REPUBLIKA KOSOVA KANCELARIJA GENERALNOG REVIZORAzka-rks.org/wp-content/uploads/2017/06/... · republika kosova kancelarija generalnog revizora br. dok. 21.10.7-2013-08 izveŠtaj revizije

REPUBLIKA KOSOVA

KANCELARIJA GENERALNOG REVIZORA

Br. Dok. 21.10.7-2013-08

IZVEŠTAJ REVIZIJE PERFORMANSE

O GRANTOVIMA MINISTARSTVA POLJOPRIVREDE,

ŠUMARSTVA I RURALNOG RAZVOJA

Priština, Jul 2015

Neobavezna revizija

Kancelarija Generalnog Revizora (KGR) obavlja revizije regularnosti

i performanse. Artan Venhari je vršilac duţnosti upravnika KGR i

ima oko 145 zaposlenih.

Naša je misija da “doprinosimo pravilnom finansijskom upravljanju

u javnoj administraciji”. Mi ćemo izvršiti kvalitetne revizije u skladu

sa međunarodno priznatim standardima revizije na javnom sektoru i

najboljim evropskim praksama. Mi ćemo izgraditi poverenje u

pravilnom trošenju javnog novca. Mi ćemo odigrati aktivnu ulogu

na obezbeđenju interesa poreskih obveznika i ostalih interesnih

stranaka na povećanju javne odgovornosti.

Izveštaji proizvedeni od strane KGR na direktan način promovišu

pruţanje odgovornosti pošto one pruţaju osnovu za drţanje

odgovornim menadţere svake budţetske organizacije.

Revizije performanse se sprovode da se proceni da li se vladini

programi upravljaju pravilno, ekonomično i efikasno, i da li su

sistemi merenja i izveštavanja efikasnosti funkcionalni.

Zamenik Generalnog Revizora Artan Venhari je odlučio za ovaj

izveštaj revizije performanse o “Grantovima za sektor poljoprivrede

u Ministarstvu Poljoprivrede, Šumarstva i Ruralnog Razvoja”, koji

je nadgledao reviziju. Izdat izveštaj je rezultat revizije sprovođene

pod upravljanjem Direktora Revizije, Myrvete Gashi, podrţan od

Samir Zymberi (Vođa Tima), i Vlora Duraku (clan tima).

KANCELARIJA GENERALNOG REVIZORA–Adresa: Musine Kokollari, Br. 16, Priština 10000, Kosovo Tel.: +381(0) 38 25 35 /121/262-FAX: +381(0) 38 2535 122 /219

http://oag-rks.org/

http://oag-rks.org/

ZYRA E AUDITORIT TË PËRGJITHSHËM – KANCELARIJA GENERALNOG REVIZORA OFFICE OF THE AUDITOR GENERAL

TABELA SADRŢAJA

Opšti saţetak ................................................................................................................................... i

1 Uvod ........................................................................................................................................ 1

2 Opis procesa grantova -sistem ............................................................................................. 3

3 Ključni nalazi revizije ............................................................................................................ 5

4 Zaključci ................................................................................................................................ 14

5 Preporuke .............................................................................................................................. 15

Dodatak I. Opis elemenata SMART .......................................................................................... 16


Lista skračenica

ARP Agencija za Razvoj Poljoprivrede

ASK Agencija za Statistike Kosova

AU Administrativno Uputstvo

EK Evropska Komisija

EU Evropska Unija

IPPRR Instrument Pre-pristupne Pomoći za Ruralni Razvoj (IPARD)

KGR Kancelarija Generalnog Revizora

MEI Ministarstvo za Evropske Integracije

MPŠRR Ministarstvo Poljoprivrede, Šumarstva i Ruralnog Razvoja

NO Nadzorni Odbor

PPRR Plan za Poljoprivredu i Ruralni Razvoj (Strateški program)

PRR Program Ruralnog Razvoja (Godišnji program)

UA Upravni Autoritet


i

Opšti saţetak

Ovaj izveštaj je rezultat revizije Ministarstva poljoprivrede, Šumarstva i Ruralnog Razvoja u vezi

sa upravljanjem razvojnog Programa grantova. Ova šema podrške od strane Vlade se zasniva na

principima i procedurama Instrumenta za Pretpristupnu Pomoć za Ruralni Razvoj (IPARD) u cilju

pripreme Kosova za budućnost sa ovim sistemom.

Ocenili smo osnivanje struktura, procedura i principa Ministarstva za implementaciju, praćenje i

nadzor godišnjeg programa grantova.

Zbog vaţnosti sektora poljoprivrede, Vlada u poslednjih nekoliko godina je izdvojila sredstava u

vidu grantova za podršku poljoprivredi. U 2013 godini u okviru Godišnjeg programa planirano je

€14.85 miliona.

U vezi ovoga, Kancelarija Generalnog Revizora je izvršila reviziju performanse kako bi se

proverilo da li su sistemi uspostavljeni od strane Ministarstva za upravljanje grantova

funkcionalni i obezbeđuju rezultate.

Ova revizija analizira razloge identifikovanih nedostataka i daje preporuke za razvoj sistema ili

olakšanje za bolje sprovođenje Godišnjeg Programa grantova.

Zaključci

Izveštaji pokazuju da su planirani rezultati u sektoru voća u celini ostvareni, dok sektor

mlekarstva nema kvalitativnih podataka o postignutim rezultatima.

Uspostavljanje sistema za upravljanje grantova je orijentisano na principima IPARD, ovo je

primećeno u fazi planiranja/izrade programa za grantove. Ali potrebno je da se dalje radi u

pravcu usklađivanja sa pravilima IPARD-a.

