Innst. O. nr. 47(2006-2007)

Innstilling til Odelstinget fra transport- og kommunikasjonskomiteen

Ot.prp. nr. 9 (2006-2007)

Innstilling fra transport- og kommunikasjonsko-miteen om lov om endringer i lov 11. juni 1993 nr.101 om luftfart (luftfartsloven) (nye regler omhåndhevelse av passasjerrettigheter og om bereg-ning og tilsyn med luftfartsavgifter)

Til Odelstinget

1. SAMMENDRAG1.1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Samferdselsdepartementet legger i proposisjo-nen frem forslag til nye bestemmelser i lov 11. juni1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven) som skalstyrke håndhevelsen av flypassasjerens rettigheter oglegge grunnlaget for tilsyn med nye avgiftsregler.

Forslaget har sin bakgrunn i nye regler om passa-sjerrettigheter som er tatt inn i, eller som ventes å blitatt inn i, EØS-avtalen. På enkelte punkter hvor detanses nødvendig for å sikre en effektiv håndhevelseav passasjerenes rettigheter, går lovforslaget likevellenger enn våre internasjonale forpliktelser.

Håndhevelse av passasjerrettigheterDe foreslåtte reglene om håndhevelse av passa-

sjerrettigheter faller naturlig i to grupper.For det første gjøres det klart at Luftfartstilsynet

skal ha det generelle ansvaret for å føre tilsyn medpassasjerrettighetene innenfor luftfartssektoren. Detgjelder enten passasjerene er forbrukere, forretnings-reisende, eller hører til spesielle grupper som for ek-sempel personer under syketransport. Rollen som til-synsmyndighet innebærer også at Luftfartstilsynetskal inngå i et nytt nettverk av nasjonale myndighetersom har ansvar for å håndheve forbrukernes kollekti-ve rettigheter i EØS-landene.

Med tanke på å gjøre det offentlige tilsynet medpassasjerrettighetene effektivt, foreslås det at Luft-fartstilsynet skal få et knippe av nye undersøkelses-og sanksjonsformer. Alle grupper som sitter på rele-vante opplysninger skal ha plikt til å gi slike opplys-ninger til tilsynet. På grunnlag av disse opplysninge-ne skal tilsynet kunne gi pålegg om å rette en ulovligpraksis. Om nødvendig skal det kunne knyttestvangsmulkt til manglende etterlevelse av slikt på-legg. Dersom heller ikke dette er nok, skal tilsynetkunne ilegge såkalt overtredelsesgebyr.

For det andre foreslås det hjemmel for å etablereet nytt klageorgan for flypassasjerer som mener at deikke har mottatt det de har krav på fra et flyselskap el-ler andre tjenesteleverandører. Det nye klageorganetvil fjerne ulempene ved at klager i dag behandles delsav Luftfartstilsynet, og dels av den avtalebaserte Re-klamasjonsnemnda for rutefly. Det nye klageorganetvil bli hjemlet i lov og forskrift, slik at ingen flysel-skaper som tilbyr sine tjenester her i landet får mulig-het til å reservere seg mot å delta i ordningen. Der-med sikres passasjerene like rettigheter uansett hvil-ket selskap de flyr med, og flyselskapene like kon-kurransevilkår seg imellom.

Det foreslås at klageorganets avgjørelser ikkeskal ha samme bindende virkning som en dom.

Det legges opp til at klageorganet senere skalkunne utvides til et generelt klageorgan for passasje-rer som reiser med tog, buss, båt, osv. (transportkla-genemnden), i tråd med at EU gir tilsvarende rettig-hetsregler innenfor stadig flere transportsektorer.

Nye avgiftsreglerDe forslåtte reglene om tilsyn med nye avgifts-

regler har sin bakgrunn i at Norge er i ferd med å slut-te seg til EUs omfattende regelsamarbeid om et felleseuropeisk luftrom. Gjennomføringen av de firehovedforordningene i dette samarbeidet er forelagt

2 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

Stortinget ved St.prp. nr. 87 (2005-2006), jf. Innst. S.nr. 46 (2006-2007). Med hjemmel i en av disse for-ordningene er EU i ferd med å utarbeide en egen av-giftsforordning som vil stille krav om at det føres na-sjonalt tilsyn med at leverandører av særlig flysik-ringstjenester oppgir korrekte kostnader som grunn-lag for sine avgifter. Disse tilsynsbestemmelsene ut-gjør en nødvendig del av et nytt regime, hvor bruker-ne av flysikringstjenestene (særlig flyselskapene)skal ha rett til å få innsyn i de kostnadene deres brukav tjenestene pådrar leverandørene av tjenestene.

1.2 BakgrunnFlypassasjerer som opplever at de ikke mottar de

ytelsene de har krav på, vil lett kvie seg for å forfølgekravet sitt. Samlet sett fører dette til at det i dag antaså være et gap mellom passasjerenes formelle og reel-le rettigheter - mellom det de har krav på, og det defaktisk mottar.

Den harde priskonkurransen innenfor deler avluftfarten, med stadige behov for å redusere drifts-kostnadene, gjør i tillegg at behovet for å definere oghåndheve klare minstestandarder for tjenestenes inn-hold øker. Sett fra passasjerenes side vil det kunneoppfattes som vilkårlig, og dermed urettferdig, for-skjellsbehandling dersom enkelte flyselskaper ikkegir passasjerene de rettighetene de har krav på.

Sett fra flyselskapenes side vil manglende hånd-hevelse av passasjerenes rettigheter gi et konkurran-sefortrinn for flyselskaper som sparer penger ved åtilby tjenester som ikke tilfredsstiller lov- og for-skriftsbestemte krav.

Med tanke på å imøtekomme disse utfordringene,har EU allerede vedtatt to forordninger som styrkerpassasjerens rettigheter. I tillegg er det lagt frem for-slag til, og bebudet, nye passasjerrettighetsreglerinnenfor både luftfartsområdet og andre transport-sektorer. Både innholdet i rettighetsbestemmelsene,og kravene til måten rettighetene skal kunne håndhe-ves på, vil i fremtiden bli standardisert i større gradenn de har vært til nå.

1.3 HøringenI kap. 3 i proposisjonen gis en oversikt over hø-

ringsopplegg. Nærmere om merknader fra høringsin-stansene er tatt inn i kap. 5 og 6 i proposisjonen.

1.4 Nærmere om de EU-reglene som er bakgrunnen for forslaget

Oversikten i proposisjonen viser at EU ønsker åstyrke passasjerenes rettigheter innenfor alle trans-portsektorer som har et klart internasjonalt preg.Samtidig er det klart erkjent at det ikke er nok å gipassasjerene materielle (innholdsmessige) rettighe-ter, men at disse må underbygges av et håndhevelses-

system som faktisk sikrer passasjerene de rettighete-ne de har.

Nye regler om passasjerrettigheter– Parlaments- og rådsforordning (EF) nr. 261/2004

av 11. februar 2004 om etablering av felles reglerom kompensasjon og assistanse til passasjererved nektet ombordstiging og ved innstilte ellervesentlig forsinkede flygninger mv.

Parlaments- og rådsforordningen trådte i kraft ihele EØS-område 17. februar 2005. Forordningen erallerede gjennomført i norsk rett ved forskrift17. februar 2005 nr. 141, og med hjemmel i luftfarts-loven § 16-1 første ledd.

Forordningen gir flypassasjerene rettigheter bådeved nektet ombordstigning på grunn av overbooking,ved total innstilling av flygninger og ved forsinkelsersom varer minst 2, 3 eller 4 timer, avhengig av rei-sens totale lengde. Forordningen gjelder både for ru-teflygninger og for såkalte non-scheduled flights (ty-pisk chartrede flygninger), herunder flygninger somutgjør en del av en pakkereise.

Ved utformingen av den nye forordningen har detvært en klar målsetting at passasjerenes rettigheterskal beskrives på en så klar måte som mulig, slik atpassasjerene selv skal kunne sette seg inn i sine ret-tigheter og håndheve dem direkte overfor flyselska-pet. Av artikkel 16 går det bl.a. fram at

"Hver medlemsstat skal utpeke et organ med an-svar for gjennomføringen av denne forordningen nårdet gjelder flygninger fra lufthavner på medlemssta-tens territorium og flygninger fra en tredjestat til sli-ke lufthavner."

– Parlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1107/2006 av 5. juli 2006 om rettighetene til funk-sjonshemmede personer og personer med redu-sert bevegelighet når de reiser med fly

Parlaments- og rådsforordningen er et spesialre-gelverk som supplerer forordningen om nektet om-bordstigning mv.

Forordningen forbyr flyselskapene, reisebyråerog turoperatører å nekte personer å reservere en fly-reise på grunn av deres funksjonshemning eller redu-serte bevegelighet. Reservasjon og ombordstigningkan likevel nektes dersom det er påkrevd av sikker-hetsmessige grunner som er fastsatt i nasjonale ellerinternasjonale regler, eller dersom størrelsen på flyeteller døren på flyet gjør det fysisk umulig.

Videre gir forordningen passasjerer med funk-sjonshemning eller redusert bevegelighet rett til bi-stand på flyplassene innenfor EU/EØS.

Forslaget pålegger flyselskapene og flyplassad-ministrasjonen å fordele kostnadene ved bistanden påalle de reisene.

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 3

Forslaget inneholder håndhevelsesbestemmelsersom ligner mye på artikkel 16 i forordningen om nek-tet ombordstigning mv. Noen forskjeller går fram avpkt. 4.1.2 i proposisjonen.

– Europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr.2006/2004 av 27. oktober 2004 om samarbeidmellom nasjonale myndigheter med ansvar forhåndheving av forbrukervernlovgivning

EU har relativt nylig også vedtatt et regelverksom omhandler passasjerenes kollektive rettigheter. Iforordningen defineres "forbrukernes kollektive in-teresser" som "en rekke forbrukeres interesser, somhar lidt skade eller som kan komme til å lide skadesom følge av en overtredelse" av bestemte EU-regler.I og med at forordningen om forbrukervernsamar-beid bare gjelder forbrukernes interesser, vil dethåndhevingsapparatet den etablerer ikke omfatte ret-tighetene til flypassasjerer som ikke er forbrukere.

Forordningen om forbrukervernsamarbeid eta-blerer et internasjonalt samarbeid om håndhevelse av15 forskjellige forbrukerrettslige regelverk som tidli-gere er vedtatt av EU. Foreløpig er det bare forord-ningen om nektet ombordstigning mv. som gjeldertransportområdet.

Forordningen om forbrukervernsamarbeid kreverat hver medlemsstat utpeker "vedkommende myn-digheter" som skal ha ansvar for å håndheve ett ellerflere av de regelverkene som er listet i forordningensvedlegg.

Det sentrale ansvaret for å gjennomføre forord-ningen om forbrukervernsamarbeid i norsk rett liggerhos Barne- og likestillingsdepartementet.

Forordningen reiser en del prinsipielle spørsmålom Luftfartstilsynets generelle rolle og karakter, somhar gjort det nødvendig med en egen prosess. Sam-ferdselsdepartementet har derfor valgt å gjennomføreen parallell prosess, hvor gjennomføringen av forord-ningen om forbrukervernsamarbeid innenfor luft-fartssektoren utgjør en del av en større helhet. Propo-sisjonen her utgjør siste ledd i denne prosessen.

I punkt 5.4 i proposisjonen foretar departementeten detaljert vurdering av hvordan blant annet forord-ningen om forbrukervernsamarbeid bør gjennomfø-res for så vidt gjelder håndhevelse av forordningenom nektet ombordstigning mv.

Forordningen om forbrukervernsamarbeid trådtei kraft 29. desember 2005 i EU-landene.

– Forslag til parlaments- og rådsforordning om ret-tigheter og forpliktelser til passasjerer ved inter-nasjonal jernbanetransport ("jernbaneforordnin-gen")

I KOM (2004) 143 final har EU-kommisjonenforeslått en europaparlaments- og rådsforordning omrettigheter og plikter for passasjerer ved internasjonaljernbanetransport. Departementet har valgt å omtaleforslaget i proposisjonen, fordi det i fremtiden kanvære aktuelt å opprette en felles klageordning for fle-re transportformer. Dermed er det av interesse å vitehvordan EU-kommisjonen har tenkt innenfor andresektorer som kan tenkes å bli omfattet av en fellesklageordning.

Jernbaneforordningen omfatter alle passasjerer,ikke bare forbrukere, og inneholder en omfattendekatalog av rettighetsbestemmelser som er mer omfat-tende enn de emnene EU til nå har regulert innenforluftfarten. I realiteten dreier det seg om en tilnærmetgenerell kontraktslov for internasjonal jernbanetran-sport. Departementet er kjent med at det har vært ar-beidet med å utvide forslaget til også å omfatte innen-landsk jernbanetransport.

Det er verd å merke seg at håndhevelsesreglene iforslaget er svært like de som er vedtatt og foreslåttinnenfor luftfarten. Hovedinntrykket er derfor at EU-reglene ikke vil stå i veien for å opprette et felles kla-georgan. Forslaget kan tas som en indikasjon på atEU er i ferd med å finne frem til en generell modellfor hvilke krav som skal stilles til nasjonal håndhe-velse av passasjerrettigheter.

Det er ikke usannsynlig at jernbaneforordningenpå sikt vil bli føyd til listen over de regelverkene somomfattes av håndhevelsesmekanismen i forordningenom forbrukervernsamarbeid.

– Kommende forslag fra EU om passasjerrettighe-ter innenfor andre transportsektorer

EU-kommisjonen har gjennomført offentligekonsultasjoner hvor berørte har fått anledning til å ut-tale seg om hvordan passasjerrettigheten bør regule-res innenfor internasjonal busstransport og for trans-port med ferjer. Det er foreløpig noe usikkert når EU-kommisjonen vil ferdigstille regelverksforslag innen-for disse to områdene.

– Sammenfatning av håndhevelsesreglene i forord-ningene om passasjerrettigheter.

Forslaget til forordning om felles regler for avgifter på flysikringstjenester ("avgiftsforordningen")

Gjennom fire forordninger datert 10. mars 2004har EU etablert det rettslige grunnlaget for opprettel-se av et felles europeisk luftrom (på engelsk omtaltsom "Single European Sky").

