Nettverkssamling for fylkesadvokater - foredrag i statsstøtte, Drammen 21. oktober 2016

StatsstøtteregleneNettverkssamling for fylkesadvokater21. oktober 2016 i Drammen

Bjørnar Alterskjær og Robert LundKluge advokatfirma

Omfattende avtale

• Indre marked i hele EØS-området

•Både generelle regler og detaljregler

•Rettigheter og plikter

Hvorfor statsstøtteregler?

• Reglene om statsstøtte skal sikre like konkurransevilkår

• Både mellom foretak i forskjellige land, og mellom offentlige og private foretak

• «Dopingregler» for foretak

"How many times do I have to say

it? … Well, it can't be any clearer

than 'I've never taken drugs.'"

6

Hvorfor vurdere om tiltak er støtte?

•Offentlig støtte etter artikkel 61(1) er forbudt

•Offentlig støtte må ha en unntakshjemmel

•All støtte må meldes til ESA (med unntak av gruppeunntatt støtte)

• Feilvurderinger kan medføre tilbakebetaling

«Forsinkelsene som følge av Esa-behandlingen av skattereglene for Snøhvit-prosjektet medfører ekstrakostnader på mellom 0,5 og 1 milliard kroner.» Pressemelding fra Statoil 1. august 2002

Foto: Statoil.com

Forbudet mot støtte i EØS artikkel 61(1)

Et tiltak er forbudt hvis:

• Støtte (fordel)

• Gitt av offentlige midler

• Selektivitet

• Til foretak

• Konkurransevridning

• Påvirkning av samhandelen innen EØS

11

Veileder fra EU-kommisjonen om støttebegrepet

• Veileder om støttebegrepet (2016)

• Svært nyttig

• Mange praktiske spørsmål er besvart

• Gode kildereferanser

12

Vilkår 1 – støtte

• Støttebegrepet tolkes vidt:

•Økonomisk fordel

•Rene tilskudd/subsidier

•Garantier på gunstige vilkår

•Salg av offentlig eiendom til underpris

•Skattelettelser/skattefritak

• Tilskudd fra fylkeskommuner og kommuner vil være støtte

Vilkår 2 – offentlige midler

Definisjonen av ”statsmidler” er vid:

• Staten

• Fylkeskommuner

•Kommuner

• Tilskudd fra fylkeskommuner og kommuner vil være statsmidler

Vilkår 3 – selektivitet

• Selektive tiltak:

• støtte til enkeltbedrifter

• sektorer

• bedrifter i en bestemt region

• Tilskudd fra fylkeskommuner og kommuner vil være selektivt tiltak

Vilkår 4 – støtte til foretak

• Vidt begrep – omfatter stort sett alle typer foretak, selskaper og enheter som driver økonomisk aktivitet

Vilkår 5 – konkurransevridning

• Tilbyr mottager varer eller tjenester i et marked? Hvis ja: Normalt konkurransevridning.

• Skal lite til for at vilkåret er oppfylt

Vilkår 6 – samhandelskriteriet

•Kun støtte som påvirker samhandelen er omfattet

• Tolkes vidt

• Støtte til enkelte lokale tjenester påvirker ikke samhandelen

Blandet virksomhet – kryssubsidiering

•Kommunens virksomhet er i hovedsak ikke-økonomisk

•Deler av kommunens virksomhet kan være økonomisk

•Hvordan sikre at den økonomiske virksomheten ikke nyter godt av goder fra den ikke-økonomiske virksomheten?

•Hvis midler fra den ikke-økonomiske virksomheten tilflyter den økonomiske virksomheten kalles det kryssubsidiering

Eksempel: Analysesentersaken20

«Trondheim kommune må sørge for at Analysesenteret fører egne regnskap for den kommersielle virksomheten, adskilt fra den øvrige virksomheten, slik at det ikke forekommer noen kryssubsidiering mellom de to delene.»

ESAs pressemelding 20. mars 2013

«Trondheim kommune må stanse alle direkte utbetalinger til den delen av Analysesenteret som tilbyr tjenester i markedet.»

ESAs pressemelding 20. mars 2013

«Kommunen må også sørge for at den delen av Analysesenteret som driver kommersiell virksomhet betaler husleie til markedspris for sin bruk av bygningen. Husleien må fastsettes av en uavhengig ekspert»

ESAs pressemelding 20. mars 2013

«Kommunen må sørge for at den kommersielle virksomheten betaler markedspris for sin bruk av sentrets fellestjenester, som blant annet revisjon, regnskapsføring, IT-tjenester og arkivtjenester.»