Još uvek nije osnovan/postavljen Među-Ministarski komitet i Nacionalni Sluţbenik za Ovlašćenje,

koje se zahtevaju prema lokalnim i IPARD propisima. Dok uspostavljeni organi nisu u potpunosti

funkcionalni. Agencija ima nedostataka u svojoj organizaciji i kapaciteta u nekim sektorima, što

moţe imati negativan uticaj na funkcionisanje unutrašnjih kontrola. Nadzori Odbor još nije razvio

svoju ulogu u nadzoru sprovođenja Programa. Ovaj način organizacije ne pruţa sigurnost za

rezultate.

Organizacija između Ministarstva i Agencije ima slabosti pogotovo u oblasti finansija i isplate za

farmere. Ugovorni sporazumi sa poljoprivrednicima ne sadrţe jasne kriterijume i proces

informisanja nije ukazao na sve-obuhvatnost.

Uopšte nedostaju kvalitetne informacije i kvalitetni izveštaji oko rezultata Programa grantova.

Izveštavanje prema pokazateljima je u ranoj fazi razvoja. Nedostaje dobar i nezavisni sistem za

ţalbe farmera.


ii

Prema tome, u cilju da se obezbedi adekvatna implementacija programa grantova, postizanje

rezultata i kvalitet podataka, adekvatno nadgledanje Programa i približavanje sa principima

IPARD:

Preporučujemo Ministra MPŠRR da:

Osigura funkcionisanje Agencije za Razvoj Poljoprivrede sa potpunim kapacitetima.

Funkcionisanje Nadzornog Odbora, kao i formiranje drugih organa prema domaćim

pravilima i pravilima IPARD. Ovo se treba postići u najkraćem mogućem roku;

Pregleda organizaciju između Agencije i Ministarstva, da poveća kontrole kako bi se

izbeglo zakašnjenja u isplate za farmere i nejasnoće u finansijama. Ugovori sa farmerima

da sadrţe jasne kriterijume i da ima kvalitetno informisanje za nosioce razvoja/ farmera;

Osigurava kvalitetnu osnovu podataka unutar Ministarstva, kvalitetno izveštavanje oko

sprovođenja Godišnjeg Programa i postignutih rezultata. Da se osigura jasna i nezavisna

procedura i prema dobrim praksama za tretiranje ţalbi poljoprivrednika i da se dalje

razvijaju principi IPARD-a u procesu grantova.

Ministarstvo Poljoprivrede, Sumarstva i Ruralnog Razvoja, se sloţio sa našim nalazima i

zaključcima i obavezala se da c e se zalagati za adresiranje preporuka.


1

1 Uvod

Ukupna površina Kosova je 1.1 miliona hektara, od čega je 53% je poljoprivredno zemljište a 41 %

je šumsko zemljište. Oko 62% stanovništva Kosova ţivi u ruralnim oblastima. Poljoprivredni

sektor karakterišu male farme, niska produktivnost i nedostatak investicija. Doprinos

poljoprivrednog sektora u Bruto Domaćem Proizvodu (BDP) je oko 14% , dok poljoprivredni

proizvodi čine oko 16% ukupnog izvoza.

Vlada je dala prioritet ovom sektoru, uvela šemu zasnovanu na principima IPARD1 da podrţi

poljoprivredni sektor . Što se tiče ovog MPŠRR je izradilo Program za Poljoprivredu i Ruralni

Razvoj 2007-13. Ovaj program je zamenjen sa revidiranom verzijom 2010-13 (u daljem tekstu:

Strateški Program), koji je u skladu sa merama Stuba I i II Zajedničke poljoprivredne politike

(ZPP) EU. Godišnji program je razdvojen na Merama2 koje pokrivaju specifičan poljoprivredni

sektor.

Stoga cilj ove revizije Performanse je da se razmotri da li uspostavljen sistem za upravljanje

Strateškog Programa obezbeđuje ostvarivanje ţeljenih rezultata kroz grantove u poljoprivredi. Na

osnovu toga da se daju preporuke za poboljšanje upravljanja i aktivnosti šema podrške.

Naša revizija je motivisana od tri faktora:

Povećanje fondova grantova;

Uloga ovog sektora u ekonomskom razvoju i zapošljavanju; i

Interesovanje javnosti i često kritičko pisanja o njihovom upravljanju.

Budţet grantova u Godišnjim programima ima sledeći tok: za 2013 €14.85 miliona, za 2014 je

predviđeno €11.25 miliona, za 2015 €20 miliona.

1 IPPRR (IPARD na Engleskom)– Instrument za pretpristupnu pomoć, predstavlja petu komponentu (5) u EK koja

zemljama koje su kandidati, odnosno potencijalne zemlje da bi dobile status kandidata pruţa pomoć za izgradnju kapaciteta i prevazilaţenje faze tranzicije.

2 Godišnji Program 2013 Sadrţi ove Mere: Mera 2 Restrukturiranje fizičkog potencijala u Agro - ruralnom sektoru, Mera

3 Navodnjavanje poljoprivrednog zemljišta, Mera 4 Investicije u preradi i marketingu poljoprivrednih proizvoda i Mera 8 Podrška za razvoj lokalne zajednice


2

1.1 Cilj i Pitanja Revizije

Cilj naše revizije je, da li sistem postavljen za dodeljivanje grantova obezbeđuje postizanje

rezultata Godišnjeg Programa za grantove i u kojoj meri. Fokus revizije je bila 20133 godina. U

vezi sa time došli smo do glavnog pitanja i dva pitanja revizije:

Do koje mere Ministarstvo je uspelo da ostvari planirane rezultate kroz grantove?

