Bosna i Hercegovina: Izazovi i preporuke za reforme ...porodicnamedicina.com/download/Izazovi-Preporuke-Za-Reforme.pdf · Izvještaj br. 66253-BA Bosna i Hercegovina: Izazovi i preporuke

Izvještaj br. 66253-BA

Bosna i Hercegovina: Izazovi i preporuke za reforme Pregled javnih rashoda i institucija

februar 2012.

Regija Evrope i Centralne Azije

Dokument Svjetske banke

BOSNA I HERCEGOVINA

VLADINA FISKALNA GODINA

1. januar – 31. decembar

EKVIVALENTI VALUTA

(kurs na dan 24. februar 2012.)

Jedinica valute = KM

US$1.00 = KM 1.47

Teţine i mjere

Metriĉki sistem

SKRAĆENICE I AKRONIMI

AAC Etat HBS Anketa potrošnje domaćinstava

ALOS Prosjeĉna duţina leţanja u bolnici HIF Zavod zdravstvenog osiguranja

BH Bosna i Hercegovina IEA MeĊunarodna energetska agencija

BHAS Agencija za statistiku Bosne i Hercegovine IFI MeĊunarodne finansijske institucije

BPR Pregled poslovnih procesa IMF MeĊunarodni monetarni fond

CAD Deficit tekućeg raĉuna IPH Zavod za javno zdravstvo

CFO Kantonalna uprava za šumarstvo Ktoe Ekvivalent hiljadu tona nafte

CIT Porez na prihod preduzeća MAFWM Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i

vodoprivrede

CFMC Kantonalna preduzeća za upravljanje

šumama

MoH Ministarstvo zdravstva

CPI Indeks potrošaĉkih cijena Mtoe

Ekvivalent milion tona nafte

CSW Centar za socijalni rad NCD Nezarazne bolesti

DERK Drţavna elektro-energetska regulatorna

komisija

NOE Siva ekonomija

DPL Zajam za razvojnu politiku OECD Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj

DRG Dijagnostiĉki srodne grupe OKFŠ Opšte korisne funkcije šume

ECA Evropa i Centralna Azija OOP Plaćanje iz vlastitog dţepa

EE Energetska efikasnost PEIR Pregled javnih rashoda i institucija

EMIS Informacioni sistem za upravljanje

obrazovanjem

PHC Primarna zdravstvena zaštita

EPHZH Elektroprivreda Hrvatske zajednice Herceg

Bosne

REERS Elektro-energetska regulatorna komisija RS

EPBH Elektroprivreda Bosne i Hercegovine RMUs Regionalne jedinice za upravljanje

EPRS Elektroprivreda Republike Srpske RS Republika Srpska

EU Evropska Unija SME Mala i srednja preduzeća

FBH Federacija Bosne i Hercegovine STRs Omjeri uĉenik-nastavnik

FCS Vijeće za upravljanje šumama TFC Ukupna potrošnja finalne energije

FDCP Projekt razvoja i zaštite šuma TIMSS Studija meĊunarodnih trendova u matematici

i prirodnim naukama

FDI Direktne strane investicije TPES Ukupno snabdijevanje finalnom energijom

FERK Federalna elektro-energetska regulatorna

komisija

TPPS Projekti termalne energije

FFO Federalna uprava za šumarstvo TSO Operater prenosnog sistema

FFI Federalna šumarska inspekcija VAT Porez na dodatnu vrijednost

FTE Ekvivalent punog radnog vremena WHO Svjetska zdravstvena organizacija

FMPs Šumsko-gospodarske osnove

FMUs Jedinice za upravljanje šumama

FP Šumarski program

GDP Bruto domaći proizvod

Potpredsjednik:

Direktorica za BiH:

Direktorica sektora:

Šefica sektora:

VoĊe projektnog tima:

Philippe Le Houerou, ECAVP

Jane Armitage, ECCU4

Yvonne Tsikata, ECSPE

Satu Kahkonen, ECSP2

Ron Hood i Damir Ćosić, ECSP2

ZAHVALE

Ovaj izvještaj je pripremio tim pod vodstvom Rona Hooda i Damira Ćosića, a ĉinili su ga Boryana

Gotcheva, Anita Schwarz, Clelia Rontoyanni, Ethan Yeh, Mohinder Gulati, Sachiko Kataoka, Igor

Kheyfets i Ahmad Slaibi. Velma Pijalović je pomogla u prikupljanju podataka. Tanja Bijev je prevela

dokument. Recenziju su izvršili Costas Christou i Anton Gladnishki. Znaĉajnu pomoć pri izradi izvještaja

su, svojim diskusijama i komentarima dali kolege, naroĉito: Anabela Abreu, Goran Tinjić, Jasmina

Hadţić i Sanja Tanić.

SADRŢAJ

IZVRŠNI REZIME ................................................................................................................................... 10

POGLAVLJE 1: JAVNI RASHODI I POLITIĈKO OKRUŢENJE ............................................. 22

POGLAVLJE 2: FISKALNA SLIKA I SKORAŠNJA EKONOMSKA DEŠAVANJA ............... 25

I. UVOD – SVEUKUPNA FISKALNA DEŠAVANJA ................................................................................. 25

II. STRUKTURA I TRENDOVI JAVNIH RASHODA ................................................................................... 27

III. STRUKTURA POREZA I JAVNI PRIHODI ............................................................................................ 31

IV. SKORAŠNJA EKONOMSKA DEŠAVANJA I IZGLEDI ........................................................................... 35

V. PREPORUKE .................................................................................................................................... 36

POGLAVLJE 3: PENZIJE I SOCIJALNI TRANSFERI................................................................ 38

I. PENZIJE .......................................................................................................................................... 38

II. PREPORUKE ZA REFORMU PENZIJA U FBIH .................................................................................... 46

III. PREPORUKE ZA PENZIONU REFORMU U RS .................................................................................... 55

IV. GOTOVINSKI TRANSFERI KOJI NISU ZASNOVANI NA DOPRINOSIMA ............................................... 56

V. PREPORUKE ZA GOTOVINSKE TRANSFERE KOJI NISU ZASNOVANI NA DOPRINOSIMA .................... 69

POGLAVLJE 4: PLATE U JAVNOM SEKTORU.......................................................................... 71

I. SVEUKUPNI MODELI PLATA ............................................................................................................ 71

II. PREPORUKE ZA OGRANIĈAVANJE POTROŠNJE NA PLATE ............................................................... 75

POGLAVLJE 5: ZDRAVSTVO ......................................................................................................... 79

I. UVOD ............................................................................................................................................. 79

II. PREGLED ZDRAVSTVENE POTROŠNJE ............................................................................................. 80

III. EFIKASNOST ZDRAVSTVENE POTROŠNJE ........................................................................................ 82

IV. POTROŠNJA NA ZDRAVSTVO I FINANSIJSKA ZAŠTITA ..................................................................... 86

V. PRIUŠTIVOST LIJEKOVA .................................................................................................................. 91

VI. PREPORUKE .................................................................................................................................... 93

POGLAVLJE 6: OBRAZOVANJE ................................................................................................... 95

I. UVOD ............................................................................................................................................ 95

II. PREGLED OBRAZOVNOG SISTEMA – NIVO DRŢAVE ........................................................ 96

III. PREGLED OBRAZOVNOG SISTEMA – ENTITETSKI NIVO ................................................ 101

IV. ANALIZA PRAVIĈNOSTI I EFIKASNOSTI POTROŠNJE NA OBRAZOVANJE U RS I

KANTONIMA FBIH ................................................................................................................... 106

V. PREPORUKE .................................................................................................................................. 118

POGLAVLJE 7: ŠUMARSTVO ...................................................................................................... 124

I. UVOD ........................................................................................................................................... 124

II. STRATEŠKI, POLITIĈKI I INSTITUCIONALNI OKVIR ....................................................... 125

III. FINANSIJSKI ARANŢMANI I UĈINAK .................................................................................. 128

IV. PREPORUKE .............................................................................................................................. 134

POGLAVLJE 8: ENERGETIKA ..................................................................................................... 136

I. PREGLED SEKTORA ...................................................................................................................... 136

II. RESTRUKTURIRANJE SEKTORA RUDNIKA UGLJA I INVESTICIJE POTREBNE U ELEKTRO-ENERGETSKI

SEKTOR ......................................................................................................................................... 139

III. UNAPRJEĐENJE EFIKASNOSTI JAVNE POTROŠNJE KORIŠTENJEM POTENCIJALA UŠTEDE ENERGIJE

..................................................................................................................................................... 145

IV. PREPORUKE .................................................................................................................................. 153

ANEKS 8.1: PLANIRANE INVESTICIJE PO ELEKTROPRIVREDAMA DO 2015. ......................................... 154

ANEKS 8.2: POTENCIJAL ZA UŠTEDU ENERGIJE PO OSNOVU ENERGETSKE EFIKASNOSTI U

KOMERCIJALNIM I JAVNIM ZGRADAMA ........................................................................................ 155

(DETALJNE KALKULACIJE) ................................................................................................................... 155

ANEKS 8.3: PRIMJERI PROJEKATA ENERGETSKE EFIKASNOSTI IMPLEMENTIRANI U JUGOISTOĈNOJ

EVROPI .......................................................................................................................................... 156

TABELE

Tabela 1.1: Prihodi, rashodi i bilans po nivoima vlasti ................................................................................................ 24 Tabela 2.1: Prihodi i rashodi opšte vlade (kao procenat BDP-a) ................................................................................. 26 Tabela 2.2: Konsolidirani rashodi opšte vlade kao udio u BDP-u ............................................................................... 27 Tabela 2.3: Vladina potrošnja u Jugoistoĉnoj Evropi u 2010. ..................................................................................... 29 Tabela 2.4: Izdavanje trezorskih zapisa i obveznica u 2011. ....................................................................................... 19 Tabela 2.5: Stope poreza u Jugoistoĉnoj Evropi .......................................................................................................... 32 Tabela 2.6: Neformalnost radne snage u BiH .............................................................................................................. 33 Tabela 2.7: Prihodi vlada u Jugoistoĉnoj Evropi u 2010. ............................................................................................ 35 Tabela 3.1: Penzioni indikatori u FBiH ....................................................................................................................... 39 Tabela 3.2: Penzioni parametri u FBiH ....................................................................................................................... 43 Tabela 3.3: Penzioni indikatori za Republiku Srpsku .................................................................................................. 49 Tabela 3.4: Parametri novog i starog penzionog zakona u RS .................................................................................... 52 Tabela 3.5: Rashodi u BiH na gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima, procenat BDP-a ................ 57 Tabela 3.6: Rashodi na boraĉke naknade u FBiH, 2005.-2011., milioni KM ............................................................. 60 Tabela 3.7: Rashodi na boraĉke naknade u RS, 2005.-2011., milioni KM ................................................................. 60 Tabela 3.8: Rashodi na neboraĉke (civilne) naknade u FBiH, 2005.-2011., milioni KM ............................................ 61 Tabela 3.9: Stalna socijalna pomoć, djeĉji doplatak, civilne invalidske naknade i naknade za civilne ţrtve rata – broj

korisnika u FBiH, 2011. .............................................................................................................................................. 62 Tabela 3.10: Rashodi na neboraĉke (civilne) naknade u RS, 2005.-2011., milioni KM .............................................. 62 Tabela 3.11: Poresko opterećenje za razliĉite nivoe prosjeĉne plate u BiH, BJR Makedoniji i Srbiji (%, 2008.) ....... 67 Tabela 4.1: Nivoi mjeseĉnih plata prije mjera štednje u KM (bez naknada), 2009. .................................................... 74 Tabela 5.1: Ukupni zdravstveni rashodi kao % bruto domaćeg proizvoda (BDP), 2000.-2008. ................................. 80 Tabela 5.2: Udio rashoda ZZO po funkcionalnim kategorijama po entitetima, 2005.-2009. ...................................... 81 Tabela 5.3: Osiguranici ZZO po kategorijama, 2009. (u '000) .................................................................................... 82 Tabela 5.4: Javni rashodi na zdravstvo, 2005.-2009. ................................................................................................... 83 Tabela 5.5: Kantonalni javni rashodi na zdravstvo po stanovniku, ukljuĉujući strukturu, 2009. (in '000 KM) .......... 83 Tabela 5.6: Medicinski i nemedicinski zdravstveni radnici, 2004.i 2009. ................................................................... 84 Tabela 5.7: Prosjeĉna duţina leţanja u bolnici, u danima 2005.-2008. ....................................................................... 84 Tabela 5.8: Stopa iskorištenosti kreveta, 2005.-2008. ................................................................................................. 85 Tabela 5.9: Vanbolniĉki pacijenti po osobi godišnje, 2005.-2008. ............................................................................. 85 Tabela 5.10: Prijem bolniĉkih pacijenata na 100, 2005.-2008. .................................................................................... 85 Tabela 5.11: Incidenca katastrofalnih plaćanja iz vlastitog dţepa (u procentu) .......................................................... 90 Tabela 5.12: Plaćanja zdravstva iz vlastitog dţepa u FBiH ......................................................................................... 90 Tabela 5.13: Uticaj plaćanja iz vlastitog dţepa na osiromašenje u FBiH .................................................................... 91 Tabela 6.1: Upis po nivou obrazovanja, 2009/10 ........................................................................................................ 97 Tabela 6.2: Obrazovne statistike za osnovne i srednje škole po entitetima, 2009. .................................................... 106 Tabela 6.3: Obrazovne statistike za osnovne i srednje škole u FBiH po kantonima, 2009........................................ 107 Tabela 6.4: Prosjeĉne plate za sektor obrazovanja i ukupnu ekonomiju po entitetu, 2006. – 2009. .......................... 109 Tabela 6.5: Omjer plate nakon 15 godina staţa (minimum obrazovanja) prema zaradi radnika u visokom

obrazovanju s punim radnim vremenom tokom cijele godine u dobi od 25 do 64 god. ............................................ 110 Tabela 6.6: Prosjeĉne plate u sektoru obrazovanja i ukupnoj ekonomiji po kantonima, 2009. ................................ 112 Tabela 6.7: Koeficijenti plata za zaposlene u osnovnom i srednjem obrazovanju, RS, na snazni od 2008. .............. 113

Tabela 6.8: Prosjeĉne plate nastavnika, svih zaposlenih u školama i svih zaposlenih u kantonu po kantonima, 2009.

................................................................................................................................................................................... 114 Tabela 6.9: Faktori koji odreĊuju školski budţet za osnovne škole ......................................................................... 117 Tabela 6.10: Standardi za veliĉinu odjeljenja i opterećenost nastavnika po kantonima, 2011. ................................. 118 Tabela 7.1: Šume i šumsko zemljište (ha) – (Dennison 2006 i Tosterud i Nordberg 2011) ...................................... 124 Tabela 7.2: Dodatna vrijednost kao procenat BDP-a ................................................................................................. 125 Tabela 7.3: Analiza jediniĉnih troškova .................................................................................................................... 129 Tabela 7.4: Zaposlenost u sektoru šumarstva ............................................................................................................ 129 Tabela 7.5: Zaposlenost u JPŠ Šume RS ................................................................................................................... 130 Tabela 7.6: Naplata OKFŠ i rashodi na federalnom nivou FBiH (‗000KM) ............................................................. 131 Tabela 7.7: Primjer troškova Kantonalne uprave za šumarstvo (KM) ....................................................................... 132 Tabela 7.8: Finansijski uĉinak Kantonalnih preduzeća u 2009. - FMPVŠ (2010.) .................................................... 133 Tabela 7.9: Bilans stanja - JPS Šume RS ('000KM) .................................................................................................. 134 Tabela 8.1: Izabrani energetski indikatori za Zapadni Balkan ................................................................................... 138 Tabela 8.2: Pregled otpisa od strane Vlade FBiH i obaveza rudnika prebaĉenih na EPBiH .................................... 140 Tabela 8.3: Pregled rasporeda otplate vladinih obaveza. ........................................................................................... 140 Tabela 8.4: Investicione potrebe rudnika uglja u FBiH do 2030. .............................................................................. 141 Tabela 8.5: Potencijal za uštedu energije u Jugoistoĉnoj Evropi po sektorima ......................................................... 149 Tabela 8.6: Broj javnih zgrada ................................................................................................................................... 149 Tabela 8.7: Potencijal za EE uštedu u komercijalnim i javnim zgradama ................................................................. 150

SLIKE

Slika 1.1: Administrativna i fiskalna struktura u Bosni i Hercegovini ........................................................................ 23 Slika 2.1: Rast i fiskalni bilans prije i nakon krize. ..................................................................................................... 25 Slika 2.2: Struktura konsolidiranih rashoda opšte vlade (procenat BDP-a) ................................................................. 28 Slika 2.3: Struktura tekuće potrošnje konsolidirane vlade (procenat BDP-a) .............................................................. 28 Slika 2.4: Struktura konsolidiranih prihoda opšte vlade (procenat BDP-a) ................................................................. 31 Slika 2.5: Poresko opterećenje za samce s 33 procenta prosjeĉne plate u OECD i Zapadnom Balkanu (2008/09) ... 33 Slika 2.6: Poresko opterećenje za samce sa 100 procenta prosjeĉne plate u OECD i Zapadnom Balkanu (2008/09) . 34 Slika 3.1: Stope zavisnosti u FBiH u poreĊenju sa zemljama s visokim prihodom ..................................................... 40 Slika 3.2: Stope zavisnosti u FBiH u poreĊenju sa zemljama u tranziciji ................................................................... 40 Slika 3.3: Osiguranici kao procenat stanovništva radno-aktivne dobi u FBiH u poreĊenju sa zemljama s visokim

prihodom...................................................................................................................................................................... 40 Slika 3.4: Osiguranici kao procenat stanovništva radno-aktivne dobi u FBiH u poreĊenju sa zemljama u tranziciji .. 40 Slika 3.5: Potrošnja na penzije kao procenat BDP-a u FBiH u poreĊenju sa zemljama s visokim prihodom ............. 40 Slika 3.6: Potrošnja na penzije kao procenat BDP-a u FBiH u poreĊenju sa zemljama u tranziciji ............................ 40 Slika 3.7: Procenat starog stanovništva u FBiH u poreĊenju s drugim zemljama u tranziciji ..................................... 41 Slika 3.8: Dobna distribucija starosnih penzionera u FBiH ......................................................................................... 41 Slika 3.9: Tip penzionera u FBiH ................................................................................................................................ 31 Slika 3.10: Dob penzionisanja u zemljama u tranziciji ................................................................................................ 43 Slika 3.11: Stopa zavisnosti u RS je veća u poreĊenju, kako sa zemljama s visokom prihodom, tako i sa zemljama u

tranziciji ....................................................................................................................................................................... 50 Slika 3.12: Obuhvat osiguranika je meĊu najniţima u Evropi..................................................................................... 50 Slika 3.13: Potrošnja na penzije u RS je velika u odnosu na druge zemlje ................................................................. 50 Slika 3.14: Veliki procenat osoba mlaĊih od dobi penzionisanja prima penziju ......................................................... 51 Slika 3.15: Znaĉajan procenat penzionera je mlaĊi od 65 godina, naroĉito ţena ........................................................ 40 Slika 3.16: Potrošnja na socijalna davanja u BiH i ECA, % BDP, 2008.-10. .............................................................. 57 Slika 3.17: Dinamika (2002.-2010.) i struktura (2010.) potrošnje na socijalna davanja u BiH ................................... 58 Slika 3.18: Dinamika potrošnje na boraĉka i civilna socijalna davanja po entitetima, millioni KM, 2005.-2010. ..... 58 Slika 3.19: Trendovi potrošnje na boraĉke naknade i stalnu socijalnu pomoć u BiH i drugim ECA zemljama (2000.-

2010., % BDP-a) .......................................................................................................................................................... 59 Slika 3.20: Taĉnost ciljanja ukupnih naknada koje nisu zasnovane na doprinosima koje prima najsiromašnija petina

u BiH i zemljama u ECA regiji (%) ............................................................................................................................. 62

Slika 3.21: Stalna socijalna pomoć – udio od ukupnog iznosa koji ide najsiromašnijoj i najbogatijoj petini u BiH i

zemljama ECA regije (%) ........................................................................................................................................... 64 Slika 3.22: Obuhvat svih naknada koje nisu zasnovane na doprinosima u BiH i ECA regiji, najsiromašnija i

najbogatija petina (%) ................................................................................................................................................. 65 Slika 3.23: Dareţljivost svih socijalnih davanja i stalne socijalne pomoći u BiH, najsiromašnija petina (%) ............ 55 Slika 4.1: Godišnje stope rasta (u nominalnom smislu) potrošnje na plate, prihoda i javnih rashoda ......................... 71 Slika 4.2: Potrošnja na plate kao % BDP-a i ukupnih javnih rashoda ......................................................................... 71 Slika 4.3: Potrošnja na plate kao % BDP-a ................................................................................................................. 72 Slika 4.4: Potrošnja na plate kao % ukupnih rashoda .................................................................................................. 72 Slika 4.5: Trendovi potrošnje na plate po entitetima (u milionima KM) ..................................................................... 72 Slika 4.6: Trendovi potrošnje na plate po entitetima (u milionima KM) ..................................................................... 72 Slika 4.7: Zaposlenost u javnom sektoru (bez zdravstva i drţavnih preduzeća) kao % stanovništva i radne snage (Q3

2011.) ........................................................................................................................................................................... 73 Slika 4.8: Ukupna zaposlenost u javnom sektoru ....................................................................................................... 73 Slika 4.9: Plate u javnom sektoru kao % prosjeka u ekonomiji ................................................................................... 74 Slika 4.10: Prosjeĉne bruto mjeseĉne plate (u KM).................................................................................................... 74 Slika 4.11: Funkcionalna struktura zaposlenosti u javnom sektoru u RS ................................................................... 76 Slika 4.12: Struktura potrošnje na plate u drţavi 2009. ............................................................................................... 77 slika 5.1: Privatni rashodi domaćinstava iz vlastitod dţepa na zdravstvo kao % ukupnih rashoda na zdravstvo, 2008.

..................................................................................................................................................................................... 80 Slika 5.2: Procenat plaćanja iz vlastitog dţepa u odnosu na ukupne zdravstvene rashode, po prihodovnoj petini i

entitetu ......................................................................................................................................................................... 75 Slika 5.3: Procenat plaćanja zdravstva iz vlastitog dţepa u odnosu na ukupne rashode domaćinstva, 2004. i 2007... 76 Slika 5.4: Procenat plaćanja iz vlastitog dţepa po kategoriji u odnosu na ukupna plaćanja domaćinstva iz vlastitog

dţepa u prethodnom mjesecu ....................................................................................................................................... 87 Slika 5.5: Zdravstveni rashodi domaćinstava na lijekove kupljene u apoteci u prethodne 4 sedmice, po prihodovnoj

petini ............................................................................................................................................................................ 88 Slika 5.6: Efekt plaćanja iz vlastitog dţepa na potrošnju domaćinstva ....................................................................... 89 Slika 5.7: Razlika cijena generiĉkih lijekova izmeĊu BiH i Hrvatske ......................................................................... 92 Slika 5.8: Cijene generiĉkih lijekova za kardio-vaskularne bolesti po entitetu ........................................................... 92 Slika 5.9: Razlika u cijenama generiĉkih lijekova izmeĊu najskupljeg i najjeftinijeg kantona u FBiH ...................... 83 Slika 6.1: Stope bruto upisa, 2009. ili posljednja raspoloţiva ..................................................................................... 98 Slika 6.2: Javna potrošnja na obrazovanje u BiH u poreĊenju s drugim ECA zemljama ............................................ 99 Slika 6.3: Plate u javnom sektoru u BiH 2008.-2010.g.............................................................................................. 100 Slika 6.4: TIMSS 2007: Ostvarenje BiH uĉenika 8. razreda u poreĊenju s drugim ECA zemljama ......................... 101 Slika 6.5: Upisi i omjeri uĉenik-nastavnik po nivoima obrazovanja, 2001/02-2009/10 ........................................... 102 Slika 6.6: Omjer uĉenik nastavnik po nivou obrazovanja – meĊunarodno poreĊenje 2008. i posljednja raspoloţiva

godina ........................................................................................................................................................................ 102 Slika 6.7:Udio upisa u srednje škole po tipu obrazovanja, školska godina 2001/02-2009/10 ................................... 103 Slika 6.8: Javna potrošnja na obrazovanje po entitetu, 2005.-2009. ......................................................................... 104 Slika 6.9: Javna potrošnja na obrazovanje kao % ukupnih vladinih rashoda, 2009. ili posljednja raspoloţiva godina

................................................................................................................................................................................... 105 Slika 6.10: Potrošnja po uĉeniku u osnovnom i srednjem obrazovanju po entitetima, 2005.-2009. ......................... 105 Slika 6.11: Rashodi po uĉeniku i prosjeĉna veliĉina odjeljenja u osnovnim i srednjim školama u FBiH po

kantonima, 2009. ....................................................................................................................................................... 108 Slika 6.12: Omjer prosjeĉne plate u sektoru obrazovanja prema prosjeĉnoj plati ukupne ekonomije 2006.-2009. . 109 Slika 6.13: Omjer plate u sektoru obrazovanja prema BDP-u po stanovniku, 2006.-2009. ...................................... 111 Slika 6.14: Omjer plate u cijeloj ekonomiji i BDP-a po stanovniku, 2006.-2009. .................................................... 111 Slika 6.15: Neponderisana prosjeĉna plata za nastavnike u osnovnoj i srednjoj školi u odnosnu na prosjeĉnu platu

za cijeli kanton po kantonima, 2006.-2009. ............................................................................................................... 115 Slika 7.1:Šumski pokrivaĉ ......................................................................................................................................... 124 Slika 8.1: Snabdijevanje primarnom energijom......................................................................................................... 136 Slika 8.2: Ukupna krajnja potrošnja energije ............................................................................................................ 137 Slika 8.3: Bilans ponude i potraţnje u FBiH ............................................................................................................ 142 Figure 8.4: Bilans ponude i potraţnje u EPHZHB .................................................................................................... 142 Slika 8.5: Bilans ponude i potraţnje u RS ................................................................................................................. 142

Slika 8.6:Omjer samo-finansiranja Elektroprivreda .................................................................................................. 143 Slika 8.7: Omjer pokrića duga ................................................................................................................................... 143 Slika 8.8: Domaće tarife i gotovinski bilans na kraju godine EPBiH ........................................................................ 144 Slika 8.9: Domaće tarife i gotovinski bilans na kraju godine EPHZHB ................................................................... 144 Slika 8.10: Domaće tarife i gotovinski bilans na kraju godine EPRS ........................................................................ 144 Slika 8.11: Institucionalni okvir u zemljama Jugoistoĉne Evrope ............................................................................. 147 Slika 8.12: Cijene elektriĉne energije u Jugoistoĉnoj Evropi u 2009. ....................................................................... 148

10

IZVRŠNI REZIME

Ozbiljni politiĉki izazovi proţimaju gotovo sve aspekte ţivota u Bosni i Hercegovini (BiH),

ukljuĉujući i upravljanje javnim prihodima i rashodima. To se oĉigledno vidi i iz petnaestomjeseĉnog

kašnjenja s formiranjem sadašnje vlasti, nedavnog prestanka otplate meĊunarodnog duga, nemogućnosti

Fiskalnog vijeća da usaglasi osnovne parametre za raspodjelu javnih prihoda i fragmentirane i heterogene

prirode javnih institucija. Iako davanje preporuka o osnovnoj politiĉkoj arhitekturi zemlje prelazi obim

izvještaja Svjetske banke, kao što je ovaj, od poĉetka je potrebno imati na umu postojeće stanje stvari, da

bi se mogli dobro shvatiti konkretni izazovi vezani za upravljanje javnim resursima.

Rješavanje ovih politiĉkih problema daje nade za ostvarivanje veće efikasnosti u pruţanju javnih

usluga, a to je u rukama vlasti. Dupliranje i paralelizam u institucijama javnog sektora, naroĉito u

Federaciji Bosne i Hercegovine (FBiH) se ne javlja primarno zbog Dejtonskog sporazuma. Dejtonski

sporazum, ustvari, daje dosta generaliziran okvir. On ne zahtijeva proliferaciju brojnih institucija na

kantonalnom nivou. Vlasti imaju pravo usvojiti više centralizirane i efikasnije institucionalne aranţmane.

Sliĉno tome, vlasti mogu odrediti strukture i funkcioniranje institucija za donošenje odluka na centralnom

nivou, kao što je Fiskalno vijeće. One bi mogle funkcionirati mnogo efektivnije, ako postoji politiĉka

volja. U osnovi, stranaĉko djelovanje duţ etniĉkih linija koje karakteriziraju javnu debatu i alokaciju

javnih resursa su pitanje naĉina ponašanja. To nije uslovljeno ustavnim ograniĉenjima.

Imajući to na umu, ovaj Pregled javnih rashoda i institucija (PEIR) iznosi stav da se Bosna i

Hercegovina suoĉava s ĉetiri glavna izazova za unaprjeĊenje svojih sistema javnih rashoda i

prihoda, od kojih je prvi preoblikovanje javnih rashoda, koji su trenutno u prevelikoj mjeri

koncentrirani na tekuću potrošnju, ukljuĉujući plate, penzije i socijalne transfere. Obim tih rashoda

je takav da istiskuje produktivniju potrošnju na stavke poput infrastrukture, te time ugroţava budući rast.

Ovakvi rashodi stvaraju krive poticaje, a oni koji bi trebali ĉiniti dio sistema mreţe socijalne sigurnosti, te

su zapanjujuće neefektivni u dopiranju do siromašnih i ugroţenih.

Drugi izazov je unaprijediti strukturu sistema prihoda. Taj se sistem znaĉajno oslanja na poreze i

doprinose na plate, što snaţno potiĉe i poslodavce i radnike da se povuku u neformalni sektor i izbjegnu

(ili utaje) poreze. Stranim investitorima i potencijalnim izvoznicima je to teško uĉiniti, te stoga oni snose

neproporcionalno veći dio nameta na plate i poreza generalno. To šteti direktnim stranim investicijama i

smanjuje konkurentnost i rast. Stoga je potrebno smanjiti iznos nameta na radnu snagu, fokusirajući se

prvenstveno na izmjene stopa socijalnih doprinosa. MeĊutim od krucijalnog je znaĉaja da se to provede

na naĉin koji osigurava fiskalnu odrţivost. Smanjenje socijalnih doprinosa, naroĉito, treba biti praćeno

smanjenjem, za njih vezanih, prava ili drugih rashoda, ili povećanjem prihoda iz drugih poreza koji

uzrokuju manje poremećaja.

Treći izazov je smanjiti prekomjeran rast javnog sektora. Poreske reforme provedene prije krize i

povećanje rasta, su vlastima dale prostora za naglo povećanje potrošnje. MeĊutim otišlo se i dalje od toga,

pa je povećanje potrošnje, ustvari, prevazišlo i rast prihoda i rast BDP-a. To ne samo da predstavlja

neprikladan pro-cikliĉni fiskalni stimulus, već je i rezultiralo time da BiH ima jedan on najvećih javnih

sektora u regiji – što u velikoj mjeri dovodi do rasta relativno neproduktivnih rashoda. Štaviše, unutar

pojedinih sektora, kao što su zdravstvo i obrazovanje, potrebno je provesti strukturalne reforme koje će

povećati efikasnost potrošnje.

Ĉetvrti izazov je završiti sveukupnu fiskalnu arhitekturu u zemlji jaĉanjem Fiskalnog vijeća. BiH

nema autonomiju u svojoj monetarnoj politici, stoga je fiskalna politika jedini instrument preostao za

upravljanje agregatnom potraţnjom. BiH je takoĊe veoma decentralizirana zemlja, što dodatno oteţava

efektivnu koordinaciju fiskalne politike. Fiskalno vijeće bi trebalo biti kljuĉna institucija u BiH za

upravljanje fiskalnom politikom. MeĊutim, kao što se vidi iz prolongiranog budţetskog zastoja na

11

Fiskalnom vijeću od oktobra 2010. i nedavnog prestanka otplate meĊunarodnog duga, evidentno je da

sveukupna fiskalna arhitektura još uvijek nije završena.

Ovaj je izvještaj organiziran u osam poglavlja, gdje se u prvom ukratko opisuje politiĉko

okruţenje. U skladu s gore navedenim, identificiraju se neke od karakteristika sadašnjeg sistema i

nedavne prošlosti koje utiĉu na upravljanje javnim resursima, ali suzdrţava se od davanja preporuka

politiĉke prirode.

Drugo poglavlje ispituje nedavna ekonomska dešavanje i strukturu prihoda i rashoda. Navodi kako

se veliĉina javnog sektora povećala u periodu prije 2008. bez postavljanja solidnih temelja za ekonomski

rast. Prati kako je došlo do rasta tekuće potrošnje i povećanja nameta na radnu snagu. Istiĉe rizike

svojstvene sadašnjoj situaciji, gdje se dozvolio rast fiskalno-finansijskih zahtjeva u uslovima turbulentnih

kretanja u svijetu i naglog smanjenja pristupa meĊunarodnom finansiranju. Daje sljedeće preporuke:

Ojaĉati ulogu Fiskalnog vijeća i unaprijediti fiskalno upravljanje.

Smanjiti obim poreskog opterećenja, posebno radne snage.

Preoblikovati javne rashode, koji su trenutno prekomjerno koncentrirani na tekuću potrošnju,

ukljuĉujući plate, penzije i socijalne transfere.

Smanjiti prekomjeran rast javnog sektora povećanjem efikasnosti potrošnje.

Narednih šest poglavlja detaljno ispituju kako provesti te preporuke u pojedinim sektorima.

Treće poglavlje se bavi penzijama i socijalnim transferima. Analiza ovog poglavlja zakljuĉuje da su

penzije i socijalni transferi, pored plata u javnom sektoru, dva glavna krivca za prekomjernu tekuću

potrošnju. Oni utjelovljuju slabu stimulaciju za prijavljivanje radne snage u formalni sektor i slabo su

ciljani. Penzioni sistem karakteriziraju velike naknade, veliki omjer zavisnosti, mali broj osiguranika,

veliki broj prijevremenih penzija, neprimjereni omjeri i kriteriji za invalidske penzije, te prisutnost

„povlaštenih― penzija bez osiguranog finansiranja. MeĊutim, postoje znaĉajne razlike izmeĊu sistema u

dva entiteta. Republika Srpska (RS) je nedavno usvojila novi zakon, koji uvodi postepeno povećanje dobi

penzionisanja za ţene i prelazi na bodovni sistem, koji će dovesti do ravnomjernije obraĉunske stope – što

predstavlja pozitivne promjene. Ipak, ranija verzija zakona je RS više pribliţavala najboljim

meĊunarodnim praksama. Nije vjerovatno da će verzija zakona koja je konaĉno usvojena, omogućiti punu

fiskalnu odrţivost penizonog sistema, pa će u budućnosti biti potrebne dalje izmjene. Za RS se

preporuĉuju sljedeće mjere:

Uvesti stroga ograniĉenja za prijevremeno penzionisanje.

Uspostaviti aktuarska smanjenja penzije za one koji odu u prijevremenu penziju.

Ukinuti dvostruko korištenje prava po osnovu ratnih naknada i penzija.

Revidirati formulu za invalidske penzije u cilju davanja većih iznosa naknada manjem broju

korisnika, koji ispunjavaju uslove za invalidsku penziju.

Dati pravo na porodiĉnu penziju samo u dobi penzionisanja i ukinuti to pravo u sluĉaju

sklapanja novog braka.

U FBiH je sloţeni sistem „koeficijenata―, uveden da bi se ograniĉili troškovi, kao i brojna ad hoc

usklaĊivanja, proizveo penzioni sistem koji je nejasan i koji se u osnovi ne moţe spasiti. U FBiH je

neophodan kompletan preobraţaj, koji bi se trebao provesti prema sljedećim preporukama:

Revidirati strukturu naknada, ukidanjem koeficijenta kako se sada primjenjuje.

Uvesti stroga ograniĉenja za prijevremenu penziju.

Uspostaviti aktuarska smanjenja penzije za one koji odu u prijevremenu penziju.

Ukinuti dvostruko korištenje prava po osnovu ratnih naknada i penzija.

12

Postroţiti uslove invalidnosti i revidirati strukturu naknade da bude u skladu s novom

starosnom strukturom.

Dati pravo na porodiĉnu penziju samo u dobi penzionisanja i ukinuti to pravo u sluĉaju

sklapanja novog braka.

Izdvojiti povlaštene penzije iz mase za redovne penzije, finansirati ih odvojeno i pribliţiti ih

redovnim penzijama.

Ograniĉiti indeksiranje naknada na kretanje cijena, umjesto plata.

BiH ima istoriju velike i fiskalno neodrţive potrošnje na gotovinske transfere koji nisu zasnovani na

doprinosima, meĊu kojima dominiraju programi namijenjeni zaštiti boraca i/ili ĉlanova njihovih porodica.

Taj je sistem skup i slabo ciljan. U 2010., Vlade FBiH i RS su krenule u pravcu restrukturiranja rashoda

na socijalnu pomoć u cilju rješavanja tih problema putem usvajanja Okvirnih zakona o ciljanju

gotovinskih naknada pojedincima, koji su pripremili teren za prelazak s pristupa socijalnoj pomoći

dominantno zasnovanog na pravima, na pristup fokusiran na potrebama korisnika. MeĊutim,

implementacija tih zakona je doţivjela potpuni neuspjeh, bez ikakvog napretka na poboljšanju praviĉnosti

i fiskalne odrţivosti gotovinskih transfera koji nisu zasnovani na doprinosima. Preporuĉuju se sljedeće

mjere:

Izbjegavati dodavanje novih prava, posebno za sve borce i ĉlanove njihovih porodica.

Kao prioritet, u 2012. Ministarstvo rada i socijalne politike FBiH treba revidirati postojeći

Zakon o osnovama socijalne zaštite u FBiH ili ga zamijeniti novim zakonom/zakonima.

Provesti pravne, administrativne i fiskalne mjere za ograniĉavanje troškova boraĉkih naknada

primjenom zakonodavstva koje je usvojeno i koje se trebalo poĉeti primjenjivati od januara

2011.

Uraditi aţurirane alate za unaprjeĊenje ciljanja civilnih naknada koje nisu zasnovane na

doprinosima, u cilju dopiranja do siromašnih i najugroţenijih.

Donijeti efektivne mehanizme ciljanja za boraĉke naknade, imajući u vidu njihovu dvostruku

ulogu (socijalna zaštita i ratne zasluge) uz ukidanje naknada za bogate korisnike.

Proširiti podršku za borce koji izgube gotovinske naknade (kao posljedica reforme) pruţanjem

usluga zapošljavanja, podrške za pokretanje malog biznisa, obuke i prekvalifikacije.

Uvesti promjene u dizajnu programa socijalne pomoći, da bi se ukinulo njihovo potencijalno

destimulativno djelovanje na rad i pojaĉala kompatibilnost poticaja programa socijalne

pomoći, za olakšanje prelaska sa socijalne pomoći na zaposlenost.

Unaprijediti ekonomiĉnost, transparentnost i odgovornost administracije naknada.

Pojaĉati napore na reviziji zakonitosti korištenja prava.

Ĉetvrto poglavlje se bavi platama u javnom sektoru

Sveukupan nivo plata i naknada u BiH je velik u poreĊenju s većinom ostalih zemalja. Obzirom na to, kao

i na neizvjesne izglede za rast i raspoloţivost fiskalnih resursa u narednom periodu, jasno je da su

potrebne mjere za smanjivanje tih troškova. MeĊutim, primijenjeni pristup mora ukljuĉiti mnogo više od

jednostavnog rezanja svima redom, koje ne rješava strukturalne probleme u sadašnjim modelima naknada.

Štaviše, promjene se moraju prihvatiti kao praviĉne i trebaju biti potkrijepljene novim institucionalnim

aranţmanima da bi mogle imati trajan efekt. Imajući to na umu, predlaţu se sljedeće mjere:

Uspostaviti prikladne kontrole uspostavljanja novih radnih mjesta (posebno na nivou drţave i

FBiH) i redovno pratiti broj zaposlenih u svrhu kontrole zapošljavanja i rashoda na plate.

Racionalizirati veliki broj trenutno nepopunjenih radnih mjesta u sistematizaciji i u skladu s

tim smanjiti izdvajanja za plate.

13

Sistematski pratiti broj zaposlenih da bi se osigurao nadzor nad uspostavljanjem novih radnih

mjesta i kontrola zapošljavanja za sve kategorije javnih uposlenika, što bi olakšalo upravljanje

potrošnjom na plate.

Redovno pratiti zapošljavanje i nivo plata i u drugim sektorima pored javne administracije,

obzirom da na njih otpada najveći dio zapošljavanja u javnom sektoru.

Smanjiti troškove raznih dodataka na plate u kombinaciji sa sljedećim mjerama:

o Zakonom ukinuti dodatne naknade (npr. za rad u komisijama i radnim grupama), jer one

predstavljaju nepotrebne dodatke na plate za funkcije koje spadaju u redovne duţnosti.

o Ukinuti prava na univerzalne naknade (npr. topli obrok), njihovim ukljuĉivanjem u

osnovnu platu, kao što je uĉinjeno u RS.

o Ograniĉiti pravo na naknade za smještaj, odvojeni ţivot i posjete porodici za zvaniĉnike

koji rade van mjesta prebivališta (npr. samo na diplomate koji rade u inostranstvu) i

ograniĉiti vremensko trajanje (npr. do tri mjeseca) za druge zvaniĉnike nakon preseljenja

prilikom prvog zapošljavanja u javnoj administraciji.

Smanjiti ostale kategorije tekuće potrošnje vezane za broj zaposlenih, kao što su sluţbena

putovanja, najam prostorija i telekomunikacije.

Smanjiti broj pomoćnog osoblja ugovaranjem tih funkcija sa vanjskim izvršiocima ili

prebacivanjem tih sluţbenika na ugovore po zakonu o radu.

Povećati fleksibilnost u pregovorima sa Sindikatom radnika u javnom sektoru, da bi se u

budućnosti izbjegla nezakonita smanjenja potrošnje na plate.

Poboljšati koordinaciju u planiranju potrošnje na plate na Fiskalnom vijeću.

Peto poglavlje se bavi zdravstvenim sektorom. Ukupna potrošnja na zdravstvo u BiH raste po

neodrţivoj stopi. Doprinosi za zdravstveno osiguranje su veliki u oba entiteta. Preko 50 procenata

korisnika zdravstvenih usluga pokrivenih zdravstvenim osiguranjem (penzioneri, nezaposleni, invalidi i

borci) su osloboĊeni plaćanja doprinosa, a njihovo zdravstveno osiguranje se finansira transferima iz

drugih van-budţetskih fondova i iz generalnih prihoda. Ovi pritisci su doveli do nagomilavanja dugova,

posebno u RS gdje ih je MMF u aprilu 2011. procijenio na 93 miliona KM, što predstavlja znaĉajno

povećanje u odnosu na 48 miliona KM u 2009. Finansijska odrţivost zdravstvenog sistema je ozbiljan

problem u oba entiteta, obzirom da su neplaćeni dugovi prema bolnicama i osoblju znaĉajni.

Bez obzira na velike zdravstvene rashode, koji se i dalje rapidno povećavaju, zdravstveni ishodi generalno

zaostaju za zemljama u regiji. Jedan od osnovnih uzroka je velika fragmentacija zdravstvenog sistema u

BiH, naroĉito u FBiH, gdje je nadleţnost za zdravstvene usluge na kantonima, tako da zdravstveni sektor

u FBiH ukljuĉuje Federalno Ministarstvo zdravstva (MoH), 10 kantonalnih Ministarstava zdravstva,

Federalni zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja (HIF), 10 kantonalnih Zavoda zdravstvenog

osiguranja, i 11 Zavoda za javno zdravstvo (IPH). Zdravstveni sistem u RS je centraliziran na nivou

entiteta. Drugi problemi vezani za efikasnost ukljuĉuju velik broj nemedicinskog osoblja u FBiH, kao i

nastavak finansiranja zasnovanog na inputima, umjesto na potrebama stanovništva ili zdravstvenim

ishodima.

Zdravstveni rashodi imaju efekt osiromašenja na veliki broj domaćinstava u BiH, što odraţava relativno

visok nivo plaćanja iz vlastitog dţepa, na koje otpada preko 40 procenata ukupne zdravstvene potrošnje.

Na lijekove otpada znaĉajan dio (30 procenata) plaćanja domaćinstava u BiH. U BiH je sektor za lijekove

izuzetno fragmentiran. Svaki od 13 Zavoda zdravstvenog osiguranja ima svoja pravila i procedure

nabavke lijekova i liste esencijalnih lijekova. Naţalost, takva decentralizirana nabavka rezultira većim

cijenama i znaĉajnom varijacijom cijena izmeĊu kantona i entiteta. Regulacija nije transparentna, a anketa

uraĊena za PEIR je otkrila, za polovinu generiĉkih lijekova iz uzorka, razliku u cijeni izmeĊu kantona od

preko 50 procenata.

14

Preporuke za zdravstveni sektor su sljedeće:

Proširiti udruţivanje rizika vezano za bolniĉko zbrinjavanje i lijekove.

Preispitati oslobaĊanja od doprinosa i razmotriti prebacivanje naplate i kontrole zdravstvenih

doprinosa, barem na entitetski nivo, da bi se pomoglo povećanju naplate.

Riješiti dugove u zdravstvenom sektoru. U RS se dugovi povećavaju do alarmantnih nivoa

obzirom da nije bilo transfera iz generalnih prihoda za pokrivanje deficita.

Smanjiti fragmentaciju i dupliranje funkcija. U FBiH postoji znaĉajno dupliranje uloga i

funkcija izmeĊu Ministarstava zdravstva i Zavoda za javno zdravstvo u smislu administracije

zdravstvene zaštite.

Iskoristiti reformu vezanu za uvoĊenje porodiĉne medicine da bi se povećala produktivnost

primarne zdravstvene zaštite (PHC) i provoĊenje prevencije.

Razmotriti reformu finansiranja bolnica. Efikasnost bolnica je i dalje vrlo mala, a reforme

finansiranja, poput sistema plaćanja po sluĉaju, npr. dijagnostiĉki srodne grupe (DRG), bi

mogle dati poticaje i upravljaĉke alatke za povećanje efikasnosti.

Centralizirati nabavku lijekova, barem na entitetski nivo.

Šesto poglavlje se bavi obrazovanjem. Za razliku od stanja u drugim sektorima, i uprkos nedavnim

povećanjima, ĉini se da sveukupna potrošnja na obrazovanje nije prekomjerna, niti izvan okvira potrošnje

u drugim zemljama. MeĊutim, raspodjela potrošnje unutar sektora i razne prakse koje utiĉu na efikasnost

potrošnje, uzrokuju zabrinutost. Uĉenici u BiH pokazuju slabe rezultate na meĊunarodnim testovima. Ĉak

i uz sadašnji nivo javne potrošnje, uĉenici u BiH bi mogli ostvarivati bolje rezultate obzirom na bolji

ambijent za uĉenje.

Nedavno naglo povećanje plata zaposlenima u osnovnom i srednjem obrazovanju, posebno u RS je

onemogućilo rast potrošnje na druge stavke i kapitalne investicije. Uĉitelji su već sada nešto (FBiH u

prosjeku) ili znaĉajno (RS) preplaćeni u smislu omjera njihovih plata i BDP-a po stanovniku. Potrebna je

i preraspodjela rashoda izmeĊu nivoa obrazovanja. Potrebna su veća ulaganja u predškolsko i visoko

obrazovanje, koji su zanemareni, na što jasno ukazuju izuzetno niske stope upisa na te nivoe obrazovanja.

Dok su stope upisa u osnovno (1-4 razred) i niţe srednje (5-8/9 razred) obrazovanje razumno visoke,

stopa upisa u više srednje je vrlo niska u poreĊenju sa susjednim zemljama. Vlada treba ispitati razloge

tako niskog nivoa upisa u više srednje nivoe i poduzeti neophodne radnje za poboljšanje upisa.

PEIR iz 2006. je preporuĉio uvoĊenje finansiranja škola po uĉeniku, koje bi zamijenilo postojeće

finansiranje zasnovano na inputima. Oĉekuje se da finansiranje škola zasnovano na broju uĉenika

(outputima) pomogne povećanju efikasnosti, praviĉnosti i transparentnosti finansiranja škola ako bi se

dosljedno primjenjivalo.

Postoje znaĉajne razlike u efikasnosti potrošnje na obrazovanje izmeĊu entiteta i izmeĊu kantona u FBiH.

Neki od kantona su efikasniji (npr. veći omjer uĉenik-nastavnik, veća prosjeĉna veliĉina odjeljenja, veći

broj ĉasova po nastavniku, sporije povećanje plata) od drugih. MeĊutim, da bi se poboljšala efikasnost i

praviĉnost finansiranja škola, potrebna je analiza detaljnijih podataka na nivou škola. Na primjer, bez

poznavanja geografskih, socio-ekonomskih i demografskih uslova, teško je prosuditi kolika bi bila

adekvatna veliĉina odjeljenja ili omjera uĉenik-nastavnik za bilo koju konkretnu školu ili kanton. TakoĊe,

bitne su i informacije o ishodima znanja uĉenika na osnovu nacionalnih testiranja, da bi se mogla mjeriti

efikasnost i efektivnost potrošnje.

Preporuke za obrazovni sektor su sljedeće:

Ograniĉiti dalje ukupna izdavanje za plate.

15

Utvrditi strukturu plata s većim rasponom izmeĊu najveće i najmanje, uzimajući u obzir

kvalifikacije, iskustvo, rezultate nastavnika, i druge kriterije, da bi se privukli i zadrţali

kvalificiraniji nastavnici.

Izvršiti preraspodjelu potrošnje izmeĊu nivoa obrazovanju u svjetlu povećanja potrošnje na

predškolsko i visoko obrazovanje.

Riješiti pitanje kvaliteta u višem srednjem obrazovanju u kojem su ukorijenjene niske stope

upisa na taj nivo obrazovanja.

Uvesti finansiranje škola po uĉeniku koje bi zamijenilo postojeći sistem finansiranja zasnovan

na inputima.

Uspostaviti Informacioni sistem za upravljanje obrazovanjem koji obuhvata:

o Karakteristike škola: pored ukupnog broja uĉenika, odjeljenja i nastavnika, moraju se

prikupljati detaljnije informacije o školskim objektima i opremi, školskom osoblju (uz

detaljan opis radnog mjesta, kvalifikacije, platni razred, itd.), te osnovne informacije o

uĉeniku (ukljuĉujući etniĉku pripadnost, jezik na kojem prati nastavu, demografske

karakteristike, itd.)

o Podaci o finansiranju obrazovanja na nivou škola

o Demografski i podaci o zajednici

o Nacionalna testiranja uĉenika.

Sedmo poglavlje se bavi šumarstvom. Nedavno istraţivanje (Drţavna inventura šuma iz 2010.) ukazuje

da je šumski pokrivaĉ u BiH mnogo veći, a šume u mnogo boljem stanju, nego što se ranije mislilo. U

skladu s tim odrţivi prirast se sada procjenjuje na oko 11 miliona m3

u poreĊenju sa sadašnjim etatom od

samo oko 6 – 7 milona m3. Stoga bi doprinos šumarskog sektora ekonomiji mogao biti povećan,

povećanjem sjeĉe drveta. MeĊutim, vlada ima većinsko prisustvo u sektoru i potrebne su brojne promjene

u poslovanju sektora da bi se odblokirao taj potencijal. Ne bi se trebalo pretjerivati s isticanjem koristi od

toga. Šumarstvo trenutno ostvaruje oko 2,5 procenta BDP-a, ukljuĉujući i drvnu industriju, dakle ĉak i

znaĉajno povećanje sjeĉe ne bi ostvarilo više od dodatnih 1,5 procenat BDP-a. Ipak, to nije zanemariv

iznos, a problemi koji postoje u sektoru predstavljaju izazove javnih rashoda i upravljanja javnim

sektorom u širem smislu.

Samo 20 procenata šuma je u privatnom vlasništvu – uglavnom u malim izoliranim parcelama ĉija

eksploatacija nije efikasna. Javne šume su u vlasništvu dva entiteta, i ne postoji šumarska politika na

drţavnom nivou. Postoji vrlo sloţen niz institucija ĉije se funkcije preklapaju, a koje se bave

eksploatacijom šumskih resursa, i kao i u drugim sektorima, dosta se razlikuju meĊu entitetima. U FBiH

nadleţnost je prenesena kantonima, koji je prenose Kantonalnim preduzećima za upravljanje šumama.

Aranţmani u RS su donekle centralizirani, ali u oba entiteta nedostaje sveukupni smjer politike,

operativne jedinice imaju prekobrojno osoblje sa zastarjelim kvalifikacijama, a ĉini se da se stavlja

naglasak na zadrţavanje ranih mjesta (ukljuĉujući i za boraĉku populaciju), umjesto na eksploataciju

resursa na najefikasniji naĉin.

Znaĉajno je pitanje vezano za utvrĊivanje cijena posjeĉenog drveta. Raniji pokušaji komercijalnog

utvrĊivanja cijena putem licitacija su potkopani zbog varijacija meĊunarodnih cijena, pa se trenutno

većina drveta prodaje po administrativno utvrĊenim cijenama koje ne odraţavaju maksimalnu vrijednost

resursa. Razmatrane su razne sheme koje bi ojaĉale ulogu privatnog sektora. MeĊutim tu se javljaju neka

osnovna politiĉka pitanja. Uprkos oĉitom nedostatku spoznaja o veliĉini i kvalitetu zaliha resursa,

funkcije monitoringa šuma i kontrole se obavljaju razumno dobro u BiH, a nelegalna i prekomjerna sjeĉa

šuma, s kojima se suoĉava šumarski sektor u mnogim drugim zemljama, nisu problem u BiH.

Preporuke za šumarski sektor su sljedeće:

16

Poboljšati stanje pristupnih puteva da bi se pomoglo povećanju proizvodnje, povećati

efikasnost sjeĉe i povećati udio šumarstva u BDP-u.

Identificirati i smanjiti neproduktivnu radnu snagu u javnim institucijama šumarskog sektora u

cilju unaprjeĊenja produktivnosti i profitabilnosti.

Znaĉajno ulagati u ljudske resurse putem razvoja dodatnih vještina u oblastima poslovnog i

organizacionog razvoja, promjene i upravljanja promjenom, procjene investicija, analiza

ekonomiĉnosti, procesa izrade budţeta, podizanja svijesti javnosti i komunikacije.

Provesti institucionalne promjene u FBiH: prenijeti nadleţnost za osiguranje i zaštitu šumskih

resursa Kantonalnim preduzećima za upravljanje šumama; uĉiniti Kantonalne uprave za

šumarstvo podreĊenima Federalnoj šumarskoj upravi i da efektivno posluju kao organizacije

kćeri; dati Finansijskoj policiji iskljuĉivu nadleţnost za kontrolu OKFŠ; povećati broj

zaposlenih u Sektoru šumarstva u Federalnom Ministarstvu u skladu s njegovim

nadleţnostima. U RS preispitati broj zaposlenih i uloge Sektora za šumarstvo unutar

Ministarstva i Agencije za šumarstvo.

Veća Kantonalna preduzeća za upravljanje šumama u FBiH i JPŠ Šume RS trebaju provesti

sveobuhvatan Pregled poslovnih procesa (BPR) za sve glavne procese u svojim

organizacijama da bi utvrdili mogućnosti za njihova unaprjeĊenja, povećanje kvaliteta i

smanjenje troškova.

Utvrditi transparentan i trţišno zasnovan mehanizam za prodaju drveta na naĉin koji

omogućava nezavisnu verifikaciju i koji ima definitivan vremenski okvir i indikatore

implementacije.

Utvrditi sveukupan nivo OKFŠ na osnovu temeljite analize ekonomiĉnosti i koji odraţava

pravu vrijednost javnog dobra koje se pruţa. Sistem raspodjele naplaćene OKFŠ i njena

kasnija isplata trebaju biti jasni i transparentni uz punu mogućnost sljedivosti i odgovornosti.

U ovom stadiju, privatizacija se ne smatra odrţivom opcijom u BiH zbog: (a) nepostojanja

primjerenih trţišnih cijena za utvrĊivanje vrijednosti prava na sjeĉu/koncesiju za drvo; i (b)

prisustva slabih institucija i nedostatak kapaciteta za efektivno provoĊenje zakonskog okvira.

TakoĊe postoji rizik da bi privatizacija mogla dovesti do prekomjerne eksploatacije što bi

rezultiralo degradacijom šume, erozijom tla i štetama po okoliš.

Osmo poglavlje se bavi energetskim sektorom. Tri su osnovna pitanja u sektoru energetike. Prvo se

tiĉe ĉinjenice da postoje veliki rudnici uglja koji trenutno prave znaĉajne gubitke. Drugo je da su javne

elektroprivrede prisiljene da ih preuzmu u svoje poslovanje i da bez reforme tarifa neće biti finansijski

odrţive. To će onemogućiti izvršenje njihovih vlastitih investicionih potreba za zadovoljavanje buduće

potraţnje, ukljuĉujući i potencijalno profitabilni izvoz u regiju. TakoĊe će onemogućiti uĉestvovanje

privatnog sektora u proizvodnji energije. Konaĉno, postoje problemi vezani za efikasnost u cijelom

sektoru: u proizvodnji uglja i elektriĉne energije, zbog nedovoljno investicija i odrţavanja; i u potrošnji,

naroĉito elektriĉne energije za zagrijavanje zgrada.

Ovaj sektor ima znaĉajan potencijal za uticaj na vladine finansije, a takoĊe moţe biti od kritiĉnog znaĉaja

za sveukupan ekonomski razvoj. Potraţnja za energijom snaţno raste, predvodi je potrošnja u

domaćinstvima i transportu, dok industrijska potrošnja, zapravo, pada. Krajnje korištenje energije je

izuzetno neefikasno. Na sektor graĊevinskih objekata (privatni, javni, stambeni objekti) otpada jedna

trećina krajnje potrošnje energije. Zgrade imaju generalno lošu izolaciju, zbog ĉega se gubi više od 30

procenata toplote. Pored toga, obzirom da pokrivenost plinskom distributivnom mreţom nije potpuna,

većina domaćinstava svoje potrebe za grijanjem zadovoljava neefikasnim korištenjem elektriĉne energije.

Kao rezultat, oko 65 procenata ukupne potrošnje elektriĉne energije potrošene u 2009. je otišlo na sektor

stambenih i javnih objekata.

17

Potrebne su znaĉajne investicije za završetak rehabilitacije elektro-energetske infrastrukture. Proizvodnja

se nije vratila na predratne nivoe (14,6 TWh u 1990.), a njena je efikasnost još uvijek mala (oko 30

procenata) zbog nedostatka odrţavanja i rezervnih dijelova, i spore zamjene zastarjelih jedinica. Biće

potrebna brojna povećanja kapaciteta postojećih i izgradnja novih objekata da bi se zadovoljila rastuća

potraţnja. U uslovima sadašnjih politika finansiranja, takve će investicije biti izazov.

Energetski sektor u BiH se karakterizira velikim omjerom drţavnog vlasništva i velikim potrebama za

kapitalnim izdacima, posebno za infrastrukturu rudnika uglja i elektriĉne energije. Iz uglja potiĉe 65

procenata proizvodnje i isporuke elektriĉne energije, a 75 procenata proizvedenog uglja se prodaje

Elektroprivredama. Stoga su sudbine ove dvije industrije usko povezane. Investicije potrebne za njih, da

bi mogle pouzdano zadovoljiti potraţnju, se procjenjuju na preko 4 milijarde eura u periodu do 2020. Za

sada elektro-energetski sektor je finansijski odrţiv i kreditno sposoban, te je kao takav sposoban pokrivati

svoje troškove i finansirati kapitalne rashode. MeĊutim, rudnici uglja u FBiH se suoĉavaju sa znaĉajnim

nedostatkom investicija u moderne tehnologije, cijenama ispod proizvodnih troškova (što je efektivno

subvencioniranje proizvodnje elektriĉne energije) i velikim troškovima zbog niske produktivnosti.

Nagomilali su ogromne dugove po osnovu neuplaćenih doprinosa za penzioni, zdravstveni i druge

fondove, pri ĉemu su do kraja 2008. te obaveze ukupno prelazile 265 miliona KM (135 miliona eura). Za

rješavanje dugotrajnih ekonomskih poteškoća u sektoru rudnika uglja, Vlada FBiH je odluĉila pripojiti

rudnike uglja jednoj od Elektroprivreda u njenom vlasništvu.

Ovo restrukturiranje sektora rudnika uglja je, naravno, imalo znaĉajan fiskalni uticaj na Vladu FBiH.

Nakon spajanja, Vlada FBiH je preuzela obaveze po osnovu poreza na prihod i penzijskih doprinosa. Te

obaveze se finansiraju direktno iz budţeta i trebaju se amortizirati tokom perioda od sedam godina. Ali tu

nije kraj priĉe. Druga znaĉajna obaveza rudnika prema dobavljaĉima ostaje uknjiţena na Elektroprivredi.

Štaviše, Elektroprivrede moraju izvršiti znaĉajna ulaganja da bi povećale produktivnost i osigurale

dodatne kapacitete, da bi mogle zadovoljiti rastuću potraţnju.

MeĊutim, postojeći i oĉekivani nivoi tarifa nisu adekvatni da se odrţe potrebne investicije, ĉime se

nameće rizik po finansijsku i poslovnu odrţivost sektora. Na ove probleme se nadovezuje fragmentirana

regulativa proizvodnje i distribucije na drţavnom i entitetskom nivou. Postoje tri odvojena elektro-

energetska regulatora. Prvo, Drţavna elektro-energetska regulatorna komisija sa sjedištem u Tuzli,

nadleţna za tarife prenosa. Potom odvojeni regulatori na entitetskom nivou. Federalna elektro-energetska

regulatorna komisija sa sjedištem u Mostaru, nadleţna za proizvodnju i distribuciju u FBiH. Elektro-

energetska regulatorna komisija RS sa sjedištem u Trebinju je nadleţna za proizvodnju i distribuciju

elektriĉne energije u RS. Elektro-energetski regulatori su nadleţni za izdavanje licenci, predlaganje tarifa

za pristup mreţi i cijene elektriĉne energije za krajnje korisnike, te zaštitu potrošaĉa. Bez rješavanje

pitanja oĉekivanih nivoa tarifa koji će omogućavati investicije za povećanje produktivnosti, sektor će

neizbjeţno imati dalja potraţivanja iz budţeta.

Sama usklaĊivanja cijena bi pomogla povećanju energetske efikasnosti. Ali potrebne su i dalje mjere za

podizanje svijesti, uvoĊenje standarda i propisa i davanje informacija javnosti.

Da bi se smanjio potencijalni teret elektro-energetskog sektora po javne finansije unaprjeĊenjem njegove

finansijske i poslovne odrţivosti, predlaţu se sljedeće mjere:

Nastaviti s restrukturiranjem i modernizacijom rudnika uglja unutar novog institucionalnog

ustrojstva. Napori se trebaju fokusirati na unaprjeĊenje efikasnosti usvajanjem modernih

tehnologija i povećanjem produktivnosti radne snage.

Nastaviti s restrukturiranjem elektro-energetskog sektora u pravcu EU standarda za

korporativno upravljanje i donijeti tarife koje u potpunosti pokrivaju troškove, uz istovremeno

uspostavljanje ciljanih mehanizama socijalne zaštite za ugroţene grupe.

18

Pripremiti i usvojiti investicionu strategiju za svaku elektroprivredu na osnovu komparativnog

plana investicija s najniţim troškovima koji uzima u obzir predviĊanja potraţnje za

elektriĉnom energijom na nivou entiteta, drţave i regije. TakoĊe se trebaju razmotriti opcije za

ukljuĉivanje privatnog sektora.

Za unaprjeĊenje efikasnosti javne potrošnje na energetske usluge, vlasti bi trebale provesti set mjera

Energetske efikasnost (EE), ukljuĉujući sljedeće:

Provesti program energetske efikasnosti za javne objekte, fokusirajući se, na primjer, na škole

i bolnice.

Donijeti osnovni zakonski okvir i uspostaviti institucionalne aranţmane, ukljuĉujući

uspostavljanje „agencije za promjene― koja bi vodila implementaciju programa energetske

efikasnosti.

Uspostaviti sveobuhvatno i sistematiĉno prikupljanje energetskih podataka i pokrenuti ciljane

informativne kampanje.

Uspostaviti mehanizam finansijske podrške za investicije u energetsku efikasnost, kao što je

Fond za energetsku efikasnost.

19

Najprioritetnije preporuke

Kratkoroĉne Srednjoroĉne

Fiskalne

Ojaĉati ulogu Fiskalnog vijeća;

Preoblikovati javne rashode, koji su trenutno

prekomjerno koncentrirani na tekuću potrošnju,

ukljuĉujući plate, penzije i socijalne transfere.

Smanjiti obim poreskog opterećenja, posebno na

radnu snagu;

Osigurati da svako smanjenje nameta na radnu

snagu bude praćeno smanjenjem prava ili

povećanjem prihoda koji dovode do manjih

poremećaja, da bi se oĉuvala fiskalna stabilnost;

Smanjiti prekomjeran rast javnog sektora

povećanjem efikasnosti potrošnje, naroĉito na

zdravstvo i obrazovanje.

Penzije u RS

Uvesti stroga ograniĉenja za prijevremeno

penzionisanje;

Uspostaviti aktuarska smanjenja penzije za

prijevremeno penzionisanje.

Penzije u FBiH

Revidirati strukturu naknada, ukidajući postojeći

koeficijent;

Uvesti stroga ograniĉenja za prijevremeno

penzionisanje;

Uspostaviti aktuarska smanjenja penzije za

prijevremeno penzionisanje;

Postroţiti uslove za invalidnost i revidirati strukturu

naknada da odgovara novoj dobnoj strukturi;

Izdvojiti povlaštene penzije iz mase redovnih

penzija, finansirati ih odvojeno i pribliţiti ih

redovnim penzijama;

Ograniĉiti indeksiranje penzija na kretanje cijena, a

ne plata.

Gotovinski transferi koji nisu zasnovani na doprinosima

Izbjegavati uvoĊenje novih naknada, posebno za

sve borce i ĉlanove njihovih porodica;

Kao prioritet, u 2012., FBiH Ministarstvo rada i

socijalne politike treba revidirati sadašnji Zakon o

osnovama socijalne zaštite u FBiH ili ga zamijeniti

novim zakonom/zakonima;

Provesti zakonske, administrativne i fiskalne mjere

za smanjenje troškova boraĉkih naknada primjenom

zakonodavstva koje je usvojeno i ĉija je primjena

trebala poĉeti od januara 2011.;

Pojaĉati napore na reviziji zakonitosti korištenja

prava.

Donijeti efektivne mehanizme ciljanja za boraĉke

naknade imajući na umu njihovu dvostruku ulogu

(socijalna zaštita i ratne zasluge), uz ukidanje

naknada za bogate korisnike;

Diversificirati podršku za borce koji izgube

gotovinske naknade (kao posljedica reforme)

pruţanjem usluga zapošljavanja, podrške za

pokretanje malog biznisa, obuke i prekvalifikacije;

Unaprijediti ekonomiĉnost, transparentnost i

odgovornost administracije naknada;

Uraditi aţurirane alate za unaprjeĊenje ciljanja

civilnih naknada koje nisu zasnovane na

doprinosima u cilju dopiranja do siromašnih i

najugroţenijih;

Uvesti promjene u dizajnu programa socijalne

pomoći da bi se ukinulo njihovo potencijalno

destimulativno djelovanje na rad i pojaĉala

20

kompatibilnost poticaja programa socijalne pomoći

za olakšanje prelaska sa socijalne pomoći na

zaposlenost.

Plate u javnom sektoru

Uspostaviti prikladne kontrole subjekata (posebno

na nivou drţave i FBiH) i redovno pratiti broj

zaposlenih u svrhu kontrole zapošljavanja i rashoda

na plate;

Racionalizirati veliki broj trenutno nepopunjenih

radnih mjesta u sistematizaciji i u skladu s tim

smanjiti izdvajanja za plate;

Smanjiti troškove raznih dodataka na plate u

kombinaciji sa sljedećim mjerama:

o Zakonom ukinuti dodatne naknade (npr. za rad u

komisijama i radnim grupama), jer one

predstavljaju nepotrebne dodatke na plate za

funkcije koje spadaju u redovne duţnosti.

o Ukinuti prava na univerzalne naknade (npr. topli

obrok), njihovim ukljuĉivanjem u osnovnu platu,

kao što je uĉinjeno u RS.

o Ograniĉiti pravo na naknade za smještaj, odvojeni

ţivot i posjete porodici za zvaniĉnike koji rade van

mjesta prebivališta (npr. samo na diplomate koji

rade u inostranstvu) i ograniĉiti vremensko trajanje

(npr. do tri mjeseca) za druge zvaniĉnike nakon

preseljenja prilikom prvog zapošljavanja u javnoj

administraciji.

