Een onderzoek naar te leren lessen uit de samenwerking tussen … · 2016-04-08 · Scriptie MCD, G. Spruit Augustus 2000 5 1.2 Probleemstelling In deze scriptie wordt getracht inzicht

Scriptie MCD, G. Spruit

Augustus 2000 1

Een publiek geheim

Een onderzoek naar te leren lessen uit

de samenwerking tussen de brandweer

en particuliere instanties.

G. Spruit


Augustus 2000 2

Voorwoord

In het kader van de tweejarige leergang Master of Crisis and Disastermanagement, die gerealiseerd is

door een samenwerkingsverband tussen het Nederlands Instituut voor Brandweer en

Rampenbestrijding (NIBRA), de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) en De Utrechtse

School (DUS) heb ik onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen de brandweer in Nederland en

particuliere instanties, met het accent op publiek-private samenwerking.

Fundament voor het onderzoek vormt een enquête onder alle brandweerkorpsen in Nederland. Met

gebruikmaking van het adressenbestand van het NIBRA heb ik 526 formulieren verstuurd. Ik had

veiligheidshalve besloten geen selectie vooraf te maken om een zo goed mogelijk overzicht te kunnen

krijgen, maar mede ook vanwege de onzekerheid hoe hoog de respons zou zijn.

Je stuurt formulieren naar collega’s, dus je verwacht een redelijke respons maar uit eigen ervaring

weet ik dat enquêtes niet altijd een hoge prioriteit krijgen.

Tot mijn grote tevredenheid overtrof de respons mijn verwachtingen. Van de 526 formulieren heb ik er

344 terug ontvangen waarvan ik er 339 in de enquêteresultaten heb verwerkt, hetgeen neerkomt op een

respons van 65%. Volgens mij moet dit een redelijk beeld van de werkelijkheid geven over de stand

van zaken bij de brandweer op het gebied van publiek-private samenwerking. De respons is over de

categorieën van gemeentegrootte gelijkmatig verdeeld. Bij de grotere gemeenten (meer dan 40.000

inwoners) ligt de respons iets hoger dan het gemiddelde.

Ik dank al de collega’s die de moeite hebben genomen de enquête in te (laten) vullen en in het

bijzonder de korpsen die bij de uitwerking van een aantal publiek-private samenwerkingsverbanden

hun ervaringen met mij wilden delen en via deze scriptie hun ervaringen en te leren lessen ter

beschikking stellen aan allen die daar gebruik van willen maken.

Tevens gaat mijn dank uit naar Hans v.d. Kar voor zijn adviezen en opbouwende kritiek op het

concept van deze scriptie.

Gerrit Spruit

Augustus 2000


Augustus 2000 3

Inhoudsopgave

1. Inleiding

1.1 Algemeen

1.2 Probleemstelling

1.3 Uitgangspunten

1.4 Methode van werken

1.5 Relevantie van het onderzoek

2. Publiek-private samenwerking

2.1 Algemeen

2.2 Cultuur

2.3 Hybride organisaties

2.4 Taken en bevoegdheden

2.5 Commissie Cohen

2.6 Relatie theorie en praktijk

3. Relatie met de veiligheidsketen

3.1 Preventie

3.2 Preparatie

3.3 Hulpverlening

3.4 Nafase

4. Resultaten enquête

4.1 Algemeen

4.2 Korpsen met een verzorgingsgebied van meer dan 100.000 inwoners

4.3 Korpsen met een verzorgingsgebied van 60.000 – 100.000 inwoners

4.4 Korpsen met een verzorgingsgebied van 40.000 – 60.000 inwoners

4.5 Korpsen met een verzorgingsgebied van minder dan 40.000 inwoners

5. Voorbeelden van publiek-private samenwerking

6. Uitwerking onderzoek

7. Samenvatting, conclusies en leeraspecten

8. Literatuurlijst

Bijlagen


Augustus 2000 4

1. Inleiding

1.1 Algemeen

Deze studie handelt over samenwerking tussen de brandweer en particuliere instanties met het accent

op publiek-private samenwerking. Ook de brandweer als overheidsorganisatie ontkomt niet meer aan

bedrijfsmatig werken. Productbegrotingen, managementcontracten en bestuursrapportages maken

kosten en kostensoorten steeds inzichtelijker.

Fusies, overnames en samenwerkingen zijn in het bedrijfsleven aan de orde van de dag. Bedrijven

zoeken partners om te “overleven” om ook in de toekomst een rol van betekenis te kunnen blijven

spelen. Op bescheiden schaal is dit op het gebied van de openbare veiligheid ook aan de orde met de

vorming van congruente veiligheidsregio’s 1. Het is echter maar helemaal de vraag of dit voldoende is

om in onze steeds complexer wordende samenleving op het gebied van de openbare veiligheid een

prominente rol te blijven spelen.

Samenwerking met particuliere organisaties, is naar mijn mening bij uitstek een mogelijkheid om een

kwaliteitsslag te maken zonder dat dit tot hoge (extra) kosten hoeft te leiden.

Waarom iets volledig zelf willen doen als anderen het beter of goedkoper kunnen doen of wanneer

door gezamenlijk activiteiten te doen beide partijen hier voordeel mee kunnen behalen?

Daarbij komt dat met name bij grootschalige incidentbestrijding of bij bijzondere incidenten

samenwerking met private instanties bijna per definitie aan de orde is.

Publiek-private samenwerking kan als voorbereiding op dit optreden door het kennen van elkaars

organisaties en door persoonlijke relaties positief uitwerken.

Als we praten over publiek-private samenwerking is het goed te definiëren wat in het kader van dit

onderzoek daaronder verstaan wordt. In het woordenboek Van Dale wordt bij publiek de beschrijving

gegeven van “van de overheid uitgaand, of tot haar taak, dienst etc. behorend”. Bij privaat wordt als

beschrijving “particulier” vermeld. Dat leidt ertoe de definitie te formuleren als samenwerking tussen

overheidsorganisaties en particuliere instanties. Ik heb daar nog een factor aan toegevoegd, namelijk

dat de samenwerking een meerwaarde dient te hebben, als voorwaarde voor een duurzame en

vruchtbare samenwerking.

Onder publiek-private samenwerking in het verband van dit onderzoek wordt derhalve verstaan dat er

samenwerking tussen de brandweer als overheidsorganisatie en particuliere instanties plaats vindt,

zodanig dat de samenwerking wordt geacht een meerwaarde op te leveren voor beide partijen.

De meerwaarde wordt bereikt door elkaars specifieke deskundigheden, kwaliteiten en personele en

materiële sterkte gezamenlijk te benutten voor het uitvoeren van taken die op elkaars gebied liggen of

in het verlengde van de specifieke taken of werkvelden van de participanten liggen.

Het onderzoek richt zich op samenwerking met private organisaties, waarbij de brandweer als partner

een rol speelt op het gebied van de wijze van bedrijfsvoering, de voorbereiding op het operationeel

optreden, de werkwijze bij de uitvoering van brandpreventieve taken en het daadwerkelijk repressief

optreden. Het accent is gelegd bij de publiek-private samenwerking, maar daarnaast is ook gekeken

naar andere vormen van samenwerking die niet onder de noemer van publiek-private samenwerking

vallen.

Omdat naar mijn mening de externe gerichtheid van de brandweer mede van invloed is op het ontstaan

van samenwerkingsverbanden is ook gekeken in welke mate de brandweer marktactiviteiten ontplooit

en in die zin samenwerkt met andere instanties.

Er zijn weinig incidenten denkbaar waarbij de brandweer niet in enigerlei vorm een rol speelt. Van

toezichthouder of het voeren van de operationele leiding tot daadwerkelijke incidentbestrijding.

Vanuit deze verantwoordelijkheid en participatie is niet de vraag of de brandweer kan leren van

private instanties, maar is de vraag in welke mate lering getrokken wordt uit de samenwerking met

private instanties en wat van hen geleerd kan worden.


Augustus 2000 5

1.2 Probleemstelling

In deze scriptie wordt getracht inzicht te krijgen in wat en hoe de brandweer kan leren van de publiek-

private samenwerking.

Met de brandweer wordt in dit verband de overheidsbrandweer bedoeld, ongeacht of er sprake is van

gemeentelijke, intergemeentelijke of regionale brandweer.

Met leren wordt bedoeld hoe kennis wordt verworven over andere organisaties en hoe deze kennis kan

leiden tot een meer efficiënt en effectief optreden van de brandweer.

De centrale vraagstelling “Welke lessen zijn te leren uit de samenwerking tussen de brandweer en

particuliere instanties” is gesplitst in een aantal deelvragen

1. In welke publiek-private samenwerkingsverbanden participeert de brandweer, hoe zijn de

ervaringen en beantwoorden ze aan hun doel?

Deze vraag moet inzicht geven in de mate waarin er door de Nederlandse brandweerkorpsen

structureel wordt samengewerkt met particuliere instanties.

Hierbij zijn voor de beantwoording van deze vragen alle elementen uit de veiligheidsketen

meegenomen. Deze vraag is van wezenlijk belang voor de beantwoording van de centrale

vraagstelling.

2. Hoe is de brandweer voorbereid op samenwerking met particuliere instanties bij

incidentbestrijding?

Los van de vraag of er al dan niet samenwerkingsverbanden zijn, is het relevant inzicht te hebben of er

in het kader van de voorbereiding op het operationeel optreden sprake is van meer activiteiten dan

waakvlamovereenkomsten, contracten over levering van personeel en materieel en schriftelijke of

mondelinge afspraken over taakverdelingen bij operationeel optreden.

De vraag spitst zich ook toe op de vraagstelling of de brandweer de bedrijven en instellingen in het

verzorgingsgebied kent en daarmee op de hoogte is van bijzondere kenmerken en gevaarsaspecten

voor gebruikers en brandweerpersoneel als ook de omgevingseffecten.

3. Hoe liggen de verantwoordelijkheden en bevoegdheden?

De taken en bevoegdheden van de brandweer zijn vastgelegd in Brandweerwet en Wet zware

ongevallen en rampen.

De mate waarin samenwerkingen tot stand komen worden beïnvloed door de wettelijke

brandweertaken. Wordt hier in voldoende mate rekening mee gehouden en/of vormt dit blokkades

voor publiek-private samenwerking? Hoe wordt hiermee omgegaan?

4. Wanneer kan of moet de brandweer (deels) taken uitbesteden aan een particuliere organisatie

en wanneer kan een regiefunctie volstaan?

Deze vraag heeft tevens een relatie met de derde vraag. Het hebben van een wettelijke taak betekent

niet automatisch dat de taak daadwerkelijk door de organisatie zelf dient te worden uitgevoerd.

Uitbesteden moet in dit geval niet verward worden met privatiseren. Er wordt mee bedoeld dat in

opdracht van of met toestemming van de brandweer werkzaamheden uitgevoerd worden, zonder dat

ingegrepen wordt in de wettelijke taken en bevoegdheden van de brandweer. Als anderen het beter en

efficiënter kunnen uitvoeren kan het in de rede liggen de uitvoering niet zelf te doen. Dit kan leiden tot

publiek-private samenwerking, maar kan evengoed resulteren in een dienstverleningsovereenkomst

Een tweede element betreft de deskundigheid en ervaringsopbouw van het brandweerpersoneel.

Als een bepaald taakelement heel weinig voorkomt creëert dat dan niet andere problemen?

Hoe is het dan met de geoefendheid?

Veroorzaakt dat veiligheidsrisico’s voor brandweerpersoneel?

Wat zijn de ervaringen op dit gebied?


Augustus 2000 6

5. In hoeverre opereert de brandweer in Nederland op gebieden waar ook particuliere instanties

werkzaam zijn?

Deze vraag is toegevoegd om inzicht te krijgen of de brandweer zich niet méér moet richten op de

kerntaken en het taakveld zeker niet verder moet verruimen of liever zelfs verkleinen tot de wettelijke

taken.

Doe datgene waar je goed in bent en zorg dat er geen versnippering optreedt van kennis.

1.3 Methode van werken

Als basis voor het bepalen van de startpositie voor de samenwerking tussen de brandweer en

particuliere instanties is een enquête samengesteld die verzonden is naar alle brandweerkorpsen in

Nederland.

De vragen hebben betrekking op de elementen uit de veiligheidsketen en de wijze waarop de korpsen

aan deze taken uitvoering geven. Bij de samenstelling van de vragen heb ik getracht alle mogelijke

samenwerkingsvormen te benoemen om de invulling van de enquête te vergemakkelijken, maar

bovenal om een eenduidige invulling, gerelateerd aan de veiligheidsketen te kunnen realiseren. De

keuze voor de verdeling van de vragen over de veiligheidsketen is ingegeven om zoveel als mogelijk

alle aspecten van het takengebied van de brandweer in dit onderzoek mee te nemen.

Voor de verzending naar alle brandweerkorpsen is gebruik gemaakt van het adressenbestand van het

Nibra.

In totaal zijn 526 enquêteformulieren verzonden. Hierbij is ook gevraagd naar korpskarakteristieken

als personeelssamenstelling om te kunnen bepalen of dit van invloed is op de externe gerichtheid van

de brandweer.

Vanuit de enquêteresultaten heeft een selectie plaats gevonden van een aantal

samenwerkingsverbanden uit verschillende elementen van de veiligheidsketen om deze nader te

analyseren. Doelstelling hiervan was om van een aantal functionerende samenwerkingsverbanden

nader te onderzoeken hoe ze tot stand zijn gekomen, of ze aan hun doel beantwoorden en hoe de

ervaringen zijn.

Gekozen is voor samenwerkingsverbanden die schriftelijk zijn vastgelegd en bij voorkeur enige tijd

functioneren. Tevens is aansluiting gezocht bij het algemene beeld van de enquêteresultaten.

In de enquête is gevraagd naar de aard van de samenwerkingsverbanden, op wiens initiatief ze tot

stand gekomen zijn, hoe tevreden men is over de samenwerking en of de samenwerking schriftelijk is

vastgelegd.

De enquête is zo samengesteld dat een rubricering van de korpsen op gemeentegrootte kon plaats

vinden. De onderzochte publiek-private samenwerkingsverbanden zijn geselecteerd op onderwerp,

zodanig dat vanuit alle gemeentegrootten minimaal een onderwerp is onderzocht. Dit is gedaan om het

onderzoek niet te zeer te richten op een beperkte categorie brandweerkorpsen.

