Socialtilsyn

Afrapportering af auditforløb

Auditforløb 14.5

22. september 2014

2

Publikationen er udgivet af

Socialstyrelsen

Edisonsvej 18, 1.

5000 Odense C

Tlf: 72 42 37 00

E-mail: socialstyrelsen@socialstyrelsen.dk

www.socialstyrelsen.dk

3

Indledning

Socialstyrelsen gennemfører i 2014 en række audits. Auditforløbene indgår i Social-

styrelsens opgave med at følge og understøtte socialtilsynene i deres opgavevareta-

gelse.

På grundlag af auditforløbene opstiller Socialstyrelsen anbefalinger til de fem social-

tilsyn, som kan styrke opgaveløsningen og en ensartet udvikling i praksis i socialtil-

synene. Anbefalingerne opstilles på baggrund af sagsmaterialet og drøftelserne i

auditforløbet og kan både udspringe af eksempler på god praksis i de konkrete sager,

ligesom anbefalinger kan opstilles med afsæt i forhold i de konkrete sager, der vur-

deres at kunne forbedres.

Foruden anbefalingerne fremhæves en række fokuspunkter. Det vil sige områder,

hvor der vurderes at være behov for et fælles fokus i forhold til den videre udvikling

af socialtilsynet. Fokuspunkterne kan fx inddrages i senere auditforløb eller lærings-

grupper på Socialstyrelsens initiativ. Fokuspunkterne kan også følges op af socialtil-

synene individuelt og/eller på tværs af socialtilsynene.

Genstand for auditforløbet, der danner udgangspunkt for denne rapport, har været to

udvalgte sager fra henholdsvis Socialtilsyn Nord og Socialtilsyn Øst. Begge sager

omhandler re-godkendelse af tilbud på voksenområdet. På auditmødet deltog ansat-

te fra de 2 socialtilsyn – alle fra voksenområdet. På baggrund af nærværende audit-

forløb er der opstillet fire anbefalinger til socialtilsynene og en række fokuspunkter.

Formål med auditforløbet

Formålet med auditforløbet er overordnet:

At understøtte koordinering af opgaveløsningen og en tilnærmelsesvis ensar-

tet udvikling i praksis i socialtilsynene.

Gennem læringsorienterede forløb at understøtte den faglige dialog på tværs

af socialtilsynene.

At skabe rum til faglige refleksioner, der skal munde ud i anvendelige faglige

anbefalinger.

4

At sætte fokus på centrale aspekter af den samlede tilsynsproces på en må-

de, så læring og udvikling kan forplante sig i det fremadrettede arbejde med

tilsynsprocessen

5

Anbefalinger:

1. Gennemsigtighed i kvalitetsvurderinger.

Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse understøtter, at det tydelig-

gøres, hvilke datakilder der er anvendt, og hvordan disse indgår i bedøm-

melsen af indikatorerne og i vurderingen af tilbuddets samlede kvalitet. Dette

skal skabe størst mulig gennemsigtighed i kvalitetsvurderingerne.

2. Triangulering af datakilder

Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse understøtter, at indikatorer-

ne i hver enkelt re-godkendelse belyses fra flere vinkler ved brug af forskelli-

ge metoder og datakilder (triangulering).

Indhentning af oplysninger ved brug af forskellige metoder og kilder supple-

rer tilsynsbesøget, der alene giver et øjebliksbillede af situationen på tilbud-

det, og vil som hovedregel være en forudsætning for, at socialtilsynet har til-

strækkeligt datagrundlag til at vurdere, om og i hvilken grad tilbuddet har den

fornødne kvalitet.

Hvilke metoder og datakilder, socialtilsynet anvender, beror på en konkret og

individuel vurdering af behovet for indhentning af oplysninger i den enkelte

sag.

I udvælgelsen af datakilder kan socialtilsynet med fordel tage udgangspunkt i

anvisningerne i ”Håndbog til Socialtilsyn”

3. Borgeren i centrum

Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse, i forbindelse med re-

godkendelser af de enkelte tilbud, sikrer, at borgernes perspektiv indgår i til-

synets vurdering af kvaliteten af tilbuddet.

Det anbefales derudover, at socialtilsynet i tilsynsrapporten specifikt redegør

for, hvordan borgernes perspektiv indgår i tilsynets vurdering af kvaliteten i

tilbuddet. I situationer, hvor det ikke har været muligt at tale med borgere,

anbefales det, at der særskilt redegøres for baggrunden herfor.

