ZAŠTITA IZBJEGLICA:Vodič kroz međunarodno izbjegličko pravo

“Svako ima pravo tražiti i u drugim državamauživati azil od proganjanja.”

Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 14(1)

Ovaj priručnik pripremljen je na osnovu podataka dobijenih od dolje navedenih parlamentaraca, dužnosnika Komiteta Međuparlamentarnog saveza o parlamentarnim, sudskim i pitanjima vezanim za ljudska prava i Komiteta Međuparlamentarnog saveza za unapređenje poštivanja međunarodnog humanitarnog prava: gđe Beth Mugo (Kenija), gosp. Jima McKiernana (Australija) i gosp. Ricarda Vasqueza (Argentina).

Autori: gđa Kate Jastram i gđa Marilyn Achiron, UNHCR

Urednici:

UNHCR: gđa Erika Feller, gđa Irene Khan, gosp. Stephane Jaquemet i gosp. Philippe Leclerc

Međuparlamentarni savez: gosp. Anders B. Johnsson, gđa Christine Pintat, gosp. Rogier Huizenga i gđa Kareen Jabre

Originalna verzija: engleski

Predgovor

2001. godini obilježena je pedeseta godišnjica Konvencije Ujedinjenih naroda o statusu izbjeglica. Ta je Konvencija bila prekretnica u postavljanju standarda za postupanje sa izbjeglicama. Ona sadrži osnovna načela režima zaštite

izbjeglica i nastavlja biti osnova tog režima i danas. UKada je Konvencija usvojena 28. jula 1951. godine, u vrijeme početka hladnog rata, njen cilj je bio baviti se posljedicama Drugog svjetskog rata u Evropi. Inspiracija za Konvenciju bila je duboka globalna predanost nastojanju da se raseljenost i trauma, nastali zbog proganjanja i razaranja tokom rata, nikada više ne ponove. Međutim, u sljedećim decenijama Konvencija je globalizirana, te je Protokolom iz 1967. proširen njen djelokrug, uporedo sa širenjem problema raseljenosti u svijetu. Tu leže korijeni istinski humanitarnog karaktera Konvencije, koji osigurava da njena osnovna načela ostanu suštinski zdrava.

Međutim, potrebno je imati u vidu da su se u zadnjih pedeset godina u svijetu dogodile značajne promjene koje predstavljaju ozbiljan izazov sposobnosti država da reagiraju na savremene situacije vezane za raseljenost. Kontinuirani ciklusi nasilja i sistematskog kršenja ljudskih prava u mnogim dijelovima svijeta dovode do sve teže premostivih situacija vezanih za raseljenost. Promjenljiva priroda oružanog sukoba i vrste raseljenosti, kao i ozbiljni strahovi od “nekontrolirane” migracije, u ovoj eri globalizacije sve su više dio sredine u kojoj se mora realizirati zaštita izbjeglica. Trgovanje i krijumčarenje ljudima, zloupotreba postupaka za priznavanje azila i poteškoće u postupanju sa tražiteljima azila čiji zahtjevi nisu prihvaćeni, ovu situaciju čine još složenijom. Zemlje azila u mnogim dijelovima svijeta zabrinute su zbog nerješavanja određenih dugotrajnih izbjegličkih problema, pitanja koja se tiču urbanih izbjeglica i neregularne migracije, uočenog nesrazmjera u podjeli tereta i odgovornosti, te povećanih troškova zbrinjavanja izbjeglica i tražitelja azila.

Uprkos izazovima sa kojima je suočena u nekoliko važnih područja, Konvencija je dokazala svoju trajnost. Razlog tome je što Konvencija iz 1951. godine ima pravnu, političku i etičku važnost koja nadilazi njene konkretne odredbe: pravnu, u tome što predviđa osnovne standarde na kojima se može zasnivati njena načelna akcija; političku, u tome što predviđa istinski univerzalni okvir unutar kojeg države mogu sarađivati i dijeliti odgovornost koja proizilazi iz prisilnog raseljavanja; i etičku, u tome što je Konvencija jedinstvena deklaracija 141 države koje su trenutno njene potpisnice, a kojom su preuzele obavezu čuvanja i zaštite prava jedne od najugroženijih i najzapostavljenijih grupa ljudi.

Međuparlamentarni savez ima dugu historiju u staranju za sudbinu izbjeglica. U njegovim odlukama se države uporno pozivaju da pristupe i primjenjuju izbjegličke instrumente. Osim toga, on nikada nije prestao podsticati sve parlamente da pridonose konsolidaciji režima međunarodne zaštite izbjeglica snažnijom i djelotvornijom provedbom Konvencije.

Kao zakonodavci, parlamentarci mogu promovirati pristupanje Konvenciji o izbjeglicama iz 1951. i Protokolu iz 1967. godine, kao i ostalim srodnim međunarodnim i regionalnim instrumentima koji još nisu ratificirani. Također mogu učestvovati u izradi zakona i usvajati nacionalne zakone o izbjeglicama koji su u skladu sa međunarodnim pravom i standardima, te nadgledati njihovu primjenu.

Ovaj Priručnik je rezultat saradnje Međuparlamentarnog saveza - svjetske organizacije parlamenata, i UNHCR-a - organizacije kojoj su Ujedinjeni narodi dali mandat da štiti izbjeglice i pomaže im u iznalaženju rješenja za njihov nezavidan položaj. Pripremila su ga dva stručnjaka iz UNHCR-a (gđa Kate Jastram i gđa Marilyn Achiron) na osnovu podataka dobijenih od tri iskusna parlamentarca (gđe Beth Mugo iz Kenije, gosp. Jima McKiernana iz Australije i gosp. Ricarda Vazqueza iz Argentine) i viših dužnosnika UNHCR-a i Međuparlamentarnog saveza, sa ciljem da se članovi parlamenata upoznaju sa općim načelima međunarodnog izbjegličkog prava i njihovom primjenom kako bi mogli u cijelosti ispunjavati svoje obaveze. Promoviranje izbjegličkog prava i zaštite pretpostavlja znanje i sposobnost prenošenja tog znanja.

Problematika vezana za tražitelje azila postala je dio predizbornih kampanja. Vladajuće političke stranke i opozicija takmiče se u tome ko će se snažnije okomiti na “lažne” tražitelje azila koji “preplavljuju” njihove zemlje. Tražitelji azila savršena su meta osobama koje protiv stranaca žele raspirivati predrasude, koje postoje otkada je svijeta. Parlamentarci bi stoga trebali preuzeti vodstvo u promoviranju poštovanja i tolerancije prema izbjeglicama i u podsticanju lokalnog stanovništva da vidi izbjeglice ne samo kao ljude koji trebaju i zaslužuju međunarodnu zaštitu, nego i kao osobe koje mogu dati konkretan i stalan doprinos poboljšanju i različitosti njihovih zajednica. Parlamentarci trebaju osigurati da se u nacionalnim debatama uzme u obzir ova važna činjenica, kao i mnoga pozitivna iskustva zemalja koje su prihvatile i integrirale izbjeglice u svoja društva.

Ovaj Priručnik ima stoga dvostruku svrhu: informirati parlamentarce o osnovnim načelima i izazovima međunarodnog izbjegličkog prava, te aktivirati ih u njihovom svojstvu kreatora politike u provedbi zakona kojima se izbjeglicama osigurava adekvatna zaštita.

Ruud Lubbers Visoki komesar Ujedinjenih naroda za izbjegliceAnders B. Johnsson Visoki sekretar Međuparlamentarnog saveza

Sadržaj

Uvod ………………………………………....... 5

Prvo poglavlje Pravni okvir međunarodnog sistema za zaštitu izbjeglica ……………………………………………... 8

Drugo poglavlje Uloga UNHCR-a …………………………………….. 22

Treće poglavljePriznavanje izbjegličkog statusa …………………... 45

Četvrto poglavljeMeđunarodna zaštita u praksi ……………………... 67

Peto poglavlje Alternativa pritvoru i zaštita izbjeglica od diskriminacije ………………………………………… 85

Šesto poglavljePristupanje međunarodnim instrumentima i usvajanje zakonskih propisa ……………………….. 103

Sedmo poglavljeFinansiranje ………………………………………….. 117

AneksUzorci instrumenata za pristupanje i sukcesiju ………… 123

Aneks 2Rječnik ključnih pojmova o zaštiti ……………………….. 129

Aneks 3Uredi UNHCR-a u svijetu ………………………………… 145

Dodatna literatura……………………………………………………………….. 154

Uvod

cijelom svijetu i kroz vijekove ljudska društva su sa dobrodošlicom dočekivala preplašene umorne strance, žrtve proganjanja i nasilja. Ova humanitarna tradicija pružanja utočišta u današnje se vrijeme često

prikazuje u medijima širom svijeta, što je posljedica ratova i masovnih proganjanja koji stvaraju milione izbjeglica i interno raseljenih osoba. Međutim, dok ljudi i dalje bježe od prijetnji po svoj život i slobodu, vladama je iz mnogih razloga sve teže pomiriti njihove humanitarne porive i obaveze koje su im nametnule potrebe njihovih zemalja i politička stvarnost. Na početku 21. vijeka zaštita izbjeglica predstavlja solidarnost sa najugroženijom grupom ljudi na svijetu i iznalaženje odgovora na izazove sa kojima je suočen međunarodni sistem stvoren upravo u tu svrhu.

U

Partneri u zaštiti

Zaštita izbjeglica je u prvom redu odgovornost država. U svojoj pedestogodišnjoj historiji Visoki komesarijat Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR) blisko je sarađivao sa vladama kao svojim partnerima u zaštiti izbjeglica. U svakoj regiji svijeta vlade su velikodušno odobravale azil izbjeglicama i dopuštale im ostanak dok se ne stvore uslovi za njihov siguran i dostojanstven povratak kući. Omogućavale su UNHCR-u da djeluje na njihovoj teritoriji i pružale finansijsku pomoć izbjeglicama, kako putem vlastitih domaćih izbjegličkih programa tako i putem finansiranja UNHCR-ovih aktivnosti na pružanju zaštite i pomoći.

U 2002. godini je međunarodnu zaštitu trebalo otprilike 20,7 miliona ljudi na pet kontinenata.

Prema statističkim podacima koji su dostupni UNHCR-u, otprilike 48,9 posto populacije o kojoj se stara UNHCR su žene.

Procjenjuje se da je 45,6 posto populacije o kojoj se stara UNHCR mlađe od 18 godina, a 12,8 posto je mlađe od pet godina.

U januaru 2003. godine UNHCR je osiguravao pomoć i zaštitu za otprilike 4,6 miliona interno raseljenih osoba u cijelom svijetu.

Sve veći broj zemalja širom svijeta poziva izbjeglice da se stalno nastane na njihovom području. Naturalizacijom, dodjelom zemljišta i/ili zakonitim

5

zapošljavanjem, vlade zemalja azila i zemalja preseljenja nude trajno rješenje za probleme izbjeglica kojima nije moguće osigurati zaštitu u njihovoj domovini ili zemlji prvog azila.

Pravni okvir za potporu režimu međunarodne zaštite izbjeglica stvorile su države. Tokom godina države su dokazale svoju predanost zaštiti izbjeglica pristupanjem Konvenciji o statusu izbjeglica iz 1951. godine, kamenu temeljcu zaštite izbjeglica. U Konvenciji koju su osmislile i sastavile same države, nabrajaju se prava i odgovornosti izbjeglica i obaveze država potpisnica. U septembru 2001. godine 141 država bila je potpisnica Konvencije i/ili Protokola. Uz to, kao članice Izvršnog komiteta UNHCR-a, vlade 57 država pomažu u osmišljavanju organizacijske politike u vezi sa pružanjem zaštite i pomoći.

Zaštita pod prijetnjom

Dok je u proteklih pola vijeka međunarodna zajednica uglavnom brzo i blagonaklono reagirala na izbjegličke krize, zadnjih su se godina počeli pojavljivati zabrinjavajući trendovi. Zemlje, koje su nekad širokogrudo otvarale svoja vrata izbjeglicama, počele su ih zatvarati zbog straha od preuzimanja bezuslovne odgovornosti, ohrabrivanja nekontroliranih migracija i krijumčarenja ljudi ili ugrožavanja nacionalne sigurnosti. Stvarne i uočene zloupotrebe sistema za priznavanje azila, kao i neregularna kretanja, dovele su do toga da neke zemlje podozrivije gledaju tražitelje azila, uz ispoljavanje bojazni da se sredstva nedovoljno usmjeravaju prema onima kojima su najpotrebnija. Izbjeglicama se odbija pristup na sigurno područje ili se protjeruju iz zemalja azila. Osoba koja je već stigla u potencijalnu zemlju azila katkada bude odbijena ili vraćena natrag u svoju matičnu zemlju bez mogućnosti podnošenja zahtjeva za priznavanje azila.

Izbjeglice su meta grubih napada i zastrašivanja, uglavnom zbog toga što se smatraju “drukčijim” od zajednica u koje su privremeno smješteni. Tenzije između izbjeglica i lokalnog stanovništva postaju sve intenzivnije onda kada se izbjeglice smatraju konkurencijom u borbi za prirodne i ekonomske resurse. Naoružanim borcima se dopušta da se slobodno miješaju i naizgled nekažnjeno zastrašuju civile koji su potražili sigurnost u izbjegličkim kampovima i naseljima. Vlade sve češće pritvaraju osobe koje ilegalno ulaze u zemlju, uključujući žene i djecu, od kojih su mnogi tražitelji azila. Neke vlade to čine kako bi one osobe koje su već stigle obeshrabrile ili odgovorile od podnošenja zahtjeva za izbjegličkim statusom. Neke, pak, smatraju pritvor djelotvornim načinom kontroliranja osoba koje su ilegalno već ušle u zemlju, bez obzira na njihov status tražitelja azila, dok se ne utvrdi njihov stvarni identitet i ne razmotre pitanja nacionalne sigurnosti i elementi na kojima se zasniva njihov zahtjev za izbjegličkim statusom ili azilom, te smatraju da se na taj način olakšava udaljavanje onih koji ne ispunjavaju uslove za dalji ostanak na njihovoj teritoriji.

6

Neke od zemalja širom svijeta koje daju azil sve su više zabrinute zbog ekonomskih i socijalnih troškova azila, pa rade na usaglašavanju svojih sistema za određivanje izbjegličkog statusa, djelimično kako bi se ispravile nejednakosti koje eventualno mogu nastati zbog različitih prava koja uživaju pojedine kategorije azilanata. Neke donatorske vlade se bore sa problemima koje izazivaju troškovi njihovih domaćih sistema za prijem izbjeglica i preispitivanje njihovih zahtjeva, a istovremeno pružaju dugotrajnu pomoć velikom broju izbjeglica smještenim u drugim, manje bogatim zemljama. Zemlje u razvoju tvrde da se teret azila ne raspoređuje ravnomjerno: dok se one staraju za hiljade, a ponekad milione izbjeglica, bogatije zemlje ograničavaju pristup na svoju teritoriju i smanjuju pomoć zemljama prvog azila. I sam UNHCR je suočen sa budžetskim deficitom, te je stoga bio prisiljen smanjiti broj svog osoblja i programa.

Ključna uloga parlamentaraca

U tako složenoj situaciji parlamentarci mogu odigrati ključnu ulogu u zaštiti izbjeglica i iznalaženju rješenja za njihove probleme.

Kao prvaci u formiranju javnog mnjejna i donošenju odluka, parlamentarci su u poziciji da promoviraju poštivanje izbjeglica među biračkim tijelom i podstiču informirane debate o pitanjima zaštite izbjeglica.

Kao kontrolori sredstava koja se izdvajaju iz državnog budžeta, parlamentarci mogu osigurati izdvajanje dostatnih i djelotvornih sredstava za finansiranje kako nacionalnih sistema za zaštitu izbjeglica, tako i UNHCR-a, jedine međunarodne agencije sa mandatom da štiti izbjeglice i promovira trajna rješenja za njihove probleme.

Kao zakonodavci, parlamentarci mogu promovirati pristupanje Konvenciji o izbjeglicama iz 1951. godine i njenom Protokolu iz 1967. godine, kao i drugim odgovarajućim međunarodnim i regionalnim instrumentima koji još nisu ratificirani. Također mogu osmišljavati i donositi nacionalnu legislativu o izbjeglicama, usklađenu sa međunarodnim pravom i standardima, te nadzirati njihovu provedbu.

7

Prvo poglavlje

Pravni okvir međunarodnog sistemaza zaštitu izbjeglica

žave su dužne zaštititi svoje građane. Kada vlade nisu voljne ili ne mogu zaštititi svoje građane, onda čovjek može pretrpjeti tako ozbiljne povrede svojih prava da je prisiljen napustiti svoj dom, a često čak i porodicu, te

potražiti sigurnost u nekoj drugoj zemlji. S obzirom da vlade u njihovim domovinama u pravilu više ne štite osnovna prava izbjeglica, na scenu stupa međunarodna zajednica koja osigurava da se ta osnovna prava poštuju.

DNakon Drugog svjetskog rata Generalna skupština Ujedinjenih naroda osnovala je Ured Visokog komesarijata Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR). UNHCR ima mandat štititi i tražiti trajna rješenja za izbjeglice. Njegove aktivnosti zasnivaju se na okviru međunarodnog prava i standarda koji uključuju Univerzalnu deklaraciju o ljudskim pravima iz 1948. godine i Četiri ženevske konvencije (iz 1949. godine) o međunarodnom humanitarnom pravu, kao i cijeli niz međunarodnih i regionalnih instrumenata i deklaracija, obavezujućih i neobavezujućih, koji se specijalno bave potrebama izbjeglica.

Međunarodni zakoni i standardi

Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. godine

Konvencija o statusu izbjeglica predstavlja osnov međunarodnog izbjegličkog prava. Konvencija o izbjeglicama definira pojam “izbjeglica” (vidi okvir na str. 9.) i predviđa minimalne standarde za postupanje sa osobama koje ispunjavaju uslove za izbjeglički status.

S obzirom da je Konvencija sastavljena neposredno nakon Drugog svjetskog rata, njena definicija izbjeglice fokusira se na osobe koje se nalaze izvan zemlje porijekla i koje su postali izbjeglice zbog događaja koji su nastupili u Evropi ili drugdje prije 1. januara 1951. godine.

Pojavom novih izbjegličkih kriza u kasnim pedesetim i početkom šezdesetih godina prošlog vijeka ukazala se potreba za proširivanjem vremenskog i geografskog djelokruga Konvencije o izbjeglicama. U skladu sa tom potrebom pripremljen je i usvojen Protokol uz Konvenciju.

Ko se smatra izbjeglicom?

8

Prema Konvenciji o statusu izbjeglica iz 1951. godine, izbjeglica je osoba koja:

ima opravdan strah od proganjanja zbog svoje:

rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi, te političkog mišljenja;

nalazi se izvan zemlje porijekla; i

ne može se ili se ne želi staviti pod zaštitu te zemlje ili se u nju vratiti zbog straha od proganjanja.

Konvencija Organizacije afričkog jedinstva koja pokriva određene aspekte izbjegličkih problema u Africi (u daljem tekstu: Afrička konvencija), regionalni sporazum usvojen 1969. godine, nadopunila je definiciju iz Konvencije iz 1951. godine tako da ju je učinila nešto objektivnijom:

Bilo koja osoba koja je prisiljena napustiti svoju zemlju zbog vanjske agresije, okupacije, strane dominacije ili događaja koji ozbiljno narušavaju javni red u dijelu zemlje ili cijeloj zemlji njenog porijekla ili državljanstva.

Godine 1984. skupina predstavnika vlada i uglednih pravnika iz Srednje i Južne Amerike usvojila je Kartagensku deklaraciju. Kao i Afrička konvencija, i Kartagenska deklaracija je definiciju izbjeglice iz Konvencije iz 1951. godine učinila još objektivnijom, uključivši:

Osobe koje bježe iz svojih zemalja “zbog toga što su njihovi životi, sigurnost ili sloboda ugroženi sveopćim nasiljem, stranom agresijom, unutrašnjim sukobima, grubim povredama ljudskih prava ili drugim okolnostima koje ozbiljno narušavaju javni red ”.

Vidi također poglavlje 4., Da li oni imaju pravo na izbjeglički status? Nekoliko posebnih slučajeva

9

Protokol o statusu izbjeglica iz 1967. godine

Protokol o izbjeglicama iz 1967. godine je samostalan dokument, iako je zapravo integralno povezan sa Konvencijom iz 1951. godine. Protokol uklanja vremenska i geografska ograničenja iz definicije pojma izbjeglice u Konvenciji.

Zajedno, Konvencija i Protokol o izbjeglicama pokrivaju tri glavne teme:

osnovna definicija izbjeglice, zajedno sa uslovima za prestanak i isključenje iz izbjegličkog statusa;

pravni status izbjeglica u zemlji azila, njihova prava i obaveze, uključujući pravo da budu zaštićeni od prisilnog povratka ili refoulementa na teritoriju gdje bi njihov život ili sloboda bili ugroženi (vidi okvir o non-refoulementu, str. 14.)

obaveze država, uključujući saradnju sa UNHCR-om u obavljanju njegovih zadataka i olakšavanje njegovih nadzornih funkcija u vezi sa primjenom Konvencije. Pristupanjem Protokolu države pristaju da većina članova Konvencije o izbjeglicama (članovi 2. do 34.) bude primjenjena na sve osobe koje su obuhvaćene definicijom izbjeglice iz Protokola. Međutim, velika većina država željela je pristupiti i Konvenciji i Protokolu. Na taj način, države potvrđuju da su oba instrumenta centralna za međunarodni sistem zaštite izbjeglica.

“Konferencija poziva sve parlamente i vlade da budu svjesni svoje odgovornosti spram zaštite izbjeglica i prihvata žrtava političkog proganjanja prema definiciji iz Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951. godine” 78. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, oktobar 1987. godine

“Izvršni komitet još jednom potvrđuje da Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. godine i njen Protokol iz 1967. godine i dalje predstavljaju osnov međunarodnog izbjegličkog sistema.” Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a broj 87(f), iz 1999. godine

Odgovornosti država potpisnica

10

Konvencije o izbjeglicama

Kao glavno načelo međunarodnog prava, svaki sporazum koji je na snazi obavezuje sve strane sporazuma i mora se izvršavati u dobroj vjeri. Zemlje koje su ratificirale Konvenciju o izbjeglicama dužne su pružati zaštitu izbjeglicama na svojoj teritoriji u skladu sa uslovima iz Konvencije.

Među odredbama koje države potpisnice Konvencije o izbjeglicama i Protokola moraju primjenjivati su sljedeće:

Saradnja sa UNHCR-om - član 35. Konvencije o izbjeglicama iz 1951. godine i član II Protokola iz 1967. godine sadrže dogovor da države potpisnice Konvencije sarađuju sa UNHCR-om u obavljanju njegovih funkcija, te da mu posebno pomažu u nadzoru provedbe odredbi iz tih sporazuma.

Informiranje o nacionalnim propisima - Države potpisnice Konvencije o izbjeglicama prihvaćaju obavezu da obavijeste generalnog sekretara Ujedinjenih naroda o zakonima i propisima usvojenim kako bi se osigurala primjena Konvencije.

Izuzeće od reciprociteta – Ako je prema zakonima neke zemlje, pravo stranaca osigurano samo onda kada je slično postupanje osigurano i u zemlji državljanstva tih stranaca (reciprocitet), izbjeglice se izuzimaju od ovog pravila. Pojam reciprociteta se ne primjenjuje na izbjeglice jer oni ne uživaju zaštitu u svojoj domovini.

11

Države potpisnice Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951.* i/ili Protokola iz 1967. godine 145 zemalja sa 1. martom 2004. godine (*Stupila na snagu 22. aprila 1954. godine)

Albanija Francuska Litvanija Sjedinjene Alžir Gabon Luksemburg Američke Države [P]Angola Gambija Madagaskar [K] SlovačkaAntigva i Barbuda Gana Mađarska SlovenijaArgentina Grčka Makedonija (BJR)

MalaviSomalija

Armenija Gruzija Malavi Srbija i Crna GoraAustralija Gvatemala Mali SudanAustrija Gvineja Malta SurinamAzerbejdžan Gvineja Bisao Maroko SvazilendBahami Haiti Mauritanija Sveti KristoforBelgija Honduras Meksiko i Nevis [K]Beliz Hrvatska Moldavija (R) Sveti TomaBenin Iran (IR) Monako [K] i PrincipeBjelorusija Irska Mozambik Sveti Vinsent Bocvana Island Namibija [K] i Grenadini [K]Bolivija Italija Niger ŠpanijaBosna i Hercegovina Izrael Nigerija ŠvajcarskaBrazil Jamajka Nikaragva ŠvedskaBugarska Japan Nizozemska TadžikistanBurkina Faso Jemen Norveška Tanzanija (UR)Burundi Južna Afrika Novi Zeland Timor – LesteCentralnoafrička Kambodža Njemačka Togo

Republika Kamerun Obala Slonovače Trinidad i TobagoČad Kanada Panama TunisČeška Republika Kazastan Papua Nova Gvineja TurkmenistanČile Kenija Paragvaj TurskaDanska Kina Peru TuvaluDominika Kipar Poljska UgandaDominikanska Kirgistan Portugalija Ujedinjeno Kraljevstvo

Republika Kolumbija Ruanda Velike Britanije i Džibuti Kongo Rumunija Sjeverne IrskeEgipat Kongo (DR) Ruska Federacija UkrajinaEkvador Koreja (R) Salamonski Otoci UrugvajEkvatorska Gvineja Kosta Rika Salvador VatikanEstonija Latvija Samoa Venecuela [P]Etiopija Lesoto Sejšeli ZambijaFidži Liberija Senegal Zelenortski otoci [P]Filipini Lihtenštajn Sijera Leone Zimbabve Finska

“Izvršni komitet podstiče države i UNHCR da, kadgod je to primjereno, nastave promovirati regionalne inicijative čiji je cilj zaštita izbjeglica i iznalaženje trajnih rješenja, osiguraju potpunu usklađenost regionalnih standarda sa opće priznatim standardima zaštite, kao i da reagiraju na posebne regionalne okolnosti i potrebe za zaštitom.” Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a broj 81(k), iz 1997. godine

12

Regionalni zakoni i standardi

Konvencija Organizacije afričkog jedinstva koja pokriva određene aspekte izbjegličkih problema u Africi iz 1969. godine

Sukobi koji su pratili kraj kolonijalne ere u Africi izazvali su masovna kretanja izbjeglica. Takva raseljenost stanovništva nije podstakla samo sastavljanje i usvajanje Protokola o izbjeglicama iz 1967. godine, nego i usvajanje Konvencije Organizacije afričkog jedinstva koja pokriva određene aspekte izbjegličkih problema u Africi iz 1969. godine. Tvrdeći da je Konvencija o izbjeglicama iz 1951. godine “osnovni i opći instrument o statusu izbjeglica”, Afrička konvencija je do danas jedini pravno obavezujući regionalni sporazum o izbjeglicama.

Možda je najvažniji dio Afričke konvencije njena definicija izbjeglice (vidi okvir na str. 11.).

Afrička konvencija slijedi definiciju izbjeglice iz Konvencije iz 1951. godine, no sadrži objektivniji pristup: bilo koja osoba koja je prisiljena napustiti svoju zemlju zbog “vanjske agresije, okupacije, strane dominacije ili događaja koji ozbiljno narušavaju javni red u dijelu ili u cijeloj zemlji njenog porijekla ili državljanstva.

To znači da osobe koje bježe od građanskih nemira, nasilja velikih razmjera i rata imaju pravo zatražiti status izbjeglice u državama koje su potpisnice ove Konvencije, bez obzira na to da li njihov strah od proganjanja opravdan ili nije.

Države potpisnice Afričke konvencije

Zaključno sa 1. septembrom 2001. godine(Stupila na snagu 20. juna 1974. godine)

Alžir, Angola, Benin, Bocvana, Burkina Faso, Burundi, Centralnoafrička Republika, Čad, Egipat, Ekvatorijalna Gvineja, Etiopija, Gabon, Gambija, Gana, Gvineja, Gvineja Bisao, Južnoafrička Republika, Kamerun, Kapverdski Otoci, Kenija, Kongo (Demokratska Republika), Kongo, Lesoto, Liberija, Libija, Malavi, Mali, Mauritanija, Maroko, Mozambik, Niger, Nigerija, Obala Slonovače, Ruanda, Senegal, Sejšeli, Sijera Leone, Sudan, Svazilend, Tanzanija, Togo, Tunis, Uganda, Zambija i Zimbabve

Kartagenska deklaracija

Godine 1984. skupina vladinih predstavnika i uglednih pravnika iz Srednje i Južne Amerike okupila se u Kartageni u Kolumbiji kako bi razgovarali o međunarodnoj zaštiti izbjeglica u toj regiji. Na tom je skupu usvojena Kartagenska deklaracija koja preporučuje da definicija izbjeglice koja se koristi u cijelom regionu Srednje i

Načelo non-refoulementa

13

Pravo izbjeglice da bude zaštićen od prisilnog vraćanja ili refoulementa sadržano je u Konvenciji o statusu izbjeglica iz 1951. godine.

“Niti jedna država ugovornica neće protjerati ili vratiti (“refouler”) izbjeglicu na bilo koji način na granicu teritorije gdje bi njegov život ili sloboda bili ugroženi zbog njegove rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkog mišljenja.” član 33(1)

Refoulement je također zabranjen, bilo eksplicitno, bilo posredstvom tumačenja Konvencije o sprečavanju mučenja i drugog okrutnog, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja (član 3.), Četvrte ženevske konvencije iz 1949. (član 45., stav 4.), Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (član 7.), Deklaracije o zaštiti svih osoba od nestanka nasilnim putem (član 8.) i Načela djelotvornog sprečavanja i istraživanja bespravnih i samovoljnih smaknuća i smaknuća po kratkom postupku (član 5.).

Dodatno, refoulement je zabranjen bilo eksplicitno, bilo posredstvom tumačenja većeg broja regionalnih instrumenata o ljudskim pravima, uključujući Evropsku konvenciju o zaštiti ljudskih prava i fundamentalnih sloboda (član 3.), Američku konvenciju o ljudskim pravima (član 22.), Afričku konvenciju o izbjeglicama (član II) i Deklaraciju iz Kaira o zaštiti izbjeglica i raseljenih osoba u arapskom svijetu (član 2.).

Opće je prihvaćeno da je zabrana refoulementa dio običajnog međunarodnog prava. To znači da čak i države koje nisu potpisnice Konvencije o izbjeglicama moraju poštivati načelo non-refoulementa.

Prema Konvenciji o izbjeglicama i običajnom međunarodnom pravu, države imaju obavezu poštivati načelo non-refoulementa. Kada je to načelo povrijeđeno ili ugroženo, UNHCR reagira putem intervencije kod nadležnih organa, a ako to smatra potrebnim, obavještava i javnost. U nekim okolnostima, osobe suočene sa refoulementom imaju pristup relevantnim mehanizmima za zaštitu ljudskih prava, kao što je Komitet za sprečavanje mučenja (vidi str. 19. u vezi sa ovim mehanizmima za zaštitu ljudskih prava).

14

Južne Amerike treba uključivati definiciju iz Konvencije o izbjeglicama iz 1951. godine, ali obuhvatiti i osobe koje su pobjegle iz svojih zemalja “zbog toga što su njihovi životi, sigurnost ili sloboda ugroženi općim nasiljem, stranom agresijom, unutrašnjim sukobima, grubim povredama ljudskih prava ili drugim okolnostima koje ozbiljno narušavaju javni red”.

Iako Kartagenska deklaracija nije pravno obavezujuća za države, većina država iz Srednje i Južne Amerike primjenjuje njenu definiciju u praksi; neke su tu definiciju uvrstile i u njihovu nacionalnu legislativu. Deklaraciju su podržali Organizacija američkih država, Generalna skupština Ujedinjenih naroda i savjetodavni Izvršni komitet UNHCR-a.

Rezolucije Generalne skupštine Ujedinjenih naroda - Deklaracija o teritorijalnom azilu iz 1967. godine

Generalna skupština Ujedinjenih naroda usvojila je 1967. godine Deklaraciju o teritorijalnom azilu namijenjenu državama članicama. U Deklaraciji se podvlači da je priznavanje azila miroljubiv i humanitaran čin koji nijedna država ne može smatrati neprijateljskim, te predviđa da je zemlja azila dužna obraditi zahtjev svake osobe za priznavanjem azila.

Azil “Svako ima pravo tražiti i u drugim zemljama

uživati azil od proganjanja.” Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 14(1)

Kao što to pokazuju Afrička konvencija, Kartagenska deklaracija i Deklaracija Ujedinjenih naroda o teritorijalnom azilu iz 1967. godine, priznavanje azila je humanitaran i apolitičan čin. Riječ “azil” nije definirana međunarodnim pravom, no postala je sveobuhvatni pojam za cjelokupnu zaštitu koju neka zemlja pruža izbjeglicama na svom području. Azil znači, u najmanju ruku, privremenu osnovnu zaštitu - odnosno zabranu prisilnog povratka (refoulement) na granice teritorije gdje bi život ili sloboda izbjeglice bili ugroženi - uz mogućnost ostanka u prihvatnoj zemlji do iznalaženja rješenja izvan te zemlje. U mnogim zemljama je značenje ove riječi puno šire, uključujući prava iz Konvencije iz 1951. godine, čak ih i nadmašujući.

15

Zaključci Izvršnog komiteta UNHCR-a

Izvršni komitet UNHCR-a (ExCom) savjetuje visokog komesara u obavljanju njegovih funkcija (vidi Drugo poglavlje). Godišnji zaključci koje usvaja ExCom čine dio okvira međunarodnog režima zaštite izbjeglica. Oni se zasnivaju na načelima iz Konvencije o izbjeglicama i sastavljaju se i usvajaju većinskim brojem glasova kao odgovor na konkretna pitanja u vezi sa zaštitom. Zaključci ExCom-a predstavljaju sporazum više od 50 zemalja koje imaju veliki interes i iskustvo u zaštiti izbjeglica. Ove i druge zemlje često se koriste zaključcima ExCom-a u pripremi vlastitih zakona i politike.

Ključna prava za zaštitu izbjeglica Većina prava ključnih za zaštitu izbjeglica ujedno su osnovna prava iz Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima iz 1948. godine.

pravo na život, slobodu i sigurnost;

pravo na traženje i uživanje azila;

pravo na zaštitu od mučenja ili okrutnog, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja;

pravo na zaštitu od ropstva ili služinskog odnosa (servituta);

priznavanje osobe pred zakonom;

sloboda mišljenja, savjesti i vjeroispovijesti;

pravo na zaštitu od proizvoljnog hapšenja i pritvaranja;

pravo na zaštitu od proizvoljnog miješanja u privatni život, dom i porodicu;

sloboda mišljenja i izražavanja;

pravo na obrazovanje;

pravo na učestvovanje u kulturnom životu zajednice. Vidi također okvir o non-refoulementu na str. 14.

Nacionalni zakoni i standardi

16

Usvajanje nacionalnih zakona o izbjeglicama, koji se zasnivaju na međunarodnim standardima, ključ je za jačanje instituta azila, poboljšavanje djelotvornosti zaštite i stvaranje osnova za iznalaženje rješenja za probleme izbjeglica. Uključivanje međunarodnog prava u nacionalno zakonodavstvo posebno je važno u područjima o kojima Konvencija o izbjeglicama ništa ne govori, kao što su postupci za određivanje izbjegličkog statusa.

Posebni postupci UN-a u vezi s ljudskim pravima koji su dostupni ili koji koriste izbjeglicama

Komisija Ujedinjenih naroda za ljudska prava, organ sastavljen od 53 države članice, stvorila je razne mehanizme za istraživanje tematskih pitanja vezanih za ljudska prava i stanja u pojedinim zemljama. Jedna od karakteristika tih specijalnih postupaka je to da dopuštaju akciju bez obzira na to je li neka država potpisnica međunarodnih instrumenata o ljudskim pravima ili nije. U svim specijalnim postupcima Komisiji se na njenoj godišnjoj skupštini u Ženevi prezentiraju studije o konkretnom stanju u vezi sa ljudskim pravima. U nekoliko postupaka moguće su žurne žalbe isključivo na humanitarnoj osnovi. Što se tiče izbjeglica, u razmatranje se može uzeti sljedeće:

Posebni izvjestitelji ili posebni organi Komisije Ujedinjenih naroda mogu intervenirati kod vlada kako bi se spriječilo izlaganje izbjeglica, tražitelja azila ili interno raseljenih osoba mogućim povredama ljudskih prava ili kao odgovor na tvrdnje o postojanju takvih povreda.

U slučaju moguće povrede načela non-refoulementa, u nekim slučajevima pozivanje na sljedeće specijalizirane organe može biti posebno relevantno:

Specijalni izvjestitelj Ujedinjenih naroda za slučajeve mučenja;

Specijalni izvjestitelj Ujedinjenih naroda za slučajeve smaknuća po kratkom postupku;

Radna grupa Ujedinjenih naroda za slučajeve nestanaka pod prisilom.

Parlamentarci mogu iskoristiti i pridonijeti gore spomenutim posebnim postupcima na način da:

pružaju informacije u relevantnim postupcima o stanju u kojem se nalaze izbjeglice, interno raseljene osobe i tražitelji azila;

traže intervenciju putem relevantnih postupaka u slučaju kada bi neki pojedinac ili grupa trebali biti vraćeni u određenu zemlju suprotno načelu

17

non-refoulementa ili u slučaju proizvoljnog pritvaranja. Potrebno je imati u vidu da se takvom situacijom može pozabaviti samo zemlja ili organ čiji mandat pokriva moguće zlostavljanje;

podstiču svoje vlae da odgovore na zahtjeve za informacijama i na urgentne apele upućene u skladu sa posebnim postupcima.

Međunarodno humanitarno pravo

Međunarodno humanitarno pravo predviđa da se žrtve oružanih sukoba, bez obzira na to jesu li raseljene ili ne, trebaju poštivati, štititi od uticaja rata i da im se treba pružati nepristrasna pomoć. S obzirom da se mnoge izbjeglice nalaze usred međunarodnog ili unutrašnjeg oružanog sukoba, izbjegličko pravo često je usko povezano sa humanitarnim pravom. Četvrta ženevska konvencija o zaštiti civila za vrijeme rata (iz 1949. godine) sadrži član koji se bavi konkretno izbjeglicama i raseljenim osobama (član 44.). Dodatni protokol I (iz 1977. godine) predviđa da se izbjeglicama i osobama bez državljanstva treba pružati zaštita na osnovu odredbi Dijela I i III Četvrte ženevske konvencije.

Pravo o ljudskim pravima i izbjegličko pravo: kako su povezani Međunarodno izbjegličko pravo je dio većeg mozaika međunarodnog prava o ljudskim pravima i međunarodnog humanitarnog prava. Pravo o ljudskim pravima predstavlja široki okvir unutar kojeg treba staviti odredbe izbjegličkog prava. Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima tumači se na način da zabranjuje povratak u zemlju u kojoj bi data osoba bila izložena mučenju. Osim toga, gotovo sve njegove odredbe se primjenjuju na nedržavljane.

Izbjeglicama pripadaju dva skupa prava koja se djelimično preklapaju: prvi obuhvata prava koja oni uživaju kao pojedinci, zagarantirana međunarodnim standardima o ljudskim pravima i nacionalnim zakonima, dok drugi obuhvata specijalna prava koja oni uživaju na osnovu svog izbjegličkog statusa.

Dva međunarodna instrumenta o ljudskim pravima imaju posebno važnu ulogu u međunarodnom izbjegličkom pravu:

Konvencija o sprečavanju mučenja i drugog okrutnog, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja predviđa zaštitu od refoulementa ili prisilnog povratka onda kada postoji velik rizik od mučenja. Odredba o non-refoulementu iz Konvencije o sprečavanju mučenja je apsolutna, za razliku od odredbe o non-refoulementu iz Konvencije o

18

izbjeglicama, prema kojoj je pružanje zaštite uslovljeno strahom od proganjanja zbog rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti nekoj društvenoj grupi ili političkog uvjerenja. Nadalje, nema izuzetaka od obaveze non-refoulementa iz Konvencije o sprečavanju mučenja. Za razliku od Konvencije o izbjeglicama, Konvencija o sprečavanju mučenja ne sadrži nijednu odredbu kojom bi se od zaštite isključili počinitelji posebno teških zločina ili druge osobe koje tu zaštitu ne zaslužuju.

Konvencija o pravima djeteta, čije su potpisnice gotovo sve države u svijetu, primjenjuje se na svu djecu bez diskriminacije, uključujući djecu izbjeglice i tražitelje azila. Konvencija izričito predviđa da svako dijete koje traži izbjeglički status ima pravo na zaštitu i humanitarnu pomoć u uživanju svojih prava iz tog i ostalih instrumenata koje je ta država potpisala.

Međutim, humanitarno pravo može zaštititi izbjeglice samo kad je mjerodavno, odnosno u situacijama međunarodnog ili unutrašnjeg oružanog sukoba. Ako neko pobjegne od oružanog sukoba, ali nađe azil u zemlji koja nije u međunarodnom ili unutrašnjem oružanom sukobu, na njega se neće primijeniti humanitarno pravo. (Za više informacija o humanitarnom pravu, vidi Poštivanje međunarodnog humanitarnog prava, Priručnik za parlamentarce br. 1, iz 1999. godine).

Šta mogu učiniti parlamenti i njihovi članovi

Parlamenti i njihovi članovi imaju ključnu ulogu u osiguranju zaštite izbjeglica, kako u zakonu tako i u praksi. S tim u vezi, ključni su sljedeći koraci:

inkorporirati načelo non-refoulementa

Načelo non-refoulementa treba biti inkorporirano u nacionalne propise. U tu svrhu je potrebno u zakonima o ulasku stranaca i graničnoj kontroli napraviti razliku između tražitelja azila i ostalih koji eventualno žele ući u zemlju iz drugih razloga. Može se pojaviti i potreba kritičkog preispitivanja nacionalnih zakona o imigraciji.