Sistematski pratiti broj zaposlenih da bi se osigurao

nadzor nad subjektima i kontrola zapošljavanja za

sve kategorije javnih uposlenika što bi olakšalo

upravljanje potrošnjom na plate;

Redovno pratiti zapošljavanje i nivo plata i u

drugim sektorima pored javne administracije,

obzirom da na njih otpada najveći dio zapošljavanja

u javnom sektoru;

Smanjiti ostale kategorije tekuće potrošnje vezane

za broj zaposlenih kao što su sluţbena putovanja,

najam prostorija i telekomunikacije;

Smanjiti broj pomoćnog osoblja ugovaranjem tih

funkcija sa vanjskim izvršiocima ili prebacivanjem

tih sluţbenika na ugovore po zakonu o radu;

Poboljšati koordinaciju u planiranju potrošnje na

plate na Fiskalnom vijeću;

Povećati fleksibilnost u pregovorima sa Sindikatom

radnika u javnom sektoru da bi se u budućnosti

izbjegla nepropisna smanjenja potrošnje na plate.

Zdravstvo

Proširiti udruţivanje rizika vezano za bolniĉko

zbrinjavanje i lijekove;

Riješiti dugove u zdravstvenom sektoru. U RS se

dugovi povećavaju do alarmantnih nivoa obzirom

da nije bilo transfera iz generalnih prihoda za

pokrivanje deficita;

Centralizirati nabavku lijekova, barem na entitetski

nivo.

Preispitati oslobaĊanja od doprinosa i razmotriti

prebacivanje naplate i kontrole zdravstvenih

doprinosa, barem na entitetski nivo, da bi se

pomoglo povećanju naplate;

Razmotriti reformu finansiranja bolnica. Efikasnost

bolnica je i dalje vrlo mala, a reforme finansiranja,

poput sistema plaćanja po sluĉaju, npr. dijagnostiĉki

srodne grupe (DRG), bi mogle dati poticaje i

upravljaĉke alatke za povećanje efikasnosti;

Smanjiti fragmentaciju i dupliranje funkcija u

FBiH.

Obrazovanje

Ograniĉiti dalje povećanje plata;

Izvršiti preraspodjelu potrošnje izmeĊu nivoa

obrazovanja u svjetlu povećanja potrošnje na

predškolsko i visoko obrazovanje;

Uvesti finansiranje škola po uĉeniku koje bi

zamijenilo postojeći sistem finansiranja zasnovan

na inputima;

Riješiti pitanje kvaliteta u višem srednjem

obrazovanju u kojem su ukorijenjene niske stope

upisa na taj nivo obrazovanja.

Utvrditi strukturu plata s većim rasponom izmeĊu

najveće i najmanje uzimajući u obzir kvalifikacije,

iskustvo, rezultate nastavnika, i druge kriterije, da bi

se privukli i zadrţali kvalificiraniji nastavnici;

Uspostaviti Informacioni sistem za upravljanje

obrazovanjem.

21

Šumarstvo

Identificirati i smanjiti neproduktivnu radnu snagu u

javnim institucijama šumarskog sektora u cilju

unaprjeĊenja produktivnosti i profitabilnosti;

Utvrditi transparentan i trţišno zasnovan

mehanizam za prodaju drveta na naĉin koji

omogućava nezavisnu verifikaciju i koji ima

definitivan vremenski okvir i indikatore

implementacije;

Utvrditi sveukupan nivo OKFŠ na osnovu temeljite

analize ekonomiĉnosti i koji odraţava pravu

vrijednost javnog dobra koje se pruţa. Sistem

raspodjele naplaćene OKFŠ i njena kasnija isplata

trebaju biti jasni i transparentni uz punu mogućnost

praćenja i odgovornosti.

Poboljšati stanje pristupnih puteva da bi se

pomoglo povećanju proizvodnje, povećati

efikasnost sjeĉe i povećati udio šumarstva u BDP;

Znaĉajno ulagati u ljudske resurse putem razvoja

dodatnih vještina u oblastima poslovanja i

organizacionog razvoja, promjene i upravljanja

promjenom, procjene investicija, analiza

ekonomiĉnosti, procesa izrade budţeta, podizanja

svijesti javnosti i komunikacije;

Veća Kantonalna preduzeća za upravljanje

šumama u FBiH i JPŠ Šume RS provesti uraditi

sveobuhvatan Pregled poslovnih procesa (BPR) za

sve glavne procese u svojim organizacijama da bi

utvrdili mogućnosti za njihova unaprjeĊenja,

povećanje kvaliteta i smanjenje troškova;

Provesti institucionalne promjene u FBiH:

prenijeti nadleţnost za osiguranje i zaštitu šumskih

resursa Kantonalnim preduzećima za upravljanje

šumama; uĉiniti Kantonalne šumarske uprave

podreĊenima Federalnoj šumarskoj upravi i da

efektivno posluju kao organizacije kćeri; dati

Finansijskoj policiji iskljuĉivu nadleţnost za

kontrolu OKFŠ; povećati broj zaposlenih u

Sektoru šumarstva u Federalnom Ministarstvu u

skladu s njegovim nadleţnostima. U RS

preispitati broj zaposlenih i uloge Sektora za

šumarstvo unutar Ministarstva i Agencije za

šumarstvo.

Energetika

Nastaviti s restrukturiranjem elektro-energetskog

sektora u pravcu EU standarda za korporativno

upravljanje i donijeti tarife koje u potpunosti

pokrivaju troškove, uz istovremeno uspostavljanje

ciljanih mehanizama socijalne zaštite za ugroţene

grupe;

Pripremiti i usvojiti investicionu strategiju za svaku

elektroprivredu na osnovu komparativnog plana

investicija s najniţim troškovima koji uzima u

obzir predviĊanja potraţnje za elektriĉnom

energijom na nivou entiteta, drţave i regije. TakoĊe

se trebaju razmotriti opcije za ukljuĉivanje

privatnog sektora.

Nastaviti s restrukturiranjem i modernizacijom

rudnika uglja unutar novog institucionalnog

ustrojstva;

Provesti program energetske efikasnosti za javne

objekte, fokusirajući se, na primjer, na škole i

bolnice;

Uspostaviti sveobuhvatno i sistematiĉno

prikupljanje energetskih podataka i pokrenuti

ciljane informativne kampanje.

22

POGLAVLJE 1: JAVNI RASHODI I POLITIĈKO OKRUŢENJE

1.1. Ovaj izvještaj pokazuje da se Bosna i Hercegovina (BiH) suoĉava s ĉetiri glavna izazova pri

unaprjeĊenju sistema javnih prihoda i rashoda. Prvi je unaprjeĊenje strukture javnih rashoda koji su u

prevelikoj mjeri koncentrirani na tekuće troškove ukljuĉujući plate, penzije i socijalne transfere. Mjera tih

vrsta rashoda je takva da onemogućava produktivniju potrošnju na stavke poput infrastrukture, te stoga

ugroţava budući rast. Ovi rashodi sadrţe krive stimulacije, a oni rashodi koji bi trebali ĉiniti dio sistema

socijalne sigurnosti, su ustvari zaĉuĊujuće neefektivni u dopiranju do siromašnih i ugroţenih. Štaviše, u

pojedinim sektorima kao što su zdravstvo i obrazovanje, postoji potreba za provoĊenjem strukturalnih

reformi koje će poboljšati efikasnost potrošnje.

1.2. Drugi je izazov unaprjeĊenje strukture sistema prihoda. Taj se sistem u velikoj mjeri zasniva

na doprinosima na plaće, što u velikoj mjeri potiĉe poslodavce i radnike na povlaĉenje u neformalni

sektor i izbjegavanje (ili utaju) tih doprinosa. Stranim investitorima i potencijalnim izvoznicima je to

teško uĉiniti, te kao posljedica oni nose neproporcionalno veći iznos doprinosa i poreza generalno. To

ugroţava strane direktne investicije i smanjuje konkurentnost i rast. Stoga postoji potreba za smanjenjem

oporezivanja rada fokusirajući se naroĉito na izmjenu stopa socijalnih doprinosa.

1.3. Treći izazov je smanjiti prekomjeran rast javnog sektora. Poreske reforme provedene prije

krize i povećanje rasta su vlastima dale prostora za naglo povećanje potrošnje. MeĊutim otišlo se i dalje

od toga, pa je povećanje potrošnje, ustvari, prevazišlo i rast prihoda i rast BDP-a. To ne samo da

predstavlja neprikladan pro-cikliĉni fiskalni stimulus, već je i rezultiralo time da BiH ima jedan od

najvećih javnih sektora u regiji – što u velikoj mjeri dovodi do rasta relativno neproduktivnih. Ovaj je

problem povećan ĉinjenicom da u BiH stanovništvo stari, što će automatski povećati fiskalni pritisak,

kako se potraţnja za socijalnim transferima na zdravstvo i penzije povećava, a baza osiguranika za

plaćanje doprinosa smanjuje. Pored toga, postoje znaĉajni fiskalni izazovi koji proistiĉu iz

elektroenergetskog sektora koji je u velikoj mjeri u drţavnom vlasništvu, gdje se potraţnja povećava, a

sektor nije dobro pozicioniran da bi mogao vršiti neophodna ulaganja.

1.4. Ĉetvrti izazov je završiti sveukupnu fiskalnu arhitekturu u zemlji jaĉanjem Fiskalnog

vijeća. BiH nema autonomiju u svojoj monetarnoj politici, stoga je fiskalna politika jedini instrument

preostao za upravljanje agregatnom potraţnjom. BiH je takoĊe veoma decentralizirana zemlja, što

dodatno oteţava efektivnu koordinaciju fiskalne politike. Fiskalno vijeće bi trebalo biti kljuĉna institucija

u BiH za upravljanje fiskalnom politikom. MeĊutim, kao što se vidi iz prolongiranog budţetskog zastoja

na Fiskalnom vijeću od oktobra 2010. i nedavnog prestanka otplate meĊunarodnog duga, evidentno je da

sveukupna fiskalna arhitektura još uvijek nije završena.

1.5. Ovi izazovi u nekoj mjeri imaju korijene u politiĉkom okviru i steĉevini rata. Dejtonski

mirovni sporazum, kojim je 1995. završen rat, je dao BiH znaĉajne karakteristike. BiH je konstituirana

kao zemlja s drţavnom vladom koja ima relativno ograniĉene ovlasti i dva u velikoj mjeri autonomna

pod-drţavna entiteta (i naknadno mali autonomni Distrikt Brĉko). Veći od dva entiteta, s dvije trećine

stanovništva BiH, se naziva Federacija Bosne i Hercegovine (Federacija BiH). Manji se naziva Republika

Srpska (RS).

1.6. Stanovništvo BiH u najvećoj mjeri ĉine tri konstitutivna naroda: Bošnjaci, Srbi i Hrvati.1

Prije rata te su grupe bile ravnomjernije rasporeĊene na teritoriji BiH, dok sada FBiH dominantno

1 Posljednji popis je izvršen 1991, prije izbijanja rata 1992.g. U to vrijeme je bilo 43,5 procenata Bošnjaka, 31,2

procenata Srba i 17,4 procenta Hrvata. U 1991.g. BiH je imala ukupno 4,3 miliona stanovnika. Iako od 1991.g. nije

bilo popisa, Svjetska banka procjenjuje da je BiH u 2009.g. imala 3,8 miliona stanovnika.

23

naseljavaju Bošnjaci i Hrvati, a RS Srbi. Nakon rata je došlo do dalje polarizacije duţ etniĉkih linija u

FBiH i pojave politiĉkih stranaka koje se povezuju s bošnjaĉkim i hrvatskim zajednicama, što oteţava

postizanje koncenzusa o znaĉajnim pitanjima u tom entitetu. Te su tendencije manje prisutne u etniĉki

homogenijoj RS.

1.7. Struktura vlasti i budţetski aranţmani dvaju entiteta su krajnje asimetriĉni. FBiH je

podijeljena na 10 kantona, svaki ima svoju izvršnu, zakonodavnu i sudsku vlast. Svaki je kanton

podijeljen na opštine.2 Pored velikog nivoa decentralizacije, podjela nadleţnosti izmeĊu kantona i FBiH

je ĉesto nejasna, ĉineći vladavinu tim entitetom teţom. RS je više centralizirana i podijeljena jedino na

opštine, te je stoga vladavina lakša. Javni budţetski aranţmani odraţavaju te karakteristike (Slika 1.1 i

Tabela 1.1). Dok su direktni porezi u neposrednoj nadleţnosti entiteta, svi indirektni porezi se prikupljaju

na jednom mjestu (Uprava za indirektno oporezivanje BiH). Ti se prihodi koriste za servisiranje duga i

finansiranje budţeta Drţave, a ostatak se dijeli izmeĊu dva entiteta i Distrikta Brĉko u skladu s udjelom

krajnje potrošnje. U FBiH se veliki dio potrošnje odvija na kantonalnom nivou. Ti aranţmani oteţavaju

postizanje koncenzusa o sveukupnom budţetskom okviru i ostavljaju drţavnom nivou preostali dio

sredstava. Slika 1.1: Administrativna i fiskalna struktura u Bosni i Hercegovini

Izvor: Ustavi BiH, FBiH i RS.

2 Visok nivo decentralizacije u FBiH je rezultat dogovora postignutog tokom ratnog perioda 1992-1995. izmeĊu

predstavnika Bošnjaka i Hrvata da bi se izbjegla dominacija Bošnjaĉke većine nad Hrvatskom manjinom.

Bosna i Hercegovina (institucije na drţavnom nivou)

Federacija BiH Entitetska vlada

Republika Srpska Entitetska vlada

Kantoni (10)

Opštine (79)

Opštine (63)

Van-budţet.

fondovi (6) Penzioni,

Zapošljavanje,

Zdravstvo,

Djeĉji,

Ceste,

Autoceste

Van- budţet.

fondovi (35) Penzioni (1),

Zapošlj. (11),

Zdravstvo (11),

Ceste (11)

Autoceste(1)

Distrikt

Brĉko

Van-

budţetski

fondovi (2) Zapošljavanje,

Zdravstvo

24

Tabela 1.1: Prihodi, rashodi i bilans po nivoima vlasti

Izvor: MMF i vlasti BiH.

Napomene: Podaci za 2010. su preliminarni, a za 2011. procjene i nisu na raspolaganju za sve nivoe.

1.8. Vlasti nemaju baš mnogo izbora, osim direktno se suoĉiti s tim izazovima. Taĉno je da je

politiĉki teško ograniĉiti transfere odreĊenim moćnim interesnim grupama kao što su radnici u javnom

sektoru i borci. TakoĊe je taĉno ta je teško postići koncenzus u fragmentiranom više-partijskom sistemu.

A i jasno je da postoje odreĊeni troškovi u javnom sektoru vezani za sloţenu administrativnu strukturu

koja odraţava etniĉku i geografsku realnost. MeĊutim postojeće stanje nije odrţivo. Jedna stvar s kojom

se vlasti suoĉavaju su ograniĉenja finansiranja. Mimo korištenja odreĊenih kratkoroĉnih prihoda od

privatizacije, sve će biti teţe finansirati fiskalni deficit ako se on ne ograniĉi. Vlasti nemaju pristup

meĊunarodnim trţištima. Postoji odreĊeni potencijal za zaduţivanje kod lokalnih banaka i to su uĉinile i

RS i FBiH. Ali to nije dugoroĉno odrţiva strategija. Štaviše, postoji dugotrajni budţetski zastoj na nivou

Fiskalnog vijeća, gdje drţavna i entitetske vlade nisu u stanju usaglasiti fiskalni okvir. Kao posljedica

drţavne institucije su bile prisiljene poslovati bez usvojenog budţeta tokom 2011. i morale su

funkcionirati na osnovu odluke o privremenom finansiranju sa kojom mogu finansirati poslovanje na

istom nivou kakve su im bile budţetske alokacije u 2010. Taj problem se moţe nastaviti i u 2012. i moţe

ugroziti pristup zvaniĉnom finansiranju od meĊunarodnih finansijskih institucija u vrijeme meĊunarodne

krize, kada su finansijski tokovi u privatnom sektoru oskudni i zatvaranje neposrednog fiskalnog deficita

moţe postati veliki izazov. To potvrĊuje ĉinjenicu da se fundamentalne reforme trebaju hitno

implementirati.

2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011

Prihodi Drţavni nivo 3.5 3.9 3.6 3.4 7.6 8.9 7.7 7.0 FBiH konsolidirano 27.9 26.1 27.9 28.6 60.1 59.4 60.2 59.4

FBiH centar 6.9 6.5 7.1 0.0 14.8 14.8 15.4 0.0 RS konsolidirano 14.1 13.0 13.7 15.3 30.4 29.6 29.6 31.7

RS centar 7.1 6.0 6.5 0.0 15.2 13.7 14.1 0.0 Brĉko distrikct 0.9 0.9 1.1 0.9 1.9 2.1 2.4 1.9

2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011

Rashodi Drţavni nivo 3.4 3.9 4.0 3.6 6.9 7.9 7.9 7.0 FBiH konsolidirano 29.5 28.6 29.2 30.3 59.0 57.8 57.9 59.0

FBiH centar 8.0 7.8 8.0 0.0 16.0 15.7 15.9 0.0 RS konsolidirano 16.0 16.0 16.3 16.5 32.0 32.3 32.2 32.1

RS centar 8.4 8.1 8.1 0.0 16.8 16.3 16.0 0.0 Brĉko distrikt 1.1 1.0 1.0 0.9 2.1 2.0 1.9 1.8

2008 2009 2010 2011 2008 2009 2010 2011

Sveukupni saldo Drţavni nivo 0.1 0.0 -0.4 -0.2 -2.9 -0.9 9.7 6.9 FBiH konsolidirano -1.6 -2.5 -1.4 -1.7 45.0 45.5 32.4 53.0

FBiH centar -1.2 -1.3 -0.9 0.0 32.7 23.4 20.6 0.0 RS konsolidirano -1.9 -3.0 -2.6 -1.2 52.6 54.6 61.2 38.8

RS centar -1.4 -2.1 -1.5 0.0 38.4 37.8 36.7 0.0 Brĉko distrikt -0.2 0.0 0.1 0.0 5.3 0.9 -3.3 1.3

Udio BDP Udio konsolidirana vlada



25

POGLAVLJE 2: FISKALNA SLIKA I SKORAŠNJA EKONOMSKA DEŠAVANJA

I. UVOD – SVEUKUPNA FISKALNA DEŠAVANJA

2.1. Nakon perioda poboljšanja izmeĊu 2004. i

2006., upravljanje javnim finansijama se naglo

pogoršalo u 2007.-2008. pojavom svjetske

finansijske i ekonomske krize. Nakon uspješnog

uvoĊenja indirektnog oporezivanja u 2006. i s tim u

vezi povećanja prihoda, fiskalni uĉinak se pogoršao u

2007. i 2008., kako su se javni rashodi znaĉajno

povećali, povećavajući uĉinak brzog rasta potraţnje

privatnog sektora, na deficit tekućeg raĉuna (CAD).

Sveukupno, u periodu prije krize, javni rashodi su rasli

brţe od BDP-a, pri ĉemu je prednjaĉila potrošnja na

plate u javnom sektoru i socijalna davanja.

2.2. Pad BDP-a (2009. realni BDP se smanjio za

2,9 procenata, što predstavlja pad od skoro 9

procentnih poena u stopi rasta BDP-a u poreĊenju

s 2008.) i s tim u vezi pad prihoda su pogoršali

fiskalne ishode (vidjeti Sliku 2.1). Zbog ekspanzivne fiskalne politike u 2007. i 2008., deficit je dostigao

3,5 procenta BDP-a u 2008., uprkos jakom rastu prihoda. Budţetski deficit se povećao na 5,5 procenata

BDP-a u 2009., kako je zemlja ušla u recesiju.

2.3. Mjere implementirane u kontekstu programa MMF-a su bile od kritiĉnog znaĉaja za

smanjenje deficita u 2010. i budţetski deficit je sveden na 4,2 procenta BDP-a. Pored toga, kao dio

Prvog zajma za razvojnu politiku javnih rashoda (DPL), entiteti su napravili prvi korak u pravcu

fundamentalnih reformi sistema transfera za boraĉke i civilne gotovinske naknade. To se trebalo postići

prelaskom sa sistema transfera zasnovanog na pravima, na sistem zasnovan na potrebama. MeĊutim,

obzirom na kašnjenja s formiranjem vlasti nakon opštih izbora iz oktobra 2010., napredak na

implementaciji tih reformi je spor.

2.4. Konsolidirani budţetski deficit se nastavio smanjivati u 2011. na procijenjena 3 procenta

BDP-a sa 4,2 procenta u 2010. U vrijeme pisanja ovog izvještaja (januar 2012.), Fiskalno vijeće BiH

nije bilo usvojilo Globalni fiskalni okvir za 2011.-2013. (za šta je rok bio maj 2010.), kao ni za period

2012.-2014. (ĉiji je rok bio maj 2011.). Kao posljedica toga, institucije na drţavnom nivou rade bez

budţeta za 2011., na osnovu Odluke o privremenom finansiranju, po kojoj se moţe finansirati rad na

istom nivou kao po budţetu za 2010. To će se vjerovatno nastaviti i u prvom kvartalu 2012. U

meĊuvremenu, entiteti su usvojili svoje budţete za 2011. i 2012., izvan koordinirajućeg mehanizma

Fiskalnog vijeća BiH, što je u direktnoj suprotnosti za zakonom.3 Kao posljedica toga, MMF nije mogao

završiti ĉetvrti pregled Stand-by aranţmana (SBA), koji je trebao biti proveden u rano proljeće 2011. i sve

od tada se odgaĊa. U meĊuvremenu, entiteti su se u 2011. po privi puta okrenuli izdavanju domaćih

trezorskih zapisa i obveznica za finansiranje svojih potreba.

3 Ĉlan 12 Zakona o Fiskalnom vijeću Bosne i Hercegovine propisuje da u nedostatku dogovora o Globalnom

fiskalnom okviru, Vijeće ministara BiH, Vlada FBiH i Vlada RS donose Odluke o privremenom finansiranju do

postizanja dogovora. Po ovom scenariju, vlade mogu finansirati rad na istom nivou koji je bio utvrĊen posljednjim

usvojenim budţetom.

Slika 2.1: Rast i fiskalni bilans prije i nakon

krize.


- 8.0

- 6.0

- 4.0

- 2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Sveukupni fiskalni bilans (u procentu BDP-a) Realni rast BDP-a (u procentu

26

Tabela 2.1: Prihodi i rashodi opšte vlade (kao procenat BDP-a)


Napomena: Podaci za 2010. su preliminarni, a za 2011. procjena. Definicija opšte vlade ukljuĉuje rashode

institucija na drţavnom nivou, 2 entitetske vlade, 10 kantonalnih vlada, vlada Distrikta Brĉko, svih opština

i 43 van-budţetska fonda (vidjeti Sliku 1.1.)

2.5. Uspostavljanje efektivnog mehanizma za koordinaciju fiskalne politike je od kritiĉnog

znaĉaja u zemlji poput Bosne i Hercegovine. BiH je izuzetno decentralizirana zemlja za svoju veliĉinu,

što je direktna posljedica rata 1992.- 1995.i Dejtonskog mirovnog sporazuma. Njene brojne vlade (14) i

van-budţetske jedinice (43) imaju velik stepen autonomije za planiranje rashoda, ali njihova spremnost da

usvajaju budţete koji idu u prilog sveukupnoj makroekonomskoj stabilnosti je potkopana, kad i drugi to

ne ĉine. Ako se rashodi ne ograniĉe, to moţe rezultirati prekomjernim nivoom rashoda i

makroekonomskom nestabilnošću. Ukratko, potreban je trajan i efektivan mehanizam fiskalne

koordinacije da bi se izbalansirali ciljevi pojedinih administrativnih jedinica i širi ciljevi zemlje u cjelini.

Kako pokazuje sadašnja kriza u euro-zoni, napori na fiskalnoj koordinaciji su ĉak i vaţniji unutar

jedinstvene valute, a posebno s monetarnom politikom koja nema autonomiju, i koja se provodi putem

valutnog odbor

2.6. Stoga, nakon godina kašnjenja, konaĉno formiranje Fiskalnog vijeća u 2008. je

predstavljalo znaĉajnu prekretnicu. Fiskalno vijeće je sastavljeno od tri premijera i tri ministra

finansija i dva ĉlana bez prava glasa (guverner Centralne banke i predstavnik Distrikta Brĉko). Glavna

nadleţnost Fiskalnog vijeća, iako ne i jedina, je usvajanje tzv. Globalnog okvira fiskalnog bilansa i

politika (Fiskalni okvir). Taj dokument je kljuĉni input za trogodišnji Dokument okvirnog budţeta drţave

i entiteta i predstavlja osnovu za usvajanje njihovih godišnjih budţeta.

2.7. Potrebno je, meĊutim, nekoliko koraka za omogućavanje efektivnog funkcioniranja

Fiskalnog vijeća. Kao što je evidentno od 2010. i prolongiranog budţetskog zastoja, optimalno

funkcioniranje Fiskalnog vijeća zavisi od politiĉke volje njegovih ĉlanova. Sveobuhvatni i pravovremeni

podaci, zajedno s ojaĉanom tehniĉkom podrškom i struĉnim savjetima bi trebali pomoći u donošenju

odluka. Najbitnije je ojaĉati formalnu strukturu tehniĉke podrške za Fiskalno vijeće u srednjoroĉnom

periodu. U kratkoroĉnom periodu, Fiskalno vijeće bi se moglo oslanjati i aktivno ukljuĉiti druge domaće

institucije koje imaju takve analitiĉke sposobnosti, kao što su Makroekonomska jedinica Uprave za

indirektno oporezivanje, Odjeljenje za ekonomska istraţivanja i Statistiku Centralne banke, da bi dali

analitiĉke inpute za donošenje odluka.

2.8. Pored njegove uloge u planiranju rashoda, Fiskalno vijeće bi takoĊe trebalo imati vodeću

ulogu u aktivnostima navedenim u Ĉlanu 5, stavovi 5 i 6 Zakona o Fiskalnom vijeću koji se odnose

na unaprjeĊenje upravljanja javnim finansijama. To je posebno znaĉajno u sljedećim oblastima: i)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Nominalni BDP 17,127 19,252 21,760 24,718 24,004 24,486 25,617

Prihodi 46.7 48.2 47.0 46.0 44.9 46.3 46.0 Poreski prihodi 35.4 38.8 38.7 38.1 37.2 38.8 39.1

Indirektni porezi 19.9 22.3 22.2 19.9 18.5 19.6 19.7 Direktni porezi 3.2 3.3 3.1 3.5 3.0 3.0 3.2 Socijalni doprinosi 12.3 13.2 13.4 14.3 15.1 15.5 15.7 Ostalo 0.3 0.6 0.6 0.5

Neporeski prihodi 5.5 5.5 6.2 5.5 5.6 5.6 5.3 Grantovi 4.6 3.7 2.1 2.4 2.1 1.9 1.7

Rashodi i neto pozajmljivanje 45.9 46.1 46.8 49.5 50.5 50.5 49.0 Tekuća potrošnja koja ne daje prihode 38.4 39.3 39.5 41.5 42.3 42.4 41.6 Kapitalni rashodi i neto pozajmljivanje 6.9 6.1 6.7 7.5 7.6 7.5 6.7

Kapitalni projekti sa stranim financiranjem 4.3 3.8 3.3 3.1 3.6 3.7 3.7 Ostalo 2.6 2.3 3.4 3.6 3.1 3.0 2.9

Kamate 0.6 0.7 0.6 0.5 0.5 0.6 0.7

Bilans po osnovu ugovorenih obaveza 0.8 2.2 0.2 -3.5 -5.5 -4.2 -3.0 Primarni bilans 1.4 2.9 0.8 -3.0 -5.0 -3.6 -2.3

27

upravljanje platama u javnom sektoru; ii) koordinacija i upravljanje javnim investicijama; iii) politika

socijalne potrošnje; i iv) nabavka u javnom sektoru. Da bi efektivno radilo na tim pitanjima, Fiskalno

vijeće treba taĉne i pravovremene podatke za opštu vladu (14 vlada i 43 van-budţetska fonda) o izvršenju

budţeta, posebno frekventne podatke o izvršenju u toku fiskalne godine. Većina nivoa vlasti koristi

Jedinstveni raĉun trezora (TSA) koji bi omogućio dobivanje elektronskih podataka o rashodima,

sravnjivanje podataka i pravovremeno dostavljanje taĉnih i uporedivih fiskalnih podataka, koji bi mogli

poboljšati uĉestalost i pravovremenost informacije za donošenje adekvatnih fiskalnih politika. Svjetska

banka je provela nekoliko sliĉnih aktivnosti putem svoje BOOST4 inicijative i mogla bi ponuditi pomoć u

tom smislu.

2.9. Nadalje, ima nekoliko manjkavosti postojećeg Zakona o Fiskalnom vijeću koje bi trebalo

popraviti. Prva manjkavost je sadrţana u odredbi koja omogućava prevazilaţenje zastoja. Za sada, Ĉlan

12 Zakona o Fiskalnom vijeću u Bosni i Hercegovini propisuje da u sluĉaju neusaglašavanja budţeta,

Vijeće ministara BiH, Vlada FBiH i Vlada RS donose Odluke o privremenom finansiranju dok se budţet

ne usaglasi. U toj situaciji, vlade mogu finansirati rad na nivou utvrĊenom u posljednjem usvojenom

budţetu. MeĊutim, kada se posljednji put primijenila ova odredba, oba entiteta su prekršila svoje propise

usvajanjem svojih budţeta, bez dogovora o Fiskalnom okviru. Jasno je da bi ova odredba trebala biti

uĉinjena funkcionalnijom ugraĊivanjem istog zakonskog zahtjeva u entitetke zakone o buţetu.

II. STRUKTURA I TRENDOVI JAVNIH RASHODA

2.10. Obzirom na sloţenu politiĉku strukturu i nezavršen proces privatizacije, koji je u zastoju,

javni sektor ima vrlo znaĉajnu ulogu u ekonomiji. Tokom perioda rekonstrukcije (1996.-2002.) javna

potrošnja se kretala oko 50 procenata BDP-a. Kako pokazuje Tabela 2.1, udio javne potrošnje u BDP-u je

opao na oko 46 procenata izmeĊu 2004. i 2006. Omogućeno rastom prihoda nakon uvoĊenja PDV-a,

vlade u BiH su povećavale potrošnju od 2007. Brzo povećanje javne potrošnje, naroĉito plata u javnom

sektoru i gotovinskih transfera, je rezultiralo fiskalno neodrţivim stanjem, koje je dovelo do recesije u

2009., a javna potrošnja je opet prešla 50 procenata BDP-a. Istovremeno, zabrinjavajuće je da i dalje

postoje 43 van-budţetska fonda koji bi trebali biti konsolidirani s glavnim budţetom, da bi se odrzila

jasnija slika sveukupnog fiskalnog stanja.

Tabela 2.2: Konsolidirani rashodi opšte vlade kao udio u BDP-u

Izvor: MMF i vlasti BiH

Napomena: Podaci za 2010. su preliminarni, a za 2011. procjena. Definicija opšte vlade ukljuĉuje rashode

institucija na drţavnom nivou, 2 entitetske vlade, 10 kantonalnih vlada, vlada Brĉko Distrikta, svih opština i 43

van-budţetska fonda (vidjeti Sliku 1.1).

4 BOOST nije akronim. To je naziv novog instrumenta podataka kojeg je uradila Svjetska banka za pruţanje pomoći

na jaĉanju uĉinka javnog sektora. Za više informacija pogledati http://go.worldbank.org/S14MC5Z9L0

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Konsolidirani rashodi po ugovorenim obavezama 45.9 46.1 46.8 49.5 50.5 50.5 49.0 Tekući rashodi koji ne daju prihod 38.4 39.3 39.5 41.5 42.3 42.4 41.6

Potrošnja na plate 11.4 11.1 11.5 12.0 13.1 12.9 13.1 Robe i usluge 9.7 10.0 9.5 9.2 9.9 10.2 9.6 Transferi i subvencije 13.2 13.7 15.9 16.9 17.0 16.8 16.5

Penzije 7.4 7.8 8.0 9.1 10.1 10.1 10.2 Socijalna davanja 0.4 0.4 1.1 1.5 1.1 0.8 0.8 Ostali transferi (boric, nezapolseni) 4.1 4.0 5.2 4.9 4.3 4.1 4.0 Subvencije industriji i poljoprivredi 1.3 1.5 1.6 1.5 1.5 1.7 1.6

Ostala tekuća potrošnja 4.1 4.4 2.6 3.4 2.3 2.5 2.3 Plaćanje kamata 0.6 0.7 0.6 0.5 0.5 0.6 0.7 Kapitalni rashodi i neto pozajmljivanje 6.9 6.1 6.7 7.5 7.6 7.5 6.7

http://go.worldbank.org/S14MC5Z9L0

28

2.11. Konsolidirani rashodi opšte vlade ne

postavljaju temelje za budući rast (Tabela 2.2

i Slike 2.2. i 2.3). Tekući rashodi su naglo

porasli na 42 procenta BDP-a u 2011. (sa 38

procenata u 2005.). To predstavlja cijelih 86

procenata ukupne potrošnje. Trend u pravcu

većeg udjela tekućih rashoda je dalje osnaţen

krizom, jer se smatralo politiĉki prihvatljivijim

rezanje kapitalnih rashoda, nego rezanje tekuće

potrošnje.

2.12. Veliki tekući rashodi potiĉu dijelom iz

sloţenog ustavnog ustrojstva zemlje, ali

takoĊe i iz ranijeg neodrţivog povećanja

gotovinskih transfera. Tekuća potrošnja

istiskuje investicije potrebne za podrţavanje

dugoroĉnijeg rasta i nije odrţiva. Najveći dio te

potrošnje ide na tri kategorije: (i) plate u javnom

sektoru (13 procenata BDP-a u 2011., rast s 11,4

procenta u 2005.); (ii) transferi i subvencije (16,5

procenata BDP-a u 2011., rast s 13,2 u 2005.); i

(iii) nabavka roba i usluga (10,2 procenta BDP-a

u 2011., manji rast s 9,7 procenata u 2005.).

2.13. Veliĉina vlade u BiH je velika, ĉak i u

poreĊenju s drugim zemljama zapadnog

Balkana. Korištenjem rashoda kao mjere, Bosna

i Hercegovina, Crna Gora i Srbija se mogu

klasificirati kao zemlje s velikom opštom

vladom, ĉak i u poreĊenju sa zemljama novim

ĉlanicama EU (EU 10). Albanija i Kosovo se

mogu klasificirati kao zemlje s malom opštom

vladom, dok BJR Makedonija ima vladu

umjerene veliĉine. Veliĉina vladinog sektora je u

znaĉajnoj mjeri voĊena socijalnim transferima i platama u javnom sektoru. Zemlje s velikom vladom

(Bosna i Hercegovina, Srbija i Crna Gora) imaju izdvajanja za plate u javnom sektoru koja prelaze 10

procenata BDP-a, dostiţući gotovo 13 procenata BDP-a u Bosni i Hercegovini. Iako Kosovo i BJR

Makedonija troše manji procenat BDP-a na plate, mjereno kao procenat ukupnih rashoda, izdvajanja za

plate još uvijek predstavljaju znaĉajno opterećenje za budţet. Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Srbija

takoĊe troše znaĉajno više sredstava na socijalne transfere, za šta su u velikoj mjeri odgovorne penzije.

Uz izuzetak Kosova, izdvajanja za kapitalne rashode u zemljama Jugoistoĉne Evrope (SEE) su relativno

mala.

Slika 2.2: Struktura konsolidiranih rashoda

opšte vlade (procenat BDP-a)


Slika 2.3: Struktura tekuće potrošnje

konsolidirane vlade (procenat BDP-a)


29

Tabela 2.3: Vladina potrošnja u Jugoistoĉnoj Evropi u 2010.

Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke na osnovu podataka Ministarstava finansija

SEE zemalja. Korišteni su podaci MMF-a za BiH, osim za kapitalne rashode, koji se

finansiraju iz stranih sredstava, da bi podaci bili uporedivi meĊu zemljama i MKD

definicija opšte vlade.

2.14. Izdvajanje za plate u javnom sektoru kao procenat BDP-a, ne samo da spada meĊu najveće

na Zapadnom Balkanu, nego je i meĊu najvećima u cijeloj regiji Evrope i Centralne Azije (ECA) i

predstavlja kako odraz ustavne sloţenosti, tako i neodrţivih praksi zapošljavanja. Ovim pitanjem će

se detaljnije baviti Poglavlje 4. Kako je pokazano u Tabeli 2.3 najveću komponentu socijalnih transfera

predstavljaju penzije (10 procenata BDP-a) i to je rezultat kako starenja stanovništva, tako i prakse

prijevremenog penzionisanja bivših vojnika po tzv. povoljnijim uslovima. Ostatak socijalnih transfera

ĉine gotovinske naknade koje nisu zasnovane na doprinosima za nezaposlene, djeĉju zaštitu i boraĉko-

invalidsku zaštitu (skoro 5 procenata BDP-a). Posljednje od ovih naknada su posebno slabo ciljane i

prima ih samo dvadeset procenata najsiromašnije petine stanovništva. Ovim pitanjima će se detaljnije

baviti Poglavlje 3. Robe i usluge su na neki naĉin „sveobuhvatna― kategorija koja ukljuĉuje nešto

potrošnje na obrazovanje i zdravstvo, zajedno s nabavkom roba i usluga potrebnih za svakodnevan rad

vlade. Pitanjima rashoda na zdravstvo i obrazovanje će se baviti Poglavlje 5, odnosno 6.

2.15. Iako se javni dug ĉini odrţivim po osnovnom scenariju, prostor za dalje finansiranje

deficita je ograniĉen. Vlada nema pristup stranom finansiranju (osim meĊunarodnih finansijskih

institucija). Njena sposobnost za povećanje domaćeg duga je ograniĉena. Kratkoroĉni trezorski zapisi su

po prvi put izdati u 2011. Pred kraj 2011. ograniĉenost domaćeg zaduţivanja postaje oĉita kroz rast

kamata i pad omjera ponude i potraţnje (Tabela 2.4). Poslovne banke, glavni kupci tih zapisa i obveznica,

će se vjerovatno suoĉiti s vlastitim ograniĉenjima finansiranja u daljem periodu, obzirom da njihove

strane banke majke zahtijevaju ograniĉavanje izloţenosti u Centralnoj i Istoĉnoj Evropi.

Tabela 2.4: Izdavanje trezorskih zapisa i obveznica u 2011.

Izvor: Berze u Banja Luci i Sarajevu.

Datum Izdavaĉ Dospjeće Iznos

potraţnje

Iznos

ponude

Omjer

ponuda/potraţnja Prodati iznos

Prosjeĉna

kamata

u procentu

11-May RS MF 6 mjeseci 30,000,000 83,918,686 2.80 36,000,000 2.48

20-Jun RS MF 9 mjeseci 28,300,000 65,113,114 2.30 28,300,000 3.20

27-Sep FBH MF 6 mjeseci 65,000,000 104,510,000 1.61 65,000,000 2.32

8-Nov FBH MF 6 mjeseci 25,000,000 35,750,000 1.43 25,000,000 2.31

16-Nov RS MF 7 godina 120,000,000 120,000,000 1.00 120,000,000 6.83

29-Nov RS MF 8 mjeseci 36,500,000 24,989,195 0.68 15,283,950 4.10

15-Dec RS MF 6 mjeseci 21,000,000 12,950,801 0.62 9,835,080 3.36

ALB BIH KOS MKD* MNE SRB

Plate i naknade 5.3 12.9 7.4 8 11 10 Socijalni transferi 8.6 15.4 3.9 10.4 13.7 19.3 Ostala tekuća potrošnja 10.4 15.0 7 12.6 17.1 12.4 Kapitalna potrošnja 5.0 3.0 11.9 4.5 5.3 3.5 Ukupna potrošnja 29.3 46.3 30.2 35.6 47.1 45.6

kao procenat BDP-a

30

2.16. Obzirom na izuzetnu decentralizaciju zemlje i ĉinjenicu da je BiH pod reţimom valutnog

odbora – te nema autonomiju monterne politike – fiskalna politika je kljuĉna za upravljanje

sveukupnom potraţnjom. Stoga, nakon godina kašnjenja, konaĉno formiranje Fiskalnog vijeća u 2008.

je predstavljalo znaĉajnu prekretnicu. Fiskalno vijeće je sastavljeno od tri premijera i tri ministra finansija

i dva ĉlana bez prava glasa (guverner Centralne banke i predstavnik Distrikta Brĉko). Glavna nadleţnost

Fiskalnog vijeća, iako ne i jedina, je usvajanje tzv. Globalnog okvira fiskalnog bilansa i politika (Fiskalni

okvir). Taj dokument je kljuĉni input za trogodišnji Dokument okvirnog budţeta drţave i entiteta, koji

predstavlja osnovu za usvajanje njihovih godišnjih budţeta.

2.17. Potrebno je nekoliko koraka za omogućavanje efektivnog funkcioniranja Fiskalnog vijeća. Kao što je evidentno od 2010. i prolongiranog budţetskog zastoja, optimalno funkcioniranje Fiskalnog

vijeća zavisi od politiĉke volje njegovih ĉlanova. Sveobuhvatni i pravovremeni podaci, zajedno s

ojaĉanom tehniĉkom podrškom i struĉnim savjetima bi trebali pomoći u donošenju odluka. Najbitnije je

ojaĉati formalnu strukturu tehniĉke podrške za Fiskalno vijeće u srednjoroĉnom periodu. U kratkoroĉnom

periodu, Fiskalno vijeće bi se moglo oslanjati i aktivno ukljuĉiti druge domaće institucije koje imaju

takve analitiĉke sposobnosti, kao što su Makroekonomska jedinica Uprave za indirektno oporezivanje,

Odjeljenje za ekonomska istraţivanja i Statistiku Centralne banke, da bi dali analitiĉke inpute za

donošenje odluka.

2.18. Pored njegove uloge u planiranju rashoda, Fiskalno vijeće bi takoĊe trebalo imati vodeću

ulogu u aktivnostima navedenim u Ĉlanu 5, stavovi 5 i 6 Zakona o Fiskalnom vijeću koji se odnose

na unaprjeĊenje upravljanja javnim finansijama. To je posebno znaĉajno u sljedećim oblastima: i)

upravljanje platama u javnom sektoru; ii) koordinacija i upravljanje javnim investicijama; iii) politika

socijalne potrošnje; i iv) nabavka u javnom sektoru. Da bi efektivno radilo na tim pitanjima, Fiskalno

vijeće treba taĉne i pravovremene podatke za vladu (14 vlada i 43 van-budţetska fonda) o izvršenju

budţeta, posebno uĉestale podatke o izvršenju u toku fiskalne godine. Većina nivoa vlasti koristi

Jedinstveni raĉun trezora (TSA) koji bi omogućio dobivanje elektronskih podataka o rashodima,

sravnjivanje podataka i pravovremeno dostavljanje taĉnih i uporedivih fiskalnih podataka, koji bi mogli

poboljšati uĉestalost i pravovremenost informacije za donošenje politike. Svjetska banka je provela

nekoliko sliĉnih aktivnosti putem svoje BOOST5 inicijative i mogla bi ponuditi pomoć u tom smislu.

2.19. Nadalje, ima nekoliko manjkavosti postojećeg Zakona o Fiskalnom vijeću koje bi trebalo

popraviti. Prva manjkavost je sadrţana u odredbi koja omogućava prevazilaţenje zastoja. Za sada, Ĉlan

12 Zakona o Fiskalnom vijeću u Bosni i Hercegovini propisuje da u sluĉaju neusaglašavanja budţeta,

Vijeće ministara BiH, Vlada FBiH i Vlada RS donose Odluke o privremenom finansiranju dok se budţet

ne usaglasi. U toj situaciji, vlade mogu finansirati rad na nivou utvrĊenom u posljednjem usvojenom

budţetu. MeĊutim, kada se posljednji put primijenila ova odredba, oba entiteta su prekršila svoje propise

usvajanjem svojih budţeta, bez dogovora o Fiskalnom okviru. Jasno je da bi ova odredba trebala biti

uĉinjena funkcionalnijim ugraĊivanjem istog zakonskog zahtjeva u entitetke zakone o buţetu.

2.20. Druga manjkavost Zakona o Fiskalnom vijeću je u tome što su kazne predviĊene za

nepridrţavanje naroĉito blage. Prekršitelj se kaţnjava s 10 procenata svakog odstupanja od

dogovorenog budţetskog iznosa, a ta se kazna moţe koristiti za otplatu domaćeg duga prekršitelja.

Povećanje kazni za nepridrţavanje nije jednostavno. MeĊutim, tekuće diskusije u Evropskoj uniji koje

imaju za cilj redefiniranje Pakta o stabilnosti i rastu i uvoĊenje novog fiskalnog sporazuma, bi mogli biti




31

od pomoći vlastima na ugraĊivanju u zakon takvih kazni koje bi efektivno obeshrabrile odstupanja od

dogovorenih vrijednosti.

2.21. Treća, i moţda najlakša za prevazilaţenje, je ĉinjenica da definicija bilansa konsolidiranog

budţeta iskljuĉuje kapitalnu potrošnju. MeĊutim, sveukupni deficit je najznaĉajniji za upravljanje

zbirnom potraţnjom. To se moţe riješiti jednostavnim definiranjem rashoda u Ĉlanu 1 Zakona na taj

naĉin da ukljuĉe i tekuću i kapitalnu potrošnju bez obzira na izvor finansiranja.

III.

IV. STRUKTURA POREZA I JAVNI PRIHODI

2.22. Glavni izvor poreskih prihoda u BiH

su indirektni porezi (porez na dodatnu

vrijednost (PDV), carine, akcize). Nakon

reforme sistema indirektnog oporezivanja i

uspješnog uvoĊenja PDV-a u 2006., indirektni

porezi su i dalje glavni izvor prihoda za BiH,

ĉineći oko 45 procenata ukupnih prihoda

(poreskih i neporeskih) ili 85 procenata

naplaćenih poreskih prihoda (Slika 2.4). Nadalje,

BiH je efikasna u naplati PDV-a, obzirom da

postoji jedna stopa i nema izuzetaka (Tabela 2.7).

2.23. Nakon reforme indirektnih poreza,

dva entiteta su provela znaĉajnu reformu

svojih poreza na dohodak pojedinaca (PIT) i

poreza na prihod kompanija (CIT) u periodu

2006.-2009. Reforma poreza na prihod pojedinaca i kompanija predstavlja jedinu veću poresku reformu

od 2006. i ti su porezi pojednostavljeni i u velikoj mjeri harmonizirani izmeĊu dva entiteta. MeĊutim,

obzirom na niske stope i relativno skorašnje uvoĊenje (posebno porez na dohodak pojedinaca), direktni

porezi još uvijek ĉine vrlo mali dio javnih prihoda (3,3 procenta BDP-a ili 7,2 procenta sveukupnih

prihoda).

2.24. Kljuĉna karakteristika postojeće poreske strukture je snaţno oslanjanje na oporezivanje

rada. Stope socijalnih doprinosa su mnogo veće nego svih ostalih poreza u BiH, a velike su i u poreĊenju

s drugim zemljama. Ukupna stopa socijalnih doprinosa u FBiH iznosi do 41,5 procenata bruto plate. To je

veće nego u RS (33 procenta) ili OECD prosjek (29,5 procenata) ili EU-86 prosjek (38,1 procenat). U BiH

je stopa poreza na potrošnju (PDV) 17 procenata, dok su stope poreza na prihod (i pojedinaca i

kompanija) 10 procenata.

6 Nove zemlje ĉlanice EU

Slika 2.4: Struktura konsolidiranih prihoda

opšte vlade (procenat BDP-a)


32

Tabela 2.5: Stope poreza u Jugoistoĉnoj Evropi

2.25. Jedna od posljedica velikog oporezivanja rada je veliki broj zaposlenih u neformalnom

sektoru. Porezi na prihod i socijalni doprinosi povećavaju razlike izmeĊu troškova radne snage i onoga

što radnik dobije „na ruke―, što se definira kao poresko opterećenje. Drugim rijeĉima poresko

opterećenje je udio poreza u ukupnim troškovima radne snage. Povećanje poreskog opterećenja, stoga,

povećava poticaje za neformalnost.

FBH RS BD Radnik 17 18 17 8.8 10 18 15 11 Poslodavac 6 0 6 or 0 12.8 5 0 5.5 11 Radnik 12.5 12.5 12 1.7 0 7.8 8.5 6.15 Poslodavac 4 0 0 1.7 0 0 3.8 6.15 Radnik 1.5 1 0 0.0 0 1.2 0.5 0.75 Poslodavac 0.5 0 0 0.9 0 0 0.5 0.75 Radnik 0 1.5 0 0.7 0 0 0 0 Poslodavac 0 0 0 1.3 0 0 0 0 Radnik 31 33 29 11.2 10 27 24 17.9 Poslodavac 10.5 0 6 or 0 16.7 5 0 9.8 17.9

Ukupno 41.5 33 29 ili 34 27.9 15.0 27.0 33.8 35.8 17 17 17 20 16 5 ili 18 17 8 ili 18 10 10 10 10 0 / 4 / 8 / 10 10 12 10 10 10 10 10 10 9 10

Kosovo

Napomene: Bosna i Hercegovina - U FBiH se doprinosi plaćaju samo na plate, dok naknada za topli obrok i prevoz nisu ukljuĉene u poresku osnovicu. - U RS ukupan prihod podlijeţe plaćanju socijalnih doprinosa i nema izuzetaka. - Distrikt Brĉko nema svoj penzioni fond. Radnici biraju u koji penzioni fond ţele uplaćivati doprinos, a poslodavac vrši uplatu. - U FBiH postoji liĉni odbitak u iznosu od 300KM/mjeseĉno (3600KM/godišnje) od poreza na prihod. - U RS, nema liĉnog odbitka od poreza na prihod. Kosovo - Kosovo ima ĉetiri stope poreza na prihod pojedinca u zavisnosti od mjeseĉnog prihoda: EUR 0-80 0%, EUR 80-250 4%, EUR 250-450 8% i preko EUR 450 10%. Makedonija - Porez na prihod kompanija i pojedinaca imaju ujednaĉenu stopu od 10%. Efektivne stope su znaĉajno niţe. Porez na prihod pojedinaca se plaća po odbitku doprinosa i poreskih olakšica. I za kompanije postoje velikodušna izuzeća. Porez se plaća samo na podijeljeni profit; reinvestirani profit je osloboĊen poreza. - Stope socijalnih doprinosa se primjenjuju na bruto prihod. Stopa zdravstvenog osiguranja za neka zanimanja moţe biti veća od navedene u tabeli. Stopa zdr. osiguranja ukljuĉuje obaveznu stopu od 7,3% bruto prihoda i dodatnih 0,5% bruto prihoda za profesionalne povrede. - Hrana, poljoprivredni inputi, IT proizvodi, komunalne usluge i druge potrepštine se oporezuju preferencijalnom stopom PDV-a od 5 %. Izvoz je osloboĊen PDV-a.

Srbija - postoji neoporezivi odbitak – prvih 7300 dinara (73 EUR) plate se ne oporezuje. Kao rezultat efektivna stopa poreza na prihod pojedinca je pribiliţno 10,3 % - postoji još dodatni porez na prihod pojedinaca koji plaćaju godišnje oni koji zaraĊuju pet puta više od prosjeĉne plate. Taj je porez na 10%. MeĊutim, plaća ga manje od 1% zaposlenih. - Socijalni doprinosi se plaćaju na plate do iznosa od pet prosjeĉnih. Ako je neĉija plata veća od pet prosjeĉnih plata, socijalni doprinosi se ne plaćaju na taj dodatni iznos. - Osnovna stopa PDV-a je 18%. Postoji i stopa od 8% koja se primjenjuje na neke proizvode, uglavnom prehrambene, ali i neke koji su za vladu od ―strateškog znaĉaja", npr,. IT oprema

Bosna i Hercegovina

Stope socijalnih doprinosa/ poreza na

platu

Penzije

Zdravstvo

Nezapos-

lenost Ostali soc. doprinosi

/porezi

Ukupn

Makedonija Crna Gora Srbija

PDV Stopa poreza na prihod pojedinaca Stopa poreza na prihod kompanija

Albanija

33

Tabela 2.6: Neformalnost radne snage u BiH

Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke na osnovu LFS podataka.

2.26. Velik nivo neformalnosti (kao i velika nezaposlenost) su evidentni iz podataka Ankete radne

snage (LFS) 2008.-2010. koje je dala Agencija za statistiku BiH (BHAS), a Svjetska banka

analizirala (vidjeti Tabelu 2.6). Oko 26 procenata radnika nije pokriveno obaveznim doprinosima za

penzioni fond (prva definicija neformalno zaposlenih), dok oko 24 procenta nisu pokrivena obaveznim

doprinosima za zdravstveni fond (druga definicija neformalno zaposlenih). Ako se iz ukupnog broja

iskljuĉe radnici preduzeća u drţavnom vlasništvu, udio neformalno zaposlenih je ĉak i veći – 36

procenata po prvoj definiciji i 33 procenta po drugoj definiciji). Ĉini se da je u posljednjem periodu došlo

do smanjenja neformalnosti, ali razlog tome je mnogo brţe smanjenje zaposlenosti van javnog sektora,

nego zaposlenosti u javnom sektoru. Većina neformalno zaposlenih je van javnog sektora.

2.27. Poresko opterećenje radne

snage je najveće za grupe koje imaju

najveće stope neformalne zaposlenosti. Korištenjem OECD modela za poreze i

naknade za analizu oporezivanja rada i

primljene naknade, vidjeli smo da radnici

u poljoprivredi i oni koji zaraĊuju male

plate imaju najveću stopu neformalne

zaposlenosti, obzirom da je poresko

opterećenje za one koji zaraĊuju male

plate jedno od najvećih u Evropi (Slika

2.5). Na ove dvije kategorije stanovništva

otpada znaĉajan broj nezaposlenih osoba.

Poresko opterećenje radne snage opada za

one koji zaraĊuju više (Slika 2.6)

ukazujući na vrlo malu progresivnost

oporezivanja radne snage u BiH. To se

posebno odnosi na RS od februara 2011.,

kada je vlada RS ukinula liĉne odbitke za porez na prihod, tako da je poresko opterećenje samca jednako

bez obzira na platu.

2.28. Neke zemlje u Evropi mogu izdrţati veće poresko opterećenje radne snage nego BiH. To su

uglavnom zemlje s višim prihodom, s dugom tradicijom poštovanja zakona i visokim stopama

pridrţavanja obaveze plaćanja poreza. Takvi se modeli ponašanja potiĉu dugotrajnim iskustvom da

Slika 2.5: Poresko opterećenje za samce s 33 procenta

prosječne plate u OECD i Zapadnom Balkanu (2008/09)

Izvor: OECD Model poreza i naknada

2008 2009 2010

Ukupan broj zaposlenih, LFS definicija 890,239 859,218 842,831 Ukupno zaposleni u javnom sektoru, LFS definicija 263,897 249,427 255,535 Ukupno zaposleni van javnog sektora, LFS definicija 626,343 609,790 587,296

Neformalno zaposleni (bez penzije) 30.3 28.3 26.1 Neformalno zaposleni (bez zdravstva) 26.9 26.6 23.9

Neformalno zaposleni (bez penzije, iskljuĉujući u javnom sektoru) 41.3 39.0 36.3 Neformalno zaposleni (bez zdravstva, iskljuĉujući u javnom sektoru) 36.7 36.7 33.4

(procenat ukupne zaposlenosti)

34

penzioni osiguranici dobivaju naknade koje su im obećane i da im se pruţaju kvalitetne usluge bez

potrebe za dodatnim plaćanjem. Takvo povjerenje u javni sistem još uvijek nije duboko ukorijenjeno u

BiH, što znaĉi da se sklonost ka utaji poreza i neformalnosti javljaju i pri mnogo niţim nivoima stopa

doprinosa.

2.29. OdreĊene karakteristike dizajna

sistema socijalnih davanja takoĊe imaju

ulogu u poticanju neformalnosti. Poslodavac nije motiviran da prijavi

radnika da bi mogao uštedjeti na velikim

stopama socijalnih doprinosa, a radnik je

spreman da prihvati takav aranţman jer se

moţe prijaviti kao nezaposlen i dobiti

besplatno zdravstveno osiguranje. Pored

toga, pravo na mnoga socijalna davanja se

ukida, ĉim korisnik prijavi formalni prihod,

što potiĉe one koji su u neformalnom

sektoru da tu i ostanu.

2.30. Zastarjeli sistem finansiranja

zdravstva je jedan od glavnih razloga

visokih stopa doprinosa. Osnove BiH

sistema socijalnih doprinosa su postavljene

tokom socijalistiĉkog perioda, kada je u

privredi postojala gotovo potpuna zaposlenost, a siva ekonomija je bila zanemariva. Sada se, meĊutim,

omjer onih koji rade u formalnom sektoru i plaćaju doprinose i onih koji imaju pravo na zdravstvenu

zaštitu procjenjuje na 1:5. Sistem zdravstvenog osiguranja koje se u najvećoj mjeri finansira doprinosima,

ne samo da u sadašnjim uslovima velike neformalne zaposlenosti, nije fer, već takoĊe narušava

konkurentnost firmi i potiĉe neformalnost.

2.31. Da bi se odrţala meĊunarodna konkurentnost, vlasti u BiH se suoĉavaju s izazovom

smanjenja relativno visokih stopa socijalnih doprinosa, koji direktno povećavaju jediniĉnu cijenu

rada, ali imaju poteškoća u nalaţenju fiskalnog prostora za to obzirom na raniji rast troškova plata

i transfera. Naplata socijalnih doprinosa je pojednostavljena i prebaĉena na jedinstveno mjesto naplate u

entitetske poreske organe. To doprinosi pridrţavanju propisa i bori se protiv utaje (tj. poslodavac ne moţe

platiti jedan porez, a da ne plati istovremeno i sve socijalne doprinose). Vlasti posljednjih godina

pokušavaju smanjiti stope socijalnih doprinosa i uspjeli su smanjiti stopu doprinosa za sluĉaj

nezaposlenosti s 2,5 na 1,5 procenat. MeĊutim, u svjetlu rasta tekućih rashoda na socijalne transfere i na

plate u javnom sektoru, nema fiskalnog prostora za ozbiljnija smanjenja. Upravo suprotno, vlada RS je

povećala stope socijalnih doprinosa za penzije, zdravstvo i nezaposlenost, kao i porez na prihod

pojedinaca od februara 2011. da bi finansirala rastući deficit u penzionom i zdravstvenom fondu. Dalji

problem u vezi s tim je da kako radnici prelaze u neformalni sektor, jedini koji ostaju u formalnom

sistemu, su oni koji rade u preduzećima u stranom vlasništvu i u javnom sektoru. Veće poresko

opterećenje na plate u javnom sektoru ne doprinosi povećenju fiskalnog prostora. A veće poresko

opterećenje na plate radnika u preduzećima u stranom vlasništvu obeshrabruje strane investicije i transfer

tehnologije koji bi inaĉe pomogao konkurentnosti, rastu i povećanju fiskalnog prostora.

2.32. Napredak u dva entiteta je neravnomjeran. RS je prešla sa sistema zdravstvenog osiguranja

koji se u potpunosti finansira doprinosima, na djelimiĉno finansiranje iz opštih prihoda. Taj je sistem

efikasniji od sistema u BiH, koji gotovo u potpunosti (96 procenata) zavisi od socijalnih doprinosa. Vlada

Slika 2.6: Poresko opterećenje za samce sa 100

procenta prosječne plate u OECD i Zapadnom

Balkanu (2008/09)

Izvor: OECD Model poreza i naknada.

35

FBiH, s druge strane, vodi razgovore sa Svjetskom bankom o smanjenju stope doprinosa za zdravstveno

osiguranje, uz prebacivanje dijela finansiranja na opšte prihode.

2.33. Ĉini se da su doprinosi za socijalno osiguranje najveći faktor koji utiĉe na tako velike

razlike u prihodima meĊu zemljama Jugoistoĉne Evrope (SEE). U Bosni i Hercegovini, Crnoj Gori i

Srbiji znaĉajan dio vladinih prihoda potiĉe iz doprinosa za socijalno osiguranje, a socijalni transferi ĉine

veliki dio potrošnje (iako oni takoĊe ukljuĉuju i relativno velikodušne socijalne transfere koji nisu

zasnovani na doprinosima, kao što su socijalna davanja i druge naknade). Albanija, s druge strane, ima

znatno manje programe socijalnog osiguranja, koji ne obuhvataju znaĉajan dio stanovništva, dok ih

Kosovo nema nikako (iako postoji privatno penziono osiguranje). Slabi ishodi trţišta rada oteţavaju

finansiranje programa socijalnog osiguranja u većini SEE zemalja, zahtijevajući povećanje transfera iz

budţeta. Vjerovatno će se pritisci na programe socijalnog osiguranja dalje povećavati i zahtijevati reforme

sistema. U bliţoj budućnosti rast moţe biti bez povećanja radnih mjesta, dok će starenje populacije

stvoriti dodatni pritisak u srednjoroĉnom i dugoroĉnom periodu.

Tabela 2.7: Prihodi vlada u Jugoistočnoj Evropi u 2010.

Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke na osnovu podataka Ministarstava

finansija SEE zemalja. Korišteni su podaci MMF-a za BiH, osim za kapitalne

rashode koji se finansiraju iz stranih sredstava, da bi se podaci uĉinili uporedivim

meĊu zemljama i MKD definicija opšte vlade.

V. SKORAŠNJA EKONOMSKA DEŠAVANJA I IZGLEDI

2.34. Kao i u drugim zemljama Zapadnog Balkana, na sveukupni ekonomski uĉinak BiH uticala

je finansijska kriza iz 2008. i razvoj krize eura. Rast BDP-a u 2011. se procjenjuje na 1,7 procenta –

znaĉajno manje nego u 2008. Oporavak je uzeo maha krajem 2010., uz skroman rast od 0,8 procenata.

Ĉini se da su se investicije oporavile, obzirom da je uvoz kapitalnih dobara porastao za 13 procenata u

2011. u poreĊenju s 2010., dok su dugoroĉni krediti privatnim preduzećima opali za 2 procenta u odnosu

na prethodnu godinu, što je postalo naroĉito evidentno krajem 2011. Ĉini se da se oporavila i potrošnja,

kao i uvoz robe široke potrošnje koji je porastao za 6,3 procenata u 2011. u poreĊenju s 2010., dok su

krediti stanovništvu rasli stopom od 5 procenata u 2011. Evidentno je da će trebati duţi vremenski rok

dok ne doĊe do snaţnijeg oporavka.

2.35. Ova su dešavanja ostavila traga na finansije javnog sektora. Uz procikliĉnu fiskalnu politiku

i smanjenje prihoda tokom krize, javni dug je rapidno rastao, iako još uvijek ne do neodrţivih nivoa. U

velikoj mjeri kao rezultat povećanja zaduţivanja javnog sektora (tokom krize i u post-kriznom periodu),

oĉekuje se da će vanjski dug BiH (i javni i privatni) narasti s 49 procenata u 2008. na 59 procenata u

2012., ali potom opadati. Vanjski javni dug će narasti sa 17 procenata u 2008. na 27 procenata u 2012.,

ALB BIH KOS MKD* MNE SRB

Direktni porezi 3.6 3.0 2.9 2.9 4.9 5.7

Indirektni porezi 12.9 19.7 18.2 13.4 19.5 17.3

Doprinosi 4.3 15.5 0 9.1 12.2 10.8

Ostali prihodi 5.4 5.6 6.4 7.7 5.9 7.1

Ukupni prihodi 26.2 43.8 27.5 33.1 42.6 41

kao procenat BDP

36

dok će ukupni javni dug narasti s 31 procenat u 2008. na 40 procenata u 2011. i potom opadati. Dug se

ĉini odrţivim pod osnovnim scenarijem MMF-ove analize odrţivosti duga ugraĊene u sveukupni

makroekonomski okvir, koji podrazumijeva odrţavanje fiskalne konsolidacije tokom implementacije

planiranih reformi. Ovaj bi scenarij bio osjetljiv na devalvaciju valute (koja nije vjerovatna), šok deficita

tekućeg raĉuna, neoĉekivano usporavanje rasta BDP-a i neadekvatnu fiskalnu konsolidaciju. MeĊutim,

ove projekcije ne ukljuĉuju izdate javne garancije i potencijalne obaveze kao što je restitucija. Evidetno,

ove kategorije zahtjevaju oprezno upravljanje jer u suprotnom mogu ugroziti sveobuhvatnu odrţivost

duga.

2.36. Javni dug BiH se u velikoj mjeri sastoji od povoljnog vanjskog duga prema meĊunarodnim

finansijskim institucijama u iznosu od 26 procenata BDP-a iz 2010. i domaćeg duga u formi dugoroĉnih

obveznica (14 procenata BDP-a iz 2010.). Najveći udio vanjskog javnog duga (27 procenata) se odnosi na

MeĊunarodnu asocijaciju za razvoj (IDA), koji je nastao tokom faze post-konfliktne rekonstrukcije (1996-

2002.). Ostatak vanjskog duga je prema evropskim meĊunarodnim finansijskim institucijama i MMF-u,

obzirom da BiH nema pristup meĊunarodnim trţištima kapitala. Domaći dug je u formi obveznica, koje

su izdate za pokrivanje predratne stare devizne štednje i ratnih potraţivanja graĊana. Obzirom na

ograniĉen razvoj domaćeg finansijskog trţišta, vlade u BiH ga do 2011. nisu koristile za izdavanje

obveznica i trezorskih zapisa za finansiranje deficita. MeĊutim, kako je ranije pomenuto, ograniĉenost

zaduţivanja na domaćem trţištu postaje oĉigledna s rastom kamate i padom omjera ponude i potraţnje

(Tabela 2.4).

2.37. Gledajući unaprijed, BiH se suoĉava sa znaĉajnim izazovima odrţavanja razborite fiskalne

politike. Uz ograniĉen pristup stranom finansiranju i moguće slabe prihode, pritisak rasta rashoda se mora

drţati pod kontrolom, naroĉito u kratkoroĉnom periodu. To će zahtijevati oprez, posebno kada je rijeĉ o

velikim programima transfera, koji trenutno ĉine neproporcionalno veliki udio potrošnje. U dugoroĉnijem

periodu, vlasti trebaju uzeti u obzir demografsku realnost. Stanovništvo BiH stari. Zbog toga će se javiti

znaĉajni dodatni fiskalni pritisci koji proistiĉu iz zdravstvenih i penzionih troškova zbog starenja

stanovništva i zbog smanjenja relativne veliĉine stanovništva radno-aktivne dobi. Previše velikodušni i

neefikasni programi transfera ĉine potrebu za reformom još i hitnijom. Sliĉno tome, moraju se donijeti

politike energetskog sektora da bi se izbjeglo gomilanje dugova i potencijalnih obaveza. Trebaju se u

potpunosti iskoristiti prednosti oblasti koje imaju potencijal za rast, kao što je šumarstvo. Bez takvih

mjera, BiH se suoĉava s rizikom brzog zapadanja u neodrţivo stanje javnih finansija.

VI. PREPORUKE

2.38. Vlasti u BiH se suoĉavaju s odluĉnim izborom u vezi s daljim upravljanjem javnim

resursima. S jedne strane mogu nastaviti sa sadašnjim rastom (neproduktivnih) tekućih rashoda, većim

oporezivanjem, i odnedavno, iznalaţenjem novih mehanizama zaduţivanja. Moţda se budu mogle još

više zaduţiti, barem još neko vrijeme, ali to je veoma riziĉno. Direktno zaduţivanje vani će biti nemoguće

u doglednoj budućnosti. Zaduţivanje kod lokalnih banaka, koje su u većinskom stranom vlasništvu,

moţda bude moguće, moţda ne, a to je zaduţivanje i skupo i kratkoroĉno, a takvo će i ostati. Dolazi na

naplatu znaĉajan iznos domaćih obveznica izdatih za pokrivanje predratne stare devizne štednje, a i

glavnina duga prema MMF-u dospijeva u 2013. i 2014. Postojeći dug je u velikoj mjeri prema

meĊunarodnim finansijskim institucijama, i nije vjerovatno da će one odobravati novo zaduţivanje bez

provoĊenja neke vrste gore-pomenutih strukturalnih reformi. Ali, što je najznaĉajnije, dalje zaduţivanje,

bez neophodnih strukturalnih reformi, će povećati dug i onemogućiti rast, time ubrzavajući zapadanje

zemlje u stanje koje je neodrţivo.

37

2.39. Pravi put bi bio uvidjeti potrebu za smanjenjem veliĉine javnog sektora, smanjenjem obima

poreskog opterećenja, posebno na radnu snagu, i uvoĊenje neophodnih promjena strukture

rashoda i oporezivanja, koje će pojaĉati efikasnost i rast. Naţalost, konkretne preporuke u ovom

smislu, koje su bile navedene u prethodnom PEIR-u, su u velikoj mjeri zanemarene. Da bi se unaprijedilo

upravljanje fiskalnom politikom u širem smislu, daju se sljedeće preporuke:

Ojačati ulogu Fiskalnog vijeća i poboljšati fiskalno upravljanje.

