului, conducere administraţiei el este limitat conform deciziilor consiliului.

Modelul “Consiliu – Manager”.

În acest model funcţia de primar nu există. Organizarea activităţii consiliului se efectuiază prin alegerea din rândul consilierilor a unui preşedinte,

121

Preşedinte

ConsiliuManager

Administraţie

Primar

Consiliu

Administraţie

care nu are înputernicire de a conduce administraţia municipală. Preşedintele doar conduce lucrările consiliului. Toate funcţiile administrative sun concentrate în mâna unui manager angajat pe bază de contract, care de sinestătător formează administraţia, conduce cu activitatea ei, numeşte în funcţie şi destituie funcţionari din cadrul administraţiei. Relaţiile dinte manager şi consiliu se stabilesc prin contract.

Modelul “Comisia municipală”.

Acest model se bazează pe faptul că funcţionari ide conducere din administraţie sunt persoane alese şi combină funcţia reprezentativă cu cea executivă. În acest model sunt aleşi nu consilieri pentru consiliul local ci conducătorii diverselor structuri ale administraţiei locale. Împuternicirile consiliului local le execută comisia municipală, care este formată din conducătorii aleşi.

Modelul “Primar –Adunarea cetăţenilor”.Acest model este aplicabil doar în localităţile mici, unde funcţiile

organului reprezentativ poate fi efectuat de însăşi populaţie. Unica persoană aleasă în acest model este primarul, care şi execută toate funcţiile organelor administraţiei locale, cu excepţia aprobării bugetului local, raportul despre

122

Comisie municipalăPersoană

aleasăPersoană

aleasăPersoană

aleasăPersoană

aleasă

Administraţia

Secţie Secţie Secţie Secţie

executare lui cât şi funcţiile de control. În caz de necesitate poate fi format şi un aparat de conducere.

7.2. Managementul infrastructurii municipale.

7.2.1. Problemele dezvoltării infrastructurii.Lipsa resurselor necesare pentru menţinerea în stare normală a

drumurilor, podurilor, sistemelor de aprovizionare cu apă, transportul obştesc, fondul locativ, care formează infrastructura urbană, impune o revizuire a problemei date şi căutarea unor metode noi de soluţionare a problemei date.

Înrăutăţirea situaţiei în sectorul dat este condiţionat de micşorarea alocărilor din partea statului. Sa micşorat volumul total al resurselor, defalcate pentru reconstruire şi reparaţii ceea ce a dus la degradarea infrastructurii şi scăderea calităţii serviciilor acordate de către municipii.

Eficacitatea activităţii întreprinderilor, sănătatea populaţiei, în mare măsură sunt condiţionate de starea infrastructurii. După pronosticul economiştilor americani în următorii zece ani va creşte cu o treime utilizarea infrastructurii în scopuri de producţie, în special acesta se referă la transport, aprovizionarea cu apă, colectarea, păstrarea şi prelucrarea deşeurilor industriale.

Principiile de bază care ar soluţiona problema ameliorării situaţiei în infrastructură sunt:

Parte considerabilă a cheltuielilor legate de acordarea serviciilor publice, trebuie să fie suportate de cei care cel mai mult beneficiază de ele;

Administraţia publică centrală trebuie să participe la finanţarea lucrărilor publice din municipii, oferind organelor locale subsidii şi dându-le dreptul ca ele singure să decidă asupra direcţiilor prioritare de finanţare;

La nivel de judeţ, trebuie de creat planuri generale de dezvoltare a infrastructurii. Este necesar de revăzut toată legislaţia, care reglementează drepturile organelor publice locale de a investi resursele proprii în dezvoltarea infrastructurii şi acele legi care limitează iniţiativa lor în problema dată;

Organele municipale în politica lor trebuie să se conducă de priorităţile stabilite în finanţarea lucrărilor publice. Administraţia publică centrală trebuie

123

să conlucreze cu cea municipală şi să lărgească participarea statului în dezvoltarea infrastructurii. Investiţiile în lucrările publice trebuiesc completate cu plăţi pentru utilizarea serviciilor publice. Normal ar fi ca plata pentru utilizarea serviciilor publice să nu fie mai puţin de 50% din costul lor.

