br. Tematsko izvješće...Tematsko izvješće br. 16/2013 – Preispitivanje modela „jedinstvene revizije” i Komisijinog oslanjanja na rad nacionalnih revizijskih tijela u području

ISSN

231

5-05

48

EUROPSKI REVIZORSKI SUD

2013

HR

Tem

atsk

o iz

vješ

će b

r. 16

PREISPITIVANJE MODELA „JEDINSTVENE

REVIZIJE“ I KOMISIJINOG OSLANJANJA

NA RAD NACIONALNIH REVIZIJSKIH TIJELA

U PODRUČJU KOHEZIJE

PREISPITIVANJE MODELA „JEDINSTVENE REVIZIJE“ I KOMISIJINOG OSLANJANJA NA RAD NACIONALNIH REVIZIJSKIH TIJELA U PODRUČJU KOHEZIJE

Tematsko izvješće br. 16 2013

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)


EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi1615 LuxembourgLUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1Fax +352 4398-46410E-mail: [email protected]: http://eca.europa.eu

Tematsko izvješće br. 16 2013

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Podaci o katalogizaciji navedeni su na kraju ove publikacije.

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.

ISBN 978-92-9241-548-8

doi:10.2865/10010

© Europska unija, 2014.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet da se navede izvor.

Printed in Luxembourg

SADRŽAJ

Odlomak

POJMOVNIK

KRATICE

I.–VII. SAŽETAK

1.–19. UVOD

1.–4. PODIJELJENE ODGOVORNOSTI ZA UNUTARNJU KONTROLU U PODRUČJU KOHEZIJE

5.–8. ULOGA I ODGOVORNOSTI REVIZIJSKIH TIJELA

9.–11. DOPRINOS REVIZIJSKIH TIJELA KOMISIJINOM JAMSTVENOM PROCESU

12.–19. NAČELO „JEDINSTVENE REVIZIJE“ KAKO JE ODREĐENO U ČLANKU 73.

20.–24. REVIZIJSKI OPSEG I PRISTUP

25.–78. OPAŽANJA

25.–56. JE LI KOMISIJA U SVRHU JAMSTVA TE PRILIKOM DODJELE STATUSA KOJI POTVRĐUJE DA OPERATIVNI PROGRAMI ZADOVOLJAVAJU ODREDBE IZ ČLANKA 73. PRAVILNO ISKORISTILA INFORMACIJE KOJE SU DOSTAVILA NACIONALNA REVIZIJSKA TIJELA

26.–28. KOMISIJA SE OSLANJALA NA INFORMACIJE KOJE SU DOSTAVILA REVIZIJSKA TIJELA ZA GOTOVO TRI ČETVRTINE SVIH OPERATIVNIH PROGRAMA U 2012. GODINI

29.–40. RIZICI POVEZANI S KOMISIJINIM KORIŠTENJEM INFORMACIJA KOJE SU DOSTAVILA NACIONALNA TIJELA: STOPE POGREŠAKA I FINANCIJSKE KOREKCIJE

41.–48. MOGUĆNOST PRIMJENE ODREDBI O „JEDINSTVENOJ REVIZIJI“ PRIHVAĆENA JE U OGRANIČENOJ MJERI, KASNI SE PRI DODJELI STATUSA KOJI POTVRĐUJE DA SU ZADOVOLJENE ODREDBE IZ ČLANKA 73. TE MINIMALNI UVJETI NE POSTOJE U SVIM SLUČAJEVIMA

49.–56. MEHANIZME ZA PRAĆENJE ZA OPERATIVNE PROGRAME U SKLADU S ČLANKOM 73. POTREBNO JE OJAČATI, A STATUS „JEDINSTVENE REVIZIJE“ TREBA OPOZVATI AKO MINIMALNI UVJETI VIŠE NISU ISPUNJENI

3

Tematsko izvješće br. 16/2013 – Preispitivanje modela „jedinstvene revizije” i Komisijinog oslanjanja na rad nacionalnih revizijskih tijela u području kohezije

57.–72. JE LI KOMISIJA SVOJIM SMJERNICAMA I POTPOROM REVIZIJSKIM TIJELIMA OSIGURALA DOSLJEDAN REVIZIJSKI PRISTUP ZA SVE OPERATIVNE PROGRAME

58.–67. POBOLJŠANJE KOMISIJINIH METODOLOŠKIH SMJERNICA ZA REVIZIJSKA TIJELA OD SAMOG POČETKA PROGRAMSKOG RAZDOBLJA

68.–69. KOMISIJA POTIČE RAZMJENU DOBRIH PRIMJERA IZ PRAKSE S REVIZIJSKIM TIJELIMA I MEĐU NJIMA

70.–72. KOMISIJA PRUŽA POTPORU REVIZIJSKIM TIJELIMA PUTEM POSEBNE EDUKACIJE

73.–78. KOJI SU TROŠKOVI REVIZIJSKIH MEHANIZAMA KOJI SU UVEDENI U PROGRAMSKOM RAZDOBLJU OD 2007. DO 2013. GODINE

79.–89. ZAKLJUČCI I PREPORUKE

PRILOG I. — EUROPSKI FOND ZA REGIONALNI RAZVOJ (EFRR) / KOHEZIJSKI FOND (KF) I EUROPSKI SOCIJALNI FOND (ESF): BROJ OPERATIVNIH PROGRAMA I UKUPNI PRORAČUN (JAVNO I PRIVATNO FINANCIRANJE NA NACIONALNOJ RAZINI I NA RAZINI EU-a) ZA PROGRAMSKO RAZDOBLJE OD 2007. DO 2013. GODINE.

PRILOG II. — ODGOVORNOSTI REVIZIJSKIH TIJELA U SKLADU S UREDBAMA

PRILOG III. — PREGLED ZADRŠKI KOJE SU IZRAZILE GLAVNA UPRAVA ZA REGIONALNU I URBANU POLITIKU TE GLAVNA UPRAVA ZA ZAPOŠLJAVANJE, SOCIJALNA PITANJA I UKLJUČENOST U GODIŠNJIM IZVJEŠĆIMA O RADU ZA 2012. GODINU

PRILOG IV. — OPĆA NAČELA NAVEDENA U MIŠLJENJU BR. 2/2004 O KOMISIJINOM MODELU „JEDINSTVENE REVIZIJE“ (I PRIJEDLOG OKVIRA ZA UNUTARNJU KONTROLU NA RAZINI ZAJEDNICE)

ODGOVORI KOMISIJE

4


Članak 73. : Člankom 73. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 propisano je da se Komisija može osloniti na rad nacionalnog revizijskog tijela i smanjiti količinu vlastitih revizija i provjera nakon što prihvati nacionalnu pro-cjenu usklađenosti i revizijsku strategiju revizijskog tijela te pod uvjetom da je pribavila razumno jamstvo da su sustavi upravljanja i kontrole operativnog programa djelotvorni.

Procjena usklađenosti: Izraz „procjena usklađenosti“ odnosi se na postupak kojim neovisno revizijsko tijelo (koje može biti i nacionalno revizijsko tijelo) vrednuje oblik sustava upravljanja i kontrole za jedan operativnih programa (ili skupinu njih) („izvješće o procjeni usklađenosti“) te daje mišljenje o usklađenosti s uredbama („mišljenje o procjeni usklađenosti“). Kako bi se rashodi nastali u okviru operativnog programa mogli nadokna-diti iz proračuna EU-a, Komisija prvo mora prihvatiti procjenu usklađenosti.

Ugovori o povjerenju : To su dvostrani upravni sporazumi koje je Komisija potpisala s nacionalnim tijelima tijekom programskog razdoblja od 2000. do 2006. godine ako je imala razumna jamstva da su sustavi financij-skog upravljanja i kontrole za jedan ili više fondova poštovali obveze iz Uredbe Komisije (EZ) br. 438/2001 te da su nacionalna tijela izradila zadovoljavajuću revizijsku strategiju. Određena se država članica također obvezala podnijeti Komisiji izvješća o svojim revizijskim aktivnostima. U slučaju potpisivanja ugovora o povjerenju, Komi-sija je u načelu prihvatila da u toj državi članici (ili regiji) više neće provoditi revizije. U razdoblju od 2005. do 2009. godine, ugovori o povjerenju potpisani su s Austrijom, Ciprom, Danskom, Estonijom, Portugalom, Litvom, Ujedinjenom Kraljevinom (Engleskom), Ujedinjenom Kraljevinom ( Walesom) i Slovenijom za 55 operativnih programa.

Financijske korekcije: Cilj financijskih korekcija jest zaštiti proračun EU-a od tereta pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Za rashode koji su pod podijeljenim upravljanjem povrat nepravilno izvršenih plaćanja glavna je odgovornost država članica. Financijske se korekcije mogu provesti povlačenjem nepravilnih rashoda iz prijava rashoda država članica ili povratom sredstava od korisnika. Financijske korekcije može naložiti i Komisija.

Unutarnja kontrola: Unutarnjom kontrolom smatra se postupak koji je osmišljen radi pružanja razumnog jam-stva koje se odnosi na postizanje ciljeva određene organizacije u smislu djelotvornosti i učinkovitosti njezinoga poslovanja, pouzdanosti financijskog izvješćivanja i sukladnosti sa zakonima i propisima.

Međunarodno priznati revizijski standardi (IAAS): Revizijska tijela u svom revizijskom radu moraju uzeti u obzir međunarodno priznate revizijske standarde (IAAS). Standardi IAAS obuhvaćaju revizijske standarde koje su odredili različita javna i strukovna tijela za utvrđivanje standarda, poput međunarodnih revizijskih standarda (MRevS), međunarodnih revizijskih standarda vrhovnih revizijskih institucija (INTOSAI) te provedbenih smjernica INTOSAI-ja i smjernica Instituta unutarnjih revizora.

Razina značajnosti : Revizori izražavaju mišljenje o tome jesu li financijski izvještaji u svim značajnim aspek-tima sastavljeni u skladu s određenim skupom pravila. Procjena o tome što je značajno jest pitanje stručne prosudbe. Razina značajnosti koju koristi Komisija iznosi 2 %, a odnosi se na omjer pogrešnih ili nepravilnih ras-hoda i revidiranih rashoda EU-a. U području kohezije Komisija upotrebljava ovaj prag i za godišnju predviđenu stopu pogreške i za višegodišnju stopu preostale pogreške na razini svakog operativnog programa.

(Nacionalne) revizijske strategije: Revizijske strategije revizijskih tijela za svaki operativni program (ili sku-pinu operativnih programa) naznačuju sustave i tijela koja će se ispitati, revizijske pristupe i metode koje će se koristiti, metodu uzorkovanja za revizije operacija te okvirni raspored tih revizija. Nacionalne revizijske strate-gije odobrava Komisija.

Operativni program: Rashodi iz Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i Europskog socijal-nog fonda dodjeljuju se putem višegodišnjih operativnih programa, koji utvrđuju razvojnu strategiju s točno određenim prioritetima koji se trebaju ostvariti uz pomoć fonda ili, u slučaju cilja konvergencije, uz pomoć Kohezijskog fonda i Europskog fonda za regionalni razvoj. Programske dokumente dostavljaju države članice, a usvaja ih Komisija.

POJMOVNIK

5


Predviđena stopa pogreške : Procjena revizijskog tijela o udjelu godišnjih rashoda za svaki operativni pro-gram (ili skupinu operativnih programa) koji nisu zakoniti i pravilni. Ta se stopa određuje na temelju pristupa statističkog uzorkovanja. Predviđene stope pogrešaka moraju biti reprezentativne za rashode nastale u okviru operativnog programa (ili skupine operativnih programa). To može biti slučaj i sa stopama pogrešaka određe -nima na temelju posebnih metoda uzorkovanja koje nisu statističke (osobito za male skupine podataka), pod uvjetom da su reprezentativne za cijelu skupinu podataka.

Uredbe: Za potrebe ovog izvješća, pojam „Uredbe“ odnosi se na dvije uredbe kojima su uređeni Europski fond za regionalni razvoj, Europski socijalni fond i Kohezijski fond za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine: Uredba (EZ) br. 1083/2006 te Uredba Komisije (EZ) br. 1828/2006 (kako je izmijenjena).

Stopa preostale pogreške : Procjena Komisije o udjelu rashoda isplaćenih tijekom cijelog programskog razdoblja za svaki operativni program (ili skupinu operativnih programa) koji nisu zakoniti i pravilni. Komisija izračunava stope preostalih pogrešaka na temelju reprezentativnih godišnjih predviđenih stopa pogrešaka revizijskih tijela koje je Komisija potvrdila. Te se godišnje stope zatim primjenjuju na rashode plaćene tijekom programskog razdoblja, a sve financijske korekcije izvršene od početka programskog razdoblja na nacionalnoj razini (povlačenjem rashoda i povratom sredstava) i razini EU-a (službenim odlukama Komisije) se oduzimaju. Takvim se obračunom dobiva kumulativni preostali rizični iznos. Stopa preostale pogreške predstavlja omjer tog rizičnog iznosa i ukupnih rashoda plaćenih od 2007. godine.

6


KRATICE

KF: Kohezijski fond

COCOF: Odbor za koordinaciju fondova

EZ: Europska zajednica

EFRR: Europski fond za regionalni razvoj

ESF: Europski socijalni fond

EU: Europska unija

IAAS: Međunarodno priznati revizijski standardi

MRevS: Međunarodni revizijski standardi

OP: Operativni program

7


I.Ovom je revizijom Sud analizirao u kojoj se mjeri Komisija može osloniti na rad nacionalnih revizijskih tijela u području kohezije te je preispitao Komisijinu provedbu modela „jedinstvene revizije“ (iz članka 73. Uredbe br. 1083/2006). Izvješće pokriva razdoblje od 2010. do kraja 2012. godine.

II.Mehanizmi podijeljenog upravljanja podrazumije-vaju da se u nadzoru proračuna EU-a Komisija mora moći osloniti na države članice. Sud je utvrdio da su države članice i Komisija poduzele znatne napore u uspostavljanju boljeg sustava revidiranja potroš-nje u području kohezije za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine.

III.Međutim, to je uključivalo troškove. Sud procjenjuje da posebni godišnji „troškovi kontrole“ revizijskih tijela iznose između 110 i 130 milijuna eura. To je otprilike 0,2 % ukupnog proračuna (u pogledu javnog i pri-vatnog financiranja na nacionalnoj razini i na razini EU-a) za sve operativne programe Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda. U tom pogledu, Sud primjećuje da sustavi unutarnje kontrole zahtijevaju odgovarajuću ravnotežu između troškova provjera u određenom pro-računskom području i koristi koje te provjere donose u smislu svođenja rizika od gubitka i nepravilnosti na prihvatljivu razinu.

IV.Od početka programskog razdoblja Komisija je posti-gla znatan napredak u izradi sustava na temelju kojega može pribaviti jamstvo o zakonitosti i pravilnosti ras-hoda Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezij-skog fonda i Europskog socijalnog fonda na osnovi rada nacionalnih revizijskih tijela te u pružanju smjer-nica koje pridonose većoj dosljednosti u pristupima i metodama rada revizijskih tijela.

SAŽETAK

8


V.Međutim, Sud je utvrdio cijeli niz rizika u tome što se Komisija oslanja na stope pogrešaka koje dostavljaju revizijska tijela te na informacije o financijskim korek-cijama koje dostavljaju države članice. Komisija stoga u svojim izvješćima Europskom parlamentu i Vijeću može podcijeniti težinu problema te krivo procijeniti mjere potrebne za postizanje bezuvjetnog revizijskog mišljenja u kohezijskom području.

VI.Sud primjećuje da bi „jedinstvena revizija“ određena za područje kohezije u članku 73. trebala biti pravilo, a ne iznimka. Sud je, međutim, utvrdio da je Komisija u praksi suočena sa velikim izazovima u djelotvornoj provedbi odredbi o „jedinstvenoj reviziji“. Kao i u pret-hodnom programskom razdoblju, samo je ograničeni broj operativnih programa Europskog fonda za regio-nalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda zadovoljavao potrebne uvjete za „status jedin-stvene revizije“ do kraja 2012. godine.

VII.Sud u ovom izvješću iznosi niz preporuka u pogledu Komisijine uporabe rada nacionalnih revizijskih tijela u području kohezije. Komisija osobito treba:

— pojačati provjere točnosti i pouzdanosti stopa po-grešaka koje dostavljaju nacionalna revizijska tijela te informacija o financijskim korekcijama koje do-stavljaju države članice prije nego što upotrijebi ove elemente u vlastitom jamstvenom procesu,

— u svim slučajevima primijeniti čvrste, dosljedne i transparentne kriterije pri dodjeljivanju „statusa jedinstvene revizije“ operativnim programima,

— u svojim aktivnostima praćenja za operativne pro-grame koji su u skladu s člankom 73. (i za revizijska tijela koja su za njih zadužena) poštovati obveze utvrđene u međunarodnim revizijskim standardi-ma za korištenje rada drugih revizora,

— uvesti sustav neto financijsk ih korekcija za one operativne programe za koje nadležna revizijska tijela opetovano u izvješćima prikazuju probleme manjima nego što u stvarnosti jesu, na temelju važećih odredbi iz uredbi za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine,

— poduzeti odgovarajuće mjere kako bi revizijska tijela mogla koristiti stabilan i obvezujući meto-dološki okvir, i

— predložiti mehanizme za države članice i Komisiju za podjelu troškova kontrola u području kohezije na temelju novijeg vrednovanja stvarnih troškova koji nastanu zbog država članica.

9


PODIJELJENE ODGOVORNOSTI ZA UNUTARNJU KONTROLU U PODRUČJU KOHEZIJE

1. Financijska potpora EU-a u području kohezije dodjeljuje se kroz Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), Europski socijalni fond (ESF) i Kohezij-ski fond (KF). Ukupno, ova tri fonda imala su ukupni proračun ( javno i privatno financiranje na nacionalnoj razini i na razini EU-a) u iznosu od 491 milijarde eura za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine (vidjeti Prilog I.).

2. Nadležnost za kohezijsku politiku podijeljena je između država članica i Komisije. Komisija odobrava višegodišnje operativne programe na te -melju prijedloga država članica. Za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine, do kraja 2012. godine ukupno su odobrena 434 operativna programa (317 operativnih programa u okviru Europskog fonda za re-gionalni razvoj/Kohezijskog fonda i 117 operativnih programa u okviru Europskog socijalnog fonda). Za svaki od tih operativnih programa naci-onalna tijela utvrđuju pravila prihvatljivosti, koja su podložna iznimkama iz posebnih uredbi za svaki fond.

3. Za svaki operativni program Komisija se mora uvjeriti da su države članice uspostavile pouzdane unutarnje kontrole te da su ti sustavi djelotvorni1. Drugim riječima, unutarnje kontrole država članica moraju pružiti razu-mno jamstvo da su pogreške u transakcijama vezanim za računovodstve-nu dokumentaciju ili spriječene ili uočene i ispravljene prije ovjeravanja rashoda Komisiji2.

4. Za unutarnju kontrolu operativnih programa na nacionalnoj razini od-govorni su upravljačko tijelo, tijelo za ovjeravanje (vidjeti okvir 1.) i re-vizijsko tijelo. Ta tijela zajednički moraju osigurati zakonitost i pravilnost sufinanciranih operacija, pod nadzorom Komisije i uz njezinu konačnu odgovornost3.

1 Članak 72. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 od 11. srpnja 2006. o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1260/1999 (SL L 210, 31.7.2006., str. 25.).

2 Članak 32. Uredbe (EZ, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26.10.2012., str. 1.) (Financijska uredba).

3 Članak 317. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.

UVOD

ODGOVORNOSTI UPRAVLJAČKIH TIJELA I TIJELA ZA OVJERAVANJE

Upravljačka tijela (često ministarstva ili regionalna tijela zadužena za određeno područje politike) odgovorna su za odabir pojedinačnih projekata koji će biti uključeni u razne operativne programe na temelju prethodno dogovorenih kriterija. Ta tijela provode i prvu razinu provjera tih operacija i prijavljenih rashoda prije nego što tijelo za ovjeravanje potvrdi rashode kao zakonite i pravilne. Tijela za ovjeravanje uglavnom djeluju u sklopu ministarstva financija ili tijela za unutarnju kontrolu u nadležnosti ministarstva.

OKVIR 1.

10


UVOD

ULOGA I ODGOVORNOSTI REVIZIJSKIH TIJELA

5. Revizijska tijela Komisiji pružaju jamstvo u pogledu djelotvornosti susta-va upravljanja i unutarnjih kontrola određenog operativnog programa (te posljedično zakonitosti i pravilnosti ovjerenih rashoda) (vidjeti Pri-log II.). Ona moraju biti funkcionalno neovisna o tijelima koja upravljaju fondovima.

6. U 27 država članica uspostavljeno je 112 revizijskih tijela za 434 opera-tivna programa odobrena od kraja 2012. godine za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine (vidjeti sliku 1.)4. U većini su slučajeva revizij-ska tijela zasebni odjeli u uredima predsjednika vlada, u ministarstvima financija (ili tijelima za unutarnju kontrolu u nadležnosti ministarstva), drugim ministarstvima ili vrhovnim revizijskim institucijama. Njihova ulo-ga i odgovornosti pojačane su u odnosu na ulogu i odgovornosti tijela za ex post kontrolu u programskom razdoblju od 2000. do 2006. godine5.

4 Od tih 112 revizijskih tijela. njih 63 odgovorno je za reviziju operativnih programa za Europski fond za regionalni razvoj i Europski socijalni fond u vlastitoj državi članice ili regiji. Ta su revizijska tijela „za više fondova“ zadužena za 344 operativna programa (uključujući i programe za europsku teritorijalnu suradnju) koji predstavljaju 89 % ukupnog proračuna (javno i privatno financiranje na nacionalnoj razini i na razini EU-a). Dodatna revizijska tijela uspostavljena su za Europski fond za ribarstvo.

5 Članak 10. i članak 15. Uredbe Komisije (EZ) br. 438/2001 od 2. ožujka 2001. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1260/1999 u vezi sa sustavima upravljanja i kontrole za pomoć dodijeljenu iz strukturnih fondova (SL L 63, 3.3.2001., str. 21.).

11


BROJ I VRSTA REVIZIJSKIH TIJELA PO DRŽAVAMA ČLANICAMA (2012. G.)

1 Uključujući revizijska tijela zadužena isključivo za programe europske teritorijalne suradnje

Izvor: Europski revizorski sud, anketa iz 2012. g.

3 revizijska tijela za više fondova2 revizijska tijela za EFRR1 revizijska tijela za ESF

UK

22 revizijska tijela za više fondova3 revizijska tijela za EFRR1 revizijsko tijelo za ESF

IT

10 revizijskih tijela za više fondova8 revizijskih tijela za EFRR1

7 revizijskih tijela za ESFDE

1 ERDF/CF AA1 revizijsko tijelo za ESFIE

1 revizijsko tijelo za više fondova19 revizijskih tijela za ESF

ES

3 revizijska tijela za više fondova2 revizijska tijela za ESF

BE

1 revizijsko tijelo za više fondova1 revizijsko tijelo za EFRR1

NL

1 revizijsko tijelo za više fondova1 revizijsko tijelo za ESF

FI


EE

1 revizijsko tijelo za EFRR1 revizijsko tijelo za ESFDK

PT 1 revizijsko tijelo za više fondova

SE 1 revizijsko tijelo za više fondova

PL 1 revizijsko tijelo za više fondova

FR 1 revizijsko tijelo za više fondova

CZ 1 revizijsko tijelo za više fondova

SK 1 revizijsko tijelo za više fondova

HU 1 revizijsko tijelo za više fondova

LU 1 revizijsko tijelo za više fondova

SI 1 revizijsko tijelo za više fondova

RO 1 revizijsko tijelo za više fondova

BG 1 revizijsko tijelo za više fondova

GR 1 revizijsko tijelo za više fondova

CY 1 revizijsko tijelo za više fondova

MT 1 revizijsko tijelo za više fondova

LT

1 revizijsko tijelo za EFRR1 revizijsko tijelo za ESFAT

LV1 revizijsko tijelo za više fondova1 revizijsko tijelo za EFRR1


SLIKA 1.

12


7. Revizijsko tijelo podnosi izvješće o nalazima njegovih revizija sustava i operacija upravljačkim tijelima ili tijelima za ovjeravanje koja su za-dužena za predmetni operativni program (vidjeti sliku 2. i Prilog II.). Izvješća o revizijama sustava dostavljaju se i Komisiji. Upravljačko tijelo mora odlučiti trebaju li se financijske korekcije uvesti kao posljedica tih revizija i/ili trebaju li se poduzeti alternativne korekcijske mjere. Ako revizijsko tijelo smatra da upravljačko tijelo nije poduzelo odgovarajuće korektivne mjere, mora na to skrenuti Komisijinu pozornost.

SUSTAVI UPRAVLJANJA I KONTROLE ZA OPERATIVNE PROGRAME

Izvor: Europska komisija

SLIKA 2.