Alle geselecteerde samenwerkingsverbanden zijn op een gelijksoortige wijze beschreven en

geanalyseerd. Met betrokkenen zijn gesprekken gevoerd om de analyse niet alleen te baseren op

schriftelijke stukken. Papier is geduldig en het gaat erom boven tafel te krijgen hoe de

samenwerkingsverbanden functioneren en welke lessen eruit geleerd kunnen worden.

De vragenlijst is als bijlage bij dit onderzoek gevoegd.

1.4 Relevantie van het onderzoek

De relevantie vindt zijn oorzaak in de toegenomen betekenis van publiek-private

samenwerkingsverbanden. Vaak ontstaan die meer als gevolg van toevallige omstandigheden en lokale

initiatieven, dan als gevolg van een regionaal of landelijk geformuleerd beleid.


Augustus 2000 7

De studie sluit aan bij veel van de elementen in de modulen die in het eerste jaar van de tweejarige

mastersopleiding MCD aan de orde komen, zoals brandweer in een veranderende samenleving,

publieke organisatie, risico en veiligheid, beleid en netwerken en rampenbestrijding.

In die studie ligt de nadruk op het versterken van de cruciale competenties van crisismanagers.

Het coördineren en samenwerken sluit in belangrijke mate aan bij dit onderzoek.

Het managen van calamiteiten vergt samenwerking met vele, verschillende organisaties. Van het

management wordt verwacht dat het in korte tijd mensen en procedures kan afstemmen en

coördineren… Maar coördinatie is ook geboden in het complexe voortraject van voorbereiding,

risico-inschatting en risicoreductie. Aldus een citaat uit de brochure van de mastersopleiding.

Noten: 1. Beleidsnota rampenbestrijding 2000-2004, Rampenbestrijding de veiligheidsketen gesmeed, ministerie van

Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 1999. In hoofdstuk 4 van deze nota wordt de vorming van congruente

veiligheidsregio’s voorgestaan.


Augustus 2000 8

2. Publiek-private samenwerking

2.1 Algemeen

In hoofdstuk 1 is aangegeven wat in het kader van deze scriptie wordt verstaan onder publiek-private

samenwerking. Toegespitst op de brandweer betekent dit dat binnen de brandweerorganisaties, die van

oudsher erg intern gericht zijn, aanpassingen en veranderingen onvermijdelijk zijn indien de

samenwerking met private partners gezocht wordt, of een transformatie naar een meer marktgerichte

organisatie aan de orde is.

Onderwerpen als cultuur van de organisatie en de kenmerken van hybride organisaties spelen hierbij

een belangrijke rol.

Wettelijke bepalingen bepalen daarnaast wat de mogelijkheden en onmogelijkheden zijn om te komen

tot samenwerking met private partners of het ontplooien van marktactiviteiten, al dan niet in het

verlengde van de wettelijke taken.

In de volgende onderdelen van dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de theorieën over genoemde

onderwerpen en bij het relevante wettelijk kader. Met behulp hiervan worden in hoofdstuk 5

samenwerkingsverbanden geanalyseerd en getoetst aan de theorieën.

Doelstelling hiervan is om te kunnen verklaren hoe en waarom publiek-private

samenwerkingsverbanden ontstaan of juist niet ontstaan. En ook om succes en falen van

samenwerkingverbanden te analyseren en te verklaren.

2.2 Cultuur van organisaties

De cultuur van een organisatie en de normen en waarden van de mensen uit de organisatie bepalen in

grote mate de besluitvorming, de wijze van werken, de flexibiliteit en de resultaatgerichtheid.

Het functioneren van een organisatie zal hierdoor op zijn minst beïnvloed worden en de cultuur is dus

een factor waar het management rekening mee zal moeten houden.

Veranderingen in de structuur zijn daarbij soms voorwaarden om het gewenste resultaat te bereiken.

Dit kan verklaren waarom veranderingsprocessen bij de brandweer vaak parallel lopen met de

vorming van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden, grote korpsen zich verdelen in decentrale

eenheden of regio’s kiezen voor samenwerkingsgebieden of districtsindelingen.

In onderzoek naar cultuur en strategie 1 wordt bij cultuurbeïnvloeding en cultuuronderhoud

onderscheid gemaakt tussen drie oriëntaties:

de prospectieve, de retrospectieve en retrodictieve.

Bij de prospectieve oriëntatie staat het gezicht van de organisatie naar buiten gekeerd. De geschiedenis

en cultuur van de organisatie worden genegeerd. De strategie van de organisatie heeft geen enkele

band met het verleden. Er is een discrepantie tussen verleden, heden en toekomst.

Bij de retrospectieve oriëntatie staat de neus naar binnen gekeerd. De aandacht van de organisatie is

vooral gericht op het verleden. Men koestert het verleden als het enige goede en de juiste manier van

werken en doen. De grondhouding is het vertrouwen op oude successen. Men staat wantrouwend

tegenover nieuwe ontwikkelingen en noodzakelijke veranderingen.

Een retrodictieve oriëntatie wil zeggen dat de organisatie zich bewust is van het verleden en daar

rekening mee houdt. In plaats van een vlucht in het verleden of naar de toekomst probeert men een

brug tussen beiden te slaan.

De te ontwikkelen strategie moet herkenbaar gevisioneerd zijn om op de mensen in de organisatie

uitdagend en inspirerend over te komen. Realistische formuleringen zijn daarbij noodzakelijk om wel

aan te kunnen sluiten op de vertrouwde wijze van werken en doen.

Ik durf de stelling aan dat veel brandweerkorpsen toch in belangrijke mate retrospectief gericht zijn.

Innovaties op het gebied van het repressief optreden kunnen in de regel nog wel rekenen op steun, een

goed voorbeeld hiervan is de nieuwe kijk op hulpverlening, maar verder blijft toch veel bij het oude.

Een verschuiving naar retrodictieve oriëntatie is een belangrijke voorwaarde om te komen tot een meer


Augustus 2000 9

externe gerichtheid van de brandweer en daarmee samenwerking met externe (buiten de overheid)

partners.

Een complete ommekeer, als tweede model voor cultuurbeïnvloeding, naar een totaal andere structuur

van de brandweerorganisaties lijkt op dit moment een te grote stap.

Volledige privatisering behoort zeker niet tot de onmogelijkheden 2 maar zolang de eerste stappen naar

publiek-private samenwerking nog maar net gezet zijn is een onthechting uit de gemeentelijke

organisatie nog niet voor de hand liggend.

Het schokeffect dat zo’n verandering teweegbrengt kan leiden tot onzekerheid en angst bij het

personeel, leiden tot een teruggetrokken houding, waarbij het eigen initiatief tot een minimum beperkt

wordt. Een situatie die vermeden moet worden of doorbroken moet worden. De inbedding in de

gemeentelijke organisatie en de met name bij de kleinere korpsen afhankelijkheid van gemeentelijke

afdelingen zal een dergelijke cultuurverandering in de weg kunnen staan.

Als tussenstap naar mogelijke privatisering van (een deel van de) brandweertaken kan publiek-private

samenwerking de goede richting aangeven en als oefenmechanisme fungeren voor een meer

marktgerichte en daadkrachtig reagerende brandweerorganisatie.

2.3 Hybride organisaties

Organisaties die zowel een publieke taak als de functie van private ondernemer vervullen worden

aangeduid als hybride organisaties. De aandacht is hierbij niet alleen gericht op de verhouding

overheid - burger, maar er is ook sprake van interorganisatorische relaties.

Dit vraagt specifieke vaardigheden van het management en culturele aanpassingen. De cultuur van de

publieke dienst als een typische taakorganisatie verschilt van die van de private organisatie als

typische marktorganisatie. Afhankelijk van de aard en invulling van de publiek-private samenwerking

is het zeer wel denkbaar dat publieke taken en markttaken door elkaar gaan lopen. Dit kan leiden tot

een functietransformatie, waarbij er sprake is van een meer dan marginale verandering in de

voornaamste verbindingen van de organisatie met haar omgeving 3.

In ’t Veld heeft uitgesproken theorieën over functietransformaties in organisaties 4.

Hij onderscheidt taakorganisaties en marktorganisaties.

Taakorganisaties ontvangen de opdracht van een principaal in de vorm van een taak en ook de

middelen die voor de taakvervulling nodig zijn. De brandweer als onderdeel van de gemeentelijke

organisatie krijgt van het gemeentebestuur de opdrachten en financiering.

De cultuur is bepaald door de relatie en verhouding met het gemeentebestuur.

De brandweer als zuivere taakorganisatie levert een product brandveiligheid en zal ernaar streven om

met de ter beschikking staande middelen een zo optimaal mogelijke brandveiligheid te bereiken.

De continuïteit wordt echter niet bepaald door capaciteit en output, maar door de aansturing door het

gemeentebestuur. Het management van de brandweer zal zich emotioneel verantwoordelijk voelen

voor de continuïteit van de organisatie en de kwaliteit van de output, maar de continuïteit is

afhankelijk van de mogelijkheden die geboden worden door het gemeentebestuur.

De kwaliteit wordt beoordeeld door meerdere ‘klanten’. Het gemeentebestuur als opdrachtgever, maar

daarnaast de inwoners in het verzorgingsgebied en bedrijven en instellingen.

Marktorganisaties kennen geen beleidsorgaan, wel klanten.

In’t Veld onderscheidt twee strategieën voor functietransformaties:

1. De vermijdingsstrategie

2. De synergiestrategie

De vermijdingsstrategie. De aanbevelingen die hierbij worden geformuleerd zijn gebaseerd op gedragsvoorschriften om

veranderingen die als onwenselijk getypeerd zijn te voorkomen en zijn ingedeeld in 4 categorieën.

De gedragsvoorschriften zijn over het algemeen gebaseerd op negatieve waarden.

1. Economische vervuiling.

Dit aspect speelt een nadrukkelijke rol als de brandweer zich geheel of gedeeltelijk gaat richten op

producten of diensten die ook door private marktpartijen wordt aangeboden of kunnen worden


Augustus 2000 10

aangeboden. Er is sprake van gedragingen en afspraken die bedrijfseconomisch niet als rationeel

dienen te worden gerangschikt.

Kruissubsidiering is een belangrijk voorbeeld. Winsten of andere inkomsten worden benut als

compensatie voor elders geleden verliezen. Hiervan kan sprake zijn als de brandweer zich op de vrije

markt begeeft en de kosten danwel verliezen toerekent aan de publieke sector. Dit levert een niet

marktconforme prijsstelling op en kan leiden tot een concurrentienadeel voor private aanbieders.

Afzetgaranties en ander exclusief verkeer is een ander voorbeeld. Als gevolg van gedwongen

winkelnering wordt schade toegebracht aan het belang van vrije prijsvorming en concurrentie.

2. Perverse beïnvloeding

Hierbij moet gedacht worden aan vormen van productie en/of dienstverlening die normatief of

cultureel onverenigbaar zijn.

Als voorbeeld kan aangehaald worden als de brandweer met een commerciële adviesfunctie op

preventief of preparatief gebied diensten aanbiedt en die vervolgens als toetsende overheid zelf moet

beoordelen.

3. Double binds

Dit is het geval als actoren tegenstrijdige ‘stuurimperatieven’ bevelen of aansporingen tot gedrag

ontvangen.

Dit speelt als de brandweer taakstellend inkomsten dient te genereren, maar tevens als opdracht krijgt

zich sterker te richten op de kerntaken.

4. Centrifugale dominantie

Hiervan is sprake als binnen een organisatie krachten domineren die de cohesie van de organisatie

vernietigen.

Aan de ene kant moet meer arbeidstijd benut worden om inkomsten te genereren, terwijl andere

afdelingen binnen de brandweer vinden dat zij daardoor onvoldoende aan de kerntaken toekomen.

Deze spanningsvelden zijn een belangrijk aandachtspunt bij verschuivingen richting marktorganisatie.

De synergiestrategie. Hierbij wordt de strategie aanbevolen, waarbij het bereiken van de meerwaarde, de oplevering van

synergie, het voornaamste criterium vormt voor de richting en inrichting van het transformatieproces.

De functietransformatie zou zo moeten worden ingericht dat de brandweer verandert in de richting van

de situatie dat er een meerwaarde ontstaat ten opzichte van de beginsituatie. Het bereiken van die

meerwaarde is afhankelijk van de taken en nevenactiviteiten die de brandweer gaat ontplooien, maar

ook van de mogelijkheden om de cultuur van de organisatie aan te passen aan de nieuwe situatie. Het

klassieke beeld van de taakorganisatie, zoals de brandweer in veel gevallen is, wijkt af van het beeld

van de marktorganisatie, ook in culturele zin.

Bij de brandweer komen opdrachten van het gemeentebestuur binnen via het management van de

brandweer en zijn de contacten hiërarchisch van aard. Bij marktorganisaties is het natuurlijke

contactenpatroon horizontaal van aard.

Dat brengt met zich mee dat uiteenlopende vormen van arbeidsmotivatie, arbeidssatisfactie en

verschillen in beleving van de loyaliteit aan de organisatie kunnen optreden.

De brandweer als taakorganisatie is puur en alleen gericht op het verlenen van een optimale

brandweerzorg in het gehele verzorgingsgebied, zonder commercieel oogmerk.

Bij nevenactiviteiten gelden andere principes en is de doelstelling meer gericht op prestatieniveau en

maximaal economisch rendement. Deze verschillen kunnen spanningen creëren die de meerwaarde

volledig teniet kunnen doen. En dat laatste is waar het feitelijk om gaat. De nieuwe taken en

activiteiten dienen complementair te zijn ten opzichte van de huidige brandweertaken. Dan pas kan er

sprake zijn van een meerwaarde.

2.4 Taken en bevoegdheden van de brandweer

De taken en bevoegdheden van de brandweer zijn vastgelegd in de Brandweerwet 1985. Het

zwaartepunt van de brandweerzorg ligt bij de gemeenten.

De gemeentebesturen hebben wettelijke taken met betrekking tot de zorg voor brand-, ongevals- en

rampenbestrijding.


Augustus 2000 11

Zij stellen de organisatie en het beheer van de brandweer vast. De burgemeester heeft het opperbevel

en neemt daarmee een aparte positie in.

De brandweer is belast met de feitelijke uitvoering van werkzaamheden ter zake van:

- het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het

voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt;

- het beperken en bestrijden van gevaar voor mensen en dieren bij ongevallen anders dan bij

brand;

- het beperken en bestrijden van rampen, als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware

ongevallen.

Tevens kunnen door het bevoegde bestuur aan de gemeentelijke en/of regionale brandweer andere

taken worden opgedragen.

