Møteinnkalling Kontrollutvalget Sarpsborg · Møteinnkalling Kontrollutvalget Sarpsborg Møtested: Rådhuset, møterom Roald Dahl Tidspunkt: 12.12.2017 kl. 17:30 Eventuelle forfall

MøteinnkallingKontrollutvalget Sarpsborg

Møtested: Rådhuset, møterom Roald DahlTidspunkt: 12.12.2017 kl. 17:30

Eventuelle forfall meldes til Anne-Karin Femanger Pettersen på telefon/sms 41471166, eller e-post: [email protected]

Varamedlemmer møter etter nærmere avtale

05.12 2017 Per Gunnar Stordal (s)Leder

1

mailto:[email protected]

Kontrollutvalget Sarpsborgs møte 12.12.2017

Sakliste

PS 17/38 Informasjon fra rådmannen om nettverk for egenkontroll og tilsyn 3

PS 17/39 Godkjenning av protokoll fra møtet 31.10 2017 9

PS 17/40 Forvaltningsrevisjonsplan 2018-2019(vedlegg nr. 2 i saken vil eventuelt bli ettersendt)

13

PS 17/41 Prosjektplan Anskaffelser og kontraktsoppfølging 44

PS 17/42 Revisjonsbrev nr. 1/2017 - Rådmannens tilbakemelding 52

PS 17/43 Østfold kommunerevisjon IKS - Resultat av kvalitetskontrollen. 56

PS 17/44 Rapport Eierskapskontroll med Borg Næring og eiendom AS 58

PS 17/45 Møteplan 1. halvår 2018 77

PS 17/46 Referater og meldinger 79

PS 17/47 Eventuelt 99

2

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIATSaksnr.: 2017/74Dokumentnr.: 49Løpenr.: 220646/2017Klassering: 105-192Saksbehandler: Anne-Karin F. Pettersen

Møtebok

Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr.Kontrollutvalget Sarpsborg 12.12.2017 17/38

Informasjon fra rådmannen om nettverk for egenkontroll og tilsyn

Sekretariatets innstillingSekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:

1. Informasjon om nettverk for egenkontroll og tilsyn, og internrevisjon tas til orientering

Fredrikstad, 5.12 2017

VedleggForespørsel fra Sarpsborg kommune om informasjonsmøte med kontrollutvalget, 15.8 2017Div. dokumentasjon om nettverket

Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)Ingen

SaksopplysningerSarpsborg kommune deltar i et nettverk for egenkontroll og tilsyn gjennom KS og effektiviseringsnettverkene. Målsettingen med nettverket er å integrere egenkontroll med kvalitetsutvikling på tjenestenivå. Dette gjøres ved å gå nærmere inn i en konkret tjeneste: «voksne med samtidig psykisk lidelse og rusavhengighet». Pilotnettverket er delfinansiert av Kommunal‐ og moderniseringsdepartementet. Det knyttes følgeforskning til nettverket. Nettverket skal ha fire samlinger og innholdet i samlingene vilvære:- Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar- Rådmannens internkontroll- Kvalitetsutvikling i tjenesten- Organisatorisk læring

Sekretariatet mottok en forespørsel fra kommunene om det kunne være av interesse for kontrollutvalget å bli orientert nærmere om nettverket. I samråd med KU-leder har sekretariatet takket ja til dette møtet.

3

Fra kommunen kommer Controller Linn-Anett Gjerlaugsen og kommuneoverlege Kjersti Gjøsund

VurderingKontrollutvalget kan ta informasjonen om nettverk for egenkontroll og tilsyn til orientering

4

Fra: Renate Borgmo ([email protected])Sendt: 15.08.2017 11:59:04Til: Pettersen Anne-Karin FemangerKopi: Linn-Anett Gjerlaugsen; Kjersti Gjøsund

Emne: Nettverk for egenkontroll og tilsyn 2017-2017Vedlegg: Notat fra første samling, nettverk for egenkontroll og tilsyn 2017.docx

Hei!Sarpsborg kommune deltar i et nettverk for egenkontroll og tilsyn gjennom KS og effektiviseringsnettverkene. Målsettingen med nettverket er å integrere egenkontroll med kvalitetsutviklingpå tjenestenivå. Dette gjøres ved å gå nærmere inn i en konkret tjeneste: voksne med samtidig psykisk lidelse og rusavhengighet. Pilotnettverket er delfinansiert av Kommunal‐ og moderniseringsdepartementet. Det knyttes følgeforskning til nettverket. Nettverket skal ha fire samlinger og innholdet i samlingene vilvære:

- Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar

- Rådmannens internkontroll

- Kvalitetsutvikling i tjenesten

- Organisatorisk læring Kan det være av interesse å bli orientert nærmere om nettverket i et kontrollutvalgsmøte denne høsten? Med vennlig hilsen Renate Borgmokvalitetsrådgiverenhet helseSarpsborg kommuneTelefon: 934 53 967e‐post: [email protected] www.sarpsborg.com

5

Nettverk for egenkontroll og tilsyn 2017-2018Sarpsborg kommune deltar i et nettverk for egenkontroll og tilsyn gjennom KS og effektiviseringsnettverkene. Målsettingen med nettverket er å integrere egenkontroll med kvalitetsutvikling på tjenestenivå. Dette gjøres ved å gå nærmere inn i en konkret tjeneste: voksne med samtidig psykisk lidelse og rusavhengighet.

