UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE

Veronika Kuralt

Javna naročila v Republiki Sloveniji

Diplomsko delo

Ljubljana, 2010

UNIVERZA V LJUBLJANI FAKULTETA ZA DRUŽBENE VEDE

Veronika Kuralt

Mentor: redni prof. dr. Bogomil Ferfila

Javna naročila v Republiki Sloveniji

Diplomsko delo

Ljubljana, 2010

Eno najbolj pomembnih in kritičnih področij raziskovanja sistema javnih financ ostajajo javna naročila. V tem kontekstu je nastalo diplomsko delo. Zahvaljujem se svojemu mentorju profesorju Bogomilu Ferfila za vsestransko pomoč pri izdelavi diplomskega dela. Posebna zahvala gre strokovnjaku s področja javnih naročil Tomažu Veselu, prvemu namestniku predsednika Računskega sodišča Republike Slovenije za intervju in strokovne usmeritve. Hvala mag. Mariji Bukovec Marovt, ki mi je pomagala z nasveti in dodatno literaturo, pri izdelavi diplomske naloge kot tudi predstavnikom Državne revizijske komisije za revizijo postopkov oddaje javnih naročil za vsa poročila in literaturo. Brez njihove pomoči diplomske naloge v tej obliki ne bi bilo. Na koncu se, za vso spodbudo in motivacijo, iskreno zahvaljujem domačim in vsem

prijateljem, ki so mi stali ob strani in me na tej poti podpirali!

Javna naročila v Republiki Sloveniji

Od leta 1997 naprej, ko je v Republiki Sloveniji začel veljati prvi celoviti zakon, je bilo to področje pogosto reformirano, predvsem zaradi potreb prilagajanja pravu Evropske unije. Vsaka sprememba pa pomeni večjo zahtevnost izvajanja oddaje javnih naročil in uvaja nove nejasnosti in dileme. Javna naročila pomembno vplivajo na relevanten trg med ponudniki in naročniki, ki so s sprejetjem zakonodaje na tem področju prisiljeni ravnati na relativno nov in zapleten način. Ob tem pa se pojavi vprašanje transparentnosti in funkcioniranja pravne države, počasnosti pri dokumentaciji in vseh z javnimi naročili povezanimi postopki. Nadzorni organi so opozarjali na nepravilnosti in nesmotrnosti v postopkih oddaje javnih naročil, ki so imele pomembne javnofinančne posledice, ki morda ne bi nastale, če bi bile razpisne dokumentacije zapisane in sestavljene, na nedvoumen, sorazmeren in nediskriminatoren način. Čimprej je treba, poenostaviti zakonodajo, zagotoviti metodološko in vsebinsko bolje pripravljena in izvedena naročila, ustrezen in učinkovit nadzor in zato večjo usposobljenost naročnikov in drugih sodelujočih. Ob tem pa ne smemo pozabiti dobrih in uspešnih javnih naročil, ki predstavljajo učinkovit primer dobre prakse.

Ključne besede: Javna naročila, Zakon o javnem naročanju, postopek oddaje javnega naročila, organi nadzora, Republika Slovenija.

Public Procurement in the Republic of Slovenia

Since 1997 when the first comprehensive law entered into force in the Republic of Slovenia, the field of public procurement has been often reformed, especially due to adapting to the European Union law. Each amendment increases the complexity of the award of contracts and introduces new ambiguities and dilemmas.The public procurement significantly influences the relevant market between the tenderers and contracting entities, which are bound by legislation to act in a relatively new and complex manner. We are faced here with the question of transparency and functioning of the rule of law as well as with the slowness of preparing all the necessary documentation and executing the required procedures of the public procurement. The supervisory bodies have drawn attention to irregularities and under-performances in the procedures of the award of contract, which have had important financial consequences. This may not have happened if the tender documentation had been written in unambiguous, proportionate and non-discriminatory way. The legislation has to be simplified, the public procurement has to be designed and carried out in a better methodological and substantial manner, the supervision has to be adequately and efficiently performed as well as the contracting and other participating entities have to be well qualified. However, we do not have to forget good and successful public procurement contracts, which represent an effective example of good practise

Key words: Public procurement, Public Procurement Act, procedure for the award of the contract, supervisory bodies, the Republic of Slovenia.

5

KAZALO

1 UVOD .............................................................................................................. 9

1.1 Opredelitev problema ................................................................................. 9

1.2 Namen in cilji.............................................................................................. 12

1.3 Izhodiščne hipoteze..................................................................................... 13

1.4 Uporabljene metode in tehnike ................................................................... 13

1.5 Struktura naloge......................................................................................... 15

2 UVOD V JAVNA NAROČILA...................................................................... 17

3 PRAVNA PODLAGA JAVNEGA NAROČANJA....................................... 19

4 PREDMET IN POJMI JAVNEGA NAROČANJA..................................... 24

4.1 Naročniki..................................................................................................... 24

4.2 Gospodarski subjekti................................................................................... 25

4.3 Predmet javnega naročanja......................................................................... 25 4.4. Popolna, formalno nepopolna, pravočasna, nepravilna,

neprimerna, nesprejemljiva ponudba......................................................... 27

4.5 Varstvo podatkov......................................................................................... 29

5 TEMELJNA NAČELA JAVNEGA NAROČANJA.................................... 32

5.1 Načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti..................................... 32

5.2 Načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki...................................... 33

5.3 Načelo transparentnosti javnega naročanja................................................ 33

5.4 Načelo enakopravne obravnave ponudnikov.............................................. 33

5.5 Načelo sorazmernosti................................................................................ 34

6 POSTOPKI JAVNEGA NAROČANJA........................................................ 35

6.1 Odprti postopek........................................................................................... 35

6.2 Postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti.................................... 35

6.3 Konkurenčni dialog..................................................................................... 35

6.4 Oddaja javnega naročila po postopku s pogajanji po predhodni objavi...... 35

6.5 Oddaja javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave.. 36

6.6 Postopek zbiranja ponudb........................................................................... 37

6.7 Postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi.......................................... 38

6.8 Javni natečaj................................................................................................ 38

7 FAZE POSTOPKA ODDAJE JAVNEGA NAROČILA ............................ 41

7.1 Začetek postopka ........................................................................................ 41

7.2 Tehnične specifikacije................................................................................. 41

7.3 Razpisna dokumentacija ............................................................................. 41

7.4 Merila za izbor ponudbe ............................................................................. 44

7.5 Opiranje ponudb ......................................................................................... 47

6

7.6 Preveritve in popolnitve ponudb ................................................................. 47

7.7 Odločitev o oddaji javnega naročila ........................................................... 48

8 ZELENO NAROČANJE ............................................................................... 49

9 ORGANI KONTROLE IN NADZORA ....................................................... 52

9.1 Državna revizijska komisija ....................................................................... 52

9.2 Računsko sodišče ........................................................................................ 54

9.3 Javna agencija za javno naročanje .............................................................. 57

10 NAČINI ODLOČANJA DRŽAVNE REVIZIJSKE KOMISIJE

S PRIMERI ..................................................................................................... 60

10.1 Način odločanja ........................................................................................ 60

10.2 Zadeva 018-240/2010 ............................................................................... 65

10.3 Zadeva 018-266/2010 ............................................................................... 73

11 ZAKLJUČEK ................................................................................................. 77

12 LITERATURA ............................................................................................... 82

13 PRILOGA A (Intervju s Tomažem Veselom) .............................................. 86

7

SEZNAM TABEL Tabela 6.1: Izvedeni postopki glede na zakon za leto 2009…………………………..39

Tabela 6.2: Izvedeni postopki glede na zakon za leto 2008…………………………..40

Tabela 10.1: Število prejetih zahtevkov za revizijo v letu 2009 po vrsti postopka oddaje

javnega naročila v primerjavi z letoma 2008 in 2007………………………………...63

SEZNAM GRAFOV Grafikon 10.1: Skupno število prejetih zahtevkov za revizijo po letih……………….62

Grafikon 10.2: Zahtevki za revizijo po letih- po vrsti postopka oddaje JN………… 64

Grafikon 10.3: Zahtevki za revizijo po letih in predmetu javnega naročila…….….....65

8

SEZNAM KRATIC

BDP Bruto domači prihodek

CPA Statistična klasifikacija proizvodov po dejavnosti

CPC Osrednja klasifikacija proizvodov

CPV Enotni besednjak javnih naročil

DDV Davek na dodano vrednost

DKOM Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil

EGS Evropska gospodarska skupnost

EK Evropska komisija

EU Evropska unija

GPA Govermental Procurment Agreement

PES Pogodba o ustanovitvi evropski skupnosti

LCC Life Cycle Costing

ZPCP-2 Zakon o prevozih v cestnem prometu

NACE Klasifikacija gospodarskih dejavnosti v Skupnosti

RS Republika Slovenija

ZGD Zakon o gospodarskih družbah

ZEJN Uredba o zelenem javnem naročanju

ZJAJN Zakon o javni agenciji za javna naročila

ZJF Zakon o javnih financah

ZJN Zakon o javnih naročilih

ZJN-1 Zakon o javnih naročilih

ZJN-2A Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju

ZJN-2B Zakon o javnem naročanju

ZJNVETPS Zakon o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev

ZJNVETPS-B Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o javnem naročanju na vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev

ZRPJN Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja

9

1 UVOD

1.1 Opredelitev problematike

Javna naročila so del državno-gospodarske politike in zasledujejo različne cilje, in sicer

racionalno porabo javnih sredstev in pravna pravila, ki določajo pravni red vseh

udeleženih uporabnikov. Prav tako pa prispevajo k pomembnemu partnerstvu med

državo in zasebnim sektorjem, ki mu omogoča dostop do pomembnega vira dohodka.

Sredstva, ki jih za javna naročila uporablja država se stekajo v državno blagajno

predvsem z davki, carinami, taksami in drugimi dajatvami, ki jih državna uprava

zakonsko pridobiva od fizičnih in pravnih oseb. Gre za davkoplačevalski denar. Ta

sredstva pa se potem naprej namenijo za potrebe države.

Javni sektor, sestavljajo posredni in neposredni proračunski uporabniki javne institucije,

javne službe, kamor sodijo javne agencije, javni zavodi, javni gospodarski zavodi in

drugi organi javnega prava, in so po Zakonu o Javnem naročanju zavezani k oddaji

razpisov za določene projekte. Pri tem obstajajo seveda različna naročila, glede na

predmet, namen in obseg. Sistem javnega naročanja ustvarja antagonizem interesov. Za

ponudnike ker svoje dobrine oziroma storitve ne morejo čim dražje prodati, in ker se

morajo prilagajati novim zapletenim pravilom in postopkom, če želijo sodelovati v

procesu javnega naročanja, za naročnike, ker stremijo k racionalni porabi javnih financ

(sredstev), torej sledijo ekonomskim načelom, hkrati pa vstopajo v premoženjskopravna

razmerja. V sistemu javnega naročanja tako ponudniki kot naročniki zasledujejo, vsak

zase in vsi skupaj, različne ekonomske, pravne in druge interese (Šoltes v Ferfila 2007,

560).

Problematiko oziroma vprašanje izvajanja javnih naročil opisuje dejstvo, da so javna in,

da za njih velja cela vrsta institucionalnih in formalnih (pravnih) predpisov o njihovem

izvajanju. Pri sistemu javnega naročanja veljajo številna načela, merila in pogoji od

načela gospodarnosti javnih naročil do načela enakopravne obravnave ponudnikov, ki

pa hkrati pomenijo in po eni strani celo otežujejo, in prav tako premorejo precej pravnih

praznin ali vsaj različnih interpretacij s katerimi se srečujejo tako eni kot drugi.

Postopki javnih naročil naj bi tako bili prezapleteni, nejasni in netransparentni. Hkrati

10

pa obstaja cela vrsta pravnih pravil ki, zaradi svoje kompleksnosti in nenehnega

dopolnjevanja in spreminjanja po eni strani, onemogočajo tako ponudnikom in

naročnikom, da bi se celoten postopek javnega naročanja izvajal nemoteno.

V Republiki Sloveniji na leto oddamo 209.551 javnih naročil v vrednosti 4.473

milijonov evrov, kar predstavlja 12,98 odstotka bruto domačega proizvoda. Precejšen

del teh naročil, v vrednosti preko 700 milijonov evrov, oddajajo organi državne uprave,

torej ministrstva, organi v sestavi, vladne službe in upravne enote. Prek 50.000 javnih

naročil male vrednosti v višini približno 131 milijonov evrov in prek 1000 naročil

velike vrednosti v višini približno 578 milijonov evrov izvaja okoli 1497 zaposlenih

javnih uslužbencev – od tega jih je samo na vodenju postopkov (229); na definiranju

vsebin (961) in kombinirano (402) (Ministrstvo za finance 2010).

V letu 2007 so javna naročila dosegla 47 odstotkov odhodkov proračuna, kar je bistveno

več kot v letu 2006, ko je ta delež dosegel slabih 42 odstotkov. V nacionalnem BDP je

leta 2007 delež javnih naročil dosegel 12,98 odstotka, kar je več kot v letu 2006, ko je

bil njihov delež 10,5 odstotka. Javna naročila predstavljajo velik delež državnega

proračuna vsake države članice EU. V Republiki Sloveniji se gibljejo med 30-40%, kar

je zelo velik delež proračuna. Kot zanimivost lahko omenim, da javna naročila v EU

presegajo 14% BDP, njihova vrednost pa se giblje okoli 1.000 milijard evrov letno. S

skupnimi javnimi naročili vsako leto država prihrani 7 do 9 milijonov evrov, odvisno od

uporabe storitev in števila oddanih naročil. Trenutno se skupno javno naročanje izvaja

pri 12 predmetih naročil, v skupni ocenjeni pogodbeni vrednosti naročil 70 milijonov

evrov (Ministrstvo za finance 2010).

V letu 2007 je bil vzpostavljen osrednji portal oddaje javnih naročil pri Uradnem listu

RS, vendar postopek v fazah oddaje pred samo objavo za večino organov državne

uprave informacijsko ni podprt. Čeprav sistem za elektronsko javno naročanje še ni

zgrajen, in čeprav so države članice, sprejele t.i. maanchestersko deklaracijo, s katero so

se zavezala, da bo leta do 2010 vzpostavljeno vodenje v elektronski obliki (Pavlinič

Krebs, 2009).

V Republiki Sloveniji poznamo dva organa nadzora nad izvajanjem sistema javnega

naročanja:

11

- Državno revizijsko komisijo za revizijo postopkov oddaje javnih naročil.

- Računsko sodišče Republike Slovenije.

- V letu 2001 ustanovljen urad za javna naročila (obstajal od 2001-2004) in bil

kasneje ukinjen, del nalog je prevzelo Ministrstvo za finance.

- Od leta 2011 Javna Agencija za javno naročanje (letos na novo sprejet zakon

o javni agenciji - ZJAJN).

Ob ukinitvi Urada za javna naročila leta 2004 so bile nekatere naloge z Zakonom o

prenosu nalog, nekaterih vladnih služb na ministrstva, prenesene na Ministrstvo za

finance, nekatere pa so bile opuščene. Vsak izmed neposrednih proračunskih

uporabnikov oddaja naročila samostojno, z izjemo nekaterih skupnih naročil in naročil

po pooblastilu, ki jih izvaja pretežno Ministrstvo za javno upravo. Za mnenje sem

povprašala tudi Tomaža Vesela, ki pravi da, odločitev, gledano z današnje perspektive,

ni bila najbolj modra. Danes dejansko ni zadostno kadrovsko okrepljenega organa, ki bi

se sistemsko ukvarjal s problematiko JN v smislu nudenja strokovne pomoči tako

ponudnikom in podizvajalcem kot tudi naročnikom (Vesel 2010).

Z Agencijo za javno naročanje, katere ustanovitev zakon predvideva v letu 2011, naj bi

prišli do bolj učinkovitega naročanja. Posledično pa bi prišlo tudi zmanjšanje javne

porabe. Javna Agencija bo predstavljala centralizirano obliko javnega naročanja.

Področje javnega naročanja predstavlja tudi v Evropski uniji občutljivo področje, ker je

eden izmed elementov, ki zagotavlja skupen evropski trg, prost pretok blaga in storitev.

Javno naročanje pa prav tako predstavlja pomemben del pri procesu vstopa v EU.

Urejenost na področju javnega naročanja pa predstavlja podlago za uspešno črpanje

strukturnih sredstev EU. Pogodba o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti podaja

osnovni okvir za pravno ureditev javnih naročil. Prosti pretok blaga in storitev pa sta

pomembna elementa, ki tako v osnovi zagotavljata uspešnost izvajanja sistema javnega

naročanja.

Sistem javnega naročanja mora tako temeljiti na načelih gospodarnosti, transparentnosti,

svobodne in poštene konkurence, preprečevanje korupcije in prepovedi diskriminacije.

12

Eden izmed načinov učinkovitega izvajanja javnega naročanja je doslednost, natančnost

poznavanja in razumevanja predpisov javnih naročil.

1.2 Namen in cilji

Kot je bilo že v uvodu na kratko predstavljeno javna naročila predstavljajo oskrbo

javnega sektorja z različnimi dobrinami in storitvami (Zakon o javnem naročanju govori

o blagu, storitvah in gradnjah). Naročnik mora nabaviti take dobrine in storitve, ki so

hkrati najboljše kakovosti in po najnižji ceni.

Vendar pa v praksi javnega naročanja prihaja do spreminjanja zakonodaje na tem

področju, predvsem, ker so se določene direktive direktno prenašale v zakon, kar je na

začetku sprejetja zakona povzročalo kar nekaj težav v sistemu naročanja, pojavljali so

se problemi, prihajalo je do kršitev sistema javnega naročanja. Postopki javnih naročil

naj bi bili prezapleteni, nejasni, v medijih se pojavljajo kritike, da kadri niso dovolj

usposobljeni za odkrivanje kršitev.

Mediji zaradi vseh dejstev, o samem izvajanju sistema javnih naročil, poročajo

večinoma kritično kar v javnosti ustvarja nerealno pa tudi negativno sliko na področju

javnega naročanja. Prav tako je v javnosti razširjeno negativno mnenje o javnih

naročilih, kjer se prevečkrat omenja favoriziranje posameznih ponudnikov in korupcija.

Namen diplomske naloge je, prikazati sistem izvajanja javnega naročanja, zakaj prihaja

do nejasnosti v sistemu naročanja in kje, kaj je cilj javnega naročanja, njegove bistvene

elemente in organe nadzora, ki pomembno vplivajo na prakso javnega naročanja.

Namen diplomskega dela je poglobljen vpogled v izvajanje javnega naročanja v

Republiki Sloveniji.

Cilj diplomskega dela je prikazati kje je jedro problema, kakšna je praksa izvajanja

javnih naročil, kje in zakaj prihaja do nejasnosti, katere so državne institucije, ki naj bi

skrbele za nadzor, kontrolo in učinkovito izvajanje sistema javnega naročanja, kakšna je

njihova naloga in kje se to vidi. Skratka ali gre res za nejasna, prezapletena postopkovna

pravila ali so težave kje drugje na primer v sami praksi in kakšne so posledice kršitev

oziroma nepravilnosti, ki se pojavljajo in zaradi katerih prihaja do neučinkovitega

javnega naročanja.

13

Vprašanje je, zakaj se kaže splošno nezadovoljstvo, ali je to v praksi, kjer ne manjka

slabih izkušenj in nezadovoljstva v postopkih, torej kjer pogosto prihaja do časovnih in

strokovnih omejitev in različnega razlaganja istih določil. Postavlja se vprašanje ali res

nimamo dovolj usposobljenega kadra, prave komunikacije in sodelovanja med vsemi

vpletenimi v celotnem sistemu javnega naročanja in ali bi moral obstajati kodeks za vse

izvajalce javnih naročil. Ali je rešitev v dodatnem izobraževanju, različnih seminarjih

kjer bi svetovali in usmerjali vse vpletene akterje, priporočilih in smernicah, ki so že

stalna praksa ponekod v tujini. Katere so začrtane smernice, oziroma kateri so

poglavitni cilji sistema javnega naročanja, torej, kakšne so napovedi in pričakovanja in,

da se začnejo pripravljati sugestije za nadaljnji razvoj javnega naročanja v Sloveniji.

1.3 Izhodiščne hipoteze

H0. Nenehno spreminjanje zakonodaje s področja javnih naročil, nejasnost pravnih

pravil in postopkov pomembno vpliva na sistem izvajanja javnih naročil.

H1: Na učinkovito izvajanje sistema javnega naročanja, odpravljanje nepravilnosti

pomembno vpliva dosledno izvajanje pravnih predpisov v sodelovanju in medsebojni

komunikaciji z organi nadzora, naročniki in ponudniki.

1.4 Uporabljene metode in tehnike preučevanja

Odločila sem se, da ugotovim kakšne rezultate so do sedaj prinesli dosedanji zakoni in v

njih zapisane rešitve ter delovanje tistih skupin in posameznikov, ki se ukvarjajo s to

tematiko. Torej gre pri moji metodologij dela med drugimi tudi za evalvacijo obstoječih

zakonskih rešitev, ki jih je sprejel državni zbor, oziroma katera so tista pravna pravila,

ki dajejo tako naročnikom kot ponudnikom okvir delovanja. Evalvacijske študije

priskrbijo oris cilja, ki tako pomaga pri razumevanju izvajanja politike, kot tudi ponuja

informacije, ki se jih lahko uporabi pri prihodnjem oblikovanju politik (Hogwood in

Gunn 1984, 27). Gre za uporabno analizo, saj dobljeni rezultati lahko pomagajo

družbenopolitičnim igralcem pri izvajanju obstoječih ukrepov, saj se ugotavlja ali so le

ti učinkoviti in ali dosegajo želene cilje. Uporabne evalvacije so tiste, ki priskrbijo

informacije o programih oz. ukrepih in spremenjenih okoliščinah (Hogwood in Gunn

1984, 84).

14

V diplomski nalogi bom obravnavala javno naročanje klasičnega sektorja, v ta okvir,

zaradi preobsežne tematike, ne bom vključila obravnavo in študijo infrastrukturnega

javnega naročanja (ZJNVETPS).

V prvem delu svoje diplomske naloge mi bo v veliko pomoč pri raziskovanju zlasti

deskriptivna metoda oziroma, konkretno, analiza primarnih, sekundarnih virov s katero

bom definirala kaj so javna naročila in kakšno mesto zastopajo. Ne smem pozabiti

pomembnega dela, to pa je prikaz vseh vpletenih akterjev, nadalje bom skušala

definirati problematiko s področja javnih naročil ter odnos z organi nadzora in ga

povezati s konkretno tematiko, ali gre v mojem primeru sploh za prej omenjeni odnos.

Analizirala bom tudi že obstoječe pravne predpise in letna poročila prej omenjenih

organov nadzora. Osredotočila se bom tudi na razne članke v časopisih vezane na

konkretno tematiko.

Pri svoji nalogi se bom torej predvsem opirala na analizo vsebine tako medijskih kot

strokovnih člankov na omenjeno temo, na pravno podlago ter na podatke pridobljene

oziroma strokovno mnenje posameznikov o problematiki.

Uporabljene metode in tehnike:

- Analiza vsebine in interpretacija sekundarnih virov, v okviru katerih sem

analizirala in preučila različno literaturo.

- Analiza statističnih podatkov.

- Analizo internetnih virov.

- Aplikativna evalvacija.

- Case study.

- Primerjalna analiza.

- Intervju s prvim namestnikom Računskega sodišča Tomažem Veselom.

- Deskriptivno metodo s katero bom pojasnila osnovne pojme izbrane

teme.

15

1.5 Struktura naloge

V uvodnem delu diplomske naloge bom na kratko predstavila obravnavano tematiko, ki

me bo vodila skozi celotno diplomsko delo. V metodološkem delu naloge bom

definirala obravnavano problematiko, zakaj želim preučevati omenjeno tematiko, katere

so omejitve oziroma kaj v nalogi ne bom obravnavala, namene in cilje, izhodiščne

hipoteze in uporabljene metode in tehnike. V teoretičnem delu diplomske naloge bom

pojasnila izbrane pojme, ki so ključni za razumevanje in razlago vsebinskega dela v

nadaljevanju naloge. V nadaljevanju bom definirala cilje in načela javnega naročanja,

postopke javnega naročanja in pa posamezne faze oddaje javnega naročila. Prav tako

bom predstavila pomen zelenega javnega naročanja, na koncu pa še organe kontrole in

nadzora sistema javnega naročanja. V okviru teoretičnega izhodišča bom skušala

pojasniti /razložiti/ in odgovoriti na določena vprašanja, ki mi bodo v pomoč pri

razumevanju primerov, ki jih bom predstavila.

- Zakaj je zakonodaja ključna pri obravnavani tematiki ?

- Zakaj so cilji, načela, razpisna dokumentacija javnega naročanja

pomembni za izvajanje sistema javnega naročanja?

- Kakšna je vloga organov kontrole in nadzora?

V drugem delu naloge sem se osredotočila na način odločanja in prakso Državno

revizijske komisije, kjer bom odločene zadeve Državno revizijske komisije povezala s

teorijo s področja javnih naročil, kdo je v postopku naročnik, kdo je izbrani ponudnik,

zakaj in kdo zahteva revizijo postopka, kaj preučuje organ kontrole in nadzora, ali in kje

v samem postopku pride do nepravilnosti določb ZJN-2 in kje se vidi nerazumevanje in

napačno razlaganje pravnih predpisov, kakšne so posledice same revizije postopka.

Hipoteze bom preverjala, tako v prvem kot drugem delu diplomske naloge, najprej

predvsem z analizo že sprejetih predpisov, nato bom z deskriptivno metodo pojasnila

določene pojme in določbe zakona, analizirala obstoječe statistične podatke letnih

poročil organov kontrole in nadzora, analizo različnih člankov vezanih na konkretno

problematiko, v pomoč pa mi bo tudi intervju.