Poboljšati Zakon o fiskalnom vijeću na sljedeći naĉin: i) pojaĉati odredbu o prevazilaţenju

zastoja u sluĉaju neusvajanja Globalnog fiskalnog okvira o fiskalnom bilansu i politikama,

ugradnjom sliĉnih odredbi u entitetske Zakone o budţetu; ii) povećati kazne za nepridrţavanje;

iii) ukljuĉiti kapitalne rashode u definiciju konsolidiranih rashoda i fiskalnih ciljeva

Koristiti podatke elektronskog Jedinstvenog raĉuna trezora za dobivanje evidencije o

rashodima u elektronskoj formi i frekventnije publikovanje fiskalnih podataka opšte (BOOST7

inicijativa Svjetske banke).

Ojaĉati analitiĉki kapacitet Fiskalnog vijeća uspostavljanjem jaĉih veza s Makroekonomskom

jedinicom Uprave za indirektno oporezivanje, Sektorom za ekonomsko istraţivanje Direkcije

za ekonomsko planiranje, kao i Odjeljenjem za ekonomsko istraţivanje i statistike Centralne

banke.

Fiskalno vijeće treba preuzeti vodeću ulogu u aktivnostima navedenim u Ĉlanu 5, stavovi 5 i 6

Zakona o fiskalnom vijeću koji se odnose na unaprjeĊenje upravljanja javnim finansijama. To

je naroĉito znaĉajno u sljedećim oblastima: i) upravljanje platama u javnom sektoru; ii)

koordinacija i upravljanje javnim investicijama; iii) politike javnih rashoda; i iv) nabavka u

javnom sektoru

Smanjiti obim poreskog opterećenja, posebno na rad

Harmonizirati osnovice za socijalne doprinose i porez na prihod meĊu entitetima ukidanjem

neoporezivih izuzetaka (topli obrok, prevoz, itd.) ukljuĉivanjem svih tih neoporezivih naknada

u osnovicu.

Smanjiti socijalne doprinose nakon proširivanja baze za oporezivanje rada da bi se ostvarila

neutralnost prihoda nakon harmonizacije osnovice za socijalne doprinose.

Razmotriti dalje smanjenje stope zdravstvenog doprinosa, posebno u FBiH, i zamijeniti

izgubljene prihode drugim prihodima, tj. akcizama i većim stopama porezima na dohodak za

one koji zaraĊuju više..

Povećati akcize i harmonizirati odnosne stope s onima u EU i susjednim zemljama, posebno

na duhan i namijeniti te prihode za finansiranje zdravstvenog sektora.

Povećati progresivnost poreza na dohodak uvoĊenjem većih stopa poreza za one koji zaraĊuju

više.

Osigurati da svako smanjenje oporezivanja rada bude praćeno smanjenjem ostalih naknada ili

povećanjem prihoda koji uzrokuju manje poremećaje da bi se oĉuvala fiskalna stabilnost.

Preoblikovati javne rashode koji su za sada prekomjerno koncentrirani na tekuću potrošnju,

uključujući plate, penzije i socijalne transfere. Vidjeti preporuke u narednim poglavljima koja se bave

pojedinaĉno bave tim sektorima.

Smanjiti prekomjeran rast javnog sekotra povećanjem efikasnosti potrošnje. Dalji konkretni prijedlozi

su dati u narednim poglavljima ukljuĉujući poglavlja o zdravstvu, obrazovanju, šumarstvu i energiji.




38

POGLAVLJE 3: PENZIJE I SOCIJALNI TRANSFERI

I. PENZIJE

3.1. Penzioni sistem u Bosni i Hercegovini je u nadleţnosti entitetskog nivoa. Obzirom da se sistemi

meĊu entitetima u odreĊenoj mjeri razlikuju, analiza u ovom poglavlju je data odvojeno za svaki entitet.

Penzije u FBiH

3.2. Kljuĉna karakteristika penzionog sistema je vrlo visoka stopa zavisnosti od 73,3 procenta,

tj. svaki osiguranik treba izdrţavati 0,73 penzionera. Slika 3.1 poredi stopu zavisnosti u FBiH sa

stopama u zemljama s većim prihodom i pokazuje da je stopa zavisnosti u FBiH veća nego u Grĉkoj,

Španiji i Portugalu, a nju prelaze samo Italija i Francuska. FBiH se manje istiĉe u poreĊenju s drugim

zemljama u tranziciji iz regije Evrope i Centralne Azije, kako pokazuje Slika 3.2, ali FBiH je ĉak i tu

meĊu prve tri. Zemlje u tranziciji imaju veću stopu zavisnosti od netranzicijskih zemalja iz više razloga.

Ranija dob odlaska u penziju povećava broj penzionera. Labavija definicija invalidnosti dalje povećava

broj korisnika. U sluĉaju BiH, ratna prošlost takoĊe povećava broj invalida. Ali na stopu zavisnosti

takoĊe utiĉe i broj osiguranika, kao i velike stope nezaposlenosti i rast neformalnog trţišta rada u

zemljama u tranziciji. Ti faktori smanjuju broj osiguranika, dok se istovremeno broj korisnika povećava.

To je naroĉito sluĉaj u FBiH i moţe se zapaziti sagledavanjem broja osiguranika kao procenta

stanovništva radno-aktivne dobi, u koje po meĊunarodnoj definiciji spadaju osobe starosti 15-64 godine

(vidjeti Tabelu 3.1). Udio osiguranika u FBiH od 28,6 procenata stanovništva radno-aktivne dobi, spada

meĊu najmanje u Evropi. U poreĊenju sa zemljama s visokim prihodom, kako pokazuje Slika 3.3,

procenat osiguranika u FBiH se jasno istiĉe. Ĉak i u poreĊenju s drugim zemljama u tranziciji, kako

pokazuje Slika 3.4, mali broj osiguranika u FBiH se podudara samo s Albanijom u Evropi i Armenijom i

Azerbejdţanom iz bivšeg Sovjetskog Saveza.

3.3. Mali broj osiguranika i relativno velika potrošnja na penzije ĉine osnovu problema

penzionog sistema u FBiH. Slika 3.5 pokazuje potrošnju na penzije u FBiH od 9,4 procenta BDP-a,

meĊu najvećima u poreĊenju sa zemljama s visokim prihodom, veća nego u zemljama poput Švedske i

Japana, koje su obje znaĉajno starije i bogatije od FBiH. Slika 3,6 pokazuje da ĉak i meĊu zemljama u

tranziciji, FBiH spada meĊu tri najveća potrošaĉa na penzije. Iako je potrošnja na penzije jasno u vezi s

procentom starog stanovništva (definicija starih je 65 i više godina), a BiH je starija od mnogih drugih

zemalja u tranziciji, Slika 3.7 pokazuje da postoje brojne starije zemlje u tranziciji, poput Litvanije,

Latvije i Bugarske, koje su uspjele ograniĉiti potrošnju na penzije. Rast potrošnje u FBiH je ĉak i više

zapanjujući od stvarnog broja penzionera. Potrošnja je porasla sa 7,6 procenata BDP-a u 2005. na 9,4

procenta BDP-a u 2009., tokom kratkog perioda od ĉetiri godine. Dio toga se moţe pripisati padu BDP-a

u 2009. zbog finansijske krize, što je povećalo udio potrošnje na penzije. Ali udio potrošnje na penzije i

dalje predstavlja znaĉajan iznos sredstava koja se trebaju osloboditi iz drugih dijelova ekonomije da bi se

podrţali penzioneri.

39

Tabela 3.1: Penzioni indikatori u FBiH Indikatori Ukupno Muškarci Ţene

Broj

osiguranika 473,385 286,615 186,770

Broj

korisnika Ukupno

Ukupno

redovni

Ukupno

povlašteni

Muškarci

redovni

Muškarci

povlašteni

Ţene

redovni

Ţene

povlašteni

Ukupno 347,097 328,427 18,670 148,030 17,346 170,043 1,166

Starosna 154,106 137,451 16,655 95,351 16,158 42,100 497

Invalidska 78,348 77,106 1,242 52,391 1,188 24,715 54

Porodiĉna8 114,643 113,870 773 288 - 103,228 615

Omjer zavisnosti

sistema 73.3%

Rashodi (ukupni u

mil. KM s % BDp-a

u zagradi)

Ukupno

Ukupno

redovni

Ukupno

povlašteni

Muškarci

redovni

Muškarci

povlašteni

Ţene

redovni

Ţene

povlašteni

Ukupno 1,424.63

(9.4% )

Starosna 715.53

(4.7%)

617.42

(4.1%)

98.11

(0.6%)

442.15

(2.9%)

94.92

(0.6%)

175.27

(1.2%)

3.18

(0.02%)

Invalidska 287.8

(1.9%)

282.13

(1.9%)

5.67

(0.04%)

193.01

(1.3%)

5.44

(0.0%)

89.12

(0.6%)

0.23

(0.0%)

Porodiĉna9 421.31

(2.8%)

Prosjeĉna mjeseĉna

penzija

Starosna 386.45 489.56 296.36 533.52

Invalidska 307.00 381.39 300.49 359.54

Porodiĉna 313.16

Prihodi od doprinosa

(u mil. KM s %

BDP-a u zagradi)

1371.75

(9.0%)

Budţetsko

finansiranje (u mil.

KM s % BDP-a u

zagradi)

83.4

(0.5%)

Prosjeĉna

obuhvaćena plata

(mjeseĉno u

hiljadama KM)

790.075

Obuhvat

osiguranka

(osiguranici/stanovn.

15-64)

28.6%

Obuhvat penzionera

(penzioneri/stan 65+) 61.8%

Svi korisnici/stan 65+ 107.1%

Izvor: Administracija Penzionog fonda.

8 Ukupan broj korisnika porodiĉne penzije ukljuĉuje udovice, udovce i djecu, ali struktura po polu ne ukljuĉuje

djecu jer informacije o polu djece nisu raspoloţive. 9 Rashodi na porodiĉne penzije nisu raspoloţivi po polu ili povlaštenosti.

40

Slika 3.1: Stope zavisnosti u FBiH u poreĎenju sa

zemljama s visokim prihodom

Slika 3.2: Stope zavisnosti u FBiH u poreĎenju sa

zemljama u tranziciji

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

Un

ite

d S

tate

s

Ne

the

rlan

ds

Ire

lan

d

Can

ada

De

nm

ark

Ne

w Z

eal

and

No

rway

Luxe

mb

ou

rg

Jap

an

Be

lgiu

m

Spai

n

Gre

ece

Swe

de

n

Po

rtu

gal

Fin

lan

d

Au

stri

a

Ge

rman

y

Bo

snia

Fe

d

Ital

y

Fran

ce

0.0%

20.0%

40.0%

60.0%

80.0%

100.0%

120.0%

Uzb

eki

stan

Kaz

akh

stan

Latv

iaK

yrgy

z R

ep

ub

licP

ola

nd

Be

laru

sTu

rke

yC

zech

Re

pu

blic

Mac

ed

on

ia, F

YRM

on

ten

egr

oEs

ton

iaSe

rbia

Lith

uan

iaSl

ove

nia

Ro

man

iaH

un

gary

Ru

ssia

n F

ed

era

tio

nB

osn

ia F

ed

Bu

lgar

iaA

zerb

aija

nM

old

ova

Slo

vak

Re

pu

blic

Bo

snia

Re

pu

blik

a …

Cro

atia

Ukr

ain

eA

lban

iaA

rme

nia

Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita

Slika 3.3: Osiguranici kao procenat stanovništva

radno-aktivne dobi u FBiH u poreĎenju sa

zemljama s visokim prihodom

Slika 3.4: Osiguranici kao procenat stanovništva

radno-aktivne dobi u FBiH u poreĎenju sa

zemljama u tranziciji

0.00%

10.00%

20.00%

30.00%

40.00%

50.00%

60.00%

70.00%

80.00%

90.00%

100.00%

Bo

snia

Fe

dSp

ain

Can

ada

Ital

yG

ree

ceFr

ance

Be

lgiu

mIr

ela

nd

Ge

rman

yFi

nla

nd

Au

stri

aA

ust

ralia

Ne

the

rlan

ds

Un

ite

d S

tate

sU

nit

ed

Kin

gdo

mP

ort

uga

lSw

ed

en

Ne

w Z

eal

and

Jap

anN

orw

aySw

itze

rlan

dIc

ela

nd

De

nm

ark

Isra

el

Luxe

mb

ou

rg

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%A

rme

nia

Aze

rbai

jan

Alb

ania

Bo

snia

an

d …

Bo

snia

Re

pu

blik

a …

Kyr

gyz

Re

pu

blic

Turk

ey

Mo

ldo

vaM

ace

do

nia

, FYR

Mo

nte

ne

gro

Serb

iaU

krai

ne

Ro

man

iaK

azak

hst

anR

uss

ian

Fe

de

rati

on

Cro

atia

Po

lan

dB

ulg

aria

Slo

vak

Re

pu

blic

Hu

nga

ryLi

thu

ania

Slo

ven

iaB

ela

rus

Cze

ch R

ep

ub

licEs

ton

iaLa

tvia

Uzb

eki

stan


Slika 3.5: Potrošnja na penzije kao procenat

BDP-a u FBiH u poreĎenju sa zemljama s

visokim prihodom

Slika 3.6: Potrošnja na penzije kao procenat BDP-

a u FBiH u poreĎenju sa zemljama u tranziciji

0

2

4

6

8

10

12

14

16

Ice

lan

d

Au

stra

lia

Ire

lan

d

Can

ada

Ne

w Z

eal

and

Ne

the

rlan

ds

No

rway

Isra

el

Un

ite

d K

ingd

om

De

nm

ark

Un

ite

d S

tate

s

Swit

zerl

and

Luxe

mb

ou

rg

Swe

de

n

Spai

n

Fin

lan

d

Jap

an

Be

lgiu

m

Bo

snia

Fe

d

Ge

rman

y

Po

rtu

gal

Gre

ece

Au

stri

a

Fran

ce

Ital

y

02468

101214161820

Ko

sovo

Kyr

gyz

Re

pu

blic

Ge

org

iaA

rme

nia

Kaz

akh

stan

Aze

rbai

jan

Ru

ssia

n F

ed

era

tio

nA

lban

iaTu

rke

yU

zbe

kist

anR

om

ania

Bu

lgar

iaC

zech

Re

pu

blic

Latv

iaLi

thu

ania

Mo

ldo

vaSl

ova

k R

ep

ub

licB

osn

ia F

ed

Mac

ed

on

ia, F

YRM

on

ten

egr

oP

ola

nd

Be

laru

sB

osn

ia R

ep

ub

lika

…C

roat

iaH

un

gary

Esto

nia

Slo

ven

iaSe

rbia

Ukr

ain

e

Izvor: Svjetska banka, Humani razvoj i socijalna zaštita.

41

3.4. Jedan od razloga

velikog broja penzionera, i

time velikog nivoa potrošnje

na penzije, je veliki udio

mladih penzionera. Donja

Slika 3.8 pokazuje procenat

starosnih penzionera u

razliĉitim dobnim grupama.

Cijela trećina starosnih

penzionera ima manje od 65

godina, dok 59 procenata

korisnika invalidske penzije ima

manje od 65 godina, a 38

procenata udovica je mlaĊe od

65 godina. Ti mladi pojedinci će

primati penziju tokom vrlo

dugog vremenskog perioda. Penzioni sistem u FBiH ne pruţa podršku iskljuĉivo, ĉak niti primarno

starima, već pruţa podršku svim dobnim grupama, što potiĉe mlaĊe pojedince na povlaĉenje s trţišta rada.

Nadalje, na osnovu procjena statistika stanovništva, samo 61 procenat starih (preko 65 godina) prima

neku vrstu penzije od drţave. Iako je moţda broj stanovnika precijenjen, velika je razlika izmeĊu 61

procenta onih koji primaju neki vid penzije i 100 procenata, koji bi bio u penzionom sistemu s velikim

obuhvatom, ĉak i da je broj starog stanovništva nešto manji, ovo ipak ukazuje da znaĉajan dio starog

stanovništva dobiva malo podrške od vlasti. A kad današnje radno stanovništvo, od kojeg manje od jedne

trećine ima penziono osiguranje i ostvariće pravo na penziju, doĊe u dob penzionisanja, ĉak i manji broj

starih će biti obuhvaćen javnim penzionim sistemom.

Slika 3.8: Dobna distribucija starosnih penzionera u FBiH

<556%

55-6427%

65-7446%

75-8419%

>852%


3.5. Broj korisnika invalidske penzije je skoro 50 procenata, kao i broj starosnih penzionera, kako pokazuje Slika 3.9. Ovo dijelom moţe odraţavati ratnu prošlost FBiH, ali takoĊe odraţava i

relativno labavu definiciju invalidnosti radnika u FBiH, o ĉemu se govori ispod. Gledajući ţene

Slika 3.7: Procenat starog stanovništva u FBiH u poreĎenju s

drugim zemljama u tranziciji


42

penzionere, većina njih prima porodiĉnu penziju. Opet, ovo je dijelom odraz ratne prošlosti, ali takoĊe

ukazuje da je ĉak i prije rata relativno malo ţena radilo i steklo pravo na vlastitu penziju.

Slika 3.9: Tip penzionera u FBiH

Old Age44%

Disability23%

Survivors30%

3%All Pensioners

Old Age68%

Disability32%

0%

Male Pensioners

Old Age25%

Disability14%

Survivors61%

Female Pensioners


3.6. Još jedno pitanje koje se ĉesto pominje kod povećanih rashoda na penzije je pitanje

povlaštenih penzija. To su penzije date onima koji su bili u ratu. Daju se u mnogo mlaĊoj dobi, s manje

staţa osiguranja i u dosta većem iznosu od redovnih penzija, zato se nazivaju „povlaštenima―. Trenutno

na te penzije otpada ukupno 7 procenata penzijskih rashoda. Iznosi tih penzija su izmeĊu 20 i 80

procenata veći od uporedivih redovnih penzija, a obzirom na mlaĊu dob mnogih od tih penzionera, oni će

penziju koristiti u jako dugom vremenskom periodu. Ustavni sud FBiH je proglasio neustavnom Vladinu

uredbu koja je sluţila kao pravni osnov za penzionisanje pojedinaca po povoljnijim uslovima, iako je rok

vaţenja te Uredbe istekao i više se ne moţe koristiti kao osnov za odlazak u prijevremenu penziju.

Predlaţe se novi zakon odlasku u penziju pod povoljnijim uslovima da bi se legalizirali korisnici već

penzionisani po povoljnijim uslovima. MeĊutim, postoji rizik da taj proces otvori dalju mogućnost

odlaska u penziju pod povoljnijim uslovima dodatnih korisnika.

Parametri penzionog sistema u FBiH

3.7. Još jedna kljuĉna karakteristika penzionog sistema u FBiH je niska prosjeĉna dob odlaska

u penziju. Tabela 3.2 rezimira parametre penzionog sistema FBiH. Dok penzioni zakon kaţe da

pojedinci, i muškarci i ţene, mogu otići u penziju sa 65 godina ţivota i 20 godina staţa osiguranja, u

poĉetku je bio dat izuzetak do 2005. kojim je omogućeno da muškarci odu u penziju sa 60 godina ţivota i

35 staţa, a ţene s 55 godina ţivota i 30 staţa. Taj se izuzetak kontinuirano produţava, odnedavno do

2015. Pored toga osobe s 40 godina staţa mogu otići u penziju bez obzira na godine ţivota, i to će moći i

nakon 2015. U bivšoj Jugoslaviji je mnogo ljudi imalo beneficirani radni staţ, ĉime je pojedinim

profesijama omogućeno da sa 48 godina ţivota već napune 40 godina staţa. A obzirom da se ne dobiva

veća penzija za više od 40 godina staţa, ljudi odlaze u penziju ĉim napune 40 godina staţa. Odgovarajuća

korekcija ovog pitanja bi bila da se ne omogućava automatski odlazak u penziju s 40 godina staţa, već da

se omogući raditi i nakon 40 godina staţa uz nastavak obraĉunavanja daljeg staţa, koji bi donosio veću

penziju. U većini evropskih zemalja, 45 godina staţa se smatra punim radnim vijekom, a onima koji rade

duţe uvećava se penzija. Slika 3.10 daje poreĊenje dobi penzionisanja u zemljama s visokim prihodom i

zemljama u tranziciji. Ni jedna od zemalja s visokim prihodom ne omogućava odlazak u penziju u tako

ranoj dobi kao FBiH, a jedine zemlje u tranziciji koje to omogućavaju su Ruska Federacija, Bjelorusija,

Ukrajina i Uzbekistan. Obzirom na nisku dob odlaska u penziju, nije ĉudo da su stopa zavisnosti i

procenat mladih penzionera tako veliki.

43

Tabela 3.2: Penzioni parametri u FBiH Dob penzionisanja 65 M/Ţ s 20 godina staţa osiguranja od 2003.;

40 godina staţa osiguranja bez obzira na ţivotnu dob

Do 2015. mogu otići u penziju sa 60M/55 Ţ uz 35M,30 Ţ godina penzionog staţa, ali uz

umanjenje penzije za 1%M/0,5Ţ za svaku godinu prije navršene 65 godine ţivota;

Stopa obraĉuna 2.25 procenata godišnje za prvih 20 godina;

1.5 procenat godišnje za narednih 20 godina;

0 nakon 40 godina

Penzijska osnovica Prosjeĉna neto plata zaraĊena tokom prethodnih 40 godina (povećava se s prosjeka za

18 godina do 40 godina u periodu od 2006. do 2015.), revalorizirana za istorijski prosjek

rasta plate

Indeksacija nakon

penzionisanja

Po zakonu prema rastu prosjeĉne plate, ali se ne primjenjuje kao takva, već u zavisnosti od

raspoloţivih prihoda

Kriteriji za invalidsku

penziju

Staţ osiguranja od 1/3 radnog vijeka od 20 godine ţivota do dobi nastanka invalidnosti;

Nema zahtjeva da je povreda nastala na radu;

Definira se kao nesposobnost za rad na ranijem radnom mjestu

Iznos invalidske

penzije

50 procenata za manje od 20 godina staţa;

1.67 procenata više za svaku dodatnu godinu uz maksimalno 75 % za 35 godina;

Za povredu na radu automatski maksimum bez obzira na godine staţa

Kriteriji za porodiĉnu

penziju

45 godina ţivota, nesposobnost za rad ili briga o djetetu za udovicu,

60 godina ţivota, nesposobnost za rad ili briga o djetetu za udovca,

Djeca mlaĊa od 15 godina ili do 25 ako su na školovanju ili za cijeli ţivot ako su

nesposobna za rad

Iznos porodiĉne

penzije

70 procenata prava osiguranika za 1 osobu; 80 za dvije; 90 za tri; i 100 za ĉetiri ili više

osoba

Stopa doprinosa 23 procenta bruto plate – 17 procenata na teret poslodavca i 6 na teret radnika

Izvor: Penzioni propisi FBiH

Slika 3.10: Dob penzionisanja u zemljama u tranziciji


44

3.8. Iznos penzije se utvrĊuje prema tri parametra: obraĉunska stopa; penzijska osnovica; i

pravila indeksacije. Obraĉunska stopa je procenat penzijske osnovice koji se daje novom penzioneru po

godini staţa osiguranja. Godine staţa osiguranja mogu biti znatno veće od stvarnih godina radnog staţa i

plaćanja doprinosa, jer veliki broj zanimanja podlijeţe beneficiranom radnom staţu. Pored toga, svim

radnicima je dat dvostruki staţ osiguranja za godine provedene u ratu. Obraĉunski procenat se potom

mnoţi penzijskom osnovicom, da se dobije poĉetna penzija. Poĉetna obraĉunska stopa u FBiH je velika i

potiĉe kratku karijeru. Obraĉunska stopa od 2,25 procenata za prvih 20 godina staţa je veća od najboljih

meĊunarodnih praksi, koje se kreću oko 1,5 procenata. Kao rezultat veće stope, radnici mogu dobiti 45

procenata penzijske osnovice nakon samo 20 godina staţa. U većini zemalja, radnici bi trebali raditi 30

godina da dostignu taj nivo penzije. Veći obraĉun u FBiH potiĉe radnike koji dostignu odreĊeni procenat

osnovice, da se povuku s formalnog trţišta rada, ĉak i ako moraju saĉekati koju godinu ţivota da bi mogli

poĉeti primati penziju. Što se tiĉe penzijske osnovice, FBiH ide u pravcu korištenja prosjeka svih plata do

2015., što predstavlja meĊunarodnu najbolju praksu, umjesto korištenja prosjeka posljednjih deset godina,

što je bila ranija praksa. MeĊutim kad se obraĉunava prosjek svih plata, nominalne plate za svaku

prethodnu godinu se obiĉno revaloriziraju na osnvou kumulativnog prosjeĉnog rasta plata u cijeloj

ekonomiji u periodu od kad je plata zaraĊena dok korisnik ne ode u penziju. Zakon u FBiH slijedi tu

meĊunarodnu najbolju praksu, iako je stvarna primjena dosta drugaĉija, kako je ispod opisano. Zakon

takoĊe navodi da se penzije koje se isplaćuju trebaju indeksirati prema rastu prosjeĉne plate. Najbolje

meĊunarodne prakse navode da omogućavanje drţanja koraka s rastom plata obiĉno nije priuštivo,

posebno u zemljama koje stare, poput BiH. Najbolja praksa je indeksirati penzije s inflacijom, tako da se

odrţi njihova kupovna moć.

3.9. Po penzionom zakonu u BiH, naknade su takoĊe uslovljene jedinstvenom karakteristikom

koja ograniĉava isplatu na raspoloţive prihode. Po tom se sistemu utvrĊuje koeficijent zbrajanjem

iznosa svih penzija koje trebaju biti isplaćene u datoj godini, zbrajanjem prihoda prikupljenih od

doprinosa u toj godini i dijeljenjem iznosa penzija iznosom prihoda. Mnoţenje obraĉunate penzije

koeficijentom za utvrĊivanje stvarne isplate, u principu, ograniĉava isplatu do raspoloţivih sredstava.

Koeficijent je uveden neposredno nakon rata u svrhu sprjeĉavanja nagomilavanja dugova od potencijalno

previše velikodušnog penzionog sistema, ĉiji se troškovi moţda ne bi mogli pokrivati u doglednoj

budućnosti. MeĊutim, dugoroĉna primjena ovog koeficijenta za ograniĉavanje isplate do nivoa ostvarenih

prihoda je dovelo do brojnih problema. Prvo, iako bi se zakonski koeficijent mogao usklaĊivati i naniţe i

naviše, bilo je snaţnih politiĉkih otpora kad je u pitanju usklaĊivanje naniţe. Koeficijent je dosta stabilno

rastao do 2008. kako su prihodi rasli, ali je od avgusta 2008. ostao na 1,65. Primjena ovog koeficijenta u

FBiH podrazumijeva zbrajanje penzija koje po rješenju pripadaju svakom penzioneru, izraĉunavanje

koeficijenta na toj osnovi, potom primjenu koeficijenta na pripadajuću penziju po rješenju. Ali to znaĉi da

osoba koja je otišla u penziju prije deset godina dobiva istih 65 procenata više od iznosa po rješenju, kao i

osoba koja je ove godine otišla u penziju i ĉija je penzija po rješenju obraĉunata po sadašnjoj nominalnoj

plati. Osoba koje je otišla u penziju 2011. ne treba dodatnih 65 procenata na svoju novoobraĉunatu

penziju, dok dodatnih 65 procenata moţda nije dovoljno da pokrije kumulativnu inflaciju za onog ko je

duţe u penziji. Drugo, dijelom da bi se ovo ispravilo i takoĊe ostalo unutar koeficijenta za ograniĉavanje

isplata na raspoloţive prihode, penzioni fond nije vršio revalorizaciju zarada ostvarenih nakon 2000.

prilikom utvrĊivanja penzione osnovice po kojoj se obraĉunava penzija. Time se ne ispravlja u potpunosti

prva nepravda, a uzrokuje još jedna, gdje se ljudi i njihove zarade iz razliĉitih grupa ne tretiraju jednako.

Treće, vlada se upliće u penzioni sistem davanjem posebnih prava odreĊenim kategorijama, kao što je

penzionisanje pod povoljnijim uslovima ili utvrĊivanjem iznosa najniţe penzije. Iako sada vlada FBiH

prebacuje odreĊena sredstva penzionom fondu neophodna za pokrivanje nekih od tih prava, ranije je

davala malo ili ništa za pokrivanje tih, u velikoj mjeri, politiĉkih motiviranih davanja prava i povećanja

naknada. Štaviše, kad se sistem suoĉava s ograniĉenim prihodima, sistem koeficijenta se primjenjuje na

naĉin da štiti povlaštene penzije, na uštrb redovnih penzija.

45

3.10. Penzioni sistem je narušen do te mjere da zahtijeva kompletan preobraţaj. Obzirom na razne

ad hoc mjere uvoĊene na strani naknada, gotovo da ne postoji naĉin za spašavanje postojeće strukture

naknada. Nije iznenaĊujuće da nejasnost penzionog sistema i neizvjesnost koliku će naknadu pojedinac

dobiti ako bude uplaćivao doprinos, rezultira time da ljudi nisu voljni uplaćivati. Vlada FBiH treba hitno

napustiti postojeću strukturu i preći na novi sistem naknada pri ĉemu će se svima naknada obraĉunati po

dosljednim pravilima. Umjesto smanjivanja penzija onima koji moţda primaju veće penzije nego što su

istinski zaradili, pristup bi mogao biti da im se zadrţi isti nivo bez daljih povećanja dok ne dostignu iznos

koji im zaista pripada.

3.11. FBiH zakon o invalidnosti je dosta velikodušniji nego u drugim zemljama. Po njemu su

osobe koje ne mogu obavljati svoj raniji posao invalidi. To je mnogo manje restriktivna definicija nego

što je uobiĉajno u drugim zemljama, gdje je definicija invalidnost nesposobnost obavljanja nikakvog

posla, i moţda je zbog toga u FBiH toliko veći broj invalida nego bilo gdje drugo. Pojedinci koji su

proglašeni invalidima ĉesto mogu obavljati druge poslove, fiziĉki manje zahtjevne ili se mogu

prekvalificirati za obavljanje drugih, fiziĉki manje zahtjevnih poslova. Ĉini se da zakon onemogućava

promjenu radnog mjesta ili prekvalifikaciju u formalnom sektoru, već potiĉe pojedince da uzmu punu

invalidsku penziju i nastave raditi u neformalnom sektoru.

3.12. Nadalje, invalidske penzije su mnogo velikodušnije nego starosne, što motivira ljude da idu

u invalidsku penziju, umjesto u starosnu. Nakon 20 godina plaćanja doprinosa, invalid dobiva 50

procenata od osnovice, a starosni penzioner 45. Svaka dodatna godina staţa takoĊe donosi veću penziju

invalidu nego uporedivom starosnom penzioneru. Iako je taĉno da pojedinci koji postanu invalidi u

mlaĊoj ţivotnoj dobi imaju manje staţa, pa će stoga cijeli ţivot primati niţu penziju, davanje

velikodušnije naknade po godini staţa nije nuţno najbolje rješenje ovog problema, obzirom da to motivira

ljude da idu u invalidsku umjesto u starosnu penziju, ali još uvijek moţe rezultirati preniskom penzijom

za invalide. Većina zemalja daje invalidima koji napune odreĊeni staţ, puni staţ za godine do odreĊene

dobi u kojoj imaju pravo na prijevremenu starosnu penziju, a potom dio staţa za godine izmeĊu te dobi i

redovne starosne penzije. Tada se primjenjuje formula za starosnu penziju korištenjem tog većeg broja

godina staţa. To invalidima daje pribliţno istu penziju kao što bi imali da su radili do redovnog odlaska u

penziju, i omogućava im bolji ţivotni standard, umjesto da im se daje veća obraĉunska stopa, a priznaju

samo stvarno odraĊene godine. MeĊutim, u tom sluĉaju, pojedinac nema pravo na boraĉke naknade,

povrh dobivene penzije. TakoĊe je taĉno da invalidi moţda imaju veće potrebe od redovnih penzionera.

Ali opet, bolje bi rješenje bilo davanje nekog vida naknade za tuĊu njegu i pomoć onima koji nisu u

stanju da se brinu za sebe, nego davati nešto veće penzije svim invalidima.

3.13. U FBiH su i porodiĉne penzije velikodušnije od uobiĉajne meĊunarodne prakse. Prava

porodiĉnih korisnika potiĉu iz starog jugoslovenskog sistema, koji se ne moţe sresti nigdje drugo.

Udovicama se daje penzija do kraja ţivota ako se brinu o djetetu do odreĊene ţivotne dobi, ili je sama

nesposobna za rad ili ima preko 45 godina. Ta se penzija daje bez obzira da li udovica sklopi novi brak.

Ako je udovica bez djece ili mlaĊa od 45 godina u vrijeme smrti muţa ili ima djecu stariju od dobne

granice za pravo na penziju prije nego što ona napuni 45, nema pravo na penziju. Sliĉne odredbe se

primjenjuju i na udovce, ali je dobna granica 60 godina. MeĊunarodna praksa je da se udovici ili udovcu

daje penzija samo kada su u dobi penzionisanja uz pretpostavku da se od njih oĉekuje da rade ako su u

radno-aktivnoj dobi. OdreĊena pomoć se daje mlaĊoj djeci, ĉak i ako je udovica mlada, što moţe

omogućiti udovici da ostane kući i brine se za djecu. Udovicama se penzija obiĉno ukida ako ponovo

sklope brak, uz obrazloţenje da ih sada izdrţava novi suprug i nema više potrebe za pomoć po osnovu

prethodnog. Obzirom na veliki udio porodiĉnih penzija koje se isplaćuju u FBiH, gotovo trećina, prelazak

na meĊunarodne norme bi uštedio znaĉajne iznose sredstava, motivirao ţene da idu na trţište rada i

usmjerio vladina sredstva onima kojima su najpotrebnija.

46

3.14. Nadalje, naknade koje se daju udovicama i udovcima su nešto velikodušnije u poreĊenju s

meĊunarodnim normama. Jasno je da ako par starih ţivi od jedne penzije i jedna osoba umre, drugoj je

potrebno više od jedne polovine penzije da bi preţivio, jer je ţivot jeftiniji za dvoje nego za jednu osobu.

Kao rezultat, porodiĉna penzija se obiĉno kreće od polovine do dvije trećine penzije pojedinca. Sa 70

procenata iznosa, porodiĉna penzija za jednu osobu u FBiH spada meĊu veće. MeĊutim, treba imati na

umu da i ove penzije podlijeţu ograniĉenjima isplate u skladu s raspoloţivim prihodima, pa moţda u

praksi i nisu toliko velikodušne.

II. PREPORUKE ZA REFORMU PENZIJA U FBIH

3.15. FBiH je uspostavila radnu grupu za reformu penzionog sistema i uradila strategiju

penzione reforme. Mnogi od tih elemenata trebaju biti dalje doraĊeni i obrazloţeni, ali ĉak i tu strategiju

Vlada FBiH nije još uvijek usvojila. Strategija ukljuĉuje sljedeće elemente: (i) uvoĊenje jedinstvenog

sistema registracije, kontrole i naplate doprinosa; (ii) mogućnost povećanja dobi penzionisanja za jednu ili

dvije godine, kao i stroţe kriterije za prijevremenu penziju; i (iii) jaĉe veze izmeĊu uplaćenih doprinosa i

dobivene naknade, moţda uvoĊenjem bodovnog sistema, uz prikladniju indeksaciju svih penzija iznad

najniţeg nivoa. Strategija takoĊe navodi da će se povlaštene penzije u potpunosti odvojiti od redovnih

penzija, i iako će i njima upravljati Penzioni fond, finansiraće se iz sredstva Vlade FBiH. Ova strategija

treba biti dalje doraĊena, treba je usvojiti Vlada FBiH i trebala bi sadrţavati sljedeće elemente:

Stroţe odredbe o prijevremenom penzionisanju. Iako je povećanje dobi penzionisanja

iznad 65 godina, kako strategija predlaţe, dobra stvar, problem u FBiH je što većina ljudi ide

u penziju dosta prije te dobi koristeći odredbe o prijevremenom penzionisanju, koje

omogućavaju muškarcima odlazak u penziju sa 60 godina, a ţenama s 55. Iako te odredbe o

prijevremenom penzionisanju vaţe samo do 2015., treba ih odmah ukinuti, a ni u kom

sluĉaju se ne smiju dalje produţavati.

UvoĊenje aktuarskih smanjenja penzija za one koji odlaze ranije u penziju. Za one koji

i dalje budu mogli ranije otići u penziju, penzije bi trebale biti manje, ne za sadašnjih 1

procenat za muškarce i 0,5 za ţene, već za aktuarski praviĉnih 6 procenata godišnje za svaku

godinu prije 65 godine ţivota. Vjerovatno je da bi u tom sluĉaju znatno manje ljudi biralo da

ide u prijevremenu penziju pod tim uslovima.

Potpuna revizija strukture naknade, ukidanje koeficijenta kako sada postoji. Usvajanje

nove strukture naknade je apsolutno kritiĉno, a trebalo bi razmotriti usvajanje nove strukture

i za postojeće penzije. Bodovni sistem, kako strategija predlaţe, je jedna mogućnost,

meĊutim, mnogo znaĉajnije od same forme penzionog sistema je da dizajnirani parametri

budu fiskalno odrţivi. To znaĉi da obraĉunska stopa u konvencionalno definiranom sistemu

naknada ili vrijednost boda u bodovnom sistemu moraju biti utvrĊeni na realnim i odrţivim

nivoima. Penzijska osnovica treba biti revalorizirana prema rastu prosjeĉne plate, a kad se

poĉne isplata penzija one trebaju biti indeksirane prema inflaciji. Sadašnji pristup

utvrĊivanja nerealnih parametara, a potom ad hoc smanjivanja penzija primjenom

koeficijenta treba biti izbjegnut po svaku cijenu.

Ukidanje dvostrukog korištenja izmeĊu boraĉkih naknada i penzija. Pojedinci trebaju

imati pravo na samo jednu naknadu finansiranu iz javnih sredstava, ili boraĉku naknadu ili

naknadu iz penzionog fonda. To se moţe postići unakrsnom provjerom baza podataka ovih

dvaju sistema.

Postroţavanje kriterija invalidnosti i revidiranje strukture naknada da odgovaraju

novoj strukturi starosnih penzija. Kako se efektivna dob odlaska u penziju povećava,

47

potraţnja za invalidskim penzijama će dalje rasti. Kriteriji trebaju biti postroţeni da se daje

puna penzija samo onima koji su potpuno nesposobni za rad. Struktura invalidskih penzija

takoĊe treba biti modificirana u skladu s dizajnom starosnih penzija, osiguravajući da

invalidske penzije ne budu veće od starosnih, a da istovremeno oni koji postanu invalidi u

mlaĊem ţivotnom dobu dobivaju adekvatnu socijalnu zaštitu za cijeli ţivot.

Porodiĉne penzije trebaju biti date tek u dobi penzionisanja i ukinute u sluĉaju

sklapanja novog braka. Porodiĉne penzije koje se trenutno daju u dobi od 45 za ţenu i 60

godina za muškarca, trebaju biti date tek u dobi penzionisanja od 65 godina. Trebaju se

davati samo u sluĉaju da udovica/udovac ne sklopi novi brak. Nadalje, naknade bi se mogle

smanjiti na 60 procenata za jednog korisnika, 70 za dva, 80 za tri i maksimalno 90 za ĉetiri i

više.

Povlaštene penzije trebaju biti odvojene od mase za redovne penzije, odvojeno

finansirane i usklaĊene s redovnim penzijama. Preraspodjela sredstava koja se ranije

vršila iz mase za redovne penzije na povlaštene penzije, se treba izbjegavati. Najbolji naĉin

da se to izbjegne je razdvajanje tih penzija i njihovo odvojeno finansiranje, kako strategija

predlaţe.

Ograniĉiti indeksiranje naknada prema cijenama umjesto prema platama. MeĊunarodna najbolja praksa je vršiti povećanje penzija prema inflaciji da bi se oĉuvala

kupovna moć, a ne njihovo vezivanje za plate, što generalno dovodi do povećanja troškova

penzija tokom vremena.

Penzije u Republici Srpskoj

3.16. Kao i FBiH, i RS ima dosta veliku stopu zavisnosti sistema od 75,6 procenata, što ukazuje

da svaki osiguranik izdrţava 0,76 penzionera. PoreĊenjem stope zavisnosti u RS za zemljama s

visokom prihodom, kako pokazuje Slika 3.11, vidi se da stopa zavisnosti prelazi zemlje poput Grĉke,

Španije i Portugala, a veće su samo u Italiji i Francuskoj. Ĉak i u poreĊenju sa zemljama u tranziciji, RS

stopa je dosta visoka, veće su samo Hrvatska, Ukrajina, Albanija i Armenija. Ostale zemlje bivše

Jugoslavije, Slovenija, Srbija, Makedonija i Crna Gora, imaju znaĉajno niţe stope zavisnosti od RS.

3.17. Faktor koji u znaĉajnoj mjeri objašnjava veliku stopu zavisnosti sistema je mala stopa

obuhvata osiguranika, kao procenta stanovništva radno-aktivne dobi. Taj procenat, od 29,1, je sliĉno

nizak kao i u FBiH, i spada u najniţe u Evropi. U poreĊenju sa zemljama s visokim prihodom, kako je

pokazano na Slici 3.12, procenat osiguranika u RS se jasno istiĉe. Ĉak i u poreĊenju s drugim zemljama u

tranziciji, kako pokazuje Slika 3.12, mali broj osiguranika u RS je uporediv samo s Albanijom u Evropi i

Armenijom i Azerbejdţanom iz bivšeg Sovjetskog Saveza.

3.18. Velika potrošnja takoĊe potiĉe iz velike stope zavisnosti sistema. RS, s potrošnjom od 10,3

procenta BDP, prelaze samo Njemaĉka, Portugal, Grĉka, Austrija, Francuska i Italija od zemlja s visokom

prihodom, kako pokazuje Slika 3.13. MeĊutim, zemlje poput Švedske i Japana troše znaĉajno manje u

odnosu na njihov BDP, iako su one demografski starije zemlje od RS. MeĊu zemljama u tranziciji,

potrošnja RS je takoĊe velika. RS spada u ĉetvrtinu najvećih potrošaĉa meĊu zemljama u tranziciji, pri

ĉemu više od nje troše Hrvatska, Srbija i Slovenija, od zemalja bivše Jugoslavije, i MaĊarska, Estonija i

Ukrajina od zemalja u tranziciji van bivše Jugoslavije.

3.19. Bez obzira na veliku potrošnju, samo oko dvije trećine starijih od 65 godina, ustvari, prima

penziju. Iako bi se moglo misliti da je razlog malog obuhvata starih penzijom dijelom zbog manjih stopa

uĉestvovanja ţena u radnoj snazi, koje se izdrţavaju od penzija još uvijek ţivih muţeva, ĉak i meĊu

muškarcima, samo 78 procenata prima neki vid penzije. Velike stope zavisnosti u velikoj mjeri potiĉu

48

zbog izuzetno velikog procenta penzionera mlaĊih od 65 godina. Slika 3.14 pokazuje da trećina

stanovništva u dobi od 55 – 64 trenutno prima penziju, dok samo 62 procenta najstarijeg stanovništva,

onih preko 85 godina, ima penziju.

3.20. Kako Slika 3.15 pokazuje, više od 40 procenata onih koji primaju penziju u RS je mlaĊe od

65 godina. Skoro 30 procenata starosnih penzionera je ispod 65 godina, a skoro 60 procenata penzionera

invalida je ispod 65 godina. Kako Slika 3.15 pokazuje, skoro polovina porodiĉnih penzionera je ispod 65

godina. Iako su neki od porodiĉnih penzionera djeca, i izgubiće pravo na penziju nakon odreĊene ţivotne

dobi, više od 60 procenata porodiĉnih penzionera ispod 65 godina su udovice ili udovci, koji će primati

penziju do kraja ţivota. Dio prekomjernih prijevremenih penzionera se moţe pripisati ratu, koji je doveo

do većeg broja invalida i udovica nego što bi inaĉe bio sluĉaj, ali prošlo je više od 15 godina od kraja rata,

a njihov broj je i dalje velik. A neki od ratom uzrokovanih korisnika primaju i boraĉke naknade pored

penzija koje dobivaju iz penzionog fonda, što ih dovodi u dosta povoljniji poloţaj u odnosu na stare koji

ne primaju ništa.

49

Tabela 3.3: Penzioni indikatori za Republiku Srpsku Indikatori Ukupno Ţene Muškarci Broj

Osiguranika 296,326 171,976 124,350

Broj

korisnika

Ukupno 224,069 106,998 117,071 Starosni 103,466 70,246 33,220

Invalidski 40,380 28,996 11,384 Porodiĉni 80,223 7,756 72,467

Stopa

zavisnosti

sistema

75.6%

Rashodi (ukupno

u mil. KM s %

BDP-a u zagradi)

Ukupno

Muškarci redovna

Ţene redovna

Ukupno 845.8

(10.3%) Starosne 443.2

(5.4%)

325.7

(4.0%)

117.5

(1.4%) Invalidske 155.4

(1.9%)

120.5

(1.5%)

34.9

(0.4%)

Porodiĉne10 247.2 (3.0%)

Prosjeĉna

mjeseĉna penzija

u KM

314.5 347.5 108.5 Starosna 356.9 386.4 294.7 Invalidska 320.6 346.2 255.6 Porodiĉna 256.8 218.14 257.1

Prihodi od

doprinosa

(ukupno

u mil. KM s %

BDP-a u zagradi)

588.6

(7.1%)

Finansiranje iz

budţeta

(ukupno

u mil. KM s %

BDP-a u zagradi)

160.0

(1.9%)

Prosjeĉno

pokrivena plata

(mjeseĉno u KM)

689.72

Obuhvat

osiguranika

(osiguranici/stan.

15-64)

29.1%

Obuhvat

penzionera

(penzioneri/stan.

65+)

66.1%

Svi

penzioneri/stan.

65+

112.0%


10

Rashodi na porodiĉne nisu raspoloţivi po polu.

50

Slika 3.11: Stopa zavisnosti u RS je veća u poreĎenju, kako sa zemljama s visokom prihodom, tako i

sa zemljama u tranziciji


Slika 3.12: Obuhvat osiguranika je meĎu najniţima u Evropi


Slika 3.13: Potrošnja na penzije u RS je velika u odnosu na druge zemlje

51


Slika 3.14: Veliki procenat osoba mlaĊih od dobi penzionisanja prima penziju


Slika 3.15: Značajan procenat penzionera je mlaĎi od 65 godina, naročito ţena

<5516%

55-6426%

65-7436%

75-8419%

3%Pensioners in RS by age

<556%

55-6427%

65-7446%

75-8419%

>852%

Family Pensioners in RS by Age


Parametri penzionog sistema u RS i novi nacrt zakona

3.21. Obzirom na probleme u penzionom sistemu RS, Ministarstvo rada RS je pripremilo novi

zakon kojeg je Parlament usvojio u novembru 2011. Tabela 3.4 rezimira glavne izmjene u odnosu na

stari zakon. Obzirom da je jedan od kritiĉnih problema penzionog sistema u RS preovladavanje

prijevremenog penzionisanja, bilo bi korisno pogledati kako novi zakon ureĊuje to pitanje. Novi zakon

podiţe dob penzionisanja za ţene sa sadašnjih 60 postepeno na 65 godina, ali se do te dobi neće doći prije

2019. MeĊutim, treba napomenuti da u RS ţene ĉine manje od trećine starosnih penzionera, što navodi da

ta odredba neće uticati na veliki broj korisnika. A od ţena koje primaju penziju, samo 28 procenata njih

prima starosnu penziju, što opet ukazuje da će nova odredba pogoditi tek ograniĉen broj ţena. Novi zakon

takoĊe smanjuje broj godina staţa potrebnih za odlazak u penziju s napunjenih 65 godina ţivota, sa

sadašnjih 20 na 15, što potencijalno povećava broj pojedinaca koji mogu ispuniti uslove za starosnu

penziju. Imajući u vidu da postoji veliki broj starih koji nemaju penziju, ova izmjena moţe omogućiti

52

većem broj starih da ostvari pravo na penziju i doprinijeti smanjenju siromaštva meĊu starima. Pojedinci s

40/35 godina staţa mogu steći pravo na penziju sa 60 godina – muškarci i 58 godina – ţene, što je

poboljšanje u odnosu na raniji zakon, koji je omogućavao pojedincima s toliko staţa da odu u penziju bez

obzira na godine ţivota, iako se ovi dobni zahtjevi neće u potpunosti primjenjivati do 2025. MeĊutim,

pojedinci s beneficiranim staţom mogu otići u penziju s 55 godina. Prosjeĉan radnik koji poĉinje raditi s

20 godina, bez beneficiranog staţa, uostalom ne moţe napuniti 40 godina staţa prije navršenih 60 godina

ţivota. Za ţene, ovo moţe znaĉiti nešto višu dob penzionisanja, jer one mogu napuniti 35 godina staţa do

55 godina ţivota, ako poĉnu raditi s 20 godina ţivota, ali sada moraju ĉekati do 58 godina ţivota na

odlazak u penziju.

Tabela 3.4: Parametri novog i starog penzionog zakona u RS Penzioni

parametri

RS Zakon do 2011. Novousvojeni Zakon u RS11

Dob

penzionisanja

65 M/60ŢF uz 20 godina staţa od 2006.;12

40M/35Ţ staţa bez obzira na godine ţivota

65 M/65Ţ uz 15 godina staţa s punom

primjenom od 2019.;

60 M/58 Ţ uz 40M/35Ţ godina staţa

Obraĉunska

stopa

2.25 procenta za prvih 20 godina;

1.5 procenat za daljih 20 godina;

0 nakon 40 godina

1.14 procenata za svaku godinu do

navršenih 40 godina staţa;

0 nakon 40 godina staţa

Penzijska

osnovica

Neto plata zaraĊena od 1970., iskljuĉujući

1992. i 1993., revalorizirana s istorijskim

rastom prosjeĉne plate

Plate zaraĊene od 1970. iskljuĉujući 1992. i

1993. revalorizirane s istorijskim rastom

prosjeĉne neto plate;

Indeksacija

penzije

Prema rastu prosjeĉne plate, pod uslovom

raspoloţivosti prihoda

Do 50 procenata prema rastu prosjeĉne

neto plate i 50 procenta prema inflaciji, ali

ne manje od inflacije i nije uslovljeno

raspoloţivim prihodima

Kriteriji za

invalidsku

penziju

Uplaćeni doprinosi za 1/3 radnog vijeka od 20

godine ţivota do dobi nastanka invalidnosti;

Nije uslovljeno povredom na radu;

Definira se kao nesposobnost za rad na ranijem

radnom mjestu

Uplaćen doprinos za 5 godina ili ostvaren

staţ od 10 godina; nakon 55 godina

ţivota, dovoljna je samo dijagnoza

smanjene radne sposobnosti i 5 godina

uplate doprinosa ili 10 godina radnog

staţa;

Nije uslovljeno povredom na radu;

Definira se kao potpuna nesposobnost za

rad; ako moţe raditi, prima dodatak za

pokrivanje razlike izmeĊu ranije plate i

plate na novom radnom mjestu.

Iznos invalidske

penzije 50 procenata za do 20 godina staţa;

1.25 procenata za svaku narednu godinu do

maksimalno 75 procenata;

Ista struktura naknade kao kod starosne

penzije; za pojedince s manje od 15 godina

penzijskog staţa, naknade će se

obraĉunavati za 15 godina staţa; za sluĉaj

11

Tekst masnim slovima predstavlja razlike u odnosu na stari zakon. 12

Iako zakon navodi da su odredbe o penzionisanju iste za muškarce i ţene, ţene imaju opciju odlaska u penziju sa

60 godina ţivota ili s 35 godina staţa bez obzira na ţivotnu dob, i većina to koristi. Formula za obraĉun penzije je

ista kao i za muškarce, tako da ţena koja ode u penziju ranije prima manju penziju po osnovu kraćeg staţa, ali nema

aktuarskog smanjenja zbog ranijeg odlaska u penziju.

53

U sluĉaju povrede na radu automatski

maksimum bez obzira na godine;

Naknada za ĉekanje u iznosu prosjeĉne neto

plate u godini prije invalidnosti, koja se prima

od dana invalidnosti do danja stupanja na novo

radno mjesto;

Naknada za profesionalnu rehabilitaciju u iznosu

prosjeĉne neto plate u godini prije invalidnosti,

koja se prima tokom trajanja rehabilitacije;

Naknada za manju platu, definirana kao razlika

izmeĊu plate zaraĊene u godini prije invalidnosti

i plate na novom radnom mjestu, koja se prima

od dana stupanja na novo radno mjesto;

Naknade za ĉekanje, profesionalnu rehabilitaciju

i manju platu se indekisraju s rastom plate.

povrede na radu, naknade će se

obraĉunavati za 40 godina staţa

Naknada za ĉekanje u iznosu prosjeĉne neto

plate u godini prije invalidnosti, koja se

prima od dana invalidnosti do danja stupanja

na novo radno mjesto;

Naknada za profesionalnu rehabilitaciju u

iznosu prosjeĉne neto plate u godini prije

invalidnosti koja se prima tokom trajanja

rehabilitacije;

Naknada za manju platu, definirana kao

razlika izmeĊu plate zaraĊene u godini prije

invalidnosti i plate na novom radnom mjestu,

koja se prima od dana stupanja na novo

radno mjesto;

Naknade za ĉekanje, profesionalnu

rehabilitaciju i manju platu se indekisraju s

rastom plate.

Kriteriji za

porodiĉnu

penziju

Dob od 45 godina, nesposobnost za rad ili briga

o djetetu, za udovicu;

Dob od 55 godina, nesposobnost za rad ili briga

o djetetu, za udovca;

Djeca mlaĊa od 15 godina ili do 26 godina ako

su na redovnom školovanju ili trajno

nesposobna za rad

Za udovicu dob 50, nesposobnost za rad ili

briga o djetetu; ako udovica ima 45 godina

u doba smrti supruga ili ih napuni tokom

brige za dijete, primaće penziju od 50.

godine ţivota;

Za udovca dob 60, nesposobnost za rad ili

briga o djetetu; ako udovac ima 50 godina u

doba smrti supruge ili ih napuni tokom

brige za dijete, primaće penziju od 60.

godine ţivota;

Razvedeni braĉni drug ima pravo na

penziju ako mu je sud odredio

izdrţavanje;

Za one koji su stupili u brak nakon 65.

godine ţivota, porodiĉna penzija će se

ostvariti samo ako imaju djecu ili ako je

brak trajao najmanje 2 godine;

Djeca mlaĊa od 15 godina ili do 26 godina,

ako su na redovnom školovanju ili trajno

nesposobna za rad

Iznos porodiĉne

penzije

70 procenata prava osiguranika za 1 osobu; 80

procenata za 2 osobe; 90 za tri; i 100 procenata

za ĉetiri ili više;

70 procenata prava osiguranika za 1 osobu;

80 procenata za 2 osobe; 90 za tri; i 100

procenata za ĉetiri ili više

Stopa doprinosa 24 procenta neto plate 24 procenta neto plate

3.22. Obraĉunska stopa, naknada po godini staţa, je utvrĊena na pribliţno 1,14 procenata

prosjeĉne plate i to je veliko poboljšanje u odnosu na prethodni zakon, gdje je obraĉunska stopa

bila 2,25 procenata za prvih 20 godina i 1,5 nakon toga. Korištenje iste obraĉunske stope za većinu

godina staţa takoĊe promovira duţi radni vijek, za razliku od prethodnog sistema, gdje je pojedinac

mogao steći razumnu penziju za samo 20 godina staţa. MeĊutim, maksimalni broj godina za koje se daju

54

bodovi je 40, što ne motivira radnike da rade duţe od 40 godina. U većini zemalja s visokim prihodom,

puni radni vijek se smatra 45 godina.

3.23. Indeksacija penzija je promijenjena na 50 procenata prema inflaciji i 50 procenata prema

rastu prosjeĉne plate, za razliku od ranijih 100 procenata prema rastu prosjeĉne plate, ali sada je

ukinut koeficijent koji ograniĉava rashode na penzije. Da bi se sprijeĉilo kršenje odredbe o

ograniĉenju rashoda na penzije, ranije su penzije bile u potpunosti indeksirane prema rastu plate, ali ne

nuţno rastu trenutne plate. Na primjer, u 2011. penzije su u potpunosti indeksirane prema platama iz

2006. Iako je nova formula indeksacije fiskalno odrţivija nego ranija, te stoga predstavlja napredak, još

uvijek nije u potpunosti fiskalno odrţiva, a bez koeficijenta moţe rezultirati većim rashodima. Treba

napomenuti da je primjena koeficijenta u RS bila znatno drugaĉija nego u FBiH. U RS, su obraĉunate sve

penzije uz punu indeksaciju prema rastu plate do odreĊene godine, i njihov zbir je podijeljen raspoloţivim

prihodima, da bi se utvrdio koeficijent. Kao rezultat, koeficijent je bio znatno manji nego u FBiH.

OdreĊeno je da se veći udio penzionih rashoda finansira iz budţeta i budţetska sredstva se osiguravaju za

pokriće tih rashoda.

3.24. Što se tiĉe kriterija invalidnosti, ĉini se da su reforme nešto olakšale sticanje prava na

penziju. Potrebno je samo 5 godina plaćanja doprinosa da bi se steklo pravo. U prethodnom zakonu,

trebalo je imati pokriveno doprinosom 1/3 radnog vijeka izmeĊu 20 godine ţivota i nastupanja

invalidnosti. Za sve starije od 35 godina, novi zakon olakšava kriterij. Prelazak na definiciju pune

invalidnosti kao potpune nesposobnosti za rad, bez obzira na radno mjesto i davanje dodatka onima koji

preĊu na slabije plaćeno radno mjesto, predstavlja poboljšanje u odnosu na prethodni zakon i trebalo bi

postepeno tokom vremena smanjit broj invalida. Što se tiĉe samih penzija, primjena iste strukture kao i za

starosne penzije će smanjiti iznose penzija onima, koji ostvare pravo na invalidsku penziju u budućnosti,

u odnosu na stari zakon, koji je plaćao veće penzije invalidima, što će smanjiti motiviranost za odlazak u

invalidsku penziju. MeĊutim, stvarni invalid moţda neće moći pristojno ţivjeti od penzije ostvarene po

osnovu samo 15 godina staţa. Smisao manjeg iznosa penzije je da obeshrabri laţne korisnike, ali postoji

bojazan da penzija moţda neće biti adekvatna za stvarne invalide.

3.25. Iako su kriteriji za sticanje prava na porodiĉnu penziju pooštreni, povećanjem dobi za

udovicu s 45 na 55 i za udovca s 55 na 65, porodiĉne penzije se i dalje daju ljudima znatno ispod

dobi penzionisanja, 15 godina ranije u sluĉaju udovica. MeĊunarodne najbolje prakse navode da se

oĉekuje da pojedinci rade dok ne dostignu dob penzionisanja. TakoĊe navode da se porodiĉna penzija

treba ukinuti u sluĉaju novog braka, što još uvijek nije ugraĊeno u zakon RS.

3.26. Još jedno poboljšanje u zakonu, koje nije prikazano u tabeli, je zagarantirana penzija za

ratne korisnike. Po prethodnom sistemu, plata od minimalno 600 KM mjeseĉno je korištena za obraĉun

penzija. Sada će se penzije obraĉunavati na osnovu stvarno zaraĊenih plata i to će se primjenjivati

retroaktivno, što će rezultirati smanjenjem penzija za mnoge iz ove kategorije. Tri kategorije ratnih

korisnika neće imati smanjenje naknada: (i) uĉesnici Drugog svjetskog rata i njihova djeca; (ii) porodice

poginulih boraca; i (iii) ratni invalidi.

55

III. PREPORUKE ZA PENZIONU REFORMU U RS

3.27. Iako novi zakon uvodi postepeno povećanje dobi odlaska u penziju za ţene i prelazak na

bodovni sistem daje ravnomjerniju obraĉunsku stopu, što su sve pozitivne promjene, ranije verzije

ovog zakona su bile mnogo bliţe najboljim meĊunarodnim praksama. Nije vjerovatno da će usvojeni

zakon dovesti do pune fiskalne odrţivost i adekvatnosti penzionog sistema, pa će biti potrebne dalje

njegove izmjene u budućnosti. Ipak, kako su ranije verzije ovog zakona pokazivale, vlasti su bile

predloţile snaţniju verziju zakona, ali su u politiĉkom procesu neke od predloţenih izmjena izbaĉene.

Promjene koje se dalje preporuĉuju ukljuĉuju sljedeće:

Postroţiti odredbe o prijevremenom penzionisanju. Iako je podizanje dobne granice za ţene

na 65 godina dobra stvar, problem u RS, kao i u FBiH, je da većina ljudi odlazi u penziju znatno

prije toga koristeći odredbe o prijevremenom penzionisanju, koje omogućavaju muškarcima

odlazak u penziju sa 60 godina i ţenama sa 58, uz 40, odnosno 35 godina staţa, uz mogućnost još

i ranijeg odlaska u penziju onima s beneficiranim radnim staţom. Prijevremeni odlazak u penziju

treba biti dalje smanjen da bi se poboljšala fiskalna odrţivost.

UvoĊenje aktuarskog smanjenja penzije za one koji idu ranije u penziju. Za one koji i dalje

budu mogli ići ranije u penziju, penzije bi se trebale aktuarski smanjiti za pravednih 6 procenata

za svaku godinu prije 65. Vjerovatno je da će se pod tim uslovima znatno manji broj korisnika

odluĉivati na prijevremeni odlazak u penziju, ĉime će se automatski smanjiti ranije penzionisanje.

Ukinuti dvostruko korištenje izmeĊu boraĉkih naknada i naknada iz penzionog fonda.

Pojedinci bi trebali imati pravo na samo jednu naknadu finansiranu iz javnih sredstava, bilo

boraĉku ili naknadu iz penzionog fonda. To bi se moglo postići unakrsnom provjerom baza

podataka ova dva sistema nakanda.

Potencijalno revidirati formulu za invalidske naknade s ciljam davanja većih iznosa

naknada manjem broju korisnika, koji ispunjavaju kriterije invalidnosti. Struktura

invalidskih naknada je modificirana da odgovara strukturi starosnih penzija, ali postoji bojazan da

oni koji postanu invalidi u mlaĊem ţivotnom dobu ili s manje radnog staţa moţda neće primati

dovoljne penzije. Mnoge zemlje daju naknade invalidima, koje pokrivaju stvarne godine radnog

staţa, plus odreĊeni dio godina izmeĊu dobi invalidnosti i dobi za odlazak u penziju. Tako su

invalidske penzije pribliţno iste kao da je osoba radila do dobi za odlazak u penziju i ostvarila

starosnu penziju. Fokus bi trebao biti na davanje invalidske penzije samo stvarnim invalidima, uz

istovremeno osiguravanje iznosa dovoljnog za ţivot. Sve ostale naknade kao naknada razlike

plate za one koji preĊu na slabije plaćeno radno mjesto, trebaju biti ukinute. Ljudi mogu postati

nezaposleni ili invalidi i biti prisiljeni da prihvate slabije plaćen posao, ali vlada ne moţe svima

nadoknaĊivati gubitak. Vlada se treba fokusirati na sprjeĉavanje siromaštva, a ne na ovj tip

kompenzacije.

Porodiĉne penzije se trebaju dati samo u redovnoj dobi odlaska u penziju i ukinuti u

sluĉaju sklapanja novog braka. Porodiĉne penzije koje se sada po novom daju u ranijoj dobi,

50 godina za ţene i 60 za muškarce, trebaju biti date tek u redovnoj dobi odlaska u penziju od 65

godina. TakoĊe se trebaju davati samo u sluĉaju da porodiĉni korisnik nije sklopio novi brak.

Nadalje, naknade bi trebale biti smanjenje na 60 procenata za jednog korisnika; 70 za dva; 80 za

tri, i maksimalno 90 procenata za 4 ili više korisnika.

56

IV. GOTOVINSKI TRANSFERI KOJI NISU ZASNOVANI NA DOPRINOSIMA

3.28. Ovaj odjeljak razmatra modele rashoda na razliĉite tipove gotovinskih transfera u BiH koji nisu

zasnovani na doprinosima, te daje komparativni pogled na potrošnju, dizajn i uĉinak tih programa u šest

zemalja regije Zapadnog Balkana13

. TakoĊe poredi potrošnju i uĉinak programa u BiH u odnosu na

potrošnju i uĉinak sliĉnih programa u drugim zemljama Centralne i Istoĉne Evrope. To su programi koji

bi trebali odgovoriti na kritiĉne socijalne potrebe najugroţenijih ĉlanova društva. U BiH za sada oni to ne

uspijevaju: njihov kapacitet za smanjenje siromaštva ili prevenciju trajnog ili prolaznog siromaštva je

zanemariv. Štaviše, potrošnja na takve programe nameće znaĉajan fiskalni rizik – dijelom zbog velikog

udjela gotovinskih transfera koji ne podlijeţu imovinskom cenzusu i nisu ciljani na one kojima su

najpotrebniji. Potrebna je kompletna rekonstrukcija sistema naknada u BiH da bi se popravila taĉnost

ciljanja, proširio obuhvat i pokrivenost najsiromašnijih i najugroţenijih i poboljšao njihov pristup stalnoj

socijalnoj pomoći, te potrošnja uĉinila praviĉnijom i fiskalno odrţivom. Stoga bi se politika trebala

fokusirati na sljedeće: (i) uĉiniti socijalna davanja praviĉnim i fiskalno odrţivim, ograniĉavanjem

troškova boraĉkih naknada i uvoĊenjem imovinskog cenzusa za neke od njih; (ii) modernizirati dizajn i

implementaciju stalne socijalne pomoći, da bi se ojaĉao njen kapacitet da odgovori na krizu, povećao njen

obuhvat i poboljšalo ciljanje; (iii) poboljšati upravljanje invalidskim naknadama koje nisu zasnovane na

doprinosima; i (iv) ograniĉiti efekt „zatvaranja― u socijalnu pomoć, ukidanjem potencijalnih motivacija za

dugotrajan ostanak na gotovinskoj socijalnoj pomoći, olakšavanjem prelaska u zaposlenost za one koji su

sposobni za rad.

3.29. Bosna i Hercegovina teţi prevazilaţenju istorije velike i fiskalno neodrţive potrošnje na

gotovinske transfere, koji nisu zasnovani na doprinosima14

. U 2000-tima, entiteti u BiH su izdvajali

izmeĊu 3,4 i 4,1 procenat BDP-a za ĉetiri glavna tipa gotovinskih naknada koje nisu zasnovane na

doprinosima, a koje su uobiĉajne za zemlje Zapadnog Balkana, ukljuĉujući i BiH. Gotovinske naknade

koje nisu zasnovane na doprinosima (socijalna davanja) su one koje se finansiraju iz javnih rashoda i nisu

bazirane na doprinosima za socijalno osiguranje. U BiH postoje sljedeći tipovi naknada koje nisu

zasnovane na doprinosima: (i) stalna socijalna pomoć; (ii) invalidnina za civilne invalide i civilne ţrtve

rata; (iii) djeĉji doplatak; i (iv) boraĉke naknade i naknade za ĉlanove porodica poginulih boraca. Najveći

nivo potrošnje na te naknade – 4,1 procenat BDP-a – je ostvaren u 2006., a potom je došlo do stabilizacije

na nešto niţem nivou od 3,9 procenata BDP-a (vidjeti Tabelu 3.5). Ipak, ova potrošnja i dalje ostaje

najveća meĊu zemljama Zapadnog Balkana i cijele regije Evrope i Centralne Azije (ECA). Ovaj nivo

potrošnje je preko dva puta veći od prosjeĉne potrošnje u ECA regiji od 1,7 procenata BDP-a (vidjeti

Sliku 1). Gornji podaci se odnose samo na programe gotovinskih transfera na entitetskom nivou. Pored

toga, kantoni u FBiH, kao i opštine u RS, imaju pravo utvrĊivati, provoditi i finansirati svoje programe

naknada koje nisu zasnovane na doprinosima, koji dopunjavaju ili dupliraju entitetske programe. Kada se

doda i ta potrošnja, sveukupni rashodi na socijalna davanja u BiH bi mogli biti ĉak i 7 procenata BDP-a.

13

Albanija, Bosna i Hercegovina, BJR Makedonija, Kosovo, Crna Gora i Srbija 14

Naknade koje nisu zasnovane na doprinosima (socijalna davanja) su one koje se finansiraju iz javnih rashoda i

nisu bazirane na doprinosima za socijalno osiguranje.

57

Tabela 3.5: Rashodi u BiH na gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima,

procenat BDP-a

2002 2003 2004 2005 2006 2007

2008

(izvršenje) 2009 2010

2011

(plan)

Civilne naknade 0.9 1 1 0.8 1.5 1.4 1.58 1.52 1.46

Boraĉke naknade 3.1 3 2.8 2.6 2.6 2.6 2.23 2.38 2.44 2.05

Ukupno kao %

BDP-a 4 4 3.8 3.4 4.1 3.9 3.81 3.90 3.90

Napomena :

Nominalni BDP

BiH u mill. KM 13,736 14,505 15,786 16,928 19,106 21,641

Izvor: Centralna banka BiH.