Kommunene som deltar er: Pulje 1: Bærum, Rakkestad, Oppegård, Lillehammer, Haugesund, Os og Fusa, Sarpsborg, Drammen, Ålesund, Haram og Hå

Pulje 2:Kvinesdal, Flekkefjord, Sirdal, Lyngdal, Narvik, Rissa, Eigersund, Bjerkreim, Drangedal og Grimstad

Pilotnettverket er delfinansiert av Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Det knyttes følgeforskning til nettverket. Nettverket skal ha fire samlinger og innholdet i samlingene vil være:

- Kommunestyrets overordnede tilsynsansvar- Rådmannens internkontroll - Kvalitetsutvikling i tjenesten- Organisatorisk læring

Arbeid mellom samlingene vil være avgjørende, og det gis «hjemmelekser» mellom hver samling. Arbeidet må forankres i egen organisasjon, det må gjennomføres en egenvurdering av tjenesten, samt fullføre en plan for eget arbeid i nettverksperioden.

Oppsummering fra samling 1:

kommunestyrets overordnede tilsynsansvar, - kommuneloven § 76Kommunestyret og fylkestinget har det øverste tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning, og kan forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse. De kan omgjøre vedtak av andre folkevalgte organer eller administrasjonen i samme utstrekning som disse kunne omgjøre vedtaket selv. Kommunestyret og fylkestinget skal påse at de kommunale og fylkeskommunale regnskaper revideres på betryggende måte.

Både styringslinjen og kontrollinjen møtes i kommunestyret, som sitter med det overordnede ansvaret for kommunens virksomhet. De to linjene utgjør til sammen det som benevnes som den kommunale egenkontrollen. Den administrative, interne kontrollen er rådmannens ansvar mens kontrollutvalget og revisjonen står for en uavhengig og ekstern kontroll.

6

Den kontrollen kommunen selv gjennomfører overfor egen virksomhet med utgangspunkt i bestemmelsene i kommuneloven, omtales som den kommunale egenkontrollen. Den består av to komponenter:

- Den ene komponenten utgjør kommunens interne administrative kontroll – internkontrollen. Her gir kommuneloven rådmannen et selvstendig ansvar for at kommunens virksomhet er underlagt betryggende kontroll. Dette innebærer at rådmannen er ansvarlig for å holde orden i eget hus.

- Den andre komponenten kan betegnes som ekstern og uavhengig ved at den går gjennom kontrollutvalget og revisjonen som ligger utenfor rådmannens myndighets- og ansvarsområde. Sett fra de politiske utvalgene under kommunestyret og fra rådmannens perspektiv blir dette en form for ekstern og uavhengig kontroll som utføres på vegne av kommunestyret. Sett fra kommunestyrets perspektiv faller dette inn under deres totalansvar og blir en del av den kommunale egenkontrollen.

I tillegg er kommunene også underlagt statlig kontroll som utføres av ulike statlige tilsyn. Disse faller utenfor den kommunale egenkontrollen, og i statens språkvalg benevnes dette som en ekstern kontroll i motsetning til den kommunale egenkontrollen som er beskrevet over.

I forskrift om kontrollutvalg er det presisert at utvalget ikke kan overprøve politiske prioriteringer som er gjort av kommunens folkevalgte organer. Kontrollorganene skal altså kontrollere midler og måloppnåelse, men ikke vurdere innholdet og hensiktsmessigheten i de politisk vedtatte målene for kommunens virksomhet. Kontrollorganene har heller ikke mandat til å kontrollere kommunestyret selv.

Kommunens internkontroll, kommuneloven § 23 nr.2Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll.

Klargjøring av hva som er betryggende kontroll- Avhenger av hvilke utfordringer kommunen har

7

- Avhenger av hvilken risiko man er villig til å akseptere

Det er i stor grad et kommunalt valg å avgjøre hva det vil si å ha betryggende kontroll, men det bør være et bevisst valg

Pilotnettverk egenkontroll og tilsyn – aktuelle lenker samling 1

Rapporter o.l. – gratis tilgjengelig på nettet:

Rådmannens internkontroll (KS): http://www.ks.no/globalassets/vedlegg-til-hvert-fagomrader/samfunn-og-demokrati/etikk/radmannenns_internkontroll_trykk.pdf

Nasjonal faglig retningslinje for utredning, behandling og oppfølging av personer med samtidig ruslidelse og psykisk lidelser: https://helsedirektoratet.no/retningslinjer/nasjonal-faglig-retningslinje-for-utredning-behandling-og-oppfolging-av-personer-med-samtidig-ruslidelse-og-psykisk-lidelser

FoU: «Det kommunale risikobildet» (KS/Deloitte): http://www.ks.no/fagomrader/utvikling/fou/fou-rapporter/stor-enighet-om-risikoomradene/

85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane, KRD 2009: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/85-tilradingar-for-styrkt-eigenkontroll-/id588583/

Kontrollutvalgsboken, veileder fra KMD 2015: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/kontrollutvalgsboken/id2468270/

Nyttig litteratur – kan kjøpes for penger:

Når revisjonen banker på døra. Forvaltningsrevisjon fra A til Å, Bodhild Laastad, Kommuneforlaget 2016.