Da li je Ministarstvo postavilo jasne ciljeve za program grantova? i

Da li je Ministarstvo obezbedilo da sistem radi na postizanju planiranih rezultat?

Pristup revizije je orijentisan na funkcionisanje sistema, sprovođenje, praćenje procesa i

postignutim rezultatima, uzimajući u obzir principe IPARD.

1.1 Delokrug i metodologija revizije

Revizija je sprovedena u MPŠRR, uključujući Agenciju za razvoj poljoprivrede, Upravni autoritet,

Nadzorni Odbor, Odeljenje za statistiku i Odeljenje za poljoprivredne politike i trgovine u okviru

Ministarstva.

Metode revizije su uglavnom zasnovane na analizi i pregled dokumenata, fizičke preglede,

intervjue relevantnih stranaka.

Metodologija za reviziju uključuje sledeće specifične aktivnosti:

Obavljanje intervjua sa odgovornim zvaničnicima Ministarstva, upravnog autoriteta i ARP;

Pregled dokumenata:

Program poljoprivrede i ruralnog razvoja (PPRR) 2010-2013, dopunjeno izdanje;

Programi i operativni planovi za grantove;

Izveštaji praćenja i rada aktera odgovornih za praćenje;

A.U 03/2013 (o merama i kriterijumima za podršku poljoprivredi i ruralnom razvoju);

O Odabir dva sektora Mera 2 za analizu rezultata;

Razvijeni intervjui sa 18 poljoprivrednika koji su aplicirali/korisnici od podrške

Ministarstva u sektoru mleka i voća; i

Istraţivanja dobre prakse iz regiona i zemalja EU.

3 U vreme našeg angaţovanja još uvek nije bila završena implementacija Programa za 2014 godinu i izveštavanje u vezi

toga. Izveštaji o napretku programa u 2014. izvešteno je do juna 2015 godine.


3

2 Opis procesa grantova -sistem

MPŠRR je odgovorno za razvoj i sprovođenje nacionalnih politika za poljoprivredu i ruralni

razvoj. Ministarstvo izrađuje Strateški program za poljoprivredu i ruralni razvoj za period od 7

godina. Na osnovu toga se sastavlja Godišnji program koji uključuje i finansijske troškove za

implementaciju, kao i AU za njegovu implementaciju.

Da se podrţi poljoprivredni sektor ili za implementaciju Godišnjeg programa, Vlada Kosova

izdvaja sredstva u vidu grantova.

Grantovi su finansijske podrške za investicione projekte sufinansirane između Ministarstva i

poljoprivrednika4. Učešće moţe biti u različitim procentima u zavisnosti od namene i iznosu

sredstava na raspolaganju. Grantovi se finansiraju iz Budţeta Kosova, donatora i Svetske banke

preko zajma.

Strateški Program sadrţi sveobuhvatnu analizu poljoprivrednog sektora. Predviđeni su Sektori

koji će biti podrţani kroz grantove u cilju:

Podršci poljoprivrednicima u stvaranju boljih uslova za rad u ruralnim područjima;

Povećanja prihoda poljoprivrednika, povećanje poljoprivredne produktivnosti;

Stvaranja mogućnosti za zapošljavanje u ruralnim područjima;

Poboljšanja konkurentnosti poljoprivredne proizvodnje;

Zamene uvoza sa domaćim proizvodima; i

Pripreme poljoprivrede Kosova za integraciju u EU.

Ovi ciljevi će biti prebačeni na Godišnjem Programu za podršku poljoprivredi i pretočeni u

specifične ciljeve. Ministarstvo je uspostavilo strukture orijentisane ka zahtevima IPARD-a, koji su

direktno i indirektno bavile za upravljanjem grantova. To su:

Upravni Autoritet (UA) – Odeljenje za politike ruralnog razvoja ima ulogu UA. Njegova uloga je

u koordiniranju aktivnosti za izradu programa, odabir mera (prioriteta), definisanje kriterijuma,

formulaciju strategije komuniciranja i dizajniranju sistema praćenja i evaluaciju sprovođenja

Programa.

Agencija za razvoj poljoprivrede (ARP) - kao Agencija je osnovana u 2012. Agencija je odgovorna

za implementaciju razvojnih programa i izveštavanje rezultata. Prihvata i ocenjuje aplikacije,

verifikacije na terenu i ovlašćenja isplata. Njeno organizovanje i zadaci su definisani Uredbom

01/2012. Agencija nije u potpunosti funkcionalna, još uvek nisu u funkciji Odeljenje za finansije i

unutrašnja revizija, kao što je predviđeno. Oni imaju uticaj na funkcionisanje unutrašnjih kontrola.

4 U poljoprivrednom sektoru podrška je prvenstveno za poljoprivrednike.


4

Nadzorni Odbor (NO) - je osnovan 2011 godine i odgovoran je za praćenje sprovođenja

Strateškog programa. Odbor usvaja Godišnji program, pregledava i odlučuje o promenama u vezi

sa tim. Ima ulogu u usvajanju fizičkih i finansijskih pokazatelja koji će se koristiti za praćenje

programa. Razmatra i usvaja godišnji izveštaj o realizaciji pre njihovog dostavljanja Kancelariji

premijera i Kancelariji za vezu Evropske Komisije. NO je telo koje ima vladine i nevladine članove

u cilju da njegove odluke budu što više predstavljene.