Deze bepalingen houden in dat onverlet welke taken de brandweer wel of niet uitvoert de

besluitvorming daarover een bestuurlijk karakter draagt. Het wettelijk vastleggen van de taken van de

brandweer geeft ook aan dat hier expliciet sprake is van een publieke taak, die niet zomaar (deels)

uitbesteed kan worden aan marktpartijen en ook bij samenwerking zal de juridische kant de nodige

aandacht vragen of zelfs beperkingen opleggen.

Voor een beroepsgroep die vaak letterlijk met de Brandweerwet op zak loopt 5, een niet onbelangrijk

gegeven.

Ook bij de beantwoording van kamervragen 6 over het doorberekenen van kosten door de brandweer

geeft de staatssecretaris van BZK dit min of meer aan.

De brandweerwet 1985 biedt geen basis voor het doorberekenen van de kosten voor de uitvoering van

de genoemde publiekrechtelijke taken. De wetgever heeft beoogd te regelen dat indien de brandweer

optreedt in het kader van de wettelijk opgedragen taak, de kosten voor dat optreden niet worden

verhaald op derden. Een en ander gaat uit van de premisse dat de publieke taakuitvoering op het

terrein van de openbare veiligheid door de brandweer, die daarop het monopolie heeft, in principe

wordt bekostigd uit de algemene middelen. De burger moet erop kunnen vertrouwen dat de inzet van

de brandweer binnen het kader van de wet niet afhankelijk wordt van private geldstromen.

Deze uitspraak, met name het woord monopolie geeft aan dat de weg naar volledige privatisering van

wettelijke taken van de brandweer nog lang zal zijn. Bij publiek-private samenwerking zal de aandacht

voor het garanderen van een kwaliteitsborging voor in ieder geval de wettelijke taken groot dienen te

zijn en regelmatig zal een audit noodzakelijk zijn.

De brandweer staat bij de lokale gemeentebesturen over het algemeen te boek als een betrouwbare

organisatie. Die betrouwbaarheid zal daarom een belangrijk aandachtpunt zijn bij samenwerking met

marktpartijen. Met name bij het repressief optreden van de brandweer, dat altijd op belangstelling van

de media en publiek kan rekenen, is dit aan de orde. Ongeacht hoe de samenwerking is vormgegeven,

er dient minimaal aan de voorwaarde voldaan te worden dat er een 100% garantie is op een 24-uurs

dekking binnen aanvaardbare opkomsttijden.

Overigens gelden ook voor de andere elementen van de veiligheidsketen dat de wettelijke taken en het

bestuurlijk primaat hierbij een belangrijke invloedsfactor zijn. Onvolkomenheden zullen echter minder

snel zichtbaar zijn, hetgeen meer ruimte biedt tot experimenteren.

Op de elementen uit de veiligheidsketen wordt in hoofdstuk 3 teruggekomen.

2.5 Commissie Cohen

Vanuit het gezichtspunt van private ondernemingen is het niet onbegrijpelijk dat zij moeite hebben

met publieke organisaties of hybride organisaties die op hun terrein concurreren en daarbij gebruik

maken van voorzieningen die bedoeld zijn voor de publieke taakuitvoering. Het is daarom belangrijk


Augustus 2000 12

dat het kostenniveau en de kostenverdeling van de gemengde taak/marktorganisatie transparant is en

beoordeeld kan worden.

Een ambtelijke commissie onder leiding van Job Cohen heeft zich met dit onderwerp bezig gehouden.

Het rapport Markt en Overheid verscheen in 1997 in opdracht van de ministeriele commissie

marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) en bevat een onderzoek gericht op

organisatievormen op het grensvlak van publiek en privaat.

In het rapport wordt onder meer ingegaan op de positie van overheidsinstellingen die concurreren met

particuliere ondernemingen.

Ongelijke concurrentie door de brandweer kan het geval zijn als:

- Middelen voor de uitvoering van de publieke taak tevens gebruikt worden voor

nevenactiviteiten;

- Overcapaciteit, zowel in personele als materiele zin gebruikt wordt voor private activiteiten;

- Als de exclusiviteit en imago van het brandweerwerk gebruikt of misbruikt wordt;

- Als er sprake is van functievermenging en de brandweer naast aanbieder op de markt tevens

controlerend gezag is.

Stuk voor stuk zijn dit elementen die ook genoemd worden bij de vermijdingsstrategie bij

functietransformaties. Dat betekent dat als het regeringsstandpunt wordt gevolgd, 7

in belangrijke mate

voorkomen wordt dat de ongewenste effecten, zoals genoemd bij de vermijdingsstrategie, optreden.

2.6 Relatie theorie en praktijk

Bij de analyse van de beschreven samenwerkingsverbanden in hoofdstuk 5 wordt de relatie gezocht

tussen theorie en praktijk. Met behulp van bovenstaande theorieën kan verklaard worden waarom

publiek-private samenwerkingsverbanden ontstaan, wat de succesfactoren van publiek-private

samenwerking zijn en wat de faalfactoren zijn. In de hoofdstukken hierna zullen de genoemde

theorieën en het wettelijk kader als een rode draad door de analyses lopen. De combinatie theorie en

praktijk komt terug in elke geselecteerde casus en moet leiden tot conclusies en de determinatie van

leeraspecten.

Noten:

1. G.J.E.M. Sanders en J.A. Neuijen, Bedrijfscultuur: diagnose en beïnvloeding, blz. 84 t/m 87, theorie Spangenberg

(1990), 1992.

2. Veiligheid in ontwikkeling, scriptie Brandweer in Balans van de opleiding Master of Crisis and

Disastermanagement, 2000. In deze scriptie worden de perspectieven voor privatisering van de brandweer in

Nederland weergegeven.

3. R.J. in’t Veld, Noorderlicht; over scheiding en samenballing, 1997, blz. 96

4. R.J. in ‘t Veld, Noorderlicht; over scheiding en samenballing, 1997, hoofdstuk 3.

5. Een van mijn cursusgenoten van de tweede mastersopleiding, niet afkomstig uit een brandweerorganisatie,

verbaasde zich erover dat de Brandweerwet is opgenomen in de brandweeragenda en daarmee op zak wordt

gedragen. Hij kon zich niet voorstellen dat er nog andere beroepsgroepen waren die dat ook deden.

6. Het Tweede Kamerlid Van den Doel heeft de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

vragen gesteld over het doorberekenen van brandweerkosten bij evenementen. Dit naar aanleiding van uitspraken

van de Haagse brandweercommandant Brons in de Haagse Courant van 5 januari 2000. Tweede Kamer,

vergaderjaar 1999-2000, nr. 717

7. De aanbevelingen van de commissie Cohen zijn overgenomen door het Kabinet Kok


Augustus 2000 13

3. Relatie met de veiligheidsketen

Bij de samenstelling van de enquête en bij de geselecteerde publiek-private samenwerkingsverbanden

is aansluiting gezocht bij de elementen in de veiligheidsketen om het takenpakket van de brandweer zo

breed als mogelijk in het onderzoek mee te nemen.

In het jaarboek 1999 van het Nibra introduceert Menno van Duin een andere visie op de

veiligheidsketen. Proactie is daarbij geen eigenstandig onderdeel van de veiligheidsketen, maar

worden de overige vier componenten, preventie, preparatie, repressie en nazorg onderscheiden in de

variabelen proactief en reactief.

In de stadiumindeling , zoals gehanteerd door het Amerikaanse overheidsbureau voor

rampenbestrijding en crisismanagement, de FEMA (Federal Emergency Management Agency) blijven

er vier fasen over: preventie (prevention), preparatie (preparedness), hulpverlening (response), en

nafase (recovery).

Van Duin vervangt nazorg door nafase om ook immateriele aspecten in deze fase te benadrukken. Een

te letterlijke vertaling uit het Amerikaans van recovery met het woord herstel zou de immateriële

schade onvoldoende benadrukken.

Aangezien ik mij niet zo veel kan voorstellen van samenwerking door de brandweer met particuliere

instanties enkel en alleen voor het taakelement proactie, is in het kader van deze scriptie dezelfde lijn

gevolgd met vier te onderscheiden fasen.

3.1 Preventie

Preventie is het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid en het zoveel mogelijk beperken

van de gevolgen van inbreuken op de veiligheid indien die zouden optreden. Het stellen van

brandpreventieve eisen aan gebouwen en het voorschrijven van gebruikseisen zijn hiervan een

voorbeeld.

Bij de preventie ligt bij de vraagstelling het accent op de reactieve preventie. In kwantitatieve zin zit

daar de grootste arbeidscapaciteit en workload voor de brandweer. Publiek-private

samenwerkingsverbanden zijn hier met name interessant omdat veel gemeenten en regio’s op dit

gebied kampen met behoorlijke achterstanden. Gezien de niet onaanzienlijke hoeveelheid

adviesbureaus die ook op deze markt opereren zou je hier concurrentie, maar ook samenwerking

mogen verwachten.

De vraagstelling in de enquête is er daarom op gericht inzicht te krijgen de mate waarin de brandweer

de preventieactiviteiten toch vooral zelf uitvoert of zelfs concurreert met de markt via het aanbieden

van producten

3.2 Preparatie

Preparatie is de daadwerkelijke voorbereiding op de bestrijding van mogelijke inbreuken op de

veiligheid.

Hieronder vallen taakdelen als oefenen, opleiden en trainen, opstellen van aanvalsplannen, aanschaf en

onderhoud van materieel en dergelijke.

Over dit onderwerp zijn in de enquête twee vraagstellingen geformuleerd die te maken hebben met de

wijze waarop de brandweer zich voorbereidt op het operationeel optreden bij specifieke objecten en/of

regelmatig overleg plaats vindt met bedrijven en instellingen. Het laatste zegt vooral iets over de

externe gerichtheid van de brandweer.

De drie vragen over publiek-private samenwerkingsverbanden variëren van welke taken uitbesteed

zijn, naar welke taken gezamenlijk worden uitgevoerd tot welke taken voor derden worden uitgevoerd.

Als uitbesteden van taken tot doel heeft de hulpverlening adequater te laten verlopen kan dit

gerangschikt worden als proactieve preparatie. Het gezamenlijk uitvoeren van taken of uitvoeren van

taken voor derden als voorbereiding op de situatie dat het misgaat past in de categorie reactieve

preparatie. Ook hier is het interessant te zien in welke mate de brandweer opereert op terreinen waar

ook particuliere instanties werkzaam zijn.


Augustus 2000 14

3.3 Hulpverlening

Onder hulpverlening wordt de bestrijding van directe inbreuken op de veiligheid en het verlenen van

hulp in acute noodsituaties verstaan. Er is sprake van een daadwerkelijke inzet van de

hulpverleningsdiensten.

Bij de repressieve taken is een meer proactieve component meegewogen in de vraagstelling of er

waakvlamovereenkomsten zijn afgesloten als voorbereiding op het repressief optreden.

In het reactieve deel van de repressie zijn de vragen gericht op het al dan niet uitbesteden van

repressieve taken tot het gemeenschappelijk uitvoeren van repressieve taken.

3.4 Nafase

De nafase omvat alle activiteiten die nodig zijn om terug te keren naar de normale verhoudingen, zoals

de opvang van slachtoffers en de afwikkeling van schadeclaims.

Bij de vraagstelling is een directe relatie getrokken met de nazorg voor het eigen personeel. Dit

onderdeel uit de laatste fase van de veiligheidsketen is voor dit onderzoek het meest voor de hand

liggend. Nazorg voor externen ligt minder snel op het bord van de brandweer. Vaak spelen

gemeentelijke afdelingen of de GGD’n hierin een veel prominentere rol.


Augustus 2000 15

4. Resultaten van de enquête

4.1 Algemeen

Van de 526 enquêteformulieren zijn er 339 terug ontvangen en gebruikt voor het onderzoek. Dit komt

neer op 64,4 % van de verstuurde formulieren. Een aantal formulieren werd ingestuurd voor meerdere

gemeenten, vanwege intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Dat meegerekend komt de respons

neer op 67% van de brandweerkorpsen in Nederland.

Van de verwerkte formulieren waren er 21 in de categorie met meer dan 100.000 inwoners (6%), 22 in

de categorie 60.000-100.000 inwoners (7%), 27 in de categorie 40.000-60.000 inwoners (8%) en 269

in de categorie tot 40.000 inwoners (79%).

Uit de gegevens van de VNG komen de volgende cijfers met als peildatum juli 2000:

Het aantal gemeenten bedroeg per die datum 537, waarvan 25 (4,7%) groter dan 100.000 inwoners. In

de categorie 60.000-100.000 inwoners is het aantal gemeenten eveneens 25 (4.7%), in de categorie

40.000-60.000 inwoners is het aantal 30 gemeenten (5,6%) en er zijn 457 gemeenten met minder dan

40.000 inwoners (85%). Bij de grotere gemeenten is de respons op de enquête daarmee hoger dan het

gemiddelde, maar dit wordt enigszins beïnvloed door intergemeentelijke brandweerkorpsen die door

de samenwerking in een hogere inwonercategorie zijn ingedeeld.

Gezien de respons op de enquête en de verdeling over de inwonercategorieën is de verwachting

gerechtvaardigd dat de enquête een redelijk beeld van de werkelijkheid geeft voor de stand van zaken

bij de brandweer in Nederland.

De korpsen zijn in deze vier categorieën ingedeeld omdat verwacht werd dat er een relatie zou kunnen

zijn tussen de grootte van de korpsen en de externe gerichtheid.

Uit de resultaten van de enquête blijkt dat intergemeentelijke samenwerkingsverbanden groeiende zijn.

Een deel van de enquêteformulieren had betrekking op een samenwerkingsverband van meerdere

gemeenten. In die gevallen had één formulier betrekking op meerdere gemeenten. Als er sprake was

van één organisatie is dit korps op basis van het totale inwonertal van die samenwerkende gemeenten

in de bijbehorende inwonercategorie ingedeeld.

De algemene vragen in de enquête hadden als doel na te gaan of de gemeentegrootte of

korpssamenstelling van invloed zou zijn op de mate waarin publiek-private samenwerkingsverbanden

aan de orde zijn of de aard van de publiek-private samenwerkingsverbanden.

Of de mate van externe gerichtheid in de vorm van oefenen met bedrijven en instellingen of

overlegstructuren in het kader van de operationele voorbereiding van invloed is werd getracht uit te

vinden met de vragen 4 en 5 uit de enquête.

Bij de laatste vraag zijn 9 onderwerpen uit de veiligheidsketen vermeld als voorbeelden van mogelijke

samenwerkingsverbanden. Hierbij werd ook gevraagd naar de wijze van totstandkoming van de

samenwerking, of de overeenkomst schriftelijk is vastgelegd en hoe de samenwerking bevalt.

