SEMINARSKI RAD - Fiskalna Strategija

Raspodjela funkcija i nadležnosti izmeĎu središnje i lokalnih

jedinica vlasti

SEMINARSKI RAD

Predmet: Fiskalna strategija

Mentor: Prof. Dr. Sead Kreso

Studenti: Moćević Halima

Smajlović Ermina

Somun Emina

Sarajevo, oktobar 2010.

Raspodjela nadležnosti i funkcija između lokalne i središnje vlasti

2

S A D R Ž A J

1. Uvod .....................................................................................................................................str. 3

2. Finansijsko izravnjanje ......................................................................................................str. 4

2.1. Raspodjela funkcija (rashoda) ................................................................................str. 5

3. Struktura javnog sektora ...................................................................................................str. 6

3.1. Sektor opće drţave .................................................................................................str. 6

3.1.1. Središnja drţava ......................................................................................str. 7

3.1.2. Savezne drţave, provincije ili regije .....................................................str. 11

3.1.3. Lokalna drţava ......................................................................................str. 12

4. Fiskalni federalizam i harmonizacija fiskalnih sistema.................................................str. 15

4.1. Fiskalni federalizam .............................................................................................str. 15

4.1.1. Podjela fiskalnog suvereniteta ..............................................................str. 16

4.1.2. Nadleţnost za javne rashode .................................................................str. 17

4.1.3. Podjela upravne nadleţnosti .................................................................str. 17

4.2. Harmonizacija poreskih sistema ..........................................................................str. 18

5. Fiskalni federalizam u EU ................................................................................................str. 19

5.1. Teorijske osnove fiskalnog federalizma ..............................................................str. 19

5.1.1. Optimalan nivo donošenja odluka o fiskalnim pitanjima .....................str. 20

5.1.1.1. Funkcije javnih finansija: alokacija, redistribucija i stabilizacija .........str. 20

5.1.1.2. Načelo supsidijarnosti ..................................................................str. 22

5.1.2. Prednosti i nedostaci fiskalne (de) centralizacije ..................................str. 22

5.2. Fiskalni federalizam u EU:odnosi fiskalnih nadleţnosti .....................................str. 25

5.2.1. Optimalan oblik „federalizma“ u EU ....................................................str. 25

5.2.1.1. Tri faze federalizma i procedura donošenja odluka u EU .....................str. 26

5.2.1.2. Optimalna razina donošenja odluka i ostvarenje fiskalnih funkcija ........str. 28

5.2.1.3. Alokacijska funkcija fiskalne politike u EU ......................................str. 28

5.2.1.4. Redistribucijska funkcija fiskalne politike u EU ................................str. 30

5.2.1.5. Stabilizacijska funkcija fiskalne politike u EU ..................................str. 31

5.3. Fiskalna decentralizacija u EU .............................................................................str. 33

5.3.1. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi ..............................................str. 34

6. Finansiranje lokalnih zajednica ......................................................................................str. 36

6.1. Načini finansiranja lokalnih zajednica .................................................................str. 36

6.2. Finansiranje u okviru lokalnih zajednica u EU ....................................................str. 37

6.2.1. SAPARD ...............................................................................................str. 39

6.2.2. ISPA ......................................................................................................str. 39

6.2.3. PHARE .................................................................................................str. 39

6.2.4. CARDS .................................................................................................str. 40

7. Zaključak ...........................................................................................................................st r. 41

8. Literatura ...........................................................................................................................str. 42

Raspodjela nadležnosti i funkcija između lokalne i središnje vlasti

3

1. UVOD

Izgradnja fiskalnih odnosa izmeĎu lokalnih i središnjih organa, čak i u zemljama s dugom

tradicijom u lokalnoj samoupravi, izuzetno je sloţen i osjetljiv problem. U zemljama koje tu

tradiciju nemaju, izgradnji fiskalnih odnosa izmeĎu lokalnih i središnjih organa treba pristupiti s

visokim stepenom obazrivosti i tolerancije. U zemljama s dugom tradicijom u lokalnoj

samoupravi lokalne jedinice ne samo što nastoje očuvati dosegnuti stepen decentralizacije nego

ga nastoje još podići na viši stepen od središnje vlasti. U okviru toga sve je teţe rješavati

suprotnosti izmeĎu lokalnih i središnjih organa na području finansiranja javnih potreba. Odluka o

višem ili niţem stepenu lokalne samouprave izravno je vezana za raspodjelu znatnog dijela

nadleţnosti, a onda i prihoda izmeĎu lokalne i središnje vlasti.

Općine, gradovi i kantoni trebale bi bolje od središnje drţave prepoznati javne potrebe i interese

stanovnika sa svog područja, osigurati im javna dobra i usluge, te sve razvojne projekte u skladu

s njihovim sklonostima i potrebama. To je jedan od razloga da lokalna i regionalna samouprava

treba samostalno brinuti o velikom broju javnih poslova. Da bi to mogle uspješno obavljati

općine, gradovi i kantoni, uz sve drugo, trebaju raspolagati i odgovarajućim ljudskim i

financijskim kapacitetima. Podjela nadleţnosti izmeĎu središnje drţave i lokalnih razina javne

vlasti u osiguranju javnih potreba i pruţanju javnih usluga te njihovo finansiranje vaţne su teme

koje se tiču odnosa meĎu razinama fiskalne vlasti.

Prenos funkcija, progresivno skidanje ograničenja sa oblasti interesovanja, kao i prenos

finansijskih sredstava i funkcija treba da se odvijaju pravim redosljedom. Zatim, u raspodjeli

nadleţnosti na lokalne vlasti – bez obzira na koji nivo – vaţno je korektno definisati pravila

izmeĎu lokalnog nivoa i višeg nivoa, definisati razliku izmeĎu sopstvenih, delegiranih i

devolviranih odgovornosti, definisati kome se dodjeljuju regulatorne nadleţnosti, kako se one

vrše i oblasti od lokalnog interesa. Idealno bi bilo da se lokalnim vlastima prvo razjasni koje su

njihove funkcije i obaveze u smislu rashoda, poreski instrumenti i transferi, a administrativnu

decentralizaciju bi trebalo implementirati zajedno sa uvoĎenjem novih rashoda i fiskalnih

aranţmana.

4

2. Finansijsko izravnjanje

Finansijsko izravnanje predstavlja raspodjelu funkcija izmeĎu različitih nivoa vlasti te

istovremeno i raspodjelu javnih prihoda koji sluţe za njihovo finansiranje.1 Postoji vertikalno i

horizontalno finansijsko izravnanje. Vertikalno se odnosi na ureĎenje odnosa izmeĎu viših i

niţih nivoa vlasti dok horizontalno izravnanje ureĎuje odnos izmeĎu istih nivoa vlasti.

Bliski pojmovi finansijskom izravnanju su fiskalni federalizam i fiskalna decentralizacija.

Fiskalni federalizam je ureĎivanje finansijskid odnosa u pogledu javnih prihoda izmeĎu viših i

niţih nivoa vlasti, kao i izmeĎu nivoa vlasti istog ranga u sloţenim drţavama, odnosno u

unitarnim drţavama s razvijenom lokalnom samoupravom. Pod fiskalnom decentralizacijom

podrazumijeva se stepen prenošenja javnih funkcija (rashoda) i javnih prihoda na niţe nivoe

vlasti.

Problemi finansijskog izravnanja su posebno značajni, ozbiljni u sloţenim drţavama koje su

organizovane u vidu saveznih, federativnih (konfederativnih), drţavnih zajednica. Takvih

zemalja nema mnogo u svijetu (oko 30), ali meĎu njima nastaju česte promjene, podijele i slično.

Regulisanje finansijskih odnosa izmeĎu pojedinih federalnih jedinica, u federalno ureĎenim

zemljama, predstavlja jedno od najsloţenijih, ali i najinteresantnijih pitanja finansijske teorije i

prakse. MeĎutim, ni u teoriji ni u praksi nema jedinstvenog stava u pogledu načina regulisanja

finansijskih odnosa u federativno ureĎenim drţavama. Iako broj federativno ureĎenih drţava nije

veliki, njihov ekonomski, politički i finansijski značaj je neosporan. Za jedan broj sloţenih

drţava moţe se reći da predstavljaju najmoćnije drţave u svijetu.2

Federalizam u fiskalnim i finansijskim odnosima predstavlja po pravilu najmanje tri stepena

fiskalnog suvereniteta: suverenitet federacije, suverenitet federalnih jedinica i suverenitet

lokalnih jedinica vlasti. Regulisanje odnosa fiskalnog federalizma zavisi u velikoj mjeri od

brojnih faktora koju su političke, ekonomske, etničke, historijske, tradicionalne i dr. prirode.

1 Božidar Raičevid, Javne finansije, (Beograd:Ekonomski fakultet u Beogradu, 2005.), p.

2 SAD, Kanada, Njemačka, Australija.

Raspodjela funkcija i nadležnosti između središnje i lokalnih jedinica vlasti

5

2.1. Raspodjela funkcija (rashoda)

Raspodjela funkcija nadleţnosti je prevashodno pitanje ureĎenja odnosa, ekonomske i drţavne

strukture, iskazanih u ustavu i u ostalim osnovnim zakonima konkretne zemlje. U pitanju je

zapravo odreĎeni stepen centralizacije, odnosno decentralizacije funkcija nadleţnosti u svakoj

konkretnoj zemlji. Nezavisno od konkretnih rješenja koja su u primjeni, treba razlikovati

vertikalno i horizontalno rasporeĎivanje funkcija.

Vertikalno rasporeĎivanje funkcija zavisi od društveno – političkog sistema i rezultat je u

najvećoj mjeri političkih kriterija. Ovim principom rasporeĎenosti funkcija vrši se raspodjela na

tri postojeća nivoa3:

Centralni (fedralni),

Nivo federalnih jedinica i

Nivo lokalnih kolektiviteta.

Imajući u vidu fiskalni suverenitet, lokalnim vlastima bi trebalo prepustiti vršenje funkcija samo

onda kada se pokaţe da su one dovoljno ekonomski sposobne da ih same izvršvaju. Činjenica je

da vršenje funkcija niţih nivoa vlasti moţe da omogući javnu kontrolu trošenja javnih prihoda i

poboljša kvalitet obavljanja javnih funkcija.

Horizontalno rasporeĎivanje funkcija je manjeg značaja i u velikoj mjeri zavisi od vertikalnog

rasporeĎivanja, što se odnosi na činjenicu da različiti nivoi vlasti mogu imati različite rashode pri

podmirivanju istih potreba. Inače, ovo razgraničavanje se odvija u 2 pravca:

1. Razgraničavanje rashoda budţeta od rashoda socijalnog osiguranja i drugih u sistemu

postojećih finansijskih institucija i

2. Rasgraničenje rashoda za pojedine funkcije u okviru istih nivoa administrativno –

teritorijalne organizovanosti (razgraničenje, npr., budţetske potrošnje pojedinih

federalnih jedinica).

3 Božidar Raičevid, Javne finansije, (Beograd:Ekonomski fakultet u Beogradu, 2005.), p.


6

3. Struktura javnog sektora

Radi boljeg sagledavanja raspodjele vlasti i finansijskih ovlasti središnje drţave i lokalnih

jedinica vlasti, potrebno je utvrditi njihovu pripadnost javnom sektoru i poloţaj unutar javnog

sektora. Često postoji dvojba o pripadnosti pojedinih institucionalnih jedinica pa ćemo pokušati

objasniti obuhvat i definiciju javnog sektora i njegovu povezanost sa sektorom opće drţave.