Kr 398: https://nettbutikk.kommuneforlaget.no/en/products/9788244623308__Nar-revisjonen-banker-pa-dora.aspx

8

http://www.ks.no/globalassets/vedlegg-til-hvert-fagomrader/samfunn-og-demokrati/etikk/radmannenns_internkontroll_trykk.pdf

http://www.ks.no/globalassets/vedlegg-til-hvert-fagomrader/samfunn-og-demokrati/etikk/radmannenns_internkontroll_trykk.pdf

https://helsedirektoratet.no/retningslinjer/nasjonal-faglig-retningslinje-for-utredning-behandling-og-oppfolging-av-personer-med-samtidig-ruslidelse-og-psykisk-lidelser

https://helsedirektoratet.no/retningslinjer/nasjonal-faglig-retningslinje-for-utredning-behandling-og-oppfolging-av-personer-med-samtidig-ruslidelse-og-psykisk-lidelser

http://www.ks.no/fagomrader/utvikling/fou/fou-rapporter/stor-enighet-om-risikoomradene/

http://www.ks.no/fagomrader/utvikling/fou/fou-rapporter/stor-enighet-om-risikoomradene/

https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/85-tilradingar-for-styrkt-eigenkontroll-/id588583/

https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/kontrollutvalgsboken/id2468270/

https://nettbutikk.kommuneforlaget.no/en/products/9788244623308__Nar-revisjonen-banker-pa-dora.aspx

https://nettbutikk.kommuneforlaget.no/en/products/9788244623308__Nar-revisjonen-banker-pa-dora.aspx


Møtebok


Godkjenning av protokoll fra møtet 31.10 2017


1. Referater og meldinger tas til orientering


VedleggProtokoll fra møtet 31.10 2017


SaksopplysningerIngen

VurderingProtokoll fra møtet 31.10 2017, kan godkjennes

9

Møteprotokoll Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato: 31.10.2017, Tidspunkt: fra kl. 17:30 til kl. 17:40 Møtested: Rådhuset, møterom Roald Dahl Fra – til saksnr.: 17/34 – 17/37

Frammøteliste:

Medlemmer Møtt Varamedlemmer

Per Gunnar Stordal, H, leder x

Inger-Christin Torp, AP, nestleder x

Per Hugo Samuelsen, Ap x

Else Marie Hagen, Pp x

Atle Larsen, FRP x

Merknader

Antall stemmeberettigede fremmøtte 5 av 5 Møtende fra sekretariatet: Anne-Karin F Pettersen og Bjørn Gulbrandsen Møtende fra revisjonen: administrerende direktør Laila Nagelhus Møtende fra administrasjonen: Ingen Innkalling og dagsorden: Ingen merknader.

……………………. ……………………. Per Gunnar Stordal (leder) Inger-Christin Torp (nestleder)

10

Kontrollutvalget Sarpsborgs møte 31.10.2017

Sakliste

PS 17/34 Godkjenning av protokoll fra møtet 19.09 2017

PS 17/35 Revisjonens undersøkelse angående en anskaffelse 16/05520

PS 17/36 Referater og meldinger

PS 17/37 Eventuelt

PS 17/34 Godkjenning av protokoll fra møtet 19.09 2017 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra kontrollutvalgets møte 19.09 2017, godkjennes

Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 31.10.2017:

Som innstillingen

Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 31.10.2017:

Protokoll fra kontrollutvalgets møte 19.09 2017, godkjennes

PS 17/35 Revisjonens undersøkelse angående en anskaffelse 16/05520 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar revisjonens notat om habilitetsvurdering i anskaffelse 16/05520 og

rådmannens tilsvar på revisjonsnotatet, til orientering

2. Kontrollutvalget gjør ingen ytterligere undersøkelser i saken.


Revisjonen redegjorde kort for notatets innhold og kontrollutvalgets spørsmål ble besvart. Vedtaket ble som innstillingen.


1. Kontrollutvalget tar revisjonens notat om habilitetsvurdering i anskaffelse 16/05520 og

rådmannens tilsvar på revisjonsnotatet, til orientering

2. Kontrollutvalget gjør ingen ytterligere undersøkelser i saken.

11

PS 17/36 Referater og meldinger Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Referater og meldinger tas til orientering


Som innstillingen


Referater og meldinger tas til orientering

PS 17/37 Eventuelt


Ingen saker.

12


Møtebok


Forvaltningsrevisjonsplan 2018-2019


1. Kontrollutvalget innbyr bystyret til å fatte følgende vedtak:

1. Det skal i perioden 2018-2019 gjennomføres forvaltningsrevisjon i henhold til kontrollutvalgets forslag til ”Forvaltningsrevisjonsplan 2018-2019” (jf. pkt. 3.1 i planen).

1234567

2. Rammetimetallet til forvaltningsrevisjon settes til 1400 timer per år (I henhold til avtale mellom eierne av revisjonen).

3. Kontrollutvalget gis fullmakt til å foreta nærmere planlegging av forvaltnings-revisjonen, herunder vedta de enkelte undersøkelser/prosjektplaner og inngå avtaler om gjennomføring med revisjonen.

4. Kontrollutvalget skal fortløpende sende forvaltningsrevisjonsrapporter til bystyret. Kontrollutvalget skal også rapportere resultatene av forvaltningsrevisjonen i årsmeldingen som sendes til bystyret.

5. Bystyret delegerer til kontrollutvalget å vurdere eventuelle behov for endringer i planen i planperioden.


13

VedleggOverordnet analyse for Sarpsborg kommune, datert 28.11 2017Rådmannens kommentarer til Overordnet analyse Utkast til Plan for forvaltningsrevisjon 2018-2019

Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)KU-møte 19.9 2017, sak 17/26 (Innledende dialog med revisor om overordnet analyse for forvaltningsrevisjon 2018-2019)

SaksopplysningerI henhold til forskrift om kontrollutvalg 15.06 2004 skal

Kontrollutvalget minst en gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden.

Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter.

Østfold kommunerevisjon IKS har gjennomført overordnet analyse.

Kartlegging av risiko gjøres gjennom flere ulike handlinger. Revisjonen skriver på side 5 i analysen:« Sentrale styringsdokumenter, slik som siste handlingsplan med budsjett, siste årsrapport

og andre nye kommuneplaner, spiller en sentral rolle i kartleggingen. Gjennomgang av kommunens egne dokumenter bidrar dessuten til å kartlegge hva kommunen selv oppfatter som relevante risikofaktorer i kommende planperiode.

Løpende dialog med forvaltningen i forbindelse med prosjektarbeid er en viktig kanal for informasjon. Det forekommer for eksempel at vi avdekker risikoområder som går utover det som revideres i den enkelte forvaltningsrevisjon. I denne sammenhengen må det også vises til at det avholdes møte med rådmannen i kartleggingsfasen, for å få administrasjonens innspill på aktuelle risikoområder i kommunen. Dette ble i år kombinert med det årlige politisk administrative møtet som ble avholdt den 25. september 2017.

Det er dialog med kommuneansvarlig regnskapsrevisor for å kartlegge erfaringer og oppfatning av risikofaktorer innenfor ulike deler av kommunen. Ytterligere kan kontakt med øvrig fagmiljø, litteratur og publikasjoner på området, samt nyhetsbildet bidra til å kartlegge forhold som det kan være grunn til å se nærmere på.

Nytt av i år er at vi har innledet en dialog med kommunens kontrollutvalg i alle eierkommunene i forhold til mulige felles risikoområder. Det har vært presentert en del forslag til slike områder, og i tillegg innhentet opplysninger om andre mulige felles risikoområder. I oktober ble det arrangert et fellesmøte med representanter for kommunene, KU-ene og ØKUS hvor forslag til fellesområder ble presentert, diskutert og vurdert. «

14

VurderingGjennom å vedta en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, bestemmer bystyret innholdet i og omfanget av forvaltningsrevisjonsarbeidet. Det medfører at bystyret kan ta en mer aktiv, bestemmende rolle og knytte forvaltningsrevisjonsarbeidet nærmere til seg. Det framgår av lovforarbeidene at dette er ment å styrke forvaltningsrevisjon i kommunene.

Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. I følge forskriftens § 9 er det kontrollutvalgets ansvar å påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon.

Kontrollutvalget skal utarbeide forslag til forvaltningsrevisjonsprosjekt for 2018-2019 for til sammen brutto 2600 timer. Antall rapporter er avhengig av problemstillingene; om de søker å belyse et tema «i dybden», eller mer overordnet, på systemnivå.1

”Overordnet analyse” beskriver forvaltningsrevisjonstema som kan være aktuelle (se vedlegg 1).

Hva er viktig å vurdere når vi skal finne aktuelle tema for forvaltningsrevisjon?

Virksomheten som drives i kommunene er omfattende og involverer mange ulike aktører med til dels ulike interesser i kommunens virksomhet. Ulike aktører med ulik ståsteder kan ha ulike oppfatninger om på hvilke områder av kommunens virksomhet det er risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten.

Hvordan man vurderer temaenes vesentlighetsgrad avhenger av hvilket perspektiv man ser situasjonen fra:

Fra et økonomisk perspektiv, vurdert ut ifra tjenesteområdets driftsutgifter sett i forhold til kommunens totale driftsutgifter

Fra et politisk perspektiv, vurdert ut ifra hvilke tjenesteområder som har størst vesentlighet sett fra de folkevalgtes perspektiv. (her kan oppfatningene av vesentlighet varierer mellom de ulike politiske grupperingene - verdivurderinger)

Fra brukernes perspektiv, vurdert ut ifra hva brukerne av kommunale tjenester anser som vesentlig

Fra medarbeidernes perspektiv, vurdert ut ifra hva de ulike medarbeiderne innenfor et tjenesteområde anser som vesentligst.

Fra et samfunns- og miljøperspektiv, vurdert ut ifra hva som er vesentligst ved kommunens virksomhet sett i forhold til storsamfunnet og miljøet

Østfold kommunerevisjon har i sin analyse tatt utgangspunkt i perspektivene ovenfor, men har de valgt å forenkle ved å fokusere på tre hovedperspektiver:

Brukerperspektivet Organisasjonsperspektivet (økonomi og medarbeider) Samfunnsperspektivet

Det kan være en utfordring både å kategorisere og prioritere mellom områder. Men risikofaktorer som kontrollutvalget vurderer til å ha stor konsekvens og stor sannsynlighet må anses som de mest vesentlige, tilsvarende må risikofaktorer med liten konsekvens og liten sannsynlighet anses som lite vesentlig i denne sammenhengen. I analysen benytter revisjonen tre nivåer for sannsynlighet og konsekvens: lav (grønn), middels (gul) og høy (rød). Her er det de røde områdene som revisjonen finner mest vesentlig.

1 Gjennomsnittlig (hele landet) brukes det ca. 280 timer på et forvaltningsrevisjonsprosjekt. (Jf. Rapport ”85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane”, KRD desember 2009, bygger på Nordlandsforsknings rapport 4/2007). I tillegg kommer tid til planlegging og administrasjon.