4. Udviklingsperspektiv for borgeren

Socialstyrelsen anbefaler, at socialtilsynet fortsat understøtter, at der i alle

typer tilbud arbejdes med at skabe udvikling, progression og resultater for

borgeren. Dette arbejde skal altid tage udgangspunkt i den målgruppe, der

arbejdes med. Hvis der vurderes at være problemstillinger i forhold til det ju-

ridiske grundlag for borgernes ophold, bør dette endvidere påpeges over for

tilbuddets ledelse.

6

For de tre første anbefalinger gælder, at de er identiske med de anbefalinger, der er

opstillet på baggrund af auditforløbene 14.1 – 14.4, der tog afsæt i henholdsvis bør-

ne- og ungeområdet og plejefamilieområdet. Den fjerde anbefaling er ny. For alle

anbefalinger gælder desuden, at Socialstyrelsen efter 6 måneder følger op på, om

deltagerne i auditforløbet har kunnet anvende de opstillede anbefalinger. Opfølgnin-

gen vil ske i form af et kortfattet spørgeskema til deltagerne.

Derudover vil Socialstyrelsen udtage en stikprøve af sager på voksenområdet i 1.

kvartal 2015 med henblik på at følge op på implementeringen af anbefalingerne. Re-

sultaterne af disse stikprøver vil blive drøftet på fællesmødet for socialtilsynenes le-

delser i 1. kvartal 2015, hvor der vil være en drøftelse af, hvordan de faglige ledelser

i de 5 socialtilsyn har arbejdet med anbefalingerne.

Særlige fokusområder

Med udgangspunkt i drøftelserne i auditforløbet kan der peges på følgende forhold,

som det vil være relevant at sætte fokus på i den videre udvikling af socialtilsynet, og

som eventuelt kan blive inddraget i senere auditforløb eller i læringsgrupper:

Socialtilsynene kan med fordel eksplicit angive hvilke øvrige relevante data-

kilder, fx handleplaner, socialtilsynet har forsøgt at tilvejebringe, men hvor

dette ikke har været muligt. Dette vurderes at kunne øge gennemsigtigheden

i den samlede vurdering.

Der er behov for, at socialtilsynene fastholder en dialog med driftsherrer for

tilbud, hvor der vurderes at være problemstillinger i forhold til det juridiske

grundlag for borgernes ophold, og som følge heraf et begrænset udviklings-

perspektiv for borgeren. Videre vurderer Socialstyrelsen, at socialtilsynene

med fordel kan udvikle fælles fremgangsmåder i forhold til denne dialog med

driftsherrerne.

Forløb og deltagere i auditforløbet

Genstand for dette auditforløb har været to sager fra henholdsvis Socialtilsyn Nord

og Socialtilsyn Øst. Sagerne er tilfældigt udvalgt, og de omhandler begge re-

godkendelser på voksenområdet. Re-godkendelserne foregår udelukkende i en

7

overgangsperiode indtil udgangen af 2015. Det er endvidere besluttet, at kvaliteten i

eksisterende tilbud skal bedømmes ud fra tilbuddets praksis, og i hvor høj grad til-

buddet formår at forbedre borgerens situation og bidrage til borgerens trivsel. Dette

indebærer, at socialtilsynet ved re-godkendelser skal benytte den samme bedøm-

melsessystematik, som benyttes ved driftsorienteret tilsyn (skala fra 1-5).

Auditforløbet indledes med, at deltagerne udfylder et vurderingsskema med en ræk-

ke temaer og spørgsmål, som skal bedømmes på en skala fra i høj grad tilfredsstil-

lende til slet ikke tilfredsstillende/stillingtagen ikke mulig. Deltagerne har vurde-

ret/auditeret på baggrund af skriftligt materiale i sagerne, herunder overdragelsesdo-

kumenter fra de tidligere tilsynskommuner, ansøgning fra tilbud om re-godkendelse

samt tilsyns- og/eller godkendelsesrapport, hvoraf socialtilsynets skriftlige bedøm-

melser og kvalitetsvurderinger i sagerne fremgår. Auditeringen af sagerne har taget

afsæt i to udvalgte indikatorer 3.a og 4.b under temaet ”Målgrupper, metoder og re-

sultater”.