Klasifikacija institucija unutar javnog sektora temelji se na Sistemu nacionalnih računa (SNA

1993.), Ujedinjenih naroda, na Evropskom sistemu računa (ESA 1995.) Statističkog ureda EU i

na Statistici drţavnih finansija MMF-a. Sektor opće drţave i javni sektor društva su strukturalni

dijelovi cjelokupnog javnog sektora.

3.1. Sektor opće države

Osnovna definicija vlasti kaţe da je to politički sistem u kojem su stanovništvo ili neka zajednica

organizovani. Različiti nivoi vlasti imaju i različite odgovornosti, a politički oblik vlasti na

nacionalnom nivou odreĎuje snagu niţih nivoa vlasti.

Sektor opće drţave čine sve drţavne jedinice i neprofitne institucije koje kontroliše i uglavnom

finansira drţava. Prema metodologiji drţavnih finansija, sektor opće drţave čine podsektori4:

Središnje drţave i

Lokalnih vlasti.

Sektor opće drţave ne uključuje javna društva ni kvazidruštva, ali uključuje proizvoĎače za

trţište koji nisu društva s ograničenom odgovornošću i ne mogu se svrstati meĎu kvazidruštva. U

brojnim drţavama ne postoje sve tri nivoa, postoje samo središnja drţava i jedan niţi nivo vlasti.

4 Anto Bajo, Dubravka J.Avdibegovid, Javne finansije lokalnih jedinica vlasti, (Zagreb:2008.), p.


7

3.1.1. Središnja država

Središnja drţava predstavlja najveći nivo fiskalne vlasti koji postoji na području neke drţave.

Ona moţe uvoditi poreze rezidentnim institucionalnim jedinicama i nerezidentnim jedinicama

koje su uključene u ekonomske aktivnosti unutar drţave. Središnja drţava odgovorna je za

pruţanje javnih usluga stanovništvu, kao sto su nacionalna odbrana, odnosi s drugim drţavama,

javni red i sigurnost te učinkovito funkcioniranje društvenog i ekonomskog sistema drţave. Ona

moţe pruţati i neke druge javne usluge kao što su obrazovanje i zdravstvo ali ih moţe prepustiti i

drugim institucionalnim jedinicama i nivoima fiskalne vlasti. Središnja drţava moţe osigurati

transfere drugim institucionalnim jedinicama, uključujući i druge nivoe drţave.

Državne jedinice obavljaju funkciju drţave kao primarnu djelatnost, tj. imaju zakonodavnu,

pravosudnu ili izvršnu vlast nad drugim institucionalnim jedinicama na odreĎenom teritoriju, da

preuzimaju odgovornost za opskrbu zajednice kao cjeline ili pojedinih kućanstava netrţišnim

dobrima i uslugama, da obavljaju transferna plaćanja radi preraspodjele dohotka i bogatstva, a da

djelatnost finansiraju proezima i obveznim transferima od jedinica iz drugih sektora. Sastavljanje

finansijske statistike podsektora središnje drţave bitno je i zbog njene uloge u monetarnoj i

ekonomskoj analizi.

Finansije središnje države glavna su poluga uticaja fiskalne politike na inflacijske i deflacijske

pritiske u privredi. Tijela središnje drţave donose odluke, formulišu i provode politike usmjerene

na ostvarenje nacionalnih ekonomskih ciljeva. Drugim nivoima drţave nacionalna ekonomska

politika nije glavni cilj. Središnja drţava je u većini zemalja veliki i sloţen podsektor. Obično je

čine središnje skupine odjela ili ministarstava koje su jedna institucionalna jedinica. U brojnim

zemljama postoje druge jedinice koje posluju pod vlašću središnje drţave, a imaju odvojenu

pravnu osobnost i dovoljno samostalnosti da formiraju dodatne drţavne jedinice.


8

Da bi udovoljila definiciji institucionalne jedinice, drţavna jedinica mora5:

Raspolagati vlastitim sredstvima koja namiče oporezivanjem ili primanjem transfera od

drugih drţavnih jedinica,

Imati ovlaštenje da raspolaţe ukupnim ili djelimičnim iznosom sredstava radi postizanja

ciljeva svoje politike i

Biti u stanju zaduţivati se za vlastiti račun.

Drţavna jedinica nije ograničena geografskim smještajem kad je pojedino ministarstvo ili odjel

namjerno raspršeno po cijeloj regiji nad kojom drţava ima zakonodavnu vlast. Ipak, sve su to

dijelovi jedne institucionalne jedinice. Isto je tako moguće da jedno ministarstvo ima urede ili

agencije na brojnim lokacijama kako bi zadovoljio potebe na lokalnom nivou. Ti su uredi dio iste

institucionalne jedinice. Sve su drţavne jedinice članice sektora opće drţave.

Neprofitne institucije

Neprofitne institucije pravne su osobe osnovane radi proizvodnje ili distribucije robe i usluga.

Status institucije ne dopušta da se u njoj stvara dohodat. Ostvarenu dobit ili finansijsku dobit

uplaćuje u korist institucija koje su je osnovale, finansiraju je ili kontrolišu. Svaka se neprofitna

institucija moţe baviti trţišnom ili netrţišnom proizvodnjom. Ako se bavi trţišnom

proizvodnjom (npr. Bolnica koja naplaćuje naknade ili sveučilište koje naplaćuje školarine),

onda neprofitna institucija moţe zadrţati višak zarade i iskoristiti ga za unaprijeĎenje svog

poslovanja. Takve trţišne neprofitne institucije članice su sektora finansijskih ili nefinansijskih

usluga. Ostale neprofitne institucije angaţovane su u sektoru domaćinstava, odnosno u sektoru

opće drţave, ovisno o tome koje jedinice kontrolišu i najvećim dijelom finansiraju neprofitne

institucije. Sektor neprofitnih institucija na usluzi domaćinstvima čine institucije koje se

uglavnom bave netrţišnom proizvodnjom, a drţava ih ne finansira i ne kontroliše. To su

humanitarne organizacije, sindikati, stručna i vjerska udruţenja i društveni klubovi.



9

Vanproračunski fondovi

Postoje drţavna tijela kao samostalne pravne osobe sa visokim stepenom autonomije koja

uključuje samostalno odlučivanje o visini i strukturi izdataka te o izvorima prihoda, kao što su

namjenski prihodi (npr. doprinosi, naknade, itd.). Takve se jedinice najčešće osnivaju radi

obavljanja posebnih funkcija, poput izgradnje cesta, ili pruţanja netrţišnih zdravstvenih ili

obrazovnih usluga. Ta tijela treba smatarati odvojenim drţavnim jedinicama ako samostalno

vode računovodstvo, posjeduju robu ili imovinu, vode privredno poslovanje (za koje odgovaraju

pred zakonom), mogu preuzeti obaveze i sklopiti ugovore.

Programi socijalnog osiguranja

Drţave troše znatna finansijska sredstva za programe socijalnog osiguranja. Većina drţava

finansira socijalne programe putem socijalnih davanja, koja čine isplate u gotovini ili naturi,

kako bi stanovništvu (ili pojedine skupine) zaštitile od socijalnih rizika. Socijalnim se rizikom

smatraju dogaĎaji ili okolnosti koje mogu negativno uticati na dobrobit domaćinstava zbog

dodatnih zahtjeva za sredstvima ili zbog smanjenja dohodaka. U socijalne usluge uključene su

medicinske usluge, naknada za vrijeme nezaposlenosti i penzije. Drţava osigurava socijalna

davanja programima socijalne pomoći i socijalne sigurnosti, te drugim oblicima socijalnog

osiguranja. U mnogim zemljama postoji više različitih programa socijalnog osiguranja.

Priroda socijalnih usluga

Kada se pojave dogaĎaji koji znače socijalni rizik, oni se uklanjaju odreĎenim programom

socijalnog osiguranja. Domaćinstva i pojedinci koji na to imaju pravo primaju socijalne naknade

kojima finansiraju pretrpljene gubitke ili zadovoljavaju povećanu potrošnju za robom i

uslugama. Ne postoji precizna definicija socijalnog rizika ni socijalne koristi, a uvjeti u kojima se

osiguravaju zaštitne mjere, razlikuju se po programima socijalnih osiguranja, odnosno prema

drţavi.


10

Popis socijalnih koristi i njihovih prihoda dati su u tabeli ispod6:

Medicinsko, stomatološko i dr

liječenje, bolnička i

dugotrajna njega

Obično se pruža u naturi, tj. naknadom troškova, zbog

bolesti, ozlijeda, materinstva, hroničnog invaliditeta ili

starosti.

Pomoć izdržavanim osobama Obično se isplaćuje u novcu, u obliku redovnih iznosa

izdrţavanoj osobi (supruţnicima, djeci, starijim roĎacima,

invalidima, itd) ili porodici.

Naknada za smanjeni

dohodak

Obično se isplaćuje u novcu zbog nezaposlenosti za rad, za

dio radnog vremena ili za puno radno vrijeme. U nekim se

slučajevima korisnicima daje utvrĎeni paušalni iznos umjesto

redovne naknade. U toj su kategoriji penzije, naknade

nazaposlenima, naknade dohotka zbog bolesti, ozlijede,

roĎenja djeteta, itd.

Naknada za smanjeni

dohodak zbog smrti glavnog

dobavitelja dohotka

Obično se isplaćuje u novcu, često u obliku redovnih iznosa.

Usluge u domaćinstvu Mogu se pruţati bez naknade po cijenama koje su ekonomski

bezznačajne, ili naknadom troškova domaćinstva.

Iznosi za pokriće troškova

obrazovanja

Naknada za obrazovne usluge u naturi.



11

Programi socijalnog osiguranja

Programi socijalnog osiguranja namjenjeni su stanovništvu, a drţava ih uvodi, kontroliše i

finansira. Oni se obično finansiraju obaveznim doprinosima koje plaćaju zaposlenici i

poslodavci, a drţava odreĎuje uvjete isplate socijalnih naknada primateljima. U takve su

programe uključeni brojni oblici osiguranja u kojima se isplate naknada isplaćuju u novcu ili u

naturi u slučaju starosti, invaliditeta, smrti, bolesti i materinstva, ozlijede na radu i

nezaposlenosti. Obično ne postoji veza izmeĎu iznosa plaćenog doprinosa i rizika kojem je

izloţena osigurana osoba. Programi socijalnog osiguranja mogu biti posebno organizovane

institucionalne jedinice ako su odvojene od aktivnosti drugih jedinica drţave, ako raspolaţu

imovinom i obavezama te obavljaju finansijske transakcije na svoje ime i za svoj račun. Takvi

programi se nazivaju fondovi socijalnog osiguranja7. Oni se klasificiraju prema razini drţave

(središnja, republička, regionalna ili lokalna) s kojom su povezani.

Primitci programa socijalnog osiguranja uglavnom su doprinosi (koje plaćaju zaposlenici,

prodavci u ime zaposlenika te oni sudionici koji se sami zapošljavaju i koji su nezaposleni) i

transferi iz proračuna drţave. Plaćanja socijalnih doprinosa za pojedince (zaposlene) moţe biti

obavezno (zakonska obaveza), a za druge dobrovoljno.

3.1.2. Savezne države, provincije ili regije

Savezne drţave, provincije ili regije najveća su geografska područja na koja se drţava moţe

podijeliti zbog političkih i administrativnih razloga. Drugi nazivi za te nivoe vlasti su kantoni,

republike, pretektune ili administrativne regije. Regionalne vlasti mogu uvoditi poreze

rezidentima te privatnim i pravnim osobama koje obavljaju ekonomsku djelatnost na njihovom

području.