Slika 3.16: Potrošnja na socijalna davanja u BiH i ECA, % BDP, 2008.-10.

0.0% 0.5% 1.0% 1.5% 2.0% 2.5% 3.0% 3.5% 4.0% 4.5%

Tajikistan 08

Latvia 08

Kyrgyz Republic 08

Turkey 08

*Poland 08

Azerbaijan 08

FYR Macedonia 08

Armenia 08

Montenegro 08

Georgia 08

Bulgaria 08

Moldova 08

Kosovo 08

Lithuania 08

*Slovakia 08

Serbia 08

*Estonia 08

Albania 08

Belarus 08

Ukraine 08

*Slovenia 08

Russia 08

Romania 08

*EU 08

Croatia 08

*Hungary 08

BiH 10

Izvor: ECA baza podataka o socijalnoj zaštiti, 2011.

3.30. Iz istorijskih razloga, gotovinski transferi koji nisu zasnovani na doprinosima snaţno

dominiraju programima dizajniranim za zaštitu boraca i/ili ĉlanova porodica poginulih boraca. U

meĊuvremenu, 'civilne naknade', posebno programi gotovinskih transfera za siromašne (stalna socijalna

pomoć) i djeĉju zaštitu, su mali i nedovoljno finansirani, te imaju ograniĉen i neravnomjeran obuhvat u

dva entiteta. Tako, na boraĉke naknade15 u RS ide oko dvije trećine ukupne potrošnje na gotovinske

transfere koji nisu zasnovani na doprinosima, i taj je udio bio priliĉno stabilan u periodu 2005.-2010. U

istom periodu, boraĉke naknade u FBiH ĉine prosjeĉno dvije trećine rashoda gore-pomenutih transfera,

iako je taj udio opao s 82 procenta u 2005. na 57 procenata do 2009. U 2010. prosjeĉan udio rashoda na

boraĉke naknade je ĉinio 62,6 procenata ukupne potrošnje na socijalna davanja u BiH. Kao udio u BDP-u,

boraĉke naknade su ĉinile oko 2,4 procenta BDP-a u periodu 2008.-10. (vidjeti Sliku 3.17). To predstavlja

najveći nivo potrošnje na ovu vrstu naknada u ECA regiji, nakon ĉega slijedi Hrvatska, koja troši 1,75

procenata BDP na istu kategoriju. Istovremeno, rashodi na sve tipove civilnih naknada ĉine oko 1,5 BDP-

15

U svrhu pojednostavljenja, svi programi naknada koji spadaju u ovaj tip transfera se pominju kao ‗boraĉke

naknade‘.

58

a, ukljuĉujući potrošnju na naknade za civilne invalide i civilne ţrtve rata od oko 0,8 procenata BDP-a, a

potrošnja na stalnu socijalnu pomoć za siromašne, naknade za djeĉju zaštitu i jednokratna socijalna

pomoć zajedno, oko 0,6-0,7 procenata BDP-a16

. Ova je potrošnja znaĉajno niţa u poreĊenju s boraĉkom

potrošnjom. Razlike u nivou potrošnje i trendovi meĊu entitetima su zanemarivi kad je rijeĉ o boraĉkim

naknadama, ali su dosta znaĉajni kad je rijeĉ o socijalnim davanjima za civilno stanovništvo (vidjeti Sliku

3.18).

Slika 3.17: Dinamika (2002.-2010.) i struktura (2010.) potrošnje na socijalna davanja u BiH

Izvor: Administrativni podaci.

Slika 3.18: Dinamika potrošnje na boraĉka i civilna socijalna davanja po entitetima, millioni KM,

2005.-2010.

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Veteran FBH

Veteran RS

2005 2006 2007 2008 2009 2010

Civilian FBH

Civilian RS


3.31. Ovaj vrlo visok nivo potrošnje na naknade koje nisu zasnovane na doprinosima nije samo

fiskalno neodrţivi, već i ekonomski neefikasan i socijalno nepravedan. Veliki sveukupni troškovi

socijalnih davanja su u znaĉajnoj mjeri uslovljeni snaţnim oslanjanjem na kategorijske boraĉke naknade,

umjesto na naknade zasnovane na potrebama. Naknade koje podlijeţu imovinskom cenzusu ĉine oko 0,5

procenata BDP-a, dok se ostatak rashoda dodjeljuje po kategorijskim principima pojedincima i

16

Ovo ukljuĉuje 0,19 procenata BDP-a za stalnu socijalnu pomoć; 0,33 procenta BDP-a za djeĉji doplatak i 0,07

procenata BDP-a za druga gotovinska i robna davanja.

59

porodicama koji nisu nuţno u stanju potrebe. Tokom vremena (2000.-2010.), struktura potrošnje se

mijenja: javni izdaci za kategorijske boraĉke naknade se smanjuju s vrlo velike osnove u 2000.-02.

(vidjeti Sliku 3.2), dok su u mnogim drugim ECA zemljama rasli u istom periodu. Ipak, potrošnja na

boraĉke naknade u BiH ostaje najveća mjerena kao udio u BDP-u: najviši nivo je ostvaren u 2002. kada je

ta potrošnja ĉinila 3,1 procenat BDP-a, a najniţi nivo od 2,23 procenta BDP-a je zabiljeţen u 2008. U

2009. i 2010. potrošnja na boraĉke naknade je opet povećana na 2,44 procenta BDP-a. Potrošnja na stalnu

socijalnu pomoć koja podlijeţe imovinskom cenzusu je dosta niska po regionalnim standardima i u

opadanju je, iako manje primjetno. Nasuprot tome, potrošnja na civilne invalidske naknade je

uĉetvorostruĉena u periodu od devet godina – s 0,20 na 0,80 procenata BDP-a, bez obzira na ukidanje

velikog dijela tih naknada (sve naknade za osobe s manje od 90 procenata invalidnosti u FBiH) u 2008.,

uz ostavljanje naknada samo za najteţe sluĉajeve (90 i 100 procentna invalidnost u FBiH). Ovaj je ĉin

doveo do fiskalnih ušteda u 2009. i kasnije, i radikalno smanjio broj korisnika, meĊutim, povećao je

nejednakost u tretmanu korisnika po osnovu invalidnosti i potkopao ulogu ovih naknada kao instrumenta

smanjenja siromaštva i socijalne inkluzije invalida.

Slika 3.19: Trendovi potrošnje na boraĉke naknade i stalnu socijalnu pomoć u BiH i drugim ECA

zemljama (2000.-2010., % BDP-a)

2000

2005

2000

2004

20002000

2004

2005

2009

2008

2009

2009

20092009

2009

2009

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

Albania Bosnia and Herzegovina

FYR Macedonia Kosovo Montenegro Serbia Croatia Romania

Western Balkans Comparators

2000

2005

2003

2004

2000

2000

2000

2003 2004

2000

2009

2008

2009

2009

2009

2009

2009

2009

2009

2009

0.0%

0.2%

0.4%

0.6%

0.8%

1.0%

1.2%

1.4%

1.6%

1.8%

2.0%

Albania Bosnia and

Herzegovina

FYR

Macedonia

Kosovo Montenegro Serbia Armenia Bulgaria Croatia Latvia

Western Balkans Comparators


3.32. Boraĉke naknade su u velikoj mjeri ostale netaknute reformama i rezanjem potrošnje u

2000-tima. Nakon uvoĊenja okvirnog zakonodavstva o prihodovnom cenzusu za naknade iz budţeta, oba

entiteta su se obavezala na primjenu prihodovnog cenzusa za širok spektar boraĉkih naknada (invalidnine

za invalide ispod 60 procenata invalidnosti, naknade za ĉlanove porodica palih boraca i boraca invalida,

osim djece na redovnom školovanju) od 1. januara 2011. Do toga još uvijek nije došlo, bez obzira na

odredbe entitetskih okvirnih zakona.

3.33. U FBiH, najznaĉajnije smanjenje potrošnje je vezano za ukidanje naknade za nezaposlene

demobilizirane borce. Te su naknade uvedene u oktobru 2006. s maksimalnim trajanjem od tri godine, a

prestale su u 2010. Nakon toga nisu zamijenjene drugim naknadama, bez obzira na pritiske da se to uĉini.

Puni fiskalni uĉinak njihovog ukidanje se oĉekuje tek 2012., jer su zaostale naknade isplaćene tek u 2011.

U FBiH je sredinom 2010. uveden prihodovni cenzus samo za mjeseĉne naknade za nosioce odlikovanja.

Prag prihoda je postavljen visoko, tako da je iskljuĉen tek vrlo ograniĉen broj korisnika – samo oni sa

znaĉajnijim liĉnim primanjima iz drugih izvora, pa su ostvarene tek skromne uštede (vidjeti Tabelu 3.6).

Ograniĉeni obim prihodovnog cenzusa i ukidanje naknade za demobilizirane borce nisu imali uticaja na

sveukupan nivo potrošnje na boraĉke naknade u FBiH, zapravo, došlo je do znaĉajnog povećanja ukupne

potrošnje u periodu 2008.-2010. zbog zadrţavanja visokog nivoa potrošnje na osnovne kategorije naknada

– mjeseĉna boraĉka (vojna) liĉna invalidnina i porodiĉna invalidnina.

60

3.34. U RS je potrošnja na sve tipove boraĉkih naknada bukvalno eksplodirala (povećanje za

skoro 60 procenata) u 2008., i potom nešto17

opala, ali i dalje ostaje znaĉajno veća nego u periodu

prije 2008. Sliĉno kao i u FBiH, većina potrošnje ide na boraĉke liĉne i porodiĉne invalidnine, meĊutim

udio porodiĉnih invalidnina je znaĉajno veći (vidjeti Tabelu 3,7). U 2012. RS je uvela nove gotovinske

naknade za sve borce koji napune 60 godina ţivota. To će nametnuti dodatni – znaĉajan i dugoroĉan –

fiskalni pritisak. Trenutni troškovi ove politike i njihov rast tokom vremena nisu bili procijenjeni prije

usvajanja ove nove politike boraĉke zaštite.

Tabela 3.6: Rashodi na boračke naknade u FBiH, 2005.-2011., milioni KM

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Liĉna invalidnina 151 151 172.3 137.2 150.1 146.2 134.8

Porodiĉna invalidnina 150 150 152.8 185.0 184.7 183.0 181.4

Demobilizirani borci 0 0 60.7 0 0 45.4 na

Nosioci odlikovanja 0 17 17 na 16.5 15.5 na

Ostale naknade 0 4.5 0

Izvor: Administrativni podaci

Tabela 3.7: Rashodi na boračke naknade u RS, 2005.-2011., milioni KM

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Liĉne i porodiĉne invalidnine,

ukljuĉujući 106.6 112.5 130

Liĉne invalidnine 71.7 70.4 67.5 65.0

Porodiĉne invalidnine 143.6 134.9 127.3 119.9

Poseban dodatak (boraĉki

dodatak) 0 0 10 12.0 12.0 12,0 na

Nosioci odlikovanja 0 0 0.4 2.0 2.6 na na

Ostale naknade 5.5 5.3 4.8

Izvor: Administrativni podaci

3.35. Dva entiteta vode odvojene sisteme boraĉkih naknada, ali tipovi naknada i struktura

potrošnje su dosta sliĉni. Entiteti boraĉke naknade ne smatraju vidom uobiĉajne socijalne pomoći zbog

njihovog dvojnog cilja: nadoknada izgubljene radne sposobnosi ili hranioca porodice i ratne zasluge.

FBiH i RS daju preko 90 procenata entitetskih izdataka na dvije osnovne kategorije boraĉkih naknada:

liĉna invalidnina i porodiĉna invalidnina. Svaka se od tih kategorija sastoji od brojnih pod-kategorija, npr.

osnovna invalidnina se dalje razlikuje po stepenu invalidnosti, te dodatak za tuĊu njegu i pomoć. U 2010.

osnovnu invalidninu je primalo oko 54.000 boraca u FBiH, podijeljeno na 10 kategorija u zavisnosti od

stepena invalidnosti. Sliĉno tome, u RS je 2010. 36.000 boraca primalo deset razliĉith pod-kategorija

naknada u zavisnosti od stepena invalidnosti. I naknade za ĉlanove porodica (porodiĉne invalidnine) su

sliĉne. U 2010., RS je podijelila te naknade za oko 30.000 korisnika, što je smanjenje u odnosu na 33.000

u 2008. U FBiH porodiĉne invalidnine prima oko 42.000 korisnika.

3.36. Civilne naknade (gotovinski transferi preko Centara za socijalni rad) takoĊe ostaju u

velikoj mjeri nerefromirani, uprkos ĉinjenici da su prvo u FBiH, a nedavno i u RS poduzimani neki

napori na njihovoj reformi.

17

Podaci za 2009. i 2010. nisu kompletni, da bi se moglo preciznije procijeniti smanjenje rashoda.

61

3.37. U FBiH je najznaĉajniji reformski korak bio pokušaj radikalnog ograniĉavanja pristupa

civilnim invalidskim naknadama (vidjeti Tabelu 3.8). U nastojanju stavljanja pod kontrolu ogromne

ekspanzije potrošnje u 2007. i 2008. (za 4,2 puta u 2007. u poreĊenju s 2006., i za 5,65 puta u 2008. u

poreĊenju s 2006.), Ministarstvo rada i socijalne politike FBiH je ograniĉilo pravo na te naknade samo za

one koji imaju trajan i ireverzibilan invaliditet (stopa invalidnosti 90 ili 100 procenata). MeĊutim, ovaj

politiĉki ĉin je povećao nejednakost tretmana civilnih invalida u odnosu na ratne invalide, dok je

istovremeno njegov fiskalni efekt ostao zanemariv: u 2010. budţetski izdaci za ovu kategoriju rashoda su

smanjeni za samo 13 procenata, pa oni i dalje dominiraju u strukturi potrošnje na civilne gotovinske

transfere. Stroţi kriteriji za civilne invalidske naknade su donijeli znaĉajne uštede: godišnji trošak

programa je bio 98 miliona KM u 2010.g i 108 miliona KM u 2011. u poreĊenju s 169,5 miliona u 2008.

MeĊutim, sveukupan fiskalni uticaj je ostao manje znaĉajan zbog velikih dugova koji preostaju da budu

plaćeni kao obaveze 'po starim propisima'.

Tabela 3.8: Rashodi na neboračke (civilne) naknade u FBiH, 2005.-2011., milioni KM

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Socijalna pomoć 33.8 31.9 24.7 13.5 11.9 13.5 na

Djeĉji doplatak 30.8 33.1 35.8 18.3 17.6 17.3 na

Civilni invalidi 0 30 124.8 169.5 152.7 150.1 149.0

Civilne ţrtve rata 0 9 42.3 27.8 26.7 24.8 30.0

Razno 0 25 0 100.0 95.9 90.6 na Izvor: Administrativni podaci.

3.38. Efekt radikalne restrikcije prava i pristupa civilnim invalidninama se tek treba vidjeti. Umjesto smanjenja, u 2009., broj korisnika liĉne invalidnine se popeo na 92.936 sa 54.286 u 2007.

odnosno 59.516 u 2008. Isti trend su imale i naknade za tuĊu njegu i pomoć i ortopedski dodatak zbog

sporog provoĊenja i zbog duplog brojanja jer su korisnici tokom perioda tranzicije koristili prava po

starim i po novim pravilima U 2010., broj korisnika tuĊe njege i pomoći i liĉne invalidnine se smanjio

ispod broja prije reforme. Najnoviji podaci s kantonalnog nivoa ukazuju da je u 2011. bilo 47.491

korisnika liĉne invalidnine, 17.776 korisnika ortopedskog dodatka i 25.434 korisnika tuĊe njege i pomoći

(vidjeti Tabelu 3.9). Podaci Ministarstva rada i socijalne pomoći FBiH koji su zasnovani na izvršenim

isplatama (transfer na bankovni raĉun) ukazuju da su 42.151 osoba primile transfer isplata civilnih

invalidskih naknada.

3.39. U FBiH, potrošnja na stalnu socijalnu pomoć ostaje zanemariva, s 4,6 procenta ukupne

potrošnje na naknade koje se daju preko Centara za socijalni rad i skoro do 7 puta manja od

potrošnje na jednokratnu socijalnu pomoć i druge vidove ad hoc socijalne pomoći. Potrošnja na

stalnu socijalnu pomoć se znaĉajno smanjila u 2008.-2010., u poreĊenju sa sredinom 2000-tih. Povećanje

te potrošnje ostaje ograniĉeno zbog kompliciranih kriterija za sticanje prava i malih iznosa naknada.

Potrošnja na djeĉji doplatak je takoĊe vrlo mala – s 5,8 procenata ukupne potrošnje. Tokom krize nije

došlo do povećanja ni jednog od ova dva programa – ni stalne socijalne pomoći, ni djeĉjeg doplatka.

3.40. U RS, je sveukupna potrošnja na civilne gotovinske transfere koji nisu zasnovani na

doprinosima povećana za preko 50 procenata u periodu 2008.-2010., u poreĊenju s 2000-tima

(vidjeti Tabelu 3.9). Mjeseĉni djeĉji doplatak je glavna kategorija rashoda na koju otpada skoro 48

procenata ukupne potrošnje, nakon ĉega slijede naknade za civilne invalide koje nisu zasnovane na

doprinosima, s 26 procenata ukupne potrošnje na naknade koje idu preko Centara za socijalni rad. Djeĉji

doplatak je u RS bolje finansiran u relativnom smislu, ĉini skoro 55 procenata ukupne potrošnje na civilne

naknade u 2010.

62

Tabela 3.9: Stalna socijalna pomoć, dječji doplatak, civilne invalidske naknade i naknade za civilne

ţrtve rata – broj korisnika u FBiH, 2011.

Izvor: Administrativni podaci kantonalnog nivoa.

3.41. Sliĉno FBiH, potrošnja na stalnu novĉanu pomoć je vrlo ograniĉena – sa 7,8 procenata

ukupne potrošnje i smanjena je na manje od polovine u poreĊenju s 2005. Ni tokom krize, ni u

periodu neposredno nakon krize nije došlo do povećanja ni jednog od ova dva programa – ni stalne

socijalne pomoći, ni djeĉjeg doplatka. Glavni razlog ove neadekvatne i smanjujuće potrošnje je nizak

nominalni nivo stalne socijalne pomoći (41 KM po osobi mjeseĉno) koji se već neko vrijeme nije

mijenjao. Broj korisnika stalne socijalne pomoći je znaĉajno manji u poreĊenju s korisnicima jednokratne

pomoći (ad hoc). Novi zakon će urediti pruţanje stalne socijalne pomoći, ako se donese u 2012. Njegove

odredbe bi mogle potencijalno dovesti do povećanja nominalne vrijednosti stalne/mjeseĉne socijalne

pomoći zbog njenog vezivanja za rast prosjeĉne plate u RS, kao i pravljenjem razlike u iznosu naknade u

zavisnosti od strukture porodice, nakon uvoĊenja skale ujednaĉavanja.

Tabela.10: Rashodi na neboračke (civilne) naknade u RS, 2005.-2011., milioni

KM 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Socijalna pomoć 10.4 10 7.5 5.1 5.0 4.8 na

Pomoć za novoroĊenĉe 3.2 4.1 4.0 na

Djeĉji doplatak 25.1 37.5 38.4 26.3 28.5 29.3 na

Civilni invalidi 19.2 15.7 16.0 na

Civilne ţrtve rata 4.3 4.4 7.8 6.8 7.2 7.1 6.8


3.42. Zbog dominiranja kategorijskih naknada, u BiH je sveukupno ciljanje budţetskih

izdvajanja za gotovinske transfere koji nisu zasnovani na doprinosima, slabo. Najsiromašnijih 20

procenata stanovništva prima samo 36,8 procenata ukupnih socijalnih davanja iz budţeta. Takav uĉinak

ciljanja sveukupnih socijalnih davanja je slab i po regionalnim i po ECA standardima. Najslabiji je u

regiji Zapadnog Balkana, gdje je u većini sluĉajeva uĉinak ciljanja socijalnih davanja impresivan

(Albanija, Kosovo, Srbija i Crna Gora), gdje preko 60 procenata, ĉak i blizu 80 procenata ukupne

potrošnje ide najsiromašnijoj petni stanovništva odnosne zemlje. Uĉinak ciljanja u BiH se svrstava meĊu

najlošije u ECA regiji, gdje su programi socijalnih davanja lošiji samo u Rusiji i Bjelorusiji (vidjeti Sliku

3.20).

Slika 3.20: Taĉnost ciljanja ukupnih naknada koje nisu zasnovane na doprinosima koje prima

najsiromašnija petina u BiH i zemljama u ECA regiji (%)

SOCIJALNA POMOĆ NAKNADE ZA CIVILNE ŽRTVE RATA CIVILNE INVALIDSKE NAKNADE DJEĈJE NAKNADE

KANTON

Stalna socijalna

pomoć

TuĊa njega i

pomoć

Liĉna invalidnina

Mjeseĉna

liĉna

novĉana

pomoć

Ortopedski

dodatak

TuĊa

njega i pomoć

Porodiĉna

invalidnina

Liĉna

Invalidnina

Ortopedski

dodatak

TuĊa

njega i pomoć Djeĉji doplatak

486 111 461 30 226 28 1409 3775 1601 2534 0 POSAVSKI 234 0 31 2 8 0 25 342 85 129 0 TUZLANSKI 3320 254 493 126 230 32 1108 11022 3832 4872 14109 ZENICKO-DOBOJSKI 1234 582 323 35 118 14 312 7997 3200 4637 16141 BOSANSKO-PODRINSKI 148 407 117 22 46 8 214 704 326 269 1760 SREDNJOBOSANSKI 811 1730 303 24 180 18 393 4793 1751 2606 1707 HERCEG-NERETVANSKI 828 0 517 57 235 37 460 4827 1640 3074 875 ZAPADNO-HERCEGOVACKI 832 5 56 0 24 8 27 1794 597 733 0 KANTON SARAJEVO 1137 5512 28 0 0 377 0 11398 4270 5841 0 KANTON Br. 10 741 0 67 0 31 4 28 1289 474 739 0 UKUPNO 9771 8601 2396 296 1098 526 3976 47941 17776 25434 34592

UNSKO-SANSKI

63


3.43. Potrošnju na socijalna davanja karakterizira znaĉajan obuhvat elite i velike greške ciljanja. Odlazak gotovinskih transfera koji nisu zasnovani na doprinosima najbogatijoj petini ili obuhvat elite

naknadama je 16,6 procenata u BiH, što je znatno više od ECA prosjeka, a takoĊe više i u poreĊenju s

ostalim zemljama Zapadnog Balkana. U ECA zemljama, obuhvat elite naknadama je veći samo u

Bjelorusiji. Obuhvat elite se pripisuje velikom udjelu boraĉkih naknada koje nisu ciljane na siromašne, a

koje su u velikoj mjeri regresivne u smislu distributivnog uticaja, pri ĉemu 26,7 procenata tih naknada ide

najbogatijoj petini stanovništva, a manje od 15 procenta ide najsiromašnijoj petini. Obuhvat elite se

takoĊe pripisuje, iako u manjoj mjeri, nedostacima u dizajnu ciljanja (prihodovni i imovinski cenzus) i

praksama implementacije stalne socijalne pomoći i djeĉjeg doplatka. Konaĉno, obuhvat elite se povećava

i time što su invalidske naknade za civilne invalide i civilne ţrtve rata takoĊe kategorijske.

3.44. Ĉak i iz programa stalne socijalne pomoći, koji je mali po obimu i podlijeţe imovinskom

cenzusu, sredstva odlaze onima koji nisu siromašni. U relativnom smislu, najbolje ciljani socijalni

transfer je program stalne socijalne pomoći, koji podlijeţe imovinskom cenzusu, kao i ostale gotovinske

naknade koje idu preko Centara za socijalni rad, s 46 procenata za najsiromašniju petinu, što znaĉi da ĉak

i ovi programi 'rasipaju' preko polovine budţetskih izdvajanja na porodice koje nisu meĊu siromašnima.

U BiH su programi koji podlijeţu imovinskom cenzusu, slabije ciljani u poreĊenju s programima stalne

socijalne pomoći sliĉnog dizajna.18

Druge zemlje regije Evrope i Centralne Azije (ECA), ukljuĉujući

zemlje Zapadnog Balkana, uspijevaju postići taĉnost ciljana od preko 70 ili ĉak 80 procenata (vidjeti

Sliku 3.21). Propusti uĉinka ciljanja stalne socijalne pomoći u FBiH i RS ukazuju na slabosti dizajna što

dovodi do nemogućnosti prihodovnog i imovinskog cenzusa, koji se sada primjenjuju, da obuhvati

prihode koje je teško dokazati, ukljuĉujući prihode od rada u neformalnom sektoru, korištenja imovine,

poljoprivrede i doznaka iz inostranstva. Ti propusti takoĊe ukazuju na nedostatke u implementaciji koji

proistiĉu iz ograniĉene i zakašnjele razmjene podataka izmeĊu agencija za provjeru statusa zaposlenosti,

strukture porodice i vlasništva nad imovinom, i kao posljedica toga, višestrukog korištenja naknada,

slabih mehanizama nadzora i kontrole i prevelikog oslanjanja na metode provjere zasnovane na

dokumentima (uredske). Tako da postoji veliki prostor za poboljšanje efektivnosti i praviĉnosti socijalnih

davanja, povećanjem udjela naknada ciljanih prema potrebama, uz smanjenje udjela kategorijskih

18

PoreĊenje samo programa stalne socijalne pomoći u FBiH i RS, sa sliĉnim programima stalne socijalne pomoći u

ECA regiji nije moguće zbog ograniĉenih podataka. HBS iz 2007. nije odvojeno prikupljala informacije o stalnoj

socijalnoj pomoći; svi gotovinski transferi preko Centara za socijalni rad su grupirani u jednu kategoriju/pitanje.

0

5

10

15

20

25

30

Socijalna davanja Procenat ukupnih naknada koji ide najbogatijoj petini (%)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

Socijalna davanja Procenat ukupnih naknada koji ide najsiromašnijoj petini (%)

64

naknada. TakoĊe ima prostora za poboljšanje metoda ciljanja koje se primjenjuju tako da veći dio budţeta

socijalnih davanja ide siromašnima, a ne eliti.

Slika 3.21: Stalna socijalna pomoć – udio od ukupnog iznosa koji ide najsiromašnijoj i najbogatijoj

petini u BiH i zemljama ECA regije (%)

Izvor: ECA baza podataka o socijalnoj pomoći, 2011.

3.45. Uprkos velikim budţetskim izdacima za socijalna davanja, obuhvat siromašnih je veoma

mali. Prema podacima Ankete budţeta domaćinstava (HBS) 2007., obuhvat najsiromašnije petine

gotovinskim transferima koji nisu zasnovani na doprinosima je bio 21 procenat – drugi najniţi u ECA

regiji i sliĉan samo obuhvatu socijalnih davanja u Crnoj Gori (20 procenata). To znaĉi da samo 4 procenta

najsiromašnije populacije (definirane kao petina s najniţom potrošnjom) prima neku vrstu transfera koji

nije zasnovan na doprinosima, nasuprot nekim drugim sistemima socijalne pomoći u ECA regiji koji

uspijevaju obuhvatiti više od 70 procenata najsiromašnije petine (Poljska, Latvija, Litvanija, Estonija,

Bugarska) ili ĉak i više (90 procenata u Rumuniji i preko 95 MaĊarskoj, kako pokazuje Slika 3.22).

Obuhvat najbogatije petine nije velik; a gdje postoji, ukazuje na kategorijsku prirodu invalidskih naknada.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

Stal na socijalna pomod Procenat ukupnih naknada koje idu najsiromašnijoj petini (%)

65

Slika 3.22: Obuhvat svih naknada koje nisu zasnovane na doprinosima u BiH i ECA regiji,

najsiromašnija i najbogatija petina (%)


3.46. Pored fiskalnog pritiska, dominacija kategorijskih programa socijalnih davanja u BiH,

moţe takoĊe destimulirati ponudu radne snage kao i povećati neformalnu zaposlenost. To se

posebno odnosi na već pomenute naknade za nezaposlene demobilizirane borce u FBiH. U 2004.-2006.,

prije uvoĊenja ove naknade, broj nezaposlenih demobiliziranih boraca prijavljenih na biro za

zapošljavanje je bio oko 60.000. IzmeĊu septembra 2006. i decembra 2007., kada je naknada uvedena i

poĉela se primjenjivati, broj prijavljenih demobiliziranih boraca je porastao za 46 procenata i njihov udio

u ukupnom broju nezaposlenih je narastao sa 17,6 procenata u 2006. na 23,8 procenata u 2007. i 24,5

procenata u 2008. Jednako je znaĉajno i obavezno prijavljivanje kao nezaposlen, koje je korišteno kao

preduslov za sticanje prava na naknadu, što je motiviralo ljude da rade u neformalnoj ekonomiji.

3.47. Program stalne socijalne pomoći moţe takoĊe demotivirati ljude da rade bez obzira na

skroman iznos naknade i to što ne utiĉe znaĉajnije na smanjenje siromaštva. Kako je ranije

navedeno, stalnu socijalnu pomoć za siromašne prima tek mali broj stanovništva – 0,37 procenata

siromašnih i nesiromašnih, a zajedno s jednokratnom pomoći oko 1 procenat. Istovremeno, procjenjuje se

da ispod linije relativnog siromaštva, koja je mjerilo koje se obiĉno koristi u EU za definiranje ciljne

grupe siromašnih, ţivi 11 procenata stanovništva. Pored malog obuhvata, transferi socijalne pomoći nisu

dovoljno veliki da bi izvukli korisnike iz siromaštva. Prosjeĉna vrijednost ukupne socijalne pomoći

predstavlja tek 19,5 procenata najniţe plate u BiH. Po istoj mjeri, dareţljivost stalne socijalne pomoći je

ĉak i manja – 14,7 procenata od najniţe plate. Mjereno administrativnim podacima, vrijednosti transfera

stalne socijalne pomoći su izmeĊu 12,3 i 21,3 procenta najniţe plate u FBiH i izmeĊu 12,8 i 18,8

procenata najniţe plate u RS. Dareţljivost sveukupnih socijalnih davanja, mjereno kao udio tih transfera u

potrošnji najsiromašnije petine je u prosjeku za ECA i ispod prosjeka za zemlje Zapadnog Balkana

(vidjeti Sliku 3.23).

0

10

20

30

40

50

60

Socijalna davanja Obuhvat najbogatije petine (%)

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

100

Socijalna davanja Obuhvat najsiromašnije petine (%)

66

Slika 3.23: Dareţljivost svih socijalnih davanja i stalne socijalne pomoći u BiH, najsiromašnija

petina (%)

0

10

20

30

40

50

60

Ge

org

ia 2

00

7

Hu

ng

ary

20

04

Alb

an

ia 2

00

8

Ko

so

vo

20

06

/0

7

Mo

nte

ne

gro

20

09

Se

rb

ia 2

00

7

Ro

ma

nia

20

09

BiH

20

07

Bu

lga

ria

20

07

Arm

en

ia 2

00

8

Mo

ldo

va

20

09

La

tvia

20

08

FY

R M

ac

ed

on

ia 2

00

6

Uk

ra

ine

20

08

Cro

atia

20

08

Po

lan

d 2

00

8

Overall Social AssistanceBenefits as Percent of Post-Transfer Consumption,

Beneficiary Household, Poorest Quintile

0

10

20

30

40

50

60

Ge

org

ia T

SA

Ko

so

vo

SA

Cro

ati

a S

. A

llo

wa

nc

e

Se

rb

ia M

OP

Mo

nte

ne

gro

FM

S/M

OP

Arm

en

ia F

B P

ro

g

BiH

CS

W

Hu

ng

ary

Re

gu

lar S

A

FY

R M

ac

ed

on

ia S

FA

Ro

ma

nia

GM

I

Bu

lga

ria

GM

I

Uk

ra

ine

XP

pro

gra

m

Alb

an

ia N

E

Po

lan

d S

A b

en

efi

ts

La

tvia

GM

I +

dw

ell

ing

Last-Resort Social AssistanceBenefits as Percent of Post-Transfer Consumption,

Beneficiary Household, Poorest Quintile


3.48. Potencijal za demotiviranost za rad je uglavnom posljedica specifiĉnih karakteristika

dizajna programa. Stalna socijalna pomoć je naknada neograniĉenog roka trajanja. Potrebno je da

korisnik bude prijavljen kao nezaposlen, što se uzima kao dokaz da prijavljena nezaposlena osoba nema

prihoda. Pored toga, prijavljivanje kao nezaposlen i pravno na socijalnu pomoć, takoĊe daje i pravo na

zdravstveno osiguranje. Konaĉno, iz programa ublaţavanja siromaštva se plaća razlika izmeĊu

(maksimalnog) utvrĊenog prihoda za porodicu odreĊene veliĉine i stvarnog prihoda prijavljene porodice,

što znaĉi da svaki dodatno zaraĊeni prihod smanjuje iznos naknade. Preko 50 procenata korisnika ostaju u

programu duţe od 5 godina. To je neefektivno obzirom je preko 50 procenata njih sposobno za rad i

radno-aktivne dobi.

3.49. TakoĊe postoje dokazi, vezani za sistem oporezivanja, da programi socijalne pomoći u BiH

mogu biti destimulativni za rad na formalnom trţištu rada. U tri zemlje Zapadnog Balkana – Bosna

i Hercegovina, Srbija i BJR Makedonija – je vršeno istraţivanje19

stopa marginalnih poreza (vidjeti

Tabelu 3.11). To istraţivanje otkriva da ljudi s niskim kvalifikacijama koji rade na slabo plaćenim

poslovima imaju priliĉno veliko poresko opterećenje na svoja primanja, što ih vjerovatno demotivira da

preĊu sa socijalne pomoći na puni radni odnos. U poreĊenju sa situacijom u OECD i EU zemljama, za

koje se sliĉni podaci redovno obraĉunavaju, poresko opterećenje u FBiH je znatno veće od srednjeg

nivoa. Razlika izmeĊu poreskog opterećenja i niske plate (33 procenta prosjeĉne plate, koje se koristi kao

pribliţan omjer za najniţu platu) i pune prosjeĉne plate u zemljama Zapadnog Balkana je manja nego u

zemljama s kojima je vršeno poreĊenje, što ukazuje da su ljudi manje motivirani da se odreknu socijalne

pomoći i preĊu na slabo plaćen posao.

19

Izraĉunato korištenjem OECD modela analiza poreza i naknada.

67

Tabela 3.11: Poresko opterećenje za različite nivoe prosječne plate u BiH, BJR Makedoniji i Srbiji

(%, 2008.) Bosna i Hercegovina BJR Makedonija Srbija

Poresko opterećenje za samca bez djece

33% prosjeĉne plate 37.8 (FBH) 31.1 (RS) 28.5 36.7



Poresko opterećenje za par, od kojih samo jedno radi, s dvoje djece




Izvor: OECD model poreza i naknade

Napomena: Poresko opterećenje se definira kao udio poreza na prihod i socijalnih doprinosa na teret poslodavca i

radnika u ukupnim troškovima radne snage. Brojke prikazane u ovoj tabeli se odnose na par, od kojih samo jedno

radi, s dvoje djece, i prima prosjeĉnu platu i radi 33 ili 50 procenta radnog vremena ili puno radno vrijeme.

Alternativno, u većini, iako ne svim zemljama, ovo bi se moglo tumaĉiti i kao poresko opterećenje istog para, uz rad

u punom radnom vremenu, ali prima 33, 50 ili 100 procenata prosjeĉne plate. U ovom drugom sluĉaju, rad u punom

radnom vremenu za 33 procenta prosjeĉne plate moţe biti ispod zakonski najniţe plate. Vrijednosti se odnose na

2009.

3.50. U 2010. vlade FBiH i RS su krenule u pravcu restrukturiranja rashoda na socijalna

davanja, uz poboljšanje obuhvata i ciljanja osnovnih programa osnovnih gotovinskih transfera. Najprije i najvaţnije, usvojili su Okvirni zakon o ciljanju gotovinskih naknada za pojedince. Postavili su

osnovu za prelazak s pristupa dominantno zasnovanog na pravima na pristup fokusiran na potrebe u

socijalnoj pomoći. Okvirni zakon je trebao ojaĉati fiskalnu odgovornost u socijalnoj zaštiti putem

sljedećeg:

UvoĊenje obaveznog, na potrebama zasnovanog, ciljanja za sve tipove programa socijalnih

naknada, ukljuĉujući boraĉke naknade i naknade za civilne ţrtve rata i neratne invalide. To

ciljanje ide dalje od postojećeg prihodovnog cenzusa koji se primjenjuje za utvrĊivanje prava

na stalnu socijalnu pomoć i djeĉji doplatak. Novi aranţmani utvrĊivanja prava će uzeti u obzir

i stvarne materijalne potrebe podnosioca zahtjeva ili korisnika. Oĉekuje se da kriteriji ciljanja

ukljuĉe i indikatore prihoda, imovine, zdravstvenog stanja, postojanja invalidnosti, socijalnog

statusa, stepena invalidnosti i druge karakteristike koje su od znaĉaja za procjenu stvarnih

materijalnih potreba;

UvoĊenje obavezne ex-ante procjene fiskalnih implikacija svakog novog zakonskog prijedloga

koji uvodi obaveze socijalnih davanja prije pokretanja procedure usvajanja i ukljuĉivanje u

svaki takav zakonski prijedlog odredbi o usklaĊivanju visine naknada. UsklaĊivanja se trebaju

vršiti u skladu s planiranim budţetskim sredstvima u entitetskom budţetu za datu godinu

putem koeficijenta za smanjenje pripadajuće naknade. Treba izbjegavati donošenje

zakonodavstva kojim se stvaraju nove obaveze (naknade), a za koje nije osigurano

finansiranje;

UvoĊenje jasnih pravila za povećanje naknade i prelazak s indeksacije iznosa naknada koje

nisu zasnovane na doprinosima prema rastu plate, na indeksaciju prema stopi inflacije, iz

ograniĉavanje maksimalnog iznosa povećanja do zvaniĉne stope inflacije;

UnaprjeĊenje upravljanja i odgovornosti za socijalna davanja putem uspostavljanja registra

korisnika, pridrţavanjem zahtjeva za izvještavanjem i razmjenom podataka.

68

3.51. Okvirni zakon, meĊutim, nisu slijedili specifiĉni zakoni koji bi 'operacionalizirali' ciljanje

prema potrebama. Naprotiv, RS je usvojila novi zakon o boraĉkim naknadama koje su kategorijske i u

suprotnosti sa zahtjevima Okvirnog zakona. Okvirni zakon navodi da svi tipovi gotovinskih naknada koje

se isplaćuju pojedincima iz entitetskih budţeta moraju biti ureĊeni posebnim zakonima koji jasno

definiraju kriterije za priznavanje prava pojedincima na date naknade, svrhu takvih naknada, kao i

kriterije za utvrĊivanje iznosa, trajanja i metode plaćanja. Bez ugraĊivanja principa Okvirnog zakona u

prateće pravne akte koji ureĊuju dizajn i pruţanje svih tipova gotovinskih transfera koji nisu zasnovani na

doprinosima, svrha unaprjeĊenja ciljanja i povećanja praviĉnosti i efektivnosti entitetskog sistema

socijalnih davanja za smanjenje siromaštva, se neće ostvariti. Prelazak 's okvirnog na prateće posebne

zakone' se trebao desiti u 2011., ili barem poĉeti u 2011., meĊutim ni jedan od njih nije usvojen, osim već

pomenutih izmjena zakona o gotovinskim naknadama nosilaca odlikovanja u FBiH, koje su usvojene u

maju 2010. Kašnjenje s implementacijom ciljanja prema potrebama se pripisuje nedostatku politiĉke volje

za provoĊenje nepopularnih reformi i sporom formiranju vlasti nakon izbora poĉetkom oktobra 2010. I

više od godinu dana nakon izbora, još uvijek nema politiĉke volje da se istraje na reformama vezanim za

ciljanje ovih davanja.

3.52. Nije ostvaren nikakav znaĉajniji napredak u pravcu unaprjeĊenja praviĉnosti i fiskalne

odrţivosti gotovinskih transfera koji nisu zasnovani na doprinosima. Najznaĉajnije aktivnosti u

2010.-2011. se odnose na sljedeće:

RS je usvojila novi zakon koji ureĊuje pruţanje stalne socijalne pomoći. Ova naknada je i

ranije podlijegala imovinskom cenzusu, i u tom kontekstu, izmjene koje uvodi novi zakon su

uglavnom parametriĉke. Pozitivno je što novi zakon preciznije regulira prihodovni cenzus, te

predviĊa ukljuĉivanje svih vrsta prihoda u tu svrhu, ukljuĉujući i boraĉke naknade. Proces

utvrĊivanja prava je otvoren za dalje izmjene, ukljuĉujući uvoĊenje indirektnog imovinskog

cenzusa ili hibridnog imovinskog cenzusa kada za to budu raspoloţivi podaci i Centri za

socijalni rad budu imali kapacitet da primjenjuju novu metodologiju ciljanja.

U FBiH, post-izborna entitetska vlada nije imala uspjeha u oţivljavanju meĊu-resorne radne

grupe za ciljanje, koju je formirala prethodna vlada u svrhu 'operacionalizacije' Okvirnog

zakona. Glavni zadatak ove radne grupe je bio razraditi zajedniĉke definicije i koncepte koji će

se koristiti u pratećim specifiĉnim zakonima da bi se osigurala dosljednost koncepta u

pojedinaĉnim zakonskim aktima. Prethodna vlada je bila odluĉila da se dosljedni pristupi i

definicije trebaju urediti posebnim Zakonom o prihodovnom cenzusu koji bi bio meĊu-korak

izmeĊu Okvirnog zakona i specifiĉnih zakona. MeĊutim, potreba za takvim meĊu-zakonom je

upitna: sve osnovne definicije i principi ciljanja mogu biti razraĊeni i dogovoreni i ugraĊeni u

direktno u zakonske odredbe specifiĉnih zakona, što je jeftinije i administrativno manje

opterećenje. Preskakanjem usvajanja meĊu-zakona se takoĊe štedi vrijeme. Umjesto da se radi

na njemu, napori se mogu usmjeriti na ubrzanje paralelne i koordinirane izrade pojedinih

specifiĉnih zakona.

3.53. Entitetski parlamenti su usvojili zakone koji obavezuju na provoĊenje revizije zakonitosti

boraĉkih naknada i ĉišćenje spiskova korisnika od onih koji zloupotrebljavaju sistem (primaju naknade

bez zakonske osnove za sticanje prava) i/ili primaju duple naknade. U FBiH, prethodna vlada je

pokrenula proces revizije, ali na skup, dugotrajan i birokratski naĉin, bez profiliranja korisnika i

koncentracije na najriziĉnije, greški i prevari sklone sluĉajeve. Kao rezultat, revizija je napredovala

izuzetno sporo i nije rezultirala uštedama, većom transparentnošću ili smanjenjem prevara. Sadašnja vlada

je više opredijeljena za provoĊenje revizije, ali treba ukloniti odreĊene administrativne i pravne barijere i

povećati efikasnost procesa fokusirajući se prioritetno na osjetljive i sumnjive sluĉajeve (profiliranje)

umjesto revizije svih predmeta.

69

V. PREPORUKE ZA GOTOVINSKE TRANSFERE KOJI NISU ZASNOVANI NA DOPRINOSIMA

3.54. Sveukupno, nema znaĉajnijeg napretka na ostvarivanju praviĉnosti i fiskalnih ušteda na

gotovinskim transferima koji nisu zasnovani na doprinosima. Nove entitetske vlade nisu bile u stanju

– uprkos odreĊenim naporima – da odblokiraju put za implementaciju imovinskog cenzusa i ubrzanje

revizije prava. Preporuĉuju se sljedeće mjere:

Izbjegavati uvoĊenje novih naknada, posebno za sve borce i ĉlanove njihovih porodica. Konsolidirati postojeće naknade, uĉiniti pravila transparentnijima i dati prioritet onima koji

osiguravaju praviĉnost i smanjenje siromaštva.

Kao prioritet, u 2012., FBiH Ministarstvo rada i socijalne politike treba revidirati

postojeći Zakon o osnovama socijalne zaštite u FBiH ili ga zamijeniti novim

zakonom/zakonima. Vlada je odluĉila slijediti pristup koji je usvojilo prethodno vodstvo

Ministarstva, koje se opredijelilo za zamjenu starog zakona sa sljedeća ĉetiri nova zakona: (i)

(i) Zakon o osnovama socijalne zaštite i minimumu socijalne sigurnosti koji će zakonski

definirati koncepte 'stalne socijalne pomoći' i 'socijalnih usluga', utvrditi nadleţnosti za

finansiranje socijalne zaštite na svim nivoima vlasti i uspostaviti detaljan pravni okvir za

sticanje prava/imovinski cenzus na socijalne naknade; (ii) Zakon o osnovnim pravima civilnih

invalida i Zakon o zaštiti civilnih ţrtava rada, gdje oba navode uvoĊenje imovinskog cenzusa

za sticanje prava na invalidske naknade i (iii) Zakon o zaštiti porodica s djecom koji će

definirati dizajn i implementaciju imovinskog cenzusa za djeĉji doplatak i porodiljsku

naknadu. Postignut je odreĊeni napredak na izradi tih zakona, ali oni su u razliĉitim stadijima

pripreme – i što je još znaĉajnije, njihova izrada nije dobro koordinirana. Zakone o naknadama

civilnih invalida i civilnih ţrtava rata je bila usvojila ranija vlada FBiH i dostavila Parlamentu.

Potvrdilo ih je i sadašnje Ministarstvo rada i socijalne zaštite i ĉekaju parlamentarno

odobrenje. Priprema druga dva zakona dosta zaostaje. To je dosta nepovoljna situacija,

obzirom da Zakon o osnovama socijalne zaštite i minimumu socijalne sigurnosti definira

sveukupne principe sistema, pravila i institucije za dizajniranje i pruţanje gotovinskih

transfera koji nisu zasnovani na doprinosima i socijalnih usluga, pa bi kao takav trebao biti

uraĊen prvi.

Provesti pravne, administrativne i fiskalne mjere za ograniĉavanje troškova boraĉkih

naknada provoĊenjem zakonodavstva koje je već usvojeno i trebalo se poĉeti

primjenjivati u januaru 2011. To se tiĉe nekih od boraĉkih i porodiĉnih naknada: vlasti u

FBiH i RS su izmijenile svoje odnosne zakone o boraĉko-invalidskoj zaštiti u smislu primjene

prihodovnog cenzusa na naknade koje primaju borci sa stopom invalidnosti izmeĊu 20 i 60

procenata i ĉlanovi porodica, izuzev djece na redovnom školovanju, s poĉetkom primjene od

1. Januara 2011. Obzirom da se prihodovni cenzus za pomenute boraĉke i porodiĉne naknade

nije poĉeo primjenjivati u zakonskom roku, to je onemogućio ostvarivanje uštede od 20

procenata budţetskih izdvajanja za te naknade, što je bilo postavljeno kao cilj ove promjene

politike.

Uraditi aţurirane instrumente za unaprjeĊenje ciljanja civilnih naknada koje nisu

zasnovane na doprinosima u cilju dopiranja do siromašnih i najugroţenijih. Bolji

mehanizam ciljanja bi pomogao rješavanju gore-navedenih problema i pruţio podršku za

prelazak s politiĉki prikladnog pristupa zasnovanog na pravima, na neutralniji pristup

zasnovan na potrebama koji jaĉa naknade za one koji su socijalno i ekonomski ugroţeni.

70

Donijeti efektivne mehanizme ciljanja za boraĉke naknade, uviĊajući njihovu dvostruku

ulogu (socijalna zaštita i ratne zasluge) s ciljem ukidanja naknada za bogate korisnike. To ukljuĉuje zamjenu programa boraĉkih naknada zasnovanih na pravima bolje ciljanim,

programima koji su zasnovani na imovinskom cenzusu i koji su ekonomiĉniji i pruţaju

podršku ugroţenima. To se treba uĉiniti fazno uz uspostavljanje baze podataka i informacionih

sistema neophodnih za implementaciju.

Proširiti podršku za borce koji izgube gotovinske naknade (kao posljedica reforme)

pruţanjem usluga zapošljavanja, podrške za pokretanje malog biznisa, obuke i

prekvalifikacije.

Uvesti promjene dizajna programa socijalne pomoći da bi se ukinulo njihovo

destimulativno djelovanje na rad i pojaĉala kompatibilnost programa socijalne pomoći

sa stimulacijama za rad u cilju olakšanja prelaska u zaposlenost.

Unaprijediti ekonomiĉnost, transparentnost i odgovornost administracije naknada. Bolja administracija naknada bi se mogla ostvariti putem temeljitog funkcionalnog pregleda

postojećih procesa registracije, toka informacija i upravljanja podacima, institucionalnih uloga

i odgovornosti na svim nivoima vlasti s krajnjim ciljem uspostavljanja jedinstvenih registara

na nivou entiteta. Konaĉno, administracija naknada će imati koristi od revizije zakonitosti

prava koja je posebno kritiĉna za upravljanje i ograniĉavanje troškova programa u kojima je u

posljednjem periodu došlo do brzog rasta broja korisnika.

Pojaĉati napore na reviziji zakonitosti prava.

71

POGLAVLJE 4: PLATE U JAVNOM SEKTORU

I. SVEUKUPNA KRETANJA PLATA

4.1. Ograniĉavanje potrošnje na plate će biti kljuĉni izazov za fiskalno upravljanje u

predstojećim godinama. U prethodnih pet godina, došlo je do znaĉajnog povećanja potrošnje na plate s

11,1 procenat BDP-a u 2006. na 13,1 procenat u 2011. (nakon pada na 12,9 procenata u 2010.). Tokom

većeg dijela ovog perioda rast potrošnje na plate je bio veći od rasta prihoda (Slika 4.1) i ĉini se da je u

sve većoj mjeri neodrţiv u svjetlu izgleda za ekonomski rast u predstojećim godinama. Do rasta potrošnje

na plate je uglavnom došlo zbog povećanja plata, ali takoĊe i zbog povećanja broja zaposlenih. Nasuprot

preporukama prethodnog PEIR-a iz 2006., centralizacija funkcija na drţavnom nivou nije bila praćena

smanjenjem zaposlenosti u vlasti na entitetskom nivou. Uprkos krizi, sveukupna zaposlenost u javnom

sektoru se nastavila povećavati u 2009. i 2010., a u RS i u 2011.20

Kao rezultat toga, potrošnja na plate u

zemlji kao udio u BDP-u je jedna od najvećih u Evropi (Slike 4.3. i 4.4.).

Slika 4.1: Godišnje stope rasta (u nominalnom

smislu) potrošnje na plate, prihoda i javnih

rashoda

Slika 4.2: Potrošnja na plate kao % BDP-a i

ukupnih javnih rashoda

Izvor: Centralna banka BiH

20

Ĉini se da je u FBiH na entitetskom nivou i na drţavnom nivou došlo do vrlo umjerenog smanjenja zaposlenih (od

0,6%, odnosno 0,2%) samo u prvoj polovini 2010.g. (Slika 4).

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

% BDP-a % javnih rashoda

- 10%

- 5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

prihodi ukupni rashodi plate

72

Slika 4.3: Potrošnja na plate kao % BDP-a Slika 4.4: Potrošnja na plate kao % ukupnih

rashoda

0

2

4

6

8

10

12

14

2007 2008 2009 2010

0

5

10

15

20

25

30

35

2007 2008 2009 2010

Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke na osnovu MMF-ovih podataka statistike vladinih finansija

Slika 4.5: Trendovi potrošnje na plate po

entitetima (u milionima KM)

Slika 4.6:Trendovi potrošnje na plate po

entitetima (u milionima KM)

Izvor: MMF na osnovu podataka od Ministarstava finansija

4.2. Tokom perioda 2004. - 2011., potrošnja na plate je rasla brţe na drţavnom nivou i u RS,

kod kojih se udio ukupne potrošnje na plate povećao. Tokom tog perioda, potrošnja na plate na nivou

drţave je porasla za 362 procenta u nominalnom smislu, sa 8 na 19 procenata ukupne potrošnje na plate; u

RS za 103 procenta u nominalnom smislu (ukljuĉujući 35 procenata povećanja u 2007.-2008.) i njen udio

u ukupnom iznosu je porastao s 26 na 27 procenata. Tokom perioda 2004.-2011. potrošnja na plate u

FBiH je porasla za 53 procenta u nominalnom smislu, dok je njen udio u ukupnoj potrošnji na plate

smanjen sa 67 na 51 procenat. Konaĉno, tokom perioda 2004.-2011., udio Distrikta Brĉko (BD) u

ukupnoj potrošnji na plate je pao s 4 na 2 procenta ukupnog iznosa.

4.3. U 2011. potrošnja na plate je porasla i u RS i u FBiH. U RS je zabiljeţeno još jedno znaĉajno

povećanje u 2011. kao rezultat kako novog zapošljavanja, tako i promjene oporezivanja plata zaposlenih,

gdje je vlada garantirala neto iznos plate u javnom sektoru, preuzimajući pokrivanje dijela poreza na teret

uposlenika u iznosu od 50 KM za 2011. (samo entitetski nivo u RS). U 2011. i FBiH je zabiljeţila

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

država FBH RS BD

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

država FBH RS BD

73

znaĉajan rast potrošnje na plate, primarno zbog plaćanja odštete (dugovi i kamata) radnicima koji su

dobili na sudu spor protiv FBiH i/ili kantona zbog smanjenja plata nametnutog tokom 2009.-2011. kao

dio mjera štednje bez provoĊenja potrebnog zakonskog procesa. MeĊutim ove isplate odštete su do sada

vršene na ad hoc osnovi, kako su sudske presude postajale izvršne. Za sada nije bilo budţetske linije za

isplatu ovih odšteta svim zaposlenicima, za koje se ukupni troškovi procjenjuju na 55 miliona KM samo

za entitetski nivo u FBiH. Sarajevo kanton se takoĊe suoĉava s odštetom sliĉnog reda veliĉine.

4.4. S 3,5 procenta stanovništva zaposlenog u javnom sektoru u BiH, on nije prekomjerno velik,

ali plate u javnom sektoru su velike u poreĊenju s prosjeĉnom platom. Iako njihov udio u

stanovništvu nije velik u poreĊenju s drugim manjim zemljama u Evropi i Centralnoj Aziji, u svjetlu

malog uĉestvovanja radne snage na trţištu i velike nezaposlenosti u BiH, zaposlenici javnog sektora

(iskljuĉujući preduzeća u drţavnom vlasništvu i zdravstvene radnike) ĉine relativno velik udio u radnoj

snazi (11 procenata) i ukupnoj zaposlenosti (19 procenata) (Slika 4.7). Na kantone u FBiH otpada najveći

dio zaposlenih u javnom sektoru u FBiH, nakon ĉega slijede RS i drţava (Slika 4.8). Istovremeno, plate u

javnom sektoru su veće od prosjeĉnih u privatnom sektoru, iako su moţda podaci o platama u privatnom

sektoru poremećeni postojanjem velikog neformalnog sektora u BiH. Kao odgovor na krizu, nivo plata u

javnom sektoru je poĉeo opadati u drugoj polovini 2009. i 2010. ali se opet povećao u 2011. (Slike 4.9 –

4.10).

Slika 4.7: Zaposlenost u javnom sektoru (bez

zdravstva i drţavnih preduzeća) kao %

stanovništva i radne snage (Q3 2011.)

Slika 4.8: Ukupna zaposlenost u javnom sektoru

Izvor: Domaći zavodi za statistiku korištenjem

LABORSTA klasifikacije Izvor: Procjene osoblja na osnovu podataka koje je MMF

dobio od Ministarstava finansija (2008.-2010.); Podaci

Ministarstava finansija za 2011.

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

2008 2009 2010 2011

drţava

FBiH fondovi

FBiH opštine

FBiH kantoni

FBiH entitet

RS fondovi

RS opštine

RS entitet 0

2

4

6

8

10

12

14

16

BiH Croatia Slovenia Lithuania Latvia Estonia

% stanovništva % radne snage

74

Slika 4.9: Plate u javnom sektoru kao %

prosjeka u ekonomiji

Slika 4.10: Prosjeĉne bruto mjeseĉne plate (u

KM)

Izvor: Agencija za statistiku BiH e

4.5. Nivoi plata se razlikuju po razliĉitim nivoima vlasti, kao i izmeĊu drţavnih sluţbenika i

drugih kategorija zaposlenika u javnom sektoru. Politike plata u javnom sektoru nisu koordinirane

izmeĊu pojedinih nivoa vlasti. Niti jedna institucija na drţavnom nivou ne prikuplja podatke o platama

niti prati nivoe plata na ostalim nivoima vlasti u zemlji. Šire govoreći, plate su uporedive na nivou drţave

i entiteta u FBiH, iako drţava plaća nešto bolje osoblje u višim razredima. FBiH isplaćuje veće plate nego

RS – razlika je znaĉajnija nego što to pokazuje Tabela 4.1, obzirom da – za razliku od drţave i FBiH –

zaposlenici u RS ne dobivaju naknade. U RS, poseban zakon o platama usvojen u 2008. obuhvat razne

kategorije uposlenika u javnom sektoru (obrazovanje, policija, javna administracija), uspostavljajući u

širem smislu ujednaĉene nivoe plata za radna mjesta koja zahtijevaju sliĉnu kvalifikaciju i odgovornost.

FBiH zakon o platama usvojen u 2010. obuhvata samo javnu administraciju, a ne ukljuĉuje policiju i

obrazovanje, koji su zaposleni na kantonalnom nivou. Kao rezultat, nivoi plata na kantonalnom nivou

variraju.

4.6. Razliĉiti nivoi vlasti nisu skloni

koordinaciji svojih politika plata. Iako bi

zvaniĉnici na drţavnom nivou bili za

koordinaciju nivoa plata u javnom sektoru u

svjetlu eventualne harmonizacije, postoji

sveukupna tendencija konkurencije izmeĊu

pojedinih nivoa vlasti pri utvrĊivanju nivoa

plata. Pritisci uticajnih sindikata, koji postoje na

svim nivoima vlasti, doprinose toj konkurenciji.

U tom kontekstu, poreĊenje nivoa plata za

ekvivalentna radna mjesta, koja plaćaju pojedini

nivoi vlasti moţe dovesti do rizika poticanja

povećanja potrošnje na plate, obzirom da bi se

od sindikata moglo oĉekivati da vrše pritisak za ujednaĉavanje plata i naknada prema većima, dovodeći

do fiskalnog pritiska na nivoe vlasti sa slabijim kapacitetom.

4.7. Plate su generalno adekvatne da se osoblje privuĉe i zadrţi, ali ostaju dosta komprimirane

za osoblje u profesionalnim razredima. Agencije za drţavnu sluţbu koje su odgovorne za

Tabela 4.1: Nivoi mjesečnih plata prije mjera

štednje u KM (bez naknada), 2009.

Drţava FBiH RS

NK radnik 548 696 360

KV (npr. vozaĉ) 944 974 450

Struĉni saradnik 1,189 1,311 1,080

Šef sluţbe 2,406 1,715 1,980

Drţavni sluţbenik

visokog nivoa 2,797 2,500 1,980

Izvor: Zakon o platama RS, Podaci Ministarstva finansija

za drţavu i FBiH

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

2,000

2008 2009 2010 2011 (3Q)

prosj. u ekonomi javna adm.policija&soc.sigurn obrazovanje

138% 141% 140% 141%

110% 115% 107% 104%

2008 2009 2010 2011 (3Qs)

javna adm&policija obrazovanje

75

zapošljavanje drţavnih sluţbenika, ne navode poteškoće pri popunjavanju slobodnih radnih mjesta putem

konkursa – uz izuzetak inţenjera informacionih i komunikacionih tehnologija. S druge strane, plate i

naknade se ĉine prekomjernim na najniţim nivoima platne skale u administraciji na nivou drţave i FBiH,

daleko prelazeći nivo plata u privatnom sektoru za ekvivalentna radna mjesta. Raspon plata ostaje vrlo

komprimiran – pri ĉemu je omjer dekompresije izmeĊu plate drţavnog sluţbenika na poĉetnom nivou

(struĉni saradnik) i drţavnog sluţbenika najvišeg nivoa 2,4 za drţavu, 1,9 za FBiH i 1,8 za RS. Većina

dekompresije koja se desila u prethodnih pet godina se odnosi na najviše platne razred, koji su rezervirani

za izabrane zvaniĉnike i politiĉki imenovano osoblje. Stoga se ne moţe reći da je dekompresija

doprinijela ostvarivanju svog navodnog cilja poticanja napredovanja osoblja i razvoja njihove karijere.

4.8. Zakon o platama u FBiH sadrţi neke odredbe koje nose rizik poticanja potencijalno

nepriuštivih povećanja potrošnje na plate u kantonima. Zakon (ĉlan 60), koji ureĊuje plate i naknade

drţavnih sluţbenika i namještenika (ukljuĉujući izabrane zvaniĉnike, politiĉki imenovane, namještenike,

zatvorske ĉuvare i sudsku policiju, ali iskljuĉuje policajce, nastavnike i zdravstvene radnike) zahtjeva da

plate koje isplaćuju kantonalne administracije budu ograniĉene na 90 procenata plate koju isplaćuje

administracija FBiH za radno mjesto istog platnog razreda. Istovremeno, zakon utvrĊuje nivo od 80

procenata od plata na nivou FBiH za sluĉaj da kantoni ne postignu dogovor sa sindikatima. Ova druga

odredba daje argument sindikatima u kantonima s niţim prihodom da zahtijevaju povećanje svojih plata

do 80 procenata plate koju isplaćuje FBiH. Stoga bi bilo preporuĉljivo preispitati taj nivo od 80

procenata, iako će to vjerovatno naići na otpore kod sindikata. S druge strane, postoje naznake da

kantonalne administracije već zahtijevaju dostizanje praga od 90 procenata. To bi postavilo opasan

presedan za siromašnije kantone, koji ne bi mogli priuštiti dostizanje tih nivoa plata.

II. PREPORUKE ZA OGRANIČAVANJE POTROŠNJE NA PLATE

4.9. Sveukupan nivo plata i naknada koje nemaju karakter plate je u BiH velik u poreĊenju s

većinom drugih zemalja. Obzirom na to i neizvjesne izgled za rast i povećanje fiskalnih resursa u

narednom periodu, jasno je da su potrebne mjere za smanjenje tih troškova. MeĊutim, primijenjeni

pristup treba sadrţavati više od prostog rezanja svima redom, koje ne rješava strukturalne probleme

sadašnjih modela naknada. Štaviše, promjene se moraju prihvatiti kao praviĉne i trebaju biti

potkrijepljene novim institucionalnim aranţmanima da bi mogle imati trajan efekt. Imajući to na umu,

preporuĉuju se sljedeće mjere:

Uspostaviti prikladne kontrole uspostavljanja novih radnih mjesta (posebno na nivou

drţave i FBiH) i redovno pratiti broj zaposlenih u svrhu kontrole zapošljavanja i rashoda

na plate. Do sada ni jedan entitet nije uspostavio efektivne centralne kontrole uspostavljanja

novih radnih mjesta i zapošljavanja osoblja, omogućavajući budţetskim organizacijama da same

definiraju svoje potrebe za osobljem vodeći raĉuna o fiskalnim ograniĉenjima. Na primjer, ako bi

se popunila sva nepopunjena radna mjesta u odobrenim sistematizacijama radnih mjesta u

administraciji FBiH, broj javnih uposlenika bi se povećao za oko 2 600.

Racionalizirati veliki broj trenutno nepopunjenih radnih mjesta u sistematizaciji i u skladu

s tim smanjiti izdvajanja za plate. Za sada se alokacije za plate zasnivaju na odobrenom (a ne

stvarno popunjenom) broju radnih mjesta. Pozitivno je da se budţetske organizacije pridrţavaju

svojih alokacija za plate, tako da bi smanjenja tih alokacija trebala rezultirati smanjenjem

potrošnje na plate. Trezorske rigidnosti ustvari onemogućavaju budţetske organizacije da vrše

realokaciju viška sredstva (npr. kao rezultat nepopunjenih radnih mjesta), što dovodi do znaĉajno

manjeg izvršenja alokacija za plate (npr. za 6,7 procenata na nivou drţave u 2009.; 6 procenata na

nivou FBiH) . U 2010. i 2011. nivo zaposlenih na drţavnom nivou i entitetskom nivou u FBiH je

ostao nepromijenjen zbog nedostatka sredstava za popunjavane tih radnih mjesta (zbog plaćanja

76

odštete u FBiH i neusvajanja budţeta na drţavnom nivou). U RS, zabrana zapošljavanja uvedena

krajem 2010. nije u potpunosti ispoštovana, što je dovelo do zapošljavanja dodatnih 80

uposlenika u javnoj administraciji (pored 220 novih nastavnika) u 2011. U decembru 2011.,

Vlada je odluĉila promijeniti metod alokacije iznosa za troškove plata nalaţući svim resornim

ministarstvima da revidiraju svoje sistematizacije radnih mjesta i u njih ukljuĉe samo stvarno

popunjena radna mjesta. Oĉekuje se da će ta mjera osigurati da se ne alociraju sredstva za

nepopunjena radna mjesta.

Sistematski pratiti broj zaposlenih da bi se osigurao nadzor nad uspostavljanjem novih

radnih mjesta i kontrola zapošljavanja za sve kategorije javnih uposlenika što bi olakšalo

upravljanje potrošnjom na plate. To bi olakšalo upravljanje potrošnjom na plate. Adekvatna

potrošnja na plate i planiranje osoblja su trenutno onemogućeni nepostojanjem jedinstvenog

registra javnih uposlenika na entitetskom nivou. Ne samo da takav registar ne postoji za BiH u

cjelini, već ni vlade RS i FBiH nemaju puni uvid u broj i strukturu zaposlenih, posebno na

kantonalnom i opštinskom nivou. Agencije za drţavnu sluţbu trenutno prate samo broj osoblja u

javnoj administraciji, iskljuĉujući velike kategorije javnih uposlenika kao što su policajci ili

nastavnici.21

Davanje nadleţnosti jednom vladinom tijelu (npr. agenciji za drţavnu sluţbu,

ministarstvu finansija) za redovno praćenje zaposlenih i potvrĊivanje pridrţavanja pravila o

uspostavljanju novih radnih mjesta i kontrolu zapošljavanja je neophodno kako za efektivnost

zabrane novog upošljavanja, tako i za odgovarajuće upravljanje potrošnjom na plate u širem

smislu. U tom kontekstu, centralizacija funkcije praćenja platnog spiska putem baza podataka

osoblja i isplate plate s jedinstvenim identifikacionim brojem zaposlenika (barem na entitetskom

nivou) bi bilo isplativa investicija.

Redovno pratiti zapošljavanje i nivo plata i u drugim sektorima pored javne administracije,

obzirom da na njih otpada najveći dio zapošljavanja u javnom sektoru. Na drţavnom nivou,

vojska je najveća kategorija javnih uposlenika na koju otpada 44 procenta svog osoblja, potom

slijedi Uprava za

indirektno oporezivanje

(11 procenata) i graniĉna

sluţba (10,5 procenata).

Drţavni sluţbenici ĉine 9,5

procenata ukupnog broja

javnih sluţbenika u FBiH

(entitet i kantoni). U RS,

drţavni sluţbenici ĉine 12

procenata javnih

uposlenika, a nastavnici su

najveća kategorija, nakon

ĉega slijede opštine,

policija i sudstvo (Slika

4.11). Za razliku od FBiH,

RS ima i velik sektor

drţavnih preduzeća, koja

upošljavaju oko 13.000 radnika22

, koji nisu prikazani u potrošnji na plate, ali ipak rezultiraju

budţetskim rashodima, jer drţavna preduzeća dobivaju znaĉajne subvencije iz budţeta (5

21

Zdravstveni radnici nisu dio potrošnje na plate u javnom sektoru u BiH jer se oni plaćaju iz posebnog fonda

zdravstvenog osiguranja, a njihove plate se u izvještajima trezora vode pod stavkom‘robe i usluge‘. 22

Ovo iskljuĉuje 15 000 zdravstvenih radnika, koji rade u javnom sektoru, ali se ne finansiraju iz stavke potrošnje

na plate (finansiraju se iz fonda zdravstvenog osiguranja pod stavkom ‗robe i usluge‘).

Slika 4.11: Funkcionalna struktura zaposlenosti u javnom

sektoru u RS

Izvori:Zavod za statistiku RS; MMF na osnovu podataka Min. finansija

12% 4%

54%

10%

17%

3%

drţavni sluţbenici

namještenici

obrazovanje

policija i sudstvo

opštine

zdravst. i soc. fondovi

77

procenata javnih rashoda u 2009.).23

Stoga se ne mogu ostvariti znaĉajnija smanjenja potrošnje

na plate smanjenjem broja zaposlenih i/ili nivoa plata samo u drţavnoj administraciji.

