Izvješće br. 25434-HR

HRVATSKA Country Economic Memorandum (EKONOMSKI MEMORANDUM ZA HRVATSKU)

Strategija za gospodarski rast kroz europske integracije (U dva sveska) Svezak 1: Sažetak Srpanj 2003. Odjel za smanjenje siromaštva i ekonomsku politiku Regija Europe i srednje Azije Dokument Svjetske banke

2

AKRONIMI I KRATICE

ACM Association of Cities and Municipalities (Savez gradova i općina)

AKs agro-kombinats (agrokombinati)

AMS Aggregate Measurement of Support (Agregatna mjera potpore) APMC Agency for the Protection of Market Competition

(Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja - AZTN) ARD Agency for Rural Development

(Agencija za ruralni razvoj) CAP Common Agricultural Policy

(Zajednička poljoprivredna politika) CAP Country Action Plan

(Plan djelovanja za Hrvatsku) CCBS Croatian Central Bureau of Statistics

(Državni zavod za statistiku – DZS) CCE Croatia Chamber of Economy

(Hrvatska gospodarska komora – HGK) CDA Croatian Securities Depository Agency

(Središnja depozitarna agencija - SDA) CEECs Central and Eastern European Countries

(zemlje srednje i istočne Europe – zemlje SIE) CEFTA Central European Free Trade Agreement

(Srednjoeuropski sporazum o slobodnoj trgovini - CEFTA) CEM Country Economic Memorandum (Ekonomski memorandum za Hrvatsku) CERC Croatian Energy Regulatory Council

(Vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti) CIS Commonwealth of Independent States (Zajednica neovisnih zemalja) CGG Consolidated General Government

(konsolidirana opća država) COM Council of Ministers

(Vijeće ministara) CPF Croatian Privatization Fund

(Hrvatski fond za privatizaciju - HFP) CROSEC Croatian Securities Commission (Komisija za vrijednosne papire) CSIPO Croatian State Intellectual Property Office (Državni zavod za intelektualno vlasništvo) DASB State Agency for Deposit Insurance and Bank Rehabilitation

(Državna agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka) EAs Europe Agreements (Europski sporazumi) EPL employment protection legislation

(propisi o zaštiti zaposlenja)

3

FIAS Foreign Investor Advisory Service (Savjetodavna služba za strana ulaganja)

FDI Foreign Direct Investment (izravna strana ulaganja)

FTAs Free-Trade Agreements (sporazumi o slobodnoj trgovini)

GHG greenhouse gases (staklenički plinovi)

HBOR Croatian Bank for Reconstruction and Development (Hrvatska banka za obnovu i razvitak)

HEP Hrvatska elektroprivreda d.d. HPB Croatia Postal Bank

(Hrvatska poštanska banka) IACS Integrated Administration and Control System

(Integrirani sustav upravljanja i kontrole) IAS International Accounting Standards

(Međunarodni računovodstveni standardi - MRS) IFIs international financing institutions

(međunarodne financijske institucije) IP intellectual property

(intelektualno vlasništvo) IPPC Integrated Pollution Permit and Control Regulation

(integrirano reguliranje dozvole i kontrole zagađivanja) JANAF Jadranski naftovod d.d. MBIs Market Based Instruments

(tržišni instrumenti) MFN Most-Favored Nation (najpovlaštenija nacija) MJALSG Ministry of Justice, Administration and Local Self-Government

(Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave – MPULS) MMATC Ministry of Maritime Affairs, Transport and Communications

(Ministarstvo pomorstva, prometa i veza - MPPV) MOJ Ministry of Justice

(Ministarstvo pravosuđa) MoST Ministry of Science and Technology (Ministarstvo znanosti i tehnologije) MOU Memorandum of Understanding

(Memorandum o suglasnosti) NEAP National Environment Strategy

(Nacionalna strategija zaštite okoliša) NGOs Non-governmental organizations (nevladine organizacije) NIS Newly Independent States (nove neovisne države) NSC National Steering Committee

(Nacionalni koordinacijski odbor) OECD Organization for Economic Cooperation and Development (Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj) PCO Pan-European Cumulation of Origin

4

(Paneuropska kumulacija podrijetla) PIFs Privatization Investment Funds

(privatizacijski investicijski fondovi – PIF-ovi) PSE Producer Support Estimate (procjene potpore proizvođačima) R&D Research and Development (istraživanje i razvoj) SAA Stabilization and Association Agreement

(Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju - SSP) SEECs South Eastern European Countries

(zemlje jugoistočne Europe – zemlje JIE) SOE state-owned enterprises

(poduzeća u državnom vlasništvu) TERFN Trans-European Rail Freight Network

(Transeuropska mreža željezničkog prijevoza) TINA Transport Infrastructure Needs Assessment

(Procjena potreba u prometnoj infrastrukturi) TPA Third-party access

(pristup treće strane) TTFSE Trade and Transport Facilitation in Southeast Europe Program

(Program olakšavanja trgovine i prijevoza u Jugoistočnoj Europi) UCTE Union for Coordination of Transmission of Electricity

(Unija za koordinaciju prijenosa električne energije) ULC Unit labor costs

(jedinični troškovi rada) UNDP United Nations Development Programme (Razvojni program Ujedinjenih naroda) USAID United States Agency for International Development

(Američka agencija za međunarodni razvoj) VET Vocational Education Training (strukovno obrazovanje) VSE Varaždin Stock Exchange

(Varaždinska burza – VB) WBES World Business Environment Survey (Svjetsko istraživanje o poslovnom okruženju) ZSE Zagreb Stock Exchange

(Zagrebačka burza – ZB)

Potpredsjednik: Johannes F. Linn (ECAVP) Regionalni direktor: Andrew N. Vorkink (ECCU5) Direktor sektora: Cheryl Gray (ECSPE) Voditelj sektora: Bernard Funck (ECSPE) Voditelji tima: Helena Tang (PRMTR) Daniel Fernardo Oks (LCSPE)

5

SADRŽAJ

ZAHVALA IZVADAK A. UVOD B. O STRATEGIJI INTEGRACIJE I RASTA UKRATKO C. KRITIČNA USKA GRLA ZA ODRŽIVI RAST D. RJEŠAVANJE OGRANIČENJA RASTA E. KONKURIRANJE U EUROPI F. UPRAVLJANJE PROMJENAMA U SEKTORU ZAŠTITE OKOLIŠA G.ZAKLJUČAK

6

ZAHVALA

Ovaj Ekonomski memorandum za Hrvatsku se temelji na nalazima misije koja je posjetila Hrvatsku u svibnju 2002. i naknadnim raspravama do travnja 2003. Izvješće analizira reforme i opcije ekonomske politike koje Hrvatska mora provoditi kako bi podržala održivi rast i istovremeno ispunjavala zahtjeve iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koji će dovesti do europske integracije.

Voditelji tima su Helena Tang (voditeljica projekta do kraja misije u svibnju 2002.) i Daniel Oks (voditelj projekta do dovršetka izrade Izvješća). Ostali članovi tima zaposlenici Svjetske banke su: Bruce Courtney (makroekonomska politika), Sanja Madžarević-Šujster (fiskalna politika), Jan Rutkowski (tržište rada), Csaba Csaki (poljoprivreda), Antonio Nucifora (poljoprivreda), Anil Markandya (zaštita okoliša), Sue Berryman (obrazovanje), Ivan Drabek (obrazovanje), Charles Woodruff (investicijska klima). Konzultanti koji su sudjelovali u izradi dokumenta su: Nevenka Čučković (privatizacija), Krešimir Jurlin (trgovina i strane investicije), Andrew Lovegrove (financijski sektor), Hernan Fuenzalida (zakon o radu), Oxford Economic Research Associates, UK (promet i energija), Gordon Evans (reforma javne uprave), Stjepan Tanić (poljoprivreda), i Thomas Herzfeld (poljoprivreda). Korisni su komentari dobiveni od Kylea Petersa, Bernard Funcka (voditelja sektora), Helene Tang (kao savjetnika), Indire Konjhodžić, Katarine Mathernove, Manuela Marina, Irine Kichigine, Andreja Bolfeka i Harrya Broadmana. Mariela Alvarez, Nancy Davis-Cole, Usha Rani Khanna i Kathryn Rivera su pomogle pri konačnom uređivanju dokumenta. Carlos Silva-Jauregui je dao stručnu analizu dokumenta.

7

IZVADAK

Otkad je Hrvatska stekla neovisnost, njezino je gospodarstvo doživjelo krupnu preobrazbu. Uvedeni su tržišni zakoni i institucije, a ogromni realni pad proizvodnje iz prvih godina neovisnosti, kad je zemlja bila pogođena ratom, praktički je nadoknađen. Ta su postignuća ostvarena unatoč veoma nestabilnom geopolitičkom okruženju. Sadašnja vlast, izabrana 2000. godine, ubrzala je tu preobrazbu otvaranjem Hrvatske prema globalnim tržištima kroz članstvo u WTO-u i CEFTA-i, suradnju sa susjedima iz jugoistočne Europe i osobito potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) s EU-om. Komponenta SSP-a koja se odnosi na liberalizaciju trgovine vezuje Hrvatsku za područje slobodne trgovine koje je u nastajanju diljem Europe i pruža mogućnost povećanja izravnih stranih ulaganja i trgovinskih tijekova. Hrvatska u presudnoj mjeri ovisi o liberalizaciji trgovine i stranim ulaganjima u cilju poticanja konkurentnosti, uvođenja novih tehnologija, te povećanja produktivnosti radi održavanja rasta. Koristi od SSP-a znatno su dalekosežnije od trgovine. SSP-ovi se umnogome mogu usporediti s Europskim sporazumima (ES) potpisanim između EU i 10 zemalja srednje i istočne Europe (CEEC – zemlje SIE) prije nego što su postale kandidatima za pristup EU. Kao što je to slučaj s ES-ovima, i SSP-ovi pružaju okvir za europsku integraciju. To je proces usklađivanja zakona, institucija i politika s acquis communautaireom EU-a koji ima najveći integracijski utjecaj. SSP predstavlja priliku kao i izazov za sljedeći krug strukturnih reformi u Hrvatskoj. Izazov pred kojim se nalazi Hrvatska jest stvoriti uvjete koji će privući ulaganja i pokrenuti rast. Ti se uvjeti mogu općenito uzevši razvrstati kao: (a) stabilni, napredni i predvidivi zakoni i institucije; (b) učinkovito tržište rada i financijsko tržište; (c) makroekonomska i financijska stabilnost; (d) socijalna i ekološka održivost; (e) djelotvorna integracija u europske infrastrukturne mreže koja osigurava konkurentne troškove i kvalitetu; te (f) dinamično okruženje usmjereno prema poslovanju koje olakšava proizvodnju robe visoke dodane vrijednosti te promiče prihvaćanje učinkovitih procesa i inovativnih tehnologija. Ovo izvješće predlaže strategiju reforme za brži gospodarski rast kroz europsku integraciju. Kako bi se pokrenuo potencijal rasta u Hrvatskoj, trebale bi se poduzeti reforme kojima će se dovršiti prijelaz u moderno tržišno gospodarstvo. Hrvatska je načinila značajan napredak u prilagodbi tržišta i zakonodavstva i propisa onima u Europskoj uniji, reformirala bankarski sektor, liberalizirala trgovinu i općenito stvorila uvjete za razvoj privatnog sektora. Preostale glavne slabosti su: nedovoljno utvrđena vlasnička i vjerovnička prava, loše funkcioniranje sudstva u kombinaciji s lošim upravljanjem, te kruta tržišta rada. Vlada je poduzela neke korake u rješavanju svakog od tih pitanja, iako je od presudne važnosti da Vlada i dalje radi na naporima u provedbi reformi u tim područjima. Ovi glavni problemi odgovorni su za ograničeno restrukturiranje poduzeća, te sporo otvaranje novih radnih mjesta i poduzeća. Stopa nezaposlenosti od 15% i dalje ostaje glavno pitanje koje zabrinjava na socijalnoj i gospodarskoj razini. Osim toga, potrebna je fiskalna reforma kako bi se pružio stabilan politički i makroekonomski okvir za potporu poticajima koje će stvoriti makroekonomske reforme usmjerene prema poticanju ulaganja i učinkovitoj raspodjeli resursa. Visoka razina javnih izdataka, fiskalni deficiti i rastući dug izlažu Hrvatsku potencijalnoj makroekonomskoj

8

nestabilnosti. Vlada bi možda trebala primijeniti bržu fiskalnu prilagodbu nego proteklih godina. Time bi se uklonili strahovi o održivosti duga, te bi se na taj način neizravno osigurala financijska stabilnost. Smanjenje pro-cikličkih sklonosti u politikama i institucijama fiskalnog i financijskog sektora smanjilo bi osjetljivost Hrvatske na šokove. Budući da je financijski sustav veoma "euroiziran", stabilnost tečaja ključna je za stabilnost financijskog sustava.

Učinkovita reforma javne uprave potrebna je kako bi se osiguralo da se predviđeno donošenje brojnih novih zakona i propisa djelotvorno ostvari. Takva bi reforma poboljšala i Vladine sposobnosti upravljanja politikama. Moderna i učinkovita javna uprava presudna je i za razvitak institucionalnih sposobnosti koje će osigurati provedbu obveza koje je Hrvatska preuzela SSP-om, uključujući i ujednačivanje s acquijem. Ostali su ključni ulazni elementi za stvaranje povoljne klime za ulaganja i konsolidiranje izgleda za rast kvalificirana radna snaga, učinkovita financijska tržišta i visokokvalitetne/rentabilne infrastrukturne službe. Hrvatska je već postigla značajan napredak na tim područjima. Međutim, provedba reformi u tim sektorima ne bi bila skupa i bila bi dobra za rast i europsku integraciju. Stoga treba provesti reformu visokog obrazovanja, kao i reforme za stvaranje tržišno orijentiranih infrastrukturnih institucija kako predviđaju smjernice EU-a, uključujući institucijski razvitak regulatora i jačanje Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja. Visoko konkurentno europsko okruženje osobito zahtijeva dobro usredotočene programe izobrazbe i visokog obrazovanja koji tvrtkama nude kvalificirano osoblje s odgovarajućim vještinama za ekonomiju znanja u kojoj je rast potaknut inovacijama. Daljnje produbljivanje financijskih tržišta, koje je usko vezano za naprijed naznačene reforme u pravnom i institucionalnom okviru, trebalo bi se osim toga usredotočiti i na jačanje regulatornih i nadzornih funkcija, posebno u ne-bankarskim sektorima. Jednako su tako tržišno usmjereni energetika, prijevoz i komunikacije presudni za jačanje globalne konkurentnosti hrvatskog gospodarstva i poticanje njegove integracije u europsko gospodarstvo, stvarajući pritom mogućnosti za izravna strana ulaganja. Iako izvješće preporučuje brzo donošenje i provedbu raznih politika i institucija ugrađenih u acquis EU-a, također postoje dva područja, a to su poljoprivreda i okoliš, gdje se predlaže drugačija vrsta strategije za udovoljavanje zahtjevima EU-a. U slučaju okoliša, predlaže se postupna provedba direktiva EU-a koja će strateški uvoditi ulaganja, dajući prednost onima kod kojih se opipljive koristi mogu ostvariti u kratkoročnom do srednjoročnom razdoblju. Plan reforme na području zaštite okoliša također je pokretan razmatranjima o učinkovitosti usmjerenim uglavnom prema uvođenju tržišnih mehanizama za ublažavanje zagađenja i poticanje većeg sudjelovanja privatnog sektora radi smanjenja proračunskog opterećenja. U području poljoprivrede preporučuje se usklađivanje postojećih instrumenata sa zahtjevima Svjetske trgovinske organizacije (WTO) i ZPP-a (Zajedničke poljoprivredne politike), ali uz smanjenje razina potpore ispod onih trenutno raspoloživih u okviru ZPP-a. U usporedbi s postojećom situacijom, ovaj bi scenarij ubrzao rast i popravio položaj siromašnih zbog nižih cijena hrane i većeg udjela hrane u njihovoj potrošačkoj košarici. Strateški je potrebno hitno ubrzati dinamiku institucijskog razvitka i razvitka ljudskog kapitala kako u sektoru okoliša, tako i u poljoprivrednom sektoru.

9

SAŽETO IZVJEŠĆE

A. UVOD

1. Od svog osamostaljenja, Hrvatska je doživjela duboku gospodarsku i institucijsku preobrazbu. Njezino konsolidiranje kao neovisne države dovelo je do rata sa svim socijalnim i gospodarskim troškovima koji su za njega vezani. Proizvodnja je pala za najmanje jednu trećinu. Mir je, barem na početku, bio skup u smislu ulaganja u obnovu, troškova ublažavanja socijalnih posljedica rata i svladavanja hiperinflacije. Do danas je Hrvatska praktički vratila svoju proizvodnju na razinu koju je imala prije osamostaljenja. To se postignuće ne može prenaglasiti u kontekstu visoko nestabilnog geopolitičkog okruženja i troškova prijelaza iz njene socijalističke prošlosti u tržišno gospodarstvo. 2. Napredak je bio značajan i iz regionalne perspektive – u usporedbi s drugim zemljama srednje i istočne Europe (CEECs – zemlje SIE) – i iz povijesne perspektive – situacije prije pet ili 10 godina. Hrvatska je uvela tržišne zakone i institucije uključujući: liberalizaciju trgovine, privatizaciju poduzeća u državnom vlasništvu, restrukturiranje i privatizaciju svog bankarskog sektora, donošenje pravnog okvira za zaštitu vlasničkih prava, novo radno zakonodavstvo i zakonodavstvo o okolišu, te nove zakone i propise u cilju jačanja uloge privatnog sektora u infrastrukturnom razvitku. 3. Međutim, reforme u Hrvatskoj u mnogim područjima još uvijek zaostaju za reformama u zemljama srednje i istočne Europe (SIE). Tijekom devedesetih godina 20. stoljeća Hrvatsku je karakterizirala dominantnost velikih nerestrukturiranih poduzeća. Kao i u drugim državama bivše Jugoslavije, koje su prije tranzicije poduzeća bilo uglavnom u društvenom vlasništvu, proces privatizacije u Hrvatskoj uvelike je preferirao kupnju dionica poduzeća od strane uprave i zaposlenika. Taj način privatizacije nije doveo do restrukturiranja poduzeća, jer je obeshrabrio strana ulaganja. Zbog nedovršene privatizacije (u kojoj su prevlast imali oni koji su se nalazili unutar sustava) i neodgovarajućih poticaja za restrukturiranje poduzeća, udio privatnog sektora u gospodarstvu ostao je razmjerno malen. Kruto radno zakonodavstvo ograničava otvaranje novih radnih mjesta, te ostaje čimbenikom koji stoji iza visoke stope nezaposlenosti u Hrvatskoj. Iako zakoni o zaštiti vlasništva i vjerovnika postoje, njihova je provedba skupa i često neizvjesna, a stečajni postupci su i dalje neučinkoviti. Vlasništvo nad nekretninama nije dobro utvrđeno zbog značajnih problema s upisom u katastar i zemljišne knjige – iako su u tijeku važne inicijative za rješavanje tih problema. Javna uprava nije dosegla razinu institucijskog razvitka potrebnu za djelotvornu provedbu mnogih nedavno donesenih modernih zakona i propisa. Slaba javna uprava barem je djelomično odgovorna za ogromnu visinu javnih izdataka u Hrvatskoj. 4. Vlada izabrana početkom 2000. pripremila je, kroz svoje regionalne inicijative i inicijative europske integracije, teren za novi krug strukturnih reformi. Nova je Vlada Hrvatsku otvorila globalnim tržištima kroz članstvo u WTO-u i CEFTA-i, suradnju sa susjedima iz jugoistočne Europe i potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju (SSP) s EU-om. SSP-i su se razvili iz Procesa stabilizacije i pridruživanja, koji je osigurao okvir za politiku EU-a prema zemljama Zapadnog Balkana. SSP-ovi se mogu usporediti s Europskim sporazumima (ES) potpisanim između EU i 10 zemalja SIE prije nego što su one postale kandidati za pristup EU. Za tih 10 zemalja SIE, proces integracije u EU ozbiljno je započeo s potpisivanjem ES-ova. Integracija zemalja SIE u EU kroz ES-ove bila je znatno

10

dalekosežnija od trgovine. Proces usklađivanja zakona, institucija i politika s acquis communaitaireom1 EU-a ima najveći razvojni i integracijski utjecaj na zemlje koje pristupaju. To je pripremilo teren za povećanje priljeva izravnih stranih ulaganja u zemlje SIE i za njihovu integraciju u trgovinsku, proizvodnu i financijsku mrežu tvrtki iz EU. 5. Jednako tako, provedba SSP-a vjerojatno će potaknuti izravna strana ulaganja i trgovinske tijekove u Hrvatskoj, djelomično kroz trgovinu, ali, što je još važnije, osiguranjem okvira za približavanje acquisu. Potpisivanje SSP-a olakšava integraciju Hrvatske u područje slobodne trgovine koje je u nastajanju u većem dijelu Europe. Hrvatska je u posljednje dvije godine potpisala sporazume o slobodnoj trgovini s 35 europskih zemalja (nakon što je pristupila CEFTA-i u ožujku 2003, neki od njih zamijenjeni su pojedinačnim ugovorima o slobodnoj trgovini s članicama CEFTA-e). Značajno uklanjanje trgovinskih prepreka i prepreka ulaganju vjerojatno će imati snažne dinamičke učinke na ulaganja i trgovinske tijekove u regiji. Ali krajnja je svrha SSP-a omogućiti Hrvatskoj (i svim drugim zemljama JIE koje potpišu slične sporazume) da se osloni na praksu EU-a kako bi na bolji način osmislila svoje zakone i institucije radi olakšavanja slobodnog kretanja robe, usluga, kapitala i radnika diljem Europe. Ciljevi SSP-a također uključuju uvođenje vladavine prava, poštivanje prava pojedinaca, modernizaciju procesa politike i jačanje ukupne održivosti države. To je jedinstvena prilika da postane zemljopisno privlačna za izravna strana ulaganja koja istovremeno mogu poticati regionalno integriranje i osigurati brzo približavanje Europskoj uniji. 6. Izazov pred kojim se Hrvatska nalazi je stvoriti uvjete koji će privući ulaganja i potaknuti rast. Ti se uvjeti mogu općenito uzevši razvrstati kao: (a) stabilni, napredni i predvidivi zakoni i institucije (uključujući dobro utvrđena vlasnička i vjerovnička prava, dobro funkcioniranje sudstva i odgovarajuću provedbu zakona); (b) učinkovita tržišta faktora (fleksibilna tržišta rada, odgovarajuće kvalifikacije za rast potaknut inovacijama, te duboka – razvijena - financijska tržišta); (c) makroekonomska i financijska stabilnost; (d) socijalna i ekološka održivost; (e) djelotvorna integracija u europske infrastrukturne mreže koja osigurava kompetitivni trošak/kvalitetu; te (f) dinamično okruženje orijentirano prema poslovanju koje olakšava proizvodnju robe visoke dodane vrijednosti te promiče prihvaćanje učinkovitih procesa i inovativnih tehnologija. SSP od Hrvatske zahtijeva prihvaćanje acquis communautairea koji pruža izvrsno mjerilo za zakone, propise i institucije koji su potrebni za stvaranje tih uvjeta. 7. Ovo se izvješće usredotočuje na određivanje slijeda reformi i ulaganja koje zahtijeva SSP i približavanje acquis communautaireu. To podrazumijeva utvrđivanje i procjenu prijelaznih troškova i koristi koje će Hrvatska imati zbog potrebnih reformi/ulaganja kako bi se odredili oni koji imaju prioritet jer će odmah u početku donijeti najveće koristi i najmanje početne troškove. Kako bude napredovalo gospodarsko približavanje Europskoj uniji, razvijat će se i ekonomsko opravdanje sudjelovanja u skupljim programima ulaganja i/ili reformama koje više odgovaraju visokorazvijenim gospodarstvima. U izvješću se također raspravlja i usredotočuje na učinkovite instrumente

1 Acquis (Pravna stečevina Zajednice) sastoji se od: sadržaja, načela i političkih ciljeva Ugovora (uključujući Ugovor iz Amsterdama); zakonodavstva donesenog na temelju Ugovora, te sudske prakse Suda EZ-a; izjava i rezolucija donesenih u okviru Unije; zajedničkih djelovanja, zajedničkih stavova, deklaracija, zaključaka i drugih akata u okviru zajedničke vanjske i sigurnosne politike; zajedničkih djelovanja, zajedničkih stavova, potpisanih konvencija, rezolucija, izjava i drugih akata usuglašenih u okviru pravosuđa i unutarnjih poslova; te međunarodnih sporazuma koje je zaključila Zajednica kao i sporazuma koje su međusobno zaključile države članice u odnosu prema aktivnostima Unije.

