View
21
Download
1
Category
Preview:
Citation preview
Dr Velibor Luković
EKONOMIJA JAVNOG SEKTORA
- J A V N E F I N A N S I J E -
B e o g r a d, 2008.
2
Izdavač:
Visoka strukovna škola za preduzetništvo
Beograd, Vase Pelagića 23
Za izdavača:
V.D. direktora škole
Doc.dr Vladimir Marinković
Autor:
Dr Velibor Luković
Recenzenti:
Prof. dr Branislav Djordjević
Prof. dr Slavomir Miletić
3
SADRŽAJ:
PREDGOVOR ................................................................................ 7
1. POJAM I FUNKCIJE JAVNIH FINANSIJA ............................. 8
1.1. Pojam javnih finansija .............................................................. 8
1.2. Pitanja kojima se bave javne finansije .................................... 9
1.3. Karakteristike finansijske delatnosti države .......................... 11
1.4. Javno dobro ............................................................................ 12
1.5. Ciljevi i sredstva javnih finansija .......................................... 13
1.6. Potreba koordinacije fiskalne i monetarne politike ............... 15
1.7. Značaj javnih finansija danas ................................................. 21
2. TEORIJA JAVNIH PRIHODA ........................................... 24
2.1. Pojam i razvoj javnih prihoda ................................................ 24
2.2. Klasifikacija javnih prihoda ................................................... 27
3. POREZI ................................................................................... 30
3.1. Pojam i karakteristike poreza ................................................. 30
3.2. Teorije o opravdanju oporezivanja ........................................ 33
3.3. Poreska terminologija ............................................................ 37
3.4. Ciljevi oporezivanja ............................................................... 41
3.5. Principi oporezivanja ............................................................. 43
3.6. Efekti oporezivanja ................................................................ 46
3.6.1. Izbegavanje plaćanja poreza ili evazija ............................... 46
3.6.2. Prevaljivanje poreza ............................................................ 47
3.6.2.1. Faze kod prevaljivanja poreza ......................................... 47
3.6.2.2. Činioci kod prevaljivanja poreza ..................................... 48
3.6.3. Tranformacija poreza .......................................................... 51
3.6.4. Dejstvo oporezivanja na preraspodelu nacionalnog dohotka
....................................................................................................... 52
3.6.5. Dejstvo oporezivanja na uslove privredjivanja privrednih
subjekata ....................................................................................... 53
3.6.6. Stabilizaciona dejstva oporezivanja .................................... 54
3.6.7. Dejstvo oporezivanja na privredni razvoj ........................... 55
3.6.8. Efekti oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu i platni
bilans ............................................................................................. 56
4
3.7. Uticaj inflacije na oporezivanje ............................................. 58
3.8. Klasifikacija poreza ............................................................... 60
3.9. Poreski sistem ........................................................................ 66
3.9.1. Porez na dohodak fizičkih lica (gradjana) .......................... 69
3.9.1.1. Elementi poreza na dohodak fizičkih lica ........................ 70
3.9.1.2. Porez na dohodak gradjana u Srbiji ................................. 73
3.9.2. Porez na dohodak pravnih lica (dobit preduzeća) ............... 74
3.9.2.1. Koncepti oporezivanja dobiti preduzeća .......................... 75
3.9.2.2. Elementi poreza na dobit preduzeća ................................ 77
3.9.2.3. Porez na dobit preduzeća u Srbiji .................................... 81
3.9.3. Porez na promet .................................................................. 82
3.9.4. Akcize ................................................................................. 93
3.9.5. Ostali porezi u poreskom sistemu Srbije ............................ 96
3.9.6. Carine .................................................................................. 99
3.9.7. Takse ................................................................................. 102
3.9.8. Doprinosi ........................................................................... 105
3.9.8.1. Pojam socijalne sigurnosti ............................................. 105
3.9.8.2. Sistem finansiranja socijalne sigurnosti ......................... 109
3.9.8.3. Doprinosi kao instrument za finansiranje socijalne
sigurnosti ..................................................................................... 114
3.9.8.4. Sistem doprinosa za socijalno osiguranje u Srbiji ......... 117
3.9.8.5.Fondovi kao mehanizam za finansiranje obaveznog
socijalnog osiguranja .................................................................. 122
3.9.9. Naknade ............................................................................ 130
3.9.10. Ostali javni prihodi ......................................................... 132
4. JAVNI ZAJAM ..................................................................... 134
4.1. Pojam i karakteristike javnog zajma .................................... 134
4.2. Vrste javnog zajma .............................................................. 136
4.3. Emisija javnog zajma ........................................................... 140
4.4. Otplata javnog zajma ........................................................... 141
4.5. Konsolidacija i konverzija javnog zajma ............................. 141
5. FISKALNA ANALIZA ........................................................ 142
5.1. Fiskalni kapacitet ................................................................. 142
5.2. Fiskalno opterećenje ............................................................ 143
5.2.1. Fiskalno opterećenje u svetu i u Srbiji ............................. 146
5.3. Elastičnost i osetivost fiskalnih prihoda .............................. 150
5
6. JAVNI RASHODI ................................................................. 153
6.1. Pojam javnih rashoda ........................................................... 153
6.2. Podela javnih rashoda .......................................................... 155
6.3. Razna shvatanja o ekonomskoj prirodi javnih rashoda ........ 158
6.3.1. Shvatanje klasične gradjanske teorije ............................... 158
6.3.2. Savremena gradjanska teorija o prirodi javnih rashoda .... 159
6.3.3. Koncepcija o "neutralnim" javnim rashodima .................. 160
6.3.4. Koncepcija o "aktivnim" javnim rashodima ..................... 161
6.3.5. Marksističko učenje o državnoj intervenciji ..................... 165
6.3.6. Nova shvatanja i tendencije .............................................. 168
6.4. Ekonomske funkcije javnih rashoda .................................... 171
6.4.1. Funkcija finansiranja privrednog razvoja ......................... 171
6.4.2. Funkcija redistribucije nacionalnog dohotka .................... 172
6.4.3. Funkcija stabilizacije ........................................................ 173
6.5. Transferi u javnim finansijama ............................................ 174
6.5.1. Kamata na javni dug ......................................................... 174
6.5.2. Transferi sa socijalnom namenom ................................... 175
6.5.3. Transferi sa ekonomskim ciljem ....................................... 175
6.6. Uzroci porasta javnih rashoda u svetu i njihova granica ..... 176
6.7. Teorija pokrića javnih rashoda ............................................. 179
6.8. Inflatorna i antiinflatorna dejstva javnih rashoda ................ 180
6.9. Deflatorna i antideflatorna dejstva javnih rashoda .............. 181
6.10. Elastičnost i osetljivost javnih rashoda .............................. 182
7. BUDŽET KAO INSTRUMENT JAVNIH FINANSIJA ... 184
7.1. Pojam i funkcije budžeta ...................................................... 184
7.2. Finansijska i ekonomska obeležja budžeta .......................... 186
7.3. Budžetski principi (načela) .................................................. 188
7.4. Donošenje i izvršenje budžeta ............................................. 194
7.5. Kontrola izvršenja budžeta .................................................. 196
7.6. Politika deficitarnog finansiranja budžeta ........................... 197
7.7. Budžetski deficit i monetarna nestabilnost .......................... 198
7.8. Savremene teorije budžeta .................................................. 200
7.9. Stabilizacioni budžeti zemalja članica Evropske unije ........ 202
8. FISKALNI FEDERALIZAM ............................................. 205
8.1. Opšte napomene ................................................................... 205
8.2. Raspodela funkcija (rashoda) ............................................... 208
6
8.3. Raspodela prihoda ................................................................ 209
8.4.Fiskalna decentralizacija ....................................................... 214
8.4.1.Razlozi za fiskalnu decentralizaciju ................................... 215
8.4.2. Principi fiskalne decentralizacije ..................................... 217
8.4.3. Modeli fiskalne decentralizacije ....................................... 220
8.5. Pripadnost i raspodela javnih prihoda u Srbiji ..................... 220
8.5.1. Prihodi koji pripadaju budžetu Republike ........................ 221
8.5.2. Prihodi koji pripadaju budžetu AP Vojvodine .................. 222
8.5.3. Prihod koji pripada budžetu lokalne samouprave ........ 224
9. MEDJUNARODNI ASPEKTI OPREZIVANJA -
SAVREMENE TENDENCIJE ................................................ 231
9.1. Uvod ..................................................................................... 231
9.2. Poreske reforme ................................................................... 233
9.3. Reforma poreske administracije .......................................... 239
9.3.1. Nove tedencije u razvoju poslova poreske administracije 241
9.4. Poreska harmonizacija ......................................................... 244
9.4.1. Harmonizacija PDV .......................................................... 244
9.4.2. Harmonizacija akciza ....................................................... 246
9.4.3. Harmonizacija direktnih poreza ......................................... 248
9.5. Fiskalne reforme u Srbiji ..................................................... 250
9.5.1. Unapredjenje upravljanja javnim finansijama .................. 252
9.5.2. Fiskalni rizici .................................................................... 254
Literatura i izvori ...................................................................... 257
7
PREDGOVOR
Sadržaj i naslov ove knjige nastao je na temelju snimljenih predavanja iz
javnih finansija, na osnovnim studijama Fakulteta za menadžment malih
i srednjih preduzeća u Beogradu poslednjih nekoliko godina.
Knjiga u strukturi sadrži gradivo udžbeničkog tipa, za nastavnu
disciplinu zastupljenu u programima ekonomskih fakulteta i visokih
škola ekonomske usmerenosti, pod nazivom javne finansije, fiskalna
ekonomija, ekonomija javnog sektora ili finansijska teorija i politika.
Sadržaj knjge predstavljen je tako da studentima omogući sticanje
osnovnih znanja koja se odnose na finansijsku delatnost države i njenih
organa, kojima na osnovu Ustava, zakona i drugih propisa poveren
zadatak vršenja odredjenih funkcija u cilju zadovoljenja opštih i
zajedničkih potreba, a za čije zadovoljenje su potrebna odgovarajuća
finansijska sredstva, odnosno treba da postoje odredjeni prihodi za
finansiranje javne potrošnje.
U knjizi su su obradjeni: nastanak i razvoj javnih finansija, ciljevi i
sredstva javnih finansija, značaj javnih finansija, javni prihodi-porezi,
pojam i karakteristike poreza, poreska terminologija, ciljevi, principi i
efekti oporezivanja, poreski sistemi, pojam i karakteristike javnog zajma,
priroda i karakter javnih rashoda, efekti javnih rashoda, uzroci porasta
javnih rashoda, pojam i funkcije budžeta, budžetski principi, finansijska i
ekonomska obeležja budžeta, savremene teorije upravljanja budžetskim
deficitom, fiskalni federalizam i medjunarodni aspekti oporezivanja-
savremene tedencije.
Stavovi, koncepcije i analize u knjizi, rezultat su višegodišnjeg rada u
institucijama koje se bave javnim finansijama i istraživanja i praćenja
ove problematike u domaćoj i stranoj literaturi.
Uveren sam da knjiga, koja je prevashodno namenjena studentima, može
da posluži profesionalnim ekonomistima i drugim privrednim subjektima
koji svakodnevno dolaze u dodir sa problemima poreza, carina,
doprinosa, za praćenje uticaja koje javne finansije-javni prihodi i javni
rashodi imaju na poslovanje i na ostvarivanje ciljeva ekonomske politike.
8
1. POJAM I FUNKCIJE JAVNIH FINANSIJA
1.1. Pojam javnih finansija
U savremenoj literaturi postoje različiti pristupi i gledanja na pojam i
definisanje javnih finansija koji u suštini znače ekonomiju opšte i
zajedničke potrošnje.
Mnogi autori za ovu disciplinu upotrebljavaju različite nazive kao:
javne finansije, nauka o finansijama, društvene finansije, finansijska
teorija i politika, fiskalni sistem, fiskalna ekonomija, budžetske i
poreske finansije, finansiranje društvenih potreba, fiskalna strategija ili
fiskalni menadžment. Mnoštvo navedenih termina za jednu te istu
oblast ne treba da stvara zabunu. Radi lakšeg shvatanja pojedinih
termina, treba objasniti otkuda toliko naziva za jednu te istu
problematiku.
Izraz „fiskalni sistem“ potiče iz anglosaksonske literature kao pojam za
budžet i poreski sistem. Po tome fiskalni istem podrazumeva
mobilizaciju poreza za prikupljanje novca za pokriće javnih potreba
države i njenih organa. Prema tome, fiskalni sistem je deo ukupnog
finansijskog sistema koji, pored toga, obuhvata monetarno-kreditni
sistem, sistem osiguranja, devizni sistem i sl.
Izraz „fiskalna politika“ obuhvata poreze i javne rashode. U užem
smislu to znači prikupljanje javnih prihoda da bi se pokrili javni rashodi
shodno ciljevima i zadacima ekonomske politike zemlje.
Termin „javne finansije“ dolazi iz savremene gradjanske literature
engleskog i francuskog porekla („Publik finance“i „Finances publikus“)
koji ima za cilj da objasni upotrebu jvanih rashoda i prihoda za
odredjene socijalno-ekomomske ciljeve ili njihovu vezu sa tim
ciljevima. Zato su javne finansije aktivan faktor za ostvarivanje ciljeva
ekonomske politike (ostvarivanje zadovoljavajućeg nivoa zaposlenosti,
ostvarivanje stabilnosti tržišta i cena tj. odredjeni nivo inflacije,
održavanje platno – bilansne ravnoteže, te ostvarivanja odgovarajuće
stope održivog privrednog rasta i razvoja).
Izraz „finansijska ekonomija“ ili ekonomija javnog finansiranja je nešto
širi pojam i obuhvata: opštu teorju poreza i javnog duga, politiku javne
potrošnje (rashoda), politiku državnih finansijskih intervencija,
budžetsku politiku.
9
Termin „javni sektor“ - „ekonomija javnog sektora“ predstavlja
ekonomsku i finansijsku delatnost države.
Prema domaćoj literaturi nazivi „fiskalne finansije“, „fiskalna nauka“,
„fiskalna plitika“ u krajnjoj liniji se svode na „ekonomiju javnog
sektora – javne finansije“ kao što je i naslov ove knjige, koji označavaju
nauku koja izučava pojavne oblike i institucije u vezi sa prikupljanjem,
raspodelom, trošenjem i upravljanjem novčanim sredstvima radi
zadovoljenja opštih i zajedničkih potreba.
Javne finansije za predmet svoga izučavanja imaju finansijsku
delatnost države i njenih organa, kojima je na osnovu Ustava, zakona i
drugih propisa poveren zadatak vršenja odredjenih funkcija za koje su
potrebna i odredjena novčana sredstva, odnosno mora imati odredjene
prihode kojima se finanansiraju odredjene javne potrebe.
Nauka o javnim finansijama treba da odgovori na pitanje kako, koliko i
od koga prikupiti novčana sredstva, kako izvršiti njihovu raspodelu za
pokriće pojedinih potreba, kako ih racionalno trošiti da bi se ostvarili
zadaci države i njenih organa. Ona izučava i efekte koji prikupljanje,
raspodelu i trošenje sredstava izazivaju na mikro i makro ekonomskom
planu.
Sama reč finansije latinskog je porekla i odnosila se na plaćanje.
Današnje značenje reči finansije nastalo je mnogo kasnije i potiče iz
francuskog jezika, a znači finansirati, odnosno prikupljati novac radi
obavljanja nekog posla.
Reč finansije uvek je povezana s nekim aspektima korišćenja novca,
novčanim odnosima i novčanim transakcijama.
Drugi deo ove sintagme, reč javne, po pravilu znači državne.
Naime, javne finansije se najčešće definišu kao aktivnosti države
vezane za pribavljanje javnih prihoda i izvršenje javnih rashoda.
Pojedini stručnjaci kažu da javne finansije obradjuju finansijske aspekte
funkcionisanja javnog sektora.
1.2. Pitanja kojima se bave javne finansije
Danas u svim zemljama sveta, pored privatnog postoji i javni sektor
privrede. Drugim rečima, sva savremena društva su mešovita, pri čemu
10
je odnos privatnog i javnog sektora različit, zavisno od dostignutog
nivoa razvoja, društvenih i političkih prilika u kojima se konkretno
društvo razvijalo, tradicije i mnogih drugih okolnosti.
Iako na prvi pogled izgleda da je razgraničenje izmedju privatnog i
javnog sektora relativno lako, to nikako nije tako. Nije sporno da javni
sektor obuhvata državu na svim nivoima vlasti, centralnu banku, razne
državne fondove i agencije, te preduzeća u državnom vlasništvu.
Problem nastaje kada treba utvrditi kome pripadaju preduzeća u
mešovitom vlasništvu i drugi subjekti koji su u državnom vlasništvu, ali
im je primarni cilj sticanje profita. Obično se u tom slučaju kao
kriterijum razgraničenja uzima način postavljanja poslovodstva tih
subjekata.
Javne finansije nemaju pretenziju da obuhvate sve finansijske aspekte
funkcionisanja javnog sektora, nego samo one aktivnosti države koje se
odnose na ubiranje javnih prihoda i izvršenje javnih rashoda. Tu ne
spada aktivnost centralne banke, koja je predmet izučavanja monetarnih
finansija, a i javna preduzeća biće uključena u razmatranje samo koliko
je to nužno u kontekstu sagledavanja problema javnog odredjivanja
cena i njihovih manjkova ili viškova prihoda ako su vezani za budžet.
Javne finansije kao deo ekonomije imaju značajan istorijat. Mnogi pisci
još u starom veku počeli su se interesovati za problematiku vezanu za
prikupljanje javnih prihoda za podmirenje javnih - državnih rashoda.
Medju ekonomistima postoji različito gledanje na mesto i ulogu države
u privredi. Postoji dosta rasprostranjena odbojnost prema intervenciji
države u privredi. Često se ističe da je država najslabiji preduzetnik, da
je ekonomska politika nedelotvorna i slično. Formirale su se i razne
ekonomske škole koje zagovaraju takvo mišljenje. Postoje i drugačija
shvatanja ovog problema, pre svega ona neokenzijanska.1
Istina, niko ne tvrdi da je država svetac i da je uvek uspešna. Naprotiv,
svi smatraju da država mora biti maksimalno kontrolisana, jer kada se
otme kontroli postaje opasna. Svaka nedemokratska država je opasna,
ne samo politički nego i privredno, zato se svi, bar na rečima, zalažu za
demokratiju.
1 Opširnije o koncepcijskim razlikama o uticaju države na privredna kretanja videti:
Jovanović, M., Djurović, J.: Finansijska teorija i politika, Ekonomski fakultet Niš, 2003.,
str.12-19; Simović, M.: Monetarne i javne finansije, Ekonomski fakultet Priština, str.
245-246; Jurković, P.: Javne finansije, Masmedija, Zagreb, 2002., str 20-21
11
1.3. Karakteristike finansijske delatnosti države
Finansijska delatnost države - javnog sektora bitno se razlikuje od
finansijske delatnosti fizičkih lica, kao i privatnih lica (privatni sektor).
Te razlike su brojne i navešćemo samo neke od njih:
- prilikom obavljanja utvrdjenih zadataka država se ne rukovodi
principima rentabilnosti, ekonomičnosti i profitabilnosti. Medjutim,
to ne znači da se ne vodi računa o efikasnom trošenju javnih
prihoda pri finansiranju javnih potreba. Broj, vrsta i obim javnih
potreba koje se finansiraju iz javnih prihoda ne zavise od veličine
dobiti, dok je osnovni cilj i motiv finansijske delatnosti privatnih
lica ostvarivanje dobiti-profita.
- prilikom finansiranja najvećeg dela društvenih potreba država se ne
rukovodi principom protivčinidbe, usluga za protivuslugu, već se
veliki deo javnih potreba pokriva bez neposredne protivčinidbe.
- zadovoljavanje odredjenih društvenih potreba u organizaciji države
su uglavnom nematerijalne prirode, teško ih je meriti i novčano
izraziti. Država je tokom vremena na sebe preuzela obavezu
podmirenja potreba koje imaju širi opšti karakter i rešavanje onih
problema za koje privatni sektor nije uopšte ili nije bio u dovoljnoj
meri zainteresovan da ih ostvari i reši. Obim, vrsta i broj javnih
potreba rezultat su zajedničkog života i stepena društvenog razvoja,
kao i saznanja da se one mogu lakše, brže i celovitije zadovoljiti u
organizaciji države i njenih organa, nego od strane privatnih
pravnih lica i gradjana.
Obezbedjenje nekih potreba zbog same prirode tih potreba, poput
odbrane, unutrašnje bezbednosti, pravde se svakako ne bi moglo
prepustiti privatnom sektoru. Imajući u vidu motiv ostvarivanja
profita, za neke potrebe postoji bojazan da se ne bi finansirale u
kontinuitetu ili u dovoljnom obimu i na nivou ako bi se isključivo
pružale od strane privatnog sektora i to za obrazovanje, socijalno
osiguranje (penziono, zdravstveno i u slučaju nezaposlenosti),
izgradnju komunalne infrastrukture.
- osnovni princip finansijske delatnosti države nije u pribavljanju
koristi pojedinim privatnim licima, već podmirenje potreba šireg
kruga ljudi, koje imaju opšti društveni karakter.
12
- radi finansiranja javnih potreba država koristi prihode koje
ostvaruje prinudnim putem - prihodi imaju prinudni karakter
(porezi, akcize, carine, takse).
- mehanizmi odlučivanja o javnim prihodima i rashodima bitno se
razlikuju od privredne delatnosti fizičkih i privatnih pravnih lica. O
visini i vrsti javnih prihoda, nameni i načinu trošenja odlučuje
predstavničko telo - Skupština - Parlament. Visina prihoda kojom
raspolažu privatna lica zavisi od uslova poslovanja, njihove
individualne sposobnosti i umešnosti, a raspodela - korišćenje istih
od odluka samog privatnog lica.
Pored napred iznetih razlika u obavljanju finansijske delatnosti izmedju
javnog i privatnog sektora, postoje i odredjene sličnosti, jer se oba
sektora u obavljanju finansijske delatnosti rukovode principom
efikasnosti i štedljivosti u trošenju raspoloživih sredstava pri
podmirenju svojih potreba.
1.4. Javno dobro
U finansijskoj literaturi se srećemo i sa terminom javno dobro. Javna
dobra su sva dobra koja služe za zadovoljenje potreba većeg broja ljudi,
i što je vrlo važno, niko se ne može isključiti iz potrošnje javnih dobara.
Javna dobra su npr. razne usluge države na području odbrane, sudstva,
obrazovanja, kulture, zdravstva, komunalne delatnosti, zakonske
regulative i slično. Javno dobro mora se ponuditi i učiniti dostupnim
svim korisnicima pod jednakim uslovima. Karakteristično je da prava
javna dobra nisu predmet ponude i tražnje, jer je ponuda tih dobara
nedeljiva, njihovo korišćenje osigurano je i dostupno svim gradjanima,
niko se ne može isključiti iz upotrebe javnog dobra. Prava javna dobra
obezbedjuje država na osnovu Ustava i zakona i za njih se ne utvrdjuju
individualni korisnici. Tipični primeri ovakvih javnih dobara su državna
uprava, odbrana, pravosudje i sl. Postoje i neprava javna dobra, kao što
su prosveta, nauka, kultura, sport i sl. koja se mogu prodavati na tržištu
i čiju proizvodnju i uslove korišćenja utvrdjuje država.
Mešovito dobro (nepotpuno javno ili nepotpuno privatno dobro) ima
karakteristike privatnog i javnog dobra. Na primer, vakcina protiv
zarazne bolesti stvara privatnu korist za onog ko je vakcinisan, ali i
javno dobro u smislu smanjenja mogućnosti zaraze drugih lica.
13
Pojam meritornog dobra u teoriju javnih finansija prvi je uveo prof.
Ričard Masgrejv iz SAD, koji smatra da bi država morala da utiče na
individualni izbor u potrošnji, prevashodno iz razloga što ponekad
postoji pogrešan izbor ili iracionalna odluka gradjana usled
nepostojanja informacija ili pogrešne informacije. Dobra čiju korisnost
ili štetnost gradjani pogrešno procenjuju Masgrejv je nazvao
meritornim dobrima. Koncept meritornih dobara omogućuje da se
opravdaju različite mere. Takva su dobra, na primer, socijalno
osiguranje, zbog toga što individualno preventivno obezbedjenje ili ne
postoji ili je nezadovoljavajuće, pa je potrebno preduzeti mere kako bi
ispravili efekte kratkoročnih planova. Ako se ne razmotri problematika
meritornih dobara, bitni delovi fiskalnih aktivnosti moderne države
ostaće neprimećeni ili se neće normativno obrazložiti.
1.5. Ciljevi i sredstva javnih finansija
Kada govorimo o ciljevima i sredstvima javnih finansija, treba poći od
činjenice da oni proizilaze iz ukupnog ekonomskog sistema i
ekonomske politike zemlje, tj. nacionalne privrede čiji su oni samo
jedan deo. Zadovoljenje društvenih potreba javnog sektora zavisi od
stanja u privredi, nacionalnog dohotka, stabilnosti cena, zaposlenosti i
privrednog rasta. Funkcionisanje ukupne ekonomije odredjuje i ciljeve
javnih finansija.
Društvene potrebe su u tesnoj sprezi sa ekonomijom preduzeća, kao
pokretača reprodukcije uopšte. Izgradnja novih kapaciteta, primena
nove tehnologije i inovacije u privredi, modernizacija privrednih
objekata, doprinosi povećanju prihoda za finansiranje opštedruštvenih -
zajedničkih potreba. Posredstvom tržišta se ostvaruje primarna
raspodela novostvorene vrednosti, putem mehanizama cena, dok se
ostvarivanjem ciljeva fiskalne politike posredstvom poreza, doprinosa i
javnih rashoda vrši tzv. sekundarna raspodela nacionalnog dohotka,
koja se odvija izmedju privrednih subjekata i gradjana, s jedne, i
države, s druge strane. Država je u svim zemljama nosilac fiskalne
politike. Fiskalna politika je jedno od područja ukupne ekonomske
politike, koja se od ostalih parcijalnih politika razlikuje po
instumentima koje koristi. Javne finansije su jedan od najvažnijih
instrumenata ekonomske i socijane politike savremenih država.
Što se tiče samih funkcija javnih finansija one se mogu grupisati u tri
temeljne funkcije:
14
- alokativna;
- redistributivna;
- stabilizaciona.
Alokativna funkcija javnih finansija ima zadatak da na optimalan
način razmesti raspoloživa sredstva u državi ili društvu na onaj deo koji
služi zadovoljenju javnih potreba, odnosno finansiranju ponude javnih
dobara i drugi deo koji osigurava ponudu privatnih dobara. U okviru te
funkcije donose se i odluke o alokaciji sredstava za pojedine namene
unutar javnog sektora. Sadržaj alokacijske funkcije javnih finansija ne
ograničava se samo na javni sektor, nego obuhvata i različite aspekte
uticaja javnog sektora (javnih prihoda i rashoda) na položaj i ponašanje
privrednih subjekata u privatnom sektoru, a samim tim i na privredna
kretanja u celini.
Redistributivna funkcija javnih finansija odnosi se na preraspodelu
dohotka izmedju pojedinaca i porodica, te medjusektorske i
medjuregionalne preraspodele. Primarna - faktorska raspodela dohotka
koja se ostvaruje na tržištu, koliko god bila delotvorna i ekonomski
opravdana, gotovo redovno ne zadovoljava socijalne i političke
kriterijume. Zbog toga se odnosi u raspodeli dohotka formirani na taj
način moraju dovesti u društveno prihvatljive okvire, izmedju ostalog i
merama fiskalne politike. Detaljnije o kriterijumima i instrumentima
preraspodele dohotka govori se u narednim poglavljima.
Stabilizaciona funkcija javnih finansija javlja se u uslovima kada se
privredni sistem izbaci iz ravnoteže, te je potrebno intervenisati merama
ekonomske politike, a u tom okviru i merama javnih rashoda i prihoda,
da bi se opet uspostavila poremećena ravnoteža, tj. ostvarila
zadovoljavajuća stabilnost tržišta - cena, kursa, puna zaposlenost
ljudskih i materijalnih resursa, zadovoljavajući spoljnotrgovinski bilans,
zadovoljavajuća stopa privrednog rasta i zadovoljavajući tempo
strukturnih promena u privredi. To su i najčešći ciljevi ekonomske
politike. Zbog toga kažemo da se fiskalna politika ne razlikuje od
ostalih područja ekonomske politike po svojim ciljevima, već po
sredstvima koje primenjuje.
Bitno je naglasiti da se sve tri funkcije javnih finansija moraju
ostvarivati istovremeno, u istom budžetskom procesu. To znači da mere
fiskalne politike moraju biri dobro koordinirane i pravovremeno i
15
pažljivo odabrane. To je vrlo važan preduslov da bi fiskalna i
ekonomska politika u celini bila delotvorna.
Na kraju pomenućemo i fiskalnu funkciju. Ona se ogleda u
obezbedjenju potrebnih prihoda radi finansiranja postavljenih zadataka
države. Ova funkcija je podredjena ostalim funkcijama javnih finansija
i ne može se smatrati samostalnom.
Za ostvarivanje napred navedenih funkcija, javne finansije imaju i svoje
instrumente, to su razni oblici javnih prihoda i rashoda. Instrumenti
postoje onda kada država ima direktan nadzor nad varijabilama. U
mnogim slučajevima javni rashodi i javni prihodi nemaju neposredno
obeležje instrumenata, tako da se obim aktivnosti fiskalne politike ne
može u potpunosti odrediti. Tako su prihodi od poreza samo parametar
očekivanja. Za razliku od toga, parametri akcije su: utvrdjivanje
poreske obaveze, poreske osnovice, poreske stope, transferi.
Takodje, treba reći da primena instrumenata fiskalne politike i ostalih
politika proizvodi ne samo predvidive, već i nepredvidive efekte, koji
mogu biti poželjni, ali i nepoželjni.
1.6. Potreba koordinacije fiskalne i monetarne politike
Fiskalna politika predstavlja relativno novu disciplinu, odnosno novi
pravac unutar finansijske teorije i politike.2 Pomenuta disciplina se
vezuje za razdoblje koje je nastalo posle Velike ekonomske krize,
tridesetih godina prošlog veka. Ključni doprinos nastanku i razvoju ove
ekonomske discipline dao je Džon Majnard Kejnz, engleski ekonomista i
filozof (1883-1946).
U savremenoj finansijskoj literaturi nema jedinstvenog gledanja na ulogu
fiskalne politike u okviru ekonomske politike. Ipak, i pored različitog
gledanja na ovaj segment javnih finansija, ekonomski teoretičari su
saglasni u jednom - da je fiskalna politika jedna savremena politika, koja
je vodjena instrumentima i merama, kako javnih prihoda, tako i javnih
rashoda, da bi se postiglo ostvarivanje fiskalnih, ekonomskih i socijalno-
političkih ciljeva definisanih ekonomskom politikom. Zato fiskalna
politika postaje značajna komponenta ukupne ekonomske politike, čije
2 Djordjević, D.: Javne finansije, Privredna akademija, Novi Sad, 2005., str. 237
16
dejstvo se reflektuje kako na makroekonomska, tako i na
mikroekonomska kretanja.
Ocena realnog dometa fiskalne politike u domenu ekonomske politike,
zahteva poznavanje odnosa fiskalne i monetarne politike kao delova
makroekonomske politike.
U vodjenju fiskalne i monetarne politike neizbežna je koordinacija, radi
uspešnog regulisanja privrednih i finansijskih tokova u svakoj zemlji. Sa
primenom istovremenih mera u fiskalnoj i monetarnoj politici vrši se
uticaj na promene u kretanju BDP, zaposlenosti, cena, platnog bilansa,
deviznog kursa, tj. na ostvarivanje makro-ekonomskih ciljeva. S tim u
vezi, svaka zemlja koja želi da vodi stabilizacionu i razvojnu politiku
praktikuje čvrstu koordinaciju fiskalne i monetarne politike. Drugim
rečima, savremene države se ne služe samo fiskalnim merama ili samo
monetranim merama. U borbi za suzbijanje nestabilnosti privrede i cena,
nezaposlenosti, još u gradjanskoj teoriji nalazimo odredjene strateške
principe:3
- prihodi od poreza treba da su viši od javnih rashoda u periodu visoke
zaposlenosti u privredi, a niži u periodima bitne nezaposlenosti;
- novac i krediti treba da su skupi u periodima visoke zaposlenosti, a
relativno jeftini u periodima nezaposlenosti. To znači da monetarna
politika treba da u vreme depresije vodi politiku jeftinog novca i
povoljne kreditne uslove, a fiskalna politika u vreme depresije treba
da vodi politiku deficitnog finansiranja kako bi se podstakla
potražnja. U periodima inflacije monetarna politika treba da
primenjuje restriktivne mere koje za rezultat imaju skup novac i
ograničenje kredita, s obzirom na to da na obuzdavanje inflacije ne
može ništa jače uticati od ograničavanja raspolaganja likvidnim
sredstvima.
Savremena ekonomska teorija, danas više nego ikada, zahteva
kombinovanu primenu mera fiskalne i monetarne politike, ali je pitanje
koje su mere efikasnije radi postizanja stabilizacije uopšte.
Jednovremenom primenom fiskalne i monetarne politike se služe
zapadne razvijene zemlje u težnji ka ostvarivanju ciljeva ekonomske
3 Bogoev, K.: Kombinovana primena monetarne i fiskalne politike u zapadnim zemljama,
Finansije 12/64
17
politike koja se svodi na: postizanje pune zaposlenosti i održavanje
stabilnog nivoa cena. Nekada je bilo dovoljno da se stabilizacioni efekti
postignu samo fiskalnim akcijama. Medjutim, u drugim situacijama bolje
rešenje predstavlja primena monetarnih mera. Mogućnost aktivnog
korišćenja monetarnih mera vezuje se za novčanu masu koja ima uticaj
na formiranje ukupne tražnje. Novija saznanja ističu značaj likvidnosti
privrede u odmeravanju pravilnih odnosa izmedju kretanja dohotka i
ukupne novčane mase, jer se stanje likvidnosti meri koeficijentom koji
pokazuje odnos izmedju monetarnog volumena i nacionalnog dohotka.
Monetarna politika mora pružati podršku privredi i tada ona treba da
bude ekspanzivna, ali ona mora jednovremeno da vodi računa o bilansu
plaćanja da bi uticala na smanjenje njegovog deficita. Stabilizaciona
monetarna politika mora biti jasno definisana tako da se u periodima
depresije sprovodi politika jeftinog novca, a u vreme inflacije politika
skupog novca sa monetarnih restrikcijama. Snažnije je dejstvo
monetarnih mera kada su one usmerene ka vodjenju restrikcija nego u
slučaju za pokretanjem ekspanzije. Za monetarnu politiku u vreme
depresije naročito su relevantni fenomeni nedovoljne potrošnje ND i
neobična potreba za likvidnošću. Potreba za likvidnošću zadovoljava se
smanjenjem trošenja, ali to pogadja proizvodnju i investicije. Zato
potrebu za likvidnošću ne treba rešavati smanjenjem trošenja već jeftinim
kreditima. Radi ostvarivanja takve monetarne politike u razvijenim
zemljama Centralne banke će putem operacija na otvorenom tržištu
kupovati hartije od vrednosti (obveznice) i time povećati depozite
poslovnih banaka čim im se daje mogućnost za kreditnu ekspanziju.U
zemljama u kojima nije razvijeno tržište hartija od vrednosti, te nema ni
mogućnosti za operacije na otvorenom tržištu, postoji druga mogućnost
uticaja monetarne politike za kreditnu ekspanziju poslovnih banaka u
situacijama izrazite recesije. Tada Centralna banka vrši sniženje
referentne kamatne stope i snižavanje stope obavezne rezerve poslovnim
bankama.
U periodima inflacije sprovodi se čvrsta monetarna politika restriktivnog
karaktera na globalnu tražnju. Antiinflaciona politika se sastoji u:
- smanjenju kupovine državnih hartija od vrednosti na otvorenom
tržištu;
- podizanje eskontne stope;
- povećanje stope obaveznih rezervi.
18
Najsloženiji problem fiskalne i monetarne politike jeste kako obezbediti
takvo stanje koje ne ometa ekonomski rast bez inflatornih pritisaka. Neki
ekonomisti tvrde da stopa povećanja monetarne mase godišnje treba da
iznosi od 3-5% da bi se postigla potpuna likvidnost i obezbedio
ekonomski rast. Švedski ekonomisti Mirdal i Olin smatraju da bi posle
recesije, stabilniji ekonomski razvoj trebalo pokušati uz umereno
podizanje cena od 2-3% godišnje. U vezi sa ovim suštinskim problemom
monetarne politike posebno treba istaći: prvo, da monetarna stabilnost
nije sama po sebi faktor ekspanzije već samo jedan od uslova za njeno
ostvarenje; i drugo, sve više treba napuštati stanovište da su ekspanzija i
monetrarna stabilnost nespojivi.
Monetarna i fiskalna politika imaju moćne instrumente za uspostavljanje
kontrole u privrednim kretanjima. Medjutim, velika ekonomska kriza
tridesetih godina, sadašnja finansijska kriza, finansijska panika i krah na
berzama, nameću potrebu kombinovane upotrebe monetarnih i fiskalnih
mera u savladavanju kriza i finansijskih potresa i poremećaja.
Sledeća oblast u kojoj se prepliću fiskalna i monetarna politika i gde
moraju biti koordinirane jeste javni dug. Tu se gotovo ne može povući
razlika izmedju monetarnog i fiskalnog. Kada je reč o kombinacijama
fiskalnih i monetarnih mera postoji veliki broj varijanti koje čine
kompleksnu finansijsku intervenciju. Veliki broj ekonomista smatra da je
„fiskalni lek“ efikasniji i manje opasniji nego „monetrani lek“. Jedni
smatraju da je odgovornost monetarne politike za održavanje pune
zaposlenosti i stabilnosti cena veća i da ona snosi veći teret. Oni
zameraju fiskalnoj politici neelastičnost, tj. nepodobnost da se njome
manerviše i zato američki ekonomista Henri Vališ tvrdi da je fiskalna
politika pomalo nefleksibilna, ali je zato moćna.
U savremenim uslovima i zbivanjima, u svetu posmatrano, postoje
izvesni tehnički i institucionalni faktori koji onemogućavaju
pravovremenu kombinaciju fiskalnih i monetarnih mera. To su nagle
tehnološke promene i medjunarodni politički odnosi i dogadjaji.
Bez obzira kojoj se politici (fiskalnoj ili monetarnoj) daje prednost, istina
je da su ove dve ekonomske discipline samo dva tela, dva podsistema
jedinstvene finansijske politike.4
4 Komazec, S.: Makroekonomija, Institut za finansije i razvoj, 1978. , str. 557
19
Nameće se kao nužnost njihova sinhronizacija, koordinacija u
sprovodjenju stabilizacije privrede. U pogledu ravnopravnog korišćenja u
različitim situacijama, pa i konflikata u odredjenoj privredi javljaju se
razni odnosi, efekti, kao što se može videti u Tabeli br. 1.
Tabela br. 1: Odnos izmedju fiskalne i monetarne politike
VRSTA
ODNOSA SITUACIJA
MERE
MONETARNE
POLITIKE
FISKALNE
POLITIKE
Monetarna
politika podržava
fiskalnu politiku
Efekat
istiskivanja
Rast novčane
mase
Zaduživanje
države izaziva
rast kamata
Fiskalna politika
podržava
monetarnu
politiku
Inflacija Rast kamata i
smanjenje novca
Smanjivanje
deficita
Ravnomerno
korišćenje
fiskalne i
monetarne
politike
Podsticanje
privrednog rasta
Ekspanzija novca
i obaranje kamata
Fiskalna
restrikcija –
otklanjanje
budžetskog
deficita
Konflikti
monetarne i
fiskalne politike
Obaranje inflacije
putem kamata i
smanjenje novca
Održavanje
zaposlenosti,
proizvodnje i
socijalne zaštite
Ako se vodi ekspanzivna fiskalna politika, a da bi se održala stabilnost
cena, ona izaziva porast kamatnih stopa. To vodi smanjenju investicija i
zaposlenosti. Usled obaranja investicione tražnje privatnog sektora,
nastupa tzv. efekat istiskivanja, koji se ispoljava kao povećana tražnja
države za kapitalom, i da bi popunila „rupe“ u budžetu država se
zadužuje na finansijskom tržištu.
Pod dejstvom visokih budžetskih deficita, fiskalna ekspanzija može da
ograniči rast kamatnih stopa samo putem povećanja ponude novca
monetarnom politikom.
U kojoj meri su fiskalna i monetarna politika sinhronizovane u internoj i
eksternoj ekonomiji najbolje se vidi iz Tabele br. 2.
20
Tabela br. 2: Sinhronizacija fiskalne i monetarne politike5
MONETARNA
I FISKALNA
EKONOMIJA
INTERNA EKONOMIJA EKSTERNA EKONOMIJA
Ekspanzija
i visoka
konjuktura
Depresija i
nezaposlenost
Suficit
platnog
bilansa
Deficit
platnog
bilansa
Monetarna masa Sužavanje Širenje Oprezno
širenje
Kombinovano
sužavanje
Kamatna stopa Povećanje Smanjenje Smanjenje Povećanje
Bankarski
krediti Smanjenje Povećanje Kombinovanje Kombinovanje
Rezerve banaka Povećanje Smanjenje Povećanje Smanjenje
Devalvacija - - - Eventualno
Revalvacija - - Eventualno -
Porezi i drugi
javni prihodi Povećanje Smanjenje - -
Budžet Politika
suficita
Politika
deficita - -
Javni rashodi Smanjenje Povećanje Smanjenje Povećanje
Dug Smanjenje
otplate
Povećanje
otplate
Analizom pogodnosti kombinovanja fiskalne i monetarne politike u vezi
sa potrebom ostvarivanja interne i eksterne ravnoteže, izvesni autori su
dokazali da ne mora uvek da važi usvojeno pravilo povezivanja fiskalnog
instrumentarija sa ciljevima interne ravnoteže, a monetarne politike sa
ciljevima eksterne ravnoteže, jer to zavisi od uslova koji preovladjuju, pa
će nekada fiskalna politika biti efikasnija za postizanje spoljne ravnoteže.
U kombinaciji monetarne i i fiskalne politike ne postoji jedan univerzalni
model kojim bi se utvrdili instrumenti i ciljevi. Izbor instrumenata za
ostvarivanje ciljeva unutrašnje i spoljne stabilnosti uglavnom zavisi od
od uslova koji postoje u jednoj nacionalnoj ekonomiji i prioriteta u
postizanju stabilizacionih ciljeva. U suštini je poznato da, monetarna
politika efikasnije deluje na investicionu aktivnost i podsticanje održivog
privrednog rasta, a fiskalna na regulisanje nivoa efektivne potrošnje.
Dalje, fiskalna politika je relativno moćnija u regulisanju unutrašnje
tražnje, cena i zaposlenosti u zemlji, a monetarna je efikasnija za
održavanje platnobilansne ravnoteže. Takodje, fiskalna politika je
moćnija u vreme depresivnih privrednih kretanja, zbog neposrednog
5 Komazec, S.: Makroekonomija, str. 546
21
uticaja na potražnju, dok monetarna politika daje bolje rezultate u
suzbijanju inflatornog procesa, jer raspolaže efikasnijim instrumentima
za to, s obzirom da se na obuzdavanje inflacije najbolje utiče
ograničavanjem raspoloživih likvidnih sredstava.
1.7. Značaj javnih finansija danas
Dvadeseti vek su obeležile dve doktrine. Radi se o doktrini
funkcionalnih finansija (functional finance) i o doktrini finansija
ekonomike ponude (supply side economics).
Velika svetska ekonomska kriza (1929.-1933.) dovela je do
preispitivanja do tada važećih doktrina o karakteru i ulozi javnih finasija
u ekonomskom životu. Liberalistička teza o ne mešanju države u
privredni život došla je u ćorsokak. J.M. Kejns, A.Lemer, A.Hansen, i dr.
uvideli su da je raspoloživi instrumentarij potpuno nemoćan i
neadekvatan za prevladavanje krize. Po njihovom učenju, javne finansije
ne smeju da budu neutralne u odnosu na privredni i socijalni razvoj, već
se moraju aktivno postaviti u realizaciji brojnih funkcija, medju kojima
su svakako funkcije alokativne, redistributivne i stabilizacione prirode.6
Sa ovim funkcijama javne finansije postaju sredstvo državnog
intervencionizma na ekonomskom i socijalnom planu i poprimaju
funkcionalni karakter. Ova doktrina značila je iskorak napred i dala je
dobre rezultate u praksi. Medjutim, u promenjenom ekonomsko-
socijalnom miljeu, u kome dominiraju recesioni i inflatorni momenti, u
prve dve decenije druge polovine XX veka, mehanizmi funkcionalnih
finansija pokazuju se manje efikasnim.7
Druga polovina sedamdesetih godina dovodi do prodora novog pravca u
ekonomskoj teoriji. Pri obrazloženju koncepta ekonomike ponude, glavni
protagonisti kao što su O. Ekstejn, A Lafer, P. Roberts i dr. polaze od
stava da se osnovni poremećaji nalaze na strani proizvodnje, a ne na
strani tražnje. Dalje ističu da fiskalna politika, pored monetarne politike
predstavlja jednu od glavnih poluga ekonomske ponude i da njome treba
delovati preko reduciranja fiskalnog opterećenja na stimulisanju privatne
inicijative. Zalažu se za sužavanje uloge države na privredna kretanja.
6 Masgrejv, R.: Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd, 1973., str. 4-5 7 Bjelica, V., Raičević, B., Radmilović, S., Babić, B., Radičić, M.: Finansije-teorija i
praksa, Stylos, Novi Sad, 2001., str.196
22
Napuštaju makro i prelaze na mikroekonomsko stanovište sa suženom
ulogom države. Prevagu daju privatnoj, a ne državnoj inicijativi.
Medjutim, danas nijedna od ovih doktrina nema prevagu, jer ne daju
rešenja za probleme inflacije, nezaposlenosti i recesije. Kritika je
usmerena ka fiskalnoj politici, jer nije u stanju: da eliminiše budžetske
deficite i da redukuje rashode namenjene društvenom standardu i
socijalnom osiguranju. Naime, budžetski deficiti su značajan generator
inflacije ako se finansiraju iz primarne emisije, odnosno uslovljavaju
pojavu tzv. efekta istiskivanja (crowding-out effect) na tržištu kapitala
koji sužava prostor za privatne investicije, ako se deficit finansira
emisijom obveznica. Drugi problem je neefikasnost fiskalne politike u
smanjivanju rashoda socijalnog osiguranja, koji je kulminirao u periodu
politike tzv. države blagostanja (u periodu od početka 60-ih do sredine
80-ih godina učešće javnog sektora, a posebno socijalnog osiguranja u
GDP-u poraslo je sa 20% na 47%, da bi se to učešće 2003 stabilizovalo
negde oko 36,3% u proseku za zemlje OECD-a). U Srbiji u 2007. godini
učešće javnog sektoara (rashoda) u GBD iznosilo je 44,0% od čega su
rashodi socijalnog osiguranja 17,1% ili 38,9% ukupnih rashoda.
Izmenjenoj ekonomskoj situaciji, sa izraženim slabljenjem konjukture,
nije odgovarala ekspanzija javnog sektora, već obrnuto. Preduzimane
mere, uključujući povećano oporezivanje zarada, kao i odgovarajuće
izmene zakona i drugih propisa, nisu uspele da redukuju javne rashode,
odnosno onaj njihov deo koji je namenjen društvenom standardu i
socijalnom osiguranju.
U zemljama u razvoju i posebno tranzitornim ekonomijama, problemi su
sasvim drugačije prirode od onih koji su dominantni u razvijenim
tržišnim privredama, jer se u njima traži aktivna uloga države u
ekonomskoj i socijalnoj sferi, što podrazumeva primenu državnog
intervencionizma.
Kraj 80-tih i 90-e godine prošlog veka obeležene su veoma izraženim
procesima tranzicije bivših socijalističkih država sa dominacijom
centralnoplanske privrede. U ovim zemljama (zemljama u tranziciji),
veoma su poremećeni i destabilizovani osnovni ekonomski i socijalni
parametri, uz veoma izraženu inflaciju, što traži preduzimanje radikalnih
mera - izradu i primenu rigoroznih stabilizacionih programa. Glavne
poluge u programima stabilizacije su, pored mera monetarne politike,
mere na planu smanjivanja fiskalnih deficita i redukcije javnih rashoda.
23
Ostvareni proces tranzicije je, izmedju ostalog, praćen i veoma bolnim i
radikalnim poreskim reformama koje se pre svega ogledaju u potrebi
izgradnje neutralnih javnih finansija, sa svim obeležjima karakterističnim
za fiskalnu politiku primerenu ekonomici ponude.
Ono što je posebno interesantno za posmatrane zemlje je činjenica da se
u procesu realizacije radikalne poreske reforme javljaju dve medjusobno
oprečne dimenzije. S jedne strane, prisutan je očekivani gubitak javnih
prihoda, a s druge strane, najveći deo javne potrošnje, nasledjen iz
ranijeg perioda, pokazuje izrazite znake rigidnosti. Istovremeno, u ovim
zemljama je prisutno i čvrsto uverenje da je radikalna poreska reforma
uslov procesa tranzicije i puta za ulazak medju zemlje Evropske unije.
Uprkos prisutnom nepoverenju, proces tranzicije ka tržišnim privredama,
tj. suštinske transformacije uloge države u privredama, u većini zemalja
u tranziciji uspešno je realizovan. U njima su, u različitim stepenima,
ustanovljene mešovite privrede. Neosporna je činjenica da je jedan broj
bivših centralno-planskih država uspešno sproveo brojne reforme,
uključujući i poresku, da se približio tržišno razvijenim zemljama
Evropske unije. Kao rezultat toga, činjenica je da su Slovenija,
Slovačka, Češka, Poljska, Madjarska, Estonija, Litvanija i Letonija,
zajedno sa Kiprom i Maltom 1.maja 2004. godine postale članice
Evropske unije, a od januara 2007. godine to su postale Bugarska i
Rumunija. Za ostale zemlje Zapadnog Balkana, izuzev Hrvatske koja
najverovatnije ispunjava uslove za članstvo krajem 2009. godine,
priključenje Evropskoj uniji za sada vremenski i suštinski ostaje
neizvesno.
Savremene države, osim nekih izuzetaka, mešovite su privrede. Iako
mnoge privredne i neprivredne aktivnosti obavlja privatni sektor, neke
obavlja i država preko svojih javnih preduzeća. Pored toga, država kroz
mnoštvo različitih propisa, poreza i subvencija menja ponašanje
privatnog sektora. Budući da u savremenim privredama postoji velika
složenost i medjuzavisnost, malo je segmenata privatne inicijative koji
nisu pod uticajem držanih mera. Osnovna uloga savremene države jeste
da obezebedi okvir u kome će se obavljati privredne aktivnosti i potpuno
zadovoljenje opštih-zajedničkih potreba uz što manje opterećenje fizičkih
i pravnih lica.
24
2. TEORIJA JAVNIH PRIHODA
2.1. Pojam i razvoj javnih prihoda
Radi izvršenja brojnih i obimnih zadataka i funkcija koje je država, na
osnovu Ustava i zakona, obavezna i dužna da izvrši, potrebna su joj
odredjena finansijska sredstva, odnosno ona mora imati odredjene
prihode. Ta sredstva kojima država podmiruje javne potrebe, odnosno
izvršava zadatke i funkcije iz svoje nadležnosti nazivamo javnim ili
državnim prihodima. Javne prihode možemo definisati kao transakcije
koje povećavaju neto imovinu države na svim nivoima vlasti. Pri tome,
transakcija se može definisati kao uzajamna veza izmedju dve jedinice
na osnovu njihovog uzajamnog sporazuma. Neke transakcije se uvode
zakonom (plaćanje poreza). Iako poreski obveznici nemaju slobodu da
sami odredjuju veličinu poreza koji će plaćati, postoji kolektivno
prihvatanje obaveze da se plaćaju porezi (usvajanje zakona u Parlamentu
kojima se uvodi odredjeni porez). Zbog toga se plaćanje poreza smatra
transakcijom, i ako je zapravo obavezno davanje.
Svaka transakcija označava ili razmenu ili transfer. Transakcija
predstavlja razmenu u situaciji kada jedna jedinica obezbedjuje dobra,
usluge, imovinu ili rad drugoj jedinici i za uzvrat dobija dobra, usluge,
imovinu ili rad u istoj vrednosti. Transakcije poput transfera definišu se
kao transakcije kada jedna jedinica obezedjuje drugoj jedinici dobra,
usluge, imovinu ili rad, a da pri tome u isto vreme ne dobija nikakvo
dobro, uslugu, imovinu ili rad u zamenu. Porezi i većina doprinosa za
socijalno osiguranje predstavljaju obavezne transfere, dok su donacije,
socijalna pomoć, dobrovoljni transferi.
U toku svog istorijskog razvoja javni prihodi su se pojavljivali u brojnim
oblicima i bili predmet brojnih transformacija. Mnogi ranije postojeći
oblici i vrste javnih prihoda vremenom su nestali, ali su se i pojavljivali
novi, adekvatni vladajućim ekonomskim, socijalnim i političkim
prilikama.
Državni prihodi kapitalističke države potiču od poreza, od prihoda javnih
domena, od prihoda javnih službi od taksa i carina, od parafiskalnih
prihoda, od zajmova, od sredstava državnog trezora (glavne državne
blagajne) i od monetarnih (novčanih) operacija države na otvorenom
tržištu. Ne postoji saglasnost u odredjivanju izvora javnih prihoda u
teoriji zapadnih zemalja. Tako, predstavnici klasične gradjanske
25
finansijske teorije smatraju da javni dug, sredstva državnog trezora i
monetarne operacije države ne mogu biti redovni prihodi države, već
izuzetni i neredovni, iz razloga što ne daju "prave" prihode, što
predstavljaju prethodna prisvajanja, uzimanja unapred, budućih prihoda.
Medjutim, predstavnici savremene gradjanske finansijske teorije
smatraju da ne treba praviti ovu razliku, jer su i zajmovi i sredstva
državnog trezora, realni, a ne anticipirani izvori državnih prihoda. Ovi
prihodi nisu ništa manje značajni u odnosu na ostale prihode države.
Svojinski odnosi u državama tržišne ekonomije prema javnim prihodima
ništa se ne razlikuju od svojinskih odnosa koji postoje uopšte u tim
sistemima. Država je nosilac svojinskih prava na imovini koja njoj
pripada i iz koje ona dobija neke prihode (prihodi domena), na prihode
koje ostvaruje putem uvodjenja obaveze plaćanja poreza, taksa, carina i
drugih dažbinskih prihoda, država isto tako ima pravo svojine. Dažbine
predstavljaju složenu vrstu fiskalnih prihoda sa osnovnom pravnom
karakteristikom da su uvedene vlašću države. Ovde znači, nema
dobrovoljnosti, već samo obaveznost i prinuda. Drugo pravno obeležje
dažbina je da ne postoji pravo na povrat dažbina, ako su one plaćene, što
znači to su bespovratna davanja.
Razvoj javnih prihoda u neposrednoj je vezi sa razvojem države, oblikom
društveno-političkog uredjenja i stepenom ekonomskog razvoja.
Istorijski posmatrano, razvoj javnih prihoda pokazuje da su se oni
menjali u proteklom periodu po imenu, po ulozi, po efektima, po
ciljevima i prema načinu njihovog pribavljanja. Tako pojedine vrste
možemo pratiti od robovlasničke države sve do današnjih dana, neke su
se transformisale, dok su neke potpuno nestale. Robovlasnička država je
pretežno finansirala svoje rashode iz prihoda koje je ubirala primenom
sile od pokorenih naroda, dok se samo jedan manji deo državnih rashoda
podmirivao iz prihoda koje su plaćali odredjeni slojevi njihovog
stanovništva. Dobar deo prihoda robovlasničke države dolazio je od
državnih imanja, ali rastuće potrebe za dodatnim finansijskim sredstvima
prisilile su državu na uvodjenje niza drugih davanja. Prihodi
robovlasničke Atine bili su: prihodi od državnih imanja, prihodi od
konfiskacije, prihodi od taksa na strance i sudskih taksa, carine i tributi.
Sve navedene prihode plaćale su potčinjene klase, osim tributa na čije su
davanje bili obavezni pobedjeni narodi. U robovlasničkom Rimu prihodi
države su bili: prihodi od pokorenih provincija, porez na promet, carine,
porez na nasledje, porez koji se plaćao prilikom oslobadjanja robova,
26
prihodi od monopola, prihodi od carskih imanja, prihodi od vlasnika
rudnika i prihodi od kovanja novca.8
Feudalna država i njoj odgovarajući produkcioni odnosi zasnivali su se
na kmetovskom radu na selu i zanatskom u gradu, pa je shodno tome
glavni izvor prihoda poticao iz ta dva vida delatnosti. Osnovna
karakteristika prihoda feudalne države je da su to prihodi od domena i
lokalni porezi. Domeni, odnosno zemljišni posedi, postojali su i u
robovlasničkoj državi i oni su odraz mišljenja da su sva zemljišta državna
svojina, a da su pojedinci uživaoci plodova. Feudalni gospodari davali su
domene u zakup, držeći na taj naćin zakupca u vazalnom odnosu. Oni su
bili obavezni da drže i da daju vojsku svojim suverenima. Tokom celog
feudalnog perioda državni prihodi nisu imali karakter javnih prihoda u
današnjem smislu reči, već karakter ličnih prihoda sizerena i feudalnih
vladara. Feudalnu rentu su kmetovi u ranom feudalizmu davali u radu, u
sledećoj fazi razvoja feudalizma u naturi, da bi se, najzad, u poslednjoj
fazi ovaj naturalni oblik transformisao u novčani oblik davanja. Drugi
značajan izvor prihoda feudalne države bili su regali, koji su se ubirali na
osnovu regalnih prava vladara (reh-kralj). Ova prava prvo su se protezala
na monopolisanje lova, ribolova, eksploatacije kamenoloma, rudnika i sl.
Kasnije je došao regal kovanja novca, kao mera od opšte koristi, jer je
država svojim autoritetom obezbedjivala da novac bude kovan iz
odredjene količine i kakvoće metala, kako bi se sprečile zloupotrebe.
Regali su tokom vremena iščezli i u feudalnoj državi poprimajući oblike
javno-pravnih prihoda u vidu taksa, poreza i monopola. Poznati prihod
feudalne države koji se održao veoma dugo, skoro do naših dana, jeste
vojnica. Vojnicu su plaćala sva ona lica koja nisu učestvovala u ratu i
nisu bila sposobna za vojnu službu. Kroz čitav feudalni period može se
zapaziti stalna borba za finansijsku premoć izmedju vladara na jednoj i
plemstva i sveštenstva na drugoj strani. Vladari su nastojali da što je
moguće više prošire svoja prava za ubiranje ličnih potreba. S druge
strane, plemstvo i sveštenstvo se opiralo takvim težnjama vladara, jer je
to zadiralo u njihove interese, mada je celokupan fiskalni teret padao na
ledja kmetova. Upravo taj tako neravnomeran i nepravedno rasporeden
teret bio je često uzrok nezadovoljstva, pa i velikih nemira i buna.
U kapitalističkim državama razvija se sistem javnih prihoda koji se
znatno razlikuje od sistema prihoda feudalne države, jer su delokrug rada
i zadaci kapitalističke države mnogo širi od zadataka feudalne države,
8 Jeličić, B.: Nauka o finansijama, I deo, VUŠ, Zagreb, 1971., str.19
27
što, razumljivo, iziskuje i znatno veća sredstva za finansiranje.
Kapitalistička država orijentiše se na javno-pravne prihode - poreze i
takse. Ova evolucija ka javno-pravnim prihodima ogleda se u
proširivanju kruga poreskih obveznika, u proširivanju poreskih oblika i u
povećanju poreskog opterećenja. Sve ovo je posledica novih političkih i
socijalnih odnosa u zemlji, kao i povećanja državnih funkcija.
Struktura javnih prihoda, s obzirom na učešće i značaj pojedinih
kategorija prihoda u ukupnim javnim prihodima, znatno se razlikuje od
zemlje do zemlje, u zavisnosti od mnogih faktora ekonomsko-socijalne i
političke prirode. Kao opšta karakteristika sistema javnih prihoda
savremenih država je da su porezi osnovni i najvažniji izvor javnih
prihoda.
2.2. Klasifikacija javnih prihoda
Pošto se javni prihodi javljaju u raznim oblicima, vrstama i podvrstama i
u znatnom broju, finansijska nauka ih deli prema različitim
kriterijumima, u cilju njihovog svestranijeg i lakšeg proučavanja. Postoji
više klasifikacija javnih prihoda koji se medjusobno razlikuju, jer polaze
od različitih kriterijuma. Ove podele osim pedagoškog imaju i praktični
značaj, koji se ogleda sa aspekta izgradnje što adekvatnijeg sistema
javnih prihoda, kao i sa stanovišta njihovog korišćenja za ostvarivanje
brojnih fiskalnih i vanfiskalnih ciljeva. Najčešće u finansijskoj teoriji
imamo sledeću podelu javnih prihoda:
a) redovni i vanredni,
b) javno-pravni i privatnopravni,
c) originami i derivativni,
d) prihodi od stanovništva i prihodi od pravnih lica,
e) povratni i nepovratni prihodi,
f) namenski i nenamenski prihodi.
a) Redovni i vanredni prihodi
Pod redovnim prihodima ova klasifikacija podrazumeva one javne
prihode koji se ubiru kontinuirano, svake godine i iz izvora koji se
neprestano, redovno u ekonomskom smislu obnavljaju. Ovi prihodi služe
28
za podmirivanje redovnih, a ne vanrednih državnih rashoda. Iz ovih
redovnih prihoda formiraju se i odredjeni rezervni fondovi, iz kojih se
često podmiruju odredjene manje vanredne državne potrebe, i oni čine
najveći deo državnih prihoda. Pod vanrednim javnim prihodima
podrazumevamo one koji se ne naplaćuju redovno, vec povremeno, koji
se ne ponavljaju iz godine u godinu i koji služe za podmirivanje
vanrednih državnih potreba. To znači, da ako se pojedine javne potrebe
javljaju s vremena na vreme i nije ih moguće predvideti (elementarne
nepogode, epidemije, rat), onda se one podmiruju iz vanrednih prihoda
države. Ti vanredni prihodi se javljaju kao vanredni porezi, reparacije,
darovi, prisilni zajmovi i dr.
b) Javnopravni i privatnopravni
Javnopravni prihodi su oni koje država naplaćuje na osnovu svog
finansijskog suvereniteta iz dohotka gradjana, a putem poreza i taksa.
Nasuprot ovim, privatnopravni prihodi su oni prihodi koje država
ostvaruje iz svojih preduzeća ili iz svoje imovine. Ova podela javnih
prihoda uzela je za svoj osnov imovinsko pravnu razliku izmedju izvora
javnih prihoda. Namera ove klasifikacije da izvrši najopštiju podelu
javnih prihoda na osnovu svojinskih razlika u kapitalizmu ima svog
opravdanja, ali ipak ima i odredjene nedostatke, jer su izvesni javni
prihodi mešovitog karaktera, pošto u sebi sadrže elemente i
privatnopravnog i javnopravnog privredjivanja.
v) Originarni i derivativni prihodi
Originarni ili izvorni prihodi države su oni koje država ostvaruje svojom
ekonomskom aktivnošću ili na osnovu prava vlasništva, odnosno, koji
potiču od državnih preduzeća i imanja. Nasuprot gornjim prihodima
imamo derivativne ili izvedene prihode države, koje ona ostvaruje na
osnovu svoje suverene vlasti, koristeći svoj fiskalni suverenitet. Ovi
prihodi se smatraju izvedenim iz ekonomske snage fizičkih i pravnih lica,
pa su i dobili naziv derivativni (izvedeni).
g) Prihodi od stanovništva i prihodi od pravnih lica
Prihodi od stanovništva su oni prihodi koje gradjani plaćaju iz svog
dohotka ili iz svoje imovine za podmirenje društvenih potreba. U sistemu
prihoda zapadnih zemalja ovi prihodi zauzimaju značajno mesto, mada
nisu medju vodećim. Prihodi od pravnih lica su oni koje država ubire od
29
privrednih preduzeća, finansijskih institucija, zadruga i drugih pravnih
lica. Pravna lica izdvajaju odredjena sredstva za podmirenje državnih
potreba, bilo na osnovu zakonskih propisa (porez na dohodak pravnih
lica, porez na imovinu, razne takse), bilo na osnovu ugovora (zajmovi
država).
d) Povratni i nepovratni prihodi
Javni prihodi koje gradjani, preduzeća i druga pravna lica plaćaju državi
po pravilu se ne vraćaju, što znači imaju bespovratni karakter. Obveznici
plaćanja ovih prihoda imaju odredjenu korist od njihovog trošenja, mada
ta korist (posredna ili neposredna) najčešće nije u nekoj srazmeri s
visinom prihoda koji su fizička i pravna lica izdvojila za podmirivanje
državnih potreba. U savremenim državama sve značajnije mesto
zauzimaju sredstva koja su gradjani i pravna lica dobrovoljno ili redje
prinudno izdvojili samo privremeno za finansiranje odredjenih potreba.
To su dobrovoljni i prinudni zajmovi na koje država, po pravilu plaća i
kamatu, kao cenu pozajmljenih sredstava. Ukupno zaduženje države u
pojedinim zemljama veće je od njenih jednogodišnjih rashoda (u 1986.
godini u Velikoj Britaniji, ltaliji, SAD, Norveškoj).
e) Namenski i nenamenski
Namenski ili destinirani prihodi države su oni za koje je tačno unapred
utvrdjena namena utrošaka sredstava. Tako se npr. raspisuju javni
zajmovi za finansiranje izgradnje auto-puteva, energetskih objekata, i
drugih objekata infrastrukture. Nenamenski ili nedistinirani prihodi
države su oni koji služe za podmirivanje svih društvenih potreba, a
njihova namena nije unapred utvrdjena. Najveći deo državnih prihoda
nemaju namenski karakter.
Danas u svetu postoje četiri zvanične klasifikacije javnih prihoda: 1)
klasifikacija OECD-a (OECD Classification), 2) klasifikacija
Ujedinjenih nacija (SNA-Systems of National Accounting), 3) Evropski
sistem integrisanih ekonomskih računa (ESA-European System of
Accounts) i 4) klasifikacija Medjunarodnog monetarnog fonda (IMP
Classifications). Osnovni smisao postojanja medjunarodnih klasifikacija
javnih prihoda leži u stvaranju mogućnosti za komparativne analize
poreskih sistema i poreskih politika.
30
Klasifikacija OECD-a smatra se najpotpunijom kalsifikacijom javnih
prihoda. Po njoj svi porezi su svrstani u šest velikih grupa: 1. Porezi na
dohodak, dobit i kapitalne dobitke; 2. Doprinosi za socijalno osiguranje;
3. Porezi na platni spisak i radnu snagu; 4. Porezi na imovinu; 5. Porezi
na dobra i usluge i 6. Ostali porezi. Navedenu klasifikaciju sačinio je
Komitet za fiskalne poslove OECD-a s ciljem da se obezbede uslovi za
uporedne analize poreskih sistema i poreskih politika zemalja članica
OECD. Njena specifičnost je u tome i ako je reč o porezima u nju su
uključeni i doprinosi za obavezno socijalno osiguranje koji se uplaćuju
javnim (državnim) fondovima socijalnog osiguranja. U većini zemalja
koristi od socijalnog osiguranja zavise od doprinosa uplaćenih javnom
fondu socijalnog osiguranja, ali ukoliko su ti doprinosi nedovoljni za
pokriće propisanih prava iz socijalnog osiguranja, razlika se pokriva
transferima iz budžeta, zato i razmere koristi prevazilaze iznos uplaćenih
doprinosa.
3. POREZI
3.1. Pojam i karakteristike poreza
Porezi predstavljaju najglavniji i osnovni izvor redovnih prihoda države i
jednu od najsloženijih institucija u javnim finansijama, s čijom su
suštinom i postojanjem vezani mnogi problemi političke, ekonomske i
pravne prirode u društvu. Izučavanje poreza kao osnovnog finansijskog
instrumenta prikupljanja javnih prihoda, treba da nam pruži odgovore na
mnoga pitanja koja se postavljaju u savremenom društvu, kao što su: u
čemu je suština poreza; kojim se argumentima opravdava oporezivanje;
kako ga učiniti pravičnom institucijom; da li je porez samo fiskalni
instrument ili se njime mogu ostvarivati i ciljevi ekonomske i socijalne
politike; na koji način će porez postati finansijski efikasniji i ekonomski
racionalniji instrument, itd. Porezi su istorijska katergorija, njihovo
mesto i uloga menjali su u zavisnosti od promena u društvu u kome su se
porezi primenjivali. Mnogi finansijski pisci u svojim radovima trudili su
se da pojam poreza objasne odredjenom definicijom. Tako se u
finansijskoj literaturi često citira definicija poznatog francuskog pisca
Gastona Žeza (Gaston Jeze), koji kaže: "Porez je davanje u novcu, koje
država ubire od pojedinaca na osnovu svog suvereniteta, bez direktne
protivnaknade, a u cilju da pokrije javne terete". Poznati nemački
profesor Eberg kaže: "Porezi su, u cilju podmirenja javnih rashoda, u
načelu novčana davanja državi, koja ova, jednostrano im utvrdjujući
31
način i visinu, naplaćuje silom svog autoriteta, ne dajući u naknadu
nikakvu posebnu protivčinidbu". Poznati profesor beogradskog Pravnog
fakulteta Milan Todorović svojevremeno je dao svoju definiciju poreza:
"Porez je državni prihod u formi nameta, koji država jednostrano
odredjuje i silom svoje vlasti uzima od svih lica, koja se nalaze (stoje)
pod njenom poreskom vlašću. Ovaj prihod koji svaki pojedini poreski
obveznik ima da plati, odredjuje se prema njegovoj poreskoj snazi."9
Interesantna je i definicija koju je dao poznati francuski pisac Lofanbirže
(R. Lanfenburger), a koja glasi: "Plaćanje poreza javlja se kao izvršenje
nacionalne dužnosti, koja je u tome da svaki pojedinac, u granicama
svojih sredstava, podnosi svoj deo u rashodima društvene zajednice".
Profesor Pravnog fakulteta u Beogradu Miroslav Petrović dao je jednu
savremenu definiciju poreza, koja glasi: "Porez je finansijski instrument
pomoću koga država i niže društveno-političke zajednice izdvajaju deo
nacionalnog dohotka za finansiranje svojih potreba i zadataka i
ostvarenje različitih političkih, ekonomskih, socijalnih i drugih ciljeva".
Dugogodišnji profesor beogradskog Pravnog fakulteta Jovan Lovčević
dao je sledeću definiciju pojma poreza: "Politički kolektivitet (država i
uža društveno-politička zajednica) od subjekata pod svojom poreskom
vlašću prinudno uzima sredstva, bez neposredne protivusluge, u svrhu
pokrivanja svojih finansijskih potreba i postizanja ostalih javnih,
prvenstveno ekonomskih i socijalnih ciljeva."10 Dieter Brǜmmerhoff
kaže: "porezi su novčani transferi koji nisu protivusluga za neku posebnu
uslugu, i koje administrativne jedinice javnog prava nameću radi
ostvarivanja prihoda svima onima kod kojih postoji činjenica za koju
zakon vezuje obavezu plaćanja poreza".11 Neil Bruce ističe da ekonomisti
definišu porez kao nedobrovoljno plaćanje državi od strane pojedinaca ili
preduzeća, koji to plaćanje ne ostvaruju na principu quid pro quo koristi
ili na principu razmene za ekvivalentne vrednosti roba i usluga.12
Na osnovu svih ovih, gore navedenih definicija, možemo zapaziti razlike,
ali i sličnosti, i mnogo zajedničkog u njima. Ove definicije nam
omogućuju da sagledamo glavne osobine i osnovne karakteristike
poreza:
9 Todorović, M.: Nauka o finansijama i nauka o porezima, Beograd, 1930., str. 123 i 124. 10 Lovčević, J.: Institucije javnih finansija, Beograd, 1975., str. 69 11 Brtimmerhoff, D.: Javne finansije, op.cit., str. 222 12 Bruce, N.: Public Finance and the American Economy, Second edition, Addision
Wesley Longman, Boston, 2000., str. 295
32
a) Porez je prinudno davanje, jer poreskog obveznika niko ne pita da li
hoće ili ne, da plati porez. Plaćanje poreza je dužnost i obaveza koju on
mora da izvrši, jer u suprotnom država će ga naterati silom svoje vlasti
da izvrši tu svoju obavezu. Ne izvršenje ove obaveze u mnogim
zemljama predstavlja krivično delo, što znači, radi se o pravoj državnoj
prinudi.
b) Druga osnovna karakteristika poreza je da je to takvo davanje poreskih
obveznika gde ne postoji neposredna protivnaknada, kao sto ona postoji,
na primer, u slučaju plaćanja takse. Medjutim, to ne znači da kod poreza
nema nikakve protivnaknade troškova, oni moraju i treba da služe
zadovoljavanju opštih društvenih potreba, a to znači postoji odredjena
protivnaknada, samo što se ona ispoljava na jedan posredan način.
v) Porezi su instrument preraspodele nacionalnog dohotka, jer država
njime zahvata deo novostvorene vrednosti stvorene u godini u kojoj se
vrši oporezivanje. Oporezivanjem država smanjuje ekonomsku snagu
privrednim subjektima, kako bi sebi stvorila finansijska sredstva koja joj
omogućuju i obezbedjuju finansiranje njenih potreba. Porezi su, prema
tome, izvedeni prihod države, jer svoju ekonomsku snagu izvode iz
ekonomske snage poreskih obveznika. Medju poreze ne mogu se svrstati
oni fiskalni prihodi koji nemaju derivativan karakter.
g) Porezima se finansiraju javni rashodi. Jedna od ključnih karakteristika
poreza jeste da se prikupljaju u "opštem interesu". Prikupljenim
sredstvima obezbedjuje se finansiranje javnih rashoda, odnosno
obezbedjuje se potrošnja koja je drugačija nego što bi bila da je izostala
javna intervencija. Da nema oporezivanja svako bi podmirivao svoje
potrebe prema nahodjenju i prema svojim mogućnostima. Medjutim,
oporezivanjem se vrši realokacija ekonomskih resursa i obezbedjuje
finansiranje javnih rashoda, koji su u konkretnoj državi uslovljeni
političkim, kulturnim, istorijskim i mnogim drugim okolnostima.
d) Porez je novčano davanje. Porezi se u savremenim tržišnim
privredama utvrdjuju u novčanim jedinicama i ubiraju se u novcu.
Naravno, istorija je puna primera plaćanja poreza u naturi i radu.
Medjutim, postojanje mogućnosti da se u pojedinim slučajevima poreska
obaveza ispuni u naturi, samo je izuzetak koji potvrdjuje pravilo da se
savremeni porezi ubiru u novčanom obliku.
33
3.2. Teorije o opravdanju oporezivanja
S pojavom poreza u društvu pojavila se i potreba da se odgovori na
pitanje čime se obrazlaže, opravdava uvodjenje obaveze plaćanja poreza.
Pošto se porezima oduzima jedan deo dohotka, smanjuje ekonomska
snaga privrednih subjekata i gradjana, onda je logično očekivati da se
navedu i razlozi zbog čega se i radi čega uvodi ovakva obaveza.
Neželjene posledice koje za poreske obveznike ima plaćanje poreza
neminovno izazivaju otpor plaćanju poreza, pa je razumljivo što ga oni
često pokušavaju izbeći. Zato pronalaženje prihvatljivog odgovora na
pitanje zašto se porez plaća ima veliki značaj i uticaj na promenu stava
gradjana prema ovoj obavezi. U traženju odgovora na ovo pitanje nastale
su mnogobrojne teorije o opravdanosti oporezivanja, tako da postoji
veoma bogata literatura u finansijskoj nauci u kojoj se mogu naći
različita mišljenja, odnosno različite teorije, koje ćemo u narednom
izlaganju ukratko izložiti.
a)Teorija sile
Teorija sile ili teorija jačega predstavlja jednu od najstarijih teorija koja
pokušava da opravda uvodjenje poreza pravom pobednika nad
pobedjenim, pravo jačega da uvodi porez nad slabijim. Ova teorija bila je
vladajuća u starom, a donekle i u srednjem veku. Država silom svoje
vlasti nameće obavezu pokorenim narodima i nepunopravnim članovima
društva koji ne mogu uticati na uvodjenje poreza i na utvrdjivanje
njegove visine. Pobednik je mogao uvoditi i naplaćivati poreze na
osnovu prava jačega, mogao je pobedjenom nametati bilo kakvu
obavezu, jer je njemu pripadalo sve, pa čak i život pobedjenog.
U srednjem veku, kada vladar nije tražio odobrenje od staleške skupštine
za uvodjenje poreza, naročito u vreme kada je došlo do jačanja
kraljevske vlasti u pojedinim srednjevekovnim feudalnim državama,
došlo je do takvog načina uvodjenja poreza koji se ne razlikuje od
oporezivanja u robovlasničkoj državi i koji se tako i pravdao - pravom
jačega, primenom sile.
b) Teorija cene
Prema ovoj teoriji porezi predstavljaju cenu za usluge koje država pruža
poreskim obveznicima. Pobornici ove teorije bili su predstavnici mlade
buržoazije koji su hteli na neki način da uspostave odnos države sa
poreskim obveznicima u smislu privatno-pravnih odnosa. Taj odnos treba
34
da ima iste oblike koje imaju odnosi na tržištu, što znaći, da se izražavaju
kroz cenu. Iznos poreza treba da bude odredjen visinom troškova koje
država ima kad pruža usluge. Ovo je bila vladajuća teorija u vreme
liberalnog kapitalizma, javljajući se pod nazivom i kao teorija naknade
ili ekvivalenta. Ako imamo u vidu vreme u kome je postala i shvatanje
toga vremena, koje se najbolje može izraziti poznatom izrekom: laissez
faire-laisse passer, i zahtevom za uklanjanje svih prepreka slobodnom
kretanju robe, usluga i kapitala, za omogućavanje slobodne konkurencije,
onda je potpuno jasno i shvatanje o ulozi države, koja mora biti
ograničena na vršenje onih zadataka koji ne zadiru u ekonomski život
zemlje. Ako se porez tretira kao cena za državnu uslugu, onda država ne
može uzimati više od onoga, što treba da vrati gradjanima putem javnih
usluga koje im pruža. Zato je uloga države svedena na očuvanje
unutrašnjeg reda i mira, i obezbedjenja spoljnih državnih granica.
Tako poznati finansijski pisac Antonio De Niti De Marco (1850.-1943.)
smatra poreze monopolskom cenom koju samostalno utvrdjuje država
kao privredni subjekt koji na tržištu prodaje usluge.13 U teoriji se
postavilo pitanje kakvu korist treba da imaju poreski obveznici od
države. Odgovor na ovo pitanje bio je različit što je doprinelo da se ova
teorija javi u više varijanti, od kojih su najpoznatije dve: torija osiguranja
i teorije uživanja.
Teorija osiguranja. Ova teorija pravda oporezivanje kao cenu koju
poreski obveznici plaćaju državi za usluge koje im ona pruža
osiguravajući njihovu imovinu i ličnu bezbednost, a visina te naknade
utvrdjuje se u zavisnosti od veličine imovine i broja članova
domaćinstva. Osnivač ove teorije je Montesquieu, koji je, pošto je uzeo
osiguranje za osnov poreza, došao do zaključka da visina poreza treba da
bude srazmerna sa velićinom imovine koju država “osigurava”. To
praktično znači, što je veća imovina to se mora platiti i veći porez.
Opravdano je primećeno da ni u jednoj državi javna vlast ne osigurava
imovinu na osnovu poreske obaveze, jer ako bi imovina jednog lica bila
upropašćena ili oštećena (kradja, požar, poplava) država mu neće isplatiti
naknadu, kao što to čini i osiguravajuće društvo, mada će krivično goniti
krivca, ako je u pitanju kradja.
13 Ramp, E.M. -Seel, B.: Grundlegung der Finanznjissensehaft, 2, izd. Hanstein, Köln-
Bonn, 1973., str. 94
35
Teorija uživanja. Opravdanje za plaćanje poreza ova teorija vidi u tome
što država, štiteći spoljne granice obezbedjuje spoljnu bezbednost
zemlje, a održavajući unutrašnji red i mir omogućava poreskim
obveznicima da nesmetano uživaju svoju imovinu i dohodak koji
ostvaruju. Oni koji imaju veću imovinu i ostvaruju veći dohodak, treba
da plate i veći porez. Ovakav stav pristalica ove teorije značio je i
zalaganje za progresivno oporezivanje. Očigledno je da pristalice ove
teorije polaze od tržišnog principa razmene, gde na jednoj strani postoji
činidba, na drugoj protivčinidba. Ovo je ujedno i najveći nedostatak ove
teorije, jer se zanemaruje jednostrano odredjivanje poreza od strane
države i eventualna prinudna naplata, a to nije u skladu sa teorijom
ugovora, niti sa teorijom cena. Isto tako, "ne postoji nikakvo odredjeno
merilo koristi koje gradjani imaju od države ni po kvalitetu ni po
kvantitetu, pa je stoga nemoguće to uzeti za kriterijum o srazmernom
plaćanju poreza".14 Na kraju postavlja se i pitanje da li gradjani treba da
plaćaju porez primenom proporcionalnog ili progresivnog metoda
oporezivanja. Većina teoretičara liberalnog kapitalizma izjasnila se za
proporcionalno oporezivanje.
c) Teorija reprodukcije poreza
Ova teorija nastala je u drugoj polovini XIX veka, kada počinju da se
javljaju sve veće poteškoće i ispoljavaju protivurečnosti kapitalističkog
društva. Pobornici ove teorije na čelu sa Adolfom Wagnerom zapažaju da
se razvitak kapitalizma kreće u pravcu jačanja države i njenih
ekonomskih funkcija. Ta nova uloga države, posebno u ekonomskoj
sferi, dovela je do nastanka teorije opravdanja oporezivanja koja je
poznata kao teorija o reprodukciji poreza. Ona polazi sa čisto
ekonomskog stanovišta i smatra da porez podstiče privredni razvoj, jer
stvara preduslove za neprekidno odvijanje procesa reprodukcije. Zato
ističu, da je opravdano samo ono oporezivanje koje utiče na jačanje
poreske snage kod poreskih obveznika.
