1E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
En uthållig demokrati!Politik för folkstyrelse på 2000-talet
Demokratiutredningens betänkande
SOU 2000:1
41285-001-047 0-03-23 15.15 Sidan 1
2
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Svara på remiss: Hur och varför. Statsrådsberedningen, 1993.– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svarapå remiss.
Broschyren kan beställas hos:Information Rosenbad Regeringskansliet103 33 StockholmTel: 08-405 47 29Fax: 08-405 42 95
SOU och Ds kan – med undantag av 1999 års serie – köpas frånFritzes Kundservice. 1999 års serie kan köpas från Fakta InfoDirekt, Kundservice. För remissutsändningar av SOU och Dsfr.o.m. 2000 års nummerserie svarar Fritzes Offentliga Publikatio-ner på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Beställningsadresser:
Fritzes Kundservice 106 47 Stockholm Tel: 08-690 91 90Fax: 08-690 91 91E-post. [email protected]: www.fritzes.se
Fakta Info Direkt KundserviceBox 6430, 113 82 stockholmTel: 08-587 671 00Fax: 08-587 671 71E-post: [email protected]
ISBN 91-38-21109-2ISSN 0375-250X
Stockholm 2000
Formgivning och produktion Jupiter Reklam Teckningar av Kerstin Thorvall
41285-001-047 0-03-23 15.15 Sidan 2
3E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Regeringen bemyndigade den 11 september 1997chefen för Statsrådsberedningen att tillkalla en par-lamentarisk kommitté med uppgift att belysa denya förutsättningar, problem och möjligheter somdet svenska folkstyret möter inför 2000-talet (dir.1997:101). Tilläggsdirektiv till kommittén lämna-des den 19 november 1998 med särskilt uppdrag attutreda orsakerna till det sjunkande valdeltagandetoch föreslå åtgärder för att öka medborgarnas del-aktighet och engagemang i det demokratiska syste-met. (dir. 1998:100).
Med stöd av detta bemyndigande förordnadedepartementschefen den 1 oktober 1997 f.d. stats-rådet Bengt Göransson som utredningens ordfö-rande.
Den 24 oktober 1997 förordnades följandeledamöter att ingå i den parlamentariskt samman-satta kommittén: Elisa Abascal Reyes, ledamotav riksdagen (mp), Stefan Attefall, chefredaktör(kd), Britt Bohlin, ledamot av riksdagen (s), PerGustafsson, informationschef (c), Jeanette Hillding,företagare (m), Gunnar Larsson, klubbordförande(s), Eva Marcusdotter, frilansskribent (s), Olle
Schmidt, utredningssekreterare (fp), Per Unckel,ledamot av riksdagen (m) och Pernilla Zethraeus,oppositionsråd (v). Per Unckel entledigades frånsitt uppdrag den 30 november 1998 och efterträd-des av riksdagsledamoten Nils Fredrik Aureliusden 1 december 1998. Jeanette Hillding entlediga-des den 30 september 1999 och efterträddes avkommunalrådet Mats Gerdau den 25 oktober1999. Ordföranden i Ungdomarnas Demokrati-kommission, Magdalena Fransson, har varit adjun-gerad i Demokratiutredningens sammanträdenfrån den 10 november 1999.
Som experter i kommittén förordnades förfat-taren Elisabeth Rynell, LO:s andra ordförandeWanja Lundby-Wedin och direktör Marcus Storchden 6 februari 1998, departementsråden Lars Bryn-tesson och Anita Johansson den 2 mars 1998 ochplaneringschef Carl-Gunnar Peterson den 22 de-cember 1998. Anita Johansson entledigades frånsitt uppdrag den 22 december 1998.
Den 1 oktober 1997 förordnades universitets-lektorn Erik Amnå som huvudsekreterare och den30 oktober 1997 fil. kand. Margareta Meyer som
Till statsrådet Britta Lejon
41285-001-047 0-03-23 15.15 Sidan 3
4
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
biträdande sekreterare. Sekretariatet förstärktes se-dermera genom förordnande av journalisten An-ders Ljunggren som seminarieansvarig från ochmed den 1 februari 1998, Anne Baxter som biträ-dande sekreterare under tiden 15 april –1 juli 1999samt från den 1 september 1999 , docent GullanGidlund som biträdande sekreterare under tidenden 1 november 1999 – 31 januari 2000 och pol.kand. Pär Zetterberg som biträdande sekreterareunder tiden den 9 oktober 1999 – 31 januari 2000.Sekretariatet har biträtts av informationsassistentEva Pettersson från den 1 mars 1999 .
Utredningen överlämnar härmed betänkandetEn uthållig demokrati! Politik för folkstyrelse på2000-talet (SOU 2000:1) samt de av utredningenproducerade 32 småskrifterna och 13 forskarvoly-
merna, vilka tillsammans utgör ett bibliotek förstudier i demokrati. Detta demokratibiblioteköverlämnas samtidigt i sin helhet till samtligahuvudbibliotek, gymnasieskolors bibliotek, folk-högskolor och studieförbund samt Föreningenlärare i samhällskunskap.
Betänkandet finns också tillgängligt i lättlästversion samt inläst på talband.
Ledamöterna Elisa Abascal Reyes, Stefan Atte-fall, Nils Fredrik Aurelius, Mats Gerdau, Olle Schmidt och Pernilla Zethraeus har avgett reserva-tioner. Särskilt yttrande har lämnats av ElisaAbascal Reyes, Stefan Attefall, Britt Bohlin, PerGustafsson, Vanja Lundby Wedin, Eva Marcus-dotter, Olle Schmidt och Pernilla Zethraeus.
Med detta är uppdraget slutfört.
Stockholm i februari 2000
Bengt Göransson
Elisa Abascal Reyes Stefan Attefall Nils Fredrik Aurelius
Britt Bohlin Mats Gerdau Per Gustafsson
Gunnar Larsson Eva Marcusdotter Olle Schmidt
Pernilla Zethraeus
/Erik Amnå Gullan Gidlund Anders Ljunggren
Margareta Meyer Pär Zetterberg
41285-001-047 0-03-23 15.15 Sidan 4
5E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Vårt sätt att arbeta ................................................8
Demokrati ...........................................................13Demokratins genombrott ......................................14Varför demokrati? Om människovärde och medborgardygder ............................................17Demokratiteorier.....................................................21Folkstyrelsen i internationell belysning...............24Den representativa demokratins värden..............28Den svenska demokratins individ- och samhällscentrering ..........................................30Det dynamiska medborgarskapet.........................33Demokrati som rättvis procedur ..........................40Demokratins förhållande till andra värden .........42
De förändrade förutsättningarna .........................50
Den globala offentligheten ..................................61Globalisering............................................................62Medialisering............................................................76Lobbning ..................................................................89IT................................................................................98
Den flexibla flernivåstyrningen ..........................112Europeiska unionen..............................................115Statsförvaltningen..................................................126Regionerna .............................................................136Kommunerna.........................................................139
Det villkorade deltagandet ................................164Politiska partier......................................................165Väljare, val och valdeltagande..............................176
Det mångtydiga medborgarskapet ....................194Medborgarsammanslutningar.............................196Medborgarnas deltagande, inflytande och delaktighet.......................................................210
Den mångvetenskapliga demokratiforskningen..234
Politik för folkstyrelse på 2000-talet .................240
Referenser ........................................................253
Reservationer och särskilda yttranden ..............261
Bilagor1. Kommitténs direktiv ........................................2792. Kommitténs tilläggsdirektiv............................2853. Förteckning över seminarierna.......................2874. Förteckning över småskrifterna......................2915. Förteckning över forskarvolymerna..............2936. Förteckning över innehållet i stencilen
En demokrati i förvandling.............................2947. Demokratitorget ...............................................295
Innehåll
41285-001-047 0-03-23 15.15 Sidan 5
6
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-001-047 0-03-23 15.15 Sidan 6
Vårt sätt att arbeta
41285-001-047 0-03-23 15.21 Sidan 7
Vårt sätt att arbeta
8
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Uppdraget Utredningen om folkstyret i Sverige inför 2000-talet, Demokratiutredningen, har varit en parla-mentariskt sammansatt utredning. I kommitténhar ingått ledamöter från samtliga riksdagspartier.Vidare har sakkunniga och experter som represen-terat olika sektorer i samhället medverkat. Direk-tiven till Demokratiutredningen beslutades av regeringen den 11 september 1997 (1997:101, bilaga1). Med anledning av det sjunkande valdeltagandet i1998 års val beslutades vid regeringssammanträdeden 19 november 1998 om tilläggsdirektiv till De-mokratiutredningen (1998:100, bilaga 2).
Kommitténs huvuduppgift har varit att belysa de nyaförutsättningar, problem och möjligheter som detsvenska folkstyret möter inför 2000-talet. Kom-mitténs arbete skulle koncentreras till följande om-råden: • Internationaliseringen av ekonomin. Ekonomi
och demokrati i samspel. • Sverige i Europeiska unionen.• Nya informations- och kommunikationsmönster,
informationstekniken. Det nya medielandskapet.
• Förändringarna i den offentliga sektorn. • Utveckling inom folkrörelserna.
I kommitténs arbete har ingått att summera och vär-dera de senaste årens demokratiutredningar ochdemokratiforskning och bedöma om ytterligare un-dersökningar och forskning bör initieras. Utöveranalyser och beskrivningar har ingått att lämna kon-kreta förslag inom de områden där kommittén an-sett det behövligt. Utgångspunkten för kommitténsarbete har varit varje medborgares rätt till full del-aktighet i samhället.
Metoderna Utöver uppdraget att förse de politiska besluts-fattarna med ett kvalificerat underlag i form av ettslutbetänkande fick Demokratiutredningen ocksåtill uppgift att bedriva arbetet så att debatten omden svenska folkstyrelsens utveckling stimulera-des. Därvid skulle kommittén under sina drygt tvåverksamhetsår även pröva nya former för det offentliga samtalet.
Regeringens förväntan gällde alltså såväl pro-cessen som slutprodukten. Kommittén har tolkatdenna förväntan så att demokratins huvudmetod –
41285-001-047 0-03-23 15.21 Sidan 8
9E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
samtalet – skulle tas i anspråk för att få fram ett värdefullt slutbetänkande. Kommittén har dess-utom betraktat en fördjupad diskussion som ettvärde i sig. Att maximera öppenheten blev en led-stjärna i arbetet.
Mot denna bakgrund har kommittén valt att ut-veckla tre särskilda arbetsformer • Seminarier • En egen webbplats • En skriftserie bestående av dels 13
forskarvolymer, dels 32 småskrifter. Därutöver har utredningen varit engagerad i
många föreläsningar, utställningar och även samar-betat med andra organisationer och institutioner.
Seminarier Demokratiutredningen har valt att förlägga sina seminarier till orter runt om i landet. Anledningentill detta var bl.a. att öka tillgängligheten och möj-ligheten för människor i olika delar av landet attdelta i seminarierna men också att öka utred-ningens möjligheter att ta till sig medborgarnassynpunkter på de huvudfrågeställningar sombehandlats vid seminarierna. I Malmö, Göteborg,Skövde, Karlstad, Norrköping, Västerås, Gävle,Sundsvall, Umeå och Stockholm har kommitténuppsökt olika regionala miljöer – inte för att visaupp sig och presentera sina egna rön. Seminariernakan snarast liknas vid hearings där kommittén samlat in synpunkter från olika regionala samman-hang i syfte att bredda underlaget för sina slutligavärderingar (Bilaga 3).
Information om seminarierna har lämnats genom riktade inbjudningar i värdlänet och angränsade län, till organisationer och enskilda debattörer, till allmänheten genom annonsering i ortens press. Seminarieprogrammen har dessutomfunnits offentliggjorda på utredningens webbplats.De sexton seminarierna har samlat mellan 43 och
1153 deltagare. Merparten av deltagarna har repre-senterat föreningar, partier, kommuner, läns-styrelser och länsmedier. Men också privatpersonerhar uppmärksammat och deltagit i seminarierna.
Målsättningen har varit att vid seminarierna behandla de i direktiven angivna huvudfrågeställ-ningarna. Vi har gjort detta genom att bjuda in fors-kare, debattörer, journalister och politiker, sompresenterat egna forskarrön, ståndpunkter ochåsikter. Utrymme har också givits till debatt ochfrågor. Trots detta har stundtals kritik riktats motden pedagogiska designen på en del seminarier. Förlånga monologer och för kort tid för diskussion,menar kritikerna. Viss kritik har också gällt språk-frågan. Utredningens ambition att blicka utanförSveriges gränser har medfört att även danska,norska och engelska talats vid seminarierna.
Varje seminarium har bandats. Dokumentatio-nen har skett inom ramen för våra småskrifter. Iomedelbar anslutning till seminariet har vi så fortsom underlag funnits lagt ut föredragen på utred-ningens webbplats. Seminarierna har också refere-rats i ortspressen.
Demokratitorget IT-teknikens potentialer för folkstyret är ett avkommitténs analysområden. Av det skälet besluta-des i ett tidigt skede att skapa en egen webbplats(Bilaga 7). Erfarenheterna av att utnyttja IT-tekni-ken för kommittéarbetet var vid den tidpunkten mycket begränsade. Demokratiutredningens erfa-renheter har därför kommit att efterfrågas av senarekommittéer.
Röst från Demokratitorget
”Finns det någon som skulle kunna hjälpa mig att
förklara vad ordet demokrati betyder, vad det har
för betydelse i Sverige idag.”
41285-001-047 0-03-23 15.21 Sidan 9
10
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
sökaren lätt kan hålla ordning på lästa och olästadebattinlägg. Stamgästen ges möjlighet att presen-tera sig själv och sina intresseområden och kan påså sätt lätt knyta kontakt och föra samtal även utan-för Demokratitorget.
Samtliga Demokratiutredningens småskrifteroch forskarvolymer samt betänkandet kan elektro-niskt läsas och skrivas ut från webbplatsen.
Hemsidan har också innehållit länkar till andrarelevanta webbsidor. I stigande utsträckning harockså skolor, institutioner och organisationer län-kat sig till vår hemsida.
Vi kan med tillfredsställelse notera att synska-dade haft särskild glädje och nytta av Demokrati-torget. Genom den nya tekniken har synskadadedirekt kunnat följa och direkt delta i utredningensarbete.
Ur demokratisynpunkt bör man försöka mötade funktionshindrades krav på utformning av in-formation och kommunikation. Rätt använd öpp-nar informationstekniken stora möjligheter att ska-pa demokratiska och kommunikativa värden fördessa medborgare och därmed även för samhället.
Ett demokratibibliotek
Forskarvolymer
Under tiden juli 1999 till januari 2000 har utred-ningen publicerat tretton forskarvolymer där drygtett hundra forskare inom samhällsvetenskap ochhumaniora belyst olika aspekter av den svenskafolkstyrelsens utveckling. (Bilaga 5) Författarna ärverksamma inom drygt tio vetenskapliga ämnes-områden och artiklarnas vetenskapliga kvalitet harbl.a. säkerställts genom granskning i samband medinstitutionernas forskarseminarier. Flertalet fors-kare är verksamma på svenska universitet, ett fem-tontal vid utländska vetenskapliga institutioner.Knappt hälften är statsvetare.
Ambitionen med webbplatsen var tudelad. Delsville vi informera om kommittéarbetet. Detta har vigjort genom att presentera kommitténs ledamöter,innehållet i sammanträden, seminarier och skriftersamt genom att publicera utredningens pressmed-delanden. Dels ville vi också inbjuda till debatt omfolkstyrelsens framtid. Vårt val stod mellan att ska-pa ett debattorg där utredningen initierade och led-de debatter eller ett torg där debatten levde sitt egetliv utan annan inblandning från kommittén än att viställde våra protokoll, seminariedokument ochskrifter till förfogande. Vi valde det senare alterna-tivet.
De rättsliga förutsättningarna undersöktesnoga. Att lägga ut kommitténs protokoll krävdemedgivande av kommitténs ledamöter. Debattin-lägg ska betraktas som inkommen handling ochkräver diarieföring. Lagen kräver dessutom att de-batten hålls fri från bl.a. nazistiska slagord, vilketinnebär att debattsidan hållits under ständig upp-sikt med möjligheter till efterhandscensur.
En redaktionell resurs knöts för en kort tid tillsekretariatet med uppgift att stimulera debatten.Ganska snart ersattes den av en extern teknisk sup-port. Den dagliga uppdateringen och skötseln avwebbplatsen har utredningens sekretariat ansvaratför. Debattinläggen har efter hand kunnat struktu-reras i olika ämnesområden och i samband med attutredningens skrifter presenterats på webbplatsenhar utrymme för debatt kring skriftens innehållskapats.
I genomsnitt har webbplatsen haft ca 600 besökper vecka. Mot slutet av vår arbetstid har uppemot1 000 besök registrerats under en vecka. Antaletdebattörer har skiftat från ca ett hundra debatt-inlägg kring ett ämne till endast några få kring ettannat.
Möjlighet har funnits att anmäla sig som s.k.stamgäst på debattsidan, vilket bl.a. innebär att be-
41285-001-047 0-03-23 15.21 Sidan 10
11E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Forskarvolymerna tillkom efter en genomgång avden demokratirelevanta forskning som pågår viduniversitet och högskolor. En del forskare ombadsatt redovisa forskningsläget jämte sina egna, pågå-ende eller nyligen avslutade studier. Andra fickuppdraget att genomföra studier inom områdensom forskningen eftersatt men som Demokrati-utredningen behövde kunskap om.
Denna breda, om än långt ifrån fullständiga ex-ponering av vår nationella kunskap blev möjlig inteminst genom det positiva gensvar utredningen fickfrån forskarvärlden. Det är med tillfredsställelse vinoterar att forskarna ser det som en del av sin yr-kesroll att leverera underlag för det offentliga sam-talet. Olika teoretiska infallsvinklar och verklig-hetsbilder kan på detta sätt göra det politiska sam-talet mer insiktsfullt. På grund av den begränsadetiden fanns det små möjligheter att sätta igång nyaundersökningar av mer omfattande slag. Forskar-nas tillmötesgående att avrapportera pågåendeforskning blev därför av särskilt stort värde.
Småskrifter
De 32 småskrifter som vi publicerat och tryckt i ca2500 exemplar har haft olika karaktär. (Bilaga 4)Bl.a. har utredningen dokumenterat genomfördaseminarier i form av småskrifter. Andra småskrifter
har varit mindre omfattande forskningsrapporterav debattkaraktär. En tredje grupp har bestått av in-lägg av debattörer från skilda ideologiska läger.
Under planeringen av utredningens småskrifterhar kommitténs ledamöter lämnat synpunkter påval av tema och några gånger också på valet avförfattare. Endast undantagsvis har ledamöternarekommenderat sekretariatet att avstå från attengagera någon tilltänkt författare. Kommitténsledamöter har kontinuerligt hållits informerade omskriftproduktionen. Kommitténs huvudsekreterarehar varit ansvarig redaktör.
Vårt val att pröva okonventionella former förett utredningsarbete har emellertid inte varit pro-blemfritt.
Kritiken av småskrifterna har stundtals varitskarp. En allmän kritik har gällt att skrifterna är avskiftande kvalitet, en annan att författarna inte vågat ställa de mest kontroversiella frågorna, t.ex.om demokratin verkligen är överlägsen andra sam-hällsskick. Samtidigt kan vi notera att även små-skrifterna generellt rönt stor uppskattning. De haranvänts i undervisningen i skola och högskola, i bildningsarbetet liksom i flera debatter i olikamedier.
Att skrifterna ska betraktas som friståendedebattskrifter i syfte att stimulera det offentligasamtalet samt att kommitténs ledamöter ej tagitställning till skrifternas innehåll har ibland skapattolkningsproblem. De är ju ändå nummer i denanrika SOU-serien, har man påpekat. Flera harockså efterfrågat kommittéledamöternas ställnings-taganden.
Vi vill dock förtydliga att det är av tekniska ochformella skäl som skrifterna har givits ut inomramen för SOU. Fördelen med detta är tillgänglig-heten och spridningen av skrifterna. Nackdelen harotvetydigt varit den osäkerhet om hur småskrifter-nas karaktär ska uppfattas.
Röst från Demokratitorget
”Hej, Jag är 25 år och synskadad sedan ett par
år, efter en olycka. Jag använder dagligen olika
typer av mer eller mindre avancerad IT för att ta
del av nyheter, kommunicera och studera. IT
stödjer demokratin på många sätt. Bäst kanske
genom att information blir tillgänglig på ett sätt
som vanliga medier inte orkar med.”
41285-001-047 0-03-23 15.21 Sidan 11
12
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
tant för kommissionen har deltagit i kommitténssammanträden. Ett nära samarbete har också be-drivits mellan de båda utredningarnas sekretariat.Vi bedömer kommissionens engagemang i ochkritik av vårt arbete som mycket värdefullt ochkonstruktivt.
Erfarenheterna I korthet menar vi att erfarenheterna av att sökanya arbetsformer har varit följande: • Principerna om öppenhet och samtal uppskat-
tade och tillvaratagna. • Stor åtkomlighet för många (inkl. synskadade)
till en begränsad kostnad. Våra rapporter harkunnat läsas och skrivas ut direkt från vår hem-sida.
• Ett demokratibibliotek som används som studie- och kurslitteratur i studieförbund, gym-nasier, folkhögskolor, högskolor och universitet.
• Värdefullt med vetenskaplig pluralism. Fler forskare från många olika ämnen intresserar sigför demokratifrågor; en yngre forskargenerationhar fått mersmak på att studera folkstyrelsens vetenskapliga utmaningar.
• Utredningens arbete har bidragit till en demo-kratidebatt i tidningar, tidskrifter och etermedia.
• Allt fler deltar på Demokratitorget. Däremotmåste vi konstatera, att den grupp medborgare vi fått kontakt med på det sättet är mycket begränsad.
I betänkandet görs litteraturhänvisningar i höggrad till utredningens digra demokratibibliotek –forskarvolymer och småskrifter. En hänvisning tillexempelvis ett bidrag ur en forskarvolym betyderatt läsaren där kan finna ytterligare relevanta ochgrundläggande litteraturreferenser.
Föreläsningar, utställningar och samarbete med andra Ledamöterna och sekretariatet har varit flitiga före-läsare och debattörer i olika sammanhang runtom ilandet.
I november 1998 erbjöds ett antal folkbibliotekatt exponera våra skrifter i syfte att nå en bred allmänhet: Bollnäs, Gällivare, Gävle, Göteborg,Jönköping, Malmö, Stockholm och Örebro. Vi harockså haft kontakter och samarbete med tjugotaletandra statliga kommittéer. Statliga myndigheter,kommunala demokratigrupper, partier, fackför-eningar, branschsammanslutningar och olika med-borgarorganisationer har också kontaktat oss församarbete och engagemang i skilda sammanhang.
Ungdomarnas demokratikommission Ett särskilt samarbete etablerades med Ungdomar-nas demokratikommission som bl.a. haft rege-ringens uppdrag att följa och delta i vårt utred-ningsarbete med ett ungdomsperspektiv för ögon-en. Den har levererat en särskild delrapport till De-mokratiutredningen där ungdomsperspektivet påfolkstyrelsens utveckling preciserats. En represen-
41285-001-047 0-03-23 15.21 Sidan 12
13
Demokrati
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 13
14
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
slags samband mellan demokrati och marknads-ekonomi.
Men flertalet svenska män och nästan alla kvin-nor var ännu i slutet av 1800-talet utestängda frånden politiska processen. År 1892 fanns det 44 kom-muner där en enda röstägare hade fler än hälften avalla rösterna i kommunen. År 1908 representeraderiksdagen 10 procent av befolkningen. När röst-rätten till riksdagen året därpå lösgjordes från för-mögenheten tillkom en halv miljon väljare.
Vid förra sekelskiftet stod en stor del av med-borgarna, däribland alla kvinnor, utanför den poli-tiska makten och saknade möjligheter att påverkasamhällsutvecklingen på grund av förhärskandevärderingar, rättsliga normer och organisationsfor-mer. Sedan flera decennier hade emellertid ett stortantal människor gått samman kring alternativa idéer om människovärde och samhällsorganisation.Deras kamp var inte bara riktad mot yttre fiender.Den gällde också den egna självbilden och självtilli-ten. Steg för steg ersattes ödestron med utopier omatt framtiden borde och kunde bli något annat änen förlängning av nuet. Om de fick vara med ochbestämma, skulle ett annat samhälle vara möjligt.
På tröskeln till 1900-talet var Sverige ett land därden politiska makten låg samlad i ett fåtal händer.Men demokratins genombrott var i någon månberett. Sedan frihetstiden upprätthölls en tämligenunik princip om att hålla handlingar offentliga. Detfanns en lokal medborgarskapstradition med fröntill både folkstyrelse och rättsstat. Där fanns såvälen kyrklig församling som ett häradsting, vilket varen viktig förelöpare till den moderna rättsstaten.Därefter utvecklades sockensjälvstyret till det kom-munala självstyret med sekulariserade och indivi-dualiserade medborgarideal.
Sedan mitten av 1800-talet existerade fria med-borgarassociationer. Viktiga steg mot en demokra-tisk frihet hade tagits. Mötesfriheten hade utvidgatsi och med att förbudet att hålla religiösa möten ihemmen (konventikelplakatet) upphävts. Folk-skolan hade införts till hjälp för en bred kompetens-utveckling i samhället. Med representationsrefor-men hade den nationella beslutande församlingenfått en något bättre avspegling av befolkningenssammansättning. Näringsfrihetsförordningarna1846 och 1864 hade ersatt det institutionaliseradeprivilegiesystemet med förutsättningar för ett nytt
Demokratins genombrott
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 14
15E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
De som tagit strid för demokratin trotsade därmeden passiviserande ödestro. Demokratin var både ettmedel och ett mål, en idé om och ett styrelseskickför att utsträcka deras egen frihet och oberoende.
Omsider skördades resultatet av flera med-borgargenerationers demokratiska kamp. I ochmed att den allmänna rösträtten infördes i Sverige1921 myndigförklarades också kvinnorna. Sent –sist i Norden – bröts därmed en sista fördämningmot att diskvalificera somliga medborgare att ta deli beslut som i högsta grad berör dem själva. Ochframför allt efter andra världskriget, framstår demokratin som den slutliga segraren över andraidéer om hur det svenska politiska livet bör organi-seras. Men först 1951 säkrades religionsfrihetenockså formellt.2
1974 års regeringsform bekräftade det nya sam-hällsskick som vuxit fram:
”All offentlig makt i Sverige utgår från folket.Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsikts-bildning och på allmän och lika rösträtt. Den för-verkligas genom ett representativt och parlamen-tariskt statsskick och genom kommunal själv-styrelse.” (Regeringsformen 1:1)
Men den politiska demokratins triumf är integlobal. Varje vuxen svensk medborgare har visser-ligen under sin levnad sett nation efter nation lämnaauktoritära och förtryckande strukturer för att antaett demokratiskt styrelsesätt. I vår omedelbara när-het ser vi i dag hur medborgare försöker skapa,ibland återskapa, bestående demokratiska kultureroch ramverk. Bara på några årtionden har denglobala bilden förändrats drastiskt. Det var intelänge sedan de flesta av FN:s medlemsstater hadeett auktoritärt samhällssystem. Nu har över hälftenkonkurrensbaserade politiska val och garantier förpolitiska och medborgerliga rättigheter. 3
Kan man av detta dra slutsatsen att demokratinsstridbara idéer tjugofem sekler efter det att de for-
mulerades i Aten – slutligen vunnit en monopol-ställning? Nej, dessvärre. Demokratins institu-tioner är märkvärdigt sköra i den meningen att detar lång tid att bygga upp men kan raseras betydligtsnabbare. Det kan ske brutalt genom våld. Så sentsom för några tiotal år sedan våldförde sig ömsomfascistiska och nazistiska, ömsom kommunistiskasystem även på demokratiska stater.
En avdemokratisering kan också komma mersmygande, genom små men medvetna justeringarav viktiga detaljer i strukturerna. Utan att någonegentligen vill det, kan demokratins institutioneräven förlora sin inre bärighet och sina normer pågrund av att den kritiska bildningen försummatseller genom att ledare medvetet eller aningslöstmissbrukat folkets förtroende.
Demokrati är en rörelseriktning Därför är demokratin inte ett politiskt mål som kanuppnås en gång för alla utan en rörelseriktning sommåste hållas vid liv. Försvaret för demokratins vär-degrund och demokratins överlägsenhet överandra samhällsteorier får aldrig mattas av. Dettaförhållande gäller inte bara för äldre demokratier.Flera antikoloniala befrielserörelser har förvandlatstill antidemokratiska regimer.4 Att Berlinmurenföll 1989 gör t.ex. inte att de östeuropeiska folkennu tar sina nyss erövrade rättigheter och friheter förgivna.5 Demokratiska institutioner är mer ellermindre bräckliga och kräver därför oavbrutenuppsikt och omvårdnad.
Ett demokratiskt styrelseskick förutsätter att enmedborgaranda av ömsesidig respekt och tillit hållsvid liv i familjen, på arbetsplatserna, i förskola ochskola, i civilsamhället och naturligtvis också i poli-tiken. När vi tittar tillbaka och ser oss omkring kanvi med tillfredsställelse konstatera att en demokra-tisk övertygelse är mer och mer självklar i alltflerstater. Men vi upptäcker också många samhällen
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 15
16
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
kvar innan de erövrat sina politiska rättigheter.Bilden av demokratins tillstånd i världen är varkenentydig eller alltigenom positiv.
Vårt huvuduppdrag är att göra en politiskvärdering av den rörelseriktning som utmärker densvenska folkstyrelsen. Ett sådant företag kräver tvåslags underlag. Först behövs kunskap om den svens-ka folkstyrelsens art. Hundratalet forskare medskolning i olika ämnen har i det syftet levererat sinabilder av den svenska verkligheten. Även andra harpå olika sätt berikat vårt arbete med sina erfaren-heter, kunskaper och visioner, t.ex. journalister,enskilda medborgare och företrädare för myndig-heter, organisationer och politiska partier.
Men vi behöver därutöver klargöra vad som ären inte bara acceptabel utan starkt önskvärd för-djupning av folkstyrelsen. Att ange var de svenskapolitiska partierna står utgör ett demokrativärde isig. Ju tydligare ambitionerna kan uttryckas, destobättre blir nämligen förutsättningarna för denoffentliga debatten. En av svagheterna i den svens-ka demokratiutvecklingen är att det saknats princi-piella politiska ställningstaganden till de olikamodeller och ideal som förekommer i debatten ochi olika statsskick. Även en pragmatisk hållning vorebetjänt av att helheten och strategin är fastlagda.
När vi nu argumenterar för en alldeles bestämdoffentlig demokratipolitik och föreslår några rikt-märken för att långsiktigt fördjupa den svenska folkstyrelsen, gör vi det också av ett annat skäl.Utvecklingen är inte ostyrbar. Det ligger i demo-kratins väsen att den inte är ödesbestämd ellerligger i någon annans händer. Därför har inte barade enskilda åtgärderna utan också den övergripandepolitiska viljan betydelse för hur samhället kommeratt utvecklas.
där det alltjämt är straffbart att hävda demokratinsvärden. Vid millennieskiftet förvägrar politiskaregimer på olika kontinenter miljarder människorgrundläggande demokratiska fri- och rättigheter.
Antidemokratiska krafter organiserar sig ocksåinom ramen för tämligen starka formella demokra-tier. Även inom de nordiska folkstyrelserna organi-serar sig medborgare – i kraft av sina demokratiskafri- och rättigheter – i syfte att förgöra demokratin.6
Att många medborgare känner misstro och van-makt inför hur den politiska demokratin fungerarger oss anledning att ställa problemet precis såallvarligt som det är: Den demokratiska kulturendelas inte av alla. Vi kan därför inte anta att dedemokratiska värderingarna återskapas och spridsav sig själva.
Ingen slutlig demokratisk triumf Det första huvudintrycket, att demokratin trium-ferat, måste alltså nyanseras. Vi bör dessutom precisera vilket slags demokrati det är som skördarsådana framgångar runtom i världen. I den stats-vetenskapliga debatten har man skilt mellan tvåslags demokrati: Å ena sidan röstningsdemokratierdär visserligen flera politiska partier konkurrerarom väljarnas förtroende men där individens demo-kratiska rättigheter och deltagande i övrigt åsido-sätts. Å andra sidan medborgardemokratier somäven garanterar medborgarna dessa rättigheter. År1995 fanns 117 stater, som formellt kunde definie-ras som demokratier eftersom de hade allmännaval. Men endast 76 av dem var medborgardemo-kratier. Sedan 1991 har dessutom inga nya medbor-gardemokratier tillkommit, trots att de formellaröstningsdemokratierna stadigt blivit fler.7 Mångamänniskor har alltså fortfarande ett långt stycke
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 16
17E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
”En demokratisk stat lever för och genom sina med-borgare. Den äger ingen annan legitimitet än densom medborgarna ger den. Men ett styre som upp-hört att intressera sig för medborgarna, upphörockså att intressera medborgarna. Om de väster-ländska demokratierna inte ska förvandlas till ur-ätna skal, till höljen kring något som inte mera finns,krävs det att de demokratiska grundvärderingarnasätts i fokus.”8
Grundvalen för den demokratiska samhällsidén är,framför allt sedan upplysningstiden, av etiskt slag.Därför är det av största vikt att politiken klargörvilka värden den bygger på och främjar. Den tid dåman trodde sig bedriva en moraliskt neutral ochvetenskapligt förankrad politik är förbi.9
Vi har valt en annan argumentation än demo-kratiutredningar brukar göra. Många utredningarhar betonat den svenska demokratins starka nyt-toorientering; folkstyrelsen är ett bra sätt att säkrabra välfärdsleveranser. Vår demokratiteori utgårinte från att demokratin skulle vara så mycket ef-fektivare än andra samhällsskick. Vi väljer iställetatt lägga en moralisk grund för vårt demokratiska
program. Som redan framgått betonar den moralenmedborgarskapets ömsesidighet utifrån en alldelesspeciell människosyn. Varje människa är likamycket värd och hennes värdighet får inte kränkas:
”Den offentliga makten ska utövas med respektför alla människors lika värde och för den enskildamänniskans frihet och värdighet.” (Regeringsfor-men 1:2)
Denna moraliska hållning är dock inte endast enabstrakt idé. Den bör inte bara prägla förhållandenamedborgare emellan utan också relationerna mellanmakthavare och medborgare. Den förpliktar attomsättas i handling. Varje medborgare förbindersig att visa tolerans och respekt, särskilt gentemotde människor som man av olika anledningar inte äröverens med. Grundvärderingen ger skäl för empatioch solidaritet, för ett engagemang och ansvar somsträcker sig utöver egenintresse, familjeband, kön,etnicitet, religion etc. På denna grund byggs denmellanmänskliga tillit, som i sin tur är en förutsätt-ning för att konflikter ska kunna lösas på fredligväg och under bevarat förtroende. Om denna grundinte fortsätter att diskuteras, kritiseras och vårdas,riskerar den att erodera. Vad som sedan ytterst gör
Varför demokrati? Om människovärde
och medborgardygder
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 17
18
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Vi menar att demokratins människosyn vilar på enoavvislig tilltro till varje medborgares kapacitet attlära sig av sina erfarenheter, skaffa sig kunskap ochbilda sig en uppfattning. Ingen medborgare kan ur-säkta sin fientlighet till demokratin med en hänvis-ning till vare sig arv eller miljö. Demokratin är enindividuell viljeakt, en bekännelse till ett människo-värde. Därför lönar det sig inte att förbjuda män-niskor att vara anti-demokrater. Att isolera dem fråndemokratiska sammanhang är heller inte ändamåls-enligt. Det är genom argument och handlingar sommedborgare och demokratins olika institutioner kanutbreda demokratins värden och hållningar.
En trovärdig demokrati är beroende av att det finnsen värdegrund i samhället som gör demokratinmöjlig. Ett politiskt beslut kan visserligen ge efter-tryck åt vissa inslag i moralen, t.ex. hävda männi-skovärdet när det är hotat. I andra fall kan ett beslutfattat i demokratisk ordning emellertid innebära attmänniskovärdet offras till förmån för andra vär-den. Det är därför som inte alla beslut fattade iformell demokratisk ordning också är moraliskt le-gitima.
Hur man definierar demokrati visar vilken viktman fäster vid olika värden. Om man exempelvismenar att effektiviteten är central, kan andra värdensom människors lika värde få mindre vikt, ochomvänt. En viss generell moralisk grund för endemokrati kan ändå avgränsas. Ett sätt att göra detär att beskriva demokratins fiender och alternativ,t.ex. oligarki, där ett fåtal har makten; meritokrati,där de välutbildade har makten; aristokrati, där ettfåtal privilegierade har makten; monarki, där enperson ärver makten, t.ex. en kung eller en tyrann;teokrati, där Gud genom sitt prästerskap ska hamakten; plutokrati, där de rika har makten; patri-arki, där männen har makten etc.11
att en moraluppfattning uppfattas som moralisktriktig och värd att följa kan det råda delade me-ningar om i ett pluralistiskt samhälle. Man kan t.ex.se moralen som ett socialt kontrakt; som en natur-lig ordning i människans tillvaro, som bygger påmänskliga behov och sociala krav. Man kan se densom ett kontrakt grundat i en vidare övertygelse ochtro, t.ex. en ideologi, livsåskådning eller religion el-ler som kombination av dessa och andra synsätt.
Moralen bildas och lever sitt liv i de sociala sam-manhang som formar ett samhälle. Givetvis ärhemmet och familjen, skolan och folkrörelser avstörsta betydelse. Genom språk, bilder, former,musik etc. skapas en estetik som håller värdenalevande.10 En demokratisk stat är alltså beroende avatt det finns ett värdevitalt samhälle med levandeoch medvetandegjorda moraluppfattningar hosenskilda och grupper samt att de moraluppfatt-ningar som där finns ger grund och stöd för dedemokratiska värdena.
Det är då viktigt och legitimt att staten delsfrämjar sådant som stöder demokratin, dels klartbekämpar sådant som strider mot demokratin.
Röst från Demokratitorget
”Börja i skolan. Ungdomar, redan i
grundskolan, bör få noggrann under-
visning om de mänskliga rättigheter-
na. Om alla barn fick lära sig läsa
och förstå att alla människor är lika
då tror jag vi har etablerat första
försvarslinjen mot rasism och mot
nynazisterna.”
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 18
19E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Värden Vi väljer alltså en moralisk utgångspunkt till försvarför demokratin. Den har sin grund i en övertygelseom att alla människor har lika värde. Till skillnadfrån varje annan idé om samhällets organisationaccepterar och utgår demokratin från att vi är olikaoch ska så få vara. Vi ska inte behöva göras om.Hanterade demokratiskt – öppet och fredligt – kanvåra olikheter och motsättningar innebära framstegoch ömsesidig gemenskap.
Därför är allt som strider mot detta automatisktdemokratins fiende, t.ex. nazistiska rörelser därmänniskor som betraktas som svaga är mindre värda än dem som betraktas som starkare; rasistis-ka rörelser som värderar människor lägre därför attde påstås tillhöra en viss ras eller vissa kommunis-tiska rörelser som gjort människor till instrumentför andra syften.
Därför vill vi hävda att varje människa har• lika värde: varje människa har samma värde
som alla andra, • ett unikt värde: varje människa är oersättlig
som person, • ett egenvärde: ingen är någonsin enbart ett
medel för något annat eller någon annan.
Normer Synen på människovärdet kan bottna t.ex. i huma-nistisk övertygelse, religiös tro (kristen, judisk,islamsk) eller ideologisk övertygelse. Men vad änsynsätten bottnar i kan de leva sida vid sida i ettsamhälle och stärka själva grundhållningen. Avdetta följer många moraliska konsekvenser, t.ex.jämlikhet, respekt för den enskilde och dennesintegritet.
Vidare kan rättviseprinciper, solidaritetsprin-ciper m.fl. centrala moraliska principer härledas ureller sidoställas med grundvärdet. Detta värde kan
skyddas genom en som absolut förpliktande tolkadmoralisk norm (regel för handlandet): Handla all-tid så att människovärdet skyddas och främjas!
Demokratin påbjuder alltså vissa normer somgäller handlandet mot andra. Utan dem kan intefolkstyrelsen fungera stabilt eller över tid. Den öm-sesidigheten gäller också förhållandet mellan statoch den enskilde: ”Respektera och upprätthållsamhällets moraliska ordning precis som Du för-väntar Dig att samhället ska respektera och upp-rätthålla Din egen autonomi”.12 Det viktigaste ordet i demokratin stavas varken ”jag” eller ”du”utan ”vi” – ömsesidigt beroende av varandra ochförpliktade att lösa våra konflikter fredligt, demo-kratiskt. Principer om rättvisa och solidaritet visaratt ett annat moraliskt värde kan ses som en konse-kvens av eller komplettering till människovärdet,nämligen den sociala gemenskapen: Du bör alltidhandla så att den sociala gemenskapens bästa skyd-das och främjas.
MedborgardygderMed medborgardygder avses vanligen förvärvade(eller möjligen också medfödda) karaktärsegen-skaper som medborgarna kan odla och träna, t.ex.mod, rättrådighet och kärlek. Demokratin kräverav sina medborgare att klart inse och hävda dessagrundläggande värden. Hur de praktiskt tillämpaskan och bör diskuteras. Den regelstyrde fanatikerndriver sina principer på bekostnad av grund-läggande värden, medan den pragmatiske kompro-missaren till slut förlorar den klara moraliskablicken. Att ingen människa är moraliskt fullkom-lig komplicerar onekligen saken. Därför måste vireflektera över hur ideal och verklighet hängersamman.
De medborgardygder som formar vad vi kallarmedborgaranda är kritisk rationalism, laglydighetoch solidaritet.13 Det ligger inbäddat i medborgar-
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 19
20
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
All maktutövning bör vila på demokratins grund Demokratiseringen av den offentliga makten är istor utsträckning beroende av i vilken grad ävenhemmen, skolorna, arbetsplatserna och organisa-tionerna präglas av demokratiska idéer och arbets-sätt, med samtal där olika argument möts och överenskommelser träffas. All maktutövning böralltså vila på demokratins grund. Medborgarandanutvecklas inte enbart eller ens främst genom den representativa demokratins strukturer. Medbor-garna måste ges autonomi för att var för sig och iolika slag av gemensam självförvaltning i störstamöjliga utsträckning själva ordna sina liv. Denoffentliga maktutövningen får inte klä av medborg-arna denna vilja att ha kontroll över och ta ansvarför sina liv. Oavsiktligt kan detta dessvärre bliföljden om stat och kommun övertar, inlemmareller alltför okänsligt försöker styra verksamhetersom medborgare själva initierar eller organiserar.
Man kan aldrig befria människan från hennessjälvansvar. Varje människa måste känna ansvar förfler än sig själv. I princip måste därför varje teckenpå att medborgare själva vill ta ansvar hälsaspositivt. Varje tecken på att den offentliga maktenönskar kontrollera det civila samhället måste be-dömas kritiskt.
identiteten att ta ett medansvar för att levandegöradem genom att skapa och förstärka de demokra-tiska institutionerna.
I den kritiska rationalismen ingår en vilja attsätta sig in i olika frågor, ifrågasätta, engagera sig, taansvar, ta initiativ och försöka förstå också hurandra resonerar. Vad som avses är en strävan efterbildning som ömsesidig process där olika kun-skaper och värden möts och tillsammans lägger enmoralisk grund för argument och ställningstagan-den.
Laglydigheten innebär naturligtvis skyldighe-ten att följa lagar, t.ex. betala skatt. Laglydighetenkan ibland komma i konflikt med en annan dygd,solidariteten, som innefattar en oegennyttig håll-ning till medmänniskor samt att behandla män-niskor rättvist och att se till samhälls- och natur-värden oberoende av egennytta.
Medborgardygderna bildar basen för en nöd-vändig, återkommande erövring av demokratinoch en möjlig, nyanserat övervägande s.k. delibera-tiv demokrati. Då kan olika intressen mötas. Dåkan gemensamma överenskommelser och priori-teringar komma till stånd och ständigt omprövasgenom samtal och argumentation.
Demokratins minsta beståndsdel är alltså med-borgarens opåtvingade övertygelse om att demo-kratin är det bästa (eller i varje fall det minst dåliga)sättet att organisera en gemensam problemlösning.I Regeringsformens anda menar vi att denna idéinte bara ska utmärka den offentliga maktut-övningen. Varje del av samhällslivet bör präglas avdemokratins ideal: ”Det allmänna skall verka föratt demokratins idéer blir vägledande inom sam-hällets alla områden” (Regeringsformen 1:2)
Röst från Demokratitorget
”Demokratin gör halt vid företagens port.
Ingen demokratisk process om en företags-
ledning väljer att flytta eller sälja ”sitt”
företag t.ex. så som hände i vår lilla by där
ortens dominerande företag med 700 anställ-
da flyttade till Finland. Vi som bor här fick
inte delta i något demokratiskt beslut, ej
heller de anställda.”
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 20
21E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Vilka bör styra, vad bör de styra och hur bör destyra? Det är några av de centrala frågor som demo-kratidebatten handlar om. Svaren utformas olika iolika demokratiteorier.14 Nya teorier skapas somen reaktion på de gamla. I praktiken kombinerasolika delar från olika teorier med varandra. För attgöra skillnaderna mellan dem tydliga ska vi ändå iall korthet renodla dem.
Den elitistiska demokratiteorin tar avstånd frånvarje försök att moralisera kring demokratin. An-tagandet om att det skulle finnas ett allmänt bästaeller någon genuin folkvilja förkastas som orealis-tisk. Demokratin är ett institutionellt arrangemangför att fatta politiska beslut. Det sker genom attolika kandidater konkurrerar om folkets röster i valför att få deras förtroende att utöva politisk makt ideras ställe. Genom att medborgarna kan väljamellan olika eliter skapas en mekanism för sam-tycke. Men tillräckligt många måste rösta och val-proceduren måste vara korrekt. Vad som däremotsker mellan valen är av mindre vikt. Ansvarsut-krävandet vid valtillfället är centralt.
Stabiliteten är ett viktigt värde i en elitdemo-krati. Om alltför många, okunniga medborgare
medverkar i valen, äventyras den. Apatin fungerarsom ett slags filter, som sållar bort dem som inte är såinsatta.
I den populistiska demokratiläran antas heltfrankt att inga beslut bör genomföras utan majori-tetsstöd – men också att flertalets stöd alltid börgenomföras. Allmänintresset blir lika med flertaletsintresse. Minoriteternas anspråk tillgodoses genomvissa grundläggande fri- och rättigheter och medargumentet att om majoriteten får avgöra, får manfler nöjda än missnöjda. Men demokratins syfte ärkanske snarare att skydda allas vitala intressen änatt tillgodose flertalets.
Raka motsatsen gäller i den libertära eller ny-liberala demokratin. Där hävdas att det finns ettslags kontrakt mellan individer kring en gemen-skap som har till uppgift att skydda deras naturligarättigheter. Staten ska göra så litet som möjligt –utöver att sörja för lag och ordning. Individernakan bilda olika gemenskaper – socialistiska, kapita-listiska, kristna eller vad det nu kan gälla. Den po-litiska dagordningen minimeras till sådant alla kansamtycka till. Privatsfären är helgad. Individensrättigheter är vidsträckta. På samma sätt som cen-
Demokratiteorier
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 21
22
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
ska bli kraftfulla, påkallas ett aktivt medborgerligtengagemang.
Att delta i de gemensamma besluten är snarareen plikt än en rättighet. Helst ska alla delta direkt.En långtgående decentralisering förespråkas. Ochom inte medborgarna uppskattar politiskt del-tagande eller bryr sig om politiken, beror det på attde saknar verkliga möjligheter att påverka, att dedelegerat bort sin makt. Man antar att medborgarnaär suveräna att utforma sin dagordning men har in-gen lösning på problemet att de som deltar mestockså är de som har mest att hämta för egen del.
Olikheterna står däremot i centrum i teorin ommångkulturell demokrati. Jämlikhet är inte nog.Om allas intressen ska främjas, måste de förtrycktaoch marginaliserade grupperna av medborgare till-försäkras en positiv, kollektiv identitet. Staten skainte negligera utan bekräfta medborgarnas olik-heter. Det är rättvisa, inte lika behandling sommåste till. Medborgarskapet kan behöva differen-tieras. Etniska, kulturella eller religiösa minoriteterkan ges särskilda rättigheter. Man får bära vilkenhuvudbonad man vill och slakta djuren på det sättsom ens heliga skrifter föreskriver. Staten kan ge demarginaliserade grupperna särrättigheter, legalterkännande och särskilt offentligt stöd för deraskultur och språk. Frågan är bara vem som skabetraktas som särskilt förtryckt. Den här teorin harockså kritiserats för att inte erkänna barnets rättig-het att kunna ta ställning t.ex. till andra livsformerän de föräldrarna representerar.
I den deliberativa demokratiteorin, slutligen,betonas argumentationens och samtalets funda-mentala betydelse för demokratin. Endast sådanmaktutövning kan skapa förtroende som sam-spelar med övertygelser som uppstått i fria samtalmedborgare emellan. Demokratin ger ett ramverkför fri diskussion mellan jämlikar. Politik kopplastill diskussion. Demokratin är därför i behov av
suren kränker yttranderätten, innebär en ekono-misk fördelningspolitik ett ingrepp i rätten att göravad man vill med sin egendom. Teorins föresprå-kare godtar samtidigt att den givna fördelningen ärett resultat av fria val; vi har rätt till det vi har. Attindivider har olika förutsättningar ser de inte somnågot större problem.
Men om allas vitala intressen ska skyddas ochmoraliskt slumpmässiga faktorer inte ska få på-verka bör jämlikhet råda, menar anhängare till denliberala demokratin. Jämlikhet kan bara godtas omalla får samma chans och skillnaderna främst gyn-nar de sämst ställda. Därför måste vi låta de fattigafå del i de rikas framgångar. Vårt värde beror inte påde identiteter eller livsplaner vi väljer utan på vårförmåga att själva avgöra vad ett gott liv är. Över-enskommelser sluts mellan människor som visser-ligen lever samman men saknar en gemensam vi-sion om hur det goda livet ser ut.
Medan det tycks förespegla både libertarismensoch liberalismens försvarare i demokratidebattenatt vi kan betraktas som isolerade från varandra,utgår det kommunitära demokratiteoretiska idealetfrån att vi ingår i en gemenskap. Våra mål bestämsi hög grad av den gemenskap vi tillhör. Alla bördärför integreras i gemenskapens värden, praktikeroch traditioner. Där kan vi avgöra hur vår gemen-samma framtid ska utformas. Teorin har kritiseratsbl. a. för att låta en slags nostalgisk dröm få ta platspå bekostnad av en förståelse av motsättningar, in-tressekonflikter och maktkamp.
I den deltagande demokratins teori betonas attmänniskan inte bara är en individ utan också ensocial varelse. Om hon ska kunna utveckla sinpotential, behöver hon leva i gemenskap med andrai en anda av jämlikhet, tillit och gemensammaintressen. Där bör man garanteras deltagande i dengemensamma politiska praktiken för att tolka ochomtolka vad som är rätt och gott. Om rättigheterna
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 22
23E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
offentliga arenor där opinioner kan bildas, debat-teras och ifrågasättas. I dessa diskussioner under-ordnas mina egna intressen det gemensamma bästa.I en fri och öppen diskussion prövas förslagen.Men vad som sedan händer med förslagen och be-sluten analyseras dock inte närmare inom den deli-berativa demokratiteorin.
Var och en av demokratiteorierna har någonviktig poäng:
Det är dock en deltagardemokrati med deliberativakvaliteter som vi kommer att argumentera för i detföljande. Detta utesluter inte att det finns värden iandra teorier som är viktiga, t.ex. i den mångkultu-rella demokratiteorin.
Röst från Demokratitorget
”Vi ser ju dagligen dessa s.k.
utomparlamentariska demonstra-
tioner. Väljare som protesterar
mot brist på daghem, äldrevård,
pensioner etc. Kanske kommer
det ut en politiker från kommun-
huset och i bästa fall säger några
vänliga ord. Dessa protester är
ett tecken på att det saknas en
formellt riktig kanal att gå.”
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 23
24
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Valsystem I vilken grad valsystemets utformning inverkar påfördelningen av makten i ett land är en omtvistadfråga. Dock går det att finna relativt starka statis-tiska samband mellan majoritetsvalmetoden ochtvåpartisystemet samt mellan den proportionellavalmetoden och flerpartisystemet. Kännetecknandeför den svenska proportionella valmetoden är attmakten ofta fördelas på olika partigrupperingar.16
Fördelen med denna valmetod är att röstfördel-ningen stämmer relativt väl med mandatfördel-ningen i parlamentet. En nackdel är dock att rege-ringen kan riskera förlora i handlingskraft, efter-som ett parti sällan får egen majoritet utan måstesöka stöd hos andra partier.17
Motsatsen till den proportionella valmetoden,majoritetsvalmetoden, återfinns i både USA ochStorbritannien. Majoritetsval i valkretsar med var-dera endast ett mandat att slåss om har dock enbenägenhet att centrera makten till det segrandepartiet och den leder ofta till två partier som kon-kurrerar om makten på nationell nivå.18 En fördelmed denna valmetod är att regeringen har störreförutsättningar att bli handlingskraftig. En annan
Den svenska demokratimodellen är endast ett avflera alternativa sätt att organisera en demokratiskstat. För att få perspektiv på den svenska demo-kratimodellen kan det vara nödvändigt att belysanågra andra länders demokratimodeller.
En utgångspunkt för att skilja mellan olikademokratiska stater är att ta fasta på olika författ-ningspolitiska huvudalternativ och relationernamellan maktorganen. USA utgör exempelvis enskarp kontrast till Sverige. Både representations-modell och relationerna mellan maktorganenskiljer sig. Två andra länder som utgör varandrasmotpoler i dessa avseenden är Storbritannien ochSchweiz.
Beroende på vilken typ av representation ettland väljer tenderar makten att antingen spridas tillflera politiska partier eller koncentreras till ett parti.Proportionella val sprider ofta makten medanmajoritetvalsmetoden i regel ger maktkoncentra-tion. Beroende på hur man förhåller sig till rela-tionen mellan maktorganen får man olika grader avmaktansamling och maktuppdelning.15
Demokratimodeller handlar således bland annatom hur makten fördelas och balanseras i en stat.
Folkstyrelsen i internationell belysning
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 24
25E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
att maktens innehavare blir tydlig, att därmedansvarsutkrävandet främjas. En nackdel är attmetoden ofta missgynnar småpartier så de får detsvårt att ta sig in på den politiska arenan. Ettexempel på detta är det brittiska valet 1974 därLabour fick 319 av 635 platser i parlamentet med39,3 procent av rösterna samtidigt som liberalernafick 18,6 procent av rösterna men endast 13 plat-ser i parlamentet. År 1951 fick Labour 48,8 pro-cent av rösterna och Tories 48 procent. Men Tori-es fick ändå 51,4 procent av mandaten.19 Till skill-nad från den proportionella valmetoden är detalltså inte automatiskt folkmajoritetens vilja somavspeglas i parlamentets sammansättning.
Valsystemet är en viktig faktor för kvinnors möj-ligheter att bli nominerade och slutligen invalda iparlamenten. Den internationella valforskningenhar visat att proportionella valsystem gynnar kvin-nor mer än andra system. En bidragande orsak tilldetta är att mer än en plats är möjlig för varje partii varje valkrets. Kvinnor behöver således inte kon-kurrera med en man för att få den enda platsen pådet sätt som är fallet i majoritetsvalsystem med en-mansvalkretsar. Det tycks som om kvinnorna harlättare att bli nominerade när det finns plats för tvåkandidater från samma parti, vilket skapar ett visstbalanstänkande som gynnar kvinnor i nomine-ringssammanhang.20
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 25
26
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
förda politiken.26 Det parlamentariska systemet iStorbritannien ger en stark maktansamling till detparti som har majoritet i underhuset.27
En motsats till enhetsstaterna är de federalastaterna, där USA är ett exempel. En federal stat görmaktuppdelning möjlig på flera olika sätt. Dentraditionella maktdelningsprincipen, i vilken kon-trollmakten i USA tar sin utgångspunkt, har sinarötter i Montesquieus maktdelningslära. För desskonstitution innebär det att makten delas mellankongressen, presidenten och domstolsväsendet.28
Maktuppdelningen innebär att den verkställandemakten separeras från den lagstiftande, något somstår i skarp kontrast till det parlamentariska sys-temet, där den verkställande makten utses av denlagstiftande.29 Kongressen i USA kan således fåstort inflytande över de beslut som fattas, i synner-het om kongressens majoritet och presidentenkommer från olika partier.30
Förutom att fördela makten mellan de centralastatsorganen ger det federala systemet även en möj-lighet att dela upp makten mellan olika territoriellanivåer. I USA besitter den regionala nivån enavsevärd makt. Delstaterna har för det första enhög grad av autonomi, vilket uttrycks genom egenlagstiftande församling, guvernör samt eget dom-stolsväsende. De är för det andra representerade iden federala maktutövningen genom senatorer.Delstaternas kompetensområden omfattar, för dettredje, allt som inte positivt förbehållits den federa-la nivån.31
Schweiz är ett annat exempel på en stat som iflera avseenden skiljer sig från Sverige. Schweiz till-ämpar ett federalt system men anses dessutom varaen av världens mest decentraliserade stater.32 Denschweiziska demokratimodellen kan sägas delaupp makten mellan den nationella och den regio-nala nivån. De 26 autonoma kantonerna åtnjuterstor politisk makt i termer av självstyre och politisk
Maktansamling – maktuppdelning Det finns flera olika sätt att fördela makten i ettland. Till skillnad från USA, men i likhet med Stor-britannien, är Sverige en centraliserad enhetsstatdär makten är samlad. Sverige har varken ett fede-ralt system med starka regioner eller maktuppdel-ning. Men här har man försökt balansera maktengenom en kombination av kommunalt självstyre,förvaltningsdomstolarnas möjligheter att prövaöverklaganden och en separation av ämbetsverkenfrån den verkställande makten.21
Storbritannien utgör ett bra exempel på en ännustarkare centralstyrning genom den parlamen-tariska kanalen. Även om den lokala nivån i Stor-britannien har en rad viktiga funktioner är denbåde ekonomiskt beroende av staten och saknarkonstitutionellt skydd för sitt oberoende. Detta tillskillnad från Sverige där den svenska kommunalasjälvstyrelsen i princip är grundlagsskyddad.22
Ett viktigt svenskt särdrag för den centralastatsmakten är dess konstitutionella åtskillnad mel-lan departement och ämbetsverk.23 I Sverige tilläm-pas inte så kallat ministerstyre. De svenska minist-rarna har små möjligheter att fatta egna beslut, detär i stället regeringen som kollektiv som har dencentrala rollen.24 Ämbetsverken tillerkänns enbetydande självständighet i verkställigheten avregeringens beslut. Hur stor frihet ämbetsverken ipraktiken har är emellertid en omdiskuterad fråga.I Storbritannien tillämpas ministerstyre. Där bär enminister allt ansvar för samtliga beslut i den under-ordnade förvaltningen.25
I likhet med Storbritannien, men i motsats tillUSA och Schweiz, har Sverige valt att organiseraden centrala statsmakten i enlighet med principenom parlamentarism. När regeringen tolereras avflertalet i parlamentet besitter regeringen den reellamakten. Parlamentet fungerar som ett lagstift-ningsorgan som legitimerar och kontrollerar den
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 26
27E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
som fackförbund, yrkessammanslutningar ocharbetsgivarföreningar en central roll. Då dessa hargoda ekonomiska resurser och bra förbindelsermed regering och parlament tillåts de ofta att ut-trycka sin inställning till nya lagar.40 Schweiz är etttydligt exempel på ett liberalkorporativt samhälledär näringslivet generellt sett har större inflytandeöver den förda politiken än vad fackföreningarnahar.41 Såväl Storbritannien som USA kan sägas på-visa klara pluralistiska tendenser.42 För USA:s deltydliggörs den starka pluralismen av att amerikans-ka medborgare ofta organiserar sig i en rad olikaintresseorganisationer. Två anledningar till dettakan vara dels att befolkningen i USA är heterogen,dels att tvåpartisystemet inte ger utrymme för attkanalisera alla intressen. Till skillnad från Sverige ärden amerikanska fackföreningstraditionen inte såstark.43 I likhet med Sverige har Storbritannienstarka politiska partier och i ett sådant land är deten stor fördel för en organisation att ha goda rela-tioner till de större partierna. I Storbritannien harfackföreningsrörelsen tidigare, genom kollektiv-anslutningar, haft goda relationer med det social-demokratiska partiet, en allians som precis som iSverige försvagats.44
frihet. De kan själva utforma sitt styrelseskick.Dessutom kan de skapa sina egna författningar,parlament, domstolar och valprocedurer.33 Kanto-nernas befogenheter omfattar allt med undantag avdet som i författningen uttryckligen lämnats övertill de nationella institutionerna.34
Ett utmärkande drag för Schweiz är att mansamtidigt balanserar den representativa maktutöv-ningen med folkomröstningar, vilka dessutomnästan uteslutande är beslutande. Medborgarnakan både föreslå lagstiftning och, i avvaktan på enavgörande folkomröstning, lägga sitt veto mot ettlagförslag.35 Ytterligare ett särdrag är att en föränd-ring av författningen kräver att minst hälften av deröstande godkänner förslaget.36
Korporativism – pluralism En viktig arena för att kanalisera intressen är så kallade intresseorganisationer och påtrycknings-grupper. Sverige har, som vi redovisar längre fram,under lång tid uppvisat korporativa tendenser, exempelvis i den meningen att arbetarrörelsen haftett nära samarbete med det socialdemokratiskaparti, som med några få undantag styrt Sverigesedan andra världskrigets slut. Den traditionellakorporativismen innebär bl.a. att fackföreningar-nas, näringslivets och jordbrukets företrädare ivissa fall deltar i utförandet av statsförvaltningensuppgifter, liksom att vissa domstolar sammansättsav parter.37 Denna form av allians skapar en institu-tionell stabilitet. Den kan emellertid också innebä-ra att nyare, alternativa intressen inte inkluderas.
Som vi ska se senare försvagas åtminstone dentraditionella korporativismen medan tendenser tillökad pluralism kan skönjas.38 Även i andra euro-peiska länder minskar generellt sett korporativis-men i betydelse. Men i Schweiz är den däremotfortfarande stark.39 I den schweiziska direktdemo-kratin spelar i synnerhet intresseorganisationer så-
Röst från Demokratitorget
”Jag tycker att det skulle vara ett stort steg framåt
i demokratisk utveckling att ha regelbundet åter-
kommande elektroniska folkomröstningar. Erfa-
renheter från Schweiz visar ju att det försiggår
mer samtal och diskussion bland medborgarna i
för dom viktiga frågor då man har folkomröstning-
ar. Jag tror att ”vanligt” folk är fullt kapabla att
sätta sig in i olika sakfrågor.”
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 27
28
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
utöva kontroll, utkräva ansvar och utveckla offentligdebatt i moderna demokratier. Samtidigt visar forsk-ningen entydigt att de representativa organen ocksåi vårt land brottas med allvarliga svårigheter i vartoch ett av dessa avseenden. Deras verkliga handlings-förmåga och inflytande ifrågasätts. Ansvarsförhål-landena utmärks allt mer sällan av den överskådlig-het och genomskinlighet som modellen förutsätter.
De parlamentariska församlingarnas betydelseutmanas, som vi ska se närmare längre fram, bl.a. avlobbning, medialisering, förhandlingssystem ochpartnerskap. Risken finns för att de representativaorganen bara får till uppgift att formellt registrerabeslut som avgjorts i andra sammanhang med betyd-ligt mindre möjligheter till medborgerligt deltagande,brett kunskapsinhämtande och offentligt ansvars-utkrävande.
Vi finner den här utvecklingen oroande, efter-som dessa system inte i samma utsträckning kan sä-kerställa den öppenhet och insyn, som är förutsätt-ningar för medborgarnas deltagande, inflytandeoch delaktighet. Ur den här synvinkeln finns detskäl för att medborgarnas tilltro till de etableradepolitiska institutionerna sjunker.
Demokratimodellen i Schweiz inspireras som sagtav ett direktdemokratiskt ideal. I den form somdominerar moderna demokratier har dock folket ihuvudsak överlåtit åt valda ledare att fatta de poli-tiska besluten i deras ställe. Skälen är dels av princi-piell, dels av praktisk natur. Det handlar om att på ettbegripligt och kontrollerbart sätt väga samman olika,motstridiga krav till en rimlig helhet. I modernastorskaliga samhällen är det också alltför mångamedborgare, ärenden och territorier inblandade föratt en konsekvent direktdemokrati skulle vara möjligatt genomföra.
En representativ demokrati förutsätter å sin sidaatt det går att hålla fria, allmänna och hemliga valdär kandidater till ledande poster konkurrerar öppetmed sittande regering. Det ska också finnas enverklig valmöjlighet för väljarna. Inte bara så att detska tillhandahållas fler än en lista utan valhandlingenska också få genomslag och betydelse för rege-ringsmakten. Denna regeringsmakt måste i sin turha kontroll över beskattning, budget och annatsom krävs för att ge eftertryck åt maktutövningen.
Den representativa demokratin är den mestspridda metoden för att auktoritativt och legitimt
Den representativa demokratins värden
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 28
29E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Partidemokrati Den representativa demokratin är i praktiken enpartidemokrati.45 De politiska partierna har ennyckelroll för mobilisering, debatt, kontroll ochansvarsutkrävande. Ingen kan ersätta dem i rollenav att samla ihop och kanalisera opinioner. De äröverlägsna när det gäller att föra och väga sammanåsikter och uppfattningar till helhetsorienteradepolitiska plattformar. Genom sin rikstäckandeorganisering – från lokalavdelningen upp till åt-minstone nationella, i vissa fall europeiska och glo-bala församlingar – har de förutsättningar att skapaändamålsenliga system för att hålla samman detpolitiska systemet. I den internationellt integreradepolitiska miljö som med stor kraft bryter fram ärdet en central uppgift att upprätta balanspunktersom uppmärksammar och avväger olika territo-riella och identitetsbaserade anspråk. Det innebärett många gånger konfliktfyllt samspel och en stridbl.a. om vem som bäst representerar medborgarnaoch vem som besitter den bästa kunskap om sak-förhållandena.
Något demokratiskt acceptabelt alternativ tillatt låta dem utgöra huvudinstrument för den poli-tiska maktutövningen föreligger inte. I praktikenkan inte en representativ demokrati leva utan attdet existerar partier eller i varje fall valallianser somuppfattas som legitima i samband med val.
Medborgarsammanslutningar Hur ska man då se på den aktivitet som olika typerav medborgarsammanslutningar nu ger allt flerprov på? Det gäller de globala rörelser som oftastanvänder den nya informationstekniken för attt.ex. hävda mänskliga rättigheter och ekologiskavärden. Det gäller lokala rörelser som i protest motatt politiska ledare trots goda syften utestängt derasbygder från representation och inflytande går sam-
man för att hävda sina intressen. Vår tankegång äratt också engagemanget för den egna hembygdenrepresenterar en lokal medborgaridentitet som dennationella, representativa demokratins utövare del-vis har förlorat ur sikte. Därför har de represen-tativa organen starka skäl att vara positiva, lyss-nande, varsamma och samtalande i förhållande tilldessa medborgargrupper.
Varken lokala utvecklingsgrupper eller direkt-demokratiska kanaler kan dock ersätta partiarbetet.De bör välkomnas som självständiga, värdefullakomplement och vitaliserande tillägg till den repre-sentativa demokratins basfunktioner. Ibland utgörde också rekryteringsunderlag till partiarbetet. Dettorde framför allt gälla på lokal nivå. Där är männi-skor oftast mest insatta och mest direkt berörda.Genom bl.a. lokala folkomröstningar kan man tatill vara människors kompetens och ge underlag förde offentliga samtal som vår folkstyrelse både di-rekt och indirekt behöver fler av.
Ju fler deltagandeformer som uppstår utanförde representativa organen, desto större krav ställspå partiernas förmåga att utveckla sin särart ochsina särskilda funktioner för att utöva kontroll,utkräva ansvar och utveckla offentlig debatt.
Det handlar följaktligen om en i grunden sundkonkurrens mellan olika politiska grupper. Förut-sättningen för att demokratin ska berikas är natur-ligtvis att medborgarandan är så stark att de inblan-dade kan respektera olika perspektiv och olikamandat. I så fall finns goda förutsättningar för ettmycket intressant och dynamiskt demokratiskt lä-rande. Både när det gäller arbetsformerna och detpolitiska innehållet görs den representativa demo-kratins institutioner därigenom mer beroende avfolkets engagemang och folkets vilja. Det finns intenågon genväg till legitimetet för de politiska parti-erna. Dialog är vägen.
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 29
30
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
dens, som tog sin utgångspunkt i en annan, merindividorienterad medborgardygd. Ur denna syn-vinkel såg de också själva en mer positiv demokra-tiutveckling med alltmer självständiga och obero-ende medborgare. I den andan förutspådde de ochargumenterade uttryckligen för en institutionellnyorientering med större öppenhet, osäkerhet ochoförutsägbarhet, helt enkelt en större blandning avkollektivism och individualism.
Autonomi Vi menar att den svenska demokratiska traditionenbåde innehåller och bör innehålla betydande ele-ment av självorganisering, decentralisering ochsjälvförvaltning. Därmed ges utrymme för ett stortmått av pluralism och autonomisträvanden.
I flera av folkrörelserna har egenansvaret, sam-vetsplikten och strävanden efter även statligtoberoende varit en bärande idé. I många lokalsam-hällen har det funnits vitala direktdemokratiskastämmor. Fristående associationer har varit levandedelar av en medborgartradition med långa anor. ISverige har vi en tradition av de många mötes-platsernas autonoma självstyrelse.
Kollektivism – individualism Sedan de utforskat maktförhållandena i det svenskasamhället, konstaterade forskarna i Maktutred-ningen för tio år sedan, att samhällsutvecklingen”avlägsnar sig från den svenska modellens kollekti-vistiska ideal”.46 Själva ville de göra upp med dettasamhällsideal, som de tolkade på följande sätt:
”Demokratin antas här förverkligas genompolitiska majoritetsbeslut, en stor offentlig sektoroch centralisering.”47
Framför sig såg utredarna hur det växte framnya balanspunkter ifråga om fria personliga val ochen solidarisk gemenskap samt hur det gjordes nyaavvägningar mellan vad de kallade samhällscent-rering och individcentrering:
”…det samhällscentrerade perspektivet /har/varit mer dominerande i svensk politik än i de flestaandra västländer. Mycket tyder emellertid på attutvecklingen i Sverige under 1990-talet gör att denrådande balansen mellan de samhällscentreradeoch de individcentrerade aspekterna av demokrati-begreppet allt mer kommer att ifrågasättas.”48
I en kritisk värdering av sina direktiv kundemaktforskarna identifiera en stark utvecklingsten-
Den svenska demokratins individ- och
samhällscentrering
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 30
31E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Dessa autonomiideal kom delvis i skymundanunder efterkrigstidens utbyggnad av den offentligasektorn. I det praktiska reformarbetet ville manskapa en så god social infrastruktur för så mångasom möjligt. Effektivisering och professionali-sering tog överhanden. Detta ledde till att nyttansattes framför friheten. Det var otvivelaktigt falletnär småkommuner lades samman under femtio-,sextio- och sjuttiotalen.49 Även efterkrigstidensdemokratiutredningar har vägletts av ”idealet omrepresentation snarare än idealen om dialog ochdeltagande…/ Politikens uppgift har varit attförvalta välfärdsstaten och dess serviceproduk-tion…”.50
Tanken att staten ska visa lika omtanke ochrespekt om varje medborgare har inte alltid domi-nerat svensk politisk praktik, som Bo Rothsteinkonstaterade vid vårt seminarium om demokratinsräckvidd:
”/Stora delar/ av den offentliga servicesektorn/har/ byggts upp på idén om standardlösningar,dvs. samma typ av daghem, skolor, äldreomsorg tillalla medborgare alldeles oberoende av medborg-arnas egna önskemål. Vad som varit god verksam-het i dessa för medborgarna ibland livsavgörandeverksamheter har fastställts på politiskt centralnivå, antingen på nationell eller kommunal nivå,och den enskildes möjligheter att påverka harhistoriskt varit tämligen begränsade. Det är därföringen överdrift att säga att det svenska demokrati-idealet historiskt varit mera kommunitärt änneutralt. Som generell idé är därför principen omautonomi och statens neutralitet kanske okontro-versiell, i praktisk politik förhåller det sig på raktmotsatt sätt.”51
När Maktutredningen tecknade det dominerandeidealet kom den emellertid att alltför ensidigt beto-na den typ av faktisk servicedemokrati som kom-mit att segra i praktisk politik, nämligen den medstark tonvikt på förvaltningsapparatens leverans-förmåga. Maktutredarna studerade varken den lo-kala demokratin, kommunerna, partierna eller folkrörelserna särskilt. Det kan ha bidragit till att deunderskattade dessa andra lokala, autonomiorien-terade, deltagardemokratiska element i det svenskademokratiidealet.
Vår bild av svensk demokrati är mer samman-satt men också mer motsägelsefull. Bortom densegrande, dominerande politiken står andra, bitvisförlorade ideal. Inom det dominerande politiskapartiet, den svenska socialdemokratin, kan manexempelvis finna en ideologisk spänning mellanvad som kan kallas rörelsesocialism och statssocia-lism.52 Kommunernas utveckling avspeglar ocksådenna demokratiska dubbeltydighet. De besitteren internationellt sett betydande självstyrelse meninom ramen för en stark, servicedemokratisk natio-nalstat: ”Svenskarna har liksom aldrig erkänt ellersatt sin tillit till kommuner som påtagligt själv-ständiga politiska samfälligheter”.53
Även i efterkrigstidens demokratiutredningarstår maktspridningen eller deltagandet tillbaka fören effektiv servicedistribution.54 Men som flera avvåra studier visar finns det såväl historiskt sett somi de demokratiexperiment som pågår runtom ilandet andra demokratiideal som vi vill ge enrenässans. Folkstyrelsens syfte är varken en storstat eller stora kommuner utan ett samhälle av indi-vider, som är besjälade av en medborgaranda somhåller tron på rättfärdighet och solidaritet levande.
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 31
32
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Röst från Demokratitorget
”För att förstå vad demokrati verkligen innebär
måste man själv ha upplevt demokrati. Man måste
själv ha haft möjlighet att känna att ”det jag gör
nu är en demokratisk handling, ett demokratiskt
beteende” Ett sätt att erbjuda skolungdomar denna
möjlighet kan vara att ersätta delar av den yrkes-
inriktade praktiken med besök hos ideella organisa-
tioner eller partier.”
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 32
33E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
sträckning som medborgarna är aktiva i olika slagav föreningar har varit ett viktigt mått på densvenska folkstyrelsen och är det alltfort. Det kom-munikativa sökandet efter vad som är det gemen-samma bästa ökar kvaliteten i besluten, det utveck-lar deltagarna och det höjer dessutom den politiskamedvetenheten.
Varje medborgare ska inte bara erbjudas attdelta när de ofta komplicerade frågorna om detgemensamma intresset ska besvaras. Vår demo-kratiteori förutsätter att de verkligen gör det – avflera skäl.
Genom att delta utvecklar medborgarna funda-mentala kvaliteter i samhället. Ömsesidigt respek-terande medborgare genererar ett stort humant ochsocialt kapital som alla sfärer av samhället har glädjeoch nytta av. Den som inte får motsvarande träningi att skapa tillit genom att vara tolerant mot olik-tänkande, går miste om skolning och förädling avsina mer primitiva instinkter. Den som övar sig isamarbete, kritik och tolerans blir en tillgång förbåde sig själv och samhället, för såväl den privatasom den offentliga sfären. Demokrati är den livs-stil, den livsform eller det sinnelag som både utgör
En demokrati ger varje medborgare tillgång till denpolitiska styrelsen, dvs. den gör henne delaktig i sam-hällsutvecklingen. Ju mindre medborgaren erfar atthon har denna tillgång, att hon upplever sig del-aktig, desto lägre är sannolikheten för att hon skavilja delta. Ju mer medborgaren erfar att hennesoch andras deltagande ger inflytande, desto högreblir sannolikheten för att hon vill fortsätta delta.
Medborgarskapet består med andra ord av tre skil-da men inbördes beroende kvaliteter: deltagande,inflytande och delaktighet. Var och en av dem krä-ver alldeles bestämda attityder och institutionellaarrangemang.55
Deltagande I svensk folkstyrelsetradition är medborgarnasbreda och samtidigt djupa deltagande i att lösa degemensamma angelägenheterna centralt. Deltagar-demokratin har ibland översatts till folkrörelse-demokrati. Den svenska demokratin har varit enlekmannademokrati. I många små kommuner haramatörer axlat förtroendeuppdrag som länge inne-bar att de även verkställde besluten. I vilken ut-
Det dynamiska medborgarskapet
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 33
34
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
en förutsättning för och är ett resultat av det med-vetet utformade och levande styrelsesättet. Ensådan hållning kan inte bara teoretiskt förvärvas.Först när den tillämpas och hävdas i samtal ochhandlingar blir den trovärdig.
Vi vill att varje medborgare på olika nivåer avsamhällsförvaltningen och under olika tider av sittliv deltar när de gemensamma angelägenheternaska lösas. Här har skolan, folkbildningen och ide-ella organisationer alltjämt en nyckelroll att spela.
Detta innebär att staten och kommunerna gene-röst måste tillåta eller erbjuda olika former för del-tagande som medborgarna uppfattar meningsfullaoch effektiva. Vi är kritiska till att inlemma alltflerområden och funktioner i statens eller kommuner-nas offentliga beslutssystem. För att ge goda möj-ligheter för många att delta bör det prövas vilkaformer som bäst kan skapa förutsättningar för ettdemokratiskt styrelsesätt. Inte minst gäller dettanär nya samhällsproblem kommer upp på denpolitiska dagordningen.
Utan att för ett ögonblick ge upp strävan attfortsätta demokratisera den representativa demo-kratins institutioner finns det ibland skäl för statoch kommun att överlämna åt föreningar, företageller andra inte minst lokala associationsformer atti demokratisk anda själv förvalta sina angelägen-heter. Vi är kritiska till en välvillig men självcent-rerad expansionslusta och kontrollambition i myn-digheter och beslutande församlingar. De byggernämligen på monopolistiska och självupptagnaföreställningar om hur demokrati bäst säkerställsoch befordras. En stark stat eller starka kommunerbehöver inte indikera demokratisk styrka.
Det vore dock lättsinnigt att påstå att det ärdemokratiskt värdefullt att delta i alla slags sam-manslutningar där man löser gemensamma prob-lem. Inte all kollektiv aktivitet utmärks nämligen avdemokratiska ideal eller metoder. Det finns med-
borgarsammanslutningar, som kritiskt utvärderarhur politiken verkställs och som därmed berikardemokratin. Men dessvärre använder sig vissaförgreningar av dem ibland av våld och hot ochmåste därför förkastas, t.ex. vissa militanta grupperav djurrättsaktivister. Det finns organisationer, varsarbetsformer är anti-demokratiska, t.ex. totalitärareligiösa sekter. Och det finns också sammanslut-ningar, vars mål eller medel aldrig kan tolereras fråndemokratisynpunkt, t.ex. nynazistiska rörelser.
Demokratin utvecklas också genom att enskildamedborgare i avgörande lägen agerar med civilku-rage, t.ex. offentliganställda som slår larm om bris-ter i verksamhetsrutiner. För att vara av demokra-tiskt värde måste dock civilkuraget bygga på empatioch solidaritet. Det måste ha sin rot i respekten förmänniskors lika värde för att kunna utgöra en till-gång för demokratin.
Är det lika demokratiskt värdefullt att delta ilösningen av små gemensamma angelägenhetersom i stora? Är det vidare rimligt att betrakta alltslags deltagande för att lösa gemensamma ange-lägenheter som lika demokratiskt värdefullt?Något tillspetsat: Är en vägförening lika viktig fördemokratin som en kommundelsnämnd eller enverksstyrelse? Svaret är enkelt. Det är processenoch det är samtalen mellan flera berörda som ärvärdefulla i sig. Det är där och då som medborgar-dygderna utvecklas. Därför behöver vi mångaoffentliga rum där vi fritt kan mötas.
Så kallade deliberativa demokratiteoretikerkritiserar, som vi sett, en elitistisk demokratiteorisom fokuserar rösträtt och beslutsrätt och tolkardemokratin som ett sätt att effektivt fatta majori-tetsbeslut. Vi delar den kritiken och hävdar attmellanvalstidens många samtal och diskussioneroch försök att lösa gemensamma problem är detdemokratiskt verkligt centrala. Att bara rösta räckerinte. Vi måste se till att vi i olika offentliga rum
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 34
35E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Samtidigt tvingas vi konstatera att vissa utveck-lingstendenser i den svenska folkstyrelsen harmoni-erar med en sådan utveckling och med valhandlingensom medborgarskapets mest kärnfulla uttryck. Där en sådan föreställning blir vägledande för poli-tikens olika organisationer är medborgarnas naturli-ga reaktion att betrakta mellanvalsperioden som entransporträcka mellan två val, en period då man delegerat ansvaret till de valda politiska eliterna. Vi tror tvärtom att om det ges möjligheter till demo-kratiskt deltagande i de gemensamma angelägen-heterna ökar både kvaliteten i besluten och legitimi-teten för folkstyrelsen. Men då krävs, som vi nu skase, ett speciellt slag av deltagande.
InflytandeDemokratin kan, med Maktutredningens formu-lering, betraktas som ”en uppsättning kriterier församhällets maktfördelning”.57 Därför är detanmärkningsvärt att termen makt över huvud inteförekommer i något av våra båda direktiv (annat äni referaten av Maktutredningen). Vidare användstermen inflytande blott en enda gång (om medbor-garnas inflytande inom EU). Utan att övertolkaregeringens terminologi vill vi ändå påpeka riskernamed att ha en demokratisyn som endast eller främstfäster avseende vid deltagande.
Det är inte vilket deltagande som helst vårdemokratiuppfattning åsyftar. Den bygger på attvarje medborgare tillförsäkras ett inflytande, dvs.ett deltagande med reella påverkansmöjligheter isikte. Processer som har en chans att ge inflytandeöver beslut. Visst kan man hävda att politiskt del-tagande är värdefullt därför att det utvecklar delta-garnas personligheter. På det sättet skapas stegvisen allmänanda och känsla för det gemensammabästa. En demokratisyn som tilldelar själva delta-gandet en central roll bör kraftfullt försvaras därföratt den leder till att oundgängliga medborgar-
skapar förutsättningar för att gemensamt övervägaskilda politiska lösningar och deras konsekvenser.
Men vi tror ingalunda att det alltid är vare sigmöjligt eller önskvärt att uppnå samsyn som denkommunitära teorin utgår från56. Varken blods-band eller åsiktsgemenskap eller några metafysiskakontrakt skapar grunden för medborgarskap. I entid av växande differentiering är det ännu mernödvändigt att lyfta fram och renodla de pluralis-tiska dragen i demokratin. Det är ännu viktigare atti alla dessa sammanhang få diskutera det mer ellermindre privata offentligt utifrån olika normer.
Inom ramen för vad som kallas det civila sam-hället – utanför marknad, stat och familj – kan vitillkännage och förädla våra uppfattningar och syn-sätt. Men för att inte civilsamhället bara ska bli öarför likasinnade kring deras särskilda intressenmåste vi också skapa arenor där medborgarna frånolika håll kan mötas och ställa frågor om gemen-skapens premisser. Talet om civilsamhället får inteskymma att det också består av resursskillnader,intressemotsättningar eller olika kulturer.
För oss leder det resonemanget till ett försök attdelvis lösgöra diskussionen om den svenska demo-kratin från dess dominerande bindning till stat, kom-mun och representativ demokrati för att starkareknyta den till det civila samhället. Alla medborgareska ha jämlika möjligheter att delta i maktutövning.Demokratins ideal bör prägla alla sociala samman-hang.
I ljuset av den förändring som sannolikt kommeratt utmärka också den närmaste framtiden vill visammanfattningsvis både försvara och revidera del-tagardemokratins ideal. Det betyder att vi tillbakavi-sar den elitdemokrati som menar att demokratinskulle vara ett institutionellt arrangemang som kän-netecknas av att det ger medborgarna möjlighet attvälja sina ledare.
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 35
36
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
dygder fostras. När enskilda medborgare ellerföretag kliver ut ur den privata sfären för att sam-tala och samarbeta med andra skapar de steg försteg den offentliga kultur som behövs för att lösagemensamma angelägenheter anständigt och legi-timt. Men kan detta betraktas som en tillräckliginspiration för att delta?
Att bortse från att delaktigheten och deltagan-det syftar till att lösa gemensamma problem före-faller alltför riskfyllt och idealistiskt.58 Framgångenför demokratiska rörelser, t.ex. de svenska folk-rörelserna, kan sannolikt i mycket förklaras medatt deras verksamhetsidéer och verksamhetsformatförbinder teori med praktik, tanke med handling,deltagande med resultat.
Vi tror till och med att ett av de stora ochväxande problemen med den svenska folkstyrelsenhänger nära samman med att ett deltagande i de tra-ditionella formerna för politik inte alltid innebärnågot inflytande. De erbjudna formerna duger inte,inger inte förtroende och bedöms inte heller sommeningsfulla. Steg för steg förlorar de därför i tro-värdighet och attraktionskraft i de medborgaresögon som vill åstadkomma något. När de traditio-nella formerna inte bedöms vara effektiva, föredrarde andra, mer ändamålsenliga former för påverkan.
I högsta grad består den svenska folkstyrelsensförtroendekris i att medborgarskapet inte ger till-räckligt inflytande över samhällsutvecklingen.Många medborgare ser ingen förbindelse mellandeltagande och resultatet. Att demokratin verkarsakna handlingsförmåga och handlingskraft, ja attsjälva dess dagordning är alltför inskränkt ochblygsam har varit en huvudlinje i kritiken från ak-tivister i de nya sociala rörelserna.59 Den kritikenmåste tas på allvar så att inte den representativademokratins legitimitet ytterligare försvagas.
Demokratin förutsätter med andra ord såväleffektivitet som legitimitet. Det betyder också att
de demokratiska institutionerna måste kunna leve-rera de värden de utlovar och utger sig för attprestera.60 De som deltar måste erfara att det har nå-gon betydelse att de medverkar och att beslutensom fattas får rättfärdiga konsekvenser. På sammasätt måste institutionerna uppfattas som legitima.Resultaten måste stämma överens med de morali-ska värden demokratin vilar på, vara moralisktacceptabla och meningsfulla. Medborgaren haralltså ganska rimliga förväntningar på att det skagöra någon skillnad om han eller hon deltar eller ej.Ett av folkstyrelsens viktigaste problem att ta itumed är därför medborgarens kritik av de demo-kratiska institutionernas brist på folkstyrelse, alltsåett meningsfullt deltagande baserat på politisk jäm-likhet.
Delaktighet Delaktigheten är medborgarandans övergripandekännemärke. Den uppnås när varje medborgare ärövertygad om att hon – närhelst hon vill – har till-gång till den gemensamma politiska styrelsen.Hennes känsla av delaktighet – eller brist på delak-tighet – är resultatet av de erfarenheter hon (ochandra) haft av att delta och försöka att utöva poli-tiskt inflytande.
Ingen är formellt utestängd. Däremot skaparbl.a. klasstillhörighet, ålder och etnicitet ojämlikaförutsättningar att delta. Och även om det rent for-mellt inte finns några hinder, så finns det otvivel-aktigt ofta mer eller mindre dolda maktstrukturer,värderingar och attityder som kan försvåra delta-gandet, som exempelvis kvinnor bruktar vittna om.Men allas kunskaper, erfarenheter och åsikter be-hövs för att besluten ska bli bra.
Mot den institutionaliserade rätten till del-tagande svarar emellertid individuella förpliktelseratt vara engagerad, inblandad, inbegripen ochintresserad. På detta sätt hålls samhällsorganisa-
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 36
37E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
andra att förstå. Att bli hörd och tagen på allvar ialla situationer och ses som en likvärdig medborga-re med samma demokratiska rättigheter som andraär grundläggande. Men det är inte funktionshindreti sig som skapar handikapp utan samhällets otill-gänglighet. Möjligheten att förändra ligger i atti-tyder men också i mer djupgående värderingar. Attförändra dem är därför en förutsättning för en fun-gerande demokrati.
Slutsatser För att demokratiska processer ska komma tillstånd måste tre villkor vara uppfyllda: Politisk jäm-likhet, meningsfullt deltagande samt öppenhet ochinsyn.61 För att deltagande, inflytande och delaktig-het ska uppnås, måste dessa tre förutsättningar gälla.
För att en positiv dynamik ska uppstå måste med-borgarna för det första behandlas som politiskajämlikar. Om exempelvis inflytande i praktikenbara erbjuds somliga men förvägras andra, finnsinga möjligheter att åstadkomma full delaktighet.
För det andra måste de politiska processernautmärkas av öppenhet och insyn. Om till exempelen myndighet i praktiken låter bli att hålla sinahandlingar tillgängliga, blir det svårt för en med-
tionen värdemässigt samman och den framväxandedifferentieringen och fragmentiseringen motver-kas. För både kollektivens och de enskildas skullmåste de medborgerliga imperativen att ta ansvaroch att bidra inskärpas, odlas och efterfrågas. Medmindre kan man inte hejda att elitismen, vanmak-ten och utanförskapet växer i det svenska sam-hället. En demokrati av medborgare som på olikasätt och i olika sammanhang tar ansvar för fler änsig själva utgör både målet och den enda vägen framtill det målet.
Detta perspektiv utgår inte enbart eller kanskeens i första hand från en abstrakt samhällsnytta.Om inte förr, så på lång sikt ligger det i varje med-borgares intresse att vara med om att lösa degemensamma problemen och se till att det görs påett civiliserat sätt. Varhelst sådana förtroende-skapande mötesplatser för kollektiv problemlös-ning saknas, sås frön till en odemokratisk samhälls-utveckling av cynism, intolerans och våld.
Att ha tillgång till diskussioner och beslut somavgör ens öde är en förutsättning för att alls viljadelta. Det ställer krav på såväl fysisk som psykisktillgänglighet. Det är viktigt att den politiska demo-kratin, oavsett vilken räckvidd den anförtros, kansvara mot medborgarnas förväntan på delaktighet.Allas erfarenheter och kunskaper behövs i en fun-gerande demokrati. I dag ställs allt för många utan-för p.g.a. attityder eller praktiska hinder.
Exempelvis har personer med funktionshindererfarenheter från vardagen som är unika och sombehövs i ett levande samtal. Alla människors kom-petens måste efterfrågas för att beslut och diskus-sioner ska kunna bli så heltäckande som möjligt.Demokrati för en medborgare med funktions-hinder handlar om att vara delaktig och att sam-hället och samhällsinformationen är tillgänglig. Attinte kunna kommunicera eller ta till sig informa-tion skapar ett utanförskap som kan vara svårt för
Figur 1: Det dynamiska medborgarskapet
Delaktighet
Deltagande Inflytande
Meningsfullt deltagande
Politisk jämlikhet
Öppenhetoch insyn
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 37
38
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
borgare att få fram underlag för att delta i en ofent-lig debatt kring myndigheten eller dess verksam-hetsområde. Det handlar om tillgången på formeroch arenor för deltagandet, liksom om medbor-garens institutionaliserade rättigheter (lagstiftningosv.) att få påverka innehållet i de politiska besluten.
Formerna för att delta måste för det tredje varasådana att de är meningsfulla, dvs. de kan ge reellamöjligheter till inflytande. Om både möjligheternatill deltagande och inflytande är goda, kan deenskilda medborgarna förväntas uppleva delaktig-het. Då är deras erfarenheter av den demokratiskaprocessen sådana att de betraktar den som legitim.Det kan leda till dels att deras vilja att delta i proces-sen förstärks, dels att deras värderingar kommer att
präglas av större tolerans och deras kunskaper avett större djup. Delaktighet har en dynamisk funk-tion för att utveckla den demokratiska processen.
Om medborgaren däremot inte erfar att haneller hon kan påverka genom att delta, minskaslusten att försöka på nytt. I förlängningen lederdetta till en reducerad delaktighet.
När en medborgare erfar att försök att deltagaoch utöva inflytande inte har någon betydelse, kanett utanförskap uppstå. Det kan leda till passivitetoch att man tar avstånd från den ”demokratiska”processen. Men det kan också ta sig uttryck ikonkreta politiska aktiviteter utanför de etableradedemokratiska formerna och arenorna.
Röst från Demokratitorget
”Passiva medborgare är ett hot mot demokratin.
Detta hot undanröjs om vi tar till vara den kraft
som finns hos varje människa, viljan till aktivitet
och social gemenskap, viljan att påverka den
egna situationen och samhället, behovet av eget
skapande och ökad kunskap.”
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 38
39E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-001-047 0-03-23 15.26 Sidan 39
Demokrati som rättvis procedur
40
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
fattning om statsstyrelsens form, om tekniken förpolitiska avgöranden, icke om de statliga beslutensinnehåll och samhällets struktur. Den kan alltså be-traktas som ett slags överideologi, i den meningennämligen, att den är gemensam för skilda politiskaåskådningar. Man är demokrat, men därjämte kon-servativ, liberal eller socialist.”65
Vi är medvetna om att den uppfattningen belastasav en något intern, bekräftande karaktär. Den framstårverkningslös gentemot dem som inte är övertygadedemokrater. Den bygger upp de redan trosvissamen vinner inga nya anhängare. Vi har ändå valt attarbeta i denna tradition för att slå vakt om och ut-veckla det som är gemensamt i det svenska samhälls-skickets värdegrund. Inte minst i ett samhälle somutmärks av en växande etnisk och religiös mångfaldföredrar vi att begränsa innehållet i demokratidefi-nitionen till den etiska rättviseprincip som vi menarska utmärka folkstyrelsens procedurer.
Vårt uppdrag är att värdera den svenska folkstyrel-sens utveckling i ljuset av några viktiga samhälls-förändringar. När det gäller hur styrelseskicket skautformas ansluter vi oss till den dominerande preci-seringen av vilka krav man ska kunna ställa på de-mokratiska procedurer.62 Det är procedurer somkan bli trovärdiga därför att de utmärks av demo-kratins rättvisevärden.63
Om demokratin ska kunna behålla sin ställningav idéer som står över ideologierna, vilket är av vär-de för samtalet, bör vi hålla fast vid att demokratinär en procedur som är överlägsen alla andra därföratt ”på förhand ges lika rättigheter”.64 Regelverketstår neutralt i förhållande till den politik som förs.
Året då andra världskriget upphör slår HerbertTingsten fast detta sätt att förstå demokratin:
”Tron på demokratien är icke en politisk åskåd-ning i samma mening som exempelvis konserva-tism, liberalism och socialism. Den innebär en upp-
• Alla ska erbjudas ändamålsenliga och jämlikamöjligheter att delta
• Alla ska erbjudas jämlika möjligheter att sätta sigin i och värdera politiken
• Jämlikhet ska råda i beslut: Alla ska tillförsäkraslika möjligheter och lika vikt
• Dagordningen ska kontrolleras och styras av folket
• Besluten ska omsättas i handling • Ansvar ska kunna utkrävas
41285-001-047 0-03-23 15.27 Sidan 40
41E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-001-047 0-03-23 15.27 Sidan 41
Demokratins förhållande till andra värden
42
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
I den samtida demokratidebatten finns en minima-listisk position där man av olika skäl vill inskränkaden politiska demokratins suveränitet och denoffentliga politikens verkningsfält så mycket sommöjligt. Det är tänkt att ske genom att förse demo-kratin med olika villkor, som härleds ur andra poli-tiska värden, t.ex. ekologi, ekonomi och rättssäker-het. Dess motsats är en maximalistisk position därden politiska demokratins räckvidd i princip sak-nar en bortre gräns. Beslut, menar man, som är tag-na i demokratisk ordning är demokratiskt fullgoda,oavsett deras följder för andra värden.
Ekonomi Demokratins utveckling gynnas och missgynnasav de sammanhang den verkar i. Sverige har haftojämförligt privilegierade förutsättningar för endemokratisering. Med ett kontinuerligt stigandevälstånd har det skapats en jordmån för normeroch värderingar som högst avsevärt gynnat vårtpolitiska systems demokratisering. Ekonomisktillväxt tycks framkalla både en vilja och en för-måga att demokratisera. En uthållig demokratiskinfrastruktur genererar i sin tur den stabilitet somett näringsliv behöver för att kunna ta risker.
Samspelet mellan ekonomi och politik är docksammansatt. En positiv ekonomisk utvecklingtycks gynna demokratins utveckling. Ekonominsoch demokratins framgångar har fört med sig enkulturell förändring. Ordning, förutsägbarhet ochvälstånd som för tidigare generationer var efter-strävansvärda mål och livskvaliteter upplevs idagsom otillräckliga av de medborgare som lägger enstörre vikt vid frihet och självförverkligande. Detska dock inte uppfattas som en kris för demokra-tins principer men väl som en kris för en viss typ avdemokrati. Kritiken gäller nämligen inte demokra-
Röst från Demokratitorget
”Kulturen är och ger just det – som det vanliga
ekonomiserandet inte kan – visioner, bilden av
något som ännu inte finns, men som är möjligt
om tillräckligt många vill och kan. Det börjar i
vardan, i hemmet och bland kompisar, i respekt
om människovärde, i vetskapen om att andra är
lika mycket värda som jag. Alltså i kulturen och
det kulturella varat.”
41285-001-047 0-03-23 15.27 Sidan 42
43E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
bedriva välfärdspolitik i tron att det inte har sinasärskilda demokratiska konsekvenser, t.ex. för med-borgarnas tillit och det politiska systemets legi-timitet.
Det politiska beslutsfattandet i vårt land haremellanåt kritiserats för att kombinera fartblind-heten med en självupptagenhet. Många menar attdet haft den skadliga effekten att både besluts-fattandet och besluten i en alltför liten utsträckningvägt in de långsiktiga återverkningarna av sinabeslut. Det gäller sådana faktorer som i högsta gradsamverkar positivt med demokratiutvecklingeninom det civila samhället och marknadsekonomin.Den politiska beslutsfattaren har uppfattats somsjälvtillräcklig.
Så menade t.ex. Ekonomikommissionen att defrämsta orsakerna till Sveriges ekonomiska kris ibörjan av nittiotalet var politiska åtgärder och orga-nisationsförändringar, vilka bl.a inneburit att detblivit allt svårare att hävda allmänintresset närstaten blivit mer beroende av välorganiserade parts-intressen. Å andra sidan hävdade kommissionen attekonomins kris omvänt kan leda till en demo-kratisk kris. En försämring av levnadsvillkoren kanskapa missnöje, vanmakt och missto mot demo-kratin som samhällssystem. Kommissionen argu-menterade sammantaget för att förse folkstyrelsenmed samhällsekonomiska restriktioner.67 En delreformer har också genomförts i den riktningen,t.ex. ifråga om riksdagens och regeringens budget-arbete. Den nya lagen om statsbudget inleds medföljande programförklaring:
”I statens verksamhet ska hög effektiviteteftersträvas och god hushållning iakttas.” (SFS1996:1059, § 1)
I sin praktiska utformning har budgetlagenockså inneburit den eftersträvade försnävningen avdet politiska handlingsutrymmet.
tin som idé utan demokratins verklighet, t.ex.demokratiska staters oförmåga att hantera densociala och fysiska miljön.
Men välståndsutvecklingen tycks också hademokratiska implikationer som utsätter densvenska folkstyrelsen för påfrestningar. Svenskarnaframstår som världens mest post-materialistiskaoch individorienterade folk. Vid vårt seminariumom den representativa demokratin hävdade värde-ringsforskaren Ronald Inglehart, att den ekono-miska utvecklingen på kort sikt medför att den po-litiska tillfredsställelsen bland medborgarna höjs.Men på lång sikt leder den paradoxalt nog till nyaoch mer krävande attityder gentemot den politiskamaktutövningen. Demokratins framgång skaparkulturella förväntningar som den själv i sin etable-rade form har svårt att infria.
Den svenska demokratins förmåga att i decen-nium efter decennium oavbrutet höja kvaliteten påsina välfärdstjänster har otvivelaktigt ökat tilltrontill demokratin. Det har funnits ett starkt materielltincitament för deltagande och förtroende. Mendemokratins arbetsform har också åtnjutit förtro-ende i kraft av sitt sätt att lösa konflikter rättvist ochfördela de gemensamma resurserna rättfärdigt.Men det omvända gäller också: med en ekonomisktillbakagång och arbetslöshet sviktar den demokra-tiska tilltron. Nittiotalets ekonomi representerar idet här avseendet en av den svenska folkstyrelsensallra svåraste epoker under efterkrigstiden. Dentidigare goda kedjan av arbete, välstånd och välfärdförbyttes till en ond kedja av arbetslöshet, utsatthetoch utanförskap. Utställda vallöften kunde intefinansieras. Hos många medborgare ersattes käns-lan av frihet med känslor av kringskurenhet. Själv-förtroende raserades och folkhälsan i vidastemening sjönk.66 I vanmaktens spår blandades entidigare tilltro till demokratins institutioner medfrustration och besvikelse. Därför går det inte att
41285-001-047 0-03-23 15.27 Sidan 43
44
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Vi menar för vår del att det är värdefullt att skapaförtroendefulla relationer mellan samhällets viktigasfärer. I ett alltmer sammanflätat och ömsesidigtberoende system måste de politiska ledarna respek-tera vissa gränser för att inte ödelägga de dygderoch den dynamik av t.ex. empati, kreativitet ochrisktagande som andra system har att utveckla.
Det tycks finnas inneboende mekanismer såvälinom politiken som ekonomin som var för sig harmakt att förgöra sina egna system. Den globalamarknadskapitalismen behöver också för sin egenskull starka politisk-demokratiska institutioner.Det handlar exempelvis inte bara om stabila valuta-relationer, starka sociala trygghetssystem och kon-kurrenslagstiftning utan också om institutioner därkommunikativ kompetens och moral odlas.68 His-torien uppvisar också exempel på hur en självupp-tagen politik kan hämma andra välståndsutveck-lande krafter.69
Politiken måste inse sina begränsningar ochkoncentrera sitt arbete på områden där dess värdenoch styrsystem är överlägsna marknadens, civil-samhällets och familjens. Det innebär bl.a. attsäkerställa de långsiktiga spelreglerna för andraaktörer. Av såväl politikens som näringslivets före-trädare måste vi kunna förvänta oss att de uppträ-der med respekt för den andre utifrån en insikt omatt båda gynnas av att det andra systemet fungerarväl, och omvänt. Om sådana beslut och åtgärdersom går emot den andras intressen ändå måste vid-tas, är kraven utomordentligt stränga på att argu-menten klargörs och offentliggörs. Vi anser att så-väl politiska som ekonomiska ledare på olika nivå-er i samhället måste intensifiera sina ansträngning-ar att föra dialog utifrån en insikt om och respektför varandras mandat och ömsesidighetens villkor.Att okritiskt imitera marknadens beteende ochmodeller i offentlig verksamhet är å andra sidaninte heller eftersträvansvärt, eftersom det tenderar
att dölja sammansattheten och målkonflikterna idet politisk-demokratiska uppdraget.
Rättssäkerhet En annan fundamental restriktion för hur långt folk-styrelsen får sträcka sig anges i Regeringsformensinledning:
”Den offentliga makten utövas under lagarna”(Regeringsformen 1:1)
Tillfälliga majoriteter får alltså inte sätta sig överlagarna. Denna anda i Regeringsformen ingår i enhistoriskt kontinuerlig idéutveckling. Efter engenomgång av den svenska författningshistorien”från hedenhös” fram till millennieskiftet år 2000konstaterar Nils Stjernquist:
”De många stridigheterna till trots har det fun-nits en genomgående syn: Maktens fördelning ochutövning ska vara lagfästa. Ett sådant regelverk fin-ner vi redan i kungabalken med dess bestämmelserom bl.a. kungaval och om kungens uppgifter ochskyldigheter. En förutsättning för systemet är attlagreglerna respekteras. Det är alltså Lagbunden-heten som ska gälla.”70
Allt oftare förekommer emellertid demokrati-definitioner som upphöjer rättsstaten till ett demo-kratikriterium. Ännu längre går de som i konsti-tutionalistisk övertygelse vill att politiken – förlängre eller kortare tid – ska lämna över delar av denoffentliga beslutssfären till domstolar och juridiskainstitutioner. Politiken ska judikaliseras, enligtdessa förespråkare.
Som framgått av våra skrifter och seminarier harden faktiska politiska utvecklingen ställt den härsaken på sin spets. Medlemskapet i EU har inne-burit ett ökat inslag av juridiska normer och beslutav jurister än vad som präglat den svenska folk-styrelsetraditionen.71 Två internationella domstolarpå samma hierarkiska nivå; Europadomstolen ochEG-domstolen har makt att tolka och tillämpa
41285-001-047 0-03-23 15.27 Sidan 44
45E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
människors integritet och minoriteternas intressen.Dessa värden bör beaktas för deras egen skull. Detfinns alltså inte någon väg runt medborgarna ellerde politiska församlingarna. Inom de politisk-demokratiska beslutsprocesserna måste det sedanfinnas mekanismer för att förtydliga och hävdarättsvärdena. Här bör mer göras.
Ekologi Utöver rättsstats- och ekonomivärden har detbland beslutsfattare och forskare förts fram tankarpå att även föra in ekologiska kriterier på detdemokratiska beslutsfattandet. De problematiserardemokratins rumsliga, miljömässiga förutsätt-ningar. Demokrati har nästan alltid diskuterats av-gränsat, i ett nationellt, eller möjligen lokalt rum.Allt fler frågor får en global karaktär. Beslutande-makten ligger i stor utsträckning utanför det terri-toriella ansvarsområdet för en nation, en regioneller en kommun. Man menar att de multinatio-nella företagen befinner sig utanför det område därdemokratiskt ansvar kan utkrävas. Miljökonse-kvenser av företagens och politikens agerande ärofta kännbara för befolkningen på helt andraplatser än där de fattas. Den nationella politikenmåste därför, menar man, kompletteras ovanifrånav överenskommelser eller av institutioner på över-nationell nivå och av transnationella nätverk pålägre nivåer.
De prövar också kritiskt demokratins tids-aspekt – på vilket sätt väger vi in kommande gene-rationers intressen i de demokratiska beslutspro-cesserna? Bygger den liberala demokratimodellenegentligen på en systematisk förpassning av miljö-värdena bort från den politiska dagordningen, tillett särintresse bland många andra? Utifrån ett ifrå-gasättande av människoartens överhöghet överandra arter och liv söker somliga alternativa formerför en autonomi som inte bara gäller människor.72
generella rättighetsregler med omedelbart genom-slag i svensk rätt. Det rör sig om en dramatisk för-ändring när Europakonventionen, ehuru långsamt,införlivats i svensk rätt. Regeringsformens stad-gande om respekt för ”alla människors lika värdeoch den enskildes frihet och värdighet” (Regerings-formen 1:2) begränsar i sig majoritetsviljans räck-vidd. Med Europakonventionen understryks dengränsen. I de avseendena ser vi inga risker för att ju-dikaliseringen skulle äventyra folkstyrelsen. Tvär-tom innebär den att förverkligandet av folkstyrel-sens etik övervakas och förstärks. Vi kommer ock-så att på vissa punkter argumentera för att den för-stärks ytterligare.
Varje förtroendevald och offentliganställd måsteiaktta och utbreda rättsstatens värden – förutsäg-barhet, offentlighet, överprövbarhet etc. I likhetmed flera andra statliga utredningar, bl.a. Kommu-nala förnyelsekommittén och Förvaltningspolitiskakommissionen, menar vi att en del av det s.k. för-nyelsearbetet i kommuner, län och statliga myndig-heter har tagit för lätt på rättsstatens krav t.ex. ifrågaom klarhet, förutsägbarhet och professionell själv-ständighet. Det är därför inte poänglöst att fram-häva respekten inför lagarna. Det gäller inte baramellan de offentliga myndigheterna å ena sidan ochindivider eller företag å den andra. Det gäller i likahög grad relationen mellan offentliga myndigheter.När kommuner trotsar verkställigheten av riks-dagens beslut utmanas grundvalen för en rättsstat.Oavsett om orsaken är oklara ansvarsförhållandeneller osund maktutövning har det betydelse förmedborgarnas tillit till folkstyrelsen.
Så även om det varken finns teoretiska ellerpraktiska skäl att villkora demokrati med rätts-statens värden, vill vi klart argumentera för ett antalvärden som också gynnar rättsstaten. De politiskabeslutsfattarna bör alltid väga in förenligheten medgällande lagar inklusive respekten för enskilda
41285-001-047 0-03-23 15.27 Sidan 45
46
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Expertstyre Gemensamt för en gren av den ekologiska demo-kratikritiken och en del av de tidigare åberopadepropåerna är att beslut av viss ekonomisk, juridiskoch ekologisk art skulle kunna överlämnas tillexpertgrupper av olika slag.
En demokrati behöver självklart experter. Inom varje led av politiken tillför de omistliga kvaliteter: i debatten, i beslutsunderlagen, i genomförandet ochi utvärderingen. Men experternas kunnande räckerinte till för att slutligt avgöra värderingskonflikter.Experterna har lättare att se svagheterna hos politi-ker än begränsningarna i sin egen expertis. Vi över-tygas därför inte av demokratidefinitioner som över-låter beslut åt sådana aktörer som inte kan hållas ansvariga eller vars makt inte kan tas till-baka. Vi slår vakt om allas rätt att delta i konflikt-lösningen. Demokratins erbjudande att på detta sättfredligt lösa konflikter och genom insyn ochansvarsutkrävande kontrollera hur makten utövasär oöverträffat.
I samma stund inser vi det uppfordrande allvaret ien sådan princip. Både politiken och dess omvärldutmärks av mer eller mindre givna utvecklingsdragsom försämrar möjligheterna för enskilda medbor-gare att sätta sig in i och överblicka vad beslutenhandlar om. På flera av våra seminarier har justdenna demokratiproblematik analyserats. Detskedde bl.a. i anslutning till ett resonemang avGeorg Henrik von Wright:
”Det finns ett ofrånkomligt samband mellanbegriplighet och demokrati. Det demokratiska sty-relseskicket bygger på de båda förutsättningarnaatt medborgaren kan bilda sig en egen mening omfrågor som berör hennes liv och framtid, och atthon kan överblicka konsekvenserna av sina egnahandlingar tillräckligt väl för att ta ansvar för dem.