Ved EØS-komiteens beslutning nr. 67/2006 av2. juni 2006 ble de fire forordningene føyd til EØS-avtalen. Beslutningen ble fattet med forbehold om atStortinget gir sitt samtykke. Ved St.prp. nr. 87 (2005-

4 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

2006) Om samtykke til godkjennelse av EØS-komi-teens beslutning nr. 67/2006 og av 2. juni 2006 ominnlemmelse i EØS-avtalen av europaparlaments- ogrådsforordninger angående et felles europeisk luft-rom anmodet regjeringen om slikt samtykke, jf.Innst. S. nr. 46 (2006-2007).

En av disse fire forordningene, europaparla-ments- og rådsforordning (EF) nr. 550/2004, gjelderyting av flysikringstjenester i det europeiske luftrom-met ("tjenesteytingsforordningen"). Ett av formålenemed denne forordningen er å harmonisere reglene omfastsetting av de avgiftene flyselskapene må betalefor flysikringstjenester.

Med hjemmel i europaparlaments- og rådsforord-ning nr. 550/2004 har EU-kommisjonen utarbeidetforslag til en forordning som skal legge grunnlagetfor et felles avgiftssystem for enkelte undergrupperav flysikringstjenester.

Bakgrunnen for forslaget er at tjenesteytingsfor-ordningen krever at en av disse undergruppene, luft-trafikktjenestene, bare skal kunne ytes av en enkelttjenesteyter innenfor et gitt luftrom. Begrunnelsen erdels praktisk og dels sikkerhetsmessig. Det skal væreklart hvem som er ansvarlig for lufttrafikktjenestenei det aktuelle luftrommet. I tillegg kan medlemsstate-ne utpeke en yter av flyværtjenester. Det viktige idenne sammenhengen er at avgiftsforordningen baregjelder for eneleverandører av lufttrafikktjenester ogfor eneleverandør av flyværtjenester dersom slik erutpekt etter reglene i foregående avsnitt.

Avgiftsforordningen inneholder relativt detaljer-te regler om at avgiftene som hovedregel skal kost-nadsbaseres. Det skilles mellom underveisavgifter ogtårnavgifter. Litt enkelt sagt, dekker den sistnevntegruppen tjenester som ytes i forbindelse med avgan-ger og landinger, mens den førstnevnte dekker tje-nester som ytes under resten av flygningen. Norgehar ennå ikke tatt stilling til hvordan det er ønskelig ågjennomføre reglene.

Det er fastsatt i forordningsforslagets artikkel 17at det skal føres nasjonalt tilsyn med at tjenesteyterneoppgir riktige kostnadstall, og at tjenesteyterne plik-ter å legge til rette for at slikt tilsyn kan gjennomførespå en effektiv måte.

Forbrukerrådets arbeid med å etablere en ny transportklagenemnd

Forbrukerrådet har lenge hatt det som et prioritertmål å bedre tvisteløsningssystemene for forbrukeresom et alternativ til domstolsapparatet. Som et ledd idette arbeidet har Forbrukerrådet igangsatt et pro-sjekt der målsettingen er å opprette en felles klage-nemnd for tog, buss, bane og ferge.

Parallelt med dette arbeidet er altså EU i ferd medå utarbeide nye rettighetsregler for både jernbane-,buss- og ferjetransport.

I punkt 6.6.4 i proposisjonen gir departementeten kort presentasjon av mulige fordeler og ulemperved å organisere en felles transportklagenemnd medbasis i transportlovgivningen.

1.5 Tilsyn med passasjerrettigheter og avgiftsregler

Begrepet "tilsyn"Med tilsyn menes i denne sammenhengen offent-

lig kontroll med at pliktsubjektene (typisk flyselska-pene) etterlever normer som er fastsatt i lov, forskrifteller enkeltvedtak, samt reaksjoner ved avvik.

Målsettingen er først og fremst å sikre allmennetterlevelse av normene, typisk lov- og forskriftsbe-stemte regler om passasjerrettigheter.

Et tilsynsvedtak vil derfor som hovedregel retteseg fremover i tid. Det viktigste unntaket fra detteprinsippet er overtredelsesgebyret. Tilsyn skiller segfra tvisteløsning som har som mål å løse en konkret(individuell) tvist mellom bestemte parter, for ek-sempel en flypassasjers krav om erstatning som følgeav at en bestemt flyging er innstilt. Tvisteløsning vilderfor knytte seg til et forhold i fortiden. Tvisteløs-ning er hovedtema i kapittel 6 i proposisjonen.

Gjeldende rettLuftfartsloven er i stor grad en forvaltningsretts-

lig lov, som regulerer forholdet mellom luftfartsmyn-dighetene og de ulike aktørene i luftfartsnæringen.Det sentrale formålet er å sørge for at luftfart utøvespå en sikker måte, av hensyn til de reisende og til desom er ansatt i luftfartsnæringen eller som på annenmåte utøver luftfart. Det sentrale virkemidlet er ad-gangskontroll - det vil si at alle personer, selskaper,produkter (fly og annet utstyr) eller anlegg som skalutøve luftfart eller brukes til luftfart, som hovedregelskal ha en forhåndsgodkjenning (tillatelse, sertifikat,lisens, konsesjon) fra norsk eller utenlandsk luftfarts-myndighet.

Etter at tillatelse er gitt, er håndhevelsen i storgrad knyttet til denne. Ofte er disse tillatelsene såsentrale for innehaverne at luftfartsmyndigheten(Luftfartstilsynet) har et meget virkningsfullt middeltil å sikre at luftfartslovgivningen faktisk følges.

Siden denne formen for tilsyn til nå har vært heltdominerende for Luftfartstilsynet, har det vært natur-lig å omtale dette som et tilnærmet rent sikkerhetstil-syn.

Både i Norge og i andre land har det tradisjoneltikke vært ført et sektorspesifikt tilsyn med passasje-rens kontraktsrettigheter overfor flyselskapene. Detfinnes likevel noen unntak fra dette utgangspunktet,jf. punkt 5.2.1 i proposisjonen.

Luftfartstilsynets tilsynsarbeid skjer i stor grad iform av kontroll forut for tildeling av tillatelser (ad-gangskontroll) og senere kontroll med at vilkårene

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 5

for opprettholdelse av denne tillatelsen følges. Even-tuelle "pålegg" fra Luftfartstilsynet vil derfor som re-gel ha form av et vilkår for å få en tillatelse eller forå opprettholde en allerede gitt tillatelse, snarere ennet "frittstående" pålegg rettet mot de delene av envirksomhet som ikke krever tillatelse.

Som en konsekvens av dette inneholder ikke luft-fartsloven noen generell hjemmel for å gi pålegg omretting eller opphør av ulovlige forhold. Her skillerluftfartsloven seg klart fra mer "moderne" forvalt-ningslover.

I luftfartsloven finnes verken spesielle eller gene-relle hjemler for ileggelse av tvangsmulkt.

Luftfartsloven § 13-4 gir Luftfartstilsynet gene-rell hjemmel til å kreve opplysninger fra eier ellerbruker av luftfartøy, innehaver av godkjent landings-plass eller annet luftfartsanlegg og andre leverandø-rer på og brukere av lufthavner som er nødvendigefor at tilsynet skal kunne utføre sine gjøremål etter lo-ven.

Samlet sett betyr dette at håndhevelsesbestem-melsene i luftfartsloven er dårlig tilpasset tilsyn somhar som formål å sikre etterlevelse av regler som gjel-der det kontraktsrettslige forholdet mellom to privateparter, typisk forholdet mellom et flyselskap og detspassasjerer.

De nye EU-reglene gjør det nødvendig å kunnestille krav til måten et flyselskap driver de delene avsin virksomhet på som det ikke er knyttet noen sær-skilt tillatelse til.

Luftfartsloven har ikke tilsynsbestemmelser somer særlig tilpasset den typen økonomisk tilsyn somvil bli påkrevd dersom avgiftsforordningen (i punkt4.2 i proposisjonen) gjennomføres som en del avsamarbeidet om et felles europeisk luftrom.

Utenlandsk rettEn kartlegging foretatt av EU-kommisjonen viser

at de aller fleste EU-landene har valgt å legge ansva-ret for håndhevelsen av forordningen om nektet om-bordstigning mv. til sine nasjonale luftfartsmyndig-heter. Samtidig antyder det samme kartleggingsar-beidet at måten gjennomføringene er gjort på ikkealltid tilfredsstiller kravene til håndhevingsregler iforordningen. Inntil videre er situasjonen derfor at enikke kan legge til grunn at de gjennomføringsforme-ne som EU-landene har valgt for forordningen omnektet ombordstigning mv., tilfredsstiller EU-regle-nes krav.

Noen land har valgt å skille klart mellom tilsyns-funksjonen og funksjonen som klageorgan, mens an-dre har lagt disse oppgavene til samme organ.

Luftfartens internasjonale karakter gjør at EU-kommisjonen er opptatt å sikre en ensartet forståelseav de materielle rettighetsbestemmelsene i forordnin-gen om nektet ombordstigning mv.

I Danmark er det bestemt at Statens Luftfartsvæ-sen (SLV) skal ha det generelle ansvaret for å hånd-heve forordningen om nektet ombordstigning mv. Ipraksis betyr det at SLV er både tilsynsorgan og kla-georgan etter forordningen om nektet ombordstig-ning mv.

I Sverige er det bestemt at Konsumentverket skalvære ansvarlig tilsynsmyndighet etter forordningenom nektet ombordstigning mv.

Utforming av nye tilsynsbestemmelserNÆRMERE OM FORSTÅELSEN AV KRAVENE I EU-FORORDNINGENE

Medlemsstatene har en viss frihet til å bestemmemåten EU-forordninger skal håndheves på.

For så vidt gjelder forordningene om nektet om-bordstigning mv., forordningen om bevegelseshem-mede flypassasjerer og jernbaneforordningen går li-kevel ikke denne friheten lenger enn at medlemssta-tene er forpliktet til å treffe "de nødvendige tiltak forå sikre at passasjerenes rettigheter respekteres", og atsanksjonene for overtredelse må være "effektive", og"virke avskrekkende".

Samferdselsdepartementet mener dette samletmå forstås slik at vedkommende tilsynsmyndighetmå ha sanksjonshjemler som setter den i stand til åstanse et flyselskap fra vedvarende, eller over lengretid, å opptre i strid med forordningene. I praksis betyrdet at en enkeltpassasjer ikke kan ha krav på at til-synsmyndigheten skal sanksjonere enkeltståendebrudd på reglene som allerede har funnet sted. Deri-mot skal en enkeltpassasjer ha rett til å klage.

Verken forordningen om nektet ombordstigningmv. eller forordningen om bevegelseshemmede fly-passasjerer stiller uttrykkelig krav om at gjennomfø-ringsansvaret må ligge hos et offentlig organ.

Så lenge en har ordinært tilsyn i tankene, er detetter norsk forvaltningspraksis, lite aktuelt å leggeoppgaven til et organ utenfor forvaltningen.

ANSVAR FOR TILSYNET MED PASSASJERRETTIGHETENE

Høringsnotatet tok som utgangspunkt at det ikkeer ønskelig å dele ansvaret for å føre tilsyn mellomLuftfartstilsynet, Forbrukerombudet og Forbrukerrå-det, selv om hvert enkelt organ på denne måten vil fåen begrenset arbeidsbelastning. Tilsynsoppgavenkrever at tilsynsorganet tilegner seg kunnskap ommåten luftfarten er organisert på både nasjonalt og in-ternasjonalt, kjennskap til nasjonal og internasjonalluftfartslovgivning.

Departementet la også vekt på at det er en klarfordel for passasjerene at de bare har ett tilsynsorganå forholde seg til.

Departementet tok utgangspunkt i følgende firemuligheter:

6 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

– Luftfartstilsynet,– Forbrukerombudet,– Forbrukerrådet,– Et nyetablert tilsynsorgan.

Departementet mente at det neppe er grunn til åfrykte at Luftfartstilsynets rolle som sikkerhetstilsynvil bli svekket dersom det i tillegg får som oppgave åføre tilsyn med passasjerrettigheter.

Alt i alt mente departementet at oppgaven somtilsynsmyndighet etter forordningene om nektet om-bordstigning mv., og forordningen om bevegelses-hemmede flypassasjerer, bør legges til Luftfartstilsy-net. På samme måte ble det foreslått at oppgaven somvedkommende myndighet etter forordningen om for-brukervernsamarbeid legges til Luftfartstilsynet.

Samtidig ble det presisert at det ikke er meningenat Luftfartstilsynet skal ha et generelt tilsynsansvarfor passasjerrettighetene. Det er ikke meningen atLuftfartstilsynet skal føre tilsyn med de passasjerret-tighetene som ikke er omfattet av EØS-regler.

Forslaget i høringsnotatet har mottatt bred støtte,og det endelige lovforslaget er derfor basert på at detbør være ett og samme organ som har oppgaven somhenholdsvis tilsynsmyndighet etter forordningen omnektet ombordstigning mv. og forordningen om be-vegelseshemmede passasjerer, og som er vedkom-mende myndighet etter forordningen om forbruker-vernsamarbeid. Det endelige forslaget bygger ogsåpå at det er Luftfartstilsynet som bør ha disse oppga-vene.

Samtidig er departementet helt enig med Forbru-kerrådet i at forbrukermyndighetene også i fremtidentrolig vil være mottaker av mange henvendelser framisfornøyde flypassasjerer, og at de vil sitte på myekunnskap om hvilke flyselskaper som ikke gir passa-sjerene de rettighetene de har krav på. Som represen-tanter for forbrukerinteressene er det klart ønskelig atForbrukerrådet og Forbrukerombudet gjør Luftfarts-tilsynet oppmerksom på slike forhold.

ANSVAR FOR TILSYN MED AVGIFTSFORORDNINGEN

Departementet understreket innledningsvis atforslaget til avgiftsforordning gjelder et tjenesteom-råde som enten skal eller kan monopoliseres i hen-hold til den overordnede parlaments- og rådsforord-ningen (EF) nr. 550/2004 av 10. mars 2004 om ytingav flysikringstjenester i det felles europeiske luftrom.

Med dette utgangspunktet er målsettingen medavgiftsforordningen å sikre brukerne (flyselskapene)innsyn i hva det koster å yte de tjenestene de nyttig-gjør seg av (transparensbehovet). For å sikre seg motat de kostnadene som oppgis av tjenesteyterne ikke erkorrekt, krever avgiftsforordningen at det skal førestilsyn med grunnlaget for de oppgitte kostnadene.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at denne til-synsoppgaven bør legges enten til Luftfartstilsyneteller til Konkurransetilsynet.