Tražiteljima azila potrebno je osigurati pravedan i djelotvoran postupak u kojem mogu prezentirati svoje zahtjeve za priznavanje azila.

proširiti definiciju izbjeglice

Parlamenti i parlamentarci trebaju razmotriti uključenje šire definicije izbjeglice u nacionalne zakone, kao one iz Afričke konvencije i Kartagenske deklaracije.

Parlamentarci također trebaju razmotriti situaciju u kojoj se nalaze interno raseljene osobe, kako bi se olakšala njihova zaštita i kako bi se međunarodna zajednica upoznala sa njihovim problemima.

19

pristupiti međunarodnim instrumentima (vidi i šesto poglavlje)

Vlade treba podsticati u poduzimanju mjera čiji je cilj pristupanje Konvenciji o izbjeglicama i Protokolu, ako to već nisu učinile. Također je potrebno razmotriti pristupanje međunarodnim instrumentima o ljudskim pravima koji su relevantni za zaštitu izbjeglica, posebno Konvenciji o sprečavanju mučenja i Konvenciji o pravima djeteta, kao i međunarodnim instrumentima o humanitarnom pravu.

Na regionalnom nivou, parlamenti u afričkim zemljama koje nisu pristupile Afričkoj konvenciji trebaju razmotriti mogućnost pristupanja. Regionalni instrumenti o ljudskim pravima u Africi, Evropi i objema Amerikama također predviđaju standarde relevantne za zaštitu izbjeglica. Zemlje u ovim regijama trebaju razmotriti pristupanje tim instrumentima.

preispitati rezervacije i restriktivno tumačenje

Povremeno je potrebno preispitati opravdanost rezervacija i restriktivnih tumačenja. Ako izvršna vlast nije u tom pogledu aktivna, članovi parlamenata bi trebali postavljati pitanja vladi ili čak predlagati odgovarajuće zakone.

primjeniti međunarodne standarde

Uz gore spomenute instrumente, inspiraciju u osmišljavanju nacionalnih sistema za zaštitu izbjeglica također je moguće naći i u velikom broju međunarodnih standarda, uključujući zaključke koje je usvojio Izvršni komitet UNHCR-a i smjernice UNHCR-a o cijelom nizu izbjegličkih pitanja. Uredi UNHCR-a mogu pomoći parlamentarcima pružanjem informacija o tim standardima i davanjem komentara na predložene zakonske propise.

podsticati saradnju sa UNHCR-om

Parlamentarci mogu raditi na tome da njihove vlade pružaju UNHCR-u informacije o broju i situaciji u kojoj se nalaze izbjeglice na području njihove države, primjeni Konvencije o izbjeglicama i pozitivnim zakonima, propisima i uredbama o izbjeglicama. Parlamentarci također mogu tražiti mišljenje UNHCR-a o pitanjima u vezi sa zaštitom izbjeglica, koja uključuju predložene zakonske propise ili zakonske propise koji su u postupku usvajanja, sudske predmete i odluke o relevantnoj politici djelovanja.

Kako UNHCR ima urede u gotovo 120 zemalja (vidi Aneks 3.), parlamentarci iz većine zemalja mogu naći ured UNHCR-a i u svom glavnom gradu.

20

Drugo poglavlje

Uloga UNHCR-a umanitarna i nepolitička organizacija UNHCR ima mandat Ujedinjenih naroda da pruža zaštitu i pomoć izbjeglicama u iznalaženju rješenja za njihove probleme. S obzirom da je problem raseljenosti u zadnjih pola

vijeka postao mnogo složeniji, UNHCR se također razvijao kako bi se mogao suočiti sa tim izazovom. Ured, osnovan 1950. godine, proširio se iz relativno malene, specijalizirane agencije sa predviđenim rokom trajanja od tri godine u organizaciju sa više od 4000 djelatnika, uredima u gotovo 120 zemalja i godišnjim budžetom od 1 milijarde USD. Osim što pruža pravnu zaštitu, danas UNHCR također daje materijalnu pomoć u ozbiljnim kriznim situacijama, direktno ili preko partnerskih agencija. U prvih pedeset godina postojanja, UNHCR je pružio pomoć i zaštitu više od 50 miliona ljudi i dobio dvije Nobelove nagrade za mir.

H

Na međunarodnom nivou UNHCR promovira međunarodne instrumente o izbjeglicama i prati da li vlade postupaju u skladu sa međunarodnim izbjegličkim pravom. Osoblje UNHCR-a promovira izbjegličko pravo među svim osobama koje su angažirane na zaštiti izbjeglica, uključujući graničnu policiju, novinare, nevladine organizacije, advokate, sudije i više državne dužnosnike.

Na terenu osoblje UNHCR-a radi na zaštiti izbjeglica kroz brojne aktivnosti, uključujući reagiranje u kriznim situacijama i premještanje izbjegličkih kampova dalje od graničnih područja radi povećanja sigurnosti; stara se o tome da žene izbjeglice učestvuju u odlučivanju o distribuciji hrane i u socijalnim službama; učestvuje u spajanju razdvojenih porodica; pruža informacije izbjeglicama o uslovima u njihovoj domovini tako da na osnovu uvida u činjenično stanje mogu donijeti odluku o povratku; dokumentira potrebe izbjeglica za preseljenjem u drugu zemlju azila; idu u posjete centrima za pritvor, te pružaju savjete vladama o nacrtima zakona o izbjeglicama, njihovoj politici i praksi.

UNHCR traži dugotrajna rješenja za probleme izbjeglica tako da im pomaže da se vrate u svoju domovinu (repatrijacija), ako uslovi u domovini pogoduju povratku, da se integriraju u zemljama azila ili da se presele u treće zemlje azila.

Mandat UNHCR-a

Konvencija o izbjeglicama i Protokol daju državama potpisnicama pravnu osnovu

21

za zaštitu izbjeglica. UNHCR je sa svoje strane dobio mandat za pružanje međunarodne zaštite izbjeglicama i iznalaženje trajnih rješenja za njihove probleme putem svog Statuta, koji je u decembru 1950. godine usvojila Generalna skupština Ujedinjenih naroda.

Statut predviđa funkcije visokog komesara, između ostalog njegovo ovlaštenje da štiti izbjeglice, koje je definirano sličnim, iako ne istim riječima upotrijebljenim u Konvenciji o izbjeglicama. Tokom godina Generalna skupština je proširila odgovornost UNHCR-a na zaštitu raznih skupina ljudi koje nisu obuhvaćene Konvencijom o izbjeglicama i Protokolom. Neki od tih ljudi poznati su kao “mandatne” izbjeglice; drugi su povratnici, osobe bez državljanstva i, u nekim situacijama, interno raseljene osobe.

Mandat UNHCR-a danas je, prema tome, bitno širi nego što su to odgovornosti država potpisnica Konvencije o izbjeglicama i Protokola. Jedan od izazova sa kojim se danas suočavaju izbjeglice i zemlje azila sastoji se od premošćivanja “jaza vezanog za zaštitu” koji postoji u situacijama kada UNHCR nastoji zaštititi osobe u odnosu na koje određene države ne priznaju odgovornost na osnovu nijednog izbjegličkog instrumenta.

Odnos između Statuta UNHCR-ai Konvencije o izbjeglicama i njenog Protokola

Statut predstavlja ustav UNHCR-a. Predviđa funkciju i odgovornosti visokog komesara i uključuje definiciju osoba u ime kojih visoki komesar može nastupati. Ova definicija je proširena raznim rezolucijama Generalne skupštine Ujedinjenih naroda.

Konvencija o izbjeglicama je međunarodni instrument koji obavezuje države potpisnice. U njemu su navedena prava i obaveze osoba kojima je priznat izbjeglički status prema definiciji iz Konvencije.

Mandatne izbjeglice su osobe koje UNHCR smatra izbjeglicama na osnovu svog Statuta ili šireg mandata koji mu je dala Generalna skupština. Određivanje statusa izbjeglice od strane UNHCR-a ne ovisi o tome je li država azila potpisnica Konvencije o izbjeglicama ili njenog Protokola.

Izbjeglice prema Konvenciji su osobe kojima vlasti država koje su pristupile Konvenciji i/ili Protokolu priznaju izbjeglički status. Kao takve imaju pravo zahtijevati prava i povlastice koje su te države pristale pružati izbjeglicama.

22

Osobe o kojima se stara UNHCR

“Osobe o kojima se stara UNHCR” su svi oni čija su zaštita i potrebe od interesa za UNHCR. One uključuju:

izbjeglice na osnovu Konvencije o izbjeglicama;

osobe koje bježe od sukoba ili teških remećenja javnog reda (odnosno izbjeglice na osnovu definicija iz Afričke konvencije i Kartagenske deklaracije);

povratnike (odnosno bivše izbjeglice);

osobe bez državljanstva;

osobe raseljene unutar svoje države (u nekim situacijama).

Ovlast UNHCR-a da nastupa u njihovo ime zasniva se na Konvenciji iz 1951. godine i Afričkoj konvenciji, Kartagenskoj deklaraciji ili na rezolucijama Generalne skupštine Ujedinjenih naroda.

Poseban slučaj Palestinaca Agencija Ujedinjenih naroda za pomoć palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku (UNRWA) osnovana je 1948. godine radi pružanja pomoći Palestincima raseljenim prilikom osnivanja države Izrael. UNRWA je registrirala gotovo 3 miliona Palestinaca, a aktivna je u Jordanu, Libanonu, Siriji, Gazi i na Zapadnoj obali.

UNRWA definira palestinske izbjeglice kao ljude i njihove potomke koji su živjeli u Palestini dvije godine prije nego što su počeli sukobi 1948. godine i koji su izgubili svoje domove i izvor sredstava za život zbog tog sukoba. UNRWA nije dobio mandat štititi palestinske izbjeglice; ta je odgovornost implicitno ostavljena onim zemljama gdje su se palestinske izbjeglice sklonile. Nadalje, s obzirom da su već bili pod zaštitom jedne agencije Ujedinjenih naroda, Palestinci koji su registrirani

kod UNRWA-e, isključeni su iz mandata UNHCR-a kada je ovaj osnovan 1950. godine. Međutim, Palestinci izvan teritorije u kojoj je UNRWA aktivna potpadaju pod mandat UNHCR-a.

Pravni status Palestinaca varira ovisno o datumu kada su se oni ili njihovi roditelji ili djedovi raselili i o mjestu njihova sadašnjeg prebivališta. Otprilike 850.000 Palestinaca - oni i njihovi potomci koji su ostali u novoj državi Izrael nakon 1948. godine - sada ima izraelsko državljanstvo. Nepoznati broj Palestinaca je također

23

stekao državljanstvo zemalja izvan Srednjeg istoka. Od arapskih zemalja koje pružaju utočište palestinskim izbjeglicama samo im je Jordan odobravao državljanstvo u značajnijem broju. Status preostalih pokazao se u najmanju ruku nedefiniranim, i mnogi se Palestinci nalaze u nepodnošljivoj situaciji.

Osobe bez državljanstva

Osoba bez državljanstva je osoba koju nijedna država prema svojim zakonima ne smatra svojim državljaninom. Takva osoba može, ali i ne mora, biti izbjeglica. Milioni ljudi u cijelom svijetu nema nikakvo državljanstvo.

Generalna skupština Ujedinjenih naroda je 1996. godine pozvala UNHCR da promovira pristupanje dvjema međunarodnim konvencijama o osobama bez državljanstva i da vladama pruži tehničke i pravne savjete o njihovim zakonskim propisima o državljanstvu. UNHCR, dakle, sarađuje sa vladama u izradi nacrta njihovih zakona o državljanstvu, pomaže u koordinaciji nastajanja pravnih sistema, pomaže i daje savjete o pojedinačnim i skupnim slučajevima osoba bez državljanstva (apatridije) i pomaže u pregovorima čiji je cilj zaključivanje instrumenata o apatridiji.

Rad UNHCR-a sa osobama bez državljanstva zasniva se na snažnoj vezi između apatridije i raseljenosti. Naprimjer:

raseljenost može dovesti do apatridije (kada, naprimjer, nakon što neka osoba bude raseljena, uslijedi ili je poprati mijenjanje teritorijalnih granica);

raseljenost može biti posljedica apatridije (kada je stanovništvo bez državljanstva i nacionalnosti prisiljeno napustiti uobičajeno mjesto boravka);

apatridija može biti prepreka rješavanju izbjegličkih problema (kada, naprimjer, zemlje odbijaju ponovno primiti bivše izbjeglice zbog toga što nemaju državljanstvo).

Apatridija je ozbiljan problem koji bi države trebale riješiti. Vlade moraju poduzeti korake kako bi osigurale da se ne povuče ili uskrati državljanstvo cijelom jednom dijelu stanovništva koji mogu dokazati postojanje stvarne i efektivne veze sa tom zemljom, i koji bi ostali bez državljanstva u slučaju da države ne poduzmu odgovarajuće korake.

“Izvršni komitet ponovno potvrđuje značaj prava na državljanstvo i poziva države da usvoje sve potrebne mjere kako bi spriječile ili umanjile pojavu apatridije, i to putem svojih nacionalnih zakona i, tamo gdje je to primjereno, pristupanjem i provedbom Konvencije o statusu osoba bez državljanstva.”

24

Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 85(m), iz 1998. godine

Dvije primarne međunarodne konvencijeo osobama bez državljanstva Problem osoba bez državljanstva (apatridije) u nekim je dijelovima svijeta vrlo raširen, a među djecom roditelja različitog porijekla ili onom koja su rođena u zemlji koja nije zemlja porijekla njihovih roditelja može biti posebice akutan jer oni ne moraju nužno dobiti državljanstvo mjesta gdje su rođeni. Poput izbjeglica, osobe bez državljanstva mogu biti prisiljene na selidbu jer ne mogu dobiti adekvatnu zaštitu. Izvršni komitet UNHCR-a je 1994. godine zatražio od UNHCR-a da pojača svoje aktivnosti u odnosu na osobe bez državljanstva, uključujući promoviranje pristupanja konvencijama iz 1954. i 1961. godine o apatridiji, te organiziranje pouke i sistematskog prikupljanja informacija o obimu ovog problema. Prema pripremljenoj studiji, koja još uvijek traje, u cijelom svijetu postoji na milione osoba bez državljanstva.

Konvencija o statusu osoba bez državljanstva iz 1954. godine pomaže u regulaciji i poboljšanju statusa osoba bez državljanstva i osiguravanju da takve osobe uživaju osnovna prava i slobode bez diskriminacije.

Konvencija o smanjenju broja osoba bez državljanstva iz 1961. godine definira načine na koji osobe koje bi inače bile bez državljanstva mogu dobiti ili zadržati državljanstvo putem utvrđene veze sa državom rođenja ili porijekla. Konvencija obuhvata pitanja kao što je prijem u državljanstvo, gubitak ili odbacivanje državljanstva, uskraćivanje državljanstva i transfer teritorije. Konvencija također naglašava važnost zadržavanja jednom stečenog državljanstva.

Pristupanje Konvenciji iz 1954. godine osigurava osobama bez državljanstva mnoga prava potrebna za vođenje stabilnog života. Pristupanje Konvenciji iz 1961. godine pomaže u rješavanju mnogih problema koji rezultiraju apatridijom. Također služi kao referentna tačka za nacionalne zakonske propise.

Državljanstvo je status iz kojeg proizilaze druga prava. Konvencija iz 1961. godine o smanjenju osoba bez državljanstva predviđa da nijedna osoba ne smije ostati bez državljanstva zbog rasnih, etničkih, vjerskih ili političkih razloga; zacrtava mjere za sprečavanje apatridije usljed transfera teritorije i utvrđuje pravila za odobravanje državljanstva osobama rođenim u nekoj zemlji koje bi inače bile bez državljanstva. Predviđa da će organ Ujedinjenih naroda nadgledati zahtjeve podnesene na osnovu Konvencije. Međutim, taj organ nije nikada osnovan, ali je zato Generalna skupština Ujedinjenih naroda taj zadatak povjerila UNHCR-u (rezolucija 3274 XXIX).

25

Sa 1. martom 2004. godine sljedeće su države bile članice Konvencije iz 1954. (stupila na snagu 6. juna 1960. godine): Albanija, Alžir, Antigva i Barbuda, Argentina, Armenija, Australija, Azerbajdžan, Barbados, Belgija, Bolivija, Bosna i Hercegovina, Bocvana, Brazil, Čad, Danska, Ekvador, Fidži, Finska, Francuska, Grčka, Gvatemala, Gvineja, Honduras, Hrvatska, Irska, Izrael, Italija, Kiribati, Kolumbija, Koreja (R), Kostarika, Latvija, Lesoto, Liberija, Libijska Arapska Džamahirija, Lihtenštajn, Litvanija, Luksemburg, (Madagaskar*), Mađarska, Makedonija (BJR), Meksiko, Nizozemska, Norveška, Njemačka, Salvador, Slovačka, Slovenija, Srbija i Crna Gora, Svazilend, Sveti Vincent i Grenadini, Španija, Švedska, Švajcarska, Trinidad i Tobago, Tunis, Uganda, Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sjeverne Irske, Vatikan, Zambija i Zimbabve.

*Pismenim obavještenjem koje je generalni sekretar primio 2. aprila 1965. godine, vlada Madagaskara je otkazala ovu Konvenciju; otkaz stupio na snagu 2. aprila 1966. godine.

Sa 1. martom 2004. godine sljedeće su države bile članice Konvencije iz 1961. godine (stupila na snagu 13. decembra 1975. godine): Albanija, Armenija, Australija, Austrija, Azerbajdžan, Bolivija, Bosna i Hercegovina, Čad, Češka Republika, Danska, Dominikanska Republika, Francuska, Gvatemala, Irska, Izrael, Kanada, Kiribati, Kostarika, Latvija, Libijska Arapska Džamahirija, Niger, Nizozemska, Norveška, Njemačka, Slovačka, Svazilend, Švedska, Tunis, Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sjeverne Irske, Urugvaj.

Interno raseljene osobe

U svijetu živi između 20 i 25 miliona interno raseljenih osoba. Ti su ljudi pobjegli iz svojih domova, često tokom građanskog rata, no nisu potražili utočište u drugim zemljama. U pravilu, interno raseljene osobe imaju iste potrebe za zaštitom kao i izbjeglice, ali s obzirom da nisu prešle međunarodnu granicu, nisu obuhvaćene Konvencijom o izbjeglicama ili Statutom UNHCR-a.

“Interno raseljene osobe su osobe ili grupe osoba koje su prisiljene pobjeći ili napustiti svoje domove ili uobičajeno mjesto življenja, posebno zbog (ili kako bi izbjegle posljedice takvih stanja) oružanog sukoba, sveopćeg nasilja, povreda ljudskih prava ili prirodne katastrofe, kao i katastrofe koje su uzrokovane ljudskim djelovanjem, a koje nisu

Međunarodna briga za probleme interno raseljenih osoba zadnjih je godina postala nužna jer je sve više ljudi koji su se raselili zbog unutrašnjih sukoba i nasilja, te svoje izloženih opasnosti i smrti. Međutim, ne postoji neka međunarodna agencija niti međunarodni instrument koji se bave internom raseljenošću. Zbog

26

prešle međunarodno priznatu državnu granicu.” Vodeća načela Ujedinjenih naroda o raseljenosti, Uvod, stav 2

toga je međunarodni odgovor na problem interne raseljenosti dosada bio selektivan i neujednačen, a u

mnogim slučajevima i neprimjeren.Veliki broj interno raseljenih osoba uopće ne humanitarnu pomoć ili zaštitu. Međunarodna zajednica istražuje načine za pružanje održivije i sveobuhvatnije zaštite i pomoći ovoj grupi ljudi.

UNHCR se brine za interno raseljene osobe, s obzirom da su uzroci i posljedice njihova prisilnog bijega često usko povezani sa izbjegličkim. Ta briga, koja proizilazi iz humanitarnog mandata UNHCR-a i koju podržavaju brojne rezolucije Generalne skupštine Ujedinjenih naroda, uobličava se u aktivnost UNHCR-a preko:

zauzimanja za osobe raseljene unutar svoje države;

prikupljanja pomoći za osobe raseljene unutar svoje države;

jačanja kapaciteta organizacije za reagiranje na njihove probleme;

preuzimanja vodstva u zaštiti i pružanju pomoći u određenim situacijama.

UNHCR se s vremena na vrijeme bavio interno raseljenim osobama još od početka 70-ih, kadgod ga je Generalna skupština Ujedinjenih naroda, ili njen generalni sekretar, pozvala da učestvuje u humanitarnim operacijama Ujedinjenih naroda za koje UNHCR posjeduje stručnost i iskustvo. Međutim, djelokrug aktivnosti UNHCR-a u ime interno raseljenih osoba dramatično je porastao zadnjih godina. U trenutku pripremanja ovog priručnika, oko 5,2 miliona interno raseljenih osoba širom svijeta primalo je zaštitu i pomoć UNHCR-a.

Vodeća načela interne raseljenosti Zauzimanje UNHCR-a za interno raseljene osobe zasniva se na Vodećim načelima interne raseljenosti. Vodeća načela u kojima su konsolidirana brojna i najvažnija međunarodna načela zaštite koja se primjenjuju na interno raseljene osobe, prezentirana su Komisiji Ujedinjenih naroda za ljudska prava u aprilu 1998. godine. Ona dosljedno odražavaju pravo o ljudskim pravima i humanitarno pravo i sadrže relevantne dijelove izbjegličkog prava. Bave se svim fazama raseljenosti, a njihov cilj je biti vodič državama, nedržavnim akterima, ostalim organima i međuvladinim i nevladinim organizacijama u pitanjima raseljenosti.

U Zaključku br. 87(t) iz 1999. godine, Izvršni komitet UNHCR-a je ponovno istakao važnost Vodećih načela i potvrdio svoju podršku ulozi UNHCR-a spram interno raseljenih osoba na osnovu kriterija koje je specificirala Generalna

27

skupština.

Vodeća načela dostupna su preko UN-a. Cijeli tekst dokumenta nalazi se na web stranici Organizacije za koordinaciju humanitarnih poslova Ujedinjenih naroda (OCHA): www.reliefweb.int, pritisnite OCHA On-line, pritisnite Publications.

UNHCR nastupa u ime interno raseljenih osoba samo ako su ispunjeni određeni kriteriji koje je odredila Generalna skupština Ujedinjenih naroda 1993. godine. UNHCR mora imati:

zahtjev ili ovlaštenje Generalne skupštine ili drugog nadležnog vrhovnog organa Ujedinjenih naroda;

saglasnost date države i, kada je to primjereno, ostalih entiteta u sukobu; pristup ugroženoj populaciji; odgovarajući stepen sigurnosti za osoblje UNHCR-a i izvršne partnere; jasna razgraničenja odgovornosti uz mogućnost direktne intervencije na

pitanjima zaštite; odgovarajuće resurse i kapacitet.

Strategija UNHCR-a je orijentirana na iznalaženje rješenja. Agencija daje prioritet angažmanu u situacijama kada već postoji političko rješenje ili kada se ono razmatra. UNCHR usko sarađuje sa koordinatorom Ujedinjenih naroda za pomoć u kriznim situacijama i ostalim organizacijama iz te oblasti kako bi promovirali zajedničko razumijevanje njihovih uloga i odgovornosti na pružanju pomoći osobama koje su raseljene unutar svojih država.

Procjena broja interno raseljenih osoba na pomoći/staranju UNHCR -a(na kraju 2002. godine)

Zemlja Interno raseljene osobe(na kraju 2002. godine)

Interno raseljeni povratnici (tokom 2002.)

Afganistan 665.200 753.300Angola 188.700 13.300Azerbejdžan 577.200 -Bivša Jugoslovenska Republika Makedonija 9.400 6.900

Bosna i Hercegovina 367.500 70.800Burundi 100.000 -Gruzija 261.600 -Hrvatska 17.100 6.300

28

Kolumbija 950.000 -Kongo (DR) 9.000 -Liberija 304.100 -Moldavija 1.000 -Obala Slonovače 100.000 -Ruska Federacija 371.200 59.400Srbija i Crna Gora 261.800 -Šri Lanka 447.100 236.200Ukupno 4.630.900 1.146.200

Interno raseljeni povratnici: osobe koje su se vratile u mjesto porijekla tokom godine. Navedene cifre ne predstavljaju nužno ukupni broj interno raseljenih osoba u odnosnim zemljama.

Međunarodni komitet Crvenog krstai interno raseljene osobe

Kada su interno raseljene osobe izložene nasilju zbog sukoba ili nemira, Međunarodni komitet Crvenog krsta (ICRC) smatra svojom dužnošću da se aktivno angažira, u skladu sa svojim mandatom i mogućnostima, te u mjeri u kojoj relevantni organi ili sigurnosni uslovi to dopuštaju. S obzirom na geografske uslove, ICRC je često angažiran i daleko izvan zona otvorenih neprijateljstava, tako da se bavi problemima zaštite interno raseljenih osoba i drugih civila bez obzira na dio zemlje u kojem se nalaze.

Kriterij za angažiranje ICRC-a jeste njihovo prisustvo i aktivnost prvenstveno u određenim situacijama. Kao neutralni posrednik u slučaju oružanog sukoba ili nemira, on želi pružati zaštitu i pomoć žrtvama međunarodnih i nemeđunarodnih oružanih sukoba, te unutrašnjih nemira i tenzija. U takvim situacijama daje prioritet onima kojima su zaštita i pomoć najpotrebniji, u skladu sa načelom nepristrasnosti. U tom pogledu ICRC smatra da je interno raseljena osoba u prvom redu civil koji je kao takav zaštićen međunarodnim humanitarnim pravom.

Prečesto interno raseljene osobe pate od ozbiljne neimaštine koja ugrožava njihov opstanak i prečesto su izložene ozbiljnim opasnostima tokom svog bijega i raseljenosti. Posljedica toga je da smrtnost među interno raseljenim osobama često dostiže ekstremne razmjere, posebno među slabijom populacijom kao što

29

su djeca, starije osobe ili trudnice. Poteškoće sa kojima se suočavaju preživjeli ili zajednice koje im pružaju utočište čine problem još složenijim.

S obzirom na osjetljivu situaciju u kojoj se nalaze, interno raseljene osobe pogođene oružanim sukobom - koje čine jednu od glavnih kategorija interno raseljenih osoba i koje se u mnogim situacijama također nađu u po život opasnim situacijama - često su primarna grupa na koju Međunarodni komitet Crvenog krsta usmjerava svoje aktivnosti.

Iako iz brojnih razloga statistički podaci o raseljenosti često predstavljaju samo grube procjene, Međunarodni komitet Crvenog krsta smatra da su od pet miliona osoba kojima je on pružio pomoć u 1999. godini velika većina bile interno raseljene osobe, dok su za 2000. godinu postojali programi za 31 zemlju širom svijeta čiji je cilj bio pružanje zaštite i pomoći interno raseljenim osobama.

Vidi web stranicu Međunarodnog komiteta Crvenog krsta - www.icrc.org

Pomoć

Pomoć je potpora koja se pruža kako bi se zadovoljile fizičke i materijalne potrebe osoba o kojima se stara UNHCR. Može uključivati hranu, medicinski materijal, odjeću, sklonište, sjeme i alate, socijalne usluge, psihološko savjetovanje i izgradnju ili obnovu infrastrukture, kao što su škole i ceste. “Humanitarna pomoć” odnosi se na pomoć koju pružaju humanitarne organizacije iz humanitarnih razloga, odnosno u nepolitičke, nekomercijalne i nevojne svrhe. U praksi UNHCR-a to je pomoć kojom se podupire i nadopunjuje postizanje ciljeva zaštite.

Kada veliki broj izbjeglica bježi u kratkom vremenskom razdoblju, nužno je brzo prebaciti hranu, skloništa, zalihe, medicinske zalihe i ostale osnovne potrepštine. Materijalnu i logističku podršku može pribaviti ili osigurati zemlja azila ili susjedna zemlja ili neke druge donatorske zemlje. Da bi mogao brzo reagirati na krizne situacije, UNHCR u skladištima na većem broju lokacija širom svijeta čuva zalihe za takve krizne situacije.

“Konferencija poziva države, sve učesnice oružanih sukoba i organe Ujedinjenih naroda, te ostale organizacije da hitno obrate pozornost na zaštitu i pomoć najugroženijim izbjeglicama i

U nekoliko zadnjih izbjegličkih operacija, za isporuku humanitarne pomoći bilo je potrebno koristiti logističke kapacitete vojnih snaga određenih donatorskih zemalja. Pomoć se na taj način isporučuje samo u krajnje hitnim

30

interno raseljenim osobama, posebno ženama i djeci koji mogu biti predmet seksualnog nasilja, zlostavljanja ili iskorištavanja, te izloženi rizicima koji proizilaze iz oružanih sukoba, uključujući prisilnu mobilizaciju djece.”103. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, maj 2000. godine

situacijama i kada nema nikakvog drugog izbora.

S obzirom na njihov obim i trošak, za te je izvanredne mjere pomoći potrebno osigurati dodatna finansijska sredstva i one se ne sprovode na štetu sredstava sa kojima bi UNHCR inače raspolagao. Iako je korištenje vojnih snaga za isporuku

humanitarne pomoći nedvojbeno spasilo mnogo života, ipak je time postavljeno pitanje odnosa između humanitarnih organizacija i vojske.

Stajalište UNHCR-a je da humanitarne operacije moraju zadržati svoju civilnu prirodu i izgled.

Potrebno je poštivati načelo političke nepristrasnosti i neovisnosti.

Kako se zaštita i pomoć međusobno nadopunjavaju

U trenutku osnivanja UNHCR je bio aktivan u prvom redu u Evropi gdje su materijalnu pomoć u pravilu pružale zemlje koje su izbjeglicama dale azil. Kasnije, nastankom brojnih izbjegličkih problema u zemljama u razvoju, UNHCR je uz pomoć međunarodne zajednice, bio pozvan da pruža materijalnu pomoć i zaštitu izbjeglicama i u tim zemljama.

“Konferencija poziva vlade i parlamente da razmotre mjere kojima bi se raseljenim osobama, uključujući interno

raseljene osobe, i njihovoj imovini, jamčila sigurnost tokom repatrijacije i nakon nje.”

99. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, april 1998. godine

U praksi su zaštita i pomoć često povezani. Improvizirani UNHCR-ovi šatori napravljeni od plavog plastičnog materijala postali su prepoznatljivi simboli zaštite u velikim kriznim situacijama, od Balkana do Centralne Afrike i Istačnog Timora. Iako mandat UNHCR-a i dalje ostaje zaštita izbjeglica, takvo pružanje pomoći često pomaže zemljama da prihvate izbjeglice, s obzirom da donekle olakšava finansijsku odgovornost prihvatne zemlje. Izbjeglicama je potrebna djelotvornija pravna zaštita, ali je isto tako potrebno zadovoljiti njihove osnovne potrebe kao što su sklonište, hrana, voda, higijenske potrebe i zdravstvena zaštita. UNHCR koordinira pribavljanje i isporuruku tih potrepština i ima posebne projekte za žene, djecu i starije koji zajedno čine 80 posto tipične izbjegličke populacije.

Svjestan jaza koji obično postoji između izvanredne hitne pomoći i dugoročnije pomoći za razvoj koju pružaju druge agencije, UNHCR je razvio koncept Projekata brze pomoći (Quick Impact Projects). Ti projekti pomoći, prvi put

31

sprovedeni u Centralnoj Americi, a potom i u drugim dijelovima svijeta, obično uključuju obnovu ili popravak osnovne infrastrukture, kao što su škole i bolnice, ceste, mostovi i bunari. Kao što njihovo ime sugerira, cilj projekata je uspostaviti osjećaj normalnog života što je prije moguće nakon raseljeničke krize.

UNHCR u svijetu

Uredi na terenu: u blizini izbjeglica

Brz pogled na kartu problematičnih područja u svijetu je jednostavan način pronalaženja UNHCR-ovih ureda na terenu (vidi popis Ureda UNHCR-a u Aneksu 3.). Osoblje UNHCR-a i njegovi izvršni partneri rade zajedno sa izbjeglicama u nekim od najopasnijih, napuštenih i udaljenih mjesta na zemlji. Sve češće rade na područjima oružanog sukoba ili mjestima gdje ne postoji nikakva vlada ili, ako postoji, jedva da je djelotvorna. Međunarodno prisustvo na nesigurnim područjima već je samo po sebi oblik zaštite, s obzirom da može poslužiti kao snažno sredstvo za obeshrabrivanje zlostavljanja. Gotovo 85 posto od 4000 UNHCR-ovih djelatnika radi izvan Sjedišta UNHCR-a u Ženevi. U slučaju većih kriznih situacija osoblje UNHCR-a može biti preraspoređeno u roku od 72 sata, a također postoje i stand-by aranžmani sa partnerskim agencijama za brzo preraspoređivanje njihovog osoblja.

Glavni gradovi: u blizini onih koji donose odluke

U sklopu svoje dužnosti nadgledanja primjene Konvencije o izbjeglicama, UNHCR ima urede u glavnim gradovima mnogih zemalja. Glavna veza UNHCR-a je u pravilu ministarstvo vanjskih poslova. Međutim, s obzirom da pitanja vezana za zaštitu izbjeglica zadiru u mnoga područja odgovornosti, UNHCR često radi sa ministarstvima ili uredima nadležnim za unutrašnje poslove, pravosuđe, imigraciju, ljudska prava, kao i sa policijom i vojskom.

UNHCR također služi kao izvor podataka za parlamentarce na način da podnosi izvještaje parlamentarnim komitetima o pitanjima vezanim za izbjegličko pravo. S obzirom da prati prijedloge zakona, UNHCR može raditi zajedno sa parlamentarcima kako bi osigurao da usvojeni zakonski propisi budu u skladu sa međunarodnim izbjegličkim pravom i standardima. UNHCR stoji na raspolaganju parlamentarcima kako bi ih informirao o konkretnim situacijama vezanim za izbjeglice u njihovim i drugim zemljama ili o drugim relevantnim pitanjima.

Zbog ograničenih sredstava, UNHCR nema ured u svakom glavnom gradu. Međutim, svaka zemlja ima u svojoj blizini UNHCR-ov ured, te UNHCR često promovira regionalni pristup u izbjegličkim pitanjima.

32

Upravljanje

Generalna skupština Ujedinjenih naroda

Visokog komesara bira Generalna skupština Ujedinjenih naroda, a imenuje ga generalni sekretar, u pravilu na mandat od pet godina. Visoki komesar podnosi izvještaje Generalnoj skupštini Ujedinjenih naroda preko Ekonomskog i socijalnog vijeća (ECOSOC).

Visoki komesar

Sadašnjeg visokog komesara, gospodina Ruuda Lubbersa, izabrala je Generalna skupština u oktobru 2000. godine. Gospodin Lubbers je bivši nizozemski državnik i akademik, predsjednik vlade Nizozemske od 1982. do 1994. godine.

Izvršni komitet

ECOSOC je 1958. godine osnovao Izvršni komitet UNHCR-a (ExCom) na zahtjev Generalne skupštine Ujedinjenih naroda, i on se sastoji od država članica. Njegova glavna zadaća je davati odobrenja za programe pomoći visokog komesara, savjetovati ga u obavljanju njegovih statutarnih dužnosti, posebno dužnosti međunarodne zaštite, i pomno pratiti sve finansijske i administrativne poslove agencije. Članove ExCom-a bira ECOSOC. ExCom se sastaje jednom godišnje u Ženevi, u oktobru, a skup traje sedam dana; sastanci Stalnog komiteta (Standing Committee) održavaju se do pet puta godišnje.

Partnerstvo UNHCR-a sa državama

Izvršni i upravni organi

Vlade rade sa UNHCR-om na način da daju azil izbjeglicama i dopuštaju im boravak u njihovim zemljama. Mnoge vlade također pomažu izbjeglicama da se nasele u njihovim zemljama tako da im daju finansijsku pomoć.

UNHCR radi sa vladama kako bi im pomogao podijeliti odgovornost za zaštitu izbjeglica i podstiče ih da rješavaju uzroke izbjegličkih kretanja. Kada unutrašnje nesuglasice uzrokuju međunarodni izbjeglički problem, sve su države, a posebno susjedne, dužne pomoći u uspostavi mira i sigurnosti u toj zemlji. Zemlje azila nose najteži teret tokom izbjegličke krize, s obzirom da pružanje skloništa izbjeglicama često znači prekid uobičajenog života na područjima u koja izbjeglice dolaze. Međutim, te zemlje ne moraju same preuzeti cjelokupnu odgovornost. Ostale zemlje, u regiji i izvan nje, mogu podijeliti tu odgovornost

33

pružanjem podrške, finansijske i materijalne, u uzdržavanju i zaštiti izbjeglica. UNHCR pomaže u mobilizaciji i kanaliziranju te pomoći.

U nekim zemljama UNHCR pomaže vladama u razmatranju zahtjeva tražitelja azila (vidi treće poglavlje). Sudjelovanje UNHCR-a varira ovisno o okolnostima i potrebama u svakoj zemlji. Parlamenti

Parlamenti i njihovi članovi drže ključ za stvaranje nacionalnog pravnog okvira za zaštitu izbjeglica i zato su važni partneri UNHCR-a.

UNHCR radi na pristupanju Konvenciji o izbjeglicama ili njenom Protokolu, ili dvjema konvencijama o osobama bez državljanstva, u zemljama koje im još nisu pristupile.

U zemljama koje su već pristupile tim konvencijama, UNHCR naglašava potrebu provođenja međunarodnih standarda usvajanjem zakonskih propisa i izdvajanjem potrebnih sredstava.

“Konferencija poziva članove parlamenata da aktivno rade na rješavanju izbjegličkih problema, usvajanjem zakona i propisa koji utjelovljuju načelo podjele tereta.” 102. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, oktobar 1999. godine

UNHCR može informirati parlamentarce i na zahtjev pribavljati materijale o izbjegličkim situacijama. Agencija podstiče parlamentarce da koriste svoj položaj kako bi skrenuli pažnju na vrijednost doprinosa koji izbjeglice daju njihovoj zemlji i da zagovaraju poštivanje izbjeglica kao ljudskih bića.

UNHCR usko sarađuje sa Međuparlamentarnim savezom (IPU). UNHCR i Međuparlamentarni savez zajedno među parlamentarcima promoviraju međunarodni okvir za zaštitu izbjeglica i objašnjavaju odgovornosti država i mandat UNHCR-a za zaštitu izbjeglica i iznalaženje rješenja za njihove probleme. Dvije organizacije također zajedno rade na pružanju informacija i smjernica o ključnoj ulozi koju parlamentarci mogu imati u zaštiti izbjeglica i u traženju načina putem kojeg pojedine zemlje i međunarodna zajednica kao cjelina mogu prevladati postojeće izazove međunarodnog režima za zaštitu izbjeglica.

Međuparlamentarni savez redovito potvrđuje da su Konvencija o izbjeglicama i njen Protokol centralni instrumenti koji osiguravaju zaštitu izbjeglica i poziva države koje još nisu pristupile tim instrumentima da to učine i ispune svoje obaveze iz njih. U rezoluciji usvojenoj u maju 2000. godine, data je podrška akciji Ujedinjenih naroda kojom se nastoji osigurati poštivanje prava izbjeglica i

34

raseljenih osoba, a parlamenti su pozvani da “se angažiraju u zajedničkim i inovativnim aktivnostima sa UNHCR-om… u cilju jačanja okvira za međunarodnu zaštitu.” Godinu dana kasnije Međuparlamentarni savez je u rezoluciji kojom se obilježavala pedeseta godišnjica usvajanja Konvencije naglasio “potrebu za razvijanjem novih pristupa, mehanizama i standarda koji bi osigurali kontinuiranu vitalnost i relevantnost Konvencije o izbjeglicama, s obzirom na debatu o ozbiljnim i dugotrajnim izbjegličkim situacijama, velikim troškovima vezanim za tražitelje azila u industrijaliziranim zemljama, teretu koji podnose zemlje u razvoju koje prihvataju izbjeglice, te stvarnom ili percipiranom zlostavljanju tražitelja azila.”

“Zabrinut zbog sve većeg broja izbjeglica u svijetu i njihovih užasnih problema, kao i sve većih izazova sa kojima je suočen Ured Visokog komesarijata Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR)”, Međuparlamentarni savez je pozvao parlamente da se zainteresiraju i pridonesu konsolidaciji međunarodnog režima za zaštitu izbjeglica intenzivnijom i efikasnijom provedbom Konvencije.

Sudstvo

Sudije igraju važnu ulogu u zaštiti izbjeglica, posebno kada se sistem nacionalne zaštite zasniva na zakonskim propisima, a ne samo na diskrecionoj odluci organa uprave. UNHCR pomaže sudijama tako da održava stručne radionice o izbjegličkom pravu i stanju ljudskih prava u zemljama iz kojih izbjeglice dolaze. U određenim okolnostima UNHCR daje svoje stavove o određenom zakonu, pitanju ili pojedinačnom slučaju kako bi pomogao sudijama u donošenju odluke.

UNHCR blisko sarađuje sa Međunarodnim udruženjem sudjia za izbjegličko pravo (IARLJ). IARLJ radi na tome da upozna sudstvo sa obavezama iz Konvencije o izbjeglicama, podstiče primjenu sudskih postupaka u cilju donošenja odluka o pravima tražitelja izbjegličkog statusa, pomaže u stvaranju neovisnog sudstva u kontekstu izbjegličkog prava u demokratskim društvima koja nastaju i zemljama u razvoju, te osigurava forum za razmjenu informacija i pozitivnih iskustava, kao i za razvoj dosljednih pristupa tumačenju i primjeni izbjegličkog prava.