Regionalna vlast treba raspolagati imovinom, vlastitim sredstvima, biti u mogućnosti stvarati

obaveze te trošiti ili alocirati barem dio poreza ili drugih prihoda u skladu s vlastitom politikom.

Ona moţe samostalno donositi odluke o zapošljavanju namještenika i sluţbenika. Ako

regionalne vlasti ovise isključivo od pomoći središnje drţave (i ako središnja drţava odreĎuje

način trošenja tih sredstava), mogu se smatrati agencijom središnje vlasti.



12

Regionalna država obično ima fiskalna ovlaštenja ubiranja poreza od pravnih osoba, rezidenata

koji se bave ekonomskom djelatnošću na njenom poručju. Pravnoj osobi priznaje se status

drţavne jedinice ako ima sposobnost posjedovanja imovine, prikupljanja sredstava i preuzimanja

obaveza za vlastiti račun, a uz to mora biti ovlaštena barem dio poreza, ili drugih prihoda koje

prima, trošiti ili rasporediti u skladu s vlastitim politikama. Regionalni nivo vlasti ili regija u

društvenim naukama označava povezano područje koje je homogeno prema odabranim

kriterijima i koje se po kriterijima razlikuje od okolnih područja i drugih regija. Regija je

područje s više – manje prepoznatljivim granicama i obiljeţjima, koje je dio drţave ili druge

teritorijalne jedinice. Tako regija moţe biti općina, grad, kanton, skupina kantona ili drţava.

Granice regije ne moraju se nuţno poklapati s administrativnim granicama, jer njihovo odreĎenje

zavisi od pitanja o kojem se razmatra (npr. područje trţišta rada, područje riječnih slivova, i sl.).

Regionalni nivo ima fiskalnu, zakonodavnu i izvršnu vlast nad dijelom teritorija neke zemlje koji

se obično sastoji od brojnih mjesta, ali se ne proteţe na druge zemlje. U nekim drţavama ne

postoje savezne republike ni drţave. U drugim, posebno u federalnim sistemima, savezna drţava

moţe imati veliku moć i odgovornost.

3.1.3. Lokalna država

Zakonodavna i izvršna vlast lokalne drţave ograničena je na mala geografska područja koja su

uglavnom osnovana iz administrativnih i političkih razloga. Lokalna vlast moţe imati različite

nazive, npr.općine, gradovi, školski okruzi, vodoopskrbzni okruzi i sl. Opseg vlasti lokalne

vlasti manji je od opsega ovlasti regionalne vlasti. Lokalne vlasti mogu, ali ne moraju, imati

pravo uvoĎenja poreza privatnim osobama koji su njihovi rezidenti ili pravnim subjektima koji

obavljaju privrednu djelatnost na njihovom području. Lokalne su vlasti najčešće zavisne od

pomoći viših nivoa fiskalne vlasti (središnje drţave).

Lokalna (kao i regionalna) vlast treba raspolagati imovinom, vlastitim sredstvima, biti u

mogućnosti stvarati obaveze i trošiti ili alocirati barem dio prihoda koje ostvaruje. Lokalne vlasti

trebaju samostalno donositi odluke o zapošljavanju namještenika i sluţbenika. Pruţaju širok

spektar usluga lokalnom stanovništvu, a neke lokalne javne usluge finansiraju se od pomoći viših

nivoa vlasti.


13

Najčešće funkcije lokalnih vlasti obuhvataju8:

Obrazovanje,

Primarnu zdravstvenu zaštitu,

Skrb o djeci i starijim osobama,

Zbrinjavanje komunalnog otpada,

Opskrbu tekućom vodom,

Odrţavanje i ureĎenje grobalja i krematorija,

Pruţanje kulturnih usluga i

Odrţavanje kulturnih i sportskih objekata kao što su pozorišta, muzeji, galerije, knjiţare,

javni parkovi i sportski tereni.

Jedinice lokalne drţave, koje imaju različite funkcionalne odgovornosti, mogu imati vlast nad

istim teritorijem. Odvojene drţavne jedinice kao što su grad, kantoni, školski okrug/područje,

mogu, npr., imati ovlaštenja nad istim područjem. Dvije susjedne lokalne jedinice, obično,

organizuju jedinicu drţave koja ima ovlaštenja nad regijom, a odgovorna je tim lokalnim

nivoima drţave. I takve jedinice treba uključiti u podsektor lokalne drţave.

Ako jedinice drţave sluţe regionalnoj i jednoj lokalnoj vlasti ili više lokalnih vlasti, one se

uključuju u nivo drţave koja predvodi u njihovom finansiranju i poslovanju. U nekim zemljama

postoji više od jednog nivoa vlasti izmeĎu središnje drţave i najmanjeg drţavne institucionalne

jedinice na lokanom nivou. U tim se slučajevima ti meĎunivoi drţave grupišu zajedno s onim

nivoom drţave s kojom su najviše povezane.



14

Regionalna politika

Regionalna ekonomija bavi se istraţivanjem društvenih i ekonomskih aspekata razvoja niţih

nivoa vlasti (regija, općina i gradova). Izraz regionalna politika ili politika regionalnog razvoja

odnosi se na regionalni pristup razvoju cjelokupne nacionalne privrede. Stoga, politika

regionalnog razvoja ima dva osnovna cilja9:

Povećanje učinkovitosti nacionalne privrede i

Uravnoteţenje razvoja pojedinih područja.

Na taj način savremena regionalna politika sjedinjuje dvije politike: regionalnu i razvojnu

politiku. Veliki broj drţava u okviru regionalne razvojne politike, potiče regionalni razvoj nizom

programa. Poslije Drugog svjetskog rata najviše su se koristili različiti oblici pomoći (npr.

izravna ulaganja za stvaranje novih radnih mjesta), zajmovi, subvencionirane kamate, porezni

poticaji za ulaganja u privredno nerazvijena područja, jamstva preduzećima za smještaj ili širenja

u odreĎenoj regiji, besplatna dodjela zemljišta za razvoj odreĎene privredne djelatnosti,

stambeno zbrinjavanje zaposlenih uz niţe troškove u nerazvijenim područjima (npr. besplatan

javni prevoz, javna rasvjeta, itd).

Danas se politika regionalnog razvoja usmjerava na socijalni kapital, blagostanje i redistribuciju

u korist privredno nerazvijenih regija te na privredni rast u svim dijelovima drţave. Tokom

vremena sve je veći naglasak na privredni razvoj svih regija. Skoro sve politike imaju prostornu

dimenziju i rijetko su neutralne. Učinak sektorskih politika na regionalni razvoj često se naziva

regionalnom politikom u širem smislu, a pojedini se napori za doprinos razvoju slabijih regija,

nazivaju regionalnom politikom u uţem smislu. Regionalni razvoj se moţe posmatrati kao

proces započinjanja, strukturiranja i postizanja odrţivog razvoja, uzimajući u obzir sloţene

regionalne politike, uz primjenu odgovarajućih postupaka i instrumenata kojima je svrha

privredni razvoj, uz istovremeno njegovanje društvenih načela i ekoloških zahtjeva.



15

4. Fiskalni federalizam i harmonizacija fiskalnih sistema

U svijetu je malo drţava koje imaju fiskalni sistem ureĎen tako da postoji samo jedan nositelj

fiskalne vlasti. Radi li se o unitarnim drţavama obično postoji centralna fiskalna vlast i lokalne

fiskalne vlasti.

IzmeĎu centralne i lokalnih vlasti postoji odreĎeni finansijski odnos. Kada govorimo o tom

odnosu govorimo o tzv. fiskalnom federalizmu. Osim finansijskog odnosa postoji i podjela

funkcija unutar fiskalnog sistema. Najvaţniji elemenat u toj podjeli je podjela fiskalnog

suvereniteta. Fiskalni suverenitet je pravo odnosno ovlaštenje nositelja fiskalne vlasti da uvodi

odreĎenu fiskalnu obvezu i da se koristi sredstvima ubranim na ime te obveze kao svojim

prihodima.

Kao što u federalno ureĎenim drţavama postoji odnos izmeĎu uţih i širih političko-teritorijalnih

jedinica, te odnos izmeĎu političko-teritorijalnih jedinica iste razine, tako postoji odnos izmeĎu

nositelja fiskalne vlasti unutar fiskalnog sistema.

4.1. Fiskalni federalizam

Odnos izmeĎu nositelja fiskalne vlasti unutar fiskalnog sistema nazivamo fiskalnim

federalizmom. On postoji i u unitarnim drţavama, ako postoji više od jednog nositelja fiskalne

vlasti. Nositeljem fiskalne vlasti smatra se i onaj subjekt koji ima pravo uvoĎenja i korištenja

sredstava ubranih na ime parafiskalne obveze. U uţem smislu fiskalni federalizam nastao je iz

odnosa unutar fiskalnog sistema federalno ureĎenih drţava. U federalno ureĎenim drţavama

nastala je potreba za ureĎenjem odnosa vezanih za fiskalne sisteme izmeĎu federacije i drţava

unutar federacije.

Podjela fiskalnih funkcija ide u tri razine10

:

federacija (savez)

drţava

10

Anto Bajo, Dubravka J.Avdibegovid, Javne finansije lokalnih jedinica vlasti, (Zagreb:2008.), p.


16

lokalna vlast

Teoretski moguća je podjela funkcija i na više razina, ali to bi još više iskompliciralo fiskalni

sistem i odnose izmeĎu nositelja fiskalne vlasti unutar njega.

Podjela fiskalnih funkcija obuhvata tri područja:

fiskalni suverenitet (pravo na prihode)

javni rashodi (finansiranje odreĎenih javnih potreba)

upravna nadleţnost fiskalne administracije

4.1.1. Podjela fiskalnog suvereniteta

Podjela fiskalnog suvereniteta meĎu nositeljima fiskalne vlasti uvjetovano je mnogima

faktorima, što je rezultat historijskog razvoja društva i političkih odnosa.

Podjela suvereniteta očituje se u dva ključna elementa11

:

pravo na uvoĎenje fiskalne obveze

pravo na prihode od uvedene fiskalne obveze

Dvije su razine fiskalne vlasti:

centralna fiskalna vlast

lokalne fiskalne vlasti

Moguće je zamisliti sistem u kojem je suverenitet podjeljen na tri i više razina kombinacijom

elemenata podjele. Pravo na uvoĎenje fiskalne obveze moţe biti podjeljeno na četiri načina:

centralna vlast ima isključivo pravo uvoĎenja fiskalne obveze za sve fiskalne oblike i

prema odreĎenim pravilima utvrĎuje raspodjelu prihoda

centralna fiskalna vlast uzima za sebe dio fiskalnih oblika a za dio fiskalnih oblika

suverenitet prepušta lokalnim vlastima.

centralna vlast utvrĎuje pravila fiskalnog zahvaćanja, a lokalna fiskalna vlast ima pravo

propisati visinu stope fiskalne obveze, i

11

Anto Bajo, Dubravka J.Avdibegovid, Javne finansije lokalnih jedinica vlasti, (Zagreb:2008.), p.


17

lokalne vlasti imaju isključivi fiskalni suverenitet, dok centralna vlast ima samo pravo na

prihode.

Pravo na prihode utvrĎuje se posebnim pravilima, odnosno propisima. Ako centralna vlast

osigurava sve ili dio prihoda lokalnim vlastima, govorimo o doznakama. MeĎutim, osiguravaju li

lokalne vlasti prihode centralnoj vlasti govorimo o doprinosima.