11

za ispunjavanje standarda EU-a. To podrazumijeva veće korištenje tržišnih instrumenata uz veće sudjelovanje privatnog sektora (u infrastrukturi, okolišu i obrazovanju), te jačanje uloge i pravilno funkcioniranje tržišta faktora (tržišta rada i financijskog tržišta).

B. O STRATEGIJI INTEGRACIJE I RASTA UKRATKO

8. Srž dijagnoze izložene u ovom izvješću jest da su neprimjereno utvrđena vlasnička i vjerovnička prava, loše funkcioniranje sudstva i meka proračunska ograničenja odgovorni za ograničeno restrukturiranje poduzeća i slabo otvaranje novih radnih mjesta i poduzeća. To su glavne prepreke brzom i održivom rastu u Hrvatskoj. Otvaranje novih radnih mjesta ometaju i strogi propisi o zaštiti zaposlenja. Uz nezaposlenost od 15% i bez jasnog trenda smanjenja te stope, nezaposlenost ostaje ključno pitanje koje zabrinjava na socijalnoj i gospodarskoj razini.

9. Za uklanjanje ovih ograničenja potrebne su zakonodavne inicijative, ali, što je još važnije, i reforma javne uprave kako bi se osigurala njihova djelotvorna provedba i izvršenje tog zakonodavstva. Moderna i učinkovita javna uprava bila bi presudna i za razvitak institucijskih sposobnosti potrebnih Hrvatskoj da ispuni svoje obveze iz SSP-a, uključujući i one koji se odnose na približavanje acquisu. 10. Drugi ključni ulazni elementi koji utječu na brz i održiv razvitak su kvalificirana radna snaga i visokokvalitetne i rentabilne infrastrukturne usluge. Zbog toga je važna reforma visokog obrazovanja i tržišno orijentiranih infrastrukturnih institucija kako predviđaju smjernice EU-a, uključujući institucijski razvitak ključnih regulatora i jačanje Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja. Visoko konkurentno europsko okruženje posebno zahtijeva dobro usmjerene programe izobrazbe i visokog obrazovanja koji tvrtkama nude kvalificirano osoblje s odgovarajućim vještinama za ekonomiju znanja u kojoj je rast potaknut inovacijama. U takvom bi gospodarstvu ključnu ulogu imalo istraživanje i razvoj (R&D). Istraživanje i razvoj na razini tvrtke treba poticati, a istraživačke centre preoblikovati kako bi povećali sinergiju s privatnim tvrtkama na području visoke tehnologije. Slično bi i tržišno orijentirana energetika, prijevoz i komunikacije bili presudni za jačanje konkurentnosti i poticanje integracije u europsko gospodarstvo, otvarajući pritom široke mogućnosti razvitka privatnog sektora i izravnih stranih ulaganja. 11. Dublja integracija Hrvatske u Europu nastavit će poticati izravna strana ulaganja, konkurentnost i prijenos znanja. Hrvatsku strategiju liberalizacije trgovine potiču SSP potpisan s EU, WTO te dvostrani sporazumi o slobodnoj trgovini sa zemljama SIE i JIE. Do svibnja 2004, nakon proširenja EU-a, gotovo 70 posto hrvatske trgovine bit će trgovina s državama Europske unije i, kad prođe prijelazno razdoblje u kojem će vrijediti SSP, carine će na tih 70 posto trgovine biti na nuli. Ima, međutim, još prostora za daljnje širenje liberalizacije trgovine snižavanjem carina za MFN trgovinske partnere (najpovlaštenije nacije) koji nisu obuhvaćeni sporazumima o slobodnoj trgovini na razine koje postoje u EU. Jednako bi tako (uz pretpostavku sa će Hrvatska poduzeti potrebne aktivnosti da ojača carinsku upravu), sudjelovanje u paneuropskom sustavu dijagonalne kumulacije podrijetla (sustav PCO - Paneuropska kumulacija podrijetla) vjerojatno potaknulo izravna strana ulaganja i imalo značajan utjecaj na trgovinu, produktivnost i rast. 12. Predložene mikroekonomske reforme moraju biti ugrađene u stabilan makroekonomski i financijski okvir. U Hrvatskoj će to podrazumijevati rješavanje fiskalnih pitanja – i to posebno mase plaća u javnom sektoru, troškova za mirovine i

12

zdravstvo, te različite oblike državne pomoći općenito. Stabilan makroekonomski okvir podrazumijevao bi također i rješavanje pitanja financijske stabilnosti, i to posebno opreznih propisa i nadzora nad bankama kako bi se spriječilo da brzi rast kredita i potencijalna nestalnost tečaja naruše kvalitetu bilance banaka (u tom smislu su već poduzete neke važne mjere). U ovom se izvješću predlaže da bi brža dinamika fiskalne prilagodbe bila važna kako bi se uklonili razlozi zabrinutosti vezani za održivost duga. Općenito govoreći, smanjenje pro-cikličkih sklonosti u politikama i institucijama fiskalnog i financijskog sektora Hrvatskoj će pomoći da bude manje osjetljiva na šokove kakvima je bila izložena tijekom prošlog desetljeća.2

C. KRITIČNA USKA GRLA ZA ODRŽIVI RAST

13. Glavna ograničenja Hrvatske za ovu strategiju su sljedeća:

• Usprkos postojećem programu fiskalne prilagodbe, makroekonomski okvir Hrvatske i dalje je ranjiv. Primarni fiskalni deficit u skladu s održivosti duga je najmanje 2 postotna boda ispod onoga u 2002. Pretjerano velik javni sektor (javni izdaci iznose više od 50 posto BDP-a), velik deficit javnog sektora (koji je u razdoblju od 1999. do 2002. u prosjeku iznosio 6,5 posto) i visok javni dug gospodarstvo čine ranjivim na negativne šokove. Spora fiskalna prilagodba tada bi mogla – u prisutnosti takvih šokova – uvesti gospodarstvo u začarani krug eksplozivnog rasta javnog duga, niske razine privatnih ulaganja i niskog rasta koji bi doveli kako do makroekonomske, tako i do financijske nestabilnosti. Nestabilni makroekonomski okvir djeluje kao glavna destimulacija ulaganju u proizvodnju dobara, faktore, usluge ili ljudski kapital.

• Strategija privatizacije koja je odabrana 90-ih godina nije pridonijela restrukturiranju poduzeća i otvaranju novih radnih mjesta; osim toga, ona je destimulirala strana ulaganja. Kao i u slučaju drugih zemalja bivše Jugoslavije, gdje su prije tranzicije poduzeća bila pretežno u društvenom vlasništvu, u procesu privatizacije provedenom u Hrvatskoj ogromna je prednost dana otkupu dionica od strane menadžera i zaposlenika. Prevlast tih velikih poduzeća u nekonkurentnom okruženju destimulirala je nastanak malih i srednjih poduzeća. Velika poduzeća čiji su vlasnici bili ljudi iz kuće, kao što su privatizirani poljoprivredni kombinati, sposobni su mobilizirati snažnu političku potporu protiv svake ponude preuzimanja od strane strateškog investitora. Poduzeća u državnom vlasništvu i dalje traže i dobivaju povlašteni tretman, stvarajući istovremeno velike gubitke, izbjegavajući tvrda proračunska ograničenja i izmiču stečajnom postupku. Povlašteni tretman uključuje programe konsolidacije za poljoprivredne kombinate i programe sanacije za brodogradilišta.

2 Čak i uz vrstu gospodarskog razvoja u kojem bi se otvorilo više radnih mjesta, dijelovi stanovništva, osobito oni koji su duže nezaposleni, još uvijek bi mogli biti isključeni iz mogućnosti zapošljavanja zbog nedostatka odgovarajućih znanja i vještina i iz drugih razloga. Ovo izvješće ne rješava te socijalne dimenzije izravno, budući da su se njima bavile nedavno pripremljena Studija o siromaštvu (Poverty Assessment) i Analiza javnih rashoda i proračunskih institucija (Public Expenditure Review).

13

• Prisutna je sklonost "štićenju" radnih mjesta kroz skupe programe zaštite zaposlenja ili kroz subvencije gubitaškim poduzećima u državnom vlasništvu. Problem je sa zakonodavstvom koje štiti radnu snagu taj da – iznad određenih granica koje su potrebne u svrhu socijalne zaštite – ono često dovodi do zaustavljanja potražnje za radnom snagom, a time i do pogoršanja problema nezaposlenosti, restrukturiranja poduzeća i otvaranja novih radnih mjesta. Jednako tako, problem s povlasticama koje se daju poduzećima u državnom vlasništvu, a posebno brodogradilištima, željeznici i poljoprivredno-prerađivačkim tvrtkama (kako putem izravnih transfera, tako i izuzećem od fiskalnih obveza, povoljnim kreditima i diskriminacijskom zaštitom) je taj da, iako se može činiti kako se njima štite radna mjesta, oni imaju upravo suprotan učinak. Odgađanjem restrukturiranja poduzeća u državnom vlasništvu, te sprječavanjem razvitka jednakih mogućnosti za privatna ulaganja, te politike destimuliraju ulazak novih tvrtki, širenje postojećih tvrtki i održivo otvaranje novih radnih mjesta.

• Unatoč značajnom napretku prema uspostavljanju pravnog i institucijskog okvira potrebnog radi podržavanja povoljne klime za ulaganja, pravne nesigurnosti u pogledu vlasničkih prava i njihovo izvršenje kroz sudstvo predstavljaju veliku prepreku novim ulaganjima. Prava vjerovnika nad kojima se na može provesti ovrha ozbiljno ugrožavaju financijsko posredovanje koje je presudno za restrukturiranje poduzeća. Slabljenje prava vjerovnika u stečajnom postupku predstavlja još jedan čimbenik koji je odgovoran za ograničena ulaganja i restrukturiranje poduzeća.

• U sustavu javne uprave i sudstvu u Hrvatskoj nedostaju ljudske i institucijske sposobnosti za provedbu i izvršenje predloženih zakona, propisa i politika. Previše se često događa da zakoni i propisi postoje, ali se ne primjenjuju zbog nedostatka razumijevanja o svrsi i primjeni zakona, nedostatka poticaja za poštivanje i/ili izvršenje, politizacije državnih službenika, itd. Jednako tako, državni službenici u Hrvatskoj nisu pokazali sposobnost određivanja prioriteta u pogledu ulaganja i reformi, ni pravilnog razlikovanja najjeftinijih i učinkovitijih rješenja za pribavljanje javnih dobara kompatibilnih s tržištem. To je veoma skupo, kako u fiskalnom, tako i u ekonomskom smislu. Osim toga, loše funkcioniranje sudstva ometa restrukturiranje poduzeća, razvitak financijskog tržišta i klimu za ulaganja općenito.

14. Sljedeći dio ispituje kako se mogu riješiti ta uska grla.

D. RJEŠAVANJE OGRANIČENJA RASTA

Makroekonomska i fiskalna strategija

15. Uspješna politika makroekonomske stabilizacije i poboljšana sigurnosna situacija stvorili su temelje za gospodarski oporavak 1994. godine nakon kumulativnog pada realnog BDP-a od 36 posto 1990. i 1993. U razdoblju 1994. – 1997. BDP je rastao u prosjeku 6,4 posto pokretan uglavnom domaćom potražnjom, dok su među ulaganjima prevladavale aktivnosti poslijeratne obnove. Poboljšanje gospodarskog stanja u Hrvatskoj je potaknulo velik priljev kapitala kojim je financiran uvoz robe za obnovu i robe široke potrošnje. Bruto ulaganja su u razdoblju 1993. – 1997. skoro utrostručena na 27,5 posto BDP-a.

14

16. Međutim, brz rast kredita, sve veći javni rashodi i snažan rast plaća su doveli do neodržive ekspanzije ukupne potražnje, što je za ishod imalo dvoznamenkasti deficit tekućeg računa platne bilance 1997. godine. Prociklička fiskalna politika je u razdoblju 1995. – 1998. preokrenula hrvatski fiskalni suficit u deficit u rasponu od 1,5 do 3 posto BDP-a, dok su rashodi opće države porasli s 44 posto BDP-a 1994. godine na 57,2 posto BDP-a 1999., potaknuti obnovom i povećanjem plaća i socijalnih rashoda.

17. Hrvatske vlasti su oklijevale da fiskalnu politiku učine restriktivnijom i zauzdaju fiskalne rashode. Umjesto toga, monetarna politika je 1998. godine podnijela najveći teret restriktivne politike. Iako je ta politika pomogla smanjiti deficit tekućeg računa na 7 posto BDP-a, rast kredita je brzo obuzdan, ali je uslijedila i recesije. Recesija, koja je nastupila krajem 1998., bila je dodatno pogoršana ruskom krizom i izbijanjem oružanog sukoba na Kosovu u svibnju 1999. godine. Kuna, čiji se tečaj od stabilizacijskog programa iz 1993. godine kretao u uskom rasponu, deprecirala je za 12 posto od sredine 1998. do sredine 1999. godine. Ekspanzija javne potrošnje tijekom devedesetih je djelomice omogućena znatnom mobilizacijom prihoda. No, kontrakcija BDP-a u 1999. je za posljedicu imala sniženje poreznih prihoda i porast subvencija i transfera, što je prouzrokovalo pogoršanje fiskalnog deficita na 8,2 posto BDP-a. Javni dug se između 1995. i 1999. godine popeo za više od 20 postotnih bodova BDP-a (uključujući Vladina jamstva i dospjela a neplaćena dugovanja).

18. Nova Vlada izabrana 2000. planirala je fiskalnu prilagodbu, ograničavanje plaća i ubrzanje strukturnih reformi. Vlada je ubrzo krenula s daljnjim restrukturiranjem i privatizacijom bankarskog sektora i liberalizacijom trgovinskog režima. Godine 2002. Vlada je uvela mirovinski sustav s više stupova koji obuhvaća i drugi stup osobne kapitalizirane štednje u privatnim fondovima koji je obvezan za sve zaposlenike u dobi do 40 godina. Postroživanje fiskalne politike je utrlo put snižavanju kamata što je dovelo do ojačanog povjerenja poduzetnika i potrošača, a time i do oporavka ukupne privatne potražnje. Sa svoje strane, olakšan gospodarskim oporavkom u Europi, prethodnom deprecijacijom realnog efektivnog tečaja i oporavkom turizma, neto rast izvoza je pridonio rastu koji je u razdoblju 2000. – 2002. dostigao prosjek od oko 3,5 posto. Tečaj je ostao prilično stabilan, a stopa inflacije niska. Vraćanje povjerenja u bankarski sustav, postroživanje fiskalne politike i porast prihoda od turizma su pridonijeli snižavanju deficita tekućeg računa platne bilance i istodobnom naglom porastu međunarodnih pričuva.

19. Unatoč ostvarenom napretku (u 2002. deficit proračuna smanjen je na manje od 5 posto) rashodi su ostali previsoki, više od polovice BDP-a, te je nastavljen rast udjela javnog duga u BDP-u, koji je 2002. dosegao oko 43,6 posto BDP-a. U stvari, udio javnog duga u BDP-u je rastao svake godine sve od 1995. Kao što je pokazalo iskustvo raznih zemalja u razvoju, čak i umjereno visoki javni dug može prijeći granicu održivosti ukoliko dođe do nagle deprecijacije valute i s time povezanog skoka marginalnih troškova zaduživanja. Kada do prilagodbe ne bi došlo, ugrožena bi bila ne samo solventnost države već i strategija rasta jer bi viša premija na rizik zemlje odvratila privatna ulaganja u nove projekte.

20. Izvor fiskalnih problema leži u činjenici da su rashodi konsolidirane države narasli za više od 18 postotnih bodova (p.b.) BDP-a između 1991. i vrhunca u 1999. godini. Naknadno smanjenje javnih rashoda, koji su u 2001. dosegli 3,8 posto BDP-a, bili su ublaženi smanjenim poreznim pritiskom, padom prihoda od 2,2 posto BDP-a između 1999. i 2001., uglavnom uslijed snižavanja stopa poreza na dobit i poreza i doprinosa na plaće. Kao rezultat toga, fiskalni deficit je smanjen na 6,8 posto BDP-a 2001. Fiskalni deficit je 2002. godine dalje snižen na 4,8 posto BDP-a zbog stalnog smanjenja rashoda.

15

Čak i nakon znatnih smanjenja rashoda za plaće, tekućih i kapitalnih rashoda u razdoblju 2000. – 2002., državni rashodi su 2002. godine još uvijek predstavljali oko 51,7 posto BDP-a. Hrvatska ima jedan od najvećih javnih sektora na svijetu.

21. Financiranje velikih deficita, u prosjeku oko 6,5 posto BDP-a u razdoblju 1999. – 2002., u sprezi je s velikim kvazifiskalnim rashodima dovelo do brze akumulacije duga. Osim zbog financiranja proračunskih deficita, javni dug je rastao i kao posljedica financiranja sanacije i daljnje rekapitalizacije nekoliko banaka i državnih poduzeća, pokrivanja nedovoljno rezerviranih obveza za osiguranje štednih uloga te financiranja deficita zdravstvenog fonda. Na temelju podataka Hrvatske narodne banke (HNB) i Ministarstva financija (MF), procjene stručnjaka ukazuju na to da je 8 posto ukupnog javnog duga nastalo uslijed sanacije banaka i osiguranja štednih uloga, 6 posto iz sanacije zdravstva, uključujući i nepodmirene dospjele obveze, 12 otpada na brodogradilišta, 7 posto na promet i 1 posto na agrokombinate. Između 1995. i 2002. udio duga javnog sektora u BDP-u je narastao s 30,3 na 42,8 posto BDP-a. Međutim, ako se javnom dugu pribroje državna jamstva i nepodmirene dospjele obveze, volumen javnog duga raste s 30,1 posto na 60,6 posto BDP-a. Nasuprot tome, zemlje kandidati i zemlje EU su u zadnjih šest godina (između 1995. i 2001) uspjele smanjiti razinu javnog duga u prosjeku za 3,3 p.b. odnosno 8,3 p.b. BDP-a. Razina duga zemalja kandidata se zadržala na prosjeku od 35 posto BDP-a, daleko ispod prosjeka EU od skoro 63 posto i dosta ispod razine zabilježene u Hrvatskoj 2001. godine.

22. Daljnji veliki primarni fiskalni deficiti, u prosjeku 3,6 posto BDP-a 2001. i 2002. godine, bi uz današnju razinu duga doveli do eksplozivnog rasta zaduženosti. Prema osnovnom scenariju, koji se temelji na pretpostavkama godišnje inflacije od 3 posto i gospodarskog rasta od 5 posto, postizanje održive zaduženosti bi zahtijevalo primarni fiskalni deficit od 0,7 posto BDP-a, što je puno niže od sadašnje razine.

23. Vladin trogodišnji fiskalni program predviđa smanjenje javnih rashoda za 2 p.b. BDP-a u razdoblju 2003. – 2005. Uz pretpostavku da će prosječni godišnji rast biti 4,5 posto, a inflacija oko 3 posto, očekuje se da će ograničavanje rashoda dovesti do sličnog smanjenja primarnog deficita (ne uključujući prihode od privatizacije) na 1,1 posto BDP-a do 2005. godine. Fiskalna prilagodba koju Vlada predviđa nije dostatna za postizanje održive zaduženosti. Čak i kad bi se obistinile Vladine razmjerno optimistične pretpostavke o rastu, razina primarnog deficita neophodnog za postizanje održivosti duga predstavlja jednu trećinu prosječnog primarnog deficita predviđenog u razdoblju 2003. – 2005.

24. Kako bi uspostavila održivost duga, Hrvatska bi morala razmotriti brže provođenje strategije fiskalne prilagodbe. Primjerice, moglo bi se primijeniti anticikličko pravilo primarne fiskalne bilance po kojem bi Hrvatska u uzlaznoj fazi ciklusa ostvarivala primarni fiskalni suficit, a u silaznoj deficit. Budući da će nakon 2005. godine doći do znatnog pada prihoda od privatizacije, a kako je porezno opterećenje već vrlo visoko – za 9 p.b. BDP-a više od prosjeka zemalja Srednje i Istočne Europe i otprilike na razini prosjeka 15 zemalja EU-a – bit će potrebno dodatno smanjiti javne rashode da bi se fiskalni deficit sveo na održivu razinu.

25. Međunarodna usporedba ukazuje na mogućnosti za znatna smanjenja potrošnje u javnom zdravstvu, socijalnoj zaštiti i prometu. U slučaju zdravstva, a unatoč nedavnim reformama, malo je vjerojatno da će doći do kratkoročnih ušteda, djelomice i obzirom na potrebu nadoknađivanja troškova održavanja koji su u zadnjih deset godina odlagani. Ipak, moguće je ojačati prihode mjerama usmjerenim na jačanje discipline

16

plaćanja doprinosa, uvođenjem dopunskog zdravstvenog osiguranja i širenjem primjene mehanizama participacije u troškovima.3 Sredstva za socijalnu zaštitu su visoka i nastavljaju rasti iznad prosjeka EU. Sustav socijalne skrbi pati od neodgovarajuće usmjerenosti i preklapanja naknada pa bi racionalizacija na tom polju polučila znatne uštede i poboljšanje usluga, a osobito pomno treba ispitati naknade za ratne veterane. U slučaju prometa, ambiciozan program ulaganja u ceste i autoceste dovela je razinu javne potrošnje višu za 2,5 p.b. BDP-a od razine u usporedivim zemljama.