Europska komisija

Izvješćeo provedbi

Ovjerena izjavao rashodima

Izvješće o financijskihkorekcijama

Godišnje izvješćeo kontroli i revizijsko

mišljenje

Izvješća o revizijisustava

Tijelo za ovjeravanje

Ovjera rashodana razinioperativnog programa

Izvješće o financijskimkorekcijamaprovedenimana razinioperativnog programa

Revizijsko tijelo

Izvješćao revizijisustava

Izvješćeo revizijisustava

Revizijesustava

Upravljačko tijelo

Korisnici

Revizijeoperacija

Izvješćaza revizijeoperacija

Prijava rashoda na razinioperativnogprograma

Traženjepovratarashodana projektnojrazini

Provjeraizjaveo rashodimaupravljačkog tijela

Provjera rashodakoje su prijavilikorisnici

13


8. Ako Komisija na temelju vlastitog rada ili informacija dobivenih od revi-zijskih tijela utvrdi da država članica nije otklonila ozbiljne nedostatke u sustavima upravljanja i kontrole i/ili nije ispravila nepravilne rashode koji su prijavljeni i ovjereni, ona može prekinuti ili privremeno obustaviti plaćanja6. Ako država članica ne otkloni sve otkrivene nedostatke susta-va ili povuče nepravilne rashode (koji se mogu zamijeniti prihvatljivim rashodima), Komisija može primijeniti financijske korekcije koje vode do neto smanjenja financiranja EU-a za operativni program7.

6 Članak 39. stavak 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1260/1999 od 21. lipnja 1999. o utvrđivanju općih odredbi o strukturnim fondovima (SL L 161, 26.6.1999., str. 1.); članak 91. i članak 92. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

7 Članak 99. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

UPOTREBA STOPA POGREŠAKA KOJE SU PRIJAVILA NACIONALNA REVIZIJSKA TIJELA U KOMISIJINOM JAMSTVENOM PROCESU

Glavne uprave za svaki operativni program procjenjuju pouzdanost stopa pogrešaka koje su revizijska tijela prijavila. Pouzdane stope pogrešaka trebale bi biti reprezentativne za određeni operativni program (ili skupinu operativnih programa)8. Ako Komisija označi da je stopa pogreške koju je prijavilo revizijsko tijelo pouzdana, to znači da može ili prihvatiti stopu ili da je može iznova izračunati na temelju dodatnih informacija iz godišnjeg izvješća o kontroli ili informacija prikupljenih na terenu tijekom službenog putovanja za prikupljanje činjenica. U slučaju nepouzdanih stopa pogrešaka Komisija primjenjuje paušalnu stopu pogreške (između 2 % i 25 %) u skladu s rezultatima vlastite procjene rada sustava za upravljanje i unutarnju kontrolu. Tako nastaje potvrđena „predviđena stopa pogreške“ za svaki operativni program.

Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost potom upotrebljavaju potvrđene predviđene stope pogrešaka za izračun prosječnih stopa pogrešaka za svaku državu člani-cu. Te dvije glavne uprave objavile su te stope u njihovim godišnjim izvješćima o radu od redom 2011. i 2010. godine.

Komisija izračunava i „stopu preostalih pogrešaka“ za svaki operativni program. Ovime se uzimaju u obzir sve provedene financijske korekcije na razini EU-a i na nacionalnoj razini od početka programskog razdoblja te je stoga višegodišnje prirode. Stope preostalih pogrešaka također se navode u godišnjim izvješćima o radu9.

8 Između 2010. i 2012. godine Komisija je zahtijevala uporabu statističkog uzorkovanja za skupine podataka koje sadržavaju najmanje 800 stavki (vidjeti smjernice za postupanje s pogreškama iznesenima u godišnjim izvješćima o kontroli, COCOF 11-0041-01-EN, 7. 12. 2011., str. 11.). Od 2013. godine nadalje statističko uzorkovanje mora se primjenjivati za skupine podataka koje sadržavaju najmanje 150 stavki (vidjeti smjernice o metodama uzorkovanja za revizijska tijela, COCOF 08/0021/03, 4. 4. 2013.). Reprezentativne stope pogrešaka mogu se pribaviti određenim pristupima uzorkovanju koji nisu statistički.

9 Dok se predviđene stope pogrešaka uvijek odnose na rashode nastale tijekom prethodne godine, stope preostalih pogrešaka u obzir uzimaju i financijske korekcije provedene tijekom godine koju pokriva relevantno godišnje izvješće o radu.

OKVIR 2.

14


DOPRINOS REVIZIJSKIH TIJELA KOMISIJINOM JAMSTVENOM PROCESU

9. Informacije koje revizijska tijela iznesu u godišnjim izvješćima o kon-troli, revizijskim mišljenjima i izvješćima o revizijama sustava jedan su od glavnih izvora na kojima se temelji Komisijina procjena zakonitosti i pravilnosti rashoda EU-a za svaki operativni program. Pri sastavljanju godišnjih izvješća o radu, glavne uprave vrše detaljnu procjenu rada nacionalnih revizijskih tijela, a osobito stopa pogrešaka koje predmetno revizijsko tijelo prijavi za svaki operativni program (ili skupinu opera-tivnih programa). Te se informacije uspoređuju s Komisijinim vlastitim revizijskim rezultatima i drugim informacijama kojima raspolažu glavne uprave za svaki operativni program10 (vidjeti okvir 2.).

10. Komisija može izabrati izražavanje potpune (ili djelomične) zadrške za operativni program u svojim godišnjim izvješćima o radu. U prvoj fazi Ko-misija na temelju praćenja o usklađenosti nacionalnih tijela sa zakonskim obvezama procjenjuje rad sustava za upravljanje i unutarnju kontrolu te po potrebi stanje korektivnih mjera koje su za određeni operativni program dogovorene s državom članicom. U drugoj fazi Komisija procje-njuje operativne programe za koje nakon te početne provjere ne postoji zadrška. Potvrđena predviđena stopa pogreške i stopa preostale pogreške koje izračunava Komisija glavni su pokazatelji koji se koriste u tu svrhu (vidjeti okvir 2.). Od 2012. godine operativni programi općenito su bili podložni zadršci ako stopa preostale pogreške premaši Komisijin prag značajnosti od 2 %. Ako je stopa preostale pogreške ispod 2 % zadrška se ne izražava, čak ni ako je predviđena stopa pogreške iznad 5 % (vidjeti odlomak 40. i Prilog III.).

11. Stope pogrešaka u području kohezije koje su prijavila revizijska tijela (i koje je u svrhu vlastitog jamstvenog procesa procijenila i konsolidirala Komisija) i stope koje je procijenio Sud u okviru njegove godišnje jam-stvene izjave razlikuju se u sljedećim pogledima:

— stope pogrešaka koje su izračunala revizijska tijela trebale bi biti reprezentativne na razini jednog operativnog programa (ili cijele skupine operativnih programa), dok se stope pogrešaka koje je pro-cijenio Sud računaju se na razini sredstava za sve države članice,

— stopa pogreške koju je procijenio Sud temelji se na statistički re-prezentativnom uzorku transakcija na razini EU-a, te iako revizijska tijela uglavnom primjenjuju statističko uzorkovanje, ona mogu oda-brati revizije operacija i na temelju uzoraka koji nisu statistički (pa čak ni reprezentativni),

10 Europska komisija, „Međusektorski sporazum o revizijskoj suradnji glavnih uprava MARE, REGIO i EMPL za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine“, 26. 5. 2011.

15


— postoje metodološke razlike u mjerenju učinka revizijskih nalaza11

— naposljetku, stope pogrešaka koje su prijavila nacionalna revizijska tijela ne odnose se na isto razdoblje kao i stope koje je objavio Sud12.

Stoga te godišnje stope pogrešaka nisu izravno usporedive. Međutim, stope preostalih pogrešaka koje je izračunala Komisija višegodišnje su prirode te u obzir uzimaju sve financijske korekcije na razini EU-a i na nacionalnoj razini.

NAČELO „JEDINSTVENE REVIZIJE“ KAKO JE ODREĐENO U ČLANKU 73.

12. U kontekstu proračuna Europske unije izraz „jedinstvena revizija“ odnosi se na sustav unutarnje kontrole i revizije koji se temelji na postavci da se svaka razina kontrole nadograđuje na prethodnu razinu. Cilj „jedinstvene revizije“ jest spriječiti udvostručavanje kontrola i smanjiti ukupni trošak kontrole i revizijskih aktivnosti na razini država članica i Komisije. Cilj joj je i smanjiti administrativni teret na revizijske subjekte. Komisija (na kojoj leži krajnja odgovornost za izvršenje proračuna EU-a) je na vrhu piramide „jedinstvene revizije“.

13. Sud je u svom mišljenju br. 2/2004 iznio niz općih načela za sustave unutarnje kontrole kako bi djelovali u skladu s modelom „jedinstvene revizije“ (vidjeti Prilog IV.)13. Sud kao vanjski revizor EU-a nije dio Komi-sijinog sustava „jedinstvene revizije“.

14. Komisija je u lipnju 2005. godine predstavila prijedloge za „integrirani okvir kontrole na razini Zajednice“ kako bi ostvarila djelotvorniju i učin-kovitiju unutarnju kontrolu sredstava EU-a14. Komisija je 2006. godine dodatno razradila ovaj nacrt u svom „akcijskom planu za integrirani okvir unutarnje kontrole“15, koji je imao znatan utjecaj na izradu sustava unutarnje kontrole za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond i Europski socijalni fond, kako je utvrđeno Uredbama za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine. Komisija je osobito predložila:

— smanjivanje udvostručavanja kontrola (i maksimalno povećanje razine kontrole koja bi se mogla postići s određenom količinom sredstava) putem razmjene informacija o kontroli na način da se jedna razina kontrole može osloniti na prethodnu razinu u lancu (načelo „jedinstvene revizije“);

11 Komisija (i nacionalna revizijska tijela) vrše mjerenje imajući u vidu financijske korekcije koje su potrebne zbog utvrđenih nepravilnosti. To se osobito odnosi na slučajeve nepoštivanja direktiva EU-a i nacionalnih zakona o javnim nabavama (vidjeti godišnje izvješće za 2012. godinu, Komisijin odgovor na odlomak 5.33 i Prilog 1.1, odlomci 9., 10. i 11.).

12 Stopa pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela u svojim godišnjim izvješćima o kontroli za godinu n odnose se na rashode koji su Komisiji ovjereni u godini n-1. Stope pogrešaka koje je procijenio Sud za godinu n odnose se na rashode u godini n.

13 Mišljenje Revizorskog suda br. 2/2004 o modelu „jedinstvene revizije“ (i prijedlog okvira za unutarnju kontrolu na razini Zajednice) (SL C 107, 30.4.2004., str. 1.).

14 COM(2005) 252 final od 15. lipnja 2005.

15 COM(2006) 9 final od 17. siječnja 2006., posebno vidjeti mjere 5., 7., 9. i od 13. do 16.

16


— uvođenje nacionalnih izvješća o kontroli radi jačanja odgovornosti i poticanja upravitelja sredstvima EU-a na vršenje procjene i pobolj-šanje njihovih sustava unutarnje kontrole;

— korištenje rada neovisnih trećih revizijskih tijela kao temelj za jam-stvo; i

— upotrebu zajedničkih smjernica za pojedina područja politike i „do-govorenih postupaka“ između EU-a i nacionalne razine kako bi se osigurala dosljedna razina unutarnje kontrole.

15. U članku 73. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 utvrđen je način primjene načela „jedinstvene revizije“u području kohezije u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine. Ovime se navodi da Komisija može smanjiti ko-ličinu vlastitih provjera ako je pribavila razumno jamstvo da su sustavi upravljanja i kontrole operativnih programa djelotvorni (vidjeti okvir 3.).

OKVIR 3.

„JEDINSTVENA REVIZIJA“ U PODRUČJU KOHEZIJE KAKO JE ODREĐENA U ČLANKU 73.

Članak 73. stavak 2.: „Pri određivanju vlastite strategije revizije, Komisija utvrđuje one operativne programe za koje je mišljenje o sukladnosti sustava iz članka 71. stavka 2. bez rezerve, ili za koje su rezerve povučene nakon poduzetih korektivnih mjera, kod kojih je strategija revizije tijela za reviziju zadovoljavajuća i za koje su na osnovi rezultata revizija koje su provele Komisija i države članice primljena prihvatljiva jamstva da sustavi upravljanja i kontrole djeluju učinkovito.“

Članak 73. stavak 3.: „Za navedene operativne programe Komisija može zaključiti da se može prvenstveno oslo-niti na [revizijsko] mišljenje [revizijskog tijela] […] u pogledu učinkovitog djelovanja sustava, te da će provesti vlastite revizije na licu mjesta samo ako postoje dokazi koji ukazuju na nedostatke u sustavu koji utječu na izdatke ovjerene prema Komisiji u godini za koju je primljeno [revizijsko] mišljenje […] koje ne sadrži rezervu u pogledu takvih nedostataka.

Kad Komisija donese takav zaključak, o tome primjereno obavješćuje predmetnu državu članicu. Kad postoje dokazi koji ukazuju na nedostatke, može zahtijevati od države članice da provede revizije […] ili može provesti vlastite revizije […].“

17


16. Za one operativne programe kojima je dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73. Komisija može uvelike temeljiti svoje jamstvo o zakonitosti i pravilnosti rashoda EU-a na radu revizijskih tijela (po načelu „jedinstvene revizije“). Stoga je „status jedinstvene revi-zije“ posljedica djelotvornih mehanizama unutarnje kontrole za određeni operativni program. Ova odredba u Uredbama uvelike se temelji na pri-mjeru „ugovora o povjerenju“ koji su probno uvedeni tijekom program-skog razdoblja od 2000. do 2006. godine16. Operativni programi kojima je Komisija dodijelila „status jedinstvene revizije“ ne trebaju zadovoljavati nikakve dodatne uvjete osim uvjeta koji su već određeni financijskim ili sektorskim uredbama.

17. Ako Komisija smatra da su za operativni program zadovoljeni svi potreb-ni uvjeti, donosi se odluka o obavješćivanju predmetne države članice u skladu s člankom 73. Komisija je 2010. godine utvrdila način na koji su njezine službe trebale tumačiti zakonske zahtjeve za primjenu članka 73. stavka 2. Ta unutarnja pravila („plan za primjenu članka 73.“), dogovorena su u radnom dokumentu između Glavnih uprava za regionalnu i urbanu politiku te za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost17. Taj je plan 2012. godine izmijenjen te su utvrđeni dodatni kriteriji za dodjelu statusa koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73.18.

18. U slučaju operativnih programa kojima je dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73., Komisija se oslanja na revizijsko mišljenje koje je iznijelo revizijsko tijelo koje je za njih zaduženo. Naime, Komisija će provesti vlastite provjere na licu mjesta samo ako postoji dokaz koji ukazuje na nedostatke u sustavu koji utječu na zakonitost i pravilnost rashoda koji su Komisiji ovjereni za tu godinu, osim ako se revizijsko tijelo u revizijskom mišljenju na primjeren način posvetilo tim nedostatcima.

19. Ovisno o rezultatima svog praćenja, Komisija u svakom trenutku može odlučiti privremeno obustaviti (ili povući) „status jedinstvene revizije“ predmetnog operativnog programa19. Ako Komisija odluči privremeno obustaviti (a ne povući) primjenu članka 73., s predmetnom državom članicom potrebno je dogovoriti dodatne korektivne mjere.

16 SEC(2004) 632/2 od 18. svibnja 2004.

17 Europska komisija, Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, Plan za provedbu i praćenje ispravne provedbe načela „jedinstvene revizije“ (završna verzija dogovorena s Glavnom upravom za regionalnu i urbanu politiku), 13.10.2010.

18 Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku, Sažetak o izvršenim revizijama i rezultati u okviru memoranduma za planiranje ispitivanja – u svrhu pribavljanja jamstva o radu sustava u razdoblju od 2007. do 2013. godine provjerom rada revizijskih tijela – 1. faza i 2. faza, 5. 12. 2012., str. 40.


18


REVIZIJSKA PITANJA

20. U programskom razdoblju od 2007. do 2013. Komisija se sve više oslanjala na informacije koje su dostavila nacionalna revizijska tijela te je uspo-stavila sveobuhvatni sustav dobivanja jamstva o zakonitosti i pravilnosti rashoda Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijskog fonda (KF) na temelju tih informacija.

21. Ovom je revizijom Sud analizirao u kojoj se mjeri Komisija može osloniti na rad nacionalnih revizijskih tijela u svrhu vlastitog jamstva u području kohezije te se ispitala Komisijina provedba modela „jedinstvene revizije“ (kako je određeno člankom 73.) sve do kraja 2012. godine.

22. Sud je posebice provjerio je li Komisija:

— pravilno upotrijebila informacije koje su nacionalna revizijska tijela dostavila u svrhu Komisijinog jamstva te prilikom utvrđivanja da operativni programi zadovoljavaju odredbe iz članka 73.,

— osigurala dosljedan revizijski pristup u području kohezije pružanjem smjernica i potpore revizijskim tijelima.

Sud je također analizirao troškove pojačanih mehanizama za reviziju uve-denih u programskom razdoblju od 2007. do 2013. godine.

OBUHVAĆENO RAZDOBLJE, METODE PRIKUPLJANJA DOKAZA I REVIZIJSKI KRITERIJI KOJE PRIMJENJUJE SUD

23. Ispitano je razdoblje od 2010. do 2012. godine te je revizijom, između ostalog, obuhvaćeno sljedeće:

— procjena Komisijinog nadzora i praćenja nacionalnih revizijskih ti-jela te način na koji je Komisija upotrijebila njihove informacije u svojim godišnjim izvješćima o radu,

— pregled relevantnih informacija o pojmu „jedinstvena revizija“, o re-vizijskim tijelima i o Komisijinim postupcima za dodjelu statusa koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73.,

REVIZIJSKI OPSEG I PRISTUP

19


— analiza Komisijinog napretka u dodjeli statusa koji potvrđuje da operativni programi zadovoljavaju odredbe iz članka 73. i utjecaja toga na proračun,

— provjera uzorka od 19 revizijskih tijela za Europski fond za regio-nalni razvoj/Kohezijski fond i/ili Europski socijalni fond u 15 država članica radi procjene njihove usklađenosti s ključnim propisanim uvjetima te njihove djelotvornosti,

— pregled zakonskog prijedloga Komisije za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine koji se odnosi na ulogu i zadaće nacionalnih revizijskih tijela,

— elektronička anketa u kojoj je sudjelovalo 112 revizijskih tijela za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond i/ili Europski so-cijalni fond kako bi se stekao uvid u njihovo mišljenje o Komisijinim smjernicama i potpori, njezinim nadzornim aktivnostima i aktivno-stima praćenja, djelotvornosti sustava unutarnje kontrole te Komisi-jinih prijedloga za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine. U ovoj je anketi sudjelovalo oko 97 % svih revizijskih tijela,

— procjena „troška kontrole“ revizi jsk ih aktivnosti za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine na temelju informacija koje su revizijska tijela dostavila putem ankete, i

— razgovori s čelnicima 36 revizijskih tijela (ili njihovim predstavni-cima) u 17 država članica, nakon što su u anketi izrazile zanimanje za to.

24. Nalazi su ispitani prema relevantnim odredbama uredbi za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine i Komisijinim pravilima i smjernica-ma vezanima za dodjelu statusa koji potvrđuje da operativni programi zadovoljavaju odredbe iz članka 73. U obzir su uzeta i opća načela pri-mjenjiva na okvir unutarnje kontrole, kako je izraženo u mišljenju Suda br. 2/200420, u Komisijinom akcijskom planu iz 2006. godine21, kao i uvjeti međunarodnih revizijskih standarda (ISA), te smjernice Odbora za koor-dinaciju fondova (COCOF).

20 SL C 107, 30.4.2004., str. 1.

21 COM (2006) 9 final.

20


JE LI KOMISIJA U SVRHU JAMSTVA TE PRILIKOM DODJELE STATUSA KOJI POTVRĐUJE DA OPERATIVNI PROGRAMI ZADOVOLJAVAJU ODREDBE IZ ČLANKA 73. PRAVILNO ISKORISTILA INFORMACIJE KOJE SU DOSTAVILA NACIONALNA REVIZIJSKA TIJELA

25. Da bi Komisija dala jamstvo o zakonitosti i pravilnosti rashoda Europ-skog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijal-nog fonda na temelju rada nacionalnih revizijskih tijela, informacije koje dostavljaju ta tijela moraju biti sveobuhvatne, pouzdane i točne. To po-sebice vrijedi za operativne programe u skladu s člankom 73. za koje bi se Komisija načelno u svom jamstvenom procesu pouzdala u revizijsko mišljenje koje je sastavilo revizijsko tijelo. Sud je:

— pregledao način na koji su informacije koje su dostavila revizijska tijela predstavljene u godišnjim izvješćima o radu obiju glavnih uprava;

— ispitao posebne rizike povezane s načinom na koji su izračunate stope pogrešaka, načinom na koji su ih prijavila nacionalna tijela, kao i načinom na koji su uzete u obzir financijske korekcije odre-đene na nacionalnoj razini;

— provjerio za kojim je operativnim programima Komisija dodijelila status koji potvrđuje da zadovoljavaju odredbe iz članka 73., kada su o tim odlukama obaviještene države članice te jesu li bili u pot-punosti uspostavljeni minimalni uvjeti za to; te je

— procijenio je li Komisija uspostavila čvrstu strategiju praćenja za operativne programe u skladu s člankom 73.

KOMISIJA SE OSLANJALA NA INFORMACIJE KOJE SU DOSTAVILA REVIZIJSKA TIJELA ZA GOTOVO TRI ČETVRTINE SVIH OPERATIVNIH PROGRAMA U 2012. GODINI

26. Ukupno gledajući, Komisija je 2012. godine smatrala da za 322 od 434 ope-rativna programa (74 %) nije bilo potrebno izraziti zadrške22. Oni čine otpril ike 340 mili jardi eura (69 %) ukupnog procijenjenog proračuna (u smislu javnih i privatnih financijskih sredstava na nacionalnoj razini i na razini EU-a) za Europski fond za regionalni razvoj/Kohezijski fond i Eu-ropski socijalni fond. Prilog III. ukratko prikazuje kako su Komisija i dvije navedene glavne uprave klasificirale 434 operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda za 2012. godinu.

22 232 od 317 operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj/kohezijskog fonda (73 %) i 90 od 117 operativnih programa Europskog socijalnog fonda (77 %).

OPAŽANJA

21


27. Broj operativnih programa za koji nisu izražene zadrške znatno je po-većan u usporedbi s 2011. godinom kada zadrške nisu bile izražene za ukupno 264 operativna programa (61 %) (što je iznosilo 260 milijardi eura (ili 53 %) ukupnog proračuna)23. To je povećanje gotovo isključivo bilo posljedica većeg broja operativnih programa Europskog fonda za regi-onalni razvoj/Kohezijskog fonda za koje Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku 2012. godine više nije izražavala zadrške.

28. Dakle, Komisija je u 2012. godini za znatan dio kohezijskog proračuna smatrala da su unutarnje kontrole operativnih programa bile djelotvorne i da su rashodi EU-a bili zakoniti i pravilni.

RIZICI POVEZANI S KOMISIJINIM KORIŠTENJEM INFORMACIJA KOJE SU DOSTAVILA NACIONALNA TIJELA: STOPE POGREŠAKA I FINANCIJSKE KOREKCIJE

29. Komisijin jamstveni proces u području kohezije oslanja se na dva glav-na pokazatelja: predviđene stope pogrešaka koje prijavljuju nacionalna revizijska tijela (a potvrđuje Komisija) te stopu preostale pogreške koju izračunava Komisija (vidjeti odlomak 10. i okvir 2.) To znači da i stope pogrešaka koje prijavljuju nacionalna revizijska tijela i informacije o fi -nancijskim korekcijama koje se provode na nacionalnoj razini moraju biti točne i pouzdane. Osim toga, Komisija te informacije mora iskoristiti na odgovarajući način kako bi njezina procjena pravilno odražavala stanje svakog operativnog programa.

NEDOVOLJNA TOČNOST I POUZDANOST PRIJAVLJENIH STOPA POGREŠAKA ZA NEKOLIKO REVIZIJSKIH TIJELA KOJA ISPITUJE SUD

30. Revizijska tijela koja nisu djelotvorna u provjeri zakonitosti i pravilnosti rashoda EU-a očito predstavljaju veliku prepreku za provedbu modela „je-dinstvene revizije“ u području kohezije. Ispitivanja koja je Sud obavio nad revizijskim tijelima između 2010. i 2012. godine u nekoliko slučajeva ukaza-la su na nedostatke u izračunu (i prijavi) stopa pogreške (vidjeti okvir 4.)24. Stoga je još uvijek upitna točnost i pouzdanost stopa pogrešaka koje je prijavilo nekoliko revizijskih tijela. Rizik od toga da bi revizijska tijela mogla pri prijavi prikazati probleme manjima nego što to stvarno jesu naveden je i u izvješću Komisijine Službe za unutarnju reviziju za 2013. godinu.

23 171 operativni program Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda (54 %) i 93 operativna programa Europskog socijalnog fonda (79 %).

24 Poglavlje 4. Prilog 4.3. godišnjeg izvješća za 2010. godinu (SL C 326, 10.11.2011., str.1.); poglavlje 5.Prilog 5.2. godišnjeg izvješća za 2011. godinu (SL C 344, 12.11.2012. str.1.), i poglavlje 5. Prilog 5.2. godišnjeg izvješća za 2012. godinu (SL C 331, 14.11.2013. str.1.).