4.1.2. Nadležnost za javne rashode

U pogledu javnih rashoda nadleţnost odnosno zadaci izmeĎu centralne fiskalne vlasti i lokalnih

fiskalnih vlasti mogu biti različito podjeljeni. Za realizaciju pojedinih javnih rashoda mogu biti

angaţirane i odreĎene institicije i drugi subjekti. U samom sistemu moraju biti definisani načini

finansiranja javnih potreba. Dio potreba ostaje u nadleţnosti drţavnih odnosno lokalnih vlasti

(proračuni). Lokalne vlasti brinu se da osiguraju prihode za ostvarenje rashoda iz njihove

nadleţnosti.

4.1.3. Podjela upravne nadležnosti

Upravna nadleţnost u pogledu provedbe fiskalnih propisa takoĎer moţe biti podjeljena izmeĎu

lokalnih i centralnih vlasti. Obično je ta vlast podjeljena iako moţe biti u nadleţnosti fiskalne

vlasti samo jedne razine. Organizacija i tehnička rješenjanameću svoja pravila za podjelu te

nadleţnosti. Stvaranje racionalnog ureĎenja sluţbi fiskalne administracije ima svoja pravila. Nije

svejedno kako je ta nadleţnost podjeljena. Obično je rješenje predmeta u prvom stepenu

prepušteno lokalnim nositeljima fiskalne vlasti, a u drugom stepenu centralnoj vlasti. Struktura

fiskalnog sistema odreĎuje i način ureĎenja sluţbi fiskalne administracije. U fiskalnom sistemu u

kojem se većina fiskalnih oblika plaća po odbitku, drugačije su ureĎene sluţbe fiskalne

administracije. Osnovno pravilo je da se u pogledu upravne nadleţnosti mora pronaći takav

sistem podjele koji će osigurati prikupljanje prihoda od fiskalnih obveza na najracionalniji i

najekonomičniji način.


18

4.2. Harmonizacija poreskih sistema

Harmonizacija poreskih sistema javila se iz potrebe da se odreĎene vrste fiskalnih oblika dvaju

fiskalnih sistema meĎusobno ujednače kao uvjeti fiskalnog zahvaćanja meĎu različitim fiskalnim

sistemima. Harmonizacija fiskalnog sistema moţe se obavljati u skladu sa postavljenim ciljevima

harmonizacije. Krajni cilj harmonizacije je unifikacija fiskalnog sistema.12

12

Dragan Roller, Fiskalna politika u teoriji i praksi, Informator, Zagreb, 1996.


19

5. Fiskalni federalizam u Evropskoj Uniji

Fiskalni sistem EU je relativno kompleksan i u mnogočemu se razlikuje od fiskalnih sistema

nacionalnih drţava, bilo federalnih, bilo unitarnih13

. U analizi odreĎenog fiskalnog sistema

potrebno je uključiti i analizirati fiskalne odnose središnje vlasti s niţim razinama vlasti, odnosno

fiskalni federalizam. Fiskalni federalizam, odnosno fiskalni odnosi izmeĎu više razine vlasti

predmet su mnogih istraţivanja i znanstveno stručnih rasprava posljednjih nekoliko godina.

Okvir iz kojeg se nije iskakalo sadrţavao je utvrĎivanje optimalnog nivoa fiskalne

decentralizacije za pojedinu drţavu, odnosno razmišljanja kakva bi podjela fiskalnih funkcija

trebala biti ne pojedinim razinama vlasti. Umjesto rasprave koje funkcije treba decentralizirati na

lokalne vlasti, kakve prihode treba pribaviti i koje rashode treba financirati, danas vlade EU

raspravljaju koje funkcije prepustiti, odnosno centralizirati, novoformiranoj konfederaciji,

odnosno supra-nacionalnoj vlasti. Model višerazrednog odlučivanja o fiskalnim pitanjima u EU u

mnogo čemu se razlikuje od onog u „klasičnim“ nacionalnim drţavama. To je upravo glavni

razlog da se „fiskalno zajedništvo“ u EU stvara procesima harmonizacije, odnosno usklaĎivanja i

koordinacije pojedinih dijelova fiskalnih sistema i fiskalnih politika zemalja članica.

5.1. Teorijske osnove fiskalnog federalizma

Tradicionalan pristup izučavanju ekonomije lokalnog javnog sektora sagledava se kroz fiskalni

federalizam. Izučavanje te grane javnih finansija rezultiralo je ekonomskim razvojem lokalnih

zajednica u federalnim drţavama poput SAD-a, Njemačke, Kanade itd. Bez obzira da li je neka

drţava federalnog ili unitarnog ureĎenja, danas fiskalni federalizam predstavlja javni sektor sa

dvije ili više razina odlučivanja o javnim prihodima i rashodima unutar jedne drţave. Fiskalni

federalizam odnosi se na vertikalnu strukturu javnog sektora i istraţuje fiskalne odnose izmeĎu

donositelja odluka pri različitim razinama vlasti bez obzira na političko ureĎenje drţave.

U literaturi o fiskalnom federalizmu koristi se kriteriji ekonomske učinkovitosti prema kojem se

različitim razinama vlasti dodjeljuju odreĎene funkcije i aktivnosti, te odreĎena finansijska

sredstava za finansiranje tih funkcija.

13

Hrvoje, Jure Šimunovid, Fiskalni sustav i fiskalna politike Europske unije, (Zagreb:Pravni fakultet, 2006.), p. 13


20

Kroz kriterij učinkovitosti promatraju se nedostaci trţišta, prevaljivanje poreza, porezna evazija,

javni izbor, broj stanovnika i druge determinante koje utiču na izbor najprikladnije razine vlasti

za ponudu odreĎenih javnih dobara i usluga.

Ovisno o tome koliko je funkcija preneseno sa središnje na niţe razine vlasti govori se o

odreĎenom stepenu fiskalne centralizacije, odnosno decentralizacije u odreĎenoj drţavi. Jedna

sloţena zajednica više je decentralizirana od druge ako je više ovlasti za donošenje odluka u

djelokrugu niţih razina vlasti. Grubi pokazatelj koji se u fiskalnom smislu koristi za odreĎivanje

razine (de)centralizacije meĎu pojedinim drţavama je stepen centralizacije. On pokazuje koliki

je udio rashoda središnje drţave u ukupnim konsolidiranim rashodima odreĎene drţave.

Osnovno pitanje kojim se bavi teorija fiskalnog federalizma je utvrditi optimalni nivo fisklane

decentralizacije odreĎene sloţene zajednice, optimalnu veličinu lokalne zajednice i koje funkcije

dodijeliti niţim razinama vlasti radi što učinkovitije ponude javnih dobara i usluga. S

problemom nadleţnosti veţe se i problem finansiranja funkcija lokalnih jedinica. Postavlja se

pitanje da li je bolje uvesti lokalne poreze za finansiranje lokalnih javnih dobara i usluga ili je

bolje da ta sredstva osigura središnja vlast.

5.1.1. Optimalan nivo donošenja odluka o fiskalnim pitanjima

Odlučivanje o optimalnoj raspodjeli fiskalnih nadleţnosti u kontekstu fiskalnog federalizma

temelji se na sljedeća dva polazišta14

:

na funkcijama javnih finansija (alokacijskoj, redistribucijskoj i stabilizacijskoj)

te na načelu supsidijarnosti

5.1.1.1. Funkcije javnih finansija: alokacija, redistribucija i stabilizacija

U svom djelu o teoriji javnih finansija Musgrave (1973) postavlja osnovne funkcije javnih

finansija: alokacijska, redistribucijska i stabilizacijska. Uloga alokacijske funkcije je da se

14



21

sredstva s kojima raspolaţe drţava utroše za učinkovitu ponudu javnih dobara i usluga, dok je

cilj redistribucijske funkcije pravilna raspodjela dohotka. Stabilizacijska funkcija ima za zadatak

postizavnje visoke stope zaposlenosti i stabilnosti cijena.

Kad je riječ o alokacijskoj funkciji, lokalnim vlastima trebalo bi biti dozvoljeno donositi odluke

o alokaciji resursa u onom segmentu koji najbolje zadovoljava preferencije lokalnog

stanovništva. U vezi s tim postoji tzv. Oatesov teorem decentralizacije koji kaţe da kada je

središnja vlast ograničena u ponudi ujednačenog broja javnih usluga i kada se preferencije za

odreĎenu količinu javnih dobara razlikuju meĎu lokalnim zajednicama, tada će doći do gubitka

blagostanja ako središnja vlast ne udovolji različitim potrebama za lokalna javna dobra. Prema

tome treba se drţati načela da se lokalna javna dobra nude na lokalnoj razini, a nacionalna javna

dobra na središnjoj (nacionalnoj) razini.

Za razliku od alokacijske funkcije, niţe razine vlasti ne mogu učinkovito provoditi

redistrubucijsku funkciju. Redistribucijski učinak poreza na dohodak i poreza na dobit bolje se

ostvaruje na središnjoj razini. U slučaju ubiranja tih poreza na niţim razinama vlasti, moglo bi

doći do nelojalne porezne konkurencije. Progresivno oporezivanje moglo bi uticati na iseljavanje

bogatijih ljudi iz zajednice i na odljev kapitala. Problem se moţe javiti i na rashodnoj strani, gdje

bi onda većim socijalnim davanjima promatrana lokalna zajednica privukla više siromašnijih

stanovnika.

Kada je riječ o stabilizacijskoj funkciji, onda je bolje da se ona izvršava na središnjoj razini, i to

iz nekoliko razloga. Prvo, niţe razine vlasti unutar svojih granica obično ne mogu bitno utjecati

na većinu makroekonomskih varijabli. Razlog tome je što bi učinci takve vrste „iscurili“ izvan

granica posmatrane lokalne zajednice. Drugo, niţe razine vlasti imaju ograničenu moć

zaduţivanja i nemaju mogućnost voĎenja vlastite monetarne politike.

Lokalni deficiti mogu utjecati kontraproduktivno na stabilizacijsku politiku voĎenu od stane

središnje vlasti. Zaduţivanje lokalnog sektora moţe istisnuti privatne investicije koje mogu biti

mnogo učinkovitije od onih nastalih zaduţivanjem.

S aspekta stabilizacijske funkcije preporučuje se da lokalni proračuni budu uravnoteţeni i strogo

kontrolirani od stane središnje vlasti.


22

Stabilnost cijena zahtjeva da se stabilizacijska (monetarna) politika vodi s nacionalne razine, a u

nekim slučajevima i na nadnacionalnoj razini, zbog „spillover“ efekta i mogućnosti kontroliranja

cikličnih kretanja. U sferi porezne politike, mnogi porezi djeluju kao automatski stabilizatori.

Osnovni kriterij za donošenje odluka na odreĎenoj razini je minimiziranje vanjskih učinaka,

odnosno treba donositi odluke tamo gdje su najmanje meĎuregionalne eksternalije.

5.1.1.2. Načelo supsidijarnosti

Osim osnovnih fiskalnih funkcija, postiji niz drugih zadataka koje različite razine vlasti moraju

izvršiti kroz svoje proračunkse prihode i rashode. Opće prihvaćena načela koja bi trebala voditi

prema tom cilju su učinkovita alokacija resursa, odgovorna i pristupačna vlast, pravedna i

ravnomjerna ponuda javnih usluga na svim područjima odreĎene drţave, makroekonomska

stabilnost i zadovoljavajući ekonomski rast.

Danas, svaka loklana jedinica, bilo u unitarnoj ili federalnoj drţavi, ima svoj proračun kojim

finansira svoje funkcije u cilju gore navedenih načela. Federalne drţave karakterizira veći stepen

decentralizacije pa samim time i loklani proračuni finansiraju više funkcija.