ESAs pressemelding 20. mars 2013

24

«Senterets kommersielle virksomhet må skattlegges på linje med annen forretningsvirksomhet i markedet.»

ESAs pressemelding 20. mars 2013

25

Fylkeskommuner og kommuner 27

«På oppdrag for Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ALT advokatfirma [nå Kluge] sett nærmere på forholdet mellom kommunalmarkedsvirksomhet og EØS-avtalens statsstøtteregler. Rapporten beskriver blant annet når kommunene anses for å utøve «økonomisk aktivitet», og dermed omfattes av EØS-avtalens foretaksbegrep.»

Pressemelding fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet 21. januar 2014

Fylkeskommuner og kommuner

• ESA har innledet en prosess mot Norge knyttet til en rekke fordeler som blant annet fylkeskommunale og kommunale aktører har

•NOU 2016:4 Ny kommunelov:

«Behov for lovendringer – videre prosess

Etter utvalgets vurdering fremstår det som klart at det er behov for å gjøre noe med det norske regelverket for å sikre at statsstøtteregelverket overholdes.»

28

Fylkeskommuner og kommuner

•NOU 2016:4 Ny kommunelov:

«ESA har, som nevnt, i sin kontakt med norske myndigheter hittil skissert to hovedmodeller for å forhindre at det ytes ulovlig statsstøtte nårkommunene utøver økonomisk aktivitet i markedet. Kommunene kan enten skille ut den økonomiske aktiviteten i et eget rettssubjekt eller føre separate regnskaper for den forvaltningsmessige delen og den kommersielle delen. I sistnevnte tilfelle må alle inntekter og utgifter, både faste og variable, fordeles forholdsmessig mellom de to ulike delene.»

29

Fylkeskommuner og kommuner

•NOU 2016:4 Ny kommunelov:

«Det vil ta noe tid å få på plass et regelverk som skal hindre at kommunene utøver økonomisk aktivitet i strid med statsstøtteregelverket. Det er også knyttet usikkerhet til hvordan dette regelverket vil bli. Utvalget mener likevel at kommunene allerede nå bør starte prosessen med å tilpasse den økonomiske aktiviteten til statsstøtteregelverket. Et første skritt kan være å kartlegge om økonomisk aktivitet kommunene er involvert i, kan være i strid med statsstøtteregelverket.»

30

Regjeringen har satt ned en arbeidsgruppe

• Like konkurransevilkår for private og offentlige aktører

•Arbeidsgruppen skal blant annet se på:

• Hvilke fordeler og ulemper offentlige aktører har

• Hvilke aktiviteter som utgjør økonomisk aktivitet

• Vurdere samhandelskriteriet og konkurransekriteriet

• Fremlegge forslag til tiltak

•Arbeidsgruppen skal levere sin rapport 1. januar 2018

31

Nærmere om foretaksbegrepet

Støttereglene gjelder «foretak»

• Foretaksbegrepet bygger ikke på hva en i norsk dagligtale omtaler som et foretak

• Er et eget EØS-rettslig begrep som er gitt et selvstendig innhold gjennom rettspraksis

• Et foretak er enhver enhet som utøver økonomisk aktivitet

33

Økonomisk aktivitet

•Det å levere varer eller tjenester i et marked vil normalt anses som en økonomisk aktivitet

• En enhet i staten, en kommune eller andre organer som på en eller annen måte utøver økonomisk aktivitet vil anses som et foretak

•Dette selv om enheten ikke er skilt ut i et eget selskap eller er en egen etat

34

Endring over tid

• Statsstøttereglene kommer kun til anvendelse hvor tjenesten leveres i markedsmessige omgivelser.

• I noen tilfeller kan derfor en og samme tjeneste være en markedstjeneste i ett EØS-land, og en tjeneste som tilbys utenfor markedet i et annet EØS-land

•Videre vil klassifiseringen av tjenesten kunne endre seg over tid

35

Noen vurderingstemaer

•Utøvelse av offentlig myndighet er ikke økonomisk virksomhet

• Ytes det et vederlag for tjenesten?