22


31. Sud napominje da Komisija može prekinuti ili privremeno obustaviti pla-ćanja u slučaju da revizijska tijela nepotpuno prijave probleme vezane za operativne programe. No u Uredbama za programsko razdoblje od 2007. do 2013. ne postoje odredbe na temelju kojih bi Komisija mogla odrediti ciljane neto financijske korekcije za operativne programe u pogledu kojih revizijska tijela opetovano prikazuju probleme manjima nego što jesu.

OKVIR 4.

ISPITIVANJE REVIZIJSKIH TIJELA KOJE JE PROVEO SUD – GLAVNI NALAZI

Ispitivanja 19 revizijskih tijela koja je Sud obavio između 2010. i 2012. godine ukazala su na sljedeće:

— sedam revizijskih tijela primijenilo je pristup uzorkovanju koji nije bio u skladu s propisanim uvjetima i/ili Komisijinim smjernicama ili je uzorak operacija koje su trebale biti revidirane bio netočno odabran,

— za 12 revizijskih tijela Sud je uočio nepravilnosti vezane ili za slučajeve u kojima određene stavke nisu bile pro-vjerene (često zbog razlika u revizijskom opsegu i pristupu) ili u kojima su revizijska tijela prikazala značaj nalaza manjim nego što je to stvarno bio u barem jednoj od revizija operacija koje su opet obavili revizori Suda, te

— za pet revizijskih tijela Sud je pronašao slučajeve u kojima je revizijsko tijelo nepropisno izostavilo pogreške iz izračuna stope pogrešaka ili je pogrešno izračunalo stopu. U tim slučajevima Sud je uočio razlike koje su bile znatne (tj. procijenjene stope pogrešaka bile su uvećane za više od 0,5 %) i/ili koje su utjecale na revizijsko mišljenje.

Sud je svojim ispitivanjem 19 revizijskih tijela između 2010. i 2012. godine zaključio da je osam od 19 revizijskih tijela ukupno gledajući bilo „djelotvorno“. Devet revizijskih tijela ocijenjeno je „djelomično djelotvornima“, dok su dva revizijska tijela bila „nedjelotvorna“25.

Pet od 19 revizijskih tijela koja je ispitao Sud u svojem je godišnjem izvješću o kontroli prikazalo stope pogrešaka za operativne programe znatno manjima nego što su to stvarno bile. To je dovelo do toga da su upravljačka tijela i tijela za ovjeravanje odredila nedostatne financijske korekcije.

25 Godišnje izvješće za 2010., poglavlje 4., Prilog 4.2.; godišnje izvješće za 2011. i 2012., poglavlje 5., Prilog 5.2.

23


KOMISIJINA JE SPOSOBNOST PROVJERE STOPA POGREŠAKA NAVEDENIH U GODIŠNJIM IZVJEŠĆIMA O KONTROLI OGRANIČENA

32. Svake godine Komisija obavlja uredsku provjeru godišnjih izvješća o kon-troli koji pružaju sažete prikaze rezultata revizija sustava i revizija opera-cija koje provode revizijska tijela vezano za rashode potvrđene Komisiji tijekom prošle godine. No revizije Suda ukazale su na to da Komisija ima ograničenu sposobnost provjere izračuna stope pogrešaka tijekom tih uredskih provjera, te da se po potrebi treba prilagoditi. Sud je to već istaknuo prijašnjih godina26, a razlog leži u činjenici da revizijska tijela nisu dužna dostaviti Komisiji detaljne informacije o svojim revizijama operacija (kao što su revizijska izvješća)27.

33. Sažete informacije navedene u godišnjim izvješćima o kontroli ne do-zvoljavaju ponovni izračun stope pogrešaka ili provjeru je li poštovana metoda uzorkovanja utvrđena u revizijskoj strategiji revizijskog tijela. Komisija bi obično provodila samo ograničene provjere pouzdanosti prijavljenih stopa pogreške (vidjeti odlomak 65., prvu i drugu točku). Dodatne informacije, koje su potrebne za djelotvornije provjere, ne traže se sustavno, već tek od slučaja do slučaja ako se uredskom provjerom utvrdi da je potrebno pojasniti određena pitanja. U slučajevima u koji-ma je Komisija imala takve informacije, provjere Suda ukazale su na to da je njezina procjena stopa pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela općenito bila djelotvorna.

34. Analiza koju je Sud obavio nad godišnjim izvješćima o radu Glavne upra-ve za urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost u pogledu 138 operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda za 2012. godinu (na temelju informacija dostupnih Komisiji i dodatnih po-dataka koje su zatražila revizijska tijela) ukazala je na to28:

— da za 51 od 138 pregledanih operativnih programa Komisija nije imala dovoljno informacija da prihvati (ili ponovno izračuna) stope pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela. To je uključivalo slu-čajeve u kojima revidirani rashodi navedeni u godišnjem izvješću o kontroli nisu u cijelosti odgovarali rashodima operativnog pro-grama za tu godinu ili revizijsko tijelo nije točno izračunalo stopu pogreške, te

— da je u pet od 138 ispitanih operativnih programa (uključujući i je-dan operativni program u skladu s člankom 73.), stopa preostale pogreške koju je ponovno izračunao Sud bila iznad Komisijinog praga značajnosti od 2 %. To je trebalo dovesti do toga da Komisija izrazi dodatne zadrške za predmetne operativne programe Europ-skog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda29.

26 Godišnje izvješće za 2011. godinu, odlomak 5.50.; godišnje izvješće za 2012. godinu, odlomak 5.52.

27 Prilog VI. Uredbi Komisije (EZ) br. 1828/2006 od 8. prosinca 2006. o utvrđivanju pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1083/2006 o utvrđivanju općih odredaba o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu i Kohezijskom fondu i Uredbe (EZ) br. 1080/2006 Europskog parlamenta i Vijeća o Europskom fondu za regionalni razvoj (SL L 371, 27.12.2006, str. 1).

28 Godišnje izvješće za 2012. godinu, odlomci 5.52. i 6.34.

29 Godišnje izvješće za 2012. godinu, odlomci 5.52. i 5.57.

24


POUZDANOST KOMISIJINA IZRAČUNA STOPE PREOSTALE POGREŠKE IZLOŽENA JE RIZIKU

STOPE POGREŠAKA KOJE KOMISIJA KORISTI ZA IZRAČUN STOPE PREOSTALE POGREŠKE NISU DOVOLJNO POUZDANE

35. Pri izračunu stope preostale pogreške za operativni program (ili skupinu operativnih programa) Komisija uzima u obzir godišnje predviđene stope pogrešaka za sve godine u kojima su provedena međuplaćanja ili završ-na plaćanja (vidjeti okvir 2.). Većina revizijskih tijela prvi je put prijavila stope pogrešaka 2010. godine, a znatan broj revizijskih tijela prijavio je stope pogrešaka od 0 %, izrazito niske stope pogrešaka ili nije ni prijavio stope pogrešaka (u odnosu na rashode iz 2009. godine). Komisija je tako-đer uočila znatne nedostatke u načinu na koji su revizijska tijela provela reviziju operacija (vidjeti odlomak 45.). Kao rezultat toga, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku u 2010. godini odlučila se ne oslanjati na ove stope te je umjesto toga koristila niz paušalnih stopa za svoj izračun rizika za plaćanja za 2010. godinu. Sud je uočio da je navedena glavna uprava otprilike trećinu stopa za koje se 2010. godine smatralo da su nepouzdane naknadno koristila pri izračunu višegodišnjih stopa preostalih pogrešaka u 2012. godini. Za preostale operativne programe glavna je uprava potvrdila prilagođene stope za 2010. godinu koje su revizijska tijela prijavila 2011. i 2012. godine. Ukupno gledajući, ove sto-pe koje je Komisija potvrdila 2012. godine nisu se znatno razlikovale od onih prijavljenih 2010. godine. Sud, međutim, naglašava da bi procjena rizičnih plaćanja koju je glavna uprava provela 2010. godine bila iznad Komisijinog praga značajnosti od 2 % da su umjesto paušalnih stopa korištene potvrđene stope pogrešaka (2,8 % umjesto 0,8 % prijavljenih u godišnjem izvješću o radu)30.

36. Nadalje, revizijska tijela su prijavila stope pogrešaka koje su bile stati-stički reprezentativne za cijeli operativni program tek za otprilike pola operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda (46 % u 2011. i 55 u 2012. godini)31. Međutim, čak i ako operativni program ima nereprezentativnu stopu pogreške, Komisija pri izračunu odgovarajuće stope preostale pogreške operativnog programa uzima u obzir sve financijske korekcije. Sud smatra da takva praksa nije priklad-na. Ako stopa pogreške nije reprezentativna za cijelu skupinu podataka, stopa preostale pogreške treba uzeti u obzir samo one financijske korek-cije koje su provedene za revidirani uzorak (i na koje se ta stopa pogreške odnosi).

30 Godišnje izvješće Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku za 2010. godinu, str. 69.

31 Ti operativni programi činili su 54 % ukupnog proračuna u 2011. i 73 % u 2012. godini.

25


37. Pouzdanost Komisijinog izračuna stope preostale pogreške u velikoj mjeri ovisi o točnosti informacija država članica o financijskim korekcijama pro-vedenima na nacionalnoj razini, kao i na način na koji Komisija te infor-macije uzima u obzir (vidjeti odlomak 29.). No obračunavanje financijskih korekcija složen je posao: one se koriste u različitim fazama provedbe programa te kao rezultat brojnih kontrolnih i revizijskih aktivnosti (koje provode nacionalna tijela i tijela EU-a). Na nacionalnoj razini financijske korekcije mogu određivati upravljačka tijela i tijela za ovjeravanje putem povlačenja i povrata sredstava (vidjeti okvir 5.).

OKVIR 5.

FINANCIJSKE KOREKCIJE NA RAZINI DRŽAVE ČLANICE U PODRUČJU KOHEZIJE

Svrha je financijskih korekcija zaštititi proračun EU-a od tereta pogrešnih ili nepravilnih rashoda. Prema Finan-cijskoj uredbi, nepravilno plaćeni iznosi moraju se vratiti32. Za rashode koji podliježu zajedničkom upravljanju, sprječavanje ili otkrivanje i ispravljanje nepravilnih plaćanja primarna je odgovornost država članica33. Uredbama je propisano da u području kohezije tijela za ovjeravanje godišnje moraju izvješćivati o svim provedenim finan-cijskim korekcijama (tj. povlačenjima i povratima) te očekivanim povratima i iznosima koji se ne mogu vratiti34.

32 Članak 78. stavak 3. Financijske uredbe.

33 Uvodna izjava 65., članak 61. i članak 70. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

34 Članak 20. Uredbe (EZ) br. 1828/2006 i smjernice tijelima za ovjeravanje o izvješćivanju o povučenim iznosima, vraćenim iznosima, iznosima za povrat i iznosima koji se smatraju nenaplativima, primjenjive na programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine i preostalo programsko razdoblje od 2000. do 2006. godine, COCOF 10/0002/02/EN, 17. ožujka 2010.

26


38. Sud smatra da također postoji rizik da Komisija stopu preostale pogreške prikaže manjom nego što to stvarno jest u slučajevima kada ima ogra-ničeno jamstvo o pouzdanosti i točnosti informacija država članica o fi-nancijskim korekcijama. Tome je tako uglavnom zbog sljedećih aspekata:

— Vrijeme: tijelo za ovjeravanje izvješćuje o financijskim korekcijama za predmetnu godinu do kraja ožujka sljedeće godine (n+1). Isti rok imaju i glavne uprave za dostavljanje svojih godišnjih izvješća o radu. Zbog toga se od tijela za ovjeravanje traže privremene infor-macije o financijskim korekcijama. Sud smatra da se umjesto toga pri izračunu stope preostale pogreške trebaju koristiti informacije iz prethodnog (završnog) izvješća. Time bi se dobilo i prikladnije razdoblje za koje se računa predviđena stopa pogreške i za koje su dostupne pouzdane informacije o provedenim financijskim korek-cijama (kraj godine n-1).

— Dvostruko računanje: Države članice prijavljuju financijske korek-cije bez navođenja izvora (odnosno, jesu li temeljene na vlastitim provjerama koje su provela upravljačka tijela i tijela za ovjeravanje ili na revizijama koje su provela revizijska tijela). Međutim, glavne uprave ne mogu odrediti povlačenja i povrate sredstava nastale kao rezultat rada nacionalnih revizijsk ih tijela35. To onemoguća-va Komisiju da provjeri jesu li tijela za ovjeravanje smanjila svoju procijenjenu stopu pogreške uračunavanjem financijske korekcije provedene nakon ovjere rashoda Komisiji. Sud je uočio nekoliko slučajeva u kojima su financijske korekcije (povlačenja) koje je Ko-misija uključila u izračun preostale stope pogreške bile povezane s rashodima kojima su države članice povukle ovjeru prije odabira uzorka ili u kojima su nepravilni rashodi u uzorku bili netočno uma-njeni financijskim korekcijama.

— Uključivanje očekivanih povrata: Komisija pri izračunu uzima u obzir očekivane povrate koje su prijavile države članice. Ove informacije o financijskim korekcijama po definiciji su nesigurne jer takvi po-vrati još nisu provedeni do kraja godine n.

35 Članak 20. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1828/2006, Prilog XI.: U godišnjoj izjavi navode se vrste financijskih korekcija (odnosno, povučeni i vraćeni iznosi, očekivani povrati i nenaplativi iznosi), ali ne i njihovo podrijetlo.

27


— Prilagodba stopa pogrešaka u sljedećim godinama bez odgovara-juće prilagodbe financijskih korekcija: revizijska tijela mogu prila-goditi svoje procjene stopa pogrešaka u sljedećim godinama. To se može dogoditi ako pogreška više ne postoji (ili je drugačije proci-jenjena) zbog dodatnih informacija koje je revizijsko tijelo dobilo nakon što je dostavilo godišnje izvješće o kontroli. Komisija uzima u obzir i tu prilagođenu stopu, a posljedica toga je smanjenje stope preostale pogreške. Međutim, Komisija ne provjerava jesu li finan-cijske korekcije uvedene u pogledu nepravilnosti koje je tijelo za ovjeravanje već prijavilo također naknadno prilagođene.

NAZNAKE DA SU U VIŠE SLUČAJEVA STOPE PREOSTALE POGREŠKE MOŽDA PRIKAZANE MANJIMA NEGO ŠTO TO STVARNO JESU

39. Za znatan broj operativnih programa, analiza Suda ukazuje na to da su financijske korekcije uzete u obzir pri izračunu stope preostale pogreške procijenjene većima nego što to stvarno jesu (ili pak da je stopa preostale pogreške prikazana manjom nego što to stvarno jest): u 2011. godini, 33 operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezij-skog fonda i 22 operativna programa Europskog socijalnog fonda (u 11 država članica) imala su negativnu „stopu preostale pogreške“. Drugim riječima, višegodišnje financijske korekcije koje je Komisija uzela u obzir pri izračunu preostale stope pogreške operativnih programa bila je veća od rashoda u kojima su postojale pogreške (kako je ekstrapolirano iz statistički reprezentativne stope pogreške koju je prijavilo nacionalno revizijsko tijelo). U 2012. godini to je bio slučaj za 53 operativna progra-ma Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda u 16 država članica36. Taj učinak vrijedi za sve operativne programe Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda, ali je vidljiv samo u slučaju operativnih programa s negativnim stopama preostalih pogrešaka.

40. Sud naglašava kako je pouzdanost stope preostale pogreške važan sa-stavni dio Komisijinog jamstvenog procesa. U više je slučajeva odluka Komisije da ne izrazi zadršku za operativni program opravdana time da je stopa preostale pogreške ispod praga značajnosti od 2 % (vidjeti od-lomak 10.). U 2012. godini to je bilo slučaj kod 67 operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i 29 operativna programa Europskog socijalnog fonda za koje nisu izražene zadrške, iako je potvrđena stopa preostale pogreške bila iznad 2 % (vidjeti Prilog III.)37.

36 U 2012. godini Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku prestala je objavljivati negativne brojke za stope preostalih pogrešaka, te je vrijednost postavila na „0“. Brojke navedene u ovom izvješću odnose se na operativne programe za koje je izračun stope preostale pogreške doveo do negativnih brojčanih vrijednosti prema informacijama koje je ta glavna uprava uzela u obzir.

37 Uključujući četiri operativna programa Europskog socijalnog fonda s predviđenim stopama pogrešaka iznad 5 % u pogledu kojih Komisija nije izrazila zadrške, ali nije navela razlog za to (vidjeti godišnje izvješće za 2012. godinu, odlomak 6.38.).

28


MOGUĆNOST PRIMJENE ODREDBI O „JEDINSTVENOJ REVIZIJI“ PRIHVAĆENA JE U OGRANIČENOJ MJERI, KASNI SE PRI DODJELI STATUSA KOJI POTVRĐUJE DA SU ZADOVOLJENE ODREDBE IZ ČLANKA 73. TE MINIMALNI UVJETI NE POSTOJE U SVIM SLUČAJEVIMA

OGRANIČENO PRIHVAĆANJE MOGUĆNOSTI DODJELE STATUSA KOJI POTVRĐUJE DA SU ZADOVOLJENE ODREDBE IZ ČLANKA 73. DO KRAJA 2012. GODINE

41. Od prosinca 2012. godine Komisija je 61 od 434 operativna programa u 12 od 27 država članica dodijelila status koji potvrđuje da su zadovolje-ne odredbe iz članka 73. (vidjeti tablicu): 51 operativni program Europ-skog fonda za regionalni razvoj u deset država članica i deset operativnih programa Europskog socijalnog fonda u pet država članica.

42. To odgovara otprilike 14 % od 434 operativna programa za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine: s obzirom da je udio operativnih programa koji su u skladu s člankom 73. veći za Europski fond za regio-nalni razvoj/Kohezijski fond (16 %) nego za Europski socijalni fond (9 %). S obzirom da do kraja 2012. godine operativnim programima prekogra-nične europske teritorijalne suradnje nije dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73.

43. Taj 61 operativni program u skladu s člankom 73. čini ukupni procijenjeni proračun ( javne i privatne financije na nacionalnoj razini i na razini EU-a) od 75 839 milijuna eura za programsko razdoblje od 2007. do 2013. go-dine. To odgovara otprilike 16 % ukupnog proračuna od 490 654 miliju-na eura (vidjeti tablicu i Prilog I.). Taj je udio znatno manji od udjela za operativne programe (69 % ukupnog proračuna) za koje Komisija nije izrazila zadrške u 2012. godini (vidjeti odlomak 26.).

TABLICA

PROGRAMSKO RAZDOBLJE OD 2007. DO 2013. G.: BROJ OPERATIVNIH PROGRAMA U SKLADU S ČLANKOM 73. ZA EUROPSKI FOND ZA REGIONALNI RAZVOJ/KOHEZIJSKI FOND I EUROPSKI SOCIJALNI FOND (NA DAN 31. PROSINCA 2012. G.)

EFRR/KF ESF Ukupno

Broj operativnih programa 317 117 434

- od čega oni u skladu s člankom 73. 51 10 61

- u % 16 % 9 % 14 %

Ukupan proračun (u milijunima eura) 374 444 116 210 490 654

- od čega oni u skladu s člankom 73. 69 545 6 294 75 839

- u % 19 % 5 % 16 %

29


PRVE ODLUKE O DODJELI STATUSA KOJI POTVRĐUJE DA OPERATIVNI PROGRAMI ZADOVOLJAVAJU ODREDBE IZ ČLANKA 73. DONESENE U OŽUJKU 2012. GODINE

44. Dodjela statusa koji potvrđuje da operativni program zadovoljava odred-be iz članka 73. utječe na Komisijin nadzor počevši od godine nakon primanja obavijesti do zaključenja programskog razdoblja. Stoga, što se operativnim programima unutar programskog razdoblja prije dodijeli „status jedinstvene revizije“, to će učinak biti veći.

45. U planu za primjenu članka 73. za 2010. godinu Komisija je prvotno oče-kivala da će se prve odluke o članku 73. moći donijeti tijekom 2011. go-dine38. No to se pokazalo pretjerano ambicioznim:

— Tijekom razdoblja od 2009. do 2010. godine, države članice su se za određeni broj operativnih programa suočavale sa znatnim poteš-koćama u dostavljanju pouzdanih procjena usklađenosti Komisiji, što je odgodilo Komisijino prihvaćanje ovih dokumenata39. Države članice i Komisija postavile su ovaj proces kao prioritet tijekom ranih godina programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine.

— Osim toga, za veliki broj revizijskih tijela revizije operacija nisu bile provedene do 2009. i 2010. godine, dok su rezultati tih revizija pri-javljeni u godišnjim izvješćima o kontroli za 2010. godinu. Komisija, međutim, te prve prijavljene stope pogrešaka nije smatrala dovoljno pouzdanima da procijeni zadovoljava li operativni program odredbe iz članka 73. (vidjeti odlomak 35.).

46. Prvi je puta operativnim programima dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73. u ožujku 2012. godine, nakon što su revizijska tijela dostavila godišnja izvješća o kontroli za 2011. godinu. Stoga je model „jedinstvene revizije“ prvi put primijenjen tek u šestoj godini programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine. To je jedan od primjera poteškoća vezanih za djelotvornu primjenu članka 73. na način naznačen u Uredbama.


39 Poglavlje 4. odlomci 4.14 i 4.27 godišnjeg izvješća za 2009. godinu (SL C 303, 9.11.2010. str.1.); poglavlje 4. odlomak 4.42. godišnjeg izvješća za 2010. godinu.

30


ISPUNJAVANJE UVJETA IZ ČLANKA 73. KOJE JE ISPITAO SUD

47. Na temelju odredbi iz članka 73. Uredbe i uzimajući u obzir ključne uv-jete navedene u unutarnjim pravilima Komisije u 2010. i 2012. godini (vidjeti odlomke 15. i 17.), Sud smatra da je za utvrđivanje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73. potrebno da su ispunjeni sljedeći minimalni uvjeti:

— da je Komisija prihvatila revizijsku strategiju i procjenu usklađenosti,

— da unutarnja kontrola operativnog programa mora biti djelotvor-na, te, konkretno, višegodišnja stopa preostale pogreške mora biti ispod Komisijinog praga značajnosti od 2 %,

— da su rezultati revizije Suda uzeti obzir, posebice u slučajevima kada su u unutarnjim kontrolama operativnih programa uočeni znatni nedostatci, te da

— je revizijsko tijelo ocijenjeno kao „djelotvorno“.

48. Ukupno gledajući, provjere Suda ukazale su na to da je 46 od 61 opera-tivnog programa u skladu s člankom 73. zadovoljilo sve od navedenih uvjeta (vidjeti okvir 6.). Ovi operativni programi zajedno čine otprilike tri četvrtine ukupnog proračuna svih operativnih programa u skladu s člankom 73.

31


OKVIR 6.

PREGLED REZULTATA ISPITIVANJA ISPUNJAVANJA UVJETA IZ ČLANKA 73. (2012. G.)

Sud je utvrdio da je Komisija prihvatila revizijsku strategiju revizijskih tijela i dokumente vezane za procjenu usklađenosti (izvješće i mišljenje) za svih 61 operativnih programa u skladu s člankom 73., uglavnom u 2008. i 2009. godini.

Međutim, za više operativnih programa ispitivanja su pokazala da nisu u potpunosti ispunjeni drugi uvjeti za dodjelu statusa koji potvrđuje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73.:

(a) Nedostatne informacije o tome djeluju li unutarnje kontrole pravilno; Sud je, konkretno, utvrdio sljedeće:

— za deset operativnih programa u 2011. i 15 operativnih programa u 2012. godini Komisija je potvrdila predviđenu stopu pogreške iznad praga značajnosti od 2 %. U tim se slučajevima status koji potvrđuje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73. trebao dodijeliti samo ako je stopa preostale pogreške za svaki predmetni operativni program istodobno bila ispod 2 %40. Za šest operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj to se postiglo samo jer ih je Komisija stavila u zajedničku skupinu kada je računala stopu preostale pogreške. Međutim, status koji potvrđuje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73. treba se dodijeliti pojedinom operativnom programu, a ne skupini operativnih programa. Sud stoga smatra da Komisija ne može na ovaj način koristiti kombiniranu stopu preostale pogreške,

— u slučaju drugog operativnog programa Europskog fonda za regionalni razvoj, Komisija je izrazila djelo-mičnu zadršku u ožujku 2012. godine. U studenome 2012. godine, Komisija je procijenila da je provedena korektivna mjera za povlačenje ove zadrške. Istovremeno, ovom je operativnom programu dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73. prije nego su obavljene provjere godišnjeg izvješća o kontroli za 2012. godinu za ovaj operativni program, koje je dostavljeno ubrzo nakon toga.