35

Partnerstvo UNHCR-a sa agencijamaUjedinjenih naroda i drugima

UNHCR je jedan dio UN-ovog sistema finansijskih sredstava, programa, specijaliziranih agencija i komisija. Najčešći partneri UNHCR-a su:

Svjetski program za hranu (WFP), koji pribavlja pomoć u hrani;

UN-ov dječji fond (UNICEF) pomaže vladama sa programima koji su fokusirani na dječje zdravlje, prehranu, obrazovanje, pouku i socijalne usluge; također radi na zaštiti maloljetnika bez pratnje i spajanju članova porodice koji su se razdvojili bježeći iz domovine;

Svjetska zdravstvena organizacija (WHO) upravlja i koordinira međunarodni zdravstveni rad i aktivna je, između ostalog, u kampanjama imunizacije i u kampanjama protiv side;

UN-ov program za razvoj (UNDP) koordinira sve aktivnosti Ujedinjenih naroda vezane za razvoj, nadgleda dugoročne planove za razvoj nakon kriznih situacija i ima važnu ulogu u programima integracije i reintegracije;

UN-ov Ured visokog komesara za ljudska prava (OHCHR) ima vodeću ulogu u pitanjima vezanim za ljudska prava, koordinira djelovanja Ujedinjenih naroda vezana za ljudska prava i reagira u slučajevima ozbiljnih kršenja ljudskih prava;

UN-ov Ured za koordinaciju humanitarnih aktivnosti (OCHA) koordinira pomoć Ujedinjenih naroda u humanitarnim krizama kada ona nadilazi mandat samo jedne humanitarne agencije;

Još jedan važan partner je Međunarodna organizacija za migracije (IOM), međuvladin organ koji nije dio sistema Ujedinjenih naroda, a koji pomaže u transferu izbjeglica, raseljenih osoba i ostalih kojima su potrebne domaće ili međunarodne migracijske usluge;

UNHCR također radi sa regionalnim organima kao što je Organizacija afričkog jedinstva, Organizacija američkih država, Vijeće Evrope, Organizacija za sigurnost i saradnju u Evropi i Azijsko-afrička pravno savjetodavna organizacija.

36

Partnerstvo UNHCR-a sa ICRC-om i IFRC-om

Ključni partner u zaštiti je Međunarodni komitet Crvenog krsta (ICRC), neovisna agencija koja pomaže svim žrtvama rata i unutrašnjeg nasilja i koja nastoji osigurati primjenu humanitarnih principa radi ograničavanja oružanog nasilja. Kao neutralni posrednik, ICRC pruža zaštitu i pomoć žrtvama međunarodnih i unutrašnjih sukoba i nemira. Interno raseljene osobe predstavljaju jednu od primarnih grupa na koju ICRC usmjerava svoje aktivnosti. ICRC je u 2000. godini razvio programe zaštite i pomoći interno raseljenim osobama u 31 zemlji svijeta.

Preko nacionalnih društava Crvenog krsta i Crvenog polumjeseca, Međunarodna federacija društava Crvenog krsta i Crvenog polumjeseca (IFRC) također nadopunjuje rad UNHCR-a na način da pruža humanitarnu pomoć osobama koje su se našle usred kriznih situacija i promovira međunarodno humanitarno pravo.

Partnerstvo UNHCR-a sa nevladinim organizacijama

Nevladine organizacije (NVO) variraju u veličini, djelokrugu svojih programa, izvoru finansiranja i načinu djelovanja. Neke su međunarodne, neke nacionalne sa međunarodnim aktivnostima, dok su neke isključivo nacionalne ili lokalne. Generalna skupština Ujedinjenih naroda priznala je važnost nevladinih organizacija u zaštiti izbjeglica kada je pri usvajanju Statuta UNHCR-a pozvala visokog komesara da stupi u kontakt sa “privatnim organizacijama” (sada poznate kao nevladine organizacije) koje se bave izbjegličkim pitanjima, te da pomogne u koordinaciji aktivnosti tih organizacija.

UNHCR radi sa više od 500 nevladinih organizacija kao izvršnim partnerima. Većina nevladinih organizacija koje rade sa izbjeglicama pruža materijalnu pomoć i/ili pomaže u stvaranju i održavanju kampova i ostalih naselja, što im omogućava nadzor i izvještavanje o povredama prava do kojih može doći u kampovima ili naseljima.

“Konferencija izražava svoju pohvalu onim nevladinim organizacijama koje su odgovorne za pružanje podrške i pomoći izbjeglicama i raseljenim osobama, te naglašava potrebu da države daju podršku tim organizacijama.”

78. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, oktobar 1987. godine

Ostali tipovi privatno-profesionalnih ili vjerski utemeljenih organizacija pružaju pravne savjete ili zastupaju tražitelje azila, posjećuju centre za pritvor, pomažu preseljenim izbjeglicama, pružaju pomoć u pojedinačnim slučajevima, te zagovaraju nacionalne zakone i postupke putem kojih će njihova zemlja izvršavati svoje međunarodne obaveze. Nevladine organizacije nemaju konkretan mandat u međunarodnim konvencijama za pružanje zaštite izbjeglicama, ali se u svom radu mnoge od njih oslanjaju na smjernice određenih misija u kojima rade i koje ih

37

obavezuju na pružanje zaštite. Na taj način pružaju brzu i vrijednu uslugu koja može biti od presudne važnosti za djelotvorniju zaštitu izbjeglica.

“Konferencija naglašava da je veoma važno da humanitarni radnici imaju siguran i nesmetan pristup civilima koji su izloženi oružanom sukobu, uključujući izbjeglicama i interno raseljenim osobama, kao i da humanitarna pomoć tim ljudima bude zaštićena, te poziva države i zainteresirane strane da poduzmu sve moguće mjere kako bi sigurnost i sloboda kretanja djelatnika Ujedinjenih naroda i drugih pridruženih humanitarnih radnika bila zagarantirana. 103. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, maj 2000. godine

Pobrinite se za zaštitu i rješenja:šta možete učiniti Uspostaviti odgovarajući pravni okvir

Možete pozvati UNHCR da vam pomogne u stvaranju nacionalnog pravnog okvira za zaštitu izbjeglica i iznalaženje rješenja za njihove probleme.

Možete zatražiti komentare UNHCR-a o predloženom zakonskom propisu i osigurati da stavovi UNHCR-a budu prisutni u svakoj parlamentarnoj debati ili raspravi o relevantnim pitanjima pravne zaštite.

Osigurati adekvatna finansijska sredstva

Možete izdvojiti odgovarajuća sredstva za zaštitu izbjeglica u vašoj zemlji i razmotriti davanje sredstava UNHCR-u. Takvo je finansiranje posebno dragocjeno ako dolazi iz zemlje koja prije nije davala doprinose za UNHCR, s obzirom da pokazuje ekspanziju međunarodne podrške toj agenciji i omogućava neovisnost Ureda.

Pružati podršku UNHCR-u u vršenju dužnosti nadgledanja primjene Konvencije o izbjeglicama

Možete olakšati dužnost UNHCR-a pri nadgledanju primjene Konvencije o izbjeglicama i njenog Protokola na način da mu pružite informacije o broju i

38

uslovima u kojima izbjeglice žive u vašoj zemlji i o pozitivnim zakonima i postupcima.

UNHCR mora imati pristup izbjeglicama. Ako je potrebno, podstaknite vladu da takav pristup omogući.

Nadgledati djelovanje vlade

Možete nadgledati aktivnosti vlade u odnosu na primjenu Konvencije o izbjeglicama i njenog Protokola, između ostalog, kroz posjete izbjegličkim kampovima i centrima.

Osobe o kojima se stara UNHCR (po kategorijama, na kraju 2002. godine) Izbjeglice 10.564.000Tražitelji azila 941.700Povratnici 2.425.100Interno raseljene osobe 4.630.900Interno raseljene osobevraćene u svoje domove 1.146.200

Razno 950.700Ukupno 20.658.600

Osobe o kojima se stara UNHCR (po regionima, 2001. godine – 2002. godine)

Region Na kraju 2001. godine Na kraju 2002. godineAfrika 4.152.300 4.593.200Azija 8.820.700 9.378.900Evropa 4.966.800 4.498.900Srednja i Južna Amerika i Karibi 765.200 1.047.200

Sjeverna Amerika 1.083.600 1.061.200Okeanija 81.900 79.100Razno/nepoznato 20 50Ukupno 19.870.520 20.658.550 Osobe o kojima se stara UNHCR

(po kategorijama i regionima, na kraju 2002. godine)

Region Izbjeglice Tražitelji azila Povratnici

Interno raseljeni i ostali

na staranju

Ukupno

Afrika 3.343.700 159.600 345.300 744.700 4.593.300Azija 4.188.100 28.900 1.995.700 3.166.200 9.378.900

39

Evropa 2.306.100 292.000 84.000 1.816800 4.498.900Srednja iJužna Amerika i Karibi

40.900 6.200 - 1.000.100 1.047.200

Sjeverna Amerika 615.100 446.100 - - 1.061.200

Okeanija 70.100 8.900 - - 79.000Razno/nepoznato - - 50 - 50Ukupno 10.564.000 941.700 2.425.050 6.727.800 20.658.550

Porijeklo najvećih izbjegličkih populacija na kraju 2002. godine:deset najvećih grupa

Zemlja porijekla Glavne zemlje azila UkupnoAfganistan Pakistan, Islamska Republika Iran 2.510.100Burundi Tanzanija, Demokratska Republika Kongo 574.500

Sudan Uganda, Etiopija, Kongo (DR), Kenija, Centralnoafrička Republika 508.700

Angola Zambija, Kongo (DR), Namibija, Kongo,Južna Afrika 435.300

Somalija Kenija, Jemen, Etiopija, Džibuti 431.200 Okupirana teritorija Palestine*

Saudijska Arabija, Irak, Egipat, Libijska Arapska Džamahirija 428.800

Irak Islamska Republika Iran, Saudijska Arabija, Arapska Republika Sirija 421.700

Demokratska Republika Kongo

Tanzanija, Kongo, Zambija, Burundi, Ruanda, Angola, Centralnoafrička Republika, Uganda, Južna Afrika

420.900

Bosna i Hercegovina Srbija i Crna Gora, Hrvatska 406.800 Vijetnam Kina 373.800Primjedba:* Oko 4,1 milion Palestinaca (zaključno sa 30. junom 2003. godine) koji su obuhvaćeni zasebnim mandatom Agencije Ujedinjenih naroda za pomoć palestinskim izbjeglicama na Bliskom Istoku (UNRWA) nisu uključeni u ovu tabelu.

40

Zahtjevi za priznavanje azila podneseni u nekim razvijenim zemljama(2002. godine)

Zemlja azila Glavne zemlje porijekla Broj zahtjeva

Ujedinjeno Kraljevstvo

Irak, Zimbabve, Afganistan, Somalija, Kina, Šri Lanka, Turska, Iran, Pakistan, Srbija i Crna Gora

103.100

NjemačkaIrak, Turska, Srbija i Crna Gora, Ruska Federacija, Afganistan, Iran, Vijetnam, Indija, Sirija, Alžir

71.100

Sjedinjene Američke Države*

Kina, Meksiko, Kolumbija, Haiti, Indija, Indonezija, Armenija, Kamerun, Etiopija, Albanija

58.400

FrancuskaTurska, Kongo (DR), Mauritanija, Kina, Alžir, Mali, Kongo, Šri Lanka, Haiti, Ruska Federacija

51.100

KanadaPakistan, Kina, Kolumbija, Meksiko, Šri Lanka, Kostarika, Indija, Mađarska, Turska Peru

39.500

AustrijaAfganistan, Srbija i Crna Gora, Irak, Bosna i Hercegovina, Ruska Federacija, Armenija, Gruzija, Nigerija, Bangladeš

39.400

Švedska

Srbija i Crna Gora, Irak, Bosna i Hercegovina, Ruska Federacija, Somalija, Ukrajina, Slovačka, Azerbejdžan, Bugarska, Iran

33.000

ŠvajcarskaSrbija i Crna Gora, Turska, Bosna I Hercegovina, Makedonija (BJR), Nigerija, Alžir, Rumunija, Angola, Bugarska

26.100

BelgijaKongo (DR), Srbija i Crna Gora, Ruska Federacija, Turska, Alžir, Iran, Slovačka, Rumunija, Albanija, Gvineja

18.800

NizozemskaAngola, Sijera Leone, Afganistan, Irak, Iran, Turska, Nigerija, Kina, Somalija, Kongo (DR)

18.700

Primjedba:Sve brojke se generalno odnose na novopodnesene zahtjeve.* Brojke se odnose na broj zahtjeva. U prosjeku, na svaki zahtjev dolazi 1,4 osobe.

41

Glavni tokovi dobrovoljne repatrijacije(2002. godine: deset najvećih tokova)

Prema Iz UkupnoAfganistan Pakistan, Iran, Tadžikistan 1.958.000Angola Zambija, Kongo (DR) 87.500Sijera Leone Gvineja, Liberija 76.000Burundi Tanzanija, Kongo (DR) 53.300Bosna i Hercegovina Srbija i Crna Gora, Hrvatska, Njemačka 41.700Ruanda Tanzanija, Kongo (DR) 38.600Somalija Etiopija 32.100Timor-Leste Indonezija 31.900Liberija Obala Slonovače 21.900Eritreja Sudan 19.700

42

Treće poglavlje

Priznavanje izbjegličkog statusa akon poboljšanja u međunarodnoj komunikaciji i transportnim mrežama, danas je olakšano i kretanje između zemalja i kontinenata. Velika većina zemalja podstiče međunarodne putnike da ih posjećuju iz poslovnih,

porodičnih ili turističkih razloga. Mnoge zemlje također dopuštaju trajnu imigraciju odabranim nedržavljanima. Međutim, istovremeno se mnoge zemlje suočavaju sa problemom osoba bez dokumenata ili čak prokrijumčarenih osoba.

NU pravilu, nijedna zemlja nije dužna dopustiti strancima ulazak na svoju teritoriju.Jedno od načela državne suverenosti je pravo svake zemlje da odluči hoće li i na koji će način dopustiti ulazak nedržavljanima.

Izuzetak od ovog generalnog pravila je da države ne mogu ni na koji način vratiti izbjeglice na granicu teritorije gdje bi njihov život ili sloboda bili ugroženi

zbog njihove rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj drštvenoj grupi ili političkog mišljenja (princip non-refoulement). Ovaj princip važi čak i kada izbjeglica uđe u prihvatnu zemlju na nezakonit način. Izbjeglica koji predstavlja opsanost po sigurnost zemlje, ne može zatražiti ovu zaštitu.

I neke druge osobe su od početka isključene iz zaštite koju pruža Konvencija o izbjeglicama; na primjer, osobe u vezi sa kojima postoji ozbiljna sumnja da su počinile ratni zločin ili težak nepolitički zločin.

Što se tiče zaštite od prisilnog povratka, prema odredbama iz Konvencije o mučenju, kao i prema odredebama iz drugih instrumenata koji

Izbjeglice i migranti:u čemu je razlika?Za razliku od migranata, izbjeglice nisu svojevoljno odabrali da napuste svoju domovinu, već su na to bili prisiljeni. Ekonomski migranti su osobe koje napuštaju svoju domovinu isključivo iz ekonomskih razloga kako bi poboljšali svoju finansijsku situaciju. Ključna razlika između ekonomskih migranata i izbjeglica je da ekonomski migranti uživaju zaštitu svoje domovine, dok izbjeglice ne uživaju. Ekonomski migranti ne ispunjavaju uslove za dobijanje izbjegličkog statusa, te stoga nemaju pravo na međunarodnu zaštitu kao izbjeglice.

se bave zaštitom ljudskih prava, ne postoji nijedna kategorija osoba koja je sama po sebi isključena iz ovog principa.

43

Da li oni imaju pravo na izbjeglički status? Nekoliko posebnih slučajeva Može li vojnik biti izbjeglica?Izbjeglica je civil. Osoba koja nastavlja oružanu borbu protiv svoje zemlje porijekla iz zemlje azila ne može se smatrati izbjeglicom.

Može li osoba koja izbjegava vojnu službu biti izbjeglica?Svaka zemlja ima pravo pozvati svoje građane da uzmu oružje u ruke onda kada je ugrožena njena nacionalna sigurnost, ali bi građani trebali imati pravo prigovora savjesti. Kada se opcija prigovora savjesti ne poštuje ili kada se u sukobu očigledno krše međunarodne norme, onda osobe koje izbjegavaju vojnu službu i koje se boje proganjanja (npr. zbog političkih uvjerenja zbog kojih bi ih vlasti mogle optužiti) mogu ispunjavati uslove za priznanje izbjegličkog statusa.

Može li kriminalac biti izbjeglica?Osoba koja bježi od krivičnog gonjenja zbog običnog zločina ne bježi od proganjanja. Međutim, osoba koja je optužena za taj ili neki drugi nepolitički zločin - bez obzira na svoju nevinost ili krivicu - može biti proganjana i zbog političkih ili drugih razloga i stoga nije nužno isključena iz izbjegličkog statusa. Nadalje, osobe optužene za “zločin” zbog političkih aktivnosti također mogu biti izbjeglice.

Može li ratni zločinac biti izbjeglica?Osobe koje su učestvovale u ratnim zločinima i masovnim kršenjima međunarodnog humanitarnog prava i zakona o ljudskim pravima - uključujući zločin genocida - posebno su isključene iz zaštite i pomoći koje se pružaju izbjeglicama. Osoba za koju postoje ozbiljni dokazi da je počinila takav zločin ne bi trebala uživati zaštitu kao izbjeglica. Međutim, u velikim kampovima u vrlo lošim sigurnosnim uslovima postoje ogromne praktične poteškoće u identificiranju i izdvajanju tih osoba; UNHCR nije ni sudija ni policija. U praksi, s obzirom na opsežnost problema, najbolji pristup je pružanje maksimalne podrške međunarodnim inicijativama za dovođenje ratnih zločinaca pred lice pravde. UNHCR je dužan nadležnim institucijama i relevantnim organima Ujedinjenih naroda otkriti informacije koje sazna (pri tome treba biti obazriv, imajući u vidu da je informacija koju su izbjeglice dale osoblju na terenu bila iznesena u povjerenju). Rad međunarodnih sudova koji istražuju ratne zločine i genocid u Ruandi i bivšoj Jugoslaviji je posebno važan, s obzirom da samo brza pravda, koja je jednaka za sve, može dovesti do pravog mira i pomirenja - i na taj način osigurati trajnu repatrijaciju.

Može li žena kojoj prijeti napad zato što odbija da se povinuje društvenim stegama biti izbjeglica?

Žene mogu biti progonjene iz političkih, etničkih ili vjerskih razloga, zbog svoje

44

rase ili pripadnosti raznim društvenim grupama. Osim toga, UNHCR smatra da osoba koja bježi od teške diskriminacije ili nekog drugog nečovječnog postupanja koje se smatra proganjanjanjem, zbog toga što nije postupala u skladu sa strogim društvenim kodeksom ima osnova za određivanje izbjegličkog statusa. Takvo proganjanje može poticati od vlasti ili - u slučaju nepostojanja odgovarajuće zaštite od vlasti - od nedržavnih aktera. Seksualno nasilje, kao što je silovanje, također može predstavljati proganjanje. Žena koja se boji napada zato što odbija nositi propisanu odjeću ili zato što želi sama izabrati muža i živjeti samostalnim životom, može biti izbjeglica. Evropski parlament je 1984. godine donio odluku da se žene suočene sa okrutnim ili nehumanim postupkom zbog toga što su prekršile društvene običaje trebaju smatrati zasebnom društvenom grupom pri određivanju izbjegličkog statusa. Australija, Kanada, Ujedinjeno Kraljevstvo i Sjedinjene Države imaju detaljne smjernice u vezi sa spolnim proganjanjem, a napredak na ovom polju je uočen i u Njemačkoj, Nizozemskoj i Švajcarskoj. UNHCR podstiče i druge zemlje da službeno prihvate ovakvo stanovište.

Može li žena koja se boji da će ona sama ili njeno žensko dijete biti genitalno osakaćena u slučaju povratka u domovinu, biti izbjeglica?

U Francuskoj, Kanadi i Sjedinjenim Državama službeno je priznato da sakaćenje genitalija predstavlja oblik proganjanja i da žene koje se boje sakaćenja genitalija u svojim zemljama imaju pravo na izbjeglički status. Nedavno je ženi koja je strahovala od proganjanja u domovini zbog odbijanja da osakati genitalije svoje maloljetne kćerke odobren izbjeglički status. UNHCR podstiče i druge zemlje da zauzmu ovakav stav.

Može li osoba koja se boji proganjanja zbog spolnih sklonosti biti izbjeglica?

Homoseksualci imaju pravo na izbjeglički status na osnovu proganjanja zbog pripadnosti određenoj društvenoj grupi. Politika UNHCR-a je da osobe kojima prijeti napad, nečovječni postupak ili ozbiljna diskriminacija zbog njihove homoseksualnosti i čije ih vlade ne mogu ili ne žele zaštititi trebaju dobiti izbjeglički status.

Postoje li smjernice o slijepim putnicima ili osobama spašenim na moru koje traže azil?

Kapetani brodova dužni su prema međunarodnom pravu spasiti osobe koje se nađu u nevolji na moru. U nekim slučajevima, kao kod egzodusa vijetnamskih ljudi u čamcima, te su osobe bile tražitelji azila. Također je moguće na brodovima otkriti slijepe putnike koji isto tako mogu biti i tražitelji azila.

Ne postoji obavezujuća međunarodna konvencija o slijepim putnicima-tražiteljima azila, a praksa je vrlo raznolika. UNHCR zagovara da se slijepim putnicima kadgod je to moguće dopusti da napuste brod u prvoj luci gdje će lokalne vlasti odrediti njihov izbjeglički status.

Ako država u kojoj se nalazi luka ne dopušta silazak slijepog putnika sa broda, a

45

sljedeća luka je u državi gdje bi život slijepog putnika bio ugrožen, tada bi takvo postupanje bilo jednako refoulementu. U takvim slučajevima dužnosnici UNHCR-a trebaju nastojati provesti azilantski postupak na brodu i ako se u toku postupka utvrdi da je tražitelj azila izbjeglica moraju mu pomoći pronaći trajno rješenje – što je obično preseljenje u treću zemlju.

Kako bi zaštitila izbjeglice, država mora znati ko su oni. Mora biti u mogućnosti razlikovati osobe kojima je potrebna međunarodna pravna zaštita od drugih osoba koje traže ulazak na njenu teritoriju. Način na koji neka država uređuje to pitanje u velikoj mjeri ovisi o tome je li moguće zahtjev za priznavanje azila ocijeniti pojedinačno ili ljudi pristižu u tako velikom broju da je najpraktičnije grupno određivanje statusa.

Odnos između azila i non-refoulementa Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima i Konvencija o izbjeglicama

Pravo na traženje i uživanje azila priznato je međunarodnim pravom o ljudskim pravima i ključno je za zaštitu izbjeglica. Izvršni komitet UNHCR-a je 1992. godine izjavio da je “institut azila, koji proizilazi neposredno iz prava na traženje i uživanje azila iz člana 14(1) Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, jedan od najosnovnijih mehanizama za međunarodnu pravnu zaštitu izbjeglica” (Zaključak br. 28(c)). Azil ima dvije svrhe: daje okvir za pravnu zaštitu i omogućava traženje rješenja za izbjegličke probleme.

“Međuparlamentarno vijeće… pozdravlja rezoluciju Generalne skupštine Ujedinjenih naroda usvojenu 4. decembra 2000. godine, kojom je odlučeno da će se počev od 20. juna 2001. godine, ovaj datum obilježavati kao ‘Svjetski dan izbjeglica’, te podstiče parlamente da se tog dana angažiraju u aktivnostima kojima podržavaju izbjeglice.” Vijeće Međuparlamentarnog saveza, april 2001. godine

Dodatna zaštita prema pravu o ljudskim pravima

Osim odredbe protiv refoulementa iz Konvencije o izbjeglicama, i pravo o ljudskima pravima također predviđa da niko ne smije biti vraćen u zemlju u kojoj bi bio izložen opasnosti, mada nešto drukčijim riječima. Konvencija o sprečavanju mučenja, koju je potpisala 131 zemlja zaključno sa septembrom 2001. godine, zabranjuje protjerivanje ili vraćanje na teritoriju gdje postoji ozbiljna opasnost od mučenja.

46

Države potpisnice Konvencije o sprečavanju mučenja i drugog okrutnog, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja

(stupila na snagu 26. juna 1987. godine)Afganistan, Albanija, Alžir, Andora, Antigva i Barbuda, Argentina, Armenija, Australija, Austrija, Azerbejdžan, Bahrein, Bangladeš, Belgija, Beliz, Benin, Bjelorusija, Bolivija, Bosna i Hercegovina, Bocvana, Brazil, Bugarska, Burkina Faso, Burundi, Čad, Češka Republika, Čile, Danska, Dominikanska Republika, Džibuti, Egipat, Ekvador, Ekvatorijalna Gvineja, Estonija, Etiopija, Filipini, Finska, Francuska, Gabon, Gambija, Gruzija, Gana, Grčka, Gvajana, Gvatemala, Gvineja, Gvineja Bisao, Honduras, Hrvatska, Indija, Indonezija, Irska, Island, Izrael, Italija, Japan, Jemen, Jordan, Južna Afrika, Kambodža, Kamerun, Kanada, Katar, Kazahstan, Kenija, Kina, Kipar, Kirgistan, Kolumbija, Komoros, Kongo, Kongo (DR), Koreja (R), Kostarika, Kuba, Kuvajt, Latvija, Lesoto, Libanon, Libijska Arapska Džamahirija, Lihtenštajn, Litvanija, Luksemburg, Madagaskar, Mađarska, Makedonija (BJR) Malavi, Mali, Malta, Maroko, Mauricijus, Meksiko, Moldavija (R), Monako, Mongolija, Mozambik, Namibija, Nauru, Nepal, Niger, Nigerija, Nikaragva, Nizozemska, Norveška, Novi Zeland, Njemačka, Obala Slonovače, Panama, Paragvaj, Peru, Poljska, Portugalija, Rumunija, Ruska Federacija, Salvador, San Marino, Saudijska Arabija, Senegal, Sejšeli, Sijera Leone, Sjedinjene Američke Države, Slovačka, Slovenija, Somalija, Srbija i Crna Gora, Sudan, Sveti Tome i Principe, Sveti Vinsent i Grenadini, Španija, Šri Lanka, Švedska, Švajcarska, Tadžikistan, Timor Leste, Togo, Tunis, Turkmenistan, Turska, Uganda, Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sjeverne Irske, Ukrajina, Urugvaj, Uzbekistan, Vatikan, Venecuela, Zambija i Zelenortski Otoci. (sa 1. avgustom 2003. godine)

Nadalje, Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima i Evropska konvencija o ljudskim pravima tumače se na način da zabranjuju protjerivanje ili vraćanje u zemlju u kojoj bi osoba bila izložena mučenju (vidi okvir o non-refoulementu, str. 14.).

Koja prava i obaveze ima izbjeglica? Izbjeglica ima pravo na siguran azil (sigurno utočište). Međutim, međunarodna zaštita predstavlja mnogo više od same fizičke sigurnosti. Izbjeglice trebaju uživati barem ista prava i osnovnu pomoć kao i bilo koji drugi stranac koji zakonito boravi u zemlji, uključujući određena osnovna prava koja pripadaju svim ljudima. Izbjeglice trebaju uživati osnovna građanska prava, uključujući slobodu mišljenja, kretanja i pravo na zaštitu od mučenja i ponižavajućeg postupanja.

Slično tome, ekonomska i socijalna prava primjenjuju se na izbjeglice isto kao i na druge pojedince. Svaki izbjeglica treba imati pristup zdravstvenoj zaštiti. Svaki

47

odrasli izbjeglica treba imati pravo na rad. Nijednom djetetu izbjeglici ne smije biti uskraćeno školovanje.

U nekim okolnostima, kao što je masovni priliv izbjeglica, države azila mogu osjećati potrebu da ograniče određena prava, kao što je sloboda kretanja, sloboda rada ili adekvatnog školovanja za svu djecu. Kadgod je moguće, međunarodna zajednica treba popunjavati te praznine. Stoga, kada vlasti u zemlji azila ili druge agencije ne raspolažu dovoljnim resursima, UNHCR pruža pomoć izbjeglicama i drugim osobama o kojima se stara, a kojima nisu ispunjene osnovne potrebe. Pomoć može biti u obliku finansijskih donacija, hrane, opreme, kao što su kuhinjski pribor, alati, higijenske potrepštine i sklonište; ili u programima formiranja škola ili bolnica za izbjeglice koji žive u kampovima ili nekim drugim vrstama zajednice. UNHCR ulaže sve moguće napore kako bi osigurao da se izbjeglice osposobe brinuti sami za sebe što je prije moguće; u tu svrhu ponekad je potrebno organizirati aktivnosti za brzo stvaranje prihoda ili projekte za učenje određenih vještina.

Izbjeglice također imaju određene obaveze. Naročito je važno da postupaju u skladu sa zakonima i propisima zemlje azila, te mjerama koje vlasti poduzimaju kako bi održavale javni red.

Odredbe o non-refoulementu iz Konvencije o izbjeglicama i Konvencije o sprečavanju mučenja donekle se preklapaju. U zemljama koje su pristupile i jednom i drugom instrumentu, tražitelji azila će vjerovatno zatražiti zaštitu na osnovu obje konvencije. Za to postoji veći broj razloga: neki su zahtjevi pogrešno odbijeni na osnovu izbjegličkih kriterija, neki ljudi ne ispunjavaju uslove iz definicije o izbjeglicama, ali im je ipak potrebna međunarodna zaštita, dok neki zahtjevi spadaju u iznimke iz Konvencije o izbjeglicama. Komitet Ujedinjenih naroda za sprečavanje mučenja, stručni organ koji nadzire provedbu Konvencije o sprečavanju mučenja, odlučio je u velikom broju slučajeva u korist tražitelja azila čiji su zahtjevi za određivanje izbjegličkog statusa bili odbijeni u zemlji azila.

Obim važenja odredbe o non-refoulementu: poređenje Konvencija o izbjeglicama i njen Protokol

Ko je zaštićen? Izbjeglice: oni koji imaju opravdan strah od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkog mišljenja

Od čega? Prijetnje po život ili slobodu Izuzeci? Ako postoje opravdani razlozi na osnovu kojih se smatra da

tražitelj azila predstavlja opasnost za sigurnost zemlje azila ili ako je bio osuđen na osnovu pravosnažne presude za posebno težak zločin, te stoga predstavlja opasnost po zajednicu te zemlje Konvencija o sprečavanju mučenja ili drugog okrutnog, nečeovječnog

48

ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja Ko je zaštićen? Sve osobe Od čega? Osnovanog razloga za sumnju da bi bo izložen mučenju Izuzeci? Nema izuzetaka

Neke zemlje uvele su postupak za istovremeno preispitivanje zahtjeva na osnovu kriterija iz Konvencije o izbjeglicama i Konvencije o sprečavanju mučenja. Ovakav postupak će biti djelotvorniji ako se obavlja u kontekstu potpune primjene Konvencije o izbjeglicama. Jedan razlog za zabrinutost je da osobe koje se koriste pravom na non-refoulement na osnovu Konvencije o sprečavanju mučenja često ne uživaju prava i povlastice koji se daju izbjeglicama, s obzirom da takva prava nisu predviđena Konvencijom o sprečavanju mučenja. Stoga, ako te osobe ispunjavaju izbjegličke kriterije, taj im status treba biti priznat na osnovu Konvencije o izbjeglicama.

Pojedinačno određivanje statusa izbjeglice

Pravo na traženje azila predviđa da pojedinačni tražitelji azila imaju pristup pravičnom i efikasnom postupku za razmatranje njihovih zahtjeva. U nekim slučajevima, na zahtjev države, UNHCR preuzima na sebe postupak određivanja izbjegličkog statusa. Države su odgovorne identificirati izbjeglice kako bi njihove obaveze iz Konvencije o izbjeglicama zaživjele i kako bi se spriječio refoulement.

Parlamentarci mogu imati velik uticaj na zaštitu izbjeglica tako da usvajaju zakone u skladu sa Konvencijom o izbjeglicama i Protokolom, te drugim međunarodnim standardima. Nacionalni postupci za određivanje izbjegličkog statusa od posebne su važnosti za parlamentarce jer su ti postupci od presudnog značaja za zaštitu i jer Konvencija o izbjeglicama prepušta zemlji azila da odredi sadržaj tih postupka.

Tražitelji azila i izbjeglice: u čemu je razlika? “Tražitelj azila” je opći pojam za osobu koja još nije dobila odluku o svom zahtjevu za priznavanjem izbjegličkog statusa. Može se odnositi na osobu koja još nije predala zahtjev ili osobu koja čeka odgovor. Neće svakom tražitelju azila na kraju postupka biti priznat izbjeglički status, ali mnogima hoće.

Sve dok zahtjev tražitelja azila ne bude detaljno preispitan, on ima pravo na zaštitu od vraćanja, prema načelu non-refoulementa, te na humanitarni standard postupanja.

49

Prema međunarodnom pravu, izbjeglicom se smatra ona osoba koja ispunjava kriterije iz definicije.

Priznavanje izbjegličkog statusa je deklarativno, odnosno priznavanjem se samo potvrđuje činjenica da je data osoba izbjeglica. Čovjek ne postaje izbjeglica zato što mu je priznat izbjeglički status, nego se njegov status priznaje zato što on jeste izbjeglica.

Metode koje se koriste u donošenju odluke o priznavanju nečijeg izbjegličkog statusa razlikuju se u raznim dijelovima svijeta i odražavaju različite pravne tradicije, lokalne okolnosti i nacionalne resurse. S obzirom na tu raznolikost, Izvršni komitet UNHCR-a je pripremio opće smjernice o minimalnim standardima za ove postupke.

Savjetodavna uloga UNHCR-a: UNHCR ima bogato pravno i praktično iskustvo u tumačenju i primjeni Konvencije o izbjeglicama. U mnogim zemljama UNHCR ima savjetodavnu ulogu u postupcima za određivanje statusa. UNHCR se obavještava o zahtjevima za azil, garantira mu se pristup dosijeima i odlukama, te ima pravo iznositi svoja zapažanja. U nekim zemljama UNHCR je član žalbenih organa koji razmatraju negativna rješenja o azilu. UNHCR ponekad učestvuje u posebnim postupcima na aerodromima ili u protjerivanju i deportaciji osoba sa priznatim izbjegličkim statusom.

Pravični postupci: podsjetnik Konvencija iz 1951. godine ne postavlja nikakve konkretne zahtjeve nacionalnom zakonodavstvu u pogledu određivanja izbjegličkog statusa. Dolje navedena pitanja zasnivaju se na smjernicama Izvršnog komiteta te iskustvu i stručnosti UNHCR-a i mogu se koristiti u procjeni pravičnosti postupka za tražitelje azila.

Pristup

Ima li tražitelj azila pristup postupku za određivanje statusa izbjeglice, odnosno je li mu dopušteno predati zahtjev?

Prije intervjua

Je li tražitelj azila dobio upute o postupku?

Je li tražitelju azila omogućeno da stupi u kontakt sa UNHCR-om?

Je li predviđeno dovoljno vremena za pripremu zahtjeva za azil?

Intervju

50

Da li cijeli intervju vodi kvalificirani službenik organa koji je nadležan za određivanje izbjegličkog statusa?

Je li prevoditelj stručan i nepristrasan?

Ima li tražitelj azila pristup pravnim zastupnicima?

Postoji li stručan ženski službenik i prevoditelj, ako je potrebno, u slučaju da je tražitelj azila žena?

Koji uslovi postoje za intervjue sa djecom odvojenom od svojih porodica?

Žalbe

Postoji li službeni žalbeni mehanizam u slučaju negativne odluke u prvom stepenu?

Je li neki drugi organ nadležan za žalbe?

Osim u slučaju očigledne zloupotrebe postupka, je li tražitelju azila dopušteno ostati u zemlji dok se rješava njegov zahtjev?

Nadzorna uloga UNHCR-a

Ima li UNHCR puni pristup informacijama o tražitelju azila i postupku?

Djelotvorni postupci

Postupci trebaju biti djelotvorni i pravični. Parlamentarci mogu promovirati djelotvornost tako da izdvajaju dovoljna sredstva za određivanje izbjegličkog statusa. Za izbjeglice je dobro da dobiju odluku brzo, da im se garantira sigurnost i da mogu početi ponovno graditi svoj život. Javnost je sklonija podržavati zaštitu izbjeglica kada je jasno da nacionalni organi reagiraju na prisustvo tražitelja azila. Vlada ima koristi od toga da se zahtjevi obrađuju brzo i ekonomično, uz obraćanje dužne pažnje na principe o ljudskim pravima. Pojedinci koji nemaju pravo na međunarodnu zaštitu trebaju biti brzo identificirani i vraćeni.

Drugi faktori koji utiču na određivanje statusa

Odlučivanje o tome ima li neka osoba pravo na zaštitu kao izbjeglica odvija se u dvije faze. Prvo se utvrđuje da li data osoba ispunjava uslove iz definicije izbjeglice. Ako se utvrdi da data osoba ispunjava uslove iz definicije, onda se ispituje da li postoji bilo koji razlog zbog kojeg ta osoba ipak ne bi trebala dobiti međunarodnu zaštitu.

Kako obrazlagati promijenjene okolnosti?

Jedno od pitanja koje se javlja prilikom razmatranja zahtjeva jeste da li su

51

okolnosti koje su dovele do izbjegličkog statusa prestale postojati. Iako tzv. klauzule o prestanku iz Konvencije o izbjeglicama (član 1(C)) govore o prestanku već priznatog izbjegličkog statusa, isto se pitanje često pojavljuje i u kontekstu početnog određivanja statusa. Izvršni komitet UNHCR-a upozorio je države da ne smiju prebrzo primijeniti klauzulu o prestanku. Moraju biti sigurne da je potreba za međunarodnom zaštitom uistinu prestala.

Klauzula o prestanku može se primijeniti kada dođe do velikih, temeljitih i značajnih promjena u zemlji porijekla, koje uz to moraju biti dugotrajne.

S obzirom da se prestanak zbog promijenjenih okolnosti zasniva na objektivnoj situaciji u zemlji porijekla, može se primijeniti kao osporiva pretpostavka na sve izbjeglice iz te zemlje. Međutim, svakom čovjeku se mora omogućiti da zatraži pojedinačno razmatranje svog slučaja. Čak i kad više ne postoji potreba za međunarodnom zaštitom, mogu postojati uvjerljivi razlozi koji proizilaze iz prijašnjeg proganjanja zbog kojih ne bi bilo razumno očekivati da se data osoba ili članovi njene porodice vrate u zemlju porijekla. Duboko traumatizirane osobe, na primjer, ne smiju se prisiljavati na povratak u zemlju porijekla.

“Države moraju pažljivo procijeniti karakter promjena u zemlji državljanstva ili porijekla, uključujući opću situaciju vezanu za ljudska prava, kao i konkretan razlog za strah od proganjanja,

kako bi na objektivan i pouzdan način provjerile je li situacija koja je predstavljala osnov za priznavanje izbjegličkog statusa prestala

postojati.” Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 69 (iz 1992. godine)

Šta sa ljudima koji nemaju pravo na zaštitu?

Države nisu dužne zaštiti osobu koja nema pravo na međunarodnu zaštitu. Prema Konvenciji o izbjeglicama (član 1(F)), osoba nema pravo na međunarodnu zaštitu ako postoje ozbiljni razlozi za sumnju da je: počinila zločin protiv mira, ratni zločin ili zločin protiv čovječnosti; da je počinila težak nepolitički zločin izvan zemlje u koju je izbjegla prije nego što je u njoj prihvaćena kao izbjeglica; ili da je kriva za postupke protivne ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda.

Nadalje, osoba koja nastavi učestvovati u vojnim aktivnostima protiv svoje zemlje porijekla nije izbjeglica. Oružana borba nije u saglasnosti sa civilnim i humanitarnim karakterom izbjegličkog statusa.

Kad je riječ o isključenju iz statusa izbjeglice, UNHCR preporučuje da se u nacionalnom zakonodavstvu koristi terminologija odgovarajućih odredbi iz Konvencije o izbjeglicama.

52

Mogu li države nametnuti svoje vlastite kriterije?

Država može slobodno usvojiti šire izbjegličke kriterije od onih iz Konvencije o izbjeglicama, na primjer, definiciju iz Afričke konvencije i Kartagenske deklaracije. Svaka država može dati azil kome god želi na osnovu svog suvereniteta. Država potpisnica, međutim, ne smije u definiciju izbjeglice ubaciti restriktivnije kriterije, kao što je odbijanje izbjeglica invalida ili izbjeglica iz određenih zemalja. Te osobe, ako ispunjavaju kriterije iz definicije, moraju dobiti zaštitu. Za njih je potrebno pronaći odgovarajuće rješenje, po mogućnosti uz međunarodnu pomoć u zemlji azila ili, u hitnim ili teškim slučajevima koji zahtijevaju preseljenje, u drugoj zemlji azila.

Izbjeglice i HIV/sida Prema Programu Ujedinjenih naroda o HIV-u/sidi (UNAIDS) procjenjuje se da više od 36 miliona ljudi u cijelom svijetu trenutno živi sa virusom HIV-a. Njih 89 % živi u podsaharskoj Africi i zemljama u razvoju u Aziji. Poznato je da su sukob, nestabilnost, nestašica hrane, siromaštvo i neimaština plodno tlo za širenje te bolesti. Također je poznato da je većina izbjeglica u svijetu prisiljena živjeti u takvim uslovima.

Štetni uticaji tih uslova u izbjegličkim kampovima samo se pojačavaju. Izbjeglištvo pogoduje nasilnom visokorizičnom seksualnom ponašanju i zlostavljanju. Žene i djevojčice često su prisiljene na seks kako bi osigurale svoje osnovne potrebe kao što su hrana i sklonište. Žene i djeca su također izložene većem riziku od nasilja, uključujući silovanje. (Gotovo 80% žena silovanih tokom genocida u Ruandi 1993. - 1994. godine, koje su se odlučile na dobrovoljno savjetovanje i testiranje, bile su pozitivne na virus HIV-a.) Mladi ljudi u kampovima rano počinju sa seksualnim aktivnostima i pri tome su neoprezni. Upuštaju se u seks bez zaštite, mijenjaju partnere i ulaze u seksualne odnose u zamjenu za darove od starijih muškaraca. Među glavnim uzrocima širenja HIV-a u kampovima kod odraslih izbjeglica su komercijalni seks, alkohol i loš društveni status žena.