• Selv om det ikke alltid vil være avgjørende, er det ofte lagt vekt på om tjenesten er overveiende finansiert av det offentlige, altså at minst 50 prosent av kostnaden dekkes av det offentlige (del av et solidarisk system)

36

Offentlig velferdstilbud

•Barnehagetjenester, undervisningstjenester og helse- og omsorgstjenester anses ofte for å være ikke-økonomiske når det offentlige tilbyr disse tjenestene gratis og som en del av det offentlige velferdstilbudet

•Konklusjonen kan bli annerledes når de samme tjenestene leveres mot betaling i et marked, også der hvor kjøperen av tjenesten er det offentlige

37

Sykehus er ikke butikk

«Public hospitals in Norway are an integral part of the National Health Service funded by State resources.

Where such a structure exists, even activities that in themselves could be of an economic nature, but are carried out merely for the purpose of providing another non-economic service, are not of an economic nature.»

ESA i sykehusapoteksaken

40

Apotek er butikk

«I tillegg til offentlig finansierte oppgaver som å forsyne sykehusene med legemidler, driver sykehusapotekene salg over disk i konkurranse med private apotek.

Dagens finansieringssystem hindrer ikke at offentlige midler overføres til den konkurranseutsatte virksomheten. Derfor foreslår vi flere tiltak for å unngå kryss-subsidiering, forteller Oda Helen Sletnes, president i ESA.»

42

Redningsselskapet

«On the one hand, Redningsselskapet provides services to customers by inter alia participating in public tenders for the provision of ambulance transport services by maritime vessel. This activity consists of the provision of services on a market in competition with private companies.

The Authority considers that such services represent an economic activity. Thus, Redningsselskapet acts as an undertaking when carrying out these types of activities.»

ESA om Redningsselskapet

44

Ambulansetransport

• EU-domstolens avgjørelse i Glöckner

•Domstolen kom til at ambulansetjenester var levert mot betaling, og at slike tjenester ikke bare ble levert av det offentlige eller hjelpeorganisasjoner

• Leveringen av slike tjenester ble dermed ansett som utøvelse av økonomisk aktivitet

46

Tannlegetjenester

«I Norge er tannhelsetjenester gratis for barn og ungdom, psykisk utviklingshemmede, grupper av eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie.

Den offentlige tannhelsetjenesten tilbyr også subsidierte tjenester til voksne pasienter i spredtbygde strøk med mangelfull tannlegedekning. I tillegg til dette kan den offentlige tannhelsetjenesten også tilby tannhelsetjenester til befolkningen forøvrig.»

ESA om tannlegetjenester

48

Tannlegetjenester

«Dagens beslutning retter seg mot de subsidierte tannhelsetjenestene i spredtbygde strøk og tjenester tilbudt i konkurranse med private tannleger. ESA har konkludert med at dagens finansieringssystem kan lede til ulovlig kryss-subsidiering og utgjøre statsstøtte som ikke er forenlig med EØS-avtalen.»

ESA om tannlegetjenester

49

Nærmere om samhandelsvilkåret

Samhandel – syv saker fra april 2015 (I)

•Czech Republic - Hradec Králové public hospitals (SA.37432)

• Offentlig lokalsykehus, lokale pasienter, ingen investeringer over landegrensene

•Germany – Medical centre in Durmersheim (SA.37904)

• Klinikum Mittelbaden. Lokale brukere, språkutfordringer, lite senter, lite støtte

51

Samhandel – syv saker (II)

•Germany - Städtische Projektgesellschaft "Wirtschaftsbüro Gaarden - Kiel" (SA.33149)

• Lite kontor som tilbyr gratisinformasjon til personer og småbedrifter

•Germany – Landgrafen-Klinik (SA.38035)

• Rehabiliteringssenter med 200 senger. Av 3080 pasienter var ingen utenlandske. 20 andre sentre i området, og støtten hindret ikke etablering av disse

52

Samhandel – syv saker (III)

• The Netherlands – Investment aid for Lauwersoog port (SA.39403)

• Utvidelse av molo, småbåthavna og fiskeplass. Lokal fiskehavn. Fiskere ville trolig ikkeflytte på seg, marinavirksomheten var også begrenset (bare 60 båtplasser)

•United Kingdom – Glenmore Lodge (SA. 37963)

• Kursing av instruktører, fjellsportaktiviteter, EU-kommisjonen kom til at det ikke var noensamhandelseffekt