(b) Stopa pogreške koju je prijavilo revizijsko tijelo nije bila statistički reprezentativna, pa Komisija nije imala dovoljno čvrste temelje za odluku o tome treba li dodijeliti status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73.:

— u skladu s Uredbom, veličina uzorka mora biti dostatna da se revizijskom tijelu omogući donošenje valjanih zaključaka u pogledu djelotvornog funkcioniranja sustava. Za jedan operativni program Europ-skog fonda za regionalni razvoj i dva operativna programa Europskog socijalnog fonda, revizijska tijela odabrala su uzorak u skladu sa smjernicama Komisije. No pojedinačni uzorci nisu bili dovoljno veliki da bi se ekstrapolirala razina pogreške u ukupnoj skupini podataka. Kao posljedica toga, stope pogrešaka koje je prijavilo revizijsko tijelo ne mogu se smatrati reprezentativnima za ispitani operativni program (ili skupinu operativnih programa) te stoga ne omogućuju donošenje zaključaka o djelotvornom funk-cioniranju sustava upravljanja i kontrole operativnih programa,

— za dva operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj skupina podataka za uzorkovanje za revizije operacija u 2012. godini, koja se koristila za uzorkovanje u ožujku 2012. godine, nije uključivala projekte koji odgovaraju najmanje četvrtini rashoda ovjerenih Komisiji. Pri dodjeli statusa koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73. u lipnju 2012. godine Komisija nije bila upoznata s time da je revizijsko tijelo odabralo pristup uzorkovanju koji nije bio u skladu s Uredbom,

40 U načelu, obje bi stope trebale biti ispod Komisijinog praga značajnosti od 2 % (vidjeti okvir 2.). Ovaj je uvjet, međutim, najvažniji za „stopu preostale pogreške“ pri izračunu koje se u obzir uzimaju „predviđene stopa pogrešaka“ i višegodišnje financijske korekcije od početka programskog razdoblja (vidjeti odlomke 35. do 40.). Ako je ta stopa iznad Komisijinog praga od 2 %, to upućuje na to da unutarnje kontrole nisu dovoljno djelotvorne u otkrivanju i ispravljanju nepravilnosti.

32


— za jedan operativni program Europskog socijalnog fonda, u skladu s Komisijinim smjernicama za izrazito male operativne programe, revizijsko je tijelo 2011. godine uzelo uzorak od samo dvije operacije41. Takva se stopa pogreške ne može smatrati reprezentativnom.

(c) Sud je svojim revizijama operacija otkrio znatne nedostatke u unutarnjoj kontroli operativnih programa 42. To je bio slučaj za dva operativna programa u skladu s člankom 73.

(d) Dva od pet revizijskih tijela nadležnih za operativne programe u skladu s člankom 73. Sud je ocijenio „dje-lomično djelotvornima“43.

41 Sufinanciranje EU-a za ovaj operativni program prešlo je 40 % ukupnih javnih rashoda. Stoga Komisija nije mogla primijeniti članak 74. Uredbe 1083/2006 o organizaciji proporcionalne kontrole, što bi također omogućilo oslanjanje na rad revizijskog tijela za ovaj operativni program (vidjeti Prilog IV.).

42 Uzorak operativnih programa koje je odabrao i revidirao Sud u okviru njegove godišnje jamstvene izjave od 2009. godine obuhvatio je 16 od 51 operativnog programa Europskog fonda za regionalni razvoj u skladu s člankom 73. i dva od 10 operativnih programa Europskog socijalnog fonda u skladu s člankom 73.

43 Ukupno je do kraja 2012. godine 21 revizijsko tijelo bilo odgovorno za reviziju operativnih programa u skladu s člankom 73., od kojih je pet Sud također ispitao u razdoblju između 2010. i 2012. godine: Belgija (Valonija) - Cellule Audit de l’Inspection des finances pour les fonds européens (CAIF); Španjolska- Intervención General de la Administración del Estado (IGAE); Malta - Internal Audit and Investigations Department (IAID); Poljska - Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej; Portugal - Inspeção-Geral de Finanças (IGF).

OKVIR 6.

33


MEHANIZME ZA PRAĆENJE ZA OPERATIVNE PROGRAME U SKLADU S ČLANKOM 73. POTREBNO JE OJAČATI, A STATUS „JEDINSTVENE REVIZIJE“ TREBA OPOZVATI AKO MINIMALNI UVJETI VIŠE NISU ZADOVOLJENI

KOMISIJIN PRISTUP ZA PRAĆENJE PRVI PUT RAZVIJEN U 2010. GODINI

49. Komisija se načelno namjerava osloniti na revizijsko mišljenje koje je izda-lo revizijsko tijelo u pogledu operativnih programa u skladu s člankom 73. Međutim, da bi to djelovalo Komisija mora biti sigurna da kvaliteta revi-zijskog rada predmetnog revizijskog tijela i dalje zadovoljava norme te da su informacije o predviđenoj stopi pogreške operativnog programa te o financijskim korekcijama pouzdani.

50. U 2010. godini Komisija je uspostavila svoju strategiju za praćenje u revi-zijskih tijela u planu za primjenu članka 73.44. U tom radnom dokumentu Glavna uprava za regionalnu politiku te Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost dogovorile su:

— pregledati godišnja izvješća o kontroli, godišnje mišljenje te revizije sustava primljene za svaki operativni program u skladu s člankom 73. (kao i za svaki drugi operativni program), te

— održavati bliske bilateralne kontakte sa svim revizijsk im tijelima putem sastanaka i zajedničkih izvršavanja revizija (ili putem sudje-lovanja predstavnika Komisije kao promatrača u revizijama koje se provode u nadležnosti nacionalnog revizijskog tijela).

51. Međunarodni revizijski standardi za korištenje rada drugih revizora na-lažu da Komisija treba provesti reviziju radnih dokumenata revizijskog tijela kada se oslanja na njihov rad. Osim toga, međunarodni revizijski standardi zahtijevaju ponovne izvedbe45.

44 Europska komisija, Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, Plan za provedbu te praćenje ispravne provedbe načela „jedinstvene revizije“ (konačna verzija dogovorena s Glavnom upravom za regionalnu i urbanu politiku), 13. 10. 2010.

45 MRevS 600 „Posebna razmatranja - revizije financijskih izvještaja grupe (uključujući rad revizora komponente)“, MRevS 315 „Prepoznavanje i procjenjivanje rizika značajnih pogrešnih prikazivanja tijekom stjecanja razumijevanja subjekta i njegovog okruženja“ i MRevS 610 (revidirano) „Korištenje radom internih revizora“ (http://www.ifac.org).

34


46 Komisija više nije namjeravala provoditi vlastitu provjeru nacionalnih tijela za upravljanje i ovjeravanje u pogledu operativnih programa u skladu s člankom 73. Umjesto toga, Komisija se oslanjala na revizije sustava koje je provodilo revizijsko tijelo. Slično tome, Komisija više nije provodila svoje provjere revizijskih tijela ili svoje revizije operacija na licu mjesta.

47 Europska komisija, Plan za provedbu i praćenje ispravne provedbe načela „jedinstvene revizije“ - ažurirana verzija od 13.10.2010. godine, 26.9.2013.

48 Prema „planu za primjenu članka 73.“, Komisija je revizijskom tijelu mogla nametnuti akcijske planove; provesti revizije sustava kako bi se provjerio stupanj neusklađenosti sustava te revizije operacija kako bi se izmjerio učinak nedostataka; prekinuti ili ukinuti plaćanja operativnom programu; ili primijeniti financijske korekcije.

52. Međutim, ovi aspekti nisu riješeni u planu za primjenu članka 73. Pregledi radnih dokumenata te ponovna izvedba trebaju se izvesti samo kada se pojave sumnje u točnost informacija koje su predala nacionalna revizijska tijela46. S obzirom na to da se godišnja izvješća o kontroli trebaju predati do kraja godine, a Komisija nastoji procijeniti njihovu pouzdanost u roku od dva mjeseca, Sud smatra da Komisija nema dovoljno vremena za izvr-šavanje tog zadatka na odgovarajući način (vidjeti odlomke 32. do 34.). Sud također smatra da to ograničava i opseg u kojem Komisija može dati jamstvo na temelju informacija koje prijavljuju revizijska tijela.

53. Sud je primijetio da je Komisija u rujnu 2013. godine usvojila ažurirani plan za primjenu s izmijenjenim odredbama za praćenje operativnih programa u skladu s člankom 7347.

KOMISIJA JE POKRENULA KOREKTIVNE MJERE ZA TRI REVIZIJSKA TIJELA KOJA SU ZADUŽENA ZA ČETIRI OPERATIVNA PROGRAMA U SKLADU S ČLANKOM 73.

54. Komisija u bilo kojem trenutku može odlučiti ukinuti ili povući „status je-dinstvene revizije“ odobren operativnom programu (vidjeti odlomak 19.). Kao što je utvrđeno u planu za primjenu članka 73. iz 2010. godine, to bi se posebice moglo dogoditi ako se u radu nacionalnih revizijskih tijela otkriju znatni nedostaci i/ili ako stopa preostalih pogrešaka operativnog programa pređe Komisijin prag značajnosti od 2 %.

55. Pri ispitivanju godišnjih izvješća o kontroli iz 2012. godine, Komisija je prvi put 2013. godine provjerila zadovoljavaju li još uvijek operativni programi (i revizijska tijela) kojima je „status jedinstvene revizije“ odo-bren 2012. godine odredbe iz članka 73. Sud je primijetio da je Komisija pokrenula korektivne mjere za tri revizijska tijela koja su zadužena za četiri operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj za koja je Sud izvijestio da nisu poštovali uvjete „jedinstvene revizije“ od kraja 2012. godine (vidjeti odlomak 48. i okvir 6.)48.

35


ČLANAK 73., POSEBNO VAŽAN ZA ZAKL JUČENJE PROGRAMA ZAKAZANO ZA 2017. GODINU

56. Pojam „jedinstvena revizija“ također će biti važan za zaključivanje pro-gramskog razdoblja od 2007. do 2013. godine. Revizijska tijela morat će do kraja 2015. godine predati godišnje izvješće o kontroli te moraju pripremiti izjavu o zaključenju najkasnije do 31. ožujka 2017. godine, popraćenu završnim izvješćem o kontroli (vidjeti Prilog II.). Kada je ope-rativnom programu dodijeljen status koji potvrđuje da su zadovoljene odredbe iz članka 73., Komisija će na temelju rada revizijskog tijela moći jamčiti da je konačno plaćanje zakonito i pravilno, umjesto da sama provodi detaljne provjere. Sud stoga smatra da je za djelotvorno za-ključivanje programa (koje ovisi o kvaliteti informacija koje su dostavila revizijska tijela) potrebno da Komisija do tada razvije dovoljno pouzdano praćenje rada revizijskih tijela.

JE LI KOMISIJA SVOJIM SMJERNICAMA I POTPOROM REVIZIJSKIM TIJELIMA OSIGURALA DOSLJEDAN REVIZIJSKI PRISTUP ZA SVE OPERATIVNE PROGRAME

57. „Model jedinstvene revizije“ može se djelotvorno provesti samo ako revi-zijska tijela primijene dosljedni revizijski pristup kako bi rezultati revizije bili usporedivi između država članica, fondova i operativnih programa te tijekom vremena. Sud je provjerio je li Komisija:

— revizijskim tijelima osigurala odgovarajuće metodološke smjernice za njihov rad u skladu s Uredbama49,

— promicala razmjenu dobrih primjera iz prakse s i među revizijskim tijelima, te

— organizirala osposobljavanja za posebne potrebe revizijskih tijela.

U tom je kontekstu Sud također ispitao kako revizijska tijela gledaju na Komisijine aktivnosti za izgradnju kapaciteta.

49 Članak 73. stavak 1. Uredbe (EZ) br.1083/2006.

36


POBOLJŠANJE KOMISIJINIH METODOLOŠKIH SMJERNICA ZA REVIZIJSKA TIJELA OD SAMOG POČETKA PROGRAMSKOG RAZDOBLJA

NEDOSLJEDNOSTI U NAČINU NA KOJI SE UREDBOM ODREĐUJU METODOLOŠKI UVJETI

58. Revizijska tijela trebaju uzimati u obzir međunarodno priznate revizijske standarde50. Uredbe se odnose na međunarodne revizijske standarde, stručne standarde koje je izdao Institut unutarnjih revizora te revizijske standarde Međunarodne organizacije vrhovnih revizijskih institucija. Sud je primijetio da ovi standardi nisu identični, iako imaju određen stupanj sličnosti. Usto, Uredbama se formalno ne propisuje da revizijska tije-la moraju poštovati međunarodno priznate revizijske standarde. Samo polovica ispitanika (52 %) u anketi Suda smatrala je prikladnom mjeru u kojoj se Uredbama utvrđuju metodološki uvjeti za revizijska tijela.

SMJERNICE KOJE JE PRUŽILA KOMISIJA

59. Komisija pruža dodatne smjernice za potporu revizijskim tijelima u njiho-vu operativnom djelovanju. To se općenito radi kroz „smjernice Odbora za koordinaciju fondova“ (vidjeti okvir 7.).

OKVIR 7.

SMJERNICE KOJE JE ODOBRIO ODBOR ZA KOORDINACIJU FONDOVA (COCOF)

Odbor za koordinaciju fondova odbor je predstavnika država članica uspostavljen u skladu s člankom 103. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 za pružanje savjeta Komisiji o provedbi Europskog fonda za regionalni razvoj, Europ-skog socijalnog fonda te Kohezijskog fonda. Komisija predsjedava sjednicama Odbora za koordinaciju fondova i pruža usluge tajništva.

Odbor za koordinaciju fondova ima posebnu ulogu u pogledu Komisijinih smjernica za sve metodološke i teh-ničke aspekte koji nisu utvrđeni uredbama. Komisija s Odborom za koordinaciju fondova raspravlja o nacrtima smjernica prije njihova dovršavanja i izdavanja.

Ove smjernice služe kao preporuke s praktičnim primjerima i informacijama te nisu pravno obvezujuće niti ograničavajuće. U tom pogledu, sve smjernice sadrže i izjavu o ograničenju pravne odgovornosti.

50 Članak 62. stavak 2. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 i Prilog V. Uredbe (EZ) br. 1828/2006.

37


NEKE SMJERNICE REVIZIJSKIM TIJELIMA KOJE SU IZDANE KASNO

60. Rezultati ankete Suda pokazali su da većina ispitanika smatra da barem dio smjernica nije osiguran pravodobno. 15 % revizijskih tijela smatra da su smjernice uglavnom kasnile, a 58 % smatra da su smjernice djelomič-no kasnile.

61. Rezultati ankete i razgovori obavljeni s čelnicima revizijskih tijela otkrili su kašnjenja osobito u pitanjima koja pokrivaju smjernice Odbora za koordinaciju fondova te druge smjernice: model revizijskog pristupa za instrumente financijskog inženjeringa (izdan u srpnju 2011. godine) te postupanje s pogreškama iznesenima u godišnjem izvješću o kontroli (izdano u prosincu 2011. godine). Osim toga, Komisija je pri procjeni rada revizijskih tijela retroaktivno primijenila ove druge smjernice (vidjeti okvir 8.).

62. Sud je također uočio slučajeve dobrih primjera iz prakse kada su smjerni-ce pružene na vrijeme. To je posebno bio slučaj sa smjernicama Odbora za koordinaciju fondova za zajedničku metodologiju za procjenu sustava upravljanja i kontrole u državama članicama, revizijsku strategiju te izvr-šavanje procjene usklađenosti51.

OKVIR 8.

KOMISIJINA RETROAKTIVNA PRIMJENA SMJERNICA ODBORA ZA KOORDINACIJU FONDOVA

Smjernice Odbora za koordinaciju fondova za postupanje s pogreškama iznesenima u godišnjem izvješću o kon-troli izdane u prosincu 2011. godine retroaktivno su primijenjene na godišnja izvješća o kontroli za 2011. godinu koja su revizijska tijela predstavila istog mjeseca.

Prilagodbe godišnjih izvješća o kontroli, koje je Komisija zahtijevala od tijela za reviziju kako bi njihova godiš-nja izvješća o kontroli bila u skladu sa smjernicama, uzrokovale su udvostručenje rada te su dodatno odgodile konačne verzije godišnjih izvješća o kontroli.

51 Dokument sa smjernicama za zajedničku metodologiju za procjenu sustava upravljanja i kontrole u državama članicama (programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine), Odbor za koordinaciju fondova 08/0019/01, 6. 6. 2008. g.; Smjernice za revizijsku strategiju (u skladu s člankom 62. Uredbe (EZ) br. 1083/2006), Odbor za koordinaciju fondova 07/0038/01, 6. 8. 2007. g.; Smjernice za izvršavanje „procjene usklađenosti“ (u skladu s člankom 71. Uredbe (EZ) br. 1083/2006), Odbor za koordinaciju fondova 07/0039/01, 6. 8. 2007.

38


ZNATAN NAPREDAK U PREDSTAVLJANJU SVEOBUHVATNIH I JASNIH SMJERNICA OD POČETKA PROGRAMSKOG RAZDOBLJA

63. Sud je utvrdio da smjernice Odbora za koordinaciju fondova obuhvaćaju širok raspon pitanja važnih za rad revizijsk ih tijela. Anketa je također pokazala da većina ispitanika misli da je skup smjernica sveobuhvatan (75 %) te smatra da je razina Komisijinih smjernica prikladna (60 %).

64. Revizijska tijela u svom radu uglavnom prihvaćaju i uzimaju u obzir Ko-misijine smjernice, iako one nisu obvezujuće. U anketi Suda više od 90 % revizijskih tijela navelo je kako u cijelosti primjenjuju smjernice Odbora za koordinaciju fondova (ili uz nekoliko iznimki). To je potvrđeno i raz-govorima s čelnicima revizijskih tijela.

65. Sud sveukupno smatra da je Komisija od početka programskog razdoblja postigla znatan napredak u pružanju smjernica koje pridonose boljoj dosljednosti u pristupima i metodologijama revizijskih tijela. Komisija je u travnju 2013. godine izdala znatno izmijenjene smjernice za stati-stičko uzorkovanje52. Revizijska tijela moraju primjenjivati ove smjernice od 2013. godine nadalje, a one bi trebale pomoći u otklanjanju ranije uočenih nedostataka (vidjeti okvir 4.).

POSEBNI NEDOSTATCI UTVRĐENI U VEZI S KOMISIJINIM SMJERNICAMA ZA GODIŠNJA IZVJEŠĆA O KONTROLI

66. U pogledu odredaba o godišnjim izvješćima o kontroli i revizijskim mišlje-njima navedenima u Uredbama, Sud smatra da Komisija treba objasniti svoje smjernice kako bi se informacije o kojima izvješćuju revizijska tijela mogla djelotvorno provjeriti (vidjeti odlomke 32. do 34.)53. To se posebice odnosi na:

— informacije o tome koje operacije (tj. projekti ili zahtjevi za plaćanje i prijavljeni iznosi) čine uzorak koji je revidiralo revizijsko tijelo. Time bi se Komisiji omogućilo razumijevanje na temelju čega je izra-čunata stopa pogreške navedena u godišnjem izvješću o kontroli,

52 Smjernice za metode uzorkovanja revizijskih tijela, Odbor za koordinaciju fondova 08/0021/03, 4. 4. 2013.

53 Smjernice za godišnja izvješća i mišljenja o kontroli, Odbor za koordinaciju fondova 09/0004/01; vidjeti također Prilog VI. Uredbe (EZ) br. 1828/2006.

39


— pojedinosti o pronađenim pogreškama (tj. informacije o operacija-ma na koje je pogreška utjecala te o količini pogrešaka). Na temelju tih informacija Komisija bi mogla djelotvornije provjeravati toč-nost i pouzdanost stope pogreške navedene u godišnjem izvješću o kontroli,

— objavljivanje višegodišnje procjene revizijskog tijela o funkcionira-nju unutarnje kontrole, umjesto trenutačnog prikaza revizija izvrše-nih tijekom razdoblja obuhvaćenog godišnjim izvješćem o kontroli. To bi također moglo osigurati bolji temelj za procjenu jesu li po-duzete odgovarajuće korektivne radnje te je li potrebno prilagoditi revizijsku strategiju revizijskog tijela, te

— informacije o događajima nakon razdoblja obuhvaćenoga godiš-njim izvješćem o kontroli (što bi moglo dovesti do drukčije procje-ne djelotvornosti unutarnjih kontrola). Komisija još nije donijela smjernice o tome koji bi slučajevi koji bi mogli utjecati na to treba li revizijsko tijelo izraziti uvjetno (ili nepovoljno) revizijsko mišljenje trebali biti prikazani u godišnjem izvješću o kontroli (i na koji na-čin). Trenutno, samo je maleni broj revizijskih tijela uopće prijavio ta pitanja.

67. Analizom Suda utvrđeno je i da se više odredbi u Uredbama (ili smjernica-ma Odbora za koordinaciju fondova) povezanih s revizijskim mišljenjem razlikuje od onoga što je navedeno u međunarodnim revizijskim standar-dima. Na primjer, to vrijedi za tekstove (i vrste) revizijskih mišljenja koji se trebaju koristiti; razdoblje koje obuhvaćaju revizijska mišljenja; razli-ku u terminologiji između Uredbe i standarda Međunarodne federacije računovođa (IFAC); neispravljena pogrešna prikazivanja; te objašnjenja o upravljanju i odgovornosti revizora u revizijskom mišljenju.

KOMISIJA POTIČE RAZMJENU DOBRIH PRIMJERA IZ PRAKSE S REVIZIJSKIM TIJELIMA I MEĐU NJIMA

68. Uredbama se Komisija i revizijska tijela obvezuju na redovito sastajanje barem jedanput godišnje kako bi zajedno ispitali godišnja izvješća o kon-troli i revizijska mišljenja te razmijenili stajališta o drugim pitanjima koja se odnose na upravljanje i kontrolu operativnih programa54. Komisija također organizira tehničke ad hoc sastanke i godišnje sastanke „homo-logne skupine“55.

54 Članak 73. stavak 1. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

55 „Homologna skupina“ je neformalna radna skupina sastavljena od predstavnika nacionalnih revizijskih tijela i revizijskih uprava Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku, Glavne uprave za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost te Glavne uprave za pomorska pitanja i ribarstvo.

40


69. Revizijska tijela općenito su zadovoljna Komisijinim aktivnostima za iz-gradnju kapaciteta te njezinom potporom. 68 % ispitanika u anketi Suda smatra da Komisija djelotvorno podupire revizijska tijela u njihovu radu. Međutim, ankete i razgovori s čelnicima revizijskih tijela upozoravaju na potrebu za dodatnom potporom Komisije u određenim područjima. Na primjer, dostupne su samo ograničene informacije za određivanje referentnih vrijednosti revizijskih tijela u pogledu njihove organizacije, sredstava koja ona dodjeljuju za njihove različite aktivnosti te dobrih primjera iz prakse koja su neka od njih uspostavila. U 2012. godini Glav-na uprava za regionalnu i urbanu politiku osnovala je poseban centar kompetencije za izgradnju administrativnih kapaciteta56.

KOMISIJA PRUŽA POTPORU REVIZIJSKIM TIJELIMA PUTEM POSEBNE EDUKACIJE

70. Komisija je provela edukaciju kako bi pružila dodatne smjernice naci-onalnim revizijskim tijelima te promicala dobre primjere iz prakse. Ove edukacije, koje su se uglavnom odvijale tijekom rane faze programskog razdoblja, bile su usmjerene na određena pitanja (kao što su promjene u zakonskom okviru, procjena usklađenosti, javna nabava, godišnja iz-vješća o kontroli i revizijska mišljenja).

71. Ukupno gledajući, Sud za razdoblje obuhvaćeno revizijom procjenjuje da je otprilike petina osoblja revizijskih tijela sudjelovala u edukacijama ove vrste. Visoke stope sudjelovanja primijećene su posebno za Bugarsku, Češku, Poljsku, Rumunjsku, Slovačku i Španjolsku.

72. Komisijine edukacije (koje se pružaju uz edukacijske mjere organizira-ne na nacionalnoj razini) ocijenjene su vrlo pozitivno u anketi Suda. Štoviše, trećina ispitanika izrazila je potrebu za većim brojem (i češćim održavanjem) Komisijinih edukacija. To je potvrđeno i tijekom razgovora s predstavnicima revizijskih tijela.

56 Europska komisija, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku, prihvaćanje izvješća o izvršenju proračuna (tzv. davanje razrješnice) za 2011. godinu – odgovori na upitnik Europskog parlamenta povjereniku Hahnu za saslušanje 18. prosinca 2012. godine, pitanje 10., str. 8.

41


KOJI SU TROŠKOVI REVIZIJSKIH MEHANIZAMA KOJI SU UVEDENI U PROGRAMSKOM RAZDOBLJU OD 2007. DO 2013. GODINE

73. Cilj je pojma „jedinstvene revizije“ spriječiti udvostručivanje kontrole te smanjiti sveukupni trošak aktivnosti kontrole i revizije na razini država članica i Komisije te smanjiti administrativno opterećenje za subjekte revizije (vidjeti odlomak 11.).

74. Prema informacijama koje je Komisija predstavila u 2011. godini, sve -ukupni administrativni trošak za provedbu operativnih programa za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine čini 3,2 % ukupnog proračuna57. Na temelju ovih informacija, „trošak kontrole“ koji se odnosi na aktivnosti provjere, ovjeravanja te revizije koje su provela nacionalna tijela čine 0,9 % ukupnog proračuna (tj. manje od 30 % ukupnog ad-ministrativnog troška). Otprilike petina „troška kontrole“ odnosi se na „programsku reviziju“ (tj. rad nacionalnih revizijskih tijela).