16

V zaključku bom v prvi vrsti potrdila ali zavrnila hipotezo, ki sem si jo zastavila na

začetku naloge, nato pa bom na kratko povzela kakšen je dejanski rezultat analize

obravnavane tematike.

17

2 UVOD V JAVNA NAROČILA

Pojem javnih naročil lahko obravnavamo z različnih zornih kotov: gospodarskega,

finančnega, socialnega, sociološkega, geografskega, zgodovinskega, pravnega ali

političnega. Vsak od teh vidikov poudarja drugačne značilnosti, postavlja drugačna

vprašanja in na postavljena vprašanja, povezana z drugimi področji terja različne

odgovore. Ožji pojem so javna naročila kot pravni pojem, zato nujno potrebujejo

razmejitev od drugih področij raziskovanja. Zato lahko javna naročila definiramo kot

skupnost pravnih dejanj, s katerimi država in largo sensu na podlagi

premoženjskopravnih razmerij nabavlja blago, oddaja storitve ali izvaja gradnje po

predpisanem postopku (Mužina in Vesel 2007, 15). Definicijo pojma Javno naročilo

Zakon o javnih naročilih (v nadaljevanju ZJN-2) izrecno ne podaja. Definicijo pojma

javno naročilo pa vsebuje ZJN-1. Ker ZJN-1 in ZJN-2 temeljita na podobnih

predpostavkah, lahko za definicijo javnega naročila uporabimo določbe ZJN-1 (Avbreht

2007, 36). ZJN-1 tako v 3. členu zakona določa, da, je javno naročilo celotni skupek

dejanj, ki jih opravi naročnik s ciljem nabave blaga, oddaje storitev ali gradenj. Cilj

javnega naročanja je pridobiti, po vnaprej razpisanem postopku, čim več ponudb med

katerimi izbere naj ugodnejšo ponudbo. Ali drugače javno naročilo je seštevek vseh

dejanj, ki jih morata opraviti tako naročnik in ponudnik zato, da lahko skleneta

odplačno pogodbo katere predmet je nabava blaga, izvedba gradnje ali storitve.

Cilj javnega naročanja je: (Vesel 2010):

ob upoštevanju enakopravnosti ponudnikov naročiti /pridobiti,/ kupiti (in

vzdrževati oz. nadgrajevati v primeru blaga oz. gradenj v času pričakovane

življenjske dobe) blago, storitve oz. gradnje (objekte) v objektivno potrebni

kvaliteti in obsegu (brez pretiravanj v smeri iskanja t. i. najvišje kakovosti, kadar

ta ni objektivno potrebna) za čim nižjo ceno. Na tak način se »zlijejo« v eno vsa

temeljna načela JN.

Zabel tako definira naslednje cilje javnega naročanja :

- Zagotavljanje in pospeševanje konkurence med ponudniki.

- Preprečevanje korupcije.

- So instrument državne gospodarske politike skozi katera uresničuje cilje.

- Zagotavlja finančno stabilnost proračunskih uporabnikov.

18

- Večja stopnja zaupanja v delo države in njenih organov.

- Racionalna/gospodarna/smotrna poraba javnih sredstev, s katerimi skuša

doseči čim večji učinek oziroma zadani cilj (Zabel 1997, 17-21).

Zakon v 53. členu ureja oddajo javnih naročil in sicer gre za pogodbo o nabavi blaga,

naročilu storitev in oddaji gradenj v breme proračunskih sredstev, ki se lahko sklene

samo skladno s predpisi o javnem naročanju. Vsi podatki o dodeljenih sredstvih so

javni. Pogodba o izvedbi javnega naročila je odplačna pogodba med enim ali več

ponudniki ter enim ali več naročniki katere predmet je izvedba gradenj, dobava blaga ali

opravljanje storitev v skladu z veljavnim zakonom (ZJF 2005, 53. čl.).

Zakonodaja razlikuje glede na predmet pogodbe o izvedbi javnih naročil. Opredelitev

oziroma delitev postopkov glede na predmet je zlasti pomembna zaradi uporabe

posameznih določb zakona, ki se nanašajo na posamezno vrsto naročila, za določitev

višine takse za revizijski zahtevek, saj se le ta razlikuje glede na predmet naročila.

Zakon tako v 2. členu jasno definira javno naročilo gradenj, blaga in storitev (ZJN-2

2006, 2.čl.).

19

3 PRAVNO PODROČJE JAVNEGA NAROČANJA

Področje javnih naročil se je pričelo urejati zaradi močnega pritiska ponudnikov na

oblikovanje pravil, ki bi vsem vpletenim omogočil enakopraven dostop do javnih

naročil. Gospodarski subjekti nikakor nočejo biti izrinjeni iz tega denarnega vira, ki v

nekaterih panogah predstavlja pomemben del trga. Javna naročila pa v zadnjem času

presegajo lokalne in celo državne meje in s tem postajajo pomemben del mednarodne

prakse. Z vidika Evropske Skupnosti pa so javna naročila, glede na okvir osebne

pristojnosti pravil o javnem naročanju in largu sensu1 ter ob upoštevanju dejstva, da

Skupnost distribuira tudi obsežna finančna sredstva, instrument štirih svoboščin, na

katerih temelji skupni trg. Evropsko pravo tako ureja institut javnih naročil, ki ga lahko

razdelimo v dva sklopa in sicer na:

Postopki oddaje naročil:

- Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta o usklajevanju postopkov

za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev.

- Direktiva 2004/17/ES Evropskega parlamenta in Sveta o usklajevanju postopkov

javnih naročil naročnikov v vodnem, energetskem in transportnem sektorju,

- Uredba o pravilih in postopku za ugotavljanje statusa naročnikov po ZJN-2.

- Uredba komisije (ES) 1422/2007, o spremembi direktiv 2004/17/ES in

2004/18/ES.

- Uredba o seznamih naročnikov, seznamih gradenj, storitev, določenih vrst blaga,

obveznih informacijah v objavah, opisih tehničnih specifikacij in zahtevah, ki jih

mora izpolnjevati oprema za elektronsko naročanje (Ur. l. RS 18/2007).

Pravno varstvo:

- Direktiva 2007/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta, . decembra 2007 o

spremembi direktiv Sveta 89/665 EGS in 92/13EGS glede izboljšanja

učinkovitosti revizijskih postopkov oddaje javnih naročil.

- Direktiva Sveta 92/13/EGS o uskladitvi zakonov in drugih predpisov o uporabi

pravil Skupnosti za oddajo naročil podjetij na vodnem, energetskem,

transportnem in telekomunikacijskem področju (Mužina in Vesel 2007, 16-17).

20

Pravo javnih naročil pri nas poznamo šele v zadnjem obdobju, lahko bi rekli, da je bilo

pri tem odločilno leto 1997, ko je v Republiki Sloveniji začel veljati prvi celoviti zakon,

ki je obravnaval postopke javnih naročil. Od takrat naprej je bilo to področje pogosto

reformirano, deloma zaradi potreb prilagajanja Evropski skupnosti, večkrat pa tudi

zaradi neizkušenosti pripravljavcev predpisov kot prakse. Skupno vsem spremembam

pa je, da vsak od njih prinaša večjo zahtevnost izvajanja oddaje javnih naročil.

Kot zapisano smo v Republiki Sloveniji prvi Zakon o javnih naročilih dobili leta 1997

(Ur. l. RS 24/97). Pred uveljavitvijo ZJN (1997) sta veljali dve odredbi, ki jih je na

podlagi predpisov o izvajanju proračuna izdal minister za finance, to sta bili Odredba o

pogojih in načinu javnega razpisa za oddajo določenih del, ki se financirajo iz proračuna

RS (Ur. l. RS 24/92) in Odredba o postopku za izvajanje razpisa za oddajo javnih

naročil s pripadajočimi spremembami (Ur. l. RS 28/93 in 19/94). ZJN-1 je bil sprejet

25. aprila 2000 uveljavljen pa novembra istega leta. Kmalu pa se je pokazalo, da

nekatere določbe zakona pomenijo dejansko in pravno oviro pri izvedbi postopka

oddaje javnega naročila, zato se je relativno kmalu pokazala potreba po spremembah

zakona (Mužina in Vesel 2007, 18). Leta 2006 smo tako dobili nov zakon to je Zakon o

javnem naročanju ZJN-2 (Ur. l. RS 128/2006). Dopolnjen in spremenjen leta 2008

(ZJN-2A).

Nova ureditev naj bi zmanjšala birokracijo, določila, kako se lahko uporabljajo socialna

in ekološka merila pri oddaji naročila, in zagotovila, da lahko naročniki in ponudniki

prihranijo čas in denar z uporabo nove tehnologije za izvedbo razpisnih postopkov.

Novi direktivi so morale države članice sprejeti v 21 mesecih od objave v uradnem listu

Evropske skupnosti (do 31. januarja 2006), o čemer morajo tudi obvestiti Evropsko

komisijo. Zakonodajni ima dva glavna cilja. Prvi cilj je poenostavitev in razjasnitev

obstoječih direktiv, drugi pa je njihova prilagoditev sodobnim administrativnim

potrebam v ekonomskem smislu, ki se spreminja zaradi procesov, kot so liberalizacija

telekomunikacij ali prehod v novo ekonomijo. Da bi, povečali transparentnost pri

postopkih oddaje javnih naročil, ter boju proti korupciji in organiziranemu kriminalu,

evropski zakonodajni sveženj vključuje tudi ukrepe, ki zagotavljajo več jasnosti pri

pogojih za udeležbo in merilih za izbiro ponudnikov (Mužina in Vesel 2007, 19).

Poenostavitev je bistvena lastnost evropske zakonodaje. Cilj je, da bi direktive lažje

21

razumeli vsi, ki so pri javnih naročilih udeleženi kot naročniki ali ponudniki oziroma

dobavitelji. Direktiva 2004/18/ES združuje obstoječe direktive v enotno zakonodajno

besedilo, ki se enostavneje sklicuje na določbe in odpravlja nekatere nepravilnosti, ki so

prej obstajale med različnimi besedili. Žal pa nekatere razlike med različnimi

ureditvami glede blaga, gradenj in storitev v nekaterih vidikih še zmeraj obstajajo. Nove

določbe so predstavljene na način, ki je za uporabnika prijaznejši, razporejene so tako,

da se odraža normalno zaporedje postopka oddaje javnih naročil. Nova struktura pa je

oblikovana tako, da vodi uporabnike skozi vse faze postopka oddaje javnega naročila.

Uporaba informacijske tehnologije pri javnih naročilih, je ključni dejavnik pri pomoči

organov javne uprave, da se prilagodijo spreminjajočemu okolju in omogočijo

učinkovitejša javna naročila. Zato je zakonodaja oblikovana in sestavljena tako, da

spodbuja javne naročnike k večji uporabi elektronskih sredstev, ki se porabi za objavo

javnega razpisa.

V zvezi z zapisanim tako zgolj še pojasnilo, da so pravila evropskega prava (uredbe,

delno direktive) po roku za implementacijo neposredno uporabne, nekatera pa imajo

tudi neposredni učinek. Med pravnimi viri javnega naročanja velja omeniti tudi

Sporazum o vladnih nabavah (GPA), sprejet leta 1994 v okviru Svetovne trgovinske

organizacije (WTO), katera podpisnica je na eni strani EU, na drugi pa tudi vse države

članice. Zgoraj predstavljena izhodišča so bila temelj sprejetja nove zakonodaje na

področju javnega naročanja in naročanja na infrastrukturnem področju (Mužina in Vesel

2007, 20).

Na področju javnega naročanja sta tako 11. aprila 2010 začela veljati Zakon o

spremembah in dopolnitvah zakona o javnem naročanju (Ur.l. RS 19/10, v nadaljevanju

ZJN-2B) in Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o javnem naročanju na

vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev (Ur.l. RS

19/10), v nadaljevanju ZJNVETPS-B). Zakon o javnem naročanju se s (Ur.l. RS 128/06,

16/08 in 19/10, v nadaljevanju ZJN-2B) sprejeto novelo spreminja skoraj v polovici

členov. Vlada Republike Slovenije je s spremembo in dopolnitvijo obstoječega zakona

o javnem naročanju želela doseči bolj učinkovito in transparentno javno naročanje,

uskladitev nacionalne zakonodaje z evropskim pravnim redom s področja pravnega

varstva v postopkih javnega naročanja, odpreti trg javnih naročil širšemu krogu

potencialnih ponudnikov s ciljem doseganja večje kakovosti za isti denar (value for

22

money), ter omogočiti lažji dostop malim in srednjim podjetjem do tega trga (Bukovec

Marovt 2010, 1). Namen zakona je odprava formalnih napak in nekaterih

pomanjkljivosti, ki so se pokazale pri oddaji javnih naročil v praksi. Kot pravi (Vesel

2010):

Novela načeloma ne prinaša sprememb v smeri poenostavitve ravnanj v postopkih

JN. Nekatera vprašanja ureja natančneje kot so bila urejena pred njeno

uveljavitvijo, z ureditvijo nekaterih vprašanj pa vnaša nove dileme oz. nejasnosti.

Kot primer natančnejše ureditve (prej je bila le-ta izrazito pomanjkljiva) naj

navedemo evidenco ponudnikov z negativnimi referencami, pri čemer izražamo

pomislek glede izločitve ponudnika za relativno dolgo obdobje (3 let v primeru

naročila blaga / storitev od pravnomočnosti odločbe oz. 5 let v primeru naročila

gradenj od pravnomočnosti odločbe), saj verjetno ni bila izdelana ustrezna

predhodna analiza, kako bo vplivala uvrstitev ponudnika v navedeno evidenco na

konkurenco na relevantnem trgu (pozitivno / negativno). V luči t. i. ne-poenostavitve

ravnanj v postopkih JN pa se lahko utemeljeno vprašamo, zakaj vsebuje ZJN-2

toliko vrednostnih pragov pod EU pragovi in toliko različnih postopkov v istem

vrednostnem razponu. Do t. i. EU pragov bi lahko imeli postopke in pravila za

uporabo veliko bolj enostavno urejene in ne bi bil ZJN-2 popolnoma nič v nasprotju

z EU pravom! Skratka, kakšne posebne dodane vrednosti novele ni zaznati. Smiselno

enako velja tudi za novelo ZJNVETPS (utility – infrastrukturni - sektor).

Spremembe zakonodaje načeloma ne prinašajo večjega in boljšega razumevanja

sistema JN. Prinašajo namreč več novih dilem oz. nejasnost.

V skladu s ciljem je parlament v pravni red RS prenesel :

- Direktivo 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta o usklajevanju

postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL L 134

2004, 114), nazadnje spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in

Sveta št. 2009/81/ES o usklajevanju postopkov za oddajo nekaterih

naročil gradenj, blaga in storitev, ki jih oddajo naročniki na področju

obrambe in varnosti ter spremembi direktiv 2004/17/ES in 2004/18/ES

(UL L 216 2009, 76), razen v delu, ki se nanaša na javna naročila na

področju obrambe in varnosti.

23

- Del Direktive Sveta 89/665/EGS o usklajevanju zakonov in drugih

predpisov o uporabi revizijskih postopkov oddaje javnih naročil za

preskrbo in javnih naročil za gradnje ( UL L 395 1989, 33), nazadnje

spremenjena z Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 2007/66/ES o

spremembi direktiv Sveta 89/665/EGS in 92/13/EGS glede izboljšanja

učinkovitosti revizijskih postopkov oddaje javnih naročil (UL L 335

2007, 31) (Bukovec Marovt 2010, 1-2).

24

4 PREDMET IN POJMI JAVNEGA NAROČANJA

4.1 Naročniki

Za razumevanje zakonov je bistvenega pomena ločitev med javnimi naročniki po ZJN-2

in ZJNVETPS. Po pravu EU in ZJN-2 so naročniki na klasičnem sektorju opredeljeni

glede na pravni status z dejavnostjo (dejavnostjo v javnem sektorju). Javni naročniki

morajo tako ravnati skladno z ZJN-2.

Po dejavnosti pa so osebe opredeljene kot naročniki na vodnem, energetskem,

transportnem in poštnem področju (tudi infrastrukturnem sektorju). Osebe, ki sicer niso

javni naročnik morajo postopati po pravilih naročanja, (ZJNVETPS) zgolj če, opravljajo

izrecno opredeljene dejavnosti na vodnem, energetskem, transportnem in poštnem

sektorju na podlagi izključne ali posebne pravice. Sicer njihova ravnanja niso

regulirana. Osebe, ki pa so naročniki na infrastrukturnem področju, vendar hkrati

izpolnjujejo pogoje javnega naročnika po ZJN-2, morajo tudi pri opravljanju preostalih

dejavnosti (ki niso določene v ZJNVETPS) postopati po pravilih javnega naročanja

(Mužina in Vesel 2007, 26).

Vprašanje statusa naročnika je zagotovo najpomembnejše vprašanje javnih naročil.

Naročniki so osebe, ki morajo pri nabavi blaga, oddaji storitev in gradenj ravnati po

pravilih o javnem naročanju. Zakonodajalec se pri opredelitvi pojma naročnik ni odločil

slediti konceptu opredelitve po Direktivi 2004/18/ES, temveč je kot izhodišče uporabil

koncept ZJN-1, kjer so v prvem odstavku našteti naročniki po statusni obliki oziroma

vplivu države in largo sensu 2 in sicer:

- Organi RS in samoupravnih lokalnih skupnosti.

- Javni skladi, javne agencije, javni zavodi.

- Javni gospodarski zavodi.

- Druge osebe javnega prava.

Oseba javnega prava je vsaka pravna oseba, ki je ustanovljena za opravljanje dejavnosti,

ki so v splošnem interesu in, ki nimajo industrijskega ali poslovnega značaja (gre zlasti

za gospodarske in druge javne službe), ki je financirana iz sredstev organov Republike

Slovenije in samoupravnih lokalnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava (več kot

25

50%) ali pa ti organi opravljajo nadzor nad poslovanjem take osebe ali, ki imajo

upravljavski ali nadzorni odbor, katerega več kakor polovico članov imenujejo organi

RS in samoupravnih lokalnih skupnosti ali druge osebe javnega prava. Za naročnike se

šteje tudi združenje, ki ga oblikuje eden ali več naročnikov (Mužina in Vesel 2007, 27).

Seznam naročnikov, ki je priloga uredbe, ki jo izda Vlada, ima zgolj informativni

značaj. Ministrstvo za finance redno obvešča Komisijo o spremembah na seznamu

naročnikov. Zakonodajalec je, odločanje o tem ali določen subjekt izpolnjuje pogoje za

naročnika prepustil izvršilni oblasti. V primeru dvoma lahko subjekt v pisni obliki poda

predlog za ugotavljanje statusa naročnika. Pravila in postopek za ugotavljanje statusa

naročnika določi vlada z uredbo (Mužina in Vesel 2007, 27).

4.2 Gospodarski subjekt, kandidat in ponudnik

Gospodarski subjekt, je skupni izraz za dobavitelja blaga, izvajalca storitev in izvajalca

gradenj, ki je lahko vsaka pravna ali fizična oseba ali oseba javnega prava ali skupina

teh oseb, ki na trgu ponuja(jo) izvedbo gradenj, blago ali storitve. Kot izhaja iz

nadaljnjih izvajanj gre v okviru pojma gospodarski subjekt razumeti tudi kandidata in

ponudnika (Mužina in Vesel 2007, 27).

Kandidat je tako tisti, ki v postopku s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti, postopku

s pogajanji ali v konkurenčnem dialogu na podlagi naročnikovega povabila k

sodelovanju izkaže interes (ZJN-2 2006, 2. čl.).

Ponudnik je gospodarski subjekt, ki je pravna ali fizična oseba, ki kot taka ponuja

izvedbo gradenj, storitev in /ali dobavo blaga ter v postopku javnega naročanja izkaže

interes s tem, da naročniku odda ponudbo (Bukovec Marovt 2010, 4).

4.3 Predmet javnega naročila

Javno naročilo gradenj, je torej javno naročilo katerega predmet je bodisi izvajanje

bodisi projektiranje in izvajanje gradenj, ki so povezane z eno od dejavnosti iz Seznama

dejavnosti na področju gradenj ali gradnja ali izvedba ene od dejavnosti na področju

gradenj, ki ustreza zahtevam naročnika (ZJN-2 2006, 2. čl.).

26

Javno naročilo blaga, je javno naročilo katerega predmet je nakup, zakup, najem, ali

nakup blaga na kredit z možnostjo odkupa ali brez. V ta sklop naročila spada storitev

namestitve in instalacije blaga, da se lahko to blago tudi uporablja v skladu z njegovim

namenom (ZJN-2 2006, 2. čl.).

Javno naročilo storitev, je javno naročilo, katerega predmet je izvajanje ali izvedba ene

ali več storitev iz Seznama storitev. Javno naročilo, katerega predmet so blago in

storitve iz Seznama storitev se obravnava kot javno naročilo storitev, če vrednost

storitev presega vrednost blaga, ki je zajeto v naročilu. Javno naročilo, katerega predmet

so storitve iz Seznama storitev in vključujejo dejavnosti iz Seznama dejavnosti na

področju gradenj, ki so samo dodatek glavnemu predmetu naročila, se obravnava kot

javno naročilo storitev (ZJN-2 2006, 2. čl.). Pravila javnega naročanja pa ne urejajo

vseh storitev enako. V ta namen poznamo Seznam storitev A in Seznam storitev B

(ZJN-2 2006, 20. čl.).

Javna naročila so tako razdeljena v skupino za skupni evropski trg prioritetnih (A) in

skupino neprioritetnih (B) storitev. Storitve iz skupine A (bančne, zavarovalniške,

bančne in druge storitve) ali ti prioritetne storitve so tiste storitve, katerih izvajanje po

naravi stvari ni vezano na določen geografski prostor oziroma drugače določeno kot to

velja za storitve iz skupine B ( pravne storitve). Medtem ko se za storitve iz seznama A

uporabljajo skoraj enako določbe kot za blago in gradnje, so Storitve iz seznama B

podvržene bolj fleksibilnemu režimu. Razvrstitev storitev v skupino A in skupino B

(storitve so avtomatično uvrščene v skupino B, v kolikor niso izrecno opredeljene v

skupini A) ima podlago v različnih pravilih Skupnosti ( Mužina in Vesel 2007, 75-76).

Javna naročila, katerih predmet so storitve iz Seznama storitev B, se oddajo v skladu z

določbami zakona, ki določajo opredelitev predmeta naročila oziroma tehnične

specifikacije. Naročnik mora pri naročanju storitev iz Seznama storitev B spoštovati

pravila tega zakona za objavo obvestil o oddaji naročila. Javna naročila, katerih predmet

so storitve iz Seznama storitev A in Seznama storitev B, se oddajo v skladu s tem

zakonom, če je vrednost storitev iz Seznama storitev A, večja od vrednosti storitev iz

Seznama storitev B.

Prav tako moramo pri javnih naročilih omeniti enotni besednjak javnih naročil (CPV).

27

Tukaj velja opozoriti na izreden pomen razmerja med enotnim besednjakom javnih

naročil (oziroma CPV) in NACE oziroma CPC. Besedili, predhodno omenjenih

direktiv, se na določeni točki vedno sklicujeta na CPC (osrednja klasifikacija

proizvodov), CPA (statistična klasifikacija proizvodov po dejavnosti) in NACE

(klasifikacija gospodarskih dejavnosti v Skupnosti). Novi direktivi sta zdaj to

sklicevanje zamenjali z lastnim geslovnikom za javna naročila. Namen tega gelsovnika

ni, da bi se spremenilo področje številnih določb, ampak da bi zagotovili novo in enotno

obliko sklicevanj. Vendar pa je potrebno ob tem dodati, da uporaba osrednje

specifikacije proizvodov (CPC), velja pred uporabo skupnega geslovnika za javna

naročila (CPV). Zapisanim izhodiščem sledita tudi ZJN-2 in ZJNVETPS ter njune

spremembe in dopolnitve. V primeru različnih razlag s področja uporabe zakona se

zaradi morebitnih razlik med nomenklaturama Enotnega besednjaka javnih naročil in

NACE se uporablja nomenklaturo CPC (Mužina in Vesel 2007, 26).

4.4 Popolna, formalno nepopolna, pravočasna, nepravilna, neprimerna in

nesprejemljiva ponudba

Pravočasna ponudba je tista ponudba, ki jo naročnik prejme do izteka roka določenega

za prejem ponudb (ZJN-2 2006, 2. čl.). V zvezi s pravočasnostjo moramo opozoriti, da

je dopustno uporabiti izključno prejemno teorijo. Ponudba, ki je oddana na pošto

priporočeno pred potekom roka, a prispe k naročniku po poteku roka ni pravočasna.

Šteti je, da ponudba prispe k naročniku tedaj, ko prestopi v njegovo interesno sfero

(Mužina in Vesel 2007, 33-34).

Popolna ponudba je ponudba, ki je pravočasna, formalno popolna, sprejemljiva,

pravilna in primerna. Opredelilni elementi (pravočasnost, formalna popolnost,

sprejemljivost, pravilnost in primernost) morajo tako biti izpolnjeni kumulativno, torej

vsi skupaj (Mužina in Vesel 2007, 34).

Formalno nepopolna ponudba je tista ponudba, ki je nepopolna v delih, ki ne vplivajo

na njeno razvrstitev glede na merila. Če je formalna pomanjkljivost ponudbe

nebistvena, ponudba ni formalno nepopolna. Če poenostavimo lahko rečeno, da so

predmet dopustnih dopolnitev formalno nepopolne ponudbe, medtem ko to ni potrebno

v primeru ponudb, v katerih so pomanjkljivosti nebistvene. Zakon (ZJN-2) v 78. členu

28

to izhodišče zapolni. V kolikor naročnik sam ali na predlog gospodarskega subjekta

(konkurenčni ponudnik) ugotovi, da je ponudba formalno nepopolna mora dopustiti in

omogočiti dopolnitev take ponudbe. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev njegove

ponudbe le v primeru, če določenega dejstva ne more sam preveriti. Iz zapisanega velja,

da je dopolnjevanje ponudb možno (dopustno), temveč celo za naročnika nujno.

