PENINGKATAN KAPASITAS LEGISLASI ANGGOTA DPRD

Disampaikan dalam Diklat Peningkatan Kapasitas Anggota DPRD Kabupaten Sukabumi

Jakarta, 16 Nopember 2010

Tri Widodo W. Utomo

Sistematika Materi Kondisi Kapasitas Legislasi Fenomena Empirik Faktor Penyebab Rendahnya Kapasitas Legislasi Pemahaman Umum Peraturan Per-UU-an Reformasi Per-UU-an di Daerah PERDA dan Pemerintahan Daerah (Otonomi Daerah) Jenis & Bentuk Produk Hukum Daerah (Permendagri No.

15/2006) Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah (Permendagri No.

16/2006) Pengujian Peraturan Per-UU-an & Evaluasi Perda Partisipasi Masyarakat

Bgmn Kapasitas Legislasi Parlemen? 1945- 1949 rata2 37,6 UU /thn. 1959 - 1965 rata2 19,1 /thn. 1966 - 1977 rata2 12,4 /thn. 1982 - 1992 rata2 11,5 /thn. 1993 - 1998 rata2 14,3 /thn. 1999 - 2009 rata2 39 /thn.

Apakah kinerja legislasi 1999-2009 sudah dikatakan baik/optimal? kaitkan dengan variabel jumlah anggota DPR, tuntutan masyarakat yg makin tinggi, kompleksitas masalah yg dihadapi, fasilitas & anggaran yg tersedia, dll.

Bgmn Kapasitas Legislasi Parlemen? 2010: 5 UU, s/d Agustus

2010, target 70. 2009 (52 UU, s/d Okt) 2008 (62 UU, s/d Des) 2007 (48 UU, s/d Des) 2006 (23 UU, s/d Des) 2005 (14 UU, s/d Des) 2004 (41 UU, s/d Okt) 2003 (41 UU, s/d Des) 2002 (32 UU, s/d Des)

2001 (22 UU, s/d Nov) 2000 (38 UU, s/d Des) 1999 (56 UU, s/d Okt) 1998 (13 UU, s/d Nov) 1997 (32 UU, s/d Mei) 1996 (9 UU, s/d Des) 1995 (13 UU, s/d Des) 1994 (12 UU, s/d Nov) 1993 (6 UU, s/d Ags)

Sumber: www.hukumonline.com (diolah)

Bgmn Kapasitas Legislasi Parlemen?

Periode 2003-2009, MK telah menerima 247 permohonan Uji Materi thd UU, dan 58 diantaranya dinyatakan bertentangan dg UUD.

2009: 78 permohonan, 14 dikabulkan. Mahfud MD: “Banyaknya ketentuan

perundangan yang dinyatakan inkonstitusional menunjukkan kemampuan legislasi anggota DPR rendah”.

Sumber: Refleksi Kinerja MK, 29/12/2009

Bgmn Kapasitas Legislasi DPRD?

Banyaknya PERDA bermasalah: Diskoneksi Tujuan dan Isi (Konsistensi Pasal): 3,1%. Ketidakjelasan Obyek dan Subyek: 7,9%. Ketidakjelasan Hak dan Kewajiban Wajib Pungut: 7,9%. Ketidakjelasan Standar Waktu, Biaya, Prosedur & Struktur

Tarif: 22,7%. Kelengkapan Yuridis: 5,6%. Relevansi Yuridis: 2,9%. Acuan Yuridis tidak uptodate: 15,7% Ketidaktepatan Filosofi dan Prinsip Pungutan: 4,5% Menimbulkan Dampak Ekonomi Negatif: 9,2%.

Sumber: PKKOD (2003)

Fenomena Empirik

2001-2008, Kementerian Keuangan telah mengevaluasi 1.121 Raperda, dan 67% di antaranya dibatalkan (Kompas, 12/12/2008).

Perda yg dibatalkan sebagian besar soal pungutan. Dari 11.401 perda, 15% di antaranya di sektor perhubungan, 13% pertanian, 13% industri & perdagangan, dan 11% kehutanan (Kompas, 12/12/2008).

Di salah satu Kabupaten di Kalsel: Perda No. 12 Tahun 2003 tentang Pajak Kendaraan di Atas Air, namun isinya mengatur tentang Bea Balik Nama Kendaraan Bermotor di Atas Air.

Dalam aspek atau materi yang sama, dibentuk / dikeluarkan dua peraturan daerah. Misal : pembentukan Dinas Pariwisata Jabar (Perda No. 5 tahun 1983) dan SOTK Dinas Pariwisata Jabar (Perda No. 5 tahun 1981).