75. U skladu s člankom 46. Uredbe 1083/2006, proračun EU-a pruža tehničku pomoć državama članicama (u najvećem broju slučajeva do 4 % ukupnih sredstava koja su fondovi dodijelili operativnim programima). Sud pri-mjećuje da je „trošak kontrole“ prihvatljiv kao tehnička pomoć.

76. Na temelju informacija koje su revizijska tijela dostavila u 2012. godini (te koje su ponovno potvrđene u 2013. godini), Sud procjenjuje da se ukupni trošak poslovanja 112 revizijskih tijela između 2010. i 2012. godi-ne povećao s otprilike 110 milijuna eura na 130 milijuna eura. Za cijelo programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine ukupni „trošak kontrole“ koji se odnosi na revizijska tijela iznosi otprilike 860 milijuna eura. To odgovara 0,2 % ukupnog proračuna za Europski fond za regionalni ra-zvoj/Kohezijski fond i Europski socijalni fond te je u skladu s Komisijinom vlastitom procjenom58.

57 SEC(2011) 1141 final od 6. listopada 2011. godine: procjena učinka za Komisijine prijedloge zakonskih akata za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine sadržavala je procjenu ukupnog „troška kontrole“ za razdoblje od 2007. do 2013. godine, na temelju studije provedene 2010. godine o administrativnom radnom opterećenju i troškovima provedbe Europskog fonda za regionalni razvoj i Kohezijskog fonda.

58 U 2011. godini Kontaktni odbor vrhovne revizijske institucije EU-a predstavio je izvješće o ukupnom „trošku kontrole“ u području kohezijske politike, na temelju paralelne revizije 12 vrhovnih revizijskih institucija. U ovom su izvješću analizirani administrativni troškovi i troškovi kontrole upravljačkih tijela, tijela za ovjeravanje i revizijskih tijela u prvim godinama trenutačnog programskog razdoblja (od 2007. do 2009. godine) na temelju uzorka od 34 operativna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i 7 operativnih programa Europskog socijalnog fonda (vidjeti http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/11370726.PDF).

42


77. Nacionalna revizijska tijela zapošljavaju otprilike 2 600 osoba na puno radno vrijeme. Analizom podataka iz ankete koju je proveo Sud utvrđeno je da se radno opterećenje povećalo tijekom trenutnog programskog razdoblja: između 2010. i 2012. godine broj zaposlenih osoba povećao se za oko 10 %. Prema razgovorima s čelnicima revizijskih tijela, to se uglavnom može pripisati dodatnom radu revizijskih tijela na revizijama operacija od 2010. godine te povećanoj upotrebi statistički reprezenta-tivnih (a time i većih) uzoraka.

78. U programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine revizijska tijela dobit će dodatne odgovornosti unutar sustava unutarnje kontrole operativnih programa59. Od revizijskih se tijela posebno očekuje da će:

— pregledati godišnje izjave o upravljanju upravljačkih tijela (uključu-jući sažetak njihovih provjera i kontrola) i izdati revizijsko mišljenje o tome je li računovodstvena dokumentacija koju priprema tijelo za ovjeravanje potpuna, točna i istinita, te

— izraziti mišljenje o dobrom financijskom upravljanju svakim opera-tivnim programom.

Ove dodatne odgovornosti navedene su i u financijskim uredbama za razdoblje koje počinje 2014. godine te će one dodatno povećati „trošak kontrole“. U tom pogledu, Sud može primijetiti da sustavi unutarnje kon-trole zahtijevaju odgovarajuću ravnotežu između troška provjera određe-nog proračunskog područja te koristi koju te provjere donose u pogledu svođenja rizika od gubitka i nepravilnosti na prihvatljivu razinu.

59 Europska komisija, prijedlog Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća o utvrđivanju zajedničkih odredbi o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu, Europskom poljoprivrednom fondu za ruralni razvoj i Europskom fondu za pomorstvo i ribarstvo, obuhvaćenima Zajedničkim strateškim okvirom, koje utvrđuju opće odredbe o Europskom fondu za regionalni razvoj, Europskom socijalnom fondu, Kohezijskom fondu te stavljaju izvan snage Uredbu (EZ) br. 1083/2006, COM(2011) 615 final od 6. listopada 2011. godine (izmijenjene i dopunjene dokumentom COM(2012) 496 final od 11. rujna 2012. g.); vidjeti također mišljenje Europskog revizorskog suda br. 7/2011 (SL C 47, 17.2.2012.) i mišljenje br. 9/2012 (SL C 13, 16.1.2013, str. 1.).

43


79. Države članice i Komisija ojačali su mehanizme unutarnje kontrole u po-dručju kohezije za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine osni-vanjem, između ostaloga, nacionalnih revizijskih tijela kao dodatne razine unutarnje kontrole. Ova revizijska tijela osiguravaju da Komisija ima na raspolaganju bolje i potpunije informacije o zakonitosti i pravilnosti ras-hoda za svaki operativni program (ili skupinu operativnih programa).

80. Komisija je na temelju rada nacionalnih revizijskih tijela uspostavila su-stav dobivanja jamstava o zakonitosti i pravilnosti rashoda Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fon-da. Ovaj je sustav uglavnom izrađen u skladu s načelima „jedinstvene revizije“ koja je Sud utvrdio u svom mišljenju br. 2/2004. Sud je također zabilježio Komisijinu blisku suradnju s nacionalnim revizijskim tijelima te poboljšanja u obliku dosljednije razine unutarnje kontrole 434 opera-tivna programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda u 27 država članica.

81. Načela „jedinstvene revizije“ utvrđena u članku 73. Uredbe (EZ) br. 1083/2006 preduvjet su za djelotvornost podijeljenog upravljanja u području kohezije: provjere nacionalnih revizijskih tijela moraju biti djelotvorne te istodobno moraju pokazati da postojeći upravljački sustavi i unutarnje kontrole odgo-varajuće djeluju. Drugim riječima, uz revizijska tijela, svi dijelovi unutarnje kontrole operativnog programa moraju djelotvorno raditi.

82. Sažetak glavnih nalaza Suda je sljedeći:

JE LI KOMISIJA PRILIKOM DODJELE STATUSA KOJI POTVRĐUJE DA OPERATIVNI PROGRAMI ZADOVOLJAVAJU ODREDBE IZ ČLANKA 73. PRAVILNO UPOTRIJEBILA INFORMACIJE KOJE SU DOSTAVILA NACIONALNA REVIZIJSKA TIJELA?

83. Do kraja 2012. godine Komisija je smatrala da ima razumno jamstvo da su otprilike tri četvrtine (74 %) svih operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj/Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda bez značajne razine pogreške, stoga nisu izražene zadrške za te operativne programe, koji su činili su 69 % ukupnog proračuna u području kohe-zijske politike. Međutim, Sud je utvrdio više rizika koji upućuju na to da Komisijina procjena možda nije dovoljno pouzdana u svim slučajevima:

— prvo, revizije Suda u protekle tri godine pokazale su da neka revi-zijska tijela prikazuju probleme manjima nego što jesu te da prijav-ljene stope pogrešaka nisu uvijek potpuno pouzdane,

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

44


— drugo, revizijska tijela nisu dužna Komisiji predati detaljne infor-macije o njihovim revizijama operacija. Time se smanjuje Komisijin opseg potvrđivanja godišnjih stopa pogrešaka koje prijavljuju re-vizijska tijela,

— treće, Komisija navodi stope preostalih pogrešaka operativnih pro-grama kao jedan od kriterija pri donošenju odluke o tome hoće li ili neće izraziti zadršku za operativni program. Ta se stopa izraču-nava oduzimanjem višegodišnjih financijskih korekcija određenih na nacionalnoj razini i na razini EU-a od godišnjih stopa pogrešaka revizijskih tijela (primijenjenih na plaćanja od početka programskog razdoblja). Međutim, Sud primjećuje da informacije o financijskim korekcijama koje prijavljuju države članice ne moraju uvijek biti pouzdane ili točne te da se Komisijinom metodom izračuna dobiva stopa preostalih pogrešaka koja je prikazana manjom nego što to stvarno jest.

Komisija stoga u svojim izvješćima Europskom parlamentu i Vijeću može podcijeniti težinu problema te netočno procijeniti što je potrebno za postizanje bezuvjetnog revizijskog mišljenja.

ZAKLJUČCI I PREPORUKE

Komisija bi trebala osigurati da njezin izračun stope preostalih po-grešaka ne prikazuje manjom mjeru u kojoj pogreška i dalje utječe na rashode. Komisija bi trebala pojačati svoje provjere točnosti i pouzda-nosti stopa pogrešaka koje dostavljaju revizijska tijela te informacija o f inancijskim korekcijama koje dostavljaju države članice prije nego što upotrijebi ove elemente u vlastitom jamstvenom procesu.

1. PREPORUKA

Komisija bi za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine trebala uvesti sustav neto financijskih korekcija za operativne programe za koje nadležna revizijska tijela opetovano u izvješćima prikazuju probleme manjima nego što u stvarnosti jesu. Ovaj sustav trebao bi se temeljiti na važećim odredbama iz uredbi.

2. PREPORUKA

45


84. Sud je utvrdio da su mogućnosti iz članka 73. prihvaćene samo u ograni-čenoj mjeri te da postoje kašnjenja u dodjeljivanju „statusa jedinstvene revizije“ operativnim programima. Do kraja 2012. godine 61 od 434 ope-rativnom programu u 12 od 27 država članica dodijeljen je status koji po-tvrđuje da su zadovoljili odredbe iz članka 73. Ti operativni programi čine 15 % ukupnog proračuna u području kohezije. Komisija nije bila u poziciji odobriti „status jedinstvene revizije“ prvom skupu operativnih programa sve do šeste godine programskog razdoblja od 2007. do 2013. godine nadalje. Ova situacija (slična situaciji koja se odnosi na ugovore o po-vjerenju u prethodnom programskom razdoblju) odražava poteškoće s kojima se susrela Komisija pri djelotvornoj primjeni članka 73., na način naveden u Uredbama.

85. Sud smatra da 46 od 61 operativnih programa koji zadovoljavaju odredbe iz članka 73. zadovoljava minimalne uvjete za primjenu „statusa jedin-stvene revizije“. Slučajevi nezadovoljavanja uvjeta uglavnom se odnose na operativne programe Europskog fonda za regionalni razvoj čijem je većem dijelu Komisija dodijelila status koji potvrđuje da zadovoljavaju odredbe iz članka 73.

86. Sud također zaključuje da je Komisijin pristup praćenju operativnih pro-grama koji zadovoljavaju odredbe iz članka 73. (i revizijskih tijela koja su za njih zadužena) potrebno dodatno razviti i razjasniti. To je posebno važno u pogledu uloge revizijskih tijela u zaključivanju operativnih pro-grama zakazanom za 2017. godinu.

Komisija bi u svim slučajevima trebala primijeniti čvrste, dosljedne i transparentne kriterije pri dodjeljivanju „statusa jedinstvene revizije“ operativnim programima; Trebaju biti ispunjeni sljedeći minimalni uvje-ti pri dodjeli statusa koji potvrđuje da operativni program zadovoljava odredbe iz članka 73.:

— Komisija je prihvatila revizijsku strategiju i procjenu usklađenosti,

— unutarnje kontrole operativnih programa moraju biti djelotvorne (te, konkretno, višegodišnja stopa preostale pogreške mora biti ispod Komisijinog praga značajnosti od 2 %),

— revizijama Suda nisu pronađeni znatni nedostatci u unutarnjim kontrolama operativnih programa, te

— revizijsko je tijelo ocijenjeno kao „djelotvorno“.

3. PREPORUKA

46


JE LI KOMISIJA SVOJIM SMJERNICAMA I POTPOROM REVIZIJSKIM TIJELIMA OSIGURALA DOSLJEDAN REVIZIJSKI PRISTUP U PODRUČJU KOHEZIJE?

87. Sud smatra da je Komisija od početka programskog razdoblja ostvarila znatan napredak u pružanju smjernica koje pridonose boljoj dosljednosti u pristupima i metodologijama revizijskih tijela. U travnju 2013. godi-ne izdane su revidirane smjernice o statističkom uzorkovanju i izračunu stopa pogrešaka. To je ključni element Komisijinog „modela jedinstvene revizije“ koji se oslanja na nacionalna revizijska mišljenja koja se temelje na provjerama reprezentativnog uzorka operacija. Sud napominje da Komisijini prijedlozi zakonskih akata za programsko razdoblje od 2014. do 2020. godine osiguravaju mogućnost sekundarnih zakonskih akata o tim pitanjima.

Komisija bi u tijekom svog praćenja operativnih programa koji zadovo-ljavaju odredbe iz članka 73. (i za revizijska tijela koja su za njih zadu-žena) trebala poštovati obveze utvrđene u međunarodnim revizijskim standardima za korištenje rada drugih revizora. Komisija treba nastaviti provoditi minimalnu razinu provjera i kontrola na razini nacionalnih re-vizijskih tijela radi djelotvorne provedbe „modela jedinstvene revizije“.

Komisija bi trebala poduzeti odgovarajuće mjere kako bi revizijska tijela mogla koristiti stabilan i obvezujući metodološki okvir kojim se osigu-rava da se rashodi EU-a u svim državama članicama provjeravaju prema istim standardima te da se točno izvješćuje o rezultatima. Potrebna su dodatna poboljšanja u pogledu objavljivanja informacija u godišnjim izvješćima o kontroli, opsega i pojedinosti provjera koje se provode za revizije operacija i praćenja rezultata revizije (uključujući f inancijske korekcije tijela država članica).

4. PREPORUKA

5. PREPORUKA

47


KOJI SU TROŠKOVI REVIZIJSKIH MEHANIZAMA KOJI SU UVEDENI U PROGRAMSKOM RAZDOBLJU OD 2007. DO 2013. GODINE?

88. Na temelju informacija koje su pružila revizijska tijela, Sud procjenjuje da poseban godišnji „trošak kontrole“ za revizijska tijela iznosi između 110 i 130 milijuna eura. To iznosi 860 milijuna eura ili 0,2 % ukupnog proračuna (u pogledu javnog i privatnog financiranja na razini EU-a te na nacionalnoj razini) svih operativnih programa Europskog fonda za regionalni razvoj, Kohezijskog fonda i Europskog socijalnog fonda za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine u cjelini. Ova je procjena uglavnom u skladu s Komisijinom prognozom iz 2011. godine.

89. U nadolazećem programskom razdoblju od 2014. do 2020. godine taj „trošak kontrole“ vjerojatno će se dodatno povećati jer će revizijska tijela morati provoditi dodatne revizije i kontrolne zadaće. Kako je istaknuto u mišljenju Suda br. 2/2004, Europski parlament i Vijeće trebaju razmotriti je li takva znatna razina troškova prikladna s obzirom na dobivene rezul-tate te kako se ti troškovi trebaju podijeliti između država članica i EU-a.

Ovo je izvješće na svojem sastanku u Luxembourgu 4. prosinca 2013. godine usvojilo II. sudsko vijeće na čijem je čelu gospodin Henri GRETHEN, član Revizorskog suda.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRAPredsjednik

Komisija bi trebala državama članicama i Komisiji predložiti mehanizme za podjelu troška kontrola u području kohezije na temelju nedavnog vrednovanja stvarnih troškova koji nastanu zbog država članica.

6. PREPORUKA

48


EUROPSKI FOND ZA REGIONALNI RAZVOJ (EFRR) / KOHEZIJSKI FOND (KF) I EUROPSKI SOCIJALNI FOND (ESF) – BROJ OPERATIVNIH PROGRAMA I UKUPNI PRORAČUN (JAVNO I PRIVATNO FINANCIRANJE NA NACIONALNOJ RAZINI I NA RAZINI EU-a) ZA PROGRAMSKO RAZDOBLJE OD 2007. DO 2013. GODINE

PRILOG I.

Fond (u eurima)

Broj operativnih

programa

Financiranje

Zajednica Nacionalno javno Privatno Ukupni proračun

Iznos Udio Iznos Udio Iznos Udio Iznos Udio

EFRR i KF 317 270 082 228 706 72 % 89 061 973 572 24 % 15 299 962 682 4 % 374 444 164 960 100 %

ESF 117 76 633 843 842 66 % 35 847 172 433 31 % 3 728 924 055 3 % 116 209 940 330 100 %

Ukupno 434 346 716 072 548 71 % 124 909 146 005 25 % 19 028 886 737 4 % 490 654 105 290 100 %

49


ZADAĆE REVIZIJSKIH TIJELA U SKLADU S UREDBAMA

PRILOG II.

U skladu s Uredbom (EZ) br. 1083/20061, revizijska tijela odgovorna su za:

(a) procjenu opisa sustava upravljanja i kontrole predloženog za svaki operativni program i davanje mišljenja o njegovoj usklađenosti s Uredbama. Komisija mora odobriti tu „pro-cjenu usklađenosti“ prije odobravanja prvog međuplaćanja2;

(b) izradu revizijske strategije u roku od devet mjeseci od odobrenja operativnog programa. Komisija mora odobriti prvu revizijsku strategiju. Ta se strategija mora naknadno ažurirati svake godine ili na zahtjev Komisije;

(c) provedbu ex post revizija za provjeru djelotvornosti sustava upravljanja i kontrole ope-rativnih programa i revizija operacija za provjeru prijavljenih rashoda (projekti odabrani na temelju odgovarajućeg statističkog uzorka kako bi se dobila reprezentativna slika zakonitosti i pravilnosti rashoda prijavljenih za jedan operativni program (ili skupinu operativnih programa);

(d) podnošenje godišnjeg izvješća o kontroli do kraja svake godine od 2008. do 2015. go-dine u kojem se navode nalazi revizija provedenih tijekom 12-mjesečnog razdoblja koje završava 30. lipnja predmetne godine, zajedno s mišljenjem o tome jesu li sustavi upravljanja i kontrole djelotvorno funkcionirali3;

(e) sastavljanje izjave o zaključenju (najkasnije do 31. ožujka 2017. g.) kojom se ocjenjuje valjanost zahtjeva za konačnu isplatu te zakonitost i pravilnost predmetnih transakcija koje su obuhvaćene završnom izjavom o rashodima, a koju dopunjuje završno izvješće o kontroli.

U slučaju operativnih programa čiji ukupno prihvatljivi javni rashodi ne premašuju 750 milijuna eura i za koje razina sufinanciranja Zajednice ne premašuje 40 % primjenjuju se manje stroga pravila („or-ganizacija proporcionalne kontrole“)4.

1 Posebno članci 59., 62. i 71.

2 Države članice, međutim, smiju početi izvršavati isplate korisnicima putem neodobrenih sustava dok čekaju odobrenje Komisijine „procjene usklađenosti“.

3 Svako revizijsko tijelo može sastaviti jedno ili više godišnjih izvješća o kontroli i revizijskih mišljenja o jednom operativnom programu ili skupini operativnih programa.

4 Članak 74. Uredbe (EZ) br. 1083/2006.

50


PRILOG III.

PREGLED ZADRŠKI KOJE SU IZRAZILE GLAVNA UPRAVA ZA REGIONALNU I URBANU POLITIKU TE GLAVNA UPRAVA ZA ZAPOŠLJAVANJE, SOCIJALNA PITANJA I UKLJUČENOST U GODIŠNJIM IZVJEŠĆIMA O RADU ZA 2012. GODINU

Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku, godišnje izvješće o radu za 2012. godinu - zadrške za operativne programe (OP-ove) (iznos u javnom i privatnom financiranju na nacionalnoj i na razini EU-a za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine u milijunima eura)

Napomena: Zbroj pojedinačnih stavki možda nije jednak ukupnom iznosu zbog zaokruživanja.

Višegodišnja „stopa preostale pogreške“(2007. – 2013. g.)

≤ 2 % > 2 %

Potvrđena „predviđena

stopa pogreške“ (2012. g.)

≤ 2 %

181 OP 3 OP-a

160 bez zadrške 196 738 2 bez zadrške (objavljene su obje iznimke) 107

4 s djelomičnim reputacijskim zadrškama 3 992

2 s potpunim reputacijskim zadrškama 773

10 s djelomičnim zadrškama 14 038

5 s potpunim zadrškama 4 999 1 s potpunom zadrškom 3 005

220 541 3 112

≤ 5 %

77 OP-ova 27 OP-ova

65 bez zadrške 66 707 2 bez rezerve (objavljene su obje iznimke) 1 004

3 s djelomičnim reputacijskim zadrškama 3 753 5 s djelomičnim reputacijskim zadrškama 1 458

1 s potpunim reputacijskim zadrškama 910

7 s djelomičnim zadrškama 9 564 5 s djelomičnim zadrškama 960

2 s potpunim zadrškama 4 769 14 s potpunim zadrškama 35 930

84 792 40 261

> 5 %

5 OP-ova 24 OP-ova

2 bez zadrške (objavljene su obje iznimke) 2 205 1 bez zadrške (iznimka je objavljena) 139

1 s djelomičnim reputacijskim zadrškama 88

2 s potpunim reputacijskim zadrškama 3 600 6 s potpunim reputacijskim zadrškama 2 232

1 s djelomičnom zadrškom 3 039 3 s djelomičnim zadrškama 11 745

13 s potpunim zadrškama 2 692

8 844 16 895

51


PRILOG III.

Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključenost, godišnje izvješće o radu za 2012. godinu – zadrške za operativne programe (OP-ove) (iznos u javnom i privatnom financiranju na nacionalnoj i na razini EU-a za programsko razdoblje od 2007. do 2013. godine u milijunima eura)

Višegodišnja „stopa preostale pogreške“(2007. – 2013. g.)

≤ 2 % > 2 %

Potvrđena „predviđena

stopa pogreške“ (2012. g.)

≤ 2 %

65 OP-ova 1 OP

60 bez zadrške 50 601 1 bez zadrške 826


72 458 826

≤ 5 %

28 OP-ova 3 OP-a

24 bez zadrške 15 990

1 s potpunom reputacijskom zadrškom 1 368


1 s potpunom zadrškom 414 3 s potpunim zadrškama 1 204

27 278 1 204

> 5 %

13 OP-ova 7 OP-ova

5 bez zadrške (četiri iznimke nisu objavljene) 5 347

4 s potpunim reputacijskim zadrškama 523 1 s potpunom reputacijskom zadrškom 322


6 s potpunim zadrškama 7 134

6 986 7 457

Napomena: Zbroj pojedinačnih stavki možda nije jednak ukupnom iznosu zbog zaokruživanja.

52


PRILOG IV.

OPĆA NAČELA NAVEDENA U MIŠLJENJU BR. 2/2004 O KOMISIJINOM MODELU „JEDINSTVENE REVIZIJE“ (I PRIJEDLOG OKVIRA ZA UNUTARNJU KONTROLU NA RAZINI ZAJEDNICE)

I. Kako bi se osigurala djelotvorna i učinkovita unutarnja kontrola fondova EU-a, potrebno je razviti okvir za unutarnju kontrolu na razini Zajednice sa zajedničkim načelima i standardima, koji će služiti kao temelj za razvoj novih ili postojećih sustava kontrole na svim razinama uprave.

II. Kontrole se trebaju primjenjivati prema zajedničkom standardu i koordinirati kako bi se izbje-glo nepotrebno udvostručavanje.

III. Kontrole se trebaju primjenjivati, dokumentirati i prijaviti otvoreno i transparentno, što bi omogućilo da rezultate koriste te da se na njih oslanjaju svi dijelovi sustava.

IV. Kako bi kontrole bile djelotvorne i učinkovite, zakonski akti povezani s politikom i postupcima trebaju biti jasni i nedvosmisleni te se njima treba izbjeći nepotrebna složenost.

V. Sustavi unutarnje kontrole trebaju u svojoj osnovi imati lanac kontrolnih postupaka, s posebno utvrđenim ciljevima koji se odnose na rad drugih. Zahtjevi za povrat rashoda ili nadoknadu troš-kova iznad određenog praga trebaju biti popraćeni neovisnom revizijskom potvrdom i izvješćem koja se temelji na zajedničkim standardima pristupa i sadržaja.

VI. Komisija treba definirati minimalne uvjete za sustave unutarnje kontrole uzimajući u obzir po-sebne značajke različitih proračunskih područja. Sustavi u svakom području trebaju biti popra-ćeni koordiniranim pristupom informacijama kako bi se osiguralo da su korisnici svjesni ciljeva i posljedica provjera.

53


PRILOG IV.

VII. Sustavi unutarnje kontrole trebaju sadržavati mehanizme kojima se osigurava da se nedostatci u samim sustavima, kao i pogreške i nepravilnosti u transakcijama, prepoznaju i isprave te se po potrebi naprave povrati.

VIII. Sustavi unutarnje kontrole zahtijevaju odgovarajuću ravnotežu između troška kontrole odre-đenog proračunskog područja i koristi koju provjere donose u smislu ograničavanja rizika gubitaka i nepravilnosti na prihvatljivu razinu.

IX. Komisija treba biti odgovorna za promicanje poboljšanja sustava unutarnje kontrole zajedno s državama članicama. Vijeće i Parlament trebaju biti odgovorni za odobravanje ravnoteže između troškova i dobiti za različita proračunska područja.