Naročnik mora tako od ponudnika, ki je predložil tako ponudbo, zahtevati dopolnitev ali

pa mora določeno dejstvo sam preveriti. Če ponudnik v roku, ki ga določi naročnik,

ponudbe ne dopolni ustrezno, in naročnik tega sam ne more preveriti, mora naročnik

tako ponudbo izločiti. Kljub prej zapisanim pa je naročnik pri dopustnem dopolnjevanju

omejen (ZJN-2 2006, 78. čl.).

Ponudnik, ne sme spreminjati svoje cene na enoto, vrednostne postavke, skupne

vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril. Prav tako ne sme spreminjati ponudbe, v

okviru tistega dela ponudbe, ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega

naročila oziroma tistih elementov ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno

razvrstitev njegove ponudbe, glede na ostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v

postopku javnega naročanja (Bukovec Marovt 2010, 72-73). Skratka, naročnik mora

dopustiti dopolnitev ponudbe, ne sme pa dopustiti spremembe ponudbe, v delu

predmeta in cene in drugih meril. Če pa pomanjkljivost ni bistvena, gre ponudbo šteti

kot formalno popolno. Seveda velja enak status tudi za ponudbo brez formalnih

pomanjkljivosti (Mužina in Vesel 2007, 35).

Termin pravilna ponudba, je tista ponudba, ki je pravočasna in za katero se po odpiranju

ponudb na podlagi pregleda in ocenjevanja ugotovi, da v celoti izpolnjuje vse zahteve iz

razpisne dokumentacije. Glej tudi primer 018-96/02 (Državna revizijska komisija 2010).

Termin nepravilne ponudbe je opredeljeval Poslovnik o ugotovitvi, kdaj šteje ponudba

za nepravilno, neprimerno ali nesprejemljivo. Po drugem členu prej navedenega je bila

ponudba nepravilna, če ni bila sestavljena po predpisih, ki urejajo javna naročila, ali je

bila ponudbena cena očitno sestavljena na način, ki ni skladen s pravili poštene

konkurence, ali pa ni izpolnjevala v celoti vseh pogojev iz razpisne dokumentacije. Za

presojo popolnosti pa morata biti izpolnjena pogoja primernosti in sprejemljivosti

(Mužina in Vesel 2007, 36).

Neprimerna ponudba je tista ponudba, ki ne izpolnjuje pogojev, vezanih na vsebino

29

predmeta javnega naročila in zato ne izpolnjuje v celoti zahtevam naročnika, določenim

v razpisani dokumentaciji. Tako lahko zapišemo, da se primernost in neprimernost

ponudbe nanašata na predmet oziroma vsebino javnega naročila (Mužina in Vesel 2007,

36-37).

Nesprejemljiva ponudba pa je po novem tista ponudba, katera ponudbena cena presega

naročnikova zagotovljena sredstva (ZJN-2 2006, 2. čl.) oziroma tista ponudba v kateri je

cena nesprejemljivo visoka (Mužina in Vesel 2007, 37).

4.5 Varstvo podatkov

V primeru varstva podatkov mora naročnik zagotoviti, da so vsi podatki med

postopkom oddaje javnega naročila, ki jih kot poslovno skrivnost določi ponudnik v

skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, poslovna skrivnost. Tajni podatki pa so

tisti, ki jih kot tajne določa zakon, ki ureja tajne podatke ali drug zakon. Ne glede na

prej določeno, pa je javni podatek cena iz ponudbe in v primeru merila ekonomsko

najugodnejše ponudbe tisti podatki, ki izkazujejo oceno oziroma uvrstitev ponudbe v

okviru drugih meril. Naročnik mora zagotoviti posredovanje, izmenjavo in shranjevanje

informacij na tak način, da so varovani celovitost podatkov ter zaupno ravnanje s

ponudbami in prijavami za sodelovanje. Pri posredovanju tehničnih specifikacij

ponudnikom in kandidatom zaradi izbire dobaviteljev blaga in izvajalcev gradenj in

storitev in v zvezi z oddajo naročil lahko naročnik zahteva varovanje tajnih podatkov, ki

jim jih daje na razpolago. Naročnik mora imena ponudnikov in predložene ponudbe

varovati kot poslovno skrivnost do roka, določenega za odpiranje ponudb. Vsi, ki so

prejeli podatke, ki so določeni z zakonom kot tajni, morajo upoštevati tajno naravo

prejetih podatkov glede na stopnjo tajnosti. Celotna dokumentacija o oddanem javnem

naročilu je javna, v kolikor ne vsebuje poslovnih skrivnosti ali tajnih podatkov.

Naročnik mora ponudniku na njegovo zahtevo dovoliti vpogled v druge ponudbe in

ostalo dokumentacijo po sprejemu odločitve o oddaji naročila (Mužina in Vesel 2007,

82-83).

Glede vpogleda je Državno revizijska komisija že večkrat zavzela stališče, da je treba to

vprašanje presojati z 8. in 22. člena ZJN-2 v povezavi z 39. členom Zakona o

gospodarskih družbah, ZGD-1 (Bukovec Marovt 2010, 36). Določbe zakona, ki urejajo

30

dostop do informacij javnega značaja, glede vpogleda v dokumentacijo o javnem

naročilu v času od odpiranja ponudb do sprejema odločitve o oddaji naročila, ne veljajo.

Naročnik mora omogočiti ponudniku, v ponudbo katerega bo izveden vpogled, da je

prisoten na vpogledu v njegovo ponudbo, ter ima možnost varovati svoje interese (ZJN-

2 2006, 22. čl.). Novela ZJN-2B pa sedaj v novem drugem odstavku istega člena določa,

da so ne glede na določbo prejšnjega odstavka javni podatki količina iz specifikacije,

cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe, v primeru

merila najugodnejše ponudbe pa tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v

okviru drugih meril. Pravica do vpogleda v ponudbo drugega ponudnika se omeji na

ponudnika, ki je v konkretnem postopku oddaje javnega naročila izkazal interes za

pridobitev posla, kar pomeni, da je oddal ponudbo (Bukovec Marovt 2010, 37).

Kljub jasni zakonski normi in prej navedenem stališču predlagatelja zakona gre iz

previdnosti opozoriti, da še vedno velja določilo 39. in 40. člena ZGD-1. Iz dosedanje

prakse Državne revizijske komisije (glej primer: 018-019/2010-2) je znano, da mora

naročnik presojati zaupnost posameznih delov razpisne dokumentacije in pri tem

upoštevati določilo prvega odstavka 39. člena ZGD-1, kjer je določeno, da za

poslovnost skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ter

da morajo biti seznanjeni s tem sklepom družbeniki, delavci, člani organov družbe in

druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Poslovna skrivnost je vsak podatek,

ki je za določeno podjetje specifičen, zanj pomeni konkurenčno prednost v kakšnem

koli pogledu in je po volji podjetja znan le določenemu krogu ljudi. Kot poslovno

skrivnost pa se obravnavajo tudi tista dejstva, ki jih kot take določa sam zakon. To pa so

v skladu z zakonom vsi tisti podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če

bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (ZGD-1 2006, 39. čl.). K varovanju podatkov pa

so zavezane osebe znotraj podjetja kot tudi tretje osebe, ki sicer niso del podjetja.

Vendar pa ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena določa, da se za poslovno skrivnost ne

morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona (Bukovec

Marovt 2010, 37-39).

Ponudnik ima pravico pridobiti podatke o izvedenem postopku oddaje javnega naročila

v skladu z ZJN-2, ter ob upoštevanju omejitev, določenih v tem zakonu. Državna

revizijska komisija ugotavlja, da bi naročnik vlagatelju moral omogočiti vpogled v

zahtevano dokumentacijo in pri tem paziti na varovanje podatkov, ki bi jih ponudniki

31

skladno z zakonom določili kot poslovno skrivnost. Pravočasen vpogled v zahtevano

dokumentacijo je vlagatelju potrebno dovoliti, takrat ko le-ta potrebuje podatke zaradi

vložitve zahtevka za revizijo (Bukovec Marovt 2010, 37-39).

32

5 TEMELJNA NAČELA JAVNEGA NAROČANJA

Temeljna načela na katerih temelji sistem javnega naročanja izhajajo iz Pogodbe o

ustanovitvi Evropske skupnosti (PES). Zakonodaja določa, da mora sam sistem

naročanja, ureditev, in njegovo izvajanje temeljiti na načelu prostega pretoka blaga,

načelu svobode ustanavljanja, načelu prostega pretoka storitev, ki izhajajo iz in na

načelih gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti, zagotavljanja konkurence med

ponudniki, transparentnosti javnega naročanja, enakopravne obravnave ponudnikov in

sorazmernosti (Avbreht 2008, 20-24).

Slovenska zakonodaja pa je poleg prej omenjenih načel dodala še načelo zagotavljanja

poštene konkurence, gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti ter načelo

sorazmernosti.

Ustanovne pogodbe vsebujejo dve temeljni načeli, ki veljata za vsa področja urejanja na

ravni Evropske skupnosti in sta tudi ključni za vzpostavitev enotnega trga, to sta načelo

proporcionalnosti in vzajemnega priznavanja. Prav tako pomembni načeli, ki ju ne

smemo spregledati sta še načelo transparentnosti (javnosti, ki je ena ključnih načel pri

oddaji javnega naročila) in načelo prepovedi diskriminacije (Šoltes, 2009).

5.1 Načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti

Zakon v 6. členu definira načelo gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti. Zakon tako

določa, da mora naročnik izvesti tako javno naročanje in predvsem tako, da z njim

zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev ter hkrati uspešno doseže

cilje svojega delovanja. Ti cilji pa so določeni skladno s predpisi, ki urejajo porabo

proračunskih in drugih javnih sredstev. Nadalje zakon pravi da, če sam predmet javnega

naročila dopušča, in če hkrati to prispeva k večji gospodarnosti in učinkovitosti izvedbe

tega naročila, mora naročnik oblikovati razpisno dokumentacijo tako, da je mogoče

ponudbo oddati po sklopih. Pri tem mora paziti, da zagotovi nediskriminatorno

obravnavo in večjo dostopnost javnega naročila gospodarskim subjektom (ZJN-2 2006,

6. čl.).

33

5.2 Načelo zagotavljanja konkurence

7. člen definira načelo zagotavljanja konkurence med ponudniki. Naročnik v postopku

javnega naročanja ne sme omejevati konkurence med ponudniki, zlasti ne sme

omejevati možnih ponudnikov z izbiro in izvedbo postopka, ki je v nasprotju s tem

zakonom, pri izvajanju javnega naročanja pa mora ravnati v skladu s predpisi o varstvu

oziroma preprečevanju omejevanja konkurence. Naročnik ne sme zahtevati od

ponudnika, da pri izvedbi naročila zaposli določene podizvajalce, ali da izvede kakšen

drug posel, kot na primer izvoz določenega blaga ali storitev, če s posebnim zakonom

ali mednarodnim sporazumom ni določeno drugače (ZJN-2 2006, 7. čl.).

5.3 Načelo transparentnosti

V 8. členu določa načelo transparentnosti javnega naročanja. Ponudnik mora biti izbran

na pregleden način in po predpisanem postopku. Postopki naročanja po tem zakonu so

javni, kar se zagotavlja z brezplačnimi objavami javnih naročil glede na vrednosti iz 12.

člena tega Zakona tako v Uradnem listu Evropske unije kot tudi na portalu javnih

naročil (ZJN-2 2006, 8. čl.).

5.4 Načelo enakopravne obravnave ponudnikov

9. člen zakona govori o načelu enakopravne obravnave ponudnikov. Naročnik mora

zagotoviti, da med ponudniki v vseh fazah postopka javnega naročanja in glede vseh

elementov, ni razlikovanja, upoštevaje vzajemno priznavanje in sorazmernost zahtev

naročnika glede na predmet naročila. Naročnik mora zagotoviti, da ne ustvarja

okoliščin, ki pomenijo krajevno, stvarno ali osebno diskriminacijo ponudnikov,

diskriminacijo, ki izvira iz klasifikacije dejavnosti, ki jo opravlja ponudnik, ali drugo

diskriminacijo (ZJN-2 2006, 9. čl.).

Po novem je celotno besedilo tretjega odstavka 9. člena ZJN-2B spremenjeno tako, da v

primeru javnega naročanja, ki vključuje projektiranje, izbrani projektant ne sme

sodelovati na razpisu za izvedbo naročila, ki ga je projektiral, razen če je projektiranje

del istega javnega naročila kot izvedba projekta (Bukovec Marovt 2010, 30).

34

5.5 Načelo sorazmernosti

Deseti člen zakona definira načelo sorazmernosti. Javno naročanje se mora izvajati

sorazmerno s predmetom javnega naročanja, predvsem glede izbire, določitve in

uporabe pogojev in meril, ki morajo biti smiselno povezana s predmetom javnega

naročila (ZJN-2 2006, 10. čl.).

35

6 POSTOPKI JAVNEGA NAROČANJA

6.1 Odprti postopek

Zakon v 25. členu ZJN-2 definira odprti postopek oddaje javnega naročila. Gre za

postopek, pri katerem lahko vsi, ki imajo interes pridobiti javno naročilo, predložijo

svoje ponudbe, pripravljene skladno z vnaprej določenimi zahtevami naročnika iz

razpisne dokumentacije. Gre za enega izmed osnovnih postopkov naročanja, ki

zagotavlja najvišjo stopnjo jasnosti in transparentnosti v primeru naročanja blaga,

storitev ali gradenj, ki jih naročnik jasno definira v razpisni dokumentaciji in jih ne

namerava naročati konstnantno v določenem obdobju (Mužina in Vesel 2007, 93-94).

6.2 Postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti

Postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti je postopek (ZJN-2 2006, 26. čl.),

katerega namen je oddaja javnega naročila, v katerem naročnik v prvi fazi na podlagi

vnaprej predloženih prijav prizna sposobnost ponudnikom in v drugi fazi povabi k

oddaji ponudb kandidate, ki jim je priznal sposobnost (ZJN-2 2006, 26. čl.). Za ta

postopek je značilna njegova izrazita dvofaznost. Naročnik lahko, če to navede v

obvestilu ali razpisni dokumentaciji, omeji število primernih kandidatov, če je

prijavljenih dovolj kandidatov. V tem postopku mora naročnik povabiti najmanj 5

kandidatov. Tipični primeri nabav so nabava hrane, pisarniškega materiala in druge

pisarniške opreme, računalniške opreme (Mužina in Vesel 2007, 95).

6.3 Konkurenčni dialog

Konkurenčni dialog je postopek, ki se uporablja kadar uporaba prej omenjenih

postopkov, zaradi zahtevnosti javnega naročila ni mogoča, in pod pogojem, da je merilo

za izbiro racionalno najugodnejša ponudba (Mužina in Vesel 2007, 95).

6.4 Oddaja javnega naročila po postopku s pogajanji po predhodni objavi

Ta oddaja javnega naročila je mogoča v primeru, da v nobenem izmed prej omenjenih

postopkov naročnik ne dobi pravilne ali sprejemljive ponudbe, in v izjemnih primerih,

36

če je narava naročila povezana s tveganji ocene vrednosti naročila, v posebnih primerih

storitev, v primerih javnih naročil gradenj za gradnje, ki se izvajajo zaradi raziskovanja

preizkusov ali razvoja. Tako je v prvem odstavku 28. člena ZJN-2 določeno, v katerih

primerih sme naročnik oddati javno naročilo po postopku s pogajanji po predhodni

objavi.

Novela ZJN-2B dodaja nov četrti odstavek omenjenega člena, ki določa, da v primerih

javnega naročanja, na podlagi določb prvega odstavka tega člena, mora naročnik pred

postopkom oddaje naročila ministrstvo pristojno za finance obvestiti o:

- Predmetu naročila.

- Razlogih za uporabo tega postopka.

- Vrednosti naročila.

- Obdobju veljavnosti pogodbe.

Tako mora naročnik pred začetkom postopka s pogajanji po predhodni objavi, o izvedbi

postopka na podlagi te točke obvestiti vse ponudnike ali kandidate, ki so v prejšnjem

odprtem postopku, postopku s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti ali

konkurenčnem dialogu predložili ponudbe. Kadar naročnik v skladu s 1. točko prvega

odstavka tega člena ne objavi obvestila o naročilu mora ministrstvo, pristojno za finance

pred začetkom postopka oddaje naročila, obvestiti o gospodarskih subjektih, s katerimi

se bo pogajal. Torej ZJN-2B v spremenjenem 28. členu na novo določa dolžnost

naročnika, da pred izvedbo postopka s pogajanji po predhodni objavi, ki ga bo izvedel,

ministrstvu sporočiti podatke, ki so določeni v novem četrtem odstavku 28. člena ZJN-

2B (Bukovec Marovt 2010, 40-41).

6.5 Oddaja javnega naročila po postopku s pogajanji brez predhodne objave

Po tem postopku naročnik izbere najugodnejšo ponudbo. Ob tem mora upoštevati

pogoje in merila, ki so določena v objavi obvestila o javnem naročilu ali v razpisni

dokumentaciji. Naročnik lahko izbere najugodnejšo ponudbo po predhodnem

dvofaznem postopku. Po zaključenem pregledu in ocenjevanju ponudb pa izbere

najugodnejšo ponudbo ali ponudnike s katerimi bo sklenil okvirni sporazum. Naročnik

lahko v postopek zbiranja ponudb vključi tudi pogajanja. Vendar pa Novela ZJN-2B

37

spreminja tudi ta postopek. V tem postopku je ZJN-2B spremenil tretji odstavek 29.

člena ZJN-2, ki pravi, da mora naročnik pred začetkom postopka oddaje naročila, ki ga

izvaja na podlagi določb prvega odstavka 29. člena ZJN-2 ministrstvo, pristojno za

finance obvestiti o:

- Predmetu naročila.

- Razlogih za uporabo tega postopka.

- Vrednosti naročila.

- Obdobju veljavnosti pogodbe.

- Gospodarskih subjektih s katerimi se bo pogajal.

V primeru iz 2. in 3. točke prvega odstavka tega člena mora naročnik v obvestilu

utemeljiti tudi uporabo postopka. V primeru javnega naročanja na podlagi prve ali četrte

točke prvega odstavka tega člena mora naročnik, če je to primerno v postopek s

pogajanji vključiti več gospodarskih subjektov. V primeru javnega naročanja na podlagi

določb prvega odstavka tega člena mora naročnik pred začetkom postopka s pogajanji

brez predhodne objave o izvedbi postopka na podlagi te točke, obvestiti vse ponudnike

ali kandidate, ki so v prejšnjem odprtem postopku ali postopku s predhodnim

ugotavljanjem sposobnosti predložili ponudbe. Pomembno je, da mora naročnik v

obvestilu utemeljiti uporabo postopka (ZJN-2B 2010, 29. čl.)

Kot izhaja iz obrazložitve Ministrstva za finance, je želel predlagatelj zakona v

postopku s pogajanji zagotavljati večjo transparentnost. Le ta je ključna zlasti v

primeru, ko naročnik zlasti zaradi neuspelega odprtega postopka s predhodnim

ugotavljanjem sposobnosti ali konkurenčnega dialoga, izvede postopek s pogajanji in v

skladu z zakonom ne objavi obvestila o naročilu, s čimer se v postopkih javnega

naročanja zagotavlja transparentnost in konkurenčnost (Bukovec Marovt 2010, 42-43).

6.6 Postopek zbiranja ponudb

Gre za postopek v katerem naročnik pozove k predložitvi ponudb najmanj 3 ponudnike,

če je na trgu zadostno število ponudnikov.

38

6.7 Postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi

Je postopek v katerem predložijo svoje ponudbe ponudniki na podlagi obvestila o

javnem naročanju, objavljenega na portalu javnih naročil.

Za ta dva postopka bodo ravnanja naročnikov morala biti ocenjena skozi pravila

temeljnih načel javnega naročanja. Ni namreč najbolj jasno, katere skupne določbe

veljajo za ta dva postopka (Mužina in Vesel 2007, 183).

6.8 Javni natečaj

Opredelitev pojma javni natečaj zasledimo v 2. členu ZJN-2, kjer je definiran kot

postopek, ki naročniku omogoča, da pridobi, predvsem na področjih urbanističnega ali

prostorskega in krajinskega načrtovanja, arhitekture, inženiringa in informacijske

tehnologije ali obdelave podatkov, načrt ali projekt, ki ga izbere žirija po razpisu

natečaja z ali brez podelitve nagrad. ZJN-2 določa nekatera splošna pravila za izvedbo

natečaja zapisana v 98. in 99. členu istega zakona (Mužina in Vesel 2007, 185-186).

V javnem naročanju se ponavadi uporabljata odprti postopek in postopek s predhodnim

ugotavljanjem sposobnosti. Za oba je značilno, da v njih lahko sodelujejo vsi

zainteresirani gospodarski subjekti. Konkurenčni dialog in postopek s pogajanji sta

postopka, ki se uporabljata kadar so za to izpolnjeni določeni razlogi. Postopek zbiranja

ponudb po predhodni objavi in postopek zbiranja ponudb sta dopuščena zgolj pod

evropskimi mejnimi vrednostmi, kjer zadošča objava na portalu javnih naročil in ju

obravnavamo posebej.

V letu 2009 (glej tabelo 6.1) so naročniki izvedli 3.428 postopkov oddaje javnih naročil

v skupni vrednosti 2,52 milijarde evrov. V primerjavi s preteklimi leti so naročniki tudi

v letu 2009 najpogosteje izvedli odprti postopek, in sicer 1.682-krat oz. v 47,43%.

Drugi največkrat uporabljeni izvedeni postopek v letu 2008 je bil postopek zbiranja

ponudb po predhodni objavi, in sicer 877-krat, kar predstavlja 26,66% delež vseh

izvedenih postopkov. Temu postopku pa sledi postopek s pogajanji brez predhodne

objave, ki je bil uporabljen 671-krat, kar je 19,98% delež vseh postopkov. Ostali

postopki javnega naročanja so bili uporabljeni v manjšem številu.

39

Tabela 6.1. Izvedeni postopki glede na zakon za leto 2009

Vir: Ministrstvo za finance, (2009).

V spodnji razpredelnici (glej Tabelo 6.2) vidimo, da je bilo leta 2008 oddanih 3.898

javnih naročil, glede na vrsto postopka in glede na zakon o javnem naročanju.

Razpredelnica nam razkriva tudi podatek kakšna je bila ocenjena in pogodbena vrednost

brez DDV, seveda glede na postopek in Zakon o javnem naročanju. Če si najprej

pogledamo število oddanih naročil, v letu 2008, glede na vrsto postopka in ZJN-1, lahko

vidimo, da je bilo največ javnih naročil oddanih po odprtem postopku (80 naročil) in

omejenem postopku (56). Sledijo javni natečaj (5) in postopek s pogajanji po predhodni

obravnavi in postopek brez predhodne obravnave (oba po 4). Po ZJN-2 je bilo največ

oddanih javnih naročil po odprtem postopku, teh je bilo kar 1866, nato mu sledi

postopek s pogajanji brez predhodne obravnave (617 oddanih javnih naročil), postopek

zbiranja ponudb po predhodni objavi (608), postopek s pogajanji po predhodni objavi

(144), postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti (97), konkurenčni dialog (16)

in javni natečaj (6).

Zakon

Vrsta postopka Število javnih naročil

Ocenjena vrednost brez DDV (v EUR)

Končna vrednost brez DDV (v EUR)

ZJN-2 brez postopka - Storitve B 1 19.500 23.320Konkurenčni dialog 7 10.966.980 9.657.295Natečaj 9 121.607 121.607Odprti 1.681 1.546.073.523 1.290.834.843Postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti 42 8.969.772 7.699.663S pogajanji, brez predhodnega javnega razpisa 671 799.128.598 801.282.873S pogajanji, s predhodnim javnim razpisom 140 166.794.270 124.645.323Zbiranje ponudb po predhodni objavi 877 157.861.498 117.967.465SKUPAJ 3.428 2.689.935.747 2.352.232.388

ZJNVETPS Odprti 70 75.767.117 65.896.068Postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti 3 3.099.000 2.922.606S pogajanji, brez predhodnega javnega razpisa 68 37.328.192 34.092.664S pogajanji, s predhodnim javnim razpisom 21 43.598.026 43.838.746Zbiranje ponudb po predhodni objavi 109 32.871.102 20.594.420SKUPAJ 271 192.663.437 167.344.503

SKUPAJ 3.699 2.882.599.184 2.519.576.892

40

Tabela 6.2.: Izvedeni postopki glede na zakon za leto 2008

Zakon Vrsta postopka Število oddanih naročil

Ocenjena vrednost brez DDV (V EUR)

Pogodbena vrednost brez DDV (V EUR)

ZJN-1 javni natečaj 5 623.146 625.277odprti postopek 80 21.034.540 20.484.811omejeni postopek 56 8.372.592 8.820.875postopek s pogajanji brez predhodne objave 4 382.583 340.017postopek s pogajanji po predhodni objavi 4 3.242.398 3.963.249

ZJN-2 javni natečaj 6 916.968 934.246konkurenčni dialog 16 40.756.803 44.480.641odprti postopek 1.866 1.219.012.256 1.101.717.484postopek s pogajanji brez predhodne objave 617 231.358.546 228.731.368postopek s pogajanji po predhodni objavi 144 183.586.979 148.305.546postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti 97 126.062.768 122.414.834postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi 608 78.529.604 70.807.783

ZJNVETPS odprti postopek 127 119.344.896 117.226.900postopek s pogajanji brez predhodne objave 88 54.554.147 53.747.304postopek s pogajanji po predhodni objavi 50 98.586.674 92.093.555postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti 3 1.291.817 1.000.777postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi 127 29.594.121 26.935.838

SKUPAJ 3.898 2.217.250.836 2.042.630.504

Vir: Ministrstvo za finance, (2008).