Konkurransetilsynet har i dag ansvar for å forval-te rådsforordning (EØF) nr. 2409/92 av 23. juli 1992om takster og rater i lufttrafikk ("prisforordningen"),men denne oppgaven skiller seg fra tilsyn etter forsla-get til avgiftsforordning på flere måter. For det førstedreier deg seg om tilsyn med prisene i et marked(transport av passasjerer og frakt mot vederlag) somer totalliberalisert. For det andre bør prisforordnin-gen forstås som en slags "sikkerhetsventil" som blevedtatt på et tidspunkt da en ennå ikke var helt sikkerpå hvilke konsekvenser den totale liberaliseringen avlufttransportmarkedet ville få.

Samferdselsdepartementet foreslo etter dette åutpeke Luftfartstilsynet som ansvarlig for å føre til-syn med avgiftsforordningen.

Forslaget i høringsnotatet er støttet av alle de hø-ringsinstansene som har uttalt seg om problemstillin-gen. Det endelige lovforslaget er derfor basert på atLuftfartstilsynet skal være tilsynsmyndighet for av-giftsforordningen.

LOVTEKNISKE SPØRSMÅL

Punkt 5.4.5.1 i proposisjonen omtaler en del lov-tekniske spørsmål.

I høringsnotatet tok departementet utgangspunkti at luftfartsloven i dag ikke inneholder bestemmelserom tilsyn med passasjerrettigheter og avgiftsregler.

For å gjøre det synlig i luftfartsloven at to heltnye myndighetsområder dermed blir tilføyd det tradi-sjonelle sikkerhetstilsynet Luftfartstilsynet til nå harhatt ansvar for, foreslo departementet at det utformesto generelle nasjonale håndhevelsesbestemmelsersom går lenger enn de konkrete forordningsbestem-melsene som er gjengitt i kapittel 4 på to måter:

Det foreslås at de nye håndhevelsesreglene skalkunne brukes til å føre tilsyn også med avgiftsreglersom ikke er nedfelt i EØS-regler, det vil si regler somhar en rent nasjonal forankring.

For det andre gir lovforslaget Luftfartstilsynet etbredere spekter av beføyelser og sanksjonsformerenn det som følger av de vedtatte og foreslåtte EØS-forordningene. For eksempel foreslås det i punkt5.4.13 at brudd på passasjerrettighetene skal kunnesanksjoneres med overtredelsesgebyr, noe som ikkeer omhandlet i de aktuelle forordningene.

Den forslåtte modellen innebærer at håndhevel-sesreglene i EØS-reglene ikke inkorporeres i norsklovgivning gjennom de foreslåtte lovbestemmelsene.I stedet foreslås det at håndhevelsesreglene knyttes tilgenerelle hjemmelsbestemmelser som vil bli brukt tilå gjennomføre EØS-regler i norsk rett.

Forordningen om nektet ombordstigning mv.,forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer,

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 7

avgiftsforordningen og eventuelle fremtidige EU-forordninger som omhandler avgifts- og passasjerret-tigheter vil som sådan bli inkorporert i norsk rett medhjemmel i disse bestemmelsene. Håndhevelsesbe-stemmelsene i disse forordningene gjennomføresmed andre ord som en integrert del av de EØS-regel-verkene de står i.

Forordningen om forbrukervernsamarbeid utgjøri en viss forstand et unntak fra det som er sagt oven-for. Forslaget i inneværende proposisjon er derforment å ivareta de minimumskravene som følger avdenne forordningen.

Den løsning som velges har klar forankring i ord-lyden i de enkelte forordningene.

Departementet foreslo i høringsnotatet å plasserede to nye lovbestemmelsene der de saklig sett hørerhjemme i luftfartsloven.

Samferdselsdepartementet ga i høringsnotatet ut-trykk for at det på lengre sikt er behov for å foreta enstørre gjennomgang av hele luftfartsloven, blant an-net med tanke på å synliggjøre praktisk viktige emnersom i dag er lite synlige i selve loven. Den omfatten-de regelproduksjonen innenfor EU bidrar sterkt tildenne tendensen. Tilsyn med passasjerrettigheter,avgiftsregler og flysikringstjenesten er eksempler pådette.

Ingen av høringsinstansene har uttalt seg negativtom den lovstrukturelle løsningen som ble valgt i hø-ringsnotatet, og det endelige lovforslaget bygger der-for også på den modellen som ble foreslått i hørings-notatet.

I punktene 5.4.6 til 5.4.1.5 i proposisjonen gjen-nomgår departementet de enkelte beføyelsene Luft-fartstilsynet bør ha adgang til. Selv om behandlingenpå mange punkter tar utgangspunkt i bestemmelsenei forordningen om forbrukervernsamarbeid og av-giftsforordningen, er det som nevnt ikke meningen atdisse foreslåtte bestemmelsene skal inkorporere for-ordningsbestemmelsene.

ADGANG TIL DOKUMENTER

Gjeldende luftfartslov gir som hovedregel bareLuftfartstilsynet rett til å kreve adgang til dokumen-ter ved tradisjonelt sikkerhetstilsyn. Det er dermedklart at det ikke finnes hjemmel for å kreve tilgang tildokumenter som kan knyttes til overtredelser av for-ordningen om nektet ombordstigning mv. Ny hjem-mel ble foreslått i utkastet til § 10-42 annet ledd nr. 1.

På samme måte la departementet til grunn at luft-fartsloven ikke gir Luftfartstilsynet rett til å kreve ad-gang til dokumenter og annet relevant materiale, slikavgiftsforordningen krever, dersom det får oppgavenmed å føre tilsyn med avgiftsforordningen. En ny be-stemmelse ble derfor foreslått i luftfartsloven § 7-26annet ledd nr. 1.

OPPLYSNINGSPLIKT

Forordningen om forbrukersamarbeid artikkel 4nr. 6 bokstav (b) krever at Luftfartstilsynet skal harett til å avkreve "enhver person" relevante opplys-ninger vedrørende overtredelser av de aktuelle for-brukerregelverkene innenfor Fellesskapet. Spørsmå-let er om den generelle opplysningsplikten i luftfarts-loven § 13-4 er så generell at den også fanger oppdenne typen opplysningsplikt. I høringsnotatet be-svarte departementet dette spørsmålet med et klartnei.

I høringsnotatet foreslo derfor departementet atdet utformes en ny § 13-4 som også fanger opp mini-mumskravene i forordningen om forbrukervernsam-arbeid artikkel 4 nr. 6 bokstav (b).

Avgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (c) kre-ver at tilsynsmyndigheten skal ha rett til "to ask foran oral explanation on site". Departementet foreslo ihøringsnotatet at det tas inn en bestemmelse i et nytt§ 7-26 annet ledd som tilsvarer avgiftsforordningenartikkel 17 bokstav (c). I tillegg ble det foreslått at§ 13-4 endres for å kunne fange opp andre former foropplysningsplikt som kan være aktuell ved økono-misk tilsyn enn den spesielle formen som er nevnt iavgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (c). Forhol-det mellom disse bestemmelsene er nærmere omtalt imerknadene til utkastets § 7-26 annet ledd nr. 3.

Ingen av høringsinstansene har hatt særskiltemerknader til de problemstillingene som er gjengittfra høringsnotatet, men Konkurransetilsynet har opp-fordret departementet til å vurdere om det bør værehjemmel i § 13-4 til å ilegge tvangsmulkt for mang-lende etterlevelse av pålegg om å gi opplysninger.

Departementet er enig med Konkurransetilsynet iat det kan være nødvendig å kunne ilegge tvangs-mulkt for manglende etterlevelse av pålegg om å giopplysninger, og har derfor føyd til en slik bestem-melse i det endelige lovforslaget.

KONTROLLUNDERSØKELSER PÅ STEDET

Forordningen om forbrukervernsamarbeid artik-kel 4 nr. 6 (c) krever at Luftfartstilsynet skal ha retttil "å gjennomføre nødvendige kontrollundersøkelserpå stedet".

Det er klart at luftfartsloven i dag ikke gir luft-fartsmyndigheten generell hjemmel til å kreve fysiskadgang til enhver eiendom som kan være nødvendigå undersøke som ledd i tilsynet med forordningen omnektet ombordstigning mv. Samferdselsdepartemen-tet foreslo derfor at forslaget til § 10-42 utformes påen måte som fanger opp forordningen om forbruker-vernsamarbeid artikkel 4 nr. 6 (c).

Avgiftsforordningen artikkel 17 bokstav (d) stil-ler krav om at luftfartsmyndigheten skal ha adgang"to enter relevant premises, lands or means of trans-port". Det finnes ingen slik bestemmelse i gjeldende

8 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

luftfartslov. Departementet foreslo derfor at forslagettil ny § 7-26 annet ledd utformes på en måte som fan-ger opp kravet i artikkel 17 bokstav (d).

SKRIFTLIG KRAV OM OPPHØR AV VIRKSOMHET

Artikkel 4 nr. 6 (d) i forordningen om forbruker-vernsamarbeid krever at Luftfartstilsynet skal kunnefremsette skriftlig krav om at tjenestetilbyderen skalopphøre med en ulovlig virksomhet i strid med for-ordningen om nektet ombordstigning mv.

Departementet bemerker innledningsvis at det ergrunn til å nevne at Barne- og likestillingsdeparte-mentet i sitt endelige lovforslag i Ot.prp. nr. 102(2005-2006) side 20 har konkludert med at markeds-føringsloven § 13 gjennomfører artikkel 4 nr. 6 bok-stav (d) i forordningen om forbrukervernsamarbeidpå en tilstrekkelig måte, og at det derfor ikke er nød-vendig å endre markedsføringsloven for å gjennom-føre denne delen av forordningen.

Samferdselsdepartementet mener at ordlyden iartikkel 4 nr. 6 bokstav (d) fullt ut fanges opp av depliktene og rettighetene Luftfartstilsynet har i kraftav sitt alminnelige tilsynsoppdrag. Samtidig ser de-partementet at det er en viss fare for at internasjonaleorganer kan være av en annen oppfatning. Departe-mentet har derfor konkludert med at det bør gis enegen bestemmelse som omhandler det å sette frem etkrav om at passasjerrettighetene skal etterleves, og atovertredelser opphører.

SKRIFTLIG TILSAGN OM OPPHØR AV ULOVLIG VIRKSOMHET

Forordningen om forbrukervernsamarbeid artik-kel 4 nr. 6 (e) stiller krav om at Luftfartstilsynet skalkunne få skriftlig tilsagn fra en tjenesteleverandør omat denne vil opphøre med en ulovlig aktivitet, og omnødvendig, kunne offentliggjøre tilsagnet.

Samferdselsdepartementet mener det er hensikts-messig å ta utgangspunkt i at Barne- og likestillings-departementet i Ot.prp. nr. 102 (2005-2006) side 19og 21 har kommet til at det både av hensyn til bruker-ne, og for å unngå tvil om forordningen er gjennom-ført riktig, bør tas inn klare lovhjemler i de aktuelleregelverkene om at tilsynsorganet skal ha rett til åkreve skriftlig bekreftelse som nevnt i artikkel 4 nr. 6bokstav (e).

Samferdselsdepartementet slutter seg til dennevurderingen, og opprettholder dermed sitt standpunktfra høringsbrevet.

PÅLEGG OM OPPHØR AV ULOVLIG VIRKSOMHET

Forordningen om forbrukervernsamarbeid artik-kel 4 nr. 6 (f) gjør det nødvendig å gi Luftfartstilsynetrett til å kreve opphør av eller forbud mot en ulovligaktivitet, og, om nødvendig, kunne offentliggjørevedtaket. Luftfartsloven inneholder ikke en generell

hjemmel for å gi pålegg om opphør av en aktivitetsom er i strid med luftfartslovgivningen. Det finnesheller ikke noen særskilt hjemmel for pålegg vedbrudd på passasjerrettigheter. I høringsnotatet la der-for departementet til grunn at luftfartsloven må en-dres for å fange opp denne bestemmelsen.

Ingen av høringsinstansene har gått mot forsla-get, og departementet har derfor videreført realitets-innholdet i høringsforslaget. Derimot er det foretattvisse lovtekniske endringer.

TVANGSMULKT

Forordningen om forbrukervernsamarbeid artik-kel 4 nr. 6 (g) krever at Luftfartstilsynet skal kunneknytte en økonomisk sanksjon til manglende etterle-velse av vedtak som nevnt i punkt 5.4.11 i proposi-sjonen "Pålegg om opphør av ulovlig virksomhet".Herunder skal tilsynet kunne bestemme at eventuelltvangsmulkt betales til statskassen, eller at det beta-les til en annen mottaker "som er utpekt i eller i hen-hold til nasjonal lovgivning".

Luftfartsloven hjemler ikke tvangsmulkt. I hø-ringsnotat la departementet derfor til grunn at luft-fartsloven må endres. Departementet forslo at dettegjøres i forslaget til ny § 10-42 annet ledd.

Samferdselsdepartementet er enig med Barne- oglikestillingsdepartementet (jf. deres høringsuttalelse)i at forordningen om forbrukervernsamarbeid ikkekrever at nasjonal lovgivning skal åpne for at tvangs-mulkt skal kunne tilfalle andre enn staten. Etter nyvurdering har departementet uansett kommet til at detvil stryke denne delen av lovforslaget. Departementetlegger vesentlig vekt på at det i det endelige forslageter føyd til en hjemmel for overtredelsesgebyr (punkt5.4.13 i proposisjonen).

OVERTREDELSESGEBYR

I høringsnotatet ble overtredelsesgebyr definertsom en sanksjon i form av en forvaltningsmyndighetspålegg om å betale et pengebeløp til det offentlig somfølge av et regelbrudd. Overtredelsesgebyr skiller segfra tvangsmulkt ved at det ilegges etter at overtredel-sen har opphørt, og følgelig ikke har til formål åfremtvinge etterlevelse.

Overtredelsesgebyr er ikke regulert verken i for-ordningen om forbrukervernsamarbeid eller i avgifts-forordningen.

Alt i alt konkluderte departementet i høringsnota-tet med at det foreløpig ikke ville foreslå hjemmel forå ilegge overtredelsesgebyr som følge av brudd påpassasjerrettighetene.

Når det gjelder avgiftsforordningen la departe-mentet til grunn som relativt sikkert at det er lite be-hov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr.