Smanjiti ili ukinuti naknade na

nivou drţave i FBiH. Time se mogu

ostvariti znaĉajne uštede. Uprkos

usvajanju novog zakona o platama u

drţavnoj sluţbi u 2009., FBiH i dalje

odrţava velik broj naknada (topli

obrok, prevoz, odvojen ţivot,

smještaj, regres). Isto je stanje i na

drţavnom nivou gdje ovakve i druge

naknade (npr. za rad u raznim

grupama) ĉine 26 procenata ukupne

potrošnje na plate i 37,5 procenata

troškova osoblja (bez poreza na plate

i socijalnih doprinosa) u 2009.;

porezi i socijalni doprinosi ĉine 38

procenata potrošnje na plate (Slika 4.12).U 2011. drţava je ostvarila odreĊene uštede po osnovu

naknada visokim duţnosnicima za rad u komisijama i radnim grupama. Iako su monetarni iznosi

naknada veći u drţavnoj administraciji, njihovi sveukupni troškovi su veći u FBiH, obzirom da

pravo na neke skupe naknade (npr. smještaj) imaju i namještenici (npr. ĉistaĉice, vozaĉi,

osiguranje, ugostiteljsko osoblje) kao i drţavni sluţbenici.24

Za razliku od toga u RS – usvajanjem

novog zakona o platama u 2008. – većina naknada je ugraĊena u osnovnu platu. Kao rezultat

sistem plaćanja je transparentniji i lakše je njime upravljati (iako se ustvari potrošnja na plate

povećala bez obzira na to, zbog povećanja broja zaposlenih i uvoĊenja poreskih povlastica u

2011. za zaposlene u javnom sektoru).

Smanjiti troškove raznih dodataka na plate u kombinaciji sa sljedećim mjerama:

o Zakonom ukinuti dodatne naknade (npr. za rad u komisijama i radnim grupama), jer one

predstavljaju nepotrebne dodatke na plate za funkcije koje spadaju u redovne duţnosti.

o Ukinuti prava na univerzalne naknade (npr. topli obrok), njihovim ukljuĉivanjem u

osnovnu platu, kao što je uĉinjeno u RS.

o Ograniĉiti pravo na naknade za smještaj, odvojeni ţivot i posjete porodici za zvaniĉnike

koji rade van mjesta prebivališta (npr. samo na diplomate koji rade u inostranstvu) i

ograniĉiti vremensko trajanje (npr. do tri mjeseca) za druge zvaniĉnike nakon preseljenja

prilikom prvog zapošljavanja u javnoj administraciji.

Smanjiti ostale kategorije tekuće potrošnje vezane za broj zaposlenih kao što su sluţbena

putovanja, najam prostorija i telekomunikacije. Prema vanjskim revizorima, troškovi najma

prostora se navodno mogu smanjiti korištenjem umjesto toga slobodnih prostora u vladinom

vlasništvu, posebno na nivou administracije drţave i FBiH entiteta. Uštede bi se mogle takoĊe

ostvariti i smanjenjem putnih troškova i troškova telekomunikacija, posebno ograniĉavanjem

praksi nekih organa da plaćaju troškove mobilnih telefona svojih uposlenika.

23

Podaci Centralne banke BiH za 2009.g. 24

Za razliku od drţave, kontni plan FBiH ne sadrţi posebnu liniju za naknade, tako da se njihov taĉan udio u

potrošnji na plate u FBiH ne moţe utvrditi.

Slika 4.12: Struktura potrošnje na plate u drţavi

2009.

Izvor: Izvještaj vanjske revizije drţave za 2010.

30%

49%

4%

2% 2% 7%

2% 2%

porezi i doprinosi neto plate prevoz smještaj odvojen ţivot

topli obrok regres ostale naknade

78

Smanjiti broj pomoćnog osoblja ugovaranjem tih funkcija sa vanjskim izvršiocima ili

prebacivanjem tih sluţbenika na ugovore po zakonu o radu. Prema procjenama Agencije za

drţavnu sluţbu, u FBiH (ukljuĉujući kantone) broj namještenika je veći od broja drţavnih

sluţbenika u omjeru 2:1 (u FBiH na entitetskom nivou taj je omjer 1,2:1). Na nivou drţave i u

RS, broj namještenika je, ĉini se, manji problem. MeĊutim, njihov uticaj na potrošnju na plate u

drţavi i FBiH je znaĉajan, jer nivo njihovih plata je veći nego u privatnom sektoru za

odgovarajuća radna mjesta, posebno jer imaju pravo na minuli rad i znaĉajne iznose naknada, što

privatni sektor ne plaća.25

Pored toga, to osoblje ima veću sigurnost radnog mjesta i dareţljiviju

otpremninu u sluĉaju otpuštanja. Stoga bi se znaĉajno povećanje efikasnosti, bez uticaja na

osnovne funkcije vlasti moglo ostvariti prebacivanjem tog osoblja na uobiĉajne ugovore po

zakonu o radu i/ili ugovaranje funkcija koje oni obavljaju (npr. ugostiteljstvo, ĉišćenje) s

privatnim sektorom. MeĊutim, moţe se oĉekivat da će bilo koji od tih pristupa izazvati otpor

sindikata, u kojem su namještenici snaţno zastupljeni.

Povećati fleksibilnost u pregovorima sa Sindikatom radnika u javnom sektoru da bi se u

budućnosti izbjegla nezakonita smanjenja potrošnje na plate. Uloga sindikata u pregovaranju

nivoa plata je zajamĉena zakonom na svim nivoima vlasti. U prošlosti je izbjegavanje vlade da

uĊe u sukobe sa sindikatima dovelo do rasta plata u vremenima povećanja budţetskih prihoda i

poteškoća u njihovom usklaĊivanju naniţe. Pokušaj korištenja mehanizma (u organskom zakonu

o budţetu) vezivanja smanjenja prihoda s rezanjem plata javnih sluţbenika bez prethodnog

dogovora sa sindikatima se pokazao neprikladnim u FBiH, jer su radnici pojedinaĉno i sindikati

uspješno dobili na sudu i entitetsku i kantonalne vlade. Kao posljedica, vlada FBiH će

potencijalno morati retroaktivno obeštetiti sve zaposlenike za smanjenja izvršena u 2009.-2010.

Neki su kantoni, meĊutim, uspjeli postići dogovor sa sindikatima nakon smanjenja prihoda u

2009., i time izbjegli sudske tuţbe. Njihov primjer bi trebale slijediti i ostale vlade. Pregovori

izmeĊu vlada i sindikata bi se trebali voditi zasnovano na ĉvrstim ĉinjenicama uz realnu

identifikaciju budţetskih ograniĉenja i realan dijalog o mogućim ustupcima izmeĊu smanjenja

plata i otpuštanja radnika, što moţe biti neophodno tokom krize. Povećanje fleksibilnosti koja će

omogućiti vladama da usklade nivoe plata u vremenima krize, bez masovnog poduzimanja

pravnih radnji od strane radnika, bi zahtijevalo izmjene postojećeg zakonskog okvira u FBiH.

Takve bi izmjene uvele fleksibilnije procedure za izmjenu ili suspenziju kolektivnih ugovora,

kojim su obuhvaćeni uposlenici u javnom sektoru, u vremenima fiskalnog pritiska.

Poboljšati koordinaciju u planiranju potrošnje na plate na Fiskalnom vijeću. UtvrĊivanje i

pridrţavanje numeriĉkih ciljeva za rashode na plate je do sada bilo komplicirano zbog

institucionalne sloţenosti zemlje, što onemogućava fiskalnu koordinaciju i disciplinu. Bez obzira

na uspostavljanje Fiskalnog vijeća, koje daje mehanizam za fiskalnu koordinaciju izmeĊu

entiteta, struktura institucija u BiH na više nivoa oteţava provoĊenje odgovarajućeg fiskalnog

planiranja i koordiniranje vladinih pristupa smanjenju potrošnje u vremenima krize. Efektivnost

Fiskalnog vijeća, kada je rijeĉ o upravljanju potrošnjom na plate, je do sada bila ograniĉena i

zbog ograniĉenih ovlasti vlade FBiH da utiĉe na politike plata u kantonima. U tom smislu bi

koordinacioni mehanizam na nivou FBiH mogli biti od pomoći.

25

Na nivou drţave, ukupne mjeseĉne naknade na koje svo osoblje ima pravo (topli obrok, prevoz, regres) iznose do

432 KM (oko 293$) ili 79 procenata plate NK radnika. (podaci iz 2010.)

79

POGLAVLJE 5: ZDRAVSTVO

I. UVOD

5.1. Posljednjih godina ulaganja u model porodiĉne medicine u primarnoj zdravstvenoj zaštiti

(PZZ) predstavljaju najveću pojedinaĉnu reformu koju vlada provodi u zdravstvenom sektoru. BiH se fokusirala na podizanje kliniĉkih vještina timova porodiĉne medicine. Oba entiteta sada pruţaju

specijalizaciju iz porodiĉne medicine (5 godina obrazovanja i obuke), a provedena je i sveobuhvatna

jednogodišnja obuka za podizanje vještina postojećih ljekara i sestara. Došlo je do transformacije

pruţanja usluga primarne zdravstvene zaštite, a pacijenti se sada registriraju kod timova porodiĉne

medicine. MeĊutim, kako analiza u ovom poglavlju pokazuje, potrebne su još mnoge reforme u

finansiranju zdravstva, pruţanju usluga i upravljanju da bi se poboljšali zdravstveni ishodi i povećala

finansijska zaštita. Ispod su date kljuĉne preporuke.

5.2. Uprkos velikim rashodima na zdravstvenu zaštitu koji se brzo povećavaju, zdravstveni

ishodi u Bosni i Hercegovini (BiH) generalno zaostaju za drugim zemljama u regiji. Smrtnost djece i

dojenĉadi opada, ali stope su i dalje pribliţno dvostruko veće nego u zemljama novim ĉlanicama EU.26

BiH, poput mnogih zemalja u regiji, takoĊe ima visoke stope mortaliteta i morbiditeta uzrokovanih

nezaraznim bolestima. Prema procjenama SZO, cerebro-vaskularne bolesti, kardio-vaskularne bolesti, i

rak pluća su odgovorni za oko 50 procenata smrtnih sluĉajeva u BiH. Vodeći faktori rizika koji se

povezuju s tim bolestima (npr. pušenje, visok krvni pritisak, konzumacija alkohola, visok holesterol i

gojaznost) su uglavnom vezani za stil ţivota, što zahtijeva snaţan više-sektorski i koordinirani pristup.

5.3. Jedan od glavnih uzroka velikih troškova i slabog uĉinka je fragmentirana priroda

zdravstvenog sistema u BiH. Dejtonski mirovni sporazum navodi da su entiteti nadleţni za ureĊenje,

organizaciju, finansiranje i pruţanje zdravstvenih usluga. U FBiH, nadleţnost za zdravstvene usluge je

dalje prenesena na kantone, tako da zdravstveni sektor u FBiH ukljuĉuje Federalno ministarstvo zdravstva

(MZ), 10 kantonalnih ministarstava zdravstva, Federalni zavod zdravstvenog osiguranja i reosiguranja, 10

kantonalnih Zavoda zdravstvenog osiguranja i 11 Zavoda za javno zdravstvo. Zdravstveni sistem RS je

centraliziran na nivou entiteta, s jednim Fondom zdravstvenog osiguranja, jednim Ministarstvom zdravlja

i jednim Zavodom za zaštitu zdravlja. Distrikt Brĉko takoĊe ima Odjeljenje za zdravstvo sa svojim

zdravstvenim osiguranjem. Kao rezultat u BiH postoji po 13 ministarstava zdravstva, fondova

zdravstvenog osiguranja i zavoda za javno zdravstvo što dovodi do znaĉajnog dupliranja i neefikasnosti.

5.4. PEIR Svjetske banke iz 2006. je dao nekoliko preporuka za smanjenje fragmentacije i

povećanje efikasnosti zdravstvenog sistema, ali vrlo malo njih je provedeno. PEIR je ukazao da je

dostupnost zdravstvene zaštite nejednaka uz velika plaćanja iz vlastitog dţepa. Potrošnja na lijekove je

velika, primarno iz vlastitog dţepa, uz malu transparentnost cijena i nabavke lijekova. Date su konkretne

preporuke za reformu zdravstvenog osiguranja, bolje upravljanje, racionalizaciju bolniĉkog lijeĉenja,

racionalizaciju nabavke lijekova i povećanje efikasnosti i jednakosti pristupa zdravstvenoj zaštiti.

Naţalost, ostvareno je malo napretka na implementaciji tih reformi.

5.5. Ovo poglavlje daje pregled i analizu modela zdravstvenih rashoda u BiH, nakon ĉega slijede

konkretne preporuke. Struktura ovog poglavlja je sljedeća: U odjeljku 2 je dat pregled zdravstvenih

rashoda u BiH, ukljuĉujući glavne izvore sredstava i glavne kategorije potrošnje. Odjeljak 3 se fokusira

26

Mortalitet djece (ispod 5 godina) se procjenjuje (2008.g.) na oko 15 djece na 1.000 ţivoroĊenih, a dojenĉadi (0 – 1

god.) na oko 13 na 1.000 ţivoroĊenih. Uporedive cifre za nove ĉlanice EU su 7,9, odnosno 6,6.

80

na efikasnost ili „vrijednost za novac― tih zdravstvenih rashoda. Odjeljak 4 ispituje uticaje vladinih

zdravstvenih rashoda na mjeru u kojoj su domaćinstva zaštićena od velike potrošnje iz vlastitog dţepa.

Odjeljak 5 razmatra preporuke za reformu zdravstvenog sistema na osnovu ove analize.

II. PREGLED ZDRAVSTVENE POTROŠNJE

5.6. Ukupni zdravstveni rashodi u BiH rastu po neodrţivoj stopi. Zdravstveni rashodi kao udio u

BDP-u u susjednim zemljama, poput Hrvatske i Srbije su ostali relativno stabilni od 2000., ali u BiH su

znaĉajno porasli tokom tog perioda. Ukupni zdravstveni rashodi se sada procjenjuju na oko 10,3 procenta

BDP-a (sa 6,9 procenata u 2000. i 9,2 procenta u 2005.), što predstavlja mnogo veći nivo od većine EU i

zemalja Komonvelta.

Tabela 5.1: Ukupni zdravstveni rashodi kao % bruto domaćeg proizvoda (BDP), 2000.-2008.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Bosna i Hercegovina 6.9 7.8 7.6 8.0 9.2 9.2 9.4 9.8 10.3

Hrvatska 7.8 7.3 6.3 6.5 6.7 7.0 7.1 7.6 7.8

Estonija 5.3 4.9 4.9 5.0 5.2 5.0 5.1 5.4 5.9

Srbija 10.3 10.5 8.9 8.7 8.6 9.0 9.3 9.9 9.8

Slovenija 8.3 8.6 8.6 8.7 8.4 8.5 8.3 7.8 7.8

EU ĉlanice prije maja 2004. 8.7 8.9 9.1 9.3 9.4 9.6 9.5 9.5 9.7

EU ĉlanice od maja 2004. ili 2007. 5.9 6.2 6.5 6.6 6.4 6.5 6.3 6.3 6.4

Zemlje komonvelta 5.5 5.6 5.8 5.7 5.4 5.5 5.5 5.6 5.4

Izvor: Procjene SZO, 2008. najnoviji raspoloţivi podaci, SZO/Baza podataka Zdravlje za sve, Evropa

5.7. I javni i privatni rashodi na

zdravstvo rastu, a privatni rashodi iz

vlastitog dţepa i dalje ĉine preko 40

procenata ukupne zdravstvene

potrošnje. Oko 60 procenata ukupnih

zdravstvenih rashoda se plaća iz javnih

sredstava, a javni zdravstveni rashodi

su u periodu 2000. – 2008. porasli sa

6,4 procenta na 14 procenata

generalnih vladinih rashoda. Drugi dio

(41,8 procenata) finansiraju

domaćinstva putem plaćanja iz

vlastitog dţepa. Udio privatnih rashoda

na zdravstvo ostaje izuzetno velik, ĉak

i u poreĊenju s bivšim CIS zemljama

(Slika 5.1), a omjer se nije znaĉajnije

promijenio od 2000. (47,5 procenata).

5.8. Na bolniĉko lijeĉenje i dalje

odlazi najveći dio potrošnje Zavoda za zdravstveno osiguranje. Uprkos brojnim reformama

ukljuĉujući uvoĊenje porodiĉne medicine, alokacija potrošnje na pojedine zdravstvene funkcije se nije

mnogo promijenila u zadnjih 5 godina (Tabela 5. 2). U 2009. potrošnja na primarnu zdravstvenu zaštitu

(PZZ) je iznosila pribliţno 24 procenta ukupne potrošnje u RS i 22-31 procenat u FBiH (PZZ i

specijalistiĉka zaštita u kombinaciji). Potrošnja na lijekove ostaje znaĉajna, iako dobar dio troškova

lijekova pokrivaju domaćinstva iz vlastitog dţepa. Potrošnja na bolniĉko lijeĉenje ostaje velika u oba

slika 5.1: Privatni rashodi domaćinstava iz vlastitod dţepa

na zdravstvo kao % ukupnih rashoda na zdravstvo, 2008.

Izvor: Procjene SZO, 2008. najnoviji raspoloţivi podaci, SZO/Baza

podataka Zdravlje za sve, Evropa

81

entiteta, ĉineći 43 procenta rashoda Zavoda zdravstvenog osiguranja u FBiH i 37 procenata rashoda

Fonda za zdravstveno osiguranje RS. Zvaniĉnici u RS bi trebali nastaviti posvećivanje paţnje troškovima

lijeĉenja u inostranstvu, koji su opali s 11 procenata na 6 procenata troškova Fonda, ali su i dalje veliki.27

Tabela 5.2: Udio rashoda ZZO po funkcionalnim kategorijama po entitetima,

2005.-2009.

2005 2006 2007 2008 2009

FBiH

PZZ 31% 22% 22% 22% 22%

Lijekovi 15% 15% 14% 13% 15%

Specijalisti 9% 9% 9% 9% 9%

Bolnice 35% 44% 44% 43% 43%

Inostranstvo 1% 1% 1% 1% 1%

Bolovanje 3% 3% 3% 3% 3%

Ostalo 7% 6% 7% 8% 6%

RS

PZZ 20% 18% 24% 23% 24%

Lijekovi 14% 9% 12% 12% 13%

Bolnice 34% 26% 36% 36% 37%

Dijaliza 9% 7% 7% 6% 6%

Hemoterapija 0% 2% 3% 3% 4%

Inostranstvo 11% 8% 9% 7% 6%

Bolovanje 1% 1% 1% 2% 2%

Ostalo 10% 29% 8% 10% 8%

Izvor: ZZO FBiH i FZO RS

5.9. Potrošnja na bolovanje je oblast u kojoj treba izvršiti reformu, naroĉito u RS. Iako udio

rashoda na bolovanje nije velik u poreĊenju s drugim zemljama (npr. Srbija troši na bolovanja 4 procenta

svojih zdravstvenih rashoda), iznos koji se troši na bolovanje je u porastu u obje zemlje tokom posljednjih

5 godina. Od 2005. do 2009. iznos potrošen na bolovanje je povećan za 55 procenata u realnom smislu u

FBiH. U RS, potrošnja na bolovanje je povećana za drastiĉnih 324 procenta u realnom smislu (s 2,4

miliona KM na 10,2 miliona KM u 2005.). Obzirom da se sistem moţe lako zloupotrijebiti, mnoge zemlje

u Evropi su iskljuĉile ne-medicinske naknade iz paketa zdravstvenog osiguranja.

5.10. Doprinosi za zdravstveno osiguranje su veliki u oba entiteta. Sliĉno većini ostalih zemalja u

regiji, BiH ima javno zdravstveno osiguranje koje se gotovo u potpunosti finansira iz doprinosa

naplaćenih od poslodavaca i plaća zaposlenih. Preko 50 procenata onih koji su pokriveni zdravstvenim

osiguranjem (penzioneri, nezaposleni, invalidi i borci) su osloboĊeni plaćanja doprinosa, a njihovo

zdravstveno osiguranje se finansira transferima iz drugih van-budţetskih fondova i iz generalnih prihoda

(Tabela 5. 3). Kao rezultat, stope doprinosa su visoke, a RS je nedavno povećala stopu doprinosa s 11,5

procenata na 12,5 procenata, dok je u FBiH stopa doprinosa 16,5 procenata. Stopa doprinosa u FBiH je

naroĉito visoka u poreĊenju s drugim Evropskim zemljama kao što su Srbija (12,3 procenta% bruto

plate), Francuska 813,6 procenata bruto plate) i Bugarska (8 procenata bruto plate). Posljednji PEIR je

preporuĉio preispitivanje izuzeća od plaćanja doprinosa u svjetlu povećanja udruţivanja rizika; naţalost,

27

Nivo potrošnje za lijeĉenje u inostranstvu ostaje konstanta, s 24,1 milion KM u 2005.g. do 23,8 miliona u 2009.g.

(u ‗000 KM).

82

malo je toga uĉinjeno. Visoke stope oporezivanja rada same po sebi predstavljaju barijeru za otvaranje

većeg broja radnih mjesta u formalnom sektoru, što bi povećalo bazu doprinosa.

Tabela 5.3: Osiguranici ZZO po kategorijama, 2009. (u '000)

FBiH RS

Kategorija broj % broj %

Ukupno osiguranika 1,980 100% 665 100%

Uposlenici 870 44% 260 39%

Farmeri 22 1% 13 2%

Samo-zaposleni 11 1%

OsloboĊeni plaćanja doprinosa

Penzioneri 501 25% 221 33%

Nezaposleni 396 20% 133 20%

Invalidi, borci 77 4% 6 1%

Strani osiguranici 65 3% 31 5%

Ostali (izbjeglice, raseljeni) 39 2% 1 0%


5.11. Dugovanja u zdravstvenom sektoru su i dalje velika, naroĉito u RS. Iako je RS nedavno

povećala stope doprinosa, zdravstveni rashodi su i dalje neodrţivo veliki. RS bi trebala pokrivati sav

deficit iz generalnih prihoda, ali zbog krize i drugih faktora, ne pokriva u potpunosti te troškove. Prema

procjenama MMF-a, dugovanja zdravstvenog sektora u RS su u aprilu 2011. iznosila 93 miliona KM, što

predstavlja znaĉajno povećanje s 48 miliona KM u 2009. Iako Federalni ZZO nije prikazao nikakve

dugove, dugovi i deficit su vjerovatno na kantonalnom nivou - iako podaci za 2011. nisu na raspolaganju,

kantonalni ZZO i zdravstvene institucije su navele deficit od 25,0 miliona KM u 2009. Finansijska

odrţivost zdravstvenog sistema je ozbiljno pitanje za oba entiteta, obzirom da nepokriveni dugovi prema

bolnicama i osoblju mogu znaĉajno ograniĉiti zdravstvenu potrošnju i reforme.

III. EFIKASNOST ZDRAVSTVENE POTROŠNJE

5.12. BiH se posljednjih godina fokusirala na reformu primarne zdravstvene zaštite u cilju

povećanja prevencije bolesti i promocije zdravlja, meĊutim nije došlo do znaĉajniji promjene

finansiranja ni primarne ni sekundarne zdravstvene zaštite. U svrhu poboljšanja ishoda mortaliteta i

morbiditeta, dva entiteta uspješno uvode porodiĉnu medicinu u primarnoj zdravstvenoj zaštiti. MeĊutim,

finansiranje zdravstva se i dalje u velikoj mjeri zasniva na finansiranju inputa u zdravstveni sistem ili

istorijskim budţetima, a ne na alokaciji sredstava prema potrebama stanovništva, pruţenim uslugama ili

zdravstvenim ishodima. Kao rezultat, efikasnost zdravstvenog sistema ili dobivanje „vrijednosti za

novac― je i dalje na niskom nivou.

5.13. Efikasnost je dijelom mala zbog fragmentacije. Tabela 4 pokazuje da javni zdravstveni

rashodi po glavi stanovnika znaĉajno variraju izmeĊu entiteta. FBiH ZZO troši po glavi stanovnika

pribliţno dvostruko više u poreĊenju s RS FZO, bez obzira na znaĉajno povećanje javne potrošnje u

zdravstvu u RS (Tabela 5.4). Iako se zdravstveni paketi meĊu entitetima razlikuju, razlika u potrošnji

ukazuje da su u FBiH prisutne znaĉajne neefikasnosti, obzirom da su zdravstveni ishodi u dva entiteta

uporedivi.

83

Tabela 5.4: Javni rashodi na zdravstvo, 2005.-2009.

2005 2006 2007 2008 2009

FBiH

Ukupni zdravstveni rashodi (u mil. KM) 944 946 1,098 1,253 1,328

Zdravstveni rashodi po stanovniku 406 407 471 538 571

RS

Ukupni zdravstveni rashodi (u mil. KM) 214 315 321 361 432

Zdravstveni rashodi po stanovniku 148 218 223 251 301


5.14. Zdravstvena potrošnja znatno varira meĊu kantonima, što rezultira ne-optimalnom

potrošnjom na primarnu zdravstvenu zaštitu. Tabela 5.5 pokazuje rashode po glavni stanovnika za

izabrane funkcionalne kategorije.28

Rashodi na PZZ su pribliţno 2 puta veći u Hercegovaĉko-

neretvanskom i Zapadno-hercegovaĉkom nego u Unsko-sanskom, Kantonu 10 i Posavskom kantonu.

Rashodi na lijekove takoĊe dosta variraju, pri ĉemu Tuzlanski kanton ima najveću potrošnju po glavi

stanovnika (iskljuĉujući Sarajevski kanton) a Hercegovaĉko-neretvanski najmanju. Sliĉno tome, postoje

velike varijacije i u troškovima bolovanja i lijeĉenja u inostranstvu, što odraţava njihovo razliĉito

korištenje, provoĊenje i naknade izmeĊu pojedinih ZZO.

Tabela 5.5: Kantonalni javni rashodi na zdravstvo po stanovniku, uključujući strukturu, 2009. (u

'000 KM)

Kantoni

Ukupno

zdravst. PZZ Specijal. Bolnice Lijek. Bolov. Inost.

Sarajevski 608.25 90.36 64.79 255.78 132.02 14.34 3.01

Hercegovaĉko-

neretvanski

356.05 114.33 49.66 124.14 23.50 4.16 4.97

Zap.-hercegovaĉki 347.63 153.59 69.52 21.08 42.54 3.43 24.50

Bos.-podrinjski 333.19 79.59 15.30 155.61 50.06 10.28 -

Tuzlanski 310.01 89.32 40.22 91.03 63.77 12.52 0.34

Zen.-dobojski 282.42 76.65 22.30 109.89 36.88 21.42 0.60

Posavski 274.72 71.79 - 118.95 21.32 2.98 35.16

Srednje-bosanski 265.35 89.85 - 118.70 32.74 8.17 0.58

Kanton 10 241.63 61.88 15.87 96.34 27.15 2.51 14.44

Unsko-sanski 227.56 57.79 26.09 66.77 35.88 5.24 0.85

Izvor: Kantonalni ZZO

5.15. U FBiH i dalje ima previše nemedicinskog osoblja. U FBiH plate i dalje ĉine znaĉajan dio

zdravstvenih rashoda (40 procenata)29

i ĉini se da zdravstvene ustanove imaju previše nemedicinskog

osoblja (30 procenata). RS je bila uspješnija u smanjenju nemedicinskog osoblja, gdje je došlo do

smanjenja od 30 procenata u odnosu na broj iz 2004., u poreĊenju sa 6 procenata smanjenja u FBiH. Udio

nemedicinskog osoblja u FBiH je i dalje veći nego u Srbiji (26 procenata) i UK (13 procenata). S druge

strane, broj medicinskog osoblja ostaje mali u poreĊenju s drugim evropskim zemljama. U RS ima 145

28

Sarajevski kanton se na neki naĉin izdvaja jer ĉesto pruţa bolniĉke usluge pacijentima iz drugih kantona. 29

Naţalost struktura potrošnje na plate u RS nije na raspolaganju.

84

ljekara na 100.000 stanovnika, a u FBiH 183, što je dosta manje nego u Hrvatskoj (266), Srbiji (271),

Sloveniji (238) i znaĉajno manje nego u starijim ĉlanicama EU (334).

Tabela 5.6: Medicinski i nemedicinski zdravstveni radnici, 2004.i 2009.

RS FBiH

2004 2009 2004 2009

Ukupno medicinski 7,889 8,297 15,727 17,375

Ukupno nemedicinski 3,578 2,519 7,973 7,490

Ukupno osoblje 11,467 10,816 23,700 24,865

Udio nemedicinskih 31% 23% 34% 30%

Izvor: ZJZ FBiH i ZZZ RS

5.16. Indikatori produktivnosti takoĊe pokazuju neefikasnosti u BiH. Produktivnost PZZ se moţe

popraviti, ljekari PZZ su u 2009. naveli prosjeĉan broj pacijenata od 15,1 na dan u RS i 18,3 u FBiH.30

Oĉekivalo se da će reforma s uvoĊenjem porodiĉne medicine povećati kvalitet, efikasnost i produktivnost

u primarnoj zaštiti; meĊutim, brojke pokazuju pad produktivnosti PZZ u oba entiteta od 2004. kada je

prosjeĉan broj pacijenata bio 18,5 u RS i 20,0 u FBiH. Za poreĊenje, ljekar u PZZ u Srbiji dnevno

pregleda 26,7 pacijenata.31

5.17. Na bolniĉkom nivou, moţe se ostvariti poboljšanje u smislu smanjenja prosjeĉnog leţanja u

bolnici uz povećanje stope iskorištenosti kreveta, posebno u FBiH (vidjeti Tabelu 5.7). Prema

podacima ZJZ, prosjeĉno leţanje u bolnici ostaje nepromijenjeno u FBiH, oko 9 dana, a u RS je nešto

smanjeno na 7,7 dana, u 2008.32

U poreĊenju s drugim zemljama Evrope, duţina leţanja u bolnici u BiH

ne odstupa, ali bi se ipak duţina leţanja u FBiH mogla smanjiti na nivo Slovenije (6,9) i Estonije (7,9).

Sliĉno tome, FBiH bi mogla nastaviti povećavati stopu iskorištenosti kreveta, koja je porasla sa 65

procenata na 70 procenata u periodu 2005. – 2009. Stope iskorištenosti kreveta su mnogo veće u RS (~90

procenata), velikim dijelom zbog nedostatka bolnica.33

(vidjeti Tabelu 5.8)

Tabela 5.7: Prosječna duţina leţanja u bolnici, u danima 2005.-2008.

2005 2006 2007 2008

RS - 8.0 7.7 7.7

FBiH 8.8 9.3 9.2 9.0

Hrvatska 10.3 9.9 9.9 9.6

Estonija 7.9 7.8 8.0 7.9

Srbija 11.0 10.7 10.0 9.7

Slovenija 7.1 7.1 6.8 6.9

EU ĉlanice prije maja 2004. 9.3 9.2 9.1

EU ĉlanice nakon maja 2004. ili 2007. 8.0 7.8 7.6 7.7

Zemlje komonvelta 13.0 12.8 12.6 12.5

Izvor: ZJZ FBiH i ZZZ RS, za ostale zemlje SZO/Baza podataka Zdravlje za sve, Evropa

30

Podaci ZJZ FBiH i ZZZ RS. 31

Svjetska banka, Anketa početnog stanja troškova i efikasnosti PZZ prije reforme plaćanja davalaca usluga,

Srbija, 26. januar 2009.g. 32

U 2009.g. duţina leţanja je bila 7,0 dana u RS I 8,7 u FBiH, podaci za 2009.g. za ostale EU zemlje nisu bili na

raspolaganju u Bazi podataka Zdravlje za sve. 33

Za razliku od mnogih drugih istoĉno-evropskih zemalja, BiH nema prekomjernu bolniĉku infrastrukturu. Broj

kreveta i u RS (234 na 100.000 stanovnika) i u FBiH (348) su u donjem kraju ljestvice u poreĊenju s drugim

zemljama u regiji (Hrvatska – 549, Srbija 540) i EU (538 meĊu EU zemljama prije 2004.g.).

85

Tabela 5.8: Stopa iskorištenosti kreveta, 2005.-2008.

2005 2006 2007 2008

RS - 90% 87% 91%

FBiH 65% 69% 68% 70%

Hrvatska 88% 87% 86% 85%

Estonija 69% 71% 72% 70%

Srbija 0% 0% 67% 70%

Slovenija 70% 72% 70% 72%

EU ĉlanice prije maja 2004. 77% 77% - -

EU ĉlanice od maja 2004. ili 2007. 73% 71% 70% 71%

Zemlje komonvelta 85% 84% 85% 85%

Izvor: ZJZ FBiH i ZZZ RS, za ostale zemlje SZO/Baza podataka Zdravlje za sve, Evropa

5.18. Korištenje zdravstvene zaštite u BiH je i dalje malo kako u smislu van-bolniĉke, tako i

bolniĉke zaštite. Stope van-bolniĉkih kontakata, koje je PEIR iz 2006. identificirao kao znaĉajno niţe

nego u drugim zemljama, su i dalje 2 do 3 puta niţe nego u susjednim zemljama poput Hrvatske,

Slovenije i Srbije. Nedavne reforme vezane za porodiĉnu medicinu bi trebale unaprijediti primarnu

zdravstvenu zaštitu, ali samo ako istovremeno budu praćene reformom finansiranja primarne zdravstvene

zaštite. Stope prijema bolniĉkih pacijenata su takoĊe izuzetno niske, samo 7,8 u RS i 9,9 u FBiH.

Nasuprot tome, Tabela 5.9 pokazuje da su prijemi bolniĉkih pacijenata ugrubo 2 puta veći u susjednim

zemljama i ĉlanicama EU prije 2004.

Tabela 5.9: Vanbolnički pacijenti po osobi godišnje, 2005.-2008.

2005 2006 2007 2008

Bosna i Hercegovina 3.3 3.3 3.3 -

Hrvatska 6.9 6.4 6.4 6.0

Estonija 6.9 7.1 7.4 7.4

Srbija 9.5 8.7 8.9 8.3

Slovenija 7.2 6.6 6.7 6.7

EU ĉlanice od maja 2004. ili 2007. 7.9 7.9 7.8 7.7

Zemlje komonvelta 8.6 8.6 8.7 8.6 Izvor: SZO/Baza podataka Zdravlje za sve, Evropa. Podaci za EU ĉlanice prije 2004. nisu na raspolaganju.

Tabela 5.10: Prijem bolničkih pacijenata na 100, 2005.-2008.

2005 2006 2007 2008

RS - 6.5 7.2 7.8

FBiH 9.5 9.6 9.5 9.9

Hrvatska 16.6 17.0 16.9 17.3

Estonija 18.3 18.8 18.9 19.0

Srbija 13.7 13.8 14.2 15.1

Slovenija 17.6 17.8 17.9 18.0

EU ĉlanice prije maja 2004. 16.8 16.7 16.8 -

EU ĉlanice od maja 2004. ili 2007. 20.8 20.7 20.5 20.7

Zemlje komonvelta 19.8 20.7 20.9 20.9

Izvor: SZO/Baza podataka Zdravlje za sve, Evropa.

86

IV. POTROŠNJA NA ZDRAVSTVO I FINANSIJSKA ZAŠTITA

5.19. Jedan od primarnih ciljeva javnog zdravstvenog sistema bi trebao biti zaštita domaćinstava

od velikih plaćanja iz vlastitog dţepa za zdravstvenu zaštitu. Taj cilj osigurava da se ljudi ne

suoĉavaju sa zdravstvenim rashodima koji ih ili osiromašuju (vode ih ispod linije siromaštva) ili su

katastrofalni (prelaze odreĊeni prag resursa domaćinstva).

5.20. U BiH, plaćanja iz vlastitog dţepa ĉine 4,4 procenta ukupnih rashoda domaćinstva (po

ekvivalentu odraslog ĉlana) u 2007.34

. Ĉini se da siromašni ne plaćaju neproporcionalno više za

zdravstvo, obzirom da je udio rashoda na zdravstvo dosta konstantan meĊu prihodovnim grupama-

petinama stanovništva (vidjeti Sliku 5.2). Ĉini se da u RS, najniţe dvije petine plaćaju nešto više iz

vlastitog dţepa, ali razlika je dosta mala. Kad se podaci porede s prethodnom Anketom budţeta

domaćinstva (HBS) iz 2004., plaćanja iz vlastitog dţepa domaćinstva se nisu znaĉajnije promijenila, uz

tek malo povećanje udjela rashoda domaćinstva na zdravstvo (s 3,7 procenata na 4,0 procenata u BiH

sveukupno). 35

Slika 5.3 pokazuje da se malo povećanje udjela zdravstvenih rashoda dosljedno javlja i u

FBiH i u RS.

Slika 5.2: Procenat plaćanja iz vlastitog dţepa u odnosu na ukupne

zdravstvene rashode, po prihodovnoj petini i entitetu

3.9%4.1% 4.1% 4.2% 4.1%

5.2%5.6%

4.9% 4.9% 4.9%

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

1 (Poorest)

2 3 4 5 (Richest)

Federation of BH

Republika Srpska

Izvor: BiH HBS 2007. Autorove kalkulacije. Rashodi po ekvivalentu odrasle osobe.

34

Moţda su zdravstveni rashodi podcijenjeni u HBS-u, ali su podaci ipak korisni, kao niţa granica za razumijevanje

uticaja plaćanja iz vlastitog dţepa. 35

Po metodologiji BHAS, kategorije rashoda za 2004. i 2007., se poklapaju, tako da potrošnja na zdravstvo u 2007.

iskljuĉuje neformalna plaćanja.

87

Slika 5.3: Procenat plaćanja zdravstva iz vlastitog dţepa u odnosu na

ukupne rashode domaćinstva, 2004. i 2007.

3.4%

4.4%

3.7%3.6%

4.8%

4.0%

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

Federation of BH Republika Srpska BiH

2004

2007

Izvor: BiH HBS 2004 i 2007. BHAS.

5.21. Iako je udio zdravstvenih rashoda sliĉan kod siromašnih i bogatih domaćinstava, stvarni

iznosi rashoda na zdravstvo se dosta razlikuju. Ukupni rashodi odrasle osobe na zdravstvo se

znaĉajno razlikuju izmeĊu siromašnih i bogatih domaćinstava; u FBiH, rashodi na zdravstvo su iznosili

samo 12,0 KM u najsiromašnijom petini, a u najbogatijoj 66,2 KM. Sliĉno tome u RS su zdravstveni

rashodi bili 14,0 KM u najsiromašnijoj petini i 68,0 KM u najbogatijoj. Stoga, iako je finansijski uĉinak

zdravstvenih plaćanja sliĉan za siromašna i bogata domaćinstva, veća je vjerovatnoća da bogata

domaćinstva koriste više zdravstvenu zaštitu

i koriste kvalitetniju zdravstvenu zaštitu.

5.22. Lijekovi ĉine znaĉajan dio (30

procenata) plaćanja iz vlastitog dţepa

domaćinstva u BiH. (vidjeti Sliku 5.4) U

FBiH, potrošnja na lijekove ima veći udio

(32,8 procenata) nego u RS (27,1 procenat),

i gotovo je 4 puta veća od potrošnje iz

vlastitog dţepa na bolniĉku zaštitu i oko 6

puta veća nego na van-bolniĉku. S druge

strane, u RS je udio plaćanja iz vlastitog

dţepa za bolniĉku i van-bolniĉku zaštitu

veći (20,4 procenta odnosno 9,5 procenata).

U RS odrasla osoba prosjeĉno troši 13,2 KM

na bolniĉke rashode i 6,2 KM na van-

bolniĉke rashode, u poreĊenju s 5,2 KM

odnosno 3,3 KM u FBiH. IznenaĊujuće je

da troškovi za medicinske proizvode ĉine

najveći dio svih zdravstvenih troškova u oba

entiteta (42,9 procenata u FBiH i 34,35

procenata u RS), ali je vjerovatno da su ti

rashodi nešto precijenjeni u HBS upitniku.36

36

U modulu dnevnika potrošnje su postavljena pitanja o samo 2 kategorije zdravstvene potrošnje (lijekovi i

medicinska pomagla/proizvodi) i obje ove kategorije su ĉinile najveći dio ukupnih rashoda na zdravstvo. Troškovi

Slika 5.4: Procenat plaćanja iz vlastitog dţepa po

kategoriji u odnosu na ukupna plaćanja

domaćinstva iz vlastitog dţepa u prethodnom

mjesecu

0% 10% 20% 30% 40% 50%

Other

Dentistry

Lab tests

Outpatient

Hospital

Medicines

Medical products

RS

FBH

Izvor: BiH HBS 2007. Autorove kalkulacije.

88

5.23. Udio rashoda na lijekove je nešto veći meĊu siromašnima u oba entiteta. Slika 5.5 pokazuje

da je udio lijekova 37,9 procenata u najsiromašnijoj petini i 29,2 procenta u najbogatijoj petini u FBiH, a

34,4 procenta u najsiromašnijoj petini i 26,8 procenata u najbogatijoj petini u RS. Stvarni iznosi potrošnje

na lijekove se znaĉajno razlikuju, ipak, najsiromašniji u oba entiteta troše manje od 5 KM mjeseĉno na

lijekove (4,5 KM u FBiH i 4,8 KM u RS), a najbogatiji troše oko 4 puta više (19,4 KM u FBiH i 18,2 KM

u RS). Ĉini se da je dostupnost i priuštivost esencijalnih lijekova problem za siromašne u oba entiteta.

Siromašni si ih ne mogu priuštiti, pa stoga troše mnogo manje na lijekove. Sljedeći odjeljak detaljnije

razmatra priuštivost lijekova.

Slika 5.5: Zdravstveni rashodi domaćinstava na lijekove kupljene u

apoteci u prethodne 4 sedmice, po prihodovnoj petini

FBiH

RS

Izvor: BiH HBS 2007. Rashodi po ekvivalentu odrasle osobe, autorove kalkulacije

na medicinske proizvode u dnevniku ukljuĉuju zavoje, šprice, toplomjere, flastere, elastiĉne ĉarape, kondome I

sredstva za mehaniĉku kontracepciju.

89

5.24. Rashod na zdravstvo imaju efekt osiromašenja velikog broja domaćinstava u BiH. Slika 5.6

pokazuje domaćinstva koja padaju ispod linije siromaštva zbog zdravstvenih rashoda u FBiH i RS.

Domaćinstva su rangirana po ukupnoj potrošnji (duţ krivulje), a iznos zdravstvenih rashoda iz vlastitog

dţepa je prikazan vertikalnim crvenim linijama. Linija siromaštva je isprekidana crna linija (385,7

KM)37

, a mnoga domaćinstva imaju velika plaćanja iz vlastitog dţepa, zbog ĉega padaju ispod linije

siromaštva. Ĉini se da su u RS plaćanja domaćinstva iz vlastitog dţepa veća, izmeĊu 0,2 i 0,7 distribucije

(po horizontalnoj osi), što ukazuje da su domaćinstva u RS moţda osjetljivija na siromaštvo zbog

plaćanja iz vlastitog dţepa. Ustvari, u RS se stopa siromaštva od 21,7 procenata povećava na 25,25

procenata kad se ukljuĉe domaćinstva osiromašena zbog zdravstvenih rashoda. U FBiH, stopa siromaštva

se povećava sa 16,35 procenata na 18,4 procenta kad se ukljuĉe domaćinstva osiromašena zbog

zdravstvenih rashoda.

Slika 5.6: Efekt plaćanja iz vlastitog dţepa na potrošnju domaćinstva

FBiH

RS

Izvor: BiH HBS 2007. Rashodi po ekvivalentu odrasle osobe

37

Korištena je ista linija siromaptva kao i kod BHAS—60 procenata od srednje mjeseĉne potrošnje u BiH, 385,71

KM.

90

5.25. Katastrofalni medicinski rashodi pogaĊaju 12-16 procenata stanovništva u BiH. Drugi naĉin

mjerenja uticaja zdravstvenih plaćanja je ispitivanjem katastrofalnih plaćanja, koja se definiraju kao

potrošnja na zdravstvo iznad odreĊenog praga ukupne potrošnje ili ne-prehrambenih rashoda. Obiĉno, je

potrošnja na zdravstvo katastrofalna ako iznosi 10 procenata ukupnih rashoda domaćinstva ili 40

procenata ne-prehrambenih rashoda (Xu 2007.). Tabela 5.11 pokazuje incidencu (broj) katastrofalnih

plaćanja na razliĉitim pragovima rashoda koristeći obje definicije. Literatura se ĉesto fokusira na ukupne

rashode, jer nije sva potrošnja na prehrambene proizvode neophodna (npr. alkohol). Korištenjem te

definicije, u FBiH katastrofalna plaćanja ima 12,1 procenat domaćinstava, a u RS 15,9 procenata.

Tabela 5.11: Incidenca katastrofalnih plaćanja iz vlastitog dţepa (u procentu)

FBiH

Prag rashoda 5% 10% 15% 25% 40%

Udio u ukupnim rash. (%) 25.15 12.06 6.13 2.05

Udio u neprehr. rash. (%) 13.11 5.46 1.35

Republika Srpska

Prag rashoda 5% 10% 15% 25% 40%

Udio u ukupnim rash. (%) 30.68 15.9 9.36 3.39

Udio u neprehr. rash. (%) 17.92 8.86 2.59 Izvor: BiH HBS 2004. i 2007. Autorove kalkulacije.

5.26. Zbog fragmentiranog zdravstvenog sistema u FBiH, domaćinstva u odreĊenim kantonima

su moţda bolje zaštićena od zdravstvenih rashoda iz vlastitog dţepa od drugih. Postoje velike

varijacije u udjelu zdravstva u ukupnim rashodima domaćinstva, krećući se od 1,9 procenata u Bosansko-

podrinjskom do 5,4 procenta u Srednje-bosanskom kantonu. Iznosi koji se troše na zdravstvo, i konkretno

na lijekove, takoĊe znatno variraju, što daje dalji dokaz nejednakosti u zdravstvenom sistemu.

Tabela 5.12: Plaćanja zdravstva iz vlastitog dţepa u FBiH

Kantoni Udio (%) Iznos plaćanja (KM) Lijekovi (KM)

Srednje-bosanski 5.4% 43.11 13.84

Hercegovaĉko-neretvanski 4.9% 48.43 14.11

Zeniĉko-dobojski 4.4% 29.68 8.63

Unsko-sanski 4.3% 31.62 10.24

Tuzlanski 4.1% 27.67 11.05

Posavski 3.5% 28.49 7.37

Sarajevski 3.4% 36.31 12.16

Zapadno-hercegovaĉki 2.5% 19.40 8.15

Kanton 10 2.2% 14.52 5.92

Bosansko-podrinjski 1.9% 11.84 5.23 Izvor: BiH HBS 2007. Rashodi po ekvivalentu odrasle osobe, autorove kalkulacije. Udio plaćanja zdravstva iz

vlastitog dţepa u odnosu na ukupne rashode domaćinstva.

5.27. Uticaj plaćanja iz vlastitog dţepa na osiromašenje znatno varira meĊu kantonima, uz malo

korelacije s nivoom siromaštva u kantonu. Tabela 5.13 pokazuje omjer domaćinstava koja su

osiromašena zbog zdravstvenih rashoda (sliĉno Slici 5.6, koja padaju ispod linije siromaštva od 385,7

KM). Interesantno je da ima malo korelacije izmeĊu poĉetne stope siromaštva (kolona 3) i dodatnih

91

domaćinstava osiromašenih zbog zdravstvenih plaćanja (kolona 3). Na primjer, Tuzlanski i Kanton 10

imaju sliĉne stope siromaštva, ali zdravstvena plaćanja imaju veći efekt osiromašenja u Tuzlanskom

kantonu, povećavajući stopu siromaštva za 2,7 procentnih poena. Bosansko-podrinjski kanton, koji ima

najveću stopu siromaštva, ima najmanji omjer domaćinstava osiromašenih zbog zdravstvenih rashoda,

iako to odraţava i domaćinstva koja odluĉuju da ne plaćaju zdravstvene usluge ili lijekove. U sluĉaju gdje

je kvalitet usluga slab ili esencijalni lijekovi nisu na raspolaganju, domaćinstva mogu odluĉiti da ne

koriste zdravstvenu zaštiti ili da ne nabavljaju zdravstvene usluge i robe.

Tabela 5.13: Uticaj plaćanja iz vlastitog dţepa na osiromašenje

u FBiH

Kantoni Stopa siromaštva Osiromašeni

Srednje-bosanski 13.6% 3.4%

Unsko-sanski 17.3% 3.4%

Tuzlanski 25.0% 2.7%

Posavski 18.4% 2.3%

Zeniĉko-dobojski 22.5% 2.2%

Hercegovaĉko-neretvanski 9.9% 1.6%

Zapadno-hercegovaĉki 7.3% 1.3%

Sarajevski 5.5% 0.7%

Kanton 10 25.2% 0.7%

Bosansko-podrinjski 33.0% 0.0% Izvor: BiH HBS 2007. Rashodi po ekvivalentu odrasle osobe. Linija

siromaštva je 385,71 KM. Autorove kalkulacije.

V. PRIUŠTIVOST LIJEKOVA

5.28. Sektor lijekova u BiH je izuzetno fragmentiran. U 2009. je 83 procenta lijekova uvezeno

putem najmanje 40 veledrogerija. Štaviše, svaki od 13 ZZO ima svoja pravila i procedure nabavke

lijekova i esencijalne liste. Naţalost, ova decentralizacija nabavke rezultira višim cijenama i znaĉajnom

razliko, cijena izmeĊu kantona i entiteta. PEIR iz 2006. je ukazao da ovaj neefikasan sistem utvrĊivanja

cijena i nabavke povećava cijene za pacijente, smanjuje transparentnost i povećava rizik od korupcije.

5.29. U svrhu povećanja transparentnosti cijena lijekova u BiH, 2011. je uz pomoć Svjetske

banke provedena anketa maloprodajnih cijena u apotekama za 36 lijekova koji se ĉesto koriste. 38

Odabrani lijekovi su ukljuĉili esencijalne lijekove koji se koriste za ĉeste bolesti (kao što su kardio-

vaskularne, nervne, diabetes, respiratorne). Podaci su prikupljeni od 82 apoteke, nasumice odabrane iz 8

kantona/regija iz cijele BiH. Uvidjelo se da fabriĉki lijekovi nisu ĉesti u BiH, mogli su se naći u samo 27

procenata sluĉajeva, tako da su ovdje rezultati fokusirani na generiĉke lijekove.

5.30. Zbog neefikasnog sistema utvrĊivanja cijena i nabavke lijekova, cijene lijekova u BiH su

znaĉajno veće nego u susjednim zemljama. Slika 5.7 pokazuje da je cijena većine generiĉkih lijekova

veća nego u Hrvatskoj, koja koristi referentne cijene Francuske, Italije i Slovenije. 39

Ţutim su obiljeţeni

38

U anketi je primjenjena SZO/HAI standardna metodologija za mjerenje cijena i raspoloţivosti lijekova. Svjetska

zdravstvena organizacija i MeĊunarodna zdravstvena akcija (HAI) 2008.g. 39

Obratiti paţnju da su cijene lijekova ovdje maloprodajne, te moţda nisu direktno uporedive zbog razliĉitih carina i

nepostojanja maloprodajne marţe u Hrvatskoj. Ĉisto u svrhu plaćanja troškova lijekova iz vlastitog dţepa, mogu

biti uporedive.

92

lijekovi za kardio-vaskularne bolesti, na koje otpada najveći dio troškova za lijekove u BiH (23,5

procenata u 2009.). U nekim sluĉajevima, cijene tih lijekova su 100-200 procenata veće u BiH nego u

Hrvatskoj.

Slika 5.7: Razlika cijena generiĉkih lijekova izmeĊu BiH i Hrvatske

Izvor: Anketa Svjetske banke

5.31. Nadalje, cijene

znaĉajno variraju izmeĊu

entiteta i regija. RS već ima

više centraliziran sistem

nabavke s referentnim cijenama

generiĉkih lijekova, tako da su

cijene u RS niţe i manja je

razlika meĊu regijama. U FBiH,

meĊutim, većina cijena lijekova

je ureĊena na netransparentan

naĉin unutar kantona, što

dovodi do znaĉajnih razlika.

Slika 5.8 pokazuje da iz korpe

kardiovaskularnih lijekova iz

uzorka, 10 od ukupno 13

lijekova ima veću cijenu u

FBiH nego u RS, a u nekim

sluĉajevima ta cijena je veća za 50 ili više procenata. U cijelom uzorku lijekova, cijene u RS su niţe.

Unutar FBiH, cijene takoĊe dosta variraju, što ima ozbiljne implikacije na priuštivost lijekova (vidjeti

Sliku 5.9). Za pet lijekova iz uzroka, razlika u cijeni je veća od 100 procenata izmeĊu kantona s najniţom

i kantona s najvišom cijenom. Ustvari, preko polovine korpe generiĉkih lijekova ima razliku u cijeni od

50 ili više procenata.

Slika 5.8: Cijene generiĉkih lijekova za kardio-vaskularne bolesti

po entitetu


Lijekovi za kardio-vask. bolesti

Lijekovi za ostale bolesti

93

Slika 5.9: Razlika u cijenama generiĉkih lijekova izmeĊu najskupljeg i najjeftinijeg kantona u

FBiH


VI. PREPORUKE

5.32. Bez obzira na napredak ostvaren na modelu porodiĉne medicine u PZZ, neophodne su

brojne druge reforme. One bi se trebale fokusirati na finansiranje zdravstva, pruţanje usluga,

upravljanje i nabavku lijekova i smanjenje plaćanja iz vlastitog dţepa. Te će reforme sluţiti poboljšanju

zdravstvenih ishoda i povećanju finansijske zaštite. Ispod su date kljuĉne preporuke.

Reforma zdravstvenog osiguranja i finansiranja

Proširiti udruţivanje rizika za bolniĉku zaštitu i lijekove. Trenutno u FBiH, kantonalni ZZO

imaju pravne aranţmane za ugovaranje javnih i privatnih davalaca usluga. To bi se moglo

efikasnije uĉiniti na entitetskom nivou. Obzirom da na bolniĉko lijeĉenje i lijekove otpada preko

50 procenata zdravstvenih rashoda, podizanje ugovaranja i nabavke na nivo entiteta bi vodilo ka

većoj efikasnosti i prikladnijoj alokaciji sredstava.

Preispitati oslobaĊanja od plaćanja doprinosa i razmotriti prebacivanje naplate i kontrole

zdravstvenih doprinosa barem na entitetski nivo da bi se povećala naplate. U oba entiteta,

znaĉajna zakonska oslobaĊanja smanjuju bazu uplate doprinosa na manje od 50 procenata

stanovništva. OslobaĊanja bi se trebala preispitati. U FBiH, svaki kanton ima razliĉite stope

doprinosa za poljoprivrednike i samo-zaposlene – prebacivanje naplate na nivo entiteta bi moglo

povećati naplatu.

Riješiti dugovanja u zdravstvenom sektoru. Dugovanja su povećana do alarmantnih nivoa u

RS. Poravnanje dugovanja i osiguranje da se ne stvaraju novi dugovi su od kritiĉnog znaĉaja za

osiguranje finansijske stabilnosti zdravstvenog sistema. Postoji hitna potreba za pokrivanjem

postojećih i sprjeĉavanjem stvaranja novih dugova, kako smanjenjem potrošnje, tako i

povećanjem efikasnosti.

94

Unaprijediti upravljanje

Smanjiti fragmentaciju i dupliranje funkcija. U FBiH, postoji znaĉajno dupliranje uloga i

funkcija u oblasti administracije zdravstvene zaštite u Ministarstvima zdravstva i Zavodima za

javno zdravstvo.

Unaprijediti efikasnost pružanja usluga

Iskoristiti reformu porodiĉne medicine za povećanje produktivnosti PZZ i povećanje

prevencije. Reforma porodiĉne medicine je znaĉajna u smislu reorijentacije zdravstvenog

sistema, ali potrebna su još unaprjeĊenja pruţanja usluga, posebno pruţanja više preventivne

zdravstvene zaštite kao što je screening nezaraznih bolesti i prevencija pušenja.

Razmotriti reforme finansiranja bolnica. Efikasnost bolnica je i dalje relativno niska, a

reforme finansiranja poput sistema plaćanja po dijagnozi (npr. dijagnostiĉki starosne grupe -

DRG) bi mogle posluţiti kao poticaj i upravljaĉki instrument za povećanje efikasnosti.

Poboljšati politiku i nabavku lijekova

Centralizirati nabavku lijekova barem na entitetskom nivou. Nabavka lijekova je u velikoj

mjeri fragmentirana, što dovodi do znaĉajnih razlika u cijenama i priuštivosti lijekova.

Centralizacija nabavke lijekova u FBiH bi trebala pomoć smanjenju ukupne potrošnje na lijekove

do 20 procenata. Pored toga, trebala bi biti veća centralizacija ureĊenja kontrole kvaliteta, liste

esencijalnih lijekova i utvrĊivanja maloprodajnih cijena.

Razmotriti pravo na lijekove. Lijekovi predstavljaju jednu od najvećih stavki koju domaćinstva

plaćaju iz vlastitog dţepa i pravo na lijekove bi se trebalo revidirati tako da ekonomiĉni generiĉki

lijekovi budu priuštivi siromašnima. Istovremeno, lista lijekova treba biti revidirana, tako da

rashodi na lijekove budu odrţivi za ZZO.

95

POGLAVLJE 6: OBRAZOVANJE

I. UVOD

Politiĉki kontekst

6.1. Ustav BiH definira sloţene aranţmane vladavine i upravljanja u sektoru obrazovanja.

Najprije, na drţavnom nivou ne postoji Ministarstvo obrazovanje. Postoji mala jedinica za obrazovanje u

Ministarstvu civilnih poslova (MCP), ali njena ukljuĉenost u obrazovna pitanja na niţim nivoima je

minimalna. Na primjer, iako se zemlja 2005. ukljuĉila u Bolonjski proces40

, MCP ima samo

koordinirajuću ulogu, i nema ovlasti nareĊivanja provoĊenja na entitetskom ili kantonalnom nivou, ĉak ni

kad je rijeĉ o implementaciji meĊunarodno dogovorenih aktivnosti. Drugo, strukture upravljanja

obrazovnim sektorom u dva entiteta su razliĉite. U RS, politiku u osnovi donosi jedno Ministarstvo

obrazovanja (MO) na entitetskom nivou, dok je u FBiH to na kantonalnom nivou, pa je svaki od 10

kantona odgovoran za bukvalno sva pitanja obrazovanja, kao da je samostalna drţava, a Federalno MO ne

moţe intervenirati u kantonima.41

Kao posljedica toga, danas se dovodi u pitanje sama opravdanost

postojanja Federalnog MO. Iako je nedavno uspostavljena Konferencija ministara obrazovanja za

postizanje koncenzusa o obrazovnoj politici izmeĊu kantona, ona je tek savjetodavno tijelo, bez

obavezujućih ovlasti. Odjeljenje za obrazovanje Distrikta Brĉko je još jedna nezavisna agencija koja

donosi obrazovnu politiku u BiH. Ukupno, postoji 14 ministarstava koja se bave pitanjem obrazovanja u

BiH – MCP na drţavnom nivou, jedno MO u RS, jedno u FBiH i 10 kantonalnih MO u FBiH, i Odjeljenje

za obrazovanje u Brĉkom. U okviru ovog krajnje fragmentiranog obrazovnog sistema, ne mogu se

donositi odluke niti provoditi reforme bez saglasnosti oba entiteta i svakog kantona. Kao posljedica,

obrazovnu politiku u BiH donosi nefunkcionalan institucionalni okvir.

Pregled preporuka PEIR-a iz 2006.

6.2. Pregled javnih rashoda i institucija (PEIR) iz 2006. je naveo da veoma decentralizirani

obrazovni sistem, posebno u FBiH, rezultira nejednakom i neefikasnom potrošnjom na

obrazovanje. Nepostojanje efektivnog odgovora na naglo smanjenje populacije školske dobi u

prethodnim decenijama je uĉinilo školski sistem neefikasnim, uz mala odjeljenja i mali omjer uĉenik-

nastavnik. Zbog relativno velikih plata nastavnika u poreĊenju sa sliĉnim profesijama i viška osoblja, na

plate odlazi velik procenat obrazovnog budţeta. Ĉini se da skupe struĉne škole ne daju relevantne vještine

potrebne trţištu. Pristup višem i visokom obrazovanju je nejednak uz malo mjera za ublaţavanje.

6.3. Uzimajući u obzir ove probleme, PEIR iz 2006. je dao brojne preporuke za unaprjeĊenje

efikasnosti, jednakosti i efektivnosti finansiranja obrazovanja, kako je ispod navedeno:

Smanjiti broj nastavnika proporcionalno smanjenju broja uĉenika;

Povećati prosjeĉnu veliĉinu odjeljenja u osnovnoj školi;

Ublaţiti rast plata nastavnika;

Zamijeniti finansiranje škola zasnovano na inputima, finansiranjem po kapitaciji;

40

Bolonjski proces je proces stvaranja Evropskog podruĉja visokog obrazovanja (EHEA) zasnovan na saradnji

izmeĊu ministarstava, visoko-obrazovnih institucija, studenata i osoblja iz 47 zemalja, uz uĉestvovanje u

meĊunarodnim organizacijama. (http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/). 41

Trenutno se vode rasprave u Parlamentu FBiH, na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi, o mogućoj daljoj

decentralizaciji nadleţnosti za obrazovanje s kantona na opštine i gradove (izmeĊu kantona i opština). Ako se tako

odluĉi, kantoni bi bili nadleţni za zakonodavstvo i nastavni program, opštine za finansiranje i planiranje

predškolskog i osnovnog obrazovanja, a gradovi za srednje obrazovanje.

http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/about/index.htm

http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/about/index.htm

96

Smanjiti omjer srednjeg struĉnog i tehniĉkog obrazovanja u korist (manje skupog) opšteg

obrazovanja;

Objediniti upravljanje unutar svake visoko-obrazovne institucije;

Povećati naknade za studente ponavljaĉe;

Povećati školarine za strane studente.

Naţalost, do sada je uĉinjeno vrlo malo toga, tako da su i danas prisutni isti problemi.

Fokus analize ovog PEIR-a

6.4. Fundamentalni izazov za obrazovni sektor je ukorijenjen u postojećem ustavnom

ustrojstvu. Iako postoje brojna pitanja koja se trebaju rješavati za cijelu drţavu, svaka analiza ili reforma

politike usmjerena na drţavni nivo ima tek malo praktiĉnih posljedica, jer drţavna vlast nema pravni

osnov za poduzimanje reformskih aktivnosti, kako je iznad obrazloţeno. Isto tako, Federalna vlada nema

ovlasti nad kantonima za uvoĊenje obrazovnih reformi bez njihove saglasnosti. Stoga će se PEIR

fokusirati na analizu obrazovnog sistema na entitetskom nivou u RS i na kantonalnom nivou u FBiH, gdje

se, ustvari, odvijaju administracija i upravljanje obrazovnim sektorom.42

U fokusu će biti finansiranje

osnovnog i srednjeg obrazovanja. Neće obuhvatiti finansiranje visokog obrazovanja, jer se tom temom

nedavno bavila Evropska Unija (vidjeti Aneks1),43

kao i studija Svjetske banke o razvoju vještina, u kojoj

je temeljito razmatrana uloga visokog obrazovanja.44

6.5. Ovo je poglavlje organizirano na sljedeći naĉin: Drugi odjeljak daje pregled sveukupnog

obrazovnog sistema u zemlji, javne potrošnje na obrazovanje i postignuća uĉenika. Treći odjeljak vrši

poreĊenje obrazovnog sistema i potrošnje izmeĊu dva entiteta. Ĉetvrti odjeljak detaljno ispituje

praviĉnost i efikasnost potrošnje na obrazovanje u RS i u kantonima FBiH. Tu je ukljuĉena i analiza

jediniĉnih troškova u obrazovanju, mjerila efikasnosti, politika plata i standardi i norme zaposlenih.

Posljednji odjeljak rezimira nalaze i vladama nudi na razmatranje preporuke politika.

II. PREGLED OBRAZOVNOG SISTEMA – NIVO DRŢAVE45

6.6. Obrazovni sistem u BiH se sastoji od neobaveznog predškolskog obrazovanja, devet godina

besplatnog obaveznog osnovnog obrazovanja, tri do ĉetiri godine srednjeg obrazovanja i visokog

obrazovanja. Osnovno obrazovanje trenutno prolazi kroz tranziciju s osmogodišnjeg na devetogodišnji

program po Zakonu o osnovnom i srednjem obrazovanju iz 2003. U RS, ta je tranzicija poĉela u školskoj

2003/04 godini i sve su škole već prešle na devetogodišnji program. U FBiH, tranzicija je poĉela u

školskoj 2004/05, ali još uvijek ne u svim kantonima. U školskoj 2009/10, tri od 10 kantona – Srednja

Bosna, Hercegovaĉko-neretvanski i Zapadno-hercegovaĉki – su i dalje upisivali uĉenike po

osmogodišnjem programu.46

Srednje obrazovanje je organizirano kroz ĉetvorogodišnje gimnazije,

42

Autori su ţeljelji analizirati i podatke na nivou škola, ali to nije bilo moguće, jer takvi podaci nisu bili na

raspolaganju (vidjeti Aneks 6.2). 43

Evropska Unija, 2009.g. Studija izvodljivosti za reformu finansiranja visokog obrazovanja, Konaĉni izvještaj,

mart 2009.g. 44

Svjetska banka, 2009.g. Da li vještine ograničavaju rast u Bosni i Hercegovini, Izvještaj br. 54901-BA. 45

Broj stanovnika Distrikta Brĉko je oko 80.000, što je veliĉina manjeg kantona u FBiH. To predstavlja oko 1,7

procenata ukupnog stanovništva BH, zbog nepostojanja relevantnih podataka, ostatak PEIR-a ne obuhvata Distrikt

Brĉko. 46

Do 2009/10, 55 procenata od 234.000 uĉenika osnovnih škola u FBiH je bilo još uvijek upisano po

osmogodišnjem programu – varirajući od 95 procenata od 28.700 uĉenika u Srednje-bosanskom kantonu do 41

procenta od 39.500 uĉenika u Sarajevskom kantonu (Izvor:Federalni zavod za statistiku, 2010.g. Statistički bilten

predškolskog obrazovanja za 2009.g., Osnovno obrazovanje na kraju 2008/09 i početku 2009/10, Sarajevo) Bilo bi

97

ĉetvorogodišnje tehniĉke škole, trogodišnje struĉne škole, kao i umjetniĉke, vjerske i specijalne škole.

Dok uĉenici iz tehniĉki škola mogu nastaviti s visokim obrazovanjem, oni iz struĉnih ne mogu. U RS

postoje dva javna univerziteta, a u FBiH šest.

6.7. U 2009/10. u BiH je bilo pribliţno 625.000 uĉenika i studenata kako je prikazano u Tabeli 6.1.

Oko 16.000 djece je bilo upisano u 207 predškolskih, 350.000 u 1.914 osnovnih škola i 143.000 u 306

srednjih škola. U 35 visoko-obrazovnih institucija je bilo upisano 116.000 redovnih i vanrednih studenata.

Tabela 6.1: Upis po nivou obrazovanja, 2009/10

Izvor: Federalni zavod za statistiku, Zavod za statistiku RS.

6.8. U BiH su stope upisa u osnovno i niţe srednje obrazovanje relativno visoke u poreĊenju s

drugim zemljama u regiji, ali naglo padaju za više srednje i visoko obrazovanje gdje su znaĉajno

ispod regionalnog prosjeka. Slika 6.1 poredi stope bruto upisa po nivou obrazovanja izmeĊu BiH i

susjednih zemalja u Regiji Evrope i Centralne Azije (ECA). U ovom poreĊenju, osnovnom obrazovanju

u BiH (razredi 1-8/9) odgovara osnovno (razredi 1-4/5) i niţe srednje (razredi 4/5-8/9). Po stopi upisa u

predškolsko obrazovanje, BiH je predzadnja u regiji.

logiĉno zakljuĉiti da pojedina škola za svaki dati razred primjenjuje samo jedan program ili osmogodišnji ili

devetogodišnji, ali bez podataka na nivou škola, to nije moguće potvrditi.

Broj institucija Upis

RS FBiH Ukupno RS FBiH Ukupno

Predškolsko obrazovanje 78 129 207 6,583 9,839 16,422

Osnovno obrazovanje

(razredi1-8/9) 754 1,160 1,914 108,736 240,877 349,613

Srednje obrazovanje

(razredi9/10-12/13) 94 212 306 48,225 95,134 143,359

Visoko obrazovanje 26 9 35 43,928 71,610 115,538

Više škole 17 0 17 5,520 0 5,520

Fakulteti 9 9 18 38,408 71,610 110,018

Ukupno 952 1,510 2,462 207,472 417,460 624,932

98

Slika 6.1: Stope bruto upisa, 2009. ili posljednja raspoloţiva

Izvor: Obrazovne statistike Svjetske banke

Javna potrošnja na obrazovanje

6.9. Većina obrazovnog budţeta se utvrĊuje na nivou entiteta u RS i na nivou kantona u FBiH. Ni entitetska ni kantonalne vlade ne primaju namjenske alokacije za obrazovanje od viših nivoa, tako da

se obrazovni budţet utvrĊuje u skladu s njihovim odnosnim finansijskim kapacitetima47

i prioritetima

politike. Sveukupno, BiH je potrošila 4,5 procenta BDP-a na obrazovanje u 2009., što je blizu regionalne

47

Drţavna vlast vrši prepraspodjelu raznih poreskih prihoda, ukljuĉujući PDV, porez na prihod preduzeća, i porez

na prihod pojedinaca entitetima, kantonima i opštinama. Pored toga, odnosne vlade mogu uvesti razne takse na

entitetskom i kantonalnom nivou.