7.2.2. Planificarea şi programarea infrastructurii.Procesul de pregătire şi amplasarea investiţiilor capitale include în sine

câteva etape: Comitetul pentru investiţii elaborează recomandări generale privind

investiţiile; Se iau decizii fundamentate politic privitor la structura investiţilor; Se înregistrează toate obiectele infrastructurii; Are loc evaluarea curentă a infrastructurii; Se alcătuieşte graficul sau planul de activitate pe reconstruirea,

reparaţia sau schimbarea unor elemente ale infrastructurii; Se elaborează o sistemă de evaluare a cheltuielilor pentru fiecare

proiect de activitate; Se elaborează diverse metodice de implicare activă a cetăţenilor La

proiectele de reconstrucţie a infrastructurii.În rezultatul acestei activităţi este alcătuit un îndrumar despre

infrastructura municipală, în care sunt generalizate date despre starea obiectelor infrastructurii, se face evaluarea cheltuielilor de exploatare, investiţiile capitale curente şi de perspectivă, determinarea priorităţilor de dezvoltare.

Pentru asigurarea oraşului cu infrastructura necesară şi evitarea cazurilor de utilizare a resurselor în interese de grup sau locale este necesar de creat un comitet municipal pe probleme de infrastructură. În comitet întră reprezentanţii tuturor subdiviziunilor gospodăriei municipale, care cunosc bine volumul de lucru necesar cât şi resursele necesare pentru aceasta. Comitetul elaborează recomandări privind direcţiile prioritare de activitate. În acţiunile sale comitetul se conduce de principiile de bază, fundamentate în politica de investiţii, cât şi de rezultatele conlucrării cu consiliul municipal, primar şi cetăţeni, în procesul căruia se ajunge la un numitor comun privind direcţia de dezvoltare a

124

municipiului. Comitetul prezintă în sine o structură organizatorică, care asigură utilizarea raţională a resurselor financiare, primite pentru dezvoltarea oraşului, distribuirea lor conform unor criterii unici, limitează subiectivizmul la primirea deciziilor de dezvoltare.

Membrii comitetului efectuează inspecţii la şantiere , în care au fost investite resurse financiare, analizează datele din diverse monitoringuri, asistă la adunările lunare a organizaţiilor de construcţii şi exploatare, pentru a fi la curent cu măsurile care se iau la soluţionarea problemelor apărute. La evaluare eficacităţii programului de investiţii capitale comitetul în acţiunile sale se conduce de următoarele criterii:

Investiţiile trebuie să contribuie la intensificare procesului de dezvoltare economică a municipiului, să mărească viabilitatea unităţilor gospodăriei municipale. În primul rând sunt aprobate proiectele care prevăd micşorarea cheltuielilor curente, spre exemplu consumul de energie electrică, de asemenea acele proiecte care sunt prioritare pentru municipiu.

7.3. Strategia dezvoltării antreprenoriatului local.Există o mulţime de metode de dezvoltare a antreprenoriatului local. De

regulă procesul de elaborare a strategiei dezvoltării antreprenoriatului local trebuie să includă în sine: colectare informaţiei despre economia locală; activitatea antreprenorială şi specificul dezvoltării lui; scopul dezvoltării locale cât şi etapele concrete de implementare a conceptului dezvoltării locale.