26. Također postoje mogućnosti za snižavanje plaća u javnom sektoru, subvencija i transfera. Iako je udio plaća javnog sektora u BDP-u nedavno vraćen skoro na razinu iz 1997. godine, ima prostora i za daljnja smanjenja: 2002. godine taj je udio bio prosječno 11,2 posto BDP-a u usporedbi s prosjekom od 7,2 posto BDP-a u zemljama SIE.4 Subvencije i transferi, između ostalog, željeznicama, brodogradilištima, Hrvatskoj poštanskoj banci, poljoprivredi i mirovinskom sustavu su između 1997. i 1999. porasli za 2,4 p.b. BDP-a i nastavili s rastom, doduše sporijim tempom, sve do 2001. godine. Unatoč određenim smanjenjima 2002. godine, još postoje mogućnosti za daljnje snižavanje udjela tih rashoda u BDP-u za oko 2 p.b. kako bi se postigla razina iz 1997. godine. Ovi će rashodi u srednjoročnom razdoblju biti najizglednije područje za smanjenje rashoda. Slično tomu, stopa aktiviranja državnih jamstava je u porastu (od 1998. je potrošeno 1,5 posto BDP-a na aktivirana jamstva) pa fiskalna prilagodba zahtijeva veću kontrolu nad izdavanjem novih jamstava i razradu kriterija i cijena po kojima će jamstva biti izdavana.

27. Potrebna ulaganja i reforme povezane s približavanjem Europskoj uniji i strategija rasta predložena u ovom izvješću će zahtijevati znatne troškove u razdoblju 2003. – 2008. Međutim, ovisno o načinu na koji će se ulaganja izvršiti i reforme provesti, te mjere mogu dovesti i do znatnih dobitaka pa bi mogle u znatnoj mjeri biti samoisplative. Proračunski učinak ilustrativnog srednjereformskog scenarija za razdoblje 2003 – 2008., koji je opisan u tekstu izvješća, procjenjuje se na prosjek od 5,8 posto BDP-a godišnje. Daleko najveća stavka među ulaganjima je izgradnja autocesta do 2005. godine u vezi s kojom je scenarij preuzeo Vladine ambiciozne projekcije. Po istoj su metodologiji simulacijom izračunate procjene stručnjaka u vezi s tranzicijskim troškovima mirovinske reforme. Ostali rashodi obuhvaćaju ulaganja u zaštitu okoliša, otpremnine, reformu obrazovanja i sniženo oporezivanje trgovine. Procijenjeni dobici dostižu skoro istu vrijednost – u prosjeku 5,2 posto BDP-a. Izvori prihoda su cestarine i trošarine namijenjene cestogradnji, privatizacija, smanjenje broja zaposlenih u javnoj upravi te zamrzavanje plaća u razdoblju 2003. – 2004. Ostali, razmjerno manje važni, dobici se predviđaju kao ishod, između ostaloga, i ušteda u obrambenom sustavu, poboljšanja discipline u plaćanju poreza i doprinosa na plaće, opadanja aktivnosti u obnovi nakon 2004. godine i ekoloških naknada.

28. Učinak eurointegracijske i predložene strategije rasta na održivost duga će u velikoj mjeri ovisiti o učinku predviđenog rasta gospodarstva. Prema scenariju visokog rasta doći će do opadanja udjela duga u BDP-u tijekom cijelog tog razdoblja, ali skromnim tempom tako da će primarna bilanca biti svedena na razinu potrebnu za održivost duga tek u razdoblju 2006. – 2008. Udio duga će biti smanjen u razdoblju 2003. – 2005. uslijed znatnih prihoda od privatizacije do 2005. godine (scenarij se temelji na ključnoj pretpostavci da će prihodi od privatizacije biti iskorišteni za smanjenje duga te da će volumen obveza po jamstvima ostati nominalno isti).

3 Podrobno razrađena strategija se nalazi u “Croatia Health Finance Study” (Studija financiranja hrvatskog zdravstva), autor Akiko Maeda, Svjetska banka, 2002. 4 Bugarska, Češka, Mađarska, Poljska, Rumunjska, Slovačka, Slovenija, Estonija, Latvija i Litva.

17

29. Prema scenariju niskog rasta, niže smanjenje subvencija i transfera će dovesti do većih fiskalnih deficita te time i do porasta udjela duga u BDP-u u razdoblju 2003. – 2005. Postizanje primarnih deficita neophodnih za održivost duga u razdoblju 2006. – 2008. tada će uvelike ovisiti o sposobnosti Vlade da smanji neke druge, možda strateške, rashode kao što su kapitalni rashodi. Stoga, bez obzira na strategijom predviđenu ozbiljnu fiskalnu prilagodbu (smanjenje nekamatnih tekućih rashoda od 4 p.b., prema scenariju niskog rasta, odnosno 5 p.b. BDP-a, prema scenariju visokog rasta, između 2002. godine i razdoblja 2006. – 2008.), oprez zahtijeva da Vlada za cilj odredi brže smanjenje primarnog deficita u kratkoročnom razdoblju.

Upravljanje, restrukturiranje poduzeća, privatizacija i ulazak poduzeća na tržište

30. Od izbijanja sukoba nakon kojih je uspostavljena neovisnost zemlje, sektor poduzeća u Hrvatskoj razvijao se u smjeru privatnoga i konkurentnog sektora. Ipak, proces privatizacije poduzeća nije još ni izbliza završen, a neujednačen napredak u restrukturiranju ne zadovoljava. Veliki postotak gubitaša među državnim poduzećima (56 posto) i privatiziranim poduzećima (39 posto) 2000. godine daje naslutiti da restrukturiranje u tim poduzećima do danas uglavnom nije dovršeno. Između 1996. i 2000. udio poduzeća gubitaša povećao se u svim vrstama poduzeća, a posebice u velikom segmentu privatnih poduzeća i u segmentu poduzeća u državnom vlasništvu. Prema Hrvatskom fondu za privatizaciju (HFP), u rujnu 2002. je bilo samo 178 trgovačkih društava u većinskom državnom vlasništvu. Međutim, mnoga od tih poduzeća stvaraju gubitke i visoko su zadužena, u koja spadaju pet brodogradilišta, devet poljoprivrednih kombinata i velik broj hotela. Osim toga, postoji preko 900 poduzeća u kojima država posjeduje 50 posto dionica.

31. Mnoga hrvatska poduzeća i dalje posluju premda stvaraju gubitke, ne otplaćuju dugove bankama, i gomilaju nepodmirene novčane obveze prema drugim poduzećima. U prosjeku i državna i (velika) privatizirana poduzeća stvarala su gubitke svake godine od 1996. do 2000. (Osim privatiziranih poduzeća 2000. godine.) Restrukturiranje se vrlo rijetko događa kod poduzeća u vlasništvu zaposlenika. Kako nema restrukturiranja koje provode vlasnici ili menadžeri, ostaje jedino da vjerovnik inicira restrukturiranje kroz stečajni postupak. Jedan od najvećih vjerovnika u zemlji je Agencija za osiguranje štednih uloga i sanaciju banaka koja potražuje 26 milijardi kuna od oko 700 poduzeća i najveći je vjerovnik u oko 75 posto tih poduzeća. Prema Zakonu o stečaju iz 1998, poduzeća koja kasne s plaćanjima više od 60 dana moraju prijaviti stečaj. Više od 32.000 takvih poduzeća prema tom zakonu moraju prijaviti stečaj. Međutim, kao i u slučaju mnogih drugih hrvatskih zakona, poštivanje tog zakona se ne prati, niti se zakon provodi. Većina tih poduzeća još nije pokrenula stečajni postupak.

32. Prioritetne mjere za ubrzanje restrukturiranja i poboljšanje učinkovitosti privatizacije obuhvatile bi sljedeće:

• Reviziju transakcija privatizacije gdje je bilo prijevara kako bi se osiguralo legalno i čisto obavljanje budućih transakcija te njihovo učinkovito praćenje. Korupciju, kršenja vlasničkih prava i drugih normi u procesu privatizacije trebalo bi odlučno sankcionirati. Agencija za sanaciju banaka treba prodati svoju imovinu privatnom trgovačkom društvu za upravljanje imovinom koje će biti manje pod utjecajem politike.

18

• Jačanje korporacijskog upravljanja, uključujući i državna društva, kroz razvoj ključnih institucija tržišta kapitala i usvajanje ključnih načela korporacijskog ponašanja temeljeno na dobrim poslovnim običajima i pravilima zemalja EU-a, kao i načela i kodeksa o korporacijskom upravljanju OECD-a. Specifične mjere za poboljšanje korporacijskog upravljanja obuhvaćaju: objavljivanje informacija za stjecanje vlasničkog udjela većeg od 3 posto; imenovanje nezavisnih članova nadzornih odbora koji ne mogu posjedovati više od 5 posto dionica društva ni ulogu u izvršnoj upravi društva; standardi objavljivanja informacija za velike poslovne subjekte bez obzira na uvrštavanje poslovnog subjekta na tržište kapitala.

• Napuštanje prakse spašavanja poduzeća na račun poreznih obveznika subvencijama iz proračuna, otpisivanjem dugova državi, poreznih olakšica, izuzeća od plaćanja doprinosa za zdravstveno i mirovinsko osiguranje;

• Jačanje regulative za izlaz trgovačkog društva s tržišta u slučaju gubitaka strožom provedbom i izmjenama i dopunama Zakona o stečaju koji je na snazi, kako bi se osnažili kapaciteti, ovlasti i efikasnost stečajnih sudova.

33. Treba poduzeti mjere kako bi se olakšao ulazak privatnih društava na tržište. Analiza trendova u zaposlenosti i produktivnosti pokazuje da je privatni (neprivatizirani) sektor najdinamičniji, a on se sastoji prije svega od malog i srednjeg poduzetništva. Od 1996. do 2000. u državnim je poduzećima došlo do smanjenja zaposlenosti za 27 posto a u privatiziranim za 14 posto, dok je zaposlenost u privatnim društvima porasla za 50 posto. Privatna su poduzeća obično mala, ali prosječan broj zaposlenih porastao je od 3,4 iz 1996. na 5,6 u 2000. I u sektoru malog i srednjeg poduzetništva gdje Proizvodnost rada je također brže rasla u sektoru malog i srednjeg poduzetništva - 46 posto prema prosječnih 28 posto za cjelokupan sektor poduzeća od 1996. do 2000.

34. Ipak, na “de novo“ privatni (neprivatizirani) sektor odnosi se samo oko 35 posto dodane vrijednosti i ima u vlasništvu manje od 30 posto aktive sektora poduzeća. Dakle velik dio potencijala dinamike ekonomskog rasta i zaposlenosti u Hrvatskoj ovisi ne samo o efikasnosti mehanizma za izlaz velikih poslovnih subjekata sa tržišta, nego i jednostavnosti osnivanja novih poslovnih subjekata.

35. Treba nastaviti s pojednostavljivanjem postupaka i boljom koordinacijom državnih agencija kako bi se olakšalo osnivanje novih poslovnih subjekata:

• Poteškoće oko utvrđivanja vlasništva nad zemljom i imovinom i dug postupak upisa vlasništva treba riješiti ažuriranjem podataka u zemljišnim knjigama te ubrzati upis vlasništva.

• Usvajanje Zakona o prostornom uređenju kojim će se regulirati način sudjelovanja u oblikovanju građevinskog zemljišta, propisati osnivanje i uvođenje informacijskog sustava za prostorno planiranje u Republici Hrvatskoj, dopuniti i izmijeniti postupak izdavanja lokacijske dozvole usvajanjem odgovarajućih planova te propisati način osiguranja komunalija na gradilištu.

• Usvajanje Zakona o komunalnom gospodarstvu kojim će se urediti rokovi i ujednačeni uvjeti priključivanja komunalija i podržati rješenje iz Zakona o prostornom uređenju.

19

• Usvajanje Zakona o gradnji kojim se definiraju postupci izdavanja građevne dozvole.

Vlada je prepoznala potrebu rješavanja mnogih od gore navedenih pitanja i već pripremila nacrte više potrebnih zakona. Donošenje i prava primjena tih zakona bit će ključni za olakšavanje otvaranja novih poduzeća.

Smanjenje krutosti tržišta rada u cilju poticanja otvaranja novih radnih mjesta

36. Sa stopom nezaposlenosti od 15,2 posto5, Hrvatska ima jedan od najnižih omjera broja zaposlenih prema broju stanovnika: u Hrvatskoj je samo 43,1 posto radno sposobnog stanovništva (u dobi od 15 ili više godina) zaposleno. To podrazumijeva nisku razinu korištenja radnih resursa i dovodi do niže razine proizvodnje i gospodarskog blagostanja. Postupni porast broja (registriranih) nezaposlenih započeo je 1996. kad je priljev novih nezaposlenih počeo premašivati odljev iz nezaposlenosti, a ubrzao se nakon 1998. 37. Nizak omjer broja zaposlenih prema broju stanovnika posljedica je ključnih čimbenika po kojima se Hrvatska razlikuje od prosječne zemlje OECD-a: iznimno visoka nezaposlenost mladeži (36,6 posto); niska stopa sudjelovanja u radnoj snazi mladih osoba (u dobi od 15 do 24 godine); te razmjerno niska stopa sudjelovanja u radnoj snazi muškaraca u najproduktivnijim godinama (u dobi od 25 do 49 godina) i starijih osoba (u dobi od 50 i više godina). Sveukupno nisko sudjelovanje u radnoj snazi odražava slabu raspoloživost mogućnosti zaposlenja i povezano je s takozvanim učinkom "obeshrabrenog radnika", tj. radnici prekidaju svoju potragu za zaposlenjem jer su se njihovi prethodni pokušaji pronalaska posla pokazali uzaludnima. Te značajke tržišta rada sasvim su tipične i za druga tranzicijska gospodarstva s nefleksibilnim tržištima rada. 38. Nizak omjer broja zaposlenih prema broju stanovnika u Hrvatskoj je, kao i u mnogim zemljama SIE, posljedica načina prilagodbe tržišta rada brojnim "šokovima" ponude i potražnje u kojima je glavni nalet prilagodbe podnosila zaposlenost, a ne plaće. Zaposlenost je pala, dok su plaće, nakon što je proizvodnja ponovno porasla, uglavnom pratile povećanje produktivnosti. Od 1995. zaposlenost je pala za nekoliko postotaka, dok su realne plaće porasle za oko jednu trećinu, prateći produktivnost (u industriji). Za mnoge tvrtke, a posebno za one privatizirane, smanjenje broja zaposlenih postalo je preduvjet preživljavanja u konkurentnijem okruženju. Prosječna veličina tvrtke tijekom tranzicije u Hrvatskoj gotovo se upola smanjila, s padom od preko 22 zaposlenika 1993. godine na oko 12 zaposlenika 2000. godine. Otpuštanje je dovelo do povećanja produktivnosti i nižih troškova, ali je, s obzirom na ograničeno otvaranje novih radnih mjesta, i pridonijelo nezaposlenosti.

5 Postoji nesklad između podataka o nezaposlenosti koji dolaze iz evidencije nezaposlenih i onih iz Ankete o radnoj snazi. Čak 42,3 posto svih osoba koje su prijavljene na Zavod za zapošljavanje nisu nezaposlene prema MOR-ovoj definiciji nezaposlenosti. Ili imaju zaposlenje (u neformalnom sektoru), ili ne traže aktivno posao ili nisu raspoloživi za rad. Stvarno nezaposleni se u pravilu prijavljuju na Zavod za zapošljavanje; samo se 14,4 posto tražitelja zaposlenja ne prijavljuje, a ta skupina vjerojatno obuhvaća uglavnom one osobe čija je nezaposlenost još uvijek kratkotrajna ili prolazna. Prema tome, neto učinak je takav da podaci iz evidencija nezaposlenih značajno precjenjuju razinu nezaposlenosti (za gotovo 50 posto).

20

39. Restrukturiranje poduzeća prouzročilo je ubrzani priljev novih nezaposlenih. Kako je višak priljeva u nezaposlenost nad odljevom iz nezaposlenosti bio postojan, to je dovelo do postupnog nagomilavanja broja nezaposlenih, od 240.000 godine 1995. do 410.000 početkom 2002. U učinkovitom gospodarstvu s fleksibilnim tržištem rada, otvaranje novih radnih mjesta ide paralelno sa zatvaranjem postojećih radnih mjesta tako da nove tvrtke koje su u ekspanziji apsorbiraju radnu snagu otpuštenu iz starih tvrtki čija je poslovna aktivnost u opadanju. Stoga je važno sljedeće pitanje: Što ograničava potencijal otvaranja novih radnih mjesta u hrvatskom gospodarstvu? Zašto hrvatsko gospodarstvo ne stvara dostatan broj radnih mjesta koji bi ublažio negativan utjecaj restrukturiranja poduzeća? 40. Najizravniji odgovor na ovo pitanje (vidi prethodni odlomak) je: zbog prepreka ulasku novih tvrtki i prepreka širenju zaposlenosti u postojećim tvrtkama. Otvaranje novih poduzeća stvori se otprilike jedna trećina novih radnih mjesta u gospodarstvu, kao što je primijećeno u određenom broju tranzicijskih gospodarstava, kao što su bugarsko, litvansko i poljsko. Dakle, glavni izazov tranzicije je ohrabriti ulazak tvrtki kako bi se povećala njihova gustoća, pa prema tome i broj raspoloživih radnih mjesta. To podrazumijeva jednu važnu strukturnu promjenu: prijelaz s razmjerno malog broja velikih tvrtki (u javnom vlasništvu) na puno veći broj manjih, privatnih tvrtki. Ovaj proces rasta broja malih privatnih tvrtki u Hrvatskoj već je u tijeku. Međutim, stopa rasta novih poduzeća nije bila dostatna da ublaži smanjenje zaposlenosti koje se događalo u postojećim tvrtkama. 41. Spora dinamika otvaranja novih radnih mjesta – pa stoga i visoka nezaposlenost – može se također pripisati i strogim propisima o zaštiti zaposlenja. Hrvatska se nalazi među zemljama koje imaju najstrože propise o zaštiti zaposlenja u Europi i među zemljama OECD-a. Otpuštanje viška radnika teško je i skupo zbog visokih postupovnih i novčanih troškova otkaza. Ovakva velika krutost hrvatskog radnog zakonodavstva odražava se u visokoj vrijednosti kompozitnog indeksa strogosti propisa o zaštiti zaposlenja (EPL).6 Prema njemu, propisi o zaštiti zaposlenja stroži su u Hrvatskoj nego u bilo kojem tranzicijskom gospodarstvu koje pristupa EU, a stroži su i nego u praktički svim gospodarstvima EU-a i OECD-a. EPL u Hrvatskoj puno je stroži nego u zemljama za koje je karakteristična niska nezaposlenost i fleksibilno tržište rada. Na primjer, sumarni EPL indeks je u Irskoj bio 1,1, u Mađarskoj 1,7, dok je u Hrvatskoj bio 3,6. 42. Ukupno visoka razina EPL-a u Hrvatskoj odražava regulatorna ograničenja u tri osnovna područja: visoki postupovni i novčani troškovi povezani s pojedinačnim otkazima, ograničenja privremenog zapošljavanja, te visoki troškovi kolektivnih otkaza. U sva su ova tri slučaja propisi u Hrvatskoj stroži nego u velikoj većini tranzicijskih gospodarstava, EU i OECD-u. Posebno se naglašava kako indeks kolektivnih otkaza u Hrvatskoj doseže maksimalnu apsolutnu vrijednost 5, što je više nego u svim obuhvaćenim zemljama SIE, dok je vrijednost indeksa strogosti privremenog zapošljavanja tri puta veća od prosjeka zemalja SIE. 6 Taj indeks je ponderirani prosjek 22 pokazatelja strogosti propisa o zaštiti zaposlenja u tri područja: (1) redovni ugovori (ponder 5/12), (2) privremeni ugovori (5/12) i (3) kolektivni otkazi (2/12). Redovni ugovori dijele se na (a) postupovne poteškoće (1/3), (b) otkaz i otpremninu (1/3) i (c) teškoću otpuštanja (1/3). Privremeni ugovori uključuju (a) ugovore na određeno vrijeme (1/2) i (b) privremeno zapošljavanje posredstvom agencija (1/2). Indeks kolektivnih otkaza izravno se izračunava tako da se izračuna prosjek četiri pokazatelja koji se odnose na posebne zahtjeve i troškove vezane za kolektivne otkaze. Što je veća vrijednost sumarnog indeksa, to je strože zakonodavstvo o zaštiti zaposlenja. Metodologija izračuna indeksa opisana je u OECD (1999).

21

43. Osim toga, otvaranje novih radnih mjesta usporavaju i visoki jedinični troškovi rada koji proizlaze iz pritisaka na plaće koji vrše oni koji se nalaze unutra, tj. radnici u poduzećima u državnom vlasništvu ili privatiziranim poduzećima. Ostali mogući uzroci sporog otvaranja novih radnih mjesta i visoke nezaposlenosti, kao što su sustav naknada za nezaposlenost, struktura plaća, restrukturiranje poduzeća i uz to vezane kvalifikacijske i prostorne nepodudarnosti u najboljem slučaju igraju sekundarnu ulogu. 44. Stoga su za bolje funkcioniranje tržišta rada u Hrvatskoj ključne reforme propisa o zaštiti zaposlenja i sustava pregovaranja o plaćama. Veoma važan cilj takvih reformi je pospješiti fleksibilnost tržišta rada kroz deregulaciju i decentralizaciju radnih odnosa u Hrvatskoj. Sljedeće specifične mjere trebale bi pomoći u ostvarenju tog cilja:

• Smanjiti troškove pojedinačnih otkaza skraćivanjem otkaznog roka i

smanjenjem zakonski utvrđene otpremnine. • Olabaviti ograničenja primjene ugovora na određeno vrijeme i privremenih

ugovora. • Institucionalizirati agencije za privremeno zapošljavanje. • Izmijeniti definiciju kolektivnih otkaza u skladu sa smjernicama EU-a na tom

području, te posebna pravila ograničiti na način da se primjenjuju samo na velike tvrtke.

• Decentralizirati radne odnose, a posebno spustiti pregovaranje s razine djelatnosti na razinu tvrtke.

Pravni i institucionalni okvir

45. Možda najvažnija slabost u povoljnoj investicijskoj klimi leži u nepostojanju pravosudnog sustava. To se posebno odnosi na slučajeve kada regulatorne agencije kao što su Komisija za vrijednosne papire Republike Hrvatske (CROSEC) i Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja moraju pokrenuti postupak pred sudom zbog podataka o nezakonitom ponašanju. Isto vrijedi za insolventna društva. Široko rasprostranjeno nepridržavanje i neprovođenje zakona potkopava vladavinu prava i izaziva cinizam i nepoštivanje zakona kod šire javnosti.

46. To je pogoršano nedostatkom zajedničke sudske prakse; tumačenje istog zakona varira od regije do regije i od suca do suca. Međutim, mnogo je veći problem sudstvo koje nema potrebna sredstva i kapacitete da izvršava svoje pravne poslove, uključujući zakone kojima se regulira investicijska klima. Većina se sudskih postupaka vodi dugo, a spora pravda često nije pravda. Primjerice, za oduzimanje prava vlasništva nad založenom imovinom potrebna je sudska dozvola. Neke banke procjenjuju da na zagrebačkim sudovima ovrha hipoteke može potrajati i do pet godina.