0

20

40

60

80

100

120

Tajikistan

BiH Turkey

Kyrgyz Rep. Macedonia Azerbaijan Uzbekistan

Armenia Serbia

Kazakhstan Croatia Poland

Georgia Lithuania Romania Moldova Bulgaria

Slovenia Hungary Latvia

Russia n Fed. Slovak. Rep. Belarus

Ukraine Czech Re p. Macedonia Uzbekistan

Moldova Azerbaijan

Kyrgyz Rep. Lithuania Poland Croatia

Russia n Fed. Slovenia Ukraine Serbia Latvia

Armenia Belarus Hungary Turkey

Romania Bulgaria Tajikistan

Slovak. Rep. Czech Re p. Kazakhstan Georgia

BiH

Russia n Fed. Bulgaria

Moldova Turkey Macedonia

Kyrgyz Rep. Azerbaijan Slovak. Rep.

Tajikistan Georgia Slovenia Belarus

Ukraine Uzbekistan

Armenia Czech Re p.

Hungary Serbia Lithuania

Poland Germany

Latvia Croatia

Romania BiH

Kazakhstan

- Predškolsko Osnovno Niže srednje

0

20

40

60

80

100

120

140

Tajikistan Kyrgyz Rep.

Turkey Macedonia

BiH Belarus

Armenia Romania Russia n Fed.

Serbia Kazakhstan

Moldova Croatia Bulgaria

Slovak. Rep. Czech Re p. Ukraine Latvia

Hungary Lithuania Slovenia Poland

Azerbaijan Uzbekistan

Georgia Uzbekistan Azerbaijan Tajikistan Georgia

BiH Moldova Turkey

Kazakhstan Macedonia

Croatia Serbia Armenia

Kyrgyz Rep. Bulgaria

Slovak. Rep. Czech Re p. Hungary

Romania Latvia

Poland Belarus

Russia n Fed. Lithuania Ukraine

Slovenia

Više srednje Visoko

99

srednje potrošnje od 4,2 procenta, kako je prikazano na Slici 6.2 Kao udio ukupnih javnih rashoda, BiH

troši na obrazovanje manje od ostalih ECA zemalja, 8,8 procenata u odnosu na regionalnu srednju

vrijednost od 11,7 procenata.

6.10. Bitno je napomenuti da na poreĊenje potrošnje na obrazovanje utiĉe ĉinjenica da je

zvaniĉni BDP donekle podcijenjen u BiH zbog nepotpunog obraĉuna „ne-promatrane ekonomije

(NPE)“. Da bi se BDP BiH uĉinio uporedivim s BDP-om drugih zemalja, PEIR iz 2006. je izvršio

usklaĊivanje zvaniĉno procijenjenog BDP-a za 30 procenata naviše.48

Od tada su provedene brojne

poreske reforme, što je rezultiralo smanjenjem NPE. Danas, zvaniĉni BDP (do kojeg se dolazi

korištenjem proizvodnog pristupa) uzima u obzir odreĊene procjene NPE. MeĊutim, BDP brojke

dobivene korištenjem pristupa rashoda potencijalno ukljuĉuju ĉak i veći udio NPE. Razlike izmeĊu dviju

metodologija (proizvodni i rashodovni pristup) su bile14 procenata u 2008. i 16 procenata u 2009. To

ukazuje da je u BiH javna potrošnja na obrazovanje u 2009. bila negdje izmeĊu 3,9 procenta BDP-a (BDP

korištenjem rashodovnog pristupa) i 4,5 procenta (BDP korištenjem proizvodnog pristupa). Ova manja

cifra smješta BiH nešto ispod regionalnog prosjeka od 4,2 procenta (Slika 6).

Slika 6.2: Javna potrošnja na obrazovanje u BiH u poreĊenju s drugim ECA zemljama

Izvor: Obrazovne statistike Svjetske banke; Ministarstva finansija odnosnih entiteta u BiH i kantona u FBiH .

Napomena: 1/ Pokazuje usklaĊivanje BDP-a, da se uzme u ozbir veliĉina „ne-promatrane ekonomije―(NPE).

6.11. Plate obrazovnog osoblja, relativno velike u poreĊenju s ukupnom ekonomijom, su znaĉajno

povećane tokom posljednjih nekoliko godina; izmeĊu 2006. i 2008., prosjek realne plate za obrazovni

sektor je porastao za 29 procenata, dok je prosjeĉna plata za ukupnu ekonomiju prosjeĉno porasla za samo

6 procenata.49

Kako se vidi na Slici 3, do 2008. prosjeĉna plata nastavnika je dostigla 108 procenata

prosjeĉne plate u ekonomiji, ali je ipak bila 32 procenta niţa od prosjeĉne plate u javnom sektoru.

MeĊutim, bitno je napomenuti da se ĉini da privatni sektor u anketama preduzeća, koje provode zavodi za

statistiku, sistematski prijavljuje manje prosjeĉne plate. Kao rezultat, vjerovatno uposlenici javnog sektora

izgledaju relativno preplaćeniji u odnosu na privatni sektor, nego što ustvari jesu.

48

Podaci iz nacionalnih raĉuna BiH potom nisu usklaĊeni za veliĉinu NPE, za razliku od većine ostalih zemalja

ECA regije. PEIR 2006 pominje razliĉite cifre NPE koje su procijenili OECD i MMF, koje se kreću od 40 do 58

procenata poĉetkom do sredine 2000tih. Procijenjena NPE u PEIR 2006 je bila najkonzervativnija. 49

Izvještaj Svjetske banke, 2009, Da li vještine ograničavaju rast u Bosni i Hercegovini?, Slika 4, Izvještaj br.

54901-BA.

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

(a) Javni rashodi na obrazovanje kao % BDP-a 2009.g. ili posljednja raspoloživa

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

(b) Javni rashodi na obrazovanje kao % ukupnih vladinih rashoda

2009.g. ili posljednja raspoloživa

100

Slika 6.3: Plate u javnom sektoru u BiH 2008.-2010. (a) Plate javnog sektora kao % prosjeka ekonomije (b) Prosječne mjesečne bruto plate (u KM)

Izvor:Agencija za statistiku BiH

Postignuća uĉenika

6.12. Drţavna i entitetske vlasti su imale od sredine 2000tih za cilj uspostavljanje, na nivou cijele

zemlje, standardiziranog sistema testiranja uĉenika, ali do sada nije uraĊen ni jedan instrument testiranja

koji bi rigorozno mjerio postignuća uĉenika u cijeloj zemlji. Kao alternativa, BiH je uĉestvovala u

MeĊunarodnoj studiji trendova u matematici i prirodnim naukama (TIMSS) u 2007.50

Iako je TIMSS

vršio procjenu postignuća iz matematike i prirodnih nauka uĉenika 4. i 8. razreda, BiH je uĉestvovala

samo u procjeni uĉenika 8. razreda. Kao je prikazano na Slici 4, uĉenici 8. razreda u BiH se nisu pokazali

toliko dobri kao uĉenici većine ostalih zemalja iz ECA regije koje su uĉestvovale. Posebno je interesantno

zapaziti, da, uz izuzetak dvije zemlje s ekstremno niskom potrošnjom (Turska i Gruzija), ĉini se nema

jasne korelacije izmeĊu javne potrošnje kao procenta BDP-a i postignuća uĉenika. Bilo da se koristi

zvaniĉni ili usklaĊeni BDP na x osi, postignuća uĉenika u BiH su bolja samo od onih iz dvije zemlje koje

najmanje troše na obrazovanje. Uĉenici iz BiH su pokazali pribliţno isto znanje kao uĉenici iz Ukrajine

koja troši 5,3 procenta BDP-a na obrazovanje i Bugarske i Rumunije koje troše oko 4,2-4,3 procenta

BDP-a, ali mnogo lošije nego uĉenici iz Ruske Federacije ili Armenije, ĉija je potrošnja manja nego u

BiH (mnogo manja u sluĉaju Armenije).

50

Naţalost BiH neće uĉestvovati u TIMSS u 2011. BiH još uvijek nije uĉestvovala, niti planira uĉestvovati, ni u

jednoj meĊunarodnoj procjeni kao što su PISA ili PIRLS.

0 200 400 600 800

1,000 1,200 1,400 1,600 1,800 2,000

2008 2009 2010 (3 Qs)

Prosj.u ekonom Javna adm., policija i soc. sig. obrazovanje

140% 143% 139%

108% 109% 108%

2008 2009 2010 (3 Qs)

Javna adm., policija i soc.sigur. obrazovanje

101

Slika 6.4: TIMSS 2007: Ostvarenje BiH uĉenika 8. razreda u poreĊenju s drugim ECA zemljama


6.13. Rezultati TIMSS-a nam ne samo omogućavaju poreĊenje postignuća uĉenika u BiH s

postignućem uĉenika iz drugih zemalja koje su uĉestvovale, veći i otkriva znaĉajne karakteristike

obrazovnog sistema u BiH koje mogu ukazivati na neefikasno korištenje sredstava i pomoći objašnjenju

relativno loših postignuća. Veliĉina odjeljenja je relativno mala u BiH; sveukupno prosjeĉna veliĉina

odjeljenja 8. razreda za matematiku je bila 24 uĉenika, dok me meĊunarodni prosjek (meĊu uĉesnicima

TIMSS) 29. U BiH, je 48 procenata uĉenika upisano u odjeljenje s 1 - 24 uĉenika, dok je ostatak u

odjeljenjima s 25 – 40 uĉenika. Za usporedbu, meĊunarodni prosjek je 30 procenata u odjeljenjima s 1 –

24 uĉenika, 59 procenata u odjeljenjima s 25-40 uĉenika, a 11 procenata u odjeljenjima s preko 40

uĉenika. Obiĉno u mnogim zemljama uĉenici u odjeljenjima s 25-40 uĉenika ostvaruju bolja dostignuća

od onih u manjim odjeljenjima, ali u BiH ima malo razlike izmeĊu ostvarenja uĉenika iz manjih

odjeljenja (454 boda) i onih iz većih odjeljenja (458). Nastavnici matematike su manje kvalificirani u

odnosu na druge zemlje iz istraţivanja; 91 procenat uĉenika uĉe nastavnici s višom školom, dok samo 9

procenata uĉenika uĉe nastavnici s fakultetskim obrazovanjem. Po meĊunarodnom prosjeku, 12 procenat

uĉenika uĉe nastavnici s post-diplomskim obrazovanjem, 57 procenata nastavnici s fakultetskom

diplomom, a samo 18 procenata nastavnici s višom školom. Dio razloga za veliki omjer slabije

kvalificiranih nastavnika je njihova dob; 50 procenata uĉenika uĉe nastavnici koji su stariji od 50 godina,

u poreĊenju s meĊunarodnim prosjekom od 23 procenta. S druge strane, samo 6 procenata uĉenika uĉe

nastavnici koji imaju 29 ili manje godina starosti.51

6.14. Naredna dva odjeljka, putem detaljnog pregleda podataka s entitetskog i kantonalnog nivoa,

istraţuju potencijalna podruĉja gdje bi se javna sredstva mogla trošiti efikasnije.

III. PREGLED OBRAZOVNOG SISTEMA – ENTITETSKI NIVO

6.15. Slika 6.5 pokazuje nedavne trendove upisa u dva entiteta po nivou obrazovanja. Dok je upis u

srednje obrazovanje postepeno opadao tokom 2000-tih u oba entiteta, upis u osnovnu školu je poĉeo

opadati u 2003/04 u RS i 2004/05 u FBiH. Oba pada su primarno odraz demografskih promjena. Upis u

predškolsko obrazovanje je krajnje mali, iako se poĉeo povećavati oko 2005. Upis na visoko obrazovanje

naglo raste, posebno u RS. Omjer uĉenik-nastavnik u osnovnom i srednjem obrazovanju se kontinuirano

51

Mullis, I.V.S., Martin, M. & Foy, P, 2008, TIMSS 2007 Međunarodni izvještaj o matematici: Nalazi trendova IEA

u međunarodnoj studiji matematike i prirodnih nauka u četvrtim i osmim razredima, TIMSS & PIRLS International

Study Center, Boston.

400

425

450

475

500

525

550 TIMSS 2007 srednji rezultat

8. razred matematika 8. razred prirodne nauke

Hungary Russian Federation

Lithuania Czech

Republic Slovenia

Armenia Serbia Bulgaria

Ukraine

Romania BiH

(official GDP)

Turkey Georgia

BiH (adj. GDP)

400

425

450

475

500

525

550

3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0

TIMSS 2007 srednji rezultat i potrošnja na obrazovanje kao procenat BDP-a

8. razred matematika 8. razred prirodne nauke

102

smanjuje tokom posljednje decenije u oba entiteta, što ukazuje da vlada nije uspjela uskladiti broj

nastavnika sa smanjenim upisom. Sveukupan omjer uĉenik-nastavnik za BiH u osnovnom obrazovanju je

oko ECA prosjeka, a za srednje obrazovanje je i dalje iznad današnjeg ECA prosjeka (Slika 6.6), ali

obzirom na smanjenje uĉeniĉke populacije, ukoliko se sada ne poduzmu aktivnosti na smanjenju tog

trenda, uskoro će omjer uĉenik-nastavnik postati premali. S druge strane, omjer uĉenik-nastavnik za

visoko obrazovanje se naglo povećava kako se povećava upis, ne uspijevajući zadovoljiti veću potraţnju

za visokim obrazovanjem. Omjer uĉenik-nastavnik u predškolskom obrazovanju se nešto povećao od

sredine 2000tih, opet ne uspijevajući se prilagoditi povećanom upisu.

Slika 6.5: Upisi i omjeri uĉenik-nastavnik po nivoima obrazovanja, 2001/02-2009/10

Izvor. Federalni zavod za statistiku, Zavod za statistiku RS

Slika 6.6: Omjer uĉenik nastavnik po nivou obrazovanja – meĊunarodno poreĊenje 2008. i

posljednja raspoloţiva godina

Izvor: Baza podataka obrazovne statistike

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

- Omjer učenik –nastavnik u osnovnom obrazovanju Posljednja raspoloživa godina

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

Omjer učenik-nastavnik u srednjem obrazovanju Posljednja raspoloživa godina

103

6.16. Slika 6.7 pokazuje nedavne trendove u upisu u srednju školu po tipu obrazovanja. U oba entiteta,

trogodišnje struĉno obrazovanje je imalo sve manju ulogu u prethodnoj deceniji, s 20 procenata svih

srednjoškolaca u 2009/10 (smanjenje s 34 procenta u 2001/02.). Ĉetvorogodišnji srednjoškolski programi,

u meĊuvremenu, dobivaju na znaĉaju: upis u gimnazije je povećan s 18 na 23 procenta u RS u toku

prethodne decenije i s 24 na 27 procenata u FBiH (povećanje s 22 procenta na 26 procenata za cijelu

zemlju). MeĊutim, većina upisa je u ĉetvorogodišnje srednjoškolske programe iz tehniĉkih oblasti. Od

ukupnog broja srednjoškolaca 52 procenta se upisuje na tehniĉke oblasti tipa ekonomije, prava, javnog

zdravstva, inţenjerstva i srodnih disciplina (povećanje s 43 procenta u 2001/02); omjer je ĉak i veći u RS,

gdje se 59 procenata uĉenika upisuje u tehniĉke škole (u poreĊenju s 49 procenata u FBiH).

Slika 6.7:Udio upisa u srednje škole po tipu obrazovanja, školska godina 2001/02-2009/10

Izvor: Federalni zavod za statistiku, Zavod za statistiku RS.

Javna potrošnja na obrazovanje

6.17. Kako je gore navedeno, mehanizmi finansiranja obrazovanja se razlikuju izmeĊu dva entiteta. U

RS, na osnovu novih propisa o finansiranju osnovnog i srednjeg obrazovanja usvojenih u 2008., entitetska

vlada plaća sve troškove osnovnog obrazovanja i samo plate u srednjem obrazovanju. Operativne

troškove i odrţavanje za srednje obrazovanje plaćaju opštine na osnovu Zakona o lokalnoj samoupravi. U

2010. ukupan budţet za obrazovanje je bio 347 miliona KM (174 miliona €) i bio je rasporeĊen školama

na osnovu veliĉine škole, stanja objekta, broja uĉenika i broja odjeljenja. Od ukupnog obrazovnog

budţeta, 91 procenat se trošio na plate. Obzirom na takvu raspodjelu, jedini naĉin ostvarivanja budţetskih

ušteda bi bio smanjenje broja nastavnika i/ili konsolidacija malih neefikasnih škola.

6.18. U FBiH javna potrošnja na obrazovanje je u nadleţnosti kantona. Manje od jednog procenta

obrazovnog budţeta se troši na nivou FBiH. U 2009. Federalno MO je potrošilo svoj budţet od 2 miliona

KM (1 milion €) na aktivnosti vezane za: (i) odobrenje nastavnog programa i udţbenika; (ii) promociju

reforme obrazovanja; (iii) odreĊena poboljšanja infrastrukture; i (iv) manje mjere ujednaĉavanja – npr.

osiguranje besplatnih udţbenika za uĉenike iz ugroţenih zajednica i subvencioniranje smještaja i ishrane

za neke studente. Većina potrošnje na obrazovanje u FBiH (preko 800 miliona KM (400 miliona €)) se

odvija na kantonalnom nivou, uz vrlo mali iznos na opštinskom nivou. Kantonalne vlade su obiĉno

nadleţne za isplatu plata osoblja – na koje otpada oko 90 ukupne potrošnje na obrazovanje – kao i za

većinu ostalih operativnih troškova. U nekim kantonima, opštine finansiraju kapitalna ulaganja i reţijske

troškove, posebno za osnovne škole.

104

6.19. Slika 6.8 ilustrira nedavne trendove potrošnje na obrazovanje u dva entiteta. RS je povećala

alokacije ukupnih vladinih rashoda na obrazovanje sa 17,3 procenta u 2007. na 22,0 procenta u 2008., što

prvenstveno odraţava nagli rast plaća nastavnika. Kao rezultat, potrošnja na obrazovanje, kao procenat

BPD-a RS, je znaĉajno porasla s 3,3 procenta u 2007. na 4,3 procenta do 2009. S druge strane, FBiH

kontinuirano troši oko 21,5 procenat vladinih rashoda na obrazovanje u periodu 2005. – 2008., prije nego

što je u 2009. došlo do manjeg pada na 20,2 procenta zbog ekonomske krize. U smislu procenta BDP-a,

potrošnja na obrazovanje ostaje velika u iznosima od 4,6 do 5,3 procenta. Ako se primijeni usklaĊeni

BDP, te se cifre smanjuju na 3,7 za RS i 4,1 procenat za FBiH u 2009.

Slika 6.8: Javna potrošnja na obrazovanje po entitetu, 2005.-2009.

Izvor: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS; Ministarstva finansija odnosnih entiteta i kantona u FBiH.

6.20. Potrošnja na obrazovanje kao procenat BDP-a cijele zemlje je ponderisani prosjek potrošnje

dvaju entiteta, i blizu je ECA prosjeka (Slika 6.9a). MeĊutim, potrošnja na obrazovanje kao procenat

ukupnih vladinih rashoda za cijelu zemlju (8,8 procenata) nije prosjek potrošnje dvaju entiteta (22

procenta u RS i 20 procenata u FBiH) jer zbir entitetskih i kantonalnih budţeta ĉini samo 42 procenta

ukupnih vladinih rashoda. Zaista, ukupni vladini rashodi za BiH su izmeĊu 45 i 52 procenta BDP-a – što

predstavlja jedne od najvećih u ECA regiji. U meĊuvremenu, ukupni budţetski rashodi entiteta su izmeĊu

17 i 20 procenata BDP-a za RS i izmeĊu 20 i 24 procenta BDP-a za FBiH (Slika 6.9b). Obzirom na visok

nivo javne potrošnje u zemlji u cjelini, relativno mala potrošnja na obrazovanje kao procenat ukupnih

vladinih rashoda (8,8 procenata) vjerovatno ukazuje da vlada troši dovoljno na obrazovanje. S druge

strane, teško je prosuditi da li svaki entitet i kanton troše odgovarajući omjer svog budţeta na obrazovanje

jer bi to odreĊenje zavisilo od funkcija koje su im dodijeljene, finansijskih kapaciteta, prioriteta politike,

geografskih, demografskih i drugih faktora.

105

Slika 6.9: Javna potrošnja na obrazovanje kao % ukupnih vladinih rashoda, 2009. ili posljednja

raspoloţiva godina (a) Poređenje s potrošnjom na obrazovanje kao % BDP-a (b) Poređenje s ukupnom vladinom potrošnjom kao % BDP-a


6.21. Razlike u potrošnji na obrazovanje izmeĊu dva entiteta su pokazane u smislu potrošnje po

uĉeniku (Slika 6.10). Prosjeĉno, RS troši manji iznos po uĉeniku nego FBiH. Naroĉito, RS troši manji

iznos po uĉeniku u srednjem obrazovanju nego u osnovnom, što je suprotno uobiĉajno situaciji, obzirom

da srednje obrazovanje ima veći broj specijalizacija, te je stoga skuplje. Jedan od razloga ovoga je uloga

opštinskih vlasti u finansiranju operativnih troškova srednjih škola u RS, što ovdje nije odraţeno.

MeĊutim, to ne objašnjava u potpunosti manju potrošnju u RS na obrazovanje generalno, i naroĉito na

srednje obrazovanje, obzirom da operativni troškovi ĉine samo oko 10-15 procenata ukupne tekuće

potrošnje.

Slika 6.10: Potrošnja po uĉeniku u osnovnom i srednjem

obrazovanju po entitetima, 2005.-2009.

Izvori: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS, Ministarstva finansija

odnosnih entiteta i kantona u FBiH

6.22. Ova zapaţanja potiĉu niz pitanja koja se moraju istraţiti: Šta je odgovorno za razlike u nivoima

finansiranja izmeĊu dva entiteta? Da li RS troši nedovoljno na obrazovanje ili efektivnije upravlja

adekvatnim nivoom sredstava nego FBiH? Da li je mreţa srednjih škola u RS efikasnija od mreţe

osnovnih škola? Kolike su razlike u platama nastavnika izmeĊu entiteta? Sljedeći odjeljak analizira

efikasnost i praviĉnost potrošnje na obrazovanje u RS i svakom kantonu u FBiH.

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

2005 2006 2007 2008 2009

KM

Potrošnja po uĉeniku

FBiH srednje

FBiH osnovno

RS osnovno

RS srednje

BiH

BiH (adj. GDP)

RS RS (adj. GDP) FBiH

FBiH (adj. GDP)

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0

Public expe nditure on e ducation as % of total government expe nditure

Ukupni javni rashodi kao % BDP-a.

BiH BiH (adj. GDP)

RS RS (adj. GDP) FBiH

FBiH (adj. GDP)

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0

Public expe nditure on e ducation as % of total government expe nditure

Javna potrošnja na obrazovanje kao % BDP-a

106

IV. ANALIZA PRAVIČNOSTI I EFIKASNOSTI POTROŠNJE NA OBRAZOVANJE U RS I

KANTONIMA FBIH

Elementi jediniĉnih troškova

6.23. Kako je rezimirano u Tabeli 6.2, dok je veliĉina odjeljenja u srednjoj školi uporediva izmeĊu dva

entiteta – prosjek 24,3 uĉenika u FBiH i 25,0 u RS – veliĉina odjeljenja u osnovnoj školi se znatno

razlikuje izmeĊu entiteta, krećući se od 19,4 u osnovnim školama u RS do 21,6 u FBiH. Kao rezultat,

male škole i odjeljenja u osnovnom obrazovanju vode ka većim jediniĉnim troškovima u RS, gdje 754

osnovnih škola pohaĊa tek nešto preko 100.000 uĉenika – prosjeĉno 144 uĉenika po školi. U

meĊuvremenu, jediniĉni troškovi srednjeg obrazovanja su znaĉajno niţi u RS: 1.471 KM po uĉeniku52

u

poreĊenju s 2,024 KM u FBiH.

Tabela 6.2: Obrazovne statistike za osnovne i srednje škole po entitetima, 2009.

Izvori: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS; Ministarstva finansija odnosnih entiteta i kantona u FBiH

Napomene: 1 Broj nastavnika se navodi kao ekvivalent nastavnika s punim fondom sati (FTE), izraĉunat kao broj nastavnika s punim

fondom sati plus polovina broja nastavnika s nepunim fondom sati. 2 Nenastavno osoblje ukljuĉuje pojedince koji su ukljuĉeni u obrazovni proces, ali ne uĉestvuju direktno u drţanju nastave

(npr. pedagozi, psiholozi, zdravstveni radnici, bibliotekari). Ova kategorija ne ukljuĉuje pomoćno osoblje poput domara,

radnika na pripremi hrane, itd. 3 n/a = podaci nisu raspoloţivi.

6.24. Razlike izmeĊu kantona u FBiH su ĉak i veće, kako je pokazano u Tabeli 4, u 2009. potrošnja na

osnovno obrazovanje u FBiH se kretala od 1,450 KM po uĉeniku u Srednje-bosanskom kantonu do 2,093

KM po uĉeniku u Kantonu 10, u poreĊenju s 1.753 KM po uĉeniku u RS za osnovno obrazovanje.

Potrošnja na srednje obrazovanje još više varira izmeĊu kantona – od 1.615 KM po uĉeniku u Bosansko-

podrinjskom kantonu do 2.568 KM u Kantonu 10.

52

Stvarni troškovi srednjeg obrazovanja u RS su vjerovatno za pribliţno 10 procenata veći, zbog ĉinjenice da

troškove, osim plata, pokrivaju opštinski budţeti.

Broj škola

Broj

odjeljenja

Broj

uĉenika

Broj

nastavnika 1

nenastavno

osoblje 2

Prosjeĉna veliĉina

škole Prosjeĉ.

odjeljenje

Omjer uĉenik

nastavnki

% nastavnika s nepunm

fondom sati

% nenastavnog

osoblja


(KM)

% potrošnje na troškove

osoblja FBiH

Osnovne škole 1,160 10,570 240,877 14,575 618 208 22.8 16.5 21% 4.1% 1,670 91.0% Srednje škole 212 3,911 95,134 6,629 366 449 24.3 14.4 35% 5.2% 2,024 86.3% Ukupno osnovne i srednje škole 1,372 14,481 336,011 21,203 984 245 23.2 15.8 25% 4.4% 1,770 89.5%

RS Osnovne škole 754 5,609 108,736 7,560 n/a 144 19.4 14.4 40% n/a 1,753 90.4% Srednje škole 94 1,926 48,225 3,159 160 513 25.0 15.3 28% 4.8% 1,471 98.9% Ukupno osnovne i srednje škole 848 7,535 156,961 10,718 n/a 185 20.8 14.6 36% n/a 1,666 92.7%

FBiH + RS Osnonve škole 1,914 16,179 349,613 22,134 n/a 183 21.6 15.8 27% n/a 1,696 90.8% Srednje škole 306 5,837 143,359 9,787 526 468 24.6 14.6 33% 5.1% 1,838 89.7% Ukupno osnovne i srednje škole 2,220 22,016 492,972 31,921 n/a 222 22.4 15.4 29% n/a 1,737 90.5%

Zbirne statistike Mjerila efikasnosti

107

Tabela 6.3: Obrazovne statistike za osnovne i srednje škole u FBiH po kantonima, 2009.

Izvori: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS; Ministarstva finansija odnosnih entiteta i kantona u FBiH

Napomene: 1 Broj nastavnika se navodi kao ekvivalent nastavnika s punim fondom sati (FTE), izraĉunat kao broj nastavnika s punim fondom

sati plus polovina broja nastavnika s nepunim fondom sati. 2 Nenastavno osoblje ukljuĉuje pojedince koji su ukljuĉeni u obrazovni proces, ali ne uĉestvuju direktno u drţanju nastave (npr.

pedagozi, psiholozi, zdravstveni radnici, bibliotekari). Ova kategorija ne ukljuĉuje pomoćno osoblje poput domara, radnika na

pripremi hrane, itd.

6.25. Razlike u veliĉini odjeljenja i omjerima uĉenik-nastavnik su odgovorne za dobar dio razlika

jediniĉnih troškova unutar FBiH. Nije iznenaĊujuće da kantoni s najmanjim odjeljenjima imaju najveće

troškove po uĉeniku. Razlike su drastiĉne, posebno u osnovnom obrazovanju. Kako je prikazano na Slici

6.11, dok Srednje-bosanski kanton grupira svoje uĉenike prosjeĉno u razrede od 24,3, Kanton 10 moţe

okupiti prosjeĉno odjeljenje od tek 17,7. Kao rezultat, jediniĉni troškovi Kantona 10 za osnovno

obrazovanje su 40 procenata veći od troškova Srednje-bosanskog kantona. Obzirom da Kanton 10

odrţava mreţu od 60 osnovnih škola koje pohaĊa njegovih 6,500 uĉenika, ne moţe okupiti uĉenike u veća

odjeljenja po postojećim aranţmanima.

Broj

škola

Broj

odjeljenja

Broj

uĉenika

Broj

nastavnika 1

nenastavno

osoblje 2

Prosjeĉna veliĉina

škole Pros.vel.

odjeljenja

Omjer uĉenik

nastavnik

% nastavnika s nepunim

fondom sati

% nenastavnog

osoblja


(KM)

% potrošnje na troškove

osoblja Osnovne i srednje škole A B C D E F=C/A G=C/B H=C/D I J K L

Unsko-sanski 189 1,750 41,358 2,459 67 219 23.6 16.8 19% 2.7% 1,579 94.0% Posavski 25 260 5,304 341 16 212 20.4 15.6 19% 4.5% 1,981 76.4% Tuzlanski 261 2,901 70,619 4,355 197 271 24.3 16.2 28% 4.3% 1,738 89.1% Zeniĉko-dobojski 246 2,462 59,330 3,665 144 241 24.1 16.2 30% 3.8% 1,628 89.6% Bosansko-podrinjski 18 179 3,863 240 16 215 21.6 16.1 11% 6.3% 1,880 82.8% Srednje-bosanski 170 1,660 40,279 2,271 109 237 24.3 17.7 26% 4.6% 1,511 85.5% Hercegovaĉko-neretvanski 175 1,543 32,526 2,267 94 186 21.1 14.3 32% 4.0% 1,953 94.4% Zapadno-hercegovaĉki 88 705 14,598 1,005 41 166 20.7 14.5 18% 3.9% 1,761 90.5% Sarajevski 131 2,536 58,940 3,938 279 450 23.2 15.0 23% 6.6% 2,075 87.4% Kanton 10 69 485 9,194 663 21 133 19.0 13.9 15% 3.1% 2,192 93.6%

Ukupno FBiH 1,372 14,481 336,011 21,203 984 245 23.2 15.8 25% 4.4% 1,770 89.5% poreĊenje Ukupno RS 848 7,535 156,961 10,718 n/a 185 20.8 14.6 36% n/a 1,666 92.7%

Osnovne škole Unsko-sanski 166 1,313 30,811 1,713 35 186 23.5 18.0 13% 2.0% 1,455 93.5% Posavski 23 195 3,837 251 13 167 19.7 15.3 15% 4.9% 1,860 80.2% Tuzlanski 225 2,099 49,245 2,970 135 219 23.5 16.6 26% 4.3% 1,670 90.6% Zeniĉko-dobojski 211 1,822 43,364 2,545 86 206 23.8 17.0 25% 3.3% 1,469 90.8% Bosansko-podrinjski 15 136 2,775 172 13 185 20.4 16.1 12% 7.0% 1,970 86.6% Srednje-bosanski 144 1,218 29,591 1,629 69 205 24.3 18.2 22% 4.1% 1,450 87.6% Hercegovaĉno-neretvanski 145 1,127 23,093 1,564 46 159 20.5 14.8 24% 2.9% 1,767 98.0% Zapadno-hercegovaĉki 78 547 10,596 747 24 136 19.4 14.2 15% 3.1% 1,741 94.2% Sarajevski 93 1,743 41,025 2,497 185 441 23.5 16.4 19% 6.9% 2,034 88.5% Kanton 10 60 370 6,540 490 12 109 17.7 13.4 3% 2.4% 2,039 93.6%

Ukupno FBiH 1,160 10,570 240,877 14,575 618 208 22.8 16.5 21% 4.1% 1,670 91.0% por. Ukupno RS 754 5,609 108,736 7,560 n/a 144 19.4 14.4 40% n/a 1,753 90.4%

Srednje škole Unsko-sanski 23 437 10,547 746 32 459 24.1 14.1 33% 4.1% 1,940 95.0% Posavski 2 65 1,467 91 3 734 22.6 16.2 32% 3.2% 2,296 68.2% Tuzlanski 36 802 21,374 1,385 62 594 26.7 15.4 33% 4.3% 1,893 86.0% Zeniĉko-dobojski 35 640 15,966 1,121 58 456 24.9 14.2 40% 4.9% 2,058 87.3% Bosansko-podrinjski 3 43 1,088 68 3 363 25.3 16.0 9% 4.2% 1,651 71.4% Srednje-bosanski 26 442 10,688 642 40 411 24.2 16.6 39% 5.9% 1,678 80.7% Hercegovaĉko-neretvanski 30 416 9,433 703 48 314 22.7 13.4 49% 6.4% 2,406 87.9% Zapadno-herecegovaĉki 10 158 4,002 259 17 400 25.3 15.5 25% 6.2% 1,815 81.3% Sarajevski 38 793 17,915 1,442 94 471 22.6 12.4 29% 6.1% 2,168 84.9% Kanton 10 9 115 2,654 174 9 295 23.1 15.3 48% 4.9% 2,568 93.6%

Ukupno FBiH 212 3,911 95,134 6,629 366 449 24.3 14.4 35% 5.2% 2,024 84.0% por. Ukupno RS 94 1,926 48,225 3,159 160 513 25.0 15.3 28% 4.8% 1,471 98.9%

Zbirne statistike Mjerila efikasnosti

108

Slika 6.11: Rashodi po uĉeniku i prosjeĉna veliĉina odjeljenja u osnovnim i srednjim školama u

FBiH po kantonima, 2009.

Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke na osnovu podataka Federalnog zavoda za statistiku i Ministarstava finansija odnosnih

kantona FBiH.

6.26. Sveukupno, oko polovine razlika u jediniĉnim troškovima izmeĊu kantona se moţe objasniti

razlikama u prosjeĉnoj veliĉini odjeljenja. Iako obrazovne norme većine kantona navode da bi optimalna

veliĉina odjeljenja u osnovnoj školi trebala biti barem 24 uĉenika (vidjeti Tabelu 11 ispod), samo jedan

od deset kantona uspijeva odrţati tu prosjeĉnu veliĉinu odjeljenja. Ustvari, polovina kantona ima veliĉinu

odjeljenja ispod 21 uĉenika u osnovnom obrazovanju, ostvarujući najmanje 12 do 15 procenata veće

jediniĉne troškove nego kantoni u kojima odjeljenja u osnovnoj školi imaju veliĉinu blizu optimalne.

Prosjeĉno, povećanje veliĉine odjeljenja za jednog uĉenika povlaĉi smanjenje rashoda po uĉeniku od

pribliţno 4 procenta u osnovnom i 8 procenata u srednjem obrazovanju. Iako ove cifre ne uzimaju u obzir

druge faktore koji utiĉu na jediniĉne troškove – kao što su demografske i geografske karakteristike

pojedinih škola i zajednica – temeljitija analiza elemenata jediniĉne cijene bi mogla biti provedena ako bi

bili na raspolaganju relevantni podaci na nivou škola (vidjeti Aneks 2 za detaljne preporuke za

unaprjeĊenje praksi prikupljanja podataka u obrazovanju).

Plate i naknade

6.27. U prosjeku, radnici u obrazovanju, ukljuĉujući ne samo nastavnike, već i administrativno i

pomoćno osoblje, su donedavno bili nešto potplaćeni, ali ĉini se da su sada razumno plaćeni ili ĉak nešto

preplaćeni u odnosu na druge radnike u ekonomiji. Tabela 6.5 i Slika 6.11 pokazuju prosjeĉne plate

izmeĊu 2006. i 2009. za obrazovni sektor i ukupnu ekonomiju u dva entiteta. U 2006. radnici u

obrazovanju u RS su zaraĊivali samo 88 procenata prosjeka za cijelu ekonomiju, dok su u FBiH

zaraĊivali 102 procenta. Potom je došlo do preokreta u 2008. i daljeg povećanja razlike u 2009.: radnici u

obrazovanju u RS su zaraĊivali 114 procenata u odnosu na prosjek cijele ekonomije, dok su u FBiH

zaraĊivali 104 procenta. Bez detaljnije analiza vrste poslova, kvalifikacija zaposlenih, itd. teško je

prosuditi da li su radnici u obrazovanju u prosjeku, potplaćeni, razumno plaćeni ili preplaćeni. S druge

strane, obzirom da mnogo veći omjer radnika obrazovnog sektora ima fakultetsku diplomu nego radnika u

cijeloj ekonomiji (42 procenta u odnosu na 16 procenta u FBiH u 2009.), njihove nešto veće plate bi

mogle biti opravdane. S druge strane, prema OECD podacima, nastavnici ĉak i s dugim radnim staţom

zaraĊuju mnogo manje nego radnici s visokim obrazovanjem u drugim sektorima, kako je ilustrirano u

Tabeli 6.6, dakle veći omjer osoblja s fakultetskom diplomom meĊu radnicima u obrazovanju ne mora

biti dovoljan razlog za veće plate.

109

Tabela 6.4: Prosjeĉne plate za sektor obrazovanja i ukupnu ekonomiju po entitetu, 2006. – 2009.

Izvori: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS.

Napomene: 1 Prosjeĉna bruto plata (neto plata plus porezi i doprinosi) za kantone u FBiH je obraĉunata na osnovu pretpostavke

da je omjer neto i bruto plate isti u svim kantonima. 2 Razlika u procentnim poenima izmeĊu sektora obrazovanja i ukupne ekonomije u smislu % radnika s fakultetskom diplomom. 3 n/a = podaci nisu raspoloţivi.

Slika 6.12: Omjer prosjeĉne plate u sektoru obrazovanja

prema prosjeĉnoj plati ukupne ekonomije 2006.-2009.

0.8

0.9

1.0

1.1

1.2

2006 2007 2008 2009

RS

BiH

FBiH

Izvor: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS

Broj zaposlenih

% s visokim

obrazovanjem

Prosjeĉna bruto plata (KM) 1

Prosjeĉna neto plata

(KM)

Broj zaposlenih

% s visokim

obrazovanjem

Prosjeĉna bruto plata (KM) 1


(KM)

Broj zaposlenih

% s visokim

obrazovanjem 2 Prosjeĉna bruto plata


Sektor obrazovanja

Ukupna ekonomija

2009 FBiH ukupno 36,446 41.8% 1,263 827 426,556 15.9% 1,204 792 8.5% +25.9% 104.9% 104.4% 97.0% 100.2% RS 18,886 n/a 1,377 901 258,634 15.8% 1,204 788 7.3% n/a 114.4% 114.3% 105.8% 99.7% FBiH + RS 55,332 n/a 1,302 852 685,190 15.8% 1,204 791 8.1% n/a 108.1% 107.8% 100.0% 100.0%

2008 FBiH ukupno 35,413 38.2% 1,170 796 430,745 14.4% 1,105 751 8.2% +23.8% 105.9% 105.9% 93.4% 95.0% RS 18,196 n/a 1,243 832 259,205 14.1% 1,132 755 7.0% n/a 109.8% 110.2% 97.7% 95.5% FBiH + RS 53,609 n/a 1,195 808 689,950 14.3% 1,115 753 7.8% n/a 107.2% 107.4% 94.8% 95.2%

2007 FBiH ukupno 34,751 35.3% n/a 683 413,676 14.3% 974 662 8.4% +21.1% n/a 103.2% 80.2% 83.8% RS 17,692 n/a 730 491 258,236 13.1% 875 585 6.9% n/a 83.4% 83.9% 57.6% 74.0% FBiH + RS 52,443 n/a n/a 618 671,912 13.8% 936 632 7.8% n/a n/a 97.7% 72.6% 80.0%

2006 FBiH ukupno 34,526 33.0% n/a 613 389,601 13.5% 887 603 8.9% +19.5% n/a 101.7% 72.0% 76.3% RS 17,111 n/a 697 458 248,139 12.3% 793 521 6.9% n/a 87.9% 87.9% 53.8% 65.9% FBiH + RS 51,637 n/a n/a 562 637,740 13.1% 850 571 8.1% n/a n/a 98.4% 65.9% 72.3%

Obrazovanje kao % ukupne ekonomije Neto plata kao % prosjeka u zemlji Sektor obrazovanja Ukupna ekonomija

110

Tabela 6.5: Omjer plate nakon 15 godina staţa

(minimum obrazovanja) prema zaradi radnika u

visokom obrazovanju s punim radnim vremenom tokom

cijele godine u dobi od 25 do 64 god.

Izvor: OECD, Obrazovanje na prvi pogled 2010. *EU19- Tih 19 zemalja

su Austrija, Belgija, Ĉeška, Danska, Finska, Francuska, Njemaĉka, Grĉka,

MaĊarska, Italija, Irska, Luksemburg, Nizozemska, Poljska, Portugal,

Slovaĉka, Španija, Švedska i Ujedinjeno Kraljevstvo.

6.28. Slika 6.13a ilustrira omjer prosjeĉne plate u sektoru obrazovanja prema BDP-u po stanovniku

izmeĊu 2006. i 2009. u oba entiteta i omjer neponderisanih prosjeĉnih plata nastavnika53

prema BDP-u

po stanovniku u FBiH. Neponderisana prosjeĉna plata nastavnika je bila nešto niţa od ukupnog prosjeka

za zaposlene u obrazovnom sektoru u FBiH tokom tog perioda. Uz pretpostavku da je to bio sluĉaj i u RS,

prosjeĉne plate nastavnika i u FBiH i RS su bile oko 80% veće od BDP-a po stanovniku u 2009. To je

znaĉajno više u poreĊenju s meĊunarodnim standardima: omjeri godišnjih plata nastavnika s 15 godina

staţa (s minimalnim obrazovanjem) prema BDP-u po stanovniku su bili 1,16 (osnovno), 1,22 (niţe

srednje) i 1,29 (više srednje) za OECD prosjek, a 1,12, 1,18 i 1,29 za EU 19 prosjek. MeĊu OECD

zemljama, samo nastavnici u višem srednjem obrazovanju s 15 godina staţa u Njemaĉkoj (1,82) i

nastavnici na svim nivoima u Koreji (2,02) zaraĊuju jednako ili više od nastavnika u BiH u smislu odnosa

njihovih plata i BDP-a po stanovniku.

6.29. MeĊutim, visok nivo ne-promatrane ekonomije u BiH dijelom objašnjava ovako visoke nivoe

plata u odnosu na BDP po stanovniku. Slika 6.13b pokazuje omjer prosjeka plata u sektoru obrazovanja

prema usklaĊenom BDP-u po stanovniku. To pokazuje da su nastavnici u FBiH bili plaćeni u 2009. nešto

više od OECD i EU 19 prosjeka, dok su nastavnici u RS i u tom sluĉaju bili dosta više plaćeni. Uz

nedavno povećanje plata i poreske olakšice za sluţbenike u javnom sektoru, ukljuĉujući nastavnike (na

snazi od januara 2011.), nastavnici i u FBiH i u RS su sada mnogo više plaćeni od OECD prosjeka u

odnosu na veliĉinu njihove ekonomije.

53

Podaci o platama nastavnika u osnovnoj školi koje su prvobitno dali sindikati, su bile iskazane u neto iznosu,

umjesto osnovice i koeficijenta, ali plate nastavnika u osnovnom obrazovanju se u potpunosti poklapaju s platama

nastavnika u srednjem obrazovanju, koje su iskazane u smislu osnovice i koeficijenta. Zbog nepostojanja detaljnih

podataka o profilima nastavnika, u ovom izvještaju su korištene jednostavne neponderisane prosjeĉne plate bez

uzimanja u obzir broja nastavnika u svakoj platnoj kategoriji.

Osnovno

obrazovanje

Niţe

srednje

obrazovanje

Više

srednje

obrazovanje

Ĉeška 0.49 0.50 0.53

Finska 0.87 0.93 1.02

MaĊarska 0.50 0.50 0.60

Poljska 0.59 0.68 0.78

OECD prosjek 0.77 0.79 0.86

EU 19 prosjek 0.77 0.81 0.89

Estonija 0.70 0.70 0.70

111

Slika 6.13: Omjer plate u sektoru obrazovanja prema BDP-u po stanovniku, 2006.-2009. (a) Korištenjem zvaničnog BDP-a (b) Korištenjem usklađenog BDP-a

Izvori: Federalni zavod za statistiku i Zavod za statistiku RS za plate u sektoru obrazovanja; i Sindikat nastavnika FBiH za

plate nastavnika.

6.30. Da bi se shvatila adekvatnost nivoa plata u BiH generalno, bilo bi korisno uporediti omjer

prosjeĉne plate u ekonomiji i BDP-a po stanovniku izmeĊu dva entiteta, BiH u cjelini i dviju susjednih

drţava (Srbija i Hrvatska). U sluĉaju plata u sektoru obrazovanja, Slike 14a i 14b pokazuju omjer

prosjeĉne plate u cijeloj ekonomiji i BDP-a po stanovniku, i usklaĊenog BDP-a po stanovniku. Ĉak i kad

se koristi usklaĊeni BDP po stanovniku, zapanjujuće je da se ĉini da su radnici u BiH plaćeni dosta više

od onih u Srbiji i Hrvatskoj u odnosu na njihove ekonomije. Mogući razlozi tih relativno velikih plata u

BiH bi mogli ukljuĉivati sljedeće: moţda BDP nije dovoljno usklaĊen i stvarni BDP je veći; ponuda

radne snage za poslove u formalnom sektoru je ograniĉena zbog malog upisa u više srednje i visoko

obrazovanje, tako plate trebaju biti relativno visoke da bi ih privukle; jako velik omjer radnih mjesta u

javnom sektoru ĉiji je nivo plata dosta veći nego u cijeloj ekonomiji ĉini sveukupnu prosjeĉnu platu

velikom.

Slika 6.14: Omjer plate u cijeloj ekonomiji i BDP-a po stanovniku, 2006.-2009. (a) Korištenjem zvaničnog BDP-a (b) Korištenjem usklađenog BDP-a

Izvori: Baza podataka ekonomskih indikatora Republike Srpske (http://www.irbrs.net/Statistika.aspx?tab=2&lang=eng) za

prosjeĉne plate i BDP po stanovniku.

6.31. Unutar FBiH, prosjeĉne plate za radnike u obrazovanju – i u apsolutnom i u relativnom smislu –

se dosta razlikuju po kantonima. Tabela 6.7 poredi prosjeĉne plate radnika u obrazovanju s prosjeĉnim

platama u ekonomiji u svakom kantonu u 2009. Radnici u obrazovanju su prosjeĉno bolje plaćeni od

prosjeka za cijelu ekonomiju unutar svakog pojedinog kantona, ali razlike su znaĉajne. S jedne strane,

iako je prosjeĉna neto plata u sektoru obrazovanja bila najveća u Sarajevskom kantonu (951 KM), ona

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2006 2007 2008 2009

RS

BiH

FBiH

Serbia

Hrvatska 0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2006 2007 2008 2009

RS

BiH

FBiH

Serbia

Hrvatska

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2.0

2006 2007 2008 2009

RS

BiH

FBiH

FBiH samo nastavnici

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

1.8

2.0

2006 2007 2008 2009

RS

BiH

FBiH

FBiH samo nastavnici

http://www.irbrs.net/Statistika.aspx?tab=2&lang=eng

112

iznosi tek 98 procenata prosjeka za ekonomiju. S druge strane, neto plata radnika u obrazovanju u

Srednje-bosanskom kantonu je najniţa (755 KM), ali iznosi 116 procenata prosjeka za ekonomiju.

Tabela 6.6: Prosjeĉne plate u sektoru obrazovanja i ukupnoj ekonomiji po kantonima, 2009.

Izvori: Federalni zavod za statistiku; Zavod za statistiku RS.

Napomene: 1 Prosjeĉna bruto plata (neto plata plus porezi i doprinosi) za kantone u FBiH je obraĉunata na osnovu pretpostavke

da je omjer neto i bruto plate isti u svim kantonima

6.32. Plate zaposlenih u obrazovanju se znaĉajno razlikuju izmeĊu entiteta kao i meĊu kantonima

obzirom da se osnovica, naknade i koeficijenti za razliĉite kategorije poslova godišnje utvrĊuju na osnovu

kolektivnih ugovora izmeĊu resornog Ministarstva obrazovanja i sindikata na entitetskom nivou u RS i

kantonalnom nivou u FBiH. Proces je blisko povezan s politikom plata za drţavne sluţbenike. Dok su u

RS sve naknade ugraĊene u platu, u FBiH su ostale brojne naknade poput naknade za topli obrok i zimsku

odjeću, ĉineći ukupnu potrošnju na osoblje manje oĉiglednom.54

6.33. U RS, koeficijenti za plate nastavnika se definiraju na osnovu njihove kvalifikacije i nivoa

obrazovanja kojem predaju (osnovno ili srednje) unutar matrice za zaposlene u sektoru obrazovanja.

Tabela 6.8 rezimira koeficijente plata za sve zaposlene u osnovnom i srednjem obrazovanju od direktora

velikih škola, kao najvećeg, do noćnog ĉuvara i higijeniĉarki, kao najmanjeg. Postoje samo tri kategorije

plata za nastavnike u osnovnoj, odnosno srednjoj školi u zavisnosti od njihovih kvalifikacija; (i) VII

stepen struĉne spreme – fakultetska diploma; (II) VI – stepen struĉne spreme – diploma više škole; i (iii)

IV stepen struĉne spreme – srednja škola.

54

Iznos toplog obroka je bio budţetska stavka koja se najlakše usklaĊivala tokom ekonomskih kriza: sve kantonalne

vlade su pregovarale sa sindikatima njegovo smanjenje za 20-60 procenata u 2009. u cilju prevazilaţenja budţetskog

deficita.

Broj zaposlenih

Prosjeĉna bruto plata

(KM) 1


(KM)

Broj zaposlenih

Prosjeĉna bruto plata

(KM) 1


(KM)

Broj zaposlenih


Sektor obrazovanja

Ukupna ekonomija

Kantoni FBiH Unsko-sanski 3,950 1,216 796 32,794 1,123 739 12.0% 107.7% 93.4% 93.5% Posavski 459 1,129 739 5,166 1,060 698 8.9% 105.9% 86.8% 88.3% Tuzlanski 7,143 1,266 829 81,882 1,103 726 8.7% 114.2% 97.3% 91.8% Zeniĉko-dobojski 6,011 1,065 697 70,907 1,004 661 8.5% 105.5% 81.8% 83.6% Bosansko-podrinjski 409 1,207 790 4,896 1,085 714 8.4% 110.7% 92.8% 90.3% Srednje-bosanski 3,387 1,153 755 37,298 989 651 9.1% 116.0% 88.6% 82.3% Hercegovaĉko-neretvanski 4,008 1,295 847 42,018 1,355 892 9.5% 95.0% 99.5% 112.8% Zapadno-hercegovaĉki 915 1,160 759 14,310 1,067 702 6.4% 108.1% 89.1% 88.8% Sarajevski 9,180 1,453 951 119,532 1,478 973 7.7% 97.8% 111.7% 123.1% Kanton 10 984 1,278 837 9,753 1,148 755 10.1% 110.7% 98.2% 95.6% FBiH ukupno 36,446 1,263 827 426,556 1,204 792 8.5% 104.4% 97.0% 100.2%

RS 18,886 1,377 901 258,634 1,204 788 7.3% 114.3% 105.8% 99.7%

FBiH + RS 55,332 1,302 852 685,190 1,204 791 8.1% 107.8% 100.0% 100.0%

Neto plaće kao % prosjeka za zemlju Sektor obrazovanja Ukupna ekonomija

Obrazovanje kao % Ukupne ekonomije

113

Tabela 6.7: Koeficijenti plata za zaposlene u osnovnom i srednjem obrazovanju, RS, na snazni od 2008.

Platna grupa

Platna pod- grupa Naziv radnog mjesta Kvalifikacija Koeficijent Platna

grupa Platna pod-

grupa Naziv radnog mjesta Kvalifikacija Koeficijent

Zaposleni u sektoru osnovnog obrazovanja Zaposleni u sektoru srednjeg obrazovanja 1 1 Direktor osnovne škole s >800 uĉenika Fakultet 12.0 1 1 Direkor osnovne škole s >800 učenika n.a. 12.0

Isto Viša škola 11.5 2 Direktor osnovne škole s 401-800 učenika Fakultet 11.5 2 Direktor osnovne škole s 401 do 800 učenika n.a. 11.5

Isto Viša škola 11.0 3 Direktor osnovne škole s <400 uĉenika Fakultet 11.0 3 Direktor osnovne škole s <400 učenika n.a. 11.0

Isto Viša škola 10.5 2 1 Pomoćnik direktora VII stepen struĉne spreme -

Fakultet 9.5 2 1 Pomoćnik direktora VII stepen struĉne spreme - fakultet 9.5

2 Pedagog, psiholog, logoped, nastavnik u specijalnoj školi, socijalni radnik

VII stepen struĉne spreme - Fakultet 9.0

2 profesorku srednjoj školi, , pedagog , psiholog, logoped, profesor u specijalnoj školi, ,socijalni radnik

VII stepen struĉne spreme - fakultet 9.0

3 Nastavnik u srednjoj školi, bibliotekar, sekretar raĉunovoĊa

VII stepen struĉne spreme - Fakultet 8.5 3 Bibliotekar, sekretar, raĉunovoĊa, koordinator

praktiĉne nastave van škole VII stepen struĉne spreme - fakultet 8.5

3 1 Pomoćnik direktora VI stepen struĉne spreme - Viša škola 8.0 3

2 Nastavnik u osnovnoj školi (sa završenom Pedagoškom akademijom I nastavnik muziĉkog I likovnog)

VI stepen struĉne spreme - Viša škola 7.5

1 Instruktor praktiĉne nastave VI stepen struĉne spreme - viša škola 7.5

3 Bibliotekar, sekretar, raĉunovoĊa VI stepen struĉne spreme - Viša škola 7.0 2 Bibliotekar, sektretar, raĉunovoĊa, koordinator

Praktiĉne nastave van škole VI stepen struĉne spreme - viša škola 7.0

4 1 Bibliotekar, sekretar, raĉunovoĊa Uĉitelj ( bez završene Pedagoške akademije)

IV stepen struĉne spreme - Srednja škola . 6.0 4 1 Bibilotekar, sekretar, raĉunovoĊa IV struĉne spreme -

srednja škola 6.0

Insruktor prakse , Koordinator praktiĉne nastave van škole

IV stepen struĉne spreme - srednja škola . ; ili V stepen struĉne spreme - VKV

6.0

2 Administrativno finansijski radnik, pomoćnik bibliotekara, operater

IV stepen struĉne spreme - Srednja škola 5.5

2 Pomoćnik bibliotekara, programmer, operater (EMIS i drugi poslovi), administrativni radnik, finansijski radnik

IV lstepen struĉne spreme - srednja škola 5.5

3 Domar, vozaĉ, mehaniĉar za centralno grijanje V stepen struĉne spreme g (VKV) ili IV stepen struĉne spreme (KV)

5.0

3 Sluţbenik za nabavku, domar, mehaniĉar za centralno grijanje

V stepen struĉne spreme (VKV) ili IV stepen struĉne spreme srednja škola.

5.0

5 1 Domar, mehaniĉar za centralno grijanje III stepen struĉne spreme (KV) 4.5 5 1 Domar, mehaniĉar za cent. grijanje III stepen struĉne spreme

(KV) 4.5

2 Noĉni ĉuvar, higijeniĉarka I stepen struĉne spreme - Osnovna škola ili NK

3.5 2 Noći ĉuvar, higijeniĉarka I stepen struĉne spreme-

osnovna škola ili NK

3.5

Izvor: Republika Srpska, Sluţbeni list Republike Srpske, No. 28/94, I izdanje, Uredba o proglašenju Zakona o platama zaposlenih u obrazovanju i kulturi u Republici Srpskoj od 29. decembra 2007.g. Napomene 1/ Trošak radne snage je vrijednost najniţe cijene rada, koju utvrđuju Vlada Republike Srpske i Sindikat obrazovanja , nauke i kulture Republike Srpske . 2/ Osnovna plata je proizvod troška radne snage i koeficijenta za odgovarajuću platnu grupu I pod-grupu. 3/ Osnovna plata ukljuĉuje topli obrok, zimnicu, ogrjev i regres 4/ Osnovna plata se povećava za 0,5 procenata za svaku punu godinu radnog staţa

114

6.34. U FBiH, kategorije plata nastavnika se utvrĊuju na osnovu njihovih kvalifikacija u svim

kantonima osim u Srednje-bosanskom, gdje je kategorija kvalifikacija zamijenjena kategorijom radnog

staţa (manje od 10 godina, 10-20, i preko 20 godina) u 2008. Za razliku od RS, nema razlike u platnim

koeficijentima izmeĊu osnovne i srednje škole. Iako su platne kategorije iste u svim kantonima, osnovica

i koeficijenti, te kao rezultat, neto plata znaĉajno variraju izmeĊu kantona kako pokazuje Tabela 6.9. Na

primjer, u 2009. osnovica za nastavnike je bila 104 KM s koeficijentima izmeĊu 6,7 i 9,0 (ili neto plata

697-986 KM) u Sarajevskom kantonu u poreĊenju s osnovicom od 130 KM i koeficijentima izmeĊu 4,5 i

6,0 (ili neto plata 585-780 KM) u Posavskom kantonu.

Tabela 6.8: Prosjeĉne plate nastavnika, svih zaposlenih u školama i svih zaposlenih u kantonu po

kantonima, 2009.

Izvor: Sindikat osnovnog obrazovanja FBiH

6.35. Razlike u platama izmeĊu kantona se mogu dijelom, ali ne u potpunosti, objasniti razlikama u

nivou ekonomske razvijenosti mjerenom prosjeĉnom platom za cijelu ekonomiju u svakom kantonu. Slika

6.15 pokazuje trendove neponderisanih plata nastavnika u odnosu na prosjeĉnu platu u kantonu za svaki

kanton. Interesantno je zapaziti da, iako su prosjeĉne plate na nivou kantona stabilno rasle u gotovo svim

kantonima izmeĊu 2006. i 2009., osim manjeg pada u 2009. zbog ekonomske krize, plate nastavnika nisu

rasle na isti naĉin u svim kantonima. Kao rezultat, omjeri prosjeĉne plate nastavnika i prosjeĉne plate svih

uposlenih u datom kantonu se dosta razlikuju po kantonima. Dok je omjer plata nastavnika i ukupnog

kantona opadao u Sarajevskom i Posavskom kantonu, u Unsko-sanskom i Kantonu 10 je porastao u

periodu 2006. – 2008., prije manjeg pada u 2009. To moţe ukazivati da su nastavnici iz posljednje grupe

moţda bili preplaćeni u odnosu na ostale kantone.

Koeficijenti Plate nastavnika

IV stepen (srednja

Škola)

VI stepen (viša škola)

VII stepen (fakul

ltet) Osnovica

IV stepen (srednja

škola)

VI stepen (viša škola)

VII stepen (faku

ltet)

Omjer najveće

I najmanje platet

Neponderisana prosj. plata nastavnika

Prosj.plata nastavnika prema posj FBiH

Prosj. plata svih

zaposlenih u školi

Prosj.plata svih

zaposlenih u školi

prema prosj FBiH

Najniţa plata svih zaposlenih u školiol

Prosj.plata svih

zaposlenih u kantonu

Prosj.plata svih

zaposlenih u kantonu prema

svim zaposlenim

u FBiH

Prosj. plata svih

zaposlenih u kantonu prema

svim zaposlenim

u 8kantona A B C D DxA DxB DxC C/A D D/783 E E/697 F G G/785 G/765 D/G E/G

Unsko-sanski - 1.61 1.83 490 - 789 897 - 843 1.08 745 1.07 549 720 0.92 0.94 1.17 1.04 Posavski 4.50 5.10 6.00 130 585 663 780 1.33 676 0.86 595 0.85 351 690 0.88 0.90 0.98 0.86 Tuzlanski - - - - - - - - - - - - - - - - - - Zenĉko-doojski 1.70 1.70 1.70 400 680 680 680 1.00 680 0.87 610 0.88 400 660 0.84 0.86 1.03 0.92 Bosansko-podrinjski 1.60 2.10 2.40 360 576 756 864 1.50 732 0.94 648 0.93 396 686 0.87 0.90 1.07 0.94 Srednje-bosanski - - - - - - - - - - - - - - - - - - Herzegovaĉko-neretvanski 1.85 1.85 1.85 477 882 882 882 1.00 882 1.13 802 1.15 559 878 1.12 1.15 1.00 0.91 Zapadno-hercegovaĉki - - - - - - - - - - - - - - - - - - Sarajevski 6.70 7.60 9.00 104 697 790 936 1.34 808 1.03 728 1.04 489 962 1.23 1.26 0.84 0.76 Kanton 10 2.40 2.40 2.60 344 827 827 895 1.08 850 1.09 749 1.08 448 759 0.97 0.99 1.12 0.99

<10 god 10-20 god 20 god< Srednje-bosanski 1.68 1.72 1.77 459 771 790 813 1.05 791 1.01 731 1.05 550 658 0.84 0.86 1.20 1.11 Ukupno FBIH 785 1.00 1.03 0.00 Prosj. 8 kantona 717 772 843 783 1.00 697 1.00 765 0.97 1.00 1.02 0.91

Godina staţa

Kanton

Prosj.plata nastavnika

prema posj.plati svih zaposlenih

u kantonu

Prosj.plata svih zaposlenih

u školi prema

prosj.plati svih zaposlenih

u kantonu

115

Slika 6.15: Neponderisana prosjeĉna plata za nastavnike u osnovnoj i srednjoj školi u odnosnu na

prosjeĉnu platu za cijeli kanton po kantonima, 2006.-2009.

Izvor: Sindikat nastavnika FBiH

6.36. Tabela 6.9 takoĊe ilustrira stepen razlike plata meĊu nastavniĉkom profesijom. Raspon plata

nastavnika treba biti tako utvrĊen da moţe privući i zadrţati kvalitetne nastavnike, ali ĉini se da su

sadašnji koeficijenti plata za nastavnike u BiH previše komprimirani da bi praviĉno odrazili kvalifikacije i

zahtjeve. Prvo, nastavnici u srednjoj školi su generalno više plaćeni od nastavnika u osnovnoj školi, ali

nema razlike u platama izmeĊu nastavnika u srednjoj i osnovnoj školi u FBiH, a u RS je ta razlika manja

od pet procenata. To nije u skladu s meĊunarodnim standardima. Na primjer, omjer plate po nastavnom

ĉasu izmeĊu nastavnika više srednje škole i osnovne škole (s više od 15 godina staţa) je 1,39 u sluĉaju

OECD prosjeka i 1,43 u sluĉaju EU 19 prosjeka, a kreće se od 0,91 u Engleskoj i 1,00 u Škotskoj do 1,81

u Nizozemskoj i 1,70 u Luksemburgu. Drugo, razlike zasnovane na kvalifikacijama nastavnika su moţda

prikladne u prosjeku, ali znaĉajno variraju izmeĊu kantona u FBiH. Neki kantoni (Hercegovaĉko-

neretvanski i Zeniĉko-dobojski) primjenjuju ujednaĉenu platnu skalu, dok u Bosanko-podrinjskom

kantonu, nastavnici s najvećom platom zaraĊuju 50 procenata više od onih s najniţom.

Standardi i norme osoblja

6.37. RS i svaki kanton u FBiH donose standarde i norme osoblja, koje definiraju minimalnu,

optimalnu i maksimalnu veliĉinu odjeljenja, broj nastavnih ĉasova, broj pomoćnog osoblja, primarno na

osnovu broja uĉenika, tekuće troškove po pojedinim sistemima grijanja. Tabela 6.10 pokazuje standarde i

norme osoblja, na osnovu kojih se utvrĊuju budţeti škola u RS. Ako bi se te norme striktno primjenjivale,

400

500

600

700

800

900

1,000

2006 2007 2008 2009

KM

Neponderisana prosj. plata za nastavnike osnovne i srednje škole 2006.- 2009.g.

Sarajevo Tuzla Herz. - Neretva Canton 10 Una - Sana FBiH average Central Bosnia Posavina Zenica - Dobo

j Bosnian Podrinje 400

500

600

700

800

900

1,000

2006 2007 2008 2009

KM

Prosjeĉna plata svih zaposlenih u kantonu, po kantonima 2006 - 2009.g.

Sarajevo Herz. - Neretva FBiH average Posavina Canton 10 Una - Sana West Herz. Bosnian Podrinje Zenica - Dobo

j Central Bosnia

0.8

0.9

1.0

1.1

1.2

1.3

2006 2007 2008 2009 Ratio of avg. teacher wage to avg. cantonal wage

Omjer neponderisane projs. plate nastavnika i projs.plate svih zaposlenih u kantonu, 2006. - 2009.g.

Sarajevo Tuzla Herz. - Neretva Canton 10 Una - Sana FBiH average Central Bosnia Posavina Zenica - Dobo

j Bosnian Podrinje

116

na primjer, škole sa 60 uĉenika bi trebale formirati samo dva odjeljenja sa po 30 uĉenika, umjesto tri

odjeljenja sa po 20 uĉenika. MeĊutim, uputstva takoĊe navode da „u izuzetnim sluĉajevima, Ministarstvo

moţe dopustiti formiranje odjeljenja s manje od 18 uĉenika, ako je to jedino odjeljenje u pojedinom

razredu, a kombinirano odjeljenje bi prelazilo normu―. Bez detaljne analize podataka na nivou škole,

teško je steći jasnu sliku kako se te norme primjenjuju u praksi, ali obzirom da je prosjeĉna veliĉina škole

u RS vrlo mala sa 144 uĉenika (ili 16 uĉenika po razredu u prosjeku), (vidjeti Tabelu 6.9 iznad),

vjerovatno su mnogim školama odobreni „izuzetni sluĉajevi―.

117

Tabela 6.9: Faktori koji odreĊuju školski budţet za osnovne škole

Izvor: Ministarstvo obrazovanja i kulture Republike Srpske, Pravilnik o finansiranju osnovnih škola.

Napomena: 1/ U izuzetnim sluĉajevima, Ministarstvo moţe odobriti odjeljenje s manje od 18 uĉenika ako je to jedino odjeljenje

u datom razredu, a kombinirano odjeljenje prelazi normu.

2/ Škole u planinskim i izrazito nerazvijenim opštinama mogu formirati manje odjeljenja ako su formirana „na najekonomiĉniji

naĉin―.