15

Det er ikke foretatt prioritering fra sekretariatets side. Kontrollutvalget står fritt til å ta inn andre forslag som ikke inngår i revisjonens analyse.

Den endelige prioriteringslisten settes inn i vedlegg 2, forvaltningsrevisjonsplan, pkt. 3.1 og utgjør kontrollutvalgets forslag til forvaltningsrevisjonsplan for 2018-2019.

16

Rolvsøy28. november 2017

OVERORDNET ANALYSE

Sarpsborg kommune

17

2

INNHOLDSFORTEGNELSE

1 INNLEDNING ................................................................................................................3

1.1 Lovverkets bestemmelser om forvaltningsrevisjon ................................................................................3

1.2 Risiko og risikovurderinger ......................................................................................................................3

1.3 Kartlegging .................................................................................................................................................5

1.4 Dokumentoversikt......................................................................................................................................5

2 OVERORDNET RISIKOVURDERING AV VIRKSOMHETEN.................................................7

2.1 Kommuneområde samfunn.......................................................................................................................7

2.2 Kommuneområde velferd .........................................................................................................................8

2.3 Kommuneområde oppvekst ....................................................................................................................10

2.4 Kommuneområde organisasjon..............................................................................................................12

2.5 Kommuneområde teknisk .......................................................................................................................17

3 VEDLEGG....................................................................................................................21

18

3

1 INNLEDNING

Østfold kommunerevisjon IKS har, på oppdrag fra kontrollutvalget, gjennomført en overordnet analyse av Sarpsborg kommune. Formålet med analysen er å identifisere risikoområder som grunnlag for kommunens plan for forvaltningsrevisjon i perioden 2018-2019.

Arbeidet er gjennomført i perioden september til november 2017 og gir et oversiktsbilde over hvordan revisjonen vurderer risikoen på utvalgte områder i Sarpsborg kommune.

Dette kapitelet gir en redegjørelse for metodikk og hvilke dokumenter som danner grunnlag for arbeidet.

Kapittel 2 gir en oversikt over aktuelle risikoområder, og kan leses uavhengig av kapittel 1. Revisjonen gjør oppmerksom på at risikovurderingen er gjort på et overordnet nivå. I denne analysen har revisjonen valgt å peke på noen utvalgte sentrale og viktige risikoområder. Det betyr at det også kan være andre risikoområder, som ikke fanges opp av denne analysen.

1.1 Lovverkets bestemmelser om forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for kommunene, og tilligger kontrollutvalgets ansvarsområde. Begrepet defineres i kommunelovens § 77 nr. 4 som «… systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger».

I henhold til forskrift om kontrollutvalg § 10, skal kontrollutvalget «… minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret (…) er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret(…) selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden.

Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens (…) virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter».

Formålet med den overordnede analysen er i henhold til Kommunal- og regionaldepartementets merknader til bestemmelsen, å fremskaffe informasjon som gjør kontrollutvalget i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon og foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjons-prosjekter i kommende planperiode.

1.2 Risiko og risikovurderingerIfølge departementet innebærer risiko- og vesentlighetsvurderinger «… at det skal gjøres en vurdering av på hvilke områder av kommunens virksomhet det er risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten.»

Risiko vurderes med utgangspunkt i to elementer (risikofaktorer):

Sannsynligheten for at en hendelse/tilstand inntreffer. Konsekvensen av at hendelsen/tilstanden inntreffer.

Når sannsynlighet og konsekvens er kartlagt, må det foretas en samlet vurdering av risikofaktorene (kartlegge teoretisk risiko). Det sentrale i vurderingen er å forsøke å definere hva som har størst

19

4

(negativ) konsekvens dersom en gitt situasjon inntreffer, sett i forhold til å ivareta de perspektivene som anses som viktigst.

I denne analysen har Østfold kommunerevisjon valgt å fokusere på tre hovedperspektiver (politisk perspektiv har som utgangspunkt ikke fokus, men vil kunne falle inn under samfunnsperspektivet):

1. Brukerperspektivet – risiko for at brukerne ikke får de tjenestene de har krav på gjennom lov, forskrifter og vedtatte mål i kommunen. Som eksempler kan det handle om utmåling av hjemmehjelpstjenester, eller om saksbehandlingen etter plan og bygningsloven er forsvarlig.

2. Organisasjonsperspektivet – risiko for at tjenesteproduksjonen ikke er økonomisk effektiv. Medarbeiderperspektivet vil også falle inn under denne kategorien. Som eksempler kan det handle om vurdering av om ansvarsfordeling internt i kommunen er fornuftig ut i fra et effektivitetsprinsipp, eller tjenestegjennomganger innenfor ulike områder for å avdekke manglende samhandling eller flaskehalser.

3. Samfunnsperspektivet – risiko for at kommunen som organisasjon alene eller i samhandling med andre offentlige og private organisasjoner, ikke klarer å ivareta innbyggerens behov og andre generelle samfunnsinteresser. Som eksempel kan det handle om samhandling mellom kommuner i beredskapssaker, samhandling med den statlige delen av NAV, eller om det er forhold i kommunen som kan få samfunnsmessige konsekvenser – f.eks. påstander om korrupsjon ol. som vil kunne medføre omdømmetap for kommunen.