Jednu varijantu ove teorije zastupao je nemački pisac Lorenz von Stein,
koji kaže "Poreska snaga treba da stvori porez, porez državnu upravu, a
državna uprava sa svoje strane poresku snagu." Očigledno je da ova
teorija opravdanje oporezivanja nalazi u trošenju iznosa ubranog
oporezivanjem. Naime, taj iznos treba utrošiti za izvršenje takvih
14 Filipović, H.: Nauka o finansijama, o.c., str. 269
36
zadataka i funkcija države koji će doprineti povećanju dohotka poreskih
obveznika i nacionalnog dohotka zemlje. Povećanjem dohotka pojedinca
znaći i povećanje njegove poreske snage, a time i ponovnu mogućnost
ubiranja poreza u povećanom iznosu. Da bi se sve to postiglo, iznos
ubranog poreza treba da bude utrošen u produktivne svrhe. Značaj ove
teorije je što prva počinje da ukazuje da porezi nemaju isključivo fiskalni
karakter i njima se ne vrše samo fiskalne funkcije i fiskalni ciljevi, već se
porezima mogu ostvarivati i neki drugi - vanfiskalni ciljevi.
d) Organska teorija
Prema ovoj teoriji opravdanje oporezivanja treba tražiti u organskoj
povezanosti države i njenih gradjana. Država je socijalni organizam, a
članovi zajednice (poreski obveznici) njeni organi. Slikovito je to
izraženo tako da je država telo, a gradjani pojedini njeni udovi. Medju
njima mora da postoji uzajamni odnos pomoći: svaki deo (organ) mora se
starati za održavanje celine (organizma), srazmerno svojoj ekonomskoj
snazi. Merilo poreske dužnosti je ekonomska snaga. Prema tome, osnova
poreza ne može biti cena javnih usluga, vec ekonomska snaga svakog
pojedinog gradjana, koji treba da se oporezuje na principu "jednake
žrtve", tj. da oni koji su ekonomski jači treba da plate i više poreza.
Prema profesoru Todoroviću, organska teorija o opravdanju oporezivanja
bila je tridesetih godina vladajuća teorija.15
e) Savremena gradjanska teorija o opravdanju oporezivanja
Ova teorija je napustila shvatanje klasičara o ne mešanju države u
poslove privredjivanja, o spontanosti ekonomskih kretanja u kapitalizmu,
o "automatskoj realizaciji" roba na tržištu i sl. Ona se opredelila za
odgovornost države za privredna kretanja, za privredni razvoj, za
dinamiku privrednog razvoja, jednom rečju, za državni intervencionizam.
U ovom novom konceptu oporezivanja i poreskom sistemu zemlje
pripada posebno značajno mesto. Porezi i poreska politika dovode se u
vezu sa akumulacijom kapitala, sa kretanjem agregatne tražnje, sa
dinamikom investicija, sa stepenom zaposlenosti, sa kretanjem cena, sa
izvozom i uvozom robe, itd. Tako je čuveni engleski pisac John
Magnard Keynes u svom poznatom delu "Opšta teorija zaposlenosti,
kamate i novca" istakao sledeće: "Država će morati da ima vodeći uticaj
na sklonost ka štednji, delimično preko svog poreskog sistema, delimično
15 Todorović, M.: o.c. str.156.
37
utvrdjujući kamatnu stopu, a delimično i na drugi način." Kao što vidimo
savremena gradjanska finansijska teorija opravdava oporezivanje u
sklopu opšteg shvatanja o ulozi države u privrednom životu zemlje,
odnosno poreski sistem i poreska politika moraju se aktivno uključiti u
ostvarivanje ciljeva ekonomske i socijalne politike zemlje.
f) Socijalistička teorija o opravdanju oporezivanja
Socijalisti-utopisti smatrali su poreze nepotrebnim, odnosno, zalagali su
se za njihovo ukidanje, sem u slučaju rata i ratnog stanja. Marks je u
porezima video ekonomsku bit kapitalističke države, pa je smatrao da će
odumiranjem države odumreti i porezi. On je u porezima video pogodan
instrument koji će radničkoj klasi poslužiti da nakon preuzimanja vlasti
podrije i razori privatno vlasništvo, odnosno, "porezi se moraju pretvoriti
u oružje potlačenih i siromašnih protiv kapitalista".
Teoretičari u socijalističkim državama su isticali obavezu plaćanja
poreza kao gradjansku dužnost svakog pojedinca. Svaki pojedinac prema
svojim ekonomskim mogućnostima treba da učestvuje u podmirivanju
društvenih potreba - često se isticalo u našoj finansijskoj teoriji u vreme
kad smo se smatrali socijalističkom zemljom. Plaćanjem poreza
ostvaruju se brojni zadaci od opšteg društvenog interesa - to se najčešće
isticalo. Interesantno je ovde istaknuti stav iznet u našem prvom
posleratnom zakonu o porezima i čemu oni treba da služe. Zakon o
porezima iz 1946. godine ističe da porezi služe za "privrednu izgradnju,
materijalno i kulturno podizanje i socijalno obezbedjenje narodnih masa,
za jačanje državne nezavisnosti i njene odbrambene moći i za
izdržavanje državnog aparata". Ovo nije slučajno istaknuto ovako
opširno, jer je trebalo opravdati ponovno uvodjenje poreza, pošto se za
vreme Narodno-oslobodilačkog rata, na narodnim skupovima, koje su
organizovali i na kojima su govorili predstavnici partizanskih jedinica,
govorilo da će, posle rata, nova vlast ukinuti poreze kao "sredstvo
izrabljivanja siromašnih masa". Zato je bilo puno primera paljenja
poreskih i katastarskih knjiga, uz oduševljeno klicanje naroda budućoj
vlasti.
3.3. Poreska terminologija
Porez je najznačajniji javni prihod koji ima veoma složenu strukturu, čije
je funkcionisanje povezano sa nizom fizičkih i pravnih lica koji stoje u
raznim aktivnim i pasivnim odnosima prema njemu. Pored toga, porezi
38
stoje u vezi sa mnogobrojnim i raznovrsnim činjenicama i predmetima, a
imaju i svoju tehničku i specifičnu terminologiju. Da bi se proces
oporezivanja bolje razumeo neophodno je raščlaniti ga na pojedine
njegove elemente, pa u tom smislu neki autori govore o elementima
oporezivanja ili poreskoj terminologiji. Medju mnogobrojnim poreskim
elementima i terminima, ovde ćemo izložiti one koji su najćešće u
upotrebi i koje moramo tačno razlikovati.
a) Poreski obveznik. Ovaj termin se upotrebljava da označi ono fizičko
ili pravno lice kome zakon nalaže da plati porez, da izmiri poresku
obavezu. To lice se naziva i pasivni poreski subjekt ili poreski dužnik.
Termin pasivan poreski subjekt upotrebljava se da bi se napravila razlika
u odnosu na državu koja je aktivan poreski subjekt, jer ima pravo da
razrezuje i naplaćuje porez. Zato je u savremenoj literaturi prihvaćen
termin poreski obveznik za pasivni subjekt, a poreska vlast za aktivni
poreski subjekt.
b) Poreski platac. Pored termina poreski obveznik praktične potrebe su
dovele do pojave još dva termina: poreski platac i poreski destinater.
Poreski platac to je ono fizičko ili pravno lice koje mora da obračuna i
stvarno plati porez. Na prvi pogled izgleda da je svaki poreski obveznik
samim tim i poreski platac i nema mesta ovom razlikovanju. Medjutim, u
praksi se često dešava da to nisu ista lica, već poreski obveznik ne mora
automatski biti i poreski platac. Autor neke knjige ili umetničkog dela je
poreski obveznik poreza na autorska prava, ali je moguće da taj porez
obračuna i plati državi izdavačko preduzeće koje je objavilo autorovu
knjigu. Očigledno je ovde da poreski obveznik (autor) i poreski platac
(izdavačka kuća) nisu ista lica. Sličan slučaj imamo kod poreza na
promet, gde porez obračunava i uplaćuje državi trgovinsko preduzeće i
ono je platac, ali ga stvarno ne snosi, jer ga uračunava u cenu proizvoda i
naplaćuje od krajnjeg potrošača, koji se ovde javlja kao poreski
destinater. Praktične potrebe su očigledno dovele do razlikovanja
izmedju poreskog obveznika i poreskog platca, jer se vodilo računa o
nižim troškovima obračuna i naplate, o olakšanoj kontroli naplate,
ugodnosti plaćanja, itd.
c) Poreski destinater. Poreski destinater je lice koje po intenciji
zakonodavca treba da snosi poreski teret, da plati porez iz svog dohotka
ili imovine, ono znači, definitivno snosi poreski teret. To znači da se ne
može govoriti o poreskom destinateru ako trgovac svoju povećanu
39
poresku obavezu prevali, putem povećanja cena, na krajnjeg potrošača -
na kupca, jer to nije bila intencija zakonodavca. U praksi je moguće
destiniranje samo kod posrednih poreza. Kod neposrednih poreza je
najčešće slučaj da je poreski obveznik u isto vreme i poreski platac i
poreski destinater (porez na dohodak gradjana).
d) Konačni platac poreza. To je lice koje stvarno, u krajnjoj liniji snosi
poreski teret, nezavisno od intencije zakonodavca. Ovaj termin obuhvata
ne samo poreskog destinatera, nego i svako drugo lice koje snosi poreski
teret nezavisno od namere zakonodavca, pa čak i ona koja poreski teret
snose suprotno ovim intencijama. Mnogim kategorijama gradjana i
pravnih lica povećava se porez sa namerom da ga stvarno plaćaju.
Medjutim, oni koji su u poziciji da taj porez prevale na druga lica,
povećavajući cene svojih roba ili usluga, u suštini su obveznici poreza i
poreski platci, ali nisu oni koji konačno snose poreski teret, a to nije bila
intencija propisa.
e) Poreska vlast. Ovaj termin se upotrebljava da označi političko-
teritorijalnu jedinicu koja ima pravo da uvede poresku obavezu i
finansijske organe koji vrše razrez i naplatu poreza. Država, odnosno
javna tela koja imaju pravo da uvode poreze, aktivni su poreski subjekti.
Ovo pravo, koje smo rekli da se naziva fiskalni suverenitet, najčešće se u
savremenim državama utvrdjuje u Ustavu zemlje.Organi koji vrše razrez
i naplatu poreza mogu biti organizovani u sastavu nekog državnog
organa ili se mogu javiti kao samostalan državni organ.
f) Poreska sposobnost. Poreska sposobnost ili poreska snaga poreskog
obveznika označava njegovu ekonomsku mogućnost da plaća porez, da
odgovori svojoj obavezi plaćanja poreza. Poreska sposobnost zavisi od
visine dohotka poreskog obveznika i veličine njegove imovine. U toku
istorijskog razvoja države utvrdjivanje poreske sposobnosti vršilo se na
veoma različite načine. U starom veku ona se izražavala preko broja
muških glava i to u fiksnom iznosu. U srednjem veku ona se utvrdjivala
po broju vrata i prozora na kućama. U kapitalizmu se ona utvrdjivala na
razne načine, najpre, to je bila nepokretna imovina, zatim, prinos od
raznih oblika imovine, na kraju, prinosi se posmatraju kao celina i tako
utvrdjuje poreska snaga. Danas u savremenim državama preovladava
dohodak, koji se dobija kada se od ukupnog prihoda poreskog obveznika,
koje on dobija po raznim osnovama, odbiju materijalni troškovi i
amortizacija, premije osiguranja, pasivne kamate i niz drugih odbitnih
40
stavki, čiji broj zavisi od konkretnog poreskog sistema i poreske politike
zemlje.
g) Poreski izvor. Poreski izvor čine sva ona dobra koja pripadaju
poreskom obvezniku i iz kojih on plaća porez. Izvor plaćanja poreza
može biti prihod, dohodak i imovina. Oporezivanjem se zahvata samo
deo prihoda, odnosno, dohotka, a u retkim slučajevima poreska obaveza
se podmiruje iz imovine (realni porez na imovinu). Visina poreske
obaveze utvrdjuje se zavisno od vrednosti imovine, mada poreski
obveznik porez na imovinu plaća iz svojih prihoda, odnosno iz dohotka
(nominalni porez na imovinu). Danas se imovina kao poreski izvor javlja
samo u izuzetnim slučajevima, jer dominira prinos, odnosno dohodak.
Prinos je deo dohotka ili dohodak izražen u delovima. Tako imamo
prinos od kapitala, prinos od poljoprivredne delatnosti, prinos od
zanatske delatnosti. Moguće je svaki prinos posebno oporezivati, a
najčešće zbir prinosa ili prihoda, umanjen za tzv. odbitne stavke
predstavlja dohodak, koji je predmet oporezivanja.
h) Poreski objekt ili poreski predmet. Poreski objekti su odredjene
činjenice, pokretne i nepokretne stvari, iznos novca, pravno-ekonomske
transakcije koje čine osnovu za uvodjenje poreza. Danas se u
savremenim državama kao činjenica koja daje povoda javnoj vlasti da
uvodi poresku obavezu javlja prinos, dohodak, potrošnja, a imovina
redje. Poreski izvor i poreski objekat očigledno se poklapaju, što nije
uvek slučaj. Tako, na primer, kod oporezivanja imovine, poreski objekat
je imovina, ali najčešće ona nije i izvor poreza, jer se porez plaća iz
dohotka.
i) Poreska osnovica. Poreska osnovica je kvalitativna i kvantitativna
konkretizacija poreskog objekta. To je veličina ili vrednost za
utvrdjivanje poreske obaveze. Ona je različita i zavisi od vrste poreza:
kod poreza od poljoprivredne delatnosti poreska osnovica je katastarski
prihod, kod nasledja osnovica je vrednost nasledjene imovine, kod
poreza na promet proizvoda osnovica je cena oporezivog proizvoda,
dobit je poreska osnovica kod poreza na dobit korporacija, itd. Poreski
katastar upotrebljava se u poljoprivredi i za utvrdjivanje katastarskog
prihoda uzimaju se u obzir sledeći elementi: površina zemljišta, bonitet
zemljišta, vrsta kulture koja se gaji na tom zemljištu, način obrade
zemlje, troškovi poljoprivredne proizvodnje, izgradjena infrastruktura,
itd.
41
j) Poreska stopa. Poreska stopa je deo poreske osnovice koji poreski
obveznik izdvaja i plaća na ime poreza. Poreska stopa utvrdjuje se, po
pravilu, u procentu od poreske osnovice. U poreskom sistemu poreske
stope mogu biti utvrdjene na više načina, odnosno po više metoda, to su:
metod proporcije, metod progresije i metod degresije. Metod proporcije
imamo onda kada nezavisno od visine poreske osnovice stopa uvek
ostaje ista, to znači, da se poreska stopa ne menja bez obzira na promene
poreske osnovice, ali je iznos plaćenog poreza za toliko puta veći koliko
puta je veća poreska osnovica. Metod progresije imamo onda kada sa
porastom poreske osnovice rastu i poreske stope, a iznos plaćenog poreza
povećava se ne proporcionalno već progresivno. Metod degresije imamo
onda kada sa porastom poreske osnovice istovremeno opadaju poreske
stope, mada i dalje iznos plaćenog poreza raste, ali ne srazmerno
povećanju poreske osnovice.
k) Poreska tarifa. To je sistematski pregled i spisak poreskih jedinica i
poreskih stopa sastavljen za izvestan broj predmeta koji se oporezuju na
isti način. Tako u praksi imamo tarifu poreza na promet, trošarinsku
tarifu, carinsku tarifu, itd.
3.4. Ciljevi oporezivanja
Sa razvojem poreskog sistema menjali su se i ciljevi oporezivanja. Ranije
smo videli da je najstariji i prvobitni cilj uvodjenja poreza bio fiskalni -
obezbedjenje finansijskih sredstava državi za pokriće njenih javnih
rashoda. Vremenom su se počeli javljati i drugi ciljevi oporezivanja, tzv.
vanfiskalni ciljevi kao sto su ekonomski, socijalni, demografski, politički
i dr. Sa nastankom i razvojem kapitalizma porezi počinju da se koriste i u
druge ciljeve sem fiskalnih, u početku skromnije, ali se kasnije sve više
širio krug vanfiskalnih ciljeva oporezivanja. Tako u periodu
merkantilizma imamo prvu upotrebu carina u vanfiskalne ciljeve, jer su
se one koristile veoma široko na robu koja se uvozi da bi poskupela na
domaćem tržištu i time sprečio odliv zlata u inostranstvo. Ova mera se
primenjuje sve do današnjih dana, ali motivi su danas različiti. Niz
savremenih država primenjuje carinsku zaštitu kako bi zaštitio razvoj
odredjenih privrednih grana od inostrane konkurencije. U epohi
liberalnog kapitalizma teorija je odbacivala svaku pomisao na
vanfiskalne ciljeve oporezivanja, jer porezi treba da imaju neutralni
karakter. Da bi to postigli, zalagali su se za male poreze, kako bi se njima
42
zahvatio manji deo dohotka poreskog obveznika, što će se povoljno
odraziti na njegovu poslovnu aktivnost. Savremena gradjanska teorija u
porezima ne vidi samo pribavljanje finansijskih sredstava za
podmirivanje javnih potreba, već i sredstvo za ostvarivanje niza ciljeva
ekonomske, socijalne, demografske i druge politike. Porezima je u
savremenim kapitalističkim državama poverena izuzetno značajna uloga
jer se danas porezima ostvaruju mnogi ciljevi.
Ekonomski ciljevi mogu biti mikroekonomske i makroekonomske
prirode. Mikroekonomski ciljevi oporezivanja su brojni i u suštini se
svode na podršku konkretnim subjektima (pravnim i fizičkim licima) u
realizovanju njihovih aktivnosti (podsticaji pojedinim privrednim
granama, stimulacija stranih ulaganja, podsticaji nedovoljno razvijenim
područjima, itd.). Makroekonomski ciljevi oporezivanja realizuju se
delovanjem na odnose osnovnih makroekonomskih varijabli (stabilnost
cena, puna zaposlenost i uravnoteženje bilansa plaćanja).
Kad se radi o ciljevima socijalne politike onda se uvode niži poreski
stavovi za oporezivanje porodica sa većim brojem dece, utvrdjuje
egzistencijalni minimum, odnosno deo dohotka koji ne podleže
oporezivanju i sl.
Imajući u vidu značaj oporezivanja i mogućnost njihove upotrebe za
ostvarivanje brojnih vanfiskalnih ciljeva, jedna komisija Ujedinjenih
nacija je našla za potrebno da istakne sledeće ciljeve poreza:16
- Preko poreza može da se smanji nejednakost u raspodeli
nacionalnog dohotka, što treba da dovede do širenja unutrašnjeg
tržišta kroz državno trošenje porezom ubranih sredstava. S druge
strane, veće oporezivanje bogatih društvenih slojeva treba da ima
svoje dejstvo u pravcu smanjenja uvoza luksuznih proizvoda;
- Preko poreske diskriminacije može da se postigne favorizovanje
odredjenih investicija za koje se smatra da imaju odlučujući uticaj u
razvoju nacionalne privrede;
- Preko poreza može da se uveća prikupljanje akumulacije. To
pogotovo ako u zemlji ne postoji organizovana štednja sa
ekonomskim pravcem upotrebe. Na taj način uticalo bi se na
smanjenje tezaurizacije novčanih sredstava;
16 Citirano: Perić, A.: Finansijska teorija i politika, Beograd, 1981., str. 287
43
- Porezi mogu da se upotrebe u antiinflatorne ciljeve na taj način, što
bi oduzeli višak kupovne snage.
- Porezima se može potsticati stambena izgradnja koja oporezuje i
troši proizvode širokog kruga preduzeća, i to tako što će se vršiti
oslobadjanje plaćanja poreza za izvestan broj godina, davati razne
olakšice poreskim obveznicima koji grade porodične stambene
zgrade i niz drugih mera.
3.5. Principi oporezivanja
Principi oporezivanja ili poreska načela to su ona pravila kojih treba da
se pridržava nadležni društveni organ prilikom izgradnje svog poreskog
sistema. Ova pravila oporezivanja menjala su se tokom vremena u
zavisnosti od političkih, ekonomskih i socijalnih uslova u kojima su
nastala. S ovim principima susrećemo se veoma rano kod mnogih pisaca,
što znači da su se veoma rano pojavili, slobodno možemo reći sa
pojavom poreza. Medju piscima koji su u svojim radovima najbolje
obradili ovu problematiku, najznačajnije mesto pripada Adamu Smitu i
Adolfu Vagneru. Smit je svoje poreske principe formulisao pre više od
dva stoleća (1776.) u svom poznatom delu "Istraživanje o prirodi i
uzrocima bogatstva naroda". Smitove principe oporezivanja je Džon
Stjuart Mil u XIX veku proglasio klasičnim maksimama ili Smitovim
kanonima. Ti principi glase:
- Princip opštosti: "Svi gradjani jedne države treba da plaćaju porez za
izdržavanje državne uprave i to srazmerno svome dohotku koji oni
uživaju zahvaljujući njenoj zaštiti". Ovde je pored principa opštosti
istaknut i princip srazmernosti.
- Princip odredjenosti: "Porez svakog gradjanina treba da bude
odredjen. Poreski oblik, vreme obračuna, poreski iznos, sve to treba
da je jasno za poreskog obveznika, kao i za svako drugo lice". Ovim
Smit diže svoj glas protiv finansija feudalne države, koje su bile
neodredjene.
- Princip ugodnosti: "Svaki poreski obveznik treba da bude
oporezivan u vreme i na način koji će mu najbolje odgovarati". Ovo
znači da oporezivanje treba učiniti što bezbolnije za poreskog
obveznika.
44
- Princip ekonomičnosti naplate poreza: "Svaki porez treba da bude
organizovan na takav način da iz džepa naroda uzima što je moguće
manje iznad one sume koja je potrebna državnoj blagajni".
Krajem XIX veka poznati nemački finansijski teoretičar A. Vagner
formulisao je četiri grupe poreskih načela, koja su doživela najširu
primenu i bila usvojena od mnogih finansijskih teoretičara i ugradjena u
mnoge poreske sisteme. On je prvi upozorio na mogućnost i potrebu da
porezi deluju ne samo kao instrumenti fiskalne, već i ekonomske i
socijalne politike. On je svojih devet poreskih načela svrstao u četiri
grupe, i to:
1) Finansijska načela oporezivanja u koja ubraja:
- izdašnost poreza (ovaj princip podrazumeva da kreatori fiskalnog i
poreskog sistema izaberu one poreske oblike koji će obezbediti
dovoljno sredstava za državni budžet);
- elastičnost poreza (kad se radi o načelu elastičnosti to znači da
porez treba da bude takav da se prihodi od njega mogu po potrebi
povećavati i smanjivati. U pogledu elastičnosti najbolji porezi su
oni koji u normalnim prilikama daju prihode koji sami po sebi rastu
sa porastom nacionalnog dohotka. To je ekonomska elastičnost, jer
se porezi kreću prema dinamici ekonomskih kretanja).
2) Ekonomska načela oporezivanja u koja ubraja:
- izbor poreskog izvora (načelo izbora poreskog izvora treba shvatiti
tako da, po pravilu, treba odabrati onaj izvor oporezivanja koji se
ekonomski obnavlja, a to su dohodak i prihod. Pošto se imovina,
kao poreski izvor, ekonomski, ne obnavlja, to je treba oporezivati
samo izuzetno, što kraće i što je moguće blaže);
- izbor vrste poreza (princip izbora poreskog oblika je značajan
prilikom koncipiranja poreskog sistema, jer se odredjeni željeni
efekti mogu ostvariti primenom sasvim odredjenog poreskog
oblika, odnosno vrste poreza. Ovo je značajno i zbog toga što se
efekti primene nekog poreza biti umanjeni, deformisani ili će čak
izostati ukoliko dodje do prevaljivanja poreza, koje nije bilo
predvidjeno. Ovako prevaljeni porez teretiće ekonomsku snagu
45
onih za koje se uopšte nije želelo da snose poreski teret. Očigledno
je da se moraju dobro izučiti sve moguće željene i neželjene
posledice, pre nego što se fiskalna vlast odluči za uvodjenje nekog
novog poreskog oblika, odnosno poreske vrste).
3) Socijalna načela oporezivanja u koja ubraja:
- opštost poreske obaveze (princip opštosti istako je na prvom mestu
već Adam Smit, što je u skladu sa pojmom pravednosti. Ali i ovom
prilikom to ne treba shvatiti bukvalno i u apsolutnom smislu, jer u
svakoj državi postoje pojedinci i socijalne grupe koji usled male
ekonomske snage ne mogu platiti porez, odnosno ukoliko bi i platili
to bi im ugrozilo egzistenciju. Zato savremena poreska
zakonodavstva predvidjaju niz poreskih olakšica i oslobodjenja za
takve kategorije gradjana);
- ravnomernost u oporezivanju (princip ravnomernosti u suštini je
drugi deo pojma pravičnosti u oporezivanju. Teorija se slaže da se o
ravnomernosti u snošenju poreskog tereta može govoriti onda kada
se oporezivanje vrši prema ekonomskoj snazi poreskog obveznika.
Medjutim, razlike u shvatanjima postoje kada se postavi pitanje
kako to postići u praksi, primenom proporcionalnog metoda u
oporezivanju ili primenom progresivnog metoda. U savremenoj
finansijskoj teoriji preovladava stav da se princip ravnomernosti
može ostvariti samo primenom progresivnih poreskih stopa. Onaj
koji ima veću ekonomsku snagu ne treba da plati samo apsolutno
veće iznose na ime oporezivanja, već i relativno veće iznose).
4) Poresko-tehnička načela u koja ubraja:
- odredjenost poreske obaveze (princip odredjenosti poreza u suštini
predstavlja zahtev da sva relevantna pitanja vezana za uvodjenje
poreza moraju biti regulisana zakonom, jasno i nedvosmisleno,
kako bi ih poreski obveznik mogao u potpunosti da razume);
- ugodnost plaćanja poreza (princip ugodnosti plaćanja znači da
oporezivanje treba tako regulisati da poreskim obveznicima pruži
mogućnost plaćanja poreza kada to njima najviše odgovara kako u
pogledu vremena tako i u pogledu mesta i načina plaćanja);
46
- jeftinu režiju poreza (princip jeftinoće ubiranja poreza treba da
bude ugradjen u svaki poreski sistem, jer troškovi ubiranja poreza
moraju biti što manji ako želimo uvodjenje "jeftinih" poreza.
Ukoliko su troškovi ubiranja poreza visoki, što znači radi se o
"skupom" porezu, onda će se to odraziti na povećanje poreskog
tereta poreskih obveznika. To znači da nadležni državni organi
moraju voditi računa o troškovima u postupku razreza, naplate i
kontrole naplate poreza, ukoliko žele da izbegnu sve negativne
posledice "skupih" poreza).
3.6. Efekti oporezivanja
3.6.1. Izbegavanje plaćanja poreza ili evazija
Pošto plaćanje poreza utiče na smanjenje ekonomske snage poreskog
obveznika, to nepovoljno delovanje oporezivanja izaziva otpor plaćanju
poreza i nastojanje poreskih obveznika da to smanje, ublaže ili
eventualno izbegnu. Ovo izbegavanje plaćanja poreza zavisi od mnogih
činioca i okolnosti, kao što su: visina poreskog opterećenja, poreski
moral, stepen razvijenosti svesti o pripadnosti odredjenoj društvenoj
zajednici, disciplina poreskih obveznika u izvršavanju gradjanske
dužnosti. Izbegavanje plaćanja poreza ili poreska evazija prisutna je u
većoj ili manjoj meri u svim poreskim sistemima. Poreska evazija može
biti nezakonita, ako poreski obveznik izbegavajući plaćanje poreza
dodje u sukob sa zakonom, i zakonita, ako se plaćanje poreza može
izbeći, a da pri tome poreski obveznik ne povredi zakonske i druge
pravne propise.
Nezakonita evazija javlja se u dva vida ili dva oblika: a) utaja ili
defraudacija i b) krijumčarenje ili kontrabanda. Utaja ili defraudacija je
onaj oblik nezakonite evazije kod koje poreski obveznik netačno
prikazuje knjigovodstveno stanje ili uopšte ne prijavljuje potrebne
činjenice relevantne za utvrdjivanje poreske obaveze. Ona se javlja kod
neposrednih poreza kao što je, na primer, porez na dohodak gradjana ili
porez na dobit korporacija. Drugi vid nezakonite evazije je krijumčarenje
ili kontrabanda, koji se javlja kod posrednih poreza, kao sto su porez na
promet, carine i akcize. Krijumčarenje nije samo izbegavanje plaćanja
propisanih carina pri uvozu i izvozu robe, nego i izbegavanje plaćanja
posrednih poreza unutar zemlje, kao što je, na primer, prodaja cigareta i
47
alkoholnih pića neposredno od proizvodjača krajnjim potrošačima, a da
pri tome nije plaćen porez na promet.
Zakonita poreska evazija javlja se, takodje, u dva vida: kao
nameravana, kada je izbegavanje plaćanja poreza predvidjeno zakonom,
tj. zakon u celini ili delimično oslobadja poreske obaveze odredjenu
grupu ljudi, odnosno čitave socijalne grupacije, što nije redak slučaj u
praksi i nenameravana, kada se za izbegavanje plaćanja poreza koriste
nepotpunosti u zakonu ili zakonske šupljine, gde se radi o propustima
zakonodavca prilikom organizovanja i uvodjenja nekog poreskog oblika,
mada je teško predvideti sve slučajeve i situacije koje se u praksi javljaju.
Poreski obveznik ne krši zakon, već samo koristi njegove nepotpunosti i
nejasnoće, koje mu omogućavaju da izbegne delimično ili u celosti
plaćanje odredjenog poreza.
3.6.2. Prevaljivanje poreza
Prevaljivanje poreza predstavlja takvu pojavu, pri kojoj zakonom
odredjeni poreski obveznik putem menjanja cena prevali poreski teret u
celosti ili delimično na treća lica. Prevaljivanje se vrši preko cena, što
znači osnovna pretpostavka za mogućnost prevaljivanja je postojanje
tržišnog mehanizma, dakle robno-novčanih odnosa. Ovde je
karakteristično da državna blagajna nije oštećena, jer je planirani iznos
poreza plaćen. Ali, sa gledišta poreske politike nije irelevantno ko
stvarno snosi poreski teret. U slučaju da se umesto poreskog obveznika,
koji je po zakonu bio dužan da plati porez, pojavi neko drugo lice kao
konačni platac poreza, onda se ciljevi oporezivanja ne ispunjavaju kako
su predvidjeni. Može se dogoditi da ti ciljevi budu suprotni onima koji se
stvarno u praksi postižu.
3.6.2.1. Faze kod prevaljivanja poreza
Prilikom izučavanja ove složene pojave prevaljivanja poreza možemo
primetiti da proces prenošenja poreskog tereta sa jednog na drugo lice
prolazi kroz odredjen broj faza, koje treba posebno razmotriti, kako bi se
ovaj fenomen celovitije sagledao i bolje shvatio. Postoje četiri faze kroz
koje prolazi proces prevaljivanja, i to: perkusija ili impact, reperkusija,
incidenca i difuzija.
48
Perkusija (impact) je prva faza prevaljivanja poreza u kojoj se
ispoljavaju oni efekti koji nastaju sa odredjivanjem fizičog ili pravnog
lica koje je po zakonu dužno da plati porez. To znači da se prva faza u
prevaljivanju poreza sastoji iz uvodjenja poreske obaveze i utvrdjivanja
lica koje će da plati porez.
Druga faza u prevaljivanju poreza je reperkusija, u kojoj poreski
obveznik, koji je po zakonu dužan da plati porez, prihvata poreski teret,
ali ne i da ga podnese, jer preduzima mere da ga se oslobodi, odnosno da
ga prevali na drugo lice. To će mu poći za rukom tako, što će ga
uračunati u cenu svojih proizvoda i usluga i time prevaliti na kupca,
odnosno korisnika, i onda kažemo da je to prevaljivanje unapred.
Poreskog tereta se može osloboditi, odnosno prevaliti na drugo lice,
ukoliko uspe da smanji cenu nabavke robe, reprodukcionog materijala ili
nadnica radnika, onda kažemo da je izvršio prevaljivanje unazad.
Incidenca predstavlja treću fazu kod prevaljivanja poreza, u kojoj se
ispoljavaju efekti prevaljivanja, jer lice na koje je prevaljen porez nije u
stanju da se na bilo koji način oslobodi poreskog tereta, već ga stvarno
snosi i time postaje konačni platac ili destinater. Ako je prevaljeni porez
pao na teret lica koje po intenciji zakonodavca i treba da snosi poreski
teret, onda je incidenca pogodila poreskog destinatera.
Četvrta i poslednja faza kod prevaljivanja poreza je difuzija, u kojoj se
ispoljavaju efekti predhodne faze-incidence. Ona predstavlja efekte
oporezivanja koji se manifestuju u oscilacijama ponude i tražnje na planu
celokupne nacionalne privrede. To znači da ovaj opšti efekat
prevaljivanja poreza može se odraziti na kretanje cena, nadnica, veličinu
štednje, što znači na akumulaciju, a samim tim i na dinamiku investicija
u nacionalnoj privredi.
3.6.2.2. Činioci kod prevaljivanja poreza
Postoje brojni činioci od kojih zavisi odvijanje procesa prevaljivanja
poreza, a koje svrstavamo u tri grupe i to: ekonomski činioci, subjektivni
činioci i istorijski činioci.
Ekonomske činioce koji utiču na odvijanje procesa prevaljivanja
posmatraćemo u uslovima slobodnog kretanja ponude i tražnje na tržištu,
zatim, u uslovima postojanja i delovanja monopola i u vezi sa
konjukturnim kretanjima.
49
Prevaljivanje u uslovima slobodnog kretanja ponude i tražnje na tržištu
postoji onda kada poreski obveznik, koristeći oscilacije ponude i tražnje,
prevaljuje poreski teret na svoje kupce ili na svoje dobavljače.
Mogućnost ovog prevaljivanja, videli smo u prethodnom izlaganju,
zavisi od stepena elastičnosti ponude i tražnje oporezivanog proizvoda.
Tom prilikom smo konstatovali da je kod životnih namirnica elastičnost
tražnje vrlo mala, pa je mogućnost prevaljivanja poreza na potrošače
veoma velika. To znači da je proces prevaljivanja utoliko veći, ukoliko je
stepen elastčnosti tražnje manji. I, obrnuto, ukoliko je stepen elastičnosti
tražnje veći, utoliko je mogućnost prevaljivanja poreza manja.
Prevaljivanje poreza u slučaju postojanja i delovanja monopola je
situacija suprotna slobodnoj konkurenciji, odnosno slobodnom
formiranju cena. Postavlja se pitanje da li može doći do prevaljivanja
poreza kada se oporezuju monopolski proizvodi. U odgovoru na ovo
pitanje ne postoji saglasnost mišljenja, već naprotiv, po jednima, to je
nemoguće, dok, po drugima, to se može ostvariti. Prvi polaze od toga da
je monopolista postigao najpovoljniju cenu na tžištu, pa ukoliko dodje do
povećanja poreza monopolističkih proizvoda, onda monopolista neće
moći da prevali porez, jer je već koristio najpovoljniju cenu, pa nema
mesta novom povećanju, odnosno prevaljivanju poreza putem povećanja
cena. Po drugom shvatanju moguće je i u slučaju monopola prevaliti
porez, jer nije uvek sigurno da je monopolista pre uvedenog poreza već
iskoristio najpovoljniju cenu. Monopolista može preispitati uslove koji
sada postoje na tržištu, što inače redovno i čini u savremenim uslovima
privredjivanja, pa ukoliko se utvrdi da monopolista nije iskoristio
najpovoljniju moguću cenu, onda će iskoristiti mogućnost povećanja
cena, a time prevaliti i porez na kupce.
Konjuktura kao činilac kod prevaljivanja poreza u mnogome utiče na to
da li će do prevaljivanja uopšte doći, jer kretanje ponude i tražnje za
nekom robom u mnogome zavisi od konjukturnog stanja u kome se
nalazi nacionalna privreda. Tako u fazi prosperiteta, kada raste
zaposlenost, kada raste proizvodnja, kupovna snaga, nacionalni dohodak
i sl., dolazi do porasta opšte, globalne tražnje, što omogućuje prodavcima
prevaljivanje poreza. U fazi depresije javlja se stagnacija u proizvodnji,
investicionoj aktivnosti, nacionalnom dohotku i sl. Opšta tražnja opada, a
nju premašuje ponuda roba i usluga, što otežava ili čak onemogućuje
prevaljivanje poreza, jer o povećanju cena ne može biti ni reči. Za period
kriza u kapitalizmu bilo je karakteristično prevaljivanje unazad, jer su
kapitalisti smanjivali nadnice radnicima, obarali cene dobavljačima,
50
naročito ako su to bili neorganizovani poljoprivredni proizvodjači. Tako
su za vreme velike svetske krize tridesetih godina ovoga veka, seljaci u
Kraljevini Jugoslaviji prodavali svoje proizvode daleko ispod cene
koštanja. Tih godina u Srbiji su prodavana jagnjad po ceni koja je bila
ravna ceni sirove jagnjeće kože, tako da je kupcu ostajalo meso potpuno
besplatno.
Kad govorimo o subjektivnim činiocima kod prevaljivanja poreza, onda,
pre svega, mislimo na stepen organizovanosti radnika i poslodavaca, jer
to u velikoj meri može uticati na mogućnost prevaljivanja poreza.
Moguća su uglavnom dva slučaja: kada su kapitalisti organizovani, a
radnici neorganizovani, i kada su kapitalisti i radnici organizovani. Prvi
slučaj je vrlo jednostavan, jer organizovanost poslodavaca omogućava
prevaljivanje poreza na nadnice neorganizovanih radnika. Ovakav slučaj
je bio karakterističan za naše poljoprivredne radnike pre Drugog
svetskog rata, jer su imali znatno niže nadnice od industrijskih radnika.
Drugi slučaj, kada su poslodavci i radnici organizovani, danas u
savremenim državama je skoro pravilo. Poznate su velike sindikalne
organizacije u svim industrijski razvijenim zemljama, mada je primećeno
da su radnici u zemljama sa većom sindikalnom tradicijom bolje
organizovani, kao i to da su bolje organizovani visokokvalifikovani
radnici u odnosu na nekvalifikovane. Zato se u vreme krize lakše obaraju
nadnice nekvalifikovanih radnika, pa se na taj način pokušava da se
prevali porez. U poslednje vreme imamo pojavu tzv. kliznih skala
nadnica, koje se unose u kolektivne ugovore koje potpisuju sindikati i
udruženja poslodavaca. Pošto je poslednjih nekoliko decenija inflacija
prisutna u mnogim zemljama tržišne ekonomije, to se pojavila potreba
zaštite najamnina od realnog smanjenja. Rezultat tog nastojanja i te
sindikalne borbe je vezivanje kretanja najamnine za indeks troškova
života. To znači, da čim porastu troškovi života za odredeni procenat,
automatski se postavlja pitanje i povećanja radničkih najamnina, kako bi
se uskladile sa troškovima života i očuvale svoju realnu vrednost.
Prevaljivanje poreza može biti uslovljeno i nizom istorijskih
tradicionalnih i drugih činilaca. Tako uoči raznih državnih ili verskih
praznika, tražnja za pojedinim robama dostiže veoma visok nivo, čime se
stvara situacija za višestruko povećanje cena, a time i za prevaljivanje
poreza. Pored ovih istorijskih postoje i drugi činioci koji mogu uticati na
prevaljivanje poreza. Postoji niz proizvoda čija se tražnja naglo povećava
neposredno pred dolazak zime ili u zimskim mesecima, kao što su odevni
51
zimski predmeti i zimska obuća, ogrevni materijal i sl. U slučaju
nedovoljne ponude, cene ovih proizvoda naglo rastu, to stvara velike
mogućnosti za prevaljivanje poreza.
3.6.3. Tranformacija poreza
Transformacija poreza označava pojavu do koje dolazi uvodjenjem
nekog poreza, kada poreski obveznik ne pokušava da se liši poreskog
tereta preko mehanizma tržišta kroz prevaljivanje, već na taj način što će
unošenjem neke racionalne novine u proizvodni proces proizvesti
povećanje u produktivnosti rada.17 Ovo dejstvo oporezivanja zapazio je
još A.Vagner, koji kaže da će se porez transformisati kada on ima za
posledicu povećanu ekonomičnost i usavršavanje proizvodne tehnike, što
ima za posledicu smanjenje troškova proizvodnje, čime se nadoknadjuje
gubitak koji je stvorio poreski teret. To će nastupiti onda, kada se sa
istom količinom uloženog rada i kapltala proizvode veća količina robe,
ali bez smanjenja njenog kvaliteta. Prilikom ispitivanja koji porezi mogu
de izazovu transformaciju poreskog tereta Vagner je zaključio da to
mogu samo neposredni porezi, mada se danas u teoriji smatra da to mogu
i neposredni i posredni porezi. Transformacija poreza je jedno pozitivno
dejstvo oporezivanja, mada se ne javlja tako često, iz prostog razloga što
je za njeno ostvarenje potrebno postojanje odredjenih okolnosti. Pre
svega, potrebno da postoje odredjena tehnička dostignuća čijom bi se
primenom povećala proizvodnja, a proizvodni troškovi smanjili. Na
kraju, potrebno je da na tržištu postoje takve okolnosti da se ta povećana
proizvodnja može realizovati. O transformaciji poreza raspravlja se i u
savremenoj literaturi, tako je jedna moderna varijanta danas poznata pod
nazivom "dohodni efekat" oporezivanja. Naime, polazi se sa mikro
aspekta oporezivanja, pošto porez za poreskog obveznika znači
smanjenje dohotka za visinu poreskog tereta. Logično je očekivati da će
se on potruditi da ovaj gubitak dela dohotka na neki način nadoknadi.
Jedan od načina je da poveća štednju (akumulaciju) koju bi uložio u
modernizaciju, proširenje proizvodnje, kako bi u narednom periodu
nadoknadio gubitak dohotka koji potiče od poreza. Povećanje
akumulacije znači i smanjenje lične potrošnje poreskog obveznika, što
takodje izaziva odredjene ekonomske implikacije.
17 Perić, A.: Finansijska teorija i politika, str. 301.
52
3.6.4. Dejstvo oporezivanja na preraspodelu nacionalnog
dohotka
Kao što je poznato, u tržišnoj ekonomiji raspodela dohotka izmedju
privrednih subjekata vrši se na tržištu putem mehanizma cena, i to
predstavlja prvu ili primarnu raspodelu nacionalnog dohotka. Ovu, zatim,
sledi druga, sekundarna raspodela ili preraspodela nacionalnog dohotka
koja se odvija izmedju privrednih subjekata i gradjana, s jedne strane, i
države, s druge strane. Predmet naše analize je kako porezi i drugi
fiskaliteti utiču na proces preraspodele nacionalnog dohotka u jednoj
državi. Ovo ekonomsko dejstvo oporezivanja zapaženo je dosta rano, pa
je razumljivo što je skrenulo pažnju finansijske nauke da ispita njegove
oblike i modalitete.
Prvu globalnu ocenu ovog dejstva nalazimo u teoriji ekonomskog
liberalizma koja je smatrala da oporezivanje, kao elemenat preraspodele
nacionalnog dohotka, dolazi u sukob sa principom raspodele koji vlada
na slobodnom tržištu. Pošto je ovaj sukob neizbežan i kako oporezivanje
predstavlja "nužno zlo", to su predstavnici ove ekonomske teorije tražili
rešenje u što je moguće većem ublažavanju ovog sukoba. Predstavnici
ove škole rešenje su našli u malom i proporcionalnom oporezivanju, te su
u tom smislu isticali "da je najbolji onaj porez koji je najmanji".
Drugu globalnu ocenu ovog ekonomskog dejstva oporezivanja nalazimo
u savremenoj finansijskoj teoriji, koja polazi od principa odgovonosti
države, kao organizovanog dela društva, za sveukupni njegov razvoj,
posebno za ekonomski, socijalni, kulturni, demografski, obrazovni i
naučni razvoj. Imajući u vidu ove nove funkcije savremene države,
porezi i drugi fiskaliteti imaju veoma značajno mesto i veliku ulogu u
procesu preraspodele nacionalnog dohotka. Danas je sasvim jasno koliko
oporezivanje utiče na preraspodelu akumulacije izmedju privrednih
oblasti i grana, izmedju pojedinih regiona i sl. To se postiže na različite
načine: uvodjenjem diferencijalnih poreskih stopa, različitim tretiranjem
pojedinih oblika akumulacije, poreskim oslobodjenjima i olakšicama za
investiciona ulaganja na pojedinim tzv. nerazvijenim područjima radi
ravnomernijeg teritorijalnog razmeštaja proizvodnih snaga zemlje, itd.
Pored čisto ekonomskih motiva za dejstva oporezivanja na preraspodelu
nacionalnog dohotka, savremena ekonomska teorija u poslednje vreme
sve više ukazuje i na socijalne motive naročito kada se radi o
preraspodeli nacionalnog dohotka preko oporezivanja u smislu
53
korigovanja ličnih dohodaka izmedju različitih socijalnih grupacija. To
se postiže putem progresivnog oporezivanja ličnih dohodaka i
transferima sa socijalnim namenama. Mnogi veruju da je to dobar način
za nivelaciju bogatstva u društvu gde postoje velike socijalne razlike,
kakvo je inače kapitalističko društvo. Praksa je, medjutim, pokazala da
bez obzira što su pojedine najrazvijenije zemlje tržišne ekonomije (SAD)
uvele takvu progresivnu stopu oporezivanja dohotka fizičkih lica, da je
za najveće dohotke išla i do 90%, broj milijardera se nije smanjio, već,
naprotiv, povećao se u godinama primene ovih stopa. To ukazuje da
treba biti veoma oprezan kada se radi o dejstvu oporezivanja na
preraspodelu nacionalnog dohotka sa socijalnim motivima i namenama.
Protivnici visokog i oštrijeg oporezivanja dohotka ukazuju na neka
neželjena dejstva takvog oporezivanja, jer to može destimulativno
delovati na rad i zalaganje pojedinaca za ostvarivanje što većih rezultata.
U vezi sa ovim postavilo se i pitanje nivoa državne vlasti sa koga bi se
ovo dejstvo oporezivanja najcelishodnije ostvarilo. Prema poznatom
američkom finansijskom piscu Ričardu Masgrejvu progresivno
oporezivanje sa ciljem uskladjivanja u raspodeli treba da se vrši sa
centralnog nivoa vlasti.18 To znači da progresivni porez na dohodak, kao
glavni instrument za oporezivanje visokih dohodaka, treba da bude u
nadležnosti centralne (federalne) vlade. Ovo mišljenje smatramo
ispravnim iz jednog veoma važnog razloga: ukoliko bi oporezivanje
dohotka bilo u nadležnosti lokalnih kolektiviteta, to bi imalo nesagledive
negativne posledice, jer bi različite politike poreskog zahvatanja visokih
dohodaka dovele do velikih seoba poreskih obveznika iz jednog u drugi
region, sa nesagledivim ekonomskim, socijalnim i demografskim
posledicama.
3.6.5. Dejstvo oporezivanja na uslove privredjivanja
privrednih subjekata
U doktrini liberalnog kapitalizma odbacivana je svaka pomisao na
mogućnost i potrebu društvene korekture u ekonomskim odnosima
izmedju privrednih subjekata. Mešanje države u poslove privredjivanja
privrednih preduzeća, ova doktrina je smatrala štetnim, jer bi to
ograničavalo i sputavalo slobodno kretanje rada i kapitala, privatnu
18 Citirano prema Periću, A.: Finansijska teorija i politika, str. 307
54
inicijativu, slobodno tržište i sl., što bi se sve veoma negativno odrazilo
na privredni razvoj zemlje.
3.6.6. Stabilizaciona dejstva oporezivanja
Posle Velike svetske ekonomske krize, a naročito posle Drugog svetskog
rata, naglo je porasla upotreba poreza kao instrumenta konjukturne
politike. Korišćenje poreza u anticiklične i antiinflacione ciljeve posebno
je bilo izraženo početkom 60-tih godina u SAD-u, Z. Nemačkoj,
Francuskoj i Velikoj Britaniji, donošenjem odgovarajućih poreskih
zakona i konjukturnih planova. U vezi s tim javljaju se različita shvatanja
u finansijskoj teoriji o efektima i dometima oporezivanja kao mogućih
instrumenata konjukturne i stabilizacione politike. Tako poznati američki
profesor Pol Samjuelson ističe da Fiscal Policy označava upotrebu
oporezivanja i javnih rashoda u procesu koji ima za cilj da spreči pad u
privrednom ciklusu i da doprinese održavanju progresivne privrede sa
visokom stopom zaposlenosti bez preterane infIacije i defIacije. U
postkejnzijanskom periodu upotrebljava se termin "funkcionalne
finansije", čiji je autor Abba Lema. On smatra da postoje tri grupe
zadataka javnih finansija i kao prvi zadatak smatra uskladjivanje ukupne
tražnje da bi se eliminisala nezaposlenost ili inflacija uz upotrebu
državnog trošenja i oporezivanja. U savremenoj gradjanskoj ekonomskoj
teoriji upotrebljava se i izraz "stabilizacione finansije" , kojim njegove
pristalice žele posebno da naglase ulogu javnih finansija u borbi protiv
ekonomskih kriza i nezaposlenosti.
Savremena teorija danas ističe da fiskalna politika u procesu ekonomske
stabilizacije treba da koristi sledeće instrumente: a) ugradjene,
automatske stabilizatore, b) diskrecione mere i akcije, v) formulu
fleksibilnosti i g) fiscal leverage.19
a) Ugradjeni, automatski stabilizatori su instrument koji služi za
automatsko delovanje na podržavanje ekonomske stabilnosti zemlje, a to
je progresivno oporezivanje dohotka. Oni su automatski zato što reaguju
na promene u nacionalnom bruto proizvodu bez ikakve državne
intervencije. Spontana stabilizacija ekonomskih kretanja korišćenjem
mehanizma ugradjenih stabilizatora zasniva se na instrumentima javnih
finansija, koji automatski vrše korekcije ekonomskih tokova. Ugradjeni
19 Shaw, G.R.: Fiscal Policy, Masmillan, 1972.; Musgrave, R.: The Theory of Public
Finance; Hey, L.: Economics of Public Finance, Oxford, 1972.
55
stabilizatori praktično znače da se budžetski i fiskalni parametri drže
konstantnim, pri čemu ove automatske kočnice služe kao neka vrsta
amortizera za poremećaje ekonomskog ekvilibrijuma, kojim se
uskladjuju kretanja finansijskih agregata sa tokovima tražnje.20 Ova
ugradjena fleksibilnost služi za amortizovanje kratkoročnih poremećaja,
dok na duži rok vrši antiinflacioni ili deflacioni pritisak na privredu.
Efikasnost delovanja ovih stabilizatora zavisi od obima javne potrošnje,
nivoa poreskih stopa i stepena u kome poreska osnovica fluktuira
zajedno sa promenama u nacionalnom dohotku. Medjutim, u uslovima
jačih cikličnih kolebanja ugradjeni stabilizatori imaju ograničenu moć.
b) Diskrecione poreske i budžetske mere odnose se na varijacije u
kretanjima budžetskih prihoda i rashoda. Manipulisanje poreskim
stopama i osnovicama je značajan instrument diskrecione politike.
Paralelno sa faktorom vremena, u javnim finansijama i vremenskom
uskladjivanju izmedju kretanja finansijskih agregata sa tokovima tražnje,
u finansijskoj literaturi izučavaju se i prezentiraju stavovi o automatskoj
ili diskrecionoj stabilizaciji.21 Uglavnom su svi porezi osetljivi na
ciklična kretanja, pa samim tim i prihodi od poreza odražavaju promene
u kretanju nacionalnog dohotka. Moguća je upotreba i drugih
diskrecionih mera fiskalne politike, kao što je uvodjenje novih poreskih
oslobodjenja i olakšica, uvodjenje novih odbitnih stavki od poreske
osnovice usled promene u uslovima privredjivanja itd.
3.6.7. Dejstvo oporezivanja na privredni razvoj
Sada ćemo razmotriti kako oporezivanje deluje na privredni razvoj,
odnosno kakve efekte može proizvoditi na investicione odluke, na
teritorijalnu i gransku opredeljenost investicija, na tehničko-tehnološki
progres, na naučno istraživački rad, itd. Konkretno govoreći, kako se
putem diferencijalnog i diferenciranog oporezivanja, poreskih dedukcija i
beneficija, poreskih olakšica i oslobodjenja, može uticati na privredni
razvoj. Ubrzani otpisi osnovnih sredstava (ubrzana amortizacija)
omogućuju privrednim preduzećima da iskažu manju osnovicu za
20 Ristić, Z.: Fiskalna ekonomija, Savremena administracija, Beograd, 1991., str. 548-
549 21 Perić, A.: Vremenska uskladjenost i njeni problemi u tokovima javnih finansija,
Ekonomski anali, Beograd, br. 20. od 1966. str. 85
56
oporezivanje dobiti. Time se utiče na povećanje amortizacionih fondova,
a to znači i na povećanje mogućnosti ulaganja u nove investicije.
U istom cilju upotrebljava se poreska remiza, koja je u stvari poreski
"oproštaj" ili odbitak u procentu od poreske obaveze onom poreskom
obvezniku, koji je izgradio novi industrijski objekat ili izvršio
modernizaciju kupovinom nove industrijske opreme i sl. U praksi je
moguće da ovaj procenat ima opšti karakter, odnosno da se odnosi na
sve nove investicije, moguće je da ima selektivan karakter, što znači da
se odnosi samo na one nove investicije za koje je zainteresovana politika
privrednog razvoja date zemlje. Moguće je da se onim preduzećima koja
su u toku godine kupovala novu investicionu opremu smanji poresko
opterećenje za odredjeni procenat od njihove nabavne cene.
Primenom sektorske diferencijacije poreskog tereta i fiskalnih beneficija
na selektivnim osnovama, mnoge savremene države time podržavaju
razvoj onih privrednih oblasti i grana koje su označile kao prioritetne za
ekonomski razvoj zemlje. Rezultati nekih istraživanja pokazuju da
najveći deo akumulacije, iz koje je finansirano povećanje proizvodnje,
modernizacija, tehničko-tehnološki progres, potiče od onih koji imaju
povlašćeni poreski tretman. Poreski stručnjaci, ne bez razloga ističu da je
"ekonomska poreska politika" u domenu privrednog razvoja složenija
nego kada se radi o poreskoj politici usmerenoj ka stabilizaciji. Pored
ovoga, oporezivanje deluje i na akcionarsko i obligaciono finansiranje
investicija. Tako, na primer, u SAD-u koproracije ne plaćaju porez na
85% dohotka ostvarenog u obliku dividendi dobijenih po osnovu
plasmana sopstvenog kapitala u drugim korporacijama. U nekim
poreskim sistemima daju se odredjene poreske privilegije u cilju
stimulisanja individualne štednje, zatim, premiranje izvoza, oslobodjenje
plaćanja poreza za odredjeni broj godina onih investicionih objekata koji
su podignuti na nerazvijenim područjima, itd. Fiskalna politika može
dalje delovati na privredni razvoj preko uvoza proizvodne opreme i
reprodukcionog materijala snižavanjem poreskih stopa posrednih
fiskaliteta (carina, uvoznih taksa i sl.) prilikom uvoza ove robe.
3.6.8. Efekti oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu i
platni bilans
Još su merkantilisti zapazili da se fiskalitetima može sprečavati odliv
bogatstva (zlata) iz zemlje u inostranstvo. Danas su ovi efekti
57
oporezivanja opšte poznata stvar, samo se postavlja pitanje kojim
fiskalnim metodama i preko kojih poreskih oblika treba ih ostvarivati i
postići željene ciljeve. Prilikom spoljnotrgovinske razmene nužno se
postavlja pltanje konkurentnosti domaće robe na stranom tržištu,
odnosno koju cenu domaći izvoznik može ostvariti izvozom robe i
usluga. Ekonomski efekti oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu
upravo proističu iz uticaja koje oporezivanje može da izazove na cene
roba i usluga koje se izvoze i uvoze. Pošto ovde postoje dva aspekta
posmatranja ovog procesa - izvozni i uvozni, to ćemo i dejstvo
oporezivanja na spoljnotrgovinsku razmenu posmatrati sa ova dva
aspekta.
Izvozni aspekt ogleda se u mogućnosti da se putem upotrebe odredjenih
poreskih oblika i mera, utiče na povećanje ili smanjenje cena roba i
usluga koje se izvoze. Da bi se podstakao izvoz roba i usluga mnoge
ekonomske politike danas koriste razne fiskalitete kao instrumente za
ostvarivanje željenog cilja - a to je povećanje izvoza roba i usluga na
inostrana tržišta. Za ostvarenja takvog cilja koriste se: povraćaj plaćenog
poreza za robe i usluge koje su izvezene, razne vrste poreskih olakšica,
oslobodjenje od plaćanja nekih fiskaliteta za robu koja se izvozi,
smanjenje poreskog tereta, itd. Cilj svih ovih poreskih mera je da se cene
domaćih roba i usluga učine konkurentnijim na inostranom tržištu, a time
omogući uspešan nastup domaćih proizvodjača na tom tržištu.
Uvozni aspekt ekonomskih dejstava oporezivanja na spoljnotrgovinsku
razmenu sadrži sasvim suprotne funkcije oporezivanja, jer nam pokazuje
kako može uz upotrebu oporezivanja da se usporava, pa i koči uvoz
strane robe i usluga. Postoji više razloga za fiskalno opterećenje robe
koja se uvozi, ali dva su najvažnija: zaštita odredjene privredne grane od
inostrane konkurencije i potreba uravnoteženja platnog bilansa zemlje.
Za zaštitu odredjene privredne grane od inostrane konkurencije najviše se
koriste carine. Uvodjenjem carinskih dažbina na robu koja se uvozi,
finansijska politika nastoji da zaštiti odredjenu proizvodnju, odnosno
privrednu granu, koju želi da razvija i koja, kao mlada i bez iskustva i
tradicije, nije u stanju da se nosi sa stranom konkurencijom koja ima
veću tradiciju, proizvodno iskustvo i produktivnost rada. Pored carina
upotrebljavaju se i razne takse, porez na promet, a u okvirima Evropske
unije - prelevmani. Prelevman je ustvari oblik poreza, s tim što je
specifičan postupak za njegovo donošenje, i poreska tehnika je posebna.
Nadležni organ EU donosi ga i menja u vrlo kratkom vremenskom roku,
dok su poreska osnovica i stopa veoma fleksibilni.
58
Istakli smo da se oporezivanje može koristiti i za uravnoteženje platnog
bilansa zemlje, jer većina zemalja danas u svetu ima neuravnotežen
bilans plaćanja. U savremenoj ekonomskoj teoriji se ukazuje na usku
korelativnu vezu izmedju inflacije, budžetskog deficita i platnog bilansa.
Smatra se da je deficit platnog bilansa rezultat porasta budžetskog
deficita, koji izaziva porast inflacije. Iz toga se zaključuje da je
neophodna kontrola fiskalnih deficita i efikasna fiskalna politika za
regulisanje globalne tražnje. Fiskalna dejstva na platni bilans mogu se
posmatrati i sa aspekta uvoza stranog kapitala i izvoza domaćeg kapitala.
Uvoz stranog kapitala danas je karakterističan za nerazvijene i zemlje u
razvoju, koje su, zbog nedostatka domaće akumulacije, prinudjene da
uvoze kapital iz visokorazvijenih industrijskih zemalja. To se najčešće
čini posredstvom poreskih benificija i olakšica, primenom niskih
proporcionalnih poreskih stopa ili potpunog poreskog oslobodjenja, čime
se podstiče uvoz stranog kapitala. Nije redak slučaj da se ostvareni profit
od uvezenog stranog kapitala oslobadja fiskalnog zahvatanja u
potpunosti ili delimično, ukoliko se reinvestira u domaću privredu.
Angažovanje inostranog kapitala u bazičnu industriju i poljoprivrednu
proizvodnju, ima za cilj brži razvoj domaće privrede, koja će biti
sposobna da povećava izvore domaće akumulacije. Zemlje u razvoju
često formiraju akumulacione, odnosno investicione fondove fiskalnim
putem - metodom fiskalnog alimentiranja. Pošto su privrede zemalja u
razvoju uglavnom monokulturnog tipa, to one u periodu velike
konjukture svojih proizvoda dolaze do značajnog izvoza odnosno do
pojave rasta cena i deviznih prihoda. U takvim uslovima fiskalne politike
ovih zemalja uvode povećano oporezivanje na izvoz ovih proizvoda,
time dolaze do finansijskih sredstava koja im služe za formiranje
investicionih fondova.
Za uravnoteženje platnog bilansa danas se najčešće koristi kombinovana
primena fiskalne i monetarne politike. Monetarna politika se koristi za
uspostavljanje spoljne ravnoteže, a fiskalna za održavanje unutrašnje
ravnoteže. Za uspostavljanje ravnoteže u platnom bilansu zemlje
neophodno je sadejstvo svih segmenata ekonomske politike: monetarne,
fiskalne, devizne, raspodele dohotka, investicija,cena i druge politike.
3.7. Uticaj inflacije na oporezivanje
U svim savremenim državama, bez obzira da li su to industrijski
razvijene zemlje ili zemlje u razvoju, inflacija je prisutna pojava, negde
59
više, negde manje, ali skoro da nema države u svetu gde ona ne postoji.
Ovde nećemo objašnjavati pojam, uzroke i posledice inflacije, samo
ćemo istaći da ona ima odredjenog uticaja na poresko opterećenje
poreskih obveznika i na visinu prihoda države. lmali smo prilike da
vidimo i budemo svedoci kako hiper inflacija deluje na poreski sistem.
To je bilo 1993. godine kada je poreski sistem bio potpuno paralisan, jer
javni prihodi nisu obezbedjivali državi pokriće javnih rashoda više od
desetak procenata, pošto je preko 90% javnih potreba finansirano iz
primarne emisije novca.
lnflacije većih razmera nisu više izuzetak, mnoge zemlje danas u svetu
suočene su sa ovom veoma složenom pojavom, pa se u vezi sa tim
pojavio problem preduzimanja odgovarajućih mera i u oblasti
oporezivanja, kako bi se anulirali ili smanjili negativni uticaji inflacije na
subjekte oporezivanja i to kako aktivne tako i pasivne subjekte. Na
jednom jednostavnom primeru ispitaćemo delovanje inflacije na
poreskog obveznika i poreskog poverioca (državu).
Poći ćemo od pretpostavke da poreski obveznik raspolaže s dohotkom od
1.000 dinara, a da neoporezivani deo (egzisticijalni minimum) iznosi 100
dinara. Poreska tarifa poreza na dohodak izgleda ovako:
- do 100 dinara plaća se porez po stopi od 0%
- od 100 do 300 dinara plaća se porez po stopi od 10%
- od 300 do 500 dinara plaća se porez po stopi od 20%
- od 500 do 700 dinara plaća se porez po stopi od 30%
- od 700 do 900 dinara plaća se porez po stopi od 50%
- na iznos viši od 900 dinara plaća se porez po stopi od 70%.
Za onog poreskog obveznika koji na vreme ne izvrši svoju poresku
obavezu predvidjena je kazna od 200 dinara. Pretpostavimo da je stopa
inflacije u posmatranoj godini 50% i da je jednoj grupi poreskih
obveznika povećan dohodak za 50%, a drugoj grupi je dohodak ostao
nepromenjen. Prva grupa, čiji je dohodak povećan od 1.000 na 1.500
dinara (50%), platiće na ime poreza 640 dinara. Ako ovo uporedimo sa
prošlom godinom u kojoj su oni raspolagali sa 1.000 dinara i platili 290
dinara poreza, poresko opterećenje je povećano. Prosečno poresko
opterećenje u prošloj godini iznosilo je 29%, sada u godini inflacije u
60
kojoj je dohodak porastao za 50%, ali i stopa infIacije iznosi 50%,
prosečno poresko opterećenje dohotka posmatrane prve grupe poreskih
obveznika iznosi 42,66% (640/1.500). Država je na ime poreza ubrala ne
samo nominalno, već i stvarno veći novčani iznos. Neoporezivani deo
dohotka (100 dinara) je zbog inflacije od 50% faktički prepolovljen.
Zahvaljujući inflaciji poboljšan je položaj onih poreskih obveznika koji
nisu na vreme platili porez, jer teret poreske kazne smanjen je od 20% na
13,3% (200/1.500), i ako je država na ime kazne naplatila nominalno isti
novčani iznos od 200 dinara.
Posledice inflacije mnogo su teže za one poreske obveznike kod kojih
nije došlo do povećanja dohotka. Njima će posle oporezivanja ostati isti
nominalni iznos dohotka (710 dinara), kao i prethodne godine, ali je
kupovna snaga dohotka u ovoj godini prepolovljena, jer stopa inflacije
iznosi 50%. Inflacija ima pozitivno dejstvo za one poreske obveznike za
koje je poreska obaveza utvrdjena u apsolutnom iznosu, jer se za njih
stvarno poresko opterećenje smanjuje.
U uslovima inflacije od posebnog značaja je vreme naplate poreza, jer
nije svejedno da li će poreski obveznik podmiriti svoju poresku obavezu
na početku, sredinom ili na kraju godine. Za poreskog obveznika je
najpovoljnije da plati porez krajem godine ili po isteku godine ili putem
akontacija da se porez plaća u toku cele godine. Zato je potrebno utvrditi
da se u uslovima inflacije, kada stopa inflacije predje odredjenu visinu
(recimo 10%), izvrše odredjene promene u sistemu oporezivanja, kako se
ne bi menjali odnosi u visini poreskog opterećenja u odnosu na prethodni
period. Inflacija sama po sebi oduzima jedan deo dohotka svakom
gradjaninu, jer mu smanjuje kupovnu snagu, pa se ne kaže uzalud "da je
inflacija zavlačenje ruke u tudji džep".
3.8. Klasifikacija poreza
Pošto u poreskim sistemima savremenih država postoji veliki broj
poreskih oblika, finansijska teorija je uvek pokušavala da izvrši njihovo
grupisanje, odnosno klasifikaciju. Skoro da ne postoji poreski sistem koji
nema najmanje desetak poreskih oblika, a pojedini poreski sistemi imaju
i znatno više. Grupisanje poreza je zato jedna praktična potreba, mada je
za proučavanje osobina i karakteristika poreza, neophodno izvršiti dobru
klasifikaciju. Mnogobrojne poreze koje susrećemo u poreskim
61
sistemima, možemo grupisati, odnosno podeliti prema različitim
kriterijumima. Danas je najpoznatija podela poreza na:
1. Neposredne ili direktne i posredne ili indirektne,
2. Redovne i vanredne,
3. Opšte i namenske,
4. Katastarske i tarifne,
5. Subjektne i objektne,
6. Fundirane i nefundirane,
7. Osnovne i dopunske, i
8. Poreze po vrednosti i specifične poreze.
1) Neposredni i posredni porezi
Praktični značaj klasifikacije poreza na posredne ili indirektne i
neposredne ili direktne, naročito je došao do izražaja sa pojavom i
jačanjem poreza na promet, kao i poreza na dohodak fizičkih i pravnih
lica. Prema ovoj podeli, neposredni porezi su oni koje poreski obveznik
plaća neposredno i nije u stanju da ih prevali na neki drugi poreski
objekat, dok su posredni porezi oni porezi koje je moguće prevaliti.
Naročito se ovde naglašava socijalno-politički značaj ove podele poreza.
Medjutim, za podelu poreza na posredne i neposredne ima i drugih
kriterijuma i argumenata, pa je u finansijskoj nauci došlo do različitih
mišljenja, često veoma oprečnih, odnosno do pojave nekoliko teorija.
Prema fiziokratskoj teoriji neposredan je samo porez koji se ubire od
poljoprivrede, a svi ostali porezi su posredni. Samo je poljoprivreda
proizvodna oblast u kojoj se proizvodi i stvara višak vrednosti, što znači
da država samo i jedino iz ovog izvora može crpeti sredstva za
finansiranje javnih potreba. Svi ostali porezi su posredni, jer se u krajnjoj
liniji prevaljuju na poljoprivrednu delatnost. Interesantna je i tzv.
"nemačka" teorija, čiji je osnivac bio Karl Heinrich von Ray, a koja
poreze deli na posredne i neposredne tako što za kriterijum uzima
odgovor na pitanje ko prema intenciji propisa snosi poreski teret. To
znači da su neposredni porezi oni za čije je plaćanje direktno obavezan
sam poreski obveznik, dok su posredni oni kod kojih poreski teret
obavezno snosi indirektno, prevaljujući ga na drugo lice. U savremenoj
teoriji i praksi termin posredni porezi ili indirektni, primenjuje se da
62
označe one poreze koji se plaćaju pri trošenju dohotka, dok u neposredne
ili direktne poreze svrstani oni koji se plaćaju "na izvoru", pre trošenja
dohotka. Tako kad gradjanin troši svoj dohodak, kupujući oporezovane
proizvode, onda plaća porez na promet ili carinu, koji su uključeni u cenu
tih proizvoda. Isto tako kada radnik u radnom odnosu plaća porez na
ostvarenu zaradu, onda plaća porez na dohodak, koji spada u neposredne
poreze.
2) Redovni i vanredni porezi
Ova podela uzela je za kriterijum vreme u kome je poreska obaveza na
snazi i predstavlja jednu od podela starijeg datuma. Prema ovom
kriterijumu, redovni porezi su oni koji se redovno naplaćuju iz godine u
godinu, a sredstva prikupljena njihovom naplatom služe za podmirenje
redovnih javnih rashoda. Najveći deo javnih prihoda čine redovni porezi
u poreskim sistemima savremenih država. Sa povećanjem javnih rashoda
povećala se i potreba za većim novčanim sredstvima, pa se u tom smislu
povećavao i broj poreskih oblika i poresko opterećenje u celini. Pojedini
porezi koji su se nekada pojavljivali povremeno, koji su bili ograničeni
na jednu ili dve godine, postepeno su prerasli u redovne poreze.
Vanredni porezi su oni koji se uvode vanredno, i kao rezultat vanrednih
okolnosti, i služe za finansiranje vanrednih rashoda, koji znači, nemaju
trajan karakter. Ponekad se uvodi obaveza plaćanja vanrednog poreza u
slučajevima koji nisu uslovljeni nekim vanrednim, nepredvidjenim
okolnostima. Obaveza plaćanja ovog poreza obično je uvedena za godinu
ili dve, redje za nekoliko godina, što zavisi, na primer, od veličine štete
koju je naneo zemljotres, suša, poplava, požar i sl. Danas u praksi
savremenih država retko susrećemo pojavu uvodjenja vanrednih poreza,
jer se za pokriće vanrednih rashoda koriste sredstva prikupljena
povećanjem poreskog opterećenja kod postojećih poreza.
3) Opšti i namenski porezi
Ova klasifikacija grupisala je poreze u dve grupe: u prvoj su oni čija je
namena unapred utvrdjena, dok drugu grupu čine oni koji služe za
podmirenje svih javnih potreba. To znači da su prvi namenski porezi, a
drugi opšti. Porezi su nekada služili isključivo za podmirenje svih javnih
rashoda, dok u savremenim državama sve više imamo pojavu i
namenskih poreza. Nedestiniranost poreza bila je uslovljena političkim,
63
ekonomskim i socijalnim motivima, jer rešenje da prihodi ostvareni
oporezivanjem ne budu vezani uz odredjeni rashod, obezbedjuje i
olakšava ravnomernije podmirenje onih potreba koje je država obavezna
da finansira na osnovu ustava, zakona i drugih propisa.
Namenski ili destinirani porezi su oni kod kojih ukupan iznos ubranog
poreza služi za tačno unapred utvrdjen rashod. Oni su najčešće
vremenski ograničeni, mada mogu imati i trajni karakter. Iako u
savremenim poreskim sistemima sve više nalazimo poreze čija je namena
unapred utvrdjena, ipak oni ne zauzimaju neko značajnije mesto u
sistemu državnih prihoda, jer daleko veći deo pripada nedestiniranim
(opštim) porezima.
4) Katastarski i tarifni porezi
Za podelu poreza na katastarske i tarifne kao kriterijum poslužila je
tehnika prikupljanja poreza. Kada se poreska obaveza utvrdjuje na
osnovu podataka sadržanih u katastarskim knjigama, onda kažemo da su
to katastarski porezi. Katastarske knjige su javne isprave u kojima su
navedene odredjene pravno relevantne činjenice, koje nisu predmet
čestih promena. Oporezivanje pomoću katastarskih poreza vrši se na
osnovu objektivnih utvrdjenih podataka koji su relevantni za utvrdjivanje
visine poreskog opterećenja. Na osnovu podataka sadržanih u
katastarskim knjigama, poreski organi utvrdjuju poreske obveznike,
poreske osnovice i visine poreskog opterećenja. Tako, na primer,
prilikom utvrdjivanja osnovice za oporezivanje prihoda od
poljoprivredne proizvodnje, primenjuje se katastar, odnosno katastarski
prihod, kao objektivizirano merilo, zasnovano na podacima dobijenih iz
katastarskih knjiga.
Kod tarifinih poreza oporezivanje se vrši na osnovu odredjenih
elemenata sadržanih u poreskoj tarifi, koja predstavlja sistematski
pregled objekata oporezivanja i odgovarajućih poreskih stopa, izraženih
u procentu ili u apsolutnom iznosu. U poreskoj tarifi su, po pravilu,
navedeni proizvodi i usluge koji su predmet oporezivanja. Najčešću
upotrebu poreske tarife susrećemo kod posrednih poreza, u vidu tarife
poreza na promet i carinske tarife. Poreska tarifa je sastavni deo propisa
kojim je regulisana obaveza plaćanja odredjenog poreza.
64
5) Lični (subjektni) i realni (objektni) porezi
Lični ili subjektni porezi su oni kod kojih se pri oporezivanju ne vodi
računa o ekonomskoj snazi poreskog obveznika (glavarina), kao i oni
kod kojih je poreska obaveza odredjena nekim ličnim osobinama
poreskog obveznika, kao i njegovom ekonomskom snagom. Kad danas
govorimo o ličnim porezima onda isključivo mislimo na ove druge lične
poreze, kod kojih visina poreske obaveze zavisi od ekonomske snage
poreskog obveznika i ličnih okolnosti poreskih obveznika, kao što su
godine starosti, bračno stanje, broj članova porodice koje on izdržava i sl.
Subjektni ili lični porezi su, na primer, porez na dohodak, porez na
ukupnu imovinu i porez na porast vrednosti ukupne imovine. Kod ovih
poreza najčešće se primenjuju progresivne poreske stope.
Realni ili objektni porezi su oni kod kojih se prilikom oporezivanja ne
vodi računa o ličnim osobinama i okolnostima poreskog obveznika.
Posto poreski obveznik može imati više objekata koji podležu
oporezivanju, to prilikom primene realnih poreza nije poznata ukupna
ekonomska snaga poreskog obveznika, niti pak, ukupna visina njegovog
poreskog opterećenja. Verovatno je to i razlog što se kod realnih poreza
uglavnom primenjuju proporcionalne poreske stope. Takvi su
pojedinačni porezi na imovinu, mnogi porezi na pojedine vrste prihoda.
Podela poreza na lične i realne dobila je na značaju naročito posle
francuske revolucije, kada se uvodi opšta poreska obaveza i kada su
ukinuta mnoga lična poreska oslobodjenja i olakšice koje su pre
revolucije imali pripadnici plemstva i sveštenstva. Lični ili subjektni
porezi su veoma podesni za ostvarivanje mnogobrojnih ekonomskih i
socijalnih ciljeva savremene države.
6) Fundirani i nefundirani porezi
Podela poreza na fundirane i nefundirane uzima za kriterijum
kvalitativne razlike prihoda i dohotka koji se oporezuju. U fundirane
poreze nekada su svrstavani oni porezi kojima se oporezuju oni prihodi
koji su se ostvarivali od zemljišta, zgrada, mašina, hartija od vrednosti i
sl. Kasnije su ti porezi prošireni na sve druge prihode koji su imali
sigurnu, stalnu i trajnu osnovu, a ostvareni su bez rada poreskog
obveznika.
U nefundirane poreze svrstani su oni porezi kojima se oporezuju oni
prihodi koji su ostvareni ličnim radom, nezavisno od toga da li su ti lični
65
prihodi ostvareni iz radnog odnosa ili pak obavljanjem odredjene
delatnosti. Razlikovanje fundiranih i nefundiranih poreza zasniva se na
razlikovanju prihoda koji su ostvareni na osnovu vlasničkih prava i
prihoda ostvarenih ličnim radom, što je bilo veoma rasprostranjeno u
prošlom i početkom ovoga veka. Smatralo se da postoji puno opravdanje
da se dohodak ostvaren bez truda i muke više oporezuje nego onaj koji je
ostvaren ličnim radom. Zato ovo razlikovanje fundiranih i nefundiranih
prihoda imalo je veoma naglašen socijalno-politički aspekt, jer u
uslovima nepostojanja socijalnog osiguranja i drugih mera socijalne
zaštite, ljudi su morali deo svojih prihoda ostvarenih ličnim radom
izdvajati za slučaj bolesti, invalidnosti i nezaposlenosti, pa je logično i
pravedno da se ta vrsta prihoda oporezuje nižim poreskim stopama.
7) Osnovni i dopunski porezi
Podela poreza na osnovne i dopunske uzima kao kriterijum mesto i ulogu
pojedinih poreza u poreskom sistemu. Kao što smo ranije istakli, u
poreskim sistemima savremenih država postoji veliki broj poreskih
oblika, od nekoliko do nekoliko desetina. Svi ti porezi nemaju isti
ekonomski, socijalni i finansijski značaj u poreskom sistemu. Čak i u
zemljama u kojima postoji nekoliko desetina poreskih oblika, najveći deo
javnih prihoda ostvaruje se naplatom samo nekoliko poreza. Tako, na
primer, putem poreza na dohodak fizičkih i pravnih lica i opšteg poreza
na promet u Nemačkoj se ubire oko 70% ukupnih poreskih prihoda, dok
je ostatak ubran plaćanjem nekoliko desetina drugih poreza. Slična je
situacija i u Francuskoj, Danskoj i Belgiji, dok taj procenat u Švedskoj i
Holandiji iznosi oko 80%. Ova dva poreza skoro da nisu bila poznata
početkom ovoga stoleća. Medjutim, posle Drugog svetskog rata naglo su
počeli da dominiraju u skoro svim razvijenim zemljama tržišne
ekonomije, dok su drugi oblici počeli da gube na svom značaju. Tako su
carine u poreskim sistemima evropskih zemalja sve do sredine 50-tih
godina zauzimale istaknuto mesto, dok danas udeo prihoda ubranih
naplatom carina u nekim evropskim zemljama ima skoro simboličan
značaj (oko 1-2%).
Najveći broj poreza u poreskom sistemu, koji se sastoji od većeg broja
poreza, može se smatrati dopunskim porezima. Svaki od njih,
nezavisno od njihovog udela u ukupnim javnim prihodima ubranim
oporezivanjem, sastavni je deo odredjenog poreskog sistema i doprinosi
ostvarenju onih ciljeva koji se od njih očekuju. Pojedini porezi, koji su
66
imali dopunski karakter, mogu zbog svojih pozitivnih osobina postepeno
zauzeti jedno od najvažnijih mesta u poreskom sistemu zemlje.
8) Porezi po vrednosti i specifični porezi
Ova klasifikacija za kriterijume uzima vrstu poreske osnovice, pa shodno
tome poreze deli na poreze po vrednosti (ad valorem) i specifične poreze.
Kod poreza po vrednosti razrez i naplata poreza vrši se na osnovu
stvarne ili procenjene vrednosti poreskog objekta, i to u odredjenom
procentu od poreske osnovice. Poreske stope koje se primenjuju kod ovih
poreza mogu biti proporcionalne, progresivne i degresivne. Najveći deo
oporezivanja danas vrši se primenom poreza po vrednosti.
Karakteristika specifičnih poreza je u tome što se poreska obaveza
utvrdjuje na osnovu pojedinih jedinica mera, kao što je metar, kilogram,
tona, litar, hektolitar, hektar i sl. U uslovima inflacije, kada se cene roba
veoma često menjaju, onda su specifični porezi, s praktičnog gledišta,
dosta nepodesni i štetni za državnu kasu, jer ukoliko se, na primer, za
jedan litar žestokog pića plaća porez od 10 dinara, a cena njegova poraste
sa 40 na 60 dinara, porez će se i dalje plaćati 10 dinara. Specifične
poreze najčešće susrećemo prilikom oporezivanja prometa robe.