6.38. Tabela 6.11 rezimira minimalnu, optimalnu i maksimalnu veliĉinu odjeljenja, opterećenost

nastavnika po predmetu u šest kantona u FBiH. Tu postoje tri bitna pitanja koja treba riješiti. Prvo,

interesantno je da svi kantoni (za koje su podaci raspoloţivi) utvrĊuju „optimalnu― veliĉinu odjeljenja,

pored minimalne i maksimalne. Ĉini se da taj obiĉaj potiĉe škole da ne formiraju odjeljenja veća od

optimalne veliĉine, ĉak i kad su ispod maksimalne. Obzirom da nema jasnih dokaza koji bi ukazivali da ta

1 Br . razreda 2. Br. uĉenika

2 Br. uĉenika 1/ 1. Br. razreda

a Br. uĉenika u razredu 1 18-32 2 33-60 3 61-90 4 91-120 5 121-150 6 151-180 7 181-210 8 211-240 9 241-279

b Br. uĉenika u kombiniranom odjeljenju 1 Spajanje dva razreda do 18 2 Spajanje dva razreda do 12

c Br. uĉenika u specijalnom odjeljenju 1 Do 10 3 Br. Ĉasova u razredu u skladu s nastavnim programom 4 Br. Ĉasova planiranih po razredu 5

Pedagog

Psiholog

Pomoćnik direktora

Bibilotekar

Pomoćnik bibliotekara Sekretar

RaĉunovoĊa

Administrativno-finansijski radnik

Domar

Noćni ĉuvar Mehaniĉar centralnog grijanja 1 za školu s centralnim grijanjem do 2,000m2

2 za školu s centralnim grijanjem s preko 4,000m2 Vozaĉ 1 za školu koja nema organiziran prevoz Higijeniĉar 0.25 po odjeljenju Odrţavanje 1 po školskom objektu

6 Radni staţ 7 Platni koeficijent 8 Cijena rada 9 Povećanje prema radnim uslovima

1 za školu s 24 ili više odjeljenja

Br. nastavnika = nastavni ĉasovi (plan) / nastavni ĉasovi po nastavniku sedmiĉno (40 ĉasova)

Br. Radnih sati nenastavnog osoblja Koeficijenti 1 za školu sa 16 ili više odjeljenja 0.05 po odjeljenju < 0.5 za školu sa 16 ili manje odjeljenja

1 za školu s 24 ili više odjeljenja

Moţe se kombinirati s nastavnikom specijalne nastave/logopedom ili soc. radnikom 0.05 po odjeljenju < 0.5 za školu s 24 ili manje odjeljenja 0.025 po odjeljenju s više od 24 odjeljenja ili 8 ili više podruĉnih odjeljenja 0.5 za školu s 2 ili više podruĉna odjeljenja 9. razreda 1 za školu sa 16-31 odjeljenja i 5.000 primjeraka knjiga 0.05 po odjeljenju <0.5 za školu sa 16 ili manje odjeljenja 0.05 po osjeljenju s više od 32 odjeljenja I 10.000 primjeraka knjiga 1 za školu sa 16 ili više odjeljenja 0.05 po odjeljenju <0.5 za školu sa 16 ili manje odjeljenja 1 za školu sa 16 ili više odjeljenja 0.05 po odjeljenju <0.5 za školu sa 16 ili manje odjeljenja

0.05 po odjeljenju za više od 24 odjeljenja 1 za školu sa 16 ili više odjeljenja i površinom izmeĊu 2.000 i5.000 m2 0.05 na 100m2 ili po svakom odjeljenju ispod 16 < 0.5 ili manje od 2.000m2 0.05 na 100m2 ili po svakom odjeljenju preko 32 < 1 ili više od 5.000 m2 1 po školskom objektu

118

optimalna veliĉina rezultira boljim obrazovanjem, nego u sluĉaju odjeljenja izmeĊu optimalne i

maksimalne veliĉine, uklanjanjem optimalne veliĉine, škole bi mogle efikasno formirati nešto veća

odjeljenja bez narušavanja kvaliteta. Drugo, nema jasnog opravdanja za velike razlike izmeĊu minimalne

veliĉine odjeljenja od 16 (Bosansko-podrinjski kanton) do 22 (Tuzlanski kanton). Kantoni koji utvrĊuju

minimalnu veliĉinu odjeljenja manju od drugih, bi je mogli povećati, osim ako ne postoji jasno

opravdanje, kao npr. geografska ograniĉenja. Treće, opterećenost nastavnika je gotovo ista u svim

kantonima, osim Tuzlansko Povećanjem broja nastavnih ĉasova za jedan ili dva, ostali kantoni bi mogli

smanjiti broj nastavnika i time ukupna izdvajanja za plate nastavnika, za 5-10 procenata. Da bi se

analizirala korelacija izmeĊu troškova i kvaliteta, potrebni su detaljniji podaci na nivou škole, kao što su

potrošnja po uĉeniku, ukupna izdvajanja za plate i postignuća uĉenika.

Tabela 6.10: Standardi za veliĉinu odjeljenja i opterećenost nastavnika po

kantonima, 2011.

Izvor: Ministarstvo obrazovanja odnosnog kantona .

Napomena: - ukazuje da podaci nisu na raspolaganju.

V. PREPORUKE

6.39. Ukupna potrošnja na obrazovanje u BiH kao procenat BDP-a je blizu prosjeka regije pa se obim

potrošnje na obrazovanje ne treba znaĉajnije usklaĊivati. MeĊutim sveukupno raspoloţiva sredstva bi se

mogla trošiti znatno efektivnije. Sveukupno, ĉini se da je potrošnja na obrazovanje adekvatna ili tek nešto

manja nego što bi trebala biti, obzirom na sadašnji nivo ekonomskog razvoja BiH. MeĊutim, veoma

fragmentirana vladajuća struktura u BiH oteţava prevoĊenje ovih rashoda u efektivno i efikasno pruţanje

usluga obrazovanja. Prostor za povećanje efikasnosti se odraţava u opadajućoj veliĉini prosjeĉnog

odjeljenja i omjeru uĉenik-nastavnik. Iako ovi indikatori efikasnosti još uvijek nisu na alarmantnom

nivou, u poreĊenju s drugim zemljama u regiji, kako će se broj upisanih uĉenika smanjivati, sada je

vrijeme da se unaprijedi mreţa škola i osoblja. Do sada je napredak bio spor. Od kad je PEIR iz 2006. dao

brojne preporuke za reforme obrazovanja, vrlo je malo aktivnosti provedeno. Ako i u ostalim sektorima,

dio problema leţi u ustavnom okviru koji ne daje ovlasti drţavnoj vladi ili entitetskoj vladi u FBiH da

provode reforme na nivou cijele zemlje, odnosno entiteta u sluĉaju FBiH. MeĊutim, sve je urgentnija

potreba za reformom, koja bi se trebala provesti prema sljedećim preporukama:

6.40. Ograniĉiti dalja povećanja plata. Nedavno povećanje budţeta za obrazovanje je primarno

voĊeno naglim povećanjem plata zaposlenih u sektoru osnovnog i srednjeg obrazovanja, naroĉito u RS.

To je ne samo fiskalno neodrţivo, već je i onemogućilo rast potrošnje na druge stavke i kapitalne

investcije. Ĉini se da su nastavnici već nešto (u FBiH u prosjeku) ili znaĉajno (u RS) preplaćeni u smislu

omjera njihove plate i BDP-a po stanovniku, te stoga, nema opravdanja za dalje povećanje izdvajanja za

Min. Optimum Max. Maternji

jezici

Strani jezici,

matematika hemija

Biologija, informatika

Istorija, geografija, muziĉko, itd.

Unsko-sanski 18 27 35 18 19 20 21 Posavski 17 25 33 18 19 19 20 Tuzlanski 22 28 34 20 20 21 22 Zeniĉko-dobojski 18 26 36 18 19 20 21 Bosansko-podrinjski 16 24 32 - - - - Srednje-bosanski - - - - - - - Herceg.-neretvanski - - - - - - - Zap.herecegovaĉki - - - - - - - Sarajevski 18 24 32 18 19 20 21 Kanton 10 - - - - - - -

Veliĉina odjeljenja (redovna bez kombiniranih odjeljanja

Opterećenje nastavnika (ĉasovi) bez pripreme, ispravaka, ocjenjivanja

119

plate. Vrijeme je da RS i kantonalne vlade zaustave povećanje plata i poĉnu trošiti raspoloţivi budţet

efikasnije i efektivnije u cilju unaprjeĊenje kvaliteta.

6.41. Utvrditi dekompresiraniju strukturu plata (veći raspon izmeĊu najniţe i najviše plate). Nova

struktura treba uzeti u obzir kvalifikacije nastavnika, iskustvo, postignuća i druge kriterije da bi privukli i

zadrţali najkvalificiranije nastavnike.

6.42. Izvršiti preraspodjelu potrošnje izmeĊu potrošnje na plate i ostale stavke za osnovno i

srednje obrazovanje u cilju poboljšanja kvaliteta i izmeĊu nivoa vlasti za jaĉanje predškolskog i

visokog obrazovanja. Obzirom da zemlja u cjelini ne troši previše na obrazovanje, postoji jasna potreba

za preraspodjelom sredstava unutar sektora. Rashodi na plate bi se trebali ograniĉiti, a na ostale stavke

povećati. TakoĊe je vrijeme da se poveća efikasnost sistema, posebno u smislu pruţanja adekvatnog

odgovora na opadanje broja upisanih uĉenika na nivou opšteg obrazovanja. Vrijeme je i da se više ulaţe u

predškolsko i visoko obrazovanje koje je zapostavljeno, na šta jasno ukazuju izuzetno niske stope upisa

na te nivoe obrazovanja. Za ekonomski rast su naroĉito bitne investicije u visoko obrazovanje koje se

rapidno povećava.

6.43. Riješiti pitanje pristupa višem srednjem obrazovanju, u kojem leţi korijen niskih stopa

upisa. Dok su stope upisa u osnovno i niţe srednje obrazovanje razumno visoke, stope upisa na više

srednje obrazovanje su vrlo niske u poreĊenju sa susjednim zemljama. Vlada treba istraţiti razloge tako

niskih stopa na nivou višeg srednjeg obrazovanja i poduzeti neophodne mjere da se upis poveća.

6.44. Provesti preporuke PEIR-a iz 2006. koje se odnose na finansiranje škola po glavi uĉenika

koje bi zamijenilo postojeće finansiranje zasnovano na inputima.55

Oĉekuje se da finansiranje škola

zasnovano na broju uĉenika (zasnovano na outputima) pomogne jaĉanju efikasnosti, praviĉnosti i

transparentnosti finansiranja škola, ako se rigorozno primjenjuje. Iako su entitetska i neke kantonalne

vlade bile zainteresirane za njegovo uvoĊenje u jednom momentu i pruţene su im razliĉite analize i obuke

za nove sheme finansiranja, ono nikad nije bilo implementirano, moţda jer entitetska i kantonalne vlade

nisu smatrale da postoji hitna potreba za racionalizacijom potrošnje u obrazovanju. Entitetska i

kantonalne vlade moţda sada ţele ponovo razmotriti uvoĊenje ove sheme finansiranja da bi ostvarile

razliĉite ciljeve, ĉije se postizanje oĉekuje putem nove sheme finansiranja.

6.45. Uspostaviti informacioni sistem za upravljanje obrazovanjem. Postoje brojne razlike u

karakteristikama potrošnje na obrazovanje i mjerama efikasnosti izmeĊu entiteta i izmeĊu kantona u

FBiH, koje bi trebale biti odraţene u formuliranju budućih politika, a to će zahtijevati znaĉajne nove

napore na prikupljanju podataka. Neki kantoni su efikasniji (npr. veći omjer uĉenik-nastavnik; veća

prosjeĉna veliĉina odjeljenja, veće opterećenje nastavnika, sporije povećanje plata; itd.) od drugih. U cilju

unaprjeĊenja efikasnosti i praviĉnosti u finansiranju škola u praksi, potrebna je detaljnija analiza podataka

na nivou škola. Na primjer, bez poznavanja geografskih, socio-ekonomskih i demografskih uslova, teško

je prosuditi koja bi bila adekvatna veliĉina odjeljenja ili omjer uĉenik-nastavnik za bilo koju konkretnu

školu ili kanton. TakoĊe, informacije o znanju uĉenika (ishodima uĉenja), na osnovu standardiziranih

nacionalnih testiranja uĉenika, su bitne za mjerenje efikasnosti i efektivnosti sektora. Za sada, i RS i FBiH

objavljuju statistiĉke biltene, ali trebali bi se prikupljati i analizirati detaljniji podaci da bi se mogle dati

korisne preporuke politike za kreatore politike. Obzirom da će obrazovni sistem u zemlji vjerovatno i

dalje ostati fragmentiran, bitno je da kreatori politike na entitetskom i kantonalnom nivou imaju pristup

potpunim, taĉnim i aţurnim informacijama da bi mogli donositi odluke o unaprjeĊenju kvaliteta

55

Nova shema finansiranja je zaista bila široko-korištena za unaprjeĊenje efektivnosti, efikasnosti i transparentnosti

finansiranja škola i uvele su je ili je nastoje uvesti brojne zemlje iz regije. Vidjeti takoĊe Alonso, Juan Diego i

Sanchez, Alonso, eds., Reforma finansiranja obrazovanja u zemljama u tranziciji: Šest studija slučajeva sistema

finansiranja po glavi učenika; Svjetska banka, Washington, DC.

120

obrazovanja zasnovane na dobrim informacijama (vidjeti Aneks 6.2 za detaljne preporuke o unaprjeĊenju

praksi prikupljanja podataka u obrazovanju).

Aneks 6.1

Glavni nalazi i preporuke za finansiranje visokog obrazovanja

6.46. Javni rashodi na visoko obrazovanje su uporedivi s drugim zemljama u regiji. U 2007., BiH je

potrošila 0,5 procenata BDP-a na visoko obrazovanje. To je malo po EU 19 standardima (oko 1 procenat

BDP-a), ali u skladu sa zemljama kandidatima i potencijalnim kandidatima za EU ukljuĉujući Albaniju,

Bugarsku, Hrvatsku, Makedoniju i Rumuniju.56

6.47. U FBiH postoji šest javnih univerziteta smještenih u pet kantona. Iako studenti mogu biti iz bilo

kojeg kantona, kanton u kojem studiraju finansira veći dio troškova visokog obrazovanja. Kanton iz kojeg

student dolazi dostavlja kantonu u kojem studira vrlo mali iznos, obiĉno za subvencioniranje troškova

smještaja. Kao rezultat, postoji veliki iznos „unakrsnog subvencioniranja― izmeĊu kantona. Prema studiji

EU, u konaĉnici, dva kantona, Sarajevo i Tuzla, subvencioniraju ostale kantone, koji su subvencionirani u

razliĉitoj mjeri.57

6.48. U FBiH, ĉetiri opcije politike za izmjenu sistema kantonalnog finansiranja visokog obrazovanja,

ukljuĉuju:

(i) Osigurati da se kantoni finansiraju putem odgovarajuće izmjene formule za raspodjelu

prihoda tako da se vrši praviĉna i efikasna alokacija za finansiranje visokog obrazovanja iz

svakog kantona;

(ii) Prebaciti finansiranje univerziteta u FBiH na nivo entiteta, otklanjajući potrebu da se

univerziteti finansiraju iz kantona;

(iii) Prebaciti finansiranje svih univerziteta u FBiH (i RS) na drţavnu agenciju ili

ministarstvo, tako da ni entiteti ni kantoni nisu ukljuĉeni u finansiranje univerziteta;

(iv) Prelazak s finansiranja institucija na finansiranje studenata, tako da svaki student dobiva

namjenski iznos novca jednak prosjeĉnoj školarini koji moţe koristiti na univerzitetu po

svom izboru.

Izvor: Evropska Unija; 2009. Studija izvodljivosti reforme finansiranja visokog obrazovanja, Konaĉni izvještaj, mart

2009.

56

Linden, T. i Arnhold, N. s Vasiliev, K., 2008, Od fragmentacije do saradnje: Visoko obrazovanje, istraživanje i

razvoj u Jugoistočnoj Evropi, Svjetska banka, Serija radnih materijala o obrazovanju, No. 13. 57

Metod procjene iznosa unakrsnih subvencija moţda nije najtaĉniji, ali studija daje opštu sliku o unakrsnim

subvencijama izmeĊu kantona.

121

Aneks 6.2

Preporuke za unaprjeĊenje praksi prikupljanja podataka o obrazovanju

6.49. Tokom provoĊenja ovog PEIR-a, obrazovni tim je identificirao brojne nedostatke u naĉinu na koji

organi u BiH prikupljaju i objavljuju podatke od znaĉaja za analizu sektora obrazovanja u zemlji. Ovaj

aneks daje pregled sadašnjeg stanja prikupljanja podataka o obrazovanju; razmatra dodatne vrste podataka

koji bi bili od koristi kreatorima politike i specijalistima u sektoru; te daje neke primjere analitiĉkog rada

koji bi se mogao provesti ako bi dodatni podaci bili na raspolaganju.

Trenutno stanje prikupljanja podataka o obrazovanju u BiH

6.50. Za sada, glavni akteri u BiH zaduţeni za prikupljanje i obezbjeĊenje podataka o obrazovanju su

Zavodi za statistiku dvaju entiteta – Federalni zavod za statistiku u FBiH i Zavod za statistiku u RS. Te

institucije prikupljaju informacije od škola i drugih obrazovnih institucija i objavljuju godišnje biltene o

svakom pod-sektoru u sektoru obrazovanja (predškolsko, osnovno, srednje i visoko obrazovanje). Ti se

bilteni mogu naći na web stranicama58

Zavoda za statistiku (u PDF formatu veliĉine do 150 stranica) i

sadrţe podatke o broju institucija, uĉenika i osoblju, zbirno, kao i po geografskim i drugim aspektima za

svaki entitet. Te su informacije korisne, ali daleko od dovoljnih za temeljitu analizu obrazovnog sektora.

6.51. Ranih 2000tih, bilo je pokušaja da se, uz pomoć Svjetske banke, uspostavi Informacioni sistem za

upravljanje obrazovanjem (EMIS) u cijeloj zemlji. MeĊutim, za sada funkcionalni EMIS postoji samo u

dva kantona u FBiH (Sarajevo i Tuzla) i manje sveobuhvatan u RS. U većini kantona, EMIS ili nikad nije

implementiran do kraja ili se prestao koristiti. Najnapredniji EMIS u BiH se odrţava u Sarajevskom

kantonu; sistem prikuplja podatke na nivou škola i omogućava „on line pristup [podacima] o stanju

škola, odjeljenja i svakog uĉenika na kraju polugodišta i na kraju školske godine―, kao i štampanje

relevantnih potvrda.59

6.52. Osim dva do tri Ministarstva obrazovanja koja koriste EMIS softver, u BiH nema detaljnih

informacija o karakteristikama škola. Nadalje, BiH nedostaje nacionalni sistem standardiziranog testiranja

uĉenika, tako da nije moguće poreĊenje kvaliteta obrazovnih ishoda izmeĊu škola, kantona, entiteta ili

tokom vremena. Zbog tih nedostataka, kreatorima politike je nemoguće staviti u vezu informacije o

obrazovnim inputima (ukljuĉujući rashode na nivou škole) i informacije o ishodima sektora. Stoga, da bi

se izvršio ozbiljan analitiĉki pregled sektora obrazovanja i da bi se formulirale odluke o politici

zasnovane na informacijama, potrebni su dodatni podaci.

Dodatni podaci su potrebni za donošenje boljih politika obrazovanja

6.53. Da bi se formulirale najbolje politike ureĊenja obrazovanja, odluke kreatora politike moraju biti

zasnovane na informacijama dobivenim temeljitim analizama podataka dobivenih iz sektora. Obzirom da

zbirni statistiĉki podaci nisu dovoljni za temeljitu analizu, moraju je prikupljati i biti na raspolaganju

podaci na nivou škola. Od obrazovnih se institucija barem jednom godišnje mora prikupljati set indikatora

uporedivih izmeĊu entiteta i kantona. To se moţe ostvariti putem pune implementacije EMIS-a u cijeloj

58

Vidjeti: http://www.fzs.ba/ i http://www.rzs.rs.ba/. 59

Vidjeti: http://www.emis.edu.ba/.

http://www.fzs.ba/

http://www.rzs.rs.ba/

http://www.emis.edu.ba/

122

zemlji (ili kao sljedeće najbolje rješenje) putem proširivanja prikupljanja statistiĉkih podataka i

unaprjeĊenjem praksi diseminacije podataka od strane odnosnih statistiĉkih institucija.60

6.54. U jednoj ili više baza podataka koje se lako mogu meĊusobno povezati, treba prikupljati više

tipova podataka vezanih za obrazovanje. To ukljuĉuje, izmeĊu ostalog:

Karakteristike škole: pored ukupnog broja uĉenika, odjeljenja, nastavnika, moraju se

prikupljati i detaljnije informacije o školskom objektu i opremi, osoblju škole (uz detaljne

podatke o radnom mjestu, kvalifikacijama, platnom razredu, itd.) i osnovne informacije o

učenicima (ukljuĉujući etniĉku pripadnost, jezik na kojem pohaĊa nastavu, demografske

karakteristike, itd.).

Podaci o finansiranju obrazovanja: podaci o rashodima na nivou škole se moraju

prikupljati i analizirati u vezi s informacijama o drugim obrazovnim inputima. Takve se

informacije ĉesto prikupljaju putem EMIS izvještavanja ili idealno, uvezivanjem

obrazovnog sistema sa sluţbenim podacima trezora.

Demografski podaci i podaci o zajednici: informacije o demografskim karakteristikama

zajednice su bitne za donošenje dobre obrazovne politike. Na primjer, poznavanje nivoa

siromaštva ili relativne uskraćenosti uĉenika u pojedinim zajednicama, moţe pomoći boljem

usmjeravanju obrazovnih resursa ka ugroţenim uĉenicima u zajednicama ĉije su potrebe

najveće. Takvi se podaci mogu prikupljati putem EMIS izvještavanja ili idealno bi bilo,

putem uvezivanja obrazovnog sistema sa sluţbenim statistiĉkim podacima (kao što su

popisni ili anketni podaci na nivou zajednica).

Nacionalno testiranje uĉenika: mora se uvesti standardizirano testiranje uĉenika da bi

omogućilo mjerenje kvaliteta obrazovanja koje se pruţa u BiH. Bez uporedivih, dosljednih i

sveoubhvatnih testiranja, kreatori politike nikad neće znati kavi se rezultati ostvaruju kao

povrat investicija u obrazovanje.

6.55. Zbog nepostojanja centraliziranih institucija na drţavnom nivou, dio gore-opisanog prikupljanja

podataka bi se mogao obavljati na nivou entiteta ili kantona. MeĊutim, koordinacija s drţavnog nivoa je

poţeljna za utvrĊivanje standarda prikupljanja podataka i minimiziranje dupliranja aktivnosti, do ĉega će

doći ako svako Ministarstvo obrazovanja namjerava razvijati svoj poseban okvir prikupljanja podataka.

Ipak, neki kljuĉni sistemi (kao što su standardizirano testiranje uĉenika) moraju biti uraĊeni na nivou

drţave, da bi posluţili korisnoj svrsi donošenja odluka u razliĉitim dijelovima BiH.

Analitiĉke implikacije boljeg prikupljanja podataka

6.56. Ako se gore-opisani sistemi uspješno implementiraju, kreatori politike širom BiH će moći

zasnivati svoje odluke o obrazovanju na boljim informacijama koje potiĉu iz temeljitije analize sektora.

Primjeri fokusiranja na nekoliko oblasti relevantnih analiza su navedeni ispod.

6.57. Pravičnost:Vezivanje raspodjele resursa s potrebom. Da bi se ispitala praviĉnost alokacije

resursa u obrazovanju, kreatori politike moraju imati dovoljno informacija o osnovnim karakteristikama

60

Diseminacija podataka se moţe unaprijediti njihovom dostavom u Microsoft Excel formatu ili formatima drugih

baza podataka; takoĊe moţe biti od koristi izrada baze podataka na drţavnom ili entitetskom nivou iz koje korisnici

mogu jednostavno dobiti relevantne podatke. Za primjer jedne takve baze podataka moţe se pogledati Lokalna

banka podataka Centralnog ureda za statistiku Poljske:

http://www.stat.gov.pl/bdlen/app/strona.html?p_name=indeks.

http://www.stat.gov.pl/bdlen/app/strona.html?p_name=indeks

123

djece upisane u školu (kao i djece koja su školske dobi, a ne pohaĊaju školu). Prikupljanjem takvih

informacija direktno putem EMIS-a ili uvezivanjem informacija o obrazovnim inputima s podacima

popisnim ili anketnim podacima o zajednici, kreatori politike mogu vidjeti da li se odreĊena alokacija

resursa manifestira praviĉnom distribucijom aktivnosti na pruţanju kvalitetnog obrazovanja djeci iz svih

podruĉja i svih karakteristika. Jedan pristup bi mogao biti analiza varijacije rashoda po uĉeniku po

zajednicama s razliĉitim demografskim ili socio-ekonomskim karakteristikama. Drugi bi bio studija da li

su najkvalitetniji nastavnici ravnomjerno rasporeĊeni po školama u urbanim i ruralnim podruĉjima. Da bi

se to uĉinilo, potrebne su detaljne informacije o djeci i njihovim zajednicama.

6.58. Alokativna efikasnost: uvezivanje alokacije resursa s potražnjom. Zbog mijenjanja potraţnje za

pruţanjem usluga obrazovanja u BiH, kreatori politika takoĊe moraju biti u mogućnosti da ispitaju

usklaĊivanje alokacije resursa s potraţnjom pojedinih pod-sektora. Trenutno, BiH se suoĉava s

povećanjem upisa u predškolske institucije i institucije visokog obrazovanja; u meĊuvremenu broj

uĉenika u osnovnom i srednjem obrazovanju se poĉinje polako smanjivati u skladu s demografskim

trendovima prisutnim u mnogim zemljama u regiji. Stoga zvaniĉnici u obrazovanju moraju uskladiti

prioritete sektora – i resurse sektora – s mijenjanjem potraţnje stanovništva. Da bi se to uĉinilo, potrebne

su informacije o sadašnjoj alokaciji resursa i najnovijim trendovima i budućim projekcijama upisa, stope

raĊanja, uslova na trţištu rada, itd.

6.59. Tehnička efikasnost: uvezivanje alokacije resursa s učinkom. Da li se postojeći resursi koriste

efikasno za pruţanje kvalitetnog obrazovanja je pitanje koje treba biti na umu svim kreatorima politike.

Stoga, analiza da li broj škola i osoblja – kao i nivo rashoda na plate, nastavni materijal, tehnologiju,

odrţavanje objekta i kapitalne investicije – daju bolje rezultate na nekim mjestima, nego na drugim, moţe

biti od velike koristi. ProvoĊenje analize relativne efikasnosti61

izmeĊu pojedinih škola, opština i kantona

moţe baciti svjetlo na podruĉja gdje bi odreĊeni omjer obrazovnih inputa – i politika kojima se oni

ureĊuju – mogao doprinijeti postizanju boljih ishoda uĉenja. Škole s dobrim uĉinkom i vrlo efikasne škole

mogu posluţiti kao primjer drugima i prenijeti im iskustva o najboljim praksama. Da bi se to uĉinilo,

meĊutim, potrebne su detaljne informacije o nivou inputa (ukljuĉujući nivo potrošnje u školi) i ishoda

(kao što je standardizirano testiranje uĉenika).

6.60. Iznad je pomenuto nekoliko primjera pitanja koje trebaju imati na umu kreatori politike u BiH. Za

provoĊenje temeljite analize tih pitanja, potrebne su detaljnije informacije o obrazovnom sektoru. Stoga,

moraju biti uspostavljene bolje prakse prikupljanja podataka, da se osigura da budući istraţivaĉi i kreatori

politike mogu lako povezati inpute sektora s njegovim uĉinkom; izvršiti poreĊenja izmeĊu kantona i

opština u smislu nivoa potreba, osiguranja sredstava i efikasnosti njihovog korištenja; te dati koristan

savjet kako racionalno upravljati budţetima i resursima u sektoru, kao odgovor na promjenu

demografskih i ekonomskih trendova.

61

Analiza obuhvata podataka (DEA) je jedna tehnika koja omogućava poreĊenje relativne efikasnosti izmeĊu

jedinica koje donose odluke na pod-drţavnom nivou.

124

POGLAVLJE 7: ŠUMARSTVO

I. UVOD

7.1. Nedavno istraţivanje (Drţavna inventura šuma iz 2010.) ukazuje da je šumski pokrivaĉ u

BiH mnogo veći, a šume u mnogo boljem stanju, nego što se ranije mislilo. U skladu s tim odrţivi

prirast se sada procjenjuje na oko 11 miliona m3

u poreĊenju sa sadašnjim etatom od samo oko 6 – 7

miliona m3. Stoga bi doprinos šumarskog sektora ekonomiji mogao biti povećan povećanjem sjeĉe drveta.

MeĊutim, vlada ima većinsko prisustvo u sektoru i potrebne su brojne promjene u poslovanju sektora da

bi se otkoĉio taj potencijal. Ne bi se trebalo pretjerivati s isticanjem koristi od toga. Šumarstvo trenutno

ostvaruje oko 2,5 procenta BDP-a, ukljuĉujući i drvnu industriju, dakle ĉak i znaĉajno povećanje sjeĉe ne

bi ostvarilo više od dodatnih 1,5 procenat BDP-a. Ipak, to nije zanemariv iznos, a problemi koji postoje u

sektoru predstavljaju izazove javnih rashoda i upravljanja javnim sektorom u širem smislu.

I – Sektor šumarstva

7.2. Šuma i šumsko zemljište pokrivaju pribliţno 52

procenta ukupne teritorije BiH. Dominiraju lišćari (68,8%)

pri ĉemu su glavne vrste bukva i hrast. Završena, ali

neobjavljena, Drţavna inventura šuma ukazuje da je ukupna

šumska površina oko 2,7 miliona hektara i da je drvna masa

podcijenjena. Etat za šume u drţavnom vlasništvu u Bosni i

Hercegovini (BiH) je pribliţno 6 miliona m3, a gotovo je isti

i za Federaciju Bosne i Hercegovine (FBiH) i Republiku

Srpsku (RS). To je uporedivo s procijenjenim godišnjim

prirastom od 4,17 miliona u FBiH i 5,06 miliona u RS.

Posijeĉe se 56 procenata prirasta, u poreĊenju s prosjekom od

60 procenata za EU-27. Privatne šume ĉine 18,2 procenta

šumske površine u FBiH i 22 procenta u RS. Privatne šume

su, s preko 500.000 vlasnika, izuzetno usitnjene, uz prosjeĉnu

površinu manju od 1 ha, i njihov udio u posjeĉenoj masi je

relativno mali. Privatni vlasnici nisu organizirani.

Tabela 7.1: Šume i šumsko zemljište (ha) – (Dennison 2006 i Tosterud i Nordberg63

2011)

62

Dennison, S. (2006). Pregled sektora šuma i drveta – Bosna i Hercegovina, projekt Cluster, Januar 2006.g.,

Sarajevo. 63

Tosterud. A i Nordberg. M (2011) Procjena trţišta rezane graĊe, USAID/SIDA FIRMA, Sarajevo, Mart 2011.g.

Slika 7.1:Šumski pokrivač

Izvor Dennison 2006.

62

FBiH RS Kategorija šuma Površina Površina Površina % Visoke šume 519.140 464.507 983.647 43% Degradirane visoke šume 18.732 22.302 41.034 2% Kulture 65.121 59.726 124.847 5% Niske (izdanačke) šume 279.436 178.379 457.815 20% Pogodno za pošumljavanje 188.503 206.793 395.296 17% Nije pogodno za pošumljavanje 102.041 50.711 152.752 7% Minirana površina 128.217 18.263 146.480 6% Ukupno 1.301.190 1.000.680 2.301.870 100%

BiH

125

7.3. Gospodarenje šumama se vrši u skladu s vaţećim Šumsko-gospodarskim osnovama (ŠGO),

bez obzira na veliĉinu ili vlasništvo. ŠGO u FBiH pripremaju specijalizirane kompanije za planiranje

gospodarenja šumama, dok u RS ŠGO priprema Istraţivaĉko-razvojni i projektni centar unutar JPŠ Šume

RS. ŠGO odobravaju entitetski šumarski organ (Federalna uprava za šumarstvo u FBiH i Agencija za

šumarstvo u RS) i njihova primjena je obavezna. U 2009. sva preduzeća za upravljanje šumama iz JPŠ

Šume RS su dobila certifikat Vijeća za upravljanje šumama (Forest Stewardship Council -FSC).

Napredak u FBiH je relativno spor, a Akcioni plan za certifikaciju šuma je usvojen u maju 2010.

Kantonalna preduzeća za upravljanje šumama (KPUŠ) su nedavno prošla preliminarnu procjenu i

procjenu u svrhu certifikacije.

7.4. Regulatorni okvir je donekle kompliciran. U RS, Zakon o šumama (2008.) daje sveukupni

okvir i prati ga niz pod-zakonskih akata o prodaji drvne graĊe i tehniĉkim normama upravljanja šumama.

U FBiH, Ustavni sud je 2009. ukinuo Zakon o šumama nakon ţalbe naĉelnika opštine Konjic i Vijeća

opština i gradova u FBiH u vezi sa zaštitom prava lokalne samouprave. Upravljanje šumama u FBiH je

trenutno ureĊeno privremenim propisom. Novi Zakon o šumama je pripremljen, ali tek treba ići u

parlamentarnu proceduru.

7.5. Infrastruktura za eksploataciju je relativno loša u oba entiteta, uz veliki udio malih

izvoĊaĉa radova. Nema investicija u nove mašine i tehnologiju zbog (a) ograniĉenog pristupa

finansiranju, (b) nedostatka kontinuiranog posla i (c) malog profita. Prosjeĉna otvorenost šuma je 9,4m/ha

(10,1 m/ha u FBiH i 9,05 m/ha u RS), što je znatno ispod otvorenosti u drugim evropskim zemljama sa

sliĉnom topografijom, npr. Austrija 36 m/ha i Švicarska 40 m/ha. Niska otvorenost šuma i stanje putne

mreţe imaju posljedice po sjeĉu i transport što rezultira većim troškovima i uzrokuje štete na okolišu.

7.6. Drvna industrija je pretrpjela drastiĉne promjene strukture i vlasništva nakon rata.

Izvršena je privatizacija sektora što ima za posljedicu trenutno stanje sa oko 1.500 pilana u poreĊenju sa

61 prije rata i znaĉajnu prekapacitiranost prerade (Tosterud i Nordberg 2011). Manje pilane obiĉno nisu u

stanju proizvoditi kvalitetnu rezanu graĊu za izvoz, pa rade uglavnom za lokalno trţište.

7.7. Udio šumarskog sektora, ukljuĉujući drvnu industriju, u BDP-u je opao zadnjih godina u

skladu s ekonomskim padom, pa je u 2009. bilo reda veliĉine 1,9 procenat (FBiH) do 2,5 (RS).

(Tabela 7.2). Ovaj je sektor znaĉajan izvor zapošljavanja, posebno u ruralnim podruĉjima, uĉestvujući s 5

procenata u ukupnoj zaposlenosti u BiH u 2009. Iako je zaposlenost opala u 2009., smanjenje je bilo

umjereno u odnosu na pad sveukupne ekonomije. BiH je neto izvoznik šumarskih proizvoda i saldo

izvoza u odnosu na uvoz je bio reda 400 miliona KM u periodu 2008.-2009. To predstavlja znaĉajnu

razliku u odnosu na sveukupnu ekonomiju, gdje zadnjih godina uvoz premašuje izvoz za oko 2,4 puta.

Glavni izvozni proizvod je rezana graĊa, iza ĉega slijedi namještaj.

Tabela 7.2: Dodatna vrijednost kao procenat BDP-a

Izvor: Procjene konsultanata Svjetske banke

II. STRATEŠKI, POLITIČKI I INSTITUCIONALNI OKVIR

(a) Strateški i politiĉki okvir

Sektor FBiH RS FBiH RS FBiH RS Sječa šume i srodne usluge 0,85 1,7 0,85 1,7 0,66 1,2 Prerada drveta i drvnih proizvoda 0,77 1,6 0,78 1,6 0,65 0,9 Proizvodnja namještaja 0,63 0,5 0,58 0,4 0,56 0,4

2007 2008 2009

126

7.8. Po Ustavu BiH, dva entiteta su vlasnici javnih šuma. Ne postoji šumarska politika BiH na

drţavnom nivou, a nadleţnost za politiku i strategiju je na nivou entiteta.

7.9. U FBiH je priprema Šumarskog programa (ŠP) poĉela u decembru 2009. Dijelom je

finansiraju Federalno ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva (FMPVŠ) i Projekt razvoja i

zaštite šuma (FDCP) Svjetske banke. Proces izrade Šumarskog programa je, na osnovu identificirane

problematike, ugovorio izradu 22 studije, od kojih svaka daje detaljan akcioni plan, indikatore

monitoringa, itd. Završetak se oĉekuje u septembru 2011.

7.10. U RS je primijenjen nešto drugaĉiji pristup za pripremu Strategije razvoja šumarstva za

period 2011. – 2020. Nacrt Šumarskog programa je pripremio panel struĉnjaka, koje je imenovalo

Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede (MPŠV) uz usmjeravanje i nadzor od strane Vijeća

koje je vršilo ocjenjivanje izvještaja koje pripreme struĉnjaci. Nacrt je završen u 2010. i revidiran u 2011.

u smislu ukljuĉivanja komentara. Konaĉna verzija će trebati, gdjegod je to moguće, kvantificirati ciljeve i

ukljuĉiti formalne procedure ili protokol za monitoring i izvještavanje o implementaciji.

(b) Institucionalni aranţmani

7.11. Posljednjih godina su uvedene brojne promjene. Jedna od znaĉajnijih u RS je transformacija

Javnog preduzeća u korporaciju 2005., smanjenje broja Šumskih gazdinstava s 44 na 23 u 2008.,

uspostavljanje Šumarske agencije, kao posrednika izmeĊu Ministarstva i JPŠ Šume RS u 2008. i ulazak

Šumarske i lovne inspekcije u sveukupnu Inspekcijsku sluţbu.

7.12. Promjene u FBiH su bile manje znaĉajne. Federalna šumarska inspekcija prebaĉena iz

Federalne uprave za šumarstvo u Federalnu upravu za inspekcijske poslove u 2007., a iste godine i na

kantonalnom nivou iz kantonalne Uprave za šumarstvo u kantonalnu Upravu za inspekcijske poslove.

(c) Institucionalni aranţmani u FBiH

7.13. FBiH je vlasnik javnih šumskih resursa, a pravo upravljanja tim resursima je prenijela na

svaki kanton. Kantoni su to pravo dalje prenijeli kompanijama koje oni uspostavljaju u skladu sa

Zakonom o šumama (2002.). Na nivou FBiH, postoji Sektor šumarstva u Ministarstvu poljoprivrede,

vodoprivrede i šumarstva s jedinicom zaduţenom za pravna pitanja i sve aspekte koji se tiĉu Zakona o

šumama i pratećih pod-zakonskih akata i Federalna uprava za šumarstvo (FUŠ) koja se bavi razvojem

i podrškom i zaduţena je za sveukupni monitorin FUŠ priprema godišnji plan pruţanja finansijske

podrške šumarstvu na osnovu pretpostavke da će dio naknade za OKFŠ koji ide FUŠ-u biti raspoloţiv

unutar sveukupne budţetske alokacije za MPVŠ koju dobije od Ministarstva finansija (MF). Potencijalne

projekte evaluira komisija Uprave za šumarstvo, a korisnik sklapa ugovor s MPVŠ za izvršenje projektnih

aktivnosti pri ĉemu monitoring implementacije vrši odnosna kantonalna Uprava za šumarstvo.

7.14. Federalna šumarska inspekcija (FŠI) ĉini dio sveukupne Federalne uprave za inspekcijske

poslove. Njena osnovna uloga je praćenje provoĊenja svih aktivnosti vezanih za Zakon o šumama u FBiH

ukljuĉujući i uplatu OKFŠ naknade. FŠI nema formalne veze s kantonalnim Upravama za inspekcijske

poslove, ali oni ipak saraĊuju neformalno.

7.15. Na kantonalnom nivou, za šumarstvo je nadleţno odnosno Ministarstvo unutar kojeg se

nalazi Kantonalna uprava za šumarstvo (KUŠ). Njena je osnovna funkcija kontrola aktivnosti

Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama i pruţanje savjeta i podrške vlasnicima privatnih šuma.

Obiĉno KUŠ ima direkciju i brojne regionalne ispostave koje pokrivaju jednu ili više opština u zavisnosti

od površine podruĉja i šumskog pokrivaĉa. KUŠ ima glavnu ulogu na polju ĉuvanja i zaštite šumskih

127

resursa i to obavljaju ĉuvari šuma koji su njegovi uposlenici. Kantonalna šumarska inspekcija (KŠI)

ĉini dio Kantonalne uprave za inspekcijske poslove. Njena je uloga u osnovi ista kao i FŠI.

7.16. Osoblja u pojedinim administrativnim jedinicama, a naroĉito u Odjeljenju za šumarstvo, je

trenutno vrlo malo, a popunjenost u odnosu na sistematizaciju je oko 60 procenata. To ima

implikacije na implementaciju Šumarskog programa.

7.17. Uspostavljeno je osam Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama, izuzeci su Posavski

i Hercegovaĉko-neretvanski kanton, koji imaju brojna šumarska preduzeća koja bi bila ekvivalent

regionalnim jedinicama za upravljanje. Sedam od tih preduzeća je uspostavljeno kao javna preduzeća u

100 procentnom vlasništvu kantona. Izuzetak je Tuzlanski kanton, gdje je Kantonalno preduzeće za

upravljanje šumama, JP Šume TK uspostavljeno kao dioniĉarsko društvo. Administrativna osnova za

uspostavljanje tih šumarskih preduzeća predstavlja znaĉajan nedostatak, u smislu šumarskih resursa zbog

mjere i strukture (kvaliteta) resursa. Organizaciona struktura KPUŠ slijedi formalne (teritorijalne jedinice

za upravljanje) i tradicionalne (funkcionalne jedinice za upravljanje s direkcijom) linije.

(d) Institucionalni aranţmani u Republici Srpskoj

7.18. Sektor šumarstva unutar Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede je nadleţan

za šume i šumarstvo. Njemu pomaţe Šumarsko vijeće koje predstavlja forum za razmatranje, na

visokom nivou, pitanja vezanih za šume i šumarstvo, kao i njihov razvoj, a ĉine ga predstavnici

Ministarstva, drugih vladinih tijela, institucija i organizacija kojih se tiĉe šumarstvo.

7.19. Šumarska agencija uspostavljena po Zakonu o šumama iz 2008. ima širok opseg

nadleţnosti. One ukljuĉuju tehniĉke aspekte šumarstva, katastar, voĊenje evidencije, nadzor nad

zdravstvenim stanjem šuma, raspodjelu namjenskih sredstava, promociju šumarstva, pruţanje podrške

vlasnicima privatnih šuma. Ona ima ulogu u kontroli i nadzoru nad radom javnih šumarskih preduzeća.

Iako ima širok opseg aktivnosti, u praksi, ona u osnovi djeluje kao posrednik izmeĊu Ministarstva i JPŠ

Šume RS. Kao organizacija, ona je još uvijek u razvoju i nije u potpunosti popunjena osobljem.

7.20. Šumarska i lovna inspekcija (ŠLI) je sada u okviru generalne Inspekcijske sluţbe. Ona

provodi mjere kontrole i javnih i privatnih šuma na osnovu desetogodišnjih šumsko-gospodarskih osnova

i godišnjih planova rada.

7.21. JPŠ Šume RS upravlja javnim šumama. Ima tradicionalnu organizacionu strukturu s

Direkcijom i dvadeset tri Šumska gazdinstva, Istraţivaĉko-razvojnim i projektnim centrom, koji je

zaduţen za planiranje upravljanja šumama, Centrom za sjemensko-rasadniĉku proizvodnju i Centrom za

gazdovanje kršom.

7.22. Šumska gazdinstva su podreĊena Direkciji i njima se upravlja na teritorijalnoj osnovi,

sastoje se brojnih Šumskih uprava, koje se sastoje od većeg broja radnih jedinica. Funkcionalne

jedinice koje pruţaju usluge npr. finansije i raĉunovodstvo, takoĊe postoje i na nivou Direkcije. Svako

Šumsko gazdinstvo ima pod-raĉun, ali svi finansijski tokovi idu preko Direkcije.

128

Slika 7: Pregled institucionalnih aranţmana u BiH

Izvor: Dennison S. 2006

III. FINANSIJSKI ARANŢMANI I UČINAK

(a) Troškovi i operativna efikasnost

(i) Analiza jediničnih troškova

7.23. Troškovi i efikasnost znaĉajno variraju meĊu pojedinim Kantonalnim šumarskim

preduzećima, te izmeĊu FBiH i RS. U svrhu poreĊenja jediniĉnih troškova podaci su prikupljeni putem

upitnika, a rezultati su dati u donjoj Tabeli 7.3. Prvi oĉit komentar je vezan za raspon jediniĉnih troškova,

koji znaĉajno variraju meĊusobno, a i prosjeci su znaĉajno veći od onih u Irskoj. Neki od tih većih

troškova bi se djelimiĉno mogli pripisati relativno maloj otvorenosti šume i generalno lošem stanju putne

mreţe. Dodatno ograniĉenje su veliki troškovi osoblja, koji su detaljnije razmatrani ispod.

Ured u Ministarstvu vanjske trgovine i ekonomskih odnosa Država

Entitet

Entitetska ministarstva

Kanton

Kantonalna ministarstva

Šumska gazdinstva

Radne jedinice

Vlasnici privatnih šuma

Republika Srpska (RS) Federacija Bosne i Hercegovine FBiH )

Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva Sektor za šumarstvo

Ostala RS ministarstva

Ministarstvo poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva

Sektor za šumarstvo

Ostala FBiH ministarstva

Federalna šumarska

inspekcija

Inspekcija Inspekcija

Šumarska i lovna

inspekcija

Šumarska agencija

JPS Š ume RS

K1 K2 K10

KUŠ 1 KUŠ 2 KUŠ 10

KPUŠ1 KPUŠ2 KPUŠ8

Šumarska inspekcija

RMU 1 FMU 1

Projektni centar

Gazdov. kršom

Rasad.proizv. FMU 23 RMU n

Čuvari šuma

250,000 vlasnika 250,000 vlasnika

Šumarsko vijeće

129

Tabela 7.3: Analiza jediničnih troškova

Izgradnja

novih

puteva

Rekonstr.

puteva

Prorje-

Ċivanje

Sjeĉa Priprema

tla

Pošum-

ljavanje

Transport

Preduzeće (KM/m) (KM/m) (KM/m3) (KM/m

3) (KM/ha) (KM/1000) (KM/m

3)

JPŠ Šume

RS

61 39 - 28 390 - -

Sarajevo 110 25 40 - 70 30 – 45 2,500 2,250 -

Tuzla 34 7 39 32 300 530 -

USK 106 14 - 28 964 260 18.5

Irska64

70 27 32 19 820 290 14.7 Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke

7.24. Postoji povezanost izmeĊu otvorenosti šume i troškova sjeĉe: što je šuma više otvorena, niţi

su prosjeĉni troškovi sjeĉe. Razumna prosjeĉna otvorenost šuma za cjelokupno podruĉje BiH bi

vjerovatno bila u rasponu 12-15 m/ha u zavisnosti od lokalnih uslova. Trenutna otvorenost varira meĊu

Kantonalnim preduzećima za upravljanje šumama i pojedinim Šumskim gazdinstvima unutar JPS Šume

RS i kreće se od 7 do 14 m/ha (Sokolović i Bajrić, 2011 i ispitanici). Otvorenost manja od optimalne, uz

loše stanje puteva na dijelovima putne mreţe, rezultira smanjenjem sveukupne operativne efikasnosti za

sjeĉu i transport i smanjuje isplativost drveta u sektoru.

(ii) Troškovi osoblja

7.25. Upitnik je dizajniran da se doĊe do informacija kako se koriste kadrovski resursi za glavne

šumarske djelatnosti. Veliki dio zaposlenih su ili inţenjeri šumarstva ili šumarski tehniĉari. Nivo

zaposlenosti i radnika i struĉnjaka je visok, uzimajući u obzir koliĉinu resursa i obim aktivnosti. Postoje

politiĉki pritisci da se zadrţi i zapošljava velik broj radnika u ruralnim podruĉjima gdje se odvijaju

šumarske aktivnosti. Iako je u okviru FDCP projekta pruţena podrška za opseţnu obuku, ukljuĉujući i

radionice o razliĉitim aspektima institucionalnog i finansijskog upravljanja, kao i kratke kurseve za rad na

raĉunaru i sticanje vještina odnosa s javnošću; ne postoji strukturirani program razvoja kadrovskih

resursa, a pristup obuci je ad hoc i uglavnom se usmjerava na struĉne aspekte šumarstva. Nadalje, provodi

se politika zapošljavanja ljudi koji su bili ranjeni tokom rata. Tabela 7.4 pokazuje da, dok je drvna

industrija generalno smanjivala radnu snagu (izmeĊu 2007. i 2009. 2.215 radnika manje), kao odgovor na

finansijsku krizu, zaposlenost u sektoru eksploatacije šume je ostala stabilna ili se nešto povećala u RS.

To je dalje prikazano u Tabeli 7.5 koja navodi da se ukupan broj zaposlenih u svim kategorijama u JPŠ

Šume RS povećao za 15 procenata u periodu 2007. – 2010.

Tabela 7.4: Zaposlenost u sektoru šumarstva

Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke

64 Phillips, H (2008) Standardni troškovi - Izvještaj naruĉio Coillte, Newtownmountkennedy, Ireland

Sektor FBiH RS FBiH RS FBiH RS Sječa šume i srodne usluge 5.586 5.154 5.525 5.276 5.232 5.475 Prerada drveta 8.813 6.432 8.666 7.194 7.052 6.461 Proizvodnja namještaja 5.609 2.035 5.624 1.987 4.927 2.234 Ukupno 20.008 13.621 19.815 14.457 17.211 14.170

2007 2008 2009

130

Tabela 7.5: Zaposlenost u JPŠ Šume RS

Godina In

šumarstva

Šumarski

tehniĉar

Ostali +

sluţbenici

KV

radnici

Ukupno

2007. 372 1.116 1.142 1.056 3.678

2008. 401 1.199 1.134 1.228 3.983

2009. 416 1.229 1.155 1.324 4.136

2010. 423 1.254 1.178 1.377 4.232 Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke

7.26. Osoblje slabo poznaje šumarske prakse izvan BiH, upravljanje drţavnim šumarskim

kompanijama, koje u osnovi posluju po trţišnim principima, ili širu oblast upravljanja prirodnim

resursima. Neposredna posljedica toga je da je javni šumarski sektor „okrenut sebi― i nastavlja poslovati

na tradicionalan naĉin, iako to moţda više nije relevantno s promjenom poslovnog ambijenta. Kada se

uĉinak BiH poredi s brojnim drţavnim šumarskim kompanijama u EU (proizvedeni m3

po zaposlenom i

troškovi upravljanja šumama po m3); BiH, s prosjekom od manje od 1.200 m

3 po zaposlenom u odnosu

na prosjek od oko 5.000, stoji loše u poreĊenju s drugim zemljama. Ipak niski troškovi radne snage

omogućavaju BiH iskazivanje uĉinka blizu prosjeka od €9/m3

kad je rijeĉ o troškovima upravljanja,

meĊutim postoje velike razlike izmeĊu pojedinih Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama.

Slika 7.3: Proizvodnja drveta po zaposlenom

Izvor: Procjene konsultanta Svjetske banke na osnovu Phillips, H. i Popa, B. (2011)65 i Savcor Indufor (2007)66

(iii) Poreski prihodi

7.27. Od 2009. svako Kantonalno preduzeće za upravljanje šumama mora plaćati 7 procenata

svog prihoda od drveta i sporedni šumskih proizvoda za porez, od ĉega 1 procenat ide u budţet

FBiH, 5 procenata opštini iz koje drvo potiĉe i 1 procenat za kantonalni budţet. Ove uplate od po 1

procenat bi se trebale koristiti za unaprjeĊenje opšte-korisnih funkcija šuma. Prije 2009. Kantonalna

preduzeća za upravljanje su bila obavezna plaćati 15 procenata prihoda od drveta na poseban raĉun

unutar firme, za prostu biološku reprodukciju. U RS, JPŠ Šume RS su obavezne plaćati 10 procenata svog

prihoda od drveta, na panju, na poseban raĉun MPŠV za prostu biološku reprodukciju. Prije 2008., taj je

raĉun bio interni u preduzeću. Preduzeće je takoĊe obavezno plaćati 10 procenata od svojih prihoda od

drveta, na osnovu cijene u stovarištu, opštini iz koje drvo potiĉe. Ovi se troškovi nazivaju porezima, ali su

65

Phillips H i Popa B (2011), Funkcionalni pregled sektora šumarstva. Izvještaj uraĊen za Svjetsku banku 66

Savcor Indufor (2007), Razvoj nacionalne šumarske administracije – Romsilva, Izvještaj uraĊen u okviru

Programa razvoja šumarstva Svjetske banke

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0

Average

Slovakia

Romania

N-Ireland

Netherlands

Ireland

France

Estonia

England

Czech Rep

Bavaria

Austria

FBiH (Poor)

FBiH (Good)

RS

€/m3

- 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000

Average

Slovakia

Romania

N-Ireland

Ireland

France

Finland

Estonia

Czech Rep

Bavaria

Austria

FBiH

RS

BiH

m3/Employee

131

nametnuti više kao koncesijska naknada zasnovana na ukupnom prihodu, a ne na profitu. Iako je

generalno namjena tih naknada da pruţaju podršku za ruralni razvoj u siromašnijim podruĉjima; ipak

većina njih završava kao dio generalnih prihoda, koji se koriste za plaćanje osoblja i ostalih tekućih

troškova.

(b) Sjeĉa i ostali prihodi

(i) Finansiranje opšte-korisnih funkcija šume – OKFŠ

7.28. U FBiH sva pravna lica (tj. preduzeća67

) imaju obavezu plaćanja zelenog poreza, popularno

poznatog kao OKFŠ, kao naknada za korištenje opšte-korisnih funkcija šume.68

Ovaj porez se plaća

u iznosu od 0,07 procenata ukupnog prihoda. OKFŠ se plaća Federalnom ministarstvu finansija, od ĉega

80 procenata treba biti prebaĉeno odnosnom kantonu u kojem pravno lice ostvaruje svoj prihod. I u RS se

primjenjuje sliĉan princip, ali stopa je 0,1 procenat od prihoda i uplaćuje se na poseban raĉun MPŠV. U

FBiH, Finansijska policija i Federalna i/ili Kantonalna inspekcija vrše kontrolu obraĉuna i uplate OKFŠ,

dok je u RS to u nadleţnosti Finansijske policije.69

7.29. Na nivou FBiH, Federalna uprava za šumarstvo priprema nacrt godišnjeg plana za

narednu godinu koji se sastoji od niza „projekata“ koji trebaju biti finansirani iz OKFŠ. Taj nacrt

plana se zasniva uglavnom na prijedlozima Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama, ali takoĊe

ukljuĉuje i druge projekte, npr. istraţivanje. Plan se potom dostavlja FMPVŠ na odobrenje. Na

kantonalnom nivou se provodi u širem smislu ista procedura, osim što u tom sluĉaju Kantonalna uprava

za šumarstvo priprema godišnji plan korištenja OKFŠ. Tabela 6 rezimira iznose OKFŠ prikupljene na

federalnom i kantonalnom nivou, kao i rashode na federalnom nivou. U FBiH, 10 miliona KM rashoda od

OKFŠ na federalnom nivou predstavlja 52 procenta vrijednosti prikupljene u periodu 2004. – 2010. U

2009. i 2010. nije bilo rashoda jer u budţet resornog ministarstva nisu ukljuĉeni projekti koji bi se trebali

finansirati iz OKFŠ. Mala vrijednost OKFŠ prikupljena u 2010. dijelom odraţava neizvjesnost u vezi s

plaćanjem OKFŠ obzirom da je Zakon o šumama proglašen neustavnim.

Tabela 7.6: Naplata OKFŠ i rashodi na federalnom nivou FBiH (‘000KM)

God. Naplata

Federalni budţet

Rashodi

Federalni nivo

Naplata

Kantonalni budţeti 2004. 2.160,9 1.070,2 6.792,9

2005. 2.742,1 1.215,6 9.887,1

2006. 2.981,0 1.732,2 11.221,4

2007. 2.961,1 2.980,0 12.303,2

2008. 4.073,0 3.055,4 14.700,8

2009. 3.471,3 0,0 12.176,5

2010. 985,0 0,0 -


7.30. Veliki dio budţeta Kantonalne uprave za šumarstvo se odnosi na tekuće troškove, od ĉega

većinu ĉine plate ĉuvara šuma. Tabela 7.7 pokazuje strukturu troškova Kantonalne uprave za šumarstvo

od 2007. do 2010. Kako je vrijeme prolazilo, manje sredstava se izdvajalo za većinu ostalih rashoda, a

više za ĉuvare šuma. Stoga, postojeći aranţmani vezani za OKFŠ ne osiguravaju da se (a) novac troši u

svrhe za koje je namijenjen, (b) unutar FBiH, da se vrši podjela dijela koji dobije MPVŠ za te namjene ili

67 Neka preduzeća su izuzeta. To ukljuĉuje korisnike drţavnih šuma, javne institucije, humanitarna udruţenja i organizacije,

fondacije i njihove firme kćerke. 68 U širem smislu sliĉan poreski princip se primjenjuje i u susjednim zemljama, Hrvatskoj i Srbiji. 69 Ovaj aranţman u kojem je Šumarska inspekcija ukljuĉena u nadzor nad porezima je jedinstven za FBiH i rezultira time da su

dvije institucije Federacije nadleţne za istu funkciju osiguravanja naplate poreza.

132

da svaki kanton dobije svoj puni iznos; i konaĉno da je (c) jasna i transparentna isplata za prioritetne

projekte.

Tabela 7.7: Primjer troškova Kantonalne uprave za šumarstvo (KM)


(ii) Prihodi od drveta

7.31. Postoje tri tipa prodaje drveta uobiĉajna u FBiH i RS: (a) godišnji ugovori (sukcesivna

isporuka), (b) aukcija i (c) maloprodaja (za potrebe lokalnog stanovništva). Po sistemu sukcesivne

isporuke, drvo se prodaje po standardnom cjenovniku. Firma koja kupuje drvo mora ispuniti brojne

kriterije podobnosti. Kada je potraţnja veća od ponude, primjenjuje se drugi krug kriterija za raspodjelu

koliĉina meĊu podobnim kupcima. Oni ukljuĉuju (a) broj zaposlenih, (b) istoriju prethodnih ugovora, (c)

finansijske podatke (stanje) i (d) nivo finalizacije (kapacitet za ostvarivanje dodatne vrijednosti). Interna

komisija Kantonalnog preduzeća za upravljanje šumama odluĉuje o raspodjeli. Po odluci iz 2008. o

prodaji drvnih sortimenata iz drţavnih šuma u BiH, sve firme trebaju preći sa sistema cjenovnika na više

trţišno orijentiran pristup. U praksi se to nije ostvarilo, jer se ta odluka tumaĉi tek kao smjernica, a i zbog

niţih cijena ostvarenih na aukcijama zbog ekonomske krize. Prodaja drveta lokalnom stanovništvu

(uglavnom ogrjev) se vrši putem cjenovnika. U RS se primjenjuje dodatni sistem 'submisije' za sortimente

najveće vrijednosti. Potencijalni kupac dostavlja ponudu cijene koju je spreman platiti. Potom se najviša

ponuĊena cijena utvrĊuje kao osnova za potencijalne kupce, da se vidi da li je moguće dalje povećanje.

Zbog smanjene potraţnje, ovaj se sistem nije koristio zadnje dvije godine.

7.32. Sva Kantonalna preduzeća za upravljanje šumama i JPŠ Šume RS aţuriraju svoje

cjenovnike na osnovu trţišne potraţnje, ali nije jasno kako to taĉno ĉine. Ova metodologija ima

nedostatak obzirom da koristi ne-trţišni niz vrijednosti kao polaznu osnovu uz usklaĊivanje za sortimente

koji se prodaju na aukciji. Ni u jednom entitetu nije moguće sklopiti ugovore na duţe od jedne godine.

Iako to nije neposredan problem, moglo bi predstavljati barijeru za potencijalne nove kupce, kao što su

proizvoĊaĉi peleta od drveta, kojima je sigurno snabdijevanje sirovinom preduslov za investiciju.

(iii) Izgubljeni prihodi – neovlaštena sječa

7.33. Iako je moguće dobiti neke generalne naznake o neovlaštenoj sjeĉi, uvijek je mnogo teţe

doći do procjena onoga što se ponekad naziva „legalno-nelegalni“ promet drveta. Pruţan i Konjalić

(2011) daju najnovije procjene neovlaštene sjeĉe, iako samo za Srednje-bosanski kanton. Njihova analiza

ukazuje da, dok je nivo neovlaštene sjeĉe na godišnjoj osnovi opadao u periodu 2003.-2007., u 2008. je

došlo do povećanja, a potom je nivo ostao manje-više stabilan do 2010. Tokom analiziranog perioda

2003. – 2010., neovlaštena sjeĉa je iznosila 5,73 procenta ukupne sjeĉe, ĉiji je obim 27.717 m3

godišnje.

Autori navode da su socio-ekonomske potrebe glavni motiv neovlaštene sjeĉe, pri ĉemu su poĉinioci

obiĉno iz lokalne zajednice i sijeku za ogrjev.

Opis 2010. 2009. 2008. 2007. Kantonalna uprava za šumarstvo 133.802 142.310 146.100 129.850 Rashodi na čuvare šuma 2.528.007 952.638 845.349 722.288 Šumsko-gospodarske osnove 29.216 233.727 384.159 138.000 Nadzor nad ŠGO 16.167 16.494 15.841 - Projekti pošumljavanja, sadnog materijala i zaštite šuma 10.000 25.892 234.107 136.197 Unaprjeđenje biodiverziteta 68.000 45.439 110.057 153.237 Razvoj nerazvijenih dijelova opština 141.908 307.529 297.954 255.192 Izgradnja i održavanje šumskih puteva - 75.551 - 253.123 Ukupno 2.927.100 1.799.580 2.033.566 1.787.886

133

(c) Finansijski uĉinak

7.34. Rezime rezultata Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama za 2008. i 2009. u FBiH

pokazuje (a) znaĉajan pad prihoda u 2009., (b) gotovo potpunu zavisnost od prihoda od drveta, (c)

nizak nivo profitabilnosti, uz sveukupan gubitak u 2009. i (d) znaĉajno povećanje dugovanja i

gotovo udvostruĉavanje potraţivanja. Ishodi su takvi uprkos smanjenju prosjeĉne cijene drveta od

samo 2,5 procenta, u odnosu na 10-20 procenata u mnogim evropskim zemljama, kao posljedica primjene

cjenovnika, a ne trţišta za odreĊivanje cijene drveta. Tokom 2009. samo ĉetiri Kantonalna preduzeća za

upravljanje šumama su iskazala profit (Tabela 7.8). Profit iskazan kao procenat prometa je bio mali,

krećući se od 0,3 procenta u Unsko-sanskom do 4 procenta u Kantonu 10.

Tabela 7.8: Finansijski uĉinak Kantonalnih preduzeća u 2009. - FMPVŠ (2010.)


7.35. Uĉinak JPŠ Šume RS varira tokom vremena i na njega utiĉu ne-komercijalni pritisci. U

Tabeli 7.9 su dati podaci za period 2007. – 2010. i ukljuĉuju planirani rezultat za tekuću godinu.

Kompanija je imala stabilan uĉinak tokom 2007. i 2008. Ekonomski pad i ekonomska kriza su se odrazili

na rezultat u 2009. gdje je došlo do znaĉajnog smanjenja prihoda uz pridruţeni udar na troškove.

Kompanija je ipak iskazala mali profit prije poreza od 1,4 miliona KM, što iznosi 0.9 procenata prihoda.

Zabrinjavajuće je gotovo udvostruĉavanje dugovanja od 28,82 miliona KM u 2008. na 52,83 miliona KM

u 2009. Zvaniĉni rokovi plaćanja su 90 dana za velike kupce, npr. Natron Hayat, te 30-60 dana za mala i

srednja preduzeća. U 2010. je vrijednost dugovanja porasla za jednu trećinu na 70,77 miliona KM. JPŠ

Šume RS nisu u mogućnosti prisiliti svoje kupce da plaćaju u rokovima, pa im je u ovoj situaciji bitno da

kreditiraju svoje kupce u oĉekivanju da će se, nakon oporavka ekonomije, vratiti normalniji nivoi

plaćanja. Preduzeće je, kao dominantan snabdijevaĉ oblovinom, takoĊe pod politiĉkim pritiskom da odrţi

snabdijevanje svojih kupaca.

Kanton Ukupan prihod Prihod od drveta

Operativni rashodi

Proizvodni troškovi Profit Gubitak Prosječan No.

zaposlenih Prosječna plata

Potraživanja 31.12.2009

Dugovanja 31.12.2009

Unsko-sanski 22,882 21,490 22,805 18,232 78 0 578 749 1,302 4,503 Posavski 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Tuzlanski 12,317 11,964 12,571 10,527 0 254 525 643 4,356 1,378 Zeni?ko-dobojski 27,876 21,706 31,636 11,555 0 3,759 957 815 7,298 18,626 Bosansko-podrinjski 1,383 1,013 1,359 1,085 24 0 40 728 262 63 Srednje-bosanski 26,919 25,109 28,604 28,604 0 1,685 850 625 7,640 8,855 Herceg.-neretvanski 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Zapadnohercegovaĉki 530 385 403 120 8 0 12 667 237 80 Sarajevski 12,902 10,209 13,106 10,385 0 203 485 759 797 4,202 Kanton 10 30,221 29,805 29,007 22,512 1,213 0 523 1,005 20,749 5,242 Ukupno 135,031 121,680 139,490 103,020 1,323 5,902 3,970 759 42,642 42,949

134

Tabela 7.9: Bilans stanja - JPS Šume RS ('000KM)


7.36. Generalno, sva Kantonalna

preduzeća za upravljanje šumama i JPŠ

Šume RS se u velikoj mjeri mogu

smatrati kompanijama za upravljanje

sjeĉom drveta. Nemaju kćerke kompanije

koje se bave drugim djelatnostima npr.

proizvodnjom panel ploĉa, vjetro-energije,

itd. Njihov posao je u osnovi

implementacija šumsko-gospodarskih

osnova. Obzirom na to, moguće je porediti

njihovu profitabilnost s drugim drţavnim

šumarskim preduzećima. Podaci korišteni

za poreĊenje pokazuju rezultate za 2007.

jer su to najnoviji raspoloţivi podaci za

druge izvore i izvještaj od Savcor Indufor

(2007.) uz novije analize za Rumuniju

(Phillips i Popa, 2011.) Profitabilnost

Kantonalnih preduzeća za upravljanje šumama i JPŠ Šume RS, zasnovana ĉisto na upravljanju sjeĉom

drveta, je manja od prosjeka odabranog niza kompanija. MeĊutim, bolja Kantonalna preduzeća za

upravljanje šumama prelaze Rumuniju, Ĉešku i Bavariju. Pri tumaĉenju rezultata je potreban oprez,

obzirom da 2007. cijena drveta u BiH nije bila trţišna, za razliku od zemalja s kojima se poredi. Ono što

poreĊenje pokazuje je da postoji potencijal za povećanje profitabilnosti i pribliţavanje prosjeku.

IV. PREPORUKE

7.37. Šumarski sektor bi mogao dati znaĉajniji doprinos ekonomiji ako bi se njime upravljalo

efikasnije. Prisustvo vlade u sektoru je znaĉajno i potrebne se brojne promjene naĉina poslovanja sektora

Slika7.4 Profitabilnost drţavnih šumarskih preduzeća

Source:

2011 Plan Plan Ostvarenje Plan Ostvarenje Plan Ostvarenje Plan Ostvarenje

1 Operativni prihod 158,613 159,612

136,149 164,822

126,131 160,818

153,241 139,640

133,872

Drvo 154,649 159,439

135,945 162,819

125,214 157,551

152,212 139,610

133,314

Sporedni proizvodi 117 173

3 100

3 26

30

Ostalo 3,847 201

1,903 914

3,241 1,029

558

2 Finansijski prihodi (npr. kamata) 3 Ostali prihodi 23,758

28,291 39,626

34,545 31,002

28,938 28,546

23,043 25,244

4 Ukupno prihodi(1+2+3) 182,371

187,903 175,775

199,367 157,133

189,756 181,787

162,683 159,116

5 Operativni troškovi 70,612 74,488

61,735 74,853

60,650 60,242

63,349 45,408

52,983

Plate 68,935 72,376

60,010 71,811

58,573 57,012

59,552 45,408

49,183

Nadnice (fizički radnici) 1,677 2,112

1,725 3,042

2,077 3,230

3,797 3,800

6 Finansijski rashodi 449

458 486

202 395

438 515

430 609

7 Ostali troškovi 109,756

111,095 112,488

121,572 94,681

122,106 112,425

108,165 100,252

8 Ukupni rashodi (5+6+7) 180,817

186,041 174,709

196,627 155,726

182,786 176,289

154,003 153,844

9 Bruto profit (4-8) 1,554 1,862

1,066 2,740

1,407 6,970

5,498 8,680

5,272

10 Porez 155 186

259 274

226 697

377 868

797

Neto profit (9-10) 1,399 1,676

807 2,466

1,181 6,273

5,121 7,812

4,475

Bruto profit kao % prihoda 0.85% 0.99% 0.61% 1.37% 0.90% 3.67% 3.02% 5.34% 3.31%

2010 2009 2008 2007 11 Potraživanja na dan 31. decembar 44,027

34,774 31,913

34,844

12 Dugovanja na dan 31. decembar 70,773 52,830

28,823 24,226

2007 2010 2009 2008

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Average

Slovakia

Romania

Norway

Ireland

France

Finland

Estonia

Czech Rep

Bavaria

Austria

CFMC (Good)

CFMC (Poor)

RS

Profit as % Turnover (Timber Management)

135

da bi se deblokirao njegov potencijal. Obim sjeĉe bi se mogao povećati, a institucionalni aranţmani

trebaju biti znaĉajno pojednostavljeni. Potrebne su dalje promjene politike da bi se institucijama dao

adekvatan operativni okvir. U ovom stadiju ne ĉini se prikladnim širiti ulogu privatnog sektora, iako je i

to moguće u nešto daljoj budućnosti. Date su sljedeće preporuke za sektor šumarstva:

Poboljšati cestovni pristup i uslove da se pomogne povećanje proizvodnje, unaprijedi

efikasnost sjeĉe i poveća doprinos šumarstva BDP-u.