Figuren nedenfor viser hvordan risiko kan vurderes, og er metoden som benyttes som grunnlag for denne analysen. Metoden er utviklet for å vurdere risiko i arbeidsprosesser, og er mye brukt1. Den er i utgangspunktet ikke ment for risikovurdering på overordnet nivå, men vi har likevel valgt metoden, da den er intuitiv og lett å forstå.

I figuren kartlegges risiko ved hjelp av fargekoder, hvor hver farge representerer et teoretisk risikonivå.

«Rød boks» - Kritisk risiko. I denne analysen betyr rødt at det bør gjennomføres en forvaltningsrevisjon.

«Gul boks» -Betydelig risiko. Gult betyr at det bør gjennomføres en forvaltningsrevisjon ut i fra tilgjengelige ressurser til forvaltningsrevisjon. Temaet bør antakelig ikke prioriteres på bekostning av et «rødt område».

«Grønn boks»-Ubetydelig risiko. Grønt betyr at forvaltningsrevisjon antakelig ikke er nødvendig. Som alternativ kan kontrollutvalget for eksempel be rådmannen om en redegjørelse for temaet, før man eventuelt bestiller en revisjon.

1 Vi har hentet den fra KS Arbeidshefte «Rådmannens internkontroll», men det er en metode som er sentral i stort sett all risikotenkning. Formålet er å identifisere på hvilke områder det må prioriteres risikoreduserende tiltak.

Figur 1: Risikomatrise

20

5

I tillegg til den risikovurderingen som gjøres i forbindelse med bestilling2 av forvaltningsrevisjonsplanen, spiller vurdering av vesentlighet og risiko en sentral rolle gjennom hele revisjonsprosessen:

Ved oppstart av et prosjekt vurderes det om det er framkommet nye eller endrede opplysninger som bør påvirke prioriteringen eller revisjonsomfanget.

Under utarbeidelse av prosjektplan danner vesentlighet og risiko grunnlag for å utarbeide problemstillinger.

I rapporteringsfasen vurderes det hvor vesentlig funnene er, sett i forhold til de revisjonskriterier som er utarbeidet for prosjektet.

1.3 KartleggingKartlegging av risiko gjøres gjennom flere ulike handlinger: Sentrale styringsdokumenter, slik som siste handlingsplan med budsjett, siste årsrapport og

andre nye kommuneplaner, spiller en sentral rolle i kartleggingen. Gjennomgang av kommunens egne dokumenter bidrar dessuten til å kartlegge hva kommunen selv oppfatter som relevante risikofaktorer i kommende planperiode.

Løpende dialog med forvaltningen i forbindelse med prosjektarbeid er en viktig kanal for informasjon. Det forekommer for eksempel at vi avdekker risikoområder som går utover det som revideres i den enkelte forvaltningsrevisjon. I denne sammenhengen må det også vises til at det avholdes fast møte med rådmannen i kartleggingsfasen, for å få administrasjonens innspill på aktuelle risikoområder i kommunen. Dette ble i år kombinert med det årlige politisk administrative møtet som ble avholdt den 4. oktober 2017.


Nytt av i år er at vi har innledet en dialog med kommunens kontrollutvalg i alle eierkommunene i forhold til mulige felles risikoområder. Det har vært presentert en del forslag til slike områder, og i tillegg innhentet opplysninger om andre mulige felles risikoområder. I oktober ble det arrangert et fellesmøte med representanter for kommunene, KU-ene og ØKUS hvor forslag til fellesområder ble presentert, diskutert og vurdert.

1.4 DokumentoversiktFølgende dokumenter har dannet grunnlaget for analysen: Handlingsplan 2018-2021 Årsrapport 2016 Tidligere forvaltningsrevisjonsrapporter, eksempelvis «Rådmannens internkontroll” Statistikk fra SSB/Kostra www.datatilsynet.no Fylkesmannens Østfoldrapport 2017

2 Skisse på bestillingsrutine er vedlagt

21

6

Forskrift om kommunal beredskapsplikt Sivilbeskyttelsesloven FylkesRos Østfold 2017 Klimahjelperen (DSB, 2015) Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen (DSB, Oktober 2014) Terrorsikring- En veiledning i sikrings- og beredskapstiltak mot tilsiktede uønskede handlinger

(2015) Trusselvurdering 2016- PST- Politiets sikkerhetstjeneste Forskningsprogrammet Concept, rapport nr. 45. Difis innbyggerundersøkelse 2017 Korrupsjon og utilbørlige fordeler i kommunene - erfaringer, risiko og innsats, mai 2013 – KS Udir.no NOU 2016:14 Mer å hente – Bedre læring for elever med stort læringspotensial.

22

2 OVERORDNET RISIKOVURDERING AV VIRKSOMHETEN

Forvaltningsrevisjon er systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Under revisjonen kan det for eksempel fokuseres på om:

Forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med politiske vedtak og forutsetninger, og om ressursbruken er effektiv med hensyn til de mål som er satt.

Regelverket innenfor nærmere angitte områder etterleves. Forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige.

Vurderingene nedenfor legger til rette for både regelverksrevisjon og revisjoner av kommunens styringsverktøy.

Flere av de definerte risikoområdene er generelt utformet, slik at det vil være nødvendig å avgrense tema for revisjonen i forbindelse med planleggingen av prosjektet. På denne måten vil kontrollutvalget også kunne spisse prosjektet inn mot den delen av området som fremstår som mest risikoutsatt på tidspunktet for revisjonen. Samtidig vil det være nødvendig å samordne revisjonen med eventuelle tilsyn som skal eller er gjennomført av andre tilsynsorganer.