Godine 1996. UNHCR, UNAIDS i Svjetska zdravstvena organizacija objavili su Smjernice za intervenciju protiv HIV-a u kriznim situacijama, sa ciljem da se vlastima i agencijama omogući da usvoje mjere za sprečavanje širenja HIV-a u kriznim situacijama, kao i da pruže zaštitu zaraženim osobama.

Problematikom HIV-a/side mora se pozabaviti u najranijim fazama izbjegličke krize. Osnovni vid reagiranja čiji je cilj sprečavanje prijenosa HIV-a poznat je pod

53

imenom “nužni minimalni paket mjera” i sastoji se od pet mjera:

informiranje i poučavanje izbjeglica kako bi im se pomoglo da se zaštite od infekcije HIV-om;

pribavljanje sredstava za zaštitu od HIV-a, uključujući mogućnost nabavke prezervativa;

dijeljenje rukavica i ostale opreme koja se koristi u općim mjerama opreza za sprečavanje prijenosa HIV-a;

analiziranje donirane krvi na HIV;

prikupljanje informacija o prisutnosti HIV-a i programskim mjerama u regijama porijekla i u zemlji domaćinu.

Sa stabilizacijom izbjegličke situacije, treba proširivati programe prevencije kako bi se obuhvatila cijela izbjeglička populacija, a osobama sa HIV-om ili sidom treba pružiti sveobuhvatnu zaštitu. Planiranje i primjena programa za HIV/sidu moraju biti integralni dio primarne zdravstvene zaštite. S obzirom da ta bolest nije samo zdravstveno pitanje, već pitanje koje može uticati na privredu, razvoj i ljudska prava u zajednici, potreban je multisektorski pristup koji uključuje obrazovne i socijalne službe, te odabir lokacija za kampove. Same izbjeglice bi trebale pomoći u izradi programa za borbu protiv HIV-a, s obzirom da će pristup koji se zasniva na potrebama zajednice biti najdjelotvorniji u sprečavanju širenja HIV-a i zbrinjavanju osoba koje su zaražene tim virusom.

Osobe koje žive sa HIV-om/sidom, uključujući izbjeglice, imaju pravo živjeti u dostojanstvu i bez diskriminacije. Pojedinačno testiranje na HIV nije protivno politici UNHCR-a; treba nabaviti sredstva za testiranje na HIV kako bi se osiguralo da su zalihe krvi na izbjegličkoj lokaciji bezbjedne. Međutim, UNHCR se snažno protivi obaveznom testiranju izbjeglica na HIV. Obavezno testiranje ničim ne sprečava širenje virusa, a može rezultirati kršenjem ljudskih prava, odnosno diskriminacijom HIV pozitivnih osoba. UNHCR i Međunarodna organizacija za migracije su 1990. godine izdali zajedničko saopštenje u kojem izražavaju svoje protivljenje obaveznom testiranju na HIV i bilo kakvim ograničenjima koja proizilaze iz HIV statusa izbjeglice od strane potencijalnih država azila ili preseljenja.

Vidi također: Priručnik za zakonodavce o HIV-u/sidi, Pravo i ljudska prava, UNAIDS-IPU, iz 1999. godine

Masovni dolazak izbjeglica

Masovni dolazak izbjeglica preko granice u neku zemlju u kratkom vremenskom razdoblju može premašiti kapacitete sa kojim lokalne vlasti raspolažu za pružanje

54

zaštite i pomoći. Međunarodna zajednica treba podijeliti tu odgovornost sa zemljom azila pružajući joj neophodnu pomoć. Uprkos tome, postupanje u skladu sa osnovnim načelima zaštite kao što je non-refoulement je neovisna obaveza i ne može biti uslovljena principom podjele tereta. UNHCR čini sve da pomogne zemljama azila da svoje granice drže otvorenim i da mobilizira međunarodnu podršku. Adekvatno reagiranje na masovni priliv izbjeglica spašava živote, pomaže regionalnoj stabilnosti i podstiče međunarodnu saradnju.

Kad se izbjeglice slijevaju preko granice, nije praktično, ako ne i nemoguće, pojedinačno razmatrati zahtjeve za azil, čak i kada postoji sumnja da se tim osobama treba priznati izbjeglički status. Kada je iz okolnosti u kojima veliki broj ljudi bježi vidljivo da bi se članovi te grupe mogli pojedinačno smatrati izbjeglicama, tada je logično da zemlja azila pribjegne “prima facie” ili grupnom određivanju statusa. Na taj način osobe u nevolji primaju osnovnu zaštitu i pomoć dok se za njih ne iznađe trajno rješenje, a da se njihov status ne razmatra na samom početku prema odredbama Konvencije o izbjeglicama i Protokola.

“Izvršni komitet uviđa da su međunarodna solidarnost i podjela tereta od neposredne važnosti za zadovoljavajuću primjenu principa o zaštiti izbjeglica; međutim, naglašava da u tom pogledu pristup azilu i ispunjavanje obaveza država da pružaju zaštitu ne trebaju biti uslovljeni postojanjem prethodnih dogovora o podjeli tereta, posebno iz razloga što je poštivanje osnovnih ljudskih prava i humanitarnih principa obaveza svih članova međunarodne zajednice.” Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 85(p) (iz 1998. godine)

Privremena zaštita

Privremena zaštita je neposredan kratkoročan odgovor na masovni priliv osoba koje bježe od oružanog sukoba, masovnih kršenja ljudskih prava ili drugih oblika proganjanja. Svrha privremene zaštite, na način kako su je osmislile evropske zemlje za osobe koje bježe iz bivše Jugoslavije, jeste da osigura zaštitu u zemljama azila koje su najviše na udaru tj. koje se nalaze “uz liniju fronta” (“frontline”), kao i da omogući sveobuhvatno reagiranje na nivou cijelog regiona.

“Konferencija apeluje na vlade i

parlamente da osude korištenje

izbjeglica bilo kao živih štitova u

oružanim sukobima bilo kao

političkih pijuna.”

Privremena zaštita zasniva se na načelima međunarodnog režima za zaštitu izbjeglica, budući da sve raseljene osobe potpadaju pod mandat UNHCR-a, a mnoge također ispunjavaju i uslove predviđene u Konvenciji o izbjeglicama.

55

99. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, april 1998. godine

Zemlje azila mogu prekinuti pružanje privremene zaštite u slučaju bitne promjene okolnosti koje su navele ljude na bijeg. Kada nastupi takva promjena, iskustvo pokazuje da se velika većina ljudi može vratiti u domovinu i to čini dobrovoljno, čak i kada je situacija daleko od idealne. Zemlje azila trebaju paziti da ne insistiraju na preuranjenom povratku jer to može izazvati destabilizaciju u domovini. Preuranjeni povratak prevelikog broja ljudi može predstavljati preveliki pritisak na krhki mir i vrlo vjerovatno uništenu infrastrukturu.

Osim toga, zemlje azila moraju identificirati i zaštititi manji broj onih koji se ne mogu vratiti u domovinu, uključujući osobe koje imaju uvjerljive razloge zbog kojih se ne mogu vratiti, a koji proizilaze iz njihovog prijašnjeg proganjanja. Osobama koje se ne žele vratiti treba omogućiti pristup postupku za pojedinačno određivanje statusa izbjeglice.

Privremena zaštita ne treba predugo trajati, čak i u slučaju da se okolnosti nisu poboljšale, jer se ljudi ne mogu unedogled držati pod takvim minimalnim uslovima zaštite. Države trebaju primijeniti uobičajeni postupak za određivanje azila ili regulirati boravak tih osoba. UNHCR može davati savjete o tome kada primijeniti privremenu zaštitu, koji tretman treba dati korisnicima privremene zaštite, te kada i kako takva zaštita treba biti prekinuta.

“Konferencija apeluje na međunarodnu zajednicu da pruži brzu i blagovremenu humanitarnu pomoć i podršku zemljama koje su

pogođene velikim prilivom izbjeglica i raseljenih osoba, a naročito da im pomogne u zbrinjavanju velikih populacionih grupa.”

99. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, april 1998. godine

“U situacijama priliva velikih razmjera, tražitelji azila trebaju biti prihvaćeni u zemlji u koju su prvo izbjegli, a u slučaju da ih ta

država ne može prihvatiti na trajnijoj osnovi, uvijek ih treba prihvatiti barem privremeno i pružiti im zaštitu na osnovu dolje

navedenih načela.” Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 22. (iz 1981. godine)

Zaštita osoba koje ne ispunjavaju usloveiz definicije izbjeglice: komplementarna zaštita

Postoje osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita iako, nakon što su njihovi zahtjevi ispitani, ne ispunjavaju uslove definicije iz Konvencije o izbjeglicama. To

56

su osobe koje općenito bježe od oružanog sukoba, ozbiljnih unutašnjih nemira ili ostalih vidova opasnosti, a na koje se ne odnose neke konkretne odredbe iz Konvencije. Takve osobe potpadaju pod širu definiciju izbjeglice iz Afričke konvencije i Kartagenske deklaracije i također su odgovornost UNHCR-a. One trebaju dobiti formalni pravni status na određeno razdoblje, sa definiranim pravima i obavezama. Parlamentarci mogu zatražiti savjet od UNHCR-a o tome kada je najbolje prekinuti tu tzv. komplementarnu zaštitu izbjeglica.

Usvajanje minimalnih standarda za postupanjesa izbjeglicama koje pristižu u velikom broju “U situacijama priliva velikih razmjera, tražitelji azila trebaju biti prihvaćeni u zemlji u koju su prvo izbjegli, a u slučaju da ih ta država ne može prihvatiti na trajnijoj osnovi, uvijek ih treba prihvatiti barem privremeno i pružiti im zaštitu”. (Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 28(c) (iz 1982. godine).

Izvršni komitet UNHCR-a preporučio je minimalne standarde postupanja sa izbjeglicama koje pristižu u velikom broju tako da je pojedinačno određivanje njihovog statusa u kratkom vremenskom roku nemoguće.

Ako se situacija ubrzo ne popravi, čime bi se omogućio siguran i dostojanstven povratak, onda ove standarde treba s vremenom poboljšavati. Standardi trebaju uključivati:

pristup u sigurnu zemlju bez diskriminacije;

zaštitu od refoulementa;

osiguranje odgovarajućih prostora za prihvat, uključujući brzu registraciju;

privremeno pravo na boravak u zemlji azila;

tretman u skladu sa minimalnim humanitarnim standardima koje je dao Izvršni komitet UNHCR-a koji uključuju:

osiguranje skloništa; osiguranje pomoći ili mogućnost zaposlenja; pristup osnovnoj zdravstvenoj zaštiti; pristup obrazovanju za djecu;

poštivanje osnovnih ljudskih prava, uključujući pristup pravosuđu i slobodu kretanja;

mogućnost spajanja razdvojenih članova porodice u drugim zemljama azila i uspostavljanje mehanizama za traženje nestalih članova porodice.

Parlamentarci trebaju ustanoviti odgovarajuće postupke za takve situacije, uključujući način za utvrđivanje potrebe za kontinuiranom zaštitom kada se kriza okonča. Parlamentarci također mogu predvidjeti, u sklopu zakonskih propisa,

57

uspostavu savjetodavne uloge za UNHCR.

58

Postupci za određivanje izbjegličkog statusa Kao opći uvod u postupak izrade nacrta zakona o određivanju izbjegličkog statusa, parlamentarci mogu razmotriti sljedeće predložene elemente zasnovane na međunarodnim standardima i praksi. U Konvenciji o izbjeglicama se ne navodi eksplicitno nikakav postupak za određivanje izbjegličkog statusa. Međutim, UNHCR ima bogato znanje i iskustvo u davanju savjeta o nacionalnoj legislativi. Lokalni uredi UNHCR-a mogu pružati pomoć u izradi konkretnih nacrta zakona ili u odnosu na bilo koja pitanja ili probleme.

Registracija i identifikacija tražitelja azila

Lični dokumenti su ključni elemenat u zaštiti izbjeglica. Oni pružaju dokaz o identitetu i statusu zaštićene osobe i daju zemljama azila važno sredstvo kojim se osigurava da nijedan izbjeglica neće biti vraćen u opasnu situaciju. UNHCR je pomogao velikom broju država da ustanove sistem registracije i dokumentiranja pomoću nove tehnologije.

Tražiteljima azila treba izdati lične dokumente i dokaze o tome da su podnijeli zahtjev koji se može smatrati dozvolom boravka i koji vrijedi do konačne odluke o njihovom zahtjevu. Žene tražitelji azila trebaju imati jednaka prava u dobijanju dokumenata kao i muškarci, a dokumenti trebaju biti izdati na njihovo ime.

Treba da postoje jasno određeni organi koji primaju i registriraju zahtjeve za azil i koji su dobili jasne upute o svojim dužnostima i obavezama. Takvi organi trebaju imati osoblje na graničnim mjestima ulaska, na aerodromima, željezničkim stanicama i u lukama, kao i u raznim lokalnim državnim odjelima/agencijama na raznim lokacijama. Osoblje u lukama treba biti ovlašteno primati zahtjeve slijepih putnika tražitelja azila koji se nalaze na plovilima u teritorijalnim vodama date države.

Pravni savjeti i zastupanje

Pojam izbjegličkog statusa često nije baš potpuno jasan izbjeglicama; većina izbjeglica nije upoznata sa pravnim postupkom zemlje u kojoj traže azil. Nažalost, mnoge izbjeglice oslanjanju se na savjete nedovoljno obaviještenih izvora, što često komplicira situaciju. Pružanje savjeta i informacija o postupku jedan je od načina da nacionalni postupci postanu pravedniji i djelotvorniji.

Tražitelj azila treba dobiti pravni savjet i informaciju o postupcima koji će uslijediti, te o svojim pravima i obavezama tokom postupka na jeziku koji razumije.

Žene tražitelji azila trebaju dobiti savjete o svojim pravima, uključujući pravo na podnošenje pojedinačnog zahtjeva ako se nalaze u pratnji članova porodice.

59

Zemlja azila treba pružati sve potrebne pogodnosti tražitelju azila kako bi osigurali da on može postupati u skladu sa svim formalnostima, uključujući besplatne usluge stručnih i nepristrasnih prevoditelja.

Žene prevoditelji trebaju biti na raspolaganju ženama tražiteljicama azila kako bi se smanjile prepreke koje predstavljaju kulturološke barijere zasnovane na spolu.

Mnoge žene tražiteljice azila ne osjećaju se ugodno kada o svojim iskustvima govore muškim službenicima, pogotovo ako su bile žrtve seksualnog nasilja.

Dijete odvojeno od porodice treba dobiti pravnog zastupnika koji će postupati u najboljem interesu djeteta.

Mogućnost stupanja u kontakt sa UNCHR-om

Državni organi trebaju informirati tražitelje azila da imaju mogućnost stupanja u kontakt sa UNHCR-om, kao i pravnim savjetnikom ili zastupnikom po svom izboru. Kada je to prikladno, tražiteljima azila također treba dopustiti pristup organizacijama koje pružaju pomoć izbjeglicama ili drugim organizacijama koje se bave ljudskim pravima.

Vrijeme za pripremu zahtjeva za azil

U interesu je i tražitelja azila i zemlje azila da se njegov zahtjev za azil ispita odmah, tako da oni koji trebaju zaštitu dobiju zaštitu, a da zahtjevi onih koji je ne trebaju budu rješeni u redovitom migracijskom postupku. Tražitelj azila treba dobiti pomoć i mogućnost da podnese svoj zahtjev što je ranije moguće.

Uprkos tome, postoje mnogi razlozi zbog kojih tražitelj azila može naići na poteškoće u podnošenju blagovremenog zahtjeva, od psiholoških pitanja, kao što je trauma, do praktičnih, kao što je nemogućnost pronalaženja ili plaćanja pravne pomoći. U toku razmatranja zahtjeva od podnositelja se može zatražiti da objasni neprimjereno kašnjenje u podnošenju zahtjeva. Međutim, ne bi trebalo postojati vremensko ograničenje za podnošenje zahtjeva. Iz iskustva je poznato da strogo određeni vremenski rokovi mogu dovesti do refoulementa izbjeglica, s obzirom da nisu svi u mogućnosti podnijeti svoje zahtjeve na vrijeme.

60

Lični razgovor sa stručnim službenikom

Poželjno je i općenito korisno za obje strane da tražitelj azila dobije priliku lično prezentirati svoj slučaj stručnom službeniku koji je kompetentan donijeti individualnu, objektivnu i nepristrasnu odluku. Službenik treba uzeti u obzir i nastojati utvrditi sve relevantne činjenice i dopustiti tražitelju azila da iscrpno opiše i pruži dokaze o okolnostima svog slučaja.

Tražitelj azila mora prezentirati sve činjenice i okolnosti koje su mu poznate i omogućiti pristup svim raspoloživim dokazima. Većina izbjeglica, u stvari, nema drugih dokaza do ličnog svjedočenja. Priznavanje izbjegličkog statusa često ne ovisi o podnošenju konkretnih formalnih dokaza i može se zasnivati samo na vjerodostojnom svjedočenju tražitelja azila.

Individualno saslušanje je važno, s obzirom na poteškoće u procjeni vjerodostojnosti samo na osnovu zabilješke sa intervjua ili izjave. Individualno saslušanje omogućava osobi koja donosi odluku da procijeni način i ponašanje tražitelja azila i da postavlja dodatna i detaljna pitanja. Treba osigurati i besplatne stručne prevoditelje. Razgovore sa ženama tražiteljima azila trebaju voditi ženski službenici i prevoditelji, s obzirom da se žene mogu osjećati posramljeno ili poniženo ako o pojedinostima svog zahtjeva razgovaraju sa muškim predstavnicima vlasti, posebno ako su bile žrtve seksualnog nasilja.

Posebno se treba pobrinuti za maloljetnike odvojene od porodice, u skladu sa načelom “najboljeg interesa” iz Konvencije o pravima djeteta (vidi okvir na str. 75.) i UNHCR-ovim Smjernicama i procedurama za postupanje sa djecom bez pratnje koja traže azil.

Odluka

Potrebno je odrediti organ, po mogućnosti jedan centralni organ, koji prvi odlučuje o zahtjevu za azil. Organ koji donosi odluku treba raspolagati sa dosijeom tražitelja azila i svim zabilješkama sa intervjua, kao i sa preporukama drugih organa koji su uključeni u postupak. Taj organ treba donijeti odluku na način da razmotri sve relevantne informacije koje prezentira tražitelj azila u svjetlu informacija o zemlji porijekla i procijeni da li podnositelj zahtjeva ispunjava izbjegličke kriterije ili druge kriterije za zaštitu koji se primjenjuju u zemlji azila.

U slučaju maloljetnika bez pratnje, odluku treba donijeti u najboljem interesu djeteta.

Podnositelji zahtjeva trebaju biti obaviješteni o odluci u pisanoj formi.

Žalbe

61

Tražiteljima azila čiji su zahtjevi odbijeni mora se dati primjereno vrijeme da podnesu svoje slučajeve na ponovno službeno razmatranje, te moraju biti obavješteni o postupcima koji su im na raspolaganju. Žalbeni organ treba biti samostalan i nepristrasan, te imati ovlaštenje da razmatra činjenice, kao i zakonske odredbe, u svakom pojedinom slučaju. Taj organ treba biti neki drugi organ od onog organa koji je odbio zahtjev ili barem treba biti sastavljen od drugih osoba, a ne onih istih koje su činile prvobitni organ.

Podnositelju zahtjeva treba dopustiti ostanak u zemlji dok traje žalbeni postupak pred višim upravnim ili sudskim organom.

Prestanak statusa

Odredbe o prestanku statusa iz Konvencije o izbjeglicama su taksativno navedene, što znači da nacionalni zakoni ne smiju ništa mijenjati niti dodavati. Ako osoba ispunjava uslove iz odredbe o prestanku statusa zbog promijenjenih okolnosti u domovini, potrebno je ispitati situaciju u kojoj se ona nalazi i vidjeti treba li za nju iznaći neki alternativni status, čime bi joj se omogućio dalji boravak u zemlji azila. UNHCR također treba imati ulogu u odlučivanju o tome treba li primijeniti odredbu o prestanku statusa zbog promijenjenih okolnosti u domovini.

Zakonom trebaju biti predviđeni postupci putem kojih se izbjeglica informira o razlozima na osnovu kojih se razmatra povlačenje izbjegličkog statusa. Izbjeglici se također treba dopustiti davanje izjava pred odgovarajućim organom o razlozima zbog kojih bi trebao zadržati izbjeglički ili drugi odgovarajući status. Nadležni organ treba biti isti onaj koji odlučuje o izbjegličkom statusu i treba postojati mogućnost žalbe pred višim organom u primjerenom vremenskom roku.

Poništenje statusa

Poništenje treba primijeniti tek kao izvanrednu mjeru i samo u dvije strogo definirane situacije:

kada se sazna da je pojedinac namjerno dao lažnu izjavu ili prikrio važne činjenice kako bi dobio izbjeglički status;

kada se pojave novi dokazi koji otkrivaju da pojedinac nije ni trebao dobiti izbjeglički status, naprimjer, zbog toga što nije ispunjavao uslove.

Nadzorna uloga UNHCR-a

Postoji mnogo načina putem kojih UNHCR može nadgledati primjenu Konvencije o izbjeglicama ovisno o lokalnim uslovima, raspoloživim resursima i pravnoj strukturi odnosne zemlje. UNHCR treba imati, kao minimalni uslov, potpuni

62

pristup informacijama o tražiteljima azila i postupcima. Lokalni ured UNHCR-a može informirati parlamentarce, na njihov zahtjev, o različitim oblicima svog angažmana.

Godišnji podaci o ukupnom broju osoba o kojima se stara UNHCR širom svijeta (1997. godine – 2002. godine)

Procjena broja osoba na staranju koje potpadaju pod mandat UNHCR-a (po regionu)

krajem 1997.krajem 1998.krajem 1999.krajem 2000.krajem 2001.krajem 2002.

19.761.600 19.891.80020.623.90021.870.60019.870.52020.658.550

Region

Azija Afrika Evropa Sjeverna Amerika Srednja i Južna

Amerika i Karibi Okeanija Ukupno

1. 1. 2000.

7.308.860 6.250.540 7.285.800 1.241.930

90.170 80.040

22.257.340

1. 1. 2001.

8.450.000 6.072.900 5.571.700 1.047.100

575.600 76.000

21.793.300

63

Kratak statistički pregled

Početkom 2003. godine UNHCR se starao za 20,7 miliona osoba, uključujući 10,6 miliona izbjeglica (51%), 0,9 miliona tražitelja azila (5%), 2,4 miliona povratnika (12%), 4,6 miliona interno raseljenih osoba o kojima se stara UNHCR (22%), 1,1 miliona interno raseljenih povratnika (6%) i približno 1 milion drugih osoba na staranju (5%).

Cjelokupna izbjeglička populacija se tokom 2002. godine smanjila na 10,6 miliona, tj. za 13 posto.

Krajem 2002. godine Azija je bila domaćin najvećoj izbjegličkoj populaciji (39,6%), a za njom je slijedila Afrika (31,7%), Evropa (21,8%), Sjeverna Amerika (5,8%), Okeanija (0,7%), te Srednja i Južna Amerika i Karibi (0,4%).

Kada se uzmu u obzir sve osobe o kojima se stara UNHCR, Azija je prihvatila 45,4%, Afrika 22,2%, Evropa 21,8%, Sjeverna, Srednja i Južna Amerika i Karibi 5,1%, i Okeanija 0,4%.

Tokom 2002. godine u domovinu se vratilo otprilike 2,4 miliona izbjeglica, što je pet puta više u odnosu na 2001. godinu, kada se vratilo 462.000 izbjeglica. Otprilike 50.600 izbjeglica je preseljeno u 2002. godini iz zemalja prvog azila, uključujući gotovo 19.600 izbjeglica kojima je pomagao UNHCR.

U pravilu, 49% populacije o kojoj se stara UNHCR su žene. U kategoriji 60 godina i više, udio žena je 54%, što je posljedica njihovog dužeg životnog vijeka.

Procjenjuje se da je 46% populacije o kojima su informacije bile dostupne mlađe od 18 godina, a 13% mlađe od pet. Gotovo 7% imalo je 60 godina i više.

Broj zahtjeva za azil podnesenih u 38 uglavnom industrijaliziranih zemalja pao je sa 595.300 u 2001. godini na 565.500 u 2002. godini, što predstavlja smanjenje od 5%. Petnaest posto odluka o azilu donesenih u 2002. godini rezultiralo je priznavanjem izbjegličkog statusa, dok je 9% rezultiralo dozvolom boravka iz humanitarnih razloga.

U odnosu na broj stanovnika, vodeće zemlje koje su udomljavale izbjeglice tokom 2002. godine bile su Armenija sa 81 izbjeglicom na 1000 stanovnika, a slijede Srbija i Crna Gora (34 na 1000), Džibuti (31 na 1000) i Republika Kongo (30 na 1000).

64

Četvrto poglavlje

Međunarodna zaštita u praksi

onvencije, deklaracije, nacionalno zakonodavstvo i neobavezujuće pravne norme o kojima se govorilo u prethodnim poglavljima čine pravni osnov za djelatnost zaštite izbjeglica i tražitelja azila. Humanitarni radnici na terenu

trebaju se ravnati prema općim načelima i standardima kodificiranim u međunarodnom izbjegličkom pravu i pravu o ljudskim pravima.

KParlamentarce također treba upoznati sa nekim od osnovnih praktičnih aktivnosti koje se poduzimaju kao odgovor na konkretne probleme vezane za zaštitu izbjeglica.

Tri najčešća izazova u zaštiti izbjeglica su: reakcija na izbjegličke krize; zaštita žena, djece i izbjegličkih porodica; iznalaženje trajnih rješenja za probleme izbjeglica.

Izbjegličke krize

Šta je to izbjeglička kriza?

Izbjegličke krize su krize sa kojima su suočene izbjeglice i često zemlja azila. U izbjegličkim krizama radi se o životima ljudi, te je nužan brz odgovor. Zemlja azila

je često pod velikim pritiskom i pod budnim okom medija, a možda nema iskustva sa tolikim brojem gladnih, bolesnih, ranjenih ili preplašenih ljudi.

Izbjegličke krize često se događaju u kontekstu oružanog sukoba i u tom smislu mogu biti tek kriza unutar veće katastrofe.

Definiranje izbjegličke krize

UNHCR-ova radna definicija izbjegličke krize glasi: “bilo koja situacija u kojoj su život ili dobrobit izbjeglica ugroženi ako se ne poduzmu brzi i odgovarajući koraci, i koja zahtjeva izvanredne i specijalne mjere.”

Važnije od same definicije je sposobnost brzog prepoznavanja situacije za koju će biti potrebne izvanredne mjere.

Parlamenraci mogu unaprijed poduzeti korake kako bi osigurali zaštitu izbjeglica tokom takvih teških vremena. Ako postoji nacionalni pravni okvir i ogovarajuće institucije, UNHCR može mobilizirati međunarodnu podršku mnogo brže i

65

efikasnije.

Odgovornost u kriznim situacijama

U kriznim situacijama cilj je pružati zaštitu i osigurati da neophodna pomoć blagovremeno stigne do onih kojima je potrebna. Zemlja azila je odgovorna za sigurnost, pružanje pomoći i za poštivanje reda i zakona među izbjeglicama na njenoj teritoriji. Vlade se često oslanjanju na međunarodnu zajednicu radi podjele finansijskog tereta; UNHCR pruža pomoć izbjeglicama na zahtjev organa vlasti.

UNHCR je obično odgovoran za koordinaciju reakcija Ujedinjenih naroda, te blisko sarađuje sa Svjetskim programom za hranu, UNICEF-om, Programom Ujedinjenih naroda za razvoj (UNDP) i drugima. Nevladine organizacije igraju ključnu ulogu u pružanju pomoći izbjeglicama u kriznim situacijama. Zemlja azila, UNHCR i razne nevladine organizacije koje su angažirane u kriznim situacijama dijele odgovornost putem provedbenih aranžmana. U najboljem slučaju se dobro osmišljenim provedbenim aranžmanima izbjegava dupliciranje aktivmosti i popunjavaju praznine u pružanju pomoći.

Zaštita u kriznim situacijama

U slučaju kada ljudi bježe od rata: definiranje pojma izbjeglice

Dok se u Africi i nekim državama Srednje i Južne Amerike ljudi koji bježe od oružanog sukoba definiraju kao izbjeglice (prema Afričkoj konvenciji i Kartagenskoj deklaraciji), ljudi koji bilo gdje bježe od oružanog sukoba definirani su kao izbjeglice prema UNHCR-ovom mandatu. Međutim, u zemljama izvan Afrike i Srednje i Južne Amerike može postojati jaz između zaštite koju pružaju države na osnovu Konvencije o izbjeglicama, prema kojoj se čovjek mora osnovano plašiti proganjanja zbog jednog od pet razloga iz Konvencije, i zaštite koju pruža UNHCR na osnovu svog šireg mandata. Ovaj pravni jaz može rezultirati veoma praktičnim problemima za žrtve oružanog sukoba. Parlamentarci mogu osigurati da nacionalni zakoni predvide punu zaštitu na osnovu šire definicije izbjeglice, koja uključuje i žrtve oružanog sukoba.

66

Odnos između sukoba i proganjanja

Sukob i proganjanje mogu postojati naporedo; upravo sukob može biti metod koji su progonitelji odabrali za ugnjetavanje ili eliminaciju određenih grupa. U većini slučajeva, osobe koje bježe od oružanog sukoba odgovaraju definiciji izbjeglice iz Konvencije o izbjeglicama. Odnosno, uz to što se nalaze usred rata, ti ljudi imaju osnovan strah od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkog mišljenja.

Ljudi koji su, naprimjer, bježali od “etničkog čišćenja” u bivšoj Jugoslaviji ili od genocida u Ruandi, bježali su od proganjanja na osnovu Konvencije, gdje je sâm rat predstavljao sredstvo proganjanja. To su primjeri masovnog proganjanja izvršenog uz vojne operacije ili kao dio tih operacija. Pojedinci mogu također biti mete proganjanja tokom oružanog sukoba zbog razloga koje odražava definicija iz Konvencije o izbjeglicama.

Zaštita ljudi koji ne potpadaju pod definiciju iz Konvencije o izbjeglicama

Osobama koje bježe od oružanog sukoba ne priznaje se uvijek izbjeglički status u zemljama azila koje ne koriste širu definiciju izbjeglice iz Afričke konvencije i Kartagenske deklaracije. Ipak, praksa pokazuje da osobe koje bježe od rata ne mogu biti vraćene u domovinu. Većina država tim ljudima dozvoljava da ostanu na njihovoj teritoriji na osnovu domaćih zakona ili diskrecione ocjene organa uprave. Parlamentarci u zemljama koje nisu usvojile proširenu definiciju izbjeglice mogu razmotriti da se u nacionalni zakon ubaci odredba o osobama koje ne ispunjavaju uslove definicije iz Konvencije o izbjeglicama, ali koje ipak trebaju zaštitu. U daljem tekstu smo naveli predložene standarde za ovakvu zaštitu.

Grupno određivanje statusa izbjeglice

U izbjegličkoj krizi je stvaranje sigurnosti prvi prioritet. Kada je očigledno da veliki broj ljudi bježi od oružanog sukoba ili drugih masovnih kršenja ljudskih prava, onda praktično nije ni potrebno razmotriti pojedinačne zahtjeve za izbjegličkim statusom. UNHCR i države obično tada određuju izbjeglički status za cijelu grupu na osnovu poznavanja objektivnih uslova u zemlji porijekla. Svaki član grupe smatra se izbjeglicom prima facie (na prvi pogled), odnosno u nepostojanju dokaza o suprotnom.

67

Odnos masovnog priliva i azila

U zemljama koje ne koriste prima facie priznavanje obično se pruža privremena zaštita koja ljudima omogućava neposrednu sigurnost i zaštitu njihovih osnovnih ljudskih prava. Privremena zaštita je sredstvo kojim se reagira na kriznu situaciju kada očigledno postoji potreba za zaštitom, ali je mogućnost brzog pojedinačnog određivanja tih potreba mala ili nikakva. Privremena zaštita treba trajati samo do trenutka fundamentalne promjene okolnosti koje su navele ljude na bijeg. Kad nastupi ta fundamentalna promjena, zemlja azila može pretpostaviti da više ne postoji potreba za zaštitom i da se velika većina korisnika može sigurno vratiti svojim domovima. Zemlje azila, ipak, moraju biti svjesne da će nekim ljudima i dalje biti potrebna zaštita iz razloga vezanih za njihovo prethodno proganjanje. Države će morati imati neki mehanizam za identifikaciju tih ljudi, što je najčešće sistem za određivanje izbjegličkog statusa.

Isključenje

Neki ljudi ne zaslužuju međunarodnu zaštitu (vidi Poglavlje 3.). Pojedinci mogu biti isključeni iz izbjegličkog statusa čak i u slučaju grupnog određivanja. Identifikacija i vraćanje tih pojedinaca mogu biti vrlo teški za zemlju azila. Državama se savjetuje da zatraže savjet i pomoć od UNHCR-a odmah po nastanku krize kako bi se procijenio profil izbjegličke populacije i pronašli načini za odvajanje onih koji se isključuju iz zaštite od ostalih izbjeglica.

Suočavanje sa izbjegličkom krizom:šta da se radi? Izvršni komitet UNHCR-a prihvatio je skup međunarodno priznatih osnovnih standarda postupanja koji se primjenjuju u izbjegličkim krizama.

Osigurati otvorene granice kako bi se omogućio pristup sigurnosti Postarajte se da ljudi imaju pristup sigurnosti stvaranjem pravnog okvira za njihov prijem prije nego što se za tim ukaže potreba.

Usvojiti proširenu definiciju izbjeglice Korištenje proširene definicije izbjeglice iz Afričke konvencije, Kartagenske deklaracije i nacionalnih zakona mnogih zemalja bit će osnova za zaštitu izbjeglica u izbjegličkim krizama.

Pružiti privremenu zaštitu po potrebi Kada je definicija izbjeglice koja se koristi u zemlji azila uža od definicije iz

68

Konvencije o izbjeglicama, parlamentarci mogu osigurati zaštitu i drugim osobama kojima je potrebna putem privremene zaštite, koja obuhvata žrtve oružanog sukoba i drugih rasprostranjenih kršenja ljudskih prava.

Pridržavati se standarda postupanja primjenjivih u izbjegličkim krizama Izvršni komitet UNHCR-a složio se da:

Izbjeglice i tražitelji azila ne trebaju se kažnjavati ili podvrgavati nepovoljnom postupanju samo zato što se njihovo prisustvo u zemlji smatra nezakonitim. Njihovo kretanje ne treba ograničavati, osim ako to nije u interesu javnog zdravlja i reda.

Izbjeglice i tražitelji azila trebaju uživati osnovna međunarodno priznata građanska prava, posebno ona iz Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima.

Izbjeglice i tražitelji azila trebaju primati svu potrebnu pomoć i osnovne potrepštine za život, uključujući hranu, sklonište i osnovne higijenske i zdravstvene potrepštine. U tom pogledu međunarodna zajednica treba postupati u skladu sa načelima međunarodne solidarnosti i podjele tereta.

Sa izbjeglicama i tražiteljima azila treba postupati kao sa osobama čiji tragični put zahtjeva posebno razumijevanje i suosjećanje. Oni se ne smiju podvrgavati okrutnom, nečovječnom ili ponižavajućem postupanju.

Ne smije biti diskriminacije zbog rase, vjere, političkog mišljenja, nacionalnosti, zemlje porijekla ili fizičke nesposobnosti.

Izbjeglice i tražitelje azila treba pred zakonom smatrati osobama koje imaju slobodan pristup sudovima, te nadležnim organima uprave.

Mjesto boravka tražitelja azila treba odrediti imajući u vidu njihovu sigurnost i dobrobit, kao i sigurnosne potrebe prihvatne zemlje. Kadgod je to moguće, tražitelje azila treba smještati na razumnoj udaljenosti od granice sa zemljom porijekla. Oni ne smiju biti uključeni u subverzivne aktivnosti protiv zemlje porijekla ili bilo koje druge države.

Treba poštovati jedinstvo porodice.

Treba pružiti svu moguću pomoć u pronalaženju njihove rodbine.

Treba na adekvatan način zaštititi maloljetnike i djecu bez pratnje.

Treba dozvoliti slanje i primanje pošte. Treba dozvoliti primanje materijalne pomoći od prijatelja ili rodbine.

Treba urediti odgovarajuće aranžmane, kadgod je to moguće, za registraciju rođenja, smrti i vjenčanja.

Izbjeglicama treba pružiti sve što je neophodno za iznalaženje zadovoljavajućeg trajnog rješenja.

69

Izbjeglicama treba dopustiti da prenesu imovinu koju su donijeli sa sobom na teritoriju zemlje u kojoj je pronađeno trajno rješenje za njihovu situaciju.

Treba poduzeti sve korake za olakšavanje dobrovoljne repatrijacije.

Pružiti zaštite žrtvama rata koje ne ispunjavaju uslove definicije iz Konvencije o izbjeglicama Nekim osobama koje bježe od rata ne priznaje se izbjeglički status na osnovu Konvencije o izbjeglicama mada su prošle kroz pojedinačno određivanje statusa. S obzirom na prekid načina života i traumu koju su pretrpjele, one ipak imaju pravo na određeni stepen sigurnosti i stabilnosti. Nije dovoljno samo odlagati deportaciju. Svaki čovjek treba imati formalni pravni status sa definiranim pravima i obavezama i treba dobiti dokumente kojima se taj status potvrđuje. Status treba trajati dovoljno dugo kako bi on koliko-toliko uspostavio normalan život, te mu treba pružiti osnovna prava definirana u relevantnim međunarodnim i regionalnim instrumentima. U nekim zemljama domaće i regionalne odredbe o ljudskim pravima mogu iziskivati više standarde od dolje navedenih minimalnih standarda:

Građanska i politička prava: zaštita od refoulementa i protjerivanja; nediskriminacija; zaštita od mučenja ili okrutnog, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili

kažnjavanja; sloboda kretanja; pristup sudovima.

Ekonomska i socijalna prava uporediva sa onima koja su općenito dostupna u zemlji azila također su važna, uključujući odgovarajući smještaj, pomoć ili zaposlenje, zdravstvenu zaštitu, te osnovno i srednjoškolsko obrazovanje.

Poštovanje jedinstva porodice je fundamentalno i zemlje azila trebaju pomagati bliskim srodnicima u ponovnom spajanju. Što je duže razdoblje provedeno u zemlji domaćinu, to je veća potreba za spajanjem porodice.

Zaštita žrtava rata može biti okončana onda kada više nije neophodna. Objektivni kriteriji za utvrđivanje kada se zaštita može ukinuti trebaju biti dati u pismenoj formi, po mogućnosti u vidu zakona. Prilikom odlučivanja o tome kada će se ukinuti zaštita, treba zatražiti savjet od UNHCR-a.

Apelirati na međunarodnu podršku i podjelu odgovornosti Parlamentarci mogu podržati apele za međunarodnu solidarnost i podjelu odgovornosti na način da javno iznesu koje su potrebe izbjeglica i kakav je doprinos njihova zemlja već dala time što im je odobrila azil i omogućila pristup humanitarnim organizacijama.

Tražiti od vlade da osigura sigurnost u kampovima

70

Parlamentarci mogu zatražiti od vlade da učini sve što može kako bi zaštitila izbjeglice, kao i lokalne i međunarodne humanitarne radnike koji ih pokušavaju zaštititi i pomoći im. Sigurnost i red su odgovornost države azila. Kada međunarodna zajednica treba pomoć u obavljanju ove funkcije, vlada zemlje azila treba istražiti načine na koje može primiti potrebnu pomoć.

Uticati na ljude i društvo: zauzimati se za izbjeglice Tokom kriznih situacija parlamentarci mogu u velikoj mjeri uticati na postupanje sa izbjeglicama. Oni mogu pozvati svoju zemlju da poštuje svoje međunarodne humanitarne obaveze. Mogu pokazati saosjećanje i solidarnost sa izbjeglicama na način da se informiraju o situaciji. Mogu posjećivati izbjegličke kampove, naselja ili centre za pritvor. Mogu se baviti pitanjima i problemima lokalnog stanovništva i pokušavati raspršiti negativne stavove koji proizilaze iz manjka informacija, nerazumijevanja ili predrasuda.

Zaštita žena izbjeglica

Posebni uslovi koji utiču na žene izbjeglice

Žene čine najmanje polovicu svake izbjegličke populacije. Žene izbjeglice imaju uglavnom iste potrebe kao i muškarci izbjeglice: zaštita od prisilnog povratka, poštovanje njihovih ljudskih prava u progonstvu i pomoć u iznalaženju trajnih rješenja za njihove probleme. Međutim, imaju i druge dodatne potrebe tokom cijelog svog izbjegličkog iskustva.

U često haotičnim uslovima karakterističnim za krizne situacije sa velikim brojem izbjeglica, ženama često prijeti izuzetna opasnost od seksualnog i drugih vidova nasilja. Osim toga, one su često odgovorne za druge, još ugroženije članove porodice, kao što su djeca i stariji. Žene su često razdvojene od muških članova porodice koji možda učestvuju u sukobu ili koji su ostali u domovini kako bi čuvali porodičnu imovinu.

U kampovima, prekid u tradicionalnim obrascima donošenja odluka može dovesti do toga da žene nemaju pravo glasa u stvarima koje utiču na njihov svakodnevni život i sigurnost. Naprimjer, ako muškarci ili određeni dio muškaraca kontrolira distribuciju pomoći, žene mogu biti prisiljene na seksualne usluge u zamjenu za hranu. Žene također mogu biti izložene riziku od seksualnog nasilja od drugih izbjeglica, lokalnog stanovništva, saučesnika u borbama i policije ili sigurnosnih snaga u zemlji azila.