SOTK dinas / lembaga tertentu diatur lebih dahulu dibanding Perda pembentukan dinas / lembaga yang bersangkutan.Contoh : SOTK dan Pembentukan Dinas Pariwisata Jabar.

Tata penomoran Perda tidak konsisten / tidak konsekuen.Contoh : Perda Nomor 4 tahun 1974, dengan Perda Nomor 5 Dp.040/PD/ 1978.

Fenomena Empirik

Survei Persepsi thd DPRD

Sumber: Kompas, 29 Januari 2007

Survei Persepsi thd DPRD

Sumber: Kompas, 29 Januari 2007

Mahfud MD: 1) pemahaman thd legal drafting dan aturan ketatanegaraan rendah; 2) UU/Perda yg disusun adalah produk permainan politik; 3) UU/Perda tdk mampu mengikuti perkembangan masyarakat.

Kurangnya pengetahuan dan minat anggota legislatif dalam tugasnya (Jan Michiel Otto dkk, Using Legislative Theory to Improve Law and Development Projects, 2004).

Mengapa Kapasitas Legislasi Rendah?

Kualitas rata-rata anggota DPR belum bisa diharapkan menghasilkan UU yang baik;

DPR belum sepenuhnya memiliki sistem yang baik dalam menyerap aspirasi masyarakat dan belum memberikan informasi thd perkembangan pembahasan sebuah RUU;

DPR tidak mendapatkan dukungan teknis yang memadai, terutama dukungan tim ahli, akses data dan informasi serta dukungan teknis lainnya; (Lukman Hakim Saifuddin, 2007)

Mengapa Kapasitas Legislasi Rendah?

Pemahaman Umum: Teori Stufenbau Hans Kelsen

Grundnorm adalah dasar berlaku dari semua kaedah yg berasal dari sistem tata hukum.

Psl 3 UU 10/2004: UUD 1945 merupakan hukum dasar dalam Peraturan Perundang-undangan.

Grundnorm

Individual NormNorma

Individu

Norma Umum

Norma Dasar

Peraturan Perundang-Undangan

Lex Superiori derogat legi Inferiori

Lex Posteriori derogat legi Anteriori

Lex Specialis derogat legi Generalis

Inferior

Superior

Lama Baru

Generalis Specialis

Pemahaman Umum: Prinsip Umum Peraturan Per-UU-an

LAMA BARUUU 5/1974 Sebagai unsur Pemda, DPRD memegang kekuasaan mengatur (reglementaire pouvoir) dan kekuasaan melaksanakan (executive pouvoir)

UU 22/1999 dan UU 32/2004 DPRD hanya memiliki kekuasaan pengaturan (regulatory / reglementaire pouvoir)

Perda dibentuk untuk menerjemahkan amanat peraturan yang lebih tinggi (lex inferiori), atau membuat hukum yang telah ada pengaturannya secara umum (lex specialis)

Perda tidak hanya berfungsi sebagai penerjemah peraturan yang lebih tinggi atau sebagai lex specialis, tetapi juga untuk menciptakan hukum baru (law making)

Perda tidak masuk dalam Tata Urutan Peraturan Per-UU-an (Tap MPRS XX/1966)

Perda diakui sebagai salah satu Tata Urutan Peraturan Per-UU-an (Tap MPR III/2000 dan UU No. 10/2004)

Daerah hanya memiliki 2 bentuk peraturan perundangan di tingkat top managerial (Perda dan Keputusan Kepala Daerah)

Selain Perda dan Keputusan KDH, Daerah juga memiliki produk hukum berupa Peraturan KDH, shg Beschikking dan Regeling dapat dipisahkan secara tegas.

Belum adanya kriteria baku dan konkrit dalam penyusunan peraturan perundangan di daerah

Telah lahir Permendagri No. 15 dan 16 Tahun 2006.

PERDA & Otonomi Daerah PERDA adalah Peraturan Per-UU-an yang dibentuk oleh

DPRD dengan persetujuan Kepala Daerah. UU No. 32/2004 Pasal 136 menyebutkan:

(1) PERDA ditetapkan oleh Kepala Daerah setelah mendapat persetujuan bersama DPRD.

(2) PERDA dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah provinsi/kabupaten/kota.

(3) PERDA sebagaimana dimaksud pada ayat (1) merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan per-UU-an yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah.

(4) PERDA sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan /atau peraturan per-UU-an yang lebih tinggi.

Kapan materi tertentu diatur dlm Perda, Per. KDH, atau Kep. KDH?

Mengikat masyarakat umum, membebankan kewajiban tertentu kepada penduduk, mengurangi kebebasan warga negara, atau memuat keharusan & larangan tertentu.