X. Jasno definirani standardi i ciljevi sustava unutarnje kontrole osigurali bi objektivan temelj pomoću kojega bi Sud mogao revizijom procijeniti njihovu izradu i rad.

54


ODGOVORI KOMISIJE

SAŽETAK

II.Komisija dijeli zak ljučak Suda te smatra i da se primje -njuje bolji sustav za reviziju troškova u području kohezije za programsko razdoblje od 2007. do 2013. Poboljšanim regulatornim okvirom uspostavljeno je revizi jsko ti jelo odgovorno za ispitivanje zakonitosti i pravilnosti izdataka sustavnim revizijama i revizijama reprezentativnih uzoraka operacija te za podnošenje godišnjih iz vješća Komisi j i o svojim zaključcima putem revizijskog mišljenja i izvješća o kontroli.

III.Komisija naglašava da se regulatornim okvirom za razdo-blje od 2007. do 2013. razina jamstva koju može ostvariti znatno povećala, osobito dopuštanjem ocjenjivanja jam-stva za svaki operativni programa svake godine od počeka provedbe. Zato bi se trošak kontrole trebao ocjenjivati u smislu troškovne učinkovitosti.

Komisi ja napominje da su pr ihvatl j ivim troškovima na temelju tehničke pomoći na raspolaganju državama člani-cama (članak 46. Uredbe 1083/2006) obuhvaćene revizije i kontrole, kao i troškovi upravljanja, praćenja i procjene. Raspoloživa sredstva tehničke pomoći u većini slučajeva iznose najviše 4 % financiranja za svaki program.

IV.Komisija pozdravlja pohvale svom radu i znatnim napo-rima da, u uskoj suradnji s revizijskim tijelima, osigura bolju usklađenost njihovih pristupa i metoda rada usmjerava-njem, ciljanim osposobljavanjem i ponovnim obavljanjem revizije, čime se doprinosi jačanju kapaciteta.

55


ODGOVORI KOMISIJE

V.Jamstvo Komisije temelji se na ocjeni ključnih elemenata sustavâ upravljanja i kontrole na temelju svih dostupnih rezultata revizije.

Komisi ja raspolaže pouzdanim i preciznim postupkom za analizu stopa pogrešaka koje pri javljuju države čla-nice. Kad ne može potvrditi ili ponovno izračunati stope pogrešaka, Komisija tijekom svog postupka pružanja jam-stva procjenjuje razinu rizika upotrebom paušalnih iznosa (5 %–10 %–25 %–100 %) umjesto nepouzdanih prijavlje-nih stopa pogrešaka. Upotrebom dodatnih alata, poput kumulativnog preostalog rizika, službe Komisije mogle su razmotriti dodatne rezerve u godišnjim izvješćima o radu u usporedbi s ranijim godinama.

Cilj je Komisije da se u izvješćima tijelu koje daje razrješ-nicu uvijek prikaže točna i pouzdana slika procijenjenog rizika za proračun EU-a za svaku državu članicu, uzimajući u obzir i višegodišnji korektivni kapacitet. Službe Komisije u svojim godišnjim izvješćima o radu potpuno transparen-tno navode sve dostupne informacije.

VI.Komisija može programu dodijeliti status članka 73. isklju-čivo nakon pozitivne ocjene svih elemenata sustava uprav-ljanja i kontrole. Za ovu je ocjenu rada revizijskog tijela potrebna dostatna ponovna revizija na licu mjesta u skladu s međunarodnim revizijskim standardima. Komisija smatra da do sada primjenjuje razborit i čvrst pristup za dodjelu statusa „jedinstvene revizije“ nekim programima.

VII. prva alinejaKomisija primjenjuje detaljan postupak provjere, uključu-jući misije za utvrđivanje činjenica na licu mjesta, kako bi osigurala točnost i pouzdanost stopa pogrešaka koje su prijavila nacionalna revizijska tijela. Komisija alternativno koristi paušalne stope kad stope pogrešaka smatra nepouz-danima. Ovaj je postupak od 2009. nadopunjen opsežnom revizijom Komisije, pri čemu su provedene 269 revizije rada revizijskih tijela, uključujući ponovno obavljanje revizije, čime je obuhvaćeno više od 90 % dodijeljenih sredstava fondova. Komisija provodi i revizije rizika kako bi provjerila točnost prijavljenih financijskih ispravaka.

VII. druga alinejaKomisija smatra da je status jedinstvene revizije dodijeljen na temelju pouzdanih, dosljednih i transparentnih kriterija. Osim toga, Komisija smatra da će do kraja 2013. biti ispu-njeni svi zahtjevi za te programe.

Komisija će nastaviti primjenjivati čvrst pristup, dodatno pojašnjen provedbom njezina plana u pogledu članka 73. ažuriranog u rujnu 2013.

VII. treća alinejaKomisija smatra da se ova preporuka provodi ažuriranim planom i revizije za praćenje članka 73. donesene u rujnu 2013.

Nakon donošenja pr ve ser i je odluka o dodjel i statusa članka 73. u prvoj polovini 2012. i na temelju probnih revi-zija, službe Komisije razvile su revizijsku metodologiju za praćenje koja uključuje ponovno obavljanje revizije i revi-zije radnih dokumenata u skladu s međunarodnim revizij-skim standardima.

VII. Četvrta alinejaKomisija je svojim prijedlogom za Uredbu o zajedničkim odredbama za razdoblje od 2014. do 2020. uvela, a zakono-davac je prihvatio, mogućnost neto financijskih ispravaka u slučaju ozbiljnih nepravilnosti utvrđenih nakon podnoše-nja godišnjih financijskih izvještaja koje revizijsko tijelo nije ranije otkrilo i/ili prijavilo.

Komisija namjerava u sekundarnom zakonodavstvu pred-ložiti povećanje paušalnih ispravaka za višekratna kršenja koja uključuju iste nedostatke, a kad država članica nije poduzela odgovarajuće korektivne mjere za taj dio sustava koji je pogođen i koji podliježe ranijem ispravku.

56


ODGOVORI KOMISIJE

VII. peta alinejaKomisija poduzima mjere kako bi osigurala poboljšano sekundarno zakonodavstvo te pravovremene i cjelovite smjernice unutar stabilnog metodološkog okvira za rad revizijskih tijela na temelju prikupljenog iskustva iz pro-gramskog razdoblja od 2007. do 2013.

Komisija će do kraja 2013. dodatno objasniti neke aspekte postojećih smjernica u pisanom objašnjenju.

Osim toga, u skladu s uredbom za programsko razdoblje od 2014. do 2020., Komisija je ovlaštena donijeti, putem pro-vedbe i delegiranih akata, obvezujuće modele i/ili zahtjeve za revizijski rad revizijskih tijela koji bi se trebali temeljiti na iskustvu i dobrim praksama programskog razdoblja od 2007. do 2013.

VII. šesta alinejaKomisi ja smatra da je ova preporuka već pr imijenjena u procjeni učinka za 2011. (vidi bilješku 57.). Osim toga, Komisija napominje da na temelju podijeljenog upravljanja i u pogledu načela supsidijarnosti države članice donose odluku o dodjeli financijske pomoći različitim kategorijama troška.

Nadalje, uredbom za razdoblje od 2014. do 2020. Komi-sija jača svoj pristup troškovne učinkovitosti za koheziju. Posljedično, novim mjerama za provedbu fondova, uklju-čujući mjerama u pogledu kontrole, „(…) poštuje se načelo proporcionalnosti uzimajući u obzir dodijeljenu razinu pot-pore te se uzima u obzir ukupni cilj smanjenja administrativ-nog opterećenja tijela uključenih u upravljanje programima i njihovu kontrolu“.

UVOD

7.U 2012. Glavna uprava za regionalnu i urbanu polit iku i Glavna uprava za zapošljavanje, socijalna pitanja i uključi-vanje (u daljnjem tekstu: „Glavna uprava za zapošljavanje“) primile su od revizijsk ih tijela 680 odnosno 522 izvješća o reviziji sustava. Komisija analizira rezultate svih izvješća o reviziji te ih po potrebi primjenjuje u svojoj nadzornoj ulozi u godini pokretanja postupaka prekida/prethodne suspenzije te u svojem postupku pružanja jamstva.

9.Kako bi se mogle oslonit i na rezultate revizi je i stope pogrešaka koje su pr i javi la revizi jska t i jela te u sk ladu s međunarodnim revizijskim standardima, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošlja-vanje dosad su provele detaljnu reviziju i ponovnu reviziju rada revizijskih tijela, koji jest i dalje će biti glavni element za Glavnu upravu za regionalnu i urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje.

Kad se u radu revizijsk ih tijela utvrde nedostatci, ovisno o težini potrebnih poboljšanja primjenjuju se opsežni akcij-ski planovi, kao i postupci prekida/suspenzije radi isprav-ljanja nedostataka i usklađivanja revizije sa standardima. Ovom ponovnom revizijom rada revizijskih tijela omogu-ćeno je i znatno jačanje kapaciteta razmjenom revizijskih popisa za provjeru, jačanjem svijesti o rizičnim područjima te utvrđivanjem područja i rješenja za poboljšanje nacio-nalnih revizija.

Metodologija za postupak pružanja jamstva i za utvrđivanje rezervi opisuje se u Prilogu 4. godišnjim izvješćima o radu Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje.

57


ODGOVORI KOMISIJE

Okvir 2.Analizu stopa pogrešaka koje do kraja godine prijavljuju revizijska tijela treba provesti za sva 434 programa EFRR-a/KF-a i ESF-a na vrijeme za godišnje izvješće o radu, čija prva verzija treba biti gotova do kraja veljače (i prilago-đena do dana potpisivanja 31. ožujka). Komisija naglašava da je cil j navesti procjene stopa pogrešaka u statističk i valjanom rasponu ili, u slučaju nestatističkog uzorka pred-viđenog u uredbi, korisne pokazatelje za procjenu rizika za plaćanja programima u godini koja se ocjenjuje.

Komisija koristi i paušalne stope za procjenu tog rizika kad prijavljene stope pogrešaka smatra nepouzdanima.

Komisija u godišnjim izvješćima o radu upućuje na pro-sječnu stopu rizika za sve programe za svaku državu čla-nicu na temelju potvrđenih stopa pogrešaka kako bi odre-dila iznose uključene u privremena plaćanja u godini koja se ocjenjuje i koja su izložena riziku. Zbog razdoblja pred-viđenog uredbom potrebnog kako bi revizijska tijela mogla provesti svoje revizije, ova procjena rizika kod plaćanja izvršenih u godini N temelji se na potvrđenoj stopi pogre-šaka evidentiranoj za izdatke prijavljene u godini N-1, što je u vrijeme potpisivanja godišnjeg izvješća o radu najbolja dostupna procjena. Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku i Glavna uprava za zapošljavanje od 2012. u svojim godišnjim izvješćima o radu navode i prosječan kumula-tivni (višegodišnji) preostali rizik po državi članici, uzima-jući u obzir sve ispravke koje su prijavile države članice kao odbitak od svih zahtjeva za plaćanje do kraja godine N.

10.U sk ladu s metodologijom postupka pružanja jamstva Komisije, program s potvrđenom stopom pogrešaka većom od 5 % bio bi razvrstan među rezerve već u 1. koraku, osim ako su potrebni financijski ispravci i akcijski plan prove-deni pr i je potpisivanja godišnjeg iz vješća o radu (vidi i odlomak 40.).

11.Komisija se slaže da se postupak Suda za utvrđivanje uku-pne stope pogrešaka i ocjena rizika za godišnja plaćanja Komisije razlikuju zbog razloga koje je naveo Sud i zbog prirode različitih institucionalnih uloga. Međutim, cilj je ovog postupka u osnovi isti, odnosno ocjena rizika za pro-račun EU-a u određenoj godini.

Komisija u svojoj ocjeni uzima u obzir sve te razlike, oso-bito vremenske razlike u količinskom određivanju pogre-šaka u javnoj nabavi. Tome je dokaz činjenica da je, kako je navedeno u posljednje tri uzastopne godine za Glavnu upravu za zapošljavanje odnosno posljednje dvije uzasto-pne godine za Glavnu upravu za regionalnu i urbanu poli-tiku, rezultat ove ocjene u skladu sa stopama pogrešaka koje je izračunao Sud.

U ocjeni Komisije uzima se u obzir i višegodišnji karakter kohezijske politike i korektivnog kapaciteta za svaki pro-gram izračunom kumulativnog preostalog rizika.

Neke od razlika koje navodi Sud ukinut će se u regulator-nom okviru za programsko razdoblje od 2014. do 2020., č ime će se dal je omogućit i cjelovita provedba načela jedinstvene revizije.

13.Komisija je pozdravila načela utvrđena mišljenjem Suda 2/2004, koja su bila važan element pri izradi uredbi za raz-doblje od 2007. do 2013. o uspostavi sustava upravljanja i kontrole.

15.Komisija pozdravlja zaključak Suda. Komisija je osmislila svoj sustav općenito u skladu s načelima „jedinstvene revi-zije“ koje je utvrdio Sud (vidi i odlomak 80.).

Glavna se prednost primjene članka 73. za Komisiju nalazi u mogućnost i da svoje ograničene reviz i jske resurse usmjeri na programe i tijela višeg rizika, umjesto da uku-pno smanji svoj rad u području kontrole. Osim toga, za jedinstvenu reviziju i dalje je potrebno praćenje rada revi-zijskog tijela, koja je zato i dalje kritično pitanje.

16.Uvjeti za dodjelu statusa članka 73. odnose na pouzdanost rada revizijskog tijela i na činjenicu da sustavi upravljanja i kontrole dobro funkcioniraju. Komisija zato prije dodjele statusa članka 73. mora provesti opsežnu detaljnu reviziju u skladu s međunarodnim revizijskim standardima. Time se objašnjava i zašto se status članka 73. može dodijeliti isključivo nakon nekoliko godina provedbe programa.

58


ODGOVORI KOMISIJE

To znači i da kad sustav upravljanja i kontrole programa, neovisno o revizijskom tijelu, još uvijek nije dovoljno pouz-dan, programu se ne može dodijeliti status članka 73. čak i kad je Komisija zadovoljna s funkcioniranjem revizijskog tijela na temelju svoje revizije.

Zajednički odgovor na odlomke 17., 18. i 19.Svaka odluka za dodjelu statusa članka 73. specifična je za program u nadležnosti odgovarajuće glavne uprave Komisije.

Uvjeti za dodjelu statusa članka 73. programu utvrđeni su „planom za provedbu članka 73.“ o kojem se raspravljalo s revizi jsk im ti jel ima u 2009. i 2010. i koji je f inaliziran 13. listopada 2010. Zato su revizijska tijela bila u potpuno-sti uključena i obaviještena o kriterijima i koristima statusa članka 73. za određeni program.

Prvotni plan službeno je ažuriran u rujnu 2013. nakon prvih odluka o dodjeli statusa članka 73. početkom 2012. Ažu-riranje se odnosi na objašnjenje uvjeta za dodjelu statusa članka 73., kao i na korektivne mjere koje treba poduzeti ako jedan uvjet il i više njih (privremeno) više nisu ispu-njeni. Osim toga, sve predmetne službe Komisije na teme-lju njihova sporazuma na međuslužbenoj razini zajednički su osmislile i provode posebnu reviziju kojom se utvrđuju metodologija i koraci za praćenje provedbe članka 73.

Kako je utvrđeno ažuriranim planom i ovom revizi jom, Komisija će donijeti odluku o nastavku svojih revizija na licu mjesta kad nastavak oslanjanja na rad revizijskih tijela više ne bude opravdan. To može biti posljedica činjenice da materijalni nedostatci nisu prijavljeni i uzeti u obzir u godišnjem revizijskom mišljenju za određenu godinu te da revizijsko tijelo nije primjereno pratilo zahtjev Komisije za provedbu akcijskih planova/korektivnih mjera.

NAPOMENE

27.Kako je navedeno u sažetku Godišnjeg izvješća o radu za 2012. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku, pove-ćanje broja rezervi uglavnom je posljedica korektivnih mjera poduzetih u državama članicama i financijskih ispra-vaka koje je provela Komisija (vidi Godišnje izvješće o radu za 2012. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku, stranice 46. do 49.). Stroga politika koju provodi Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku u pogledu upozore-nja, prekida, suspenzija i financijskih ispravaka služila je kao poticaj za predmetne države članice da poboljšaju manj-kave sustave upravljanja i kontrole.

29.Osim na dva pokazatelja koje je naveo Sud, Komisija svoje jamstvo temelji na dubinskom postupku i različitim kora-cima, uzimajući u obzir brojne druge nacionalne i Unijine rezultate revizije i informacije.

Rezultat ovog postupka i analize detaljno je opisan u odgo-varajućim godišnjim izvješćima o radu za 2012. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku i Glavne uprave za zapošljavanje (vidi stranicu 35. i Prilog 9. i stranicu 37. i Pri-log 8. godišnjih izvješća o radu za 2012. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku, odnosno Glavne uprave za zapošljavanje).

59


ODGOVORI KOMISIJE

Zajednički odgovor na odlomak 30. i okvir 4.Komisija prepoznaje ključnu ulogu revizijskih tijela i važ-nost osiguranja točnosti i pouzdanosti informacija navede-nih u godišnjim izvješćima o kontroli.

Zbog toga je Komisija tijekom godina provela 269 opsežne revizije kako bi ocijenila učinkovitost revizijskih tijela koja obuhvaćaju 96 % i 99 % odgovarajućih dodijeljenih sred-stava EFRR-a/KF-a i ESF-a.

Od 2009. do 2013. ponovljenom revizijom revizijskih tijeka Komisije utvrđeno je da:

— Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku zaključila je da je od 47 revidiranih revizijskih tijela u ovoj fazi 38 revizijskih tijela pouzdano,

— Glavna uprava za zapošljavanje zaključila je da je od 84 revizij-ska tijela njih 78 pouzdano.

Komisija zato smatra da je dobila razumno jamstvo da su revizijska tijela koja obuhvaćaju približno 90 % dodijelje-nih sredstava fondova u sukladnosti s člankom 62. Uredbe (EZ), čime se osigurava pouzdan temelj za jamstvo Komisije i primjenu koncepta jedinstvene revizije.

Ti su rezultati nadopunjeni provjerama revizijskih tijela koje je Sud provodio u posljednje tri godine.

Točnije, kad dvoji o točnosti i pouzdanosti stopa pogre-šaka koje su prijavila nacionalna revizijska tijela, Komisija u svojem godišnjem izvješću o radu navodi prijavljene stope pogrešaka koje se ponovno izračunavaju kad na ras-polaganju bude dovoljno informacija ili koje se zamjenjuju paušalnim stopama kad se smatraju nepouzdanima.

Okvir 4 - prva alinejaKomisija napominje da su u dva slučaja utvrđeni određeni nedostatci u pristupu uzorkovanju, ali smatra da nije bilo znatnog utjecaja.

Komisija je u tri slučaja utvrdila nedostatke slične onima koje je prijavio Sud te je poduzela odgovarajuće mjere. U jednom slučaju koji je Sud prijavio u 2013. praćenje još uvijek traje.

Okvir 4 - druga alinejaU šest slučajeva Komisija smatra da su revizijska tijela učin-kovita u smislu revizija operacija. U preostalih šest sluča-jeva Komisija je pratila nedostatke koje je utvrdio Sud.

Okvir 4 - treća alinejaU dva se slučaja Komisi ja slaže da su postojal i određeni nedostatci u postupcima revizijskog tijela te je osigurala pra-ćenje. Međutim, ocjena Komisije prijavljenih stopa pogrešaka i godišnjih izvješća o kontroli dovela je do odgovarajućih zaključaka, uzimajući u obzir i dodatne revizije koje je na zahtjev Komisije prema potrebi obavilo revizijsko tijelo.

U preostala tri slučaja Komisija je utvrdila nedostatke slične onima koje je prijavio Sud i poduzela odgovarajuće mjere, uključujući prekid plaćanja dok revizijsko tijelo ne provede popravne mjere.

Kao posljedicu mjera poduzetih za popravak utvrđenih nedostataka, Komisija od sada ima razumno jamstvo da su sva revizijska tijela, osim jednog, EFRR-a/KF-a i ESF-a koje je provjeravao Sud, učinkovita. U slučaju preostalog revizij-skog tijela za koje su Komisija i Sud utvrdili da je neučin-kovito, popravne mjere još uvijek traju za neke programe EFRR-a/KF-a i ESF-a.

60


ODGOVORI KOMISIJE

U slučaju pet revizijsk ih ti jela koja su nepotpuno prija-vila stope pogrešaka za programe EFRR-a/KF-a ti jekom 2010., 2011. ili 2012. stanje je kako slijedi:

— u jednom slučaju nepotpuna prijava nije imala utjecaja na ocjenu Komisije jer je mišljenje revizijskog tijela bilo kvalificira-no te je rezerva izvršena u godišnjem izvješću o radu za 2012.,

— u drugom je slučaju kumulativni preostali rizik bio manji od 2 %,

— Komisija je smatrala da su prijavljene stope pogrešaka nepouz-dane te je primijenila paušalne stope za potrebe svog postup-ka pružanja jamstva u tri slučaja. Komisija je u odgovarajućim godišnjim izvješćima o radu iskazala rezerve te prekinula pla-ćanja odgovarajućim programima.

Osim toga, Komisija proaktivno surađuje s tim revizijskim tijelima na poboljšanju pouzdanosti njihovih prijavljenih stopa pogrešaka.

31.Komisija prek ida plaćanja čim ima dokaze koji ukazuju na probleme, uključujući probleme u funkcioniranju revi-zijskog tijela. Nadalje, utemeljeni dokazi o nedostatcima u funkcioniranju revizijskog tijela nakon revizije Komisije uvijek su razlog za pokretanje postupka suspenzije dok država članica ne provede nužne korektivne mjere.

Korektivne mjere dodatno su poboljšane u nacrtima uredbi za programsko razdoblje od 2014. do 2020. kojima se predvi-đaju neto financijski ispravci u slučaju ozbiljnih nepravilnosti utvrđenih nakon podnošenja godišnjih financijskih izvještaja koje revizijsko tijelo programa nije ranije utvrdili/prijavilo.

Zajednički odgovor na odlomke 32. i 33.Komisija je razvila pouzdanu metodologiju za provjeru i potvrdu stopa pogrešaka koje prijavljuju revizijska tijela. Zak l jučci Komisi je proizaš l i iz reviz i je dokumentaci je u pogledu točnosti i pouzdanosti stopa pogrešaka prijav-ljenih u godišnjim izvješćima o kontroli isto se tako temelje na jamstvu proizašlom iz opsežne revizije rada revizijskih tijela (vidi odgovore na odlomak 9.).

Postupkom revizije dokumentacije Komisija pojašnjava sve dvojbe koje bi se mogle pojaviti u pogledu točnosti i/ili pouzdanosti prijavljenih stopa pogrešaka. Prema potrebi Komisija osigurava detaljne rezultate revizije kojima se podupire izračun stope pogrešaka u pisanom obliku ili tije-kom misija za utvrđivanje činjenica na licu mjesta.

U 2013. službe su Komisije obavile 12 misija za utvrđivanje činjenica na licu mjesta kojima su obuhvatile 64 programa EFRR-a/KF-a u 11 država članica i 15 misija kojima su obu-hvatile 23 programa ESF-a u 10 država članica. Komisija je na temelju prikupljenih informacija prilagodila prijavljene stope pogrešaka za 21 %, odnosno 15 % programa EFRR-a/KF-a i ESF-a te je 11 % prijavljenih stopa pogrešaka za sve programe smatrala nepouzdanima te ih je stoga zamijenila paušalnim stopama.

Nadalje, za dva operativna programa ESF-a od njih 51 Komi-sija želi naglasiti da Sud u odlomku 6.34. svog godišnjeg izvješća za 2012. navodi da se nedostatcima u stopama pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela „ne dovodi u pita-nje broj i učinak rezervi koje je formulirala Glavna uprava za zapošljavanje u 2012.“. Kod daljnja 44 programa EFRR-a/KF-a Komisija napominje da se neznatnim razlikama koje je pri-javio Sud ne dovodi u pitanje broj i učinak rezervi koje je formulirala Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku u 2012.

Vidi i odgovore na odlomke 34. i 35.

61


ODGOVORI KOMISIJE

34.Komisija smatra da se činjenicom da je 3 godine uzasto-pno proci jenjena stopa pogrešak a Komisi je navedena u godišnjem izvješću o radi Glavne uprave za zapošljavanje u skladu s najvjerojatnijom stopom pogrešaka Suda, potvr-đuje valjanost i pouzdanost njezina pristupa.

U 2011. i 2012. proci jenjene stope pogrešak a Glavne uprave za zapošljavanje navedene u godišnjem izvješću o radu kretale su se u rasponu od 2,0 % do 2,5 % (vidi stranicu 43. Godišnjeg izvješća o radu za 2011.) , odno-sno od 2,3 % do 3,2 % (vidi stranicu 37. Godišnjeg izvje-šća o radu za 2012.). Stope pogrešaka Suda za te godine iznosile su 2,2 % odnosno 3,2 %. Stoga Komisija smatra da je stopa pogrešaka koju koristi Glavna uprava za zapošlja-vanje u svojem godišnjem izvješću o radu za 2010., koja odgovara rezultatima postupka izjave o jamstvu Suda, pouzdana.