41

7 FAZE POSTOPKA ODDAJE JAVNEGA NAROČILA

7.1 Začetek postopka

Pred začetkom postopka morajo biti izpolnjeni določeni pogoji za izvedbo postopka JN,

ki pa so določeni v predpisih o javnih financah. Naročnik začne postopek oddaje

javnega naročila s sprejemom pisnega sklepa. To je formalno prvi dokument v postopku

oddaje javnega naročila.

7.2 Tehnične specifikacije

Natančen tehnični opis predmeta javnega naročila (ZJN-2 2006, 37. čl.) je primarno v

interesu naročnika, saj lahko le tako pričakuje ponudbe, ki bodo zadostile njegovim

potrebam. Na ta način se tudi ponudniki lažje prilagodijo potrebam naročnika. Po drugi

strani pa je natančen opis predmeta potreben zaradi medsebojne primerljivosti ponudb.

Prvi odstavek 37. člena ZJN-2 določa, da se tehnične specifikacije navedejo v

dokumentaciji javnega naročila. Normo je potrebno brati na način, da je to obvezno

tedaj, ko so na področju predmeta javnega naročila takšne specifikacije potrebne z

vidika opisa funkcionalnih zahtev predmeta naročila. Skratka naročnik je zavezan, da

ugotovi tehnične specifikacije za javna naročilih, in te navede v razpisni dokumentaciji,

obvestilu o javnem naročilu, ali dodatnih dokumentih. Tehnične specifikacije so del

razpisne dokumentacije, kjer so določene značilnosti sklopov, vrsta del, materialov,

izdelkov blaga ali storitev. Prav tako jih je potrebno določiti tako, da posamezni

ponudniki ali skupina ponudnikov ne bodo neupravičeno v boljšem ali slabšem

položaju. Naročnik prav, tako ne sme določiti takšnih tehničnih specifikacij, ki

omejujejo blago, storitev ali gradnjo določene izdelave, izvora ali določenega postopka

izvedbe, če bi s takim navajanjem dajal neupravičeno prednost določenim ponudnikom

ali bi jih s takim navajanjem neupravičeno izločil (Mužina in Vesel 2007, 123-124).

7.3 Razpisna dokumentacija

Razpisna dokumentacija je tista, ki v celoti opredeli javno naročilo, to je predmet in

celoten postopek, in je kot taka potreba informacija potencialnim ponudnikom pri

42

pripravi ponudbe in sodelovanja v postopku javnega naročanja. Vsebina razpisne

dokumentacije in njena oblika sta na videz v celoti prepuščeni oceni naročnika, da glede

na predmet javnega naročila in vrsto postopka, ki ga izbere za oddajo ponudbe predvidi

njuno potrebno vsebino. Naročnik mora pripraviti tako razpisno dokumentacijo, da bo

ponudnik na njeni osnovi pripravil popolno ponudbo. To pa se zgodi le v primeru, v

kolikor mu razpisna dokumentacija to omogoča (Mužina in Vesel 2007, 174).

Tako je Državna revizijska komisija v primeru št. 018-33/00 odločila:

da bi izognili neustreznim, neprimerljivim ali nepopolnim ponudbam, mora

naročnik potencialnim ponudnikom posredovati čim bolj natančna pojasnila in

odgovore na njihova vprašanja. Naročnik mora vse tehnične zahteve za izvedbo

javnega naročila, ki niso dovolj precizno opisane oziroma razumljive, pojasniti

potencialnim ponudnikom tako da bodo razložene na nedvoumen način in ne bodo

dopuščale različnih razlag, nejasna navodila tako ne morejo iti v breme

ponudnikom (Državna revizijska komisija 2000).

Opredelitev lastnosti ponudbe, ki je tesno povezana s pripravo razpisne dokumentacije

je po ZJN-2 pravzaprav primernost ponudbe. Poleg primernosti pa mora razpisna

dokumentacija omogočati tudi primerljivost ponudb. Le-to pa ni mogoče, v kolikor

razpisna dokumentacija ne vsebuje opredelilnih elementov javnega naročila (Mužina in

Vesel 2007, 174).

Tako sta vsebina in oblika razpisne dokumentacije v celoti prepuščeni oceni naročnika,

da glede na predmet javnega naročila in vrsto postopka, ki ga izbere, predvidi njuno

vsebino.

Pomembni deli razpisnih dokumentacij (ZJN-2 2006, 71. čl.) so predvsem:

- Povabilo k oddaji ponudbe: gre za standardni del vseh razpisnih dokumentacij.

Povabilo vsebuje podatke o naročniku, predmetu javnega naročila, informacijo o

rokih, kraju oddaje in odpiranju ponudb, navedbo oseb za dodatne informacije in

podobno. Njegova vsebina je pomembna in koristno je, da se jo ohrani kot del

razpisne dokumentacije.

- Navodila ponudnikom za izdelavo ponudbe: temeljni dokument, v katerega

lahko uvrstimo vsebino dosedanjih obveznih dokumentov, še zlasti to velja za

43

povabilo k oddaji ponudbe, pogoje za ugotavljanje sposobnosti in načinu

dokazovanja, vsebino izjave o sprejemanju pogojev javnega naročila.

- Opis predmeta javnega naročila: vključuje elemente drugih delov razpisne

dokumentacije in je nepogrešljiv del ter opredeljuje potrebne tehnične

značilnosti in kakovost, količino ter opis blaga, gradenj in storitev, čas izvršitve,

lokacijo izvršitve oziroma dostavo blaga, morebitne dodatne storitve. Vse

našteto pa je del razpisne dokumentacije in je v večini primerov vsebovano v

navodilu za izdelavo ponudbe, povabilu za oddajo ponudbe in objavi javnega

naročila.

- Pogoji za ugotavljanje sposobnosti in navodila o načinu dokazovanja

sposobnosti ponudnika: so redni in po vsebini tudi obvezen del razpisne

dokumentacije, ki se ga lahko vsebinsko uvrsti v vsebino navodila za izdelavo

ponudbe.

- Vzorec pogodbe in splošni in posebni pogoji pogodbe: temeljni dokument in na

nek način hrbtenica celotne oddaje javnega naročila, še zlasti njegove realizacije.

Potreben je, ne glede na vrsto postopka za oddajo javnega naročila.

- Elementi za pripravo predračuna z navodilom o izpolnitvi: zgolj elementi za

pripravo predračuna v praksi za enotno primerjavo med ponudniki ne

zadoščajo.V kolikor se ponudnikom predloži samo elemente za pripravo

predračuna, si lahko predračun vsak oblikuje po svojih željah in potrebah, kar

pomeni neprimerljivost med predračuni. Enoten obrazec predračuna z

navodilom za izpolnjevanje bo tako po naravi še naprej neizogiben del razpisne

dokumentacije.

- Navedba vrste finančnega ali drugih zavarovanj, s katerimi ponudnik zavaruje

izpolnitev svojih obveznosti v postopku oddaje javnega naročila, kot so različne

oblike zastave vrednostnih papirjev ali drugih predmetov, hipoteke, menice in

podobno. Finančna zavarovanja so glede na vrsto in vrednost postopka oddaje

javnega naročila pomemben del razpisne dokumentacije, vendar pod pogojem,

da so smiselno povezana z javnim naročilom in tveganji, ki jih le to prinaša. Ima

dvojni namen. Naročniku predstavlja instrument za zavarovanje tveganj, ki so na

strani ponudnika (Mužina in Vesel 2007, 174-177).

S temi naštetimi elementi obseg potrebne razpisne dokumentacije ni zaključen, saj je

potrebno upoštevati zahteve nekaterih vrst in načinov uporabe različnih postopkov,

44

katerih pravila je nujno potrebno vključiti v javne objave ter predvsem razpisne

dokumentacije. Zlasti v primerih postopkov, v katerih je naročnik relativno avtonomen

pri postavljanju pravil poteka postopkov. Razpisna dokumentacija lahko vsebuje tudi

druge listine, ki so potrebne pri izdelavi ponudbe. Predpis na več mestih navaja, da

lahko razpisno dokumentacijo dopolnjujejo druge listine, dodatne informacije, dodatni

dokumenti in pojasnila. Kot del dokumentacije štejejo tudi informacije in drugi deli, ki

jih posreduje naročnik gospodarskim subjektom, sodelujočim v postopku oddaje

javnega naročila (Mužina in Vesel 2007, 177).

Naročnik je dolžan objaviti obvestilo o javnem naročilu in razpisno dokumentacijo,

vključno z njenimi spremembami in dopolnitvami na ali preko portala javnih naročil.

Razpisna dokumentacija pogosto ne izpolni pričakovanj tako ponudnikov in

naročnikov. Ponudnik pa ima možnost, da od naročnika zahteva pojasnilo v zvezi z

razpisno dokumentacijo. Vendar pa ZJN-2 v 81. členu ne dopušča spremembe razpisne

dokumentacije po poteku roka za sprejem ponudb (Mužina in Vesel 2007, 177).

7.4 Merila za izbiro ponudbe

Iz določb lahko razberemo, da je merilo element vrednotenja, primerjanja, oziroma

presojanja ponudb. Neizpolnjevanje določenega merila ne pomeni izključevanja

ponudbe. Tako se pogoj od merila razlikuje samo v tem, da ne vpliva na uvrstitev na

ocenjevalni lestvici, ampak njegovo izpolnjevanje uvrstitev šele omogoča. Priprava

pogojev in tehničnih specifikacij ter meril za izbiro ponudbe je najpomembnejša naloga

v postopkih oddaje javnih naročil. Pogoji so torej vedno izključene (absolutne) narave

in so condictio sine qua non3 za sodelovanje v postopku oddaje javnega naročila,

medtem ko so merila vedno opredeljena relativno (sprememba predpisa) in predstavljajo

nadgradnjo v fazi pregleda in ocenjevanja ponudb (Mužina in Vesel 2007, 143).

Prav tako moramo poudariti, da so merila za izbiro ponudbe vnaprej podani razlikovalni

znaki med ponudbami, katerih izbira odraža naročnikovo presojo pomembnosti

posameznih okoliščin, vezanih na predmet ali izvedbo naročila. Pravilna izbira in

uporaba meril omogoča naročniku, da ponudnikom poda natančno informacijo o načinu

strukturiranja ponudbe, pridobi ustrezen odziv relevantnega trga, si olajša pregled

ponudb in njihovo ocenjevanje, zagotovi pogoje za izbiro najugodnejšega ponudnika,

45

omogoči jasno obrazložitev neuspelim ponudnikom o razlogih za zavrnitev ponudb,

zmanjša tveganje za ponovitev postopka. Namen meril je ugotavljanje razlik, ki

označujejo dovoljeno in utemeljeno diskriminacijo. Merila lahko, glede na njihovo

vsebino in način uporabe, delimo po nekaterih skupnih značilnostih.

Med absolutna merila uvrščamo tista, pri katerih je točkovanje ponudb vezano na neko

absolutno stanje, neodvisno od drugih pridobljenih ponudb (opremljenost ponudnika,

finančni kazalci…). Uporaba tako postavljenih ponudb vpliva na oblikovanje ponudb,

saj lahko potencialni ponudnik po pregledu razpisne dokumentacije ugotovi, katerim

merilom bo zadostil in v kakšni meril (Mužina in Vesel 2007, 143).

Za relativna merila je značilno, da se presojajo skozi vnaprejšnjo nedoločljivost ocene,

ki je rezultat primerjave med pridobljenimi ponudbami. Taka merila pa vsebujejo

potencialna tveganja za naročnikovo izbiro najugodnejše ponudbe, saj to merilo

omogoča, da pri vrednotenju ponudb, ki v katerem od elementov bistveno odstopajo

(cena v primerjavi z ostalimi), rezultati ocenjevanja ne ustrezajo v celoti naročnikovi

projekciji o namenu in pomenu merila. Merila pa lahko delimo na cenovna in

necenovna. Cenovna merila imajo neposreden vpliv na cenovno-stroškovni del

ponudbe, necenovna pa ne vplivajo neposredno na ceno, temveč imajo vpliv na

kvaliteto izvedbe naročila. Poleg vsebinskih zahtev glede meril, zakon v 48. členu ZJN-

2 določa tudi zahteve pri oblikovanju in uporabi meril, ki zagotavljajo ponudnikom

enakopravni položaj pri oddaji javnega naročila (Mužina in Vesel 2007, 144).

Uporaba drugačnih meril od zapisanih v obvestilu o javnem naročilu in /ali razpisni

dokumentaciji ni dopustna.

Tako nesporno, zakonodajalec ne posega v možnost spreminjanja meril, saj je

vnaprejšnja določitev meril in izbire njihovega kataloga faza, ki mora biti končana vse

do dneva dostopnosti razpisne dokumentacije, tako meril kasneje ni mogoče

spreminjati. Zagotovilo nespreminjanja merila je njegova vnaprejšnja natančnost zapisa,

zato je pomembno, da je merilo do tem mere definirano, da ponudniku ne pušča

dvomov o vsebini in načinu uporabe. Enako velja za zahtevo po smiselni povezavi z

vsebino javnega naročila, ki jo lahko enačimo s predmetom javnega naročila, njegovimi

lastnostmi, namenom in tveganji pri uporabi. Merila morajo biti vezana na predmet

naročila in ne na ponudnika (Mužina in Vesel 2007, 144).

46

Pri določanju pomena meril velja izpostaviti zahtevo po opredelitvi teže posameznega

merila, ki ga v praksi označujejo izrazi kot so ponder, utež, pomen merila, delež ki so

namenjeni prikazu pomembnosti merila pri ocenjevanju v primerjavi z ostalimi merili.

Pomembno je skrbno izraziti in opisati merilo, najzahtevnejša je odločitev o določanju

njegovega pomena.

Merila ne smejo biti nediskriminatorna in morajo biti smiselno povezana z vsebino

javnega naročila in morajo prispevati k nediskriminatornemu razvrščanju ponudb.

Naročnik po svoji presoji določi merila in njihovo težo, v tem je naročnik avtonomen,

omejen pa je s spoštovanjem temeljnih načel postopka, ter s spoštovanjem pravil

postopkov pri njihovem oblikovanju in uporabi (Mužina in Vesel 2007, 146).

Posebno pozornost moramo posvetiti določbi šestega odstavka 48. člena v katerem

zakon omeji naročnika, da v primeru oddaje naročila na podlagi ekonomsko

najugodnejše ponudbe z uporabo različnih meril, merilo cena ne sme biti manj kot 60%

vseh meril (Mužina in Vesel 2007, 138-139). ZJN-2 določa dve temeljni merili, ki ju

naročnik lahko izključno uporabi. Ti dve merili sta ekonomsko najugodnejša ponudba

ali najnižja cena. Cena je ena nujnih in bistvenih sestavin ponudbe, ki vpliva na njeno

ugodnost, ter je v okviru merila ekonomsko najugodnejša ponudba, njen redni element

(Mužina in Vesel 2007, 143-144).

Merilo kot najnižja cena pomeni, da je ob izpolnjevanju pogojev edino merilo najnižja

cena. Merilo najnižja cena je predvsem bližnjica k zahtevani transparentnosti. Vendar

pa zahteva natančno definirano razpisno dokumentacijo glede pogojev in elementov

ponudbene cene. Tako mora biti cena v razpisni dokumentaciji še posebno natančno

opredeljena, saj mora naročnik navesti, kateri elementi bodo uporabljeni za določitev

cene. Naročniki lahko primerjajo le ponudbene cene različnih ponudnikov, ki imajo

enako vsebino. Vsi elementi pa morajo biti izraženi v denarnih enotah na primerljivih

osnovah (stalne cene, cene na enoto, diskontiranje, eskontiranje, določitev DDV,

uporaba valute…). Zagotoviti pa je potrebno, da se odpravijo morebitne računske

napake in ponudbene cene medsebojno primerjajo na podlagi popolnoma enakih,

vnaprej določenih osnovah (Mužina in Vesel 2007, 147).

Novela ZJN-2B v 2. členu ponovno prinaša definicijo neobičajno nizke ponudbe, ki jo

je ZJN-2 sicer odpravil. Neobičajno nizka ponudba je tako definirana kot ponudba, ki

47

svojo ceno ali načinom izvedbe bistveno odstopa od primerljivih tržnih cen oziroma

uveljavljene prakse, ponudnik pa je s kalkulacijami, novo tehnološko rešitvijo in

obrazložitvijo ne more pojasniti.

Pojem neobičajno nizke ponudbe se po relevantni praksi Sodišča ES načeloma navezuje

na katerokoli od meril za izbor najugodnejše ponudbe. Definicija neobičajno nizke

ponudbe je vsaj delno v neskladju z ureditvijo tega instituta v 49. členu ZJN-2. Tako

lahko vidimo, da zakonodajalec pri podajanju definicije ne omenja vprašanja možnosti

izpolnitve naročila za ponujeno ceno, ki je kot element neobičajne nizke ponudbe podan

v 49. členu ZJN-2. Ravno tako je zakonodajalec v okviru definicije neobičajno nizke

ponudbe predvidel, da ponudnik realnost svoje ponudbe izkaže zgolj s kalkulacijami,

novo tehnološko rešitvijo in obrazložitvijo (kumulativno), kar je ponovno v neskladju z

49. členom istega zakona, ki predvideva več možnih alternativnih argumentov za nizko

ponudbo (Bukovec Marovt 2010, 11-13).

7.5 Odpiranje ponudb

Odpiranje ponudb je del postopka javnega naročanja. Namen je torej ta, da se javno

odprejo ponudbe, ki so pravočasno prispele na naslov naročnika in seznanitev javnosti z

določenimi podatki iz prejetih ponudb. Kot določa zakon pa je odpiranje ponudb na

določeno vrednostjo JN obvezno odprto javnosti. Namen odpiranja je torej, da se

ugotovi kdo je predložil ponudbo, in kakšna je njena okvirna vsebina oziroma kateri so

bistveni elementi. Odpiranje ponudb izvede naročnik na kraju in času, ki sta navedena v

razpisni dokumentaciji. Ob odpiranju ponudb se vodi zapisnik, ponudbe pa se odpirajo

po vrstnem redu prejema. Po končanem postopku odpiranja ponudb mora naročnik

zapisnik o odpiranju ponudb poslati vsem ponudnikom, ki so oddali ponudbe.

7.6 Preveritve in dopolnitve ponudb

Po 77. členu ZJN-2 mora naročnik, najkasneje pa pred sklenitvijo pogodbe o oddaji

naročila preveriti obstoj in vsebino podatkov iz izbrane ponudbe. Zapisano pravilo se

uporablja v povezavi z 79. členom ZJN-2 po katerem sprejeme naročnik odločitev o

oddaji JN po pregledu in ocenjevanju ponudb. Večji pomen pa ima lahko pravilo

drugega odstavka 77. člena, po katerem je naročnik dolžan izločiti iz nadaljnjega

postopka vse tiste ponudnike, ki so v ponudbi predložili neresnična in zavajajoča

48

dokazila. Naročnik o tem obvesti pristojne organe. Takega ponudnika pa se takoj izloči

iz postopka JN. Predmet dopustnih dopolnitev so formalno nepopolne ponudbe, medtem

ko to ni potrebno v primerih v katerih so pomanjkljivosti nebistvene. Seveda pa je

naročnik pri dopolnjevanju ponudb omejen (ZJN-2 2006, 78. čl.).

7.7 Odločitev o oddaji javnega naročila

Uvodna določba 79. člena ZJN-2 po eni strani opredeljuje nalogo naročnika, da mora

odločitev sprejeti v razumnem roku, ki pa ne sme biti daljši od 60 dni. Torej po

pregledu in ocenjevanju ponudb naročnik sprejme odločitev o oddaji naročila. Svojo

odločitev mora obrazložiti in navesti razloge zanjo. O svoji odločitvi pa mora obvestiti

ostale ponudnike. Naročnik tako med prispelimi ponudbami izbere popolno ponudbo,

torej tisto, ki izpolnjuje vse zahtevane karakteristike, ki jih je zahteval (ZJN-2 2006 , 79.

čl.).

49

8 ZELENO NAROČANJE

Javni sektor velik in vpliven porabnik davkoplačevalskega denarja. Celoten javni sektor

v EU potroši vsako leto okrog 16 % BDP - kar je okrog 2 milijardi evrov za nakup

različnih izdelkov, kot so elektronska pisarniška oprema, pohištvo, papir, vozila, hrana,

oblačila, elektrika, čistila oziroma za storitve kot so vzdrževanje in gradnja stavb,

voznega parka, čiščenje prostorov, vrtnarske storitve. V Sloveniji je bil ta delež leta

2007 skoraj 13 % BDP, kar pomeni, da je tudi pri nas javni sektor velik potrošnik.

Če bi vsaka država ta denar racionalno usmerila v nakup energetsko učinkovitih in

okolju prijaznejših izdelkov in storitev, bi lahko že s tem vplivali na neposredno

zmanjšanje vplivov na okolje, kot so podnebne spremembe, onesnaženost zraka in vode,

izsekavanje gozdov, kopičenje odpadkov, varčevanje z naravnimi viri in surovinami,

spodbujanje inovacij in razvoja okoljskih izdelkov in tehnologij, ustvari se oziroma

razširi nov trg z okolju prijaznejšimi (nizka poraba ogljikovega monoksida) energijsko

učinkovitimi izdelki in storitvami, prav tako pa bi imeli za določen procent bolj zdravo

življenjsko in delovno okolje. Tu pa nastopi javni sektor, ki nam potrošnikom daje

dober zgled, da spremenimo svoje potrošne navade, kako smotrno ravnati in varčevati s

porabo javnega denarja(Ministrstvo za finance 2010).

Zeleno javno naročanje je proces, v katerem javna uprava kupuje takšno blago ali

naroča takšne storitve in dela, ki imajo manjši vpliv na okolje skozi celoten življenjski

krog, če jih primerjamo z blagom in storitvami, ki bi jih sicer kupili in ki imajo enake

funkcije. Oziroma gre za vključevanje okoljskih vidikov v javno naročanje. In drugače

zeleno ali trajnostno javno naročanje je oznaka za naročila, kjer v ospredju ni najnižja

cena izdelka ali storitve, pač pa tudi njegove energijske lastnosti (stopnja energetske

učinkovitosti), vplivi na okolje (emisije, vgrajena energija) in vplivi na uporabnika

(zdravje, stroški zaradi uporabe, prijaznost za uporabo (Ministrstvo za finance 2010).

Uredba v 3. členu pravi daje zeleno javno naročanje tisti proces, pri katerem naročnik

naroča blago, storitve in gradnje ki imajo v primerjavi z konvecionalnim naročanjem

blaga, storitev in gradenj manjši vpliv na okolje in so enake ali boljše kvalitete. Uredba

prav tako pravi da, mora naročnik upoštevati določene minimalne oziroma temeljne

okoljske zahteve pri oddaji naročila. Prav tako lahko naročnik vključi v postopek

50

zelenega javnega naročanja, dodatne okoljske zahteve, kadar želi uveljavljati višje

standarde varstva okolja. Seveda pa moramo poudariti/ omeniti, da se naročnik sam

odloči ali bo v postopku naročanja upošteval sistem okoljskega ravnanja (Ministrstvo za

finance 2010).

Osnovni namen zelenega javnega naročanja v Sloveniji je, zmanjšati negativen vpliv na

okolje, izboljšati učinkovitost rabe javnih financ, spodbujati trg in inovacije za okoljsko

sprejemljivejše izdelke, spodbujati zasnovo novih okolju prijaznejših izdelkov,

spodbujati nove okoljske tehnologije in brezogljično gospodarstvo, dajati dober zgled

ostalim poslovnim subjektom in potrošnikom. Različne raziskave v EU so pokazale, da

je prav javni sektor tisti, ki ima priložnost in moč, da pospeši rabo novih, okolju

prijaznejših izdelkov in usmeri potrošnjo in raziskave v inovacije in v smeri razvoja

zelenih izdelkov, ter novih okoljskih tehnologij, in spodbuja in uveljavlja uporabo

vrednotenja celotnega življenjskega kroga izdelka. Evropska komisija je, zaradi

velikega pomena zelenega javnega naročanja julija 2008, objavila Sporočilo Javno

naročanje za boljše okolje. V Sporočilu poudarja, da je treba doseči skupno dogovorjena

merila, s katerimi se bo mogoče izogniti tržnim nepravilnostim in omejevanju

konkurenčnosti, hkrati pa bo to olajšalo uvajanje zelenega javnega naročanja. Kot

pomoč pri uporabi poenotenih meril je EK objavila tudi Priročnik za usposabljanje za

zeleno javno naročanje, ki za predlaganih 10 skupin izdelkov/storitev (papir, čistilna

sredstva in storitve, elektronska pisarniška oprema, gradbeništvo in stavbe, vozila,

pohištvo, električna energija, hrana in gostinske storitve, tekstilni izdelki in vrtnarske

storitve) konkretno opiše načine, kako pripraviti zeleno javno naročilo. Torej od

predmeta javnega naročila do tehničnih specifikacij, ugotavljanja pogojev za

sodelovanje pri javnem naročilu, merila za izbor najugodnejšega ponudnika in

pogodbena določila (Ministrstvo za finance 2010).