Deze cijfers kunnen een wat vertekend beeld geven, aangezien uit de invulling van de enquête bleek

dat als de regionale brandweer voor de korpsen in de regio of voor een aantal korpsen een regeling

heeft afgesloten, dit in een aantal gevallen ook door de lokale korpsen als samenwerkingsregeling is

aangegeven.

Verder had ik soms mijn twijfels of regionale brandweersamenwerking of het in regionaal verband

uitvoeren van taken door sommige invullers niet verward werd met publiek-private samenwerking.

Daar waar dit uit de invulling bleek of waarschijnlijk was, heb ik de gegevens aangepast verwerkt.

In zijn algemeenheid kan geconcludeerd worden dat de cijfers eerder een te overschatting zullen geven

dan een onderschatting over de stand van zaken met betrekking tot publiek-private samenwerking bij

de brandweer.

Afspraken over gebruik of inzetten van particulier materieel worden door een deel van de korpsen al

aangemerkt als publiek-private samenwerking terwijl dit wellicht beter past in de categorie


Augustus 2000 16

dienstverleningsovereenkomst, of de diensten worden op aanvraag tegen een commercieel tarief

uitgevoerd.

Aan de andere kant is elke eerste stap een begin en kan dit gevolgd worden door meer.

In de paragrafen 4.2 t/m 4.5 zijn de resultaten per categorie van gemeentegrootte weergegeven.

In alle paragrafen zijn vier grafieken opgenomen per inwonercategorie.

In de eerste drie grafieken zijn in aantallen de korpsen weergegeven die op de enquête hebben

gereageerd. Daarnaast zijn in dezelfde grafieken ook in aantallen de korpsen weergegeven die hebben

aangegeven dat zij samenwerkingsverbanden zijn aangegaan met particuliere instanties.

Dit is in het onderzoek meegenomen om te kunnen bepalen of de korpssamenstelling, frequentie van

oefenen en extern overleg mede bepalend zijn voor de mate waarin korpsen samenwerkingsverbanden

opstarten met particuliere instanties.

Bij elke categorieindeling zijn conclusies en resultaten separaat weergegeven.

In de hoofdstukken 6 en 7 worden mede op basis van de conclusies in dit hoofdstuk de algemene

conclusies en leeraspecten geformuleerd. Deze zijn dan toegespitst op het totaal van de

brandweerkorpsen in Nederland.


Augustus 2000 17

4.2 Korpsen met meer dan 100.000 inwoners

In deze categorie geeft 52% (11 korpsen) van de respondenten (21 korpsen) aan in enigerlei vorm

samenwerkingsverbanden te zijn aangegaan met particuliere instanties of bedrijven.

Bij de volgende drie grafieken zijn de 21 korpsen die gereageerd hebben op de enquête in de

linkerstaaf in aantallen vermeld; in de rechterstaaf zijn de 11 korpsen die hebben aangegeven dat zij

samenwerkingsverbanden zijn aangegaan, in aantallen vermeld.

Het antwoord op de vraag “Wordt er regelmatig geoefend met bedrijven en instellingen in uw

verzorgingsgebied?” gaf het volgende beeld:

“Vindt regelmatig overleg plaats over de voorbereiding op het operationeel optreden met grote bedrijven,

instellingen of risicovolle objecten in uw verzorgingsgebied?” was de tweede vraag om inzicht te krijgen in

welke mate de brandweer zich via contacten met derden voorbereidt op het repressief optreden.

korpsprofiel

0

2

4

6

8

10

12

14

<5 5 -- 10 10 -- 50 >50 0 < 40 40 -- 60 >60aantal beroepskrachten aantal vrijwilligers

jaarlijks overleg

0

2

46

8

10

1214

16

18

minimaal enkele keren bijna nooit

oefenen

0

2

4

6

8

10

0 >1 >5 >10 >25

keer per jaar


Augustus 2000 18

De aard van de samenwerkingsverbanden op de vraag “Zijn er door de gemeente of de brandweer

samenwerkingsovereenkomsten aangegaan met particuliere instanties of bedrijven?”, is hierna weergegeven:

A uitbesteden van repressieve taken

B gezamenlijk uitvoeren van repressieve taken

C waakvlamovereenkomsten voor bepaalde repressieve taken

D samenwerking bij de uitvoering van preparatieve taken (bijv. opleiding en training, gezamenlijk

onderhoud materieel)

E uitbesteden van preparatieve taken aan particuliere bedrijven (bijv. aanvalsplannen)

F uitvoering door de brandweer van neventaken voor derden (bijv. BHV-opleidingen)

G uitbesteden van preventieve taken aan particuliere bedrijven (bijv. vergunningcontroles)

H uitvoeren van preventieve taken voor bedrijven en instellingen

I overeenkomsten voor het verlenen van nazorg aan brandweerpersoneel

J anders

Samenwerking op repressief gebied scoort het hoogst, gevolgd door de uitvoering van neventaken

(BHV-opleidingen) door de brandweer.

De samenwerking op repressief gebied heeft in belangrijke mate te maken met de samenwerking met

bedrijfsbrandweren; overigens in diverse variëteiten

Variërend van een invulling van taken van de bedrijfsbrandweer door de gemeentelijke brandweer tot

inschakelen van de bedrijfsbrandweer bij gemeentelijke brandweertaken.

Het meest uitgewerkt is de publiek-private samenwerking in de regio Rotterdam-Rijnmond met de

Stichting Gezamenlijke Brandweer.

De brandweer in de regio Arnhem heeft een regionaal duikteam in samenwerking met een lokaal

bergingsbedrijf.

In één geval is er sprake van een proefperiode om een bedrijfsbrandweer met de activiteiten op het

gebied van salvage te integreren in de gemeentelijke brandweer.

Als uitgewerkte voorbeelden zijn Rotterdam en Arnhem in hoofdstuk 5 als casus geanalyseerd, mede

ook omdat beide overeenkomsten schriftelijk zijn vastgelegd.

In vrijwel alle gevallen is er sprake van een gezamenlijk initiatief of is de samenwerking op initiatief

van de brandweer tot stand gekomen. Slechts in één geval ging het initiatief uit van het bedrijf en dit

betrof het geven van BHV-opleidingen.

Uit de grafieken komt geen direct verband naar voren, tussen de korpssamenstelling en het aangaan

van samenwerkingsverbanden. Wel is opvallend dat 11 van de 21 korpsen, dat is 52%, minder dan 5

keer per jaar oefent met bedrijven en instellingen. Gerelateerd aan de grootte van de korpsen in deze

categorie geeft dat geen optimistisch beeld over de operationele voorbereiding van deze

brandweerkorpsen op bij incidentbestrijding bij bedrijven en instellingen.

Van de 21 korpsen geven 4 korpsen (19%) aan bijna nooit overleg te hebben over de voorbereiding op

het operationeel optreden bij grote bedrijven, instellingen of risicovolle objecten. Vreemd genoeg

geven 3 van deze 4 korpsen wel aan samen te werken met particuliere instanties of bedrijven.

aard van de samenwerkingsverbanden

0

2

4

6

8

A B C D E F G H I J


Augustus 2000 19

4.3 Korpsen met 60.000-100.000 inwoners

In deze categorie geeft 50% (11 korpsen) van de respondenten (22 korpsen) aan in enigerlei vorm










korpsprofiel

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

<5 5 -- 10 10 -- 50 >50 0 <40 40 -- 60 <60

aantal beroepskrachten aantal vrijwilligers

oefenen

0

2

4

6

8

10

0 >1 >5 >10 >25

keer per jaar

jaarlijks overleg

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18



Augustus 2000 20













J anders

Opvallend in deze categorie van gemeentegrootte is dat bij de nazorg de hoogste score wordt gehaald.

In zes gevallen wordt aangegeven dat regelingen getroffen zijn om bij nazorg een beroep te kunnen

doen op andere instanties. De regelingen zijn divers en betreffen afspraken met GGD of Arbo-dienst,

of afspraken met particuliere bureaus of individuele psychologen. Niet in alle gevallen zijn de

afspraken schriftelijk vastgelegd, maar is men wel tevreden over de samenwerking.

Het gezamenlijk uitvoeren van repressieve taken scoort eveneens hoog. Hier is sprake van

samenwerking bij het in stand houden van een gevaarlijke stoffenteam, in twee gevallen de

samenwerking met de vliegveldbrandweer en samenwerking met bedrijfsbrandweren.

In drie gevallen biedt de brandweer BHV-opleidingen aan bedrijven en instellingen aan.

Als uitgewerkt voorbeeld is de samenwerking in Delft met drie Delftse bedrijven als casus genomen.

In de meeste gevallen kwam het initiatief van de brandweer of was er sprake van een gezamenlijk

initiatief. In slechts één geval kwam het initiatief van een particulier bedrijf en in een ander geval was

de aanleiding het gevolg van een incident.

Ook in deze categorie komt geen direct verband naar voren, tussen de korpssamenstelling en het

aangaan van samenwerkingsverbanden. Wel ligt de oefenfrequentie hoger dan bij de vorige categorie.

Slechts 6 korpsen, dat is 27%, geven aan minder dan 5 keer per jaar te oefenen met bedrijven en

instellingen. Van de 22 korpsen geven 4 korpsen, 18%, aan bijna nooit overleg te hebben over de

voorbereiding op het operationeel optreden bij grote bedrijven, instellingen of risicovolle objecten.

Evenals bij de grotere korpsen geven 3 van deze 4 korpsen wel aan samen te werken met particuliere

instanties of bedrijven.


0

2

4

6

A B C D E F G H I J


Augustus 2000 21

4.4 Korpsen met 40.000-60.000 inwoners

In deze categorie geeft 27% (7 korpsen) van de respondenten aan in enigerlei vorm










korpsprofiel

02468

10121416

<5 5 -- 10 10 -- 50 >50 0 <40 40 -- 60 >60aantal beroepskrachten aantal vrijwilligers

oefenen

0

2

4

6

8

10

12

0 >1 >5 >10 >25

keer per jaar

jaarlijks overleg

0

4

8

12

16

20

24



Augustus 2000 22













J anders

In vier gevallen wordt aangegeven dat er een overeenkomst is voor het verlenen van hulp bij nazorg.

In drie gevallen is de overeenkomst schriftelijk vastgelegd.

In drie gevallen is er repressieve samenwerking, waarbij in twee gevallen gezamenlijk repressief wordt

opgetreden met bedrijfsbrandweren.

In één geval is er een schriftelijke overeenkomst waarbij de brandweer onderhoud aan

adembeschermingsapparatuur voor bedrijven verzorgt.

Ook in deze categorie is geen verband te constateren tussen korpssamenstelling en het aangaan van

samenwerkingsverbanden. Wel is opvallend dat ten opzichte van de eerdere categorieën het percentage

van de korpsen dat samenwerkingsverbanden is aangegaan beduidend lager ligt. Dat duidt erop dat de

korpsgrootte wel van invloed is op de mate waarin samenwerkingsverbanden worden aangegaan.

Een lager percentage dan bij de vorige categorieën, bijna 26%, oefent minder dan 5 keer per jaar met

bedrijven en instellingen. Van de 27 korpsen geven 4 korpsen (15%) aan bijna nooit overleg te hebben

over de voorbereiding op het operationeel optreden bij grote bedrijven, instellingen of risicovolle

objecten. In tegenstelling tot de vorige categorieën behoort geen van de korpsen die aangeven wel

samen te werken met particuliere instanties of bedrijven tot deze groep.


0

2

4

6

A B C D E F G H I J


Augustus 2000 23

4.5 Korpsen met minder dan 40.000 inwoners

In deze categorie geeft 16% (44 korpsen) van de respondenten aan in enigerlei vorm










korpsprofiel

0

50

100

150

200

250

<5 5 --10 10 --50 >50 0 <40 40 --60 >60 aantal beroepskrachten aantal vrijwilligers

oefenen

0

25

50

75

100

0 >1 >5 >10 >25

keer per jaar

jaarlijks overleg

0

50

100

150



Augustus 2000 24













J anders

Waakvlamovereenkomsten en overeenkomsten voor het verlenen van nazorg aan eigen personeel

halen een hoge score. De relatie met water is bij de waakvlamovereenkomsten opvallend. Zeven

korpsen hebben een regeling om in voorkomende gevallen te kunnen beschikken over vaartuigen en er

zijn regelingen voor extra pompcapaciteit. Zestien korpsen hebben een regeling voor nazorg getroffen.

Daarbij wordt gebruik gemaakt van regionale regelingen, maar ook individuele contracten of

regelingen met een Arbodienst komen voor.

Het gezamenlijk uitvoeren van repressieve taken wordt 12 keer genoemd. Hier gaat het voornamelijk

om samenwerking met de vliegveldbrandweer van de regionale vliegvelden en samenwerking met

bedrijfsbrandweren.

In vergelijking met de grotere korpsen komt het geven van BHV-opleidingen relatief weinig voor.

Acht korpsen geven aan iets in die richting te doen, dat komt neer op 3% van de korpsen in deze

categorie.

Echt publiek-private overeenkomsten, waarbij er sprake is van duurzame en continue samenwerking

komen in deze categorie niet of nauwelijks voor en als er al sprake van is, gebeurt het vaak op

regionaal niveau.

Het lagere percentage van de korpsen dat samenwerkingsverbanden is aangegaan bevestigt dat de

korpsgrootte van invloed is op het al dan niet aangaan van samenwerkingsovereenkomsten. De grote

korpsen regelen dit zelf en de kleinere korpsen maken gebruik van regionale faciliteiten.

Meer dan de helft van de korpsen, bijna 54%, oefent niet meer dan 5 keer per jaar en 130 korpsen

(48%) geven aan bijna nooit overleg te voeren over de voorbereiding op het operationeel optreden.

Wel dient hierbij aangetekend te worden dat een aantal korpsen aangaf geen risicovolle objecten in de

gemeente te hebben.


0

5

10

15

20

A B C D E F G H I J


Augustus 2000 25

5. Voorbeelden van publiek-private samenwerking

5.1 Algemeen

Op basis van de enquêteresultaten zijn een aantal samenwerkingsverbanden en vormen van

samenwerking geselecteerd die de wijze waarop samenwerking met particuliere bedrijven kan plaats

vinden goed weergeven.

Deze samenwerkingen worden hierna beschreven en geanalyseerd. Bij de analyse wordt gebruik

gemaakt van één of meer van de in hoofdstuk 2 beschreven theorieën en het wettelijk kader.