La elaborarea strategiei dezvoltării antreprenoriatului local trebuie de determinat: sub influenţa căror tendinţe macroeconomice are loc formarea economiei locale; care sunt cauzele dezvoltării sau bancrotizării anumitor întreprinderi. Schimbarea cererii la mărfuri şi servicii va condiţiona în mod sigur prosperitatea unor întreprinderi şi declinul altora. În asemenea condiţii este important de a evita cazul de finanţare a ramurilor economice obiectiv muritoare. Cu toate că societatea locală nu poate influenţa factorii macromediului, ea poate să se adapteze la ei. Pentru aceasta trebuie de cercetat toţi factorii interni de dezvoltare a localităţilor, cum ar fi: existenţa braţelor de muncă; specificul Amplasării întreprinderilor; nivelul de dezvoltare a pieţii

125

locale; accesibilitatea la materie primă; calitate vieţii. Apoi este necesar de elaborat un program la baza căruia va fi stabilitatea şi corelarea optimă dintre factorii enumeraţi mai sus cu necesităţile întreprinderilor şi a ramurilor gospodării locale în întregime.

Pentru elaborare unui plan global de dezvoltare locală administraţia publică locală trebuie să parcurgă patru etape:

- Analiza structurii economiei locale şi a indicatorilor calitativi;- Determinare împreună cu conducătorii întreprinderilor din teritoriu a

scopului dezvoltării locale;- Formularea unei strategii de dezvoltare abilă, care ar include în sine

descrierea unui mecanism real de stimulare a antreprenoriatului local;- Determinarea exactă a cauzelor, care stopează elaborarea planului de

dezvoltare şi a soluţionării problemelor primordiale.

7.3.1. Analiza structurii economiei locale.Pentru a înţelege specificul dezvoltării economiei locale, conducătorii din

administraţia publică, care ramuri industriale formează fundamentul economiei locale şi sunt aceste întreprinderi "primare" sau "secundare". Sectoarele primare sau de bază ale economiei locale sunt acele ale cărei mărfuri sau servicii sunt realizate în exteriorul localităţii, secundare sunt acele ale căror mărfuri sau servicii sunt realizate în interiorul localităţii.

Pentru alcătuirea pronosticului de dezvoltare a antreprenoriatului local este necesar de analizat activitatea lui pe o anumită perioadă de timp. Aceasta se poate de făcut prin intermediul analizei datelor Departamentului de Statistică cât şi a altor surse oficiale şi neoficiale, care permit de a determina dacă corespund dezvoltările declinurile unor întreprinderi cu tendinţele ce se observă pe întreaga ţară. Pentru a determina care ramură a economiei deţine locul dominant trebuie de analizat ocuparea forţei de muncă a ramurii date în localitate (judeţ, municipiu) şi pe întreaga ţară. Analiza dată presupune expertiza pe următoarele direcţii:

- Dezvoltarea economică locală în comparaţia cu dezvoltarea ţării în întregime;

126

- Structura economiei locale. Se dezvoltă sau sunt într-un proces de declin anumite ramuri ale economiei locale în comparaţie cu economia întregii ţări;

- Capacitate de concurenţă. Care este poziţia ramurilor date în economia întregii ţări.

Aspectul practic al acestui compartiment include cercetarea următorilor indicatori:

Analiza antreprenoriatului local. Pe lângă datele privitor la forţele economice existente în localitate, este important de a face cunoştinţă cu planurile individuale de dezvoltare a antreprenorilor cât şi stării reale de lucruri în întreprinderile din teritoriu. Acest tip de informaţie poate fi căpătat prin intermediul cercetării directe a întreprinderilor care au un potenţial de dezvoltare.

Cercetarea poate conţine următoarea informaţie informare: tipul întreprinderii; ocuparea; producţia întreprinderii; piaţa; planul de dezvoltare; decizii privitor la amplasarea întreprinderilor noi; probleme de realizare; construcţii şi nevoi în terenuri pentru construcţii; satisfacţia de nivelul serviciilor acordate. Ultimele două tipuri de informaţii sunt extrem de importante deoarece arată factorii care împiedică dezvoltarea antreprenoriatului local şi ce pot întreprinde organele administraţiei publice locale pentru accelerarea dezvoltării lui.