3.9. Poreski sistem
U prethodnim izlaganjima videli smo da u savremenim državama postoje
poreski sistemi sa po desetak poreza, a u većini i sa nekoliko desetina
poreskih oblika. Skup svih tih poreskih oblika koji se primenjuju u jednoj
zemlji za ostvarivanje ciljeva poreske politike nazivamo poreskim
sistemom. U pojedinim udžbenicima poreski sistem se definiše kao
ukupnost svih poreskih oblika povezanih u jedinstvenu neprotivurečnu
celinu. Ovakvu i slične definicije možemo smatrati idealnim, jer skoro da
ne postoji ni u jednoj zemlji sveta takav poreski sistem u kome ne postoje
odredjene protivurečnosti, raznovrsnost ciljeva oporezivanja, a često i
njihov sukob. Svaki poreski sistem rezultat je odredjenih istorijskih
okolnosti, mnogih spoljnih uticaja, mnogobrojnih kompromisa,
suprotnosti i sl. Poreski sistem je rezultat delovanja mnogih faktora, kao
što su: ekonomska struktura, broj stanovnika, dohodak po glavi
stanovnika, društveno političko uredjenje, stepen kulturnog razvoja i sl.
Zato bi možda najpribližnija bila ona definicija prema kojoj je poreski
sistem skup poreskih oblika, koji u svojoj ukupnosti deluju unutar
67
postojećeg ekonomskog sistema ispunjavajući postavljene mu fiskalne,
ekonomske i socijalne ciljeve. Finansijska teorija razlikuje dve vrste
poreskih sistema: istorijske i racionalne poreske sisteme. Pod istorijskim
poreskim sistemom podrazumeva se skup postojećih poreskih oblika
kojima se u datom trenutku vrši oporezivanje u jednoj zemlji. Prema
profesoru Neumarku "svaki istoriski poreski sistem rezultat je političko-
socijalnih kompromisa"22. Pod racionalnim poreskim sistemom
podrazumeva se onaj i onakav poreski sistem koji se sastoji od poreskih
oblika, čiji efekti u praktičnoj primeni potpuno odgovaraju ciljevima
koji se primenom poreza u oblastima društveno - političkih i ekonomskih
odnosa i žele postići.
Očigledno da je osnovni problem izgraditi takav poreski sistem koji
može i treba da deluje u pravcu ostvarivanja utvrdjenih ciljeva
ekonomske politike. Ako izvršimo uporednu analizu poreskih sistema,
zapazićemo da ne možemo naći ni dve države u svetu sa istim poreskim
sistemom, u kojima bi se na isti način regulisala materija poreskih
sistema, u kojima se oporezivanje vrši primenom istih poreza, u kojima
bi pojedini porezi imali isto mesto i ulogu, što je sasvim i razumljivo.
Treba imati u vidu da je poreski sistem deo finansijskog sistema,
odnosno integralni deo ekonomskog sistema zemlje. Porast nacionalnog
dohotka utiče na veličinu štednje i investicija, na ekonomske odnose sa
inostranstvom, na porast nivoa društvene nadgradnje, što se sve zajedno
odražava na promene u poreskom sistemu.
Analizirajući poreske sisteme u savremenim državama može se zapaziti i
velika sličnost izmedju poreskih sistema država sa sličnim stepenom
ekonomskog razvoja, sa srodnim društveno-političkim sistemom, sa
približno istim nivoom obrazovnog i kulturnog razvitka, sa sličnom
istorijskom prošlošću, itd. Mnoge bivše kolonije izgradile su svoje
poreske sisteme po ugledu na poreske sisteme bivših imperija. Raznim
ugovorima o ekonomskoj, finansijskoj, tehničkoj, kultumoj i drugoj
saradnji, bivše imperije nastojale su da sačuvaju što veći uticaj.
Savremena integracijska kretanja doprinose odredjenoj koordinaciji i na
polju oporezivanja, naročito kod oporezivanja prometa roba i usluga.
Zapaženi rezultati postignuti su u uskladjivanju materije o carinama
22 Neumark, F.: Grundsiitze gereshter und ekonomisch rational Steucrpolitik, I.C.B.
Mohz, Gubingen, 1970., str. 335
68
(GATT). Merama poreske politike doprinosi se slobodnom kretanju roba
i kapitala, unapredjivanju privrednog razvoja i ekonomske saradnje sa
inostranstvom. Da bi se lakše i bolje ostvarili ciljevi ekonomskih
integracija, učinjeni su napori ka uskladjivanju poreskih sistema. Zato se
danas dosta govori o harmonizaciji u oporezivanju unutar zemalja članica
odredjenih integracionih zajednica, što treba da dovede do odredjenog
uskladjivanja njihovih poreskih sistema, kako bi se unutar zajednica
obezbedila slobodna konkurencija. Veoma zapaženi rezultati postignuti
su u okviru Evropske unije na polju harmonizacije oporezivanja kod
poreza na promet i carina.
Oporezivanje u savremenim državama vrši se primenom većeg broja
poreskih oblika, čiji je broj u pojedinim poreskim sistemima različit.
Poreski sistem koji se sastoji od više poreskih oblika naziva se poreski
pluralizam, za razliku od oporezivanja gde se primenjuje samo jedan
porez i onda kažemo da je reč o poreskom monizmu. Danas nema ni
jedne države u svetu u kojoj se primenjuje samo jedan porez prilikom
oporezivanja, odnosno u kojoj postoji poreski monizam. U prošlosti su
poznati slučajevi kratkotrajne primene poreskog monizma, kao što je to
bilo u Francuskoj posle revolucije. Pošto u praksi ovaj sistem nije dao
pozitivne rezultate brzo je napušten. Brojni su razlozi koji govore u
prilog poreskog pluralizma, a protiv poreskog monizma. Ovde ćemo
izneti neke od njih: a) ne može se obuhvatiti ukupnost ekonomske snage
poreskog obveznika koji obično ostvaruje prihode iz različitih izvora, b)
moraju se propisati više poreske stope koje nepovoljno deluju na poreske
obveznike, izazivaju otpor plaćanju poreza, c) osim fiskalnih ne mogu se
uspešno ostvarivati i drugi, vanfiskalni ciljevi oporezivanja. U uslovima
postojanja raznovrsnih mogućnosti ostvarivanja prihoda, postojanja
mnogih i različitih imovinskih predmeta, trošenja dohotka od strane
poreskih obveznika, potrebe da se uz fiskalne ostvare i vanfiskalni ciljevi
oporezivanja, poreski monizam ne može odgovarati savremenim
potrebama. Ali, i pored svega, ideja o poreskom monizmu ponovo se
javila sredinom ovog veka ponovo u Francuskoj. Po shvatanju Schüllera,
treba oporezivati potrošnju energije porezom na energiju i tako
ravnomerno obuhvatiti sve privredne subjekte, koji obavljajući privrednu
delatnost, troše energiju iz bilo kojeg izvora. Ovakav porez imao bi
sveobuhvatno dejstvo, doveo bi do ravnomerne raspodele poreskog tereta
i znatno bi pojednostavio postupak ubiranja poreza.
Ova ideja našla je brojne pristalice, ali i još veći broj kritičara koji su
isticali da bi oporezivanje energije stimulisalo veće iskorišćavanje radne
69
snage, što bi imalo veoma negativne ekonomske posledice, jer bi veoma
mnogo bila opterećena preduzeća sa visokim organskim sastavom
kapitala, koja su u mnogim zemljama generator privrednog razvoja. Zato
nije nikakvo čudo što je ova ideja o jednom porezu, posle dugih i živih
rasprava, konačno odbačena.
U poreskom sistemu savremenih država nalazimo veliki broj poreskih
oblika koji se medjusobno razlikuju po svojoj izdašnosti, po ciljevima,
po izvorima oporezivanja, po vrsti primenjene poreske stope, objektu
oporezivanja i sl. Zbog ovakve raznovrsnosti i raznolikosti finansijska
nauka pokušava da ih grupiše, radi njihovog medjusobnog utvrdjivanja,
tako imamo sledeće grupisanje: porezi na dohodak, prihod i imovinu,
porezi na porast vrednosti imovine i porezi na promet imovine, porezi na
trošenje dohotka.
Neki autori pokušavaju da veliki broj poreza grupišu prema nekim
obeležjima, kako bi našli praktičnu primenu u poreskim sistemima. Tako
imamo sledeće grupe poreza: porezi vezani za prihod i dohodak, porezi
vezani uz potrošnju, porezi vezani uz vlasništvo i porezi vezani za
privrednu aktivnost.
U narednom izlaganju ukazaćemo na najvažnije poreske oblike koji čine
okosnicu poreskih sistema savremenih kapitalista.
3.9.1. Porez na dohodak fizičkih lica (gradjana)
Porez na dohodak (Income Tax, Einkornmensteuer, l'impot sur le revenu
des personnes physiques) zajedno sa porezom na promet, jedan je od
najznačajnijih poreskih oblika svake savremene države.
Veliki značaj poreza na dohodak fizičkih lica ogleda se ne samo u
njegovoj velikoj finansijskoj izdašnosti, nego i u njegovoj elastičnosti i
podesnosti za ostvarivanje mnogih ciljeva ekonomske i socijalne politike.
To je takav porez kod koga dolazi do punog izražaja primena principa
oporezivanja prema ekonomskoj snazi poreskog obveznika, a pri tome se
vodi računa o ličnim okolnostima u kojima živi i radi poreski obveznik.
Porez na dohodak nije nov poreski oblik, jer se prvi put pojavio još 1798.
godine u Engleskoj radi prikupljanja sredstava za pokriće ratnih izdataka.
Posle prestanka ratnih opasnosti on je ukinut, zatim, ponovo uvodjen i
ukidan, da bi 1842. godine bio ponovo uveden u poreski sistem Engleske
i ostao sve do današnjih dana. Posle toga, postepeno ga prihvataju i
70
uvode u svoj poreski sistem i mnoge druge zemlje (Nemačka 1891., SAD
1913., Francuska 1914., Belgija 1919.). Medju zemljama u tranziciji ovaj
poreski oblik prva uvodi Madjarska 1989. godine, a Srbija to čini 1992.
godine u sklopu poreske reforme.
Prilikom oporezivanja dohotka nailazimo na dva sistema i to: jedinstveni
ili sintetički porez na dohodak i parcijalni ili analitički porez na
dohodak. Primenom jedinstvenog poreza na dohodak oporezuje se
ukupnost prihoda poreskog obveznika primenom progresivnih poreskih
stopa, što je praksa u skoro svim industrijski razvijenim zemljama danas,
i on zauzima jedno od centralnih mesta u njihovom sistemu javnih
prihoda. Medjutim, kod parcijalnog poreza na dohodak oporezuju se
posebno pojedine vrste prihoda poreskog obveznika uz primenu različitih
poreskih stopa, a ukupan prihod (dohodak) oporezuje se jednim
dopunskim porezom uz primenu progresivnih poreskih stopa. Ovaj
parcijalni (analitički) porez na dohodak poznat je i pod imenom cedularni
porez na dohodak. U pojedinim zemljama zakonom su pobrojani svi
prihodi koji podležu oporezivanju porezom na dohodak.
3.9.1.1. Elementi poreza na dohodak fizičkih lica
a) Obveznik poreza na dohodak fizičkih lica
U teoriji javnih finansija dugo vremena traje spor o tome da li za
obveznika ovog poreza uzeti pojedinca ili porodicu.23 U situaciji kada se
kao obveznik uzima pojedinac, relevantan je ukupan dohodak ostvaren
po svim osnovama. Zagovornici stava da za poreskog obveznika treba
uzeti porodicu istiću da se jedino tada uzima u obzir način raspolaganja
ostvarenim dohotkom. Na ovaj način dolazi do realizacije principa
oporezivanja prema ekonomskoj snazi, ali i do sužavanja prostora za
poresku evaziju. Medjutim, veći broj savremenih država koristi
pojedinca kao obveznika ovog poreza, uz napomenu da sve zemlje
uvažavaju porodične prilike obveznika putem tzv. standardnih odbitaka.
U slučaju kada se za poreskog obveznika izabere porodica moguće je
opredeliti se za jednu od sledeće tri metode zajedničkog oporezivanja:
- metoda deobe dohotka-income splitting (Dohoci supružnika se
sabiraju, pa se dele sa dva. Onda se odbija neoporezivi minimum i
23 Raičević, B., Gagić, B., Pantić, D.: Sistem i politika javnih prihoda u funkciji
demografske politike, Ekonomski institut, Beograd, 1995., str. 32-45
71
dobija se poreska osnovica, koja se množi sa propisanom stopom.
Ovaj iznos se množi sa dva, čime je faktički utvrdjena poreska
obaveza. Empirija pokazuje da je ova metoda dominantna pri
oporezivanju porodice.);
- metoda porodičnih kvota (Prihodi svih članova porodice se sabiraju,
pa se onda dele brojem porodičnih kvota, koje zavise od porodičnih
prilika obveznika i od broja izdržavanih lica u porodici. Koriste ga
Francuska i Luksemburg.);
- metoda dvostruke poreske lestvice (podrazumeva primenu dve
različite poreske progresije. Oštrija progresija se odnosi na samce, a
blaža progresija se primenjuje pri oporezivanju zajedničkog dohotka
bračnih drugova. U primeni je u Norveškoj i SAD).
Druga bitna dimenzija definicije obveznika poreza na dohodak fizičkih
lica je utvrdjivanje rasprostiranja poreske obaveze. S tog aspekta
razlikujemo tri principa, i to24
:
a) Princip neograničene poreske obaveze, po kome se porezom na
dohodak oporezuju svi prihodi jednog lica koje ima svoje prebivalište u
zemlji, nezavisno od toga da li su prihodi ostvareni u zemlji ili
inostranstvu, i nezavisno od državljanstva poreskog obveznika.
b) Teritorijalni princip, po kome poreska obaveza tereti samo prihode
(dohodak) ostvarene u zemlji. U najvećem broju zemalja na plaćanje
poreza obavezna su i lica koja nemaju prebivalište u zemlji.
v) Princip državljanstva, po kome državljani jedne zemlje koji imaju
prebivalište u drugoj zemlji plaćaju na pojedine prihode ostvarene u
inostranstvu porez zemalja čiji su državljani. Prilikom utvrdjivanja
njihove poreske obaveze odbija se eventualno plaćeni porez u zemlji u
kojoj je ostvaren prihod koji podleže oporezivanju.
b) Poreska osnovica
Poresku osnovicu poreza na dohodak fizičkih lica čini zbir neto prihoda
konkretnog fizičkog lica iz svih izvora. Prihodi koji podležu ovom
porezu mogu da budu ostvareni u novcu, naturi, činjenjem ili na neki
drugi način. Prihodi mogu da potiču iz radnog odnosa, od samostalne
24 Ristić, Ž.: Fiskalni menadžment, Savremena administracija, Beograd, 1995., str.512
72
delatnosti, poljoprivrede i šumarstva, autorskih honorara, kapitalnih
dobitaka, itd.
Prilikom oporezivanja dohotka fizičkih lica uvažavaju se lične i
porodične prilike obveznika, tako da se javljaju standardni i nestandardni
odbici, kojima se umanjuje poreska osnovica poreskog obveznika.
Standardni odbici odnose se na sve obveznike koji ispunjavaju zakonom
propisane uslove. Najznačajniji su: 1) lično oslobodjenje (egzistencijalni
minimum), koje se priznaje svim obveznicima; 2) oslobodjenje za
izdržavane članove porodice; 3) starosno oslobodjenje na koje imaju
pravo obveznici koji su navršili odredjeni broj godina života; 4)
oslobodjenje za izdržavane članove porodice koji imaju smetnje u
fizičkom i psihičkom razvoju, itd.
Nestandardni odbici su odbici na koje odlučujuće utiču faktički troškovi
poreskog obveznika. Medju ovim odbicima ima onih koji se ne
ograničavaju ali i onih čiji je obim ograničen. U prvu grupu spadaju: 1)
troškovi nabavke lekova, zdravstvenih i ortopedskih pomagala; 2)
plaćeni porezi i druge dažbine; 3) plaćeni doprinosi za obavezno
socijalno osiguranje, itd. Od onih odbitaka koji se ograničavaju
najznačajniji su sledeći: 1) troškovi ulaganja u rešavanje stambenog
pitanja; 2) troškovi ulaganja u zaštitu životne okoline; 3) troškovi
školovanja i usavršavanja; 4) ulaganja u sopstvenu delatnost; 5) plaćene
članarine komorama, sindikatima i drugim asocijacijama; 6) plaćene
premije za životno osiguranje, itd.
c) Poreska stopa
U većini savremenih poreskih sistema stope poreza na dohodak fizičkih
lica su progresivne, čiji je osnovni zadatak pravičnije i ravnomernije
zahvatanje ekonomske snage obveznika.
U svim državama članicama EU primenjuje se sintetički porez na
dohodak gradjana, koji se uvodi od strane centralnog nivoa vlasti, s tim
što su stope medju državama članicama prilično različite, mada je
fundamentalna struktura ovog poreza slična (Tabela br.3). Oporeziv
dohodak je podeljen prema visini u rasponima u grupe koje podležu
progresivnom oporezivanju, osim u Nemačkoj gde se umesto grupa
primenjuje nekoliko poreskih formula.
73
Tabela br. 3: Stope poreza na dohodak gradjana u EU u 2001. godini
Država Broj grupa Min. stopa Max. stopa
Austrija 5 10 50
Belgija 7 25 55
Danska 3 8 40
Finska 6 6 38
Francuska 6 10.5 54
Nemačka 4 12.9 51
Grčka 5 5 45
Irska 2 24 48
Italija 5 19 46
Luksemburg 17 6 46
Holandija 3 6.2 60
Portugalija 4 15 40
Španija 6 18 48
Švedska 2 * *
V. Britanija 3 10 40
Prosek EU 5 14.2 47.4
3.9.1.2. Porez na dohodak gradjana u Srbiji
Postojeći sistem oprezivanja dohotka fizičkih lica u Srbiji je na snazi od
početka 2001. godine i regulisan je Zakonom o porezu na dohodak
gradjana25 i Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o porezu na
dohodak gradjana.26
Sintetičko oporezivanje gradjana započelo je 1992. godine, da bi se isto
napustilo 1998. godine, kada se prelazi na mešoviti sistem oporezivanja
dohotka gradjana: akontaciono cedularno oporezivanje (sistemom poreza
po odbitku ili po rešenju poreskog organa) i korektivno godišnje
oporezivanje ukupnog dohotka ako je ostvaren godišnji iznos veći od
zakonski propisanog iznosa.
Porezu na dohodak gradjana podležu sledeće vrste prihoda: 1) zarade; 2)
prihodi od poljoprivrede i šumarstva; 3) prihodi od samostalne delatnosti;
4) prihodi od autorskih prava i prava industrijske svojine; 5) prihodi od
25 Službeni glasnik RS broj 24/2001 26 Službeni glasnik RS broj 80/2002
74
kapitala; 6) prihodi od nepokretnosti; 7) kapitalni dobici i 8) ostali
prihodi. Obveznik poreza na dohodak gradjana je rezident RS za
dohodak ostvaren na teritoriji RS, u drugoj republici i inostranstvu, kao i
nerezident za dohodak ostvaren na teritoriji Srbije. Elementi
oporezivanja kod ovog poreskog oblika dati su u Tabeli br. 4.
Bilanski značaj poreza na dohodak gradjana je značajan, budući da je
činio 11,5% ukupnih budžetskih prihoda u Srbiji u 2007.godini.27
Tabela br. 4.: Elementi poreza na dohodak gradjana u RS
Vrsta prihoda Način
oporezivanja
Poreska
osnovica
Por.
stopa
Zarade Po odbitku Bruto zarada 12%
Prih.od polj. i
šumars.
Po rešenju por.
organa
Katastarski
prihod 12%
Prih. od samost.
delatn.
Po rešenju por.
organa Oporeziva dobit 12%
Prih. od aut.hon. i
in.sv. Po odbitku
Brut.prihod-
Troškovi 20%
Prihodi od kapitala Po odbitku Kamata i 50%
br.divid. 20%
Prih. od
nepokretnosti Po odbitku
Br. prihod - 20%
trošk. 20%
Kapitalni dobici Po rešenju por.
organa Kapitalni dobitak 20%
Ostali prihodi Po odbitku Razno 20%
3.9.2. Porez na dohodak pravnih lica (dobit preduzeća)
Porez na dobit preduzeća, spada u najznačajnije oblike javnih prihoda, ali
nema bilansnu izdašnost poput poreza na dohodak gradjana ili opšteg
poreza na promet, ali ima izraženu razvojnu i stabilizacionu funkciju. To
je složen poreski oblik, pogodan i rado korišćen uz realizaciju brojnih
vanfiskalnih ciljeva oporezivanja, posebno mikro i makroekonomskih
ciljeva oporezivanja.
27 Memorandum o budžetu i ekonomskoj politici za 2009. god., www.mfin.gov.rs.yu
75
3.9.2.1. Koncepti oporezivanja dobiti preduzeća
U zavisnosti od toga kako se uredi odnos izmedju poreza na dobit
preduzeća i poreza na dohodak fizičkih lica, može se govoriti o različitim
konceptima oporezivanja dobiti preduzeća. U praksi egzistiraju dva
moguća koncepta oporezivanja dobiti preduzeća: klasični-apsolutni
sistem i sistem poreske integracije.
U klasičnom sistemu oporezivanja dividende se u punom iznosu
dvostruko oporezuju, jer nije ostvarena veza sa porezom na dohodak
gradjana. On je u primeni u relativno malom broju zemalja. Ovaj koncept
radja sistem dvostrukog oporezivanja. Uobičajen fiskalni sistem
podrazumeva oporezivanje dobiti korporacija i dividendi u punom
iznosu, oporezivanje kapitalnih dobitaka po nižoj stopi i delimično
oporezivanje kamata, što rezultira pojavom dvostrukog oporezivanja.28
Posledica ovako uredjenog fiskalnog sistema je, s jedne strane,
favorizovanje finansiranja putem kredita, jer kamate imaju tretman
troškova, pa predstavljaju odbitnu stavku od poreske osnovice, dok
prihodi od kamata podležu nižoj poreskoj stopi ili su potpuno
oslobodjeni od plaćanja poreza. S druge strane, ulaganja vlastitog
(sopstvenog) kapitala su diskriminisana, jer dividenda kao njihov prinos
uvek podleže oporezivanju. Imajući sve ovo u vidu, porez na dobit
korporacija bi mogao da stimuliše korporacije da se preterano oslanjaju
na kredit kao izvor finansiranja.29 Zbirni teret poreza na dobit korporacija
i poreza na dohodak gradjana (po osnovu dividendi) veći je od poreskog
tereta na akumulisane dobitke, tako da korporacije imaju veći interes da
dobit zadržavaju u svojim fondovima, a da je ne raspodeljuju
akcionarima. Povećana sklonost akumulisanja dobitka izaziva tzv. efekat
zatvaranja (lock-in efekat).30 Dvostruko oporezivanje dovodi do
suboptimalnosti u alokaciji resursa što implicira u smanjenju investicija,
jer je obim investicija manji od optimalnog usled porasta cene kapitala.
Za savremeni svet uobičajena je primena koncepta poreske integracije.
Zbog neefikasnosti u alokaciji resursa mnoge države uvode razne mere
28 Grupa autora, Zbornik: Finansijsko tržište Jugoslavije, Ekonomski institut, Beograd,
1993., str. 223 29 Popović, D.: Porez na dobit korporacija, Ekonomski institut, Beograd, 1991., str.35 30 Fullerton, D., King, T., Shoven, J., Whalley, J., Corporate Tax integration in the United
States: A General Equilibrium Approach, The American Economic Review, 1 YR 1., str.
677
76
radi smanjenja ili otklanjanja dvostrukog oporezivanja. Set tih mera
poznat je pod nazivom poreska integracija, koja se može sprovoditi na
nivou korporacije i na nivou akcionara.31 Poreska integracija na nivou
korporacije sprovodi se primenom dva metoda (metod dvojnih stopa i
metod odbijanja dividendi). Prvi metod primenjuje se još samo u
Nemačkoj i to u kombinaciji sa metodom imputacije, koji se sprovodi na
nivou akcionara. Suština ovog metoda ogleda se u tome da se
raspodeljeni deo profita oporezuje nižom (30%), a neraspodeljeni višom
stopom poreza na dobit korporacija (45%).32 Metod odbijanja dividendi
primenjuje se u Grčkoj i Norveškoj. Njegova osnovna karakteristika je ta
što se korporacijama dozvoljava da, pri utvrdjivanju osnovice poreza na
dobit korporacija, mogu odbiti deo isplaćenih dividendi.
Znatno rasprostranjeniji su metodi poreske integracije na nivou
akcionara. Ovde, takodje, egzistiraju dva metoda: metod imputacije i
metod olakšice za akcionare. Danas je najrasprostranjeniji metod
imputacije (Velika Britanija, Francuska, Nemačka, Australija, Irska,
Italija, Novi Zeland, Finska, Turska, itd.). Sastoji se iz tri faze33. U prvoj
fazi se na nivou korporacije uvodi porez na celokupnu dobit korporacije.
Druga faza odvija se na nivou akcionara, gde se prihodi od dividendi
uključuju u dohodak koji podleže oporezivanju. U trećoj fazi
akcionarima se utvrdjuje porez na dohodak gradjana primenom
progresivnih stopa, uz odobrenje kredita na ime poreza na dobit
korporacija, koji su prethodno imputirali na svoje dividende. Metod
olakšice za akcionare primenjuje se u Japanu, Kanadi, Austriji, Danskoj,
Portugaliji i Španiji. Postupak se saštoji u sledećem: akcionaru se, bez
obzira da li je porez na dobit korporacija naplaćen ili ne, omogućuje da
primljene dividende može uključiti u osnovicu poreza na dohodak
gradjana u procentu koji je manji od 100%. Zahvaljujući primeni ovih
metoda nepovoljna dejstva dvostrukog oporezivanja su ublažena, ali ne i
do kraja eliminisana.
Medjutim, razvoj medjunarodne saradnje i sve veća težnja za razvoj
dobrosusedskih odnosa medju državama, nalažu da se moraju činiti
napori kako bi se izbeglo dvostruko oporezivanje. U tom smislu
31 Djurović-Todorović, J.: Poreski podsticaj kao neophodnost funkcionisanja i daljeg
razvoja našeg finansijskog tržišta, Svet finansija 191/2002, Vojvodjanska banka, Novi
Sad, 2002., str. 28-29 32 Brummerhoff, D.: Javne financije, MATE, Zagreb, 2000., str. 334-335 33 Isto, str. 333
77
savremene države nastoje da preduzimanjem različitih mera izbegnu
negativne posledice dvostrukog oporezivanja, kako na unutrašnjem, tako
i na medjunarodnom planu. U tu svrhu postoje dve grupe mera:
unilateralne mere i bilateralne konvencije. Poznata su tri sistema kojima
se nastoji izbeći dvostruko oporezivanje, a koji spadaju u grupu
unilateralnih mera: sistem uračunavanja poreza plaćenog u inostranstvu u
poresku obavezu u zemlji, sistem sniženja poreskih stopa na prihod
ostvaren u inostranstvu i sistem izuzimanja od oporezivanja u zemlji
objekata već oporezivanih u inostranstvu. Postoje bilateralne konvencije
kojima se izbegava medjunarodno dvostruko oporezivanje, medju kojima
su najpoznatije sledeće: konvencija Društva naroda; konvencija doneta u
Mexico City-ju (1943.) i Londonu (1946.); konvencija za izbegavanje
dvostrukog oporezivanja nasledstva; konvencija OECD iz 1963. i
konvencija OECD iz 1977. godine.
3.9.2.2. Elementi poreza na dobit preduzeća
a) Poreski obveznik
Sve privredne subjekte možemo razvrstati u dve grupe: društva lica i
društva kapitala. Za društva lica je karakteristična neograničena
odgovornost članova za obaveze tog društva, tako da se raspodeljena
dobit oporezuje porezom na dohodak gradjana. Kod društava kapitala ne
uvažava se lični element, tako da pravo na podelu dobitka, odnosno
obaveza snošenja gubitka postoji samo do visine uloga. Ekonomska
snaga ovih pravnih lica je nezavisna od ekonomske snage njihovih
članova. Prema tome, obveznici poreza na dobit preduzeća su:
akcionarsko društvo, društvo sa ograničenom odgovornošću, komanditno
društvo na deonice i javno preduzeće.
Drugi značajan element za definisanje poreskog obveznika je
rasprostiranje poreske obaveze. Naime, ovde se radi o utvrdjivanju
rezidenstva i izvora dohotka. Rezident se može utvrditi na osnovu mesta
registracije, odnosno na osnovu mesta iz koga se obavlja efektivna
kontrola i uprava preduzeća poreskog obveznika. Medjutim, nerezident
je takodje obveznik ovog poreza, ali samo za onaj deo dobiti koji ostvari
u zemlji u kojoj ima svojstvo nerezidenta. Izvor dohotka je teritorija na
kojoj se ostvaruje dobit i veoma retko se koristi kao odlučujuća činjenica
za odredjivanje poreskog obveznika ovog poreza (uglavnom se koristi u
zemljama Latinske Amerike).
78
b) Poreska osnovica
Osnovicu poreza na dobit preduzeća predstavlja ostvarena dobit, koja se
iskazuje u poreskom bilansu. U poreskom bilansu vrši se korekcija dobiti
iskazane u bilansu uspeha. U tom smislu korekcije se vrše i na strani
prihoda i na strani rashoda. Na strani prihoda korekcije se vrše radi
provere cena koje su korišćene u bilansu u cilju isključenja tzv.
transfernih cena (cena izmedju povezanih preduzeća). Na prihodnoj
strani druga korekcija se odnosi na iskazivanje zaliha, s obzirom da se
priznaju samo one zalihe koje se odnose na posmatrani period.
Obimnije i značajnije korekcije su na strani rashoda. Prva se odnosi na
primenu prosečnih cena za svrhe oporezivanja. Predmet druge korekcije
je obračun amortizacije, gde se insistira na stalnosti upotrebe izabranog
metoda amortizacije. Sledeći set korekcija odnosi se na ograničenje
izdataka koji se odnose na reprezentaciju, propagandu, izdataka za
humanitarne, sportske, kulturne, naučne i druge svrhe, za članarine, itd.
Predmet korekcija su i kamate i dubiozna potraživanja.
Poreska osnovica koriguje se naviše ili naniže za iznos ostvarenog
kapitalnog dobitka, odnosno gubitka. Inače prenošenje gubitaka je
moguće izvršiti i unapred i unazad. Tek nakon svih ovih korekcija
dobijamo poresku osnovicu poreza na dobit preduzeća.
c) Poreska stopa
Poreske stope ovog poreskog oblika su po pravilu jednoobrazne i
proporcionalne. Ako pogledamo pojedine zemlje, pa čak i integracije
kakva je EU, videćemo da su stope vrlo neujednačene i heterogene.
Tabela br. 5: Stopa poreza na dobit preduzeća u EU i SAD (%)
Zemlja 1980 1985 1990 1994 1997 1999 2001
Belgija 48 45 43 40.17 1.17 39 39
Danska 37 50 40 34 34 32 30
Nemačka 61-44 61-44 50-36 45-30 45-30 40 25
Španija 33 33 35 35 35 35 35
Grčka 49 49 46 40 40 40 37.5
Fransusk 50 50 37-42 33 36-41 33.33 33.33
Irska 45 50-10 43-10 40-10 36-10 10 10
Italija 36.3 47.8 47.8 52.2 53.2 37 36
Luksemb. 45.5 45.5 39.4 33.3 32 30 30
Holandija 46 42 35 35 35 35 35
79
Zemlja 1980 1985 1990 1994 1997 1999 2001
Austrija 61.38 61.38 61.38 34 34 34 34
Portugal 51-44 51-44 39.6 39.6 39.6 34 32
Finska 50 50 40 25 28 28 29
Švedska 40 52 52 28 28 28 28
Vel. Brit. 52 40 35 33 31 30 30
SAD - - - - - 35 35
Zemlje članice EU imaju punu kontrolu nad formulisanjem i
implementacijom politike korporativnog oporezivanja. U osnovi poreska
politika se posmatra kao bazični prerogativ nacionalnog suvereniteta
jedne zemlje, zbog čega nije pod kompetencijom Zajednice. Zbog toga u
EU egzistira 15 različitih poreskih sistema.
U poslednje dve decenije zapaža se trend, što se može videti iz Tabele 5,
da je došlo do smanjenja nominalnih stopa poreza na dobit preduzeća u
EU i da je praksa multiplikacije poreskih stopa nestala. Medjutim,
izmedju zemalja postoje velike razlike u visini poreskih stopa. Po
pravilu, poreska stopa u 2001.godini varirala je u proseku od 25% do
35%, sa izuzetkom Irske gde je zabeležena stopa poreza na dobit
preduzeća od 10% i Belgije, gde se beleži drugi ekstrem, tj. poreska
stopa u ovoj zemlji je 39%.34 Upotreba različitih metoda zemalja članica
u obračunu oporezive dobiti, tj. profita prisutna je i kod dohotka
ostvarenog u zemlji i u inostranstvu.
Razlike u obračunu oporezive dobiti kod domaćeg dohotka mogu nastati
kao posledica upotrebe različitih računovodstvenih sistema, različitog
tretmana dividendi primljenih od drugih kompanija, kapitalnih dobitaka i
gubitaka, različitog tretmana deprecijacije, zbog egzistencije specijalnih
režima u odnosu na pojedine sektore ekonomije, pojedinih ekonomskih
aktivnosti ili pojedinih regiona.35 Zbog ovih i čitavog niza drugih faktora
javljaju se odstupanja izmedju propisanih, tj. nominalnih i realnih, tj.
efektivnih poreskih stopa.
Ako pogledamo Tabelu br. 6 videćemo da je kod većine zemalja EU
prisutna činjenica da je efektivna poreska stopa niža od propisane stope.
Štaviše, razlike medju zemljama članicama su niže ako se uporedjuju
34 Karel, L., Mattias, L.: An ED Company without an ED Tax? A Corporate Tax Action
Plan for Advancing the Lisbon Process, CEPS Research Report, April 2002, str. 2 35 Chennells, L., Devereux, M., Gammie, M., Troup, E.: Corporate Tax Hannonisation in
Europe: A Guide to the Debate, lnstitut for Fiscal Studies, London, 2000, str. 17
80
realne stope, nego kada se to čini sa nominalnim poreskim stopama.
lnače, iz ove tabele može se uočiti i tendencija smanjivanja razlike
izmedju nominalnih i realnih poreskih stopa tokom vremena.
Medjutim, paralelno sa sniženjem poreske stope, vlade zemalja članica
su proširivale poresku osnovicu. Drugim rečima, diskrepanca izmedju
oporezivog profita i realnog ekonomskog profita je smanjena.36
Najsvežiji primer ovog trenda je Nemačka, koja se 2000. godine
opredelila za fundamentalne promene svog sistema korporativnog
oporezivanja. Naime, Nemačka je snizila poresku stopu od preko 40% na
jedinstvenu stopu od 25%. S druge strane, poreska osnovica je proširena,
jer su pooštreni kriterijumi za ubrzanu amortizaciju, produženo je vreme
amortizacije aktive i redukovana je amortizacija poslovnih zgrada. Prema
tome, dok su ukupni efekti ovih promena i tendencija na stvarno poresko
opterećenje ograničeni, nacionalni poreski sistemi su postali
transparentniji.
Tabela br. 6: Efektivna prosečna poreska stopa (EPPS) i propisana
poreska stopa (PPS) u EU
Zemlja EPPS
(1999)
PPS
(1999)
PPS-
EPPS
EPPS
(2001)
PPS
(2001)
PPS-
EPPS
Belgija 34.5 39 4.5 34.5 39 4.5
Danska 28.8 32 3.2 27.3 30 2.7
Nemačka 39.1 40 0.9 34.9 25 -9.9
Španija 31 35 4 31 35 4
Grčka 29.6 40 10.4 28 37.5 9.5
Fransuska 37.5 33.3 -4.2 34.7 33.3 -1.4
Irska 10.5 10 -0.5 10.5 10 -0.5
Italija 29.8 37 7.2 27.6 36 8.4
Luksemb. 32.2 30 -2.2 32.2 30 -2.2
Holandija 31 35 4 31 35 4
Austrija 29.8 34 4.2 27.9 3 6.1
Portugal 32.6 34 1.4 30.7 32 1.3
Finska 25.5 28 2.5 26.6 29 2.4
Švedska 22.9 28 5.1 22.9 28 5.1
Vel. Brit. 28.2 30 1.8 28.3 30 1.7
EU-prosek 29.5 32.4 2.8 28.5 30.9 2.4
36 GECD, RevenueStastics, 1965-1999,2000, str.5
81
3.9.2.3. Porez na dobit preduzeća u Srbiji
Porez na dobit preduzeća egzistira u Srbiji od 01.01.1992. godine. S
obzirom na to da se privreda Srbije nalazi u tranziciji, poreski obveznik
je nešto šire definisan u odnosu na rešenja u poreskim sistemima
razvijenih zemalja. Tako da poreskog obveznika predstavljaju, pored
akcionarskog društva, društva sa ograničenom odgovornošću, ortačka
društva, komanditna društva, društveno preduzeće, javno preduzeće,
zadruge i druga pravna lica koja ostvaruju prihode prodajom proizvoda
na tržištu ili vršenjem usluga uz naknadu.37 Drugi element definicije
obveznika, tj. rezident odnosno nerezident definisan je u skladu sa
stavovima savremene teorije i prakse.
Poresku osnovicu predstavlja oporeziva dobit koja se dobija
uskladjivanjem prihoda sa rashodima. Prihodi se priznaju u iznosima koji
su iskazani u bilansu uspeha, odnosno iznosi prihoda od prodaje
proizvoda, usluga, roba, materijala, finansijski i vanredni prihodi.
Ukoliko postoje transferne cene obveznik je dužan da ih prijavi i da
izvrši odredjene korekcije. Rashodi po osnovu troškova materijala i
nabavna vrednost trgovačke robe, kao i zalihe materijala i robe
obračunavaju se metodom prosečne cene. Za obračun amortizacije
osnovnih sredstava može se primeniti proporcionalna, degresivna i
funkcionalna metoda. Izabrana metoda amortizacije ne može se menjati.
Izdaci za zdravstvene, obrazovne, naučne, humanitarne, verske i sportske
namene, kao i za zaštitu čovekove okoline limitirani su na 3,5% od
ukupnog prihoda. Izdaci za kulturu limitirani su na 1,5% od ukupnog
prihoda, za članarine do 0,1 %, za reklamu, propagandu i reprezentaciju
do 3% od ukupnog prihoda.38 Korekcija rashoda može se izvršiti i na
osnovu otpisa vrednosti pojedinačnih potraživanja, kao i na osnovu
plaćenih javnih prihoda i kamata, osim onih koje su nastale po osnovu
neblagovremnog plaćanja javnih dažbina. Gubici ostvareni iz poslovnih,
finansijskih i neposlovnih transakcija mogu se preneti na račun dobiti iz
budućih obračunskih perioda, ali ne duže od deset godina.
Stopa poreza na dobit preduzeća je proporcionalna i iznosi 10%.
Ovim zakonom predvidjeni su brojni poreski podsticaji. Obveznik ima
pravo na ubrzanu amortizaciju (do 25% više od propisanih stopa) za
osnovna sredstva koja služe za sprečavanje zagadjivanja vazduha, vode i
37 Službeni glasnik RS broj 25/2001, čl.1. 38 Isto, čl. 15.
82
zemljišta, ublažavanje buke, uštede energije, pošumljavanje, prikupljanje
i korišćenje otpadaka, naučno-istraživački rad, školovanje i obuku
kadrova i računarsku opremu. Obvezniku koji je ostvario dobit u
novoosnovanoj poslovnoj jedinici u nedovoljno razvijenim područjima
porez se umanjuje srazmerno učešću tako ostvarene dobiti u ukupnoj
dobiti preduzeća u trajanju od dve godine. Zakonodavac, takodje,
predvidja široke poreske olakšice za nedobitne organizacije.
Značajno smanjene poreske osnovice predvidjeno je u slučaju
reinvestiranja dobiti u sopstvenu delatnost (20% ulaganja u toj godini, a
neiskorišćeni deo poreskog kredita može se preneti na račun poreza na
dobit iz budućih perioda, ali ne duže od 10 godina). Za mala preduzeća
ova olakšica je još izraženija, jer iznosi 40% od izvršenog ulaganja.
Takodje, preduzećima se umanjuje poreska obaveza za radno
osposobljavanje, profesionalnu rehabilitaciju i zapošljavanje invalidnih
lica i novih radnika.
Porez na dobit preduzeća ima skroman bilansni značaj, jer je u 2007.
godini njegovo učešće u ukupnim prihodima budžeta RS bilo 2,9%.
Utvrdjivanje poreza na dobit preduzeća vrši se rešenjem nadležnog
poreskog organa, a plaća se akontaciono, mesečno, a konačni obračun se
ostvaruje po podnošenju poreske prijave i poreskog bilansa na kraju
godine.
3.9.3. Porez na promet
U grupi osnovnih poreza koji daju bitno obeležje jednom poreskom
sistemu nalazi se porez na promet (Sales tax, Umsatzsteuer). To je porez
koji plaćaju svi gradjani u jednoj državi, jer se njime oporezuju svi akti
prometa koji se vrše uz naplatu. Predmet oporezivanja su proizvodi,
usluge, prava i nekretnine. Najznačajniji je porez na promet proizvoda u
skoro svim savremenim poreskim sistemima.
Oporezivanje prometa javilo se vrlo rano u istoriji, još u staroj Grčkoj,
Egiptu i Rimu, a spominje se i u finansijskoj istoriji Indije i Kine. Danas
u mnogim državama postoji opšti porez na promet, koji zauzima jedno
od najznačajnih mesta u poreskom sistemu.
Porezi na potrošnju zauzimaju istaknuto mesto u strukturi poreskih
prihoda savremenih država: nešto manje od 20% u SAD, Japanu i
Švajcarskoj, oko 50% u Grčkoj, Islandu, Irskoj, Portugalu, u zemljama
83
OECD preko 30%. U pitanju su porezi koji su vrlo izdašni, elastični,
administrativni troškovi ubiranja su prilično niski, a plaćanje je relativno
ugodno, jer je porez sadržan u ceni, tj. plaća se "pod anestezijom".
Medjutim, ovi poreski oblici jače pogadjaju siromašnije slojeve
stanovništva, a imaju i veći inflacioni potencijal od poreza na dohodak.
U praksi postoje brojni oblici poreza na promet, koji se medjusobno
razlikuju u većoj ili manjoj meri. Najpoznatija podela poreza na promet
proizvoda je podela prema broju oporezivanih faza prometnog procesa,
pa u tom pogledu imamo: a) svefazni (bruto i neto) porez na promet, b)
višefazni (bruto i neto) porez na promet i v) jednofazni porez na promet.
a) Svefazni bruto porez na promet
Svefazni bruto porez na promet je oblik opšteg poreza na promet kojim
se oporezivanje obavlja u svim fazama prometnog procesa - od
proizvodjača do krajnjeg potrošača. On se karakteriše svojim dvojakim
učinkom: prvi je u tome što se porez plaćen u pojedinim fazama kroz
koje proizvod prolazi kumulira, čime postaje sve veći porastom broja
faza, što deluje kao lavina, pa se naziva i lavinski porez, odnosno
kaskadni porez; drugi učinak sastoji se u tome što plaćeni porez u jednoj
fazi prometa ulazi u cenu proizvoda koji se oporezuje, a samim tim i u
osnovicu poreza naredne faze, tako da se naplaćuje porez na porez, pa je
to razlog što se naziva kumulativni porez na promet.
Zbog kaskadnog ili lavinskog dejstva ovaj porez i trpi odredjene kritike,
jer sa povećanjem broja prometnih faza poresko opterećenje je sve veće.
Ovaj porez štetno utiče na privredu jedne zemlje u njenoj konkurentnoj
borbi sa drugim zemljama. Sledeća negativna posledica primene ovog
poreza je što se on plaća na sirovine, pomoćni materijal, reprodukcioni
materijal, investicije i usluge drugih lica, tako da razvijenija preduzeća
ne mogu da poboljšaju intenzitet podele rada.
Pored brojnih nedostataka, svefazni bruto porez na promet ima i svojih
dobrih strana, jer se u protivnom nikada ne bi ni uvodio u poreske
sisteme (u Nemačkoj je bio na snazi do 1967.). Pre svega, lak je za
primenu, to se odnosi i na poreske obveznike i na finansijske organe koji
ga naplaćuju. Druga njegova pozitivna osobina leži u njegovoj
nepromenljivosti, a treća u lakoj prevaljivosti. Na kraju, i pored niskih
poreskih stopa, ovaj porez daje veoma dobre prihode državnoj kasi.
84
Kumulativni efekat ovog poreza deluje na privredu tako što jačaju težnje
ka vertikalnoj koncentraciji, kada se ogleda u stvaranju raznih
kombinata, kako bi se smanjivali prometni ciklusi i na taj način izbeglo
višestruko oporezivanje. Ova tendencija ka vertikalnoj koncentraciji, po
mišljenju nekih autora, pošto nije motivisana ekonomskim već samo
poreskim razlozima, ne može se oceniti pozitivno. Medjutim, postoje i
druga, suprotna mišljenja, prema kojima svaka integracija doprinosi
privrednom razvoju, pa i ova koju izaziva svefazni bruto porez na
promet.39
b) Svefazni neto porez na promet (porez na dodatu vrednost)
Zbog izraženih slabosti bruto svefazni porez na promet se u mnogim
državama danas zamenjuje neto svefaznim porezom na promet-porezom
na dodatnu vrednost (PDV).
Nekumulativni svefazni (ili višefazni) porez na promet je porez na
dodatu vreduost i danas predstavlja najrasprostranjeniji oblik poreza na
promet u tržišnim privredama. Imaju ga sve zemlje Evrope, sve zemlje
OECD osim Australije i SAD, mnoge države frankofonske Afrike,
većina zemalja Latinske Amerike, Južna Koreja, Kina, Indonezija, itd.
Svoj pobedonosni put porez na dodatu vrednost je započeo krajem
šezdesetih godina ovoga veka kada se otvorio problem izbora
jedinstvenog poreza na promet u zemljama članicama EEZ.40
Porez na dodatu vrednost (PDV) se naplaćuje u svakoj fazi prometnog
ciklusa, ali tako da pogadja samo onu vrednost koja je u toj fazi dodata
od strane obveznika i konačno pogadja krajnju potrošnju. Dodata
vrednost u konkretnoj fazi predstavlja razliku izmedju vrednosti outputa,
tj. prodaje i vrednosti inputa, tj. nabavke u toj fazi.41 Suština ovog poreza
sastoji se u tome da se proizvod u svim prometnim fazama, ali tako da
porez plaćen u prethodnoj fazi ne ulazi u poresku osnovicu u sledećoj
fazi oporezivanja prometa. Porezom, se dakle, u svakoj fazi oporezuje
samo dodatna vrednost proizvoda, što znači da ako u nekoj fazi nema te
39 Due, F.J.: Sales Tax in Western Europe, nemački prevod, Köln, 1972., str.5-6. 40Raičević, B.: Porez na dodatu vrednost u Jugoslaviji, Poslovna politika, jun 2000,
Zemun, str. 22 41Jovanović, M., Đurović-Todorović, J.: Značaj uvodjenja poreza na dodatu vrednost u
poreski sistem Jugoslavije, Monografija: Efikasnost transformacije preduzeća,
Ekonomski fakultet, Niš, 2000., str. 205
85
dodatne vrednosti nema ni oporezivanja u toj fazi. Nije ni malo lako
utvrditi iznos dodate vrednosti u bilo kojoj fazi prometnog ciklusa.
Teoretski to je moguće učiniti primenom indirektne i direktne metode.
Direktna metoda (metoda sabiranja ili metoda oduzimanja) zbog teškoća
u sprovodjenju i brojnih nedostataka se ne primenjuje. Nasuprot tome,
indirektna metoda, koja dominira u svim savremenim sistemima PDV se
sastoji, ne u utvrdjivanju poreske osnovice, već u izračunavanju poreske
obaveze poreskog obveznika. Naime, obveznik je dužan da obračuna
porez na isporuku dobara i na pružanje usluga, a zatim ima pravo da od
tog iznosa odbije porez koji je platio kroz nabavnu cenu. Ovaj metod se
naziva i metodom fakture, tj. metodom poreskog kredita. Primena ovog
metoda doprinosi efikasnom suzbijanju poreske evazije, jer se zasniva na
svojevrsnom lancu faktura.
U poreskoj literaturi široko je rasprostranjeno mišljenje da su PDV i
porez na promet u maloprodaji slični poreski oblici u pogledu osnovnog
ekonomskog dejstva izraženog u visini tereta.42
U prirodi PDV je da
automatski razlikuje potrošnu od proizvodne robe, čak i kad se radi o
istoj robi tako da ne zahteva identifikaciju kupca. Ova karakteristika
omogućila je PDV ujednačen tretman usluga i roba i postizanje veće
privredne neutralnosti, kao i ravnomerniju raspodelu poreskog tereta.43
Za savremenu dobro organizovanu i efikasnu poresku službu
administriranje, tj. obračunavanje i naplata poreza na dodatu vrednost
nije suviše komplikovano. Delom to je zbog relativno jasne osnovice,
transakcije su poznate i sveobuhvatne, a delom zato što kao moderan
porez raspolaže metodologijom utvrdjivanja poreske obaveze,
rasterećenom istorijskog balasta tereta koji je nametalo administriranje
porezom na dohodak i dobit.44 U tom smislu ne bi se moglo reći za
tehniku oporezivanja da je suviše komplikovana, ali to podrazumeva
prethodno ispunjenje odredjenih zahteva. Naime, nije dozvoljena velika
diversifikacija stopa zahvatanja. Drugo, neophodno je postojanje stroge
kontrole obračuna i naplate PDV.
42 Metcalf, G.E.: Value-added Taxation: A Tax Whose Time Has Come?, The Journal of
Economic Perspectives, Winter 1995., str.123 43 Cnossen, S.: Priroda i snaga poreza na dodatnu vrednost, Finansijska praksa 9-11/88,
str. 491 44 Kay, J. A.: Tax Policy: A Survey, The Economic Journal, March 1990., str. 29-30
86
Opravdanost uvodjenja ovog poreskog oblika najbolje potvrdjuje stepen
njegovog prihvatanja od strane obveznika, što je istovremeno i pokazatelj
relativne podudarnosti stavova poreske teorije i prakse oporezivanja. U
tom smislu treba istaći sledeće osobine PDV:
a) PDV povoljno utiče na preraspodelu nacionalnog dohotka. Smatra se
fiskalnim instumentom koji mnogo bolje od ostalih poreskih oblika
ispravlja devijacije u raspodeli društvenog proizvoda, zbog čega se i
preporučuje zemljama koje imaju potrebu za bržim privrednim rastom.
Postoji opšta saglasnost medju ekonomistima da ovaj poreski oblik ne
treba da koriste manje razvijene zemlje, a posebno one sa standardnim
poreskim sistemima i nerazudjenom privrednom strukturom. Suštinski
razlog za ovakav stav ekonomista je taj što te zemlje nemaju iskusnu i
efikasnu poresku administraciju, koja podrazumeva ne samo dobro
poznavanje tehnike oporezivanja već i dobru i savremenu kontrolu.
b) PDV karakteriše visoka fleksibilnost, koja može biti iskorišćena za
lake i brze promene stopa, što nikako ne sme da znači uvećanje njihovog
broja. Prava vrednost PDV je upravo u tome što najbolje odgovara
svojim zadacima ako je broj njegovih stopa što manji, jer veliki broj
diferenciranih poreskih stopa čini ovaj porez neefikasnim. Radikalno
sužavanje poreske tarife sa relativno niskim poreskim stopama
zahvatanja omogućava veliku izdašnost ovog poreskog oblika, jer je
poreski teret rasporedjen na širok obim proizvoda i usluga i veliki broj
poreskih obveznika.
c) U razvijenim tržišnim privredama pokazalo se da PDV u
administrativno-tehničkom smislu nije previše komplikovan za primenu
zahvaljujući kompjuterizaciji pri obradi podataka.
d) Porez na dodatu vrednost zahteva centralizaciju poreske vlasti, što
podrazumeva jedinstveno propisivanje i njegovu primenljivost na celoj
teritoriji države koja ga uvodi, jer u suprotnom on gubi svoju suštinu i
pretvara se u lokalni porez. PDV je u osnovi kvotitetni porez i obveznik
ga plaća prema tome koliku je količinu nove vrednosti dodao proizvodu
u reproduktivnom lancu, računajući od ekstrakcije do finalne obrade. I
kod ovog poreskog oblika javlja se klasičan trade off izmedju efikasnosti
i pravičnosti poreskog zahvatanja. Konačni efekat delovanja je da se teret
ovog poreza svaljuje na krajnje potrošače, tako da je regresivnost
njegovo imanentno obeležje, kao socijalno neprihvatljiv modus
preraspodele poreskog tereta.
87
e) Ovaj poreski oblik karakteriše veoma mala mogućnost evazije, tj.
izbegavanja snošenja poreske obaveze. Suština tehnike oporezivanja
zasniva se na poreskom kreditu kao načinu uzastopne kontrole svih
učesnika u proizvodno-prometnom lancu.
Tabela br. 7: Stope poreza na dodatu vrednost u EU u 2001. godini
f) Koliko brzo i uspešno će ovaj poreski oblik zaživeti u poreskom
sistemu neke zemlje značajno zavisi i od toga kakav je poreski sistem
postojao u zemlji koja ga uvodi. Bez postojanja drugih tržišno
orijentisanih poreskih oblika i njihove medjusobne povezanosti ne mogu
se postići odgovarajući distributivni efekti sistema oporezivanja.
Šestom direktivom EU propisano je da standardna poreska stopa u
zemljama članicama varira izmedju 15% i 25%.45 Minimalna visina opšte
stope je odredjena do 31. decembra 2005. godine, tako da države članice
mogu primenjivati jednu ili dve niže stope, čija visina ne može biti niža
od 5%.46 Na području EU postoje različite stope poreza na dodatu
vrednost (Tabela 7).
45 Klibisch, V.: ESPRIT Project 27028, Research Paper-Taxation, ITM,2002., str. 95 46 Council Directive 200l/41/EC od 19. januara 2001.godine, Official Journal L 22, 24,
January 2001, str. l7
Država Niža Superniža Opšta Prelazna
Austija 10;12 / 20 /
Belgija 6 / 21 12
Danska / / 25 /
Finska 8;17 / 22 /
Francuska 5.5 2.1 19.6 /
Nemačka 7 / 16 /
Grčka 8 4 18 /
Irska 12.5 8;4.2 20 12.5
Italija 10 4 20 /
Luksemb. 6 3 15 12
Holandija 6 / 19 /
Portugal 5;12 / 17 /
Španija 7 4 16 /
Švedska 6;12 / 25 /
V.Britanija 5 / 17.5 /
88
Porez na dodatu vrednost posmatran u odnosu na porez na promet u
maloprodaji ima sledeće prednosti:
1) PDV ima veću izdašnost od poreza na promet u maloprodaji. Njegova
veća izdašnost je posledica kako njegovih tržišnoj privredi primerenijih
poresko-tehničkih rešenja, tako i veće otpornosti na evaziju i većeg
obuhvata predmeta oporezivanja, posebno usluga.
2) PDV je efikasniji u suprotstavljanju evaziji i to posebno nezakonitoj
evaziji. Te prednosti se ogledaju u više pravaca. Prvo, obveznik je dužan
da dokumentuje svoj zahtev za odbitkom poreza plaćenog na izvršene
nabavke. Drugo, interesi kupca i prodavca su suprotstavljeni. Treće,
pošto su fakture neophodne, moguća je kontrola i kod nabavke i kod
prodaje. Četvrto, opasnost od evazije pri uvozu je smanjena, jer se PDV
obračunava na samoj granici.
3) Mehanizam PDV omogućava da se izvoz u potpunosti oslobodi poreza
plaćenog u prethodnim fazama, što nije slučaj kod poreza na promet.
4) PDV omogućuje da se sve nabavke mogu izuzeti od oporezivanja, što
nije slučaj kod poreza na promet, budući da se reprodukcioni materijal
kao i brojna sredstva za rad mogu koristiti i u konačnoj potrošnji.
Razgraničenje reprodukcione potrošnje od finalne nije ni malo lako. Kod
PDV, teret dokazivanja je na kupcu. Porez se mora platiti prilikom
isporuke dobara, a da bi se dobilo pravo na odbitak kupac je dužan da
dokaže da nabavljeno dobro koristi kao input.
5) Uvodjenje PDV predstavlja preduslov za pristupanje naše zemlje
Evropskoj Uniji. Naime, jedinstveno tržiste može da postoji ako se
cirkulacija ljudi, dobara i usluga iz jedne u drugu državu odvija na isti
način kao unutar jedne države. Proces harmonizacije sistema poreza na
promet se veoma uspešno realizuje primenom odgovarajućih direktiva,
koje su postale vodilje ne samo za zemlje EU, već i za sve ostale zemlje
koje žele da uvedu ili su uvele PDV.
Pored napred pobrojanih prednosti, porez na dodatu vrednost ima i
odredjene nedostatke. Najznačajniji nedostaci su:
1) Povećani troškovi i složenost administriranja je primarna mana PDV.
Naime, poreski obveznici moraju voditi posebne poreske evidencije,
kako o svojim prodajama, tako i o svojim nabavkama. Takodje, moraju
registrovati i kontrolisati svu masu izdatih i primenjenih faktura,
89
postupak utvrdjivanja poreske, itd., što sve skupa traži dosta
administriranja. Ovaj problem se može kompenzirati, tj. ublažiti
primenom odgovarajuće sofisticirane kompjuterske opreme.
2) Druga slabost PDV je relativno izražen inflatorni potencijal.
Uvodjenje PDV zahteva oprez, kao uostalom i uvodjenje bilo kog novog
poreza. Ako tog opreza nema poremećaj cene manifestovan u inflatornim
kretanjima je neminovan. Dosadašnja iskustva o ovom nedostatku PDV
su podeljenja. Naime, ima zemalja koje su imale izraženiju inflaciju pri
uvodjenju ovog poreskog oblika, ali ima dosta zemalja u kojima do nje
nije došlo. U tom smislu iskustva pokazuju da je PDV potrebno uvoditi u
situaciji stabilnih cena, povećane tražnje, dobro obavljenih priprema
potencijalnih obveznika, i sl. Naročito je potrebno dobro ovladati
tehnikom obračuna poreza.
3) Priroda PDV zahteva da se ovaj porez jedinstveno uvede i da se
jedinstveno s njim administrira, da se uplaćuje na jedan račun i da se sa
tog jedinstvenog računa vrši isplata povraćaja poreza. Ukoliko se PDV
uvede na subcentralnom nivou, kao što je to učinjeno u Brazilu, javlja se
problem značajnog administriranja i mogućnosti velike evazije. Takodje,
kao problem se javlja i podela prihoda izmedju federacije i federalnih
jedinica, kao i izmedju republike i lokalnih organa vlasti. Iskustva
pokazuju da je sistem zajednice prihoda optimalan model PDV u
uslovima fiskalnog federalizma, što podrazumeva lišavanje dela
fiskalnog suvereniteta federalnih jedinica.
4) PDV ima naglašenu regresivnost budući da ne trpi veliki broj poreskih
stopa, niti širok krug oslobodjenja. Njime se ne mogu ostvarivati
socijalnopolitički ciljevi oporezivanja, kao ni pravičnost u oporezivanju.
Teret ovog poreza podjednako snose svi, bez obzira na svoju ekonomsku
snagu.
c) Porez na dodatnu vrednost u Srbiji
Mnogo je do sada bilo pokušaja da se PDV uvede u poreski sistem
Srbije. Poslednji pokušaj učinjen je usvajanjem Zakona o porezu na
dodatnu vrednost krajem devedesetih godina (Sl.list SRJ,br. 74/99), ali
nikada nije primenjen. Za razliku od Srbije, Crna Gora je brže
reagovala, usvojila je Zakon i počela je sa njegovom primenom
sredinom 2003. godine.
90
Konačno, Srbija je Zakon o porezu na dodatnu vrednost usvojila jula
2004. godine, a njegova primena počela je 1. januara 2005. godine. Reč
je o tzv. „EU model PDV“, koji se naplaćuje u svim fazama proizvodno-
prometnog ciklusa, modelu koji je u skladu sa VI direktivom Evropske
unije o zajedničkom sistemu PDV država članica Unije.
Osnovne karakteristike EU modela PDV su:
- potrošni tip kojim se ne oporezuju nabavke kapitalnih dobara, pa
je makroekonomska osnovica jednaka ličnoj potrošnji;
- kreditni metod pri utvrdjivanju poreske obaveze, kojim se poreska
obaveza utvrdjuje kao razlika izmedju poreske obaveze na prodaju
(izlaz) i poreske obaveze na kupvinu (ulaz);
- princip odredišta koji podrazumeva oporezivanje prometa
proizvoda i usluga prema mestu potrošnje, što znači da je izvoz
oslobodjen plaćanja poreza, a uvoz se oporezuje, i
- široka osnovica oporezivih transakcija.
Predmet oporezivanja PDV su : 1) isporuke dobara i pružene usluge koje
poreski obveznik izvrši u Republici uz naknadu, u okviru obavljanja
delatnosti i 2) uvozu dobara u Republiku.
Poreski obveznik PDV je svako pravno lice i preduzetnik iz bilo koje
faze prometnog ciklusa, kao i svako fizičko i pravno lice koje uvozi.
PDV počiva na principu samooporezivanja i na principu fakturisanja
realizacije. Obveznik utvrdjuje iznos poreza koji treba da plati preko
faktura gde je prodavac, umanjujući ga za iznose poreza iskazane u
fakturama svojih snabdevača. Ako je iznos poreza u fakturama izlaza
veći od poreza u fakturama ulaza, razlika se uplaćuje na odgovarajući
račun budžeta. Ako je na ulazu plaćen veći porez od onoga koji treba da
se plati na isporuke, stiče se pravo na povraćaj ili na poreski kredit na
naredne isporuke.
PDV počiva i na principima samokontrole i dokumentovanosti izdavanju
i prijemu faktura. Svaki učesnik u lancu kontroliše onog drugog i
insistira na prijemu i izdavanju faktura. Samo se na osnovu njih stiče
pravo na poreski odbitak.
Poresku osnovicu čini iznos naknade koja se prima ili treba da se primi
za isporučena dobra ili usluge. Osnovica uključuje i akciza, carine i
91
druge uvozne dažbine, kao i sve sporedne troškove zaračunate primaocu
dobara, odnosno usluga.
Poreska stopa je opšta i posebna u zavisnosti od vrste dobara i usluga.
Opšta stopa iznosi 18% i naplaćuje se na svaki promet dobara i usluga
izuzev onih za koje zakon predvidja primenu posebne stope. Posebna
stopa iznosi 8% i naplaćuje se na zakonom utvrdjenu listu namirnica,
lekova i medicinskih sredstava, udžbenika i publikacija, na usluge
smeštaja u ugostiteljstvu i slično.
Za razliku od drugih vrsta poreza na promet, oslobadjanje kod PDV ima
jednu specifičnost, odnosno oslobadjanje sa pravom na poreski odbitak i
oslobadjanje bez prava na poreski odbitak. Oporezivanje sa pravom na
poreski odbitak se definiše i podvodi pod oporezivanjem nultom stopom.
Razlika izmedju ove dve grupe poreskih odbitaka je izuzetno važna.
Izvoz se oporezuje nultom stopom s pravom na odbitak, što je jedna od
većih prednosti PDV u odnosu na porez na promet u maloprodaji. Svako
ko carinskom deklaracijom dokaže da je izvezao neko dobro ima pravo
na primenu nulte stope, odnosno oslobadjanje s pravom odbitka. To
znači da PDV obračunava po nultoj stopi, a onda od nule odbija porez
koji je naznačen u fakturama kao plaćen kroz nabavnu cenu. Time se
praktično dobija refundacija iz budžeta kada se izvozi.
Prilikom oslobadjanja bez prava na odbitak obveznici su oslobodjeni
plaćanja PDV na ime izvršenog prometa s tim što nemaju pravo na
povraćaj poreza koji terete njihovu nabavku ili uvoz i imaju tretman
krajnjeg potrošača. Oslobadjanje bez prava na poreski odbitak
predvidjeno je dosta ekstenzivno i odnosi se na proizvode i usluge
socijalnog i opšteg karaktera (usluge državnih organa, zdravstvo,
socijalno, obrazovanje, sportske usluge, kultura, poštanski saobraćaj,
naučne usluge, bankarske usluge, usluge osiguranja, aktivnosti crvenog
krsta, religiozne usluge i sl.).
Zakonom su predvidjeni i posebni režimi oprezivanja (mali poreski
obveznici, poljoprivrednici, turističke agencije, promet polovnih dobara,
umetničkih dela kolekcionarskih dobara i antikviteta).
U zavisnosti od godišnjeg prometa odredjen je poreski period u kojem se
vrši obračun i plaćanje PDV (mesečno ili tromesečno). Za svaki poreski
period podnosi se poreska prijava i to u roku od 10 dana po isteku
poreskog perioda i u istom roku vrši se plaćanje poreske obaveze.
92
Budžetski značaj PDV je izuzetan i nezavisno od kratkoće perioda od
kada se primenjuje isti je postao osnovni porez u poreskom sistemu
Srbije, i nakon početnog rasta u prvoj godini primene (29,8%), isti je
stabilizovan na učešću od oko 26,5%, u ukupnim javnim prihodima ili
oko 11% u BDP, što je najveće učešće u odnosu na ostale poreske oblike
poreza.
d) Višefazni porez na promet
Višefazni porez na promet predstavlja vrstu poreza na promet kojim se
vrši oporezivanje više faza u prometu, ali ne i svih. Ovaj porez može se
javiti kao bruto i neto višefazni porez na promet, odnosno obračunavanje
se može vršiti primenom bruto ili neto principa. Primenom bruto-
principa, odnosno višefaznog bruto poreza dolazi do kumuliranja poreza
(kumulativni višefazni porez na promet) u svim fazama odredjenim za
oporezivanje, tako da se ispoljavaju sva ona štetna dejstva poreza na
porez, istina nešto manja u odnosu na svefazni bruto porez na promet.
Kvantifikacija tog učinka zavisi od broja prometnih faza obuhvaćenih
oporezivanjem.Višefazni neto porez na promet imamo onda kada se
oporezivanje vrši tako da se kao poreska osnovica uzima novostvorena
vrednost u oporezivanoj prometnoj fazi, čime se izbegava kumulativni
efekat oporezivanja. Po svojim osobinama ovaj porez na promet može se
nazvati i vešefaznim porezom na dodatu vrednost.
e) Jednofazni porez na promet
U svom jednofaznom obliku, porez na promet obično se može plaćati u
proizvodnji, u trgovini na veliko i u trgovini na malo.
Porez na promet u sferi proizvodnje plaća se prilikom puštanja u promet
proizvoda od strane proizvodjača. Oporezivanje prometa u fazi
proizvodnje ima odredjenih prednosti, kao što su: manji broj poreskih
obveznika, olakšana kontrola ubiranja, a samim tim manje mogućnosti za
defraudaciju poreza. Osnovni problem u primeni ovog poreza je
utvrdjivanje zadnje faze proizvodnje, odnosno momenat kada se smatra
da je proizvod završen, jer jedan isti proizvod može se smatrati kao
finalni proizvod i kao sirovina za dalju reprodukciju. Tako, na primer,
šećer može biti i finalni proizvod i sirovina u proizvodnji sokova i
bezalkoholnih pića, čokolada i drugih slatkiša. Automobil može kupiti
fizičko lice - krajnji potrošač, ali može ga kupiti i organizacija koja
iznajmljuje automobile (rent-a-car) i onda je osnovno sredstvo. Zato je
93
neophodna dobra identifikacija kupaca i poseban poreski tretman svakog
proizvoda, zavisno od namene za koju je upotrebljen. Stope poreza na
promet koje se plaćaju u fazi proizvodnje više su (za isti iznos poreza
koji treba ubrati) nego kod drugih oblika jednofaznih poreza na promet,
jer je poreska osnovica niža.
Porez na promet u trgovini na veliko plaća se kada trgovac na veliko
prodaje oporezivan proizvod trgovcu na malo ili krajnjem potrošaču.
Prilikom primene ovog poreza javljaju se odredjeni problemi, jer
oporezivan proizvod može biti predmet prometne transakcije dvojice ili
više trgovaca na veliko. Taj se promet onda ne oporezuje, nego se
oporezuje samo onda kada krajnji trgovac na veliko prodaje proizvod
trgovcu na malo ili krajnjem potrošaču. Ovde treba napomenuti da faza
trgovine na veliko nije nužna faza u prometu robe na njenom putu od
proizvodjača do krajnjeg potrošača.
Porez na promet u maloprodaji plaća se pri prodaji proizvoda krajnjem
potrošaču. Kod ovog oblika poreza na promet broj obveznika je relativno
i apsolutno veliki, što utiče na troškove ubiranja, otežava kontrolu i
povećava mogućnost evazije poreza. Stope su niže nego kod drugih
jednofaznih poreza. Osnovne prednosti ovog poreskog oblika su
izostajanje kumulativnih efekata, njegova neutralnost u odnosu na broj
prometnih faza, troškovi ubiranja su relativno niski, a fiskalni efekat je
značajan. Porez na promet u maloprodaji egzistira u SAD na federalnom,
državnom i lokalnom nivou. Na nivou federacije poreska stopa je 35%, a
na nivou država ova stopa se kreće od 3-7%.47 Putem poreza na promet
prikupljeno je tokom 1999. godine 16.2% od ukupnih prihoda. Ovo
učešće na nivou federacije iznosilo je 7.4%, na nivou saveznih država
37.5%, a na lokalnom nivou 9.7%.48
3.9.4. Akcize
Akcize su najstariji oblik poreza na potrošnju, njihovim uvodjenjem prvi
put je realizovana u praksi ideja oporezivanja potrošnje. Istorijski
posmatrano osnovni cilj uvodjenja akciza bio je fiskalni, mada je i danas
zadržao isti karakter. Da bi se ovaj cilj ostvario obuhvataju se proizvodi
široke potrošnje koji se ne mogu supstituisati ili je njihova supstitucija
teško izvodljiva, kao što su: so, naftni derivati, duvan, alkohol i
47 Rosen, H. S.: Public Finance, op. cit., str. 444 48 US Bureau of the Census, 1999., str. 312
94
alkoholna pića, kafa, luksuzni proizvodi i s1. Akcize su specijalni porezi
na potrošnju i u većini zemalja se javljaju pored poreza na promet. U tim
zemljama, potrošnja odredjenih proizvoda se dvostruko oporezuje,
jednom akcizama, a drugi put, porezom na promet. Zbog ovakvog
poreskog tretmana potrošnje, porezom na promet oporezuje se potrošnja
svih proizvoda (osim onih koji su izuzeti), a akcizama se dodatno
oporezuje potrošnja samo jednog, relativno malog broja, tačno
odredjenih proizvoda.
Za akcize se ne može utvrditi zajednički princip, odnosno jedinstveni
osnov njihovog postojanja. Tako se ovim proizvodom opterećuje
potrošnja jednog broja prehrambenih proizvoda svakodnevne potrošnje,
čime se obezbedjuje izdašnost ove vrste poreza, tj. postizanje fiskalnog
cilja. S druge strane, akcizama se oporezuju neki proizvodi luksuzne
potrošnje (ne svi), što može da bude motivisano socijalnim efektima
oporezivanja. Akcizama se, na dalje oporezuju i neki proizvodi koji su
štetni po zdravlje ili ugrožavaju čovekovu okolinu. Ima, medjutim i
proizvoda koji su opterećeni akcizama, a ne mogu se svrstati ni u jednu
od pomenutih grupa.
Razlozi postojanja akciza se zbog toga mogu prosudjivati samo
parcijalno, po kategorijama oporezovanih proizvoda. Uz osnovni,
fiskalni razlog, kao najčešći razlozi se javljaju destimulisanje potrošnje
nekih proizvoda (duvan, alkohol), pokrivanje odredjenih troškova
izazvanih potrošnjom odredjenih proizvoda (npr. zdravstveni troškovi
zbog porasta odredjene vrste oboljenja, troškovi u vezi zaštite čovekove
okoline, korišćenjem odredjenih prozvoda - duvan, alkohol), kao i
odgovarajuća preraspodela dohotka (kod oporezivanja luksuznih
proizvoda). Ponekad se razlozi uvodjenja akciza nalaze i u domenu
ekonomske politike (npr. uticaj na potrošnju tačno odredjenih energenata
koji se uvoze) da bi se uticalo na smanjenje potrošnje i uvoza zbog
platnog bilansa, mada akcize zbog svojih karakteristika nisu pogodan
instrument za vodjenje ekonomske politike. Ipak, akcize mogu uticati na
konkurentnost proizvoda na tržištu, posebno ako se proizvodi opterećeni
akcizama, mogu supstituirati u potrošnji drugim proizvodima
opterećenim samo porezom na promet.
Akcize su za poreske vlasti jedan od najomiljenijih poreza. One se lako
ubiraju, sistem obračuna i naplate je jednostavan. Poreska evazija je
mala, a kontrola obračuna i naplate laka i jednostavna.
95
Poreska obaveza po osnovu akcize nastaje u trenutku puštanja u promet
ili uvoza u zakonu navedenih proizvoda. Akciza se plaća i pri davanju
akciznih proizvoda bez naknade, pri razmeni za druge proizvode, pri
korišćenju za sopstvene potrebe, kao i u slučaju manjka. Poreski
obveznik je domaći proizvodjač i uvoznik proizvoda koji su nabrojani u
zakonu da podležu akcizama. Ovo pravilo da je obveznik akcize
proizvodjač, odnosno uvoznik ima jedan izuzetak, a to je kad pravno lice
ili preduzetnik pribavi neposredno od fizičkog lica proizvod koji podleže
akcizama, onda je to pravno lice ili preduzetnik obveznik akcize, a ne
proizvodjač. Osnovicu za obračun akcize čini jedinica mere (litar,
kilogram, komad, paklica, hektolitarski stepen, itd.). Osnovicu za
obračun akcize na luksuzne proizvode čini prodajna cena tih proizvoda.
Poresku stopu akcize zakon utvrdjuje na dva načina: u apsolutnom
iznosu i primenom proporcionalnih stopa. U apsolutnom iznosu visina
akcize je utvrdjena za sve proizvode kod kojih se kao osnovica uzima
jedinica mere (na primer, za dizel gorivo 10.00 dinara po litru, za
motorni benzin 18.00 dinara po litru, za cigarete iz grupe A 19.00 dinara
po pakli, za pivo 5.00 dinarapo litru, za viski, džin i konjak 60.00 po
litru, za kafu 10.00 dinara po kilogramu, za kuhinjsku so 2.00 dinara po
kilogramu). Iznos akcize utvrdjuje se po proporcionalnim stopama kod
onih proizvoda kod kojih se za osnovicu uzima cena proizvoda. Tako, na
primer, na promet luksuznih proizvoda, kao što su prirodno drago
kamenje, biseri i sl., plaća se akciza po stopi od 20%, na kože reptila i
prirodno krzno akcizna stopa je 30%. Takodje, predvidjena je
indeksacija, tj. uskladjivanje akciza datih u apsolutnim iznosima sa
tromesečnom stopom rasta cena na malo.
Zakon predvidja olakšice kod plaćanja akcize. Akciza se ne plaća na: 1)
proizvode koje izvozi proizvodjač, 2) mlazno gorivo, 3) proizvode koje
nabavljaju diplomatska i konzularna predstavništva, strano diplomatsko
osoblje i konzularni funkcioneri, 4) na derivate nafte, etil-alkohol koji se
koristi u medicinske svrhe i kafu, koje uvoze medjunarodne humanitarne
organizacije, kao i na derivate nafte, koje kao humanitamu pomoć, bez
naknade dobijaju domaće humanitarne organizacije preko ili
posredstvom Crvenog krsta. Obveznik ima pravo na umanjenje
obračunate akcize u visini iznosa plaćene akcize na proizvode koji su kao
reprodukcioni materijal upotrebljeni u proizvodnji proizvoda na koje se
plaća akciza. Takodje, obveznik ima i pravo na povraćaj akcize ako je
platio akcizu koju nije bio dužan da plati ili ako je platio akcizu u većem
iznosu od zakonom predvidjenog.
96
Zakonom o akcizama (Sl. glasnik RS br. 22/01) u Srbiji predvidjen je
relativno mali broj proizvoda koji se oporezuju akcizama, u poredjenju s
nekim drugim zemljama. Akcizama se oporezuju: derivati nafte,
duvanske preradjevine, etanol, alkoholna pića, osvežavajuća
bezalkoholna pića, kafa, so za ishranu i luksuzni proizvodi.
Bilansni efekti akciza su značajni i iznose oko 10% ukupnih budžetskih
prihoda, koji se ostvare na teritoriji Srbije.
3.9.5. Ostali porezi u poreskom sistemu Srbije
Pored poreza na dohodak gradjana, poreza na dobit preduzeća, poreza na
promet i akciza u poreskom sistemu Srbije egzistiraju i sledeći poreski
oblici:
a) Porezi na imovinu
Porezima na imovinu u smislu Zakona o porezu na imovinu49
smatraju
se: porez na imovinu, porez na nasledje i poklon i porez na prenos
apsolutnih prava.
Imovinu poreski tretiramo u njenoj statici, dinamici i po osnovu njenog
realnog uvećanja.
Imovina u statici može da bude samo osnov za plaćanje poreza i onda se
govori o tzv. nominalnom porezu na imovinu, ali može da bude i izvor i
onda se govori o realnom porezu na imovinu.
Nominalni porez na imovinu, jedan je od najstarijih poreza. To je
redovan porez koji se plaća periodično ne iz supstance (imovine), već iz
obveznikovih prihoda. U pitanju je takodje neposredan porez i tereti neto
vrednost imovine iskazanu u novcu, bilo da je u svojini pravnih ili
fizičkih lica.
To je subjektni porez i prilikom njegovog obračunavanja obvezniku se
priznaju olakšice i olobadjanja ličnog i predmetnog karaktera. Osnovicu
ovog poreza čini vrednost imovine koju je često teško utvrditi, naročito
kada je reč o nepokretnostima.
Ovaj porez nije zastupljen u poreskim sistemima svih savremenih država.
Njegov fiskalni značaj nije po pravilu veliki, ali socijalni i ekonomski
49 Službeni glasnik RS br. 26/2001
97
jeste. On zapravo ima funkciju dopunskog poreza na dohodak, jer ga
plaćaju sva fizička i pravna lica uz odredjene olakšice, koje obuhvataju
porodičnu situaciju obveznika, odnosno delatnost kojim se bavi.
Realni porez na imovinu, za razliku od nominalnog poreza na imovinu
koji se plaća iz prihoda, realni porez na imovinu je pravi porez na
imovinu budući da se plaća iz imovine, odnosno iz aktive (iz supstance).
Ovo je vanredni porez i uglavnom se javlja u vanrednim situacijama kada
treba obezbediti velika sredstva i po pravilu sa visokim progresivnim
stopama (od 10-60%, a ponekad i 10-100%).
Porez na imovinu se plaća na stvarna prava na nepokretnostima
(zemljište, stambene i poslovne zgrade, stanovi, poslovni prostori, garaže
i drugi gradjevinski objekti), kao i na pravo svojine na akcije izdate na
ime i na udele u društvu sa ograničenom odgovornošću.
Osnovicu poreza na imovinu kod nepokretnosti predstavlja tržišna
vrednost nepokretnosti na dan 31. decembar prethodne godine. Kod
poljoprivrednog i šumskog zemljišta, za obveznike koji ne vode poslovne
knjige, osnovica je petostruki iznos godišnjeg katastarskog prihoda od
tog zemljišta, dok kod onih koji vode poslovne knjige, osnovicu
predstavlja vrednost nepokretnosti koja je utvrdjena u poslovnim
knjigama. Osnovicu kod akcija i udela predstavlja vrednost iskazana u
poslovnim knjigama na dan 31. decembar prethodne godine (pravna
ilica) ili vrednost kapitala koji poseduje fizičko lice, takodje na dan 31.
decembar.
Stopa poreza nominalnog na imovinu iznosi 0.40% za obveznike koji
vode poslovne knjige, a za akcije i udele 0.25%. Stope nominalnog
poreza na imovinu za obveznika koji ne vodi poslovne knjige su
progresivne i iznose 0.40%, 0.80%, 1.50% i 2.00% (četiri tranše po
6.000.000 dinara). Ovaj poreski oblik priznaje brojna poreska
oslobodjenja i značajne poreske kredite. Bilansni značaj poreza na
imovinu je skroman, jer iznosi oko 1.9% ukupnih budžetskih prihoda u
Srbiji.
Porez na nasledje i poklon se plaća na pravo svojine i druga prava na
nepokretnostima, na odredjenim pokretnim stvarima, na pravima
intelektualne svojine, na hartije od vrednosti, koje naslednici ili
poklonoprimci nasledjuju, odnosno prime na poklon. Obveznik ovog
poreza je rezident ili nerezident Republike koji nasledi ili primi na
poklon predmet oporezivanja. Poresku osnovicu čini tržišna vrednost
98
nasledjene ili na poklon primljene imovine, umanjena za iznos dugova i
drugih tereta. Poreske stope su progresivne i iznose 3% i 5%. I kod ovog
poreskog oblika postoje brojna oslobodjenja. Prihodi prikupljeni od ovog
poreza imaju vrlo skromno učešće u ukupnim budžetskim prihodima,
oko 0.1 %.