Van alle geselecteerde samenwerkingsverbanden is onderzocht hoe ze tot stand zijn gekomen, of ze

aan hun doel beantwoorden en hoe ze functioneren.

5.2 Regionaal duikteam Arnhem

In 1997 beschikte de regio Arnhem over 6 gediplomeerde brandweerduikers, vier in de gemeente

Arnhem en twee in de gemeente Elst. Het duiken gebeurde op vrijwillige basis en behoorde niet tot de

bestuurlijk vastgestelde taken.

Het duikteam bestond uit te weinig duikers om te allen tijde bij een waterongeval de beschikking te

hebben over een volledig duikteam.

Bij niet spoedeisende inzetten, waarbij het vaak ging om een auto te water, kwam het voor dat duikers

van het bergingsbedrijf Van Amerongen dezelfde opdracht verstrekt kregen als de brandweer, maar

dan via een verzekeringsalarmcentrale. Deze samenloop zette beide organisaties aan het denken en

resulteerde in informeel overleg in 1997. In 1998 werd een voorzichtig begin gemaakt met het

inventariseren van draagvlak bij de betrokken teamleden van de duikteams.

Na uitwisseling van elkaars doelstellingen werd besloten om te gaan werken aan een plan tot

samenwerking tussen de brandweer en Van Amerongen.

De operationele, juridische, financiële en andere zaken werden geïnventariseerd en in beide

organisaties besproken. Bij de brandweer was er op dat moment wel goedkeuring, maar nog geen

participatie op directieniveau.

Aanvankelijk was er enige scepsis bij het brandweerpersoneel. Van Amerongen is een bedrijf dat zeer

actief is binnen Arnhem met taken op het gebied van de openbare veiligheid. De angst bestond dat het

samenwerken met Van Amerongen een eerste stap zou kunnen zijn naar overname door dit bedrijf van

brandweertaken. Het personeel werd er vanaf het allereerste begin nauw bij betrokken en na wat

aarzelende eerste stappen sloeg de scepsis om in groot enthousiasme en motivatie. De samenwerking

met Van Amerongen werd vergemakkelijkt omdat dit bedrijf gevestigd is naast de brandweerkazerne

Vreemd genoeg was er vóór de gesprekken over samenwerking ondanks de locatie naast de kazerne

nauwelijks overleg of sprake van een relatie.

In 1998 besloot het regionaal bestuur tot realisering van het duikteam en in 1999 werden de financiële

middelen ter beschikking gesteld.

Met de gekozen insteek was er duidelijk sprake van een win-win situatie en gemeenschappelijk

belang.

Alle duikers, ook die van het bergingsbedrijf werden opgeleid tot brandweerduiker en

brandweerduikers worden opgeleid tot bergingsduikers.

Daarmee is voor alle activiteiten, zowel voor redden van mens en dier als voor bergingsactiviteiten

voldoende personeel beschikbaar.

Alle duikteamleden hebben een aanstelling als vrijwilliger bij de brandweer met als specifieke taak het

duiken. Ongeacht het dienstverband (beroepskracht bij de brandweer of beroepskracht bij de berger)

zijn de vergoedingen voor alle personeelsleden gelijk. De vergoedingen voor duiken onder leiding van

de brandweer worden gebaseerd op de VNG-vergoedingsregeling voor vrijwilligers bij de brandweer

en bij duiken onder leiding van het bedrijf Van Amerongen geldt de overwerkregeling c.q. het

freelancetarief. In diensttijd worden geen extra vergoedingen uitbetaald.

Inkomsten bij betaalde werkzaamheden worden verdeeld naar evenredigheid van de ingezette duikers.

Beide partijen hebben hun materieel ingebracht en betalen gezamenlijk opleidings- en oefenkosten.

Het rooster om permanent een duikploeg paraat te hebben wordt opgesteld door de brandweer,

waaraan de berger zich conformeert.


Augustus 2000 26

De teams worden uit de leden van het duikteam geformeerd rekening houdend met de beschikbaarheid

i.v.m. vakanties e.d.. Oefeningen en trainingen vinden gezamenlijk plaats.

Wanneer brandweertaken uitgevoerd worden werkt het personeel in hun functie als brandweerduiker

c.q. brandweerduikervrijwilliger.

Bij bergingsduiken berust de verantwoordelijkheid bij Van Amerongen en worden de medewerkers

van de brandweer gedetacheerd bij Van Amerongen.

Analyse van de samenwerking: Het in een vroeg stadium betrekken van het personeel van beide organisaties heeft er beslist toe

bijgedragen dat de verandering in manier van werken, zeker bij de brandweer, op een soepele manier

is verlopen. De strategie om te komen tot een retrodictieve oriëntatie is goed gevisioneerd en heeft

enthousiasme bij de betrokkenen losgemaakt. De doelstellingen waren realistisch en sluiten aan op de

vertrouwde manier van werken.

Desondanks veranderde er wel wat voor de brandweer. Van organisatie die zich richtte op het

brandweerduiken voor het redden van mens en dier kwamen daar voor de personeelsleden van de

brandweer ook de bergingswerkzaamheden bij. Activiteiten gericht op commerciële dienstverlening.

Weliswaar in het verlengde van de brandweertaak, maar met duidelijk nuanceverschillen.

Het gaat te ver om in Arnhem te spreken van een hybride organisatie, maar elementen zitten er wel in.

Als er sprake is van een functietransformatie en we kijken naar de strategie voor functietransformaties,

dan is bijna volledig voldaan aan de synergiestrategie.

Er is een duidelijke meerwaarde ontstaan voor beide disciplines, niet alleen taakinhoudelijk, maar ook

ten aanzien van de arbeidsmotivatie van het personeel.

De kwaliteit van het brandweerduiken is in belangrijke mate verbeterd, al is het maar alleen vanwege

de continuïteit die nu geboden kan worden en het rendement van de investering wordt optimaal benut.

Nadrukkelijk is aandacht besteed aan de juridische aspecten en taakverantwoordelijkheden. De wijze

waarop de verantwoordelijkheden en bevoegdheden vooraf schriftelijk zijn vastgelegd, afhankelijk van

de taak die uitgevoerd wordt, waarborgt het voorkomen van misverstanden en onduidelijkheden over

wie de leiding bij een incident heeft en wie de eindverantwoordelijkheid draagt. Ook de wijze waarop

de dienstverbanden van het personeel vooraf zijn vastgelegd draagt hieraan bij. In de bestuurlijk

geaccordeerde samenwerkingsovereenkomst, gedateerd 17 december 1999, zijn alle afspraken over de

samenwerking schriftelijk vastgelegd.

De wijze van samenwerken in Arnhem met de oprichting van een duikteam voor de regio Arnhem kan

zeker model staan voor een uitstekende invulling van publiek-private samenwerking.

5.3 Gezamenlijke Brandweer in de regio Rotterdam Rijnmond

Met ingang van 2 januari 1998 is in het haven- en industriegebied van Rotterdam de Gezamenlijke

Brandweer operationeel. Deze nieuwe brandweerorganisatie bestaat uit ongeveer 140

beroepsbrandweermensen en 35 vrijwillige brandweermensen. Dit is een gevolg van de samenwerking

tussen de gemeenten Rotterdam, Rozenburg en ruim 30 bedrijven met een bedrijfsbrandweer, verenigd

in de Coöperatieve Industriële brandweerzorg U.A. De nieuwe organisatie, met als rechtsvorm het

“Openbaar Lichaam Gezamenlijke Brandweer” neemt de operationele brandweerzorg voor haar

rekening voor de ruim 30 bedrijven, gelegen in de gemeente Rotterdam die zijn aangewezen in het

kader van artikel 13 van de Brandweerwet en de organisatie verzorgt de repressieve

brandweeroverheidstaken.

De genoemde bedrijven dienen op basis van artikel 13 een risicoanalyse te maken en daarop de sterkte

van de bedrijfsbrandweer te baseren. In een aanwijzingsbeschikking afgegeven door het college van

burgemeester en wethouders van Rotterdam wordt de personele en materiele sterkte aangegeven.

De Gezamenlijke Brandweer heeft de taak van een aantal bedrijfsbrandweren overgenomen en moet

daarom voldoen aan de in de beschikking gestelde eisen.

Daarnaast is de Gezamenlijke Brandweer belast met de wettelijke brandweertaken van de gemeente

Rotterdam in hun verzorgingsgebied, onder operationele verantwoordelijkheid van de commandant

van de Rotterdamse brandweer.

De oorsprong van de Gezamenlijke Brandweer ligt in een gezamenlijke opdracht door de gemeente

Rotterdam en de Stichting Europoort/Botlekbelangen aan het adviesbureau SAVE in 1994 om een


Augustus 2000 27

haalbaarheidsonderzoek te doen. Een voorafgaande verkennende studie had aangetoond dat een

gezamenlijk optreden van bedrijfsleven en overheid realistisch was.

Het haalbaarheidsonderzoek resulteerde in de volgende punten:

- Een Gezamenlijke Brandweer levert een kwaliteit die uitstijgt boven wat de gemeente geacht

wordt te leveren (opkomsttijd, kwaliteit en kwantiteit);

- De kwaliteit van repressieve acties bij de bedrijven in samenwerking met de daar aanwezige

bronbestrijders wordt vergroot;

- Het openbare veiligheidsniveau in het haven- en industriegebied wordt vergroot en bevordert

de wervingskracht naar de bedrijven die over een bedrijfsbrandweer willen of moeten

beschikken.

De doelstelling van de Gezamenlijke Brandweer is:

- Het uitvoeren, onderhouden en vernieuwen van de industriële en openbare brandweerzorg in

het verzorgingsgebied van de Gezamenlijke Brandweer, die aantoonbaar de vergelijking kan

doorstaan met soortgelijke organisaties in de wereld op het gebied van de efficiency, kwaliteit

en dienstverlening;

- Het bestrijden van incidenten door middel van een organisatie van gespecialiseerde industriële

brandbestrijders met als kern een snelle repressieve interventiemacht;

- Het verlenen van hulp in de breedste zin ten aanzien van niet door brand veroorzaakte

calamiteiten.

De organisatie is primair een repressieve organisatie, bestaande uit 5 beroepskazernes en het vrijwillig

gedeelte van Rozenburg. Het verzorgingsgebied strekt zich uit over het rotterdamse deel van het

haven- en industriegebied van de Eemhaven tot en met de Maasvlakteen houdt zowel het openbare

gebied als de bedrijfsterreinen in. In dit gebied zijn vijf nieuwe brandweerposten gebouwd om samen

met de reeds bestaande post Rozenburg een dekking in het gebied te hebben, waardoor er een

brandweerteam van zes personen binnen zes minuten na de melding bij de bedrijven is.

Het personeelsbestand is in belangrijke mate geworven voor de nieuwe organisatie, maar daarnaast

zijn 50 Rotterdamse brandweerlieden vanaf de start van de organisatie gedetacheerd bij de

Gezamenlijke Brandweer. Daarmee verenigde de organisatie vanaf de start twee groeperingen; nieuw

personeel, ongeveer 90 personen en Rotterdams personeel.

De inkomsten van de Gezamenlijke Brandweer komen van de bedrijven en de gemeenten Rotterdam

en Rozenburg. Daarnaast kreeg de organisatie de taakstelling zelf inkomsten te genereren door middel

van een secundair product.

Analyse van de samenwerking:

De totstandkoming van de Gezamenlijke Brandweer is een besluit van de gemeentebesturen en

directies van brandweer Rotterdam en de bedrijven. De achterliggende redenen om te komen tot de

oprichting van dit openbaar lichaam en de publiek-private samenwerking is, zo kan achteraf

geconcludeerd worden, onvoldoende en onvolledig gecommuniceerd met het personeel bij de

Rotterdamse brandweer en de bedrijven.

De eis van bonden en ondernemingsraad om verlies van 50 arbeidsplaatsen bij de Rotterdamse

brandweer te voorkomen, heeft geleid tot de permanente detachering van 50 Rotterdamse

brandweerlieden via een roulatieschema voor een periode van 3 of 5 jaar. Tevens werd hiermee

gewaarborgd dat binnen het Rotterdamse korps ervaring van industriële brandbestrijding aanwezig zou

blijven. De (onvolledige) voorlichting aan het personeel over deze besluitvorming en de consequenties

ervan heeft geleid tot veel onbegrip, vooroordelen en weerstand tegen de Gezamenlijke Brandweer.

Het realiseren van een “eigen” bedrijfscultuur werd bemoeilijkt omdat de Rotterdamse cultuur vanaf

het allereerste begin sterk vertegenwoordigd was met de groep gedetacheerden.

De samenwerking levert voordelen voor alle partijen op. De bedrijven moesten extra investeren in

brandweerzorg op basis van artikel 13 van de Brandweerwet en de gemeente Rotterdam moest de

brandweerzorg versterken en een brandweerkazerne in dit gebied operationeel maken. De gezochte

samenwerking voorkwam aan beide zijden extra uitgaven.


Augustus 2000 28

De samenwerking is vastgelegd in een bedrijfsplan en een gemeenschappelijke regeling,

overeenkomstig artikel 93 van de Wet gemeenschappelijke regelingen.

Het bedrijfsplan is gemaakt in 1996 en de gemeenschappelijke regeling kwam tot stand in 1997. De

gefaseerde totstandkoming heeft ertoe geleid dat hier en daar onduidelijkheden ontstonden over de

repressieve verantwoordelijkheden. Als directeur van een organisatie die overheidstaken vervult

rapporteert de directeur Gezamenlijke Brandweer aan de commandant Rotterdam. Bedrijfsmatig is hij

verantwoording verschuldigd aan het bestuur Openbaar Lichaam Gezamenlijke Brandweer. Als

bedrijfsbrandweer heeft de Gezamenlijke Brandweer direct te maken met de bedrijven. Dit heeft in de

eerste periode van het ontstaan van de Gezamenlijke Brandweer tot spanningen geleid, waarbij

persoonlijke verhoudingen eveneens een rol hebben gespeeld. De Gezamenlijke Brandweer moest

hierdoor in het begin functioneren in een spanningsveld en hadden taakafbakeningen en bevoegdheden

wellicht beter uitgewerkt kunnen worden.

Ook de aanwezigheid van bedrijfsbrandweren, die na de start van de Gezamenlijke Brandweer op

diverse plaatsen bleven functioneren, al dan niet in afgeslankte vorm, is zo nu en dan aanleiding

geweest voor competentieinterpretaties.