Nadzor / ispitivanje rezultata Programa

Izrada/Praćenje Programa Sprovođenje Programa

Međutim, imajući u vidu zahteve lokalnih propisa i zahteva prema principima IPARD, sistem za

upravljanje Nacionalnog Plana5 Ruralnog Razvoja i PRR još uvek nije kompletan. I dalje nedostaju:

Među-Ministarski Odbor za poljoprivredu i ruralni razvoj, kao savetodavno telo Vlade

nije uspostavljen, u skladu sa Zakonom o poljoprivredi; i

Nacionalni Službenik za Overavanje (u Ministarstvu Finansija) koji osigurava

funkcionisanje finansijskih kontrola, odrţavanje računa, izvršenje plaćanja i izveštavanje

standarda. Ovo telo i tela IPA koordinacije u Ministarstvu za Evropske Integracije

zahtevaju se sa pravilima IPARD, i predstavljaju se kao preduslov za dobijanje i

upravljanje sredstava od EK.

Treba naglasiti da su aktuelni akteri, upravni autoritet i Agencija za razvoj poljoprivrede još uvek

nisu akreditovani pod IPARD standardima.

Naša revizija tretira rad i funkcionisanje organa koji su do sada uspostavljeni.

5 Nacionalni Plan uključuje strategiju u oblasti poljoprivrede i ruralnog razvoja koja se izradi za 7 godišnji period,

Ministarstvo se referisala ovom dokumentu kao Program za Poljoprivredu i Ruralni Razvoj - ovako je tretirano i na ovom izveštaju.

Upravni Autoritet Agencija za Razvoj Poljoprivrede

Nadzorni Odbor


5

3 Ključni nalazi revizije

Da bi se procenilo u kojoj je meri Ministarstvo uspelo da ostvari planirane rezultate u pružanju

grantova mi smo analizirali organizaciju Ministarstva na nivou planiranja i sprovođenju

Programa i nivo praćenja i nadzora Godišnjeg programa. Ovo je tretirano putem dva pitanja

revizije.

3.1 Da li je Ministarstvo postavilo jasne ciljeve u program za

grantove?

Za ovo pitanje smo pregledali da li je Ministarstvo godišnji program pripremila prema Strateškog

Programa i da li je uspela da uspostavi jasne ciljeve (kao SMART6). Ako su postavljeni jasni

kriterijumi u ugovorima sa farmerima za grantove i da li je prenesena informacija kod farmera, da

bi se postigle namere Ministarstva.

3.1.1 Godišnji program za grantove, da li je pripremljen u skladu sa

strateškim programom?

Strateški program treba biti sastavljen na osnovu potpunih i verifikovanih informacija, da sadrţi

merljive ciljeve na vreme, srednjoročne ili periodične ciljeve koji se razdvajaju na Programe ili

godišnje planove/operativne. Efekti postignuti u godišnjem programu trebaju odraţavati na

Strateški Program.

Godišnji program je pripremljen prema strateškim programom, a što se tiče godišnjih ciljeva i

povezivanje sa strateškim ciljevima kao i njihovom uticaju na poljoprivredni sektor, je u toku

pripreme od spoljnih procenjivača. Iz ove procene, zvaničnici ministarstva očekuju jasniju sliku o

uticaju godišnjih ciljeva u strateškim ciljevima. Nakon toga će biti usmereni ka eventualnoj

eliminaciji slabosti koje proističu iz ocenjivanja.

Ipak se primećuje da baza podataka u Ministarstvu još nije potpuna prilikom pripreme Programa7.

U Programu 2014-2020 je uočen napredak u postavljanju ciljeva, produbljivanje analiza i kvalitet

podataka. U 2014, Agencija za Statistike Kosova je izvršila registraciju poljoprivrede. Preliminarni

rezultati su objavljeni i dostupni.

6 SMART - Specifičan, merljiv, dostiţan, realističan i vremenski ograničen, za više informacija pogledajte dodatak I 7 Ministarstvo još ne poseduje Registar trgovaca i poljoprivrednih imovina na Kosovu i Registar za korišćenje

poljoprivrednog zemljišta prema Zakonom o Poljoprivredi.


6

Programu 2014-2020 je izvršena preliminarna procena (ex ante) od strane nezavisnog tima

evaluatora delegiranih od strane Evropske komisije. U ovom izveštaju, između ostalog evaluatori

su potvrdili da mere adresiraju prioritete i doprinosu ciljevima. Sistem nadgledanja i evaluacije se

razvija i da je NO pokazao kompetentnost, međutim, primetili smo da:

PPRR 2014-2020 Vlada još nije dostavila u Skupštini Republike Kosova za usvajanje.

Shodno još nije osnivan Komitet za Nadzor.

Ovo pokazuje da Vlada i Skupština Kosova još uvek nisu dali saglasnost za prioritete i razvojne

politike u sektoru poljoprivrede. Takođe nedostaje nadgledanje u njihovom sprovođenju.

3.1.2 Da li su jasno predstavljeni pokazatelji i rezultati koji će se postići

Merom 2?

U cilju procene za postizanje ciljeva i operira svaki strateški i operativni dokument treba da jasno

sadrţi očekivane rezultate i pokazatelja merenja.

Mera 2 Godišnjeg Programa 2013 odnosi se na restrukturiranje fizičkog potencijala u Agro-

ruralnom sektoru, koji uključuje sledeće pod-mere:

Poljoprivredna gazdinstva za proizvodnju mleka

Poljoprivredna gazdinstva za proizvodnju jaja

Proizvodi govedine i brojlera

Poljoprivredna gazdinstva za proizvodnju meda

Sektor voća

Sektor vinograda za stono groţđe

Sektor povrća

Sektor jagodičastog voća i lekovitog bilja

Poljoprivredni mehanizam.