Porez na prenos apsolutnih prava plaća se na prenos uz naknadu
stvarnih prava na nepokretnostima, prava intelektualne svojine, udele,
hartije od vrednosti i druga prava. Takodj, ovim porezom se pogadja i
prenos prava svojine na upotrebljavanom motornom vozilu, plovnom
objektu i vazduhoplovu, osim državnog. Obveznik ovog poreza je po
pravilu prodavac. Poresku osnovicu čini ugovorena, odnosno tržišna
vrednost. Poreske stope su proporcionalne i diferencirane: na prenos
udela i hartija od vrednosti plaća se po nižoj stopi od 0.3%, dok se na sve
ostale prenose koristi stopa od 2,5- 5%. Ovde, takodje, postoje brojna i
diferencirana poreska oslobodjenja.
b) Porez na fond zarada
Predstavlja nov poreski oblik u Srbiji, ali ne i nov poreski teret, jer
predstavlja zamenu za do tada postojeću komunalnu naknadu i doprinos
za usmerenu stambenu izgradnju. Zakonom o porezu na fond zarada50 za
poreskog obveznika definisan je: 1) isplatilac zarade; 2) fizičko lice koje
ostvaruje prihode od samostalne delatnosti, 3) isplatilac prihoda od
autorskih prava i prava industrijske svojine i 4) fizičko lice koje ostvaruje
prihode od poljoprivrede i šumarstva. Osnovicu poreza čini isplaćena
zarada, odnosno odgovarajući oporezivi prihod. Poreska stopa ne može
biti veća od 3.5% (samostalno je utvrdjuje skupština opštine), pri čemu
se sredstva ostvarena po stopi od 0.3% do 1.0% usmeravaju za solidarnu
stambenu izgradnju, dok ostatak predstavlja izvorni prihod budžeta
opštine. Od ovog poreskog oblika se ostvari oko 11% ukupnih
budžetskih prihoda na području Srbije.
c) Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari
Porez na upotrebu, držanje i nošenje stvari je, takodje, nov poreski oblik,
ali ne i nov poreski teret, jer se javlja kao zamena za brojne takse i
naknade. Zakon o porezima na upotrebu, držanje i nošenje stvari51 uvodi
50 Službeni glasnik RS br. 27/2001 51 Službeni glasnik RS br. 26/2001
99
porez na upotrebu: 1) motornih vozila, 2) mobilnih telefona, 3) čamaca,
plovećih postrojenja i jahti, 4) vazduhoplova i letelica i 5) oružja. U
zavisnosti od vrste predmeta oporezivanja definisani su obveznik,
osnovica, poreske stope i način utvrdjivanja i plaćanja poreske obaveze.
Bilansni efekti ovog poreza procenjuju se na ispod 0.8% od ukupnih
budžetskih prihoda koji se ostvare na teritoriji Republike.
3.9.6. Carine
Razvoj medjunarodnog tržišta je interes i potreba svih zemalja sveta,
nezavisno od dostignutog nivoa razvoja, veličine teritorije, broja
stanovnika i prirodnog bogatstva. Kretanje faktora proizvodnje u
ekonomskim odnosima sa inostranstvom, često je pod znatno većom
kontrolom država nego na domaćem tržištu. Država primenjuje niz mera
koje predstavljaju ograničenje i prepreke koje treba da amortizuju
intenzitet delovanja zakona vrednosti sa svetskog tržišta. Medju
najznačajnije instrumente koje primenjuju države za regulisanje odnosa
razmene sa drugim zemljama spadaju carine.
Carine su oblik javnih prihoda koji se ubire prilikom prelaza robe preko
državne, odnosno carinske granice. Carine su vrsta posrednih poreza i
mnogi efekti koje proizvodi primena poreza na promet u velikoj meri
prisutni su i kod carina. Sam termin carina potiče od reči „car“, jer je to
bio prihod koji je pripadao vladaru zemlje kojom je upravljao. U našim
krajevima koji su dugo bili pod turskim ropstvom upotrebljavao se naziv
„djumruk“.
Prilikom plaćanja carina, do punog izražaja dolazi mehanizam
prevaljivanja, koji se smatra kao condicio sine qua non da bi carina
delovala kao posredan porez. Kod plaćanja carina dolazi do razdvajanja
carinske obaveze od carinskog tereta. To znači da prilikom plaćanja
carina lice koje je zakonski utvrdjeno kao carinski obveznik, nije ujedno
pozvano da definitivno snosi poreski teret, jer će ga prevaliti na
potrošača.
Značaj carina sa fiskalnog stanovišta, naročito je bio izražen u Starom i
Srednjem veku. Medjutim, danas carine više služe ekonomsko-političkim
nego čisto fiskalnim ciljevima, tako da predstavljaju predmet
proučavanja u političkoj ekonomiji, spoljno-trgovinskoj i deviznoj
politici. Kao instrument spoljno-trgovinske politike, carine mogu da
deluju na formiranje i menjanje odnosa troškova i cena na domaćem
100
tržištu, a preko cena i na uvoz i izvoz, na ravnotežu u trgovinskom i
platnom bilansu, na zaposlenost, na ubrzanje, odnosno usporavanje
razvoja odredjene privredne grane ili privrede u celini, na potrošnju, itd.
Ciljevi uvodjenja carina su različiti, ali su najvažniji sledeći:
- fiskalni - da se putem carine prikupe finansijska sredstva za potrebe
države;
- ekonomski - oni su najbrojniji. Pre svega koriste se za zaštitu
domaće privrede ili odredjene privredne grane od spoljne
konkurencije.;
- socijalni - koriste se za zaštitu životnog standarda odredjenih
socijalnih grupa, te su stoga niže od uobičajenih carina.
Po pitanju ekonomske suštine carina, postoje neslaganja medju
ekonomistima. Naime, oni koji kritikuju i osporavaju carine ističu
sledeće argumente: 1) utiču organičavajuće na razvoj medjunarodne
trgovine; 2) povećavaju troškove proizvodnje; 3) usporavaju rast
produktivnosti rada i razvoj tehnike i tehnologije; 4) nepravedne su, jer
teže pogadjaju siromašnije slojeve stanovništva, itd. Suprotno njima,
oponenti navode sledeće razloge u cilju pravdanja carina: 1) predstavljaju
efikasan instrument zaštite domaće privrede; 2) efikasno utiču na odnose
sa drugim državama; 3) njima se obezbedjuju značajna sredstva za
državnu kasu; 4) značajan su instrument zaštite ekonomske samostalnosti
zemlje; 5) njima se utiče na domaće proizvodjače, na rast ili pad cena,
itd.52
Carine se mogu podeliti i grupisati prema različitim kriterijumima:
- Prema pravcu kretanja robe carine se dele na uvozne, izvozne i
tranzitne. Uvozne carine su one koje se naplaćuju pri uvozu robe i u
najvećem broju zemalja danas one se jedino i primenjuju. Izvozne
carine su one koje se naplaćuju pri izvozu robe. Tranzitne ili
prevozne carine plaćaju se prilikom prevoza iz jedne u drugu zemlju
preko neke treće zemlje i one sigurno ne doprinose razvoju
medjunarodne razmene.
52 Grivčev, V.: Finansije i finansijsko pravo SFRJ, Informator, Zagreb, 1982, str. 406
101
- Prema cilju uvodjenja carine delimo na: fiskalne, ekonomske ili
zaštitne, socijalne i antidampingške. Fiskalne carine su one koje se
uvode radi prikupljanja sredstava potrebnih za pokriće državnih
rashoda. Obično se uvode na onu robu koja se ne proizvodi u zemlji
ili se ne proizvodi u dovoljnim količinama, a to su po pravilu
sirovine koje uvoze industrijski razvijene zemlje za potrebe domaće
industrije. U grupu fiskalnih carina spadaju i one koje se plaćaju na
uvoz cigareta, žestokih alkoholnih pića, kafe, čaja, raznih začina, itd.
Ekonomske carine su one koje se uvode radi zaštite domaće
proizvodnje od inostrane konkurencije, pa se zato nazivaju i zaštitne.
Ekonomski cilj ovih carina je da povećaju cenu uvoznih roba, a time
se povećava i konkurentna sposobnost domaćih proizvoda u odnosu
na uvezenu robu. Ove carine treba da otežaju ili čak da spreče uvoz
jeftine robe stranih proizvodjača na domaće tržište. Visina carine
koja se plaća na uvezenu robu zavisi od razlike u ceni izmedju
domaćih i stranih proizvoda iste vrste, ako su razlike veće i carine su
veće. Zaštitni cilj carina je ostvaren ako se spreči uvoz strane robe.
Medjutim, ukoliko se ove carine plaćaju i donesu državi neočekivano
velike prihode, onda se ne ostvaruje svrha zbog koje su uvedene.
Veliki broj zemalja koristio je i danas koristi carine u zaštitne svrhe,
da bi omogućio razvoj domaće mlade i neiskusne industrijske grane
od inostrane konkurencije. Socijalne carine su one koje se uvode na
neke proizvode uz nižu carinsku stopu, imajući u vidu postizanje
nekog socijalnog cilja, kao što su lekovi, medicinska pomagala,
prehrambeni proizvodi i sl. Antidampingške carine su one koje se
uvode na jeftinu uvoznu robu da bi se zaštitili domaći proizvodjači
od poplave i najezde strane robe koja se prodaje po izuzetno niskim
cenama. To je razlog što je i GATT našao za potrebno da definiše
pojam dampinga kao "unošenje proizvoda jedne zemlje na tržište
druge zemlje po ceni nižoj od normalne cene proizvoda".
- Prema načinu odmerivanja carinske obaveze carine se dele na
vrednosne ili ad valorem i specifične ili kvantitativne. Vrednosne ili
ad valorem carine su one kod kojih je za utvrdjivanje visine carinske
obaveze relevantna vrednost robe koja podleže carinjenju. Osnovica
za naplatu carine je fakturisana vrednost robe. Specifične ili
kvantitativne carine su one kod kojih je pri utvrdjivanju visine
carinske obaveze relevantna neka jedinica mere.
Prema visini carinskog opterećenja carine mogu biti diferencijalne i
preferencijalne. Diferencijalne carine su one kod kojih se prilikom
102
carinjenja primenjuje najviša carinska stopa, a razlog njene primene je
najčešće ekonomsko-političke prirode. Preferencijalne carine su one kod
kojih se prilikom carinjenja primenjuje niža carinska stopa od
uobičajene, pa se na taj način uvoz preferira, stavlja u povlašćen položaj
za one zemlje prema kojima je takva ekonomska politika usmerena. One
se primenjuju u zavisnosti od vrste i porekla proizvoda, jer povlašćeni
položaj prilikom carinjenja uslovljen je ekonomskim, ali više i političkim
razlozima.
Pored carina, postoji veliki broj drugih carinskih zaštita kao što su:
dažbine za izravnanja poreskog opterećenja, posebne takse, dažbine za
carinsko evidentiranje, dodatne carine, sezonske carinske stope i dr.
Budući da je carina u suštini vrsta poreza i kod nje se primenjuju isti
termini koji su poznati i kod poreza, samo što je reč „porez“ potrebno
zameniti rečju „carina“ (poreski obveznik-carinski obveznik, poreska
osnovica-carinska osnovica i sl.)
Medjutim, kod carina se javljaju neki termini koji nisu karakteristični za
poreze. Kao najznačajniji se navode: carinska deklaracija, carinski organ,
carinska ležarina, carinska skladišta, carinska slobodna zona, carinska
granica. Sve ove kategorije detaljno su regulisane Carinskim zakonom.
Osnovni normativni akt carinskog sistema zemlje je Carinski zakon. Do
nedavno su carine bile u isključivoj ingerenciji savezne države (SRJ).
Medjutim, sa transformacijom ove države i Zajednice Srbije i Crne Gore,
carine su stavljene u nadležnost država članica. Carinski sistem Srbije
regulisan je Zakonom o carinskoj tarifi i Carinskim zakonom (Sl. gl.RS
br. 73/03). Prihodi od carina se slivaju u republički budžet. Inače, carine
beleže značajno učešće u javnim prihodima samo u zemljama u razvoju i
tranzitornim ekonomijama, dok ta praksa nije prisutna kod razvijenih
zemalja, gde učešće carina u strukturi prihoda ne prelazi 2%. U Srbiji
učešće carina u strukturi prihoda iznosi izmedju 5-6%.
3.9.7. Takse
U finansijskoj literaturi nema mnogo razlike u definisanju taksa kao
oblika javnih prihoda. Takse su jedan od oblika javnih prihoda, koji se
javio još u robovlasničkim i feudalnim državama. Posebno su bile
izdašan prihod srednjevekovnih feudalnih država. Predstavljaju novčani
103
ekvivalent za usluge koje čine organi državne administracije ili druga
javno-pravna tela fizičkim i/ili pravnim licima.
Medjutim, sve veći broj savremenih država napušta takse kao vrstu
javnih prihoda i okreće se ka porezima iz prostog razloga što takse
predstavljaju neelastičan i nedovoljno izdašan oblik državnih prihoda. Za
razliku od njih, porezi su daleko izdašniji instrument sposoban da se
prilagodi konjukturnim kretanjima u privredi.
S obzirom da predstavljaju samostalni instrument fiskalnih prihoda, takse
imaju i svoje specifičnosti:
- iz polazne definicije takse vidimo da ona predstavlja protivnaknadu
za izvršenu uslugu od strane države, što je značajno razlikuje od
poreza, kod kojih nemamo direktnu protivnaknadu, jer poreski
prihodi služe za finansiranje opštih potreba;
- državni organ ili telo usluge pruža pravnim i/ili fizičkim licima, po
pravilu, samo na osnovu njihovog zahteva. Naime, lice koje plaća
taksu slobodno donosi odluku da će se koristiti uslugom državnog
organa ili neće. Medjutim, kod registracije motornog vozila reč je o
relativnoj dobrovoljnosti u plaćanju taksi;
- visinu taksene obaveze jednostrano utvrdjuje nadležni državni organ;
- takse se plaćaju za usluge nematerijalne prirode.
Kako je taksa ekvivalentna naknada za usluge koje organi državne
uprave pružaju gradjanima na njihov zahtev, to znači da visina takse
treba da bude odredjena troškovima koje državni organ ima prilikom
pružanja usluge gradjanima. U praksi, medjutim, postoje brojne teškoce
prilikom utvrdjivanja visine troškova koje državni organ ima u pružanju
traženih usluga. Pokazalo se da je teško novčano izraziti koliki su
troškovi državnog organa kada pruža traženu uslugu, jer ovi organi nisu
u svom radu upućeni isključivo na pružanje ovih usluga, niti se njihova
delatnost time iscrpljuje. Iz svakodnevne prakse znamo da je za pojedina
rešenja, uverenja i sl. potrebno manje vremena, da je predmet rešavanja
jednostavan, dok za rešavanje drugih treba više vremena, ulaganje većeg
truda, pa je postupak otežan, tako da je teško izračunati stvarne troškove.
Zato je praksa prihvatila stav da se usluge za koje se naplaćuje taksa
grupišu po nekoj sličnosti u taksenoj tarifi i da se visina takse utvrdjuje
paušalno - na osnovu nekih pretpostavljenih troškova. Na visinu taksene
104
obaveze utiču i drugi činioci, kao što je korist koju tražilac usluge ima od
odredjenog rada državnih organa. Na primer, ukoliko gradjanin traži
odobrenje neke privredne delatnosti plaća taksu u različitom iznosu,
zavisno od toga da li se radi o ugostiteljskoj, trgovinskoj ili zanatskoj
delatnosti.
Ponekad usluga koju traži fizičko ili pravno lice od državnog organa nije
samo ograničena na lični interes, već za tu uslugu postoji i opšti interes.
U tom slučaju iznos takse je niži, jer deo tereta preuzima država kao
zainteresovana strana. Ovde važi maksima "da što je javni interes veći, to
je taksa niža." Moguć je i obrnut slučaj, da je visina takse utvrdjena vrlo
visoko i nije u srazmeri sa uslugom za koju se plaća. To su tzv.
preventivne takse, čija je svrha smanjenje nepotrebnih radnji za koje se
angažuje državni organ ili ustanova.
Postoje više vrsta taksa i možemo ih podeliti prema nekoliko kriterijuma:
prema organu koji propisuje taksenu obavezu, prema organima koji
obavljaju usluge, prema vremenu plaćanja i prema broju izvršenih
usluga.
Prema organu koji utvrdjuje taksenu obavezu razlikujemo dve vrste
taksa: takse koje propisuju centralni državni organi i takse koje propisuju
uže političko-teritorijalne jedinice (opštinske takse, komunalne takse).
Prema organima koji obavljaju usluge takse se dele na: administrativne i
sudske takse. Administrativne takse naplaćuju se za rad državnih organa i
ustanova za čije je usluge propisano plaćanje takse. Tu spadaju carinske
takse, konzularne, katastarske, razne takse koje se naplaćuju prilikom
registracije, takse za zaštitu patenata, modela, žigova i sl. Sudske takse se
naplaćuju u postupku pred redovnim, trgovinskim, vojnim i drugim
sudovima.
Prema vremenu plaćanja takse se dele na one koje se plaćaju unapred,
pre izvršenja usluge i takse koje se plaćaju unazad, nakon izvršenja
usluge.
Prema načinu plaćanja takse razlikujemo: direktan način plaćanja i
indirektan način plaćanja. Prema broju izvršenih usluga takse se dele na
pojedinačne i paušalne.
Zakon o javnim prihodima i rashodima Srbije predvideo je postojanje
sledećih vrsta taksa: 1) administrativne, 2) sudske, 3) komunalne, 4)
105
registracione, 5) lokalne komunalne takse i 6) pokrajinske i opštinske
administrativne takse. Sve takse se uvode odgovarajućim republičkim
zakonima, odnosno odlukama lokalne samouprave.
3.9.8. Doprinosi
3.9.8.1. Pojam socijalne sigurnosti
U literaturi pojam socijalne sigumosti nije precizno i tačno definisan. U
najširem smislu reči, socijalna sigurnost se poistovećuje sa svim oblicima
socijalnih transfera stanovništvu. Tu, uz penzijsko i invalidsko
osiguranje, zdravstveno osiguranje, kao i osiguranje za slučaj
nezaposlenosti, valja uključiti i razne oblike novčanih davanja socijalno
ugroženim pojedincima i porodicama. Ranije se pod socijalnom
sigurnošću podrazumevalo samo penzijsko i invalidsko osiguranje.
Danas je, medjutim, uprkos postojanju odredjenih razlika, u
zakonodavstvima savremenih razvijenih država taj termin najčešće
pokriven samo penzijskim i invalidskim osiguranjem, zdravstvenim
osiguranjem i osiguranjem za slučaj nezaposlenosti, dok se segment
socijalne zaštite često neopravdano i netačno izostavlja. Drugim rečima,
prisutni su stavovi da se socijalna sigurnost iscrpljuje socijalnim
osiguranjem. Ovo je svakako posledica činjenice da su rashodi za
socijalnu zaštitu rashodi budžeta raznih nivoa vlasti, dok su rashodi za
socijalno osiguranje rashodi posebnih finansijskih institucija oformljenih
po pravilu na višim (najvišim, centralnim) nivoima vlasti - fondovima
socijalnog osiguranja.
Socijalno osiguranje (eng. social insurance) predstavlja danas
najznačajniji i najrasprostranjeniji oblik pružanja i obezbedjivanja
socijalne sigumosti stanovništva. Ono može poprimati razne forme i po
pravilu je obavezno. Osim obaveznog socijalnog osiguranja, u raznim
formama mogu postojati dobrovoljno, odnosno dopunsko socijalno
osiguranje.
Tako definisan sistem socijalnog osiguranja, uprkos postojanju manjih
razlika u njegovom sadržaju u pojedinim zemljama, bazira se na nekoliko
zajedničkih karakteristika kao što su: (1) obaveznost (obaveza
učestvovanja), (2) visina naknade i prava na te naknade u većoj ili manjoj
meri zavise od prethodnog doprinosa korisnika, (3) pravo na naknadu se
ostvaruje s nastankom nekog dogadjaja (nezaposlenost, bolest,
penzionisanje, invaliditet i slično) i (4) transferi, odnosno naknade po
106
osnovu socijalnog osiguranja nisu uslovljeni imovinskim stanjem već se
ostvaruju automatski, po nastanku osiguranog dogadjaja.
Nastanak institucija osiguranja, pa i socijalnog, uslovljen je postojanjem
rizika, posebno onih koji se odnose na ugrožavanje sticanja dohotka za
životnu egzistenciju (sopstvenu ili članova porodice), kao što su prerana
smrt, invaliditet, bolest, nezaposlenost i drugo.
Tržište, uprkos stavovima ekonomije blagostanja, nije u mogućnosti da u
ovim slučajevima reši problem osiguranja. Zapravo, u ekonomiji
blagostanja osiguranje je jedan od izuzetaka, gde ne može da se efikasno
deluje uz pomoć tržišta. Da bi se otklonili nedostaci tržišta u ponudi
adekvatnog osiguranja neminovni su uključivanje i intervencija države.
Naime, brojni su nedostaci tržišta, pa prema tome i razlozi za
intervenciju države u ovom segmentu. Najčešće se navode sledeći
razlozi: (1) nemogućnost diverzifikacije rizika, (2) tzv. negativna
selekcija, (3) moralni hazard, (4) ekonomija odlučivanja, (5) modaliteti
preraspodele dohotka, (6) postojanje državnog paternalizma i (7)
mogućnosti pribavljanja dodatnih javnih prihoda.
Nezavisno od forme u kojoj se javlja, socijalno osiguranje se finansira
doprinosima koje, u različitoj srazmeri, plaćaju osiguranici i druga lica, a
najčešće njihovi poslodavci. Podrazumeva se da i država na razne načine
može da učestvuje u finansiranju socijalnog osiguranja.
Socijalno osiguranje je kao tekovina razvoja društveno-ekonomskih
odnosa nastalo krajem XIX veka u Nemačkoj, kada je prvi put uvedeno
obavezno socijalno osiguranje radnika od tzv. velikih socijalnih rizika:
starosti, invalidnosti, bolesti i nezaposlenosti. Njegova pojava se vezuje
za ime nemačkog kancelara Bizmarka (nem. Otto von Bismarck) koji ga
je, u savremenom smislu reči, i ustanovio na početku poslednje decenije
XIX veka. U finansiranju socijalnog osiguranja tada su učestvovale sve
tri strane: zaposleni, poslodavci i država. Ovaj sistem socijalnog
osiguranja, koji se u svojoj osnovi zadržao i danas, naziva se
bizmarkovskim modelom socijalnog osiguranja.
Bizmarkovski model socijalnog osiguranja se krajem XIX veka i
posebno u prvim decenijama XX veka proširio, s većim ili manjim
izmenama, na mnoge evropske države. Naravno, bio je izložen brojnim
kritikama, a najizraženije su bile one koje su pledirale da se radnici, zbog
niskih nadnica, oslobode plaćanja doprinosa.
107
Lord Beveridž (eng. William Henry Beveridge) je svojim kritikama koje
je uobličio u toku Drugog svetskog rata odlučujuće doprineo da se
koriguju osnove Bizmarkovskog modela socijalnog osiguranja, ali i da se
pojavi i drugi osnovni model fmansiranja socijalne sigurnosti
stanovništva, nazvan po njemu Beveridžov model. Zapravo, svojim
kritikama Bizmarkovskog modela lord Beveridž je oformio drugi danas
prisutni model socijalnog osiguranja. Beveridžov model socijalnog
osiguranja u osnovi polazi od ideje da socijalna sigurnost, a ne samo
socijalno osiguranje, treba da bude dvojako finansirana: materinski i
dečiji dodaci, kao i zdravstvena zaštita treba da se finansiraju iz budžeta,
a penzije putem doprinosa, na principima socijalnog osiguranja.
Društveno-ekonomski i socijalni razvoj u drugoj polovini XX veka
doveo je do integrisanja Bizmarkovskog i Beveridžovog pristupa, tako da
nastaju njihove svojevrsne kombinacije, s predominacijom jednog ili
drugog pristupa.
Kao što je rečeno, sistem socijalnog osiguranja u svetu ima već
stogodišnju tradiciju. Medjutim, u sadašnjem obliku, u razvijenim tržišno
orijentisanim privredama on se oformio pred kraj prve polovine prošlog
veka. U većini tih zemalja, sistem socijalnog osiguranja, čije su osnovne
karakteristike da je državni, da je obavezan i da se u najvećoj meri
finansira po sistemu "pay as you go", ušao je sredinom druge polovine
prošlog veka u fazu svoje zrelosti. Upravo u periodu posle toga dolazi do
prave ekspanzije izdvajanja za socijalno osiguranje.
Vrlo dinamičan, relativno i apsolutno, rast ukupnih javnih prihoda u
periodu izmedju 1965. i 1988. godine velikim delom je uglavnom
determinisan rastom sredstava namenjenih socijalnom osiguranju. Tako
je udeo javnih prihoda u GDP u zemljama OECD-a povećan s 25,8% u
1965. godini na 36,3% u 2002. godini. U isto vreme, udeo doprinosa za
obavezno socijalno osiguranje povećan je sa 4,7% na 9,3%. Udeo
doprinosa za socijalno osiguranje u ukupnim javnim prihodima zemalja
OECD-a povećao se u istom periodu sa 18,0% na 25,4%.
Socijalno osiguranje na našim prostorima, u savremenom smislu reči,
nije postojalo. Reč je, bar kada je u pitanju period posle Drugog svetskog
rata, o dva medjusobno izdvojena perioda, ali oba s netransparentnim
karakteristikama socijalnog osiguranja.
108
Prvi period u kojem se razvija socijalno osiguranje, prilično široko
postavljeno, pod potpunim je patronatom države, kroz institucije budžeta,
odnosno budžetskih fondova.
Drugi period počinje uvodjenjem samoupravljanja, a ogleda se u
oformljenju posebnog segmenta u okviru javne potrošnje pod nazivom
"zajednička potrošnja u društvenim delatnostima i socijalnoj zaštiti". U
pitanju je kompleks dela javne potrošnje u koji su, pored segmenta
socijalnog osiguranja (penzijsko i invalidsko osiguranje, zdravstveno
osiguranje i osiguranje za slučaj nezaposlenosti), bili uključeni i
segmenti koji su klasični budžetski segmenti (obrazovanje, dečija zaštita,
kultura, fizička kultura i slično). Ovaj kompleks zajedničke potrošnje
predstavljao je izmedju 18% i 22% GDP Jugoslavije, odnosno Srbije u
periodu izmedju 1980. i 2002. godine. Učešće sredstava za socijalno
osiguranje u ukupnim javnim prihodima, odnosno u GDP Jugoslavije i
Srbije, u to vreme je znatno više nego u mnogim zemljama u svetu,
posebno u onima u okviru OECD-a. Ovo je, izmedju ostalog, posledica
postojanja šireg kruga prava gradjana, kao i nepostojanja tržišnih odnosa
u ovoj sferi u nas u to doba.
U savremenim modelima finansiranja socijalne sigurnosti via facti
prisutni su mešoviti sistemi, ali se mogu razlučiti dve grupe zemalja.
Prvu grupu zemalja (malobrojniju, svakako) čine one u kojima se
socijalna sigurnost fmansira prevashodno putem budžetskih transfera
(dominiraju pristupi Beveridžovog modela).
Drugu grupu zemalja čine one u kojima se slede pristupi Bizmarkovskog
modela fmansiranja socijalnog osiguranja. Ovde valja razlikovati dve
podgrupe. Prvu podgrupu čine zemlje u kojima je izražen Bizmarkovski
pristup (sa svim vrlo preciznim definisanjem doprinosa kao destiniranih
prihoda za odvojeno finansiranje socijalnog osiguranja tri osnovna vida
socijalnog osiguranja: penzijskog i invalidskog, zdravstvenog i
osiguranja za slučaj nezaposlenosti), dok drugu podgrupu čine zemlje u
kojima takodje dominira Bizmarkovski pristup, ali su prisutna i
odredjena odstupanja, posebno kada je u pitanju definisanje doprinosa.
Naime, u ovom slučaju postoji jedinstveni doprinos za finansiranje sva tri
vida socijalnog osiguranja.
109
3.9.8.2. Sistem finansiranja socijalne sigurnosti
Socijalno osiguranje predstavlja zaštitu koju društvo pruža svojim
članovima kroz niz javnih mera (instrumenata) kako bi ih obezbedilo od
ekonomskih i socijalnih poteškoća nastalih usled značajnog smanjenja
njihove ekonomske snage (prihoda) zbog bolesti, povreda na radu,
nezaposlenosti, invalidnosti, starosti ili smrti. Pored toga, socijalno
osiguranje obezbedjuje, jednim svojim segmentom i pokriće troškova
lečenja, kao i posebnu pomoć (subvenciju) u slučaju duže bolesti.
Mehanizmi prikupljanja sredstava i načini finansiranja ovih rizika mogu
imati različite oblike.
Najrasprostranjeniji je sistem obaveznog socijalnog osiguranja koji se
finansira iz obaveznih doprinosa zaposlenih i poslodavaca, uz eventualnu
dodatu podršku države iz budžeta, odnosno iz poreskih prihoda.
Obavezni doprinosi se slivaju u specijalne fondove iz kojih se finansiraju
socijalni transferi (davanja). Po pravilu, višak sredstava se investira s
ciljem da se obezbede budući dodatni prihodi. Pravo na socijalni transfer
obveznici ostvaruju po osnovu posebnih zakona, u trenutku kada
osigurani slučajevi nastupe, i to automatski, bez proveravanja
eventualnih ostalih prihoda osiguranika. Često je visina socijalnog
transfera, naročito u slučaju penzija, u zavisnosti od visine prihoda iz
kojih je doprinos plaćan.
Neke zemlje nemaju sistem obaveznog socijalnog osiguranja (Australija,
Novi Zeland), već socijalnu sigurnost svojih gradjana ostvaruju kroz
različite vidove socijalne pomoći koja se finansira iz poreskih
(budžetskih) sredstava. Čak i u nekim zemljama koje imaju sistem
obaveznog socijalnog osiguranja (Švedska) postoje posebni vidovi
socijalnog osiguranja (socijalne pomoći) koji se finansiraju iz budžeta.
Ovo se prvenstveno odnosi na lica koja iz bilo kojeg razloga ne mogu da
uživaju pogodnosti koje pruža sistem socijalnog osiguranja ili su sredstva
koja po tom osnovu ostvaruju nedovoljna. Treba, takodje, napomenuti
da, za razliku od socijalnog osiguranja, sistem socijalne zaštite daje
izvesno diskreciono pravo socijalnim (državnim) službama da u okviru
granica utvrdjenih zakonom individualno odrede visinu socijalne
pomoći, u zavisnosti od svakog konkretnog slučaja.
110
Pored obaveznog socijalnog osiguranja i instrumenata socijalne pomoći i
zaštite, u mnogim zemljama postoji poseban sistem dodatnog i
dobrovoljnog socijalnog osiguranja. Ovaj se sistem zasniva na
pojedinačnim ugovorima o osiguranju od nekih socijalnih rizika koje
osiguranik zaključuje sa odgovarajućim nosiocima socijalnog osiguranja
(kase uzajamne pomoći i slično). Za razliku od sistema obaveznog
socijalnog osiguranja, sistem dobrovoljnog osiguranja je privatnopravnog
karaktera, ostvaruje se bez upotrebe javnih ovlašćenja i reguliše
isključivo normama ugovornog prava. Karakter i obim prava koja se
ostvaruju po ovom osnovu najčešće su standardizovana od strane nosioca
socijalnog osiguranja, ali se pojedinačnim ugovorima njihov karakter i
obim mogu posebno odrediti.
Troškovi socijalnog osiguranja i socijalne zaštite u celini, koje jedno
društvo pruža svojim članovima, predstavljaju iznos potreban da se
izvrše zakonom propisani socijalni transferi i pokriju troškovi
administriranja socijalnog osiguranja i socijalne zaštite. Neophodno je da
se prihodi redovno prikupljaju, nezavisno od dinamike koju imaju
transferi. Naime, javni prihodi se prikupljaju manje-više u ustaljenim
vremenskim intervalima i u tom smislu je prisutna njihova značajna
redovnost, dok transferi imaju svoju dinamiku - kod nekih je period od
trenutka plaćanja doprinosa do trenutka kada nastaje mogućnost
korišćenja prava kratak (bolest, povreda na radu, nezaposlenost i slično),
a kod nekih dugačak (starost, invalidnost i slično).
Sistem stabilnog i efikasnog finansiranja prava iz socijalnog osiguranja
se u zemljama sa razvijenom tržišnom privredom i razvijenim
institucijama socijalnog osiguranja u osnovi obezbedjuje na dva načina.
Prvi način je karakterističan za ostvarivanje prava iz oblasti socijalnog
osiguranja u slučajevima kod kojih je period od trenutka alimentiranja do
trenutka ostvarivanja prava relativno kratak (eng. short-term benefits).
Ovaj sistem se primenjuje pre svega za pokrivanje rizika bolesti,
nezaposlenosti i slično. Finansiranje prava se u ovom sistemu zasniva na
planskom uravnoteženju ukupne mase doprinosa i drugih prihoda
nosilaca socijalnog osiguranja i ukupne mase troškova (izdataka) za
pokrivanje prava po osnovu tih rizika na godišnjem nivou (eng. pay-as-
you-go system).
Drugi način karakterističan za finansiranje prava iz oblasti socijalnog
osiguranja u slučajevima kod kojih je period od trenutka alimentiranja
111
prihoda do trenutka ostvarivanja prava relativno dug - penzije (porodične
i starosne), invalidnine i slično (eng. long-term benefits), zasniva se na
stvaranju trajnih fondova i dugoročnoj akumulaciji sredstava u njima
(eng. system of capital accumulation). Zbog dugovečnosti ovih prava iz
socijalnog osiguranja, u ovako obrazovanim fondovima mora se
obezbediti stalan rast raspoloživih sredstava za finansiranje tih prava
zbog povećanja korisnika, porasta životnog standarda i manjeg ili većeg
obezvredjivanja vrednosti novca, odnosno sredstava.
Generalno, budući da doprinosi predstavljaju instrument za
obezbedjivanje sredstava za finansiranje socijalnog osiguranja, može se
reći da se utvrdjuju na dva načina:
sistemom tekućeg uskladjivanja s rashodima socijalnog osiguranja
(eng. pay-as-you-go system), i
sistemom akumulacije kapitala (eng. funded system).
Izuzetno su ozbiljni bilansni problemi vezani za fmansiranje penzijskog i
invalidskog osiguranja, i to posebno oni koji su dugoročne prirode.
Imajući to u vidu, u daljim izlaganjima će se veći naglasak staviti na
probleme finansiranja penzijskog i invalidskog osiguranja u odnosu na
druga dva vida koji su takodje bilansno značajni, posebno oni koji se tiču
zdravstvenog osiguranja53.
Sistem tekućeg uskladjivanja doprinosa sa rashodima iz socijalnog
osiguranja je u savremenom svetu dominantni metod koji može da
funkcioniše samo ako su povoljni demografski parametri, odnosno ako
su povoljne proporcije izmedju onih koji plaćaju doprinose i onih koji
ostvaruju prava iz socijalnog osiguranja (tzv. koeficijent zavisnosti, eng.
dependency ratio). Povoljnost ovih demografskih relacija posebno je
značajna za penzijsko i invalidsko osiguranje (tzv. dugoročne naknade iz
socijalnog osiguranja). Ako je stanovništvo neke zemlje u proseku
relativno mlado, a nacionalni dohodak dugoročno raste, sistem tekućeg
uskladjivanja doprinosa s penzijskim rashodima može da funkcioniše, jer
53 Valja navesti još neke razloge zato što se u prvi plan ističu problemi bilansne prirode
penzijskog i invalidskog osiguranja u odnosu na probleme koje postavlja finansiranje
zdravstvenog osiguranja. Naime, jedan od sigurnih i narastajućih izvora finansiranja
zdravstvenog osiguranja, koji uz to sve više dobija pravo gradjanstva, su participacije
korisnika usluga zdravstvenog osiguranja. Takodje, valja navesti da se privatni sektor
lakše uključuje u realizaciju zdravstvenog osiguranja.
112
se iz doprinosa koje plaćaju generacije koje rade isplaćuju penzije
aktuelnih penzionera. U takvim zemljama je odnos izmedju broja
zaposlenih i penzionera povoljan, kao u nas sredinom šezdesetih godina
kada je na jednog penzionera dolazilo preko sedam zaposlenih. U slučaju
kada se poremeti odnos izmedju onih koji uplaćuju doprinos i onih koji
ostvaruju penziju (manji broj zaposlenih u odnosu na jednog penzionera,
kao u nas na početku XXI veka kada je na jednog penzionera dolazilo
nešto ispod dva zaposlena) sistem ne može da funkcioniše, odnosno
sistem tekućeg uskladjivanja ne može da obezbedi uredno finansiranje
penzija. Valja kazati na to da je u najvećem broju evropskih zemalja
primećeno ozbiljno narušavanje koeficijenta zavisnosti i skoro
dramatični poremećaji u finansiranju penzija. Posledica toga su veoma
brojne i radikalne promene54 u sistemu penzijskog i invalidskog sistema
koje su u toku u navedenim zemljama, ali i sve obimniji transferi iz
budžeta koji očigledno ne mogu dugo da traju, niti da se bilansno više
tolerišu.
Do poremećaja u visini koeficijenta zavisnosti dolazi usled više razloga,
a medju najznačajnijim svakako treba navesti starenje stanovništva kao
posledicu dejstva dva oprečna momenta. S jedne strane u najvećem broju
zemalja (Evrope posebno, ali i u nas) prisutno je smanjivanje prirodnog
priraštaja stanovništva (smanjuje se natalitet), dok se s druge strane
produžava životni vek. Takodje, na ovaj koeficijent deluje i ranije
(prevremeno) odlaženje u penziju, što je bilo posebno izraženo u Srbiji u
poslednjoj deceniji prošlog veka, i smanjivanje lica koja plaćaju
doprinose (evazija, kao i smanjivanje broja zaposlenih, odnosno velika
nezaposlenost, u Srbiji oko 30%).
54 Medju brojnim i posebno ozbiljnim promenama koje se čine, valja navesti posebno
sledeće: produženje obaveznog penzijskog staža, povećanje starosne granice za odlazak u
penziju, uključivanje celog radnog veka u osnovicu za odredivanje penzije (umesto
dosadašnjih najboljih deset ili nešto više godina), pooštravanje uslova za porodičnu
penziju, sužavanje uslova za odlazak u prevremenu i invalidsku penziju, sužavanje
mogućnosti beneficiranog staža, smanjivanje penzijskog osnova u odnosu na platu,
drugačija valorizacija penzija (kombinovani indeks troškova života i rasta plata) i slično.
Ove promene se dogadjaju u skoro svim zemljama Evrope, a posebno su dramatične (i
traju prilično dugo!) u Austriji, Francuskoj (višemesečni uporni štrajkovi i drugi oblici
protesta), Italiji i slično. U nas su ove promene završene u dva koraka. Najpre izmenama i
dopunama Zakona tokom 2001. i 2002. godine i, konačno, usvajanjem Zakona o
penzijskom i invalidskom osiguranju aprila 2003. godine (Službeni glasnik RS br. 34/03).
113
Očigledno je da sistem tekućeg uskladjivanja ne može da opstane bez
ozbiljnijih transfera iz budžeta. Kao opcija se pojavljuje ustanovljavanje
sistema finansiranja na osnovu akumulacije kapitala.
Sistem akumulacije kapitala deluje kao sistem koji može da razreši
probleme koji nastaju zbog pogoršavanja koeficijenta zavisnosti. Ovaj
sistem se, inače, zasniva na ideji da se sredstva od naplaćenih doprinosa
investiraju kako bi ostvarivala odgovarajući prihod (kamatu ili
dividendu). Naime, svake godine u sistem penzijskog i invalidskog
osiguranja ulazi nova generacija koja plaća doprinose i zamenjuje
generaciju koja je okončala svoj radni vek.
Prema ovom sistemu svaki zaposleni "štedi za svoju starost", a njegova
sredstva koja se ukamaćuju i koja su na njegovom računu u
medjuvremenu služe za isplate tekućih penzionera. Za funkcionisanje
ovog modela potrebno je postojanje odgovarajućih investicionih fondova
(ili drugih investicionih institucija) koji bi trebalo da dugoročno efikasno
investiraju u okviru razvijenih finansijskih tržišta. Osim toga, postoji
problem (obezbediti uspešno i profitonosno investiranje, odnosno
investiranje u profotonosne projekte), koji je trajne prirode i sa sobom
nosi rizike. Drugi problem koji navedeni sistem provocira je problem
prelaznog perioda, odnosno prelaza sa sistema tekućeg uskladjivanja na
sistem akumulacije kapitala. Problem se sastoji u razrešenju pitanja
finansiranja prilikom prelaska na novi sistem, penzija već postojećih
penzionera, kao i starijih zaposlenih čiji su ko zna kada plaćeni doprinosi
potrošeni, a da nisu akumulisani, niti su donosili prihode.
Mogući su relativno brojni načini (mehanizmi) delimičnog, nikako
potpunog, prevazilaženja ovog problema prelaznog perioda. Svakako
najčešće pominjan, bar kada je reč o zemljama u tranziciji, jeste
mehanizam koji se sastoji u podeli paketa akcija privatizovanih državnih
(društvenih) preduzeća svakom zaposlenom i svakom penzioneru, u
zavisnosti od dužine radnog staža. Ovim metodom se samo delimično
može razrešiti pitanje prelaznog perioda.
Za zemlje u tranziciji se takodje predlaže i sistem finansiranja penzijskog
i invalidskog osiguranja koji se bazira na tri stuba, na tri nivoa (eng.
three-tier system). Ovaj sistem predstavlja svojevrsnu kombinaciju
sistema tekućeg uskladjivanja i sistema akumulacije kapitala.
Tri stuba, odnosno tri nivoa čine:
114
1. sistem sveobuhvatnog javnog penzijskog i invalidskog sistema
zasnovanog na tekućem uskladjivanju doprinosa s rashodima
penzijskog i invalidskog osiguranja, naravno uz zaoštravanje
uslova za sticanje prava na penziju;
2. sistem obaveznog penzijskog i invalidskog osiguranja zasnovanog
na sistemu akumulacije kapitala, a što bi bilo organizovano preko
organizacija penzijskog i invalidskog osiguranja koje bi bile u
režimu privatne svojine; i
3. sistem dobrovoljnog penzijskog i invalidskog osiguranja.
3.9.8.3. Doprinosi kao instrument za finansiranje socijalne
sigurnosti
Doprinosi55 su, uz poreze i takse, važan instrument javnih prihoda kojima
se prikupljaju sredstva za finansiranje javnih rashoda. Bilansno su
izdašni, predvidivi i redovni u prihodovanju.
Doprinosi kao javni prihod su pod nazivom "doprinosi za socijalno
osiguranje" klasifikovani u OECD klasifikaciji u grupu 2000 s četiri
podgrupe. U GFS klasifikaciji se nalaze pod nazivom "socijalni
doprinosi" u grupi 12 sa dve podgrupe. Kontni plan za budžetski sistem
Srbije ih je svrstao u konto 720 000, sa sedam podkonta.
U pogledu definisanja doprinosa kao instrumenta kojim se obezbedjuju
sredstva za finansiranje naknada iz socijalnog osiguranja za lica koja su
osiguranici, odnosno za lica koja, kao članovi porodice osiguranika
(preživeli bračni drug, izdržavana deca i drugo) imaju odredjena prava iz
socijalnog osiguranja, ne postoji jedinstvenost gledanja ni u gradjanskoj,
niti u našoj finansijskoj teoriji i praksi. Prema većem broju finansijskih
teoretičara doprinosi se, kao oblik javnih prihoda, karakterišu sledećim
svojim odredjenjima:
55 Termin doprinos predstavlja prost prevod stranih reči i to: Contribution (engleski i
francuski jezik), Beitrag (nemački jezik), odnosno Contributio - tributo speciale
(italijanski jezik).
115
1. javni su prihod koji predstavlja davanja u koja je inkorporiran
element protivnaknade,
2. ne plaćaju ga sva lica, kao što je slučaj kod poreza, već samo ona
koja će imati neku korist (naknadu) od tako prikupljenih javnih
sredstava,
3. predstavljaju prinudno plaćanje, odnosno obaveznu naknadu
pojedinca ili grupe pojedinaca za učinjene usluge ili radove, ili
davanja koja se u potpunosti ili delimično finansiraju doprinosima,
4. prikupljena sredstva su strogo namenska, te ne prolaze kroz budžet
i budžetsku proceduru,
5. namena doprinosa je unapred utvrdjena, jer je reč o destiniranim
(namenskim) prihodima,
6. obaveza plaćanja se odnosi na odredjeni krug korisnika koji su
povezani odredjenim ekonomskim, socijalnim ili nekim drugim
razlozima,
7. po pravilu obaveza plaćanja doprinosa nije utvrdjena propisima
državnog organa,
8. da bi se sprečilo mešanje sredstava prikupljenih doprinosima za
obavezno socijalno osiguranje sa ostalim opštim prihodima države,
ustanovljavaju se posebni, autonomni, fondovi socijalnog
osiguranja,
9. ne postoji bilo kakav donji limit ispod kojeg se doprinos ne bi
plaćao, odnosno doprinosi se plaćaju i na najniže zarade, odnosno
druge osnovice,
10. može da postoji gornji limit plaćanja doprinosa iznad kojeg se
doprinosi ne plaćaju (slučaj u Srbiji s ograničavanjem plaćanja
doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje samo do iznosa
petostruke prosečne zarade u Republici),
11. stope doprinosa su obavezno proporcionalne,
12. osnovicu doprinosa čini (bruto) zarada ili neka druga naknada, i
13. nije uobičajeno da postoje granske ili teritorijalne diferencijacije i
olakšice, odnosno diferencijacije (olakšice) prema vrstama
116
zaposlenja.56
Naravno, na osnovu ovako razudjenih i raznolikih karakteristika
doprinosa teško je dati neku sveobuhvatnu i do kraja zadovoljavajuću
definiciju doprinosa. Sažimajući suštinu većine postojećih definicija
doprinosa, može se prihvatiti tumačenje da su "doprinosi posebna vrsta
namenskih javnih prihoda koja se na osnovu uvedene obaveze ubira od
fizičkih i pravnih lica".
U jugoslovenskom finansijskom sistemu doprinosi se javljaju 1952.
godine usvajanjem Osnovnog zakona o društvenom doprinosu i
porezima. Od tada se ovaj instrument u nas obilato koristi. Nekada
doprinosi označavaju prihod koji se prikuplja iz privrednog sektora da bi
se kasnije doprinosima nazivali prihodi koji opterećuju lična primanja
gradjana. Često se u našoj ranijoj praksi koristio termin doprinos57, a reč
je u suštini o čistom poreskom davanju.
U našoj teoriji i praksi doprinosi su, sve do nedavno, bili nepreciznije i
šire definisani nego što je to slučaj u teoriji i praksi zemalja s tržišnom
orijentacijom. Oni predstavljaju poseban vid davanja, vrlo sličan
porezima, privrednih organizacija (društveni doprinos privrednih
organizacija), a kasnije i stanovništva (doprinosi budžetima iz ličnih
dohodaka) za podmirivanje brojnih klasičnih javnih rashoda
(opštedruštvenih potreba). U kasnijim etapama doprinosi evoluiraju i
distanciraju se od poreza i postaju dominantan i skoro jedini instrument
(javni prihod) kojim su obezbedjivana sredstva za finansiranje tzv.
samoupravnih interesnih zajednica društvenih delatnosti i delatnosti
materijalne proizvodnje (zajednička potrošnja).58
Porodica doprinosa koju poznaje savremena praksa i teorija je brojna. U
pitanju su destinirani javni prihodi namenjeni kako izgradnji objekata
56 Raičević, B.: op. cit., str. 451. Valja reći da ima i drugačijih grupisanja osnovnih
karakteristika doprinosa. Posebno videti Jelčić, B.: op. cit., str. 135, Jelčić, B.: op. cit., str.
275 i drugo. 57 Termin doprinos ima još jedno značenje. Naime, doprinos označava i davanje koje
obavljaju preduzeća i druga pravna lica svojim neprofesionalnim organizacijama
(komorama). U ovom slučaju se smatra da doprinosi predstavljaju tipičan primer
parafiskalnih davanja (parafiskaliteta). Videti Tomljanović, D., Parafiskalna davanja,
Institut za javne finansije, Zagreb, 1972., str. 10 58 Tomljanović, D.: Finansijska teorija i politika, drugo dopunjeno i izmenjeno izdanje,
Savremena administracija, Beograd, 1990., str. 130-131
117
infrastrukture, komunalne privrede i slično59, tako i socijalnoj sferi
(socijalno osiguranje) i privredi (komore i druge asocijacije privrede).60
Svakako da je danas u savremenom svetu i kod nas najvažnija kategorija
doprinosa u socijalnoj sferi, tj. kategorija doprinosa za socijalno
osiguranje. Štaviše, doprinosi za socijalno osiguranje su, s obzirom na
svoj ne samo bilansni značaj, postali samostalni član bilo koje
klasifikacije javnih prihoda.
Doprinosi danas imaju odredjene sličnosti s porezima, ali i sa taksama.
Porezima su doprinosi slični po sledećim karakteristikama: prinudnost
plaćanja, najčešće je reč o novčanim davanjima, po obliku i tehnici
naplate.
Doprinosi su slični taksama po tome što je reč o nekoj ličnoj koristi koja
se očekuje, bilo neposredno, bilo posredno, već prilikom plaćanja
doprinosa.
3.9.8.4. Sistem doprinosa za socijalno osiguranje u Srbiji
Usvajanjem "Koncepcije fiskalne reforme u Republici Srbiji" 1992.
godine, kao i donošenjem odgovarajućih zakona kojima se, izmedju
ostalog, regulišu i uredjuju pitanja iz oblasti doprinosa za obavezno
socijalno osiguranje, u Republici Srbiji je promovisan sistem socijalnog
osiguranja imanentan praksi zemalja razvijene tržišne privrede. Sistem
obaveznog socijalnog osiguranja koji se od tada u nas razvija je sistem
koji je zasnovan na Bizmarkovskom modelu.
Do kraja 1996. godine sistem doprinosa za obavezno socijalno osiguranje
bio je regulisan jedinstvenim Zakonom o doprinosima za socijalno
osiguranje. Navedeni Zakon, nevelik po obimu, na jednom mestu je
jedinstveno i jednoobrazno regulisao materiju svih elemenata doprinosa,
kao i tehniku naplate. Počev od 1. januara 1997. godine, medjutim,
odredbe o doprinosima se ugradjuju u odgovarajuće sistemske zakone
kojima se regulišu prava i obaveze za pojedine vidove socijalnog
osiguranja. Reč je o Zakonu o penzijskom i invalidskom osiguranju,
Zakonu o zdravstvenom osiguranju i Zakonu o zapošljavanju i
ostvarivanju prava nezaposlenih lica. Odredbe o doprinosima se, skoro
59 Ekonomska i poslovna enciklopedija, knjiga I, Savremena administracija, Beograd,
1994, str. 226 60 Trklja, M.: op. cit., str. 240 i Raičević, B.: op. cit., str. 451
118
na identičan način definisane, nalaze u sklopu navedena tri zakona i
brojnim podzakonskim aktima koji su na osnovu njih doneti. U takvoj
situaciji sistem doprinosa za socijalno osiguranje postao je
netransparentan.
U toku 2001-2003. godine navedena tri zakona doživela su nove i veoma
radikalne promene, posebno Zakon o penzijskom i invalidskom
osiguranju. Tim promenama, medjutim, nisu ozbiljnije menjani osnovni
instituti doprinosa.
Konačno, sredinom jula meseca 2004. godine u Srbiji se ponovo usvaja
Zakon o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje61 kojim se na
jedinstven način regulišu osnovni instituti doprinosa za obavezno
socijalno osiguranje.
Navedenim novim zakonskim rešenjima u Republici Srbiji je ustanovljen
sistem socijalnog osiguranja koji se zasniva na četiri osnovna načela:
1. načelo obaveznosti, što znači da je sistem doprinosa za socijalno
osiguranje odredjen zakonom kao obavezujući, kako za fizička,
tako i za pravna lica na koja se odnosi,
2. načelo pluraliteta izvora finansiranja, što znači da se sistem
doprinosa za socijalno osiguranje zasniva na ekonomskoj snazi
osiguranika, poslodavca i drugih obveznika doprinosa,
3. načelo proporcionalnosti, što podrazumeva da se doprinosi za
socijalno osiguranje plaćaju prema proporcionalnim stopama, i
4. načelo namenskog korišćenja sredstava, što se ogleda u činjenici da
su prikupljena sredstva putem doprinosa za socijalno osiguranje
strogo destinirana i ne mogu se koristiti za neke druge javne
potrebe.
Obavezno socijalno osiguranje u Republici Srbiji postoji u tri vida: u vidu
penzijskog i invalidskog osiguranja, u vidu zdravstvenog osiguranja i u
vidu osiguranja za slučaj nezaposlenosti. Zapravo, ovaj zakon uvodi
doprinose za penzijsko i invalidsko osiguranje u vidu (1) doprinosa za
obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje, (2) doprinosa za staž
osiguranja koji se računa sa uvećanim trajanjem u skladu sa zakonom, i
61 Zakon o doprinosima za obavezno socijalno osiguranje, Službeni glasnik RS br. 84/04 i
86/04.
119
(3) doprinosa za slučaj invalidnosti i telesnog oštećenja po osnovu
povrede na radu i profesionalne bolesti u slučajevirna utvrdjenim
zakonom, doprinosa za zdravstveno osiguranje u vidu (a) doprinosa za
obavezno zdravstveno osiguranje i (b) doprinosa za slučaj povrede na
radu i profesionalne bolesti u slučajevima utvrdjenim zakonom, i (3)
doprinosa za osiguranje za slučaj nezaposlenosti u vidu doprinosa za
obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti.
Obveznici doprinosa su različito definisani za navedena tri vida osiguranja.
Posmatrano u načelu, osiguranici za svaki od tri navedena vida
obaveznog socijalnog osiguranja su:
1. zaposleni,
2. poslodavci,
3. preduzetnici, i
4. poljoprivrednici koji, medjutim, nisu obveznici doprinosa za
obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti.
Medjutim, sa ovim se varijabilitet obveznika doprinosa za pojedine
vidove socijalnog osiguranja ne iscrpljuje. Naime, čl. 7. Zakona navodi,
kada je reč o penzijskom i invalidskom osiguranju, još 12 vrsta
obveznika ovog doprinosa, čl. 8. Zakona koji se odnosi na obveznike
obaveznog zdravstvenog osiguranja još 13 vrsta obveznika, a čl. 9.
Zakona koji se odnosi na osiguranje za slučaj nezaposlenosti definiše još
5 vrsta obveznika.
Osnovica doprinosa za sva tri vida u najvećem broju slučajeva je
korespondentna62 vrsti obveznika, pri čemu je ona identična za dve
najčešće kategorije obveznika: zaposlenog i njegovog poslodavca.
Ako je obveznik zaposleni, odnosno poslodavac, osnovica je zarada,
odnosno plata i naknada zarade u skladu sa zakonom koji uredjuje radne
odnose, opštim aktom i ugovorom o radu, odnosno rešenjem nadležnog
organa.
62 Deo Zakona koji reguliše materiju osnovice doprinosa je izuzetno obiman i veoma
složen i sadržan je u 23. člana Zakona (čl. 13. do 35). U tekstu se navode osnovice
doprinosa za četiri najčešće kategorije obveznika.
120
Osnovica doprinosa za preduzetnika je oporeziva dobit, odnosno
paušalno utvrdjeni prihod na koji se plaća porez prema zakonu koji
uredjuje porez na dohodak gradjana.
Osnovica doprinosa za poljoprivrednike je prihod od poljoprivredne
delatnosti na koji se plaća porez u skladu sa zakonom koji uredjuje porez
na dohodak gradjana.
Zakon je, osim toga, odredio najnižu (mesečnu) i najvišu (mesečnu i
godišnju) osnovicu doprinosa.
Najnižu mesečnu osnovicu doprinosa čini iznos od 40% prosečne
mesečne zarade u Republici isplaćene u prethodnom tromesečju za koji
su objavljeni podaci republičkog organa nadležnog za poslove statistike,
osim ako zakonom nije izričito navedeno.63
Najvišu mesečnu osnovicu doprinosa čini petostruki iznos prosečne
mesečne zarade po zaposlenom u Republici prema poslednjem podatku
republičkog organa nadležnog za poslove statistike, a primenjuje se od
prvog u narednom mesecu po objavljivanju podataka o prosečnoj
mesečnoj zaradi isplaćenoj po zaposlenom u Republici.
Konačno, kada je reč o osnovici doprinosa valja navesti da zakonodavac
definiše i najvišu godišnju osnovicu doprinosa. Ovu osnovicu čini
petostruki iznos prosečne godišnje zarade u Republici isplaćene u godini
za koju se obračunavaju i plaćaju doprinosi.
Stope doprinosa su proporcionalne i različite i sa stanovišta obveznika i
sa stanovišta osnovice. Stope prema kojima se obračunavaju i plaćaju
doprinosi jesu:
(1) za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje 22%,
(2) za obavezno zdravstveno osiguranje 12,3%,
(3) za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti 1,5%.
63 Niža osnovica od navedene odredjena je za monahe i monahinje, za poljoprivrednike i
za strane državljane za vreme školovanja ili stručnog usavršavanja na teritoriji Republike.
Navedene kategorije plaćaju doprinose na osnovicu koji čini 40% prosečne mesečne
zarade u Republici isplaćene u četvrtom tromesečju prethodne godine, prema
objavljenom podatku republičkog organa nadležnog za poslove statistike.
121
U pitanju su tzv. zbirne (ukupne) stope. Ali, kada se doprinosi plaćaju
istovremeno iz osnovice i na osnovicu, obračun doprinosa se vrši prema
sledećim stopama:
1. za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje 11%,
2. za obavezno zdravstveno osiguranje 6,15%,
3. za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti 0,75%.
Stope dodatnog doprinosa za penzijsko i invalidsko osiguranje za staž
osiguranja koji se zaposlenom i preduzetniku računa sa uvećanim
trajanjem u skladu sa zakonom se nalaze u rasponu od 3,70% kada se
efektivnih 12 meseci računa kao 14 meseci staža osiguranja do 11,0%
kada se efektivnih 12 meseci računa kao 18 meseci staža osiguranja
(ukupno četiri raspona).
Konačno, stope doprinosa za slučaj invalidnosti i telesnog oštećenja po
osnovu povrede na radu i profesionalne bolesti jesu:
1 . za penzijsko i invalidsko osiguranje 4% i
2. za zdravstveno osiguranje 2,0%.
Oslobodjenja od plaćanja doprinosa za obavezno socijalno osiguranje su
veoma retka i specifična. Naime, poslodavac koji zaposli lice koje je na
dan zaposlenja starije od 50 godina, odnosno 45, a imalo je status
nezaposlenog najmanje godinu dana, oslobadja se (odnosno plaća
doprinose prema stopama umanjenim za 80%) plaćanja doprinosa u
trajanju od dve godine.
Obveznik obračunavanja i plaćanja doprinosa iz osnovice i na osnovicu
za zaposlene je poslodavac.
Za lica koja obavljaju samostalnu delatnost i za poljoprivrednike obavezu
doprinosa rešenjem utvrdjuje Poreska uprava.64
Doprinosi za socijalno osiguranje predstavljaju najveću stavku u
strukturu ukupnih prihoda Republike i učestvovali su 2007. godine sa
64 Generalno, obavezu obračunavanja i utvrdjivanja doprinosa imaju samo isplatilac
prihoda i poreska uprava, u zavisnosti od vrste obveznika, odnosno vrste osnovice
(prihoda) doprinosa.
122
11.3% u BDP, a za period do 2011. godine projektuje se učešće od oko
11.1% u BDP. U strukturi ukupnih prihoda Republike Srbije doprinosi za
socijalno osiguranje učestvovali su: 2005. godine sa 25.5%, 2006. godine
sa 26.7% a 2007. godine sa 26.8%, što je najveće učešće u odnosu na
ostale vrste poreskih prihoda. I ovako visoko učešće doprinosa u strukturi
ukupnih prihoda nije dovoljno za finansiranje prava iz domena socijalnog
osiguranja te su nužni izuzetno veliki transferi iz budžeta kao što je to
navedeno u tabelama koje su date u narednom poglavlju.
3.9.8.5.Fondovi kao mehanizam za finansiranje obaveznog
socijalnog osiguranja
Penzijsko i invalidsko osiguranje je u Republici Srbiji, sa stanovišta
fondova kao institucija za finansiranje socijalnog osiguranja,
organizovano u vidu tri posebna fonda, i to:
1. Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih,
2. Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja samostalnih
delatnosti, i
3. Republičkog fonda penzijskog i invalidskog osiguranja
poljoprivrednika.65
Fond je pravno lice sa statusom ustanove i upisuje se u sudski registar.
Prihodi za sva tri fonda za penzijsko i invalidsko osiguranje su manje-
više jednaki za svaki fond, a čine ih:
1. doprinosi za obavezno penzijsko i invalidsko osiguranje koje
plaćaju obveznici,
2. doprinosi za dobrovoljno penzijsko i invalidsko osiguranje
(formalno, suštinski još nisu zaživeli),
3. transferi iz budžeta Republike, posebno značajni u poslednjih
nekoliko godina,
4. prihodi od imovine,
65 Videti čl. 152 Zakona o penzijskom i invalidskom osiguranju
123
5. prihodi na osnovu Zakona o privatizaciji (prihodi Fonda penzijskog
i invalidskog osiguranja zaposlenih),
6. domaći i inostrani krediti i zajmovi,
7. prihodi po osnovu donacija,
8. drugi prihodi.
Rashodi navedenih fondova su: (1) isplata penzija, invalidnina i drugih
novčanih naknada, (2) prekvalifikacije i dokvalifikacije, odnosno
odgovarajuće zapošljavanje invalida rada u skladu sa zakonom, (3)
zdravstvena zaštita korisnika penzija u skladu sa zakonom, (4) naknada
za staž ostvaren kod fonda, kada se penzija po osnovu tog staža ostvaruje
kod drugih organizacija penzijskog i invalidskog osiguranja, (5) troškovi
organa fonda i slično.
Ukoliko su izmirene prethodno navedene obaveze, sredstva fondova se
mogu koristiti za društveni standard korisnika penzija, mere i akcije koje
doprinose sprečavanju invalidnosti i slično.
U fondovima se stvaraju sredstva rezervi izdvajanjem odredjenog
procenta iz sredstava ostvarenih doprinosima za penzijsko i invalidsko
osiguranje i ostvarenog viška prihoda nad rashodima. Procenat utvrdjuje
skupština fonda, tako da se izdvajanje obavezno vrši sve dok sredstva
rezervi ne dostignu tromesečni iznos redovnih obaveza fonda. Naravno,
navedene aktivnosti su moguće samo u situaciji kada se sredstvima
prikupljenim od doprinosa to može obezbediti. No, kako je poslednjih
godina to nemoguće, štaviše urednost isplata penzija zavisi od redovnog
priticanja prihoda iz budžeta Republike (transferi iz budžeta Republike u
fondove penzijskog i invalidskog osiguranja i zaposlenih66
zemljoradnika), navedeno izdvajanje se praktično više ne vrši.
Ustavna obaveza Republike je da fondovima obezbedi sredstva koja
nedostaju za svaku dospelu isplatu penzija. S druge strane, fondovi su
dužni da ovako korišćena sredstva vrate najkasnije do kraja naredne
kalendarske godine. Ni ova se odredba ne koristi, budući da se
sredstvima doprinosa ne mogu pokriti tekuće isplate penzija.
66 Transferi fonda penzijskog i invalidskog osiguranja u poslednjih nekoliko godina, kao
što se vidi iz podataka tabela koje su date u tekstu, iznose više od trećine ukupnih
sredstava fonda.
124
Slobodna sredstva fondovi mogu da koriste za ulaganja u hartije od
vrednosti, za ulaganja radi sprečavanja nastanka invalidnosti, za
zapošljavanje, prekvalifikaciju ili dokvalifikaciju, zaštitu i zbrinjavanje
ostarelih i iznemoglih korisnika prava i u druge namene.
U tabelama koje slede daje se pregled prihoda i rashoda republičkih
fondova penzijskog i invalidskog osiguranja zaposlenih, samostalnih
delatnosti i poljoprivrednika.
Tabela br. 8: Struktura prihoda i rashoda Republičkog fonda PIO
zaposlenih u 2003. i 2004.godini Prihod/rashod/godina 2003. 2004.
1. Socijalni doprinosi 53.0 58.7
2. Dotacije i transferi 37.2 36.7
3. Drugi prihodi 0.9 0.0
4. Transferi izmedju budžetskih korisnika na istom nivou 0.8 1.8
5. Ostali prihodi 8.9 3.8 Ukupni prihodi 100.0 100.0
1. Rashodi za zaposlene 0.7 0.8
2. Korišćenje robe i usluga 1.2 0.8
3. Otplata kamata 0.0 3.6
4. Otplata glavnice 0.2 1.6 5. Prava iz soc. osiguranja 97.6 92.9
6. Ostali rashodi 0.3 0.3
Ukupni rashodi 100.0 100.0
Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Beograd, 2005, str. 44. Obračun autora.
Tabela br. 9: Struktura prihoda i rashoda Republičkog fonda PIO
samostalnih delatnosti u 2003. i 2004. godini
Prihod/rashod/godina 2003. 2004.
1. Socijalni doprinosi 73.5 79.6
2. Dotacije i transferi 1.8 1.2
3. Drugiprihodi 0.5 0.3
4. Transferi izmedu budžetskih korisnika na istom nivou 0.6 0.3
5. Ostali prihodi 23.6 18.6
Ukupni prihodi 100.0 100.0
1. Rashodi za zaposlene 1.9 2.2 2. Korišćenje robe i usluga 2.2 1.3
3. Otplata kamata 0.0 0.0
4. Otplata glavnice 0.0 0.0
125
5. Prava iz soc. osiguranja 95.1 93.9
6. Ostali rashodi 0.8 2.6 Ukupni rashodi 100.0 100.0
Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Beograd, 2005, str. 45. Obračun autora.
Tabela br. 10: Struktura prihoda i rashoda Republičkog fonda PIO
poljoprivrednika u 2003. i 2004. godini Prihod/rashod/godina 2003. 2004.
1. Socijalni doprinosi 20.5 13.0
2. Dotacije i transferi 78.9 86.6
3. Drugiprihodi 0.0 0.0
4. Transferi izmedju budžetskih korisnika na istom nivou 0.0 0.0
5. Ostali prihodi 0.6 0.1
Ukupni prihodi 100.0 100.0
1. Rashodi za zaposlene 0.1 0.1
2. Korišćenje robe i usluga 4.1 3.2
3. Otplata kamata 0.0 0.0
4. Otplata glavnice 0.0 0.0 5. Prava iz soc. osiguranja 95.8 96.7
6. Ostali rashodi 0.0 0.0
Ukupni rashodi 100.0 100.0
Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Beograd, 2005, str. 46
Podaci u navedenim tabelama, kada je reč o prihodima, pokazuju vrlo
diferencirane odnose. Najpre, izraženo je učešće doprinosa za socijalno
osiguranje u ukupnim prihodima u slučaju fonda PIO samostalnih
delatnosti, gde se oko tri četvrtine ukupnih prihoda prikupi naplatom
doprinosa, sa izraženom tendencijom povećanja. Učešće ostalih prihoda
je disperzovano i relativno skromnije. U slučaju fonda PIO zaposlenih,
inače bilansno najznačajnijeg fonda PIO, po osnovu naplate doprinosa za
socijalno osiguranje obezbedjuje se svega nešto više od polovine ukupnih
prihoda, dok učešće transfera iz budžeta Republike iznosi nešto manje od
40% ukupnih prihoda ovog fonda. Udeo ostalih prihoda je marginalan.
U slučaju fonda PIO poljoprivrednika osnovni prihod predstavljaju
transferi iz budžeta Republike sa oko 80 - 87%. Prihodi koji se ostvaruju
naplatom doprinosa od poljoprivrednika su relativno i apsolutno vrlo
skromni i pokazuju tendenciju smanjivanja. Ovaj fond skoro da nema
drugih prihoda osim navedena dva. Ovako izraženo naslanjanje u slučaju
ovog fonda, ali i fonda PIO zaposlenih na transfere iz budžeta Republike
ne bi moglo dugo da opstane. Ono sa svoje strane ukazuje na ozbiljne
126
probleme u naplati doprinosa, posebno u slučaju poljoprivrednika, ali i
na poremećene demografske parametre i neodrživost sadašnjeg modela
penzijskog i invalidskog osiguranja, kao i sistema tekućeg uskladjivanja
doprinosa s rashodima. Prelazak na sistem akumulacije kapitala i
ustanovljavanje sva tri penzijsko-invalidska stuba pokazuje se kao
neminovnost, bez obzira na to koliko je bolno, teško i dugotrajno.
Kada je reč o rashodima fondova penzijskog i invalidskog osiguranja u
sva tri fonda valja navesti veoma dominantnu poziciju rashoda po osnovu
obezbedjivanja prava iz socijalnog osiguranja (isplata penzija i
invalidnina). Svi drugi rashodi su vrlo skromni, osim otplate kamata i
glavnica u slučaju fonda PIO zaposlenih.
Radi obezbedjenja i sprovodjenja zdravstvenog osiguranja, u Republici
Srbiji je osnovan Republički zavod za zdravstveno osiguranje.
Prihodi Republičkog zavoda za zdravstveno osiguranje čine sredstva
ostvarena po osnovu:
1. doprinosa za obavezno zdravstveno osiguranje,
2. doprinosa za dobrovoljno zdravstveno osiguranje,
3. imovine kojom raspolaže Zavod,
4. participacija (ličnog učešća) korisnika zdravstvenog osiguranja,
5. domaćih i inostranih kredita i zajmova,
6. donacija,
7. transfera iz budžeta Republike, i
8. drugih sredstava.
U Zavodu se posebno vode sredstva za zdravstveno osiguranje
zaposlenih, zemljoradnika i lica koja samostalno obavljaju delatnost.
Medjutim, ova podela ima isključivo svrhu da ukaže na to da li doprinosi
za pojedine kategorije osiguranika omogućavaju pokrivanje s njihove
strane učinjenih rashoda.
Sredstva Zavoda se mogu koristiti isključivo za:
1. ostvarivanje prava korisnika i unapredjivanje zdravstvene zaštite,
127
2. podmirivanje troškova sprovodjenja zdravstvenog osiguranja, i
3. druge rashode u skladu sa zakonom.
Praktično, sredstva Zavoda se koriste za pokrivanje: (1) troškova
zdravstvenih ustanova (materijalni rashodi), (2) troškova lekova, (3)
troškova dijaliza, (4) troškova za zubarske i stomatološke radove, (4)
naknada bolovanja preko 60 dana, (5) putne troškove osiguranika, (6)
nabavku protetičkih pomagala i slično. Najveći deo (oko 96%) se
realizuje na nivou Republičkog zavoda, a manji deo (oko 4%) na nivou
filijala. Na nivou filijala se po pravilu realizuju naknade bolovanja,
nabavka protetičkih pomagala, putni troškovi i slično.
Zavod za zdravstveno osiguranje obrazuje rezerve izdvajanjem
odredjenog procenta iz sredstava ostvarenih naplatom doprinosa u visini
koju odredi skupština i izdvajanjem viška prihoda nad rashodima,
ostvarenog u prethodnoj godini. Izdvajanje u rezervu vrši se dok sredstva
rezervi ne dostignu nivo od 5% rashoda Zavoda u prethodnoj godini.
Slobodna sredstva Zavod može da ulaže u finansijske institucije, u hartije
od vrednosti i druge namene radi ostvarivanja dobiti ili može da ih daje
kao namenske zajmove zdravstvenim ustanovama. Svi ovi poslovi se,
kao i kod druga dva fonda (fondovi penzijskog i invalidskog osiguranja i
Nacionalna služba za zapošljavanje), realizuju preko institucije trezora
Republike.
U tabeli koja sledi daje se struktura prihoda i rashoda Republičkog
zavoda za zdravstveno osiguranje.
Tabela br. 11: Struktura prihoda i rashoda Republičkog zavoda za
zdravstveno osiguranje u 2003. i 2004. godini
Prihod/rashod/godina 2003. 2004.
1. Socijalni doprinosi 71.2 70.5
2. Dotacije i transferi 6.1 3.2
3. Drugi prihodi 1.4 0.2
4. Transferi izmedju budžetskih korisnika na istom nivou 21.2 23.9
5. Ostali prihodi 0.1 2.2
Ukupni prihodi 100.0 100.0
1. Rashodi za zaposlene 0.8 1.0
2. Korišćenje robe i usluga 1.6 1.0
3. Otplata kamata 0.1 2.2
4. Otplata glavnice 0.0 1.6
128
5. Prava iz soc. osiguranja 97.4 93.9
6. Ostali rashodi 0.1 0.3
Ukupni rashodi 100.0 100.0
Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Beograd, 2005, str. 47. Obračun autora.
Doprinosi za zdravstveno osiguranje su osnovni prihod ovog fonda
(učešće nešto više od 70%), dok je udeo transfera iz budžeta Republike
nešto više od 20%. Valja reći da ovaj fond, za razliku od ostalih, ima i
značajnije prihode po osnovu donacija i ostalih prihoda.
Glavninu rashoda čine rashodi namenjeni ostvarivanju prava iz
zdravstvenog osiguranja, dok su rashodi za otplatu dugova i za značajnu
službu Zavoda skromniji, u oba slučaja izmedju 1% i 2% ukupnih
rashoda.
Preko institucije Nacionalne službe za zapošljavanje u Republici Srbiji je
organizovano osiguranje za slučaj nezaposlenosti.
Nacionalna služba sprovodi i predlaže Vladi Republike Srbije programe
zapošljavanja nezaposlenih lica, posreduje pri zapošljavanju, obavlja
poslove koji se odnose na ostvarivanje prava nezaposlenih lica i druge
poslove utvrdjene zakonom, drugim propisima i statutom Službe.
Prihodi Nacionalne službe su:
1. doprinos za obavezno osiguranje za slučaj nezaposlenosti,
2. doprinosi za dobrovoljno osiguranje za slučaj nezaposlenosti,
3. prihodi ostvareni prodajom društvenog kapitala u procesu
privatizacije,
4. prihodi ostvareni izdavanjem, odnosno prometom hartija od
vrednosti,
5. prihodi ostvareni ulaganjem kapitala,
6. domaći i inostrani zajmovi i krediti,
7. prihodi iz budžeta Republike, i
8. drugi prihodi u skladu sa zakonom.
129
Potrebno je napomenuti da se sredstva ostvarena prodajom društvenog
kapitala, odnosno prodajom društvenih preduzeća ili njihovih delova
mogu koristiti isključivo za stvaranje uslova za zapošljavanje lica za
čijim je radom prestala potreba (otvaranjem novih radnih mesta,
sačinjavanje tzv. socijalnih programa i slično). Pored toga, sredstva iz
budžeta Republike se mogu koristiti za isplatu novčane nadoknade
nezaposlenim licima kojima je radni odnos prestao zbog tehnoloških,
ekonomskih i organizacionih promena i slično.
Slobodna (eventualna) sredstva Nacionalna služba može da ulaže u
hartije od vrednosti i druge namene radi ostvarivanja dobiti.
U tabeli koja se daje u nastavku prezentira se struktura prihoda i rashoda
Nacionalne službe za zapošljavanje.
Tabela br. 12: Struktura prihoda i rashoda Nacionalne službe za
zapošljavanje u 2003. i 2004. godini
Prihod/rashod/godina 2003. 2004.
1. Socijalni doprinosi 47.3 41.9
2. Dotacije i transferi 52.1 57.7
3. Drugi prihodi 0.5 0.2
4. Transferi izmedju budžetskih korisnika na istom nivou 0.1 0.2
5. Ostali prihodi 0.0 0.0
Ukupni prihodi 100.0 100.0
1. Rashodi za zaposlene 4.6 4.5
2. Korišćenje robe i usluga 5.6 2.7
3. Otplata kamata 0.4 0.0
4. Otplata glavnice 0.5 0.4
5. Prava iz soc. osiguranja 88.6 91.8
6. Ostali rashodi 0.3 0.6
Ukupni rashodi 100.0 100.0
Izvor: Bilten javnih fmansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo fmansija, Beograd, 2005, str. 48. Obračun autora.
Prihodi koje Nacionalna služba za zapošljavanje ostvari iz budžeta
Republike su dominantni prihodi, dominantniji od prihoda koji se ostvare
naplatom doprinosa. Prihodi od naplaćenih doprinosa imaju učešće preko
40%, ali sa izraženom tendencijom smanjivanja u posmatranom periodu.
Ostali prihodi su vrlo skromni.
130
Struktura rashoda je monolitna, kao i u slučaju svih fondova socijalnog
osiguranja. Za realizaciju prava iz socijalnog osiguranja u okviru
ukupnih rashoda Nacionalne službe za zapošljavanje potroši se više od
90% ukupnih rashoda. Ostali rashodi, osim rashoda za zaposlene (oko
4,5% ukupnih rashoda) su skromni ili nepostojeći.
Podaci o prihodima i rashodima za sve vidove socijalnog obaveznog
osiguranja kojima se raspolaže, iako su rudimentarni, nedovoljni, imaju
prevashodno informativni karakter. Oni nažalost ne mogu da posluže za
bilo kakvo ozbiljnije istraživanje i promišljanje. Ipak, oni govore o
veoma izraženoj disproporciji izmedju široko uspostavljenih prava u
neka srećnija i ekonomski jača vremena koja i dalje opstaju i skučenih
aktuelnih finansijskih mogućnosti da se ta prava pokriju sopstvenim,
izvornim, prihodima. Stoga je široko zastupljen sistem transfera
nedestiniranih (poreskih) prihoda iz budžeta Republike ka fondovima
socijalnog osiguranja realnost Srbije koja će verovatno još dugo da
potraje. Učešće ovih transfera u BDP iznosio je 16.5% 2005. godine,
17.7% 2006. godine, 17.1% 2007. godine, koliko je i učešće 2008.
godine. Imajući u vidu da je ovo izuzetno veliko opterećenje javne
potrošnje sa stanovišta održivog stabilnog razvoja nužno je smanjenje
svih vidova javne potrošnje, pa i ove vrste transfera. Projekcijama
budžeta i ekonomske politike do 2011. godine u Srbiji je predvidjeno
smanjenje učešća rashoda za socijalno osiguranje u BDP sa 17.1% u
2008. godini na 15.5% na kraju ovog perioda.
3.9.9. Naknade
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima je kao javne prihode,
pored već navedenih (poreza, taksa, doprinosa, carina, akciza i sl.) uveo
još i naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa i to: za korišćenje
voda, šuma, zemljišta, puteva, rudnog blaga, lekovitog bilja, za zaštitu i
unapredjenje životne sredine, naknadu za korišćenje ribarskog područja i
naknadu za korišćenje uglja, vode, nafte i gasa.
Naknade predstavljaju noviju vrstu javnih prihoda, čija je pojava
motivisana potrebom rešavanja odredjenih ekonomskih ciljeva. Imaju
sledeće karakteristike: 1) predstavljaju vrstu parafiskalnih prihoda; 2)
definišu se kao destinirani javni prihodi; 3) visina naknade predstavlja
ekvivalent troškova održavanja i unapredjenja upotrebnih svojstava tih
dobara; 4) nemoguće je individualizirati stepen korišćenja ovih dobara;
5) plaćaju ih samo odredjene kategorije obveznika i 6) po pravilu nisu
131
samo prihod budžeta javno-pravnog tela.67 Kod nas je Zakon o javnim
prihodima i javnim rashodima iz 1991. godine po prvi put uveo naknade
u sistem javnih prihoda, iste su zadržane i u novom Zakonu iz 2003.
godine.
Naknade za korišćenje dobara od opšteg interesa mogu se uvesti kao
naknade za korišćenje voda, šuma, puteva, zemljišta, prirodnog lekovitog
bilja i rudnog blaga. Naknada za korišćenje voda obuhvata sledeće vrste
naknada za: korišćenje voda, zaštitu voda, korišćenje mineralnih voda,
navodnjavanje, odvodnjavanje, izvadjeni materijal iz vodotoka i
korišćenje vodoprivrednih objekata i vršenje drugih usluga. Ove naknade
su prihod Fonda za vode, javnog vodoprivrednog preduzeća i opštine na
čijoj se teritoriji vrši eksploatacija voda. Naknada za korišćenje šuma
podrazumeva tri vrste naknada za: posečeno drvo, korišćenje šumskog
zemljišta za zakup i korišćenje šuma i šumskog zemljišta za ispašu.
Prihod su Fonda za šume, budžeta Republike i opštine i preduzeća koje
gazduje šumama. Naknade za korišćenje puteva su brojne i kod nas
postoji 13 posebnih vrsta. Prihod su Direkcije za puteve i opština na čijoj
teritoriji se nalaze putevi. Nakanada za korišćenje zemljišta upotpunjena
je uvodjenjem naknade za trajnu ili privremenu promenu namene
korišćenja poljoprivrednog zemljišta, gde su predvidjena brojna
izuzimanja od obaveze plaćanja ove naknade. Naknada za korišćenje
prirodnog lekovitog bilja odnosi se na ona lica koja od nadležnog organa
lokalne samouprave dobiju pravo da koriste prirodno lekovita bilja.