Najvaţniji kriterij za dodjelu odreĎenih funkcija odreĎenoj razini vlasti jeste kriterij

učinkovitosti, koji se najbolje postiţe primjenom načela supsidijarnosti. Prema ovome načelu,

odgovornost za odreĎenu javnu uslugu treba dodijeliti onoj razini vlasti koja je kompaktibilna sa

područjem korisnosti te usluge.

Načelo supsidijarnosti se ne mora uvijek poštovati. Postoje javne usluge, kao osnovno

obrazovanje i primarna zdravstvena zaštta, čije područje korisnosti jeste moţda od lokalnog

značaja, ali zbog vaţnosti koje te javne usluge imaju u sklopu drţave blagostanja i redistribucije

dohotka, vrlo često se provode i finansiraju sa središnje razine.

5.1.2. Prednosti i nedostaci fiskalne (de)centralizacije

Problemi sa alokacijom resursa istraţuju se obično kod ponude javnih dobara i usluga. Cilj

fiskalne decentralizacije je da se što više demokratizira ponuda javnih dobara i da se ta ponuda

više prilagodi onima koji odlučuju o tome. Fiskalna decentralizacija nosi sa sobom odreĎene

prednosti i nedostatke. Veći stepen fiskalne centralizacije je značajno i negativno koreliran sa


23

nivoom realnog dohotka po stanovniku. Odnosno, veći stepen fiskalne decentralizacije vodi

većem stepenu ekonomskog razvoja.

Prednosti uočene u procesu prenošenja funkcija od središnje prema niţim razinama fisklane

vlasti15

:

prilagoĎavanje lokalnim ukusima odnosno zadovoljavanje lokalnih potreba u skladu sa

preferencijama stanovništva

decentralizacija razbija tromost i krutost centralnog sistema, te osigurava neposredniji

uticaj graĎana na utvrĎivanje opsega i vrste javnih potreba kao i prioritete njihva

zadovoljavanja, kontrolu ispravnosti i kvalitet njihova rada

racionalizacija zakonodavstva odnosno njegovo bolje prilagoĎavanje specifičnostim

pojedinih područja

veća decentralizacija utiče i na poticanje konkurencije izmeĎu loklalnih organa vlasti što

potiče predstavnike istih tih loklanih vlasti da postanu učinkovitiji i odgovorniji prema

svojim graĎanima

pokusi i inovacije u lokalno pribavljenim dobrima i uslugama, takoĎer su prednost

decentraliziranog sistema

veća učinkovitost trošenja javnih prihoda i bolje povezivanje prihodne i rashodne strane

lokalnih proračuna

veća decentralizacija trebala bi voditi razvitku veće administrativne sposobnosti lokalnih

vlasti i privatnih institucija, i kao takva uticati na širenje njihovih kapaciteta u

uspješnijem ovladavanju svih funkcija koje središnje vlasti ne mogu provesti na efikasniji

način.

decentralizacija bi trebala dopustiti veći udio različitih političkih, religijskih, etničkih i

društvenih grupa u procesu donošenja i planiranja razvojnih odluka

stvaranje lokalne strukture vlasti kroz decentralizaciju dopušta loklanim vlastima da

poveţu sva izolirana lokalna područja i da efikasnije nadgledaju provoĎenje razvojni

projekata nego što bi to radilo nadleţno ministarstvo.

15



24

Postoje i argumenti protiv fiskalne decentralizacije. Nedostaci decentralizacije su ujedno i

prednosti centralizacije. Oni se očituju u :

generiranju vanjskih učinaka

smanjenju učinkovitosti poreznog sistema

gubitku ekonomije razmjera

i nemogućnošću voĎenja stabilizacijske politike.

Ovo posljednje je najvaţnije jer borba protiv inflacije, mjere za smanjivanje nezaposlenost,

usklaĎivanje potrošnje i odnosa cijena, ili drugim riječima, kompletna ekonomska politika, se

brţe i uspješnije mogu provoditi u uvjetima centralizacije.

Što se tiče vanjskih učinaka, neke djelatnosti poduzete u nekoj zajednici mogu negativno uticati

na dobrobit stanovnika druge zajednice. Nedostatak decentralizacije sistema je i gubitak

ekonomije razmjera, koji se ogleda i u pribavljanju javnih dobara i u prikupljanju poreza.

Nedostatak decentralizacije je i neučinkovitost poreznog sistema. Svaka lokalna vlast shvata da

nametanjem nekih poreza moţe prouzrokovati negativne učinke, narušiti trţišnu konkurenciju i

stvoriti nejednake uvjete privreĎivanja.

Mnogi ekonomisti nedostatkom decentralizacije smatraju i korupciju, koja je veći problem u

loklanim nego u središnjim fiskalnim vlastima.

Uz korupciju, tu je i kvalitet lokalne birokracije i činjenica da je postojeća struktura i veličina

loklanih jedinica odreĎena političkim, a ne ekonomskim razlozima. Općenito se smatra da je

nacionalna birokarcija obrazovanija i ima kvalitetnije kadrove. Većim stepenom decentralizacije,

u uvjetima nejednakog ekonomskog razvoja, povećavaju se razlike u per capita dohotku meĎu

loklanim zajednicama, a time se smanjuju mogućnosti finansiranja odreĎenih javnih potreba.


25

5.2. Fiskalni federalizam u Evropskoj uniji: odnosi fiskalnih nadležnosti

Teorija fiskalnog federalizma pokušala je dati normativni okvir potreban za utvrĎivanje

optimalnog nivoa fiskalne (de)centralizacije, dok su odgovori na pitanja kako urediti ove odnose

u sloţenoj drţavnoj zajednici poput EU, u velikom dijelu izostali.

Sve do značajnijeg jačanja evropske integracije u pogledu fiskalnog federalizma dominirala je

teza da je optimalna raspodjela fiskalnih funkcija po razinama vlasti vaţan faktor za brţi i

odrţivi ekonomski rast i razvoj. Optimalna raspodjela fiskalnih funkcija podrazumijeva veći

stepen fiskalne decentralizacije16

.

I uzgradnji fiskalnog sistema i fiskalnih odnosa u EU ne moţe se u potpunosti koristiti

tradicionalna teorija javnih finansija, zbog političkih i konstitutivnih ograničenja koja se odnose

na konfederaciju kao što je EU. Za odreĎivanje osnova konfederacijskih finansija potrebno je uz

teoriju javnih finansija uzeti i teoriju javnog izbora. Umjesto rasprave koje funkcije treba

decentralizirati na niţe razine vlasti, danas vlade zemalja članica EU raspravljaju koje funkcije

prepustiti, odnosno centralizirati na supra-nacionalnom nivou vlasti EU.

Pošto je EU specifična sloţena zajednica, mnoga rješenja u EU se razlikuju od onih u drugim

drţavama ili meĎudrţavnim zajednicama. Jedan od alternativnih pristupa preporukama teorije

fiskalnog federalizma jeste fiskalna harmonizacija odnosno usklaĎivanje fiskalnih sistema EU.

Ciljevi fiskalne harmonizacije isti su kao i oni fiskalnog federalizma. Harmonizacija je posluţila

kao pravo rješenje u svrhu postizanja zajedničkih ciljeva zemalja članica, odnosno ostvarivanja

tzv. četriju sloboda zbog kojih je i osnovana EU, a to su : sloboda kretanja roba, usluga, ljudi i

kapitala. Prema načelu supsidijarnosti odgovornost za odreĎenu funkciju treba dodijeliti onoj

razini vlasti koja će je najučinkovitije izvršiti.

5.2.1. Optimalan oblik „federalizma“ u EU

Postoji nekoliko pristupa oko pravca kojim bi EU trebala krenuti u formiranju pitanja

nadleţnosti. Jedan od njih je tzv. fleksibilna integracija koju zagovara više stručnjaka. Prema

njima bi EU trebala imati dvostruku strukturu nadleţnosti tzv. opću bazu i seriju tzv. otvorenih

partnerstva. Opća baza podrazumijeva politike oko kojih se sve zemlje članice EU slaţu i koje se

16



26

smatraju nuţnim za očuvanje slobodne trgovine i mobilnosti unutar EU. Svaka od tih skupina

zemalja bi vodila stale politike koje ne spadaju pod opću bazu na njima najprikladniji način.

Postoje tri alternativna modela supsidijarnosti17

:

decentralizirani federalizam

centralizirani federalizam

demokratski federalizam.

Svaki od ova tri modela mora :

a) jamčiti osobna, politička i ekonomska prava graĎanina,

b) poticati sudjelovanje (lokalnog) stanovništva u političkom procesu

c) provoditi učinkovitu alokaciju ekonomskih resursa

U modelu decentraliziranog federalizma lokalne zajednice su odgovorne za sve politike koje se

provode u takvoj drţavi. Lokalne zajednice mogu zajednički prenijeti odreĎene odgovornosti na

središnju vlast. Središnju vlast čine predstavnici lokalnih zajednica, a sve odluke se donose

jednoglasno.

Modelom centraliziranog federalizma upravlja na izborima izabran predsjednik ili izvršno

vijeće. Sve odgovornosti za politike snosi središnja vlast, a one se odlukom središnje vlasti mogu

djelimično prenijeti na lokalne jedinice.

Model demokratskog federalizma je kombinacija prethodna dva modela. Njime se nastoje što

bolje iskoristiti prednosti prethodnih modela i minimizirati njihovi nedostaci. Središnju vlast čine

izabrani predstavnici lokalnih jedinica, a za donošenje odluka potrbna je većina glasova.

Smatra se da je najprikladniji model za EU model demokratskog federalizma.

5.2.1.1. Tri faze federalizma i procedura donošenja odluka u EU

Nakon Rimskog ugovora 1957. godine slijedi razdoblje gdje se tadašnja EU moţe najbolje

opisati kroz model decentraliziranog federalizma. Tim ugovorom stvorene su supernacionalne

institucije koje predstavljaju svojevrsnu središnju vlast. Najistaknutije institucije jesu Evropska

komisija koja ima ulogu svojevrsne izvršne vlasti, Evropski parlament koji ima ulogu

zakonodavnog tijela ali tada samo sa savjetodavnom ulogom, Vijeće ministara čije odluke su

morale biti donešene jednoglasno i Evropski sud pravde koji je donosio presude oko pitanja

17



27

poštivanja ugovora. Središe moći je tada leţalo u Vijeću ministara koje su činili imenovani

predstavnici zemlja članica, takav je sistem najsličniji modelu decentraliziranog federalizma.

Procedura savjetovanja odnosila se na izvorna područja Rimskog ugovora (poljoprivreda,

transport, socijalna politika, politika okoliša, regionalna i fiskalna politika), osim onih područja

koja s eodnose na izgradnju zajedničkog trţišta. Za takva pitanja Jedinstveni evropski akt

preporučuje tzv. proceduru suradnje, koja se očituje u jačoj ulozi Evropskog parlamenta u

donošenju odluka. Sve takve prijedloge Komisije odobrene od Vijeća trebao je potvrditi

Parlament kako bi takve odluke imale snagu zakona. Ako bi i bili odbijeni od strane Parlamenta,

snagu zakona mogli bi dobiti ponovnim, ali jednoglasnim, izglasavanjem u Vijeću.

Evropska komisija je najjači uticaj na donošenej odluka na osnovu njihovih prijedloga imala

krajem 80-tih. Zahvaljujući Doloresovom izvještaju koji je predloţio stvaranje EMU, ta odluka

je donesena u Maastrichtu 1992. godine i ratificirana je 1993. godine. Ovo je bila presudna

odluka koja je tadašnju Evropsku zajednicu preusmjerila iz modela centraliziranog federalizma

prema modelu demokratskog federalizma. Ovaj sporazum je utemeljio Ekonomsku i monetarnu

uniji. Bez obira na prednosti postojanja zajedničke monetarne politike, postoje i brojna

ograničenja. Uspostavom monetarne unije prestale su da postoje pojedinačne monetarne politike

koje su dotada sluţile za amortizaciju negativnih ekonomskih šokova. Maastricht je uspostavio i

ograničenja na visinu javnog duga, proračunskog deficita i inflaciju. Dodatni uticaj na

ograničavanje fiskalne politike ima i donošenje Pakta o stabilnosti i rastu.