Analysen av det högtekniska, expertberoende ochmassmediala samhället leder till djupgående tvek-samhet. von Wright sammanfattar den själv så här:’Det är möjligt att det industriella och teknifieradesamhällets komplikationer är så stora, att demo-kratiskt deltagande i de offentliga beslutsproces-serna i längden måste urarta till en tom formalitetav antingen instämmande eller protest inför obe-gripliga alternativ’.” 73
Att ge demokratidefinitionen ett mer om-fattande substantiellt innehåll än respekten för denenskilda människan och hans/hennes integritet –vore att förse det med fler värden än rimligt försträvan att utveckla folkstyrelsen som en anti-auktoritär procedur för debatt, beslut och genom-förande. Ekologiska värden, ekonomisk tillväxtoch nationell säkerhet kan uppfattas som minst likacentrala som demokrati. För oss räcker det emeller-tid att konstatera att de trots allt står i ett asymme-triskt förhållande till demokratin. En ökad hand-lingskraft innebär inte självklart att demokratinfördjupas. Demokratin kan å andra sidan inte för-djupas om inte handlingskraften ökar. De kan be-traktas som nödvändiga men inte tillräckliga vill-kor för en demokratisering.
Efter att ha prövat de argument som underskilda tider förts fram stannar vi därför för endemokratidefinition som inte tar ställning tillbeslutens innehåll. Därigenom undviks den risksom ett vittförenat demokratibegrepp kan innebäraför skärpan i samtalen om såväl demokrati somekonomi eller rättssäkerhet – och som i värsta fallkan leda till att man fördrar att rättssäkerheten ellereffektiviteten utvecklas negativt därför att folk-styrelsen förstärktes, eller omvänt. Renodlingenkan förhoppningsvis också minska risken för att vifår en så slapp användning att kärnbetydelsen avfolkstyrelse förloras.
41285-001-047 0-03-23 15.27 Sidan 46
47E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
35 Wennerström 1996 36 Petersson 1996 a37 Petersson 1996 b38 Petersson 1996 b39 Lijphart 1999 40 SOU 1998:8541 Lijphart 1999 42 Lijphart 1999 43 Dunn & Slann 1994 44 Petersson 1996 a45 Holmberg 1999 46 SOU 1990:44, s. 403 47 SOU 1990:44, s. 403 48 SOU 1990:44, s. 408 f. 49 Gidlund 1999 50 Jacobsson, K. 1999, s. 206 f. 51 Rothstein 1998, s. 30 f. 52 Dahlkvist 1999 53 Dahlkvist och Strandberg 1999, s. 300 54 Jacobsson, K. 1999 55 Räftegård 1998 56 Lindensjö 1999 57 SOU 1990:44, s. 11 58 Hermansson 1992 59 Thörn 1999, Hadenius 1999 60 Karlson 1998; Jonung 1999 61 Hermansson et al. 1999 62 Dahl 1999 63 Räftegård 1998 64 Hermansson 1992, s. 94 65 Tingsten 1945, s. 57, jfr Hermansson 199966 Starrin et al. 1999 67 SOU 1999:16 68 Sassen 1999; Ingelstam 1999; Brink, Olsson och Hibbs 1999;
Schön 1999 69 Westholm 1999, Jonung 1998, Storch 1998 70 Stjernquist 1999, s. 44 71 SOU 1999:58, Nergelius 1999, Holmström 1999 72 Lidskog och Elander 1999 73 Ingelstam 1998
1 Aronsson 1999; jfr Dahlkvist och Strandberg 19992 Gunner 19993 Lipset 19944 IDEA 19975 Berglund 19996 SOU 1999:10 7 Allardt 1999 8 Rynell 1998, s. 90 9 Uddhammar 1999; Bennich-Björkman 1999
10 SOU 1999:129 11 Olsen 1990:129 12 Etzioni 1997)13 Jfr Petersson et al. 1998 14 Lindensjö 1999 15 SOU 1999:7616 SOU 1999:76, se även Petersson 1996 a17 Petersson 1996 a18 SOU 1999:76 19 Hauge, Harrop, Breslin 1992 I Storbritannien pågår för
närvarande en översyn och en viss reformering av val-metoderna i de olika förekommande valen. Vad avserEuropavalen innebär detta en reformering i riktning mot ett mer proportionellt system. För information om reformförslag etc. i Storbritannien, se exempelvis:http://www.parliament.uk/commons/lib/research/rpintro.hm.
20 Karam et al. 1998 21 Amnå och Montin 200022 Lijphart 199923 Petersson 1996 a24 Petersson 1998 25 Wennerström 1996 26 Petersson 1996 b27 SOU 1999:7628 Wennerström 1996 29 Dunn & Slann 1994 30 Petersson 1996 a31 Wennerström 1996 32 Lijphart 1999 33 SOU 1998:8534 Wennerström 1996
41285-001-047 0-03-23 15.27 Sidan 47
48
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-048 0-03-23 15.32 Sidan 1
45E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
De förändrade förutsättningarna
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 49
50
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
politiska beslut utan mer på de allmänna förskjut-ningar i människors tänkande, attityder och bete-enden som i sin tur samverkar med framväxten aven ny global informationsekonomi av nätverks-karaktär.
I den här delen av betänkandet ska vi, som detstår i vårt direktiv, ”belysa de nya förutsättningar,problem och möjligheter som det svenska folksty-ret möter inför 2000-talet”. Först berörs de gene-rella utvecklingsdrag som utmärker folkstyrelsensförutsättningar. Sedan analyseras de olika fråge-ställningar som riktats mot oss. Till skillnad frånandra parlamentariska utredningar, vilka oavbrutetavlöst varandra under de senaste decennierna, vill vii ett längre tidsperspektiv analysera möjligheternaatt utveckla medborgarstyrelsen i vårt land. Deetiska grundvalar vi vill blottlägga och förstärkaskulle motverkas och omöjliggöras av ett kortsik-tigt förhållningssätt.
I det här avsnittet ska vi i korthet redogöra förhur några av de mer grundläggande villkoren förfolkstyrelsens arbetsformer förändras. Det bildaren bakgrund till de fördjupade analyser som sedanföljer.
När vi ser tillbaka på det nyss gångna seklet är detdemokratins överlevnadsförmåga som mest impo-nerar. Märkbart opåverkat av de yttre skeendena ärdet i stort sett samma representativa, parlamen-tariska och partibaserade statsskick från 1917 somännu fungerar. Ända in på 1970-talet gäller 1809 årsregeringsform. Vid sidan av kyrkan och universi-teten är det få institutioner som kan konkurreramed folkstyrelsens former ifråga om uthållighet.
I en rad avseenden har de mest grundläggandevillkoren för folkstyrelsen emellertid förändratsmycket kraftigt under hela seklet. Det är en histo-riens ironi att just de demokratiska organisations-former, som i långa stycken gjort framstegen socialtmöjliga och politiskt legitima, har så svårt att görasig gällande i denna nya samhällsmiljö. I slutet avårhundradet har anpassningsproblemen blivit sär-skilt tydliga. De är inte unika för vårt land. Det äringen tillfällighet att demokratiutredningar av lik-nande slag som vår pågår samtidigt i flera länder.
En del av förändringarna beror, antingen direkteller mer indirekt, på politiska beslut som t.ex.medlemskapet i EU och förändringarna i denoffentliga sektorn. Andra har mindre att göra med
De förändrade förutsättningarna
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 50
51E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
RörlighetenEtt av de utmärkande dragen för vår tid är att män-niskornas rörlighet ersatt stabiliteten, oförutsäg-barheten förutsägbarheten, osäkerheten tvärsäker-heten. Det gäller människors sociala relationer så-väl som deras idéer och tänkesätt. Industrisamhäl-let omvandlas till vad som omväxlande kallas bl.a.nätverkssamhälle, kunskapssamhälle och informa-tionssamhälle. Det rör sig om en omvälvning sompå flera plan ruckar på de strukturella förutsätt-ningarna för de politisk-demokratiska institutionersom skapades i och för industrisamhället.
Vi ser det tydligt när det gäller den rumsliga rör-ligheten inom och mellan länder. Den medför bl.a.att etniska identiteter konfronteras i ökad utsträck-ning.1 Den nya informationstekniken utmanar radikalt demokratins platsbundenhet.2 Globalise-ringen skapar också möjligheter att knyta gemen-skapsband med likasinnade långt borta för att odlaen viss särart. Den territoriella begränsning som nationalstatsdemokratin vilat på framstår idag sombitvis överspelad.3 Sekelslutet uppvisar en etnisksammansättning som påkallar diskussioner om hurolika etniska identiteter kan få tillgång till folk-styrelsens värden. Om hur vi ska kunna utveckla enmångfald inom ramen för ett gemensamt intresse.
De tidigare tämligen stabila, grundlägganderelationerna mellan väljare och valda, medborgareoch förtroendevalda ifrågasätts och blir av alltmertemporär natur. Tidigare var det relativt lätt att för-utse dessa relationer utifrån strukturella betingelsersom klass, kön och bostadsort. Nu är de alltmerrörliga och föränderliga. Väljarnas val av politisktparti skiljer sig alltmer från deras föräldrars. De byter partier mellan val och de röstar på olikapartier i kommun, landsting, riksdag och EU. Alltfler väljer dessutom att låta bli. Allt färre medbor-gare är längre identifierbara som exempelvis folk-partist eller vänsterpartist. Vem medborgaren hyser
politisk sympati för växlar nu över tid och rum.4
Det är delvis demokratins egen förtjänst att med-borgarna blivit mer kunniga, frigjorda och kritiskatill politiska budskap och traditioner.
Mer temporära är också de arbetsformer somväxer fram som alternativ till de stabilare, klassiskahierarkiska organisationstyperna. I form av någotlösligare och tillfälligare nätverk eller projekt avskilda slag sluter sig fler medborgare samman föratt framföra gemensamma idéer och krav. De gördet bl.a. eftersom nätverket är en arbetsform somförefaller ha en större flexibilitet och bättre passa ettkunskapssamhälle. I jämförelse med den mer klas-siska föreningstypen är nätverkets genomskinlig-het t.ex. när det gäller ansvarsförhållandena i varjefall formellt sett svagare. Principerna för rekryte-ring och uteslutning är också svårare att få fatt i.Men nätverken och projekten har å andra sidan enstörre fokusering på en bestämd uppgift som skalösas under en bestämd tid.5
Sammantaget innebär rörligheten att de bitvisnya och mångfacetterade medborgaridentiteternautmanar folkstyrelsen på fundamentala punkter.För många medborgare framstår därför de gamlafolkrörelserna och kollektiva organisationerna, vilka kanaliserade tidigare generationers demokra-tiska vilja och vision, som fjärmade från vår tids avgörande idéer och skeenden. De betraktas mersom del av vår tids problem än som lösningar pådem.6
Politiken har inte minst i många unga med-borgares ögon gått från att vara stora rörelserskamp mot varandra där individerna var medlems-basen till mer komplicerade strukturer. Auktori-teter och traditioner prövas i en kritisk reflektion.Den nya ”livspolitiken” ifrågasätter gamla repre-sentativitetskategorier och påkallar personliga, aktiva ställningstaganden utifrån andra typer avidentiteter.
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 51
52
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
institutioner behöver tid. Att t.ex. förlita sig på attremissinstanserna ska kompensera för kvali-tetsbrister i utredningsväsendet avspeglar en slapp,defensiv, ja närmast kunskapsföraktande hållning.9
Mellan å ena sidan utdragna och under långa tiderimproduktiva beslutsprocesser och å andra sidanslarvigt beslutsfattande finns en balanspunkt. Strä-van måste vara att se till att det politiska besluts-fattandet får ett sakligt underlag som svarar motmycket höga kvalitetskrav och beslut som är för-ankrade bland de berörda. Det finns både demo-krati-, effektivitets- och rättssäkerhetsskäl att tastrid för eftertänksamheten.
Expertis och specialiseringFramväxten av vad som kallats kunskapssamhällettilldelar olika experter ett stort utrymme. Tidigarekunde en politisk förtroendeman själv besittaexpertis inom det område som besluten gällde.Han, som det oftast handlade om, hade förvärvaten egen erfarenhet och visste i detalj vad det var förslags problem och vilka slags lösningar som kundetänkas stå till buds. Särskilt under efterkrigstidenhar kunskapssamhället gjort att politiken – liksommedborgarna – område för område blivit merberoende av expertis för att beskriva, förklara ochförändra verkligheten.10 Från att mestadels ha varitberoende av den juridiska sakkunskapen har depolitiska beslutsfattarna nu att lyssna på ett närmastoräkneligt antal expertis inom medicin, samhälls-vetenskap, ekonomi, teknik, ekologi m.fl. Vi kanbara påminna om vilken betydelse olika veten-skapsområden haft för kommunsammanlägg-ningarna, socialtjänsten, skolan och sjukvårdensorganisering.
I en av våra forskarrapporter har vi sett vilkenutomordentligt liten krets samstämmiga expertersom på riksplanet kom att leda den svåra ekono-miska politiken.11 Utrymmet för en kritiskt om-
Tid för demokrati?På ett av våra seminarier diskuterade vi varför för-ändringstempot ofta är så högt att det blir svårt atthinna med breda och fortlöpande folkliga samtalför att förankra överväganden och beslut. Det kon-staterades också att själva den nationella politiskatiden får konkurrens. Tidsordningen kompliceras,”där allt från lokala och regionala till nationella ochövernationella tidskalendrar vävs in i varandra,men också konkurrerar om den politiska upp-märksamheten.”7
Därför är det rimligt att fråga sig om det ännufinns tid för demokrati eller om tiden sprungit ifråndemokratins idéer.8 Vi menar att det slags demok-rati vi argumenterar för på den här punkten måstebjuda nyttotänkandet motstånd. Demokrati inne-bär ofta att dämpa farten för att hinna ta fram seri-öst beslutsunderlag, lyssna på berörda men ocksåatt ge rum för att oliktänkande ska kunna kon-fronteras och söka sig fram till lösningar som kanvinna respekt och inge förtroende. Vi menar att er-farenheten av det senaste årtiondets stegrade bes-lutstempo är att det ofta gått för fort och att bakomvad som föreföll vara beslutsfähigt och handlings-kraftigt fanns både illa underbyggda analyser ochbrist på tid för att lyssna och förankra. Ibland led-de det till att beslut fick rivas upp. Trots ledarnas of-tast goda strävan upplevdes deras fartblindhet somen okänslighet och arrogans av dem som blev över-körda och övergivna. Den åberopade nyttan beskarfriheten, effektiviteten gjorde sig bred på rättfärdig-hetens bekostnad.
Det var å andra sidan inte bättre förr när t.ex.utredningar fick arbeta i årtionden eller medbor-gare underdånigt och utan saklig grund fick väntalänge på myndigheternas besked. Det är den lätt-sinniga brådskan som måste bekämpas. Vill man hafram självständiga och professionella analyser fårman respektera att ämbetsverk eller vetenskapliga
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 52
53E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
prövande mångfald i den ekonomisk-politiskadebatten synes ha varit synnerligen begränsat.12
Det är inte bara det att antalet vetenskapsom-råden som politiken måste konsultera växer. Inomvart och ett av vetenskapsfälten sker också en upp-delning och fragmentering. Fler och fler speciali-teter uppstår inom vart och ett av dessa vetenskaps-områden. Det finns t.ex. inte bara de som forskarom brottslighet i allmänhet. Det finns specialisterpå gatuvåld, kvinnovåld, invandrarvåld etc.
På liknande vis präglas också de förtroende-valdas kunskapsutveckling av en ökad speciali-sering. Allt färre behärskar vida fält av politikenssakområden. ”Politikerna” blir bostadspolitiker,invandrarpolitiker, regionalpolitiker, miljöpolitikeretc. Därmed riskerar de helhetsperspektiv, somden representativa demokratin och partipolitikenmåste övervaka, att gå förlorade. Politiska besluthar också motverkat överskådlighet. De förtroen-devalda har tagit för lätt på medborgarnas behov avinsyn, offentlighet och verkliga möjligheter attlokalisera och utkräva ansvar.
Samtidigt innebär kunskapssamhället att denpolitiska dagordningen växer ofantligt. Kampenom vad som ska stå på den politiska dagordningenär hård. Fler och fler problem upptäcks och pock-ar på politiska ställningstaganden; först måste detklarläggas om det är en politisk fråga eller ej, sedanvilka slags politiska lösningar som i så fall ska sökas.I regel läggs nya områden till utan att gamla prövasom och tas bort. Både när nya problem och nyalösningar upptäcks tenderar de förtroendevaldasbeslutsmängd att öka; den politiska logiken gör attman varken kan handla mot bättre vetande ochnegligera ett uppenbart problem eller avstå från atttillgripa den lösning som just offentliggjorts. Inteminst i den svenska politiska kulturen ligger detnära till hands att först ställa krav på det politiskasystemet och efterfråga den ansvariga beslutsfatta-
rens åtgärder. Folkstyrelsens erfarenheter av enfartdämpande och kunskapssökande folkbildningkan inte nog värdesättas som offentligt rum i ettkomplicerat kunskapssamhälle.
Risk och osäkerhetDet är ingalunda så att kunskapssamhället fören-klar det politiska beslutsfattandet. Ofta känneteck-nas den vetenskapliga utvecklingen inte bara av enväxande kunskapsmängd utan också av oenigheterbland forskare själva. Inte minst inom de medicin-ska, naturvetenskapliga och samhällsvetenskapligafälten kan vi se hur komplexiteten ökar.
Paradoxalt nog verkar alltså kunskapssamhälletvara ett samhälle där osäkerheten och riskerna ökar.För att klarlägga risker och skingra osäkerhet terdet sig mer naturligt att minska farten än att ökaden. Ändå förefaller utvecklingen vara den raktmotsatta. Desto viktigare är det att erkänna ochförtydliga den politiska demokratins värde gente-mot andra samhällssektorers forcerade beslutstem-po. De demokratiska processerna tjänar som enkritisk fartdämpare som både är långsiktigt inrik-tad och helhetsorienterad. De andra sektorerna avsamhället mår därför bäst av en politik som ut-märks av stabilitet, förutsägbarhet och det gemen-samma bästa.13
Färre förtroendevaldaMedborgarnas förtroende för politiken har sanno-likt påverkats av att 152 000 kommunala förtro-endeuppdrag försvann på 40 år. 1951 gick det 35medborgare på en förtroendevald, 1995 184, 199920014. Färre medborgare än någonsin har en bekant,släkting, arbetskamrat, granne eller vän som är politiskt förtroendevald. Och när politikerupp-draget professionaliserades, blev innehavaren dis-tanserad från medborgarna. Särskilt under ned-skärningsåren kom detta, enligt vår mening, att få
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 53
54
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
demokratin.19 Samspelet mellan ekonomin ochpolitiken, mellan marknaden och demokratin varpåfallande, inte minst i svensk miljö, där medbor-garskapet varit så starkt knutet till arbetslivet.20
Det var dock inte bara, eller ens främst, en med-borgarkritik mot att kvaliteten i de offentliga tjäns-terna sjönk. Den gällde också formerna, menar bl.a.Tommy Möller:
”Misstron mot det politiska systemets procedu-riella sida är anmärkningsvärt stor. Demokratirela-terade aspekter i snäv och traditionell mening – attsamspelet mellan medborgare och de folkvaldafungerar – förefaller att vara ett större problem änaspekter knutna till effektivitet och leverans”.21
Förtroendet för de politiska institutionernasjönk mest bland dem som för sin välfärd var mestberoende av den.22 De sviktade i sin tillit till de poli-tiska institutionerna därför att de inte kunde kännaigen delaktighetens värde i deras rutiner och hand-lingar.
Dissonansen mellan medborgardygderna ochinstitutionernas etiska praktik kan alltså också ledatill att medborgarna förlorar sin tilltro till demo-kratins institutioner.
Det är inte säkert att det resulterar i en lust tilluppror. Det kan också bli en vanmaktens sorti.
Det finns också skäl att stanna upp inför vaddenna politisk-ekonomiska situation präglade förbilder av folkstyrelsen hos de yngre generationer-na. En tjugofemåring torde minnas årtiondet i ter-mer av massarbetslöshet, ekonomiska kriser, ned-skärningar och besparingar. Det drogs ned på skol-personalen. Klasserna blev större. Fritidsgårdarnastängdes. Efter gymnasiet blev många hänvisade tillsocialbidrag eller arbetsmarknadsåtgärder.23 I bety-delsen av ekonomisk stress, skam och ohälsa hej-dades den positiva folkhälsoutvecklingen.24 Sanno-likt påverkade denna nya otrygghet barn- och ung-domsgenerationernas medborgaridentitet, demo-
mycket negativa följder för tilltron till politikenoch de förtroendevalda.
Politikens långsiktighetVi bedömer att det kommer att ta lång tid för attåterställa det förlorade förtroendet för politiken.Också därför behöver politiken en större lång-siktighet. Men långsiktigheten är en politisk brist-vara i vår tid, delvis därför att politikens omvärldutmärks av betydande osäkerhet och att de inne-boende riskerna i besluten är så stora. I våra val-studier framgår att inte minst ungdomen kritiserarfrånvaron av utopier och idéer.15 Samtidigt efter-frågar många ungdomar ofta snabbhet och ome-delbar handling.16 De har stora förväntningar på attpolitikerna ska lösa ”det socio-ekonomiska tom-rummets”17 stora problem med arbetslöshet, fattig-dom och rättvisa.
Anspråken måste vägas mot behovet av tid föranalys och tid för förankring. Snabba beslut är inteautomatiskt bra beslut lika litet som långsamma be-slut är bra beslut. En demokrati som levererarsnabba beslut med låg kvalitet och tunn förankringär inte värd någon trovärdighet.
Nittiotalsekonomins följder för servicedemo-kratinDe offentliga finansernas och arbetsmarknadensutveckling under nittiotalet drabbade stora med-borgargrupper mycket hårt. Bl.a. en osund resurs-användning, en försummad offentlig ekonomi ochen bristfällig verklighetsförankring låg till grundför nedskärningar och försämringar i de offentligavälfärdssystemen.18 Skatte- och avgiftshöjningarreducerade också många medborgares ekonomiskahandlingsfrihet. Särskilt en långvarig arbetslöshetminskade dessutom såväl förtroendet för det poli-tiska systemet som lusten att ge sig in i de tradi-tionella arbetsformerna inom den representativa
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 54
55E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
kratiska förförståelse och politiska självförtroendepå ett sätt som även långsiktigt skapar delvis nyavillkor för den svenska folkstyrelsen.25
Mellan 1965 och 1975 fördubblades antaletoffentliganställda. För varje år under sjuttiotalettillkom cirka 50 000 tjänster.26 Men under nedskär-ningarna på nittiotalet försvann var tionde kom-munalanställd. De som stannade kvar fick upplevaen ökad arbetsbelastning som bitvis gjorde detsvårt att upprätthålla de professionella idealen. Denoffentliganställda personalen, både den som fick gåoch den som fick stanna kvar, fick av delvis olikaanledningar skäl att kritisera de politiska besluts-fattarna för att de hade svårt att stå för sina beslut.En självförstörande blandning av löftespolitik ochurskuldande tärde på medborgarnas känsla av del-aktighet.
Med förtroendevaldas vetskap, ibland på derasuppdrag, inskränkte dessutom somliga chefermedborgarnas grundläggande yttrande- och med-delarfrihet i arbetslivet.27 Just i det kritiska skedenär många åsikter behövdes för att de obehagligabesluten ändå skulle bli så bra som möjligt ladeslocket på. Av vittnesbörd framgår att många offent-liga arbetsplatser de facto upplevdes pervertera sinkaraktär av offentlighet, öppenhet, insyn och vär-dighet. Parallellt välkomnades privata alternativsom ofta fick långsiktigare avtal och som självahade mer stimulerande system för uppmuntran,löneutveckling och vidareutbildning. Vi finner detsannolikt att dessa mycket dramatiska nedskär-ningsår inte heller gick de 1,3 miljoner människorsom arbetar kvar i den offentliga sektorn spårlöstförbi vad avser deras förtroende för de folkvalda.Inte heller fredades deras fackliga ledare för en lik-nande kritik. Inom ramen för LO:s rättviseut-redning och TCO:s medlemsundersökningar ficksåväl fackliga som politiska företrädare en omfat-tande kritik för att de dels distanserat sig från sina
medlemmar, dels gjort för lite ansträngningar föratt värna om en kritisk diskussion ute på arbets-platserna. Vad Svallfors kallat ”skuldundvikandetspolitik”28 befordrade heller inte förtroendet för depolitiska ledarna.
Spridningseffekterna av dessa människors erfa-renheter är betydande. Vi menar att besparingsbes-luten i sig själva och hur de verkställdes men ävenhur de kom att försvaras gröpte ur folkstyrelsenslegitimitet inifrån. Att de flesta medborgare alltjämthar höga förväntningar på det politiska systemetoch använder sin rösträtt är ett faktum. Men att endel medborgare blev likgiltiga, andra vanmäktiga ärett uppfordrande faktum utifrån ett deltagardemo-kratiskt ideal.29 Å andra sidan är det uppmuntrandeatt när medborgarna ges chansen att bedöma för-troendet för olika namngivna folkvalda har de enförvånansvärt nyanserad uppfattning. Medborgar-nas åsikter om enskilda förtroendevalda tar alltsåhänsyn till hur en enskild förtroendevald är ochvad han eller hon gjort och åstadkommit.30
Det finns dock anledning att vara kritisk mothur redan svaga medborgargrupper i egenskap avbrukare, patienter, elever etc. drabbades av ned-skärningarna. Särskilt kvinnorna har drabbats idubbel mening; som främsta nyttjare av den offent-liga sektorns tjänster och som offentliganställda.31
Nittiotalets politisk-ekonomiska utvecklinggör med andra ord att den svenska folkstyrelsenkonfronteras med mycket svårlösta trovärdighets-problem. Folkstyrelsens ansikte bytte i praktikenskepnad för väldigt många medborgare, vilka ditin-tills hade förespråkat alternativt tolererat stigandeskatter och växande offentlig sektor mot löfte omen oavbruten kvalitetshöjning i den offentliga ser-viceproduktionen. Omprövningen av de offentligaåtagandena till följd av de skärpta kostnadskravenfrestade på deras tilltro till det politiska systemetsleveransförmåga.
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 55
56
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
oerhört positiv. Lyckan att delvis ha makt att trotsahistoriens ödesmättade krafter, att frigöra sig ochförverkliga drömmar som var omöjliga i tidigaresläktled är naturligtvis en fantastisk utveckling i fråga om självtillit. Till skillnad från hur det var ibörjan av seklet är den frihetskänslan nu intelängre bara förunnad ett fåtal. Genom folkstyrelsenbemäktigade sig stora folkgrupper samhällsutveck-lingen.
Ett av folkstyrelsens största hot är den bland-ning av rädsla och okunskap som leder till attmånga medborgare med utländsk bakgrund erfarett diskriminerande politiskt utanförskap. Nittio-talet ökade den kulturella mångfalden. I mötet mellan människor med olika kulturella erfaren-heter finns en sprängkraft som kan berika demo-kratin och fördjupa centrala demokratikvalitetersom empati, tolerans och solidaritet. Hur den kom-munikativa kapaciteten utvecklas är en ödesfrågaför svensk folkstyrelse. Det ställer krav på såväl denindividuella som den institutionella kompetensenatt lyssna, tala och vara beredd att ompröva.
Det här hotet gestaltas också när anti-demokra-tiska grupper organiserar sig mot personer med utländsk bakgrund och oliktänkande under nazis-tiska och fascistiska banér.35 Tillsammans med enallmän omedvetenhet om demokratins värden,som i sin tur beror på utebliven reflektion och själv-kritik, bildas en grogrund för strävanden att för-göra demokratin.
Folket och eliternaDet som tidigare betraktades som ett fint och hed-rande medborgaruppdrag, att få förtroendet attföreträda andra, ifrågasätts allt häftigare. En del avrevideringen har tveklöst sin bakgrund i enstaka –men likväl alldeles för många – förtroendevaldasmisshushållning med såväl medborgarnas förtro-ende som deras skattemedel. Men många ung-
Försämringar av servicen och avskedanden avoffentlig personal har fått många medborgare attompröva sin uppskattning av sina förtroendevalda.Några, förvisso undantagsvisa, förtroendevaldasklandervärda handlingar blev för många en sym-bolisk bekräftelse på att de förlorat folkets väl somriktmärke för sin politiska maktutövning.32
Att hantera olikheterSom redan Maktutredningen konstaterade växerindividcentreringen på samhällscentreringens be-kostnad. Med individcentreringen följer emellertiden tvekan att låta sig räknas in i något kollektiv ellersom medlem i någon grupp. Av detta följer att manär tveksam till att låta någon annan företräda en. Ja,i vissa fall uppfattas just tanken på att någon ska an-förtros makten att företräda mig närmast som ettintegritetskränkande övergrepp.33
I stället förstärks en norm, förvisso kollektiv,där individens frihet blir central. Hävdandet avegna anspråk är avgörande. Livsstilspolitik ärbenämningen på många av de nya frågor sommedborgare med t.ex. olika sexuell läggning, etniskidentitet och kostideologi vill ha upp på den poli-tiska dagordningen.34 Det är ofta en reaktion motdet förtryck de anser sig utsatta för. Kanske handlardet inte så mycket om att ta avstånd från kollektivsom sådana utan snarare om att det växer fram nyakollektiva identiteter, vilka vilar på andra grunderän de traditionella klassmönstren. För övrigt före-faller de senare fortfarande spela en roll för mångamedborgares politiska självförståelse, vilket vi åter-kommer till senare.
Den representativa demokratin har spelat enviktig roll för att utveckla denna individuella auto-nomi. Genom kraftfulla reformer upphävdes olikaslag av slaveri, tvång och bundenhet av mer ellermindre historiskt givna strukturer för stora grup-per av medborgare. I långa stycken är utvecklingen
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 56
57E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
domar ser också samhällsengagemanget som endygd och frustreras av de etablerade strukturerna. 36
Det politiska engagemanget är så stort att det näranog kräver ett heltidsengagemang.37 Det som mätssom politisk passivitet kan alltså ha flera, mycketolika orsaker.
Men det är inte bara omvärldens uppfattningarom politikeruppdragets värde som omprövats. Ibland har även de förtroendevalda kommit attringakta värdet på sitt uppdrag och bete sig som omde skulle vilja slippa vara ledare. Somliga har försökt att möta den kritik som riktats mot dem föröversitteri och otillgänglighet med att göra politi-ken mer personlig och eftersträva en större intimi-tet med väljarna. Ansträngningarna att vara ”somfolk är mest” kan dock resultera i att förtroende-uppdraget blir mindre märkvärdigt, respektin-givande och lockande.38 Det är möjligt att det liggerinbäddat i demokratiseringens mekanismer, attmedborgarna blir alltmer kritiska till sina för-troendevalda. Vi menar dock inte att detta behöverleda till att uppdraget förlorar sin värdighet. För-söken att intimisera politiken bortser från dels detmycket positiva och uppfordrande faktum attmedborgarna många gånger ställer högre etiskakrav på sina ledare än på sig själva, dels att de för-troendevalda – hur gärna de än vill förkorta av-ståndet till sina väljare – faktiskt utgör en elit, om än folkvald.
DemokratiexperimentEn rad politiska beslut har fattats för att tillmötes-gå kraven på att öka differentieringen i det gemen-samma utbudet av tjänster, bl.a. genom att ta till-vara medborgarnas och yrkesgruppernas kompe-tenshöjning. Tidigare var protest den möjlighetsom stod till buds när medborgarna inte var nöjdamed t.ex. undervisningens kvalitet i barnens skolaeller omvårdnaden av föräldrarna på långvården.
Under valfrihets- och mångfaldsparoller har med-borgarnas möjlighet till att ”rösta med fötterna”ökat: I stigande utsträckning erbjuds de andraoffentliga alternativ eller så kan de lämna de offent-liga driftsformerna och välja alternativ.
Onekligen har detta inneburit att brukarrollenförstärkts. Men medborgarrollen har dessvärre oftalämnats oreflekterad. Som Kommunala förnyelse-kommittén påpekade har idealet framför allt gälltatt utveckla serviceproduktionen och relationermellan producenter och konsumenter. Det hade gi-vetvis sin särskilda historia. Men förnyelsekom-mitténs sammanfattande omdöme över kommu-nernas och landstingens förnyelsearbete under denförra delen av nittiotalet löd bl.a. så här:
”Inga av de organiserade försök kommitténgranskat har haft som uttrycklig ambition att svet-sa samman dem som bor på orten utifrån derasgemensamma intressen. Inte heller har reformernasyftat till att ge en politisk träning i medborgerligarättigheter och skyldigheter/.../
Långsiktiga och konfliktfyllda gemensammahelhetsperspektiv trängdes lätt undan för kortsik-tiga resultat. Olikheter i medborgarnas resursernegligerades. Och med ett kundbegrepp skapadesockså en frestelse att i praktiken välja bland kun-derna utifrån deras resurser.”39
Det handlar om ett bitvis mycket radikalt till-skapande av en rad nya institutioner för att erbjudamöjligheter för medborgardeltagande, främst sombrukare, klienter, patienter etc. På olika sätt harmedborgarna på denna väg erbjudits alternativ tillden enda sedan länge tillbuds stående möjlighetenatt visa sitt missnöje, att protestera.40 Dels kan brukare numera inom ramen för offentliga verk-samheter vara med och påverka, t.ex. genom bru-karstyrelser inom skolan och medverkan i sam-hällsplaneringen.41 Dels har de offentliga mono-polen brutits på vissa områden så att brukare kan
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 57
58
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
lämna verksamheten i offentlig regi och öppna”eget” i privat, kooperativ eller annan ideell regi.42
De här experimenten, som inte sällan under-lättats av statsfinansiella och kommunalekono-miska bekymmer, har infört helt nya (möjligtvisnygamla) former för politiskt deltagande som intebara gäller själva utflödessidan av den politiska pro-cessen. Civilsamhället har kommit att nytolkassom ett sätt att höja kvaliteten i såväl demokratinsom välfärdsstaten.41 På ett dramatiskt sätt har densvenska folkstyrelsen i praktiken försökt att anpas-sa sig till nya medborgarkrav. För medborgarna hardet inte bara handlat om att hantera ett missnöjeutan också varit en önskan om att själv ta ansvaroch skapa något nytt.
Även om medborgarna ibland mottagit dessareformer med svalt intresse kvarstår ändå faktum,att de har erbjudits helt nya former som komple-ment till den representativa demokratins väljar-och förtroendemannaroller.
Partivägen är inte den enda till buds ståendemöjligheten att påverka verksamhetens inriktningoch utfall som enskild brukare. I motsats till tidigare makt- och demokratiutredningar har vivalt att beakta den nya typen av gemensamt ansvarstagande utanför den offentliga förvalt-ningen som en aspekt på det moderna medborgar-skapet.
Vår sammanfattande bild blir därför bådeljusare och mörkare än deras. Ljusare därför att vikan belägga att Sverige sjuder av medborgerligkreativitet, solidaritet och handlingsberedskap.44
Mörkare därför att vi ser att experimenten inte all-tid föregåtts av djupgående analyser av t.ex. följ-derna för den representativa demokratin. Inte hel-ler har konflikterna mellan olika demokratiidealuppmärksammats i önskvärd utsträckning.45 Vaddetta långsiktigt får för följder kan ännu inte preci-seras.
Röst från Demokratitorget
”Efter att ha läst skriften ’Gör barn till medborgare!’
tänker jag så här: När vi lyckats förbättra barns
förutsättningar att leva ett värdigare liv tappar de
vuxna respekten för den välfärd vi skapat.!”
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 58
59E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Individualiseringens demokratiska provoka-tionTilltron till hierarkiska institutioner avtar i alla högtutvecklade industrisamhällen. Från en viss demo-kratisynpunkt kan detta hälsas med tillfredsställel-se: Demokratiutvecklingen har frigjort medbor-garna från patriarkala, klerikala och feodala struk-turer. Den individuella autonomin har överlag blivit högre värderad, såsom visats i både globalaoch nationella studier. Alla slags auktoriteterifrågasätts eller nonchaleras.
Internationella jämförelser presenterar Sverigesom ett av världens minst auktoritetsbundna län-der. Inget annat folk utmärks heller av en lika posi-tiv och stark betoning av det individuella själv-förverkligandets värden. Medborgarna bedömerinte bara i vilken utsträckning de politiska ledarnakan upprätthålla lag och ordning eller säkerställa enstabil ekonomi. De frågar också efter andra, icke-materiella kvaliteter, t.ex. den fysiska och socialamiljön, som Ronald Inglehart preciserade på ett avvåra seminarier:
”...kulturen spelar en mycket mer central roll idemokratin än vad de två senaste årtiondenas litte-ratur antyder. En avancerad ekonomisk utveck-lingsnivå tenderar att förstärka ett slags självför-verkligandevärde – en kombination av tillit, tole-rans, välbefinnande och deltagande – värden somgör att medborgarna sannolikt önskar mer frihetoch självförverkligande. Samtidigt leder övergångtill ett kunskapssamhälle till en arbetskraft som äralltmer skicklig i att driva sina krav. På lång sikt kaninte demokrati uppnås på något enkelt sätt genominstitutionella förändringar eller manövrer på elit-nivå. Dess överlevnad beror också på de vanligamedborgarnas värden och övertygelser.”46
Detta handlar i stor utsträckning om globalavärderingsförskjutningar som sammanhänger medallmänna utvecklingsdrag som modernisering och
sekularisering. Men om inte individcentreringenkombineras med medborgardygder som empatioch solidaritet, kan en egoism breda ut sig. Det kanleda till en uppslitande skiktning mellan hög- ochlågutbildade, personer med utländsk bakgrund ochövriga svenskar, unga och gamla, kvinnor och män,stadsbor och landsbygdsbor etc.
Förr betraktades, med viss rätt, en medborgaresproblem ofta som ”samhällets fel”. Numera sägsallt oftare att det är ”individens (eget) fel”. Det kanavspegla ett djupt odemokratiskt förakt för svag-het. Ungdomarnas demokratikommission menaratt det handlar om att risktagandet individualiseras;unga människor upplever att de frikopplats från sinsociala bakgrund.47 Allt framställs som individuellamöjligheter men också som gastkramande krav.Man individualiseras i sin självuppfattning. Ochnär ojämlikheten individualiseras, leder den inte tillnågon politisk organisering eller kollektiv hand-ling.
Det finns inslag i den globala marknadseko-nomi som i sin hyllning av en socialt ansvarslösegoism uppvisar klara demokratiska brister, t.ex.när företag utnyttjar barnarbetare eller låter perso-nalen arbeta i hälsovådliga miljöer. Det finns före-tag som inte tycks inse att de långsiktigt också själ-va har glädje av stabila demokratiska strukturer. Dehar också ett ansvar för att medborgarandan ut-vecklas genom det sätt arbetet organiseras ochproduktionen ordnas. De mänskliga fri- och rättig-heterna måste exempelvis bäras upp inte bara avdemokratins formella institutioner eller av de folk-valda. Alla har ett ansvar för att främja demokratinsmoraliska värden av solidaritet och empati.
En av de viktigaste demokratifrågorna i vår tidblir därför hur den differentiering och individcent-rering som folkstyrelsen delvis själv bäddat för skakunna matchas av gemensamma institutioner somhävdar människovärdet.
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 59
60
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
1 Gunner 19992 Wihlborg 19993 Ellegård 19994 Bennulf och Hedberg 19995 Thörn 19996 Castells 19997 Jerneck 19998 Falkemark 19999 SOU 1999:144
10 SOU 1998:10211 Pierre 199912 Sverenius 199913 Olsson, Brink och Hibbs 199914 Hagevi 199915 Bruhn 199916 Eriksson 1999, Jfr Lindgren 199817 Trondman 1999 s. 8.18 Pierre 1999; Sverenius 199919 Carle 199920 Siim 1999, Boje 1999, Peterson 199921 Möller 1998, s. 5122 Svallfors 199923 Lundahl och Hansson 199924 Starrin et al. 199925 SOU 2000:326 Jfr SOU 1999:69, s. 238; Jfr emellertid Szucs 1999 som menar
att internationella undersökningar visar att den svenska lokala politiska eliten inte framstår som särskilt fjärmad från övriga medborgare.
27 SOU 1996:16928 Svallfors 199929 Möller 199930 Norén 199831 Boje 199932 Wibeck, Forstorp och Economou 1998; Citron 199933 Bennich-Björkman 199934 Lindensjö 199935 SOU 1999:1036 Bruhn 199937 Sörbom 199938 Björnsson 199939 SOU 1996:169, s. 120 resp. 14140 Montin 199841 Lundström 1999, Denvall 1999 och Jarl 1999 respektive
Khakee 1999.42 Theodorsson 1999, Stubbergaard 1999 och Meeuwisse 199943 Uddhammar 199944 Jeppsson-Grassman och Svedberg 199945 Englund 1999 och Lundström 199946 Inglehart 199947 Ungdomarnas demokratikommission 1999
41285-049-110 0-03-23 15.37 Sidan 60
61
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
61E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Den globala offentligheten
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 61
62
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
makten inte sällan diffus, avlägsen och svår att på-verka eller utkräva ansvar av. Med nätverket somdominerande organisatorisk princip har framförallt den ekonomiska makten blivit ansiktslös ochutan tydligt centrum. Denna utveckling tycks iförsta hand gynna redan etablerade grupper och bi-dra till att förstärka en rådande världsordning.Särskilt påtagligt är detta inom populärkulturensom får alltfler gemensamma drag och i grundenspeglar angloamerikanska normer, vanor och vär-deringar snarare än att skapa någon ”världskultur”i ordets egentliga mening.
Att världen krymper är inte resultatet av någonenstaka händelse, utan av en rad sammanlänkadeoch samverkande processer. De viktigaste är för-modligen globaliseringen av ekonomi och kultur,medialiseringen av människans tillvaro och denkomplexa informationstekniska utvecklingen.Både tillsammans och var och en för sig har dessaprocesser haft, och kommer att ha, stora konse-kvenser för demokratin. Effekterna är dock intealltid entydiga eller lätta att tolka. Som BenjaminBarber påpekar i en av våra forskarvolymer är tolk-ningen också intimt beroende av svaret på frågan
Genom de senaste decenniernas snabba ochgenomgripande samhällsförändringar har världendrastiskt blivit mindre. Tid och geografiska avståndspelar numera allt mindre roll för att etablera vårverklighetsbild. Via den internationella nyhetsför-medlingens mångfaldiga kanalutbud är det i prin-cip möjligt för människor i utvecklade länder attvara närvarande i varje del av världen, i sammaögonblick som viktiga händelser inträffar. De nyakommunikationsnäten gör det samtidigt möjligtatt stå i direkt förbindelse med miljoner andra män-niskor runt jorden, och därmed kringgå gamlahierarkiska maktstrukturer. Vi blir delaktiga ivarandras tankar och erfarenheter på ett sätt somvarit omöjligt för tidigare generationer. Opinionerkan idag få världsomspännande omfattning, ochframväxten av en global offentlighet tycks liggainom möjligheternas gräns.
När världen blir alltmer sammanlänkad blir viockså beroende av varandra, och av andra. Det ärinte längre möjligt att avskärma sig från omvärlden.Ekonomiska och politiska beslut, liksom deras ef-fekter, har idag ofta global räckvidd. Men medaneffekterna i många fall blir omedelbart kännbara, är
Globalisering
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 62
63E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
vilken sorts demokrati vi ser som mest eftersträ-vansvärd.1 Hur globalisering, medialisering, lobb-ning och informationsteknik påverkar demokratinär med andra ord en direkt funktion av demokra-tins art och karaktär.
Nationalstaten, partiväsendet och det parla-mentariska systemet – den representativa demo-kratins traditionella arenor – utmanas idag starkt avden accelererande snabbheten i beslutsprocesserna,interaktiviteten och upplösningen av gamla grän-ser, liksom av mediernas växande makt och ekono-mins alltmer globala karaktär. Å andra sidan har denya medierna och framför allt Internet, det första iverklig mening gränslösa kommunikationsmedlet,bidragit till att vidga människors erfarenhetshori-sont, gett dem ett nytt kraftfullt redskap för demo-kratisk påverkan och lagt grunden för den globalaoffentligheten. Utvecklingen skapar alltså en upp-sättning problem såväl som ett antal nya möjlig-heter.
Demokratin behöver definieras på nytt undernya förutsättningar och i en radikalt förändrad om-givning.
Nittonhundratalet innebar ett genombrott fördemokratin på många håll i världen, bland annat iSverige. När vår tideräkning övergått i 2000-talet ärdemokratins erövringar först och främst förank-rade i suveräna staters konstitutioner och i natio-nella politiska kulturer.
Vid skiftet till ett nytt årtusende används oftabegreppen internationalisering och globalisering isamhällsdebatten. Det som främst är av intresse förDemokratiutredningen är att analysera hur ekono-mins utveckling påverkar demokratins villkor ochatt bedöma hur det som kallas globalisering på-kallar initiativ i syfte att vidmakthålla och stärkafolkstyret. Vid det skifte som nu är aktuellt sätterkapitalistiska system och marknadsekonomi i storutsträckning sin prägel på utvecklingen och på
politiken, såväl i enskilda stater som i utbytet mel-lan staterna.
De utvecklingsprocesser som nu ofta samman-fattas i begreppet globalisering har ofta haft encentral betydelse för det historiska skedet under se-nare delen av 1900-talet. Det gäller inte minst dentekniska utveckling som gör att information utandröjsmål i allt större utsträckning är tillgänglig överhela världen och att den är allt mer svårkontrolle-rad för makthavare som önskar censurera eller sty-ra den på annat sätt. Internet, med sin utprägladedecentralisering och globalisering i ett och sammasystem, är en symbol för detta nya förhållande.Även annat utbyte över nationsgränserna, såsomhandel med varor och tjänster, bidrar till att idéeroch kunskaper sprids. I ett globalt sammanhang ärdet uppenbart att det som betecknas som globali-sering i stort är till fördel för demokratin.
Globaliseringen i ett historiskt perspektivGlobaliseringstemat är inte nytt, utan tankarna påen kosmopolitisk ordning – politisk, ekonomisk el-ler kulturell – har funnits i århundraden. Men i etthistoriskt perspektiv är inte internationaliseringoch globalisering en oavbruten trend i tiden. Underåren 1870–1913 präglades utvecklingen exempelvisav en kosmopolitisk kapitalism och en annanglobaliseringsfas med stor betydelse, inte minst pådet idémässiga planet, ägde rum under 1700-taletssenare del. Det har hävdats att den vidgning avvärldsekonomin, eller globalisering, som skeddeunder senare delen av 1800-talet var mäktigare änden som ägt rum i slutet av 1900-talet. Relativt settvar sannolikt förändringen i de ekonomiska vill-koren mellan exempelvis 1850 och 1870 större änden mellan 1975 och 1995.2
Det första världskriget innebar att den starkainternationalisering av ekonomin som växt sig alltstarkare under 1800-talet bröts. En stark nedgång
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 63
64
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
liseringen, bestående av avreglerade finansmarkna-der och världsomspännande nätverk för produk-tion och information.6
Somliga menar att distinktionen mellan inter-nationalisering å den ena sidan och globalisering åden andra sidan är av avgörande vikt. Enligt dessautmärks internationaliseringen, oavsett det är frågaom ekonomiska, politiska eller kulturella relati-oner, av att den är styrd eller överenskommen mel-lan stater i en eller annan form. Somliga, men intealla, hävdar att globaliseringen däremot innebär attde enskilda nationalstaternas möjlighet att styra,kontrollera eller välja mellan olika alternativ harförsvunnit eller avsevärt minskat.7
Andra analytiker betonar att globaliseringeninte består av spontana skeenden. Att reglering pånationalstaternas nivå ersätts med mellanstatlig el-ler överstatlig reglering är ett resultat av en med-veten politik. De mäktigaste staternas inflytandestärks.
Globaliseringsprocesser
Global miljö
Flera samhällsvetare har påpekat att det under desenaste årtiondena tillfogats ytterligare ett elementi globaliseringen, nämligen insikten om en globalmiljö.8
I takt med vetenskapens landvinningar har vifått allt mer kunskap om människans beroende avsin ekologiska omvärld och hur handlingsmönsteroch verksamheter idag hotar den. Genom medier-nas och informationsteknologins utveckling får viallt mer och allt snabbare kunskap om såväl konti-nuerliga verksamheters långsiktiga miljökonsek-venser (t.ex. i form av ozonskiktsuttunning) somakuta miljökatastrofer (allt från jordbävningar tillkemikalieolyckor).
skedde i utbytet mellan staterna, accentuerat avbörskraschen i USA 1929. Mätt i procent av BNPvar omfattningen i världshandeln och i utlands-investeringarna år 1913 för de rika industriländernajämförbar med dagens omfattande ekonomiskainternationalisering. Perioden mellan första världs-krigets utbrott och cirka 1970 skiljer däremot ut sigfrån såväl tiden före som efter den.3
Med utgångspunkt i de tendenser som kan iakt-tas de senaste årtiondena kan man dock inte utgåfrån att det kommer att ske en oavbruten fortsattglobalisering framöver. Globaliseringen, liksomidén om globalisering, måste ses i ett historiskt perspektiv. Faser med ökad ekonomisk och kultu-rell integration tvärs över nationsgränserna harväxlat med faser där protektionism har rått ochminskat utbyte över nationsgränserna ägt rum.4
Vad är globalisering?
Begreppet globalisering används ofta utan att dessinnebörd preciseras. Det brukas för att beskriva enutveckling med världsomspännande kulturell kon-vergens, snabb och global informationsspridningoch ett allt friare flöde av kapital, varor och tjänsteröver nationsgränserna.
Globalisering innebär utvidgning och intensifi-ering av sociala, ekonomiska och politiska relatio-ner – ett flerdimensionellt fenomen som omfattarmånga olika slags processer och som fungerar påmånga olika tidsskalor.5
OECD har definierat globaliseringsprocessen iekonomiska sammanhang med en uppdelning i treetapper. En etapp utgörs av internationaliseringoch har bland annat form av ett ökat handels-utbyte. En annan etapp utgörs av transnationali-sering och består bland annat av en ökning av ut-ländska direktinvesteringar och tillväxt i multi-nationella företags operationer tvärs över nations-gränserna. Den tredje etappen är den direkta globa-
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 64
65E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Ett allt tydligare drag för dagens miljöproblem äratt de är diffusa, det vill säga svåra att avgränsa i tidoch rum. Å ena sidan kan det tolkas som att miljö-frågan blivit allt svårare att politiskt hantera – denöverskrider traditionellt politiska gränser, inteminst den nationalstatliga.
Å andra sidan kan det tolkas som att mänsk-ligheten för första gången ställs inför kunskapenom globala miljöproblem, problem där ingen na-tionalstat eller region kan vara säker på att undgåatt drabbas av negativa miljökonsekvenser, ochdär en enskild nationalstats agerande inte är till-räckligt för att undvika ett realiserande av dessamiljöproblem.
Detta är grunden för att forskare ställer för-hoppningar på att de globala miljöproblemen kantjäna som bas för utvecklandet av ett globalt med-vetande om människans beroende av miljön ochdärmed kan politiska och sociala lösningar påmiljöproblematiken underlättas.
Produktion och teknik
Genom den nya informationstekniken, inte minstsatellitbaserad television, har också föreställningenom jordens befolkning som en ödesgemenskapkraftigt förstärkts. För allt fler yrkesgrupper, veten-skapsmän och forskare, företag och institutioner ärdeltagandet i nätverk över nationsgränserna väl såviktigt som tillhörigheten till en viss stat.9
Produktionsformerna har förändrats och en alltstörre del av de varor och tjänster som erbjuds påmarknaden baseras på kunskap och informationvilket medför att produktionen i växande grad ärfrigjord från geografiska och fysiska bindningar.
En teknisk utveckling som gjort effektivare ochsnabbare kommunikationer tillgängliga för allt flerpåskyndar utvecklingen. Att allt fler stater förfogarockså över massförstörelsevapen som kan hota helamänskligheten bidrar också till detta.
Mänskliga rättigheter
Föreställningar om övergripande gemensammamänskliga rättigheter har fått en större spridningoch fäste såväl i överenskommelser mellan statersom genom bildandet av flera medborgarorganisa-tioner med global aktionsradie.
Kultur
Musik, konsumtionsvaror, filmer och underhåll-ning har i många fall en nära nog världsomspän-nande spridning, symboliserad av märkesnamnsom Mc Donalds, Coca Cola och Levi´s, artist-grupper som Beatles och ABBA och evenemangsom fotbolls-VM och OS. Det engelska språket harbl.a. därigenom fått en världsdominerande ställ-ning.
Handel och utlandsinvesteringar
Det som mer än något annat blivit centralt i diskus-sionen om globalisering är emellertid den ekono-miska utvecklingen de senaste årtiondena. Det ärinte minst den internationella handeln, utlandsin-vesteringarna och det finansiella kapitalets rörelseöver gränserna som fått stor uppmärksamhet.
Världshandeln 1996 hade en omfattning somvar 16 gånger större än vad som var fallet 1950.Tillväxten är ett resultat av såväl medveten politik(GATT, WTO m.m.) som bättre och billigaretransportmedelsorganisation och i viss utsträck-ning att vissa delar av Asien och Latinamerika växti betydelse. Cirka 80 procent av världshandeln ärdock koncentrerad till OECD-länderna.10 Påmarknaden existerar ojämlika villkor för handel:Det är exempelvis ett problem att bl.a. Afrikas bönder tvingas avyttra sina produkter till priserlångt under världsmarknadspriser.
Utlandsinvesteringarna har växt ännu snabbareän utrikeshandeln. På 1980-talet ökade utlands-investeringarna i världen med ett årligt genomsnitt
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 65
66
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
företag förändrar sitt beteende till dessa ändradevillkor och resultatet är bland annat de ökade ut-landsinvesteringarna.
Finansmarknaden
Det mest betydelsefulla inslaget i globaliseringen avekonomin torde dock bestå i de fria rörelserna avfinansiellt kapital över gränserna. Med finansmark-nadens globalisering menas här handel med valu-tor, aktier, obligationer och andra värdepapper.Värdet på betalningar i denna handel har sjudubb-lats perioden 1990–1997 och den dagliga omsätt-ningen på valutamarknaden är 40 gånger större ändagsvärdet i världshandeln med varor.16
Omsättningen av svenska kronor mot utländskvaluta var 1997 drygt åtta gånger större än 1986 påden svenska valutamarknaden, samtidigt som bådeBNP i löpande priser och utrikeshandeln endastfördubblades. Den dagliga omsättningen på densvenska valutamarknaden uppgick under 1997 till100 miljarder kronor, vilket kan jämföras med attBNP för hela året beräknats till 1739 miljarder kro-nor. Betalningar kopplade direkt till utrikeshan-deln svarade endast för fem procent av omsätt-ningen av svenska kronor i valutahandeln.17
Rörelserna på finansmarknaderna består tillstor del av att kortsiktiga placeringar görs i en ständig strävan till värdesäkring och vinst. Numerakan en sådan oavbruten handel i stort sett ske oav-sett nationsgränserna med hjälp av en teknik somgör information omedelbart tillgänglig och medoperationer som ger ögonblicklig effekt. Hur dettakapital förflyttas beror till stor del på förvänt-ningar, inte minst när det gäller räntor, skatter ochpå den effektivitet i verksamheten som olika mark-nadsplatser kan erbjuda. Rörelser kommer tillstånd på grundval av uppgifter om händelser somfår en sekundsnabb världsvid spridning. Ofta är detinte en bedömning av vilka reella effekter som den
på 34 procent medan motsvarande tal för utrikes-handeln är tio procent. De 150 största företagen,främst koncentrerade till USA, Västeuropa och Japan, svarar ensamma för en tredjedel av utlands-investeringarna.11
Enligt viss forskning finns det de senaste årtion-dena en ökad tendens till att stora världsomspän-nande företag sprider sina centrala funktioner tillflera stater och kontinenter. Detta till skillnad frånden organisation, med alla centralt styrande funk-tioner geografiskt koncentrerade, som var typiskfrån och med första världskriget och drygt femtioår därefter. En bidragande faktor till den nutida in-ternationaliseringen är att innovationsprocesser istigande grad är globala och kräver närvaro i fleraolika stater och kontinenter för framgång i fleraföretags verksamheter. Färre gränshinder ochsänkta kostnader i långväga transporter har ocksålett till strukturförändringar bland annat till följdav att skalfördelar ökat konkurrenskraften i stor-företagande.12
Även detta förhållande har bidragit till attutlandsinvesteringarna i världen har växt tre tillfyra gånger snabbare än världshandeln. Den senarehar i sin tur växt drygt tre gånger snabbare änvärldsekonomin.13
Att utlandsinvesteringarna växt i stor omfatt-ning de senaste årtiondena har flera förklaringar.En viktig förklaring är avregleringen av kapital-marknaden och överenskommelser mellan staternaom ett regelverk på detta område, inte minst inomOECD. Detta har gett internationellt verksammaföretag nya möjligheter att utnyttja kostnadsskill-nader beroende på differenser i löner, skatter ochutbudet av produktionsfaktorer i olika delar avvärlden.14 Även teknologiska förändringar, framförallt när det gäller IT, och den internationalisering avinnovationsprocesser som nämnts ovan har bety-delse.15 Framgång på marknader förutsätter att
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 66
67E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
uppgivna händelsen får i ekonomin utan enbedömning av hur andra aktörer kan förväntas re-agera på uppgiften som blir vägledande för hand-landet. Politik som inte motsvarar marknadsanaly-tikers personliga bedömningar av vad som gynnarett visst lands ekonomi blir bestraffad med fallandevalutakurs och höjda räntor.18
Förutom den avreglering på finansmarknadensom nu är nära nog global, och som inleddes på1980-talet i USA och Storbritannien, främjas till-växten i handeln med valutor av att transaktionernaär skattefria. De största investerarna och multi-nationella organisationerna, som bestämmer hurkapitalet placeras, har säte i USA, Storbritannien,Frankrike, Schweiz och Japan. Kapitalflödet är iprincip globalt, men spridningen av kapital är intejämnt fördelad över jordklotet.19
DemokratiproblemenMarknadsekonomi och representativ demokratisamexisterar i Sverige. Från demokratisynpunktfinns det därför skäl att i första hand ta fasta på attdet sociala kapital, den mellanmänskliga tillit ochdet starka civilsamhälle, som främjar demokratinsutveckling även bedöms ha stor betydelse förmarknadsekonomin.20 Institutionerna, det vill sägasamhällets långsiktiga spelregler för mänsklig sam-levnad, präglar handlingarna och bestämmer ut-vecklingen i såväl det ekonomiska som politiska livet. Marknadsekonomi förutsätter inte bara enrättsstat utan också goda och varaktiga institu-tioner, vars fortbestånd bäst främjas av demokrati.
Globaliseringens effekter för samhällsutveck-lingen, och därmed för demokratin, är ett kontro-versiellt ämne i politiken och ganska vitt skilda me-ningar finns också bland samhällsforskare. Attglobaliseringen utsätter nationalstaterna och sam-hällets institutioner för ett omvandlingstryck råderdet kanske inte delade meningar om.
Men uppfattningarna går vitt isär när det gäller hurstort detta tryck är, om utvecklingen är önskvärdeller inte och hur en politik som vidmakthåller ochvidgar demokratin bör se ut. Synen på globali-seringen är helt enkelt beroende av politiska värde-ringar. Delvis beror skilda synsätt på en olikartadverklighetsuppfattning om vilket handlingsutrym-me enskilda stater faktiskt har i nuvarande fas avglobalisering. Många menar att utrymmet för poli-tik på nationell nivå minskat, att handlingskraftfrämst måste visas för att åstadkomma en anpass-ning till en omvärld som inte låter sig påverkasinom nationsgränsernas ram. Alternativet tillanpassning nationellt är att i samverkan med andrastater åstadkomma handlingskraft bortom nations-gränserna.
Skevhet i informationsutbudet
Genom att underlätta ökad rörelsefrihet över grän-serna ökar medborgarnas möjligheter att utnyttjasina medborgerliga rättigheter för att ha själv-bestämmande i sina liv. På ett mycket intressant sättspränger globaliseringen ett antal gränser förinformationsutbudet. Medborgaren får snabbt till-gång till information om politiska händelser run-tom i världen till glädje för sin bildning och kanskeockså opinionsbildning. Allmän världsomfattandetillgång till information om händelser i sammastund de inträffar torde också främja demokratingenom att ge flera medborgare ökade möjligheteratt påverka politiska beslutsprocesser i de fall dessaär öppna för demokratiskt inflytande.
Det vidgade informationsutbudet är emellertidtill dominerande del präglat av ett västerländsktperspektiv. Denna skevhet har betydelse för hur depolitiska debatterna utformas runtom i världen.Det finns en risk för att globalt inflytelserika medier skapar internationella eller globala opinio-ner som påförs medborgarna uppifrån. En verkligt
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 67
68
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Vad händer med nationalstaterna?
En stor del av diskussionen på detta område gälleremellertid hur nationalstaternas möjligheter påver-kas av globaliseringen. Här går meningarna vitt isär.Några menar att nationalstaterna är på väg att spelaut sin roll och att de har en framtid lik svunna tidersstadsstater eller imperier. Andra menar att staternasroll förvisso förändras men att de i vissa avseendenhar en än viktigare roll att spela även i framtiden.De som hävdar detta brukar också understryka attden hittida globaliseringen i allt väsentligt är ettresultat av beslut av och genom staterna. Åter andrabrukar hävda att enskilda nationalstater måste slutasig samman i större grupperingar för att undgå attbli randstater utan egentligt inflytande på den poli-tik som är angelägnast för framtiden.24
Det finns de som menar att globaliseringeninnebär att staterna fragmenteras, och att olika delar av statsmakten tenderar att vävas in i olikaomvärldar av internationella organisationer, andrastater, företag och intresseorganisationer och attolika delar av statsmakten i allt mindre grad ärkopplade till varandra.25 Andra menar att en upp-splittring också sker av samhället inom national-staterna.
Det är en illusion att tro att alla sitter i sammabåt i den globala ekonomins nationalstater. Vill-koren skiljer sig radikalt mellan de globalt lätt-rörliga specialisterna (symbolhanterarna), de yrkes-verksamma i företag som är utsatta för inter-nationell konkurrens och övriga, exempelvisarbetslösa och de som är sysselsatta i lokala service-näringar.26 Det kan komma att leda till sociala slit-ningar mellan de förra och de senare.27
Globaliseringen har alltså inte bara gränsöver-skridande effekter. Möjligheterna till lokalt infly-tande på arbetsplatser och i kommuner påverkas avfjärrägande, det penningpolitiska beroendet av omvärlden etc.
global offentlighet fordrar att medborgaren får till-gång till ett mycket brett spektrum av perspektivoch synvinklar på såväl det globala som det natio-nella och det lokala.21
Informationsutbudet har en slagsida till förmånför de mest resursstarkas efterfrågan och intressen.Möjligheterna till deltagande i massmediernasskildringar och debatter med internationell räck-vidd föreligger endast för ett fåtal. Risken för attäven en omfattande konsumtion av mediernasinnehåll leder till en ensidig världsbild är alltså påtaglig.22
Ojämlik rörelsefrihet
Demokratins ideal förutsätter ett öppet samhälle.Vars och ens rätt att ta sig till närmaste järnvägs-station eller flygplats och ta sig vart som helst i värl-den utan tillstånd från statsmakten betraktas idemokratier med goda skäl som en viktig demo-kratisk rättighet. Det är i diktaturer och av själv-härskare som ett fritt utbyte över gränserna för-nekas. Att bygga hinder vid statsgränserna ingårofta i strategier för att stoppa en demokratisk ut-veckling.
Förutsättningarna att utnyttja rörelsefrihetenöver nationsgränserna är inte jämlika. Det är ocksåett faktum att även de formella möjligheterna förlågutbildade och resurssvaga personer att fritt rörasig över nationsgränserna snarast är mindre nu änvad de var för hundra år sedan.23
Och medan rörelsefriheten över nationsgrän-serna på finansmarknaden ökat enormt de senasteårtiondena så har hindren när det gäller inter-nationell rörlighet blivit större för i varje fall denlågutbildade arbetskraften. Kulturbunden kom-
munikation har blivit allt viktigare i den högtutvecklade ekonomin. Det har bidragit till en högrörlighet men endast för en mindre krets av speci-alister.
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 68
69E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Det förhållandet att Sverige som stat anslutit sig tillväsentligt fler internationella organisationer medmaktbefogenheter i nuläget jämfört med vad somvar fallet vid förra sekelskiftet antyder vidare attstatens makt inte behöver ha minskat. Men det gårinte att sätta likhetstecken mellan staternas möjlig-heter att reglera samhället, nationellt och internati-onellt, och medborgarnas möjligheter att vara delaktiga, deltagande och ha inflytande i demo-kratiska beslutsprocesser.28 Demokratin fördjupas knappast om statens möjlighet att reglera växer genom internationellt samarbete eller genomgemensamt beslutsfattande med andra stater ochdenna reglering sker i former där medborgarnasmöjligheter till inflytande minskar. Särskilt allvar-ligt för demokratin blir det om nationalstatens makt minskar samtidigt som medborgarnas möj-ligheter att kontrollera och styra statsmakten också minskar.29
Förhandlingspolitiken
Internationaliseringen av politiken innebär att alltflera beslut om regleringar är ett resultat av för-handlingar mellan stater istället för av öppna,demokratiska beslutsprocesser. Inrikes- och utri-kespolitiken har sammanflätats alltmer och gräns-området mellan inrikes- och utrikespolitik har desenaste decennierna blivit allt mera diffust. Ut-vecklingen innebär också att beslut flyttas längrebort från medborgarna, till sammanhang som ärsvårare att överblicka och känna. När beslut vuxitfram i internationella nätverk och partnerskap för-svåras ansvarsutkrävandet.30
Förhandlingar är förvisso också ett inslag inationell politik. Här finns dock ett regelverk ochen offentlighet som alls inte föreligger i samma utsträckning när politik delegerats till mellanstat-liga eller överstatliga institutioner och självfalletheller inte när sådant beslutsfattande är delegerat
till expertbaserade organisationer utom politikersräckvidd. Förutsättningarna för insyn, påverkanoch utkrävande av ansvar är i allmänhet avsevärtbättre när det gäller beslut som föregåtts av för-handlingar i kommuner och i Sveriges riksdag ännär beslutet formulerats i förhandlingar med andrastater, i mellanstatliga organisationer eller i exem-pelvis internationella standardiseringskommissio-ner.
Det är en allmänt omfattad tes bland förhand-lingsforskare och praktiker att tystnad under för-handlingsskedet gynnar möjligheterna att nå etteftersträvat resultat. Även om syfte, motiv och re-sultat vid övernationella förhandlingar redovisaskan det vara svårt för medborgare att få insyn ochha inflytande i sådana beslutsprocesser. Det är svårtatt veta hur och av vem man ska utkräva ansvar: Varförhandlingsresultatet det bästa möjliga med tankepå uppgivna syften och motiv?
Det är dessutom ofta svårt att återta besluts-makt som delegerats till övernationella organisatio-ner. De bygger på förhandlingar och enighet åstad-kommen genom kompromisser. Missnöje med ettbeslut kan i vissa fall bara hanteras genom att trädaur organisationen. Därmed lämnar man också ettbeslutsfattande som anses vara av yttersta vikt förden enskilda staten. Skillnaden mellan vad somå ena sidan är folkvaldas ansvar och det som de åandra sidan har förutsättningar att påverka riskeraratt bli mycket stor. En växande misstro mot demo-kratin kan bli resultatet.
Hur medborgarna kan kontrollera beslut ochbeslutsprocesser är här en central fråga. Delege-ringen av beslutsfattande till övernationella organkan bli så omfattande och långtgående att det poli-tiska systemet drivs till en punkt där man inte längre kan tala om det som en demokrati.31 Beslutsom tillkommit efter förhandlingar och genomkompromisser mellan många stater är i allmänhet
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 69
70
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Öppenhet, insyn och en genomskinlighet som möj-liggör att ansvar utkrävs är omistliga värden i endemokrati. Det finns en risk att dessa värden för-skingras om politiskt beslutsfattande sker i formermed lägre halt av demokrati, när öppna besluts- salar ersätts med slutna förhandlingsrum. Den hot-bild som framträder är att de internationaliseradedemokratierna och de övernationella organisatio-nerna kommer att leverera en alltför anonym och inflexibel politik som inte motsvarar den segerrikademokratins krav på tillgänglighet, öppenhet ochrörlighet.
Detta innebär självfallet inte ett fördömande av internationellt samarbete eller nödvändigtvis envarning för ett utökat mellanstatligt samarbete ochöverstatligt beslutsfattande. Beslut om Sveriges in-träde i övernationella organisationer kan mycketväl vara demokratiska utan att den aktuella orga-nisationen i sig är en demokrati.33 Deltagande i internationella organisationer kan motiveras medandra värden än demokratins, exempelvis fred,ekonomisk tillväxt eller förbättrat skydd för liv.Samverkan mellan stater kan öka möjligheterna förpolitiska krafter i demokratier att gemensamtåstadkomma handlingskraft när villkoren för poli-tikens bedrivande ändrats till följd av att ekono-mins aktörer agerar i och mellan många stater. Politiskt förtroendevalda i små stater upplever sigofta satta under press från resursstarka särintressensom med hänvisning till möjligheterna till inter-nationell rörlighet vill styra politiken i en bestämdriktning.
Demokratiska staters samverkan kan därför varaett uttryck för en strävan att hävda breda medbor-garintressen gentemot starka särintressen. Men ibland uppfattar skilda medborgargrupper att justallianser mellan stater och särintressen hotar vär-
svåra att ändra. Grunden för kompromissen kanryckas undan om en av flera punkter i en överens-kommelse förändras och därför kan förändringarutebli trots att det finns en stor uppslutning bakomkrav på förändringar på just denna punkt. OmSverige allt mer bäddas in i en internationaliseradförhandlingsdemokrati, finns det risk för att manreducerar medborgarnas möjligheter att ha insynoch vara delaktiga i beslutsprocesserna.32
Inför och under övernationella förhandlingar ärstora delar av beslutsunderlaget ofta hemliga. Detgäller inte minst kunskaper och bedömningar avandra medverkande staters förhandlingspositioner.I allmänhet finns också en obenägenhet att tydligtklargöra den egna statens förhandlingsposition,eftersom framgång i förhandlingar med mångautomstående parter förutsätter ett mandat sommedger flexibilitet. Offentlighet inför förhand-lingar kan leda till låsningar som skadar möjlig-heterna att tillgodose ”den egna nationens intresse”under realförhandlingarna. Beslutsprocesser gen-om internationella förhandlingar riskerar att blimindre förutsebara, vilket minskar förutsätt-ningarna för insyn och inflytande.
För i varje fall små stater gäller också att natio-nellt samförstånd som regel anses stärka förhand-lingspositionen i internationella sammanhang.Internationella förhandlingar är ofta tröga och tids-krävande. Beredskap för att regeringsskifte kaninträffa under förhandlingarna är ett förhållandesom stimulerar till samförstånd. När partier avstårfrån att artikulera medborgaropinioner eller idé-mässigt förankrad politik av detta skäl är det ett exempel på hur ett föregivet statsintresse sätts föredemokratins ideal. När beslut i ökad utsträckningfattas i slutna rum och utan att frågorna debatterasöppet av etablerade partier ökar utrymmet för attäven extrema, odemokratiska krafter kan vinnastöd i opinionen.
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 70
71E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
den som är omistliga. I en global opinionsbildningoch lobbning sätter de därför igång särskilda akti-oner för att öppna ofta slutna rum och få till ståndsamtal om en delvis alternativ politisk dagordning. Idessa sammanhang kommer ofta IT-instrumentet tillanvändning för att kommunicera och mobilisera.34
Demokratipolitik i globaliserade miljöerFå, om ens någon, torde i dag vilja hävda att detmed tanke på det allmänna bästa är möjligt att avståfrån samarbete mellan staterna och beslutsproces-ser som, helt eller delvis, sker på mellanstatlig elleröverstatlig nivå. Det finns värden som är viktiga atthävda och som bäst, eller i vissa fall endast, kan häv-das i internationella fora utan procedurer som heltöverensstämmer med demokratins ideal. I den månsådana procedurer inte kan ersättas med demokratimåste procedurerna göras så demokratiska sommöjligt.35
Från demokratisynpunkt är det emellertid vik-tigt att inte stanna vid detta konstaterande. Det ärjust vetskapen om att det finns starka drivkrafterför en internationalisering av politiken, och att ensådan internationalisering kan vara nödvändig föratt vidmakthålla demokratins legitimitet, som är enav de största utmaningarna när det gäller att hävdafolkstyrets principer inför 2000-talet. Hur ska dådemokrati bäst kunna möta en fortsatt globalise-ring och utsträcka alla medborgares möjlighet tilldeltagande, inflytande och delaktighet?
Offentlighet och medborgarinflytande
I det skede av globalisering vi nu befinner oss krävsinsatser för att frigöra individer så att alla har för-måga att så långt möjligt på jämlika villkor delta idet politiska beslutsfattandet. Det kan gälla utbild-ningsinsatser när det gäller språk och kulturkom-petens likaväl som att göra effektiv datakommu-nikation tillgänglig för alla.
En ordning där politiskt beslutsfattande sträcks uttill flera och åtskilda nivåer, inte minst i inter-nationella sammanhang, kan lätt leda till att styretblir ytterst komplext och svåröverskådligt. Viktenav att inte belasta demokratiska institutioner medsådant som lika bra, eller bättre, kan klaras ut utanmedverkan av representativt sammansatta försam-lingar ökar. Demokratin i sig själv förutsätter enhög grad av självbestämmande för individerna, enskilda eller i frivillig samverkan med andra.
Det är viktigt att verka för att beslutsprocesserpå alla nivåer öppnas så att medborgarna kan görabruk av sina medborgarskap. Där maktutövningsker ska insyn också finnas. All delegering av poli-tisk makt till förhandlingsbaserade beslutspro-cesser kräver särskild motivering och bör görasföremål för politisk debatt i öppna fora. Och i allaorgan som fått politisk makt delegerad till sig måstestörsta möjliga offentlighet påfordras. Situationenidag inom åtskilliga organ lämnar mycket övrigt attönska. Det är ett politiskt ansvar för dem som dele-gerar maktutövning att också kräva den öppenhetsom är nödvändig för demokrati.
Lokalt självstyre
För att hävda demokrati i en tid av globalisering börman förlägga beslutsfattande till lägsta effektivabeslutsnivå. Globaliseringen ger i sig argument förett starkt lokalt självstyre. I ett samhälle där med-borgarnas rörlighet är stor, inom och utanförnationsgränserna, gäller detta inte bara självstyrelokalt inom ett geografiskt avgränsat territorium.Det kan också gälla självstyre lokalt för mindregrupper och kollektiv, oberoende av kommun-gränser, inom åtskilliga områden.
Ett centralistiskt beslutsfattande inom national-statens ram kan försvåra folkviljans förverkligandelokalt och regionalt inom riket. Genom att ökamöjligheterna till lokalt självbestämmande och
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 71
72
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
het i dessa politiska processer minskar otvivelaktigtden demokratiska legitimiteten för besluten.
Nationell demokrati
Det är på nationalstatens nivå som utmaningarna ärstörst när det gäller att i globaliseringens tid vid-makthålla och förstärka demokratin. Det ska sam-tidigt noteras att utmaningarna som skulle mötaom globaliseringens mönster bryts, och vänds i sinmotsats, med största sannolikhet vore ännu svårareatt hantera.
Varje uppgift om nationalstaternas snara dödoch upphörande måste bedömas som överdriven.Trots globaliseringen är många stater alltjämt förstoch främst beroende av sina hemmamarknader. IJapans och USA:s fall är det exempelvis bara värdetav tio procent av produktionen av varor och tjäns-ter som avsätts utomlands. I Sverige och övriganordiska länder är utlandsberoendet visserligenstörre. Det finns dock argument som talar för attvälfärdsstaterna av idag gjort även mindre ländermera robusta inför globaliseringens verkningar ochatt dagens utvecklade industriländer är väsentligtmindre sårbara för exempelvis konjunktursväng-ningar än vad staterna var på 1870- eller 1930-ta-len.36 Samtidigt finns emellertid en motverkandetendens. En minimal störning i investerarnas infor-mationsbehandling, s.k. informationsturbulens,har framkallat svåra kriser under 1990-talet, t.ex. iJapan. I framtiden kan sådana kriser komma att bliregel snarare än undantag.37
Globaliseringen omvandlar staternas villkor.Förändringarna går emellertid inte bara i en rikt-ning. I vissa fall medför globaliseringen att i varjefall somliga nationalstaters makt ökar. I andra fallhar globaliseringsprocesser minskat staters makt.Inte minst har själva föreställningen om att den politiska handlingsfriheten minskat kommit att fåstor betydelse.
anpassning av politiken till lokala förhållandenstärks möjligheterna för flera att framgångsrikt del-ta i ett samspel internationellt och globalt. Så kanman demokratiskt ta till vara de ökade möjlighe-terna till rörelser över, och kommunikation obero-ende av, nationsgränser.
Regionerna
Globaliseringen innebär förändrade konkurrens-förhållanden inte bara mellan företag utan äveninom stater, regioner/lokala ekonomier. Det hand-lar ytterst om en tävlan i attraktivitet och omarbetstillfällen. Regionala intressen kan sålundavara annorlunda än nationella intressen. Det är lät-tare för mindre enheter, som regioner och lokalamiljöer, att etablera sig som noder i olika kunskaps-eller produktionsnät än för hela nationella ekono-mier.
En viktig konsekvens är att nya allianserutvecklas i politiken. I den traditionella, nationellaekonomin skapades varaktiga (korporativa) allian-ser mellan stora företag, fackliga organisationer ochstaten. Den förhandlingsekonomi som utvecklatspå det nationella planet återfinns i den nya situa-tionen även på det regionala planet. Till skillnadfrån tidigare är de regionala partnerskapen mermångfacetterade och svåra att avgränsa. De för-stärks av en europeisering på idéplanet där partner-skapstanken genomträngt den regionala sfären.
Dagens utvecklingspolitik hanteras, som vi skaåterkomma till, i mindre grad exklusivt inom de of-fentliga systemen. Den inbegriper även allehandaprivata aktörer. Förhandlingssystem riskerar dockalltid att skapa slutenhet och inkludera endast ettfåtal. Den demokratiska utmaningen är således attskapa öppenhet och ökat deltagande i utvecklings-processerna. Vidare krävs offentliga mötesplatserför samtal om den regionala utvecklingen. Utanmedborgarnas deltagande, inflytande och delaktig-
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 72
73E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Obekymrade entusiaster inför globaliseringen ochbekymrade skeptiker inför samma utveckling görofta en likartad analys av globaliseringens inverkanpå nationalstaten: Globaliseringen medför attpolitiska regleringar i demokratisk regi i ökadutsträckning ersätts med regleringar i form avmarknadsmekanismer. Där den ene ser en ökadindividuell frihet som ett viktigt demokrativärdesom vinns genom utvecklingen, ser den andre för-lusten av möjligheten till ett gemensamt demo-kratiskt beslutsfattande som det mest centrala i detdynamiska förloppet. Den senare kategorin brukarhävda att de individuella friheterna är ojämnt för-delade och att marknadsreglering riskerar att ledatill växande orättvisor medan de förra menar att ge-mensamt beslutsfattande ofta är förtryckande förindividerna och leder till effektivitetsförluster.
Det finns också bedömare som menar att detalls inte rör sig om en maktförskjutning från politiskt inflytande till marknadspåverkan utan attbegreppet ”systemkapitalism” ger en mera korrektbeskrivning av Sverige. Systemkapitalismen bestårav möten mellan demokrati och ekonomi inne i olika system, och via systemsamband som är både”ekonomiska”, tekniska, legala och politiska till sinnatur. Globaliseringen beskriver rörelser inom dessa system och kan naturligtvis förskjuta maktenparterna emellan.38
Utvecklingen är alltså inte ödesbestämd; den är beroende av vilken politik som väljs. Det är möjligtatt föra en politik som minskar sårbarheten ochhindrar oönskade konsekvenser av globaliseringenoch det är möjligt att föra en politik som ökar möjligheterna till demokratisk påverkan även påglobala förhållanden inom nationalstatens ram. Ut-vecklingen är inte given. Det är i stor utsträckningden politiska viljan som avgör demokratins situa-tion, såväl inom nationalstaten som i övrigt, även ien globaliserad värld.39
Globala marknadsregler
Ingen marknadsekonomi kan fungera utan regler.En kapitalism som får sätta sina egna regler ten-derar att föröda sig själv. Likaväl som ett regel-system för marknadsekonomin under demokratinutvecklats inom ramen för nationalstater är detsannolikt att ett sådant regelsystem behövs ocksåpå global nivå. Många ifrågasätter om de institu-tioner som idag finns är tillräckliga för att möjlig-göra marknadsekonomins framtid.40
Ett omfattande byggande av internationellainstitutioner för att möta utmaningar som intenationalstaterna ansett sig kunna, eller vilja, mötapå egen hand har pågått under hela 1900-talet.Detta har skett i intensivare takt under den senarehälften av 1900-talet, inte minst i Europa men ävenpå global nivå. Det är sannolikt att detta institu-tionsbyggande kommer att fortsätta med den ut-veckling som nu kan iakttas.
Det är inte självklart att dessa institutioner ärförankrade i demokratiska former. Under senare århar privata institutioner för reglering av inter-nationella förhållanden växt kraftigt i omfattning.Det gäller exempelvis privata skiljedomsförfaran-den, organ för standardisering, kreditvärderings-institut m.m.41 Det är inte heller på det sättet att allapolitiska initiativ för att påverka och reglera inter-
Röst från Demokratitorget
”David Helds idéer om en kosmo-
politisk syn på demokratisk
styrning där medborgarna har
flera medborgarskap, nationellt,
regionalt och globalt, tycker jag
hör hemma här på 2000-talet.”
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 73
74
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
er har visat sig kunna spela en stor roll i sådanasammanhang, exempelvis i samband med förhand-lingarna om MAI-avtalet (ett multilateralt investe-ringsavtal), valfångstkommissionens möten, FN:smiljö- och kvinnokonferenser etc.46 Medborgar-organisationerna måste ges reella möjligheter till insyn, deltagande och inflytande när regelverk ut-formas på global nivå. Det är ett sätt att stärka möjligheterna för demokratiska processer i det somannars lätt blir slutna förhandlingsordningar.
Demokratibistånd
Många länder i tredje världen saknar rättsstat,mänskliga fri- och rättigheter och okorrumperadförvaltning. Tillsammans med ett tungt kolonialtberoendeförhållande bidrar detta till att skapa enond politisk-ekonomisk cirkel. Inte i något landmed fria val och fri press har massvält inträffat.47
Breda folkopinioner är starkt engagerade i frå-gor med krav på lösningar som i många fall barakan åstadkommas genom ett starkt utvecklat inter-nationellt samarbete. I vissa fall måste lösningarnavara globala. En av de viktigaste utmaningarna in-för 2000-talet är därför att stödja processer sommöjliggör deltagande, inflytande och delaktighetför medborgarna.
Av central betydelse är Sveriges ansträngningar föratt utveckla demokrati och mänskliga rättigheterinom ramen för utvecklingssamarbete på alla nivå-er, genom FN såväl som genom bilaterala sam-arbetsavtal. Ett särskilt problem utgör det stora antalet människor som är på flykt, vilkas politiskaoch medborgerliga rättigheter är mycket svaga. Enskilda organisationer och politiska partier, menockså statliga och kommunala myndigheter i Sverige spelar en viktig roll. Genom samarbete medsina motsvarigheter i andra länder kan de förstärkaen demokratisk kultur.
nationella förhållanden tas genom staterna. Med-borgarrörelser med ambitioner att spela en globalroll har växande betydelse.42
Det senaste årtiondets kraftfullaste globalise-ringsinitiativ som tagits från staternas sida har ägtrum i Europa, genom EU:s tillkomst, utvecklingoch utvidgning. (Det svenska EU-medlemskapetsbetydelse, konsekvenser och möjliga orsak tillreforminitiativ på demokratins område behandlas iett annat avsnitt.)
Globala regimer
Det finns också förslag till åtgärder för en förbättraddemokratisk styrning på global nivå. Ett av de mestgenomarbetade finns genom ”The Commission onGlobal Governance”. Här föreslås bland annat enordning för att enskilda, minoriteter och frivillig-organisationer ska kunna få sin sak framlagd iFörenta Nationernas säkerhetsråds dagordning.Förslag finns också om ett ekonomiskt säkerhetsrådknutet till FN i syfte att öka det demokratiska in-flytandet och kontrollen när det gäller världs-ekonomins utveckling. Initiativ föreslås också för enreformering av det politiska säkerhetsrådet liksomför en förstärkning av den internationella rätten.43 Vimenar att dessa reformförslag bör ha stor tyngd iden svenska FN-politiken.
Åtskilliga andra förslag till ett ökat demokratisktinflytande på regleringen av internationella ochglobala förhållanden har lagts fram. Ett förslaggäller en ordning för global kreditförsäkring.44 ISverige har bland annat förslag lagts fram ominitiativ till en global finansinspektion.45
Välorganiserade och kapitalstarka särintressen görstora ansträngningar för att påverka de regelverkoch regimer i vilka internationella och globala spel-regler läggs fast. Frivilliga medborgarorganisation-
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 74
75E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Världsmedborgare?
Det finns många skäl att betrakta jordens befolk-ning som en politisk ödesgemenskap. Ett världs-medborgarskap måste därför realiseras i annanform än som en idealistisk dröm. Universellamänskliga fri- och rättigheter måste ges en starkareställning i den internationella rätten liksom möjlig-heterna att förebygga och bestraffa förbrytelsergentemot dessa rättigheter. Detta förutsätter attprincipen om att suveräna staters rätt till oin-skränkt självbestämmande inte accepteras. Natio-nernas självbestämmanderätt kompletteras med legitima möjligheter för förtryckta att få sin sakprövad och möjligheter för världssamfundet attingripa till skydd för dem som inte får sina univer-sella rättigheter tillgodosedda inom enskilda stater.De försök som gjorts för att utarbeta en stadga meduniversella mänskliga skyldigheter för stater ochenskilda inom ramen för Förenta Nationerna är avintresse i detta sammanhang.48
Cirka 1,3 miljarder människor beräknas levai absolut fattigdom. Fler än 800 miljoner männi-skor lider av undernäring.49 Möjligheterna att mötaytterst allvarliga kriser, som massvält, är större närdemokrati och fri åsiktsbildning råder. Det finnsstarka skäl att tro att det är med förstärkt demokratii internationella sammanhang och på global nivåsom en tryggare och rättvisare värld med större välstånd bäst byggs. När kriser hotar världen i sinhelhet måste också demokratins räckvidd görasglobal.
Det finns också starka skäl att arbeta för att stärka möjligheterna till deltagande, inflytande ochdelaktighet på medborgarskapets grund i den reg-lering som sker i internationella och globala sam-manhang. Lika viktigt är att åstadkomma ett demo-kratiskt inflytande på områden där en demokratiskreglering på global nivå saknas. Det gäller exem-pelvis globala miljöfrågor. Där finns det möjlig-
heter att utforma procedurer utan att skada dendemokrati som erövrats på lokal, regional ochnationell nivå. Globaliseringens omfattning och innebörd är inte ödesbestämd utan bestämd av politisk vilja. Som ett litet land med stort utlands-beroende har Sverige stor anledning att söka gå ispetsen för ett bättre fungerande demokratiskt styre på global nivå.
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 75
76
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
grund bilda sig en ståndpunkt om det gemensam-ma bästa.53
Har det exempelvis blivit lättare för alla att görasina röster hörda? Somliga upplever att motsatsengäller. Trots utbudets omfattning finns det grupperför vilka medieutbudet ändå kan vara svårtillgäng-ligt. Mångfalden i kanaler för mediedistributionmotsvaras inte av en lika stor mångfald i perspektivnär det gäller skildringar av verkligheten eller fram-förandet av åsikter.54 Koncentration av ägandet kanleda till skadliga mediemonopol. Åtskilliga menaratt medierna i allt större utsträckning ägnar sig åtunderhållning och ytliga diskussioner, mycketsnuttifierat tjatter men få upplysande och efter-tänksamma samtal.
Konkurrensen på mediemarknaden medverkarvidare till ett uppskruvat tempo i nyhetsförmed-lingen som inte alltid är förenligt med den journa-listiska etikens krav på källkritik. Nyhetsförmed-lingen har också fått en ökad betydelse för de finansiella rörelserna på aktie- och penningmark-naden. Det har lett till att resursstarka grupper söker påverka innehållet i ofta resurssvaga medie-företags rapportering. Det finns också ett ofta på-
I ett globaliserat samhälle spelar medierna enmycket betydelsefull roll för det offentliga samtaletoch därmed för politiken och folkstyrelsen.51
Genom förmedling av vetenskapens och exper-tisens kunskaper blir det möjligt för oss att vetaockså sådant som våra sinnen inte direkt kan uppfatta.52 I det tekniskt avancerade och speciali-serade samhället är beroendet av medier stort. Deträcker inte långt att bara hålla egna ögon och öronöppna.
Mediernas förmedling av information blir där-för avgörande för alla människor på flertalet av deområden där vi behöver bilda oss en uppfattningsom medborgare. De skapar till stor del våra bilderav såväl omvärlden som oss själva. Medierna påver-kar även den politiska dagordningen och granskarden offentliga maktutövningen.
Samtidigt reser mediernas utveckling en rad frå-gor kring det offentliga samtalet. Det finns tenden-ser som gör att den avlägsnar sig från det demo-kratiska idealet om en upplyst förståelse. Givetvisär det svårt att nå målet om en fullständig ochbegriplig kommunikation som ger varje medbor-gare som är berörd av beslut möjlighet att på saklig
Medialisering
I samspelet mellan människor behöver kunskaper,
erfarenheter och åsikter kunna utväxlas så att kon-
flikter kan blottläggas och lösas i en fortgående
dialog. Att denna kommunikation fungerar väl är
av central betydelse för demokratin. Genom att
åstadkomma mötesplatser och offentliga rum där
alla ges möjligheter att delta, vara delaktiga och
ha inflytande i opinionsbildningen skapas förutsätt-
ningar för en upplyst förståelse i gemensamma
angelägenheter.50
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 76
77E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
talat flockbeteende som i synnerhet när journalis-tiken gäller enskilda människor kan stå i motsats-ställning till demokratins krav på upplyst förstå-else. Dessa utvecklingstendenser har betydelse förom i vilken utsträckning medierna kan svara motfolkstyrelsens krav.
Kampen om makt i samhället är i dag till stor delen fråga om kamp om massmediernas uppmärk-samhet. Dagens politiska makthavare måste erövraoch förtjäna allmänhetens respekt vid framträdan-de i medierna – att inneha ett mandat som folkvaldeller vara formellt utnämnd i en hög position gerinte i sig legitimitet. Denna allmänhetens kritiskahållning gentemot dem som utövar makt är en de-mokratisk tillgång.
Det är inte bara politiker som i ökad utsträck-ning ser medierna som den arena där förtroendevinns och/eller förloras. Medborgarundersök-ningar visar också att allmänheten bedömer attuppmärksamhet i press, radio och TV är det mesteffektiva sättet att påverka – effektivare än att röstai valen och effektivare än arbete i politiska partier.55
Mediernas demokrativärde
Mångfald och öppenhet
Ny teknik, ökade och bättre spridda kunskaperoch en demokratisering har gjort många tidigareslutna samhällen allt öppnare. Fler människor harfått förutsättningar att vara bättre underrättade omsin samtid i dag än vad som varit fallet i någon an-nan generation. Detta är ett obestridligt och stortframsteg från demokratisynpunkt. Och allt talarför att möjligheterna att sprida information ochöka medieutbudet kommer att växa ytterligare isnabb takt under överskådlig framtid.
Genom utbudet i medierna kan fler skaffa sigkunskaper. Trots att klyftor alltjämt finns på infor-mationsområdet är inte elitens kunskapsövertag i
dag alls så stort som före de moderna mediernas ge-nombrott. Det är också sannolikt att medierna bi-dragit till att minska auktoritetstron och gjort flermänniskor kritiska till framförda påståenden. Vid-gade kunskaper har gjort att ståndpunkter somtidigare fick förbli oemotsagda därför att de fram-stod som odiskutabla nu sätts i fråga till följd av attmänniskor fått kunskaper om att det finns alter-nativa argument.
Det ökade och friare informationsflöde sommedieutvecklingen medfört har på många sätt bi-dragit till att stärka medborgarnas möjligheter tilldeltagande, inflytande och delaktighet. Det finnsskäl att tro att många slags maktmissbruk blivitväsentligt svårare att utöva. Inskränkthet ochbigotteri utmanas.
Mediernas vitala roll i demokratin måste fåökad politisk uppmärksamhet. Det gäller självfalletden statliga mediepolitiken och vad som är möjligtoch lämpligt att påverka genom beslut i regeringoch riksdag. Med det synsätt Demokratiutred-ningen valt är det också angeläget att diskutera påvilket sätt medborgare, sammanslutningar ochföretag kan ta ett ansvar för att medierna ska bidratill en upplyst förståelse. Det är en central politiskfråga. Den kan kanske inte få ett svar genom lagareller beslut i folkvalda församlingar. Men den kan fåett politiskt svar genom en diskussion som ställerolika parter till svars för vad de gör eller inte gör. Enfortlöpande sådan diskussion behövs vid sidan aven politik som syftar till att hindra monopol, ökamångfalden och öppenheten i samhället.
”Röst från Demokratitorget
”En av demokratins verkliga förgrundsfigurer, Voltaire
skrev: ’Jag hatar Dina åsikter, men skulle kunna ge mitt
liv för att Du får framföra dem’. Något som många
idag, speciellt massmedia, borde ta till sig lite bättre!”
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 77
78
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Försvar för det öppna samhället
Ett klassiskt demokratiskt ideal är att beslut ska baseras på de bästa argumenten och tillgodose detgemensamma bästa. Det är bara genom en offentligdiskussion som arguments värde och giltighet ipolitiska sammanhang kan vinna legitimitet urdemokratins synvinkel. Rationalitet och offentlig-het är så sett två sidor av samma sak.58 Inskränk-ningar i yttrandefriheten är därför inte bara illdådmot enskilda individer utan också sabotage motmöjligheterna att utröna allas gemensamma bästa.
Yttrandefrihet, tanke- och trosfrihet uppfattas idagens Sverige av stora grupper som självklaraindividuella rättigheter. Det innebär samtidigt enrisk för att vaksamheten brister och att beteenden,yttranden och politiska organisationer som riske-rar att undergräva det öppna samhällets fortbe-stånd aningslöst får existera opåtalade.59
Det finns också en risk för att man förlorar för-ståelsen för att även yttranden som upplevs somobekväma, stötande och obehagliga måste få fram-föras. Beredskapen kan sättas ifråga hos såväl stats-makten som i det svenska civilsamhället när det gäller att ta nödvändig strid för centrala mänskligafri- och rättigheter.60 Inte minst under 1900-taletssista årtionde har Sveriges befolkning flera gångeruppmärksammats på att även enskilda kan ta tillvåld i syfte att hindra andra enskilda från att be-gagna sig av sin rätt att yttra sig. Våldshandlingaroch hot om våld har inträffat. Motivet har uppen-barligen varit att skrämma människor till tystnad.Men ingen kan göra anspråk på att ha så rätt, att haneller hon har rätt att tysta andra.
Organiserad brottslighet får aldrig lyckas i sinaanspråk att strypa eller styra mediernas rapporte-ring eller människors deltagande i det offentligasamtalet i övrigt. Demokratins självförsvar kräver idessa fall ett beslutsamt agerande från statsmaktenssida. Det krävs också en bred och aktiv medbor-
Fri åsiktsbildning
Fri åsiktsbildning är en oumbärlig förutsättning fördemokrati. Alla ska ha möjligheter att komma tilltals. Hinder ska inte finnas för enskilda att kunna tadel av vad andra har torgfört. Idealet om politiskjämlikhet ställer inte bara krav på allmän och likarösträtt. Det reser också anspråk på en politik däralla medborgare ges möjlighet att aktivt bilda opi-nion. Att säkerställa utrymme för kritik och pro-test även när sådana yttringar är obekväma är enangelägen politisk uppgift. Ett sådant klimat kanpåverkas av lagar och politiskt beslutsfattande. Tillstor del avgörs dock utrymmet för de inlägg i sam-hällsdebatten som kräver civilkurage av de attity-der och hållningar som medborgare gemensamt bi-drar till att hålla levande eller förkväva.56 De som ärfolkvalda eller innehar chefspositioner har ettsärskilt ansvar i detta sammanhang.
I statlig och kommunal verksamhet finns det ettmeddelarskydd, förankrat i grundlag, som syftar tillatt vidga yttrandefriheten så att missförhållandenoch maktmissbruk lättare kan beivras. Det innebäratt en anställd får använda sin yttrandefrihet kringuppgifter som inte är hemliga. Vissa hemliga uppgif-ter får dessutom lämnas ut för publicering enligt vissa regler. Meddelarfriheten går längre än yttran-defriheten. Erfarenheten visar att kunskapen omdetta meddelarskydds existens och motiven för detta behöver ökas. I ett läge där offentlig finan-siering av privat verksamhet blir allt vanligare, exempelvis på sjukvårdens område eller i företagsom sysslar med miljöfarlig verksamhet, är detangeläget att eftersträva en utvidgning och för-stärkning av meddelarskyddet. Även i den om-fattning gällande rätt ger meddelarskydd är detangeläget att främja en förvaltningskultur där deanställda har ställning som ”demokratins väktare”snarare än den som ”maktens drängar”.57
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 78
79E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
garopinion. I ett samhälle där rättsstatens tjänareoch journalister kan skrämmas till rädsla i sitt arbete kan ingen medborgare känna sig säker. Ettsyfte med att söka skapa tystnad är ofta att åsido-sätta den legala ordningen och underlätta för våldoch andra brott. Hot och attentat riktade motjournalister, motiverade av en önskan att påverkarapporteringen i medierna, är inte bara dåd riktademot enskilda personer utan mot den yttrande- ochinformationsfrihet som tillhör grundvalarna fördemokratins samhällsordning.
Tryckfrihet
I Sverige garanteras mediernas oberoende gente-mot statsmakten i tryckfrihetsförordningen ochyttrandefrihetsgrundlagen. Att hävda detta lagligaskydd, bland annat förbud mot förhandscensur,etableringsfrihet och meddelarskydd, mot ingreppfrån statsmakternas sida är självklart av största vikt.Detta bör inte minst uppmärksammas vad gällermedier som sprids med hjälp av ny teknik.61
Grundlagen kan ge skydd mot statsmaktens in-grepp, exempelvis erbjuda alla individer etable-ringsfrihet när det gäller att ge ut dagstidningar.Detta är dock ingen garanti för mångfald. Antaletdagliga tidningar minskade starkt åren 1950-1970och den relativa stabilisering som därefter följt hartill stor del berott på det statliga presstöd som in-fördes för att hindra fortsatt tidningsdöd.62 Mark-nadens logik har medfört att den svenska politikenför att hävda pluralism på tidningsområdet intebara handlar om frihet från statens politiska in-grepp. I syfte att upprätthålla mångfalden har ettstatligt presstöd införts. Det har bidragit till attupprätthålla den existerande mångfalden i enutsträckning som annars inte varit möjlig. Vi villsamtidigt understryka att presstödet inte får utfor-mas så att det motverkar modernisering och ny-etablering när det gäller dagstidningar.
Medier i förändringI ett pluralistiskt samhälle där enskilda tidnings-företag är skyddade från statens ingrepp, har denansvarige utgivaren ensamrätt när det gäller att av-göra det slutliga redaktionella innehållet. Detta ären grundläggande princip. Det bör stå var och enfritt att i egna medier ta parti för sin sak i konfliktmed andra. Det stora värdet av denna princip fördemokratin gör det emellertid också angeläget attpolitiken formas så att ingen mediemarknad heltdomineras av en enda, eller ett fåtal, ägare. Där ettenda företag helt får dominera finns ingen mark-nad, där råder monopol. Monopol är till skada fördemokratin och yttrandefriheten.
Dagspressens ägare
Ägarstrukturen har varit relativt stabil under efter-krigstiden. Detta är ännu kännetecknande för ut-vecklingen men det finns tendenser till föränd-ringar. På 1990-talet har således en ny ägare, MTG,etablerat sig i såväl Stockholm, Göteborg som Mal-mö genom utgivningen av den gratisutdeladeMetro med betydande upplagor.63 Den svenskadagspressmarknaden är dessutom anmärknings-värt lokal och regional och på den typiska svenskamarknaden för dagstidningar dominerar en ägare.
Etableringsfriheten, en av tryckfrihetens grund-pelare, har sedan det andra världskriget endast letttill att en handfull alltjämt bestående flerdagarstid-ningar etablerats. Bara på ett par utgivningsorter,och i sju av landets 70 A-regioner, kan konkur-rensläget sägas vara jämnt mellan olika tidnings-ägare. Bara i sexton utgivningsorter i landets 289kommuner är det fler än en ägare som utger tid-ningar.64
Under 1990-talet har flera stora nordiska medie-företag blivit betydande ägare i grannländerna.Den norska Schibstedt-koncernen är således i dagSveriges näst största tidningsägare genom engage-
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 79
80
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
LO-rapporten baseras på SCB:s levnadsnivå-undersökningar och enligt dessa saknade 24 pro-cent av den vuxna befolkningen 1998 en daglig tid-ning i bostaden. Även om skillnaderna mellan olikasocialgrupper i ett internationellt perspektiv är småi Sverige så är de markanta. Ensamstående, i syn-nerhet ensamstående med barn, och invandrare ärgrupper som i stor utsträckning saknar tillgång tilldagstidning. Avsaknaden av dagstidning har ökatbland ensamstående med barn också under 1998och enligt rapporten är andelen tidningslösa i denna grupp då så hög som 60 procent. I en kom-mentar i LO-rapporten konstateras:
”Att många barnfamiljer saknar daglig tidningär aspekter på barns och ungdomars uppväxtvill-kor som är viktiga att uppmärksamma. Det står alldeles klart att i det offentliga samtal som är såviktigt för demokratin har dagstidningarna enmycket stor betydelse. Att läsa tidningar ger möj-ligheter till begrundan och eftertanke på ett sättsom inte är möjligt i andra medier. Det skrivna ordet har den fördelen att det kan läsas flera gångeroch i den takt som man själv önskar. Som sam-hällsorienterare spelar tidningarna en stor roll.”66
Mönstret i LO-rapporten bekräftas i en av våraanalyser av medieutvecklingen. Där framgår bl.a.att skillnaderna i tidningsläsning ökar mellangenerationerna. De yngre läser mindre. Likaså läsesfler morgontidningar i ”rikare” stadsdelar än i”fattigare”. Glädjande nog hejdar emellertid gratis-tidningen Metro denna skiktning något i de trestörsta städerna.67
Tidskrifter
Vid sidan av dagspressen finns i Sverige ett rikt ut-bud av veckotidningar och tidskrifter. Här finnsinte bara en kommersiellt betingad tidskriftspro-duktion utan också ett mångsidigt utbud av orga-nisationstidskrifter, facktidskrifter, kulturtidskrif-
mangen i Aftonbladet och Svenska Dagbladet. Denstörsta tidningsägaren i Sverige, familjen Bonnier,är ägare av dagspress också i de nordiska grann-länderna. Bonniers och Schibstedts, de två störstakonkurrerande dagspressföretagen, äger samman-taget tidningar som svarar för drygt 40 procent avden totala upplagan för dagstidningar i Sverige.65
Tidningsutgivning bedrivs i ökad utsträckningpå villkor som innebär att företagsekonomisk lön-samhet har prioritet. Det innebär bland annat attåtskilliga tidningsföretag koncentrerat verksam-heten till sina kärnområden. Även detta förhållan-de bidrar till att påverka den faktiska mångfaldenoch förutsättningarna för det offentliga samtalet.Åtskilliga lokalredaktioner har avvecklats. På alltflera orter i Sverige svarar en enda tidningsredak-tion för all regelbunden journalistisk bevakning. Påmånga orter har den enda lokalredaktionen lagtsned.
Dagspressens läsare
Under 1990-talet har den samlade svenska dagstid-ningsupplagan minskat något efter den historiskatopp som noterades 1989. Under 1998 uppgickupplagan för dagstidningar till 4,2 miljoner exem-plar. Man måste gå tillbaka till 1946 för att finna lägre upplagor per invånare för morgontidningaroch till år 1960 för kvällstidningar. Tidningsläsan-det i endast tre andra länder överträffar emellertidutbredningen av läsandet i Sverige. Hela 87 procentav befolkningen läser en dagstidning en genom-snittlig dag. I en LO-rapport presenterad i juli 1999hävdas emellertid att tillgången till daglig tidning ibostaden ökat 1998 jämfört med 1997. Ökadsysselsättning och förstärkt köpkraft är troliga orsaker till denna utveckling – ett förhållande sompekar på ett samband mellan ekonomisk utveck-ling och möjligheterna till ett brett deltagande i detmedialiserade offentliga samtalet.
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 80
81E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
ter, företagstidningar, statliga och kommunala tids-krifter etc. Mångfalden av ägare är här mycket storäven om den kommersiellt utgivna populärpressendomineras av ett fåtal ägare; Allers, Bonniers, ICA-förlaget och Egmont.
Värdet av allsidiga nyhetsmedier, vars innehållpräglas av saklighet, opartiskhet och mångfald, blirofta påtalat. Mera sällan framhålls vikten av att detfinns utrymme för lidelsefullt engagerade medier,sådana som genomsyras av ett ärende och som ak-tivt förespråkar en bestämd hållning, tro elleråsiktsriktning.
Demokrati förutsätter att subjektiva meningaroch agitation till fördel också för andra uppfatt-ningar än de som uppfattas vara självklart riktigakan göra sig hörda. Medier som kan uppfattas somsmala, ensidiga, och propagandistiska kan sam-tidigt vara ytterst betydelsefulla i det offentliga sam-talet.
Även relativt små tidskrifter kan spela en storroll för opinionsbildningen och det offentliga sam-talet. Den roll organisationstidskrifter och kultur-tidskrifter spelar i samhället har försummats såvälinom forskningen som i mediepolitiken. Det är inteminst viktigt att säkerställa att även oberoende tid-skrifter kan distribueras på rimliga villkor. Den nyatekniken erbjuder, som vi strax ska se, alternativadistributionsformer av stort intresse.
Radio och TV
De mest fundamentala förändringarna på medie-området i Sverige äger rum när det gäller radio ochtelevision. På tröskeln till 2000-talet har även dator-kommunikation en stor och betydelsefull föränd-ringskraft. (Denna del av informationstekniken be-handlas i ett senare avsnitt.)
Radio och television har under större delen av1900-talet bedrivits som en public serviceverk-
samhet i Sverige. Så har varit fallet också i flertaletandra länder i västra Europa. Ett motiv för dennapolitik var de fysiska begränsningarna i eterutrym-met med befintlig teknik. Ett annat skäl var om-sorgen om tidningsmarknaden.
Med public service, eller radio och TV i allmän-hetens tjänst, menas att de berörda företagen har iuppdrag att ge alla tillgång till ett allsidigt ochoberoende programutbud av hög kvalité. Sänd-ningarna ska kunna tas emot på rimliga ekono-miska villkor i hela landet. Såväl stora som småpublikgrupper ska i rimlig utsträckning få sina öns-kemål tillgodosedda. Sändningarna ska uppfyllakrav på saklighet, opartiskhet och oberoende frånsåväl staten som olika särintressen.
Målet var länge att avgiftsfinansierade företagmed ensamrätt till radio- och TV-sändningar skullege hela befolkningen ett allsidigt utbud av programmed hög kvalité. Strävan har varit att använda etermedierna för att främja olika kulturpolitiskamål, i medveten folkbildning och för att tillgodoseolika minoritetsintressen.
Så sent som på 1950-talet fanns i Sverige bara enradiokanal och så sent som vid mitten av sextiotaletbara en TV-kanal. Sedan dess har public service-fö-retagens sändningar utökats väsentligt. Det mestomvälvande är dock införandet av en kommersielltfinansierad privatägd radio och TV.68
Radio
Sveriges Radio som etablerades 1925 och bedriversändningar enligt public service-principen sändernu i fyra ljudradiokanaler, varav P4 består av 25regionala stationer i samverkan. Med start 1979växte en närradio fram där föreningslivet ges möj-lighet att bedriva information och opinionsbild-ning vid sidan av den licensfinansierade SverigesRadio. Från 1993 blev det möjligt att inleda sänd-ningar i reklamfinansierad lokal privatradio.
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 81
82
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Mediekoncentrationskommittén dock beräknassvara för cirka 65 procent av den totala svenskaTV-produktionen. I ett internationellt perspektivsvarar public service-TV i Sverige alltjämt för enstor del av TV-verksamheten även om trenden pe-kar nedåt.70
Ägarförändringarna har varit betydande underdet för privat-TV tempofyllda 1990-talet i Sverige.Bonniers har genom sitt inflytande i det finländskaföretaget Alma Media skaffat sig en stark ägar-position i TV4 som är den största reklamfinansi-erade kanalen i Sverige. Stenbeckssfären som varförst med kommersiell TV i Sverige genom etab-leringen av TV3 via satellit utgör ett annat ägar-block med omfattande TV-verksamhet i Sverigeoch norra Europa.
Det tredje mera betydande ägarblocket i privat-TV i Sverige utgörs av det USA-baserade medie-företaget SBS som bland annat kontrollerarKanal 5.71
Vid etableringen av reklamfinansierad lokalradioangavs att statsmaktens regelverk skulle vara så ut-format ”att självständiga, lokalt förankrade radio-stationer främjas”. Ingen skulle ges möjlighet att fåfler än ett tillstånd. Tillstånd skulle inte beviljas företag som gav ut dagstidningar och krav for-mulerades om att minst en tredjedel av sändnings-tiden skulle bestå av ”program som framställts sär-skilt för den egna verksamheten”.
