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EXPLORANDO UN ENFOQUE DEREGULACIONES LABORALES Y

PROTECCIN SOCIAL PARA AMRICA LATINA*

Luis Beccaria**Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Roxana Mauriio**Universidad Nacional de General Sarmiento y CONICET

RESUMENEste documento pretende contribuir a la reflexin sobre enfoques de polticasque garanticen derechos econmicos y sociales bsicos a los ciudadanos en Am-rica Latina. Se aboga a favor de una estrategia que privilegie polticas orienta-das a lograr el pleno empleo formal y a consolidar esquemas de regulacioneslaborales protectoras pero que se articulen con otras polticas especialmentesociales para que, en conjunto, aseguren el acceso universal a servicios sociales

bsicos de calidad homognea as como a niveles de ingresos adecuados, inclu-so durante el desempleo y luego del retiro de la vida activa. La coordinacinentre ambos tipos de intervenciones es especialmente analiada.

ABSTRACTThis paper aims to contribute to the discussion about public policy approachesaiming at ensuring basic economic and social rights to citiens in Latin America.It pleads for a strategy that privileges policies aimed at achieving full formalemployment and strengthening protective labor regulations that should be arti-

culated with other policies mainly social policies in order to insure universalaccess to basic social services of homogeneous quality and also guarantee ade-quate income levels for the whole population, also during unemployment andafter retirement from the working life. Coordination between the two types ofpublic interventions is analyed.

* Se agradecen los comentarios de Janine Berg, Javier Lindenboim, Hctor Palomino, Pablo Villatoro y

Guillermo Cruces, como as tambin de los participantes en las Jornadas de Discusin Dinmica de la

pobreza, mercado de trabajo y polticas pblicas en Amrica Latina realizadas en Buenos Aires los das

25 y 26 de octubre de 2010.

** La opinin de los autores no compromete a las instituciones.

REV. DE ECONOMA POLTICA DE BS. AS.| Ao 4 | Vols. 7 y 8 | 2010 | 103-144 | ISSN 1850-6933

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I. Introduccin

El objetivo de este artculo es contribuir a la reflexin acerca de los

enfoques de polticas destinadas a garantiar los derechos econmicosy sociales bsicos a los ciudadanos. El acceso efectivo a, entre otros,

servicios de educacin y salud de calidad, a condiciones de trabajo

apropiadas y a ingresos monetarios a lo largo del ciclo de vida que ase-

guren niveles adecuados de consumo, es una obligacin tica cuando

no est incorporada en compromisos polticos y constitucionales de

los Estados. En una sociedad con pleno empleo formal, la mayora

de estos derechos se podra alcanar a travs de una combinacin demecanismos de seguridad social y normas laborales protectoras. Sin

embargo, el pleno empleo formal no ha resultado ser la situacin nor-

mal de las economas capitalistas, incluso las desarrolladas. Ms an,

el mismo no resulta incompatible con marcadas brechas entre los in-

gresos de distintos grupos de trabajadores, lo que puede traducirse

en diferencias en el tipo de bienes y servicios a los que efectivamente

acceden, realidad que adems tiende a reproducirse intergeneracio-nalmente. Para atender tales situaciones los Estados de las economas

avanadas han desplegado tradicionalmente regmenes de provisin

de bienestar con algunos componentes no contributivos buscando, en-

tonces, que el logro de esos derechos no dependa exclusivamente de la

situacin laboral de los ciudadanos.

Pero este esquema de proteccin, en el cual las medidas universa-

les resultan complementos del ncleo constituido por la seguridad so-cial, ha estado sujeto a diversos cuestionamientos. Ellos estuvieron en

buena medida motivados por la persistencia de la desocupacin y la

cronicidad que asuma en el caso de ciertos grupos de trabajadores.1

Pero ciertas propuestas alternativas al enfoque de la seguridad social

tambin responden a una perspectiva diferente a la implcita en aquel

arreglo al plantear que debe brindarse un amplio rango de libertad

efectiva a los ciudadanos, incluso respecto a la decisin de trabajar

1. Tambin por otros factores como los problemas de sostenibilidad scal.

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(para el mercado) y con qu intensidad hacerlo. A partir de all se

identifican diferentes enfoques, pero uno que cabe destacarse es el del

ingreso ciudadano o garantido o bsico, transferencia irrestric-ta que debera recibir toda persona independientemente de cualquier

otro criterio, incluso la situacin laboral. Ms adelante se volver a

mencionar esta propuesta.