47. Vlada je uvelike svjesna ovih problema u pravosudnom sustavu i usvojila je program reformi kako bi riješila problem sudova u Hrvatskoj u skladu s duhom SSP-a. Na primjer, uz pomoć Svjetske banke, EU-a i USAID-a, Vlada razvija moderan, automatizirani sustav vođenja sudskih predmeta za hrvatske sudove, i trgovačke i općinske. Također je za suce organizirana obuka i razvijaju se pravni informacijski sustavi Veliko se značenje pridaje i poboljšanju znanja i vještina stečajnih stručnjaka, uključujući regulatorni okvir za stečajne upravitelje i administratore. Također su komponente projekta i istraživanja

22

usmjerena poboljšanju analitičke osnove za oblikovanje sveobuhvatnog programa pravne i sudske reforme.

48. Premda se strategija za reformu sudstva mora postaviti široko, naglasak bi trebao biti na primjeni regulative iz trgovačkog prava. Predlažemo sljedeće mjere kao nadopunu ili za produbljenje sadašnjih inicijativa:

• Povećati efikasnost pravosudnog sustava: (a) uvođenjem sudske administracije i sustava upravljanja sudovima; (b) uvođenjem obvezne izobrazbe sudaca; (c) poboljšanjem odabira i imenovanja sudaca kako bi se osigurao izbor kvalificiranih i iskusnih sudaca za službu u pravosuđu, a da postupak odabira bude transparentan temeljen na sposobnosti bez političkog utjecaja; (d) postizanje racionalnije raspodjele poslova između sudskog osoblja i modernizacijom sustava vođenja predmeta; (e) reformiranjem parničnih postupaka; i (f) poticanjem institucionalne nezavisnosti jačanjem proračunske autonomije sudaca.

• Smanjiti zaostale predmete na sudovima promicanjem alternativnih rješavanja sporova izvansudskom nagodbom.

• Uspostaviti pravnu dosljednost u pravosuđu. Poboljšati sustav sudskih vijeća u izdavanju smjernica za predmete gdje postoje varijacije u praksi između sudova iz različitih regija i unutar sudova – takve smjernice bi trebali osigurati viši sudovi i/ili bi se trebali osigurati u posebnim postupcima, ali ih ne trebaju osigurati izvršne vlasti.

49. Nadalje, vlasnička i vjerovnička prava nisu dovoljno zaštićena. Problem djelomično postoji zbog zastarjelog i nepotpunog sustava upisa zemljišta, koji ne može pravodobno registrirati promjene u vlasništvu zemljišta ili pravo zapljene do isplate duga. Mogućnost banaka da zajam pokriju kolateralom ograničena je mogućnošću vlasnika imovine da dokažu valjano pravo vlasništva. Dugogodišnji prijenos vlasništva bez upisa u knjige – ponekad i generacijama – znači da dokazivanje prava vlasništva može podrazumijevati komplicirana i skupa traženja nasljednika prvotnog legalnog nositelja vlasništva i složene ugovorne aranžmane kako bi se konsolidiralo vlasništvo u rukama de facto vlasnika (ta konsolidacija također znači i plaćanje poreza na prijenos vlasništva).

50. Jednako tako, zbog nepostojanja upisa zaloga na pokretnu imovinu kao što su proizvodna oprema i vozila, kreditori su izloženi mogućnosti prijevare (jer nema načina da kupac brzo i na jeftin način provjeri vlasništvo pokretne imovine). Taj nedostatak uvelike obeshrabruje razvoj financiranja na temelju zaloga proizvodne opreme i drugih pokretnina, potraživanja ili inventara. To su posebice problemi kreditiranja za mala i srednja poduzeća jer ona mogu poslovati iz unajmljenih prostorija i većinu njihove imovine može činiti upravo pokretna oprema, inventar i potraživanja. U takvim slučajevima banke stavljaju hipoteku na osobnu imovinu vlasnika malih i srednjih poduzeća, što može obeshrabriti mnoge potencijalne investitore.

51. Postupak za prisilnu naplatu duga koči slabo funkcioniranje pravosuđa i stečajnog postupka, konkretno:

α)• Ekstremno sporo rješavanje sudskih predmeta: U građanskom postupku ne postoji uvjet da se sudionici građanske parnice pojave prije rasprave pa tako pruža dužnicima bezbrojne mogućnosti za odugovlačenje postupka i za trivijalne žalbe.

23

β)• Nedostatak funkcionalnog sudskog sustava za predmete male vrijednosti. Hrvatski su sudovi zagušeni s oko 1.2 milijuna građanskih predmeta, od kojih mnogi znače iscrpljivanje ograničenih sredstava sudskog sustava. Zasebni sustav predmeta male vrijednosti postoji ali ne funkcionira.

• Slabosti stečajnog postupka. Zakon o stečaju izmijenjen je 1998. ali sustav još uvijek ne funkcionira. Vjerovnici nemaju kontrolu nad stečajnim postupkom i imaju mala očekivanja da će im se isplatiti makar i dio dugova iz stečajne mase u nekom razumnom roku (tj. kraćem od tri godine). Smatra se da sudovi i stečajni upravitelji nemaju u tome iskustva i imaju reputaciju da više gledaju na interese osoba iz poduzeća nego vjerovnika. Kao i kod drugih sudskih postupaka, stečajni postupak traje beskrajno dugo – i na taj način i dalje uništavaju vrijednost imovine raspoložive za isplatu vjerovnika.

52. Reforma pravnog okvira za investitore i vjerovnike trebala bi biti jedan od prvih prioriteta vlasti. Konkretno, brza akcija potrebna je:

• Da se ažurira i kompjuterizira registar zemljišnih knjiga, uskladi s katastrom, a postupak upisa učini lakim, jeftinim i efikasnim. Vlada bi trebala tražiti i istražiti druge opcije koje bi mnogo brže mogle osigurati napredak u tom bitnom području. Hrvatska bi trebala izraditi i provesti registar zaloga nad pokretninama. Također bi trebalo razmotriti proširenje mogućnosti da instrument osiguranja budu i općenito opisana imovina i buduća imovina, kako bi se kao kolateral mogle upotrijebiti zalihe, potraživanja i usjevi.

• Da se potpuno reorganizira režim izvršenja naplate duga. Stečajni zakon trebao bi se reformirati tako da vjerovnici dobiju stvarnu kontrolu nad stečajnim postupkom, da se uvedu profesionalni i kvalificirani stečajni upravitelji koji bi djelovali pod nadzorom odbora vjerovnika, eliminira mogućnost dužnika da se koriste pravnim sustavom za odugovlačenje postupka i podrži moderan postupak prisilnog izvršenja neosiguranih dugova (koji bi vjerovnicima omogućio da prisile neosigurane dužnike na stečaj).

• Da se postupak sporova male vrijednosti reformira i izvuče iz sustava trgovačkih sudova kako bi se omogućilo brzo rješavanje sporova male vrijednosti i malih predmeta, omogućujući istodobno sudovima da se koncentriraju na ozbiljnije predmete.

• Da se osnuje vijeće stečajnih upravitelja kao kvazi sudsko tijelo koje bi moglo saslušati dokaze o zloporabama i imati ovlasti suspenzije nesavjesnih i nekompetentnih stečajnih upravitelja.

Reforma javne uprave

53. Preobrazba javne službe od one koja podržava stranku na vlasti u uvjetima planskog gospodarstva u službu ustrojenu po načelima vlasti usmjerene na građane u uvjetima tržišnog gospodarstva zahtijeva dalekosežne promjene u ustroju i djelovanju. Državna je uprava uspostavljena 1991. nakon što je Hrvatska postala neovisna država. Tijekom 1990-ih ostvaren je tek vrlo mali pomak u raskidanju s nomenklaturnim sustavom i kretanju prema modernoj državnoj službi sposobnoj da olakša proces demokratizacije

24

demokratizacije u Hrvatskoj i njenu tranziciju prema tržišnom gospodarstvu. Međutim, učinjen je napredak u pojednostavljivanju unutarnjeg ustrojstva ministarstava i smanjenja rukovodećeg kadra za oko 60 posto. Najznačajniji preustroj dogodio se na lokalnoj razini, s masovnim rastom lokalnih vlasti sa 104 na više od 560. To je u Hrvatskoj rezultiralo skupom javnom upravom čiji je ustroj ministarstava rascjepkan i nekoordiniran, pa je tako i državna služba podložna političkim utjecajima, a nedostaju i primjerene vještine i poticaji za njeno djelotvorno funkcioniranje7.

54. Državna služba u Hrvatskoj je loše osposobljena za rješavanje kombiniranih izazova strukturne reforme i priprema za europske integracije. Djelokrug i složenost potrebnih reformi prijeti preopterećenjem vladina sustava donošenja odluka. Kako bi bilo moguće upravljati takvim programom, nije dovoljno da resorna ministarstva imaju dovoljno razvijene sposobnosti za izradu politika, nego i središnja vlada mora razumno upravljati složenim sustavom upravljanja politikama, uz učinkovitu potporu visoko osposobljenih središnjih tijela. Mnogo toga što nedostaje na središnjoj razini nedostaje i na regionalnoj i lokalnoj razini. Slabo razvijena funkcija upravljanja politikama podrazumijeva ograničenu sposobnost izrada strategija, uspostavljanja prioriteta i učinkovite provedbe reformi. To je posebno jasno vidljivo u procesu izrade proračuna, koji je toliko značajan za provedbu programa fiskalne reforme. Vlada je prepoznala kritičnu slabost u sposobnostima svoje državne službe i započela osmišljavati reformu javne uprave.

55. Javna uprava u Hrvatskoj je skupa, rascjepkana, loše koordinirana i podložna političkom utjecaju; strategija za njezin preustroj i reformu trebala bi:

• Pozabaviti se politikom plaća i naknada i ocijeniti njezine veze s proračunskim planom.

• Ciljati prioritetna područja (pravosuđe, gospodarsku politiku) i razviti analitičke sposobnosti za ocjenu fiskalnog utjecaja reformi.

• Modernizirati državnu službu, što zauzvrat zahtijeva povezivanje zapošljavanja sa zaslugama, jačanje funkcije ljudskih resursa, usvajanje modernih sposobnosti za vođenje kod viših rukovodećih struktura i integriranje mnogih visokih položaja u stalnu državnu službu.

• Jačati sposobnosti za upravljanje politikom u središtu vlasti. • Proširiti ovlasti koordinacijskog tijela užeg kabineta (kojim predsjedava

premijer) kako bi se obuhvatilo strateško planiranje, upravljanje politikom, reforme proračuna i državne službe.

• Osigurati da Ministarstvo financija ima proaktivnu ulogu u određivanju prioriteta, integriranju fiskalnog planiranja i planiranja politike te analizi utjecaja.

56. Ako se reformom javne uprave ne bude pažljivo upravljalo i ako se ne odredi njezin pravilan redoslijed, njezin opseg bi lako mogao preopteretiti Vladu. Međutim, trebalo bi uspostaviti paket reformi prije nego što se prijeđe na razmatranje bilo kojeg složenijeg analitičkog sredstva ili metode upravljanja javnom upravom. Ključne su preporuke:

7 Vlada je nedavno nagovijestila da se namjerava pozabaviti reformom državne službe pri pokretanju projekta reforme javne uprave financirane sredstvima programa CARDS 2001.

25

• Depolitizacija više državne službe. Izrada i provedba sektorske politike imaju loše izglede ako se na ključne upravljačke položaje koji su za to zaduženi osobe imenuju po političkim kriterijima, pa stoga postoji mogućnost njihova razrješenja sa svakom promjenom vlasti. Potrebno je uspostaviti i pokrenuti nepristran proces, uz odgovarajući nepolitički nadzor, radi poticanja nadmetanja za te položaje.

• Ubrzavanje proračunske reforme. Složene reforme politika i preustroja vlasti ne mogu se uspješno provesti pod tradicionalnim sustavom budžetiranja. Potrebno je integrirati planiranje politika s procesom izrade proračuna kako bi se osiguralo da Vlada ima sredstva za ostvarivanje prioriteta svoje politike te da se pronađe dovoljno ušteđenih sredstava za nadoknadu dodatnih izdataka potrebnih za njihovo izvršenje.

• Jačanje sposobnosti središnjih državnih tijela. Potrebno je popraviti, na prioritetnoj osnovi, nedostatke i nedovoljna sredstva u ključnim područjima u Ministarstvu financija Problemi nedostatka sposobnosti u središnjim državnim tijelima, kao što je Ministarstvo financija, ometat će reforme politike, jer kvaliteta Vladina sustava upravljanja politikama ovisi o djelotvornosti njezinih središnjih tijela.

• Pokretanje konsolidacije uprave. Prisutna kombinacija ministarstava/državnih tijela i praznina u područjima zaduženja umjesto do konsolidacije dovode do fragmentacije politika.

• Izrada strategije decentralizacije. Dovršenje i prihvaćanje strategije za politike koje će se izraditi na temelju saznanja o detaljnim političkim i fiskalnim mogućnostima, tako da se provedba decentralizacije može odvijati na dosljedan i racionalan način. Budući da je okrupnjavanje presudno za ukupnu strategiju decentralizacije, bilo bi korisno kad bi se o tom pitanju moglo uspostaviti konačno stajalište.

E. KONKURIRANJE U EUROPI

57. Hrvatska će morati udvostručiti svoje napore u jačanju sveukupne konkurentnosti ako želi uspješno konkurirati u Europi. Smanjenje naknada kako je propisano SSP-om i rezultatima pregovora s WTO-om očito će povećati pritisak konkurentnosti na hrvatsko gospodarstvo. Premda je Hrvatska učinila velik korak u liberalizaciji gospodarstva, razvoju bankarskog sustava i modernizaciji infrastrukturne mreže, još je uvijek mnogo prostora za daljnji razvoj konkurentnog pritiska putem jačanja trgovinskih veza sa svijetom, smanjenjem zaštite poljoprivrednih proizvoda, angažiranjem štednje prema investicijama visokih prinosa te stvaranju mogućnosti ulaganja u infrastrukturu koje je konkurentno u smislu kvalitete i cijene. Da bi postigla razinu izazova konkurencije, Hrvatska će isto tako morati razviti ljudske resurse poboljšanjem kvalifikacija, stavova i mobilnosti potrebnih za obavljanje poslova koji su konkurentni na međunarodnom tržištu. Kako bi se dostigla razina proizvodnosti EU bit će potreban razvoj, transfer i usvajanje novih tehnologija i organizacijskih procesa. To su neki važniji činitelji investicijske klime koja može istodobno potaknuti ulaganja, otvaranje radnih mjesta i gospodarski rast temeljen na znanju.

58. Poboljšanje investicijske klime jedan je od bitnih elemenata Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju ključan za poticanje hrvatskih sposobnosti za uspješno natjecanje na europskom tržištu koje se sve više integrira. U ovom se dijelu raspravlja o strategiji za poboljšanje investicijske klime kroz: daljnju liberalizaciju trgovine i ulaganja,

26

reformu poljoprivredne politike, produbljivanje financijskog tržišta – naročito nebankarskih posrednika, reforme višeg obrazovanja i politike R&D i integracije u transportnu i energetsku mrežu EU.

Trgovina i izravna strana ulaganja

59. Rezultati robne razmjene u Hrvatskoj su porazni. Ukupan izvoz roba i usluga od 1993. do 2001. u stalnom je porastu i činio je 46 posto BDP-a 2001. Međutim, rast se gotovo isključivo može pripisati prihodima od turizma – izvoz usluga više je nego udvostručen tijekom toga razdoblja. Hrvatska je tradicionalno ostvarivala suficit u uslužnim djelatnostima, s najvećim udjelom turizma ( koji je ostvario 3,3 milijarde USD izvoza u 2001). Izvoz robe, naprotiv, stagnirao je i rezultat je znatno manji udio u prihodima svjetske trgovine. Slično tome, udio hrvatskog izvoza u zemljama EU-a pao je sa 0,34 posto 1993. na 0,19 posto 2000, dok se u tom razdoblju udio izvoza zemalja jugoistočne Europe gotovo udvostručio.

60. Relativno nova “runda“ trgovinske liberalizacije u Hrvatskoj vjerojatno će se pozitivno odraziti na trgovinu i na rezultate izravnog stranog ulaganja. Kakve su prognoze za trgovinu i izravna strana ulaganja u sklopu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju? I što će trebati učiniti – posebice u trgovini i s njom povezanoj politici izravnog stranog ulaganja – da bi Hrvatska imala koristi od procesa integracije trgovine?

61. Premda bilateralna liberalizacija trgovine možda i nije najvažniji aspekt Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju – Hrvatska zapravo već cijelo prošlo desetljeće ima status povlaštene zemlje (u međunarodnoj trgovini) u EU za većinu proizvoda - taj je proces stabilizacije i pridruživanja dao je snažan zamah liberalizaciji trgovine u svim zemljama jugoistočne Europe. Hrvatska je sama potpisala već 35 ugovora o slobodnoj trgovini (uključujući sve zemlje EU kroz Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju). Više od dvije trećine trgovine Hrvatske imat će nulte tarife kada prijelazno razdoblje u sklopu Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju bude dovršen.

62. Međutim, procjenjivanje učinka Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju i regionalnih ugovora o slobodnoj trgovini koje je Hrvatska sklopila bez uzimanja u obzir integracijskih procesa koji se događaju na regionalnoj razini može dovesti do ozbiljnog slabijeg vrednovanja tekućega i budućega trgovinskog razvoja u Hrvatskoj. Sveobuhvatni sustav regionalne integracije obuhvaća sljedeće procese koji utječu na trgovinu u Hrvatskoj:

• Hrvatska – i druge zemlje jugoistočne Europe – pridružile su se WTO-u8 i postoji okvir za snižavanje carina svih tarifa na uvoz iz ostalih zemalja na razini tarifa povlaštenih zemalja što će smanjiti skretanje trgovine u treće zemlje.

• Sve ostale zemlje jugoistočne Europe trebale bi s EU zaključiti konačno Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, stvarajući mogućnost i za povećanje svoje trgovine i investicijskih tokova s EU.

8 U sklopu trgovinskog sporazuma s WTO-om, hrvatske bi se carine na industrijske proizvode trebale smanjiti s 9,7 posto na 5,34 posto tijekom 5 godina, do 1. siječnja 2005, dok bi se carine na poljoprivredne proizvode trebale smanjiti sa 33,7 posto na 15,5 posto do 2007. Premda se smanjenje carina planiralo tijekom prve godine primjene sporazuma WTO-a, carinska nomenklatura za 2001. donijela je prosječne carine (ponderirane uvozom 1999.) do 6,13 posto.

27

• Hrvatska i druge zemlje jugoistočne Europe u toku su procesa zaključivanja uzajamnih ugovora o slobodnoj trgovini što će stvoriti povoljne uvjete za bilateralnu trgovinu i stimulirati regionalne investicije.

• Hrvatska, kao i ostale zemlje jugoistočne Europe zaključile su ili će zaključiti ugovore o slobodnoj trgovini s određenim brojem drugih zemalja, uključujući zemlje EFTA-e i CEFTA-e, što znači da umjesto da se te zemlje zatvore u isključivi trgovinski blok, regija se pridružuje paneuropskom području slobodne trgovine.

• EU je prihvatila kao nove članice zemlje srednjoistočne Europe koje će nastaviti stimulirati uzajamne investicijske i trgovinske tokove, djelomično na štetu zemalja jugoistočne Europe koje ulaze u nižu razinu integracijskih procesa9.

• Sama EU smanjuje carinske tarife povlaštenim zemljama i pregovara o ugovorima o slobodnoj trgovini s mnogim zemljama, uključujući i mediteranske zemlje, što znači da zemlje jugoistočne Europe neće imati značajne trgovinske preferencijale na tržištu EU u usporedbi s tim drugim zemljama.

63. Slika 1 daje shematski prikaz gornjih procesa i pokazuje očekivanja stimulacije ili smanjivanja hrvatske trgovine. I kvantitativna i kvalitativna analiza10 pokazuju da će se ukupna trgovina povećati i skupa s njom i mogućnosti dobivanja većih koristi od veće

ekonomske učinkovitosti, blagostanja i rasta:

Izvor: osoblje Svjetske banke

Slika 1: Procesi integracije trgovine

64. Ključno je pitanje u provedbi Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju koje su promjene (trgovinske) politike potrebne kako bi se maksimalizirale koristi, a minimalizirali troškovi u području trgovine i izravnih stranih ulaganja. Ima još prostora za

9 Premda puno članstvo u EU podrazumijeva ulazak zemlje u gospodarsku i (kasnije) monetarnu uniju, pridruženi status znači više od područja slobodne trgovine. Općenito govoreći, što je dublja integracija, veće su mogućnosti za investicijske i trgovinske tokove, u sklopu te integracije. 10 Opis i sažetak rasprave o rezultatima vidjeti u poglavlju 3, odjeljak C u 2. dijelu ovog izvješća.

SEECs

CROATIA

EU, EFTA, Turkey

ROW

CEECs

integracije koje će vjerojatno povećati hrvatsku trgovinu integracije koje će vjerojatno smanjiti hrvatsku trgovinu

28

daljnju i/ili bržu liberalizaciju trgovine, posebice snižavanjem carina trgovinskim partnerima povlaštenih zemalja koji nisu u sustavu ugovora o slobodnoj trgovini na razinu carina EU11. Treba naglasiti, međutim, da EU već obuhvaća više od 50% hrvatske trgovine i da će se taj trend nastaviti. Hrvatska u svakom slučaju provjerava svoje tarife povlaštenih zemalja u sklopu WTO pregovora. Jednako tako, i unatoč razini carina koje su u prosjeku relativno niske, asimetrična priroda Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju mogla bi se jednostrano obrnuti kako bi se povećala društvena dobrobit za Hrvatsku. Zemlje jugoistočne Europe jednako bi tako mogle povećati nastojanja da se nastavi s efikasnim multilateralnim aranžmanima za liberalizaciju trgovine – na primjer, traženjem jedinstvenog ugovora o slobodnoj trgovini za sve zemlje bivše Jugoslavije ili konsolidacijom pojedinačnih ugovora o slobodnoj trgovini usvajanjem zajedničkih pravila i izuzeća. U slučaju Hrvatske, pridruživanje CEFTA-i djelomično je pokrenulo neka od povezanih pitanja (premda ne i ona sa zemljama jugoistočne Europe). Unatoč napretku na tom području, Hrvatska treba i dalje raditi na programu multilateralne liberalizacije u sklopu WTO-a.

65. Dinamika trgovinskih tokova uvelike će ovisiti o rezultatima izravnih stranih ulaganja i investicija. Dinamički trgovinski učinci ostvarit će se prije svega izravnim stranim ulaganjima koja donose kapital, tehnologiju, znanje, mogućnosti za usavršavanje vještina te regionalne marketinške i distribucijske mreže. S makroekonomske točke gledišta, tokovi izravnih stranih ulaganja, osim toga, postat će važan izvor agregatnih investicija i vanjskog financiranja. Tokovi izravnih stranih ulaganja su među stabilnijim vrstama tokova kapitala (npr. u usporedbi s tokovima portfelja). Investicijsko ozračje i sveukupni uvjeti poslovanja tako će biti važnije odrednice budućih trgovinskih tokova. Najveći utjecaj Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju bit će pomoć u usklađivanju politika, legislative i institucija s onima EU-a.