De samenwerking op deze schaal en de wijze waarop de nieuwe organisatie is vorm gegeven is zonder

meer een goed voorbeeld hoe publiek-private samenwerking eruit zou kunnen zien. De afbouw van de

bedrijfsbrandweren, de korte opbouwtijd van de nieuwe organisatie, de detachering van een grote

groep Rotterdams brandweerpersoneel en het hybride takenpakket heeft de eerste 2 jaar tot een hoge

werkdruk bij het management geleid, waarbij de relatie met de Rotterdamse brandweer gedurende een

periode vertroebeld is geweest. In belangrijke mate had dit te maken met de cultuurverschillen tussen

het bedrijfsleven en de overheid en de verwachtingen die beide partijen hadden van het product van de

gezamenlijke brandweer. De directie van de Gezamenlijke Brandweer heeft in het begin moeite en

wellicht te weinig tijd gehad om de goede balans hiertussen te vinden.

Het hybride karakter, waarbij het zogenaamde secundaire product een belangrijke rol speelde, is

ongetwijfeld hierop van invloed geweest. De Gezamenlijke Brandweer heeft gezorgd voor een

secundair product om inkomsten te genereren, omdat het aantal uitrukken laag werd ingeschat. Dit in

combinatie met de overheidstaak en taak als bedrijfsbrandweer is in het beginstadium wat te veel van

het goede geweest. Belangrijk leermoment is dat een functietransformatie, zoals in dit geval

tweezijdig, wel tot spanningen moet leiden, maar aan de andere kant nauwelijks valt te vermijden bij

de opzet van een dergelijke organisatie. De op bladzijde 10 beschreven “double binds en centrifugale

dominantie” zijn belangrijke aandachtspunten om de veranderingen te laten slagen.

Een goed communicatieplan kan er wel voor zorgen dat men in de organisatie op de veranderingen is

voorbereid.

5.4 Samenwerking brandweer Delft en drie bedrijfsbrandweren.

In 1994 is onderzoek gedaan naar het brandweer zorgniveau in de gemeente Delft. De conclusie was

dat gezien het brandrisico binnen de gemeente Delft de repressieve sterkte van de brandweer

onvoldoende was.

De in het onderzoeksrapport aangegeven alternatieven zijn in de jaren daarna onderzocht:

- Uitbreiding en optimalisatie van de bestaande organisatie

- Samenwerking met omliggende gemeenten

- Samenwerking met bedrijven

In die periode hebben de bedrijfshulpverleningsorganisaties van DSM Gist, TU Delft en TNO een

proces van steeds intensievere samenwerking ingezet. In 1997 is de intentie uitgesproken om deze

samenwerking meer vorm te geven en te komen tot een professionele en kwalitatief betere

brandweerzorg voor alle betrokkenen. Dit werd ingegeven door de conclusie dat zowel de brandweer

Delft als de bedrijven erachter kwamen dat zij met zijn allen eigenlijk dezelfde dingen aan het doen

waren. Zowel de gemeentelijke brandweer als de bedrijven investeerden in opleiding, training en

oefening en in de aanschaf en onderhoud van materieel.

Het adviesbureau Twijnstra en Gudde is ingeschakeld om een traject uit te zetten om de samenwerking

te realiseren. De samenwerking moest zich richten op de gehele veiligheidsketen en zich niet beperken

tot alleen de repressieve taak van de brandweer.


Augustus 2000 29

Het traject werd verdeeld in 3 stappen:

- Haalbaarheidsstudie met als resultaat een intentieverklaring

- Uitwerking met als resultaat een convenant

- Implementatie van de plannen

De leidinggevenden van de drie BHV-organisaties en de commandant brandweer hebben opgetreden

als opdrachtgever voor het onderzoek.

De collectieve ambitie is in de haalbaarheidsstudie als volgt geformuleerd:

“ het einddoel van de samenwerking is een organisatie, bij voorkeur ondergebracht bij de gemeente

Delft, die de uitvoering van de brandweertaken initieert en verzorgt. Onder de brandweertaken worden

alle taken uit de veiligheidsketen verstaan. De kwaliteit van de bestaande brandweerzorg op de locaties

van Gist-brocades, TU-Delft en TNO Zuidpolder mag niet verminderen, maar dient op specifieke

onderdelen juist te worden verbeterd. De samenwerking moet leiden tot een verhoging van de

professionaliteit en verbetering van de continuïteit. Het kostenniveau van de nieuwe organisatie mag

het huidige gesommeerde kostenniveau niet overtreffen, maar dient perspectief te bieden op overall

kostenbesparing”.

Het Besluit bedrijfshulpverlening Arbeidsomstandighedenwet werd beschouwd als bepalende

randvoorwaarde. Uit de haalbaarheidsstudie bleek dat het voor alle drie de bedrijven steeds lastiger

werd om de BHV-taken in te vullen. Het vinden van beschikbaar personeel voor de BHV-taken

leverde steeds meer problemen op, niet alleen vanwege de beschikbaarheid, maar ook vanwege

complexiteit van de functies en beperkte mogelijkheden om personeel vrij te maken voor training en

oefening en daarmee samenhangende kosten.

De gemeentelijke brandweer kende ook personele problemen en voldeed nog niet aan de zorgnormen.

In een belangrijk deel van de gemeente kon niet voldaan worden aan de zorgnormen vanwege het niet

paraat hebben van een tweede tankautospuit.

De intensievere wijze van samenwerking leidde ertoe dat BHV-teams afgeslankt konden worden. Wel

dienden dan een aantal taken extern uitgevoerd te worden. Deze werden ondergebracht bij de

brandweer. De gefaseerde opbouw van de brandweer ging gepaard met de daarop gebaseerde

afslanking van de BHV-organisatie.

Dit resulteerde in de volgende uitwerkingen:

- er werd een gevaarlijke stoffenteam bij de brandweer opgericht;

- onderhoudstaken (adembescherming) werden gezamenlijk bij de brandweer uitgevoerd;

- opleidingen en oefeningen van de bedrijfshulpverleningsorganisaties werden door de

brandweer uitgevoerd;

- risicobeheersing en preparatie & planvorming werd uitbesteed aan de brandweer.

Onderdeel van de samenwerking was tevens dat de brandweer Delft beroepskrachten overnam van

DSM Gist en TNO. De gemeentelijke brandweer werd omgevormd van een zuiver beroepskorps naar

een gemengd korps. De hiervoor benodigde vrijwilligers werden in eerste instantie geworven onder de

voormalige leden van de bedrijfsbrandweer en BHV-ers. Daarmee werd de personele bezetting

uitgebreid t.g.v. het operationeel maken van de tweede tankautospuit en met de instroom van

vrijwilligers uit de bedrijven zou direct kennis van de bedrijven bij de brandweer aanwezig zijn.

De uitgaven door de brandweer Delft voor de benodigde investeringen en het in dienst nemen van

vrijwillig personeel werd gedekt door de bijdrage van de bedrijven.


Sinds 1994 was er sprake van een gezamenlijke doelstelling. In eerste instantie hadden de

gemeentelijke brandweer en de TU Delft de gedeelde doelstelling de brandveiligheid te verbeteren en

anders te organiseren. In een later stadium kwamen daar Gist-brocades en TNO bij. Dit is tevens een

verklaring voor de lange doorlooptijd van het proces. Het heeft toch enige tijd gekost om de drie

bedrijven gezamenlijk aan tafel te krijgen. Door de brandweer werd het gezamenlijk optreden met alle


Augustus 2000 30

drie de bedrijven als noodzakelijk beoordeeld om het project te laten slagen. De fusie van de

voormalige brandweerregio’s Haagland en Delft tot de regio Haaglanden heeft ook gedurende een

periode van 1 á 2 jaar het project vertraagd. Dit geeft aan dat een dergelijk project een kwestie van

geduld is en een lange adem vraagt.

De succesfactor ligt in het gezamenlijke belang en het samenvallen van organisatorische wijzigingen.

De gefaseerde aanpak is van belang geweest om gedurende de doorlooptijd van het project resultaten

te kunnen boeken. Dit is getypeerd als de zogenaamde “babysteps”, om de behaalde resultaten snel

zichtbaar te maken.

De regie en uitvoering van de samenwerking berusten bij de brandweer, waardoor de intensiteit van de

samenwerking sterk is toegenomen. Belangrijke doelstelling van de samenwerking is de kwaliteit van

alle elementen uit de veiligheidsketen te vergroten.

De ondernemingen, evenals de gemeentelijke brandweer, hebben een primaire verantwoordelijkheid

op de elementen uit de veiligheidsketen; door de gezamenlijke meer effectieve taakuitvoering met de

gemeentelijke brandweer neemt de veiligheid van de bedrijven toe als ook het effectief en veilig

optreden van de brandweer.

Het door het adviesbureau Twijnstra Gudde opgestelde rapport “Zorgvuldig en daadkrachtig” vormde

de basis voor een opgesteld convenant. Het convenant, waarin de onderlinge samenwerking is

geregeld geldt in eerste instantie voor een periode van 5 jaar, wordt na de 5 jaar telkens stilzwijgend

voor de duur van 1 jaar verlengd en is ingegaan op 1 januari 2000. In het convenant is ook de

financiële verdeling per onderneming opgenomen. Daarmee is volledige transparantie over het

voortraject en de vervolgstappen gerealiseerd.

Conform uiteengezet in het theoretisch kader, blijkt de cultuuromslag een belangrijk element te zijn

geweest voor de brandweer Delft. Niet alleen wordt veel nadrukkelijker samengewerkt met de

bedrijfsbrandweren en worden taken gezamenlijk uitgevoerd, maar de transformatie van volledig

beroepskorps naar een gemengd korps is van wezenlijk belang. De stappen hiertoe zijn zorgvuldig

gezet en het inbrengen van een vrijwilligerscultuur door het werven onder de bedrijfsbrandweer en

BHV’ers is een goed initiatief. De samenstelling van het personeelsbestand bij de bedrijven en de

relatief vergrijsde groep BHV’ers heeft nog niet tot het gewenste resultaat geleid. De komende jaren

zal moeten blijken of erin geslaagd wordt de transformatie naar een gemengd korps te voltooien.

Duidelijk is dat met de gekozen stappen rekening is gehouden met het verleden van de organisatie en

de strategie voor de toekomst goed gevisioneerd is. Daarmee is sprake van een retrodictieve oriëntatie

en wordt voldaan aan de voorwaarden voor een succesvolle cultuuromslag zoals geschetst in

hoofdstuk 2.

5.5 Brandweer Born als partner in veiligheid

In de gemeente Born is de brandweer nauw betrokken bij een veiligheidsproject op een

bedrijventerrein in de gemeente. Op dit bedrijventerrein zijn ongeveer 65 bedrijven gevestigd

waaronder een aantal risicovolle bedrijven met een groot aantal werknemers. Aan het project nemen

35 bedrijven deel. Het thema veiligheid werd actueel in verband met toenemende criminaliteit en het

grote aantal bedrijven dat zich individueel bezig hield met BHV-taken. Men besloot de krachten te

bundelen en gezamenlijk de veiligheidsaspecten aan te pakken. De brandweer is en was een actieve

partner in dit proces en verzorgt met 8 gediplomeerde instructeurs alle BHV-opleidingen. De

afspraken zijn vastgelegd in een convenant met een gezamenlijke financiering. Het voorwerk is

gedaan door een werkgroep waarin alle partijen vertegenwoordigd waren. Naast de brandweer als

gemeentelijke organisatie participeerden ook andere gemeentelijke afdelingen en de politie. Wat bij dit

proces geholpen heeft is dat dit deel van Limburg kan rekenen op Europese subsidies als zijnde een

"achterstandgebied".


Een project als dit wordt zowel door de ondernemersvereniging als de brandweer als positief ervaren,

wel tekent men aan dat het veel werk en tijd kost om een dergelijk project te starten en te begeleiden.

Men had de pech dat een extern bureau dat de begeleiding deed tijdens het traject failliet ging, waaruit

men de les geleerd heeft nooit meer met een klein adviesbureau in zee te gaan, maar te kiezen voor


Augustus 2000 31

meerdere bedrijven of een groot bureau. De trekkersrol is daarna overgenomen door de brandweer. De

actieve rol van de brandweer heeft ertoe geleid dat de brandweer niet gezien wordt als een

controlerende instantie maar als een partner in veiligheid.

Het project is onderscheiden met een "award" van de Limburgse ondernemingsvereniging en

overhandigd aan de brandweer als belangrijke partner bij dit project.

De participatie in dit project, het geven van de BHV-opleidingen en het regelmatig oefenen met de

bedrijven heeft ertoe geleid dat de brandweer goed bekend is met de meer risicovolle objecten en

daarmee beter voorbereid is op het repressief optreden.

Het op deze wijze invulling geven van een taakinvulling, met hybride kenmerken past in de kaders

waaraan voldaan moet worden, zoals is beschreven bij de synergiestrategie. Zowel voor de bedrijven

als voor de brandweer is er sprake van een duidelijke meerwaarde en zijn de marktactiviteiten

complementair op de brandweertaken.

De situatie ligt anders als de brandweer zich op de markt begeeft met uitsluitend het doel om

neveninkomsten te genereren. In dat geval is er geen sprake van activiteiten die complementair zijn op

de brandweertaken en zijn de activiteiten uitsluitend van commerciële aard.

5.6 Uitbesteden van preventieve taken

Het uitbesteden van brandweertaken aan particuliere bedrijven komt relatief weinig voor, ook niet als

de brandweer zelf niet aan die taken toekomt. Enkele korpsen besluiten wel om taken door derden te

laten uitvoeren. Hoewel er strikt genomen in dat geval nauwelijks sprake is van publiek-private

samenwerking zijn er samenwerkingsmodellen denkbaar, waarbij de brandweer de regie heeft en op

basis van rapportages de administratieve afhandeling doet.

De brandweer Leusden heeft als voorbeeld voor 120 objecten in 1998 een bureau uit Amersfoort

ingeschakeld om de objecten met een gebruiksvergunning te controleren.

De werkzaamheden werden vanuit de brandweerkazerne uitgevoerd, waarvoor de brandweer

kantoorruimte ter beschikking stelde. Alleen het oplossen van gebreken die een lange doorlooptijd

zouden vergen werden daarna door de brandweer afgehandeld, de overige werden direct opgelost.

De dossiers van de objecten werden voor dit doel ter beschikking gesteld.

In een periode van 10 weken werden alle objecten gecontroleerd.

Uit de enquête blijkt dat deze manier van werken slechts op kleine schaal voorkomt en al helemaal niet

bij de grotere korpsen. Slechts iets meer dan 1% van de korpsen maakt gebruik van deze mogelijkheid.