Kad je riječ o programima EFRR-a/KF-a, Sud isto tako potvr-đuje u svojem godišnjem izvješću za 2012. da je procjena Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku u pogledu iznosa izloženih riziku za 2012. na temelju stopa pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela u odnosu na izdatke u 2011. u skladu s njegovom ocjenom (odlomak 5.55. Godišnjeg izvješća Suda za 2012.).

34. prva alinejaKomisija napominje da 51 program koje Sud navodi odgo-vara radu devet od ukupno 112 revizi jsk ih ti jela odgo-vornih za EFRR, ESF i Kohezijski fond. Ona napominje da tehnički problem uočen u slučaju 31 programa u jednom uzorku ne utječe na ocjene revizijskog tijela i Komisije.

U preostalim slučajevima Komisija smatra da je imala na raspolaganju dovoljno informacija za odgovarajući zaklju-čak o stopama pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela.

Vidi i odgovor Komisije na odlomak 32.

34. druga alinejaKomisija pozdravlja činjenicu da je Sud došao do istih zaključaka za sve revidirane slučajeve od njih 138, osim za 5 slučajeva. Kad je riječ o tih 5 slučajeva koji se odnose na dva revizijska tijela, Komisija potvrđuje svoju ocjenu iz Godišnjeg izvješća o radu za 2012. nakon dubinske analize obrazloženja koja su dostavila predmetna revizijska tijela te da nije bilo razloga za rezervu. Za četir i ta programa ponovno grupirana u jedan uzorak, pogreška je ispravljena u 2012. te Komisija zato smatra da je nije trebalo uklju-čiti u izračun planirane stope pogrešaka. Za peti program Komisija smatra da bi uzimanje u obzir dijela izdataka koji je bio isk ljučen iz broja operacija za reviziju imalo vrlo ograničeni utjecaj na stopu pogrešaka.

Vidi i odgovor Komisije na odlomak 5.52., četvrtu alineju i odlomak 5.57. Godišnjeg izvješća o radu Suda za 2012.

Komisija stoga smatra da je pravilno provela svoju ulogu nadzora stopa pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela.

35.U skladu s metodom primijenjenom u Godišnjem izvje-šću o radu za 2010. potvrđene stope pogrešaka bile su jedan od elemenata za konačnu ocjenu programa Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku. One se nisu kori-stile za procjenu minimalnih i maksimalnih plaćanja izlo-ženih riziku koja se temeljila na metodologiji iz prethod-nih godina. Kako je izričito navela u svojem Godišnjem izvješću o radu za 2010. (stranica 69.), Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku procijenila je iznos izložen riziku na između 0,8 % i 1,7 % svojih plaćanja u 2010. te je smatrala da se „stope pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela koje se odnose na prijavljene izdatke za 2009. moraju oprezno tumačiti pri ocjeni funkcioniranja sustava u 2010.“ (stranica 31.). Glavna uprava za regionalnu i urbanu poli-tiku ocijenila je i potvrdila sve prijavljene stope pogrešaka, uključujući na više ili primjenom paušalne stope u više od polovice slučajeva u 2011. i sljedećim godinama. U nekim su slučajevima revizijska tijela u 2011. ili 2012. dostavila pouzdane revidirane stope pogrešaka.

62


ODGOVORI KOMISIJE

Od 2011. naovamo Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku revidira svoju metodologiju, čime se omogućava preciznija procjena iznosa izloženog riziku, na temelju stopa pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela i potvrdile službe Komisije. Istovremeno, Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku uvela je izračun kumulativnog preostalog rizika, uzi-majući u obzir financijske ispravke koje su provele države čla-nice. Za ovaj izračun Glavna uprava za regionalnu i urbanu pol it iku zato kor ist i stope pogrešak a za sve godine od početka programskog razdoblja, uključujući stope pogrešaka koje su revizijska tijela naknadno revidirala, stope pogrešaka koje je mogla ponovno izračunati i paušalne stope. Stoga ograničenja izražena u pogledu stopa pogrešaka u trenutku njihova prijavljivanja u 2010. ne utječu na izračun Komisije kumulativnog preostalog r izika u 2012. Sud je u svojem godišnjem izvješću za 2012. potvrdio da je procjena Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku u pogledu iznosa izlo-ženih riziku za 2012. u skladu s njegovom ocjenom (odlo-mak 5.55. Godišnjeg izvješća Suda za 2012.).

Kad je riječ o Glavnoj upravi za zapošljavanje i socijalna pitanja, Komisija upućuje na svoj odgovor na odlomak 34.

36.Komisija je aktivno promicala primjenu statističkog uzorko-vanja u 2012./2013. svojom ažuriranom smjernicom o uzor-kovanju iz travnja 2013., čak i u slučaju malog broja ope-racija kako bi se dobili reprezentativni rezultati u rastućem broju programa.

Štoviše, trebalo bi napomenuti da stopa pogrešaka može biti reprezentativna u slučaju primjene službenog pristupa nestatističkom uzorkovanju ili kad se revidiranim uzorkom osigurava velika pokrivenost izdataka.

Međut im, nestat i s t ičk i uzorc i za mal i bro j operac i ja u skladu su s uredbom te se njima osigurava najbolji dostu-pni pokazatelj ukupnog rizika za predmetne programe. U takvim slučajevima Komisija uzima u obzir i obilježja broja operacija i pokrivenosti revizije. Komisija mora kori-stiti te pokazatelje za potrebe svog postupka pružanja jam-stva te za izračun kumulativnog preostalog rizika.

U svim slučajevima u kojima prijavljene stope pogrešaka smatra nepouzdanima Komisija primjenjuje paušalne stope.

37.Komisija se slaže sa Sudom da je uračunavanje financij -sk ih ispravaka složena zadaća s obzirom na vremenske razlike između rokova za podnošenje izvješća država čla-nica i godišnjeg izvješća o radu Komisije te razne čimbe-nike uk ljučene u njihovu provedbu. Kako bi se ukazalo na višegodišnji karakter provedbe programa, uključujući financijske ispravke, Komisija izračunava preostali rizik koji je pokazatelj načina na koji korektivni kapacitet programa napreduje iz godine u godinu. Cil j je Komisije zadržati stopu preostalih pogrešaka ispod praga materijalnosti na kraju programskog razdoblja uzimajući u obzir sve financij-ske ispravke nastale tijekom trajanja programa.

38.Komisija mora koristiti podatke koje države članice dostav-ljaju do kraja ožujka svake godine na temelju regulatornih zahtjeva i koji su dostupni na temelju višegodišnjeg karak-tera kohezijske politike.

38. prva alinejaKomisija treba izračunati kumulativni preostali r izik na kraju godine na temelju procjene iz godišnjeg izvješća o radu. Kumulativni preostali rizik pokazatelj je korektivnog kapaciteta programa tijekom nekoliko godina, uzimajući u obzir informacije dostupne u vrijeme njegova izračuna u smislu rizika i izvršenih financijskih ispravaka.

U trenutku sastavljanja godišnjeg izvješća o radu Komisija raspolaže izvješćima država članica o financijskim isprav-cima podnesenima u prethodnoj godini i podatcima prijav-ljenima za tekuću godinu za neke programe. Komisija može revidirati ove informacije s obzirom na to da je većina ispravaka pokrenuta na njezin zahtjev.

Nadalje, Komisija posljednje 3 godine provodi posebnu reviziju na temelju rizika kojom je obuhvaćeno 68 opera-tivnih programa kako bi osigurala da se ispravci koje prijav-ljuju države članice učinkovito provode te, u slučaju dvojbi ili nedostatnih dokaza, odbija predmetne iznose od kumu-lativnih financijsk ih ispravaka uzetih u obzir za potrebe izračuna stope preostalih pogrešaka.

63


ODGOVORI KOMISIJE

38. druga alinejaKako je navedeno u smjernici za postupanje s pogreškama utvrđenima u godišnjem izvješću o kontroli (COCOF_11-0041-01-EN od 7. prosinca 2011.), revizijska tijela moraju planirati stopu pogrešaka na temelju svih revizijskih nalaza i ne bi pri izračunu planiranih stopa pogrešaka trebala uzi-mati u obzir financijske ispravke izvršene zbog njihovih revizija. Pri formuliranju svojih revizijsk ih mišljenja ona mogu uzeti u obzir naknadne događaje u smislu financij-skih ispravaka koji su izvršeni od završetka njihovih revizija. Ako su ti ispravci dostatni za ublažavanje planirane stope pogrešaka, revizijsko tijelo može odlučiti o tome da prijavi nekvalificirano mišljenje, ali i dalje treba prijaviti planiranu stopu pogrešaka kao izračunanu.

Komisija će podsjetiti revizijska tijela na ovo pravilo.

38. treća alinejaPovrate koji još nisu izvršeni temelje se na nalozima za povrat države članice i treba izvršiti. Oni se zahtijevaju na temelju uredbe te je legitimno uzeti u obzir te korektivne mjere.

38. četvrta alinejaU sk ladu s uredbom dr žave č lan ice t rebaju pr i jav i t i svako povlačenje uključeno u zahtjev za plaćanje iz pret-hodne godine. Kako se pojašnjava u smjernici1, povlačenja u konačna i ne mogu se ponovno pokrenuti u naknadnim zahtjevima za plaćanje, osim ako se za nepravilne iznose kasnije utvrdi da su pravilni i prihvatljivi. U takvim bi sluča-jevima tijelo za ovjeravanje trebalo ispraviti svoje izvješće. Komisija će podsjetiti tijela za ovjeravanje na ovo pravilo.

39.Od godišnjih izvješća o radu za 2011. objavljenih u ožujku 2012. svi potencijalni slučajevi negativnih stopa preosta-lih pogrešaka prilagođavaju se najmanjoj vrijednosti 0 kao dio postupaka koje Komisija primjenjuje radi izbjegavanja podcjenjivanja izračuna ukupnog kumulativnog preostalog rizika.

1 Ref. COCOF 10/0002/02 od 17.3.2010.

Kumulativnim preostal im r iz ikom odražava se ukupan korektivni kapacitet programa uzimajući u obzir najbolju procjenu rizika, potvrđenu stopu pogrešaka i informacije o svim iz vršenim ispravcima, neovisno o iz voru nalaza (upravljačko tijelo, tijelo za ovjeravanje ili revizijsko tijelo). Stoga u izvanrednim slučajevima kumulativni preostali r iz ik u iznosu 0 ukazuje na to da su ukupni pr i javl jeni ispravci povezani s izdatcima koji su prethodno uključeni u zahtjeve za plaćanje u trenutku izračuna bil i veći od kumulativnog rizika za program.

40.Rezerve se uglavnom temelje na ocjeni funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole i planiranoj stopi pogre-šaka. Kumulativni preostali r izik drugi je filtar kod odlu-čivanja o potrebi za dodatnim rezervama. Točnije, ali ne isk ljučivo, u slučaju potvrđene stope pogrešaka između 2 % i 5 % njime se omogućava odlučivanje treba li predvi-djeti dodatne rezerve. On sigurno nije glavni izvor rezervi u godišnjem izvješću o radu, već dopunski.

Ovaj je pristup primijenilo 65 programa EFRR-a/KF-a od njih 67 koje je naveo Sud. Za preostala dva programa, kako je Sud naveo u Prilogu III. svojem izvješću, učinjene su iznimke u skladu s metodologijom godišnjeg izvješća o radu koje su navedene u njemu i navedene s obzirom na to da su svi potrebni financijski ispravci provedeni u roku za postupak pružanja jamstva (vidi Godišnje izvješće o radu za 2012. Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku, stranica 35.).

Za 4 operativna programa s „planiranim stopama pogre-šaka“ većim od 5 % nužni financijsk i ispravci već su bili provedeni kad je Glavna uprava za zapošljavanje objavila svoje Godišnje izvješće o radu za 2012. Stoga su kumu-lativne stope pogrešaka izračunane za te operativne pro-grame bile manje od 2 %. U skladu s postojećim uputama Komisije za godišnje izvješće o radu za 2012. (kvantificirana rezerva) nužna je samo ako je kumulativni financijski rizik veći od 2 %. Štoviše, za 4 predmetna programa primijenjeni su odgovarajući akcijski planovi kako bi se spriječilo ponav-ljanje takvih okolnosti.

64


ODGOVORI KOMISIJE

Štoviše, Komisija napominje da Sud u odlomku 6.34. svog godišnjeg izvješća za 2012. navodi da se nedostatcima utvrđenima u stopama pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela „ne dovodi u pitanje broj i učinak rezervi koje je formuli-rala Glavna uprava za zapošljavanje u 2012.“.

43.Postoje dva postupka koja bi trebalo jasno razlikovati: služ-beno oslanjanje na rad revizijskog tijela u uvjetima uve-denima člankom 73. uredbe s jedne strane i činjenica da Komisija može za potrebe godišnjeg postupka pružanja jamstva, nakon dubinske ocjene godišnjeg izvješća o kon-troli i uzimajući u obzir svoje ponovne revizije na licu mje-sta, potvrditi i zato se osloniti na prijavljene rezultate revi-zije s druge strane.

Brojkama koje je Sud prijavio odražava se razborit pristup koji Komisija primjenjuje, kako je navedeno u odlomku 47., i dvostruk i uvjet za oslanjanje ne samo na rad revizi j -skog tijela i prijavljene stope pogrešaka, nego i na to da su svi elementi sustava upravljanja i kontrole za pred-metni program u potpunosti učinkoviti (vidi i odgovor na odlomak 16.).

Osim toga, ispunjavanjem uvjeta odluka Komisije o dodjeli statusa članka 73. ne pokreće se automatski. Komisija pri-mjenjuje stručnu prosudbu kako bi procijenila sve ostale relevantne čimbenike, uključujući, između ostalog, mate-rijalnost i kritičnost svakog operativnog programa za fond u cjelini.

Zajednički odgovor na odlomke 44. do 46.Komisija bi mogla obavijestiti o članku 73. samo nakon dovršetka dostatne revizije provedene u skladu s međuna-rodnim revizijskim standardima i pozitivne ocjene revizij-skog tijela.

Osim toga, čak i ako se odluke o dodjeli statusa članka 73. donesu u šestoj godini razdoblja od 2007. do 2013., pro-vedba programa u praksi traje do 2015., a završetak je do 2017. Nadalje, provedba jedinstvene revizije može imati ulogu kod uspostave sustava upravljanja i kontrole za slje-deće programsko razdoblje i taj će se koncept zadržati te će imati pozitivan učinak do 2023.

U planu iz 2010. razborito je navedeno da „prva skupina revizijskih tijela mogla bi imati ili već ima koristi od načela jedinstvene revizije za neke programe/sustave i Komisija će se prvenstveno oslanjati na mišljenje revizijskog tijela“. Komisija zato ne može unaprijed utvrditi točan rok prije nego što je provela reviziju. Doista, uvjetima predviđenima ovom uredbom, kao i revizijskim standardima, zahtijeva se da Komisija nakon kontradiktornih postupaka dobije pouz-dane rezultate revizije prije odluke o provedbi članka 73. za određeni program. To je bilo moguće samo nakon dubin-ske ponovne revizije na licu mjesta Komisije na temelju „Revizije rada revizijskih tijela“ koja se provodi od 2009.

Komisija je zato donijela razborit pristup s obzirom na to da je prvi status članka 73. dodijeljen isključivo nakon pri-mitka godišnjih izvješća o kontroli za 2010. i 2011. u kojima su po prvi put prijavljene stope pogrešaka. U istom je raz-doblju Komisija dala smjernice o sastavljanju tih izvješća, postupanju s pogreškama, uzorkovanju itd. kako bi osigu-rala pouzdanost i dosljednost dobivenih informacija.

Vidi i odgovor na odlomak 30.

65


ODGOVORI KOMISIJE

47.Cilj je Komisije dobiti „razumno jamstvo da sustavi uprav-ljanja i kontrole učinkovito funkcioniraju“ s pomoću ocjene detaljnih ključnih zahtjeva i funkcija za svaki program. Ova se ocjena temelju na sintezi svih rezultata revizije Komisije i države članice i nadilazi pokazatelj samo kumulativnog preostalog rizika. Komisija je službeno ažurirala svoj plan u rujnu 2013., uključujući dodatno pojašnjenje kriterija koje primjenjuje prilikom dodjele statusa članka 73.: prihvaćanje revizijske strategije i ocjene sukladnosti; razumno jamstvo da sustav upravljanja i kontrole učinkovito funkcionira te da podnosi ograničene rizike; razumno jamstvo da revizij-sko tijelo dobro radi te da su potrebna samo neka ili manja poboljšanja, uzimajući u obzir kumulativno znanje o reviziji i iskustvo s ovim revizijskim tijelom Komisije. Komisija raz-matra i rezultate revizije Suda.

48.Na temelju vlastite ocjene Komisija smatra da su na kraju 2013. ispunjeni zahtjevi za svaki od 61 programa. Komi-sija svoju ocjenu temelji na rezultatima opsežnih revizija pokrenutih u 2009. kako bi učinkovito potvrdila pouzda-nost revizijskih tijela. Nadalje, ona uzima u obzir regula-torne odredbe, uključujući u nekim slučajevima upotrebu nestatističkog uzorkovanja kao najbolje procjene rizika i učinkovitosti sustava upravljanja i kontrole, kao i „kumu-lativni preostali rizik“ koji se, kako je ranije navedeno, od 2012. izračunava za svaki program ili skupine programa.

Štoviše, Komisija napominje da programi koje Sud navodi u okviru 6. predstavljaju 5 %, odnosno manje od 1 % odgo-varajućih globalnih dodijel jenih sredstava za EFRR/KF, odnosno ESF.

Okvir 6. (a) - prva alinejaKad se programi unutar zajedničkog sustava upravljanja i kontrole grupiraju radi statističkog uzorkovanja, kako je predviđeno ovom uredbom, Komisija ne može izračunati kumulativni preostali rizik po programu zato što revizijska tijela prijavljuju jednu jedinstvenu stopu pogrešaka za sve grupirane programe. Ovaj se pristup primjenjuje u svim slučajevima za sve države članice kad revizijska tijela gru-piraju programe u jedinstveni reprezentativni uzorak.

Šest programa koje je naveo Sud dio je osam programa unutar zajedničkog sustava upravljanja i kontrole. Za 2011. prijavljena i potvrđena stopa pogrešaka za tu grupu pro-grama iznosila je 2,64 %. Odgovarajući kumulativni pre-ostali rizik za grupu od svih osam programa promatranih zajedno, nakon što je predmetno ti jelo za ovjeravanje izvršilo ispravke, iznosio je manje od 2 %. Komisija je zato zak ljučila da su, u slučaju svih osam programa, sustavi učinkoviti.

Okvir 6. (a) - druga alinejaPočetkom 2012. već su bili ispunjeni svi uvjeti za dodjelu statusa članka 73. ovom programu. Ipak, Komisija je odlu-čila primijeniti razborit pristup pri razmatranju rizika od sustavnih pogrešaka u određenoj mjeri programa. Zato je Komisija, kako bi obuhvatila ovaj rizik, u godišnjem izvje-šću o radu izdala djelomičnu rezervu. Naknadno je država članica potvrdila da su svi izdatci povezani s ovom mjerom preventivno povučeni već u studenome 2011., a u 2012. proveden je akcijski plan kako bi se osiguralo da nijedan izdatak nije doista izložen riziku za ovu mjeru. Nakon ovog zaključka djelomična rezerva ukinuta je u studenome 2012. Nakon dvije revizije na licu mjesta ovom je programu dodi-jeljen status članka 73. Pozitivnim rezultatima navedenima u godišnjem iz vješću o kontroli za 2012. potvrđena je ova ocjena uz potvrđenu stopu pogrešaka manju od 2 %, a Komisija je u godišnjem izvješću o radu za 2012. objavila nekvalificirano mišljenje.

66


ODGOVORI KOMISIJE

Okvir 6. (b) - prva alineja — Za dva slučaja ESF-a i jedan slučaj EFRR-a koje navodi Sud Ko-

misija potvrđuje da su predmetna revizijska tijela odgovara-juće primijenila smjernicu Komisije o uzorkovanju s obzirom na veličinu uzorka. Komisija napominje da je u slučaju malog broja operacija uredbom predviđena upotreba uzorka stopi pogrešaka na temelju nestatističkih uzoraka. To su jedini dostu-pni pokazatelji za procjenu ukupnog rizika za predmetne pro-grame te ih Komisija zato koristi za potrebe postupka pružanja jamstva. U takvim slučajevima Komisija uzima u obzir i obilježja opsega i pokrivenosti revizije. U dva slučaja ESF-a, s obzirom na mali broj operacija, ispunjen je zahtjev u pogledu minimal-ne pokrivenosti (10 %). Za preostali program EFRR-a, u 2011. upotreba nasumičnog odabira kojim su obuhvaćene stavke velike vrijednosti i više od 10 % izdataka, bila je primjerena.

— Osim toga, Komisija je svoju ocjenu temeljila ne samo na sto-pama pogrešaka prijavljenima u godišnjim izvješćima o kon-troli, nego i na ostalim elementima koje je prikupila tijekom revizije, poput ponovnog provođenja brojnih kontrola revizij-skog tijela u pogledu operacija i prikupljenog znanja o funk-cioniranju predmetnih sustava.

— S obzirom na to da su ti elementi bili pozitivni, Komisija je zaključila da ima čvrst temelj za dodjelu statusa članka 73. tim trima programima.

— Kod uzorka za 2013. oba su revizijska tijela odabrala metodu statističkog uzorkovanja u pogledu povećanja broja operacija i niži prag kojim se potiče upotreba statističkog uzorkovanja utvrđena revidiranom smjernicom o uzorkovanju koju je Ko-misija objavila u travnju 2013.


Okvir 6. (b) – druga alinejaStatus članka 73. dodijel jen je t im dvama programima u l ipnju 2012. na temelju zak ljučka da su ispunjeni svi uvjeti propisani planom Komisije. U tom je trenutku Komi-si ja od 2008. vrš i la revizi ju metodologije uzorkovanja koju je koristilo revizijsko tijelo u četiri uzastopna godiš-nja izvješća o kontroli te je utvrdila da je ona usklađena. Informacija o promjeni metode uzorkovanja dostavljena je u prosincu 2012. u novom godišnjem izvješću o kontroli, a ona je odmah ocijenjena. Na temelju svoje ocjene Komi-sija je naglasila da isključivanje izdataka iz operacija koje treba uključiti u uzorak nije u skladu s pravilima. Međutim, Komisija je zaključila da ova promjena metodologije nije imala nikakav utjecaj na prijavljene stope pogrešaka te da ju je revizijsko tijelo odabralo zbog troškovne učinkovitosti s obzirom na to da je revizija predmetnih korisnika već bila izvršena prethodnih godina bez nastanka pogrešaka.

Komisija napominje da se promjenom metodologije pove-ćala pokrivenost revizije s 5 % na 20 % u usporedbi s pret-hodnim godinama.

Okvir 6. (b) – treća alinejaOperativni program koji navodi Sud četvr ti je najmanji operativni program za ESF. Godišnja plaćanja u 2010./2012. iznosila su u prosjeku 1,5 milijuna eura. Unatoč tome što je riječ o vrlo malom programu, članak 74. kojim se utvrđuju proporcionalne mjere kontrole za male operativne pro-grame nije se moglo primijeniti zato što je stopa sufinanci-ranja za ovaj operativni program veća od 40 %.

Nadalje, Komisija potvrđuje da je imala čvrst temelj za dodjelu statusa članka 73. ovom programu, koji ima sličan učinak kao i članak 74., zato što je revizijsko tijelo slijedilo smjernicu Komisije o uzorkovanju na odgovarajući način s obzirom na vr lo mali broj operacija koji je uglavnom bio ispod praga nužnog za statističko uzorkovanje koje Sud navodi u bilješci 9. (manje od 20 projekata u 2011. i 2012.). Stoga se statističko uzorkovanje nije moglo primi-jeniti na predmetne operacije. Međutim, ostvaren je mini-mum od 10 % pokrivenosti prema zahtjevima iz smjernice o uzorkovanju.

Nadalje, sustav upravljanja i kontrole za ovaj operativni program ocijenjen je učinkovitim, dok je stopa pogre-šaka koju je prijavilo upravljačko tijelo i potvrdila Komisija stalno bila manja od 2 %.

67


ODGOVORI KOMISIJE

Okvir 6. (c)Komisija smatra da je ovim dvama programima dodijelila status članka 73. na temelju pouzdanih, dosljednih i tran-sparentnih kriterija, uzimajući u obzir nalaze Suda.

U jednom od dva slučaja koje Sud navodi sustav upravlja-nja i kontrole ocijenjen je učinkovitim, dok su stope pogre-šaka koje je prijavilo revizijsko tijelo i potvrdila Komisija stalno bile manje od 2 % tijekom razdoblja (od 2010. do 2012.).

U drugom slučaju nalazi Suda nisu bili povezani s funk-cioniranjem revizijskog tijela, nego s drugim dijelovima sustava upravljanja i kontrole koji se sada prate. Komisija smatra da nedostatci utvrđeni u sustavu upravljanja i kon-trole u 2013. ne utječu nužno na njezino oslanjanje na rad revizijskog tijela.