U zemljama u kojima se status određuje u individualnom postupku, žene koje putuju sa muškim članovima porodice ponekad ne dobiju priliku podnijeti vlastiti

71

zahtjev, čak i kada je zahtjev muškarca odbijen. Ženama je ponekad teško razgovarati iskreno sa muškim voditeljima postupka ili preko muškog prevoditelja, posebno ako neki dio njihovog zahtjeva za dobijanje statusa izbjeglice uključuje seksualno nasilje ili pitanja porodične časti.

Osim proceduralnih prepreka u sistemima određivanja statusa, mogu postojati i pravne prepreke za tačnu procjenu zahtjeva koji imaju veze sa spolom.

Proganjanje zasnovano na spolu

Proganjanje zasnovano na spolu je pojam koji se koristi u međunarodnom izbjegličkom pravu za opisivanje raznih vrsta zahtjeva, uključujući neke koje su podnijeli muškarci. Iako nije spomenut u Konvenciji o izbjeglicama (strah od proganjanja mora biti zbog rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkog mišljenja), prihvaćeno je da spol može uticati ili diktirati tip proganjanja i/ili razloge za takav tretman.

Zahtjevi koji imaju veze sa spolom obično se odnose na seksualno nasilje, nasilje u porodici, prisilno planiranje porodice, sakaćenje ženskih genitalija, kažnjavanje zbog kršenja društvenih normi i homoseksualnosti. Ti zahtjevi mogu se međusobno dosta razlikovati zbog toga što miješaju oblike proganjanja sa razlozima za proganjanje. Međutim, zajednički im je spol kao relevantni faktor u preispitivanju zahtjeva. U tom svjetlu, proganjanje nije nužno ili jedino prouzrokovano spolom žrtve, već i ideologijom počinitelja koja nalaže da ljude koji odstupaju od njihove zadate spolne uloge treba proganjati. Naprimjer, žene koje se boje proganjanja jer su prekršile društvene običaje, obično nisu proganjane zato što su žene, već zato što odbijaju biti “prave” žene.

72

“Izvršni komitet sa odobravanjem prima na znanje posebne napore država da uključe spolne aspekte u svoju politiku, propise

i praksu o azilu; podstiče države, UNHCR i druge aktere da promoviraju rasprostranjenije prihvatanje ideje da proganjanje

može biti vezano za spol ili da na njega može uticati spolno nasilje; nadalje, podstiče UNHCR i ostale aktere da razvijaju,

promoviraju i provode smjernice, kodekse ponašanja i programe pouke o izbjegličkim pitanjima vezanim za spol kako bi olakšali

ujednačavanje relevantnih aspekata i pojačali odgovornost za provedbu principa o tretmanu spolova.»

Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 87(n), iz 1999. godine

Definicija iz Konvencije o izbjeglicama mora se tumačiti tako da uzima u obzir spol osobe. Baš kao što su informacije o domovini tražitelja azila važne za preispitivanje jednog “tipičnog” zahtjeva za izbjegličkim statusom, tako je i razumijevanje društveno definiranih uloga u domovini presudno za tačno tumačenje definicije izbjeglice. Ovaj pristup je podržao veći broj međunarodnih organa, uključujući Izvršni komitet UNHCR-a.

Razmatranje zahtjeva za azil koje su podnijele žene

UNHCR i nekoliko država objavilo je smjernice o tome kako razmatrati zahtjeve za azil koje su podnijele žene, uključujući zahtjeve koji su u vezi sa spolom. Pravna norma kojom se regulišu takvi slučajevi je svakim danom sve bogatija i mnoge su države izrazile interes da uključe takvo razmišljanje u svoj pravni okvir za zaštitu izbjeglica.

Uz međunarodno pravo o ljudskim pravima koje se primjenjuje na sve ljude, postoji i veći broj standarda vezanih za ljudska prava koji se izravno bave situacijom u kojoj se nalaze ženske izbjeglice i tražitelji azila. Najvažniji međunarodni pravni instrument je Konvencija o eliminaciji svih oblika diskriminacije nad ženama i njen Fakultativni protokol.

Ova Konvencija predviđa standarde za države u većem broju područja koja su važna za žene izbjeglice, uključujući:

suzbijanje svih oblika trgovine ženama i iskorištavanja putem prostitucije;

državljanstvo;

obrazovanje;

zapošljavanje;

zdravstvenu zaštitu;

posebne probleme žena iz ruralnih sredina;

73

jednakost pred zakonom;

sva pitanja koja se odnose na brak i porodične odnose.

Drugi relevantni međunarodni standardi uključuju Deklaraciju o eliminaciji nasilja nad ženama Generalne skupštine Ujedinjenih naroda, koja priznaje da su žene izbjeglice jedna od grupa posebno izloženih nasilju i poziva države da usvoje mjere koje bi bile fokusirane na uklanjanje nasilja nad ženama.

Zaštita djece izbjeglica

Procjenjuje se da je 41 posto populacije o kojoj se stara UNHCR mlađe od 18 godina; 12 posto je mlađe od pet godina. Djeca izbjeglice trebaju uživati istu zaštitu kao odrasle izbjeglice; ali s obzirom na njihove posebne potrebe i osjetljivost, djeca izbjeglice trebaju također uživati i posebnu zaštitu i pomoć.

U izbjegličkoj krizi lako može doći do odvajanja djece izbjeglica od njihovih porodica. Stoga je potrebno bez odlaganja pokrenuti korake za njihovu registraciju i traženje. Djeci razdvojenoj od roditelja prijeti čak veći rizik nego djeci izbjeglicama da budu mobilizirana u vojsku ili seksualno iskorištavana. Zbog uobičajenih potreba u razvoju, čak i djeca koja ostanu sa svojim obiteljima neopisivo pate zbog traume i prekida u načinu života.

Djeca izbjeglice:smjernice za zaštitu i staranje Djeca su ugrožena kategorija. Podložna su bolestima, fizičkim ozljedama i osjetljiva na lošu prehranu.

Djeca su ovisna. Trebaju podršku odraslih, ne samo za svoj fizički opstanak, posebno u ranim godinama djetinjstva, nego i za psihološku i socijalnu dobrobit.

Djeca se razvijaju. Rastu u razvojnim fazama, kao kula od opeka, svaki sloj ovisi o onom ispod njega. Ozbiljni zastoji koji prekidaju te faze mogu teško narušiti njihov razvoj.

Djeca izbjeglice suočavaju se sa puno ozbiljnijim opasnostima po svoju sigurnost i dobrobit nego prosječna djeca. Nagle i nasilne krize, raspadanje porodičnih i društvenih struktura, kao i akutni manjak resursa sa kojima je većina izbjeglica suočena, duboko utiču na fizičku i psihološku dobrobit djece izbjeglica. Tužno je da su dojenčad i mala djeca često prve i najčešće žrtve nasilja, bolesti i loše

74

prehrane koji prate raseljenost i izbjegličke zbjegove. Nakon kriza i u potrazi za rješenjima, odvajanje od porodice i poznatih struktura i dalje negativno utiče na djecu izbjeglice svih uzrasta. Stoga pomaganje djeci izbjeglicama da ispune svoje fizičke i socijalne potrebe često znači pružanje pomoći njihovim porodicama i zajednicama.

Predgovor, Djeca izbjeglice: Smjernice za zaštitu i staranje, UNHCR

U zemljama u kojima se odrasle izbjeglice zadržavaju u pritvoru, veliki je rizik da će i djeca biti pritvorena, osim ako ne postoje posebne odredbe na osnovu kojih bi njihovi roditelji bili oslobođeni. Djeca se ne smiju pritvarati osim ako ne postoji nijedan drugi način da se osigura jedinstvo porodice.

Tokom postupka za pojedinačno određivanje statusa potrebno je imenovati staratelja koji će zastupati najbolje interese djeteta razdvojenog od svoje porodice. Kada se razmatra zahtjev nekog djeteta za dobijanje izbjegličkog statusa, potrebno je uzeti u obzir stepen mentalnog razvoja tog djeteta, njegovu zrelost i sposobnost artikuliranja zahtjeva u svjetlu ličnog, porodičnog i kulturološkog porijekla. Za donošenje odluke o zahtjevu može biti potrebno liberalno primijeniti načelo in dubio pro reo.

Djeca izložena oružanom sukobu imaju pravo na specijalnu zaštitu i tretman s obzirom na to da su posebno izložena riziku od ozljede, iskorištavanja i smrti. Ostala važna prava djece izbjeglica uključuju obrazovanje, odgovarajuću prehranu i najviši mogući standard zdravstvene zaštite.

Sve odluke o djeci izbjeglicama moraju biti rukovođene najboljim interesima djeteta i ulogom porodice kao primarnog izvora zaštite i dobrobiti djece. Ovo načelo je u potpunosti pravno razrađeno u Konvenciji o pravima djeteta (CRC), čije su potpisnice gotovo sve zemlje svijeta. Konvencija o pravima djeteta sadrži posebnu odredbu o djeci izbjeglicama, no također navodi da se sve njene odredbe primjenjuju na svu djecu bez diskriminacije. Slično tome, Afrička povelja o pravima i dobrobiti djeteta predviđa posebnu zaštitu za djecu izbjeglice i interno raseljenu djecu.

U najboljem interesudjece izbjeglica i tražitelja azila Konvencija o pravima djeteta predviđa u članu 3. da je prilikom razmatranja svih postupaka vezanih za djecu potrebno primarno uzeti u obzir interese djeteta, bilo da ih poduzimaju javne ili privatne institucije socijalne zaštite, sudovi, organi

75

uprave ili zakonodavni organi. U svakoj okolnosti, u svakoj odluci koja utiče na dijete, potrebno je razmotriti različita moguća rješenja i ocijeniti šta su najbolji interesi djeteta. Takav pristup preovladava u svim slučajevima, od neposredne intervencije države u okviru njenih ovlaštenja do privatnog konteksta porodičnog života, u koji se države mogu umiješati posredno, preko lokalnih vlasti, kako bi, naprimjer, osigurale i zaštitile prava djeteta. “U najboljem interesu djeteta” znači da zakonodavni organi moraju uzeti u razmatranje hoće li zakoni koji se usvajaju ili mijenjaju koristiti djeci na najbolji mogući način.

Djeca koja su izbjeglice ili tražitelji azila uživaju posebnu pažnju na osnovu člana 22. Konvencije o pravima djeteta, prema kojem su države potpisnice dužne poduzeti mjere kojima će osigurati da takva djeca primaju odgovarajuću zaštitu i humanitarnu pomoć.

Publikacija Djeca izbjeglice: smjernice za zaštitu i staranje, koju je izradio UNHCR, definira ciljeve i svrhu, kao i načela i praktične mjere za zaštitu i pomoć djeci izbjeglicama i obuhvaća teme kao što su prava djeteta, kultura, psihološko zdravlje, zdravlje i prehrana, prevencija i liječenje invaliditeta, lična sloboda i sigurnost, pravni status, obrazovanje, djeca razdvojena od roditelja i iznalaženje trajnih rješenja.

Zaštita izbjegličke porodice

Najefikasniji način za zaštitu ugroženih izbjeglica je zaštita izbjegličkih porodica. Porodice na čijem se čelu nalazi samo jedan roditelj trebaju posebnu podršku. Svi članovi izbjegličkih porodica suočavaju se sa brojnim problemima kada u bijegu budu razdvojeni ili kada zemlje azila ne olakšavaju ponovno spajanje sa drugim članovima porodice. To je posebno teško osobama koje žive u okviru privremenih aranžmana, s obzirom da one često imaju manje prava nego osobe kojima je priznat izbjeglički status.

“Konferencija, ... imajući u vidu da je jedinstvo porodice, koja je prirodna i osnovna jedinica društva, osnovno pravo svakog

izbjeglice, te da je to jedinstvo stalno ugroženo, ... preporučuje vladama da poduzmu sve potrebne mjere za zaštitu izbjegličke

porodice, naročito s ciljem da se:

(1) osigura jedinstvo izbjegličke porodice, posebno u slučajevima kada glava porodice ispunjava uslove potrebne

za prihvat u neku zemlju, (2) zaštite maloljetne izbjeglice, posebno djeca bez pratnje i

djevojčice, sa posebnim naglaskom na starateljstvo i

76

usvajanje.” Konačni akt sa Konferencije ambasadora pri Ujedinjenim narodimao statusu izbjeglica i osoba bez državljanstva iz 1951. godine, IV B.

Zaštita žena, djece i porodice izbjeglica:šta da se radi?

Predvidjeti posebne odredbe za žene i djecu u postupcima za određivanje statusa

Parlamentarci mogu predvidjeti posebne odredbe za žene i djecu u postupcima za određivanje statusa, uključujući korištenje ženskih voditelja postupka i prevoditelja.

Svi oni koji donose odluke o izbjegličkom statusu trebaju imati pristup informacijama o situaciji vezanoj za ljudska prava i društvenim ulogama u zemljama porijekla s obzirom da to utiče na žene i djecu.

Parlamentarci mogu zatražiti od svoje vlade smjernice za rješavanje zahtjeva koji su vezani za spol, koristeći postojeće smjernice kao model.

Djeca razdvojena od roditelja trebaju dobiti staratelja koji će zastupati njihove najbolje interese.

Svi članovi porodice trebaju dobiti status ako ga je dobio glavni podnositelj i svakom članu porodice treba biti omogućeno podnošenje vlastitog zahtjeva.

Ženama i djeci također treba izdati dokumente o njihovom izbjegličkom statusu koja glase na njihovo ime.

Zabraniti pritvor

Parlamentarci mogu poduzeti korake za zabranu pritvaranja djece i trebaju osigurati ostale načine za njihovu zaštitu i staranje.

Žene ne smiju biti pritvarane, posebno ako putuju sa djecom ili drugim osobama koje o njima ovise, ili ako su trudne ili doje.

Stvoriti mogućnost za spajanje porodice

Parlamentarci mogu usvojiti mjere kojima će biti omogućeno brzo spajanje članova porodice razdvojenih u bijegu, predvidjeti liberalne kriterije za odlučivanje o tome koji članovi porodice mogu biti primljeni u zemlju i zalagati se za samodostatnost odraslih članova porodice kako bi oni lakše izdržavali članove svoje porodice.

77

Ključ za zaštitu izbjegličkih porodica je spajanje porodice. Izvršni komitet UNHCR-a je podržao potrebu da se zaštiti jedinstvo izbjegličkih porodica preko:

spajanja članova porodice razdvojenih u bijegu;

razmatranja liberalnih kriterija za donošenje odluke o tome koji članovi porodice mogu biti prihvaćeni u zemlju;

priznanja izbjegličkog statusa svim članovima porodice ako je glavni podnositelj dobio status, te mogućnosti da svaki član porodice podnese svoj zahtjev;

utvrđivanja jedinstva porodice kao prioriteta u ranim fazama svih izbjegličkih operacija;

promoviranja sposobnosti privređivanja odraslih članova porodice kako bi lakše izdržavali članove svoje porodice.

Iznalaženje rješenja

Za veliku većinu izbjeglica u svijetu rješenje njihovih problema je povratak u domovinu. Do dobrovoljne repatrijacije treba doći u uslovima sigurnosti i dostojanstva i na osnovu informirane odluke samog izbjeglice. Nekim izbjeglicama je dopušten trajni ostanak u prvoj zemlji u kojoj su zatražili azil. Ta je pojava poznata kao lokalna integracija. Konačno, mali postotak izbjeglica seli se u neku treću zemlju azila. Iako je preseljenje rješenje za najmanji broj izbjeglica, to je veoma važno sredstvo zaštite i važan vid trajnog rješenja. Dobrovoljna repatrijacija

Dobrovoljna repatrijacija je najomiljenije rješenje većini izbjeglica i zemljama azila. Većina izbjeglica traži azil blizu svoje domovine kako bi se, čim je to moguće, mogli vratiti i nastaviti život i pomoći u izgradnji svojih zajednica.

U najboljem slučaju, sukob je prestao i uklonjene su opasnosti po fizičku sigurnost, kao što su mine, ili su poboljšanjem ljudskih prava uklonjeni uzroci bijega. Izbjeglice donose slobodnu odluku o povratku na osnovu potpunog saznanja o uslovima u domovini i uz dovoljnu međunarodnu zaštitu i pomoć da bi povratak bio siguran i dostojanstven. Njihov je pravni status osiguran putem tripartitnog sporazuma između UNHCR-a, zemlje azila i domovine. Premošten je jaz između humanitarne faze operacije i dugoročnije pomoći u razvoju. Započelo je pomirenje između zaraćenih strana.

Nažalost, stvarnost je rijetko ovakva. Prečesto su zaštita i pomoć koje su raspoložive u zemlji azila nedovoljne. Izbjeglice moraju izabrati manje od dva zla i često se odlučuju na povratak u domovinu u nadi da su se u njihovom odsustvu

78

uslovi poboljšali. Postoji, međutim, veliki rizik da će u slučaju repatrijacije u ovakvim uslovima izbjeglice povratnici pobjeći i po drugi put.

UNHCR zahtjeva određeni stepen fizičke sigurnosti i osiguranja prije nego što aktivno počne promovirati dobrovoljnu repatrijaciju. Međutim, kad se izbjeglice vraćaju spontano, svojom vlastitom voljom, u zemlju koja se nalazi usred sukoba, UNHCR će im pokušati pomoći što je više moguće.

“Konferencija poziva vlade i parlamente da olakšaju rani i dobrovoljni povratak, preseljenje i rehabilitaciju izbjeglica i

raseljenih osoba; razoružanje, demobilizaciju i odgovarajuće obučavanje i reintegraciju bivših vojnika, posebno djece vojnika, u civilni život, kao i rehabilitaciju traumatizirane

populacije, posebno žena i djece.” 99. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, april 1998. godine

Povratnici su često u domovini suočeni sa ekonomskim, pravnim i socijalnim problemima. Ako je u ratu uništena nacionalna infrastruktura, povratnici mogu imati problema da povrate svoju imovinu ili da za nju dobiju odštetu. UNHCR, koji često radi sa nevladinim organizacijama na terenu, prati povratak izbjeglica kako bi bio u mogućnosti riješiti brojne probleme vezane za zaštitu. UNHCR i Harvard Law School nedavno su pokrenuli projekt “Zamislite suživot” čiji je cilj zagovaranje suživota u kratkom razdoblju nakon sukoba tokom reintegracije kako bi se spriječilo ponavljanje nasilja u podijeljenim zajednicama i promoviralo dugoročno pomirenje. Jedan od načina za to su djelatnosti na stvaranju prihoda u zajednici, čime se doprinosi zbližavanju zajednica.

Lokalna integracija

U Statutu UNHCR-a se kao jedno od rješenja za probleme izbjeglica navodi i njihova asimilacija u novu nacionalnu zajednicu. Konvencija o izbjeglicama predviđa da su države u najvećoj mogućoj mjeri dužne olakšati asimilaciju i naturalizaciju izbjeglica. Određeni broj zemalja, posebno one koje su naviknute primati imigrante, već rutinski dopušta naturalizaciju (prijem u državljanstvo) osoba kojima je priznat izbjeglički status.

Treće zemlje azila voljne su razmotriti odobrenje stalnog boravka izbjeglicama, pogotovo ako oni pridonose lokalnoj ekonomiji. U zadnjih nekoliko godina sve je manje zemalja koje smatraju da su u poziciji ponuditi lokalnu integraciju, iako postoje svijetli izuzeci, kao što je Meksiko koji je dopustio naturalizaciju hiljada izbjeglica iz Gvatemale.

79

Zemlje preseljenja Australija, Benin Brazil, Burkina Faso, Čile, Danska, Finska, Island, Irska, Kanada, Nizozemska, Novi Zeland, Norveška, Sjedinjene Američke Države, Španija, Švedska, Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Sjeverne irske

Preseljenje

Relativno mali broj izbjeglica koji se uzimaju u razmatranje za preseljenje u treće zemlje su u stvari oni koji su izloženi riziku u zemlji prvog azila ili za koje nema drugog trajnog rješenja. Određene zemlje redovito nude kvote za preseljenje; druge to čine ad hoc. Da bi bili preporučeni za preseljenje, izbjeglice moraju ispunjavati uslove UNHCR-a, te biti prihvaćeni na osnovu kriterija koje postavlja zemlje preseljenja.

Iznalažanje rješenja za problemeizbjeglica: šta da se radi?

U zemljama azila

Kako bi bili sigurni da je repatrijacija uistinu dobrovoljna, parlamentarci mogu pripaziti da se nijedan izbjeglica ne vraća kući protiv svoje volje, osim zbog pravilne primjene klauzule o prestanku statusa iz Konvencije o izbjeglicama.

Parlamentarci mogu također zagovarati da se izbjeglicama dozvoli da posjete svoj dom kako bi procijenili tamošnje uslove, a da pritom ne izgube pravo na ponovni ulazak u zemlju azila.

Ako nacionalni uslovi to dopuštaju, parlamentarci mogu razmisliti o proširenju uslova za naturalizaciju priznatim izbjeglicama.

U zemljama porijekla

Parlamentarci mogu provjeriti postoji li pravni okvir za zaštitu prava izbjeglica.

Imovinska prava, povrat imovine i odšteta, ključna su pitanja za zakonodavno djelovanje. Treba predvidjeti pravo na državljanstvo za djecu

80

izbjeglica koja su rođena izvan svoje zemlje, kao i nacionalne identifikacione dokumente.

Parlamentarci mogu pozvati vlade da dozvole pristup UNHCR-u i nevladinim organizacijama kako bi mogli pratiti situaciju u kojoj se nalaze povratnici.

U zemljama preseljenja i potencijalnog preseljenja

Zemlje preseljenja mogu razmisliti o povećanju prostora namjenjenog za nastanjivanje izbjeglica, kao i osiguranju dodatnog prostora za krizne situacije u slučajevima kada UNHCR mora brzo preseliti izbjeglicu iz hitnih sigurnosnih razloga.

Zemlje koje još ne spadaju u redovite zemlje preseljenja mogu razmisliti o tome da to postanu ili barem mogu UNHCR-u izraziti svoju spremnost da razmotre zahtjeve za preseljenje od slučaja do slučaja.

U zemljama donatorima ili potencijalnim donatorima

Zemlje donatori mogu zatražiti i podržati poboljšanje kvaliteta azila kako ljudi ne bi bili prisiljeni odabrati povratak u nestabilnu i nesigurnu sredinu.

Donatori mogu upotrijebiti politički pritisak kako bi se pristupilo rješavanju temeljnih razloga za egzodus izbjeglica.

Donatori mogu također podržati sve aktivnosti koje su neophodne za uspješnu repatrijaciju ili lokalnu integraciju, uključujući programe za uklanjanje mina, projekte za ostvarivanje prihoda i dugoročnu pomoć za razvoj.

81

Peto poglavlje

Alternativa pritvorui zaštita izbjeglica od diskriminacije

aštita izbjeglica ne odvija se samo na granicama. Tražitelji azila i priznate izbjeglice mogu biti ugroženi čak i u zemljama azila koje su pristupile Konvenciji o izbjeglicama i u kojima postoje zakonski propisi i postupak za

razmatranje zahtjeva za izbjeglički status. Postoji cijeli niz problema vezanih za zaštitu koji su relevantni za svakodnevni život u zemlji azila. U te probleme, za mnoge tražitelje azila i/ili izbjeglice, spadaju mogućnost proizvoljnog pritvoranja i atmosfera rasizma i ksenofobije u nekim slojevima lokalnog stanovništva.

Z

“Izvršni komitet izražava žaljenje što mnoge zemlje i dalje rutinski i proizvoljno pritvaraju tražitelje azila (uključujući maloljetnike) na pretjerano dugo vrijeme i što ne omogućavaju adekvatan pristup

UNHCR-u i pravičnom postupku za blagovremeno razmatranje statusa pritvorenika; primjećuje da praksa pritvaranja nije u skladu sa

postojećim standardima vezanim za ljudska prava i apeluje na države da aktivnije preispitaju sve moguće alternative pritvoru.”

Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 85(dd) (iz 1998. godine)

Pritvor

Izvršni komitet UNHCR-a izrazio je zabrinutost da se veliki broj izbjeglica i tražitelja azila u raznim dijelovima svijeta trenutno nalazi u pritvoru ili se protiv njih primjenjuju slične restriktivne mjere zbog njihovog nezakonitog ulaska ili prisustva u zemlji u kojoj traže utočište, sve dok traje postupak po njihovom zahtjevu. Komitet smatra da pritvor treba izbjegavati u normalnim prilikama, s obzirom na teškoće koje se njime prouzrokuju. Ako je potreban, pritvor se može koristiti u posebne svrhe, uključujući za verifikaciju identiteta i za utvrđivanje elemenata na kojima se zasniva zahtjev za izbjegličkim statusom ili azilom.

“Niko ne smije biti podvrgnut proizvoljnom hapšenju, pritvaranju ili protjerivanju.” Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima, član 9.

“S obzirom na teškoće koje uključuje, pritvor u normalnim okolnostima treba izbjegavati.” Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 44. (iz 1986. godine)

Pritvaranje tražitelja azila smatra se zakonitim, dakle ne proizvoljnim, ako se obavlja u skladu sa nacionalnim zakonom, Konvencijom o izbjeglicama i međunarodnim pravom. Pritvor se mora sprovoditi ne nediskriminatoran način i

82

mora biti podložan sudskoj ili upravnoj reviziji kako bi se provjerilo je li i dalje potreban, uz mogućnost puštanja na slobodu onda kada više ne postoji osnov za produžavanje pritvora.

Šta je to pritvor?

Pritvor ne podrazumijeva samo zatvor. Pritvor je zatvaranje unutar manje ili ograničene lokacije, što uključuje zatvore, zatvorene kampove, javne ili privatne prostore za pritvor, hotelske sobe ili tranzitne zone na aerodromima, gdje je sloboda kretanja bitno ograničena i gdje je jedina mogućnost napuštanja ograničenog područja napuštanje teritorije zemlje azila.

Da bi se utvrdilo da li je tražitelj azila u pritvoru, potrebno je procijeniti kumulativno dejstvo ograničenja, kao i stepen i intenzitet svakog pojedinačnog elementa ograničenja.

Ograničenje u smislu izbora mjesta u kojem tražitelj azila može živjeti, u pravilu ne predstavlja pritvor.

Tražitelje azila u pravilu ne treba pritvarati

Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima priznaje pravo na traženje i uživanje azila kao osnovno ljudsko pravo. U ostvarivanju tog prava tražitelji azila često su prisiljeni da u zemlju azila dođu ili uđu ilegalno. Za razliku od običnih imigranata, mnogi tražitelji azila ne mogu dobiti valjane pasoše ili vize. Ovu činjenicu, kao i fizičke i psihičke traume koje su mnogi tražitelji azila preživjeli, treba uzeti u obzir kada se razmatraju bilo kakva ograničenja slobode kretanja.

Pod kakvim okolnostima pritvarati tražitelje azila?

Kao izuzetak od pravila, tražitelji azila se mogu pritvarati iz dolje navedenih razloga ako se oni jasno zasnivaju na nacionalnim zakonima koji su u skladu sa međunarodnim pravom o ljudskim pravima.

Treba postojati zakonska pretpostavka o zabrani pritvora. Trebaju postojati i alternative (vidi dolje) i prvo se te alternative trebaju razmotriti, osim ako ne postoje dokazi na osnovu kojih se može zaključiti da ne bi bile djelotvorne u datom slučaju. Tražitelja azila treba pritvoriti tek onda kada budu razmotrene sve moguće alternative. U donošenju odluke o pritvoru, vlasti trebaju utvrditi je li pritvor primjeren i proporcionalan ciljevima koji se njime žele postići. Ako se odluči da je potreban, pritvor treba odrediti na nediskriminatoran način i na minimalno vrijeme.

Četiri dopuštena izuzetka od općeg pravila da se pritvor treba izbjegavati moraju biti propisana zakonom. Tražitelje azila treba pritvoriti isključivo iz

83

sljedećih razloga:

u cilju provjere identiteta: ovo se odnosi na slučajeve kada identitet nije utvrđen ili je sporan.

u cilju utvrđivanja elemenata na kojima se zasniva zahtjev za azil: ovo znači da treba prvo obaviti preliminarni razgovor kako bi se došlo do osnovnih činjenica. To ne podrazumijeva pritvor tokom cijelog postupka određivanja statusa ili na neograničeno vrijeme.

u slučajevima kada su tražitelji azila uništili putne ili lične dokumente ili su koristili lažne dokumente kako bi obmanuli vlasti zemlje u kojoj namjeravaju tražiti azil: vlasti moraju dokazati da je tražitelj azila postupao sa lošom namjerom, te da je htio obmanuti vlasti u zemlji azila ili da je odbio sarađivati sa njima. Tražitelji azila koji dolaze bez dokumenata zato što ih nisu mogli pribaviti ne trebaju se pritvarati ako je to isključivi razlog za pritvor.

U cilju zaštite nacionalne sigurnosti i javnog reda: ovo se odnosi na slučajeve kada postoje dokazi da tražitelj azila ima kriminalnu prošlost i/ili poznanstva koja mogu predstavljati rizik za nacionalnu sigurnost ili javni red. Tražitelji azila koji su došli putem trgovine ljudima ili krijumčarskog lanca obično se ne uključuju u tu kategoriju i ne bi ih trebalo pritvariti samo iz tog razloga. Ti ljudi su obično žrtve, a ne počinitelji, kriminalnih radnji.

Pod kojim okolnostima pritvor nije opravdan?

Tražitelje azila ne treba pritvarati ako dolaze direktno sa teritorije gdje su njihovi životi ili sloboda ugroženi i ako se bez odlaganja prijave vlastima i iznesu valjane razloge za svoj nezakoniti ulazak ili prisustvo. Pritvor iz razloga koji nije gore naveden, naprimjer, u okviru politike odvraćanja budućih tražitelja azila ili obeshrabrivanja onih koji su već podnijeli zahtjev, protivan je normama međunarodnog prava. Pritvor se ne smije koristiti kao kazna ili disciplinska mjera za nezakoniti ulazak ili prisustvo. Pritvor se ne smije koristiti zbog propusta da se postupi u skladu sa zahtjevima koje u vezi sa boravkom u prihvatnim centrima ili izbjegličkim kampovima postavljaju organi uprave. Bjekstvo iz pritvora ne smije dovesti do automatske diskvalifikacije u postupka za određivanje statusa ili do vraćanja u domovinu.

Šta ako su tražitelji azila ušli u zemlju ilegalno?

Konvencija o izbjeglicama predviđa da osobe koje dolaze neposredno iz zemlje u kojoj su proganjane ne smiju biti kažnjene zbog svog nezakonitog ulaska ili prisustva pod uslovom da dolaze direktno iz zemlje u kojoj strahuju od proganjanja, da se bez odlaganja prijave vlastima i navedu valjane razloge za to. Ova odredba se također primjenjuje na tražitelje azila jer su neki od njih u stvari izbjeglice kojima još nije priznat izbjeglički status. Neke države i neki tražitelji azila međusobno “odmjeravaju snage”. Kada države ograniče mogućnost legalne

84

migracije, neki tražitelji azila i potencijalni migranti okreću se trgovini ljudima i krijumčarenju ili drugim ilegalnim načinima ulaska. Države tada smatraju da su primorane još više pojačati kontrolu na granici, pa čitav ovaj ciklus eskalira.

Izvršni komitet UNHCR-a izrazio je mišljenje da u normalnim okolnostima pritvor treba izbjegavati s obzirom na teškoće koje uključuje. Ako je potreban, pritvor se smije primijeniti samo iz razloga predviđenih zakonom: za verifikaciju identiteta; za utvrđivanje elemenata na kojima se zasniva zahtjev za izbjegličkim statusom ili azilom; u slučaju kada izbjeglice ili tražitelji azila unište svoje putne i/ili lične dokumente ili kada koriste lažne dokumente kako bi obmanuli vlasti države u kojoj namjeravaju zatražiti azil; ili za zaštitu nacionalne sigurnosti i javnog reda. Izvršni komitet je također uvidio važnost pravičnog i brzog postupka za određivanje izbjegličkog statusa ili dodjelu azila u zaštiti izbjeglica i tražitelja azila od neopravdanog ili predugog pritvora. Također je naglasio koliko je za nacionalno zakonodavstvo i/ili upravnu praksu važno da se napravi razlika između situacije u kojoj se nalaze izbjeglice i tražitelji azila i situacije u kojoj se nalaze drugi stranci.

Koje su alternative pritvoru?

Na izbor alternative treba uticati individualna procjena okolnosti u kojima se nalazi tražitelj azila, te lokalni uslovi. Vlade također mogu procijeniti svaku alternativu u svjetlu posrednih i neposrednih troškova koje svaka od njih uzrokuje.

Dolje navedena lista nije sveobuhvatna. Ona nudi opcije koje vlastima omogućavaju određeni stepen kontrole nad mjestom boravka tražitelja azila, a da pritom tražiteljima azila ostave osnovnu slobodu kretanja.

Zahtjevi u pogledu nadzora

Od tražitelja azila može se zatražiti da se povremeno javlja imigracionom uredu ili policiji. Oslobađanje je moguće uz garanciju samog tražitelja azila ili člana njegove porodice, nevladine organizacije ili grupe u okviru zajednice, da će tražitelj azila postupati u skladu sa svim zahtjevima, da će se odazvati svim sudskim pozivima i pojaviti na svim službenim dogovorima.

Od tražitelja azila može se zatražiti da boravi na određenoj adresi ili lokalitetu, te da prije bilo koje promjene mjesta boravka pribavi dozvolu za to.

Tražitelji azila koji su ušli u zemlju ilegalno:šta kaže Konvencija iz 1951. godine

85

“Države ugovornice neće nametati kazne zbog nezakonitog ulaska ili prisustva izbjeglicama koji, dolazeći direktno sa teritorije gdje su im život ili sloboda bili ugroženi... uđu ili su prisutni na njihovoj teritoriji bez odobrenja, pod uslovom da se bez odlaganja prijave vlastima i iznesu valjane razloge za svoj nezakoniti ulazak ili prisustvo.

Države ugovornice neće nametati nikakva ograničenja na kretanje tih izbjeglica, osim onih koja su neophodna, a koja će se primjenjivati samo dok njihov status u zemlji ne bude riješen ili dok ne budu prihvaćeni u neku treću zemlju...” Konvencija o statusu izbjeglica, član 31.

“Dolazeći direktno” To znači da je tražitelj azila stigao direktno iz: svoje domovine; treće zemlje gdje njegova zaštita i sigurnost nisu mogle biti zagarantirane, ili tranzitne zemlje gdje je bio prisutan kraće vrijeme, a da nije zatražio ili dobio

azil.

Ne može se primijeniti strogo vremensko ograničenje na koncept “dolazeći direktno” i svaki je slučaj potrebno ocijeniti pojedinačno.

“Bez odlaganja” Slično tome, ne postoji ograničenje koje se mehanički može primijeniti na koncept “bez odlaganja”. Naime, tražitelji azila često se bore sa posljedicama trauma, jezičkim barijerama, nedostatkom informacija, strahom ili sumnjičavošću prema vlastima koja je uzrokovana njihovim ranijim iskustvima, nedostatkom osnovnih sredstava za život i drugim problemima.

“Valjane razloge” Ta fraza zahtjeva razmatranje okolnosti pod kojima je tražitelj azila pobjegao.

Garant

Od tražitelja azila može se zatražiti da osiguraju garanta koji bi bio odgovoran da se oni pojave na saslušanjima i službenim sastancima. Ako to ne učine, garant bi bio dužan platiti kaznu.

Puštanje uz garanciju

Tražiteljima azila koji su već u pritvoru ta bi alternativa omogućila puštanje u skladu sa odredbama o odgovornosti i garancijama. Tražitelji azila moraju biti informirani o toj opciji, a iznos garancije koju moraju platiti ne smije biti previsok, čime bi postao nedostižan.

Otvoreni centri

86

Tražitelji azila mogu biti pušteni pod uslovom da borave u skupnom smještaju iz kojeg bi mogli odlaziti i dolaziti u određeno vrijeme, uz dozvolu.

“Hapšenje, pritvor ili zatvaranje djeteta treba biti u skladu sa zakonom i koristit će se kao krajnja mjera i na najkraće moguće vrijeme.” Konvencija o pravima djeteta, član 37(b)

Djeca i pritvor

Polazna osnova je da se pritvaranje djece koristi samo kao krajnja mjera i na najkraće moguće vrijeme kao što je predviđeno članom 37(b) Konvencije o pravima djeteta i UNHCR-ovim Smjernicama o djeci izbjeglicama, pri čemu se u obzir uzimaju najbolji interesi djeteta.

Djeca odvojena od porodice

Djeca koja su odvojena od porodice, a koja se također zovu maloljetnici bez pratnje, trebaju, ako je to moguće, biti oslobođena kako bi se o njima starali članovi porodice koji već imaju boravište u zemlji azila. Ako to nije moguće, moraju dobiti odgovarajući smještaj i nadzor, idealno u domovima ili kod udomitelja.

Potrebno je imenovati zakonskog staratelja ili savjetnika koji će zastupati najbolje interese djeteta.

87

Djeca sa roditeljima

Potrebno je razmotriti sve ostale opcije kako bi se izbjegao pritvor. Djeca i njihovi primarni staratelji ne trebaju se pritvarati osim ako to nije jedini način očuvanja jedinstva porodice.

Ako su djeca u pritvoru

Ako zemlja azila nema alternative pritvaranju djece, to treba biti učinjeno kao krajnja mjera i na najkraće moguće vrijeme, a u skladu sa Konvencijom o pravima djeteta. Djeca se ne smiju držati u uslovima sličnim zatvorskim. Potrebno je uložiti sav napor da budu puštena i smještena negdje drugdje. U međuvremenu, potrebno je napraviti posebne aranžmane za osiguranje prostora koji su prikladni za djecu i njihove porodice.

Obrazovanje i igra

Tokom pritvora djeca imaju pravo na obrazovanje kako bi se postigao kontinuitet nakon puštanja iz pritvora. Obrazovanje se treba odvijati izvan mjesta pritvora.

Također je potrebno organizirati rekreaciju i igru koji su nužni za fizički i mentalni razvoj i koji pomažu ublažiti stres i traumu.

Pritvor drugih ugroženih osoba

Kategorije drugih ugroženih osoba

Sljedeće kategorije ljudi trebaju se smatrati ugroženima:

starije osobe odvojene od porodice; žrtve mučenja ili trauma; osobe sa mentalnim ili fizičkim problemima.

Posebna zaštita/staranje

S obzirom na vrlo negativan učinak koji pritvor ima na ugrožene pojedince, vlasti trebaju izbjegavati njihovo pritvaranje. Ako ih moraju pritvoriti, to se treba učiniti tek uz prethodno uvjerenje od kvalificiranog liječnika da takva mjera neće naštetiti njihovom zdravlju ili dobrobiti. Također je potrebno profesionalno pratiti i pružati podršku tim ljudima, uz pristup uslugama, hospitalizaciji i savjetima o lijekovima, već prema potrebi.

Šta UNHCR radi kako bi razdvojenoj djeci

88

pomogao da pronađu svoje porodice? Po UNHCR-ovoj definiciji, odvojeno dijete je dijete “odvojeno od oba roditelja za koje se ne može naći niti jedna osoba koja prema zakonu ili običaju za njega ima primarnu odgovornost”. Broj odvojene djece izbjeglica dosta varira s obzirom na uzroke i uslove egzodusa. Međutim, poznavatelji situacije u praksi su procijenili da odvojena djeca čine 2 do 5 posto izbjegličke populacije.

UNHCR blisko sarađuje sa drugim agencijama kako bi se osiguralo da odvojena djeca budu identificirana i registrirana i da njihove porodice budu pronađene. U kriznom području Ruande/Burundija, naprimjer, UNHCR sa UNICEF-om, Međunarodnim komitetom Crvenog krsta, Food for the Hungry (Hrana za gladne) i Save the Children (Spasite djecu) (UK), kao i sa brojnim drugim nevladinim organizacijama, obavlja prekogranično traženje za tu djecu. Stvorena je regionalna centralizirana baza podataka za registraciju, praćenje i spajanje razdvojenih članova porodice; lokalne baze podataka također podržavaju lokalne i državne programe. U godini koja je slijedila nakon egzodusa u Ruandi, više od 21.000 odvojene djece vraćeno je njihovim porodicama u regiju Velikih jezera.

U pravilu, UNHCR nerado podstiče usvajanje razdvojene djece izvan regije porijekla, s obzirom da je nakon svega vrlo često moguće pronaći članove njihove porodice.

Pritvaranje žena

Rizici pritvora

Pritvaranje žena i djevojaka adolescentske dobi, posebno onih koje su razdvojene od porodice, naročito je rizično. Bilo je izvještaja i navoda o napadajima, uključujući seksualne, na žene tražitelje azila dok su bile u pritvoru. Usto, politika pritvaranja žena također povećava vjerovatnost pritvaranja djece.

Posebna zaštita/staranje

Trudnice i dojilje ne smiju se pritvarati.

Ako se žene nalaze u pritvoru, treba ih odvojiti od muških tražitelja azila, osim ako nisu bliska rodbina.

Potrebno je zaposliti žensko osoblje kako bi se smanjila vjerovatnost seksualnog nasilja nad pritvorenicama i kako bi se poštivale njihove kulturne vrijednosti.

Žene trebaju imati pristup pravnim i drugim uslugama bez diskriminacije i trebaju imati pristup posebnim uslugama, prema potrebi, uključujući usluge vezane za

89

reproduktivno zdravlje.

Pritvaranje osoba bez državljanstva

Osobe bez državljanstva su osobe koje nijedna država ne smatra svojim državljanima. Osobe bez državljanstva ponekad se pritvaraju na neograničeno vrijeme jednostavno zato što se nemaju kamo poslati: zemlje u kojima su nekada živjeli ne žele ih primiti natrag, dok zemlje čije su državljanstvo imali tvrde da su ga izgubili ili čak ne mogu ni dokazati svoje državljanstvo.

Činjenica da je osoba bez državljanstva i da nema putne isprave ne znači da se ta osoba može pritvoriti na duže vrijeme. Vlasti trebaju pokušati identificirati i potvrditi državljanstvo pojedinca kako bi se odredilo koja je država odgovarajuća za njegov povratak ili ponovni prihvat. U ovakvim slučajevima UNHCR može davati savjete, ako se to od njega traži.