Mi smo se fokusirali na pod-meru proizvodnje mleka i sektora voća. Zbog većeg budţeta i preko njih da imamo jednu sliku sa kojom se prilagođavaju i druge mere. U Programu su predstavljeni pokazatelji i rezultati koji se očekuju da se postignu od ove dve pod-mere, kao u nastavku:


7

Tabela 2: Sektor mleka8

Vrsta pokazatelja

Pokazatelj Cilj

Input Dodeljena sredstva za sektor mleka 2013 u € 1.000.000

Output Br. podrţanih farmi 30

Ukupan obim investicije u € 1.428.571

Rezultat

Broj novih štala 20

Broj farmi sa poboljšanim standardima 17

Broj farmi sa novim deponijama đubriva 15

Uticaj Ukupno ekstra poljoprivredni proizvod (€)

Broj stvorenih novih radnih mesta (sa punim radnim vremenom)

Tabela 1: Sektor voća

Vrsta pokazatelja

Pokazatelj Cilj

Input

Dodeljena sredstva za sektor voća za 2013 godinu 1.200.000

1. Podizanje novih površina za voćnjak jabuke u € 700.000

2. Podrška za infrastrukturu voćnjaka jabuke u € 200.000

3. Podizanje novih površina sa jagodama, malinom i kupinom u € 300.000

Output

Broj podržanih farmi 54

1. Broj novih voćnjaka jabuke 22

2. Broj podrţanih poljoprivrednika za infrastrukturu voćnjaka jabuke

9

3. Podizanje novih površina sa jagodama, malinom i kupinom 32

Sveukupni obim investicije (u €) je sledeći: 1.775.000

1. Podizanje novih površina za voćnjak jabuke 1.035.000

2. Podrška za infrastrukturu voćnjaka jabuke 296.000

3. Podizanje novih površina sa jagodama, malinom i kupinom 444.000

Rezultat

Novi voćnjaci jabuke (ha) 83

Postojeći voćnjaci jabuke sa poboljšanom infrastrukturom (ha) 36

Nova područja za uzgoj jagode, maline i kupine (ha) 21

Uticaj Ukupno ekstra poljoprivredna proizvodnja (€)

Ukupan broj ekvivalentnih novih radnih mesta koja su stvorena

Naš fokus je da li su pokazatelji jasni i kako su nadgledani ostvareni rezultati. Od tabele vidimo da

za ova dva sektora su postavljeni pokazatelji o očekivanim rezultatima.

Pokazatelji u tabelama sadrţali neke greške kao u slučaju razlike u broju farmi podrţanih u

sektoru mlekarstva.

U okviru programa su predstavljene dve brojke u vezi sa brojem podrţanih farma, u početku bilo

je 20 podrţanih farmi broj farmi u sektoru mlekarstva, a zatim u pojedinačnoj tabeli figurira broj

8 Podaci u tabeli 1 i 2 su preuzeti iz godišnjeg programa Ministarstva za 2013.


8

30. Jedna druga razlika je primećena u Administrativnom uputstvu koje s izrađuje za sprovođenje

Programa, tu se procenjuje da se podrţe 38 farmi na ovom sektoru.

Razlike oko uspostavljanja pokazatelja o broju farmi moţe doneti nejasnoće i poteškoće u merenju

rezultata/efekata Godišnjeg Programa. Jer nije jasno koji je bio cilj da se postigne.

Dok pokazatelji o uticaju projekata se popune prilikom aplikacije, nakon što farmeri dostavljaju

formular obavezivanja o broju zaposlenih i povećanju proizvoda. Ovi pokazatelji se uvode u

sistemu nadgledanja. Za projekte koji se usvajaju/realizuju treba da se vrši pratnju njihove

implementacije. Međutim ovi pokazatelji nisu praćeni pravilno, jer sistem nadgledanja je u

procesu razvoja, koji za 2015 očekuje da bude potpuno funkcionalan.

3.1.3 Da li su istaknutu kriterijumi u sporazumima grantova između

ugovornih strana (ARP i korisnika)?

Ugovori treba da sadrţe jasne obaveze ugovornih strana i kriterijume, vreme izvršavanja i kazne u

slučaju nepoštovanja bilo koje strane. Ako se ugovor odnosi na bilo koji drugi dokumenat, trebaju

biti validni i precizni u cilju postizanja ciljeva i izbegnuti nesporazume.

Ugovori između ARP i poljoprivrednika ne sadrţi posebne kriterijume, kao primer

moţemo predstaviti slučaj isplaćivanja.

U ugovorima nije jasno naveden rok plaćanja za poljoprivrednike, nakon što oni izvršavaju

ulaganja, i u slučaju da se uplate zakasne nisu predviđene kazne. AU za 2013 godinu predviđa da

se isplata izvrši u roku od 30 dana nakon zahteva za isplatu, ali ovo nije navedeno u ugovoru.

Kao posledica, neke isplate za poljoprivrednike su odloţene 3 do 5 meseci, ovo je primećeno u

sektoru mleka odnosno voća i za to nije dato nikakvo opravdanje. Stoga ugovori sa

poljoprivrednicima nisu pravilno implementirani a nedostatak specifičnih/jasnih kriterijuma utiče

ne preduzimanju mera u slučaju nesprovođenja.

3.1.4 Da li je blagovremeno usvojen godišnji program i uputstva za

sprovođenje programa i koliko su informisani poljoprivrednici?

Godišnji program i uputstva trebaju da se izrade i objave na vreme kako bi se osiguralo da

informacije stignu do ciljne grupe. Akteri i poljoprivrednici treba da imaju mogućnost analiziranja

i dovoljno vremena za pripremu.

Program je usvojen početkom februara 2013 godine, a objavljen je 10 dana nakon odobrenja. U

vezi sa informisanjem, Ministarstvo je organizovala sesije sa opštinskim sluţbenicima, NVO i neke

grupe poljoprivrednika. Takođe pripremila brošure i reklame za prenos na Javnom Televiziju –

RTK.