66. Formula gospodarskog uspjeha zemalja pristupnica EU leži u uspostavljanju (tržišno orijentiranih) institucija i politike u sukladnom okružju koje istodobno zadržava svoje posebnosti. Zemlje jugoistočne Europe imale su također koristi od sudjelovanja u paneuropskom sustavu multilateralne kumulacije podrijetla proizvoda od 1993. Taj sustav omogućuje članicama izvoz robe (pod preferencijalnim uvjetima EU-a) u koju su ugrađeni dijelovi proizvedeni u nekoj drugoj zemlji u paneuropskom sustavu podrijetla proizvoda. Hrvatska bi sada mogla postati članica paneuropskog sustava multilateralne kumulacije podrijetla proizvoda, i Hrvatskoj bi se moglo savjetovati da se usredotoči na zadovoljavanje uvjeta kriterija za ulaz što je moguće prije.

67. S kumulativnim priljevom od izravnih stranih ulaganja od 1994. do 2000, koji se procjenjuje na 1,187 USD po stanovniku,12 Hrvatska je visoko rangirana među tranzicijskim gospodarstvima. Na primjer, krajem 2000. bila je daleko ispred Slovenije, Slovačke, Rumunjske, Bugarske i Poljske, premda ispod prosjeka Češke i Mađarske. Ukupni neto priljev kapitala od 1994. do 2001. iznosio je 15,5 milijardi USD, od čega su izravna strana ulaganja iznosila 37 posto. Dok je priljev od izravnih stranih ulaganja od 1993. do 1995. iznosio nešto više od 100 milijuna USD na godinu, 1996. i 1997. godine porastao je na više od 500 milijuna USD. Nakon državnog rejtinga ranih 90-ih prošlog stoljeća i velikih privatizacijskih projekata i preuzimanja i spajanja, priljev od izravnih stranih ulaganja porastao je od 1999. do 2001. na više od 1 milijardu USD na godinu.

11 Međutim, MFN tarife za industrijske proizvode su vrlo niske, u prosjeku oko 3 posto, što implicira ograničen prostor za značajna smanjenja. 12 Prema službenoj statistici (koju vodi HNB), kumulativni priljev izravnih stranih ulaganja od 1993. do 2001. procjenjuje se na 6,64 milijardi USD (ili 1516,7 USD po stanovniku).

29

68. Na žalost, «greenfield» investicije, osobito u izvozno orijentiranim granama, dosta su niske - 13,2 posto ukupnog priljeva od izravnih stranih ulaganja od 1993. do 2001. Mali udio «greenfield» investicija i izostanak «brownfield» investicija u sektorima pogodnim za međunarodno trgovanje u Hrvatskoj implicira da su izravna strana ulaganja imala ograničen utjecaj na izvoz robe. Uz 16 posto izvoza, udio poslovnih subjekata s izravnim inozemnim ulaganjima je mali u usporedbi s udjelom takvih poslovnih subjekata u zemljama srednjoistočne Europe – 60 posto u Češkoj i Poljskoj, 89 posto u Mađarskoj, 33 posto u Sloveniji, 35 posto u Estoniji. Najveći udio poslovnih subjekata s izravnim inozemnim ulaganjem u izvozu zabilježen je u proizvodnji s udjelom izravnih stranih ulaganja od 2,1 milijarde USD (31,8 posto ukupnog priljeva od izravnih stranih ulaganja) u 2001. Najveće investicije u proizvodnju zabilježene su kod kemijskih proizvoda, nemetalnih mineralnih proizvoda, prehrambenih proizvoda i pića, električnih strojeva i aparata, i radio TV aparata i komunikacijske oprema. Učinci izravnih stranih ulaganja na izvoz tih proizvodnih podsektora nisu bili značajni.

69. Pokretačka snaga izravnih stranih ulaganja u Hrvatsku do sada je bio pristup domaćim tržištima s fokusom koji se nedavno prebacio na bankarski sektor i sektor telekomunikacija nakon privatizacijskih inicijativa u tim sektorima. Iskustvo s niskim «greenfield» poslovnim aktivnostima i ograničenim utjecajem na izvoz u suprotnosti je s iskustvom zemalja srednjoistočne Europe gdje su izravna strana ulaganja bila orijentirana na «greenfield» aktivnosti koje su putem izvoza pridonosile integraciji u poseban proizvodni lanac utemeljen na mješavini relativno visokih stručnih troškova i niskih troškova rada zajedno s blizinom tržišta EU. Moguće je da će, kako se privatizacijska faza izravnih stranih ulaganja bude bližila kraju – kod prodaje osiguravateljskog društva, javnog društva za distribuciju struje i naftnih društava koje su u tijeku – greenfield poslovne aktivnosti u djelatnostima orijentiranim na izvoz u Hrvatskoj dobiti na važnosti.

70. Potencijalna ključna uloga izravnih stranih ulaganja u, na izvoz orijentirane, aktivnosti u Hrvatskoj ovisit će, zapravo, između ostalih činitelja o tome hoće li Hrvatska ući u sustav multilateralne kumulacije podrijetla proizvoda13. Sadašnja pravila o uvjetima podrijetla za dobivanje preferencijalnog statusa u EU ne daju Hrvatskoj potpunu korist od slobodne trgovine s EU-om. Hrvatske bi trebala pokušati zadovoljiti kriterije za uključivanje u sustav multilateralne kumulacije podrijetla proizvoda što prije. To bi ojačalo gospodarske odnose između Hrvatske i EU-a, zbog činjenice što je EU najveći hrvatski trgovački partner i što najveći dio priljeva izravnih stranih ulaganja dolazi iz EU.

71. Različite administrativne aktivnosti mogu također igrati važnu ulogu u olakšavanju trgovine i izravnih stranih ulaganja. One obuhvaćaju: postupak dobivanja vize i radne dozvole, carinske postupke, efikasnije usluge prijevoza, jednostavnije stjecanje zemlje i registracije trgovačkog društva. Vlada je pokrenula mjere kojima se počinje 13 FTA predviđa da proizvodi koji imaju preferencijalni status moraju imati dovoljno domaćih sirovina , elemenata i transformacije dodane vrijednosti da bi se prepoznali kao izvorni proizvod, i time se kvalificirali za preferencijalni status. Kao opće pravilo (bez kumulacije), u kontekstu preferencijalnog aranžmana vrste što je primjenjuje Europska zajednica, svi materijali uvezeni iz trećih zemalja za upotrebu u dobivanju proizvoda u državi izvoza moraju proći dovoljan rad ili obradu kako bi se proizvod smatrao izvornim. S uvođenjem kumulacije postaje lakše dobiti status izvornog proizvoda za materijale koji potječu iz zemlje partnera, koji više ne moraju proći "dovoljan rad ili obradu". Ako postoji status bilateralne kumulacije (kao onaj koji se primjenjuje između Hrvatske i EZ-a u trgovinskim odnosima), dva partnera međusobno priznaju materijale (sirovine) koji potječu s oba teritorija kao proizvod koji izvorno potječe iz vlastite zemlje, uz uvjet da prođu samo "više od minimalnih" operacija. U sklopu paneuropskog sustava dijagonalne kumulacije porijekla, sudionici priznaju materijale (sirovine) koji potječu s njihovih teritorija kao proizvod koji izvorno potječe iz vlastite zemlje, ponovno uz uvjet da prođu samo "više od minimalnih" operacija.

30

rješavati više tih pitanja, iako će biti potrebna ustrajnost da se osigura učinkovita provedba. Područje u kojem se može učiniti više su carinski postupci, koji se mogu poboljšati kroz: bolje korištenje dostupnog softvera, dinamičke kontrole granica kroz nasumične provjere na graničnim punktovima, bolju suradnju carinika i pogranične policije, smanjenje odugovlačenja u gradnji novih graničnih prijelaza. Ostale aktivnosti, na primjer uključuju jačanje Razvojne agencije za izvoz, udruživanjem njezinih napora s naporima ambasada i konzularnih predstavništava u potpori izvozu privatnih poslovnih subjekata, posebice malog i srednjeg poduzetništva.

Poljoprivredna politika u europskoj perspektivi 72. Budući da je s Europskom unijom potpisala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP), Hrvatska nužno mora preorijentirati svoj opći institucionalni i politički okvir djelovanja za poljoprivredu prema natjecanju na europskim tržištima. Bit će potreban čitav niz reformi da bi se stvorio međunarodno konkurentan poljoprivredni sektor. Poljoprivreda i dalje predstavlja važnu komponentu hrvatskog gospodarstva; u 2001. godini sudjelovala je u BDP-u s 8,3 posto, što je još uvijek iznad prosjeka zemalja srednje i istočne Europe (CEEC). Kukuruz je jedini usjev čiji je prinos nadmašio onaj iz 1990. godine. Što se tiče ostalih usjeva, i dalje ostaju blizu ili ispod prinosa ostvarivanih od stjecanja nezavisnosti. U većini slučajeva, hrvatski prinosi ispod su onih u zemljama Europske unije, iako su blizu prosjeka zemalja srednje i istočne Europe. Kao i biljna proizvodnja, stočarska proizvodnja je općenito znatno ispod standarda Europske unije. Osim toga, prinosi stoke su znatno ispod onih koje postižu zemlje CEEC. 73. Mala privatna gospodarstva brzo su se oporavila od rata, te njihova proizvodnja postojano raste od 1992. godine. Do 1998, njihova je proizvodnja premašila razinu ostvarenu 1990. godine. S druge strane, agrokombinati i zadruge su se uz napore nastojali prilagoditi novom gospodarskom okružju. Proizvodnja je nakon 1990. postojano opadala, sve dok se 1996. i 1997. nije ustalila na 50-60 posto proizvodnje u vrijeme stjecanja neovisnosti. 74. Gospodarska kriza početkom devedesetih snažno je pogodila prehrambenu industriju. Nakon stjecanja neovisnosti i nakon rata, agrokombinati, koji su bili u društvenom vlasništvu, izgubili su svoja tradicionalna tržišta u bivšoj Jugoslaviji. Kao posljedica toga, njihovi su kapaciteti postali preveliki, što se još više pogoršalo padom domaće poljoprivredne proizvodnje i potražnje. Proizvodnja je pala za preko 35 posto, a nakon 1993. zadržala se na manje od 65 posto od razine iz 1990. godine. U skladu s tim, udio agroindustrije u BDP-u pao je sa 6,9 posto u 1990. na 4,6 posto u 2000. 75. Hrvatski poljoprivredni sektor suočava se s ozbiljnim strukturnim slabostima. Osim neadekvatne poljoprivredne politike i visokih subvencija (što je razmotreno dalje u tekstu), najbitnije su sljedeće: • Nedovršena tranzicija u poljodjelstvu. Hrvatska je bila jedna od malobrojnih zemalja

srednje i istočne Europe u kojima poljoprivreda nije bila kolektivizirana, već je uglavnom ostala organizirana u vidu privatnih poljoprivrednih gospodarstava. Sitni poljoprivrednici s manje od pet hektara zemlje posjedovali su tri četvrtine obradive zemlje, dok je preostala četvrtina pripadala velikim agrokombinatima, koji su često kombinirali proizvodnu i prerađivačku djelatnost. Agrokombinati su primjenjivali strategije preživljavanja zasnovane na plaćanju sa zakašnjenjem, mekom državnom

31

proračunu i nenaplativim dugovima; isto tako, čini se da su imali djelotvorniju političku zastupljenost i podršku, što je na koncu odgodilo njihovo restrukturiranje, umjesto da ga olakša.

• Neriješeno vlasništvo nad zemljom. Trenutačno je 30 posto poljoprivrednih površina i

dalje u državnom vlasništvu, a vlasništvo nad približno 40 posto poljoprivrednih površina i dalje je nejasno. Prema vladinim procjenama, bit će potrebno do 15 godina za rješavanje svih sporova oko privatnog zemljišta. Tržište zemljištima zbog toga jedva funkcionira. Međutim, aktivno je neslužbeno tržište na kojemu se iznajmljuje/unajmljuje zemlja, naročito među privatnim poljoprivrednicima. Uglavnom je riječ o kratkoročnom najmu. To tržište u ovom trenutku pruža (ograničenu) fleksibilnost.

• Nejaka tržišta robe. Slab razvoj konkurentnih poljoprivrednih tržišta na veleprodajnoj

razini implicira da trgovačku maržu sitnih poljoprivrednika često smanjuje monopolističko ponašanje trgovaca ili velikih prerađivača. Jedna od glavnih značajki Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) je činjenica da se cijene i tržište štite na veleprodajnoj, a ne proizvođačkoj razini. Konkurentsko funkcioniranje veleprodajnog tržišta je, stoga, ključan preduvjet da bi se zaštita nalik na ZPP prenijela na proizvođače.

• Nedostatak kredita u seoskim područjima. U ovom trenutku manje od 1 posto

ukupnog broja sitnih poljoprivrednika posuđuje godišnje 80-90 milijuna kuna. Programi iz javnog sektora u najboljem su slučaju dali različite rezultate. Ograničeno sudjelovanje banaka u kreditiranju poljoprivrednika rezultat je nedostatka stručnog znanja u poslovanju sa sitnim poljoprivrednicima, niske profitabilnosti i potencijalno visoke rizičnosti poljoprivrede, relativno visokih transakcijskih troškova malih kredita kakvi su potrebni sitnim poljoprivrednim gospodarstvima, nepostojanja odgovarajućih tržišta zemljištem koja ograničavaju jamstvo koje poljoprivrednik mora dati, slabog izvršavanja ugovora i stečajnih postupaka, te kulture neotplaćivanja kredita.

• Slabo zastupanje privatnog sektora. Odgovarajuće zastupanje svih nositelja interesa

ili predstavnika od ključne je važnosti za funkcioniranje tržišta bez poteškoća, jer osigurava da svi interesi budu uzeti u obzir prilikom odlučivanja. U Europskoj uniji, takva zastupljenost predstavlja ključni element provedbe ZPP-a. Odjel za poljoprivredu, šumarstvo i prehrambenu industriju Hrvatske gospodarske komore (HGK) trenutačno funkcionira kao zajednički predstavnik različitih igrača u prehrambenom i poljoprivrednom sektoru. Iako bi HGK trebala zastupati interese privatnih poljoprivrednika, ona prvenstveno predstavlja interese većih korporacija, a u poljoprivredi su to uglavnom ostaci bivših poduzeća u društvenom vlasništvu.

76. Kako bi se nadoknadile te strukturne slabosti, postotna procjena potpore proizvođačima (PSE) za Hrvatsku poljoprivredu je visoka.14 Procijenjeno je da je taj osnovni razmjer poljoprivredne potpore u 2001. godini iznosio 33 posto. Sadašnja razina potpora, iako se može usporediti s prosjecima zemalja EU-a i OECD-a, znatno je viša od one što je osiguravaju države srednje i istočne Europe koje su hrvatski susjedi. 14 Procjena potpore proizvođačima (PSE) predstavlja ukupni razmjer podrške koji rezimira učinke različitih mjera državne politike u jednoj jedinoj brojci. Ukratko, da bi se izračunala PSE za neku godinu, potrebno je izračunati omjer ukupnih transfera proizvođačima i vrijednosti proizvodnje, uz korekcije za izravna plaćanja i davanja proizvođačima.

32

77. Postojeći sustav politike cijena i potpore ima korijene u reformama uvedenima 1998. godine, u vezi s reformom trgovinske politike koju zahtijeva članstvo u WTO-u. Da bi se poljoprivrednicima kompenziralo smanjenje zaštite uvoza i s time povezanih najnižih (proizvođačkih) cijena, za većinu glavnih usjeva uvedena su plaćanja prema zasijanim površinama, u kombinaciji sa sustavom kvota. Izravne cjenovne subvencije za usjeve i svu ostalu proizvodnju ukinute su. Te su reforme dovele do znatnog povećanja proračunskih izdataka za potporu poljoprivredi (od 2 posto središnjeg proračuna 1995-1998 do 4,4 posto u 2000). 78. Vladina očekivanja da će povećana potpora smanjiti troškove proizvodnje i, pomoću savjetodavne službe, i proizvođačke cijene poljoprivrednih proizvoda, te u isto vrijeme osigurati odgovarajuću razinu prihoda poljoprivrednicima, nije se ostvarila. Kako su plaćanja prema zasijanim površinama bila kombinirana sa zahtjevom da se proizvodi na koje je plaćen PDV kupuju od domaćih proizvođača i trgovaca, koji su se zbog zaštićenosti tarifama ponašali kao monopolisti, novi je sustav imao za posljedicu premještanje beneficija u druge sektore. Osim toga, proizvoljna dodjela (subvencioniranih) kvota prema zasijanim površinama imala je učinak zamrzavanja i produljenja postojećeg obrasca proizvodnje. Sitna seoska gospodarstva koja uglavnom proizvode za vlastitu potrošnju bila su isključena, dok najveća gospodarstva, kao i monopolistički prerađivači i trgovci dobivaju najviše beneficija. 79. Nova reforma politike poljoprivrednih potpora stupila je na snagu 2003, i donosi određeni broj značajnih promjena koje se bave slabostima prethodnog sustava. Glavna novost je da se sada bilo koje poljoprivredno gospodarstvo može prijaviti i automatski početi primati plaćanja za proizvodnju, a da mu općinske vlasti ne dodjeljuju kvotu. Predviđeno je uvođenje maksimalne količine svakog konkretnog proizvoda koju država može poduprijeti, da bi se osiguralo da ukupni izdaci ne rastu nekontrolirano. 80. U sklopu nove reforme, instrumenti politike grupirani su u četiri kategorije: • “Plan potpore za proizvodnju” (sličan sadašnjemu) predviđen je za komercijalna

gospodarstva. Sastoji se od godišnjih plaćanja prema zasijanim površinama za većinu poljodjelskih i trajnih kultura, te godišnjih plaćanja po grlu stoke.

• Potpore za kapitalna ulaganja za komercijalna poljoprivredna gospodarstva (do 25 posto

ulaganja). • ”Program dohodovnih potpora” predstavlja alternativu planu potpore za proizvodnju i

predviđen je za nekomercijalne poljoprivrednike s 55 ili više godina života (uz mogućnost da primaju dohodovnu potporu u vidu godišnjeg paušalnog iznosa, umjesto subvencija za proizvodnju prema zasijanim površinama).

• Niz potpora dodijeljenih na temelju natječaja, kojima bi se poduprli projekti u sklopu tri

glavna programa potpore: (a) razvoj seoskih područja, (b) zaštita i očuvanje autohtonih životinjskih pasmina, te (c) plasman lokalnih proizvoda.

81. Vjerojatno je da će Hrvatska u sljedećih nekoliko godina doživjeti još neke promjene u poljoprivrednoj politici. Kao prvo, reforma poljoprivredne politike uvedena je u siječnju 2003. Kao drugo, provedba SSP-a rezultirat će područjem slobodne trgovine

33

između Hrvatske i EU-a. Kao treće, Hrvatska bi naposljetku mogla usvojiti Zajedničku poljoprivrednu politiku EU-a. 82. Korištenjem modela djelomične ravnoteže, simulirane su implikacije usvajanja različitih scenarija primjene poljoprivredne politike na prihode poljoprivrednika, na prihode potrošača, na razine siromaštva i na proračunske implikacije. Ključni rezultati simulacija tog modela za svaku od tih promjena politike sažeto su prikazani niže u tekstu: • Reforma 2003. Reforma poljoprivredne politike 2003. godine će, sve u svemu, povećati

prihod poljoprivrednika za 8 posto, ali će uzrokovati pad prihoda prosječnog kućanstva za 0,24 posto, zbog većih poreza potrebnih za financiranje novih izdataka za potporu poljodjelstvu.

• Provedba SSP-a u sklopu režima reforme 2003. Uklanjanje i smanjenje carinskih

pristojbi na poljoprivrednu robu dovest će do snižavanja cijena poljoprivrednih proizvoda, što će uzrokovati opće prosječno smanjenje cijena hrane za 4 posto. Niže cijene impliciraju 1,5 postotno povećanje realnih prihoda prosječnog kućanstva, te će smanjiti siromaštvo za oko 1,7 posto. Nastavak režima izravnih plaćanja iz 2003. godine dovest će, dugoročno, do predviđenog 2,5 postotnog povećanja prihoda poljoprivrednika (poljoprivredna proizvodnja porast će, u prosjeku, za 6 posto).

• Usvajanje Zajedničke poljoprivredne politike. Poljoprivredne reforme u stilu

Europske unije vjerojatno bi na Hrvatsku imale kombinirani utjecaj. Iako bi nova politika nanijela štetu poljoprivrednicima, ukupnom bi stanovništvu bilo bolje, jer bi cijene hrane u prosjeku bile niže u usporedbi s postojećim stanjem. Konkretno, u usporedbi s postojećim režimom iz 2003. godine, politika u stilu ZPP-a dovela bi do smanjenja prihoda poljoprivrednika za oko 1,6 do 1,9 milijardi kuna, te do ukupnog povećanja za potrošače za oko 2,6 do 3,6 milijardi kuna. Ti proračuni impliciraju neto socijalno povećanje od oko 0,6 do 0,8 posto BDP-a, kao rezultat smanjenja poljoprivredne potpore (u usporedbi s postojećom politikom). Nadalje, predviđa se da bi uz politiku poput ZPP-a broj siromašnih u Hrvatskoj opao s 28,7 posto na 27 posto.

83. Iako model pokazuje da bi usvajanje ZPP-a predstavljalo društveno poboljšanje s obzirom na postojeći režim, ta politika i dalje ne bi uspijevala postići ekonomsku korist karakterističnu za sustav koji je zasnovan na isplati paušalnih svota i bez cjenovnih poremećaja.15 U usporedbi sa scenarijem koji ne uključuje intervenciju, razina potpore koju implicira politika Agenda 2000 još uvijek daje veći prihod za poljoprivrednike (ne računajući izravna plaćanja), te veći ukupni gubitak za potrošače, zbog cijena hrane koje su više nego u scenariju “laisser faire”. Implikacija je ta da bi Hrvatska, umjesto da usvaja razine intervencije predviđene ZPP-om u prijelaznom razdoblju, trebala razmotriti prijelaz prema scenariju koji ne uključuje intervenciju – te bi, eventualno, trebala izravno kompenzirati poljoprivrednike. 84. Logički zaključak gornjih simulacija je da bi Hrvatskoj bilo bolje ako: (a) uskladi svoje instrumente poljoprivredne politike s onima ZPP-a, te (b) ako snizi postojeću visoku razinu potpore za proizvode na razinu nižu od one koja se trenutno nudi u EU. Razina potpore u sklopu ZPP ionako opada, te Hrvatska mora uzeti u obzir

15 To se događa i kod politike ZPP “Agenda 2000” i kod politike ZPP “Srednjoročni pregled”. Međutim, socijalni gubici (s obzirom na intervenciju) su manji kod politike ZPP “Srednjoročni pregled”.

34

promjenjivu prirodu instrumenata i uvjeta ZPP-a, i gledati na to kao na “pokretnu metu”. Ove potonje bit će potrebno uskladiti, tako da, između ostalog, održavaju rezultate Ministarske konferencije WTO-a u Dohi 2002. 85. Zadatak stvaranja poljodjelskog sektora koji ima potencijal da bude konkurentan u okružju Europske unije u kojem će se jednom naći dosta je složen. Politika i institucionalne mjere trebale bi se koncentrirati oko sljedećih glavnih ciljeva: • Rješavanje preostalih problema oko vlasništva nad zemljom i stvaranje uvjeta za

funkcioniranje zemljišnog tržišta. Trebalo bi odrediti strogi krajnji rok za utvrđivanje i rješavanje slučajeva nesigurnog vlasništva nad zemljom, a nakon tog krajnjeg roka najveći bi dio zemlje u državnom vlasništvu trebalo po hitnom postupku privatizirati putem dražbi

• Ubrzavanje privatizacije i restrukturiranja preostalih agrokombinata i drugih

velikih poljodjelskih struktura. Vladina bi se uloga trebala ograničiti na podjelu agrokombinata prema postojećim funkcijama i na nuđenje na prodaju svih pojedinih dijelova, i to zasebno, bez ikakvog pokušaja da predvidi što komercijalni investitori, u stvari, žele. One jedinice koje u danom vremenskom razdoblju ne nađu sposobne komercijalne investitore, trebalo bi likvidirati.