Oppfølging av tidligere undersøkelseRevisjonen anbefaler at det gjennomføres en oppfølging av en eller flere tidligere undersøkelser. En revisjon med fokus på oppfølging av tidligere undersøkelser vil gi kommunen en mulighet for å undersøke om positive funn er videreført, om andre funn som ble gjort er utbedret og om de tiltak som eventuelt er satt inn har hatt den ønskede effekten.

2.1 Kommuneområde samfunnKommuneområdet ledes av Sigmund Vister, og har det overordnede ansvaret for plan- og samfunnsutvikling og kulturtilbudet til kommunens innbyggere. Kommuneområdet har videre ansvaret for kommunens saksbehandling og tilsyn innenfor byggesak, landbruk og kart. Kommuneområdet består av tre enheter. Enhet byggesak, landbruk og kart, Enhet kultur og Enhet plan og samfunnsutvikling

Kommunens PlanverkKommunene er pålagt en rekke statlige plankrav og forventninger. Tilpasning til statlige plankrav og forventninger utfordres av tilskudd og påvirkning fra stat og fylkeskommune til å utarbeide bestemte planer. Kommunenes evne til tilpasning til statens krav og forventninger utfordres også av kommunens ønske om et godt omdømme, tilgjengelige ressurser og egen plankompetanse.

En undersøkelse i regi av KS3 fra 2015 viste at et oppdatert kommunalt planverk er med på å styrke kommunens handlingsrom i samfunnsplanleggingen. Handlingsrommet til kommunene svekkes av å ikke ha et oppdatert planverk. Kommunal planstrategi er et viktig effektiviseringsverktøy for det

3 Kommunal planlegging – et statsoppdrag eller verktøy for lokal samfunnsutvikling – KS 26.03.15

23

8

kommunale plansystemet dersom administrativ ledelse bruker planstrategien aktivt til dette, og det er god politisk forankring. Overordnete, strategiske planer er et verktøy for styrke det kommunale handlingsrommet.

Det fremgår av nevnte undersøkelse at det ofte er kommunenes ressurser til å gjennomføre tiltak og utvikling som begrenser handlingsrommet, ikke krav og forventninger fra staten.

Konsekvensen av at kommunen ikke har planstrategi og overordnete, strategiske planer på plass anses derfor som middels til høy. Revisjonen har ingen holdepunkter for at sannsynligheten for dette er spesielt høy i Sarpsborg, men mener allikevel det kan være fornuftig med en undersøkelse. I sammenheng med denne undersøkelsen har det også fremkommet ønske om å se på kommunens målstyring.

Revisjonens risikovurdering – det kan være fornuftig å gjennomføre en forvaltningsrevisjon innenfor området.

2.2 Kommuneområde velferdKommuneområdet ledes av Kirsti Skaug, og har det overordnede ansvaret for kommunens samlede helse og omsorgstjenester, eksempelvis helsehuset, boveiledning og den kommunale delen av NAV. Kommuneområdet har også ansvaret for barnevernområdet. Kommuneområdet består av 17 enheter.

Forebyggende arbeid – psykisk helseSINTEF melder om økt pågang til den psykiske helsetjenesten i kommunene etter Samhandlingsreformens inntreden. Økningen forklares først og fremst med at pasienter gis et kortere behandlingsopphold i spesialisthelsetjenesten.4 Samtidig øker etterspørselen fordi det kommunale tjenestetilbudet er mer utviklet og mer kjent enn tidligere og flere henvises eller søker hjelp selv. For mange kommuner blir det da vanskelig å prioritere forebyggende arbeid tidlig innsats, fordi mye ressurser må brukes på syke mennesker med sammensatte behov. Årlige samfunnskostnader for psykiske lidelser i Norge er anslått til 60-70 milliarder.5 Depresjon står alene for halvparten av kostnadene. Ingen sykdom koster samfunnet mer. Samtidig er disse lidelsene lettest og mest lønnsomme å forebygge. Selv en liten reduksjon i antall nye tilfeller vil ha store positive konsekvenser for samfunnet.

I henhold til «Folkehelseprofil 2017»6 fremkommer det at Sarpsborg kommune ligger signifikant dårligere an enn landet som helhet hva gjelder tilfeller av psykiske symptomer/lidelser i befolkningsgruppen 15-29 år. I Sarpsborg ligger andelen av psykiske symptomer/lidelser i denne gruppen på 163 tilfeller per 1000 innbyggere, mens antall tilfeller for landet som helhet er 146 per 1000 innbyggere.

4 Slettebak et al. SINTEF (2013). Kommunale tiltak i psykisk helsearbeid 2011.5 St.prp. nr. 1, (2009-2010).6 Utgitt av Folkehelseinstituttet.