Maastrichtski ugovor je zasluţan za uspostavu demokratskog federalizma iz dva razloga: prvo,

ojačala je uloga Parlamenta kroz tzv. proceduru suodlučivanja i drugo, počelo se voditi računa o

načelu supsidijarnosti, kao polaznom pravilu za dodjelu moći za donošenje pojedinih odluka i

voĎenje pojedinih politika unutar EU.

Primjenom načela supsidijarnosti EU si dozvoljava izvršavati one funkcije i provoditi one

politike koje se ne mogu bolje provoditi na razini pojedine zemlje članice. Ovakva procedura

donošenja odluka još više je ojačana Amsterdamskim ugovorom iz 1997. godine, gdje Parlament

sada postaje jednako zakonodavno tijelo kao i Vijeće ministara. Evropski parlament čine na

izborima izabrani predstavnici u svojim matičnim drţavama, dok Vijeće čine imenovani

predstavnici drţava članica. Ove dvije institucije zamjenile su Komisiju kao glavnog pokretača

evropskih politika. Ovakva politika EU najsličnija je modelu demokratskog federalizma.


28

Kakvo je tačno ureĎenje i oblik federalizma EU, teško je objasniti jer sličnih primjera u svijetu

nema. Činjenica je da se radi o još uvijek bitno decentraliziranoj meĎudrţavnoj zajednici s

pojedinim poltikama bitno centraliziranim. Sigurno je da načelo supsidijarnosti mora bit i vodilja

stvaranja buduće ekonomsko.političke strukture gdje god je to moguće.

5.2.1.2. Optimalna razina donošenja odluka i ostvarivanje fiskalnih funkcija u EU

Odstupanje od teorije javnih finansija treba uzeti uvjetno, jer se izgradnja fiskalnog sistema EU

odvija u uvjetima konfederacije sa mnogonedefiniranih sadšnjih i budućih institucionalnih

pravaca razvoja. Prema načelima dodjele funkcija različitim razinama vlasti o ulozi EU i njenih

zemalja članica u provoĎenju alokacijske, redistribucijske i stabilizacijske fiskalne biće riječ u

nastavku rada.

5.2.1.3. Alokacijska funkcija fiskalne politike u EU

U segmentu alokacije sredstava u teoriji fiskalnog federalizma dominira teorem decentralizacije,

odnosno stav da se lokalna javna dobra trebaju nuditi lokalno, a zajednička javna dobra na

središnjoj razini18

. Kad to ne bi bilo tako došlo bi do gubitka blagostanja na lokalnoj razini, te bi

postojala mogućnost da lokalno stanovništvo izrazi svoje preferencije seljenjem (glasovanje

nogama) u ona područja koja ih najbolje zadovoljavaju.

Ako je suditi u skladu sa teoremom decentralizacije onda supranacionalna javna dobra bi se

trebala ostvarivati na razini EU. Odbrana i vanjska politika je klasičan primjer takvih javnih

dobara.

Teorema decentralizacije je u skladu sa načelom supsidijarnosti, koji kaţe da djelovanje

središnje vlasti nije potrebno ako djelovanjem zemalja članica ne dolazi do meĎudrţavnih

vanjskih učinaka. Prema tome, intervencija na razini EU potrebna je samo u slučaju

meĎugraničnih vanjskih učinaka.

Obrazovanje je takoĎer jedna od funkcija koja se promatra kroz alokaciju resursa. Iako efekti

obrazovanja u EU nemaju jako izraţene meĎudrţavne vanjske učinke, obrazovanje i istraţivački

rad postali su jedna od vaţnijih politika unutar EU.

18



29

Postoje područja politika kod kojih središnje EU institucije imaju popriličnu moć za donošenje

odluka, što je u skladu s teoremom decentralizacije i načelom supsidijarnosti. To su uglavnom

politike uvtrĎene još Rimskim ugovorom. Prije svega misli se na politike koje utječu na

konkurentnost privreda, a najveća takva zajednička politika se odnosi na poljoprivredu.

Zajednička poljoprivredna politika finansira se iz proračuna EU.

Proračun EU, kao jedini pravi segment „zajedničkog“ fiskalngo sistema EU, je relativno malen i

preko njega se alocira ograničen iznos sredstava u odnosu na područje koje pokriva. Proračun

EU ima vlastite izvore sredstava, ali ti izvori potiču od poreznih prihoda nacionalnih proračuna

zemalja članica i kontrolirani su od tamošnjih vlada. Proračun EU nema klasične porezne

prihode, zapravo EU nema ni jednog zajedničkog poreza, koji bi omogućio jaču kontrolu, veći

stepen odgovornosti i mogućnost finansiranja veće ponude (alokacije) javnih dobara i usluga.

Osnovna javna dobra i usluge koje se finansiraju rashodima nacionalnih proračuna su

obrazovanje, obrana, vanjska politika, zdravstvo, kamate javnog duga itd., dok se u proračunu

EU ističu dvije značajnije skupine rashoda: zajednička poljoprivredna politika i strukturne

operacije (strukturni fondovi). Najviše se sredstava alocira u zajedničku poljoprivrednu politiku.

Poljoprivredna politika je postala najvaţnija zajednička politika EU i ona je jedno od područja u

kojem je nacionalni suverenitet drţava članica gotovo u cjelosti prenesen na razinu EU.

Pristup fiskalnog federalizma u pitanju prepuštanja odreĎenih funkcija višim razinama vlasti EU

razlikuje se od pristupa teorije javnog izbora. Predstavnici škole javnog izbora više su sudrţani

kod prijenosa odgovornosti za alokaciju resursa višoj razini vlasti jer smatraju da će problem

eventualnog neuspjeha središnje razine biti veći nego kad bi se dogodilo na lokalnoj razini.

Postoji nekoliko objašnjenja zašto ipak dolazi do centralizacije odreĎenih funkcija.

Naime, što sistem ima više razina vlasti, to su problemi s dostupnošću i kvalitetom informacija

veći. Tako postoje mišljenja da je EU interesantna političarima iz zemalja članica zbog toga što

povećava troškove prikupljanja informacija i iskrivljuje realnu sliku troškova za provedene

politike koji su potrebni glasačima za donošenje racionalnih odluka na izborima.


30

5.2.1.4.Redistribucijska funkcija fiskalne politike EU

Kod redistribucijske funkcije, teorija fiskalnog federalizma zagovara njeno provoĎenje uglavnom

na središnjoj razini19

. Osnovni razlog provoĎenja redistribucijske funkcije na središnjoj razini je

problem mobilnost faktora proizvodnje uzrokovan štetnom (nelojalnom) poreznom

konkurencijom, te obuhvatanje šire porezne osnovice oporezivanjem na središnoj razini. Fiskalni

federalizam promatra redistribuciju na lokalnoj razini kao lokalno javno dobro. Sve dok se

redistribucija učinkovito provodi na niţoj razini vlasti, ne treba je premještati na središnju razinu.

Neki autori predlaţu da redistribucijska politika u segmentu oporezivanja dohotka bude

implemtirana na središnjoj razini u EU.

Zbog mnogih, još uvijek velikih jezičnih i kontroloških barijera mobilnost stanovništva trenutno

ne predstavlja prijetnju koja bi zahtijevala centraliziranje redistribucijske politike. Ipak, na

mobilnost kapitala i visokokvalificirane radne snage ne utiču prethodno navedeni argumenti.

Različit porezni tretman kapitala, porezne olakšice i poticaji, i sve veća potraţnja za

visokokvalificiranom radnom snagom utiču na mobilnost tih faktora proizvodnje i uzrokuju

štetnu poreznu konkurenciju. Redistribucijska politika na razini zemalja članica teško moţe

spriječiti mobilnost kapitala i visokokvalificirane radne snage. Sa aspekta učinkovitosti, takva

redistribucijska politika nije učinkovita. Mobilnost i učinkovitost utiču na prijedloge da se

redistribucijska politika značajnijim dijelom prenese na razinu EU.

Jedan od razloga i potrebe za jačanjem ulog proračuna EU u redistribucijskoj politici je

nepostojanje vanjskih(carinskih) barijera za zaštitu domaće proizvodnje i zaposlenosti. Ulaskom

u EU pojedina zemlja članica postaje dio zajedničkog trţišta i ukoliko joj domaća proizvodnja

nije konkurentna mogla bi imati problema sa smanjivanjem proizvodnje i rastom nezaposlenosti.

Redistribucijska politika na razini EU očitovala bi se na dva načina.

Kratkoročno bi davala transfere iz proračuna EU takvim zemljama za prilagodbu politika i

proizvodnje novonastalom okruţenju. Dugoročno, izrazito industrijske zemlje, kao Njemačka,

imale bi korist od proširenja „domaćeg“ trţišta i mogle bi bolje iskoristiti ekonomiju razmjera.

Ukupno i dugoročno gledajući , sve jača integracija trţišta zahtijeva i redistribucijsku politiku na

središnjoj razini.

19

Hrvoje, Jure Šimunovid, Fiskalni sustav i fiskalna politike Europske unije, (Zagreb:Pravni fakultet, 2006.), p.29


31

Treći razlog koji bi mogao uticati na jačanje središnje redistribucijske politike unutar EU je

uloga osiguranja koja se ogleda kroz razne finansijske pomoći. Bez obzira što bi siromašnije i

slabije razvijene zemlje članice EU uglavnom dobivale direktne finansijske transfere, postoji

mogućnost da bi se i bogatije zemlje osjećale sigurnije kad znaju da je takva pomoć dostupna.

Redistribucija sredstava proračuna EU ostvaruje se kroz četiri Strukturna fonda20

i jedan

Kohezijski fond21

, a osnovna svrha im je pruţati finansijsku pomoć manje razvijenim regijama

radi postizanja ekonomske i socijalne kohezije unutar EU.

Razlog postojanja redistribucijske funkcije u tradicionalnoh fiskalnoj teoriji objašnjava se

altruističkim motivima – nesebičnom voljom pojedinaca da odvajaju dio dohotka u svrhu

preraspodjele dohotka. Nasuprot tome, u teoriji javnog izbora razni transferi, subvencijeni

porezne pogodnosti na kojima se temelji redistribucija objašnjavaju se kao posljedica bolje

organiziranosti i lobiranja raznih interesnih skupina, te sloţenosti strukture javnog sektora.

U segmentu porezne politike, redistribucijska politika na razini EU zamjenjena je alternativnim

pristupm, odnosno fiskalnom harmonizacijom. Ciljevi fiskalne harmonizacije isti su kao i oni

fiskalnog federalizma.

Osim jačanja zajedničkog trţišta EU, harmonizaciji oporezivanja pristupilo se upravo iz razloga

što se svaka drţava na ovom svijetu nevoljno odriče svog fiskalnog suvereniteta, posebno u

području oporezivanja. Proces harmonizacije kao minimalni stepen zajedništva u segmentu

porezne politike dao je zadovoljavajuće rezultate jedino u sferi oporezivanja prometa uvoĎenjem

poreza na dodanu vrijednost (PDV-a). Nametanje drugih ciljeva poreznoj politici u EU,

zahtijevao je harmonizaciju i drugih poreznih oblika, posebno poreza na dobit (profit) i poreza na

dohodak. Osim kod oporezivanja potrošnje (PDV), vrlo su značajnija odstupanja u oporezivanju

faktora kapitala i rada meĎu članicama EU.