Ada penyebutan secara limitatif dari peraturan perundangan yg lebih tinggi (UU, PP, Kepres) bahwa suatu aspek tertentu harus / dapat diatur dengan Perda.

Untuk melaksanakan pasal-pasal atau ketentuan dalam peraturan perundangan yg lebih tinggi yg tidak disebutkan secara limitatif, namun dipandang memiliki bobot kepentingan yg luas untuk daerah ybs dan masyarakatnya.

Melaksanakan peraturan perundangan dalam bidang legislatif (UU Kepartaian, UU Pemilu, UU Susduk MPR/DPR/DPRD, dsb).

Melaksanakan ketentuan-ketentuan dalam Perda yg disebutkan secara limitatif-enunsiatif.

Melaksanakan pasal-pasal atau ketentuan dalam Perda yg tidak disebutkan secara limitatif, namun dipandang memiliki bobot kepentingan yg umum dan luas untuk daerah ybs.

Melaksanakan ketentuan-ketentuan dalam Perda yg disebutkan secara limitatif.

Melaksanakan pasal-pasal atau ketentuan dalam Perda yg tidak disebutkan secara limitatif, namun dipandang memiliki bobot kepentingan yg konkrit dan spesifik untuk daerah ybs.

Menjalankan fungsi sebagai kepala pemerintahan di daerah (executive pouvoir).

Menjalankan tugas-tugas pembantuan yg dibebankan oleh pemerintah tingkat atasnya.

Kejelasan tujuan; Kelembagaan atau organ pembentuk yg tepat; Kesesuaian antara jenis & materi muatan; Dapat dilaksanakan; Kedayagunaan dan kehasilgunaan; Kejelasan rumusan; dan Keterbukaan (Ps. 137 UU No. 32/2004).

Perda dapat memuat ketentuan tentang pembebanan biaya paksaan penegakan hukum, seluruhnya atau sebagian kepada pelanggar sesuai dengan peraturan perundangan.

Perda dapat memuat ancaman pidana kurungan paling lama 6 bulan atau denda paling banyak Rp 50 juta.

Perda dapat memuat ancaman pidana atau denda selain yg dimaksud pada ayat (2), sesuai dengan yg diatur dalam peraturan perundangan lainnya.

(Pasal 143)

Pengesahan PERDA (Pasal 144) Rancangan Perda yg telah disetujui bersama oleh DPRD dan

KDH disampaikan oleh pimpinan DPRD kepada KDH untuk ditetapkan sebagai Perda.

Penyampaian rancangan Perda tsb dilakukan dalam jangka waktu paling lama 7 hari terhitung sejak tanggal persetujuan bersama.

Rancangan Perda ditetapkan oleh KDH paling lama 30 hari sejak rancangan tersebut disetujui bersama.

Dalam hal rancangan Perda tidak ditetapkan KDH dalam waktu yg ditentukan, rancangan Perda tersebut sah menjadi Perda dan wajib diundangkan dengan memuatnya dalam LD.

Rumusan kalimat pengesahannya berbunyi, “Perda ini dinyatakan sah,” dengan mencantumkan tanggal sahnya.

Kalimat pengesahan tsb harus dibubuhkan pada halaman terakhir Perda sebelum pengundangan naskah Perda ke dalam LD.

Legal Problem

Ancaman Judicial Review; Political will KDH untuk melaksanakan

amanat Perda tersebut menjadi rendah; Persfektif HAN tidak dibenarkan, karena

disini akan muncul Kop KEPALA DAERAH (Gubernur / Bupati / Walikota).

Penyampaian & Pembatalan PERDA (Pasal 145)

Perda disampaikan kepada Pemerintah paling lama 7 hari setelah ditetapkan.

Perda yg bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yg lebih tinggi dapat dibatalkan oleh Pemerintah.

Keputusan pembatalan tsb ditetapkan dengan Peraturan Presiden paling lama 60 hari sejak diterimanya Perda.

Paling lama 7 hari setelah keputusan pembatalan, KDH harus memberhentikan pelaksanaan Perda dan selanjutnya DPRD bersama KDH mencabut Perda dimaksud.

Apabila provinsi/kabupaten/kota tidak dapat menerima keputusan pembatalan dengan alasan yg dapat dibenarkan, KDH dapat mengajukan keberatan kepada MA.

Apabila keberatan dikabulkan sebagian atau seluruhnya, putusan MA tsb menyatakan Perpres menjadi batal dan tidak mempunyai kekuatan hukum.