På auditmøderne deltog i alt 7 ansatte fra de 2 socialtilsyn – alle fra voksenområdet:

- Fra Socialtilsyn Nord deltog 3 tilsynskonsulenter

- Fra Socialtilsyn Øst deltog 1 faglig leder og 2 tilsynskonsulenter

Anbefalinger og fokuspunkter

I det følgende redegøres overordnet for auditdeltagernes drøftelser på auditmødet.

Der er ikke tale om en komplet gengivelse af auditmødets indhold, men en fremstil-

ling af de mest centrale problemstillinger og læringsperspektiver på baggrund af de

gennemgåede sager.

Gennemsigtighed i kvalitetsvurderinger

Deltagerne drøftede med afsæt i de to sager anvendelsen af kilder til belysning af

kvaliteten af tilbuddet samt vigtigheden af, at socialtilsynet tydeliggør, hvilke kilder

der anvendes. Der blev i den forbindelse peget på, at det er vigtigt at angive hvilke

kilder, der er anvendt til bedømmelsen af indikatorerne, idet indikatorerne er meget

konkrete, hvorfor det er vigtigt, at tilbuddet har mulighed for at se, hvilke datakilder

bedømmelsen af disse er baseret på.

Der blev af panelet videre peget på, at det er vigtigt, at socialtilsynet i videst muligt

udstrækning tydeliggør, hvordan tilsynet er tilrettelagt, og hvad der dermed ligger til

8

grund for bedømmelser og vurderinger af et tilbud. Panelet var videre enig om, at

tilsynet skal være meget eksplicit med angivelsen af kilder på indikatorniveau, mens

det i den samlede vurdering er vigtigt overordnet at angive hvilke kilder, der ligger til

grund for vurderingen. Dette skal sikre, at der er størst mulig gennemsigtighed i tilsy-

net, og det er derfor også vigtigt, at angivelsen af kilder er meget konkret og knyttes

til bedømmelsen af konkrete indikatorer.

Videre blev der af panelet peget på, at forberedelsen forud for et tilsynsbesøg er af

afgørende betydning, og at denne forberedelse kan være med til at strukturere til-

synsbesøget og højne kvaliteten. Kvalitetsvurderingen af tilbuddet kan således med

fordel påbegyndes inden tilsynsbesøget på basis af indhentede dokumenter og øvri-

ge indberetninger. Eksempelvis blev det understreget, at indhentning af oplysninger

fra Tilbudsportalen forud for tilsynsbesøget er vigtig og kan styrke den samlede kvali-

tetsvurdering af tilbuddet. Det blev i den sammenhæng fremført, at det er vigtigt, at

også oplysninger, der stammer fra dokumenter indhentet forud for et tilsynsbesøg,

angives i tilsynsrapporten, så det tydeligt fremgår, at oplysningerne stammer fra dis-

se kilder. Videre blev der peget på, at socialtilsynet med fordel kan være eksplicit i

forhold til hvilke datakilder, fx handleplaner, socialtilsynet har forsøgt at tilvejebringe,

men hvor dette ikke har været muligt. Dette vurderer panelet kan være med til at øge

gennemsigtigheden i den samlede vurdering.

Endelig pegede auditpanelet på, at grundig og systematisk angivelse af de anvendte

kilder tjener flere formål. Dels kan en systematisk angivelse af anvendte kilder øge

gennemsigtigheden i tilsynets bedømmelser og kvalitetsvurderinger og underbygge

tilsynets samlede vurdering af et tilbud, hvilket er væsentligt i forhold til tilbuddenes

retssikkerhed. Derudover kan en systematisk angivelse af de anvendte kilder sikre,

at tilsynet med et tilbud kan overtages af en ny tilsynskonsulent uden tab af viden, fx

ved interne opgaveflytninger, jobskifte eller sygemeldinger.

Med afsæt i ovenstående drøftelse opstiller Socialstyrelsen følgende anbefaling til

socialtilsynet:

Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse understøtter, at det tydeliggøres,

hvilke datakilder der er anvendt, og hvordan disse indgår i bedømmelsen af indikato-

rerne og i vurderingen af tilbuddets samlede kvalitet. Dette skal skabe størst mulig

gennemsigtighed i kvalitetsvurderingerne.

