©Thinkstock

-

Preporuke Vijeća o djelotvornim javnim investicijama na svim nivoima vlasti

Usvojeno 12. marta 2014.

Predgovor

Ovaj dokument predstavlja Preporuke o djelotvornim javnim investicijama na svim nivoima vlasti koji je Vijeće OECD-a usvojilo 12. marta 2014.

Preporuke predstavljaju instrument OECD-a koji je odobrilo Vijeće, a koji rezultira međunarodnim normama i standardima, najboljim praksama i načelnim smjernicama. Preporuke nisu pravno obavezujuće, ali im praksa daje veliku moralnu snagu jer predstavlja političku volju država članica.

Preporuke je izradio OECD-ov Odbor za politiku teritorijalnog razvoja (TDPC). Dokument je prošao postupak sveobuhvatnih konsultacija unutar i izvan OECD-a i dobio je podršku ministara na Ministarskom sastanku Odbora, 5. i 6. decembra 2013. godine u Marseju.

Svrha principa koji su navedeni u Preporukama jeste da se pomogne vladama na svim nivoima da procjene jake strane i slabosti svojih kapaciteta za javne investicije, što predstavlja ključnu zajedničku odgovornost na svim nivoima vlasti, i da uspostavi prioritete za poboljšanje. OECD nastavlja svoj rad na provedbi ovih principa izradom popratnog alata kojim će se moći rukovoditi oni koji rade na izradi politika i njihovoj provedbi.

Za više informacija, molimo posjetite našu stranicu: www.oecd.org/regional-policy ili kontaktirajte: dorothee.allain-dupre@oecd.org ili TDPCprinciples@oecd.org

Direkcija za javnu upravu i teritorijalni razvoj

3

Sadržaj

Uvod...... ........................................................................................................................ 4

Preporuke vijeća o djelotvornim javnim investicijama na svim nivoima vlasti................................................................................................................................... 8

A. Koordinacija javnih investicija na svim nivoima vlasti i u svim politikama ................ 9

1. Investirati uz upotrebu integrirane strategije koja je prilagođena različitim područjima...................................................................................................................9

2. Usvojiti djelotvorne instrumente za koordinaciju između državnog i

subnacionalnih nivoa vlasti.......................................................................................... 9

3. Provesti horizontalnu koordinaciju između subnacionalnih vlada da bi se

investiralo u relevantnom obimu................................................................................ 10

B. Jačanje kapaciteta za javne investicije i promoviranje učenja iz politika na svim nivoima vlasti...................................................................................... 10

4. Unaprijed procijeniti dugoročne utjecaje i rizike javne investicije.................... 10

5. Angažirati nositelje interesa tokom cijelog investicijskog ciklusa ..................... 10

6. Mobilizirati privatne aktere i finansijske institucije da bi se diverzificirali

izvori finansiranja i ojačali kapaciteti.......................................................................... 11

7. Ojačati stručnost javnih zvaničnika i institucija uključenih u javne

investicije.................................................................................................................... 11

8. Fokusirati se na rezultate i promovirati učenje iz iskustva................................. 11

C. Osiguravanje odgovarajućih okvirnih uvjeta za javne investicije na svim nivoima vlasti................................................................................................................................. 11

9. Razviti fiskalni okvir koji je prilagođen zadanim investicijskim ciljevima............ 11

10. Zahtijevati domaćinsko i transparentno upravljanje finansijama na svim

nivoima vlasti............................................................................................................... 11

11. Promovirati transparentnost i strateško korištenje javnih nabavki na svim

nivoima vlasti................................................................................................................ 13

12. Težiti kvalitetu i konzistentnosti u regulatornim sistemima na svim

nivoima vlasti .............................................................................................................. 13

Dodatak ........................................................................................................................... 14

Primjeri dobrih praksi za Principe................................................................................... 31

Bibliografija .................................................................................................................... 33

4

Kan

ada

Bel

gija

SjA

D

Nje

mač

ka

Swit

zerl

and

Jap

an

Fran

ce

Finl

and

OEC

D33

avg

Ital

y

Irel

and

Au

stri

a

Au

stra

lia

Net

her

lan

ds

Mex

ico

Isra

el

Spai

n

Den

mar

k

Slo

veni

a

Cze

ch R

epu

blic

Kor

ea

Port

uga

l

Swed

en

Nor

way

Un

ite

d K

ingd

om

Slo

vak

Rep

ubl

ic

Icel

and

Pola

nd

New

Zea

lan

d

Luxe

mb

our

g

Hu

ngar

y

Turk

ey

Esto

nia

Gre

ece

Uvod

Javne investicije utječu na odluke o tome gdje će ljudi živjeti i raditi, utječe na prirodu i lokaciju privatnih investicija i na kvalitet života. Ako se njima dobro upravlja, javne investicije predstavljaju oblik javnih rashoda koji potencijalno pozitivno utječe na rast. Suprotno tome, loše odluke u vezi investicija dovode to traćenja resursa, narušavanja povjerenja javnosti, i mogu negativno utjecati na mogućnosti za ostvarenje rasta.

Tokom 2012. godine, zemlje OECD-a su potrošile oko 1,2 triliona USD na javne investicije – 2,7%

BDP-a OECD-a i 15% ukupnih investicija. Ove brojke ne prikazuju varijacije koje postoje između zemalja i unutar njih. Unutar zemalja postoje regionalne varijacije, kako u pogledu javnih investicija kao procenta BDP-a, tako i u pogledu javnih investicija po glavi stanovnika.

Subnacionalni organi vlasti su imali udio od 72% ukupnih javnih investicija tokom 2012. godine u cijeloj oblasti OECD-a. Općenito, ovaj udio je mnogo viši u zemljama federalnog uređenja, a niži u historijski centraliziranim zemljama. Putem zajedničkih političkih nadležnosti ili zajedničkih aranžmana finansiranja, javne investicije obično uključuju različite nivoe vlasti u nekoj fazi investicijskog procesa, što upravljanje investicijama čini posebno kompleksnim.

Subnacionalni udio u javnim investicijama zemlje (2012.)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

Subnacionalne vlade (savezne jedinice, regioni i lokalne vlasti) Ostatak javnog sektora (centralna vlada i sistem socijalnog osiguranja)

Izvor: OECD (2013), Regions at a Glance 2013, uz korištenje podataka iz državnih finansijskih izvještaja OECD-a.

Definicija javne investicije

Općenito, „javna investicija“ se odnosi na kapitalni izdatak za materijalnu infrastrukturu (npr. ceste, vladine zgrade, itd.) i „meku“ infrastruktru (npr. razvoj ljudskog kapitala, podrška inovacijama, istraživanje i razvoj, itd.) čija produktivna upotreba traje duže od jedne godine. Javne investicije uključuju i direktna i indirektna ulaganja. Direktna ulaganja se definiraju kao bruto akumulacija kapitala i akvizicija minus raspolaganje stalnim neproizvedenim sredstvima tokom datog perioda. Indirektna ulaganja se definiraju kao kapitalni transferi, tj. grantovi i subvencije za investicije u gotovini ili naturi, koji subnacionalne vlade pružaju drugim institucionalnim jedinicama. Informacije u ovom dokumentu se fokusiraju na direktna javna ulaganja, osim kada je konkretno drugačije navedeno.

Način na koji se mjere javne investicije se razlikuje od zemlje do zemlje. Bruto akumulacija osnovnog kapitala se često koristi kao najbolja rasploživa zamjena za direktna javna ulaganja. Međutim, postoje razlike između zemalja. Npr., u nekim zemljama, privatni doprinosi javnim investicijama se navode u državnim finansijskim izvještajima, dok kod drugih to nije slučaj. Postoje također određene varijacije u pogledu toga gdje se bilježe rashodi na ime troškova rada i održavanja.

5

Najveći dio subnacionalnih javnih investicija odlazi u oblasti od ključnog značaja za budući ekonomski rast, održivi razvoj i blagostanje građana. Kada pogledamo ukupne investicije subnacionalnih vlada u cijelom OECD-u, 37% se dodjeljuje privrednim aspektima (transport, komunikacije, ekonomski razvoj, energetika, građevinarstvo, itd). Oko 23% javnih investicija se koristi za područje obrazovanja, što utječe na kvalitet buduće radne snage. Nadalje, 11% se koristi za unapređenje stambenih pitanja i kvaliteta života u zajednici.

Udio direktnih javnih investicija subnacionalnih vlada po ekonomskim funkcijama, 2011.

Socijalna zaštita 2%

Ostalo 3%

Rekreacija, kultura i

religija 6%

Zdravstvo 4%

Opće javne

usluge 9%

Stambena pitanja i život u

zajednici 12%

Privredni

aspekti (uključujući transport,

komunikacije, energetiku,

građevinarstvo, ekonomski

razvoj) 37%

Zaštita okoliša

4%

Obrazovanje 23%

Izvor: Nacionalni finansijski izvještaji OECD-a.

Javne investicije su pod pritiskom zbog strategija fiskalne konsolidacije. Većina vlada zemalja OECD-a su prešle sa obimnih paketa stimulacija u 2008-2009. na fiskalnu konsolidaciju posljednjih godina. Od 2010. godine, strategije konsolidacije su smanjile resurse za javne investicije, što je dovelo do pada javnih investicija, uz istovremeno smanjenje privatnih investicija u mnogim zemljama. Kako je ovo jedna od najfleksibilnijih stavki u budžetu, javne investicije se često koriste kao varijabla za prilagođavanje. Iako su investicije dosegle svoj vrhunac 2009. godine zahvaljujući paketima stimulacija, godišnji nivo u OECD-u još uvijek nije dostigao nivo iz vremena prije krize. U poređenju sa 2007. godinom, javne investicije per capita su 2012. pale u 15 od 33 zemlje OECD-a. Iako nisu sve zemlje OECD-a slijedile ovaj trend, kontinuirano smanjenje javnih investicija u vrijeme slabog rasta može imati negativne dugoročne posljedice za nacionalni rast i blagostanje društva.

6

Godišnje promjene u javnim i privatnim investicijama (GFCF) u realnim okvirima u OECD-u (1996-2012)

Napomena: Nema podataka za Čile, Grčku, Izrael, Japan, Meksiko, Novi Zeland i Tursku. Procjena javnih GFCF za Koreju u 2012.

Izvor: Izračun OECD-a na osnovu nacionalnih finansijskih izvještaja OECD-a.

Uzimajući u obzir da će javni budžeti u cijelom OECD-u vjerovatno ostati restriktivni i u budućnosti, svi nivoi vlasti će morati više da se potrude sa manje novca tako što će pametnije trošiti. Izazovi su mnogo veći od pukog finansiranja investicija. Zapravo, čak i kad su sredstva za investicije na raspolaganju, različiti nivoi vlasti možda nemaju odgovarajuća sredstva za upravljanje da bi na najbolji način iskoristili investicijske fondove. Npr., tokom krize, primjena paketa za oporavak tokom 2008-09. je otkrila da i nacionalni i subnacionalni akteri nisu imali na raspolaganju odgovarajuća sredstva i aranžmane upravljanja da bi na najbolji način iskoristili investicijske fondove.

Efekat javnih investicija u značajnoj mjeri ovisi o tome na koji način vlada upravlja investicijama. Tri sistematska izazova za višerazinsko upravljanje javnim investicijama ometaju ostvarenje najboljih mogućih rezultata:

1. Izazovi koordinacije: Neophodno je ostvariti koordinaciju između sektora, različitih nadležnosti i različitih vlada, ali je to teško ostvarljivo u praksi. Štaviše, konstalacija aktera koji su uključeni u javne investicije je široka i njihovi interesi se ponekad moraju usklađivati.