V Sloveniji je kar nekaj strateških dokumentov, ki med ukrepi sicer predvidevajo tudi

izvajanje zelenega javnega naročanja. Tako so v nekaterih razpisih, ki so jih pripravili

na Ministrstvu za javno upravo, v okviru izvajanja skupnih javnih naročil, vključili

določene okoljske vidike, povečini le na ravni meril, nekaj tudi na ravni pogojev. Vlada

RS je v letu 2009 pripravila Akcijski načrt za zeleno javno naročanje (v nadaljevanju:

Akcijski načrt), v katerem je opredelila cilje za naslednje kratkoročno obdobje na

področju desetih najpomembnejših skupin proizvodov oz. storitev. Konkretni cilji

51

akcijskega načrta, ki velja za obdobje 2009 - 2012, so razdeljeni v dve skupini v prvi so

sistemski cilji in v drugi so tisti, ki so neposredno povezani z javnim naročanjem

(Ministrstvo za finance 2010).

Doseganje ciljev iz prve skupine bo pripomoglo k postavljanju okvirja za vzpostavitev

in uspešno delovanje ZeJN. Med temi cilji so sprejem ustreznih predpisov ter različne

vrste izobraževanj, usposabljanj ter ozaveščanja tistih, ki so nosilci javnega naročanja.

Pomembna bo tudi komunikacija in sodelovanje s podjetji, ki lahko v razvoju trga

okoljsko sprejemljivejših izdelkov in storitev prepoznajo svoje poslovne priložnosti.

Druga skupina ciljev se nanaša na osem predlaganih prednostnih skupin

izdelkov/storitev, ki so predmet akcijskega načrta. Skupni cilj za izbrane skupine

izdelkov je, da bo v povprečju 50 % vseh javnih naročil do leta 2012 izvedenih tako, da

bo končni rezultat, nakup okoljsko sprejemljivega izdelka oziroma storitve (Ministrstvo

za finance 2010).

V letu 2010 je tako Vlada RS, na podlagi ZJN-2 in ZJNVETPS, sprejela Uredbo o

zelenem javnem naročanju. Država je tako dodala jasne zakonske podlage za trajnostno

ravnanje tudi v postopkih javnih naročil, od naročnikov samih pa je odvisno, v kolikšni

meri bodo pripravljeni presoditi dolgoročne učinke svojih odločitev in preseči prakso

navajanja najnižje ponudbene cene kot skorajda edinega merila za ocenjevanje ponudb.

V prvi fazi mora naročnik sam pri sebi jasno opredeliti potrebe, zahteve in pričakovanja.

Na podlagi tako znanih pogojev je mogoče, ob upoštevanju ZJN-2 in ZJN-2B, pripraviti

natančne tehnične specifikacije, torej neke vrste projektno nalogo, za želene izdelke ali

storitve, ter izločitvena merila in merila za izbor. Kot ključna se lahko uporabijo merila,

ki veljajo za podelitev določene energijske ali okoljske oznake (Ministrstvo za finance

2010).

Tovrstni postopki se lahko enakovredno uporabijo na različnih področjih: gradbeni

elementi in sistemi, elektronska pisarniška oprema, osebna in dostavna vozila,

razsvetljava, gospodinjski aparati in naprave, dobava energije in podobno. Seveda je

končni rezultat odvisen od načina in režima uporabe izdelka ali izvedbe storitve. Med

pomembnejšimi načeli, ki jim bo treba slediti pri izvajanju zelenega javnega naročanja

je načelo ocene stroškov celotnega življenjskega kroga (Life Cycle Costing - LCC)

oziroma vrednotenje kvalitativnih meril (value for money) pri izboru ponudnikov

(Ministrstvo za finance 2010).

52

9 ORGANI NADZORA

9.1 Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil

Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil (v

nadaljevanju: Državna revizijska komisija) je samostojen in neodvisen državni organ

nadzora nad zakonitostjo postopkov javnega naročanja, ki zagotavlja pravno varstvo

ponudnikov v vseh stopnjah postopkov oddaje javnih naročil. Položaj in organizacijo

Državne revizijske komisije ureja Zakon o reviziji postopkov javnega naročanja (v

nadaljevanju: ZRPJN).

Državna revizijska komisija ima predsednika in štiri člane, ki imajo status državnega

funkcionarja. Njihov mandat traja pet let z možnostjo ponovnega imenovanja.

Predsednika in člane Državne revizijske komisije imenuje in razrešuje Državni zbor na

predlog komisije, pristojne za volitve in imenovanja. Podrobnejšo organizacijo in način

dela Državne revizijske komisije ureja Poslovnik komisije, ki ga je le-ta sprejela v

soglasju z Državnim zborom. Vsaka država članica mora zagotoviti učinkovito

izvajanje odločitev, ki jih sprejmejo organi, pristojni za postopke pravnega varstva

(Direktiva 89/665/EEC, 2. čl. in Direktiva 92/13/EEC, 2. čl.).

Državna revizijska komisija na predlog predsednika Državne revizijske komisije enkrat

letno sprejme poročilo o svojem delu in ga poda Državnemu zboru Republike Slovenije.

Poročilo o delu vsebuje vse pomembnejše podatke o delu, porabi sredstev, sprejetih

stališčih in ugotovitvah Državne revizijske komisije (Državna revizijska komisija

2010).

Zakon (ZRPJN) prav tako ureja:

- Pravno varstvo ponudnikov.

- Pravno varstvo javnega interesa v postopkih oddaje javnih naročil.

- Določa organe, ki so pristojni za varstvo pravic ponudnikov in javnega interesa.

- Določa postopek revizije po tem zakonu.

Kadar so izpolnjene vse procesne predpostavke za odločanje o zahtevku za revizijo,

senat oziroma posamezen član Državne revizijske komisije meritorno odloči o zahtevku

za revizijo in izda sklep najkasneje v 15 dneh od prejema zahtevka za revizijo in celotne

53

dokumentacije ter morebitnih dodatnih pojasnil. V določenih primerih pa se rok za

odločitev lahko podaljša in sicer za največ 20 dni (ZRPJN 2007, 20. čl). V primeru

vsebinskega odločanja o zahtevku za revizijo lahko Državna revizijska komisija

zahtevek za revizijo s sklepom zavrne kot neutemeljen ali pa mu ugodi in postopek

oddaje javnega naročila razveljavi, in sicer delno ali v celoti. Na podlagi prejema

pisnega obvestila o umiku zahtevka za revizijo, pred sprejemom odločitve Državne

revizijske komisije, Državna revizijska komisija postopek za revizijo ustavi (Državna

revizijska komisija 2010).

Državna revizijska komisija ima v revizijskem postopku pri odločanju o zahtevku za

revizijo zgolj kasatorična in ne reformatorična pooblastila. Kadar Državna revizijska

komisija odloča o pritožbi vlagatelja zahtevka za revizijo zoper ravnanje naročnika na

podlagi 12., 13. ali 17. člena zakona, lahko s sklepom pritožbo kot prepozno zavrže,

zavrne kot neutemeljeno ali pa pritožbi ugodi. V primeru pritožbe na podlagi 12. ali 13.

člena odloči, da mora naročnik odločati o zahtevku za revizijo v skladu s 16. členom

ZRPJN oziroma v primeru pritožbe na podlagi 17. člena odloči, da zahtevek za revizijo

sprejme v obravnavo. Državna revizijska komisija s sklepom ne more nadomestiti

odločitve naročnika o izbiri najugodnejšega ponudnika ali druge odločitve v postopku

oddaje javnega naročila. Državna revizijska komisija mora svojo odločitev obrazložiti

in zanjo navesti razloge, lahko pa da naročniku tudi napotke za pravilno izvedbo

postopka v delu, ki je bil razveljavljen (ZRPJN 2007, 23. čl.).

Državna revizijska komisija izdaja odločbe v obliki sklepa. Sklep Državne revizijske

komisije učinkuje sam po sebi. Poudariti moramo, da je neupoštevanje odločitve

Državne revizijske komisije opredeljeno kot prekršek. Državna revizijska komisija je

dolžna podati predlog za uvedbo postopka pred pristojnim organom, če v postopku

odločanja o zahtevku za revizijo ugotovi kršitve, ki pomenijo prekršek po predpisih, ki

urejajo področje javnih naročil. Predsednik Državne revizijske komisije pa mora (na

predlog posameznega člana oziroma predsednika senata, ki je o zadevi odločal)

obvestiti organe za nadzor nad porabo javnih sredstev, nadzorne organe naročnika ali

druge pristojne državne organe, če so v postopku odločanja o zahtevku za revizijo

ugotovljene nepravilnosti, škode ali zlorabe, če obstaja dvom o gospodarni rabi javnih

sredstev (Državna revizijska komisija 2010).

54

V skladu s prvim odstavkom 23. člena mora vlagatelj zahtevka za revizijo ob vložitvi

zahtevka na ustrezen račun pri ministrstvu, pristojnem za finance, plačati takso, višina

katere je odvisna od predmeta javnega naročila in obveznosti objave na portalu javnih

naročil oz. v Uradnem listu Evropskih skupnosti. Odločitev o stroških temelji na

tretjem odstavku 22. člena ZRPJN. Ker je zahtevek za revizijo utemeljen, je naročnik

dolžan vlagatelju zahtevka za revizijo povrniti potrebne stroške, nastale z revizijo

(Državna revizijska komisija 2010).

Potrdilo o plačilu takse je obvezna sestavina zahtevka za revizijo (ZRPJN 2007, 12. čl.).

Skladno s petim odstavkom 22. člena ZRPJN in 32. členom Poslovnika je mogoče

povrnitev stroškov zahtevati do sprejema odločitve naročnika oziroma Državne

revizijske komisije o zahtevku za revizijo. O zahtevi odloča Državna revizijska komisija

s sklepom, ki je po določilu šestega odstavka 22. člena izvršilni naslov. Zakon v petem

odstavku 23. člena pravi, da je po končanem postopku pred Državno revizijsko komisijo

sodno varstvo zagotovljeno v postopku povračila škode pred sodiščem splošne

pristojnosti. S tem (dokončnost odločitve, možnost dajanja napotkov za pravilno

izvedbo postopka) se med drugim tudi zagotavlja obvezno upoštevanje Direktiv

Evropskih skupnost (Državna revizijska komisija 2010).

9.2 Računsko sodišče

Računsko sodišče Republike Slovenije je najvišji organ kontrole državnih računov,

državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji. Ustava RS določa,

da je Računsko sodišče pri svojem delu neodvisno in vezano na ustavo in zakon.

Računsko sodišče ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh vej oblasti, ne v zakonodajno, ne

v izvršilno in tudi ne v sodno. Tak položaj mu določata Ustava RS in zakon, ki pravita

da Računsko sodišče izvaja svoje pristojnosti povsem samostojno, sprejema svoj

program dela (Kaučič in Grad 2008, 369). Tako mu nobena institucija ali drugi subjekti

ne morejo nalagati dela ali mu dajati navodil za njegovo izvajanje, niti kakšno revizijo

naj izvede, niti kaj naj revidira.

Računsko sodišče ima tri člane: predsednika in dva namestnika, ki jih na predlog

predsednika države imenuje državni zbor s tajnim glasovanjem z večino glasov vseh

poslancev za dobo devetih let. Predsednik in oba namestnika predsednika tvorijo senat

55

Računskega sodišča. Član je lahko predčasno razrešen le v primerih, določenih v

Zakonu o računskem sodišču. Zakon določa posebne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati

zaradi strokovnega in nepristranskega izvajanja nalog. Funkcija člana računskega

sodišča je nezdružljiva s funkcijami ali kakršno koli drugačno vključenostjo v delo

drugih državnih organov in organov lokalnih skupnosti, s funkcijami v organih

političnih strank in sindikatov, z izvajanjem kakršnih koli javnih pooblastil, s članstvom

v organih upravljanja in nadzora gospodarskih služb, gospodarskih javnih služb,

skladov, zavodov in zadrug in z opravljanjem katerega koli poklica ali pridobitne

dejavnosti, ki po zakonu ni združljivo z opravljanjem javne funkcije (Kaučič in Grad

2008, 370) .

V skladu z zakonom o računskem sodišču pa lahko poslanci in delovna telesa državnega

zbora, vlada, ministrstva in organi lokalne skupnosti predlagajo, da opravi revizijo; med

temi predlogi računsko sodišče izbere za letni program dela najmanj pet predlogov iz

državnega zbora, od tega najmanj dva predloga opozicijskih poslancev in najmanj dva

predloga delovnih teles državnega zbora. Hkrati lahko računsko sodišče po lastni presoji

upošteva pobude posameznikov – sem spadajo tudi članki in prispevki v medijih, in

civilnodružbenih subjektov (Računsko sodišče 2010). Računsko sodišče za kritje

stroškov svojega delovanja samo predlaga finančni načrt državnemu zboru, ki mu

odobri potrebna sredstva za delo. Je samostojni proračunski uporabnik, ki so mu

zagotovljena sredstva v posebnem delu proračuna, porabljati pa jih mora v skladu z

določili zakona o izvrševanju proračuna (Računsko sodišče 2010).

Zakon o računskem sodišču pa dodaja, da aktov, s katerimi izvršuje svojo revizijsko

pristojnost, ni dopustno izpodbijati pred sodišči niti pred drugimi državnimi organi.

V zvezi z delovanjem računskega sodišča so v zakonu tudi naslednje določbe: z

zakonom so določeni načini dela in postopki revidiranja, prav tako so predvideni pravni

instrumenti za ugotavljanje in uveljavljanje odgovornosti ter razrešitve funkcionarjev –

članov in vrhovnih državnih revizorjev ter revizorjev. Za izvajanje nalog je računsko

sodišče odgovorno državnemu zboru in javnosti, zato sta njegova pravica in dolžnost

poročati o revizijskih razkritjih. Računovodske izkaze o poslovanju računskega sodišča

revidira revizor, ki ga določi državni zbor. Računsko sodišče revidira pravilnost in

smotrnost poslovanja, revidira pa lahko akt o poslovanju v preteklem letu kakor tudi akt

o načrtovanem poslovanju uporabnika javnih sredstev. Uporabniki javnih sredstev so

56

naslednji: pravna oseba zasebnega prava, če je prejela pomoč iz proračuna Evropske

unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti, če je koncesionar,

gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost

večinski delež, fizična oseba, če je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije,

državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti ali izvaja javno službo ali

zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Revidiranje poslovanja je po Zakonu o

računskem sodišču pridobivanje ustreznih in zadostnih podatkov za izrek mnenja o

poslovanju. Revidiranje pravilnosti poslovanja je pridobivanje ustreznih in zadostnih

podatkov za izrek mnenja o skladnosti poslovanja s predpisi in usmeritvami, ki jih mora

upoštevati uporabnik javnih sredstev pri svojem poslovanju revidiranje smotrnosti

poslovanja pa je pridobivanje ustreznih in zadostnih podatkov za izrek mnenja o

gospodarnosti, mnenja o učinkovitosti ali mnenja o uspešnosti poslovanja. Ena od nalog

Računskega sodišča pa je pomembna tudi za področje javnih naročil (Računsko sodišče

2010).

Računsko sodišče ima pristojnost revidirati poleg pravilnosti postopkov JN tudi

smotrnost postopkov JN (seveda če se omejimo le na področje JN, saj so njegove

pristojnosti sicer bistveno širše). Revidiranje smotrnosti lahko zajema segment

gospodarnosti in /ali segment uspešnosti in/ ali segment učinkovitosti. Za razliko od

DKOM se Računsko sodišče pri izvajanju revizij osredotoča na vse štiri faze naročanja

(in ne na samo izvedbo postopka JN, ki je neke vrste zgolj orodje, kako priti do ciljev,

določenih z načrtovanjem):

- Načrtovanje potreb.

- Dodelitev naročila (izvedba postopka JN).

- Izvrševanje pogodbe.

- Dokumentiranje - izkazovanje listin (Vesel 2010).

Mnenje računskega sodišča, mora spoštovati vsak državni organ, organ lokalne

skupnosti in uporabnik javnih sredstev. Ena od nalog računskega sodišča je tudi

svetovanje javni upravi, kako povečati učinkovitost poslovanja uporabnikov javnih

sredstev. Po Zakonu o računskem sodišču mora računsko sodišče vsako leto obvezno

revidirati pravilnost poslovanja države (proračuna), javnega zavoda za zdravstveno

zavarovanje, javnega zavoda za pokojninsko zavarovanje, mestnih in drugih občin,

57

poslovanje ustreznega števila izvajalcev gospodarskih javnih služb in ustreznega števila

izvajalcev negospodarskih javnih služb. Delo računskega sodišča je javno, javnost dela

pa med drugimi zagotavlja z letnim poročilom. O svojem delu vsako leto izda poročilo,

ki ga predloži v obravnavo v Državni zbor (Računsko sodišče 2010).

9.3 Javna agencija za javno naročanje

Javno agencijo za javno naročanje (v nadaljevanju Agencija) opredeljuje Zakon o javni

agenciji za javno naročanje (v nadaljevanju: ZJAJN) in določa njene naloge v zvezi s

sistemom javnih naročil. Agencijo bo ustanovila vlada z uredbo v dveh mesecih po

uveljavitvi zakona.

Z zakonom je urejeno tudi vprašanje zagotovitve sredstev za začetek dela agencije kot

tudi prihodki agencije in možnost, da za svoje storitve izda tarifo glede višine plačil. Za

delovanje agencije je pomemben tudi strokovno usposobljeni kader. Zakon določa, da

bodo javni uslužbenci, ki opravljajo upravne in strokovne naloge s področja javnega

naročanja, prešli v pristojnost agencije (ZJAJN 2010, 11. čl).V prvem letu po

ustanovitvi, torej v 2011, bi Agencija za javno naročanje izvajala naloge določene z

zakonom, predvsem pa bi se okrepilo skupno javno naročanje in se vzpostavil

elektronski spletni katalog, s tem pa naj bi se znižali stroški javne porabe. V letu 2012

pa bi Agencija začela voditi postopke tistih javnih naročil, ki presegajo mejne vrednosti

za objavo na portalu Evropskih skupnosti (Ministrstvo za finance 2010).

Javna agencija bo poleg strokovnih, razvojnih in izvršilnih nalog v zvezi izvajanjem

javnih naročil opravlja tudi druge naloge, ki bodo pospeševale razvoj sistema javnega

naročanja, prenos dobrih praks, vse v javnem interesu in z namenom, da se zagotovi

trajni razvoj na področja javnega naročanja in strokovna in neodvisna oddaja javnih

naročil. Cilji agencije, ki se bodo zasledovali so bolj učinkovito, gospodarno in

transparentno javno naročanje, centralizacija javnih naročil, odpreti trg javnih naročil

širšemu krogu potencialnih ponudnikov s ciljem doseganja večje kakovosti za isti denar

(value for money), omogočiti cenejše blago in storitve, zagotoviti celovito

informatizacijo procesov javnega naročanja in poenostaviti postopke za naročnike,

vzpostaviti podporo javnim naročnikom pri oddaji naročil, vzpostaviti strokovno okolje

s prenosom dobrih praks doma in iz tujine ter omogočiti naročnikom dostop do vzorčnih

58

razpisnih dokumentacij, ki morajo odražati aktualno stanje na trgu (Pavlinič Krebs

2010).

Agencija bo opravljala tudi sistemske naloge, kot so skrb za prenos dobrih praks v

slovenski prostor, svetovanje vladi in ministrstvu za finance na področju javnega

naročanja, priprava analiz in priporočil ter skrb za implementacijo zelenega javnega

naročanja. Naloge agencije, so za organe državne uprave izvaja skupno javno naročanje

vlade in druga naročila, za katera Vlada Republike Slovenije pooblasti agencijo (skupno

javno naročanje se izvaja za vse organe državne uprave in je za njih obvezno ter se

oblikuje po predmetih oddaje, kot so mobilna telefonija, letalski prevozi, avtomobili,

računalniki, ipd); za organe državne uprave izvaja javna naročila, ki presegajo mejne

vrednosti za objavo na portalu Evropske skupnosti (gre za vsa po vrednosti večja in

pomembnejša javna naročila državnih organov), izvaja v imenu in za račun organov

državne uprave in drugih organov naročila po pooblastilu (pri tem se bodo na Agenciji

izvajala naročila, ki so zaradi vsebine pomembnejša, kot so naročila s področja

informacijske tehnologije, področja gradnje ipd), vzpostavi, upravlja in vzdržuje

informacijski sistem za kataloško naročanje organov državne uprave in lokalnih

skupnosti in v okviru tega sklepa okvirne sporazume (na podlagi okvirnih pogodb, kjer

bodo z različnimi ponudniki opredeljene le okvirne količine, bodo državni organi po

vzoru modernih spletnih nakupov lahko preko spletnih elektronskih katalogov izvajali

vsakodnevno nabavo predvsem blaga), pripravlja vzorčno razpisno dokumentacijo za

tipične vrste javnih naročil (vzorčna dokumentacija je pomembno orodje za manj vešče

naročnike, s to nalogo se bo dvignil nivo javnega naročanja v Sloveniji), vzpostavi in

skrbi za bazo tržnih informacij za tipske predmete naročil (pomemben element pri

odločanju so tržne cene, tam kjer jih je mogoče ugotoviti, oziroma poprečje cen, ki so

jih državni organi pripravljeni plačati za istovrstno blago ali storitve) (Ministrstvo za

finance 2010). Za mnenje pa sem prav tako povprašala Tomaža Vesela.

Potencialne koristi:

- Nižje cene iz naslova ekonomije obsega.

- Ustrezna strokovna podpora v obliki svetovanja, priprave vzorčnih

razpisnih dokumentacij.

- Prenos dobrih praks v slovenski prostor.

59

- Razbremenitev drugih naročnikov v smislu izvajanja javnih naročil ipd.

Potencialna tveganja:

- Morebiten negativen vpliv skupnega javnega naročanja na manjše

ponudnike.

- Koliko časa bo obstajala Agencija za javno naročanje ipd.

- Rezultati dela Agencije za javno naročanje bodo zelo odvisni zlasti od

kadrovske sestave (obseg in kvaliteta kadrov) (Vesel 2010).

Zakon o javni agenciji za javno naročanje tako prinaša ustanovitev nove agencije, katere

namen je gospodarnejša, transparetnejša in učinkovitejša oddaja javnih naročil ter

centralizacija javnih naročil, ki presegajo mejne vrednosti za objavo v Uradu za uradne

objave Evropskih skupnosti. Enako bi bilo potrebno slediti razvoju javnega naročanja v

Evropi in svetu, kjer se moderno javno naročanje organizira preko spletnih elektronskih

katalogov, ki so podobni vsakdanjim spletnim nakupom. Ob tem pa je še vedno

potrebno zagotavljati konkurenčnost javnih naročil. V zakonu je urejena notranja

organizacija (Pavlinič Krebs 2010).

V Sloveniji na splošno zaostajamo za drugimi državami članicami. Ker sistem za

elektronsko javno naročanje pri nas še ni zgrajen, ena izmed pomembnejših nalog

agencije pa bo predvsem vzpostavitev dveh soodvisnih informacijskih sistemov. To sta

elektronski katalog, ki bo v pomoč naročnikom pri konkretnem naročanju blaga in

storitev po že izvedenem javnem naročilu, ter baza tržnih informacij, ki bo služila kot

zbir informacij, predvsem cen, blaga in storitev, pri tistih predmetih, ki so specifični za

nakupe državne uprave in katere je težko dobiti na trgu. Ker bo Agencija za javno

naročanje prevzela zaposlene, opremo in tudi pravice proračunske uporabe, finančnih

posledic v smislu novih obremenitev zakona naj ne bi bilo. Z Agencijo se želi

vzpostaviti enoten sistem javnega naročanja (Pavlinič Krebs 2010).

60

10 ODLOČITVE DRŽAVNE REVIZIJSKE KOMISIJE

10.1 Načini odločanja

Državna revizijska komisija odloča v mejah zahtevka za revizijo. Ob upoštevanju meja

zahtevka za revizijo pa Državna revizijska komisija odloča tudi o kršitvah, za katere

vlagatelj ni vedel ali ni mogel vedeti, pa so vplivale na odločitev naročnika o dodelitvi

naročila (ZRPJN 2007, 19. čl.). Vlagatelj zahtevka za revizijo mora poleg zatrjevanih

kršitev navesti tudi dejstva in dokaze, s katerimi se te kršitve dokazujejo. Državna

revizijska komisija lahko pri odločanju o posameznem revizijskem zahtevku zahteva od

strank dodatna pojasnila. Pravila zahtevajo, da morajo stranke navesti vsa dejstva, na

katera se opirajo njihovi zahtevki, in predlagati dokaze, s katerimi se ta dejstva

dokazujejo (Državna revizijska komisija 2010).

Državna revizijska komisija lahko pred svojo odločitvijo zahteva dodatna pojasnila od

naročnika, vlagatelja zahtevka za revizijo ali drugih udeležencev v postopku oddaje

javnega naročila. Na ta način pridobi vsa dodatna strokovna in izvedenska mnenja,

hkrati pa si ogleda ostale dokumente in dejanske razmere v postopku strank. Državna

revizijska komisija lahko od oseb javnega in zasebnega prava zahteva predložitev

osebnih in drugih podatkov in mnenja, ki so nujno potrebni za izvajanje njenih nalog

(ZRPJN 2007, 21. čl.).

Vloženi zahtevek za revizijo ne zadrži postopka oddaje javnega naročanja do odločitve

Državne revizijske komisije, torej ima nesuspenzivni učinek (ZRPJN 2007, 11. čl.).