Flere av høringsinstansene har gitt klart uttrykkfor at sanksjonsapparatet vil være ufullstendig uten

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 9

hjemmel for å kunne ilegge overtredelsesgebyr. De-partementet har derfor i det endelige lovforslagetføyd til en slik hjemmel. I punkt 5.4.13.3.1 begrunnerdepartementet dette standpunktet, og måten bestem-melsen er avgrenset på.

I høringsnotatet la departementet vekt på at for-ståelsen av de nye EØS-reglene om passasjerrettig-heter på en del punkter er usikre, og at en ut fra retts-sikkerhetshensyn bør være tilbakeholdende med åhjemle sanksjoner for brudd på slike regler. I tilleggla departementet vekt på at selve behovet for å kunneilegge overtredelsesgebyr synes noe uklart før de øv-rige foreslåtte sanksjonsformene har fått anledning tilå virke en stund.

Flere av høringsinstansene har lagt frem gode ar-gumenter for at de foreslåtte sanksjonene ikke vilvære tilstrekkelige. Disse argumentene er til dels ba-sert på bred erfaring.

Selv om det vedtas hjemmel for at Luftfartstilsy-net ilegger overtredelsesgebyr, vil politi og påtale-myndighet fremdeles ha mulighet til å forfølge for-holdet strafferettslig, og etter eget initiativ.

Departementet understreker at det foreløpig ikkeer aktuelt å innføre en generell hjemmel for overtre-delse av alle bestemmelser gitt i eller i medhold avluftfartsloven. For så vidt gjelder sikkerhetsreglene iluftfartsloven er det departementets oppfatning atden såkalte adgangskontrollen (punkt 5.2.1 i proposi-sjonen), og de sanksjonsmulighetene som er knyttettil denne, er tilstrekkelig effektive. Under henvisningtil det som er sagt om avgiftsforordningen i hørings-notatet mener departementet at det heller ikke er nød-vendig å kunne ilegge overtredelsesgebyr for bruddpå denne.

Endelig legger departementet en viss vekt på atdet allerede er vedtatt eller foreslått hjemler for ileg-gelse av overtredelsesgebyr i flere andre lover.

Flere av de forslagene til bestemmelser om over-tredelsesgebyr som har vært utredet de senere åreneinneholder vurderinger av om slike gebyrer er foren-lige med Grunnloven § 96 om at ingen kan straffesuten dom. Departementet viser i denne forbindelseblant annet til NOU 2003:15 side 57 og 58, Ot.prp.nr. 6 (2003-2004) side 117 og Samferdselsdeparte-mentets tidligere nevnte høringsnotat med forslag tilendringer i ekomloven. I alle disse dokumentenekonkluderes det med at bestemmelsene om overtre-delsesgebyr går klar av grunnlovsforbudet fordiovertredelsesgebyret ikke er å regne som straff.

Departementet legger samtidig til grunn at over-tredelsesgebyret kan være å regne som straff i hen-hold til Den europeiske menneskerettighetskonven-sjons tilleggsprotokoll nummer 7 artikkel 4 nr. 1.Ifølge denne bestemmelsen er det ikke tillatt å ileggenoe straff for samme forhold to ganger ("dobbelt-straff").

Departementet velger foreløpig å foreslå at hjem-melen til å ilegge overtredelsesgebyr skal begrensestil brudd på passasjerrettigheter som er omfattet avEØS-avtalen. Foreløpig vil det bare si forordningenom nektet ombordstigning mv., men om relativt korttid er det ventet at også forordningen om bevegelses-hemmede flypassasjerer og en ny paralaments- ogrådsforordning (EF) nr. 2111/2005 av 14. desember2005 om opprettelse av en fellesskapsliste over luft-fartsselskaper underlagt driftsforbud i Fellesskapetog om informasjon til lufttransportpassasjerer omidentiteten til utførende luftfartsselskap, og om etc.("svartelistingsforordningen") vil bli tatt inn i EØS-avtalen.

Departementet kan vanskelig se at det vil værebehov for å rette et vedtak om overtredelsesgebyr forbrudd på passasjerrettighetene mot fysiske personer.Det endelige forslaget hjemler derfor bare overtre-delsesgebyr rettet mot foretak.

Samferdselsdepartementet mener at simpeltuaktsomme brudd på de passasjerrettighetsreglenesom er identifisert nærmere i punkt 5.4.13.3.3 i pro-posisjonen bør kunne sanksjoneres med overtredel-sesgebyr.

Departementet har kommet til at overtredelsesge-byr bør kunne ilegges selv om den eller de som harhandlet på vegne av foretaket ikke har overtrådt re-gelverket forsettlig eller uaktsomt.

Departementet legger også til grunn at det som ersagt om anonyme feil, kumulative feil, hendeligeuhell, og force majeure i sitatet ovenfor også bør gjel-de tilsvarende etter lovforslaget i proposisjonen her.

Selv om skyld ikke er et vilkår for å ilegge over-tredelsesgebyr, bør skyld kunne tillegges vesentligvekt når en tar stilling til om overtredelsesgebyr i detenkelte tilfelles bør ilegges. Graden av skyld vil måt-te inngå som en del av en bredere helhetsvurdering,der omstendighetene omkring overtredelsen og deforhold som har ledet frem til den, vil stå sentralt.

Departementet mener det er ønskelig at loven ogforarbeidene også gir visse retningslinjer om utmå-lingen av overtredelsesgebyret.

Lovens opplisting av relevante utmålingshensynskal ikke oppfattes som uttømmende. Departementetforeslår i tillegg at det vedtas en hjemmel til å vedtautfyllende forskriftsbestemmelser om utmåling avovertredelsesgebyr.

Ifølge lovforslaget er det Luftfartstilsynet somskal ha myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr.

TAP AV RETTIGHETER

Høringsnotatet inneholder ingen egne drøftelserav behovet for, eller muligheten til, å knytte tap avrettigheter til brudd på reglene om passasjerrettighe-ter. Med den omfattende katalogen av sanksjonsbe-

10 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

stemmelser som er foreslått, bør det heller ikke værenødvendig.

STRAFF

Av punkt 4.1 i proposisjonen fremgår det at dennye og foreslåtte passasjerlovgivningen fra EU stillerkrav om at det skal være knyttet sanksjoner til bruddpå forordningene, men ordlyden varierer noe fra for-ordning til forordning.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at de straf-febestemmelsene som allerede finnes i loven er til-strekkelige. Ingen høringsinstanser har uttalt seg omdenne delen av høringsnotatet.

1.6 Klageordning for flypassasjererBakgrunn

I punkt 6.1 i proposisjonen forsøker departemen-tet å forklare hvorfor det kan være vanskelig å forføl-ge et krav etter luftfartslovgivningen. En flypassasjersom opplever at den reisen han eller hun har kjøptikke gjennomføres som avtalt, kan stå overfor flereutfordringer dersom vedkommende mener å ha etkrav mot flyselskapet.

For det første kan det være at selve kravet er avså lite omfang at det ikke er verd bryet å forsøke åforfølge kravet.

For det andre kan det være at den reisende ikkekjenner sine rettigheter enten de bygger på lov elleravtale.

For det tredje er det ikke uvanlig innenfor luft-fartsretten at det er uklart hvordan lovgivningen er åforstå, og dermed hvilke rettigheter de reisende fak-tisk har.

Gjeldende rett og eksisterende klageordningI punkt 6.2 i proposisjonen er det gitt en kort

oversikt over noen tvisteløsningsmekanismer somavhjelper problemet om å forfølge et krav et stykkepå vei.

Luftfartsloven selv inneholder ingen regler somgir passasjerene rett til å klage på påståtte brudd påluftfartslovgivningen. Dette har ført til at en del rei-sende har rettet klager blant annet til Forbrukerrådet.Selv om Forbrukerrådet har ytt, og yter bistand tilmange reisende, er Forbrukerrådet ikke et tvisteløs-ningsorgan som fra et uavhengig ståsted tar stilling tilom et krav fra en passasjer bør gis medhold på grunn-lag av gjeldende rett, og etter at begge parter har fåttanledning til å uttale seg. En slik rolle har derimotForbrukertvistutvalget. Forbrukertvistutvalget vilsom klar hovedregel ikke ha myndighet til å behandletvister om passasjerrettigheter.

Blant annet som følge av dette har de største nor-ske flyselskapene og Forbrukerrådet inngått en avtale

om etablering av Reklamasjonsnemnda for rutefly("Reklamasjonsnemnda").

Reklamasjonsnemnda behandler bare klager frapassasjerer som selv har betalt for billetten (forbruke-re), i motsetning til for eksempel ansatte som reiserpå arbeidsgivers regning.

Reklamasjonsnemndas avgjørelser er i utgangs-punktet rådgivende, men de deltagende selskapenehar gjennom nemndsavtalen forpliktet seg til å følgeavgjørelsene så lenge saken ikke har klar prinsipiellbetydning. Klage til Reklamasjonsnemnda er gratisfor den klagende.

Da forordningen om nektet ombordstigning mv.ble satt i kraft 17. februar 2005 ble det samtidig be-stemt at alle passasjerer som etter forordningen harrett til å klage til et norsk klageorgan skal kunne kla-ge til Luftfartstilsynet, forutsatt at de ikke har kunnetprøve saken sin for Reklamasjonsnemnda.

En slik delt klageordning har åpenbare svakheter.Derfor presiserte departementet ved ikrafttredelsen atdet ville utrede behovet for en felles klageordning forflypassasjerene, og, om nødvendig, foreslå endringeri luftfartsloven.

Nærmere om forståelsen av EU-forordningeneBåde forordningen om nektet ombordstigning

mv. og forslaget til forordningen om bevegelseshem-mede flypassasjerer krever at passasjerene skal harett til å klage til ett eller flere organer som er utpektav medlemsstatene over påståtte brudd på de respek-tive forordningene.

Forordningene forutsetter at klageorganet kanvære identisk med det organet som skal ha genereltansvar for at de respektive forordningene gjennomfø-res i vedkommende medlemsstat. For Norges del be-tyr dette at forordningen formelt sett ikke er til hinderfor at det tilsynsorganet som er foreslått utpekt i ka-pittel 5 (Luftfartstilsynet) også utpekes som klageor-gan.

Hver av de to forordningene inneholder egne be-stemmelser om saklig virkeområde. I tillegg innehol-der de to luftfartsforordningene bestemmelser omgeografisk virkeområde.

Dersom en etablerer et nytt klageorgan som ikkeskal ha generelt ansvar for å håndtere passasjerklagerinnenfor luftfarten, så innebærer dette at klageorga-nets "kompetanse" vil være ulikt avgrenset avhengigav det rettslige grunnlaget for klagen.

Strengt tatt står det ikke noe i forordningene omhva klageorganet skal gjøre med klagen.

Representanter for EU-kommisjonen har muntliggitt klart uttrykk for at det blant passasjerene harbredt seg en "misoppfatning" om at de nasjonalegjennomføringsorganene som er omtalt i forordnin-gen om nektet ombordstigning mv. skal erstatte dom-stolenes rolle i slike saker. Samferdselsdepartemen-

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 11

tet forstår dette dit hen at Kommisjonen forutset-ningsvis avviser en tolkning av forordningen om nek-tet ombordstigning mv. som innebærer at klageorga-net, enten dette er identisk med tilsynsorganet ellerdet er et annet organ, må kunne fatte "bindende" av-gjørelser.

Dersom det utpekes et eget klageorgan, må detlegges til grunn at uavhengighetskravet også omfat-ter dette. Som det fremgår blant annet av punkt 6.5.4i proposisjonen, tilsier EUs retningslinjer om uten-rettslig konfliktløsning at et nytt konfliktløsningsor-gan uansett bør gjøres uavhengig.

Utenlandsk rettEtter ikrafttredelsen av forordningen om nektet

ombordstigning mv. av 17. februar 2005 har EU-kommisjonen mottatt et stort antall klager på måtende nasjonale klageordningene er organisert. Detteskyldes trolig at kravene til de nasjonale klageordnin-gene ikke er formulert på en tilstrekkelig klar måte iforordningen. Til tross for denne uklarheten harKommisjonen nokså klart gitt uttrykk for at flere avlandenes klageordninger ikke er tilstrekkelig effekti-ve til å tilfredsstille kravene i forordningen.

Generelt om løsning av tvister om små kravI punkt 6.5 i proposisjonen forsøker departemen-

tet å sette løsning av tvister om små krav inn i en littstørre sammenheng som kan være nyttig ved utfor-mingen av nye lovregler. Følgende tema blir belyst:

– Mekling og avgjørelse av tvister– Løsning av tvister ved domstolene– Bruk av avtalebaserte nemnder/bransjenemnder– EUs retningslinjer om Alternative Dispute Reso-

lution (ADR) og clearing house-ordningen for in-dividuelle forbruker-/passasjerklager

– Behov for lovmessig forankring av utenrettsligetvisteløsningsordninger

Departementets vurderingerSVAKHETER VED EKSISTERENDE KLAGEORDNINGER

Hovedsvakheten ved gjeldende klageordning erat den er delt mellom Reklamasjonsnemnda for rute-fly og Luftfartstilsynet. Denne delingen i seg selv erneppe i strid med håndhevelsesbestemmelsene i for-ordningen om nektet ombordstigning mv. og i for-ordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer.

Derimot er delingen uheldig med tanke på å sikrelik rettsanvendelse. Ulik rettsanvendelse vil kunnevirke urettferdig overfor passasjerene og skape ulikekonkurransevilkår tjenestetilbyderne imellom. I sintur vil det kunne undergrave tilliten til ordningen.

Videre gjør delingen av oppgaver det vanskeligfor passasjerene å skaffe seg oversikt over hvilketklageorgan de skal henvende seg til.

Endelig vil delingen av oppgaver kunne føre tilunødvendige bedrifts- og samfunnsøkonomiske kost-nader som følge av duplisering av oppgaver og somfølge av at avgrensningen av ansvarsområdene ogsamordningen av tolkningspraksisene i seg selv erressurskrevende.

Videre ligger det et element av forskjellsbehand-ling i at de selskapene som står bak Reklamasjons-nemnda selv bærer kostnadene ved driften av klage-ordningen, mens de øvrige selskapene slipper å beta-le de spesifikke kostnadene som er forbundet med atLuftfartstilsynet behandler klager.

Siden Samferdselsdepartementet har som lang-siktig målsetting at Luftfartstilsynet skal være selvfi-nansierende, må en også sørge for å organisere dennye klageordningen på en måte som ikke undergraverdenne langsiktige målsettingen.