I nuläget kan konstateras att så gott som samt-liga stationer ingår i ett fåtal nätverk. Franska NRJförfogar över ett nät med 21 stationer. RIX-nätetbestår av 25 stationer med Stenbecksfären i ennyckelroll och ett antal lokala tidningsföretag somstationsägare i flera fall. Bonnier AB kontrollerarde 13 stationer som ingår i Megapols nätverk. Detfjärde stora nätverket är Stiftelsen Fria Media. Baraen av 82 stationer, Radio Lappland, hade ännu 1999en ställning fri från nätverken och de stora medie-företagen.69
Sveriges Radios sändningar är alltjämt av storbetydelse för nyhetsförmedling, samhällsdebattoch kultur. Den reklamfinansierade radions till-komst, som inneburit att dessa företags andel avlyssnarna stigit särskilt bland de yngre, har framförallt inneburit att utbudet av underhållningspro-gram ökat väsentligt, i synnerhet när det gällerpopulärmusik.
Television
Privatägda och kommersiellt finansierade företagssändningar av television har under 1990-talet starktökat sin verksamhet och fångat allt fler tittares upp-märksamhet. Sveriges Television (SVT) är visser-ligen alltjämt det överlägset största TV-företagetmen har successivt tappat publik, i synnerhet blandyngre tittare. SVT svarade 1992 för 70 procent avbefolkningens tittartid. Motsvarande andel år 1998var 48 procent. Sveriges Television kan enligt
Röst från Demokratitorget
”Ett första steg för att avslöja bristen
på verklig yttrandefrihet för med-
borgarna vore att skapa ett censur-
register på Internet. Dit skulle alla
medborgare kunna vända sig när de
har blivit censurerade av de stora
medierna.”
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 82
83E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Medieforskarna Lennart Weibull och Karl Erik Gustafsson hävdar, att TV:s informativa roll sam-mantaget verkar vara mindre framträdande undermitten av 1990-talet än den var ett årtionde tidigare. Att titta på kvällsnyheter är nu närmare relaterat till formell utbildning och politiskt intresseän det var i mitten av åttiotalet. Personer med lågformell utbildning ser mer på underhållning medannyhetsprogrammen främst attraherar högutbildade.
Ny teknik och internationalisering
Ny teknik och internationalisering i samverkan ärde förändringskrafter som mer än något annat bidragit till att 1900-talets sista årtionde framstårsom en tid med stora förändringar på medie-området efter en lång tid med relativ stabilitet i detsvenska medielandskapet. Det finns mycket somtalar för att denna omgestaltning kommer att fortsätta med än större kraft.
Med redan nu befintlig teknik kan svenska hus-håll ta emot ett mycket stort antal TV- och radio-kanaler. Digitaliseringen av radio- och TV-utbudetkommer att öka antalet kanaler avsevärt. Att sökakontroll över programutbudet har blivit en alltmera strategisk fråga för dem som söker marknads-dominans.72
Att radio och television numera också kan bedrivas på kommersiella villkor har förändrat för-utsättningarna för hela mediemarknaden. Som enkonsekvens av denna politik har nya ägargruppe-ringar valt att etablera sig i mediebranschen.
En annan följd av politiken är att korsägandet,eller den horisontella integrationen på ägarsidan,numera är betydande på många lokala och regio-nala mediemarknader i Sverige. Åtskilliga dags-pressföretag med en dominerande ställning på enlokal marknad har också etablerat sig som ägare avlokal reklamradio och lokal-TV på samma mark-nad.24
Ytterligare en konsekvens av utvecklingen är en be-tydande internationalisering i mediebranschen. Deföretag som för något decennium sedan var storapå sin nationella marknad i Sverige, Danmark,Norge och Finland har i dag i stor utsträckningockså valt att etablera sig som nordiska medie-företag.74 I det rådande konkurrensklimatet är detmycket som talar för att betydande ägarföränd-ringar är att vänta också i framtiden och att dessabidrar till att internationaliseringen på medieom-rådet ökar än mera.
De största internationella medieföretagen upp-träder i Sverige alltjämt i begränsad utsträckningsom ägare. Deras stora betydelse så här långt bestårfrämst i rollerna som leverantörer av program ochså kallade format etc.
Internationaliseringen av medieutbudet gör attvillkoren inte låter sig påverkas enbart genom ennationell mediepolitik.75 Den svenska politiken böri ökad utsträckning inriktas på att påverka medie-politiken internationellt, t.ex. via EU. På lång siktkan det exempelvis handla om att vara med ochskapa en europeisk medborgarkultur där mediernaå ena sidan bör insistera på demokratiska principeri EU-sammanhang, och å andra sidan öppna uppfrågor för demokratisk debatt.76 Det kan också gäl-la att värna ett lagligt regelverk för yttrandefrihetoch mångfald.
Framtidens medier
Att bedöma den framtida utvecklingen är mycketsvårt. Om utvecklingen blir sådan att utrymmet fördistribution av ett stort medieutbud växer och för-billigas, får programproduktionen en än störrebetydelse. Ökad uppmärksamhet är motiverad föratt hindra monopol på sändningsrättigheter. Blandannat av det skälet är det viktigt att verka för gene-rellt goda förutsättningar för programproduktioninom Sverige. För detta finns inte bara näringspoli-
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 83
84
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
en bred public service-verksamhet av god kvalitet,ett allsidigt programinnehåll som görs tillgängligtför alla på lika villkor, kvarstår. Om det är så att alltfler medier allt mera domineras av underhållning,blir det en viktig uppgift inte minst från demo-kratisk synpunkt att hävda berättigandet av medie-företag med ett bredare journalistiskt uppdrag.
Kommersialiseringen av medierna medför inte isig att förutsättningarna för att hela befolkningenfår del av ett utbud av hög kvalitet ökas. Utan ettsamhälleligt engagemang i mediepolitiken finns enrisk att förutsättningarna för allsidig upplysningoch god kommunikation försämras för de resurs-svaga och glest bosatta.
Politikens medialiseringUnder de senaste decennierna har politiken blivitmer och mer beroende av medierna. Politiken är iökad utsträckning medialiserad. Det går att tala omtre grader av medialisering: för det första, mediersom kommunikationskanal; för det andra, mediersom politisk maktfaktor; och för det tredje: politi-kens anpassning sig till medielogiken, som inträderunder 1980-talet.78 Och det tycks ibland vara så attdet pågår en kamp om vem som företräder folketbäst, de folkvalda eller journalisterna.79
Vid demokratins genombrott var föreningslivetoch folkrörelser i sig själva massmedier. I dag försermedierna medborgare med ett underlag för ställ-ningstagande i viktiga frågor. De tillhandahållerden dagordning som är aktuell i det politiskabeslutsfattandet. Mediernas utveckling har stärktmedborgarnas möjlighet till deltagande, inflytandeoch delaktighet genom att bl.a. ge dem underlag församtal. En journalistik som medborgarna hysertilltro till är därför av största betydelse för demo-kratin.
tiska och sysselsättningspolitiska argument. Livs-kraftiga medieföretag i Sverige har betydelse för detoffentliga samtalet.
Den tekniska utvecklingen har samtidigt med-fört att kostnaderna för produktion och distribu-tion av radio och TV sjunker. Detta medför attmöjligheterna till lokala sändningar av radio ochTV, och nyetableringar av medieföretag, ökar. När-radio och s.k. public access-TV (Öppna Kanalen)spelar en icke oväsentlig roll för minoritetsgrupper.Mediepolitiken bör formas så att de möjligheter tillökad mångfald som den tekniska utvecklingenmöjliggör tas till vara.
I det moderna mediesamhället uppstår nyaföretag i gränslandet mellan journalistik, mark-nadsföring och reklam. Ny teknik kan också bidratill att medborgarna får nya möjligheter att kont-rollera journalistikens trovärdighet genom att käll-material i ökad utsträckning blir allmänt tillgäng-ligt.
Åtskilliga bedömare menar att en konvergens,sammansmältning, av olika medier är sannolikbåde hos producenterna och för konsumenterna.En sådan utveckling kan komma att bidra till attkoncentrationen av produktionen och ägandetökar än mera, till nackdel för mångfald och yttran-defrihet.
Att driva en politik som gynnar program-produktion i Sveriges olika delar är av intresse fördet offentliga samtalet. En sådan politik bör själv-fallet drivas utan att utländska företags verksamhetförsvåras i Sverige, i synnerhet i de fall då derasverksamhet här kan bidra till ökad mångfald.77
Politiken för att hindra monopol och oönskadkoncentration av produktion och ägande i medie-företagen bör formas utan hänsyn till ägarnasnationalitet.
I framtiden sätter inte tekniken gränserna förutbudet på radio- och TV-området. Betydelsen av
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 84
85E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Information och kommunikation
På vilket sätt bidrar då medierna till att fördjupademokratin? Som vi redan visat, spelar de en viktigroll för åsiktsbildning och fri debatt. De utgör enhörnsten i ett fritt och öppet samhälle. De bidrarockså till att göra politiken synlig och åtkomlig. Dedrar fram sådant i ljuset som kanske inga andraegentligen önskar offentliggöra men som kan varaav värde i den politiska debatten.
Ju fler medier och ju ihärdigare de granskar politiken, desto bättre för folkstyrelsen. Genomolika medier kan samtidigt de folkvalda nå ut medsitt budskap till fler medborgare.
Journalisternas roll som länk mellan med-borgare och beslutsfattare samt för det offentligasamtalet som sådant får samtidigt inte romanti-seras. Därför är det angeläget att debattera journa-listiken. För på samma gång som informations-underlagets kvantitet kan anses ha ökat måste vifråga oss om kvaliteten har gjort detsamma.
Peter Berglez redogör i sin uppsats för några teorier om information och kommunikation, därvissa av dem bygger på idealet om att massmedier-na ska kunna servera medborgarna sanningsenliginformation, så att medborgarna sedan kan ta ställ-ning i viktiga frågor. Men massmedierna lyckas intealltid med detta, eftersom journalisterna inte för-mår beskriva och rapportera verkligheten korrekt.Vi måste därför skilja på nyheter och sanning.80
Detta är viktigt, eftersom vårt medvetande i dagi stor utsträckning formas av bilder av verklighetensom förmedlas till oss indirekt, ofta via medier avolika slag.
Det är genom att läsa, lyssna och se på TV somen stor del av vår världsbild formas. Det gäller intebara information om vad som händer bortom våregen synhorisont. Det gäller också uppgifter somexempelvis är avgörande för om vi upplever osstryggt kunna äta, dricka och andas.
Medborgarna måste därför vara kritiska i sina tolk-ningar av nyheter och förmedlade opinioner. Detgäller inte minst de många opinionsundersökningarsom publiceras kring medborgarnas attityder tillpolitik, politiker och politiska idéer. Vad är dessaattitydmätningar egentligen värda? Henrik Oscars-son konstaterar i en av våra skrifter, där han redo-visar medborgarnas attityder till olika reformför-slag:
”Det finns skäl att tro att medborgarens åsikterom demokratiförslagen i hög utsträckning genere-ras i det ögonblick svarspersonerna konfronterasmed de olika förslagen. Situationen är förstås inteunik. Merparten av de opinionsyttringar som samlasin med hjälp av opinionsundersökningar är av sam-ma karaktär.”81
Politisk debatt kan alltså inte förutsätta opartisk-het i informationsförmedling, utan den handlar omkommunikation med oändliga tolkningsmöjligheterav det som medierna berättar. Det viktigaste är attdet förs offentliga samtal kring subjektiva uppfatt-ningar om hur verkligheten ser ut och hur den bordese ut.
Förutsättningarna för att föra samtal i offentlig-heten kan därför te sig bristfälliga: Massmedierna,vilka aldrig tidigare har varit så framträdande somnu i det offentliga samtalet, tycks kunna utbreda entystnad mellan de politiska institutionerna ochmedborgarna. Tvärtemot vad vi förväntar oss,lyckas de inte skapa det eftersträvansvärda samtalmellan beslutsfattare och medborgare. I stället kande motverka kommunikation.82
Hur ska detta förklaras? I dagens massmediersker en upplösning av så kallade begreppsdefini-tioner. Begrepp som politik, ekonomi, journalistik,vetenskap, offentligt, privat, fiktion, verklighet,underhållning – alla har i grunden tydliga betydel-ser. I det moderna mediesamhället kombineras
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 85
86
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Vikten av redaktionellt oberoende, opartiskhet ochgod journalistisk etik blir större i takt med att allt flera institutioners relation till medierna professi-onaliseras.85 Att hävda mångfald bland medierna ärinte minst viktigt för att medierna ska kunna bevakavarandra. Det gäller i än större utsträckning närtempot i nyhetsförmedlingen är snabbt.
Vilka får (och hinner) komma till tals? Den kritiska journalistiken äventyras när allt mera av det som synes vara verkligheten lagts till rätta för medierna. Hur journalister hanterar denna fara ärav stor betydelse för alla medborgares verklighets-uppfattning. Det gäller inte minst med tanke på demsom inte har råd, möjlighet – eller vilja – att lägga”sin verklighet” till rätta för medierna.
Politik som skådespel
Mycket talar för att vi den närmaste framtiden kanvänta oss en än hårdare konkurrens om framför allttittare och lyssnare i TV och radio. För enskildamedieföretag blir det då än viktigare att fånga pub-likens uppmärksamhet. Risken är att man till varjepris frestas att underhålla och dramatisera. Menverkligheten är inte alltid underhållande eller på-trängande spännande. En sådan utveckling riskeraratt tränga undan det yrkeskunnande som hittillsförknippats med journalistik, för att ge utrymmeför presentatörer av annat slag.
Att de offentliga samtalens kvaliteter inte auto-matiskt gynnas av medierna är en tanke som fårstöd av Christian Svensson, som analyserat tre de-battprograms roll för de politiska samtalen, näm-ligen Svar Direkt, Nattöppet och Svart eller vitt.
I historisk belysning är dessa program löftesrikademokratiska innovationer, då de ger möjlighet för”vanligt folk” att medverka kring ämnen som annars kanske inte skulle ha lyfts upp på den politiska dagordningen. Problemet är emellertid att
emellertid begreppen med varandra och samman-kopplas i nya konstellationer. Politik binds sam-man med underhållning. Det kan ge en ytlig ochfördummande bild av politiken: En bild som intestimulerar mottagarna till reflektion och samtal.
Tillgång till uppmärksamhet – om opinionsbildning
Kampen om mediernas uppmärksamhet är hård.Att det rör sig om ett mycket sinnrikt sampel mel-lan medier och exempelvis politiska sammanslut-ningar, visar Leonor Camauër. I en undersökningav hur tre olika slags kvinnoföreningar försöker attnå fram i de offentliga samtalen noterar hon, att in-gen ensam sätter villkoren. Men priset att kommafram kan vara högt: Anpassning, osynliggörandeeller tillspetsning.83
Som vi ska se mer i kapitlet om lobbning, haropinionsbildning också blivit ett yrke för alltfler.Det gäller inte bara inom medieföretag, politiskarörelser och intresseorganisationer.84 Det är även entjänst som är till salu på marknaden. Professionelltyrkeskunnande om hur rätt sorts uppmärksamhetlättast erhålls i medierna utbjuds till dem som harförmåga att betala.
Röst från Demokratitorget
”Kommer inte de elever som idag
saknar mediakunskap att bli en
andra sortens elever? Hur skall
dessa elever som i princip inte ens
får den mest elementära under-
visning i IT att kunna hävda sig i
samhället i framtiden? Kommer vi
helt enkelt att få en ny form av
klassystem?”
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 86
87E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
de vanliga medborgarna i själva verket spelartämligen undanskymda roller i hårt regisseradeföreställningar, vilkas dramaturgi blir viktigare äninnehållet. Programmen går främst ut på att kon-trastera stereotypa motsättningar mellan ”folketoch makten”, där journalisten gör sig till tolk fördet maktlösa folket, som dessutom alltid tycks harätt. I denna miljö, där det privata blir politik, tycksdäremot argumentation och idéutbyte lysa med sinfrånvaro. Två viktiga kriterier för ett fungerandesamtal tycks därmed inte uppfyllas.86
Många av dagens medier förefaller alltså snarastförstärka redan existerande stereotyper och upp-fattningar. Denna slutsats drar även Åsa Kroon i sinanalys av de mediediskussioner som följde efter tvåunder 1990-talet uppmärksammade artikelserier.Exempelvis framställs politiker i dessa som skurk-aktiga, som hänsynslöst utnyttjar sin makt överden svage, medan mediet självt intar hjälterollen.87
Denna typ av journalistik spelar på vad Mats Ek-ström i sin uppsats kallar politikermisstrons väl-behag. Bortom en sund skepsis till maktutövningoch makthavare, som är en vital del av mediernasgranskningsroll, slår den över i cynismens förakt.
Ekström vill emellertid nyansera bilden något:Alla medier får inte ”dras över en kam”. I sin analysöver TV:s roll för det politiska samtalet menar hanatt det finns de program som åstadkommer ett be-rörande engagemang, som genererar en aktiv ochkritisk hållning hos tittaren, likaväl som det finnsde som bidrar till passivitet och okritiskt tänkande.TV kan alltså, menar Ekström, vara både en resursoch ett hot i ett demokratiskt samhälle, beroendepå hur mediet används.88
Därför måste journalisternas roll diskuteras i enöppen debatt. Från demokratisk synvinkel är detcentralt att också ägare och verksamma i medie-företag själva diskuterar sin roll, sin etik och sitt an-svar. En god journalistisk etik är oumbärlig för
medborgarna. Försök att politiskt styra journa-listiken är oförenliga med en väl fungerande demo-krati.
Politiska organisationers medieberoende
Det finns bedömare som menar att de politiskapartierna i dag är mer beroende av medierna än avsina egna medlemmar.89 Om det skulle vara fallet, ärdet partiernas eget ansvar. Om en etisk diskussionär angelägen bland journalisterna med tanke på de-mokratin, bör det också sägas om partiansvarigaoch politiskt förtroendevalda. Politiskt verksammahar anledning att överväga hur man fullföljer sittuppdrag och hävdar sin värdighet också i för-hållande till medierna. En självkritisk diskussion ipartierna om i vilken utsträckning de kommunika-tiva processerna kan överlåtas till massmedierna ärväl befogad och kan knappast bli tillräckligt livlig.
Anpassningen till medielogiken kan ibland dri-vas mycket långt. Vi har sett exempel på att önskanom en kortsiktig propagandaeffekt leder till enmycket långtgående intimisering av relationen tillväljarna.90 I det här ljuset diskuterar våra valfors-kare bl.a. TV:s roll under några olika valrörelser. Dekonstaterar att det paradoxalt blir svårare förväljarna att tränga igenom det s.k. mediabruset ochfå fatt i vad partierna menar och vill.91 Som sagt, informationens kvantitet och kvalitet utvecklas intealltid i takt.
AnsvaretMed makt följer ansvar. De förtroendevalda står tillsvars för sina handlingar i de allmänna och fria valen. Men vem kan utkräva ansvar av medierna,vem granskar medierna? Mediernas innehåll skainte styras. Enskilda medieföretag måste ha frihetatt utvecklas i enlighet med egna beslut. Dessa förhållanden, tillsammans med mediernas storaoch sannolikt växande inflytande över det offent-
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 87
88
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
liga samtalet nödvändiggör en bred och djup-gående reflektion hos alla berörda.
Att medieföretagen är politiskt oberoende stäl-ler ett krav på dem att själva ta ett stort ansvar. Detfinns redan en rad institutioner där medierna ut-övar en granskning av den egna verksamheten.Men det behövs också en mer fri, och till medierna(och staten) obunden granskning. En friståendevetenskaplig forskningsverksamhet kring medier-nas betydelse för demokratin är synnerligen ange-lägen.
Ytterst sett är det dock medborgarna själva sommåste bära ansvaret för att pröva rimlighet, rele-vans, sanningshalt m.m. i mediernas rapporteringfrån politiken. Våra studier visar att medborgarnautför den granskningen. De har förnuft och kom-petens att genomskåda medialiseringens avigsidor.
Men vi vill understryka hur viktig medbor-garnas skolning i kritiskt tänkande är. Universitetoch högskolor fristående från medieföretagen harockså en uppgift inte bara som utbildare och kun-skapsproducenter på medieområdet utan ocksåsom kritiska granskare av den roll och de villkorsom gäller för medierna i samhället.
Skolan har här en viktig uppgift. Den bör fostratill ett kritiskt förhållningssätt till mediernas utbudi den breda medborgarfostran som ingår i skolansuppdrag. Den bör förmedla baskunskaper som gerförutsättningar för enskilda att värdera informa-tionssamhällets väldiga utbud och att sätta in en-skilda händelser i ett sammanhang och den börfostra till kritiskt tänkande.92 Med den brusandeflod av information som medierna öppnat slus-sarna för har det blivit än viktigare att också familjoch civilsamhälle bidrar till att skapa ett livslångtbildningsintresse.
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 88
89E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Från korporativism till pluralism: ökad betydelse för lobbningDet svenska samhället har under de senaste decen-nierna rört sig i riktning mot just ett samhälle präg-lat av pluralism och bort från ett mer korporativtsystem. Korporativismen har länge varit ett utmär-kande drag för det svenska styrelsesättet, där statenhar gett vissa organiserade intressen möjlighet attunder institutionaliserade former medverka i denoffentliga beslutsprocessen. I anslutning till indus-trisamhällets konfliktlinjer är det främst löntagar-nas och arbetsgivarnas men också böndernas orga-nisationer, som staten har upphöjt till legitima deltagare i det politiska beslutsfattandet.
Korporativismen sågs länge som en styrka i densvenska demokratin. Att företrädare för de tre sto-ra intressena, arbete, kapital och jordbruk deltog idet officiella beslutsfattandet möjliggjorde exem-pelvis en god förankring hos medborgarna. De se-naste decenniernas förändringar av det svenskasamhället har emellertid påtagligt förändrat synenpå det korporativa systemet. Till detta har blandannat en ökad individualisering, nya etniska grup-per, nya sociala rörelser och nya politiska fråge-
ställningar bidragit. De representerade intressenahar kommit att uppfattas som särintressen, intelängre representativa för de konfliktlinjer som finnsi det sen-industriella Sverige. Fler medborgargrup-per vill vara med och påverka. Det gör det svårareatt använda förhandling mellan inbjudna partersom metod för konfliktlösning. Den korporativamodellen får därför ta ett steg tillbaka.
Hur märks korporativismens minskade bety-delse? Den kan skönjas på flera områden, bland an-nat inom kommittéväsendet, där det tillkallas alltfärre stora kommittéer med de organiserade intres-sena representerade. I stället tillkallas fler enmans-utredningar som dessutom förutsätts jobba snabbt.Avkorporativiseringen yttrar sig också genom attintresseorganisationernas formella representation iförvaltningsmyndigheternas styrelser har upphört.
Avkorporativiseringen har gett utrymme för ettmer pluralistiskt samhälle, med organisationer somär tämligen oberoende av staten och som deltar ochförsöker påverka utanför de politiska institu-tionerna. Aktörerna söker med andra ord nyametoder för att påverka politiskt beslutsfattande.Beslutsfattandet blir mer informellt, konkurrensen
Lobbning
Ett pluralistiskt samhälle präglas bland annat av en
mångfald av levande samtal medborgare emellan,
av öppna debatter med en rik flora av idéer som
förs fram av olika medborgargrupper, samt av en
politisk beslutsprocess med goda möjligheter till
insyn. Medborgarnas vägar till den politiska
makten är flera.
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 89
90
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Men vad menas egentligen med lobbning? Av vilkaoch på vilket sätt bedrivs den? Och hur påverkarden svensk demokrati? Dessa frågor avser vi att besvara i detta avsnitt. Vi kommer här i huvudsakatt koncentrera oss på lobbning i Sverige. EU-medlemskapet har emellertid fått som följd att vissaorganiserade intressen har ändrat sitt sätt att arbeta;det har skapat ett behov av att försöka påverka påytterligare en arena. (Lobbning i EU behandlas iEU-avsnittet). Det förekommer dessutom enintensiv lobbning på den globala arenan.
Vad innebär lobbning?Lobbning är en form av icke-institutionaliserat del-tagande i beslutsprocessen. Den skiljer sig därförfrån det korporativa systemets institutionaliseradedeltagandet. I ett korporativt system utser statenvissa organisationer till legitima aktörer, att genomrepresentation i beslutande organ påverka inifråndet politiska systemet.
Lobbning skiljer sig från detta på åtminstone trepunkter: För det första begränsas inte tillträdet tillbeslutsfattaren till några få aktörer som, för detandra, utses och ges en särställning av staten, ochsom för det tredje har representation i beslutandeorgan.94 Det icke-institutionaliserade deltagandetförsöker istället påverka politiken ”utifrån”, det villsäga utan att ha en särställning som part i den officiella beslutsprocessen. Initiativet tar dessutomintresseorganisationerna själva. De väntar inte påatt bli inbjudna av staten. Men lobbning är likvälriktad inåt, mot beslutsfattaren direkt.
Det finns givetvis flera andra sätt att utifrån påverka politiskt beslutsfattande (se figur 2). Ettsätt är direkta aktioner, till exempel civil olydnad,som vi emellertid anser hamnar utanför diskus-sionen om lobbning. Aktioner av detta slag disku-teras i stället i ett annat avsnitt i betänkandet.95 Ettannat sätt att utifrån påverka är att försöka bilda
om politikernas uppmärksamhet ökar. Rösternablir fler och personliga kontakter och nätverk fårökad betydelse till förfång för det traditionella sam-manträdet.
I detta samhälle får lobbying, eller som vi föredrar att kalla det, lobbning, en alltmer fram-trädande plats i den politiska beslutsprocessen.Lobbning som metod för att påverka beslutsfattan-det är visserligen inte någon ny företeelse i vårtland. Den förekom redan på 1800-talet, långt innanSverige blev en demokrati. Men i ett mer pluralis-tiskt samhälle ökar den emellertid i omfattning ochblir tillsammans med bland annat opinionsbildningen viktig metod för att påverka politiskt besluts-fattande. Det formella beslutsfattandet i represen-tativa organ utmanas alltmer av organiserade kam-panjer som syftar till att påverka den politiskadagordningen och beslutsprocessen.
Vi anser att lobbning varken kan värderas somnågot bra i sig för demokratin eller som något en-bart dåligt. Det senare har annars ofta varit den synsom bland annat medierna fört fram.93 Vi värderarden utifrån dess faktiska påverkan på den politiskajämlikheten, öppenheten och möjligheten till in-syn.
Röst från Demokratitorget
”Men är det verkligen så att
alla är jämlika och har lika
förutsättningar? Förvrids inte
demokratin om vissa har mer
pengar till sitt förfogande?
Har de då inte större förmåga
att påverka? Eller är det bara
en marginell skillnad?”
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 90
91E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
opinion. Här försöker aktörerna att indirekt påverka beslutsfattaren, antingen genom att de själva öppet deltar i den allmänna debatten, tillexempel genom att själva göra ett inlägg, eller genom att gå via en journalist, som ser till att de fårsin ståndpunkt belyst. Till skillnad från lobbningriktar sig opinionsbildning mot medborgarna ochden allmänna opinionen, och inte direkt motbeslutsfattaren.
Opinionsbildning bör ses som en påverkansformsom kan användas som ett alternativ till eller till-sammans med lobbning när man vill påverka poli-tiskt beslutsfattande. Lobbning definierar vi som:icke-institutionaliserade direktkontakter med poli-tiker eller tjänstemän i syfte att påverka offentligtbeslutsfattande.
Definitionen är värd några påpekanden. Förutomatt det är fråga om direktkontakter och inte kon-takter via exempelvis media kan lobbning bedrivasdels av en enskild individ, dels av ett organiseratintresse eller företag, dels av professionella lobbare.Det är metoden som är det centrala och inte vemsom utför den, vilket skiljer vår definition frånandra som anser att lobbning ska avse en organi-serad verksamhet med en viss professionalitet.96
Måste det vidare handla om en laglig verksam-het? I debatten hörs ofta att lobbning ska definierassom en laglig och icke-korruptiv verksamhet, föratt skilja lobbning från muttagande m.m.97 Vi dis-kuterar lobbning mer förutsättningslöst än så:Lobbning kan bedrivas både på ett hederligt och ettohederligt sätt. Det är visserligen olyckligt att
Källa: Hermansson et al. 1999
Figur 2: Det politiska deltagandets former
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 91
92
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
SAF och andra företagarorganisationer har sedan1985 nästan fördubblat sina kontakter med riks-dagsledamöter. Vart fjärde företag tar kontakt medbeslutsfattare någon gång per månad. Direkt kon-takt är den överlägset vanligaste påverkansformen,betydligt vanligare än att man till exempel tar kon-takt med medier, deltar i debatt eller anlitar konsul-ter. Sammantaget tar emellertid näringslivselitenfärre kontakter än löntagareliten.99
Till skillnad från framför allt näringslivet menäven arbetarrörelsens organisationer har många avde organisationer som inte var representerade i dekorporativa organen inte på något påtagligt sättökat sina kontakter. Det gäller till exempel miljö-organisationer, kvinnoorganisationer och religiösaorganisationer.100
Vilka är det då som kontaktas av närings-livseliten och löntagareliten? Jo, båda kontaktar oftast lokala beslutsfattare. Kontakterna med EU-företrädare är fortfarande ganska få. Företagen ochdess organisationer försöker påverka tjänstemän-nen snarare än politiker, medan löntagarorganisa-tionerna framför allt riktar in sig på politiker. Ävende frågor de engagerar sig i skiljer sig åt. Föga överraskande bryr sig arbetarrörelsens organisa-tioner mest om arbetsmarknadsfrågor, till exempelarbetsrätt och arbetsmiljö. Näringslivet och dessorganisationer arbetar med sina hjärtefrågor, alltsånäringslivsfrågor såsom skatter och konkurrens-frågor.101
Kontaktverksamheterna professionaliseras ock-så alltmer. På de större företagen och organisa-tionerna, både arbetarrörelsens och näringslivets,inrättas särskilda avdelningar för samhällskontak-ter. Även om det åtminstone bland de större lön-tagarorganisationerna sedan länge har funnits om-budsmän och andra organisationsföreträdare som ipraktiken har sysslat med lobbning, så har verk-samheten kraftigt ökat under 1980-talet och i syn-
många betraktar lobbning som något fult ochohederligt. Men det vore lika olyckligt om lobb-ning enbart definierades som en laglig verksamhet.Att undvika värdeladdade ord ger förutsättningarför en mer nyanserad och dynamisk bild av lobb-ning.
Lobbning är sällan en isolerad företeelse utananvänds ofta tillsammans med andra påverkansfor-mer, till exempel opinionsbildning. I ett pluralis-tiskt samhälle är dessa två sätt av politisk påverkannära sammanflätade och används inte sällan paral-lellt. Exempelvis har vi under de senaste åren settflera sinnrika politiska kampanjer där opinions-mätning, opinionsbildning och lobbning kombine-rats.
Hur och av vilka bedrivs lobbning i Sverige?
Två aktörer dominerar och professionaliserar sinlobbning
Ett av huvudresultaten i vår dokumentation avlobbning och avkorporativisering, utförd av stats-vetaren Jörgen Hermansson m.fl., är att det är tvåaktörer som dominerar: en löntagarelit (arbetar-rörelsens organisationer) och en näringslivselit(företagen med sina bransch- och arbetsgivarorga-nisationer). Dessa två var huvudaktörer i det gamlakorporativa systemet. De verkar ha anpassat sig tillden nya situationen, där det icke-institutionali-serade deltagandet blir allt vanligare och där ettstörre antal organiserade intressen vill vara medoch påverka. De tar i stor omfattning kontakt medbeslutsfattare. Visserligen har arbetarrörelsensorganisationer inte drastiskt ökat sin lobbnings-verksamhet i form av kontakter med riksdagsleda-möter, men det är ändå värt att notera att närmarefyra av tio riksdagsledamöter har kontakter medLO minst en gång i veckan.98
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 92
93E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
nerhet 1990-talet. Ungefär 60 procent av närings-livselitens och hälften av löntagarelitens kontakt-avdelningar har inrättats under 1990-talet.102
Konsulter är inte vanliga, men blir allt fler
De som lobbar mest, de stora företagen och derasorganisationer och arbetarrörelsens organisationer,gör det oftast på egen hand. Professionella lobbaresom hyrs in på konsultbasis är ännu inte så vanligai Sverige.103 Att anlita sådana blir emellertid allt van-ligare, främst som mellanhänder mellan kunderoch beslutsfattare.
Direkt lobbning utförs sällan av konsulter. Istället ordnar de möten med beslutsfattare för attstärka de långsiktiga relationerna med politiker. Vidare bevakar de den politiska utvecklingen ochser till att hålla kunderna informerade om det politiska läget. I takt med den ökade mediali-seringen av politiken hjälper konsulter även tillmed opinionsbildning, bland annat i form av opini-onsundersökningar och debattartiklar och andrakontakter med medierna.104
Antalet PR-konsulter var 1998 cirka 600. Det ären ökning med ungefär 50 procent sedan 1988, dåde var 412.105 23 av branschorganisationen PRECIS40 medlemsföretag bildades före 1990, medan 17 avdem har bildats under 1990-talet.106 Dessa siffrorsäger inget om hur många företag och konsultersom i själva verket sysslar med lobbning och poli-tisk påverkan. Men de speglar en tydlig tillväxt avkonsulter under de senaste tio åren.
Resultaten från en enkätundersökning somHermansson m.fl. presenterar i sin studie antyderdock att den del av konsultföretagens verksamhetsom handlar om politisk påverkan är större nu äntidigare.107
Vilka är det då som använder konsultföretagen?Till skillnad från egen lobbning, som oftare utförsav löntagareliten än näringslivseliten, är det främst
näringslivseliten som tar hjälp av professionellalobbare. Den anlitar i större omfattning konsulterän arbetarrörelsens organisationer. Och ju störreföretaget dessutom är, desto oftare tas professionellhjälp. Inte heller andra organisationer och nyaremedborgarsammanslutningar, exempelvis av dentyp som bland annat Pamlin åberopar i sin uppsats,tycks förmögna att följa med i denna utveckling.De anlitar mer sällan professionella lobbare än detvå eliterna.108
Det är företag och organisationer som redan haregna avdelningar för samhällskontakter som oftareanlitar konsulter än vad andra gör. Konsulternaförefaller alltså inte i första hand kompensera föregna resursbrister. Det är de stora och resursstarkaföretagen och näringslivsorganisationerna, som ärde mest aktiva.
Sammanfattningsvis tycks alltså den nya typenav lobbning hittills framförallt nyttjas av närings-livseliten, medan arbetarrörelsens organisationerinte förefaller ha anammat denna påverkansform ilika stor utsträckning.
Än mer oroväckande, men inte helt överraskande,är att konsultverksamheten inte tycks öka de reellamöjligheterna för nya medborgargrupper, däriblandnyare sociala rörelser, att komma till tals. I ställetcementeras klyftorna mellan dem som redan harstora resurser och dem som saknar detta.
Lobbningens påverkan på demokratinVilka effekter har den ökade betydelsen av lobb-ning för möjligheterna till ett fullgott demokratisktstyre? För att kunna besvara frågan måste man vetadels hur lobbningen påverkar öppenheten ochmöjligheten till insyn, dels hur den påverkar denpolitiska jämlikheten. Erbjuder den lika möjlig-heter för alla medborgare och medborgargrupperatt delta effektivt?
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 93
94
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Den politiska jämlikheten
Ett mer pluralistiskt system har fördelen att det kansprida inflytandet till ett större antal aktörer. Kor-porativismen däremot lämnar vissa aktörer utan-för, vilket inte svarar mot den politiska jämlik-hetens ideal. Likaså förutsätter inte lobbning med-borgare som organiserar sig, vilket är fallet i ett kor-porativt system.
Den ökade pluralismen, med ett ökat inslag avlobbning och opinionsbildning, skulle därför kun-na förbättra den politiska jämlikheten jämfört medde korporativa strukturerna.
I praktiken är det emellertid fortfarande de två elitgrupperingarna näringsliv och arbetarrörelsensorganisationer som sätter sin prägel på den poli-tiska maktstrukturen. Även den ökade konsultverk-samheten tycks stärka de rådande maktförhållan-dena.
Det är inte de som saknar egna resurser att själva påverka som oftast anlitar konsulter. De somredan har resurser kan alltså genom konsulthjälptillskansa sig ännu mer information och inflytande.Framför allt är det näringslivet och dess organisa-tioner som har stärkt sin position genom att använ-da sig av denna form av professionalisering av denpolitiska verksamheten.
De möjligheter att sprida inflytandet som ett plura-listiskt system kan ge tas alltså inte automatiskt tillvara. Vi är därför oroade över att lobbningen integer utrymme för fler röster och intressen. Till ex-empel har vi svårt att hitta företrädare för nyamedborgargrupper och sociala rörelser.
I likhet med korporativismen tycks lobbningenoch opinionsbildningen exkludera en mångfald avvitala politiska aktörer. Om viktiga medborgar-grupper inte har insyn i den politiska processen,försämras naturligtvis den politiska jämlikheten.
Öppenhet och möjligheten till insyn
Öppenheten och möjligheten till insyn var brist-fällig i det korporativa systemet. Ledarna för orga-nisationerna kunde förhandla fram kompromisservid överläggningar utan att allmänheten (inte alltidheller medlemmarna) hade insyn i vad som avtala-des.
Emellertid kompenserades denna demokra-tiska brist i någon mån av att det sällan rådde någottvivel om vilka som bar ansvaret för de beslut somfattades. Ledarna för organisationerna ställdes tillsvars åtminstone inför sina medlemmar.
När lobbning bedrivs blir det svårare att i efter-hand utkräva ett tydligt ansvar. Visserligen bär denoffentliga beslutsfattaren det slutgiltiga formellaansvaret för det beslut som fattas. Däremot blir detsvårare för allmänheten att utkräva ansvar av deneller de som genom att bedriva en lobbnings-kampanj legat bakom utformningen av ett visst beslut.
Problemet med öppenhet och insyn bestårdock, i och med att man försöker påverka besluts-fattare i det fördolda. Sammantaget är det därförmöjligt att dra slutsatsen att lobbning i dessa avse-enden försvagar demokratin, jämfört med den under korporativismen.
Opinionsbildning innebär däremot att man lyfterfram sina argument i öppen dager. Det man här villär att försöka påverka andras sätt att tänka; man villskapa opinion i en viss fråga. Tanken är sedan attdet ska stå var och en fritt att analysera argumentenoch i egna debattinlägg bemöta ståndpunkterna.
Principiellt sett gagnar detta demokratin. Opini-onsbildning skulle därför till viss del kunna kom-pensera för lobbningens demokratiska brister. Hardå alla i praktiken getts möjlighet att komma till talsoch föra fram sina intressen?
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 94
95E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
”Ju mer information, desto bättre” är ett argumentför en ökad lobbningsverksamhet.109 På principiellagrunder är det ett hållbart argument. Genom lobb-ning kan beslutsfattare förses med ett större infor-mationsunderlag än vad som annars skulle vara fallet. Men med tanke på att det finns stora reellaskillnader i olika gruppers möjligheter att göra sighörda måste denna hållning ifrågasättas. Varje mot-tagare av information, det må vara en journalist, enbeslutsfattare eller en ”vanlig” medborgare, måstefråga sig vilken information det handlar om och omdet finns andra intressen som inte kommer fram.Ojämlikheten i resurser för opinionsbildning och på-verkan snedvrider den politiska dagordningen ochdebatten. I syfte att minska skadeverkningarna börmassmedierna därför tala om på vems uppdrag enopinionsundersökning eller kampanj genomförs,vem som står bakom och har finansierat den.
Bör lobbningen regleras? Hur ska man lösa de problem som har skapatsrespektive bibehållits genom ett ökat inslag avlobbning? Sedan 1980-talet har knappt tio moti-oner som berör lobbning lagts fram i riksdagen.Dessa pekar bland annat på behovet av att utredadet betänkliga i att myndigheter har nära samar-beten med organiserade lobbare och att genomföraen registrering av lobbare. Alla motioner utom enhar avslagits och den svenska lobbningsverksam-heten är i dag oreglerad.110
Myndigheter bör inte lobba
Vi anser, i den första frågan, att det är betänkligt attmyndigheter är medlemmar i lobbningsorganisa-tioner som i konkurrens med varandra lobbar motstaten. Detta gäller exempelvis inom transport-sektorn, där bland annat Luftfartsverket är aktivmedlem i nätverksorganisationen FöreningenSvenskt Flyg och där Sjöfartsverket är aktiv med-
lem i Sjöfartsforum. Resultatet blir att myndigheterutkämpar en intressekamp mot varandra, vilket urkonstitutionell synvinkel är minst sagt proble-matiskt.
En myndighet har de uppgifter som regeringen definierar. Dess uppgift är inte att propagera förverksamheten inom sitt område. Snarare har den tilluppgift att bland annat bedöma om de krav somkommer in från organiserade intressen är befogadeeller inte. Denna uppgift blir hart när omöjlig att sköta om myndigheten samtidigt hjälper till att utforma ensidig propaganda för det egna områdetsexpansion eller för en viss politisk styrning.
Denna utveckling är mycket olycklig. Det är befogat, menar bland annat Ungdomarnas Demo-kratikommission i en rapport till utredningen, attkalla detta för myndighetsmaktmissbruk. Detkrävs en självrannsakan från de berörda myndig-heternas sida kring vilken uppgift de har i sam-hället.
Lobbare bör inte registreras
Den andra frågan handlar som sagt om huruvidalobbare ska tvingas att registrera sig. I USA måstelobbare sedan 1946 registrera sig för att få tillträdetill kongressen. Syftet med lagen var att få någor-lunda kontroll över vilka som träffade besluts-fattarna. Lagen om registrering tycks ha gett nedslående resultat och lagen har uppfattats somtandlös. Kanske hälften av lobbarna är regis-trerade.111 Inom EU har parlamentet och kommis-sionen tagit upp frågan om reglering. Bland annathar det upprättats ett register över lobbare i parlamentet, vilka tilldelas passerkort för att kunnavistas i lokalerna. Passerkorten ska bland annat innehålla uppgifter om innehavarens uppdrags-givare. Kommissionens sekretariat såg emellertid
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 95
96
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
framför allt resurssvaga grupper, till exempel nyaresociala rörelser,113 som till skillnad från bland annatnäringslivet och fackföreningarna sällan har egnalobbare. En reglering skulle alltså öka den politiskaojämlikheten och bör därför inte införas.
Öppna samtal!De organiserade intressenas kampanjer för att på-verka politiken, i synnerhet lobbning och opini-onsbildning, måste i stället kritiskt granskas avmottagarna, alltså beslutsfattarna (både förtroen-devalda och tjänstemän), medierna och i slutändanmedborgarna själva. Medialiseringen och informa-tionsrevolutionen är troligtvis bara i sin linda. Väl-planerade opinionsbildningskampanjer och andrapåverkansförsök kommer att bli allt vanligare. Under 2000-talet kommer det därför ställas än högre krav på beslutsfattare, medier och medbor-gare. Det kommer att krävas mer eftertänksamhetoch ideologisk ryggrad hos beslutsfattare. Ävenmedborgarna måste ha politisk medvetenhet ochkritiskt tänkande, grundlagda i skola och folkbild-ningsverksamhet. Samtidigt kan medierna på flerasätt underlätta för medborgarna att mer kritiskt tatill sig information, exempelvis genom att sätta utkällhänvisningar i anslutning till artiklar. Om dessavillkor uppfylls, kan lobbningens skadeverkningarreduceras och den goda demokratiska potentialensom finns i ett pluralistiskt samhälle tas tillvara.
När lobbningen fungerar som bäst kan denöppna det politiska samtalet för fler medborgareoch medborgargrupper. Men det finns tecken på attlobbningen nu förstärker den politiska ojämlik-heten. Den tycks bara vara till för ett fåtal resurs-starka medborgare. Andra däremot ”drabbas” avlobbningen, eftersom de saknar de resurser sombehövs. Till dessa hör bland annat medborgare somengagerar sig i nyare sociala rörelser, humanitäraorganisationer etc.
med skepsis på en reglering av lobbning riktad motkommissionen, eftersom det skulle hindra det friainformationsflöde som kommissionen är beroendeav. I stället uppmanade den branschen att reglera sigsjälv genom att upprätta etiska regler i form av enuppförandekod. I september 1994 uppfylldebranschen detta önskemål.112
Bör Sverige följa USA:s och Europaparlamen-tets exempel och införa en registrering av lobbare?Ett antal argument talar för att detta vore en godlösning. I likhet med lobbare i Europaparlamentetskulle, för det första, intressenter kunna röra sig friare och därmed också kanske bli öppnare motriksdagen eller vilken institution det nu må vara.Likt journalisterna i journalistrummet i Rosenbadskulle de lättare kunna ta del av material och dylikt.För det andra skulle konsultföretagen få någonform av offentlig legitimitet, tillsammans medorganiserade intressen. För det tredje skulle eneventuell lagstiftning kunna ge upphov till en debatt om lobbning.
Mot en registrering talar dock bland annat att en re-gistrering skulle fungera som en officiell aukto-risation av exklusiva maktutövare; en ny form avkorporativ exklusivitet som skapas för en särskildgrupp medborgare. Den demokratiska rättighetenför var och en att försöka påverka politiker skulleriskera att urholkas, eftersom kravet på att vara re-gistrerad kan verka hämmande på människor somönskar försöka påverka men som inte är regi-strerade. På motsvarande vis finns det risk föratt politikerna endast lyssnar till de registreradelobbarna, vilket hämmar mångfalden. Dessutom vi-sar det amerikanska exemplet på praktiska prob-lem med att få en lagstiftning användbar.
Att registrera lobbarna skulle med andra ordkonservera en maktfördelning och göra det svårareför nya medborgargrupper att ta sig in. Det gäller
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 96
97E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Mot denna bakgrund är det viktigt att alla reflek-terar över sitt moraliska ansvar för kvalitén i det offentliga samtalet. Inte minst gäller detta opini-onsbildare, konsulter, journalister och besluts-fattare. Med deras gemensamma strävan efter öppenhet och jämlika förutsättningar att delta, kaneffektiviteten i medborgarnas deltagande förbättrasoch utanförskapet bland vissa medborgargrupperkan minskas.
41285-049-110 0-03-23 15.43 Sidan 97
98
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Demokrati förutsätter, bland annat, en upplyst för-ståelse.114 Medborgare måste ha möjlighet att skaf-fa sig insikter i politiska frågor, möjlighet att ta deli diskussioner som föregår beslutsfattandet ochmöjlighet att kontrollera att besluten tillämpas ienlighet med vad som bestämts i demokratisk ord-ning.
Sverige tillhör i dag de länder där persondatoreroch telekommunikation har sin största utbredning.Redan för ett år sedan hade en större andel av hus-hållen i Sverige tillgång till persondator än vad somdå var fallet i något annat land.115
På kort tid har en betydande andel av Sverigesbefolkning fått tillgång till bland annat Internet ochdärmed helt nya möjligheter att inhämta infor-mation och delta i kommunikation utan hänsyn tillpolitiskt fastställda geografiska gränslinjer. Anslut-ningen till Internet ökar mycket snabbt.
Våra egna erfarenheter att använda en hemsidaför information och debatt kring vårt arbete ärhuvudsakligen goda, som vi redovisat tidigare.Men vi har också erfarit, att det från demokratisksynpunkt är viktigt att fråga sig hur politiken skaformas för att utnyttja informationstekniken i
demokratins tjänst – inte bara hur informations-tekniken påverkar förutsättningarna för politik iframtidens samhälle. Informationstekniken kan,såsom flertalet andra verktyg, användas för att åsta-dkomma såväl gott som ont. ”We must not be thetools of the tool” – Vi får inte bli instrumentets in-strument, som Benjamin Barber uttrycker det påvårt seminarium.
För folkstyrets framtid är det också viktigt att frågasig vilken demokrati som vi vill att informations-tekniken ska främja.
Demokratiutredningen vill öka medborgarnasmöjligheter att påverka samhället. Hittills har infor-mationstekniken främst använts till att öka infor-mationen från politiska institutioners sida – teknikenhar blivit ett stöd framför allt för servicedemokratineller, som vissa kritiker väljer att uttrycka det,”åskådardemokratin”.
Enligt en studie publicerad 1998 var det exempelvisbara fem procent av landets kommuner som ordnatelektroniska diskussionsfora för sina medbor-gare.116
IT
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 98
99E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
hög tilltro till IT:s betydelse. Andra framställer dennya tekniken som en mer eller mindre självgående,ohejdbar kraft, som människan och samhället haratt anpassa sig till.
Den samhällsvetenskapliga forskarvärlden harhittills i begränsad omfattning sysselsatt sig medfrågan om vilka långsiktiga konsekvenser IT kankomma att få för politiken och samhällslivet i stort.Vissa tror att de direktdemokratiska formernakommer att utvecklas på bekostnad av den repre-sentativa demokratiska modellen. En sådan ut-veckling skulle kunna medföra att partierna bliröverflödiga – medborgarna kan genom IT etableradirekt kontakt med beslutsfattarna. Det finns ävenforskare som starkt hävdat att den nya teknikeninte bör utsättas för allehanda frihetskränkande re-striktioner utan vara en teknik som kan användas idet fria ordets tjänst.
Särskilt i samhällsdebatten har de demografiskaskevheterna i IT-användningen framhållits; skev-heter som även kunnat bekräftas i åtskilliga under-sökningar. Det är fler högutbildade, fler hög-inkomsttagare, fler yngre och fler män än kvinnorsom är IT-användare. Detta förhållande har givitupphov till diskussioner om IT ur klass-, elit-, ge-nerations- och könsperspektiv. Finns det en risk attden nya tekniken förstärker redan existerandeklass- och könsmönster? Här finns en ideologiskgrundad kritik mot IT som ses som en teknik somgenererar en kosmopolitisk elit som är manlig,välutbildad, relativt ung och global till sin karaktär.
Sociologer har bl.a. diskuterat vilka effekter dens.k. simuleringskulturen kan få på människorsuppfattning om sin identitet, förmåga till empati.En risk som påtalats är att vissa människor kanuppleva ett virtuellt liv på nätet mer spännande ochattraktivt än de sociala miljöer som de lever i. I denvirtuella världen finns möjligheter till snabba ochständiga växlingar samt problemlösningar som inte
Flertalet kommuner nöjer sig med en hemsida medinformation om den kommunala verksamheten.117
Vad är IT?Informationstekniken (IT) är en infrastrukturunder utveckling, den erbjuder mötesplatser förmånga olika slags aktiviteter och ger nya förutsätt-ningar för kommunikation i samhället. Globalise-ringen ger motiv för politisk organisation överstatsgränserna och på världsvid nivå – informa-tionstekniken underlättar den. Den fråga som ställsi detta avsnitt gäller vad IT kan betyda för fram-tidens folkstyre.118
Med IT avses kombinationer av dator- och tele-kommunikation. Allt kraftfullare tekniker för in-hämtning, lagring, bearbetning och spridning avinformation har blivit tillgängliga för allt flera de se-naste årtiondena. Detta förändrar enligt mångasmening radikalt förutsättningarna inte bara för in-lärning, produktion, konsumtion och social orga-nisation utan även förutsättningarna för demo-kratin.119
Informationsteknikens framväxt innebär intebara tillkomsten av ett nytt, stort tekniskt systemmed omvälvande konsekvenser för ekonomi ochsamhälle. Den har på kort tid lagt grunden för nyakulturella mönster och beteenden och gett upphovtill en omfattande framtidsdebatt. Några av dennainfrastrukturs kännetecken är dess snabbhet, dessförmåga till interaktivitet och dess förmåga attöverskrida och upplösa gränser.
Visioner och hotbilderDet florerar ett antal visioner och hotbilder om IToch demokrati bland forskare och debattörer.120
Vissa av dessa tankefigurer har givits en veten-skaplig stämpel, andra har ganska tydliga politiskaoch ideologiska drag. Här finns röster som varnarför myten om informationssamhället och en alltför
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 99
är möjliga i det verkliga livet. Här kan det finnas enrisk att cybervärlden kan bidra till en försvagningav medborgarandan och det sociala kapitaletgenom erbjudanden av alternativa, mindre krävan-de gemenskaper.
Åter andra ser positiva demokratieffekter i simuleringskulturen. Användare behöver inte visasina verkliga identiteter och avslöja exempelvisålder, kön eller etnisk tillhörighet. Här finns visionen om den virtuella verklighetens möjlig-heter att bryta etablerade klass-, köns-, och etniskauppdelningar som ytterst kommer att befrämja endemokratisk utveckling.121
Offentlighet, yttrande- och informationsfrihetInformationstekniken erbjuder också nya möjlig-heter att utkräva ansvar från och utöva medbor-gerlig kontroll över statsmakt och valda före-trädare för folket i den representativa demokra-tin.122 Offentlighetsprincipen borde kunna tilläm-pas så att alla handlingar som enligt lagstiftningensprinciper är att betrakta som allmänt tillgängligaockså görs offentliga på nätet. Nätet borde perma-nent ha samma ställning som en person som begäratt handlingar ska utlämnas till offentlighet.
Att utforma en lagstiftning som syftar till att allamyndigheter åläggs sådana offentliggöranden medkrav på vidast möjliga informationsfrihet är enangelägen uppgift. Överallt där offentlig makt ut-övas bör möjligheter till insyn via IT säkerställas.
När datorer började användas hamnade fråganom personlig integritet i fokus. Det berodde på attdatorer inledningsvis ofta användes för admini-strativ kontroll och registrering, bland annat i sam-band med Folk- och bostadsräkningen.123 Datorer-na kom därför i första hand att ses som instrumentför myndighetskontroll, med risker för integritets-kränkning inte minst till följd av samkörning avolika register. I dag, och än mera i framtiden, spelar
datorerna och informationstekniken en helt annanroll. Det gäller inte minst som plattform för yttran-de- och informationsfrihet.
Integritetsskyddet behöver fortsatt uppmärksam-het, såväl när det gäller att ge individer autonomii förhållande till statlig förvaltning som när det gäl-ler individernas skydd för sitt privatliv gentemotkommersiella företag och andra utomstående. Doldregistrering av enskildas aktiviteter i elektroniskamedier kan användas på ett sådant sätt att den per-sonliga integriteten allvarligt skadas.
Nu är det dessutom av stor vikt att särlagstiftning iform av datapolitik inte innebär inskränkningar iyttrande- och informationsfriheten. Möjligheternaatt yttra sig och bedriva polemik bör inte varamindre i opinionsbildning som sker via elektro-niska medier än de möjligheter nuvarande grundlagger för det tryckta ordet.
Den nya informationsteknik som växt fram iallt snabbare takt framför allt de trettio senaste årenkan användas för att öka statens kontroll över med-borgarna och bli medel i en verksamhet som in-kräktar på enskilda individers integritet. Men denkan även brukas så att medborgarnas möjligheteratt kontrollera statsmakten ökar och så att indi-vidernas möjligheter att hävda sin medborgarrättstärks i ett bättre fungerande rättssamhälle.124 Hurpolitiken formas har en avgörande betydelse.
Att göra IT tillgänglig för allaDet finns en risk för att informationstekniken ledertill att klyftorna växer mellan olika samhällsgrup-per när det gäller tillgång till kunskaper och kon-taktvägar som har en roll när medborgerliga rättigheter ska tas till vara.125 Med en politik somgör att alla medborgare kan rusta sig med kun-skaper och nödvändig teknik kan de existerande
100
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 100
101E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
och skriva har liksom språkkunskaper och nivån påallmänbildningen en stor betydelse.126
Internet och den nya informationstekniken somhelhet domineras hittills av ett utbud för under-hållning (exempelvis spel), kommersiella aktivite-ter, anslagstavlor i form av hemsidor för olikainstitutioner (exempelvis universitet och högsko-lor) etcetera. Även politiska institutioner, somregering, riksdag, statlig förvaltning och kommu-ner har i dag i betydande utsträckning tagit infor-mationstekniken i bruk. Detsamma gäller de poli-tiska partierna, folkrörelser, frivilliga organisatio-ner och enskilda.127
Jämfört med de resurser som satsas på teknikut-veckling och marknadsföring av kommersiellt in-riktade aktiviteter på IT-området är de resursersom satsats hittills på tekniker för att direkt under-stödja demokratirelaterade aktiviteter försum-bara.128 Viss försöksverksamhet förekommer såväl iSverige som i andra länder.129 Huvudsakligen ärdock de demokratirelaterade verksamheterna in-riktade på att öka informationsutbudet. Projektenför att möjliggöra ett aktivt deltagande och infly-tande i demokratiska processer är få och har hittillshaft ett begränsat innehåll.
Om informationstekniken ska kunna spela en väs-entligt större roll för framtidens demokrati krävs fördet första att tekniken görs tillgänglig för alla pårimliga villkor.
Grundförutsättningar för detta är goda i Sverigetill följd av de väl utbyggda telekommunikationer-na.130 När politiken läggs fast för att etablera teknikför en snabbare och mera kraftfull överföring av information är det angeläget att detta görs på ettsätt som inte ökar klyftorna mellan olika folkgrup-per. Alla hushåll bör ges tillgång till goda tekniskaförutsättningar för interaktiv kommunikation.
klyftorna istället minskas. Den politiska viljan äravgörande.
I forskningsprojektet IT-Framtider angavs un-der 1999 att 51 procent av svenska folket uppger siganvända Internet. Användningen av Internet i poli-tiska sammanhang, såsom gruppen definierar detta,är dock låg och varierar mellan två och tjugosexprocent beroende på användningstyp.
I IT-Framtiders studie är det bara två procent avanvändarna som säger sig ha försökt påverka andravia nätet. Tjugosex procent av användarna säger sigha besökt ett politiskt partis hemsida, sexton pro-cent har använt Internet för att skaffa sig en upp-fattning i en fråga och sex procent uppger att de hardeltagit i en aktion via nätet.
Skillnaden i IT-användning mellan olika social-grupper är enligt en rapport från forskargruppenFSI 1999 betydande. Bland de svarande som harlägre än 200 000 kronor i årsinkomst är det 25 pro-cent som uppger att de använder Internet någragånger i veckan eller mer. Bland dem som tjänade200 000 kronor om året eller mera var motsvaran-de andel 51 procent.
Även utbildningsnivån har stor betydelse för ivilken utsträckning Internet används. Bland högut-bildade uppgav 51 procent i FSI-studien att de re-gelbundet använder sig av Internet medan motsva-rande siffra för lågutbildade anges till 32 procent.Även köns- och åldersfaktorerna har stor betydel-se för i vilken grad Internet hittills har kommit i all-mänt bruk i Sverige.
De sociala och politiska villkoren spelar alltså en rollför IT:s roll i demokratin. Fördelningen av ekono-miska resurser i samhället och tillgången till kun-skaper i skilda samhällsgrupper har betydelse förmöjligheterna att använda IT. När det gäller kun-skapsfaktorn är det inte bara tekniska färdigheterpå IT-området som spelar en roll. Förmågan att läsa
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 101
102
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Röst från Demokratitorget
”Jag tror inte att IT är det enda svaret på hur
vi ska nå ungdomar, tvärtom. Det finns
många ungdomar som inte kommer i kontakt
med IT. Detta är en blivande klassfråga där
några ungdomar har möjlighet till IT hemma
och andra kan bara komma i kontakt med
datorer i skolan.”
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 102
103E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Kunskap och färdigheterKunskap och färdigheter krävs för att kunna använda tekniken. Dessa kunskaper är i dag inteallmänt spridda.
Att ställa krav på användarvänlig teknik och gestöd för en folkbildning som når också gruppersom befinner sig utanför utbildningsväsendet ochyrkeslivet är viktigt om färdigheter på IT-områdetska bli varje medborgares egendom. En otillräckligutbildning vad gäller informationsteknik i dagensungdomsskola påverkar negativt framtidens demo-krati.131
Kunskap anses bli allt viktigare som produk-tionsfaktor i informationssamhällets ekonomi.132
Så skapas förutsättningar för att kunskap i ökad ut-sträckning blir en handelsvara som förbehålls demsom kan betala dess marknadsvärde. Detta spelarroll för vilken information som i framtiden blir till-gänglig på nätet.
Avgörande i dessa sammanhang är dock fram-för allt i vilken utsträckning som oberoende insti-tutioner, som universitet och högskolor, StatistiskaCentralbyrån och andra organ för kunskapsupp-byggnad och kunskapsspridning, fritt kan försesamhället med för medborgardemokratin viktigtbeslutsunderlag.
Värdet av ett utbildningsväsende av god kvalité föralla och oberoende forskningsorgan växer i infor-mationssamhället. Med ett växande informationsut-bud ökar betydelsen av medborgarnas förmåga attkritiskt analysera den information som sprids.
Skolans, bibliotekens och folkbildningens uppgifti detta avseende blir än viktigare liksom veten-skapens och journalistikens insatser för att sam-talen i de offentliga rummen ska bygga på en ratio-nell grund. Ett ökat informationsutbud säkerställerinte i sig en upplyst förståelse bland medborgarna isamhället.
Möjligheterna att ta del av information och attframföra synpunkter via nätet ökar i snabb takt.Avgörande för demokratin är vilka institutionellaarenor som erbjuds. Om IT ska öka möjligheternatill deltagande, inflytande och delaktighet, krävs attkommunikationen erbjuds i former där framfördayttranden verkligen betyder någonting. Sådanaarenor, direkt knutna till demokratiska besluts-processer, är ännu fåtaliga. Ett ökat statligt stöd föratt utveckla tekniker och institutionella arrange-mang för IT i demokratins tjänst är därför ange-läget.
Opinionsbildning och organiseringIT har generellt vissa fördelar i förhållande till an-nan teknik. Det gäller inte minst snabbheten,möjligheterna till interaktiv kommunikation medflera deltagare samt omständigheten att informa-tionen som läggs ut i princip är tillgänglig obero-ende tid på dygnet. Det är vidare möjligt att vidsamma tidpunkt nå ett stort antal personer – trotsinbördes geografiska skillnader. Konferenser ochmöten av olika storlek och dignitet kan göras till-gänglig för en större krets än de som fysiskt deltar ide ”verkliga” rummen.133
För opinionsbildare – intresseorganisationer,partier eller aktionsgrupper – har IT inneburit attdet blivit möjligt att rikta sig direkt till medborgaremed ett ”ofiltrerat budskap,” dvs. med ett budskaputan journalistiska mellanhänder. Detta visade sigexempelvis vara ett viktigt motiv för de ameri-kanska kandidaterna och partierna som under1990-talet första hälft som pionjärer startade sinakampanjer på nätet.134
Användare kan inte bara bestämma innehållet iinformationen, utan kan även försöka finna formersom kan locka användare att besöka hemsidan. Demer avancerade formerna erbjuder besökare inter-aktiva möjligheter, multimedia och har en regel-
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 103
104
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
representativa demokratins institutioner och åandra sidan frivilliga sammanslutningar, virtuellaeller inte, kommer alltid att vara föremål för politisk diskussion. Den tillhör liksom frågan omfördelningen av makt mellan folksuveränitetensinstitutioner å ena sidan och enskilda medborgaresrätt till självbestämmande å andra sidan demokra-tins eviga konflikter.
Frivilliga sammanslutningar
IT kan användas för att underlätta för medborgareatt organisera sig i frivilliga sammanslutningar.Exempel på detta finns i dagens samhälle, inom ochöver nationsgränserna. Denna utveckling är väl-kommen från demokratisk synpunkt. IT kan på-verka opinionen så att fler gemensamma ange-lägenheter sköts via frivilliga sammanslutningaristället för via den territoriellt avgränsade represen-tativa demokratin. I många fall kan det innebära ettförstärkt självstyre – en stärkt istället för försvagaddemokrati. Det är angeläget att göra en översyn avreglerna för statligt och kommunalt stöd till folk-rörelser, massmedier, kulturverksamhet etceteramed hänsyn till de organisationsformer som ny informationsteknik skapar.
bunden uppdatering av utbudet. En av de viktigaerfarenheterna med hemsidor är att det finns ettsamband mellan antal besök och uppdateringsgrad.Om inaktuella uppgifter ligger kvar, om det intesker någon utveckling av innehåll och form för-svinner besökare.
IT ger även möjlighet att skräddarsy infor-mation till vissa målgrupper, exempelvis för medier,skola eller olika grupper som är föremål för särskiltintresse. IT har således goda möjligheter att mobil-isera och organisera olika intressen.135
IT kan överskrida geografiska gränser. Dettahar stor betydelse för enskilda människors möjlig-heter att hävda de medborgerliga fri- och rättig-heter som är en omistlig del i demokratin. Meraosäkert är vilken roll IT kan få för demokratin somkollektivt självstyre. I jordbruks- och industrisam-hället har geografiska avgränsningar utgjort ramför det kollektiva självstyret. Det nuvarande folk-styret kan i allt väsentligt betraktas som en flernivå-demokrati med kommunernas, rikets och EU:s territorier som bas.136
Informationstekniken medför att sociala intres-segemenskaper som kan sluta sig samman oavsettgeografiska avgränsningar nu får ökad betydelseför hur politiken gestaltas och att den geografiskavalkretsen får en allt mindre roll.137 Det har bety-delse för folkstyrets framtid.
Självstyre
Självstyre som bygger på andra avgränsningar ände som utgörs av valkretsindelningen i den repre-sentativa demokratin är dock ingen nyhet. Olikaformer för självstyre, inte minst i form av ett bro-kigt föreningsliv, fanns redan före den representa-tiva demokratins genombrott i Sverige. Att män-niskor ska ha rätt att organisera sig för ett sådantsjälvstyre är självklart i demokratin. Frågan omfördelningen av självstyret mellan å ena sidan den
Röst från Demokratitorget
”Direktdemokrati är lika oundviklig i
samhället med elektroniska media
som representativ demokrati blev
möjligt i samhället med litterata
informationsprocesser”.
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 104
105E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Minoriteter
Inte minst för minoriteter, i synnerhet sådana somär spridda över en stor yta, kan de förstärktamöjligheterna att via nätet bygga sociala intresse-gemenskaper som inte är beroende av geografisknärhet bli av stor betydelse. Att en sådan utvecklingstärker demokratin är uppenbart. Individer ochgrupper som lokalt kan uppleva sig stigmatiseradeoch vanmäktiga kan på nätet bygga organisationersom ger styrka i hävdandet av de medborgerligarättigheterna. Hur IT kan användas för att stärkaminoriteterna, såväl när det gäller deras möjlighetertill autonomi och självbestämmande som när detgäller deras integration i samhället, är en viktigframtidsfråga för såväl forskning som politiskt beslutsfattande.
Funktionshindrade
Även för personer med funktionshinder kan nyinformationsteknik medverka till att de på merajämlika grunder kan hävda sig i demokratiska pro-cesser. IT registrerar inte de fysiska förutsätt-ningarna att framföra ett budskap. Med IT:s hjälpkan flera delta i politiska sammanhang som på-verkar beslutsprocesser och än flera kan delta påmera jämlika villkor. Funktionshindrades möjlig-heter att i större utsträckning delta i demokratiskaprocesser med hjälp av en än mera utvecklad infor-mationsteknik bör tillmätas stor betydelse i poli-tiken för detta område. Det är inte minst viktigt attanvända ny informationsteknik för att göra offent-lighetsprincipen reell för funktionshindrade.
Flertalet av de virtuella gemenskaper som ska-pats hittills utgörs av grupper med specialintressen,ofta relativt smala sådana. Det utgör en rikedom isynnerhet för de som har många sådana. Möjlig-heten att skapa små offentliga rum på nätet kanockså användas för att söka omintetgöra demo-kratin och till kränkningar av enskilda och folk-
grupper. Åtskilliga exempel finns på hur nazistiska,rasistiska och andra mot demokratin fientligtsinnade grupper använder nätet för att främja sinantidemokratiska sak.138 Det som är tekniskt möj-ligt är inte alltid socialt önskvärt. IT kan användasav grupper som vill undanröja demokratin likavälsom av krafter som önskar stärka den.
Brott mot lagen, exempelvis hets mot folk-grupp, ska självklart beivras även när det före-kommer på nätet. Det är angeläget att rättsväsen-dets institutioner står väl rustade för att bekämpasådan brottslighet. Allra viktigast är dock att allademokratiskt sinnade tar ansvar för att under-minera förtroendet för dem som söker skadademokratin eller hotar enskilda människors fri-och rättigheter.
Ett stort ansvar ligger också på dem som harkontrollen över portaler, sökverktyg och andrastrukturer på webben. Det är viktigt att rättsvår-dande organ har resurser och kompetens att beivrabrottslighet som sker med stöd av IT och att Sveri-ge aktivt bidrar till internationellt samarbete i dettasammanhang.
Att värna om en vidsträckt yttrandefrihet på nä-tet är oerhört viktigt – och blir viktigare ju störreroll IT får i samhället. Kampen mot nazism, rasismoch annan antidemokratisk verksamhet måste förstoch främst bestå i att demokratiskt sinnade görbruk av sina fri- och rättigheter.
Globalt och lokaltNy informationsteknik och nya medier anses varaen av de främsta drivkrafterna i globaliseringen.139
Händelser på en ort kan genom användningen avny teknik få konsekvenser med ljusets hastigheteröver hela världen. Detta skapar nya krav på folk-styrets förmåga att vara ett redskap för medbor-garnas självstyre. (Denna fråga behandlas utför-ligare i avsnittet om globalisering.)
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 105
106
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
som syftar till att stärka demokratin på global nivåbör övervägas inom ramen för den svenska bi-ståndspolitiken.
I såväl den svenska som den internationelladebatten har under senare år knutits vissa förvänt-ningar om att lokalt förankrade nätverk (Com-munity Networks) på Internet ska kunna förstärkaden demokratiska utvecklingen. Det är nätverk,som omfattar exempelvis en stad eller en region ochdär det är möjligt att ta del av samhällsinformationoch få viss service från olika myndigheter samt därdet ibland även ges tillfälle att delta i en diskussionom olika frågor.142
I Sverige har vissa försök gjorts att bilda sådanalokala nätverk bl.a. i Göteborg och Sölvesborg. Enviktig erfarenhet från denna typ av IT-projekt ärinte oväntat att tillgängligheten till Internet är engrundläggande förutsättning för att det lokala nät-verket ska kunna användas och utvecklas. Det ärvidare viktigt att IT inte bara används under beg-ränsade kampanjer, exempelvis under val, utan in-tegreras i en kontinuerlig politisk verksamhet. EnIT-satsning av denna typ bör vara väl genomtänktoch inte till den grad så fokuserad på tekniken attde innehållsliga målen med verksamheten kommeri skymundan.143
Teknikens globala räckvidd kan användas för attbygga organisationer och bedriva opinionsbild-ning i politiska frågor som har stort politiskt in-tresse och är av världsomfattande betydelse.140
Medborgare kan därmed ta del i opinionsbildningoch politiska aktiviteter, och på så sätt vinna infly-tande, över politiska processer som sker utanför destatsgränser som utgör en rågång för folksuveräni-tetens utövande.
”Non-governmental organisations” har tagitinformationstekniken i bruk i detta samman-hang.141 Den nobelprisbelönade antiminkampan-jen, MAI-kampanjen och kampanjen för RadioB92 i Serbien är några exempel. Informations-tekniken möjliggör skapandet av nya sociala orga-nisationer och relationer i nätverk oavsett staternasgränser. För sammanslutningar av frivilliga med-borgare i olika länder som är engagerade i fördemokratin viktiga spörsmål, som mänskliga fri-och rättigheter, bistånd och folkbildning, har in-formationstekniken skapat nya möjligheter att bedriva arbetet effektivare.
Dessa grupper sprider snabbt information. Defångar sympatisörer och mobiliserar ideellt engage-mang. De vakar över globala allmänningar utifrånsina politiska idéer och moraliska idéer. Såväl glo-balt som lokalt kan medborgargrupper av skildaslag blixtsnabbt reagera och slå larm när de vill pro-testera mot idéer, beslut och handlingar.
I många stater med begränsade medborgerligafri- och rättigheter har informationstekniken redanen viktig roll för oberoende nyhetsförmedling,informationsinhämtning och mellanfolkliga kon-takter. Den enligt uppgift största webbplatsen förmänskliga fri- och rättigheter är One World. Denhar enligt egna uppgifter mer än 350 NGO:s sommedlemmar och besöks av tre miljoner i månaden.Hur informationstekniken ytterligare kan kommatill effektiv användning inom ramen för en politik
Röst från Demokratitorget
”Jag har verkligen försökt att förstå vad demokrati
är, hur människor uppfattar den demokratiska
situationen i Sverige och vad man kan göra för att
förbättra den? Om det finns någon som vet att ni
skulle kunna förklara för mig vad demokrati är
utan att krångla till det för mycket så är ni väl-
komna att skriva till mig på min e-mail-adress!”
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 106
107E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Röstning via nätet?Om några veckor – den 11 mars 2000 – kommer,enligt uppgift, det första lagligt bindande politiskavalet att hållas på Internet. Det är Arizonas demo-kratiska parti som ska hålla primärval för att utsepresidentkandidat och röstningen är planerad attske via nätet. Enligt det företag som har ansvaretför tekniken finns ett system som skyddar röst-hemligheten.
Det finns självfallet argument för men ocksåmot en utveckling med röstning i val via nätet. Förmånga skulle det vara en avgörande skillnad mellanatt lämna sin röst i en vallokal med en avskärmningsom säkerställer den personliga integriteten och atti ett mer eller mindre privat sammanhang rösta viaen dator.
Det har således funnits starka skäl för att poli-tiska val ska genomföras i ett offentligt samman-hang som garanterar valhemligheten. Även om dentekniska utvecklingen förfinas kommer det troligt-vis alltid att finnas skilda uppfattningar både blandexperter och väljare om hur säker tekniken verkli-gen är på nätet, att garantera valhemlighet och attklara identifikation av väljare.
Det är också möjligt att frågan om röstning vianätet i viss grad är generationsbetingad. IT kan bliett alternativ för nya generationer som vuxit uppmed tekniken och som saknar den traditionellaföreställningen om hur vallokalen bör utformasoch hur själva rösthandlingen bör ske. Vi återkom-mer till denna fråga i kapitlet om valen.
IT för att stärka demokratinDet finns inget enda svar på vilken demokrati ITkan och bör främja. Avgörandet ligger inte i tek-niken som sådan utan i händerna på medborgarnaseget beslutsfattande.144
De politiska resurserna är ojämnt fördelade.Som framgått av denna redovisning finns även risk
för att denna resursfördelning blir än skevare. Förden politiska jämlikhetens skull är det angeläget attalla får tillgång till de resurser som krävs för att använda IT för att hävda sitt medborgarskap påjämlika villkor.
Flera forskare har i sina studier till utredningenriktat uppmärksamheten på att IT kan användasför att utveckla idealet om en snabb demokrati, dvs.användas på ett sådant sätt att väljarna ges tillfälleatt snabbt säga sin mening i politiska frågor. I förlängningen kan detta stärka den direktdemo-kratiska utvecklingen men på sikt också leda till attpartierna och de förtroendevaldas roll minskar medan medborgarna i högre grad själva fattar sinabeslut.145
Ett alltför rutinartat användande av IT för attsnabbt få svar av medborgare i politiska frågor kanskapa situationer där grundläggande demokratiskakrav inte uppfylls. Risken finns att den tid somkrävs för kunskapssökande, diskussion och efter-tanke i hög grad går förlorad.
IT kan självfallet även ingå i det alternativa idealet, nämligen att utveckla den starka demokra-tin där den representativa demokratin råder mendär värdet av genomgripande diskussioner ärgrundläggande. Här får medborgarna möjligheteratt genom IT få tillgång till information och synpunkter men även ingå i interaktiva dialogermed andra på nätet.
Demokrati tar tid. Särskilda regler behövs föratt alla ska kunna komma till tals. Demokratinskrav på upplyst förståelse kräver möjligheter ochtid till ett kritiskt inhämtande av relevant besluts-underlag, eftertanke och samråd. När IT diskuterassom ett sätt att ge stöd för demokratiska processerär det därför viktigt att erinra om att det förhållan-det att en snabb process är tekniskt möjlig inte är etttillräckligt argument för att den också ska skesnabbt.
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 107
108
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
IT kan också användas för att hävda medborgar-intresset i partidemokratin. Tekniken kan användasför att stärka dialogen inom partierna och den mellan partierna och väljarna. Den kan också an-vändas för att göra partiernas program och faktiskahandlande bättre kända och diskuterade blandmedborgarna.146 Här spelar inte bara partiernasegna insatser en roll. Medborgarinitiativ kan under-lätta för medborgarna att ställa partierna till svarsgenom en oberoende granskning av partiernas fak-tiska agerande.
IT kan också användas för att stärka civilsam-hället och för att främja deltagardemokratin. Dennya informationstekniken har en potential när detgäller att vidga medborgarnas möjligheter att deltai och påverka problemformuleringarna och diskus-sionerna före beslut i folkvalda församlingar. Enstatlig och kommunal politik bör i första hand inrik-ta sig på att utveckla tekniker och metoder för ensådan deltagardemokrati med IT-stöd.
En förutsättning för att medborgarna ska ha motivatt engagera sig i processer som är avsedda att stödademokratin på elektronisk väg är med all sanno-likhet att dessa också har betydelse för det faktiskabeslutsfattandet. Även här krävs en metodutveck-ling. Informationstekniken bör kunna användasför att öka medborgarnas förutsättningar att ha insyn i och möjligheter att påverka beslutsunder-lag, exempelvis i samband med miljökonsekvens-analyser. Det är också angeläget att söka former föratt utnyttja IT för att offentliggöra remissyttran-den. Det bör gå att utveckla metoder som gör attmedborgarnas opinionsyttringar i sådana samman-hang kan vara av stort värde i beslutsunderlaget.
IT kan användas för att underlätta ansvarsutkrävan-det bland förtroendevalda och för att stärka med-borgarkontrollen över den offentliga makten. Härframstår en utveckling av offentlighetsprincipen såatt den ger vidast möjliga insyn i offentlig förvaltningsom en primär uppgift.
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 108
109E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
1 Barber 1999. Se även Rothschild 19992 Schön 19993 Østerud 19994 Rothschild 19995 Held 19996 Østerud 19997 Allardt 19998 Held 1999, Elander 1999, Lidskog och Elander 1999, Pamlin
1998, Østerud 1999, Thunberg 19989 Klein 1999, Ilshammar 1999, Olsson, A.R. 1999
10 Østerud 199911 Østerud 199912 Glimstedt och Lange 1998, Glimstedt 199913 Østerud 199914 Schön 199915 Glimstedt 199916 Østerud 199917 Mitlid 199818 Glimstedt och Lange 199819 Allardt 199920 Olsson, Brink och Higgs Jr 199921 Nohrstedt 1999 22 Hannerz 1999, Nohrstedt 199923 Schön 199924 Se exempelvis SOU 1999:11, SOU 1999:56 och SOU 1999:8325 Jacobsson 1999, Stenelo 199926 Reich 199227 Castells 2000 (refererad i Dagens Nyheter)28 Cammack 199829 Diamond 199630 Stenelo 199931 Dahl 1999 a32 Stenelo 199933 Agné 1998, Lundström 1998, Dahl 1999 a34 Se t.ex. Pamlin 1998 och Sörbom 199935 Dahl 1999 a36 Østerud 199937 Castells (refererad i Dagens Nyheter)38 Ingelstam 199939 Held 1999 och Sassen 1999, Glimstedt 1999, Carlsson 199940 Soros 199941 Sassen 199942 Castells 1996, Klein 1999, Thörn 199943 Carlsson 199944 Soros 199945 Lindbeck och Lindbeck 199846 Pamlin 199847 Sen och Dreze 198948 Förslaget utarbetades av InterAction Council under
ordförandeskap av Helmut Schmidt 1997. En redogörelse för bakgrunden finns i ett tal av Kalevi Sorsa vid ILRS-kongressen1997
49 Prop 1998/99:100
50 Eriksen 199851 Se forskarvolymen Politikens medialisering SOU 1999:126
eller Loftager 199952 Beck 199753 Habermas 199854 Weibull och Gustafsson 199955 Petersson et al. 199856 SOU 1999:10157 Lundquist 199958 Loftager 199959 SOU 1999:1060 SOU 1999:10161 Olsson, A.R. 199962 Weibull och Gustafsson 199963 Weibull och Gustafsson 199964 Uppgifterna bygger på avsnittet Mediestrukturen i Sverige i
SOU 1999:30. Sedan det åberopade kommittébetänkandet publicerats har dock antalet A-regioner med någorlunda jämn konkurrens minskats från nio till sju genom ägarförändringar på Visbys och Härnösands marknader och antalet orter med konkurrerande utgivare på hemmaplan har minskats med en, nämligen Visby.
65 SOU 1999:3066 http://www.lo.se/aktuellt/aktuellt.htm67 Weibull och Gustafsson 199968 Weibull och Gustafsson 199969 SOU 1999:3070 Weibull och Gustafsson 1999, SOU 1999:3071 SOU 1999:3072 Se exempelvis intervju med Kirch-koncernens VD
i tidskriften EuroBusiness´ augustinummer 199973 Weibull och Gustafsson 199974 SOU 1999:3075 Nohrstedt 199976 Dahlgren 199977 Weibull och Gustafsson 199978 Kent Asp citerad i förordet till Politikens medialisering
(SOU 1999:126)79 Economou och Forstorp 199980 Berglez 199981 Oscarsson 1999, s. 1382 Berglez 199983 Camauër 199984 Hermansson et al. 199985 Slaata 199986 Svensson 1999; Ungdomarnas demokratikommission 199987 Kroon 199988 Ekström 199989 Gidlund och Möller 1999 b90 Economou och Forstorp 199991 Berglez 1999; Ekström och Andersson 199992 Englund 199993 Se t.ex. Bergström 1998
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 109
110
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
118 I Demokratiutredningens utgivning har frågor om IT och demokrati bland annat behandlats i SOU 1999:10, SOU 1999:12, SOU 1999:83, SOU 1999:117 och SOU1999:126
119 Barber 1999, Ilshammar 1999, Olsson, A. R. 1999, Castells 1999
120 Gidlund, G. 1999 121 Barber 1999, Ilshammar 1999122 Ilshammar 1999, Olsson, A. R. 1999123 Ilshammar 1999124 Barber 1999, Ohlin 1999125 Östlund 1999, Ellegård 1999126 Johansson, M. 1999, Johnson 1998127 Martinsson 1999, Ranerup 1999128 Olsson, A. R. 1999, Ilshammar 1999129 Ranerup 1999, Åström 1998130 SOU 1999:134131 Johansson, M. 1999132 Castells 1999, Ilshammar 1999133 Gidlund, G. 1999 a134 Olsson, A. R. 1999135 Gidlund, G. 1999 a136 Ellegård 1999137 Klein 1999138 Taloyan 1999139 Castells 1999, Dahlgren 1999, Østerud 1999, Allardt 1999140 Klein 1999, Taloyan 1999141 Pamlin 1998142 Ranerup 1999143 Ranerup 1999144 Barber 1999, Olsson, A. R. 1999145 Ranerup 1999, Åström 1999146 Martinsson 1999
94 Se t.ex. Hermansson et al. 199995 För en närmare diskussion om direktaktioner och civil
olydnad, se kapitel Medborgarsammnslutningar96 Det senare hävdas bland annat av Johnson 199997 Se t.ex. Ahlsson 1998 och Johnson 199998 Hermansson et al. 199999 Hermansson et al. 1999
100 Hermansson et al. 1999101 Hermansson et al. 1999102 Hermansson et al. 1999103 Hermansson et al. 1999104 Se t.ex. Sundström 1998 och Hermansson et al. 1999105 Hermansson et al. 1999106 Johnson 1999107 Se Hermansson et al. 1999108 Hermansson et al. 1999. Se också Pamlin 1998, som fokuserar
på den globala lobbningen. Han beskriver bland annat hur näringslivet och dess organisationer bedriver lobbning i internationella fora. Genom informella diskussioner kan de vara med och fatta viktiga beslut utan att nationella och internationella organisationer och sociala rörelser som är kritiska till besluten, till exempel de som arbetar för en socialt och ekologiskt hållbar utveckling, ges någon större chans att komma till tals.
109 Se t.ex. Dagens Nyheter 1999-11-27110 Bergström 1998111 Se t.ex. Bergström 1998112 Ahlsson 1998113 För en exemplifiering av de grupper vi bland annat åsyftar, se
t.ex. Pamlin 1998, Thörn 1999 och Hebert & Jacobsson 1999114 Dahl 1999 b115 Ilshammar 1999116 Åström 1998117 Ranerup 1999
41285-049-110 0-03-23 15.44 Sidan 110
111E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Den flexibla flernivåstyrningen
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 111
112
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
ligheter att få gehör för sina önskemål i den politis-ka processen, det senare det politiska systemetsförmåga att faktiskt lösa problem och tillhanda-hålla olika nyttigheter. Samtidigt som den ökadedemokratiska närheten gynnar medborgarnasmöjligheter att deltaga, kan systemets styrförmågaförsvagas. Omvänt gäller att hög systemkapacitetkan begränsa medborgarnas direkta inflytande.Diskussionen om kommunsammanslagningarseffekter är typisk för problemet.
I ett politiskt system med flera olika nivåer ochkompetenser kan man dock föreställa sig ett merproduktivt och inte fullt så motsatspräglat samspelmellan dessa i grunden olika demokrativärden.Om man t. ex. tänker sig att den lokala nivån repre-senterar störst närhet och delaktighet, kan den regionala nivån fungera som en balanspunkt mel-lan demokrati i det lilla formatet och national-statens och det övernationella systemets storskali-ga demokrati. På den regionala nivån finns också entillfredsställande förmåga och kunskap att just han-tera kravet på systemeffektivitet i vissa sektorer,utan att behöva använda alla resurser i det störrenationella eller europeiska systemet. Utvecklings-
Robert Dahl beskriver övergången från auktoritä-ra till demokratiska system i de antika grekiskastadsstaterna som den första transformationen.Övergången från direkt till indirekt, representativdemokrati i den framväxande nationalstaten är denandra. Det tredje steget , som nu inletts, innebär attnationalstatsdemokratin utmanas av en ny doktrin,baserad på insikten om att vi lever i ett pluralistisktoch komplext politiskt system med övernationellainstitutioner på europanivå.2
I stället för absolut statssuveränitet får vi, det vikan kalla ”poolad”, eller förhandlad suveränitet.En fjärde transformation i hägnet av den tredjeutvecklingsvågen förefaller emellertid också fulltmöjlig. Vad vi nu ser är en renässans för det antikaidealet om demokratisk närhet och direkt delta-gande, något som fram till de successiva kommun-reformerna under 1950-och 60-talen praktiseras påkommunal nivå i ett Sverige som i övrigt prägladesav statliga maktanspråk och indirekt demokrati.
En underliggande premiss i Dahls resonemangär det s.k. skalproblemet och spänningen mellandemokrativärdena medborgareffektivitet och sys-temkapacitet. Det förra gäller medborgarnas möj-
Den flexibla flernivåstyrningen
Medborgaren har numera politiska företrädare på upp
till sex olika samhällsnivåer. Antalet nivåer har ökat,
ibland dramatiskt. För tio år sedan var exempelvis göte-
borgaren politiskt representerad bara på två nivåer, nu
finns hans/hennes förtroendevalda på sex nivåer: i kom-
mun-/stadsdelar, kommunen, kommunal-/kommunför-
bund, regionen, riket och EU.1
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 112
113E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
politiken är just en sådan sektor. Regionaliseringeninnebär alltså i hög grad ett kvalitativt sett värde-fullt tillskott av systemkapacitet utan att man förden skull behöver ge upp kravet på medborgar-effektivitet. Ekvationen är emellertid bara möjligom man sätter in den regionala nivån i ett större,och mer dynamiskt flernivåperspektiv, där detfinns en någorlunda accepterad uppdelning avbesluts- och problemlösningskompetenser mellanskilda administrativa instanser (den vertikala dim-ensionen) men också en etablerad ansvarsför-delning för olika politikområden (den funktionelladimensionen).
Det avgörande kravet är emellertid att systemetär flexibelt; formella kompetensuppdelningar blir ilängden stelbenta och otidsenliga, särskilt när denpolitiska och ekonomiska verkligheten ständigtbefinner sig i förändring.
Hårt institutionaliserade system baserade påformella kriterier och lagstiftning måste därförparas med system, som tillåter justering ochanpassning till växlande omständigheter. Jämsidesmed att vi förfinar de traditionella hierarkiskastrukturerna, bör vi rikta uppmärksamheten motprocesser och informella institutioner, i form avförhandlingar och nätverk.
Samhällen präglas av olika politiska kulturer,förändringar och skiftande maktförhållanden. Folkviljans förverkligande har därför haft mångauttryck under historiens gång. Den representativademokratin växte fram i vårt land under 1900-talet iett nära samspel med folkrörelser och masspartier.
Det var också med demokratin som instrumentsom de stora sociala reformerna genomfördes.Under det senaste decenniet har det dock blivituppenbart att den mogna industristaten inte utgörhistoriens slut utan att nya samhällsförändringaräger rum på ett sätt som knappast kunde förutsesvid den representativa demokratins genombrott.
I Demokratiutredningens rapporter har detta för-ändringsperspektiv varit framträdande. I takt medden snabbt tilltagande globaliseringen och interna-tionaliseringen har den principiella frågan om vadsom utgör demos (folk) för en politisk styrelse(kratia) blivit alltmer vital. Ytterst är det demo-kratin som skapar den moraliska grunden och legi-timiteten för den politiska styrelsen. Det existerardock en mångfald demos traditionellt med den ter-ritoriella principen om närhet och människors per-manenta vistelse inom ett visst geografiskt områdesom utgångspunkt. Den representativa demokratinsammankopplades med territorialstatens framväxtoch har i detta sammanhang ett par hundra års idétradition att falla tillbaka på. I de förändringsmöns-ter som nu kan ses försvagas sambandet mellanbeslutsfattande och det politiska deltagandet. Hurska människor som är berörda kunna få politisktinflytande i en internationaliserad värld? Vilkassamtycke är nödvändigt för att legitimera beslutsom rör exempelvis miljöförstöring, handelsvillkoroch aids? Inför vilken valmanskår är beslutsfattareansvariga?
Kopplingarna mellan demos och begrepp somsuveränitet och identitet är betydelsefulla. En av destora framtidsfrågorna är, som vi sett, om det liggerinom möjligheternas ram att kunna skapa ett euro-peiskt demos och därmed förutsättningar för enfungerande europeisk demokrati sådan vi kännerfrån nationalstaten. Skalproblemen i fråga omdemos är påtagliga. Mängden av funktionellademos, vilka utgår från principen om likhet ochinte kräver geografisk närhet skär rakt genom degeografiska uppdelningarna. Dessa gemenskaperkan bygga på etnicitet, kön, yrke, livsstil eller skil-jelinjer som exempelvis centrum periferi. Här tordeden nya informationstekniken kunna bidra till attunderlätta kontakter och minska avstånd i tid ochrum.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 113
114
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
reglerats i konstitutionella och andra spelregler.Från dessa spelregler har utvecklats praxis i vårt landsom inte funnits föreskriven och som exempelvisinneburit medverkan från arbetsmarknadens parteri den politiska processen.
Under särskilt senaste decenniet har process-perspektivet betonats ytterligare genom Sverigesmedlemskap i EU och det fortplantas nedåt ochutvecklas mellan olika delar av det svenska sam-hället och det europeiska förhandlingssystemet.Forskarna talar om flernivåstyre (”multilevel gover-nance”).
Det är inte bara nationalstaten som är under om-vandlingstryck; de regionala och lokala struk-turerna är också utsatta för betydande förändring-ar. Hur påverkas människor i den lilla världen avglobaliseringen? Vilkas samtycke krävs för att ut-nyttja kvaliteterna i lokalsamhället? Vilken roll kanIT få för att underlätta förhållandet mellan det glo-bala och det lokala?
På de nyaste politiska arenorna EU och regio-nerna bedöms den representativa modellen ha ensvagare ställning. I stället är det andra strukturersom erövrat positioner. Demokratins vardag har all-tid präglats av olika former för beslutsfattande vilka
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 114
Europeiska unionen
115E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Medlemskap i EU En hållbar demokrati förutsätter att folkstyret harhandlingskraft. Med tiden har Sveriges interna-tionella beroende ökat avsevärt på praktiskt tagetalla områden. Utrymmet för det nationella besluts-fattandet har minskat bland annat till följd av denökade frihandeln och avregleringen av kapital-marknaderna. Gränsöverskridande miljöproblem,internationell brottslighet och värnet om fred ochsäkerhet för medborgarna i enskilda stater påkallari ökad utsträckning samarbete mellan staterna föratt demokratins institutioner ska ge medborgarnamakt över sina villkor.3
Sverige har, efter genomförd folkomröstning,anslutit sig som medlem till Europeiska unionen.Medlemskapet ger ökade möjligheter att på euro-peisk nivå finna lösningar på olika samhällsprob-lem. Det har samtidigt skapat nya förutsättningarför medborgarnas möjligheter till deltagande,inflytande och delaktighet i folkstyret.
En del av de beslut som tidigare tagits av detsvenska folkstyrets organ och i den svenska statensmyndigheter fattas nu inom ramen för EU och imånga fall måste de svenska institutionerna nu-mera samverka med EU:s institutioner. I de frågor
som överlåtits från riksdagen till EU har det sketten påtaglig maktförskjutning till regeringens för-mån. Den svenska regeringen – tillsammans medsina motsvarigheter i andra medlemsländer – är ipraktiken lagstiftare.4
Detta ställer ökade krav på öppenhet från reger-ingens sida inte bara gentemot riksdagen utanockså gentemot allmänheten. Medborgarnas möj-ligheter till deltagande, inflytande och delaktighet iEU-politiken är beroende av att regering och riks-dag aktivt fyller det svenska offentliga rummet medde frågeställningar som är viktiga i EU-samman-hang. Det är viktigt att detta sker med god fram-förhållning. Tidtabellen för beslutsfattande i mångafrågor avgörs nu av EU-organ. När inte folkvalda iSverige längre kontrollerar dagordningen har detblivit än viktigare att medborgare ges insyn på etttidigt stadium i beslutsprocessen.5
UnionenUnionen är en sammanslutning av stater som skavara demokratier. EU:s tillkomst och utvecklinghar haft stor betydelse i den historiska utvecklingsom inneburit att demokrati kunnat etableras ochfördjupas i ett stort antal stater i Europa. Skapandet
När Sverige gick med i EU 1995 tillkom
en ny nivå för samhällsstyrningen.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 115
116
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
valdeltagandet hävdade flera internationella fors-kare, att partiernas låga prioriteringar av EU-valetär en bidragande orsak till väljarnas likaledes lågaprioritering.8
Ett europeiskt partisamarbete är emellertid nume-ra etablerat mellan likasinnade partier inom unio-nen.9 Det har i hög grad institutionaliserats i destörre partifamiljerna. Alltsedan gemenskapen bil-dades har strävan att fördjupa partisamarbetet varitknuten till den konstitutionella utvecklingen iunionen och särskilt Europaparlamentets fram-flyttade maktposition.
I samband med unionsbildningen skapadesbåde ett liberalt och ett socialistiskt Europaparti –The European Liberal, Democrat and ReformParty (ELDR) och The Party of European Socialists(PES). Föregångare har varit den kristdemokratis-ka och konservativa partifamiljen som redan 1976bildade ett europeiskt parti – European People´sParty (EPP). Även inom miljö- respektive vänster-partierna finns etablerat samarbete. Fortfarande ärdock dessa europeiska partier och federationerrelativt lösa konstellationer.
EU-valen
I det första valet till Europaparlamentet i Sverigedeltog endast 41,6 procent av väljarna. Även i andraländer har noterats ett ganska lågt deltagande. AttEU-systemet är komplicerat till sin natur, och attEU:s beslutsregler tycks vara okända för mångamedborgare i unionen, bidrar sannolikt till att val-deltagandet i EU-valen är lågt.
En ytterligare faktor som brukar framföras iden internationella forskningen som förklaring tilldet låga valdeltagandet är, att väljare inte uppleveratt något viktigt står på spel i Europavalen: Ingenregeringsfråga avgörs och parlamentets samman-sättning avspeglas inte i något exekutivt organ. Det
av EU och anslutningen av nya stater till unionenhar skett i former som är demokratiskt legitima i desuveräna stater vars konstitutioner uppfyller kra-ven för demokrati.6
EU skapades i ett skede när försoning mellanfolk i tidigare krigförande länder och etablering avordningar för att hindra eller i varje fall försvårauppkomsten av nya krig tedde sig mycket ange-lägna. Det skedde strax efter det att nazismensmassmord, terror, förtryck och försök till förintel-se av folkgrupper härjat i stora delar av Europa ochi omedelbar närhet till de då existerande kommu-niststaternas omintetgörande av demokrati.
Att demokratin nu ter sig starkare än kanskenågonsin tidigare i flertalet medlemsstater, liksom ide stater som söker medlemskap i EU, har till delsin grund i det fredliga samarbete och det ekono-miska framåtskridande som EU och dess före-gångare i de europeiska gemenskaperna bidragit till.
Politisk jämlikhet
Principen om politisk jämlikhet mellan medbor-garna gäller inte i Europaparlamentet eller i EU:sministerråd. Majoritetsprincipen, som ger alla likastor makt över vilka beslut som kan antas, tillämpasregelmässigt inte. Mandaten i Europaparlamentetmellan medlemsstaterna är så fördelade att med-borgare i de minsta staterna är kraftigt överrepre-senterade i förhållande till medborgarna i de störs-ta. Röstvärdet i EU:s ministerråd är så viktat mel-lan medlemsstaterna att vare sig medborgarna ellerstaterna är företrädda på jämlik grund.7
Partigrupperna
De partier som uppträder i Europaparlamentet ärnationellt grundade. I EU-valen agerar de huvud-sakligen som nationella politiska aktörer. Det ansesvara en av orsakerna till det låga deltagandet i valentill Europaparlamentet. Vid vårt symposium om EU-
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 116
117E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
gör att väljarna utan tanke på tänkbar regerings-konstellation i högre grad än i de nationella valenstöder små partier. En ytterligare förklaring somframförs i denna forskning till vissa små partiersjämförelsevis goda framgångar i Europavalen är attdessa i högre grad än större, etablerade partierkanaliserat missnöje med och motstånd mot EU.10
Att inte valhandlingen direkt påverkar samman-sättningen av den verkställande makten på EU-nivåär naturligtvis inte ägnat att öka intresset för attrösta. Väljarens mest naturliga dagen-efter-valet-frågan – sitter regeringen kvar? – förblir obesvarad.
I Europavalet i juni 1999 i Sverige sjönk valdel-tagandet till en ännu lägre nivå än vid det förstavalet. Endast 38,8 procent av valmanskåren deltog.Av unionens 288 miljoner väljare deltog 49,9 pro-cent i valet 1999, vilket var en minskning från valet1994 då 56,9 procent av de röstberättigade deltog.11
EU:s demokratiska legitimitet kan dock intebara bedömas efter deltagandet i valen till Europa-parlamentet. EU-politiken spelar också en viktigroll i den nationella politiken och därmed i valennationellt.12 I stor utsträckning är det de demokra-tiska institutionernas, de politiska partiernas, mass-mediernas och de verksammas insatser i det offent-liga rummet i Sverige i övrigt som avgör medbor-garnas möjligheter att påverka EU:s politik.
Det saknas i hög grad ännu vitala mötesplatserför politiska samtal mellan unionsmedborgarna.Detta medför att förutsättningarna för upplyst för-ståelse är avsevärt sämre i EU-sammanhang än pånationell nivå. Även i fråga om offentlighet och denför yttrandefriheten centrala meddelarfrihetenbrister det inom unionens institutioner. Frånvaronav ett gemensamt språk begränsar möjligheterna till
politiska dialoger där breda medborgargrupperkan vara delaktiga. Det finns inga verkliga mass-medier med unionsspridning.13
Det är medlemsstaternas regler för medbor-garskap som är grunden för människors möjlig-heter att hävda sina politiska rättigheter bl.a. genomvalen. Det finns i dag betydande invandrar- ochflyktinggrupper med långvarig hemvist inom åt-skilliga medlemsstater i unionen som alltjämt för-nekas dessa rättigheter.14 Europa tycks med andraord ha svårt att hantera sin egen multikulturalism.15
Demokratisk karaktär
Sedan främst 1980-talet har forskarvärlden syssel-satt sig med frågan om EU:s väsen och vilken slagsorganisation EU egentligen är. Uppfattningen attEU är en blandning av kända modeller som stats-förbund, förbundsstat och förvaltningsunion varlänge dominerande. Utifrån detta synsätt är detexempelvis inte ovanligt att Europaparlamentetjämförs med nationella parlament av klassisk parla-mentarisk typ där regeringen måste tolereras avparlamentet för att kunna regera (parlamentarism).
Bland Europaforskare uttrycks den teoretiskaförståelsen för EU alltmer i termer av flernivå-styrelse där EU ses som en ny typ av organisationsom har sin egen utvecklingslinje vilken inte alltidmed lätthet kan förutses genom att studera tradi-tionella teoretiska modeller och historiska exem-pel. Det bör noteras att Europaparlamentet är detenda folkvalda internationella parlament som exi-sterat i historien. Det finns unika förutsättningarinte minst i relationerna mellan EU-institutionernasom gör det svårt att ha nationella parlament sommall för utvecklingen.
Integrationen och överlappningen mellan olikauppsättningar av territorier skapar utifrån ett fler-nivåperspektiv en egen dynamik för utvecklingeninom EU. Traditionella distinktioner mellan
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 117
118
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Sakpolitik vs demokratipolitik – om EU:s legitimitet
Demokratiska procedurer kräver ett berättigande.Medborgarnas deltagande måste ske i ett samman-hang där det leder till beslut som faktiskt påverkarden verklighet som medborgarna har intresse av attpåverka.19
Internationaliseringen av beslutsordningen ären logisk konsekvens av demokratins krav på med-borgarinflytande när samhället och de politiskaproblemen internationaliseras.20 Det gynnar intemedborgarnas inflytande om Sverige ställer sig vidsidan av de möjligheter som EU ger att aktivt utövaett inflytande på det skeende som medborgarnaunder alla förhållanden får leva med. Det finns ettgemensamt ansvar för Europas framtid när det gäl-ler exempelvis fred, miljö, kamp mot terror ochinternationell brottslighet etc.
Ett EU-medlemskap kan också ha sitt berätti-gande för att återta förmågan att påverka den eko-nomiska utvecklingen också i tider av allt snabbareinternationalisering.21
Ett EU-medlemskap kan alltså legitimeras medatt det bedöms ge bättre möjligheter att nå sakpoli-tiska mål och det strider inte mot demokratins idealom en folkstyrd stat väljer en sådan politik ochsamtidigt erkänner att detta i viss utsträckning kaninnebära att avkall måste göras när det gäller kravpå innehållet i demokratins procedurer.22
Ett fortsatt svenskt medlemskap i EU berättigasbland annat av att ett rättsligt bindande samarbetemellan staterna ger ett bättre skydd åt medborgar-na särskilt i små stater. Där den internationella rät-ten är svag är det oftast de starkas makt att agera ifrånvaro av avtal som gäller. Det är också fullt möj-ligt att utforma politiken gentemot EU så att med-borgardemokratin i medlemsstaterna stärks. Attavstå från att söka göra detta är att avhända sig ettviktigt medel för att stärka demokratin.
inrikespolitik och utrikespolitik, liksom mellansuveränitet och internationellt samarbete blir alltsvårare att utmejsla både i teori och praktik.
Den gällande svenska hållningen är att grundenför samarbetet i EU är strikt mellanstatlig och med-lemsländerna har härvidlag inte i något avseendegivit upp sina anspråk på att utgöra i folkrättsligmening suveräna stater. Medlemsstaterna är såledesfördragens herrar och kommer att så förbli så längenågon enda medlemsstat önskar detta.16
Sverige, eller vilken annan stat som helst, kan idemokratisk ordning delegera beslutsfattande tillorgan som inte arbetar enligt demokratins princi-per. Detta sker också i betydande omfattning.Exempel på detta är domstolar, förvaltningsmyn-digheter, FN, Europadomstolen etc. I den ut-sträckning det kan hävdas att Sveriges medlemskapi EU innebär en delegation av beslutsmakt till för-dragsbundna institutioner, och därmed inte upp-givande av makt, består Sverige som en enhet medfull proceduriell demokrati. Demokrati råder i EU-staten Sverige även om inte EU kan betraktas somen demokrati i sig själv.17
Ministerrådet och parlamentet
Även om EU-samarbetet huvudsakligen är mellan-statligt så tillhör det dess särdrag att majoritets-beslut i väsentlig utsträckning tillämpas i minister-rådet, att Europaparlamentet genom vetorätt ochmedbeslutanderätt har ett betydande inflytandeöver lagstiftningen, att EG-rätten är direkt tillämp-lig och gällande för enskilda medborgare i med-lemsstaterna och att denna rätt har företräde fram-för nationell rätt på de områden där medlems-staterna överlåtit beslutsbefogenheter. EU-samar-betet medför inte bara beslutsformer som innebäratt staterna gemensamt utövar sin rätt till suveräni-tet utan rymmer också självständiga institutionermed överstatliga befogenheter.18
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 118
119E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Det svenska EU-medlemskapet föregicks avanslutning till EES-avtalet – en ordning som fråndemokratisynpunkt innebar klart större brister änvad medlemskapet innebär. För att vara en inter-nationell organisation erbjuder EU ändå en relativöppenhet. Därför skulle det vara en förlust fördemokratin om det beslutsfattande som nu sker iEU i stället flyttades in i diplomatins och i de änmera renodlat förhandlingspräglade organisation-ernas kostymer.23
Samarbete mellan stater
EU bör bibehållas som ett samarbete mellan statersom väljer att i samverkan lösa problem av gemen-samt intresse. Detta behöver, och bör enligt vårmening, inte ses som ett vaktslående kring statusquo. Tvärtom är det en stor utmaning för demo-kratins vidkommande i förhållande till en orga-nisation som EU att utforma förslag till åtgärderför demokratisering och insistera på att de för-verkligas. Ett arbete med en sådan inriktning iEU-sammanhang är lika väl befogat som ansträng-ningar att vidmakthålla och förstärka det kommu-nala självstyret. Att söka vidga och fördjupa demo-kratin är väsentligt också på de nivåer som inte förvaltar folksuveräniteten.
Lobbning i EU Lobbningen kan ses som ett politiskt svar på denökade komplexitet som kännetecknar dagens sam-hälle. EU är ett system som tycks lämpa sig väl förlobbning från olika organiserade intressen. Därfinns många beslutsled, svåröverskådliga bered-nings- och beslutsprocesser innan slutliga avgöran-den sker. EU uppfattas gynna en aktörspluralisminte minst därför att processerna ibland kan varaoförutsägbara och att det råder viss byråkratiskrivalitet mellan olika förvaltningskulturer. Denkanske inte oväntade slutsatsen är således att trots
den komplexitet som råder i beslutsprocessernaskapas ett stort antal möjligheter för lobbare att fåtillträde till de många länkar som finns mellan insti-tutionerna, medlemsländer, kommittéer, arbets-grupper etc. Till skillnad från nationalstatens repre-sentativa, mer hierarkiska styrning med noggrantutformade regler och procedurer, ges i EU delvisnya villkor för politiken. Förhandlingar, allianseroch nätverk blir vitala ingredienser i den politiskamaktutövningen.24
Det expanderande politikskapandet (policy-making) inom en rad områden i EU utgör i höggrad grunden för lobbarnas intresse att investera iintressebevakning och försöka att påverka proces-ser och innehåll. En erfarenhet är att det ges utrym-me för politiska lösningar som inte är givna på för-hand. Det ökar förutsättningarna för lobbare attstyra politiken i önskvärd inriktning inte minstgenom åsiktsbildning och informationsförsörj-ning.25
Ökningen av antalet lobbare från olika organi-serade intressen företag, intressegrupper och med-borgarsammanslutningar, regioner, myndigheterm.fl. är också kopplad till en paradox. Trots attmotsatsen ofta hävdas finns, enligt initierade bedö-mare, en brist på tjänstemän. Kommissionen, somär den institution som har initiativrätt och berederärenden, har inte möjligheter att anställa så mångatjänstemän att alla ansvarsområden täcks. Dettaförhållande skapar ett behov av experter som kandelge sakkunskap, ofta i tekniskt mer orienteradefrågor. Kommissionen har exempelvis inrättatcirka 1000 rådgivande kommittéer där olika sakfrå-gor behandlas och där sådan expertis kan efterfrå-gas.26
Lobbningen i EU riktas främst till Kommis-sionen där frågor på ett tidigt stadium kan bevakasoch påverkas. I litteraturen om lobbning brukarhävdas, att en viktig förutsättning för att lyckas
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 119
120
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
den. Arbetet för demokrati måste gälla hela värl-den. För demokratins skull är det inte minst en bju-dande plikt för vår och kommande generationer attskapa bästa möjliga förutsättningar för att byggademokratin stark i hela Europa - också i de staterdär medborgarna intill nyligen hölls i diktaturensbojor. Att anpassa EU:s institutioner och arbete såatt ansökarstaterna kan nå medlemskap i EU då desjälva önskar detta är en viktig uppgift för Sverige.Det går inte att bortse från risken att totalitära ochdemokratifientliga regimer återskapas i Europa.Det är en källa till oro att inte ett starkare samarbe-te på demokratins och öppenhetens grund kunnatetableras mellan flertalet stater i Europa tio år efterdet att Berlinmuren raserats. Att rasism och demo-kratifientliga partier i vissa fall i stället vuxit i styr-ka inom EU gör inte oron mindre.29
EU:s initiativtagare drog slutsatsen att ett för-troendefullt samarbete var angeläget mellan de väs-teuropeiska stater som i krig utgjort varandras fien-der för att försäkra sig om att demokratin inte pånytt skulle förfalla. Nu finns anledning att dra slut-satser beträffande vad ett förstärkt europeisktsamarbete för att trygga en demokratisk utvecklingi hela Europa bör innebära. Det ligger i demokra-tins intresse att EU:s arbete och organisationutvecklas så att demokratins förespråkare kanvinna förtroende i hela Europa.
Ansvarsutkrävandet – ett demokratiskt dilemma
Det är ett centralt demokratiskt krav att där offent-lig makt utövas ska det också gå att utkräva ansvar.Ett grundläggande problem är att makt inom EUutövas på en annan nivå än där ansvaret går attutkräva, vilket strider mot det demokratiska idealetatt befogenheter och däremot svarande mekanis-mer för utkrävande av ansvar bör vara symmetrisktordnade.30 Inom dagens EU kan inte ett samlatansvarsutkrävande erhållas när det gäller beslut
med att påverka politiska beslutsprocesser är attsöka komma in i en så tidig fas som möjligt i pro-cessen. I EU betyder detta att den aktör som harmöjligheter att identifiera problem eller vara med iett tidigt beredningsskede har stora chanser attvinna fördelar. De bedömningar och undersök-ningar som gjorts visar dock att de flesta lobbaretenderar att komma in senare i processerna, dvs.efter det att Kommissionen genomfört en förbere-dande fas i ett lagstiftningsarbete. Orsakerna kanvara flera. Vissa saknar kunskap om hur systemetfungerar, andra får tillgång till information om vadsom pågår för sent för att kunna agera. I ytterligareandra fall kan strategin i stället vara att rikta in sinkraft på ett annat skede i processen.27
Med Europaparlamentets framflyttade makt-position har sedan en tid även parlamentet blivitintressantare för lobbare i EU. Det gäller inteenbart kontakter med enskilda parlamentarikerutan i hög grad bevakning av och aktiviteter rikta-de till utskotten.