9

Informativne aktivnosti nisu dali očekivane efekte, zvaničnici su tvrdili nedostatak efekta prilikom

reklame u televiziji jer su prenošene retko i u vreme sa niţem gledanju.

Uprkos gore navedenih akcija većina poljoprivrednika imaju poteškoće da se informiraju na

vreme i da se pripremaju za aplikaciju.

Od intervjua sa poljoprivrednicima došlo je do različitih pitanja oko informisanja.

Uglavnom poljoprivrednici koji imaju poljoprivredu primarni posao izjavili su da o

podršci Ministarstva su informisani putem razgovora u društvu i nisu uspeli da pročitaju

Program/brošure Ministarstva.

Dok neki poljoprivrednici koji su bili u radnom odnosu i poljoprivreda nije njihova

primarna aktivnost bili su svesni objavljivanja programa i čitali su o tome koji su uglavnom

bili bliţi pristupu informacijama.

Kvalitet informisanja utiče na ostvarivanje ciljeva Ministarstva i uključivanje ciljnih grupa u

razvojne programe poljoprivrede.

Ministarstvo treba obratiti paţnju sveobuhvatnom informisanju, jer postoji rizik da informacija ne

dostigne poljoprivrednicima ili ciljnim grupama koje mogu biti nosioci razvoja poljoprivrede.

3.2 Da li je Ministarstvo obezbedilo da sistem radi na postizanju

planiranih rezultata?

U ovom pitanju smo pregledali da li su nadzorni organi i organi sprovođenja programa uspeli da

upravljaju svoje aktivnosti ka postizanju rezultata Programa.

3.2.1 Agencija za razvoj poljoprivrede, da li je uspela da sprovede

odgovarajući godišnji program za grantove (Mera 2) ?

Agencija za razvoj poljoprivrede je odgovorna za realizaciju godišnjeg programa. Treba da primi i

oceni aplikacije, ugovore, verifikacije na terenu i isplate korisnicima. Prati realizaciju projekata i

treba da izveštava o napretku sprovođenja prema pokazateljima.

Redovno treba da se ubacuju podaci u sistemu s ciljem aţuriranja podataka i izveštaja u svako

vreme a ispravno funkcionisanje kontrola pomaţe organizaciji da ostvari svoje ciljeve.

ARP je obavila implementaciju programa 2013, uprkos činjenici da postoje kašnjenja u

organizovanju.

ARP još uvek nije uspostavila jedinicu za unutrašnju reviziju i Odeljenje finansija sa svojim

sektorima.


10

Nepotpuni kapaciteti u direktoratu finansija i unutrašnje revizije, mogu uticati na rad unutrašnjih

kontrola u Agenciji, kao i nekvalitetno sprovođenje godišnjeg programa. Sprovođenje Godišnjeg

programa 2013 su pratili neki nedostaci.

Proces od zatvaranja poziva za aplikacije do potpisivanja ugovora je trajao 5 do 6 meseci,

što je primećeno u sektoru mleka i voća.

Na osnovu testiranih uzoraka primetili smo da ugovori za sektor mlekarstva potpisani krajem

septembra, dok u sektoru voća u prvoj polovini oktobra. Njihovo sprovođenje se očekuje krajem

novembra 2013. Ova praksa je dovela da se projekti sprovode u nepovoljnih vremenskim

uslovima, promenljivog vremena i u kratkom vremenskom periodu. Što je imalo poteškoće u

sprovođenju projekata.

Kašnjenje u dodeli ugovora i kratak vremenski raspored za realizaciju projekta je predstavljeno

kao prepreka od većina farmera sa kojima je izvršen intervju. Prema tome ovaj način realizacije

godišnjeg programa moţe imati negativne efekte u postizanju planiranih rezultata i uticaj koji se

očekuju da se postignu kroz grantova.

Isplate poljoprivrednicima su zakasnile 3 do 5 meseci nakon implementacije projekata.

Proces izvršenja Isplata je istakao nedostatke u finansijskom pogledu, kao i lošu organizaciju

između Ministarstva i Agencije. S obzirom da Agencija nije razvila kapacitete u sektoru finansija,

izvršenje plaćanja se i dalje sprovodi od strane Ministarstva. Agencija priprema dokumentaciju i

dostavlja Ministarstvu za sertifikaciju i izvršenje plaćanja. Ali ovaj proces nije organizovan kako

treba prema tome kašnjenja u isplatama su velike9.

Kašnjenje u transferu sredstava negativno utiču na postizanje rezultata od projekata i naglašava

performansu Ministarstva u realizaciji godišnjeg programa u celini.

Ako pogledamo finansijski aspekat Godišnjeg programa Mera 2 je realizovan oko 50%, rezultat

nije povoljan. Dok Ministarstvo nije bio u mogućnosti da pruţi informacije o tome u kojem

finansijskom procentu su realizovane pod-mere: mleko i sektor voća. Ovo pokazuje da postoje

nejasnoće i slabosti u oblasti finansija, pitanje koje zahteva brzo adresiranje.

S druge strane, zato što je Ministarstvo zakasnilo isplaćivanje, poljoprivrednici su naišli na

finansijske poteškoće. Neki poljoprivrednici su izjavili da za realizaciju projekata su uzeli kredit i

zakasnili njihov povratak. To je dovelo da investicije imaju dodatnih finansijskih troškova i u

nekim slučajevima neizdrţivo za poljoprivrednike. Stoga ministarstvo sa njenom neefikasnošću

negativno uticala da se postignu ţeljeni efekti kroz grantova.