2. Izazovi kapaciteta: Kada su kapaciteti za osmišljavanje i implementaciju investicijskih strategija slabi, politike mogu doživjeti neuspjeh u ostvarivanju svojih ciljeva. Dokazi ukazuju na to da postoji korelacija između javnih investicija i rezultata rasta u odnosu na kvalitet vlade, uključujući i na subnacionalnom nivou.

3. Izazovi okvirnih uvjeta: Dobre prakse u budžetiranju, nabavkama i kvalitet propisa predstavljaju integralni dio uspješnog investiranja, ali nisu uvijek dovoljno kvalitetne ni konzistentne na svim nivoima vlasti.

7

Sve zemlje se suočavaju sa ovim izazovima, bez obzira na institucionalni kontekst (zemlje federalnog uređenja, i visoko centralizirane zemlje) jer uzajamna ovisnost različitih nivoa vlasti u sferi javnih investicija postoji u svim zemljama.

Svrha Preporuka o djelotvornim javnim investicijama na svim nivoima vlasti jeste da se pomogne vladama na svim nivoima da procijene svoje snage i slabosti u kapacitetima za javne investicije, koristeći pristup koji obuhvata sve nivoe vlasti, i da uspostave prioritete za poboljšanje.

Ovi Principi se ne mogu promatrati u izolaciji. Namjera je da se oni koriste u vezi sa drugim načelnim smjernicama i alatima OECD-a. Postojeći instrumenti sadrže smjernice koje su relevantne za javne investicije. Principi sadržani u ovim Preporukama predstavljaju pristup koji uključuje sve nivoe vlasti i koji tretira uloge različitih nivoa vlasti u osmišljavanju i provedbi ključnih zajedničkih nadležnosti. Štaviše, ovo je prvi OECD-ov instrument u oblasti regionalne politike i višerazinskog upravljanja. On naglašava ključni doprinos koji svi nivoi vlasti mogu dati razvoju i dugoročnom rastu zemlje.

Preporuke su organizirane oko tri stuba:

• Stub A: Koordinacija javnih investicija na svim nivoima vlasti i u svim politikama. Ovaj stub se fokusira na važnost traženja i stvaranja komplementarnosti u politikama i programima među različitim sektorima, vertikalno na svim nivoima vlasti i horizontalno između subnacionalnih vlada, da bi povećao djelotvornost javnih investicija.

• Stub B: Jačanje kapaciteta za javne investicije i promoviranje učenja iz politika na svim nivoima vlasti. Ovaj stub naglašava različite kapacitete koji bi trebali biti prisutni na svim nivoima vlasti da bi se unaprijedili uvjeti za djelotvorno investiranje i da bi se promoviralo kontinuirano unapređenje cijelog procesa, od strateškog odabira investicija do izvršenja i nadzora.

• Stub C: Osiguravanje odgovarajućih okvirnih uvjeta za javne investicije na svim nivoima vlasti. Ovaj stub naglašava važnost dobrih praksi u fiskalnoj decentralizaciji, upravljanju javnim finansijama, javnim nabavkama i kvalitetu propisa na svim nivoima vlasti.

Principi definirani u ovim Preporukama su primjenjivi na državne, regionalne i lokalne vlasti i bave se dimenzijama koje su relevantne i za druge nositelje interesa u procesu javnih investicija. Njihova je namjera da se primjenjuju na sve članice i da pruže korisne smjernice za države koje nisu članice, a koje žele tretirati izazove i identificirati dobre prakse u vezi višerazinskog upravljanja javnim investicijama. Oni nude vrijedne smjernice za zemlje bez obzira na njihov institucionalni okvir i stepen decentralizacije.

Da bi se pomoglo zemljama i subnacionalnim vladama da provedu Principe OECD-a, izradit će se alat za implementaciju. On će predložiti pokazatelje i dobre prakse za svaki princip koji je definiran u Preporukama, uz primjere iz zemalja, regija i lokalnih vlasti.

8

PREPORUKE VIJEĆA O DJELOTVORNIM JAVNIM INVESTICIJAMA NA SVIM NIVOIMA VLASTI

VIJEĆE

IMAJUĆI U VIDU član 5 b) Konvencije o Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj od 14. decembra 1960;

IMAJUĆI U VIDU Preporuke Vijeća o unapređenju kvaliteta vladine regulative [C(95)21/FINAL], Preporuke Vijeća o regulatornim politikama i upravljanju [C(2012)37], Preporuke Vijeća o unapređenju etičkog ponašanja u javnoj službi, uključujući Principe za upravljanje etikom u javnoj službi [C(98)70/FINAL], Preporuke Vijeća o OECD-ovim smjernicama za upravljanjem sukobom interesa u javnoj službi [C(2003)107], Preporuke Vijeća o jačanju integriteta u javnim nabavkama [C(2008)105], Preporuke Vijeća o principima za transparentnost i integritet u lobiranju [C(2010)16]; Preporuke Vijeća o principima za javno upravljanje javno-privatnim partnerstvima [C(2012)86], i Preporuke Vijeća o učešću privatnog sektora u infrastrukturi [C(2007)23/FINAL];

PRIHVATAJUĆI da djelotvorne javne investicije mogu dati ključni doprinos održivom razvoju i rastu na državnom i subnacionalnom nivou, te također povećavaju povjerenje građana i njihovo blagostanje sada i u budućnosti;

PRIHVATAJUĆI da se većina javnih investicija u državama članicama OECD-a odvija na subnacionalnim nivoima vlasti, a istovremeno predstavlja zajedničku odgovornost na svim nivoima vlasti;

PRIHVATAJUĆI da je, kako u vremenu fiskalnih pritisaka tako i u vremenu fiskalne ekspanzije, vladama potrebna bolja efikasnost i djelotvornost u javnoj potrošnji, uključujući i investicije;

UZIMAJUĆI U OBZIR da OECD igra vodeću ulogu u promoviranju dobrog upravljanja na državnom i subnacionalnom nivou vlasti, kao i u promoviranju dobrih praksi za koordinaciju između nivoa vlasti ;

UZIMAJUĆI U OBZIR da, na sastanku Odbora za politiku teritorijalnog razvoja na ministarskom nivou 5-6. decembra 2013, ministri su smatrali da Principi djelotvornih javnih investicija nude plan za djelovanje i zatražili njihovu transformaciju u instrument OECD-a, naglašavajući da bi njihova provedba dovela do djelotvornijih mehanizama koordinacije, jačih kapaciteta i boljih okvirnih uvjeta [Rezime predsjedavajućeg, vidi GOV/TDPC/MIN(2013)3];

IMAJUĆI U VIDU temeljni dokument za svaki Princip koji se navodi u daljem tekstu i koji su istakli ministri 5-6. decembra 2013. [GOV/TDPC(2013)3/REV2];

UZIMAJUĆI U OBZIR da se, za potrebe ovih Preporuka, koriste sljedeće definicije:

- „vlade” označavaju sve nivoe vlasti;

- „javne investicije“ označavaju kapitalnu potrošnju na materijalnu infrastrukturu (npr. ceste, vladine zgrade) i „meku“ infrastrukturu (npr. razvoj ljudskog kapitala, podrška inovacijama, istraživanje i razvoj) koji imaju produktivnu upotrebu koja traje duže od jedne godine. Statistika mjeri direktne javne investicije prema bruto akumulaciji osnovnog kapitala;

9

- „Subnacionalne vlade” označava sve nivoe vlasti ispod državnog (regionalne i lokalne);

- „Regionalne vlade” označavaju nivo vlasti koji je odmah ispod državnog nivoa u zemljama federalnog državnog uređenja (tj. savezne jedinice) i u unitarnim zemljama (koje imaju dva ili tri nivoa subnacionalnih vlasti);

- „Lokalne vlasti” označavaju administrativne ili političke jedinice koje su odmah ispod nivoa saveznih jedinica u zemljama federalnog državnog uređenja i sve subnacionalne vlade u unitarnim zemljama;

- Izrazi „region“ i „lokalni“ se također mogu odnositi na subnacionalne geografske oblasti sa konkretnim socio-ekonomskim i teritorijalnim karakteristikama koje mogu, ali ne moraju, biti iste kao administrativne i političke jedinice.

Na prijedlog Odbora za politiku teritorijalnog razvoja:

I. PREPORUČUJE da članice implementiraju sljedeće Principe da bi ojačale djelotvornost javnih investicija na svim nivoima vlasti:

A. Koordinacija javnih investicija na svim nivoima vlasti i u svim politikama

1. Investirati uz upotrebu integrirane strategije koja je prilagođena različitim područjima

i) Osmisliti i implementirati investicijske strategije koje su prilagođene području kojem investicije treba da služe.

Odabir javnih investicija bi trebao biti povezan sa razvojnom strategijom zasnovanom na procjeni regionalnih (ili lokalnih) karakteristika, konkurentnih prednosti, rasta, inovacija i potencijala za otvaranje radnih mjesta i uzeti u obzir pravičnost i održivost okoliša. Investicijske strategije trebaju biti orijentirane ka ostvarenju rezultata (sa jasno definiranim strateškim ciljevima), realistične i zasnovane na kvalitetnim informacijama (dokazima koji ukazuju na sposobnost regiona ili lokaliteta da kvalitetno iskoristi investicije) i okrenute ka budućnosti (sa investicijama koje mogu pozicionirati regione i lokalitete za konkurentnost i održivi razvoj u kontekstu globalnih trendova).

ii) Tražiti komplementarnosti i smanjiti konflikte između sektorskih strategija. Uzajamno osnažujući utjecaji u formi strateških komplementarnosti su često neophodni da bi se u potpunosti iskoristila javna investicija. Na višim nivoima vlasti, takve komplementarnosti se mogu olakšati putem a) korištenja strateških okvira za javne investicije da bi se usaglasili ciljevi između ministarstava i nivoa vlasti; i b) svođenja na najmanju moguću mjeru administrativnih barijera putem mehanizama koordinacije kao što su međuministarski odbori i programi, i harmonizacija programskih pravila. Vlade također mogu uspostaviti zajedničke investicijske fondove koji će prikupiti sredstva od različitih javnih organa/ministarstava da bi stimulirale razmatranje šire lepeze prioriteta.

iii) Stimulirati proizvodnju podataka u relevantnom subnacionalnom obimu u svrhu informiranja investicijskih strategija i podastiranja dokaza za donošenje odluka. Takve podatke mogu prikupljati statističke agencije, ali se također mogu dobiti iz administrativnih evidencija, drugih izvora podataka, kao i od samih građana.

2. Usvojiti djelotvorne instrumente za koordinaciju između državnog i subnacionalnih nivoa vlasti

Koordinacija između različitih nivoa vlasti s ciljem jačanja efikasnosti i djelotvornosti javnih investicija. Koordinacija je neophodna da bi se identificirale prilike za investiranje i uska grla, da bi se upravljalo zajedničkim nadležnostima, da bi se na minimum smanjila mogućnost da investicije djeluju suprotno od namjenjene svrhe, da bi se osigurali adekvatni resursi i kapaciteti za

10

provođenje investicija i da bi se ostvarilo povjerenje između aktera na različitim nivoima vlasti. Nekoliko instrumenata se može koristiti kada je potrebno ostvariti usklađenost investicija na svim nivoima vlasti, kao što su aranžmani sufinansiranja, ugovori između različitih nivoa vlasti, formalni proces konsultacija, državne agencije ili predstavnici koji rade sa subnacionalnim područjima, kao i drugi oblici redovnog dijaloga između organa vlasti.