Evaluasi Raperda APBD (Ps 185) Raperda APBD Prov. yg telah disetujui bersama, sebelum

ditetapkan oleh Gubernur, paling lambat 3 hari disampaikan kpd Mendagri untuk dievaluasi.

Hasil evaluasi disampaikan Mendagri kpd Gubernur paling lambat 15 hari terhitung sejak diterimanya rancangan tsb.

Apabila Mendagri menyatakan hasil evaluasi Raperda APBD sudah sesuai dengan kepentingan umum dan peraturan perundangan yg lebih tinggi, Gubernur menetapkan menjadi Perda.

Apabila sebaliknya, Gubernur bersama DPRD melakukan penyempurnaan paling lama 7 hari terhitung sejak diterimanya hasil evaluasi.

Apabila hasil evaluasi tidak ditindaklanjuti oleh Gubernur dan DPRD, dan Gubernur tetap menetapkan Raperda APBD menjadi Perda, Mendagri membatalkan Perda dimaksud sekaligus menyatakan berlakunya pagu APBD tahun sebelumnya.

Proses penetapan Raperda yg berkaitan dengan pajak daerah, retribusi daerah, dan tata ruang

daerah menjadi Perda, berlaku Pasal 185 & Pasal 186, BUKAN pasal 145 !!

Pasal 189

Siapa yg berwenang membatalkan PERDA?

Pasal 145 UU No. 32/2004 Peraturan Presiden. Pasal 185 UU No. 32/2004 Kepmendagri untuk

Perda APBD, PDRD dan Tata Ruang Prov. Pasal 186 UU No. 32/2004 Kep. Gubernur

untuk Perda APBD, PDRD dan Tata Ruang Kab/Kota.

PP No. 79/2005 Peraturan Presiden atau Peraturan Menteri.

Potensi konflik Daerah (KDH + DPRD) dengan Pemerintah Pembatalan oleh Pemerintah atau Depdagri (APBD, PDRD).

Potensi konflik di Daerah (antara KDH dengan DPRD) Peraturan KDH tentang APBD (ps 187). apakah tdk bertentangan dg prinsip “representasi”?

Apakah Mendagri dianggap memiliki “kewenangan atribusi (delegasi legislatif)“ untuk membatalkan Perda?

Permendagri No. 15/2006 ttg Jenis & Bentuk Produk Hukum Daerah

Jenis Produk Hukum Daerah terdiri atas:

Peraturan Daerah;Peraturan Kepala Daerah;Peraturan Bersama Kepala Daerah;Keputusan Kepala Daerah; danInstruksi Kepala Daerah.

1-3 bersifat Pengaturan; 4-5 bersifat Penetapan.

Permendagri No. 16/2006 ttg Dur Sun Produk Hukum Daerah

Penyusunan produk hukum daerah yg bersifat pengaturan dilakukan berdasarkan Prolegda, yakni instrumen perencanaan pembentukan produk hukum daerah yg disusun secara terencana, terpadu & sistematis.

Penyusunan rancangan produk hukum daerah dilakukan oleh SKPD, dan dapat didelegasikan kpd Biro / Bagian Hukum.

Dibentuk Tim Antar SKPD diketuai oleh Pimpinan SKPD pemrakarsa atau pejabat yg ditunjuk oleh KDH dan Kepala Biro / Bagian Hukum sbg sekretaris.

Pembahasan rancangan produk hukum daerah dititik-beratkan pada permasalahan yg bersifat prinsip mengenai: objek yg diatur, jangkauan, dan arah pengaturan.

Pasal 8 -13 Rancangan produk hukum daerah yg telah dibahas harus

mendapatkan paraf koordinasi Kepala Biro / Bagian Hukum dan pimpinan SKPD ybs. Selanjutnya rancangan tsb diajukan kpd KDH via Sekda.

Sekda dapat melakukan perubahan / penyempurnaan thd rancangan tsb & mengembalikan kpd pimpinan SKPD terkait. Hasil penyempurnaannya, diajukan kembali kpd Sekda dengan memberikan paraf koordinasi.

Produk hukum daerah yg berupa rancangan Perda atas prakarsa KDH disampaikan kepada DPRD untuk dilakukan pembahasan. Untuk itu dibentuk Tim Asistensi yg diketuai oleh Sekda atau pejabat yang ditunjuk oleh KDH. Sekretariat Tim ini adalah Biro / Bagian Hukum.

Pembahasan rancangan Perda atas inisiatif DPRD dikoordinasikan oleh Sekda atau Pimpinan SKPD terkait.