Radna grupa o proizvoljnom pritvoru Rad i mandat Radne grupe o proizvoljnom pritvoru dolazi do izražaja u situacijama kad su tražitelji azila ili druge osobe navodno proizvoljno pritvoreni. U izvještaju E/CN.4/2000/4, Radna grupa je usvojila specijalni komentar (Savjetodavno mišljenje 5.) o “situaciji vezanoj za imigrante i tražitelje azila” u kojem se obrađuje deset načela o zatvaranju i pritvaranju, kako slijedi:

Načelo 1: Svaki tražitelj azila ili imigrant, tokom zadržavanja na granici radi ispitivanja ili unutar državne teritorije u slučaju ilegalnog ulaska, mora biti obaviješten barem usmeno i na jeziku koji razumije, o prirodi i razlozima za donošenje odluke o odbijanju ulaska na granici ili dozvole za privremeni boravak na datoj teritoriji.

Načelo 2: Svakom tražitelju azila ili imigrantu mora se dok je zatvoren omogućiti komunikacija sa vanjskim svijetom, uključujući putem telefona, faksimila ili elektronske pošte, i kontakti sa advokatom, konzularnim predstavnikom i rodbinom.

Načelo 3: Svaki tražitelj azila ili imigrant koji je zatvoren mora biti odmah izveden pred sudski ili neki drugi organ.

Načelo 4: Svaki tražitelj azila ili imigrant mora se nakon zatvaranja potpisati u registar koji ima redne brojeve i koji je uvezan, ili koji omogućava jednake garancije, i iz kojeg

90

je vidljiv identitet osobe, osnova za zatvaranje, te nadležni organ koji je donio relevantnu odluku, kao i vrijeme i datum primitka i puštanja.

Načelo 5: Svaki tražitelj azila ili imigrant se nakon prijema u centar mora obavijestiti o internim propisima i odgovarajućim disciplinskim pravilima i mogućnošću da mu neće biti dopuštena komunikacija sa vanjskim svijetom, kao i o garancijama koje prate tu mjeru.

Načelo 6: Odluku mora donijeti ovlašteni organ sa dostatnim stepenom odgovornosti i ista se mora zasnivati na kriteriju legaliteta.

Načelo 7: Zakonom treba predvidjeti maksimalno trajanje pritvora koje ni u kom slučaju ne smije biti neograničeno ili predugo.

Načelo 8: Obavijest o pritvoru treba biti uručena u pisanom obliku na jeziku koji tražitelj azila ili imigrant razumije, i u njoj je potrebno navesti razloge za donešenu mjeru; u njoj moraju biti navedeni uslovi prema kojima tražitelj azila ili imigrant može zatražiti pravni lijek pred sudskim organom koji će promptno odlučiti o zakonitosti mjere i, kada je to prikladno, odrediti puštanje osobe.

Načelo 9: Mjesto zatvaranja je javna ustanova posebno ustanovljena sa tom svrhom; kada iz praktičnih razloga to nije slučaj, tražitelj azila ili imigrant treba biti smješten u prostor odvojen od prostora za osobe zatvorene zbog kršenja krivičnog prava.

Načelo 10: Uredu UNHCR-a, ICRC-a i, kada je to primjereno, ovlaštenim nevladinim organizacijama mora se dopustiti pristup mjestima zatvaranja.

91

Rasizam i ksenofobija

Problemi rasizma, diskriminacije, ksenofobije i netolerancije osujećuju međunarodne napore u zaštiti izbjeglica. Rasizam može natjerati ljude da postanu izbjeglice, otežavati aktivnosti na njihovoj zaštiti i predstavljati prepreku u iznalaženju rješenja za njihove probleme.

Izbjeglice i tražitelji azila, posebno kada dolaze u velikom broju, mogu imati velik uticaj na zemlju azila i lokalno stanovništvo. Neke prihvatne zajednice vide izbjeglice kao prijetnju svom načinu života, kulturi ili čak nacionalnoj sigurnosti i stabilnosti. Drugi smatraju sve strance suparnicima u borbi za ograničene lokalne resurse. Pozitivni doprinos koji izbjeglice mogu imati u zemlji azila i njihova potreba za humanitarnom pomoći i zaštitom koja ne postoji u njihovoj domovini često se izgubi u emocionalnim debatama o “neželjenim” migrantima.

Zaštita izbjeglica od rasizma i ksenofobije zahtjeva pravnu, političku i socijalnu akciju. Kada se lokalno stanovništvo osjeća ugroženim, njihovi strahovi predstavljaju plodno tle za jačanje rasizma, diskriminacije, ksenofobije i netolerancije. Te strahove lako raspiruju neodgovorni mediji ili se njima manipulira u političke, umjesto u humanitarne svrhe.

Rasizam i ksenofobija: uloga parlamentaraca Parlamentarci mogu svojim ponašanjem stvarati klimu koja pojačava strahove i tenzije ili se pak sa problemima mogu odgovorno suočiti.

Parlamentarci trebaju podsticati lokalno stanovništvo da vidi izbjeglice kao ljude kojima je potrebna i koji zaslužuju međunarodnu zaštitu, podršku i poštovanje.

Poštovanje ne može biti zakonom uređeno. Međutim, parlamentarci mogu preuzeti vođstvo u promoviranju poštovanja i tolerancije prema izbjeglicama i pobrinuti se da se nacionalne debate o nedržavljanima, izbjeglicama i drugim osobama, zasnivaju na racionalnim i osnovanim argumentima, a ne samo na emocijama.

92

Diskriminacija i izbjeglice Rasizam i diskriminacija mogu progoniti izbjeglice u svakoj fazi njihove raseljenosti.

Etničke i rasne tenzije mogu navesti izbjeglice na bijeg. Diskriminacija protiv jedne etničke grupe može biti rezultat ili sastavni dio političke strategije da se razlike između etničkih grupa koriste za prikupljanje podrške u korist jedne etničke grupe. Uprkos činjenici da u većini država postoje različite etničke grupe, etnički identitet pojedine grupe prečesto postaje definirajuća karakteristika državljanstva. Kad se to dogodi, manjinske grupe mogu izgledati kao prepreka izgradnji nacije. Ako država nije voljna obavljati svoju posredničku ulogu djelotvorno ili ako je ona jedna strana etničkog sukoba, može doći do “etničkog čišćenja” ili drugih oblika prisilne segregacije stanovništva. U stvari, namjerno protjerivanje etničke grupe može biti i planirani cilj sukoba.

Lokalno stanovništvo gdje su izbjeglice potražile sigurnost za vrijeme njihove raseljenosti, često ih vidi kao nepoželjni prekid u svojim životima. Prihvatna zajednica ih ponekad smatra suparnicima u borbi za ograničene resurse, čak i prijetnjom lokalnoj kulturi. Može uslijediti diskriminacija u obliku otvorenog nasilja nad izbjeglicama ili u suptilnijim oblicima, kao što su izrabljivačko niske nadnice za rad.

Čak i kada je identificirano rješenje za položaj izbjeglica - lokalna integracija u prihvatnoj zemlji, preseljenje u treću zemlju ili dobrovoljna repatrijacija u zemlju porijekla izbjeglice - diskriminacija protiv izbjeglica ili povratnika može osujetiti svaku nadu u nastavak normalog života. Sve više i više repatrijacija se odvija u ne baš idealnim uslovima, ponekad u okolnostima kontinuiranog sukoba i opće nesigurnosti. Slaba država i građansko društvo čine proces izgradnje mira i mirenja teškim, ako ne i nemogućim. Ako se izbjeglice istodobno u velikom broju vrate kući, lokalni resursi i infrastruktura mogu patiti, a napredovanje privredne obnove može biti ometano. Masovni povratak može također uticati na politiku i legitimnost države, pogotovo u kontekstu izbora ili kad povratak može promijeniti vojni ili politički omjer snaga jedne etničke grupe u korist druge. Oba razloga mogu dovesti do diskriminacije povratnika koji se mogu činiti “uzrokom” neželjenih ekonomskih, vojnih ili političkih rezultata.

Sprečavanje rasizma i diskriminacije u odnosu na izbjeglice moguće je postići mjerama na svim razinama društva:

Države trebaju osigurati da se svi sektori društva udruže protiv tvrdokorne rasne podjele i sukoba u društvu, pogotovo rasizma usmjerenog prema

93

osobama koje se smatraju “strancima”.

Važne institucije na svim razinama društva - porodica, škola, radno mjesto, vjerski objekti, elita - trebaju njegovati toleranciju.

Državne i lokalne vlasti trebaju izdvajati više sredstva i činiti napore za eliminaciju korijena rasizma i ksenofobije.

Države trebaju promovirati međukulturne aktivnosti uz sudjelovanje nevladinih i vjerskih organizacija.

Države, nevladine organizacije i agencije Ujedinjenih naroda, kao i mediji, trebaju promovirati svijest o rasizmu i diskriminaciji i pomagati stvaranju pozitivnih društvenih promjena.

Sudovi, komisije za ljudska prava i uredi javnih pravobranitelja moraju djelotvorno i otvoreno osuđivati počinitelje rasističkog i ksenofobičnog nasilja.

Parlamentarci kao osobe koje učestvuju u stvaranju mišljenja moraju biti svjesni uticaja koji imaju na javno mnijenje i trebaju koristiti svoj položaj za promoviranje tolerancije i poštivanja ljudskih prava.

Treba posebno imati u vidu sljedeća dva zaključka Izvršnog komiteta UNHCR-a:

“Izvršni komitet... potvrđuje važnost... obrazovnih i drugih programa u borbi protiv rasizma, diskriminacije i ksenofobije.” Zaključak br. 85(g), iz 1998. godine

“Izvršni komitet... poziva države da se bore protiv netolerancije, rasizma i ksenofobije i da podstiču saosjećanje i razumijevanje putem izjava za javnost, zakona i socijalne politike, posebno s obzirom na specijalnu situaciju u kojoj se nalaze izbjeglice i tražitelji azila.” Zaključak br. 77(h), iz 1995. godine

94

Kako izbjeglica može sačuvatisvoje dostojanstvo? Ograničavanje pritvora

Upotreba pritvora treba biti ograničena pretpostavkom da on kao takav nije potreban. Pritvor treba koristiti samo kada je potrebno, u skladu sa ranije spomenutim međunarodnim standardima.

U zakonske propise je potrebno uključiti procesne garancije.

Svakom tražitelju azila koji se nalazi u protvoru treba omogućiti da se koristi dolje navedenim minimalnim procesnim garancijama. Pritvor ne bi smio postati prepreka podnošenju zahtjevu od tražitelja azila.

Informacije.

Pribaviti ažurne i kompletne informacije o nalogu za pritvor, zajedno sa razlozima za nalog i pravima pritvorenika u vezi sa nalogom, na jeziku i terminima koji on može razumjeti.

Pravo na pravni savjet

Kad je moguće, tražitelj azila treba dobiti besplatnu pravnu pomoć.

Preispitivanje

Neovisni sudski ili organ uprave treba automatski preispitati odluku o pritvoru.

Također je potrebno naknadno redovito preispitivati postoji li i dalje potreba za pritvorom. Tim saslušanjima ima pravo prisustvovati tražitelj azila ili njegov pravni zastupnik.

Tražitelj azila lično ili njegov zastupnik treba imati mogućnost na ročištu osporiti potrebu za pritvorom i pobijati sve nalaze. To pravo treba se odnositi na sve aspekte slučaja, a ne samo na diskrecionu odluku izvršnih organa o pritvaranju.

Kontakt sa advokatima

Tražitelju azila treba omogućiti kontakt sa lokalnim uredom UNHCR-a, nacionalnim izbjegličkim orgnima ili drugim agencijama, te advokatom.

95

Tražitelj azila treba imati pravo komunicirati sa spomenutim zastupnicima na način da mu se garantira privatnost, i treba mu omogućiti sredstva za uspostavljanje tog kontakta.

Postavljanje standarda za uslove u pritvoru

Uslovi u pritvoru trebaju biti humani i putem njih treba iskazati poštovanje za urođeno ljudsko dostojanstvo.

Uslovi trebaju biti predviđeni zakonom. Parlamentarci se mogu pozvati na mjerodavne norme i načela međunarodnog prava, uključujući Skup načela Ujedinjenih naroda za zaštitu svih osoba u bilo kom obliku pritvora ili zatvora iz 1988. godine, Standardna minimalna pravila Ujedinjenih naroda za postupanje sa zatvorenicima iz 1955. godine i Pravila Ujedinjenih naroda za zaštitu maloljetnika koji su lišeni slobode iz 1990. godine.

Važna napomena

Brza procjena: Sve tražitelje azila treba prije pritvora procijeniti kako bi se identificirale žrtve mučenja ili traume.

Odvajanje: Muškarce treba odvojiti od žena, a djecu od odraslih, osim ako nisu u rodu.

Odvojeni objekti: Trebaju postojati odvojeni objekti, ne zatvori, za tražitelje azila. Ako to nije moguće, tražitelji azila ne bi smjeli imati nikakvog kontakta sa kriminalcima.

Vanjski kontakti: Tražiteljima azila treba dopustiti redovite kontakte i posjete prijatelja, rodbine i vjerskih, socijalnih ili pravnih savjetnika u objektima koji su na raspolaganju za takve posjete. Posjeti trebaju biti privatni, osim ako nema konkretnih razloga za suprotno.

Liječnički pregledi: Po potrebi treba osigurati liječničke preglede i psihološko savjetovanje.

Rekreacija: Mogućnost dnevnih fizičkih aktivnosti u zatvorenom i na otvorenom.

Obrazovanje: Treba biti dostupno obrazovanje ili stručno usavršavanje.

Vjera: Mora biti dopušteno prakticiranje vjerskih obreda, uključujući prehrambene navike.

Osnovne potrebe: Kreveti, tuševi, zahodi, itd.

Mehanizam za ulaganje žalbi: Treba postojati mehanizam za ulaganje otvorenih ili tajnih pritužbi/žalbi. Informacije o načinu podnošenja

96

pritužbe/žalbe, uključujući i rokove i žalbeni postupak, trebaju biti izložene na javnom mjestu i na jeziku koji pritvorenik razumije.

Poštivanje zakonskih prava izbjeglica

Izbjeglicama pripadaju prava navedena u Konvenciji o izbjeglicama. Jedno od najvažnijih prava je da su države dužne primjenjivati odredbe Konvencije o izbjeglicama bez diskriminacije.

Izbjeglice i tražitelji azila također uživaju pogodnosti koje proističu iz međunarodnog prava o ljudskim pravima i, gdje je to relevantno, međunarodnog humanitarnog prava i/ili regionalnog prava o ljudskim pravima.

Nacionalnim zakonima treba predvdjeti realizaciju tih prava u zemlji azila, i u kontekstu individualnog postupka za određivanje izbjegličkog statusa.

Još jedan način da se osigura poštivanje prava izbjeglica jeste da parlamentarci usvoje širu definiciju izbjeglice iz Afričke konvencije i Kartagenske deklaracije.

Minimalno, sve osobe kojima je potrebna međunarodna zaštita, ali koje ne potpadaju pod definiciju iz Konvencije o izbjeglicama, trebaju dobiti jasan pravni status sa najviše mogućih prava.

Zaštita izbjeglica od rasističkih i ksenofobičnih djela i stajališta

Izbjeglice i tražitelji azila trebaju biti pravno zaštićeni od rasističkih i ksenofobičnih djela, a počinitelje treba otvoreno osuditi i djelotvorno kazniti.

Dok se pravosuđe bavi pitanjima krivičnog prava, parlamentarci mogu stvoriti pravni okvir kojim će se osigurati da se rasno motivirani napadi ne toleriraju i da se ne dopusti stvaranje klime nekažnjavanja.

Izbjeglice moraju biti upoznate sa svojim pravima

Izbjeglice često ne znaju svoja zakonska prava, problem koji može biti otežan jezičkim barijerama.

Pristup pravnim lijekovima treba biti pojednostavljen i vlasti trebaju istražiti mogućnost alternativnih mjera kako bi se osiguralo poštovanje tog prava. Naprimjer, kampanje vezane za ljudska prava.

Mehanizam za razmatranje izbjegličkih pitanja

Za preispitivanje situacije vezane za ljudska prava u kojoj se nalaze izbjeglice i tražitelji azila mogu se osnivati parlamentarni komiteti.

Ostale nacionalne institucije, kao komisije za ljudska prava i uredi javnih

97

pravobranitelja, mogu biti osposobljene kako bi se osigurala prava izbjeglica.

Poštivanja doprinosa koji izbjeglice daju u zemlji azila

Osim toga što daju zakonsku strukturu putem koje se poštuju prava izbjeglica, parlamentarci također mogu pribaviti finansijska sredstva za javne kampanje i obrazovne programe o izbjeglicama u školama.

Adekvatno poučavanje osoba koje se bave izbjeglicama

Također je važno izdvojiti sredstva za poučavanje djelatnika, kao što su čuvari granica, imigracioni službenici, policija i sudstvo, kako bi oni mogli obavljati svoje dužnosti na nediskriminatoran način.

Javno zauzimanje za izbjeglice

Možda najvažnije od svega, parlamentarci mogu iskoristiti svoj istaknuti položaj u društvu kako bi se javno zauzimali za izbjeglice.

Kao zakonodavci i kao glas naroda u vladi, parlamentarci imaju poseban interes osigurati da se ljudska prava i vladavina prava poštuju i da izbjeglice imaju koristi od međunarodne zaštite i rješenja njihovog nezavidnog položaja.

Parlamentarci trebaju imati vodeću ulogu pri donošenju odluke o tome jesu li na snazi odgovarajući zakoni i postupci, a na osnovu kojih njihova zemlja može pravilno reagirati u slučaju dolaska tražitelja azila, pružati zaštitu onima kojima je potrebna i olakšati dobrovoljan povratak, lokalnu integraciju ili preseljenje u treću zemlju azila.

Parlamentarci iz domovina izbjeglica (ako parlament tamo još funkcionira) mogu pomoći u stvaranju pravnih i političkih uslova za njihov siguran i dostojanstven povratak.

Preuzimanje vodstva u pitanjima vezanim za izbjeglice i tražitelje azila

Parlamentarci imaju sjajnu mogućnost preuzeti vodstvo u pitanjima vezanim za izbjeglice i tražitelje azila na način da unapređuju javnu svijest o izbjeglicama kao ljudima koji su ugroženi, a ne kao osobama koje predstavljaju prijetnju.

Parlamentarci mogu promovirati bolje poznavanje međunarodnog izbjegličkog prava u javnosti i mogu pomoći svojim vladama i biračima da razumiju interes svoje zemlje u stvaranju velikodušnog, stabilnog i dosljednog sistema za zaštitu izbjeglica i drugih kojima je zaštita potrebna. Parlamentarci mogu unijeti više svjetlosti u debatu o izbjeglicama na način da ističu razliku između migracionih pitanja i pitanja vezanih za zaštitu izbjeglica te da osuđuju rasizam i ksenofobiju.

98

Promoviranje regionalnih i međunarodnih inicijativa

Konačno, parlamentarci mogu uticati na svoje kolege u drugim zemljama tako da promoviraju regionalne i međunarodne inicijative za poštovanje izbjeglica i zaštitu njihovih prava.

99

Šesto poglavlje

Pristupanje međunarodnim instrumentimai usvajanje zakonskih propisa

arlamentarci u zemljama koje još nisu pristupile Konvenciji o izbjeglicama i Protokolu mogu razmisliti o podršci pristupanju kao važnom prvom koraku za sudjelovanje u sistemu međunarodne zaštite. Međuparlamentarni savez

i Izvršni komitet UNHCR-a više su puta pozvali druge države da se pridruže 141 zemlji koje su u septembru 2001. godine bile potpisnice Konvencije i/ili Protokola (vidi str. 12).

PPristupanje Konvenciji o izbjeglicama i Protokolu važno je zbog potrebe da se adekvatno odgovori na izbjeglički val, jer pristupanje:

predstavlja obavezu primjene minimalnih humanitarnih standarda postupanja sa izbjeglicama;

pridonosi poboljšanju odnosa između domovine izbjeglica i zemlje azila s obzirom da depolitizira čin dodjele azila;

ističe želju države pristupnice da sarađuje sa međunarodnom zajednicom i UNHCR-om na iznalaženju rješenja za izbjegličke probleme;

potvrđuje i jača univerzalnost međunarodnog izbjegličkog prava.

“Međuparlamentarni savez poziva one zemlje koje to još nisu učinile da pristupe Konvenciji o statusu izbjeglica iz 1951. godine i

njenom Protokolu iz 1967. godine, kao i drugim univerzalnim instrumentima međunarodnog humanitarnog prava i prava o

ljudskim pravima, te poziva sve države da ispune obaveze koje proizilaze iz tih instrumenata.”

103. Međuparlamentarna konferencija, maj 2000. godine

“Generalna skupština (priznaje) da je odobravanje azila od neke države osobama koje imaju pravo pozvati se na član 14. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima miroljubiv i

humanitaran čin i da ga stoga niti jedna druga država ne može smatrati neprijateljskim.”

Uvod u Deklaraciju Ujedinjenih naroda o teritorijalnom azilu, stav 4.

Pristupanje, poruka

Pristupanje dokazuje predanost primjeni minimalnih humanitarnih

100

standarda

Ovi standardi su razrađeni u Konvenciji o izbjeglicama i do danas ih se pridržavala većina država.

Pristupanje može poboljšati međudržavne odnose

Izbjeglice će pristizati na granice raznih zemalja bez obzira na to da li su te zemlje članice međunarodnih instrumenata o izbjeglicama ili ne. Prisustvo izbjeglica iz susjednih zemalja može prouzrokovati tenzije među državama, koje se mogu smanjiti kada zemlja azila očigledno postupa u skladu sa svojim obavezama iz međunarodnog izbjegličkog prava, s obzirom da ovi instrumenti potvrđuju miroljubivu i humanitarnu prirodu azila.

Pristupanje svjedoči o međunarodnoj saradnji

Pristupanje pokazuje želju države da sarađuje sa međunarodnom zajednicom na iznalaženju rješenja za izbjegličke probleme. Pristupanjem se države ne obavezuju da će stalno prihvatati izbjeglice. Ono služi jačanju tradicije azila na način da ga smješta u čvršći okvir međunarodnog prava.

Pristupanje pomaže UNHCR-u da mobilizira međunarodnu podršku

Nenadani masovni priliv izbjeglica u neku zemlju u razvoju često predstavlja ozbiljan ekonomski udarac, pogotovo kada je potrebno izdvojiti velika sredstva za pomaganje izbjeglicama na štetu lokalnog stanovništva. Kako bi se olakšali ti problemi, potrebno je proširiti podršku koju država daje međunarodnim instrumentima o izbjeglicama. Na taj se način odgovornost koje vlade preuzimaju za izbjeglice pravilnije raspoređuje.

Uobičajena pitanja o pristupanju

Podstiče li pristupanje dolazak izbjeglica?

Postoji li vjerovatnoća da će izbjeglice radije zatražiti azil u zemlji koja je pristupila Konvenciji o izbjeglicama?

Dosadašnje iskustvo ne podupire ovo stajalište. Izbjeglice uglavnom ostaju blizu svoje domovine. Prema tome, mnoge države koje graniče sa državom u kojoj je izbio sukob, a poneke od njih nisu potpisnice izbjegličkih instrumenata, pružaju gostoprimstvo nekim od najvećih izbjegličkih populacija u svijetu. Suprotno tome, zemlje zapadne Evrope, koje su sve potpisale Konvenciju o

101

izbjeglicama i njen Protokol, nemaju sličan broj tražitelja azila. “Privlačnost” potencijalne zemlje azila vrlo je subjektivna i nema puno veze sa pravnim obavezama. Vjerovatnije je da će geopolitička razmišljanja ili porodične veze uticati na odluku izbjeglice o tome gdje da potraži sigurnost.

Može li zemlja izbjeći udomljavanje izbjeglica nepristupanjem Konvenciji o izbjeglicama?

Izbjeglici koji traži zaštitu ne smije se odbiti ulazak u zemlju. Isto tako, izbjeglica ne smije biti silom vraćen u domovinu ili drugu zemlju gdje bi se mogao suočiti sa proganjanjem. Ovo načelo, non-refoulement, smatra se pravilom međunarodnog običajnog prava, dakle, obavezuje sve države bez iznimke i bez obzira na to jesu li pristupile Konvenciji o izbjeglicama ili njenom Protokolu ili nisu.

Nameće li pristupanje finansijske obaveze?

Postoje li troškovi vezani za pristupanje?

Pristupanje samo po sebi ne izlaže zemlju izdacima ili troškovima. Kao što je pojašnjeno u drugom poglavlju, UNHCR se uglavnom finansira dobrovoljnim doprinosima. Udomljavanje izbjeglica, posebno u situacijama masovnog priliva, izlaže zemlju azila različitim opterećenjima. Međutim, države često moraju udomljavati izbjeglice bez obzira na to jesu li pristupile međunarodnim izbjegličkim instrumentima ili ne. Pristupanje čini UNHCR-ov zadatak mobiliziranja međunarodne podrške i sredstava puno lakšim.

Treba li država potpisnica davati zemljište izbjeglicama ili im nalaziti posao?

Prema Konvenciji o izbjeglicama ili njenom Protokolu ili Afričkoj konvenciji, države potpisnice nisu dužne davati povoljniji tretman izbjeglicama kad je riječ o sticanju imovine ili zaposlenju, iako im u određenim situacijama treba omogućiti povoljniji tretman kad je riječ o plaćenim poslovima kojim će zarađivati za život. Međutim, države potpisnice moraju primijeniti iste kriterije na izbjeglice kao i na ostale kategorije stranaca u pregovorima oko prodaje zemljišta.

Da li pristupanje znači da će izbjeglice tu ostati zauvijek?

Je li država potpisnica dužna dati trajni azil izbjeglicama?

U nekim situacijama izbjeglice ostaju trajno i asimiliraju se u zemlji azila. Međutim, zaštita koja se pruža na osnovu Konvencije o izbjeglicama nije automatski trajna. Konvencija o izbjeglicama jasno predviđa da je izbjeglički status privremeno stanje koje prestaje čim izbjeglica ponovno dobije ili počne uživati zaštitu svoje države. Međunarodna zaštita nije opravdana nakon što

102

nastupe bitne promjene u zemlji porijekla i nakon što se otkloni razlog za strah od proganjanja. Dobrovoljna repatrijacija je obično najbolje rješenje kada to dopuštaju uslovi u zemlji porijekla.

Šta ako je lokalno stanovništvozabrinuto zbog pristupanja? Neki lokalni razlozi za zabrinutost povezani su sa pogrešnim tumačenjem i/ili poimanjem Konvencije o izbjeglicama i Protokola. Obaveze država nisu tako ograničavajuće kao što se to često državama čini. Konvencija o izbjeglicama i Protokol daju samo pravni okvir i osnov za izgradnju vlastite politike o izbjeglicama. Bez takvog okvira i osnova, postoji rizik da će reakcije vlade na dolazak izbjeglice biti potpuno proizvoljne.

Ako izbjeglice nemaju pravni status, onda može biti ugrožen njihov pristup zaštiti i pomoći, što može dovesti do problema sa lokalnom zajednicom.

Mnogo je bolje da država ima razumnu politiku o izbjeglicama prije nego što bude suočena sa izbjegličkom krizom. Politika osmišljena brzopleto tokom krize često ide na štetu interesa date države.

Zakonodavstvo: sljedeći korak

Pristupanje Konvenciji o izbjeglicama i Protokolu samo je prvi korak u stvaranju zdravih pravnih osnova za zaštitu izbjeglica. Nacionalno zakonodavstvo mora biti usvojeno ili izmijenjeno kako bi se omogućila efikasna provedba odredbi Konvencije o izbjeglicama i Protokola. UNHCR blisko sarađuje sa državama kako bi osigurao da pravna tradicija i resursi svake države budu u skladu sa njenim međunarodnim obavezama. U vrijeme kada mnoge vlade predlažu zakone ili poduzimaju upravne mjere sa ciljem strožije kontrole imigracije, treba sa posebnom pažnjom raditi na tome da načela o zaštiti izbjeglica budu u cjelosti uključena u pravnu strukturu.

“Međuparlamentarni savez poziva države da postupaju strogo u skladu sa svojim obavezama iz međunarodnog humanitarnog

prava i međunarodnih instrumenata o ljudskim pravima i izbjeglicama, te da osiguraju takvo postupanje.” 102. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, oktobar 1999.

103

Uvažavajući potrebu država da se bave problemom zloupotrebe postupaka za određivanje izbjegličkog statusa, Izvršni komitet UNHCR-a pozvao je države da osiguraju da nacionalno pravo i upravna praksa, uključujući mjere za kontrolu migracije, budu u skladu sa načelima i standardima izbjegličkog prava i prava o ljudskim pravima.

Ukratko: Sve što morate znati i učiniti za pristupanje međunarodnim

izbjegličkim instrumentima i usvajanje zakonskih propisa

Postanite članica međunarodnih izbjegličkih instrumenata

Kao prvo, provjerite je li vaša država potpisnica glavnih međunarodnih instrumenata, odnosno Konvencije o izbjeglicama i Protokola (vidi str. 12. ili to provjerite kod lokalnih izvora ili najbližeg ureda UNHCR-a; vidi Aneks 3.).

Ako vaša država nije pristupila nijednom od ovih instrumenata, razmislite o poduzimanju adekvatnih koraka na način da postavite pitanje vašoj vladi u pisanoj formi ili usmeno ili, kao član parlamenta u obliku prijedloga zakona.

Savjetujemo da se, uz političke i parlamentarne instrumente koje vam stoje na raspolaganju, upoznate i sa pravnim postupcima za pristupanje dolje opisanim međunarodnim instrumentima. Primjerci instrumenata i izjava nalaze se u Aneksu 1.

Ako država još nije ratificirala ili pristupila Konvenciji o izbjeglicama i Protokolu

Ako je zahtjev za ratifikaciju ili pristupanje podnesen parlamentu unutar razumnog vremenskog roka nakon prijema potrebnih informacija, onda glasajte za.

Ako vlada ne podnese prijedlog parlamentu unutar razumnog vremenskog roka, iskoristite parlamentarni postupak kako biste zatražili od vlade da objasni zašto to nije napravila, te kako biste podstakli vladu da počne sa postupkom ratifikacije ili pristupanja bez odlaganja.

Ako je vlada potpisala Konvenciju o izbjeglicama i Protokol, ali odgađa proces ratifikacije:

iskoristite parlamentarni postupak da ispitate razloge vlade za odlaganje i da je podstaknete da ubrza postupak;

104

iskoristite svoje pravo na zakonodavnu inicijativu kako biste predložili zakon o tom pitanju.

Ako se vlada protivi ratifikaciji ili pristupanju

Pokušajte saznati zašto, detaljno.

Ako je potrebno, pomozite otkloniti sumnje i nerazumijevanje, te koristite svoju političku mrežu za ubrzanje postupka.

Zauzimajte se kod svojih birača za ratifikaciju ili pristupanje.

Pristupanje Konvenciji o izbjeglicama

Države mogu pristupiti Konvenciji o izbjeglicama iz 1951. godine u bilo kom trenutku na način da pohrane instrument o pristupanju kod generalnog sekretara Ujedinjenih naroda.

Instrument o pristupanju mora potpisati ministar vanjskih poslova ili predsjednik ili premijer. Obično se podnosi putem predstavnika zemlje koja pristupa, akreditiranog u sjedištu Ujedinjenih naroda u New Yorku.

Model instrumenta o pristupanju Konvenciji o izbjeglicama iz 1951. godine nalazi se u Aneksu 1.

Izjave o alternativama sadržanim u Konvenciji

Kod pristupanja Konvenciji o izbjeglicama, države trebaju dati izjavu biraju li alternativu (a) ili (b) člana 1B(1).

Član 1B(1) predviđa: U svrhu ove Konvencije, tekst “događaji koji su nastupili prije 1. januara 1951. godine” iz člana 1(A) znači jedno od sljedećeg: (a) “događaji u Evropi prije 1. januara 1951. godine” ili (b) “događaji u Evropi ili drugdje prije 1. januara 1951. godine”, i svaka država ugovornica treba dati izjavu u trenutku potpisivanja, ratifikacije ili pristupanja, u kojoj navodi koje značenje će primjeniti u odnosu na svoje obaveze iz Konvencije.

Gotovo sve zemlje koje su pristupile Konvenciji o izbjeglicama prihvatile su širu alternativu (b) koju će, pretpostavlja se, prihvatiti i države koje ubuduće budu pristupile Konvenciji.

Većina država koja je prvobitno uvela geografsko ograničenje – alternativa (a) - povukla ga je. U septembru 2001. godine, samo pet zemalja zadržalo je geografsko ograničenje.

105

Pristupanje Protokolu o izbjeglicama i simultano pristupanje

Za pristupanje Protokolu o izbjeglicama države slijede istu proceduru navedenu u tekstu gore, kao za Konvenciju.

Pristupanje Protokolu o izbjeglicama znači pristanak na primjenu njegovih odredbi bez ikakvog geografskog ograničenja.

Primjer instrumenta za pristupanje Protokolu nalazi se u Aneksu 1.

Geografska primjena

Većina država simultano pristupa Konvenciji o izbjeglicama i Protokolu.

Nakon simultanog pristupanja i dalje je potrebna formalna izjava o geografskoj primjeni iz člana 1B(1) Konvencije o izbjeglicama: vidi gore.

Sukcesija

U slučaju država koje su nastale dijeljenjem ili raspadom drugih država, instrumenti kojima je država prethodnik pristupila ne obavezuju automatski nove države.

Nove države imaju sljedeće opcije: (a) preuzeti obaveze države prethodnice, (b) pristupiti kao nove države (de novo) ili (c) izjaviti da ne namjeravaju biti obavezane instrumentima koje je zaključila država prethodnica.

Uzorci instrumenata za sukcesiju Konvencije o izbjeglicama i Protokola, a koji odgovaraju prvoj opciji, nalaze se u Aneksu 1.

Rezervacije, prigovori ili izjave o razumijevanju

Postarajte se da se u odnosu na Konvenciju o izbjeglicama i Protokol ne postave rezervacije sa ciljem ograničavanja njihovog obima, niti prigovori ili izjave o razumijevanju.

Ako je vlada poslala parlamentu zahtjev za ratifikaciju sa rezervacijom kojom se ograničava obim instrumenta, ili sa prigovorima ili izjavama o razumijevanju, vi možete:

promovirati opće interese protiv sektaških interesa ili onih koji su odraz trenutnog stanja (ako ste ocijenili da su ta ograničenja bez osnova);

mobilizirati javno mnijenje kako biste podstakli vladu da ponovno razmotri to pitanje (ako je potrebno).

Ako rezervacije vlade kojima se ograničava obim instrumenta, njeni prigovori

106

ili izjave o razumijevanju više ne vrijede, možete: iskoristiti parlamentarnu proceduru za ispitivanje namjera vlade; poduzeti korake u cilju uklanjanja ograničenja.

Također možete iskoristiti svoje pravo na inicijativu kako biste predložili uklanjanje ograničenja.

Rezervacije i ograničenja dopušteni Konvencijom

Kako bi se uzeli u obzir posebni uslovi koji preovladavaju u trenutku pristupanja ili sukcesije, Konvencija o izbjeglicama i Protokol dopuštaju državama ugovornicama da definiraju obim odredaba ili da na neke od njih stave rezervaciju. Međutim, u skladu sa članom 42., nije moguće ograditi se od nekoliko osnovnih odredaba Konvencije. To su:

član 1.: Definicija pojma “izbjeglica” član 3.: Nediskriminacija član 4.: Sloboda vjeroispovijesti član 16(1): Pristup sudovima član 33.: Non-refoulement članovi 36. do 46. uključivo: Završne klauzule

Nakon pristupanja Protokolu o izbjeglicama, moguće je staviti rezervaciju na bilo koji član Konvencije o izbjeglicama uz iste, gore spomenute iznimke.

Također je moguće staviti rezervaciju na član IV Protokola o izbjeglicama, koji odgovara članu 38. Konvencije o izbjeglicama (rješavanje sporova).

Nije moguće staviti rezervaciju na član II Protokola o saradnji sa UNHCR-om.

Nakon određenog vremena, te kao odgovor na promijenjene okolnosti, pojedine države su odlučile povući rezervacije koje su dale u trenutku pristupanja.

Usvajanje zakonskih propisa

Nakon ratifikacije i stupanja na snagu Konvencije o izbjeglicama i Protokola, pripazite da parlament usvoji zakonske propise koji odgovaraju odredbama iz međunarodnih instrumenata.

Ako je potrebno, iskoristite parlamentarnu proceduru kako bi vlada poslala nacrte zakona ili izmjene postojećih zakona parlamentu unutar primjerenog roka.

Posebno pripazite da zakoni o imigraciji, državljanstvu i krivični zakoni budu u skladu sa normama međunarodnog izbjegličkog prava.

107

Ako je potrebno, zatražite savjete vanjskih stručnjaka i UNHCR-a

Prema potrebi, zatražite mišljenje nacionalnih i međunarodnih stručnjaka za izbjegličko pravo.

Zakoni na osnovu kojih se primjenjuje Konvencija o izbjeglicama i Protokol razlikovat će se ovisno o pravnoj tradiciji u datoj zemlji, lokalnim okolnostima i o tome u kojoj su mjeri izbjeglice i tražitelji azila već zaštićeni u drugim oblastima nacionalnog prava. Ako se to od njega zatraži, UNHCR će pružiti pomoć u ovoj oblasti, i to za svaku zemlju zasebno. UNHCR može davati informacije, savjete i smjernice parlamentarcima ili njihovom osoblju.

Ured UNHCR-a koji se nalazi u određenoj državi ili je nadležan za tu državu ima saznanja o lokalnim i regionalnim uslovima kao i međunarodnim standardima, te može biti primarni sagovornik parlamentaraca, uz podršku UNHCR-ovog Odjela za međunarodnu zaštitu (vidi Aneks 3. za popis UNHCR-ovih ureda na terenu).

Osnovni elementizakonskih propisa o izbjeglicama Kao uvod u izradu nacrta nacionalnih zakona o zaštiti izbjeglica, parlamentarci trebaju razmotriti sljedeće elemente koji se zasnivaju na međunarodnom pravu i standardima.

Nediskriminacija Član 3. Konvencije o izbjeglicama; član IV Afričke konvencije; član 2. Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima

Uvodne odredbe trebaju sadržavati opće garancije da će se zakoni primjenjivati bez diskriminacije u odnosu na rasu, vjeru, nacionalnost, pripadnost određenoj društvenoj grupi, političko mišljenje ili zemlju porijekla osoba kojima je priznat izbjeglički status.

Definicija tražitelja azila treba obuhvaćati svakog pojedinca koji izrazi želju za azilom, bez obzira na to da li je data osoba formalno podnijela zahtjev ili nije.

Kriteriji za određivanje izbjeličkog statusa Član 1A i B Konvencije o izbjeglicama; stav 6A i B Statuta UNHCR-a; član 1(1)(2) i (3) Afričke konvencije

Za države potpisnice Konvencije o izbjeglicama/Protokola, kriteriji za

108

određivanje izbjegličkog statusa moraju barem biti u skladu sa definicijom sadržanom u ovom instrumentu. Za države članice Afričke konvencije, treba koristiti proširenu definiciju iz te Konvencije.

UNCHR podstiče sve države da razmotre usvajanje šire definicije iz Afričke konvencije i Kartagenske deklaracije.

Međunarodna zajednica nije još postigla konsenzus kojim bi se države obavezale reagirati na određeni način prema ljudima koji ispunjavaju uslove iz proširene definicije izbjeglice. Prema tome, odgovornosti koje je Generalna skupština Ujedinjenih naroda tokom godina davala UNHCR-u nisu usklađene sa obavezama koje su države preuzele. To znači da se zaštita tih ljudi u prvom redu zasniva na slobodnoj odluci države, a ne na međunarodnom pravu.

Sve dok se ne postigne međunarodni konsenzus, a kao jedan od načina da se pruži podrška njegovom postizanju, parlamentarci mogu razmotriti uključenje zaštite osoba koje bježe od oružanih sukoba u nacionalne zakone, slijedeći primjere iz Afričke konvencije i Kartagenske deklaracije.

Klauzule koje isključuju određene kategorije izbjeglica iz međunarodne zaštite također su dio kriterija za određivanje izbjegličkog statusa. Klauzule o isključenju nalaze se u članu 1D, E i F Konvencije o izbjeglicama i članu 1(5) Afričke konvencije. S obzirom da su u Konvenciji iz 1951. godine klauzule o isključenju taksativno pobrojane, nacionalnim se zakonima ne smiju mijenjati niti proširivati.

Klauzule kojima se predviđaju uslovi za prestanak izbjegličkog statusa također čine dio kriterija. Klauzule o prestanku nalaze se u članu 1C Konvencije o izbjeglicama i članu 1(4) Afričke konvencije. S obzirom da su klauzule o prestanku taksativno pobrojane, nacionalnim se zakonima ne smiju mijenjati niti proširivati.

Postupci za određivanje izbjegličkog statusa

Određivanje izbjegličkog statusa je ključno za zaštitu, no postupci nisu predviđeni Konvencijom o izbjeglicama.

Mnoge zemlje, kao i UNHCR, stekle su bogato iskustvo u primjeni definicije izbjeglice. Međutim, ovo je oblast u kojoj nacionalno zakonodavstvo, resursi i potrebe imaju veliki uticaj.

Na međunarodnom nivou, Izvršni komitet UNHCR-a je dao preporuku minimalnih zahtjeva u vezi sa postupkom određivanja statusa (vidi Poglavlje 3.).

109

Non-refoulement i protjerivanje izbjeglica Članovi 32. i 33. Konvencije o izbjeglicama; član II(3) Afričke konvencije; Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 6(XXVIII); Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 7(XXVIII)

Nacionalni zakon treba eksplicitno štititi izbjeglice i tražitelje azila od povratka, na bilo koji način, na granice teritorije gdje bi njihovi životi ili sloboda bili ugroženi zbog njihove rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkog mišljenja.