Lobbningen inom EU, liksom inom Sverige,bygger i hög grad på att lobbare bygger upp ochunderhåller personliga kontaktnät. Svårigheternaatt få insyn i lobbningen blir således betydande:Utmärkande drag för lobbning är att själva åsikts-och informationsutbytet sker bortom offentlig-heten, att inflytandet utövas genom argumentationoch plädering och att intresseförmedlingen i bety-dande utsträckning bygger på ömsesidighet, i bästafall förtroende mellan lobbare och beslutsfattare.Ska något kännetecknande lyftas fram särskilt ärdet nog dess starka inslag av avskildhet och diskre-tion; ”... en brist på genomskådlighet”.28
Att skapa en demokratisk utveckling Ambitionerna att vidmakthålla och förbättra förut-sättningarna för demokrati får inte göra halt vidSveriges statsgräns eller EU:s gräns mot omvärl-
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 120
121E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
som kommit till stånd genom utövande av gemen-sam suveränitet eller när det gäller överstatligtbeslutsfattande med direkt rättsligt bindande kon-sekvenser. Enskilda regeringar kan visserligen av-sättas men den permanenta samlingsregering somstyr EU består. I de fall beslut tillkommit genommajoritetsbeslut i strid med exempelvis den svens-ka regeringens och riksdagens hållning rör det sigom en politisk maktutövning för vilken ansvar intekan utkrävas vare sig på nationell nivå eller på EU-nivå. Medborgarnas möjlighet till ansvarsutkrä-vande begränsas i sådana fall. Medborgarna kanytterst utkräva ansvar för att riksdagen valt attutträda ur unionen eller för att de inte valt att göradet.31
Detta bör erkännas som ett demokratisktdilemma. Det finns ett olöst, och måhända olösligtdemokratiproblem, med ett överstatligt beslutsfat-tande i gemensamma institutioner för suveräna sta-ter. Med tanke på de många problem som inte låtersig lösas enbart inom ramen för de allt flera enskil-da staterna, utan kräver samfälld handling i flerastater, är det en påträngande och ytterst viktig upp-gift att söka former för ett effektivt internationelltsamarbete som kan förenas med demokratinskrav.32 Formerna för demokratisk maktutövningmåste utvecklas så att de kan vara verktyg även förförpliktande politiskt samarbete över nations-gränserna – inte ett hinder för ett sådant samarbete.Ansträngningarna att fördjupa demokratin inomEU kan bli ett test av största betydelse inte bara förfolkstyret utan också för möjligheterna till fred, fri-het och välfärd under 2000-talet.
”Dynamisk lagtolkning”?
Det är också ett faktum att även om medlems-staterna är fördragens och fördragsutvecklingensherrar, kan EU:s kompetens utvidgas genom enlöpande utveckling av EU:s regelverk och en dyna-
misk lagtolkning (det vill säga en politisk snarare änjuridisk prövning av fördragen) av EG-dom-stolen.33 Denna verklighet måste observeras. Fördemokratins skull är det viktigt att inte bara beva-ka fördragsutvecklingen utan också att hävda denprincip som riksdagen redan uttalat, den innebäratt om något EU-organ skulle komma att beslutaom rättsakter som går utöver unionsfördraget, somlegat till grund för den svenska anslutningslagen,saknar dessa rättsakter rättsverkan i Sverige. Sven-ska statsorgan skulle därför vara vara förhindradeatt tillämpa dem med tanke på Sveriges grundlagar.
När utgångspunkten för medlemskapet i EUenligt regering och riksdag är att inget avkall görspå anspråken att utgöra en suverän stat i folkrätts-lig mening, blir konsekvensen att riksdagen fullt utbär ansvar för alla beslut på EU-nivå. Detta gälleroavsett om besluten bekräftas direkt eller indirekteller om EU-beslut fattats oberoende av svenskmedverkan så länge dessa tolereras och därmedindirekt bekräftas.34
Demokrati på den politiska dagordningen
Frågan om den demokratiska legitimiteten för EUkom att bli en av de mer uppmärksammade frågor-na inför översynen av Maastrichtavtalet och till-komsten av Amsterdamfördraget. I olika doku-ment och uttalanden från nationella regeringar lik-som från de europeiska institutionerna slogs fastbehovet av demokrati, öppenhet och transparens iEU för att öka förankringen och delaktighetenbland medborgarna. Reflektionsgruppen, som hadetill uppgift att förbereda regeringskonferensen1996, konstaterade också i sitt slutdokument attmedborgarnas likgiltighet för unionen var ett legi-timitetsproblem som inte i första hand gick att lösagenom att ge Europaparlamentet en ökad roll utanmåste angripas genom en korrekt och systematisktillämpning av principerna om demokrati, effekti-
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 121
122
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
makt utövas måste också möjligheterna till insynhävdas och medborgarnas möjligheter till del-tagande, inflytande och delaktighet främjas. Bris-terna i dagens praktik inom EU påbjuder en ambi-tiös reformvilja. För den svenska folkstyrelsensskull finns det anledning att utveckla och driva endemokratipolitik för EU.
Genom Sveriges EU-medlemskap har medbor-garna på vissa områden fått nya möjligheter atthävda sin rätt genom EU:s institutioner gentemotden svenska statsmakten.37 Den enskildes möjlig-het att hävda sina rättigheter har förstärkts. Dettaär en positiv följd av medlemskapet i EU. Det ärsamtidigt uppenbart att partierna, massmedierna,medborgarsammanslutningarna och folkstyretslagligt reglerade institutioner behöver utvecklas föratt bli effektivare redskap för medborgarna attpåverka EU-politiken. Många har å andra sidanerfarenheter av ett omfattande, svåröverskådligtoch opåverkbart regelverk.
Hur ska man då fortsättningsvis och på långsikt förstärka medborgarnas politiska inflytandeöver den nya, europeiska samhällsnivån?
En långsiktig svensk EU-politik
EU-samarbetet kan betraktas som en process sna-rare än som ett tillstånd. Detta gäller även den såkallade primärrätten, det vill säga i fråga om de för-drag som avgör EU:s beslutskompetens.38 Detfinns en fara i en kontinuerlig ad hoc-mässig ochpragmatisk förändring av fördragen. Detta gäller idesto större grad då fördragsinnehållet bestäms isamband med paketuppgörelser som också inne-sluter substansfrågor som kortsiktigt kan vara avstort intresse för ett land som Sverige.
I samband med översynen av Maastrichtför-draget och tillkomsten av Amsterdamfördragetfick den parlamentariska EU 96-kommittén rege-ringens uppdrag att dels utreda viktiga frågor inför
vitet, öppenhet, subsidiaritet och solidaritet i EU.35
Goda intentioner till trots har det visat sig varabetydligt svårare att åstadkomma mer konkreta,institutionella lösningar för att skapa en demokra-tisk utveckling av unionen.
Flera av de institutionella nyckelfrågorna som ihög grad hör samman med medlemsländernasinflytande och demokratin inom EU kunde inteheller lösas i samband med Amsterdamfördraget.Det är emellertid reformer som måste genomförasför att EU-systemet över huvud taget ska kunnafatta beslut den dagen EU tar in fler medlemmar.Den regeringskonferens som inom kort kommeratt sammankallas ska bland annat behandla fråganom vägningen av antalet röster i ministerrådet. Enmöjlig förändring där är att röstfördelningen bätt-re kommer att avspegla ländernas befolknings stor-lek. Dessutom kommer frågan om en möjlig utök-ning av omröstningarna med kvalificerad majoriteti rådet att behandlas. Även frågor om kommission-ens storlek och sammansättning måste lösas. IAmsterdamfördraget har redan ett tak på 700 plat-ser fastställts för Europaparlamentets storlek.
Med fler medlemmar måste en ny fördelning avmandaten mellan medlemsländerna fastställas.Europeiska rådet har aviserat att ytterligare frågorav institutionell natur kan behöva tas upp vid rege-ringskonferensen. Enligt det nya fördraget måstede institutionella reformerna klaras av ett år innanden första gruppen av nya medlemmar tas in. Denförsta utvidgningen detta nya sekel är beräknad tilltidigast i slutet av år 2002.36
Reformbehov Arbetet med att hävda demokrati gäller inte bara irelation till den svenska statens arbete med EU ochförhållandena i det svenska samhället. Det måsteockså gälla visavi EU:s institutioner och för-hållandena inom unionen som helhet. Där offentlig
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 122
123E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
regeringskonferensen, dels stimulera den offentligadebatten om EU:s framtidsfrågor. De demokrati-ska och konstitutionella frågeställningarna upp-märksammades särskilt.
Vi menar att det finns anledning att i särskild ord-ning ta initiativ för att lägga fast en förankradsvensk uppfattning om efter vilka linjer EU lång-siktigt bör utvecklas med utgångspunkt i demokrati-frågan. Det bör göras till föremål för en särskild par-lamentarisk utredning. Det bör följas av ett remiss-arbete och ett arbete för att engagera breda sam-hällsgrupper i en diskussion om EU:s framtida poli-tik och organisation.
En förutsättning för att medborgare ska ha möj-lighet att hävda sina intressen i EU-sammanhang äratt de centrala regelverken så långt möjligt är över-blickbara och läsbara för allmänheten. EU styrs nuav fler än tio grundläggande fördrag och akter, ochdärtill ett stort antal protokoll, som omfattar när-mare 800 artiklar.39 När Amsterdamfördraget komtill fanns en ambition att göra fördragen enklare.Detta lyckades dock inte.
Reformering av fördragen
Utan en reformering av fördragen finns en risk föratt EU:s grundläggande regelverk ytterligare kom-pliceras genom tätt återkommande tillägg och för-ändringar. Trots de uppenbara svårigheter somföreligger finns det skäl att ta nya initiativ i syfte attförenhetliga och förenkla de fördragstexter etc.som ligger som grund för EU:s arbete och utveck-ling. Etablerandet av ett forum i fördragsfrågan idetta syfte framstår som angeläget och kan vara ettsvenskt initiativ inför övertagandet av ordförande-skapet i EU:s ministerråd år 2001.
Vid EU:s stats- och regeringschefers möte iKöln sommaren 1999 beslutades att en stadga för
de grundläggande mänskliga fri- och rättigheternaska utarbetas. EU:s nej till det barbariska döds-straffet medverkar till att den grundläggande rättentill liv fått en starkare ställning också i medlems-länderna.
Översyn av regelverket
EU:s sammantagna regelverk omfattar i dagsläget20 sektorer och består i den svenska upplagan avnärmare 50 000 sidor. Drygt 1 200 rättsakter inne-fattande direktiv och förordningar beslutade avministerrådet kan sägas utgöra EU:s huvudförfatt-ningar.
Enligt en undersökning utförd av Statskontoretär drygt åtta procent av lagarna och förordningar-na i Sverige kopplade till EU. Det har inte kunnatvisas att Sveriges EU-medlemskap har lett tillnågon ökning av regelmängden i Sverige. En orsaktill detta är att en betydande del av EU:s arbete med regleringar syftar till att harmonisera gällanderegelverk i medlemsstaterna.
Det finns dock skäl att systematiskt gå igenomdet regelverk som växt fram inom EU i syfte att sevad som kan överföras till den nationella besluts-kompetensen. En sådan politisk revision har före-slagits från brittiskt håll.
Med tanke på att medborgarnas möjligheter tilldeltagande, delaktighet och inflytande är sämre påEU-nivå än på nationell nivå är en revision av dettaslag betydelsefull från demokratisynpunkt. Detförhållandet att det är lättare att få till stånd änd-ringar i nationella regelverk än i EU:s talar likasåför en politisk revision av det slag som här om-nämnts.
Lika viktigt är att systematiskt gå igenom detsvenska regelverket i syfte att få bort sådant som äronödigt till följd av EU:s regelverk. Ett sådantarbete har påbörjats i exempelvis Livsmedelsverketoch bör genomföras i alla svenska myndigheter.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 123
124
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
ter som vi anför i avsnittet om globaliseringenbeträffande förhandlingspolitiken är även relevan-ta i detta sammanhang.
Med den policy som utgör officiell svensk poli-tik, att EU innebär ett samarbete mellan suveränastater, är riksdagens ansvar särskilt stort. Det finnsenligt vår uppfattning skäl för att söka vägar att påett tydligare sätt inbegripa riksdagen i ett tidigareskede av beredningsprocessen. Det finns här anled-ning att lära av den ordning som gäller i Finlandsriksdag i fråga om behandling av s.k. vit- och grön-böcker. Den innebär bl.a. att parlamentet behand-lar EU-frågorna på ett ganska tidigt stadium ibeslutsprocessen. På så sätt engageras riksdagensfackutskott intensivare i EU:s arbete.43 Det är avvikt att skapa nya mötesplatser mellan svenskaEuropaparlamentariker och riksdagens ledamöter.Exempelvis kunde riksdagens talman arrangeragemensamma debatter med dessa parlamentarikeroch riksdagens ledamöter i aktuella politiska frå-gor.
Tydlighet vid delegation
Den svenska uppfattningen om EU-medlems-kapets innebörd innebär att den beslutsmakt somutövas gemensamt med andra medlemsstater eller ioberoende institutioner på EU-nivå är delegeradfrån Sveriges riksdag.44 Det ställer krav på att över-låtelsen är begränsad i sin omfattning, att möjlig-heter för en effektiv kontroll finns i de samman-hang där den delegerade maktutövningen sker ochatt delegationen är möjlig att återkalla.45 Dessaomständigheter måste beaktas när överlåtelse avbefogenheter sker. Det är angeläget att det ställskrav på tydliga och väl grundade sakpolitiska för-delar från de svenska medborgarnas synpunkt föratt ytterligare beslutsmakt ska delegeras till EUsåsom unionen i dag fungerar. Det ställs också kravpå att effekterna för möjligheterna till demokratisk
Offentliggör EU
En grundläggande förutsättning för att medborgarealls ska kunna engagera sig i EU:s angelägenheterär att arbetet där präglas av öppenhet. Vissa för-bättringar har åstadkommits i samband med EU:ssenaste utvidgning, och exempelvis EU-parlamen-tets öppenhet i vissa avseenden överträffar vad somgäller i Sveriges riksdag. Men det återstår åtskilligtatt göra.40 Målet måste vara att offentligheten åt-minstone bringas i överensstämmelse med vad somgäller i svensk lagstiftning. Sekretess bör i principinte vara tillämplig i relationerna mellan EU:s med-lemsstater. Sekretess bör inte heller råda mellanEU:s institutioner och en medlemsstat i unionensegna angelägenheter. Inte minst de händelser somföregick kommissionens avgång våren 1999 visarockså på vikten av ett stärkt meddelarskydd föranställda och annars verksamma i EU:s institu-tioner. Även på denna punkt finns det anledning tillförnyade och utökade svenska initiativ.
Demokratisera partnerskapen
Genomförandet av EU-politiken sker i stor ut-sträckning genom etablering av partnerskap mednationella, regionala och kommunala organ samtföreträdare för enskilda näringsintressen, företagoch intresseorganisationer. Dessa organ tillgodosersällan demokratins krav när det gäller besluts-former, möjligheter till insyn, delaktighet, infly-tande och ansvarsutkrävande.41 Det är angeläget attreformeringen av den politik som syftar till genom-förande av EU-politik tar sikte på att förstärkademokratin. Ett sätt är att ge folkvalda regionalaoch kommunala organ det avgörande inflytandet idetta sammanhang.
EU:s beslutsformer präglas i stor utsträckningav förhandlingsarbete. Från demokratisynpunkterbjuder detta betydande problem.42 De synpunk-
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 124
125E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
kontroll av maktöverlåtelse preciseras och debatte-ras i dessa sammanhang.
Öka partiernas närvaro
Partierna spelar en särskilt viktig roll för möjlig-heterna att åstadkomma en upplyst förståelse ochett effektivt deltagande för medborgarna.46 Detta ärkanske än mera tydligt i samband med EU än vadsom gäller på nationell nivå.47 De svenska partiernahar hittills inte lyckats väl med denna uppgift.
Det finns skäl som talar för att särskilt opposi-tionspartiernas ställning och förmåga att sköta sinademokratiska uppgifter har försvagats av det sven-ska medlemskapet i EU.48 Även om en förbättringav partiväsendets funktion i första hand är bero-ende av partiernas egen förmåga till inre vitaliseringkan det finnas skäl att stödja en ökad närvaro ochutökade möjligheter för partierna att oberoende avregeringen ha kontroll över vad som pågår inomEU:s institutioner.
Stärk den europeiska identiteten
En väl fungerande demokrati i EU-sammanhang ärinte bara beroende av officiella representanter förSverige. Frivilliga sammanslutningar och medbor-garinitiativ är av stor betydelse även i EU-sam-manhang. Även om det finns ett påtagligt ochökande inslag av sådana i EU-sammanhang är degränsöverskridande nätverken med folklig förank-ring relativt svaga inom EU.49 Detta försvårar möj-ligheterna till effektivt medborgardeltagande påEU-nivå. Det finns dessutom en slagsida till för-mån för näringslivets organisationer.50 Det bör varaen fortsatt angelägen viktig uppgift för Sverige attunderlätta och främja frivilliga sammanslutningarsengagemang i EU-sammanhang i Sverige och i uni-onen i övrigt.
Ifall EU-projektet på lång sikt ska kunna bli en fram-gång för folkstyrelsen, handlar det inte bara om attintegrera tekniker, ekonomier och regler. Den euro-peiska integrationen gäller inte bara stater, utanäven medborgare. I arbetet med att utveckla eneuropeisk identitet – ett europeiskt demos – spelarcivilsamhällets olika organisationer och mediernaen stor roll.51
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 125
126
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
utbildning, effektiv sjukvård och andra offentligauppgifter kan öka näringslivets konkurrenskraft.
Framväxten av en internationell ideologi för godförvaltningspolitik
Konkurrensförmågan beror också på hur förvalt-ningen styrs och organiseras. Olika länder sneglardärför alltmer på varandra för att finna vad som ärbäst. Det växer fram en uppfattning om hur eneffektiv förvaltning bör se ut. Den är förvånansvärtenhetlig trots olikheter i rättstradition och kultur.Länge hämtades inspiration bara från marknadenssätt att fungera. I dag finns åtminstone också ettmedborgarperspektiv med.
I detta idé- och erfarenhetsutbyte har Sverige ettsärskilt demokratiskt intresse att argumentera förframför allt offentlighetsprincipen och meddelar-skyddet.
Det europeiska integrationsarbetet
Systemen är inte längre så nationellt specifika atterfarenheter inte är överförbara. Snart sagt allasvenska verk har lämnat råd och stöd till sina sys-
Med detta, mycket uppfordrande medborgarpers-pektiv ur Förvaltningspolitiska propositionen, villkommittén diskutera några särskilt relevantaaspekter på de förändringar som pågått och pågårinom den statliga förvaltningen.
Internationaliseringen Internationalisering kan ses som en samlings-beteckning på den fördjupning och den tempo-ökning som sker när nätverk av samarbete, kom-munikationer, transaktioner, organisationer ellernormsystem etableras över nationsgränserna.
En globaliserad ekonomi sätter gränser för denoffentliga sektorn
Genom 1980-talets avreglering av det finansiellasystemet ändrades förutsättningarna för företag-samheten. Ekonomin globaliserades. Därmed sat-tes också nya ramar för den offentliga sektorn. Åena sidan sätter standarder gränser för en alltförstor eller ineffektiv offentlig sektor. Å andra sidanblir den offentliga sektorns effektivitet en faktor iden internationella konkurrensen: En väl funge-rande fysisk och administrativ infrastruktur, god
Statsförvaltningen
Medborgaruppdraget förenar och håller samman
statens vitt skilda verksamheter. Oavsett vilken
verksamhet det handlar om är det uppdraget
gentemot medborgaren som förpliktar. Det är för
medborgaren förvaltningen finns och det är utifrån
ett medborgarperspektiv förvaltningen bör vidareut-
vecklas. Ett uppdrag för regeringen och förvalt-
ningen är att skapa former som möjliggör ett levande
samtal mellan medborgare och den statliga förvalt-
ningen.52
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 126
127E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
termyndigheter i Baltikum, andra delar av Öst- och Centraleuropa och en rad utvecklings- ochövergångsländer.
Självfallet tilldrar sig det europeiska integration-sarbetet det största intresset när internationaliser-ingen och den offentliga sektorn diskuteras. Tillföljd av medlemskapet i EU är överstatliga regel-verk utgångspunkten för många myndighetersarbete. EU:s bestämmelser arbetas fram på ett sättsom ställt departement och myndigheter inför nyakrav och tvingat dem att utveckla ny kompetens.
En allt mer samordnad ekonomisk politik mel-lan länderna sätter också ramar för den offentligasektorn som försvårar omfattande svenska storaavvikelser i de offentliga åtagandena. Det gälleräven när europeisk lagstiftning ger de nationellaregeringarna handlingsfrihet. Globaliseringen avekonomin har ändrat förutsättningarna för detoffentliga, sett i sitt samhällsekonomiska och all-mänpolitiska sammanhang. De offentliga mono-polen luckras upp.
Även formerna för styrning och samordning mel-lan departementen förändras. Gränsen mellan in-rikes- och utrikespolitik får en ny innebörd. Deflesta departement deltar i en mellanstatlig elleröverstatlig normering. Styrningen kan inte längreske i form av en enkel relation mellan departemen-tet och dess myndigheter. Den påverkas i högstagrad av att myndigheterna deltar i en internationellutveckling av normer där svenska institutionerbinds till gjorda utfästelser och synsätt. Professio-nella nätverk får ett starkt inflytande på utveckling-en av idéer, policy och regler inom olika sakområ-den. Detta kan innebära att de förtroendevaldasstyrning förlorar i effektivitet och att expertinfly-tandet ökar. Sinnrikt sammanflätade professionellanätverk skapar internationella normer.53
Rättsliga och ekonomiska förändringar Även av andra skäl har villkoren för förvaltningenförändrats radikalt de senaste trettio åren. Tankenhar varit att ge myndigheterna stor självständighetatt inom vida ramar själva precisera verksamheten.I efterhand ska statsmakterna genom kontroll ochutvärdering bedöma utfallet. Vid behov kan ome-delbara åtgärder vidtas, t.ex. genom inspektion ochtillsynsverksamhet. Men huvudinriktningen är attsöka justera verksamhetens inriktning genom nyarättsliga och ekonomiska anvisningar.
Tanken rimmar väl med den svenska förvalt-ningsmodellens tudelning mellan verk och depar-tement. Emellertid har det från tid till annan ifråga-satts vad denna självständighet egentligen betyder.Under den senaste tjugoårsperioden har riksdagoch regering i olika omgångar förändrat styrningenav och samspelet med förvaltningen.
En förändring har gällt ramlagstiftningen. Med-borgarens rättigheter skulle tillgodoses bättre i s.k.ramlagar om principer, mål och riktlinjer. Detalje-ringen skulle minska för att ge rum för att anpassa
Röst från Demokratitorget
”En gång för ca 50 år sedan,
sade min farfar till mig med
allvarlig röst: ’Min påg, slåss
aldrig med myndigheterna,
dom har nämligen alltid rätt.’
Mitt 100-procentiga tips är att
så kommer farfäder i Sverige
att säga till sina barnbarn på
nyårsdagen 2100.”
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 127
128
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
I stället för styrning av bredare verksamhets-områden och hela offentliga åtaganden har resul-tatstyrningen i stor utsträckning kommit att riktasmot de enskilda myndigheterna.
Vidare har inte styrningen kommit att förankrasväl politiskt, utan snarare utformats av tjänste-män.55
Vi understryker med kraft intentionen att for-mulera målen så att de motiverar samarbete mellanmyndigheter och en helhetssyn ur medborgarnassynvinkel. När myndigheter med närliggande upp-gifter har samordnats, minskar sektoriseringen.Det gynnar ett medborgarperspektiv.
Information och IT
Först under senare år har IT börjat användas ikommunikationen med medborgaren och därmedkunnat bidra till att öka effektiviteten i den direktarelationen till medborgaren.
Under de senaste åren har Internet fått ökadbetydelse för att ge information till allmänheten.Däremot är möjligheterna att lämna uppgifter tillmyndigheterna begränsade om man bortser frånatt e-post i dag ska vara en möjlighet i kommuni-kationen med myndigheterna.
Vi har sett få exempel på hur myndigheternainbjuder medborgarna till samtal om verksamhe-ten. Myndigheterna måste skapa system för att mersystematiskt ta medborgarnas erfarenheter på all-var.
Utvärdering och revision
Förvaltningspolitiska kommissionen föreslog attregeringen skulle använda mer grundläggande ochfrån myndigheterna fristående utvärderingar i ökadutsträckning. Till skillnad från myndigheternasegna fördjupade prövningar, skulle de kunna ledatill ett ifrågasättande av myndigheternas verksam-het.56
de allmänna principerna till variationer i enskildafall. De lagtillämpande institutionerna, ofta myn-digheterna eller kommunerna, skulle få besluta omhur principerna ska tillämpas. I viss mening överlå-ter de politiska organen till en administrativ nivå attutforma medborgarnas faktiska rättigheter efterderas skiftande situationer.
Det är inget tvivel om att det är de ekonomiskaeffektivitetskraven som dominerat de förvalt-ningspolitiska reformerna under senare år. Strävanhar naturligtvis varit att se till att skattemedlen påbästa sätt går till det de är tänkta för.
Med en ny budgetlag ville man att det samhäll-sekonomiskt tillgängliga utrymmet skulle definieraramen för statens totalutgifter. Denna ram fördelassedan på utgiftsområden. Genom att de är koppla-de till samhälleliga funktioner skulle man få enbättre överblick och ett tydligare samband mellanändamål och medelsanvändning. En utvärdering avde första årens erfarenheter pågår.
Resultatstyrning
En teknik för effektivisering är resultatstyrningen.I stället för att lägga tonvikten på intäkterna skulleden ligga på verksamhetens resultat. Resultatredo-visningen har följaktligen successivt utvecklats tillden viktigaste styrformen.54
Idéerna om mål- och resultatstyrning bygger påantagandet att politikerna kan fokusera på politisktformulerade mål och att valet av medel överlåts påde verksamhetsansvariga. En fungerande dialogförutsätter; (1) att det är möjligt att formulerameningsfulla effektmått som relaterar till de poli-tiskt bestämda målen; (2) att det finns kapacitet ochkompetens i den politiska beredningsprocessen atttillgodogöra sig resultatinformationen från verk-samheten och översätta och tolka den i politisktrelevanta termer. Det är dock inte alltid dessa för-utsättningar existerar.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 128
129E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
För vår del vill vi instämma i dessa riktlinjer. Fristå-ende ämbetsverk är en central tillgång för demo-kratin. Men politikerna måste ta ett större ansvar föratt delta i styrningen och svara mot myndigheternasbehov av besked och klarhet i policyfrågor. Styrfor-men förutsätter också att redskapen för uppföljningoch utvärdering skärps.
Ett kombinerat helhets- och underifrån-perspek-tiv ter sig fundamentalt för att kunna mäta en vitt-förgrenad organisations sammantagna effekter uren medborgares synvinkel och med relevans förhennes situation.
Organisatoriska förändringar
Myndighetsbegreppet
Det viktigaste objektet för förvaltningspolitiken ärmyndigheten. Men myndighetsbegreppet är dif-fust. Statskontoret skriver att ”ingen vet egent-ligen vad en myndighet är för något”57 och konsta-terar att en del av formlösheten består i att de inteär självständiga juridiska personer utan en del avstaten.
Regeringsformen saknar definition av myndig-het trots att lagstiftningen och andra regler innehål-ler en rad referenser till denna typ av organ. Detgäller bestämmelser om offentlighet och insyn, till-gänglighet, budgetprocess, ekonomisk redovis-ning, revision, tillsyn av JO och JK, arbetsrätt ochandra områden. Flexibiliteten ger onekligen vissafördelar: Myndigheter kan lätt inrättas och avveck-las. Detta är i sig en styrka i den svenska formen avstatsförvaltning; organisationen kan lätt anpassasefter politiska prioriteringar.
Men flexibiliteten har en avigsida i form avoklarhet. Enligt regeringsformen lyder en myndig-het under regeringen. Men det är i vissa fall oklartvem denna underordning ska gälla. I regeringenspraktiska ledning av förvaltningen skiljer man t.ex.
på myndigheter som arbetar direkt under regering-en och under andra myndigheter. Här skapas enotydlighet om vilket befälsansvar som regeringenska anses ha eller inte ha för en viss verksamhet.Därmed försämras medborgarnas möjligheter tillinsyn och påverkan.
Myndighetsutövning – serviceproduktion
Den s.k. renodlingsprincipen som infördes 1990innebar att man försökte skilja den traditionellamyndighetsutövningen, alltså att pröva frågor ommedborgarnas rättigheter och skyldigheter, frånmer marknadsliknande verksamhet av serviceka-raktär, där finansieringen ofta kan ske med avgifter.Det skedde ungefär samtidigt som regeringen för-klarade att konkurrens och marknadskrafter skulleutnyttjas som medel för att effektivisera den offent-liga sektorn. Producent-/beställarrelationer skulletillämpas mer inom staten; entreprenad och upp-handling i konkurrens prövas mer systematiskt.
En konsekvens av principen att särskilja kom-mersiell verksamhet från myndighetsfunktionenblev att de konkurrensutsatta affärsverken om-vandlades till bolag, underställda samma lagstift-ning som privata bolag. Detta skedde samtidigtmed en avveckling av affärsverkens monopol påtjänster såsom brevdistribution och telekommuni-kation. Fem av de åtta affärsverken bolagiseradesunder några få år; av deras anställda kom ca 120 000statsanställda att föras över från statsanställning tillbolagsanställning. Många förlorade jobbet. Det varalltså en reform med väsentligt djupare innehåll änett enkelt byte av formell status.
Principen om konkurrensutsättning och nyaEU-anpassade konkurrens- och upphandlings-regler ledde också till att en del av den kvarvarande,icke-bolagiserade statliga produktionen lades ut påentreprenader. Dessa idéer har haft stöd från bådeborgerliga och socialdemokratiska regeringar. I den
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 129
130
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Motivet att låta lekmän medverka i myndigheter-nas ledningsorgan är att tillföra dem ett medbor-gerligt omdöme och att öva inflytande och insyn påmedborgarnas vägnar. Samtidigt har denna metodkritiserats för att skapa oklarhet i ansvarsbilden.Den förvaltningspolitiska kommissionen menadeatt styrelsernas blandade funktion av att vara båderådgivande och beslutande gör uppdraget somledamot diffust.
Ett tiotal förvaltningsmyndigheter har styrelsemed fullt ansvar. Det gäller främst myndighetersom arbetar under affärsliknande förhållanden ellersom har en verksamhet som innebär ett stort finan-siellt eller självständigt ansvar. (Högskolor och universitet, affärsverken och ett antal nämndmyn-digheter har i princip liknande styrelsefunktioner.)
För förvaltningsmyndigheterna har lednings-formen styrelse med fullt ansvar funnits i ca fem år.Erfarenheten har visat att den inte är problemfri.Regeringen har därför uppdragit åt Statskontoretatt göra en utvärdering.
Personalen Hela den här utvecklingen av statsförvaltningeninnebär att den enskilde statstjänstemannen erhål-ler en mycket mer central position än tidigare, dåvederbörande kunde luta sig mot detaljerade före-skrifter och ekonomiska villkor. Nu är det andrafaktorer som styr hur mötet mellan statstjänste-mannen och medborgaren utfaller.
Personalpolitiken får en tung politisk innebörd.Det blir extra viktigt att granska vilka värden ochvilka attityder hos de anställda som gynnas respek-tive missgynnas genom de konkreta arbetsvillko-ren och incitamenten.
Stärks i första hand medborgarens intresse avdeltagande, inflytande och delaktighet? Fördjupasexempelvis den anställdes strävan att vara en demo-kratins väktare?
förvaltningspolitiska propositionen underströkregeringen ytterligare att myndigheterna ska prövamöjligheterna att effektivisera verksamhetengenom att låta privata entreprenörer utföra delar avverksamheten. Det är dock oklart var gränsen börgå mellan den statliga kärnverksamhet, som skabedrivas i myndighetsform, och verksamhet av ser-vicekaraktär som enligt de allmänna principernaskulle kunna konkurrensutsättas. En strikt tillämp-ning av principerna skulle kunna leda till en väsent-ligt minskad statsförvaltning.
Förvaltning skils från rättsskipning
För att stärka den enskildes rättsskydd har manförsökt skilja mellan förvaltning och rättsskipning.Det har också inneburit en anpassning till utslag iEuropadomstolen liksom till former som råder iandra EU-länder.
Ledningsformer
Myndigheternas ledningsform har varit föremålför en återkommande behandling i riksdagen.Senast tog riksdagen ställning till frågan i sambandmed behandlingen av den förvaltningspolitiskapropositionen. Enligt nuvarande ordning ska för-valtningsmyndigheterna ledas på något av följandesätt: • av en myndighetschef ensam, s.k. enrådighets-
verk, eller• av en myndighetschef som biträds av en lekman-
nastyrelse med vissa, begränsade beslutsbefogen-heter, eller
• av en styrelse med fullt ansvar, som utgör myn-dighetens ledning och som ansvarar kollektivtunder regeringen med myndighetens chef somansvarig för den löpande verksamheten.
Regeringen har riksdagens mandat att beslutavilken ledningsform som ska gälla vid myndig-heterna.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 130
131E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
När vi sammanfattar den personalpolitiska utveck-lingen under de senaste årtiondena framstår tregenerella tendenser eller drivkrafter som särskilttydliga: 58
Politisk uppmärksamhet på verksamhetens måloch resultat
Vid tiden för förhandlingsrättsreformen hantera-des all lönebildning centralt. När man införderesultatstyrning 1988 och lönebildningen fort-löpande delegerades ledde det till en tydligarefokusering på verksamhetens resultat. Personalde-mokratiska aspekter fick en mindre betydelse.
Den politiska styrningen har successivt medförtstarkare utgiftskontroll. Genom ramanslag harpersonalstyrkan anpassats till tvingande och oftakrympande budgetramar.
Uppmärksamheten på verksamhetens mål ochresultat har lett till systematiska genomlysningar avsamtliga politikområdens verksamhet och organi-satoriska struktur. För att kunna anpassa personal-styrkan till nya lösningar har man behövt avvecklapersonalen flexibelt.
Decentraliseringen
Ansvaret för arbetsgivarfrågorna har stegvis för-skjutits från koncernnivån till de enskilda myndig-heterna. Det har främst märkts i lönebildningenmen också andra tidigare centralt reglerade anställ-ningsvillkor har gjorts till frågor för de lokala par-terna. Tryggheten har kommit att ses i sammamyndighetsrelativa perspektiv. Dess kvalitet harkommit att variera mellan olika myndigheter.
Enligt modern förvaltningspolitik ska myndig-heterna styras med enkla, tydliga instrument därregeringen fastställer mål, resultatkrav och finansi-ella ramar. Tekniken med ramanslag förutsätterlokal handlingsfrihet. Att förse myndigheten medrätt kompetens blir ett nyckeluppdrag för varje
verksledning. I detta ligger kontroll över rekryte-ring och avveckling av personal. För att detta skabli en reell möjlighet har anställningstrygghetenavreglerats.
Från tjänster till anställda individer
Individualiseringen av anställningsvillkoren är ettav decentraliseringens många ansikten. Vi harunder en trettioårsperiod gått från enhetlighet till individuell anpassning och från tänkande i tjänster till anställda individer.
Staten tog länge ensidigt ansvar för anställnings-tryggheten för de statsanställda. Uppsägningar pågrund av arbetsbrist var länge mycket få. Omplace-ring och naturlig avgång var i praktiken instrumen-ten för att hantera övertalighet vid omorganisatio-ner och rationaliseringar. En statsanställd kundekänna sig trygg i sin anställning även om de for-mella villkoren efter sjuttiotalets arbetsrättsrefor-mer var lika för flertalet anställda i alla arbetsmark-nadssektorer.
Vad har den nya, ökade osäkerheten i anställ-ningen inneburit för den statsanställde i synen påsitt uppdrag? Vi kan inte utesluta att den kan varaen av förklaringarna till de tendenser till ökad tyst-nad och mindre självständighet i ämbetsutövning-en som iakttagits under senare år. Som vi betonar iflera andra sammanhang, bedömer vi detta somutomordentligt allvarligt.
Den förebildlighet som regeringen vill att stats-förvaltningen ska utmärkas av naggas i kanten.59 Vifinner anledning att särskilt varna för en utvecklingsom dämpar ämbetsmannens mod att vara en själv-ständig väktare för demokratin och medborgarnasintressen.
En demokratipolitik för statsförvaltningen Har då alla reformer och förändringar gjort attmedborgarperspektivet förstärkts och att myndig-
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 131
132
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Demokratins väktare
För det andra spelar förvaltningen en viktig roll fördemokratin genom att vara demokratins väktare. Ilikhet med bl.a. Förvaltningspolitiska kommissio-nen vill vi varna för att demokratidebatten ensidigtbetonar frågor om styrning och styrbarhet. Detkan leda till att man underskattar värdet av att ha enförvaltning som också bjuder politiken motstånd ikraft av sin erfarenhet, kunskap och självständig-het. En oberoende förvaltningsapparat kan alltså haett demokrativärde fastän, eller just därför att, denär svårare att styra för de politiskt förtroendevalda.Det kan förefalla paradoxalt.
Men genom sina självständiga professioner ochsitt ämbetskurage ska förvaltningen vara en själv-ständig aktör gentemot de politiska beslutsfattarna.Inom de fastlagda ramarna ska den vårda denoffentliga förvaltningens särdrag av autonomi,öppenhet, pluralism och medborgarorientering.Det ingår i tjänstemannens uppgift att fördjupavåra demokratiska normer och etiska grundvalargenom att hävda sin egen integritet. Ibland kan detleda till strid gentemot de politiska beslutsfattar-na.60
Med oro ser vi dock hur verk och myndigheter alltoftare uppträder som opinionsbildare utifrån ettsnävt verksamhetsintresse. Vi finner det stötandeoch anser att det är en misshushållning med skatte-medel. Det röjer en allvarlig missuppfattning av varideras medborgaruppdrag består. Det urgröpertilltron till deras opartiskhet, som vi närmareutvecklat i lobbningkapitlet.
Serviceleverantörer
För det tredje ska förvaltningen leverera serviceinom de ramar som fastställts i de politiska försam-lingarna på olika nivåer. Förvaltningsledet skaordna ändamålsenliga driftsformer för att produce-
heternas samtal med medborgaren förstärkts? Nej,av flera skäl tycks det mesta återstå att göra när vigranskar de nya strukturerna, nätverken och pro-cesserna från medborgarnas synpunkt.
Myndighetsutövning
För det första ansvarar förvaltningen för myndig-hetsutövningen. I kraft av sin lojalitet mot lagen skaden vårda rättsstatens värde av likhet inför lagen,offentlighet, sekretess etc. Varje myndighet måsteanstränga sig till det yttersta för att också användaett språk som är begripligt. Alla medborgare harrätt till upplysningar. Förvaltningstjänstemannenmåste upprätthålla rättsstaten.
I flera avseenden har de enskildas rättssäkerhetstärkts. I Sverige har sedan länge funnits en annor-lunda uppdelning mellan förvaltning och rättsskip-ning än i andra länder. Överprövning av förvalt-ningsmyndigheternas beslut (besvär) har hanteratsi överordnade myndigheter och i sista hand avregeringen då beslutet handlat om lämplighet ellerändamålsenlighet. Successivt har överordnademyndigheter kommit att utveckla former förbesvärsprövningen som mycket liknar domstolar-nas.
Statskontoret konstaterar i en rapport att detuppenbarligen skett en värderingsförskjutningunder det senaste decenniet vad gäller synen på sät-tet att tillgodose den enskildes rättsskydd. Det ärtroligt att internationella inflytanden är stora.Domstolarna har tagit över uppgifter som harkaraktären av rättsprövning. Genom utvecklingenhar Sverige fått en tydligare åtskillnad mellan för-valtnings- och domstolsfunktioner. Domstolarnafår nu det sista ordet i besvärsprövningen. Dessut-om har ett tvåpartsförhållande införts genom vilketden berörda förvaltningsmyndigheten vars beslutär ifrågasatt har samma ställning som den yrkande(dvs. medborgaren).
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 132
133E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
ra de beslutade tjänsterna. I övrigt ska förvaltning-en se till att välfärdens nyttigheter fördelas inom depolitiska, rättsliga och ekonomiska ramar som deförtroendevalda lagt fast.
I detta perspektiv är förvaltningens arbetsupp-gifter huvudsakligen lokaliserade till det politiskasystemets utflödessida. Det gäller att omsätta depolitiskt fattade besluten i konkreta verksamheter.I en ständigt tilltagande specialisering ska olikaprofessionella grupper förbereda och genomförade politiska reformerna och besluten. Lojalitetenmot de politiska beslutsfattarna spelar en stor roll.Förvaltningspersonalen är medborgarnas tjänare.
Medborgarens vanmakt inför myndigheten
Många medborgare vittnar om en påfallande käns-la av vanmakt i mötet med den offentliga förvalt-ningen. Ramlagarna har kommit till för att denenskildes situation ska kunna beaktas i tillämp-ningen i det speciella fallet. Detaljreglering kan ald-rig fullt ut ta om hand alla de särskilda villkor somkan gälla i ett enskilt ärende; därför ska handlägga-ren i det enskilda ärendet kunna påverka beslutet.Men erfarenheten bl.a. från socialförsäkringensområde visar, att den enskilde handläggaren kännersig utlämnad åt alltför generellt utformade regleroch att för mycket av omdöme läggs i dennesansvar utan stöd av en allmänt diskuterad ochaccepterad etisk ram som kan ge vägledning.Denna brist kan i sin tur leda till allvarliga konse-kvenser för den enskilda medborgaren.
I den rapport vi gav ut tillsammans med Social-tjänstutredningen är det just denna elementära bristpå inlevelseförmåga och helhetssyn som formarmångas erfarenheter av svensk förvaltning och somutgör ett nederlag för de värden av deltagande, del-aktighet och inflytande som bör utmärka folksty-relsen.61 Ett medborgarperspektiv med plats förgrupper med klena politiska resurser behöver där-
för upprätthållas. Det vilar ett ansvar på myndighe-ternas ledning att vidareutveckla ett sådant förhåll-ningssätt som korrektiv till de konsumentperspek-tiv som hellre sätter den välinformerade och starkesom riktmärke för sitt handlande.
Stärk myndigheternas självständighet
Vår demokratipolitiska slutsats beträffande stats-förvaltningen handlar framför allt om att sörja försystem där ämbetsmännen är demokratins väktarepräglade av en medborgaranda. Vi pläderar för attså långt det går vidmakthålla och förstärka statsför-valtningens oberoende.
Utveckla ett offentligt etos en demokratisk professionalism
Som vi sett befinner sig statsförvaltningen i en miljöav konflikter mellan mål som var för sig är viktiga.Å ena sidan ska t.ex. demokratiska värden förverk-ligas; politisk demokrati och offentlig etik. Å andrasidan ska ekonomiska värden skapas; rationalitet,produktivitet och effektivitet.
Varje offentligt system ska vårda denna helhet.Det är ett mångdimensionellt medborgarperspek-tiv på sådana angelägenheter som bedrivs medmedborgarnas skattemedel. Demokratiska värder-ingar och etiska principer är lika viktiga när andraaktörer övertar offentligfinansierad verksamhet.Det gäller exempelvis meddelarfriheten.
För att hantera ansvaret klokt, med medborgar-nas bästa för ögonen, måste stora ansträngningargöras för att utveckla personalens känsla för ettoffentligt etos.62 Det innebär bl.a. att staten somarbetsgivare fortlöpande måste värna om att skapasådana arbetsförhållanden att statstjänstemännensintegritet och självständighet inte motarbetas utantas till vara och uppmuntras. De statsanställdamåste få vara förebilder i fråga om de med-borgardygder som vi förespråkat i tidigare avsnitt.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 133
134
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
att verksamheterna revideras.63 Det offentliga sam-talet behöver göras mindre sårbart för enstaka, hastigt och godtyckligt uppblossade affärer ochmediedebatter. Därför behövs kunskap som syste-matiskt och professionellt kan berätta om stats-verksamhetens nytta ur ett medborgarperspektiv.Dessa mångfaldiga revisionsuppgifter ökar viktenav att medborgarna har tillgång till en obundenrevision som olika former av revisionsorgan utför.Den av riksdagen utsedda revisionen bör ges enstärkt roll.
Ge utredningsarbetet rimliga arbetsförutsättningar
Också av egen erfarenhet vill vi ge skäl för att detsvenska utredningsväsendet ges rimliga arbets-förutsättningar att leverera hållbara lösningar påsvåra politiska problem. Det handlar inte minst omtillräcklig tid för att skaffa fram, analysera och sam-manväga professionella rapporter till bärkraftigapolitiska beslutsunderlag.
Prioritera och offentliggör remissvaren
I en av våra studier ser vi vidare att myndigheternaspelar en viktig roll i remissarbetet.64 Det behöverprioriteras och tillmätas en stor betydelse. Myndig-heternas svarsvägran är inte godtagbar. Derasremissvar bör också läggas ut på nätet till nytta förmedborgarnas samtal.
Förtydliga ansvarsfördelningen
Till sist vill vi argumentera för att ytterligareansträngningar görs för att bringa ökad klarhet iansvarsfördelningen mellan statliga organ och, somvi strax ska ge förslag om, mellan dessa och kom-munerna. Den oreda som medborgarna ofta upple-ver måste tas som tillräckliga skäl att intensifieraarbetet med att skapa genomskinliga strukturer avbefogenheter och ansvar. Regelverken måste vara
Klargör vad en myndighet är
Ur medborgarens synvinkel är det angeläget att slåfast ett mer entydigt myndighetsbegrepp. Den ord-ning som nu gäller skapar en oklarhet om hur själv-ständiga olika statliga verksamheter är i förhållandetill regeringen.
Myndigheter ska inte ägna sig åt lobbning ochopinionsbildning i eget intresse
En myndighet har de uppgifter som regeringendefinierar. Deras uppgift är inte att propagera fördet egna områdets expansion eller en viss politiskstyrning. Snarare har den till uppgift att bl.a. bedö-ma om de krav som kommer från organiseradeintressen är befogade eller inte. Vi anser det därför betänkligt att myndigheter är medlemmar i lobbningsorganisationer, som i konkurrens med varandra lobbar mot staten.
Slå vakt om forskningens självständighet
Utan en oberoende ställning kan inte statsförvalt-ningen leverera ett trovärdigt underlag för debattoch beslut. Dess roll i det här avseendet är bety-dande. Det gäller naturligtvis i särskild grad de stat-liga forskningsinstitutionerna, där tecken på ökadstyrning inger betänkligheter. Om inte forskningenfår stå fri gentemot politik och marknad, gör folk-styrelsen sig av med en av de främsta grundvalarna för ett öppet samhälle.
Oberoende och avgiftsfri statistik
Av liknande skäl menar vi att ett uppenbart med-borgarintresse talar för att ha en oberoende statistiksom ger de offentliga aktörerna avgiftsfriaunderlag för analys, debatt och beslut.
Revision
Utvecklingen mot en flernivåstyrning med be-tydande förhandlingsinslag ställer ökade krav på
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 134
135E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
tydligare, spelreglerna klarare och styrningen merkonsekvent. Mellan staten och kommunerna måstedet råda balans mellan ansvar och ekonomiskaförutsättningar.
Stärk den juridiska kvalitetssäkringen
Tempot i det politiska beslutsfattandet ökar. Där-med kan risken öka för att vederbörlig hänsyn intetas till rättsstatens krav på lagenlighet och förutsäg-barhet. Ansträngningarna för att skaffa fram ett såallsidigt och fullgott underlag för beslut bör därförintensifieras. Detta därför att inte medborgarensrättigheter ska bli satta på undantag.
Staten har skäl att utveckla säkrare system förextern tillsyn och domstolskontroll till skydd förmedborgarnas rättigheter och integritet. Inte minsti ett svåröverskådligt förhandlings- och nätverks-baserat beslutsfattande bör extra ansträngningargöras för att säkra medborgarnas skydd mot myn-digheters misstag och övergrepp.
Ett sätt att göra detta vore att slopa det s.k.uppenbarhetsrekvisitet. Innebörden i denna regelär att domstolar eller annat offentligt organ inte fårtillämpa en föreskrift som strider mot grundlageneller mot en överordnad författning. Om det är rik-sdagen eller regeringen som beslutat föreskriften,ska tillämpningen underlåtas bara om felet äruppenbart (RF 11:14).
Att slopa uppenbarhetsrekvisitet skulle alltså gedomstolarna en större möjlighet att åsidosättagrundlagsstridig lag eller lagstridig förordning.
Av våra studier kan man dra slutsatsen, att det finnstendenser till att europeiseringen urholkar inne-börden av uppenbarhetsrekvisitet. EU-medlems-kapet har inneburit att EG-rätten automatiskt gesföreträde framför svensk rätt. Såvitt avser EG-rät-ten ges inte något utrymme för att underlåta ett åsi-dosättande av nationella regler som står i strid medEG-rätten. Den tilltagande europeiseringen ochEG-rättens inflytande förefaller dessutom göra desvenska domstolarna mer benägna att finna uppen-barhetsrekvisitet uppfyllt.
Internt bör myndigheterna säkra sin kvalitetgenom att bl.a. finna vägar att mer effektivt hanteraklagomål.
Hjälp medborgarna att få insyn, bl.a. via IT
I stigande utsträckning är så gott som alla delar avstatsförvaltningen indragen i flernivåstyrningenskomplexa och svåröverskådliga förhandlingspro-cesser. Det har radikalt förändrat myndigheternasarbetsformer. Detta skapar, som vi tidigare utveck-lat, ett demokratiskt dilemma. Det gör i varje fall,att vi inte ser någon bortre gräns för myndigheter-nas ansträngningar att ge medborgarna en ökadöppenhet och insyn. Att, som i Danmark, offent-liggöra alla viktiga dokument via Internet är ett, omän litet, steg i rätt riktning.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 135
136
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
ning på att utveckla former för en bättre demokra-tisk förankring av det regionala utvecklingsarbeteti Gotland, Kalmar, Skåne, Västra Götalands ochJämtlands län.
I maj 1997 tillkallade regeringen vad som sena-re kom att kallas Den parlamentariska regionkom-mittén (PARK), som ska vara färdig med sin upp-följning och utvärdering senast den 1 oktober år2000.
I en av våra egna forskarvolymer liksom i en avutvärderingsrapporterna för PARK ställer sig Jör-gen Johansson kritisk till de nya regionala beslut-sprocesserna. Reformeringen av regionerna skötsav en liten grupp makthavare och under stor orga-nisatorisk komplexitet.
För att öka legitimiteten för regionpolitikenmåste breda grupper av medborgare bjudas in föratt förutsättningslöst få vara med och påverka,menar han.
Han anser att samordningsvinster förvisso kanskapas men när det gäller demokrativinster är deförtroendevalda redan tveksamma till om försökenkommer att kunna infria förväntningarna.67
Utvecklingen av regioner återspeglar ett alltmerkomplext samhällssystem som förutsätter justolika förhandlingslösningar. Det principiella di-lemma vi diskuterat i globaliserings- och EU-avsnitten gäller därför även den regionala nivån,om än i mindre skala.
Kommunförbundet beräknade 1998 att detfanns 210 föreningar, förbund, kommittéer ochandra samverkansformer mellan landets kommu-ner. Över hela landet pågår ett arbete kring hur statens 19 miljarder kronor i så kallat regionalt till-växtkapital ska fördelas. Det sker i regionala part-nerskap mellan olika samhällsorgan, företag, orga-nisationer osv.
Detta är en av anledningarna till att länsin-delningen i dag uppfattas som bitvis föråldrad ochöverspelad. De flesta statliga myndigheter harövergett den. Det pågår försök med regionalt självstyre.
I Regionberedningens slutbetänkande Regionalframtid lades fram ett förslag om en utvidgadregional självstyrelse.66 Med anledning av dettaföreslog regeringen att man under tiden 1997–2002skulle bedriva en försöksverksamhet med inrikt-
En växande företeelse i samhällsorganisationen är
nya, regionala konstellationer i form av samman-
slagna län, nya samarbetsformer mellan kommu-
ner, nätverk och partnerskap där bland andra
näringslivet ingår. De har alla ett betydande ansvar
för delar av välfärdspolitiken, framför allt sjukvår-
den. Men på regional nivå sker också ett spel om
utvecklingspolitiken.
Regionerna
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 136
137E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
En demokratipolitik för regionerna Sammantaget lever och utvecklas flera olika organi-satoriska former kring läns- och regionnivån. Detär bra att man i olika försök omprövar gränsernamellan staten och kommunerna och landstingen,mellan kommunerna och landstingen liksom mel-lan kommunerna. Olika landsändar har självfalletolika förutsättningar när det gäller historia, regio-nal identitet och medborgerlig förankring.
Att många politiska aktörer strålar samman församtal har ett demokratiskt värde. Men vi menar atten större demokratisk uppmärksamhet och kreativi-tet bör prägla utvecklingen.
Arbetet med regionalt självstyre erbjuder näm-ligen principiellt intressanta möjligheter att fördju-pa såväl folkstyrelsen i allmänhet som självstyrel-sen i synnerhet efter delvis nya mönster. Den regi-onala nivån skulle kunna vara en ny, mer flexibeloch anpassbar balanspunkt mellan demokrati i detlilla formatet och den storskaliga demokratin, t.ex.inom utvecklingspolitiken. Genom att föra överansvar från staten till direkt politiskt valda organskulle utvecklingsansvaret få en starkare demokra-tisk legitimitet utifrån delvis nybildade regionalaidentiteter och arenor för offentliga samtal.
Det finns alltså goda skäl att tills vidare förhållasig avvaktande till vad den regionala utveckling-sprocessen får för betydelse för demokratin. Frånvår synpunkt är det ändå befogat att precisera någraav de aspekter som kommer att fälla utslaget för ominnovationerna blev demokratiska framgångar ellerej.
För det första menar vi naturligtvis att det ärviktigt att det bitvis nya politikområdet – utveck-lingspolitiken – blir föremål för en delvis ny poli-tisk process som utmärks av de värden som vi tidi-gare förespråkat: öppenhet och insyn, politisk jäm-likhet och meningsfullt deltagande. Alla kommu-nala gränsändringar ska föregås av folkomröst-
ningar. Det vore konsekvent att ändrade region-gränser också blir föremål för regionala folkom-röstningar.
Det är en utmaning för de politiska partierna attutveckla relevanta och intressanta system i regio-nerna som kan ge medborgarna meningsfulla pro-cesser för att lösa centrala gemensamma problem.Det deliberativa demokratiska värdet, som vi tidi-gare diskuterat, måste betonas ännu starkare i dessasammanhang där förändringstakten och aktörsup-psättningen är annorlunda än när den offentligasfären äger frågorna. Demokratin får en särskildbetydelse som en debattordning där alla medbor-gare har lika chanser att göra sig hörda och därmedierna har en central uppgift.
På sikt måste tydligare spelregler för partner-skap och nätverk utvecklas. Ett politiskt ansvarmåste utkrävas om reglerna överträds. Här harforskningen en uppgift att kritiskt följa hur regel-verket utvecklas.
Vi hävdar, för det andra, att man i försöken intebör försitta möjligheterna att sprida makten, attinvolvera nya och andra medborgargrupper. Ris-ken framstår inte som ringa att det endast kommeratt handla om en omgruppering inom en befintligpolitikerelit. De nya partnerskapen är försök attinlemma ledare från olika samhällssektorer. Men detenderar att negligera medborgarnas legitima kravpå genomskinlighet, offentliga rum och ansvarsut-krävande. Flera blandformer synes möjliga. Mendet är viktigt att de offentliga mandatens olika käl-lor klargörs. Landshövdingarna har t.ex. en annanroll än företrädarna för det kommunala självstyret.
För det tredje vill vi fästa uppmärksamheten påatt regionutvecklingen måste parera risken med attden kommunala självstyrelsen gröps ur. Vi vill påintet sätt försköna den gamla regionala ordningenfrån demokratisk synpunkt. Det var inte bättre förrmed statlig tjänstemannamakt. Men den nya
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 137
138
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
decentraliseringen från staten får inte kombinerasmed en centralisering av den lokala politiken tillden regionala nivån. Då blir den demokratiskaframgången diskutabel.
För det fjärde menar vi att direktval erbjudermedborgarna ett sätt att ge den regionala politiskanivån legitimitet.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 138
139E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Under vår arbetstid har det tillsatts en parlamenta-risk kommitté som ska utreda ett stort antal särskil-da frågor kring den kommunala demokratinsutveckling.68 Vi väljer därför att analysera några avde allmänna dragen i kommunernas moderna ut-veckling samt att dra några principiella slutsatserom demokratipolitiken för kommunerna.
Den internationaliserade kommunen Kommunerna har blivit allt mer internationella,bl.a. genom EU-medlemskapet. I regeringens kon-sekvensutredning 1994 beräknades att EG-rätteninte skulle komma att innebära någon avgörandeinskränkning av kommunernas och landstingenssjälvstyrelse. Däremot väntades den allmännainternationaliseringen påverka ekonomin.
EU-medlemskapet kan kanske ge kommuner-na ökad självständighet från statlig styrning genomnya idéer utifrån, nya nätverk och nya kontakter påen överstatlig nivå. Genom avreglering och decent-ralisering kommer de också att fatta allt flerpolitiska beslut.
Det är dock svårt att betrakta kommunernasom den politiska basen i den svenska demokratin
om de successivt töms på medborgar- och gemen-skapsvärden. Detta talar för en ökad kommunalsjälvständighet.69
Någon utvärdering av EU-medlemskapetseffekter för kommunsektorn har inte gjorts men dekan knappast anses särskilt stora hittills. Det hargett delar av landet nya möjligheter till utvecklingmed hjälp av stöd från EU:s strukturfonder. Fon-derna har också inspirerat kommunerna till inter-nationella kontakter i form av gemensamma pro-jekt, vänorter, nätverk.
Reglerna för upphandling har skärpts. Det harkommit nya lagar i form av EU-direktiv om arbets-livet, miljön, konkurrensen och annat som berörtden kommunala verksamheten.
I Kommunförbundets långtidsutredning 1998pekar man på möjligheterna för kommunerna att fåett direkt inflytande på frågor som avgörs på deninternationella arenan utan att behöva gå via densvenska staten.
En hierarkisk styrmodell ersätts, som vi tidigarediskuterat, av ett slags nätverksstat.70
1999 års SOM-undersökning visar att det bara är
sysselsättning som ligger högre än utbildning/kul-
tur, sjukvård och socialpolitik på listan över vilka
samhällsproblem som folk anser viktigast. Det är
områden som kommuner och landsting har huvud-
ansvaret för. Vi kan också konstatera att i 1998
års valrörelse stod vård, skola och omsorg i debat-
tens mitt; alla områden inom kommunernas kom-
petens.
Kommunerna
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 139
140
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
sjukvården. Dessutom gav myndigheten ut 300publikationer med olika benämningar. Det fannsvidare cirka 1 000 bestämmelser om tillsyn i unge-fär 450 olika lagar och förordningar. Kommunernaklagade också över att de inte fått full kompensa-tion för kostnader för olika reformer som statenbeslutat om.71
Kommunförbundet fortsatte granskningen avden statliga styrningen 1995–96 och konstateradeatt kommunerna bara inom Livsmedelsverkets,Socialstyrelsens och Arbetarskyddsstyrelsens om-råde hade 500 föreskrifter och allmänna råd attfölja. Det har kommit en barnomsorgslag som suc-cessivt skärpts, en ny socialtjänstlag, olika handi-kapplagar, en upphandlingslag, en bibliotekslagosv. Varje område regleras. Enligt Kommunför-bundet driver det upp kostnaderna och försvårarbra helhetslösningar. Även Avregleringsutredning-en menade 1998 att regelverket både måste för-enklas och minskas. De statliga myndigheternaborde efter ca. fyra år ompöva nya regler.72
Debatten om den kommunala självstyrelsen harfått ny intensitet genom en rad statliga beslut avfinansiell eller juridisk art. Striden har bland annatstått om den statliga inkomstutjämningen, omskattestoppen och om att staten inte ersatt kom-munerna fullt ut för olika reformer. De föreslagnanya reglerna för utjämningen ändrades sedan lagrå-det sagt ifrån att modellen stred mot självstyret.Rådet godtog också med viss tvekan den begräns-ning som staten under ett par år ålade kommuneroch landsting som ville höja skatten.
Under 1999 har striden rasat om bl.a. förslagetom statens ersättning till de kommuner som införmaxtaxa i barnomsorgen. Framför allt borgerligtstyrda kommuner har kritiserat regeringens eko-nomiska sanktioner mot kommuner som säljer uten stor del av sina bostadsföretag eller tar ut en vissvinst från dem. Socialministern förbereder en lag
Rättsliga och ekonomiska förändringar Även om det kommunala självstyret finns fast-lagt i regeringsformen, är det staten som sättergränserna. På 1990-talet har det skett en tydlig för-ändring i förhållandet mellan staten och kommu-nerna/landstingen. Staten har i princip bestämtnationella mål, stiftat ramlagar och fördelat allmän-na statsbidrag. Genom uppföljning, utvärderingoch tillsyn har staten försökt se till att målen nåsoch vid behov tillgripit föreskrifter och minskadestatsbidrag som påtryckningsmedel.
Kommunala förnyelsekommittén konstatera-de, att de statliga myndigheterna hade problemmed att styra och följa upp den kommunala verk-samheten. Målen var ofta oklara och kvaliteten varsvår att mäta. Kommunerna organiserade sig olika,vilket staten och deras myndigheter hade svårt atthantera. Delvis hade de infört nya specialanslag,föreskrifter, rekommendationer eller ramlagar.
I det stora hela detaljstyr staten dock mindre äntidigare, och kommunerna har alltså fått ökad fri-het. Men nya rättighetslagar har skapat en konfliktmellan vad kommunerna förväntas göra och vad deanser sig ha råd med. Handlingsutrymmet har bli-vit större men också osäkrare. Staten ska både varaöverordnad och samarbetspartner, något som ska-pat en spänning gentemot kommunsektorn. Förmedborgarna har den här typen av styrning gjortdet svårare att utkräva ansvar för en service som ärstatligt beslutad men kommunalt producerad.
Kommunernas samlade bedömning 1994 varatt det statliga regelsystemet är alltför omfattande,svåröverblickbart, krångligt och onödigt styrande.Målstyrningen är ofta oklar, rättighetslagar omöj-liggör lokal anpassning och det finns fortfarande enomfattande statlig regelflora som hämmar kom-munalt utvecklingsarbete och effektivitet. Social-styrelsen hade i slutet av 1993 141 olika föreskrifteroch allmänna råd om socialtjänsten och hälso- och
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 140
141E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
som förbjuder landstingen att låta privata företagdriva sjukhus. Staten har dessutom stiftat en lagsom ålägger kommuner och landsting att ha sinekonomi i balans, även om det är lite oklart vilkasanktioner som ska drabba dem som inte klararkravet. Det ekonomiska dubbelkommandot märksockså i de två delegationer som regeringen inrättatför att hjälpa kommuner och landsting som intesjälva kan få ordning på sina finanser.
Då och då kommer förslag från statliga utred-ningar om att maxtaxa ska införas i äldrevården,om att socialbidrag ska kunna överklagas osv.Ibland uttalar olika statsråd sig om att vissa lagarbör skärpas, domstolar om att kommunerna inteföljt lagarna, och från Skolverket och Socialstyrel-sen kommer en strid ström av kritik och krav påolika åtgärder i kommuner och landsting. Fler ochfler statsbidrag omgärdas av bestämmelser t.ex. tio-punktsprogrammet och IT-satsningen i skolan,kunskapslyftet, satsningar på vård, skola, omsorg,miljö osv.
Utvecklingen har ändå utmärkts av en tilltro tillatt en ökad frihet för kommuner och landstingleder till att verksamheterna i regel kan utvecklas påett bättre sätt än om de centralstyrs. Det handlarom hundratusentals anställda och en årlig omsätt-ning på uppåt 300 miljarder kronor som knappastkan dirigeras på avstånd. Sektorn står för två tred-jedelar av den offentliga verksamheten, vilket göratt den har stor betydelse både för den svenska väl-färdspolitiken och för samhällsekonomin. Men sta-ten har steg för steg gett upp att försöka styra hurverksamheten ska bedrivas, vilka nämnder som skafinnas, vilken utbildning personalen ska ha etc. Istället är styrningen koncentrerad på målen och deekonomiska ramarna.
Svenska kommunförbundets självstyrelsebe-redning har redovisat en rad argument för och för-slag till stärkt självstyrelse.73 Relationerna mellan
staten och kommunsektorn kan under 1990-taletsägas innebära både avreglering, återreglering ochnya regler. Den nya kommunallagen 1991 gavkommunerna framför allt organisatorisk frihet.Förändringen kan dock ses som att staten baraanpassade sig till att kommunerna redan hade blivitför svåra att detaljstyra.
Mål- och resultatstyrning blev en ny slagsreglering. Dessutom har det införts nya lagar omanbud, friskolor, stöd åt handikappade osv. Model-len kan ses som en kompromiss mellan ett kom-munalt självstyre och ett system där kommunsek-torn är en integrerad del av staten.74 Jörgen Wester-ståhl har påpekat hur enhetssträvandena inte baradrivs av staten utan också av partierna, som inte harsläppt sina lokala företrädare lösa, och av massme-dierna, facken och handikapprörelsen.75
Staten vill att kommunerna nu satsar särskilt påvården, skolan och omsorgen och ökar därförstatsbidragen kraftigt. År 2001 kommer de att varanära 26 miljarder högre än 1996.76
Men det finns mycket att ta igen efter lågkon-junktur och krisår. Värdet av statsbidragen urhol-kades under flera år. Samtidigt som försämringar isocialförsäkringssystemet vältrade över kostnaderpå kommunerna och avdragsgilla egenavgifter,krympte deras skatteunderlag.
Sektorn tvingades under första hälften av 1990-talet minska sina konsumtionsutgifter med 2,6 pro-cent och personalen med tio procent.77 Landstings-förbundet beräknade sommaren 1999 att de avise-rade höjningarna av statsbidragen under 1990-taletär mindre än de tidigare indragningarna.78
De statliga myndigheternas makt över kommu-nerna kan också mätas på annat sätt. 1990–96 rikta-de JO i ungefär 700 fall kritik mot någon kommun.Från 1992 till början av 1997 kom Skolverket medkritik 116 gånger. Å ena sidan kan man hävda attstaten och kommunerna har blivit för sammanflä-
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 141
142
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Sune Sunesson har pekat på hur det kommunalasjälvbestämmandet kan användas som argumentför en kommun som t.ex. inte vill ta emot äldre nyainvånare med motiveringen att de är för vårdkrä-vande; ett arrogant försök att åsidosätta medbor-garrätten.85
Organisatoriska förändringar 1990-talet har inneburit ett omfattande föränd-ringsarbete i kommuner och landsting. En mång-fald olika styr-, organisations- och verksamhetsfor-mer har utvecklats. Det har handlat om mål- ochresultatstyrning, alternativa driftsformer,anbudskonkurrens, kundvalssystem, beställar/utförarorganisationer m.m. Reformerna har delvisvarit ideologiskt motiverade men framför alltutgjort försök att anpassa verksamheterna efterförändrade förutsättningar t.ex. den sämre ekono-min. De lokala villkoren har också gjort att mångaskilda arbetssätt har prövats. En bakgrund har varitatt partier och förtroendevalda känt sig ifrågasattaoch osäkra på sin egen förmåga att lösa samhäll-sproblemen. Ett sätt att hantera den situationen harvarit att organisera om.86
Kommunala förnyelsekommittén drog 1996slutsatsen, att förändringarna har försvårat natio-nella uppföljningar samtidigt som det har blivitoklarare för medborgarna vem som bestämmeroch därmed också besvärligare att utkräva ansvar.Inflytandet för tjänstemännen har ökat kraftigt,medan det minskat lika mycket för fritidspolitiker-na, konstaterade kommittén. Den argumenteradebland annat för fler förtroendevalda, bättre meto-der för målstyrning och utvärdering, medborgerliginsyn i kommunala entreprenader, en starkare ochmer självständig revision. Den kritiserade i skarpaordalag att kommunerna tagit lätt på rättsstatenskrav om integritet, genomskinlighet och förutsäg-barhet.87
tade och att större lokala olikheter måste tillåtas. Åandra sidan finns risken för att rättsstatens krav inteuppfylls när kommunerna anser sig veta bäst ochkanske till och med trotsar domstolarna.79
Problemet med förvaltningsdomstolarna ärdock att de inte bara bedömer lagligheten i kom-munala beslut utan också lämpligheten. De tvåsakerna måste skiljas åt, menar SNS Demokratirådi en senare rapport.80 Det rättsliga läget är oklartt.ex. med förvaltningsdomstolarnas makt översocialbidrag och annat i den nya rättighetslagstift-ningen. Samtidigt som kommunerna marknadsori-enterar sina verksamheter är också de kommunalabolagens roll oklar och den kommunala myndig-hetsutövningen problematisk. Kommunerna kom-mer därför med tiden rimligen att förlora sina storaarbetsuppgifter och nästan försvinna, men kan åandra sidan bli arenor för en ökad deltagardemo-krati, hävdar andra bedömare.81
Enligt SNS Demokratiråd har staten helt enkeltlastat på kommunerna många och olikartade upp-gifter. Samtidigt gör den statliga styrningen att detinte blir någon levande demokrati där medborgar-na deltar och tar ansvar. Det är en omöjlig kombi-nation, men demokratin kan vitaliseras genom attinvånarna tillsammans och frivilligt tar sig an olikalokala frågor.82 Flera vägar förefaller möjliga. Mankan sänka ambitionsnivån och komplettera medindividuella lösningar eller man kan ändra princi-perna för finansiering och tilldelning av de offentli-ga tjänsterna. I dag kommer lokala variationer ikonflikt med centrala beslut om välfärdspolitikenoch orsakar problem med samordningen.83
Man kan emellertid med rätta hävda att regeringoch riksdag har ansvaret för samhällsutvecklingen,samhällsekonomin och en rad grundläggande,demokratiska rättigheter. Socialstyrelsen anser t.ex.att alla ska ha rätt att överklaga socialbidragsbeslut,vilket man föreslagit i en rapport till regeringen.84
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 142
143E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Ett av motiven för förändringarna har varit ekono-min. Konsumtionen i kommunsektorn minskadestadigt 1992-97, men under de senaste åren ökarbåde antalet anställda och de ekonomiska resurser-na igen. Besparingarna i kommunerna verkar dockinte ha försämrat kvaliteten på servicen på någotdramatiskt sätt. Framför allt har personaltäthetenminskat i skola och barnomsorg och färre har fåtthemtjänst. De flesta enkäter visar ändå på en högtillfredsställelse bland brukarna, och särskilt denhårt bantade barnomsorgen ser ut att ha klaratnedskärningarna bra.88
Den lokala demokratin brottas på sätt och visfortfarande med effekterna av de stora kommun-sammanslagningarna på 1970-talet. De ledde bl.a.till en servicedemokrati där det framför allt handla-de om att effektivt sköta den omfattande samhälls-servicen. De gav en ökande partipolitisering lokaltmen också nya geografiska och delvis sociala mot-sättningar. De ledde framför allt till en kraftigökning av tjänstemannakåren medan antalet för-troendevalda minskade.
Det här har under 1980- och 90-talen försöktmötas först med bl.a. kommundelsråd och kom-mundelsnämnder. En annan modell har varit attöka brukarnas makt genom lokala organ, institu-tionsstyrelser, självförvaltning m.m. En tredjemodell har utgått från att man sett invånarna somkunder som med skolpeng, vouchers och checkarkan välja samhällsservice på en marknad.
Sedan 1994 kan kommunerna ha öppna nämnd-sammanträden. Hundra kommuner hade våren1999 beslutat om att släppa in allmänheten. Mennämnderna avgör sedan själva hur de vill ha det ochbara i 30 kommuner var dörrarna öppna.
De flesta kommuner arbetar intensivt med attutveckla sina demokratiska arbetsformer. Ändå vardet nästan en tredjedel av kommunerna 1998 sominte hade några sändningar i radio eller TV från
fullmäktige, 218 kommuner hade inga öppnanämndsammanträden, ungefär två av tre kommu-ner höll inte några offentliga utfrågningar, drygthälften använde sig inte av medborgar- eller bru-karundersökningar.89
På olika orter har man inrättat ungdomsråd,ungdomsfullmäktige och liknande. Kommunernasamarbetar också allt mer med föreningslivet somt.ex. driver fritidsanläggningar. I Agenda 21-arbetetsamarbetar kommuner och föreningar på ett sättsom framstår som särskilt löftesrikt från demokra-tisk synpunkt.
Särskilt ungdomar är överlag intresserade av attengagera sig i nya typer av grupper, nätverk ochandra sammanslutningar som utvecklar nya arbets-former. Likaså skapar medborgare med utländskbakgrund nya verksamheter, inte sällan med kopp-ling till sin kulturella bakgrund och tradition.
På landsbygden har på senare år 3 500 utveck-lingsgrupper i den så kallade bygderörelsen varitviktiga för den lokala mobiliseringen.90 Det samla-de målet är att uppmuntra lokal utveckling ochmobilisering av medborgarnas kraft och idéer. Syf-tet är dels att motverka utflyttning och nedläggningi främst glesbygden, dels att skapa förutsättningarför att Hela Sverige ska leva.
I Svågadalen i nordvästra Hälsingland liggerden lokala makten hos en nämnd med ledamöterutan partibeteckning. Vi ser en antydan till en nysorts lokal politik, inriktad på att komma överensoch vara nära medborgarna en folkrörelse som mereller mindre direkt utmanar partierna.91
Bland landstingen hade tre av fyra inte någraradio- eller TV-sändningar från fullmäktigesam-manträdena, 84 procent inte några öppna nämnd-sammanträden. Två av tre hade inte anordnat någraoffentliga utfrågningar, medan var tredje landstinginte använde sig av medborgar- eller brukarunder-sökningar.92
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 143
144
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
sällan fullmäktiges gehör. Det är inte trovärdigt attha ett så klent instrument för medborgarnas påver-kan. Därför måste det bli svårare för fullmäktige attvägra ordna folkomröstningar.
Andra demokratiexperiment
Medborgarpaneler, där ett antal invånare lottas uttill att inbjudas till diskussioner, har prövats i en delkommuner, bl.a. Upplands Väsby. Det kan vara ettsätt att få fram fler synpunkter i kommunal politik.Men medborgarpaneler har också kritiserats för attstrida mot grunderna i det lokala representativa folkstyret.
En av de kommuner som gått i spetsen för denså kallade valfrihetsdemokratin är Nacka. Utvär-deringarna visar att invånarna ger reformen både risoch ros.99
20 kommuner sade sig ha någon form av systemdär kunderna eller brukarna fick en valfrihet, 116hade brukarrepresentanter i vissa organ, framförallt inom skolan. I nära hälften av kommunernafanns brukarkooperativ, mest inom barnomsorgen.Brukarinflytande i olika former har införts i mångakommuner, bland annat i vissa grundskolor. Dethar emellertid inte alltid välkomnats av lärare ochskolledningar, som känt att deras professionellakompetens ifrågasätts.
I ungefär 170 skolor i nästan en fjärdedel av lan-dets kommuner utör föräldrar majoritet i skolor-nas styrelser. Skolverkets granskning visade bl.a. attmånga av dem har fått ansvar för fler frågor än vadsom var tänkt.100
Brukarinflytande kan vara ett sätt att få fler attta kommunala uppdrag och därmed minska av-ståndet mellan de förtroendevalda och medborgar-na. Håkan Magnusson menar att risken med den 30år gamla förhärskande synen på kommunal demo-krati är att den snart kan stå utan deltagare. Bru-karmakt bidrar till att stärka demokratin. Han
Många kommuner och landsting har på olika sättförändrat fullmäktiges arbetssätt i form av utskott,offentliga frågestunder, möten på olika platser. 93
Kommundelsnämnder
Efter 1985 har de tre storstäderna infört kommun-delsnämnder. Antalet sådana nämnder har mellanåren 1995–98 ökat från 139 till 163. I tretton kom-muner har de avvecklats och finns i januari 2000 isammanlagt 17 kommuner. I tolv av dem täcker dehela kommunerna.94
Den nya kommunaldemokratiska kommitténska göra en sammanfattande utvärdering av erfa-renheterna. Den hittills gjorda utvärderingen visaremellertid att nämnderna inte hittills lyckats ledatill något ökat folkligt deltagande eller bättre kon-takter mellan medborgarna och de förtroendeval-da, och att de alltså inte varit speciellt framgångsri-ka som demokratireform.95 De första utvärdering-arna av stadsdelsnämnderna i Stockholm som in-fördes 1997 visar att politikerstyrningen förbätt-rats men att det lokala partilivet inte vitaliserats.96
Lokala folkomröstningar
Lokala folkomröstningar har hållits i 15 kommu-ner under 1995–98.97 De möjligheter till initiativ tillfolkomröstningar från invånarna som riksdagenbeslutade om 1994 verkar dock inte ha uppskattatsav kommunpolitikerna. 60 sådana initiativ harväckts, men bara ett sådant har resulterat i en fol-komröstning. Frågorna har oftast gällt vägar ochannan infrastruktur, organisation eller kommunalautförsäljningar. Även om det hade funnits en regelom att det bara behövs att en tredjedel av fullmäk-tigeledamöterna säger ja för att folkomröstningenska hållas, så hade det inte räckt i 40 av de 60 fallen.98
Medborgarna har en formell möjlighet att initieralokala folkomröstningar. Men deras initiativ vinner
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 144
145E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
anser också att kommundelsnämnder ger en signaltill invånarna om att engagera sig i de lokala frågor-na och att nämnderna helst borde vara direktvalda.En generös inställning till folkomröstningar skullevidare innebära att medborgarnas inflytandeerkänns och skapar dessutom lokala nätverk ochett värdefullt socialt kapital.101
I miljöfrågorna prövas runt om i landet nyademokratiska arbetsformer genom det nyss nämn-da Agenda 21-arbetet. Försöken att få med invå-narna i grupperna och samarbetet mellan dem ochkommunens politiker och tjänstemän har ofta gåtttrögt. En mängd nya aktörer kan ses som enutveckling mot en mer pluralistisk demokrati, somutmanar partierna och blir ett test på förhållandetmellan representativ demokrati och direktdemo-krati.102
Som vi sett i IT-kapitlet har den nya informa-tionstekniken börjat användas i den lokala demo-kratins tjänst och nästan alla kommuner har nume-ra hemsidor på Internet. Invånarna i Bollnäs kanexempelvis följa fullmäktigemötena via nätet ochmejla frågor till politikerna som ska svara direkt.103
Experiment med ökat folkligt deltagande harprövats i delar av kommuner men svårigheten harofta varit att mobilisera tillräckligt många männi-skor. I de flesta kommuner har det växt fram koo-perativ t.ex. föräldrakooperativa daghem, perso-nalkooperativ eller kooperativ i bostadsområden,visade Storstadskommittén.104
Kommunerna och civilsamhället
Gränserna mellan politiken och det civila samhällethar alltså luckrats upp. Allt fler beslut har flyttatsfrån de representativa demokratiska organen tillandra kollektiva miljöer. Nu är det därför viktigt attde traditionella institutionerna anpassas till de nyaformerna av brukar- och medborgarengagemang.Annars kan det uppstå konflikter mellan vad man
kan kalla den stora och den lilla demokratin. I denlilla demokratin är det viktigt att det finns så kalla-de vardagsmakare som jobbar engagerat i föräldra-råd och byalag.
Men det behövs också brobyggare som är akti-va både i den lilla och den stora politiken och där-med skapar länkar mellan institutioner och organi-sationer. Båda typerna hör dock till en ny elit sominvånarna inte alltid kan utkräva något politisktansvar av. Men demokratiexperimenten har gettfler människor makt och inflytande. Det här kan,enligt Stig Montin, antingen leda till en vitaliseringdär alla samarbetar eller en autonomisering därolika grupper jobbar lokalt men inte deltar i denkommunala politiken. Eller också kan det leda tillen kolonisering, så att grupperna sugs in i den poli-tiska och administrativa apparaten.105
Förklaringar till framväxten av nya organisa-tionsformer är bland annat att de traditionella insti-tutionerna har svårt att hantera dagens problemoch därför utmanas av olika grupperingar. Institu-tionerna, särskilt partierna, har också växande pro-blem med legitimiteten.106 Besparingspolitiken ärtroligen en av orsakerna till att den kommunalademokratin har ifrågasatts allt mer under 1990-talet. Servicedemokratin har inte kunnat levereratillräckligt mycket service när pengar har saknats.Medborgarnas värderingar har också gått mot merindividualism samtidigt som många ifrågasatteffektiviteten i kommunernas och landstingensverksamheter.
Organisationsförändringar
Kommuner och landsting har satsat mycket påadministrativa förändringar och management. Lös-ningarna har dock inte alltid varit bra och det kanvara den nya osäkerheten om hur man egentligenska förändra som gör att många kommuner nubörjat diskutera den lokala demokratin mer igen.107
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 145
146
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
tag inom vårdsektorn låtit göra visade att en majo-ritet av sköterskor och biträden sa sig ha störremöjligheter att påverka sina jobb hos de privataarbetsgivarna.111
Många lärare sviktar också i sitt förtroende förkommunpolitikerna. Det har framgått av en radundersökningar gjorda på senare år av bland annatde fackliga organisationerna.
1998 kom Riksrevisionsverket med en rapportsom i stort sett gav kommunerna skulden för denuteblivna pedagogiska utvecklingen i skolan. Lära-re och politiker misstror varandra och klyftanväxer mellan de förras dagliga verksamhet och desenares visioner, menade RRV.
Lärarna tycker att kommunledningarna mestsysslar med ekonomi och administration.112 Enundersökning från Skolverket visade att 85 procentav lärarna inte tycker att politikerna klarar sittansvar för skolan.113
Många lärare säger sig också känna en vanmaktoch att deras arbetssituation styrs utifrån.114
Skolverket konstaterar emellertid i en annanrapport, baserad på en undersökning av tio kom-muner, att det är tjänstemän och lärare som driverpå utvecklingen och att politikernas mål i praktikenspelar en väldigt liten roll.115
Enligt en internationell jämförelse får skolornai Sverige sköta sig själva mer än i de flesta andra län-der och att det är rektorerna som styr, inte politi-kerna. Andelen beslut som tas ute på den enskildaskolan har på några år nära nog fördubblats.116
I massmedierna rasar dagligen debatten omframför allt sjukvården och skolan. De hör kanskeockså till de verksamheter som drabbats mest avpolitiskt beslutade nedskärningar och organisa-tionsförändringar. Det har ökat pressen på chefer-na men också på den övriga personalen. Många harhoppat av med följd att det blivit stor brist på sjuk-sköterskor och lärare.
Antalet kommunala nämnder har minskat från3 012 till 2 754 sedan 1995. 16 procent av kommu-nerna har genomfört en stor förändring av denpolitiska organisationen. Ett tiotal kommuner harinfört utskott knutna till kommunstyrelserna ochett 20-tal har beredningar inför fullmäktige. Baratolv procent av kommunerna hade samma nämnd-organisation 1999 som 1995.
I landstingen har antalet nämnder minskat från242 till 212 mest beroende på att landstingen blivitfärre. Åtta landsting inklusive de tre storstadsland-stingen har en beställar-utförarstyrning.
Personalen 1998 arbetade en miljon människor i kommuneroch landsting. Ungefär tre fjärdedelar var anställdai kommunerna, en fjärdedel i landstingen och åttaav tio var kvinnor.108 Personalen är naturligtvisgenom sin storlek och sin professionalisering enmaktfaktor i kommuner och landsting och har där-för betydelse för den lokala demokratin. I kommu-nerna går det i dag ungefär 15 anställda på varje för-troendevald. De anställda har också mer och merskaffat sig specialkunskaper och kompetens inomsina speciella områden, vilket gör att de kan få svå-rare att acceptera att det är lekmän som ytterstbestämmer över deras arbete.
Inom kommun- och landstingssektorn kanman under de senaste åren skönja en skärpt mot-sättning mellan experter och de förtroendevalda.109
I alla fall växer kritiken från vissa yrkesgrupper motpolitikerstyret.
Motsättningarna syns kanske mest inom sjuk-vården och skolan, de största offentligt styrda verk-samheterna, som dessutom har stora, välutbildadepersonalgrupper. Ordförandena både för läkarnasoch sjuksköterskornas fackförbund har uttalat sigför mer privata alternativ i vården.110 En undersök-ning som Kommunal och några entreprenadföre-
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 146
147E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Det finns en spänning mellan de förtroendevaldaoch de professionella. Den har blivit särskilt tydlignär resurserna begränsas.117 Cheferna inom kom-munerna verkar i en gråzon där rollfördelningengentemot politikerna är oklar. Det finns motsätt-ningar som ibland sägs bero på ett förakt hos kom-munalråden för den akademiska utbildning chefer-na har. Målstyrningen har inte gjort arbetsfördel-ningen lättare. De flesta tillfrågade chefstjänstemäntrodde att de i allt högre grad kommer att politise-ras.118
Att gränsdragningen mellan tjänstemän ochpolitiker är särskilt otydlig i Sverige framgår av enjämförelse med lokalt och regionalt ledarskap inågra andra länder i Europa. Den här oklarhetenhar lett till den stora omsättningen på administrati-va chefer i landsting och kommuner, konstaterarförfattaren till studien som gjorts för kommun-och landstingsförbunden.
Sverige skiljer sig också från andra ländergenom att inte betona decentralisering lika mycketutan tvärtom delvis ha återgått till centralstyrning.Sverige har haft den snabbaste omstruktureringenav kommunsektorn, har mindre samarbete mellanpartier och mellan olika politiska nivåer, har flerpolitiker per invånare men också en mer ifrågasattoffentlig sektor än de andra länderna, fann IngridTollgerdt-Andersson i sin jämförelse.119
Vi har tidigare slagit fast, att demokratin i dag ärberoende också av att det finns opartiska tjänste-män. Precis som de statliga ämbetsmännen har dekommunala tjänstemännen sakkunskapen och kanfungera som demokratins väktare och den enskildemedborgarens skydd.
Ekonomismen breder ut sig men bör ersättas avde andra värden som offentliga sektorn står för. Desjälvständiga tjänstemännen kan t.o.m. bidra till ettökat medborgerligt deltagande, hävdar somligaforskare.120
Stödet för politikerna vilar till stor del på det för-troende som medborgarna har för personalen inomde offentliga verksamheterna. I servicedemokratinär det effektiviteten i servicen snarare än förmåganatt uppträda som medborgarnas företrädare somger de lokala politikerna och partierna legitimitet.121
Tystnaden på jobbet
Ett flertal gånger har det de senaste åren rapporte-rats till medierna om tystnaden på jobbet; arbetsta-gare i offentlig sektor som bland annat på grund avrädsla för att förlora jobbet inte öppet vågar kriti-sera den egna verksamheten. Denna brist påöppenhet och demokratisk arbetsplatskultur hind-rar medborgarna från att utöva ett effektivt delta-gande och riskerar på sikt att urholka demokratin.
Kommunala förnyelsekommittén tar upp pro-blemet i sitt slutbetänkande Förnyelse av kommu-ner och landsting, där det konstateras att omorga-niseringar i kommun och landsting har lett till attde anställda i mindre utsträckning använder sig avsin grundlagsfästa rättighet att lämna kritik beträf-fande hur verksamheten sköts. Orsakerna tycksvara rädsla för att förlora jobbet samt ökade krav pålojalitet.
Kommunala förnyelsekommittén menar fort-sättningsvis att regelsystemet är klart och tydligtoch att lagändringar därför inte är nödvändiga, menatt det bland personer i ledande ställning verkar fin-nas både en okunnighet om gällande rätt ochointresse om hur deras agerande uppfattas. Kom-mittén drar därför slutsatsen att det är mycketangeläget att vidta de åtgärder som leder till attmedvetenheten om gällande regler ökar, samt attarbeta för att de anställda inte motarbetas när deanvänder sig av rättigheterna.122
Sedan Kommunala förnyelsekommittén läm-nade sitt slutbetänkande 1996 har vi dessvärre intekunnat skönja någon ljusning på problemet, utan
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 147
148
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Av SKTF:s undersökning framgår vidare, att räds-lan för att tala med medier om missförhållanden påarbetsplatsen är mer utbredd bland kvinnor änbland män. Endast 14 procent av de tillfrågadekvinnorna anser sig i massmedier våga kritiserabrister i verksamheten gentemot 31 procent avmännen. Kvinnor vågar dessutom i lägre grad fram-föra kritik till arbetsledningen.125 Sammantaget vi-sar detta att kvinnor upplever mindre trygghet ochstörre oro på arbetsplatsen, och att förhållandetmellan könen på detta område inte är jämställt.
Av mängden JO-anmälningar mot kommunala che-fer och politiker att döma så har det inträffat allvar-liga övertramp. De offentligt anställda har enligtgrundlagen yttrande- och meddelarfrihet, och det ärinte tillåtet för en myndighet att ingripa mot det.Men problemen tycks ha ökat under 1990-talet, ochen orsak verkar vara dåliga kunskaper hos deansvariga om vilka regler som gäller.126
JO har också i ett antal fall kritiserat kommuner föratt ha åsidosatt anställdas demokratiska fri- och rät-tigheter. Rädslan bland de anställda för att framförakritik har ökat på hela arbetsmarknaden. Arbets-livsdelegationen menar att konkurrensen om job-ben har bidragit till att tystnaden ökat. Den fram-håller värdet av en öppen debatt och att alla arbets-tagares yttrande- och meddelarfrihet därför börstärkas.127
De förtroendevalda Antalet politiskt förtroendevalda sjönk från börjanav 1950-talet till 1974 i stort sett från 200 000 till50 000. 1980 hade antalet ökat till 70 000 men1995 sjönk det igen till 50 000.
Som vi diskuterat tidigare, är knappt var tolftevuxen med i något politiskt parti och de etablerade
det består. I en undersökning av Sveriges kommu-naltjänstemannaförbund (SKTF) från början av1999, där 1 400 medlemmar i kommuner, landstingoch kyrkan deltog, är resultaten nedslående. Näs-tan hälften av de tillfrågade (42 procent) vågar inteupplysa allmänheten om missförhållanden påarbetsplatsen genom att öppet kritisera verksam-heten i massmedier. De främsta skälen till detta äratt man är rädd att förlora jobbet (26 procent) ochatt man anser att kritik ska skötas internt påarbetsplatsen och inte i massmedier (16 procent).
Sett över tid anser 17 procent av dem somdeltog i undersökningen att de i dag är mindrebenägna än tidigare att i massmedier kritisera verk-samheten. Återigen är den främsta orsaken till dettaatt de är rädda för att bli av med sitt arbete (22 pro-cent).123
Tystnaden riktas inte bara mot massmedier, utan ivissa fall även mot arbetsledningen. Närmare enfemtedel av de tillfrågade (16 procent) vågar inteframföra kritiska idéer och förslag på arbetsplat-sen, och anledningen handlar om oro och rädsla;man vill inte riskera att förlora jobbet.
Ungefär lika många (18 procent) säger sig, pågrund av det tuffare arbetsklimatet och en osäkerarbetssituation, i dag vara mindre benägna att fram-föra kritik än tidigare. Vad värre är att det tycks fin-nas fog för denna rädsla, eftersom en av fyra tillfrå-gade uppger att de själva har erfarenhet av att detstraffar sig att framföra kritik på jobbet.124
Att med rädsla för att förlora jobbet inte vågalämna kritik är ett hot mot en av grundpelarna i densvenska demokratin, nämligen den grundlagsskyd-dade yttrandefriheten. Det framstår därför somnödvändigt att åter lyfta fram Kommunala förny-elsekommitténs arbete, som dessvärre är lika aktu-ellt nu som för tre år sedan.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 148
149E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
partiernas sjunkande medlemssiffror har gjort detsvårare för partierna att rekrytera folk till fullmäk-tige, nämnder och styrelser. Andra fritidsintressenkonkurrerar om tiden, men medborgarna väljerockså andra kanaler för att påverka t.ex. genomdirektkontakter med tjänstemännen eller att sombrukare engagera sig t.ex. i ett daghem eller en skola.
Många deltar för en tid också i intressegrupper,ideella organisationer och kampanjer, vilket ocksågör att politikerna måste anpassa sig till ett nytt poli-tiskt landskap. De har själva också organiserat ommycket av det politiska arbetet i kommuner ochlandsting.128 Den höga andelen politiker som arbe-tar i den offentliga sektorn hade 1994 ökat till 40procent medan bara 26 procent var privatanställda.
Sedan 1974 har antalet ordinarie förtroendeupp-drag i kommunerna minskat från ungefär 46 000 till38 000. Dessutom finns 30 000 uppdrag som supp-leanter. Antalet personer på dessa poster är 44 500, vilket är 6 000 färre än 1995. Heltids-politikerna tar över allt mer. Det är bara en handfullkommuner i landet som i dag inte har minst en halv-tidsavlönad politiker. 1974 var det ungefär 80 sominte hade det. Antalet hel- och halvtidspolitiker ikommunerna är nu 527, vilket dock är ett 40-talfärre än 1989.
Kommunala förnyelsekommittén kom fram till att antalet förtroendeuppdrag i kommuner ochlandsting minskade med nära 10 000 bara mellan1989 och 1992 och därefter fortsatte att sjunka.Kommittén undersökte också vilka befolknings-grupper som var företrädda på förtroendepos-terna. De medelålders dominerade, särskilt i lands-tingen där ungefär hälften var mellan 50 och 64 år.Andelen kvinnor i fullmäktige hade 1995 stigit till41,3 procent i kommunerna och i landstingen till47,6 procent.
Med intresse noterar vi, att var femte medborgare iåldern 15–85 år numera kan tänka sig att ta emot ettuppdrag av det parti de sympatiserar med. Var tjugon-de svarar absolut ja på den frågan.129
Ålder
Om man ser till andelen i olika åldrar på de kom-munala förtroendeposterna jämfört med andelen ibefolkningen, är gruppen 18–29 år mest underre-presenterad, de mellan 60 och 66 år mest överre-presenterade. De förra utgör 19 procent av invå-narna men har bara sex procent av posterna.
Nästan lika illa är det för dem över 67 år där siff-rorna är sju respektive 20 procent. 60–66-åringar-na utgör bara sju procent av befolkningen men harhela 32 procent av de politiska uppdragen. De sit-ter dessutom på nära hälften av alla ordförandepos-ter.
Medelåldern bland partiernas ledamöter liggermellan 45 år (vänsterpartiet) och 53 år (folkpartiet)med de andra partierna däremellan.
Ungdomarnas känsla av maktlöshet har belagtsi en rad undersökningar. Flera statliga utredningarhar behandlat frågan och kommit med förslag tillförändringar bl.a. sänkt rösträttsålder. Förslagenhar dock inte lett till några beslut av regeringen.130
Inte ens i skolan är ungdomarnas inflytande sär-skilt stort trots alla försök till skoldemokrati undersenare år, konstaterar flera av författarna i Demo-kratiutredningens skrift Det unga folkstyret.131
Ungdomsstyrelsen har gått igenom de projektför ökat inflytande för ungdomar som pågått ikommunerna under tre år. Drygt 100 kommunerhade inrättat ungdomsråd, oftast dock på initiativfrån politiker och tjänstemän, inte från ungdomar-na själva. Råden ska vara organ knutna till olikanämnder för att kanalisera ungdomarnas åsikter,men summeringen visar att rätt få ungdomar del-tagit.132
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 149
150
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
legitimitet. Men det finns även andra, mer internaproblem med den lokala demokratin. Politikerrol-len har genom omorganisationer och bespar-ingspolitik i kommuner och landsting förändratsoch fritidspolitikerna har förlorat makt till che-fstjänstemän och yrkespolitiker.
Kommunala förnyelsekommittén ansåg att deförtroendevalda och deras partier måste hitta nyasätt att följa, värdera och prioritera verksamheter-na. Det är nödvändigt att politikerna kliver fram,synliggörs, kommunicerar och hålls ansvariga. Par-tierna måste tänka mer på medborgarna. Politiker-nas mandat är både otydligt och oåtkomligt, och demål de formulerar är ofta bara ekonomiska, mena-de kommittén och föreslog bland annat att manskulle införa politiska utvärderingar.136
I en enkät sade sig ungefär hälften av de tillfrå-gade nämndpolitikerna ha upplevt att beslut mereller mindre redan var fattade före partigrupps-möten. Sju av tio ville ha mer blocköverskridandesakdiskussioner utan prestigefull konfrontation.137
Tecken tyder på att politikerna inte främst upp-fattar sig som representanter för medborgarna utansom strategiska politiska ledare för den kom-munala verksamheten, visar en undersökning av trenordiska kommuner. De förtroendevalda tyckeratt de har förlorat makt över den vardagliga styr-ningen och genomförandet av politiken. Deras rollär också mer att ta emot och medla än att mobi-lisera invånarna. De betraktar kommunerna somserviceinstitutioner, och förtroendet för dem självaär beroende av själva verksamheten. Trots alla orga-nisationsförändringar har många politiker fort-farande en ganska traditionell syn på kommunaldemokrati.138
Avhopp
1990 hade sju procent hoppat av mellan valen, visa-de en undersökning av Kommunförbundet.139 I
Kön
Fördelningen mellan könen är 40 procent kvinnoroch 60 procent män. Andelen har legat still sedan1995. Tidigare har dock kvinnoandelen ökat kraf-tigt: 1974 var den bara 17 procent. Kvinnorna ärmest underrepresenterade bland de äldre leda-möterna.
Störst andel kvinnor på förtroendeposter ikommunerna finns i miljöpartiet (47 procent) följtav vänsterpartiet och socialdemokraterna (44),folkpartiet (40), centerpartiet (38), kristdemokra-terna (37), moderaterna (35), övriga (34) och parti-politiskt obundna (33).
På ordförandeposterna är den manliga dominansenkompakt, 72 procent. 74 procent av de heltidsavlö-nade politikerna och 64 procent av ledamöterna ikommunstyrelsen är män. Bland verksamhetsområ-den dominerar män mest inom infrastruktur ochskydd medan 58 procent av posterna inom vård ochomsorg innehas av kvinnor.133
Förtroendevalda med utländsk bakgrund
Bland de valda är de som har utländsk bakgrund kraftigt underrepresenterade i de politiska försam-lingarna. De innehade bara 0,9 och 0,5 procent av full-mäktigeplatserna i kommuner respektive landsting1994 och andelen hade inte ökat sedan 1988.134
En undersökning av de 20 mest s.k. invandrartätakommunerna efter valet 1998 visade dock att anta-let fullmäktigeledamöter med utländsk bakgrundökade med 25 procent. Andelen fördubblades ellerökade ännu mer i Umeå, Surahammar, Göteborg,Sundsvall, Norrköping, Södertälje och Malmö.135
Makt och inflytande
Att olika befolkningsgrupper är representerade i depolitiska församlingarna är viktigt för systemets
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 150
151E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
många kommuner ökade avhoppen från förtroen-deuppdragen 1991–94, särskilt bland de unga ochnyvalda. I de 18 kommuner som förnyelsekommit-tén undersökte 1995 hade var tredje förtroendevaldfått sitt första uppdrag under de senaste fem åren.
Omsättningen berodde på valutslagen, menockså på avhopp, framför allt bland kvinnor ochungdomar. Samtidigt rapporterade partierna omväxande svårigheter att rekrytera nytt folk till pos-terna.
Orsakerna till problemen var att fritidspoliti-kerna allt mer marginaliserats när heltidspolitikeroch chefstjänstemän tagit över. Många förtroende-valda var också missnöjda med de nya roller dehade tilldelats i de nya styrformer där politikernaska hålla sig borta från detaljfrågor. Partierna klarade heller inte av att bli de fora för diskussionom prioriteringar, mål och utvärderingsresultatsom de hoppats.140
6 680 förtroendevalda hade 1996 lämnat sinauppdrag under pågående mandatperiod.141 Avhop-pen var vanligast bland unga, kvinnor och nyvalda.Över hälften av kommunerna svarade också attavhoppen blivit allt vanligare. 1 367 av fullmäktige-ledamöterna, elva procent, hade lämnat sina upp-drag under mandatperioden.
En undersökning av 13 västsvenska kommuner1998 med sammanlagt 4 000 förtroendevalda visaratt andelen som lämnat något uppdrag under denförra mandatperioden var ca 14 procent, bara 6procent av dem hade lämnat alla uppdrag och villeinte komma ifråga för några nya. Framför allt vardet unga och kvinnor som hoppade av. De politis-ka skälen spelade inte någon avgörande roll. Detvar vanligare att man lämnade sina uppdrag av pri-vata skäl eller därför att man flyttat eller att detuppstått konflikter med arbetsgivaren.142
Frågan om avhopp kommer att behandlas avden nya kommunaldemokratiska kommittén.
En del politiker stannar å andra sidan ovanligt längepå sina poster. 37 av de kommunstyrelseordföran-den som satt i början av 1999 hade innehaft sin posti tio år eller mer.143
Revision
De senaste årens många kommunala skandaler harsatt strålkastarljuset på revisionen. Den diskutera-des både av Lokaldemokratikommittén och Kom-munala förnyelsekommittén och utreddes så små-ningom av Kommunrevisionsutredningen. Dessförslag ledde sedan även till propositionen Enstärkt kommunal revision, som innebär en hel deländringar i revisorernas roll.
Medborgarnas förtroende Möller har gjort en översikt över vad vi vet om detså kallade politikerföraktet.
Hans slutsats är att misstron inte är särskiltomfattande. Politikens legitimitet hänger dock påatt folk upplever att de vid behov kan påverka denservice de får inom t.ex. barn- och äldreomsorg.
Den kommunala nivån har undersökts sär-skilt genom VästSOM-undersökningarna. Ande-len som tyckte att kommunstyrelsen skötte sig bravarierade kraftigt mellan olika mätningar såväl mel-lan kommuner som över tid.
SNS Demokratiråd frågade hur viktiga de olikapolitiska nivåerna var och fick både bland allmän-heten och de förtroendevalda de högsta siffrornaför kommunerna. På frågan om hur samspelet mel-lan väljare och valda fungerar var det fler kritiska ännöjda, men missnöjet med medborgarstyret i denegna kommunen var bara hälften så stort som förlandstinget och staten. Möller konstaterar att för-väntningarna både på service och inflytande harökat men att medborgarna tycks anse både att poli-tiken levererar det den ska och att det går att påver-ka systemet.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 151
152
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
hade minst tilltro till kommun- och landstingssys-temen som uppskattas mer av låg- än högutbildade.
Tilltron är högre bland dem som är intresserade avkommun- och landstingspolitik än bland de ointres-serade. Högutbildade, män och yngre medborgaremed utländsk härkomst är mindre intresserade änandra grupper av kommun- och landstingspolitik.Men lågutbildade är lika intressserade av kommu-nal- och landstingspolitik som rikspolitik.
Det finns även ett samband mellan hur hög tilltroman har till andra invånare och den tilltro man hartill kommuner och landsting. Kvinnor och yngrehar mindre kontakter med politiker än vad andragrupper har. Bland politikerna är det männen somhar mest kontakter med invånarna. Särskilt förtro-endevalda i landstingen tycker att samspelet medväljarna är dåligt.146
Väljarna Deltagandet i valen till kommuner och landstingvar vid de senaste två valen drygt 84 respektivecirka 78 procent. Framför allt minskade röstandet1998 i grupper med kort utbildning och låg lön. Förde utländska medborgarna har röstandet sedan detilläts delta i kommun- och landstingsvalen förförsta gången 1976, sjunkit från 60 till 35 procent.Som vi visar i kapitlet om valen, väljer allt fler med-borgare att splittra sina röster, t.ex. genom att röstaannorlunda i fullmäktigevalen och riksdagsvalet.
Lokala partier
På senare år har riksdagspartierna utmanats avhundratals lokala partier. Vid det senaste valet ficklokala partier 606 mandat i kommunfullmäktige,vilket var en ökning med 113 sedan 1994. Antaletlokala partier i kommunernas valda församlingarökade från 88 efter valet 1991 till 123 efter 1994 års
Misstron mot de förtroendevalda finns framför allti socialt svaga grupper men också hos en elit. Somvi visat tidigare, klagar medborgarna mer på bristenpå dialog mellan väljare och valda än på hur institu-tionerna fungerar. En förklaring kan vara en tradi-tion av kritik, en minskad auktoritetstro och allthögre förväntningar på systemet. Och allmänhe-tens förtroende för kommunstyrelserna har fak-tiskt ökat kraftigt jämfört med 1996 och 1997. Detär forfarande dock fler som säger sig ha ett litet för-troende än som har ett stort förtroende för kom-munstyrelserna.
Intressant att notera är att förtroendet för de förtro-endevalda varierar: Medborgarna är inte blinda. Dekan urskilja enskilda förtroendevalda och bedömaderas handlingar var för sig.
Den samhällsinstitution som medborgarna harstörst förtroende för är sjukvården medan grunds-kolan kommer på sjätte plats strax före domstolar-na. De politiska partierna ligger trea från slutet medbara EU-parlamentet och EU-kommissionen eftersig.144
Fram till mitten av nittiotalet var medborgarnamycket tillfredsställda med servicen inom tungapolitiska områden. Det är i dag fler som är nöjda änmissnöjda – på alla områden utom två: socialtjäns-ten och, framför allt, möjligheten att få jobb. De somär brukare av olika delar av den offentliga servicenär betydligt mer nöjda med servicen än medborgar-na i allmänhet. Såväl medborgare som brukare ärmest nöjda med biblioteken.145
Medborgarna är vidare mer nöjda med kommu-nerna än med landstingen. Mest nöjda är de medrättssäkerheten, följd av handlingskraften, medanmedborgarstyrelsen är sämre. Yngre människor
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 152
153E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
val och till 141 nu. Lokala partier har i dag plats i femlandstingsfullmäktige jämfört med två efter valet1994. De lokala partiernas andel av rösterna i kom-munalvalet ökade 1994–98 från 3,5 till 5,8 procent.
Vissa av partierna blev för övrigt ordentligtstora vid det senaste valet med Dorotea kommun-lista i topp med 43,3 procent. Lokala partier före-kommer i alla sorters kommuner. De verkar lyckasbättre i kommuner där valdeltagandet är lågt ochpartisystemet uppluckrat. Däremot är de inte van-ligare där arbetslösheten eller andelen socialbi-dragstagare är särskilt hög. Lokala partier är likavanliga i kommuner styrda av socialdemokratiskasom av borgerliga majoriteter.
Många av partierna utgör en reaktion på bespar-ingar och kan ses som välfärdspopulistiska lokal-partier. En del har växt fram kring lokala miljöfrå-gor. Partierna överlever allt oftare mer än en man-datperiod.147 De lokala partierna har hittills domi-nerats kraftigt av män som vid 1998 års val toppadenio listor av tio.148 Visserligen har de som grundatlokala partier i många fall en partipolitisk bak-grund, men dessa partier har i betydande grad ävenmobiliserat nya grupper av medborgare.
Personval
Personröstning är ett nytt inslag i valet 1998. Detutnyttjades mest av väljarna i kommunvalen. 35procent satte ett kryss framför ett av namnen på delistorna. Mest kryssades det i mindre kommuner,minst i Stockholmsområdet. 22 procent av alla rös-tade på en man, 13 procent på en kvinna.149
Sören Holmberg konstaterar dock att bara 14 pro-cent av kandidaterna i kommunvalet bedrev enpersonlig kampanj och att väljarnas kännedom omkandidaterna faktiskt var sämre än vid tidigare val.Kampanjerna fick också dåligt stöd från partier ochmedier.150
Lobbning
Medan folket tenderar att minska sitt partipolitiskaengagemang har intresseorganisationer och före-tag blivit mer politiskt aktiva. I den ovan redo-visade undersökningen av lobbning framgår att deti mycket högre grad är lokala politiker och tjänste-män som man försöker påverka än deras motsva-righeter på riks- och EU-nivå. Det gäller lite över-raskande även storföretagen.151
Nya institutioner för medborgar- och brukarinflytande
Under de senaste årtiondena har det också införtsen rad institutionella möjligheter för medborgarin-flytande. En av dem gäller samhällsplaneringen.Ändå är samhällsplaneringen i dag ingen demokra-tisk process, konstaterar Abdul Khakee. Trotsomfattande medborgarprotester i slutet av 1960-och 1970-talen och en ambitiös lagstiftning har intemycket hänt. Det beror, enligt Khakee, på att vi iSverige har en så ovanligt stark tilltro till den repre-sentativa demokratin. Samtidigt upplever mångamedborgare en vanmakt som har uppstått när detstarka samhället och staten trängde undan folkrö-relserna. Vidare motar eliten i realiteten bort med-borgarna från samhällsplaneringen: För mycketmakttänkande, för mycket partiinriktning, fördåligt lyssnande, för lite hänsynstagande och försnabb beslutsprocess ligger bakom misslyckandet,menar han och efterlyser i stället en kommunikativplaneringsmodell.152
Anna Meeuwisse betonar att demokratin hotasav växande klyftor mellan dem som är innanför ochdem som är utanför systemet dvs. hotas av utslag-ning och marginalisering. Därför behövs det socia-la experiment för att stärka svaga grupper. Det kant.ex. ske med hjälp av frivilligorganisationer ochbör syfta till att ge klienter och patienter mer egen-makt.153
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 153
154
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Bekymren för den svenska demokratin kan ju heltenkelt bero på att de flesta medborgare är ganskatillfreds med hur det hela sköts i dag och därför intekänner något behov av att engagera sig i partierna.Politiken vitaliseras bland annat genom stora, loka-la stridsfrågor, akuta, olösta problem och ett omfat-tande missnöje. Sådant brukar göra att partikansli-er och kommunledningskontor rings ner och attåhörarstolarna fylls i fullmäktigesalarna.