Etter departementets syn er det ikke ideelt atLuftfartstilsynet har rollen både som tilsynsmyndig-het og som "tvisteløsningsorgan". Oppgaven somtvisteløsningsorgan vil lett bli oppfattet som et frem-medelement blant tilsynets tradisjonelle forvalt-ningsoppgaver. Selv om forvaltningslovens grunn-leggende saksbehandlingsregler vil kunne tjene somet utgangspunkt for utforming av saksbehandlings-regler som er tilpasset "tvisteløsning", er det etter de-partementets syn bedre at denne typen oppgave gis etsærskilt rettsgrunnlag som er spesielt tilpasset formå-let.

Det er bred enighet blant høringsinstansene om atdet er ønskelig å opprette et felles klageorgan for kla-ger etter luftfartslovgivningen. Departementet harderfor lagt dette til grunn ved utformingen av lovfor-slaget.

FORBRUKERTVISTUTVALGET SOM KLAGEORGAN

En mulig løsning kunne være å legge oppgavenesom klageorgan til Forbrukertvistutvalget. Forbru-kertvistutvalget er statlig finansiert.

Dersom Forbrukertvistutvalget skulle pålegges åbehandle tvister som er basert på luftfartslovgivnin-gen, så ville dette bryte med den etablerte oppgave-fordelingen mellom statlig finansierte og bransjefi-nansierte tvisteløsningsordninger. I det følgende serdepartementet bort fra denne muligheten.

ORGANISERINGEN AV EN NY FLYKLAGENEMND

Når en legger til grunn at Forbrukertvistutvalgetikke vil kunne ta på seg oppgaven mener departe-mentet at det i stedet bør opprettes et nytt klageorgansom skal ha som oppgave å behandle alle passasjer-klager etter luftfartslovgivningen. Dette organet børorganiseres på en måte som tilfredsstiller de retnings-

12 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

linjene som EU-kommisjonen har angitt i rekom-mandasjon 98/257/EF av 30. april 1998. Foruten atdisse retningslinjene er i tråd med gjeldende norskforbrukerpolitikk, legger en dermed grunnlaget for atdet nye klageorganet kan anerkjennes som en del avdet nye ECC-Net.

OPPRETTELSE GJENNOM AVTALE ELLER DIREKTE I KRAFT AV LOV

Forordningen om nektet ombordstigning mv. ogforordningen om flypassasjerer med redusert bevege-lighet krever at alle som har rettigheter etter disse re-gelverkene skal kunne klage til et klageorgan. For-ordningen innebærer med andre ord at alle tjenesteyt-ere som tilbyr de tjenestetypene som er omfattet avde to nevnte forordningene, må være underlagt kla-georganets myndighet.

Betyr dette at flyselskapenes plikt til å akseptereat de tjenestene de yter er underlagt klagerett må føl-ge av lov og eventuelt forskrift, eller er det tilstrekke-lig at dette følger for eksempel av en bransjeavtale?

Departementet forslo i høringsnotatet at tjeneste-yternes plikt til å respektere at klageorganet behand-ler klager over deres tjenester, hjemles i lov og for-skrift.

Det er bred enighet i høringen om at den nye kla-geordningen bør forankres i lov og forskrift. Lovut-kastet er derfor basert på denne forutsetningen.

ETABLERING OG PARTSSAMMENSETNING

Konklusjonen i punkt 6.6.3.1 i proposisjoneninnebærer at staten tar ansvaret for å etablere det nyeklageorganet. Men hvordan kan en bidra til at klage-ordningen sikres legitimitet hos tjenesteyterne og hospassasjerene?

Så lenge Forbrukertvistutvalget er uaktuelt somklageorgan, legger departementet i høringsnotatet tilgrunn at klageordningen bør organiseres utenfor for-valtningen.

Selv om partsrepresentasjon strengt tatt ikke ernødvendig når klageorganet etableres i kraft av lovog forskrift, er det etter departementets syn den bestemåten å sikre klageordningen legitimitet på. Erfarin-gene både med den eksisterende Reklamasjonsnemn-da for rutefly og flere av de andre avtalebaserte kla-genemndene synes å bekrefte dette. Partsrepresenta-sjon er vel dessuten den praktisk viktigste måten å si-kre høyt kompetente medlemmer på uten at klageor-ganet selv skal måtte stå som arbeidsgiver.

Staten bør ha ansvaret for å utpeke formannen iklageorganet. Mangelen på foreninger som represen-terer alle de som vil bli underlagt klageorganets myn-dighet tilsier nok også at det bør være et offentlig an-svar å utpeke partsrepresentantene.

Driften av sekretariatet er meget viktig for at kla-georganet skal fungere godt i praksis. Departementet

holder det foreløpig åpent hvem som bør forestå se-kretariatsfunksjonen for det nye klageorganet inntilhøringsinstansene har fått anledning til å uttale segom det. Den ordningen en velger må ivareta behovetfor upartiskhet og utnytte den kompetansen som fin-nes innenfor etablerte miljøer.

Flere av høringsinstansene har gitt fyldige utta-lelser om disse spørsmålene.

Departementet ønsker å presisere at det ikke erverken nødvendig eller ønskelig å ta stilling til alle dedetaljspørsmålene som er berørt av høringsinstanse-ne forut for vedtagelsen av de foreslåtte hjemmelsbe-stemmelsene i luftfartsloven. Det store antallet kon-struktive innspill vil bli brukt som grunnlag for denvidere prosessen.

Departementets forslag om at klageorganet børplasseres utenfor den ordinære forvaltningen harmottatt bred støtte.

Det ser også ut til å de aller fleste høringsinstan-sene har støttet tanken om at klageorganet bør settessammen av partsrepresentanter.

Samtidig er departementet usikre på om det er re-alistisk å skulle bemanne hele klageorganet ut fra rentfaglige kriterier. Deres erfaringer tilsier at den luft-fartsjuridiske og -faglige kompetansen som trengs erbegrenset utenfor de organene og instansene som al-lerede er nevnt i proposisjonen.

FELLES TRANSPORTKLAGENEMND

EU vil sannsynligvis i de kommende årene vedtapassasjerrettighetsregler også innenfor andre trans-portsektorer enn luftfart, og at disse regelverkene tro-lig også vil pålegge medlemsstatene å etablere klage-ordninger for passasjerene innenfor de aktuelle sek-torene. Samlet sett gjør dette det naturlig å vurdereom det på sikt bør etableres en bredere klageordningfor flere transportsektorer - en generell transportkla-genemnd.

Ved å opprette et felles klageorgan oppnår en fordet første å begrense de administrative kostnadeneved at en del fellesfunksjoner kan samordnes. For detandre vil det trolig være en pedagogisk fordel i for-hold til passasjerene at det festner seg en oppfatningom at klager på transporttjenester kan rettes til ett ogsamme organ. For det tredje vil tolkningspraksis fraén transportsektor kunne ha overføringsverdi til deandre sektorene hvor klageorganet har kompetanse,selv om regelverkene for øvrig er sektorspesifikke.

Dersom et felles klageorgan forankres i lovgiv-ningen, må en samtidig ta stilling til hvordan dettekan gjøres rent lovteknisk. Utgangspunktet er at dematerielle passasjerrettighetene vil bli forankret isektorspesifikke lover (luftfartsloven, jernbanelov-givningen, osv.).

Departementet antar foreløpig at det mest hen-siktsmessige vil være å knytte nødvendige lovbe-

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 13

stemmelser om klageordningen til disse materiellereglene. I medhold av disse lovreglene kan det igjengis forskrifter som åpner for at ett og samme organutpekes som sektorovergripende klageorgan. Selveopprettingen av klageorganet vil i så fall kunne skjegjennom rent administrative beslutninger.

Samferdselsdepartementet slutter seg til Forbru-kerrådets anbefaling i høringen om at arbeidet med åetablere et flyklageorgan bør gå sin gang uavhengigav arbeid som er satt i gang i regi av Forbrukerrådetom etablering av en felles klagenemnd for reisendemed tog, buss, bane og ferje. Departementet mener atdet å legge EUs rekommandasjoner om etablering avutenrettslige tvisteløsningsordninger til grunn foretableringen av klageorganet, trolig er blant de vik-tigste forutsetningene for å kunne etablere en fremti-dig felles transportklagenemnd.

REGULERING I HENHOLDSVIS LOV OG FORSKRIFT

Av konklusjonene i punkt 6.6.3.1 i proposisjonenfølger det at klageordningen må forankres i selveluftfartsloven. Fordi luftfartsloven ikke har bestem-melser om klageordning i dag, må loven endres.

Departementet foreslår at luftfartsloven selv ikkepålegger opprettelse av et klageorgan. I stedet bør lo-ven hjemle forskrifter om organisering, finansiering,og saksbehandling for et slikt klageorgan. Denne mo-dellen gjør det mulig å foreta justeringer i klageord-ningen uten å måtte foreta endringer i luftfartsloven,og eventuelle andre sektorlover.

En del av de problemstillingene som drøftes ipunktene er tenkt regulert i forskrift. Departementetmener likevel at drøftelsen hører hjemme sammenmed forslaget til lovbestemmelser.

KLAGEORGANETS SAKLIGE OG GEOGRAFISKE MYNDIGHETSOMRÅDE

Departementet la i høringsnotatet til grunn at kla-georganet bør ha plikt til å "avgjøre" en sak som par-tene ikke har kunnet løse i minnelighet. Samtidig vardet med dette uttrykket ikke meningen å ta stilling tilom klageorganets avgjørelser bør være bindende.Meningen var bare å uttrykke at klageorganet bør tastilling til hva den mener er en riktig løsning av tvis-ten basert på gjeldende rett.

Dernest spurte departementet seg om dette ogsåbetyr at klageorganet bør la være å mekle frem enminnelig løsning mellom partene. Departementet saseg enig i at minnelige løsninger gjennom meklinghar mange fordeler

Departementet gikk ikke så langt som å si at kla-georganet ikke bør kunne mekle, men uttrykte at rol-len som mekler uansett ikke bør utgjøre en sentral ogformalisert del av klageorganets oppgaver.

Dernest drøftet departementet om klageorganetbør ha myndighet til å behandle enhver tvist som har

tilknytning til en flyreise på norsk territorium, ellerom klageorganet bare bør behandle tvister som byg-ger på bestemte regelverk, eller som anlegges av be-stemte grupper av passasjerer.

Departementet la til grunn at klagesaker bare børkunne anlegges av passasjeren, og ikke av det selska-pet som er passasjerens motpart.

Forslaget i høringsnotatet har i all hovedsak blittstøttet av høringsinstansene, og departementet harderfor valgt å legge de samme prinsippene til grunnfor det endelige lovforslaget.

Departementet legger til grunn at den nye hjem-melen for klageordningen bør åpne for at klageorga-net kan behandle og ta stilling til ethvert rettsspørs-mål som springer ut av avtalen mellom passasjer ogflyselskap.

I det endelige lovforslaget har departementet pre-sisert at også andre foretak enn flyselskaper skal kun-ne underlegges ordningen dersom de har forpliktelseroverfor passasjerene.

Det geografiske virkeområdet for klageordnin-gen mener departementet det ikke er nødvendig å tastilling til her. Grunnprinsippet bør være at klageor-ganet har plikt til å behandle alle klager som det etterden enkelte forordningen er forpliktet til å behandle.Samtidig er departementet enig med Forbrukerrådet iat det er viktig å unngå at ingen land tar ansvar forvisse typer klager.

Samtidig mener departementet at hjemmelen foretableringen av klageorganet ikke bør formuleres såsnevert at det ikke er rom for å gå lenger enn de mi-nimumsrettighetene passasjerene er tillagt i EU-reg-lene.

VIRKNINGEN AV KLAGEAVGJØRELSENE (RETTS- OG TVANGSKRAFT)

Spørsmålet her er om avgjørelsene i klageorganetbare skal være "rådgivende", eller om de skal være"bindende" for det selskapet de retter seg mot.

Departementet mener at det ikke kan innfortolkeset krav i EU-forordningene om at klageorganets av-gjørelser skal være bindende for det selskapet denretter seg mot, så lenge den parallelle tilsynsordnin-gen sikrer at regelverket som sådan etterleves på entilstrekkelig effektiv måte. Spørsmålet er derfor omen ut fra rent nasjonale vurderinger mener at passa-sjerene bør kunne få en endelig avgjørelse av sin rettuten å måtte gå til de ordinære domstolene.

Det viktigste argumentet for å gi klageorganetsavgjørelser retts- og tvangskraft er at den enkelte pas-sasjer kan være sikker på at han virkelig får den rettenhan har (effektivitetshensynet). For passasjeren vildet kunne virke urimelig at han har måttet vente ilengre tid på en klageavgjørelse hvor han til slutt fårmedhold, men som tjenestetilbyderen likevel larvære å følge.

14 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

Det kanskje viktigste argumentet mot at klageor-ganets avgjørelser skal ha retts- og tvangskraft byg-ger på en forutsetning som først må presiseres. Vårtrettssystem bygger på et prinsipp om at "bindende"avgjørelser i tvistemål, som klar hovedregel, skalkunne overprøves av overordnet instans. Det er den-ne forutsetningen som er begrunnelsen for atnemndsavgjørelser som kan få retts- og tvangskraftskal kunne bringes inn for de alminnelige domstole-ne. Samferdselsdepartementet legger til grunn at deter uaktuelt å avvike fra dette grunnprinsippet.

Alt i alt konkluderte departementet i høringsnota-tet med at avgjørelsene fra klageorganet ikke bør haretts- eller tvangskraft. I stedet bør en sikre faktisk et-terlevelse av avgjørelsene ved å gi dem et faglig godtinnhold, ved å pålegge selskaper som får en avgjørel-se mot seg å forklare hvordan det følger opp avgjørel-sen (evt. hvorfor det ikke følger opp), ved å publiserelister over selskaper som ikke følger avgjørelsene, ogved å la Luftfartstilsynet følge opp manglende etter-levelse med pålegg om å endre praksis under trusselom tvangsmulkt. I det siste tilfellet er det viktig å pre-sisere at tilsynet ikke "gjennomfører" klagevedtaket,men har en selvstendig plikt til å vurdere riktighetenav avgjørelsen, og om det er behov for å bruke offent-lig myndighet til å rette opp en regelstridig praksis.