Analiza caracteristicilor principale ale comunităţii locale. Ca supliment la informaţia privitor la condiţiile economice de dezvoltare ale antreprenoriatului local, putem include şi următorii factori care pot stimula sau stopa dezvoltarea antreprenoriatului:

Forţa de muncă; Existenţa terenurilor pentru construcţii; Stimulente materiale; Infrastructura; Calitatea vieţii; Transportul; Amplasarea geografică;

127

Accesibilitatea la resurse naturale şi la pieţe de desfacere; Aspectul arhitectural al teritoriului.O evaluare corectă a tuturor acestor factori, permit conducătorilor din

administraţia publică locală, să determine care sunt avantajele comunităţii date şi în ce direcţii trebuie de lucrat. Această informaţie permite de a elabora strategia de dezvoltare.

7.3.2. Determinarea scopului şi strategiei de dezvoltare a antreprenoriatului local.

Pentru formularea scopului dezvoltării locale şi a antreprenoriatului local, este necesar de creat un grup de consultanţi pe probleme economice pe lângă administraţia locală. Acest grup trebuie să fie compus din reprezentanţii structurilor locale de conducere, conducătorii administraţiei publice locale, oameni de afacere, reprezentanţii "grupurilor de influenţă" care activează în localitate, cât şi alte peroane interesate.

Grupul consultanţilor pe probleme economice trebuie să analizeze toate cercetările legate de situaţia social - economică a colectivităţii, să analizeze toţi factorii care pot influenţa economia locală.

Analizând toate resursele potenţiale acest grup trebuie să elaboreze o strategie de dezvoltare. În practică sunt utilizate trei metode de stimulare şi amplificare a activităţii economice la nivel local:

Menţinerea şi dezvoltarea întreprinderilor şi firmelor existente. Există două metode de acordare a ajutorului firmelor existente. Prima metodă presupune micşorarea piedicilor care stopează dezvoltarea întreprinderilor date, al doilea, stimularea cererii la producţia lor. Există patru piedici de bază care împiedică dezvoltarea întreprinderilor:

Lipsa terenurilor. Multe firme sunt nevoite să-şi părăsească locul vechi de amplasare datorită lipsei terenurilor aferente care ar permite extinderea lor.

Probleme legate de forţa de muncă. Multe întreprinderi, care î-şi lărgesc activitatea au nevoie de forţă de muncă calificată, care poate lipsi în localitatea dată. Dacă întreprinderea este nevoită să atragă forţă de muncă din exteriorul localităţii date, pentru a completa locurile vacante, atunci localitatea dată nu are nici un câştig.

128

În situaţia dată administraţia locală trebuie permanent să aibă grijă de pregătirea specialiştilor locali, în acest scop un ajutor real î-l pot acorda şcolile locale specializate în pregătirea diverşilor specialişti, în special reprofilarea şomerilor.

Lipsa resurselor necesare pentru întreprinderile noi şi cele care î-şi lărgesc activitatea. Întreprinderile mici de regulă nu au acces la resurse creditare pe termen lung cu o rată a dobânzii mică. Organele administraţiei publice locale pot stimula dezvoltarea întreprinderilor prin următoarele instrumente:

acordarea garanţiilor; subsidii la rata dobânzii; programe de creditare a întreprinderilor mici de sectorul privat; utilizarea clădirilor şi spaţiilor din proprietate municipală, în calitate de

investiţii în capitalul acţionar.Normativele locale, lipsa uni mecanism eficient de primire a deciziilor şi

cointeresare a conducătorilor locali în dezvoltarea economiei locale. Proprietarii întreprinderilor locale de regulă privesc conducerea locală ca o structură birocratică, cu care este greu de conlucrat, care nu este interesat în prosperarea lor. Proprietarii deseori întâmpină greutăţi în descifrarea deciziilor şi instrucţiunilor organelor publice locale. Pentru a soluţiona această problemă este necesar de întreprins următoarele acţiuni:

1. toate deciziile şi instrucţiunile trebuie să fie scrise într-un limbaj accesibil;

2. toate deciziile şi instrucţiunile referitoare la micul business trebuie să fie păstrate într-un singur loc, în măsura posibilităţilor să fie editate într-un îndrumar;

3. este bune să fie întocmit un document unic cu lisat tuturor plăţilor suportate de către întreprinzătorii locali;

4. aprobarea tuturor deciziilor este bine să fie efectuată de către un centru special, care ar colecta, clasifica păstra şi difuza informaţii privitor la toate programele de activitate la nivel local.

129

Lipsa legăturilor cu businessul local. În goana după atragerea noilor întreprinderilor la nivel local de multe ori sunt uitate întreprinderile deja existente. Necesitate lor în servicii publice acordate de către organele locale de administrare nu sunt satisfăcute, iar conducătorii locali sunt ultimii care află despre problemele cu care se confruntă antreprenorii şi de regulă prea târziu.

Pentru a evita acest pericol este important de implementat un program de menţinerea a întreprinderilor existente. Pe lângă lichidarea cauzelor care stopează activitatea acestor întreprinderi, oferirea întreprinderilor a forţei de muncă necesară şi finanţare lor, perfecţionare instrucţiunilor existente, administraţia publică locală poate promova un program care ar evidenţia necesităţile întreprinderilor locale cât şi starea de lucruri la aceste întreprinderi.

Stimularea antreprenoriatului. Stimularea apariţiei întreprinderilor noi este scopul principal în strategia dezvoltării antreprenoriatului local. Dezvoltarea antreprenoriatului local are ca scop ocupare în câmpul de muncă absolvenţilor şcolilor şi colegiilor, cât şi a celor care şi-au pierdut locul de muncă.

Conducătorii locali trebuie să participe activ la crearea condiţiilor favorabile pentru prosperarea noilor întreprinderi. Depistând întreprinzătorii c-un potenţial înalt de dezvoltare şi acordându-le ajutor tehnic şi financiar, de asemenea propunându-le servicii, îndreptate la susţinerea lor, administraţia publică locală măresc şansa de supravieţuire a întreprinderilor noi.

Există mai multe metode de depistare a întreprinzătorilor cu-n potenţial înalt de dezvoltare: organizarea diverselor întâlniri; înregistrarea tuturor întreprinzătorilor în dependenţă de locul pe care ei î-l ocupă în businessul local.

Necesităţile întreprinderilor noi pot fi grupate în patru categorii: capital; management; piaţa de desfacere; forţa de muncă. Cunoscând aceste necesităţi conducătorii locali î-şi pot organiza mai eficient activitatea de susţinere a antreprenoriatului local.

Atragerea întreprinderilor. Cu toate că programele de atragere a unor întreprinderi nu poate fi considerată ca una de bază totuşi utilizarea acestui procedeu contribuie la dezvoltarea economiei locale. În linii generale tot efortul depus pentru atragerea unor întreprinderi se reduce la analiza bazei economice a

130

colectivităţii date şi a caracteristicilor ei generale cât şi atragerea nemijlocită a firmelor şi întreprinderilor care se dezvoltă vertiginos şi care ar beneficia de avantajele pe care le poate oferi administraţia publică locală.

Trebuie de menţionat că pe lângă infrastructură, transport, forţa de muncă, impozite, care influenţează decizia antreprenorilor de a-şi desfăşura activitatea într-o localitate dată, un rol important î-l joacă şi "calitatea vieţii" care se compune din: aspectul exterior al clădirilor, şcolilor, nivelul deservirii, infrastructura de recreaţie, etc.