Där sådant har inträffat har det ofta lett till attdet bildats nya politiska partier. De lokala partiernahar blivit allt fler och överlever numera i regel merän en mandatperiod. De har kallats både missnöjes-och enfrågepartier men är ändå nya, folkliga inslagi den kommunala demokratin.
Kommundelning
På många platser har folket också organiserat sigför att få bilda en egen kommun, vilket visar attkänslan av samhörighet och deltagande fortfarandeär geografiskt betingad. Mellan åren 1993 och sep-tember 1996 tog regeringen ställning till åtta ansök-ningar om kommundelning. Samtliga avslogs.
Sedan november 1996 har sex kommuneransökt, varav en kommun beviljats kommundel-ning (Nykvarns kommun bröts ut ur Södertälje). Ijanuari 2000 ligger tre ärenden från Göteborg påregeringens bord efter överklaganden av Kammar-kollegiets beslut. Vid det tillfället låg också tvåansökningar hos Kammarkollegiet för avgörande.Ytterligare två kommuner förberedde ansökningarefter folkomröstningar och utredningar.
De försök till fördjupad demokrati som initie-ras från kommun- och landstingshus är många menoftast ganska försiktiga. Hundratals olika experi-ment görs och har gjorts runt om i landet med nyaformer för de politiska mötena men framför alltmed brukarinflytande av alla de slag. Bland annatföräldrar och ungdomar har engagerats i styret av
Stefan Szücs pekar i sin forskning på att det finnsolika kommunala demokratiska kulturer. De loka-la ledarnas demokratiska sinnelag bestäms av ettlands demokratiska utvecklingsnivå. Hans under-sökning visar att Sverige jämfört med elva andraländer ligger bra till. Men för att utvecklas mot änmer åsiktsfrihet kombinerad med tolerans krävs enmer långtgående kommunal självstyrelse och livak-tigare lokal partipolitik.154
En demokratipolitik för kommunerna Decentralisering bidrar till maktspridning inomdet offentliga livet. Folkstyrelsen gynnas av attmedborgarna har tillgång till lokala beslutsarenor.Lokala beslut ger särskilda skäl för att försöka deltaoch påverka. Det kan i sin tur få effekter för orga-nisationsliv och lust att delta även i andra delar avdet politiska systemet.156
Men vi ser ändå tecken på att den kommunalademokratin har problem. Valdeltagandet sjunkeroch allt färre har förtroendeuppdrag. Många hop-par av sina politiska poster i förtid.
Många medborgare misstror sina folkvalda ochmånga är kritiska till kvaliteten på den offentligaverksamheten.
Samtidigt är det nära åtta av tio som ändå röstar,nya politiska partier bildas, nästan 50 000 männi-skor sitter i fullmäktige, nämnder och styrelser ikommuner och landsting och väldigt många med-borgare uppskattar de verksamheter som politiker-na styr. Sådana fakta tyder inte på någon kris försystemet.
Det är på kommunnivå som man har den störs-ta kontakten med de förtroendevalda och denoffentliga sektorn. Där är det folkliga inflytandetpå politiken som störst. De flesta invånare är ocksånöjda med den kommunala servicen. När det däre-mot gäller möjligheten att påverka är bilden enannan.157
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 154
155E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
skolor, daghem och fritidshem. Det ökar rimligenmedborgarnas känsla av att deras synpunkter efter-frågas. Invånarnas frihet att välja själva i det offent-liga serviceutbudet har också ökat.
Hur kan den lokala självstyrelsen fördjupas?
Enligt Peter Aronsson är nyckelfrågan för densvenska demokratin hur den lokala politiken kanvitaliseras. I lokalsamhället måste medborgarna tahänsyn till varandra, vilket tvingar politikerna tillansvarsfullare beslut än om de inte ideligen behöverfysiskt möta sina väljare. I den miljön kan kunskapom och respekt för demokratisk kultur växafram.158
Den kommunala självstyrelsen är i själva verketen myt, hävdar Mats Dahlkvist och Urban Strand-berg. Frågan diskuteras inte ens på allvar utanbemöts med en närmast ekande tystnad. Densvenska enhetsstaten med underordnade kommu-ner rubbades inte av debatterna om systemskiftenoch skatteutjämning under 1980- och 90-talen,anser de. De dominerande politiska partierna fort-sätter att se kommunerna som integrerade delar avden statliga förvaltningen.
I själva verket finns det ingen urgammal tradi-tion av genuin lokal självstyrelse. Ända sedanmedeltiden har vi i stället haft en centralistiskutveckling med en tradition av överhetsdomineradenhetsstat som säkerställt en likvärdig nivå på deoffentliga tjänsterna över hela landet. Det är natur-ligtvis en del av förklaringen till att den politiskamaktförskjutningen har varit minimal.
Inga kommundelsnämnder får direktväljas. Gårvi till andra länder skiljer sig de nordiska staternafrån Europa i övrigt, då direktval inom vår del avEuropa endast har förekommit på försök, medandet i många andra europeiska stater har använtsbetydligt flitigare. Det är inte i huvudsak bara län-der med federala system, till exempel Tyskland,
som har direktval till subkommunala enheter. Äveni länder så som till exempel Storbritannien är detvanligt förekommande.159 I övriga Europa har allt-så deltagande- och autonomiperspektivet givitsföreträde framför styrningsperspektivet, medanförhållandet har varit det omvända i Skandinavien.Det visas också genom att respektive fullmäktigekunnat bestämma själva om direktval skulle infö-ras. Nu måste i stället regeringen lämna sitt god-kännande. En bakomliggande faktor till att styr-ningsperspektivet har prioriterats i de nordiska sta-terna kan vara de nordiska kommunernas ställningsom lokala välfärdsinstitutioner med en relativtstark statsintegration.160
Det finns alltså klara likheter mellan de skandi-naviska länderna, och i både Norge och Danmarkhar försök med direktval genomförts. Valen harfortfarande varit få och inte ägnats den uppmärk-samhet som de egentligen skulle behöva, vilket gördet svårt att dra några långtgående slutsatser. Emel-lertid finns det, att döma av de försök som hittillsgenomförts, inte mycket som tyder på att de skullegenerera någon generell ökning av det politiska del-tagandet. Intresset för de direkta valen i försöken istorstäderna har varit lågt. 161 I några försök imindre kommuner har omdömena dock varit merpositiva; dels har direktvalen givit ledamöternastörre legitimitet, dels har de gjort att ledamöternahar fått en starkare lokal anknytning.162
För svenskt vidkommande är det viktigt att för-söka lära av erfarenheterna från framför allt Norgeoch Danmark, som ju på många sätt är likt Sverige,både generellt sett och i tidpunkten för debattenom direktval till så kallade sublokala kommunalaorgan.163 Som tidigare nämnts har 60 gånger minstfem procent av invånarna begärt lokala folkom-röstningar, men bara en gång har en majoritet avfullmäktigepolitikerna gått med på det. Ungdomarbjuds in i sammanträdesrummen, men utan att få så
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 155
156
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
om att utveckla ny teknik av olika slag som instru-ment för dialog. Vi har tidigare motiverat varför denrepresentativa demokratins värden måste klargö-ras, vårdas och fördjupas genom en fortsatt demo-kratisering av de politiska institutionerna.
Som vi argumenterade för i demokratikapitlet,måste kommunerna dessutom generöst tillåta ellererbjuda olika former för deltagande som medbor-garna uppfattar meningsfulla och effektiva. Densjälvstyrelse kommunerna har från staten bör gesvidare åt medborgare och medborgargrupper. Detfinns ibland skäl att överlåta åt föreningar, företageller andra, lokala associationsformer att i demo-kratisk anda själva sköta sina gemensamma ange-lägenheter.
Samtidigt visar alla undersökningar att medborgar-nas förtroende för de valda också beror på att deoffentliga verksamheterna och deras personal äruppskattade. En ineffektiv vård, skola och omsorgskulle snart undergräva politikernas förtroende änmer.
Det finns en motsättning mellan önskemålenom fler fritidspolitiker och de offentligt anställdaskrav på en professionell ledning. Samtidigt ska väl-jarna ha sista ordet när det gäller den verksamhetsom finansieras med deras skattepengar.
En annan central fråga är vilka former av folk-ligt inflytande förvaltningarna och de politiska par-tierna accepterar. Trots kristecknen har de demo-kratiska arbetsformerna ändrats mycket litet. Nugäller det för institutionerna att i högre grad anpas-sa sig efter de villkor folket självt vill medverkaunder.
Insyn och öppenhet har blivit bättre, blandannat genom offentlighet i de kommunala bolagen.
Här spelar massmedierna en stor demokratiskroll. IT ger också kommuner och landsting storamöjligheter att öka kontakten med invånarna. I
mycket att säga till om. Medborgarna har fått lovatt kryssa för viss person i valen, men reformen harbara marginellt minskat de politiska partiernasdominans. Det har visat sig svårt att få dagens med-borgare att avsätta tid till att läsa in högar av hand-lingar och sitta i sena möten eftersom det ofta baragäller att göra justeringar i serviceutbudet, banta ibudgetar och dessutom veta att det mesta avgörsnågon annanstans. I sådana lägen är det inte kons-tigt att lusten att vara förtroendevald inte är så stor.
Grupprepresentativiteten är också ett problemsom föranleder reflektion. Den största medborgar-gruppen i de politiska församlingarna i kommuneroch landsting är medelålders män. Bristen på ung-domar, medborgare med utländsk härkomst ochunga kvinnor är påtaglig. Kvinnornas representa-tion har dock förbättrats avsevärt fram till 1998, dåderas andel stabiliserades. Men det finns anledningatt reflektera över det faktum att kvinnorna inteinnehar lika många tunga förtroendeuppdrag sommännen. Om den grupp man tillhör inte företrädsi partierna och de beslutande församlingarna, för-svagas legitimiteten i det politiska systemet.
För att medborgarnas självstyrelse ska fördjupasmåste kommunernas procedurer och former sesöver. Medborgarna måste ges större möjligheter attdelta och utöva inflytande och på den vägen erfaradelaktighet i den lokala politiken. Vi måste brytakoncentrationen av makt till ett fåtal förtroendeval-da och chefstjänstemän, partiernas uttunning och,framför allt, många medborgares känsla av utanför-skap och politisk ojämlikhet.
Å ena sidan måste de kommunala institutionernatillåta mer insyn, större öppenhet och möjligheter tillfler dialoger så att medborgarnas erfarenheter gesen större politisk tyngd. Det handlar bl.a. om attmöta olika delar av lokalsamhället för avstämning,samtal och konfliktlösning. Det kan också handla
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 156
157E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
kapitlet om IT har vi föreslagit försök för att se hurlångt instrumentet förslår att fördjupa den svenskafolkstyrelsen under dess nya arbetsvillkor.
Öka den kommunala självstyrelsen
De senaste årtiondena har inneburit att kommu-nerna fått ett ökat ansvar för välfärdspolitiken. Sta-ten fastställer mål och ramar men lämnar betydan-de frihetsgrader åt kommunerna att bestämma hurmålen ska uppnås. Det gäller bl.a. hur kommuner-na vill organisera sin verksamhet. Dessa friheter ären viktig förutsättning för att det kommunala poli-tiska uppdraget ska vara meningsfullt.
Ändå måste vi konstatera att såväl staten somkommunerna i praktiken talar med kluven tungaom den kommunala självstyrelsen. Den är exem-pelvis försedd med finansiella villkor, vilka bådestaten och en hel del kommuner också önskat. Detgäller statliga skattetak, skatteutjämning ocharrangemang för att lösa akuta kommunalekono-miska problem. Ytterst sett är det medborgarnasom drabbas av denna oklarhet som försvårarderas möjligheter att delta och utkräva ansvar.
Vi anser att det nu är dags att inleda en långsiktigtsyftande förstärkning av den kommunala självsty-relsen. I första hand är dock vårt intresse inte inrik-tat på relationen mellan stat och kommun utan påmedborgarnas förhållande till kommunen. Vi när-mar oss frågan underifrån. Vi är övertygade om attju större självständighet kommunerna erhåller gen-temot staten, desto bättre blir förutsättningarna förett meningsfullt lokalt politiskt deltagande. Ju störrelokal självständighet, desto bättre förutsättningarför att kommunerna fullt ut ska ta det institutionellaansvar som medborgarna sedan ska utkräva i dekommunala valen.
Den bärande tankegången är, som vi utvecklattidigare, en autonomiprincip, ett värn för medbor-
garens rätt att så långt det är möjligt utan att skadagemensamma intressen, sköta sina egna angelä-genheter.
De svenska kommunernas demokratiska pot-entialer kan och bör nu tas bättre till vara. Samhäll-sförvaltningen och samhällsplaneringen måste utgåfrån ett sådant underifrånperspektiv. Det bör ledatill en principiell renodling och ett klarläggande avvem som bär ansvaret, till nytta för medborgare ochväljare. Befogenheter och ansvar måste hållas sam-man. Det innebär att man får acceptera olikheter,även om det är ett allmänintresse att staten kom-penserar för strukturella skillnader och ser till att denationella målen inte åsidosätts på kommunal nivå.Ansträngningarna att förfina utvärderingsinstru-menten måste fortgå.
Ett medel att säkra kommunernas handlingsut-rymme är att ge den kommunala självstyrelsen enstarkare grundlags- och lagreglering med möjlighe-ter till rättsprövning. En sådan utveckling bör vila påen klarlagd principiell grund för hur uppgiftsfördel-ningen bör vara mellan stat och kommun.
Fördelen med att på så sätt göra kommunernatill en mer intressant och relevant arena för politiskpåverkan, är att många medborgare därigenomerbjuds mer meningsfulla möjligheter att utöva infly-tande över saker som är viktiga för dem. Det skulleockså innebära ett försök att vitalisera den repre-sentativa demokratin genom att ge den kommunalapolitiken en tydligare koppling mellan partiarbete,val och ansvarsutkrävande.
En vidgad kommunal självstyrelse skulle ocksåskapa ett balanserande kärl till nationalstatens insti-tutioner, bl.a. genom att återskapa den lokala nivånsom en vital bas för att bedriva nationell och euro-peisk politik. Genom engagemang och deltagande idet lokala har medborgarna en chans att både lärasig om och tillföra erfarenheter i ett större sam-manhang av avvägningar och helheter.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 157
158
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Direktval till stads- och kommundelsnämnder
Om kommundelning av olika skäl inte bedömsrimlig, bör kommunerna få införa direktval tillkommundelsnämnder för att öka genomskinlighe-ten och möjligheterna för medborgare att bestäm-ma vem som ska företräda dem.
Oavsett om man har indirekt eller direkt valdastads- eller kommundelsnämnder får inte varia-tionsrikedomen bli så stor att medborgarnas rätt tilllikvärdig offentlig service äventyras.
Skapa fler förtroendeuppdrag men sprid dem
Med oro ser vi förtroendeuppdrag försvinna. Alltfärre ges därigenom chansen att axla ett viktigtmedborgaruppdrag. Av samma skäl ser vi allvarligtpå tendensen till mångsyssleri. Det är viktigt attförsöka öka antalet förtroendeuppdrag och spridadem. På det sättet motverkar man också de riskerför maktmissbruk som följer av koncentration ochlångvarigt maktinnehav.
Förstärk rättsstatskaraktären
I takt med sitt ökade ansvar för den enskildes rät-tigheter måste kommunerna förstärka sina rätts-statskvaliteter.
Internt bör myndigheterna säkra sin kvalitetgenom att bl.a. finna vägar att mer effektivt hanteraklagomål.
Pröva skilda valdagar och kommunalt extraval
I kapitlet om valen utvecklar vi närmare argumen-tationen för dessa förslag.
Kommundelning att föredra framför fler nivåer
Vi menar vidare att det inte är någon demokratiskönskvärdhet att inrätta fler nivåer inom den repre-sentativa demokratin. Tvärtom ser vi en fara i attman överbelastar den partibaserade demokratin.
Vi kan också konstatera att försöken med kom-mundelsnämnder mest av allt lyckats skapa en stör-re närhet mellan förtroendevalda och verksamhet-sansvariga.
Dessvärre är inte framgången när det gällermedborgarinflytandet lika påtaglig.
Vi utesluter inte att det beror på att kommun-delsnämnderna, trots förståeliga demokratiskamotiv, ändå utgör en demokratisk anomali genomatt vara indirekt valda. De agerar på medborgarnasmandat men ger dessa ingen chans att utkrävaansvar av dem.
Men i första hand menar vi att den svåra mål-konflikten mellan ekonomisk bärkraft och effekti-vitet å ena sidan och medborgarinflytande å denandra bör lösas genom att dela kommuner. Därige-nom får man ett sammanhållet ansvar för skatteroch verksamhet inom kommunerna.
Men samtidigt måste känslan för solidaritetenfördjupas, så att exempelvis storstädernas starkasocioekonomiska segregering inte får orättfärdigagenomslag i fråga om resursfördelning.
Röst från Demokratitorget
”Jag tycker att det skulle vara ett
stort steg framåt i demokratisk
utveckling att ha regelbundet
återkommande elektroniska
folkomröstningar. Erfarenheter
från Schweiz visar ju att det
försiggår mer samtal och diskus-
sion bland medborgarna
i för dom viktiga frågor då man
har folkomröstningar. Jag tror
att ”vanligt” folk är fullt kapabla
att sätta sig in i olika sakfrågor.”
politikerna ”
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 158
159E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Låt fler träna sig i demokratiskt beslutsfattandeoch ansvarstagande i brukarorgan
I det principiellt hållna demokratikapitlet har vigett skäl till att bejaka en mångfald driftsformer därdemokratiskt ledarskap kan uppövas och utveck-las. Vi menar att det är viktigt att sådana organ till-skapas men de förutsätter en vilja till dialog ochlärande hos de kommunala myndigheternas före-trädare.
Ta till vara befintliga institutioner för deltagande
Kommunerna förfogar redan i dag över mångamöjligheter att erbjuda medborgarna ökat delta-gande i politiska processer. Plan- och bygglagstift-ningen är ett exempel på lagstiftning, som ger med-borgarna möjligheter att påverka samhällsbyggan-det.
Resurscentra för lokal mobilisering i stadsmiljö
Med stöd i våra undersökningar om en tilltagandepolitisk ojämlikhet mellan medborgare medutländsk bakgrund och andra svenskar vill viunderstryka behovet av att utveckla nya slagsgemensamma organ inom områden där det politis-ka utanförskapet breder ut sig. Med tillfresställelsehar vi noterat de utomordentliga initiativ som runt-
om i landet tas av kommuner, ideella organisatio-ner, företag och andra för att ersätta marginaliseringmed delaktighet. Det är viktigt att erfarenheter avdet slaget dokumenteras och sprids. Lika viktigtsom det arbete är som utförs av FolkrörelserådetHela Sverige ska leva, lika viktigt är att det finns enmotsvarighet som uppmuntrar, utvärderar ochutvecklar former för deltagande och inflytandeinom städer och större kommuner. På nationellnivå bör resurscentra för lokal mobilisering därförstödjas.
Revision
Vi vill framhäva den demokratiska funktion somden kommunala revisionen har. Dess uppgift ärbåde mer komplicerad och vittomspännande änrevision av företag eller statlig verksamhet. Det kanfinnas skäl att låta medborgarna få ta initiativ tillgranskningar, inte bara politikerna.164
Förtroendevalda bör granskas på ett opartisktsätt. Revisorers oberoende, trovärdighet ochgenomslagskraft är av avgörande betydelse. Ioffentlig verksamhet bör revisionen stå så fri sommöjligt gentemot de politiska beslutsfattarna. Ikommunerna bör en oberoende revision utses avfullmäktige, men under sådana villkor att reviso-rernas opartiskhet inte kan ifrågasättas.
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 159
160
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
1 Nilsson 1998 2 Den följande framställningen bygger i huvudsak på Jerneck
19993 I de publikationer Demokratiutredningen publicerat berörs
frågor om EU och demokrati, exempelvis SOU 1998:145,SOU 1998:124, SOU 1999:11, SOU 1999:76, SOU 1999:83samt SOU 1999:151
4 Larsson, T. 1999 5 Petersson et al. 1999, Dahlgren 1999, Ekengren 1998 6 Lundström 1998 7 Gustavsson 1994 8 Schmitt 1999, van der Eijk 19999 Bergman & Gidlund 1996
10 Bergman & Gidlund 1996 11 Http://www2.europarl.eu.int/election/newep/sv/tctp.htm.
2000-01-1912 Gidlund 1998 , Schmitt och Tomasen 199913 Dahlgren 199914 Petersson et al. 199915 Castells 200016 Prop. 1994/95:19 17 Lundström 199818 Wiklund 1998 , Cramér 1998 19 Dahl 199620 Held 199921 Prop. 1994/95:1922 Lundström 1998 23 Stenelo 1999 24 Gidlund & Jerneck 2000, Jönsson 199925 Mazey & Richardson 199326 Gidlund & Jerneck 200027 Gidlund & Jerneck 200028 Gidlund & Jerneck 200029 SOU 1999:1030 Agné 1998, Dahl 1999 a31 Gustavsson 1994, Lundström 1998 32 Held 1999, Dahl 1999, Gidlund 1998, Goldmann 1998 33 Wiklund 1998 34 Lundström 1998 35 Bergman & Gidlund 1996 36 Europeiska rådet i Helsingfors den 10 och 11 december 1999,
Ordförandeskapets slutsatser.http://europa.eu.int/council/off/conclu/dec99/dec99sv.htm2000-01-21
37 Nergelius 1999 a 38 Wiklund 1998 39 Sterzel 199940 Petersson et al. 199941 Gidlund 1998, Jönsson 1999, Stenelo 199942 Stenelo 1999, Elander 199943 Hegeland 1999. Det pågår också en riksdagsutredning om
EU- frågornas hantering i Sveriges Riksdag 44 Prop. 1994/95:19 45 Dahl 1999
46 Gidlund och Möller 1999 b, Brothén 199947 SOU 1999:15148 Larsson, T. 199949 Jacobsson 1998 50 Petersson et al. 199951 Jfr dock Goldmann 199952 Prop. 1997/98:136 53 Jacobsson, B. 199954 SOU 1997:5755 SOU 1997:5756 SOU 1997:5757 "Grundlagsöversyn", Statskontoret, PM 1999-02-22 58 Gustafsson 200059 Prop. 1997/98:13660 Nycander 199961 SOU 1998:16162 Jfr Gustafsson och Svensson 199963 Ahlbäck 199964 SOU 1999:144 65 SOU 1999:58 och SOU 1999:7666 SOU 1995:2767 SOU 1999:103, Johansson 199968 Direktiv 1999:9869 Dahlkvist och Strandberg 199970 Kommunerna i framtiden 199871 SOU 1996:16972 SOU 1998:10573 Svenska kommunförbundet 199474 Montin och Amnå 200075 KommunAktuellt 31–9976 Prop. 1999/00:1 77 Regeringens skrivelse 1995/96:19478 Landstingens ekonomi 1999 79 Petersson et al. 199780 Petersson et al. 199981 Wallenberg 199482 Wallenberg 1996, Hadenius 199983 Ackerby 199784 Socialstyrelsen 199985 Sunesson 199986 SOU 1996:16987 SOU 1996:169, s. 12588 Kommunerna i framtiden89 KommunAktuellt nr 16–9990 SOU 1996:16291 Montin 1998, s. 6492 Statskontoret 199993 Direktiv 1999:9894 Montin 199895 IKE 1999, jfr Montin 2000 och Jönssen et al. 199796 Montin 199897 Statskontoret 199998 Direktiv 1999:9899 Montin 1998
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 160
161E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
100 Skolverket 1999 a,b 101 Magnusson 1997102 Bro 1998 103 Olsson 1999104 SOU 1998:25105 Montin 1998106 Montin 2000107 Montin och Amnå 2000108 Regeringens skrivelse 1998/99:97109 Jfr Södersten 1998110 Milton och Fernvall i DN Debatt 24/11 1997111 Svenska kommunalarbetareförbundet 1998112 Riksrevisionsverket 1998113 Skolverket a 1999114 Skolverket b 1999115 Skolverket 1998116 OECD 1999117 Solli 1999118 Quist och Lestander 1999119 Tollgerdt-Andersson 1999120 Lundquist 1999121 Montin och Amnå 2000122 SOU 1996:169 123 SKTF 1999124 SKTF 1999125 SKTF 1999126 Larsson 1996127 SOU 1999:69128 Regeringens skrivelse 1998/99:97129 SOM-rapport 21 1998, s. 166, not 3 130 SOU 1996:111, SOU 1997:71 och proposition 1998/99:115131 SOU 1999:93132 Ungdomsstyrelsen 1999
133 Svenska kommunförbundet 1999134 SOU 1996:162135 Amin 1998136 SOU 1996:169137 Tema demokrati 1999138 Montin 1998139 KommunAktuellt 38–1996140 SOU 1996:169 141 Bortfallet i studien var emellertid betydande 142 Göteborgsregionens Kommunalförbund 1998143 Statskontoret 1999144 SOM institutet 1999145 Nilsson 1998146 Nielsen 1998147 Wörlund 1999148 Kommunaktuellt nr 25–98, s. 4149 KommunAktuellt nr 32–99, s. 6150 Holmberg 1999 b 151 Hermansson et al.1999152 Khakee 1999, s. 214153 Meeuwisse 1999154 Szücs 1999155 Hadenius 1999156 Petersson et al. 1998157 Aronsson 1999158 Bäck & Johansson 1998159 Se t.ex. Montin 1998160 Bäck & Johansson 1998161 Hansen et al.1996162 Prop. 1998/99:66163 Bäck & Johansson 1998, Hansen et al.1996 164 Lundin och Riberdahl 1999
41285-111-161 0-03-23 15.56 Sidan 161
162
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-162 0-03-24 06.55 Sidan 1
163E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!163
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Det villkorade deltagandet
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 163
164
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
göra med att de i mindre utsträckning än tidigarekänner sig som anhängare till något parti. Sekletssista allmänna val noterar ett bottenrekord i dettaavseende. Siffrorna i vår studie av det lokala poli-tiska arbetet förvandlar vissa onda aningar till upp-fordrande samstämmiga fakta.
Sambandet mellan den representativa demo-kratin, partierna och valen är nämligen mycket en-tydigt. Om medborgarna förlorar sin identitet medde politiska partierna, tappar de också lusten attrösta och därmed också sin tilltro till den repre-sentativa demokratins förmåga att lösa centralasamhällsproblem. Endast partier som förmår attgöra valrörelserna till spännande och effektiva möj-ligheter för medborgarna att påverka alltmerkomplicerade politiska processer kan vända dennautveckling.
Det finns skäl att lyssna mycket uppmärksamtpå vad medborgarna numera ställer för villkor föratt delta i valrörelser och i partiernas verksamhet.När representationen också som idé är ifrågasattmåste alla de som gör anspråk på att representeraanstränga sig ännu mer för att motivera medbor-garnas förtroende.
Man skulle mycket väl kunna betrakta detta som endemokratisk framgång. Medborgarna har blivitjust så kritiska och obundna till traditioner som defostrats till att bli. Demokratin har inneburit att dekastat av sig gamla lojalitetsband för att i stället görasjälvständiga överväganden. Det gäller både huru-vida de alls ska rösta eller vem som i så fall ska få de-ras röster i de olika valen. Sekulariseringen av-mystifierar det politiska deltagandet och gör varjeval till en öppen fråga.
Med det finns även allvarsamma inslag i dennautveckling som snarare framstår som demokratiskabakslag: Om en medborgare är socialt och politisktmarginaliserad är sannolikheten lägre att hon allsska rösta. Tilltron till valhandlingens mening ocheffektivitet försvagas således. Och, menar våra val-rapportörer, det verkligt anmärkningsvärda är inteatt valdeltagandet sjönk så kraftigt som det gjordevalet 1998 utan att detta inte skett tidigare. Medandra ord kan det vara så att vi bara sett början påen utveckling där valdeltagandet fortsätter att sjunka.
En av orsakerna till att valdeltagandet inte upp-fattas som så viktigt längre för medborgarna har att
Det villkorade deltagandet
I flera av våra forskarvolymer framträder en annan
bild av den svenska medborgaren än den som vi
vant oss vid. Inte minst i studierna av valrörelserna
och av det lokala partiarbetet ser vi hur trender som
varit skönjbara under en tid slår igenom med stor
kraft i slutet av seklet. Av allt att döma har en
normupplösning skett. Plikten att rösta upplevs inte
längre lika stark.
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 164
165E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Under flera decennier har den svenska folkstyrel-sen karaktäriserats som en folkstyrelse genom par-tier. Beskrivningen ger uttryck för den vitala rollsom partierna tillskrivits, men även utvecklat, i denrepresentativa demokratin liksom i politiken istort. Denna grundtanke är i dag inte lika självklar.
Partierna har sedan en tid förknippats medstigande problem att fullgöra dessa vitala funktio-ner – att formulera, väga samman och förmedla deintressen, åsikter och krav som finns i samhället –kort sagt fungera som länkar mellan medborgarnaoch de styrande i den demokratiska processen.
Partierna är förvisso inte de enda aktörerna somsöker bilda opinion och få inflytande över sam-hällsutvecklingen. Konkurrensen är hård både frånmedier och lobbare som söker påverka den poli-tiska processen.
Dessutom finns en mångfald av organisationeroch nätverk som erbjuder mötesplatser för sam-hällsengagerade medborgare. Partierna har dockännu behållit den alldeles unika uppgiften att ställaupp kandidater i allmänna val, sammanjämka olikaintressen och ta ansvar för den politiska styrelsen isin helhet.
Ideal och verklighet
I Sverige har de traditionella folkrörelserna stått fö-rebild för partiernas organisationer och deras sättatt arbeta. Denna partimodell utvecklades histo-riskt i partier med rötter i förra seklets folkrörelseroch innebar stor medlemskår, hög aktivitetsnivåäven mellan valen och därmed god mobiliserings-förmåga. Det är främst socialdemokraterna ochcenterpartiet som kan sägas ha utvecklat dennamasspartimodell, men den blev så småningom ettideal för alla partier i partisystemet – dvs. även förpartier med andra rötter och traditioner. Trots attförutsättningarna för att organisera partiarbetetsuccessivt förändrats lever i högsta grad fortfaran-de folkrörelseidealet kvar.
I ett arbete om demokratins framtid är det avstörsta vikt att syna partierna och deras förmåga attvara vitala mötesplatser och även fortsättningsviskunna behålla ansvaret för utformningen av denpolitiska styrelsen. En nödvändig förutsättning fören sådan granskning är otvivelaktigt att se vad somhar hänt i de svenska partierna. Finns belägg för enpartikris i den betydelsen att de tänkbara lös-ningarna spränger de traditionella ramarna? Om så
Politiska partier
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 165
166
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
att kunna fylla sina kandidatlistor. Det bör då note-ras att dessa problem är påtagliga trots att antaletförtroendeposter successivt minskat i kommuner-na under senare decennier med kommunsammans-lagningar och förändrade styrformer och att efter-frågan således numera reducerats. Tendensen tycksdessutom vara en ytterligare minskning av för-troendevalda i kommunerna – inte minst om kon-ceptet med att slopa nämnder och att behålla endasten kommunstyrelse sprider sig i landet.
Resultaten från den empiriska undersökningenvisar även att partierna har stigande svårigheter attfå folk på sina möten. Vid en jämförelse av sammapartienheter (partiernas kommunorganisationer)1979 och 1998 visade resultatet en sammantagenminskning av antalet mötesbesökare med 28procent. Minskningen har visserligen drabbatsamtliga partier men i särskilt hög grad social-demokraterna där antal mötesbesökare minskatmed 40 procent. En jämförelse mellan samtligapartier i de 50 undersökta kommunerna 1979respektive 1998 visade på en halvering av antaletmötesbesökare.
En viss nedrustning har skett av den adminis-trativa kapaciteten i form av kansliresurser ochanställd personal, vilket torde vara en följd av attbehovet av administrativ service minskat i dekrympande organisationerna.
I djupintervjuer med partiaktiva i samma studieframkommer en viss självkritik av partiernas sättatt arbeta: Formbundenheten som ofta verkar av-skräckande på unga människor, tendensen att män-niskor som stimuleras av makt söker sig till partier.Det framkom även att det finns tecken på socialslutenhet i de lokala partiorganisationerna.
Även i andra empiriska studier bekräftas bildenav partier som förlorat i attraktionskraft och som istigande utsträckning har svårigheter att få särskiltungdomar att engagera sig partipolitiskt. I väljarnas
är fallet – finns någon innovationsförmåga att tän-ka i nya banor och att anpassa sig till de nya förut-sättningar som det framväxande kunskaps-samhäl-let genererar?
I en studie till utredningen har statsvetarna Gul-lan Gidlund och Tommy Möller empiriskt under-sökt hur partierna, främst på lokal nivå, hanteratförändrade villkor för det partipolitiska arbetet un-der de två senaste decennierna.
Det finns utan tvivel dystra resultat från derasstudie som visar ett partiväsende som relativtsnabbt avlägsnar sig från folkrörelseidealet. Med-lems- och mötesutvecklingen är genomgåendenegativ. Den största förändringen av medlems-an-talet skedde visserligen i och med att kollektiv-anslutningen av LO-medlemmar till det social-demokratiska partiet upphörde (från utgången av1991), men icke för ty har partierna totalt förloratdrygt en miljon medlemmar under 1990-talet.
En kvarts miljon medlemmar lämnade partiernabara mellan 1992 och 1997.
Även de politiska ungdomsförbunden har haftsjunkande medlemsutveckling. Mellan 1970 och1990 halverades medlemsantalet i dessa organisa-tioner och raset fortsatte en bit in på 1990-talet dåytterligare en halvering skedde. Under de senasteåren har dock en viss uppåtgående trend kunnatnoteras.
Partierna visar även tecken på stigande svårig-heter att finna lämpliga personer som är villiga attkandidera till olika politiska förtroendeuppdrag. Inågra partier är problemen störst vad gäller att fåkvinnor – särskilt kvinnor med utländsk bakgrund,ungdomar, glesbygdsbor – men i någon mån ävenhögutbildade, att ställa upp som kandidater. I vissafall söker sig partiorganisationer till politisktintresserade som inte formellt är medlemmar för
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 166
167E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
röstningsbeteende kan valforskarna registrera ökatantal partibyten mellan val och minskad parti-identifikation.
Förändrade villkor för partierna
Sedan en tid tillbaka har det blivit allt tydligare attvillkoren för politiskt arbete starkt förändrats.Omfattande strukturella förändringar har bidragittill detta. Ändrade socio-ekonomiska mönster harexempelvis minskat den andel av befolkningen somär sysselsatta inom basnäringarna, medan de tjäns-te- och serviceyrkesverksamma ökat sin andel.Dessa förändringar har bl.a. påverkat partiernastraditionella medlems- och väljarbaser och tvingatpartier att bredda stödet till även andra grupper.Urbanisering och regionala flyttningsrörelser harskapat demografiska skevheter för partierna.Underlaget för medlemsrekrytering och partiverk-samhet i vissa basnäringskommuner blir alltmerproblematiskt.
Internationalisering
Internationaliseringen har även fått konsekvenserför partiernas sätt att arbeta. I takt med att den europeiska integrationen fördjupats har partiernasvarat med att institutionalisera samarbetet med likasinnade partier inom EU. Detta har skett för attförbättra förutsättningarna för att organisera val-plattformar inför Europavalen, påverka dagord-ningen och politiken i EU. De största partifamil-jerna har formellt bildat europeiska partier därnationella partier inom medlemsstaterna är med-lemmar.
I denna utveckling är svenska partier djupt involve-rade. Internationaliseringen – och särskilt europei-seringen som förstärker samarbetet mellan EU:sstater – ändrar successivt på invanda politiskamönster och beteenden. För partiernas del innebär
detta, förutom ett programmatiskt helhetstänkan-de, även en betydande organisatorisk utmaning. Ut-vecklingen medför inte minst ökande påfrestningarpå den interna partidemokratin. Ju mer samarbeteti de europeiska partierna fördjupas, desto merangeläget blir det att utveckla nätverkslösningaroch IT-användning för att krympa avstånd i tid ochrum till de nationella partistrukturerna och särskilttill medlemmar och sympatisörer.
Medialisering
Konturerna av det nya kunskapssamhället harblivit allt tydligare för partiernas vidkommande.Medialiseringen har, som vi visat, bl.a. inneburit attmedierna fått en dominerande ställning i politikenoch är i rollen av agendasättare en farlig konkurrenttill partierna. Snabbheten och genomslaget i medi-ernas rapportering ökar även frestelserna för parti-ledningar att hellre använda medierna för att få utinformation, testa och förankra förslag, än att gågenom partiorganisationerna. Partier som mellan-liggande organisationer (intermediära organisatio-ner), dvs. mellan väljarna och de politiska besluts-fattarna riskerar att tappa i marknadsandelar tillmedierna som aktivt hanterar opinionsbildningoch direkt kan medverka till mobilisering av välja-re i olika politiska frågor. Den nya informations-tekniken har dock vissa potentialer att krympa av-stånden i de traditionellt hierarkiska strukturernaoch kan dessutom förmedla mer lättillgänglig infor-mation till väljare, medlemmar – och medierna.
Partierna arbetar i dag i allt mindre styrbara ochförutsägbara miljöer. De lokala partisystemen harändrat utseende, konkurrensen har hårdnat och flera nya lokala partier har trätt in på den politiskascenen. Partierna konfronteras dessutom med enallt rörligare väljarkår. Fler människor än tidigaresaknar bindningar till traditionella kollektiva iden-titeter, står upp för ökad individualism och finner
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 167
168
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
mer informellt. Det är dessutom lättare att prövanya former om man inte har långa traditionsrikaarbetsformer och synsätt att ta hänsyn till. Miljö-partiet har dessutom en ursprunglig vision om attarbeta mindre hierarkiskt och mer aktionsinriktat.
Resultatet visade vidare att innovationsbenä-genheten var större i de partiorganisationer som lågi de s.k. kunskapskommunerna, dvs. ofta befolk-ningsrika A-regioner (här ingår storstäderna, uni-versitets- och högskolekommuner) som torde hasärskilt goda förutsättningar för kreativitet och föratt arbeta kunskaps- och informationsorienterat.Innovationsbenägenheten i partierna i denna kom-muntyp var i genomsnitt inte mindre än 50 pro-cent. Detta kan jämföras med basnäringskommu-nerna där motsvarande siffra var 37 procent.
Det utmärkande draget i denna innovativaverksamhet är försöken att öppna de politiskadiskussionerna och den traditionellt mer internamötesverksamheten till även icke medlemmar. Detfinns således en klar inriktning mot att öppna tidigare slutna rum och bredda möjligheterna föräven icke medlemmar att vara med och diskuterafrågor exempelvis inför viktiga kommunala bes-lutsmöten.
Ambitionen är i många fall även att försöka utvecklanya, mer attraktiva mötesplatser för politiska sam-tal med medborgarna. En gammal mötesplats somtycks vara under utveckling är partiernas fullmäk-tigegrupper. Öppna sammanträden med fullmäk-tigegrupper har visserligen förekommit under rela-tivt lång tid, men det nya är att dessa grupper tycksha tagit på sig en mobiliseringsroll med utåtriktadeaktiviteter – dvs. den typ av aktivitet som förknippasmed partiorganisationens ansvarsområde. Dettakan vara ett uttryck för att partigrupperna somstruktur upplevs mer attraktiva ur effektivitetssyn-punkt än partiorganisationerna.
kanhända andra former för sitt engagemang i olikapolitiska sakfrågor.
Trots denna utveckling lever folkrörelseidealet ochmasspartimodellen kvar som mall för hur partiernabör vara uppbyggda. De utvecklingstendenser sompåvisats i de empiriska studierna visar på att desvenska partierna alltmer fjärmat sig från dettaklassiska ideal.
Den utgångspunkt som Gidlund och Möller har isin studie är dock att partierna – i likhet med andrainstitutioner som bär upp demokratin – inte kanöverleva om de konserveras i en för alla tider givenform eller modell. Det är därför av vikt att se på tillståndet i partierna utifrån ett utvecklings- och förnyelseperspektiv.
Innovationsförmåga
Det är väl känt att kriser kan öka medvetenhetenom behovet av omprövning och förändring. I denfrågeundersökning till partiernas kommun-orga-nisationer (i ett urval av 53 kommuner) som ingicki Gidlund & Möllers studie frågades om partiet ikommunen prövat att internt arbeta på ett annor-lunda sätt än vad som kan betraktas som traditio-nellt i partisammanhang.
Sammantaget svarade 39 procent ja på denfrågan. De mest innovationsbenägna var de lokalapartierna (56 procent), därefter kom miljöpartietoch moderaterna (46 procent), socialdemokrater-na (44 procent) och vänsterpartiet (38 procent). Detre partier som hade den lägsta andelen organisa-tioner som prövat att arbeta i andra banor varcenterpartiet (33 procent), kristdemokraterna (27procent) och allra lägst – folkpartiet med endast 23procent.
Både de lokala partierna och miljöpartiet har lösare organisationsstrukturer och oftast färremedlemmar, vilket underlättar när man vill arbeta
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 168
169E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Risken för att de kommunala frågorna exklusivthandläggs av ett fåtal förtroendevalda har självfalletalltid funnits; ett förhållande som kan öka benägen-heten att öppna upp dessa strukturer till en breda-re mötesplats. Dessutom har små partier ochkrympande partiorganisationer med ett fåtal aktivai praktiken inte möjligheter att hålla i gång flerastrukturer vilket ökar benägenheten till vissa ratio-naliseringar.
Nätverk
Partierna har även prövat nätverkslösningar. Den-na organisationsform är förknippad med snabbhetoch flexibilitet och kan i vissa fall vara lämpligareatt arbeta i internt än de olika organ som bygger påen bredare representation. Här har utvecklats, lik-som i politiken i övrigt, nätverk som bygger på sek-torstänkande av typen referens-/arbetsgrupper in-om olika politikområden. Dessa är ofta knutna tillpartiernas förtroendevalda i nämnder, styrelser eller till fullmäktigegruppen.
Nätverk passar väl in i partiorganisationer somvill utveckla kontakter med olika väljargrupper.Här kan man finna regionala nätverk, nätverk förkvinnor, näringsliv etc. Dessutom utvecklas merämnesspecifika nätverk och kontakter med andrastrukturer av typen byalag, utvecklingsgruppermen även med andra partier.
När mötesbesökarna blir allt färre och med-lemsantalen sjunker ökar uppenbarligen kreativi-teten i fråga om hur man söker upp människor. Härfinns exempel på att göra enkätundersökningar,vara lyssnare på stan, söka bollplank utanför parti-ets hägn, anordna ”öppet hus” i kommunhuset,anordna bokbord, bjuda på kaffe någonstans därdet finns folk, anordna pubkvällar eller möten pådagtid.
Partierna lokalt arbetar på många håll aktivtmed att minska den ofta kritiserade formbunden-
heten. Flera vill arbeta med en mer informell mötes- och styrelseordning. Det finns en utveck-lingstrend att införa roterande system för exem-pelvis styrelseuppdrag, ordförandeskap i fullmäk-tigegrupp eller kommunorganisation men även förolika ansvarsområden och vissa politiska poster.Mentorskap, tidsbegränsningar för uppdrag ocholika system för fördelning av arbetsuppgifter ärförekommande.
Friare anslutningsformer
Frågeundersökningen 1998 visade att vissa parti-organisationer hade övervägt en friare anslutnings-form än det formella medlemskapet. Totalt hade 30procent av de tillfrågade kommunorganisationernaövervägt detta. Den högsta innovationsbenägen-heten fanns hos vänsterpartiet (47 procent), miljö-partiet (45 procent) och centerpartiet (42 procent).Den lägsta benägenheten att bryta upp från det tra-ditionella medlemskapet återfanns hos social-demokraterna (19 procent) och kristdemokraterna(15 procent). Även i detta avseende återkommernätverkskonceptet och ambitionen om öppenhet iförhållande till icke medlemmar, att knyta till sigpartipolitiskt obundna experter eller andra parti-politiskt obundna grupper. Andra partiorganisa-tioner har prövat stödmedlemskap, lokalt med-lemskap; i flera partiorganisationer innebär dettaatt man går in i ett parti för att vara aktiv med en vissfråga, betalar en viss avgift men slipper bli regist-rerad.
De sjunkande medlemstalen har på sistone ävenutlöst aktiviteter på andra nivåer inom partierna.Där har bl.a. inbjudan om s.k. trainee-utbildning ipolitik med intensivträning gått ut via Internet, iandra fall har partiföreträdare försökt att mer direkt söka upp människor på olika platser i när-miljön för att öka medlemsanslutningen.
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 169
170
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
representeras som utvecklar andra gemenskaper änmed den territoriella valkretsen?4
Att söka upp medborgarna där de befinner sig
Partierna tycks ha fått stigande problem att trängaigenom det informationsbrus som omger medbor-garna i dagens samhälle. När dessutom allt färre besöker partiernas möten gäller det att finna nyamötesplatser och nya sätt att skapa kontakter medmedborgarna.
I frågeundersökningen 1998 ombads respon-denterna att ange huruvida partierna lokalt bru-kade presentera sig på olika typer av mässor, an-vända sig av reklam på eller i kollektiva färdmedel,anordna utställningar, visa videoreklam t.ex. i köp-centra eller på stormarknader.5
Resultatet visade att det egentligen endast är ikunskapskommunerna som denna nyare typ avpolitisk marknadsföring har slagit rot. Ett undan-tag utgör presentationer på mässor som även före-kommer i viss utsträckning i andra typer av kom-muner. Minst utvecklad är märkligt nog video-reklam; en form som är ytterst marginellt förekom-mande, men borde kunna utvecklas i multimediaoch passa utmärkt inte minst i kontakter med ungamänniskor.
Olika medierelaterade aktiviteter som debatter iradio och TV, presskonferenser, pressmeddelan-den, reklam i radio hade däremot ett ganska om-fattande genomslag i partiernas verksamhet undervalåret 1998. Även i fråga om dessa former hadekunskapskommunerna ett försteg framför andrakommuntyper.
Uppbrott från de traditionella ramarna
Det starka omvandlingstryck som partierna upp-lever från omgivningen, med betydande strukturellaförändringsprocesser, ändrar radikalt villkoren förpartiernas arbete. Det tycks finnas en stigande
Anpassning till ny teknik
Riksdagspartierna i Sverige har haft hemsidor i cir-ka två år. Trots att valet 1998 var det första IT-valetvisade en studie till utredningen av Johan Martins-son, att endast 13 procent av riksdagskandidaternai valet hade egna hemsidor. De kandidater somhade hemsida tycks i viss mån även ha gynnats avfler personkryss än konkurrenter utan hemsida.Resultatet består även efter en viss kontroll för kan-didaternas kampanjaktiviteter i övrigt.2
Liksom på central nivå pågår i partierna lokalten successiv utveckling av IT-användningen.
Resultatet från frågeundersökningen 1998 visa-de att även om tilltron till IT:s betydelse för den lokala partiverksamheten inte alltid var så hög,vågade inget parti – av konkurrensskäl – ändå ståutanför denna teknikanpassning. Moderaternahade den klart mest positiva bedömningen av IT:sbetydelse för den lokala verksamheten, medansocialdemokraterna hade en mer försiktig attityddärvidlag.3
Det är i kunskapskommunerna som IT-användningen är mest utbredd i partierna. Det ärockså i dessa befolkningsrika kommuner sompartierna dels har mest tillgång till hemsidor på Internet, dels visar de mest positiva erfarenheternaav användningen så långt.
Numera bildas även Internet-föreningar i par-tier; företeelser som sällan är förutsedda i stad-garna. I ett aktuellt fall anhöll en nybildad Internet-partiförening om anslutning till partiets kommun-organisation, men stötte på patrull. Hur skulle denna förening betraktas i relation med övriga –territoriella föreningar? Vilken valkrets tillhördeden? Vad innebar medlemskapet?
Exemplet illustrerar de utvecklingslinjer sombryter de etablerade, territoriellt baserade ord-ningarna, både vad gäller representation och män-niskors sociala tillhörighet. Hur ska människor
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 170
171E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
medvetenhet inom partierna att det inte finns någraenkla lösningar och att det knappast är fråga om attkunna återskapa den gamla goda tiden.
Den pågående innovationsaktiviteten som kunnatregistreras på lokal nivå har vissa inslag som visarpå uppbrott från de traditionella ramarna. Så exem-pelvis finns en tydlig tendens att vilja utveckla par-tierna till mer allmänna diskussionsfora – öppnaupp organisationerna för bredare debatter än medde egna medlemmarna. Detta ska naturligtvis sessom en lovvärd ambition, men i ett utvecklings-perspektiv visar denna trend samtidigt på en för-skjutning i partiernas och i själva partimötets funk-tioner. När de existerande partierna inte längre utgör livsviktiga politiska arenor för olika sam-hällsgrupper och när inte avgörande beslut ochställningstagande upplevs stå på spel – behöver partierna bredda sina baser för att kunna uppnå till-räcklig mobiliserings- och förankringsförmåga föratt överleva.
I politiken sker mobilisering av väljarna under val-rörelserna i allt högre grad genom medierna. För-ankring av politiken och politiska beslut testas genom opinionsundersökningar, utspel och genom att medierna vänder sig direkt till väljarna. Parti-ernas roll att vara vitala kanaler mellan besluts-fattare och medborgare blir därmed mindre tydlig.
Även fullmäktigegruppernas ökande betydelse gersignaler om en pågående förskjutning av partiverk-samhet till det offentliga beslutsfattandet. Med ensådan utveckling förstärks partigruppernas ställ-ning i de politiska församlingarna – ofta på bekost-nad av andra partistrukturer. Om partigruppernautvecklas till basen i ett partis verksamhet ser videssutom konturerna till en annan känd parti-modell, nämligen kaderpartiet; en partimodell som
hade sitt empiriska genomslag runt förra sekel-skiftet då partier bildades av grupper i parlamentensom behövde en demokratisk plattform för attkunna återväljas.6
Spännvidden mellan tänkbara utvecklingsvägarär dock betydande. Uppbrotten från de traditi-onella ramarna är förknippade med osäkerhet. Detgäller således att ompröva och förnya – utan att hafacit i hand.
Partiernas stelhet
Partiernas sätt att hantera omgivningens omvand-lingsprocesser påverkar förtroendet hos medbor-garna. Stelhet är lika med oförmåga att anpassa sigtill förändrade villkor.
I åtskilliga år har forskare gjort mätningar avförtroendet för partier och politiker och kunnatvisa på ständigt sjunkande siffror. Orsaken till den-na tendens är diskuterad; den debatten ska dockinte redovisas i detta sammanhang.7 Det kan ändåkonstateras att partierna inte sällan anklagas förstelhet, bristande förmåga att fånga upp nya ström-ningar och värderingar i samhället. Ungdomar serexempelvis ofta andra vägar att påverka än genomatt bli medlemmar i ett politiskt parti. Vissa upp-lever distans till partierna.
Lokala partier
Ett uttryck för missnöje med de etablerade parti-erna är de framväxande lokala partierna. I en kart-läggning av de lokala partierna efter 1994 års valframkom att dessa partier hade största möjlighetertill framgångar i kommuner med lågt valdeltagan-de, hög andel arbetslösa och socialbidragstagare,samt ett uppluckrat partisystem. De lokala partier-na ses ofta som en lösning för väljare som inte läng-re ser de etablerade partierna som tänkbara före-trädare.9 På sätt och vis ger lokala partier samtidigtbåde ett uttryck för vitalitet i den kommunala
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 171
172
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Sverige har minimal rättslig reglering och kontrollav partifinansieringen. Den befintliga lagstift-ningen gäller de offentliga partistöden och fördel-ningen av dem samt mutlagstiftningen. Det etiskaansvaret vilar på partierna själva.
Runt om i den demokratiska världen har denrättsliga kontrollen och insynen ökat över parti-finansieringen, inte minst i de europeiska länderna.Det vanligast förekommande är att partier och/ eller kandidater är skyldiga att inkomma medrapporter över sina ekonomiska förehavanden.Viktiga förklaringar till denna reformering ärkorruptionsskandaler, legitimitetsproblem, och ivissa fall även ett starkt opinionstryck. Medveten-heten om att partiernas ekonomier inte längre är enintern angelägenhet har även ökat eftersom verk-samheten i betydande utsträckning bekostas genom offentliga anslag.13
Med personval blir frågan om insyn i partiernasoch kandidaternas ekonomiska förehavanden änviktigare. I personvalssystem organiserar kandi-dater ofta egna personvalskampanjer och blir i högre grad exponerade för olika intressen som påett eller annat sätt vill skapa beroendeförhållanden– eventuellt köpa inflytande. I ett rättssamhälle ärdet av största vikt att det finns rättsliga regler somskapar förutsättningar för insyn och även garan-terar att detta sker i praktiken. Öppenhet och ge-nomskinlighet förutsätter att medlemmar, väljareoch medier får tillgång till information om vilka intressen som står bakom finansiering och om dettastöd sker på ett godtagbart sätt.
Rådet för utvärdering av 1998 års val, som bl.a.granskat frågan om insyn och kontroll av finansie-ringen i personval har avvisat lagstiftning, menpoängterat vikten av öppenhet och frivillighet. Detsenare innebär ett förslag att riksdagsledmöternaska få möjligheter att redovisa finansiering av per-sonvalskampanjerna i ett offentligt register. Den
demokratin och för en stelhet bland de etableradepartierna.
Partifinansiering
I takt med stigande problem har partierna självagjort försök att på olika sätt behålla och befästa sinställning i den politiska demokratin. Ett uttryck fördenna strategi var införandet av offentlig finansi-ering av partierna. Först tillkom det statliga parti-stödet i mitten av 1960-talet som sedan följdes av enlag (1969) som gav kommuner och landsting rätt attanslå medel till partierna. Den offentliga finansi-eringen sågs som ett sätt att öka resurserna till partierna i ett läge där främst medlemsfinansi-eringen visat sig vara otillräcklig för de allt kost-sammare valrörelserna liksom den politiska opini-onsbildningen. Ett ytterligare argument var attdenna finansiering kunde minska behoven av pri-vata finansiärer och därmed minska riskerna för attberoendeförhållanden mellan partier och mäktigaintressegrupper kunde utvecklas till korruption.10
I samband med att det statliga partistödet infördes fastslogs ett antal principer rörande för-delning och hantering vid förändringar av parti-stödet. I en av dessa principer slogs fast att någonoffentlig kontroll över hur medlen användes intebör förekomma.11 Detta överensstämde med densyn som var förhärskande sedan början av 1900-ta-let, nämligen att partierna skulle stå fria i för-hållande till myndigheter och inte behöva utsättasför kontroll.
En offentlig utredning tillsattes i slutet av 1940-talet med uppgift att granska frågan om partiernasoffentliggörande av inkomster och utgifter samtbehovet av lagstiftning. Utredningen lade fast denmodell som sedan präglat svensk partifinansiering,nämligen ett avvisande av lagstiftning och enrekommendation om frivilliga överenskommelsermellan partierna.12
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 172
173E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
ordningen bedöms även bli mönsterbildande för dekommunala valen.14
Utredningen anser att frågan om öppenhet ochinsyn i partiernas och kandidaternas ekonomiskafinansiering är av största vikt för att skapa för-troende för politiker och för politiken i stort. Å enasidan finns det principiella skäl som talar starkt föratt partierna ska vara självständiga och stå fria gen-temot staten. Det ligger i linje med vår argu-mentation i kapitlet om medborgarsammanslut-ningar.
Men å andra sidan finns det, just när det gällerde politiska partierna, ett befogat medborgar-intresse att få veta av vilka partierna är ekonomisktberoende. Även mot bakgrund av de förändringarsom skett både i den allmänna samhällsutveck-lingen och i det politiska livet – inte minst parti-ernas omfattande beroende av offentliga medelsamt införande av personval – är det inte längre för-svarbart att enbart förlita sig på frivillighet för attgarantera öppenhet och insyn i dessa frågor.
Frågan om öppenhet och insyn i partiernas ochkandidaternas finansiering är av största vikt för attskapa förtroende för politiker och för politiken istort. Därför föreslår vi att deras finansieringoffentligt redovisas och att arbetet med att granskaförutsättningarna för en sådan redovisning snarastinleds.
Partiengagemang – ett effektivt deltagande?
För utredningen är det centralt att klarlägga om depolitiska partierna i dag kan erbjuda medborgarnaett effektivt deltagande i politiken. Den utvecklingsom vi här har redovisat är inte helt entydig. Detfinns utvecklingstendenser som gör att den enskildamedborgarens tveksamhet till partimedlemskapkan förstås, men det finns också tecken på en ökadmedvetenhet om behovet av förnyelse och föränd-ring inom partierna som bådar gott. Med den unikaposition som partierna har i den svenska folksty-relsen blir partiernas stigande problem att fullgörasina funktioner inte en fråga endast för partiernasjälva, utan blir i hög grad även medborgarnas ochdemokratins problem.
Det är otvivelaktigt av vitalt demokratiskt intres-se att partierna inte gör sig oberoende av sina med-lemmar. En situation där i huvudsak endast deförtroendevalda deltar i partiernas mötesverksam-het innebär en utarmning av partierna. Demokratiskmötesverksamhet kan inte bygga på betalda del-tagare. För att partierna ska kunna bibehålla sin unika ställning i den svenska folkstyrelsen krävs attpartierna kan attrahera olika sociala grupper, ställaupp kandidater till förtroendeposter vilka förmår attspegla de opinioner som finns i samhället i de politiska församlingarna.
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 173
174
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-163-191 0-03-24 07.02 Sidan 174
175E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Röst från Demokratitorget
”Demokrati lämpar sig dåligt för att ”utredas fram”
och särskilt av dom som i praktiken lagt beslag på
den och på olika sätt hindrar medborgarna att ta
sitt demokratiska ansvar! I dagens Sverige är
demokrati liktydigt med partipolitik. Jag är helt
övertygad om att partiföreträdarna i Demokrati-
utredningen är nöjda med detta förhållande och
kommer att göra allt för att partierna ska kunna
behålla sitt ”de-factomonopol” på demokratin.”
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 175
176
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
som ska företräda henne eller honom i de politiskaförsamlingarna. I dag uppfattas rösträtten som nå-got självklart. Det är lätt att glömma att kvinnoroch olika ekonomiskt resurssvaga grupper av män-niskor fick kämpa sig till rösträtten under decen-nierna kring förra sekelskiftet.
I ett demokratiskt statsskick av svensk typ harde allmänna valen först och främst funktionen attge representation åt politiska skiljelinjer i samhället.Här utkristalliseras ideologiska motsättningar t.ex.liberalism/konservatism, kapital/arbete, konfliktersom bygger på t.ex. kön, etnicitet, region, religioneller språk. Därtill finns enskilda sakfrågor som kanvara av mer tillfällig natur – alternativt utvecklas tillen mer bestående skiljelinje.16
Till denna representationsfunktion har i Sverigeknutits en normativ syn om önskvärdheten av att fåtill stånd en så god åsiktsrepresentativitet som möj-ligt; dvs. en god åsiktsöverensstämmelse (avspeg-ling) mellan väljare och valda.17 Med personval ökarväljarnas möjligheter att påverka vilka kandidatersom ska representera dem. I principiella termer hardet skett en viss förskjutning ifrån åsiktsrepresen-tation till personrepresentation (grupprepresenta-
Under 1990-talet gav de utomordentligt låga del-tagandenivåerna i Europavalen bränsle åt en sam-hällsdebatt om vad som kan förklara det sjunkandevaldeltagandet. Är det fråga om mer djupgåendeförändringar i samhället eller kan utvecklingen varaav tillfällig natur? Vilka konsekvenser kan en för-svagning av valen och valdeltagandet få för demo-kratins och välfärdsstatens framtid? Dessa fråge-ställningar har i hög grad även engagerat forskarna;flera av dem har bidragit till utredningen medempiriska undersökningar och vetenskapligtorienterade spekulationer om tillståndet i den sven-ska demokratin.
Grunden för den representativa demokratin
Allmänna val har en framträdande position i demo-kratiska författningar världen över. Att rösta i all-männa, fria och hemliga val utgör själva kärnan i depolitiska rättigheter som konstituerar en represen-tativ demokrati.15 Sinnebilden är den välinfor-merade medborgaren som med valsedeln i handenlägger ned sin röst i valurnan och därmed utövar sindemokratiska rättighet (skyldighet i vissa länder)att tillsammans med andra väljare bestämma vilka
Väljare, val och valdeltagande
Sverige har vid en internationell jämförelse ett högt
valdeltagande. Denna karaktäristik gäller även efter
riksdagsvalet 1998; valet då deltagandet stannade
vid 81,4 procent och den kraftigaste nedgången i
modern politisk historia i vårt land ägde rum.
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 176
177E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
tion) i den meningen att väljarnas möjligheter attrösta på kandidater utifrån olika personliga prefer-enser ökar. Det kan vara egenskaper av typen ålder,kön, etnicitet och andra kriterier av mer personligkaraktär som får betydelse när väljaren fattar beslutom vilken kandidat som bäst skulle kunna före-träda henne eller honom.
Tabell 1: Riksdagsval: röstberättigade och röstande Röstande
I % av röst-Valkrets 1998 Röstberättigade Antal berättigade
Stockholms kommuns 552 045 446 963 81,0Stockholms läns 730 818 599 834 82,1Uppsala läns 212 943 174 338 81,9Södermanlands läns 190 583 155 899 81,8Östergötlands läns 310 449 255 882 82,4Jönköpings läns 243 306 203 637 83,7Kronobergs läns 134 758 110 875 82,3Kalmar läns 182 631 148 954 81,6Gotlands läns 44 000 35 117 79,8Blekinge läns 116 861 96 175 82,3Malmö kommuns 186 036 143 785 77,3Skåne läns västra 192 823 152 778 79,2Skåne läns södra 236 248 197 335 83,5Skåne läns norra och östra 221 415 175 102 79,1Hallands läns 203 289 168 377 82,8Göteborgs kommuns 340 402 268 649 78,9Västra Götalands läns västra 237 709 196 326 82,6Västra Götalandsläns norra 194 484 160 652 82,6Västra Götalandsläns södra 135 883 112 402 82,7Västra Götalandsläns östra 195 000 159 759 81,9Värmlands läns 213 949 173 231 81,0Örebro läns 207 533 169 872 81,9Västmanlands läns 191 892 154 291 80,4Dalarnas läns 216 539 173 970 80,3Gävleborgs läns 218 826 173 685 79,4Västernorrlands läns 197 362 160 950 81,6Jämtlands läns 102 340 82 379 80,5Västerbottens läns 194 978 160 020 82,1Norrbottens läns 198 027 162 338 82,0Hela riket 1998 6 603 129 5 373 575 81,4
1994 6 496 365 5 640 393 86,81991 6 413 407 5 562 920 86,71988 6 330 023 5 441 050 86,01985 6 249 445 5 615 242 89,91982 6 130 993 5 606 603 91,4
Källa: Statistisk årsbok 2000. SCB (tabell 553).
Dessutom finns i det svenska valsystemet en in-byggd garanti för en geografisk avspegling genomsystemet med valkretsar och fasta mandat. Dettainnebär att skillnader i valdeltagande mellan olikadelar av landet inte påverkar fördelningen mellanvalkretsarna av antalet fasta mandat. Ett indirektgenomslag kan regionala skillnader i valdeltagandetdock få i samband med fördelningen av utjäm-ningsmandaten. Vid den fördelningen (då hela lan-det betraktas som en enda stor valkrets) ger lågt val-deltagande i en region sannolikt även låga siffrorför partierna där, vilket innebär att andra partier iandra delar av landet går före i tilldelningen. Regi-onalt betingade skillnader i valdeltagande får där-med marginellt genomslag i riksdagen.
Valen antas även fungera som tillfällen för väl-jarna att utkräva ansvar för den förda politiken.Med personval accentueras ett mer personligtanvarsutkrävande från väljarnas sida i fråga om hurenskilda politiker har skött sina åtaganden och i vil-ken mån man har infriat vallöften som gavs undervalkampanjen. I Sverige har denna s.k. förtro-endeomröstning under en lång tid underlättats ge-nom förekomsten av en dominerande vänster – hö-gerskala och en fungerande blockpolitik. Dessa ka-raktäristiska drag i svensk politik har även haft be-tydelse för att åstadkomma åsiktsrepresentativitetmellan väljare och valda.
Det är självfallet inte möjligt att sätta likhets-tecken mellan dessa föreställningar om hur valenbör fungera och hur det faktiskt fungerar. I denkonkreta verkligheten finns, som bekant, betydan-de svårigheter att uppnå ideala tillstånd.
De allmänna valen har traditionellt även ansettsha en viktig funktion som mätare på legitimitetenför det politiska systemet. Det handlar med andraord om att få kunskap om medborgarnas tilltro tillde politiska institutionerna; huruvida de är lämp-liga eller har kapacitet för sina uppgifter. En utveck-
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 177
178
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Det är dock utredningens uppfattning att den svens-ka folkstyrelsen fortsatt ska sträva efter ett högtvaldeltagande och att denna strävan ska gälla allaförekommande val – således även Europavalet. Den svenska välfärdsstaten bygger på ett starktfolkligt stöd som ytterst manifesteras i ett högt valdeltagande. Med ett fortsatt sjunkande valdel-tagande finns risk för att legitimiteten i det offent-liga beslutsfattandet sjunker och att välfärdsstatensförankring inte längre framgångsrikt kan upprätt-hållas.
Sjunkande valdeltagande
Valdeltagandet i Sverige nådde sin högsta topp iriksdagsvalet 1982 med 91,4 procents deltagande.Sedan dess minskade röstandet till 89,9 i riksdags-valet 1985 samt 86 procent i valet 1988. Efter valet1988 fick Storstadsutredningen i uppdrag att bely-sa orsakerna till detta sjunkande valdeltagande ochsärskilt vad som hänt med valdeltagande i storstä-derna.
Slutsatsen efter kartläggningen var att det sjun-kande valdeltagandet i storstadsregionerna ingick ien allmän utveckling som hade att göra med från-varo av s.k. mobiliseringsval (dvs. att ingen avgö-rande fråga upplevdes stå på spel), sjunkande par-tiidentifikation bland väljarna och ett allmänt sti-gande problem för partiväsendet att anpassa sig tillnya skiljelinjer och de strukturella förändringarsom pågick i samhället. Föreställningen om att del-tagandet i riksdagsvalet i storstäderna sjunkit merän i riket i stort under 1980-talet visade sig vara enmyt.
Däremot kunde konstateras att det i fråga omkommunalvalen fanns ett specifikt storstadsprob-lem och att detta var starkt kopplat till invandrar-nas låga valdeltagande. Skillnaderna i valdeltagandemellan olika stadsdelar hade ökat kraftigt. Det varen effekt av ökad bostadssegregering, som givit
ling med ett sjunkande valdeltagande reser då bl.a.frågan i vilken grad detta påverkar auktoriteten idet politiska systemet vad gäller att fatta ochgenomföra politiska beslut.
I den svenska folkstyrelsemodellen är den gäng-se normativa synen dessutom att ett högt valdel-tagande är önskvärt. Detta innebär att valdeltagan-de ses som ett kritiskt mått på demokratins hälso-tillstånd. Sjunkande valdeltagande brukar betraktassom oroande symtom på att demokratin inte fun-gerar på ett tillfredsställande sätt, att grupper upp-lever utanförskap eller att det pågår strukturellaförändringar som negativt påverkar förutsätt-ningarna för demokratin.18 Främst under senare tidhar i debatten även argumenterats för att se detökande icke-röstandet som en aktiv protest, snara-re än en passiv sådan, från grupper som känneruppgivenhet eller brist på tillhörighet.
Att ett högt valdeltagande skulle vara önskvärtråder dock ingen fullständig enighet om. I demo-kratilitteraturen och i debatten runt om i dendemokratiska världen har sedan särskilt 1920-taletoch Weimarrepublikens fall funnits varnande rös-ter som hävdat risken för att ett mycket högt val-deltagande kan föra med sig svårhanterlig stress förett politiskt system. Det har även diskuterats i vil-ken utsträckning lågt valdeltagande alternativt kanses som uttryck för ”att hälsan tiger still”; att detegentligen inte finns några bestämda krav på för-ändring i någon riktning.19
Röst från Demokratitorget
”Ett stort problem är kontakten mellan valda och
väljare. Avståndet till de folkvalda är för stort. Det
vore bra om vi på lokal nivå kan öppna lokala
medborgarmöten där de folkvalda kommer till
väljarna mellan valen. Det skulle kunna äga rum
minst en gång per kvartal.”
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 178
179E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
vissa homogena medelklassområden med högt val-deltagande och andra med multi-etniska områdenmed lågt valdeltagande.20
Under 1990-talet kom så en andra våg medminskande valdeltagande: 81,4 procent deltog iriksdagsvalet 1998 (för kommunalvalet omkring 78procent). Dessutom deltog endast 41,6 procent avväljarna i 1995 års Europaval och motsvarande siff-ra för Europavalet 1999 var 38,8 procent. Demo-kratiutredningen fick av regeringen ett tilläggs-direktiv att ta fram underlag som belyser orsakernatill det sjunkande valdeltagandet samt ge förslag”till åtgärder i motsatt riktning”. I direktiven peka-des även på vissa oroande tendenser:
Det finns tendenser som pekar på att tilltron tilldet politiska systemet har avtagit och att det haruppstått en klyfta mellan väljare och valda. Detta ären oroande utveckling. Högt valdeltagande är enförutsättning för ett väl fungerande demokratisktsystem.21
Liksom tidigare utredningar finner Demokrati-utredningen det angeläget att se närmare på om detänkbara orsakerna till det successivt minskandevaldeltagandet kan vara av mer tillfällig natur ochingå i ganska naturliga fluktuationer eller om det ärfråga om utvecklingstendenser av mer djupgåendekaraktär som kan medföra betydande konsekven-ser för den demokratiska utvecklingen.
Röstning som medborgerlig plikt
I valforskningen brukar anföras den s.k. röstnings-paradoxen, dvs. att utifrån en strikt rationell röst-ningskalkyl om den enskilda röstens betydelse förröstningsresultatet skulle egentligen ingen rösta –helst om man inbegriper de kostnader som är för-knippade med röstningen. Särskilt kostnader iform av att inhämta nödvändig information för attfatta beslut men även att ta sig till vallokalen. Dettatill trots är det många som röstar. Ett motiv för att
rösta är otvivelaktigt att medborgarna upplever attdeltagandet är en plikt eller skyldighet – ytterst enhandling som är nödvändig för att demokratin skakunna fungera. Denna norm är en del av den poli-tiska kulturen i ett samhälle och förs idealt sett vi-dare från en generation till en annan.
I en empirisk studie av statsvetarna Jan Teorelloch Anders Westholm till utredningen framkom-mer att medborgare som anser att röstning är enmedborgerlig skyldighet (röstnorm) också är merbenägna att delta. Intervjuundersökningen visar attväljare inte primärt anger att de röstar för att de trorsig på detta sätt kunna vinna inflytande. Snarare ärde uppgivna motiven att de tillfredsställer behovetav att uttrycka sin åsikt samt att de genom valhand-lingen fullgör sin medborgerliga plikt. Författarnakunde även visa att äldre och högutbildade i högreutsträckning än yngre och lågutbildade anser attdet är viktigt att ge uttryck för sin uppfattning i po-litiska frågor – även om detta inte får någon bety-delse för valresultatet. Slutsatsen var att valdel-tagandet är expressivt och normstyrt.22
Medborgarundersökningarna har bl.a. visat attdet fortfarande finns en betydande uppslutningkring röstningsnormen, men att detta stöd minskatnågot mellan 1987 och 1997.
Den tes som formuleras av flera av de forskare viengagerat är, att detta faktum – att medborgarna ilägre grad än tidigare upplever att valdeltagandetär en medborgerlig plikt – kan bidra till förklaringentill det sjunkande valdeltagandet i Sverige. Dennaförändring bör enligt forskarna även ses i ljuset aven försvagning av människors tillhörighet till partieroch deras minskande identifikation med olika tradi-tionella kollektiva identiteter som förknippas medde etablerade politiska institutionerna (se vidare ka-pitlet om partierna). De talar om dessa tendensersom en politikens sekularisering.
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 179
180
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Orsakerna till att väljarna inte uppfattar stora skill-nader mellan partierna kan vara flera. Det kan varaav mer tillfällig natur. Bristen på s.k. mobili-seringsval brukar diskuteras både i den vetenskap-liga litteraturen och i eftervalsdebatter. Mobili-seringsval kan definieras som ett val där valdel-tagandet stiger kraftigt i förhållande till närmast föregående val – oberoende hur framgångsrikaenskilda partier varit att motivera sina sympatisöreratt rösta. En mobilisering kan ske därför att kon-kurrensen hårdnat mellan partierna i en särskildfråga, vilket kan skapa en polarisering som väljarnauppfattar som viktig att ta ställning till.
I Sverige har vi haft ett antal sådana mobili-seringsval där det s.k. kosackvalet 1928 torde varadet mest kända. Ett annat känt mobiliseringsval var1960 – det första TV-valet – som visade att nyamedier kunde påverka deltagandet. Dessa mobili-seringsval har ägt rum under viss politisk dramatik.Under 1970-talet nyanserades bilden av mobilise-ringsvalens roll för ett högt valdeltagande i viss utsträckning när det visade sig att deltagandet kunde byggas upp steg för steg och ha ett starktsamband med förändring av röstningsregler (bl.a.poströstning) samt införande av enkammarriks-dag.26
Mats Ekström och Cathrin Andersson konsta-terar i sin studie till utredningen, att medialise-ringen av politiken bl.a. inneburit att nyheter ochhändelser skapas av medierna men även att de poli-tiska aktörerna i hög utsträckning anpassar sig tillmediernas sätt att fungera. I valrörelserna 1979 och1998, som de skildras i medierna, har partierna bli-vit mer försiktiga att göra utspel som kan tolkassom vallöften. Det finns en påtaglig rädsla att i me-dierna anklagas för tomma löften samtidigt sompartierna riskerar att anklagas för att inte ha lös-ningar på olika problem som journalister tar upp idebatter och intervjuer.
Väljarna blir allt mindre troende, och går därmedockså allt mindre i kyrkan. Tillhörighet övergår ikänslomässigt avståndstagande; pliktkänsla förbytsi krasst nyttotänkande... Demokratins högtidsdagriskerar därmed att förvandlas till den vilodag somden instrumentella teorin förutspår.23
Medialiseringen av politiken har sannolikt även bidragit till denna sekularisering. När valrörelsenoch valen integreras i samma kommunikations-medier som underhållningsprogram av typen såp-operor och ”talk-shows” tenderar detta att påverkasynen på det ceremoniella och det högtidliga i frågaom valet och röstandet.24 Sekulariseringen kaninnebära en banalisering av politiken, att politikenoch det politiska samtalet bedöms utifrån under-hållningsvärden snarare än efter sitt politiska värde.
Hur meningsfullt är valet?
Det är också tydligt att valdeltagandet måste ses irelation till hur väljarna uppfattar valet. Har valetnågon egentlig betydelse? Är det något som upp-levs stå på spel? Ytterst gäller detta frågan om hureffektivt väljarna upplever det är att gå och rösta.
Om väljare inte uppfattar några större skillnadermellan de partier som ställer upp i val, kan beslutetatt inte rösta ses som ett medvetet och överlagt val– inte som ett beteende som förknippas medointresse.25 Valundersökningarna visar att väljarnafår allt svårare att uppfatta tydliga alternativ i politiken. Även i Martin Bennulf och Per Hedbergsundersökning bekräftas detta samt att fler än tidi-gare inte kunde se några större skillnader mellan de konkurrerande partierna i valet 1998. Resultatenär i högsta grad relevanta ur deltagandesynpunkt,eftersom personer som inte uppfattar stora ideo-logiska skillnader mellan partier röstar i lägre utsträckning än de som registrerar sådana.
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 180
181E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Samtidigt försvåras väljarnas möjligheter att upp-fatta det politiska budskapet och tränga igenom me-diebruset, retoriken och det ordkrig som alltmertycks prägla de medialiserade valrörelserna.27
En förutsättning för att skapa mobiliseringsval tor-de också vara att partierna av taktiska skäl inte lyf-ter bort stora och konfliktfyllda politiska frågorfrån väljararenan. Om sådana frågor systematisktförsvinner och i stället blir föremål för förhand-lingslösningar, torde väljarnas intresse för att delta iurvattnade val minska.
Svallfors varnar för vad han benämner ”skuld-undvikandets politik”; att partier försöker undvikaatt ta på sig ansvaret för impopulära besparingar.Detta har kunnat ske genom att väljarna haft svårtatt identifiera var det politiska ansvaret legat för oli-ka åtgärder. Särskilt märkbart blir detta, enligtSvallfors, när nedskärningar i välfärdssystem blivitsynliga på kommunal nivå men varit konsekvenserav kostnadsövervältringar och den politik som fat-tats beslut om på central nivå.28
I en rapport till utredningen ifrågasätter Ung-domarnas demokratikommission den starka foku-seringen på valdeltagandet som metod att hävda sittpolitiska medborgarskap. Att utföra denna hand-ling vart fjärde år är inte tillräckligt, betonar ung-domskommissionen. Dessutom vill man från kom-missionen fästa uppmärksamhet på att den som bestämmer sig för att inte delta i val inte behövervara en passiv medborgare. Icke-röstande kan imånga fall ses som en medveten handling av syn-nerligen intresserade medborgare.29
Här tar Ungdomarnas demokratikommissionupp en viktig aspekt av valdeltagandet som böruppmärksammas, nämligen att den icke-röstandekan vara en politiskt intresserad medborgare somavstår att rösta därför att det inte finns något partisom kan företräda henne eller honom. Till skillnad
från denna politiskt medvetna medborgare finnsdock en annan icke röstande som bestämmer sigför att avstå på grund av ointresse och brist på enga-gemang. Det är mycket som talar för att den senaregruppen tillhör de politiskt resurssvaga och som imindre grad kanske representeras i de politiska för-samlingarna (se även under Risk för ökad polari-sering?).
Här finns det anledning att fundera över hur effektiv röstningen upplevs vara av medborgarna.Är röstande i allmänna val det viktigaste sättet attpåverka den politiska utvecklingen? Vid valunder-sökningen 1979 ställdes frågor om hur medbor-garna såg på effektiviteten i olika politiska delta-gandeformer. Då ansåg de tillfrågade att röstningvar det mest effektiva sättet att påverka. Cirka 20 årsenare uppfattade de tillfrågade att det var mer effektivt ”att arbeta för att få uppmärksamhet ipress, radio och TV”.30
Stöd och missnöje
Finns det då anledning till oro vad gäller tilltron tilldemokratin som styrelseform? På den punkten vi-sar studier att stödet fortsatt är högt från med-borgarnas sida. I en jämförande studie av politisktförtroende och legitimiteten för den representativademokratin har undersökts utvecklingen över tid iett 40-tal länder utifrån ett avancerat analysschemadär olika nivåer och dimensioner testats.31 Resul-tatet av mätningarna i fråga om stödet för nationenoch demokratin som princip visade att detta varmycket starkt i Sverige – att stödet dessutom varstarkare än i flera jämförbara länder. Inte heller iuppskattningen om hur demokratin fungerar lågSverige särskilt lågt i jämförelse med andra länder;ett resultat som bekräftas även i Eurobarometernoch i SOM-undersökningarna. De senare mät-ningarna visade t.o.m. en ökning av detta stöd: 1995sade sig 46 procent vara nöjda, 1997 var motsva-
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 181
182
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
affärer har emellertid placerat frågor om etik, insynoch kontroll högt på den politiska dagordningen.35
Vi konstaterar att medborgarnas syn på all-männa valen och deras betydelse har förskjutits tillen mer plikttrogen politisk akt snarare än ett effek-tivt instrument att påverka politiken. När ävenröstningsnormen försvagas försämras allvarligtförutsättningarna för valdeltagandet.
Förhållandet mellan partierna och väljarna
Partiernas tidigare starka grepp över väljarna harminskat under senare tid. I en studie till utred-ningen, som redovisas närmare i kapitlet om parti-erna, har bl.a. kunnat visas negativa utvecklings-trender både vad gäller medlemsantal, mötesdel-tagande och rekrytering. Partierna har fått ökadeproblem att vara attraktiva och betydelsefulla poli-tiska mötesplatser för medborgarna.36 Det mins-kande partiengagemanget är en viktig delförklaringtill det fallande valdeltagandet. Denna förklaringtycks också ha fått en allt starkare ställning blandsvenska valforskare även om den svenska empi-riska forskningen om valdeltagandet fortfarandebefinner sig i sin linda.
Även om partiengagemanget har minskat blandmedborgarna tycks inte det politiska intresset hahaft samma utveckling. Undersökningar ger vidhanden att det subjektivt uppskattade politiskaintresset snarare ökat under de senaste tio åren.37
Politiskt intresse bland väljare är en god indikatorpå väljarnas beteende. Från valundersökningar vetvi att politiskt intresserade väljare röstar i högre ut-sträckning än de som är ointresserade av politik,dessutom byter dessa väljare i lägre grad parti –dvs. de har en lägre grad av rörlighet.38
Medlemmar i partier, föreningsanslutna människor iallmänhet samt de som har ett politiskt intresse harsåledes ett högre deltagande i val än de som saknar
rande siffra över 51 procent och 1998 inte mindreän 61 procent.32
När frågan kommer till förtroendet för de poli-tiska institutionerna sker en förändring i med-borgarnas stöd; inställningen blir mer skeptisk. Vadgäller de samhälleliga institutionerna konstaterarSören Holmberg i sin studie av 1998 års val – Parti-röstning och personröstning – att SOM-undersök-ningarna inte kunde visa på någon total nedgång istöd, men däremot att vissa institutioner tappat iförtroende bland medborgarna. Vid 1998 års mät-ningar låg följande institutioner/organisationerlängst ned på förtroendelistan bland svenska med-borgare: EU-kommissionen (–43), Europaparla-mentet (–39), de politiska partierna (–34), de fack-liga organisationerna (–20), kommunstyrelserna(–11), regeringen (–5) och riksdagen (+1).33
En ytterligare försämring i stödet från medbor-garna uppdagas när medborgarna får ta ställning tillden mer konkreta verkligheten – frågor som rörpolitikerna. I den fråga i valundersökningarna sommätt förtroendet för politiker och partier i allmänhetsedan 1968 har andelen som givit uttryck för miss-tro ökat från 37 procent till 75 procent vid valet1998. Holmberg hävdar att förtroendet för poli-tiker inte har förbättrats under 1990-talet i Sverige.I både Norge och Danmark har däremot en vissuppgång i förtroendet för politikerna kunnatregistreras under senare år.34
Under 1990-talet avslöjades ett betydande antalskandaler där politiker varit involverade i oegent-ligheter av varierande slag. Avslöjanden om polit-iker och tjänstemän som begått brott, anklagade förkorruption eller oegentligheter av typen att ha utnyttjat offentliga medel för privata ändamål kanotvivelaktigt påverka allmänhetens förtroende förpolitik och politiker. Huruvida dessa affärer harpåverkat valdeltagandet i någon nämnvärd ut-sträckning är dock svårare att bedöma. Dessa
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 182
183E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
sådana bindningar och intressen.39 Vi understrykervikten av det sociala kapitalet i samhället för valenoch valdeltagandet. Det som sker på valdagen är enfrukt av den mångfald av olika samhällsengage-mang som kontinuerligt pågår, valår såväl som under mellanvalsår.
Trender i väljarbeteendet
Det finns en omfattande forskning om föränd-ringar i väljarnas politiska engagemang som är vik-tig för att söka förstå vad som har hänt i den svenska väljarkåren och som även kan öka förstå-elsen för mekanismerna bakom det sjunkande val-deltagandet.
Partiidentifikationen har successivt minskatbland svenska väljare, dvs. allt färre väljare kan känna samhörighet med något parti. Utvecklingenär särskilt anmärkningsvärd bland de starkt över-tygade partianhängarna. Mellan 1956 och 1964 lågandelen medborgare som sa sig vara starkt över-tygade anhängare till något parti på cirka 50 pro-cent.40 Motsvarande siffra 1998 var 19 procent.Minskningen i andelen som kan identifiera sig medett politiskt parti har minskat från 65 procent 1968till 42 procent 1998.41 Utvecklingen har varit den-samma i flera andra demokratiska länder, men Sverige tycks dock ha haft en något starkare trendoch dessutom en mer sammanhängande utveck-lingslinje.
I valet 1998 nådde den svenska väljarkåren denhittills högsta rörligheten. Inte mindre än 30,7 pro-cent bytte parti mellan valen 1994 och 1998; en siff-ra som kan jämföras med motsvarande från 1950-och 1960-talen då andelen som bytte parti låg runttio procent. Sedan dess har ett antal nya partier till-kommit vilket inte minst brutit upp den tradi-tionella stabila fempartistrukturen i riksdagen ochökat utbudet av partier att rösta på för väljarna. Inteheller i detta avseende är Sverige unikt – även i
andra jämförbara länder är väljarna rörligare är tidigare.42
Holmberg visar även i sin valundersökning från1998 års val att det blir allt vanligare att väljare by-ter partipreferenser under valrörelsen. Inte mindreän 18,1 procent bytte parti under valkampanjen ivalet 1998. Motsvarande siffra under 1950-talet varcirka 5 procent. Även andelen som bestämmer sigde sista dagarna har ökat avsevärt under senare tid;tecken som tyder på att valrörelserna är allt vik-tigare i konkurrensen om rösterna.
En ytterligare karaktäristisk utveckling i väljar-kåren är den ökande röstsplittringen, dvs. att väljareutnyttjar möjligheten att rösta på olika partier iriks- och kommunal- eller landstingsvalet. An-delen röstsplittrare mellan riksdags- och kommu-nalval ökade från 21 procent i valet 1994 till 24 pro-cent vid det senaste valet. Vidare röstsplittrade 19procent av väljarna mellan riksdags- och lands-tingsval i valet 1998, vilket var en ökning med tvåprocent från valet 1994.43
Förändringarna i den svenska väljarkåren kanslutligen illustreras i figur 3 nedan där väljarna klas-sificerats utifrån om de är partiaktiva, fribrytare(politiskt intresserade men inte partianhängare),vaneröstare (partianhängare men inte politisktintresserade) eller passiva (ointresserade av politik,saknar partiidentifikation) åren 1968–1998. Medande som sagt sig vara partiaktiva minskat med 8procent under denna period har de passiva ökatmed 9 procent. Fribrytarna har ökat med 14procent samtidigt som de vaneröstande minskatmed 15 procent.44
Röst från Demokratitorget
”Politik är inte att välja in de som gör att min plån-
bok blir tjockare (och att strunta i att rösta när man
inte tror att någon politiker kan göra min plånbok
större).”
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 183
184
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
partiernas bristande visionära kapacitet och alter-nativskapande förmåga, liksom utredningens egenundersökning av partiernas begränsade organisa-toriska innovationsförmåga ger här delförklaringar.
Risk för ökad polarisering?Bennulf och Hedberg varnar i sin studie till utred-ningen för risken för ökad polarisering i svenskpolitik om den politiska demokratin överlåts tillresursstarka medborgare medan en allt störregrupp människor står utanför demokratin. Enangelägen fråga gäller om nedgången i valdeltagan-det sker i lika stor utsträckning i olika sociala grup-per eller nedgången är särskilt stor i vissa delar avbefolkningen.45
Källa: Holmberg 1999 b
Den ökade rörligheten i väljarkåren är i sig ingetallvarligt demokratiskt problem. Det kan självfalletupplevas problematiskt för enskilda partier atttvingas konkurrera allt hårdare med andra partierom väljarnas röster. Orsakerna till den ökande rör-ligheten kan sökas i olika strukturella förändringari samhället som skapar nya förutsättningar för partier och politiken i stort. Här spelar inte minstförändrade sociala och ekonomiska mönster, nyavärderingar (bl.a. ökad individualism), höjd utbild-ningsnivå, internationalisering och den nya infor-mationstekniken en viktig roll för väljarnas nyapreferenser och beteenden.
Till en del kan orsakerna till den ökade rörlig-heten även sökas hos partierna själva. Debatten om
Figur 3: Partiaktiva, fribrytare, vaneröstare och passiva 1968–1998 (i procent)
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 184
185E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Socioekonomiska grupper
Författarna kunde efter en jämförelse mellan valen1994 och 1998 först och främst konstatera att till-bakagången slagit igenom i stort sett i samtliga väl-jargrupper, dvs. minskat valdeltagande både hoskvinnor och män, i stort sett alla åldrar, i samtligatyper av bostadsorter, och i olika civilstånd. Resul-tatet visade dock att ett lägre valdeltagande varmarkant i vissa sociala grupper och att fallet blevstörst bland förstagångsväljare, ogifta/frånskilda,boende i mindre tätort.
Ser man till skillnader i olika socioekonomiska grup-per visar Bennulf och Hedberg bl.a. att skillnadernai valdeltagande mellan arbetarklass och medelklassnumera är betydande. 1976 var övervikten förmedelklassröstandet 4,6 procent, vid senaste valethade gapet ökat till 12,1 procent. Valdeltagandebland höginkomsttagare brukar vara högre än blandlåginkomsttagare. I början av 1980-talet var skill-naderna 6,6 procent, vid 1998 hade denna klyftavidgats till 14,2 procent. Författarna har med hjälpav en statistisk analys även beräknat skillnaderna iförväntat valdeltagande bland socialt svaga respek-tive socialt starka grupper och därvid funnit, attminskningen i den socialt extremt starka gruppenvar mycket liten för 1998 medan varannan röst-berättigad i den socialt extremt svaga gruppen av-stod från att rösta.
Ungdomar
Det finns även en stigande oro över brister i ung-domars demokratiska skolning och de tecken somfinns på minskat engagemang i partier och i valdel-tagande. Ungdomsgrupperna karaktäriseras ävenav en hög grad av rörlighet i sitt röstningsbete-ende.46 Åtskilliga undersökningar som gjorts undersenare tid visar att ungdomar upplever ett stortmått av maktlöshet inför politiken. Sett ur ett
demokratiskt perspektiv är detta alarmerande.Bristen på delaktighet kan på sikt komma att på-verka ungdomars värderingar av demokratin somstyrelseform.47
Dagens ungdomar tycks dock inte vara ointres-serade av samhällsfrågor – trots att deras erfaren-heter från skolans värld och från allehanda ung-domsprojekt inte alltid givit stimulerande förut-sättningar för vare sig aktivt deltagande eller demo-kratisk skolning.48
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 185
186
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
konsekvens att engagemanget hos partimedlem-mar med sådan bakgrund ökade och att personvals-kampanjerna blev nya plattformar för dem som tidigare saknat partiengagemang.52
Däremot tycks partierna på lokal nivå ha minskatsina ansträngningar att göra särskilda satsningar påmedborgare med utländsk bakgrund inför kom-munalvalen. Andelen kommunorganisationer somarbetat med riktade arrangemang eller åtgärdermot dessa grupper har minskat från 57 procent1979 till 27 procent 1998.53
Kön
I 1998 års valundersökning kunde konstateras ”attkönsdimensionen har en potentiell sprängkraftsom kan slå igenom tydligare i röstningen än vi setthittills under 1990-talet”.54 Det som blir allt tyd-ligare är åsiktsskillnaderna mellan män och kvinnori flera sakfrågor. Däremot föreligger inte så storaskillnader i valdeltagande mellan män och kvinnor.
Sedan valet 1976 har noterats en viss överviktför kvinnor bland de röstande. Enligt valunder-sökningens data var valdeltagandet något högrebland kvinnor i riksdagsvalet 1998 – 82,7 procent –medan männen hade ett deltagande på 80,1 pro-cent. Minskningen från 1994 till 1998 var nästanlika stor bland kvinnor som bland män.55
Valreform, förändringar i regelsystem m.m.
Valdeltagandet påverkas i hög grad även av valsys-temets utformning och diverse regler som bestäm-mer hur valen ska genomföras. Skillnader i valdel-tagandenivåer mellan länder kan således bero på attvissa länder infört röstplikt och på detta sätt garan-terat ett högt valdeltagande. I Belgien, Luxemburg,Grekland, Australien och i vissa österrikiska del-stater finns bestämmelser om röstplikt.56 Studierhar även visat att den form av automatisk registre-
Ungdomar är politiskt intresserade. Det bekräftasav djupintervjuer med ungdomar mellan 19–25 år.Även om dessa ungdomar hyste ett allmänt intresseför samhällsfrågor kanaliserades detta inte särskiltväl till de politiska institutionerna och besluts-fattarna. Ungdomarna kände ett visst avstånd ochhyste även misstro mot politiken.
Men individualismen ger en ökad självständigheti förhållande till röstande – att rösta är inte någonsjälvklarhet. Valhandlingen upplevs dock inte saknabetydelse – kanske pekar resultatet från dessa djup-intervjuer snarare på att denna handling är för viktigför att genomföras slentrianmässigt utan den delak-tighet och kunskap som skulle vara nödvändig.49
Väljare med utländsk bakgrund
Att så många personer med utländsk bakgrund avstod från att rösta i kommunalvalen utgör en ytterligare källa till oro. Otvivelaktigt ser vi teckenpå att klyftan fördjupas mellan dem och andrasvenska medborgare som besitter de politiska in-strumenten för att kunna påverka sin utveckling.Det finns en utbredd känsla av maktlöshet ochutanförskap. Detta bekräftas i en uppsats till utred-ningen där författaren på nära håll granskar ochförsöker förstå det utanförskap och den mot-ståndskultur som föds i dessa multietniska miljöeri storstäderna. Segregation, marginaliserings-processer och betydande migrationsströmmarhar, enligt författaren, skapat ett klimat där invan-drarskap tenderar att bli liktydigt med utanför-skap.50
I ett par valdistrikt i Göteborg nästan halverades val-deltagandet förröstberättigade kvinnor med ut-ländskt medborgarskap mellan 1994 och 1998.51
Forskare har dock kunnat påvisa vissa positiva effekter av personvalet för medborgare med ut-ländsk bakgrund. Främst fick personvalet 1998 till
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 186
187E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
ring som bl.a. finns i vårt land påverkar deltagandetpositivt. Länder där väljarna själva är ansvariga förregistreringen inför valet (t.ex. i USA) minskar däremot benägenheten att rösta. Valdeltagandetkan även påverkas av att tillgängligheten begränsasav bestämmelser om sista dag för registrering,öppettider, möjligheter att registrera frånvarandepersoner o.dyl.
Att valet sker på en söndag, att det finns möjlig-heter att rösta på annat sätt än i den egna vallokalenpå valdagen, bestämmelser om rättigheter för per-soner som har särskilda förhinder och fysiskasvårigheter att närvara – allt detta bidrar till att ökatillgängligheten och därmed att öka valdeltagandet.Enligt Holmberg och Gilljams bedömningar bi-drog exempelvis den generösa tillämpningen avmöjligheten att poströsta från och med valet 1970aktivt till det ökande valdeltagandet i Sverige. En-ligt valforskarna tenderade grupper med något läg-re valdeltagande – dvs. äldre, ensamstående ochboende i storstäder – att i stor utsträckning post-rösta. Var tredje väljare brukar poströsta. Totalt ivalet 1998 (till riksdag, landstings- och kommun-fullmäktige) poströstade 1 652 073 väljare, motsva-rande siffra för valet 1994 var cirka 1 968 261.57 Det-ta innebär en minskning på 17 procent. Med hän-syn taget till det minskade valdeltagandet 1998 (förriksdagsvalet –6 procent i förhållande till 1994)framkommer att poströstningen således minskatavsevärt mer än valdeltagandet.
Resultatet ger ett visst stöd för tesen att till-gängligheten för poströstning tenderar att minskanågot i Sverige beroende på nedläggningar av post-kontor samt de begränsningar i öppettider som numera förekommer på många postkontor runtom i landet. Den minskade efterfrågan på postensservice som bl.a. föranleds av ökad tillgång på fax,e-post och olika internettjänster torde dessutomsuccessivt minska motiven för enskilda medborga-
re att uppsöka postkontor; ett förändrat beteendesom kan bidra till att röstningen i vissa fall uteblir.Vissa förändringar av valdistriktsindelningen hardessutom skett; ett förhållande som kan ha ökat avståndet till befintlig vallokal för enskilda väljare.
Personvalsreformen
Den enskilt viktigaste förändringen i valsystemetpå senare år är otvivelaktigt införandet av person-val. En viss träning i detta nya inslag i valsystemetgavs redan 1994 när sju kommuner på försök fickpröva personval i kommunalvalet. Sammantagetpersonröstade 26 procent i dessa kommuner. IEuropavalet fick personvalet ytterligare genom-slag, när 46,4 procent av de röstande kryssade försin kandidat.58
Personvalsreformen infördes dock på bredfront från och med valet 1998. Utvärdering av det-ta första personval har nyligen genomförts av Rå-det för utvärdering av 1998 års val.59 Olika aspek-ter på personvalet har studerats, bl.a. finansiering,personvalskampanjerna, personvalets effekter förpartiernas interna arbete, mediernas roll, invand-rare som kandiderade, kön och personsröstning,vilka som personröstade och vilka grupper somgynnades, inställningen till reformen.60 Rådet före-slår inga egentliga förändringar av personvalssys-temet, endast vissa smärre förenklingar. Bl.a. före-slås att på valsedel för val till riksdagen bör sammakandidatnamn inte förekomma mer än en gång, attnamnsedlar ska få läggas ut på de särskilda röst-mottagningsställena inom landet, att partimarke-rade sedlar ska läggas ut endast på begäran. Röst-ningsproceduren vid poströstning föreslås vidareförenklas.
Det torde vara svårt att redan nu göra enbedömning av personvalsreformens effekter påvaldeltagandet, men enligt Rådet tyder inget på attpersonvalet påverkade det allmänna valdeltagan-
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 187
188
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Problemet som måste lösas är hur den som röstarkan legitimera sig på ett effektivt sätt så att valfuskomöjliggörs och valet hemlighålls. Dessutom måsteman garantera det som valförrättarna har till upp-gift att göra, nämligen att se till att ingen politisk på-verkan sker vid själva valtillfället eller att inga obe-höriga väljare röstar.
Svårigheterna förefaller vara både flera ochtämligen kända. Ändå menar vi att det finns skäl attpraktiskt pröva om och i vilken utsträckning den nyainformationstekniken kan stimulera politiskt intres-se och deltagande. Man bör genomföra försöks-verksamhet med internetbaserat röstande exempel-vis i någon kommun. Alternativt kunde tekniken ut-vecklas i samband med skolval i någon eller någraskolor. Erfarenheterna från dessa och försök somgörs i andra länder bör sedan vetenskapligt utvär-deras.
Europavalen
Det låga valdeltagandet vid Europavalen 1995 och1999 vållade uppmärksamhet men även oro; orointe minst för att beteendet skulle överföras till deandra valen och konstituera ett nytt lågvatten-märke i valdeltagandet. Sverige hamnade långtunder snittet för valdeltagandet och placeradesbland de EU-länder som har det lägsta valdel-tagandet i Europavalen.
Europavalen har ännu karaktären av ”ett andrarangens val”, dvs. val som inte upplevs lika ange-lägna som nationella val. Det finns flera orsaker tilldetta, särskilt brukar framhållas Europaparlamen-tets speciella karaktär där valet inte handlar om någon ”regeringsbildning”; att partierna uppträderi huvudsak nationellt och förmår i begränsad om-fattning föra fram frågor som rör EU i valkampan-jerna. Det senare brukar innebära att valrörelsernablir urvattnade – snarare tillfällen att testa natio-nella regeringars ställning än att diskutera EU:s
det. Personvalet 1998 blev emellertid en försiktigstart för reformen med 29,9 procent av väljarnasom personröstade.
Det kan dock inte uteslutas att det fanns infor-mationsproblem som kan ha påverkat väljare attinte gå och rösta. Postkontoren erbjöd exempelvisendast blanka valsedlar från andra valkretsar, vilketförsvårade själva personvalet för vissa väljare sombefann sig på annan ort. Dessutom fanns ett infor-mationsproblem i fråga om hur en röstande skulleförfara om hon eller han ville att rangordningen påvalsedeln skulle gälla. Ovana, en negativ inställningtill personval eller en uppfattning om att proce-duren var krånglig kan vidare ha bidragit till att väljare valde sofflocket.
Röstplikt?
En åtgärd för att höja valdeltagandet skulle vara attinföra röstplikt. En sådan metod strider otvivel-aktigt mot svensk politisk tradition och bör enligtutredningen bestämt avvisas. En mer realistisk åt-gärd är att utveckla röstning på elektronisk väg ge-nom den nya informationstekniken. IT-revolu-tionen ger nya möjligheter när det gäller att öka tillgängligheten för att delta i val. Det går inte attbortse från att en del av formerna för de allmännavalen är generationsbetingade.
Val på nätet?
En ökad användning av IT skulle sannolikt öka till-gängligheten i bl.a. just de ungdomsgrupper därdeltagandet borde stärkas. Så länge som IT inte ärtillgänglig för alla finns det heller inga skäl att tro attväljare med svag socioekonomisk ställning på dethär viset skulle öka sitt valdeltagande. Och det finnsnaturligtvis en risk för att ett sådant val bara blir enopinionsyttring på valdagen och inte får den tyngd,värdighet och symboliska betydelse som en legalvalhandling har.
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 188
189E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
framtidsfrågor. Även i EU-valen skall icke-röstan-det ses som ett sätt att protestera och visa sitt miss-nöje. Den skarpa skiljelinjen mellan ja och nej ochförhållandet att denna konflikt skär genom flerapartier samt närheten till folkomröstningen ommedlemskap i EU bör även tas med i för-klaringarna till de svenska låga deltagandenivå-erna.61
Mandatperiodens längd, gemensamma ellerskilda valdagar?
Frågan om valperiodens längd har varit föremål föråtskilliga utredningar inte minst i samband medden stora författningsreformen. Före 1969 var val-perioden fyraårig och kommunalval och riksdags-val förrättades åtskilda så att allmänna val höllsvartannat år. Den politiska kompromissen i sam-band med den partiella författningsreformen ochenkammarriksdagen blev gemensam valdag ochtreåriga mandatperioder.62
Frågan om gemensam valdag eller åtskilda val,samt valperiodens längd har dock aldrig lämnat denförfattningspolitiska dagordningen. Socialdemo-kraterna har regelmässigt framhållit argument förgemensam valdag: att detta ökar valdeltagandet i dekommunala valen, att det skapar starkare sambandmellan den nationella och den kommunala nivån ipolitiken (det kommunala sambandet). Ett bärandeargument för skilda valdagar har å andra sidan varitatt regionala och lokala frågor därigenom kunnatuppmärksammas på ett bättre sätt i valrörelsernautan att rikspolitiken dominerar. Erfarenheternavisar dock att självständiga kommunala val integaranterar att de kommunala frågorna får huvud-rollen. Det visar inte minst utvecklingen i Norge,samt i Sverige före 1966.
Under sjuttio- och åttiotalen var frågorna före-mål för utredande i både Grundlagskommittén ochFolkstyrelsekommittén men partierna kunde inte
enas om förändringar. Inställningen att treåriga val-perioder är alltför korta hade dock vunnit terräng.Ett argument för förlängning har varit att väljarnahar svårigheter att ta ställning till den förda politi-ken eftersom åtgärder sällan hinner få effekter. Vidare får nya regeringar tid att utforma sin politikoch regeringar får dessutom möjligheter att i lug-nare takt genomföra nödvändiga förändringar.63
Valperioden förlängdes från tre till fyra år frånoch med 1994 års val. Därmed blev också Sverigeett av de få länder som har så långa valperioder. Detkan inte helt uteslutas att mandatperiodens för-längning kan ha bidragit till ett lägre valdeltagande.Däremot behölls den gemensamma valdagen, trotsargumentationen om att den kommunala självsty-relsen och verksamheten ökat. Motståndare tillskilda valdagar betvivlade att de lokala frågornaskulle klara konkurrensen med rikspolitiken ochvarnade dessutom för att valdeltagandet skulleminska. Det bör dock tilläggas att svenska folketgått till val vid inte mindre än fyra tillfällen mellan1994 och 1998. Förutom de allmänna valen har sombekant även hållits folkomröstning om medlems-kap i EG/EU 1994 och Europaval 1995.
De flesta erfarenheter av skilda valdagar är attde ger ett lägre valdeltagande i kommunalvalen.Och detta är otvivelaktigt den största invändningenemot idén, särskilt som vi befarar att det är just deväljargrupper som redan nu röstar i allt mindre ut-sträckning som då kommer att avstå från att rösta.
Det starkaste argumentet för skilda valdagar har attgöra med att valrörelser har en mobiliserande effekt på väljarna, och inte minst partiorganisatio-nerna. Med långa mandatperioder riskerar verk-samheten att tappa i tempo. I samband med riks-dagsval ökar andelen som upplever sig som an-hängare till ett parti jämfört med mellanvalen.64 Detfinns även en risk att partiorganisationerna får en
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 189
190
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
de regionala utvecklingsfrågorna, och de förekom-mande valen till regionparlament. Skilda valdagarskulle kunna underlätta för väljarna att engagera sigi kommunala frågor.
Skilda valdagar ligger även i linje med person-valet; en reform där ansvarsutkrävandet blir tyd-ligare i förhållandet mellan väljare och valda. EnligtFolkstyrelsekommittén innebär skilda valdagar”att ansvar utkrävs av de kommunalt förtroende-valda på grundval av deras program och handlingar.Därmed ökar medborgarinflytandet över de kom-munala besluten”.66
Extraval
Ett annat sätt att vitalisera den kommunala demo-kratin är att införa kommunalt extravalsinstitut.Liksom i riksdagen skulle man möjliggöra utlysan-de av val under mandatperioden om något av-görande inträffat som förhindrar att den kommu-nala (eller regionala) styrelsen fungerar tillfreds-ställande och nya majoriteter påkallas.
Den här idén ligger helt i linje med vår argu-mentation för att stärka det kommunala självstyretoch den representativa demokratin. Principiellt servi inga skäl att tillämpa något annat synsätt på denlokala politiken än på den nationella.
Registrera blankrösterna!
Utredningen menar vidare att det är otillfredstäl-lande att en avgiven blank röst av valadministrativaskäl inte redovisas utan automatiskt räknas somogiltig. En blank röst är onekligen ogiltig i denmeningen att den inte ger underlag för fördelningav mandat. Däremot är avlämnandet av en blankröst en valhandling och bör ses som ett aktivt del-tagande i valet och redovisas som en blank sedel.Det är också ett sätt att regelbundet mäta legi-timiteten för det politiska systemet.
svacka på ett par år efter valet under en fyraårs-period.65
Det uppfordrande allvaret i våra parti- och val-studier gör att vi tilldelar detta argument en särskildtyngd. Vi menar att i det prekära läge som det sven-ska partisystemet nu befinner sig finns det skäl attnoggrant pröva flera vägar att stimulera parti-arbetet och lokala politiska diskussioner. Skilda val-dagar kan vara ett sätt att lösa problemet medlånga mandatperioder. Men, och detta är viktigt, detär en stor utmaning för det lokala partiarbetet att pålång sikt utveckla de lokala valen på ett sådant sättatt särskilt de medborgare som känner starkt ut-anförskap finner valet meningsfullt.
Det sätt på vilket medborgarnas egna valhandlingarutvecklats kan sägas ha försvagat de argument somtidigare utredningar anfört mot en sådan reform.Som vi tidigare redovisat förmår väljarna i ökadutsträckning urskilja det kommunala valet genomatt splittra sina röster mellan riksdags-, landstings-och kommunalvalen. Vi ser också att väljarna iökad utsträckning röstar på partier som bara ställerupp i kommunala val. Dessutom menar vi att kom-munerna under de senaste årtiondena blivit allt vik-tigare för medborgarna. Deras självständighet gen-temot statsmakten har ökat i vissa bestämda avse-enden. Allt detta gör att medborgaren har fått ettökat intresse av att lösgöra kommunalvalet frånrikspolitiken.
Med andra ord skulle skilda valdagar ytterliga-re betona ansvarsfunktionen i de allmänna valen.Väljarnas möjligheter att identifiera var de politiskafrågorna behandlas och att utkräva ansvar för poli-tiken skulle underlättas. De kommunala- ochlandstingskommunala frågorna skulle få en bättrechans än vad som nu är fallet att få genomslag i envalrörelse. Detta gäller i hög grad även beträffande
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 190
191E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
1 SOU 1999:1302 Martinsson 19993 Gidlund & Möller 1999 b4 Ellegård SOU 1999, Held 19935 Gidlund & Möller 1999 b6 Jämför utvecklingen av europeiska partier inom EU och det
nav som parlamentsgrupperna i Europaparlamentet utgjort.7 Holmberg 1999, Möller 1998, 19998 Bruhn 1999, se även SOU 1999:939 Wörlund 1999
10 Gidlund 198311 SFS 1969:59612 SOU 1951:5613 En internationell översikt se Gidlund 199914 SOU 1999:3615 Se exempelvis Bobbio i Zoolo 1992.16 Lipset & Rokkan 1967, Rokkan 1970.17 Se exempelvis Holmberg 1974, 199918 Synen på högt respektive lågt valdeltagande, se direktiven
till Storstadsutredningen (1989) respektive Demokratiutredningen
19 Tingsten 1945, Lewin 197020 SOU 1989:6821 Dir 1998:10022 SOU 1999:13223 SOU 1999:132, s. 5924 Ekström & Andersson 1999 a25 Bennulf & Hedberg 199926 SOU 1989:6827 SOU 1999:13228 SOU 1999:11329 Ungdomarnas demokratikommission 199930 Petersson m.fl. 1998 refererad i Teorell & Westholm 1999 b31 Norris 199932 Holmberg 1999 b33 Holmberg 1999 b34 Holmberg 1999 b35 Ds 1999:6236 Gidlund & Möller 1999 b
37 Teorell & Westholm 1999 a38 Holmberg 1999 b39 Teorell & Westholm 1999 b40 Gilljam & Holmberg 199541 Holmberg 1999 b42 Holmberg 1999 b43 Holmberg 1999 b44 Holmberg 1999 b 45 Bennulf & Hedberg 199946 Oscarsson 199847 Jfr Oscarsson 199848 SOU 1999:3349 Bruhn 199950 Sernhede 1999. På regeringens uppdrag utför Integrations-
verket analyser av valdeltagandet bland olika grupper av medborgare av utländsk härkomst (In 98/2212/IE).