Okvir 6. (d)Status članka 73. dodijeljen je dvama predmetnim revizij-skim tijelima u lipnju i rujnu 2012. Napomena Suda odnosi se na nalaze objavljene u 2013.

Komisi ja u svakom slučaju potvrđuje, nakon detal jne ocjene nalaza Suda, da ova revizi jska ti jela ispunjavaju zahtjeve za status članka 73. Komisija, na temelju svoje nedavne zajedničke revizije praćenja članka 73., pomno prati da se ti zahtjevi i dalje ispunjavaju (vidi odgovor na odlomak 54.).

Zajednički odgovor na odlomke 49. i 50.Kako je propisano ažuriranim planom i zajedničkom revi-zijom o kojoj se odlučivalo u rujnu 2013. i kako se odra-žava u revizijskoj strategiji službi Komisije, odgovarajuće praćenje članka 73. provodi se analizom izvješća o reviziji nacionalnih sustava te godišnjim iz vješćima o kontroli (uključujući misije za utvrđivanje činjenica prema potrebi), revizije dokumentacije na licu mjesta i ponavljanja revizija koje je obavilo revizijsko tijelo te bilateralnih sastanaka radi koordinacije.


Zajednički odgovor na odlomke 51. do 53.Plan je zamišljen kao strateški dokument za utvrđivanje uvjeta za dodjelu statusa članka 73. i za potrebe praćenja, a ne kao metodološki dokument. Nakon prve serije odluka o članku 73. u prvoj polovini 2012. razvijena je metodo-logija za praćenje, a nova je revizija usavršena na teme-lju iskustava 2 probne revizije provedene u 2012. koje su uključivale ponovno obavljanje revizije i reviziju radnih dokumenata.

U sk ladu s ažur iranim planom, zajedničkom revizi jom i revizijskom strategijom praćenje svakog revizijskog tijela sa statusom člank a 73. u načelu će se obavl jat i svake druge godine. To praćenje obuhvaća ponovno obavljanje revizije i revizije radnih dokumenata u skladu s međuna-rodnim revizijskim standardima.

Zajednički odgovor na odlomke 54. i 55.Glavna uprava za regionalnu i urbanu politiku u svojem je Godišnjem izvješću o radu za 2012. navela da su, na teme-lju njezina praćenja programa sa statusom jedinstvene revizije, uvjeti za njega i dalje ispunjeni s obzirom na to da su revizijska tijela na odgovarajući način prijavila nove nedostatke za neke od predmetnih programa. Stoga pred-metna revizijska tijela i dalje funkcioniraju na odgovarajući način.

U rujnu 2013. Komisija je službeno ažurirala svoj prvotni plan i donijela reviziju kojom se utvrđuju metodologija i postupak praćenja statusa „jedinstvene revizije“. U Pri-logu I. ažuriranom planu nalazi se pregled radnji/korek-tivnih mjera u slučaju da više nije ispunjen jedan početni uvjet ili više njih za provedbu načela jedinstvene revizije.

Komis i ja prat i sve predmetne programe, uk l jučujuć i ponovnim obavljanjem revizije. Krajem 2013. Komisija prati devetnaest operativnih programa sa statusom članka 73. za sedam revizijskih tijela u skladu sa svojom revizijskom metodologijom. Kod četiri revizijska tijela primjenjuju se posebne korektivne mjere.

68


ODGOVORI KOMISIJE

Glavna uprava za zapošljavanje nije u svojem Godišnjem izvješću o radu za 2012. utvrdila nikakve probleme zbog kojih bi bilo potrebno ponovno razmatranje operativnih programa kojima je u 2012. dodijeljen status članka 73. Stoga nisu trebale biti pokrenute nikakve korektivne mjere za povlačenje il i suspenziju statusa jedinstvene revizije dodijeljenog u 2012. Nadalje, Komisija je pokrenula praće-nje tih operativnih programa krajem 2013.

56.Završetak će slijediti nakon opsežne revizije i praćenja koji se obavljaju tijekom razdoblja, osobito u pogledu godišnje ocjene kumulativnog preostalog rizika po programu. Vidi i odgovor na odlomke 49. do 53. o ažuriranom planu i revi-ziji praćenja.

Komisija isto tako skreće pažnju na činjenicu da će se pro-vedba koncepta jedinstvene revizije nastaviti i u razdoblju od 2014. do 2020. kako je propisano člankom 140. stav-kom 3. Uredbe o zajedničkim odredbama2.

60.Komisija je tijekom prvih godina provedbe izdala smjernicu koja je ključna za rad revizijskih tijela (primjerice, ocjena sukladnosti , revizijska strategija, ocjena sustava uprav-ljanja i kontrole, metode uzorkovanja). Ove su smjernice izdane u roku na početku programskog razdoblja (vidi odlomak 62.).

2 „Za operativne programe za koje zaključi da se može osloniti na mišljenje revizijskog tijela, Komisija se može složiti s revizijskim tijelom da se ograniče njezine revizije na licu mjesta rada revizijskog tijela, osim ako postoje dokazi o nedostatcima u radu revizijskog tijela u računovodstvenoj godini za koju je Komisija prihvatila financijska izvješća“.

Zajednički odgovor na odlomak 61. i okvir 8.Smjernice o složenim pitanjima, poput onih koje navodi Sud, nužno se temelje na dobrim i lošim praksama utvrđe-nima tijekom prvih godina provedbe. O nacrtu smjernica raspravlja se tijekom raznih tehničkih sastanaka s revizij-skim tijelima prije finalizacije na sastanku COCOF-a. To je osobito bio slučaj kod smjernica o postupanju s pogreš-kama o kojima se opsežno raspravljalo s revizijskim tijelima prije službene komunikacije.

66. prva alinejaKomisija se slaže da bi se ova obvezna informacija mogla dopuniti dodatnim smjernicama kad je riječ o rezultatima operacija. Komisija namjerava revizijskim tijelima do kraja 2013. dostaviti dodatno pisano pojašnjenje.

66. druga alinejaKomis i ja prema potrebi dobiva dodatne informaci je o rezultatima revizija operacija u pisanom obliku ili tijekom misija za utvrđivanje činjenica na licu mjesta na temelju svoje ocjene rizika (vidi odgovor na odlomak 32.).

Komisija će razmotriti mogućnost izdavanja dodatnog pisa-nog pojašnjenja o ovom pitanju.

66. treća alinejaNa završetku revizijska tijela već moraju izvršiti višegodiš-nju ocjenu funkcioniranja sustava upravljanja i kontrole, kao i korektivnog kapaciteta na završetku (vidi smjernice o završetku izdane u 2013.).

66. četvrta alinejaKad je r i ječ o učinku naknadnih događaja na revizijsko mišljenje, on je već djelomično obuhvaćen smjernicama o postupanju s pogreškama izdanima u prosincu 2011. kad se radi o „pozitivnim“ događajima.

Komisija će razmotriti mogućnost izdavanja dodatnog pisa-nog pojašnjenja o ovom pitanju.

Komisija je radi daljnjeg usklađivanja provedbe iznijela pri-jedloge kojima su obuhvaćeni svi prethodni aspekti u pro-vedbenim/delegiranim aktima za programsko razdoblje od 2014. do 2020.

69


ODGOVORI KOMISIJE

67.Uredbom, a posljedično i smjernicama koje je izdala Komi-sija, uzimaju se u obzir međunarodni revizijski standardi, ali se u njima trebaju odražavati posebnosti i terminologija kohezijske politike.

Zajednički odgovor na odlomke 68. i 69.Opsežna revizija rada revizijskih tijela od 2009. uključivala je i sveobuhvatan postupak jačanja kapaciteta u koji su bila uključena predmetna revizijska tijela. Na taj je način omo-gućena razmjena dobrih praksi sa svim revizijskim tijelima dodatnim smjernicama i tehničkim sastancima.

72.Komisija i dalje revizijskim tijelima osigurava osposoblja-vanje, osobito o tehnikama uzorkovanja, revizi j i u cil ju završetka razdoblja od 2007. do 2013. te o reviziji za novo programsko razdoblje.

73.Komisi ja naglašava da se dodjelom statusa članka 73. nekim programima ne smanjuje njezin rad u području kon-trole. Glavna se prednost za Komisiju nalazi u mogućnosti da svoje ograničene revizijske resurse usmjeri na programe i tijela višeg rizika, bolje nego da ukupno smanji svoj rad u području kontrole. Osim toga, jedinstvena revizija ne znači nepostojanje nikakve revizi je. Nadzor i praćenje i dalje su nužni za daljnju pouzdanost revizije nacionalnih revizijskih tijela.

Zajednički odgovor na odlomke 74. do 76.Komisija naglašava da se regulatornim okvirom za razdo-blje od 2007. do 2013. razina jamstva koju može ostvariti znatno povećala, osobito dopuštanjem ocjenjivanja jam-stva za svaki operativni programa svake godine od počeka provedbe. Zato bi se trošak kontrola trebao ocjenjivati u smislu troškovne učinkovitosti, a ne u apsolutnom smislu.

Komisija napominje da se iz fondova tehničkom pomoći mogu financirati aktivnosti pripreme, upravljanja, praćenja, procjene, informiranja i kontrole programa.

77.Nakon godina visok ih stopa pogrešaka u razdoblju od 2000. do 2006. Komisija je odlučila predložiti poboljšane odredbe o upravljanju i kontroli , uk ljučujući statističko uzorkovanje, za razdoblje od 2007. do 2013. Ti su prijedlozi uglavnom uključeni u trenutačni zakonodavni okvir. Komi-sija napominje da su u trenutačnom programskom razdo-blju stope pogrešaka znatno niže.

78.Komisija predviđa da će troškovi kontrole za programsko razdoblje od 2014. do 2020. i dalje biti stabilni.

Zbog različitih revizijskih pojednostavljenja predviđenih uredbom smanjenje administrativnog opterećenja (primje-rice, ublaženi zahtjevi za izvješćivanje i proširena upotreba pojednostavljenih mogućnosti troškova) ili upotreba ažuri-ranih smjernica o ažuriranju može dovesti do znatnih dobi-taka u području napora u pogledu revizije.

Time bi se i više nego nadmašili dodatni napori nužni za reviziju financijskih izvješća i izjave o upravljanju.

70


ODGOVORI KOMISIJE

Zajednički odgovor na odlomke 79. i 80.Komisija pozdravlja zaključak Suda. Komisija isto tako sma-tra da je zajedno s državama članicama ojačala unutarnji okvir kontrole za programe od 2007. do 2013. u usporedbi s prethodnim programskim razdobljima. Komisija smatra da se na taj način doprinosi osiguranju pouzdanog revizijskog kapaciteta unutar Unije.

83.Kad je riječ o rizicima koje je Sud utvrdio, Komisija zastupa sljedeće stajalište:

83. prva alinejaKomisija od 2009. provodi opsežne revizije na licu mje-sta rada revizijsk ih tijela. Komisija je obavila 269 revizije te revidirala 47 i 84 revizijska tijela za EFRR i ESF. Time je obuhvaćeno približno 96 % odnosno 99 % ukupnih dodije-ljenih sredstava. Zbog tih je revizija Komisija mogla davati savjete, doprinijeti jačanju kapaciteta i ponovno izraču-navati stope ili ih zamijeniti paušalnim stopama ako ih je smatrala nepouzdanima.

Ukupno gledajući, Komisija raspolaže detaljnim postupkom za potvrđivanje pouzdanosti stopa pogrešaka koje prijav-ljuju revizijska tijela, a koje se revidiraju prema potrebi. Činjenicom da su stope pogrešaka navedene u godišnjim izvješćima o radu Glavne uprave za zapošljavanje i Glavne uprave za regionalnu i urbanu politiku u skladu sa stopom pogreške koju je utvrdio Sud, potvrđuje se pouzdanost sustava revizije i izvješćivanja.

83. druga alinejaKomisija isto tako primjenjuje pouzdanu metodologiju za provjeru i potvrđivanje stopa pogrešaka koje prijav-ljuju revizijska tijela, uključujući, prema potrebi, dodatne zahtjeve za informacije i/ili misije za utvrđivanje činjenica na licu mjesta (u 2013. 64 operativna programa EFRR-a/Kohezijskog fonda u 11 država članica i 23 operativna pro-grama ESF-a u 10 država članica).

Dobro se znanje o funkcioniranju velikog broja revizijskih tijela prikupljeno opsežnim revizijama pokazalo vrlo kori-snim pri ocjeni prijavljenih stopa pogrešaka Komisije.

83. treća alinejaKomisija smatra da je kumulativni preostali r izik , kojim se uzimaju u obzir stope pogrešaka i financijsk i ispravci t i jekom programskog razdobl ja , pok azatel j ukupnog korektivnog kapaciteta programa koji Komisija ocjenjuje svake godine u svojim godišnjim izvješćima o radu.

On se temelji na svim dostupnim prijavljenim podatcima za prethodne godine i najboljoj procjeni godine koja se ocjenjuje.

Osobito, al i se samo, s pomoću njega Komisi ja r ješava p i tan je programa s pot vrđenim stopama pogrešak a između 2 % i 5 %.

Takvi programi, kod kojih u prošlosti nije bilo rezervi, sada podliježu rezervaciji , a naknadno i pravnim postupcima (prekidima / suspenzijama / financijskim ispravcima).

Zahval jujući upotrebi kumulat ivnog preostalog r iz ik a dodatni su programi stavljeni u rezervu, čime se ubla-žava rizik podcjenjivanja rizika za te programe koji je Sud utvrdio.

Nadalje, Komisija posljednje 3 godine provodi posebnu reviziju na temelju rizika kojom je obuhvaćeno 68 opera-tivnih programa kako bi osigurala da se ispravci prijavljeni za 68 operativnih programa tijekom posljednje 3 godine učinkovito provode te, u slučaju dvojbi i l i nedostatnih dokaza, odbija predmetne iznose od kumulativnih finan-cijskih ispravaka uzetih u obzir za potrebe izračuna stope preostalih pogrešaka.

71


ODGOVORI KOMISIJE

Cilj je Komisije da se u izvješćima tijelu koje daje razrješ-nicu navede točna i pouzdana slika procijenjenog rizika za proračun EU-a za svaku državu članicu, uzimajući u obzir i višegodišnji korektivni kapacitet. Službe Komisije u svo-jim godišnjim izvješćima o radu potpuno transparentno navode sve dostupne informacije.

Komisija svake godine temeljito revidira stope pogrešaka koje prijavljuju revizijska tijela. Zbog ovog postupka pro-vjere i opsežnih rezultata svojih revizija Komisija može u godišnjim izvješćima o radu objaviti potpune i pouzdane potvrđene stope pogrešaka te, prema potrebi, osigurati odgovarajuće rezerve.

Za ilustraciju, Komisija smatra da se činjenicom da je tri uzastopne godine za Glavnu upravu za zapošljavanje i dvije uzastopne godine za Glavnu upravu za regionalnu i urbanu politiku njezina procijenjena stopa pogreške navedena u godišnjem izvješću o radu u skladu sa stopama pogreške Suda, potvrđuje valjanost i pouzdanost njezinog pristupa.

1. preporukaKomisija smatra da se ova preporuka već provodi.

Komisija primjenjuje detaljan postupak provjere, uključu-jući misije za utvrđivanje činjenica na licu mjesta, kako bi osigurala točnost i pouzdanost stopa pogrešaka koje su prijavila revizijska tijela. Komisija alternativno koristi pau-šalne stope kad stope pogrešaka smatra nepouzdanima. Ovaj je postupak od 2009. nadopunjen opsežnom revizijom Komisije, pri čemu su provedene 269 revizije rada revizij-skih tijela, uključujući ponovno obavljanje revizije, čime je obuhvaćeno približno 90 % dodijeljenih sredstava fondova. Komisija provodi i revizije rizika kako bi provjerila točnost prijavljenih financijskih ispravaka.

Komisija će i dalje osiguravati strogi nadzor prijavljenih stopa pogrešaka, pratiti i revidirati rad revizijsk ih ti jela i provoditi ciljane revizije kvalitete njihovih postupaka radi evidentiranja i prijavljivanja financijskih ispravaka.

2. preporukaKomisija je svojim prijedlogom za Uredbu o zajedničkim odredbama za razdoblje od 2014. do 2020. uvela, a zakono-davac je prihvatio, mogućnost neto financijskih ispravaka u slučaju ozbiljnih nepravilnosti utvrđenih nakon podnoše-nja godišnjih financijskih izvještaja koje revizijsko tijelo nije ranije otkrilo i/ili prijavilo.

Komisija isto tako namjerava u sekundarnom zakonodav-stvu predložiti povećanje paušalnih ispravaka za višekratna kršenja koja uključuju iste nedostatke kad država članica nije poduzela odgovarajuće korektivne mjere za taj dio sustava koji je pogođen i koji podliježe ranijem ispravku.

84.Iznosi koje navodi Sud posljedica su strogih uvjeta predvi-đenih uredbom kojima se zahtijeva sveobuhvatna revizija Komisije i države članice, uključujući ponovno obavljanje revizi je u sk ladu s međunarodnim revizi jsk im standar-dima pr i je mogućnosti ocjene funkcioniranja cjeloku-pnog sustava upravljanja i kontrole. Osim toga, Komisija je u većini slučajeva morala čekati dostavu stopa pogrešaka u 2010. i l i čak u 2011. zbog sporog napretka provedbe. Komisija je morala pažljivo provjeriti te stope, kao i rezul-tate svoje prve ponovne revizije rada revizijskih tijela na licu mjesta kao bi ocijenila učinkovitost sustava upravljanja i kontrole.

85.Komisija na temelju vlastite ocjene izražava oštro nesla-ganje u pogledu svih 15 slučajeva navedenih u okviru 6. te smatra da su na kraju 2013. ispunjeni uvjeti za svaki od 61 programa. Komisija svoju ocjenu temelji na rezultatima opsežnih revizija pokrenutih u 2009. kako bi učinkovito potvrdila pouzdanost revizijskih tijela. Nadalje, ona uzima u obzir regulatorne odredbe, uključujući u nekim sluča-jevima upotrebu nestatističkog uzorkovanja kao najbolje procjene rizika i učinkovitosti sustava upravljanja i kon-trole, kao i „kumulativni preostali rizik“ koji se, kako je ranije navedeno, od 2012. izračunava za svaki program ili skupine programa. Osim toga, navedeni prigovori osobito su neod-govarajući za male operativne programe.

72


ODGOVORI KOMISIJE

Štoviše, Komisija napominje da programi koje Sud navodi u okviru 6. predstavljaju 5 %, odnosno manje od 1 % odgo-varajućih globalnih dodijel jenih sredstava za EFRR/KF, odnosno ESF.

86.Od revizije Suda predmetne glavne uprave Komisije zajed-nički su u rujnu 2013. razvile i donijele reviziju za praćenje odluka o statusu članka 73. koji je po prvi put dodijeljen u 2012. Osim toga, one su u rujnu 2013. donijele zajed-ničku odluku o ažur iranju plana u pogledu članka 73. i postupaka praćenja.

Vidi odgovor na 4. preporuku u nastavku

3. preporukaKomisija smatra da je status jedinstvene revizije dodijeljen na temelju pouzdanih, dosljednih i transparentnih kriterija. Osim toga, Komisija smatra da će do kraja 2013. biti ispu-njeni svi zahtjevi za te programe.

K omis i ja će nastav i t i pr imjenj ivat i pouzdan pr i s tup, dodatno pojašnjen provedbom njegova plana u pogledu članka 73. ažuriranog u rujnu 2013.

4. preporukaKomisija smatra da se ova preporuka provodi ažuriranim planom i revizije za praćenje članka 73. donesene u rujnu 2013.

Nakon donošenja pr ve ser i je odluka o dodjel i statusa članka 73. u prvoj polovici 2012. i na temelju probnih revi-zija službe su Komisije razvile revizijsku metodologiju za praćenje koja uključuje ponovno obavljanje revizije i revi-zije radnih dokumenata u skladu s međunarodnim revizij-skim standardima.

87.Komisija pozdravlja ocjenu Suda te nastavlja blisku surad-nju s revizijsk im tijelima radi stalnog poboljšanja svojih smjernica i potpore. Komisija aktivno promiče provedbu svojih revidiranih smjernica o uzorkovanju iz travnja 2013. seminarom za osposobljavanje u raznim decentraliziranim državama članicama kako bi osigurala odgovarajuće šire-nje informacija do svih predmetnih revizijskih tijela u tim državama članicama.

Komisija je pokrenula dijalog s revizi jsk im ti jel ima radi odgovarajuće pripreme za početak razdoblja od 2014. do 2020. i poboljšanja sekundarnog zakonodavstva u područ-jima koja se odnose na rad revizijskih tijela.

5. preporukaKomisija se slaže s ovom preporukom i poduzima mjere kako bi osigurala poboljšano sekundarno zakonodavstvo te pravovremene i cjelovite smjernice unutar stabilnog metodološkog okvira za rad revizijskih tijela na temelju pri-kupljenog iskustva iz programskog razdoblja od 2007. do 2013.

Komisija će do kraja 2013. dodatno pojasniti neke aspekte postojećih smjernica u pisanom pojašnjenju.

Osim toga, u skladu s uredbom za programsko razdoblje od 2014. do 2020., Komisija je ovlaštena donijeti, proved-bom i delegiranim aktima, obvezujuće modele i/ili zahtjeve za rad u području revizije revizijskih tijela koji bi se trebali temeljiti na iskustvu i dobrim praksama programskog raz-doblja od 2007. do 2013.

89.Podjela odgovornosti jasno je utvrđena Ugovorom, Finan-cijskom uredbom i propisima specif ičnima za pojedini sektor. U kontekstu europsk ih strukturnih i kohezijsk ih fondova državama članicama na raspolaganju je znatna tehnička pomoć. One trebaju odlučiti o načinu korištenja dodijeljenih sredstava.

Vidi i odgovor Komisije na 6. preporuku.

73


ODGOVORI KOMISIJE

6. preporukaKomisi ja smatra da je ova preporuka već pr imijenjena u procjeni učinka za 2011. (vidi bilješku 57.). Osim toga, Komisi ja napominje da države članice donose odluku o dodjeli financijske pomoći različitim kategorijama troška na temelju podijeljenog upravljanja i u pogledu načela supsidijarnosti.

Nadalje, uredbom za razdoblje od 2014. do 2020. Komi-sija jača svoj pristup troškovnoj učinkovitosti za koheziju. Posljedično, novim mjerama za provedbu fondova, uklju-čujući mjerama u pogledu kontrole, „(…) poštuje se načelo proporcionalnosti uzimajući u obzir dodijeljenu razinu pot-pore te se uzima u obzir ukupni cilj smanjenja administrativ-nog opterećenja tijela uključenih u upravljanje programima i njihovu kontrolu“.

74


Europski revizorski sud

Tematsko izvješće br. 16/2013.Preispitivanje modela „jedinstvene revizije“ i Komisijinog oslanjanja na rad nacionalnih revizijskih tijela u području kohezije

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije

2014.— 74 str. — 21 × 29,7 cm

ISBN 978-92-9241-548-8

doi:10.2865/10010

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

• jedanprimjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

• višeodjednogprimjerkailiposteri/karte:u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• uknjižariEU-a(http://bookshop.europa.eu).

Pretplate koje se plaćaju:

• kodjednogodprodajnihpredstavnikaUredazapublikacijeEuropskeunije(http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).

QJ-A

B-13

-016-H

R-C


SUD SMATRA DA JE KOMISIJA POSTIGLA ZNATAN NAPREDAK U IZRADI SUSTAVA

„JEDINSTVENE REVIZIJE“ TE STOGA NA TEMELJU RADA NACIONALNIH REVIZIJSKIH

TIJELA MOŽE PRIBAVITI JAMST VO O ZAKONITOSTI I PRAVILNOSTI RASHODA EU-

ROPSKOG FONDA ZA REGIONALNI RAZVOJ/KOHEZIJSKOG FONDA I EUROPSKOG

SOCIJALNOG FONDA. SUD PROCJENJUJE DA TROŠAK OVIH REVIZIJSKIH TIJELA

IZNOSI OKO 860 MILIJUNA EURA ZA CIJELO PROGRAMSKO RAZDOBLJE OD 2007.

DO 2013. GODINE (0,2 % PRORAČUNA EUROPSKOG FONDA ZA REGIONALNI RA-

ZVOJ/KOHEZIJSKOG FONDA I EUROPSKOG SOCIJALNOG FONDA). SUD JE UTVRDIO

DA STOPE POGREŠAKA KOJE PRIJAVLJUJU REVIZIJSKA TIJELA TE INFORMACIJE

DRŽAVA ČLANICA O FINANCIJSKIM KOREKCIJAMA NISU DOVOLJNO POUZDANE ZA

DJELOTVORNU PROVEDBU ODREDBI O „JEDINSTVENOJ REVIZIJI“ ZA SVE PROGRA-

ME. KOMISIJA STOGA U SVOJIM IZVJEŠĆIMA EUROPSKOM PARLAMENTU I VIJEĆU

MOŽE PODCIJENITI TEŽINU PROBLEMA U PODRUČJU KOHEZIJE.

Documents

br. Tematsko izvješće...Tematsko izvješće br. 16/2013 – Preispitivanje modela „jedinstvene revizije” i Komisijinog oslanjanja na rad nacionalnih revizijskih tijela u području