3. Provesti horizontalnu koordinaciju između subnacionalnih vlada da bi se investiralo u relevantnom obimu

Pružanje poticaja i/ili traženje prilika za koordinaciju između regionalnih i/ili lokalnih vlasti da bi se javna investicija spojila sa relevantnim geografskim područjem. Horizontalna koordinacija je od suštinskog značaja da bi se povećala efikasnost putem ekonomije obima i da bi se ojačala sinergija između politika susjednih (ili na drugi način povezanih) subnacionalnih vlada. Načini koordinacije uključuju ugovore, platforme za dijalog i saradnju, konkretna partnerstva u javnim investicijama, zajedničke organe ili regionalna i općinska spajanja.

B. Jačanje kapaciteta za javne investicije i promoviranje učenja iz politika na svim nivoima vlasti

4. Unaprijed procijeniti dugoročne utjecaje i rizike javne investicije

i) Koristiti sveobuhvatne dugoročne procjene za odabir investicije. Ex ante procjene se trebaju koristiti da bi se pojasnili ciljevi i otkrile informacije. Procjene trebaju biti tehnički precizne i pomoći u identifikaciji socijalnih, okolišnih i ekonomskih utjecaja, i istražiti koji metod investiranja će vjerovatno ostvariti najbolju vrijednost za uloženi novac. Kreatori politika također trebaju uzeti u obzir komplementarnosti između politike i projekta, kao i alternative za investicije i efikasnu upotrebu postojećih kapitalnih sredstava da bi se ostvarili konkretni ciljevi. Već u ranoj fazi donošenja odluke o investiciji treba jasno procijeniti dugoročne troškove rada i održavanja.

ii) Procijeniti različite vrste rizika i neizvjesnosti koji su povezani sa javnom investicijom, uključujući dugoročne utjecaje, u ranoj fazi investicijskog ciklusa u sklopu procjene. To uključuje fiskalne rizike, kao što su potencijalne obaveze, kao i političke, socijalne i okolišne rizike. Takvi rizici i prilagođene strategije ublažavanja trebaju se ponovno ocjenjivati kako budu dolazile nove informacije.

5. Angažirati nositelje interesa tokom cijelog investicijskog ciklusa

i) Angažirati nositelje interesa iz javnog i privatnog sektora i civilnog društva u procesu osmišljavanja i implementacije strategije javnih investicija da bi se ojačala socijalna i ekonomska vrijednost te da bi se osigurala odgovornost. Svi nivoi vlasti trebaju uključiti nositelje interesa u procjenu potreba i osmišljavanje investicijske strategije u ranim fazama investicijskog ciklusa, kao i kasnijim fazama u procesu pružanja povratnih informacija i evaluacije. Informacije o planovima javnih investicija, troškovima i rezultatima trebaju biti izložene određenom nivou javne kontrole da bi se promovirala transparentnost i odgovornost.

ii) Tražiti izbalansiranost kod uključivanja gledišta nositelja interesa i poduzeti korake da bi se spriječio nesrazmjeran utjecaj specijalnih interesnih grupa. Procesi konsultacija na svim nivoima vlasti trebaju biti inkluzivni, otvoreni i transparentni, i promovirati transparentnost i integritet u lobiranju.

6. Mobilizirati privatne aktere i finansijske institucije da bi se diverzificirali izvori finansiranja i ojačali kapaciteti

11

i) Spariti aranžmane privatnog finansiranja sa investicijskim potrebama i vladinim kapacitetima, posebno na subnacionalnom nivou, putem pažljive analize argumenata za i protiv različitih aranžmana privatnog učešća i šta oni uključuju u smislu rizika i vladinih finansijskih i administrativnih kapaciteta. Odluke u pogledu javno-privatnih partnerstava treba koordinirati sa budžetskim procesom i njihova potencijalna vrijednost za novac se treba uporediti sa vrijednošću koja se ostvari tradicionalnim nabavkama.

ii) Uključiti privatne aktere i finansijske institucije u javne investicije da bi ponudili više od pukog finansiranja. Uključivanje prvatnih aktera i finansijskih institucija u investiciju treba predstavljati način jačanja kapaciteta vlade na različitim nivoima i donijeti stručnost u projekte kroz bolju ex ante procjenu, poboljšanu analizu tržišnih i kreditnih rizika, i postizanja ekonomije obima i racionalnosti trošenja. Vlade trebaju mobilizirati inovativne finansijske instrumente ili mehanizme, ali to činiti uz jasno razumijevanje kapaciteta koji su potrebni za takav pristup.

7. Ojačati stručnost javnih zvaničnika i institucija uključenih u javne investicije

Ojačati kapacitete zvaničnika i institucija koji su povezani sa javnom investicijom. Posebnu pažnju treba posvetiti djelotvornom upravljanju ljudskim potencijalima, kao i unapređenju znanja (identificiranje, razmjena i primjena dobrih praksi, kao što su ovi Principi) i odnosa (rafiniranje mehanizama za vertikalnu koordinaciju, jačanje saradnje među subnacionalnim vladama, i razvijanje veza sa izvorima ekspertize). Kapaciteti na subnacionalnom nivou zaslužuju posebnu pažnju; u nekim slučajevima mogu nedostajati finansijski resursi, profesionalne vještine, ili institucionalni kvalitet. Ne mogu svi kapaciteti biti ojačani u isto vrijeme. Stoga je važno identificirati obavezujuća ograničenja i pravi slijed reformi.

8. Fokusirati se na rezultate i promovirati učenje iz iskustva

Pojasniti ishode koji se moraju ostvariti putem javnih investicija i razvijati mehanizme za njihovo ostvarenje. Ti mehanizmi mogu uključivati invesiticijske strategije koje su orijentirane ka rezultatima sa jasno definiranim strateškim ciljevima, dobro osmišljenim tenderskim procedurama, djelotvornim sistemima praćenja, visoko kvalitetnom ex post evaluacijom, redovnim razmišljanjem o i unapređenjem odabira investicija, aktivnom razmjenom informacija i stalnim i uzajmnim učenjem među akterima koji su uključeni u javnu investiciju.

C. Osiguravanje odgovarajućih okvirnih uvjeta za javne investicije na svim nivoima vlasti

9. Razviti fiskalni okvir koji je prilagođen zadanim investicijskim ciljevima

i) Primjeniti fiskalni okvir koji je prilagođen različitim zadanim ciljevima investicijske politike. Međuvladini namjenski grantovi i aranžmani sufinansiranja su odgovarajući kada projekti ostvaruju pozitivan efekat prelijevanja, kada je potrebna ekonomija obima, kada se želi ostvariti podjela rizika ili privremena saradnja, kada je neophodno uskladiti prioritete među nivoima vlasti i kada treba ojačati kapacitete subnacionalnih vlada. Sufinansiranje može također povećati predanost različitih aktera ostvarenju uspjeha projekta, kao i stimulirati udruživanje resursa između subnacionalnih vlada.

ii) Uspostaviti pozitivne uvjete za subnacionalne vlade da bi bile u stanju iskoristiti vlastiti potencijal za prikupljanje prihoda, ne samo da bi finansirali investiciju, već da bi omogućili učešće u aranžmanima sufinansiranja i da bi riješili dugoročne troškove rada i održavanja.

10. Zahtijevati domaćinsko i transparentno upravljanje finansijama na svim nivoima vlasti

Usvojiti dobre prakse za budžetiranje i finansijsku odgovornost kao što su tačno utvrđivanje troškova planova javnih investicija, njihovo uključivanje u budžetske strategije i procese raspodjele

12

sredstava, njihovo uklapanje u srednjoročni budžetski okvir, i pažljivo razmatranje dugoročnih troškova rada i održavanja. To uključuje odgovarajući budžetski tretman javno-privatnih partnerstava, lokalnih javnih preduzeća i svih povezanih potencijalnih obaveza.

13

11. Promovirati transparentnost i strateško korištenje javnih nabavki na svim nivoima vlasti

i) Maksimalno povećati transparentnost u svim fazama ciklusa nabavki, promovirati profesionalizaciju funkcije nabavki, i uspostaviti jasne mehanizme kontrole i odgovornosti. Sistemi nabavki trebaju biti transparentni, konkurentni i pod nadzorom da bi se osiguralo namjensko trošenje sredstva, i trebaju biti djelotvorni u registraciji i rješavanju pritužbi. Vlade trebaju investirati u osiguravanje adekvatnih kapaciteta, posebno na subnacionalnom nivou, putem zapošljavanja i obučavanja profesionalaca za nabavke, korištenja kolaborativnih mehanizama nabavke i upotrebe alata za e-nabavke.

ii) Koristiti nabavke da bi se osiguralo djelotvorno pružanje javnih usluga, uz istovremeno provođenje strateških ciljeva na različitim nivoima vlasti. Da bi se to učinilo, ciljevi nabavke moraju biti jasno artikulirani i prioritetizirani. Ovi ciljevi mogu biti tradicionalni , npr. vrijednost za novac u smislu cijene i kvaliteta, ali mogu predstavljati i šire vladine ciljeve kao što su održivi razvoj, inovacije i razvoj malih i srednjih preduzeća (MSP).

12. Težiti kvalitetu i konzistentnosti u regulatornim sistemima na svim nivoima vlasti

Provesti visokokvalitetnu i usklađenu regulativu na svim nivoima vlasti putem evaluacije regulatornog okvira prilikom uspostavljanja investicijskih prioriteta i programa. Koristiti mehanizme koordinacije da bi se razvijala usklađena regulativa u svim sektorima i na svim nivoima vlasti, osigurala konzistentnost u primjeni i izbjeglo dupliranje. Državne vlade trebaju redovito razmatrati postojeću regulativu i procjenjivati troškove i prednosti novih propisa, uzimajući u obzir i troškove poštivanja propisa za subnacionalne vlade. Svi nivoi vlasti treba da budu svjesni problema tereta administrativnih procedura za jedan tipični projekat javnih investicija, i pokušavati da taj teret svedu na najmanju moguću mjeru.

II. POZIVA generalnog sekretara da svima dostavi ove Preporuke.

III. POZIVA članice da ove Preporuke dostave svim nivoima vlasti.

IV. POZIVA nečlanice da uzmu u obzir i poštuju ove Preporuke.

V. UPUĆUJE Odbor za teritorijalnu razvojnu politiku da prati implementaciju ovih Preporuka i da o tome izvjesti Vijeće najkasnije tri godine nakon njihovog usvajanja i redovito nakon toga u konsultacijama sa drugim relevantim odborima OECD-a.

14

Dodatak

Dodatne informacije za podršku Principima

Svrha Dodatka je da pruži informacije i nije sastavni dio Preporuka. On pruža informacije o razlozima za i dobrim praksama koje su povezane sa svakim od dvanaest Principa za djelotvorne javne investicija na svim nivoima vlasti. Ovaj Dodatak se oslanja na brojne izvještaje OECD-a i druge publikacije koje se navode u bibliografiji, a posebno na Izvještaj OECD-a Investing Together: Working Effectively Across Levels of Government (Zajedničke investicije: Djelotvoran rad na svim nivoima vlasti) koji je objavljen 2013. godine.

A. Koordinacija javnih investicija na svim nivoima vlasti i u svim politikama

Princip 1. Investirati uz upotrebu integrirane strategije koja je prilagođena različitim područjima

Mogućnosti za rast postoje svuda, ali se način njihove realizacije razlikuje od mjesta do mjesta. Vlade, stoga, trebaju osmisliti i implementirati investicijske strategije koje su posebno osmišljene za područje kojem investicije trebaju služiti. Odabir javnih investicija bi trebao biti povezan sa razvojnom strategijom zasnovanom na procjeni potencijalnih prilika za i prepreka za rast i otvaranje radnih mjesta u svakoj regiji (ili lokalitetu). Investicijske strategije treba da imaju jasno definirane strateške ciljeve, trebaju biti zasnovane na dokazima koji ukazuju na sposobnost regije da na dobar način iskoristi investicije i pozicionira regiju za konkurentnost i održiv inkluzivan razvoj u kontekstu globalnih trendova. Mješavina investicija će se svakako razlikovati između urbanih i ruralnih ili miješanih regija da bi odrazila specifičnosti i dobra različitih teritorija – i to da li one prednjače ili zaostaju u smislu rasta.