Naročnik lahko kljub vloženemu zahtevku za revizijo nadaljuje z izvedbo postopka

oddaje javnega naročila, vendar le do sklenitve pogodbe. Ta pa se v času trajanja

revizijskega postopka ne sme skleniti, razen če Državna revizijska komisija na predlog

naročnika in ob upoštevanju razmerja med škodljivimi posledicami nezadržanja

sklenitve pogodbe in koristmi za vse, ki bi lahko bili oškodovani, ter javnim interesom

za sklenitev pogodbe o oddaji javnega naročila, odloči, da vloženi zahtevek za revizijo

sklenitve pogodbe o oddaji javnega naročila ne zadrži. Na podlagi določb zakona, lahko

ob upoštevanju enakih meril Državna revizijska komisija na predlog vlagatelja zahtevka

za revizijo odloči tudi, da vloženi zahtevek za revizijo v celoti ali deloma zadrži

61

nadaljnje aktivnosti naročnika v postopku oddaje javnega naročila (Državna revizijska

komisija 2010).

Državna revizijska komisija ima tudi t.i. porevizijske pristojnosti. Zakon daje Državni

revizijski komisiji pooblastilo, da lahko, ob sprejemu odločitve o zahtevku za revizijo,

od naročnika zahteva, da ji predloži poročilo o izvedbi postopka, v katerem je bil vložen

zahtevek za revizijo ali v ponovljenem postopku. Državna revizijska komisija lahko od

naročnika zahteva, da skupaj s poročilom predloži dokumentacijo o postopku oziroma

izvedbi predmeta javnega naročila. Naročnik mora poročilo predložiti v roku, ki ga

določi Državna revizijska komisija in ne sme biti daljši od šest mesecev od prejema

sklepa o zahtevku za revizijo. Če Državna revizijska komisija ugotovi, da v poročilu ni

izkazana odprava nepravilnosti oziroma upoštevanje napotkov Državne revizijske

komisije ali naročnik poročila ne predloži, o tem obvesti urad, pristojen za javna

naročila, vlado oziroma nadzorni organ naročnika (Državna revizijska komisija, 2010).

Na revizijski postopek so vezani tudi stroški, ki jih ureja taisti zakon v 22. členu, in so

načeloma vezani na uspeh v revizijskem postopku. Potrdilo o plačilu takse je obvezna

sestavina zahtevka za revizijo (ZRPJN 2007, 12. čl.).

Državna revizijska komisija ugotavlja, da se je trend prejetih zahtevkov za revizijo (glej

graf: 10.1) od leta 2000 postopno povečeval, in sicer med letoma 2000 in 2001 za 26,4

odstotka, med letoma 2001 in 2002 za 5,5 odstotka, med letoma 2002 in 2003 za 12,4

odstotka, med letoma 2003 in 2004 za 4,1 odstotka. Bistveno večji prepad je opaziti

med letoma 2004 in 2005, kjer beležijo 31,5-odstotno povečanje in med letoma 2005 in

2006, in sicer za 28,8 odstotka. Zmanjšanje števila prejetih zahtevkov se je začelo kazati

v letu 2007. V primerjavi z letom 2006 je namreč število zahtevkov za revizijo upadlo

za 43,4 odstotka, v letu 2008 pa se je, glede na predhodno leto (2007), število zmanjšalo

za 28,7 odstotka.

62

Grafikon 10.1: Skupno število prejetih zahtevkov za revizijo po letih

Skupno število prejetih zahtevkov za revizijo po letih

392258

362

640

497378363323306

242

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Vir: DKOM (2009).

Državna revizijska komisija je tako v letu 2009 prejela (glej tabelo 10.2 in grafikon

10.2) 392 zahtevkov za revizijo, v letu 2008 258 zahtevkov, v letu 2007 362 zahtevkov

za revizijo, v letu 2006 640 zahtevkov za revizijo, v letu 2005 497 zahtevkov za

revizijo, v letu 2004 378 zahtevkov za revizijo, v letu 2003 363 zahtevkov za revizijo, v

letu 2002 323 zahtevkov za revizijo, v letu 2001 306 zahtevkov za revizijo ter v letu

2000 242 zahtevkov za revizijo. Pri tem je potrebno dodati, da so bila leta 2000 pri

analizi upoštevana po številu prejetih zadev, od leta 2001 naprej pa so število zahtevkov

ugotavljali po dejanskem številu, to je po številu prejetih zahtevkov, saj so ugotovili, da

se v postopkih revizije pojavlja vedno več revizijskih zadev, v katerih sta vložena po

dva ali več zahtevkov za revizijo (DKOM 2009).

63

Tabela 10.1: Število prejetih zahtevkov za revizijo v letu 2009 po vrsti postopka oddaje

javnega naročila v primerjavi z letoma 2008 in 2007

Zap.

štev. Vrsta postopka oddaje javnega naročila

Število prejetih zahtevkov po letih

2007 2008 2009

1 Odprti postopek 204 166 265

2 Naročilo male vrednosti 23 0 0

3 Omejeni postopek 20 0 0

4 Koncesije 1 4 0

5 Postopek s pogajanji brez predhodne objave 20 13 16

6 Postopek s pogajanji po predhodni objavi 14 14 10

7 Natečaj 3 0 0

8 Kvalifikacijski sistem 1 0 0

9 Okvirni sporazum 4 0 0

10 Postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti 14 8 3

11 Postopek zbiranja ponudb 21 27 56

12 Postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi 20 21 37

13 Naročila pod pragom 0 3 0

14 Konkurenčni dialog 0 1 1

15 Izjeme 17 1 4

SKUPAJ 362 258 392

Vir : DKOM (2009).

64

Grafikon 10.2: Število prejetih zahtevkov za revizijo v letu 2009 po vrsti postopka

oddaje javnega naročila v primerjavi z letoma 2008 in 2007

Zahtevki za revizijo po letih - po vrsti postopka oddaje javnega naročila

17

265

0

16

10

0

56

37

0

1

4

20

71

20

1

20

14

3

204

1

0

4

0

21

14

0

0

4

13

14

0

166

0

8

21

27

0

3

1

1

0

0

0

0

3

0 50 100 150 200 250 300

Odprti postopek

Naročilo male vrednosti

Omejeni postopek

Koncesije

Postopek s pogajanji brez predhodne objave

Postopek s pogajanji po predhodni objavi

Natečaj

Kvalifikacijski sistem

Okvirni sporazum

Postopek s predhodnim ugotavljanjem sposobnosti

Postopek zbiranja ponudb

Postopek zbiranja ponudb po predhodni objavi

Naročila pod pragom

Konkurenčni dialog

Izjeme

2007 2008 2009

Vir: DKOM (2009).

65

Grafikon 10.3.: Zahtevki za revizijo po letih in predmetu javnega naročila

Vir: DKOM (2009).

Po pregledu števila prejetih (glej grafikon 10.3) zahtevkov za revizijo v letih 2007, 2008

in 2009, da je v letu 2007 razmerje med prejetimi zahtevki, ki se nanašajo na predmet

oddaje javnega naročila na področju blaga, gradenj in storitev, v korist nabave blaga

(47,5 odstotka), sledijo zahtevki za revizijo, ki se nanašajo na oddajo storitev (34,8

odstotkov), gradnje pa zavzemajo najmanjši del, in sicer 17,7 odstotka DKOM, 2009).

Zmanjšanje sovpada z uveljavitvijo novih pravnih predpisov, in sicer ZJN-2 in

ZJNVETPS, ki sta pričela veljati v začetku leta 2007 ter zlasti s sprejetjem novele

ZRPJN, ki je začela veljati dne 16. junija 2007. Postopki oddaje javnih naročil, za

katera so bila obvestila o javnem naročilu objavljena pred začetkom uporabe ZJN-2 in

ZJNVETPS, so se izvajali še po ZJN-1 (DKOM 2009).

10.2 Zadeva 018-240/ 2010

V Zadevi 018-240/2010 je naročnik (Rtv-Slo) dne 28. 5. 2010 izdal Sklep o začetku

postopka oddaje javnega naročila Najem zunanjih prevozov. Naročnik je dne 3. 8. 2010

izdal odločitev o oddaji javnega naročila, s katero je ponudnike obvestil, da za javno

naročilo izbere ponudnika (Prevozi Fortuna s.p.).

Vlagatelj (Štimbi d.o.o) je z vlogo, z dne 19. 8. 2010, pri naročniku vložil zahtevek za

revizijo, s katerim je predlagal razveljavitev odločitve o oddaji naročila, ponovni

pregled ponudbe izbranega ponudnika, izločitev ponudbe izbranega ponudnika ter

Zahtevki za revizijo po letih - po predmetu javnega naročila

Blago172 Blago

112

Gradnje64 Gradnje

101

Gradnje168

Storitve126

Storitve112

Blago69

Storitve88

2007 2008 2009

66

oddajo javnega naročila vlagatelju. Vlagatelj je najprej zatrjeval, da izbrani ponudnik ni

izpolnil zahteve iz točke tehnična dokumentacija, ker je za dve vozili predložil licenci,

ki se glasita na lastnika vozil, družbo B. in ne na vlagatelja. Vlagatelju ni bil omogočen

vpogled v pogodbeno razmerje med lastnikom teh vozil, družbo B. in izbranim

ponudnikom, zaradi česar predlaga naročniku oziroma Državni revizijski komisiji, da

opravi celovit pregled tega dela ponudbe in presodi nadaljnje vlagateljeve navedbe. Iz

dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila, sicer izhaja, da naj bi šlo za najeta

vozila, za katera naj bi izbrani ponudnik predložil vso tehnično dokumentacijo, ki je bila

zahtevana čemur pa vlagatelj nasprotuje. Naročnik je po mnenju vlagatelja spregledal,

da bi moral izbrani ponudnik pridobiti za ti dve vozili licenco za opravljanje prevozov

na svoje ime. Ker tega ni pridobil in predložil v svoji ponudbi, ni izpolnil tehničnih

zahtev iz razpisne dokumentacije, kjer je jasno navedeno, da mora ponudnik predložiti

licence za vsa vozila, s katerimi bo opravljal razpisano storitev. Tudi v 29. členu Zakona

o prevozih v cestnem prometu, ki določa pogoje za začetek izvajanja prevozov, je med

drugim navedeno, da se s posameznim vozilom lahko prevoz opravlja le, če ima voznik

v vozilu izvod licence prevoznika, ki ima v lasti ali najemu oziroma leasingu to vozilo.

V primeru izbranega ponudnika je prevoznik Prevozi Fortuna, Peter Fortuna s.p. in ne

lastnik vozil oziroma najemodajalec, na katerega se licenci za vozili glasita. Navedeno

stališče je v elektronskem sporočilu potrdila tudi Obrtno podjetniška zbornica Slovenije,

navedeno pa lahko naročnik preveri tudi s poizvedbo pri Ministrstvu za promet, ki je

pristojno za razlago navedenega zakona in Pravilnika o licencah za opravljanje

prevozov v cestnem prometu. Vlagatelj še opozarja, da v primeru, da v obravnavanem

primeru ne bi šlo za najemno razmerje, bi moral izbrani ponudnik predložiti pogodbo o

sodelovanju, na podlagi katere bi lastnik teh vozil nastopal kot podizvajalec, kot tak pa

bi moral skladno z določili razpisne dokumentacije izpolniti in potrditi določene

predpisane obrazce v izjavi glede podizvajalcev na obrazcu. Noben od zahtevanih

dokumentov ni bil predložen v ponudbi izbranega ponudnika.

Vlagatelj je dalje zatrjeval, da izbrani ponudnik ni izpolnil zahteve iz točke razpisne

dokumentacije. Izbrani ponudnik je predložil ponudbo s podizvajalcem T. Iz obrazca

Seznam voznikov je razvidno, da so kar trije od štirih zahtevanih voznikov zaposleni pri

navedenem podizvajalcu, čeprav je udeležba tega podizvajalca zgolj v manjšem deležu.

Na podlagi javno dostopnih podatkov Poslovnega registra Slovenije je vlagatelj

ugotovil, da je glavna dejavnost registrirana kot Druga specializirana gradbena dela.

67

Poleg glavne dejavnosti je podizvajalec registriran za različne dejavnosti, med katerimi

pa ni razpisanih dejavnosti ali morebiti drugih dejavnosti, ki bi mu sicer omogočale

sodelovanje z izbranim ponudnikom, kot je na primer dejavnost posredovanja začasne

delovne sile ali druge oskrbe s človeškimi viri. Na podlagi 6. člena ZGD-1 družba lahko

opravlja dejavnost, ki je kot dejavnost vpisana v register, česar pa podizvajalec ne

izpolnjuje. Vlagatelj je še opozoril, da izbrani ponudnik za določene voznike ni izkazal

zdravniškega pregleda, saj so bile napotnice za zdravniški pregled izdane za delovno

mesto strojnik, ne pa voznik, iz zdravniškega spričevala pa ni nedvoumno razvidno, za

katero delovno mesto oseba izpolnjuje zdravstvene zahteve. Naročnik je dne 9. 9. 2010

izdal odločitev o zavrnitvi zahtevka za revizijo (DKOM 2010).

Glede revizijskih očitkov, ki se nanašajo na licenco vozil izbranega ponudnika, je

naročnik odgovoril, da je izbrani ponudnik predložil generalno licenco za izvajanje

prevoza potnikov in blaga v cestnem prometu in prav tako licence za vsako vozilo. S

tem je izpolnil vse pogoje, ki so bili zahtevani v točki ki se je nanašala na tehnično

dokumentacijo. Izbrani ponudnik je za najeta vozila, torej za vozila, ki mu jih daje v

najem družba B., priložil kopijo prometnega dovoljenja za vsako najeto vozilo in

fotokopijo najemne pogodbe ( DKOM 2010).

Glede zdravniških pregledov za voznike je naročnik pojasnil, da je izbrani ponudnik

priložil kopije zdravniških spričeval za vse štiri voznike. Na zdravniških spričevalih je

pri vseh štirih voznikih razvidno, da je opravljen zdravniški pregled za delovno mesto

strojnika in za voznika. Glede registrirane dejavnosti za podizvajalca T. pa je naročnik

navajal, da ni zahteval, da mora imeti podizvajalec vsa potrebna dovoljenja pristojnih

organov za opravljanje točno določene, t.j. razpisane dejavnosti. Naročnik meni, da ni

imel pravice zahtevati od podizvajalcev, da morajo biti registrirani za opravljanje

razpisane dejavnosti, saj mora biti za to registriran ponudnik, podizvajalec pa nastopa le

kot pomoč ponudniku s svojimi vozili in vozniki. Za te pa je bilo v točki 3.4 razpisne

dokumentacije nedvoumno zahtevano, da mora ponudnik za vse voznike, ki jih bo v

ponudbi navedel, priložiti dokazilo o opravljenem zdravniškem pregledu ter da mora

priložiti fotokopije vozniških dovoljenj za vse voznike, ki bodo pogodbeno opravljali

storitev. Te zahteve je podizvajalec T. izpolnil. Naročnik je z vlogo Državni revizijski

komisiji odstopil dokumentacijo v postopku oddaje in revizije predmetnega javnega

naročila (DKOM 2010).

68

Državna revizijska komisija je Ministrstvo za promet zaprosila za pojasnilo izvoda

licence za vozila, s katerimi se opravlja prevoz. Državna revizijska komisija je v

dokazne namene vpogledala v celotno dokumentacijo o izvedbi in reviziji postopka

oddaje predmetnega javnega naročila, elektronsko sporočilo Obrtno podjetniške

zbornice, in pojasnilo Ministrstva za promet. Ostale dokazne predloge je Državna

revizijska komisija kot nepotrebne zavrnila, saj je ocenila, da je dejansko stanje z

ostalimi izvedenimi dokazi dovolj razjasnjeno (DKOM 2010).

Na podlagi tako izvedenega dokaznega postopka je Državna revizijska komisija med

strankama ugotovila, da je naročnik predmetno javno naročilo izvajal po postopku

zbiranja ponudb po predhodni objavi, v katerem je prejel dve pravočasni ponudbi. Kot

izhaja iz izpodbijane odločitve o oddaji naročila, je naročnik obe ponudbi ocenil kot

popolni ter na podlagi merila najnižja cena kot najugodnejšo izbral ponudbo izbranega

ponudnika (DKOM 2010).

Med naročnikom in vlagateljem je sporno, ali je naročnik ravnal skladno z ZJN-2 in

določili razpisne dokumentacije, s tem, ko je ponudbo izbranega ponudnika ocenil kot

popolno.

Med strankama je sporno, ali je izbrani ponudnik, s katerimi namerava opravljati

razpisano storitev, predložil ustrezni licenci. Gre torej za vprašanje izkazovanja tehnične

sposobnosti ponudnika, skladno s 45. členom ZJN-2 in v tem okviru za vprašanje

(ne)pravilnosti ponudbe, v povezavi z izpolnjevanjem tehničnih zahtev opreme, s katero

se bo opravljala storitev, skladno s 37. členom ZJN-2 in v tem okviru za vprašanje

(ne)primernosti ponudb. Med strankama je nesporno in kar je ugotovila tudi Državna

revizijska komisija po vpogledu v ponudbo izbranega ponudnika, da je izbrani ponudnik

za opravljanje razpisane storitve ponudil štiri vozila, dve znamke Citroen in dve znamke

Peugeot. Vlagatelj je v zahtevku za revizijo neustreznost licenc zatrjeval za vozili

znamke Peugeot, pri čemer je tudi zatrjeval, da mu naročnik ni omogočil vpogleda v

pogodbeno razmerje med lastnikom vozil Peugeot in izbranim ponudnikom, da pa iz

dodatne obrazložitve odločitve o oddaji naročila, izhaja, da naj bi šlo za najeta vozila.

Glede navedenega je Državna revizijska komisija vpogledala v ponudbeno

dokumentacijo in ugotovila, da je izbrani ponudnik predložil dve najemni pogodbi za

najem vozil znamke Peugeot, sklenjeni z najemodajalcem, družbo B. Iz česar izhaja, kot

je to predvideval vlagatelj in kar je navajal tudi naročnik v odločitvi o zahtevku za

69

revizijo, da gre za najeti vozili. Med strankama je dalje nesporno in kar prav tako izhaja

iz ponudbe izbranega ponudnika, da je izbrani ponudnik za vozili znamke Peugeot

predložil licenci oziroma izvoda licenc, ki se glasita na firmo najemodajalca, družbo B.

in ne na firmo vlagatelja, kar pa po prepričanju vlagatelja ne ustrezna naročnikovi

zahtevi iz navodil, v povezavi z Zakonom o prevozih v cestnem prometu (v

nadaljevanju: ZPCP-2). Naročnik je glede navedenega revizijskega očitka v odločitvi o

zahtevku za revizijo zgolj pavšalno navedel, da je izbrani ponudnik priložil licence za

vsako vozilo in s tem izpolnil vse pogoje (DKOM 2010).

Skladno z določbo 3. člena ZPCP-2 je izvod licence listina, ki jo izda izdajatelj

imetniku licence za uporabo v posameznem vozilu. Po določbi 44. točke prvega

odstavka 3. člena ZPCP-2 je prevoznik podjetje, ki ima licenco ali dovoljenje skladno s

pravili Skupnosti za opravljanje prevozov potnikov ali blaga ali opravlja prevoze za

lastne potrebe in ima sedež v državi članici ES, razen domačega prevoznika. Skladno s

7. točko prvega odstavka 3. člena ZPCP-2 pa je domači prevoznik fizična ali pravna

oseba, ki ima licenco, licenco Skupnosti oziroma dovoljenje Skupnosti za opravljanje

prevozov ali opravlja prevoze za lastne potrebe domačega prevoznika. Skladno z 28.

členom ZPCP-2 se izvod licence za posamezno vozilo izda za čas veljavnosti licence.

Izvod licence vsebuje podatke o izdajatelju, firmi in sedežu oziroma naslovu

prevoznika, številki licence in datumu veljavnosti licence, vrsti prevozov, ki se z

vozilom lahko opravljajo iz naslova izdane licence, morebitne opombe, datum izdaje

izvoda, zaporedno številko izvoda, žig in podpis. Izdajatelj izda prevozniku izvod licenc

za toliko vozil, kolikor jih uporablja za izvajanje prevozov v cestnem prometu in za

kolikor vozil izpolnjuje pogoj primernega finančnega položaja. Licence in izvodi

licence za posamezna vozila niso prenosljivi na drugega prevoznika. Pri opravljanju

prevozov v cestnem prometu oziroma med vožnjo mora imeti voznik v vozilu izvod

licence. Skladno z 29. členom ZPCP-2 se lahko s posameznim vozilom opravlja prevoz,

če ima voznik v vozilu izvod licence prevoznika, ki ima v lasti ali najemu oziroma

lizingu to vozilo. Obrtno podjetniška zbornica Slovenije je v elektronskem sporočilu

vlagatelju pojasnila, da se s posameznim vozilom lahko prevoz opravlja le, če ima

voznik v vozilu izvod licence prevoznika, ki ima v lasti ali najemu oziroma lizingu to

vozilo (DKOM 2010).

70

Ministrstvo za promet je pojasnilo, da prevoznik skladno z 19. členom ZPCP-2 pridobi

z licenco pravico za opravljanje dejavnosti cestnega prevoza potnikov in blaga v

cestnem prometu. Med pogoji za pridobitev licence, ki so določeni v 20. členu ZPCP-2,

je tudi pogoj, da mora biti prevoznik lastnik vsaj enega v Republiki Sloveniji

registriranega motornega vozila za posamezne vrste prevozov, ali imeti pravico uporabe

tega vozila na podlagi sklenjene najemne oziroma zakupne pogodbe ali lizing pogodbe.

To pomeni, da morajo biti vsa vozila prevoznika, s katerimi prevoznik opravlja prevoze,

registrirana v Republiki Sloveniji. V tretjem odstavku 28. člena ZPCP-2 je določeno,

da izdajatelj izda prevozniku izvod licence za toliko vozil, kolikor jih uporablja za

izvajanje prevozov v cestnem prometu in za kolikor vozil izpolnjuje pogoj primernega

finančnega položaja. Licence in izvodi licence za posamezna vozila niso prenosljivi na

drugega prevoznika. Prevoznik, ki bo opravljal prevoze za naročnika, mora imeti

licenco in izvode licenc za vozila, s katerimi bo opravljal prevoze (za vozila v svoji lasti

in za najeta vozila), in sicer na svoje ime oziroma firmo. Licenca in izvodi licence se

morajo skladno z zgoraj navedenimi določili ZPCP-2 glasiti na prevoznika, ki bo

dejansko opravljal prevoze za naročnika. Če bo ponudnik sam izvajal prevoze za

naročnika, mora, kot je navedeno, imeti licenco in izvode licence za vsa vozila na svoje

ime oziroma firmo, in sicer ne glede na to, ali bo prevoze opravljal z vozili, ki so v

njegovi lasti, ali z najetimi vozili. V kolikor bo ponudnik izvajal prevoze za naročnika s

podizvajalci, bo moral z njimi skleniti podizvajalske pogodbe, posamezni podizvajalci

pa bodo morali imeti licenco skladno z 19. členom ZPCP-2 in tudi izvode licenc na

svoje ime oziroma firmo za vsa vozila, s katerimi bodo izvajali prevoze za naročnika

(DKOM 2010).

Državna revizijska komisija je ob upoštevanju naročnikove zahteve iz točke navodila in

določil ZPCP-2, ki določajo obvezne pogoje za opravljanje dejavnosti prevozov v

cestnem prometu in v tem okviru tudi vsebino izvoda licence za vozilo, s katerim se bo

prevoz opravlja, ter na podlagi presoje pridobljenih pojasnil, ocenila, da so revizijski

očitki vlagatelja utemeljeni, da izbrani ponudnik ni predložil ustreznih licenc oziroma

izvodov licenc za najeta vozila znamke Peugeot, s kateri je nameraval opravljati

razpisano storitev. Izvoda licenc se namreč ne glasita na prevoznika, ki bo dejansko

opravljal storitve prevoza za naročnika, ki je v konkretnem primeru vlagatelj, ampak se

glasita na družbo B., ki pa je zgolj dala v najem vozili vlagatelju. Izvod licence se

namreč mora glasiti na prevoznika, ki bo dejansko opravljal prevoze za naročnika. Če

71

bo ponudnik sam izvajal prevoze za naročnika, mora imeti licenco in izvode licence za

vsa vozila na svoje ime oziroma firmo, in sicer ne glede na to, ali bo prevoze opravljal z

vozili, ki so v njegovi lasti, ali z najetimi vozili. Ker pa iz ponudbe ne izhaja, da bo

storitev prevoza za naročnika opravljala družba B. (vlagatelj te družbe ni prijavil kot

partnerja ali podizvajalca), ki je lastnik vozil znamke Peugeot in na katere firmo se

glasita izvoda licenc za ti dve vozili, je potrebno zaključiti, da predložena izvoda licenc

za vozili znamke Peugeot ne ustrezata naročnikovi zahtevi iz točke navodila (DKOM

2010).

Državna revizijska komisija je ob ugotovljenem zaključila, da je vlagatelj z zahtevkom

za revizijo uspel izkazati, da je naročnik ravnal v nasprotju s prvim odstavkom 80. člena

ZJN-2, v povezavi z drugim odstavkom 41. člena ZJN-2 in določili razpisne

dokumentacije, s tem, ko je ponudbo izbranega ponudnika ocenil kot popolno (pravilno

in primerno) ter na tej podlagi sprejel odločitev o oddaji naročila, kljub dejstvu, da

izbrani ponudnik ni predložil ustreznih licenc skladno z zahtevo iz razpisne

dokumentacije (DKOM 2010).

Državna revizijska je glede navedene pomanjkljivosti oziroma neustreznosti tudi

ocenila, da ne gre za pomanjkljivosti, ki bi jih izbrani ponudnik lahko odpravil z

dopolnitvijo ponudbe, v smislu instituta formalno nepopolne ponudbe. ZJN-2 v 17.

točki prvega odstavka 2. člena določa, da je formalno nepopolna ponudba tista ponudba,

ki je nepopolna v delih, ki ne vplivajo na njeno razvrstitev glede na merila; če je

formalna pomanjkljivost ponudbe nebistvena, ponudba ni formalno nepopolna.