• Neprofitabilnim poljoprivrednim gospodarstvima mora se omogućiti da nestanu i

oslobode resurse za profitabilne i učinkovite operacije. To se može postići jedino usvajanjem tvrdih proračunskih ograničenja, koja potiču strogu financijsku disciplinu i djelotvorno provode krajnju mjeru stečaja za one koji loše posluju, bez obzira na vrstu poljoprivrednog gospodarstva.

86. Drugi dio strategije, stoga, predviđa usvajanje istih instrumenata politike koji se koriste u Europskoj uniji. Agenda 2000 i ostali noviji prijedlozi za reformu europske ZPP trebali bi se u tome poslu koristiti kao mjerilo. Bilo bi potrebno razmotriti sljedeće prilagodbe: • Sustav potpore tržišta potrebno je prilagoditi transparentnom okviru koji je

usklađen sa ZPP-om i koji uključuje potencijalnu uporabu kvota u slučaju nekih proizvoda. Intervencije bi se trebale zasnivati na uočenom kretanju tržišnih cijena (umjesto na prognozama proizvodnje), a zaštitu cijena bi za većinu proizvoda trebalo prebaciti na veleprodajnu razinu, a ne razinu proizvođačkih cijena.

• Izravna plaćanja i druge postojeće mjere strukturne potpore moraju se prilagoditi formatu Europske unije, a one nove mjere, poput poljoprivredno-ekološkog programa, trebaju se uvesti.

• Porezni sustav i omogućene porezne olakšice trebaju se uskladiti s praksom i zahtjevima Europske unije. Naročito je potrebno eliminirati sve porezne povlastice za poljodjelce.

87. Hrvatska vlada je već započela proces usklađivanja sa zakonodavstvom i administrativnim sustavom Europske unije, te je načinila popis pripremnih koraka za započinjanje usklađivanja hrvatskog zakonodavstva s aquis communautaire-om na području poljoprivrede i hrane. Uzevši u obzir administrativnu složenost funkcioniranja ZPP-a, zahtijevane prilagodbe doista su od suštinskog značaja. Ne samo da će biti potrebno

35

podešavanje zakonodavstva, već i razvijanje pravosudnih i administrativnih kapaciteta za provedbu i izvršenje novih aranžmana. Bit će potrebno ojačati neke institucije, kao i osnovati neke nove. Niže su navedene neke bitne stavke vezane uz upravljanje Zajedničkom poljoprivrednom politikom, institucije za sigurnost i kontrolu hrane, te veterinarske i fitosanitarne službe: • Uspostava Agencije za intervencije u poljoprivredi (Agricultural Intervention Agency) i

Platne agencije (Paying Agency) nužan je preduvjet za provedbu aranžmana poput ZPP-a (poteškoće se kojima se države kandidati za članstvo susreću sugeriraju da bi ta zadaća trebala biti visokoprioritetna).

• Uvođenje Integriranog sustava upravljanja i kontrole (Integrated Administration and Control System – IACS) takođe predstavlja kritični preduvjet za funkcioniranje ZPP

• Uspostava Agencije ili Odjela za razvoj sela (ARS) olakšala bi provedbu smislene strategije razvoja sela.

• Jedinstvena veterinarska kontrola i kontrola hrane, u skladu s politikom Europske unije, eliminirala bi preklapanje odgovornosti i povećala učinkovitost.

• Uspostava jedinstvene, središnje agencije za zaštitu bilja i usvajanje fitosanitarnih standarda Europske unije.

• Treba promicati stvaranje udruga poljoprivrednika (s dobrovoljnim članstvom). Financijska tržišta

88. Uspješna prilagodba sve većem konkurentskom pritisku liberalizacijom trgovine traži mnogo efikasniji financijski sektor koji će mobilizirati resurse za trgovačka društva/sektore u ekspanziji. U suprotnom, zatvaranje radnih mjesta neće rezultirati istovremenim otvaranjem novih radnih mjesta. Hrvatski financijski sektor - ključni element investicijske klime ― treba imati najvažniju ulogu u restrukturiranju poduzeća i investicijama. Efikasno posredovanje štednjom ispunjava isto tako važnu društvenu ulogu promicanja domaće financijske štednje, što se smatra ključnim u nastojanjima za smanjenjem ranjivosti o kretanjima vanjskog kapitala i dodjeli sredstava u najkorisnije svrhe.

89. Od provedbe mjera za sanaciju bankovnog sustava 1996, došlo je do transformacije financijskog sektora u Hrvatskoj. Početkom 2002. bankovni sustav bio je gotovo u potpunosti u stranom vlasništvu; pretrpio je najduže razdoblje konsolidacije; došlo je do poboljšanja bankovne regulative i nadzora nad bankama; i razvilo se tržište bankovnih proizvoda i usluga na kojima konkurencija neprestano jača. U nebankarskom sektoru također je došlo do poboljšanja u razvoju tržišta kapitala i uvođenja novoga mirovinskog sustava koji će dugoročno osigurati potražnju i za dužničkim i za vlasničkim vrijednosnim papirima.

90. Hrvatski bankovni sustav danas je dostigao stabilnost poslije pet godina intenzivne sanacije i nestanka (uz velike troškove države) domaćih privatnih banaka kao glavnih aktera na tržištu. Međutim, ta stabilnost nije znak da će bankovni sustav sada moći razborito i u potpunosti ispuniti svoju posredničku funkciju. Ozbiljni problemi u radu hrvatskog pravosuđa nameću zapreke kreditiranju temeljenom na prudencijalnim načelima i koji, srednjoročno gledano, mogu dovesti do ozbiljnog pogoršanja u sustavu i nemogućnosti ispunjavanja njegove ključne uloge - potpore gospodarskom rastu.

36

91. Tijekom vremena banke će se suočiti sa sve većim teškoćama izbora a kao posljedica pritiska likvidnosti. Taj će se izbor odnositi na mogućnosti kreditiranja pod pritiskom konkurencije kako bi povećali prihode ili, kao alternativa, stalni pad profitabilnosti zbog smanjenih prinosa od drugih oblika ulaganja osim zajmova, kao što su državne obveznice ili depoziti u inozemnim bankama.

92. Bankarski nadzor trebao bi pažljivo nadgledati brzorastuće banke. Brz rast kreditiranja u nekim bankama – potican likvidnošću i pritiskom konkurencije – izazvao je zabrinutost u vezi s nadzorom banka, posebice ako se vodi računa o slaboj općoj poziciji vjerovnika. Takav brzi rast općenito se prepoznaje kao jedan od upozoravajućih signala budućih problema u vezi s kvalitetom strukture kredita, posebice ako u gospodarstvu dođe do recesije. HNB bi stoga morala intenzivno pratiti i provjeravati portfelje banaka kako bi osigurala da se rizici prepoznaju na vrijeme te da se omogući rana intervencija tamo gdje je to potrebno.

93. Hrvatska narodna banka nedavno je usvojila nove propise svjesna da je brz rast kreditiranja u nekim bankama – potican likvidnošću i pritiskom konkurencije – izazvao zabrinutost u vezi s nadzorom banaka, posebice ako se vodi računa o slaboj općoj poziciji vjerovnika. Hrvatska narodna banka u siječnju 2003. reagirala je novim propisima čiji je cilj suzbiti kreditni rast time što banke moraju, ako im količina zajmova raste brže od 4 posto tromjesečno (ili 16 posto na godinu), plasirati novac (u ekvivalentnom iznosu prekoračenja od 4 posto tromjesečnog limita stope rasta) u zadužnicama HNB-e na 90 dana praktički bez ikakvih kamata. Treća uvedena mjera politike obvezuje banke čija rizična imovina je rasla za više od 20 posto godišnje da povećaju svoj kapital kako bi ublažili potencijalne buduće gubitke. Za razliku od druge dvije politike, ova je trajna modifikacija. Zajedno te mjere predstavljaju prilično veliku financijsku kaznu za banke koje se agresivno razvijaju 16.

94. "Euroizacija” depozita, čak i u slučaju da se vrši hedging kroz zajmove u eurima, neće biti dostatna da se banke zaštite ako u Hrvatskoj dođe do snažnog zaokreta tečaja. Sličan pristup hedginga pokazao se neučinkovitim početkom devedesetih u razdoblju jake deprecijacije – trgovačka društva jednostavno nisu mogla povećati devizni prihod po stopi potrebnoj za servisiranje dugova (opasnosti koje takav nesrazmjer može izazvati pokazalo je nedavno iskustvo Argentine, Urugvaja, Turske i zemalja Dalekog istoka). Hedging cjelokupnog portfelja nije praktično ostvariti za tako malu valutu poput kune kojom se slabo trguje, stoga postojanje deviznog rizika u bankovnom sustavu traži da HNB održi stabilnost valute.

95. Na stabilnost valute ne smije se gledati kao na nešto što je dano samo po sebi, stoga je potrebno pooštriti razboritu regulativu. Takvi bi propisi mogli primorati deponente i zajmoprimce u stranim valutama kao i same banke da internacionaliziraju bilancu stanja, likvidnost i rizik solventnosti koji je vezan uz rizik povezan s inozemnim valutama. Na primjer, mogu se postaviti veći likvidnosni zahtjevi za depozite u inozemnoj

16 Kako je snažan rast kredita također praćen rastom stranih obveza, HNB je također uvela novi propis o neto otvorenoj poziciji banaka. Od početka veljače 2003., banke će morati držati inozemnu aktivu za pokrivanje 35 posto deviznih obveza dnevno. Taj propis zamjenjuje bivši propis prema kojemu je bilo potrebno pokriće od 53 posto posljednjeg dana u mjesecu tako da se izbjegavalo na način da su banke uzimale kratkoročne zajmove posljednjih dana u mjesecu. Kako će mnogim bankama trebati vremena da se usklade s novim propisom ova će se odredba uvoditi postupno. Novi zakon o bankama daje pravo HNB-u da postavi dodatne uvjete o kapitalu i kontroli što je više nego uobičajen profil rizika.

37

valuti – takvi bi se zahtjevi mogli investirati u visoko kvalitetne instrumente denominirane u inozemnoj valuti. Ili se zajmovi dodijeljeni u inozemnoj valuti mogu ograničiti na izvoznike ili tvrtke/pojedince koji generiraju značajnije devizne prihode.

96. Stečaj ili dobrovoljna likvidacija banaka regulirana Zakonom o stečaju i Zakonom o bankama ima slabosti kojima se smanjuje efikasnost procesa izlaza i rastu troškovi države (u ulozi osiguravatelja depozita) vezane uz izlaz banke. Treba razmotriti sljedeće reforme koje bi trebalo ugraditi u reforme Zakona o stečaju:

• Tražiti od suda da raspodijeli sva gotovinska sredstva proizašla iz likvidacije u roku 30 dana od primitka stečajne mase, osim sredstava za operativne rezerve dogovorene između stečajnog upravitelja i odbora vjerovnika.17

• Dati odboru vjerovnika ovlasti imenovanja i smjenjivanja stečajnog upravitelja i izravnog nadzora njegovih aktivnosti. Namjera je dati vjerovnicima veću kontrolu nad postupkom likvidacije, omogućiti imenovanje kvalificiranih upravitelja, i povećati transparentnost postupka.

97. HNB neprestano komunicira s EU-om glede usklađenosti s posebnim direktivama. Novi Zakon o bankama još više usklađuje hrvatsko zakonodavstvo s pravnom stečevinom Zajednice (acquis) u vezi s bankarstvom. Novi Zakon o bankama uklonio je barijere komunikaciji s bankovnim nadzornicima EU-a koje su prije postojale u sklopu odredbi o čuvanju bankovne tajne.

98. Međutim, iako su pregovori u tijeku, HNB nije još potpisao memorandume o razumijevanju s drugim bankovnim nadzornicima u EU. To je pitanje posebno važno jer je hrvatski bankovni sustav danas gotovo u potpunosti u vlasništvu banaka iz EU, i HNB mora moći osigurati odgovarajuće informacije od stranih nadzornika ako želi ispuniti svoju ulogu u konsolidiranom nadzoru matičnih banaka i efektivno nadzirati njihov djelovanje u Hrvatskoj. HNB stoga treba pojačati napore kratkoročno i zaključiti ugovore sa stranim nadzornicima te početi program dobrovoljne inspekcije “kontrole kvalitete” od strane nadzornika EU-a kako bi se utvrdile i uklonile slabosti koje bi mogle biti zaprekom konsolidiranom nadzoru.

99. Hrvatsko tržište kapitala još je uvijek u razvojnom stadiju. To se očituje u nedostatnim financijskim i ljudskim resursima na raspolaganju Komisiji za vrijednosne papire (CROSEC) za obavljanje svog posla. Mnoge reforme predložene gore i namijenjene jačanju korporacijskog upravljanja, otkrivanja poslovnih podataka i zaštiti manjinskih dioničara – bile bi činitelji koji vode razvoju tržišta kapitala. Isto tako, treba iskoristiti mogućnosti koje proizlaze iz privatizacije državnih poduzeća za uvrštenjem tih društava na burzu kroz javnu ponudu manjinskih udjela.

100. Uvođenje reforme mirovinskog sustava u 2001. godini stavlja dodatni naglasak na predanost razvoja tržišta kapitala, a posebice razvoja tržišta domaćih korporativnih dužničkih i vlasničkih vrijednosnih papira. Mirovinski fondovi nemaju dostatan izbor kako za diversifikaciju svojeg portfelja tako i za diversifikaciju rizika, te je za pretpostaviti da će se nakon nekog vremena suočiti s teškoćama u vezi ostvarivanja dobiti na ime dužničkih vrijednosnih papira u vlasništvu neophodnih za osiguranje zadovoljavajućih mirovina članova fonda.

17 Da je ova odredba također primjenjiva na sve banke (i društva) koja su sada u stečaju, država bi primila značajnu dividendu od novca u stečajnoj masi u bankama koje su propale 1999.

38

101. Sektor osiguranja u Hrvatskoj relativno je malen i nerazvijen. Taj sektor, kao i ostali dijelovi financijskog sektora, pati od problema neadekvatnosti pravnog sustava, tako da je reforma u tom sektoru nužna. Osim pravnog sustava mogu se utvrditi dva prioriteta gdje vlasti moraju djelovati: (a) provesti stručnu procjenu institucionalnih sposobnosti Direkcije kako bi se utvrdilo da li osigurava ili ne osigurava adekvatan nadzor ove djelatnosti; i (b) završetak izrade i usvajanja Zakona o osiguranju koji će biti usklađen sa zahtjevima EU-a. Do kraja 2002. će u sektoru osiguranja dominaciju preuzeti društva podrijetlom iz EU-a. Važno je da ta društva posluju u identičnom pravnom okviru kao što je onaj u EU i da domaća društva moraju zadovoljavati standarde EU-a. Na taj će način svi poslovati ravnopravno da bi bili konkurentni i imati koristi jer će domaća društva morati poboljšati svoje poslovanje i upravljanje rizikom kako bi zadovoljili standarde EU.

Strategija za obrazovanje i istraživanje i razvoj 102. Sustav obrazovanja i izobrazbe u Hrvatskoj i njegova istraživačka baza predstavljaju ključni čimbenik poslovne klime i klime za ulaganja, te težnji Hrvatske prema europskoj integraciji. Za faze gospodarskog razvitka tipično je da uključuju fazu potaknutu faktorima, u kojoj se mobilizira zemljište, radna snaga i kapital; fazu potaknutu ulaganjima, u kojoj izravna strana ulaganja pomažu uvesti tehnologiju i integrirati zemlju u svjetsko gospodarstvo i fazu potaknutu inovacijama, koju karakterizira visoka stopa inovacije i prilagodbe i komercijalizacije novih tehnologija. U članicama EU-a prisutne su značajke svake od ove tri faze; međutim, rast potaknut inovacijama temeljna je značajka, a zasigurno i budućnost njihovih gospodarstava. Hrvatsko se gospodarstvo prvenstveno temelji na rastu potaknutom ulaganjima, iako ima problema u svojim tržištima faktora i nekim aktivnostima koje se temelje na inovacijama. Strategija rasta predložena u ovom izvješću uvelike se oslanja na učinkovito djelovanje tržišta roba i faktora i na konsolidaciju faze potaknute ulaganjima. Međutim, kako Hrvatska napreduje u procesu europske integracije, treba poduzimati mjere koje potiču rast koji se temelji na inovacijama. 103. Rast potaknut inovacijama zahtijeva brze promjene u procesima proizvodnje i proizvodima kao odgovor na međunarodnu konkurenciju i prolazne tržišne mogućnosti. On ovisi o agresivnom smišljanju novih ideja i primjeni postojećih. Poslodavci moraju restrukturirati rad; radnici trebaju imati različite vještine; a sustavi obrazovanja, izobrazbe i proizvodnje znanja moraju se restrukturirati kako bi zadovoljili rastuće potrebe poslodavca i zaposlenika. Značajke gospodarstava čiji se rast temelji na znanju su: udio radnih mjesta koje se temelje na znanju u stalnom je porastu u odnosu na ukupan broj radnih mjesta; povrat u odnosu na visoko obrazovanje je u porastu, dok povrat u odnosu na srednje obrazovanje slabi (a povrat u odnosu na osnovno ili nepotpuno srednje obrazovanje je u naglom padu); zahtjevi u pogledu vještina na radnim mjestima na kojima radnici rade podložniji su promjenama, a radnici su skloniji mijenjanju radnih mjesta. Sve u svemu, radnici su suočeni s potrebom trajne prekvalifikacije. 104. Kako bi se nosili s ovim promjenama, radnici trebaju vještine koje su različite od onih koje se cijene u visoko stabilnim radnim okruženjima. Trebaju im temeljne vještine koje im omogućavaju trajno učenje, posebno na području pismenosti (razumijevanje, obrada informacija, tumačenje i pisanje), matematike i znanosti. Trebaju imati sposobnost djelovati samostalno i promišljeno (kritičko razmišljanje, rješavanje problema). Potrebno im je izvršno razmišljanje ili vještine "znati kako učiti" koje im daju sposobnost mobilizirati i pratiti alternativne strategije za rješavanje nepoznatih problema. Moraju biti sposobni funkcionirati u timovima koji su često društveno heterogeni. Potrebno

39

im je fleksibilnije i manje specijalizirano znanje; iako su im potrebne činjenice za izgradnju spoznajnih okvira, više im trebaju iskustva u korištenju vještina za rješavanje problema i manje vremena potrošenog na učenje napamet. 105. S obzirom na takvu pozadinu što se tiče potreba, obrazovni sustav u Hrvatskoj ne ostvaruje dobre rezultate iz raznih razloga:

• Broj godina obrazovanja koje prosječni petogodišnji Hrvat može očekivati da će završiti tijekom svog životnog vijeka za oko četiri je godine manji od broja koje prosječni petogodišnjak u OECD-u može očekivati da će završiti.

• Iako Hrvatska ima visoki udio učenika koji su završili neku srednju školu, 58 prema 43 posto u OECD-u, Hrvatska ima znatno viši postotak onih koji su završili samo temeljne strukovne programe u trajanju od 1 do 3 godine koji završene učenike loše osposobljavaju za moderna radna mjesta, 55 posto prema samo 9 posto u OECD-u. Prema ovom standardu, samo se od 37 posto radno sposobnog stanovništva u Hrvatskoj, prema 61 posto u OECD-u, može očekivati da su stekli stručnost koju zahtijeva moderno radno mjesto.

• Naposljetku, sustav obrazovanja u Hrvatskoj naginje ranijoj i užoj specijalizaciji koja može sprječavati razvitak temeljnih vještina za one u "primijenjenim" ili strukovnim smjerovima. Ta politika zaslužuje preispitivanje. Ona nije u skladu s obrazovanjem koje se pokazalo kao bolji izbor za moderno gospodarstvo: široka priprema sa specijalizacijom rezerviranom za više razine obrazovanja.

106. Za moderniziranje obrazovnog sustava u Hrvatskoj potrebno je promijeniti ono što se podučava (nastavni plan i program), način na koji se podučava (pedagogija) i odgovornost onih koji pružaju uslugu u smislu odgovornosti za rezultate:

• Nastavni plan i program. Na svim se razinama obrazovanja nastavni plan i program javio kao glavni krivac i prepreka za razvitak ljudskog kapitala koji Hrvatska treba kako bi poduprla rast potaknut inovacijama. Nastavni plan i program treba revidirati kako bi se utvrdili mjerodavni standardi učenja, podržalo učenje koje je više orijentirano prema projektima, te razvijale spoznajne vještine višeg reda (kritičko razmišljanje, rješavanje problema) i izvršne spoznajne vještine. Promjene u nastavnom planu i programu trebale bi uključiti određivanje novih standarda učenja po razrednoj godini i predmetu kao osnova za: (a) određivanje ciljeva za nastavnike i studente; (b) ocjenjivanje rezultata učenja u školama, tj. osnova za odgovornost za obrazovne rezultate; te (c) usporediva mjerenja rezultata učenja.

• Pedagogija. Nastavni plan i program i pedagogija čvrsto su isprepleteni.

Usredotočenost postojećeg nastavnog plana i programa na "pravi odgovor" značajno ograničava pedagoške opcije. Sektoru obrazovanja treba sasvim drugačija pedagogija, ona koja razvija odgovornost učenika za učenje, nagrađuje njihovu inicijativu i razvija misaone vještine višeg reda i izvršne misaone vještine. Njen uspjeh ovisi o onome što nastavnici rade i misle. Kako bi bila uspješna, reforma mora poštivati svijet s kojim su suočeni oni od kojih se traži da se promijene.

• Odgovornost za obrazovne rezultate. Potrebno je razvijati odgovornost za

rezultate tako da bude povezana s međunarodnim i nacionalnim procjenama učenja koje se mogu tumačiti. Vlada je poduzela važan korak kako bi odredila mjerila

40

(benchmark) za rezultate u pogledu naobrazbe hrvatskih učenika u odnosu prema rezultatima njihovih kolega u EU, i to sudjelovanjem u testu PISA18.