Uska grla rasta variraju u zavisnosti od vrste regiona

Pokretači/uska grla rasta

Relativni nivo razvoja

Zaostaje (>75% od Srednji (75-100% Prednjači (>100% od državnog prosjeka od državnog prosjeka državnog prosjeka) per capita BDP) per capita BDP) per capita BDP

Ljudski kapital/vještine: prisustvo vrlo niskog nivoa vještina

√√ √ √√

Ljudski kapital/vještine: prisustvo visokog nivoa vještina

√ √ √√

Mobilizacija radne snage: učešće/stopa zaposlenosti

√ √√

Aktivnosti inovacija: patenti, trošenje na istraživanje i razvoj, zapošljavanje u sektorima visokog znanja

√ √ √√√

Efekti aglomeracije: gustina stanovništva, gustina BDP-a

√

Kvalitet vlade √√ √ √

Napomena: √ = relativno važno √√ = veoma važno; √√√ = ključni faktor.

Izvor: Na osnovu rezultata u OECD-u (2012), Promoting Growth in All Regions (Unapređenje rasta u svim regionima), OECD izdavaštvo.

Iako nema jedinstvenog puta ka rastu, postoji zajednička potreba za uzajmno osnažujućim utjecajima u formi strateških komplementarnosti da bi se maksimalno

15

iskoristila javna investicija. Istraživanje OECD-a je pokazalo da sama infrastruktura ima malo utjecaja na regionalni rast kada regije nisu u posjedu odgovarajućeg nivoa ljudskog kapitala i inovacija (OECD, 2012e). Kombinacija investicija u „tvrdu“ i „meku“ infrastrukturu je stoga potrebna da bi se do maksimuma doveo potencijal za dugoročni rast (OECD, 2011a). Vlade stoga treba da tragaju za komplementarnostima i smanjuju konflikte između sektorskih strategija. Na višim nivoima vlasti, strateški okviri za javne investicije mogu olakšati usklađivanje ciljeva između ministarstava i nivoa vlasti. Dodatni mehanizmi za ohrabrivanje međusektorske koordinacije uključuju interresorne/ministarske komisije i programe i harmoniraziranje programskih pravila. Uspostavljanje zajedničkih investicijskih fondova između javnih organa/ministarstava može također pomoći u prioritetizaciji investicija i ohrabrivanju razmatranja šire lepeze investicijskih opcija (OECD, 2011a). „Mudra specijalizacija“ objedinjuje procjenu na osnovu mjesta i međusektorsku koordinaciju, s ciljem podrške ekonomskom rastu zasnovanom na inovacijama. Koordinirane investicije se mogu raditi u području istraživanja i razvoja, inovacija, obrazovanja i industrije nakon pažljive procjene postojećih kapaciteta, imovine, nadležnosti i konkurentnih prednosti u gradu, regiji ili zemlji.

Relevantni podaci na subnacionalnom nivou predstavljaju osnovu za posebno prilagođene strategije ekonomskog razvoja, mjerenje rezultata i indikacije evetualnih uskih grla. Vlade stoga treba da ohrabruju proizvodnju podataka u relevantnom subnacionalnom obimu za potrebe investicijskih strategija i dokaza koji su potrebni za donošenje odluka. Državni statistički uredi imaju ključnu ulogu u generiranju takvih podataka i/ili osiguravanju harmoniziranja mjerenja da bi omogućili poređenje između jedinica i vremenski. Subnacionalni nivoi vlasti i regionalne/lokalne agencije za razvoj također imaju važnu ulogu u prikupljanju i korištenju podataka za potrebe informiranja investicijskog procesa.

Princip 2. Usvojiti djelotvorne instrumente za koordinaciju između državnog i subnacionalnih nivoa vlasti

Neophodno je upravljati odnosima između različitih nivoa vlasti. Gotovo sve zemlje su decentralizirane u određenom stepenu i imaju zajedničke nadležnosti za politike u ključnim oblastima kao što su javne investicije. Kada su nadležnosti poput investicija zajedničke, nepostojanje mehanizama za koordinaciju viših nivoa ili njihova slabost može ometati ostvarenje strateških ciljeva (Allain-Dupré, 2011; OECD, 2011a). Vlade stoga moraju koordinirati između nivoa vlasti da bi ojačale efikasnost i djelotvornost javnih investicija. Djelotvorna koordinacija između nivoa vlasti pomaže u identifikaciji investicijskih prilika i uskih grla, pomaže u upravljanju zajedničkim nadležnostima, doprinosi ozbiljnom smanjenju potencijala da investicije ne ispune svoju svrhu, doprinosi osiguravanju adekvatnih resursa i dostatnih kapaciteta za provođenje investicija, rješavanju sukoba i stvaranju povjerenja.

16

Percipirani izazovi za vertikalnu koordinaciju

Subnacionalni organi vlasti

nemaju informacije o

prioritetima centralne vlade

Regulatorne i administrativne

prepreke za vertikalnu koordinaciju

Centralna vlada nema

informacije o subnacionalnim

prioritetima

Subnacionalni nivo

Državni nivo

Nedostatak učešća privatnog sektora u

javnim investicijama

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Napomena: Procenat anketiranih, upitnik OECD-a o višerazinskom upravljanju javnim investicijama (2012) Izvor: OECD (2012), “Multi-Level Governance of Public Investment” (Višerazinsko upravljanje javnim investicijama), upitnici za državnu i regionalnu studiju, www.oecd.org/regional/effectivenessofpublicinvestmentatsub- nationallevelintimesoffiscalconstraints.htm.

17

Države članice OECD-a koriste različite mehanizme za jačanje vertikalne koordinacije među nivoima vlasti. Ti mehanizmi uključuju državne strategije sa jasno definiranim ciljevima javnih investicija, državne teritorijalne predstavnike, regionalne agencije za razvoj koje se finansiraju sa državnog nivoa, ugovore i formalne sporazume između nivoa vlasti (OECD, 2007a), sufinansiranje, formalne procese konsultacija, platforme za redovan međuvladin dijalog, i ad hoc aranžmane koordinacije. Ovi pristupi se mogu koristiti pojedinačno ili u kombinaciji. Njihova primjena ovisi o državnom kontekstu, pitanjima koja treba rješavati i ciljevima koje treba realizirati. U politikama za nauku, tehnologiju i inovacije, na primjer, većina zemalja OECD-a koje su anketirane su prijavile da koriste četiri ili više instrumenata koordinacije između vlada, uz navođenje da su se procesi konsultacija i redovni dijalog pokazali najkorisnijima (OECD, 2011c).

Saradnja između različitih nadležnosti i nivoa vlasti treba vremena, ima krivulju učenja i različite vrste troškova koji imaju tendenciju rasta kako raste broj nadležnosti. No, kada se propisno osmisle i implementiraju, koristi koordinacije su veće od troškova (OECD, 2011a). Troškovi transakcije, konkurentni pritisci, ograničenja resursa, ustavni sukobi u pogledu nadležnosti, preklapanje organa vlasti, različiti prioriteti i strah da će raspodjela troškova ili koristi od saradnje biti jednostrani, mogu ometati napore da se vlade okupe oko zajedničkog cilja. Različiti mehanizmi mogu pomoći u ograničavanju troškova i maksimalnom korištenju prednosti koordinacije: oni uključuju definiranje ciljeva koordinacije ex ante; uspostavljanje vjerodostojnih mehanizama koordinacije, sa poticajima i jasnim političkim angažmanom; omogućavanje fleksibilnosti u njihovoj implementaciji, i izbjegavanje multiplikacije instanci za koordinaciju što može biti kontraproduktivno. Važno je ostvariti visok stepen transparentnosti i povjerenja između aktera, kao i mehanizme razmjene informacije sa građanima, privatnim akterima, nevladinim organizacijama (NVO) i lokalnim akterima. Liderstvo, koje se može naći na svim nivoima vlasti, je također od ključnog značaja u rješavanju kolektivnih problema koje stvara koordinacija. Uzimajući u obzir kompleksnost zajedničkih odgovornosti za politike, koordinacija u svim aspektima javnih investicija nije neophodno izvodljiva. Kao minimum, postoji cilj da se na različitim nivoima vlasti ne radi u pravcu ostvarenja suprotne svrhe.

Princip 3. Provesti horizontalnu koordinaciju između subnacionalnih nivoa vlasti da bi se investiralo u relevantnom obimu

Subnacionalna horizontalna koordinacija je od suštinskog značaja za stimuliranje investicija u prisustvu pozitivnih efekata prelijavanja, da bi se povećala efikasnost putem ekonomije obima, te da bi se ojačala sinergija između politika susjednih (ili na drugi način povezanih) teritorija, kao što su lokaliteti, gradovi, županije ili regioni. To je važno za obezbjeđenje materijalne infrastrukture, gdje efikasni obim često prevazilazi administrativne granice pojedinačnih regija ili lokaliteta i za investicije u razvoj ljudskog kapitala i inovacija, gdje se administrativne i funkcionalne granice možda i ne poklapaju. Iz ovih razloga, vlade trebaju pružati poticaje i/ili tražiti mogućnosti za horizontalnu koordinaciju između regija i/ili lokalnih vlada da bi se javne investicije sparile sa relevantnim geografskim opsegom.

Horizontalna koordinacija između subnacionalnih vlada može imati čitav niz oblika. Odgovarajući pristup ovisi o karakteristikama lokaliteta ili regije i ciljevima politike i investicija koje se razmatraju. Na jednom kraju spektra se nalaze aranžmani integracije, kao što su općinska ili regionalna spajanja koja mogu

18

uključivati stvaranje jedne veće vlade spajanjem nekoliko općina. Međutim, ekonomija obima, a time i „optimalna veličina“, može varirati od investicije do investicije, kao što su saobraćaj, obrazovanje i kanalizacija. Odluke o spajanju stoga trebaju biti zasnovane na sveobuhvatnoj procjeni niza faktora, a ne samo određene investicije. Fleksibilniji aranžmani koordinacije su možda bolji za ostvarivanje određenih strateških ciljeva ili za maksimalnu iskorištenost određenih investicija. Oni uključuju uspostavljanje zajedničkih organa vlasti, koordinirane strategije investiranja, policentričnu saradnju u urbanim područjima, ruralno-urbana partnerstva, prekograničnu saradnju i platforme za dijalog i saradnju.

Funkcionalne oblasti ne odgovaraju administrativnim granicama: Primjeri Pariza i Rima

Napomena: B a z a p o d a t a k a o g r a d o v i m a OECD-a identificira 1148 urbanih područja, koja se definiraju kao integrirana tržišta rada sa najmanje 50.000 stanovnika, u 28 zemalja OECD-a.

Izvor: OECD (2012), Redefining Urban: A New Way to Measure Metropolitan Areas (Redefiniranje urbanog: Novi način mjerenja gradskih područja), str. 25

Potrebno je uspostaviti različite strategije za različita mjesta. Ruralna područja, na

primjer, žele osigurati da stanovnici imaju odgovarajući pristup javnim uslugama i da poduzetnici imaju odgovarajući pristup uslugama i infrastrukturi. Međutim, takve investicije mogu zahtijevati ekonomiju obima koju pojedinačne ruralne općine ne mogu ostvariti. Aranžmani koordinacije između različitih teritorija mogu omogućiti vladama postizanje tog obima i osiguranje razvoja infrastrukture i pružanja usluga.