Pasal 14 -16 Penyusunan produk hukum daerah yg bersifat penetapan

dilakukan oleh Pimpinan SKPD berdasarkan Tupoksinya. Produk hukum tsb diajukan kpd Sekda setelah mendapat

paraf koordinasi dari Kepala Biro / Bagian Hukum. Produk hukum daerah yg bersifat penetapan

ditandatangani oleh KDH, atau dapat didelegasikan kepada Sekda.

Penomoran produk hukum daerah yg bersifat pengaturan menggunakan nomor bulat.

Penomoran produk hukum daerah yg bersifat penetapan mengggunakan nomor kode klasifikasi.

Pengujian Peraturan Per-UU-an Sejak lama kita menganut prinsip hukum sipil Romawi

(Roman civil law) bahwa “undang-undang tidak dapat diganggu-gugat” (onschendbaarheid van de wet).

Baru thn 2003 dibentuk Mahkamah Konstitusi yg memiliki tugas / wewenang untuk menguji UU thd UUD 1945 (UU No. 24/2003).

Ada 2 tingkatan Judicial review: Tingkat UU kompetensi MK Tingkatan dibawah UU kompetensi MA

Bagaimana dengan Executive Review dan Legislative Review?

Kategori Mahkamah Agung PemerintahJenis Review Judicial review Executive ReviewBentuk Review Permohonan Keberatan 1. Pengawasan preventif terhadap

Raperda bermuatan APBD, pajak dan retribusi daerah serta tata ruang

2. Pengawasan represif terhadap semua Perda yang dihasilkan daerah

Lembaga yang melakukan review

Mahkamah Agung Depdagri dibantu dengan: Departemen Keuangan Departemen PU Depkumham

Sifat kewenangan lembaga yg mereview

Pasif, menunggu datangnya permohonan

Aktif melakukan pengawasan, evaluasi terhadap seluruh Perda

Kapasitas Lembaga Menyelesaikan sengketa peraturan perundangan yg timbul dibawah undang-undang terhadap undang-undang (konflik norma)

Dalam rangka pengawasan dan pembinaan terhadap pemerintah daerah

Standar pengujian 1. Bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi

2. Pembentukannya tidak sesuai dengan ketentuan yang berlaku

1.Bertentangan dengan peraturan perundangan yang lebih tinggi

2.Bertentangan dengan kepentingan umum

Evaluasi PERDA

Dimensi Formal (bentuk dan jenis Per-UU-an lih. Permendagri 15/2006). Penyimpangan thd dimensi formal akan berdampak pada status “nietig”. jo. “wetmatigheid”

Dimensi Material (substansi / isi, dampak content analysis). Penyimpangan thd dimensi material akan berdampak pada status “vernietig baar”. jo. “rechtmatigheid”

Dimensi Keterkaitan / Harmonisasi duplikasi?, bertentangan?

Mekanisme Evaluasi PERDA Top-down

o Pemerintah thd Daeraho Mendagri thd Provinsi (cq. APBN, PDRD, TR)o Gubernur thd Kab/Kota

Self-Assessmento Perlu obyektivitas ttg kriteria, indikator, dan

pembobotan.o Perlu pedoman teknis ttg prosedur, akibat hukum

jika ya/tidak, dll.

PERDA danPerbuatan Melawan Hukum

Perbuatan melanggar hukum (onrechmatige overheidsdaad),

Perbuatan menyalahgunakan / melampaui wewenang (detournement de pouvoir),

Perbuatan sewenang-wenang (abus de droit).

Partisipasi Masyarakat

Pembentukan Perda harus mengikutsertakan stakeholders melalui mekanisme partisipasi masyarakat Psl 53 UU 10/2004 & Psl 139 UU 32/2004 menyatakan: “Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tertulis, baik dalam tahap penyiapan maupun pembahasan RUU dan Ranperda”.

Partisipasi dapat dibangun melalui “Forum Warga” dan “Jaring Asmara” antara Perguruan Tinggi-Ormas-Profesi-LSM; Konsultasi Publik, dsb.

Bentuk2 partisipasi masyarakat dapat diekspresikan melalui:o Prakarsa untuk mengatur sesuatu.o Prakarsa dalam proses penyusunan.o Prakarsa dalam memberikan pendapat.o Prakarsa dalam memberikan penilaian.o Prakarsa dalam memberikan kontrol.

Partisipasi Publik di Afrika Selatan

Working draft pertama 5 juta , 11 bahasa. Working draft kedua 7 juta , 11 bahasa. Rekaman kaset & Braille buat tuna netra. 1 juta komik HAM + Guidance untuk guru. National Constitution Week. Hasilnya:

o 73%, 18,5 juta terjaring proses kampanye Constitutional Assembly.

o 84% perduli & ingin membaca konstitusi.

Semoga Bermanfaat …