Ovo načelo non-refoulementa je kodificirano u članu 33. Konvencije o izbjeglicama. Isti član sadrži i važan izuzetak: izbjeglica ne može zatražiti primjenu načela non-refoulementa ako postoje razumni razlozi za sumnju da on predstavlja opasnost po sigurnost zemlje u kojoj živi; ili, ako zbog toga što je osuđen za posebno težak zločin, predstavlja opasnost po zajednicu.

Države potpisnice Konvencije protiv mučenja i drugog okrutnog, nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja, Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima ili raznih oblika regionalnih instrumenata o ljudskim pravima imaju različite i dodatne obaveze u pogledu načela non-refoulement. Parlamentarci u ovim zemljama mogu razmotriti konsolidaciju ovih oblika zaštite u jedan zakon.

U zakonima također treba predvidjeti da se izbjeglica koji zakonito boravi u zemlji može protjerati samo iz razloga nacionalne sigurnosti ili javnog reda i da ima pravo na određenu procesnu zaštitu prije protjerivanja.

Ilegalni ulazak i pritvor Član 31. Konvencije o izbjeglicama; Zaključak Izvršnog komiteta UNHCR-a br. 44(XXXVII); Smjernice UNHCR-a o pritvaranju tražitelja azila

Izbjeglice i tražitelji azila koji ilegalno ulaze ili su prisutni u zemlji ne smiju biti kažnjeni pod uslovom da se bez odlaganja jave nadležnim organima i predoče valjane razloge (vidi Poglavlje 5.).

Lične i putne isprave Član 27. i 28. Konvencije o izbjeglicama, sa Prilogom i Aneksima; član VI Afričke konvencije; Zaključak Izvršnog komiteta br. 35(XXXV); Zaključak Izvršnog komiteta br. 49(XXXVIII)

U zakonima treba predvidjeti izdavanje ličnih isprava priznatim izbjeglicama i putnih isprava izbjeglicama koji zakonito borave u zemlji.

110

Izdavanje putnih isprava ne podrazumijeva davanje državljanstva izbjeglici. Međutim, te su isprave posebno važne izbjeglicama jer olakšavaju putovanje u druge zemlje, bez obzira na to da li zbog školovanja, zaposlenja, zdravlja ili preseljenja.

Pomoć se može zatražiti i od lokalnog ureda UNHCR-a.

Prostori za prihvat i pomoć

Ovisno o sredstvima sa kojima data zemlja raspolaže, pomoć se može pružati tražiteljima azila za koje se smatra da im je potrebna do konačnog rješenja njihovog zahtjeva za azil.

Pomoć, koju može pružati nadležna nevladina organizacija, može uključivati: osnovne potrepštine i socijalnu pomoć, ako je moguće; savjete o podnošenju i formuliranju zahtjeva za izbjeglički status, te o

administrativnim pitanjima; savjete o socijalnim pravima; pravnu pomoć.

Ostala prava i obaveze izbjeglica (Poglavlja II, III, IV i V Konvencije o izbjeglicama)

Sljedeća prava treba odobriti u skladu sa standardima koji se primjenjuju na državljane:

sloboda vjeroispovijesti i vjeronauka: nisu dopuštene rezervacije; osnovno školovanje; javna pomoć, socijalno osiguranje i zakoni o radu; pristup sudovima (nisu dopuštene rezervacije); pravna pomoć; patentna prava.

Konvencija se također bavi raznim pitanjima koja imaju važan učinak na svakodnevni život izbjeglice, kao što su:

sticanje pokretnih i nepokertnih stvari (član 13.); plaćeno zaposlenje (član 17., 18. i 19.); stambeni prostor (član 21.); javna pomoć (član 23.); propisi o radu i socijalno osiguranje (član 24.).

Svaki izbjeglica ima dužnosti prema zemlji svog izbjeglištva i mora postupati u skladu sa njenim pozitivnim zakonima i propisima, kao i mjerama koje vlasti poduzimaju da bi održale javni red (član 2.).

111

Uloga UNHCR-a Član 35. Konvencije o izbjeglicama; član VIII Afričke konvencije

Trebaju postojati posebne odredbe o saradnji sa UNHCR-om i olakšavanju njegove nadzorne uloge, uključujući pružanje informacija i statističkih podataka o uslovima u kojima izbjeglice žive u zemlji, o primjeni relevantnih međunarodnih instrumenata o izbjeglicama, te zakona, propisa i uredbi o izbjeglicama.

Povjerljivost

Treba čuvati povjerljivost informacija lične prirode o tražiteljima azila i izbjeglicama.

Takve informacije lične prirode mogu se otkriti vanjskim osobama tek uz saglasnost izbjeglice ili tražitelja azila na kojeg se informacija odnosi.

Ljudska prava

Važno je osigurati da u zakonima nema odredbi na osnovu kojih vlasti mogu poduzeti bilo kakvu radnju protiv izbjeglica ili tražitelja azila koja bi mogla predstavljati kršenje nekog njihovog osnovnog prava i osnovnih sloboda prema općem međunarodnom pravu o ljudskim pravima.

112

Sedmo poglavlje

Finansiranje eđunarodna obaveza nevraćanja izbjeglica u opasnost je apsolutna i primjenjuje se na sve zemlje bez obzira na nivo njihovog ekonomskog razvoja. Ispunjavanje osnovnih životnih potreba izbjeglica, uspostavljanje

pravičnih i efikasnih postupaka za odobravanje azila, pomaganje izbjeglicama da se vrate kući ili integriraju u prihvatnu zemlju, sve to ima svoju cijenu koju plaćaju prihvatne države i međunarodna zajednica u duhu međunarodne solidarnosti. Međutim, potrebe su daleko veće od sredstava. S obzirom da parlamentarci imaju ključnu ulogu u izdvajanju budžetskih sredstava, djelotvornost vladine politike u vezi sa izbjeglicama i azilom, kao i međunarodnog sistema za zaštitu azila, ovisi o njihovoj zainteresiranosti da se ta zaštita finansira.

M

Izdvajanje sredstava iz državnog budžeta

Mnogo toga što se troši na zaštitu i pomoć izbjeglicama teško je izračunati u novcu. Vlade koje udomljuju izbjeglice pridonose zaštiti izbjeglica na vrlo konkretan način, na primjer stavljanjem na raspolaganje zemljišta za izbjegličke kampove i naselja i osiguranjem lokalne infrastrukture za izbjegličku populaciju. Iako je teško kvantificirati ovaj tip doprinosa, prihvatne vlade su istovremeno i donatori i trebaju kao takve biti priznate. Druge vlade nude pomoć u gotovini ili naturi zemljama koje udomljuju izbjeglice. Ponekad nude kvote za preseljenje. Sve je to od presudne važnosti za međunarodnu solidarnost i načelo podjele odgovornosti za zaštitu izbjeglica.

Parlamentarci trebaju podsticati svoje vlade na planiranje i finansiranje institucija, postupaka i programa za zadovoljenje potreba tražitelja azila i izjeglica, a unutar ograničenja koja se nameću na raspoloživa sredstva. UNHCR daje savjete vladama koje žele pojačati svoje kapacitete za pružanje pomoći izbjeglicama, te

direktno podržava takve aktivnosti ili

“Međuparlamentarno vijeće ...

poziva sve parlamente da se -

pobrinu da se pri utvrđivanju i

usvajanju državnog budžeta uzme u

obzir i potreba za adekvatnim

finansijskim sredstavima za

finansiranje državnih institucija i

Ureda UNHCR-a.”Vijeće Međuparlamentarnog saveza,

april 2001. godinepak pomaže vladama u traženju alternativnih izvora finansiranja. Prioriteti variraju od zemlje do zemlje, ali većina zemalja treba imati utvrđen sistem za prihvat tražitelja azila i ispunjavanje njihovih osnovnih potreba. Vlade također trebaju

113

imati ured koji će biti odgovoran za pitanja izbjeglica, npr. organ koji donosi odluke o izbjegličkom statusu. Na osnovu svog pedestogodišnjeg iskustva koje je stekao širom svijeta, UNHCR može davati savjete o ekonomičnom sistemu i postupku koji odgovara lokalnim uslovima.

Donacije UNHCR-u

Međunarodna pomoć izbjeglicama kanalizirana je kroz UNHCR, kroz nevladine organizacije i bilateralno. UNHCR je jedna od rijetkih agencija Ujedinjenih naroda koja ovisi gotovo isključivo o dobrovoljnim donacijama za finansiranje svojih operacija. Manje od dva posto godišnjeg budžeta UNHCR-a dolazi od Ujedinjenih naroda; ostatak doniraju države, pojedinci i privatni sektor.

Budžet UNHCR-a

Porastom broja osoba o kojima se stara UNHCR na više od 27 miliona u 1995. godini, njegov je budžet također porastao sa 544 miliona USD u 1990. godini na više od 1 milijarde USD tokom 90-ih godina 20. vijeka. Revidirani budžet UNHCR-a za 2003. godinu iznosio je nešto više od 1 bilion USD.

Budžet za godišnji program UNHCR-a osigurava vladama i drugima transparentnu i jasnu sliku o svim operacijama zaštite i pomoći UNHCR-a i također daje UNHCR-u fleksibilnost u upravljanju finansijskim sredstvima u slučaju nepredviđenih potreba tokom godine.

Dobrovoljne donacije

Iako UNHCR dobija sredstva od velikog broja vlada, međuvladinih organizacija, nevladinih organizacija i pojedinaca, većinu finansijskih sredstava daje samo 20 donatora: 19 vlada i Evropska komisija. Od 1995. do 2000. godine, tih 20 donatora dalo je više od 95% ukupnih sredstava UNHCR-a. Da bi se smanjili rizici koji su prirodna posljedica oslanjanja na tako mali broj donatora, UNHCR stalno nastoji proširiti krug svojih donatora. Fokusirajući se na zemlje čije su privrede tek u nastajanju, UNHCR se nada da će stvoriti širu i geografski reprezentativniju bazu donatora.

UNHCR dobija podršku i od privatnog sektora, uključujući građanstvo, korporacije, zadužbine i nevladine organizacije. Zahvaljujući naporima usmjerenim na prikupljanje sredstava u određenom broju zemalja tokom 2003. godine, UNHCR je dobio više od 20 miliona USD iz privatnog sektora. Sredstva su uglavnom prikupljena posredstvom terenskih ureda UNHCR-a, ali i putem brojnih nacionalnih udruženja kao što su Espana con ACNUR, USA for UNHCR, Japan for UNHCR and Australia for UNHCR. Posljednjih godina su se doprinosi iz privatnog sektora i nevladinih organizacija povećali, što je rezultat orkestriranih

114

aktivnosti na informiranju javnosti putem radija, televizije, štampe iostalih medija.

Nevladine organizacije pridonose godišnjem budžetu UNHCR-a tako što javno pozivaju na donacije u ime UNHCR-a. Neke od njih su posebno posvećene pribavljanju sredstava za UNHCR, kao što je Espana con ACNUR, USA for UNHCR, UK for UNHCR (Refaid) i Action Refugies. Zadnjih godina povećali su se doprinosi iz privatnog sektora i NVO-a što je rezultat združenih napora na informiranju javnosti putem radija, televizije, javnih glasila i drugih medija.

Potreba za predvidljivim i fleksibilnim finansirenjem

UNHCR nema garancije da će dobiti sva sredstva potrebna za planirane aktivnosti. Naprimjer, u 2000. fiskalnoj godini je UNHCR imao manjak u budžetu od 89 miliona USD. Kada nedostaju sredstva, važni programi kao što su projekti za obrazovanje djece i osposobljavanje za samostalan život, moraju biti ograničeni ili prekinuti. Osim toga, interes medija i međunarodna podrška variraju od situacije do situacije. Iskustvo UNHCR-a pokazuje da je teže prikupiti sredstva za dugotrajne izbjegličke situacije, koje često budu zaboravljene od strane medija, nego za izbjegličke krize koje iznenada i kratkoročno zaokupe javnost.

Kvantitet sredstava važan je koliko i kvalitet: njihova predvidljivost, fleksibilnost i promptnost. Odveć često je UNHCR prisiljen započeti sa operacijama, a da ne zna kad može očekivati sredstva ili koliko će dobiti, odnosno hoće li sredstva stići sa određenim ograničenjima. Kada donatori postave određene uslove za korištenje sredstava koja daju (tzv. “earmarking”), onda ograničavaju samostalnost UNHCR-a i slabe njegovu koordinacijsku ulogu.

Najveći donatori UNHCR-a (2000. u milionima USD)

Sjedinjene Američke Države 245,2Japan 99,9Nizozemska 48,0Švedska 42,0Evropska komisija 41,0Norveška 41,0Danska 37,0Ujedinjeno Kraljevstvo 31,0Kanada 17,0Njemačka 15,0Švajcarska 15,0Australija 11,0Finska 11,0Italja 11,0Ukupno 665,1

Brojke su zaokružene UNHCR-u je puno lakše pripremati operacije kad finansijsku pomoć prima blagovremeno i na predvidljiv način. Fleksibilno finansiranje također omogućava UNHCR-u da djelotvorno koristi sve svoje finansijske izvore. UNHCR podstiče donatore da ne određuju način na koji će se donirana sredstva koristiti. Ako način njihovog korištenja mora biti određen, preferira se široka namjena. Na taj način visoki komesar može preusmjeriti sredstva ako se za tim ukaže potreba ili nakon razrješenja određene izbjegličke krize i tako pružiti brz odgovor koji vlade, javnost

115

i izbjeglice očekuju.

Doprinosi u naturi

Doprinosi u naturi, u obliku robe ili usluga kao što su šatori, lijekovi, alati, kamioni, avionski transport, logistika i specijalizirano osoblje, nadopunjuju resurse UNHCR-a, posebno u velikim ili složenim kriznim situacijama. Ti doprinosi trebaju biti primjereni konkretnoj operaciji kojoj su namjenjeni.

Plaćanje troškova izbjegličke krize

Početno finansiranje projekata i operacija, te administrativna podrška tokom krize obično se izdvaja iz rezervi UNHCR-a za njegove operacije. Međutim, s obzirom da je organizacija finansirana gotovo isključivo putem dobrovoljnih donacija, UNHCR se oslanja na brzu reakciju donatora na izbjegličke krize.

Sarađujući sa zemljama azila, UNHCR uspostavlja strategiju odnosa sa donatorima tokom prvih nekoliko dana krize i održava je sve dok traje operacija. Donatori se jasno obavještavaju o potrebama, napretku i ograničenjima, u prvom redu putem urgentnih apela koje šalje sjedište UNHCR-a nakon konsultacija sa uredima na terenu i zemljom azila. Redovno obavještavanje pruža donatorima uvid u odvijanje operacije.

“Konferencija preporučuje međunarodnim finansijskim institucijama da zemljama koje primaju velik broj izbjeglica omoguće povoljne uslove.” 9. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, april 1998. godine

Šta mogu učiniti parlamentarci?

Parlamentarci mogu podržati izdvajanje sredstava iz državnog budžeta radi uspostave pravednog i djelotvornog postupka za odobravanje azila, ispunjavanja osnovnih potreba prilikom prihvata, što uključuje zdravstvenu zaštitu i obrazovanje, te pomaganja aktivnosti čiji je cilj iznalaženje rješenja putem dobrovoljne repatrijacije ili lokalne integracije.

Programi UNCHR-a ovise o dobrovoljnim donacijama. Parlamentarci u zemljama koje još uvijek ne izdvajaju sredstva za UNHCR mogu podsticati svoje vlade da to

116

učine.

Ako je neka zemlja već donator, parlamentarci mogu uzeti u razmatranje povećanje donacija kako bi UNHCR mogao nastaviti štititi izbjeglice u već postojećim krizama i kadgod i gdjegod iskrsne nova izbjeglička kriza.

“Konferencija poziva zemlje donatore da promoviraju obnovu u regijama u sukobu i integraciju izbjeglica povratnika pružanjem

velikodušne pomoći kako bi se sačuvala psihička, socijalna, pravna i materijalna sigurnost bivših izbjeglica i raseljenih osoba.”

99. Konferencija Međuparlamentarnog saveza, april 1998. godine

117

Aneks 1

Uzorci instrumenataza pristupanje i sukcesiju

Uzorak instrumenta za pristupanje Konvenciji o statusu izbjeglica iz 1951. godine

S OBZIROM DA je Konvencija o statusu izbjeglica, koju je Generalna skupština Ujedinjenih naroda usvojila 28. jula 1951. godine, otvorena za pristupanje na osnovu člana 39.;

I S OBZROM DA je u poglavlju 3. navedenog člana 39. predviđeno da se Konvenciji pristupa pohranom samog instrumenta kod generalnog sekretara Ujedinjenih naroda;

STOGA, niže potpisani, ‹titula šefa države ili šefa vlade ili ministra vanjskih poslova› ovim putem daje obavijest o pristupanju ‹odnosna država› i smatra sebe obavezanim alternativom (b) člana 1B(1) Konvencije, koja se odnosi na “događaje koji su nastupili u Evropi ili drugdje prije 1. januara 1951. godine”

POTPISAO svojeručno dana (dan, mjesec, godina)

(Službeni pečat i potpis čuvara pečata ako je primjereno)

(Potpis šefa države ili šefa vlade ili ministra vanjskih poslova)

125

Uzorak instrumenta za pristupanje Protokolu o statusu izbjeglica iz 1967. godine

S OBZIROM DA je Protokol o statusu izbjeglica, koji je Generalna skupština Ujedinjenih naroda usvojila 16. decembra 1966. godine, otvoren za pristupanje na osnovu člana V;

I S OBZIROM DA je u članu V predviđeno da se Protokolu pristupa pohranom samog instrumenta kod generalnog sekretara Ujedinjenih naroda;

STOGA, niže potpisani, ‹titula šefa države ili šefa vlade ili ministra vanjskih poslova› ovim daje obavijest o pristupanju ‹odnosna država› navedenom Protokolu.

POTPISAO svojeručno dana (dan, mjesec, godina)

(Službeni pečat i potpis čuvara pečata ako je primjereno)

(Potpis šefa države ili šefa vlade ili ministra vanjskih poslova)

126

Uzorak instrumenta za preuzimanje Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951. godine

S OBZIROM DA je Konvenciju o statusu izbjeglica, koja je potpisanu u Ženevi 28. jula 1951. godine, ratificirala ‹bivša država strana›;

I S OBZIROM DA je Vlada ‹država sljednica› pregledala navedenu Konvenciju;

VLADA ‹država sljednica› izjavljuje da smatra navedenu Konvenciju i dalje na snazi za ‹država sljednica› i ovime je preuzima;

STOGA, niže potpisani, ‹titula šefa države ili šefa vlade ili ministra vanjskih poslova› ovim daje obavijest da ‹država sljednica› preuzima Konvenciju i izjavljuje da ‹država sljednica› smatra sebe obavezanom alternativom (b) člana 1B(1) Konvencije, koja se odnosi na “događaje koji su nastupili u Evropi ili drugdje prije 1. januara 1951. godine” .

POTPISAO svojeručno dana (dan, mjesec, godina)

(Službeni pečat i potpis čuvara pečata ako je primjereno)

(Potpis šefa države ili šefa vlade ili ministra vanjskih poslova)

127

Uzorak instrumenta za preuzimanje Protokola o statusu izbjeglica iz 1967. godine

S OBZIROM DA je Protokol o statusu izbjeglica, koji je potpisan u New Yorku 31. januara 1967. godine, ratificirala ‹bivša država - strana›;

I S OBZIROM DA je Vlada ‹država sljednica› pregledala navedeni Protokol;

VLADA ‹država sljednica› izjavljuje da smatra navedeni Protokol i dalje na snazi za ‹država sljednica› i ovim ga preuzima;

STOGA, niže potpisani, ‹titula šefa države ili šefa vlade ili ministra vanjskih poslova› ovime daje obavijest da ‹država sljednica› preuzima Protokol o statusu izbjeglica, koji je potpisan u New Yorku 31. januara 1967. godine.

POTPISAO svojeručno dana (dan, mjesec, godina)

(Službeni pečat i potpis čuvara pečata ako je primjereno)

(Potpis šefa države ili šefa vlade ili ministra vanjskih poslova)

128

Aneks 2

Rječnik ključnih pojmova o zaštiti

Amnestija

Pravna garancija kojom se neka osoba ili grupa oslobađa odgovornosti za krivična ili politička djela. Amnestija može pridonijeti dobrovoljnoj repatrijaciji izbjeglica kada se poštuje i pravilno primjenjuje.

Apatridija (statelessness)

Stanje u kojem neku osobu nijedna država ne smatra državljaninom prema svom zakonu.

Azil

Osiguranje zaštite neke države na njenoj teritoriji za osobe iz druge države koje bježe od proganjanja ili ozbiljne opasnosti. Osoba koja dobije azil je izbjeglica. Azil obuhvaća razne elemente, uključujući non-refoulement, dozvolu za ostanak na području zemlje azila i humane standarde postupanja.

Dobrovoljna repatrijacija

Povratak u zemlju porijekla na osnovu slobodne i informirane odluke izbjeglice. Dobrovoljna repatrijacija je organizirana (odnosno odvija se pod pokroviteljstvom zainteresiranih vlada i UNHCR-a) ili spontana (odnosno izbjeglice se vraćaju vlastitim sredstvima dok su UNHCR i vlade tek u maloj mjeri ili indirektno uključeni u proces povratka).

Društvena grupa Vidi Određena društvena grupa

Dužnosti izbjeglica

Obaveze koje izbjeglice moraju ispunjavati u zemlji azila. Prema članu 2. Konvencije iz 1951. godine, izbjeglice moraju postupati u skladu sa zakonima i propisima svake zemlje u kojoj se nalaze. Posebno se moraju suzdržavati od radnji koje ugrožavaju sigurnost ili javni red zajednica ili zemalja azila.

Državljanin (National)

Osoba koja je u pravnoj vezi sa određenom državom prema zakonima te države. Neke države koriste pojam “nacionalnost” u odnosu na ovu zakonsku vezu, a druge države koriste riječ “državljanstvo”.

Državljanstvo (Nationality) Pravna pripadnost pojedinca određenoj državi.

Praksa na osnovu koje se sve osobe koje su dio masovnog priliva smatraju izbjeglicama na prima facie (“na prvi pogled”) osnovi. Grupnim

131

Grupno određivanje izbjegličkog statusa

određivanjem osigurava se ispunjenje potrebe za zaštitom i pomoći bez prethodnog pojedinačnog određivanja statusa.

Humanitarni slučajevi– humanitarni status

Osobe kojima je na osnovu nacionalnih zakona dopušteno boraviti u zemlji iz humanitarnih razloga, što može uključivati i one osobe koje ne ispunjavaju uslove za izbjeglički status.

Instrument Formalni instrument, u principu između država, kojim se nameću pravne obaveze stranama potpisnicama. Instrumenti su jedan od izvora međunarodnog prava.

Interno raseljene osobe

Osobe koje su prisiljene ili koje moraju pobjeći iz svojih domova, “... posebno zbog (ili kako bi izbjegle posljedice) oružanog sukoba, općeg nasilja, povreda ljudskih prava ili prirodnih katastrofa, kao i katastrofa prouzrokovanih ljudskim djelovanjem, i koje nisu prešle međunarodno priznatu državnu granicu” (prema Vodećim načelima interne raseljenosti).

Izbjeglice sur place

Osobe koje nisu bile izbjeglice kada su napustile svoju zemlju porijekla, ali koje su postale izbjeglice kasnije zbog događaja koji su nastupili u međuvremenu. Izbjeglice sur place mogu strahovati od proganjanja zbog promjena u zemlji porijekla, kao što je državni udar ili zbog političkih aktivnosti počinjenih u dobroj vjeri u zemlji izbjeglištva (boravka).

Izbjeglice na osnovu Konvencije

Osobe kojima su države priznale izbjeglički status na osnovu kriterija iz člana 1A Konvencije iz 1951. godine i koje imaju pravo na uživanje različitih prava iz te Konvencije.

Izbjeglički centriLokacije gdje borave ili se mogu okupljati izbjeglice radi primanja informacija, savjetovanja, materijalne pomoći ili drugih usluga.

Izbjegličko pravo

Međunarodno običajno pravo i različiti međunarodni, regionalni i nacionalni instrumenti zajedno, koji sadrže standarde za zaštitu izbjeglica. Kamen temeljac izbjegličkog prava je Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. godine.

132

Izvedeni status Vidi Načelo jedinstva porodice.

Izvršni komitet Programa visokog komesara (ExCom)

Komitet zadužen za savjetovanje visokog komesara u izvršavanju njegovih dužnosti. ExCom se sastoji od 57 država koje su dokazale svoj interes za izbjeglička pitanja i XX država sa statusom posmatrača. Nevladine organizacije imaju status posmatrača u Izvršnom komitetu.

Kartagenska deklaracija o izbjeglicama

Deklaracija koju je grupa stručnjaka iz Amerike usvojila u novembru 1984. godine. Deklaracija proširuje definiciju izbjeglice na način da uključuje: “… osobe koje su pobjegle iz svoje zemlje zbog toga što su njihovi životi, sigurnost ili sloboda bili ugroženi sveopćim nasiljem, stranom agresijom, unutrašnjim sukobima, grubim kršenjem ljudskih prava ili drugim okolnostima koje ozbiljno narušavaju javni red”. Iako Kartagenska deklaracija nije instrument, njene se odredbe poštuju u cijeloj Srednjoj Americi i uključene su u neke nacionalne zakone.

Klauzule o isključenju

Pravne odredbe kojima se međunarodna zaštita osporava osobama koje bi inače ispunjavale kriterije za izbjeglički status. U Konvenciji iz 1951. godine klauzule o isključenju nalaze se u članovima 1D, 1E i 1F. Te klauzule primjenjuju se na sljedeće kategorije: osobe koje primaju zaštitu ili pomoć od drugih agencija Ujedinjenih naroda, osim UNHCR-a; osobe koje imaju prava i obaveze koje proizilaze iz državljanstva zemlje boravišta; i osobe za koje postoje ozbiljni razlozi za sumnju da su počinile zločin protiv mira, ratni zločin, zločin protiv čovječnosti, ozbiljni nepolitički zločin ili radnje protivne ciljevima i načelima Ujedinjenih naroda.

Klauzule o prestanku

Pravne odredbe koje predviđaju kada prestaje izbjeglički status. Klauzule o prestanku nalaze se u članu 1C Konvencije iz 1951. godine i članu 1(4) Afričke konvencije iz 1969. godine.

Konvencija o pravima djeteta Konvencija iz 1989. godine u kojoj su navedeni

sveobuhvatni standardi za zaštitu prava djece. Član 2. Konvencije navodi da se Konvencija primjenjuje na svu djecu bez diskriminacije. Djeca izbjeglice su

133

stoga obuhvaćena standardima iz Konvencije.

Konvencija o smanjenju broja osoba bez državljanstva

Konvencija koja predviđa sticanje državljanstva za osobe koje bi inače bile bez državljanstva i koje imaju adekvatnu vezu sa državom na osnovu rođenja na njenoj teritoriji ili na osnovu porijekla od državljanina date zemlje. Konvencija također predviđa zadržavanje državljanstva za osobe koje bi gubitkom državljanstva postale osobe bez državljanstva Konvencija je usvojena u avgustu 1961. godine i stupila je na snagu u decembru 1975. godine. UNHCR je dobio mandat za posebne funkcije na osnovu člana 11. Konvencije o smanjenju osoba bez državljanstva (apatridije) iz 1961. godine.

Konvencija o statusu izbjeglica

Konvencija koja daje najširi okvir za zaštitu izbjeglica. Usvojena je u julu 1951. godine i stupila je na snagu u aprilu 1954. godine. Član 1. Konvencije iz 1951. godine ograničava njen obim na “događaje koji su nastupili prije 1. januara 1951. godine.” To oganičenje je uklonjeno Protokolom o statusu izbjeglica iz 1967. godine. Do danas su 144 države potpisale Konvenciju iz 1951. godine i/ili njen Protokol iz 1967. godine.

Konvencija o statusu osoba bez državljanstva

Konvencija koja predviđa definiciju osobe bez državljanstva i daje okvir na osnovu kojeg osoba bez državljanstva koja zakonito boravi u nekoj državi može dobiti pravni status. Konvencija je usvojena u septembru 1954. godine i stupila je na snagu u junu 1960. godine.

Konvencija Organizacije afričkog jedinstva koja pokrivaodređene aspekte izbjegličkih problema u Africi

Regionalna dopuna Konvencije iz 1951. godine čija je definicija izbjeglice šira od one iz Konvencije iz 1951. godine. Afrička konvencija, koja je usvojena 1969. godine, predviđa da se “pojam ‘izbjeglica’ primjenjuje na one osobe koje bježe od vanjske agresije, okupacije, strane dominacije ili događaja koji ozbiljno narušavaju javni red u dijelu ili cijeloj državi porijekla”.

Kriteriji za preseljenje u treću zemlju Kriteriji na osnovu kojih UNHCR i zemlje preseljenja

biraju kandidate za preseljenje. Preseljenje pod pokroviteljstvom UNHCR-a strogo je ograničeno na mandatne izbjeglice koje imaju trajnu potrebu za

134

međunarodnom zaštitom i koji ispunjavaju kriterije iz UNHCR-ovog Priručnika o preseljenju. Pojedinačne zemlje koriste cijeli niz kriterija za preseljenje.

Lokalna integracija Trajno rješenje za probleme izbjeglica, koje uključuje njihovo trajno nastanjenje u zemlji prvog azila.

Ljudska prava

Dogovoreni međunarodni standardi koji priznaju i štite dostojanstvo i integritet svakog pojedinca, bez razlike. Ljudska prava čine dio međunarodnog običajnog prava i sadržana su u raznim nacionalnim, regionalnim i međunarodnim pravnim dokumentima koji se općenito nazivaju instrumentima za zaštitu ljudskih prava. Najistaknutiji među njima su Povelja Ujedinjenih naroda i UN-ov Zbornik ljudskih prava, tj. UN Bill of Rights sastavljen od Univerzalne deklaracije o ljudskim pravima, Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima i Međunarodnog pakta o ekonomskim i socijalnim pravima).

Maloljetnici

Osobe ispod dobne granice za sticanje punoljetnosti i koje stoga nisu zakonski neovisne. Ovaj pojam uključuje i adolescente. Prema Konvenciji o pravima djeteta, “dijete” je osoba koja ima manje od osamnaest godina, osim ako nadležnim zakonom nije predviđeno manje godina kao uslov za sticanje punoljetnosti. U Konvenciji o pravima djeteta, pojam “dijete” i “maloljetnik” imaju isto značenje.

Maloljetnici bez pratnjeOsobe ispod zakonske dobi punoljetnosti koje se ne nalaze u pratnji roditelja, staratelja ili primarnih staratelja.

Mandat UNHCR-aUloga i funkcije UNHCR-a prema Statutu UNHCR-a na način koji je razrađen rezolucijama Generalne skupštine Ujedinjenih naroda. Mandat UNHCR-a iz Statuta sastoji se od pružanja zaštite, pomoći i iznalaženja rješenja za izbjeglice. UNHCR ima dodatni mandat u vezi sa osobama bez državljanstva, koji mu je dat na osnovu člana 11. Konvencije o smanjenju broja osoba bez državljanstva iz 1961. godine. Generalna skupština je također zatražila od Ureda da promovira Konvenciju o statusu osoba bez državljanstva iz 1961. godine i

135

Konvenciju o smanjenju broja osoba bez državljanstva iz 1954. godine, te da pomaže državama u sprečavanju apatridije pružanjem tehničkih i savjetodavnih usluga u pitanjima nacionalnih zakona i prakse.

Mandatne izbjeglice

Osobe kojima je UNHCR priznao izbjeglički status na osnovu svojih ovlaštenja iz Statuta i relevantnih rezolucija Generalne skupštine Ujedinjenih naroda. Mandatni status je posebno važan u državama koje nisu potpisnice Konvencije iz 1951. godine ili njenog Protokola iz 1967. godine.

Međunarodna zaštita izbjeglica

Intervencije država ili UNHCR-a u ime tražitelja azila i izbjeglica kako bi se osiguralo da se njihova prava, sigurnost i dobrobit priznaju i čuvaju u skladu sa međunarodnim standardima. Intervencije uključuju: poštovanje načela non-refoulementa (zabrane protjerivanja ili vraćanja); pristup na sigurno područje; pristup pravičnom postupku za određivanje izbjegličkog statusa; humane standarde postupanja; i provođenje trajnih rješenja. UNHCR je jedina agencija Ujedinjenih naroda sa mandatom za zaštitu izbjeglica.

Međunarodno humanitarno pravo (ratno pravo)

Skup zakona, propisa i načela koji su nadležni za situacije međunarodnog ili nemeđunarodnog oružanog sukoba. Ključni instrumenti međunarodnog humanitarnog prava su četiri Ženevske konvencije od 12. avgusta 1949. godine i njihova dva Dodatna protokola od 8. juna 1977. godine. Gotovo svaka država je potpisnica Ženevskih konvencija iz 1949. godine.

Međunarodno običajno pravo

Međunarodni zakoni koji svoju snagu vuku iz stalne i dosljedne prakse država, a ne iz formalnog izričaja u nekom instrumentu ili pravnom tekstu. Da bi se državna praksa mogla iskoristiti u stvaranju međunarodnog običajnog prava, praksu je potrebno provoditi sa osjećajem za pravnu obavezu.

Međuvladina organizacija

Organizacija koju čine države članice. Primjeri su Organizacija Ujedinjenih naroda (UN), Organizacija

136

afričkog jedinstva (OAU), Organizacija američkih država (OAS), Evropska unija (EU) i Zajednica nezavisnih država (ZND).

Migranti (ekonomski)

Osobe koje napuštaju zemlju porijekla isključivo zbog ekonomskih razloga ili kako bi poboljšali svoj materijalni status, a što ni na koji način nije povezano sa definicijom izbjeglice. Ekonomski migranti ne ispunjavaju kriterije za izbjeglički status i stoga nemaju pravo na međunarodnu zaštitu kao izbjeglice.

Mogućnost bjekstva unutar teritorije države (ili “načelo izmiještanja”)

Utvrđivanje činjenice da je tražitelj azila mogao izbjeći proganjanje u državi porijekla da se izmjestio u drugi dio iste zemlje (tzv. “relocation principle”). UNHCR nije sklon primjeni ovog načela jer se ono često koristi za ograničavanje pristupa postupku za određivanje ili za odbijanje izbjegličkog statusa. UNHCR smatra da je interno izmještanje relevantno za određivanje statusa samo u nekim ograničenim slučajevima. Čak i kada je relevantno, njegova primjena ovisi o svim aspektima izbjegličkog zahtjeva.

Načelo jedinstva porodice

Načelo prema kojem se provodi zaštita porodice kao prirodne i osnovne jedinice društva. Na osnovu ovog načela, izbjeglički status može biti odobren bračnom partneru i članovima porodice koje je osoba koja ispunjava izbjegličke kriterije dužna izdržavati. Kada bračni partner i članovi porodice koje on izdržava dobiju izbjeglički status, primjenom načela jedinstva porodice kaže se da uživaju “izvedeni status”.

Neregularno kretanje izbjeglica

Neovlašteno kretanje izbjeglica ili tražitelji azila iz zemlje u kojoj su već našli zaštitu radi traženja azila ili trajnog nastanjenja u nekoj drugoj zemlji.

Nevladina organizacija (NVO)

Organizirano tijelo koje funkcionira neovisno o vladi ili državi i ne predstavlja ih. Taj pojam obično se primjenjuje na organizacije koje se bave humanitarnim pitanjima i ljudskim pravima, od kojih mnoge provode svoje programe vezane za izbjeglice u partnerstvu sa UNHCR-om i drugim agencijama.

Non-refoulement (zabrana protjerivanja Ključno načelo izbjegličkog prava koje zabranjuje

137

ili vraćanja)

državama da izbjeglice na bilo koji način vraćaju u zemlju ili na teritoriju gdje bi njihov život ili sloboda mogli biti ugroženi. Načelo non-refoulementa je dio međunarodnog običajnog prava i stoga obavezuje sve države, bez obzira na to jesu li potpisnice Konvencije iz 1951. godine ili ne.

Odbijanje na granici

U izbjegličkom kontekstu, to je odbijanje da se tražitelju azila dopusti ulazak u potencijalnu zemlju azila, što može rezultirati kršenjem načela zabrane protjerivanja ili vraćanja (non-refoulement).

Određene društvena grupa (članstvo u …)

Ovo je jedan od pet mogućih razloga za utvrđivanje proganjanja na osnovu Konvencije iz 1951. godine. Određena društvena grupa ima osobite razlikovne karakteristike. Osobe koje pripadaju grupi dijele te karakteristike koje mogu biti urođene ili stečene (na primjer, interesi, vrijednosti, ponašanje ili porijeklo). Ta su obilježja takve prirode da bi odricanje od njih bilo jednako kršenju osnovnih ljudskih prava tih pojedinaca.

Organizacije i projekti za samopomoć

Organizacije i projekti koje su pokrenuli, stvorili i vodili izbjeglice i ostali zainteresirani u korist izbjeglica.

Osnovani strah od proganjanja

Ključna fraza iz definicije izbjeglice prema Konvenciji iz 1951. godine. Ova fraza sadrži subjektivan element (strah od proganjanja), kao i objektivan element (strah mora imati objektivno opravdanu osnovu). Prema Konvenciji iz 1951. godine, proganjanje mora biti iz jednog od pet navedenih razloga: rasa, vjera, nacionalnost, pripadnost određenoj društvenoj grupi i političko mišljenje.

Osoba bez državljanstva

Osoba koju nijedna država ne smatra državljaninom prema svom zakonu.

Osobe o kojima se stara UNHCR Opći pojam koji se koristi za sve osobe čije su

potrebe za zaštitom i pomoći od interesa za UNHCR. On uključuje izbjeglice prema Konvenciji iz 1951. godine, osobe koje su prisiljene napustiti svoju zemlju zbog sukoba ili događaja koji ozbiljno narušavaju javni red, povratnike, osobe bez državljanstva i, u nekim situacijama, interno raseljene osobe. Ovlasti UNHCR-a da djeluje u ime osoba o kojima se stara, a

138

koje nisu izbjeglice, zasnivaju se na rezolucijama Generalne skupštine.

Partnerstvo u akciji (PARinAC)

Okvir za poboljšanje partnerstva između nevladinih organizacija i UNHCR-a i unapređenje zaštite i rješenja za izbjeglice i druge osobe o kojima se stara UNHCR.

Pomoć

Pomoć koja se odnosi na fizičke i materijalne potrebe osoba koje uživaju socijalnu zaštitu. Može uključivati hranu, medicinske zalihe, odjeću, sklonište, sjeme i alate, kao i gradnju infrastrukture, npr. škola i cesta. “Humanitarna pomoć” odnosi se na pomoć koju pružaju humanitarne organizacije u humanitarne svrhe (odnosno nepolitičke, nekomercijalne i nevojne svrhe). U praksi UNHCR-a, pomoć podržava i nadopunjuje postizanje ciljeva zaštite.

Postupak određivanja izbjegličkog statusa

Pravni i upravni postupak kojim UNHCR i/ili države utvrđuju treba li neka osoba dobiti izbjeglički status u skladu sa nacionalnim i međunarodnim pravom.

Pravo o ljudskim pravima

Sveukupnost međunarodnog običajnog prava, instrumenata za zaštitu ljudskih prava i nacionalnih zakona kojima se priznaju i štite ljudska prava. Izbjegličko pravo i zakonodavstvo o ljudskim pravima međusobno se nadopunjuju.

Preseljenje u treću zemlju

Tansfer izbjeglica iz zemlje u kojoj su potražili utočište u treću državu koja ih je voljna prihvatiti. Izbjeglice obično dobijaju azil ili neki drugi oblik trajnog nastanjenja i, u mnogim slučajevima, imaju priliku postati državljani te države. Iz ovog razloga, preseljenje je trajno rješenje, kao i instrument za zaštitu izbjeglica.

Prihvatni centar Lokacija koja je opremljena za prihvat i vođenje brige o trenutnim potrebama izbjeglica koje dolaze u zemlju azila.

Prima facie određivanje izbjegličkog statusa

Vidi Grupno određivanje izbjegličkog statusa

Pritvor Ograničenje slobode kretanja, obično putem prisilnog

139

zatvaranja. Prema stajalištu UNHCR-a, pritvor se, u načelu, ne treba koristiti kao mjera za kontrolu tražitelja azila.

Privremena zaštita

Aranžman ili instrument kojim države pružaju zaštitu privremene prirode osobama koje pristižu u velikom broju (en masse) zbog sukoba ili sveopćeg nasilja, bez prethodnog pojedinačnog određivanja statusa. Privremena zaštita primijenjena je u nekim državama zapadne Evrope u zaštiti osoba koje su bježale od sukoba u bivšoj Jugoslaviji početkom 90-ih.

Proganjanje

Općenito se odnosi na svako ozbiljno kršenje ljudskih prava. U kontekstu izbjeglica, “proganjanje” se odnosi na svaki čin kojim se ozbiljno krše osnovna prava zbog nečije rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj grupi.

Proganjanje zbog spola

Proganjanje koje pogađa ili nesrazmjerno utiče na jedan spol. U određenim okolnostima, proganjanje zbog spola može se podvesti pod definiciju izbjeglice.

Projekti za stvaranje prihoda

Projekti kojim se osobama o kojima se stara UNHCR omogućava ostvarivanje prihoda i na taj način im se pomaže da postanu samostalne, odnosno da se same uzdržavaju.

Protjerivanje

Udaljavanje osobe koja zakonito boravi sa područja države, od strane državnih organa. Prema članu 32. Konvencije iz 1951. godine, nacionalna sigurnost i javni red su jedini dopušteni osnovi za protjerivanje izbjeglica. Postupak za donošenje odluke o protjerivanju treba biti pravičan i pošten, a izbjeglici treba dati primjeren rok za podnošenje zahtjeva za prihvat u neku drugu zemlju.