Prihod je budžeta opštine na čijoj teritoriji se nalazi ovaj lekoviti faktor.
Naknada za korišćenje rudnog blaga prihod je budžeta Republike (80%)
i budžeta opštine (20%) na čijoj teritoriji se vrši eksploatacija mineralnih
sirovina.
Naknada za korišćenje gradskog gradjevinskog zemljišta utvrdjuje se
odlukama gradova, odnosno opština. Visina naknade utvrdjuje se
posebno za grupu stanova, a posebno za grupu delatnosti: proizvodnja,
zanatske, lične i druge delatnosti, trgovina i ugostiteljstvo i ostale
delatnosti. Ovu naknadu plaćaju neposredni korisnici prema kvadratnom
metru stambenog, odnosno poslovnog prostora, tj. po kvadratnom metru
zemljišta koje se koristi za odgovarajuću delatnost. Prihod je budžeta
opštine, odnosno grada.
67 Trklja, M.: Finansijko pravo, Pravni fakultet, Novi Sad, 1995., str.16-18
132
Naknada za korišćenje komunalnih dobara od opšteg interesa u
nadležnosti je lokalnih kolektiviteta. Npr. prema Odluci Skupštine grada
Beograda68 komunalnim dobrima od opšteg interesa smatraju se: ulice,
trgovi, objekti javne rasvete, autobuske i železničke stanice, parkovi,
zelene i rekreativne površine, otvorene plaže i sl. Plaća se na lična
primanja, neto prihod od delatnosti, neto prihod od autorskih prava,
patenata i tehničkih unapredjenja i katastarski prihod od poljoprivrede i
šumarstva.
3.9.10. Ostali javni prihodi
Grupacija ostalih javnih prihoda je dosta heterogena. Specifičnu vrstu
javnih prihoda čine nefiskalni javni prihodi. Oni se još nazivaju
privrednim ili originarnim javnim prihodima. Njihova osnovna
karakteristika je što se ostvaruju po osnovu državnog vlasništva. Iz ove
grupe javnih prihoda pažnju zaslužuju da se posebno istaknu i prouče:
domenski prihodi, prihodi državnih ustanova, prihodi javnih
preduzeća, prihodi od poklona, legata i napuštene imovine, prihodi
po osnovu koncesionih naknada, prihodi ostvareni po osnovu
privatizacije i prihodi od emisije novca.
Domenski prihodi su prihodi koje država ostvaruje na osnovu
svojinskog raspolaganja imovinom. Mogu se ostvarivati prodajom
imovine, davanjem u zakup ili njenim korišćenjem. U srednjem veku su
bili osnovni izvor prihoda feudalne države. U savremenim državama ne
predstavljaju značajan izvor prihoda.
Prihodi državnih ustanova ostvaruju se od delatnosti državnih
ustanova, kao što su ustanove kulture, obrazovanja, nauke, zdravstva, itd.
Reč je o prihodima od prodatih ulaznica, školarina, praticipacija za
korišćenje zdravstvenih usluga, itd. Ovi prihodi su nedovoljni za
finansiranje napred navedenih ustanova, taka da se njihovo finansiranje
pretežno ostvaruje iz budžeta.
Prihodi javnih preduzeća su najizdašniji prihodi ovih preduzeća.
Osnivanje ovih preduzeća vrši se na osnovu finansijskih, ekonomskih i
socijalno-političkih motiva i razloga. Finansijski razlog dolazi do izražaja
kod monopolskih preduzeća, ali je on danas od sekundarnog značaja.
Ekonomski motivi se javljaju u onim privrednim sektorima gde privatna
68 Službeni list grada Beograda, br. 20/98
133
inicijativa nema interesa i kod onih aktivnosti koje zahtevaju krupna
finansijaka ulaganja. U savremenim uslovima najdominantniji razlog
osnivanja državnih preduzeća je socijalno-političke prirode (zaštita
zdravstvenih interesa stanovništva, poželjnih populacionih i
demografskih trendova, rešavanje komunalnih problema, itd.).
Ekonomski razlozi, neracionalno poslovanje i zbog velikog uticaja
politike neefikasna državna kontrola, zahtevaju restrukturiranje i
delimičnu ili kod nekih javnih preduzeća i potpunu privatizaciju. Kod
najvećeg broja razvijenih zemalja ista su već ili privatizovana ili u
znatnoj meri mešovita preduzeća sa dominantnim udelom privatnog
kapitala.
Prihodi od poklona, legata i napuštene imovine pripadaju grupi
specifičnih prihoda. Pokloni ili donacije zaslužuju pažnju zbog
patriotskog i humanog postupka poklonodavca. Pravna i fizička lica
pristupaju ovim radnjama u vreme sanacija katastrofalnih elementarnih
nepogoda, u toku i nakon rata, itd. Pokloni mogu biti u naturi i novcu.
Legat se od poklona razlikuje po tome što je on destinirani prihod.
Koristi se isključivo za namene koje je odredio legator. Primeri su
Nobelova nagrada, Vukova zadužbina, Teslina fondacija, itd.
Prihodi po osnovu koncesionih naknada nastaju po osnovu davanja
prava na korišćenje i eksploataciju odredjenog opšteg dobra fizičkom ili
pravnom licu, domaćeg ili stranog porekla. Ova vrsta prihoda poznata je
u praksi mnogih razvijenih, a posebno nedovoljno razvijenih zemalja.
Prihodi ostvareni u procesu privatizacije predstavljaju značajan izvor
prihoda i razvijenih i tranzitornih ekonomija, jer je proces privatizacije
svetski proces koji je zahvatio preko 100 zemalja. Od početka 1990.
godine od procesa privatizacije u zemljama OECD-a ostvaren je prihod
od preko 600 milijardi dolara.69
Neto efekti privatizacije u nekim
situacijama su bili razočaravajući (zemlje bivšeg SSSR-a).70 Ovi prihodi
se ostvaruju kako prodajom preduzeća, tako i prodajom akcija koje se
nalaze u posedu državnih preduzeća.
69 Mahboobi, L.: Recent Privatization Trends, OECD Financial Market Trends, No.76,
2000., str. 43-64 70 Djurović-Todorović, J.: Uticaj privatizacije na razvoj finansijskih tržišta, Ekonomski
anali, Ekonomski fakultet, Beograd, 2002., str. 127
134
Prihodi od emisije novca dolaze do izražaja u uslovima deficitarnog
budžetskog finansiranja. Naime, kod zemalja u razvoju i tranziciji
nedostatak sredstava u budžetu pokriva se emisijom novih novčanica kod
centralne banke. Medjutim, praksa pokazuje da je korišćenje ovog
metoda za obezbedjenje nedostajućih sredstava veoma pogubno za
nacionalnu ekonomiju i vrednost domaće valute. Zato država mora biti
veoma obazriva kod primene ove vrste prihoda.
4. JAVNI ZAJAM
4.1. Pojam i karakteristike javnog zajma
U nastanku i razvoju javnog zajma razlikujemo dva perioda: prvi se
završava, a drugi počinje krajem XVIII veka. U prvoj fazi javni zajmovi
su zaključivani za potrebe vladarevog dvora, pa su u suštini imali
personalni, privatno-pravni karakter.
Sa nastankom i razvojem kapitalističkih država dolazi do značajnih
promena uslova i karaktera državnih zajmova, jer oni više nisu lična
stvar vladara, već su to zajmovi države u pravom smislu, tako da se gubi
dotadašnji privatno-pravni karakter. Oni se sada retko upotrebljavaju u
neproduktivne svrhe, već po pravilu služe ubrzanju privrednog razvoja.
Umesto raznih realnih obezbedjenja, sada za zajam jemči sama država
svojim autoritetom, svojim ugledom u zemlji i u medjunarodnim
odnosima, svojom celokupnom ekonomskom snagom.
Javni zajam predstavlja zaduženje države po osnovu ugovora o javnom
zajmu. Javni zajam (kredit) treba razlikovati od javnog duga, jer je javni
dug širi pojam i obuhvata svako zaduženje države po osnovu ugovora o
zajmu kod pravnih i fizičkih lica, kao i sve obaveze države po drugim
osnovama, zakonskim, ugovornim i sl. (U Srbiji je odnos javnog duga
prema BDP iznosio u 2005.godini 50.2%, u 2006.godini 36.2% i u 2007.
godini 29.4%)
Državni zajam je prihod države sui generis, odnosno to je jedan
specifičan oblik prikupljanja prihoda države. Vraćanje zajma, kao i
plaćanje kamata su rashodi sa aspekta državnog budžeta. Država će
pristupiti zaključku zajma kad joj, iz različitih razloga, nedostaju
odredjena sredstva potrebna za pokriće njenih rashoda. Državni zjamovi
u starijoj finansijskoj teoriji tretirani su kao vanredni, povremeni javni
prihodi, dok i letimičan pogled u budžete savremenih država
135
nedvosmisleno upućuje na zaključak da državni zajmovi sve više
poprimaju karakter redovnih prihoda države i da tim putem prikupljaju
značajna novčana sredstva.
Osnovna karakteristika zajma je njegova povratnost, jer nastaje
ugovorom na osnovu koga zajmodavac ustupa zajmoprimcu izvesnu
količinu pozajmljenih sredstava, a zajmoprimač se obavezuje da će
nakon odredjenog vremena, vratiti istu količinu pozajmljenih sredstava
uvećanu za iznos kamate. Zato se kaže da je glavna karakteristika javnog
zajma dobrovoljnost u ugovornoj formi i povratnost sa interesom kao
naknadom. Upis zajma je, po pravilu, slobodna stvar, jer je ostavljeno
upisniku da slobodno odluči da li će upisati zajam ili ne, shodno
njegovim uslovima i cilju za koji se on upisuje. Medjutim, u praksi
javnih zajmova nije uvek postojala dobrovoljnost kod upisa zajma. Takvi
javni zajmovi nazivaju se prinudnim zajmovima, a to je slučaj kada
država obavezuje svoje gradjane da obavezno moraju upisati zajam,
shodno svojim ekonomskim mogućnostima.
Kao drugu karakteristiku javnog zajma istakli smo njegovu povratnost i
protivnaknadu u obliku interesne stope. To je dalja razlika izmedju
javnog zajma i poreza, jer se sredstva ubrana putem poreza ne vraćaju,
dok se kod upisa zajma vraćaju uvećana za kamatu.
Na osnovu svega iznetog možemo zaključiti da su osnovne karakteristike
javnog zajma sledeće:71
- javni zajam predstavlja finansijski instrument koji u sebi uključuje
i elemente prihoda i elemente rashoda. U trenutku zaključenja
zajam je prihod države, a u trenutku dospeća za vraćanje on se
javlja kao javni rashod;
- javni zajam karakteriše njegova povratnost za razliku od ostalih
javnih prihoda čija je osnovna karakteristika njihova nepovratnost;
- pošto se najveći broj javnih zajmova upisuje uz obavezu vraćanja
glavnice i kamate, možemo kao jednu od karakteristika istaći i
kamatu, ali ne kao opštu osobinu, jer postoje i beskamatni krediti
(zajmovi);
71 Aleksić, D.: Finansije i finansijsko pravo, Informator, Zagreb, 1982. str. 105
136
- javni zajmovi su uglavnom doborovoljni, ali postoje i obavezni,
prinudni zajmovi, pa dobrovoljnost ne možemo uzeti kao opšti
element javnog zajma;
- javni zajam se ne može smatrati pravim javnim prihodom, kao što
su to dažbine i domenski prihodi, jer zajmovi predstavljaju
anticipiranje prihoda. Državni zajam vraća se iz sredstava koja
država prikupi pravim javnim prihodima. Zato se zajmovi ne
mogu smatrati definitivnim prihodima, kao što su to pravi javni
prihodi. Medjutim, izmedju zajma i definitivnih prihoda (dažbina)
postoji veoma čvrsta korelativna veza, s obzirom na to da je
nemoguće realizovati zajam bez dažbina iz kojih država, inače
vraća zajam. Zbog ove svoje osobine, klasici su i definisali javni
zajam kao metod rasporedjivanja javnog tereta kroz vreme.
U finansijskoj teoriji navode se razlozi za pojavu i upotrebu javnih
zajmova kao destiniranih prihoda. Najznačajniji su:
1) vanredni, uglavnom veliki javni rashodi;
2) vremensko nepoklapanje izmedju formiranja prihoda i činjenja javnih
rashoda;
3) nemogućnost dodatnog poreskog opterećenja i
4) porast državnog intervencionizma u privredna kretanja.
4.2. Vrste javnog zajma
Javne zajmove možemo podeliti primenom više kriterijuma.
Najprisutnije su sledeće klasifikacije:
a) Unutrašnji i inostrani zajmovi
Kao kriterijum za ovu podelu državnih zajmova uzima se mesto gde je
zajam zaključen i vrsta valute (domaća ili strana) koju zajmodavac
prenosi u vlasništvo zajmoprimcu. Unutrašnji javni zajam je onaj koji se
zaključuje u domaćoj valuti i koga upisuju fizička i pravna lica države
koja raspisuje zajam. Po nekima kriterijum razlikovanja na unutrašnje i
spoljne zajmove je prebivalište (sedište) zajmodavca: ako je u zemlji,
onda se radi o unutrašnjim zajmovima, ako je izvan zemlje koja raspisuje
zajam, onda se radi o inostranom zajmu. Znači, kad država zaključi
137
ugovor o zajmu u inostranstvu i u stranoj valuti, onda se radi o
inostranom državnom zajmu. Nisu retki slučajevi u praksi da obveznice
unutrašnjeg zajma otkupe stranci i tako unutrašnji zajam može postati
inostrani, kao i slučaj, da obveznice inostranog zajma kupe domaća
fizička i pravna lica, tako da spoljni zajam postaje unutrašnji (repatricija
duga). Spoljni zajam država može zaključiti u cilju finansiranja
privrednog razvoja, radi smanjenja deficita u platnom bilansu, radi
finansiranja deficita u budžetu i zbog stabilizovanja kursa nacionalne
valute, tj. jačanja deviznih rezervi. Unutrašnji i spoljni javni zajmovi
imaju odredjene prednosti i nedostatke.
b) Dobrovoljni, prinudni i patriotski zajmovi
U dosadašnjoj praksi državni zajmovi su bili najčešće dobrovoljni, jer su
poverioci svojom slobodnom voljom odlučivali da li će i koliko upisati
javni zajam. Odlučujući se za upis zajma oni su se rukovodili korisnošću
koju će imati od upisa zajma, kao što su kamate, poreske olakšice i razne
druge pogodnosti. Inostrani zajmovi su isključivo dobrovoljni zajmovi. U
mnogim zemljama susrećemo i prinudne zajmove, kada država utvrdjuje
koji su gradjani dužni da upišu zajam i iznos koji moraju izdvojiti na ime
zajma, što zavisi od visine dohotka i vrednosti imovine poverioca. Ovi
zajmovi imaju karakter i zajma i poreza, pa je to razlog da se i javljaju
pod imenom poreski zajmovi. Kod prinudnih zajmova sličnost sa
zajmovima ispoljava se u tome što se iznos zajma vraća, a kod nekih se
plaćaju i kamate. Sličnost s porezima ogleda se u tome što zajmodavcima
nije ostavljeno da slobodno odlučuju hoće li ili neće upisati zajam. U
našoj i stranoj praksi imali smo i patriotske zajmove kao posebnu vrstu
javnog zajma, koji su, po svojim osnovnim karakteristikama, najbliži
dobroovoljnim zajmovima. Motiv zajmodavca ovde nije lični interes i
materijalna korist, već svest o zajedničkoj pripadnosti i medjusobnoj
povezanosti ljudi koji žive i rade u istoj državi. Patriotski zajmovi se
zaključuju u vanrednim prilikama, kao što su ratno stanje, zemljotresi,
suše, poplave i drugo.
c) Kratkoročni, srednjoročni i dugoročni zajmovi
Ova podela izvršena je na osnovu kriterijuma vremena vraćanja zajma,
mada ovaj kriterijum nije kod svih autora jedinstveno prihvaćen. Po
jednima kratkoročni zajmovi su oni čiji je rok vraćanja od 1 do 3 godine,
dok po drugima taj rok se kreće od 1 do 5 godina. Srednjoročni zajmovi
se po jednima vraćaju u roku od 3 do 10 godina, a po drugima od 5 do 15
138
godina. Dugoročni zajmovi su oni kod kojih rok vraćanja iznosi preko 10
godina, a po drugima nakon 15 godina. Istorijski posmatrano, prvi
zajmovi su bili kratkoročni, kasnije u uslovima političke i ekonomske
stabilnosti vreme vraćanja zajma postalo je duže.
Imajući u vidu kriterijum vremena vraćanja imamo još jednu podelu na
leteće i fundirane zajmove. Leteći zajmovi su oni kod kojih je rok
vraćanja najčešće 3-9 meseci. To je slučaj kada u državnom budžetu
dodje do vremenskog nepoklapanja izmedju vremena prikupljanja
prihoda i učinjenih rashoda, pa se to rešava letećim dugom, s tim da se
pozajmljena sredstva moraju vratiti do kraja budžetske godine. Ostali
državni zajmovi spadaju u fundirane zajmove.
d) Zajmovi po paritetu, ispod pariteta i iznad pariteta
Ova klasifikacija izvršena je na osnovu kriterijuma kursa (tečaja)
obveznica zajma. Paritet zajma predstavlja jednakost kursa zajma s
nominalnom vrednošću obveznica. Ukoliko se obveznice zajma prodaju
po nominalnoj vrednosti, odnosno ako je nominalna kamatna stopa zajma
jednaka realnim kamatama zajma, onda kažemo da se kotira po paritetu
(alpari), odnosno da se radi o emisiji zajma po paritetu. Obveznica
državnog zajma koja glasi na 500 ili 1000 dinara prodaje se po
nominalnoj vrednosti od 500, odnosno 1000 dinara, što znači država
dobija onoliko sredstava koliki je njen dug po tom zajmu.
Medjutim, kod zajmova ispod pariteta obveznice zajma se prodaju po
iznosu nižem od iznosa označenog na obveznicama zajma, što znači
država je primila manje sredstva nego što iznosi njen dug po tom zajmu.
Na primer, država prodaje obveznice koje glase na iznos od 1000 dinara
za 900 dinara. Ako je kamatna stopa 10%, onda će država biti obavezna
da vrati 1100 dinara, odnosno 100 dinara više od nominalne vrednosti
obveznice. Pošto je poverilac tu obveznicu stvamo platio 900 dinara, to
je realna kamatna stopa veća nego nominalna i iznosi 12.5%.
Postoji i emisija zajma iznad pariteta, to je slučaj kada se obveznice
zajma prodaju skuplje nego što je njihova nominalna vrednost. Tako se,
na primer, obveznica čija nominalna vrednost iznosi 1000 dinara prodaje
za 1020 dinara, sa nominalnom kamatnom stopom zajma od 10%, onda
će poverilac za obveznicu čija nominalna vrednost iznosi 1000 dinara
dobiti kamatu u iznosu od 100 dinara. Medjutim, upisnik zajma je za tu
obveznicu stvarno platio 1020 dinara, pa je za njega realna kamatna
139
stopa niža od nominalne i iznosi 8.33%. To znači da su realne kamate
kod emisije zajma iznad pariteta niže od nominalnih kamata.
Emisija državnih zajmova po paritetu je uobičajena i može se pozitivno
oceniti kako sa ekonomskog tako i sa finansijskog, socijalnog i
političkog gledišta. U praksi susrećemo odredjene pogodnosti koje
država daje upisnicima zajma (poveriocima), kako bi upis zajma učinila
atraktivnijim, što se, pre svega, odnosi na davanje povlašćenog položaja
kod izmirenja poreskih obaveza.
e) Zajmovi širih i užih teritorijalnih jedinica
Zajmoprimač kod državnih zajmova mogu biti šire i uže političko
teritorija1ne zajednice, bez obzira da li je reč o složenim ili unitarnim
državama. Sve do dvadesetih godina XX veka kao dužnici uglavnom su
se javljali centralni organi, odnosno federacija. Značajan prodor zajmova
užih političko-teritorijalnih jedinica počeo je posle Prvog svetskog rata, a
naročito posle Drugog svetskog rata, sa prenošenjem funkcija sa širih na
uže jedinice. Na razvoj ovog procesa uticale su i povećane potrebe užih
teritorijalnih jedinica, kao i proces decentralizacije nekih funkcija države.
Lokalni organi vlasti suočeni su sa velikim problemima izgradnje
komunalnih objekata, zdravstvenih ustanova, škola, zaštite čovekove
sredine, sportskih i kulturnih objekata, itd. U pojedinim državama
zaduženje užih političko teritorijalnih jedinica je veće od zaduženja
centralnih organa, kao na primer, u Nemačkoj i Švajcarskoj.
f) Zajmovi sa javnim upisom, upis zajma prodajom obveznica banci i
prodajom obveznica na berzi
Javni zajmovi mogu se podeliti i prema kriterijumu zajmodavaca. Tako
se kao zajmodavci ili poverioci javljaju banke, stanovništvo,
medjunarodne finansijske organizacije, strane države, itd. Pre prvog
svetskog rata glavni zajmodavci medju državama bile su Engleska,
Francuska i Nemačka, a u novije vreme na prvom mestu treba istaći
SAD, Japan, Nemačku, Englesku, Francusku, Švedsku, Holandiju, itd.
Veliki značaj u razvoju državnih zajmova imaju medjunarodne
finansijske organizacije, kao što su Medjunarodna banka za obnovu i
razvoj sa sedištem u Vašingtonu, Medjunarodni monetarni fond i niz
drugih medjunarodnih finansijskih organizacija.
140
g) Novčani i robni zajmovi
Predmet javnog zajma mogu, pored novca, biti i druge zamenljive stvari,
mada je danas davanje zajma u novcu redovna pojava, posebno kada se
radi o inostranim zajmovima. Ako umesto novca zajmoprimalac dobije
robu, uz obavezu da je plati u odredjenim ratama (mesečnim,
tromesečnim, polugodišnjim), onda kažemo da se radi o robnom zajmu.
Danas se često susrećemo sa robnim zajmovima, jer prodaja industrijske
opreme na kredit postala je vladajući oblik njenog plasmana. Formalno-
pravno gledano svi javni zajmovi danas se izražavaju i odobravaju u
novcu, samo što savremena praksa pokazuje da se za iznos odobrenog
zajma najčešće kupuje odredjena oprema, tako da se stvara utisak da je
dobijeni zajam u robi.
4.3. Emisija javnog zajma
Emisija zajma znači metod kojim se služi država da bi organizovala
prodaju obveznica svoga zajma poveriocima. Emisija zajma može biti
organizovana primenom tri metode: direktnom metodom, indirektnom
metodom i prodajom obveznica zajma na berzi. Direktna emisija ili
emisija javnog zajma sa javnim upisom realizuje se tako što se država
putem javnog poziva obraća gradjanima i pravnim licima, potencijalnim
zajmodavcima da upišu zajam. Ovaj poziv može biti vremenski
ograničen, a može se zajam upisivati i bez vremenskog ograničenja.
Država snosi sve troškove oko upisa zajma i cele službe emisije, tako da
je ovaj način emisije jednostavan za sprovodjenje i jeftin za državu.
Indirektna emisija javnog zajma vrši se posredovanjem banaka, tako što
jedna banka ili konzorcijum banaka otkupljuju sve obveznice zajma,
zadržavajući pravo da deo obveznica ili sve obveznice mogu kasnije
predati drugim zainteresovanim licima. Prodajom obveznica banke
ostvaruju odredjenu dobit u visini razlike izmedju cene po kojoj su od
države kupile obveznice i cene po kojoj obveznice prodaju. Dobra strana
ovog metoda je što država odmah dolazi do potrebnih sredstava, a slaba
strana su troškovi provizija banci i drugi troškovi, koji nisu mali.
Prodaja obveznica na berzi je treći način emisije javnog zajma i sastoji se
u prodaji obveznica javnog zajma na berzi. Država preko ovlašćenih lica
prodaje obvezice zajma na uobičajeni berzanski način. Obveznice
državnog zajma mogu da glase na ime ili na donosioca, a treba da sadrže:
naziv zajma, vreme otplate, kamatu i sve druge elemente koje hartije od
vrednosti mora da sadrže. Zavisno od ponude i tražnje na finansijskom
141
tržištu, obveznice državnog zajma mogu se predstaviti po paritetu ili
ispod pariteta, o čemu smo već govorili.
4.4. Otplata javnog zajma
Otplata zajma je njegova osnovna karakteritika, a vraćanjem pozajmljene
količine novca i ugovorene kamate prestaje ugovor o zajmu. Kod javnih
zajmova, po pravilu, utvrdjen je rok njihove otplate, tako da se zajam
isplaćuje u jednakim anuitetima (deo glavnice i kamata) ili da se zajam
isplaćuje u jednakim godišnjim iznosima (smanjenjem glavnice smanjuje
se i iznos kamate), a moguć je i treći način, da se zajam isplati u celosti u
ugovorenom roku, kao što je slučaj kod kratkoročnih zajmova.
Amortizacionim planom država utvrdjuje rokove u kojima će se izvršiti
otplata zajma, kao i iznos otplate. Imamo više vrsta amortizacije zajma, a
medju njima najpoznatije su dve: ugovorna i fakultativna amortizacija
zajma. Po ugovornoj amortizaciji država isplaćuje zajam putem
amortizacionog plana i to svake godine, s tim da se kamata može
isplaćivati kao fiksna u celini ili jednim delom fiksna, a drugim delom u
obliku premija na bazi lutrije. Fakultativna amortizacija znači
zadržavanje prava države da ne otplaćuje glavnicu na kamate u slučaju
rata ili ekonomskih kriza, tako da se posle normalizacije stanja nastavlja
sa otplatom zajma.
Ukoliko se javni zajam organizuje javnim upisom ili ukoliko se on
amortizuje putem obveznica, onda službu otplate vrše blagajne banaka,
na osnovu obveznice koju donosilac prezentira isplaćuje se odgovarajući
anuitet. Otplata se vrši ili iz državnog bužeta ili iz sredstava posebno
obrazovanih fondova za amortizaciju obveznica.
4.5. Konsolidacija i konverzija javnog zajma
Konsolidacija i konverzija javnog zajma predstavljaju finansijske
operacije pomoću kojih država kao zajmoprimac naknadno menja
odredjene uslove utvrdjene u ugovoru o zajmu, što sigurno ne doprinosi
poverenju koje država treba da ima. Ali ne retko se dogadja da država
nije u stanju da uredno izvršava svoje finansijske obaveze, pa pribegava
konsolidaciji ili konverziji zajma.
Pod konsolidacijom zajma obično se podrazumeva takva finansijska
operacija kojom se zamenjuje više ranije zaključenih ugovora, kojima su
142
bili predvidjeni različiti uslovi, jednim novim ugovorom o zajmu s
jedinstvenim uslovima. Konsolidacijom zajma se naziva i pretvaranje
letećih dugova u zajmove sa dužim rokom otplate ili pretvaranje
vremenski ograničenog zajma u rentni zajam. Konsolidacija zajma vrši
se iz više razloga: pojednostavljenje postupka otplate zajma, nastojanje
da dužnik (država) ostvari odredjene pogodnosti za sebe, odnosno da
olakša teret javnog duga.
Konverzija zajma predstavlja ukupnost promena onih sastavnih delova
ugovora o zajmu kojima se postiže poboljšanje finansijskog položaja
dužnika. Konverzija državnog zajma se definiše kao finansijska operacija
kojom se koristi država da bi ranije sklopljeni zajam pretvorila u novi
zajam s povoljnijim uslovima. Ona se najčešće sastoji u smanjenju
kamatne stope zajma, pogotovo kada je ona viša od one na novčanom
tržištu. Konverzija javnog zajma može biti dobrovoljna i prinudna. Kod
prinudne konverzije država jednostrano menja uslove zajma, kako visinu
kamate tako i iznos glavnice. Dobrovoljna konverzija je stvar sporazuma
lica koja su zaključila ugovor o zajmu.
5. FISKALNA ANALIZA
5.1. Fiskalni kapacitet
Pod fiskalnim kapacitetom podrazumevamo ekonomsku (finansijsku)
sposobnost jedne nacionalne privrede, privredne oblasti ili grane,
preduzeća ili pojedinca da podnose fiskalno opterećenje, a da pri tome ne
ugrozi njihovu sposobnost za normalno odvijanje proširene
reprodukcije.72 Iz ove definicije vidimo da u finansijskoj analizi možemo
govoriti o opštem, globalnom fiskalnom kapacitetu na planu čitave
nacionalne privrede i parcijalnom ili pojedinačnom fiskalnom kapacitetu
ako ga analiziramo sa aspekta jedne privredne oblasti, grane, regiona ili
privrednog preduzeća. Opšti ili globalni fiskalni kapacitet predstavlja
ukupnu ekonomsku sposobnost nacionalne privrede, čiji je osnovni
pokazatelj visina nacionalnog dohotka po glavi stanovnika. U praktičnoj
finansijskoj analizi fiskalni kapacitet možemo izračunati služeći se bruto
i neto metodom. Bruto metod izračunavanja fiskalnog kapaciteta znači
72 Perić, A.: Finansijska teorija i politika, Savremena administracija, osmo izdanje,
Beograd, 1981., str. 372
143
izračunavanje na osnovu deljenja društvenog proizvoda sa ukupnim
brojem stanovnika, dok bi neto fiskalni kapacitet predstavljao per capita
nacionalni dohodak. Zatim, opšti ili globalni fiskalni kapacitet možemo
iskazivati u nominalnim i realnim vrednostima, u zavisnosti od toga da li
društveni proizvod ili nacionalni dohodak izračunavamo po tekućim ili
stalnim cenama. Prema tome, jedna nacionalna privreda imaće veći
fiskalni kapacitet, ukoliko je i njen nacionalni dohodak po glavi
stanovnika veći od druge nacionalne privrede sa kojom se uporedjuje.
Pored opšteg ili globalnog fiskalnog kapaciteta postoje pojedinačni ili
parcijalni fiskalni kapaciteti, koji su veoma značajni za finansijsku i
ekonomsku politiku zemlje. Oni pokazuju ekonomsku sposobnost jedne
privredne grane, jednog regiona, jedne privredne jedinice i pojedinca, što
je od velikog značaja za izračunavanje koeficijenta fiskalne presije i
fiskalnog rezultata u sadašnjem i narednom vremenskom periodu.
Ovakva finansijska analiza predstavlja osnovu za projektovanje opšteg i
posebnog fiskalnog opterećenja, za planiranje visine fiskalne mase. To
praktično znači da stopa rasta fiskalnog opterećenja treba da bude u
skladu sa stopom rasta fiskalnog kapaciteta, ukoliko želimo da fiskalna
politika ne ugrozi normalno odvijanje procesa proširene društvene
reprodukcije. U tom smislu, fiskalna politika mora da vodi računa o
integritetu relacije: fiskalni kapacitet - fiskalno opterećenje - fiskalni
rezultat.
U savremenoj ekonomskoj, odnosno finansijskog analizi fiskalni
kapacitet kao kategorija dobija značajno mesto u ekonomskoj politici
svake države. On se analizira i sa aspekta konjukturnih kretanja, odnosno
u njegovoj dinamici se traže prostori za akcije i mere u pravcu korekture
u ekonomskim kretanjima.
5.2. Fiskalno opterećenje
Pod fiskalnim opterećenjem podrazumevamo stvarni fiskalni teret jedne
nacionalne privrede, oblasti, grane ili preduzeća u odredjenom
vremenskom periodu. To znači da se fiskalno opterećenje može
posmatrati kao globalno u odnosu na svoje procentualno učešće u neto ili
bruto nacionalnom dohotku, odnosno kao parcijalno izraženo u procentu
jednog parcijalnog dohotka.73 Fiskalno opterećenje može da se javi u
različitim varijantama. Fiskalno opterećenje može da raste u različitim
73 Ristić, Ž.: Finansijska ekonomija, Savremena administracija, Beograd
144
uslovima: kad brže raste nacionalni dohodak, kada nacionalni dohodak
stagnira i kada nacionalni dohodak opada.
U prvom slučaju imamo istovremeni rast i fiskalnog opterećenja i
nacionalnog dohotka, što znači da je došlo do porasta javnih funkcija,
koje odgovaraju potrebama privrede, jer je došlo i do porasta
nacionalnog dohotka, i to rast nacionalnog dohotka je bio brži od rasta
fiskalnog opterećenja. Očigledno je da se prilikom povećanja javnih
funkcija ili intenziviranja postojećih vodilo računa o finansijskoj
ekonomiji i odgovarajućim javnim funkcijama sa aspekta dinamike
društvenog proizvoda. U drugom slučaju imamo da nacionalni dohodak
stagnira, a fiskalno opterećenje raste. To znači da povećano fiskalno
opterećenje služi za finansiranje novih javnih funkcija ili jačanje
postojećih, ali to nema pozitivno dejstvo na rast nacionalnog dohotka.
Ovaj analitički pokazatelj treba da upozori kreatore ekonomske politike
da pristupe preispitivanju i selekciji javnih funkcija, kako bi se izbegla
štetna dejstva na ekonomska kretanja. Treći slučaj je najnepovoljniji, jer
fiskalno opterećenje raste u uslovima kada nacionalni dohodak opada. To
znači da država finansira neracionalnu javnu potrošnju koja ugrožava
osnovne privredne tokove, što treba da predstavlja ozbiljno upozorenje
finansijskoj politici za preduzimanje energičnih mera u pravcu
prilagodjavanja dinamici kretanja nacionalne privrede.
Ovim se ne iscrpljuju mogućnosti pojave i drugih situacija, kao što je
slučaj u kome fiskalno opterećenje opada u uslovima porasta nacionalnog
dohotka, stagnacije i opadanja nacionalnog dohotka. Ova teoretska
varijanta polazi od pretpostavke da je opadanje fiskalnog opterećenja
konstantna pojava. Kvalitatativne promene nacionalnog dohotka su
varijabila na koju promene u fiskalnom opterećenju imaju odlučujući
uticaj na rast, stagnaciju ili opadanje u nacionalnom dohotku.
U prvom slučaju imamo opadanje fiskalnog opterećenja uz istovremeni
porast nacionalnog dohotka. Smanjenjem fiskalnog opterećenja
finansijska politika je omogućila da se veći deo dohotka izdvaja za
akumulaciju što omogućuje privrednim subjektima veća ulaganja u
proširenu reprodukciju, a krajnji rezultat toga biće porast nacionalnog
dohotka. U drugom slučaju imamo da je došlo do stagnacije u
nacionalnom dohotku, uprkos opadanju u fiskalnom opterećenju. Ova
varijanta pokazuje da je smanjenje fiskalnog opterećenja dovelo do
ukidanja ili smanjenja onih javnih funkcija koje su pozitivno uticale na
dinamiku nacionalnog dohotka. Treća varijanta još ubedljivije ukazuje na
145
nedostatak izvesnih javnih funkcija koje su pozitivno delovale na rast
nacionalnog dohotka. Opadanje u fiskalnom opterećenju dovelo je i do
opadanja u nacionalnom dohotku, što znači da dinamika ekonomskog
rasta zahteva i odredjene javne funkcije.
U gornjoj analizi svesno smo zanemarili brojne činioce koji utiču na
dinamiku nacionalnog dohotka, jer smo želeli da razmotrimo odredjene
uticaje fiskalnog opterećenja. Ovim smo ukazali na činjenicu da
finansijska politika treba da teži takvom fiskalnom opterećenju, koje će
finansirati onaj obim i strukturu javnih funkcija, koje su u skladu sa
optimalnim rastom nacionalnog dohotka. U praktičnoj analizi značajan je
koeficijent fiskalnog opterećenja, koji predstavlja odnos izmedju
fiskalnog opterećenja i dohotka, što se izražava sledećom formulom:
100_
.. xdohodak
teretFiskalanOFK
Pošto postoji više odnosa izmedju fiskalnog opterećenja i dohotka,
možemo govoriti o nacionalnom koeficijentu fiskalnog opterećenja, ili o
koeficijentu fiskalnog opterećenja jedne privredne oblasti ili grane, ili
jednog poreskog obveznika. Fiskalno opterećenje možemo posmatrati i
po fiskalnim tokovima, jer postoje dve osnovne grupe fiskalnih tokova:
grupa neposrednih fiskaliteta i grupa posrednih fiskaliteta. Ovu podelu
usvojile su i Ujedinjene nacije i primenjuju je u svojim publikacijama.
Ovako sagledavanje fiskalnog opterećenja veoma je pogodno za
sagledavanje socijalnih efekata fiskalnog tereta, jer je poznato da su
posredni fiskaliteti socijalno nepovoljniji u odnosu na neposredne. U
ranijim izlaganjima videli smo da porez na promet, na primer,
podjednako tereti potrošnju bez obzira na imovnsko stanje poreskog
obveznika, pa se ispoljava kao degresivan fiskalni teret. Zato se izvodi
zaključak da su neposredni porezi socijalno opravdani i pravičniji, jer
dozvoljavaju upotrebu progresije, što znači sa porastom osnovice
(dohotka) raste i poreska stopa, a time i veće fiskalno opterećenje za
ekonomski jače subjekte oporezivanja.
U savremenoj finansijskoj analizi razmatranje fiskalnog opterećenja vrši
se tako što se analizira fiskalno opterećenje lične potrošnje, investicione
potrošnje i imovine. U našoj praksi najčešće se analizira fiskalno
opterećenje privrednih subjekata i uporedjuje sa fiskalnim opterećenjem
privrednih subjekata u inostranstvu, što može dobro poslužiti za
sagledavanje konkurentne sposobnosti naših preduzeća na stranom
146
tržistu. Medjunarodno uporedjivanje fiskalnog opterećenja vrši se i
utvrdjivanjem učešća fiskaliteta u nacionalnom dohotku, ili po glavi
stanovnika, ili po osnovnim ekonomskim kategorijama, rangiranje po
državama itd. Nivo fiskaliteta, koji se definiše kao odnos izmedju
godišnjih fiskalnih prihoda i društvenog proizvoda, podignut je u proseku
u zemljama OECD-a od 25% u 1965. godini na 36.3% u 2003. godini.74
Medjutim, ako se pogledaju nivoi fiskalnog opterećenja pojedinih država
- članica onda vidimo velike razlike medju njima. Tako nivo fiskalnog
opterećenja od preko 40% zabeležen je u Švedskoj, Danskoj, Belgiji i
Italiji. U rasponu izmedju 30-40% nalaze se Francuska, Nemačka,
Austrija, Kanada i V. Britanija.
Za ekonomsku politiku posebno je važna analiza fiskalne presije koju
podnosi fizičko lice kao poreski obveznik putem direktnog oporezivanja,
jer utiče na odluke o štednji, na inflaciju, na zalaganje pojedinaca, za
ostvarenje što većeg dohotka, na odnose obveznika prema državi itd.
5.2.1. Fiskalno opterećenje u svetu i u Srbiji
Odavno je uočeno da je za realizaciju zdravih i efikasnih medjunarodnih
ekonomskih odnosa izuzetno važno poznavati stepen fiskalnog
opterećenja u sopstvenoj zemlji i u zemljama s kojima se saradjuje. Zbog
toga nije iznenadjujuće da su mnoge respektabilne medjunarodne
organizacije pristupile sačinjavanju odgovarajućih, za većinu zemalja
prihvatljivih i uporedivih klasifikacija javnih prihoda. Medju četiri u
svetu postojeće klasifikacije javnih prihoda najprihvatljivija je i u
najvećoj upotrebi klasifikacija OECD (eng. OECD Classification)75.
Osim toga, u upotrebi je, u najvećem broju zemalja sveta, i prihvatljiva
metodologija utvrdjivanja bruto domaćeg proizvoda prema tržišnim
cenama (GDP).
74 GECD, Statistiljues de recettes publiljues des pays membres de l'DECD, Paris, 2004.
god. str. 68. 75 Osim nje, kao što će se videti nešto kasnije, u upotrebi su još i klasifikacija Ujedinjenih
nacija pod nazivom Sistem nacionalnih računa (eng. SNA - Systems of National
Accounts), Evropski sistem integrisanih ekonomskih računa (eng. ESA - European System
of Accounts) i klasifikacija Medjunarodnog monetarnog fonda (eng. IMF Classification).
147
Konačno, već skoro četiri decenije OECD objavljuje podatke o javnim
prihodima i u okviru njih i podatke o fiskalnom opterećenju za sve
zemlje članice OECD-a.76
U tabeli koja je navedena niže u tekstu daje se nivo fiskalnog opterećenja
za jedan broj zemalja članica OECD i za odabrane godine čitavog
posmatranog perioda od 1965. godine. Naravno, podaci za Srbiju (SR
Jugoslaviju) nisu do kraja uporedivi sa onima za navedene zemlje članice
OECD, posebno što se razlikuje obračun društvenog proizvoda u Srbiji
od onoga koji je u primeni u zemljama OECD, ali i zbog činjenice da se
teritorijalni obuhvat menjao (raspad SFRJ, stvaranje SR Jugoslavije
odnosno Državne zajednice Srbija i Crna Gora). Zbog toga se mora
primeniti kompletan oprez prilikom poredjenja fiskalnog opterećenja u
Srbiji s fiskalnim opterećenjem bilo koje zemlje članice OECD-a.
Tabela br 13: Fiskalno opterećenje u zemljama OECD-a i u Srbiji
država /godina 1965. 1975. 1985. 1995. 2003.
1. Švedska 35.0 42.0 48.2 48.5 50.8
2. Danska 29.9 40.0 47.4 49.4 49.0
3. Holandija 32.5 41.3 42.8 41.9 38.8
4. Belgija 31.2 40.6 45.6 44.8 45.8
5. Austrija 34.7 37.4 41.9 41.6 43.0
6. Nemačka 31.6 35.3 37.2 38.2 36.2
7. Italija 25.5 26.1 34.4 41.2 43.4
8. Irska 24.9 29.1 35.0 32.8 30.0
9. Velika Britanija 30.4 35.3 37.7 35.0 35.3
10. Portugalija 15.8 20.8 26.6 33.6 33.9
11. Španija 14.7 18.8 27.8 32.8 35.8
12. Grčka 19.9 21.8 28.6 32.4 35.9
13. SAD 24.7 25.6 25.6 27.9 25.4
14. Meksiko - - 17.0 16.7 19.5
15. Turska 10.6 16.0 15.4 22.6 32.9
16. Kanada 25.6 31.9 32.5 35.6 33.9
76 U pitanju je poznata i u svetu veoma cenjena publikacija OECD pod naslovom
Revenue Statistics, OECD, Paris, koja se izdaje za svaku godinu počev od 1965. godine i
to dvojezično - na engleskom i francuskom jeziku. Sadrži, veoma često, specijalne
istraživačke i metodološke materijale o pojedinim, u tom periodu interesantnim
pitanjima. Uz to, redovno se objavljuje i predgovor koji predstavlja dobro fundiran i lako
razumljiv metodološki prilog o tabelama koje se nalaze u publikaciji, čiji je obim u
poslednje vreme obično oko 300 stranica.
148
država /godina 1965. 1975. 1985. 1995. 2003.
17.Australija 21.7 26.5 29.1 29.6 31.5
18. Japan 18.2 20.8 27.4 27.8 25.8
19. Koreja - 14.5 16.0 19.4 25.5
20. Novi Zeland 24.0 28.5 31.3 37.0 34.8
21.Češka - - - 39.8 39.9
22. Finska 30.4 36.8 40.2 46.0 44.9
23. Francuska 34.5 35.9 43.8 43.9 44.2
24. Madjarska - - - 42.4 38.3
25. Island 26.2 29.7 28.5 31.8 40.3
26. Luksemburg 27.7 37.5 45.1 42.3 41.6
27. Norveška 29.6 39.3 43.1 41.1 43.9
28. Poljska - - - 37.0 32.6
29. Slovačka - - - - 33.1
30. Švajcsrska 19.6 27.0 25.8 27.8 29.8
31.OECD-total 25.8 30.3 33.6 35.9 36.3
32.OECD-Evropa 26.5 32.1 37.4 38.5 38.9
33.OECD-EU 15 27.9 33.2 39.5 40.3 40.6
34. Srbija* - - - - 44.8
Izvor: Za fiskalno opterećenje za zemlje OECD - Revenue Statistics of OECD
Member Countries, 1965-2003, Paris, 2004, razne strane, za Srbiju sajt Vlade
RS www.mfin.rs.gov.yu.
*Radi potpunijeg sagledavanja i uporedjenja, navešćemo učešće javnih prihoda
u BDP u Republici Srbiji za perod 2005-2007. godine koje je iznosilo: 2005. g.
41.3%, 2006.g. 42.4%, i 2007. godine 42.1%. Za 2008. g. očekuje se fiskalno
opterećenje od 41.5%.
Navedena tabela i dopunski podaci za Srbiju prikazuju fiskalno
opterećenje u skoro četiri decenije dugom periodu za jedan broj zemalja
OECD i za Srbiju u poslednjih 5 godina. Zapravo, tabela prikazuje
učešće javnih prihoda dažbinskog tipa u društvenom proizvodu. Osnovni
smisao navedenih podataka je da se: (1) utvrdi fiskalno opterećenje, (2)
uoče tendencije promena, (3) koliko - toliko izvrši uporedjenje fiskalnog
opterećenja u Srbiji i fiskalnog opterećenja u zemljama OECD-a,
posebno sa aspekta promena i (4) neutrališu metodološki nesporazumi
oko valjanosti ovog pokazatelja77.
77 Koristeći različita godišta navedene statistike OECD-a može se konstatovati da se
podaci za pojedine zemlje i pojedine godine razlikuju. U pitanju nije promena
metodologije, već detaljno naknadno utvrdjivanje navedenog parametra. Ipak, osnovni
zaključci ostaju.
149
Interesantno je primetiti da u posmatranom periodu fiskalno opterećenje
u jednom broju zemalja raste do sredine osamdesetih godina, da se zatim
stabilizuje i kasnije ponovo pokazuje tendenciju povećanja. Mali je broj
zemalja u kojima je nivo fiskalnog opterećenja stabilizovan, odnosno u
kojima se smanjuje.
Povećanje fiskalnog opterećenja nije moglo da traje beskonačno. Do `80-
tih godina prošloga veka u većini zemalja su preduzimane mere za
obuzdavanje daljeg širenja javnih rashoda, odnosno javnog zaduživanja.
Pri tome, primenjivana su različita sredstva. Medju njima posebno treba
navesti sprovodjenje poreskih reformi, koje su dovele do promene
strukture poreskih sistema. Drugo, promovisani su i sprovodjeni brojni
programi smanjivanja javnih rashoda. Deo ovih programa se odnosio na
pooštravanje discipline u planiranju, realizaciji i kontroli javnog
rashodovanja, kao i na uvodjenje brojnih sofisticiranih metoda za
efikasnije i racionalnije trošenje javnih sredstava.
Povećanje fiskalnog opterećenja posebno je izraženo u zemljama u
kojima je na početku perioda bilo na relativno niskom nivou (Španija,
Portugalija, Japan, Turska i Grčka). To su istovremeno i zemlje koje su u
posmatranom periodu ostvarile značajne stope privrednog rasta i
ekonomskog razvoja, što i koincidira s tezom da povećanje društvenog
proizvoda per capita dovodi do osetnijeg povećanja javnih prihoda.
Valja primetiti da nije mali broj zemalja u kojima je udeo javnih prihoda
u društvenom proizvodu blizu 50%. To su najrazvijenije zemlje ne samo
Evrope, već i sveta (izuzetak su SAD i Japan) u kojima je uz to veoma
prisutna i razvijena država blagostanja s jakim sektorom javnih dobara i
usluga. Visok udeo javnog sektora u navedenim zemljama pokazuje da
tržišni mehanizam nije u stanju da uvek ostvari sve ekonomske funkcije i
da je nužno prisustvo javnog sektora.
Iza različitih brojki kriju se različita objašnjenja, političke, ekonomske,
socijalne i druge prirode. U Japanu, Koreji i u SAD, na primer, u
realizaciji socijalne sigurnosti zaposlenih, ali i ukupnog stanovništva,
značajnu ulogu imaju privatne korporacije, pa je nivo fiskalnog
opterećenja u ovim ekonomski veoma snažnim državama relativno
skroman. Nasuprot tome jedna Švedska, ekonomski takodje moćna
zemlja, s dugom tradicijom izdašne socijalne zaštite zaposlenih i
150
ukupnog stanovništva preko javnog sektora, ima veoma visoko fiskalno
opterećenje.
Fiskalno opterećenje u Srbiji veoma je visoko, nezavisno od manjkavosti
njegovog poredjenja sa zemljama OECD-a. Ono je rezultat, izmedju
ostalog, i činjenice da su mesto i uloga države u zadovoljavanju javnih
potreba ("tzv. opšta i zajednička potrošnja") u Srbiji, kao jednoj od
socijalističkih zemalja, bili dominantniji nego u većini zemalja tržišne
orijentacije. Valja napomenuti da takav nivo fiskalnog optrećenja nije bio
u skladu sa ekonomskom snagom Srbije. Drugim rečima, Srbija je, kao i
većina ranijih socijalističkih zemalja, imala viši nivo fiskalnog
opterećenja u odnosu na svoje realne ekonomske mogućnosti i u odnosu
na realni fiskalni potencijal privrede. Rigidnost nasledjene značajne
javne potrošnje i dalje u Srbiji ostaje i predstavlja jednu od ozbiljnijih
razvojnih smetnji.
5.3. Elastičnost i osetivost fiskalnih prihoda
Postoji niz činilaca koji utiču na elastičnost i osetljivost fiskalnih
prihoda. Radi lakšeg sagledavanja njihovog uticaja i dejstva, finansijska
teorija ih grupiše u dve grupe: prvu grupu čine faktori koji su prerogativi
države, dok drugu grupu čine ekonomski faktori, kao što su potrošnja i
njen elasticitet za pojedinim dobrima i uslugama, visina dohotka, nivo
investicija, obim ekonomskih transakcija itd. Činioci koji su prerogativi
države predstavljaju u stvari pravo države da utvrdjuje poresku osnovicu
i poreske stope, kao fiskalnih parametara, čijom se promenom utiče na
dinamiku fiskalnih prihoda. Ispoljavanje elastičnosti i osetljivosti
fiskalnih prihoda u vezi sa promenama fiskalnih parametara, može se
analizirati u više mogućih varijanti. Prva varijanta: povećana je poreska
stopa i to povećanje praćeno je adekvatnim porastom u fiskalnom
rezultatu. Druga varijanta: povećana je poreska stopa, ali to povećanje
nije imalo za posledicu i adekvatan porast fiskalnog rezultata. Naprotiv,
došlo je do opadanja u fiskalnom rezultatu. Kao što vidimo, ove dve
varijante pokazuju dva sasvim različita kvaliteta elastičnosti i osetljivosti
fiskalnih prihoda. U prvoj varijanti fiskalni prihodi reagovali su u istom
pravcu sa promenama fiskalnih parametara, jer sa porastom poreske
osnovice došlo je i do porasta fiskalnog rezultata. U drugoj varijanti
elastičnost i osetljivost fiskalnih prihoda ispoljila se u suprotnom pravcu,
jer iako je došlo do porasta poreskih stopa, fiskalni rezultat nije rastao,
već je opadao.
151
Sada ćemo izložiti i varijante čija je svrha da pokažu stepen elastičnosti
fiskalnih prihoda. Treća varijanta: poreska stopa povećana je za jedan
poen, ali na strani fiskalnih prihoda došlo je do porasta za više poena.
Ovde se očigledno radi o slučaju gde imamo naglašenu elastičnost i
osetljivost u fiskalnim prihodima, jer je porast poreske stope samo za
jedan poen izazvao porast u fiskalnom rezultatu za više poena. Četvrta
varijanta: poreska stopa povećana je za više poena, ali fiskalni prihodi su
porasli samo za jedan poen. U ovoj varijanti je očigledna veoma mala
elastičnost, jer i ako je poreska stopa porasla za više poena fiskalni
rezultat je povećan sarno za jedan poen.
Prihodi od poreza rastu sa povećanjem poreskih stopa do tačke posle koje
svako povećanje stope poreza dovode do manjeg prihoda. Ovaj efekat se
u finansijakoj literaturi grafički predstavlja čuvenom Laferovom
krivom78
koju predstavljamo na Slici 1.
Slika 1. Laferova kriva
78 Burda, M., Vipoš, Č.: Makroekonomija, Beograd, 2004., str.420-421
152
Kada je poreska stopa 0%, nema poreskih prihoda (tačka A). Sa
porastom poreske stope, ali samo do odredjene tačke (na slici to je
tačka D) rastu i poreski prihodi, a posle te tačke sa porastom stope
poreza prihodi od poreza padaju, da bi pri stopi od 100% oni
verovatno bili ravni nuli. Laferova kriva predstavlja jednu
pogrbljenu liniju koja prikazuje vezu izmedju poreskih stopa i
poreskih prihoda.
Pogrbljena kriva ukazuje na činjenicu da poreska stopa vrši tako jaku
distorziju da će iznad odredjene vrednosti poreske stope prihodi padati
nego što rastu poreske stope. Tačka D odgovara poreskoj stopi pri kojoj
dolazi do maksimiziranja poreskih prihoda. Svaka stopa koja se nalazi
desno od tačke D biće neefikasna, jer se isti poreski prihodi mogu
ostvariti i pri nižim poreskim stopama. Laferova kriva nije od naročite
važnosti u oblasti fiskalne politike, budući da njen najbitniji detalj
poziciju tačke D, nije moguće sa sigurnošću utvrditi.
Druga grupa faktora (ekonomski faktori) koji utiču na elastičnost i
osetljivost fiskalnih prihoda čine promene koje se odvijaju u privredi i
koje neposredno ili posredno utiču na vrednost pojedinih ekonomskih
kategorija koje služe kao osnovica za primenu poreskih stopa, kao što su
dohodak, dobit, potrošnja i sl. U vreme ekonomskih kriza ili recesija sve
ove ekonomske kategorije pokazuju tendenciju opadanja. Pošto su ove
kategorije najčešće osnovice za primenu poreskih stopa, to će pri
nepromenjenim visinama poreskih stopa doći do smanjenja u fiskalnom
rezultatu. Može se čak dogoditi da i povećanje poreskih stopa bude
praćeno smanjenjem u fiskalnom rezultatu. Do toga dolazi ako je stopa
po kojoj opada vrednost dohotka veća od porasta poreske stope.
U fazi prosperiteta kada dolazi do povećanja stope investicionih
ulaganja, a kao rezultat toga dolazi do porasta dohotka u celoj privredi,
onda se osetljivost i elastičnost fiskalnih prihoda ispoljava u više
pravaca. Najpre, u ovakvoj ekonomskoj situaciji doći će do povećanja
fiskalnih prihoda i pri nepromenjenim poreskim stopama. Zatim, može
doći i do smanjenja u visini poreskih stopa, a da ipak dodje do porasta
fiskalnih prihoda, jer dohoci rastu po stopi koja je veća od smanjenja
poreskih stopa.
Priroda poreskog predmeta takodje utiče na elastičnost i osetljivost
fiskalnih prihoda, jer nije ista manifestacija u slučaju kada se radi o
proizvodima nužne potrošnje i kada se radi o robi luksuzne potrošnje. U
153
slučaju roba nužne potrošnje, kao što su osnovne životne namirnice,
elastičnost tražnje je veoma mala, pa su varijacije elastičnosti fiskalnih
prihoda takodje male. Kod roba tzv. luksuzne potrošnje elastičnost
fiskalnih prihoda je znatna i zavisi od ekonomske snage stanovništva,
kao i od konjukturnog stanja u kome se nalazi data privreda.
U našim uslovima na elastičnost i osetljivost fiskalnih prihoda utiče
elastičnost, odnosno neelastičnost ponude, odredjene mere ekonomske
politike, a posebno politika raspodele dohotka i ličnih dohodaka.
Naročito je karakterističan period sedamdesetih godina kada se naš
fiskalni sistem pretežno oslanjao na lične dohotke kao osnovicu za
oporezivanje. Zahvaljujući tome, fiskalni prihodi su rasli i u uslovima
stagnacije i opadanja proizvodnje. Razlozi tome su bili neadekvatno
formiranje ličnih dohodaka i fiskalni sistem koji se u vellikoj meri
oslanja na lične dohotke. Pošto se najveći deo naših društvenih prihoda
formirao na bazi ličnih dohodaka, to je došlo do njihovog porasta pri
nepromenjenim poreskim stopama, jer su lični dohoci snažno rasli.
6. JAVNI RASHODI
6.1. Pojam javnih rashoda
Pod javnim rashodima podrazumevamo rashode države i njenih organa,
koji služe za finansiranje javnih potreba. Finansijska teorija XIX veka
nije pokazivala veliki interes za proučavanje problematike javnih
rashoda, jer su klasičari smatrali da je to politička i administrativna, a ne
finansijska kategorija, pa shodno tome finansijska nauka treba da se bavi
problemima javnih prihoda. Medjutim, savremena finansijska teorija
poklanja punu pažnju problematici javnih rashoda i stavlja ih u centar
svog izučavanja, posebno kada se radi o dejstvu javnih rashoda na
ekonomska kretanja u nacionalnoj ekonomiji. Tridesetih godina XX veka
Kejns je počeo dublje da izučava "Fiscal Theory", u kojoj je zastupljen i
opisan globalan uticaj finansijsko-političkih mera na privredna kretanja.
U tom periodu pojavio se i pojam "funkcionalne finansije", čiji je idejni
tvorac Abba Lerner, profesor Univerziteta u Čikagu. On je usmerio svoju
pažnju na proučavanje konjukturnog dejstva javnih rashoda i javnog
duga kao bilansirajućeg faktora u uslovima ekonomske i finansijske
poremećenosti.
Tokom šezdesetih godina XX veka, javni ili državni rashodi uključuju se
u teoriju privrednog razvoja, jer oni u velikoj meri utiču na tehničko-
154
tehnološki razvoj u savremenom svetu, kao jedan od najznačajnijih
faktora privrednog razvoja. Ovaj proces naučnog izgradjivanja i
uobličavanja javnih rashoda doveo je do pojave poznate teorije analize
najkorisnijih troškova (Nutzen-Kosten-Analyse).
Javni rashodi u neposrednoj su vezi sa javnim potrebama, koje proističu
iz funkcija i zadataka države, utvrdjenih Ustavom i zakonima date
zemlje. Za njihovo izvršenje državi su potrebna novčana sredstva koja
predstavljaju njen rashod, a čija je visina i namena odredjena državnim
budžetom. Javni rashodi podmiruju se sredstvima prikupljenim naplatom
poreza, doprinosa, taksa, carina i drugih javnih prihoda za čije su
plaćanje obavezna fizička i pravna lica. Visina javnih rashoda zavisi od
visine raspoloživih javnih prihoda, pa ukoliko se pojavi potreba za
povećanje javnih rashoda, odmah se javlja problem istovremenog
povećanja javnih prihoda.
Statistički podaci nedvosmisleno pokazuju da postoji tendencija stalnog
porasta javnih rashoda, kako u relativnom tako i u apsolutnom smislu, što
je karakteristično za skoro sve države u svetu. Ta se tendencija lako
može uočiti ako raspolažemo podacima o javnim rashodima za jedan
duži vremenski period. Tako, na primer, javni rashodi u Velikoj Britaniji
učestvovali su u nacionalnom dohotku u periodu od 1756. godine do
1792. godine sa 5.8% do 8.1%, od 1793. do 1835. godine sa 8% do
11.9%, 1933. godine iznosili su oko 20%, a u 1980. godini učešće javnih
rashoda u nacionalnom dohotku iznosilo je više od 35% nacionalnog
dohotka zemlje. Javni rashodi po glavi stanovnika iznosili su 1933.
godine 16 funti, a 1980. godine ovi rashodi po glavi stanovnika dostigli
su visinu iznad 1000 funti, što očigledno govori o tendenciji njihovog
stalnog povećanja. Može se slobodno reći da postoji slična tendencija i u
ostalim savremenim državama, bez obzira na društveno-političko
uredjenje.
Porast javnih rashoda beležimo ne samo u industrijski razvijenim
zemljama, već i u zemljama u razvoju. Ovo je sasvim razumljivo ako
imamo u vidu činjenicu da su pokretači javnih rashoda javne potrebe,
koje ne obuhvataju samo državne funkcije već i širi krug društvenih
funkcija. Javne potrebe su sve one potrebe koje su zajedničke svim
članovima društva u jednoj državi, ali koje može podmiriti samo država i
njeni organi.
155
Da bi se potpunije odredio pojam javnih rashoda, u finansijskoj nauci
postoje brojne definicije kojima su bitne dve komponente - da su izdaci
države i drugih javnopravnih kolektiviteta i da su to izdaci koji se vrše u
novcu. Po jednoj definiciji "javni rashodi su novčani izdaci koje
javnopravni kolektiviteti čine za podmirenje kolektivnih potreba u
javnom interesu, bez favorizovanja bilo kojeg dela zajednice (grupe,
klase, pojedinca), a u korist najvećeg broja gradjana odredjene zemlje".79
Postoji i uži pojam javnih rashoda pod kojim se podrazumevaju rashodi
državnog budžeta.
6.2. Podela javnih rashoda
Javne rashode možemo podeliti u različite grupe imajući u vidu različite
kriterijume. Klasifikacija javnih rashoda ima za cilj da nam omogući
lakše sagledavanje i proučavanje finansijskih fenomena, kao i da
možemo bolje utvrditi korelacioni odnos izmedju ovih i drugih
ekonomskih pojava. Jedan od kriterijuma je vreme nastanka, odnosno
redovnost (periodičnost) pojavljivanja javnih rashoda u državnom
budžetu. Imajući u vidu ovaj kriterijum javne rashode delimo na redovne
i vandredne. U finansijskoj nauci javni rashodi se najčešće dele na: a)
redovne i vanredne, b) produktivne i neproduktivne, v) funkcionalne,
investicione i transferne, g) rentabilne i nerentabilne, g) lične i
materijalne, d) konstantne i varijabilne.
a) Redovni i vanredni javni rashodi
Ova klasifikacija za kriterijum uzima vreme kada se oni javljaju, pa
shodno tome smatra da su redovni javni rashodi oni koji se mogu
unapred predvideti, koji se redovno javljaju u budžetu i čija je visina
relativno stabilna. Vanredni javni rashodi su oni koji se ne mogu unapred
predvideti, ne pojavljuju se redovno, već povremeno u budžetu, ne
odgovaraju normalnim, redovnim funkcijama države. Ova podela je
značajna naročito sa aspekta njihovog podmirivanja, jer redovne rashode
treba finansirati iz redovnih prihoda, a vanredne rashode iz vanrednih
prihoda. Ukoliko bi se vanredni rashodi mogli finansirati iz redovnih
prihoda to bi značilo da je ubrano više prihoda nego što je to budžetom
planirano, pa taj višak prihoda koristimo za finansiranje vanrednih
rashoda. Jedan deo ili celokupni iznos vanrednih rashoda nekad se
79 Filipović, H.: Nauka o finansijama, Sarajevo, 1965. str. 401
156
pokušava podmiriti i iz redovnih prihoda, tako što se privremeno izostave
ili smanje neki od redovnih javnih rashoda. Medjutim, da to ne bi išlo na
uštrb redovnih javnih rashoda, vanredne potrebe treba finansirati iz
vanrednih prihoda, a to su najčešće vanredni porezi i javni zajmovi. Ova
podela javnih rashoda na redovne i vanredne bila je veoma zastupljena u
teoriji i primenjivala se u praksi, tako da je na njoj zasnovana poznata
teorija "pokrića", prema kojoj redovni rashodi mogu se podmirivati samo
redovnim prihodima, kao što su porezi, takse, carine i drugi prihodi
dažbinskog karaktera. Ratni rashodi, rashodi za izvodjenje velikih javnih
radova u vreme ekonomskih kriza predstavljaju vanredne javne rashode.
Vanredni rashodi se podmiruju iz vanrednih prihoda, kao što su javni
zajmovi.
b) Produktivni i neproduktivni
Ova podela ima za cilj da ukaže na razliku izmedju onih javnih rashoda
ko javni rashodi koji doprinose povećanju nacionalnog dohotka i onih
koji ne doprinose porastu proizvodnje. Pojedini javni rashodi danas
imaju ekonomski karakter, jer neposredno ili posredno utiču na porast
proizvodnih snaga zemlje. Takve rashode ova klasifikacija naziva
produktivnim javnim rashodima, dok neproduktivnim smatra one koji
nemaju privredni karakter, kao što su rashodi za finansiranje potreba
državne administracije. Iako je ova podela rado prihvaćena od pristalica
državnog intervencionizma u privredi, ipak je ona diskutabilna, jer je
poznato da rashodi za obrazovanje, nauku, kulturu, zdravstvo, fizičku
kuturu i sl., ne doprinose neposredno povećanju društvenog proizvoda,
odnosno nacionalnog dohotka, ali je danas sasvim jasno da posredno
itekako utiču na njihovo povećanje. Tehničko-tehnološki progres snažno
je uticao na porast proizvodnje u čitavom svetu, a on je rezultat razvoja
nauke i obrazovanja kadrova, bez kojih nema tehničko-tehnološkog
razvoja.
v) Funkcionalni, investicioni i transferni
Ova klasifikacija takodje teži da grupiše javne rashode prema osnovnim
funkcijama koje država danas vrši u savremenim uslovima i nju zastupa
više autora, medju kojima se posebno ističe Alvin Hansen u
anglosaksonskoj literaturi. Cilj ove podele je grupisanje javnih rashoda u
odnosu na državnu intervenciju na ekonomskom i socijalnom planu. Ono
što je novo u ovoj podeli to je unošenje investiconih i transfernih
rashoda. Ona grupiše sve investicione rashode u budžetu i tretira ih kao
157
jednu celinu bez obzira na vreme njihovog javljanja. U grupu
investicionih rashoda spadaju svi oni javni rashodi koji služe za
finansiranje nekog privrednog objekta, dok transferni rashodi imaju i
privredni i socijalni karakter.
Transferni rashodi označavaju prenos (transfer) dohotka iz jedne u drugu
privrednu delatnost, iz jedne socijalne grupacije u drugu socijalnu
grupaciju. U ovu grupu rashoda svrstane su sve vrste socijalne pomoći,
subvencije, otplate javnog duga i sl. Ova klasifikacija se javlja kao izraz
novih funkcija i novih podataka koje je preuzela na sebe savremena
država.
g) Rentabilni i nerentabilni rashodi
Ova podela javnih rashoda pojavila se u finansijskoj teoriji poslednjih
decenija, a odnosi se na aspekte državnog intervencionizma.
Preduzimanje privrednih preduzeća od strane države i stvaranje državnih
privrednih preduzeća čiji je vlasnik država, dovelo je do pojave prihoda
koje država dobija od tih svojih preduzeća. Ukoliko ova preduzeća dobro
posluju, onda ostvaruju i odgovarajuće prihode za državni budžet, a
ukoliko ona posluju nerentabilno onda država ima rashode kako bi
pokrila njihov negativan poslovni rezultat. Nerentabilni javni rashodi bili
bi oni koje država troši za pokriće gubitaka nerentabilnih državnih
privrednih preduzeća.
d) Lični i materijalni rashodi
Rashodi koji predstavljaju naknadu za rad državnih službenika,
pripadnika vojske, socijalni transferi i sl. spadaju u kategoriju ličnih
rashoda. Ako pogledamo strukturu javnih rashoda državnog budžeta,
onda ćemo primetiti da su kod svakog korisnika budžeta posebno
odredjeni iznosi za lične, a posebno za materijalne rashode. Materijalni
rashodi su oni koje država predvidja za nabavku odredjene opreme, za
materijalne rezerve, za izgradnju odredjenih privrednih objekata, za
neprivredne objekte itd.
d) Konstantni i varijabilni javni rashodi
Ovu podelu javnih rashoda izvršio je nemački pisac Haler,80 koji je
poznat po tome što je obradio odnose izmedju finansijske teorije i teorije
80 Haler, H.: Offentliche Finanzen in NJirtschaftsnjachstum, Tlibingen, 1976., str. 57
158
privrednog razvoja. On kaže da su konstantni (stalni) rashodi nezavisni
od porasta realnog dohotka, od globalne tražnje i privatnih investicija. Tu
spadaju rashodi državnih organa, sudstva, policije i vojni rashodi. Država
je obavezna da podmiri ove rashode, bez obzira na visinu ostvarenog
društvenog proizvoda i nacionalnog dohotka.
Varijabilni (promenljivi) javni rashodi zavise od veličine realnog
dohotka i porasta privatnih rashoda. Oni se mogu podeliti na
kompenzatorne i supstituirajuće rashode. Kompenzatorni (dopunski) i
supstituirajući (zamenljivi) javni rashodi pokazuju tendenciju opadanja
kada rastu realni dohoci i privatni rashodi, odnosno tražnja i privatne
investicije, kao i kad zemlja dostigne odredjeni zadovoljavajući stepen
privrednog rasta. Kompenzatorne javne rashode Haler dalje deli na
potrošno-kompenzatorne i na investiciono-kompenzatorne.
Supstituirajuće javne rashode on deli na potrošno-supstituirajuće i
investiciono-supstituirajuće. Potrošno-kompenzatorni javni rashodi rastu
s porastom privatne potrošnje. Tako, na primer, ako je u porastu
kupovina automobila, onda su u porastu i izdaci za javne puteve,
parkirališta, javne garaže i s1. Isti slučaj je i sa investiciono-
kompenzatornim javnim rashodima, jer ukoliko privatna lica više ulažu u
kupovinu teretnih vozila, onda rastu rashodi za izgradnju javnih puteva.
6.3. Razna shvatanja o ekonomskoj prirodi javnih rashoda
6.3.1. Shvatanje klasične gradjanske teorije
U finansijskoj teoriji ne postoji jedinstveno mišljenje o ekonomskoj
prirodi javnih rashoda, što je i razumljivo, ako imamo u vidu neposrednu
vezu sa širim koncepcijama o ekonomskoj i socijalnoj ulozi države u
društvenoj reprodukciji i društvenoj nadgradnji. Klasična gradjanska
ekonomska teorija gledala je na državu i njene organe kao na
neproduktivan faktor koji remeti privrednu aktivnost preduzetnika, jer je
ona isključivi potrošač ekonomskih dobara. Pošto javni rashodi imaju
neproduktivan karakter, to ih treba svesti na najmanju moguću meru, sem
u retkim slučajevima kada se radi o krupnim investicionim poduhvatima
za izgradnju objekata infrastrukture. Ova teorija nije bila protiv
postojanja države, ali je smatrala da je ona nužno zlo u društvu bez koga
se ne može, pa je težila da što više ograniči njene funkcije na
ekonomskom planu.
159
Ovakav stav ove teorije proističe iz doktrine liberalnog kapitalizma, koja
je nepovoljno gledala na intervenciju države u oblasti privrede, a samim
tim i na javne rashode. Kao što je poznato Adam Smit je smatrao da je
osnovna funkcija države održavanje unutrašnjeg reda i mira i
obezbedjenje države od spoljnih neprijatelja. Država ne treba da se meša
u poslove privredjivanja sem u izuzetnim i retkim prilikama. Razlog
tome je što privatni kapital i privatna inicijativa imaju apsolutnu
superiornost na ekonomskom planu u odnosu na državu, jer po teoriji
liberalnog kapitalizma, privredom upravljaju autonomne snage, koje
privredu automatski vode maksimalnim rezultatima. Zato je klasična
gradjanska ekonomska teorija gledala na državu kao na neproduktivan
faktor u društvu i za državno trošenje nije nalazila ekonomsko
opravdanje.
6.3.2. Savremena gradjanska teorija o prirodi javnih rashoda
Savremena finansijska teorija više ne pridaje apsolutnu superiornost
privatnoj inicijativi u upravljanju ekonomskim poslovima, jer ističe i
značaj države i njenu ulogu u razvoju nacionalne privrede. Država
postaje vlasnik pojedinih preduzeća, vlasnik sredstava za proizvodnju, pa
javni sektor gubi svoj dotadašnji neproduktivni karakter. Na javne
rashode se gleda kao na vrlo važne činioce u sferi društvene
reprodukcije, pa se formira teorija o reproduktivnim javnim rashodima.
Savremena gradjanska koncepcija o javnim rashodima oformila se i
stvarala kroz kritiku klasične koncepcije. Osnovna razlika izmedju ovih
teorija sastoji se u sledećem:
- savremena teorija ne gleda na javne rashode kao na isključivog
potrošača materijalnih dobara koji usporava privredni razvoj, već
činioce koji pod odredjenim uslovima pozitivno deluju na razvoj
nacionalne ekonomije; i
- savremena finansijska teorija ne pridaje privatnoj inicijativi i
privatnom kapitalu apsolutnu superiornost u upravljanju
privrednim poslovima, već smatra da i država svojom
ekonomskom aktivnošću može postići dobre rezultate u procesu
pivredjivanja.
Očigledno je, da savremena gradjanska finansijska teorija ima sasvim
drugi pristup u tumačenju uloge i funkcija javnih rashoda, jer ona u njima
vidi veoma značajne faktore u preraspodeli nacionalnog dohotka. Država
160
preko svog fiskalnog sistema zahvata jedan značajan deo dohotka
gradjana i privrednih subjekata, bilo na neposredan ili posredan način.
Ukoliko želi da u većoj meri uvažava princip ravnomernosti u raspodeli
fiskalnog opterećenja, onda ona pristupa primeni neposrednih metoda
zahvatanja, odnosno oporezivanjem dohotka gradjana i preduzeća,
primenom progresivnog metoda oporezivanja.
Kao što vidimo, savremena gradjanska finansijska teorija ističe vrlo
važnu ulogu koju javni rashodi imaju u fazi preraspodele nacionalnog
dohotka u savremenoj kapitalistickoj državi. Posebno se ističu dve vrste
preraspodele koje se realizuju preko javnih rashoda savremene države: a)
preraspodela u cilju povećanja lične potrošnje, i b) preraspodela i korist
investicione potrošnje. Na ličnu potrošnju gledalo se dosta jednostrano
od strane klasičara, jer su smatrali da je za veću akumulaciju kapitala
potrebno smanjiti ličnu potrošnju. Zato se štednja smatrala kao
prvorazredna ekonomska vrlina od velikog značaja za privredni razvoj.
Savremena shvatanja o ličnoj potrošnji i njenoj funkciji u odvijanju
procesa proširene reprodukcije proističu iz šireg posmatranja odnosa
izmedju lične potrošnje i akumulacije kapitala. U savremenim uslovima,
izmedju novčane akumulacije i novih investicija ne postoji podudarnost,
jer se jedan deo akumulacije tezauriše, što ometa normalno odvijanje
procesa proširene reprodukcije. Da bi se ova negativna tendencija
donekle ublažila, preporučuje se intervencija države i na povećanje
investicione potrošnje. Država bi putem povećanja javnih rashoda
povećala potrošnju izvesnih potrošnih dobara, što bi imalo za posledicu i
povećanje investicione potrošnje.
6.3.3. Koncepcija o "neutralnim" javnim rashodima
Ova koncepcija nastala je u okviru klasične gradjanske ekonomske
teorije. Njena suština sastoji se u tome da javne rashode treba usmeriti
tako da oni ne mogu uticati na privredna kretanja, kao i na postojeće
socijalne odnose, koje su smatrali prirodnim. Ovakvo shvatanje potiče iz
uverenja da privatna svojina i privatna inicijativa u privredi imaju
apsolutnu supremaciju u odnosu na angažovanje države u privredi, koje
bi štetno delovalo, jer su javni rashodi u privredi nerentabilni. Država je
loš privrednik - isticali su često klasičari. U tom smislu treba shvatiti
njihov zahtev za "neutralnošću" javnih rashoda, jer oni ne treba da se
mešaju u poslove privredjivanja. Postavlja se pitanje, da li je zaista
moguća "neutralnost" javnih rashoda u društveno-ekonomskim odnosima
161
u jednoj državi? Doktrina liberalnog kapitalizma je smatrala da javni
rashodi treba da služe samo za finansiranje čisto državnih potreba, kao
što su, na primer, potrebe jačanja spoljne bezbednosti, odnosno vojne
potrebe zemlje. U tom cilju savremene države razvijaju svoju vojnu
industriju, koja itekako utiče na privredna kretanja u svakoj zemlji.
Kupovina vojne i druge opreme podstiče proizvodnju u mnogim
privrednim delatnostima. Pored toga, vojska kupuje odeću, obuću i
prehrambenu robu, čime neposredno utiče na porast proizvodnje u tim
privrednim delatnostima.
Sve to pokazuje da je veoma teško govoriti o "neutralnosti" javnih
rashoda u odnosu na privredna kretanja. O tome se nije moglo govoriti ni
u XIX veku kada su se oni kretali na nivou od 3-5% nacionalnog
dohotka, a pogotovo ne danas kada udeo javnih rashoda u nacionalnom
dohotku iznosi najmanje 30%, odnosno u proseku oko 40% od
nacionalnog dohotka savremenih država. Zato ovim zahtevom za
neutralnošću javnih rashoda klasična teorija je želela da iskaže svoju
tendenciju ka malim i stabilnim javnim rashodima, koji ne bi značajnije
uticali na tržištu kapitala i radne snage. Stabilni javni rashodi znače da ne
smeju biti veći od javnih prihoda, jer bi to predstavljalo deficitarno
budžetsko finansiranje, a taj deficit se najčešće finansira zaduživanjem
države kod svoje Centralne banke. Pa ukoliko Centralna banka ovaj
kredit državi odobri iz primarne emisije novca, onda sigurno dolazi do
inflatornih tendencija u privredi, čemu se klasična teorija kategorički
protivila.
6.3.4. Koncepcija o "aktivnim" javnim rashodima
Nasuprot klasičnoj finansijskoj teoriji, koja je odricala korisnu ulogu
javnih rashoda u ostvarivanju odredjenih ekonomskih i socijalnih ciljeva,
savremena gradjanska finansijska teorija smatra da se uz pomoć javnih
rashoda mogu ostvariti odredjeni ciljevi i zadaci ekonomske politike
savremene države. Po shvatanju ove teorije, javni rashodi predstavljaju u
suštini odredjenu efektivnu tražnju koja je veoma značajan činilac za
ukupna ekonomska i socijalna kretanja u svakoj zemlji. Ukoliko, država
putem javnih rashoda subvencionira odredjenu privrednu granu, onda će
to izazvati odredjene ekonomske efekte ne samo u toj grani, već će se oni
proširiti i na ostale privredne grane i oblasti. Ukoliko se država preko
javnih rashoda pojavi u ulozi investitora, za neke krupne objekte
infrastrukture, onda će to proizvesti značajna ekonomska dejstva na
162
celokupna ekonomska kretanja, posebno na ličnu i investicionu
potrošnju. Dakle, po ovoj teoriji, javni rashodi mogu i treba da se koriste
i za postizanje drugih ciljeva, osim fiskalnih, a u zavisnosti od konkretnih
okolnosti. Do ovakve radikalne promene u shvatanju savremene
gradjanske finansijske teorije došlo je tridesetih godina ovoga veka,
tačnije za vreme velike svetske ekonomske krize. Naime, došlo se do
saznanja da se proces kapitalističke reprodukcije ne može odvijati
nesmetano na bazi laisser fair-a, već je neophodna državna intervencija u
oblasti privrede, a ona se vrši upravo putem javnih rashoda. Glavni
predstavnik ovog novog shvatanja bio je John Maynard Keynes. Po
njegovom mišljenju klasična gradjanska teorija nije dovoljno poznavala
ulogu, opšte tražnje i potrošnje u nacionalnim okvirima, jer je prihvatila
zakon tržista koji je formulisao Sej (Say) o tzv. automatskoj povezanosti
ponude i tražnje. Celokupna pažnja klasičara bila je usmerena ka
obezbedjivanju amortizacije, a to je išlo na štetu potrošnje. Ovaj iznos za
amortizaciju često je prevazilazio iznos realizovanih investicija, što je
uticalo negativno na opštu tražnju, jer se stvarao višak likvidnog kapitala.
Kako potrošnja izaziva proizvodnju, to smanjenje potrošnje smanjuje i
proizvodnju, a time se smanjuje i broj zaposlenih.
Osnovna zamerka koju Kejns upućuje klasičnoj teoriji i politici je u
nerazumevanju uticaja koji ima potrošnja na investicije u okviru globalne
tražnje. U tom smislu Kejns razmatra i politiku budžetske ravnoteže.
Prema klasičnoj teoriji država je morala da se strogo drži principa
budžetske ravnoteže, a u slučaju pojave ekonomskih teškoća, ona mora
težiti smanjenju javnih rashoda. Kejns kritikuje ovakvu politiku
klasičara, jer u smanjenju javnih rashoda on vidi faktor koji izaziva
smanjenje globalne tražnje, koja u kriznim situacijama već ima
tendenciju stalnog smanjenja.
Kejns, dalje, smatra da je klasična gradjanska ekonomska teorija živela u
mnogim zabludama medju kojima su dve najvažnije: prva se odnosila na
politiku eskontne stope, a druga na politiku fleksibilnih nadnica.
Klasična teorija je najveću pažnju poklanjala politici kamatne stope za
kratkoročne kredite, dok je zanemarila izučavanje kamatne stope za
dugoročne kredite i mogućnost kreditne politike da efikasno deluje na
porast investicija, koje su ključni faktor u borbi protiv opadanja
privredne aktivnosti i nezaposlenosti.