Nije se izvestila primena Programa prema pokazateljima/indikatorima;

9 Ova pojava i dalje traje, prema tome kao pitanje je tretirano u Izveštaju o reviziji finansijskih izveštaja MPŠRR-a za 2014

godinu izdatih od strane KGR-a.


11

ARP u godišnjem izveštaju je dalo detalje o aktivnostima Agencije, ali nije pomenulo o napretku

implementacije programa prema pokazateljima.

Postavljeni pokazatelji nisu pravilno praćeni niti nadzorom.

Agencija i Ministarstvo, imaju slab kvalitet podataka i nije jasno koliko se postignu njihovi

ciljevi/rezultati i koji je njihov postignuti efekat kroz grantova.

3.2.2 Da li je praćen Godišnji program i da li su pripremani redovni

izveštaji o postignutim rezultatima od grantova?

NA je odgovoran za kontinuirano praćenje i procenu godišnjeg programa i izveštaja Nadzornom

Odboru. Divizija Nadzora i evaluacije u okviru NA treba da sačini redovne periodične izveštaje o

realizaciji godišnjeg programa.

Proces kvalitetnog nadzora i evaluacije daje jasan uvid o postizanju rezultata i ciljeva. Identifikuje

nedostatke i pomaţe u preduzimanju odgovarajućih korektivnih mera.

Divizija Nadzora i evaluacije je pripremila godišnji izveštaj nadzora godišnjeg programa-2013.

Izveštaj je tretirao realizaciju programa, ali primećeno je nekoliko nedostataka:

Nadzor nije pruţio/primila kvalitativne informacije, tako da podaci u izveštaju nadzora

nisu pravo predstavili stanje realizovanih projekata.

Osim toga primetili smo da postoji nedostatak izveštavanja rezultata i izvešteni podaci su različiti

od nekih izvora unutar Ministarstva, kao u sledećoj tabeli:

Masa 2 / izveštavanje 2013 g. Planiranje Izveštaj APR

Izveštaj Nadzorske

Divizije Zeleni

Izveštaj

Sektor voća Br. farmi rezultat

Br. farmi rezultat

Br. farmi rezultat rezultat

Novi voćnjaci jabuke 22 83/ha 30

70

127/ha 299/ha

Infrastruktura voćnjaka jabuke

9 36/ha 18 20/ha

Nove površine sa jagodom, malinom i kupinom

32 21/ha 22 50/ha 169/ha

Sektor Mleka 30 43 43 75/farma


12

Na osnovu tabele vidimo da su planirani rezultati postignuti i prekoračeni u sektoru voća,

međutim izveštavanje je nejasna i dovodi u pitanje kvalitet podataka, jer:

ARP u godišnjem izveštaju prikazuje broj odobrenih projekata i nije jasan broj realizovanih

projekata;

Divizija Nadzora je izvestilo odobrene projekte umesto da izveštava broj realizovanih

projekata; i

Zeleni Izveštaj u okviru Ministarstva je izvestio o rezultatima na nivou zemlje. Međutim

odeljenje za Statistike u Ministarstvu nije razjasnilo koji je rezultat podrške kroz grantova

(kosovskog budţeta) i koji su ostali izvori finansiranja koji imaju uticaj u razvoju sektora

poljoprivrede u zemlji.

Ova forma izveštavanja u okviru Ministarstva ne odraţava pravo o postignutim rezultatima i

donosi nejasnoće o realnom stanju. Ovo oteţava merenje napretka, identifikaciju slabosti i pouke

za budućnost u vezi sa grantovima.

3.2.3 Da li su preduzete akcije sa pitanjima, izvešteni rezultati?

Odbor se treba sastajati najmanje dva puta godišnje. Osim ostalog, treba da preispitaju postignute

rezultate i daje predloge za izmene i ispravke u Programu. Naučene lekcije treba da se koriste u

izradi budućih programa, međutim:

Od 2011 godine, kada je NO osnovan do 2014 godine odrţala su se četiri sastanka umesto

najmanje osam.

U četiri odrţanim sastancima učešće članova je bilo u malom broju, ovo je predstavljeno kao

zabrinutost u sastancima NO.

Zbog retkih sastanaka, NO nije tretirao Izveštaj Nadzora o realizaciji Programa 2013.

Ovo ukazuje na slabosti u nadzoru godišnjeg Programa i ne obezbeđuje preduzimanje mera za

poboljšanje ako je potrebno.


13

3.2.4 Da li postoje ţalbe od poljoprivrednika i da li postoji sistem za njihovo

adresiranje?

U ugovornim odnosima bilo koje vrste postoji mogućnost ţalbe ukoliko jedna od strana je

nezadovoljna ili tvrdi da ima nepravde. Procedure ţalbe treba da budu jasne. Preduslov je da se

obezbedi objektivan, profesionalan i nezavisan proces ţalbi.

U 2013 u ARP su se ţalili 194 farmera o projektima godišnjeg programa. Njihovo ispitivanje je

trajalo do 2015, i dalje jedna ţalba je u procesu. Osim produţetka njihovog pregleda primetili smo

da:

U ARP ne postoji jasan sistem ili postupak za tretiranje ţalbi, niti u AU 2013 nisu jasno

opisani postupci za prituţbe.

Štaviše proces ţalbe u oba nivoa je izvršen unutar ARP-a. Ovaj proces ţalbe ne promoviše principe

dobrih praksi. U 2014 ARP je izradila proceduru za proces ţalbe, ali još nisu postignuti principi i

dobre prakse ovog procesa.