51 Jonsson 199952 Soininen & Bäck 1999 a53 Gidlund & Möller 1999 b54 Holmberg 1999 b55 Bennulf & Hedberg 1999. För analys av kön och person-
röstning, se Wängnerud 1999. Kvinnor och representation: Kvinnor besitter f.n. ca 40 procent av alla kommunala förtroendeuppdrag. När det kommer till ord-förandeposter ser läget annorlunda ut – endast 28 procent kvinnor innehar denna position.
56 Italien tillämpar registrering av icke-röstande. Powell 198057 Holmberg & Gilljam 1987, SCB:s årsbok 2000, tabell 55858 En utvärdering av informationen om personvalet 1994 och
1995 genomfördes av Nomineringsrätts- och valkretskom-mittén. Utvärderat personval SOU 1996:66
59 SOU 1999:13660 Holmberg & Möller 199961 SOU 1999:15162 SOU 1981:1563 SOU 1981:15 respektive SOU 1987:664 Bennulf & Hedberg 199965 Gidlund & Möller 1999 b66 SOU 1987:6 s. 12
41285-163-191 0-03-24 07.03 Sidan 191
193E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Det mångtydiga medborgarskapet
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 193
194
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Anar vi i det som nu sker också huvuddragen i ett
nytt medborgarskap? Nya tänkesätt och handlings-
mönster tar gestalt. Den bakomliggande frågan är
om man bara kan se det som en triumf för folk-
styrelsen att dess former nu radikalt ifrågasätts,
överges eller villkoras. Nog vore det naivt att vara
enbart positivt nyfiken på allt det nya, att bejaka det
bara för att det är nytt och oprövat. Lika omotiverat
vore det att nostalgiskt söka hålla fast vid det
gamla. De värden som vi tidigare preciserat gör det
snarare nödvändigt att ställa kritiska frågor inför
utvecklingen. Vår utgångspunkt för hela utrednings-
arbetet har varit just möjligheterna för medborgarna
att göra sig gällande i samhällsutvecklingen. Då är
det viktigt att veta vilkas, om någras, deltagande,
inflytande och delaktighet som ökar respektive
minskar.
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 194
Det mångtydiga medborgarskapet
195E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Är den gamla medborgaren på väg ut? I globalaomvandlingsprocesser sätts gränserna för folksty-relsen liksom i komplicerade och flytande relati-oner mellan olika nivåer av samhällsförvaltningen.Men också inom ramen för vårt svenska partisys-tem och valrörelserna utvecklas ett medborgarskapsom på bestämda punkter avviker från sina före-gångare. De etablerade formerna för folkstyrelsenhar problem med att fånga medborgarnas tid, tilltrooch uppmärksamhet.
För oss är det viktigt att veta vad utvecklingenbetyder för medborgarandan. Är det så att det somnu sker i form av medborgarengagemang och –organisering har förutsättningar att fördjupa denmellanmänskliga tilliten, de dygder och normersom förädlar det gemensamma intresset? Eller ärdet snarare så att detta sociala kapital som varit ettslags nationalklenod nu håller på att förskingras avresursstarka medborgargruppers självcentreradekamp för egna privilegier och av missriktade demo-kratiexperiment?
Med dessa frågor för ögonen ska vi i två avsnittanalysera vad som händer med Sverige när detgäller olika medborgargruppers politiska inflytan-
de och deras gemensamma organisering. Med tanke på hur demokratidebatten ibland förs i vårtland finns det skäl att påpeka en sak som är viktigför att förstå vår analys: Det är inte fel på med-borgarna. Därför bör vi försöka lära oss något avhur de faktiskt organiserar sig för att lösa sina ge-mensamma problem.
Röst från Demokratitorget
Ӏven demokratiskt fattade lagar
kan visa sig vara dåliga och civil
olydnad har använts och används
för att uppmärksamma detta.
Dessutom tror jag att det är
viktigt att människor tar ett
moraliskt ansvar även utanför
lagens ram. Även en lag som i
allmänhet är bra, kan i vissa fall
ge orimliga konsekvenser.”
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 195
196
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Denna för demokratin viktiga egenskap, som kanliknas vid demokratisk fostran, utgör förenings-livets horisontella kapacitet, enligt vilken med-borgare lär sig samverka och finna gemensammalösningar. Vissa sammanslutningar kan även spelaen vertikal roll. Den betonar föreningslivets ochorganisationsväsendets möjligheter att vara en mo-biliserande kraft i samhället. Sammanslutningarsom aggregerar särskilda intressen kan fungera somen motvikt till offentlig maktutövning genom attden enskilde medborgaren deltar effektivt och kanutöva inflytande. Via organisationer kan medbor-gare underifrån driva sina krav gentemot makt-havare.
Från demokratisk synpunkt är det viktigt att sam-manslutningarna både har en vertikal och en hori-sontell kapacitet. För samtidigt som de driver sinaåsikter måste de också ha en benägenhet till sam-verkan och kompromisslösning.2
Mot bakgrund av detta kan vi konstatera att ettstarkt och fungerande föreningsliv utgör en grund-bult i ett demokratiskt samhälle, som uttryckligen
Medborgarsammanslutningars demokrativärdeI föreningslivet utvecklas demokratiskt tänkande.Man lär sig samarbeta och utveckla ett ömsesidigtförtroende för varandra. Där jämkas medlemmar-nas åsikter samman till gemensamma idéer ochsträvanden. Beslut fattas, för vilka deltagarnatvingas ta ett gemensamt ansvar.
Medborgarsammanslutningar
Utan demokrater stannar demokratin. Folkstyrelsen
fordrar att medborgarna har den anda och de
resurser som krävs för att få systemet att fungera,
att det finns människor som både vill och kan axla
det ansvar som krävs för att demokratin ska
överleva.1 Den insikten ligger till grund för den
under senare år allt starkare fokuseringen på med-
borgarsammanslutningar som viktiga bidragare till
en fungerande demokrati.
”Det som avgör om man ska få ett livaktigt fri-
villigarbete eller inte är hur de anställda beter sig.
Frivilliga söker sig till vakuum, till ett tydligt behov
som ingen annan gör något åt. Frivilliga är
praktiska. De rycker in där de behövs och drar
sig tillbaka när det inte behövs. Om en anställd
gör jobbet, så försvinner snart den frivillige.
Därför måste organisationen se till att frivilliga är
utförare och anställda är möjliggörare”.
Röda Korsets ordförande Prinsessan Christina.
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 196
197E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
främjar medborgarnas möjligheter till deltagande,inflytande och delaktighet. Motsatsen är ett sam-hälle med svaga eller obefintliga medborgarsam-manslutningar, där samhället reduceras till ”ett elit-skikt och en amorf och odifferentierad massa avisolerade individer.”3 Vi ser det därför som vår upp-gift att beskriva och problematisera det svenskaföreningslivets utveckling. Hur har medborgarnasmöjlighet till deltagande, inflytande och delaktig-het påverkats av föreningslivets förändringar?
Det svenska föreningslivets utveckling De traditionella folkrörelsernas betydelse för densvenska folkstyrelsens införande och utvecklingkan inte nog betonas. Ända sedan det vakuum somskapades vid mitten av 1800-talet, då det traditio-nella, patriarkala svenska samhället föll samman,har folkrörelserna varit viktiga aktörer inomsvensk politik. De växte upp som proteströrelseroch utmanade det politiska etablissemanget, som isin tur föraktade deras idéer och handlingar. Någraav rörelsernas viktigaste frågor i början av 1900-talet var införande av allmän rösträtt och alkohol-förbud samt frågan om arbetskonflikt. Strejk varett av de kritiserade medel som användes.4
Rörelserna agerade emellertid inte enbart somproteströrelser. Genom folkbildande verksamhetframodlades vid tiden före och under demokratinsgenombrott även kunskapen om demokratisktbeslutsfattande, mötesförhandlingar etc., somsedermera låg till grund för en slags demokratiskkultur. Folkrörelserna utgjorde därmed rekry-teringsbas för det framväxande folkstyret.5
Efter den allmänna rösträttens införande änd-rades det framväxande föreningslivets förhållandetill staten. Den folkbildande verksamheten fort-satte visserligen, och har så gjort sedan dess, menorganisationerna kom allt mindre att kännetecknassom proteströrelser. De blev legitima politiska
aktörer och inledde så småningom ett institu-tionaliserat samarbete med statsmakten. Detta blevmest märkbart från 1930-talet och framåt, i genom-förandet av den svenska modellen. Samarbetet mellan stat och organisationsliv rönte stor fram-gång och Sverige sågs av många som ett före-gångsland.6
Samarbetets korporativa strukturer,7 där vissaorganiserade intressen inbjöds av staten att delta iden offentliga beslutsprocessen, hade dock ävensina kostnader för de inblandade parterna. Den sociala servicen flyttades i uppbyggandet av väl-färdsstaten över från organisationer till lokala myn-digheter; politikens gränser utvidgades därmed.Detta var för organisationerna måhända i sig ingetproblem, eftersom de hade bidragit till att placerafrågor om sociala välfärdsproblem på den politiskadagordningen. Följden blev emellertid att folk-rörelserna i praktiken förvandlades till förvaltning.Det blev därmed svårare att förmedla någon känslaav angelägenhet för frågorna och målen. Medlems-antalet sjönk och organisationerna tvingades sökaalternativa finansieringskällor. Bland annat blevstatsbidragen allt viktigare.8
Samtidigt fick värderingar inom den så kalladenyvänstern fäste hos andra grupper, som under detsena 1960-talet bland annat började ifrågasättagrunden för den svenska modellen. Dessa grupperville omdefiniera politiken och ompröva den eko-nomiska och sociala utvecklingen. Nya politiskateman började göra sig gällande, såsom feminism,miljö, global solidaritet m.m. De nya rörelserna använde sig av en rad nya organisations- och hand-lingsformer, däribland nätverk utan vare sig for-mellt medlemskap eller traditionell mötesteknik,samt utomparlamentariska direktaktioner av olikaslag.9
Som fallet var för folkrörelsernas framväxt under andra halvan av 1800-talet och början av
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 197
198
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Det medborgerliga engagemanget ökar mentar sig nya uttryckHur beskriver man bäst den utveckling som före-ningslivet haft under senare år och som fortfarandepågår? I en intervjuundersökning från 1997 under-söks utvecklingen för medlemskap, aktivitet ochuppdrag i olika typer av föreningar. Jämförelsergörs där med 1987 års medborgarundersökning.Slutsatsen som dras av undersökningen är att detunder tioårsperioden sker en minskning i alla trefallen. Tillbakagången är inte alltför kraftig beträf-fande medlemskap, utan är mer påtaglig vad gälleraktivitet och förtroendeuppdrag. Det engagemangsom bär upp organisationslivet finns enligt under-sökningen hos allt färre medborgare, vilket på läng-re sikt kan leda till negativa konsekvenser för sam-hället.13
Att döma av denna undersökning är tendensenoroande. I vår befolkningsstudie, som dokumen-terats av Eva Jeppsson Grassman och Lars Sved-berg,14 målas dock en annan bild upp. Befolknings-studien försöker fånga upp medborgarnas frivilligaarbete och resultatet är på två sätt positivt: För detförsta har så pass många som 52 procent av de till-frågade utfört frivilligt arbete under det senasteåret, vilket i ett internationellt perspektiv är enmycket hög nivå. För det andra har det sedan förramättillfället 1992 skett en liten men statistiskt sä-kerställd ökning. Intervjuundersökningar, såsomden från 1997, som fokuserar förtroendeuppdragvid mätningen visar betydligt lägre nivåer.15
1900-talet accepterades till en början inte de nya rörelserna av det politiska etablissemanget. Med tiden ökade dock lyhördheten från staten, i syn-nerhet i de fall då rörelserna agerade enligt de tradi-tionella folkrörelsernas principer. Ett flertal av denya frågorna integrerades under 1980-talet inomramen för det etablerade partisystemet. Detta gäll-de till exempel miljö- och fredsfrågor. För de tradi-tionella organisationernas del fortsatte under 1980-talet samarbetet med staten, även om det börjademinska i omfattning.10 Nu började emellertid kri-tiska röster mot organisationsväsendet och dess samarbete med staten på allvar att höjas. Tidigaretycktes det som om Sverige hade det fria organisa-tionsväsendets fördelar men inte dess nackdelar.Samtidigt som organisationerna utgjorde en skolai demokrati, tack vare den folkbildande verksam-heten och de interndemokratiska strukturerna,blev de också en integrerad del av den politiskabeslutsprocessen.11
Maktutredningens huvudrapport från 1990pekar på ett flertal problem. Exempelvis hämmadedet omfattande deltagandet i den offentliga besluts-processen organisationernas obundenhet och möj-lighet till fritt agerande. Genom ett flitigt kompro-missande tappade man mycket av sin ideologiskarenhet. Ett annat problem som uppmärksammadesvar inget nytt problem; det rörde organisationernassvårigheter att engagera nya aktiva. Problemet gäll-de både de traditionella organisationerna och denyare rörelserna. Trots att bara en liten minoritet avmedborgarna helt saknade anknytning till en orga-nisation var även andelen verkligt högaktiva få.12
1990-talet inleddes alltså med att ett varnandefinger höjdes. I det nästföljande avsnittet ska vi merutförligt redogöra för de aktuella utvecklingsten-denserna beträffande det svenska organisations-livet.
Röst från Demokratitorget
”En alltför omfattande politisk sfär inverkar negativt
på det civila samhället. Om ansvaret förutsätts ligga
hos systemet, varför ska då individen vilja eller
försöka ta ansvar för sig själv.”
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 198
199E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Förklaringen till skillnaden mellan 1997 års under-sökning och vår befolkningsstudie står med störstasäkerhet att finna i att de delvis mäter olika saker. Vigör en bredare ansats än den traditionella folkrörel-seansatsen som görs i 1997 års undersökning. Meddet senare menas att den intervjuade tillfrågas i tresteg: medlemskap, aktivt deltagande och förtro-endeuppdrag, som förväntas vara kopplade till va-randra.
Vår studie utgår direkt från frivilligt arbete avvarierande slag. Man undviker där, genom att intefokusera på traditionellt deltagande främst i formav förtroendeuppdrag, risken att gå miste om andraoch mindre traditionella insatstyper. Studien visarexempelvis att traditionella deltagandeformer somstyrelseuppdrag och ledarskap befinner sig på ennågot lägre nivå än vid mättillfället 1992, medanmer icke-traditionella insatstyper och tillfälligt fri-villigarbete, dock allt som oftast kopplade till ettmedlemskap, ökar kraftigt (från 3 till 16 procent).
Det är förhållandevis vanligt med socialt inrik-tade insatser inom ramen för en organisations arbe-te. Små tendenser till ökningar finns också här.Närmare var fjärde tillfrågad har gjort ett sådantfrivilligt arbete under senaste året, till exempel genom humanitära organisationer (som är en av deorganisationstyper som relativt sett ökar mest),kyrkan eller pensionärs- och handikapporganisa-tioner. Det är främst kvinnor som svarat för ök-ningen av denna form av deltagande.16
Sammanfattningsvis visar vår studie att det fort-farande finns ett betydande och värdefullt engage-mang inom föreningslivet. Det tar sig emellertid nyauttryck. Tillfälligt frivilligarbete ökar, medan tradi-tionellt föreningsarbete minskar.17 Socialt inriktatengagemang tycks också öka i utsträckning, ochdet är kvinnorna som står för ökningen. Denna ut-veckling pekar i riktning mot en alltmer social prak-
tisering av medborgarskapet samt att förenings-livets tidigare något manliga framtoning till viss delär på väg att ändras.
Mot denna bakgrund finns det god anledning atttitta närmare på folkrörelsernas utvecklingsten-denser. Hur har de lyckats möta dessa nya förut-sättningar?
Folkrörelsearbetet
Färre och äldre medlemmar, svårdefinieradrelation till staten
När vi i detta avsnitt talar om folkrörelser avser vistora och välorganiserade organisationer, som finnspå olika nivåer i samhället, både lokalt, regionaltoch på riksplanet. Organisationerna är hierarkiskaoch bygger på den representativa demokratinsprincip om en medlem/medlemsförening, en röst.18
Dessutom bör de vara varaktiga samt ha en sam-hällsförändrande ambition. Definitionen innefattaren stor mängd organisationer, både de traditionellafolkrörelserna, med sin mer än hundraåriga histo-ria, och nyare organisationer.
De traditionella folkrörelserna hade vid 1980-talets slut börjat mötas av allt svårare kritik. Kriti-ken, som i stora drag har återgetts ovan, skapade ettstort behov av förnyelse för att locka nya med-lemmar och föreningsaktiva.
Hur har då utvecklingen sett ut under 1990-talet? Av 1997 års intervjuundersökning framgåratt både medlemstalen och aktivitetsnivån minskatkraftigt för folkrörelserna. Några av de värst drab-bade är till exempel nykterhetsrörelsen och defackliga organisationerna, där andelen aktiva på tioår har halverats respektive i det närmaste halv-erats.19 Samtidigt tycks folkrörelserna främst attra-hera äldre medborgare. Medelåldern blir allt högre.
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 199
200
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
människor ska söka sig till folkbildningen av fri vilja, och de som deltar ska själva bestämma översina studier. Vid sidan av de relativt vaga målfor-muleringar som staten arbetar fram tillsammansmed folkbildningens företrädare, har staten de se-naste åren föreskrivit hur detta ska gå till. Det harman gjort genom förordningar och regleringsbrev,som ju används vid finansiell styrning av vanligamyndigheter. Till exempel ska kurserna i vissa fallleda till kunskaper motsvarande grundskole- ellergymnasiekompetens. Denna typ av krav är inte allsförenlig med tanken att folkbildningen ska ha en frioch frivillig karaktär, utan är i stället ett tecken påhur den offentliga makten, genom att förse studie-förbunden med resurser och sedan ställa krav på enviss typ av resultat, indirekt söker styra verksam-heten.23
Folkrörelserna tycks alltså spela en mindre rolli den folkbildande verksamheten, i vilken stat ochkommun i stället spelar en allt viktigare roll. Sam-tidigt har det under hela 1990-talet funnits en kritiksom pekar på att flera av de stora folkrörelserna –till exempel fackföreningar och i synnerhet desscentrala organisationer – lägger alltför stor vikt vidatt genom till exempel lobbning och opinionsbild-ning24 försöka få gehör för sina intressen, i ställetför att sträva efter att öka det medborgerliga enga-gemanget och stärka den interna organisationen.
Trots att idrottsföreningarna har tappat med-lemmar under 1990-talet25 och trots att det i vissafall har skett en kommersialisering av verksam-heten (genom till exempel bolagsbildning), äridrottsrörelsen ett exempel på en folkrörelse somförhållandevis väl har lyckats bibehålla en viktigsamhällsfunktion. I idrottsföreningar träffas ochsamverkar medborgare på lika villkor, oavsettsocial bakgrund. Där odlas en gemenskap och till-hörighet som sträcker sig bortom klassgränserna.Exempelvis har idrottsrörelsen lyckats förhål-
Vissa organisationer har, i syfte att stoppa denna utveckling, vidtagit en del åtgärder. Man har blandannat utvecklat sin roll och sina verksamhetsfor-mer, och bland annat betonat den folkbildande rollen.20 Samtidigt har det emellertid framförts kritik som pekar på att den folkbildande verksam-heten är på väg i motsatt riktning: Studieförbundenblir alltmer fjärmade från de folkrörelser som föddedem. Studieförbunden lever i stället, menar kriti-ker, sitt eget liv. För många av de 1,2–1,6 miljonersom årligen deltar i den omfattande folkbildnings-verksamheten spelar det exempelvis inte någon rollvilket studieförbund man väljer, och uppåt 30 pro-cent kan inte nämna vilket studieförbund som anordnat den kurs de senast deltagit i.21
Den folkbildande verksamheten och folkrörel-sernas arbete som demokratibefrämjare kompli-ceras ytterligare av att stat och kommun alltmer harkommit att lägga sig i verksamheten. Utöver attden offentliga finansieringen i vissa fall svarar föruppemot 3/4 av organisationernas totala intäkter,vilket tenderar skapa ett finansiellt beroende till detoffentliga, har organisationerna i ökad grad ävenkommit att tas i anspråk av stat och kommun förgenomförande av uppgifter inom diverse olikapolitikområden. På grund av detta styrs organisa-tionerna därigenom inte av sin egen idé oberoendeav olika maktgrupper, som är en av huvudavsik-terna med föreningslivet, utan blir i stället integre-rad med den offentliga sfären. Detta problemsträcker sig längre än till de traditionella folkrörel-serna; det gäller även nyare föreningstyper.22
Ett konkret exempel på hur det offentliga harökat styrningen av ideell verksamhet är på det justnämnda folkbildningsområdet. Verksamhetensyftar till att vara fri och frivillig. Med det menasatt de anordnande organisationerna ska vara själv-ständiga i förhållande till stat, kommun och andraintressenter. Studierna ska vara öppna för alla,
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 200
201E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
landevis väl med att integrera personer med ut-ländsk bakgrund i sin verksamhet.
Från röst till service
På den lokala nivån utförs i dag allt fler servicetjäns-ter av olika medborgarsammanslutningar (inte barafolkrörelser), som svarar för ett allt större engage-mang inom välfärdsstatens kärnområden. Vi seralltså en renässans för ideella organisationer somserviceproducent, som ju var vanligt före välfärds-statens genombrott. Samtidigt som den ideella sek-torns roll som serviceproducent här tycks öka före-faller dess roll som opinionsbildande röst minska.26
Denna förskjutning mot en på lokal nivå merserviceinriktad verksamhet tar sig åtminstone tvåuttryck: För det första har det lett till att service-producerande verksamhet har knoppats av från re-dan existerande organisationer, för att i stället i ex-empelvis stiftelseform drivas som mer reguljärverksamhet.
Ett exempel på detta är Röda korsets NoaksArk-stiftelse för hiv-drabbade. Av än större bety-delse för föreningslivet är, för det andra, att utveck-lingen har medfört att ett stort antal nya med-borgarsammanslutningar har bildats. De i dag tyd-ligaste exemplen på detta är de föräldrakooperativadaghemmen samt friskolorna, men även nya slagsmedborgarsammanslutningar har utvecklats, vissamer löst strukturerade eller till och med informelltbaserade.27
Lokala utvecklingsgruppers framväxt
Som kanal för medborgarnas röst och utförare avvissa tjänster har lokala utvecklingsgrupper bildatsrunt om i landet. Dessa tar intryck av folkrörel-sernas arbete, till exempel är den interndemo-kratiska strukturen central i arbetet, samtidigt somde också står för någonting nytt. Som vi nämner ikapitlet om medborgarnas deltagande, inflytande
och delaktighet har dessa utvecklingsgrupper växtfram i det vakuum som uppstått efter de senaste de-cenniernas kommunsammanslagningar. Man har,från bygdens håll, upplevt en brist på förståelse förde behov bygden har, och därför har man startat ut-vecklingsgrupper med förhoppning om att återtainitiativet från kommunen. Genom grupperna söker bygdens invånare kollektivt lösa sina prob-lem.28
Framväxten av lokala utvecklingsgrupper kanses som uttryck för platsideologi snarare än parti-politisk ideologi. Betydelsen av en territoriell iden-titet har med de lokala utvecklingsgruppernas fram-växt ökat.
Nätverkskulturen och nyare former av medborgarsammanslutningar Medborgarnas engagemang tar sig i dag andra ut-tryck än tidigare. Vi har berört några av dessa, tillexempel serviceproducerande föreningar och loka-la utvecklingsgrupper, som påminner om folk-rörelserna i sin verksamhet och samtidigt är nyareformer av medborgarsammanslutningar.
Vi ska här gå ett steg längre och uppmärksam-ma organisationsformer och verksamhetsinrikt-ningar som inte alls, eller åtminstone inte i lika storutsträckning, påminner om folkrörelsernas arbete.De utvecklingstendenser vi här lyfter fram sägs istället stå för det unga, det nya.
Detta kan emellertid på flera sätt ifrågasättas;bland annat introducerades flera av de politiska frå-geställningarna redan för flera årtionden sedan, tillexempel miljöfrågor. Dessutom attraherar verk-samheterna och tillvägagångssätten inte bara ung-domar, vilket åtminstone medierna ofta tycks tro. Det står däremot klart att de företeelser som vi häruppmärksammar utmanar det traditionella svenskaföreningslivet. De kan under senare år dessutomanses ha fått en växande betydelse.29
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 201
202
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Från medlemskap till handlingsinriktat engage-mang
Parallellt med nätverkens ökade betydelse somorganisationsform har god handlingskraft blivitviktigare än att nå en bred medlemsbas. Det tycksvara ett betydligt större intresse för handlings-inriktade verksamheter än att delta i möten ochsammanträden, att nå politiska mål blir viktigare änatt utveckla en demokratisk intern struktur och ettbland deltagarna demokratiskt hantverkskunnan-de.33 Nyare sociala rörelser belyser denna förskjut-ning tydligt. De kan ses som nätverk av handlingarsom utförs av en mångfald individer, grupper ochorganisationer i en gemensam kamp i konkretasakfrågor.34
Det expressiva (uttrycksfulla) inslaget i olikasammanslutningars agerande har på senare tid upp-märksammats alltmer. Det gäller till exempel desymboliska uttrycksformer man använder sig av,som kan ses som ett resultat av en anpassning tilldagens medieklimat. I syfte att skapa opinion kringde frågor man lyfter fram och de problem manblottlägger görs allt oftare handlingar som får ensymbolisk laddning, såsom när exempelvis Green-peace dumpar kylskåp utanför en av Electroluxfabriker.35
Åtskilliga av de på senare år nybildade medborgar-sammanslutningarna har det gemensamt att defungerar mer som nätverk än som traditionellaorganisationer.
Medan de traditionella organisationerna ärmedlemsbaserade och hierarkiskt uppbyggda ansesnätverket vara en ”platt” organisationsform. Meddetta menas att det är icke-hierarkiskt och under-lättar genom sin informella struktur aktivt del-tagande och spontana initiativ.
Nätverkskulturen kan ses som en kritik av denformella medlemsorganisationen och dess repre-sentativa demokratibegrepp, som ju exempelviskännetecknar folkrörelserna. Problemet med denformella organisationens demokrati är, enligt denna kritik, att den har ”en inbyggd tendens tillinstitutionalisering och professionalisering, vilketskapar och permanenterar hierarkier”.30
Nätverket utesluter emellertid inte formellaorganisationer, snarare tvärtom; organisationer ut-gör i själva verket ofta en bas för nätverkens mobili-sering. Tillsammans med andra organisationer, enskilda individer och grupper, som i övrigt har olika ideologiska plattformar, byggs informellakontaktnät upp, som i syfte att uppnå vissa speci-fika politiska mål fogas samman i tillfälliga koalitio-ner. ¨
Denna form av kollektivt handlande bygger påprincipen om att man har en gemensam nämnaresom man arbetar utifrån, vilket har kallats ett slags”politisk minimalism”. Ett par exempel på till-fälliga koalitioner av detta slag under 1990-talet ärkampanjen mot svenskt medlemskap i EU och denantirasistiska rörelsen.31
Ett ytterligare kännetecken på nätverkskul-turen är att den har anammat den nya tekniken. In-ternet används i hög grad som kommunikations-medel och möjliggör en levande diskussion ochsnabb mobilisering av deltagande medborgare.32
Röst från Demokratitorget
”Sörj inte att staten eller
kommunerna inte har samma
starka roll i välfärdsstaten
som tidigare – organisera
istället människor för de
nödvändiga kompletterande
systemen”.
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 202
203E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Globala rörelser
Globaliseringen kännetecknas bland annat av attdet växt fram en föreställning om så kallade före-ställda globala gemenskaper.36 De kan sägas byggapå uppfattningen att det finns politiska frågor sominte bara berör ett klart avgränsat geografiskt terri-torium. Globala identiteter formas och det skapasglobala politiska frågeställningar. Mobiliseringarnamot 1950-talets provsprängningar av kärnvapenvar ett av de sammanhang där föreställningar om engemenskap tidigt utformades.
Protesterna mot provsprängningarna låg till grundför både freds- och miljörörelsens grundande. Sedan dess har ytterligare en mängd globala rörel-ser växt fram, däribland människorättsorganisa-tioner, organisationer som arbetar mot prostitutionetc. Dessa skiljer sig på några punkter från exem-pelvis det tidiga 1900-talets arbetarrörelse, som juockså hade ett internationellt perspektiv. En av defrämsta skillnaderna är att de nya rörelserna intehar nationalstaten som organisatorisk och ideo-logisk bas. För många av de nya globala rörelsernafinns det i stället ett nära förhållande mellan det lo-kala och det globala. ”Glokalt” har blivit ett alltmeranvänt begrepp som beskriver förhållandet, somalltså präglas av ett lokalt baserat engagemangmen som rör globala frågor av bland annat ovannämnda slag.37
Det globala föreningslivet är, som vi visat i tidigarekapitel, ett tydligt exempel på hur nätverkskulturenhar brett ut sig. Olika grupper och organisationerverkar tillsammans runt vissa gemensamma poli-tiska mål, och genom att använda Internet kan desnabbt sätta sig i kontakt med varandra. Ett konk-ret exempel på detta är när kritiker till Världs-handelsorganisationen (WTO) 1997 fick tag på ettutkast till ett investeringsavtal, som WTO höll på
att arbeta fram med hjälp av OECD (Organisationfor Economic Co-operation and Development).Kritikerna lade ut utkastet på nätet, som spreds avflera organisationer som alla var kritiska till avtalet.Genom flitig diskussion mobiliserade man snabbtett brett motstånd från olika intressegrupper.38 Tvåår senare, i december 1999, upprepades scenariot,när tiotusentals aktivister för olika organisationeroch intressen demonstrerade före och underWTO-mötet i Seattle, USA.39
Organisationer med antidemokratiska mål
Den sista utvecklingstendensen vi väljer att belysariktar uppmärksamheten på ett av demokratinsdilemman: Demokratin erbjuder medborgarna fri-het och möjlighet att förgöra den. Genom att nytt-ja sin yttrande-, organisations-, mötes- och demo-nstrationsfrihet kan medborgare, med stöd avgrundlagen, verka för antidemokratiska mål.
Organisationer med uttalade antidemokratiskaåsikter, till exempel rasistiska och nazistiska orga-nisationer, är inget nytt fenomen i Sverige. 1990-ta-let har emellertid inneburit att dessa organisationeroch nätverk av organisationer, grupper och indivi-der har ökat sin aktivitet.40 Genom Internet rek-ryteras nya medlemmar och nätverk byggs upp.Budskap kan spridas snabbt utan att de ansvarigablir identifierade.41 Mord, mordhot och bomb-attentat riktade mot färgade, invandrare, judar,homosexuella och politiska motståndare har skakatdet svenska samhället under hela 1990-talet, och isynnerhet det sista året.
De rasistiska och nazistiska organisationernaexemplifierar tydligt ett viktigt problem: Inte allaformer av medborgarsammanslutningar främjardemokratin. Tvärtom. Utöver organisationer medrent antidemokratiska mål finns det exempelvisockså de som visserligen inte har som mål attundergräva demokratin, men som på grund av sin
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 203
204
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
som i minst utsträckning deltar tycks vara låg-utbildade i storstäderna, med liten familjetraditionav föreningsliv. Däremot uppvisas inget sambandmellan etnicitet och föreningsdeltagande.43
Ungdomars och äldres engagemang skiljer sig åt påflera sätt. Med undantag för idrottsrörelsen bärs detraditionella folkrörelserna främst upp av äldremedborgare. Även partierna och ungdomsförbun-den har, som vi redovisade i föregående kapitel,svårt att rekrytera yngre medborgare. Ungdomarfinner ofta andra former för sitt engagemang ochaktiverar sig i högre grad i nyare typer av medbor-garsammanslutningar, såsom exempelvis de ovannämnda globala rörelserna. Deras redskap (t.ex.Internet) och metoder är nya, men det är viktigt attdet etablerade samhället tar tillvara detta engage-mang, och inte räds dess nya inslag.
Nätverkskulturen ger handlingskraft – menförbiser den demokratiska skolningen?
Nätverkskulturens utbredning utmanar på flerasätt folkrörelsedemokratin. Den skapar förutsätt-ningar för snabba initiativ och ett mer handlings-inriktat deltagande, vilket gynnar medborgarnasmöjlighet till ett effektivt deltagande. Å andra sidanskolar folkrörelserna medlemmarna i demokratisktutövande, genom att lära dem mötesteknik i en representativ demokrati. De utgör på så vis en rekryteringsbas för framtida förtroendevalda. I ettnätverkssamhälle riskerar detta att förbises, där istället medborgare med ett gemensamt intresseknyter sig samman och tillsammans aktivt arbetarför att främja just detta intresse.
Vi vill på inga vis hävda att det inte skulle finnasnågra sammanslutningar i nätverkssamhället somvärnar den interna demokratin, men vi vill höja ettvarningens finger. När politiskt handlande blir alltviktigare, och konkurrensen om uppmärksamhet i
auktoritära och inåtvända karaktär varken bidrartill en demokratisk fostran bland deltagarna ellermöjliggör ett effektivt deltagande. Detta gäller exempelvis vissa religiösa sekter. Dessutom är intealla medborgarsammanslutningar internt demo-kratiska.
Medborgarsammanslutningarnas utvecklingfrån demokratisk synpunktHur har då medborgarnas möjligheter till delta-gande, inflytande och delaktighet påverkats avbland annat nätverkens ökade betydelse som orga-nisationsform till förfång för de traditionella folk-rörelseorganisationerna, eller de direkta aktioner-nas ökade betydelse som deltagandeform?
Den politiska ojämlikheten i föreningslivetbestår
Föreningslivet har gått igenom en rad förändringar,av vilka några, som vi speciellt vill uppmärksamma,redovisas ovan. Medborgarnas engagemang äremellertid fortfarande tämligen högt, och har tilloch med ökat en aning under 1990-talet. Vi ser attökningen främst beror på att kvinnorna har ökatsitt deltagande.
Deltagandet i medborgarsammanslutningar avolika slag är dessvärre fortfarande inte jämlikt. Tillexempel är högutbildade mer aktiva än lågutbil-dade. Detta samband är dessutom starkare än viden likadan mätning 1992; utbildningens roll för föreningsaktivitet har alltså ökat under 1990-talet.Vidare deltar de som förvärvsarbetar mer än vadandra gör. Dessa två samband möjliggör för oss attdra en viktig slutsats:
Frivilligt föreningsengagemang tycks inte vara ettsätt att kompensera för i andra sammanhang bris-tande resurser. Snarare tycks de som redan har resurser vara de som flitigast engagerar sig.42 De
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 204
205E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
exempelvis medierna blir allt hårdare, är det risk föratt den demokratiska skolningen inte hinns med,inte prioriteras. Detta skadar deltagarnas demo-kratiska färdigheter; det organiserade livet blir intelängre en skola i demokrati.
Vi kan heller inte utesluta att nätverk, som alter-nativ till en formell organisation med en represen-tativ demokrati, i somliga fall byggs upp för attstärka den ledande gruppens makt. Bristen påinterndemokratisk struktur blir i sådana fall mer enfråga om ett medvetet val än en prioriteringsfråga.
Även i ett nätverk eller en nätverksliknandeorganisation med en interndemokratisk strukturkan problem förekomma. Alla nätverk är nämligeninte öppna för alla. Det finns slutna nätverk, somfostrar en stark solidaritet och tillit till den egnagruppen, men på bekostnad av dem som står utan-för.44 I ett sådant nätverk odlas inte den förståelseoch kompromissvilja till andra medborgargrupper,som är nödvändigt i ett demokratiskt samhälle.
Civil olydnad prövar rättsstaten
Det målinriktade deltagandet i form av utomparla-mentariska aktioner har på senare tid kommit attväcka allt större uppmärksamhet. Civil olydnad ären sådan aktion. Också i vårt land använde demo-kratins vägröjare civil olydnad som arbetsform.
Denna handlingsform engagerar inte bara ungamänniskor, vilket annars är den bild som ofta medi-erna ger. Det är emellertid fortfarande få personersom utför dessa handlingar,45 även om man kan för-vänta att handlingsinriktat engagemang av dettaslag kommer att öka i framtiden.46 Det som kanskefrämst gör civil olydnad värd att analysera äremellertid att den öppet utmanar den representa-tiva demokratin.
Med civil olydnad menar vi en politisk handling somöppet och utan våld medvetet bryter mot lagen.47
Civil olydnad förutsätter alltså ett lagbrott, som skaske öppet och med beredskap hos individen att tasitt straff. Icke-våldsprincipen är också viktig, inteminst av praktiska skäl. För att aktionerna ska kun-na utgöra en moralisk utmaning, måste ett för-troende hos allmänheten byggas upp, vilket manmisslyckas med om man hotar med våld mot enannan människa eller hennes egendom.
Det finns också utomparlamentariska hand-lingar som inte är öppna och inte heller bygger påen självklar beredvillighet att ta sitt straff. Dessakan därför inte ses som rena former av civil olyd-nad. Men de bygger på icke-våldsprincipen. Detgäller ofta protester eller motstånd som till sinkaraktär inte kan vara öppna, som är omedelbara isina konsekvenser och som utförs i ett klart poli-tiskt syfte.48
Men hur bör civil olydnad betraktas? Är den etthot mot det demokratiska systemet eller kan denpå vissa grunder rättfärdigas? Vissa kritiker till civilolydnad, till exempel politiker och journalister, hari den allmänna debatten hävdat att den endast kanrättfärdigas i en odemokratisk stat, medan det äroacceptabelt i en demokratisk stat med på demo-kratisk väg tillkomna lagar. I den filosofiska debat-ten är emellertid den allmänna uppfattningen attdet är nödvändigt att skilja mellan legalitet och legitimitet, att skilja mellan lag och moral. Lagenkan vara formellt riktigt tillkommen, genom en demokratisk beslutsprocess, men ändå inte mot-svara grundläggande moraliska principer. Den ci-vilt olydige ifrågasätter inte lagstyret som sådantutan bara en, på moraliska grunder, enskilt orätt-färdig lag. Därför kan civil olydnad rättfärdigas ochi vissa fall till och med vara ett sätt att faktiskt värnarättsstaten.49
Vi instämmer och menar också att civil olydnadbör ses som en symbolisk och öppen handling sombör syfta till att väcka frågor och skapa en dialog.
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 205
206
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Statens och kommunernas klåfingrighet
Att tillvarata medborgarnas engagemang är viktigt.Det måste nämligen, för att demokratin ska be-rikas, få finnas ett rikt föreningsliv av fria och frånstat och kommun autonoma medborgarsamman-slutningar, som kanaliserar medborgarnas engage-mang. Det är därför med oro som vi tvingas bevittna hur den offentliga sfären, i sin roll som vik-tig finansiär, alltmer lägger sig i föreningarnas verksamhet. Som nämndes tidigare gäller detta exempelvis folkbildningsverksamheten, där statenallt oftare har kommit att ställa krav på ett visst resultat för att ge offentligt stöd. Detta gäller emel-lertid inte bara på folkbildningens område, utan förmånga organisationer. Den offentliga finansi-eringen tenderar alltmer att anta företagslika ochresultatorienterade styrformer. I stället för gene-rella bidrag blir det vanligare med prestations-ersättning, där bidragsgivaren vill veta att pengarnahar gett avsett resultat.51 De ideella organisa-tionernas verksamhet riskerar därmed att i prak-tiken likna den hos en myndighet.
Vi är medvetna om att här föreligger en mål-konflikt mellan ekonomisk effektivitet och demo-krati; i syfte att uppnå önskat resultat inskränkerstaten föreningarnas frihet att efter eget huvud utforma verksamheten. Men förutom att medbor-garsammanslutningarna i ett fritt föreningsliv vär-nar sin integritet och slipper agera som en extramyndighet, menar vi att ett oberoende från stat ochkommun även kan förbättra verksamheten. Medmindre detaljreglering och mer generellt stöd kanfler idéer tas tillvara, vilket både stärker demokratinoch effektiviteten.
Varken privat eller offentligt
Ett stort problem är dock den traditionella fixeri-ngen vid att all organiserad verksamhet är antingenprivat eller offentlig. Såväl juridik som ekonomi,
Det är därför viktigt att det inleds en diskussionmed samhället, till att börja med redan i rättssalen.Det är exempelvis inte rimligt att ett modernt rätts-väsende, vid bedömning av en civil olydnads-aktion, inte tar hänsyn till ”brottslingens” morali-ska motiv, såsom uttryckligen har hänt de senasteåren.50 Vid det nya millenniets början är inte med-borgaren en lydig undersåte som ser lagen som dethögsta värdet. Det moraliska ställningstagandetmåste därför vägas in i bedömningen.
Vi kan dock aldrig varken tolerera eller försvara attmedborgare tillgriper våld eller hot om våld, ellertillgriper skadegörelse, hur gott syftet än må vara.De som utför dessa handlingar bör även dömas därefter.
I dag står dessa medborgargrupper och företrädareför det etablerade samhället ofta långt ifrån varan-dra. Förståelsen för motparten tycks vara mycketliten. Civila olydnadsaktioner bör emellertid sessom ett naturligt inslag i en mogen demokrati. Detär därför absolut nödvändigt att det inleds en öpp-nare dialog om den civila olydnadens plats i denmoderna demokratin. Om inte, riskerar de indi-vider och grupper som utför dessa aktioner attmarginaliseras ytterligare och på sikt förpassas tillonåbar extremism.
En dialog förutsätter emellertid vilja. Både samhälls-företrädare och civilt olydiga måste göra ansträng-ningar för att skapa dialog. De senare får inte blislutna rörelser, som präglas av en ”vi-och-dom”-känsla. Det odlar bara en intolerans. De etableradeinstitutionerna måste samtidigt sträva efter att in-kludera de rörelser som ägnar sig åt civil olydnad,men även andra, inte öppna, aktioner. Det måstefinnas en acceptans mot dessa grupper; derasengagemang måste tas tillvara. Vi får inte förväxlademokratins fiender med dess kritiker.
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 206
207E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
politik som förvaltning samt statistik, forskningoch utbildning genomsyras i dag av uppdelningenmellan offentligt och privat. Detta grundläggandesynsätt gör det svårt för föreningar, kooperativ, lokala utvecklingsgrupper och liknande samman-slutningar att göra sig gällande utifrån sina egnaförutsättningar. Det är ofta som staten och kom-munerna förbiser dem eller behandlar dem med antingen näringslivet eller den offentliga sektornsom mall.
Detta leder ofta till problem eftersom samman-slutningarna, precis som det privata näringslivet, ärstarkt beroende av villkor som formas av stat ochkommuner. Det handlar bland annat om lagstift-ning, ekonomiska villkor, kunskapsutveckling ochutbildning samt olika åtgärder och trygghetssys-tem inom social-, närings-, arbetsmarknads- ochregionalpolitiken. Utifrån den ideella sektorns betydelse i samhället – inte minst för demokratin –är det angeläget att skapa så goda och tydliga vill-kor som möjligt. Inriktningen bör vara att ge lång-siktigt hållbara och stabila förutsättningar för sek-torn att fungera och utvecklas, med bibehållen fri-het och självständighet.
Detta förutsätter att den ideella sektorn får vara sinegen norm, det vill säga bedömas och behandlasutifrån sin särart. Att etablera föreställningen om entredje sektor är också en bekräftelse på att före-ningar, kooperativ, lokala utvecklingsgrupper ochliknande sammanslutningar har något viktigt gemen-samt och att de tillsammans har en betydelse i sam-hället på samma sätt som det privata näringslivetoch den offentliga sektorn.
Några riktmärken Att ta tillvara idéer och engagemang är en grund-bult i föreningslivet. Vi har i det här kapitlet visat attdet fortfarande finns ett tämligen stort mått av
engagemang i Sverige (mätt i frivilligt arbete), ochatt det faktiskt ökar en aning. Hur har detta, ochövriga utvecklingstendenser vi behandlat i dettakapitel, påverkat medborgarnas möjlighet till del-tagande, inflytande och delaktighet?
Trots den positiva tendens vi här kan skönjafinns viss anledning till oro: Det frivilliga engage-manget är, för det första, inte politiskt jämlikt. Dettycks i stället vara kopplat till resurser i form av utbildning, arbete etc. De som redan har gott omresurser är de som främst engagerar sig. Detta hotaratt ytterligare öka klyftan mellan resursstarka ochresurssvaga medborgare. För det andra riskerarnätverkskulturens utbredning att försämra dendemokratiska skolningen. För det tredje är med-borgarsammanslutningarnas förhållande till denoffentliga sfären och samhällsföreträdare inte sällanproblematiskt. Vissa sammanslutningar riskerar,genom den offentliga finansieringens ändradekaraktär, att integreras i den offentliga verksam-heten. Andra, exempelvis nyare rörelser som använder okonventionella medel, accepteras inte avsamhällets etablerade organ utan ses ofta snararesom hot.
Sammanslutningarnas problematiska förhållandetill stat och kommun påverkar det medborgerliga del-tagandet negativt, som tenderar att inte bli effektivt.Det måste få finnas en rik flora av medborgar-sammanslutningar. Det medborgerliga deltagandetmåste få ta sig många uttryck. Av yttersta vikt ärockså att samhället välkomnar olika sammanslut-ningar till en dialog. Att på olika sätt begränsa dessamöjligheter menar vi är en farlig väg att gå.
Staten och kommunernas roll bör i stället varaatt främja det engagemang som finns i samhället, ifolkrörelsearbetet, i lokala utvecklingsgrupper, i derörelser som sysslar med utomparlamentariskaaktioner och i de globala rörelserna.
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 207
208
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Ett sätt att göra detta är att värna de fysiska mötes-utrymmena. Stat och kommun har en viktig funk-tion att fylla när det gäller att se till att det finns bil-liga och goda lokaler. På detta vis kan det offentligavärna det frivilliga och fria medborgerliga engage-manget. Det är också därför som vi med förtvivlantvingas konstatera att kommuner, om än oav-siktligt, hyr ut lokaler till organisationer som harantidemokratiska mål och som i vissa fall är finan-sierade genom kriminell verksamhet.
Såväl offentliga som privata aktörer måste insesitt beroende av ett civilt samhälle som måste få ståfritt gentemot både marknad och stat för att ut-veckla den medborgaranda som hela folkstyrelsenhar som grund. Vi saknar en varsamhet inför såda-na elementära behov som att ha en lokal för att träffas. På flera orter ser vi exempelvis med oro atttorgen förvandlas till inglasade gallerior och för-lorar sin offentliga karaktär. Då begränsas ocksåmötesfriheten.
Medborgarsammanslutningar har på olika sätt vik-tiga funktioner att fylla. De tränar sina deltagare idemokratiska färdigheter och odlar en förståelseför andra och oliktänkande. Samtidigt kan de funge-ra som medborgarnas röst, genom att svara föropinionsbildning m.m. Nyare sammanslutningar va-kar också över vissa lagars efterlevnad. De kanemellertid aldrig ta över den representativa demo-kratins uppgifter. De kan vara en skola samt utgöraen bas för framtida rekrytering, men de kan aldrigersätta den representativa demokratin. De utveck-lar också värden och färdigheter som är till glädjeockså i näringsliv och företag.
Den representativa demokratins institutioner fåremellertid aldrig bli sig själva nog. I stället måstedess företrädare verkligen ta till sig av den förnyel-se som odlas i olika medborgarsammanslutningar.De måste se värdet av att ha ett vitalt och fritt före-
ningsliv och, av denna orsak, långsiktigt verka föratt uppmuntra och stärka detta. Erkänn, bejaka,stöd och stimulera medborgarnas fria sammanslut-ningar! Bjud in dem till återkommande demokra-tiska samtal om hur vi långsiktigt skapar det kittsom fördjupar folkstyrelsen!
41285-193-232 0-03-24 07.10 Sidan 208
209E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 209
210
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Våra huvudfrågor är: Hur ser medborgarnas del-tagande, inflytande och delaktighet i samhällsut-vecklingen ut? Och vilka tendenser kan vi skönja?För att kunna besvara dessa frågor kommer vi i detta avsnitt att redovisa forskningsläget beträf-fande medborgarnas politiska intresse, tilltro ochdeltagande i olika hänseenden, ur ett historisktperspektiv. Först undersöks detta för hela befolk-ningen, sedan för olika samhällsgruppers vidkom-mande.
Hela befolkningen
Politiskt intresse
Det svenska folkets politiska intresse har varit föremål för ett flertal undersökningar under senareår. Resultaten skiljer sig påtagligt mellan olikaundersökningar, vilket gör det svårt att få en enty-dig bild över det politiska intressets tillstånd. I enattitydundersökning från 1996, dokumenterad i enstudie av Stefan Svallfors, anser sig cirka 35 procentav de tillfrågade vara mycket eller ganska intres-serade av politik, medan 56 procent anser detsam-
ma i 1998 års svenska valundersökning. Ska mantro den förra finns anledning till djup oro, medanvalundersökningen från 1998 vittnar om ett merhoppingivande tillstånd.52
Utvecklingen över tid går att följa i valunder-sökningarna. De visar att det är svårt att finna någralångsiktiga trender när det gäller det politiskaintresset. Jämfört med början av 1960-talet är emel-lertid intresset, enligt valundersökningarna, i daghögre; den hittills högsta nivån nåddes 1994. Då ansåg sig 58 procent av de tillfrågade vara mycketeller ganska intresserade av politik.53 Oavsett vilkensom är den nuvarande nivån tycks åtminstone denlångsiktiga trenden vara uppåtgående beträffandedet svenska folkets politiska intresse.
Systemtilltro och självtilltro
År 1997 genomfördes en uppföljning av 1987 årsmedborgarundersökning. 1987 års studie syftadebland annat till att beskriva förhållandet mellan detdemokratiska systemet och den enskilde medbor-garen, och genomfördes på uppdrag av den då-varande maktutredningen. I den ställdes bland annat frågor om medborgarnas politiska tilltro och
Medborgarnas deltagande, inflytande
och delaktighet
En välfungerande demokrati utmärks av ett effektivt
och jämlikt deltagande. Med vår demokratiuppfatt-
ning innebär det ett samhälle med aktiva och
ansvarstagande medborgare med lika möjligheter
att påverka sin vardag såväl som samhällsutveck-
lingen i stort. Alla samhällsgrupper ska vara
delaktiga i politiken. Den ska inte utformas av några
få grupper, medan andra hamnar utanför.
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 210
211E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
negativt inställda till det politiska systemets mot-taglighet för utifrån ställda krav. Dessutom anser deflesta att de själva har mindre möjlighet att påverkaän andra.
Har då medborgarnas tilltro minskat de senasteåren? Nej, även om skillnaderna är små, så är detenligt denna undersökning statistiskt säkerställt attbåde systemtilltron och självtilltron i själva verkethar ökat något under tioårsperioden mellan 1987och 1997.54 Misstron mot det politiska systemet haralltså inte ökat under 1990-talet. Tendensen är istället den motsatta.
om deras politiska aktivitet. Den nya studien gjorde jämförelser med 1987 års undersökning föratt kartlägga utvecklingen under 1990-talet.
Den första frågan som togs upp handlar ommedborgarnas politiska tilltro, det vill säga om deuppfattar det som möjligt att påverka politisktbeslutsfattande. Frågan kan delas in i två delfrågor,dels om man tror att det politiska systemet är öppetför utifrån kommande krav (systemtilltro), dels omman själv anser sig besitta förmåga att påverka, ochdetta i relation till andra medborgare (självtilltro).Tio frågor ställdes.
Resultaten från de ställda frågorna (tabell 2) ärtämligen entydiga. Medborgarna är övervägande
Tabell 2: Systemtilltro och självtilltro (medelvärden på skalan 0–10)
Källa: Petersson et al. 1998
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 211
212
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Det finns dock andra studier av liknande slag. I valundersökningen frågades om förtroendet förpolitiker och partier i allmänhet. Sedan 1968 har andelen som givit uttryck för misstro ökat från 37procent till 75 procent vid valet 1998. Där fastslåsatt förtroendet för politiker inte har förbättrats under 1990-talet i Sverige. I både Norge och Dan-mark har däremot en viss uppgång i förtroendet förpolitikerna kunnat registreras under senare år.55
Även om uppgifterna går isär måste vi kons-tatera, att båda studierna ger en bekymmersambild: Ett stort antal medborgare har en utbreddmisstro mot hur det politiska systemet fungerar.
Medborgarnas deltagande i politiken och sam-hällslivet
En annan fråga handlar om hur medborgarna haranvänt sin något ökade självtilltro (även kallat poli-tiskt självförtroende) och om de har använt denöver huvud taget (figur 4). Med andra ord, hur sermedborgarnas deltagande ut i politiken och sam-hällslivet?
Att skriva under en namninsamling är den van-ligaste formen för deltagande 1997. I det närmastehälften av de tillfrågade uppgav att de, under det se-naste året, hade deltagit i denna form av politiskmanifestation, vilket jämfört med tio år tidigare är
Figur 4: Politiskt deltagande 1987 och 1997
Procentandel som under det senaste året gjort följande i syfteatt åstadkomma förbättringar eller motverka försämringar inågon samhällsfråga som inte bara berör den intervjuade själveller dennes familj:
Källa: Petersson et al. 1998
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 212
213E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Vår egen befolkningsstudie från 1998 kvalificeraroch korrigerar dock bilden något. Studien behand-lar, som vi visat tidigare, medborgarnas samhälls-engagemang i form av insatser av frivilligt arbete.59
52 procent av de tillfrågade hade under det senasteåret utfört frivilligt arbete i någon form, oftast knutet till föreningslivet. I ett internationellt pers-pektiv är det en mycket hög nivå. Sedan 1992 hardessutom en liten ökning skett. Detta gäller till ex-empel socialt inriktade insatser i bl.a. humanitäraorganisationer.60
Bilden av en slö, tillbakadragen solitär, som drar sigundan ett aktivt samhällsengagemang, passar alltsåinte helt in på den svenska medborgaren. Hon är istället förhållandevis aktiv i samhällslivet. Vi kandock inte bortse från ett problem: 23 procent görvarken något frivilligt arbete i föreningslivet, infor-mella frivilliginsatser utanför föreningslivet eller hartillgång till ett informellt nätverk om minst tre per-soner.61 Var fjärde medborgare är alltså passiv isamhällslivet och står utanför ett kontinuerligt soci-alt nätverk.
Om vi sammanfattar det som hittills sagts är detsvårt att dra några entydiga slutsatser om medbor-garnas politiska intresse. Det verkar emellertid somom det politiska intresset har en långsiktigt upp-åtgående trend. Beträffande medborgarnas tilltrotill hur det politiska systemet fungerar samt deraseget politiska självförtroende, självtilltron, framgåratt tilltron i båda fallen är tämligen låg. Detta geross anledning att vara oroade.
Det politiska deltagandet har ändrat karaktär.Alternativa former till den representativa demo-kratins etablerade kanaler används i dag i större ut-sträckning än tidigare. Enkla aktiviteter som inteförutsätter något djupare engagemang eller konti-nuerligt arbete är de vanligaste deltagandeformer-
en markant ökning. På andra plats kom att samla inpengar, som fyra av tio tillfrågade hade gjort underföregående år. Omfattningen av detta deltagandehade inte ändrats sedan 1987. Några andra vanligauttrycksformer som det politiska deltagandet tarsig är bojkottaktioner, som har ökat dramatiskt sedan 1987, direkta kontakter med tjänsteman in-om stat eller kommun samt kontakter med före-ning eller organisation. De minst vanliga uttrycks-formerna är dels att arbeta i politiskt parti, som endast två av hundra tillfrågade gjort det senasteåret, vilket är en minskning jämfört med 1987, delsatt arbeta i aktionsgrupp, deltaga i strejk och deltaga i olovlig protestaktivitet, som mindre än tvåprocent av de tillfrågade gjort det senaste året.56
Förändringarna av det politiska deltagandetmellan 1987 och 1997 är alltså inte entydiga, utanberor på vilken slags aktivitet det handlar om. Somliga aktiviteter, såsom att bojkotta och att skri-va under namninsamling har ökat, medan exem-pelvis kontakter av olika slag (tjänstemän, politikeretc.) och arbete i politiskt parti under samma period har minskat. Det är alltså möjligt att urskiljaett visst mönster: aktiviteter som kräver en mindrearbetsinsats ökar, medan det deltagande som kräverett djupare engagemang minskar.
Redan i samband med 1987 års undersökningvarnade maktutredningen för att deltagandet i denrepresentativa demokratins kanaler, framför alltpartiarbete, hade börjat att sjunka.57 1997 årsundersökning bekräftar alltså denna tendens. Del-tagandet söker sig i stället andra uttrycksformer.Från undersökningen är det även värt att notera attandelen helt passiva har sjunkit från 29 procent1987 till 24 procent 1997, medan andelen synner-ligen aktiva också har blivit färre. Andelen till-frågade som hade deltagit i sex eller fler aktiviteterhade från 1987 till 1997 sjunkit från sju till fem pro-cent.58
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 213
214
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
na, medan till exempel partiarbete attraherar färre.Andelen politiskt helt utanförstående blir allt färre,men det blir även de högaktiva eldsjälarna, det villsäga de som deltar i många slags aktiviteter. Det ärdäremot svårt att dra några slutsatser om huruvidadet sammanlagda politiska deltagandet har ökat eller minskat under tioårsperioden. Samtidigt visarvår befolkningsstudie att samhällsengagemanget iform av frivilligt arbete faktiskt ökar. Det tycks allt-så som om de problem vi möter främst rör med-borgarnas deltagande i det direkt politiska livet,medan medborgarnas samhällsengagemang i stortfaktiskt förefaller öka.
Kön
Varför är det viktigt med kvinnor i politiken?
Frågan om kvinnors deltagande i politiken är intehelt oproblematiskt sett ur ett feministiskt demo-kratiperspektiv. Här finns ofta en stark kritik mottraditionella demokratiteorier som laborerar medett till synes könlöst medborgarskapsbegrepp somdöljer de skillnader som finns mellan kvinnors ochmäns förutsättningar att ha makt och inflytande ipolitiken. En grundläggande frågeställning är omdet är möjligt att förändra förhållanden inom detexisterande systemet eller om detta för alltid ärsammankopplat med en könsmaktsordning sominte ger kvinnor lika förutsättningar som män.62
I litteraturen framläggs framför allt tre argu-ment varför kvinnors representation i politiska för-samlingar är betydelsefull och att antalet kvinnormåste öka i politiken. Det handlar för det första omrättvisa – finns det en tanke om att den demokra-tiska representationen ska ge en rättvis avspeglingav sammansättningen i befolkningen så bör detuppmärksammas att kvinnor utgör hälften av den.För det andra anförs resursskäl. Politiken förlorar
värdefulla resurser, kunskaper och erfarenheter ominte kvinnor involveras i politiken. För det tredjefinns skillnader mellan kvinnors och mäns politis-ka intressen vilket gör att män inte alltid förmår attföreträda kvinnor på ett adekvat sätt.
Slutsatsen blir att kvinnor bör finnas med så attkvinnors intressen beaktas i olika politiska beslutoch åtgärder.63
Detta senare argument är omdiskuterat, inteminst utifrån frågan om det finns ett gemensamtkvinnointresse, eller om andra identiteter hos kvin-nor slår igenom, t.ex. klasstillhörighet eller etnici-tet.64 Ett alternativt betraktelsesätt är att göra endistinktion mellan politikens form och innehåll.Även om kvinnor saknar ett objektivt kvinnoint-resse har kvinnor ändå ett gemensamt intresse i attdeltaga i politiken. Inte minst finns ett intresse attförändra politikens former; en förändring somskulle gynna kvinnor.65
En annan vital fråga inom forskningen omkvinnor och politik är vilka modeller som finns förkvinnors mobilisering och hur effektiva dessa är.Är politiska partier en effektiv kanal för kvinnor attflytta fram sina positioner i politiken? Vilken bety-delse har valsystem, könskvotering?
I litteraturen finns analyser av huruvida kvin-nornas intåg i partierna i flera demokratiska länderunder de senaste två decennierna har förändrat par-tipolitiken.66 Hos vissa forskare finns farhågor omatt denna mobilisering av kvinnor i partierna är enbekräftelse på tesen om kvinnors integration i mar-ginaliserade (krympande) institutioner.67 Andraframhåller i stället kvinnors integrering i de poli-tiska partierna.68
Studier visar att de politiska kvinnoförbunden ide nordiska länderna haft en stor betydelse för inteminst att rekrytera kvinnor till politiska poster menäven vad gäller att formulera kvinnointresse.69 Menkvinnor kan även välja andra mobiliseringsmodel-
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 214
215E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
riktning mot ökad jämlikhet mellan könen vad gäl-ler medborgerligt deltagande. Där framgår att denökning av frivilligt arbete som kan skönjas mellande två mätningarna 1992 och 1998 i första hand be-ror på att kvinnorna har ökat sitt deltagande. Dettagäller både inom traditionellt kvinnliga orga-nisationstyper såsom humanitära föreningar ochmer typiskt manliga områden såsom inom idrot-ten.73
Jan Teorell och Anders Westholm söker i enanalys av en 30-årsperiod, som delvis bygger påresultaten från 1997 års undersökning, förkla-ringen till att den politiska jämlikheten mellan kö-nen har ökat. De finner, för det första, att i demånga fall där det skett en ökning både för män ochkvinnor, till exempel förmåga att överklaga ochkontakt med beslutsfattare, så har ökningen varitstörst för kvinnorna. För det andra drar de slut-satsen att utjämningen mellan kvinnor och män ihuvudsak beror på att befolkningen har fått ett till-skott på yngre, mer jämlika generationer, och intepå att det skulle ha skett en beteendeförändring hosde män och kvinnor som tidigare var mindre jäm-ställda.74
Kvinnor har även kommit att i allt högre gradbli representerade i de valbara församlingarna samti regeringen, och trenden är fortsatt positiv. Sedanvalet 1998 består riksdagen numera till 42,7 procentav kvinnor, vilket är en ökning med cirka två pro-centenheter sedan det föregående valet 1994. Sve-rige är på detta världsledande vad gäller andelenkvinnor i de nationella parlamenten. I inget annatland är andelen kvinnor högre än 37 procent (Dan-mark och Finland).75
Även på kommunal och regional nivå är tren-den tydlig; exempelvis har andelen kvinnor ikommunfullmäktige sedan 1991 ökat med cirka sjuprocentenheter. I regeringen blev 1999 de kvinnligastatsråden för första gången fler än de manliga.
ler än partier och politiska kvinnoorganisationerför sitt politiska engagemang. En sådan är att arbetautifrån en mer gräsrotsorienterad modell där aktio-nen, protesten och ett aktivt deltagande är karak-täristiska drag. En mer formaliserad struktur utgörintressegruppsmodellen. Dessa former för infly-tande existerar samtidigt och skillnaderna i frågaom arbetsformer ska inte överdrivas.70
Deltagandet i ett könsperspektiv
I 1987 års medborgarundersökning gavs en ganskaljus bild av förhållandet mellan mäns och kvinnorspolitiska tilltro och aktivitet. Den mångåriga kam-pen för politisk jämlikhet mellan könen hade näm-ligen börjat ge frukt. Visserligen var männen över-representerade inom vissa områden, men utveck-lingen visade prov på en minskad klyfta mellan könen.71 Ett exempel på detta är valdeltagandet,som allt sedan 1976 är något högre bland kvinnor än bland män.
Utvecklingen under 1990-talet har gått i sammariktning, det vill säga mot ökad politisk jämlikhetmellan könen. De skillnader i politiskt intresse somgenom åren har funnits mellan män och kvinnorhar fortsatt att minska. Dessutom ger 1997 årsintervjuundersökning vid handen att kvinnor påflera områden deltar oftare än män. Exempelvisgäller detta frågan om att ta initiativ i medborgarnasroll som brukare, förälder etc. eller deltagandei olika manifestationer (t.ex. demonstrationer).Fortfarande finns det dock områden där män fort-sätter att vara mer aktiva än kvinnor. Detta gäller tillexempel partiaktivitet, som har sjunkit både förmän och kvinnor, och kontakter av olika slag. Detska emellertid poängteras att även inom dessa områden har skillnaderna minskat under 1990-talet.72
I vår befolkningsstudie dras slutsatser som i lik-het med 1997 års intervjuundersökning pekar i
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 215
216
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Trots att den politiska jämlikheten mellan könenhar förbättrats avsevärt återstår dock en del prob-lem: För det första framkommer, i Svallfors analysav de faktorer som påverkar politiskt självför-troende och systemtilltro, att kvinnors politiskasjälvförtroende ännu inte är i paritet med män-nens.76 Detta bör ses som tämligen anmärknings-värt, särskilt med tanke på den positiva trend somjämställdheten har haft under en längre tid.
För det andra visar Thomas P. Boje att nedskär-ningar inom offentlig serviceproduktion, som harägt rum under 1990-talet, drabbar kvinnor dubbelt.Dels leder de till att många förlorar sina jobb,främst inom hälso- och sjukvården, dels tas derassociala service och kontaktytor bort.77
För det tredje finns det fortfarande relativt få kvin-nor på höga poster inom näringsliv och organisa-tioner. I de fackliga centralorganisationernas styrel-ser är kvinnor klart underrepresenterade. 1997 varomkring 30 procent av LO:s, TCO:s och SACO:s sty-relseledamöter kvinnor. Trenden är emellertid posi-tiv; ökningen sedan mitten av 1980-talet har varitmarkant. Av en jämförelse mellan chefer inom privat och offentlig sektor framgår tydligt att an-delen kvinnliga chefer är betydligt lägre inom privatsektor än inom offentlig sektor. Endast en av femchefer inom privat sektor är kvinna jämfört medinom offentlig sektor, där drygt två av fem chefer ärkvinnor.78 Det tycks alltså som om den privata sek-torn har hamnat på efterkälken, sett i ett jäm-ställdhetsperspektiv.
För det fjärde återfinns fortfarande förhållande-vis få kvinnor på de yttersta maktpositionerna i detpolitiska systemet.
Detta diskuterar Lena Wängnerud i en rapport tillkvinnomaktutredningen, där hon frågar sig varförkvinnor fortfarande är underrepresenterade i den
ekonomiska politiken, till exempel inom finans-och näringsutskotten i riksdagen. Beror det på attkvinnor undviker att söka sig till sådana områdenmed motiveringen att de är mer intresserade av”mjuka” områden som socialpolitik m.m., ellerutestängs kvinnorna från den ekonomiska poli-tiken? Svaret som ges är, för det första, att kvinnorsöker sig i mindre utsträckning till ekonomisktorienterade områden. För det andra finns en ute-stängning, som dock inte ska ses som en ren ochskär diskriminering. Den tar sig mer subtila former.Undersökningen visar nämligen att debatten om”varannan damernas”, som var högaktuell vid 1994års val, gjorde att kvinnorna inte bara blev rep-resenterade i större utsträckning, utan att de ävensåg till att söka sig till områden där de tidigare hadevarit underrepresenterade. När det fanns en möj-lighet att få sin önskan uppfylld såg de även till attönska sig det.79
Den ekonomiska politiken belyser två viktigaaspekter av könsdebatten. Den första är att Sverigeännu inte är ett jämställt samhälle. Det finns storanledning att fördjupa och intensifiera jämställd-hetsarbetet så att både politikens former och inne-håll faktiskt avspeglar både kvinnors och mänserfarenheter och intressen. Kvinnor och män mås-te vara politiska jämlikar med lika tillgång till politi-kens alla led.
Den andra aspekten är att uppmuntran och tydliga satsningar på jämställdhet kan ge fram-gångsrika resultat. Men det handlar inte bara om attityder utan gäller också djupgående kulturer ochstrukturer. Erfarenheter visar att effektiva politiskalösningar ibland kan stå till buds.
ÅlderUnga och gamla anses av många som politiskt svagare än medelålders. Det är därför viktigt att sepå det politiska deltagandet ur ett åldersperspektiv.
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 216
217E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
tan har ökat sedan 1970-talet. Men faktum kvarståratt bland förstagångsväljarna år 1994 var 47 procentav de tillfrågade mycket eller ganska politisktintresserade, jämfört med 1988 då 37 procent ansågsig vara det. 1994 års nivå är den högsta sedan1979.83 Även internationellt sett är 47 procent enförhållandevis hög nivå. Ungdomars intresse förolika samhällsfrågor skiljer sig inte heller på någotpåtagligt sätt från vuxnas, förutom i vissa enstakafrågor, så som miljöfrågor som ungdomar värderarhögre än vuxna. Generellt sett är emellertid skill-naderna små när det gäller vilka samhällsfrågorman anser vara viktiga.
Om inte skillnader i politiskt intresse kan för-klara varför unga deltar i lägre grad än andra, kan entänkbar förklaring vara att unga människor saknartilltro till det politiska systemet och den svenskademokratin, och att de därför väljer att inte varasärskilt aktiva. Men inte heller denna förklaring serut att stämma.
Enligt den intervjuundersökning som genomfördes1997 hyser gruppen 16–30 år större tilltro till detpolitiska systemet än befolkningen som helhet.Dessutom framgår av en annan undersökning attungdomar mellan 15 och 24 år är mer nöjda medden svenska demokratin än äldre medborgare. Inteheller verkar det vara något större fel på ung-domars politiska självförtroende, även om resulta-ten från olika undersökningar skiljer sig åt något.84
Varken politiskt intresse eller tilltro till det politiskasystemet och den egna förmågan verkar kunna besvara vår fråga. Unga människor verkar alltså haandra bevekelsegrunder för att i märkbar utsträck-ning ställa sig utanför det etablerade politiska livet.Bland annat gäller detta de unga, välutbildade män-nen, som i allt högre grad väljer bort politiken.Trots att man fortfarande vet för lite om motiven
1997 års medborgarundersökning visar mycketriktigt att unga (18–35 år) och gamla (56–76 år) ärmindre politiskt aktiva än medelålders (36–55 år).Både vad gäller medborgarnas kontakter medbeslutsfattare, deras förmåga att överklaga politiskabeslut och demonstrationsdeltagande är det flermedelålders än unga och gamla som deltar. Mönst-ret bryts bara en gång, och det gäller partiaktivi-teten, som främst attraherar de äldre medbor-garna.80
Till skillnad från vad som var fallet mellan kvin-nor och män, där skillnaderna under 1990-talet harfortsatt att minska, går det inte att utläsa någon lik-nande tendens beträffande de olika ålders-grupperna. Skillnaderna är i stort sett desammaförutom demonstrationsdeltagande, som vid denförra undersökningen 1987 uppvisade en högre andel unga än medelålders. Sålunda har skill-naderna i den bemärkelsen i själva verket ökat.81
Om vi inkluderar det informella arbetet revide-ras dock bilden något. Detta sociala engagemangökar med stigande ålder för att plana ut på en påfallande hög nivå bland de äldre. Det högsta deltagandet i det informella arbetet görs av dengrupp som är mellan 60–74 år.82
Men hur ska man förklara att ungdomar på allaundersökta områden deltar i mindre utsträckningän medelålders, enligt 1997 års intervjuundersök-ning. Den så kallade ålderskumulativiteten, det villsäga att sannolikheten för att man någon gång gjorten handling ökar med åren, kan förklara en viss delav de uppvisade skillnaderna. Men det är långt ifråntillräckligt.
En hypotes är att unga människor har tappat intresset för politiken. Denna hypotes får emeller-tid inte mycket stöd om man ser till de valunder-sökningar som gjorts i samband med riksdags-valen. Visserligen ligger förstagångsväljarnas nivåför politiskt intresse under genomsnittet, och klyf-
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 217
218
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
framgår av en undersökning av Tommy Möller attdet bland vissa unga och framgångsrika män i när-ingslivet finns en tilltro till marknaden som lös-ningen på samhällets alla problem. Inte sällan hörskommentaren att ”man borde se Sverige som ettföretag”. I denna grupp finns också en utbredduppfattning att politiker är inkompetenta och fattarogenomtänkta beslut. Det finns en avsaknad avförståelse för den speciella rationalitet som finnsinom det politiska livet.85
Andra ungdomar engagerar sig utanför detetablerade politiska livet, till exempel i enfråge-rörelser, som inte ingår i 1997 års intervjuunder-sökning. Yngre människors engagemang tar sig enligt denna förklaring andra uttryck än genom detraditionella politiska kanalerna. Håkan Thörn visar till exempel i sin uppsats hur många ung-domar attraheras av de nya sociala rörelsernasalternativa idéer och arbetsformer.86
Anledningarna till passiviteten kan alltså tänkas skilja sig mellan olika grupper av unga människor.Vilka grunderna än är så är det emellertid en kritikmot den representativa demokratins kanaler, detvill säga partierna och ungdomsförbunden. De ungaväljarna vänder partierna ryggen och utvecklar sällan någon känslomässig bindning till något parti.Tendensen är alltså att trots den stigande utbild-ningsnivån föredrar många unga att dra sig undanden traditionella politiken. Vi måste därför närmarereflektera över den utmaning som bland annat denya sociala rörelserna utgör.
Utbildning och klass87
De resursstarka högutbildade medborgarna skaffarsig på flera sätt möjligheter att göra sin röst hörd,medan de lågutbildade arbetarna intar en periferställning inom det politiska livet. Detta sambandmellan utbildning och politiskt deltagande samt
klass och deltagande är väl dokumenterat blandsamhällsforskare runtom i världen. Att detta ävengäller Sverige visas dels i 1997 års intervjuunder-sökning, dels i vår befolkningsstudie från 1998.
I 1997 års intervjuundersökning är mönstrettydligt på alla undersökta områden: kontakter medpolitiker och tjänstemän, förmåga att överklaga beslut, föreningsaktivitet m.m. Det finns klara sam-band mellan utbildning, klass och samhällsengage-mang. De högutbildade (mer än 13 års utbildning)deltar mer än de medelutbildade (10–12 år) som isin tur deltar mer än de lågutbildade (0–9 år).Mönstret bryts bara en gång, och det gäller partiaktivitet. De lågutbildade är mer aktiva än demedelutbildade.88
Mönstret är lika tydligt när klasstillhörigheten(yrkestillhörigheten) studeras. Tjänstemän deltarmer än företagare och mer än lantbrukare, sombåda deltar mer än arbetare. Även i detta fall är detbara partiaktiviteten som bryter mönstret. Lant-brukare visar sig nämligen vara klart mest aktiva avde olika samhällsklasserna, vilket Teorell och West-holm visar är från 1960-talet bestående skillnader ipartiaktivitet.89
Röst från Demokratitorget
”Vem kan påstå att jag – arbetslös
kvinna, 60 år – har mera gemensamt
med andra 60 år och äldre än med
andra arbetslösa kvinnor och arbets-
lösa ungdomar? Jag vill med min röst
stärka de politiker som inser att jag
och andra marginaliserade med-
borgare har ett människovärde även
om vi kan anses vara värdelösa på
marknaden.”
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 218
219E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
För klasstillhörigheten går det dock inte att skönjaen ökad jämlikhet, utan klyftorna är i principoförändrade. Detta gäller till exempel för de skill-nader som finns ifråga om förmågan att överklagabeslut samt kontakter med beslutsfattare. Här ligger arbetarna fortfarande efter.94
Sysselsatta och arbetslösaUnder 1990-talet har en dimension av den politiskaojämlikheten som tidigare befann sig i skymundankommit att spela en alltmer framträdande roll. Vidsidan om klasstillhörighet talar vi nämligen i dagom huruvida man över huvud taget har något arbete eller inte. Långtidsarbetslösheten har blivitutbredd i vissa medborgargrupper, däribland ung-domar och personer med utländsk bakgrund, därmånga har svårt att över huvud taget ta sig in påarbetsmarknaden.
Även om det finns stora variationer inom gruppen arbetslösa framgår det vid 1997 års interv-juundersökning att det numera finns tydliga skill-nader mellan sysselsatta och arbetslösa. På de allraflesta undersökta områden befinner sig de arbets-lösa på en klart lägre aktivitetsnivå än de arbe-tande.95
Av en annan undersökning genomförd av JanCarle framgår att sysselsatta tenderar att vara meraktiva i handlingar som håller sig inom det parlamentariska området, medan arbetslösa är meraktiva inom de mer utomparlamentariska hand-lingarna (t.ex. strejker och demonstrationer). Car-les undersökning gör även gällande att ju oftareman hamnar i arbetslöshet, desto mer sällan görsen politisk handling och desto mindre blir sanno-likheten att man över huvud taget kan tänka sig attgöra en handling.96
De skillnader som finns mellan sysselsatta ocharbetslösa i politisk aktivitet beror emellertid i på-fallande liten utsträckning på skillnader i åsikt om
Av vår undersökning framgår också att det finns ettslags kumulativitet i medborgarskapet. De högutbil-dade arbetar mer än andra med frivilligarbete.90
Det frivilliga föreningsengagemanget är alltså inteett sätt för medborgarna, allra minst för de lågut-bildade, att kompensera för bristande resurser iandra sammanhang.
Det finns betydande skillnader beträffande sys-temtilltro och politiskt självförtroende mellan olikautbildnings- och klassgrupper.91 Detta gäller i förstahand det politiska självförtroendet, där klasskillna-derna är som allra störst.92 Resultatet är illavars-lande, då det bildar en tragisk paradox: det är såkallade marknadssvaga grupper, som är mest bero-ende av politiken som arena för att kompenseradenna marknadssvaghet, som i minst utsträckninglitar på det politiska systemet och sin egen politiskaförmåga. Det står alltså utom allt tvivel att detsvenska samhället är politiskt ojämlikt utifrån ett utbildnings- och klassperspektiv.
Men har denna ojämlikhet förändrats över tid? AvTeorell och Westholms 30-åriga tidsserieanalysframgår att utvecklingstrenden beträffande utbild-ning är i det närmaste entydig: Den politiska ojäm-likheten minskar hela tiden. Det handlar emellertidinte om några stora förändringar, men de går i deallra flesta av de undersökta områdena åtminstonei samma riktning. Två undantag finns dock: fördet första, av dem som någon gång deltagit i endemonstration var skillnaden mellan olika utbild-ningsgrupper mycket liten i slutet av 1960-talet,medan skillnaderna ökade under 1980-talet. De består fortfarande. Hade emellertid frågan gällt detsenaste året hade skillnaderna varit borta. För detandra, under det senaste decenniet har skillnaden ifråga om förmåga att överklaga beslut vuxit något,eftersom de lågutbildades förmåga har sjunkit under 1990-talet.93
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 219
220
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
hur samhället bör se ut. Carles studie visar att sysselsatta och arbetslösa har liknande preferenser,i det att båda grupperna önskar ett samhälle därjämlikhet mellan kön och etniska grupper priori-teras framför exempelvis ett utpräglat tekniksam-hälle med en hög nivå av privata bolag.97
Historiskt sett kan inte några direkta skillnadermellan sysselsatta och arbetslösa skönjas, i fråga omdeltagande, inflytande och delaktighet. På detta visskiljer sig denna dimension från de tidigare under-sökta, det vill säga kön, ålder, klass och utbildning.Denna bild bryts alltså med den ökade arbets-lösheten under 1990-talet. Nu finns ett växande gapmellan de arbetslösas och de sysselsattas politiskaengagemang.
En ökad arbetslöshetsnivå måste dock inte nöd-vändigtvis generera en växande politisk ojämlikhet.Det är ju nämligen fullt möjligt att tänka sig att närarbetslösheten är låg är det bara de värst utsatta isamhället som drabbas, medan det blir mer ”nor-malt” och allmänt accepterat att vara arbetslös vidhögre nivåer. Dessutom har de arbetslösa mer tid,och som nämndes tidigare även anledning, att försöka påverka politiken.
Men vad beror då den politiska ojämlikheten somhar uppstått på? Frågan har inget entydigt svar,men en rimlig tolkning är att arbetslösheten har ennedsättande verkan på det politiska självförtroen-det. Ett långvarigt utanförskap från arbetsmarkna-den resulterar i en känsla av utanförskap även frånden politiska gemenskapen.
Men Teorell och Westholm menar samtidigt attdenna hämmande konsekvens av arbetslösheten fördet politiska deltagandet följs av den ovan antyddafrämjande konsekvensen. Arbetslösheten ger jubåde mer tid och större anledning till att delta i politiken. De två tendenserna motverkar och kansketill och med även upphäver varandra.98
Stad och landFör motsättningarna mellan städer och landsbygdhar vi bara uppgifter från 1997 års intervjuunder-sökning. Sålunda kan inga jämförelser över tidgöras. Det skapas emellertid i Sverige, liksom imånga andra västeuropeiska länder, ökade klyftormellan olika landsdelar.
Avfolkningen av landsbygden leder till att dessadelar hamnar på efterkälken gentemot de mer expansiva regionerna, så som storstäderna ochuniversitetsorterna. Har detta i så fall någon demo-kratisk effekt?
Resultatet från undersökningen visar ingatecken på att boende på landsbygden är politisktsvagare än boende i städer, utan beror helt enkelt påvilken politisk aktivitet som undersöks.
Medan storstadsbor visar prov på god själv-tilltro, initiativförmåga och förmåga att överklagabeslut, och ett lågt engagemang för de politiska par-tierna, tar boende på landsbygden exempelvis flerkontakter med beslutsfattare och är oftare aktiva ipolitiska partier.
I ett fall visar boende i stad och samhälle upp ettjämförelsevis högt engagemang, nämligen i valdel-tagandet.99
Som Ulla Herlitz exemplifierar behöver inteboende på landsbygden generellt leda till en störrepolitisk fattigdom än boende i staden.
Lokala utvecklingsgrupper uppstår ibland i detdemokratiska tomrum som lämnats vid de senastedecenniernas kommunsammanslagningar. Genomdessa grupper löser bygdens medlemmar kollek-tivt gemensamma problem.
Det är även ett intressant faktum att dessa i dagcirka 3 700 lokala utvecklingsgrupperna med över70 000 medlemmar engagerar, utan jämställdhets-insatser, i det närmaste lika många kvinnor sommän, och i många fall har kvinnor varit initiativ-tagare.100
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 220
221E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
låga valdeltagandet i det första valet för utländskamedborgare (1976), då endast cirka 60 procent avdessa röstade, var visserligen en missräkning, mendet kunde ses som en del av en inskolningsprocessför en ny grupp medborgare med rösträtt.105 Detövriga politiska deltagandet bland utrikes födda,ökade samtidigt i absoluta termer och något märk-bart gap till den övriga befolkningen uppstod inteheller.
Vändningen har framför allt kommit under1990-talet. Maktutredningen varnade, utifrån sinundersökning från slutet av 1980-talet, för ettväxande politiskt utanförskap hos personer medutländsk bakgrund.106 De största och i högsta gradalarmerande förändringarna har emellertid inträf-fat efter att dess slutrapport presenterades 1990.Vid 1994 års val hade valdeltagandet bland de ut-ländska medborgarna sjunkit till rekordlåg nivå:endast 40 procent deltog i valet. 1998 sjönk andelentill 35 procent.
Den etniska segregeringen, som förvisso intehar uppstått under 1990-talet, har dessutom blivitett allt allvarligare problem det senaste decenniet.
Roger Andersson visar i sin studie om segrege-ringen i Stockholmsområdet mellan 1990 och 1995att det under femårsperioden sker en ekonomiskoch social polarisering så att klyftorna fördjupasmellan personer som bor i skilda områden. De fattiga blir fler samtidigt som det krävs allt högrelöner för att tillhöra den rikare delen av befolk-ningen. Studien pekar också på att den etniska upp-delningen på bostadsmarknaden relativt väl av-speglar uppdelningen på arbetsmarknaden.
Sysselsättningsbortfallet är under periodenrekordstort i miljonprogramområdena; i några fallhalveras andelen sysselsatta, medan sysselsätt-ningen i hälften av de andra bostadsområdena iStockholmsregionen i själva verket ökar. Till vissdel kan den allmänna nedgången förklara de för-
Vår befolkningsstudie visar i stället att de störstaproblemen finns i storstäderna, där lågutbildade låg-inkomsttagare utan någon familjetradition av före-ningsliv i liten utsträckning väljer att engagera sig.101
Etnicitet
Personer med utländsk bakgrund
I takt med den ökade invandringen har det etniskaperspektivet blivit alltmer uppmärksammat. I Sve-rige är i dag omkring en miljon svenskar invand-rare. När vi nu redogör för invandrares politiskadeltagande måste vi först fråga oss: Vad är en in-vandrare? Enligt kulturdepartementets defini-tion är en invandrare en person som själv har”vandrat in”.102
Begreppet invandrare får inte sällan felaktigt beteckna också personer som är födda och upp-vuxna i Sverige.
Vi har av praktiska skäl valt att använda ”per-soner med utländsk bakgrund” – medvetna om attäven detta begrepp kan ifrågasättas103 – för demsom antingen själva har invandrat eller de som ärfödda i Sverige och har minst en förälder som in-vandrat. De problem som vi nu ska analysera gäller nämligen inte enbart dem som själva invan-drat, utan även dem som är födda i Sverige.
När inget annat anges, alltså när vi inte refererargenomförda undersökningar, kommer vi därför attanvända oss av ”personer med utländsk bakgrund”för att få en bättre bild av problematiken.
För 30 år sedan var skillnaderna mellan utrikesfödda och infödda svenskars politiska deltagandeobetydliga. Både vad gäller förmågan att överklagabeslut, ta kontakter med beslutsfattare och deltagai offentliga demonstrationer uppvisade utrikes föd-da ett i det närmaste lika stort deltagande.104 Det
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 221
222
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
sämrade villkoren. Dessutom återfinns många avde drabbade inom krisbranscher som hälso- ochsjukvård och byggsektorn, men det stoppar inteAndersson från att dra slutsatsen att krisen har ettetniskt och geografiskt mycket selektivt genom-slag.107
Utöver detta visar 1997 års medborgarundersök-ning att utrikes födda i alla aspekter av samhälls-engagemang, både när det gäller att påverka sinegen vardag och att påverka samhällsutvecklingen,deltar i klart lägre grad än övriga. De anser sig tillexempel ha sämre förmåga att överklaga beslut,har sämre möjligheter till individuell opinions-bild-ning, tar färre kontakter med beslutsfattare samt äri mindre grad aktiva inom föreningar och politiskapartier. På en punkt bryts emellertid mönstret: Utrikes födda har en större tilltro till det politiskasystemet än befolkningen som helhet.108 Inte destomindre har gapet mellan utrikes födda och inföddasvenskar, som vid 1960-talets slut alltså knappt varsynligt, och som fram till 1980-talets slut var täm-ligen litet, under detta decennium vidgats avsevärt.
Vad finns det för förklaring till denna oroväckandeutveckling? Att personer med utländsk bakgrundskulle vara mindre politiskt intresserade än befolk-ningen i övrigt är svårt att tro utifrån våra under-sökningar. I Maritta Soininen och Henry Bäcksstudie, där utrikes födda ingår i en intervjuunder-sökning, anser sig omkring två tredjedelar av de till-frågade vara mycket eller ganska intresserade avpolitik,109 vilket ju är högre än resultaten från de un-dersökningar som har riktat sig till hela befolk-ningen. Trots de svårigheter som det kan innebäraatt jämföra resultaten från olika undersökningar ärdet svårt att stödja en sådan tes.
En möjlig förklaring kan i stället vara att andraunderliggande sociala skiljelinjer, så som ålder,
klass och utbildning, spelar roll för det negativaresultatet. Teorell och Westholm prövar dennamöjlighet i sin 30-åriga tidsserieanalys över den politiska ojämlikheten, men finner att skillnadernamellan utrikes födda och infödda i allt väsentligtskulle ha varit desamma även om dessa två grupperskulle ha sett likadana ut ifråga om dessa tre fak-torer. Inte heller den förändrade etniska samman-sättningen eller den ökade arbetslösheten kan för-klara de ökade skillnaderna.110
Teorell och Westholm spekulerar därför:
”Om förklaringsfaktorerna inte står att finna hos deinvandrade själva riktas misstankarna naturligenmot det samhälle de bosatt sig i. Förklaringen till detvidgade gapet tycks i så fall inte ligga i att de invandrade haft en särskild oförmåga att ta sig framtill det politiska skranket. Är det i stället så att skranket är för högt?”111
Invandrarpolitiska kommittén är inne på en lik-nande linje. Den menar i sitt slutbetänkande attpersoner med utländsk bakgrund måste tillåtas in-flytande och delaktighet. För att uppnå detta krävsattitydförändringar i det svenska samhället. I ettmångkulturellt samhälle måste personer med ut-ländsk bakgrund ses som en tillgång och inte en belastning. Ett sådant synsätt kan ses som en signaltill det politiska, ekonomiska och kulturella Sverigeatt bättre tillvarata hela samhällets resurser. På fleraområden, bland annat på arbetsmarknaden, menarinvandrarpolitiska kommittén att detta brister.Diskriminering förekommer, vilket tillsammansmed andra faktorer kan förklara den känsla avutanförskap som många med utländsk bakgrundkänner.112
Soininen och Bäck stöder på ett indirekt sätt teorin att någon form av diskriminering kan vara enav orsakerna till utanförskapet. De menar att på
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 222
223E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
vad gäller nationella minoriteter vilket påverkatvillkoren för bland annat sverigefinnar, tornedal-ingar och romer vid sidan av samerna.
Under de senaste decennierna har en attitydför-ändring skett i samhället. 1983 inledde samerätts-utredningen sitt arbete som bland annat gick ut påatt undersöka huruvida ett samiskt folkvalt organborde inrättas. Detta resulterade 1989 i ett huvud-betänkande, där utredningen föreslår att ett direkt-valt sameting inrättas med uppgift att fungera somen statlig myndighet som ansvarar för same-politikens utförande. Det var alltså inte fråga om attskapa någon samisk självstyrelse av den typ somden kommunala självstyrelsen utgör, med beslu-tanderätt i vissa frågor, vilket var förhoppningenhos de samiska organisationerna.117
Sametinget inrättades i augusti 1993 efter att detförsta valet hållits omkring tre månader tidigare.Detta var ett erkännande från samhället av samer-nas status som ett eget folk. Dessutom innebar detatt den samiska befolkningen fick ett eget folkvaltorgan som kunde se till att de samiska intressenatillvaratas i samhällsplaneringen.118
Sametingets sex första levnadsår har emellertidinte varit problemfria. Eftersom sametinget är enstatlig förvaltningsmyndighet, som lyder under regeringen, är dess utrymme att agera därför beg-ränsat och förvaltningsuppgifterna är i stort settinte vidare än de uppgifter som tidigare låg på de samiska riksorganisationerna. En tydlig skillnad ärdock att Sametinget har initiativrätt i samiska frå-gor och kan i egenskap av folkvalt organ utöva påtryckning mot andra myndigheter och mot riks-dag och regering.119
Sammantaget har utvecklingen under 1990-taletgått i positiv riktning för landets enda urbefolk-ning, med Sametingets inrättande som den mest betydande förändringen. Vi har ändå anledning attvara en aning bekymrade: Exempelvis förefaller
grund av bland annat diskriminering har utrikesfödda svårare att få arbete. Arbete är i sin tur en vik-tig del för att nå integration, som är en av två komponenter i Soininen och Bäcks förklarings-modell. Den andra är kulturell orientering, som demenar kan bidra till att förklara varför utrikes födda deltar i lägre grad i politiken än andra. Slut-satsen som dras är att det är samma invandrar-grupper som tenderar att stå utanför i alla former avpolitisk aktivitet: Det är de svagt integrerade i sam-hället, och det är de som har en kulturell oriente-ring113 som präglas av svaga grupplojaliteter menlydnad inför överheten (så kallade fatalister).114
Av studien framgår att den kulturella orien-teringen i två frågor är en mindre betydande faktor:Det gäller, för det första, det politiska självförtro-endet och för det andra de deltagandeformer somdirekt riktar sig mot det svenska politiska systemet.I dessa två fall är det graden av integration som ensam påverkar de utrikes föddas attityd.115 Genomatt arbete ses som en viktig del av integrationspro-cessen ger denna förklaring, till skillnad från vadsom framgår av Westholm och Teorells analys, deutrikes föddas prekära situation på arbetsmark-naden en stor betydelse till utanförskapet.
Det finns dock anledning att påminna om attnär det gäller det ideella arbetet i och utanförföreningslivet tycks inte personer med utländskbakgrund avvika från det generella mönstret.116 Demaktproblem som finns är i stället kopplade till denrepresentativa demokratins domän.
De nationella minoriteterna
Sveriges enda urbefolkning, samerna, stod underlång tid i stort sett utanför det politiska livet. Denlagstiftning som gällde samerna handlade i det närmaste uteslutande om renskötsel och inte omsamerna som urbefolkning och etnisk minoritet.Sverige har även i övrigt saknat en samlad politik
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 223
224
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Sverige, trots de framsteg som gjorts under senareår, vara det nordiska land som är minst tillmötes-gående till den samiska befolkningens krav. BådeFinland, som instiftade ett representativt same-organ före Sverige, men framför allt Norge visar enstörre lyhördhet. Bland annat har Norge, men ävenDanmark, anslutit sig till 1989 års ILO-konventionnr. 169 om urfolk och stamfolk i suveräna stater,som kom till i syfte att ge urfolken stor kontrollöver sin egen ekonomiska, sociala och kulturellautveckling.120
Mot bakgrund av detta vill vi påpeka att för-hållandet mellan majoriteten och en urfolksminori-tet inte måste likställas med en konkurrenssitua-tion, där en vinner kampen om inflytande påbekostnad av den andra.
Om staten visar tolerans och ger spelrum för urbefolkningen att stärka sin egen identitet, ochinte motarbetar detta, är det också troligt att gruppens lojalitet och samhörighet med det övrigasamhället ökar. Detta kan ge en bredare upp-slutning från urbefolkningen i det politiska livet.En sådan utveckling ger samhället en demokrati-vinst i och med att det ger jämlikare deltagande, inflytande och delaktighet.
Under 1990-talet har ett parlamentariskt kom-mittéarbete också kommit till stånd när det gällersverigefinnarnas, tornedalingarnas, romernas ochjudarnas villkor och möjligheter att hävda sina intressen. Dessa grupper har tillsammans med sa-merna nu för första gången erkänts som officiellanationella minoriteter i Sverige. Riksdagens besluthösten 1999 om Sveriges anslutning till Europa-rådets ramkonvention beträffande nationellaminoriteter och den europeiska stadgan om lands-dels- och minoritetsspråk lägger en sentida grundför en samlad minoritetspolitik med möjlighet tillutökad autonomi för de berörda grupperna i Sverige.
Politisk ojämlikhet Under senare år har medborgarnas deltagandekommit att ändra karaktär. Många har flytt parti-politiken, den representativa demokratins främstakanal. Det är inte bara fråga om en sänkning i medlemsantal; 1997 års intervjuundersökning visarhur det har skett en betydande minskning av andelen partiaktiva sedan slutet av 1980-talet. Mendet betyder inte nödvändigtvis att medborgarnasdeltagande, inflytande och delaktighet har minskat.Vår egen befolkningsstudie av hela det ideella engagemangets omfattning visar på motsatsen, attdet under 1990-talet har skett en ökning av det sociala engagemanget. Valundersökningarna visaräven att det inte tycks vara något fel på medborgar-nas politiska intresse, sett i ett historiskt perspek-tiv.121 1998 års undersökning, i vilken 56 procent avde tillfrågade anser sig vara mycket eller ganska intresserade av politik, är den näst högsta nivån se-dan 1960-talet. Endast 1994 års valundersökningvisar på ett större intresse (58 procent). Den lång-siktiga trenden beträffande medborgarnas politiskaintresse tycks alltså vara uppåtgående.
Sammantaget är vi ändå oroade. Exempelvis harmedborgarna, trots att en viss ljusning kan skönjas,ett tämligen lågt förtroende för hur det politiskasystemet fungerar. Dessutom har de överlag en lågsjälvtilltro, det vill säga de anser sig i jämförelsevislägre grad kunna påverka politikens utformning.
Vi kan ännu inte tala om att det existerar ett jämliktmedborgarskap i Sverige. Medborgarnas deltagan-de, inflytande och delaktighet skiljer sig åt mellanolika samhällsgrupper.
Det finns dock ett flertal positiva tendenser: För detförsta har det under de senaste 30 åren skett en kraftigt ökad jämlikhet mellan könen. Kvinnor ärformellt jämställda med männen. Andelen kvinnor
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 224
225E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
ser vi tecken på hur lokala initiativ har vuxit fram urdet demokratiska tomrum som följde av kommun-sammanslagningarna, medan det sociala kapitalet istorstadsområdena hotas.
Ett fjärde framsteg är samebefolkningens ökadedeltagande i det svenska samhället, framför allt tackvare Sametingets inrättande. Som vi pekade påovan återstår emellertid fortfarande en del problematt lösa: Exempelvis tycks inte Sametingets in-rättande ha inneburit den ökning av samernas reellamöjligheter till inflytande som samerna hade hoppats på. Majoritetssamhällets lyhördhet gente-mot samernas krav måste förbättras ytterligare.Tolerans, öppenhet och insikt om alla kulturers likavärde måste prägla samhällets relation med vår urbefolkning och andra etniska minoriteter.
Utvecklingen är emellertid oroande i några av-seenden: Skillnaderna mellan olika åldersgrupperspolitiska engagemang kvarstår. Trots ökad utbild-ningsnivå deltar fortfarande unga i mindre ut-sträckning än medelålders. Beträffande gamla är situationen mer tvetydig. Pensionärer uppvisar enlägre grad av direkt politiskt deltagande, medan deras ideella engagemang faktiskt är större än vaddet är för medelålders.
Utöver att skillnaderna mellan olika ålders-grupper kvarstår, framför allt mellan ungdomaroch medelålders, är vi bekymrade över att klass-klyftorna består. Inte minst gäller detta i fråga omsystemtilltro och politiskt självförtroende, som juär centrala förutsättningar för att deltaga och påverka.
Nya konfliktlinjer
1990-talet har dessutom skapat två förhållandevisnya konfliktlinjer, nämligen den mellan sysselsattaoch arbetslösa samt mellan personer med utländskbakgrund och den övriga befolkningen. Utöver de redan existerande klyftorna har alltså nya sprickbild-
inom riksdag och regering har exempelvis kraftigtökat under senare år. Det finns dock fortfarandeområden där män dominerar, till exempel inompartipolitiken, fackföreningsstyrelser, på höga pos-ter i näringslivet och på andra höga maktpositioneri samhället, till exempel inom den ekonomiskapolitiken. Men även dessa områden utvecklas moten ökad jämlikhet. En fortsättning av denna ökadejämlikhet är i synnerhet viktig beträffande den eko-nomiska politiken, som under senare år har fått alltstörre betydelse. Den ekonomiska makten, somfinns dels i det privata näringslivet, dels hos politi-ker inom ekonomiskt orienterade områden, är ihuvudsak männens maktdomän.
Utöver ojämlikheter mellan könen i form av reellt maktutövande handlar ojämlikheten mellankönen ofta om skillnader i möjlighet till ett själv-ständigt medborgarskap, vilket bland annat Bojevisar i sin studie. Vi anser mot bakgrund av detta attdet fortsatta jämställdhetsarbetet måste fortgå föratt kvinnor på alla nivåer i samhället ska kunna agera på lika villkor som männen. Den positivatrenden får inte leda till att man slår sig till ro.
Den andra positiva tendensen är att skillna-derna mellan medborgare med olika utbildnings-nivå minskar. Visserligen finns fortfarande bety-dande skillnader mellan hög- och lågutbildades politiska engagemang, men de förändringar somskett under senare år pekar alla i riktning mot ettmer jämlikt deltagande. Mer oroande är i stället attskillnaderna mellan olika utbildningsnivåers sys-temtilltro och politiskt självförtroende fortfarandeär stora.
Även i ett tredje avseende har vi anledning att seförhållandevis positivt på den senaste tidens ut-veckling. De motsättningar som finns mellan stadoch land visar sig i våra studier inte ha någon nega-tiv effekt på demokratin. Boende på landsbygdenär inte politiskt svagare än boende i städer. Tvärtom
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 225
226
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
ningar öppnat sig. Två i sig heterogena samhälls-grupper, som tidigare inte har skilt sig i någon stör-re utsträckning gentemot den övriga befolkningen,är på väg att bli i det närmaste politiskt marginalis-erade. Personer med utländsk bakgrund, i synnerhetde med utomeuropeisk bakgrund, och arbetslösa,i synnerhet de långtidsarbetslösa, är 1990-talets sto-ra förlorare avseende politisk mobilisering. Dessabåda grupper har genomgående lägre delaktighetoch deltagande än befolkningen i övrigt.
Vi ser dessvärre inga tendenser till att det mönstretunder överskådlig tid kommer att ruckas. Dettakan på längre sikt komma att betyda att vi får en be-tydande andel medborgare som är permanentutanför det politiska beslutsfattandet, och varsintressen sällan eller aldrig blir representerade. Fråndemokratisk synpunkt är en sådan utveckling mot-bjudande.
Passivitet behöver emellertid inte nödvändigtvisvara ett tecken på att medborgarna upplever van-makt och utanförskap. Det kan även vara en signalom att man känner en relativ tillfredsställelse medhur det politiska systemet fungerar. Visserligen kla-gas det på politiker, men så länge saker och tingfungerar någorlunda väl fortsätter medborgarna attgå och rösta. I övrigt engagerar man sig emellertidför andra och mer intressanta saker än politik. I sinuppsats argumenterar Tommy Möller för att dettagäller för den stora merparten av medborgarna.
Men från mängden skiljer sig, enligt Möller,bland annat just vissa grupper av invandrare och arbetslösa. Den passivitet som är utbredd blanddessa medborgare är främst ett uttryck för den vanmakt de känner. Upplevelser av politiskt och so-cialt utanförskap är vanliga och gentemot statenfinns ofta ett utbrett klientilistiskt förhållningssätt.De upplever att ingen lyssnar och att ingen före-
träder dem. Studier vittnar om hur arbetslösa, somfaktiskt tar initiativ och försöker påverka sin situa-tion, oroväckande sällan lyckas i sitt påverkansför-sök. Man vill men kan inte påverka.
Skillnaderna mot en annan grupp medborgare ärslående: Det gäller den relativt nya grupp passiva,som utgörs av unga, framgångsrika och resurs-starka, oftast män, med både god systemtilltro ochgott politiskt självförtroende. Deras passivitetgentemot politiken har av allt att döma helt andragrunder än att de upplever vanmakt. Fortfarandevet vi för lite om dessa för att vi med säkerhet skakunna slå fast orsakerna till varför de vänder politi-ken ryggen. En tänkbar anledning är att de anser attverklig makt och inflytande inte kan nås genom attengagera sig via de traditionella politiska kanalerna.Maktens korridorer har förflyttats bort från den representativa demokratins arenor.
Röst från Demokratitorget
”Jag tror att det finns ett dolt
intresse för politiken i Sverige som
inte kommer att komma fram om
inte politiker ser till att ungdomar
känner att deras åsikter verkligen
betyder något, och att man
verkligen tar deras kommentarer
och förslag på allvar!”
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 226
227E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
förståelse från det etablerade samhället för detutomparlamentariska deltagandet och för direkt-aktioner, som ett flertal av de nyare sociala rörel-serna använder sig av. Men med bristande förståelsevinner den traditionella politiken inte tillbaka nå-got förtroende. Snarare tvärtom.
Endast med en fungerande dialog mellan ungdomari dessa grupper och de etablerade organen kan desenare återfå sitt förlorade förtroende. Underlåterden traditionella politiken att lyssna till dessa grupper riskerar dessutom ett viktigt engagemangatt förbytas i ökad marginalisering, och ett redanexisterande utanförskap till onåbar extremism.
I de kulturer ungdomar utvecklar synliggörs dess-utom morgondagens konflikter, vilka i dag är mot-sättningar som rör sig under ytan i samhället. Ung-domskulturen kan, som Ove Sernhede uttryckerdet, ”därvidlag liknas vid en seismograf.”123
Ungdomar utgör därför en alltför viktig resursoch bär på alltför unika kunskaper för att lämnasutanför.
Ett konkret exempel på en konflikt som synlig-gjorts i ungdomskulturen är den växande rasismenoch nynazismen. Dessa är dock i sig inga ung-domsproblem, utan speglar ett betydligt djupareproblem: De växande klyftorna i samhället och enavtagande respekt för människors lika värde. Lik-väl har rasistiska och nynazistiska organisationerbland annat lockat till sig ungdomar, varav mångakänner sig åsidosatta och svikna av samhället. Motdetta, menar vi, måste staten ta krafttag, och här harskolan en viktig funktion att fylla. Upplysning omdemokrati och dess alternativ bör ges till elevernaredan i tidig ålder. God kunskap om den plattformpå vilken vårt samhälle är uppbyggt, liksom omdess förutsättningar, behövs för att försvara ochstärka det svenska folkstyret.
Bekämpa utanförskapet!Mot bakgrund av vad som hittills har sagts vill vi ar-gumentera för att prioritera följande tre medborgar-gruppers deltagande, inflytande och delaktighet:ungdomar, (långtids-) arbetslösa och personer medutländsk bakgrund.122 Ingen möda får sparas närdet gäller att finna nya former för att bejaka och för-stärka deras politiska engagemang samt fördjupaderas medborgarskap.
Utanförskapet tar sig flera uttryck
”Vi kan aldrig ta demokratin för given. Den måstealltid återerövras.” Budskapet känns vid det här laget igen, eftersom det ofta används av demo-kratins främsta förkämpar. Detta arbete bör främstriktas mot dagens barn och ungdomar.
1990-talets ungdomar har växt upp i ett sam-hälle som har präglats av åtstramningar och ned-skärningar i den offentliga sektorn. Ungdomarnahar för detta fått betala ett högt pris bland annat iform av ökad arbetslöshet. Dels har de själva haftsvårt att komma in på arbetsmarknaden, dels harsociala problem uppstått till följd av att föräldrar tillbarn och ungdomar har förlorat sina jobb. Dettabland mycket annat ligger till grund för det utan-förskap som många av dagens ungdomar känner.
Samtidigt noterar vi att det finns särbestäm-melser för unga inom olika lagstiftningsområdensom oavsiktligt leder till att ungdomar missgynnasoch negativt särbehandlas. Det gäller t.ex. närsociala förmåner förses med särskilda villkor föryngre medborgare.
I takt med denna utveckling minskar mångaungdomars förtroende för de politiska partiernaoch den traditionella politiken, som de anser inte ärtill för dem. Många ungdomar väljer i stället attengagera sig i andra former, såsom till exempel enfrågerörelser. Detta engagemang måste samhälletta tillvara. Som vi visat finns i dag en bristande
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 227
228
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Utanförskap på arbetsmarknaden blir ett poli-tiskt utanförskap
Ungdomar är nära kopplade till den andra av de tremedborgargrupperna, den heterogena gruppenarbetslösa och i synnerhet de långtidsarbetslösa, ioch med att ungdomar som nämndes ovan hardrabbats hårt av 1990-talets kraftigt ökade arbets-löshet. De negativa effekter som arbetslösheten förmed sig för de drabbade individerna har i Sverigeunder 1990-talet inte begränsat sig till att omfattaekonomiska förluster och sociala problem, blandannat i form av en upplevd känsla av utanförskapfrån just arbetsmarknaden.
Många långtidsarbetslösa drabbas även av ett poli-tiskt utanförskap, med ett försvagat politiskt själv-förtroende och där relationen till politiker och detpolitiska systemet i huvudsak präglas av misstrooch vanmakt. De tror sig inte själva kunna påverkasamhällsutvecklingen i någon större utsträckningoch inte heller hyser de någon större tilltro till att devalda politikerna verkligen tar till sig det medbor-garna har att säga.
Denna smittspridning är i högsta grad allvarlig ochvisar hur en försämrad situation på arbetsmark-naden dämpar det medborgerliga samhällsengage-manget, vilket bland annat Carle visar i sin studie.124
Vi oroas, mot bakgrund av detta, över att de som uren synvinkel har störst anledning att delta för attförändra sin situation i minst utsträckning gör det.
Etnicitet är ett nytt klassmärke
Utöver den kraftigt ökade arbetslösheten är vår tidsmest dramatiska förändring i det svenska samhälls-klimatet det politiska utanförskap som har drabbatmånga personer med utländsk bakgrund. Etnicitethar under 1990-talet kommit att bli ett nytt klass-märke.
Därför är personer med utländsk bakgrund dentredje medborgargruppen som vi vill ägna särskilduppmärksamhet.
Vi syftar då främst på personer med utom-europeisk bakgrund. Flera av våra studier indikeraratt demokratiseringen måste inriktas på att i förstahand omfatta unga och arbetslösa personer medutomeuropeisk bakgrund.125 Det är dessa som hardrabbats hårdast av 1990-talets höga arbetslöshets-nivå. Det finns inom denna heterogena grupp etniska grupper där inte ens en fjärdedel av dem iarbetsför ålder (20–64 år) har ett arbete. Det gällertill exempel människor födda i Somalia och Irak.
Denna utveckling har gett en extrem segrege-ring, framför allt i storstäderna, där det finns stads-delar i vilka en stor majoritet av hushållen sökersocialbidrag. Den genomsnittliga disponibla in-komsten per hushåll i dessa stadsdelar är mycketlägre än andra stadsdelar. Exempelvis finns i Göte-borg och Malmö områden med, som Sernhede uttrycker det, ”extremt låga inkomster,”126 där per-soner med utländsk bakgrund utgör 90 procent avbefolkningen. Som ett ytterligare exempel kan
Röst från Demokratitorget
”Jag tror att Sveriges politik måste
förändras så att alla – oavsett
härkomst – kan leva i vårt gemen-
samma samhälle utan att känna sig
diskriminerade eller privilegierade.
Först då kommer ”soffliggarna” att
förlora valen. Först då kan vi säga
att Sverige är ett demokratiskt
land.”
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 228
229E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
pet och icke-tillhörigheten i det svenska samhälletär lika utbredd hos dem som är födda i Sverige(”man är svensk men ändå inte”)128 som hos demsom flyttat hit.129 För dessa ungdomar, som till ochmed är födda i Sverige, hur mycket är integrationsom förklaring värd för dem?
Ett samhälle med etniskt påtvingade gränser, därpersoner av visst ursprung och viss hudfärg ten-derar förpassas till andra klassens medborgare,måste i stället rannsaka sig självt. För att integrationär nyckeln som kan låsa upp dörren för personermed utländsk bakgrund, får det svenska samhälletdock inte svära sig fritt från skuld genom att enbarthävda att ”integration tar tid”.
Vi håller därför med Invandrarpolitiska kom-mittén om att det även krävs en förändring av vär-deringar gentemot personer med utländsk bak-grund.