Evenals bij de BHV-opleidingen speelt het contact met de bedrijven en instellingen hierbij een rol. Op

diverse formulieren wordt deze motivatie ook aangegeven. Ook de commandant van de brandweer

Leusden gaf de samenwerking om die reden de kwalificatie redelijk.

Aan de andere kant is het klantencontact ook niet gebaat bij het in eigen hand houden van deze

werkzaamheden wanneer als gevolg van tijdgebrek, personeelsgebrek, geldgebrek of andere

prioriteitstelling de werkzaamheden helemaal niet plaats vinden.

Onder goede randvoorwaarden is het zeer wel mogelijk arbeidscapaciteit in te huren voor periodieke

taken.


Augustus 2000 32

6. Uitwerking onderzoek

In hoofdstuk 1 is de probleemstelling weergegeven die als centrale vraag heeft: “Welke lessen zijn te

leren uit de samenwerking tussen de brandweer en particuliere instanties”?

Op basis van de enquêteresultaten en de geselecteerde samenwerkingsverbanden uit hoofdstuk 5 wordt

getracht aan te geven waar de leermomenten liggen bij publiek-private samenwerking.

De centrale vraagstelling is gesplitst in 5 deelvragen.

1. In welke publiek-private samenwerkingsverbanden participeert de brandweer, hoe zijn de

ervaringen en beantwoorden ze aan hun doel?

Deze vraag was van belang om inzicht te krijgen in de mate waarin structureel wordt samengewerkt

met particuliere instanties, maar ook om de selectie te kunnen maken voor het empirisch onderzoek.

Uit de enquêteresultaten blijkt dat hoe groter het korps is, er vaker samenwerkingsverbanden zijn en

dat ook de marktgerichtheid (BHV-opleidingen) groter is. Over het algemeen kan de conclusie

getrokken worden dat de brandweer zich nog niet tot nauwelijks richt op marktpartijen buiten de

gemeentelijke organisatie. Andersom geldt dit waarschijnlijk ook. Als er al samenwerkingsverbanden

tot stand zijn gekomen komt het initiatief zelden enkel en alleen van particuliere instanties, meestal is

de brandweer initiatiefnemer of is er sprake van een gezamenlijk initiatief.

Echte publiek-private samenwerkingsverbanden bij de brandweer zijn nog zeldzaam en is er vooral

nog sprake van het fragmentarisch benutten van elkaars specifieke kennis en vaardigheden.

Het is opvallend dat er ook in de toekomststudie Brandweer en Hulpverlening in 2000+

betrekkelijk

weinig aandacht is voor publiek-private samenwerking 1.

Honderd brandweermanagers uit Nederland komen met deze toekomststudie toch tot de conclusie dat

het zeer moeilijk blijkt om de wijze van werken binnen de private sector en die binnen de publieke

sector zo aan elkaar te koppelen dat beide partijen van mening zijn dat de meeropbrengsten van

samenwerking de meerkosten overstijgen.

Het is bij deze conclusie nog maar de vraag of de meeropbrengsten meetbaar zijn en of er per definitie

sprake is van meerkosten.

Bij het toekomstscenario voor 2015 is er weinig stilgestaan bij samenwerkingsmogelijkheden met

zowel publieke als private partners.

2. Hoe is de brandweer voorbereid op samenwerking met particuliere instanties bij

incidentbestrijding?

Deze vraag spitst zich nadrukkelijk toe op de voorbereiding op het operationeel optreden. Welke

kennis heeft de brandweer van bedrijven en instellingen en kent de brandweer de specifieke risico’s.

Twee vragen in de enquête waren bedoeld om hier inzicht in te krijgen: “Wordt er regelmatig

geoefend met bedrijven en instellingen in uw verzorgingsgebied?” en “ Vindt regelmatig overleg

plaats over de voorbereiding op het operationeel optreden met grote bedrijven, instellingen of

risicovolle objecten in uw verzorgingsgebied?”

Een groot deel van de korpsen oefent niet meer dan 5 keer per jaar met bedrijven en instellingen in het

verzorgingsgebied. De korpsen met een inwonertal tussen 40.000 en 100.000 inwoners oefenen het

meest extern en de grote korpsen het minst. Slechts een klein deel van de korpsen geeft aan vaker dan

10 keer per jaar met externen te oefenen. Dat betekent dat een groot deel van het brandweerpersoneel

met een repressieve functie niet of nauwelijks over de vloer komt bij bedrijven en instellingen.

Het overleg met grote bedrijven, instellingen of risicovolle objecten vindt bij bijna de helft van de

korpsen met een inwonertal kleiner dan 40.000 vrijwel nooit plaats. Wel dient hierbij aangetekend te

worden dat een aantal respondenten aangaf geen risicovolle objecten in de gemeente te hebben.

In de overige categorieën vindt dit overleg bij de meerderheid van de korpsen wel minimaal enkele

keren per jaar plaats.

Het is gezien de bovenstaande resultaten de vraag of de brandweer de specifieke risico’s in voldoende

mate kent.


Augustus 2000 33

Op basis van de antwoorden kan niet geconcludeerd worden dat de brandweer niet voorbereid is op

samenwerking met particuliere instanties. Aan de andere kant kan die conclusie andersom ook niet

getrokken worden.

Gezien het percentage korpsen in de categorie 40.000 tot 100.000 inwoners dat in enigerlei vorm

samenwerkingsverbanden is aangegaan in combinatie met extern overleg en oefenen lijkt het erop dat

deze categorie de beste voorbereiding kent op operationeel optreden met particuliere instanties. De

kleinere korpsen, maar in iets mindere mate ook de grote korpsen, scoren in dit opzicht beduidend

minder.

3. Hoe liggen de verantwoordelijkheden en bevoegdheden?

De taken en bevoegdheden zoals die wettelijk zijn vastgelegd zijn factoren die van invloed zullen zijn

op te maken afspraken.

Bij elke vorm van samenwerking zal vrijwel altijd een juridische toets noodzakelijk zijn om te kunnen

beoordelen of voldaan wordt aan de wettelijke bepalingen. De juridisering van de maatschappij in het

licht van aansprakelijkheidstelling speelt hierbij eveneens een rol.

Bij alle elementen uit de veiligheidsketen met uitzondering van het repressief optreden kan dit op dat

moment uitgezocht worden wanneer een onderwerp aan de orde is. Bij het repressief optreden zal het

altijd vooraf geregeld dienen te zijn om misverstanden en onduidelijkheden te voorkomen.

Bij de bestrijding van incidenten of mogelijke incidenten waarbij vooral economische belangen spelen

en redden van mens en dier niet aan de orde is, zal een goede voorbereiding van belang zijn om met

alle belangen rekening te kunnen houden en om zorg te dragen voor een goede taakafbakening.

Scheepsbrandbestrijding is hiervan een goed voorbeeld. Het met veel (zout) water blussen van brand

aan boord van een schip zal of de brand blussen of het schip doen zinken. In beide gevallen is de brand

uit, maar is geen rekening gehouden met economische belangen 2. Het schip gaat verloren of de lading

gaat verloren en in het meest ongunstige geval gaan beiden verloren.

4. Wanneer kan of moet de brandweer (deels) taken uitbesteden aan een particuliere organisatie

en waar kan een regiefunctie volstaan?

Als het uitgangspunt is alleen dat te doen wat je goed kunt, is er veel voor te zeggen dat

brandweerkorpsen een beperkter takenpakket kiezen 3.

De laatste jaren zijn er diverse publicaties verschenen over dit onderwerp 4

en is dit een element dat bij

rapportages naar aanleiding van incidenten een terugkerend thema is. Als korpsen er voor kiezen toch

datgene te doen waarin (een deel) van het personeel onvoldoende in geoefend is, kan of moet dit

doorgetrokken worden naar het individuele niveau. Onvoldoende geoefendheid betekent dan

vervolgens dat brandweerlieden al dan niet tijdelijk uit hun repressieve functie worden ontheven 5 .

De oplossing voor deze problematiek wordt veelal gezocht in samenwerking tussen korpsen of het op

regionaal niveau uitvoeren van taken. Vreemd genoeg komt zelden de suggestie de oplossing te

zoeken in externe relaties.

Als aan de juiste randvoorwaarden wordt voldaan zijn er volop mogelijkheden taken uit te besteden of

die taken gezamenlijk uit te voeren waar de brandweer niet of nauwelijks aan toe komt of geen

ervaringsopbouw kan realiseren. Adviesbureaus, opleidingsinstituten, beveiligingsbureaus,

bergingsbedrijven, aannemers e.d. zijn vaak meer dan voldoende geëquipeerd om ook bij uitvoering

van brandweertaken een rol te spelen.

Of een taak nu wordt uitbesteed aan andere gemeenten, de regio of particuliere instanties, de

gemeentelijke verantwoordelijkheid blijft van toepassing.

Alle taken waar korpsen niet aan toekomen resulteren ergens in de veiligheidsketen tot een lager

brandveiligheidniveau. Vanwege de ketenafhankelijkheid leidt dit tot een algemeen lager niveau van

brandveiligheid.

Het is daarom te prefereren om taken uit te besteden en daarmee wel te doen dan tegen beter weten in

de taken zelf willen uitvoeren.

Als meningen verkondigd worden dat volledige privatisering tot de mogelijkheden behoort 5, moet het

uitbesteden of samenwerken bij de uitvoering van brandweertaken zeker mogelijk zijn.

Doe wat je kunt en laat doen wat je niet kunt, maar houdt wel de regie in handen.


Augustus 2000 34

In dit verband spelen ook de theorieën over het beslissen onder tijdsdruk, wat bij repressief optreden

vaak het geval is, een rol.

In het beslismodel van de Amerikaan Klein besluiten bevelvoerders volgens het principe “herkennen

doet besluiten” 6. Als er weinig te herkennen valt is de kans groter dat een verkeerd besluit genomen

wordt. Een goede reden om de mate waarin de geoefendheid op peil te houden valt te koppelen aan de

wijze van taakuitvoering.

5. In hoeverre opereert de brandweer in Nederland op gebieden waar ook particuliere instanties

werkzaam zijn?

Deze vraag is niet alleen van toepassing op de brandweer, maar ook op andere

(semi)overheidsinstellingen. De commissie Cohen is immers niet voor niets ingesteld.

Twee onderdelen van vraag 6 in de enquête waren bedoeld om hier inzicht in te krijgen: “Voert de

brandweer neventaken voor derden uit en voert de brandweer preventieve taken uit voor bedrijven en

instellingen?”.

Het uitvoeren van neventaken in de richting van een hybride organisatie komt op kleinere schaal voor

dan ik vooraf gedacht had. De brandweer schnabbelt hier en daar wel bij, maar op echt grote schaal

komt dit niet voor. Toch is dit wel een onderwerp dat aandacht vraagt gezien de uitspraken van de

commissie Cohen. Op rijksniveau zijn “Aanwijzingen inzake het verrichten van marktactiviteiten door

organisaties binnen de rijksdienst” 7 opgesteld. Vanaf 1 juli 1998 werd het eenheden binnen de

rijksdienst niet meer toegestaan met derden op open markten te concurreren, tenzij er sprake is van

activiteiten bij wet opgedragen of voortvloeiende uit internationale activiteiten. Uitzondering wordt er

gemaakt voor marktactiviteiten die onlosmakelijk zijn verbonden met het uitvoeren van een

overheidstaak of als er sprake is van onontkoombare technische restcapaciteit.

Een aantal gedragsregels gelden om voor eerlijke concurrentie op de markt te zorgen:

Financiële middelen voor een marktactiviteit mogen uitsluitend ter beschikking worden gesteld voor

het verrichten van marktactiviteiten onder op de markt gebruikelijke voorwaarden. Ook voor ter

beschikking gestelde productiemiddelen en werkzaamheden ten behoeve van marktactiviteiten geldt

dat hieraan toe te rekenen kosten doorberekend moeten worden in de prijzen, verhoogd met

vennootschapsbelasting, omzetbelasting en een winstopslag.

Het ligt voor de hand dat dezelfde voorwaarden ook van toepassing zouden kunnen zijn op de

brandweer. Voor jurisprudentie over dit onderwerp is mij één geval bekend. De brandweer Voorburg

is in 1996 gewikkeld geweest in een zaak aangespannen tegen de gemeente door een bedrijf dat zich

benadeeld voelde door de activiteiten van de brandweer Voorburg op het gebied van BHV-

opleidingen. Wel dateert deze zaak van voor de rapportage van de commissie Cohen. De vordering

tegen de gemeente Voorburg is door de rechter afgewezen op basis van argumenten dat er geen sprake

was van valse concurrentie of belangenverstrengeling 8.

17 Korpsen geven aan zich op enigerlei wijze met neventaken bezig te houden; dat komt neer op

ongeveer 5% van de Nederlandse brandweerkorpsen.

Het uitvoeren van brandpreventieve activiteiten voor bedrijven zal zich al snel op het terrein bevinden

dat strijdig zal zijn met uitgangspunten van de hybride organisatie. Veelal zal de brandweer ook als

toetsende overheid optreden. Als voorbeeld kan het maken door de brandweer van een

ontruimingsplan voor een bedrijf dienen, dat daarvoor door dezelfde brandweer op grond van enig

wettelijk voorschrift geëist was en achteraf door de brandweer getoetst zou dienen te worden.

Uit de vraag of de brandweer dit soort activiteiten uitvoert blijkt overigens dat dit niet of nauwelijks

voorkomt. Slechts drie korpsen hebben aangegeven brandpreventieve taken voor derden uit te voeren.

Dat komt neer op nog geen 1%.


Augustus 2000 35

Noten: 1. Brandweer en Hulpverlening in 2000

+, NIBRA publicatiereeks nr. 2, 1996. Gedurende eendaagse

workshops verspreid over het land werd een mogelijke robuuste brandweerstrategie ontworpen onder

leiding van dr. H.A. Becker en drs. A.C. Bontekoning, als coproductie van het CCRB en het NIBRA, in

samenwerking met de Directie brandweer en de Universiteit Utrecht.

2. Gedurende mijn binnenlandstage bij bergingsbedrijf Smit-Tak in Rotterdam bleek dat van de zijde van

de bergers er een grote behoefte bestaat om tot goede werkafspraken en taakafbakening te komen met

de overheidsbrandweer. Illustratief is een incident in de Rotterdamse haven op 6 maart 1999.