5.2.1.5. Stabilizacijska funkcija fiskalne politike EU

Dok je kod alokacijske i redistribucijske funkcije javnih finansija moguće da u pojedinim

slučajevima teorija predlaţe njihovo provoĎenje na naţim razinama vlasti, kod stabilizacijske

20

European Regional Development Fund (ERDF), European Social Fund (ESF), European Agricultural Guidance and Guarantee Fund (EAGGF) i Financial Instrument for Fisheries Guidance (FIFG). 21

Predstavlja finansijski mehanizam pomodi samo onim članicama čiji je BDP per capita manji od 90% EU BDP-a per capita.


32

funkcije nije takav slučaj. Prevenstveno zbog ekonomske učinkovitosti i internalizacije vanjskih

učinaka njeno se izvršenje predlaţe jedino na središnjoj razini.

Najvaţnije odstupanje od teorije fiskalnog federalizma je u tome što se stabilizacijska fiskalna

politika u gotovo u cijelosti provodi s niţih razina vlasti, odnosno zemalja članica EU. Nekoliko

je razloga tome. Prvo, Proračun EU relativno je malen da bi proizveo značajnije stabilizacijske

učinke u EU. Drugo, ne postoji niti jedan drugi centralizirani fiskalni instrument, kao npr.

osiguranje od nezaposlenosti, koji bi automatski djelovao stabilizirajuće. Treće, one članice EU

koje su i članice EMU, imaju zajednočku monetarnu politiku čiji je primarni cilj očuvanje

stabilnosti cijena.

Teorija fiskalnog federalizma preporučuje uravnoteţene lokalne proračune i kontrolirano

zaduţivanje od strane središnje vlasti. Jedna od osnovnih odstupanja u odnosu na teoriju je ta da

proračuni zemalja članica nisu uravnoteţeni. Središnja vlast moţe zagovarati pravilo

uravnoteţenog proračuna na lokalnoj razini ali isto ne mora vrijediti na središnoj razini. Zapravo

niţe razine vlasti u EU su, ako ne najširi, onda sigurno najviši krajnji fiskalni autoritet unutar

EU.

Što se tiče kontrole zaduţivanja, ona postoji i provodi se kroz Maastrichtske kriterije i Pakt o

stabilnosti i rastu. Maastrichtski kriteriji, a posebno Pakt o stabilnosti i rastu, predstavljaju samo

okvir unutar kojeg članice mogu samostalno voditi svoju fiskalnu politiku. Ograničenja

zaduţivanja, prije svega putem odredbi Maastrichtskog sporazuma, uvedena su prvenstveno zbog

očuvanja kredibiliteta i bojazni da bi nekontrolirani deficit i javni dug ugrozili učinkovito

voĎenje monetarne politike na razini EU, odnosno EMU.

Ako se poštuje načelo supsidijarnosti koje kaţe da se odreĎena odgovornost za pojedinu politiku

treba dodijeliti onoj razini vlasti koja će ju najučinkovitije izvršiti, onda postoji nekoliko razloga

zašto fiskalnu funkciju stabilizacije treba provoditi na razini zemalja članica EU. Prvo, da bi se

uopće djelimično prenijela funkcija stabilizacije na razini EU potreban je mnogo veći proračun

EU s mnogo više funkcija od onih koje dana izvršava.

Drugi razlog zašto stabilizacijska funkcija fiskalne politike treba ostati u nadleţnsoti zemalja

članica je nepostojanje automatskih stabilizatora, kao npr.osiguranja od nezaposlenosti, na razini

EU. Problem preseljenja fiskalne funkcije stabilizacije leţi i u izboru odgovarajućih instrumenata


33

za aktivno upravljanje agregatnom traţnjom. Najprikladniji instrument u sferi fiskalne politike za

izvršenje stabilizacijske funkcije su automatski stabilizatori koji djeluju uglavnom kroz sistem

progresivnog poreza na dohodak, te kroz sistem aktivnih mjera socijalne politike u slučaju

nezaposlenosti. Oba ova instrumenta politički su vrlo osjetljiva kad je u pitanju njihovo izvršenje

na razini EU.

U kontekstu fiskalnog federalizma i načela supsidijarnosti čini se vrlo vaţnim ne samo na kojoj

razini se provodi fiskalna politika, nego tko odlučuje o tome i kojim instrumentima se ona

izvršava. Kad se uzmu u obzir sve prethodne tvrdnje, fiskalnu funkciju stabilizacije najteţe će

biti prenjeti na razinu EU.

5.3. Fiskalna decentralizacija u Evropskoj uniji

Kako se svaka zemlja članica EU moţe promatrati kao jedinstvena cjelina sa svojim nićim

razinama vlasti, tako se svaka zemlja članica moţe promatrati i kao niţa razina vlasti EU. Jedan

od uvjeta koje sve buduće zemlje članice moraju ispuniti jeste izgradnja vlastitih fiskalnih

sistema višerazinskog odlučivanja skladno načelu supsidijarnosti te ostalim normama EU koje su

usmjerene ka stvaranju jedinstvenog trţišta i većeg stepena (ekonomske) integracije. To najbolje

potvrĎuje sama činjenica donošenja Evropske povelje o lokalnoj samoupravi koju je donjelo

Vijeće Evrope 1985. godine i u kojoj su u posebnom dijelu jasno naznačeni kriteriji na kojima se

trebaju zasnivati fiskalni odnosi izmeĎi središnje i niţih razina vlasti u zemljama članicama

Vijeća Evrope22

. Potreba za decentralizacijom se pojavila u većini drţava zapadne Evrope 70-ih i

80-ih godina. Zanemarivanje finansijske autonomije lokalnih zajednica je prouzrokovalo njihovu

povećanu ovisnost o sredstvima drţavnog proračuna, a time i povećanu političku ovisnost o

središnjoj drţavnoj vlasti. Kao finansijski nadzirane od strane središnje drţave, lokalne zajednice

s ekonomskog stajališta nisu se previše meĎusobno razlikovale.

Decentralizacija, koja je pri tome slijedila, značila je izdvajanje javnih funkcija sa središnje

razine i njihovo preseljenje na niţe razine vlasti. Svaki tip decentralizacije: političke, upravne,

fiskalne ali i trţišne, iamo je svoje posebno značenje koje je pogodovalo uspjehu ali i nekim

22



34

političkim posljedicama. Bez obzira na sve uspjehe i neuspjehe, iskustvo drţava EU pokazalo je

da decentralizacija zahtjeva novu politiku upravljanja koja uključuje elemente trţišnog sistema i

usmjerenosti pojedincu.

Fiskalna decentralizacija predstavlja najteţi i najvaţniji proces cjeloukupne decentralizacije.

Zadovoljavajući stepen fiskalne decentralizacije se očituje kada su lokalni porezi, ali i dio

sredstava drţavnog proračuna, dovoljni za učinkovitu opskrbu javnim dobrima. Pravilna

raspodjela poreznih prihoda, prikupljenih na središnjoj razini i razini lokalnih zajednica, jedan je

od osnovnih uvjeta za provoĎenje decentralizacije. Svaka nepravilna podjela uzrokuje (pre)

velike razlike meĎu lokalnim zajednicama, koje ipak dovode do političkog pritiska na središnju

vlast. Taj se problem pokušava riješiti tako da se lokalnim zajednicama omogući ubiranje

odreĎenih lokalnih poreza.

5.3.1. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi

Uz pretpostavku da su sve zemlje članice EU uredile svoj sistem višerazinoskog odlučivanja o

fiskalnim pitanjima u skladu s načelom supsidijarnosti i učinkovitosti, to se isto očekuje od

budućih članica EU. Da bi sve sadašnje i buduće članice uredile svoje fiskalne sisteme u skladu s

ovim načelima, Vijeće Evrope je još 15.listopada 1985. u Strasbourgu donijelo Evropsku povelju

o lokalnoj samoupravi.

Cilj donošenja Povelje je jačanje lokalne samouprave kao bitnog čimbenika demokratizacije i

decentralizaicje vlasti u zemljama članicama Vijeća Evrope.

Prema članku 9. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi sistem finansiranja javnih potreba

lokalnih jedinica u zemljama potpisnicima Povelje treba se zasnivati na slijedećim načelima

(Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, 1997)23

:

a) Lokalne će jedinice imati, u okviru drţavne ekonomske politike, pravo na odgovarajuće

svoje prihode kojima će slobodno raspolagati u obavljanju svojih vlasti.

23



35

b) Prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviĎenim ustavom

i zakonom.

c) Najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizilaziti iz lokalnih poreza i naknada,

čije stope, u granicama utvrĎenim zakomom, same odreĎuju.

d) Sistemi finansiranja prihoda lokalnih jedinica moraju biti dovoljno raznoliki kako bi

mogli slijediti, koliko je to praktički moguće, promjene stvarnih troškova obavljanja

lokalnih ovlasti.

e) Zaštita finansijski slabijih lokalnih jedinica traţi prihvatanje odgovarajućih postupaka ili

mjera finansijskog ujednačavanja u cilju ispravljanja učinaka nejednake diobe mogućih

izvora finansiranja, odnosno finansijskog opterećenja što ga moraju podnositi. Takvim

postupcima ili mjerama ne smije se suţavati slobodno odlučivanje lokalnih jedinica o

pitanjima koja su u njihovom djelokrugu.

f) Od lokalnih će se jedinica, na odgovarajući način, traţiti mišljenje o tome kako će im se

dodjeljivati prerasporeĎeni izvori finansiranja.

g) Koliko je to moguće, subvencije lokalnim jedinicama neće biti namjenjene finansiranju

specifičnih projekata.

h) Kako bi se finansirali njihovi troškovi investiranja, lokalne jedinice moraju imati, u

skladu s zakonom, pristup nacionalnom trţištu kapitala.


36

6. Finansiranje lokalnih zajednica

Finansiranje lokalnih zajednica bitno je iz više razloga a prvenstveno zbog regionalnog razvoja,

odnosno ekonomskog i privrednog jačanja lokalnih zajednica. Finansiranje različitih ekonomskih

poduhvata na nivou lokalne samouprave moguće je iz različitih izvora o čemu će biti riječi u

daljem tekstu.

6.1. Načini finansiranja lokalnih zajednica

Najbitniji izvori finansiranja na nivou lokalnih zajednica su:

Sopstvena sredstva,

Kreditna sredstva banaka i

Zaduţenja kroz emisiju hartija od vrijednosti.

Svaki od navedenih izvora ima svoje prednosti i nedostatke. Tako su sopstvena sredstva

uglavnom nedovoljna, a kod bankarskih kredita problem je uglavnom u njihovoj relativno viskoj

cijeni to jest kamatnoj stopi i u nepostojanju odgovarajućeg kolaterala (adekvatnog obezbeĎenja)

koje su banke duţne da obezbjede po osnovu propisa Centralne banke.