Detta gäller inte minst i arbetslivet, där i syn-nerhet personer med utomeuropeisk bakgrundofta diskrimineras.130 I anställningssituationer därdet inte finns någon meritmässig skillnad mellantvå sökande strävar man alltför ofta efter att anstäl-la personer som ”passar in”, det vill säga personersom i hög grad har en liknande bakgrund och lik-nande föreställningar som övriga anställda, i ställetför att värdesätta en mångfald av erfarenheter, idéeroch synsätt. Att sträva efter sådan likformighet ärvarken människovärdigt eller ett effektivt tillvara-tagande av samhällets resurser.
Vi har dessutom alltför länge underlåtit att aktivt tastrid mot diskrimineringen. Genom att förbli passivahar vi i stället indirekt legitimerat den. Det svenskasamhället måste därför börja se personer med utländsk bakgrund som just resurser, som hittillsinte har tillvaratagits i den utsträckning som de själva och ett demokratiskt samhälle förtjänar.
nämnas att barnfamiljer i Rosengård (Malmö) redan 1994 i genomsnitt hade 156 000 kr lägredisponibel inkomst än vad genomsnittsinkomstensamma år var för Stockholms stad.
Detta tillsammans gör att vi numera tvingas tala om”ghettoisering” som en svensk realitet och om ettåterinträde av fattigdom i det svenska samhället.127
Den svåra situation på arbetsmarknaden som harmött personer med utländsk bakgrund har haft enhämmande effekt på integrationsprocessen. Till-gången till arbete är en central del av integrationen.Hur integration i sin tur påverkar det politiska del-tagandet visar Soininen och Bäck i sin studie: Integration är av avgörande betydelse för det poli-tiska självförtroendet samt för det deltagande somdirekt riktar sig mot det svenska politiska systemet.Man kan emellertid, utifrån deras studie, heller inteutesluta att kulturell orientering till viss del kan för-klara att det är personer av samma nationella ursprung som tenderar att avstå från att deltaga.
Huvudförklaringen tycks ändå vara integra-tion. Och integration tar tid. Det visar också de tidiga svenska efterkrigserfarenheterna av arbets-kraftsinvandring. Trots att dåtidens invandraresnabbt fick arbete tog integrationsprocessen långtid.
Mot denna bakgrund oroas vi över den ondaspiralen av hög arbetslöshet och politiskt utanför-skap, som nu ofta drabbar personer med utländskbakgrund. Långtidsarbetslösheten är ett förhållan-devis nytt fenomen som har försvårat ytterligareför personer av utländsk härkomst, som har kom-mit till Sverige under senare år.
Hur lång tid får då integration ta? Av Sernhedes studie om ungdomar i multietniska bostadsområdetHammarkullen i Göteborg framgår att utanförska-
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 229
230
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Det krävs kraftansträngningar för att bekämpa detutanförskap som många personer med utländskbakgrund brottas med i dag. Vi måste aktivt verkaför att inkludera dessa medborgare på alla sam-hällsområden; i arbetslivet, i politiken och i före-ningslivet. ”Invandrarfrågan” får nämligen inte enbart ses som eländespolitik som utförs av social-tjänsten.
De politiska partierna måste i stället lyfta upp det etniska perspektivet på samma sätt som man gjortmed könsperspektivet. För detta krävs emellertidvilja. Det svenska samhället måste möjliggöra förpersoner med utländsk bakgrund att utöva ett själv-ständigt medborgarskap. Först när det uppfattassom reellt möjligt kan man förvänta sig att medbor-garna tar det initiativ som krävs för att utöva det.Fram till dess består eller ökar utanförskapet. Denobesvarade frågan är hur långt det måste gå innanvi reagerar.
Ett medborgarskap med verkliga möjligheter tillinflytande
Ett stärkt medborgarskap, i form av ett ökat del-tagande måste följas av reella möjligheter till infly-tande. I flera avseenden är också den svenska folk-styrelsens utveckling mycket positiv. Med fleramått mätt ökar den politiska jämlikheten.
Men som vi visat i tidigare kapitel pekar fleratecken på att den verkliga makten numera i viss ut-sträckning finns bortom den representativa demo-kratins korridorer. Det måste vara en central upp-gift för den representativa demokratin att krävamakten tillbaka. Det krävs också en lyhördhet ochförståelse från beslutsfattare, samt en vilja att ta tillsig medborgarnas idéer, synsätt och arbetssätt.Utan möjligheter till verkligt inflytande kommermedborgarnas engagemang inte bli något annat änmeningslöst.
Arbetet att utbreda den politiska jämlikheten får inteupphöra. Utifrån bitvis mycket goda erfarenheterav att fördjupa folkstyrelsen för olika medborgar-grupper måste demokratiseringen fortsätta. Delvisnya konfliktlinjer gör att medborgare upplever poli-tiskt utanförskap. Målet är alltfort att vi ska vara politiska jämlikar.
Röst från Demokratitorget
”Massmedia, politiker, olika myndigheter
och institutioner som är ansvariga för
samhället, argumenterar, analyserar och
skriver om invandrarna när de begår brott,
när det finns rasmotsättningar eller när de
har politiska kampanjer, men när det gäller
någon konkret åtgärd för att ta itu med
invandrarnas problem lyser de med sin
frånvaro, det är därför som vi måste göra
en insats i den politiska sfären i Sverige.”
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 230
231E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
45 Petersson et al. 1998, som mäter andelen medborgare som arbetat i aktionsgrupp.
46 Hebert & Jacobsson 1999, som även de är av denna uppfattning.
47 Hebert & Jacobsson 199948 Hebert & Jacobsson 199949 Hebert & Jacobsson 199950 Se dom i Karlskoga tingsrätt, som refereras i Hebert &
Jacobsson 199951 Lindgren 199952 Svallfors 199953 Bennulf och Hedberg 199954 Petersson et al. 199855 Petersson et al. 199856 Petersson et al. 199857 SOU 1990:4458 Petersson et al. 199859 Undersökningen försöker kartlägga medborgarnas
informella insatser inom och utanför föreningslivet samt insatser i det egna hemmet för någon som är sjuk etc.
60 Jeppsson Grassman & Svedberg 199961 Jeppsson Grassman & Svedberg 199962 Oskarson 1999; Siim 1999; Eduards 1993; Wendt Höjer &
Åse 199663 Hernes 1982; Rönnblom 199764 Wendt Höjer & Åse 1996; Hultman 199965 Jónasdóttir 1988; Jónasdóttir 199866 Lovenduski & Norris 199367 Christensen 199968 Karvonen & Selle 199569 Christensen 199970 Christensen & Raaum 1999; della Porta, Kriesi & Rucht 199971 Petersson 198972 Petersson et al. 199873 Jeppsson Grassman & Svedberg 199974 Teorell & Westholm 1999 a75 http.www.ipu.org/wmn-e/word.76 Svallfors 199977 Boje 199978 SCB 199879 Wängnerud 199780 Teorell & Westholm 1999 a81 Teorell & Westholm 1999 a. Se även Petersson et al. 199882 Jeppsson Grassman & Svedberg 199983 Oscarsson 199884 Petersson et al. 1998; Oscarsson 1998. Svallfors 1999 resultat
ger till skillnad från Petersson et al. ett mer pessimistiskt resultat beträffande ungdomars politiska självförtroende.
85 Möller 199886 Thörn 199987 Med klasser avses, då inte annat anges, tjänstemän, företagare,
arbetare respektive lantbrukare.88 Petersson et al. 199889 Petersson et al. 1998 och Teorell & Westholm 1999 a
1 Hadenius 19992 Hadenius 19993 SOU 1990:44, s. 1954 Micheletti 19965 Larsson, S. 19996 Se t.ex. Micheletti 1996 och Elvander 19697 Det korporativistiska systemet förklaras mer utförligt i
kapitlet om lobbning8 Micheletti 1996 och SOU 1990:449 Thörn 1999 och Micheletti 1996
10 För närmare information om det minskade samarbetet mellan stat och organisationsväsendet se kapitlet om lobbning
11 Thörn 1999 och SOU 1990:4412 SOU 1990:44. Se även Petersson, Westholm &
Blomberg 198913 Petersson et al. 199814 Se även följande kapitel15 Jeppsson Grassman & Svedberg 1999. Se även
Petersson et al. 199816 Jeppsson Grassman & Svedberg 199917 Se även Petersson et al. 1998, som kommer fram till samma
slutsats.18 Se Wijkström 199919 Petersson et al. 199820 Trägårdh 199921 Larsson, S. 199922 Lindgren 199923 Lindgren 199924 För en närmare analys om lobbning och opinionsbildning
inom organisationslivet, se kapitlet om lobbning 25 Petersson et al. 199826 Se t.ex. Lundström & Wijkström 1995 och Wijkström 199927 Lundström & Wijkström 1995. Se även Jeppsson Grassman
& Svedberg 199928 Herlitz 199929 Se t.ex. Thörn 199930 Thörn 1999, s. 45131 Thörn 199932 Sörbom 199933 Se t.ex. Wijkström 199934 Hebert & Jacobsson 199935 Wijkström 199936 Thörn 199937 Thörn 1999. Se även SOU 1996:18138 Pamlin 199839 Aftonbladet 1999–12–0440 Lindquist 199941 Rent tekniskt är det möjligt att spåra de ansvariga, men det är
en fråga om resurser, kunskap och internationellt samarbete. Taloyan 1999
42 Jeppsson Grassman & Svedberg 199943 Jeppsson Grassman & Svedberg 199944 Gidlund & Möller 1996
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 231
232
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
90 Jeppsson Grassman & Svedberg 199991 Klassbegreppet har i Svallfors undersökning tre huvud-
grupper: arbetare, tjänstemän och företagare. Lantbrukare är alltså i hans undersökning inte en egen klass.
92 Svallfors 199993 Teorell & Westholm 1999 a94 Detta resultat, att skillnaderna minskar mellan de olika
utbildningskategorierna men inte mellan klasserna, kan enligt undersökningen inte förklaras med att det finns en allt svagarekoppling mellan utbildningsnivå och klasstillhörighet. Någon sådan tendens går ej att skönja. Teorell & Westholm 1999 a
95 Teorell & Westholm 1999 a96 Carle 199997 Carle 199998 Teorell & Westholm 1999 a99 Petersson et al. 1998
100 Herlitz 1999101 Jeppsson Grassman & Svedberg 1999102 Ds 1999:48103 Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) har
framfört kritik mot kulturdepartementets definition. DO menar att definitionen bl.a. åsidosätter andra etniska faktorer, såsom språk och trosbekännelse. Den innebär i stället en kategorisering av personer i endast två grupper, varvid den styrande faktorn är om man är född i Sverige eller ej. http://www.do.se/template.pl?id=322. (2000–01–21)
104 Teorell & Westholm 1999 a105 Bäck 1999106 SOU 1990:44107 Andersson, R. 1999108 Petersson et al. 1998109 Soininen & Bäck 1999 b110 Teorell & Westholm 1999 a111 Teorell och Westholm 1999 s. 42112 SOU 1996:55113 Kulturell orientering har mätts med hjälp av 15 attitydfrågor
om stat, grupper och individer.114 Soininen & Bäck 1999 b115 Soininen & Bäck 1999 b116 Jeppsson Grassman & Svedberg 1999
117 Soininen & Bäck 1999 b118 Teorell & Westholm 1999 a119 Teorell & Westholm 1999 a120 SOU 1996:55121 Observera att vi utifrån valundersökningarna kan dra
slutsatser om den historiska utvecklingen. Däremot ger olika aktuella undersökningar olika resultat beträffande det politiska intresset i dag. Se t.ex. Svallfors 1999.
122 Det bör förtydligas att de tre grupperna inte är rangordnade efter någon prioritetsordning. De nämns i stället i den ordningde tas upp i kapitlet.
123 Sernhede 1999, s. 291124 Carle 1999125 Carle 1999, Sernhede 1999, Bennulf och Hedberg 1999,
Soininen och Bäck 1999 b126 Sernhede 1999, sid. 273127 Se t.ex. Sernhede 1999 som diskuterar ghettoisering och
fattigdom som svensk företeelse. Bland annat citeras Victor, 19 år och boende i Hammarkullen i Göteborg, som menar att Hammarkullen egentligen är ett reservat, liksom Rinkeby är i Stockholm.
128 Sernhede 1999, s. 265129 Sernhede 1999130 Det är svårt att vetenskapligt bevisa att diskriminering före-
kommer på arbetsmarknaden. Docent Lois Wise, som under cirka tio år studerat den svenska arbetsmarknaden, är emeller-tid en av dem som menar att många svenska företag utesluter vissa medborgargrupper (se Dagens Nyheter 1996–02–04). Under 1990-talet har i medierna också uppmärksammats hur arbetsgivare sorterar bort ansökningshandlingar med främ-mande namn (se t.ex. Dagens Nyheter 1994–12–28, Skånska Dagbladet 1990–11–14, El-Abed, H, ”Att byta identitet”, Pockettidningen R, nr. 3, 1996). Det stämmer väl i linje med vad som framgår i en uppsats i en av våra forskarvolymer, skriven av Ove Sernhede, där en tonåring i invandrartäta Hammarkullen säger: ”Hip hop är vår kultur, de fattigas kultur. Musik är det enda vi kan göra för att få det bra. Det spelar ingen roll hur bra betyg du har, heter du Muhammed får du inga jobb, men med rappen kan vi komma fram” (Sernhede 1999, s. 279).
41285-193-232 0-03-24 07.11 Sidan 232
233E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Den mångvetenskapliga demokratiforskningen
41285-233-252 0-03-24 07.17 Sidan 233
234
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Den politiska demokratin har alltsedan antikenvarit ett ideal för många samhällsbyggen. Dettaideal har ofta vilat på en värdegrund där politiskjämlikhet, delaktighet och öppenhet utgjort cent-rala hörnstenar. Demokratin har samtidigt alltidfungerat som en kritisk teori i förhållande till detexisterande samhället. Skillnader mellan ideal ochverklighet har ofta kunnat påvisas.
Samhällen präglas av olika politiska kulturer,förändringar och skiftande maktförhållanden.Folkviljans förverkligande har därför haft mångauttryck under historiens gång. Den representativademokratin växte fram i vårt land under 1900-taleti ett nära samspel med folkrörelser och masspartier.Det var också med demokratin som instrumentsom de stora sociala reformerna genomfördes.Under det senaste decenniet har det dock blivit uppenbart att den mogna industristaten inte utgörhistoriens slut utan att nya samhällsförändringaräger rum på ett sätt som knappast kunde förutsesvid den representativa demokratins genombrott.
I Demokratiutredningens rapporter har dettaförändringsperspektiv varit framträdande. En vik-tig slutsats är att de utförda analyserna inte kan
utgöra slutpunkten för studiet av den svenska folk-styrelsen. Utredningens uppfattning är att densvenska demokratiforskningen i detta skede måsteges tillräckliga resurser för att gå vidare utifråndetta underlag. Det är även viktigt att ta fram enmer policyorienterad kunskap som särskilt tar siktepå demokratifrämjande insatser.
Drygt ett hundra forskare inom samhällsveten-skap och humaniora har i sina bidrag till utred-ningen belyst olika aspekter av den svenska folk-styrelsen. Erfarenheten visar att ett brett anlagtperspektiv på demokratifrågorna varit utom-ordentligt värdefullt. Traditionellt har demokrati-forskningen i hög grad varit statsvetarnas domän –och deras position där torde också fortsättningsvisvara stark. Men om statsvetare, sociologer, kultur-geografer, jurister, ekonomer, historiker och fleraandra, gemensamt tar sig an denna uppgift ökarmångfalden i kunskapsuppbyggnaden och därmedäven kvaliteten i underlaget till det offentliga sam-talet om demokrati.
De olika verklighetsbilder och teoretiska in-fallsvinklar som den mångvetenskapliga forsk-ningen genererar är således fruktbar. Den ökar inte
Den mångvetenskapliga demokratiforskningen
41285-233-252 0-03-24 07.17 Sidan 234
235E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
minst medvetenheten om komplexiteten kringdemokrati: De många olika förutsättningarna,demokratins behov att utvecklas och erövras avnya generationer, demokratins sårbarhet men ock-så möjligheterna att skapa medborgaranda och demokratiska institutioner.
Utredningen vill utifrån sitt arbete peka på be-hovet av ökad forskning inom framförallt femproblemområden. Gränserna mellan områdena ärpå intet sätt skarpa, ibland finns starka kopplingaroch i viss mån överlappningar.
Fem forskningsområden
Demos
I takt med den snabbt tilltagande globaliseringenoch internationaliseringen har den principiella frågan om vad som utgör demos (folk) för en politisk styrelse (kratia) blivit alltmer vital. Ytterstär det demokratin som skapar den moraliska grun-den och legitimiteten för den politiska styrelsen.Det existerar dock en mångfald demos – traditio-nellt med den territoriella principen om närhet ochmänniskors permanenta vistelse inom ett visst geo-grafiskt område som utgångspunkt. Den represen-tativa demokratin sammankopplades med terri-torialstatens framväxt och har i detta sammanhangett par hundra års idétradition att falla tillbaka på. Ide förändringsmönster som nu kan ses försvagassambandet mellan beslutsfattande och det politiskadeltagandet. Hur ska människor som är berördakunna få politiskt inflytande i en internationali-serad värld? Vilkas samtycke är nödvändigt för attlegitimera beslut som rör exempelvis miljöför-störing, handelsvillkor och aids? Inför vilken val-manskår är beslutsfattare ansvariga?
Kopplingarna mellan demos och begrepp somsuveränitet och identitet är betydelsefulla. EU upp-visar i detta avseende behov av mångvetenskapliga
forskningsinsatser. En av de stora framtidsfrågornaär exempelvis om det ligger inom möjligheternasram att kunna skapa ett europeiskt demos och där-med förutsättningar för en fungerande europeiskdemokrati sådan vi känner den från nationalstaten.
Skalproblemen i fråga om demos är påtagliga.De förminskas inte heller av att mängden av funk-tionella demos utgår från principen om likhet ochinte kräver geografisk närhet utan skär rakt genomde geografiska uppdelningarna. Dessa gemenska-per kan bygga på etnicitet, kön, yrke, livsstil ellerskiljelinjer som exempelvis centrum – periferi. Härtorde den nya informationstekniken kunna bidratill att underlätta kontakter och minska avstånd itid och rum.
Det är inte bara nationalstaten som är underomvandlingstryck – de regionala och lokala struk-turerna är också utsatta för betydande föränd-ringar. Hur påverkas människor i den lilla världenav globaliseringen? Vilkas samtycke krävs för attutnyttja kvaliteterna i lokalsamhället? Vilken rollkan IT få för att underlätta förhållandet mellan detglobala och det lokala?
Representation
Vi har sett tendenser till en utveckling bort från denrepresentativa modellen, ja själva representations-tanken. En sådan är ökade krav på direktdemo-kratiskt deltagande i form av folkomröstningar påolika nivåer, folkinitiativ, direkt medverkan genomIT, öppna nämndmöten etc. En annan tendens ärbrukardeltagande inom främst skola och omsorg.Utvecklingstendenserna kan ses som en följd av attlegitimiteten sjunkit i förankringsstrukturerna,främst genom försvagning av de politiska partierna.Med personval, däremot betonas tydligare repre-sentationen.
På de nyaste politiska arenorna – EU och regi-onerna – bedöms den representativa modellen ha
41285-233-252 0-03-24 07.17 Sidan 235
236
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Utan opinionsbildning i någon form blir både ettidentitetsskapande och en politisk socialisa-tionsprocess lidande. Mediernas betydelse fördessa processer är en central aspekt, inte minsteftersom demokratin är beroende av debattordningi samhället. Förutsättningarna för opinionsbild-ning i fråga om offentligt rum är dock varierande. Ivissa kommuner, liksom i flertalet regioner, ärsituationen torftig och innebär att det i hög gradsaknas mötesplatser för det offentliga samtalet.Språkliga olikheter kan medföra att färre offentligarum skapas. Så är bl.a. fallet inom EU där unions-medborgarna, som vi visat, i hög grad saknar euro-peiska medier vilket försvårar villkoren för euro-peisk opinionsbildning.
IT torde i detta sammanhang kunna få en vik-tigare roll för att skapa nya mötesplatser och ökaeffektiviteten i kommunikationen mellan olikaaktörer.
Judikaliseringen av politik
Medlemskapet i EU gav en ökad medvetenhet omde skilda traditioner som finns inom det politiskt –administrativa området i Europa. I EU möts denfranska och den nordiska, den förra som betonarmaktdelning och domstolarnas överhöghet, medanden nordiska har sin grund i idén om folksuve-räniteten. Även om det i Sverige finns en viss lag-prövningrätt av politiska beslut har markeringargjorts i debatten om de principiella skillnaderna.Dessutom har varnats för riskerna med judikali-sering av politiken. Det finns å andra sidan före-språkare för maktdelning och att införa en för-fattningsdomstol i Sverige. Många välkomnar deökade möjligheter som numera finns att överklagapolitiska beslut till domstol. Den nyligen om-debatterade frågan om Riksrevisionsverkets ställ-ning kan ses som ett uttryck för en viss omorien-tering.
en svagare ställning. I stället är det andra strukturersom erövrat positioner. Det är av största vikt attuppmärksamt följa vad som sker med de demo-kratiska formerna.
Hur kan IT användas för att förstärka och bredda det politiska deltagandet – både inom ramen för den representativa modellen och i de merdirektdemokratiska formerna? Vilka vinner respek-tive förlorar i inflytande när den representativa mo-dellen försvagas? Innebär utvecklingen av dedirektdemokratiska formerna att de starka med-borgargrupperna stärker sina positioner och att detpolitiska deltagandet får en elitistisk inriktning?Under vilka villkor dämpar respektive förstärkerlobbningen den politiska ojämlikheten?
Identitet, socialisation och opinionsbildning
Identitet handlar om tillhörighet till en gemenskapoch ger grund för ett ”vi” och ett ”dom”. Identitethar redan blivit ett mångvetenskapligt forsknings-område av betydande vitalitet där bl.a. pedagogerstuderar identitet och kommunikation, sociologeruppmärksammar identiteter hos olika grupper ochpsykologer antal möjliga identiteter. Bland stats-vetare och historiker är intresset ofta inriktat motnationalism, nationsbyggande, identiteter i olikapolitiska gemenskaper som skapats under sekleroch en ny europeisk identitet.
Identiteter kan hålla samman folk i politiskagemenskaper, men de kan också utestänga och ska-pa grund för intolerans och främlingsfientlighet. Idet sammanhanget blir den politiska socialisa-tionen av betydande intresse, dvs. hur överförsidentitet från en generation till en annan? Vilkenroll spelar föräldrar, kamrater, skolan, mediernaoch de politiska institutionerna för unga män-niskor i fråga om att tillägna sig identiteter i olikagemenskaper? Innebär nätverkens framväxt ettdemokratiskt tillskott härvidlag?
41285-233-252 0-03-24 07.17 Sidan 236
237E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
På ett allmänt plan kan regeländringar synas moti-verade och hänga samman med både EU-med-lemskapet och den ökade komplexiteten i sam-hället. Det finns dock i båda lägren behov av en fördjupning av diskussionerna och en bättre kuns-kapsgrund att stå på. Vad innebär egentligen enjudikalisering av politiken? Vilka konsekvenser fårdetta för politiken, ansvarsutkrävandet och den enskilde medborgarens möjligheter att påverka sinsituation?
Flernivåstyre
Demokratins vardag har alltid präglats av olika for-mer för beslutsfattande vilka reglerats i konstituti-onella och andra spelregler. Från dessa spelreglerhar utvecklats praxis som inte funnits föreskrivnaoch som i vårt land exempelvis inneburit medver-kan från arbetsmarknadens parter i den politiskaprocessen.
Särskilt under senaste decenniet har process-perspektivet betonats ytterligare genom Sverigesmedlemskap i EU – och det fortplantas nedåt ochutvecklas mellan olika delar av det svenska sam-hället och det europeiska förhandlingssystemet.Som vi tidigare noterat talar forskarna om ”multi-level governance” – flernivåstyre.
Inom Sverige har partnerskap som politiskinnovation blivit signum för regionalpolitiken. Idé-spridningen från detta sätt att arbeta har kraftfulltpåverkat andra sammanhang. Ett belysande exem-pel är den omfattande processen med tillväxtavtalsom involverat alla svenska regioner i ett intensivtarbete med utvecklingsfrågor under slutet av 1990-talet. Det utmärkande med partnerskap är från-varon av tydliga kriterier för vilka aktörer som böringå, frånvaro av beslutsregler samt ofta ett mini-mum av öppenhet. Partnerskap framträder på det-ta sätt som en logisk motpol till den representativademokratin. Det är utomordentligt angeläget att ha
en fortlöpande uppdatering kunskapsmässigt omutvecklingen av de politiska processerna, men ävenen reflektion över hur processen kan utvecklas ochdemokratiseras.
Demokratiforskningens organiseringVi vill framhäva betydelsen av att den här före-slagna forskningen också ska präglas av nytänkan-de när det gäller att samspela med samhällsutveck-ling och samhällsdebatt. Nya former bör sökas föratt göra forskningen spridd, känd och debatteradäven utanför forskarsamhället.
Röst från Demokratitorget
”Efterlyser nästa skrift kanske med titeln:
’Det olydiga samhället’
– hur samhället gömmer sig bakom
anonymitet
– hur samhället vägrar ta kritik på allvar
– hur samhället vägrar att omorganisera
sig för att bättre möta medborgarnas
behov
– hur samhället inte lyckas bemöta
misstankarna om ”de dubbla
agendorna”
– hur samhället inte tar individen eller
svaga grupper på allvar
– hur samhället motarbetar människor
som tänker annorlunda
– hur samhället förlorar i trovärdighet
– hur samhället får färre personer att gå
till val
– hur samhället slutligen får en ny
uppsättning politiker.”
41285-233-252 0-03-24 07.17 Sidan 237
238
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
ningen kan ge ett fortsatt värdefullt bidrag till sam-hällsdebatten och den svenska demokratiforsk-ningens oberoende ställning. Det finns skäl attunderstryka att den här forskningen måste ut-märkas av största möjliga självständighet.
Expertgrupp för studier i demokrati
Vi bedömer också att det finns ett kontinuerligt behov av att utveckla demokratipolitiska reformeri gränssnittet mellan forskning och politik. Därförär det nödvändigt att också ha någon mötesplatsmellan forskning och politik. Det kan bl.a. ske genom att inrätta en fristående expertgrupp, somkan fungera som tankesmedja och beställare avkunskapsunderlag för demokratireformer.
Efter fem år bör dessa båda arrangemang utvär-deras.
Fem fleråriga och mångvetenskapliga demokra-tiforskningsprogram
Utredningen har anlagt ett långsiktigt perspektivför utvecklingen av den svenska demokratin. Vi harbetonat vikten av att folkstyrelsen fortlöpande ut-värderas och utmanas av en mångvetenskapligforskning. Vi föreslår att det utformas fem mång-vetenskapliga program via forskningsråd till stödför forskningsinsatser. Programmen bör vara fem-åriga och inbegripa forskare från andra länder.Insatsen bör vara av en sådan omfattning att forsk-
41285-233-252 0-03-24 07.17 Sidan 238
239E
N U
TH
ÅL
LE
N D
EM
OK
RA
TI!
239E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Politik för folkstyrelse på 2000-talet
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 239
240
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
att råda bot på problem i folkstyrelsen. Vi har avstått från att föreslå till synes enkla lösningar ochåtgärder. Den forskning som vi ställt samman ger,enligt vår uppfattning, ingen anledning att tro attnågra enkla operativa ingrepp skulle åtgärda debrister vi anser vara det mest centrala i vår folk-styrelse.
I stället har vi medvetet lagt tonvikten på att utforma ett principiellt bärkraftigt perspektiv föratt öka medborgarnas deltagande, inflytande ochdelaktighet i 2000-talets samhällsutveckling. Detgör vi utifrån en moralisk argumentation. Vi hop-pas det ger en god grund för framtida övervägan-den och konkreta åtgärder.
Demokratins moraliska grundvalar
Vi har valt en moralisk grund till försvar för demo-kratin. Den bygger på en övertygelse om att allamänniskor har lika värde. Till skillnad från varje annan idé om samhällets organisation accepteraroch utgår demokratin från att vi är olika och ska såfå vara. Vi ska inte behöva göras om. Det viktigasteordet i demokratin stavas varken ”jag” eller ”du”utan ”vi” – ömsesidigt beroende av varandra och
Demokratin är inte en gång för alla given. Demo-kratins institutioner är sköra i den meningen att detar lång tid att bygga upp men kan raseras betydligtsnabbare, inte minst genom våld. Men en avdemo-kratisering kan också komma mer smygande, genom små men medvetna justeringar av viktigadetaljer i strukturerna. Utan att någon egentligenvill det, kan demokratins institutioner också för-lora sin inre bärighet och sina normer. Det kan skepå grund av att den kritiska bildningen försummatseller genom att politiska företrädare medvetet elleraningslöst missbrukat medborgarnas förtroende.
Vi slår fast vissa grundläggande målsättningarför den fortsatta demokratiutvecklingen och före-slår dessutom en demokratipolitik för att långsik-tigt fördjupa den svenska folkstyrelsen.
Många förslag förekommer i våra olika skrifter. En del förs fram i detta betänkande. Vi hänvisar tillvåra skrifter för utförligare resonemang och statis-tiska underlag. Vi har dock inte haft uppdraget attnärmare utreda förslagen utan förutsätter att detsker i särskild ordning.
Det har i själva verket inte varit vår huvud-uppgift att lägga fram ett antal konkreta förslag för
Politik för folkstyrelse på 2000-talet
Utvecklingen är inte ostyrbar. Det ligger i demokratins
väsen att den inte är ödesbestämd eller ligger i någon
annans händer. Därför har inte bara de enskilda åtgär-
derna utan också den övergripande politiska viljan
betydelse för hur samhället kommer att utvecklas.
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 240
241E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
förpliktade att lösa våra konflikter fredligt, demo-kratiskt.
Det är av största vikt att förstärka medborgarnasegen demokratiska värdegrund – medborgarandan– och att inom den ramen skapa största möjliga ut-rymme för dem att gemensamt styra sig själva.Medborgaranda bygger på vissa karaktärsegenska-per som medborgarna kan odla och träna, exem-pelvis kritisk rationalism (vilja att sätta sig in i olikafrågor, ifrågasätta och förstå hur andra resoneraretc.), laglydighet (skyldighet att följa lagar) och soli-daritet (oegennyttig hållning till medmänniskor, empati).
Den svenska folkstyrelsen
Den representativa demokratin utgör den svenskafolkstyrelsens grund. Det är i den representativademokratins växelspel med medborgarnas erfaren-heter och viljor som folkstyrelsens utveckling av-görs. I de många mötena medborgarna emellan bil-das de dygder och normer som en demokrati bådeförutsätter och syftar till.
De politiska partierna spelar en nyckelroll i denrepresentativa demokratin vad gäller att vara länkarmellan medborgarna och den politiska makten, attsammanväga olika intressen och stå för utform-ningen av den politiska makten. Som länkar mellanmedborgare och det politiska beslutsfattandet ärpartierna på intet sätt ensamma. I ökad omfattninghar medier och organisationer och nätverk av olikaslag involverats i opinionsbildning och mobilise-ring.
Vår utgångspunkt är att den svenska folksty-relsen bör innehålla betydande element av själv-organisering, decentralisering och självförvaltning.Därmed ges utrymme för en mångfald i deltagan-det och ett stort mått av pluralism och autonomi.
Politiken måste också inse sina begränsningaroch koncentrera sitt arbete på områden där dess
värden och styrsystem är överlägsna marknadens,civilsamhällets och familjens. Av såväl politikenssom t.ex. näringslivets företrädare måste vi kunnaförvänta oss respekt för den andre utifrån en insiktom att båda gynnas av att det andra systemet fun-gerar väl. På olika nivåer måste såväl politiska somekonomiska företrädare intensifiera sina ansträng-ningar att föra dialog med respekt för varandra.
Folkstyrelsens syfte är varken en stor stat ellerstora kommuner utan ett samhälle av individer,som är besjälade av en medborgaranda som hållertron på rättfärdighet och solidaritet levande.
Vårt försvar för demokratin utgår alltså frånmoraliska principer. Däremot inbegriper vårdemokratiuppfattning inte beslutens innehåll, baradess former.
1. Stärk den demokratiska medvetenheten!En uthållig demokrati förutsätter att den demo-kratiska medvetenheten höjs hos medborgarna ochderas företrädare. Målet är att varje medborgare gesmakt att råda över sina egna livsbetingelser och gesmöjlighet att utveckla en kompetens att lösa sinakonflikter tillsammans med andra i demokratiskanda. Medborgarnas politiska projekt kommer attskilja sig åt och bli alltmer fragmenterade. Det gördet ännu viktigare att förstärka en medborgarandasom kan skapa demokratiska institutioner med förmåga att lösa konflikter förtroendefullt. Denenda stora berättelse som vi måste dela oavsettidentitet och återberätta i skilda sociala samman-hang handlar kanske just om detta moraliska ställ-ningstagande för: Alla människors lika värde.
Skolningen i demokratisk medvetenhet måsteförbättras ytterligare. Ansvaret måste bäras av allamen vissa har ett särskilt stort ansvar: Folkbildningoch forskning har av tradition haft en stark ställ-ning i Sverige vad gäller att öka kunskapen om sam-
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 241
242
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
att få insyn och utkräva ansvar. Det gäller att låtafler medborgargrupper än vissa resursstarka lobb-are bli delaktiga när regelverk utformas på alltfler nivåer. Här kan IT skapa möjligheter att bådeta del av betydelsefull information och kunna deltai diskussioner.
Även på andra politiska nivåer kan IT förbättrakontakten mellan medborgare och beslutsfattare.Vi finner det angeläget att exempelvis söka formerför att utnyttja IT för att offentliggöra remissytt-randen och öka medborgarnas förutsättningar attha insyn i och möjligheter att påverka besluts-underlag, exempelvis i samband med miljökonse-kvensanalyser.
För den politiska jämlikhetens skull är det ock-så angeläget att alla får tillgång till de resurser somkrävs för att använda den nya tekniken.
Även biblioteken har en viktig roll för att skapamedvetenhet och engagemang i den demokratiskaprocessen. Biblioteken är betydelsefulla även fördet offentliga samtalet.
Politikens medialisering har visat sig ha konse-kvenser som inte gynnar den demokratiska med-vetenheten. När politiska debatter integreras i sam-ma medier och program som underhållning ochdet politiska samtalet bedöms utifrån underhåll-ningsvärden, tenderar detta att banalisera politiken.När debattprogram kontrasterar stereotypa mot-sättningar mellan ”folket och makten” och journa-listen gör sig till tolk för det maktlösa folket, riske-rar sund skepsis till makthavare att förvandlas tillförakt.
Visserligen är det av största vikt att mediernasoberoende och frihet värnas, men denna frihet kräver också ett ansvar. En god journalistisk etik äroumbärlig för medborgarnas välbefinnande.
Medvetenheten måste även öka hos partiernaatt inte göra sig oberoende av sina medlemmar. Atthuvudsakligen de förtroendevalda deltar i partier-
hället och demokratin och att fostra medborgare idemokratisk medvetenhet. Den svenska folkstyrel-sen har fortsatt stort behov av en fri och från statenautonom forskning och folkbildning.
Skolan
Vi vill särskilt betona skolans ansvar för att för-bereda de uppväxande medborgarna för ett del-tagande i den stora demokratins frågor. Den måsteutveckla kunskaper om och insikter i konkur-rerande samhälls- och historieuppfattningar ochdess konsekvenser – och själv vara en demokratiskmiljö som tillåter oenighet. Det som gör demo-kratin till demokrati är inte att vi är eniga utan att vihar rätt att vara oeniga och t.o.m. uppmuntrasdärtill. Utbildningssystemet är en central mötes-plats för skilda kulturer och synsätt. Där kan vi utveckla en förmåga till samtal och en ömsesidig respekt kring de frågor som binder oss samman:Hur ska vi umgås, hur ska samhället utformas, ochhur ska vi lösa konflikter utan våld eller hot omvåld?
Den moderna historien och dess samhälleligakonsekvenser, exempelvis nazismens och kom-munismens illdåd samt dagens rasistiska idévärld,är inte exempel på vilka skolkunskaper som helst;de är moraliskt problematiserande kunskaper sombör stå på skolans dagordning. Skolan får emeller-tid inte bara ha till uppgift att lära ut kunskaper omdemokrati, moral och kritiskt tänkande (bl.a. kringmediernas nyhetsförmedling). Den måste ocksåvara en demokratisk arena; eleverna måste få upp-leva demokrati i praktiken.
Öppna offentliga rum
Våra resultat visar att fler offentliga rum för poli-tiska samtal måste öppnas. I takt med globalise-ringen skapar exempelvis den ökade förhandlings-politiken bristande möjligheter för medborgarna
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 242
243E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
nas mötesverksamhet innebär en utarmning av par-tierna. För att behålla och utveckla sin bety-delsefulla roll i den representativa demokratinbehöver partierna utveckla nya mötesplatser, för-nya verksamhetsformerna och utforma en politiksom är angelägen för medborgarna. Det åvilar ävenpartierna att skola in nya generationer förtroende-valda som kan hantera de politiska beslutsproce-durerna.
2. Utveckla deltagandet!Den svenska folkstyrelsen måste fortsatt sträva efter ett högt valdeltagande i alla förekommandeval, även i Europavalet. Den svenska välfärdsstatenbygger på ett starkt folkligt stöd som ytterst manifesteras i ett högt valdeltagande. Om valdel-tagandet fortsätter sjunka, finns risk för att legiti-miteten i det offentliga beslutsfattandet sjunker ochatt välfärdsstatens förankring äventyras.
Vi vill samtidigt hejda en elitdemokratisk ut-veckling där politikerstyret fått ersätta medborgar-styrelsen och där den demokratiska aktivitetenkoncentrerats till valdagen. Alla medborgare börges möjligheter att delta i breda diskussioner ocksåföre beslut och mellan valen. Vår mening är att denpolitiska jämlikheten inte kan uppnås utan att allamedborgare har tillgång till sådana platser och jämlika förutsättningar att ta tillvara dessa möjlig-heter. Skulle sedan inte alla ta vara på sina möjlig-heter utan överlåta makten åt ett fåtal är det en annan sak.
Vi förordar en deltagardemokrati med förstärk-ta inslag av den deliberativa demokratiteorin. Dettainnebär att varje medborgare måste ges större möj-ligheter till deltagande, inflytande och delaktighet.Men för att delta måste medborgarna uppfatta detsom meningsfullt att engagera sig. Ju mer medbor-garen erfar att hennes deltagande ger inflytande,
desto högre blir sannolikheten att hon vill fortsättaatt delta (och omvänt). Hennes känsla av delaktig-het – eller brist på delaktighet – är resultatet av deerfarenheter som hon (och andra) haft av att deltaoch försöka att utöva politiskt inflytande.
Dessvärre visar undersökningar att medbor-garna i tämligen liten utsträckning uppfattar detsom meningsfullt att försöka delta. Medborgarnaupplever att de demokratiska institutionerna, inteminst de förtroendevalda, brister i lyhördhet.
Öka den politiska jämlikheten
Vi kan ännu inte tala om att det existerar ett jämliktmedborgarskap i Sverige. Medborgarnas delta-gande, inflytande och delaktighet skiljer sig åt mel-lan olika samhällsgrupper. Klassklyftorna består.Kvinnor är visserligen formellt jämställda medmännen, men kan ännu inte agera på alla nivåer isamhället på lika villkor som männen. Jämställd-hetsarbetet måste således fortsätta med oförmins-kad kraft.
Vi ser också ett fortsatt utanförskap hos åtskil-liga grupper av ungdomar. Deras politiska intressekanaliseras inte genom de etablerade politiskastrukturerna, utan sker i stället ofta i andra former,t.ex. nyare sociala rörelser och i subkulturer. Det ärangeläget att de etablerade organen bejakar detengagemang som ungdomar visar och skapar möj-ligheter till dialog.
Det finns andra konflikter som i än högre gradoroar: Personer med utländsk bakgrund, i synner-het de med utomeuropeisk bakgrund, och arbets-lösa, i synnerhet de långtidsarbetslösa, är 1990-talets stora förlorare avseende politisk mobilise-ring. Dessa båda grupper har genomgående ett läg-re deltagande och en lägre delaktighet än befolk-ningen i övrigt. Under 1990-talet har dessutom gapet till övriga ökat dramatiskt. Idag finns ett ut-brett utanförskap hos dessa grupper. På sikt kan
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 243
244
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
politisk påverkan sker vid själva valtillfället eller attinga obehöriga väljare röstar.
Registrera blankröster
Visserligen ger inte en blankröst något underlag föratt fördela mandaten. Men den bör ändå ses som ettaktivt deltagande i valet. Därför måste den redo-visas som en blank sedel och inte räknas som ogil-tig av valadministrativa skäl.
Lobbare bör inte registreras
Trots att vissa skäl talar för registrering av lobbare,menar vi att en sådan skulle leda till en officiell auktorisation av exklusiva maktutövare; en nyform av korporativ exklusivitet skulle skapas för ensärskild grupp medborgare. Den demokratiskarättigheten för var och en att påverka politikerskulle riskera att urholkas, eftersom krav på att vararegistrerad kan hämma medborgare som vill kom-ma till tals men inte är registrerade. Det skulle för-svåra för nya medborgargrupper att ta sig in .
Civilsamhället
Att ta tillvara idéer och engagemang är av stor betydelse. Därför måste stat och kommun främjadet engagemang som finns i olika medborgarsam-manslutningar; i folkrörelsearbetet, i lokala utveck-lingsgrupper, i brukarstyrelser, i kooperativ, i denyare sociala rörelserna etc.
Den tilltagande pluralismen i det svenska sam-hället kräver att stat och kommun ger olika gruppermöjligheter till autonomi, genom självförvaltning,kring verksamheter som är centrala för dem.
Vi ser i dag att förhållandet mellan det offentligaoch medborgarnas fria sammanslutningar inte ärhelt problemfritt. Offentliga beslutsfattare visar isomliga fall en klåfingrighet och benägenhet att, isin roll som finansiärer, lägga sig i verksamheten. Irelationen till andra grupper visas ibland en bristan-
detta komma att betyda att vi får en betydande andel medborgare som är permanent utanför detpolitiska beslutsfattandet. Från demokratisk syn-punkt är en sådan utveckling oacceptabel.
Vi anser därför att det måste till extraordinäraansträngningar för att öka den etniska integra-tionen. I denna strävan har arbetsmarknaden enviktig roll. Arbetets roll i integrationsprocessenkan nämligen inte nog betonas. Mot denna bak-grund är det oroande att diskrimineringen tycks slåså hårt just där.
Att bli hörd och tagen på allvar i alla situationeroch ses som en likvärdig medborgare med sammademokratiska rättigheter som andra är grundläg-gande. Det gäller också de funktionshindrade. Detär inte funktionshindret i sig som skapar handi-kapp utan samhällets otillgänglighet.
IT i demokratins tjänst
IT kan också användas för att stärka civilsamhälletoch för att främja deltagardemokratin. Den nya informationstekniken har en potential när det gäl-ler att vidga medborgarnas möjligheter att delta ioch påverka problemformuleringarna och diskus-sionerna före beslut i folkvalda församlingar. Enstatlig och kommunal politik bör i första hand inrikta sig på att utveckla tekniker och metoder fören sådan deltagardemokrati med IT-stöd.
Man bör pröva om och i vilken utsträckningden nya informationstekniken kan stimulera ettpolitiskt intresse och deltagande. Det bör genom-föras försök med Internet-baserat röstande i någonkommun. Alternativt kan tekniken utvecklas isamband med skolval i någon eller några skolor.
Problemet som måste lösas är hur den som röstar kan legitimera sig på ett effektivt sätt så attvalfusk omöjliggörs och valet hemlighålls. Dess-utom måste man garantera det som valförrättarnahar till uppgift att göra, nämligen att se till att ingen
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 244
245E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
de lyhördhet. Detta gäller inte minst de former avengagemang som bland andra ungdomar utvecklar,t.ex. nyare sociala rörelser.
Det offentliga måste bejaka den pluralism av friaoch från staten oberoende medborgarsammanslut-ningar som finns i samhället. Det medborgerligadeltagandet tar sig många uttryck. Stat och kom-mun bör därför värna mötesfriheten genom att exempelvis se till att det finns billiga och lämpligalokaler. Sammanslutningarna bör också regelbun-det inbjudas till dialog med det offentliga för attlångsiktigt och fullt ut deras betydelsefulla engage-mang ska tas tillvara.
De offentliga myndigheterna måste utgå från attmedborgarna är kapabla, att de förstår och vill sträva efter det gemensamma bästa. Traditionella,ideologiska hinder för att ge medborgarna maktmåste få ge vika. Livskraftiga sociala rörelser ska fåväxa och skapa utrymme för självbestämmande.
Den representativa demokratin och den direktademokratin
Det är i civilsamhället som förtroendevalda ochpartier historiskt haft sina rötter. Vi efterfrågar ettstörre utrymme för en lokal självstyrelse, som gårbortom den kommunala och som kan återknytakontakten med en lokal medborgarskapstradition.I den starka statscentrering vi haft i Sverige har den-na lokala strävan efter autonomi för att tillsammanssköta de gemensamma angelägenheterna iblandkommit i skymundan. Här finns anledning till enkollektiv självkritik. Partier liksom medborgar-sammanslutningar har ibland uppträtt som om deras överlevnad mer kommit an på relationen tillstaten än relationen till deras egna medlemmar.
Eftersom den representativa demokratins vär-den är omistliga är det särskilt viktigt att framhävabetydelsen av ett rikt och levande socialt kapitalmen också skapa kompletterande möjligheter att
utöva direkt demokrati. Vi är medvetna om att för-hållandet mellan direkt och indirekt demokrati ärmotsägelsefullt och komplicerat.
Vår långsiktiga strävan är att lämna ett större ut-rymme för kreativa och autonoma mötesplatserockså utanför den organiserade representativademokratin. Ansvarstaganden för gemensammafrågor innebär inte att det blir enklare för den representativa demokratin. Men den representativademokratin har både direkt och indirekt glädje avatt deltagandet ökar på olika vägar. Ju fler som påolika sätt förbereder de politiska besluten, destohögre blir beslutens kvalitet. Att delta ger ocksåkompetens och ansvarskänsla. Det stärker känslanför det gemensamma bästa. Det är därför efter-strävansvärt att många politiska samtal förs. Mer avsjälvförvaltning och direkt demokrati innebär för-visso att representanterna får vara beredda på attmöta ibland mycket välartikulerade och resurs-starka medborgare och medborgargrupper somkan ifrågasätta såväl deras bevekelsegrunder sombeslutsformer. Förutsatt att sådana möten kan hål-las i ett demokratiskt sinnelag, kommer de folk-valdas legitimitet sannolikt att öka.
De politiska partierna
En statlig utredning har i och för sig inte till uppgiftatt föreskriva botemedel för partiernas åkommor.Eftersom dessa har en så central roll har vi ändå haftanledning att analysera också deras utveckling.
Partierna visar bristande anpassningsförmågatill nya villkor för politiskt arbete. Utvecklingen förmedlemsantal, mötesdeltagare och rekrytering ärnedslående – partierna har uppenbarligen alltsvårare att attrahera medborgarna. Med den unikaposition som partierna har i den svenska folk-styrelsen blir partiernas stigande problem att full-göra sina funktioner inte en fråga endast för parti-erna själva, utan blir i hög grad även medborgarnas
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 245
246
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
ligare koppling mellan partiarbete, val och ansvars-utkrävande.
En vidgad kommunal självstyrelse kan bl.a.återskapa den lokala nivån som en vital bas för attbedriva nationell och europeisk politik. Genomengagemang och deltagande i det lokala har med-borgarna en chans att både få kunskap om och till-föra erfarenheter till större sammanhang av avväg-ningar.
Dessutom menar vi att det bör skapas störremöjligheter att direkt ge utrymme för andra demo-kratiska organisationer att självständigt lösa kon-flikter och ordna sina gemensamma angelägenheterpå ett sätt som gynnar medborgarandan.
Medborgarna måste få ett större direkt utrym-me för demokratisk organisering för att konstruk-tivt lösa de problem som gäller vissa geografiska eller funktionella delar av kommunen. Det kanvara föreningar av skilda slag, lokala utvecklings-grupper, entreprenörer inom den sociala ekonominoch andra driftsformer eller kontaktkommittéer.Vår strävan är alltså att vidga medborgarnas, intekommunernas politiska spelplan.
Lokala folkomröstningar
Sedan en tid har medborgarna en formell möjlig-het att initiera lokala folkomröstningar. Men derasinitiativ vinner sällan fullmäktiges gehör. Det ärinte trovärdigt att ha ett så klent instrument förmedborgarnas påverkan. Därför måste det bli svå-rare för fullmäktige att vägra ordna folkomröst-ningar.
Skilda valdagar och kommunala extraval
Det starkaste argumentet för skilda valdagar har attgöra med att valrörelser har en mobiliserande effektpå väljarna, och inte minst partiorganisationerna.Med långa mandatperioder riskerar verksamhetenatt tappa i tempo. I samband med riksdagsval ökar
och demokratins problem. För att stärka den rep-resentativa demokratin måste partierna utvecklabåde idéer och arbetsformer som svarar mot med-borgarnas behov och krav.
Sverige har en minimal rättslig reglering ochkontroll av partifinansieringen. Det etiska ansvarethar av tradition vilat på partierna själva. Runtom iden demokratiska världen har den rättsliga kont-rollen och insynen över partifinansieringen ökat,inte minst i de europeiska länderna. Viktiga för-klaringar till denna reformering är korruptions-skandaler, legitimitetsproblem och i vissa fall ävenett starkt opinionstryck. Medvetenheten om attpartiernas ekonomier inte längre kan betraktas sominterna angelägenheter har ökat. I betydande ut-sträckning bekostas verksamheten med offentligaanslag. Frågan om öppenhet och insyn i partiernasoch kandidaternas finansiering är av största vikt föratt skapa förtroende för politiker och för politikeni stort. Därför föreslår vi att deras finansieringoffentligt redovisas och att arbetet med att granskaförutsättningarna för en sådan redovisning snarastinleds.
3. Stärk självstyrelsen!För att göra det politiska deltagandet mer menings-fullt bör framför allt den lokala självstyrelsen vid-gas. Ett medel att säkra kommunernas handlings-utrymme är att ge den kommunala självstyrelsenen starkare grundlags- och lagreglering med möj-ligheter till rättsprövning. Fördelen med att på såsätt göra kommunerna till en mer intressant och relevant arena för politisk påverkan, är att mångamedborgare därigenom erbjuds mer meningsfullamöjligheter att utöva inflytande över frågor som ärviktiga för dem. Det skulle också innebära ett försök att vitalisera den representativa demokratingenom att ge den kommunala politiken en tyd-
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 246
247E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
andelen som upplever sig som anhängare till ettparti jämfört med mellanvalen. Det finns även enrisk att partiorganisationerna får en svacka på ettpar år efter valet under en fyraårsperiod.
Det uppfordrande allvaret i våra parti- och val-studier gör att vi tilldelar detta argument en särskildtyngd. Vi menar att i det prekära läge som detsvenska partisystemet nu befinner sig, finns det skälatt noggrant pröva flera vägar att stimulera parti-arbetet och lokala politiska diskussioner. Skildavaldagar kan vara ett sätt att lösa problemet medlånga mandatperioder. Men, och detta är viktigt,det är en stor utmaning för det lokala partiarbetetatt på lång sikt utveckla de lokala valen på ett sådantsätt att särskilt de medborgare som känner starktutanförskap finner valet meningsfullt.
Det sätt som medborgarnas egna valhandlingarutvecklats kan sägas ha försvagat de argument somtidigare utredningar anfört mot en sådan reform.Som vi tidigare redovisat förmår väljarna i ökad ut-sträckning urskilja det kommunala valet genom attsplittra sina röster mellan riksdags-, landstings- ochkommunalvalen. Vi ser också att väljarna i ökad ut-sträckning röstar på partier som bara ställer upp ikommunala val. Dessutom menar vi att kom-munerna under de senaste årtiondena blivit allt vik-tigare för medborgarna. Deras självständighet gen-temot statsmakten har ökat i vissa bestämda avse-enden. Allt detta gör att medborgaren har fått ettökat intresse av att lösgöra kommunalvalet frånrikspolitiken.
Med andra ord skulle skilda valdagar ytterliga-re betona ansvarsfunktionen i de allmänna valen.Väljarnas möjligheter att identifiera var de politiskafrågorna behandlas och utkräva ansvar för poli-tiken skulle underlättas. De kommunala och lands-tingskommunala frågorna skulle få en bättre chansän vad som nu är fallet att få genomslag i en val-rörelse. Detta gäller i hög grad även beträffande de
regionala utvecklingsfrågorna, och de förekom-mande valen till regionparlament. Skilda valdagarskulle kunna underlätta för väljarna att engagera sigi kommunala frågor.
Skilda valdagar ligger även i linje med person-valet; en reform där ansvarsutkrävandet blir tyd-ligare i förhållandet mellan väljare och valda. EnligtFolkstyrelsekommittén innebär skilda valdagar”att ansvar utkrävs av de kommunalt förtroende-valda på grundval av deras program och handling-ar. Därmed ökar medborgarinflytandet över dekommunala besluten”.
Kommundelning och kommundelsnämnder
Vi menar vidare att det inte är någon demokratiskönskvärdhet att inrätta fler nivåer inom den repre-sentativa demokratin. Tvärtom ser vi en fara i attman överbelastar den partibaserade demokratin.
Vi kan också konstatera att försöken med kom-mundelsnämnder mest av allt lyckats skapa en stör-re närhet mellan förtroendevalda och verksam-hetsansvariga. Dessvärre är inte framgången när detgäller medborgarinflytandet lika påtaglig, enligt deutvärderingar som hittills gjorts. Vi utesluter inteatt det kan ha samband med att nämnderna, trotsförståeliga demokratiska motiv, ändå utgör endemokratisk anomali genom att vara indirekt val-da. De agerar på medborgarnas mandat men gerdessa ingen chans att utkräva ansvar av dem.
Men i första hand menar vi att den svåra mål-konflikten mellan ekonomisk bärkraft och effek-tivitet å ena sidan och medborgarinflytande å denandra bör lösas genom att dela kommuner. Där-igenom får man ett sammanhållet ansvar för skatteroch verksamhet inom kommunerna. Men sam-tidigt måste känslan för solidariteten fördjupas, såatt exempelvis storstädernas starka socioekono-miska segregering inte får orättfärdiga genomslagifråga om resursfördelning.
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 247
248
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Resurscentra för lokal mobilisering i stadsmiljö
Med stöd i våra undersökningar om en tilltagandepolitisk ojämlikhet mellan medborgare med ut-ländsk bakgrund och andra svenskar vill vi under-stryka behovet av att utveckla nya slags gemen-samma organ inom områden där det politiska utan-förskapet breder ut sig. Med tillfredställelse har vinoterat de utomordentliga initiativ som runtom ilandet tas av kommuner, ideella organisationer, fö-retag och andra för att ersätta marginalisering meddelaktighet. Det är viktigt att erfarenheter av detslaget dokumenteras och sprids. Lika viktigt somdet arbete är som utförs av Folkrörelserådet HelaSverige ska leva, lika viktigt är att det finns en mot-svarighet som uppmuntrar, utvärderar och utveck-lar former för deltagande och inflytande inomstäder och större kommuner. På nationell nivå börresurscentra för lokal mobilisering därför stödjas.
Demokratibistånd
Av central betydelse är Sveriges ansträngningar föratt på alla nivåer utveckla demokrati och mänskligarättigheter inom ramen för utvecklingssamarbetet.Detta bör ske genom FN såväl som genom bila-terala samarbetsavtal. Ett särskilt problem utgördet stora antalet människor som är på flykt, varspolitiska och medborgerliga rättigheter är mycketsvaga. Enskilda organisationer och politiska par-tier, men också statliga och kommunala myndig-heter i Sverige spelar en viktig roll. Genom sam-arbete med sina motsvarigheter i andra länder kande förstärka en demokratisk kultur.
Reformer i FN
Det finns förslag till åtgärder för en förbättrad de-mokratisk styrning på global nivå. Ett av de mestgenomarbetade finns genom The Commission onGlobal Governance. Den föreslår bland annat enordning för att enskilda, minoriteter och frivillig-
Direktval till stads- och kommundelsnämnder
Om kommundelning av olika skäl inte bedömsrimligt, bör kommunerna få införa direktval tillkommundelsnämnder för att öka genomskinlig-heten och möjligheterna för medborgare att bestämma vem som ska företräda dem.
Oavsett om man har indirekt eller direkt valdastads- eller kommundelsnämnder får inte varia-tionsrikedomen bli så stor att medborgarnas rätt tilllikvärdig offentlig service äventyras.
Skapa fler förtroendeuppdrag – men sprid dem
Med oro ser vi förtroendeuppdrag försvinna. Alltfärre ges därigenom chansen att axla ett viktigtmedborgaruppdrag. Av samma skäl ser vi allvarligtpå tendensen till mångsyssleri. Det är viktigt attförsöka öka antalet förtroendeuppdrag och spridadem. På det sättet motverkar man också de riskerför maktmissbruk som följer av koncentration ochlångvarigt maktinnehav.
Låt fler träna sig i demokratiskt beslutsfattandeoch ansvarstagande i brukarorgan
I det principiellt hållna demokratikapitlet har vigett skäl för att bejaka en mångfald av driftsformerdär demokratiskt ledarskap kan uppövas och ut-vecklas. Vi menar att det är viktigt att sådana organtillskapas men de förutsätter en vilja till dialog ochlärande hos de kommunala myndigheternas före-trädare.
Ta till vara befintliga institutioner för deltagan-de
Kommunerna förfogar redan idag över mångamöjligheter att erbjuda medborgarna ökat del-tagande i politiska processer. Plan- och bygglag-stiftningen är ett exempel på lagstiftning, som germedborgarna möjligheter att påverka samhälls-byggandet.
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 248
249E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
organisationer ska kunna få sin sak framlagd iFörenta Nationernas säkerhetsråds dagordning.Där finns också ett förslag om ett ekonomiskt sä-kerhetsråd knutet till FN i syfte att öka det demo-kratiska inflytandet och kontrollen när det gällervärldsekonomins utveckling. Initiativ föreslås ock-så för en reformering av det politiska säkerhets-rådet liksom för en förstärkning av den inter-nationella rätten. Vi menar att dessa reformförslagbör ha stor tyngd i den svenska FN-politiken.
4. Öka den institutionella ansvarigheten!De förtroendevalda beslutar om olika värden –vård, skola, omsorg, säkerhet etc. Dessa preciserasoch fördelas sedan genom en komplicerad flernivå-styrning. Många olika hierarkiska nivåer och nät-verk av skilda slag existerar. Förtroendet för detsvenska politiska systemet (”servicedemokratin”)beror till stor del på hur väl denna värdefördelningsker.
I demokratikapitlet har vi hävdat att dennaaspekt inte bör överbetonas. Men ur medborgarenssynvinkel är det fundamentalt att den representa-tiva demokratin betjänas av institutionella systemsom är öppna och kan hållas ansvariga. Det germedborgaren klara besked om vem man ska vändasig till och vem man ska utkräva ansvar av. Men detär också viktigt att utveckla säkerhetssystem somskyddar medborgarna för vådorna av misstag ochmissgrepp från myndigheternas sida.
Stärk myndigheternas självständighet
Vår demokratipolitiska slutsats beträffande stats-förvaltningen handlar framför allt om att sörja försystem där ämbetsmännen är demokratins väktare– präglade av medborgaranda. Vi pläderar för att sålångt det går vidmakthålla och förstärka statsför-valtningens oberoende.
Myndigheter ska inte ägna sig åt lobbning ochopinionsbildning i eget intresse
En myndighet har de uppgifter som regeringen definierar. Dess uppgift är inte att propagera för detegna områdets expansion eller en viss politisk styr-ning. Snarare har den till uppgift att bl.a. bedömaom de krav som kommer från organiserade intres-sen är befogade eller inte.
Vi anser därför att det är betänkligt att myn-digheter är medlemmar i lobbningsorganisationer,som i konkurrens med varandra lobbar mot staten.
Utveckla ett offentligt etos – en demokratiskprofessionalism
Som vi sett befinner sig statsförvaltningen i en miljöav konflikter mellan mål som var för sig är väldigtviktiga. Å ena sidan ska demokratiska värden för-verkligas, såsom politisk demokrati och offentligetik. Å andra sidan ska ekonomiska värden skapas,såsom rationalitet, produktivitet och effektivitet.Varje offentligt system ska vårda denna helhet. Detär ett mångdimensionellt medborgarperspektiv påsådana angelägenheter som bedrivs med medbor-garnas skattemedel.
Oberoende och avgiftsfri statistik
Ett medborgarintresse talar för att ha en oberoendestatistik som ger de offentliga aktörerna avgiftsfriaunderlag för analys, debatt och beslut.
Ge utredningsarbetet rimliga arbetsförutsätt-ningar
Också av egen erfarenhet vill vi ge skäl för att detsvenska utredningsväsendet ges rimliga arbetsför-utsättningar att leverera hållbara lösningar på svårapolitiska problem. Det handlar inte minst om till-räcklig tid för att skaffa fram, analysera och sam-manväga professionella rapporter till bärkraftigapolitiska beslutsunderlag.
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 249
250
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
skapet ger genom inkorporeringen av den euro-peiska konventionen angående skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande fri-heterna. Mot bakgrund av vår demokratiteoretiskarespekt för människans okränkbarhet är den typenav överprövning i domstol ett framsteg. Vi menaratt detta i realiteten inte kringskär majoritetensmöjligheter att förverkliga ett politiskt rättfärdigtprojekt. Utifrån vår grundsyn är det också naturligtatt de mer autonoma kommunerna måste ges ettförstärkt ansvar för att tillgodose den enskildamedborgarens rättssäkerhet.
Stärk den juridiska kvalitetssäkringen
Tempot i det politiska beslutsfattandet ökar. Där-med kan risken för att vederbörlig hänsyn inte tastill rättsstatens krav på lagenlighet och förutsäg-barhet öka. Ansträngningarna för att skaffa framett så allsidigt och fullgott underlag för beslut bördärför intensifieras så att inte medborgarens rättig-heter blir satta på undantag.
Staten har skäl att utveckla säkrare system förextern tillsyn och domstolskontroll till skydd förmedborgarnas rättigheter och integritet. Inte minsti ett svåröverskådligt förhandlings- och nätverks-baserat beslutsfattande bör extra ansträngningargöras för att säkra medborgarnas skydd mot myn-digheters misstag och övergrepp.
Ett sätt att göra detta vore att slopa det s.k. uppenbarhetsrekvisitet. Innebörden i denna regelär att domstolar eller annat offentligt organ inte fårtillämpa en föreskrift som strider mot grundlageneller mot en överordnad författning. Om det är riksdagen eller regeringen som beslutat föreskrif-ten, ska tillämpningen underlåtas bara om felet äruppenbart (RF 11:14).
Att slopa uppenbarhetsrekvisitet skulle alltså gedomstolarna en större möjlighet att åsidosättagrundlagsstridig lag eller lagstridig förordning.
Förtydliga ansvarsfördelningen
Ytterligare ansträngningar måste göras för attbringa ökad klarhet i ansvarsfördelningen mellanstatliga organ och mellan dessa och kommunerna.Den oreda som medborgarna ofta upplever måstetas som tillräckligt skäl att intensifiera arbetet medatt skapa genomskinliga strukturer av befogenheteroch ansvar. Regelverken måste vara tydligare, spel-reglerna klarare och styrningen konsekvent. Mel-lan staten och kommunerna måste det råda balansmellan ansvar och ekonomiska förutsättningar.
Hjälp medborgarna att få insyn, bl.a. via IT
I stigande utsträckning är så gott som alla delar avstatsförvaltningen indragna i flernivåstyrningenskomplexa och svåröverskådliga förhandlingspro-cesser. Det har radikalt förändrat myndigheternasarbetsformer. Detta skapar, som vi tidigare visat, ettdemokratiskt dilemma. Det gör i varje fall, att viinte ser någon bortre gräns för myndigheternas ansträngningar att ge medborgarna en ökad öppen-het och insyn. Att, som i Danmark, offentliggöraalla viktiga dokument via Internet är ett, om än litet, steg i rätt riktning.
Förstärk den enskildes möjligheter att få rättelse
I takt med sitt ökade ansvar för den enskildesrättigheter måste kommunerna förstärka sina rätts-statskvaliteter. Internt bör de offentliga myndig-heterna säkra sin kvalitet genom att bl.a. finna vä-gar att mer effektivt hantera klagomål.
I ett alltmer svåröverskådligt och snabbt förän-derligt samhällsmaskineri är det viktigt att skyddaden enskilda medborgarens och minoritetsintres-senas integritet och rättssäkerhet. Demokratinsgrundvärden påkallar en allt större vaksamhet. Vivälkomnar därför den juridiska, utomparlamenta-riska kontroll av politiken som bl.a. EU-medlem-
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 250
251E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Av våra studier kan man dra slutsatsen, att det finnstendenser till att europeiseringen urholkar inne-börden av uppenbarhetsrekvisitet. EU-medlems-kapet har inneburit att EG-rätten automatiskt gesföreträde framför svensk rätt. Såvitt avser EG-rätten ges inte något utrymme för att underlåta ettåsidosättande av nationella regler som står i stridmed EG-rätten. Den tilltagande europeiseringenoch EG-rättens inflytande förefaller dessutom görade svenska domstolarna mer benägna att finnauppenbarhetsrekvisitet uppfyllt.
I övrigt menar vi inte att det finns skäl att för-stärka den juridiska kontrollen i det offentligabeslutsfattandet. Vi tror inte att någon annan kon-stitutionell modell har större förutsättningar att geoffentliga beslut en större legitimitet.
Meddelarskydd i all offentligfinansierad verk-samhet
I ett läge där offentlig finansiering av privat verk-samhet blir vanligare – inom sjukvården eller miljö-farlig verksamhet t.ex. – är det angeläget att utvidgaoch förstärka meddelarskyddet så att det gälleräven för privatanställda. Demokratiska värderingaroch etiska principer är lika viktiga när andra aktö-rer övertar offentligfinansierad verksamhet.
Den regionala demokratin
Det är en utmaning för de politiska partierna att ut-veckla relevanta och intressanta system som kan gemedborgarna meningsfulla processer för att lösacentrala gemensamma problem i regionerna. Påsikt måste spelregler för partnerskap och nätverkutvecklas. De försök som nu pågår bör inte försittamöjligheterna att sprida makten, att involvera nyaoch andra medborgargrupper. De nya partner-skapen, som är försök att inlemma ledare från olikasamhällssektorer får inte negligera medborgarnaslegitima krav på genomskinlighet, offentliga rum
och ansvarsutkrävande. Det är viktigt att de offent-liga mandatens olika källor klargörs. Regionut-vecklingen får inte leda till att den kommunalasjälvstyrelsen gröps ur.
Vi menar att direktval bör ordnas till regionalaorgan. Vi förordar också att medborgarna beredstillfälle att i folkomröstning ta ställning till förslagom nya länsgränser.
Demokratisering av EU-samarbetet
Att underlåta att utveckla en demokratiskt anstän-dig politik i ljuset av globaliseringen eller EU-med-lemskapet inger inte heller demokratisk trovärdig-het. Kommittén lämnar därför några allmänna rikt-linjer. De är konstruerade så att de offensivt tar tillvara globaliseringens och EU-medlemskapets de-mokratiska möjligheter men i största möjliga ut-sträckning parerar dess demokratiska risker. Isärskild ordning bör ett initiativ tas till att lägga fasten folkligt förankrad svensk uppfattning om eftervilka linjer som EU långsiktigt bör utvecklas medutgångspunkt i demokratifrågan. En särskild parla-mentarisk utredning bör få i uppgift att utreda frå-gan. Arbetet bör bedrivas med maximal öppenhetoch syfta till att engagera breda samhällsgrupper ien diskussion om EU:s framtida organisation.
5. Utvärdera folkstyrelsen!Att skaffa kunskap om hur folkstyrelsen fungerarär av stort värde för dess utveckling. Genom forsk-ning, utvärdering och revision kan vi få underlagför reflektion och gemensamt lärande.
Revision
Förtroendevalda bör granskas på ett opartiskt sätt.Revisorers oberoende, trovärdighet och genom-slagskraft är av avgörande betydelse. I offentligverksamhet bör revisionen stå så fri som möjligt
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 251
252
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Mångvetenskaplig demokratiforskning
Att fortlöpande följa och mäta hur de politiskainstitutionerna svarar mot en folkstyrelses kvali-tetskriterier är därför viktigt. I det syftet föreslår vifem mångvetenskapliga demokratiforskningspro-gram. Där ska utrymme ges för en oberoendeforskning om folkstyrelsens utveckling, bl.a. ommediernas roll för demokratin.
Vi bedömer att det dessutom finns ett kontinu-erligt behov av att utveckla demokratipolitiska re-former i gränssnittet mellan forskning och politik.Därför är det nödvändigt att också ha någonmötesplats mellan forskning och politik. Vi föreslårdärför att det inrättas en fristående expertgrupp,som kan fungera som tankesmedja och beställareav kunskapsunderlag för demokratireformer.
gentemot de politiska beslutsfattarna. Den av riks-dagen utsedda revisionen bör ges en stärkt roll. Ikommunerna bör en oberoende revision utses avfullmäktige, men under sådana villkor att revisorer-nas opartiskhet inte kan ifrågasättas.
Slå vakt om forskningens självständighet
Utan en oberoende ställning kan inte statsförvalt-ningen leverera ett trovärdigt underlag för debattoch beslut. Dess roll i det här avseendet är bety-dande. Det gäller naturligtvis i särskild grad de stat-liga forskningsinstitutionerna, där tecken på ökadstyrning inger betänkligheter. Om inte forskningenfår stå fri gentemot politik och marknad, gör folk-styrelsen sig av med en av de främsta grundvalarnaför ett öppet samhälle.
41285-233-252 0-03-24 07.19 Sidan 252
253E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Referenser
Ackerby, S. (1997) ”Framtidens välfärdspolitik.” I Kommunerna,välfärden och demokratin – omprövningar och möjligheter.Stockholm: Svenska kommunförbundet
Agné, H. (1998) ”Demokrati på europeisk nivå”, i Demokratipå europeisk nivå? Demokratiutredningens skrift nr 7, SOU 1998:24
Ahlbäck, S. (1999) ”Revisionens roll i den parlamentariskademokratin”, i Amnå, E., red. Maktdelning. Demokratiutrednin-gens forskarvolym I, SOU 1999:76
Ahlsson, G. (1998) ”Rättslig reglering av lobbying inom EU”,i Lobbning. Demokratiutredningens skrift nr 18, SOU 1998:146
Allardt, E. (1999) ”Globaliseringen, demokratin och välfärds-samhället”, i Globaliseringen och demokratin. Demokratiutrednin-gens skrift nr 22, SOU 1999:56
Amin, J. (1998) Invandrarnas representation i kommunfull-mäktige i 20 invandrartäta kommuner samt i riksdagen. Umeå:Demokraticentralen (stencil)
Amnå, E. och Montin, S. (red.) (2000) Towards a new conceptof local self-government? Oslo: Fagbokforlaget
Andersson, R. (1999) ”Segregationens Sverige”, i Invandrar-skap och medborgarskap. Demokratiutredningens skrift nr 13,SOU 1999:8
Andersson, S. (1999) Hederlighetens pris – en ESO-rapport omkorruption. Ds 1999:62
Aronsson, P. (1999) ”Lokala medborgarskap – det doldakulturarvet”, i Amnå, E., red. Demokrati och medborgarskap.Demokratiutredningens forskarvolym II, SOU 1999:77
Arvidsson, G., Milton, A. och Fernvall, E. m.fl. ”Låt markna-den ta över sjukvården!” DN Debatt 25/11–97
Barber, B. R. (1999)”En plats för kommers eller en plats föross? IT i demokratiteoretiskt ljus”, i Amnå, E., red. IT i
demokratins tjänst. Demokratiutredningens forskarvolym VII,SOU 1999:117
Beck, U. (1997) Risksamhället. Stockholm: Östlings bokförlagBennich-Björkman, L. (1999) ”Känslomakaren. Populärkultu-
rens makt och medborgarrollens förändring”, i Amnå, E., red.Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolym VIII, SOU1999:84
Bennulf, M. och Hedberg, P. (1999) ”Utanför demokratin.Om det minskade valdeltagandets sociala och politiska rötter”, iAmnå, E., red. Valdeltagande i förändring. Demokratiutrednin-gens forskarvolym XII, SOU 1999:132
Berg, H., Boman, H. och Jensevik, H. (1999) Styr din kommun– eller hoppa av! Stockholm: SNS Förlag
Berglez, P. (1999) ”Drömmar och mardrömmar om politiken,massmedierna och medborgarna. En teoretisk redogörelse”, iAmnå, E., red. Politikens medialisering. Demokratiutredningensforskarvolym III, SOU 1999:126
Berglund, S. (1999) ”The Challenge of Human Rights inCentral and Eastern Europe”. Örebro: Samhällsvetenskapligainstitutionen, Örebro universitet
Bergman, T. och Gidlund, G. (1996) ”Den demokratiskalegitimiteten – de folkvalda parlamentens roll i EU”, i Demokratioch öppenhet, SOU 1996:42
Bergström, J. H. (1998) ”Från Magna Charta till Motionerna. Omlobbning i USA, EU/Europa och Sverige”, i Lobbning. Demokra-tiutredningens skrift nr 18, SOU 1998:146
Björnsson, A. (1999) Den skyddade provinsen. Demokratiutredningens skrift nr 17, SOU 1999:22Boje, T. (1999) ”Lønarbejde, køn och medborgerskab.
Ændrede vilkår for social integration og solidaritet”, i Amnå, E.,red. Medborgarnas erfarenheter. Demokratiutredningens
forskarvolym V, SOU 1999:113Brink, A., Olsson, J. och Hibbs, D. A. (1999) ”Institutionerna
och samhällsekonomin”, i Amnå, E., red. Globalisering. Demokra-tiutredningens forskarvolym IX, SOU 1999:83
Bro, A. (1998), ”Grön demokrati. Om implementeringen avAgenda 21 i åtta svenska kommuner.” 1998:5. Örebro: Novemus,Högskolan i Örebro
Brothén, M. (1999) ”Glokala riksdagsledamöter?” i Amnå, E.,red. Globalisering. Demokratiutredningens forskarvolym IX, SOU1999:83
Bruhn, A. (1999) ”Ungdomarna, politiken och valet”, i Amnå,E., red. Valdeltagande i förändring. Demokratiutredningensforskarvolym XII, SOU 1999:132
Bäck, H. (1999) ”Invandrarnas deltagande i det politiska livet”,i Invandrarskap och medborgarskap. Demokratiutredningensskrift nr 13, SOU 1999:8
Bäck, H. och Johansson, F. (1998) Politisk centralisering iskandinaviska storstäder. Göteborg: Förvaltningshögskolansrapporter
”Börslobbyister bjöds till riksdagen. Samarbete med PR-byrå”, i Dagens Nyheter 1999–11–27
Camauër, L. (1999) ”Rörelser i olika rum”, i Amnå, E., red.Politikens medialisering. Demokratiutredningens forskarvolym III,SOU 1999:126
Cammack, P. (1998) ”Globalization and the Death of theLiberal Democracy”, i European Review nr 6
Carle, J. (1999) ”Arbetslösheten – ett hot mot demokratin. Omförhållandet mellan arbetslöshet, ungdomars samhällsintresse ochengagemang i ett nordiskt perspektiv”, i Amnå, E., red. Det ungafolkstyret. Demokratiutredningens forskarvolym VI, SOU 1999:93
Carlsson, I. (1999) ”Demokratins globala räckvidd”, i Globali-seringen och demokratin. Demokratiutredningens skrift nr 22,SOU 1999:56
Castells, M. (1999) Informationsåldern, vol. 1–3. Göteborg:Daidalos
Christensen, A–D. (1999) ”Kvinder i de politiske partier”, iBergqvist, C., (red.) Likstilte demokratier? Oslo: Universitetsforlaget
Christensen, A–D. och Raaum, N. C. (1999) ”Politiskemobiliseringsmodeller”, i Bergqvist, C., (red.) Likstilte demokratier?Oslo: Universitetsforlaget
Citron, B–M. (1999) Sölve & Co. Korruptionsskandalen iMotala. Stockholm: Norstedt
Cramér, P. (1998) ”EU:s rätt och folkets makt”, i EU – ettdemokratiprojekt? Demokratiutredningens skrift nr 12, SOU1998:145
41285-253-295 0-03-24 07.40 Sidan 253
254
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Dahl, R. A. (1999a) ”Kan internationella organisationer varademokratiska?”, i Bör demokratin avnationaliseras? Demokratiut-redningens skrift nr 21, SOU 1999:11
Dahl, R. A. (1999b) Demokratin och dess antagonister.Stockholm: Ordfront
Dahlgren, P. (1999) ”EU, medborgarkultur och mediernasdemokratiska uppgift”, i Amnå, E., red. Politikens medialisering.Demokratiutredningens forskarvolym III, SOU 1999:126
Dahlkvist, M. (1999) ”Den instängda demokratin. Rörelsesoci-alism och statssocialism i svensk arbetarrörelse”, i Civilsamhälletsom demokratins arena. Demokratiutredningens skrift nr 29, SOU1999:101
Dahlkvist, M. och Strandberg, U. (1999) ”Kommunal självsty-relse som maktspridningsprojekt? Den svenska statstraditionenoch den lokala politiska styrelsen” i Amnå, E., red. Maktdelning.Demokratiutredningens forskarvolym I, SOU 1999:76
Denvall, V. (1999) ”Elevinflytandets realiteter”, i Amnå, E.,red. Det unga folkstyret. Demokratiutredningens forskarvolym VI,SOU 1999:93
Diamond, L. (1996) ”Is the Third Wave Over?”, i Journal ofDemocracy nr 7
Direktiv 1998:100 Tilläggsdirektiv till DemokratiutredningenDirektiv 1999:98 Åtgärder för att stärka den medborgerliga
insynen och deltagandet i den kommunala demokratinDs 1999:48 Begreppet invandrare – användningen i lagar och
förordningarDs 1999:62 Hederlighetens pris – en ESO-rapport om korrup-
tionDunn, C. W. och Slann, M. W. (1994) American Government.
A Comparative Approach. New York: HarperCollins CollegePublishers
Economou, K. och Forstorp, P–A. (1999) ”Den medialiseradedemokratin – ett slag om representationen”, i Amnå, E., red.Politikens medialisering. Demokratiutredningens forskarvolym III,SOU 1999:126
Eduards, M. (1993) ”Politiken förkroppsligad”, i von Sydow,B., Wallin, G. och Wittrock, B., (red.) Politikens väsen: Idéer ochinstitutioner i den moderna staten. Stockholm: Tidens förlag
van der Eijk (1999) ”Why Some People Vote and Others donot”, i Citizen Participation in European Politics. Demokratiutred-ningens skrift nr 32, SOU 1999:151
Ekengren, M. (1999) ”Europeiseringen ligger i tiden” iDemokrati i förvandling. Stockholm: Demokratiutredningen(stencil)
Ekström, M. (1999) ”TV-tittarna och demokratin”, i Amnå,E., red. Politikens medialisering. Demokratiutredningens forskar-volym III, SOU 1999:126
Ekström, M. & Andersson, C. (1999) ”När väljarna skallmobiliseras. Valrörelsen 1998 i ett jämförande perspektiv”, i Amnå,E., red. Valdeltagande i förändring. Demokratiutredningensforskarvolym XII, SOU 1999:132
El-Abed, H. (1996) ”Att byta identitet”, i Pockettidningen R,nr 3
Elander, I. (1999) ”Partnerskap och demokrati”, i Amnå, E.,red. Globalisering. Demokratiutredningens forskarvolym IX, SOU1999:83
Ellegård, K. (1999) ”I spänningsfältet mellan social intressegemen-skap och geografisk närhet. Försätter IKT den geografiskt förank-rade demokratin i kläm?”, i Amnå, E., red. IT i demokratins tjänst.Demokratiutredningens forskarvolym VII, SOU 1999:117
Elvander, N. (1969) Intresseorganisationerna i dagens Sverige.Lund: Gleerup
Englund, T. (1999) ”Den svenska skolan och demokratin.Möjligheter och begränsningar”, i Amnå, E., red. Det ungafolkstyret. Demokratiutredningens forskarvolym nr VI, SOU1999:93
Eriksen, E. O. (1998) ”Velferdsstat og demokrati”, i Demokra-tins räckvidd. Demokratiutredningens skrift nr 1, SOU 1998:55
Eriksson, C. (1999) ”Lokalt engagemang med platsidelologiskbas – exemplet lokala partier”. Arbetsrapport 2 i projektet Byapoli-tik och demokratisk förnyelse. Örebro: Örebro universitet
Eriksson, E. (1999) ”Är demokratins puls passé?”, i Demokra-ti i förvandling. Stockholm: Demokratiutredningen (stencil)
Etzioni, A. (1997) The New Golden Rule. London: ProfileFalkemark, G. (1999) Politik, lobbyism och manipulation.
Svensk trafikpolitik i verkligheten. Nora: Nya Doxa”Främmande namn sorteras bort. Arbetslösa invandrare får
ingen chans”, i Dagens Nyheter 1994-12-28Gidlund, G. (1983) Partistöd. Lund: Liber/Gleerup Gidlund, G. (1999) ”IT och demokrati – de europeiska
partinäten”, i Bernitz, U., Gustavsson, S. och Oxelheim L., (red.)Europaperspektiv. Stockolm: Nerenius & Santérus förlag
Gidlund, G. och Möller, T. (1999a) ”Finansiering av person-valskampanjer i riksdagsvalet 1998”, i Premiär för personval, SOU1999:92
Gidlund, G. och Möller, T. (1999b) Demokratins trotjänare.Demokratiutredningens forskarvolym X, SOU 1999:130
Gidlund, J. (1995) ”Den ’bysantinska komplexiteten’ i Euro-peiska unionen”, i Enklare och effektivare. SOU 1995:131
Gidlund, J. (1998) ”Medborgarinflytandet över EU”, i EU –ett demokratiprojekt? Demokratiutredningens skrift nr 12, SOU1998:145
Gidlund, J. och Jerneck, M (2000) Komplex demokrati.Regional lobbying i Bryssel (under utgivning)
Gilljam, M. & Holmberg, S. (1995) Väljarnas val. Stockholm:Norstedts Juridik
Glimstedt, H. och Lange, E. red. (1998) Globalisering –driv-krefter og konsekvenser. Oslo: Fagboksforlaget
Glimstedt, H. (1999) ”Globalisering underifrån”, i Amnå, E.,red. i Globalisering. Demokratiutredningens forskarvolym IX,SOU 1999:83
Goldman, K. (1998) ”Skilda identiteter – gemensam demokra-ti”, i EU – ett demokratiprojekt? Demokratiutredningens skrift nr12, SOU 1998:145
Gunner, G. (1999) Att slakta ett får i Guds namn. Demokrati-utredningens skrift nr 14, SOU 1999:9
Gustavsson, S. (1994) ”EG:s demokratiska legitimitet”, i SOU1994:12
Gustafsson, L. och Svensson, A. (1999) A Public Sector Reformin Sweden. Malmö: Liber
41285-253-295 0-03-24 07.40 Sidan 254
255E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Gustafsson, L. (2000) ”Att baka statens kaka”, i Tryggare kan …om uppbrott i staten. Stockholm: Trygghetsstiftelsen
Göteborgsregionens kommunalförbund (1998) Politiskaavhopp från kommunalpolitiken i Göteborgsregionen
Habermas, J. (1992) Borgerlig offentlighet. Lund: ArkivHadenius, A. (1999) ”Medborgarskap, social kontext och
institutioner. Perspektiv på svensk demokrati”, i Amnå, E., red.Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolym VIII, SOU1999:84
Hadenius, S. (1996) ”Medierna och demokratin”, i SOU1996:162
Hagevi, M. (1999) Kommunala förtroendeuppdrag. Stock-holm: Svenska kommunförbundet
Hannerz, U. (1999) ”Världsbild, kultursyn, medborgarskap”, iAmnå, E., red. Globalisering. Demokratiutredningens forskarvo-lym IX, SOU 1999:83
Hansen, A.D., Nyseth, T. och Aarsaether, N. (1996) ”Com-munity councils – improved local democracy?” i Bogason, P. (red.)New modes of local organizing: local government fragmentation inScandinavia. Commack, N.Y.: Nova Science Publishers
Hauge, Rod & Harrop, Martin & Breslin, Shaun (1992)Comparative Government and Politics. An Introduction. London:MacMillian Press Ltd. Tredje upplagan
Hebert, N. och Jacobsson, K. (1999) Olydiga medborgare?Demokratiutredningens skrift nr 27, SOU 1999:101
Hegeland, H. (1999) ”Riksdagen och EU”, i Amnå, E., red.Globalisering. Demokratiutredningens forskarvolym IX, SOU1999:83
Held, D. (1993) ”Democracy: From City-States to a Cosmo-politan Order?”, i Held, D. (ed.) Prospects forDemocracy.Cambridge: Polity Press
Held, D. (1999) ”Kan globaliseringen regleras?” i Bör demo-kratin avnationaliseras? Demokratiutredningens skrift nr 21, SOU1999:11
Herlitz, U. (1999) ”Bygdens organisering”, i Amnå, E., red.Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolym VIII, SOU1999:84
Hermansson, J. (1992) ”Introduktion”, i Idéer om demokrati.Volym 5 i Tidens idéserie. Stockholm: Tidens förlag
Hermansson, J. (1999) ”Om att tämja folkmakten”, i Amnå,E., red. Maktdelning. Demokratiutredningens forskarvolym I,SOU 1999:76
Hermansson, J., Lund, A., Svensson, T. och PerOla Öberg(1999) Avkorporativisering och lobbyism. Demokratiutredningensforskarvolym XIII, SOU 1999:121
Hernes, H. (1982) Staten – kvinner ingen adgang? Oslo:Universitetsforlaget
Holmberg, S. (1974) Riksdagen representerar svenska folket.Lund: Studentlitteratur
Holmberg, S. & Gilljam, M. (1987) Väljare och val i Sverige.Stockholm: Bonniers
Holmberg, S. (1999a) Representativ demokrati. Demokratiut-redningens skrift nr 24, SOU 1999:64
Holmberg, S. (1999b) ”Partiröstning och personröstning”, iAllmänna valen 1998, del IV, specialundersökningarna. Stock-holm: Statistiska centralbyrån
Holmberg, S. och Möller, T. (1999) ”Premiär för personval”, iPremiär för personval, SOU 1999:92
Holmberg, S. och Weibull, L. (red.) (1999) ”Ljusnandeframtid”. SOM-institutet, Göteborg: Göteborgs universitet
Holmström, B. (1999) ”Demokrati och juridisk kontroll”, iAmnå, E., red. Maktdelning. Demokratiutredningens forskarvo-lym I, SOU 1999:76
Hultman, K. (1999) ”Perspektivet som kom bort. Om kvinno-rörelsen och feminismen som demokratiskt kraft”, i Civilsamhälletsom demokratins arena. Demokratiutredningens skrift nr 29, SOU1999:112
IDEA (1997) Voter Turnout from 1945 to 1997: a GlobalReport on Political Participation. Stockholm: International Institutefor Democracy and Electoral Assistance
Ilshammar, L. (1999) ”IT i demokratin eller IT-demokrati.Teknologi och demokratisering i historiskt perspektiv”, i Amnå,E., red. IT i demokratins tjänst. Demokratiutredningens forskarvo-lym VII, SOU 1999:117
Ingelstam, L. (1998)”Expertberoende beslutsfattande ochdemokratisk delaktighet”, i Lekmannastyre i experternas tid.Demokratiutredningens skrift nr 6, SOU 1998:102
Ingelstam, L. (1999) ”En krympt agenda?”, i Amnå, E., red.Globalisering. Demokratiutredningens forskarvolym IX, SOU1999:83
Inglehart, R. (1999) ”Challenging values in the new millenium:Challenges to representative democracy”, i Demokrati i förvand-ling. Stockholm: Demokratiutredningen (stencil)
Institutet för kommunal ekonomi (IKE) (1999) Rapport1999:86–88
Jacobssson, B. (1999) ”Politik och styrning i den modernavärlden”, i Bör demokratin avnationaliseras? Demokratiutrednin-gens skrift nr 21, SOU 1999:11
Jacobsson, K. (1998) ”Medborgarinflytandet över EU”, i EU –ett demokratiprojekt? Demokratiutredningens skrift nr 12, SOU1998:145
Jacobsson, K. (1999) ”Den offentliga demokratisynen”, iAmnå, E., red. Demokrati och medborgarskap. Demokratiutred-ningens forskarvolym II, SOU 1999:77
Jarl, M. (1999) ”Brukardeltagande på gott och ont”, i Amnå,E., red. Det unga folkstyret. Demokratiutredningens forskarvolymVI, SOU 1999:93
Jeppsson Grassman, E. och Svedberg, L. (1999) ”Medborgar-skapets gestaltningar. Insatser i och utanför föreningslivet”, iAmnå, E., red. Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvo-lym VIII, SOU 1999:84
Jerneck, M. (1999) ”Regionaliseringen som demokratiprojekt”i Demokrati i förvandling. Stockholm: Demokratiutredningen(stencil)
Johansson, J. (1999) ”Demokrati i regioner – utvecklingsdragoch möjligheter”, i Amnå, E., red. Maktdelning. Demokratiutred-ningens forskarvolym I, SOU 1999:76
Johansson, M. (1999) ”Skola, IT och demokrati”, i Amnå, E.,red. IT i demokratins tjänst. Demokratiutredningens forskarvolymVII, SOU 1999:117
Johnson, A. (1998) Läsarna och demokratin. Demokratiutred-ningens skrift nr 8, SOU 1998:134
41285-253-295 0-03-24 07.40 Sidan 255
256
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Johnson, A. (1999) Rätt att lobba. Om politisk påverkan efterkoporatismens fall. Stockholm: Timbro
Jónasdóttir, A. (1988) ”On the Concepts of Interest, Women´sInterests, and the Limitations of Interest Theory”, i Jones, K. B:och Jónasdóttir, A., (eds.) The Political Interests of Gender.Developing Theory and Research with a Feminist Face. London.Sage
Jónasdóttir, A. (1998) ”Demokrati – feministiska perspektiv”, iDemokratins räckvidd. Demokratiutredningens skrift nr 1, SOU1998:55
Jonsson, C. (1999) ”Allt färre röstar i invandrartäta områden.Utländska medborgares valdeltagande vid sex valdistrikt i Göte-borg 1994–98”. Göteborg: Göteborgs stad och Integrationsverket
Jonsson, S. (2000) ”Internet förvärrar för de flesta”. Intervjumed Castells, M. i Dagens Nyheter den 2 januari 2000
Jonung, L. (1999) ”Den finansiella marknaden och demokratini Sverige”, i Globaliseringen och demokratin. Demokratiutrednin-gens skrift nr 22, SOU 1999:56
Jönsson, C. (1999) ”Närverkens Europa”, i Amnå, E., red.Globalisering. Demokratiutredningens forskarvolym IX, SOU1999:83
Jönsson, S. et al. (1997) Decentraliserad välfärdsstad. Stock-holm: SNS Förlag
Karam, A. et al. (1998) Women in Parliament: Beyond Num-bers. Stockholm: International Institute for Democracy andElectoral Assistance (IDEA)
Karlsson, E. (1998) ”Ungdomars självstyrelse”, i Det ungamedborgarskapet. (1999) Demokratiutredningens skrift nr 5, SOU1998:101
Karlson, N. (1998) ”Ge folket fler röster!”, i Demokratinsräckvidd. Demokratiutredningens skrift nr 1, SOU 1998:55
Karvonen, L. & Selle, P. (eds.) (1995) Women in NordicPolitics. – Closing the Gap. Aldershot: Darhmouth
Khakee, A. (1999) ”Demokratin i samhällsplaneringen”, iAmnå, E., red. Medborgarnas erfarenheter. Demokratiutrednin-gens forskarvolym V, SOU 1999:113
Klein, K. (1999) ”www.oneworld.net. Internet och denkosmopolitiska demokratin”, i Amnå, E., red. IT i demokratinstjänst. Demokratiutredningens forskarvolym VII, SOU 1999:117
KommunAktuellt 38 1996KommunAktuellt 25 1998KommunAktuellt 14, 16, 19, 20, 31, 32 och 39 1999Kommunerna i framtiden (1998) Stockholm: Svenska kom-
munförbundetKristoffersson, M. 1999 ”Lokala styrelser med föräldramajori-
tet – en ny möjlighet för skolutveckling. En undersökning av niolokala styrelser i grundskolan”. Umeå: Umeå universitet, pedago-giska institutionen
Kroon, Å. (1999) ”Mediedebatter som samtal i offentligheten.Om budskap och betydelse i förändring”, i Amnå, E., red. Politi-kens medialisering. Demokratiutredningens forskarvolym III,SOU 1999:126
Landstingens ekonomi. Stockholm: Landstingsförbundet, juni1999
Larsson, B. (1996) ”Offentlighetsprincipen i kommuner, landstingoch kommunala företag”, i SOU 1996:99
Larsson, S. (1999) ”Studiecirkeldemokratin”, i Civilsamhället.Demokratiutredningens forskarvolym VIII, SOU 1999:84
Larsson, T. (1999) ”Konflikten som försvann – Hur har detsvenska EU-medlemskapet påverkat maktdelningen mellanregering och riksdag?” i Amnå, E., red. Maktdelning. Demokrati-utredningens forskarvolym I, SOU 1999:76
Lewin, L. (1970) Folket och eliterna. Stockholm: Almqvist &Wiksell
Lidskog, R. och Elander, I. (1999) ”På väg mot ekologiskdemokrati? Demokratiteoretiska responser på den ekologiskautmaningen”, i Amnå, E., red. Demokrati och medborgarskap.Demokratiutredningens forskarvolym II, SOU 1999:77
Lijphart, Arend (1999) Patterns of Democracy. GovernmentForms och Performance in Thirty-Six Countries. New Haven ochLondon: Yale University Press
Lindbeck, A. och Lindbeck, D.(1998) ”Skapa en globalfinansinspektion!” Dagens Nyheter, DN-debatt 10 oktober 1998
Lindensjö, B. (1999) ”Demokrati”, i Amnå, E., red. Demokratioch medborgarskap. Demokratiutredningens forskarvolym II,SOU 1999:77
Lindgren, A–M. (1998) ”Demokrati – också för dem som inteorkar”, i Demokratins räckvidd. Demokratiutredningens skrift nr1, SOU 1998:55
Lindgren, L. (1999) ”Det idealiserade föreningslivet”, i Amnå,E., red. Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolymVIII, SOU 1999:84
Lindquist, H. (1999) ”Nynazismen – förtrupp eller efterslänt-rare”, i Demokratins förgörare. Demokratiutredningens skrift nr28, SOU 1999:10
Lipset, S. M. (1994) ”The Social Requisites of DemocracyRevisited”, i American Sociological Review nr 59
Lipset, S. M. & Rokkan, S., (eds.) (1967) Party Systems andVoter Alignments. New York: The Free Press
Loftager, J. (1999) ”Fungerar den politiske offentlighed?” i red.Andersen et al. Den demokratiske udfordring. Köpenhamn: HansRezels förlag
Lovenduski, J. & Norris, P. (eds.) (1993) Gender and PartyPolitics. London Sage
Lundahl, L. och Hansson, K. (1999) ”Kommunala ungdom-sprojekt – demokratiprojekt”, i Amnå, E., red. Det unga folkstyret.Demokratiutredningens forskarvolym VI, SOU 1999:93
Lundin, O. och Riberdahl, C. (1999) ”Demokratiska aspekterpå den kommunala revisionen”, i Amnå, E., red. Maktdelning.Demokratiutredningens forskarvolym I, SOU 1999:76
Lundström, M. (1998) ”EU-inträdet och demokratin i Sveri-ge”, i Demokrati på europeisk nivå? Demokratiutredningens skriftnr 7, SOU 1998:124
Lundström, M. (1999) ”Demokrati i skolan?”, i Amnå, E., red.Det unga folkstyret. Demokratiutredningens forskarvolym VI,SOU 1999:93
Lundström, T. & Wijkström, F. (1995) Från röst till service?Den svenska ideella sektorn i förändring. Stockholm: Sköndal-sinstitutets skriftserie
41285-253-295 0-03-24 07.40 Sidan 256
257E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Lundquist, L. (1999) ”Ämbetsmännen som demokratins väktare”, iAmnå, E., red. Maktdelning. Demokratiutredningens forskarvo-lym I, SOU 1999:76
Magnusson, H. (1997) ”Kommunal demokrati – med ellerutan deltagare”, i Kommunerna, välfärden och demokratin –omprövningar och möjligheter. Stockholm: Svenska kommunför-bundet
Majone, G. (1998) ”Regleringarnas legitimitet”, i Demokratipå europeisk nivå? Demokratiutredningens skrift nr 7, SOU1998:124
Martinsson, J. (1999) ”IT-valet? Internets betydelse förvalkampanjerna”, i Amnå, E., red. IT i demokratins tjänst. Demo-kratiutredningens forskarvolym VII, SOU 99:117
Mazey, S. och Richardson, J. (1993) Lobbying in the EuropeanCommunity. Oxford: Oxford University Press
Meeuwisse, A. (1999) ”Egenorganisering för stärkt medbor-garskap och ökat inflytande. Om alternativ till patient- ochklientskap”, i Amnå, E., red. Medborgarnas erfarenheter. Demo-kratiutredningens forskarvolym V, SOU 1999:113
Micheletti, M. (1996) ”Organisationer och svensk demokrati”,i SOU 1996:162
Mitlid, K. (1998) ”Kronans roll utanför EMU”, i Penning- &valutapolitik, nr 1
Montin, S. (1998) Lokala demokratiexperiment. Demokratiut-redningens skrift nr 9, SOU 1998:155
Montin, S., T. S. Floris, M. Granberg, T. Kleven, O. Rieperoch S. I. Vabo (1999) ”Politikerrollen i Skandinaviska kommuner –mellan kontinuitet och förnyelse”, i L. Karvonen och E. Ljungberg(red.) Nordisk demokrati i förändring. Sundsvall: Demokratiinsti-tutet. Rapport 1999:1
Montin, S. (1999) ”Nya vägar till lokal demokrati”, i Demo-kratin i den offentliga sektorns förändring. Demokratiutredningensskrift nr 19, SOU 1999:40
Montin, S. (2000) ”Between fragmentation and coordination:The changing role of local government in Sweden”. Kommande iPublic Management 2 (1), March 2000
Montin, S. och Amnå, E. (2000) ”The Local Government Actand Municipal Renewal in Sweden” i Amnå, E. och Montin, S.,red. Towards a new concept of local self-government? Oslo:Fagbokforlaget
Möller, T. (1998) Politikerförakt eller mogen misstro? Stock-holm: Svenska kommunförbundet
Möller, T. (1999) ”Hälsan tiger still?”, i Amnå, E., red. Med-borgarnas erfarenheter. Demokratiutredningens forskarvolym V,SOU 1999:113
Nergelius, J. (1999a) ”Maktdelning och politikens judikaliser-ing”, i Löser juridiken demokratins problem? Demokratiutrednin-gens skrift nr 23, SOU 1999:58
Nergelius, J. (1999b) ”Grundlagsmodeller och maktdelning”, iAmnå, E., red. Maktdelning. Demokratiutredningens forskarvo-lym I, SOU 1999:76
Nielsen, P. (1998) ”Vem älskar den lokala demokratin?”, iTema Demokrati. Stockholm: Svenska kommunförbundet ochSvenska landstingsförbundet
Nilsson, L. (1999) ”Regionbyggnad i Västsverige”, i SOM-rapport23. Göteborg: Göteborgs universitet
Nohrstedt, S. A. (1999) ”Demokratin och globaliseringen. Omtransnationell journalistik och politisk opinionsbildning”, i Amnå,E., red. Politikens medialisering. Demokratiutredningens forskar-volym III, SOU 1999:126
Norén, Y. (1998) ”Hur sköter kommunstyrelsen sin uppgift?”,i SOM-rapport nr 21. Göteborg: Göteborgs universitet
Norris, P. (ed.) (1999) Critical Citizens: Global Support forDemocratic Government. Oxford: Oxford University Press
Nycander, S. (1998) ”Är byråkratin demokratisk?”, i Demo-kratin i den offentliga sektorns förändring. Demokratiutredningensskrift nr 19, SOU 1999:40
OECD (1999) Education at glance 1998Ohlin, T. (1999) ”Sprid medborgarmakten!”, i Amnå, E., red.
IT i demokratins tjänst. Demokratiutredningens forskarvolym VII,SOU 1999:117
Olsen, J.P. (1990) Demokrati på svenska. Stockholm: Carls-sons
Olsson, A. R. (1999) Elektronisk demokrati. Demokratiutred-ningens skrift nr 16, SOU 1999:12
Olsson, J. (1999) ”Det politiska globaliseringsbehovet ochdemokratin”, i Amnå, E., red. Globalisering. Demokratiutrednin-gens forskarvolym IX, SOU 1999:83
Olsson, O., Brink, A. och Hibbs Jr D. (1999) ”Institutionernaoch samhällsekonomin”, i Amnå, E., red. Globalisering. Demokra-tiutredningens forskarvolym IX, SOU 1999:83
Oscarsson, H. (1998) ”Det unga medborgarskapet”, i Detunga medborgarskapet. Demokratiutredningens skrift nr 5, SOU1998:101
Oscarsson, H. (1999) Demokratiopinioner. Demokratiutred-ningens skrift nr 26, SOU 1999:80
Oskarson, M. (1999) ”Kvinnors politiska medborgarskap i trevälfärdsstater. Politiskt deltagande och engagemang”, i Amnå, E.,red. Demokrati och medborgarskap. Demokratiutredningensforskarvolym II, SOU 1999:77
Pamlin, D. (1998) ”Lobbying i en globaliserad värld”, iLobbning. Demokratiutredningens skrift nr 18, SOU 1998:146
Persson, K. (1999) Makt och lokal utveckling. Vem och vadstyr politiska beslut för rummets utformning? Karlstad: Karlstaduniversitet
Peterson, M. (1999) ”Sverige och välfärden. Medborgarskapetssociala dimensioner. Välfärdsstaten och dess mångkulturelladimensioner”, i Amnå, E., red. Medborgarnas erfarenheter.Demokratiutredningens forskarvolym V, SOU 1999:113
Petersson, O. Westholm, A. & Blomberg, G. (1989) Medbor-garnas makt. Stockholm: Carlsson
Petersson, O. (1996a) Hur styrs Europa? Den politiskamaktutövningen i Europas stater. Stockholm: Norstedts JuridikAB. Andra upplagan
Petersson, O. (1996b) Svensk politik. Stockholm: NorstedtsJuridik AB. Andra upplagan
Petersson, O. (1998) Statsbyggnad. Den offentliga maktensorganisation. Stockholm: SNS Förlag
41285-253-295 0-03-24 07.40 Sidan 257
258
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Petersson, O. et al. (1997) Demokrati över gränser. Demokratirå-dets rapport 1997. Stockholm: SNS Förlag
Petersson, O. et al. (1998) Demokrati och medborgarskap.Demokratirådets rapport 1998. Stockholm: SNS Förlag
Petersson, O. et al. (1999) Demokrati på svenskt vis. Demo-kratirådets rapport 1999. Stockholm: SNS Förlag
Pierre, J. (1999) Marknaden som politisk aktör. Demokrati-utredningens forskarvolym XI, SOU 1999:131 della Porta,
D., Kriesi, H och Rucht, D. (1999) Social movements in a globali-zing world. Basingstoke: Macmillian: New York: St. Martins Press
Powell, B. (1980) ”Voting Turnout in Thirty Democracies:Partsan, Legal and Socio-Economick Influences”, i Rose, R. (ed.)Electoral Participation. A Comparative Analysis. Beverly Hills:Sage
Quist, E. och Lestander, S. (1999) Kommunalt chefskap –balanskonst i den grå arenan. Umeå: Handelshögskolan i Umeå
Ranerup, A. (1999) ”Elektronisk debatt i kommunal politik”, iAmnå, E., red. IT i demokratins tjänst. Demokratiutredningensforskarvolym VII, SOU 1999:117
Rash, W. (1997) Politics on the Nets. Wiring the PoliticalProcess. New York: W.H. Freeman
Regeringens proposition 1994/95:19 Sveriges medlemskap iEuropeiska unionen
Regeringens proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning imedborgarnas tjänst
Regeringens proposition 1998/99:66 En stärkt kommunalrevision
Regeringens proposition 1998/99:100 (Budgetpropostition) Regeringens proposition 1998/99:115 På ungdomars villkor –
ungdomspolitik för demokrati, rättvisa och framtidstroRegeringens proposition 1999/2000:100 (Budgetproposition) Regeringens skrivelse 1995/96:194 Utvecklingen inom den
kommunala sektornRegeringens skrivelse 1998/99:97 Utvecklingen inom den
kommunala sektornReich, R. B. (1992) The Work of Nations. New York: Vintage
BooksRiksrevisionsverket (1998) Lokal skolutveckling – statens roll
och ansvar, 1998:26Rokkan, S. (1970) Citizens, Elections, Parties. Oslo: Universi-
tetsforlagetRothschild, E. (1999:) ”Globalisering och demokrati i histo-
riskt perspektiv”, i Globaliseringen och demokratin. Demokratiut-redningens skrift nr 22, SOU 1999:56
Rothstein (1998) ”Demokratins vidd”, i Demokratins räc-kvidd. Demokratiutredningens skrift nr 1, SOU 1998:55
Rynell, E. (1998) ”Avslutning”, i Lekmannastyre i experternastid. Demokratiutredningens skrift nr 6, SOU 1998:102
Räftegård, C. (1998) Pratet som demokratiskt verktyg.Hedemora: Gidlund
Rönnblom, M. (1997) ”Halva makten? En feministisk gransk-ning av politik”, i Nordborg, G., (red.) Makt & Kön. Stockholm:Brutus Östlings Bokförlag Symposium
Sassen, S. (1999) ”Det globala förankrat i det nationella”, i Bördemokratin avnationaliseras? Demokratiutredningens skrift nr 21,SOU 1999:11
SCB Statistisk årsbok. 1998, 1999 och 2000SCB (1999) ”Deltagandet bland utländska medborgare vid
kommunfullmäktigevalen 1998”. Statistiska meddelanden, Me 14SM 9901
Scharpf, F. W. (1998) ”Välfärdsstaten, den ekonomiskaintegrationen och demokratin”, i Demokrati på europeisk nivå?Demokratiutredningens skrift nr 7, SOU 1998:124
Schmitt, H. (1999) ”The Architecture of EU Institutions andCitizen Participation”, i Citizen Participation in European Politics.Demokratiutredningens skrift nr 32, SOU 1999:151
Schmitt, H. och Tomassen, J. (1999) Political representationand legitimacy in the European Union. Oxford: Oxford UniversityPress
Schön, L. (1999) ”Globaliseringen och den svenska ekonominsstruktur”, i Globaliseringen och demokratin. Demokratiutrednin-gens skrift nr 22, SOU 1999:56
Sen, A. och Drèze J. (1989) Hunger and Public Action.Oxford: Clarendon Press
Sernhede, O. (1999) ”’Alienation is our Nation – Reality is myNationality’. Om utanförskap, demokrati och motståndskulturerbland unga invandrarmän i Det Nya Sverige”, i Amnå E. red. Detunga folkstyret. Demokratiutredningens forskarvolym VI, SOU1999:93
SFS 1969:596 Lag om kommunalt partistödSiim, B. (1999) ”Feministiske perspektiver på demokrati og
medborgerskab”, i Amnå, E., red. Demokrati och medborgarskap.Demokratiutredningens forskarvolym II, SOU 1999:77
Skolverket (1998) Skolpliktiga eldsjälar och andra aktörer. Hurstyr kommunerna skolan?