9

Derudover vurderer Socialstyrelsen på baggrund af drøftelserne i auditforløbet, at

socialtilsynene med fordel eksplicit kan angive hvilke datakilder, fx handleplaner,

socialtilsynet har forsøgt at tilvejebringe, men hvor dette ikke har været muligt. Dette

vurderes at kunne øge gennemsigtigheden i den samlede vurdering.

Triangulering af datakilder

Panelet drøftede med udgangspunkt i de to sager anvendelsen af forskellige datakil-

der til at belyse de forskellige indikatorer i kvalitetsmodellen (triangulering). Der blev i

den forbindelse peget på, at det er afgørende for kvaliteten af tilsynet, at socialtilsy-

net anvender forskellige datakilder (fx Tilbudsportalen, udsagn fra borgere, udsagn

fra personale og ledelse, henvendelser til whistleblowerordningen, underretninger fra

andre myndigheder mv.), ligesom det er afgørende, at socialtilsynet veksler mellem

forskellige metoder til at få adgang til relevant data (fx observation, interview, doku-

mentanalyse mv.).

Der var i panelet enighed om, at det er vigtigt, at trianguleringen anvendes aktivt til at

afprøve og underbygge de informationer, der ligger til grund for bedømmelser og

vurderinger. Eksempelvis kan observationer på stedet anvendes til at efterprøve

skriftlige fremstillinger af tilbuddet og udsagn fra tilbuddets ledelse. I den forbindelse

er det afgørende, at tilsynskonsulenten har en kritisk-objektiv tilgang og forsøger at

udfordre både validiteten af de informationer, der er indsamlet, og de antagelser og

foreløbige vurderinger, tilsynskonsulenten selv måtte have.

Endvidere pegede panelet på, at observation er en helt afgørende metode til at opnå

et stort udbytte af tilsynsbesøget. Enkelte deltagere understregede således, at soci-

altilsynet bør have fokus på, hvilke ekstra dimensioner tilsynsbesøget kan tilføre,

som ikke kan opnås gennem andre datakilder. I den sammenhæng er observationer

på stedet afgørende, da denne metode kan give tilsynet et indblik i hverdagen på

stedet, der ikke kan opnås på anden vis.

Med afsæt i ovenstående drøftelse opstiller Socialstyrelsen følgende anbefaling til

socialtilsynet:

Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse understøtter, at indikatorerne i hver

enkelt re-godkendelse belyses fra flere vinkler ved brug af forskellige metoder og

datakilder (triangulering).

10

Indhentning af oplysninger ved brug af forskellige metoder og kilder supplerer til-

synsbesøget, der alene giver et øjebliksbillede af situationen på tilbuddet, og vil som

hovedregel være en forudsætning for, at socialtilsynet har tilstrækkeligt datagrundlag

til at vurdere, om og i hvilken grad tilbuddet har den fornødne kvalitet.

Hvilke metoder og datakilder socialtilsynet anvender, beror på en konkret og indivi-

duel vurdering af behovet for indhentning af oplysninger i den enkelte sag.

Borgeren i centrum

I forlængelse af ovenstående diskussion drøftede panelet inddragelse af oplysninger

fra tilbuddets beboere.

Der var enighed om, at socialtilsynet i udgangspunktet altid skal belyse beboernes

perspektiv ved at tale med beboerne eller på anden måde inddrage beboerne aktivt

ved tilsynsbesøget. I den forbindelse understregede panelet, at triangulering af me-

toder er afgørende for at kunne belyse beboernes perspektiv. Således bør socialtil-

synet altid efterprøve udsagn fra ledelse og medarbejdere, fx i forhold til inddragelse

og medbestemmelse – her er det afgørende, at tilsynet får efterprøvet, om beboer-

nes medbestemmelse er så omfattende, som det fremstilles. I den forbindelse kan

anvendelse af observationer eller belysning af konkrete eksempler på medbestem-

melse gennem interviews være anvendelige metoder, ligesom interviews med pårø-

rende kan bidrage til at belyse borgerens perspektiv. Panelet pegede dog i den

sammenhæng på, at interviews med pårørende kræver samtykke fra borgeren selv.