U intervjuima sa poljoprivrednicima primetili smo da je neophodno imati dobar sistem i jasne

procedure za ţalbe. Pošto su poljoprivrednici izrazili zabrinutost i nezadovoljstvo u tom pogledu.

U vezi sa procesom ţalbi mi smo uzeli informacije o upotrebljenim praksama najmanje u dve

zemlje regiona10. U ovim mestima Komisija za Ţalbe (drugi stepen) se formira od strane Ministra i

sastoji se od sluţbenika Ministarstva11. U oba dva slučajeva Agencija je prisutna sa svojim

sluţbenicima za razjašnjenje pitanja ali bez prava glasa.

10 U Hrvatsku i Bugarsku 11 Uglavnom se sastoji od Upravljačkog Autoriteta, Department Ruralnog Razvoja, Komitet Nadzora, Pravni Sluţbenik u

Ministarstvu.


14

4 Zaključci

Izveštaji pokazuju da su planirani rezultati u sektoru voća u celini ostvareni, dok u sektoru mleka

nema kvalitativnih podataka o postignutim rezultatima i izveštaj ne nudi potpunu pouzdanost.

Uspostavljanje sistema za upravljanje grantova je orijentisano na principima IPARD. Napredak u

tom pravcu je primećen u fazi planiranja i izrade programa za grantove. Ali potrebno je da se dalje

radi u pravcu usklađivanja sa pravilima IPARD.

1. Još uvek nije osnovan/postavljen Među-Ministarski komitet i Nacionalni Sluţbenik za

Ovlašćenje, koje se zahtevaju prema lokalnim i IPARD propisima. Dok uspostavljeni organi

nisu u potpunosti funkcionalni. Agencija ima nedostataka u svojoj organizaciji i kapaciteta u

nekim sektorima, što moţe imati negativan uticaj na funkcionisanje unutrašnjih kontrola.

Nadzori Odbor još nije razvio svoju ulogu u nadzoru sprovođenja Programa. Ovaj način

organizovanja ne pruţa sigurnost za rezultate.

2. Organizovanje između Ministarstva i Agencije ima slabosti pogotovo u oblasti finansija i u

isplatama za poljoprivrednike. Ugovoreni sporazumi sa poljoprivrednicima ne odrţavaju jasne

kriterijume i proces informisanja nije pokazao sveobuhvatnosti.

3. Uopšte nedostaju kvalitetne informacije oko rezultata/Uticaja Programa granata. Izveštavanje

prema pokazateljima je u ranoj fazi razvoja i još uvek se ne izrađuju kvalitetni izveštaji o

napretku Godišnjeg Programa. Nedostaje jedan dobar nezavisni sistem za ţalbe

poljoprivrednika.


15

5 Preporuke

Preporučujemo Ministra MPŠRR da:

Osigura funkcionalizaciju Agencije za Razvoj Poljoprivrede sa potpunim kapacitetima.

Funkcionisanje Nadzornog Odbora, kao i formiranje drugih organa prema pravilima

IPARD. Ovo se treba postići u najkraćem mogućem roku;

Pregleda organizovanje između Agencije i Ministarstva, da poveća kontrole da bi se

izbeglo zakašnjenjima u isplatama za poljoprivrednike i nejasnoće u finansijama.

Ugovori sa poljoprivrednicima da sadrţe jasne kriterijume i informisanje dostiţe

pruţaocima razvoja/poljoprivrednika;

Osigura kvalitetnu bazu podataka unutar Ministarstva, kvalitetno izveštavanje oko

sprovođenja Godišnjeg Programa i postignutih rezultata. Da se razvija jasna nezavisna

procedura i prema dobrim praksama o tretiranju ţalbi poljoprivrednika i da se dalje

razvijaju principi IPARD-a u procesu grantova.


16

Dodatak I. Opis elemenata SMART

Specifičan Ciljevi treba da se formulišu na precizan način, naročito u ţeljenom smeru i ciljnoj

grupi. Ciljevi se razlikuju od ostalih ciljeva (ne mogu se pokrivati).

Merljiv Postizanje ciljeva treba da bude opredeljiv bilo kroz merenje ili na neki drugi način što je

moguće objektivnije (kao procena). To podrazumeva formulaciju ex ante indikatora, vrednost čega

treba da imaju ovi indikatori kada se cilj bude postigao, jedna metoda za procenu vrednosti

indikatora i jedno merenje nula u vezi ovih indikatora.

Dostižan Ciljevi politike treba da se usaglašavaju sa svim deoničarima i sa ciljnom grupom.

Obično to su ostala ministarstva, unutar ovih ministarstva, organizacije na terenu i skupština.

Sporazum treba da obuhvata sve relevantne aspekte cilja. Ova harmonizacija ne umanjuje ni u koji

slučaj vladine kompetencije za odlučivanje. Što je bolje harmonizirana politika još bolje će biti

podrţana.

Realističan Ciljevi treba da se odabiru na taj način da migu biti realizovani u okviru mogućih

okolnosti. To podrazumeva da u formulaciji ciljeva treba da se identifikuju odlučujući faktori

uspeha i da se uzima u obzir jedan drugi scenario u buduće koji idu uz rame sa ovim faktorima.

Vremenski ograničen Treba da se određuje jedan specifičan datum kada se aktuelni razvoj snaga

se bude suočavao sa ovim setom ciljeva. Za dugoročne projekte i politike potrebno je da postoje

srednjoročni ciljevi i periodni momenti.

Documents

REPUBLIKA KOSOVA KANCELARIJA GENERALNOG REVIZORAzka-rks.org/wp-content/uploads/2017/06/... · republika kosova kancelarija generalnog revizora br. dok. 21.10.7-2013-08 izveŠtaj revizije