Skolverket (1999a) Läroplanen i praktikenSkolverket (1999b) Attitydundersökning. Vem tror på den
svenska skolan?SKTF (1999) ”Tystnaden på jobbet – en undersökning om
yttrandefriheten bland kommunalt anställda”. Rapport 2/99. Slaatta, T. (1999) Medier, makt og demokrati. Makt- og
demokratiutredningen, rapport nr 6. Oslo: GCS Multicommunica-tion AS
Smith, Martin J. (1993) Pressure, Power and Policy. StateAutonomy and Policy Networks in Britain and the United States.Pittsburgh: University of Pittsburgh Press
Socialstyrelsen (1999) Ändrad socialtjänstlag – konsekvenserunder de 18 första månaderna
Soininen, M. och Bäck, H. (1999a) ”Invadrarkandidaterna ipersonvalet”, i Holmberg, S. och Möller, T., (red.) Premiär förpersonval. SOU 1999:92
Soininen, M. och Bäck, H. (1999b) ”Invandrare som medbor-gare, väljare och politiker”, i Amnå, E., red. Medborgarnas erfaren-heter. Demokratiutredningens forskarvolym V, SOU 1999:113
Solli, R. (1999) Viskande tjänstemän. Göteborg: KFi-rapport 47SOM-rapport 21, Nilsson, L., (red.) (1998) Mångfald – bilder
av en storstadsregion. Göteborg:
41285-253-295 0-03-24 07.40 Sidan 258
259E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Soros, G. (1999) Den globala kapitalismens kris. Stockholm:Norstedt
SOU 1951:56 Om offentlig redovisning av den politiskapropagandans finansiering
SOU 1981:15 GrundlagsfrågorSOU 1987:6 Folkstyrelsens villkorSOU 1989:68 Storstadens partier och valdeltagande 1948–88SOU 1990:44 Demokrati och makt i SverigeSOU 1994:12 Suveränitet och demokratiSOU 1995:27 Regional utvecklingSOU 1995:131 Enklare och effektivareSOU 1996:55 Sverige, framtiden och mångfaldenSOU 1996:66 Utvärderat personvalSOU 1996:99 Avveckling med inlärning. Erfarenheter från
LEMO-reformens avveckling av personalSOU 1996:111 Bevakad övergångSOU 1996:162 På medborgarnas villkor – en demokratisk
infrastrukturSOU 1996:169 Förnyelse av kommuner och landstingSOU 1996:181 MEGA-BYTESOU 1997:57 I medborgarnas tjänstSOU 1997:71 Politik för ungaSOU 1998:25 Tre städer – en storstadspolitik för hela landetSOU 1998:85 Att rösta med händerna. Om stormöten,
folkomröstningar och direktdemokrati i SchweizSOU 1998:102 Lekmannastyre i experternas tid. Dokumenta-
tion från ett seminariumSOU 1998:105 Minska regleringen av kommuner
och landstingSOU 1998:124 Demokrati på europeisk nivåSOU 1998:145 EU – ett demokratiprojekt?SOU 1998:161 På marginalenSOU 1999:10 Demokratins förgörareSOU 1999:11 Bör demokratin avnationaliseras?SOU 1999:12 Elektronisk demokratiSOU 1999:16 Ökad rättssäkerhet i asylärendenSOU 1999:30 Yttrandefriheten och konkurrensen – Förslag till
mediekoncentrationslag, m.m.SOU 1999:33 Bo tryggt – Betala rätt. Särskilda boendeformer
för äldre samt avgifter för äldre- och handikappomsorgSOU 1999:36 Likvidation av aktiebolagSOU 1999:56 Globaliseringen och demokratinSOU 1999:58 Löser juridiken demokratins problem? SOU 1999:69 Individen och arbetslivet. Perspektiv på det
samtida arbetslivet kring sekelskiftet 2000SOU 1999:76 MaktdelningSOU 1999:80 DemokratiopinionerSOU 1999:83 GlobaliseringSOU 1999:92 Premiär för personvalSOU 1999:93 Det unga folkstyretSOU 1999:101 Olydiga medborgare?SOU 1999:103 Regionreform på försök – första stegen mot en
ny regional samhällsorganisationSOU 1999:113 Medborgarnas erfarenheterSOU 1999:117 IT i demokratins tjänst
SOU 1999:126 Politikens medialiseringSOU 1999:129 Demokratins estetikSOU 1999:130 Demokratins trotjänareSOU 1999:132 Valdeltagande i förändringSOU 1999:134 Framtidssäker IT-infrastruktur för SverigeSOU 1999:136 Personval 1998. En utvärdering av personvals-
reformenSOU 1999:144 Demokrati på remissSOU 1999:151 Citizen Participation in European PoliticsSOU 2000:3 Välfärd vid vägskälStarrin, B., Forsberg, E. och Rantakeisu, U. (1999) ”I arbets-
löshetens spår”, i Härenstam, A., red. I vanmaktens spår. Umeå:Boréa
Statskontoret (1999) ”Grundlagsöversyn”, PM 1999–02–22Statskontoret (1999) Organisations-, styr- och verksamhetsfor-
mer i kommuner och landsting, 1999:38Stenelo, L–G. (1999) ”Samråd och tystnad i förhandlingsde-
mokratin”, i Amnå, E., red. Globalisering. Demokratiutredningensforskarvolym IX, SOU 1999:83
Sterzel, F. (1999) Vilket hinder utgör EU för svensk avregler-ing? Stockholm: SAF
Stjernquist, N. (1999) ”Land skall med lag byggas. Sverigesförfattningshistoria”, i Sveriges konstitutionella urkunder. Stock-holm: SNS Förlag
Storch, M. (1998) ”Demokrati – ett näringslivsperspektiv”, iDemokratins räckvidd. Demokratiutredningens skrift nr 1, SOU1998:55
Strandberg, U. (1999) ”Ekonomisk politik som demokratisktproblem”, i Amnå, E., red. Globalisering. Demokratiutredningensforskarvolym IX, SOU 1999:83
Stubbergaard, Y. (1999) ”Den goda medborgaren som före-ningsmedlem och brukare. Om politik på nya arenor”, i Amnå, E.,red. Civilsamhället. Demokratiutredningens forskarvolym VIII,SOU 1999:84
Szücs, S. (1999) ”Demokratins normsystem, lokala ledaresvärderingar i tolv länder”, i Amnå, E., red. Demokrati och medbor-garskap. Demokratiutredningens forskarvolym II, SOU 1999:77
Sunesson, S. (1999) ”Medborgarrätten och det lokala självsty-rets arrogans”, i Demokratin i den offentliga sektorns förändring.Demokratiutredningens skrift nr 19, SOU 1999:40
Sundström, A. (1998) ”Lobbying – en svensk tradition”, iLobbning. Demokratiutredningens skrift nr 18, SOU 1998:146
Svallfors, S. (1999) ”Antipoder? Politisk tilltro och attityder tillvälfärdsstaten i Sverige och Nya Zeeland” i Amnå, E., red. Med-borgarnas erfarenheter. Demokratiutredningens forskarvolym V,SOU 1999:113
Svenska kommunalarbetareförbundet och ett antal privatavårdgivare. Upplevelser och erfarenheter från arbete inom äldre-vård och omsorg (1998) Stockholm: SKAF
Svenska kommunförbundet (1994) Kommunal självstyrelse –huvudrapport
Svenska kommunförbundet (1997) Minska statens regel-styrning!
Svenska kommunförbundet (1998) Förändringar av kvalitetoch produktivitet i barnomsorg, skola och äldreomsorg, 90 studierom 90-talet
41285-253-295 0-03-24 07.40 Sidan 259
260
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Svensson, C. (1999) ”TV-debatter som demokratiskt forum?”, iAmnå, E., red. Politikens medialisering. Demokratiutredningensforskarvolym III, SOU 1999:126
Sverenius, T. (1999) Vad hände med Sveriges ekonomi efter1970? Demokratiutredningens skrift nr 31, SOU 1999:150
Södersten, B. (1998) ”Demokratin och kompetensen” iLekmannastyrelse i experternas tid. Demokratiutredningens skriftnr 6, SOU 1998:102
Sörbom, A. (1999) ”Engagemang med förhinder! Yngre ochäldre om politik, förändring och miljö”, i Amnå, E., red. Det ungafolkstyret. Demokratiutredningens forskarvolym VI, SOU 1999:93
Taloyan, M. (1999) ”Svenska cybernazister och cyberrasister”,i Demokratins förgörare. Demokratiutredningens skrift nr 28,SOU 1999:10
Tema Demokrati (1999) Den demokratiska dialogen. Svenskakommunförbundet och Landstingsförbundet
Teorell, J. och Westholm, A. (1999a) ”Var det bättre förr?Politisk jämlikhet i Sverige under 30 år”, i Amnå, E., red. Medbor-garnas erfarenheter. Demokratiutredningens forskarvolym V,SOU 1999:113
Teorell, J. och Westholm, A. (1999b) ”Att bestämma sig för attvara med och bestämma. Om varför vi röstar – allt mindre”. IAmnå, E. red. Valrörelse i förändring. Demokratiutredningensforskarvolym XII, SOU 1999:132
Theodorsson, A. (1999) ”Föräldrakooperatiava förskolor somdemokratiska plantskolor”, i Amnå, E., red. Det unga folkstyret.Demokratiutredningens forskarvolym VI, SOU 1999:93
Thunberg, A–M. (1998) ”Demokratin och ansvaret förframtiden”, i Demokratins räckvidd – dokumentation från ettseminarium. Demokratiutredningens skrift nr 1, SOU 1998:55
Thörn, H. (1999) ”Nya sociala rörelser och politikens globali-sering. Demokrati utanför parlamentet?”, i Amnå, E., red. Civil-samhället. Demokratiutredningens forskarvolym VIII, SOU1999:84
Tingsten, H. (1945) Demokratiens problem. Stockholm:Stockholms högskola
Togeby, L. m.fl. (1999) Den demokratiske udfordring. Rap-port från Magtutredningen. Köpenhamn: Hans Reitzels Forlag
Tollgerdt-Andersson, I. (1999) ”Brobygge”, i Tema Demokra-ti. Stockholm: Svenska kommunförbundet och Svenska landstings-förbundet
Trondman, M. (1998) ”I väntan på vad’? ’När dom var ungavisste man’ i Det unga medborgarskapet. Demokratiutredningensskrift nr 5, SOU 1998:101
Trägårdh, L. (1999) ”Det civila samhället som analytisktbegrepp och politisk slogan”, i Amnå, E., red. Civilsamhället.Demokratiutredningens forskarvolym VIII, SOU 1999:84
Uddhammar, E. (1999) ”Om civilsamhällets roll för demokratioch välfärd”, i Amnå, E., red. Civilsamhället. Demokratiutrednin-gens forskarvolym VIII, SOU 1999:84
Ungdomarnas demokratikommission 1999: Utgång? En delrap-port till Demokratiutredningen
Ungdomsstyrelsen (1999) Rapport nr 16Wallenberg, J. (1994) Kommunernas framtid. PublicaWallenberg, J. (1996) Den instabila demokratin. KommentusWeibull, L. och Gustafsson, K. E: (1999) ”Svenskt medieland-
skap i förändring. En översikt.”, i Amnå, E., red. Politikens media-lisering. Demokratiutredningens forskarvolym III, SOU 1999:126
Wendt Höjer, M. och Åse, C. (1996) Politikens paradoxer – enintroduktion till feministisk politisk teori. Academia Adacta
Wennerström, Erik (1996) Några främmande staters politiskasystem. Uppsala: Iustus Förlag AB. Fjärde upplagan
Westholm, C.-J. (1999) ”Utan ekonomi stannar demokratin” iDemokrati i förvandling. Stockholm: Demokratiutredningen(stencil)
Wibeck, V., Forstorp, P.-A. och Economou, K. (1998) ”Engod affär i Motala. Journalisternas avslöjanden och läsarnas etik”, iEn god affär i Motala. Demokratiutredningens skrift nr 2, SOU1998:63
Wihlborg, E. (1999) ”Platsbundna gemenskaper med virtuellakopplingar” i Amnå, E., red. IT i demokratins tjänst. Demokratiut-redningens forskarvolym VII, SOU 1999:117
Wijkström, F. (1999) Svenskt organisationsliv. Stockholm:Handelshögskolan, EFI
Wiklund, O. (1998) ”EU:s rätt och folkets makt”, i EU – ettdemokratiprojekt? Demokratiutredningens skrift nr 12, SOU1998:145
Wängnerud, L. (1997) ”Ekonomisk politik: ett manligtmaktområde i riksdagen”, i Styrsystem och jämställdhet. Institutio-ner i förändring och könsmaktens framtid, SOU 1997:114
Wängnerud, L. (1999) ”Kön och personröstning”, i Premiärför personval, SOU 1999:92
Wörlund, I. (1999) ”Lokala partier i Sverige”, i Kommunalekonomi och politik, volym 3, nr 3
Zolo, D. (1992) Democracy and Complexity. Cambridge:Polity Press
Åström, J. (1998) ”Lokal digital demokrati”, i IT och kommu-nerna. En översikt. Ájour nr 1. Stockholm: Kommentus
Åström, J. (1999) ”Digital demokrati? Idéer och strategier ilokal IT-politik”, i Amnå, E., red. IT i demokratins tjänst. Demo-kratiutredningens forskarvolym VII, SOU 1999:117
Østerud, Ø. (1999) ”Globalisering og demokratiske styring”, iGlobaliseringen och demokratin. Demokratiutredningens skrift nr22, SOU 1999:56
Östlund, B. (1999) ”Vidgar IT gapet mellan generationerna”, iAmnå, E., red. IT i demokratins tjänst. Demokratiutredningensforskarvolym VII, SOU 1999:117
41285-253-295 0-03-24 07.40 Sidan 260
Reservation av Stefan Attefall (kd)Utredningen betonar vikten av den institutionellaansvarigheten (tydligare ansvarsroller för politik,förvaltning, rättsväsende etc). Förslag finns ocksåom att stärka den kommunala självstyrelsenshandlingsutrymme genom att ge den en starkaregrundlags- och lagreglering med möjligheter tillrättsprövning samt öka den juridiska kvalitetssäk-ringen, exempelvis genom att slopa det s.k. upp-enbarhetsrekvisitet för domstolar.
Det logiska vore att tillämpa detta synsätt fulltut och föreslå en utredning för inrättande av en för-fattningsdomstol. En sådan domstol ska ha kom-petens att pröva vanlig lags överensstämmelse medgrundlag, avgöra tolkningstvister av vallag ochövriga lagar som rör det politiska systemets funk-tion samt vaka över de mänskliga fri- och rättig-heter som är fastslagna i grundlagen och i den euro-peiska konventionen angående skydd för demänskliga rättigheterna och de grundläggande fri-heterna.
En författningsdomstol skulle tydligare skyddabåde individer från övergrepp från det offentligassida men också ge de olika organen och nivåerna idet offentliga systemet en tydligare och mer själv-ständig roll. Sverige skulle med en sådan domstolslå fast vikten av en tydlig maktdelning.
Reservation av Nils Fredrik Aurelius (m) ochMats Gerdau (m)De många samtalen under utredningens gång harresulterat i ett slutbetänkande som vi i stor ut-sträckning kan ställa oss bakom. Medborgarpers-pektivet, den närmast deliberativa demokratisynen
samt betoningen av den kommunala självstyrel-sen, det civila samhället och den institutionellaansvarigheten är några av de sympatiska inslagen.Vi menar dock att utredningen på några punkterinte drar de slutsatser som borde följa av resone-mangen och analyserna i betänkandet och i någrafall är motsägelsefull och inkonsekvent.
Utredningen argumenterar på flera ställen frånprincipiella utgångspunkter för att politiken skabegränsas, att medborgarna i största möjliga ut-sträckning ska kunna ordna sina liv själva och attdemokratins syfte inte är en stor stat eller storakommuner (bland annat i kapitlen Demokrati ochPolitik för folkstyrelse på 2000-talet, 2. Utveckladeltagandet). Detta är utomordentligt viktiga ställ-ningstaganden som innebär klara trendbrott motden förda politiken. Dessvärre åtföljs inte dessaställningstaganden av förslag om minskad offentligsektor, avpolitisering av till exempel etermedieroch reformer som syftar till att lämna över makt,ansvar och påverkansmöjligheter till enskilda, vil-ket vore den logiska följden. Detta gör tillsammansmed den stundom kollektivistiska tonen att betän-kandet förlorar en del av sin trovärdighet.
Kapitlet Globalisering präglas enligt vår upp-fattning av en rädsla för det nya som sker ochframhåller inte i tillräcklig utsträckning frihandelnspositiva följder för framåtskridandet. Vi saknarockså ett tydligt ställningstagande för marknads-ekonomi som förutsättning för en framgångsrikdemokratisk utveckling. Marknadsekonomi – medrättstrygghet, äganderätt och fria rörelser för män-niskor, åsikter, kapital, varor och tjänster – har överhela världen gått hand i hand med en demokratiskutveckling och ökat välstånd. Vi beklagar att
261E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Reservationer och särskilda yttranden
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 261
Demokratiutredningen väjer för detta tydliga ställ-ningstagande. Avståndstagandet från kommunis-mens teori och praktik kunde också varit tydligare.Förslaget att den globala marknaden måste kon-trolleras av politiska överorgan, till exempel ettekonomiskt säkerhetsorgan inom FN, tar vi av-stånd ifrån.
Kapitlet Medialisering överdriver riskerna förprivat maktkoncentration samtidigt som det för-summar de faror ett starkt statligt inflytande övermedierna innebär.
• Vi motsätter oss förslaget att meddelarfrihetenskall utvidgas till den privata sektorn. Meddelar-friheten är ett instrument som skall skyddamedborgarna mot övergrepp från den offentligamakten. Att överföra detta till den privatasektorn innebär att det privata också bliroffentligt, vilket vi inte kan acceptera. Redanidag finns det för övrigt ett tydligt skydd förprivatanställda som avslöjar brott eller särskiltallvarliga missförhållanden.
• Presstödet har inte infriat förhoppningarna, somvar att de tidningar som fick bidrag skulle vid-taga strukturella åtgärder och komma bort frånbidragsberoendet. I stället har det konserveraten gammal mediestruktur.
• Att det idag är förbjudet att etablera nya lokal-radiostationer trots att det finns outnyttjadefrekvenser måste uppfattas som en inskränkningav yttrandefriheten.
• Det stora utbudet av tevekanaler bör leda till attpublic serviceuppdraget koncentreras och för-tydligas.
Kapitlet Lobbning leder till rimliga slutsatser – ing-en reglering eller registrering – men betonar i allt-för hög grad farorna med att det traditionella kor-porativa systemet ersätts av något nytt.
Kapitlet Statsförvaltningen och de förslag somkonkretiseras under rubriken Politik för folk-styrelse på 2000-talet, 4. Öka den institutionellaansvarigheten är klara uttryck för en syn på poli-tiken som närmar sig den klassiska maktdelnings-läran. Denna har länge varit tämligen försummad isvensk författningsdebatt, även om sådana tanke-gångar i någon mån finns i den svenska grundlagensom en rest av 1809 års regeringsform. Förslaget attslopa uppenbarhetsrekvisitet är ett utmärkt inslagoch markerar behovet av en bättre lagprövning.Kraven på en obunden revision, fristående ämbets-verk, autonom statistikproduktion med mera börlikaså uppfattas som uttryck för behovet av enbättre maktdelning. Vi välkomnar detta. Vi bek-lagar dock att kravet på slopade lekmannastyrelser,vilket varit konsekvent utifrån de resonemang somförs i övrigt, försvann som en majoritetsstånd-punkt i slutdiskussionerna. Slutsatsen att den för-stärkta lagprövningen bör leda till inrättandet av enförfattningsdomstol dras inte i betänkandet, menligger i förlängningen av resonemangen. Hur lag-prövningen utformas rent tekniskt är dock sekun-därt. Den parlamentariska författningsutredningenbör få i uppdrag att närmare utreda dessa frågor.
Frågan om de mänskliga rättigheterna betonasinte i direktiven och har inte varit central för utred-ningen. Inte desto mindre anser vi att en rättig-hetskatalog, som räknar upp individuella rättig-heter som staten inte kan undanröja, vore ett sättatt markera värdet av mera självständiga medbor-gare. Detta är något som utredningen i övrigt argu-menterar för. Europakonventionen om mänskligarättigheter är införlivad i svensk lagstiftning, menborde också göras till svensk grundlag.
Vi instämmer i utredningens resonemang ochslutsatser om stärkt kommunal självstyrelse, själv-ständiga civilsamhällen och autonoma medborgar-associationer (framför allt i kapitlen Regionerna,
262
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 262
Kommunerna och Politik för folkstyrelse på 2000-talet, 3. Stärk självstyrelsen!). Förslagen om skildavaldagar till riksdag och kommuner, lokala beslu-tande folkomröstningar och extravalsinstitut är ut-märkta liksom kravet att det skall bli lättare att delakommuner. Ett fullödigare kommunalt självstyreblir dock tämligen innehållslöst om inte kommu-nerna själva får förfoga över sina skatteintäkter.Dagens kommunala skatteutjämningssystem ärfrån denna utgångspunkt en orimlighet och måsteförändras i grunden, en slutsats som tyvärr saknas ibetänkandet. Också frågorna om ett starkare kom-munalt självstyre bör hänskjutas till författnings-utredningen.
Majoriteten menar att antalet politiker bör öka.Vi kan inte ställa oss bakom åsikten att en sådanåtgärd i sig stärker demokratin. En tydligare politi-kerroll och en begränsad politisk sektor skullekunna återge beslutsfattarna en del av det förloradeförtroendet. Detta hindrar inte att det i vissa lägenbör skapas nya politiska uppdrag, exempelvis nären kommun delas.
Vi vänder oss däremot mot politiska uppdragmed oklara befogenheter. Kommun- och stads-delsnämnder kan liksom regionfullmäktige lättuppfattas som onödiga politiska nivåer. De grund-läggande legitimitetsproblemen löses inte genomdirektval, varför vi avvisar dessa förslag.
Medborgarnas möjlighet att utkräva ansvarökar inte genom kommundelsnämnder, blandannat eftersom dessa redan på grund av den kom-munala likställighetsprincipen har en kraftigtbegränsad rörelsefrihet. Vi förordar i stället störremöjligheter att dela kommuner.
I kapitlet om Partierna föreslås att partiernasfinansiering offentligt redovisas och att arbetetmed att granska förutsättningarna för en sådanredovisning snarast inleds. Vi motsätter oss intediskussioner om partifinansieringen, men vill
framhålla att kravet på offentlig redovisning aldrigfår innebära att valhemligheten hotas. Från endemokratisk utgångspunkt är det bättre att mångasmå bidragsgivare stödjer partierna än att dessa blirberoende av juridiska personer som är så domi-nerande för finansieringen att de kan ställa krav. Eneventuell utredning bör belysa vilka konsekvenserdet får för beslutsfattarnas integritet att exempelvisfackliga organisationer lämnar bidrag till valkam-panjerna. Den bör också visa hur partistödet kanminska.
Resonemangen om tydlighet, transparens ochansvarsutkrävande leder till att personvalsinslagetbör stärkas. Detta skulle stärka de förtroendeval-das lojalitet gentemot sina väljare och öka väljarnasmöjligheter att påverka vem de vill representerasav.
En viss folkrörelsenostalgi präglar skrivningar-na i kapitlet Medborgarsammanslutningar ochleder fram till kravet att det offentliga skall lämnabidrag och tillhandahålla samlingslokaler. Krisenför de traditionella folkrörelserna beror dock intepå att sådana förutsättningar saknas. En modernföreteelse som exempelvis friskolerörelsen passarinte in i ramen och får därför en styvmoderligbehandling i betänkandet.
Vi menar att en viktig anledning till den misstromot folkstyret som finns idag är att politiken åtagitsig för många uppgifter och löst för få. I betän-kandet betonas genomgående alltför starkt att denså kallade nedskärningspolitiken på 90-talet buritansvaret för det minskade förtroendet för politi-ken. Detta perspektiv är dock missvisande. Enbättre samhällsekonomi garanterar inte högre legi-timitet för politiken. Om däremot politikenbegränsas kan de enskilda individernas inflytandeöka. Reformer som syftar till att lämna över ansvaroch påverkansmöjligheter till enskilda bör därförstödjas. Större valfrihet och egenmakt, till exempel
263E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 263
264
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
i form av valfrihetsmodeller inom skola och barn-omsorg, inslag av försäkringslösningar och annatfördjupar demokratin och ger människorna maktatt påverka sina liv. Politikerna får då också bättremöjligheter att koncentrera sig på sina huvudupp-gifter och lösa de genuint gemensamma och poli-tiska uppgifterna.
Vidare saknar vi resonemang om politiska löf-tesbrott som orsak till misstron mot politiken.Tvångssparandet i slutet på 80-talet, ”stoppaketet”1990 med strejk-, löne- och prisstopp, de massivaskattehöjningarna efter 1994 års val och nedskär-ningarna i mitten och slutet på 90-talet är exempelpå beslut som genomförts utan att de partier somstått för förslagen tydligt sökt stöd för dem i val-rörelser. Ett sådant agerande kan knappast skapaförtroendefulla relationer mellan väljare och valda.Vi saknar också en passus om hur det politiska spe-let och manipulerandet kan minska förtroendet fördet politiska beslutsfattandet. I många fall är riks-dagsmajoriteten föga representativ för väljarkåren(exempel: kärnkraften) och i andra gör taktise-randet och partiallianserna att en fråga förhalastrots att en majoritet i riksdagen vill ha en föränd-ring (exempel: änkepensionerna). Oss leder dettatill slutsatsen att partierna måste vara tydliga ochkonsekventa, öppet redovisa sina åsikter och av-sikter och inte skjuta svåra frågor på framtiden.
Reservation av Pernilla Zethraeus (v) ochElisa Abascal Reyes (mp)
Civil olydnad
I slutbetänkandet står följande: ”Vi kan dock aldrigvarken tolerera eller försvara att medborgare till-griper våld eller hot om våld, eller tillgriper skade-
görelse, hur gott syftet än må vara. De som utfördessa handlingar bör även dömas därefter.”
Vi vill härmed reservera oss mot passusen ”ellertillgriper skadegörelse”. Man kan inte i varje lägefördöma skadegörelse, enligt vår uppfattning. Detfinns aktioner där skadegörelse kan försvaras,exempelvis avrustningsaktioner, då fredsaktivisteroskadliggör vapen för att förhindra att dessaexporteras från Sverige och används i krig. Skade-görelse som en del av en civil olydnadsaktion kanibland vara motiverad om syftet är att hävda etthögre värde än äganderätten, t.ex. rätten till liv.Självklart kan våld, eller hot om våld mot en män-niska aldrig accepteras som metod för att påverkaen opinion eller nå politiska syften, men att därtillinkludera skadegörelse, som riktar sig mot ting, äratt göra ett fördömande som alltför snävt avgränsarvilken form av civil olydnad som kan tänkas varaacceptabel ur moralisk synvinkel.
Våld mot människor kan inte likställas mora-liskt med våld mot ting. Ett ting kan inte känna sigkränkt, känna rädsla eller lida. Den skada som ärrelevant att diskutera när ett ting skadas, är på vil-ket sätt skadan drabbar den som brukar eller ägertinget. Hur skadan uppkommer är också betydel-sefullt. Att skada saker på ett sätt som kan uppfattassom hotfullt eller skrämmande, är inte accepta-belt eftersom hot om våld eller försök att skrämmatill lydnad inte är acceptabelt moraliskt. Att öppet,på ett icke-hotfullt och icke-våldsligt sätt förstöra ett ting är att betrakta som civil olydnad under för-rutsättning att handlingen genomförs som en poli-tisk handling och att den utövande även är beredd påen dialog med samhället och beredd att ta kon-sekvenserna av sitt handlande. Varje civil olydnads-aktion måste således, från fall till fall, bedömas uti-från vilka värden som ställs mot varandra.
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 264
265E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Reservation av Pernilla Zethraeus (v) ochElisa Abascal Reyes (mp)
Europeiska unionen
Delar av EU-avsnittet i slutbetänkandet ger en fel-aktig och förskönad bild av EU:s roll och det sven-ska EU-medlemskapets betydelse.
EU beskrivs som om det historiskt varit engarant för fred och välstånd i Europa och som ensammanslutning av suveräna stater. Det antyds attSverige delegerat makt till EU, och därmed är frittatt återta den när som helst. EU-medlemskapetanses legitimeras av kraven på medborgarinflytan-de över de frågor som hanteras på internationellnivå. EES-avtalet anses ur demokratisk synvinkelvara ett sämre alternativ än ett EU-medlemskap.
Vi anser att beskrivningen är felaktig. Att detlättvindigt skulle gå att ta tillbaka makt som ”dele-gerats” från Sverige till EU finns det inga beläggför. Dessutom är det trångsynt att beskriva EES-avtalet som det ända tänkbara alternativet till ettsvenskt EU-medlemskap.
Det som skiljer EU från andra internationellasamarbetsorgan, är att där pågår en ständig processmot en ökad överstatlighet. Här ligger också detdemokratiska dilemmat. Utvecklingen mot en för-bundsstat är tydlig. Det finns sedan länge engemensam lagstiftning på en mängd olika om-råden, där EU-lagarna är överordnade de natio-nella lagarna. När nu den ekonomiska politikenoch den gemensamma valutan tar form, liksom detförsvars- och säkerhetspolitiska samarbetet, ärgrunden till en förbundsstat redan lagd. Det finnsett finmaskigt regelverk som redan nu detaljstyrmedlemsländerna på t.ex. det ekonomiskt-politis-ka området. Att de demokratiska konsekvensernaav detta diskuteras så lite i Sverige är anmärk-ningsvärt.
I EU-frågan existerar en djup klyfta mellan folketoch eliten. Det allt mer federalistiska EU är en ska-pelse, vars geografiska utbredning spänner över ettområde som inte på något sätt är kulturellt sam-manhållet. Vi talar olika språk i de olika ländernaoch vi saknar gemensamma arenor för det offent-liga samtalet. Det finns därför av naturliga skäl ing-en folklig EU-identitet och det lär inte skapasnågon sådan under överskådlig framtid. Det endasom idag rättfärdigar ett svenskt EU-medlemskapur ett demokratiskt perspektiv, är att frågan av-gjorts genom en folkomröstning. Vi har dock svårtatt tro att EU-medlemskapet inneburit att särskiltmånga svenskar känner att de har mer makt över,eller ens kan påverka Europas dagordning nu jäm-fört med tidigare.
Istället för att låtsas som om EU-samarbetet ärstrikt mellanstatligt, borde förbundsstatsambitio-nen beskrivits i slutbetänkandet med de konsek-venser för demokratin som det innebär. Utred-ningen borde tydligt tagit avstånd från en sådanutveckling. Det borde uttalats en ambition att stär-ka EU:s mellanstatliga karaktär på överstatlig-hetens bekostnad. EU-kommissionens initiativ-monopol måste brytas. De folkvalda parlamenten imedlemsländerna borde i stället ges initiativrätt, ikombination med det förslag som finns i betän-kandet, nämligen att fackutskotten i Sveriges riks-dag kopplas in tidigt när sakfrågor på EU-nivåbereds. Detta skulle öka människors insyn ochdärmed påverkansmöjligheter över EU-besluten.
Sverige bör även framledes utveckla arbetet iolika internationella samarbetsorganisationer, medbetoning på freds- och säkerhetssamarbete i FN.En nationell demokratipolitik bör dessutom kom-bineras med en internationell demokratipolitik.
Det påstås vidare i betänkandet att EU-med-lemskapet berättigas av att ett rättsligt bindandeförpliktigande samarbete mellan staterna ger ett
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 265
266
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
bättre skydd åt medborgarna. Vi tror att mångasvenskar upplever motsatsen, med tanke på denobegripliga mängd av meningslösa regler vi fåttmed EU-medlemskapet på t.ex. jordbruksom-rådet. Dessutom går slutsatsen på tvärs mot övrigadelar i slutbetänkandet där det finns tydliga marke-ringar mot en ökad judikalisering av politiken.
Mot övriga slutsatser i EU-avsnittet har vi ingainvändningar.
Reservation av Pernilla Zethraeus (v)
Den offentliga sektorns roll
Slutbetänkandet har ett starkt deltagardemokra-tiskt perspektiv. Den röda tråden i arbetet för enuthållig demokrati består av att skapa förutsätt-ningar för att stärka medborgarnas aktiva delaktig-het i samhällsbygget och i den demokratiskaprocessen. Den demokratiska kulturen betonas,folkbildningens och det offentliga samtalets roll,liksom vikten av en genomskinlig beslutskultur.Människan och hennes roll som social och demo-kratisk varelse sätts i centrum. Flera förslag finnsockså på hur demokratins institutioner skall kunnavitaliseras.
Uppgörelsen med servicedemokratin får dockinte innebära att den offentliga sektorns roll somgarant för välfärd och därmed som plattform fördemokrati förringas.
Vi har kunnat bevittna en oroväckande tendensunder 1990-talet, nämligen en allt tydligare känslaav utanförskap hos vissa grupper. När den perma-nenta massarbetslösheten etablerades och det soci-ala skyddsnätet successivt urholkades, såg vi hursegregationen befästes. Arbetslöshet och eko-nomisk otrygghet har visat sig hänga ihop med en
låg tilltro till den egna förmågan att påverka sam-hället och dess institutioner. Sannolikt har ocksådet ökade förmynderiet gentemot de mest utsattabidragit till detta. Valdeltagandet har varit drama-tiskt lågt i områden med många socialbidragstaga-re och arbetslösa. I förlängningen av detta finnssamhällsförakt och apati, men också frustration,rasism och våld, vilket på sikt underminerar demo-kratin. Mönstret är alltså tydligt. Det sociala ochdet politiska utanförskapet hänger samman ochbildar en vanmaktens onda cirkel.
Så länge detta utanförskap består finns det ing-en fullständig demokrati. Därför måste en av sam-hällets huvuduppgifter framöver vara att motverkaen ytterligare urholkning av välfärden och i ställetverka för en förstärkning av trygghetssystemenoch för integration. Sambandet mellan utbildningoch samhällelig aktivitet är t.ex. sedan länge känt.En god grundutbildning, allas tillgång till arbets-marknaden och ett heltäckande socialt skyddsnätleder inte automatiskt till, men skapar tillsammansmed andra faktorer de nödvändiga förutsättningar-na för människors delaktighet i den demokratiskaprocessen. En stark offentlig sektor som garant fören generell välfärd måste alltså finnas som ett avdemokratins grundfundament.
På flera ställen i slutbetänkandet finns for-muleringar som i stället antyder motsatsen, näm-ligen att det är önskvärt att krympa den offentligasektorn och lämna över beslutsmakt till andraaktörer. Exempel på detta är: ”vi är kritiska tillatt inlemma allt fler områden och funktioner istatens eller kommunernas offentliga besluts-system” på s. 34, ”Politiken måste också inse sinabegränsningar och koncentrera sitt arbete på om-råden där dess värden och styrsystem är överlägsnamarknadens, civilsamhällets och familjens.” pås. 241, och ”Folk- styrelsens syfte är varken en storstat eller stora kommuner” på s. 241. På ett ställe
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 266
267E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
(sid 55) antyds också att skattehöjningar begränsatmänniskors handlingsfrihet.
Syftet är vällovligt: – Här skall banas väg förmedborgarinflytande på de stora systemensbekostnad, men slutsatsen är felaktig. 90-talets pri-vatiseringsvåg av offentlig verksamhet har knap-past inneburit någon demokratisering. Det är ock-så svårt att leda i bevis att ett stort offentligt ägandeautomatiskt skulle lägga en död hand över möj-ligheterna till ett stärkt brukarinflytande, personal-inflytande eller elevinflytande.
En av folkstyrelsens uppgifter måste vara attverka för att fler arenor för direktinflytande skapas,men vi får inte förledas att tro att en stor offentligsektor per automatik motverkar detta, eller attmöjligheterna till en demokratisering av dengemensamma sektorns institutioner på något sättär uttömda.
Jag saknar alltså en beskrivning av den offent-liga sektorn som en garant för välfärd och därmedsom plattform för demokrati i betänkandet och jagsaknar en nyanserad beskrivning av möjligheternatill ett stärkt direktinflytande över den offentligasektorns verksamhet.
Särskilt yttrande av Stefan Attefall (kd)En bred majoritet i utredningen har samlats kringen stark argumentation för demokratins moraliskagrund, en tydlig deltagardemokratisk demokrati-syn, betoningen av det civila samhällets roll, viktenav ett stärkt kommunalt självstyrelse samt ökadinstitutionell ansvarighet, som bl.a. innebär stärktjuridisk kvalitetssäkring.
Betänkandet kan därmed förhoppningsvis ut-göra en bred plattform för ett fortsatt arbete meddemokratifrågorna. För att uppnå denna breda
samsyn har det givetvis inte gått att få gehör för allapartiers åsikter i alla delar. Utredningen har därförinte på alla punkter gått så långt som jag skulle öns-ka, men resonemangen och förslagen är i en rikt-ning som jag till fullo delar. Detta innebär att jag,förutom en reservation författningsdomstol, nöjermig med att kommentera några punkter i form avett särskilt yttrande.
1. En tydligare tillämpning av subsidiaritetsprinci-pen borde ha präglat utredningen. Den innebär attett samhälle byggs underifrån och uppåt i olikanivåer av gemenskaper och fortsätter med lokalaoch regionala politiska gemenskaper till den statli-ga nivån. Varje nivå är ägnad att lösa uppgifter sominte på ett tillfredsställande sätt kan lösas på en läg-re nivå. Varje gemenskapsnivå är således i förstahand kompletterande till de lägre och inte avseddaatt ersätta eller beröva vare sig deras uppgifter ellerfrihet. Det ingår även i den subsidiära rollen att vidbehov värna medborgares rättigheter gentemotmellanliggande nivåer.
En familj, exempelvis, har sina uppgifter ochmål, som inte kommunen ska ta över. Familjen harockså rättigheter, som kommunen ska respektera.På samma sätt har kommunsektorn uppgifter ochmål, som staten inte ska ta över. Kommunala rät-tigheter ska respekteras av staten, såsom de harerkänts av staten genom den kommunala självsty-relsen.
Konsekvensen av detta synsätt är att bevisbör-dan ligger på den politiska nivån att motivera var-för staten/kommunen ska ta över uppgifter somborde ligga på individer och familjer, liksom bevis-bördan ligger på staten att motivera varför den skata över uppgifter som borde ligga på den kommu-nala eller regionala nivån.
Ur ett demokratiperspektiv skulle en tydligareroll- och kompetensfördelning uppstå om detta
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 267
synsätt skulle få prägla svensk politik. Den regio-nala nivån måste ses i detta perspektiv.
2. Utredningen borde tydligare ha betonat mark-nadsekonomins avgörande betydelse för demo-kratins utveckling. En social marknadsekonomimed ett fungerande rättssystem och fasta spelreglerär inte bara välståndsskapande utan också en förut-sättning för demokratin.
3. Utredningens argumentation för en stärkt kom-munal självstyrelse leder inte till den rimliga slut-satsen att det kommunala utjämningssystemetmåste reformeras. En grundläggande förutsättningför ett reellt självstyre är att man får behålla sinaegna skatteintäkter, vilket man inte får i dagens sys-tem. Det är viktigt med ett väl fungerande skatte-och kostnadsutjämningssystem, men det bör alltsåvara staten som står för utjämningen i form avbidrag till de kommuner som inte har en tillräckligegen skattekraft eller höga strukturella kostnader.
4. Visserligen skriver utredningen att skolan måsteuppmärksamma ”nazismens och kommunismensilldåd samt dagens rasistiska idévärld”, men påsamma sätt som nazismens och facismens oerhör-da brott mot mänskligheten uppmärksammats ikampanjen ”Om detta må ni berätta...” borde enliknande kampanj genomföras för att informerasvenska folket och i synnerhet ungdomen om debrott mot mänskligheten och de illdåd mot demo-kratins grundvärden som kommunismen gjort sigskyldig till.
5. Jag stöder ambitionen att försöka utveckla med-delarfriheten så att exempelvis ett sjukhus somdrivs på entrepenad har samma regler som ettlandstingsdrivet sjukhus. Samtidigt finns det kom-plikationer hur meddelarfriheten ska kunna om-
sättas i privat verksamhet, hur gränser ska dras ochvilka konsekvenserna blir. En förutsättningslös ut-redning som prövar frågan välkomnar jag.
6. Även om utredningen går i rätt riktning när detgäller värnandet om den enskildes rättigheter bor-de utredningen ha betonat detta ytterligare. Direk-tiven är tyvärr begränsande i detta avseende. Mendet hade varit värdefullt om utredningen hade haftmandat att analysera behovet av att även grund-lagsfästa fri- och rättigheter mellan enskilda, ochinte som nu i huvudsak vara inriktade på förhållan-det mellan den enskilde och det allmänna. Dess-utom borde Europakonventionen om de mänskli-ga rättigheterna stärkas i det rättsliga systemet ochges en ställning över vanlig lagstiftning.
Särskilt yttrande och reservation av OlleSchmidt (fp) Demokratin är det enda politiska system som utgårfrån alla människors lika värde och som ger med-borgarna goda möjligheter att kontrollera makt-havarna. Demokratin är det enda politiska systemsom ger individen skydd mot godtycklig makt-utövning från myndigheternas sida och ger med-borgarna möjlighet att på fredlig väg byta ut dåligapolitiska ledare. Demokratins fortbestånd är integaranterad bara därför att den är inskriven i grund-lagen. Varje ny generation måste övertygas. Densvenska demokratin måste klara de utmaningarsom politiken ställs inför.
(Fp:s partiprogram)
268
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 268
Som liberal vill jag särskilt lyfta fram följande vik-tiga uppgifter:– att skapa bättre förutsättningar för ett
aktivt medborgarskap– att utveckla demokratin på kommunal,
regional och lokal nivå i Sverige,– att stärka demokratin i Europa– att arbeta för demokrati i hela världen
Demokratiutredningens uppdrag har varit att göraen politisk utvärdering av den rörelseriktning somutmärker den svenska folkstyrelsen. Härvid har viockså gjort en inledande historisk tillbakablick.Vår uppgift har inte varit att lägga fram en rad kon-kreta författningsförslag, även om det är min upp-fattning att vissa av utredningens slutsatser hadekunnat gå längre och lett till en mer genomgripan-de debatt om den svenska konstitutionen bl.a. vadgäller riksdagens ställning, maktdelningsprinciper,rättsstatens ställning, politikens räckvidd, renodlatpersonval och inrättande av författningsdomstol.
Den svenska demokratin utsätts för stora på-frestningar. Förtroendet för politik och politikerhar på ett ytterst oroväckande sätt sjunkit de senas-te decennierna. De politiska institutionerna ifråga-sätts, de politiska partierna förlorar i represen-tativitet och alltfler människor känner sig utanför.
Den nya tiden har givit nya problem – menockså nya möjligheter! Den svenska folkstyrelsensberedskap i samband med samhällets förändringarhar varit dålig. Till en inte oväsentlig del tror jagman kan finna svaren på dagens kris för demokra-tin i Sverige i det svenska samhällsbyggets kons-truktion.
Sveriges vägval under efterkrigstiden har gjortdagens problem än svårare att hantera. Den om-fattande expansionen av den offentliga besluts-sfären, där ledstjärnan i alltför hög grad har varit ettnytto- och effektivitetsperspektiv, ökade förvisso
människors välfärd, men beskar också individensfrihet, egenmakt och möjlighet att själv ta ansvar, isynnerhet när de ekonomiska förutsättningarnaradikalt förändrades. Det civila samhället trängdesundan.
Dagens svenskar nöjer sig inte med att av sam-hället erbjudas service och tjänster – de vill självabestämma och välja. Därför måste demokratisyneni högre grad bygga på tron om medborgarens enga-gemang, kunskap och vilja att delta och ta ansvar.Demokratiutredningen har denna utgångspunkt,vilket är tämligen unikt med tanke på tidigare par-lamentariskt tillsatta utredningar.
Det är viktigt att förstå gårdagen för att kunnahitta lämpliga lösningar på dagens problem.Demokratiutredningen har gjort en inträngandeoch självkritisk välfärdsanalys. Utredningens ord-förande har genom sitt öppna sätt att leda utred-ningen lösgjort många politiska och partitaktiskablockeringar. För detta förtjänar Bengt Göranssonett erkännande!
Några nyckelmeningar för att förstå utred-ningens ansats inför det nya millenniet är:
”Den svenska servicedemokratin har en starknyttoorientering”
”En stark stat eller starka kommuner behöverinte indikera demokratisk styrka.”
Utredningens demokratiteori utgår inte från attdemokratin skulle vara så mycket effektivare änandra samhällsskick. Vi anlägger i stället ett mora-liskt perspektiv; medborgarskapets ömsesidighetutifrån principen att varje människa är lika mycketvärd och att hennes värdighet inte får kränkas,d.v.s. ett liberalt angreppssätt!
Jag delar sålunda väsentligen utredningensmajoritetsskrivningar, och ser med tillfredsställelsepå den nyorientering Demokratiutredningen gör,som enligt min mening visar att Sverige behövervridas i en mer liberal riktning.
269E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 269
Dock vill jag göra vissa kommentarer och tilläggvad gäller några avsnitt samt dra vissa slutsatser ochkomma med några konkreta förslag:
Särskilt yttrande
1. Avsnittet om Globalisering har en alltför kritiskgrundton. Jag saknar en analys av vad frihandelnbetytt och kommer att betyda för världens utveck-ling, och om marknadsekonomins centrala roll förett demokratiskt samhälle. Sammanbrottet iWTO-förhandlingarna i Seattle förra året visar densprängkraft ansträngningarna att öppna mark-naderna också för de mindre utvecklade ländernahar. Min uppfattning är att vi inte behöver mindreav globalisering utan snarare mer. De senastedecenniernas utveckling i framförallt Asien visaratt fattigdomsspiralen kan brytas med marknads-ekonomi och fri handel.
2. Utredningens majoritet ser alltför negativt pålobbning. Politiska påtryckningar – delvis dolda –har vi i Sverige varit vana vid. Det har handlat omde stora intresseorganisationerna inom den fack-liga rörelsen, bonderörelsen, ”bostadslobbyn”,näringslivet m.fl. De mer nätverksbaserade påver-kansmetoderna som nu växer fram innebär enökad mångfald, vilket är ett demokratiskt framsteg.
3. Den pågående försöksverksamheten vad gällerökat regionalt självstyre håller på att finna sina for-mer. Utredningens majoritet är alltför tidigt ute isin kritik. Det är min övertygelse att nedmonte-ringen av den starka centralmakten leder till attsvängrummet och självbestämmandet i regionernaökar. Detta är en positiv utveckling som stimulerardet medborgerliga deltagandet och stärker demo-kratin.
4. Skrivningarna om massmediaägandet behövernyanseras. Ägarkoncentrationen i media är bety-dande. Men det löser man inte genom att föreslåytterligare statliga ingrepp. Långt viktigare skullevara att ta bort nuvarande etableringsstopp för nyalokalradiostationer, tillåta rikstäckande privatradiooch förändra principerna för utdelning av digital-TV-tillstånd. De snabba förändringarna i dagensmediavärld med framväxten av stora multimedia-företag, där olika tekniska lösningar sammankopp-las, gör det tydligt att tiden för statliga regleringarav mediamarknaden är förbi. Den nya ”internet-generationen” har andra krav på informations-förmedling; tillgänglighet, modernitet, snabbhetoch ringa kostnader. Uppkomsten av gratistid-ningen ”Metro” visar också hur snabbt konkur-renssituationen kan förändras. Vad gäller press-stödet är det min uppfattning att detta måste fasasut i sin nuvarande utformning, eftersom det sned-vrider konkurrensen och försvagar de företag somhar överlevnadspotential.
5. Den svenska invandrarpolitiken är ett miss-lyckande, och resultatet är ett stort slöseri medmänskliga resurser. Avsnittet som behandlar invand-rarnas svåra situation i vårt land borde i högre grad koncentrerats till grundorsakerna till invand-rarnas låga deltagande i samhällslivet t.ex. det lågavaldeltagandet; såsom behovet av förbättrade ut-bildningsmöjligheter (profilskolor, friskolor m.m.)och kraven på genomgripande förändringar av densvenska arbetsmarknaden, som skulle göra detmöjligt för bl.a. invandrare att få ett jobb, accep-terande av invandrares utbildningar och examinafrån deras hemländer, lägre skatter på arbete, libe-ralisering av tjänstesektorn m.m. Den svenska väl-färdsstatens ”snällism” har slagit särskilt hårt motinvandrarna och deras möjligheter att med egenkraft styra sina liv.
270
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 270
271E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
6. Vad gäller skrivningarna om civil olydnad finnerjag dem något oprecisa och accepterande.
7. Vikten av ett demokratikrav i Sveriges bistånds-arbete kan inte nog poängteras. Erfarenheternavisar hur diktaturer i olika ideologiska skepnaderhar motverkat utvecklingen i framförallt Afrika.
8. Jag accepterar majoritetens förslag om vidare ut-redning om ett utökat meddelarskydd inom deverksamheter som går över från offentlig till privatdrift. Jag vill dock framhålla att förslaget inrymmersvåra gränsdragningsproblem bl.a. med tanke påföretagshemligheter, konkurrensnackdelar m.m.,som inte utredningen penetrerat. Jag håller medom värdet av en ökande öppenhet, men den måsteockså vägas mot vitala företagsintressen. En verk-samhetsform som har allvarliga brister vad gälleröppenhet – och som fp länge påpekat – är de kom-munala bolagen. Utredningen berör inte denna frå-geställning.
9. Förslaget om att utreda möjligheten att lagstiftaom obligatorisk redovisning av partifinansieringenstödjer jag. Socialdemokratins ekonomiska kopp-ling till fackföreningsrörelsen är självfallet lika vik-tig att granska som ev bindningar mellan andrapartier och t.ex. näringslivet. Dock vill jag fram-hålla vikten av individens grundlagsfästa rätt atthemlighålla sin partitillhörighet inte träds förnär,och förslagets detaljer behöver därför närmareutredas.
Reservation
Vad gäller fyra konkreta punkter vill jag reserveramig:1. Ett av de viktigaste demokratiområdena handlarom EU och om möjligheterna att skapa en levandediskussion om EU och vad Sverige vill göra med
EU-medlemskapet. Det finns ett demokratisktproblem med EU i Sverige, eftersom bristen på enbredare EU-debatt är så påtaglig. Vi har inte lämnatfolkomröstningens Ja- eller Nej-attityd. Det finnsockså ett demokratiproblem inom EU, som densvenska debatten värjer sig inför. Utvidgningen avEU kommer att göra det nödvändigt med genom-gripande institutionella reformer, som bl.a. kom-mer att innebära ett ökande inflytande för den endafolkvalda institutionen inom EU, EU-parlamentet.Att EU-frågan har en så svag demokratisk förank-ring i vårt land beror till stor del på regeringens ochRiksdagens tvehågsna, skeptiska och – i flera fall –rentav negativa attityd till EU som projekt. Frånfp:s sida har vi hela tiden förespråkat ett tydligareengagemang från Sverige, vilket bl.a. betyder ettfullvärdigt medlemskap, inkl deltagande i valuta-unionen. Folkpartiet vill ha ett kraftfullt EU inomgränsöverskridande frågor som den inre markna-den, miljöpolitik, internationell brottslighet ochutrikes- och säkerhetspolitik. På övriga områdenvill vi ha en decentraliserad union som bygger påmångfald och respekt för närhetsprincipen. Detbetyder att EU måste koncentrera sig på färre frå-gor. Om organisationen skall fungera behöver destora, gränsöverskridande frågorna ges prioritet.EU skulle därför behöva en kompetenskatalogomfattande vilka frågor som skall ligga på EU-nivåför att undvika att alltför mycket centraliseras.Jordbrukspolitiken bör kraftigt avregleras ochmarknadsanpassas och det mesta av regelverketkring kultur, sociala frågor, turistpolitik med merakan lösas av medlemsländerna själva eller bran-schorganisationerna. Detta är viktigt för effektivi-teten men också för trovärdigheten. Det sätt för-dragsändringar idag beslutas på bör reformeras.Det folkvalda Europaparlamentet bör tillsammansmed de nationella parlamenten få större inflytandegentemot Europeiska rådet över förändrings-
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 271
processen. EU behöver en konstitution. Ansvars-fördelningen, inte bara mellan de europeiskainstitutionerna utan också mellan EU och med-lemsländerna, måste tydliggöras. Den enskildemedborgaren skall på ett enkelt sätt kunna ta redapå vem som fattat ett beslut och varför. Konstitu-tionen skall, enligt vår mening, utgöra den förstadelen i ett samlat fördragsdokument, där den andradelen skall utgöras av en sammanslagning av för-dragen och de tre pelarna. Den skall beskriva EU:smålsättning, definiera dess grundläggande institu-tioner samt dess kompetensområden och hur deinbördes förhåller sig till varandra. Konkret för attskapa en ”Europeisk Arena” i Sverige vill jag före-slå; starkare ställning för riksdagens fackutskottvad avser EU-frågor, nedtonad roll av EU-nämn-den, återkommande och inplanerade EU-debatter ikammaren, årliga debatter/seminarier om EU-frå-gor inom riksdagens ram där Sveriges EU-parla-mentariker kan delta och härigenom ges en tydli-gare roll, initiativtagande till inrättande av ettInstitut för Europa-frågor.
2. Det är bra att utredningen ser vikten av en mak-tdelning i det svenska samhället, bl.a. föreslås ettstarkare grundlagsfäst kommunalt självstyre, skil-da valdagar, mer fristående ämbetsverk, tydligarerevision, slopat uppenbarhetsrekvisit. Min upp-fattning är att slutsatsen av maktdelningsresone-manget borde ha varit inrättande av en författ-ningsdomstol.
3. Folkpartiet har länge drivit frågan om ett tyd-ligare och mer renodlat personval. Demokratinoch det medborgerliga engagemanget skulle ökaom vi fick ett renodlat personval utan nuvarandeprocentspärrar. Det visar erfarenheterna från vårtgrannland Finland och presidentvalet där helt ny-ligen.
4. Jag yrkade om följande tillägg ang kommunis-mens illdåd, vilket inte bifölls. Utredningen noterar med största tillfredsställelsedet arbete som statsminister Göran Persson initierati syfte att upplysa om nazismens och fascismens oer-hörda brott mot mänskligheten.
Utredningen vill föreslå att en liknande kam-panj genomförs för att informera svenska folket ochi synnerhet ungdomen om de brott mot mänsklig-heten och de illdåd mot demokratins grundvärdensom kommunismen gjort sig skyldig till
Avslutning
Det är min förhoppning att Demokratiutred-ningen, dess många småskrifter och forskarrappor-ter kan tjäna som grund för en fortsatt bred debattom det svenska folkstyrets framtid. Som jag upp-fattar det finns det en påtagligt bred majoritet inomutredningen, som ser nödvändigheten av starkamedborgare kombinerat med en tilltro till det civi-la samhällets möjligheter framför värnandet av enstark stat eller starka kommuner!
För demokratins utveckling i Sverige känns dethoppfullt att det finns en så god samsyn kringdemokratins grundläggande värden och mål! Ommedlen kan vi däremot ha olika uppfattning.
Särskilt yttrande av Elisa Abascal Reyes (mp)Jag anser att vissa tillägg måste göras till mitt stödför utredningen.
En central idé i utredningens betänkande är attalla människor är lika värda, att de har samma vär-de och att ingen är ersättlig som person eller enbarttill för något eller någon annan än sig själv. Dennaslutsats har, ur ett grönt perspektiv, mycket långt-gående konsekvenser. Slutsatsen måste ju inklude-
272
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 272
ra hela jordens befolkning, och rimligtvis – i vissahänseenden – även kommande generationer sålångt som utvecklingen är överblickbar. Varje strä-van efter att denna princip ska efterlevas, varje för-sök till demokratiutveckling med denna principsom grund, måste rimligen ha detta globala pers-pektiv som slutmål, men detta innebär att vårt sättatt organisera samhället – hur demokratiskt det änmå vara inom de fora som vi accepterar som legiti-ma – kan vara direkt eller indirekt antidemo-kratiska i förhållande till den övriga befolkningen ivärlden och andra samhällen.
Som Jon Pierre visar i sin artikel som bilagtsbetänkandet, så styrs marknaden av mekanismeroch en logik som har mycket lite med demokratieller medborgaranda att göra. I detta är marknadenförstås inte ensam och detta är inte skäl nog att för-hålla sig kritisk till marknadens påverkan på/bety-delse för demokrati – det är i stället konsekven-serna av den koncentrerade ekonomiska maktensutbredning vad gäller initiativ, beslutsfattande ochmakt att påverka samhället på kort och lång sikt.Utredningen för på s. 43 – 45 ett resonemang ommarknadens och politikens områden. Bl.a. sägerutredningen att ”Vi menar för vår del att det ärvärdefullt att skapa förtroendefulla relationer mel-lan samhällets viktiga sfärer. I ett alltmer sam-manflätat och ömsesidigt beroende system måstede politiska ledarna respektera vissa gränser för attinte ödelägga de dygder och den dynamik av t.ex.empati, kreativitet och risktagande som andrasystem har att utveckla”. Vidare anför utredningen”Politiken måste inse sina begränsningar och kon-centrera sitt arbete på områden där dess värde ochstyrsystem är överlägsna marknadens, civilsam-hällets och familjens. Av såväl politikens somnäringslivets företrädare måste vi kunna förväntaoss att dess företrädare uppträder med respekt förden andre utifrån en insikt om att båda gynnas av
att det andra systemet fungerar väl, och omvänt”.Långsiktighet i samordning mellan olika samhälls-aktörer är av stor vikt, liksom klara, jämlika spel-regler för alla aktörer. Dagens situation kräverdock fler svar på de globala hot man kan ana motgrundläggande mänskliga värden och rättighetersom marknadskrafternas utökade svängrum visatsig innebära i en globaliserad ekonomi med brist-fälliga globala spelregler. Självklart ska politikensaktörer respektera andra aktörers spelregler ochförutsättningar för sina ageranden, men om denenskilde medborgarens möjligheter att utövagrundläggande rättigheter m.m. inskränks p.g.a. attmarknadens aktörer får allt större beslutsutrymmepå politikens bekostnad är detta en fråga som ock-så bör bli föremål för politiska fora.
I takt med att nya problem som kräver politiskalösningar upptäcks, eller för att ha någon möjlighetatt bekämpa gamla, krävs att politiken inskränkermarknaden och dess aktörers fria handlingsut-rymme till förmån för att säkerställa vissa grund-läggande rättigheter (som t.ex. rätten till att inte fåsin hälsa förstörd av andra). Detta står inte i direkteller principiell strid mot strävan att utvecklademokratin och verka för ökad politisk jämlikhet,under förutsättning att begränsningarna inte in-skränker enskilda människors handlingsfrihet påett påtagligt demokratiskt negativt sätt. Det demo-kratiska området i medborgarnas vardag ochgemensamma angelägenheter bör inte krympa ochflyttas över till fora där demokrati inte existerar.
En viktig slutsats är att marknadens mekanis-mer och krafter kan samexistera parallellt med endemokrati och demokratiska system ( – är beroen-de av demokratiska system som utvecklar andranödvändiga förutsättningar som rättssäkerhetm.m.), men inte står i någon som helst ekvivalentrelation till demokratiska värden och processer ochdärför inte kan sägas vara ett område där en enskild
273E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 273
medborgare i allmänhet har någon möjlighet attpåverka systemets påverkan på samhället, utanendast – i bästa fall – kan påverka sin egen konkre-ta situation genom att bruka sin konsumentmakt.Marknaden i sig har inte några demokratiska ambi-tioner och det finns även uppenbara konfliktermellan de spelregler som gäller för marknadens oli-ka mekanismer – och enskilda aktörer. Marknads-ekonomi är i sig inte ett hot mot demokrati, denfungerar svårligen utan demokrati, men är ingengaranti för demokrati. Att ekonomin brer ut sigpå politikens och det demokratiska utrymmetsbekostnad, motverkar däremot direkt demokratingenom att mindre av det gemensamma blir föremålför demokratisk process.
Klyftan mellan jordens rikaste och jordens fat-tigaste fortsätter att öka. Fattigdom – och i synner-het extrem sådan – inkräktar starkt på den politiskajämlikheten och därmed upprätthålls inte detmoraliska försvaret för demokratin – nämligen allamänniskors lika värde. En stor utmaning för fort-satt demokratiutveckling är hur sådana globalatendenser ska kunna motverkas – på demokratiskväg. I detta sammanhang är det viktigt att slå fast attde ekologiska hänsyn som gröna ideologer göranspråk på, måste förenas med sociala hänsyn. Omdemokrati ses som en grund och en metod förbeslutsfattande och övriga värden som asymmet-riska i förhållande till denna, eller om andra värdenses som föremål för den politiska diskussionen, såär andra värden ibland nödvändiga att säkerställaför att demokrati ska vara möjligt. Dessa andra vär-den måste dock befästas på demokratisk väg. Detkan tyckas som om detta är ett cirkelresonemang:inför en globaliserad värld och en globaliserad eko-nomi är det detta cirkelresonemang som ändå mås-te vara vägledande i den fortsatta analysen av rela-tionen marknad – politik.
Familjebegreppet
I flera olika sammanhang används familjebegrep-pet. Några exempel: s. 18 ”Moralen bildas och leversitt liv i de sociala sammanhang som formar ettsamhälle. Givetvis är hemmet och familjen, skolanoch folkrörelser av största betydelse”. Ett annatexempel s.35 ”Inom ramen för vad som kallas detcivila samhället – utanför marknad, stat och familj– kan vi tillkännage och förändra våra uppfatt-ningar och synsätt”. Hänvisningen till familjensom bas eller kärna i ett samhälle är problematisk.Inte för att det inte finns familjer i samhället ellerför att just familjeförhållanden nödvändigtvis ärdemokratiska problem i sig (snarare tvärtom).Problemet ligger i stället i hur begreppet ”familj”används i andra sammanhang i politisk debatt.Vissa politiska strömningar har erövrat familje-begreppet i sin retorik för att illustrera maktstruk-turer, värderingar m.m. som överensstämmer medderas övriga värderingar, jag avser främst vad somkan benämnas som ”den kristna högern” ochandra värdekonservativa strömningar. I dennaretorik framhålls ofta den traditionella kärnfamil-jen som den bas i samhället där grundläggande vär-deringar bör befästas hos individerna, familjen skaäven vara normbildande för samhällets övrigastrukturer. Familjebegreppet används exklusivt: defamiljekonstellationer som inte lever upp till dentraditionella kärnfamiljen blir mindre värda ellert.o.m. illegitima. Med denna innebörd av familje-begreppet följer även traditionella maktstrukturer isamhället mellan framför allt kön. Enligt min upp-fattning måste familjebegreppet vara autodefini-erande. Var och en måste själv få bilda sig en upp-fattning om vad som avses med ”familj” och vilkavärderingar – önskvärda eller icke önskvärda – somkopplas till begreppet. Familjebegreppet måstekunna användas så att var och en, utifrån en indi-viduell frihet som inte skadar andra, kan få tillgång
274
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 274
till det utan att ifrågasättas. Familjebegreppetexkluderar varken homosexuella relationer ellerensamstående förhållanden m.m, vilket tyvärr harhänt ett flertal gånger i olika debatter där begreppetdiskuterats eller använts för att illustrera en värde-grund.
Familjebegreppet är ständigt ifrågasatt av sam-hället och dess institutioner. Ett annat exempel äranhöriginvandring – där familjebegreppet beroen-de på klimatet i flyktingpolitiken fått olika inne-börd. Ett annat exempel är de fall av (diskrimine-rande) särlagstiftning som drabbar homosexuellaföräldrar, homosexuella sambos m.m.
Folkomröstningar och invandrades rösträtt
Med anledning av utredningens strävan att det börbli svårare för kommunfullmäktige att i framtidenstoppa kommunala folkomröstningar på initiativav kommuninvånarna så är detta en bra strävan,men i förlängningen krävs en mer precis ambition.Det bör även vara möjligt för kommuninvånarnaatt via fullmäktige få till stånd beslutande folkom-röstningar.
Vad gäller personer med utländsk bakgrund –eller invandrade – så har utländska medborgaresmöjligheter att delta i valen endast berörts av ut-redningen med anledning av det faktiska deltagan-det i förhållande till rösträtt. Utvecklingen, med ettallt mer kraftigt minskat valdeltagande hos mångagrupper av människor med utländsk bakgrund,måste bekämpas. Detta kan göras på olika sätt, menett sätt som inte berörts av utredningen är att ökamöjligheterna att rösta. I och med att dubbelt med-borgarskap nu kommer att bli möjligt, ökar möj-ligheterna till valdeltagande för de personer som avolika skäl inte kan eller vill ge upp ett tidigare med-borgarskap, men som önskar bo i Sverige. För densom deltar i samhället, d.v.s. lever permanent i ettsamhälle, bör det även vara möjligt att påverka de
beslutande församlingarna. Tre år är en rimlig peri-od att betrakta som ”permanent” och valdeltagan-de bör därför vara möjligt för alla personer i alla valefter tre års boende i Sverige. Givetvis måste dennamöjlighet regleras på så sätt att varje medborgare –oavsett medborgarskap – endast kan rösta en gång,d.v.s. i ett land, i val till Europaparlamentet.
En expertgrupp
Utredningen föreslår i sitt betänkande fortsattforskning för att främja oberoende forskning omfolkstyrelsens utveckling. Jag anser, liksom utred-ningens majoritet, att fortsatt oberoende forskningär av stor vikt. Utredningen föreslår dock vidare atten policyorienterad fristående expertgrupp inrät-tas. Denna grupp skulle enligt liggande förslag ut-ses av regeringen och ”fungera som tankesmedjaoch beställare av kunskapsunderlag för demokrati-reformer”. Om en sådan grupp skulle utgöras av enakademisk elit så anser jag att gruppens roll börklargöras tydligare. Risken att en sådan grupp –och dess resultat – får en status som inte bidrar tillatt öka den politiska jämlikheten i Sverige anser jagvara påtaglig. Om en sådan grupp däremot skulleutgöras av andra s.k. ”experter” inom olika om-råden, så möter ett annat problem: vem har tolk-ningsföreträde att avgöra vilken form av ”expertis”som skulle ingå? Och skulle en sådan grupp verk-ligen ha något att tillföra utöver det som redanframkommer i olika etablerade debattfora ( inklu-derandes den akademiska debatten)? Jag är tvek-sam till om förslaget verkligen främjar demokra-tins utveckling och politisk jämlikhet.
275E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 275
Särskilt yttrande av Britt Bohlin (s), Eva Marcusdotter (s) och Vanja Lundby Wedin(expert i utredningen)En majoritet av utredningens ledamöter har före-slagit att skilda valdagar ska införas för riksdags-och kommunalval. Efter att noga ha prövat för-resp. nackdelar är undertecknade av uppfattningenatt en sammanhållen valdag är att föredra av fleraskäl.
De erfarenheter vi har från skilda valdagar, delsi Sverige före 1970, dels i de nordiska grannländersom har skilda valdagar är att valdeltagandet ärbetydligt lägre än med sammanhållen valdag. Vikunde senast se det i det norska kommunvalet.
Det finns dessutom inga säkra belägg för attintresset och fokuseringen kring de kommunalafrågorna skulle öka. Tvärtom visar de senaste årensutveckling att fler och fler väljare delar sina röster ide olika valen inom ramen för den sammanhållnavaldagen.
Erfarenhetsmässigt får rikspolitiken ett stortgenomslag i de kommunala valen och vi anser attdet skapar en större tydlighet för väljarna när dehar möjlighet att följa partiers hållning lokalt ochcentralt.
Särskilt yttrande av Per Gustafsson (c) ochElisa Abascal Reyes (mp)
Sänkt rösträttsålder
Åtskilliga undersökningar som gjorts under årenvisar att ungdomar känner ett stort mått av makt-löshet inför politiken. Sett i ett demokratiskt pers-pektiv är detta alarmerande, då en så stor grupp avmedborgarna som ungdomarna, ändå känner att
man saknar delaktighet i de beslut som berör sam-hällsutvecklingen och som i högsta grad påverkarderas egen framtid.
Fler statliga utredningar har aktualiserat fråganom sänkt rösträttsålder för att öka ungdomars in-flytande och delaktighet.
En av dessa är Åldersgränsutredningen som i sittbetänkande ”Bevakad övergång” (SOU 1996:111)föreslår att rösträttsåldern för kommunalval ochkommunala folkomröstningar sänks till 16 år.Utredningens motiv utgår bl.a. från att det i kom-munallagen finns bestämmelser om samråd ochbrukarstyrda självförvaltningsorgan, t.ex. inomskolans område, som är öppna för de som inte fyllt18 år. En sänkning av rösträttsåldern skulle enligtutredningen, bara vara ett ytterligare steg på enredan inslagen väg.
Ungdomspolitiska kommittén uppmärksam-mar också rösträttsåldern i sitt slutbetänkande”Politik för unga” (SOU 1997:71). Utifrån grund-synen att valdeltagandet är den mest grundläggan-de formen för medborgerligt inflytande stannarkommittén för att föreslå en försöksverksamhetmed sänkt rösträttsålder till 16 år, i vissa kom-muner. Fördelarna med sänkt rösträttsålder, menarutredningen, är för det första att både skola, medi-er och politiker måste ta större hänsyn till 16- och17-åringarnas åsikter och på så sätt stärka derasställning i samhället. Dessutom menar utredningenatt detta skulle öka intresset för politik i den aktu-ella målgruppen, samtidigt som andelen medbor-gare som står utanför den representativa demokra-tin minskar. Nackdelen som utredningen lyfterfram är bl.a. ungdomars trendkänslighet och detfaktum att en rösträttsålder vid 16 år inte sam-manfaller med myndighetsåldern. Utredningen serdock en fördel med att i stort sett alla elever i gym-nasieskolorna skulle ha rösträtt. Det kunde i sigkomma att stärka incitamenten för att tidigt arbeta
276
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 276
med frågor kring politik och demokrati i skolan.Samtidigt konstaterar utredningen att 16-åringarredan idag får bestämma över sin egen arbetsför-tjänst och driva egen rörelse. Skolplikt råder till detår man fyller 16 år.
Det är självfallet så att frågan om en sänkt röst-rättsålder erfordrar noggranna bedömningar omsamspelet med valbarhet och myndighetsålder.
Samtidigt kan konstateras att införandet avfyraåriga mandatperioder i valen till riksdag, lands-ting och kommuner i sig innebar en faktisk höjningav rösträttsåldern, genom att fler ungdomar fårvänta för att för första gången få utnyttja sin röst-rätt.
Demokratiutredningen redovisar många vik-tiga förslag för att stärka delaktighet, deltagandeoch inflytande i samhället.
Det är naturligt att då också redovisa åtgärdersom rör denna medborgargrupp och föreslå ensänkt rösträttsålder.
I första hand som en generell sänkning avrösträttsåldern till 16 år. Ett alternativ är att sänkarösträttsåldern enbart vid val i kommun och lands-ting. Ett annat alternativ skulle kunna vara attrösträtt i val till riksdag, landsting och kommunmedges från det kalenderår man fyller 18 år.
Vid kommande grundlagsöversyn bör dettanärmare analyseras och förslag läggas om sänktrösträttsålder.
Särskilt yttrande av Pernilla Zethraeus (v)
Förhållandet mellan politik och marknad
De senaste decennierna har vi kunnat bevittna enförskjutning av makt från politik till marknad. Enrad politiska beslut, bl.a. anpassningen till EU, av-skaffandet av valutaregleringen och riksbankensallt mer självständiga roll har bidragit till att poli-tikens handlingsutrymme har snävats in. Detta,tillsammans med en mängd uppgivna politiskakommentarer om att vi är i händerna på markna-den, har steg för steg lärt väljarna att det är någonannan än de folkvalda som egentligen bestämmeröver de viktiga frågorna. Denna politikens kapitu-lation för ekonomismen är naturligtvis i längdenförödande för tilltron till politiken som instrumentför att förändra samhället och för demokratin.
Aktiva steg måste tas för att inte marknadenskall fortsätta att avväpna demokratin och tilltrontill politiken fortsätta att urholkas. Politikens maktöver ekonomin måste i stället öka. Utöver ett eko-nomiskt säkerhetsråd i FN som föreslås i betän-kandet, måste det till andra åtgärder både på natio-nell och på internationell nivå för att vidga dendemokratiska sfären. Det kan vara allt från att ska-pa utrymme för kooperativa och andra demo-kratiska former för ägande av företag, till att upp-rätta fonder för etiskt, miljömässigt och demo-kratiskt försvarbara investeringar eller att ta initia-tiv till mellanstatliga avtal för att garantera att t.ex.skattenivåer och socialförsäkringssystem inom etthandelsområde, exempelvis EU, håller en sådanminimistandard att social dumping motverkas.
Utöver den strategi för en uthållig demokratisom finns i slutbetänkandet behövs det alltså ocksåen strategi för hur demokratins räckvidd skall vid-gas på marknadens bekostnad.
277E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 277
Särskilt yttrande av Pernilla Zethraeus (v)
Invandrares rösträtt
Avsnittet ”Medborgarnas deltagande, inflytandeoch delaktighet” handlar om utanförskapets prob-lem och vikten av aktiva åtgärder för integration.
En konkret åtgärd för att underlätta integra-tionen av invandrare och flyktingar och ge demåtminstone samma formella demokratiska rättig-heter som de svenskfödda, är att ge invandrarerösträtt i riksdagsval och i val till EU-parlamentetpå samma villkor som till kommunalvalet.
278
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.41 Sidan 278
Bilaga 1
Kommitténs direktivUtredning om folkstyret i Sverige inför 2000-talet
Dir 1997:101
Beslut vid regeringssammanträde den 11 september 1997
Sammanfattning av uppdraget
En parlamentarisk kommitté tillkallas för att bely-sa de nya förutsättningar, problem och möjlighetersom det svenska folkstyret möter inför 2000-talet.
Kommitténs arbete skall koncentreras till följandeområden:• Internationaliseringen av ekonomin. Ekonomi
och demokrati i samspel.• Sverige i Europeiska unionen. • Nya informations- och kommunikations-
mönster, informationstekniken. Det nyamedielandskapet.
• Förändringarna i den offentliga sektorn.Utveckling inom folkrörelserna.
Utgångspunkten för kommitténs arbete bör varavarje medborgares rätt till full delaktighet i sam-hället.
Kommittén skall summera och värdera desenaste årens demokratiutredningar och demokra-tiforskning och bedöma om ytterligare undersök-ningar och forskning bör initieras.
Kommittén skall utöver analyser och beskriv-ningar lämna konkreta förslag inom de områdendär den anser det behövligt. Förslagen och åtgär-derna bör redovisas i etapper.
Kommittén skall bedriva arbetet så att det offent-liga samtalet kring demokratin och det svenskafolkstyret stimuleras och utvecklas.
Tidigare utredningar
År 1985 tillkallades Maktutredningen (Ju 1985:02),vars uppgift var att analysera makt och inflytandeinom olika områden i det svenska samhället. Blandannat skulle utredningen fördjupa kunskapernaom den svenska demokratins villkor, belysa med-borgarnas möjligheter att påverka sina levnads-villkor samt beskriva de faktorer som ger makt attforma morgondagens Sverige.
Arbetet skulle enligt direktiven bestå av bådeempiriska studier och teoriutveckling. Utred-ningen var sammansatt av forskare från olika disci-pliner.
Maktutredningen presenterade sin slutrapportSOU 1990:44 på försommaren 1990. Utredningensslutbetänkande belyser bland annat följande om-råden:• Maktbegreppet• Opinionsbildningen• Makten över kapitalet• De organiserade intressena• Medborgarna och politiken• Genussystemet• Den offentliga sektorn• Makten över marknaderna• Makteliten• Makt och demokrati under förändrade villkor
Maktutredningen föranledde inga omedelbara för-slag från regeringens sida. Utredningen bidrogframför allt till en intensifierad offentlig diskussionom makt- och demokratifrågor. Utredningen harockså resulterat i ett omfattande empiriskt under-lag, som lämnat viktiga bidrag till den statsveten-skapliga forskningen.
279E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 279
Under den senaste femårsperioden har flera statligautredningar presenterat betänkanden, som på olikasätt berör demokratifrågor och strukturer inomden offentliga sektorn. Några utredningar pågårfortfarande.
Bland betänkanden och pågående utredningar kansärskilt nämnas följande:
• Ungdomskommittén (SOU 1991:12)• Regionutredningen (SOU 1992:63)• Ekonomikommissionen (SOU 1993:16, den så
kallade Lindbeckkommissionen) • Personvalskommittén (SOU 1993:21)• Utredningen om utvärdering av folkbildningen
(SOU 1993:64)• Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:90)• Regionberedningen (SOU 1993:97)• EG-konsekvensutredningen (SOU 1994:12
m.fl.) • Kulturutredningen (SOU 1995:84)• EU96-kommittén (SOU 1995:130)• Invandrarpolitiska kommittén (SOU 1996:55)• Demokratiutvecklingskommittén (SOU
1996:162)• Kommunala förnyelsekommittén (SOU
1996:169)• Budgetlagutredningen (SOU 1996:14)• Ungdomens IT-råd (SOU 1996:181)• Folkomröstningsutredningen (SOU 1997:56)• Förvaltningspolitiska kommissionen (SOU
1997:57)• Ungdomspolitiska kommittén (SOU 1997:71)• IT-kommissionen (pågår)• Storstadskommittén (pågår)• Kvinnomaktutredningen (pågår)• Översynen av den kommunala revisionen
(pågår)• Rådet för mångfald inom massmedierna (pågår)
Betänkandena har i varierande omfattning lettfram till regeringsförslag och riksdagsbeslut.
Viktiga förändringar under 1990-talet
Sedan maktutredningen presenterade sin slutrap-port 1990 har det svenska samhället genomgått sto-ra förändringar:
• Den statsfinansiella krisen. Den drastiska försäm-ringen av statsfinanserna i kombination med deninternationella sysselsättningskrisen begränsadedet politiska handlingsutrymmet. Budgetsane-ringen påverkade många människors vardag ochställde nya krav på politisk kommunikation. Idagkan konstateras att det politiska systemet varitframgångsrikt i uppgiften att sanera statsfinansernaoch därmed värna både demokratin och välfärds-samhället. Samtidigt råder det inga tvivel om attden ekonomiska krisen har påverkat människorstilltro till de demokratiska institutionerna.
• Internationaliseringen av ekonomin och utveck-lingen på de finansiella marknaderna Nations-gränserna har steg för steg blivit allt mindre bety-delsefulla för företag och kapital, vilket i sin turpåverkar förutsättningarna för såväl näringslivetssom de samhälleliga institutionernas besluts-fattande. Ökad frihandel, EU:s inre marknad ochavregleringen av länders kapitalmarknader harpåverkat utrymmet för det nationella besluts-fattandet.
• Sveriges medlemskap i Europeiska unionen.Genom det svenska medlemskapet i EU, som ipraktiken beslutades av svenska folket i en folk-omröstning, har politiska beslut kommit att fattasinom ramen för EU-samarbetet. Det svenska EU-medlemskapet skapar nya möjligheter för politisktbeslutsfattande över nationsgränserna.
280
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 280
• Demokratiseringsprocessen i vårt närområde.Efter årtionden av politiskt förtryck söker länder-na på andra sidan Östersjön att bygga upp såvälfungerande öppna ekonomier som demokratiskastyrelseskick. Nya band på olika områden kanknytas mellan folk och länder runt Östersjön.
• Förändringstakten i samhället. De snabba för-ändringarna i samhället och tempot i beslutspro-cesserna har fått effekter på möjligheterna att för-ankra och informera om politiska beslut.
• Utvecklingen inom medieområdet. Koncentra-tionen av ägandet inom dagspressen har fortsatt.Tillgången till TV- och radiokanaler har ökat dras-tiskt.
• Informationstekniken har gjort sitt intåg på all-var. Informations- och kommunikationsmönstrenhar förändrats på avgörande sätt. Utbudet av infor-mation och kunskap har ökat markant.
• Sverige har i ännu större utsträckning blivit ettmångfaldens samhälle. Olika länder och kulturerfinns representerade, vilket berikat det svenskasamhället, men också ställt samhället inför nya ochannorlunda krav. Invandrarnas deltagande i detpolitiska arbetet är fortfarande lågt.
• Utbildningsnivån har höjts. Människor är kun-niga, engagerade och beredda att ta ansvar. Intres-set och engagemanget söker sig nya vägar. Nyavärderingar och minskad auktoritetstro ställer detpolitiska systemet inför nya utmaningar.
• Ungdomars förtroende för traditionella demo-kratiska former sviktar. Allt fler ungdomar visartveksamhet inför de traditionella och represen-tativa arbetsformerna för inflytande. Antalet aktiva
i idéburna föreningar har minskat kraftigt de senas-te 15 åren. Ungdomars inställning till inflytandeoch delaktighet karaktäriseras ofta av en önskanom projektinriktade arbetsformer för snabbaresultat i konkreta frågor.
• Det folkliga engagemanget ändrar form. Flera avde stora folkrörelserna visar tydliga tecken påminskad förmåga att attrahera medborgarna. Sam-tidigt ökar medborgarnas totala engagemang i oli-ka former av nya rörelser eller i mer eller mindretillfälliga strukturer.
• Miljöfrågornas ökade tyngd. Miljöfrågorna harkommit att spela en allt viktigare roll i samhälls-arbetet. Insikten om det nödvändiga i att skapa ettekologiskt hållbart samhälle har ökat.
• Mandatperiodens längd har förlängts. Fyraårigamandatperioder, med gemensam valdag för såvälriksdagsvalen som val till landsting och kommuner,tillämpas från och med 1994 års allmänna val. Där-med kan politiken föras mer långsiktigt. Samtidigthar antalet tillfällen för medborgarna att i allmännaval få uttrycka sin mening minskat.
• Kvinnornas intåg i politiken har varit mycketpåtagligt de senaste tio åren. Det växande kvinnligadeltagandet påverkar politikens utformning ochinnehåll. Demokratin har i den här meningen blivitmer representativ.
• Förändringsarbetet i landsting och kommuner.En viktig drivkraft i detta arbete har varit den för-sämrade ekonomin, vilket har satt frågor om effek-tivitet och rationalitet i fokus. Samtidigt har nyaformer för att leda och organisera verksamhetenpåverkat den kommunala demokratin.
281E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 281
• Den regionala och den lokala nivån i folkstyrethar fått ökad betydelse. Utvecklingen mot vidgadeuppgifter för kommunerna har förstärkts. Sam-tidigt håller nya mönster för regional samverkan påatt etableras.
• Stora strukturförändringar inom det statligaområdet. Den statliga verksamheten har minskat iomfattning, myndigheterna har förändrats, detalj-styrningen har minskat till förmån för mål- ochresultatstyrning, fler verksamheter drivs i bolags-form, en ny budgetprocess har införts och Riks-bankens oberoende har stärkts.
Sammantaget har dessa förändringar ställt densvenska demokratin inför nya förutsättningar.
Ett högt valdeltagande, vida möjligheter tillinsyn och inflytande, levande folkrörelser ochmedborgerligt förankrade politiska partier harvarit några kännetecken för 1900-talets svenskademokrati. Olika undersökningar visar att tilltrontill det politiska systemet under senare tid har av-tagit och att det har uppstått en klyfta mellan välja-re och valda.
Uppdraget
En parlamentarisk kommitté ges i uppdrag attbelysa de nya förutsättningar, problem och möjlig-heter som det svenska folkstyret möter inför 2000-talet. Denna analys bör utgå från de krav och för-väntningar som medborgarna skall kunna ställa påen demokrati.
Kommitténs skall summera och värdera desenaste årens demokratiutredningar och demo-kratiforskning och bedöma om ytterligare under-sökningar och forskning bör initieras.
Kommittén skall utöver beskrivningar och ana-lyser lämna konkreta förslag i syfte att stärka ochfördjupa det svenska folkstyret.
Kommitténs arbete skall koncentreras till fyrahuvudområden.
Internationaliseringen av ekonomin. Ekonomi ochdemokrati i samspel
Sverige har under snart fem år upplevt arbetslös-hetsnivåer som inte har förekommit under tvågenerationer. Kommittén skall belysa hur detta harökat känslan av att stå utanför och minskat tilltrontill demokratin och till de folkvalda politikerna påolika nivåer i samhället.
Kommittén skall analysera vilka nya krav upp-komsten av stora multinationella företag medglobala investerings- och expansionsmöjligheterställer på folkstyret. Kommittén skall belysa ochdiskutera på vilket sätt internationaliseringen avproduktionen påverkar politikens möjligheter atttillgodose medborgarnas krav att på politisk vägkunna påverka sina levnadsbetingelser. De finansi-ella marknadernas möjligheter och kraft att på-verka eller t.o.m. motverka politiska intentionerskall granskas. Försvaret av den svenska kronan isamband med räntekrisen 1992 är ett konkretexempel.
Kommittén skall kartlägga hur det politiskahandlingsutrymmet påverkades av 1990-taletsekonomiska kris och vilka effekter som denna harhaft på det svenska folkstyret.
Sverige i Europeiska unionen
Kommittén skall överväga på vilket sätt Sverigeinom ramen för EU:s nuvarande beslutsformer –kan förbättra de svenska medborgarnas inflytandeöver och delaktighet i samarbetet inom EU. I upp-giften bör också ingå att belysa på vilket sätt erfa-renheter från kommunal och regional verksamhetkan tillföras EU-arbetet.
Sveriges EU-medlemskap har skapat nya förut-sättningar för det politiska arbetet och därmed för
282
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 282
förhållandet mellan väljare och valda. EU ger öka-de möjligheter att på europeisk nivå finna lösning-ar på olika samhällsproblem, över de traditionellanationsgränserna. Kampen mot miljöförstöringenär ett sådant exempel som i dagens samhälle kräversamverkan mellan länder för att varaktiga resultatskall uppnås. Samtidigt är medborgarnas möjlighe-ter begränsade att utkräva ansvar för de överstatligtbestämda delarna av unionens beslutsfattande.
Sveriges inträde i EU har förändrat samarbetetoch kontakterna med andra länder. Sverige, liksommånga andra västländer, är samtidigt på väg frånindustrisamhället mot det som kallats kunskaps-eller informationssamhället. Dessa förhållandenhar påverkat hur medborgarna uppfattar sig självaoch sin kulturella identitet, liksom hur medbor-garna förhåller sig till människor med annan kultu-rell identitet. Kommittén bör analysera dessa för-hållanden.
Nya informations- och kommunikationsmönster,informationstekniken. Det nya medielandskapet.
Kommittén skall kartlägga mediernas roll i detdemokratiska samhället och hur moderna mediahar förändrat det politiska arbetets villkor.
Kommittén skall analysera de nya förutsätt-ningar som gäller för massmedierna och hur dennya informationstekniken påverkar demokratin.
Inom medieområdet har stora förändringarskett under det gångna decenniet. Koncentrationenav ägandet inom dagspressen har fortsatt. AntaletTV- och radiokanaler har ökat drastiskt. Mot den-na bakgrund bör kommittén söka svar på fråganom förutsättningarna för en fri och allsidig opini-onsbildning har förändrats.
Att beslutsfattare utsätts för påverkan av olikaslag är inte något nytt. Snarare är det en viktig del iden demokratiska processen. Flera företag ochorganisationer använder numera professionell
expertis för att påverka (lobbying/lobbyister).Kommittén skall söka klargöra begreppen ochdefiniera vad som menas med lobbying. I upp-draget ingår också att kartlägga och sammanfattaerfarenheter från andra länder samt eventuellt läm-na förslag till åtgärder på området.
De senaste årens utveckling karakteriseras av attnya mönster har utvecklats för information ochkommunikation. Informationstekniken har starktbidragit till denna utveckling. I takt med ökadinteraktivitet i kommunikationsmönstren påver-kas beslutsfattandet och opinionsbildningen.
Förändringarna i den offentliga sektorn. Utvecklinginom folkrörelserna.
Inom staten, landstingen och kommunerna har ettomfattande förändrings- och förnyelsearbete bed-rivits under det senaste decenniet. En bidragandeorsak till detta är att det bekymmersamma eko-nomiska läget ställde det politiska systemet infören ny situation. Det politiska arbetet har till stordel handlat om att minska kostnaderna för verk-samheterna inom den offentliga sektorn. Medbor-garnas förtroende för den offentliga sektorn hardärmed påverkats.
Utöver syftet att rationalisera och effektiviserahar förändrings- och förnyelsearbetet också haftsom mål att finna nya vägar att stärka demokratinoch öka människors delaktighet i samhällsutveck-lingen. Kommittén bör studera vilka resultat dessasträvanden har gett.
Flertalet av de utredningar som nämnts inled-ningsvis behandlar frågor som till största delen rörsamhällsområden och uppgifter som styrs ochkontrolleras på demokratisk grund. Kommitténskall sammanfatta hittills gjorda utredningar ochforskningen inom området samt analysera utveck-lingen och föreslå åtgärder som är ägnade att för-stärka demokratin på regional och lokal nivå.
283E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 283
Ett mycket allvarligt problem, som bör ägnassärskild uppmärksamhet, är de många avhopp frånkommunala förtroendeuppdrag som har skettunder de senaste mandatperioderna.
Folkrörelserna och föreningslivet har under1900-talet mer eller mindre betraktats som engarant för demokratins fortlevnad och utveckling.Genom föreningslivet har medborgarna skolats förpolitiska uppdrag. De traditionella folkrörelsernaär emellertid inte längre en lika självklar plattformför att garantera demokratins kontinuitet. Särskiltallvarligt är det minskade engagemanget blandungdomar samt människor med annan etnisk bak-grund. Samtidigt innebär mötet mellan traditio-nella folkrörelser och nya former för samverkan enstor utmaning.
Kommittén bör belysa de förändringar i med-borgarnas engagemang som skett under främst1980- och 1990-talen.
Arbetsformer
Kommittén har en viktig uppgift i att skapa debattoch stimulera det offentliga samtalet om demo-kratins utveckling och om det svenska folkstyret.Kommittén bör därför särskilt överväga i vilka for-mer arbetet skall bedrivas.
• Arbetet bör redovisas i etapper. Kommittén skallbeakta regeringens direktiv till samtliga kommit-téer och särskilda utredare att pröva offentligaåtaganden (dir. 1994:23), att redovisa regionalpoli-tiska konsekvenser (dir. 1992:50), att redovisa jäm-ställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124)samt att redovisa konsekvenser för brottslighetenoch det brottsförebyggande arbetet (dir. 1996:49).
• Tidsplan Kommitténs uppdrag skall vara avslutatsenast den 31 december 1999. Kommittén skallredovisa ett första delbetänkande under våren1998. Det står kommittén fritt att lämna ytterligaredelbetänkanden innan den avger sitt slutbetän-kande.
Statsrådsberedningen
284
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 284
Bilaga 2
Kommitténs tilläggsdirektiv
Beslut vid regeringssammanträde den 19 november 1998
Dir. 1998:100
Sammanfattning av uppdraget
Demokratiutredningen (SB 1997:01) får i särskiltuppdrag att utreda orsakerna till det sjunkande val-deltagandet och att föreslå åtgärder för att ökamedborgarnas delaktighet och engagemang i detdemokratiska systemet.
Kommitténs nuvarande uppdrag
Den 11 september 1997 beslutade regeringen atttillkalla en parlamentariskt sammansatt kommittéför att belysa de nya förutsättningar, problem ochmöjligheter som det svenska folkstyret möter inför2000-talet (dir. 1997:101). Kommittén har antagitnamnet Demokratiutredningen.
Kommitténs arbete skall enligt direktiven koncen-treras till följande områden. • Internationaliseringen av ekonomin. Ekonomi
och demokrati i samspel.• Sverige i Europeiska unionen. • Nya informations- och kommunikations-
mönster, informa-tionstekniken. Det nyamedielandskapet.
• Förändringar i den offentliga sektorn.Utveckling inom folkrörelserna.
Det anges i direktiven att utgångspunkten förkommitténs arbete bör vara varje medborgares rätttill full delaktighet i samhället. Kommittén skallsummera och värdera de senaste årens demokrati-utredningar och demokratiforskning och bedömaom ytterligare undersökningar och forskning börinitieras. Kommittén skall vidare utöver analyseroch beskrivningar lämna konkreta förslag inom deområden där den anser det vara behövligt. Arbetetskall bedrivas så att det offentliga samtalet kringdemokrati och folkstyre stimuleras och utvecklas.Utredningen skall enligt direktiven vara avslutadsenast den 31 december 1999.
Valdeltagandet i Sverige
Valdeltagandet i Sverige har under 1900-talet legatpå en internationellt sett hög nivå. Särskilt högt vardet under en period från slutet av 1960-talet ochfram till i mitten av 1980-talet då omkring 90% avde röstberättigade deltog i de allmänna valen. Detallra högsta valdeltagandet noterades 1976 då91,6% röstade i riksdagsvalet. Vid valen åren 1988,1991 och 1994 sjönk emellertid valdeltagandet ochuppgick i riksdagsvalen till cirka 86%, medan val-deltagandet i kommun- och landstingsval uppgicktill cirka 84%. Vid 1998 års allmänna val sjönk val-deltagandet ytterligare. Det uppgick i riksdagsvalettill strax över 81% och i kommun- och lands-tingsvalen till omkring 78%. Valdeltagandet harsåledes under en längre tid sjunkit och måste vid1998 års val sägas vara betydligt lägre än tidigare.Det finns tendenser som pekar på att tilltron till detpolitiska systemet har avtagit och att det har upp-stått en klyfta mellan väljare och valda. Detta är enoroande utveckling. Högt valdeltagande är enförutsättning för ett väl fungerande demokratisktsystem. Det är mot denna bakgrund angeläget attta fram såväl underlag som belyser orsakerna tilldet sjunkande valdeltagandet som förslag till åt-
285E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 285
gärder i motsatt riktning. Direktiven till Demo-kratiutredningen bör därför vidgas så att utred-ningen också studerar valdeltagandet och föreslåråtgärder för ett ökat demokratiskt engagemang.
Det särskilda uppdraget
Demokratiutredningen får i särskilt uppdrag attutreda orsakerna till det sjunkande valdeltagandetoch att föreslå åtgärder för att öka medborgarnasdelaktighet och engagemang i det demokratiskasystemet.
SamrådDemokratiutredningen skall samråda med Rådetför utvärdering av 1998 års val (dir. 1997:87 och1998:99). Utredningen skall också samråda medIntegrationsverket, som av regeringen fått i uppdragatt börja undersöka det låga valdeltagandet blandinvandrare och utvecklingen under åren sedan denkommunala rösträttsreformen år 1976(In98/2272/IE).
Justitiedepartementet
286
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 286
Bilaga 3 Förteckning över seminarierna
Tid Plats Seminarium (dokumentation) Medverkande Antal deltagare
1998-03-17 Eskilstuna Hur vid bör demokratin vara? Erik Oddvar Eriksen, 64Småskrift nr 1 Universtitetet i Bergen
Anna G. Jónasdóttir, Högskolan i ÖrebroNils Karlson, CityuniversitetetAnne–Marie Lindgren, redaktör, Bo Rothstein, Göteborgs universitetMarcus Storch, experti DemokratiutredningenAnne–Marie Thunberg, teol.dr
1998-05-27 Skövde Det unga medborgarskapet Jan Ekbrand, 43Småskrift nr 5 Elevorganisationen i Sverige
Joel Frykholm, Elevorganisationen i SverigeEva Karlsson, UngdomsstyrelsenRoger Lundgren, Norsjö ungdomsråd, Claes Lundin, SkolverketHenrik Oscarsson, Göteborgs universitetCamilla Riis, Kållereds ungdomsföreningAnneli Sjögren, Kållereds ungdomsföreningMats Trondman, Högskolan i Växjö
1998-06-16 Stockholm Lekmannastyre i experternas tid Margit Gennser, riksdagsledamot 79Småskrift nr 6 Stig Hagström, universitetskansler
Lars Ingelstam, Linköpings universitetLennart Lundquist, Lunds universitetElisabeth Rynell, författare, expert i DemokratiutredningenBo Södersten, Internationella handelshögskolan i Jönköping
1998-10-14 Göteborg EU – ett demokratiprojekt? Helena Bargholtz, kommunalråd, Lidingö 55Småskrift nr 12 Per Cramér, Göteborgs universitet
Janerik Gidlund, Umeå universitetKjell Goldmann, Stockholms universitetKerstin Jacobsson, Linköpings universitetRoger Kaliff, EU:s regionkommittéOla Wiklund, Stockholms universitet
1998-11-16 Norrköping Invandrarskap Roger Andersson, Uppsala universitet 102och medborgarskap Henry Bäck, Göteborgs universitetSmåskrift nr 13 Lars Dencik, Roskilde universitet
Thomas Gür, journalistDiana Mulinari, Lunds universitetHans Ingvar Roth, Uppsala universitetRefik Sener, Kulturdepartementet
287E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 287
Tid Plats Seminarium (dokumentation) Medverkande Antal deltagare
1998-12-09 Stockholm Globaliseringen och demokratin Erik Allardt, Helsingfors 101Småskrift nr 22 Krister Andersson, SE-banken
Ingvar Carlsson, TyresöLars Jonung, Handelshögskolan i StockholmEmma Rothschild, CambridgeLennart Schön, Lunds universitetLena Westerlund, LOØyvind Østerud, Oslo
1999-01-13 Gävle Demokratin i den offentliga Göran Ahrne, Stockholms universitet 92sektorns förändring Peter Bogason, Roskilde universitetSmåskrift nr 19 Stig Montin, Örebro universitet
Lennart Nilsson, Göteborgs universitetSvante Nycander, StockholmSune Sunesson, Lunds universitetEva Sørensen, Roskilde universitetKerstin Vinterhed, Stockholm
1999-02-17 Karlstad Medierna och demokratin Kent Asp, Göteborgs universitet 124Stencil Petter Beckman, journalist
Maria-Pia Boëthius, journalistMaria Carlshamre, journalistBjörn Elmbrant, Stockholms universitetHåkan Hvitfelt, Stockholms universitetChristina Jutterström, StockholmStaffan Sundin, Jönköping
1999-03-17 Stockholm IT och demokratin Benjamin R. Barber, Rutgers University 143(Medarrangörer: Forsknings- Peter Dahlgren, Lunds universitetrådsnämnden, Kommunika- Lena Ek, riksdagsledamot tionsforskingsberedningen och Mona Hillman Pinheiro, företagareoch IT-kommissionen) Lars Ilshammar, Örebro universitet
Anders R Olsson, StockholmTomas Ohlin, Södertörns högskolaRune Premfors, Stockholms universitetAgneta Ranerup, Göteborgs universitet
1999-04-12 Stockholm Tid för demokrati? Magnus Ekengren, Utrikesdepartementet 130(Medarrangörer: Björn Elmbrant, Stockholms universitetInformation Rosenbad och Edna Eriksson, UngdomsstyrelsenRiksdagens Informationsenhet) Gunnar Falkemark, Göteborgs universitetStencil
1999-04-21 Västerås Demokrati och fria folkviljor Erik Amnå, huvudsekreterare i 80Stencil Demokratiutredningen
Christer Hederström, mediekonsultUlla Herlitz, Göteborgs universitetStaffan Hübinette, Tollare FolkhögskolaEva Jeppsson Grassman, Stockholms universitetKajsa Klein, Stockholms universitetLeif Linde, UngdomsstyrelsenTommy Lundström, Stockholms universitetMichele Micheletti, Stockholms universitet
288
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 288
Tid Plats Seminarium (dokumentation) Medverkande Antal deltagare
Ove Sernhede, Göteborgs universitetLars Trägårdh, Columbia UniversityEmma Wieslander, SVEROC
1999-05-31 Malmö Regionaliseringen Annika Annerby Jansson 69och demokratin regionråd i Skåne Stencil Tora Friberg, Lunds universitet
Magnus Jerneck, Lunds universitetKent Johansson, regionråd i Västra GötalandKurt Klaudi Klausen, Odense universitetLennart Nilsson, Göteborgs universitetJon Pierre, Göteborgs universitetIlmar Reepalu, Svenska kommunförbundetKay-Vilhelm Winqvist, vice ordförande i regionfullmäktige, Skåne
1999-08-27 Sundsvall Demokrati utan partier – eller ? Gustav Blix, Moderata ungdomsförbundet 75Gullan Gidlund, Umeå universitetJenny Lindahl, Ung VänsterCecilia Malmström, ledamot av EuropaparlamentetTommy Möller, Stockholms universitetThomas Östros, utbildningsminister
1999-09-8/9 Södertörn Ancient Athenian Democracy – John Dunn, Cambridge 150Modern Western Democracies J. Peter Euben, University of California Arrangörer: Demokrati Akademin, Gunnar Falkemark, Göteborgs universitetDemokratiutredningen, Cynthia Farrar, Yale UniversityTeologiska högskolan Mogens Herman Hansen, i Stockholm, Södertörns högskola Köpenhamns universitetoch Medelhavsmuséet) Sven Eric Liedman, Göteborgs universitet
Inge Jonsson, Göteborgs universitetBo Lindberg, Stockholms universitetHugo Montgomery, Oslo universitetJosiah Ober, Princeton UniversityOscar Pettersson, Uppsala universitetRune Premfors, Stockholms universitetBernt Skovdal, Stockholms universitetStig Strömholm, Uppsala universitetEva-Maria Svensson, Göteborgs universitetPierre Vidal-Naquet, ParisEbba Witt Brattström, Stockholms universitetKjell Östberg, Stockholms universitet
289E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 289
Tid Plats Seminarium Medverkande Antal deltagare
1999-10-05 Stockholm Demokratin och dess Robert A. Dahl, Yale University 167antagonister (Samarrangör: Leif Ericsson, DemokratiakademinDemokratiAkademin) Göran Greider, författareStencil Göran Hemberg, Demokratiakademin
Lennart Lundquist, Lunds universitetOlof Petersson, SNS DemokratirådBo Rothstein, Göteborgs universitetChristina Skantze, kommunchefAnne-Marie Thunberg, teol.dr
1999-10-18 Umeå Den representativa Martin Bennulf, Uppsala unviersitet 1153demokratins framtid Birgitta Dahl, Riksdagens talman(Samarrangörer: NBV, Drude Dahlerup, Stockholms universitetRiksbankens jubiléumsfond Mats Ekström, Örebro universitetoch Umeå Universitet) Edna Eriksson, UngdomsstyrelsenStencil Peter Esaiasson, Göteborgs universitet
Stig Grauers, Västra Götalands regionstyrelseGunnel Gustafsson, Umeå universitetSören Holmberg, Göteborg universitetRonald F. Inglehart, University of MichiganAnders R. Olsson, journalist och författarePer Unckel, KonstitutionsutskottetMargot Wallström, EU-kommissionärAnders Westholm, Uppsala universitet
1999-10-19 Lidingö Demokrati och ekonomi Gunnar Wetterberg, Stockholm 18i samspel – litet kvällssamtal Carl-Johan Åberg, Stockholm
1999-10-28/29 Sollentuna Citizen Participation Hans Agné, Stockholms universitet 65in European Politics Cees van der Eijk, Amsterdams universitet(Samarrangörer: Justitie- Sören Holmberg, Göteborgs universitetdepartementet och Rådet Brigid Laffan, University College Dublinför utvärdering av 1998 års val) Britta Lejon, DemokratiministerSmåskrift nr 32 Pippa Norris, Harvard University
Hermann Schmitt, Mannheims universitetRichard Sinnot, University College DublinAnders Westholm, Uppsala universitetJan Teorell, Uppsala universitet
290
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 290
Bilaga 4 Förteckning över småskrifterna
Titel SOU Författare
1. Demokratins räckvidd SOU 1998:55 Erik Oddvar Eriksen, Bengt Göransson, Anna G. Jónasdóttir, Nils Karlson, Anne-Marie Lindgren, Bo Rothstein, Marcus Storch, Anne-Marie Thunberg
2. En god affär i Motala SOU 1998:63 Konstantin Economou, Per-Anders Forstorp, Pär-Arne Jigenius, Victoria Wibeck
3. Att rösta med händerna SOU 1998:85 Björn Jerkert
4. Gör barn till medborgare SOU 1998:97 Kristina Engwall
5. Det unga medborgarskapet SOU 1998:101 Per Gustafsson, Jan Ekbrand, Joel Frykholm, Eva Karlsson, Roger Lundgren, Claes Lundin, Henrik Oscarsson, Camilla Riis, Anneli Sjögren, Mats Trondman
6. Lekmannastyre i experternas tid SOU 1998:102 Margit Gennser, Stig Hagström, Lars Ingelstam, Lennart Lundquist, Elisa Abascal Reyes, Elisabeth Rynell, Bo Södersten, Per Unckel
7. Demokrati på europeisk nivå SOU 1998:124 Hans Agné, Mats Lundström, Giandomenico Majone, Fritz W. Scharpf
8. Läsarna och demokratin SOU 1998:134 Anders Johnson
9. Lokala demokratiexperiment SOU 1998:155 Stig Montin
10. På marginalen – en intervjubok SOU 1998:161 Sven-Eric Ericson, Erik Eriksson, Rolf Jansson, Ylva Wächter från Socialtjänstutredningen
11. Allas frihet SOU 1998:164 Karl Erik Lagerlöf
12. EU – ett demokratiprojekt? SOU 1998:145 Helena Bargholtz, Per Cramér, Janerik Gidlund, Kjell Goldmann, Kerstin Jacobsson, Roger Kaliff, Gunnar Larsson, Ola Wiklund, Pernilla Zethraeus
13. Invandrarskap och medborgarskap SOU 1999:8 Roger Andersson, Henry Bäck, Lars Dencik, Thomas Gür, Britta Lejon, Diana Mulinari, Ana Maria Narti, Elisa Abascal Reyes, Hans Ingvar Roth, Refik Sener
14. Att slakta ett får i Guds namn SOU 1999:9 Göran Gunner
15. Etik och demokratisk statskonst SOU 1999:13 Hans L Zetterberg
16. Elektronisk demokrati SOU 1999:12 Anders R. Olsson
17. Den skyddade provinsen SOU 1999:22 Anders Björnsson
18. Lobbning SOU 1998:146 Gustav Ahlsson, J. Henrik Bergström, Dennis Pamlin, Annika Sundström
291E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 291
Titel SOU Författare
19. Demokratin i den offentliga sektorns SOU 1999:40 Göran Ahrne, Peter Bogason, Stig Montin, Lennart Nilsson, förändring Svante Nycander, Sune Sunesson, Eva Sørensen, Kerstin Vinterhed,
Pernilla Zethraeus
20. Bemäktiga individerna SOU 1998:103 Lars Trägårdh
21. Bör demokratin avnationaliseras? SOU 1999:11 Robert A. Dahl, David Held, Bengt Jacobsson, Saskia Sassen
22. Globaliseringen och demokratin SOU 1999:56 Erik Allardt, Krister Andersson, Ingvar Carlsson, Lars Jonung, Emma Rothschild, Olle Schmidt, Lennart Schön, Øyvind Østerud
23. Löser juridiken demokratins problem? SOU 1999:58 Joakim Nergelius, Aleksander Peczenik, Ola Wiklund
24. Representativ demokrati SOU 1999:64 Sören Holmberg
25. Demokratin och det gemensamma SOU 1999:74 Lars F. Eklundbästa
26. Demokratiopinioner SOU 1999:80 Henrik Oscarsson
27. Olydiga medborgare? SOU 1999:101 Niels Hebert, Kerstin Jacobsson
28. Demokratins förgörare SOU 1999:10 Bim Clinell, Stieg Larsson, Hans Lindquist, Anna-Lena Lodenius, Heléne Lööw, Marina Taloyan
29. Civilsamhället som demokratins SOU 1999:112 Håkan A. Bengtsson, Jesper Bengtsson, Mats Dahlkvist, arena Kristina Hultman, Per Wirtén
30. Demokrati på remiss SOU 1999:144 Lars-Erik Ericson, Marja Lemne, Inger Pålsson
31. Vad hände med Sveriges ekonomi SOU 1999:150 Torsten Svereniusefter 1970
32. Citizen Participation in European SOU 1999:151 Hans Agné, Cees van der Eijk, Brigid Laffan, Britta Lejon, Politics Pippa Norris, Herman Schmitt, Rickard Sinnott
292
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 292
Bilaga 5 Förteckning över forskarvolymerna
Titel SOU Författare
I. Maktdelning SOU 1999:76 Shirin Ahlbäck, Mats Dahlkvist, Jörgen Hermansson, Barry Holmström, Jörgen Johansson, Torbjörn Larsson, Olle Lundin, Lennart Lundquist, Kjell Å Modéer, Joakim Nergelius, Ann Numhauser-Henning, Rolf Nygren, Curt Riberdahl, Urban Strandberg. Redaktör: Erik Amnå
II. Demokrati och medborgarskap SOU 1999:77 Peter Aronsson, Ingemar Elander, Kerstin Jacobsson, Rolf Lidskog,Bo Lindensjö, Lennart Lundquist, Maria Oskarson, Rune Premfors,Birte Siim, Stefan Szücs. Redaktör: Erik Amnå
III. Politikens medialisering SOU 1999:126 Peter Berglez, Leonor Camauër, Peter Dahlgren, Konstantin Economou, Mats Ekström , Per-Anders Forstorp,Karl Erik Gustafsson, Åsa Kroon, Stig Arne Nohrstedt,Christian Svensson, Lennart Weibull. Redaktör: Erik Amnå
IV. Demokratins estetik SOU 1999:129 Stefan Bohman, Yvonne Eriksson, Tomas Forser, Lena From, Ingemar Grandin, Anette Göthlund, Lena Johannesson,Birgitta Skarin Frykman, Geir Vestheim, Tomas Wikström. Redaktörer: Erik Amnå och Lena Johannesson
V. Medborgarnas erfarenheter SOU 1999:113 Thomas P. Boje, Henry Bäck, Abdul Khakee, Anna Meeuwisse, Tommy Möller, Martin Peterson, Maritta Soininen, Stefan Svallfors, Jan Teorell, Anders Westholm. Redaktör: Erik Amnå
VI. Det unga folkstyret SOU 1999:93 Jan Carle, Verner Denvall, Tomas Englund, Kristian Hansson, Maria Jarl, Lisbeth Lundahl, Mats Lundström, Ove Sernhede, Adrienne Sörbom, Annika Theodorsson. Redaktör: Erik Amnå
VII. IT i demokratins tjänst SOU 1999:117 Benjamin R. Barber, Kajsa Ellegård, Lars Ilshammar, Magnus Johansson, Kajsa Klein, Johan Martinsson, Tomas Ohlin, Agneta Ranerup, Elin Wihlborg, Joachim Åström, Britt Östlund. Redaktör: Erik Amnå
VIII. Civilsamhället SOU 1999:84 Li Bennich-Björkman, Axel Hadenius, Ulla Herlitz, Eva Jeppsson Grassman, Staffan Larsson, Lena Lindgren, Klas Sandell, Ylva Stubbergaard, Gunnar Sundgren, Lars Svedberg, Håkan Thörn, Lars Trägårdh, Emil Uddhammar. Redaktör: Erik Amnå
IX. Globalisering SOU 1999:83 Anna Brink, Martin Brothén, Ingemar Elander, Henrik Glimstedt, Ulf Hannerz, Hans Hegeland, Douglas A. Hibbs Jr, Lars Ingelstam, Christer Jönsson, Jan Olsson, Ola Olsson, Lars-Göran Stenelo, Urban Strandberg. Redaktör: Erik Amnå
X. Demokratins trotjänare SOU 1999:130 Gullan Gidlund, Tommy Möller
XI. Marknaden som politisk aktör SOU 1999:131 Jon Pierre
XII. Valdeltagande i förändring SOU 1999:132 Cathrin Andersson, Martin Bennulf, Anders Bruhn, Mats Ekström, Per Hedberg, Jan Teorell, Anders Westholm. Redaktör: Erik Amnå
XIII. Avkorporativisering och lobbyism SOU 1999:121 Jörgen Hermansson, Anna Lund, Torsten Svensson, PerOla Öberg.
293E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 293
Dokumentation från seminarier
Medier och demokratin. Karlstad den 17 februari 1999Tid för demokrati. Stockholm den 12 april 1999Demokratin och fria folkviljor. Västerås den 21 april 1999Regionaliseringen och demokratin. Malmö den 31 maj 1999Demokratin och dess antagonister. Stockholm den 5 oktober 1999Den representativa demokratins framtid. Umeå den 18 oktober1999
Enskilda uppsatser
Thomas Anderberg: Demokratiska funktioner och maktspridningMagdalena Fransson: En fungerande demokratiGustav Fridolin: Demokrati på grönt visKarl Grunewald: Vårdens demokrati och godmanskapErik Ullenhag: Löften om lyckaCarl-Johan Westholm: Utan ekonomi stannar demokratin
294
EN
UT
HÅ
LL
IG D
EM
OK
RA
TI!
Bilaga 6 Förteckning över innehållet i stencilen ”En demokrati i förvandling”
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 294
295E
N U
TH
ÅL
LIG
DE
MO
KR
AT
I!
Bilaga 7 Demokratitorgets första sida, ett exempel
41285-253-295 0-03-24 07.42 Sidan 295
Recommended