Der blev dog også peget på, at det i nogle tilfælde kan være vanskeligt for tilsynet at

tale med beboerne, fx hvis disse har et meget lidt udviklet sprog. Her pegede panelet

på, at tilsynet altid skal forsøge at tale med beboerne, men hvis dette ikke kan lade

sig gøre, skal det eksplicit angives i tilsynsrapporten, hvorfor der ikke er gennemført

samtaler med beboerne. Derudover bør tilsynet i sådanne tilfælde sikre, at beboer-

nes perspektiv afdækkes på anden vis, fx gennem observationer på tilbuddet.

Med afsæt i ovenstående drøftelse opstiller Socialstyrelsen følgende anbefaling til

socialtilsynet:

Socialstyrelsen anbefaler, at den faglige ledelse, i forbindelse med re-godkendelser

af de enkelte tilbud, sikrer, at borgernes perspektiv indgår i tilsynets vurdering af kva-

liteten af tilbuddet.

11

Det anbefales derudover, at socialtilsynet i tilsynsrapporten specifikt redegør for,

hvordan borgernes perspektiv indgår i tilsynets vurdering af kvaliteten i tilbuddet. I

situationer, hvor det ikke har været muligt at tale med borgere, anbefales det, at der

særskilt redegøres for baggrunden herfor.

Udviklingsperspektiv for borgeren

De to udvalgte sager omhandlede begge tilbud efter § 107 i Serviceloven. Med afsæt

heri drøftede panelets deltagere de udfordringer, der er forbundet med kommuner-

nes anvendelse af denne type tilbud. Der blev således peget på, at beboerne i nogle

tilfælde har boet på denne type tilbud i en lang årrække forud for tilsynet, til trods for

at der i henhold til lovgivningen er tale om tilbud af midlertidig karakter.

Auditpanelet pegede på, at der er en særlig udfordring forbundet med at afdække

udviklingsmålene for borgere i tilbud efter § 107, der har boet på tilbuddet i en år-

række, og ofte er der på denne type tilbud ikke et tilstrækkeligt fokus på udviklings-

perspektivet for borgerne. Der var i panelet enighed om, at der altid skal være udvik-

lingsperspektiv for borgeren, og at socialtilsynet uanset tilbudstypen har en vigtig

rolle i forhold til at fastholde eller reetablere et fokus på borgerens udvikling og pro-

gression i denne type tilbud. Auditpanelet var, med afsæt i de to sager enige om, at

socialtilsynene har dette fokus, og at dette skal fastholdes i alle sammenhænge –

uanset hvilken type tilbud borgeren er tilknyttet.

Panelet pegede dog videre på, at der er behov for en afklaring af, hvordan socialtil-

synene forholder sig til tilbud efter § 107, der har beboere, der har boet der i en læn-

gere årrække, og hvor indsatsen vurderes at have en vedligeholdende karakter. Det

vurderes således ikke muligt at godkende tilbuddene efter § 108, da tilbuddene ofte

ikke kan leve op til betingelserne for en sådan godkendelse, ligesom de visiterende

kommuner ikke vurderes at ville visitere efter § 108.

Der var i panelet enighed om, at der i tilbuddene som udgangspunkt altid skal arbej-

des med at skabe udvikling og resultater for den enkelte borger. Der var dog også

enighed om, at det i forhold til nogle målgrupper kan være en udfordring for tilbuddet

at fastholde udviklingsperspektivet.

Med afsæt i ovenstående drøftelse opstiller Socialstyrelsen følgende anbefaling til

socialtilsynet:

12

Socialstyrelsen anbefaler, at socialtilsynet fortsat understøtter, at der i alle typer til-

bud arbejdes med at skabe udvikling, progression og resultater for borgeren. Dette

arbejde skal altid tage udgangspunkt i den målgruppe, der arbejdes med. Hvis der

vurderes at være problemstillinger i forhold til det juridiske grundlag for borgernes

ophold, bør dette endvidere påpeges over for tilbuddets ledelse.

Socialstyrelsen vurderer endvidere, at der er behov for, at socialtilsynene fastholder

en dialog med driftsherrer for tilbud, hvor der vurderes at være problemstillinger i

forhold til det juridiske grundlag for borgernes ophold og som følge heraf et begræn-

set udviklingsperspektiv for borgeren. Videre vurderer Socialstyrelsen, at socialtilsy-

nene med fordel kan udvikle fælles fremgangsmåder i forhold til denne dialog med

driftsherrerne.