Med unntak av NHO Luftfart har alle høringsin-stanser støttet forslaget i høringsnotatet, om at avgjø-relsene ikke bør ha retts- og tvangskraft.

Departementet har bestemt seg for å ikke foreslåat klageorganets avgjørelser skal ha retts- og tvangs-kraft. Samtidig er departementet enig med de hø-ringsinstansene som har uttalt at denne konklusjonenbør tas opp til ny vurdering dersom senere praksis vi-ser at de foreslåtte sanksjonene ikke er tilstrekkeligkraftfulle til å sikre nødvendig grad av etterlevelse.

SAKSBEHANDLINGSREGLER

I høringsnotatet la departementet til grunn at kla-georganet ikke ville være å regne som et forvalt-ningsorgan. Begrunnelsen var dels at avgjørelsene tilklageorganet ikke skal være rettslig bindende, ogdels at organet heller ikke på annen måte skal utøveoffentlig myndighet.

Snarere skal det være å anse som et frittståendeservicetilbud utenfor den tradisjonelle forvaltningen,sammensatt av partsrepresentanter og en nøytral for-mann. Formålet er først og fremst å gi passasjereneen rett til å forelegge saken sin for et organ som kanavgi tungtveiende faglige uttalelser om deres retts-stilling.

Den eneste grunnen til at staten ser seg nødt til åta ansvar for å opprette organet, er at avtalebinding avalle de foretakene som etter EU-reglene skal være un-derlagt klageordningen, er urealistisk med den orga-nisasjonsstrukturen som finnes innenfor luftfarten.

Departementet la til grunn at det er først dersom Luft-fartstilsynet, eller en annen offentlig myndighet, sergrunn til å følge opp saker som har vært til behand-ling i klageorganet, at offentlig myndighetsutøvelseer aktuell.

Uansett hvilken lovteknisk løsning som velges erdet viktig at saksbehandlingsreglene er spesielt til-passet formålet med en slik klageordning. Det er na-turlig at en ved dette arbeidet bygger på de omfatten-de erfaringene en har med å utforme tilsvarende reg-ler for de andre utenrettslige tvisteløsningsordninge-ne.

Selv om forskriftsbestemmelser ikke er nødven-dig å fremstille i et lovforslag, er det en fordel for hø-ringsinstansene å få en pekepinn om hvordan denforeslåtte forskriftshjemmelen tenkes brukt.

Første spørsmål er om saksbehandlingen skalvære skriftlig eller muntlig, eller kanskje begge deler.Departementet foreslo at saksbehandlingen bør værerent skriftlig.

For det andre foreslo departementet at saker børkunne avvises dersom de ikke kan behandles forsvar-lig uten muntlig bevisføring.

For det tredje mente departementet at habilitets-reglene i forvaltningsloven § 6 flg. bør gjelde så langtde passer.

For det fjerde ble det understreket at også skrift-lig saksbehandling må ivareta grunnleggende krav tilkontradiksjon og bevisføring ved at partene får an-ledning til å presentere sitt syn på de faktiske og retts-lige sidene av saken.

For det femte ble det nevnt at retten til å la seg re-presentere eller bistå av en tredjeperson er ett av prin-sippene som er nedfelt i EU-kommisjonens rekom-mandasjon 98/257/EF.

For det sjette tilsier formålet med reglene at saks-behandlingstiden i klageorganet normalt ikke børoverstige 3 måneder.

For det sjuende foreslo departementet at når ensak er brakt inn for klageorganet, bør det ikke væretillatt for en domstol å ta saken under behandling førklagesaken er endelig avgjort.

For det åttende viste departementet til at foreldel-sesloven har egne regler om avbrytelse av foreldel-sesfristen når en tvist bringes inn for et utenrettsligtvisteorgan.

For det niende tok høringsnotatet opp forholdettil forliksrådsbehandling.

For det tiende la departementet til grunn at klage-organet heller ikke vil være underlagt offentlighets-loven.

Justisdepartementet har i sin høringsuttalelsekommet til at klageorganet vil være å regne som etforvaltningsorgan slik dette begrepet er brukt i for-valtningsloven § 1 og i offentlighetsloven § 1, og at

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 15

klageorganet derfor vil være underlagt disse to love-ne.

Samferdselsdepartementet legger Justisdeparte-mentets konklusjon til grunn for den videre drøftel-sen. Departementet vurderer i proposisjonen førsthvilke konsekvenser det har at forvaltningsloven skalgjelde, og tar deretter opp forholdet til offentlighets-loven.

Forvaltningsloven består av innledende og gene-relle bestemmelser (kap. I-III), regler om enkeltved-tak (kap. IV-VI) og bestemmelser om forskrifter(kap. VII). Samferdselsdepartementet legger tilgrunn at det bare er den første gruppen av bestem-melser som kommer til anvendelse.

Det er ikke meningen at klageorganet skal utøveoffentlig myndighet. Det er Luftfartstilsynet som skalutøve offentlig myndighet på luftfartens område.Klageorganet skal være et frittstående tvisteløsnings-tilbud som riktig nok er opprettet i medhold av lov ogforskrift, men som for øvrig ikke har offentlig myn-dighet.

Klageavgjørelsene skal være rådgivende uttalel-ser om hvordan en sak bør løses på grunnlag av trans-portavtalen og gjeldende luftfartslovgivning.

Forvaltningslovens kapittel II inneholder habili-tetsregler. Selv om departementet la til grunn i hø-ringsnotatet at forvaltningsloven ikke vil gjelde forklageorganet, ble det likevel anbefalt at forvaltnings-lovens habilitetsregler bør gis anvendelse gjennomhenvisning fra den fremtidige gjennomføringsfor-skriften. I det endelige lovforslaget legges det tilgrunn at dette følger direkte av at klageorganet er un-derlagt forvaltningsloven.

Forvaltningsloven kapittel III inneholder reglerom bl.a. veiledningsplikt (§ 11), saksbehandlingstid(§ 11 a), muntlig konferanse (§ 11 d), og rett til å laseg bistå av advokat eller annen fullmektig (§ 12).Det er Samferdselsdepartementets syn at enkelte avdisse reglene ikke passer fullt ut på den saksbehand-lingen som vil foregå i det nye klageorganet.

Departementet mener at det er vanskelig å haoversikt over hvilke konsekvenser det vil ha for saks-behandlingstiden og ressurssituasjonen i klageorga-net dersom forvaltningsloven § 11 gis uinnskrenketanvendelse. Departementet foreslår derfor at det ogsåpå dette punktet bør være mulig å vedta særskilte for-skriftsbestemmelser som er spesielt tilpasset klageor-ganets behov, og at en slik hjemmel bør plasseres iluftfartsloven.

I forvaltningsloven § 11 d er en part, riktignok påvisse vilkår, gitt rett til å tale muntlig med tjeneste-mann. Selv om drøftelsen ovenfor viser at muntligesamtaler (forutsetningsvis på telefon) kan være øn-skelige både for klager og for sekretariatet, ønskerdepartementet å opprettholde høringsforslaget om at

saksbehandlingen som hovedregel skal være skrift-lig.

Av forvaltningsloven § 13 følger det at de somutfører tjeneste for klageorganet (ansatte i sekretaria-tet og medlemmene selv) vil være underlagt taushets-plikt.

Betydningen av taushetspliktens omfang viserseg i denne sammenhengen særlig gjennom offent-lighetslovens bestemmelser. Departementet sier der-for litt om offentlighetsloven før det tar stilling til be-hovet for eventuelle tilpasningsregler.

Offentlighetsloven innebærer at hvem som helstkan be om innsyn i sakens dokumenter. Med den enk-le saksgangen som departementet legger opp til,innebærer dette først og fremst at det kan bes om inn-syn i de skriftlige innspillene fra klageren og fra kla-gemotparten (typisk flyselskapet). Departementetlegger til grunn at utkastet til avgjørelse vil måtte reg-nes som et internt saksdokument, og at det derfor vilkunne unntas fra offentlighet i medhold av offentlig-hetsloven § 5.

Spørsmålet er så om taushetsreglene i forvalt-ningsloven og offentlighetslovens generelle regler ertilstrekkelig godt tilpasset det nye klageorganet. I hø-ringsnotatet la departementet til grunn at full offent-lighet etter offentlighetsloven ikke er ønskelig, mendenne drøftelsen forutsetter samtidig at taushetsreg-lene i forvaltningsloven heller ikke kom til anvendel-se. I det endelige lovforslaget legger departementettil grunn at forvaltningslovens taushetsregler vil for-hindre offentliggjøring av personlige opplysninger.

Selv om det ikke er enkelt å ha en sikker oppfat-ning av om mulig offentliggjøring av klagernes navnvil hemme passasjerenes lyst til å benytte seg av kla-georganet, mener departementet at de hensynene somhar begrunnet offentlighetslovens hovedregel ikkegjør seg gjeldende med samme tyngde på dette områ-det.

Departementet mener etter dette at det bør vedtasen hjemmel i luftfartsloven som gjør det mulig å for-hindre at navnet på klageren offentliggjøres. Dettekan gjøres ved at en vedtar en taushetsbestemmelsesom supplerer reglene i forvaltningsloven.

Siden departementet nå legger til grunn at klage-organet vil være å regne som et "forvaltningsorgan",slik dette uttrykket brukes i forvaltningsloven og of-fentlighetsloven, er det også naturlig å legge til grunnat foreldelsesloven § 16 nr. 1 vil gjelde direkte. Detinnebærer at foreldelsesfristen avbrytes når en klagebringes inn for klageorganet.

OFFENTLIGGJØRING AV LISTER OVER SELSKAPER SOM IKKE ETTERLEVER KLAGEAVGJØRELSENE

Departementet er noe usikker på om de formenefor offentlighet som er omtalt i proposisjonen vilvære tilstrekkelig for å sikre etterlevelse av klageav-

16 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

gjørelsene. Derfor vurderte en i høringsnotatet ogsåom selskapene bør kunne pålegges å opplyse om dehar tatt avgjørelsen til følge, og dersom de ikke hargjort det, hvorfor? En ytterligere mulighet kan væreå forskriftsfeste en frist for flyselskapet til å ta stillingtil om det vil etterkomme avgjørelsen.

Den usikkerheten departementet ga uttrykk forskyldes ikke bare at det er vanskelig å danne seg etklart bilde av behovet for en slik ordning før en harsett om avgjørelsene faktisk etterleves, men også aten slik ordning kan tenkes å ha virkninger som pas-sasjerene ikke er tjent med.

Departementet ønsket foreløpig ikke å ta stillingtil hensiktsmessigheten av en slik publiseringsord-ning. I stedet ble høringsinstansene oppfordret til åuttale seg om det.

De fleste høringsinstansene har uttalt seg positivttil tanken om å styrke gjennomslagskraften for klage-avgjørelsene ved å offentliggjøre opplysninger omselskapenes etterlevelse av avgjørelsene.

Selv om det sentrale i klagesakene er den indivi-duelle klagen, mener departementet også at offentli-ge begrunnelser for et standpunkt vil bidra til raskereavklaring av omstridte rettsspørsmål.

FINANSIERINGSMODELL

Departementet tok høringsnotatet som utgangs-punkt at klageordningen bør gjøres så enkel som mu-lig for å redusere driftskostnadene.

I de nåværende klagenemndene som er basert påavtaler er det vanlig at partene på næringslivssidendekker kostnadene til den daglige driften av sekreta-riatet.

Luftfartstilsynets kostnader ved klagebehandlingi henhold til forordningen om nektet ombordstigningmv. dekkes i dag over tilsynets alminnelige drifts-budsjett. Denne ordningen er å anse som midlertidig,i påvente av at en ny klageordning etableres.

Samlet sett mente departementet at det ikke ernoe i veien for at klagerne ilegges et lite gebyr, foreksempel med tanke på å forhindre rent sjikanøse el-ler åpnbart ubegrunnede klager.

Deretter gikk departementet over til å drøftehvordan driften av den nye klageordningen bør finan-sieres.

De fleste høringsinstansene har sluttet seg til de-partementets forslag om at flyselskapene bør bære devesentlige kostnadene ved å drive klageordningen.Selv om disse kostnadene til slutt vil måtte bæres avpassasjerene i form av høyere pris på flyreiser, er detdenne modellen som skaper klarest insentiv for fly-selskapene til å forsøke å unngå klager ved å tilbygode tjenester og å gi passasjerene de rettighetene dehar krav på allerede i den innledende delen av en kla-gesak. Selv om det foreløpig ikke er kjent hvor man-

ge klager klageorganet vil motta, er det grunn til åanta at de absolutte kostnadsbeløpene ikke vil bli om-fattende.

Departementet har etter dette valgt å utforme engenerell forskriftshjemmel som åpner for at klage-ordningen helt eller delvis skal finansieres gjennomgebyrer fra flyselskapene, eventuelle andre tjeneste-ytere som skal være underlagt klageordningen, ogklagerne selv. Gebyrhjemmelen omfatter både eta-blering og drift av klageorganet.

1.7 Økonomiske og administrative konsekvenserForslaget vil for det første ha administrative og

økonomiske konsekvenser for Luftfartstilsynet. Påden ene siden vil tilsynet bli fritatt fra sin nåværendeoppgave med å behandle klager fra passasjerer somikke kan klage til Reklamasjonsnemnda for ruteflyover brudd på forordningen om nektet ombordstig-ning mv. Disse oppgavene foreslås i sin helhet lagt tildet nye klageorganet.

På den annen side vil Luftfartstilsynet få utvidetsine arbeidsoppgaver når det gjelder tilsyn med pas-sasjerrettigheter.

Kostnaden forbundet med Luftfartstilsynets opp-gaver etter avgiftsforordningen er også tema i St.prp.nr. 87 (2005-2006), jf. Innst. S. nr. 46 (2006-2007),og ble derfor ikke berørt i høringsnotatet.

For så vidt gjelder det nye klageorganet er finan-sieringsmodellen omtalt nærmere i punkt 6.6.10 iproposisjonen, men det er ikke gjort noe forsøk på åkvantifisere de samlede kostnadene forbundet med åadministrere hele klageordningen. Luftfartstilsynetog Reklamasjonsnemnda for rutefly bruker i dag tilsammen ca. ett årsverk på å behandle klager fra pas-sasjerer. Det er grunn til å tro at det samlede antalletpassasjerklager vil øke noe dersom forslaget blir ved-tatt.