Ruralno-urbana partnerstva predstavljaju još jedan oblik saradnje. Partnerstva obuhvataju teritoriju sa ruralnim i urbanim područjima koja su povezana jednom ili više funkcionalnih veza (npr. lanci vrijednosti, dnevne migracije, prirodni resursi, itd). Ove veze tvore osnovu za kooperativna partnerstva koja zauzvrat upravljaju ovim vezama za različite moguće svrhe (npr. lanci nabavke, teritorijalno brendiranje, pružanje usluga, zaštita okoliša, itd). Koristi uključuju: proizvodnju javnih dobara, uračunavanje negativnih efekata za treće strane, ostvarenje veće ekonomije obima, prevazilaženje neuspjeha koordinacije i jačanje kapaciteta (OECD, 2013e).

Horizontalna koordinacija između subnacionalnih vlada nije bez izazova. Spremnost subnacionalnih vlada na saradnju će vjerovatno varirati u ovisnosti o vrsti investicije koja se razmatra. Vjerovatno će biti lakše, na primjer, ohrabriti koordinaciju u vezi investicija u osnovnu infrastrukturu i pružanje usluga (npr. vodosnabdijevanje, kanalizacija), a teže u vezi „strateških“ investicija gdje se subnacionalne vlade mogu naći u situaciji natjecanja

19

za osiguranje javnih sredstava, privlačenje međuvladinih grantova ili privlačenje preduzeća i radnih mjesta (npr. visoko obrazovanje, inovacije). Ipak, prepreke ne moraju biti stalne; tokom vremena se može izgraditi povjerenje.

20

B. Jačanje kapaciteta za javne investicije i promoviranje učenja iz politika na svim nivoima vlasti

Princip 4. Unaprijed procijeniti dugoročne utjecaje i rizike javne investicije

Vlade trebaju koristiti sveobuhvatne dugoročne procjene kod odabira investicija. Visokokvalitetna ex ante procjena igra važnu ulogu u javnim investicijama. Iako njeno provođenje predstavlja izazov, ono nudi značajne koristi u okviru procesa donošenja odluka i treba je koristiti za pojašnjavanje ciljeva i otkrivanje informacija. Procjena je proces u više koraka koji uključuje procjenu izvodljivosti, razmatranje alternativa, finansijsku analizu, i ekonomsku procjenu (EC, 2008). Kod izrade politika potrebno je uzeti u obzir komplementarnosti politika i projekta, kao i alternative investiciji i efikasnu upotrebu postojećih sredstava da bi se ostvarili konkretni ciljevi. S obzirom da infrastrukturne investicije imaju tendenciju uključivanja opsežnih, često neopozivih projekata, od ključnog je značaja osigurati da se postojeća sredstva efikasno koriste prije investiranja u nove kapacitete. Dugoročni troškovi rada i održavanja koji su često potcijenjeni također trebaju biti u potpunosti procijenjeni i isplanirani u ranoj fazi investicijskog ciklusa. Procjene trebaju biti tehnički precizne i u skladu sa veličinom i obimom investicije koja se razmatra (Dabla- Norris et al, 2011).

Važno je sveobuhvatno i dugoročno sagledati troškove, koristi i rizike. To sve više znači procjenjivanje vrijednosti za novac, kombinacije kvaliteta, odlika i cijene tokom životnog ciklusa investicije (OECD, 2008a). Sveobuhvatnost također znači široki pogled na koristi i troškove, uključujući „uračunavanje koristi, ako nova infrastruktura stvori pozitivna prelijevanja na druge teritorije” (Sutherland et al, 2009). Iako su ciljevi rasta od ključnog značaja, isključivi fokus na rast može dovesti do zanemarivanja važnih socijalnih ili okolišnih troškova ili koristi investicije. Procjena rizika je također važna. Vlade trebaju procijeniti različite vrste rizika i neizvjesnosti koje su povezane sa javnim investicijama (ne samo fiskalne rizike, kao što su potencijalne obaveze, već i političke, društvene i okolišne), uključujući dugoročne utjecaje kao dio procjene. Takvi rizici i prilagođene strategije ublažavanja se trebaju ponovno procjenjivati kako budu dolazile nove informacije. Mogu postojati i rizici koji su specifičnost određene regije ili lokaliteta, a koje treba razmotriti u sklopu ove procjene.

Izazov ex ante procjene će vjerovatno biti najveći tamo gdje je najpotrebniji: tamo gdje postoji značajna neizvjesnost u pogledu faktora koji utječu na povrat od investicije. Pristupi koji se obično koriste u ekonomskim procjenama, kao što su analiza troškova i koristi, najdjelotvorniji su kada postoji mnogo informacija o projektu, kontekstu i rizicima koji se predviđaju tokom investicijskog ciklusa. Za projekte kod kojih je procjena posebno kompleksna, može postojati potreba korištenja tehničke ekspertize u organizacijama ili jedinicama (javnim ili privatnim) koje imaju neovisnost, iskustvo i dobru reputaciju za takvu vrstu analize. Za sofisticirane projekte tehnički zahtjevi mogu prevazilaziti standardne vještine procjene projekta i zahtijevati posebne vrste stručnosti (npr. inženjerstvo).

Na kraju, vlade koje provode, naručuju ili zahtijevaju ex ante procjene treba da procijene poticaje i mehanizme koji se koriste da bi se proizvele procjene troškova, koristi i rizika – čime ohrabruju aktere da proizvedu visokokvalitetne/veoma precizne procjene umjesto projektnih procjena visoke koristi/niskog troška za koje se ispostavi da su netačne. Neovisni pregledi ex ante procjena se mogu koristiti da bi se ublažila ta vrsta rizika (Rajaram et al, 2010) posebno u slučaju velikih, višegodišnjih investicija. Također može pomoći i primjena rigoroznijih procjena za veće ili rizičnije projekte.

21

Princip 5. Angažirati nositelje interesa tokom cijelog investicijskog ciklusa

Akteri iz javnog i privatnog sektora i civilnog društva imaju interes i ključnu ulogu u razvoju vizije i strategije za bolju ekonomsku budućnost regije ili lokaliteta (OECD, 2012e). Vlade stoga treba da angažiraju ove nositelje interesa u razvoju i implementaciji strategija javnih investicija da bi pojačali socijalnu i ekonomsku vrijednost i da bi osigurali odgovornost. Svi nivoi vlasti treba da uključe nositelje interesa u uspostavljanje prioriteta i procjene potreba u ranim fazama investicijskog ciklusa, i u proces pružanja povratnih informacija i evaluaciju u kasnijim fazama. Kao minimum, ovo uključuje identifikaciju relevantnih nositelja interesa, osmišljavanje dobrog procesa konsultacija, komuniciranje o procesima i rezultatima i tretiranje pritužbi. Informacije u pogledu planova, troškova i rezultata javnih investicija treba da budu podvrgnute određenom nivou javne kontrole da bi se promovirala transparentnost i odgovornost.

Djelotvoran angažman donosi brojne koristi. Može pomoći vladama da iskoriste lokalno znanje i znanje koje imaju samo određeni nositelji interesa da bi izradila informiranu investicijsku strategiju za dato područje. Nadalje, kako se od vlada očekuje da odgovore na „trostruki krajnji cilj“ ostvarenja jačeg, pravičnijeg i održivijeg rasta, razumijevanje potreba i preferenci nositelja interesa može pomoći u oblikovanju investicijskih odluka koje će odgovoriti na te potrebe i preference. Odluke na osnovu angažmana nositelja interesa mogu ojačati legitimnost zahvaljujući transparentnosti i unaprijediti efikasnost zahvaljujući većem pridržavanju odluka. To može pomoći u izgradnji podrške građana za investicijske projekte i u identifikaciji problematičnih projekata. Ovakav angažman može također pomoći u angažiranju privatnih investicija ako potencijalni investitori uvide da prilike za investiranje izražavaju stvarne potrebe i stoga će vjerovatno dobiti javnu i političku podršku.

Angažman nositelja interesa, međutim, nije bez rizika. Vlade se suočavaju sa situacijom balansiranja između unapređenja vlastitog znanja i potencijala za „hvatanje“ kada određeni nositelji interesa pokreću investicijske strategije. Vlade stoga treba da preduzmu korake da spriječe nesrazmjeran utjecaj specijalnih interesnih grupa. To može uključivati predviđanje dugoročnih rezultata investicijskih odluka, traženje izbalansiranosti kod uključivanja stavova nositelja interesa, osiguravanje inkluzivnosti, otvorenosti i transparentnosti procesa konsultacija i promoviranje transparentnosti i integriteta u lobiranju. (OECD, 2011b; OECD, 2012c)

Princip 6. Mobilizirati privatne aktere i inovativne aranžmane finansiranja s ciljem diverzifikacije izvora finansiranja i jačanja kapaciteta

Vrsta i obim privatnog angažmana varira sa tipom investicije, kao i sa strateškim ciljevima koji se žele ostvariti. Vlade stoga trebaju spariti privatne finansijske aranžmane sa investicijskim potrebama i vladinim kapacitetima, posebno na subnacionalnom nivou. Vlade treba da streme ka razumijevanju razloga za i protiv različitih aranžmana privatnog učešća i šta oni uključuju u smislu rizika vladinih finansijskih i administrativnih kapaciteta - kako kratkoročno tako i dugoročno.

Pažljivo razmatranje privatnog angažmana uključuje informirano razmatranje javno-privatnih partnerstava na subnacionalnim nivoima vlasti (OECD, 2011a). Odluke u pogledu javno-privatnih partnerstava treba koordinirati sa budžetskim procesom i zasnivati na njihovoj potencijalnoj vrijednosti za novac. Ova partnerstva moraju biti ekonomična i moraju generirati vrijednost za novac koja prevazilazi tradicionalne nabavke. Vrijednost za novac ovisi, djelomično, o dovoljnom prenosu endogenog rizika na privatnu stranku i adekvatne konkurencije da bi se osigurao efikasan prenos rizika (na stranku koja je u mogućnosti da ga prihvati po najnižem trošku). Javno-privatna partnerstva ne treba

22

koristiti primarno da bi se zaobišla budžetska ograničenja; vrijednost za novac i ekonomičnost su i dalje ključne stvari koje treba uzeti u obzir (OECD, 2008a). Ona se moraju propisno tretirati u budžetskom procesu sa odgovarajućim obračunavanjem i objavljivanjem svih troškova, garancija i drugih potencijalnih obaveza. Ukoliko vlade to ne urade, izlažu se finansijskom riziku.

23

Kompleksnost javno-privatnih partnerstava može zahtijevati tehničke kapacitete koji možda ne postoje na subnacionalnom nivou. To se može riješiti podrškom viših nivoa vlasti, putem učenja od kolega (tzv. „bench learning“), ciljane obuke, korištenjem posebnih jedinica za privatno-javna partnerstva (koje mogu postojati na različitim nivoima vlasti) i uvođenjem dobrih praksi.