Postopek dopustne dopolnitve formalno nepopolne ponudbe je določen v 78. členu

ZJN-2; ta določa, da mora naročnik v primeru, če sam ali na predlog gospodarskega

subjekta ugotovi, da je ponudba formalno nepopolna, dopustiti in omogočiti dopolnitev

take ponudbe. Naročnik od ponudnika zahteva dopolnitev njegove ponudbe le v

primeru, če določenega dejstva ne more sam preveriti. Če ponudnik v roku, ki ga določi

naročnik, ponudbe ustrezno ne dopolni, mora naročnik tako ponudbo izločiti. Ob tem

ZJN-2 določa, da ponudnik ne sme spreminjati: 1. svoje cene na enoto, vrednosti

postavke, skupne vrednosti ponudbe in ponudbe v okviru meril, 2. tistega dela ponudbe,

ki se veže na tehnične specifikacije predmeta javnega naročila in 3. tistih elementov

ponudbe, ki vplivajo ali bi lahko vplivali na drugačno razvrstitev njegove ponudbe

glede na ostale ponudbe, ki jih je naročnik prejel v postopku javnega naročanja. Kot je

72

Državna revizijska komisija že večkrat zapisala v svojih odločitvah, je treba pojem

formalno nepopolne ponudbe razumeti na način, da se lahko odpravljajo le tiste

nepopolnosti, ki niso vsebinske, temveč se nanašajo na obliko oziroma samo prisotnost

ponudbenih dokumentov in dokazil. Naknadno dopolnjevanje formalno nepopolne

ponudbe se lahko ob omejitvah, ki jih ZJN-2 določa v 17. točki prvega odstavka 2.

člena ter 78. členu, nanaša le na formalne (in ne vsebinske) nepopolnosti in le na tiste

primere, ko ponudnik določeno zahtevo sicer v trenutku predložitve ponudbe vsebinsko

izpolnjuje, vendar pa iz ponudbenih dokumentov, ki naj bi izpolnjevanje te zahteve

dokazovali in katerih predložitev je v razpisni dokumentaciji zahteval tudi naročnik, to

ni jasno razvidno. Drugačna razlaga pojma formalne nepopolnosti bi lahko pripeljala do

položaja, da bi lahko vsak ponudnik, za katerega bi se ugotovilo, da ne izpolnjuje

določenega pogoja oziroma zahteve, v tem delu spremenil ponudbo in naročniku

naknadno (po preteku roka za predložitev ponudb) predložil dokumentacijo, ki bi se

nanašala na ustrezno spremenjeni način izpolnjevanja pogoja, skladen z določili

razpisne dokumentacije. Na ta način bi lahko ponudnik kadarkoli po preteku roka za

predložitev ponudbe spremenil svojo ponudbo iz neprimerne v primerno, iz nepravilno

v pravilno ali iz nesprejemljive v sprejemljivo. To pa bi bilo v nasprotju s temeljnimi

načeli javnega naročanja, zlasti z načelom enakopravne obravnave ponudnikov iz 9.

člena ZJN-2 ter bi popolnoma razvrednotilo stroge določbe v zvezi s pravočasno

predložitvijo ponudb. Pravočasna ponudba je ponudba, ki jo naročnik prejme do izteka

roka, določenega za prejem ponudb. Nepravočasna ponudba pa je nepopolna ponudba,

zato jo mora naročnik v skladu s prvim odstavkom 80. člena ZJN-2 izločiti (DKOM

2010).

Državna revizijska komisija je v obravnavanem primeru ocenila, da bi naročnik z

dopustitvijo dopolnitve ponudbe izbranega ponudnika na način, da bi izbranemu

ponudniku dovolil predložitev nove (ustrezne) licence, ki bi morebiti izpolnila zahtevo

iz razpisne dokumentacije, posegel v nedovoljeno vsebinsko spremembo ponudbe, s

tem pa povzročil neenakopravno obravnavo ponudnikov. Zato je bilo potrebno

zaključiti, da ugotovljene pomanjkljivosti oziroma neustreznosti ponudbe izbranega

ponudnika ni mogoče odpraviti z institutom formalno nepopolne ponudbe. Državna

revizijska komisija je na podlagi 22. in 23. ZRPJN v postopku nadzora nad zakonitostjo

postopka oddaje javnega naročila sklenila, da se zahtevku za revizijo ugodi tako, da se

razveljavi (ZRPJN 2007, 23. čl.) odločitev naročnika o oddaji javnega naročila.

73

Naročnik pa je dolžan povrniti vlagatelju stroške v višini 3.100,00 evrov (DKOM

2010).

10.3 Zadeva 018- 266/ 2010

V drugem primeru 018-266/2010 je naročnik (Ministrstvo za javno upravo) dne 2. 6.

2010 sprejel sklep o začetku postopka oddaje javnega naročila za Izvajanje storitev

varovanja ljudi in premoženja v upravnem centru Tržaška - Langusova.

Naročnik je dne 25. 8. 2010, izdal Odločitev o oddaji naročila, s katero je ponudnike

obvestil, da se javno naročilo odda ponudniku FIT varovanje (v nadaljevanju izbrani

ponudnik). Vlagatelj (G7: družba za varovanje) je z vlogo, z dne 8. 9. 2010, vložil

zahtevek za revizijo, s katerim je predlagal razveljavitev naročnikove odločitve o oddaji

naročila ter oddajo naročila vlagatelju. Zatrjeval je, da ga je naročnik povabil k oddaji

ponudbe za razpisano javno naročilo, katerega predmet so storitve iz Seznama storitev

B. Izbrani ponudnik je podal najnižjo ponudbeno ceno, katera pa po prepričanju

vlagatelja ne pokriva minimalne plače po Zakonu o minimalni plači, zaradi česar bo

kvaliteta opravljenega dela nezadovoljnega varnostnika slaba. Vlagatelj je v zahtevku za

revizijo podal izračune, na katerih temelji njegova predpostavka glede dejstva, da

ponudbena cena ne pokriva minimalne plače. Vlagatelj je dalje navajal, da je izbrani

ponudnik predložil obrazec BON-2 zgolj za štiri mesece, medtem ko je razpisna

dokumentacija zahtevala dokazilo za obveznosti zadnjih šestih mesecev pred

izstavitvijo. Vlagatelj je še navajal, da naročnik pri izbranem ponudniku v predloženih

referencah ni upošteval pogojev iz razpisne dokumentacije, saj izbrani ponudnik ni

dostavil dokazil, kot jih zahteva razpisna dokumentacija (DKOM 2010).

Naročnik je tako izdal sklep, s katerim je zahtevek za revizijo v celoti zavrnil. Glede

revizijskih očitkov, ki se nanašajo na domnevno neobičajno nizko ponudbeno ceno

izbranega ponudnika, je naročnik odgovoril, da je oblikovanje ponudbenih cen

avtonomna pravica ponudnika, ki ponudbeno ceno oblikuje v skladu s svojimi

poslovnimi odločitvami, zato lahko ponudnik ponudi ceno, ki je nižja od cen

konkurenčnih ponudnikov. Nizkih cen niti predpisi o javnem naročanju niti

konkurenčno pravo na splošno ne prepovedujeta. Kolikor se pri naročniku vzbudi dvom

o možnosti izpolnitve naročila, ima naročnik skladno z 49. členom ZJN-2 možnost

74

zavrniti tako ponudbo, vendar potem, ko je od ponudnika pisno zahteval podrobne

podatke o elementih ponudbe, za katere meni, da so merodajni za izpolnitev naročila. V

zvezi z uporabo instituta neobičajno nizke ponudbe je Državna revizijska komisija že v

več odločitvah zapisala, da se določba 49. člena ZJN-2 nanaša le na tiste procesne

položaje, v katerih želi naročnik ponudbo, ki vsebuje najnižjo ceno, zavrniti. Naročnik

je od izbranega ponudnika zahteval sestavo (kalkulacijo) ponudbene cene za uro, iz

katere so morali biti razvidni vsi elementi, iz katerih je ta sestavljena, in sicer po vrsti in

višini. Izbrani ponudnik je naročniku predložil specifikacijo ponudbene cene, postavke

pa je tudi vrednostno utemeljil in pojasnil razloge, ki so vplivali na ponudbeno ceno.

Naročnik bi vlagatelju omogočil vpogled tudi v ta del dokumentacije, vendar pa

vlagatelj tega ni zahteval. Naročnik je v razpisni dokumentaciji tudi zahteval, da ima

ponudnik izpolnjene obveznosti v zvezi s plačili prispevkov za socialno varnost ter da

mora imeti izpolnjene obveznosti v zvezi s plačili davkov v skladu z zakonskimi

določbami države, kjer ima sedež, ali z določbami države naročnika. Navedena dejstva

je naročnik za izbranega ponudnika preveril pri pristojnem davčnem uradu. Naročnik je

pojasnil, da je v razpisni dokumentaciji zahteval, da ponudnik nima neporavnanih

obveznosti v zadnjih šestih mesecih pred izstavitvijo dokazila. Finančna disciplina,

izhaja, da izbrani ponudnik v zadnjih šestih mesecih ni imel dospelih neporavnanih

obveznosti. Glede predloženih referenc izbranega ponudnika je naročnik pojasnil, da je

izbrani ponudnik v ponudbi navedel dve referenci in za obe predložil izjavo – potrdilo

reference. Izbrani ponudnik je referenčni potrdili označil kot poslovno skrivnost, zato

vlagatelju ni bil omogočen vpogled v ti dve potrdili. Tako ne drži trditev vlagatelja, da

izbrani ponudnik ni predložil dokazil o izpolnjevanju navedenega referenčnega pogoja.

Naročnik je v zvezi z vloženim zahtevkom za revizijo še izpostavil, da je konkretno

javno naročilo, katerega predmet predstavljajo storitve iz Seznama storitev B, oddal

skladno z 20. členom ZJN-2, ki določa, da se ta javna naročila oddajo v skladu z

določbami zakona, ki določajo opredelitev predmeta naročila oziroma tehnične

specifikacije ter objavo obvestila o oddaji naročila. Kršitve, ki jih v predmetnem

revizijskem postopku vlagatelj očita naročniku, se ne nanašajo na kršitve določb ZJN-2,

ki določajo opredelitev predmeta naročila oziroma tehnične specifikacije (ZJN-2 2006,

37. čl.) ali kršitev pravil ZJN-2 za objavo obvestil o oddaji naročila (ZJN-2 2006, 62.

čl.) (DKOM 2010).

75

Vlagatelj je z vlogo, naročnika obvestil o nadaljevanju postopka pred Državno

revizijsko komisijo, naročnik pa je, odstopil dokumentacijo v postopku oddaje in

revizije predmetnega javnega naročila.

Na podlagi tako izvedenega dokaznega postopka je Državna revizijska komisija najprej

ugotovila, da so predmet obravnavanega javnega naročila storitve varovanja ljudi in

premoženja, katere je, ob upoštevanju predpisov s področja javnih naročil, potrebno

obravnavati kot storitve iz Seznama storitev B. Za navedene storitve pa, tako evropska

kot nacionalna zakonodaja, določata drugačna pravila javnega naročanja, v primerjavi s

storitvami, ki so opredeljene v Seznamu storitev A, kar je v obravnavanem primeru

ključnega pomena z vidika presoje zakonitosti naročnikovega ravnanja (DKOM 2010).

Iz določbe 20. člena ZJN-2 in na njegovi podlagi sprejete Uredbe o seznamih

naročnikov, seznamih gradenj, storitev, določenih vrst blaga, obveznih informacijah v

objavah, opisih tehničnih specifikacij in zahtevah, ki jih mora izpolnjevati oprema za

elektronsko naročanje izhaja, da je potrebno pojem storitev v postopkih oddaje javnih

naročil deliti na dve skupini, in sicer na storitve iz Seznama storitev A in na storitve iz

Seznama storitev B. Navedena je pomembna zato, ker za vsako od navedenih skupin

veljajo drugačna pravila javnega naročanja. Nasprotno od storitev iz seznama storitev A

predstavljajo storitve iz seznama storitev B skupino tako imenovanih ne-prioritetnih

storite s stališča oblikovanja skupnega trga Evropske Unije. Skupna značilnost teh

storitev naj bi bila v tem, da je njihovo izvajanje vezano na točno določen geografski

prostor, na katerem se naročajo ter je posledično njihovo izvajanje zunaj meja

posamezne države članice omejeno (oziroma celo onemogočeno) in naj bi bile kot

takšne nezanimive za ponudnike iz drugih držav članic. Zato so storitve iz seznama v

prilogi II B k Direktivi 2004/18/ES v pretežnem delu izvzete iz področja evropske

ureditve in posledično prepuščene v urejanje nacionalnim zakonodajam. Vendar pa tudi

ZJN-2 teh storitev ni uredil na poseben, nacionalni ureditvi prilagojen način, temveč je

le prevzel ureditev, ki izhaja iz direktive. Kar pomeni, da so te storitve v določenem

delu izvzete ne le iz domene urejanja veljavne javno naročniške direktive, pač pa tudi iz

domače zakonodaje s področja javnih naročil

(DKOM 2010).

76

Iz določila drugega odstavka 20. člena ZJN-2 tako izhaja, da se javna naročila, katerih

predmet so storitve iz Seznama storitev B, oddajo v skladu z določbami zakona, ki

določajo opredelitev predmeta naročila oziroma tehnične specifikacije ter da mora

naročnik pri naročanju teh storitev spoštovati pravila ZJN-2 za objavo obvestil o oddaji

naročila. Enak režim velja tudi v primeru, če predmet javnega naročila sestavljajo

storitve iz obeh seznamov in če je vrednost storitev iz Seznama storitev B večja od

vrednosti iz Seznama storitev A (ZJN-2 2006, 20. čl.). Navedeno pomeni, da mora

naročnik pri oddaji tovrstnih storitev predmet naročila opisati z uporabo

nediskriminatornih tehničnih specifikacij (ZJN-2 2006, 37. čl.) ter da mora obvestilo o

oddaji javnega naročila poslati (odvisno od vrednosti posameznega javnega naročil)

Uradnemu glasilu EU oziroma na portal javnih naročil (ZJN-2 2006, 62. čl.). Seznam

storitev A in B je sestavljen iz seznama storitev, ki so klasificirane po referenčnih

številkah CPC in CPV (DKOM 2010).

Kot je bilo že zapisano, so predmet obravnavanega javnega naročila, ki je podrobneje

opredeljen v razpisni dokumentaciji, storitve varovanja ljudi in premoženja. V

obravnavanem primeru je bilo potrebno ugotoviti, da se kršitve, ki jih je zatrjeval

vlagatelj v zahtevku za revizijo, ne nanašajo na kršitve določb, ki določajo opredelitev

predmeta naročila oziroma tehnične specifikacije (ZJN-2 2006, 37. čl.). Prav tako

vlagatelj naročniku ni očital kršitve pravil ZJN-2 glede objave obvestila o oddaji

naročila (ZJN-2 2006, 62. čl.). Vlagatelj je v zahtevku za revizijo zatrjeval kršitve

naročnika, ki se nanašajo na domnevno neobičajno nizko ponudbo izbranega ponudnika

(ZJN-2 2006, 49. čl.) ter domnevno neizpolnjevanje ekonomske in finančne sposobnosti

ter tehnične sposobnosti izbranega ponudnika (ZJN-2 2006, 44. in 45. čl.) (DKOM

2010).

Ker v obravnavanem primeru kršitve, ki naj bi jih storil naročnik, niso povezane s

kršitvijo obvezujočih določil ZJN-2, v zvezi s storitvami s Seznama storitev B, je

Državna revizijska komisija zaključila, da se, zahtevek za revizijo zavrne (DKOM

2010).

77

11 ZAKLJUČEK

Javna naročila v Republiki Sloveniji prav gotovo niso več novost. Od leta 1997, ko je

začel veljati prvi celoviti zakon, ki je obravnaval postopke javnih naročil, pa vse do

danes je bilo to področje pogosto reformirano po eni strani zaradi prilagajanja EU po

drugi pa tudi zaradi neizkušenosti pripravljalcev predpisov. Upoštevati je treba dejstvo,

da smo določene direktive direktno prenašali v slovenski pravni red, kar je predstavljalo

problem razumevanja in izvajanja sistema javnih naročil.

Vlada Republike Slovenije je z zadnjo spremembo in dopolnitvijo Zakona o javnem

naročanju, torej z novo sprejeto Novelo ZJN-2B želela doseči bolj učinkovito in

transparentno javno naročanje. Nekatera vprašanja ureja natančneje kot ZJN-2, z

ureditvijo nekaterih vprašanj pa vnaša nove dileme. Tako vsaka sprememba zakona

pomeni večjo zahtevnost izvajanja sistema javnega naročanja, povzroča več nejasnosti

in dilem med vsemi sodelujočimi akterji. To spremembo pa občutijo vsi udeleženci

sistema javnega naročanja, torej naročniki, ponudniki in organi nadzora (Državna

revizijska komisija, Računsko sodišče, Proračunska inšpekcija MF in notranja revizija)

(Vesel 2010). Cilj vsakokratnega spreminjanja zakonodaje je bila poenostavitev in

razjasnitev evropskih smernic in direktiv.

Cilj javnega naročanja je torej, ob upoštevanju temeljnih načel in doslednemu

spoštovanju pravnih predpisov, skupek vse dejanj, ki jih morata opravita naročnik in

ponudnik da, sploh lahko skleneta pogodbo o nabavi blaga, gradnje in storitve (Vesel

2010).

Cilj diplomske naloge je bil ugotoviti kje in zakaj prihaja do nejasnosti v sistemu

izvajanja javnega naročanja, katera so tiste pomembne določbe ki, po eni strani določajo

in narekujejo kako uspešno izvesti javno naročilo po drugi pa predstavljajo težavo pri

izvedbi naročila tako za naročnike in ponudnike predvsem z vidika nejasnosti,

nerazumevanja in prezapletenosti izvedbe javnega naročila.

Na osnovi zastavljenih ciljev sem preverjala hipoteze, ki sem si jih zadala na začetku

diplomskega dela. V okviru prvo postavljene hipoteze sem na podlagi analize pravnih

predpisov, letnih poročil Državne revizijske komisije, Statističnih podatkov o številu

78

oddanih javnih naročil, letnih poročil Računskega sodišča ter po pogovoru s

strokovnjakom s področja javnih naročil Tomažem Veselom ugotovila, lahko prvo

hipotezo le delno potrdim, in da nenehno spreminjanje zakonodaja na področju javnih

naročil ne prinaša večjega in boljšega razumevanja sistema javnih naročil, posledično

spremembe vnašajo v sistem še več nejasnosti in dilem. Prvi celoviti zakon, ki je

obravnaval postopke javnih naročil je bil sprejet leta 1997, in je bil do danes štirikrat

spremenjen in dopolnjen. In zakaj pravzaprav se v medijih pojavljajo kritike sistema

javnega naročanja? Ker se dejansko pravila nenehno spreminjajo brez resne analize

dejanskega stanja in realnih zmožnosti (kadrovske zmožnosti ipd.). Pa tudi zato, ker

dostikrat pripravljavec zakonodaje ne razume pomena direktiv, temveč določbe le-teh le

slepo prepisuje (včasih celo dobesedno). Pri spreminjanju zakonodaje pogrešamo

premišljenost vsakokratnih sprememb (Vesel 2010).

Vsakokratne spremembe zakona pomenijo novo oviro pri izvedbi javnega naročil in

tako ne prinašajo večjega in bolj učinkovitega javnega naročanja, saj spremembe in

posledično dileme vplivajo na vse uporabnike javnih naročil in jim prinašajo nova

odprta vprašanja. Novela ZJN-2B tako prinaša nova odprta vprašanja, v določenih

spremembah zakona. Kot smo videli, je definicija neobičajno nizke ponudbe, vsaj v

delnem neskladju z ureditvijo tega instituta v 49. členu ZJN-2. V primeru varstva

podatkov (ZJN-2 2006, 22. čl.) pa se pojavlja vprašanje kako bo v praksi ravnal

naročnik, ko bo ponudnik, v čigar ponudbo se bo opravljal vpogled v ponudbo, kot

poslovno skrivnost določil specifikacije, ceno na enoto….ipd. na eni strani mu določbe

ZGD-1 (39. in 40. člen) omogočajo, da določene podatke prikrijejo kot poslovno

skrivnost, na drugi strani pa novela ZJN-2B določa javnost teh podatkov. Novela prav

tako prinaša novost kjer v 24. členu določa, da postopek javnega naročanja lahko vodi

le oseba, ki ima opravljen strokovni izpit iz javnega naročanja. Moramo poudariti da,

podzakonskega predpisa še ni, prav tako pa se tudi tu postavlja vprašanje smiselnosti

takega zakonskega določila, vsaj za tiste osebe ki se v praksi dnevno ukvarjajo in

izvajajo naročila.

Državna revizijska komisija je že v večkrat zapisala da, je določanje meril in njihovo

vrednotenje najpomembnejša naloga naročnika v vsakem postopku javnega naročanja.

Merilo je element primerjanja med ponudbami, ki naročniku omogoča ekonomske

79

prednosti posamezne ponudbe. Merila so v vsakem postopku javnega naročanja ena

ključnih nalog vsakega naročnika, vplivajo pa tudi na izbor ponudbe v posameznem

postopku. Pogoji, priprava tehnične specifikacije in določanje meril so najpomembnejše

faze v postopku oddaje javnega naročila. Nekaj nejasnosti pa se pojavlja tudi v primeru

dopustnih dopolnitev ponudbe. Dopolnitev je mogoča samo v primeru formalne

nepopolne ponudbe in kadar naročnik ne more sam preveriti določenih dejstev iz

ponudbe. Ponudnik pa ne sme spreminjati cene, tehničnih specifikacij in tistih

elementov, ki bi vplivali na drugačno razvrstitev ponudbe. Vse ostalo dopolnjevanje pa

pomeni naknadno spreminjanje ponudbe, ki pa ni dopustno. Največ težav pa predstavlja

razpisna dokumentacija, to je tista, ki v celoti opredeli javno naročilo, to je predmet in

celoten postopek. Natančen tehnični opis je vedno v interesu naročnika, ki mu omogoča

medsebojno primerljivost ponudb. Razpisna dokumentacija ponudniku dejansko

omogoči, da lahko pripravi popolno ponudbo. Naročnik mora podati jasna in natančna

pojasnila na nedvoumen način, da ne bodo dopuščala različnih interpretacij. Za vsa ta

odprta vprašanja pa bomo morali počakati na prakso, ki jo oblikuje Državna revizijska

komisija.

Najpogostejše napake pri izvajanju javnega naročila so v prvi vrst predvsem

neutemeljena uporaba izjem v smislu odmika od uporabe pravil ZJN-2 oz. ZJNVETPS,

in manj konkurenčnega postopka javnega naročanja (npr. postopka s pogajanji brez

predhodne objave), nejasnost razpisne dokumentacije in objave javnega naročila,

omogočitev vpogleda v tehnično specifikacijo javnega naročila vsem zainteresiranim

potencialnim ponudnikom hkrati pred rokom za oddajo ponudb, pogoji in merila za

izbor so določeni nesorazmerno, nejasnost pogojev za ugotavljanje sposobnosti,

nedoločenost meril – brez teže posameznih (pod)meril, preveliko število (pod)meril,

Neutemeljena delitev javnih naročil v več manjših, pomanjkljiv nadzor naročnika nad

izvajanjem posameznih določil pogodbe (Vesel 2010).

Vse omenjene spremembe pa vplivajo na celoten sistem izvajanja javnega naročanja.

Cilj dopolnjevanja in spreminjanja zakonodaje in posledično določb zakona, bi moral

biti poenostavitev in boljše razumevanje sistema javnega naročanja za vse udeleženca,

vendar pa to v praksi odpira vrsto novih vprašanj. Sam sistem javnega naročanja pozna

osem postopkov oddaje javnega naročila, eni postopki so bolj enostavni za uporabo za

druge pa veljajo različne zahteve preden se dejansko izvede naročilo. V nekatere pa je

80

posegla tudi aktualna Novela ZJN-2B.

Zeleno javno naročanje prinaša problem slabega poznavanja okoljskih meril v

postopkih in slabo razvit trg za okoljske produkte. Tudi tukaj bomo morali počakati na

prakso zelenega javnega naročanja, da bomo lahko podali končno oceno in obravnavali

slabosti in dileme takšnega naročanja.

Postopki pred državno revizijsko komisijo so po mnenju Tomaža Vesela relativno hitri

in učinkovit, še zlasti če omenimo, kot pravi sam, dejstvo da ponekod v EU tečejo te

postopki pred rednimi sodišči. Na primerih rešenih zadev in prakse Državno revizijske

komisije se vidi kdo je v postopku revizije naročnik, kdo ponudnik, prav tako se vidi

zakaj neizbrani ponudnik poda vlogo za revizijo. V več že rešenih zadevah se pokaže

dejansko (ne)razumevanje določenih določb zakona. Državna revizijska komisija je tisti

organ, ki oblikuje prakso javnega naročanja. Tudi drugo hipotezo sem delno potrdila,

saj je sam sistem javnega naročanja zelo zapleten, in absolutno zahteva nadaljnje

raziskovanje, da bi lahko potrdila obe zastavljeni hipotezi. Skratka za učinkovito in

uspešno javno naročanje so seminarji in dodatno izobraževanje in izpopolnjevanje prav

gotovo koristni za vse udeležence, vendar pa bi bilo nujno potrebno poenostaviti

obstoječo ureditev sistema javnega naročanja. Za to pa bo potrebno medsebojno

sodelovanje vseh udeležencev javnega naročanja, tako naročnikov, ponudnikov,

nadzornih organov, strokovnjakov, ki se ukvarjajo z javnimi naročili saj bo le tako

sodelovanje in ustrezna komunikacija doprinesla k boljši praksi in večjemu

razumevanju izvajanja javnega naročanja. Seveda pa se moramo zavedati da vseh

nejasnosti, nepravilnosti ne bomo mogli nikoli v celoti odpraviti, lahko pa bi jih

zmanjšali na bolj sprejemljivo raven (Vesel 2010).