107. Nad drugim stupom rasta potaknutog inovacijama, sustavom istraživanja i razvitka, kontrolu pomno vrši država, unatoč činjenici da je to sektor koji bi najviše trebao biti dinamičan, fleksibilan i poduzetnički orijentiran. Zakon o znanstveno- istraživačkoj djelatnosti iz 1993. oduzeo je sveučilištima sve istraživačke institute kojima su sveučilišta upravljala, promijenio njihov status u "javne institute" i doveo ih pod izravnu upravu Ministarstva znanosti i tehnologije (MZT). Javni sustav istraživanja i razvoja u Hrvatskoj postao je snažno centraliziran, s ministrom znanosti i tehnologije koji izravno ili neizravno imenuje članove upravnih i znanstvenih vijeća javnih instituta, imenuje i razrješava ravnatelje instituta i donosi konačne odluke o svakom pojedinom istraživačkom projektu. 108. U razdoblju od 1996. do 1997., Hrvatska je imala upola manje istraživača s punim radnim vremenom na milijun stanovnika od prosjeka u zemljama OECD-a. U razdoblju od 1997. do 2000. imala je oko 60 posto istraživača s punim radnim vremenom na tisuću ekonomski aktivnih pojedinaca u odnosu na zemlje EU-a. Istraživačka produktivnost, mjerena samo objavljenim člancima na području kemije, manja je nego u EU i većini istočnoeuropskih zemalja. 109. Kako bi riješila te poteškoće i stvorila bolje uvjete za rast potaknut inovacijama, središnja bi se država trebala preusmjeriti na sustav obrazovanja, izobrazbe i istraživanja koji je potaknut potražnjom, te na decentraliziranu kontrolu, u kombinaciji s polaganjem računa za rezultate koji bi se trebali pratiti sa središnje razine. Vlada bi trebala surađivati s dionicima kako bi se utvrdili prioriteti i standardi, te kako bi se javne financije koristile u svrhu poticanja igrača u sustavu da ih ispunjavaju. Država bi trebala škole smatrati odgovornima za rezultate u učenju i dati im slobodu te, po potrebi, i tehničku potporu da osmisle kako ih ostvariti. 110. Hrvatska bi trebala fleksibilno ustrojiti svoj sustav tercijarnog obrazovanja kako bi ustanovama, fakultetima, studentima i tržištima dobavljača omogućila da se prilagode promjenama. Hrvatska bi sveučilišta trebala imati jedinstveni proračun koji se donosi za čitavo sveučilište i autonomiju za poduzimanje radnji u pogledu osoblja, programa i ustroja. Vlada bi trebala gdje god je to moguće olakšati privatno pružanje usluga, ograničavajući svoju kontrolu na zaštitu korisnika. To uključuje osiguranje kvalitete kroz mehanizme kao što je izdavanje dozvola i nepristrane informacije o javnim i privatnim institucijama koje su relevantne za korisnikov odabir. 111. Država bi trebala usmjeriti svoja izravna ulaganja za istraživanje i razvoj prema osnovnim (bazičnim) istraživanjima. Pojedinačna poduzeća nemaju poticaja ulagati u osnovna istraživanja zbog problema "švercanja", tj. situacije kad jedan plaća, a mnogi imaju koristi. Kako osnovna istraživanja ulaze u opće područje znanja, poduzeće ne može monopolizirati dobit od svojih ulaganja. 112. Država treba stvoriti pozitivno institucijsko okruženje za ulaganje poduzeća u istraživanja i razvoj. Potrebno je napraviti stručnu ocjenu korporativnih prepreka ulaganju 18 Program za međunarodnu ocjenu učenika (Program for International Student Assessment). Trideset dvije zemlje su sudjelovale u prvom krugu testiranja testom PISA.

41

u istraživanje i razvoj. Takvom bi se ocjenom trebala odrediti ona djelovanja koja mogu stvoriti pozitivno institucijsko okruženje, pojednostavljujući postupak prijave patenta, osiguravajući zaštitu patenata, štiteći prava intelektualnog vlasništva odnosno koristeći poreznu politiku kako bi se za tvrtke stvorili fiskalni poticaji za ulaganje u istraživanje i razvoj. 113. Država bi trebala razmotriti davanje poticaja za visokokvalitetno, poduzetničko istraživanje i razvoj. Na primjer, povećanje broja mladih znanstvenika pridonosi ostvarenju istraživačko-razvojnih ciljeva. Istraživački instituti mogli bi postati baze za izobrazbu studenata. Pomoću potpora dodijeljenih na temelju natječaja, država bi mogla financirati troškove prikladnog opremanja instituta koji pobjede na njemu i u određenoj mjeri radno vrijeme svog osoblja u zamjenu za izobrazbu studenata na postdiplomskom studiju. Država može nagrađivati institute za to što se u značajnoj mjeri oslanjaju na osoblje fakulteta za provođenje svog istraživačko-razvojnog rada umjesto razvijanja skupog stalnog istraživačko-razvojnog osoblja. 114. Mnoga od navedenih pitanja bit će odgovorena kada se usvoji nacrt Zakona o znanosti I visokom obrazovanju, koji je nedavno podnesen Saboru. Nacrt Zakona sadrži prijedloge kojima je svrha uklanjanje prepreka razvoju rastu temeljenom na inovacijama, kao što su: rascjepkanost sveučilišta i zavoda za istraživanje; sudjelovanje države u upravljanju visokim obrazovanjem te istraživanjem i razvojem; centralizirano financiranje; te nedovoljno razvijena kontrola kvalitete institucija i programa visokog obrazovanja. U nacrtu se također predlaže uspostavljanje dviju neovisnih agencija/ustanova (jedne za visoko obrazovanje i jedne za istraživanje i razvoj) koje će biti odgovorne za ocjenjivanje programa i institucija. Odluke o financiranju pojedinih institucija i programa donijet će se na temelju tih ocjena. Naposljetku, on osigurava osnovu za uključivanje u Europsku mrežu visokog obrazovanja i istraživanja (European Area of Higher Education and Research) uvođenjem Europskog sustava kredita za transfer.19 Europska unija podržava ta reformska nastojanja kroz 16 projekata u sklopu programa TEMPUS i tri projekta financirana sredstvima CARDS-a.

Infrastruktura

115. Razvoj infrastrukture je integralni dio hrvatske strategije europskog integriranja. U skladu s direktivama EU-a, Hrvatska odnedavno ubrzano poduzima korake kako bi potakla privatni sektor da preuzme ključnu ulogu u modernizaciji energetskog i prometnog sektora. To nije samo odlična prilika za privatne investitore, nego će također i pdorinijeti poboljšanju kvalitete i smanjivanju troškova glavnih infrastrukturnih usluga i tako ojačati ponudbenu stranu gospodarstva. U svjetlu velikih investicijskih potreba, prebacivanje odgovornosti na privatni sektor je potrebno i radi srednjoročne fiskalne održivosti Hrvatske.

116. Znanstveni dokazi i iskustva iz mnogih zemalja (uključujući i članice EU) pokazuju da u mnogim slučajevima primjena tržišnih mehanizama najviše pogoduje razvoju efikasnog energetskog i prometnog sektora. U tom smislu SSP sadrži odredbe koje se odnose i na energetski i na prometni sektor, a kojima je cilj modernizacija hrvatske

19 Europski sustav kredita za transfer (The European Credit Transfer System) već je uveden kao pilot program u neke institucije visokog obrazovanja.

42

infrastrukture i usklađivanje zakonske regulative s onom u EU. Članak 101 SSP-a na primjer navodi da će ‘suradnja odražavati načela tržišne ekonomije i Ugovora o europskoj energetskoj povelji [European Energy Charter Treaty]20, te će se razvijati s ciljem postupne integracije europskih energetskih tržišta.’ Slično tome, razvoj efikasnog prometnog sektora kroz primjenu tržišnih mehanizama predstavlja načelo kojim se rukovodi veći dio pravne stečevine [acquis] u odnosu na prometnu politiku.

117. Od prestanka konflikata, Hrvatska je daleko odmakla na putu razvoja prometnog sektora u skladu s tim načelima i također je i donijela najvažnije zakone koji će poticati sudjelovanje privatnog sektora u energetskom sektoru. Na primjer, kroz liberalizaciju sektora cestovnog prijevoza ili kroz restrukturiranje Hrvatskih željeznica (HŽ), koje je u tijeku. Međutim, treba još mnogo toga učiniti kako bi se dostigli uzajamno podržavani ciljevi integriranja u europske infrastrukturne mreže i ustrojavanje prometnog sektora temeljenog na tržišnim načelima. U tom kontekstu Vlada bi trebala odigrati važnu ulogu u smislu razvoja pravnog okvira za efikasnu deregulaciju i privatizaciju infrastrukture, osiguranja opskrbe javnim dobrima i usaglašavanja sa zahtjevima i direktivama EU koji se odnose na investicije i zaštitu okoliša.

Energetski sektor

118. U hrvatskom energetskom sektoru zasad i dalje dominiraju poduzeća u državnom vlasništvu. Hrvatska elektroprivreda (HEP) je poduzeće u državnom vlasništvu koje se u ovom času bavi proizvodnjom, prijenosom i distribucijom električne energije; također i upravlja nacionalnim strujnim sustavom. Poduzeće praktički ima monopol jer zadovoljava oko 95 posto svih potreba za električnom energijom u Hrvatskoj. Zakon o privatizaciji HEP-a, usvojen u ožujku 2002, utvrdio je okvir za djelomičnu privatizaciju HEP-a.

119. Nedavno je donesen Zakon o tržištu električne energije u cilju stvaranja tržišnih struktura koje podržavaju konkurenciju. To uključuje reguliranje pristupa mreži za treće osobe i stvaranje nezavisnog operatora sustava i operatora tržišta. Operator tržišta uspostavljen u 2002. odgovoran je za organizaciju tržišta električne energije, uključujući: registraciju svih ugovornih obveza; prikupljanje i izbor najpovoljnijih ponuda za zadovoljavanje potreba za električnom energijom; itd. Operator sustava će biti nadležan za vođenje i nadzor sustava električne energije; osiguranje pristupa trećim osobama na temelju određenih naknada; i ujednačavanje odstupanja ponude i potražnje električne energije u odnosu prema ugovorenim količinama.

120. Na sličan je način kroz proteklih 30 godina u hrvatskoj naftnoj i plinskoj industriji dominirala INA, vertikalno integrirano poduzeće u državnom vlasništvu. Glavne aktivnosti INA-e i njezinih poduzeća-kćeri uključuju: istraživanje i eksploataciju nalazišta nafte i plina, na kopnu i u moru, u Hrvatskoj i izvan nje; uvoz prirodnog plina i osiguranje prijenosa uvezenog plina i plina proizvedenog u zemlji do industrijskih potrošača i gradskih distributera plina; rafiniranje i prerada naftnih derivata u vlastitim rafinerijama nafte i pogonima za proizvodnju maziva; distribucija goriva i srodnih proizvoda putem mreže od oko 401 maloprodajnog mjesta koja danas rade diljem čitave Hrvatske; trgovinu sirovom naftom i naftnim proizvodima. Otprilike dvije trećine hrvatske potrošnje sirove nafte zadovoljava se iz polja koja INA eksploatira u prekomorskim zemljama.

20 Ugovor o energetskoj povelji (1994).

43

121. Grupa INA je djelomično restrukturirana nakon Vladine objave početnog programa privatizacije 2000. godine. Tri strana ponuđača su u siječnju 2003. podnijela obvezujuće ponude za 25 posto plus jednu dionicu INA-e. Vladina odluka o ponudama očekivala se do srpnja 2003. INA je zadržala poslove istraživanja i eksploatacije, prerade i maloprodaje, a ima i udio u JANAF-u – Jadranskom naftovodu i plinovodu. Preustroj poduzeća je uključio reorganizaciju u INA-inom sektoru za prirodni plin – u konkretnom slučaju osnivanje posebnog poduzeća za transport prirodnog plina (Plinacro) u siječnju 2001, kojem su preneseni INA-ini plinovodi, mjerna stanica i dispečerski centar.

122. Promjene kroz koje trenutno prolazi navedeni sektor potaknute su Zakonom o tržištu plina i Zakonom o tržištu nafte i naftnih derivata, koji su doneseni u srpnju 2001. Novi zakoni utvrđuju uvjete za konkurentno tržište plina, uključujući postupno otvaranje tržišta i dogovaranje pristupa trećih osoba mreži za transport plina. Međutim, nije postavljen nikakav vremenski rok za usklađivanje s pravnom stečevinom [acquis] EU. Što se tiče naftnog sektora, reforma se sastojala od stvaranja okvira za dogovaranje pristupa trećih osoba naftovodima i plinovodima i uvođenja metodologije za određivanje naknada.

123. Hrvatska je deregulirala cijene naftnih goriva i djelomično deregulirala cijene motornog benzina, dizelskog goriva, plinskog ulja i ulja za loženje. Od siječnja 2001. je uveden novi mehanizam za određivanje cijena motornog benzina, dizelskog goriva i lakog ulja i na veleprodajnoj i na maloprodajnoj razini. Rezultat toga je da se cijene naftnih derivata automatski mijenjaju svake dvije sedmice, u skladu s promjenama promptnih cijena naftnih proizvoda, uvoznih cijena i tečajnih pomaka. Što se tiče prirodnog plina, sadašnji sustav cijena se temelji na izračunavanju prosječnih troškova te ovisi o unakrsnim subvencijama između široke potrošnje (domaćinstava) i industrijskih korisnika. Općenito se smatra da su cijene plina preniske i podložne unakrsnim subvencijama. Očekuju se rebalans i povećanje cijena u cilju dostizanja nivoa koji odražava troškove i omogućava investiranje, osobito u proširenje plinske mreže.

124. Bit će potrebni značajni investicijski programi za modernizaciju mreža za struju, prirodni plin i naftu, njihovo proširivanje, maksimalno iskorištenje resursa, diversifikaciju izvora opskrbe snabdijevanja i poboljšanje sigurnosti opskrbe.

125. Kod razvoja proizvodnje električne energije i prijenosnih sustava treba uzeti u obzir međusobnu povezanost električnih mreža u regiji. To je srž energetske strategije za jugoistočnu Europu navedene u atenskom Memorandumu o suglasnosti, kojoj je cilj stvaranje modernih i efikasnih energetskih infrastrukturnih mreža (za struju, naftu i plin) i osiguranje opskrbe potrebnim količinama energije, sigurnost opskrbe regije i uspostavljanje potrebnih veza između regije i susjednih sustava. Regionalni pristup će vjerojatno dati značajne koristi u obliku budućih ušteda u investicijama, mogućnosti za trgovanje strujom, veće sigurnosti opskrbe i smanjenog utjecaja na okoliš. Prema preliminarnim aktivnostima Komisija drži da u kratkoročnom i srednjoročnom periodu neće biti potrebni novi kapaciteti za proizvodnju električne energije ako se poduzmu odgovarajuće mjere.

126. Komisija je utvrdila različite ciljeve za električne, naftne i plinske mreže kod kojih je težište na poboljšanju sigurnosti i diversifikaciji dobave, kao i povećanju kapaciteta za tranzit prema susjednim tržištima. Preporučeno je da se budući veliki projekti – naročito izgradnja novih pravaca za transport – ocijene putem analize prednosti, problema, smetnji, troškova i koristi različitih opcija. Komisija je postavila sljedeća načela kojima bi se rukovodile odluke o novim pravcima za transport:

44

• Komercijalni operateri trebaju donijeti odluke u vezi s razvojem pojedinih pravaca prema isključivo komercijalnim kriterijima.

• U srednjoročnom do dugoročnom razdoblju treba promicati politiku više pravaca za transport. Težište treba biti na proširenju mreža usmjereno na diversifikaciju izvora snabdijevanja, te tako povećati konkurentnost i sigurnost opskrbe.

127. Donošenjem paketa zakona o energiji Hrvatska je učinila važan korak na putu prema zadovoljavanju zahtjeva SSP-a i drugih pretpostavki koje proizlaze iz atenskog Memoranduma o suglasnosti. Međutim, sadašnji okvir za energetski sektor i dalje ostaje nedefiniran zbog dugotrajnih diskusija o donošenju podzakonskih akata koji su potrebni da bi se mogli primijeniti zakoni o energiji iz srpnja 2001. Ovaj dio se bavi ključnim čimbenicima za razvoj kvalitetnog okvira za energetsku reformu.

• Energetske mreže trebaju biti u stanju podržavati konkurenciju jer će inače doći do ograničenja u pristupu na tržišta električne energije i plina. To će zahtijevati uspostavu vjerodostojnog režima cijena i regulatornog režima s minimalnim regulatornim rizikom (tj. uspostavu regulatornog sporazuma o tome kako će se ulaganja vraćati kroz neko vremensko razdoblje). Bez takvog sporazuma bi potencijalni investitori inzistirali na dugoročnim ugovornim garancijama za svoje prihode, te na visokim stopama povrata kapitala kao kompenzaciji za regulatorni rizik.

• Kod određivanja oblika i vremenskog okvira reforme, utvrđivanja kad će se donijeti odluke o promjenama i kada će se one primijeniti, te kako će to utjecati na cijene i zahtjeve regulative, bit će potrebno razmotriti i šira društvena i gospodarska pitanja. Treba uzeti u obzir posljedice koje će te promjene imati na grupe potrošača i druge sudionike na tržištu, kako bi se mogao utvrditi vremenski period u kojem treba eliminirati distribucijske elemente iz cijena energije. Jasni stavovi o brzini liberalizacije i promjeni cijena kroz neko vremensko razdoblje omogućili bi potencijalnim investitorima da na početku procijene vjerojatnu brzinu liberalizacije i njezin utjecaj na stopu povrata njihovog kapitala.

• Neovisno tijelo za tržište električne energije i plina (Vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti) mora imati potrebne ovlasti i resurse za provedbu revizije sustava kontrole cijena i određivanje načela na temelju kojih će ocjenjivati formiranje korisničkih i mrežnih cijena. Vijeće za regulaciju energetskih djelatnosti je osnovano kao neovisno regulatorno tijelo na tržištu električne energije i plina. Međutim, dosad je Vijeće imalo vrlo malu ulogu u određivanju cijena. Ovakva će se situacija vjerojatno zadržati do 2005/2006, što će možda negativno utjecati na vjerodostojnost režima. Budući da članovi Vijeća posjeduju dovoljna tehnička znanja ali imaju malo iskustva na polju liberalizacije i regulacije, regulatornom bi tijelu trebalo biti dopušteno da traži pomoć i izvan Hrvatske po pitanjima koja se odnose na konkurentna energetska tržišta i regulaciju mreža. To bi Vijeću omogućilo da stekne potrebna znanja o regulaciji energetike.

Prometni sektor

128. Razvoj efikasnog prometnog sektora je bitan preduvjet za procvat tržišne ekonomije, pogotovo za malu zemlju koja ima strateški položaj u blizini EU-a i teži jačanju regionalnih i međunarodnih trgovinskih veza. Usuglašavanje hrvatskih zakonskih i institucionalnih okvira s pravnom stečevinom [acquis] EU će u prometnom

45

sektoru voditi većoj efikasnosti i konkurentnosti, najviše kroz veću liberalizaciju sektora. Sve veća uloga privatnog sektora u prometu će istovremeno potaći širenje mreže i omogućiti smanjenje transportnih troškova, što će koristiti procesu integracije na regionalnoj i europskoj razini.

129. U posljednjem je desetljeću došlo do povećanja ponude prometne infrastrukture kod najvećeg broja vrsta prijevoza. Djelomično i zbog toga što Hrvatska ima oblik slova U postoje veći zahtjevi za prometnom infrastrukturom nego u slučaju drugih država slične površine u Jugoistočnoj Europi. Što se tiče cesta, možda je najznačajniji rast broja kilometara autocesta koji je za trećinu veći u odnosu na godinu 1995. Kako se autoceste brže grade, ukupni rast cestovne mreže (4,4 posto u odnosu na 1991.) vjerojatno nedovoljno odražava ukupni porast prometnih kapaciteta (411 km autocesta u 2001. prema 36 km u 1995). U željezničkom sektoru, gotovo da i nije bilo rasta iako je došlo do značajnog širenja elektrifikacije (gotovo 1.000 km u deset godina) i 44,5-postotnog povećanja broja postaja u devedesetim godinama. Infrastruktura u zračnom prijevozu je pokazala najveći rast od svih vrsta prijevoza, mjereno bilo brojem putničkih sjedala (272 posto u periodu 1991-2000) bilo neto kapacitetom aviona (261 posto). Jedine vrste prijevoza gdje je infrastruktura smanjena za jednu trećinu o odnosu na 1991. su plovidba unutarnjim vodama i pomorska plovidba.

130. Na prometni se sektor odnosi veliki dio javne potrošnje, odnosno oko 1 milijarda USD ili 6 posto BDP-a. To je vrlo visok postotak prema međunarodnim standardima; u Velikoj Britaniji i Francuskoj on iznosi otprilike 1,5 posto. U isto vrijeme, mnogo veći udjel javne potrošnje koji se odnosi na sektor uzrokuje neznatno veći udjel u BDP-u. To bi trebala biti jasna indikacija da tako visoko učešće u javnoj potrošnji nije učinkovito. Postoje neki zabrinjavajući znakovi prema kojim se najneučinkovitiji oblici te potrošnje ne smanjuju ili čak rastu (na primjer operativne subvencije su rasle između 1999. i 2001. godine).

131. Hrvatska namjerava provesti vrlo ambiciozan program u vrijednosti od 4,8 milijardi eura u sljedećih pet do šest godina; nije sasvim jasno u kojoj mjeri takva investicija ima veze sa zahtjevima europskih integracija i SSP-a. Iako bi bilo poželjno primijeniti TINA21 metodologiju na sve potencijalne investicijske planove, u najmanju bi je ruku trebalo hitno primijeniti na one projekte koje ne zahtjeva SSP. TINA metodologija bi olakšala uspoređivanje između različitih prometnih sektora i pomogla u određivanju prioriteta među njima. Jedan od ključnih rezultata koji bi se mogli očekivati njenom primjenom bi vjerojatno bila preporuka o smanjivanju opsega programa izgradnje cesta, osobito programa izgradnje autocesta koji vrijedi 1,6 milijarde eura. U stvari, postoje dokazi da su ulaganja u autoceste veća od održavanja cesta. Zbog znatnog zaostatka u održavanju, sadašnje stanje mreže je znatno ispod odgovarajućeg standarda.

132. Vlada bi morala ocijeniti sadašnju razinu ulaganja u održavanje kako bi odredila gospodarsku korist koja će proisteći iz dodatnih ulaganja. Vlada bi također trebala razmotriti mogućnost uvođenja nekog oblika poticajnog programa za Hrvatske ceste, dioničko društvo u državnom vlasništvu koje je zaduženo za upravljanje svim državnim

21 Procedura TINA je stvorena u cilju pružanja potpore razvoju integrirane prometne mreže u istočnoj Europi, kroz utvrđivanje prioriteta za buduće infrastrukturne potrebe i razmatranje načina njihovog financiranja. Temeljne pretpostavke i ciljevi TINA procedure uključuju potrebu osiguranja ‘održive mobilnosti’; provođenje ‘projekata koji su od općeg interesa’, otklanjanje uskih grla; i razvoj veza s nedovoljno razvijenim područjima.

46

cestama osim autocestama, u smislu novčane nagrade ili kazne, ovisno o učinkovitosti u održavanju cestovne mreže.

133. Hrvatska je učinila značajan napredak prema ustrojavanju prometnog sektora temeljenog na tržišnim načelima i ravnopravnoj konkurenciji. Na primjer, Hrvatska ima prilično razvijen sustav naplate za korištenje cesta: trošarine na sva motorna vozila koje iznose 10 do 45 posto od prodajne cijene vozila; godišnji porez na automobile i motorkotače koji se određuje prema snazi motora i starosti vozila; porez na promet nekretnina i prava; cestarine na autoputovima koje ovise o broju osovina, visini i u nekim slučajevima težini vozila; i naknadu iz cijene goriva.