Som det fremgår av punkt 6.6.10.3 i proposisjo-nen ser departementet for seg at fordelingen av de to-tale kostnadene forbundet med etablering og drift avklageorganet vil måtte løses under arbeidet med denkommende forskriften om virksomheten til klageor-ganet.

I hvilken grad flyselskapene vil bli pådratt økedeutgifter som følge av at de pålegges å betale til en kla-ger som vinner saken, eller dersom de som følge avtilsyns- eller klagepraksis blir nødt til å legge ompraksisen sin i en mer kostnadskrevende retning, ermeget vanskelig å si noe sikkert om. Departementetmener uansett at det er galt å anse dette som utgifterpåført som følge av de foreslåtte håndhevelsesregle-ne, siden dette egentlig er utgifter som følger av inn-holdet i passasjerenes materielle rettigheter.

Samferdselsdepartementet antas å få begrensedeutgifter når klageorganet først er etablert.

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 17

Ingen av høringsuttalelsene tilsier at det er noegalt med departementets redegjørelse i høringsnota-tet.

Høringsnotatet inneholdt ikke forslag om hjem-mel til å ilegge overtredelsesgebyr. I den grad Luft-fartstilsynet finner det nødvendig å nyttiggjøre segdet endelige lovforslagets hjemmel til å ilegge over-tredelsesgebyr, er det grunn til å tro at de vil kreve endel ressurser fra Luftfartstilsynet. Men fordi formåletmed å ilegge overtredelsesgebyr er å styrke håndhe-velsen av passasjerrettighetene bør bruk av overtre-delsesgebyr på sikt, og isolert sett, føre til en reduk-sjon i antallet regelbrudd. I sin tur kan dette reduserearbeidsmengden for Luftfartstilsynet.

1.8 Merknader til de enkelte bestemmelsene i lovforslaget

I kapittel 8 i proposisjonen gis det nærmere merk-nader til de enkelte kapitlene.

Forslagene i proposisjonen innebærer at Luft-fartstilsynet vil bli tillagt nye oppgaver, i form av til-syn med passasjerrettigheter og tilsyn med avgiftsre-gler (økonomisk tilsyn). Dette er tilsynsoppgaversom mangler forankring i gjeldende luftfartslov.

Departementet har valgt en løsning som går ut påå føye til nye bestemmelser som også fanger opp deaktuelle EØS-reglene der hvor de saklig sett hørerhjemme i luftfartslovens systematikk.

2. KOMITEENS MERKNADERK o m i t e e n , m e d l e m m e n e f r a A r b e i -

d e r p a r t i e t , E i r i n F a l d e t , S v e i n G j e l -s e t h , I r e n e J o h a n s e n , T o r s t e i n R u d i h a -g e n , T o r - A r n e S t r ø m o g T r u l s W i c k -h o l m , f r a F r e m s k r i t t s p a r t i e t , B å r dH o k s r u d , l e d e r e n P e r S a n d b e r g o gA r n e S o r t e v i k , f r a H ø y r e , Ø y v i n d H a l -l e r a k e r o g T r o n d H e l l e l a n d , f r a S o s i a -l i s t i s k V e n s t r e p a r t i , H a l l g e i r H . L a n -g e l a n d , f r a K r i s t e l i g F o l k e p a r t i , J a nS a h l , f r a S e n t e r p a r t i e t , J e n n y K l i n g e ,o g f r a V e n s t r e , B o r g h i l d T e n d e n , viser tilEUs ulike rådsforordninger om luftfart som er omtalti proposisjonen med sikte på å styrke passasjerenesrettigheter i luftfarten, og etter hvert i den øvrigetransportsektoren. K o m i t e e n stiller seg positiv tilat Regjeringen nå ønsker å innlemme dette i EØS-av-talen. K o m i t e e n merker seg at Regjeringen ogsåønsker å gå lenger enn våre internasjonale forpliktel-ser. K o m i t e e n støtter dette. K o m i t e e n mener atpassasjerene dermed vil få enklere klageadgang ogstyrkede rettigheter.

K o m i t e e n konstaterer at flytrafikken er øken-de, stadig flere flyselskap konkurrerer, prisene gårned og antall passasjerer øker. I en slik situasjon er

det viktig at det etableres et regelverk som er forut-sigbart, effektivt og oversiktlig både for flyselskaperog flypassasjerer.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m -s k r i t t s p a r t i e t har merket seg at forslaget om nyebestemmelser i luftfartsloven som skal styrke hånd-hevelsen av flypassasjerenes rettigheter og leggegrunnlag for tilsyn med de nye avgiftsreglene, har sinbakgrunn i nye regler som er tatt inn eller som ventestatt inn i EØS-avtalen. D i s s e m e d l e m m e r harogså merket seg at lovforslaget på enkelte punkt gårlenger enn Norges internasjonale forpliktelser for åsikre en effektiv håndhevelse av flypassasjerenes ret-tigheter. D i s s e m e d l e m m e r er opptatt av at allereisende skal ha gode og avklarte rettigheter i forholdtil tjenesteleverandør, at slike rettigheter skal væregodt opplyst og at rettighetene etterleves av tjeneste-leverandør. D i s s e m e d l e m m e r mener derfor deter bra at norske lovbestemmelser kan gå lenger enninternasjonale avtaler, og peker for øvrig på at inter-nasjonalt samarbeid om slike saker kan gjennomfø-res uavhengig av EU-direktiv.

D i s s e m e d l e m m e r har likevel merket seg atEU ønsker å utvide regulering av passasjerrettighetertil andre områder enn luftfart; jernbanereiser, interna-sjonal transport med ferjer og internasjonal busstran-sport. D i s s e m e d l e m m e r støtter utvidelse avforsterkede rettigheter for alle typer reisende, også pånasjonal basis. D i s s e m e d l e m m e r peker også påat i arbeidet med å styrke rettighetene til passasjererinnen transportsektoren, er det viktig å etablere vel-fungerende ordninger som med virksomme sank-sjonsmidler kan sikre at rettighetene blir ivaretatt.D i s s e m e d l e m m e r understreker at en tilsyns-ordning må inngå i et slikt opplegg. D i s s e m e d -l e m m e r mener Norge på egenhånd bør videreførearbeidet med utvidete og forsterkede passasjerettig-heter innenfor andre transportsektorer.

D i s s e m e d l e m m e r viser til at proposisjonenogså omhandler felles regler for avgifter på flysik-ringstjenester, også flyværtjenester; som grunnlagfor opprettelse av et felles europisk luftrom (omtaltpå engelsk som "Single European Sky"). Også dissereglene har sin bakgrunn i EU-direktiv som er innar-beidet i EØS-avtalen, jf. St.prp. nr. 87 (2005-2006),og som er basert på 4 "forordninger", hvorav "av-giftsforordningen" er én. D i s s e m e d l e m m e r vi-ser til disse medlemmers merknader og forslag iInnst. S. nr. 46 (2006-2007). D i s s e m e d l e m m e rviser til at reglene som Stortingets flertall har valgt åslutte seg til, gjør at det nasjonalt kan utpekes ene-leverandør for tjenestene. D i s s e m e d l e m m e rhar med tilfredshet merket seg at det skal føres nasjo-nalt tilsyn med at tjenesteyterne oppgir riktige kost-nadstall, og at kostnadstallene skal stilles til disposi-

18 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

sjon for representanter for brukerne av tjenestene(transparens). D i s s e m e d l e m m e r understrekerat full åpenhet om kostnader er avgjørende viktig forat slike eneleverandører leverer avtalte tjenester påen kostnadseffektiv måte.

D i s s e m e d l e m m e r peker på at flyværtjenes-ten bør kunne konkurranseutsettes, og at lufttrafikk-tjenesten bør organiseres i et eget frittstående selskaputenfor Avinor AS. D i s s e m e d l e m m e r viser tildisse medlemmers merknader og forslag i innstillin-gen til St.meld. nr. 15 (2006-2007) Om virksomheteni Avinor 2006-2008.

Tilsyn med passasjerrettigheter og avgiftsreglerK o m i t e e n har merket seg at Regjeringen fore-

slår å gi Luftfartstilsynet ansvaret for tilsyn med pas-sasjerrettighetene innenfor luftfartssektoren. Detgjelder forbrukere, forretningsreisende og passasje-rer med spesielle behov, for eksempel syketransport.Luftfartstilsynet skal inngå i et internasjonalt nett-verk som får ansvar for å håndheve forbrukernes kol-lektive rettigheter i EØS-landene. K o m i t e e n støt-ter dette.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m -s k r i t t s p a r t i e t har merket seg at håndhevelsesbe-stemmelsene i luftfartsloven er dårlig tilpasset tilsynsom har som formål å sikre etterlevelse av regler somgjelder kontraktsrettslige forhold mellom to privateparter, slik som mellom flypassasjerer og et flysel-skap. Heller ikke synes luftfartsloven å ha bestem-melser som er tilpasset økonomisk tilsyn i henhold til"avgiftsforordningen".

D i s s e m e d l e m m e r støtter forslaget om atLuftfartstilsynet får oppgavene med å føre tilsyn medpassasjerrettigheter, og har merket seg at høringsin-stansene også gjør det.

D i s s e m e d l e m m e r støtter videre forslagetom at ansvar for tilsyn med avgiftsforordningen ogsålegges til Luftfartstilsynet, og har merket seg at ogsådette forslaget får bred tilslutning hos høringsinstan-sene. D i s s e m e d l e m m e r viser også til at Frem-skrittspartiet ønsker etablert et felles transporttilsynfor hele transportsektoren.

Disse medlemmer har merket seg at endring iluftfartsloven gjennomføres med to generelle nasjo-nale håndhevelsesbestemmelser. D i s s e m e d l e m -m e r viser til at en på samme måte kan endre lovverksom omhandler passasjertransport innenfor andretransportsektorer for å styrke passasjerenes rettighe-ter uavhengig av EU-direktiv og EØS-avtalen, og an-befaler at dette blir gjort. D i s s e m e d l e m m e r vi-ser også til departementets egen påpekning om at detbør gjennomføres en større gjennomgang av heleluftfartsloven. D i s s e m e d l e m m e r forutsetter atet slikt arbeid igangsettes.

KlageorganK o m i t e e n har merket seg at det foreslås hjem-

mel for å etablere et nytt klageorgan for flypassasje-rer som mener de ikke har mottatt det de har krav påfra et flyselskap eller andre tjenesteleverandører.K o m i t e e n finner det positivt at et slikt klageorganetableres, spesielt fordi man vil inkludere alle flysel-skaper som flyr til/fra Norge i en slik ordning. Dettevil fjerne ulempen man i dag har ved at man må for-holde seg til to ulike klageorgan. Med dette sikrespassasjerene like rettigheter uansett hvilket flysel-skap de benytter, og flyselskapene får like konkur-ransevilkår.

K o m i t e e n støtter videre at klageorganet eta-bleres som et uavhengig organ utenfor forvaltningen.

SanksjonerK o m i t e e n mener det er viktig at brudd på et-

terlevelse av reglene på passasjerrettigheter får kon-sekvenser. Det er i proposisjonen foreslått et sett medsanksjoner som kan ilegges. K o m i t e e n støtter dis-se sanksjonene.

Felles klagenemnd for transportsektorenK o m i t e e n s f l e r t a l l , m e d l e m m e n e f r a

A r b e i d e r p a r t i e t , H ø y r e , S o s i a l i s t i s kV e n s t r e p a r t i , K r i s t e l i g F o l k e p a r t i ,S e n t e r p a r t i e t o g V e n s t r e , har merket seg atdet i proposisjonen er åpnet for at man etter hvert vilvurdere etablering av en felles klagenemnd for heletransportsektoren. F l e r t a l l e t støtter en slik tanke,og mener det vil være viktig også for andre reisendeenn flypassasjerer, å ha et klageorgan. F l e r t a l l e tber derfor om at dette arbeidet forseres.

K o m i t e e n s m e d l e m m e r f r a F r e m -s k r i t t s p a r t i e t støtter forslaget om å opprette etfelles klageorgan og at ny klageordning forankres ilov og forskrift. D i s s e m e d l e m m e r har merketseg synspunktene om etablering av en bredere klage-ordning for flere transportsektorer, en generell trans-portklagenemnd. D i s s e m e d l e m m e r støtter enslik tanke. D i s s e m e d l e m m e r viser til at Frem-skrittspartiet ønsker et felles Transportdepartement,et felles Transportdirektorat og et felles Transporttil-syn for å få en felles enhetlig organisering for heletransportområdet.

D i s s e m e d l e m m e r fremmer følgende for-slag:

"Stortinget ber Regjeringen legge frem sak ometablering av et felles Transportdepartement med an-svar for informasjonstransport, energitransport, land-,vann- og lufttransport, inkludert havner, flyplasserog transportterminaler."

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 19

"Stortinget ber Regjeringen legge frem sak ometablering av et felles Transportdirektorat med an-svar for all infrastruktur."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem sak ometablering av et Statens transporttilsyn som står forkontroll av all transport, og som skal påse at regler,særlig sikkerhetsbestemmelser, følges."

"Stortinget ber Regjeringen legge frem sak ometablering av en felles Transportklagenemnd for å taseg av klager fra passasjerer innen alle transportsek-torer."

Merknader til lovendringeneK o m i t e e n støtter de foreslåtte lovendringer.K o m i t e e n viser i denne forbindelse til vedlag-

te brev fra Samferdselsdepartementet v/statsråden tilStortinget, datert 27. februar 2007, med anmodningom retting av lovtekst i Ot.prp. nr. 9 (2006-2007) Omlov om endringer i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luft-fart (luftfartsloven).

3. FORSLAG FRA MINDRETALLForslag fra Fremskrittspartiet:Forslag 1

Stortinget ber Regjeringen legge frem sak ometablering av et felles Transportdepartement med an-svar for informasjonstransport, energitransport, land-,vann- og lufttransport, inkludert havner, flyplasserog transportterminaler."

Forslag 2Stortinget ber Regjeringen legge frem sak om

etablering av et felles Transportdirektorat med an-svar for all infrastruktur.

Forslag 3Stortinget ber Regjeringen legge frem sak om

etablering av et Statens transporttilsyn som står forkontroll av all transport, og som skal påse at regler,særlig sikkerhetsbestemmelser, følges.

Forslag 4Stortinget ber Regjeringen legge frem sak om

etablering av en felles Transportklagenemnd for å taseg av klager fra passasjerer innen alle transportsek-torer.