•United Kingdom – Member-owned golf clubs (SA.38208)

• Skattefritak til amatørsport. Fritak for omsetning under 30 000 pund, ellerbruttoinntekter under 20 000 pund. Tersklene tilstrekkelig til å fastslå at det ikke varsamhandelseffekt

53

Samhandel – fem nye saker i september 2016

• Local media in the Basque language (Spain)(SA.44942)

•BLSV Sportcamp Nordbayern (Germany)(SA.43983)

•Port of Wyk on Föhr (Germany)(SA. 44692)

• Santa Casa da Misericórdia de Tomar (Portugal)(SA.38920)

•Valencian language in the press (Spain) (SA.45512)

54

Samhandel – norske forhold

•På grunn av geografi og folketall vil mange mindre norske saker ligne på de som EU-kommisjonen vurderte

•Noe usikkert hvor grensen skal trekkes

• Lettere i enkeltsaker enn i støtteordninger

55

Unntaksreglene

Unntakene – lovlig støtte

• Statsstøtte er i utgangspunktet forbudt

• All støtte må en ha en unntakshjemmel:

• Artikkel 61(2) og (3)

• Artikkel 59 (2)

• Artikkel 49

57

Retningslinjer/gruppeunntak

• Retningslinjer og gruppeunntak gir unntak fra statsstøtteforbudet

• Støtte gitt etter retningslinjene må meldes til ESA og godkjennes før støtten kan gis

• Støtte gitt etter gruppeunntakene kan gis umiddelbart

58

Overordnet om bruk av gruppeunntak

• Må søke om støtte før den støtteberettigete aktiviteten påbegynnes (incentiveffekt)

• Støtten er forhåndsgodkjent, men ESA skal ha melding på skjema senest 20 dager etter iverksettelsen av støtteordningen (følgenotat til departementet)

59

Gruppeunntaksveilederen

• EU-kommisjonen har utgitt en veileder til gruppeunntaket

• Svært praktisk, og svarer på en rekke spørsmål

• Ikke rettslig bindende – men reelt sett førende for tolkningen

•«Bibel» for bruk av gruppeunntaket

60

Støtteformål (I)

• Regionalstøtte (seksjon 1)

• Støtte til små og mellomstore bedrifter (seksjon 2)

• Støtte til tilgang til finansiering for små og mellomstore bedrifter (seksjon 3)

• Støtte til forskning og utvikling og innovasjon (seksjon 4)

•Opplærings-/utdannelsesstøtte (seksjon 5)

• Støtte til vanskeligstilte og handikappede arbeidstakere (seksjon 6)

•Miljøstøtte/støtte til miljøbeskyttelse (seksjon 7)

61

Støtteformål (II)

• Støtte for å bøte på skader forårsaket av visse naturkatastrofer (seksjon 8)

• Sosial transportstøtte til beboere i avsidesliggende områder (seksjon 9)

• Støtte til kultur og bevaring av kulturarv (seksjon 11)

• Støtte til sportsinfrastruktur og multifunksjonell infrastruktur til rekreasjonsaktiviteter (seksjon 12)

• Støtte til lokal infrastruktur (seksjon 13)

62

Bagatellstøtte

Reglene om bagatellstøtte

•Kommisjonsforordning (EU) nr. 1407/2013

• Forskrift om unntak fra notifikasjonsplikt for offentlig støtte § 2

•Bagatellmessig støtte blir ofte omtalt som de minimis-støtte

64

Beløpsgrensene

• Samlet bagatellmessig støtte skal ikke overstige 200 000 euro over en treårsperiode

• Treårsperiode = tre skatteår = tre kalenderår

65

Regler for tildelingen

•Må informere mottaker om at støtten er de minimis

• Støttegiver må innhente informasjon fra mottakeren om tidligere mottak av de minimis-støtte

•Kan kun gi støtte etter å ha sjekket at de minimis- taket ikke er overskredet

•Oppbevaring av informasjon i 10 år

66

Vanlige feil

• Støtten oppfyller ikke formkravene

• Støttegiver har ikke sjekket hvor mye støtte mottakeren har fått tidligere

• Støtten gis på toppen av annen støtte til samme formål

• Støtte gis til flere enheter som reelt sett anses som ett foretak

67

Bjørnar Alterskjær bal@kluge.no 932 25 542Robert Lund rlu@kluge.no 924 25 585