134. EU predlaže da naknada za korištenje infrastrukture odražava graničnu društvenu cijenu korištenja. Korisnici bi trebali plaćati interne i eksterne troškove koji nastaju na mjestu korištenja, gdje troškovi uključuju operativne troškove, troškove zbog oštećenja infrastrukture, troškove zbog prevelikog ili premalog broja korisnika, troškove u vezi s okolišem i troškove zbog nezgoda. Korist od uvođenja ovakvih načela odražava se u tome da se u interne pretvore eksterni troškovi vezani za cestovni promet kako bi se spriječilo pretjerano korištenje ove vrste prijevoza i omogućila ravnopravna konkurencija između različitih oblika prijevoza, na korist svim potencijalnim prijevoznicima.

135. Postoje dva problema koje treba razmotriti kod analize politike određivanja naknada u cestovnom prometu u Hrvatskoj u odnosu prema tim načelima: struktura i razina naknada za korištenje cesta. Što se tiče strukture naknada, izgleda da je Hrvatska na dobrom putu da stvori sustav u skladu s načelima koja je postavila EU. Hrvatska bi svejedno trebala razmisliti o nekim promjenama u sadašnjoj politici određivanja naknada za korištenje cesta: načelo naplate cestarine na autocestama bi se moglo primijeniti i na druge glavne pravce u cestovnoj mreži; u sustav naplate cestarina bi se moglo uvesti više različitih razrađenih varijanti ovisnih o raznim čimbenicima. Što se tiče visine naknada, Ministarstvo pomorstva, prometa i veza trebalo bi izraditi detaljnu studiju o troškovima vezanim za korištenje hrvatske cestovne mreže. Vjerojatno je da bi takva studija pokazala da su promjene potrebne. Posljednja studija koja se bavila eksternim troškovima cestovnog prometa pokazala je da, iako automobili više nego pokrivaju svoje eksterne troškove (s faktorom 135 posto), kamioni i tegljači pokrivaju samo 25 posto od troškova koje uzrokuju.

136. Pitanja koja se tiču željezničkog sektora odnose se na dva glavna područja: osiguranje infrastrukture i restrukturiranje sektora. U ovom trenutku u hrvatskom željezničkom prijevozu dominiraju Hrvatske željeznice (HŽ), vertikalno integrirano poduzeće u vlasništvu države, koje je nadležno i za osiguranje infrastrukture i za pružanje usluga teretnog i putničkog prijevoza. Planovi za razvoj željezničke infrastrukture u najvećoj mjeri odražavaju planove za razvoj cestovne infrastrukture i imaju iste nedostatke: najveći dio investicijskog ulaganja je koncentriran na razvoj tri paneuropska koridora, ali s neopravdano velikim udjelom koji je usmjeren na poboljšanja u prometnom koridoru Zagreb-Split.

137. I u hrvatskom željezničkom sektoru treba provesti dva neovisna ali međusobno povezana procesa reforme. Prvi se od njih odnosi na restrukturiranje Hrvatskih željeznica kako bi im se omogućilo zadovoljenje zahtjeva koje nameće sve više tržišno orijentirano okruženje u kojem djeluju europske željeznice, te ih se osposobilo za uspješno tržišno natjecanje. Drugi se odnosi na reformu čitavog sektora koju Hrvatska mora provesti kako bi olakšala i/ili potakla konkurenciju između različitih subjekata.

47

138. Hrvatske željeznice su poduzele nekoliko reformi u cilju poboljšanja svoje operativne učinkovitosti. Nakon reformi provedenih u devedesetim godinama, porasla je produktivnost u poduzeću, broj jedinica prometa u mreži je povećan, a operativne subvencije iz državnog proračuna su naposljetku smanjene. Planovi za restrukturiranje poduzeća se nastavljaju kroz pripreme za izdvajanje investicijskog održavanja i izgradnje infrastrukture, održavanja i čišćenja upravnih zgrada itd. Usprkos nedavno postignutom napretku, razina produktivnosti još uvijek iznosi 50 posto od razine u 1989. godini i HŽ ostaje uglavnom ovisan o subvencijama iz državnog proračuna. Državne operativne subvencije, koje čine 45,4 posto prihoda, visoke su prema međunarodnim standardima. Takva razina subvencija odgovara radnom omjeru koji za čitavo poduzeće iznosi 164 posto. Jednaki pokazatelji su 1995. godine iznosili 113 posto u Slovačkoj, 127 posto u Češkoj Republici i 116 posto u Poljskoj. Vlada je ranije objavila svoju namjeru budućeg privatiziranja HŽ-a. To bi vjerojatno imalo značajan utjecaj na poboljšanje operativne učinkovitosti i učvrstilo preostala meka proračunska ograničenja. Jedan važan korak u tom pravcu koji bi trebalo razmotriti bilo bi provođenje daljnjih komercijalnih reformi, uključujući privatizaciju, u ‘prometnom’ dijelu poslovanja HŽ-a, ostavljajući, barem za sada, infrastrukturni dio u javnom vlasništvu.

139. Cilj direktiva EU-a koje se odnose na željeznički prijevoz je lakše provođenje liberalizacije europske mreže, naročito za prijevoznike tereta, putem mjera koje trebaju osigurati nepristran i nediskriminatoran odnos prema svim poduzetnicima. Već ima nekih znakova liberalizacije na hrvatskom tržištu: javlja se konkurencija između prijevoznika tereta, naročito na pravcima istok-zapad, a postoji i jedno strano poduzeće za prijevoz putnika, Optima, koje djeluje u jednom koridoru. Hrvatske željeznice su već izdvojile svoju infrastrukturu od operacija. Potrebne su i daljnje promjene – a neke bi trebale biti sadržane u novom Zakonu o željeznici - uključujući zadovoljavanje glavnih zahtjeva dokumenata EU-a ‘First Railways Package. U tu svrhu bilo bi potrebno, inter alia, osnovati neovisno regulatorno tijelo sa širokim ovlaštenjima

140. Što se tiče omogućavanja ravnopravne konkurencije i ustrojavanja prometnog sektora temeljenog na tržišnim načelima u ostalim dijelovima sektora, potrebno je učiniti slijedeće:

• Konkurencija u zračnom prometu bi bila poboljšana kad bi se ukinule subvencije Croatia Airlinesu i možda provela njegova privatizacija, prema uspješnom modelu koji je razvila češka zrakoplovna kompanija;

• Kod prometa vodenim putovima, sadašnja praksa dopuštanja kabotaže na unutrašnjim plovnim putevima Hrvatske je pozitivna u smislu poticanja konkurencije. Međutim, trebalo bi prekinuti s praksom preferencijalnog tretmana hrvatskih brodskih prijevoznika na domaćim linijama, kao i proširenu praksu subvencioniranja hrvatskih brodogradilišta;

• Što se tiče konkurencije između različitih vrsta prijevoza, Hrvatska treba težiti načelu graničnih društvenih cijena. Kombinacija odgovarajućih investicija u luke i u željeznički sektor, zajedno s uspješnim preustrojem Hrvatskih željeznica, dat će najveći poticaj razvoju kombiniranog prometa.

141. Što se tiče usuglašavanja s društvenim, tehničkim i ekološkim zahtjevima, hrvatski program provođenja zakonskih promjena doveo je zemlju do većeg stupnja usklađenosti s pravnom stečevinom [acquis] EU. U području cestovnog prometa,

48

društveni i tehnički standardi su izgleda uglavnom usuglašeni, iako postoje i neke razlike (osovinsko opterećenje i eventualno odredbe koje se odnose na uvjete za vozačke dozvole). Što se tiče zakona koji se odnose na zaštitu okoliša, najvažnija neusaglašenost se tiče nastavljanja prakse prodaje benzina s dodacima olova. Tu praksu treba ukinuti što je prije moguće. Zadnje pitanje se odnosi na činjenicu da se znatan dio zakona o zaštiti okoliša odnosi samo na nova vozila.

F. UPRAVLJANJE PROMJENAMA U SEKTORU ZAŠTITE OKOLIŠA

142. Europska integracija Hrvatske i njezina strategija rasta također su povezani s poboljšanjem njezinih standarda čuvanja okoliša. Potrebna su ogromna ulaganja u sektore vode, otpadnih voda i čvrstog otpada tamo gdje znatan dio stanovništva još uvijek nema pristupa javnoj opskrbi vodom i gdje su standardi zaštite okoliša u obradi otpadnih voda i gospodarenju čvrstim otpadom jedva zadovoljeni.

143. Imajući u vidu prirodni okoliš, ekološki izazovi s kojima je Hrvatska suočena su umjereni. U usporedbi sa zemljama srednje Europe, Hrvatska se nalazi u relativno dobroj situaciji. Premda ima područja u kojima je potrebno hitno djelovanje, problemi su, općenito gledano, savladivi. Najozbiljniji problemi s kojima se Hrvatska suočava vjerojatno su oni koji se odnose na vode i otpad - proširenje vodoopskrbe, povećanje prikupljanja otpadnih voda, bolje upravljanje deponijima za čvrsti otpad i nezakonitim raspolaganjem zemljištem.

144. Pa ipak, strategija usvajanja standarda EU-a u pogledu zaštite okoliša možda je složenija nego u drugim sektorima. Premda su deklarirani nacionalni prioriteti za okoliš i prioriteti EU-a općenito usklađeni, odnos dobiti i troškova kod angažiranih investicija možda nije uvijek zadovoljavajući gledano na dugi, a katkad čak i na srednji, rok. Adekvatna strategija usmjerena na zadovoljavanje standarda EU-a morat će uzeti u obzir sljedeće faktore. Prvo, iznos investicija koje će država morati financirati u velikoj je mjeri ovisan o brzini reformi. Mehanizmi povećanog povrata troškova nisu samo sredstvo financiranja; internaliziranjem troškova zaštite okoliša oni mogu potaknuti znatno smanjenje onečišćenja, pa tako i potrebnih mjera za smanjenje stupnja onečišćenja. Nadalje, sudjelovanje privatnog sektora također može olakšati teret državi. I najzad, investicije se mogu rasporediti tako da se prvo pokrenu projekti s visokim omjerom troškova i zarade.22

145. Kad je u pitanju voda, glavni ciljevi su proširenje javne opskrbe vodom na 90% stanovništva (trenutačno pokriva 73%, a neka su područja potpuno nepokrivena) a zbrinjavanje otpadnih voda na praktički cjelokupno stanovništvo (sa sadašnjih 60%). Trenutačno, oko 1.200.000 stanovnika još uvijek nisu povezani sa sustavima javne opskrbe vodom. Štoviše, oni koji su povezani ne primaju uvijek dovoljne količine pitke vode, jer mnogi sustavi opskrbe vodom imaju ograničen kapacitet koji u kritičnim razdobljima ne može zadovoljiti potrebe za vodom.

146. S obzirom na važnost čistih obalnih voda za korisnu turističku privredu, obrada otpadnih voda proširuje se radi zadovoljavanja normi EU. Tu su i važne međunarodne obveze koje Hrvatska mora zadovoljiti u pogledu smanjenja izbacivanja hranjivih materija u Sredozemno more, što zahtijeva izvjesne mjere vezane za

22 Treba, međutim, primijetiti da će, u slučaju sukobljavanja između Nacionalnog plana djelovanja za okoliš (NEAP) i acquisa u procesu pridruživanja, prioriteti EU-a imati prvenstvo nad nacionalnim prioritetima.

49

poljoprivredni otpad. Potrebna su ogromna sredstva radi postizanja prijeko potrebnih poboljšanja u zbrinjavanju i pročišćavanja otpadnih voda. Hrvatska će morati poduzeti inovacijske reforme u svom upravljanju vodom i u tu svrhu bit će joj potrebna znatna pomoć izvana kako bi postigla svoje ciljeve.

147. Direktive EU-a također naglašavaju važnost objedinjenog upravljanja vodama. U Hrvatskoj će za to trebati ojačati ustroj institucija i njihove ljudske potencijale, definiranjem mehanizam prekogranične suradnje, definiranjem planske dokumentacije i kriterija gospodarske analize koji bi poduprli te planove.

148. Gospodarenje čvrstim otpadom također je veliki problem u Hrvatskoj. Više od polovice općina (koje obuhvaćaju oko 20 posto stanovništva) nemaju organizirano zbrinjavanje čvrstog otpada. Situacija se, međutim, popravlja: dok se količina čvrstog otpada povećava za 2 posto godišnje, zbrinjavanje se povećava za 4 posto. To se postiže unatoč znatnim gospodarskim teškoćama s kojima se većina općina suočava. Tamo gdje se otpad odvozi na deponije, samo njihov mali broj zadovoljava međunarodne standarde. Drugi problemi kojima je hitno potrebno posvetiti pažnju obuhvaćaju nepostojanje odgovarajućih deponija na malim otocima i nepravilno zbrinjavanje jednog dijela opasnog otpada. Alternative za financiranje obuhvaćaju povećano korištenje pristojbi radi pokrivanja troškova mnogih usluga koje će se morati uvesti.

149. Većina indikatora pokazuje smanjeno emitiranje glavnih onečišćivača zraka (za 15 do 50%) od 1990. godine do danas. Intenzitet kojim gospodarstvo onečišćuje zrak također se znatno poboljšao u razdoblju između 1990. i 1996. godine. Hrvatska trenutačno zadovoljava ciljeve postavljene Protokolom o sumporu i Protokolom o više onečišćivača o smanjenju SO2 za 61% u odnosu na njegovu količinu u 1990. godini te o zadržavanju emisija NOx na razini iz 1990. godine. S međunarodne točke gledišta, najteži problemi vezani su za emisije stakleničkih plinova. Ovdje je problem činjenica da je potrebna akcija kako bi Hrvatska zadovoljila svoje međunarodne obveze vezane za Protokol iz Kyota. Kako bi ostvarila ove ciljeve Hrvatska će možda uvesti porez na ugljik i/ili iskoristiti mehanizme fleksibilnosti iz Kyota. Potrebno je da Vlada pripremi strategiju za postizanje ovoga cilja.

150. Sve u svemu, Hrvatska će morati investirati mnogo više nego obično u zaštitu okoliša da bi zadovoljila standarde EU-a. Procjene osoblja ukazuju kako će Hrvatska morati investirati dodatnih 5 do 10 milijardi eura tijekom 20-godišnjeg perioda kako bi dostignula acquis. Oko polovice te sume bit će u sektoru vode, a ostalo će se dijeliti na čvrsti otpad, kvalitetu zraka i direktive IPPC-a. Postojat će i značajni poslovni troškovi. Procjene pokazuju da će oni iznositi 80 do 120 eura godišnje po stanovniku. Opseg ukupne osnovne procjene kapitalnog izdatka iznosi od 6,1 do 11,8 milijardi eura ili 1.390 do 2.680 eura po stanovniku.

151. Ovaj veliki raspon ukazuje na dvije stvari: neizvjesnost jediničnih troškova i, što je važnije, na razlike koje odražavaju koliko je investicijska strategija troškovno učinkovita. Dolje su prikazana tri scenarija, u kojima su privatne i javne investicije dane kao funkcije politike koja se provodi u Hrvatskoj.23 Najniži slučaj pretpostavlja spore 23 Investicije potrebne za udovoljavanje acquis-u ne ovise o pretpostavljenim kratkoročnim do srednjeročnim stopama rasta u Hrvatskoj, jer je većina izdataka potrebna za poboljšanje zaštite okoliša za sadašnji BDP. Razumije se, što je veća stopa reforme, time će biti veći očekivani gospodarski rast, te će investicije predstavljati manji postotak ukupnog BDP-a.

50

reforme, scenarij srednje reforme pretpostavlja brži porast naplate usluga i uključivanja privatnog sektora, a scenarij visoke reforme pretpostavlja reforme koje Hrvatsku dovode na razinu najnaprednijih zemalja kandidata poput Češke Republike.

152. Visoki povrat troškova za vodu i čvrsti otpad može odigrati bitnu ulogu u smanjenoj potražnji usluga, te tako smanjiti investicije koje su potrebne da bi se one pružale i istodobno pomoći u povratu troškova. Primjerice, u scenariju visoke reforme, naplata komunalnih usluga vodi punom povratu troškova. Slično tome, korištenje instrumenata temeljenih na tržištu, kao što su porez na ugljik, naknada za opasni otpad i proizvodna naknada za artikle čije je uklanjanje skupo, rezultirat će smanjenjem potražnje za fosilnom energijom i proizvodnje otpada. Te naknade također će osigurati sredstva za investiranje u energetsku učinkovitost i rješavanje zbrinjavanja otpada. Pretpostavlja se da se prema scenarijima srednje i visoke reforme postojeće naknade povećavaju te da se prema visokom scenariju uvode novi instrumenti.

153. Ostale reforme koje su bitne za održavanje niže razine javnih investicija su one koje jačaju ulogu privatnog sektora u pružanju usluga. Prema osnovnom scenariju, uloga privatnog sektora u investiranju će ostati mala, 10 posto u slučaju sektora voda. To se penje do 21 posto u srednjem scenariju i do 30 posto u visokom scenariju. U gospodarenju otpadom udio privatnog sektora u investicijama iznosi 25 posto, 43 posto odnosno 60 posto prema osnovnom, srednjem odnosno visokom scenariju. U energetskom sektoru, sudjelovanje privatnog sektora kreće se od 50 posto u osnovnom scenariju do 100 posto u srednjem i visokom scenariju. Jačanje institucionalnih sposobnosti i ljudskih resursa u relevantnim uredima u javnom sektoru (uključujući i regulatorne agencije) ključan je uvjet za uspješno uključivanje privatnog sektora.

154. Važan faktor koji će određivati investicijske potrebe izražene u sadašnjim vrijednostima i prema stvarnim rashodima u prvih šest ili nešto više godina jeste vremenski raspored investicija. Sadašnja vrijednost investicija smanjivat će se ako se odgađaju skuplje stavke. Nekoliko studija pokazuje da pažljivo procjenjivanje dobiti naspram troškova podupire izravno prihvaćanje većine standarda vezanih za onečišćivanje zraka, te pažljivije postupno uvođenje standarda za gospodarenje otpadom i pročišćavanje otpadnih voda.

155. Primjer u kojem bi odgađanje investicija bilo opravdano je slučaj pročišćavanja otpadnih voda u općinama, osobito u mnogim priobalnim gradovima gdje je voda čak i sada izvrsne kvalitete za kupanje i uzgoj školjaka i gdje dodatna obrada vode nije potrebna. Međutim, postoji više ‘kritičnih točaka’ gdje to nije slučaj i gdje će daljnji razvoj turizma pogoršati stanje ako se ne provedu korektivne mjere. Ukratko, zbog toga tempiranje aktivnosti treba odrediti prema relativnim troškovima i koristima predloženih mjera. Prilikom sastavljanja reformskih scenarija, pretpostavlja se da će Vlada u svim slučajevima slijediti učinkovito postupno uvođenje, temeljeno na analizi koristi i troškova i na razmatranju raspoloživosti lokalnog financiranja.

156. Međutim, čak i uz niže razine državnih troškova, razina potrebna u prvih nekoliko godina bit će više nego dvostruko veća od sadašnjih državnih troškova za okoliš. Premda su čak i te više razine investicija za okoliš male u odnosu na cjelokupni proračun javnog sektora, bit će potrebno značajno povećanje proračuna za zaštitu okoliša. To je potrebno isplanirati, uključujući institucionalno jačanje koje će biti potrebno u Ministarstvu zaštite okoliša.

51

157. Vlada predlaže osnivanje Fonda za zaštitu okoliša i Fonda za energetsku učinkovitost kako bi pomogla financiranje integracijskih troškova u području okoliša. Postoji uvjetna potpora za posebne namjenske fondove radi financiranja investicija u okoliš. Fondovi za okoliš mogu igrati važnu ulogu pod uvjetom da nisu izvanproračunski, te pod uvjetom provođenja preporuka o primjenjivanju prihvatljivih investicijskih kriterija i o transparentnosti. Također je važno ne smatrati fondove stalnim, već privremenim institucijama koje osiguravaju hitna sredstva radi zadovoljavanja ključnih investicijskih potreba dok se bude razmišljalo o novim standardima zaštite okoliša.

G. ZAKLJUČAK

158. Ukratko, Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, osim što otvara Hrvatskoj mogućnost za, naposljetku, članstvo u EU-u, u međuvremenu nudi Hrvatskoj jedinstvenu priliku za rast kroz europske integracije. Najveći dio učinka rasta neće doći toliko od pristupa zemlje tržištima EU-a (koji su većinom postojali i prije Sporazuma), već zbog poboljšavanja investicijskog okruženja koje bi bilo rezultat usklađivanja hrvatske politike i institucija s najboljom praksom EU-a. To će olakšati razvoj jeftine, visokokvalitetne integrirane infrastrukture, usklađenje financijskih regulatornih okvira, moderne socijalne institucije, i općenitije, razvoj privatnog sektora koji će proisteći iz jačanja konkurentnosti zbog šire liberalizacije trgovine.

159. Za konsolidaciju povoljnog investicijskog okruženja u Hrvatskoj također bi bilo potrebno rješavanje sljedećih kritičnih uskih grla:

• Brže fiskalne reforme koje bi osigurale održivost duga čak i u scenarijima niskog rasta.

• Značajan napredak u reformi zemljišnih knjiga i u racionalizaciji stečajnih postupaka kako bi se ojačala vlasnička odnosno vjerovnička prava.

• Povećana učinkovitost pravosuđa kroz zajedničke postupke, vođenje predmeta i sustava uprave.

• Povećana fleksibilnost tržišta rada, jačanje upravljanja poduzećima i tvrda proračunska ograničenja, uključujući i ona koja se odnose na izdavanja jamstava.

• Stvarna reforma javne uprave, kako bi se osigurala učinkovita provedba Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, tako da se potpuna korist usvajanja i provedbe acquis-a može ostvariti u smislu gospodarskog rasta i održivog porasta životnog standarda stanovništva Hrvatske.

160. Iako Hrvatska već čini značajan napredak u većini ovih područja, važno je odrediti prioritete i redoslijed u programu reformi. Neke dugotrajnije, ali strateški važne reforme (npr. fiskalna reforma i reforma javne uprave) trebale bi započeti odmah. Druge, koje su vjerojatno hitnije, mogu se rješavati brzo i uz niske troškove. To su npr. reforme vezane za poboljšana vlasnička i vjerovnička prava, vladavinu prava, tvrda proračunska ograničenja, te nefleksibilnost tržišta rada. Više reformi koje su u tijeku mogu se u srednjoročnom razdoblju objediniti – liberalizacija trgovine, financijske reforme, reforma obrazovanja, te deregulacija infrastrukture. Iako Izvješće preporučuje brzo usvajanje i provedbu raznih politika i institucija sadržanih u acquis-u, postoje dva područja,

52

poljoprivreda i zaštita okoliša, gdje se predlaže postupan pristup. U slučaju poljoprivrede, preporuča se usklađenje institucija za podršku poljoprivredi sa zahtjevima Zajedničke poljoprivredne politike odmah, ali da se smanje razine intervencija na razine ispod sadašnjih razina ZPP-a. Slično tome, u području zaštite okoliša preporuča se da se brzo krene u izgradnju institucija usklađenih s Europskom unijom, dok bi se trebao odrediti redoslijed ulaganja potrebnih da se Hrvatska uskladi sa standardima Europske unije na temelju omjera koristi i troškova i, nužno, na temelju dostupnosti sredstava.