4. KOMITEENS TILRÅDINGK o m i t e e n har ellers ingen merknader, viser til

proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt

v e d t a k t i l l o v

om endringer i lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven)

II lov av 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luft-

fartsloven) gjøres følgende endringer:

Ny overskrift i kapittel VII skal lyde:Kapittel VII. Landingsplasser, bakketjeneste og

flysikringstjenester§ 7-26 skal lyde:

Departementet kan gi forskrifter om beregningenav avgifter for benyttelse av landingsplasser som ertil allmenn bruk og avgifter for å stille andre luft-fartsanlegg eller tjenester til rådighet for luftfartøyuavhengig av faktisk bruk, samt i forskrift påleggebetaling av slike avgifter. Departementet kan også giforskrifter om at foretak som beregner og mottar av-gifter etter forskrifter som nevnt i første punktum,skal gi brukerne, luftfartsmyndigheten og departe-mentet tilgang til opplysninger om de kostnadenesom ligger til grunn for fastsettelsen av avgiftene.

Departementet kan gi forskrifter om at luftfarts-myndigheten skal føre tilsyn med beregningen avkostnader som danner grunnlag for avgifter somnevnt i første ledd, og om at luftfartsmyndighetenskal kunne fastsette avgifter på grunnlag av nærmerebestemte objektive kriterier. I forskrift kan departe-mentet også bestemme at luftfartsmyndigheten kanutpeke et annet organ til å opptre på sine vegne, ogvilkårene som må være til stede for slik utpeking.

Foretak som mottar avgifter etter forskrifter somnevnt i første ledd, skal legge til rette for inspeksjonerog besiktigelser, herunder kontroller på stedet, somforetas av luftfartsmyndigheten eller et annet organsom opptrer på luftfartsmyndighetens vegne. Førstepunktum gjelder tilsvarende for foretak som har bi-stått den som yter tjenester som nevnt i første ledd,med regnskapsføring eller kostnadsberegninger, ogsom sitter på opplysninger det er nødvendig å ha til-gang til for å kunne utføre inspeksjoner og besiktigel-ser som nevnt. Luftfartsmyndigheten eller annet or-gan som opptrer på dennes vegne, skal uten hinder avtaushetsplikt ha rett til å:1. granske regnskaper, eiendomsfortegnelser, la-

gerlister og annet materiale som kan ha betyd-ning ved fastsettelsen av de aktuelle avgiftene,

2. ta kopier av eller lage utdrag fra slike dokumen-ter,

20 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

3. be om muntlig forklaring på stedet,4. kreve adgang til relevant eiendom, områder eller

transportmidler, eller5. kreve opphør av overtredelse av forskrift gitt i

medhold av første eller annet ledd.Luftfartsmyndigheten skal kunne pålegge en tje-

nesteyter å betale tvangsmulkt til staten dersom kravfremmet i medhold av tredje ledd nr. 1, 3 eller 4, ellerpålegg fattet i medhold av nr. 5, ikke etterkommes.Luftfartsmyndigheten bestemmer når tvangsmulktsom nevnt i første punktum skal begynne å løpe. Luft-fartsmyndigheten kan frafalle krav om påløpt tvangs-mulkt helt eller delvis.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere reg-ler om ileggelse av tvangsmulkt, og måten tilsynet et-ter annet og tredje ledd ellers skal utøves på.

Om nødvendig kan luftfartsmyndigheten krevebistand fra politiet til å gjennomføre tiltak som nevnti tredje ledd.

Ny § 10-42 skal lyde:§ 10-42. Gjennomføring av EØS-regler om

passasjerrettigheterDepartementet kan gi forskrifter om gjennomfø-

ring av regler om passasjerrettigheter som er tatt inni EØS-avtalen. I forskriftene kan det bestemmes atluftfartsmyndigheten skal føre tilsyn med at reglenefølges.

Når det er rimelig grunn til mistanke om overtre-delse av regler som nevnt i første ledd kan luftfarts-myndigheten, uten hinder av taushetsplikt, kreve avtjenesteyteren:1. å få adgang til alle relevante dokumenter, i en-

hver form, vedrørende overtredelsen,2. å ta kopi av, eller lage utdrag fra, dokumenter

som nevnt i nr. 1,3. å gjennomføre nødvendige kontroller på stedet,4. at vedkommende oppfyller sine forpliktelser etter

reglene som nevnt i første ledd og stanser over-tredelsen, eller

5. at vedkommende bekrefter sin forpliktelse til åstanse overtredelsen, og eventuelt offentliggjørdenne forpliktelsen.Luftfartsmyndigheten kan gi pålegg om at over-

tredelse som nevnt i første punktum skal opphøre.Luftfartsmyndigheten kan pålegge tjenesteyteren

å betale tvangsmulkt til staten dersom krav fremmet imedhold av annet ledd nr. 1, 2, 3 eller 5, eller annetledd siste punktum, ikke etterkommes. Luftfartsmyn-digheten bestemmer når tvangsmulkten skal begynneå løpe. Luftfartsmyndigheten kan frafalle krav ompåløpt tvangsmulkt helt eller delvis.

Kongen kan ved forskrift fastsette nærmere reg-ler om ileggelse av tvangsmulkt, og måten tilsynet et-ter annet ledd ellers skal utøves på.

Om nødvendig kan luftfartsmyndigheten krevebistand fra politiet til å gjennomføre tiltak som nevnti annet ledd.

Ny § 10-43 skal lyde:§ 10-43. Overtredelsesgebyr

Luftfartsmyndigheten kan pålegge et foretakovertredelsesgebyr dersom foretaket eller noen somhandler på vegne av foretaket1. overtrer forskrift gitt i medhold av § 10-42 første

ledd, dersom det er bestemt i vedkommende for-skrift at overtredelse skal kunne sanksjoneres et-ter bestemmelsen her,

2. lar være å etterkomme luftfartsmyndighetenskrav i medhold av § 10-42 annet ledd nr. 1, 2, 3eller 5, eller pålegg gitt i medhold av § 10-42 an-net ledd siste punktum, eller

3. lar være å etterkomme pålegg om å gi opplysnin-ger i medhold av § 13-4, eller som gir gale opp-lysninger som svar på slikt pålegg, når dette skjerunder tilsyn med regler som er gitt i medhold av§ 10-42.Ved fastsettelse av overtredelsesgebyrets størrel-

se skal det særlig legges vekt på overtredelsens grov-het og varighet, utvist skyld og foretakets omsetning.Luftfartstilsynet kan i særlige tilfeller frafalle ilagtovertredelsesgebyr.

Overtredelsesgebyret forfaller til betaling to må-neder etter at vedtaket fattes. Vedtak om overtredel-sesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Dersom fore-taket går til søksmål mot staten for å prøve vedtaket,suspenderes tvangskraften. Retten kan prøve alle si-der av saken.

Adgangen til å pålegge gebyr foreldes etter 5 år.Fristen avbrytes når luftfartsmyndigheten meddeleret foretak at det er mistenkt for overtredelse av loveneller pålegg gitt i medhold av loven.

Kongen kan gi forskrift om utmåling av overtre-delsesgebyr.

Nytt underkapittel G i kapittel X skal lyde:G. Klageordning§ 10-44. Klageorgan for flypassasjerer

Departementet kan gi forskrift om etablering avet klageorgan for løsning av tvister mellom passasje-rer og flyselskaper, og bestemme at flyselskaper somflyr i, til eller fra Norge skal være underlagt ordnin-gen. Departementet kan også gi forskrift om at andretjenesteytere som i anledning av befordring har for-pliktelser overfor passasjerene, skal være underlagtordningen. Klageorganets avgjørelser skal ikke værerettslig bindende.

Departementet kan fastsette forskrift om klageor-ganets oppnevning, myndighetsområde, sammenset-ning, organisering, saksbehandling, finansiering, og

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 21

forholdet til voldgiftsklausuler. I forskriften skal de-partementet kunne gi regler om1. avgjørelse av habilitet som avviker fra reglene

om saksbehandling i forvaltningsloven § 8 annetog tredje ledd,

2. at personer som utfører arbeid for klageorganetskal bevare taushet om navnet og identiteten tilde som klager,

3. at det kan gjøres unntak fra forvaltningsloven§§ 11, 11a, og 11d,

4. at klageordningen helt eller delvis skal finansie-res gjennom gebyrer fra flyselskapene, eventuel-le andre tjenesteytere som er underlagt ordnin-gen, og klagerne,

5. at et foretak som har fått en avgjørelse i klageor-ganet mot seg, innen en bestemt frist skal gi kla-georganet en skriftlig redegjørelse for hvorforden ikke etterlever avgjørelsen, og

6. at redegjørelser som nevnt i nr. 5, og lister overnavn på de foretakene som ikke har etterlevd av-gjørelsene, skal offentliggjøres på egnet måte.

§ 10-45. Plikt til å opplyse om klagerettDersom det oppstår tvist mellom en passasjer og

en tjenesteyter som er underlagt klageorganets myn-dighetsområde etter § 10-44, skal passasjeren skrift-lig opplyses om retten til å klage i medhold av § 10-46. Departementet kan fastsette forskrift om at pas-sasjerene ved bestilling, eller i forbindelse med be-fordringen, skal opplyses om retten til å klage etter§ 10-46. Departementet kan fastsette forskrift omhvilket innhold opplysningsplikten etter første og an-net punktum skal ha, om måten opplysningene skalgis på, og hvem som har plikt til å gi opplysningene.

§ 10-46. Passasjerenes rett til å klageAlle passasjerer som omfattes av klageorganets

myndighetsområde etter § 10-44 skal ha rett til å kla-ge til klageorganet dersom de har saklig interesse i åbe om en vurdering av saken. Departementet kanfastsette forskrift om hvem som har klagerett.

§ 10-47. Forholdet til de alminnelige domstoleneSå lenge en tvist er til behandling i klageorganet,

kan ikke en part bringe den inn for de alminneligedomstolene. En tvist anses for å være til behandlingfra det tidspunkt begjæringen om klagebehandling erkommet inn til klageorganet. En sak som klageorga-net har realitetsbehandlet, kan bringes direkte innfor tingretten.

Ny § 13-4 skal lyde:§ 13-4. Opplysningsplikt

(1) Departementet, luftfartsmyndigheten, ellerandre som utfører oppgaver på deres vegne, kan på-legge følgende personer å gi opplysninger som ernødvendige å ha ved utføringen av deres oppgaveretter denne loven, eller etter forskrifter og enkeltved-tak gitt i medhold av loven:1. eieren eller brukeren av luftfartøy,2. innehaveren av, eller personer som utfører tje-

neste eller arbeid fora. foretak som driver ervervsmessig luftfarts-

virksomhet som nevnt i kapittel VIII,b. foretak som eier eller driver godkjent lan-

dingsplass eller annet luftfartsanlegg,c. foretak som leverer andre tjenester på luft-

havner enn de som er nevnt i bokstav b, ellerandre foretak som bruker lufthavner,

d. foretak som er godkjent etter § 4-10,e. andre foretak som driver med godkjenning

etter denne lov eller forskrift gitt med hjem-mel i den, og

3. personer som sitter på relevante opplysningerom overtredelse av regler gitt i medhold av § 10-42 første ledd i et EØS-land.(2) Departementet og luftfartsmyndigheten kan

pålegge person som nevnt i første ledd, eller foretaken slik person utfører tjeneste eller arbeid for, å be-tale tvangsmulkt til staten dersom pålegg etter førsteledd ikke etterkommes.

Ny § 13-4a skal lyde:§ 13-4a Taushetsplikt

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et or-gan som er tildelt myndighetsoppgaver i eller i med-hold av denne loven, har taushetsplikt etter forvalt-ningsloven om det som de får kjennskap til under ut-førelse av sitt arbeid. Opplysninger som er taushets-belagte etter første punktum, kan gis videre til uten-landske og internasjonale myndigheter og organisa-sjoner når dette følger av internasjonale avtaler ellerforpliktelser. Det samme gjelder når opplysningeneer av vesentlig betydning for slik myndighet eller or-ganisasjon, og vedkommende organ er underlagttaushetsplikt av minst samme omfang som det orga-net som gir opplysningene fra seg. Bestemmelsen hergjelder ikke opplysninger som mottas i henhold tilreglene i kapittel XII.

22 Innst. O. nr. 47 – 2006-2007

IILoven trer i kraft straks.

Oslo, i transport- og kommunikasjonskomiteen, den 6. mars 2007

Per Sandberg Trond Hellelandleder ordfører

Innst. O. nr. 47 – 2006-2007 23

Vedlegg

Brev frå Samferdselsdepartementet v/statsråden til Stortinget, datert 27. februar 2007

Oppmoding om retting av lovtekst i Ot.prp. nr. 9(2006-2007) Om lov om endringer i lov 11. juni1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven)

Ved ein inkurie har nummereringa (frå nr. 1 til nr.6) i lovforslaget § 10-44 andre ledd falle ut underkorrekturarbeidet. Ein fullstendig og rett versjon avlovteksten, slik det var regjeringa sin meining å fore-slå han, ser slik ut:

"Departementet kan fastsette forskrift om klage-organets oppnevning, myndighetsområde, sammen-setning, organisering, saksbehandling, finansiering,og forholdet til voldgiftsklausuler. I forskriften skaldepartementet kunne gi regler om1. avgjørelse av habilitet som avviker fra reglene

om saksbehandling i forvaltningsloven § 8 annetog tredje ledd,

2. at personer som utfører arbeid for klageorganetskal bevare taushet om navnet og identiteten tilde som klager,

3. at det kan gjøres unntak fra forvaltningsloven§§ 11, 11a og 11d,

4. at klageordningen helt eller delvis skal finansie-res gjennom gebyrer fra flyselskapene, eventuel-le andre tjenesteytere som er underlagt ordnin-gen, og klagerne,

5. at et foretak som har fått en avgjørelse i klageor-ganet mot seg, innen en bestemt frist skal gi kla-georganet en skriftlig redegjørelse for hvorfordet ikke etterlever avgjørelsen, og

6. at redegjørelser som nevnt i nr. 5, og lister overnavn på de foretakene som ikke har etterlevd av-gjørelsen, skal offentliggjøres på egnet måte."Eg oppmodar med dette Stortinget om å innarbei-

de den tilsikta nummereringa av § 10-44 andre ledd isitt endelige lovvedtak, slik at lovteksten får den kva-liteten den bør ha.

ww

w.st

ortin

get.n

o

A/S

O. F

redr

. Arn

esen