Identificirati i smanjiti neproduktivnu radnu snagu u institucijama šumarskog sektora u

cilju povećanja produktivnosti i profitabilnosti.

Znaĉajno ulagati u kadrovske resurse putem osiguranja dodatnih vještina u oblastima

poslovnog i organizacionog razvoja, promjene i upravljanja promjenom, procjene

investicija, analize ekonomiĉnosti, procesa izrade budţeta, podizanja svijesti javnosti i

komunikacije.

Provesti institucionalne promjene u FBiH: prenijeti odgovornost za sigurnost i zaštitu šuma na

Kantonalna preduzeća za upravljanje šumama; uspostaviti formalnu odgovornost Kantonalnih

uprava za šumarstvo prema Federalnoj upravi za šumarstvo i da efektivno posluju kao njene

kćerinske organizacije; dati Finansijskoj policiji iskljuĉivu odgovornost za kontrolu naplate

OKFŠ; povećati broj osoblja u Sektoru za šumarstvo u FBiH u skladu s njegovim

odgovornostima. U RS izvršiti pregled osoblja i uloga Odjeljenja za šumarstvo i Agencije za

šumarstvo.

Veća Kantonalna preduzeća za upravljanje šumama u FBiH i JPŠ Šume RS trebaju

provesti sveobuhvatan Pregled poslovnih procesa za sve glavne procese u njihovim

organizacijama i u okviru toga kritiĉki analizirati postojeće poslovne procese u cilju

identifikacije mogućnosti za poboljšanje pridrţavanja propisa, unaprjeĊenje kvaliteta i

smanjenje troškova.

Donijeti transparentne i trţišne mehanizme za prodaju drveta na naĉin koji omogućava

nezavisnu verifikaciju i definirati vremenske rokove i indikatore za implemetnaciju.

Utvrditi sveukupan nivo OKFŠ na osnovu temeljite analize ekonomiĉnosti i odraţavajući

stvarnu vrijednost funkcije javnog dobra koja se pruţa. Sistem raspodjele prikupljene OKFŠ

i njene kasnije isplate treba biti jasan i transparentan uz mogućnost potpune sljedivosti i

odgovornosti. Ĉini se da se OKFŠ sve više tretira kao dio generalnog budţeta i kao posljedica

toga samo jedan njegov dio se koristi za šumarstvo. Sveukupan nivo OKFŠ bi trebao biti

zasnovan na temeljitoj analizi ekonomiĉnosti i odraţavati stvarnu vrijednost funkcije javnog

dobra koje se pruţa.

7.38. U ovom stadiju, privatizacija se ne smatra odrţivom opcijom za BiH. I to zbog (a)

nepostojanja zdravih trţišnih cijena za utvrĊivanje vrijednosti prava na sjeĉu/koncesije na drvo i (b) slabih

institucija i nepostojanja kapaciteta za efektivnu implemetnaciju zakonskog okvira, te rizika da bi

privatizacija mogla voditi ka prekomjernoj eksploataciji što bi rezultiralo degradacijom šuma, erozijom

tla i štetama po okoliš.

136

POGLAVLJE 8: ENERGETIKA

I. PREGLED SEKTORA

8.1. Sektor energetike se oporavio nakon rata i previranja ranih 1990-tih, potaknut snaţnim

povećanjem potraţnje za energijom koja je pratila obnavljanje ekonomskog rasta. U 2009., ukupno

snabdijevanje primarnom energijom (TPES) je iznosilo 5,9 miliona tona naftnog ekvivalenta (Mtoe),

samo oko 80 procenata vrhunca od 7 Mtoe dostignutog 1990. (vidjeti ispod Sliku 8..1). TPES je znaĉajno

opalo u 1990-tima kao posljedica rata i smanjenja ekonomskih aktivnosti, ali takoĊe i kao odraz

strukturalnih promjena u ekonomiji. MeĊutim, u ranim 2000-tima je došlo do preobrata ovog trenda

smanjenja, što je bilo potaknuto snaţnim ekonomskim rastom. IzmeĊu 2000. i 2009., ekspanzija potraţnje

primarne energije (6,2 procenta prosjeĉno godišnje) je bila veća od rasta BDP-a (4,6 procenta godišnje).

U istom periodu, rast primarne energije u OECD zemljama je bio samo 0,7 procenata godišnje.

8.2. Oslanjanje zemlje na domaći ugalj je ostalo gotovo nepromijenjeno od 1990. (60 do 65

procenata TEPES) uz ukupan udio svih fosilnih goriva zajedno od preko 94 procenta u 2009. U

strukturi energije dominira ugalj, koji daje oko 64 procenta TPES. Naftni derivati ĉine oko 19 procenata

TPES, dok hidro-energija i prirodni gas uĉestvuju sa po 6 procenata svaki. Obzirom na oslanjanje zemlje

na domaći ugalj i hidro-energiju, zavisnost od uvoza energije (37,5 procenata) je znatno manja nego u

OECD zemljama (gdje iznosi 48 procenata, vidjeti Tabelu 8.1 ispod). MeĊutim, treba napomenuti da se

skoro 100 procenata naftnih derivata i prirodnog gasa uvozi, time ukazujući na veliku zavisnost od uvoza

tih fosilnih goriva.

8.3. Kao rezultat toga karbonski intenzitet u BiH je meĊu najvećima na Zapadnom Balkanu

(vidjeti Tabelu 8.1). U 2007. MeĊunarodna agencija za energetiku (IEA) je procijenila ukupnu emisiju

CO2 na 16,3 Mt, sa sljedećom strukturom: energetski sektor (52 procenta), graĊevinarstvo i poljoprivreda

(16 procenata), transport (14 procenata), industrija (13 procenata) i stanovništvo (5 procenata). Od 1995.

emisija se utrostruĉila i povećala za 21 procenat izmeĊu 2000. i 2004., kako je potrošnja energije rasla.

Istovremeno, nije došlo do prelaska na goriva s manje ugljika; ugalj ĉini 75 procenata emisije, nakon ĉega

slijede naftni derivati (21 procenat) i prirodni gas (4 procenta).

Slika 8.1: Snabdijevanje primarnom energijom

Izvor: IEA. Svjetski energetski bilans, 2011.

0

1

2

3

4

5

6

7

8

Ktoe

Ugaljl Nafta Gas Hidro Ostala obnovljiva

137

8.4. Nasuprot tome, struktura krajnje potrošnje se promijenila u prošloj deceniji; došlo je do

velikog pada industrijske proizvodnje, uz znaĉajno povećanje potrošnje u sektorima transporta i

graĊevina. Ukupna krajnja

potrošnja energije (TFC) u

zemlji je dostigla 2.736 Ktoe

u 2009. (vidjeti Sliku 8.2). Uz

ekonomski rast, javila se i

veća potraţnja za liĉnom

mobilnošću i poboljšanjem

stila ţivota. Tokom 1990-tih

industrijski sektor je trošio

gotovo dvostruko više od

transporta i graĊevina

zajedno, uz udio od 45

procenta u TFC. MeĊutim u

2009., na sektor transporta

(31 procenat) je otpadao

najveći udio TFC, nakon ĉega

slijede graĊevine (20

procenta), industrijska

proizvodnja (21 procenat) i

usluge i javne zgrade (4 procenta). Zbog oslanjanja na naftu i elektriĉnu energiju za prevoz i zgrade,

njihov udio u krajnjoj potrošnji energije u BiH je tokom vremena porastao na 42, odnosno 23 procenta.

Ugalj i gas, svaki pojedinaĉno ĉine oko ili preko 10 procenata, a ostatak dolazi iz ogrjevnog drveta i

ostalih izvora.

8.5. Energetski intenzitet (EI) se popravio od 2000. (za oko 10 procenata) ali je i dalje velik zbog

neefikasnog korištenja energije. U 2008. EI je procijenjen na 0,71 toe na hiljadu USD BDP-a (u 2000

USD), oko 4 puta iznad prosjeka za OECD zemlje i oko 30 procenata iznad prosjeka za Zapadni Balkan.

To odraţava velike gubitke na prenosu energije, koji se procjenjuju na oko 50 procenata TPES.

Neefikasna konverzija primarne energije (posebno u proizvodnji energije) je velikim dijelom posljedica

zastarjele opreme i tehnologija (vidjeti ispod) i ograniĉenog udjela kombinacije toplotne energije i struje

(CHP) u strukturi energije.

8.6. Krajnje korištenje energije je takoĊe neefikasno, time ukazujući na veliki potencijal za

smanjenje tereta troškova energije i u javnom i u privatnom sektoru. Sektor graĊevina (privatnih,

javnih i stambenih) ĉini jednu trećinu TFC. Zgrade su generalno loše izolirane, što dovodi do gubitka

preko 30 procenata energije. Pored toga, obzirom da ne postoji sveobuhvatna pokrivenost gasnom

distributivnom mreţom, većina domaćinstava zadovoljava svoje potrebe za grijanjem neefikasnim

korištenjem elektriĉne energije. Kao posljedica, oko 65 procenata ukupne potrošnje elektriĉne energije u

2009. je otišlo u sektor stambenih i javnih graĊevina. Za razliku od toga, godišnja potrošnja elektriĉne

energije po stanovniku je bila 2467 kWh, oko 2,5 puta manje u poreĊenju s prosjeĉnim nivoom od oko

6287 kWh u OECD zemljama u 2009. (vidjeti Tabelu 8.1).

Slika 8.2: Ukupna krajnja potrošnja energije

Izvor: IEA. Svjetski energetski bilans, 2011.g .

0

1

2

3

4

5

6

Ktoe

Industrija Transport Stambeni Komercijalni i javni Nije navedeno (ostalo) Ne energetsko korištenje

138

Tabela 8.1: Izabrani energetski indikatori za Zapadni Balkan

BiH Zapadni Balkan OECD zemlje

Ukupno snabdijevanje primarnom energijom

(Mtoe)

5.99 30.3 1821.5

Potrošnja energije (toe) po stanovniku 1.59 1.78 3.35

Potrošnja struje (kWh) po stanovniku 2,467 3747 6,287

Energetski intenzitet BDP-a (toe/hiljade

2000 US$)

0.71 0.56 0.17

Intenzitet ugljika (kg CO2/2000 US$) 2.32 1.53 0.38

Neto uvoz kao procenat TPES (zavisnost) 37.5% ** 48%

Izvor: Svi podaci su iz IEA 2008 izabrani energetski indikatori. * Ukljuĉuje: Albaniju, Srbiju, Hrvatsku i BJR

Makedoniju. Podaci za Crnu Goru nisu raspoloţivi; ** Nije raĉunat da bi se izbjeglo duplo raĉunanje zbog

trgovine unutar regije.

8.7. Energetska infrastruktura zemlje (posebno elektro-energetska) je dobro razvijena, ali su

potrebne znaĉajne investicije da bi se završila rehabilitacija i omogućilo uĉestvovanje zemlje na

izvoznim trţištima. U zemlji postoji 11 elektrana koje su u vlasništvu tri elektroprivrede koje posluju u

dva entiteta, a u vlasništvu su vlada: Elektroprivreda Bosne i Hercegovine u Federaciji Bosne i

Hercegovine (EPBiH), (instalirani kapacitet 1.8 GW), Elektroprivreda Republike Srpske (EPRS), (2.6

GW) u RS i Elektroprivreda Hrvatske Zajednice Herceg Bosne (EPHZHB), (0.8 GW) u FBiH koja

snabdijeva podruĉje Hercegovine. EPBiH i EPRS imaju i hidro-elektrane i termo-elektrane na uglja, a

EPHZHB ima samo hidro-kapacitete. Od poĉetka 1990tih proizvodni kapaciteti su se povećali, pri ĉemu

je izvoz dostigao 500 GWh, ili 37 procenata proizvedene energije tokom te godine. MeĊutim, potrebne

su znaĉajne investicije za završetak rehabilitacije elektro-energetske infrastrukture. Ustvari, proizvodnja

se nije oporavila na svoj predratni nivo (14.6 TWh u 1990.), a efikasnost joj je još uvijek niska (oko 30

procenata) zbog nedostatka odrţavanja i rezervnih dijelova i spore zamjene zastarjelih proizvodnih

blokova. Štaviše, predviĊa se nekoliko projekata širenja postojećih kapaciteta i greenfield investicija da bi

se mogao zadovoljiti rast potraţnje i, potencijalno, povećati izvoz. Oĉekuje se da te investicije finansiraju

tri elektroprivrede.

8.8. Elektroprivrede posluju kao tri mala vertikalno integrirana monopola u tri odvojena

podruĉja, geografski nepravilnog oblika, što doprinosi neefikasnosti. Elektro-energetski sektor se

restrukturira da bi se smanjile te neefikasnosti i uskladilo s odredbama EC Direktive 2003/54 (elektriĉna

energija), koja promovira konkurenciju u elektro-energetskom sektoru. Prvi korak je uĉinjen 1999.

formiranjem Zajedniĉkog elektro-energetskog koordinacionog centra (ZEKC). ZEKC je bio u vlasništvu

tri Elektroprivrede, koje su bile zastupljene u njegovom upravnom odboru. Uloga mu je bila koordinacija

razmjene elektriĉne energije izmeĊu Elektroprivreda i stranih zemalja, koordinacija predviĊene

proizvodnje i prekida prenosa, te odrţavanje operativne pouzdanosti prenosnog sistema u cjelini.

8.9. Nedavno je pripajanje rudnika uglja EPBiH, uz potrebe za modernizacijom infrastrukture

rudnika, dovelo do znaĉajnog fiskalnog opterećenja i vjerovatno će nametnuti dodatni fiskalni

pritisak na finansijsku odrţivost sektora. Kombinacija niske produktivnosti (zbog prekomjernog broja

zaposlenih) i nedostatka investicija u napredne tehnologije vodi ka finansijskim poteškoćama sektora

rudnika. Rudnici nastavljaju gomilati dugove, jer njihovi troškovi prevazilaze prihode skoro cijelu

deceniju. Kao posljedica, nisu bili u mogućnosti uplaćivati penzione doprinose i pokrivati troškove za

popravljanje stanja. U svrhu rješavanja tog problema, vlada FBiH je 2000. odluĉila spojiti rudnike s

EPBH. Nakon spajanja, vlada je preuzela obavezu pokrivanja penzionih doprinosa i poreza na prihod, dok

su ostali akumulirani dugovi iz prošlosti prebaĉeni na EPBiH (vidjeti ispod).

139

8.10. Kao rezultat, FBiH se suoĉava s dvostrukim izazovom unaprjeĊenja efikasnosti javne

potrošnje u energetskom sektoru i smanjenja potencijalnih rizika od povećanja javnog finansiranja

u elektro-energetskom sektoru. U svrhu prevazilaţenja ovih izazova, ovo poglavlje daje procjenu

fiskalnog uticaja pripajanja rudnika EBBiH i daje analizu finansijske odrţivosti elektroprivreda vis-à-vis

njihovih investicionih planova. Ovo poglavlje, takoĊe daje procjenu potencijala za povećanje energetske

efikasnosti u sektoru javnih zdgrada, kao kljuĉne mjere za unaprjeĊenje efikasnosti rashoda na energiju.

II. RESTRUKTURIRANJE SEKTORA RUDNIKA UGLJA I INVESTICIJE POTREBNE U ELEKTRO-

ENERGETSKI SEKTOR

8.11. Energetski sektor BiH se karakterizira velikim stepenom drţavnog vlasništva i velikim

zahtjevima za kapitalnim rashodima u energetsku infrastrukturu. U elektro-energetskom sektoru i

sektoru rudnika uglja, investicije potrebne za osiguranje pouzdanog zadovoljavanja potraţnje se

procjenjuju na preko 4 milijarde € do 2020.70

Elektro-energetski sektor je do sada bio finansijski odrţiv i

kreditno sposoban i kao takav, mogao je pokrivati svoje troškove i finansirati kapitalne rashode. Donji

odjeljak ispituje uticaj restrukturiranja sektora rudnika uglja i velikih investicionih planova na poslovnu i

finansijsku odrţivost sektora i u konaĉnici na javne rashode.

A. RESTRUKTUIRANJE SEKTORA RUDNIKA UGLJA U FBiH

8.12. Industrija uglja je kljuĉni sektor u zemlji: ĉini 65 procenata proizvodnje elektriĉne energije

i snabdijevanja elektriĉnom energijom i zapošljava oko 16.000 ljudi. PotvrĊene zalihe uglja (mrkog i

lignita) se procjenjuju na 5,7 milijardi tona. One se nalaze, zajedno s proizvodnim kapacitetima, u FBiH

(4.779 Mt, i 62 procenta proizvodnje) i RS (0,845 Mt zaliha i 38 procenata proizvodnje uglja).

Proizvodnja uglja (oko 9 Mt u 2009.) se odvija u 11 rudnika u FBiH (zapošljavaju 14.000 rudara) i

preostalih 38 procenata iz dva rudnika u RS (zapošljavaju 2.000 rudara). Prije restrukturiranja, rudnici u

FBiH su bili u potpunosti u drţavnom vlasništvu i prodavali većinu svoje proizvodnje obliţnjim

elektranama EPBiH. U RS su rudnici Ugljevik i Gacko integrirani u obliţnje elektrane (EPRS).

Sveukupno, preko 75 procenata uglja proizvedenog u BiH se troše elektroprivrede, ostatak se prodaje

industriji i domaćinstvima.

8.13. Drugi veliki izazov s kojim se suoĉavaju rudnici uglja u FBiH predstavlja znaĉajan

nedostatak investicija u modernu tehnologiju, cijene ispod proizvodnih troškova i veliki troškovi

zbog male produktivnosti. Većina investicija izvršenih u protekloj deceniji u rudnike u FBiH se

odnosilo na popravke i nešto odrţavanja, ali nisu u potpunosti pokrile amortizaciju. Kao posljedica,

proizvodna sredstva rudnika se smanjuju i krajem 2005. vrijednost stalnih sredstava (primarno

ukljuĉujući opremu) je bila otpisana u iznosu od 93 procenta. Kao posljedica, rudnici rade sa zastarjelom

tehnologijom koja im smanjuje produktivnost. Pored toga, prosjeĉna cijena uglja koju plaća

elektroprivreda (1,8 2004 EUR/GJ u 2006.) ne pokriva njihove troškove (2,0 2004 EUR/GJ), koji su

veliki uglavnom zbog prekomjernog broja radnika, bez obzira na napore na smanjenju troškova. Kao

rezultat, produktivnost radne snage je niska u poreĊenju s meĊunarodnim standardima, iako postoje

znaĉajne razlike meĊu pojedinim rudnicima.

8.14. Do 2009., rudnici su biljeţili gubitke i akumulirali ogromne dugove. Rudnici uglja su ostvarili

gubitke od oko 20,2 miliona Eura u 2005. i 13,1 milion Eura u 2006. Direktne drţavne subvencije su

70

Studija energetskog sektora BiH. Energetski institute Hrvoje Poţar, Hrvatska; Soluziona, Španija; Ekonomski

institute, Banjaluka; Rudarski Institut BiH, Tuzla (2008).

140

pokrile te gubitke, pa su kao rezultat indirektno subvencionirale cijenu struje. Pored operativnih troškova,

obaveze proistiĉu i po osnovu doprinosa za penzijsko i zdravstveno osiguranje i druge fondove, što

rezultira velikim nivoom dugova. Kao što se moţe vidjeti u Tabeli 8.3, do kraja 2008. ukupni dugovi

rudnika uglja u FBiH su iznosili preko 265 miliona KM (135 miliona EUR).

8.15. U svrhu rješavanja dugotrajnih ekonomskih poteškoća u sektoru uglja, vlada FBiH je

odluĉila spojiti rudnike uglja s EPBiH koja je u njenom vlasništvu. Vlada FBiH je 14. januara 2009.

donijela odluku71

o prenosu 100 procenata dionica sedam rudnika uglja72

na EPBiH. 30. septembra 2009.,

dobiveno je odobrenje Konkurencijskog vijeća BiH o prebacivanju vlasništva i nakon procjene koju je

obavila nezavisna revizorska kuća, EPBiH je izdala dionice u vrijednosti 81,804.000 KM (jednako

procijenjenoj vrijednosti rudnika) Vladi FBiH, time povećavajući njen udio u kompaniji.

Tabela 8.2: Pregled otpisa od strane Vlade FBiH i obaveza rudnika prebačenih

na EPBiH

Iznos u 000‘ KM

Otpis dugova od strane Vlade FBiH 133,686

Porez na platu 22,191

Obaveze za penzije 111,495

Ukupne obaveze (nakon korekcija i otpisa) 264,297

Dugoroĉne obaveze 88,982

od čega zajmovi 65,293

Kratkoroĉne obaveze 175,315

od čega dobavljači 50,341

doprinosi za zdravstvo i

nazaposlenost i drugi porezi

80,059

Izvor: Procjena vrijednosti FBiH na dan 31.12.2008. PWC, 2009

8.16. Pored institucionalnih

implikacija, restrukturiranje sektora

rudnika uglja ima fiskalne uticaje i na

Vladu FBiH. Nakon spajanja, Vlada

FBiH je preuzela obaveza po osnovi

poreza na prihod i penzionih doprinosa.

Po Zakonu o fiskalnoj konsolidaciji

rudnika uglja73

, fiskalno opterećenje je

iznosilo 133,7 miliona KM (vidjeti

Tabelu 8.2). Ove obaveze će se

finansirati direktno iz budţeta u toku

perioda od sedam godina, kako je navedeno u Tabeli 8.3.

71

Br. 12/09, Sluţbene novine FBiH, Br. 4/09 72

RMU―Kakanj‖d.o.o.,Kakanj; RMU―Breza‖d.o.o.,Breza; RU ―Graĉanica‖ d.o.o., Gornji Vakuf-Uskoplje; RMU

―Abid Lolić‖ d.o.o., Travnik-Bila; Rudnici ―Kreka‖ d.o.o., Tuzla; RMU ―ĐurĊevik‖ d.o.o., ĐurĊevik; RMU

―Zenica‖ d.o.o., Zenica. 73

Referenca

Tabela 8.3: Pregled rasporeda otplate vladinih obaveza.

Godina Plaćanje u '000 KM/godišnje

2009 19,526

2010 19,526

2011 19,526

2012 19,526

2013 19,526

2014 19,526

2015 19,526

Ukupno 133,686

141

8.17. Spajanje ima i šire finansijske posljedice po EPBiH, u formi prenosa akumuliranih dugova i

velikih investicionih potreba. Iako obaveze za penzione doprinose i porez na prihod predstavljaju

znaĉajan dio nagomilanih dugova rudnika, ostale znaĉajne obaveze su ostale u njihovim knjigama, kako

je iznad navedeno (vidjeti Tabelu 8.2). Nadalje, u narednih nekoliko godina hitno su potrebne investicije

za odrţavanje nivoa proizvodnje. U srednjoroĉnom do dugoroĉnom periodu, biće potrebno finansiranje

daljih kapitalnih rashoda da bi se sektor doveo na odrţive proizvodne i troškovne nivoe. Tabela 8.4

navodi potrebne investicije za sektor rudnika u FBiH do 2030. Sveukupnog, prenesene obaveze rudnika

uglja, kao i srednjoroĉne i dugoroĉne investicione potrebe u sektoru, oslabljuju finansijsko stanje EBPiH.

Te investicije treba finansirati konsolidirana kompanija – i u krajnjem sluĉaju Vlada FBiH kao vlasnik

Elektroprivrede.

Tabela 8.4: Investicione potrebe rudnika uglja u FBiH do 2030.

Nivo investicija ('000 KM)

Entitt 2010-2016 2017-2030 Ukupno

FBiH 319,070 218,662 537,731 Izvor: Procjena vrijednosti FBiH na dan 31.12.2008. PWC, 2009

B. PREGLED INVESTICIJA I FINANSIJSKA ANALIZA ELEKTROPRIVREDA

8.18. Oĉekuje se da snabdijevanje elektriĉnom energijom zadovolji rast potrošnje u

srednjoroĉnom periodu, iako se oĉekuje da odnos ponude i potraţnje postane nategnutiji prije

poĉetka rada nove proizvodnje. Na osnovu informacija koje su dale elektroprivrede, Slike 8.3, 8.4 i 8.5

pokazuju projekciju odnosa potraţnje i ponude sa i bez novih proizvodnih kapaciteta koji bi se ostvarili

novim investicijama.

8.19. Oĉekuje se stabilno povećanje potraţnje u sve tri elektroprivrede s godišnjom stopom rasta

od 1 do 3 procenta do 2015. Oĉekuje se da će se to povećanje potraţnje zadovoljiti postojećim

postrojenjima uz smanjenje/povećanje izvoza/uvoza dok se ne podigne nova infrastruktura:

EPBiH će trebati nove proizvodne kapacitete koji trebaju poĉeti raditi od 2012. da bi odrţala

nivoe izvoza. Iako se oĉekuje da će se domaća potraţnja u potpunosti zadovoljavati

postojećim kapacitetima, vjerovatno će doći do smanjenja izvoza kako se odnos isporuke i

potraţnje bude pribliţavao i/ili bude kašnjenja s novim investicijama. .

EPHZHB snaţno zavisi od novih hidro- i vjetro-kapaciteta da bi u budućnosti mogla

zadovoljiti domaću potraţnju. U 2014. i 2015. novi proizvodni kapaciteti bi pokrili oko 30

procenata ukupne potraţnje elektriĉne energije u EPHZHB. Kao posljedica, svako kašnjenje

u finansiranju planiranih investicija u EPHZHB bi rezultiralo većim uvozom, koji je do sada

bio skuplji od troškova domaće proizvodnje.

EPRS ne oĉekuje poĉetak rada ni jednog novog proizvodnog bloka prije 2015. Stoga se

oĉekuje da isporuka i potraţnja ostanu uravnoteţene u 2015., uz neznatno smanjenje izvoza.

142

Slika 8.3: Bilans ponude i potraţnje u FBiH Figure 8.4: Bilans ponude i potraţnje u EPHZHB

Slika 8.5: Bilans ponude i potraţnje u RS

Izvor: Svjetska banka na osnovu projekcija Elektroprivreda

8.20. Za ostvarivanje pokrivanja vlastitih potreba i odrţavanje nivoa izvoza, sve tri

Elektroprivrede planiraju znaĉajne investicije u proizvodnju uglja, proizvodnju elektriĉne energije

i distribuciju. Tri Elektroprivrede u drţavnom vlasništvu su uradile planove rehabilitacije i dogradnje

postojećih postrojenja i investicija u novu proizvodnju. Neki od kljuĉnih projekata ukljuĉuju sljedeće:

rehabilitacija i dogradnja termo-elektrana (TPP) Kakanj i Tuzla (EPBiH) i oko 1,5 GW hidro-kapaciteta.

EPRS planira projekt proširivanja TPP Gacko II (600 MW) i Ugljevik II (600 MW), iako se njihova

operacionalizacija ne oĉekuje do 2015. Novi projekti za izvoz se planiraju u Bugojnu (EPBiH) i Kongora

(EPHZHB). Novi projekti hidro-elektrana (HPP) ukljuĉuju Buk Bijelu (RS), Vrilo i Kablić (EPHZHB).

TakoĊe se rade projekti vjetro- Borova Glava, Mesihovina, Velika Vlajna i Pokleĉani (EPHZHB)

instaliranih kapaciteta 200MW. Planiraju se i dodatne investicije u rehabilitaciju i obnovu distributivne

mreţe, obzirom da je ona u vlasništvu i pod upravom Elektroprivreda. Aneks 1 daje prikaz ukupno

planiranih investicija od strane Elektroprivreda do 2015. koje ugrubo iznose oko 6,1 milijardu KM

(ekvivalent 3,1 milijarda eura).

143

8.21. Oĉekuje se da Elektroprivrede u potpunosti finansiraju tako velike investicije. Prema

informacijama dobivenih od Elektroprivreda, većina investicija će se finansirati iz njihovih vlastitih

sredstava i dodatnih stranih zajmova – koji mogu ukljuĉiti neke vrste drţavnih garancija. Trenutno se ne

predviĊa znaĉajnije ukljuĉivanje privatnog sektora u gore-navedene projekte. Za procjenu predviĊenog

uticaja tih investicija,u svrhu ovog PEIR-a, uraĊen je finansijski model za svaku od Elektroprivreda.74

8.22. Obzirom na predviĊeno zaduţivanje i nivo tarifa, finansijska pozicija sve tri

Elektroprivrede bi se oslabila, obzirom da bi se suoĉile s ograniĉenjem likvidnosti i, eventualno,

poteškoćama u izvršavanju obaveza servisiranja budućeg duga. Ni jedna od tri Elektroprivrede neće

moći pokriti troškove svog sveukupnog investicionog programa, obzirom na sadašnje i predviĊene nivoe

tarifa (vidjeti ispod diskusiju o tarifama). TakoĊe će se suoĉiti s poteškoćama u servisiranju obaveza po

ranijem dugu i budućim projektima sa stranim finansiranjem, kako pokazuje naglo pogoršanje njihovih

omjera samo-finansiranja i pokrića duga na donjim Slikama 8.6 i 8.7.

Slika 8.6:Omjer samo-finansiranja

Elektroprivreda

Slika 8.7: Omjer pokrića duga

Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke

8.23. Za sada, tarife elektriĉne energije omogućavaju Elektroprivredama priliĉno efikasno

voĊenje njihovog poslovanja – iako ne pokrivaju u potpunosti troškove amortizacije. Tokom godina

finansijska strategija tri Elektroprivrede je imala za cilj ostvarivanje dovoljno prihoda od internog

poslovanja za pokrivanje gotovinskih operativnih troškova i servisiranje duga, i osiguranje razumnog

udjela samo-finansiranja kapitalnih investicija. Za sada, tarife elektriĉne energije se utvrĊuju na nivoima

koji omogućavaju Elektroprivredama ostvarivanje te strategije, ali ne pokrivaju nuţno puni iznos

godišnjih troškova amortizacije. To je dovelo do ostvarivanja u nekim godinama neto gubitaka u

raĉunovodstvenom smislu, ali nije onemogućavalo efikasno poslovanje Elektroprivreda.

8.24. MeĊutim, postojeći i oĉekivani budući nivo tarifa bi bio neadekvatan za pokrivanje budućih

investicionih potreba, time dovodeći u rizik finansijsku i poslovnu odrţivost sektora. Korištenjem

informacija koje su dale tri Elektroprivrede, Slike 8.5a, b i c porede postojeće i oĉekivane tarife s

planiranim kapitalnim rashodima u svakoj godini i rezultirajući novĉani bilans na kraju godine:

EPBiH je zabiljeţila neto gubitak od 14 miliona KM u 2010. kao rezultat povećanih troškova

proizvodnje i manje proizvodnje energije. Regulatorni organ u FBiH je nedavno revidirao

tarife koje će stupiti na snagu u 2012. Prema predviĊanjima preduzeća, oĉekuje se da će one

74

Model ukljuĉuje finansijske projekcije, ukljuĉujući projicirani bilans stanja, izvještaj o prihodima i novĉane

tokove. Poĉetna godina je 2010.g. i ukljuĉuje informacije iz revidiranih finansijskih izvještaja preduzeća od 2008.-

2010.g. Glavne pretpostavke u smislu investicionih planova, projicirane prodaje i troškova, finansijskih planova, te

nivoa tarifa su dala preduzeća.

144

ostati konstantne do 2015. Kako investicije budu rasle svake godine, nivo tarifa iz 2012. neće

omogućiti kompaniji da drţi korak s kapitalnim rashodima što će rezultirati negativnim

bilansom na kraju godine od skoro 200 miliona KM do 2015. kako pokazuje Slika 8.8. Treba

napomenuti da ove investicije ne ukljuĉuju investicije koje bi EPBiH vršila u rudnike uglja.

EPHZHB je primjetno popravila svoj finansijski uĉinak s rastom neto prihoda od 7,3 miliona

KM u 2008. na 40,5 miliona KM u 2010. Gotovinski tok se takoĊe popravlja da bi dostigao

14 miliona KM u 2014. Preduzeće predviĊa da bi se u 2012. tarife prosjeĉno povećale za 26

procenata jer će EPHZHB prestati s isporukom Aluminiju Mostar, kojeg ima obavezu

snabdijevati po cijeni niţoj od troškova. MeĊutim, obzirom na predviĊene obaveze

servisiranja duga, još uvijek se oĉekuje da će saldo na kraju godine biti negativan do 2012. i

dostići oko 400 miliona KM u 2015. (vidjeti Sliku 8.9).

EPRS. U protekle tri godine tarife su se povećavale po godišnjoj stopi izmeĊu 3 i 4 procenta.

Uz dobru prodaju, EPRS je ostvarila neto profit oko 30 miliona KM i snaţan gotovinski tok

od oko 47 miliona KM u 2010. Po (konzervativnim) procjenama EPRS, tarife bi se

povećavale za oko 1 procenat godišnje. Na tim nivoima, bilans na kraju godine postaje

negativan u 2011., dostiţući oko 670 miliona KM u 2015. (vidjeti Sliku 8.10).

Slika 8.8: Domaće tarife i gotovinski bilans

na kraju godine EPBiH

Slika 8.9: Domaće tarife i gotovinski bilans

na kraju godine EPHZHB

Slika 8.10: Domaće tarife i gotovinski bilans na kraju godine EPRS

Izvor: Kalkulacije osoblja Svjetske banke.

8.25. Na ove probleme se nadovezuje fragmentirana regulacija proizvodnje i distribucije na

drţavnom i entitetskom nivou. Postoje tri odvojena elektro-energetska regulatora. Prvi, Drţavna

elektro-energetska regulatorna komisija (DERK) sa sjedištem u Tuzli, koja je odgovorna za prenosne

145

tarife. Prenos sada obavlja odvojeni operator sistema, Elektroprenos BiH. Potom postoje odvojeni

regulatori na entitetskom nivou. Federalna elektro-energetska regulatorna komisija (FERK) sa sjedištem u

Mostaru, nadleţna za proizvodnju i distribuciju elektriĉne energije u FBiH. Regulatorna elektro-

energetska komisija RS (REERS) sa sjedištem u Trebinju odgovorna za proizvodnju i distribuciju

elektriĉne energije u RS. Entitetski regulatori su nadleţni za licenciranje, predlaganje tarifa za pristup

distributivnoj mreţi i cijena elektriĉne energije za krajnje potrošaĉe, te zaštitu potrošaĉa..

8.26. Projekcije finacijskog uĉinka ukazuju da će se Elektroprivrede suoĉiti s izazovima u

ispunjavanju svojih obaveza servisiranja duga i potrebnog vlastitog uĉešća u finansiranju

investicionih projekata. U tom kontekstu, pristup finansiranju će vjerovatno postati teţi i skuplji ako se

pitanja identificirana iznad u analizama tarifa i produktivnosti ne riješe. Biće potrebna odreĊena vladina

podrška – najvjerovatnije u vidu olakšavanja pristupa kreditu. To će zauzvrat stvoriti potencijalne

obaveze za vladu.

8.27. Da bi omogućila Elektroprivredama pristup finansiranju za potrebne investicije, a da to ne

postane teret za javne finansije, BiH bi mogla razmotriti sljedeće mjere:

Nastaviti modernizaciju i restrukturiranje rudnika uglja unutar novog institucionalnog

ustrojstva. Napori bi se trebali fokusirati na efikasnost usvajanjem modernih tehnologija i

povećanjem produktivnosti radne snage.

Nastaviti restrukturiranje elektro-energetskog sektora u pravcu EU standarda korporativnog

upravljanja; i usvojiti tarife ne nivou punog pokrivanja troškova, uz donošenje ciljanih

mehanizama socijalne zaštite za najugroţenije stanovništvo.

Pripremiti i usvojiti investicionu strategiju za svaku Elektroprivredu na osnovu plana

komparativnih investicija s najniţim troškovima, koji uzima u obzir prognoze potraţnje za

elektriĉnom energijom na entitetskom, drţavnom i regionalnom nivou. TakoĊe se trebaju

razmotriti i opcije za ukljuĉivanje privatnog sektora.

III. UNAPRJEĐENJE EFIKASNOSTI JAVNE POTROŠNJE KORIŠTENJEM POTENCIJALA UŠTEDE

ENERGIJE

8.28. Postoji znaĉajan potencijal za smanjenje opterećenosti rashodima energetskih usluga u

javnom i privatnom sektoru unaprjeĊenjem energetske efikasnosti (EE). UnaprjeĊenje EE bi takoĊe

donijelo pozitivne ekonomske vrijednosti putem povećanja zaposlenosti, konkurentnije ekonomije, i u

konaĉnici povećanog izvoza energije (jer bi se oslobodila energija iz domaće potrošnje). Krajnje

korištenje energije je neefikasno; javne graĊevine su generalno loše izolirane, pa se procjena potencijala

za uštedu energije kreće izmeĊu 30 i 35 procenata. Uprkos znaĉajnom potencijalu, ostaje nekoliko trţišnih

barijera za energetsku efikasnosti. Ovaj odjeljak; (i) ispituje stanje na strani potraţnje za energetskom

efikasnošću, (ii) daje procjenu tehniĉkih potencijala javnih graĊevina za EE na osnovu ankete provedene

u svrhu ovog PEIR-a i (iii) identificira trţišne barijere i daje preporuke za dalje.

146

A. SVEUKUPNI TRENDOVI I INSTITUCIONALNI OKVIR ZA ENERGETSKU efikasnost

8.29. Zagrijavanje zgrada (stambenih, javnih i usluţnih) je glavni faktor potrošnje energije i

oĉekuje se da će znaĉajno rasti u naredne dvije decenije. IzmeĊu 2000.g i 2009. potrošnja energije u

sektoru graĊevina snaţno raste po prosjeĉnog stopi od 8,2 procenta godišnje. Udio ovog sektora u

ukupnoj konaĉnoj potrošnji energije se takoĊe povećava tokom vremena, da bi u 2009. dostigao trećinu.

Gledajući unaprijed, oĉekuje se da će krajnja potrošnja energije, ukljuĉujući u sektoru graĊevina, porasti

za 70 procenata u periodu 2006.-2027.75

To podrazumijeva godišnju stopu rasta veću od 3 procenta.

Najbrţi rast se oĉekuje u komercijalnom sektoru (140 procenata), potom slijedi industrija (100 procenta) i

stambeni sektor (60 procenata).

8.30. Potrebe za grijanjem većine objekata se pokrivaju prirodnim gasom i mnogo neefikasnije

korištenjem elektriĉne energije. Oko 20 procenata objekata ima prikljuĉak na prirodni gas, više od 99

procenata na elektriĉnu energiju, a samo oko 12 procenata domaćinstava i javnih zgrada je prikljuĉeno na

centralnog grijanje. Tek 17 gradova ima mreţu centralnog grijanja, pri ĉemu se svi suoĉavaju sa snaţnom

konkurencijom subvencionirane elektriĉne energije, ogrjevnog drveta i prirodnog gasa. Obzirom na slabu

reguliranost cijena energije u prošlosti, javljalo se prekomjerno korištenje elektriĉne energije za grijanje,

koja je najneuĉinkovitije gorivo za zagrijavanje prostora. Oko 70 procenata ukupne godišnje prodaje

elektriĉne energije ide domaćinstvima i javnom sektoru, polovina koje se koristi za grijanje.

8.31. Za sada su aktivnosti na unaprjeĊenju, energetske efikasnosti na strani potraţnje

ograniĉene. Do sada, napori na unaprjeĊenju EE su se koncentrirali na strani snabdijevanja, putem

rehabilitacije infrastrukture u sektorima elektriĉne energije i centralnog grijanja. MeĊutim, napredak na

unaprjeĊenju EE na strani potraţnje je vrlo ograniĉen. Nedostatak napretka je praćen kumulativnim

efektom politika koje daju subvencije firmama i stanovništvu, putem jeftine energije, što potiĉe

prekomjernu potrošnju i rasipanje.

8.32. Potrebni su znaĉajni napori na uspostavljanju institucionalnog okvira koji bi omogućio

implementaciju mjera EE. Implementacija, podrška i širenje usluga i tehnologija EE će zahtijevati

uspostavljanje institucionalnog okvira koji se sastoji od: (i) okvira politike, (ii) pratećih struktura, (iii)

implementacije i know-how-a, (iv) poticaja i (v) informacija. Zemlja je ostvarila malo napretka na

stavaranju institucionalnog okvira, i stoji loše u poreĊenju sa susjedima u regiji (vidjeti Sliku 8.6).

75

Izvor: MeĊunarodna resursna grupa, Završni izvještaj Projekta planiranja regionalne potraţnje za energijom –

budući energetski scenariji u Jugoistoĉnoj Evropi i potencijal za energetsku efikasnost, USAID/IRG, 2008.

147

Slika 8.11: Institucionalni okvir u zemljama Jugoistočne Evrope

Izvor: Status energetske efikasnosti na Zapadnom Balkanu, Svjetska banka, 2010.

8.33. Neki od kljuĉnih elemenata koji nedostaju u institucionalnom okviru za EE u BiH koji se vide na

Slici 8.7 iznad, ukljuĉuju:

Zakonski i regulatorni okvir. Zemlja treba definirati administrativne nadleţnosti, pripremiti i

usvojiti zakonodavstvo o EE i uraditi strategiju i akcione planove za EE.

Prateće strukture. BiH treba uspostaviti institucije za davanje savjeta Vladi o energetskoj

politici i prikupljati i analizirati statistiĉke podatke potrebne za donošenje politike. TakoĊe

su potrebne institucije za procjenu i implementaciju mjera EE; ta je funkcija sada prepuštena

ministarstvima koja nemaju kapaciteta za to.

Implementatacija. BiH je usvojila neke od EU standarda energetske efikasnosti, ali većina

njih još uvijek nije obavezna. Hardver i softver za EE još uvijek nisu na raspolaganju u široj

mjeri, niti ima obuĉenih struĉnjaka za njihovu instalaciju, potrebni su programi obuke za

razvoj takve ekspertize.

148

Poticaji. Većina poticaja za energetsku efikasnost nedostaje. BiH treba uvesti finansijske

poticaje za EE. Energetska komunalna preduzeća još uvijek ne promoviraju uštedu energije

putem programa upravljanja na strani potraţnje.

Informiranje javnosti. Sistem informiranja javnosti u cilju edukacije potrošaĉa i promocije

EE tek treba biti uspostavljen.

8.34. Pored toga, cijene energije ne pokrivaju u potpunosti njene troškove i stanovništvo

unakrsno subvencioniraju veliki industrijski/komercijalni potrošaĉi. Kako je razmatrano u

prethodnom odjeljku, tarife elektriĉne energije se donose ispod nivoa punog pokrivanja troškova. Pored

toga, stanovništvo subvencioniraju ostali potrošaĉi, kao što se moţe vidjeti na Slici 8.7 ispod. Adekvatna

regulativa nedostaje i u sektorima gasa i grijanja. Nema propisa o cijeni gasa na nivou cijele zemlje i

tarife odreĊuju kompanije za prenos i distribuciju. Tarife za grijanje takoĊe utvrĊuju kompanije u

vlasništvu opština ispod nivoa troškova, što rezultira pogoršanjem usluga i infrastrukture. Pored

negativnih efekata na investicije u energetsku efikasnost, takav poremećaj tarifa takoĊe remeti i

investicije u energetsku infrastrukturu.

Slika 8.12: Cijene električne energije u Jugoistočnoj Evropi u 2009.

0

5

10

15

20

25

Croatia Montenegro Romania Bulgaria Bosnia and

Herzegovina

Albania Macedonia Serbia UNMIK

Kosovo

USD

ce

nts

/ K

Wh

Residential Non-Residential

Izvor: ERRA baza podataka

B. TEHNIĈKI POTENCIJAL ZA UŠTEDU ENERGIJE U JAVNIM OBJEKTIMA

8.35. Postoji znaĉajan potencijal za uštede energije koji se moţe ostvariti putem mjera EE u svim

sektorima krajnje potrošnje, iako treba pomenuti da je posebno teško raditi sa sektorima krajnje

potrošnje kao što su transport i stambeni sektor. Procjene za regiju Jugoistoĉne Evrope do 2020. su

prikazane ispod, jer nema podataka o potencijalu za uštedu energije u zemlji. Iako ove procjene široko

variraju po sektorima i zemljama zbog razlika izmeĊu zemalja, i iznad svega, nedostatka pouzdanih

podataka, ukazuju na veliki potencijal za unaprjeĊenje efikasnosti javnih rashoda implementaciju mjera

za energetsku efikasnost krajnje potrošnje.

149

8.36. Postoji znaĉajan prostor za racionalizaciju javne potrošnje na energiju unaprjeĊenjem

energetske efikasnosti u zgradama

javnog sektora. Prodaja elektriĉne

energije za javnu rasvjetu je iznosila KM

12,4 miliona kod EPBiH i 8,1 miliona

kod EPRS u 2010. Što se tiĉe energije za

grijanje, dvije najveće Toplane postoje u

Sarajevu i Banja Luci. U podruĉjima

takoĊe ima najveći broj javnih zgrada

koje prikazanih u donjoj Tabeli 8.6.

Prema podacima dobivenim od Toplana

u Sarajevu i Banja Luci, raĉuni za

grijanje u zdravstvu, obrazovanju, javnoj administraciji i vojsci/policiji su iznosili 1,5 milion KM u

Sarajevu i 2,8 miliona KM u Banja Luci u 200?.

Tabela 8.6: Broj javnih zgrada Grad/opština Broj zgrada ukljuĉujući

―Institucije‖ i ―Fondove‖*

Broj zgrada bez

―Institucija‖ i ―Fondova‖*

FBiH 3,673 3,457

Sarajevo 2,717 2,610

Mostar 889 781

Jablanica 67 66

Republika Srpska 2,167 1,867

Banja Luka 1,693 1,475

Pale 140 118

Prijedor 334 274

Izvor: Poreska uprava FBiH; Zavod za statistiku RS

*Zgrade ukljuĉene u kategoriju ―Institucije― i ―Fondovi‖ mogu biti i privatne i javne

8.37. MeĊutim, potencijal za EE u javnim zgradama je teško procijeniti zbog nepostojanja

pouzdanih podataka. Sistematski podaci o potrošnji energije u sektoru javnih zgrada nisu raspoloţivi u

BiH, uprkos uloţenim znaĉajnim naporima da se do njih doĊe. Koristeći podatke dobivene u nedavnoj

anketi provedenoj u svrhu ovog PEIR-a i meĊunarodna mjerila, izvršena je procjena potencijala za uštede

u javnim i komercijalnim objektima putem energetske efikasnosti. Iako su brojke izraĉunate korištenjem

potencijala za uštede na osnovu implementiranih projekata EE u regiji (vidjeti Aneks 3), razlike u

tehnologiji gradnje i troškovima dovode do ograniĉene taĉnosti zakljuĉaka. MeĊutim, daju odreĊeni red

veliĉine za kreatore politike za racionalizaciju javnih rashoda i unaprjeĊenje efikasnosti korištenja

energije.

Tabela 8.5: Potencijal za uštedu energije u Jugoistočnoj

Evropi po sektorima

Sektor Potencijal za uštedu energije (%)

Transport 10

Stambeni 10-35

Javni 35-40

Industrijski 10-30

Usluţni 5-25 Izvor: Status energetske efikasnosti na Zapadnom Balkanu.

Svjetska banka, 2010.

150

Okvir 8.1: Izvor podataka za procjenu potencijala za EE u javnim zgradama

U Bosni i Hercegovini nema sveobuhvatnih novijih podataka po sektorima o energetskoj efikasnosti i potrošnji

energije. Ne postoji ni agencija nadleţna za prikupljanje tih informacija na konsolidiranoj osnovi. Dva statistiĉka

zavoda, Federalni zavod za statistiku (u FBiH) i Zavod za statistiku (u RS) – su nadleţna za prikupljanje podatka,

ali pouzdani sveobuhvatni podaci na nivou cijele drţave o energetskom bilansu, niti drugi setovi podataka, nisu

dostupni na redovnoj osnovi.

Za procjenu obima troškova na energiju u javnim zgradama i procjenu potencijala za uštedu energije, u kontekstu

ovog PEIR-a je provedena anketa. Informacije su prikupljene od Toplana u Sarajevu i Banja Luci, kao i za javne

zgrade u FBiH i RS u sljedećim opštinama: Centar, Ilidţa, Mostar, Jablanica, Pale i Prijedor. Na osnovu uvida u te

informacije, kao i regionalnih mjerila, izvršene su procjene sektorskih potencijala za uštedu energije. Izvori za

provoĊenje procjene su rezimirani ispod:

Potrošnja energije: Serije podataka na osnovu EIA bilasna energije. Nisu na raspolaganju analitiĉki

podaci za javni vs. komercijalni sektor na nivou drţave/entiteta.

Potencijal za uštede energije i potrebe za investicijama: Potencijal za uštede energije i potrebe za

investicijama su zasnovani na uštedama energije dobivenim od izabranih projekata EE koje je Svjetska

banka provela u javnim zgradama i javnoj rasvjeti u regiji Jugoistoĉne Evrope.

Broj zgrada: Broj javnih zgrada je dobiven od Poreske uprave Federacije Bosne i Hercegovine i Zavoda

za statistiku Republike Srpske. Obzirom da ni jedna od tih ustanova nema „javne zgrade― kao odvojenu

kategoriju, u broj su ukljuĉene sljedeće zgrade: institucije, drţavna preduzeća, javne kompanije,

socijalne ustanove, privredne komore, zadruge, mjesne zajednice, administrativna tijela i organizacije,

administrativne institucije, udruţenja graĊana, zadruţni savezi i fondovi.

8.38. Prema grubim procjenama, ušteda energije u javnim i komercijalnim zgradama iznosi 85

hiljada tona ekvivalenta nafte ili 30 procenata potrošnje energije u sektoru. Ta je procjena nešto

niţa od procjena za regiju Jugoistoĉne Evrope od 35-40 procenata koja je gore pomenuta jer su korištene

konzervativnije pretpostavke (vidjeti Aneks 2 za detalje). Većina potencijala za uštedu energije je vezan

za povećanje termo-izolacije i sprjeĉavanje gubitka toplote. Potrošnja toplotne energije u BiH u 2005. je

bila oko 200 kWh/m2, u poreĊenju sa 150 KWh/m2 u Zapadnoj Evropi. Ogromna većina zgrada je stara i

nedovoljno odrţavana; stoga će njihova izolacija biti mjera koja će dati najveći doprinos na ostvarivanju

potencijala za uštede.

Tabela 8.7: Potencijal za EE uštedu u komercijalnim i javnim zgradama

Parametar Ukupno

Potrošnja energije mimo elektriĉne ('000 toe 2008) 142.3

Potencijal za uštedu zasnovan na EE 40 procenata

Potrošnja nakon realizacije EE potencijala ('000 toe 2008) 85.4

Potrošnja elektriĉne energije ('000 toe 2008) 139.9

Potencijal za uštedu zasnovan na EE 20 procenata


Ukupna potrošnja energije ('000 toe 2008) 282.3

Potencijal za uštedu zasnovan na EE, procenat 30 procenata


Potencijal za uštedu zasnovan na EE ('000 toe 2008) 84.9

151

C. BARIJERE ZA ENERGETSKU EFIKASNOST U JAVNIM ZGRADAMA I OPCIJE

POLITIKE

Ispod su identificirane neke trţišne barijere koje trebaju biti otklonjene da bi se pokrenule investicije u

EE:

8.39. Nedostatak pouzdanih podataka o energetskoj efikasnosti: U BiH nema pouzdanih aţurnih

podataka o potrošnji energije, ĉak niti najosnovnijih podataka, ukljuĉujući energetske bilanse na

drţavnom nivou i sektorske indikatore EE. To ima praktiĉan znaĉaj. Prvo, teško je dati procjene

potencijala za EE po sektorima ili utvrditi prioritete EE. Drugo, teško je pripremiti kvalitetne Akcione

planove energetske efikasnosti s realnim ciljevima koji se mogu pratiti.

8.40. Neadekvatan zakonski okvir i nepostojanje koordiniranih politika EE: politike EE spadaju u

nadleţnost resornog ministarstva za energetiku. Implementacija tih politika se dalje prenosi na kantonalni

nivo u FBiH i opštinski nivo u RS. MeĊutim, ne postoji formalna politika EE. Pored toga, sloţena

politiĉka struktura zemlje nameće dodatne izazove za koordinaciju. Još uvijek nije usvojen zakonski i

regulatorni okvir za podršku mjera EE, iako se javljaju sve veći zahtjevi da zemlja radi na rješavanju

pitanja EE kroz usvajanje Sporazuma o energetskoj zajednici i Energetske povelje. Energetska efikasnost

je samo indirektno obuhvaćena drugim zakonodavstvom. Regulatori su, na primjer, odgovorni za

razmatranje okolišnih i pitanja energetske efikasnosti prilikom utvrĊivanja tarifa i odobravanja propisa i

odluka o investicijama.

8.41. Niski nivo svijesti i nedostatak informacija: Potrošaĉi na svim nivoima, ukljuĉujući one koji

upravljaju sredstvima u lokalnim vlastima i resornim ministarstvima odgovornim za rad i odrţavanje

objekata, nemaju informacija o mjerama EE i promjeni ponašanja. Na primjer, ĉesto nemaju mjeraĉe

toplote ili alokatore troškova za centralno grijanje, niti informacije o raĉunima (za sve oblike energije) što

bi podiglo njihovu svijest o naĉinima potrošnje energije. Kao posljedica, nemaju uvid kako stoje s

potrošnjom energije u odnosu na druge sliĉne potrošaĉe, niti kako bi se njihova potrošnja mogla smanjiti

ili koje su koristi od smanjenja potrošnje. Obuka i know-how o mjerama EE su takoĊe oskudni. Malo

arhitekata, inţenjera, vodoinstalatera i mehaniĉara posjeduje tehniĉke vještine ili znanje za istraţivanje

potencijala za uštedu energije, a nema ni obuke.

8.42. Nedovoljni resursi i podrška: Postoji potreba za izgradnjom kapaciteta za EE unutar vladinih

institucija i alokaciju odgovarajućih resursa za poticanje investicija u EE. Ne postoji Energetski institut

i/ili agencija za davanje vladama podataka za donošenje politike i koja bi predvodila promjene i pomagala

na implementaciji politike i uspostavljala i provodila programe podrške za usluge i tehnologije EE.

Zemlja takoĊe kasni s pripremom svog Nacionalnog akcionog plana energetske efikasnosti, kojeg

zahtijeva Direktiva evropske zajednice 2006/32 zbog: (i) nedostatka energetskih podataka, ukljuĉujući

indikatore EE; (ii) nedostatka kvalificiranog osoblja; i (iii) ograniĉene vladine podrške zbog nedostatka

dobrih podataka; dakle, vlade nisu svjesne obima problema s kojim se suoĉavaju u energetskom sektoru.

8.43. Ne postoje nikakve motivacije, ukljuĉujući i nisku cijenu energije: Pored poremećaja cijena

energije (vidjeti gornju diskusiju o tarifama elektriĉne energije), nepostojanje naplate zasnovane na

potrošnji, iako je nekoliko toplana primjenjuje, ne motivira zgrade prikljuĉene na centralno grijanje da

smanje potrošnju i istovremeno ne omogućava isporuĉiocima da povećaju efikasnost sistema proizvodnje

i isporuke. Pored toga, motivacije za ulaganje u EE su podijeljene; direktne finansijske koristi od mjera

EE u većini sluĉajeva neće osjetiti oni koji upravljaju objektima (škole, bolnice) jer raĉune za energiju

obiĉno plaćaju lokalni i/ili entitetski budţeti.

8.44. Neadekvatan pristup finansiranju: Budţeti koji su na raspolaganju za rješavanje pitanja

energetske efikasnosti su vrlo ograniĉeni i konkuriraju s drugim kritiĉnim oblastima za oskudna sredstva.

152

Primarni izvor finansiranja investicija u energetsku efikasnost su, za sada, redovni komercijalni zajmovi

koji su obiĉno kratkoroĉni i skupi. Za pokretanje trţišta, biće potrebna duţa roĉnost da bi omogućila

sveobuhvatnije poĉetne investicije koje bi omogućile renoviranje objekata i postizanje znaĉajnih ušted

energije. Ustvari, uz nizak nivo svijesti i tešku finansijsku situaciju, mnoge vlasti investicije u energetsku

efikasnost rangiraju nisko na ljestvici prioriteta.

8.45. Za rješavanje nekih od identificiranih barijera, vlade mogu razmotriti sljedeće opcije

politike zasnovane na meĊunarodnom iskustvu iz regije:

Javni sektor bi trebao služiti za primjer uvoĊenjem mjera EE na strani potraţnje u svojim

zgradama i objektima. Preuzimanje vodeće uloge bi ukljuĉilo sljedeće: (i) implementacija EE

projekata u javnom sektoru, posebno u objektima koje ĉesto koristi opšta javnost, da bi se

maksimalno iskoristio efekt demonstracije i stvorila potraţnja; (ii) uspostaviti kodove

objekata i standarde opreme i osigurati pridrţavanje. To bi takoĊe pomoglo BiH pridrţavanju

EU direktive o energetskom uĉinku zgrada; (iii) omogućiti pokretanje i potaći potraţnju za

odgovarajućim brojem kompanija koje štede energiju; i (iv) uspostaviti programe obuke i

certifikacije energetskih revizora, rukovodilaca i izvoĊaĉa radova.

U kontekstu programa EE u javnim zgradama, škole i bolnice su prioriteti. U kratkom i

srednjem roku, mali su izgledi za velike znaĉajnije programe EE uz postojanje poremećaja

cijena i ograniĉenog finansiranja. Ali programi javnog sektora za škole, bolnice i vladine

zgrade mogu promovirati komfor, zdravlje, kao i uštedu energije, što će se tokom vremena

povećavati kako cijena energije raste. Iskustvo iz regije pokazuje da stavljanje prioriteta na

investicije EE u školama i bolnicama pomaţe njihovom prihvatanju od strane lokalnih

zajednica i promovira politiĉku podršku za mjere EE.

Uraditi osnovni zakonski okvir i uspostaviti institucionalne aranžmane za implementaciju

programa EE: Postoji potreba za donošenjem politike EE kao i zakonskog i regulatornog

okvira na drţavnom i entitetskom nivou. MeĊutim, iskustvo pokazuje da je uspostavljanje

institucionalnih aranţmana, kao što su agencije za EE, koje formuliraju i implementiraju

politiku EE, od kljuĉnog znaĉaja za uspješnu implementaciju sveobuhvatne politike EE.

Vlada moţe razmotriti izbor i osiguranje finansiranja za neko odjeljenje ministarstva ili EE

agenciju kao odgovorni organ za, izmeĊu ostalog, implementaciju politika i programa i

poboljšanje prikupljanja podataka.

Uspostavljanje sveobuhvatnog i sistematskog prikupljanja energetskih podatka i

izvještavanja: Uspostavljanje takvog sistema, u skladu sa zahtjevima EUROSTAT-a i

pristupanja EU. Zajedno s Odyssee, detaljnom bazom podataka i indikatora EE za EU-27 plus

Norveška i Hrvatska, te bi institucije mogle dati korisne informacije kako uspostaviti osnovne

sisteme energetskih podataka (www.odyssee-indicators.org).

Fondovi za energetsku efikasnosti i drugi prateći mehanizmi bi se mogli razmotriti. Mnoge

mjere EE zahtijevaju investicije ĉiji je period povrata duţi od finansiranja koje je obiĉno

raspoloţivo po komercijalnim uslovima. Stvaranje fondova za EE i/ili drugih mehanizama

finansijske podrške bi moglo dati subvencije za implementaciju investicija EE, skraćujući

period povrata uloţenih sredstava i omogućavajući pristup finansiranju ispod trţišnih

troškova gdje je neophodno. Fond za zaštitu okoliša u FBiH i RS bi mogli, na primjer, pruţiti

podršku za investicije u EE javnih zgrada.

Pokrenuti ciljane informativne kampanje za podizanje svijesti o koristima od EE meĊu

potrošaĉima. Potrebno je dosta vremena za edukaciju potrošaĉa, certifikaciju energetskih

revizora, proizvoĊaĉa i izvoĊaĉa radova, te uvoĊene i pridrţavanje energetskih kodeksa za

http://www.odyssee-indicators.org/

153

zgrade i standarda efikasnosti za stambene jedinice, aparate i vozila. Takvi bi se programi

trebali pokrenuti što prije.

IV. PREPORUKE

8.46 Energetski sektor već ima znaĉajan uticaj na javne finansije i potrebno je poduzeti korake

da se osigura da sektor ne postane veći teret u budućnosti. Kljuĉ za kontrolu fiskalnog uticaja leţi u

najvećoj mjeri u sektorima elektriĉne energije i uglja. Efikasnost oba ova sektora treba biti znaĉajno

povećana i izvršene nove investicije da bi se zadovoljila rastuća potraţnje. To će biti moguće samo ako se

vlasti suoĉe s potrebom izmjene reţima tarifa elektriĉne energije. Te reforme takoĊe trebaju biti

dopunjene mjerama energetske efikasnosti u sektoru graĊevina na koje otpada jedna trećina ukupne

krajnje potrošnje energije koja je izuzetno neefikasna. Sljedeće preporuke su usmjerene na ispunjavanje

tih ciljeva:

Nastaviti s restrukturiranjem i modernizacijom rudnika uglja unutar novog

institucionalnog ustrojstva. Napori i se trebali fokusirati na povećanje efikasnosti

usvajanjem modernih tehnologija i povećanjem produktivnosti radne snage.

Nastaviti s restrukturiranjem elektro-energetskog sektora u pravcu EU standarda

korporativnog upravljanja; i utvrditi tarife na nivo punog povrata troškova, uz

uspostavljanje ciljanih mehanizama socijalne zaštite za ugroţeno stanovništvo.

Pripremiti i usvojiti investicionu strategiju za svaku od Elektroprivreda na osnovu

plana komparativnih investicija s najniţim troškovima uzimajući u obzir prognoze za

potraţnjom elektriĉne energije na entitetskom, drţavnom i regionalnom nivou. Trebale bi se

razmotriti opcije za ukljuĉivanje privatnog sektora.

Usvojiti demonstrativnu ulogu za implementaciju programa EE u javnim zgradama,

fokusirajući se, na primjer, na škole i bolnice.

Uraditi osnovni zakonski okvir i uspostaviti institucionalne aranţmane, ukljuĉujući

uspostavljanje „agencije za promjene“ za voĊenje implementacije programa EE.

Uspostaviti sveobuhvatno i sistematsko prikupljanje energetskih podataka i

izvještavanje uz ciljane informativne kampanje.

Uspostaviti mehanizme podrške za investicije u EE, kao što su Fondovi za energetsku

efikasnost.

154

ANEKS 8.1: PLANIRANE INVESTICIJE PO ELEKTROPRIVREDAMA DO 2015.

(u milionima KM)

EPBH EPHZHB EPRS

Proizvodnja Distribucija Proizvodnja Distribucija Proizvodnja Distribucija

Rehabilitac

ija

Dodatak

novog

kapaciteta

Rehabilita

cija Izgradnja

Rehabilit

acija

Dodatak

novog

kapaciteta

Rehabili

tacija Izgradnja

Rehabili

tacija

Dodatak

novog

kapaciteta

Rehabilit

acija Izgradnja

do 2009 - - - -

-

5.7

-

3.0 - - - -

2010 -

8.1

31.3

98.4

-

1,375.7

- -

122.7 - - -

2011-2013 -

1,172.9

68.8

239.3

- -

- -

161.1

531.0

63.8

197.0

2014-2015 -

1,909.3

-

111.6

- -

- - - - - -

Ukupno 3639.7 1368 1075.6 Izvor: Svjetska banka na osnovu podataka od Elektroprivreda.

155

ANEKS 8.2: POTENCIJAL ZA UŠTEDU ENERGIJE PO OSNOVU ENERGETSKE EFIKASNOSTI U KOMERCIJALNIM I JAVNIM ZGRADAMA

(DETALJNE KALKULACIJE)

Parametar Izvor/napomena Broj

Ukupna potrošnja energije u zgradi ('000 toe, 2008) IEA 936.4

Udio potrošnje ostale energije, osim elektriĉne (2008) IEA 76 procenata

Potrošnja ostale energije, osim elektriĉne ('000 toe, 2008) Izračunato 711.7

Udio komercijalnih i javnih u ukupnoj površini zgrada (2008) Studija energetskoj sektora u BiH. Energetski institut

Hrvoje Poţar, Hrvatska, Soluziona, Španija,

Ekonomski institut, Banjaluka, Rudarski institut,

Tuzla (2008) – Modul 14

20 procenata

Potrošnja energije, osim elektriĉne u komercijalnim i javnim

zgradama** ('000 toe, 2007)

Pod pretpostavkom da je podjela površine na

stambene i nestambene objekte dobra aproksimacija

udjela potrošnje ostale energije, osim elektriĉne.

142.3

Potencijal za uštedu po procentu izolacije Podaci iz projekata EE implementiranih u regiji

Jugoistoĉne Evrope

40 procenata

Potencijal za uštedu po izolaciji u komercijalnim i javnim

zgradama ('000 toe, 2008)

Ne uzimajući u obzir grijanje od elektriĉnih aparata i

korištenje druge energije, osim elektriĉne, za druge

svrhe, osim grijana.

56.9

Potrošnja el. energije u komercijalnim i javnim zgradama IEA, dopunjeno podacima Elektroprivreda 139.9

Potencijal EE elektriĉne energije u komercijalnim i

javnim zgradama

Procjene zasnovane na 20 procenata potencijala za

uštedu kojeg navodi Studija energetskog sektora

(gore pomenuta) što je u skladu s generalnom

izjavom da zgrade u Bih imaju potencijal uštede od

35-40 procenata

20 procenata

28.0

Ukupan potencijal uštede u komercijalnim i javnim

zgradama ('000 toe, 2008)

84.9

Udio potencijala uštede energije u ukupnoj potrošnji

energije u BiH

3.1 percent

156

ANEKS 8.3: PRIMJERI PROJEKATA ENERGETSKE EFIKASNOSTI IMPLEMENTIRANI U JUGOISTOČNOJ

EVROPI

Projekt energetske efikasnosti u Srbiji. Prva faza projekta energetske efikasnosti u Srbiji kojeg je

finansirala Svjetska banka je imala za cilj poboljšanje EE u javnim bolnicama i školama – renovirano je

27 objekata grijne površine 104,969 m2. Specifiĉna potrošnja toplotne energije je smanjena s 266

kWh/m2/godišnje na 162 kWh/m2/godišnje (ili 39 procenata) po troškovima investicije od oko 35

EUR/m2. Specifiĉna potrošnja toplotne energije u bolnicama je smanjena s 329 kWh/m2/god. na 210

kWh/m2/god. Uz investicije ĉiji su se troškovi kretali od 21,1 do 58,8 EUR/m2, godišnje potrebe za

energijom za grijanje bi se mogle dalje smanjiti za 44 procenta. Većina ušteda energije potiĉe od izolacije

krovova i novih prozora i vrata. Projekt je finansiran IDA kreditom od 21 milion US$ (2004.). Dodatno

finansiranje od 28 miliona US$ je odobreno u 2007. i koristi se za finansiranje sliĉnih projekata u drugim

bolnicama i školama u Srbiji.

Projekt energetske efikasnosti u Bugarskoj. Fond za globalni okoliš i Svjetska banka su odobrili grant

od 10 miliona $ u 2005. za osiguranje najvećeg dijela poĉetnog kapitala Bugarskog fonda za energetsku

efikasnost (BEEF) kao revolving fonda. Poĉetni kapital je bio 16 miliona $, ukljuĉujući i doprinos

bugarske i austrijske vlade i privatnih firmi iz Bugarske. Fond ima fleksibilnu kombinaciju finansijskih

proizvoda, javno-privatnog partnerstva u svom kapitalu i upravi, snaţnu podršku u zemlji i rukovodioca

sa snaţnim finansijskim vještinama i lokalnim znanje, te solidan broj projekata spremnih za finansiranje.

Ukupne investicije mobilizirane iz BEEF-ovih zajmova u iznosu od 24 miliona US$ su uglavnom u javne

zgrade i javnu rasvjetu. Demonstrirani potencijal uštede u javnim školskim objektima je bio 40 procenata.

Projekt energetske efikasnosti u Hrvatskoj. HEP ESCO, Kompanija za energetike usluge, dio Hrvatske

elektroprivrede, je formirana 2003. uz podršku zajma Svjetske banke i granta Fonda za globalni okoliš.

Sveukupno su implementirana 33 projekta EE na komercijalnoj, profitnoj osnovi,ukupne kumulativne

vrijednosti od 29,5 miliona US$, pokazujući potencijal za kompanije za energetske unutar

elektroprivreda. HEP ESCO se prvobitno fokusirao na implementaciju projekata EE u oblasti javne

rasvjete i škola, potom diversificirajući svoje aktivnosti i sada je vodeća EE kompanija u Hrvatskoj,

aktivna u šest segmenata trţišta: javna rasvjeta, škole, bolnice, ko-generacija, industrija i poslovni objekti.

Documents

Bosna i Hercegovina: Izazovi i preporuke za reforme ...porodicnamedicina.com/download/Izazovi-Preporuke-Za-Reforme.pdf · Izvještaj br. 66253-BA Bosna i Hercegovina: Izazovi i preporuke