Druga zabluda klasičara bila je politika fleksibilnih nadnica, jer su oni
smatrali da je smanjenje nadnica najbolje sredstvo za rešavanje problema
163
ekonomske stagnacije i nezaposlenosti. Klasičari su verovali da se
osnovni uzrok opadanja privredne aktivnosti nalazi u nedovoljnoj visini
profita, jer to neposredno deluje na odluke kapitalista da smanje svoja
ulaganja u nove investicije ili da ih čak obustavljaju. Pošto su morali da
odgovore na pitanje zašto dolazi do opadanja profitne stope, onda su
razlog tome videli u porastu troškova proizvodnje. Da bi se troškovi
proizvodnje smanjili, klasičari smatraju da je neophodno smanjivati
visinu radničkih najamnina, čime bi se automatski povećao profit.
Ovakvo mišljenje i stav klasičara Kejns naziva velikom zabludom i oštro
ga kritikuje. On smatra da su klasičari do ovakvog stava došli
jednostranim posmatranjem stvari. Naime, posmatranje ekonomskih
pojava ne možemo vršiti samo sa mikroekonomskog stanovišta, odnosno
sa stanovišta jednog preduzeća, već moramo ekonomsku analizu usmeriti
i sa aspekta čitave nacionalne privrede, odnosno sa makro ekonomskog
aspekta. Smanjenje radničkih najamnina sa aspekta cele nacionalne
privrede znači i smanjenje potrošnje, što se negativno odražava na
proizvodnju, jer će to uticati na njeno smanjivanje, odnosno stalno
opadanje, što još više produbljuje deflatorne tendencije u nacionalnoj
privredi. Kejns smatra da je svaka akcija u deflatornim uslovima
pogrešna ukoliko ne doprinosi povećanju opšte tražnje, koja se ne može
odvojiti od razvitka potrošnje i investicija. Zato, njegova politika pune
zaposlenosti se zasniva na nekoliko osnovnih ekonomskih instrumenata, i
to na: a) simulisanju privatnih investicija, b) podsticanju javnih
investicija, c) podizanju sklonosti ka potrošnji, i d) višku u bilansu
plaćanja.
a) Politika stimulisanja privatnih investicija
Pošto je Kejns usmerio glavnu težnju ka politici pune zaposlenosti, to je
razumljivo što preporučuje stimulisanje razvoja privatnih investicija.
Zato je veoma važno kako usmeriti kreditnu politiku banaka. On smatra
da ona treba da bude veoma jednostavna. Naime, mora se voditi računa o
stopi "marginalne efikasnosti kapitala", kako on naziva profitnu stopu,
koja mora biti veća u odnosu na kamatnu stopu, jer samo u tom slučaju
postoji interes preduzetnika za nova ulaganja u investicione poduhvate.
Pošto to nije lako ostvariti, ta kreditna politika banaka mora biti takva da
teži ka smanjenju kamatne stope. Da bi monetarno-kreditna politika
ostvarila ovaj zadatak, može se poslužiti primenom dva metoda:
kreditnom ekspanzijom putem kreiranja novca ili neposrednim uticajem
na imaoce dugoročnog kapitala. Prvi način je veoma delikatan, jer suviše
164
velika ekspanzija novca dovodi do inflatornih tendencija u privredi.
Očigledno je da ova ekspanzivna kreditna politika mora biti dozirana i
kontrolisana u onim granicama u kojima dolazi do porasta "marginalne
efikasnosti kapitala", što bi pozitivno delovalo na razvoj investicionih
aktivnosti. Medjutim, kada ekspanzivna kreditna politika dovede do
takvog porasta cena koji počinje jače da pokreće inflatornu spiralu, onda
nastupaju sve one negativne tendencije koje sa sobom nosi inflacija.
Drugi metod u suštini znači "politiku otvorenog tržišta", kada se utiče na
kamatnu stopu dugoročnih kredita putem kupovine i prodaje državnih
obveznica. Prvom metodom se postižu željeni rezultati u kratkom roku,
ali je on dosta rizičan. Drugi metod je dosta sporiji, ali su postignuti
rezultati dugotrajni i stabilni.
b) Podsticaj javnih investicija
Kao što smo videli politika stimulisanja privatnih investicija ima
ograničene mogućnosti, jer obaranje kamatne stope ne može ići u
nedogled. Zato Kejns traži dopunska rešenja i vidi ih u državnim
investicijama. Tako razvija teoriju i politiku javnih radova, kao aktivno
sredstvo koje treba da poveća nacionalni dohodak i zaposlenost,
pogotovo ukoliko imamo u vidu i dejstvo investicionog multiplikatora na
celokupnu nacionalnu ekonomiju. Investicioni multiplikator je u stvari
odnos izmedju visine novih investicija i porasta nacionalnog dohotka i
predstavlja multiplikacioni koeficijent. Ako su, na primer, nove
investicije u visini od 100 dinara izazvale porast nacionalnog dohotka u
visini od 300 dinara, onda kažemo da je investicioni multiplikator 3 (tri).
Nova kapitalna ulaganja izazvaće tražnju za kapitalnim dobrima, što će
izazvati povećanje njihove proizvodnje, što će dalje dovesti do porasta
tražnje za sirovinama potrebnim za njihovu proizvodnju, a i do porasta
broja zaposlenih. Novozaposlena radna snaga postaje platežno sposobna
tražnja na tržištu potrošnih dobara, što izaziva proizvodnju robe široke
potrošnje. Ta povećana tražnja ove robe izazvaće povećanje proizvodnje,
a samim tim i povećanje zaposlenosti. Očigledno da se ovde radi o
samopodržavajućem procesu, koji izaziva povećanje novih investicija. Sa
porastom lične potrošnje, pri punom korišćenju postojećih kapaciteta,
zadovoljavanje povećane tražnje može se postići ulaganjem u nove
investicije. Porast tražnje zahtevao je i porast investicija. Ovaj odnos
naziva se akcelerator, koeficijent akceleracije ili princip akceleracije.
Kejns analizira proces akceleracije povezujući ga sa sklonošću ka
potrošnji. On smatra da ceo uvećani dohodak ne utiče na povećanje opšte
tražnje, već samo onaj deo koji čini potrošnju. Ukoliko opada sklonost ka
165
potrošnji pri porastu dohotka, onda javne finansije mogu putem javnih
rashoda zahvatiti deo neutrošenog dohotka i transferisati ga u tokove
reprodukcije, proizvodeći akceleratorska dejstva. Njegovo zalaganje za
finansiranje javnih investicija iz sredstava javnih finansija ide u pravcu
povećanja opšte tražnje i multiplikacionog dejstva na celu nacionalnu
privredu, jer će to u krajnjem dovesti do porasta nacionalnog dohotka i
zaposlenosti. Država je znači ta koja treba da kompenzuje negativne
varijacije u privatnoj investicionoj i ličnoj potrošnji. To znači da javni
rashodi treba da budu "aktivni" i da vrše funkciju kompenzacije i
nadoknadjivanja u slučaju opadanja komponenata privatne tražnje.
Visina javnih investicija zavisi od toga koliko privatne investicije rastu
ili opadaju. Ako one rastu, onda javne investicije treba smanjivati, a
ukoliko one opadaju, onda javne investicije treba da rastu. Kao što
vidimo tražnja zauzima glavno mesto u njegovoj teoriji, a za ostvarenje
njenog porasta javni rashodi postaju veoma efikasno sredstvo. Zato ih
proglašava za "aktivne" javne rashode, za razliku od klasičara koji su ih
smatrali "neutralnim" u odnosu na privredna kretanja.
6.3.5. Marksističko učenje o državnoj intervenciji
Poslednjih nekoliko decenija država i njen mehanizam u kapitalističkom
društvu narasli su do ogromnih razmera. Posebno su karakteristične
funkcije kapitalističke države na ekonomskom planu. Ekonomski
intervencionizam savremene kapitalističke države razvio se skoro u svim
sferama društvene reprodukcije. Glavno ispoljavanje njene ekonomske
aktivnosti odvija se preko mehanizma javnih finansija i javnog sektora
privrede. Do snažne ekspanzije javnog sektora u privrednom razvoju
industrijski razvijenih zemalja došlo je pedesetih i šezdesetih godina,
odnosno posle Drugog svetskog rata, kada je država postala vlasnik
značajnog dela sredstava za proizvodnju, čime je ušla u mnoge privredne
grane i sektore nacionalne privrede.
U mnogim kapitalističkim zemljama danas električna energija, gas,
železnički saobraćaj, PTT saobraćaj, vojna industrija itd. su u rukama
državnih preduzeća. Tako je u Velikoj Britaniji nacionalizovana
proizvodnja čelika, energije, gasa, PTT saobraćaja, železnica,
telekomunikacije itd. U Švedskoj su nacionalizovani sledeći sektori:
pošta, železnice, elektroenergija, rudnici gvoždja, telekomunikacije,
vojna industrija, aerodromi i sl. U Nemačkoj u proizvodnji uglja javna
preduzeća učestvuju sa 20%, petroleja sa 25%, u preradi rude gvoždja
166
javna preduzeća proizvode oko 55% ukupne proizvodnje. U Austriji
javna preduzeća su stvorena u čitavom posleratnom periodu, tako da su u
rukama države: železnica, pošta, telekomunikacije, šume, monopoli
alkohola, fabrike duvana, itd. U periodu od 1960 do1980. godine ućešće
javnog sektora u ukupnoj zaposlenosti povećalo se od 11% u 1960.
godini na 17% u 1980. godini (prosek za zemlje OECD-a) i varira
izmedu 7% u Japanu i 30% u Švedskoj u 1980. godini. Početkom 1983.
godine javni sektor zapošljavao je blizu 8.5 miliona radnika u zemljama
Evropske ekonomske zajednice, odnosno 12.8% od ukupnog broja
zaposlenih. U formiranju bruto fiksnog kapitala javni sektor u ovim
zemljama učestvuje sa 22.9% u 1982. godini, a u investicijama sa oko
17% u istoj godini.
Ubrzani privredni razvoj zemalja u razvoju prati i jačanje javnog sektora.
Često je odlučujuća uloga države u strukturi i obimu privrednih
investicija, u raspodeli dohotka, u alokaciji privrednih resursa, u
regionalnom razvoju, u stabilizaciji ekonomskih kretanja itd. Učešće
države u razvoju industrije u zemljama u razvoju odvija se kroz različite
forme: osnivanjem javnih preduzeća, nacionalizacijom privatnih
preduzeća, participacijom države putem akcija javnog sektora i
zajedničkim ulaganjima privatnog kapitala, državnog kapitala i
medjunarodnog kapitala.
Postavlja se pitanje koji su uzroci državne intervencije u savremenim
državama tržišne ekonomije? Marksistička teorija daje odgovor na gornje
pitanje, analizirajući uslove za normalno odvijanje procesa društvene
reprodukcije u privredi. Tom prilikom Marks je otkrio nekoliko zakona
koji su od presudnog značaja za razvoj narodne privrede, medju kojima
svakako zaslužuje posebnu pažnju, Zakon reprodukcije, koji ukazuje na
povezanost I i II odeljka društvene reprodukcije.
Naime, društveni proizvod se može posmatrati sa materijalnog i
vrednosnog aspekta. Posmatran sa materijalnog aspekta, društveni
proizvod se može podeliti u dve velike grupe materijalnih dobara: I
odeljak - sredstva za proizvodnju i II odeljak - sredstva za ličnu
potrošnju. Znači da je celokupna društvena proizvodnja tako orijentisana
da je jedan deo proizvodnje usmeren na proizvodnju sredstava za
proizvodnju, a druga na proizvodnju sredstava za ličnu potrošnju. Jedna
od osnovnih pretpostavki za normalno i nesmetano odvijanje procesa
društvene reprodukcije je realizacija celokupno proizvedene količine
robe. Da bi se to postiglo, neophodno je da se vrednosna i materijalna
167
predmetna struktura društvenog bruto proizvoda podudaraju, da se
kvalitativno i kvantitativno, u vrednosnom i naturalnom obliku, podudare
ponuda i tražnja.
Da bi proces društvene reprodukcije mogao normalno da se odvija, prvi
odeljak mora da proizvedena sredstva proizvodnje proizvodi za sebe i za
drugi odeljak, a to znači da bruto proizvod prvog odeljka bude jednak
konstantnom kapitalu oba odeljka:
I (c+v+m) = Ic + IIc
Drugi odeljak mora da proizvede proizvode lične potrošnje koji treba da
zadovolje radnike i kapitaliste prvog i drugog odeljka, odnosno
II (c+v+m) = I (v+m) + II (v+m)
To znači da drugi odeljak treba vrednosno da proizvede toliko robe,
koliko iznosi dohodak radnika i kapitalista u I i II odeljku.
Odnosi razmene izmedju odeljaka predstavljaju najvažniju proporciju
proste reprodukcije. Ova proporcija se sastoji u tome da I odeljak daje II
odeljku sredstva za proizvodnju u istom iznosu u kome od II odeljka
uzima predmete lične potrošnje:
IIc = I (v +m)
To znači da ukupna novostvorena vrednost I odeljka mora biti jednaka sa
konstantnim kapitalom II odeljka.
Ovi uslovi reprodukcije u kapitalizmu se ne mogu ostvariti, smatra
Marks, zbog same prirode kapitalističkog načina proizvodnje, koja je
stihijska, neplanska, pa ne može obezbediti ove proporcije u proizvodnji.
Zato neminovno dolazi do kriza u kapitalizmu. Kapitalistička
akumulacija znači i klasnu raspodelu nacionalnog dohotka, koja se vrši u
znaku stalne težnje kapitalista da povećaju svoje profite, a to znači
smanjenje udela radničke klase u njemu. Zato imamo nesrazmemi porast
organskog sastava kapitala, koji dovodi do bržeg porasta u odeljku I u
odnosu na odeljak II. Ova kretanja i stalne tendencije imaju sledeće
posledice:
- zbog bržeg porasta akumulacije kapitala od lične potrošnje dolazi
do kriza u kapitalizmu, odnosno do nemogućnosti da se realizuje
celokupna količina proizvodne robe u odeljku II, što posle
168
izvesnog vremena nužno dovodi u pitanje i realizaciju proizvoda i
u I odeljku;
- stalna težnja kapitalista da povećaju organski sastav kapitala
stvara tendenciju ka padu prosečne profitne stope;
- ovaj proces se na izvesnom stepenu razvitka kapitalizma
dopunjuje procesom koncentracije i centralizacije kapitala, što
dovodi kapitalizam u monopolističku fazu i do novih teškoća.
Zato se, po mišljenju marksističke teorije, traže pomoć i rešenja u
državnoj intervenciji, koja treba da koriguje ove negativne tendencije i
omogući normalnije odvijanje procesa kapitalističke reprodukcije. Ova
intervencija se sastoji u preraspodeli jednog znatnog dela nacionalnog
dohotka kroz državne, odnosno javne finansije i njihovo aktivno učešće u
oblasti privredjivanja, kako bi se popravio odnos izmedju ukupne ponude
roba i usluga i globalne tražnje, koji je ozbiljno narušen u uslovima
antagonističke raspodele nacionalnog dohotka u kapitalizmu. Da li je ova
Marksova analiza o protivurečnostima i teškoćama kapitalističke
društvene reprodukcije uticala i na razmišljanje gradjanskih ekonomskih
pisaca `30-tih godina ovoga veka, posebno je pitanje i veoma delikatno,
ali je činjenica da je Kejns došao do saznanja o "aktivnoj" ulozi javnih
finansija u savremenim kapitalističkim zemljama, odnosno o
intervencionističkom karakteru te države.
6.3.6. Nova shvatanja i tendencije
Početkom `80-tih godina otpočeo je proces deregulacije i reprivatizacije
u skoro svim savremenim kapitalističkim državama. Talas reprivatizacije
državne imovine u zapadnim zemljama rezultat je novog shvatanja da
državu treba potisnuti iz privrede, smanjiti obim državne intervencije u
privredi, samim tim, smanjiti i javne rashode, a to znači i smanjenje
poreskog opterećenja privrednih subjekata. Pristalice neoliberalizma
smatraju da ulogu države treba svesti na okvirnog regulatora u privredi,
koji pomaže razvoj privatnih preduzeća i preduzetnički duh u privredi.
Osnovni ciljevi reprivatizacije i deregulacije, prema shvatanju pristalica
neoliberalizma, su: povećanje tržišne konkurencije, smanjenje subvencija
iz državnog budžeta, smanjenje državnog monopola u ključnim
sektorima privrede (saobraćaj, PTT usluge, energija, gas i dr.), izloženje
javnog sektora tržišnoj konkurenciji, smanjenje prezaduženosti državnih
preduzeća, itd.
169
Privatizacija je ponovo ušla u modu iz ideoloških motiva81. Liberalna i
konzervativna shvatanja o lošim posledicama porasta državne svojine u
privredi i o korišćenju privatne inicijative u razvoju privrede prevagnule
su u odnosu na kejnzijansko učenje o sposobnosti javnog sektora u
stabilizovanju privrednih tokova. Usled toga je reprivatizacija
(denacionalizacija), u današnje vreme, poprimila medjunarodne razmere.
Tako je otvoren svetski proces "umiranja" državnog sektora iz više
razloga: (1) nepopravljiva sklonost javnog sektora ka stalnim gubicima u
velikoj meri je doprinela da industrijski razvijene zemlje zapadnu u
velike finansijske, odnosno fiskalne teškoće; (2) gubitnički karakter
državnog sektora zemalja u razvoju sa stalnim subvencijama fiskalnog
sektora gurnuo je budžet u velike deficite; (3) kvalitet usluga javnog
sektora nikada nije bio u skladu sa povećanjem cena; (4) stalno
„upumpavanje“ novca u javni sektor nikada potrošačima nije donosilo
veće koristi, iako su sve više plaćali poreze; i (5) javni sektor nikada nije
bio izložen konkurenciji, a monopolski položaj i državna zaštita štitili su
nerentabilna preduzeća od propadanja. Zato se savremeni svet okreće u
pravcu sužavanja javnog sektora, smanjenja subvencija i poreskih
obaveza, jer u tržišnoj konkurenciji i tehnološkom nadmetanju opstaju
samo zdravi nesubvencionirani sektori.82
U periodu od 1980 do1988. godine u V. Britaniji privatizovana su brojna
državna preduzeća: British Petroleum, British Rail Hotels, British
Aerospace, British Telecom, British Suger Corporation, British Gas
Onshore Oil, Jaguar, British Tehnology Group itd., što je državnom
budžetu donelo oko 10 milijardi funti. U istom periodu sličan proces
odvijao se i u Nemačkoj, Austriji, Italiji, Španiji i drugim zemljama.
Izuzetak je samo Švedska i Francuska, u kojima je javni sektor privrede i
dalje veoma jak. U Švedskoj je javni sektor ostao glavni dinamički
segment ekonomije, jer učestvuje sa 68.1% u formiranju društvenog
proizvoda. Švedska je jedina zemlja u kojoj upravo stoji ideja socijalizma
kao društveno-ekonomskog poretka, koji u okvirima pune demokratije
teži ka socijalnoj pravdi. Švedska se očigledno uspešno suprotstavlja
talasima neoliberalizma i neokonzervativizma u ekonomiji. To je jedina
"država blagostanja" na svetu u kojoj državni sektor još uvek dobro
funkcioniše. Jedina novina je osnivanje investicionih fondova zaposlenih,
koji treba da služi kao učešće u profitu akcija i alokacija novca sa platnog
81 Ristić, Ž.: Fiskalna ekonomija, Beograd, 1989., str.118 82 Isto, str.119.
170
spiska zaposlenih, što treba da odbaci realni profit od 3% koji bi se
ulagao u penzione fondove.
Jezgro javnog sektora u Francuskoj čini sedam najvećih preduzeća:
Charbonnages de France, Elektricité de France, Gaz de France, SNCF,
RHTR, Air France, Air-Inter i RTT, pored postojećih javnih preduzeća u
oblasti industrije, energije, gradjevinarstva, transporta, komunikacija i
javnih radova. U Francuskoj je 1985. godine otpočela rasprava o
denacionalizaciji i reprivatizaciji javnog sektora. Kritičari javnog sektora
oštro napadaju državu kao kočnicu privrednog razvoja, tako da su
pojedine političke partije sačinile plan da preko 60% državnih preduzeća
predje u privatne ruke. Ova akcija ne nailazi na podršku socijalista, jer
nacionalizovana preduzeća, banke i osiguravajuća društva posluju
rentabilno i na tržišnim principima. Ipak `90-tih godina izvršena je
delimična privatizacija državnih industrijskih preduzeća, nekih banaka i
osiguravajućih društava.
Najsporiji tempo denacionalizacije odvijao se u SAD, jer je bilo manje
kapitala pod kontrolom države i manje ukupno nacionalizovane imovine.
Reganova Vlada posebno je upamćena kao kontrarevolucionarna u
odnosu na Ruzveltov "New Deal", jer se žestoko zalagala za "skidanje
države sa ledja naroda", odnosno za oslobodjenje privatnog biznisa od
velikih državnih dažbina i administrativnih stega. Zato se američka
varijanta denacionalizacije karakteriše kao ograničavanje države kao
regulatora proizvodnje i raspodele, pa se više govori o deregulaciji.
Talas privatizacije zahvatio je čitav savremeni svet, kako industrijski
razvijene, tako i zemlje u razvoju, a početkom `90-tih godina i bivše
socijalističke zemlje Istočne Evrope i Sovjetski Savez. Svojinsko
prestrukturiranje je samo deo šireg programa prestrukturiranja privrede u
najvećem broju istočno-evropskih zemalja i bivšeg Sovjetskog Saveza,
uključujući i Jugoslaviju, iako mnogi smatraju da je upravo svojinsko
prestrukturiranje njegov najznačajniji deo. U suštini, cilj je uvodjenje
tržišnog sistema zasnovanog na privatnom vlasništvu i konkurentnom
tržištu.
171
6.4. Ekonomske funkcije javnih rashoda
6.4.1. Funkcija finansiranja privrednog razvoja
Savremena teorija privrednog razvoja pridaje veliki značaj javnim
rashodima, jer javne finansije u celini predstavljaju veoma značajni
faktor u privrednom razvoju. Pošto su javne finansije integralni deo
privrednog sistema svake nacionalne privrede, one utiču na materijalne
činioce u procesu privredjivanja na različite načine. Zadatak privrednog
sistema u privrednom razvoju jeste da podstiče preko svojih institucija
optimalne odnose izmedju faktora proizvodnje, shodno prioritetnim
ciljevima privrednog razvoja.
U zemljama u razvoju, država putem javnih rashoda, angažuje potreban
kvantum akumulacije za finansiranje privrednog razvoja, za ekonomske i
socijalne infrastrukture, za poboljšanje uslova privredjivanja, za promenu
privredne strukture, za podsticanje izvozne orijentacije industrije i
poljoprivrede, itd. Danas je odlučujuća aktivna ekonomska uloga države i
javnog sektora u strukturi i obimu privrednih investicija, u raspodeli
nacionalnog dohotka, u raspodeli i alokaciji akumulacije, u regionalnom
razmeštaju i razvoju proizvodnih snaga. Razloge ovome treba tražiti u
neophodnosti razvoja odredjenih industrijskih grana za koje nije
zainteresovan privatni kapital, u potrebi stimulisanja razvoja domaće
nauke i tehnologije, u potrebi ravnomernijeg regionalnog i
subregionalnog razvoja, u neophodnosti gradnje krupnih objekata
ekonomske infrastrukture. Zato država pruža fiskalne koncesije pri uvozu
stranog kapitala, obezbedjuje sredstva za finansiranje javnih investicija i
pokriće transfernih rashoda sa ekonomskim motivima. U tom smislu se u
praksi većine zemalja u razvoju tzv. administrativni budžet pretvorio u
budžet za finansiranje razvoja (“development budget”). Tako javni
rashodi neproduktivne javne potrošnje ustupaju mesto investicionim
javnim rashodima, koji neposredno ili posredno utiču na brži privredni
razvoj.
Zbog nedovoljnog kvantuma domaće akumulacije i nedovoljnog priliva
stranog kapitala, eksplicitno se nameće deficitarno budžetsko
finansiranje monetarnom ekspanzijom u zemljama u razvoju, što ima za
posledicu porast cena, odnosno inflatorne tendencije.
172
6.4.2. Funkcija redistribucije nacionalnog dohotka
Po shvatanju teorije ekonomskog liberalizma odnosi ponude i tražnje su
prirodni odnosi. Ekonomski odnosi izmedju pojedinaca, privrednih
grana, oblasti i geografskih regiona, predstavljaju ispoljavanje postojećih
prirodnih odnosa. Preraspodela nacionalnog dohotka preko javnih
finansija izmedju privrednih grana i oblasti, kao i izmedju pojedinaca i
socijalnih grupacija, kvarila bi ove odnose, kako u pogledu raspodele
akumulacije, tako i u pogledu strukture troškova proizvodnje. Zato je ova
teorija bila protiv svih vidova transfera sa ekonomskim i socijalnim
namenama preko javnih finansija, kao instituta za preraspodelu
nacionalnog dohotka.
Nasuprot ovoj, teorija savremene gradjanske ekonomije javlja se u
uslovima zaoštrenih protivurečnosti izmedju rada i kapitala. Filozofija
državnog intervencionizma takodje brani raspodelu nacionalnog dohotka
na osnovama privatne svojine, ali je ne apsolutizira. Ona dopušta i
preraspodelu nacionalnog dohotka koja je van osnova privatne svojine i
tržišnih osnova. U ekonomskoj i socijalnoj politici mandatar za
preraspodelu velikog dela nacionalnog dohotka jeste država, koja to vrši
preko instrumenata javnih finansija.
U socijalističkoj teoriji raspodela nacionalnog dohotka postavljena je na
principu nagrade prema radu, pri društvenoj svojini nad sredstvima za
proizvodnju, sa odredjenom korekturom u preraspodeli nacionalnog
dohotka. U privrednom sistemu i ekonomskoj politici pojedinih
socijalističkih država centralizovanog planskog modela, redistributivne
funkcije izmedju privrednih grana i oblasti dobijaju vrlo značajno mesto
u društvenoj reprodukciji, i to kako u materijalnoj proizvodnji, tako i u
društvenoj nadgradnji. Zato su javne finansije u ovim zemljama
preraspodeljivale i preko dve trećine nacionalnog dohotka.
Preraspodela nacionalnog dohotka u savremenim državama vrši se pod
dejstvom niza faktora, što je čini vrlo složenom problematikom. Javne
finansije vrše funkciju preraspodele jednog dela nacionalnog dohotka u
suštini preko svog poreskog mehanizma i preko odredjenih javnih
rashoda - transfera. Poreski mehanizam javnih finansija vrši funkciju
preraspodele jednog dela nacionalnog dohotka pomoću poreske
progresije, koja mora biti tako organizovana da ne bi izazvala negativne
ekonomske efekte na produktivnost rada i na štednju, odnosno
akumulaciju. Preraspodela jednog dela nacionalnog dohotka preko javnih
173
rashoda vrši se u korist privrednih preduzeća, privrednih grana,
privrednih oblasti i pojedinih regiona. Ovakvi javni rashodi nazivaju se
transferi sa ekonomskim namenama, a osnovni motiv za njihovu
upotrebu je ostvarenje odredjenih ci1jeva ekonomske po1itike.
Medjutim, kada javni rashodi vrše preraspode1u jednog de1a
nacionalnog dohotka u korist pojedinaca ili odredjenih društvenih slojeva
i grupa, tada su u osnovi prisutni socijalni motivi, pa takve javne rashode
nazivamo transferima sa socijalnim namenama.
6.4.3. Funkcija stabilizacije
Shvatanja o automatskoj i spontanoj stabilizaciji privrede (laisser fair
laisser passer) napuštena su u gradjanskoj ekonomiji sa pojavom
ekonomske krize.
Na postulatima novih shvatanja koja su negacija teorije o spontanom
ekonomskom razvoju, u gradjanskoj ekonomiji `30-tih godina ovoga
veka pojavljuje se teorija o stabilizacionim funkcijama javnih finansija u
kapitalističkoj privredi i koncepcija stabilizacione politike javnih
finansija. Po ovoj koncepciji, osnovna karakteristika kapitalističke
privrede je njeno ciklično kretanje. Naime, u okviru jednog ekonomskog
ciklusa smenjuju se faze krize sa fazom prosperiteta. Faza krize
karakteriše se opadanjem proizvodnje, zaposlenosti i investicija, što je
najbolja potvrda da je došlo do opadanja ukupne tražnje kako bi se ona
uskladila sa ponudom i time došlo do uravnoteženja u naciona1noj
ekonomiji. Javne finansije, kao deo privrednog sistema, imaju posebnu
moć zbog svojih specifičnih osobina u obrazovanju i trošenju finansijskih
sredstava. Njihova stabilizaciona funkcija treba da se izražava kroz
napore za povećanje globalne tražnje u fazi krize, a to će se postići
povećanjem javnih rashoda.
Kao što vidimo, stabilizaciona funkcija javnih finansija u savremenoj
gradjanskoj ekonomskoj teoriji pojavila se najpre u anticikličnom okviru,
sa ciljem suprotstavljanja deflatornim pojavama u privredi. Medjutim,
danas, koncept stabilizacionih funkcija javnih finansija proširen je i na
pojavu inflatorne neravnoteže u naciona1noj privredi. Naime,
stabilizaciona funkcija javnih rashoda u nacionalnoj privredi koja se
nalazi u stanju inflatorne neravnoteže sastoja1a bi se u smanjenju
globalne tražnje. To će se postići smanjenjem javnih rashoda, odnosno
ukoliko javni rashodi budu manji od javnih prihoda, a taj višak prihoda
174
nad rashodima bio imobilisan sve dok traje inflatorna neravnoteža u
naciona1noj privredi.
6.5. Transferi u javnim finansijama
Transferi predstavljaju mehanizam preko koga se ispoljava teorija
"aktivnih" javnih rashoda. Suština transfera preko javnih finansija sastoji
se u njihovoj mogućnosti da vrše preraspodelu jednog dela nacionalnog
dohotka u društvenoj reprodukciji, čime se ostvaruju mnogi ciljevi i
zadaci ekonomske i socijalne politike. Transfer kao termin ima
višestruku upotrebu i značenje. Preko prihodnog mehanizma javnih
finansija zahvata se jedan deo nacionalnog dohotka, da bi se preko
rashodnog mehanizma preneo, odnosno transferisao u korist odredjenih
privrednih oblasti i grana, ili odredjenih oblika društvene nadgradnje, ili
u korist odredjenih socijalnih grupa i pojedinca, ili u korist inostranstva.
Prema tome, transferi znače prenos novčanih sredstava iz sfere javnih
finansija u sferu privrede. Oni su postali veoma značajan element
finansijske politike, zbog svoje dinamičnosti i dejstava koja mogu da
proizvedu. Transferi danas predstavljaju jednu složenu pojavu, naročito
sa gledišta ciljeva i zadataka koji se žele njima postići. Zato finansijska
nauka, radi lakšeg proučavanja, transfere grupiše po odredjenim
kriterijumima u odredjene grupe ili vrste. U tom smislu imamo tri vrste
transfera:
1. Kamata na javni dug
2. Transferi sa socijalnim namenama
3. Transferi sa ekonomskim namenama
6.5.1. Kamata na javni dug
Jedan od najstarijih oblika transfera preko javnih finansija predstavlja
kamata na javni dug. Ovaj transfer proizvodi različite finansijske i
ekonomske efekte, jer može da znači oticanje jednog dela nacionalne
akumulacije, ako je u pitanju kamata na inostrani javni dug. Finansijski
može da predstavlja povećanje poreskog opterećenja, kako bi se javni
zajam mogao vratiti. Ovaj transfer imao je različit značaj u javnim
finansijama pojedinih država. U periodu izmedju dva svetska rata on je
imao tendenciju stalnog porasta zbog povećanja javnog zaduživanja u
mnogim zemljama iz vojnih i ekonomskih razloga. Drugi svetski rat i
175
prve posleratne godine doneIe su velike promene u pogledu značaja
ovoga transfera u javnim finansijama kod većine zapadnoevropskih
zemalja.
Današnji visoki, hronični i strukturalni budžetski deficiti u zemljama u
razvoju i industrijski razvijenim zemljama, usled smanjenja fiskalnih
prihoda i povećanja javnih rashoda, doveli su do porasta javnih dugova
sa rastućim teretom kamatnih troškova zaduženja države. Zato inostrani
dugovi neminovno imaju za posledicu transfer domaće akumulacije u
korist inostranih poverioca, dok domaći dugovi dovode do povećanja
poreza budućih generacija poreskih obveznika za iznos kamate. U celini
posmatrano, kamate na javni dug, kao transferni rashod, beleže porast
opterećenja tekućih i budućih budžeta.
6.5.2. Transferi sa socijalnom namenom
Ova grupa transfera je vrlo složena i obuhvata transfere za socijalno
osiguranje, zdravstveno osiguranje, osiguranje u slučaju nezaposlenosti,
invalidnine i sl. Prema podacima OUN za Evropu u finansijskoj strukturi
zapadnoevropskih zemalja ovaj transfer ima vodeću ulogu, jer preko
50% ukupnih transfera čini ovaj transfer. Transferi sa socijalnim
namenama predstavljaju relativno nov element u strukturi javnih rashoda,
jer ih nije poznavala liberalna epoha. U industrijski razvijenim zemljama
socijalni transferi isplaćuju se iz budžeta i fondova socijalnog osiguranja.
6.5.3. Transferi sa ekonomskim ciljem
Ovi transferi danas su prisutni u javnim finansijama mnogih savremenih
država i predstavljaju deo finansijske politike kojoj je prevashodni
zadatak ostvarivanje odredjenih ciljeva ekonomske politike. Transferi sa
ekonomskim namenama pojavili su se u finansijskim politikama
početkom ovoga veka, a njihovo „bujanje“ naročito je ispoljeno tokom
Prvog svetskog rata, za vreme Velike svetske ekonomske krize tridesetih
godina, za vreme Drugog svetskog rata, a naročito u vreme ekonomskih
recesija poslednjih decenija XX veka. Strukturu ekonomskih transfera,
odnosno transfernih rashoda sa ekonomskim namenama čine donacije,
subvencije, premije, regresi, kompenzacije, izvozni primovi i sl.
Subvencioniranje cena, regresiranje poljoprivrede, premiranje izvoza,
dotiranje geografskog razmeštaja proizvodnih snaga, subvencioniranje
saobraćaja i pojedinih industrijskih grana i drugo jesu izrazi
176
intervencionističke ekonomske politike savremene države u industrijski
razvijenim zemljama i zemljama u razvoju. Sredinom 1990. godine
Komisija Evropske ekonomske zajednice objavila je izveštaj o
subvencijama privredi iz sredstava javnih fondova. Iz budžeta deset
zemalja EEZ u periodu 1986-1990. godine isplaćeno je na ime
subvencija prosečno godišnje 96.4 milijarde ekija (ECU). Po veličini
isplaćenih subvencija prvo mesto zauzela je Italija, a zatim dolaze
Nemačka, Francuska i V. Britanija. Najviše subvencija dodeljeno je
poljoprivredi, industriji čelika i uglja, brodogradnji i železnicama.
U Jugoslaviji ne postoji koncepcijski izgradjena efikasna politika
subvencija, jer su ekonomski transferi drastično smanjeni i izbačeni iz
budžeta DPZ jos 1965. godine. Zato naša ekonomska politika već dugi
niz godina nema pouzdan instrument za regulisanje ekonomskih tokova i
poremećaja. Tek poslednjih par godina čine se odredjeni napori da se u
državnom budžetu obezbede sredstva za subvencije u poljoprivredi, pa se
u tom smislu predlaže i uvodjenje "agrarnog budžeta" kako bi se zaštitio
ekonomski položaj poljoprivredne proizvodnje. Poljoprivreda danas
predstavlja privrednu oblast u kojoj niz država sprovodi agrarnu politiku
služeći se subvencijama koje obezbedjuje država u svom budžetu.
Ekonomske subvencije u poljoprivredi ugradjene su u finansijske politike
velikog broja savremenih država. Razlog tome je što poljoprivreda i
njena produktivnost zaostaju u nizu zemalja iza razvoja industrije. Drugi
značajan razlog je što je sama priroda poljoprivredne proizvodnje takva
da zavisi od niza prirodnih okolnosti.
Zato država treba iz sredstava javnih finansija da subvencioniše cene
raznih poljoprivrednih proizvoda, da odobrava regrese prilikom kupovine
veštačkih djubriva, premije za proizvodnju nekih žitarica, mleka, mesa
itd. Subvencije se isto tako mogu odobravati u cilju geografskog
razmeštaja industrije, zatim u korist saobraćaja, naročito kada se radi o
železničkom saobraćaju. Kompenzacije su poslednjih godina bile
najvažniji oblik intervencije u privredi. Premijama se vrši stimulacija
odredjene proizvodnje, podstiče izvoz, a izvoznik dobije odredjenu
nadoknadu za realizovane prodaje na inostranom tržištu.
6.6. Uzroci porasta javnih rashoda u svetu i njihova granica
Brojni pokazatelji nedvosmisleno pokazuju da u svetu postoji tendencija
stalnog porasta javnih rashoda. Na dinamiku stalnog rasta javnih rashoda
deluju mnogi činioci. Pre svega, logično je da sa porastom nacionalnog
177
dohotka jedne zemlje rastu i javni rashodi. Postoji i apsolutni i relativni
porast javnih rashoda. Zato se postavlja pitanje: Koji su uzroci stalnom
porastu javnih rashoda u svim savremenim državama? Na ovo pitanje
pokušao je jos krajem prošloga veka da odgovori nemački pisac Adolf
Wagner u trećem izdanju svoje knjige "Nauka o finansijama".83 Po
njemu, tendencija ka stalnom rastu javnih rashoda proizilazi iz socijalnog
progresa, jer on se stalno razvija, a samim tim rastu i javni rashodi.
Pristalice i sledbenici njegovog učenja nazvali su ovu njegovu tezu
"Vagnerov zakon o stalnom rastu javnih rashoda".
U savremenoj finansijskoj literaturi postoji veliki broj pisaca koji su se
bavili pitanjem uzroka koji izazivaju stalni rast javnih rashoda. Ako
bismo pokušali da na osnovu svih tih brojnih istraživanja sačinimo neku
sintezu, onda mislimo da postoje nekoliko osnovnih uzroka koji izazivaju
stalni rast javnih rashoda:
1. Vojno politički uzrok. Većina savremenih pisaca smatra da je ovaj
uzrok jedan od osnovnih uzroka koji izazivaju porast javnih
rashoda. Tako se navodi da je gradjanski rat koštao američku naciju
19 milijardi dolara, I svetski rat oko 60 milijardi, a II svetski rat oko
450 milijardi dolara. Današnji izdaci za naoružanje su znatno veći,
jer stalno usavršavanje ratne tehnike neminovno dovodi do porasta
vojnih rashoda.
2. Državna intervencija u oblasti privrede je danas opšta društvena
pojava. Tokom poslednjih nekoliko decenija iskristalisala su se
shvatanja po kojima država treba da ima značajne prerogative na
domenu cena, zaposlenosti, investicija, platnog bilansa, životnog
standarda i privrednog rasta u celini. U mnogim industrijski
razvijenim zemljama država je dobila znatna ekonomska ovlašćenja
u regulisanju ekonomskih tokova. Povećan je broj ekonomskih
funkcija države za šta su potrebna i odgovarajuća finansijska
sredstva, a to znači povećanje javnih rashoda.
3. Socijalni uzrok. On je rezultat ukupnih društvenih promena i
socijalnog progresa, koji zahteva da država preuzme na sebe brigu o
socijalnom osiguranju i zdravstvenoj zaštiti stanovništva. Rezultat
toga je pojava obimnih transfera u strukturama javnih rashoda sa
socijalnim namenama. To je pojava tzv. socijalizacije u slučaju
83 Wagner, A.: Finanzwissenschaft, III izdanje, Laipcig, 1883.
178
starosti, iznemoglosti, niskih porodičnih zarada i elementarnih
nepogoda, dok posebno mesto danas zauzima novčana pomoć u
slučaju nezaposlenosti.
4. Obrazovni uzrok. Odgovornost države na domenu obrazovanja i
vaspitanja postao je značajan uzrok porasta javnih rashoda. Mnoge
savremene države obavezno obezbedjuju gradjanima besplatno
osnovno obrazovanje. Nije mali broj država koje obezbedjuju
stanovništvu besplatno srednje obrazovanje, a neke i više i visoko
obrazovanje. Tako je došlo do porasta javnih rashoda za školstvo u
velikom broju država.
5. Izgradnja objekata infrastrukture. Stalni razvoj gradova zahteva
izgradnju komunalne infrastrukture, kao što je izgradnja ulica i
trgova, vodovodne i kanalizacione mreže, gradskog saobraćaja,
toplana za zagrevanje stanova, škola, zdravstvenih ustanova,
kulturnih institucija, itd. Razvoj drumskog i automobilskog
saobraćaja nametnuo je potrebu izgradnje auto puteva, koja zahteva
angažovanje velikih finansijskih sredstava.
U finansijskoj teoriji postoje različita mišljenja o limitu ili granici rasta
javnih rashoda. Jedno objašnjenje daje klasična, a drugo savremena
gradjanska finansijska teorija.
Klasična teorija je tvrdila da mora postojati jedan globalni limit za visinu
javnih rashoda, čije prekoračenje dovodi u opasnost razvitak celokupne
nacionalne privrede, pa shodno tome i čitave društvene zajednice.
Medjutim, kada je trebalo učiniti praktičan predlog i konkretno označiti
šta treba da predstavlja limit za visinu javnih rashoda, ova teorija nikada
nije bila precizna, tako da je njen stav ostao samo u granicama
neodredjenih teorijskih zahteva.
Savremena gradjanska finansijska teorija kritikuje stav klasičara i zamera
joj individualističko tumačenje javnih rashoda. U tom smislu ona
postavlja pitanje: Da li individualno fiskalno opterećenje u isto vreme
znači i kolektivno opterećenje? Savremena teorija smatra da javni
rashodi ne predstavljaju uvek i javni teret, pa zbog toga ne možemo
govoriti globalnom limitu javnih rashoda. O limitu javnih rashoda treba i
može se govoriti samo u slučaju kada se razmatra njihova struktura, tako
da neke vrste javnih rashoda možemo izjednačiti sa javnim teretom, dok
druge vrste to nisu. Zato za savremenu teoriju mnogo je važniji problem
efikasne raspodele i racionalne alokacije javnih rashoda, kao i
179
ekonomsko-socijalni efekti javnih rashoda, koje izazivaju transferni
budžetski rashodi. Pisci savremene finansijske teorije jedino su se
zalagali za limitiranje čistih administrativnih rashoda države i
neproduktivnih transfernih javnih rashoda. Ova teorija ukazuje i na
potrebu vodjenja računa o konkretnim transfernim rashodima sa
ekonomskom namenom i stanju konjukture u nacionalnoj privredi. Javni
rashodi korisni u jednoj fazi ciklusa ne moraju biti takvi u drugoj fazi. U
fazi kada globalna tražnja opada i kada se njen pad može zaustaviti
putem javnih rashoda, limit za javne rashode treba da leži u trendu opšte
globalne tražnje. Ako u trendu opšte globalne tražnje dodje do
prekoračenja zbog inflatornih dejstava koje izazivaju javni rashodi, onda
se njihov porast ne ispoljava kao koristan i poželjan, već kao štetan.
6.7. Teorija pokrića javnih rashoda
Teorija pokrića u finansijskoj nauci pojavila se sa ciljem da se objasni
način na koji se pokrivaju javni rashodi. Klasična gradjanska finansijska
teorija postavila je opšte pravilo da se redovni rashodi imaju pokrivati iz
redovnih prihoda, a samo vanredni rashodi mogu se pokrivati vanrednim
prihodima. U tom smislu ova teorija postavila je sledeće zahteve:
a) redovni rashodi, kao što su plate administrativnog osoblja, materijalni
rashodi koji su vezani za njihovu delatnost, treba da se pokrivaju
redovnim budžetskim prihodima, kao što su porezi, takse, prihodi
državnih organa i sl.
b) što se tiče vanrednih rashoda, ova teorija ih deli na prave vanredne
rashode i neprave vanredne rashode. U prve ubraja nadoknade za
ublažavanje posledica elementarnih nepogoda, kao što su suše, poplave,
zemljotresi i dr. Ove rashode treba podmirivati iz redovnih prihoda. Što
se tiče nepravih vanrednih rashoda, za njihovo pokriće treba da služe
zajmovi kao vanredni prihodi. To treba da budu objekti saobraćajne
infrastrukture.
Savremena gradjanska finansijska teorija kritikuje stav klasičara kao krut
i nepodesan, čije bi dosledno sprovodjenje zaoštrilo ekonomsku krizu sa
svim svojim negativnim posledicama na ekonomskom i socijalnom
planu. Ova teorija pokrića dozvoljava upotrebu i državnih zajmova za
pokriće tekućih javnih rashoda, ali pod odredjenim uslovima. U doba
ekonomske krize, kada zaposlenost opada, a sa njom i nacionalni
dohodak, treba pristupiti javnim zajmovima, pošto u takvoj situaciji
180
prihodi od poreza opadaju, a preko uvećanih javnih rashoda podstiče se i
privredna aktivnost. Savremena teorija dopušta čak i upotrebu nove
emisije novca za pokriće budžetskih rashoda, sve u zavisnosti od stanja u
privrednom ciklusu. Naime, u periodu ekonomske krize država može
koristiti novu emisiju novca (deficitarno budžetsko finansiranje) za
povećanje platežno sposobne tražnje.
6.8. Inflatorna i antiinflatorna dejstva javnih rashoda
Pored novčanih odnosa koji postoje na relaciji država, s jedne strane i
privredna preduzeća i gradjani, s druge strane, postoje i drugi novčani
odnosi. Tako u svakoj nacionalnoj privredi egzistiraju i novčani odnosi
izmedju monetarno kreditnih ustanova, s jedne strane, i privrednih
preduzeća, gradjana, teritorijalno političkih zajednica, s druge strane.
Monetarno - kreditne institucije snabdevaju privredu likvidnim
sredstvima, dok se novčana akumulacija u najvećem delu sakuplja i
usmerava preko kreditnih ustanova. Na taj način monetarno - kreditne
institucije čine sistem koji ima neposredno dejstvo na kretanje novčane
mase, a samim tim i uticaj na nivo cena i veličinu ostalih ekonomskih
kategorija. Kako će se kretati novčana masa u dobroj meri zavisi od
monetarno - kreditne politike. Medjutim, i finansijska politika ostvaruje
svoje ciljeve raspodelom i preraspodelom novčanih dohodaka i
akumulacije. Na taj način svaka finansijska politika u toku jednog
vremenskog perioda, posredno ili neposredno, utiče na monetarni
volumen u pravcu preraspodele ili u pravcu sužavanja ili proširivanja.
U savremenoj ekonomskoj teoriji, problematika inflacije dobila je veoma
zapaženo mesto. Većina savremenih pisaca uglavnom se slaže da je
inflacija vema složen i više uzročni fenomen. Postoji čitav niz činilaca
koji izazivaju inflaciju, a za potrebe našeg izlaganja apstrahovaćemo
ostale činioce i zadržaćemo našu pažnju na javne rashode, odnosno, pod
kojim uslovima oni mogu biti uzročnici inflatornih procesa. Prva
pretpostavka naše analize je da se nacionalna privreda nalazi u stanju
ekonomske ravnoteže, odnosno da je ΔT=ΔP, što znači da je ukupna
tražnja (ΔT) jednaka ili približno jednaka ukupnoj ponudi (ΔP). Druga
pretpostavka je da su javni rashodi veći od ukupne mase redovnih javnih
prihoda. Ovaj višak rashoda nad prihodima može biti ostvaren na više
načina: Centralna banka može odobriti državi kredit iz primarne emisije
novca; poslovne banke mogu odobriti državi kredit iz fondova štednje
stanovništva; država može dobiti zajam od inostranstva, itd. Ukoliko
181
država dobije zajam od inostranstva onda će ona imati robno pokriće za
višak učinjenih rashoda, tako da to neće u toj godini izazvati nikakve
inflatorne tendencije. Ukoliko država dobije zajam od domaćih poslovnih
banaka iz štednje stanovništva, to takodje neće izazvati inflatorne
poremećaje u datoj vremenskoj jedinici, jer su to novčana sredstva za
koja postoji robno pokriće. Ukoliko država dobije zajam iz primarne
emisije novca, povećanje novčane mase bez odgovarajućeg robnog
pokrića će izazvati inflatorne pritiske. Veći ukupni javni rashodi u
odnosu na ukupne javne prihode u suštini su potencijalni izazivači
inflatornih nemira.
U savremenim uslovima borba protiv inflacije predstavlja značajnu
oblast teorijskih i empirijskih analiza i traženja rešenja za politiku koja bi
se mogla primeniti u antiinflacione svrhe. Ovde nas interesuje kako se
javni rashodi mogu koristiti u borbi protiv inflatornih tendencija,
odnosno kakva su antiinflatorna dejstva javnih rashoda. Pretpostavimo da
se u jednoj nacionalnoj privredi pojavi ekonomska neravnoteža, koja se
manifestuje većom ukupnom tražnjom (ΔT) od ukupne ponude roba i
usluga (ΔP), što znači da postoje inflatorne tendencije. Da bi javni
rashodi bili u stanju da proizvode antiinflaciona dejstva u nacionalnoj
privredi, potrebno je da oni budu niži od redovnih javnih prihoda. Ovaj
višak „hoda nad rashodima“, tzv. budžetski višak, mora se imobilisati, ili
kako se u praksi to kaže „zamrznuti“, kako bi se smanjila globalna
tražnja, a time i inflatorni pritisci.
6.9. Deflatorna i antideflatorna dejstva javnih rashoda
Sada ćemo razmotriti kako javni rashodi mogu proizvoditi deflatorna i
antideflatorna dejstva. Deflacija se javlja u jednoj zemlji kao rezultat
delovanja jednog niza ekonomskih i vanekonomskih činilaca. Postavlja
se pitanje da li javni rashodi mogu biti izazivači deflatornih procesa u
jednoj nacionalnoj privredi. I ovde ćemo poći od pretpostavki da se
nacionalna privreda nalazi u stanju ravnoteže, odnosno da je ukupna
tražnja (ΔT) jednaka ili približno jednaka ukupnoj ponudi roba i usluga
(ΔP). U ovakvoj situaciji moguće je da ukupni javni prihodi budu veći od
ukupnih javnih rashoda, pa ukoliko se ovaj višak prihoda nad rashodima
imobiliše, odnosno ne troši, onda može doći do deflatornih tendencija,
odnosno da ΔT< ΔP.
Javni rashodi mogu proizvoditi i antideflatorna dejstva, ukoliko se
privreda nalazi u deflatornom stanju (ΔT<ΔP), onda se javnim rashodima
182
može uticati u antideflatornom pravcu ukoliko su oni veći od ukupnih
javnih prihoda. To je moguće ukoliko se država zaduži kod Centralne
banke, tako da javni rashodi budu veći od ukupnih javnih prihoda.
6.10. Elastičnost i osetljivost javnih rashoda
Pod pojmom elastičnosti javnih rashoda podrazumevamo odnos rasta
javnih rashoda prema istovremenom rastu bruto društvenog proizvoda ili
nacionalnog dohotka. Numerička vrednost elastičnosti javnih rashoda
treba da označava tražnju za javnim funkcijama koje finansiraju javni
rashodi. Ona može biti veća od jedinice, ravna jedinici i manja od
jedinice. Ukoliko je numerička vrednost elastičnosti javnih rashoda veća
od jedinice, to onda znači da je tražnja za javnim funkcijama veća nego
što je to rast bruto društvenog proizvodjača ili nacionalnog dohotka. U
slučaju da je numerička vrednost elastičnosti javnih rashoda ravna
jedinici, onda to znači da je rast tražnje za javnim službama u istoj
srazmeri sa rastom društvenog bruto proizvoda ili nacionalnog dohotka.
Manja numerička vrednost znači da je tražnja za javnim funkcijama
manja od rasta bruto društvenog proizvoda ili nacionalnog dohotka.
Elastičnost i osetljivost javnih rashoda može se posmatrati u jednoj
vremenskoj jedinici, odnosno u užim ili širim vremenskim periodima.
Najčešće se u praksi posmatranje elastičnosti javnih rashoda vrši u
dužem vremenskom periodu, kako bi se sagledale izvesne tendencije u
njihovom kretanju.
Najpre se postavlja metodološki zadatak da se utvrde činioci koji deluju
na elastičnost i osetljivost javnih rashoda po odredjenim kriterijumima. U
tom smislu brojne činioce koji utiču na osetljivost i elastičnost javnih
rashoda svrstavamo u dve grupe: prva grupa činioca je autonomne
prirode, pošto se njihov epicentar nalazi u odlukama odgovarajućih
organa države, dok druga grupa činioca nalazi se u ekonomskim
kretanjima koje izazivaju konjukturne promene, odnosno ciklična
kretanja.
Osetljivost javnih rashoda može se posmatrati u više projekcija, a za naše
potrebe zadržaćemo se na dvema: 1. projekcija globalne osetljivosti i
elastičnosti javnih rashoda, i 2. projekcija strukturalne elastičnosti i
osetljivosti javnih rashoda.
U savremenim kapitalističkim zemljama osnovnu osetljivost javnih
rashoda čine ciklična kretanja, kao izazivači ekonomske prirode.
183
Finansijska teorija i politika kapitalističkih država zahtevaju od javnih
finansija da manifestuju adaptabilna svojstva shodno cikličnim
kretanjima kapitalističke privrede. Osetljivost i elastičnost javnih rashoda
ne treba da bude simetrična sa dinamikom opšte tražnje. Naprotiv, ova
teorija zahteva da javni rashodi manifestuju asimetričnost u svojoj
osetljivosti u odnosu na ciklična kretanja kapitalističke privrede. To
praktično znači da se u slučaju depresije, koja se ispoljava sa opadanjem
tražnje, javni rashodi povećavaju i da svojim povećanim iznosom
kompenzuju pad do kojeg je došlo u opštoj tražnji. Jedan broj javnih
rashoda sa socijalnim namenama poseduje vrlo sličnu osetljivost u
okvirima cikličnog kretanja kapitalističke privrede (pomoć u slučaju
nezaposlenosti).
Strukturalna osetljivost javnih rashoda znači da sve vrste javnih rashoda
ne poseduju isti koeficijent osetljivosti u svim fazama ekonomskog
ciklusa. Izvesni javni rashodi imaju malu, neznatnu osetljivost u odnosu
na privredna kretanja, kao što je slučaj sa rashodima državne
administracije. Medjutim, javni rashodi čije su namene ekonomsko-
socijalne prirode, pokazuju znatan stepen osetljivosti. Tipičan primer su
ekonomske subvencije, čiji je cilj da se u doba depresije zaustavi pad
cena niza proizvoda i da se poveća kupovna moć gradjana. U ovu grupu
javnih rashoda spadaju i javni rashodi za tzv. javne radove, preko kojih
država vrši direktno investiranje i uključivanje u proizvodni proces, a isto
tako neposredno se angažuje nezaposlena radna snaga. Ovi javni rashodi
upotrebljavaju se u fazi ekonomske krize.
U periodu prosperiteta osetljivost javnih rashoda sa intervencionističkim
namenama treba da se ispoljava u njihovom smanjenju, jer u privredi
tražnja dostiže visok nivo, pa bi povećanje javnih rashoda proizvelo
negativne efekte.
U finansijskom sistemu jedne zemlje mogu se pojaviti deformacije koje
izazivaju pojedini subjekti tog sistema. Ako bi, na primer, Centralna
banka emitovala prevelike kredite, odnosno vodila ekspanzivnu kreditno-
monetarnu politiku, onda bi sigurno izazvala inflatorne tendencije u
privredi. U takvoj situaciji osetljivost javnih rashoda na inflatorna
kretanja ispoljavala bi se u globalu u njihovoj sporosti adaptacije, imajući
u vidu složenost procedure oko njihovog odobravanja. U strukturnom
pogledu ova osetljivost bi se ispoljila u realnom stagniranju ili opadanju
javnih rashoda, naročito za prosvetu, zdravstvo, kulturu i socijalno
staranje. Na osetljivost i elastičnost javnih rashoda utiču i drugi činioci,
184
kao što su politički, spoljnopolitički, istorijski i drugi neekonomski
faktori.
7. BUDŽET KAO INSTRUMENT JAVNIH FINANSIJA
7.1. Pojam i funkcije budžeta
U prethodnim izlaganjima videli smo da javni rashodi učestvuju u
raspodeli nacionalnog dohotka u visokom procentu - najmanje 30%, a u
nekim državama i preko 50%. Osnovni instrument finansiranja javnih
rashoda u svim savremenim državama je budžet, a u nekim zemljama i
jedini. U budžetskoj teoriji postoje brojne definicije budžeta, jer se radi o
kompleksnoj finansijskoj instituciji, pomoću koje država ostvaruje
mnoge ekonomske, finansijske, političke i socijalne ciljeve. Klasično
shvatanje budžeta zasniva se na tvrdjenju da je budžet akt kojim se
predvidjaju i odobravaju, unapred i za odredjeni period vremena, prihodi
i rashodi države, akt koji sadrži i cifarski pregled njene upravne,
ekonomske i društvene aktivnosti.84 Kod nas je, izmedju dva svetska rata,
M. Todorović definisao budžet kao "sistematski i ciframa izražen pregled
državnih prihoda i rashoda, koji obeležava cilj i odnos državnih potreba i
ima da posluži kao obavezni privredni plan za državno gazdinstvo u
jednom budžetskom periodu".85 Poznati francuski pisac profesor
Duverger definiše budžet kao godišnji finansijski program koji ima
obavezan karakter i predstavlja skup državnih prihoda i rashoda
utvrdjenih unapred, po pravilu godišnje i na detaljan način.
Na osnovu ovih definicija koje su dali klasičari i pisci savremene
gradjanske ekonomske teorije mogu se izvući neke njegove opšte
karakteristike, i to: budžet je brojčano uporedjenje javnih rashoda i
prihoda; budžet je orijentacija za budući period i ima planski karakter;
budžet mora biti sistematski raščlanjen; budžet mora biti pregledan,
budžet mora biti uravnotežen, a prihodi i rashodi moraju se podudarati;
budžet je brojčano izražen program vlade (zemlje) i izraz mera za
rešavanje državnih zadataka u političkoj, privrednoj i socijalnoj oblasti.86
84 Matejić, M.: Finansije, Beograd, 1978., str.125 85 Todorović, M.: Nauka o finansijama, knjiga II, Beograd, 1932., str. 11 86 Hedlkamp G.: Lehrbuch der Finanzwissenschaft, Berlin, 1968., str. 36
185
Inače, sam termin "budžet" prvi put je upotrebljen u francuskom
zakonodavstvu 1806. godine da bi se njime označio državni budžet.
Sama reč budžet, čiji je koren "bouge" i "bougette", francuskog je
porekla i označavala je kožnu torbu. Ova reč je postala zastupljena u
finansijskoj praksi Engleske pošto je dobila svoje prenosno značenje. Do
toga je došlo tako što je ministar finansija, prilikom podnošenja zahteva
Parlamentu za odobravanje sredstava, otvarao kožnu torbu (budget) u
kojoj je nosio taj zahtev i iz nje ga vadio da bi ga pročitao pred
Parlamentom. Taj akt nazvan je "otvaranjem budžeta" (open the budget) i
tako je reč budžet prihvaćena u finasijskoj praksi skoro svih država.
Budžet u približnom obliku i obimu u kome se danas nalazi, iako nešto
izmenjenom s obzirom na funkcije države, nastao je posle pobede
buržoaske revolucije. Pre toga bilo je pokušaja njegovog uspostavljanja u
Francuskoj i Engleskoj, ali takvi pokušaji su samo utrli put pravom
državnom budžetu.
Kako je budžet kompleksan dokument normalno je da ima brojne
funkcije. Funkcije budžeta su vezane za ciljeve koje država želi i planira
da ostvari kroz jednogodišnje delovanje budžeta. Smatra se da su
osnovne funkcije budžeta sledeće:
- Politička funkcija budžeta ogleda se u načinu na koji se budžet
donosi i njegovom uticaju na sve sfere života, rada i razvoja
zemlje;
- Planska funkcija budžeta sadržana je u samoj prirodi budžeta, jer
budžet predstavlja plan koji se zasniva i na elementima drugih
planskih dokumenata;
- Pravna funkcija budžeta proističe iz same definicije budžeta kao
pravnog akta. Kako se budžet donosi u vidu zakona, to on
proizvodi odredjene pravne posledice, tj. prava i obaveze.;
- Ekonomska funkcija budžeta je posebno značajna. Ona proizilazi
iz instrumenata koje država koristi za ostvarivanje ekonomskih
ciljeva preko prihodnog i rashodnog mehanizma. Ekonomske
funkcije i efekti budžeta dolaze do izražaja kroz dejstvo na
alokaciju resursa, kroz redistributivnu i stabilizacionu funkciju
budžeta87;
87 Musgrave. R., op.cit., str. 5-27
186
- Finansijska funkcija budžeta posledica je uskladjivanja obima
rashoda i obima prihoda. Ova funkcija se ostvaruje stalnim
traženjem ravnoteže izmedju prihoda i rashoda.;
- Kontrolna funkcija budžeta ogleda se u kontroli predstavničkog
tela nad izvršnom vlašću u fazi izvršenja budžeta. Kako je budžet
u neku ruku politički program vlade, preko budžeta Parlament
može da ostvari usmeravanje i kontrolu rada državne uprave.
7.2. Finansijska i ekonomska obeležja budžeta
Svaka savremena država, radi izvršavanja Ustavom i zakonima
utvrdjenih zadataka i funkcija, mora raspolagati odredjenim finansijskim
sredstvima, što znači da mora imati redovne i trajne izvore prihoda
kojima će finansirati obavljanje tih zadataka. Da bi se finansiranje ovih
zadataka vršilo organizovano i planski, moraju se utvrditi potrebe koje
treba podmiriti i finansijska sredstva kojima će se one podmiriti. Potrebe
(javni rashodi) se predvidjaju u budžetu, po pravilu, pojedinačno i prema
nameni. Sredstva (javni prihodi) predvidjaju se po izvorima, a utvrdjuje
se i visina do koje treba da se prikupe. Budžet je, prema tome, u prvom
redu finansijski instrument namenjen za finansiranje zadataka i funkcija
državnih organa u kome se utvrdjuju izvori prihoda i javni rashodi. Pored
finansijskih obeležja prikupljanja i uravnoteženja prihoda i rashoda,
budžet ima i veoma značajna ekonomska obeležja i karakteristike, koja se
ogledaju u uticaju koji on ima na proizvodnju, raspodelu, razmenu i
potrošnju.
Budžet je jedan od najznačajnijih instrumenata preraspodele nacionalnog
dohotka. On predstavlja fond sredstava izdvojenih iz nacionalnog
dohotka, kojim se odredjuje dalja namena ovih sredstava raspodeljenih
na lične, materijalne i često investicione rashode. Ta nova raspodela
znatno utiče na proizvodnju i potrošnju dobara. Uticaj budžetskih
prihoda na privredna kretanja ispoljava se neposrednim i posrednim
putem. Neposrednim putem tako što se u budžetu predvidjaju sredstva za
neposredno ulaganje u privredu, čija je posledica povećanje proizvodnje.
Posredan uticaj na proizvodnju ogleda se u tome što se budžetom
predvidjaju sredstva za razne nabavke, radove i usluge, usled čega budžet
ima ulogu potrošača. Budžet je često veliki potrošač odredjene robe, kao
što su vojna oprema i naoružanje, što izaziva povećanje ove proizvodnje.
187
Poreska intervencija u oblasti privrede prihvaćena je kao neminovna
posledica fiskalne politike koja se izražava kroz budžet. Uticaj poreza na
privredu posmatramo sa dva aspekta: sa mikroekonomskog i
makroekonomskog aspekta. Sa mikroekonomskog aspekta znači da se za
jedinicu posmatranja uzima privredni subjekt - preduzeće, dok se sa
makroekonomskog aspekta uzima cela nacionalna privreda, privredna
oblast ili grana privredjivanja. Poreski intervencionizam, kao mera
odredjene budžetske politike, ima danas mnogo pristalica. Postoji
nekoliko mera putem kojih se može sprovoditi poreska intervencija, a
jedna od njih je povećanje ili smanjenje ukupnih poreskih tereta. Ako se
pristupi smanjenju poreskih tereta (poreska deflacija), onda to ima za
posledicu smanjenje cene koštanja odredjenih roba, a istovremeno
povećanje kupovne moći potrošača, što će u krajnjoj liniji povećati robni
promet. Ukoliko se, pak poreski tereti povećavaju (poreska inflacija),
potrošači će biti prinudjeni da smanjuju obim svoje potrošnje, jer se
smanjuje njihova kupovna moć.
Pored budžetskih prihoda, budžetski rashodi takodje utiču na privredna
kretanja i taj uticaj oseća se u svim sferama društvene reprodukcije.
Pogotovo javni rashodi namenjeni investicionim ulaganjima u privredi
neposredno utiču na privredna kretanja, jer otvaranje novih privrednih
kapaciteta znači povećanje proizvodnje, povećanje zaposlenosti,
povećanje nacionalnog dohotka, itd. Postoji i shvatanje da javni rashodi
mogu uticati na smanjenje proizvodnje ako se vrše u vreme pune
zaposlenosti, onda se ispoljava njihovo inflatorno dejstvo, što negativno
utiče na privredna kretanja.
U oblasti budžeta pojam inflacije i deflacije upotrebljava se da bi se
njime označilo povećanje ili smanjenje veličine budžetskih rashoda. Ovo
povećanje ili smanjenje može uticati na obim globalne tražnje i na
povećanje ili smanjenje kupovne moći gradjana, nivo cena i na
proizvodnju u celini. Svi budžetski rashodi nemaju jednak
inflacionistički uticaj na privredna kretanja, jer rashodi za ratnu odštetu
ili za kupovinu nepokretnih dobara bez obzira na stepen njihovog
povećanja neće uticati na cene, pa samim tim neće imati inflacionistički
uticaj na privredna kretanja. Medjutim, transferni rashodi, kao što su:
penzije, naknade, kamate na javni dug, subvencije mogu imati
inflacionisticki uticaj ako korisnici sredstava žele da pribave dobra i robu
u vreme kada poreski obveznici više teže štednji, odnosno tezaurizaciji
sredstava onda kada plaćaju porez, kojim se umanjuju njihova
raspoloživa sredstva. Transferi sa ekonomskom namenom, kao što su
188
subvencije i regresi, posebno imaju neposredan uticaj na cene, dok na
nivo dohotka utiču samo posredno. Kada se radi o upisnicima javnog
zajma očigledno je da oni samim upisom izražavaju težnju za štednjom, a
to znači da će to delovati u pravcu ublažavanja inflatornih pritisaka.
Uticaj budžetskih rashoda na potrošnju je, takodje, veoma značajan
faktor u ekonomskim kretanjima, naročito kada se uvode porezi na
potrošnju, jer oni ulaze u strukturu cene proizvoda, pa automatski
izazivaju njihovo povećanje, a time se smanjuje potrošnja tih proizvoda.
Očigledno je da se putem budžeta, odnosno, putem budžetskih rashoda i
prihoda ostvaruju mnoge ekonomske funkcije u domenu alokacije
privrednih resursa, preraspodele nacionalnog dohotka, ekonomske
stabilizacije i privrednog razvoja. Trošenjem budžetskih sredstava na
pojedine namene ostvaruje se funkcija alokacije resursa. Finansiranjem
izgradnje proizvodnih kapaciteta, objekata infrastrukture, isplatama
ekonomskih transfera, kupovinom roba i usluga, i dr. budžet ostvaruje
funkciju alokacije privrednih resursa i koriguje tržišni model alokacije
resursa.
7.3. Budžetski principi (načela)
Budžetski principi ili budžetska načela su osnovna pravila kojih se treba
pridržavati prilikom izrade, donošenja i izvršenja budžeta. Ona su nastala
kao rezultat borbe i stalnog nastojanja Parlamenta da ograniči pravo
vladara kako prilikom uvodjenja obaveze plaćanja raznih dažbina, tako i
prilikom utvrdjivanja namene njihovog trošenja. Finansijska teorija i
dugogodišnja praksa uticali su na nastajanje, promenu i nestajanje
pojedinih budžetskih načela. Društveno ekonomski razvoj uticao je i
utiče na manje ili veće promene koje nastaju u ovoj oblasti. Nazivi
pojedinih budžetskih principa su veoma stari, ali je sadržaj često bitno
izmenjen. Znatno je izmenjena i uloga budžeta u finansiranju javnih
potreba u savremenim državama, tako da je došlo do pojave novih
budžetskih principa. Zato mi danas govorimo o klasičnim budžetskim
principima, koji se sa izmenjenim sadržajem i danas javljaju, i o
savremenim budžetskim principima koji su ili dopuna klasičnim ili su
zamenili neke klasične.
Klasični budžetski principi mogu se podeliti na: (1) formalno-statične i
(2) dinamično-materijalne. Prvi se odnose na sadržaj i oblik budžeta, a
drugi na sastavljanje i izvršenje budžeta.
189
1. Formalno-statički budžetski principi su: a) princip budžetskog
jedinstva, b) princip budžetske potpunosti i b) princip preglednosti
jasnoće).
a) Princip budžetskog jedinstva
Primena ovog principa zahteva da svi javni prihodi i rashodi u budžetu
budu prikazani u jednom budžetu. Na taj način dobija se celovit uvid
predstavničkog tela (Parlamenta) u stanje državnih finansija, čime se
obezbedjuje uticaj Parlamenta na finansijsku privredu zemlje. Tokom
vremena praktični razlozi i povećana mogućnost da se ostvare neki od
ciljeva budžetske politike doveli su do promena, odnosno do isticanja
zahteva za postojanjem više budžeta (budžetski pluralizam), kao i za
finansiranjem nekih javnih potreba, ne samo putem budžeta, nego i
primenom drugih finansijskih instrumenata (finansijskih programa,
javnih fondova i sl.). Pojava budžetskog pluralizma ili sistema
specijalnih budžeta u savremenim javnim finansijama objašnjava se
povećanom ekonomskom aktivnošću države i specifičnom ulogom
budžeta u ostvarivanju ciljeva ekonomske politike zemlje. Kao specijalni
budžeti pojavili su se u praksi dvojni budžeti, aneksni i autonomni
budžeti. Savremena teorija pojavu dvojnih budžeta objašnjava potrebom
postojanja redovnog i kapitalnog budžeta. Redovni budžet sadrži redovne
prihode (od redovnih dažbina i od javne privrede) i rashode za tekuću
delatnost državnih organa. Medjutim, kapitalni ili investicioni budžet
sadrži prihode od zajmova i ostale vanredne prihode, a njegovi rashodi
obično idu na investicije. Aneksni budžeti idu uz budžet kao njihov
prilog i služe za podmirenje onih potreba koje nisu istovremeno i potrebe
državnih organa. Najčešće se donose za državna preduzeća koja vrše
odredjenu javnu službu, kao što su: železnica, pošte, radio, televizija i sl.
Postoje i državna preduzeća monopolističkog karaktera, kao što su
fabrike duvana, šećera, soli i sl. Autonomni budžeti su slični aneksnim
budžetima, a razlika izmedju njih je u tome što aneksni budžet odobrava
predstavničko telo, dok autonomni budžet donose organi upravljanja
korisnika sredstava, koji je ovlašćen na sastavljanje takvog budžeta.
b) Princip budžetske potpunosti
Princip budžetske potpunosti podrazumeva da se u budžetu iskazuju svi
prihodi i rashodi države, koji mogu biti prikazani u punom iznosu (bruto-
budžet) ili u neto iznosu, kada se prethodno prebiju budžetski prihodi od
rashoda, tako da se u budžetu prikazuje višak prihoda nad rashodima
190
(neto-budžet). Primena neto budžeta ne omogućuje predstavničkom telu
da ima potpun uvid u finansijsku delatnost države, dok primena bruto-
budžeta obezbedjuje kontrolu Parlamenta pri raspolaganju javnim
prihodima i njihovom racionalnom trošenju. U teoriji i praksi data je
prednost bruto nad neto budžetom, tako da danas preovladava u praksi
načelo bruto-budžeta. Medjutim, i pored primene bruto budžeta u nekim
se budžetskim sistemima susrećemo s pojavom da su prihodi i rashodi
pojedinih korisnika, odnosno pojedinih delatnosti dati u budžetu u neto
iznosima.
v) Princip budžetske preglednosti
Princip budžetske preglednosti ili princip jasnoće budžeta obezbedjuje se
tako da se prihodi i rashodi u budžetu grupišu na jedinstven način i to
prihodi prema izvorima, a rashodi prema njihovoj nameni. Prilikom
grupisanja budžetskih prihoda i rashoda primenjuju se utvrdjeni
klasifikacioni brojevi koji su jedinstveni za sve budžete, kako užih, tako i
širih političko-teritorijalnih jedinica. Podela javnih prihoda u budžetu
može biti prema tome od koga se ti prihodi ubiru (od stanovništva ili od
privrede), primenom kog instrumenta se ti prihodi ubiru (oporezivanjem,
ubiranjem doprinosa, taksa), primenom kog poreskog oblika se ubiru
(porez na promet, porez na imovinu, porez na promet nekretnina i sl.).
Podela javnih rashoda u budžetu može biti učinjena prema korisnicima
(resorni princip), a unutar toga za pojedine namene (realni princip), i
prema vrstama rashoda (funkcionalni princip). Princip preglednosti
budžeta olakšava predstavničkom telu (Parlamentu), kao i najširoj
javnosti potpun uvid u stanje državnih finansija, kao i ocenu ostvarenja
budžetske politike zemlje.
2. Dinamično-materijalni budžetski principi su: a) princip budžetske
realnosti (tačnosti); b) princip budžetske ravnoteže; v) princip budžetske
javnosti; g) princip prethodnog odobrenja budžeta i d) princip
periodičnosti budžeta.
a) Princip budžetske realnosti (tačnosti)
Princip budžetske realnosti znači zahtev da prihodi i rashodi budžeta
budu što je moguće tačnije utvrdjeni, odnosno realnije, kako ne bi došlo
do većih odstupanja izmedju budžeta kao plana javnih prihoda i rashoda,
s jedne strane, i ostvarenja tog plana, s druge strane. Postoje mnogi
razlozi koji mogu dovesti i koji često dovode do odstupanja izmedju
191
planirane visine prihoda koje treba prikupiti tokom godine i visine javnih
rashoda koji će se podmiriti iz budžeta, na jednoj strani, kao i stvarno
prikupljenih budžetskih prihoda i izvršenih rashoda iz budžeta, na drugoj
strani. Da bi se to sprečilo i svelo na najmanju meru, potrebno je dobro
poznavanje svih relevantnih faktora koji utiču na visinu budžetskih
prihoda i rashoda. Da bi se dosledno pridržavali načela budžetske
tačnosti neophodna je striktna primena odgovarajućih propisa, postojanje
sposobnih i iskusnih finansijskih stručnjaka, ostvarenje predvidjenih
kretanja u privredi, korektni odnosi izmedju zakonodavne i izvršne vlasti,
primena odredjenih metoda planiranja budžetskih prihoda i rashoda
(metod prethodne budžetske godine, metod slobodne direktne procene,
automatski metod, metod pretposlednje godine, itd.).
b) Princip budžetske ravnoteže
Primena principa budžetske ravnoteže znači zahtev da prihodi i rashodi u
budžetu moraju biti u ravnoteži. To znači da je taj princip narušen ako su
budžetski rashodi veći od budžetskih prihoda (tzv. budžetski deficit),
odnosno ako su budžetski prihodi veći od budžetskih rashoda (tzv.
budžetski suficit). Ukoliko se u toku izvršenja budžeta pojavi manjak ili
višak u budžetu, onda se preduzimaju mere za uspostavljanje narušene
budžetske ravnoteže. Narušena ravnoteža može se uspostaviti
povećanjem budžetskih prihoda ili smanjenjem budžetskih rashoda
zavisno od stanja neravnoteže u budžetu.
Budžetsku ravnotežu moguće je ostvariti na više načina: može biti
postignuta formalna ravnoteža, što znači ravnoteža budžetskih prihoda i
rashoda, nezavisno od toga kako je ona ostvarena, a može biti postignuta
i materijalna ravnoteža, što znači da je ravnoteža budžetskih prihoda i
rashoda postignuta tako što su se budžetski rashodi pokrivali iz redovnih
javnih prihoda. Ukoliko redovni prihodi nisu bili dovoljni da pokriju
budžetske rashode, pa se nedostajuća sredstva moraju prikupljati
uvodjenjem vanrednih poreza, zaduživanjem države putem javnih
zajmova, sredstvima primarne emisije novca, i sl., onda govorimo o
deficitarnom budžetskom finansiranju.
Klasična finansijska teorija bila je protiv budžetskog deficita i protiv
budžetskog suficita, jer je princip budžetske ravnoteže smatrala "zlatnim
pravilom" javnih finansija. Posebno je bila protiv budžetskog deficita, jer
je smatrala da on dovodi do zaduživanja države, a to dalje izaziva
inflatorne tendencije u privredi sa svim negativnim posledicama koje iz
192
toga proizilaze. Nasuprot ovakvom shvatanju, savremena finansijska
teorija učinila je veliki zaokret, jer je umesto načela ravnoteže isticala
stav o budžetskom deficitu, kao instrumentu za oživljavanje privrede u
vreme ekonomske krize. Tako je načelo budžetske ravnoteže zamenjeno
principom ekonomske ravnoteže, na osnovu koga su nastale dve teorije:
teorija cikličnih budžeta i teorija automatske stabilizacije.
v) Princip budžetske javnosti
Poštovanje principa budžetske javnosti omogućuje poreskim
obveznicima i svim gradjanima da se upoznaju s veličinom budžetskih
prihoda i svrhom njihovog trošenja, odnosno da mogu imati potpun uvid
u finansijsku delatnost države. Primena ovog principa omogućuje i
kontrolu svih koji učestvuju u procesu donošenja i izvršenja budžeta:
Parlamenta, Vlade, upravnih organa, organa budžetske kontrole i ostalih
subjekata. Ovaj princip odnosi se na sve faze budžetskog procesa. U
svim savremenim državama princip budžetske javnosti je logičan i
razumljiv, ako se ima u vidu sadašnji stepen razvoja parlamentarizma i
demokratije. Medjutim, u prošlosti, podaci o državnim prihodima i
rashodima smatrani su državnom tajnom, a u interesu bezbednosti
zemlje. Tako je državni budžet prvi put bio dostupan javnosti tek krajem
18. veka, kada je ministar finansija Luja XVI prvi objavio budžet (1781.
godine). U Pruskoj, državni budžet je prvi put objavljen 1824. godine, a
u Austro-Ugarskoj 1848. godine. Smisao uvodjenja ovog principa je da
se poreski obveznici upoznaju sa svrhom trošenja novčanih sredstava
koja su oni izdvojili na ime poreza za finansiranje državnih rashoda, što
treba povoljno da utiče na smanjenje otpora plaćanju poreza i na visinu
poreske evazije. Sredstva izdvojena za odredjene državne potrebe koja ne
podležu principu javnosti, zbog nekih "viših" državnih interesa, najčešće
se nalaze u posebnim fondovima, koji se nazivaju tajni ili erni fondovi.
g) Princip prethodnog odobrenja budžeta
Prvi preduslov za trošenje budžetskih sredstava je usvajanje budžeta od
strane predstavničkog tela (Parlamenta, Skupštine), odnosno kada budžet
donese, tj. izglasa ovo telo. Time se omogućuje i obezbedjuje pravo
predstavničkog tela da odlučuje o vrsti i visini državnih rashoda, zatim o
vrsti i visini državnih prihoda za odredjeni vremenski period, obično za
godinu dana. Ovim Parlament dobija odlučujuću ulogu u utvrdjivanju
finansijske politike države u narednom periodu.
193
Primenom ovog principa treba da se onemogući, odnosno da se svede na
najmanju moguću meru pojava voluntarizma i samovolje u raspolaganju i
upotrebi budžetskih prihoda od strane izvršnih organa vlasti. To je i
razlog što je princip prethodnog odobrenja budžeta jedan od najvažnijih
budžetskih principa i u mnogim državama je ugradjen u njihov Ustav.
Odstupanje od ovog principa ugrožava ostvarenje funkcije budžeta,
smanjuje odgovornost Parlamenta u utvrdjivanju finansijske politike
države i otežava njegovu kontrolnu funkciju. Pored nesumljivog velikog
značaja koji ovaj princip ima u ostvarivanju funkcija državnog budžeta,
često se srećemo i s povremenim odstupanjem od ovog principa u
mnogim savremenim državama. Za to postoje raznovrsni razlozi, kako
formalno-pravne prirode, tako i političke prirode. Kao formalno-pravni
razlozi odstupanja od ovog principa treba istaknuti pojavu da nadležni
upravni organi nisu na vreme obavili poslove oko izrade nacrta budžeta,
tako da parlamentarna rasprava o predlogu budžeta ne može da se završi
pre početka budžetske godine. Isto tako, borba političkih stranaka
zastupljenih u Parlamentu za glasove birača, posebno neposredno pre
izbora, često dovodi do pojave da se budžet ne može doneti na vreme,
pre početka budžetske godine. Ako se budžet ne donese na vreme, onda
se primenjuje tzv. privremeno finansiranje.
d) Princip periodičnosti budžeta
Kao što smo videli, državni budžet se donosi za odredjeni vremenski
period, obično za godinu dana. To znači da se budžet donosi za svaku
narednu godinu, tako da primena principa periodičnosti zahteva da
Parlament bude u redovnim intervalima sazvan na zasedanje, da mu se
omogući da redovno razmatra finansijsku situaciju u zemlji, da utvrdi
zadatke za naredni budžetski period, da raspravlja o sprovodjenju
utvrdjene politike u proteklom budžetskom periodu. Budžet se, po
pravilu, donosi za jednu godinu, jer je ovaj period pogodan zato što se
putem budžeta vrši preraspodela nacionalnog dohotka koji je ostvaren u
toj godini. Pored toga, period od godinu dana omogućuje lakše
utvrdjivanje potreba koje treba podmiriti, kao i potrebna sredstva, nego
za period od dve ili više godina. Najčešće se budžetska godina podudara
s kalendarskom godinom, mada ima i slučajeva (SAD, V.Britanija i dr.)
gde se budžetska godina ne podudara sa kalendarskom godinom, jer
počinje 1. aprila ili 1. jula, pa traje do 31. marta, odnosno do 30. juna. Za
ovakvo rešenje, kao razlog se često navodi da se rezultati poslovanja u
privredi saznaju posle završnih računa, tako da se tokom februara i marta
ovi rezultati mogu analizirati i na nivou cele nacionalne privrede, što
194
treba da omogući planiranja budžetskih prihoda i rashoda i bolje
sagledavanje ekonomskih kretanja u narednom periodu. U nekim
zemljama su to istorijski razlozi, koji uslovljavaju pojavu nepoklapanja
budžetske i kalendarske godine.