Angažman privatnog sektora igra važnu ulogu u uspješnim javnim investicijama. Vlade treba da razmotre angažman privatnih aktera i finansijskih institucija koje nude više od pukog finansiranja. Privatni angažman može ojačati kapacitete vlada na različitim nivoima dodavanjem stručnosti, jačanjem ex ante procjene projekta, jačanjem analize tržišnih i kreditnih rizika i postizanjem ekonomije obima i racionalnosti troškova. Subnacionalne vlade (naročito manje sa ograničenim pristupom finansiranju) mogu razmotriti uspostavljanje konkretnih agencija za zajedničko zaduživanje (banke općinskih obveznica), uspostavljanje zajedničkih kapitalnih fondova ili zajedničkih garancijskih fondova da bi olakšali pristup finansiranju i ojačali svoje kapacitete za finansiranje i upravljanje projektima javnih investicija.

Novi ili inovativni finansijski aranžmani poput kredita, obveznica, konkretnih investicijskih fondova, poreznih aranžmana ili tržišnih mehanizama mogu biti posebno korisni u finansiranju „zelenih“ investicija. Subnacionalne vlade treba da koriste inovativne finansijske instrumente uz razumijevanje potrebnih kapaciteta jer u nekim slučajevima mogu ugroziti lokalne finansije i izazvati rizičnu ovisnost o finansijskim tržištima.

Princip 7. Jačanje stručnosti javnih zvaničnika i institucija uključenih u javne investicije

Djelotvorne javne investicije zahtijevaju značajne profesionalne i tehničke vještine među uposlenicima javnog sektora, kao i veoma funkcionalne institucije. Vlade stoga treba da teže jačanju kapaciteta javnih zvaničnika i institucija koje su povezane sa javnim investicijama. To uključuje kontinuiranu pažnju ne samo prema ljudima (strateško planiranje radne snage, odgovarajuće procedure zapošljavanja i mogućnosti za obuku) već i prema znanju (identifikacija, razmjena i primjena dobrih praksi) i prema odnosima (rafiniranje mehanizama za vertikalnu koordinaciju, jačanje saradnje između subnacionalnih vlada i razvijanje veza sa izvorima tehničke stručnosti). Od posebne važnosti su kapaciteti regija i lokaliteta za dijagnostiku i planiranje investicija na osnovu njihovih konkurentnih prednosti i izazova (OECD, 2011a). Ne mogu se svi kapaciteti ojačati u isto vrijeme. Stoga je važno identificirati obvezujuća ograničenja i odgovarajući slijed reformi (Mizell and Allain-Dupré, 2013).

Dužnu pažnju treba posvetiti kapacitetima na subnacionalnim nivoima vlasti i tamo gdje nedostaju resursi, profesionalne vještine ili institucionalni kvalitet. Za neke subnacionalne vlade, poseban izazov predstavljaju institucionalni i kapaciteti radne snage. Starenje radne snage, veliki odljev radne snage i nekonkurentne plate mogu predstavljati izazov u privlačenju neophodnih vještina – posebno u vrijeme kada zadaće poput podrške inovacijama, tretiranje klimatskih promjena, angažmana privatnih partnera ili korištenja kompleksnijih finansijskih instrumenata zahtijevaju vještine koje ranije nisu postojale u nekim subnacionalnim vladama. Veliki regioni, posebno oni etablirani sa značajnim nivoom autonomije i sa značajnim brojem uposlenika, mogu imati na raspolaganju šaroliku lepezu profesionalnih vještina. Isto, međutim, često ne važi za manje regione, općine, novostvorene regione ili subnacionalne vlade gdje zahtjevi decentralizacije prevazilaze administrativne kapacitete. Identificiranje primarnih izazova u smislu kapaciteta na subnacionalnom nivou zahtijeva razumijevanje konteksta višerazinskog upravljanja koji je specifičan za datu zemlju u kojoj dolazi do subnacionalne investicije. Što je veći autoritet

24

subnacionalne vlade tokom investicijskog ciklusa, to bolje moraju biti razvijeni njihovi kapaciteti.

Udio troškova za uposlenike po nivou vlasti u 2012.

Napomena: Podaci iz 2011. godine za Japan, Koreju i Tursku. Nema podataka za Novi Zeland, Čile i Australiju.

Izvor: Izračun OECD-a na osnovu nacionalnih finansijskih izvještaja OECD-a.

Razvoj kapaciteta se može ostvariti u različitim oblicima. Viši nivoi vlasti mogu dati podršku izgradnji kapaciteta direktno putem aktivnosti kao što su tehnička pomoć, obuka, i pružanje smjernica za jačanje tehničkih kapaciteta u područjima kao što su planiranje, procjena projekta, nabavke, ili praćenje i evaluacija. Na subnacionalnom nivou, strukturalne promjene, kao što je spajanje općina (ili regiona), uključivanje u međuopćinsku (i međuregionalnu) saradnju, uključivanje u javno-privatna partnerstva, ili stvaranje agencija za određene sektore ili regione, mogu potencijalno ojačati srednjoročne i dugoročne kapacitete putem pristupa dodatnim resursima, ekspertizi i ekonomiji obima. Komplementarna podrška može doći iz niza izvora, uključujući više nivoe vlasti, univerzitete, ekspertne organizacije i konsultante. Za manje regione ili općine, koje se suočavaju sa ograničenim kapacitetima, partnerstva i komplementarna podrška pomažu da se osigura pristup kapacitetima koji možda nisu potrebni ili ih nisu u stanju sami održavati. Druge prakse, kao što su otvoreno konkurentno zapošljavanje i napredovanje na osnovu zasluga, kao i ciljana obuka radne snage, mogu ojačati kvalitet radne snage. Instrumenti e-vlade također mogu ojačati upravljanje javnim investicijama i smanjiti nedostatke u kapacitetima u različitim regionima i lokalitetima.

Princip 8. Fokusirati se na rezultate i promovirati učenja iz iskustva

Javni rashodi se sve više promatraju kroz rezultate. Nadzor i kontrola ulaznih elemenata se podudaraju sa naglaskom na djelotvornosti (ostvarenjem ciljeva politike i programa), kao i sa naglaskom na vrijednosti za novac (balansiranje djelotvornosti, pravičnosti, ekonomičnosti i efikasnosti). U skladu sa ovim ciljem, vlade na svim nivoima treba da pojasne rezultate koji se trebaju ostvariti putem javne investicije i uspostaviti mehanizme za njihovo ostvarenje tokom cijelog investicijskog ciklusa. Vlade mogu koristiti niz mehanizama da bi javne investicije orijentirale prema rezultatima tokom trajanja investicijskog ciklusa. Oni uključuju, ali nisu ograničeni na, investicijske strategije sa jasno definiranim ciljevima politika, budžetiranjem u skladu sa učinkom, dobro osmišljenjenim tenderskim postupcima i praćenjem učinka nabavki, tehnički kvalitetnim procjenama projekta, djelotvornim sistemima za praćenje investicija, visokokvalitetnom ex post evaluacijom i redovnim razmišljanjem o i ažuriranjem odabira investicija. Međusektorska koordinacija i koordinacija između različitih nadležnosti, o kojoj se

25

diskutiralo na drugom mjestu, mogu doprinijeti ostvarenju vrijednosti za novac putem sinergije i ekonomije obima.

Aktivnosti praćenja i evaluacije su od posebnog značaja za aktivnosti javnih investicija. One predstavljaju važne mehanizme za odgovornost i učenje: za prenos znanja između stranaka i za unapređenje učinka integriranjem povratnih informacija tokom i između investicijskih ciklusa. Nedostatak informacija, koji se neizbježno javlja između različitih nivoa vlasti, se djelomično može premostiti djelotvornim aranžmanima praćenja i evaluacije (OECD, 2009b). Praćenje omogućava akterima da prate provedbu investicija, da stimuliraju učinak, da vrše prilagođavanja tokom implementacije i da prate ulazne elemente, izlazne rezultate i konačne ishode. S njima povezani sistemi pokazatelja treba da balansiraju sveobuhvatnost, korisnost i troškove – kako u smislu novca tako i u smislu administrativnog tereta. S obzirom da aktivnosti praćenja nisu neutralne i nije moguće izbjeći efekte poticaja, prilikom dizajniranja sistema pokazatelja treba uzeti u obzir potencijalno kockanje i strateško ponašanje (OECD, 2009b). Ex post evaluacija tretira ciljeve investicija u pokušaju da utvrdi da li su ostvareni namjeravani rezultati i uloga koju imaju investicijske aktivnosti.

Što je još važnije, puka raspoloživost informacija ne vodi neophodno do njihove produktivne upotrebe. Korištenje produktivne vrijednosti informacija koje se dobiju praćenjem i evaluacijom zahtijeva od vlada da proizvode informacije koje su pravovremene, relevantne i na osnovu kojih se može djelovati, te da ih iskoriste na smislen način.

C. Osiguravanje odgovarajućih okvirnih uvjeta za javne investicije na svim nivoima vlasti

Princip 9. Razviti fiskalni okvir koji je prilagođen zadanim ciljevima investicije

S obzirom da subnacionalne vlade igraju vodeću ulogu u javnim investicijama, međuvladini fiskalni aranžmani su od ključnog značaja. Ovi aranžmani, kojima se uspostavlja okvir za rashode i dodjelu prihoda na različitim nivoima vlasti, razlikuju se od zemlje do zemlje. Zajedničko svim zemljama jeste da vlade treba da koriste fiskalni okvir koji je prilagođen različitim ciljevima. Fiskalni okvir treba biti jasan sa pravovremenim i predvidljivim transferima između nivoa vlasti. Odluke u pogledu transfera, vlastitih prihoda i zaduživanja, trebaju odražavati dobru praksu, uklapati se u institucionalni kontekst date zemlje i biti usklađeni sa ciljevima politika.

Međuvladini transferi igraju ključnu ulogu u finansijama subnacionalnih nivoa. Ovi instrumenti treba da odražavaju ciljeve politika (OECD, 2009c). Grantovi za opće svrhe imaju smisla za potrebe finansiranja i izjednačavanja. Suprotno tome, u slučaju javnih investicija, namjenski grantovi i aranžmani sa učešćem su odgovarajući kada projekti generiraju pozitivan efekat prelijevanja na susjedna područja, kao što je to slučaj sa transportnom infrastrukturom, što dovodi do tendencije premalih investicija (Blöchliger i Petzold, 2009). Oni su također korisni kada se želi ostvariti podjela rizika ili privremena saradnja i kada je korisno imati smjernice sa državnog prema subnacionalnom nivou (OECD, 2009c), te kada je poželjno uskladiti prioritete između različitih nivoa vlasti. Treba, međutim, uzeti u obzir i koristi i mane i namjenskih grantova i grantova sa učešćem. Posebno treba istaći da ostvarenje koristi, koje se navodi u gornjem tekstu, uključuje određeni gubitak subnacionalne autonomije u pogledu rashoda. Široka primjena namjenskih sredstava može bespotrebno „ometati odgovarajuću zamjenjivost resursa i ograničiti sposobnost subnacionalnog nivoa vlasti da provede prilagođene politike” (Charbit, 2011), što predstavlja važno opravdanje za decentralizaciju.

Vlastiti prihodi subnacionalnog nivoa su također važni. Viši nivoi vlasti mogu pomoći tako što će uspostaviti uvjete koji omogućavaju subnacionalnim vladama da iskoriste

26

vlastiti potencijal za povećanje vlastitih prihoda, ne samo da bi finansirali investicije već da omoguće učešće u aranžmanima sufinansiranja i da doprinesu finansiranju dugoročnog rada i održavanja. Aranžmani sufinansiranja između nivoa vlasti treba da budu nešto više od pukog načina osiguranja sredstava subnacionalnih vlada. Oni treba da budu osmišljeni na način koji osigurava predanost različitih aktera uspjehu projekta; trebaju osigurati usklađivanje investicijskih prioriteta između različitih nivoa vlasti, ili stimulirati subnacionalne organe vlasti da se uključe u projekte koji generiraju pozitivne efekte prelijevanja ili da udruže resurse sa susjedima.