Un program efectiv de atragere a întreprinderilor trebuie să conţină următoarele elemente:

- organizarea expoziţiilor şi prezentărilor care ar reflecta multilateral activitatea gospodărească a localităţii;

- pregătirea unor broşuri mici, care ar conţine date esenţiale privitor la localitatea dată;

- analiza cu reprezentanţii businessului a tuturor problemelor localităţii cât şi metodele posibile de soluţionare;

În final vom menţiona că pregătind programe de atragere a întreprinderilor trebuie să reieşim din avantajele pe care le are localitatea noastră.

131

Bibliografie.1. Legea privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii

Moldova din 04.01.1995;2. Bălan E. Prefectul şi prefectura în sistemul administraţiei publice. - Ed.

Fundaţia "România Mare", Bucureşti, 1997, 101 p.

3. Beetham D. Birocraţia. - Du Style, Bucureşti, 1998, 165 p.

4. Bowman A. Conducerea de stat şi locală. -IFES, Chişinău, 1996, 68 p.

5. Burlacu N., Cojocaru V., Management, prelegeri, ASEM, Chişinău, 1995;

6. Burlacu N., Cojocaru V., Poloz V., Management comparat, prelegeri, ASEM, Chişinău, 1995;

7. Catalog de acte oficiale din administraţia publică. - Ediţie oficială, Chişinău, 1996, 120 p.

8. Douaya D. Comunităţile locale în sistemul administrativ Francez. - Porto-Franco, Galaţi, 1994, 125 p.

9. Frige X. Descentralizarea. - Humanitas, Bucureşti, 1991, 160 p.

10.Negoiţă A. Ştiinţa administraţiei. - Ed. Didactică şi Pedagogică, Bucureşti, 1977, 213 p.

11.Oroveanu M. Tratat de Ştiinţa administraţiei. - CERMA, Bucureşti, 1997, 512 p.

12.Wilson W. Study of Administration. - Political Science Quarterly, New-York, 1998, 678 p.

13.Paladi I. Problemele restructurării administraţiei publice locale în perioada de tranziţiei. - ASEM, Chişinău, 1998, 120 p.

14.Popa V. De la centralism spre descentralizare. - Cartier, Chişinău, 1998, 219 p.

15.Scurtă descriere a sistemului american de guvernământ. - 1991, 124 p.

16.Studiu asupra dezvoltării locale în Republica Moldova. - Cartier, Chişinău, 1998, 95 p.

17.Гримо Ж. Организация административной власти во Франции. - Интратэк-Р, Москва, 1994, 261 с.

132

18.Иванов В. Государственное устройство США. - Lumina, Chişinău, 1993, 228 p.

19.Контроль за деятельность государственной администрации во Франции. - Москва, 1995, 105 с.

20.Местное государственное служба во Франции. - Москва, 1993, 61 с.

21.Морозова Т. Муниципальный менеджмент. - Банки и биржи, Москва, 1997, 263 с.

22.Структура и функции местных коллективов во Франции. - Москва, 1994, 56 с.

23.Управления социальным развития региона. - Наука и техника, Минск, 1990, 190 с.

24.Финансовые ресурсы местных органах власти во Франции. - Москва, 1993, 122 с.

25.Холзер М. Эффективность государственного управления. - Из. АО "Консалтбанкир", Москва, 1998, 848 с.

26.Цицин П. Управления экономикой района. - Экономика, Москва, 1986, 188 с.

27.Юридические и материальные средства административной деятельности во Франции. - Москва, 1994, 50 с.

133

© N. Burlacu, V. Cojocaru, V. Ioniţă.

Managementul administraţiei publice. (prelegeri).

Tehnoredactarea Computerizată: Veaceslav Ioniţă

Bun de tipar 25.06.99Format 60/80 1/16. Coli editoriale 7,9

Coli de tipar 8,25. Tirajul exemplare.

Tipografia Academiei de Studii Economice.Chişinău, str. Bănulescu-Bodoni, 61

134