Het betreft een brand aan boord van het schip Mersinia, een bulkcarrier van 122 meter lang, varend

onder Panamese vlag. Het schip bestaande uit twee ruimen was met 5.400 ton losgestorte cacaobonen

onderweg van Abidjan (Ivoorkust) naar ADM Zaanstad. De lading was voor 18.000.000 gulden

verzekerd.

Rond 4 februari 1999 is brand ontstaan in ruim 1, die heeft zich uitgebreid naar ruim 2 en vervolgens

naar de machinekamer. De kapitein besloot daarop met de bemanning het schip te verlaten. Het schip

bevond zich toen 350 mijl ten zuiden van de Canarische eilanden. In de dagen erna is Smit-Tak ter

plaatse gegaan met materieel en een bergingsteam, waaronder een medewerker van RISC. Dit team

heeft getracht alle luchttoevoer naar de ruimen af te sluiten met zeilen en onbrandbaar PUR-schuim.

Met CO2 heeft blussing plaats gevonden en is een lekkage in de machinekamer verholpen.

Vanaf 26 februari is overleg geweest via het Havenbedrijf Rotterdam over dit incidentschip en heeft een

bespreking plaats gevonden, waarbij de situatie, strategie en plan van aanpak besproken zijn. Hierbij

waren aanwezig vertegenwoordigers van de brandweer, Smit-Tak, Havenbedrijf en Chemisch Advies.

Ondanks deze voorbereiding gaat het op zaterdag 6 maart toch mis. Bij het openen van de luiken blijken

deze niet geheel open te gaan. Als gevolg van de zuurstoftoetreding ontstaat er snel een aanzienlijke

brand met zware rookontwikkeling. Het incident wordt opgeschaald en in plaats van blussing met zoet

water wordt ook geblust met brak water. Dit heeft als gevolg dat de lading onbruikbaar wordt. De

brand is snel weer gereduceerd tot kleine brandhaarden en een half uur later wordt de ingestelde

GRIP1 procedure weer ingetrokken. Op maandag is de lading van het schip gelost en met duwbakken

afgevoerd naar industrieterrein Moerdijk De lading komt daar op donderdag aan. Gedurende enkele

dagen is er sprake geweest van overlast voor scheepvaartverkeer en omliggende bedrijven. Overigens

ontstaan er na transport van de lading stankklachten in het gebied Moerdijk.

De versies over waar het fout gegaan is verschillen per discipline en bedrijf. Ik denk dat onbekendheid

met elkaars wijzen van werken, het niet kennen van elkaars organisatie en slechte communicatie het

eindresultaat in nadelige zin beïnvloed heeft.

Doelstelling van de brandweer was de omgevingseffecten beperken en Smit-Tak had als doelstelling de

lading zoveel als mogelijk te behouden. Aan geen van de doelstellingen is uiteindelijk beantwoord.

Er zijn omgevingseffecten geweest en de brandweer is dagen in touw geweest bij dit incident.

De lading ging verloren en Smit-Tak restte niets dan de schrootwaarde van het schip. Een verlies van

enkel tonnen op deze berging was het gevolg

3. Ik deel het standpunt van Withagen en Hazebroek in het jaarboek onderzoek 1999 van het NIBRA, blz.

52 e.v.

4. Beter oefenen bij de brandweer, ministerie van BZK 1999; Veiligheidsrisico’s bij repressief optreden,

Helsloot en Van Duin 1999; realistisch oefenen op oefencentra; de binnenbrand, ministerie van BZK

2000.

5. Zie onder noot 3, blz. 62

6. De risico’s van het vak?, blz 45 t/m 56; ministerie van BZK 1999

7. Minister Wijers van Economische Zaken, minister Sorgdrager van Justitie en minister Zalm van

Financiën zonden in het voorjaar van het jaar 1998 “Aanwijzingen inzake het verrichten van

marktactiviteiten door organisaties binnen de rijksdienst” naar de Tweede Kamer.

8. De brandweer Voorburg werd civielrechtelijk aangeklaagd vanwege vermeende valse concurrentie

door een bedrijf uit Voorburg. In kort geding op 3 september 1996 diende een zaak tegen de gemeente

Voorburg door het opleidings- en adviesbureau bedrijfshulpverlening en veiligheid. Het bedrijf was van

mening dat het voortbestaan van het bedrijf bedreigd werd door het geven van cursussen en adviezen op


Augustus 2000 36

het gebied van de bedrijfshulpverlening door de gemeentelijke brandweer en dat er sprake was van

verstrengeling van belangen en verantwoordelijkheden bij de brandweer. Bij vonnis van de

arrondissementsrechtbank te Den Haag werd 17 september 1996 de vordering afgewezen. De president

nam in zijn vonnis de volgende motivatie mee:

- uit de artikelen van de Brandweerwet 1985 die de taakomschrijving van de brandweer tot onderwerp

hebben, kan niet worden opgemaakt dat deze taakomschrijvingen de strekking hebben BHV-activiteiten

uit te sluiten. Het staat de brandweer daarom vrij BHV-cursussen aan te bieden. Wel is van belang dat

voor de brandweer als overheidsorganisatie alle gewone normen voor ongeoorloofde mededinging

gelden;

- de brandweer heeft aangegeven voor het geven van de cursussen de materialen apart aan te kopen en

door te berekenen. Cursussen worden ook bij de bedrijven gegeven en er worden de adviesprijzen

gehanteerd zoals voor deze cursussen bepaald (tarieven Nibra). Er kan door het bedrijf niet

aannemelijk gemaakt worden dat de brandweer haar diensten onder de gemiddelde marktprijs

aanbiedt, of gebruik maakt van de algemene middelen;

- de stelling van het bedrijf dat de brandweer door haar status een extra voorsprong heeft ten opzichte

van de concurrentie is gebaseerd op een veronderstelling en onvoldoende aannemelijk gemaakt;

- onaanvaardbare verstrengeling van belangen omdat de brandweer ontruimingsplannen zou moeten

goedkeuren is gebaseerd op een toekomstige verwachting en het argument van het bedrijf dat het

daardoor schade zou ondervinden is onvoldoende onderbouwd.

Ook in hoger beroep wordt het bedrijf in het ongelijk gesteld met de uitspraak van het gerechtshof te

Den Haag, eerste civiele kamer op 18 maart 1999.


Augustus 2000 37

7. Samenvatting, conclusies en leeraspecten

De brandweer als gemeentelijke organisatie is toch voornamelijk nog intern georiënteerd zowel op de

eigen gemeente als binnen het verband van de regionale brandweerorganisaties.

Uit dit onderzoek blijkt bovendien dat de samenwerking met partners buiten de brandweer toch ook

weer vaak raakvlakken heeft met het brandweerwerk. Veelal is er dan sprake van bedrijfbrandweren of

BHV-organisaties.

Leren van samenwerkingsverbanden met particuliere organisaties is zeer wel mogelijk, zij het nog op

beperkte schaal.

Samenwerking met totaal anders georiënteerde bedrijfstakken komt nog weinig voor en dateert in

belangrijke mate van de laatste jaren, waardoor de ervaring met langdurige samenwerkingsverbanden

niet of nauwelijks aanwezig is.

Daardoor kan weliswaar geleerd worden van de samenwerking met particuliere instanties, maar wordt

door onbekendheid met het functioneren van die organisaties daarvan nog nauwelijks geleerd.

Daar waar er sprake is van samenwerking zijn er zeker lessen te leren uit de wijze waarop de

samenwerking is ontstaan, is vorm gegeven en tot op zekere hoogte hoe de samenwerking

functioneert.

Uit de enquêteresultaten kan niet de conclusie getrokken worden dat de korpssamenstelling van

invloed is op de externe gerichtheid van de brandweer en het daardoor makkelijker ontstaan van

samenwerkingsverbanden. De grootte van het korps is dat wel. Hoe kleiner het korps des te lager is de

kans op het ontstaan van samenwekringsverbanden. De mate waarin extern overleg plaats vindt of

extern geoefend wordt lijkt niet van grote invloed te zijn. Hoewel dit bij de kleinere korpsen wel het

geval lijkt te zijn. Dit zou veroorzaakt kunnen worden door de situatie dat de commandant in een

kleinere gemeente meer taakinhoudelijk zijn werkzaamheden verricht, als opleiding en training en

brandpreventieve werkzaamheden, dan de commandant van een grote gemeente. Daarmee komt de

commandant van een kleinere gemeente sneller in contact met bedrijven en instellingen.

Hoewel op relatief kleine schaal zijn het vooral de grotere korpsen die marktactiviteiten ontplooien, bij

de kleinere korpsen komt dit nauwelijks voor.

De korpsen met een inwonertal tussen de 40.000 en 100.000 inwoners oefenen vaker met bedrijven en

instellingen en voeren ook vaker overleg met risicovolle bedrijven en instellingen in het

verzorgingsgebied. Op zich kan dit een goede voedingsbodem zijn voor publiek-private

samenwerking.

Uit de onderzochte samenwerkingsverbanden blijkt dat er belangrijke leermomenten te constateren

zijn.

Publiek-private samenwerking kan tot een belangrijke kwaliteitsverbetering leiden zonder dat dit

gepaard hoeft te gaan met kostenstijgingen en zelfs kan leiden tot besparingen.

Belangrijk daarbij is om de gemeenschappelijke factoren in de omgeving te vinden en partners buiten

de organisatie te vinden. Een externe oriëntatie is hierbij een belangrijke randvoorwaarde. Bij

reorganisaties, organisatorische wijzigingen of uitbreiding van taken, kan het zinvol zijn

samenwerking met externe partners te onderzoeken. De publiek-private samenwerking in Delft en

Rotterdam toont aan dat er kwalitatief en financieel zowel voor de brandweer als voor bedrijven

voordelen te behalen zijn.

Deze samenwerking en ook die in Born toont aan dat samenwerking met externe partners niet

bedreigend hoeft te zijn als aan de juiste voorwaarden wordt voldaan.

Het gaat er niet zozeer om de concurrentie te slim af te zijn, maar om de juiste partner te vinden.

Uit de enquête blijkt dat vrijwel alle samenwerkingen tot stand zijn gekomen op initiatief van de

brandweer of dat er sprake is van een gezamenlijk initiatief. Angst dat er bedrijven zijn die erop

gebrand zijn zich te storten op de brandweermarkt lijkt nergens op te zijn gebaseerd.

Het is eerder andersom. Als brandweerkorpsen opereren op de particuliere markt dient voldaan te

worden aan de juiste voorwaarden om geen valse concurrentie te veroorzaken. De beste remedie om

dat voor te blijven is om gezamenlijk met de markt te opereren en de marktactiviteit complementair op

het wettelijke takenpakket te maken.


Augustus 2000 38

Het geven van BHV-opleidingen wordt nogal eens verdedigd met erop te wijzen dat daarmee de

contacten met de bedrijven onderhouden worden en de brandweer de kwaliteit van de BHV-

organisaties beter kan bewaken en toetsen.

Er zijn zeker argumenten te vinden die dit onderschrijven, maar dan dient ook nog wel voldaan te

worden aan het aspect van samenwerking.

De wijze waarop de brandweer in Born dit vorm heeft gegeven, geeft aan dat de brandweer dan in de

contacten met het bedrijfsleven méér is dan de instructeur van de BHV-opleidingen.

Een andere belangrijke les is om dat te doen waar de brandweer goed in is en te laten doen waar

anderen beter in zijn. In belangrijke mate wordt nog onvoldoende gebruik gemaakt van de expertise

die particuliere bedrijven kunnen bieden.

Het (deels) uitbesteden of gezamenlijk uitvoeren van preventieve taken behoort zeer wel tot de

mogelijkheden. Als de eindverantwoordelijkheid blijft berusten bij de brandweer is er geen beletsel

om ook wettelijke taken uit te besteden. Door de regie in handen te houden en in ieder geval bij

complexe zaken de sturing in handen te houden is in ieder geval in kwantitatieve zin een belangrijke

slag te maken, zonder dat de kwaliteit hieronder hoeft te leiden. Zeker is dat het geval wanneer als

gevolg van capaciteitsproblemen taken anders niet of nauwelijks uitgevoerd worden.

Het is belangrijk te zorgen voor goede werkafspraken tussen de overheidsbrandweer en andere

particuliere participanten bij calamiteitenbestrijding. Deze afspraken dienen te worden vastgelegd in

operationele procedures.

Bevestig bij publiek-private samenwerking de bevoegdheden en baken deze af. Leg de overeenkomst

schriftelijk vast. Dit voorkomt onduidelijkheden en maakt de wijze van werken transparant.

Benut elkaars sterke kanten, zorg voor een goede relatie en voorkom op elkaars terrein te opereren.

Een goede taak- en bevoegdhedenafbakening kan leiden tot een versterking van de

incidentenbestrijding bij gezamenlijk optreden van de brandweer en particuliere instanties of

bedrijven.

Bovenal bevordert dit de veiligheid van het optreden van de brandweer.

Bekendheid met elkaars functioneren en goede persoonlijke relaties zullen er zeker toe bijdragen dat

ook de incidentbestrijding beter zal verlopen.


Augustus 2000 39

9. Literatuurlijst

M.J. van Duin, Van rampen leren, Den Haag, 1992

NIBRA, Jaarboek Onderzoek 1999

R.J. in ’t Veld, Noorderlicht, Den Haag, 1997

G.J.E.M. Sanders/J.A. Neuijen, Bedrijfscultuur, Assen/Maastricht, 1992

J.A. de Bruijn/E.F. ten Heuvelhof, Management in netwerken, Utrecht, 1999

Min. BZK, Beter oefenen bij de brandweer, Den Haag, 1999

I. Helsloot/M.J. van Duin, Veiligheidsrisico’s bij repressief optreden, Arnhem, 1999

Min. BZK, Realistisch oefenen op oefencentra, Den Haag 2000

NIBRA publicatiereeks nr. 2, 1996, Brandweer en hulpverlening in 2000+

NIBRA Vijf scripties van de opleiding MCD 2000, Veiligheid in ontwikkeling, 2000

J.A. de Bruijn/E.F. ten Heuvelhof/R.J. in ’t Veld, Procesmanagement, Schoonhoven 1998

Auditrapportage Gezamenlijke Brandweer, Brandweer Rotterdam, 1999

Studie naar gez. kwaliteit TU Delft/Brw Delft, Gedeelde Zorg, 1994

Min. BZK 1999, De risico’s van het vak, Den Haag, 1999

Documents

Een onderzoek naar te leren lessen uit de samenwerking tussen … · 2016-04-08 · Scriptie MCD, G. Spruit Augustus 2000 5 1.2 Probleemstelling In deze scriptie wordt getracht inzicht