7.4. Donošenje i izvršenje budžeta
U istorijskom razvoju budžeta dosta je diskutovano pitanje da li
sastavljanje budžeta treba da vrši predstavnički organ ili izvršni organ.
Konačno je preovladalo shvatanje da taj zadatak treba da pripada
izvršnim organima vlasti. Pre pristupanja izradi predloga budžeta, Vlada
usvaja Memorandum o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici u kome
prikazuje analizu ostvarenih makroekonomskih rezultata u poslednje 2-
3 godine, daje osnovne pretpostavke za ostvarivanje ciljeva
makroekonomske politike u naredne dve-tri godine i odredjuje ciljeve i
sredstva fiskalne politike za godinu za koju radi predlog budžeta.
Memorandum Vlade Republike Srbije, o budžetu i ekonomskoj i
fiskalnoj politici za 2009. godinu, sa projekcijama za 2010. i 2011.
godinu pogledati na sajtu Ministarstva finansija Srbije
(www.mfin.sr.gov.yu).
Postupak izrade budžeta sastoji se iz dve faze: izrade i utvrdjivanja
nacrta budžeta i utvrdjivanje predloga budžeta. Nacrt budžeta izradjuje
organ državne uprave nadležan za poslove budžeta (Sekretarijat za
finansije, Ministarstvo finansija) svake teritorijalno-političke jedinice, a
utvrdjuje ga političko izvršni organ (Izvršno veće, Vlada). Predlog
budžeta utvrdjuje političko izvršni organ - Vlada. Predlog se priprema na
osnovu plana prihoda i plana rashoda. Planiranje budžetskih prihoda vrši
se utvrdjivanjem vrste, oblika i podoblika javnih prihoda i istovremeno
utvrdjivanje visine u kojoj je potrebno da se ostvare. Zatim, utvrdjuju se
vrste potreba za koje treba da se obezbede sredstva u budžetu.
Prilikom izrade nacrta organ za budžet je odgovoran za ravnotežu
prihoda i rashoda budžeta. Da bi odgovorio ovom zadatku, ovaj organ
mora imati posebna ovlašćenja. Izrada budžeta vrši se tako što nadležni
državni organ (Ministarstvo za finansije, Ministarstvo za budžet) pozove
sve korisnike (nosioce) budžetskih sredstava da mu dostave podatke o
potrebnim sredstvima za narednu budžetsku godinu. Korisnici budžetskih
sredstava sačinjavaju predlog svog predračuna prihoda i rashoda prema
tačno propisanoj šemi koja je utvrdjena za sve nosioce budžetskih
sredstava. Tako se rashodi klasifikuju prema odredjenim delovima,
195
glavama, partijama i pozicijama. U stvari, propisuje se jedinstvena
klasifikacija budžetskih prihoda i rashoda i to tako što se prihodi
razvrstavaju prema izvorima, a rashodi prema osnovnim i bližim
namenama. Kada korisnik budžeta sačini predračun svojih rashoda
(potreba), on ga dostavlja nadležnom državnom organu (ministarstvu)
koji taj predračun može izmeniti i dopuniti. Nadležni finansijski organ za
budžet razmatra sadržaj budžeta, kako s formalne tako i s materijalne
strane, vrši uskladjivanje budžetskih prihoda i rashoda, sastavlja nacrt
budžeta i dostavlja ga političko-izvršnom organu (Vladi, Izvršnom veću).
Kada Vlada razmotri nacrt budžeta, onda se utvrdjuje predlog budžeta
koji se upućuje predstavničkom telu (Parlamentu, Skupštini).
Odgovarajući odbori i komisije predstavničkog tela razmatraju i kritički
ocenjuju opravdanost pojedinih delova budžeta i budžeta u celini,
pozivaju pojedine korisnike da obrazlože ili dopune svoje zahteve. Posle
sprovedene rasprave u odborima i komisijama, predlog budžeta dostavlja
se Skupštini, Parlamentu na razmatranje i usvajanje. Otvara se
parlamentarna debata, rasprava o predlogu budžeta, a onda se pristupa
glasanju. Budžet se donosi u vidu zakona (odluke), a zatim se objavljuje
u Službenom glasniku gde se objavljuju i ostali propisi koje donosi
Skupština.
Izvršiti budžet znači prikupiti sve one prihode koji su planirani i utrošiti
ih za one namene i u onom iznosu kako je budžetom predvidjeno. Da bi
se osigurala kontrola u trošenju budžetskih sredstava, propisan je
postupak trošenja budžetskih prihoda tako da se (1) stavljaju na
raspolaganje korisnicima potrebna sredstva za finansiranje rashoda
predvidjenih mesečnim, tromesečnim planovima, zatim se (2) izdaje
naredba za isplatu i (3) izdaje se nalog za isplatu.
Tako, na primer, kada je naručena oprema isporučena, kada je novi
objekat gotov, odredjena komisija potvrdjuje da su radovi izvršeni, onda
ona obaveštava naredbodavca koji izdaje naredbu za isplatu u pisanoj
formi. Naredbodavci za izvršenje pojedinih delova budžeta su lica koja
rukovode organom, ustanovom koja koristi budžetska sredstva. Naredba
za isplatu upućuje se računopolagaču (šefu računovodstva), koji treba da
izda nalog za isplatu da bi se u gotovu ili virmanski isplatio odredjeni
iznos.
Prilikom trošenja budžetskih sredstava česta je pojava da se na jednoj
partiji ili poziciji pojavi višak sredstava, a da na drugoj nedostaju
196
sredstva. Takva situacija se rešava virmanisanjem. Virmanisanje
predstavlja meru koja se preduzima za uravnoteženje budžeta u toku
njegovog izvršenja, a sastoji se u tome što se putem virmana vrši prenos
sredstava sa pozicije gde postoji višak na poziciju gde nedostaju potrebna
sredstva zbog nedovoljno predvidjenog iznosa prilikom planiranja
budžeta. Ovim postupkom se ne menja masa budžetskih prihoda niti
iznos rashoda u budžetu. U odredjenim slučajevima zabranjuje se
virmanisanje u budžetu. Tako, na primer kod jednog korisnika budžeta
sredstva predvidjena za materijalne rashode ne mogu se koristiti za
podmirenje ličnih rashoda, mada je obrnut slučaj dopušten. Naime,
neutrošena sredstva za lične rashode mogu se koristiti za finansiranje
materijalnih rashoda.
7.5. Kontrola izvršenja budžeta
Da bi se osiguralo izvršenje budžeta onako kako je to planirano i
usvojeno od strane najvišeg organa vlasti (Parlamenta), u svim
savremenim budžetskim sistemima organizovana je budžetska kontrola.
Postoji više vrsta kontrole izvršenja budžeta, s obzirom na vreme kada se
obavlja, organa koji je obavljaju i prema njenom sadržaju.
Prema vremenu kada se obavlja budžetska kontrola može biti:
prethodna ili preventivna i naknadna ili posteriorna. Prethodna ili
preventivna kontrola je ona koja prethodi svakom raspolaganju
sredstvima budžeta. Kad nadležni organ utvrdi da je raspolaganje javnim
prihodima zasnovano na propisima, onda će odobriti isplatu na teret
budžetskih sredstava. Ova kontrola se zove još i budžetska kontrola ex
ante. Naknadna kontrola se vrši pošto su javni prihodi prikupljeni i
utrošeni. Njome se ne može sprečiti nezakonito raspolaganje javnim
prihodima, ali može se, ukoliko se utvrde nepravilnosti, omogućiti
kažnjavanje krivca i podneti zahtev za naknadu štete. Ova vrsta kontrole
naziva se i budžetskom kontrolom ex post.
Prema organima koji obavljaju kontrolu budžetska kontrola može biti:
upravna ili administrativna kontrola, računsko-sudska kontrola i politička
kontrola. Administrativnu kontrolu viši organ državne uprave, koji
kontroliše prikupljanje i raspolaganje javnim prihodima nižeg,
podredjenog organa vlasti. Najviši organ uprave budžetske kontrole je
Ministarstvo finansija, a u državama federalnog tipa Savezno
ministarstvo finansija. Ova kontrola može biti prethodna i naknadna.
Računsko-sudsku kontrolu obavljaju organi nezavisni od državne uprave.
197
Organ ove kontrole, bilo prethodno ili naknadno, utvrdjuje da li je
raspolaganje budžetskim sredstvima zasnovano na zakonu. Taj organ je
kod nas dugo godina bila Služba društvenog knjigovodstva, zatim ZOP, a
sada je to NBS. Političku kontrolu vrši predstavničko telo, po pravilu
prilikom razmatranja završnog računa budžeta. Ova kontrola je po
vremenu kada se obavlja naknadna kontrola. Politička kontrola naziva se
jos i skupštinska, predstavnička ili parlamentarna budžetska kontrola.
Pored kontrole zakonitosti izvršenja budžeta, ova kontrola ceni i
celishodnost, odnosno društvenu opravdanost u trošenju budžetskih
sredstava.
Zato kažemo da prema sadržaju budžetska kontrola može biti: kontrola
zakonitosti i kontrola celishodnosti. Kontrola zakonitosti sastoji se u
tome što nadležni organ utvrdjuje da li je prikupljanje i raspolaganje
budžetskim sredstvima zasnovano na pravnim propisima, odnosno da li
je bilo zakonito. Kontrola celishodnosti sastoji se u tome što se
upozorava na pojave neracionalnog raspolaganja sredstvima, društveno
neopravdanog trošenja budžetskih sredstava. Za lica koja se u svom radu
ne pridržavaju propisa o raspolaganju budžetskim sredstvima, koja su
odredjenim mahinacijama i malverzacijama oštetila državnu blagajnu,
propisana je materijalna, krivična i politička odgovornost.
7.6. Politika deficitarnog finansiranja budžeta
Permanentni deficiti u budžetima od lokalnih do centralnih organa vlasti,
na jednoj strani, i visoka poreska opterećenja privrede, na drugoj strani,
zahtevaju od fiskalne politike da deluje stabilizirajuće. Razlog više za
tako delovanje jeste što visoki fiskalni deficiti deluju inflatorno, a
poreska opterećenja deluju negativno na ekonomski rast.
Stalno proširivanje društvenih funkcija u zemljama u razvoju, pa i kod
nas, odražava se na povećanje učešća javnih rashoda u društvenom
proizvodu. Godinama su garantovani dohoci nezaposlenim ranicima,
doživotna socijalna pomoć, javne usluge po nižim cenama, zdravstvene,
socijalne, prosvetne, naučne i dr. Institucije bez standardne
racionalizacije, štitio se i štiti životni standard u cilju socijalnog mira.
Pokušaj pojedinih zemalja da sve te potrebe finansiraju povećanjem
nivoa oporezivanja u skladu sa principima tzv. zdrave fiskalne politike,
nije uspeo. Olako javno trošenje dovelo je mnoge zemlje do visokih
budžetskih deficita. Permanentno povećanje fiskalnih prihoda putem
198
povećanja poreza nije bilo dovoljno za pokriće stalno rastuće javne
potrošnje.
Hronični fiskalni deficit koji je Jugoslavija, pa Srbija i Crna gora, dok
su bili u zajedničkoj državi, a potom Srbija, imala poslednjih trideset i
više godina izazivali su negativne pojave u privredi, kao što su: inflacija,
negativan platni bilans (deficit), visoke kamatne stope, povećanje
nezaposlenosti, niska stopa ekonomskog rasta. Negativni efekti su
posledica izbora modela pokrića deficita (inostrani zajmovi ili domaći
kredit kod Centralne banke). Permanentna ekspanzivna monetarno-
kreditna politika dovodi do stalnog rasta cena i ličnih dohodaka.
Povećava se novčana masa, raste finalna potrošnja na teret štednje zbog
inflacije i inflacionih očekivanja. Kao posledica rasta finalne tržnje raste
uvoz što za posledicu ima pogoršanje platno – bilansne situacije. Nastaje
blokada ili usporavanje razvoja u uslovima liberalne monetarne politike,
opada sklonost ka investiranju u produktivne svrhe.
Na dugoročnom planu nije moguće neutralisati efekte fiskalnih deficita,
jer pritisak deficita na porast kamatnih stopa postaje sve teži ukoliko
državno pozajmljivanje raste brže u odnosu na pozajmljivanje-
kreditiranje privrede. Fiskalno pozajmljivanje potiskuje zajmovno
finansiranje proizvodnih investicija.
U uslovima porasta fiskalnih deficita raste učešće javnog (državnog)
duga u BDP i dolazi do smanjenja investicionih plasmana u produktivne
svrhe. U takvim okolnostima samo inostrano zaduživanje povećava
sredstva za privredu, ali negativno deluje na budućnost, jer se inokrediti
moraju vraćati kroz dugi niz godina i to sa visokom kamatom.
Tendencija je u mnogim zemljama da državni deficiti rastu i da
poprimaju medjunarodni karakter. U periodima recesije pojavljuju se
budžetski deficiti, dok u periodu prosperiteta izostaju budžetski suficiti.
7.7. Budžetski deficit i monetarna nestabilnost
Deficitarno budžetsko finansiranje je prisutno u skoro svim zemljama
sveta, pa se postavlja pitanje dokle će se uzimati krediti, a da pri tome ne
nastupe trajne štete za nacionalnu privredu, nestabilnost. Da li je, s tim u
vezi, bonitet države toliko jak i gde su granice zaduživanja države?
199
Sigurno je da deficitarno budžetsko finansiranje podstiče inflaciju i to
troškovnu inflaciju. Rast državnih rashoda po stopama iznad stope rasta
BDP izaziva krizu, a zadržavanje takve tedencije, zaoštrava krizu.
Deficiti u budžetima mnogih zemalja su sve veći, tako da se kreću i
preko 6% BDP. Zato ekonomska teorija danas smatra da treba preispitati
stav (koji je važio posle svetske ekonomske krize) da budžetska
ekspanzija predstavlja instrument za ubrzanje razvoja i smanjenje
nezaposlenosti.
Deficitarno budžetsko finansiranje se zasniva na konceptu ekspanzivne
fiskalne politike, koja znači povećanje javnih rashoda, a smanjenje javnih
prihoda, podstiče se ukupna potrošnja i ekonomski rast. Korišćenje
deficitarnog finansiranja radi podsticanja privrednog rasta i izvlačenja
privrede iz recesije ne može se odmah zaustaviti. Zato je sukob
kenzijanizma i monetarizma na ovom području otvoren. Jedni (fiskalisti)
polaze od stava da je deficitarno finansiranje budžeta jedini način da se
podstakne proizvodnja , pokrene razvoj i smanji nezaposlenost, dok
monetaristi ukazuju da povećanje agregatne tražnje budžetskom
potrošnjom samo pokreće inflaciju bez realnog privrednog rasta, čak i u
uslovima nedovoljnog korišćenja kapaciteta. Monetaristi odbacuju
deficitarno finansiranje budžeta, jer se trajno korišćenje budžetskog
deficita negativno odražava na privredni razvoj. Oni smatraju da je
ravnoteža budžeta uz čvrstu monetarnu politiku i kontrolu monetarnih
agregata, efikasan metod kontrole i usmeravanja privrednih tokova.
Medjutim, savremena teorija uglavnom prihvata nužnost koordinacije
monetarne i fiskalne politike, jer nijedna pojedinačno nije dovoljna da
obezbedi dugoročnu stabilnost.
Savremeni metod finansiranja budžetskog deficita se uglavnom svodi na:
bankarske kredite, kredite iz emisije i inostrane kredite. Najznačajniji
izvor pokrića budžetskog deficita u razvijenim zemaljama je bankarski
kredit. Na drugom mestu su inostrani zajmovi. Pokriće deficita emisijom
novca dovodi do povećanja novčane mase i pokretanja inflacije u zemlji.
Pokriće budžetskog deficita putem povećanja poreza ima za posledicu
ograničenje profita i ugrožavanje akumulacije.
200
7.8. Savremene teorije budžeta
U rešavanju problema budžetske ravnoteže postoje značajne razlike
izmedju klasičnih i savremenih pogleda. Za klasičnu finansijsku misao
pitanje postizanja budžetske ravnoteže je bio imperativ, što nikako nije
slučaj sa savremenim shvatanjima. Ravnoteža koja se forsira po svaku
cenu postaje popuno neodrživa.
Funkcionisanje savremene privrede je vrlo kompleksno uz prisustvo
velikog broja informacija, koje je nemoguće pravovremeno obezbediti.
Krajem osadesetih i početkom devedesetih godina prošlog veka, fiskalna
i monetarna politika postaju nosioci ekonomske politike u savladavanju
stagflacije, a preduzetnički duh je jači nego ikada.
Glavni problem koji se danas postavlja fiskalnoj politici je rešavanje
fiskalnog deficita i redukovanje javnih rashoda. Zemlje sa savremenom
tržišnom privredom su prezadužene, a rast javnih rashoda je teško
održavati pod kontrolom. Zato se u okviru teorije funkcionalnih finansija
pojavila nova doktrina upravljanja budžetskim deficitom. Pomenuta
doktrina, čiji su autori švedski ekonomisti Mirdala i Olina i američki
Lerner i Hansen, temelji se na stavu da ravnotežu državnog budžeta treba
žrtvovati uvek, kada je to u interesu prevazilaženja opšte privredne
neravnoteže. Znači, ekonomska ravnoteža treba da ima primat nad
budžetskom ravnotežom, dok eventualni, planirani budžetski deficit,
finansiran sredstvima javnog kredita treba da bude u funkciji postizanja
opšte privredne ravnoteže. U okviru doktrine upravljanja budžetskim
deficitom, razvijeno je više teorija od kojih su u finansijskoj literaturi
najčešće navodjene:
- teorija kompenzatornih budžeta,
- teorija cikličnih budžeta i
- teorija stabilizacionih budžeta.
Teorija kompenzatornih budžeta čiji su autori napred navedeni američki
ekonomisti, razvijena je 50-ih godina prošlog veka, a zasniva se na stavu
da država treba redovno da finansira deo javnih potreba iz sredstava
javnog kredita, kontinuirano vodeći politiku deficitarnog finansiranja
budžeta. Ukoliko u kratkim periodima konjunkture u privredi dodje do
pojave suficita u budžetu, teoretičari kompenzatornih budžeta smatraju da
ga treba tretirati kao privremenu pojavu. Imajući u vidu da ova teorija
201
„računa“ na stalno deficitarno finansiranje budžeta ona je poznata i pod
nazivom teorija sistematskog deficita.
Teorija cikličnih budžeta, čiji su autori švedski ekonomisti, smatra da
država treba da planira javne rashode i prihode u budžetu u skladu sa
očekivanim kretanjima u privredi. Odluku o tome da li će budžet za
konkretnu godinu biti planiran kao deficitaran zavisi od faze u kojoj se
nalazi privredni ciklus, pri čemu treba imati u vidu da u liberalnoj
kapitalističkoj privredi vreme trajanja jednog ciklusa u proseku iznosi 7-
10 godina. U fazi krize i depresije, država treba da vodi politiku
deficitarnog budžeta, a u fazi prosperiteta – politiku suficitarnog budžeta.
Dakle, period u kome treba podstaći ravnotežu prihoda i rashoda više nije
jedna godina već vreme trajanja privrednog ciklusa.
Teorija stabilizacionih budžeta. U praksi kapitalističkih država usled
primene napred navedenih teorija došlo je do dugotrajnog održavanja
deficita u njihovim budžetima, kao i do porasta javnog duga .Usled toga je
u drugoj polovini `60-ih i početkom `70-ih godina XX veka teorija
upravljanja budžetskim deficitom obogaćena teorijom stabilizacionih
budžeta koja je našla široku primenu u zemljama Evropske Unije, posebno
počev od 1993. godine, u sklopu njihovih priprema za uvodjenje
jedinstvene monete. Teoretičari stabilizacionih budžeta smatraju da je u
odredjenoj meri dopustivo zanemariti godišnju ravnotežu u budžetu
ukoliko se za glavni cilj ekonomske politike odabere uspostavljanje
ekonomske ravnoteže u nacionalnoj privredi. Pri tome oni zastupaju
stanovište da država treba da vodi neutralnu, a ne aktivnu fiskalnu politiku
i ne pribegava diskrecionim merama za uspostavljanje makroekonomske
ravnoteže. Budžet, kao instrument stabilizacione eonomske politike, treba
da poseduje elastičnost, što je moguće ostvariti posredstvom stabilizatora
ugradjenih u sistem javnih prihoda i javnih rashoda. U razdoblju privredne
konjunkture, progresivno oporezivanje dohotka gradjana i dobiti
korporacija automatski će delovati na ograničavanje potrošnje i tražnje,
što će rezultirati porastom javnih prihoda i budžetskog suficita. U periodu
krize i depresije, biće automatski povećani javni rashodi (za pomoć
nezaposlenima, javni radovi) što može usloviti budžetski deficit koji bi se
finansirao sredstvima javnog kredita.
Teorija stabilizacionog budžeta veoma je bliska teoriji uravnoteženog
budžeta. Medjutim, izmedju ove dve teorije postoji kvalitativna razlika.
Dok klasična teorija uravnoteženog budžeta ravnotežu javnih rashoda i
prihoda smatra uslovom za stabilizaciju privrednih tokova, dotle teorija
202
stabilizacionih budžeta smatra da budžet, u koji su ugradjeni automatski
stabilizatori, obezbedjuje stabilizaciju privrednih tokova nezavisno od
toga da li je budžet uvek u ravnoteži.
7.9. Stabilizacioni budžeti zemalja članica Evropske unije
Ugovorom iz Mastrihta 1992. godine sve države članice EU prihvatile su
da, u toku priprema za uvodjenje jedinstvene monete, posebno mesto
treba da ima uspostavljanje i održavanje makroekonomske ravnoteže,
koja će se manifestovati u uspostavljanju i održavanju dugoročne
stabilnosti cena. Za jednu od ključnih poluga uspostavljanja i održavanja
stabilnosti cena, odabrano je vodjenje jedinstvene, restriktivne budžetske
politike. Jedinstvena, restriktivna budžetska politika podrazumeva
budžetsku disciplinu zemalja članica i korišćenje deficita budžeta u
dozvoljenim granicama, kao autonomnog stabilizatora u slučaju pojave
depresije:
a) Pod budžetskom disciplinom, podrazumeva se uravnoteženje budžeta
zemalja – članica u srednjem roku, kao i pridržavanje referentnih
vrednosti, utvrdjenih za budžetski deficit i javni dug. Kada je reč o
budžetskom deficitu, utvrdjeno je da njegovo učešće u BDP pojedinih
zemalja ne sme da prelazi 3%. Takodje, učešće javnog duga u bruto
domaćem proizvodu ne sme da predje nivo od 60%, pri čemu se pod
javnim dugom podrazumeva ukupno bruto zaduženje države, izraženo u
nominalnoj vrednosti na kraju kalendarske godine.
Referentne vrednosti od 3% učešća budžetskog deficita i do 60% učešća
javnog duga u bruto domaćem proizvodu, odabrane su zato što je
utvrdjeno da one realno omogućavaju održavanje stabilnosti cena u
dužem roku, pod pretpostavkom prosečnog rasta bruto domaćeg
proizvoda od 3% i stope inflacije od 2% na godišnjem nivou.
U Pregledu 1 prikazano je kretanje budžetskog deficita i javnog duga
zemalja EU 1993 i 1997. godine.88
88 Commission Europeeune: Rapport sur L’Etat de la convergenci 1998, Bruxelles 1998.,
p.13
203
Pregled br. 1: Budžetski deficit (suficit) i javni dug, izražen u % BDP
(1993. g. i 1997.g.)
Država Budžetski deficit (suficit)
1993. 1997.
Belgija -7.1 -2.1
Danska -2.8 -0.7
Nemačka -3.2 -2.7
Grčka -13.8 -4.0
Španija -6.9 -2.6
Francuska -5.8 -3.0
Irska -2.7 0.9
Italija -9.5 -2.7
Luksemburg 1.7 1.7
Holandija -3.2 -1.4
Austrija -4.2 -2.5
Portugalija -6.1 -2.5
Finska -8.0 -0.9
Švedska -12.2 -0.8
V. Britanija -7.9 -1.9
EU -6.1 -2.4
Država Javni dug
1993. 1997.
Belgija 135.2 122.2
Danska 81.6 65.1
Nemačka 48.0 61.3
Grčka 111.6 108.7
Španija 60.0 68.8
Francuska 45.3 58.0
Irska 96.3 66.3
Italija 119.1 121.6
Luksemburg 6.1 6.7
Holandija 81.2 72.1
Austrija 62.7 66.1
Portugalija 63.1 62.0
Finska 58.0 55.8
Švedska 75.8 76.6
V. Britanija 48.5 53.4
EU 65.9 72.1
Zahvaljujući prosperitetu ekonomske aktivnosti u ovom razdoblju,
budžetski deficit na nivou Unije sveden je u okvire referentne vrednosti
204
(smanjen je sa 6.1% na 2.4% BDP). I svaka zemlja pojedinačno, učinila
je izuzetan napor u pravcu svodjenja budžetskog deficita u dozvoljene
granice. Jedino Grčka nije uspela da ovaj cilj ispuni u potpunosti, mada
je budžetski deficit smanjila za 9,4% učešća u BDP i svela ga na 4%.
Usvojen je mehanizam kaznenih mera za zemlje koje u propisanom roku
ne otklone prekomerni budžetski deficit, što govori o značaju koji se
pridaje ravnoteži budžeta, kao faktoru stabilnosti cena i privrednih
tokova u celini.
Zemlje EU započele su 1993. godine proces priprema za uvodjenje
jedinstvene monete sa javnim dugom od 65.9% učešća u bruto domaćem
proizvodu. Do kraja 1997. javni dug na nivou EU, ne samo da nije
sveden u dogovorene okvire, već je povećan na nivo od 72.1% BDP. Do
ovoga je došlo, pre svega, zbog povećanja javnog duga Nemačke, kao
ekonomske posledice njenog ujedinjenja.
Premda javni dug Unije i pojedinih zemalja u datom roku nije sveden u
okvire referentne vrednosti, restriktivna budžetska politika ostvarila je
efekte na proces uspostavljanja stabilnosti cena na tržištu Unije. Kada je
1.januara 1999. godine počela da funkcioniše jedinstvena moneta - evro,
inflacija u okviru Unije je stabilizovana na nivou od 1.9% do 2.1%
godišnje.
b) Stabilizaciono dejstvo. Kao prva linija odbrane, u slučaju pojave
recesije u nekoj državi-članici, jedinstvena budžetska politika EU sadrži
stabilizacione mere, koje se automatski aktiviraju. Ove mere se temelje
na mogućnosti korišćenja budžetskog deficita do 3% učešća u BDP u
funkciji izlaska iz ekonomske recesije. Pretpostavka za primenu
stabilizacionih budžetskih mera je održavanje ravnoteže u budžetu,
odnosno ostvarivanje budžetskog suficita u fazama prosperiteta ili
budžetskog deficita u iznosu nižem od 3% BDP. Zemlja, koju zahvati
recesija, prinudjena je da izdvaja više sredstava za socijalne programe i
rešavanje problema nezaposlenosti, što joj omogućava upravo politika
stabilizacionih budžeta, čije se mere automatski aktiviraju.
Ukoliko bi se dogodilo da, usled jače recesije, koja se manifestuje padom
BDP većim od 2%, država članica bude primorana da interveniše
deficitarnim finansiranjem razmera većih od referentne vrednosti,
predvidjeno je da se takva sitacija tretira kao vanredna i ne pokreće se
mehanizam kaznenih mera.
205
Jedinstvena budžetska politika Evropske unije je tako strukturirana da
može da deluje stabilizaciono samo u periodima relativno blagih
recesionih amplituda privrednog ciklusa zemalja članica. Zato primena
ovakve politike, u godinama koje slede, neposredno zavisi od jačine
kriznih udara sa kojima će se suočavati privrede pojedinih zemalja Unije,
zbog svojih unutrašnjih kretanja, a i pod dejstvom privrednih kretanja u
svetu uopšte.
8. FISKALNI FEDERALIZAM
8.1. Opšte napomene
Kao što je već više puta napomenuto, finansijsko izravnanje predstavlja
jednu od osnovnih institucija javnih finansija. Ono označava raspodelu
javnih funkcija izmedju različitih nivoa vlasti i istovremeno raspodelu
javnih prihoda koji služe za njihovo finansiranje. Ono se često spominje i
pod nazivom finansijsko ujednačavanje.
U literaturi se pravi razlika izmedju aktivnog i pasivnog finansijskog
izravnanja. Pod aktivnim finansijskim izravnanjem podrazumeva se
raspodela javnih prihoda izmedju raznih nivoa vlasti, dok pasivno
finansijsko izravnanje podrazumeva, tj. označava raspodelu javnih
rashoda izmedju različitih nivoa vlasti.
Osim navedene razlike, govori se i o vertikalnom i o horizontalnom
finansijskom izravnanju. Ako se uredjuju finansijski odnosi izmedju
viših i nižih nivoa vlasti govori se o vertikalnom finansijskom
izravnanju, a kod uredjenja odnosa izmedju istih nivoa vlasti reč je o
horizontalnom finansijskom izravnanju.
S pojmom finansijskog izravnanja tesno su povezani (čak se i mešaju)
pojmovi fiskalnog federalizma 89, a od skoro i fiskalne decentralizacije 90.
89 Literatura o fiskalnom federalizmu je prilično bogata. Videti za ranije radove:
Raičević, B.: Osobenosti osnova i razvoja fiskalnog federalizma u uslovima razvoja
federativnog uredjenja SFRJ, Ekonomski institut, Beograd, 1977., ili novije
Brummerhoff, D.: Javne financije, MATE, Zagreb, 2000., posebno str. 489-515. Takodje
videti doktorsku disertaciju Stojanović, S.: Fiskalni federalizam - komparativni aspekti sa
posebnim osvrtom na Srbiju, Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu, decembar 2004. 90 Decentralizacija predstavlja prenošenje vršenja vlasti sa centralnih državnih organa na
lokalne organe vlasti. Po pravilu obično je reč o prenošenju upravne funkcije, redje
zakonodavne, odnosno sudske. Razlikuju se, kvalitativno i kvantitativno, decentralizacija
206
Nijansirano razlikovanje navedenih pojmova dovelo bi do toga da pod
finansijskim izravnanjem podrazumevamo utvrdjivanje načina
finansiranja pojedinih nivoa vlasti, dok bi fiskalni fedralizam
predstavljao uredjivanje finansijskih odnosa u pogledu poreskih
(fiskalnih) javnih prihoda izmedju viših i nižih nivoa vlasti, kao i
izmedju nivoa vlasti istog ranga u složenim državama, odnosno u
unitarnim državama s razvijenom lokalnom samoupravom. U navedenom
kontekstu, pod fiskalnom decentralizacijom91 treba podrazumevati stepen
prenošenja javnih rashoda (funkcija) i javnih prihoda na niže nivoe vlasti.
Problemi finansijskog izravnanja su posebno veoma značajni i ozbiljni u
složenim državama koje su organizovane u vidu saveznih, federativnih
(konfederativnih) državnih zajednica. Takvih država nema mnogo u
svetu (oko 30), ali interesantno je da su medju njima česte promene,
nastaju, nestaju, dele se i slično92. Nije mali broj federacija koje vrlo
dugo opstaju. Stoga će izlaganje koje sledi biti posvećeno problemima
javnih finansija u složenim (federativnim) državnim zajednicama, kao i
pitanjima fiskalne decentralizacije, danas veoma aktuelnim.
Problemi finansija u okviru savezne, odnosno federativno93 uredjene
zemlje stari su koliko i same te zemlje. Ako je neosporna činjenica da je
teško ne složiti se da je "problem finansija fundamentalni problem
federalizma"94, onda je isto tako neosporna činjenica da su finansije
u složenim (federativnim) državama i decentralizacija u unitarnim državama. Vidi:
Enciklopedija Leksikografskog zavoda, Zagreb, 1956., knjiga 2, str. 249 91 Koristi se i termin finansijska decentralizacija, ali i termin decentralizacija finansijskih
funkcija države. 92 Da, ilustracije radi, navedemo nekoliko takvih slučajeva. Austrougarska, Federacija
Egipta, Iraka i Sirije, raniji Pakistan, SSSR, Čehoslovačka, SFR Jugoslavija su primeri
federacija koje su se raspale. Nasuprot tome, nedavno je Belgija uredjena kao tročlana
federacija (Valonija, Flandrija i Brisel), raspadom SSSR je obrazovana Zajednica
Nezavisnih Država, ali i nešto drugačija Ruska federacija, a pre dve godine obrazovana je
i Državna zajednica Srbije i Crne Gore. Evropska unija je na putu da, po usvajanju
Ustava, što je u toku, postane svojevrsna složena, federativna zajednica. 93 Ne upuštajući se u probleme koje sa sobom nosi definisanje federativno uredjene
državne zajednice, ovde se navodi da se pod tim pojmom podrazumeva složena i
pluralistička struktura državne zajednice koja u osnovi ima najmanje tri nivoa vlasti:
federalni (savezni), nivo država članica (republike, države, zemlje) i lokalni (opštine,
gradovi, departmani i slično). 94 Birch, A.H.: Federalism, Finance and Social Legislation in Canada, Australia and United States, Oxford Clarendon Press, 1955., str. XI
207
jedno od područja na kojem su se mnogo prelamala pitanja i dileme
vezane za opstanak federacije.
Regulisanje finansijskih odnosa izmedju pojedinih federalnih jedinica u
federalno uredjenim zemljama predstavlja svakako jedno od
najsloženijih, ali istovremeno i jedno od najinteresantnijih pitanja
finansijske teorije i prakse. Medjutim, odmah na početku treba reći da ni
u teoriji, a ni u praksi nema jedinstvenog stava u pogledu načina
regulisanja finansijskih odnosa u federativno uredjenim državama95.
Dosadašnja iskustva su polivalentna i pokazuju da su rešenja regulisanja
finansijskih odnosa bila usko vezana za način nastanka odredjene države,
tj. da li je federacija nastala ujedinjenjem samostalnih i nezavisnih
država, ili je pak nastala decentralizacijom unitarne države, ili
kombinacijom oba načina. Dok je u prvom slučaju nastanka federacije
sasvim logično očekivati veću kompetenciju članica u odnosu na
federaciju, u drugom to nije tako, odnosno obično je širi krug funkcija (i
prihoda) u rukama federacije. U trećem slučaju, naravno, moguća su
razna rešenja, odnosno njihove kombinacije.
Iako broj federativno uredjenih država u savremenom svetu nije veliki,
njihov ekonomski, politički i finansijski značaj je nesporan. Posebno
impresionira njihova prostorna veličina96, ali i veličina merena brojem
stanovnika97. Za jedan broj složenih država može se reći da predstavljaju
ekonomski najmoćnije države sveta98. Složenost i ozbiljnost problema
javnih finansija u njima su, pored navedenog, provocirali veliku
zainteresovanost brojnih teoretičara i praktičara. Analize idu tako daleko
da se prave razlike izmedju fiskalnih i finansijskih odnosa u federativno
uredjenim državama, pa se govori o fiskalnom i finansijskom
federalizmu.
Pod fiskalnim federalizmom obično se podrazumevaju odnosi izmedju
širih i užih političko-teritorijalnih zajednica (federacije, federalnih
jedinica i eventualno lokalnih kolektiviteta) u pogledu ovlašćenja za
ustanovljavanje i uvodjenje odredjenih vrsta i oblika javnih prihoda i
odredjivanje njihove visine. Drugim rečima, reč je o raspodeli fiskalnih
95 Raičević, B.:, Osobenosti osnova i razvoja fiskalnog sistema u uslovima federativnog
uredjenja Jugoslavije, Ekonomski institut, Beograd, 1977., str. 22. i dalje 96 Rusija, Kanada, Australija, SAD, Brazil, Indija 97 Indija, SAD, Brazil, Rusija, Nemačka 98 SAD, Kanada, Nemačka, Australija
208
kompetencija i izvora prihoda u federativno uredjenim državama u
kojima poreski obveznici ulaze u domen dva, odnosno tri fiskalna
suvereniteta: saveznog, federalnih jedinica i lokalnih vlasti.
Finansijski federalizam je nešto širi. Pod finansijskim federalizmom se
podrazumevaju odnosi federacije, federalnih jedinica i lokalnih
kolektiviteta u pogledu ovlašćenja za, kako utvrdjivanje potreba
(funkcija) u oblasti javnih rashoda, tako i u pogledu raspodele sredstava
(prihoda) za finansiranje tih rashoda.
Federalizam u finansijskim i fiskalnim odnosima (u daljem tekstu, kako
je opšte prihvaćeno, fiskalni federalizam) pretpostavlja po pravilu
najmanje tri stepena fiskalnog suvereniteta: suverenitet federacije,
suverenitet federalnih jedinica i (eventualno) suverenitet lokalnih organa
vlasti. U zavisnosti od toga uspostavljaju se i odredjeni odnosi s većim ili
manjim stepenom centralizacije ili decentralizacije.
Ključna pitanja fiskalnog federalizma prelamaju se na iznalaženju načina
i modaliteta regulisanja odnosa u domenu kako raspodele nadležnosti i
funkcija, tako i raspodele prihoda za finansiranje nadležnosti, odnosno
funkcija. Regulisanje odnosa fiskalnog federalizma u velikoj meri zavisi
od brojnih faktora koji su političke, ekonomske, etničke, istorijske,
tradicionalne i druge prirode. Svi oni, inače, u punoj meri iskazuju
specifičnosti svake federativno uredjene zemlje posebno.99
8.2. Raspodela funkcija (rashoda)
Raspodela i razgraničenje funkcija u jednoj federativno uredjenoj državi
je prevashodno pitanje uredjenja političkih odnosa, ekonomske i državne
strukture, iskazanih u Ustavu i u ostalim osnovnim zakonima konkretne
zemlje. U pitanju je zapravo odredjeni stepen centralizacije, odnosno
decentralizacije funkcija i nadležnosti u svakoj konkretnoj zemlji.
Nezavisno od konkretnih rešenja koja su u primeni, treba razlikovati
vertikalno i horizontalno rasporedjivanje funkcija (rashoda).
Vertikalno rasporedjivanje funkcija zavisi od društveno-političkog
sistema i rezultat je u najvećoj meri političkih kriterijuma, odnosno
ustanovljenog stepena centralizacije, a u manjoj meri kriterijuma
99 Begić, K.: Jugoslovenski "sever" i "jug", Oslobodjenje, Sarajevo, 1989.
209
funkcionalnosti i efikasnosti u organizaciji države. Principom vertikalnog
rasporedjivanja funkcija (rashoda) vrši se njihova raspodela na tri
postojeća nivoa: centralni (federalni), nivo federalnih jedinica i nivo
lokalnih kolektiviteta.
Imajući u vidu fiskalni suverenitet, lokalnim organima vlasti bi trebalo
prepustiti vršenje javnih funkcija samo onda kada se pokaže da su one
dovoljno ekonomski sposobne da ih same izvršavaju. To, drugim rečima,
znači da lokalnim organima vlasti treba prepustiti i odgovarajuća
finansijska sredstva kako bi bile u stanju da podmire odredjene javne
potrebe. S druge strane, činjenica je da vršenje javnih funkcija od strane
užih političko-teritorijalnih jedinica može da omogući javnu kontrolu
trošenja javnih prihoda i poboljša kvalitet obavljanja javnih funkcija.
Horizontalno rasporedjivanje funkcija je, inače, manjeg značaja i u
velikoj meri zavisi od vertikalnog rasporedjivanja. Ova zavisnost se
ogleda u činjenici da različiti nivoi vlasti mogu imati različite rashode pri
podmirivanju istih potreba. Horizontalno rasporedjivanje funkcija vrši se
imajući u vidu prvenstveno kriterijum funkcionalnosti, mada se mora reći
da se u obzir uzimaju i politički momenti. Inače, ovo razgraničenje se
odvija u dva pravca: 1) razgraničenje rashoda budžeta od rashoda
socijalnog osiguranja i drugih u sistemu postojećih finansijskih institucija
i 2) razgraničenje rashoda za pojedine funkcije u okviru istih nivoa
administrativno-teritorijalne organizovanosti (razgraničenje, na primer,
budžetske potrošnje pojedinih federalnih jedinica).
8.3. Raspodela prihoda
Raspodela funkcija (rashoda) u velikoj meri utiče na raspodeljivanje
sredstava (prihoda). Saglasno tome, postoji vertikalno i horizontalno
raspodeljivanje prihoda.
Fiskalni odnosi u Federalnoj državi u praksi se uredjuju na različite
načine, što velikim delom zavisi od političke samostalnosti užih
političko-teritorijalnih jedinica, uključujući i lokalne zajednice. Pravi se,
pri tome, razlika izmedju nekoliko sistema vertikalne raspodele javnih
(poreskih) prihoda izmedju različitih nivoa vlasti, budući da je reč o
sistemima vertikalnog aktivnog finansijskog izravnanja. Sistemi
raspodele javnih prihoda se medjusobno razlikuju u pogledu stepena
fiskalne autonomije koju imaju pojedini nivoi vlasti u zemlji,
administrativne jednostavnosti, pravičnosti i alokativne neutralnosti. U
210
tom smislu posebna pažnja se obraća na sledeće karakteristike: (1) koji
nivo vlasti utvrdjuje poresku osnovicu, (2) koji nivo vlasti propisuje
poresku stopu i (3) koji nivo vlasti preuzima administriranje odredjenim
porezom.
Centralni problem po mnogo čemu, dakle, predstavlja odabir modela
vertikalne raspodele prihoda. U principu, u teoriji i u praksi su poznata tri
sistema vertikalnog rasporedjivanja prihoda u federativno uredjenim
državama: 1) sistem vlastitih prihoda (sistem separacije) ili sistem
odvojenih prihoda, 2) sistem zajednice prihoda ili sistem participacije i 3)
sistem poreskog preklapanja (mešoviti sistem) koji nastaje, de facto,
kombinovanjem prethodna dva sistema.
Sistem vlastitih prihoda, odnosno sistem separacije prihoda podrazumeva
sistem u kojem centralna vlast, vlast federalne jedinice, kao i lokalna
vlast imaju pravo da uvode sopstvene javne prihode (poreze). Ovaj se
sistem pojavljuje u dva osnovna vida, dve svoje krajnje varijante, i to kao
sistem slobodne ili čiste separacije (sistem slobodnog oporezivanja) i kao
sistem vezane separacije, odnosno sistem vezanog oporezivanja.
Sistem slobodne separacije isključuje bilo koji vid ograničavanja
poreskog suvereniteta što, drugim rečima, podrazumeva da sve političko-
teritorijalne jedinice u jednoj državi imaju potpunu poresku autonomiju,
tj. mogu istim porezom paralelno i u istom vremenskom periodu da
oporezuju isti poreski objekat i da tako prikupljenim sredstvima
finansiraju rashode iz svoje nadležnosti. Ovaj sistem, znači,
podrazumeva potpunu odvojenost prihoda svih nivoa političko-
teritorijalne organizovanosti države. Svaki nivo ima podjednako pravo da
uvodi javne prihode i da im odredjuje visinu. To, praktično, znači da se
isti prihod može uvesti potpuno samostalno na sva tri nivoa. Jasno je da
je sistem čiste separacije moguć samo u federacijama koje imaju visok
nivo fiskalne decentralizacije i u kojima su javne funkcije slabije
razvijene. Inače, njegova primena dovodi do značajnih fiskalnih
dispariteta i nejednakog poreskog opterećenja privrednih subjekata i
stanovništva, što u velikoj meri remeti zdrave konkurentske odnose.
Glavna prednost sistema slobodne separacije javnih prihoda je u
okolnosti da se svaka političko-teritorijalna jedinica samostalno
finansira, tj. potpuno odvojeno i nezavisno od ostalih nivoa vlasti u
državi. Ali, takva politička prednost se u isto vreme može shvatiti i kao
nedostatak sistema slobodne separacije, s obzirom na to da u praksi može
211
da se pojavi interno dvostruko oporezivanje. Naime, može doći do
sukoba poreskih vlasti dve federalne jedinice unutar jedne složene
države, odnosno izmedju jedinica lokalne vlasti u okviru bilo unitarne,
bilo složene države. U ovom sistemu raspodele poreskih prihoda mogu
da se pojave odredjene regionalne razlike u poreskom opterećenju
poreskih obveznika, što je u suprotnosti sa zahtevom horizontalne
jednakosti. Uz to, sistemom separacije se može narušiti efikasna
alokacija proizvodnih resursa.
Ako se može reći da praksa nije prihvatila sistem čiste separacije, sistem
vezane separacije jeste. Sistem vezane separacije pretpostavlja, najpre,
utvrdjivanje poreskih oblika koje može da uvodi odredjena političko-
teritorijalna jedinica u državi. Nakon toga, i poresku osnovicu i poreske
stope utvrdjuje nivo vlasti kojem su ti porezi pripali. Činjenica, na
primer, da su neki porezi pripali lokalnim vlastima kao sopstveni prihodi
obezbedjuje tim vlastima neposredniju vezu izmedju odluke o lokalnoj
javnoj potrošnji i odluke o navedenim javnim prihodima. Suština fiskalne
decentralizacije je upravo u tome da lokalne vlasti imaju ovlašćenja i
odgovornosti da iz sopstvenih javnih prihoda finansiraju svoje lokalne
javne potrebe. Ako, pak, lokalne vlasti nemaju vlastite javne prihode, za
njih se tada ne bi moglo reći da imaju fiskalnu autonomiju, već su u
ogromnoj meri zavisne od centralne vlasti.
Po pravilu, u sistemu vezane separacije (sistemu vezanog oporezivanja)
uvodjenje javnih prihoda i osnovno regulisanje materije javnih prihoda u
nadležnosti je centralne vlasti, s tim da se posebnim propisima vrši
raspodeljivanje prava na uvodjenje pojedinih javnih prihoda. Ograničenje
može da se proširi i uspostavi i u sferi javnih prihoda koji su pripali
nižim nivoima vlasti u smislu da se odredjuju, na primer, gornje,
odnosno donje granice stopa javnih prihoda koji su pripali lokalnim
organima vlasti (lokalni javni prihodi).
Za razliku od sistema separacije, sistem zajednice prihoda podrazumeva
u mnogo većoj meri iskazanu povezanost izmedju centralne vlasti i vlasti
federalnih jedinica posebno. Ovaj sistem se bazira na postojanju
zajedničkih, jedinstvenih, javnih prihoda u kojima tri nivoa imaju pravo
da participiraju sa odredjenim procentom. Učešće pojedinih nivoa vlasti
može se odrediti u svim, odnosno u ukupnim javnim prihodima ili samo
u nekim od postojećih javnih prihoda.
212
Sistem zajednice prihoda je, zbog rastućih potreba za prihodima posebno
na lokalnom nivou, relativno čest modalitet finansiranja nižih nivoa
vlasti. Naime, pošto sopstveni javni prihodi lokalnim vlastima (a često i
vlastima federalnih jedinica) donose uglavnom nedovoljne javne prihode,
lokalnim zajednicama se dopušta učešće u delu prihoda od pojedinih
poreza koji pripadaju višim nivoima vlasti. Iako ovaj sistem nižim
nivoima vlasti garantuje odredjenu izvesnost u dobijanju javnih prihoda,
poseban problem nastaje u vezi s raspodelom prihoda izmedju postojećih
nivoa vlasti. Prilikom deobe prihoda trebalo bi imati u vidu brojne
kriterijume: (1) ekonomske kriterijume, koji zahtevaju da porezi koji se
obezbedjuju sa cele teritorije države treba da budu prihod centralnih
nivoa vlasti, dok porezi koji se obezbedjuju sa užih područja treba tim
područjima i da pripadnu, (2) finansijske kriterijume, koji ukazuju na to
da centralnim nivoima vlasti koji imaju značajne funkcije za celu zemlju
treba da pripadnu izdašniji i stabilniji javni prihodi, dok nižim nivoima
vlasti, posebno lokalnim vlastima čiji je delokrug nadležnosti skromniji,
treba prepustiti manje izdašne javne prihode i (3) političke kriterijume,
koji su vrlo bitni pri odlučivanju o raspodeli javnih (poreskih) prihoda
pošto ukazuju na obim i vrste nadležnosti političko-teritorijalnih jedinica
i u tom smislu odredjuju iznos sredstava potrebnih za ostvarivanje
zadataka iz delokruga njihove nadležnosti100.
Sistem zajednice prihoda, prema tome, podrazumeva da se na nivou
centralne vlasti utvrdjuju i poreska osnovica i poreske stope i to kako za
poreze koji njoj neposredno pripadaju, tako i za poreze užih političko-
teritorijalnih jedinica, s tim da se poreski prihodi dele izmedju nivoa
vlasti prema u zakonu predvidjenoj formuli. Ovaj sistem finansiranja,
medjutim, u velikoj meri ograničava fiskalnu autonomiju lokalnih vlasti
pošto oni imaju slobodu samo u pogledu načina na koji će trošiti deo
prihoda koji im je pripao, ali ne i autonomiju da utiču na veličinu svog
učešća u zajedničkim prihodima. To, drugim rečima, znači da, s jedne
strane, lokalne vlasti nemaju mogućnost da kontrolišu nivo ukupnih
javnih rashoda i, s druge strane, oni nemaju ekonomski podsticaj da
sredstva koja su im pripala troše na što efikasniji način.
Medjutim, sistem zajednice javnih prihoda omogućava politiku
finansijskog izravnanja i relativno ujednačenije finansiranje u okviru cele
zemlje, nezavisno od fiskalnog kapaciteta pojedinih područja i teritorija.
Sistem zajednice javnih prihoda u velikoj meri podrazumeva postojanje
100 Lovčević, J., op.cit., str. 84
213
sistema subvencionisanja, odnosno dotiranja pojedinih političko-
teritorijalnih jedinica u zavisnosti od njihovih potreba.
Sistem zajednice prihoda ima brojne varijante, ali su svakako
najznačajnije sistem doprinosa i sistem doznaka.
Sistem doprinosa podrazumeva da svi, ili najznačajniji, javni prihodi
pripadaju nižim nivoima vlasti. Ostali, posebno viši, nivoi vlasti nemaju
ili imaju u nedovoljnoj meri svoje izvore prihoda i potrebna sredstva
dobijaju sistemom doprinosa (kvota) od nižih jedinica. Ovaj sistem je
poznat kao sistem "plaćanja koje se vrši od dole na gore".
Sistem doznaka ili dotacija predstavlja obrnut slučaj. Izdašni javni
prihodi pripadaju centralnim nivoima vlasti. Ostali nivoi vlasti dobijaju
potrebna sredstva sistemom doznaka ili dotacija, tj. reč je o sistemu u
kojem se "plaćanja vrše od gore na dole".
Kod sistema zajednice prihoda, bilo da je reč o sistemu doprinosa ili o
sistemu doznaka, postoje metod automatskog i metod diskrecionog
raspodeljivanja zajedničkih javnih prihoda.
Automatizam u raspodeljivanju zajedničkih javnih prihoda primenjuje se
u slučaju kada se želi na duži rok i unapred da izvrši raspodela
zajedničkih prihoda na pojedine nivoe vlasti. Participacija pojedinih
nivoa vlasti u raspodeli zajedničkih javnih prihoda se odredjuje posebnim
zakonom.
Za razliku od automatske raspodele zajedničkih javnih prihoda,
diskreciona metoda je mnogo arbitrarnija i kompleksnija. U njoj posebno
dolaze do izražaja i uticaja politički momenti i kriterijumi. Njena polazna
osnova je utvrdjivanje potreba pojedinih nivoa vlasti prema vrstama i
veličini. Na bazi tako utvrdjenih veličina nivo, koji je nosilac finansiranja
i na neki način ima fiskalni monopol, utvrdjuje kriterijume raspodele.
Ono što karakteriše praksu svih federacija jeste primena brojnih varijanti
mešovitog sistema, odnosno sistema poreskog preklapanja. Ovaj sistem,
po pravilu, označava da centralna vlast utvrdjuje poresku osnovicu kako
za porez koji joj pripada, tako i za poreze koji pripadaju drugim nivoima
vlasti u zemlji, a posebno lokalnim vlastima. Medjutim, uže političko-
teritorijalne jedinice imaju pravo da same odrede koju će poresku stopu
da primene na tako utvrdjenu poresku osnovicu. Glavni razlog za
primenu ovog sistema su harmonizacija poreskih vlasti, niži
214
administrativni troškovi, jasnoća poreskog sistema i poreske politike,
efikasnija poreska kontrola i slično.
Mešoviti sistem, zapravo, karakteriše postojanje zajednice prihoda nad
jednim delom i, u manjoj meri, sistema separacije prihoda nad drugim
delom javnih prihoda. Lako je shvatiti da su moguće brojne kombinacije,
u prvom redu u zavisnosti od toga da li osnovu mešovitog sistema čini
sistem separacije ili sistem zajednice javnih prihoda, a u okviru ovog
drugog da li je u pitanju sistem doprinosa ili sistem doznaka. U svakom
slučaju nesporno je da mešoviti sistem omogućava da se ostvare
racionalniji fiskalni, odnosno finansijski odnosi u zemljama s
federativnim državnim uredjenjem.
Drugi način raspodeljivanja prihoda, horizontalni način, pretpostavlja da
se u okviru istog nivoa vlasti izvrši preraspodeljivanje sredstava prema
nekim unapred dogovorenim i utvrdjenim kriterijumima, na primer i
obično u korist finansijski manje snažnih nivoa vlasti.
Vertikalna raspodela prihoda u velikoj meri uslovljava i prejudicira
horizontalnu raspodelu. Ipak, nezavisno od toga sasvim je logična i na
mestu kombinacija ova dva oblika raspodele prihoda. Na primer, prihodi
višeg nivoa vlasti služe za pomaganje nižih nivoa vlasti (vertikalna
raspodela) i to tako da se više pomognu oni koji su finansijski slabiji, a
manje oni koji su finansijski jači (horizontalna raspodela).
8.4.Fiskalna decentralizacija
Složeni sistem finansijskih odnosa izmedju različitih nivoa vlasti unutar
jedne federalno organizovane države, koji je dobro postavljen i koji
dobro funkcioniše, omogućava da se ostvari čitav niz ciljeva koji se u
domenu javnih finansija mogu postaviti u okvirima jedne takve države.
Da bi se to ostvarilo i da bi funkcionisalo nužna pretpostavka je dobro
postavljena fiskalna decentralizacija. Naime, fiskalna decentralizacija
predstavlja značajan instrument za povećanje demokratskog učešća u
postupcima donošenja odluka, što obezbedjuje veću jasnost kod pružanja
usluga101. Fiskalna decentralizacija ima vrlo važne implikacije na
funkcionisanje javnog sektora. Ona utiče kako na izbor i kvalitativnih
101 ".... demokratija mora da počne kod kuće, a njena kuća je okolna zajednica....",
Dewey, J., citirano prema Prokopijević, M.: Bez lokalne demokratije nema demokratije,
prilog u Zborniku Lokalna demokratija, Magna agenda, Beograd, 2002., str. 23
215
izdataka, tako i na sredstva za njihovo finansiranje. U pitanju je pojava
koja po svojoj prirodi nije statična, već se nalazi u stalnoj i neprekidnoj
evoluciji102. Vertikalna fiskalna struktura, pod kojom se podrazumeva
pripadnost odredjenih poreza pojedinim nivoima vlasti u zemlji,
neprekidno prolazi kroz postupak evolucije.
S razvojem demokratskih procesa, posebno u zemljama u tranziciji,
pojavila se kao neophodnost potreba da se ojača autonomija lokalnih
vlasti103 kako bi im se omogućilo da sopstvene institucionalne strukture
izgrade na način koji bi ih u punoj meri činio odgovornim za fiskalne
odluke koje donose. Glavni trend u okruženju u okviru kojeg deluju
lokalne vlasti sve više postaje trend da se izvrši decentralizacija fiskalnih
funkcija.
Kada je reč o fiskalnoj decentralizaciji postavlja se nekoliko grupa
pitanja koja se, grosso modo, mogu grupisati u vidu (1) razloga za
fiskalnu decentralizaciju, (2) principa fiskalne decentralizacije i (3)
modela fiskalne decentralizacije.
8.4.1.Razlozi za fiskalnu decentralizaciju
Svakako da je jedno od ključnih pitanja koje se postavlja kada je reč o
fiskalnoj decentralizaciji, ono koje se tiče raspravljanja razloga koji
opravdavaju pristupanje procesu fiskalne decentralizacije.
Ovo pitanje je manje-više apsolvirano, budući da postoji nekoliko, pre
svega ekonomskih razloga koji objašnjavaju potrebu da se pristupi i
izvrši fiskalna decentralizacija104. Naravno, postoje i razlozi koji govore
102 Hogye, M. (editor): Local and Regional Tax Adminislration in Transition Countries,
Open Society and Local Government and Public Service Reforme Initiative, Budapest,
2000., str. 17-27 103 Damjanović, M.: Realiteti lokalne demokratije, prilog u Zbomiku Lokalna
demokratija, Magna agenda, Beograd, 2002., str. 16 104 Postoji mnogo radova u kojima se iznose argumenti u prilog fiskalnoj decentralizaciji.
Medju njima se posebno navode radovi koje je pripremio OECD (tzv. seminarski papiri,
Paris 1991. godine), zatim radovi posvećeni fiskalnoj decentralizaciji zemalja u tranziciji
koji su za pojedine zemlje pod nazivom "Inicijativa za fiskalnu decentralizaciju"
organizovani od strane The Fiscal Decentralization Initiative for Central and Eastern
Europe krajem prošlog i početkom ovog veka. U njima se mogu naći vrlo dobre
bibliografije radova iz navedene oblasti.
216
protiv fiskalne decentralizacije, naglašavajući njena ograničenja i
manjkavosti.
Jedan od osnovnih ekonomskih razloga za pristupanje fiskalnoj
decentralizaciji tiče se promena u individualnim preferencijama
potrošača prilikom izbora različitih javnih dobara. Alokativna funkcija
nameće potrebu da se lokalnim nivoima vlasti u zemlji dozvoli da vode
politiku javnih prihoda i javnih rashoda kakva će najbolje odgovarati
interesima i potrebama njihovih rezidenata105. Decentralizovana vlast je u
stanju da bude bolje i potpunije informisana o potrebama i zahtevima
pojedinaca, što može da doprinese boljem kvalitetu zadovoljavanja
javnih potreba. Sem toga, poznato je da je zadovoljavanje i
obezbedjivanje usluga na lokalnom nivou manje skupo, jer su opšti
troškovi i troškovi kontrole niži. Uz to, decentralizacija pruža
mogućnosti lokalnim vlastima da preuzmu odgovornost, ne samo za svoj
ekonomski, već i za ukupni društveni razvoj. Dakle, osnovni ekonomski
razlog koji govori u prilog fiskalnoj decentralizaciji vezuje se za
poboljšanje alokacije resursa, što se zasniva na pretpostavci da fiskalna
decentralizacija povećava lokalni uticaj nad javnim sektorom.
Nasuprot argumentima koji govore u prilog fiskalnoj decentralizaciji,
postoje i odredjena ograničenja koja ona sa sobom nosi. Naime, ciljevi
stabilizacione ekonomske politike i veća mogućnost administriranja
složenijim poreskim oblicima, kao što su porez na dodatu vrednost i
sintetički porez na dohodak gradjana, zahtevaju odredjeni stepen
centralizacije fiskalnih sistema. Centralna vlast je ta koja, pre svega ima
odgovornost za upravljanje makroekonomskim tokovima u zemlji. Da bi
to bila u stanju da učini efikasno, njoj su potrebni odgovarajući
instrumenti, uključujući i fiskalne. U nekim slučajevima se zbog toga
zahteva intervencija centralne vlasti, ali ona umanjuje (poništava)
fiskalnu decentralizaciju i dostignutu fiskalnu autonomiju i odgovornost
lokalnih vlasti. Ukoliko bi centralna vlast previše decentralizovala
poreski sistem to bi moglo da umanji njenu sposobnost da koristi mere
fiskalne politike za ostvarivanje makroekonomskih ciljeva.
105 Čapkova, S.: Pitanja lokalne vlasti, prilog u Zbomiku, Javne finansije, Magna agenda,
Beograd, 1999., str. 398-399
217
8.4.2. Principi fiskalne decentralizacije
Jedno od ključnih pitanja koje se postavlja jeste definisanje fiskalne
decentralizacije koja obezbedjuje uspešno funkcionisanje celokupnog
fiskalnog sistema. Drugim rečima, postojanje "zdrave" i "efikasne"
fiskalne decentralizacije javlja se kao uslov za efikasno pružanje javnih
usluga i makroekonomsku stabilnost. Pri tome valja imati u vidu da ne
postoji jedinstveni, optimalni stepen fiskalne decentralizacije, niti
unapred propisan set pravila koja uredjuju proces decentralizacije koja bi
mogla podjednako da se primene na sve zemlje. Normalno je da
specifične okolnosti koje obeležavaju svaku pojedinačnu zemlju, kao što
su nivo ekonomskog i institucionalnog razvoja, politički faktori, veličina
državne teritorije, broj stanovnika, etnička heterogenost, istorijski faktori,
tradicija i drugo imaju značajan uticaj na postizanje odredjenog stepena
fiskalne decentralizacije u konkretnoj zemlji106.
Iskustveno i teorijski mogu se identifikovati tri neophodna osnovna
principa kako bi se postigla "zdrava" i "efikasna" fiskalna
decentralizacija. To su: (1) potreba za jasnim definisanjem funkcija i
odgovornosti različitih nivoa vlasti u zemlji, (2) merenje autonomije koju
lokalna vlast ima na prihodnoj i rashodnoj strani i (3) uspostavljanje
odgovarajućih institucija.107
(1) Jedan od osnovnih principa fiskalne decentralizacije ogleda se u
potrebi da se poveravanje (delegiranje) funkcija od strane centralne vlasti
lokalnim nivoima vlasti učini jasno, precizno i nedvosmisleno, uz takodje
jasno i nedvosmisleno preciziranje i odredjivanje pripadnosti javnih
prihoda.
(2) Bazični princip fiskalne decentralizacije ogleda se i u merenju
autonomije koju lokalna vlast ima kako na prihodnoj, tako i na rashodnoj
strani. Kada je reč o prihodnoj strani to podrazumeva da lokalna vlast
ima ovlašćenja da sopstvenim sredstvima finansira javne rashode na
svom nivou. Neki javni prihodi, porezi pre svega, prema svojim
karakteristikama i ciljevima bolje odgovaraju nivou centralne vlasti, dok
su drugi javni prihodi (porezi), pak, podesniji za uvodjenje na lokalnom
nivou. U pitanju su odredjena pravila koja su teorijski, ali i iskustveno
potvrdjena i postavljena s ciljem opredeljivanja pripadnosti javnih
106 Popović, D., op.cit., str.60. 107 Oates, W.: Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanović, New York, 1972.
218
prihoda odgovarajućim nivoima vlasti unutar jedne države. U pitanju su,
zapravo, kriterijumi koji se odnose na podelu javnih prihoda (poreza) na
centralne i lokalne108.
Velika mobilnost poreske osnovice izmedju različitih nivoa vlasti
značajno otežava oporezivanje na lokalnom nivou i narušava efikasnu
alokaciju proizvodnih resursa. Zbog toga su javni prihodi (porezi) sa
manje mobilnom (ili nemobilnom) osnovicom za oporezivanje podesniji
za lokalne nivoe vlasti kako bi se izbeglo seljenje poreskih obveznika u
lokalne zajednice u kojima su poreske stope niže. U ove javne prihode
(poreze) uključuju se posebno porezi na imovinu, i to pre svega porezi na
nepokretnosti.
Progresivni porezi kojima se ostvaruju redistributivni ciljevi fiskalne
politike treba da budu centralizovani kako bi se izbegla selidba
obveznika u političko-teritorijalne jedinice u kojima je efektivno poresko
opterećenje niže. Ovde je prvenstveno reč o sintetičkom porezu na
dohodak gradjana.
Porezi kojima se ostvaruju ciljevi stabilizacione politike treba da
pripadnu centralnoj vlasti u državi, jer se na taj način može obezbediti
najefikasnije ostvarivanje takvih ciljeva. Naravno, ovde je reč o porezu
na dohodak gradjana, ali i o porezu na dobit preduzeća i opštem porezu
na promet.
Nejednaka raspodela poreske osnovice ukazuje na to da je ekonomski
efikasno da federalne jedinice oporezuju prirodne resurse (npr. izvor
nafte ili prirodnog gasa). Naime, moglo bi da se dogodi da političko-
teritorijalne jedinice čije su teritorije bogate prirodnim resursima, zbog
toga što imaju potpunu autonomiju u odredjivanju poreske stope i
poreske osnovice takvih poreza, budu u mogućnosti da ostale poreze
postave značajno ispod prosečnog poreskog opterećenja, što bi narušilo
alokaciju resursa. Štaviše, ako su takvi resursi neravnomerno
rasporedjeni izmedju federalnih jedinica, postoji ekonomsko opravdanje
da centralna vlast oporezuje ekstra dohodak u nameri da se izbegnu
suboptimalnosti u alokaciji proizvodnih činilaca.
Prema tome, kada je reč o merenju autonomije u sferi javnih prihoda
valja imati na umu siedeće: (1) poreska osnovica kod lokalnih poreza ne
sme da bude mobilna na medjuregionalnom planu, jer bi se u protivnom
108 Popović, D., op.cit., str. 61-65
219
poreski obveznici selili iz lokalnih zajednica u kojima su poreske stope
više u lokalne zajednice u kojima su one niže, (2) lokalni porezi treba da
budu jasni i lako uočljivi, pošto se njima finansiraju javni rashodi
lokalnog karaktera, (3) lokalni porezi treba da obezbedjuju dovoljno
prihoda i da budu stabilni kako bi mogli da ispune potrebe lokalne
zajednice, (4) lokalni porezi treba da budu što jednostavniji u poreskom i
administrativnom smislu reči kako bi troškovi naplate, a i troškovi
plaćanja bili što niži, a kontrola olakšana i (5) lokalni porezi ne treba da
budu progresivni, jer bi to moglo da dovede do selidbe imućnijih
poreskih obveznika.
Merenje autonomije na strani javnih rashoda polazi od stava da fiskalna
autonomija pretpostavlja izvesnu fleksibilnost lokalnih vlasti da, u okviru
postavljenih budžetskih ograničenja, mogu da odlučuju o prioritetima u
pogledu realizacije svojih javnih rashoda. Fiskalna decentralizacija ima
značajne implikacije na funkcionisanje javnog sektora: ona utiče na listu
javnih usluga koje se pružaju, način na koji se one pružaju i sredstva
kojima se finansiraju. Stvama efektivna fiskalna decentralizacija zahteva
da lokalni nivoi vlasti mogu ne samo da donose sopstvene odluke o
pružanju javnih usluga, već i da sami snose značajan deo troškova
njihovog pružanja. To, drugim rečima, znači da lokalne vlasti moraju da
budu ekonomski sposobne, tj. da raspolažu dovoljnim sopstvenim
izvorima prihoda ako žele da efikasno funkcionišu. Stoga je potrebno da
jasno budu definisana, stabilna i jedinstvena pravila za utvrdjivanje
pripadnosti javnih prihoda izmedju centralne i lokalne vlasti kako bi se
eliminisali pokušaji "sakrivanja" sopstvenih lokalnih javnih prihoda ili
nezaintesovanost lokalnih vlasti za njihovo ostvarivanje. U protivnom,
nedostatak navedenih pravila dovodiće do tzv."vertikalne budžetske
neravnoteže", odnosno do pokušaja da lokalna vlast sakrije sopstvene
prihode ili da bude nezainteresovana za njihovo ostvarivanje.
(3) Konačno, jedan od nužnih preduslova za uspešnu decentralizaciju
lokalne vlasti jeste da lokalne vlasti imaju dovoljno administrativnih i
tehničkih mogućnosti da efikasno izvršavaju poverene poslove i zadatke.
Dobro postavljen budžetski sistem, postojanje efikasnih lokalnih organa
za naplatu javnih prihoda i odgovarajući mehanizmi za obezbedjivanje
koordinacije i saradnje izmedju različitih nivoa vlasti, kako u političkom
tako i u tehničkom smislu reči, imaju ključnu ulogu u funkcionisanju
sistema s većim brojem nivoa vlasti.
220
8.4.3. Modeli fiskalne decentralizacije
Razlikuju se tri modela fiskalne decentralizacije: (1) model prenošenja
(devolucije) vlasti (eng. devolution), (2) model dekoncentracije (eng.
deconcetration) vlasti i (3) model poveravanja (delegiranja) vlasti (eng.
delegation).
Model prenošenja vlasti predstavlja najpotpuniji model fiskalne
decentralizacije, budući da podrazumeva uspostavljanje potpuno
nezavisne lokalne vlasti kojoj su data samostalna prava u izvršavanju
javnih potreba, kao i odgovarajuća prava na uvodjenje poreza i drugih
oblika javnih prihoda potrebnih za finansiranje prenetih joj funkcija. Reč
je, zapravo, o punoj fiskalnoj decentralizaciji, tj. o prenošenju vlasti s
centralnog na lokalni nivo, koja je tesno povezana s konceptom
demokratskog društva i efikasnošću javnog sektora.
Model dekoncentracije podrazumeva decentralizaciju državnih organa
(npr. ministarstava) koji su oformljeni na centralnom nivou vlasti, tako
što se obrazuju njihovi ogranci na lokalnom nivou vlasti (prostorno se
dislociraju) uz davanje mogućnosti tim ograncima da donose nezavisne
odluke. U praksi je moguća dekoncentracija vlasti bez davanja
ovlašćenja za samostalno i nezavisno donošenje odluka, odnosno
potrebno je da za svaku svoju odluku ogranak prethodno zatraži
odobrenje centralnog nivoa vlasti. Ovde je, kao što se vidi, u pitanju
samo decentralizacija javnih funkcija, tj. javnih rashoda, a ne i
decentralizacija javnih prihoda.
Konačno, model poveravanja vlasti predstavlja model koji je
kompromisan model fiskalne decentralizacije, budući da se nalazi
izmedju modela prenošenja vlasti i modela dekoncentracije vlasti.
Naime, ovaj model podrazumeva da se lokalnim organima vlasti
poverava vršenje odredjenih javnih funkcija uz prenošenje i
odgovarajućih javnih prihoda, ali su lokalni organi vlasti u isto vreme
izloženi svojevrsnom nadzoru od strane centralne vlasti.
8.5. Pripadnost i raspodela javnih prihoda u Srbiji
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima, kao jedan od osnovnih
poreskih zakona, utvrdjuje, pored ostalog, i pripadnost različitih vrsta
javnih prihoda pojedinim nivoima vlasti u Republici. Valja reći da to i
nije jedini zakon koji se bavi navedenom materijom. Još nekoliko
221
zakonskih tekstova se, u većoj ili manjoj meri, bave utvrdjivanjem
pripadnosti javnih prihoda u Republici, naravno pozivajući se i
oslanjajući se na osnovna rešenja data u Zakonu o javnim prihodima i
javnim rashodima. Reč je o Zakonu o utvrdjivanju odredjenih
nadležnosti autonomne pokrajine, Zakonu o lokalnoj samoupravi,
Zakonu o obimu sredstava i učešću opština, gradova i grada Beograda u
porezu na zarade i porezu na promet u .... godini109. Odredjene
"ingerencije" u ovoj oblasti, doduše, indirektno ima i Zakon o
budžetskom sistemu, odnosno Zakon o budžetu Republike Srbije za ....
godinu.
Zakonom o javnim prihodima i javnim rashodima predvidjeno je da se
Republika finansira prihodima od poreza, taksa i ostalih prihoda,
naknadama, kao i prihodima privatnopravnog karaktera (domenski i
slični prihodi). Neki od navedenih prihoda pripadaju samo budžetu
Republike, dok druge prihode Republika u celini ili delimično ustupa
drugim političko-teritorijalnim jedinicama i to Autonomnoj pokrajini
Vojvodini ili jedinicama lokalne samouprave u vidu zajedničkih
prihoda.110
Budući da je zajednica prihoda u poreskom sistemu Srbije vrlo podložna
čestim promenama, u tekstu koji sledi prikazaće se stanje koje je bilo na
snazi 1. jula 2005. godine.
8.5.1. Prihodi koji pripadaju budžetu Republike
Budžetu Republike u potpunosti pripadaju prihodi po osnovu poreza na
dodatu vrednost, akciza, carina i carinskih dažbina, porezi na upotrebu,
držanje i nošenje dobara i porez na premiju neživotnih osiguranja.
Takodje, budžetu Republike pripadaju u potpunosti i prihodi po osnovu
republičkih administrativnih, sudskih taksa i registracionih taksa. Prihodi
budžeta Republike su i prihodi koje svojom delatnošću ostvare republički
organi i organizacije, koncesione naknade, višak prihoda po završnom
računu Narodne banke Srbije, republički domenski prihodi (prihodi od
109 Navedeni zakon je do 1. januara 2005. godine donošen za svaku godinu pojedinačno.
Počev od januara 2005. godine navedenu materiju reguliše Zakon o raspodeli transfernih
sredstava iz budžeta Republike Srbije i učešću opština, gradova i grada Beograda u
porezu na zarade u 2005. godini. 110 Stojanović, S.: Zajednica prihoda u poreskom sistemu Srbije, Želind, Beograd, 2002, posebno glava 3, str. 73-176
222
državne imovine, preduzeća i ustanova, po osnovu korišćenja, davanja u
zakup ili prodaje), prihodi po osnovu donacija učinjenih Republici,
prihodi od javnih zajmova, prihodi od kamata na plasmane novčanih
sredstava i deponovanih sredstava Republike kod Narodne banke i
Tržištu novca, novčane kazne izrečene u krivičnom, prekršajnom i
drugom postupku koji se vodi pred državnim organima, oduzeta
imovinska korist i sredstva dobijena prodajom oduzetih predmeta u
krivičnom, prekršajnom i drugom postupku, prihodi od akcionarskog
kapitala Republike i hartija od vrednosti, prihodi od emisije, kao i prihodi
po legata.
Značajni su javni prihodi koji se dele izmedju Republike i drugih nivoa
političko-teritorijalne organizovanosti.
Tako, budžetu Republike pripada 57.3% prihoda od poreza na dobit
preduzeća ostvarenog na teritoriji Autonomne pokrajine Vojvodine.
Budžetu Republike, medjutim, pripada 100% prihoda od ovog poreza
ostvarenog na ostalom području Republike. Budžetu Republike pripada i
60% prihoda pd poreza na zarade ostvarenog na području van AP
Vojvodine, odnosno 42% poreza na zarade ostvarene na teritoriji AP
Vojvodine. Budžetu Republike pripada i 45% (na teritoriji AP
Vojvodine), odnosno 50% (na području Republike van teritorije AP
Vojvodine) prihoda po osnovu privatizacije111, kao i deo prihoda od
pojedinih naknada za korišćenje dobara od opšteg interesa.
Struktura prihoda budžeta Republike data je u okviru dela koji se odnosi
na poreski sistem sui generis.
8.5.2. Prihodi koji pripadaju budžetu AP Vojvodine
Autonomna pokrajina Vojvodina predstavlja oblik ostvarivanja
teritorijalne autonomije (teritorijalne decentralizacije) u Republici Srbiji.
Donošenje Zakona o utvrdjivanju odredjenih nadležnosti autonomne
pokrajine početkom 2002. godine (zakon poznat pod nazivom tzv.
Omnibus zakon), krenulo se u pravcu ostvarivanja fiskalne teritorijalne
111 Raspodela prihoda po osnovu privatizacije vrši se, na osnovu čl. 6l Zakona, prema
sledećoj formuli: 30% pripada zaposlenima i ranije zaposlenima, 10% fondu penzijskog i
invalidskog osiguranja zaposlenih, 5% teritorijalnoj autonomiji, 5% lokalnoj autonomiji i
5% za naknadu licima čija je imovina nacionalizovana. Ostalo pripada budžetu
Republike.
223
decentralizacije, odnosno davanja većih ovlašćenja (funkcija, odnosno
rashoda) teritorijalnim autonomijama. U tom smislu precizirani su i šire i
obuhvatnije navedeni, u odnosu na rešenja u Zakonu o javnim prihodima
i javnim rashodima, javni prihodi (i javni rashodi) koji u potpunosti ili
delimično pripadaju budžetu teritorijalne autonomije, odnosno budžetu
AP Vojvodine.
Budžetu AP Vojvodine u potpunosti pripadaju prihodi od pokrajinskih
administrativnih taksa, prihodi koje svojom delatnošću ostvare
pokrajinski organi i organizacije i prihodi od transfera iz budžeta
Republike koji se utvrde Zakonom o budžetu Republike za svaku
konkretnu godinu.
Budžetu AP Vojvodine pripadaju i donacije koje su njoj namenjene,
njeni domenski prihodi (korišćenje, davanje u zakup i prodaja imovine
koja joj pripada), prihodi od akcionarskog kapitala Pokrajine i hartija od
vrednosti i prihodi od legata.
Budžetu AP Vojvodine pripada i 42.7% poreza na dobit preduzeća
ostvarenog na njenoj teritoriji, 18% prihoda od poreza na zarade
ostvarenog takodje na teritoriji AP Vojvodine, kao i 5% prihoda od
privatizacije preduzeća ostvarenih na njenoj teritoriji.
U tabeli koju ćemo navesti daje se struktura prihoda budžeta AP
Vojvodine.
Tabela 14. Struktura prihoda budžeta AP Vojvodine u 2003. i 2004.
godini
Prihod/godina 2003. godina 2004. godina
1. Porezi 21,9 24,0
2. Donacije i transferi 77,6 74,5
3. Ostali prihodi 0,5 1,5
Ukupna budžetska primanja 100,0 100,0
Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija,
Ministarstvo finansija, Beograd, 2005., str. 35. Obračun autora.
Tačno odredjivanje izvora javnih prihoda iz kojih se finansiraju javni
rashodi u budžetu AP Vojvodine omogućava da se jasno razdvoje, s
jedne strane, sopstveni javni prihodi Pokrajine od, s druge strane, prihoda
koji su zajednički za Republiku i Pokrajinu (i eventualno i lokalnu
samoupravu, kao što će se kasnije videti).
224
Naravno, nema nikakve sumnje da su daleko najznačajniji javni prihodi
budžeta Autonomne pokrajine oni koji se ostvaruju po osnovu transfera
iz budžeta Republike (oko 75%), a zatim prihodi po osnovu poreza na
zarade i poreza na dobit preduzeća. Svi ostali javni prihodi imaju
uglavnom marginalni značaj za budžet Autonomne pokrajine Vojvodine.
Medjutim, valja navesti činjenicu da mogućnost da AP Vojvodina može
da ima sopstvene javne prihode ukazuje, ipak, na izvesno finansijsko
osamostaljivanje Autonomne pokrajine.
8.5.3. Prihod koji pripada budžetu lokalne samouprave
Ustavom Republike Srbije je predvidjeno da "za obavljanje Ustavom i
zakonom utvrdjenih poslova opštini pripadaju prihodi utvrdjeni zakonom".
Ova odredba je razradjena Zakonom o javnim prihodima i javnim
rashodima, koji uredjuje pripadnost javnih prihoda budžetu jedinice
lokalne samouprave. Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima samo
taksativno nabraja koji javni prihodi pripadaju budžetu jedinice lokalne
samouprave za finansiranje odgovarajućih javnih rashoda, a Zakon o
lokalnoj samoupravi to precizira i grupiše sve javne prihode u tri grupe:
izvorne, ustupljene i dopunske javne prihode.
Novi model finansiranja lokalne samouprave, uveden Zakonom o
lokalnoj samoupravi počev od 2002. godine, zasniva se na fiskalnoj
decentralizaciji i novim osnovama prihodovanja sredstava lokalne
samouprave, što čini neophodne pretpostavke za obezbedjivanje realne
autonomije lokalne samouprave.