Raseljavanje unutar države

Prisilno kretanje tj. seoba ljudi unutar granica vlastite države. Do takve seobe može doći iz raznih razloga, uključujući prirodne katastrofe i katastrofe prouzrokovane ljudskim djelovanjem, oružanim sukobima ili situacijama sveopćeg nasilja.

140

Refoulement

Vraćanje osoba na teritoriju gdje bi bile izložene riziku od protjerivanja ili preseljenja na drugu teritoriju na kojoj bi bile suočene sa proganjanjem. Refoulement je povreda načela non-refoulementa (zabrane protjerivanja i vraćanja) i stoga predstavlja kršenje izbjegličkog prava i međunarodnog običajnog prava.

Regionalni izbjeglički instrumenti

Međunarodni pravni dokumenti o izbjeglicama koje su usvojile države ili međuvladine organizacije unutar neke geografske regije ili područja. Ti instrumenti obično nadopunjuju Konvenciju iz 1951. godine i odražavaju posebnu prirodu izbjegličkih pitanja unutar određenog geografskog područja. Istaknuti primjeri regionalnih instrumenata su Afrička konvencija iz 1969. godine i Kartagenska deklaracija iz 1984. godine.

Reintegracija Proces tokom kojeg izbjeglice uspostavljaju normalan život u zemlji porijekla. Idealno bi bilo kad bi reintegracija uslijedila nakon dobrovoljne repatrijacije koja je jedan oblik trajnog rješenja.

Sigurna područja / sigurne zone

Područja, zone ili lokacije određene u svrhu zaštite civila tokom sukoba. Uslovi za stvaranje sigurnih zona definirani su zakonom o oružanim sukobima.

Sigurna treća zemlja Zemlja u kojoj je tražitelj azila mogao naći zaštitu kao izbjeglica i u kojoj je bio fizički prisutan prije dolaska u zemlju u kojoj traži azil.

Spajanje porodice Bilo koji postupak na osnovu kojeg se može provesti načelo jedinstva porodice. Općenito ima posebnu primjenu u kontekstu trajnih rješenja, i posebno u kontekstu preseljenja u treće zemlje.

Standardi postupanja

Standardi iz Konvencije o izbjeglicama iz 1951. godine i drugih međunarodnih instrumenata koji predviđaju parametre za postupanje sa izbjeglicama. Konvencija iz 1951. godine predviđa različite standarde postupanja, ovisno o pravima koja su u

141

pitanju. To su: postupci ne manje povoljni od onih koji se u pravilu pružaju strancima pod sličnim okolnostima; najpovoljniji postupci koji se pružaju državljanima strane zemlje pod istim okolnostima; isti tretman kao i prema državljanima; i što je moguće povoljnije postupanje.

Statut Ureda Visokog komesarijata Ujedinjenih naroda (Statut UNHCR-a)

Dokument kojim se uspostavlja mandat, funkcije i struktura UNHCR-a, te predviđaju kriteriji prema kojima osobe mogu biti u nadležnosti UNHCR-a. UNHCR takvim osobama priznaje status “mandatnih izbjeglica” na osnovu ovlaštenja iz svog Statuta.

Statutarne izbjeglice Osobe koje se smatraju izbjeglicama na osnovu odredbi međunarodnih instrumenata koji su bili na snazi prije Konvencije o izbjeglicama iz 1951. godine.

Trajna rješenja

Bilo koje sredstvo putem kojeg je moguće izbjegličku situaciju riješiti na zadovoljavajući i trajan način kako bi se izbjeglicama omogućio normalan život. UNHCR tradicionalno nastoji pronaći trajna rješenja, a to su dobrovoljna repatrijacija, lokalna integracija i preseljenje u treće zemlje.

Traženje nestalih

U izbjegličkom kontekstu, aktivnosti na pronalaženju članova porodice ili osoba bliskih osobama o kojima se stara UNHCR. Traženje se provodi radi spajanja porodice, iznalaženja trajnih rješenja ili jednostavno kako bi se olakšali kontakti između članova porodice. Međunarodni komitet Crvenog krsta (ICRC) vodi Centralnu agenciju za traženje nestalih.

Tražitelj azila Osoba o čijem zahtjevu ili molbi za azil još nije donesena konačna odluka u mogućoj zemlji izbjeglištva.

Unutrašnji nemiri Situacija karakterizirana nasiljem i neredima, no koja nije oružani sukob.

Vodeća načela interne raseljenosti Niz načela kojima se artikuliraju standardi zaštite,

pomoći i rješenja za interno raseljene osobe. Vodeća načela je Komisiji za ljudska prava prezentirao predstavnik generalnog sekretara za interno

142

raseljene osobe u aprilu 1998. godine. Ona odražavaju i usklađena su sa pravom o ljudskim pravima, humanitarnim pravom i izbjegličkim pravom, te pružaju smjernice državama, drugim organima, međuvladinim i nevladinim organizacijama suočenim sa pitanjima raseljenosti unutar države.

Zaključci Izvršnog komiteta o međunarodnoj zaštiti

Službeni tekstovi koji utjelovljuju rezultate godišnjih razmatranja ExComa o pitanjima zaštite izbjeglica. Zaključci ExComa pridonose razradi načela i standarda za zaštitu izbjeglica i drugih osoba o kojima se stara UNHCR.

Zemlja preseljenja Zemlja koja nudi priliku za trajno nastanjenje izbjeglica. To je svaka zemlja osim zemlje porijekla ili prve zemlje azila.

Zemlja prvog azila Zemlja u kojoj je tražitelju azila odobrena međunarodna zaštita kao tražitelju azila ili izbjeglici.

Žene izložene riziku

Žene izbjeglice kojima su potrebne posebne mjere zaštite, uključujući i one kojima je potrebno preseljenje u treće zemlje u skladu sa UNHCR-ovim Priručnikom o preseljenju.

143

Aneks 3

Uredi UNHCR-a u svijetu

AFGANISTANOffice of the UNHCR Chargé de Mission in Kabul (preseljen u lslamabad, Pakistan)P.0. Box 1263 House No. 24, Street No. 89 G-6/3, lslamabad Tel: +873 761 241 625 (u lslamabadu) Fax: + 92 51 282 05 11 (u lslamabadu)

ALBANIJA UNHCR Branch Office in Albania Rruga “Donika Kastrioti” – Tirana Tel: +355 42 50 207 Fax: +355 42 28 492 - 355 42 32 075 (UNDP)

ALŽIR UNHCR Branch Oftice in Algeria Boite Postale 823 Alger 16000 9A Rue Emile Payen, HydraAlger Tel: +213 21 69 12 12 Fax: +24 4 2 44 87 47

ANGOLA UNHCR Branch Office in Angola Rua Houarie Boumedienne 40/44 – Miramar C.P. 342 – Luanda Tel: + 244 2 44 87 47 Fax: +244 2 44 95 35

ARGENTINA Representante Regional del ACNUR para el sur de América Latina in Argentina Cerrito 836, 10 Piso 1010 Buenos Aires Tel: +54 11 4815 7870 Fax: +54 11 4815 4352

ARMENIJA UNHCR Branch Office in Armenia 14 Karl Leibknekht Str. Yerevan 375010 Tel: +3741 56 47 71 Fax: +3741 56 78 17 Internet: UNHCR@arminco.com

AUSTRALIJA UNHCR Regional Office for Australia, New Zealand, Papua New Guinea and the South

Pacific in Australia 9, Terrigal Crescent O’MalleyACT Canberra 2606 TeI: +612 6290 13 55 Fax: +612 6290 13 15

AUSTRIJA UNHCR Branch Office in Austria Vienna International Centre (Building ‘J’, 1st Floor) Wagramerstrasse 5 A-1220 Wien Tel: +43 1 260 60 30 28 Fax: +43 1 263 41 15

AZERBEJDŽAN UNHCR Branch Office in Azerbaijan 30, Jafar Jabbafly str. Baku Tel: + 99 412 92 14 43 Fax: +99 412 98 11 34

BANGLADEŠ UNHCR Branch Office in Bangladesh P.O. Box 3474 Dhaka 1000 House N/E (N) 8, Road 90 Gulshan 2 Dhaka 1212 Tel: +8802 88 2 68 02 Fax: + 8802 88 2 65 57

BELGIJA UNHCR Regional Office for Belgium, Luxembourg and the Evropean Institutions B-1050 Bruxelles Rue Van Eyck 11 a B-1050 Bruxelles Tel: +32 2 649 01 53 Fax: +32 2 627 17 30

BENIN UNHCR Liaison Office in Benin Boite Postale 08-1066 Lot 01 Patte d’Oie - Cotonou Tel: +229 30 28 98 Fax: +229 30 28 90

BJELORUSIJA UNHCR Liaison Office in Belarus Mr NAHAJLO, Bohdan Prospekt Partizanskij 6 A 6th Floor Minsk 220033 Tel: +375 172 27 78 83 Fax: +375 172 27 08 00

BOCVANA UNHCR Liaison Officein Botswana P.O. Box 288U N House - Plot 22 Khama Crescent Gaborone Tel: +267 35 21 21, ext 600/602 Fax: +267 57 09 96

BOSNA I HERCEGOVINA UNHCR Representationin Bosnia and Herzegovina Fra Andjela Zvizdovića 1 71000 Sarajevo Tel: + 387 33 666 160 Fax: +387 33 290 562

BUGARSKA UNHCR Branch Office in Bulgaria 19, Denkoglu str. 1000 Sofia Tel: +359 2 98 02 453 Fax: +359 2 98 01639 E-Mail Internet FO.BGR.@.UNDIP.ORG

BURKINA FASO UNHCR Liaison Office in Burkina Faso P.0. Box: 01 BP 25 Ouagadougou 01 Ouagadougou Tel: +226 30 87 13 Fax: +226 33 07 00

BURUNDI UNHCR Branch Office in the Republic of Burundi 5013 HCR BDI B.P. 307 Bujumbura No. 1, Avenue du Large Bujumbura Tel: +257 22 32 45 Fax: +257 22 95 23

CENTRALNOAFRIČKA REPUBLIKA Office of the UNHCR Charge de Mission in the Central African Republic Rue de I’Université Boîte Postale 950 - Bangui Tel: +236 61 40 76 Fax: +236 61 98 34

ČAD UNHCR Liaison Office in Chad

147

Boîte Postale 5601 Avenue Mobutu Quartier Chagoua - N’djamena Tel: + 235 51 86 10 Fax: +235 51 66 31

ČEŠKA REPUBLIKA UNHCR Branch Office in Czech Republic P.O. Box 210 - UN House Namesti Kinskych 6 150 00 Prague 5 Tel: +420 2 571 998 50 Fax: +420 2 571 998 62

DŽIBUTI UNHCR Branch Office in Djibouti B.P. 1885 Rue Abdoulkader Wabed, Heron Lot No. TF 1148 - Djibouti Tel: +253 35 22 00 Fax: +253 35 48 80

EKVADOR UNHCR Liaison Office in Ecuador Avenida Amazonas 2889 y la Granja Edificio Naciones Unidas, Piso 2 Quito Tel: +593 2 2460 272 Fax: +593 2 2460 280

EGIPAT UNHCR Regional Office for the Middle East in the Arab Republic of Egypt 13 Sharia El Falah Stav Mohandissin P.O. Box 1844Cairo Tel: +20 2 346 06 18 Fax: +20 2 303 17 53

ERITREJA Office of the UNHCR Charge de Mission in Eritrea P.O. Box 1995House Number 108 Emperor Yohannes Avenue AsmaraTel: +291 1 12 61 21 (SIB) Fax: + 291 1 12 72 55

ETIOPIJA UNHCR Branch Office for Africa in Ethiopia P.O. Box 1076Higher 17, Kebele 23 off Bole Rd House No. 1255/01-02

Addis Ababa Tel: +251 1 61 37 40 Fax: +2511 61 16 66 Email: ethadrdo@unhcr.ch

FILIPINI UNHCR Liaison Office in the Philippines P.O. Box 2074 (MCPO) G. Puyat Avenue1260 Makati - 3rd Floor, JAKA II Building 150 Legaspi Street - Legaspi Village - Metro ManilaTel: +63 2 812 18 23 Fax: +63 2 817 40 57

FRANCUSKA UNHCR Branch Office in France 9, rue Keppler F-75116 Pads Tel: +33 1 44 43 48 58 Fax: +33 1 40 70 07 39

GABON UNHCR Branch Office in Gabon Quartier SOTEGA BP 20472 - Libreville Tel: +241 77 82 62 Fax: +241 77 82 78

GAMBIJA UNHCR Liaison Office in Banjul P.O. Box 4249 Bakau - 6th Street East Kotu Layout Tel: +220 460 854 Fax: +220 460 850

GANA UNHCR Liaison Office in Ghana Privante Mail Bag Airport No. 25 Sir Arku Korsah Street Roman Ridge, Airport Residential area - Accra Tel: +233 21 77 61 Fax: +233 21 77 31 58

GRČKA UNHCR Branch Office in Greece 23 Taygetou Street Palaio Psychico 15452 Athens Tel: +30 1 672 64 62 Fax: +30 1 672 64 17

GRUZIJA UNHCR Branch Office in Georgia Tbilissi

2a, Kazbegi ave. - 4th floor 380060 Tbilisi Tel: +995 32 00 13 01 Fax: +995 32 00 13 02

GVATEMALA UNHCR Field Office in Barillas 1a. Avenida 9-23 Zona 10 Guatemala City Tel: +5023370611 (via UNDP) Fax: +5023393454

GVINEJA UNHCR Branch Office in Guinea B.P. 4158 Coleah Corniche-Sud Conakry Tel: +224 46 47 09 Fax: +224 46 58 08

GVINEJA BISAO UNHCR Field Office in Bissau 245 20 18 31 (UNFPA) Rue Justino Lopes 72 AB Case Postale 179 Tel: +245 20 27 26 Fax: +245 20 17 72

HRVATSKA UNHCR Representationin Croatia Republike Austrije 25 10000 Zagreb Tel: +385 1 3713 555 Fax: +385 1 3713 588

INDIJA Office of the UNHCR Charge de Mission in India P.O. Box 313514 Jor Bagh New Delhi 110003 Tel: +91 11 46 99 302 Fax: + 91 11 462 01 37 E-Mail address: indne@unhcr.ch

INDONEZIJA UNHCR Regional Office in Indonesia Arya Building Jl. Kebon Sirih Kav. 75 Jakarta Pusat 10340 Tel: + 62 21 391 28 88 Fax: +62 21 391 27 77

IRAN (ISLAMSKA REPUBLIKA)Office of the UNHCR Charge de Mission in the Islamic Republic of Iran No 5, East Emdad Street

148

Vanak sq., North Shiraz Ave. Tehran 19917 Tel: +98 21 805 72 01 - 11 Fax: + 98 21 805 72 12

IRAK Office of the UNHCR Charge de Mission in Iraq P.O.Box 17101 Amman 1195 - Jordan Masbah Hay Babil Mahalla 929, st. 12 Building no. 23 - Baghdad Tel: +964 1718 12 66 Fax: FAX VIA UNOHCI: +1 212 963 3009

IRSKA UNHCR Liaison Office in Dublin 27 Upper Fitzwilliam Street Dublin 2 Tel: +353 1 632 8675 Fax: +353 1 632 8676

ITALIJA UNHCR Branch Office in Italy Via Caroncini 19 I-00197 Roma Tel: +39 06 802121 Fax: +39 06 80212324

IZRAEL Office of the UNHCR Honorary Correspondent in Israel P.O. Box 3489J.D.C. Hill, Givat Ram Jerusalem Tel: +972 2 655 71 11 Fax: +972 2 566 12 44

JAPAN UNHCR Regional Office in Japan UN Bldg. 6F - 5-53-70 Jingumae Shibuya-ku - Tokyo 159-0001 Tel: +8133 499 20 11 Fax: +8133 499 22 72

JEMEN UNHCR Branch Office in the Republic of Yemen P.O. Box 12093 Djibouti Street, No. 9 House No. 14 Sana’a Tel: +967 1 418 096 Fax: +967 1 418 094

JORDAN

UNHCR Branch Office in Jordan P.O. Box 1710111195 Amman 9, Obada lbn AlSamit Street Shemesani Amman Tel: +962 6 569 12 61 Fax: +962 6 569 19 15

JUŽNA AFRIKA UNHCR Branch Office in South Africa P.O. Box 12506 Tramshed 0126, 8th Floor Metro Park Building - 351 Cnr. Schoeman & Prinsloo St. Pretoria 0002 Tel: +27 12 338 5301 Fax: +27 12 322 0216

KAMBODŽA UNHCR Liaison Office in Cambodia P.O. Box 539House No. 2, Street No. 352 Beung Keng Kang Phnom Penh Tel: +855 23 216005 Fax: +855 23 362099

KAMERUN UNHCR Liaison Office in the Republic of Cameroon Boîte Postale 7077 - Quartier Bastos - Rue 1770 Yaoundé Tel: +237 20 29 54 Fax: +237 2135 91

KANADA UNHCR Branch Office in Canada 280 Albert Street, Suite 401 Ottawa - Ontario K1P 5G8 Tel: +1 613 232 09 09 Fax: +1 613 230 18 55

KAZAHSTAN UNHCR Liaison Office in Kazakhstan 67 Tole bi Aimaty - 480091 Tel: +7 3272 624 244 Fax: +7 3272 583 982

KENIJA UNHCR Branch Office in Kenya P.O. Box 43801Chiromo road by Consuiata Church, Westlands - Nairobi Tel: +254 2 44 30 28 Fax: +254 2 44 30 37

KINA UNHCR Regional Office in China 1-2-1, Tayan Diplomatic Office Building 14, Liang Ma He Nan Lu Beijing 100600 Tel: +86 10 6 532 68 06 Fax: +86 10 6 532 16 47

KIPAR UNHCR Liaison Office in Cyprus P.O. Box 26142 - South:c/o UNFICYP Secretariat UNPA Nicosia Tel: +357 2 35 90 25 Fax: +357 2 35 90 37

KIRGISTAN UNHCR Liaison Office in Kyrgyzstan UN House (3rd floor) 160, Chui Ave. Bishkek, 720010 Tel: +996 312 611 264 Fax: +996 312 611 271

KOLUMBIJA UNHCR Branch Office in Colombia Calle 114 No. 9-01 Office 601 Edificio Teleport Torre A Bogota Tel: +571 629 1138 Fax: +571 629 2790

KONGO (DEMOKRATSKA REPUBLIKA) UNHCR Regional Office for Central Africa in Democratic Republic of Congo6729, Avenue de I’OUA Kinshasa Tel: +243 880 12 45 Fax: + 243 88 03 153

KONGO (REPUBLIKA) UNHCR Liaison Office in Brazzaville P.O. Box 465 Rue Behagle/Avenue Foch Brazzaville Tel: + 242 81 59 12 Fax: + 242 815 913

KOSTARIKA UNHCR Liaison Officein Costa Rica Apartado Postal 12 Ferrocarril Pacifico - ACNUR Edificio Torre del Este 5to piso Barrio Dent, frente a la facultad de Derecho de la UCR 1009 San

149

José Tel: +506 234 23 03 Fax: +506 224 48 91

KUVAJT Office of the UNHCR Charge de Mission in Kuwait P.O. Box 2874213148 Safat, Jabriyah Area Block No. 12, Street No. 7 Villa No. 8 - Kuwait City Tel: +965 531 1291 Fax: +965 531 1289

LAO UNHCR Branch Office in the Lao People’s Democratic Republic B.P. 760Phone Kheng Road Ban Sibounheuang Chanthaboury District Vientiane Tel: + 856 21 21 20 38 Fax: + 856 21 21 33 85

LATVIJA UNHCR Liaison Office in Latvia Pils iela 21 LV-1 167 Riga Tel: +371 750 3620 Fax: +371 750 3602

LIBANON Office of the UNHCR Charge de Mission for Lebanon P.O. Box 11-7332Riad El Solh Beirut 1107 2240 Hilmi Kobeissy Bldg Karam Rahhal Street Beirut Tel: +961 1 612 798 Fax: +961 1 612 836

LIBERIJA UNHCR Branch Office in Liberia P.O. Box 9077 Riverview Road Virginia - Monrovia Tel: +231 22 62 33 Fax: +231 22 62 35

LIBIJA (ARAPSKA DŽAMAHIRIJA)UNHCR Liaison Office

in Libyan Arab Republic P.O. Box 80708Saed lbn Ebi Kawas Street Branch of the Ben Ashourmain str. Tripoli Tel: +218 21 361 9662 Fax: +218 21 361 9661

LUKSEMBURG Office of the UNHCR Correspondent in Luxembourg 1, Rue Jean Pierre Brasseur B.P. 5672015 Luxembourg Tel: +352 454 018 Fax: +352 454 303

MAÐARSKA UNHCR Branch Office in Hungary 1126 Budapest Gyimes ut 3/B 1126 Budapest Tel: +36 1 250 44 44 Fax: +36 1 250 27 01

MAKEDONIJA (BIVŠA JUGOSLAVENSKA REPUBLIKA)UNHCR Branch Office in the Former Yugoslav Republic of Macedonia Železnička 53 1000 SkopjeTel: +389 2 118 641 Fax: +389 2 131 040

MALAVI UNHCR liaison Office in Malawi P.O. Box 30230 - 7th Floor Kang’ombe Building, City Center Lilongwe Tel: +265 77 21 55 Fax: +265 77 41 28

MALEZIJA UNHCR Liaison Office in Malaysia P.O. Box 10185570 Jalan Bukit Petaling 50460 Kuala Lumpur Tel: +60 3 2141 13 22 Fax: + 60 3 2141 17 80

MALI UNHCR Liaison Office in Mali B.P. E 199, Badala-OuestRue 132 X 107, Pres du Ministere de I’Artisanat et du Tourisme -Bamako Tel: + 223 23 03 69 Fax: + 223 23 03 69

MAURITANIJA UNHCR Liaison Office in Mauritania c/o UNDP B.P. 4405 llot K 159,160,161 UN Compound - Nouakchott Tel: +222 5 25 74 14 Fax: +222 5 25 61 76

MEKSIKO UNHCR Regional Office for Mexico, Belize and Cuba c/o PNUD Apartado Postal 105-39 11581 Mexico, D. F. Calle Seneca No. 129 Colonia Palmas Polanco (11540 Mexico, D. F) Tel: +52 5 280 80 17 Fax: +52 5 280 21 33

MOLDAVIJA UNHCR Branch Office UNHCR Liaison Office in the Republic of Moldova 131, 31 Avgust 1989 Str. MD-2012 Chisinau 57, 31 Avgust 1989 Str. MD-2012 Chisinau Tel: +3732 27 08 65 Fax: +3732 27 19 53

MAROKO Office of the UNHCR Honorary Representative in Morocco B.P. 1343413 rue Blida, Casablanca Tel: +212 2 248 67 60 Fax: +212 2 227 98 55

MOZAMBIK UNHCR Liaison Officein Mozambique P.O. Box 1198Avenida dos Presidentes No. 33 Maputo Tel: +258 1 49 02 42 Fax: +258 1 49 06 35

MYANMAR Office of the UNHCR Charge de Mission in Myanmar P.O. Box 1485No. 287 Pyay Road Sanchaung Township Yangon Tel: +95 1 524022

150

Fax: +95 1 524031

NAMIBIJA UNHCR Liaison Office in Namibia Private Bag 13329 Paratus Building Independence Avenue 372 Windhoek 9000 Tel: +264 61 23 71 43 Fax: +264 61 23 00 55 NEPAL UNHCR Branch Office in Nepal P.O. Box 2374 Anil Kuti Maharajgunj Kathmandu Tel: +977 1 41 25 21 Fax: +977 1 41 28 53

NIZOZEMSKA UNHCR Liaison Officein the Nethedands P.O. Box 17111President Kennedylaan 19 2502 CC The Hague Tel: +31 70 346 88 10 Fax: +31 70 346 88 12

NOVI ZELAND UNHCR Liaison Officein New Zealand P.O. Box 91307 Auckland Mail Centre 3rd floor, Wavedey Building 11-13 Waverley Street Auckland Tel: +64 9 914 4175 Fax: +64 9 914 5265

NIGER UNHCR Branch Officein the Republic of Niger Boîte Postale 935 Niamey Plateau Tel: +227 75 29 68 Fax: +227 72 46 46

NIGERIJA UNHCR Branch Officein Nigeria P.O. Box 53874 lkoyi - Lagos Tel: +234 1 269 3298 Fax: +234 1 269 27 45

NJEMAČKA UNHCR Branch Office in Germany Walistrasse 9 - 13 10179 Bedin Tel: +49 30 2022 0200 Fax: +49 30 2022 0220

OBALA SLONOVAČE UNHCR Branch Office in Côte d’lvoire 11 Plateux, Angre 7eme tranche, lot no. 3160 Rue L. 169 Abidjan Tel: +225 22 42 81 92 Fax: +225 22 42 92 53

PAKISTAN UNHCR Branch Office in Pakistan P.O. Box 1263 No 2 Diplomatic Enclave Allotment 17, G-4/4 lslamabad Tel.: +92 51 282 95 02 Fax: +92 51 227 94 55

POLJSKA UNHCR Branch Office in the Republic of Poland 2, Aleja Roz PL-00 556 Warsaw Republic of Poland Tel: +48 22 628 69 30 Fax: +48 22 625 61 24

REPUBLIKA KOREJA UNHCR Liaison Office in Seoul Rm.402, The Anglican Church of 7 Jeong-dong, Joong-ku Seoul 100-120 Tel: +82 2 730 3440 Fax: +82 2 730 3442

RUMUNIJA UNHCR Branch Office in Romania 25, Armeneasca Street, Sector 2 70228 Bucharest Tel: +40 1 211 29 44 Fax: +40 1 210 15 94

RUSKA FEDERACIJA UNHCR Regional 0ffice in the Russian Federation United Nations Office 6 Obukh Pereulok Moscow 103064 Tel: +7 503 232 30 11 Fax: +7 503 232 30 16

RUANDA UNHCR Branch Office in Rwanda P.O. Box 867Bd de I’Umuganda Kacyiru No. 481-483 Zone Kabale Cellule Kamatamu -Secteur/Commune Kacyiru Kigali Tel: +250 8 5106/07/08/11/13 Fax: +250 85104

SAUDIJSKA ARABIJA UNHCR Branch Officein Saudi Arabia Fazari Square Pension Fund Commercial Complex, Block C-1 3 Diplomatic Quarters Riyadh Tel: +966 1 482 88 35 Fax: +966 1 482 88 37

SENEGAL UNHCR Branch Office for West Africa in Senegal B.P. 3125 59 rue Docteur Theze Dakar Tel: +221 823 66 03 Fax: +221 823 66 00

SIJERA LEONE UNHCR Branch Office in Sierra Leone P.O. Box 101129 Wilkinson Road Freetown Tel: +32 22 234 321 Fax: +232 22 234 347

SIRIJA Office of the UNHCR Chief of Mission in Syria P.0. Box 30891, AI Malki Mohamed AI Bazm Street No. 14 A Nabeisi Building, Damascus Tel: +963 11 373 59 40 Fax: +963 11 373 61 08

SJEDINJENE AMERIČKE DRŽAVE UNHCR Regional Office for the United States of America and the Caribbean 1775 K Street, NW, Suite 300 Washington DC 20006 Tel: + 1 202 296 54 45 Fax: +1 202 296 56 60 SLOVAČKA UNHCR Branch Office in the

151

Slovak Republic Sturova 6 81102 Bratislava Tel: +421 2 52 92 78 75 Fax: +421 2 52 92 78 71

SLOVENIJA UNHCR Branch Office in Slovenia Mikiosiceva cesta 18/11 1000 Ljubljana Tel: +386 1 4328 240 Fax: + 386 1 4328 224

SOMALIJA UNHCR Branch Office Somalia in Kenya Chiromo Road (Next to Caltex service Station near Consolata Church), Nairobi Tel: +254 2 443 034 Fax: +254 2 443 037

SRBIJA I CRNA GORAUNHCR Representation in Sebia and Montenegro Krunska 58 YU-1 1000 Beograd Tel. +381 11 344 20 91 Fax: +381 11 344 29 47

SUDAN UNHCR Branch Office in Sudan P.O. Box 2560Mohammed Nageeb Road (North of Farouk Cemetery) Khartoum No. 2 Tel: +249 11 47 11 01 Fax: +249 11 47 31 01

SVAZILEND UNHCR Liaison Office in Swaziland P.O. Box 83Shell House Building Mountain Inn Area Mbabane HIOO Tel: +268 404 3414 Fax: +268 404 4066

ŠPANIJA UNHCR Branch Office in Spain P.O. Box 36121 Avenida General Peron 32 - 2A E-28020 Madrid Tel: +34 91 556 36 49 Fax: +34 91 417 53 45 ŠRI LANKA UNHCR Branch Office in Sri Lanka 47 Horton Place Colombo 7 Tel: +94 1 69 13 47

Fax: +94 1 68 39 71

ŠVEDSKA UNHCR Regional Office for the Nordic and Baltic Countries in Sweden Ynglingagatan 14 - 6th Floor S-1 1347 Stockholm Tel: +46 8 457 48 80 Fax: +46 8 457 48 87

ŠVAJCARSKA UNHCR Liaison Office for Switzerland and Liechtenstein Case Postale 2500 94 Rue Montbrillant CH-1211 Geneve 2 Dépôt Tel: +41 22 739 77 21 Fax: +41 22 739 73 79

TADŽIKISTAN UNHCR Liaison Office in Tajikistan P.O. Box 734013Pr-t Druzhby Narodov 106 Dushanbe Tel: +873 682 285 930 Fax: +992 372 510 039

TAJLAND UNHCR Regional Office for Thailand, Cambodia and Vietnam P.O. Box 2-121 Rajdamnem Avenue United Nations Building 3rd floor, Block A Bangkok 10200 Tel: +66 2 288 1270 Fax: +66 2 280 0555

TANZANIJA UNHCR Branch Ofrice in the United Republic of Tanzania P.O. Box 2666 Plot 18 Kalenga Street Dar-es-Salaam Tel: +255 22 215 00 75-82 Fax: +255 22 215 28 17

TOGO UNHCR Liaison Office in Togo 27 Boulevard des Armdes Tokoin-Habitat Lome Tel: + 228 21 32 98 Fax: +228 22 19 70

TUNIS Office of the UNHCR Honorary

Representative in Tunisia B.P. 86361 Boulevard Bab Benat 1035 Tunis Tel: +216 1 57 68 34 Fax: +216 157 0168 via UNDP

TURKMENISTAN 40, Galkynysh Street 744013 Ashgabat Tel: +993 1 2350601 Fax: +993 12 390055

TURSKA UNHCR Branch Office in Turkey Abidin Daver Sok 17 Cankaya 06550 Ankara Tel: +90 312 439 66 15 Fax: +90 312 438 27 02

UGANDA UNHCR Branch Office in Uganda P.O. Box 3813Plot 4B Acacia Avenue, Kololo Kampala Tel: +256 41 23 12 31 Fax: +256 41 25 69 89

UJEDINJENO KRALJEVSTVO UNHCR Branch Office for the United Kingdom and Ireland Millbank Tower 21-24 Millbank London SW1P 4PQ Tel: +44 20 7828 9191 Fax: +44 20 7630 5349 iwd@redcross.org.uk

UKRAJINA UNHCR Branch Office in Ukraine 32A, Sichnevogo Povstannya Str. Kyiv 01015 Tel: +380 44 573 9424 Fax: +380 44 573 98 50

UZBEKISTAN UNHCR Liaison Office in Uzbekistan 14, Mahmood Torobi Str. 700090 Tashkent Tel: +998 71 120 68 93 Fax: +998 71 120 68 91

VENECUELA UNHCR Regional Office for South America in Venezuela Multicentro Los Palos Grandes Piso 6, Av. Andres Bello con Primera Transversal

152

Caracas Tel: +58 212 285 17 04 Fax: +58 212 285 51 80

VIJETNAM UNHCR Liaison Office in the Socialist Republic of Vietnam 60 Rue Nguyen Thai Hoc Ba Dinh Disthct Hanoi Tel: +84 4 845 78 71 Fax: +84 4 823 20 55

ZAMBIJA UNHCR Branch Office in Zambia P.O. Box 3254217C Leopards Hill Road Kabulonga Lusaka 10101 Tel: +260 1 265 873 Fax: +260 1 265 914

ZIMBABVE UNHCR Liaison Office in Zimbabwe P.O. Box 45652nd Floor, Takura House 67-69 Union Avenue Harare Tel: +263 4 79 32 75 Fax: +263 4 70 85 28

VIJEĆE EVROPE UNHCR Liaison Office in Strasbourg for the Council of Evrope Allee Spach CEPI - 34 F-67000 Strasbourg Tel: +33 388 412000 Fax: +33 388 413979

UJEDINJENI NARODI (New York) UNHCR Liaison Office to United Nations Headquarters United Nations Grand Central P.O. 20 1 United Nations Plaza Room 2610 New York, NY 10017 Tel: +1 212 963 00 32 Fax: +1 212 963 00 74

153

Dodatna literatura

O pravnom okviru zaštite izbjeglica

Goodwin-Gill, Guy, The Refugee in International Law, drugo izdanje, Oxford University Press, 1996. godine

International Journal of Refugee Law

UNHCR, Collection of International Instruments and Other Legal Texts Concerning Refugees and Displaced Persons (2 svezak), 1995. godine

UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, 1979. godine

UNHCR, Protecting Refugees: Questions and Answers

The State of the World’s Refugees 1993: The Challenge of Protection, Penguin Books, 1993. godine

UNHCR, The State of the World’s Refugees 1995: In Search of Solutions, Oxford University Press, 1995. godine

UNHCR, The State of the World’s Refugees: 1997-98, Oxford University Press, 1998. godine

UNHCR, The State of the World’s Refugees: 50 Years of Humanitarian Action, Oxford University Press, 2000. godine

UNHCR, Thematic Compilation of UNHCR Executive Committee Conclusions, 2001. godine

O UNHCR-u i njegovim aktivnostima

UNHCR, Global Appeal 2001

UNHCR, The State of the World’s Refugees: 50 Years of Humanitarian Action, Oxford University Press, 2000. godine

Web stranica UNHCR-a: www.unhcr.ch

O priznavanju izbjeglica

UNHCR, Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, 1979. godine

O zaštiti u praksi

Guidelines on gender-related claims established by Canada, the United States of

154

America, Australia, and the United Kingdom

UNHCR, Guidelines on Policies and Procedures in dealing with Unaccommpanied Minors Seeking Asylum, 1997. godine

UNHCR, Guidelines on the Protection of Refugee Women, 1991. godine

UNHCR, Handbook for Emergencies, drugo izdanje

UNHCR, Protecting Refugees: A Field Guide for NGOs, 1999. godine

UNHCR, Refugee Children: Guidelines on Protection and Care, 1994. godine

UNHCR, Resettlement Handbook, 1997. godine

UNHCR, Sexual Violence against Refugees: Guidelines on Prevention and Response, 1995. godine

UNHCR, UNAIDS, WHO, Guidelines for HIV Interventions in Emergency Settings, 1996. godine

O pritvoru

UNHCR, Executive Committee Conclusion no. 44

UNHCR, Guidelines on applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum Seekers, 1999. godine (revidirano)

O pristupanju Konvenciji iz 1951. godine i njenom Protokolu iz 1967. godine

UNHCR, Information Package on Accession to the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees, 1999. godine

UNHCR, Signing On Could Make all the Difference

O pristupanju Konvencijama o osobama bez državljanstva

UNHCR, Information Package on Accession to the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons and the 1961 Convention on the Reduction of Statelessness, 1999. godine

UNHCR, Signing On Could Make all the Difference

O međunarodnom humanitarnom pravu

Međuparlamentarni savez i Međunarodni komitet Crvenog krsta, Respect for International Humanitarian Law, Handbook for Parliamentarians No. 1, 1999. godine

155

O Međuparlamentarnom savezu i njegovim aktivnostima

Web stranica Međuparlamentarnog saveza: www.ipu.org (na stranicama Međuparlamentarnog saveza nalaze se svi tekstovi odluka Međuparlamentarnog saveza o izbjeglicama)

156

Nekoliko riječi o...

UNHCR

UNHCR, organizacija Ujedinjenih naroda za izbjeglice, ima mandat da vodi i koordinira međunarodne aktivnosti na zaštiti izbjeglica širom svijeta, te da iznalazi rješenja za izbjegličke probleme.

Primarna svrha UNHCR-a je zaštita prava i dobrobiti izbjeglica. UNHCR nastoji osigurati da svako može uživati pravo na traženje azila, na pronalaženje sigurnog skloništa u drugoj državi i na dobrovoljno vraćanje u domovinu. Pomažući izbjeglicama da se vrate u domovinu ili nastane u drugoj zemlji, UNHCR nastoji pronaći trajna rješenja za njihove patnje.

Aktivnosti UNHCR-a proizilaze iz Statuta organizacije i definirane su Konvencijom Ujedinjenih naroda o statusu izbjeglica iz 1951. godine i njenim Protokolom iz 1967. godine.

Izvršni komitet UNHCR i Generalna skupština Ujedinjenih naroda također su ovlastili organizaciju da radi sa drugim grupama. One mogu uključivati osobe bez državljanstva ili osobe čije je državljanstvo sporno i, u određenim slučajevima, interno raseljene osobe.

Organizacija nastoji smanjiti broj situacija u kojima dolazi do prisilnog preseljenja podsticanjem država i drugih institucija da stvaraju uslove koji pogoduju zaštiti ljudskih prava i mirnom rješavanju sporova. U potrazi za istim ciljem, UNHCR nastoji konsolidirati reintegraciju izbjeglica povratnika u

Međuparlamentarni savez

Osnovan 1889. godine, Međuparlamentarni savez je međunarodna organizacija koja povezuje predstavnike parlamenata suverenih država.

U septembru 2001. godine, 142 zemlje su bile zastupljene u Međuparlamentarnom savezu.

Međuparlamentarni savez radi za mir i saradnju među narodima sa ciljem jačanja zastupničkih institucija.

U tu svrhu, Međuparlamentarni savez: njeguje kontakte, koordinaciju i

razmjenu iskustava između parlamenata i parlamentaraca iz svih zemalja;

razmatra pitanja od međunarodnog interesa i daje svoje viđenje takvih pitanja u cilju njihove realizacije od strane parlamenata i njihovih članova;

doprinosi odbrani i promoviranju ljudskih prava koja su univerzalna po svom obimu i čije je poštovanje ključni faktor parlamentarne demokratije i razvoja;

doprinosi boljem poznavanju rada zastupničkih institucija i jačanju i razvoju njihovih načina djelovanja.

Međuparlamentarni savez dijeli ciljeve Ujedinjenih naroda, podupire njihova nastojanja i blisko sa njima sarađuje.

Također sarađuje sa regionalnim međuparlamentarnim organizacijama, kao i sa međunarodnim, međuvladinim i

157

zemlji porijekla i na taj način spriječiti ponavljanje situacija koje su dovele do pojave izbjeglica.

UNHCR nudi zaštitu i pomoć izbjeglicama i drugim osobama na nepristrasan način, uzimajući u obzir njihove potrebe i neovisno o njihovoj rasi, vjeri, političkom mišljenju ili spolu. U svim svojim aktivnostima, UNHCR posebnu pažnju obraća na potrebe djece i nastoji promovirati ista prava za žene i djevojčice.

U svojim nastojanjima da zaštiti izbjeglice i promovira rješenja za njihove probleme, UNHCR sarađuje sa vladama, regionalnim, međunarodnim i nevladinim organizacijama.

UNHCR se u svom radu rukovodi načelom uključivanja izbjeglica u donošenje odluka koje utiču na njihov život.

nevladinim organizacijama koje su motivirane istim idealima.

http://www.ipu.org

158

159

© Međuparlamentarni savez 2001.

Izdavač: Međuparlamentarni savez i

Ured Visokog komesarijata Ujedinjenih naroda za izbjeglice

Sva prava pridržana. Nijedan dio ove publikacije ne smije se izdavati, čuvati na sistemu za pohranjivanje ili prenositi u bilo kojem obliku ili bilo kojim sredstvima - elektronski, mehanički, fotokopiranjem, snimanjem ili na neki drugi način - bez prethodne dozvole Međuparlamentarnog saveza ili Ureda Visokog komesarijata Ujedinjenih naroda za izbjeglice.

Ova publikacija se pušta u opticaj pod uslovom da neće biti posuđivana, prodavana, iznajmljivana ili drugačije distribuirana putem trgovine ili na neki drugi način, bez prethodne saglasnosti izdavača, u bilo kom povezu ili sa bilo kojim koricama drugačijim od onih sa kojima je objavljena, te bez nametanja sličnih uslova, uključujući i ovaj, narednom izdavaču.

Verzija na bosanskom jeziku je objavljena u junu 2004. godine

ISBN 92-9142-201-0 (IPU)

Sjedište Međuparlamentarnog saveza: Inter-Parliamentary UnionChemin du Pommier 5Case Postale 330CH-1218 Le Grand-Saconnex, GenevaSwitzerlandTel.: (41 22) 919 41 50Fax: (41 22) 919 41 60e-mail: postbox@mail.ipu.org Website: www.ipu.org

Ured stalnog posmatrača Međuparlamentarnog saveza pri Ujedinjenim narodima: Inter-Parliamentary Union220 East 42nd StreetSuite 3102New York, N.Y. 10017USATel.: (1 212) 557 58 80Fax: (1 212) 557 39 54e-mail: ny-office@mail.ipu.org

Visoki komesarijat Ujedinjenih naroda za izbjegliceCase Postale 2500

CH-1211 GENEVA 2 DépôtSwitzerland

Tel.: (41 22) 739 81 11Fax: (41 22) 739 73 53

Ova publikacija je prevedena i odštampanauz pomoć Evropske unije.

Sadržaj publikacije je isključiva odgovornostMeđuparlamentarnog saveza

i Ureda Visokog komesarijata Ujedinjenih naroda za izbjeglice,te ni na koji način ne odražava stavove Evropske unije.