Kada se kaţe (ne postojanje adekvatnog obezebjeĎenja) misli se na činjenicu da lokalne

samouprave ne raspolaţu imovinom na kojoj bi poslovna banka(e) mogle da uspostave hipoteku

prvog reda. Stoga se, ali ne samo stoga,već i zbog potrebe ubrzanijeg razvoja lokalne

samouprave, prikupljanje finansijskih sredstava za finansiranje, putem emisije municipalnih

obveznica čini prihvatljivim rešenjem. Tim prije, što u postojećem zakonodavstvu, nema za

emisiju tih hartija, nikakvih smetnji.24

24

Izvor: http://www.ekapija.com/website/sr/page/53787, (pristupljeno 25.11.2010.)

http://www.ekapija.com/website/sr/page/53787


37

Normativni okvir za emisiju municiplanih obveznica dat je Zakonom o drţavnoj upravi i

lokalnoj samoupravi, Zakonom o hartijama od vrednosti, Zakonom o javnom dugu, zakonima

koji regulišu fiskalni sistem i aktima lokalne samouprave. Lokalna zajednica moţe se zaduţiti

maksimalno 50% budţetskih prihoda iz prethodne goodine, s tim da iznos glavnice i kamate ne

moţe biti veći od 15%.25

Različite su namjene sredstava koje se prikupe kroz emisiju municipalnih obveznica. Jedan put je

pokriće deficita budţeta, drugi put je to izgradnja nekog infrastrukturnog objekta ili izgradnja

niskoprihodnih stambenih objekata, ali u svim tim i u mnogim drugim slučajevima sredstva

prikupljena ovim putem za lokalnu zajednicu trebaju da su jeftinija od sredstava koja se

obezbedjuju iz drugih izvora.

Investitiorima ulaganje u ovu vrstu hartija od vrednosti obezbeĎuje siguran cash flow, kao i mali

ili gotovo nikakav rizik.

6.2. Finansiranja u okviru lokalnih zajednica EU

Regionalna politika Evropske Unije je nastala kao odgovor na probleme koji su se pojavili usljed

razvoja zajedničkog trţišta i potrebe smanjenja jaza razvijenosti uzrokovanih proširenjem i

pristupanjem manje razvijenih regiona i zemalja EU. Ekonomski i socijalni jaz meĎu drţavama

članicama, koji se najčešće odslikava u disproporcijama u nivou društvenog proizvoda i nivou

nezaposlenosti, podstakle su kreatore politike zajednice, da razviju zajedničku regionalnu

politiku pored postojećih nacionalnih regionalnih politika. Pristalice zajedničke regionalne

politike su stava, da velike disproporcije meĎu zemljama mogu da ugroze cjelokupnu strukturu

evropske integracije, i da zbog toga cilj Evropske Unije treba da bude prevazilaţenje ovih

problema zajedničkim snagama.

Od samog početka procesa evropskih integracija postojala je potreba za iznalaţenjem

mehanizma kojim bi se umanjile evidentne razlike u razvijenosti regiona Evrope.

Osnovana je Evropska investiciona banka (EIB) sa ciljem obezbjeĎenja sredstava po niskim

kamatnim stopama za slabije razvijene regione radi podrške njihovom razvoju i smanjenju jaza u

nivou razvijenosti. U istom periodu su osnovani privi strukturni fondovi. Evropski fond za

25 Izvor: http://www.ekapija.com/website/sr/page/53787, (pristupljeno 25.11.2010.)

http://www.ekapija.com/website/sr/page/53787


38

upravljanje i garancije u poljoprivredi (EFUGP) i Evropski socijalni fond (ESF). EFUGP je bio

namenjen nadoknadi prihoda poljoprivrednika u regionima koji su bili daleko niţi od proseka

Evropske unije, dok je ESF bio namenjen regulisanju problema nezaposlenosti i usavršavanju

radnika u cilju njihovog boljeg pozicioniranja na evropskom trţištu rada.

Jedinstveni evropski akt je usvojen 1986. godine radi prilagoĎavanja promenama u EZ nastalih

proširenjem i da bi se formirala osnova za realizaciju jedinstvenog evropskog trţišta. Imajući na

umu značaj izjednačavanja razlika u stepenu razvijenosti regiona, u JEA se prvi put ovaj problem

javlja pod posebnim nazivom "Ekonomska i socijalna kohezija". Ovo je prvi pokušaj da se

poveţu ciljevi iz Ugovora o EZ "skladan, uravnoteţen i odrţiv razvoj" sa instrumentima

regionalne politike. SprovoĎenje regionalne politike podrazumevalo je zajedničke napore EIB-a,

Strukturnih fondova (EFRR, ESF i EFUGP) i koordinisanih ekonomskih politika drţava. Iz

ovoga se vidi da strukturni fondovi nisu imali za cilj da sami stvaraju koheziju već samo da

dopune efekte slobodnog trţišta i ekonomske politike drţava članica. Pronalaţenje neophodnih

sredstava nije bilo jednostavno.

Posljednji period regionalne politike Evropske Unije do danas je obiljeţilo s jedne strane,

najveće proširenje Evrospke unije i sa druge strane, relativno niski nivo razvijenosti zemalja –

kandidata (nivo BDP ovih zemalja zajedno je ispod 1/3 prosejčnog BDP EU i niţi je od BDP

četiri najsiromašnije drţave članice).

Prijemom deset zemalja prosječan BDP je opao za 16%, potpuno je izmenjen geografski

raspored bogatih i siromašnih regiona, udvostručio se broj stanovnika sa pravom na strukturnu

pomoć sa velikim ali neefikasnim poljoprivrednim sektorom koji zapošljava oko 22% radne

snage (u starim drţavama članicama taj procenat je oko 5%). Ovo sve govori u prilog tome da

sav teret proširenja pada na najrazvijenije članice, koje više nisu voljne da plaćaju dodatne

troškove već, naprotiv, odlučne da smanje neto doprinose.

Stvorena su dva nova instrumenta kao podrška u procesu pristupanja drţava kandidata EU:

SAPARD za poljoprivredu i ISPA za strukturnu pomoć. Zajedno sa Phare-om ovi instrumenti su

imali za cilj rekonstrukciju i modernizaciju ovih zemalja, kao i pomoć na usklaĎivanju njihovih

standarda sa standardima EU.


39

6.2.1 SAPARD (Support for Agriculture and Rural Development)

Pomoć u razvoju poljoprivrede i sela - cilj ovog instrumenta podrške je pomoć odrţivom

poljoprivrednom i seoskom razvoju zemalja iz regiona. Posebnu paţnju SAPARD posvećuje:

razvoju i diverzifikaciji privrednih aktivnosti, ulaganjima u poljoprivredne zadruge, oblicima

poljoprivredne proizvodnje pogodnim za zaštitu ţivotne sredine, upravljanju vodama, razvoju i

unapreĎivanju seoske infrastrukture. Nakon pristupanja EU drţave članice gube pravo na

sredstva iz ovog fonda.

6.2.2. ISPA (Instrument for Structural Policy for Pre - Accession)

Istrument strukturne politike za pristupanje – ovaj instrument pruţa finansijsku pomoć u

oblasti ekonomske i socijalne kohezije (naročito oblasti saobraćaja i ţivotne sredine), kao i

pruţanja pomoći u pripremama za pristupanje zemalja kandidata iz srednje i istočne Evrope. Ova

sredstva se koriste za podršku aktivnostima upoznavanja i usklaĎivanja nacionalnih sa

politikama i procedurama EU, i u tom smislu on predstavlja dopunu Kohezionom fondu za

pomoć u dostizanju standarda EU u oblasti zaštite ţivotne sredine (snabdijevanje pitkom vodom,

odlaganje otpada), kao i za podršku unapreĎenja i spajanja postojeće saobraćajne mreţe ovih

zemalja sa transevropskim zemljama.

6.2.3. PHARE (Poland and Hungary Action for the Restructuring of the Economy)

Program pomoći restruktuiranju Poljske i Mađarske ekonomije – prvobitni cilj ovog

instrumenta bio je pruţanje pomoći ekonomskom restrukturiranju, privatizaciji i izgradnji

trţišnih privreda u bivšim komunističkim zemljama. Agenda 2000 modifikuje ciljeve FAR-a i

definiše ga na sledeći način: "Prevashodni cilj programa FAR jeste da pripremi drţave kandidate

za pristupanje, usmjeravanjem pomoći na dva ključna prioriteta u pripremi za primenu pravnih


40

tekovina EU: izgradnji institucija (kroz tzv. twining program) i finansiranju investicionih

projekata, na koje će se trošiti 30% - 70% (ponaosob) sredstava iz budţeta". 26

6.2.4. CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Development and

Stabilisation)

Program pomoći Zajednice za obnovu, razvoj i stabilizaciju zemljama zapadnog Balkana - ne

spada u grupu predpristupnih fondova jer je namenjen pruţanju finansijske pomoći zemljama

zapadnog Balkana koje ne spadaju u grupu drţava – kandidata. Pomaţe u ostvarivanju ciljeva

politike EU u okviru Procesa stabilizacije i prudriţivanja: ekonomska obnova, demokratska

stabilizacija, modernizacija drţavne uprave, pomirenje i povratak izbeglih i interno raseljenih

lica i unapreĎivanje regionalne saradnje. Ova pomoć se realizuje višegodišnjim indikativnim

programima koje izraĎuje Komisija u saradnji sa drţavama korisnicama.

26

Izvor: http://www.vojvodina-cess.org/html/evr3.php (pristupljeno 25.11.2010.)

http://www.vojvodina-cess.org/html/evr3.php


41

7. ZAKLJUČAK

Fiskalna decentralizacija je odnos izmeĎu centralnih i lokalnih razina vlasti u kojem je na niţe

razine prenesen dio poslova, ali im je dana i odreĎena samostalnost u finansiranju odreĎenih

izdataka.

Odnos i nadleţnost centralne i lokalnih vlasti nuţno je precizirati kako - po osnovu odreĎenja

nadleţnosti - ne bi bila dovedena u pitanje učinkovitost fiskalne politike u alokativnom,

redistributivnom i stabilizacijskom, odnosno razvojnom pogledu.

Sustav odnosa različitih razina vlasti u razvijenim zemljama izrazito je bogat rješenjima

(specifičnosti po mnogim osnovama je “nacionalna karakteristika”), kao što su to i njihove

pojedine trţišne i političke institucije. Gospodarstva u tranziciji, u reformi fiskalnih sustava,

moraju se rukovoditi iskustvima postojećih fiskalnih sustava kako bi izgradile svoj vlastiti

transparentan fiskalni sustav. Pri tome, valja imati u vidu da u funkciji vremena grupni interesi

smanjuju (degeneriraju) moguću učinkovitost polaznog rješenja.

U uvjetima globalizacija kada je poloţaj malih i nerazvijenih zemalja odreĎen izvanjskim

kriterijima značaj drţave se moţe odrediti kao funkcija maksimaliziranja razvoja na nivou zemlje

i minimiziranja socijalnih tenzija na nivou regija. Pri tome valja imati u vidu relativno visoke

fiksne troškove drţave (odnos fiksnih i varijabilnih troškova) što objektivno dodatno smanjuje

manevarski prostor - autonomnost nacionalne politike.

U maloj nerazvijenoj i otvorenoj zemlji nuţno je da se fiskalne odluke donose na nivou centralne

vlasti kako bi se postigli što veći učinci u ekonomskom pogledu, kratkoročno, i stvorio što veći

manevarski prostor za socijalnu zaštitu graĎana, dugoročno.


42

8. LITERATURA

1. Raičević, Boţidar. Javne finansije.Beograd:Ekonomski fakultet u Beogradu, 2005.

2. Bajo Anto, Avdibegović J. Dubravka. Javne finansije lokalnih jedinica vlasti.

Zagreb:2008.

3. Šimunović, Hrvoje, Jure. Fiskalni sustav i fiskalna politike Europske unije.Zagreb:Pravni

fakultet, 2006.

4. Ristić, Ţarko.Fiskalna strategija. Beograd:Ekonomski fakultet u Beogradu, 2001.

5. Internet:

www.vojvodina-cess.org

www.ekapija.com

Documents

SEMINARSKI RAD - Fiskalna Strategija