Na kraju, zaduživanje ostaje ključni dio ukupne slike javnih investicija. Zaduživanje subnacionalnih nivoa vlasti često podliježe ograničenjima koja nameću viši nivoi vlasti, iako među zemljama OECD-a postoje značajne razlike u tim ograničenjima. Ona se kreću od totalne zabrane do situacije gdje nema nikakvih ograničenja. U većini slučajeva, za zaduživanje subnacionalne vlade je potrebno pribaviti prethodno odobrenje višeg nivoa vlasti i zaduživanje je često ograničeno na određene svrhe (kao što su investicije). Ostali faktori koji utječu na zadužavanje, posebno na pristup privatnim kreditnim tržištima, uključuju fiskalne prednosti i slabosti subnacionalne vlade, zemlju u kojoj se ta vlada nalazi (tj. opću ekonomsku situaciju, kreditni rejting zemlje) i opće stanje banaka i finansijskog sektora.

Princip 10. Zahtijevati domaćinsko i transparentno upravljanje finansijama na svim nivoima vlasti

Dobre prakse u finansijskom upravljanju predstavljaju temeljni element domaćinskog pristupa javnim investicijama. Propisno utvrđivanje troškova i budžetiranje igra ključnu ulogu u kapacitetu vlade da uspostavi prioritete i djelotvorno provede svoj investicijski program. Jake finansijske kontrole jačaju odgovornost. Vlade stoga trebaju osigurati djelotvorno i transparentno finansijsko upravljanje javnim investicijama na svim nivoima tako što će primjenjivati dobre prakse za budžetiranje i finansijsku odgovornost. Planovi javnih investicija trebaju sadržavati precizan troškovnik za predviđeni investicijski period, treba da budu uključeni u budžetske strategije vlade i procese raspodjele sredstava, i treba da se uklapaju u srednjoročni budžetski okvir. Dugoročni troškovi rada i održavanja javnih investicija koji se često potcjenjuju se također trebaju pažljivo razmotriti u fazama planiranja i budžetiranja (OECD, 2011a).

Transparentnost budžetiranja tokom cijelog investicijskog ciklusa pruža vidljivost za investicije, pojašnjava budžetske implikacije koje se ponavljaju i jača javnu odgovornost. Vlade bi trebale budžetske informacije koje se odnose na javne investicije učiniti javno dostupnim građanima i drugim nositeljima interesa, pravovremeno i u formatu koji je lako razumjeti. Transparentnost u pogledu lokalnih javnih preduzeća koja se često vode u odvojenim budžetima predstavlja ključni element za stjecanje jasnog uvida u stanje finansija subnacionalnog nivoa.

Princip 11. Promovirati transparentnost i strateško korištenje javnih nabavki na svim nivoima vlasti

Nabavke generalne vlade čine 13% BDP-a i gotovo jednu trećinu ukupnih vladinih rashoda u zemljama OECD-a (OECD, 2013b). Nabavke su integralni dio javnih investicija, ali su također „aktivnost vlade koja je najpodložnija traćenju sredstava, prevari i korupciji”. Problematični sistemi nabavki mogu potkopati integritet investicijskog procesa, odvratiti investitore i ugroziti ostvarenje strateških ciljeva. Vlade bi stoga trebale maksimalno povećati transparentnost u svim fazama ciklusa nabavki, promovirati profesionalizaciju funkcije nabavki i ustanoviti jasne mehanizme za osiguranje odgovornosti i kontrolu. Sistemi nabavke na svim nivoima vlasti treba da budu

27

transparentni tokom cijelog ciklusa nabavki; konkurentni, sa mjerama koje se poduzimaju za povećanje integriteta, ukoliko se prave iznimke od konkurentnih postupaka; pod nadzorom, da bi se osigurala namjenska upotreba sredstava; i trebaju osiguravati registraciju i razmatranje pritužbi (OECD, 2008b).

28

U prosjeku, 55% potrošnje na javne nabavke se vrši na subnacionalnom nivou (OECD, 2013b), te je stoga od ključnog značaja osigurati dostatne kapacitete na subnacionalnom nivou. Subnacionani nivoi vlasti često ne posjeduju stručno znanje niti osoblje u polju nabavki (OECD, 2012a). Mechanizmi za jačanje kapaciteta uključuju koloborativne nabavke između različitih nivoa vlasti i na subnacionalnom nivou, (npr. savezi za nabavke, mreže, okvirni sporazumi, centralni organi za nabavke), upotrebu instrumenata e-vlade da bi se pojednostavile i harmonizirale prakse nabavki i profesionalizaciju funkcije nabavki.

Udio javnih nabavki po nivou vlasti u 2012.

Napomena: Podaci iz 2011. godine za Japan, Koreju, Tursku i Novi Zeland. Nema podataka za Čile i Australiju.

Izvor: OECD (2013), Government at a Glance, 2013, izračuni zasnovani na nacionalnim finansijskim izvještajima OECD-a.

Zemlje OECD-a sve više prepoznaju da se nabavke mogu koristiti za različite ciljeve, ne samo za vrijednost za novac i integritet, već i za ostvarenje širih ciljeva kao što su održiv razvoj, ekološki prihvatljiva javna infrastruktura, inovacije i razvoj malih i srednjih preduzeća. Vlade treba da koriste nabavke da bi osigurale djelotvorno pružanje javnih usluga uz ostvarenje strateških vladinih ciljeva na različitim nivoima vlasti. Da bi to učinile, ciljevi nabavki se trebaju jasno artikulirati i prioritetizirati. Treba razmotriti koja sredstva su najbolja za ostvarenje ovih ciljeva: tradicionalne nabavke, javno-privatna partnerstva, koncesije, itd. Da bi pomogle, zemlje mogu pružiti smjernice i na državnom i na subnacionalnom nivou o tome kako koristiti nabavke da bi se ostvarili određeni ciljevi. Praćenje učinka je također važno. Vlade treba da procijene da li sistem nabavki ostvaruje svoje ciljeve na osnovu dokaza i podataka (OECD, 2012a).

Princip 12. Težiti kvalitetu i konzistentnosti u regulatornim sistemima na svim nivoima vlasti

Vlade treba da teže osiguranju visokokvalitetne i usklađene regulative na svim nivoima vlasti. Propisi koji su neusklađeni, preklapaju se, kontradiktorni su ili se stalno mijenjaju mogu izazvati troškove, posebno za subnacionalne nivoe vlasti, smanjiti efikasnost i odvratiti investitore. Važan korak ka jačanju koherentnosti jeste da vlade izvrše evaluaciju regulatornog okvira prilikom ustanovljavanja investicijskih prioriteta i programa. Takav pregled može otkriti potencijalne prepreke za efikasnu upotrebu javnih fondova na svim nivoima vlasti, kao što su nepostojeći, zastarjeli, pretjerani ili nepotrebno kompleksni propisi; regulatorne institucije sa nedovoljnim kapacitetima ili nadležnostima koje se preklapaju; neujednačena ili nedovoljno razvijena upotreba regulatornih instrumenata; ili sektorske regulatorne barijere koje mogu spriječiti kvalitetno korištenje zajedničkih fondova (Rodrigo i Allio, 2012).

29

Pored pregleda propisa, treba da postoje mehanizmi za koordinaciju regulatorne politike između različitih nivoa vlasti. Međuvladine platforme mogu pomoći različitim nivoima vlasti u razvoju usklađene regulative i osigurati konzistentnost u implementaciji. Ostale dobre prakse uključuju uzajamno priznavanje politika između vlada, dogovor o usklađivanju propisa i stroge sporazume o jedinstvenosti propisa (OECD, 2012b). Državne vlade trebaju također redovito razmatrati sve propise i procjenjivati troškove, koristi i alternative za donošenje novih propisa, uzimajući u obzir troškove poštivanja propisa za subnacionalne vlade.

Subnacionalni kapacitet za osiguranje kvaliteta propisa predstavlja integralni aspekt djelotvornih javnih investicija. Subnacionalne vlade trebaju biti u stanju implementirati propise sa viših nivoa vlasti na učinkovit način kao i definirati i implementirati vlastitu strategiju za regulatorno upravljanje, uključujući i procjenu regulatornog utjecaja i potrebnih reformi (OECD, 2012b). U sklopu Preporuke Vijeća o regulatornoj politici i upravljanju iz 2012. godine, OECD preporučuje da viši nivoi vlasti pomognu u razvijanju ovog kapaciteta putem:

1. Podrške implementaciji regulatornih politika i programa na subnacionalnom nivou da bi smanjili regulatorne troškove i barijere na lokalnom i regionalnom nivou koji ograničavaju konkurenciju i ometaju investicije, rast poslovanja i otvaranje radnih mjesta;

2. Promoviranja implementacije programa za procjenu i smanjenje troškova poštivanja propisa na subnacionalnom nivou;

3. Promoviranja procedura na subnacionalnom nivou da bi se procijenile oblasti u kojma je najhitnije provesti regulatornu reformu i pojednostavljivanje da bi se izbjegao pravni vakuum, nekonzistentnosti, dupliranje i preklapanje;

4. Promoviranja efikasne administracije i uspostavljanja regulatornih naknada u skladu sa principima povrata troškova, a ne sa namjerom da se ostvari dodatni prihod;

5. Podrške izgradnji kapaciteta za regulatorno upravljanje na subnacionalnom nivou putem promoviranja e-vlade i administrativnih pojednostavljenja, kada je to prikladno, i relevantnih politika upravljanja ljudskim potencijalima;

6. Korištenja odgovarajućih poticaja da bi se subnacionalne vlade stimulirale da koriste Procjenu utjecaja propisa s ciljem razmatranja utjecaja kod donošenja novih i izmjena postojećih propisa, uključujući identifikaciju i izbjegavanje barijera za efikasan rad novih i novonastajućih državnih tržišta;

7. Razvoja i poticaja za unapređenje horizontalne koordinacije između različitih nadležnosti da bi se eliminirale barijere za efikasan rad internih tržišta i ograničio rizik praksi potpune deregulacije, razvijanja adekvatnih mehanizama za rješavanje sporova u svim lokalnim nadležnostima; i

8. Sprečavanja sukoba interesa putem jasnog odvajanja uloga subnacionalnih vlada kao regulatora i pružatelja usluga.

Na kraju, smanjenje administrativnog tereta je važno na svim nivoima vlasti. U nekim slučajevima, to zahtijeva reviziju i pojednostavljenje formalnosti kao što su izdavanje dozvola, odobrenja i autorizacija koje su neophodne za razvoj projekata javnih investicija na različitim nivoima vlasti (npr. građevinske dozvole, tranzitne dozvole, eksproprijacija, između ostalog). Korisno je za vlade da znaju, u smislu vremena i cijene, kakav je administrativni teret vladinih procedura za jedan tipičan investicijski projekat i koji je udio tog tereta u ukupnim projektnim troškovima. Ove informacije se mogu koristiti da bi se pomoglo u osmišljavanju i promoviranju regulatornih poboljšanja koja su usmjerena ka smanjenju tereta i osiguranju da investicijski projekti budu agilniji i jednostavniji.