En Amrica Latina, y en la mayora del mundo en desarrollo, la

brecha de pleno empleo formal es extremadamente amplia y se expre-

sa, preferentemente, en una alta incidencia de las ocupaciones infor-

males, en el sentido que no estn cubiertas por la seguridad social.2Una elevada proporcin de los hogares de estas naciones, entonces,

obtienen sus ingresos de esta fuente. En este contexto, y ms all de

la perspectiva que se tenga, resulta indudable que los esfueros por

asegurar la plena vigencia de los derechos econmicos y sociales no

pueden recaer exclusivamente sobre la seguridad social y las regula-

ciones laborales.

El artculo aboga a favor de la conveniencia de implementar unaestrategia que se base, por un lado, en polticas destinadas a la conse-

cucin del pleno empleo formal y a consolidar un esquema de regu-

laciones laborales protectoras, medios para alcanar ingresos y con-

diciones laborales apropiadas (en trminos, entre otros, de duracin

de la jornada, estabilidad, atencin a los riesgos de enfermedades y

accidentes laborales, ejercicio de la libertad sindical) y para facilitar la

integracin social. Por el otro lado, en un conjunto articulado de diver-sas polticas sociales que garanticen el acceso universal a servicios de

salud y educacin de calidad homognea y aseguren niveles de ingre-

sos adecuados, incluso durante eventos como el desempleo y luego del

retiro de la vida activa.

El nfasis en la articulacin entre polticas que promuevan la creacin

de ms y mejor empleo y un esquema de proteccin social que apunte a

2. A lo largo del documento se har referencia al concepto de empleo informal que plantea la OIT, o sea,

el que no cumple con las regulaciones laborales (asalariados) o de otro tipo (no asalariados) (Hussmanns,

2004).

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asegurar el acceso universal a bienes y servicios bsicos de calidad, res-

ponde a la bsqueda de un camino que haga posible el efectivo ejercicio

de los derechos econmicos y sociales por parte de todos los ciudada-nos. Intentar avanar exclusivamente por medio de polticas que apun-

ten al desarrollo econmico implicara la idea de producir primero y

distribuir despus. Incluso, cuando este proceso es acompaado por

polticas sociales focaliadas, la experiencia muestra que se mantienen

amplias diferencias entre los servicios bsicos (como salud o previsin)

a los que acceden los ocupados en puestos formales (y sus hogares) y los

que sirven a los empleados sin proteccin, o a los adultos mayores sinjubilacin. Si, en cambio, la preocupacin se sesga hacia polticas socia-

les, sin considerar el incremento de la productividad y el empleo, tarde

o temprano se enfrentarn dificultades para sostener el esquema de pro-

teccin. Ms an, en la medida que el trabajo constituye un mecanismo

de integracin social de la mayor relevancia en nuestras sociedades, un

mercado laboral con elevada proporcin de desocupados y empleos in-

formales est usualmente acompaado de una alta rotacin espuria einserciones laborales de corta duracin, lo cual impide que ese mecanis-

mo opere plenamente con lo que se afecta negativamente la posibilidad

de integracin social.

Este enfoque difiere tanto de aquel que plantea polticas sociales bsi-

camente de carcter focaliado como del basado en esquemas tipo ingre-

so ciudadano. Ello quedar ms claro al discutir el tipo de instrumentos

que se estn proponiendo y su articulacin. Sin embargo, vale sealarque el objetivo de universalidad que aqu se promueve no significa me-

ramente alcanar niveles mnimos de acceso a determinados bienes y

servicios asociados a los derechos econmicos y sociales bsicos sino el

de avanar hacia un alto grado de homogeneidad en la calidad y canti-

dad de los mismos. Ellos no resultan, entonces, meros componentes de

una safety net. Por su parte, el esquema aqu planteado se acerca a las

propuestas tipo ingreso garantido en tanto contempla transferencias noligadas a la situacin laboral, pero se diferencia radicalmente al plantear

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que ello no constituye el ncleo del esquema de proteccin y asigna re-

levancia a la generacin de empleos de calidad as como al acceso uni-

versal de bienes y servicios como la salud, la educacin, y otros que nodeberan asegurarse exclusivamente a travs del mercado.

El resto del artculo avana en la discusin de los lineamientos de una

suerte de esquema de proteccin basado en esta perspectiva. Si bien ex-

plicita tipos de polticas y programas que constituiran algunos de sus