Zakonom o lokalnoj samoupravi je predvidjeno da jedinici lokalne
samouprave kao njeni izvorni prihodi pripadaju sledeći prihodi koji se
ostvare na njenoj teritoriji:
1. opštinske administrativne takse,
2. lokalne komunalne takse,
3. boravišna taksa,
4. naknada za korišćenje gradjevinskog zemljišta,
5. naknada za uredjivanje gradjevinskog zemljišta,
6. naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora,
225
7. naknada za zaštitu i unapredjenje životne sredine,
8. prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u
državnoj svojini koje koristi jedinica lokalne samouprave, ustanova
ili organizacija čiji je osnivač jedinica lokalne samouprave,
9. prihodi od prodaje pokretnih stvari u državnoj svojini koje koristi
jedinica lokalne samouprave, ustanova ili organizacija čiji je
osnivač jedinica lokalne samouprave,
10. prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih
delatnosti i prihodi od drugih koncesionih poslova koje je jedinica
lokalne samouprave zaključila u skladu sa zakonom,
11. prihodi od kamata na sredstva jedinice lokalne samouprave,
12. novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku za prekršaje
propisane aktom Skupštine opštine, kao i oduzeta imovinska
korist u tom postupku,
13. prihodi koje svojom delatnošću ostvare opštinski organi, službe i
organizacije,
14. samodoprinos uveden za teritoriju opštine,
15. prihodi po osnovu donacija, i
16. drugi lokalni javni prihodi utvrdjeni zakonom.
Medju navedenim prihodima jedinica lokalne samouprave valja posebno
naglasiti značaj lokalnih komunalnih taksa i prihod po osnovu
samodoprinosa. Ovi prihodi su za većinu jedinica lokalne samouprave
bilansno ako ne najznačajniji, onda svakako medju najznačajnijim
lokalnim javnim prihodima.
Zakon o lokalnoj samoupravi navodi 16 vrsta lokalnih komunalnih taksa
koje skupština jedinice lokalne samouprave može uvoditi za korišćenje
prava, predmeta ili usluga. Reč je o, grosso modo, komunalnim taksama
za korišćenje javnih površina i prostora, za korišćenje obala i voda, za
isticanje i ispisivanje firmi, za držanje sredstava za zabavu, držanje
motornih vozila, restorana i drugih objekata na vodi, kućnih ljubimaca i
slično. U okviru lokalnih komunalnih taksa posebno značajna sredstva
ostvaruju se od taksa za isticanje i ispisivanje firmi.
226
Samodoprinos predstavlja relativno bilansno značajan lokalni izvorni
javni prihod strogo namenskog karaktera. Njegova se specifičnost ogleda
u tome što odluku o njegovom uvodjenju donose gradjani neposrednim
ličnim izjašnjavanjem na referendumu i što je on po pravilu vremenski
ograničen javni prihod (naplaćuje se odredjeni broj godina). Iako
samodoprinos ima dugu tradiciju na prostorima Srbije, njegov bilansni
značaj je u poslednje vreme polivalentan. Naime, opštine koje uvedu
ovaj oblik lokalnih izvornih javnih prihoda na svojoj teritoriji
obezbedjuju značajne prihode za svoje lokalne budžete. Medjutim, nije
veliki broj opština koje uspevaju u tome, pogotovo u kontinuitetu, da
jedan samodoprinos smenjuje drugi112.
Izvorni javni prihodi ipak nisu dovoljni da obezbede finansiranje lokalnih
i javnih rashoda, pa se jedinicama lokalne samouprave ustupaju i
pojedini prihodi koji pripadaju Republici. Reč je o ustupljenim javnim
prihodima. Ovde je u pitanju sistem zajednice prihoda koji podrazumeva
da se na nivou Republike utvrdjuju svi elementi konkretnih javnih
prihoda, a posebnim zakonima se vrši njihova raspodela na pojedine
nivoe vlasti. U pitanju je sistem zajednice prihoda koji postoji na relaciji
izmedju Republike i opštine, odnosno grada. Kod odredjenih javnih
prihoda ova zajednica prihoda obuhvata i teritorijalnu autonomiju,
odnosno autonomnu pokrajinu.
Republika ustupa jedinici lokalne samouprave sledeće javne prihode koji
se ostvare na njenoj teritoriji i to:
I . Porez na prihode od:
1. poljoprivrede i šumarstva,
2. samostalne delatnosti,
3. nepokretnosti,
4. davanja u zakup pokretnih stvari,
112 Istraživanja su pokazala da svega oko 25-30 opština u Srbiji, od ukupno 160, uspeva
da uvede i naplati samodoprinos i one po tom osnovu ostvaruju oko 10% svojih izvornih
javnih prihoda. Vidi: Levitas, T.: Reforma sistema finansiranja lokalne samouprave u
Srbiji, Ekspertska konferencija o reformi sistema finansiranja lokalne samouprave u
Srbiji, Beograd, 24. juni 2003., str. 17. Organizatori navedene konferencije bili su
SLGRP, Open Society Institute, USAID i PALGO centar, Beograd.
227
5. osiguranja lica,
6. ostalih prihoda u skladu sa zakonom.
II. Porez na imovinu,
III. Porez na nasledje i poklon,
IV. Porez na prenos apsolutnih prava.
Prihodi od navedenih poreza u celosti pripadaju budžetima jedinica
lokalne samouprave.
Budžetima jedinica lokalne samouprave, odnosno budžetima opština,
gradova i grada Beograda, pripadaju još i:
1. 40% poreza na zarade ostvarenog na njihovoj teritoriji,
2. deo naknade za korišćenje mineralnih sirovina,
3. deo naknade za izvadjeni materijal iz vodotoka,
4. deo naknade za korišćenje šuma,
5. deo naknade za promenu namene poljoprivrednog zemljišta,
6. deo naknade za izgradnju, održavanje i korišćenje lokalnih puteva,
7. deo naknade za zagadjivanje životne sredine,
8. deo naknade za investicije, i
9. 5% od prihoda od privatizacije preduzeća na njihovoj teritoriji.
Konačno, budžetu jedinica lokalne samouprave pripadaju i transferi iz
budžeta Republike, diferencirano prema opštinama i gradovima. Visina
ovih transfera utvrdjuje se posebnim zakonom za svaku godinu. Tako je
Zakonom o raspodeli transfernih sredstava iz budžeta Republike Srbije i
učešću opština, gradova i grada Beograda u porezu na zarade u 2005.
godini to učinjeno za 2005. godinu. Pri odredjivanju iznosa navedenih
transfera uvažavaju se višestruke raznolikosti opština Srbije, ne samo u
pogledu površine i broja stanovnika, već i po mnogim drugim
kriterijumima. Navedeni kriterijumi utvrdjeni su u čl. 99 Zakona o
lokalnoj samoupravi. U pitanju su sledeći kriterijumi: (1) veličina
teritorije jedinice lokalne samouprave, (2) broj stanovnika, (3) broj
odeljenja i broj objekata osnovnih i srednjih škola, (4) broj dece
228
obuhvaćene društvenom brigom o deci i broj objekata društvene brige o
deci, (5) razvijenost i (6) status životne sredine. Uvažavajući navedene
kriterijume, ilustracije radi treba navesti da medju opštinama najmanji
transfer za 2005. godinu ima opština Crna Trava u iznosu od 9.606.143
dinara, a najveći opština Kraljevo od 209.848.271 dinara. Kad je reč o
gradovima, predvidjeno je da transferi koji su njima namenjeni u 2005.
godini iznose:
1. Beograd 5.395.034.000 dinara,
2. Kragujevac 500.007.000 dinara,
3. Niš 498.716.722 dinara, i
4. Novi Sad 796.605.050 dinara.
Da bi se stekla bar približna slika o relativnim odnosima izmedju prihoda
budžeta jedinica lokalne samouprave navešće se podaci o učešću
pojedinih gradova i opština u ukupnim prihodima lokalnog nivoa vlasti u
mesecu januaru 2005. godine, inače prvom mesecu primene novog
sistema utvrdjivanja prihoda budžeta jedinica lokalne samouprave. Udeo
grada Beograda je 38.4%, Novog Sada 8.9%, Niša 4.2%, Kragujevca
0.7%, a svih ostalih opština skupa 47.7%. Naravno, u pitanju je prvi
mesec novog sistema odredjivanja visine budžeta jedinica lokalnih
samouprava, pa verovatno da navedeni podaci neće biti i konačni,
odnosno realni.
U čl. 100 Zakona o lokalnoj samoupravi navedeno je da jedinici lokalne
samouprave koja ne ostvari sredstva dovoljna po osnovu izvornih i
ustupljenih javnih prihoda za realizaciju sopstvenih javnih rashoda mogu
da se obezbede dopunska sredstva. Navedenu mogućnost je u
dosadašnjem periodu koristio relativno i apsolutno mali broj jedinica
lokalne samouprave, što se vidi i iz činjenice da dopunska sredstva u
ukupnim budžetskim sredstvima svih jedinica lokalne samouprave u
Srbiji ne učestvuju sa više od 2%.
U tabeli koja sledi daje se sumarna struktura javnih prihoda jedinica
lokalne samouprave Srbije na bazi raspoloživih podataka Ministarstva
finansija Srbije.
229
Tabela 15. Struktura javnih prihoda jedinica lokalne
samouprave u 2003. i 2004. godini
Prihod/godina 2003. godina 2004. godina
1. Porezi 77,8 76,3
2. Donacije i transferi 0,0 0,8
3. Drugi prihodi 22,2 22,9
4. Ostali prihodi 0,0 0,0
Ukupna budžetska primanja 100,0 100,0
Izvor: Bilten javnih finansija broj 5 za mesec januar 2005. godine, Republika Srbija, Ministarstvo finansija, Beograd, 2005., str. 39. Obračun autora.
Iz tabele je, iako ona ne zadovoljava kriterijume razlikovanja javnih
prihoda jedinica lokalne samouprave sa stanovišta izvornosti, vidljivo da
su dominantni izvorni i ustupljeni prihodi svrstani u kategoriju "porezi".
Ova kategorija obuhvata kako sve poreze u užem smislu, tako i sve
poreze u širem smislu, odnosno sve vrste komunalnih i administrativnih
taksa, naknada, kao i samodoprinos. Kategorija "drugi prihodi" obuhvata
sve vrste prihoda od imovine (korišćenje, iznajmljivanje i prodaja),
prihode koje svojim aktivnostima ostvare opštinski organi i organizacije,
novčane kazne i oduzetu imovinsku korist. Praktično, najznačajnji prihod
u okviru ove stavke za jedinice lokalne samouprave predstavlja prihod
koji one ostvaruju po osnovu iznajmljivanja poslovnog prostora koji im
je stavljen na raspolaganje.
Iako sistem zajedničkih prihoda jedinicama lokalne samouprave
garantuje odredjenu izvesnost u ostvarivanju prihoda, naročito prihoda
od poreza na zarade, poseban problem nastaje zbog činjenice da je za
najveći broj opština iznos transfera iz budžeta Republike vrlo značajan
izvor prihoda, a na iznos ustupljenih prihoda jedinica lokalne
samouprave ne može da utiče. Posledica takvog stanja jeste izuzetno
šarenilo u visinama taksa koje svojim autonomnim odlukama uvode
jedinice lokalne samouprave, bilo da je reč o administrativnim, bilo o
komunalnim taksama. Štaviše, početkom 2005. godine, kada je učinjen
osetan zaokret u strukturi ustupljenih i izvornih javnih prihoda
jedinicama lokalne samouprave, budući da su uvodjenjem poreza na
dodatu vrednost i ukidanjem poreza na platni fond jedinice lokalne
samouprave ostale bez svoja dva bilansno izdašna i predvidljiva
230
ustupljena javna prihoda113, došlo je do neočekivanog osetnog povećanja
administrativnih i, posebno, komunalnih lokalnih taksa, jer mnoge
jedinice lokalne samouprave nisu bile zadovoljne odredjenim transferima
iz budžeta Republike.
Uvodjenjem sistema transfera kao jednog od dominantnih izvora prihoda
budžeta jedinica lokalne samouprave, do čega je došlo u Srbiji početkom
2005. godine, nastaje značajna fiskalna zavisnost jedinica lokalne
samouprave od centralne (republičke) vlasti, što otežava trošenje prihoda
u skladu s lokalnim preferencijama i sužava do tada ostvareni stepen
fiskalne decentralizacije u Srbiji.
Meru fiskalne decentralizacije najbolje iskazuje udeo lokalnih javnih
prihoda u ukupnim javnim prihodima svake konkretne zemlje i, posebno,
struktura lokalnih javnih prihoda sa stanovišta izvornosti. Tako je, na
primer, u periodu 1975.-2002. godine udeo lokalnih javnih prihoda u
ukupnim javnim prihodima u unitarno uredjenim državama OECD
iznosio izmedju 12.3% (u 1975. godini) i 13.8% (u 2002. godini). Podaci
pokazuju da je u navedenom skoro trodecenijskom periodu došlo do
jačanja fiskalne decentralizacije u unitarnim državama OECD, budući da
je udeo lokalnih javnih prihoda povećan za skoro desetak procenata. U
federalno uredjenim državama situacija je osetno drugačija. Naime, dok
je udeo lokalnih javnih prihoda u ukupnim javnim prihodima u 1975.
godini iznosio 10.6%, u 2002. godini je iznosio samo 8.l%. Posebno je
interesantao što ovaj pad u čitavom periodu teče kontinuirano. Isto tako u
meri u kojoj je i oslabila pozicija lokalnih javnih prihoda pojačana je
pozicija javnih prihoda srednjeg nivoa vlasti (republika), budući da je
pozicija saveznih vlasti ostala nepromenjena114.
U Srbiji je za period 1992 - 2004. godine zbog čestih promena modela
finansiranja lokalne samouprave i specifičnih društveno-ekonomskih
odnosa (izražena inflacija, sankcije i brojni drugi endogeni i egzogeni
nepovoljni faktori koji su obeležili posmatrani period) teško utvrditi udeo
lokalnih javnih prihoda u ukupnim javnim prihodima. Procene koje su
učinjene pokazuju da je stepen fiskalne decentralizacije u Srbiji nešto
veći nego što je to slučaj sa unitarnim državama OECD-a, ali da ima
obrnutu tendenciju. Dok je udeo lokalnih javnih prihoda u prvoj polovini
113 Do uvodjenja poreza na dodatu vrednost, izmedju ostalih, dva najizdašnija izvora
prihoda budžeta jedinica lokalne samourave bili su udeo u porezu na promet i porez na
platni fond. 114 Statistiques des recettes publiques, 1965-2003, OECD, Paris, 2004., str. 212
231
posmatranog perioda u Srbiji iznosio oko 12%, u drugoj polovini on se
smanjuje na nešto ispod 11%. Valja očekivati da će taj odnos biti očuvan
u narednom periodu uprkos osetnoj promeni modela finansiranja jedinica
lokalne samouprave do koje je došlo počev od 1. januara 2005. godine115.
U strukturi lokalnih javnih prihoda u državama članicama OECD-a
dominiraju izvorni lokalni javni prihodi (preko 68% u unitarnim i blizu
70% u federalnim državama), dok je udeo ustupljenih prihoda u obe
grupacije oko 27%. Udeo dopunskih javnih prihoda je skroman: u
unitarnim državama članicama OECD-a iznosi oko 5%, a u federalnim
oko 3% ukupnih lokalnih javnih prihoda.
Nasuprot navedenim strukturama lokalnih javnih prihoda sa stanovišta
izvornosti zastupljene u državama članicama OECD-a, podaci za Srbiju
ukazuju na značajnu fiskalno-finansijsku zavisnost lokalnih zajednica od
Republike. Do kraja nepouzdani podaci pokazuju da je učešće izvornih
prihoda u ukupnim javnim prihodima jedinica lokalne samouprave u
Srbiji nešto iznad 50%, a učešće ustupljenih oko 47% ukupnih javnih
prihoda jedinica lokalne samouprave. U slučaju Srbije, udeo dopunskih
lokalnih prihoda je skroman i iznosi oko 2%. Promena modela
finansiranja jedinica lokalne samouprave koja je počela da se primenjuje
od 1. januara 2005. godine svakako će još više pojačati udeo ustupljenih
prihoda (transferi i povećanje udela u porezu na zarade) u ukupnim
prihodima jedinica lokalne samouprave. To takodje, sa svoje strane,
pokazuje sužavanje dostignutog nivoa fiskalne decentralizacije u Srbiji.
9. MEDJUNARODNI ASPEKTI OPREZIVANJA -
SAVREMENE TENDENCIJE
9.1. Uvod
U poslednje vreme svedoci smo sve intezivnijeg procesa globalizacije
svetske privrede. To je proces integacije nacionalnih privreda u svetski
privredni sistem u kojem privredni subjekti svoje odluke donose i
delatnost obavljaju u uslovima svetske konkurencije.
115 Podaci za period 1992-2000. g. su procene autora na bazi podataka B-2 obrasca i
podataka Narodne banke Jugoslavije, Zavoda za obračun i plaćanja. Podaci za kasnije
godine izračunati su na bazi podataka iz Opšteg bilansa javnih prihoda i javnih rashoda
Republike Srbije za odgovarajuće godine.
232
Prema tome, globalizacija je drugi naziv za svetsku tržišnu utakmicu u
kojoj država prestaje biti dominantan kriterijum optimizacije globalnih
poslovnih sistema.
Nastanku i inteziviranju procesa globalizacije svetske privrede u
poslednje vreme naročito je pogodovala sve prisutnija liberalizacija i
deregulacija medjunarodnih ekonomskih tokova, razvoj informatičke i
telekomunikacione tehnologije, kao i povećanje brzine i smanjenje
troškova prevoza. Urušavanje socijalističkog ekonomskog sistema i
prelaz socijalističkih zemalja na tržišnu privredu dao je poseban podsticaj
inteziviranju procesa globalizacije. Svetsko tržište postalo je merilo
uspešnosti funkcionisanja nacionalnih tržišta. Zbog toga su
standardiizovane mere ekonomske politike, pre svega poreske politike
razvijenih zemalja postale uzor kome teže zemlje u tranziciji.
Nije sporno da globalizacija svetskog poslovanja donosi niz pogodnosti
svima koji u njoj učestvuju, kao što su: 1) povećanje standarda što
omogućava veću efikasnost u alokaciji raspoloživih resursa u svetskim
razmerama; 2) bogatija ponuda i veći izbor dobara i usluga kao rezultat
liberalizacije i proširenja medjunarodne razmene; 3) povećanje brzine i
smanjenja troškova prevoza, kao i povećanje dostupnosti svih delova
sveta; 4) povećanje raspoloživosti i kvaliteta informacija.
Globalizacija, uz sve to, može imati i negativne efekte na nivou
nacionalne privrede, budući da zaštita nacionalnih interesa u novim
uslovima, pogotovo u malim i manje razvijenim zemljama, postaje bitno
otežana. Konfliktni interesi u uslovima globalizacije mogu nastati na
različitim područjima, izmedju ostalog i na području oporezivanja.
Razume se, sve to ne dovodi u pitanje neminovnost uključivanja u proces
globalizacije, budući da bi ostajanje po strani tog procesa, odnosno
njegovo ignorisanje za svaku zemlju, pogotovo gledajući dugoročno, bilo
pogubno. Nije reč o tome, uključiti se u proces globalizacije ili ne, nego
kada se, pod kojim uslovima i na koji način uključiti u taj proces, a da se
ne dovedu u pitanje vitalni nacionalni interesi i indentitet zemlje.
Novo vreme sa složenijim izazovima i porastom procesa globalizacije
zahtevalo je pokretanje fiskalnih reformi koje nisu bile isključivo
usmerene na povećanje poreskih prihoda. Razlozi za pokretanje fiskalnih
reformi bili su brojni: porast učešća javne potrošnje i budžetskog deficita
u BDP; uticaj globalizacije ekonomije i poreske konkurencije na
svetskom tržištu pri većoj pokretljivosti kapitala i rada; porast poreske
233
utaje; zahtevi za poboljšanjem efikasnosti rada poreske administracije;
rasprostranjeno verovanje da porezi nisu u dovoljnoj meri progresivni i
ne zadovoljavaju socijalne i ekonomske ciljeve; visoke poreske stope.
Medjunarodne institucije su takodje podsticale fiskalne reforme,
pogotovo MMF i Svetska banka.
Pritisak za sprovodjenje reformi u zemljama članicama EU naročito je
bio izražen u zahtevima za poreskom harmonizacijom pod uticajem
povećanja evropske integracije i funkcionisanja zajedničkog tržišta.116
Mnoge zemlje su izvršile reformu poreske administracije čiji cilj je bio
unapredjenje rada, postupka kontrole, informisanosti i efikasnije
budžetsko izveštavanje.
9.2. Poreske reforme
Većina zemalja je u okviru fiskalne reforme u proteklom periodu snizila
visinu stopa i proširila osnovicu u sistemu oporezivanja dohotka,
povećala ekološke poreze i poreze na proizvode i usluge. Tako je rezultat
sprovedenih reformi bila promena u poreskoj strukturi nastale usled
prebacivanja poreskog opterećenja sa dohotka na potrošnju. Struktura
poreskih prihoda je izuzetno važna, jer pokazuje ko plaća najveći iznos
poreza i da li je poreski sistem pravedan. Činjenica je da su porezi na
proizvode i usluge u svim svojim varijantama generalno regresivni, za
razliku od progresivnog poreza na dohodak gradjana prema kome je
poresko opterećenje u direktnoj vezi sa ekonomskom snagom poreskog
obveznika. Kao rezultat reformi desilo se sledeće: stope poreza na
dohodak su smanjene uz istovremeni porast stope poreza na potrošnju,
što je uticalo na izmenu poreske strukture u korist poreza na potrošnju.117
Reforme su pomirile dva cilja koja se nadmeću u poreskom sistemu:
sniženje stopa poreza na dohodak i obezbedjenje neophodnog nivoa
poreskih prihoda za finansiranje javne potrošnje. Pošlo se od toga da bi
sniženje marginalne stope poreza na dohodak gradjana moglo da utiče na
smanjenje destimulacije ka radu. Visoka marginalna poreska stopa na rad
i na kapital nepovoljno utiče na investicije (otvaranje preduzeća) i
116 "OECD Urges Governments to Focus on More Efficiency in Tax Policies", 2001,
OECD's Economic Outlook, No. 69, OECD; Hrustić, H.: Poreske reforme u EU,
Računovodstvo, br. 10/2002, SRRS, Beograd, str. 52-59 117 Heady, C.: With slower economic growth in prospect, will tax burdens fall?, OECD
Observer, Paris, March 01, 2002.
234
štednju, te je smanjenje visoke marginalne stope postalo prioritetan
zadatak.
Sa smanjenjem stope poreza na dohodak gradjana istovremeno su
smanjeni i odbici od oporezivog dohotka. Takodje, kod poreza na
dohodak korporacija uz smanjenje stope su ukinute ili limitirane razne
olakšice što je povećalo osnovicu ovog poreza.
Porezi na dohodak su u zemljama članicama OECD bili najvažniji izvor
poreskih prihoda do 1988. godine.118 Medjutim, od tada taj izvor
poreskih prihoda postepeno gubi na relativnom značaju tako da su u
protekloj deceniji porezi na dohodak i porezi na proizvode i usluge
postali manje-više podjednako značajni. Do povećanja učešća prihoda od
poreza na proizvode i usluge u ukupnim poreskim prihodima je najvećim
delom došlo usled uvodjenja PDV, a i većina zemalja je poslednjih
godina povećala visinu opšte stope ovog poreza.
Opšta karakteristika PDV u gotovo svim zemljama članicama EU je bila
povećanje stope od godine uvodjenja ovog poraza do danas. Razlozi su,
od zemlje do zemlje, različiti, a najčešći je bio povećanje obima javne
potrošnje i budžetskih sredstava za pokriće rashoda javnog penzijskog
osiguranja.
Reforme su bile u pravcu podrške za stvaranje mogućnosti za
zapošljavanje i podsticaja za zaštitu životne sredine. Usled aktuelnosti
problematike zaštite životne sredine, zahtevi za podsticaj zaštite životne
sredine su postali posebno važni.
Tabela br. 16. Struktura poreskih prihoda u zemljama članicama OECD
(u %), 2000. Država Porezi na
dohodak
Doprinosi za
soc.
osiguranje
Porez na
platne
liste
Porez na
imovinu
Porez na
proizv. i
usluge
Ostali
porezi
Kanada 48,5 13,7 2,1 10,4 24,7 0,5
Meksiko 29,5 18,0 - - 51,3 1,3
SAD 49,5 23,7 10,6 16,2
Australija 58,5 - 6,6 9,5 25,5
Japan 32,1 38,4 - 10,5 18,8 0,2
118 Revenue Statistics OECD Member Countries 1965-1989, 1990., OECD,
Paris; PAC/COM/PUB/2000,2000., OECD, Paris.
235
Država Porezi na
dohodak
Doprinosi za
soc.
osiguranje
Porez na
platne
liste
Porez na
imovinu
Porez na
proizv. i
usluge
Ostali
porezi
Koreja 32,5 11,1 0,3 11,4 40,5 4,2
Novi Zeland 57,4 - 0,9 5,7 36,0 0,0
Austrija 29,2 34,1 6,2 1,3 27,9 1,0
Belgija 39,2 31,5 - 3,2 24,9 -
Češka 23,3 44,1 0,0 1,5 31,0 0,0
Danska 58,9 3,1 0,8 3,6 33,2 0,0
Finska 41,3 25,2 - 2,4 30,7 0,1
Francuska 23,3 36,2 2,3 7,3 26,6 4,0
Nemačka 29,4 40,4 - 2,4 27,4 0,0
Madjarska 22,4 35,9 0,3 1,6 39,0 0,9
Island 38,6 8,3 7,1 45,9 0,1
Irska 41,6 12,6 1,2 5,2 38,7 -
ltalija 32,6 29,4 0,1 4,8 27,4 5,3
Luksemburg 38,5 25,6 - 8,4 26,1 1,1
Holandija 25,8 39,9 - 4,9 27,7 0,4
Norveška 37,1 23,3 - 2,4 37,2 0,0
Poljska 29,5 32,3 0,8 3,0 34,4 0,0
Portugalija 28,8 25,5 2,9 41,3 0,8
Španija 28,2 35,2 - 6,0 29,4 0,7
Švedska 40,7 28,7 4,8 3,7 21,6 0,1
Švajcarska 37,8 35,7 8,3 18,2 -
Turska 32,9
~
32:9
14,3 - 2,8 35,7 14,3
V. Britanija 38,4 17,6 10,7 32,6 0,0
Prosek
OECD-
Ukupno
36,3 24,7 0,9 5,4 31,3 1,2
OECD Evropa 33,8 27,8 0,8 4,4 31,6 1,3
EU15 34,8 27,8 1,1 4,7 30,2 0,9
Izvor: PAC/COM/PUB//2001, OECD, Paris.
236
Struktura javnih prihoda u Srbiji u periodu 2005-2007. godine u % 119
2005. 2006. 2007.
Poreza na doh.gradjana 13,1 13,7 11,5
Porez na dobit 1,4 2,1 2,9
Carine 5,4 5,2 5,7
PDV 29,8 26,0 26,4
Akcize 9,9 10,0 9,8
Porez na imovinu 2,0 2,1 1,9
Doprinosi za soc.osig. 25,5 26,7 26,8
Neporeski i ost.prihodi 12,7 13,1 14,1
Osnovne tendencije i ciljeve fiskalnih reformi u zemljama razvijene
tržišne privrede su sledile i zemlje u razvoju: proširenje osnovice,
uvodjenje PDV, smanjenje stopa poreza na dohodak i poboljšanje
efikasnosti poreske administracije.
Problematika finansiranja javnih rashoda za isplatu penzija je važno
pitanje kojim se poslednjih decenija bavi veći broj zemalja u svetu.
Povećan broj penzionera u odnosu na broj osiguranika se objašnjava
produženjem veka životnog doba i padom stope nataliteta. Pogotovo će
se prema procenama u zemljama članicama EU ovaj pokazatelj pogoršati
u narednom periodu, što se vidi u prikazanoj tabeli.
Tabela br. 17. Procena tedencije odnosa broja stanovnika starosti 60 i
više godina u odnosu na broj stanovnika starosti od 20 do 60 godina (%)
Zemlja članica 1995 2000 2005 2010 2020 2030 2040
Austrija 34,1 35,7 36,7 39,6 47,9 64,8 77,3
Belgija 39,3 39,3 39,9 43,8 54,7 71,2 73,4
Danska 35,6 35,9 39,5 45,2 52,7 63,0 66,5
Finska 34,1 35,7 38,3 46,5 59,3 68,0 67,2
Francuska 37,4 37,8 38,2 42,8 52,7 61,1 66,6
Nemačka 36,5 41,7 44,4 45,2 54,1 72,6 73,9
Grčka 40,8 44,0 44,7 47,8 55,8 69,5 88,2
Irska 29,0 28,1 28,7 31,4 39,2 45,4 55,1
Italija 40,2 43,3 45,7 50,0 59,8 80,9 98,1
119 Memorandum o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj politici za 2009.god.
237
Zemlja članica 1995 2000 2005 2010 2020 2030 2040
Luksemburg 33,7 34,6 35,9 38,9 48,7 60,6 67,4
Holandija 30,9 31,9 34,6 40,5 52,9 71,3 77,6
Portugalija 37,1 37,6 38,5 41,3 47,4 58,9 79,0
Španija 38,3 38,5 39,5 42,1 51,4 70,4 97,9
Švedska 41,9 42,0 45,7 51,3 58,6 68,9 71,7
V. Britanija 38,6 38,9. 40,3 44,1 51,1 62,7. 64,6
EU 15 37,6 39, 41,4 44,6 53,6 68,6 77,2
USA 30,0 29,8 30,8 33,9 45,0 53,0 53,9
Izvor: Statistics of The United Nations, 1999.
Na osnovu podataka Republičkog zavoda za statistiku iz 2001. godine,
može se zaključiti da su u Srbiji negativni trendovi prirodnog kretanja
stanovništva prisutni više decenija i da su nastavljeni i dalje.
Popis stanovništva 2002. godine je samo potvrdio demografske prognoze
da Srbija spada medju deset najstarijih zemalja sveta, gde je broj strarih
(preko 65 godina), gotovo izjednačen sa brojem mladjih od 15 godina. U
narednim decenijama, proces starenja stanovništva će se nastaviti i
intenzivirati. Sve će biti više starih ljudi koje je potrebno izdržavati i
omogućiti im pristojan život u starosti, sve manje radno aktivnog
stanovništva koje to treba u materijalnom pogledu da obezbedi.
Sve veće učešće starih u ukupnom stanovništvu, izazvaće krupne
promene i pritisak na javnu potrošnju. Učešće rashoda za penzije i
zdravstvo u društvenom proizvodu će se značajno povećati, a i sadašnje
stanje već predstavlja veliki problem i ograničavajući faktor održivog
rasta i razvoja, što zahteva dalje reforme u oblasti socijalnog osiguranja.
Dugoročno gledano, manji problem se očekuje u zemljama gde je viša
stopa nataliteta (Velika Britanija, Irska). Prema projekciji Ujedinjenih
nacija, neke zemlje će se do 2050. godine suočiti sa padom broja
stanovnika (Italija za 28%, Španija za 24%, Grčka -23%, Portugalija -
18%, Austrija -13%, Belgija -12%, Nemačka -11%).
Problem finansiranja javnih fondova penzijskog osiguranja mogao bi da
bude ublažen kada bi se povećala stopa zaposlenosti. Medjutim,
pretpostavlja se da ukoliko odnos izmedju visine prosečne penzije i
prosečne zarade i propisane godine starosti za sticanje prava na
penzionisanje ostanu nepromenjeni, učešće javnih rashoda za penzije u
BDP će se povećati.
238
Tabela br. 18. Procena učešća javnih rashoda za penzije u BDP (u %)
Zemlja članica 1995 2040 (procena)
Austrija 13,7 24,5
Belgija 11,8 19,3
Danska 11,5 17,8
Finska 9,4 16,1
Francuska 13,4 20,7
Nemačka 12,4 20,4
Grčka 12,9 22,8
Irska 4,0 6,2
Italija 16,1 28,9
Holandija 11,7 23,3
Portugalija 10,0 18,9
Španija 10,0 18,7
Švedska 13,1 19,7
Velika Britanija 11,8 17,7
Izvor: Economic Policy Committee, Eurostat, 2000.
Učešće rashoda za penzije u BDP Srbije iznosilo je: 2005.godine 15.1%,
2006.godine 15.7%, 2007. godine 15.8% sa projekcijama i željama da se
ovo učešće smanji, što će sa napred navedenom demografskom
tedencijom to biti teško ostvarivo bez radikalnih reformi..
Pitanje koje se često nameće u vezi sa poreskim opterećenjem je da li će
u budućnosti visina poreza biti niža. Naime, drastično smanjenje poreza
je teško očekivati imajući u vidu ulogu poreza u društvenom životu i u
funkcionisanju države. Pogotovo kada se radi o investicijama koje se
zbog obimnosti jedino mogu finansirati kolektivno iz državnog budžeta..
Po svemu sudeći, čini se da će jedno od budućih rešenja biti poboljšanje
sistema kontrole trošenja poreskih prihoda od strane demokratski
izabranih Vlada.120
120 Owens, J.: Taxation in a global environment, OECD Observer, March 01, 2002.,
Paris; Heady, C.: Income tax revenues rise in most OECD countries. As fuel tax takes
remain constant, OECD Observer, November 03, 2000., Paris.
239
Veliko smanjenje poreza bilo bi kontraproduktivno sa aspekta
izvršavanja javnih funkcija iz oblasti obrazovanja, zdravstva, javnog
prevoza, i sl. Budući cilj reformi treba da bude efikasnije korišćenje
javnih sredstava, jačanje kontrole trošenja javnih prihoda s tim da se
pronadje optimalna mera kako se ne bi ugrozio privredni rast.
9.3. Reforma poreske administracije
Reforma poreske administracije je bila deo sveobuhvatne fiskalne
reforme čiji cilj je bio makroekonomska stabilnost i da se rekonstruiše
poreski sistem tako da porezi budu lakši za administriranje. Posebno su
zemlje u tranziciji bile podstaknute da modernizuju poresku
administraciju, koja bi mogla da odgovori potrebama tržišne ekonomije i
povećanja broja obveznika.
Najvažniji razlozi za preduzimanje reforme poreske administracije su
bili:121
- zahtev za povećanjem poreskih prihoda u cilju smanjenja
budžetskog deficita;
- neophodnost tehničke modernizacije poreskog postupka
korišćenjem prednosti razvoja informatičke opreme, koja bi
doprinela povećanju efikasnosti u radu i smanjenju troškova
naplate javnih prihoda;
- smanjenje složenosti poreskog sistema;
- nužnost unapredjenja odnosa izmedju poreske administracije i
obveznika radi postizanja većeg stepena ispunjavanja poreskih
obaveza;
- porast korupcije zaposlenih u poreskoj administraciji i uticaja
političkih stranaka na rad poreske administracije.
121 Silvani, C., Baer, K.: Designing a Tax Administration Reform Strategy: Experiences
and Guidelines. IMF Working Paper VVP/97/30, IMF, Washington D.C., 1997., str. 4; J.
P. Glenn, J.P.: Modernization of Tax Administration: Revenue Boards and Privatization
as Istruments for Change, 48 Bulletin for International Fiscal Documentation 2, 1994, str.
75-81; Hrustić, H.: Organizacija poreske administracije, Ekonomika, br. 3, Beograd,
2002., str. 193-196
240
Iskustvo svih dosadašnjih poreskih reformi u većini zemalja je
nedvosmisleno pokazalo da svaka promena poreske politike i poreskih
zakona mora da bude praćena i promenama u radu poreske
administracije. Jednostavno, dobra poreska politika ne može se primeniti
bez efikasne poreske administracije.
Danas smo svedoci primene novog koncepta uloge poreske
administracije u demokratskom društvu. Moderna poreska administracija
je postala pre organizacija za finansijske usluge nego što je donedavno
bila isključivo javna institucija.122 Ocena stanja i uopšte rezultati rada
poreske administracije su, bez sumnje, krucijalni pokazatelj sposobnosti i
prezentacije legitimnosti političke strukture na vlasti.
Sporiji privredni rast poslednjih decenija, izmedju ostalog, i usled
povećanja poreza i/ili budžetskog deficita, urgentno su iziskivali novu
reformu javnog sektora. Očekivanja su bila da se uz manje troškove
administracije postigne veća korisnost i ekonomičnost u radu. U naporu
da se reši problem budžetskog deficita, Vlade mnogih država polaze od
stava da bi javni sektor u novim uslovima globalne ekonomije morao da
odgovori porastu zahteva svojih gradjana za kvalitetnijim javnim
uslugama.
Mnoge zemlje su kroz reformu poreske administracije izvršile izmene
poreskih zakona tako da budu što jasniji i jednostavniji, obezbedile veću
poverljivost podataka i informacija o obveznicima, uspostavile
kriterijume za merenje rada poreske administracije, razvile profesionalna
tela za obuku poreske administracije i uspostavile funkciju unutrašnje
kontrole, što je uticalo na poboljšanje discipline i smanjenje korupcije.
Zaštita od političkog uticaja je značajna mera za demokratsko
funkcionisanje institucionalnog sistema. Zato je važno ko i koje vrste
kontrole se sprovode nad radom poreske administracije. Da li kontrolu
rada poreske administracije vrše posebna vladina tela ili agencija ili se
kontrola rada ostvaruje putem kontrole troškova.
Jedinstvena primena poreskih zakona i naplata zakonski utvrdjenih
poreza treba da bude osnovno polazište u administriranju poreza na način
122 Videti: Jenkins, G.P.: Modernization of Tax Administrations: Revenue Boards and
Privatization as Istruments for Change, International Tax Program, Harvard Institute for
International Development, February 1994.
241
kojim se podržava profesionalizam i integritet institucije poreske
administracije.
9.3.1. Nove tedencije u razvoju poslova poreske administracije
Autonomna poreska administracija. Jedan od ključnih pravaca
reforme poreske administracije u prethodnim godinama, naročito u
zemljama u razvoju, jeste tendencija davanja ili povećanja autonomije
poreske administracije u izvršavanju poslova utvrdjivanja, naplate i
kontrole poreskih obaveza.123 Razlozi za davanje veće autonomnosti u
radu poreske administracije u raznim zemljama su različiti. Medjutim,
najviše se ističu dva glavna argumenta koji su podržavali taj pravac.
Prvo, iskustvo je pokazalo dobre rezultate u radu poreske administracije
u razvijenim zemljama u kojima ova administracija tradicionalno uživa
značajan stepen nezavisnosti u izvršavanju svojih zadataka. U zemljama
u kojima je efikasnost administracije niža, glavni cilj je bio poboljšanje
kvaliteta rada i raspolaganja sredstvima i borba sa korupcijom. U drugim
zemljama osnovna namera je bila da se eliminiše politički uticaj na rad
administracije.
Autonomnost rada poreske administracije podrazumeva: finansijsku
nezavisnost; administrativnu nezavisnost tako da sama odredjuje
administrativnu politiku i ciljeve; nadležnost u zapošljavanju osoblja u
administraciji, odredjivanje strukture zarada, napredovanja u radnoj
karijeri, obavljanja programa obuke i unutrašnje kontrole rada.
Primera radi, tradicionalno, poreska administracija u Velikoj Britaniji
duži niz godina je tako organizovana da ima zavidan nivo nezavisnosti
od političkog sistema što je odlika hijerarhijske autonomije. Trezor, čiji
su poslovi po strukturi rada identični poslovima Ministarstva finansija u
drugim zemljama, ima kontrolu nad radom poreske administracije (The
Inland Revenue and of Customs and Excise) i pravo da propisuje
uputstva i instrukcije u obavljanju poslova poreske administracije, s tim
da nema svakodnevnu direktnu ulogu u stvarnom administriranju javnih
prihoda.
123 Castro, P.: New Trends in the Organization of Customs Administration (Autonomy of
Tax and Customs Administrations: Issues and Experiences), IMF, Washington, 1997.
242
U Australiji, Komesarijat za poreze uživa, takodje, odredjen stepen
autonomije u obavljanju poslova iz svoje nadležnosti. Uloga Vlade u
poslovima administriranja je ograničena na pripremu predloga zakonskih
tekstova dok su poslovi utvrdjivanja, naplate i kontrole poreske obaveze
u isključivoj nadležnosti Komesarijata.
Federalna poreska administracija - Služba za unutrašnje prihode u SAD
(The Internal Revenue Service - IRS) je organizacioni deo Trezora i o
rezultatima svog rada izveštava Sekretarijat trezora da bi se bliže
ostvarila koordinacija izmedju poreske politike i izvršenja naplate
prihoda. U praksi, Služba za unutrašnje prihode ima nezavisnost u
obavljanju poslova iz svoje nadležnosti na način da Trezor ne vrši
kontrolu njenog rada i ne utiče na primenu metoda utvrdjivanja, naplate
ili kontrole poreza.
Integracija carinske i poreske administracije. Druga važna tendencija
u sprovodjenju reforme poreske administracije je ujedinjenje,
prethodno odvojenih, carinske i poreske administracije u integrisanu
administraciju. Na ovo rešenje su se početkom `90-tih godina odlučile
Danska, Kanada, Meksiko, Venecuela i Argentina.124 Cilj te integracije
bio je poboljšanje kvaliteta usluga prema obveznicima, prilagodjavanje
novim trendovima u medjunarodnoj trgovini i kombinacija zajedničkih
funkcija zaposlenog osoblja.
Privatizacija funkcija poreske administracije. U cilju promovisanja
profesionalnosti u obavljanju poslova, jedan broj zemalja se kroz
reformu opredelio za privatizaciju svih ili jednog dela funkcija poreske
administracije.
Neke zemlje su osnovale autonomne poreske agencije koje se finansiraju
na bazi iznosa sredstava po utvrdjenom procentu od iznosa naplaćenih
prihoda, i izvan su kontrole Ministarstva finansija, sa sopstvenim
programom rada.
Na primer, u SAD većina država koristi neke oblike privatnog sektora u
obavljanju poslova poreske administracije, poput arhiviranja
124 U Kanadi je još od 1867. godine bila organizovana odvojena poreska administracija
(The Department of National Revenue). Departman za nacionalne prihode je bio nadležan
za naplatu federalnih poreza, a carine i akcize je administrirao poseban organ. Obe
administracije su se 1993. godine ujedinile u jedan organ.
243
dokumentacije, naplate poštanskih usluga, kompjuterskog programiranja,
itd. U Španiji i u nekoliko zemalja Latinske Amerike, osnovane su
autonomne agencije za javne prihode sa ciljem da zamene tradicionalno
organizovane poreske i carinske organe. U Španiji je 1992. godine počela
sa radom državna agencija za poresko administriranje - Agencia Estatal
de Administraciori Tributaria - AEAT.125 U Peruu, poreska agencija -
Superintendencia Nacional de Administracion Tributaria - SUNAT je
javna agencija koja uživa finansijsku, administrativnu, tehničku i
funkcionalnu autonomnost. Učestvuje i u kreiranju fiskalne politike i
predlaganju poreskih propisa, organizuje rad administracije, obavlja sve
poslove utvrdjivanja, naplate i kontrole poreza. Finansira se putem iznosa
sredstava čija visina je odredjena u procentu od 3% od ukupno
naplaćenih poreskih prihoda. Navedeni primer je sledila i Venecuela u
kojoj se autonomna integrisana poreska administracija - Servicio
Nacional Integrado de Administracion Tributaria - SENIAT finansira iz
sredstava čiju visinu odredjuje Vlada u procentu od 3 do 5 % od ukupno
naplaćenih poreskih prihoda.
Argentina, Kolumbija i Meksiko su reformom poreske administracije
privatizovale mnoge poslove poreskog informacionog sistema.
I u afričkim zemljama - Zambiji, Keniji, Tanzaniji, Gani i Ugandi, u
okviru reforme javnog sektora, izdvojeno je adrninistriranje porezima
osnivanjem samostalnih agencija kako bi se poboljšala efikasnost rada.
Te agencije se finansiraju iz sredstava odredjenih po utvrdjenom
procentu od iznosa naplaćenih poreskih prihoda.
Singapur je neke funkcije poreske administracije, poput administriranja
poreza na dohodak, poreza na imovinu, pripreme pregovora za
medjunarodne poreske ugovore i administriranje nekih prihodno manjih
poreza preneo iz departmana za unutrašnje prihode na samostalan organ
za unutrašnje prihode Singapura (The Inland Revenue Authority of
Singapore - IRAS).
125 Castro, P.: New Trends in the Organization of Customs Administration (Autonomy of
Tax and Customs Administrations: Issues and Experiences), IMF, Washington, 1997.
244
9.4. Poreska harmonizacija
U pogledu savremenih poreskih tendencija važno je istaći poresku
harmonizaciju zemalja članica EU. Porezi mogu da budu uzrok različitih
medjunarodnih ekonomskih i društvenih poremećaja koji se mogu
ukloniti ili umanjiti harmonizacijom poreza.
Polazeći od glavnih ciljeva Ugovora EZ o uspostavljanju zajedničkog
tržišta sa zdravom konkurencijom i omogućavanju slobodnog kretanja
lica, proizvoda, usluga i kapitala i eliminisanja svih faktora koji štete
konkurenciji, zemlje članice EZ su se saglasile da izvrše harmonizaciju
zakona o PDV i akcizama.126
9.4.1. Harmonizacija PDV
Imajući u vidu Ugovor EZ, predloge Komisije, mišljenje Evropskog
parlamenta i stav Ekonomskog i socijalnog komiteta, Savet EZ je usvojio
više direktiva o harmonizaciji Zakona o porezu na promet zemalja
članica. Zatim, 1970. godine je doneta Odluka o zameni finansijskog
doprinosa zemalja članica sopstvenim izvorima finansiranja Zajednice.
Jedan od izvora finansiranja budžeta EZ, danas Unije, jeste i prihod od
PDV, primenjujući stopu od 1.25% na jedinstveno utvrdjenu osnovicu.
Ta stopa od 1.25% je trpela stalne promene tako da danas iznosi 1%.127 U
zemljama članicama se obezbedjuje direktno prikupljanje budžetskih
sredstava Unije primenjujući jedinstven način naplate prihoda od PDV.
Harmonizacija PDV zemalja članica EZ je bila deo programa o
stvaranju integrisanog unutrašnjeg tržišta EZ koji je kompletiran tzv.
"Belim dokumentom o unutrašnjem tržištu EZ" 1985. godine.128 Fiskalni
instrument za realizaciju tog programa je upravo bila harmonizacija u
126 Detaljnije: European Economic Community, EEC Directives, Documentation, Value
Added Taxation in Europe, Guides to European Taxation Volume IV, IBFD, Amsterdam,
2005. 127 Detaljnije: Acts of The European Community in force in the field of taxation, 1989,
Commission of The EC, Brussels; Council Decision of 31. October 1994 on the system of
the European Communities own resources (94/728/EC Euratom), Official Journal, L. 293
of 12 November 1994, str. 9; Introduction to European Value Added Tax, Value Added
Taxation in Europe, 2005, Volume IV, IBFD, Amsterdam. 128 Lee, C., Pearson, M., Swith, S., Fiscal Harmonization: Analysis of The European
Commissions Proposals, Report series No. 28, The Institute for fiscal studies, Bruxelles,
1990., str. 7-8
245
oblasti oporezivanja prometa i eliminisanje fiskalnih granica ukidanjem
carinskih dažbina u trgovinskoj razmeni izmedju zemalja članica.
Osim toga, od 1. januara 1993. godine se primenjuju ustanovljena pravila
o razmeni podataka putem elektronske mreže izmedju poreskih
administracija zemalja članica radi funkcionisanja jedinstvenog
informacionog sistema Unije.
Usvojenim direktivama o harmonizaciji PDV su definisani zajednički
stavovi u pogledu teritorije primene, predmeta oporezivanja, lica-
obveznika, osnovice, broja i minimalne visine stopa, vrsta oslobadjanja,
odbitka, specijalnih režima oporezivanja i dr.
Usvajanje pravnih normi u Mastrihtu krajem 1991. godine o
privremenom regulisanju oporezivanja prometa od 1. januara 1993.
godine, i ustanovljavanje svestranije saradnje izmedju poreskih organa
zemalja članica, je bilo odlučujući korak u pravcu odstranjivanja
graničnih kontrola u stvaranju evropskog unutrašnjeg tržišta.129
Privatnim
fizičkim licima je omogućeno da u svoju zemlju unose proizvode koje su
nabavili u drugoj zemlji članici, uz plaćanje poreza na dodatu vrednost u
zemlji članici u kojoj je kupljen proizvod (princip porekla), izuzev
nabavki novih prevoznih sredstava, plovnih objekata, aviona i
helikoptera, kao i kupovina pouzećem do odredjene vrednosti kada se
primenjuje princip odredišta. Za profesionalnu trgovinu u unutrašnjim
okvirima Zajednice dogovoreno je prelazno rešenje prema kome se
naplata poreza vrši po principu odredišta.
Granična fizička kontrola i kontrola dokumenata u trgovini izmedju
zemalja članica je zamenjena sistemom razmene podataka o PDV.130
Bilo je predvidjeno da se prelazni zajednički sistem PDV, prema kome se
naplata poreza vrši po principu odredišta, primenjuje do prelaska na novi
izvorni sistem po principu porekla.131 Prema principu porekla ne bi
postojala razlika izmedju tretmana domaće trgovine i trgovine izmedju
zemalja članica, a trgovac-obveznik bi morao da plati PDV u svojoj
zemlji bez prava na povraćaj poreza na ime isporuke proizvoda u drugu
129 "Council Directive 91/680/EEC", 30.12.1991, Official Journal, L. 384. 130 "Council Regulation 218/92/EEC", 1992, Official Journal, L 24/1. 131 Lienemeyer, M.: The New Vat System and Fraud, International VATMonitor, No. 6,
1997., str. 270-275
246
zemlju članicu. Na taj način bi poreklo proizvoda bilo od značaja, što
bi.direktno uticalo na promene u naplati prihoda od PDV.
Po sadašnjem sistemu sa principom odredišta, obveznik koji vrši
isporuku u drugu zemlju članicu ne plaća PDV na ovu isporuku i ima
pravo na povraćaj obračunatog poreza koji tereti proizvode i usluge
nabavljene u cilju obavljanja njegove delatnosti. PDV na isporuku tih
proizvoda se plaća u zemlji odredišta. Po principu porekla, obveznik bi
plaćao porez u zemlji u kojoj je rezident, u kojoj ima stalno sedište.
Pravo na povraćaj PDV plaćenog pri nabavci iz druge zemlje članice bi
se moglo realizovati samo uz dokaz o plaćenom porezu u toj drugoj
zemlji članici.
Monetarne promene bi bile izbalansirane kroz kompenzacioni
mehanizam na način da raspodela naplaćenih prihoda od PDV izmedju
zemalja članica bude ekvivalentna kvantifikaciji potrošnje u saglasnosti
sa principom odredišta. Praktično, raspodela prihoda od poreza izmedju
zemalja članica bi po učešću odgovarala sadašnjim prihodima, a
zajedničko poresko područje bi bilo tako uredjeno da se napusti primena
direktne pripadnosti prihoda od PDV zemljama članicama. Raspodela
prihoda od PDV izmedju zemalja članica ne bi bila na bazi poreskih
prijava obveznika, već na bazi statističkih podataka o potrošnji prema
obračunima BDP (nacionalnim bilansima).
Medjutim, poreska koordinacija u vezi sa uvodjenjem principa porekla u
zajednički sistem PDV zemalja članica EU je odložena. Dosadašnje
diskusije na tu temu ukazuju na sumnje da bi funkcionisanje zajedničkog
sistema po principu porekla bilo složeno i moglo da bude uzrok
finansijskih nesporazuma izmedju zemalja članica.
9.4.2. Harmonizacija akciza
Zemlje članice EZ su u cilju obezbedjenja uslova za slobodno kretanje
lica, kapitala, usluga i proizvoda izvršile harmonizaciju proizvoda koji su
predmet akciznih dažbina, držanja, otpremanja i kontrole tih proizvoda,
primene stopa akciznih dažbina i plaćanja akciznih dažbina u
medjusobnoj trgovinskoj razmeni. Usvojenim direktivama su utvrdjeni
zajednički stavovi u pogledu: teritorije primene, predmeta oporezivanja,
247
lica obaveznih za plaćanje akciznih dažbina i njihovih obaveza, strukture
i minimalne visine stopa akciznih dažbina, vrsta oslobodjenja.132
Direktiva se primenjuje na mineralna ulja, alkohol i alkoholne
preradjevine, a utvrdjena je sledeća struktura i visina minimalnih stopa
akciznih dažbina za:
1. Alkohol i alkoholna pića:
- pivo (po hl): 0.748 ECU ili 1.87 ECU po stepenu alkohola u hl;
- vino (po hl): 0.0 ECU;
- medjuproizvodi (po hl): 45 ECU;
- alkoholna pića (po hl čistog alkohola): 550 ECU.
2. Duvanske preradjevine:
- cigarete: 57% od maloprodajne cene, uključujući sve poreze (ad
valorem + specifični + porez na dodatu vrednost);
- cigare, cigarilosi i duvan za lulu: 5% od maloprodajne cene ili 7 ECU
na 1000 komada ili po kg;
- fini duvan za pušenje: 30% od maloprodajne cene ili 20 ECU/kg;
- drugi duvan za pušenje: 20% od maloprodajne cene ili 15 ECU/kg.
3.Mineralna ulja:
132 Council Directive 92/12/EEC of 25 February 1992 on general arrangements for
products subject to excise duty and on the holding, mevement and monitoring of such
products, Official Journal, L 76 of 23 March 1992, p. 1; Council Directive 92/78/EEC,
92/80/EEC, 92/81/EEC, 92/83/EEC, 92/84/EEC on general arrangements for products
subject to excise duty of 19 October 1992., Official Journal, L 316 of 31 October 1992;
Council Directive 92/108/EEC of 14 December 1992 amending Directive 92/12/EEC on
general arrangements for products subject to excise duty and on the holding, mevement
and monitoring of such products and amending Directive 92/81/EEC, Official Journal, L
390 of 31 December 1992, p. 124; Council Directive 94/74/EEC of 22 December 1994
amending Directive 92/12/EEC on general arrangements for products subject to excise
duty and on the holding, mevement and monitoring of such products and amending
Directive 92/81/EEC on the harmonization of the structure of excise duty on mineral oils
and Directive 92/82/EEC on approximation of the rate of excise duty on mineral oils,
Official Journal, L 365 of 31 December 1994, p. 46.
248
- olovni benzin: 337 ECU/1000 l;
- bezolovni benzin: 287 ECU/1000 l;
- teško ulje: 13 ECU/1000 kg;
- tečni gas: 18 ECU;
- metan i tečni petrolej: 0;
- kerozin: 245 ECU/1000 l.
Na taj način, harmonizacija visine stopa akciznih dažbina je fleksibilna,
jer nisu propisane jedinstvene stope, već visina minimalnih stopa i iznosa
akciznih dažbina.
Kretanje akciznih proizvoda unutar zajedničkog evropskog tržišta
podrazumeva strogo kontrolisan sistem naplate akciznih dažbina.
Nadoknada plaćenih akciznih dažbina u zemlji članici iz koje je izvršena
otprema mineralnih ulja, alkoholnih pića ili duvanskih preradjevina za
potrošnju u drugoj zemlji članici se može ostvariti samo uz overenu
dokumentaciju o prijemu tih proizvoda i plaćenim akciznim dažbinama u
toj drugoj članici zemlji odredišta.
9.4.3. Harmonizacija direktnih poreza
Stav Evropske komisije je da harmonizacija direktnih poreza ima manje
značenje, tako da će i dalje postojati nacionalna poreska politika što se
tiče poreza na dohodak korporacija i poreza na dohodak gradjana.
U pogledu koordinacije u oblasti direktnih poreza značajno je istaći
usvajanje Direktive Saveta 90/435/EEZ o zajedničkom sistemu
oporezivanja koja se primenjuje u slučaju matičnih kompanija i filijala
različitih država članica.133 Kako bi se omogućilo kompanijama da se
prilagode zahtevima zajedničkog tržišta, povećavajući njihovu
konkurentnu snagu na medjunarodnom nivou, bilo je neophodno
ustanoviti zajednička poreska pravila koja bi bila neutralna sa aspekta
grupisanja kompanija. Uvodjenjem zajedničkog sistema bilo je nužno
133 Council Directive 90/435/EEC of 23 July 1990 on the comon system of taxation
applicable in the case of parent companies and subsidiaries of different Member States,
Official Journal L 225 of 20 August 1990.
249
eliminisati nepovoljnosti koje su bile rezultat različitih odredbi u
državama članicama u vezi sa odnosom matičnih kompanija i filijala
različitih država članica prema kojima je postojao povoljniji poreski
tretman za matične kompanije i filijale.
Direktiva 90/435/EEZ obezbedjuje poreske olakšice za dividende
izmedju kompanija iz različitih država članica kada je kompanija u
odnosu matične kompanije i filijale, što ima direktan uticaj na poslovne
transakcije unutar Zajednice. Do donošenja Direktive te olakšice su bile
predmet bilateralnih poreskih ugovora izmedju pojedinačnih država
članica. Medjutim, poreske olakšice na bilateralnoj osnovi su se
razlikovale od ugovora do ugovora, polazeći od različitih stopa po
odbitku. Osim toga, izmedju svih država članica nisu bili ni potpisani ti
ugovori tako da je porez po odbitku uveden bez umanjenja (većinom po
stopi od 25 ili 30%) ili sa umanjenjem samo ako je bilo propisano u
poreskim zakonima države članice. Zatim, prema bilateralnim ugovorima
ili unilateralnom zakonu, dobijanje dividende matične kompanije od
strane filijale je često zahtevalo vreme i složene postupke.
Primarni cilj ove direktive je da se izbegne duplo oporezivanje raspodele
profita izmedju filijala i matičnih kompanija različitih država članica,
kojim bi se obeshrabrilo medjunarodno investiranje, i da se olakša
poresko opterećenje unutar kompanijske raspodele profita na nivou
filijale i na nivou matične kompanije. Direktivom se ukidaju porezi na
isplaćene dividende u okviru Zajednice kada su udružene kompanije
rezidenti Zajednice. S druge strane, države članice su slobodne da i dalje
zaključuju bilateralne ugovore sa državama ne-članicama ukoliko nemaju
nepovoljan efekt na postupak po ovoj direktivi. Kada se bilateralnim
poreskim ugovorom daju veće beneficije ili povoljniji uslovi od
predvidjenih u odredbama ove direktive, primena tih odbredbi ugovora
se smatra povredom Direktive.
Svaka data olakšica od strane države članice državi ne-članici prema
bilateralnom poreskom ugovoru mora biti data svim državama
članicama. Direktiva se primenjuje na prostoru Zajednice na raspodelu
profita dobijenog u kompanijama države članice od njihovih filijala iz
drugih država članica i na raspodelu profita kompanija države članice
prema kompanijama drugih država članica čije su filijale.
Države članice mogu uvesti porez na raspodelu profita od strane filijale
matičnoj kompaniji:
250
- dobijen profit u matičnoj kompaniji može biti predmet
korporativnog poreza u državi rezidentstva matične kompanije;
- isplaćen profit od strane filijale može da bude predmet poreza na
dohodak uveden na izvoru od strane države rezidentstva filijale.
Direktiva se odnosi na korporativne oblike kompanija. Kompanija ima
status matične kompanije države članice ako u kapitalu kompanije u
drugoj državi članici ima učešća od najmanje 25%, a status filijale kada u
njenom kapitalu druga kompanija ima učešće od najmanje 25%.
Izuzetno, država članica ima opciju da po bilateralnom ugovoru zameni
kriterijum učešća u kapitalu učešćem prava glasa i da ne primenjuje
Direktivu na kompanije države članice koje nemaju neprikidan period od
dve godine koji ih kvalifikuje kao matičnu kompaniju ili filijalu.
Ako matična kompanija dobije raspodeljen profit od njene filijale, država
matične kompanije će se uzdržati od oporezivanja tog profita ili će
oporezovati taj profit odobravajući matičnoj kompaniji pravo da odbije
od iznosa poreza na dohodak korporacija plaćeni iznos poreza na
raspodelu profita od strane filijale, uveden u državi članici u kojoj je
filijala rezident, ali do limita odgovarajućeg iznosa poreza države
članice. Profit koji filijala distribuira matičnoj kompaniji se izuzima od
poreza po odbitku.
9.5. Fiskalne reforme u Srbiji
Republika Srbija je poslednjih nekoliko godina sprovodila sveobuhvatnu
reformu javnih finansija započetu 2001. godine, usavršavanjem
zakonodavnog okvira i izgradnjom savremenih institucija javnih
finansija. Sprovedene reforme u ovom periodu doprinele su
makroekonomskoj stabilnosti i stvaranju povoljnijih uslova ua
investiranje i rast privrede. Poreskim reformama modernizovan je
poreski sistem i u značajnoj meri usaglašen sa poreskim sistemima
zemalja EU. U ovom periodu postignut je odredjeni napredak u
upravljanju javnim rashodima. U konsolidovanom bilansu sektora države
u 2005. godini, ostvaren je suficit od 0.8% BDP (istina zahvaljujući
prvenstveno privatizacionim prihodima), dok je u 2006. i 2007. godini
ostvaren deficit od 1.5% BDP i 1.9% BDP. Javni dug Srbije u ovom
periodu je smanjen u nominalnom iznosu (i to isključivo zbog značajnog
251
ostvarenja privatizacionih prihoda i nemogućnost - nespremnost
angažovanja tih prihoda za kapitalna ulaganja), tako da je i njegov odnos
prema BDP zanačajno smanjen. Odnos javnog duga prema BDP iznosio
je u 2005. godini 50.2%, u 2006. godini 36.2% i u 2007. godini 29.4%.
Generalno, u naredne tri godine ne treba očekivati značajne promene
poreskih stopa na najvažnije poreske predmete, jer je to nerealno, imajući
u vidu postojanje budžetskog deficita. Eventualno značajnije smanjenje
poreskih stopa izazvalo bi smanjenje javne potrošnje, čime bi se ugrozilo
ostvarivanje ekonomskih i socijalnih ciljeva. Osim toga, kreatori poreske
politike ocenjuju da su poreske stope u Srbiji na najvažnije poreske
predmete konkurentne u odnosu na zemlje u regionu i nije neophodno
njihovo značajnije smanjenje u cilju privlačenja stranih investicija.
Takodje, očekuje se postepeno smanjenje poreske utaje.
Nakon reformi u poreskom sistemu, sprovedenih do 2005. godine i
uvodjenjem poreza na dodatnu vrednost u 2005. godini, poreski sistem u
Srbiji je velikim delom usaglašen sa poreskim sistemima tržišnih
privreda, pre svega sa zemljama EU. Kao posledica reformi u poreskom
sistemu, fiskalni prihodi su stabilizovani na nivou 41- 42% BDP.
U narednim godinama planira se nastavak poreskih reformi, od kojih su
najvažnije:
- smanjenje stope na kapitalnu dobit na 10%;
- snižavanje stope poreza na prihode od poljoprivrede i šumarstva, te
uvodjenje poreskih podsticaja za razvoj poljoprivrede;
- povećanja akciza na alkoholna pića u periodu 2008-2010. godine i
cigarete od 2010. godine;
- stvaranje uslova za uvodjenje sintetičkog poreza na dohodak gradjana,
kao i razmatranje mogućnosti uvodjenja progresivnog oporezivanja
zarada;
- nastavak fiskalne decentralizacije u oblasti naplate poreza na imovinu;
- analiza poreskih propisa („regulatorna giljotina“);
- preduzeća se mere za elektronsko povezivanje Poreske uprave i
Agencije za privredne registre.
252
Jačanje poreske administracije. Nastaviće se sa jačanjem kapaciteta
Uprave carina i Poreske uprave, kao i daljim jačanjem veza ove dve
uprave. U toku je proces formiranja poreske administracije u jedinicama
lokalne samouprave, uz prenos nadležnosti za prikupljanje odredjenih
prihoda.
Jačanje kapaciteta poreske uprave inicirano je predloženim izmenama
Zakona o poreskom postupku i poreskoj administraciji. Efikasnosti rada
ove uprave treba da doprinesu izmene koje se odnose na obavezu
velikih poreskih obveznika da poreske prijave podnose isključivo u
elektronskj formi, kao i da omoguće Poreskoj upravi da elektronskim
putem preuzima podatke koji su od značaja za utvrdjivanje poreske
obaveze.
Reforme u oblasti carinske politike. Imajući u vidu da se ekonomski
odnosi sa inostranstvom sa otvorenom, izvozno orijentisanoj privredi i
aktivnom uključivanju u medjunarodne tokove, carinski sistem i politika
moraju biti koncipirani u skladu sa navedenim načelima, u cilju
povećanja konkurentne sposobnosti privrede na svetskom tržištu i
privlačenja stranih investicija.
S obzirom na to da se očekuje prijem Srbije u STO i dalja harmonizacija
propisa u oblasti carina sa propisima EU nužno je donošenje u kratkom
roku sledećih zakona i podzakonskih akata:
- uskladjivanje Carinskog zakona sa propisima EU i pravilima STO u
odnosu na primenu Sporazuma o carinskom vrednovanju robe i na
posebne carinske postupke:
- carinska tarifa mora biti uskladjena sa pregovorima za dobijanje
članstva u STO.
- Uredba o uskladjivanju carinske tarife sa Kombinovanom
nomenklaturom EU.
9.5.1. Unapredjenje upravljanja javnim finansijama
Usvajanjem novog zakona o budžetskom sistemu u oblast javnih
finansija uvode se savremeni i efikasni instituti, srednjoročni okvir
rashoda i javnih investicija, trogodišnji budžet, procena fiskalnih rizika
koncesija i dr. Upravljanje javnim finansijama korišćenjem navedenih
instituta neophodno je radi ostvarivanja definisanih budžetskih ciljeva:
253
makroekonomska stabilnost, niska inflacija, ekonomski razvoj i
smanjenje finansijskog rizika Republike.
Ubrzano uvodjenje programskog budžeta. Da bi se budžetski rashodi
u većoj meri stavili u funkciju usvojenih strateških ciljeva i politika,
planira se ubrzani prelaz na programski budžet. Osim toga, odredjivanje
limita za odredjenu funkciju države, kao i za programe u okviru
pojedinih funkcija, doprineće racionalnijem korišćenju budžetskih
sredstava. Programski budžet, kroz merenje efekata sprovodjenja
odredjenih programa, doprineće poboljšanju kvaliteta usluga koje pruža
državni sektor.
Uvodjenje srednjeročnog okvira za rashode budžeta Republike.
Prelazi se na izradu trogodišnjih projekcija budžeta Republike Srbije.
Izrada navedenih projekcija povećaće predvidivost javnih finansija za
budžetske korisnike, ali će predstavljati i odredjenu prepreku za cikličnu
ekspanziju javnih rashoda.
Formiranje uprave za javni dug i unapredjenje upravljanja javnim
dugom. Postojeći sektor za javni dug u sastavu Trezora transformisaće se
do kraja 2009. godine u Upravu za javni dug u okviru Ministarstva
finansija. Ministarstvo finansija obezbediće kadrovsko i tehničko
osposobljavanje Uprave za aktivno upravljanje javnim dugom u skladu
sa pozitivnim iskustvima u svetu.
Unapredjenje upravljanja javnim investicijama. Uvodi se
srednjoročni okvir u planiranju investicija, što je neophodno prilikom
definisanja strateških razvojnih projekata. U cilju institucionalnog
jačanja upravljanja javnim investicijama nužno je doneti poseban zakon
kojim će se regulisati ova oblast, kako bi se obezbedilo sveobuhvatno i
trajno unapredjenje upravljanja javnim investicijama.
Uskladjivanje politike državne pomoći sa principima EU. Nužno je
što pre donošenje zakona (predvidjeno za 2008. godinu) o kontroli
državne pomoći čime će se po prvi put na sistematski način urediti ova
oblast u Srbiji u skladu sa pravilima i principima EU. Usvajanje
navedenog zakona neophodno je da bi se stvorili uslovi za ravnopravnu
utakmicu na tržištu Srbije, ali i obezbedilo dosledno ispunjenje obaveza
iz Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Na ovaj način će se, takodje,
ograničiti politička arbitrarnost u alociranju budžetskih subvencija.
Politika državne pomoći biće usmerena na smanjenje učešća državne
pomoći u BDP.
254
Pored smanjenja učešća u BDP ukupno dodeljene državne pomoći,
aktivnosti će biti usmerene i na izmenu njene strukture, u pravcu
povećanja učešća horizontalne državne pomoći u ukupno dodeljenoj
državnoj pomoći, jer se smatra najmanje selektivnom i samim tim u
najmanjoj meri narušava konkurenciju na tržištu.
Poseban akcenat u okviru ove kategorije državne pomoći treba da bude
podrška malim i srednjim preduzećima, čiji je krajnji rezultat povećanje
zaposlenosti, ali i podrška učenju, istraživanju, razvoju i inovacijama,
kao i zaštiti okoline. Državna pomoć za regionalni razvoj, kao oblik
horizontalne državne pomoći, koja se dodeljuje u cilju podsticanja
razvoja manje razvijenih, odnosno nerazvijenih područja, regiona,
usmerena je na ublažavanje strukturnih problema i regionalnih
neravnomernosti u razvoju, kao i na smanjenje ekonomskih, prirodnih,
socijalnih i drugih dispariteta u tim područjima, odnosno regionima.
Unapredjenje upravljanja fondovima EU. Potpisivanjem Okvirnog
sporazuma o sprovodjenju razvojne pomoći IPA, prisutnih fondova
pomoći EU, Republika Srbija se obavezala da uspostavi jasno definisane
strukture koje će omogućiti korišćenje razvojne pomoći EU. Na ovaj
način se proces upravljanja EU fondovima decentralizuje, a odgovornost
za finansijsko upravljanje prebacuje na Republiku Srbiju.
Stvaranje uslova za rad državne revizorske institucije. Nužno je
obezbediti kadrovske, materijalne i druge uslove koji su neophodni da bi
državna revizorska institucija u punoj meri funkcionisala u skladu sa
Zakonom o Državnoj revizorskoj instituciji. Efekti ove institucije
ogledaće se u kontroli striktnog pridržavanja zakonskih odredaba u
raspolaganju javnih rashoda i prikupljanju javnih prihoda. Rad Državne
revizorske institucije je preduslov za razmatranje i usvajanje završnih
računa budžetskih korisnika i budžeta Republike u celini.
9.5.2. Fiskalni rizici
Javne finansije Republike Srbije suočavaju se sa brojnim rizicima u
narednom srednjoročnom periodu što fiskalnu poziciju države čini
osetljivom. Fiskalnim rizicima smatraju se okolnosti koje bi, ukoliko se
realizuju, dovele do značajnog pada prihoda ili povećanja rashoda.
Ostvarenje predvidjenog obima prihoda i rashoda zavisi od uspeha
fiskalne politike da minimizira verovatnoću realizacije rizika. Uspeh u
255
upravljanju rizicima zavisi od političkih, makroekonomskih i socijalnih
okolnosti u zemlji i u okruženju.
Usporavanje privrednog rasta. Osnovna determinanta fiskalnih prihoda
je nivo bruto domaćeg proizvoda i njegov nominalni i realni rast u
narednom periodu. Kroz nominalni rast BDP dolazi do izražaja i efekat
inflacije, koja može dvosmerno da utiče na poziciju javnih finansija.
Značajno usporavanje rasta privrede moguće je usled pogoršavanja
medjunarodne pozicije Srbije, krize na svetskom finansijskom tržištu, što
u oba slučaja može da ima za posledicu izostanak stranih investicija.
U slučaju da dodje do nižeg relnog nivoa rasta BDP za 1% od
planiranog, pri zadržavanju istog nivoa inflacije, tekući fiskalni prihodi
bi bili manji za 1.1% planirane godišnje vrednosti, odnosno u proseku
godišnje oko 16 milijardi dinara.
Neizvesni budući prihodi od privatizacije. Neizvesnost budućih priliva
od privatizacije dovodi u pitanje mogućnost finansiranja deficita i
servisiranja javnog duga koji dospeva u narednom srednjoročnom
periodu.
Populistička ekonomska politika. Ozbiljan fiskalni rizik predstavlja
mogućnost nastavka sprovodjenja populističkih ekonomskih i socijalnih
politika (povećanja broja zaposlenih u javnom sektoru, povećanje penzija
i drugih primanja zaposlenima u javnom sektoru i smanjenje pojedinih
poreskih stopa) usled čestih izbora.
Dugovi i docnje. Značajan fiskalni rizik predstavlja i moguće aktiviranje
garancija po osnovu otplate kredita javnih preduzeća, kao i preuzimanje
negarantovanih dugova i docnji u isplati obaveza javnih preduzeća (JP
„Železnice Srbije“, JP „Putevi Srbije““).
Gubitak NBS. Nemogućnost NBS da pokrije ostvareni gubitak po
osnovu sterilizacije i pokriće tog gubitka iz budžeta Republike.
Dokapitalizacija. U narednom periodu moguće su dokapitalizacije
pojedinih državnih ustanova, kao što je Nacionalna korporacija za
osiguranje stambenih kredita i banke sa većinskim udelom države
(Poštanska štedionica).
Navedeni rizici se dodatno povećavaju zbog manje sposobnosti države da
na domaćem i stranom tržištu obezbedi potrebna sredstva. U tom smislu
256
važno je formiranje Uprave za dug i izgradnja kapaciteta koji bi
adekvatno odgovorili rastućim rizicima.
Ciljevi fiskalne politike Srbije u narednom periodu, projektovani su
usvojenim Memorandumom134
o budžetu i ekonomskoj i fiskalnoj
politici Republike Srbije za 2009. godinu, sa projekcijama za 2010. i
2011. g. Projektovani ciljevi su snažno fiskalno prilagodjavanje,
nastavak reformi poreskog sistema i unapredjenje upravljanja
javnim finansijama, a naročito javnim rashodima, kao i poboljšanje
kvaliteta usluga državnog sektora uvodjenjem programiranog
budžeta.
134 www.mfin.sr.gov.yu
257
Literatura i izvori
Arsić, M.: Ugovori o izbegavanju dvostrukog oporezivanja i
stimulisanje ulaganja stranog kapitala, Računovodstvo, Beograd, br.
5-6/04.
Arsić, M.: Medjunarodne investicije i medjunarodno oporezivanje
(studija), Beograd, 1998.
Aleksić, D.: Finansije i finansijsko pravo, Zagreb,Informator, 1982.
Begić.K.: Jugoslovenski sever i jug, Oslobodjenje, Sarajevo,1989.
Babić. B.: Evropska monetarna, evro i Jugoslavija, Beograd,
Medjunarodni problemi br.4/97.
Bjelica. V., Raičević,B., Radilović,S.: Finansije-teorija i praksa,
Stylos, N.Sad, 2001.
Burda,M., Vilpoš, Č.: Makroekonomija - evropski udžbenik,
Beograd, Centar za liberalno - demokratske studije, 2004.
Bruce, N.: Public Finance and the American Economy, Second
edition, Boston,2001.
Budžetski postupak i kontrola budžeta, knjiga I-III, Pravni fakultet,
Beograd, 2003 i 2004.
Brummerhoff, D.: Javne finansije, MATE, Zagreb, 2000.
Ćirović. M.: Monetarna ekonomija, Beograd, Savremena
administracija, 1987.
Djordjević, D.: Javne finansije, N. Sad, 2005.
Djurović-Todorović, J.: Poreski podsticaj kao neophodnost
funkcionisanja i daljeg razvoja našeg finansijskog tržišta, Svet
finansija, N. Sad. 2002.
Dabetić, D.: Uticaj poreza u Francuskoj, Beograd, Finansije br. 5-
6/97.
Gnjatović, D.: Upravljanje porezima iz prihoda u zemljama
Evropske unije, Beograd, Finansije br.9-10/2002.
Grupa autora: Osnove koncepcije reforme fiskalnog sistema,
Beograd, Finansije br. 7-8/89.
Gorčić. J.: Finansije i finansijsko pravo, pravni fakultet, Niš, 1994.
Hasiba, H.: Fiskalna reforma u Srbiji, Beograd, Finansije br 1-2,
2001.
258
Hasiba, H.: Poreska koordinacija ili konkurencija u EU, Beograd,
Računovodstvo, 2002.
Hasiba, H.: Savremeni poreski sistem, Pravni fakultet, Beograd,
1995.
Hyman, D.: Public Finance, The Dryen,1999.
Hey, L.: Economics of Public Finance, Oxford, 1972.
Ilić-Popov, G.: Reforma poreskog sistema u Srbiji, Finansije, br 5-
6, 2001.
Jašić, Z.: Budžet i privredni razvoj, Ekonomski institut, Zagreb,
1980.
Jurković. P.: Javne finansije, Zagreb, Masmedija, 2002.
Jovanović, M., Djurović-Todorović, J.: Finansijska teorija i
politika, Niš, Ekonomski fakultet, 2003.
Jovanović, P.: Uloga države u savremenoj privredi, Beograd,
Ekonomski institut, 1992.
Janjević, M.: Evropska monetarna unija, Beograd, Medjunarodna
politika, 1998.
Jelčić, B.: Nauka o finansijama i finansijsko pravo, Zagreb, 1990.
Jelčić, B.: Javne finansije, Informator, Zagreb, 1997.
Jovanović, M.: Evropska ekonomska integracija, Ekonomski
fakultet, Beograd, 2004.
Keser-Škreb, M.: Deset razloga jedinstvene stope PDV, Institut za
javne financije, Zagreb, 1997.
Keynes, M.J.: Opšta teorija zaposlenosti, kamate i novca, Kultura,
Beograd, 1956.
Kanjevac, M.: Finansije, Beograd, Savremena administracija, 1992.
Komazec, S., Ristić. Ž.: Javne finansije, Viša poslovna škola,
Beograd, 2001.
Komazec, S., Ristić, Ž.: Monetarne i javne finansije, Beograd,
Čigoja, 1997.
Lovrenčić, J.: Institucije javnih finansija, Beograd, Službeni list
SFRJ, 1997.
Lovrenčić, J.: Doprinosi, Anali Pravnog fakulteta 4/61, Beograd
Musgrave, R.: Teorija javnih finansija, Naučna knjiga, Beograd,
1973.
Musgrave, R.: The Theory of Public Finance, New York, 1959.
Matejić, M.: Budžet-izvršenje, kontrola i analiza, Informator,
Zagreb, 1960.
259
Matejić, M.: Finansije, Beograd, 1978.
Matejić, M.: Javne finansije, Stručna knjiga, 1975.
Ognjenović, V.: Javne finansije, VIZ, Beograd, 2004.
OECD, Revenue Stastics, 1965-1999,2000.
Perić, A.: Finansijska teorija i politika, Savremena administracija,
Beograd, 1979.
Popović, D.: Nauka o porezima i poresko pravo, Savremena
administracija, Beograd, 1997.
Popović, D.: Poreska reforma u Srbiji 2001-2003. godine,
Ekonomski institut, Beograd, 2004.
Popović, D.: Javne finansije, Pravni fakultet, Beograd, 1999.
Popović, D.: Porez na dobit korporacija, Beograd, Ekonomski
institut, 1991.
Prokopijević, M.: Bez lokalne demokratije nema demokratije,
Beograd, Magna Agenda, 2002.
Raičević, B.: Porez na dodatnu vrednost u Jugoslaviji, Poslovna
politika, Zemun, 2000.
Raičević, B.: Fiskalna struktura Republike Srbije, Beograd, Čigoja,
2002.
Raičević, B., Gagić, B., Pantić, D.: Sistem i politika javnih prihoda
u funkciji demografske politike, Ekonomski institut, Beograd,
1995.
Raičević, B.: Javne finansije, Ekonomski fakultet, Beograd, 2005.
Ristić, Ž.: Fiskalni menadžment, Savremena administracija,
Beograd, 1995.
Harvey. S.: Public finance, Boston, 2002.
Roler, D.: Fiskalna politika u teoriji i praksi, Informator, Zagreb,
1996.
Rupnik, L.: Društveno (javno) finansiranje, Ekonomski fakultet,
Ljubljana, 1984.
Savić, N., Pitić. G.: Evrotranzicija, Beograd, Media Centar, 1999.
Stojanović, S.: Zajednica prihoda u poreskom sistemu Srbije,
Želnid, Beograd, 2002.
Shaw, G.R.: Fiscal Policy, Mac Milan, 1972.
Tomljenović, D.: Finansijska teorija i politika, Savremena
administracija, Beograd, 1990.
Todorović, M.: Nauka o finansijama i nauka o porezima, Beograd,
1930.
260
Trkulja, M.: Finansijsko pravo, Pravni fakultet, N. Sad, 1988.
Tullock, G.: Organizacija moderne federalne države, Beograd,
Ekonomika, 1992.
Vaubel, R.: Alternative Ansatze zur Kurzung der staatausgabe,
Wirtshaftsddienst, 1982.
Vigvari, A., Raičević, B., Brnjas, Z.: Osnove teorije državnog
budžeta i finansijski poslovi samouprava, Prometej N.Sad i
Evropski pokret u Srbiji, Beograd, 2003.
Vrhovšek, M.: Odgovornost zavisnog preduzeća za obaveze
matičnog preduzeća, Beograd, Finansije, br 3-4/2001.
Wagner, A.: Finanzwissenschaft, Leipcig,1983.
Uslovi za uvodjenje PDV u poreski sistem Srbije, Beograd, Sl.
glasnik RS, 84/04
Ostali izvori:
Zakon o javnim prihodima i javnim rashodima, Zakoni: na
imovinu, porez na dobit preduzeća, na dohodak gradjana, na
dodatnu vrednost, Zakon o akcizama, Zakon o carinama, Zakon o
poreskom postupku i poreskoj administraciji i drugi zakonski
propisi o porezima i doprinosima, izdanje Službeni glasnik RS
Direktive EEZ, EU, i Saveta Evrope, (www.oecd.org).
Vlada Republike Srbije, Ministarstvo finansija
(www.mfin.sr.gov.yu).
Recommended