30

PRIMJERI DOBRIH PRAKSI ZA PRINCIPE

Investirati uz upotrebu integrirane strategije koja je prilagođena različitim područjima

• Povezati javne investicije sa procjenom regionalnih (ili lokalnih) karakteristika i faktora rasta

• Tražiti komplementarnosti između sektorskih strategija (npr. putem međuresornih/ministarskih komisija i programa, harmonizacije programskih pravila ili zajedničkih investicijskih fondova)

• Razmotriti politike u ranoj fazi da bi se osiguralo adekvatno razmatranje teritorijalnih pitanja

• Generirati i koristiti prostorno relevantne podatke za investicijsko planiranje

Usvojiti djelotvorne instrumente za koordinaciju između državnog i subnacionalnih nivoa vlasti

Razmotriti:

• Nacionalne teritorijalne predstavnike

• Regionalne razvojne agencije koje se finansiraju sa državnog nivoa

• Ugovore/formalizirane sporazume između nivoa vlasti

• Nacionalne strategije sa jasnim ciljevima za javne investicije

• Aranžmane sufinansiranja između nivoa vlasti

• Formalne konsultacije subnacionalnih vlada

• Platforme za redovni dijalog između vlada

Provesti koordinaciju između subnacionalnih vlada da bi se investiralo u relevantnom obimu

• Razmotriti fleksibilne aranžmane koordinacije kao što su: 1) uspostavljanje zajedničkih organa vlasti; 2) koordinirane investicijske strategije; 3) policentrična saradnja u urbanim područjima; 4) urbano-ruralna partnerstva; ili 5) platforme za dijalog i saradnju između različitih nadležnosti

Unaprijed procijeniti dugoročne utjecaje i rizike javne investicije

• Koristiti tehnički kvalitetne procjene, sa rigoroznijim procjenama za veće ili rizičnije projekte

• Iskoristiti stručnost u organizacijama koje se neovisne, iskusne i imaju dobru reputaciju za tehničku analizu

• Koristiti neovisne preglede ex ante procjena

• Dostaviti smjernice za procjenu projekata na svim nivoima vlasti

Angažirati nositelje interesa tokom cijelog investicijskog ciklusa

• Izraditi i provesti plan angažmana nositelja interesa

• Staviti informacije o investicijama na raspolaganje javnosti pravovremeno i na vidljiv način

• Osigurati da procedure angažmana budu transparentne i konzistentne sa Principima OECD-a za transparentnost i integritet u lobiranju

Mobilizirati privatne aktere i finansijske institucije da bi se diverzificirali izvori finansiranja i ojačali kapaciteti

• Osigurati da finansijski aranžmani odražavaju kapacitete za djelotvorno upravljanje javnim investicijama, uz identifikaciju uskih grla i jasne smjernice u pogledu koraka za njihovo rješavanje. Zasnovati odluke o javno-privatnim partnerstvima na vrijednosti za novac u poređenju sa tradicionalnim nabavkama

• Uzeti u obzir i prikazati sve troškove, garancije i druge potencijalne obaveze privatno-javnih partnerstava u budžetskim dokumentima

Ojačati stručnost javnih zvaničnika i institucija koje su uključene u javne investicije

• Distribuirati dokumete sa smjernicama u oblastima kao što su planiranje, procjena projekta, nabavke, ili praćenje i evaluacija

• Promovirati otvoreno konkurentno zapošljavanje i napredovanje prema zaslugama, kao i politike poput specijalnih platnih razreda za oblasti gdje je potrebna tehnička stručnost

• Uspostaviti specijalne javne agencije koje će opsluživati različite teritorijalne jedinice u oblastima potrebne ekspertize (npr. jedinice za javno-privatna partnerstva, regionalne razvojne agencije)

• Koristiti zajedničke platforme e-vlade da bi se smanjili nedostaci u kapacitetima u različitim regionima ili lokalitetima i da bi se olakšalo učenje na osnovu poređenja (tzv. „bench learning“)

Fokusirati se na rezultate i promovirati učenje iz iskustva

• Koristiti sisteme monitoringa da bi se pratio učinak, uz naglasak na napretku koji je ostvaren u pravcu željenih rezultata

• Ustanoviti praktičan niz zajedničkih pokazatelja za subnacionalno izvještavanje

• Zahtijevati i/ili sufinansirati ex post evaluacije

• Inkorporirati izvučene pouke u kasnije odluke o investicijama

• Koristiti niz instrumenata da bi se stimuliralo postizanje rezultata

Razviti fiskalni okvir koji je prilagođen zadanim investicijskim ciljevima

• Povezati upotrebu namjenskih i međuvladinih grantova sa učešćem sa pozitivnim efektima prelijavanja i/ili potrebom za usklađivanjem investicijskih prioriteta među različitim nivoima vlasti

• Razmotriti efekte poticaja u aranžmanima transfera da bi se osigurali adekvatni poticaji za subnacionalne vlade da maksimalno iskoriste vlastite prihode

• Osigurati pravovremene i predvidljive transfere između različitih nivoa vlasti

• Na minimum svesti razlike između procijenjenih i stvarnih transfera

Zahtijevati domaćinsko i transparentno upravljanje finansijama na svim nivoima vlasti

• Koordinirati odluke o javnim investicijama sa srednjoročnim budžetskim projekcijama

• Procijeniti i planirati troškove rada i održavanja infrastrukturnih investicija

• Prikazati troškove i potencijalne obaveze za javno-privatna partnerstva u budžetskim dokumentima

• Učiniti informacije u pogledu javnih investicija transparentnim i raspoloživim javnosti

Promovirati transparentnost i strateško korištenje javnih nabavki na svim nivoima vlasti

• Saradnja kod nabavki (npr. savezi za nabavke, mreže, okvirni sporazumi, centralna tijela za nabavke)

• Koristiti instrumente e-vlade da bi se pojednostavile i harmonizirale prakse nabavki

• Profesionalizirati nabavke

Težiti kvalitetu i konzistentnosti u regulatornim sistemima na svim nivoima vlasti

• Koordinacija regulatornih politika između različitih nivoa vlasti, npr. putem međuvladinih platformi, politika uzajamnog priznavanja, sporazuma o harmonizaciji propisa i sporazuma o jednoobraznosti propisa

• Redovno razmatrati postojeće propise, procjenjivati troškove i koristi donošenja novih propisa i uzimati u obzir troškove poštivanja propisa za subnacionalne vlade

Bibliografija

Allain-Dupré, D. (2011), “Multi-level Governance of Public Investment: Lessons from the Crisis”, OECD Regional Development Working Papers, No. 2011/5, OECD Publishing, doi: 10.1787/5kg87n3bp6jb-en.

Blöchliger, H. and O. Petzold (2009), “Taxes or Grants: What Revenue Source for Sub- Central Governments?”, OECD Economics Department Working Papers, No. 706, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/223111363085

Charbit, C. and M. Michalun (2009), "Mind the gaps: Managing Mutual Dependence in Relations among Levels of Government", OECD Working Papers on Public Governance, No. 14, OECD Publishing, doi:10.1787/221253707200

Charbit, C. (2011), “Governance of Public Policies in Decentralised Contexts: The Multi- level Approach”, OECD Regional Development Working Papers, 2011/04, OECD Publishingt5kg883pkxkhc-en.

Dabla-Norris, E, J. Brumby, A. Kyobe, Z. Mills and C. Papageorgiou (2011), “Investing in Public Investment: An Index of Public Investment Efficiency”, IMF Working Paper 11/37, www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2011/wp1137.pdf.

European Commission (EC) (2008), “Guide to cost-benefit analysis of investment projects”, European Commission, Directorate General Regional Policy, http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf.

Flyvbjerg, B. (2006), “From Nobel Prize to Project Management: Getting Risks Right”, Project Management Journal, Vol. 37, No. 3, 5-15.

Garcilazo, E. and J. Oliveira Martins (2013), “The Contribution of Regions to Aggregate Growth”, OECD Regional Development Working Papers.

Mizell, L. and D. Allain-Dupré (2013), “Creating Conditions for Effective Public Investment: Sub-National Capacities in a Multi-Level Governance Context”, OECD Regional Development Working Papers, No. 2013/04, OECD Publishing, doi: 10.1787/5k49j2cjv5mq-en.

OECD (2007a), Linking Regions and Central Governments: Contracts for Regional Development, OECD Publishing, doi: 10.1787/9789264008755-en.

OECD (2007b), “The OECD Principles for Private Sector Participation in Infrastructure”, OECD, Paris

OECD (2008a), Public-Private Partnerships: in pursuit of risk sharing and value for money, OECD, Paris.

OECD (2008b), “Recommendation of the Council on Enhancing Integrity in Public Procurement”, [C(2008)105], OECD Publishing, Paris.

OECD (2009a), How Regions Grow: Trends and Analysis, OECD Publishing, doi: 10.1787/9789264039469-en.

OECD (2009b), Governing Regional Development Policy: The Use of Performance Indicators, OECD Publishing, doi: 10.1787/9789264056299-en.

OECD (2009c) “Investing for Growth: Building Innovative Regions”, Background report for the Meeting of the Territorial Development Policy Committee (TDPC) at the Ministerial Level, 31 March 2009, http://www.oecd.org/regional/ministerial/42531915.pdf

OECD (2011a), Making the Most of Public Investment in a Tight Fiscal Environment: Multi- Level Governance Lessons from the Crisis, OECD Publishing, doi: 10.1787/9789264114470-en.

OECD (2011b), OECD Regional Outlook 2011: Building Resilient Regions for Stronger Growth, OECD Publishing, doi: 10.1787/9789264120983-en.

OECD (2011c),OECD Regions and Innovation Policy, OECD Publishing

OECD (2012a), “Progress Made in Implementing the OECD Recommendation on Enhancing Integrity in Public Procurement”, OECD, Paris

OECD (2012b), “Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance”, C(2012)37, OECD, Paris, 22 March 2012.

OECD (2012c), “Transparency and Integrity in Lobbying”, OECD Publishing, www.oecd.org/gov/ethics/Lobbying%20Brochure%202012.pdf

OECD (2012d), Redefining "Urban": A New Way to Measure Metropolitan Areas, OECD Publishing. doi: 10.1787/9789264174108-en

OECD (2012e), Promoting Growth in All Regions, OECD Publishing.

OECD (2013a), Investing Together: Working Effectively Across Levels of Government, OECD Publishing.

OECD (2013b), “Government at a Glance 2013”.

OECD (2013c), Rural-Urban Partnerships: An Integrated Approach to Economic Development.

OECD (2013d), Delivering local development: new growth and investment strategies

OECD (2013e), OECD Regions at a Glance 2013, OECD Publishing. doi: 10.1787/reg_glance- 2013-en

OECD (2014), Recommendation of the Council on Effective Public Investment Across Levels of Government, 12 March 2014, C(2014)32

OECD (2014 forthcoming), Regional Outlook 2014: Regions and Cities – Where Policies and People Meet

Rajaram, A., T.M. Le, J.A. Brumby, and N. Biletska (2010), “Framework for Reviewing Public Investment Efficiency”, World Bank Policy Working Paper, No. 5397 (August), 17, Washington, DC.

Rodrigo, D. and L. Allio (2012), “Regulatory Capacities at Sub-National Level for the Implementation of Public Investment Strategies Related to the Absorption of EU Structural Funds”, paper prepared for the OECD workshop “Effective Public Investment at Sub-National Levels in Times of Fiscal Constraints – Meeting the co-Ordination and Capacity Challenges”, 21 June 2012, Paris, unpublished.

Sutherland, D., S. Araujo, B. Égert, and T. Kozluk (2009), “Infrastructure Investment: Links to Growth and the Role of Public Policies”, OECD Economics Department Working Paper No. 686, OECD Publishing, Paris, 24 March, doi: 10.1787/225678178357.

Vammalle, C. and C. Hulbert (2013), "Sub-National Finances and Fiscal Consolidation: Walking on Thin Ice", OECD Regional Development Working Papers, No. 2013/02, OECD Publishing. doi: 10.1787/5k49m8cqkcf3-en.

Directorate for Public Governance and Territorial Development