V zadnjem času smo priča marsikateri pozornosti medijev na področju javnih naročil,

vendar lahko zaključimo tako, da povzamemo, da je osnovni problem javnega naročanja

tako v zakonodaji kot v praksi. Manjkajo podzakonski akti, smernice in priporočila, s

kakršnimi v praksi razpolagajo druge razvite države. V javnem sektorju primanjkuje

usposobljenih kadrov za naročanje storitev, izbiro najugodnejšega ponudnika, pripravo

pogodb, spremljavo in nadzor nad investicijo. Obstoječi kadri na tem področju običajno

nimajo dovolj znanja, izkušenj in avtoritete, da bi odločali na osnovi kakovosti.

Uporaba kriterija najnižje cene pogosto vodi do izbire neustreznih ponudnikov in slabih,

81

neučinkovitih projektov. Nujno je izobraževanje vseh vključenih v sistem javnega

naročanja. Pomembno je vzpostaviti tudi tak sistem, ki zavezuje vse sodelujoče in

njihove zaposlene k spoštovanju pravil. Sistem javnega naročanja se tako še vedno

razvija, dopolnjuje in nadgrajuje s ciljem pojasnitve in poenostavitve za vse udeležence

sistema javnega naročanja.

82

12 LITERATURA:

1. Agencija za managment, Društvo za javna naročila in GZS. 2010. 13. posvet:

Dnevi javnih naročil. Polletne praktične izkušnje s spremenjeno in dopolnjeno

zakonodajo o javnem naročanju s predlogi rešitev. Portorož 7. - 8.10. Gradivo

za seminar.

2. A.S. 2009. Zelena luč za novo agencijo ki bo naročala v imenu vlade.

Radiotelevizija Slovenija, 9. julij. Dostopno prek:

http://www.rtvslo.si/slovenija/zelena-luc-za-novo-agencijo-ki-bo-narocala-v-

imenu-drzave/234365 (20. september 2010).

3. Avbreht, Aleš, Borut Zajc, Marjeta Erjavec, Mateja Dren, Maja Potočnik in Ana

Perko. 2008. Priročnik za javno naročanje. Ljubljana: Uradni list Republike

Slovenije.

4. Bohnec, Ivan, Sašo Matas, Uroš Škufca in Andraž Žvan. 2005. Vzorci aktov v

postopkih javnih naročil in revizijskem postopku. Ljubljana: Nebra.

5. Bukovec Marovt Marija, Vida Kostanjevec, Andraž Žvan in Borut Smrdel.

2010. Vodnik po novostih Zakona o javnem naročanju. Maribor: Založba Forum

Media.

6. Cvikl, Milan. 2005. Zakon o javnih financah (ZJF) s komentarjem. Ljubljana:

Bonex.

7. Čampa, Margit. 2007. Zakon o javnem naročanju s komentarjem. Ljubljana:

Uradni list Republike Slovenije.

8. Dobovšek, Bojan. 2002. Korupcija v javni upravi. Ljubljana: Republika

Slovenija, Ministrstvo za notranje zadeve, Policija, Generalna policijska uprava.

9. Državna revizijska komisija za revizijo postopkov oddaje javnih naročil. 2008.

Letno poročilo za leto 2008. Last Državno revizijske komisije.

10. --- 2009. Letno poročilo za leto 2009. Last Državno revizijske komisije.

11. ---2010a. Zadeva 018-240/2010. Dostopno prek:

http://www.dkom.si/?lng=slo&vie=cnt&gr1=odlDko&id=

2010101908422143 (10. september 2010).

12. ---2010b. Zadeva 018-266/2010. Dostopno prek:

http://www.dkom.si/?lng=slo&vie=cnt&gr1=odlDko&id=

2010101807490938 (10. september 2010).

13. ---2010c. Predstavitev in pristojnosti. Dostopno prek:

83

http://www.dkom.si/util/bin.php?id=2010072208424444 (20. september 2010).

14. E.S. 2010. Javna naročila:«črna lista« neresnih ponudnikov. Radiotelevizija

Slovenija, 11. april. Dostopno prek:

http://www.rtvslo.si/slovenija/javna-narocila-crna-lista-neresnih-ponudnikov/

227776 (12. september 2010).

15. Ferfila, Bogomil, Polonca Kovač, John Loxley, Salim Loxely, Nadja Rashwan,

Uroš Pinterič, Igor Klinar, Aldo Babič, Igor Šoltes, Mojmir Mrak, Peter

Worstner, Alenka Mubi Zalaznik in Hiroko Kudo. 2007. Ekonomski vidiki

javnega sektorja. Ljubljana: Fakulteta za družbene vede.

16. Gospodarska zbornica Slovenije. 2010a. Gospodarstveniki na srečanju z

resornim ministrom. Dostopno prek: http://kriza.gzs.si/slo/clanki/49218 (2.

oktober 2010).

17. --- 2010b. Javno naročanje naj postane dejavnik promocije stroke, kakovosti in

učinkovitosti - po posvetu o javnem naročanju, 22. 6. 2010. Dostopno prek:

http://www.gzs.si/slo/panoge/zbornica_poslovno_storitvenih_dejavnosti/

50279 (1. oktober 2010).

18. Hren, Barbara in Katja Svenšek. 2010. Kazenska odgovornost bi izboljšala

upravljanje javnih financ. Dnevnik, 9. oktober. Dostopno prek :

http://www.dnevnik.si/objektiv/intervjuji/1042393990 (16. oktober 2010).

19. Hogwood B. W. in L. A. Gunn. 1984. Policy analysis for the real world. New

York: Oxford University Press.

20. Javna naročila. Velika rast na vrhuncu zlate dobe. 2009. Dostopno prek:

http://www.razgledi.net/2009/06/06/

javna-narocila-2007-velika-rast-na-vrhuncu-zlate-dobe/ (01. oktober 2010).

21. Kaučič, Igor in Franc Grad. 2005. Ustavna ureditev Slovenije. Ljubljana: GV

založba.

22. Kranjc, Vesna. 2004. Zakon o javnih naročilih: s komentarjem. Ljubljana: GV

Založba.

23. --- 2007. Položaj ponudnikov, ki v postopkih javnega naročanja oddajo

pomanjkljive ponudbe. Podjetje in delo 33 (2): 279-299.

24. Lamberger, Igor. 2009. Gospodarski kriminal. Ljubljana: Fakulteta za varnostne

vede. Ljubljana.

25. Mekina, Borut. 2008. Intervju z Dr. Igorjem Šoltesom. Mladina (09). Dostopno

prek: http://www.mladina.si/tednik/200809/clanek/

84

slo-intervju--borut_mekina (20. september 2010).

26. Ministrstvo za finance. 2007. Statistično poročilo o oddanih javnih naročilih v

letu 2007. Dostopno prek:

http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/javnar/

statJN_2007_maj11_ www_2_pdf (12. september 2010).

27. --- 2008. Povzetek statističnih podatkov o javnih naročilih, oddanih v Letu 2008.

Dostopno prek:

http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/javnar/Letna_porocila/

Povzetek_statistike_JN_2008.pdf (12. september 2010).

28. --- 2009a. Akcijski načrt za zeleno javno naročanje za obdobje 2009-2012.

Dostopno prek:

(http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/javnar/UredbaZelenJN/

Akcijski_ZeJN.PDF (15. september 2010).

29. --- 2009b. Povzetek statističnih podatkov o javnih naročilih, oddanih v Letu

2009. Dostopno prek:

http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/javnar/Letna_porocila/

Povzetek_statistike_JN_2009.pdf (12. september 2010).

30. --- 2009. Uredba o zelenem javnem naročanju. Dostopno prek:

http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/javnar/UredbaZelenJN/

Akcijski_ZeJN.PDF (15. september 2010).

31. --- 2010e. Poročilo o izvajanju ukrepov in doseganju ciljev na področju

zelenega javnega naročanja v obdobju junij 2009 – marec 2010. Dostopno

prek:

http://www.mf.gov.si/fileadmin/mf.gov.si/pageuploads/javnar/Porocilo_AN_ZeJ

N_ NOVO_18_5.pdf (12. september 2010).

32. --- 2010f. Sistem javnega naročanja. Dostopno prek:

http://www.mf.gov.si/si/javna_narocila/letna_porocila/#c163 (12. september

2010).

33. --- 2010g. Zelena javna naročila. Dostopno prek:

http://www.mf.gov.si/si/delovna_podrocja/sistem_javnega_narocanja/zelena_jav

na_ narocila/ ( 20. september 2010).

34. Mužina, Aleksij. 2005a. Revizija javnih naročil. Lesce: Legat.

35. --- 2005b. Vzorci aktov postopkih javnih naročil in revizijskem postopku.

Ljubljana: Nebra.

85

36. Mužina, Aleksij in Tomaž Vesel. 2004a. Zakon o javnih naročilih s

komentarjem. Ljubljana: Primath.

37. --- 2007b. Zakon s o javnem naročanju (ZJN-2) in Zakon o javnem naročanju na

vodnem, energetskem, transportnem področju in področju poštnih storitev

(ZJNVETPS) s pojasnili členov, pravom EU in pravno prakso. Ljubljana: Nebra.

38. Pavlinič Krebs, Irma. 2009. O manjši in bolj učinkoviti javni upravi. Dostopno

prek: http://www.razgledi.net/2009/04/19/irma-p-krebs-o-manjsi-in-bolj-

ucinkoviti-javni-upravi/ (1. oktober 2010).

39. Stanovnik, Tine. 2008. Javne finance. Ljubljana: Ekonomska fakulteta v

Ljubljani.

40. Setnikar Cankar, Stanka. 2008. Ekonomika javnega sektorja s proračunskim

financiranjem. Ljubljana: Fakulteta z Upravo.

41. Šoltes, Igor. Najbolj kritična javna naročila. 2008. Radiotelevizija Slovenija, 31.

maj. Dostopno prek: http://www.rtvslo.si/slovenija/najbolj-kriticna-javna-

narocila/ 88627 (20. september 2010).

42. Vaš denar bo skozi okno metala tudi ta vlada. 2009. Dostopno prek:

http://www.razgledi.net/2009/01/13/vas-denar-bo-skozi-okno-metala-tudi-ta-

vlada/ (1.oktober 2010).

43. Vesel, Tomaž. 2010. Intervju z avtorjem. Ljubljana, 1 november.

44. Zabel, Bojan. 1997. Pravo javnih naročil: zakon o javnih naročilih (ZJN): s

komentarjem. Ljubljana: Gospodarski vestnik.

45. Zakon o javni agenciji za javno naročanje (ZJAJN-UPB-1). Ur. l. RS 59/2010.

Dostopno prek: http://www.dobrapraksa.si/Novica.aspx?key=17 (20. september

2010).

46. Zakon o javnih naročilih (ZJN-UPB-1). Ur. l. RS 42/1997. Dostopno prek:

http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r04/predpis_ZAKO484.html (30. avgust 2010).

47. Zakon o javnih naročilih (ZJN-1-UPB-1). Ur. l. RS 39/2000. Dostopno prek:

http://zakonodaja.gov.si/rpsi/r07/predpis_ZAKO1667.html (3030. avgust 2010).

48. Zakon o javnem naročanju (ZJN-2-UPB-1). Ur. l. RS 128/2006. Dostopno prek:

http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?ulid=2006128&stevilka=

5409 (30.avgust 2010).

49. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju ( ZJN-2A-

UPB-1). Ur. l. RS 16/2008. Dostopno prek:

http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=200816&stevilka=488 (30 avgust

86

2010).

50. Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnem naročanju ( ZJN-2A-

UPB-1). Ur. l. RS 16/2008. Dostopno prek:

http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=200816&stevilka=488 (30 avgust

2010).

51. Zakon o reviziji postopkov Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o

javnem naročanju (ZRPJN-UPB-1). Ur. l. RS 94/2007. Dostopno prek:

http://www.uradni-list.si/1/objava.jsp?urlid=200794&stevilka= 4691 (22.

september 2010).

52. Zelena javna naročila kot priložnost za ekonomično, kakovostno in okolju

prijazno gradnjo. Dostopno prek: http/www.energetika.net/si/novice/ekologija/

zelena-javna-narocila-kot-priloznost-za-enonomicno-kakovostno (2. oktober

2010).

87

13 PRILOGA A

Intervju s Tomažem Veselom, prvim namestnikom predsednika Računskega sodišča

Republike Slovenije

Vprašanja:

1) Kako ocenjujete novelo ZJN-2B?

Novela načeloma ne prinaša sprememb v smeri poenostavitve ravnanj v

postopkih JN. Nekatera vprašanja ureja natančneje kot so bila urejena pred njeno

uveljavitvijo, z ureditvijo nekaterih vprašanj pa vnaša nove dileme oz.

nejasnosti. Kot primer natančnejše ureditve (prej je bila le-ta izrazito

pomanjkljiva) naj navedemo evidenco ponudnikov z negativnimi referencami,

pri čemer izražamo pomislek glede izločitve ponudnika za relativno dolgo

obdobje (3 let v primeru naročila blaga / storitev od pravnomočnosti odločbe oz.

5 let v primeru naročila gradenj od pravnomočnosti odločbe), saj verjetno ni bila

izdelana ustrezna predhodna analiza, kako bo vplivala uvrstitev ponudnika v

navedeno evidenco na konkurenco na relevantnem trgu (pozitivno / negativno).

V luči t. i. ne-poenostavitve ravnanj v postopkih JN pa se lahko utemeljeno

vprašamo, zakaj vsebuje ZJN-2 toliko vrednostnih pragov pod EU pragovi in

toliko različnih postopkov v istem vrednostnem razponu. Do t. i. EU pragov bi

lahko imeli postopke in pravila za uporabo veliko bolj enostavno urejene in ne bi

bil ZJN-2 popolnoma nič v nasprotju z EU pravom! Skratka, kakšne posebne

dodane vrednosti novele ni zaznati. Smiselno enako velja tudi za novelo

ZJNVETPS (utility – infrastrukturni - sektor).

2) Se vam zdi, da bodo (so) spremembe prinesle večje in boljše razumevanje sistema JN ali bo to za naročnike in ponudnike pomenilo še več nejasnosti?

Spremembe načeloma ne prinašajo večjega in boljšega razumevanja sistema JN.

Prinašajo namreč več novih dilem oz. nejasnosti.

3) Kako po vašem mnenju nenehne zakonodajne spremembe vplivajo na izvajanje dobre prakse JN?

88

Izrazito slabo. To nenazadnje občutimo vsi »uporabniki« ZJN-2 – naročniki,

ponudniki, podizvajalci ter nadzorni organi (Računsko sodišče, DKOM,

Proračunska inšpekcija MF, notranje - revizijske službe ipd.). V bistvu bi morala

zakonodaja slediti dobri praksi (seveda ob upoštevanju zahtev kot sledijo iz JN

direktiv) in ne da dobra praksa neuspešno »lovi« nenehno spreminjajočo

zakonodajo.

4) Ali so postopki JN res prezapleteni in nejasni, da prihaja do kršitev v postopkih (oz. težav pri izvedbi postopka)?

Glejte odgovore zgoraj – št. 1 in 2.

5) Kje se kažejo najpogostejše napake v izvajanju sistema javnega naročanja?

- Pomanjkljivo načrtovanje investicije v predrazpisni fazi.

- Neutemeljena uporaba izjem v smislu odmika od uporabe pravil ZJN-2

oz. ZJNVETPS.

- Neutemeljena uporaba manj konkurenčnega postopka javnega naročanja

(npr. postopka s pogajanji brez predhodne objave).

- Nejasnost razpisne dokumentacije / objave javnega naročila.

- Naročnik pri pripravi ponudbe zahteva vpisovanje istih podatkov v več

različnih obrazcev, ki po naravi služijo istemu namenu.

- Omogočitev vpogleda v tehnično specifikacijo javnega naročila vsem

zainteresiranim potencialnim ponudnikom hkrati pred rokom za oddajo

ponudb.

- Pogoji / merila za izbor so določeni nesorazmerno.

- Nejasnost pogojev za ugotavljanje sposobnosti.

- Nedoločenost meril – brez teže posameznih (pod)meril.

- Preveliko število (pod)meril.

- Omilitev pogojev glede na objavljene.

- Ne-določitev števila krogov pogajanj (kadar so ta dopustna) oz. ne-

določitev objektivnega kriterija za zaključek pogajanj.

- Neutemeljena delitev javnih naročil v več manjših.

- Sklepanje aneksov brez izvedenega ustreznega postopka.

- Neutemeljeno sklepanje aneksov za več del, “nepredvidena” dela,

“nujna” dela, dodatno naročena dela ipd.

89

- Pomanjkljiv nadzor naročnika nad izvajanjem posameznih določil

pogodbe.

-

6) Kje je rešitev za odpravo teh napak (seminarji, dodatno izobraževanje in izpopolnjevanje s področja javnih naročil)? Gotovo so seminarji in podobna izobraževanja koristni, še toliko bolj, ker je

ZJN-2 v marsičem nejasen. Na prvem mestu pa vidimo rešitev za odpravo

(zmanjšanje) napak v ustreznih spremembah v smeri enostavnejše ureditve

sistema JN.

7) Ali ocenjujete, da bo strokovni izpit iz JN, ki se po novem zahteva, pripomogel k odpravi napak v postopkih?

Odvisno od tega, kakšna znanja se bodo preverjala na izpitu:

- znanja za vodenje postopka (=procesna znanja) in / ali

- znanja o konkretnem predmetu naročila (=vsebinska znanja + poznavanje

tržišča):

Interdisciplinarna (vsebinska) znanja bo težje doseči v eni osebi - nekdo, ki je

npr. dober poznavalec področja gradenj, je težko hkrati tudi (dober) poznavalec

področja medicinske opreme (že tu imamo lahko specialiste za posamezna

podpodročja) ipd. Če bo šlo le za izpit iz znanj za vodenje postopka, bomo dobili

manj kot bi lahko, vendar je to še vedno bolje od nič. Dodana vrednost

strokovnega izpita bo torej odvisna od vsebine in načina izvajanja izpita. Gre pa

dodati, da nikjer v ZJN-2 ni skrajnega roka, kdaj se mora začeti izvajanje izpita!

8) Kaj pravzaprav je cilj javnega naročanja?

Cilj javnega naročanja je ob upoštevanju enakopravnosti ponudnikov naročiti /

pridobiti / kupiti (in vzdrževati oz. nadgrajevati v primeru blaga oz. gradenj v

času pričakovane življenjske dobe) blago, storitve oz. gradnje (objekte) v

objektivno potrebni kvaliteti in obsegu (brez pretiravanj v smeri iskanja t. i.

najvišje kakovosti, kadar ta ni objektivno potrebna) za čim nižjo ceno. Na tak

način se »zlijejo« v eno vsa temeljna načela JN.

90

9) Sistem JN se pogosto povezuje s korupcijo in izborom določenega ponudnika (favoriziranje)? Kdo v tem primeru ima kontrolo oz. nadzor nad takim delovanjem in kako ga lahko preprečimo?

V prvi vrsti je tu potrebno omeniti (ker se to uveljavlja takrat, ko je postopek

oddaje JN še v teku in vsled tega, če je seveda zahtevek za revizijo utemeljen, je

to precej učinkovita možnost) možnost uveljavljanja pravnega varstva po ZRPJN

(postopek pravnega varstva se zaključi praviloma pred DKOM) ter možnost

prijave domnevne storitve prekrška DKOM (prekrškovni organ). Potem obstaja

možnost prijave določenih ravnanj Računskemu sodišču (vendar zgolj v smislu

pobude za uvedbo revizije), Komisiji za preprečevanje korupcije, Proračunski

inšpekciji MF ter nenazadnje organom pregona v primeru domnevne storitve

kaznivega dejanja.

10) Kako ocenjujete delo DKOM?

Težko je ocenjevati delo drugega po zakonu neodvisnega organa. Lahko pa

rečemo, da je postopek pred DKOM relativno hiter in zatorej praviloma

učinkovit. Še zlasti, če upoštevamo, da ponekod v EU tečejo pravovarstveni

postopki pred rednimi sodišči, ki so vendarle časovno daljši. Seveda se v

javnosti pojavljajo namigovanja, da so določene odločitve DKOM neskladne z

zakonom. V tem kontekstu velja pripomniti, da je praviloma z vsako odločitvijo

DKOM ena od strank nezadovoljna. Tista stranka, ki meni, da so ji bile določene

pravice kršene pred DKOM, lahko uveljavlja po končanem postopku pred

DKOM pravico do sodnega varstva v postopku povračila škode pred sodiščem

splošne pristojnosti.

11) Zakaj je delo DKOM pomembno pri izvajanju dobre prakse JN?

Odločitve DKOM, podane v postopku uveljavljanja pravovarstvenega zahtevka

oz. v prekrškovnem postopku imajo nesporno posledice za naročnike in / ali

ponudnike in / ali podizvajalce. Seveda pa je za dobro prakso JN pomembno, da

so odločitve DKOM zakonite.

91

12) Zakaj je delo Računskega sodišča pomembno pri izvajanju dobre prakse JN?

Računsko sodišče ima pristojnost revidirati poleg pravilnosti postopkov JN tudi

smotrnost postopkov JN (seveda če se omejimo le na področje JN, saj so

njegove pristojnosti sicer bistveno širše). Revidiranje smotrnosti lahko zajema

segment gospodarnosti in / ali segment uspešnosti in / ali segment učinkovitosti.

Za razliko od DKOM se Računsko sodišče pri izvajanju revizij osredotoča na

vse štiri faze naročanja (in ne na samo izvedbo postopka JN, ki je neke vrste

zgolj orodje, kako priti do ciljev, določenih z načrtovanjem):

- načrtovanje potreb,

- dodelitev naročila (izvedba postopka JN),

- izvrševanje pogodbe,

- dokumentiranje - izkazovanje listin.

- 13) Zakaj pravzaprav prihaja do nepravilnosti sistema javnega naročanja?

Zavedati se moramo, da vseh nepravilnosti ne bo mogoče nikoli izkoreniniti iz

sistema JN, lahko pa jih zmanjšamo na še sprejemljivo raven. Gotovo gre iskati

vzroke za nepravilnosti v nenehnem spreminjanju zakonodaje, podzakonskih

aktov (ali pa v nepravočasnem sprejemanju le-teh), nejasni zakonodaji ipd., po

drugi strani pa tudi v pomanjkanju moralno – etičnih vrednot, o čemer se zadnje

čase govori dokaj odprto.

14) Zakaj se v medijih zadnjih 7 let pojavljajo iste kritike (prezaplenost, nejasnost, različne interpretacije pravnih pravil)?

Ker se dejansko pravila nenehno spreminjajo brez resne analize dejanskega

stanja in realnih zmožnosti (kadrovske zmožnosti ipd.). Pa tudi zato, ker

dostikrat pripravljavec zakonodaje ne razume pomena direktiv, temveč določbe

le-teh le slepo prepisuje (včasih celo dobesedno). Pri spreminjanju zakonodaje

pogrešamo premišljenost vsakokratnih sprememb.

92

15) Ali imamo po vašem mnenju v Sloveniji dovolj informacij in strokovnjakov s področja javnega naročanja, ki bi tako enim kot drugim pomagali (svetovali), omogočili boljše poznavanje in razumevanje samih predpisov?

Gotovo je vsega dovolj, vprašanje pa je ali so vse te zmogljivosti (informacije,

strokovnjaki) povezane v takšno »celoto«, ki bi prinašala nove sinergije.

16) Kaj bi bilo nujno potrebno spremeniti v dosedanji zakonodaji, praksi in delu ustreznih organov, ki skrbijo za sistem javnega naročanja?

Nujna bi bila poenostavitev zakonodaje. Seveda ne moremo poenostaviti tistega

kar nam nalagajo direktive, lahko pa smo zelo inovativni (v pozitivnem

smislu!!!) pri ureditvi naročil pod EU vrednostmi pragovi. Organ, ki bi

(sistemsko) skrbel za področje JN, je potrebno najprej ustrezno kadrovsko in

drugače (v vsebinskem smislu!!!) vzpostaviti.

17) Kakšno je vaše mnenje o ustanovitvi Agencije za javno naročanje?

Potencialne koristi:

- nižje cene iz naslova ekonomije obsega,

- ustrezna strokovna podpora v obliki svetovanja, priprave vzorčnih

razpisnih dokumentacij,

- prenos dobrih praks v slovenski prostor,

- razbremenitev drugih naročnikov v smislu izvajanja javnih naročil ipd.

Potencialna tveganja:

- morebiten negativen vpliv skupnega javnega naročanja na manjše

ponudnike,

- koliko časa bo obstajala Agencija za javno naročanje ipd.

Rezultati dela Agencije za javno naročanje bodo zelo odvisni zlasti od kadrovske

sestave (obseg in kvaliteta kadrov).

18) Kako komentirate ukinitev Urada za javna naročila? Odločitev, gledano z današnje perspektive, ni bila najbolj modra. Danes

dejansko ni zadostno kadrovsko okrepljenega organa, ki bi se sistemsko ukvarjal

s problematiko JN v smislu nudenja strokovne pomoči tako ponudnikom in

podizvajalcem kot tudi naročnikom.

93

19) Kako ocenjujete dosedanjo prakso sistema javnega naročanja in zakaj? Ocene: nezadostno, zadostno, dobro, uspešno in učinkovito (ali je)? Zadostno.

Zakaj: glejte gornje odgovore.

Hvala vam za vaše odgovore!