24

9

En revisjon av kommunens forebyggende arbeid kan rettes inn mot en eller flere av hjelpetjenestene. Samtidig er samhandling mellom tjenestene viktig for at kommunen som helhet skal kunne ivareta sitt ansvar. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har viktige oppgaver i det forebyggende arbeidet. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har et friskfokus og skal vektlegge ressurser som fremmer helse og positiv utvikling hos barn, unge og familier. Tjenesten følger opp barn og deres familier med helseopplysning, veiledning, standardiserte undersøkelser, vaksiner og annen målrettet oppfølging på faste tidspunkter. Oppfølgingen skal omfatte barnets fysiske og psykososiale utvikling og bidra til gode oppvekstsvilkår. I tillegg skal tjenestene fange opp risikofaktorer, problemer og skjevutvikling, samt sette inn nødvendige forebyggende tiltak. Kommunen har lovpålagt ansvar for å drive forebyggende arbeid. Kommunen bør ha særlig oppmerksomhet rettet mot barn og unge som lever med risiko for, eller er i ferd med å utvikle, psykiske vansker eller lidelser. Behov bør avdekkes og hjelp tilbys så tidlig som mulig slik at problemer ikke utvikler seg. Kommunene må arbeide systematisk og tiltaksrettet med tidlig intervensjon og tilbud om behandling og oppfølging. Alle som arbeider med barn og unge har et ansvar for å identifisere barn i risiko og sørge for at de som trenger det får nødvendig hjelp og oppfølging.

I henhold til KOSTRA-tall for 2016 benytter Sarpsborg kommune 1 907 kroner til «Netto driftsutgifter til forebygging, helsestasjons- og skolehelsetjeneste pr. innbygger 0-20 år». Dette er mindre enn gjennomsnittet for Østfold som ligger på 2 178, og gjennomsnittet for landet som ligger på 2 352 kroner.

I et brukerperspektiv vil det til enhver tid være en generell risiko for at kommunen ikke ivaretar sine plikter overfor utsatte barn og unge. Dette kan både skyldes dårlig internkontroll og/eller økonomi. I et organisasjonsperspektiv vil dette kunne ha innvirkning på de ansatte i de berørte tjenestene, ved for eksempelvis økt arbeidspress og fare for økt sykefravær. I tillegg vil de påpekte risikofaktorene kunne ha betydning for samfunnsperspektivet gjennom påvirkning av kommunens økonomi og levekår, da tjenestene er svært viktige for å forebygge behov for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt.

Revisjonens risikovurdering – det bør gjennomføres en forvaltningsrevisjon innenfor området.

Barnevern – fokus på ettervernMange ungdommer som har vært under barnevernets omsorg kan ha et mindre nettverk enn ungdommer flest. Barnevernloven § 1-3 annet ledd gir adgang til å opprettholde igangsatte tiltak eller erstatte disse med andre tiltak, fra ungdommen har fylt 18 år til fylte 23 år. Målsetningen med ettervern er at disse ungdommene skal få nødvendig hjelp og støtte i overgangsfasen til en selvstendig voksentilværelse.

Etter barnevernloven §§ 9-4 og 9-5 ligger det økonomiske ansvaret ved tiltak om plassering i institusjon eller fosterhjem på statlig regional barnevernmyndighet, med mulighet for å kreve noe refusjon fra den kommunale barneverntjenesten for ungdom under 20 år. Når ungdommen fyller 20 år faller imidlertid det økonomiske ansvaret over på kommunalt nivå. Hjelpetiltak i hjemmet er et kommunalt finansieringsansvar, jf. § 9-1 jf. § 2-1 første ledd.

25

10

Tabell 1 - Ungdom 18-22 år med barnevernstiltak

167

107

7449

21

168

99

6447

29

157

124

70

41 31

0

50

100

150

200

18 år 19 år 20 år 21 år 22 år

Ungdom 18-22 år i Østfold med barnevernstiltak

2014 Barn med barnevernstiltak i løpet av året



Revisjonens merknad: Tallene er hentet fra SSB, tabell 09050: Barn 0-22 år med barnevernstiltak i løpet av året, per 31. 12. og nye barn, etter omsorgs-/hjelpetiltak, kjønn og alder.

Barnevernloven er ikke en rettighetslov, men ettervern skal etter loven gis dersom det er til barnets beste og ungdommen samtykker. Sett i sammenheng med kostnadene ettervern vil medføre for den kommunale barneverntjenesten, vil det kunne være en risiko for at ettervernstiltak ikke i tilstrekkelig grad prioriteres.

Ansvaret for ungdommenes behov befinner seg dessuten i skjæringspunktet mellom ansvarsområdene til ulike instanser, både innad i kommunen, mellom kommuner og mellom stat og kommune. Eksempelvis kan barnevernloven og sosialtjenesteloven synes å overlappe hverandre litt i forhold til økonomisk stønad, hvilket kan medføre en ulik praktisering av grensedragningen i kommunene.

For ungdommen kan det få negative konsekvenser for videre oppfølging at det økonomiske ansvaret faller over på kommunalt nivå ved fylte 20 år. Det er en utfordring at ansvaret for ungdommenes behov befinner seg i skjæringspunktet mellom ansvarsområdene til ulike instanser, både innad i kommunen, mellom kommuner, og mellom stat og kommune, noe revisjonen vurderer som en risiko. En konsekvens av manglende oppfølging i barnevernet av denne gruppen, kan føre til økt behov for andre kommunale tjenester.


2.3 Kommuneområde oppvekstKommuneområdet ledes av Kristia Svendsen, og har ansvaret for kommunens samlede opplæringstilbud, herunder barnehagesektoren og spesialpedagogiske tiltak. Kommuneområdet består av 26 enheter.

Tilpasset opplæring

26

11

Likeverdig, inkluderende og tilpasset opplæring er overordnede prinsipper for opplæringen i grunnskolen. Retten til tilpasset opplæring er forankret både i lov og i læreplan. Tilpasset opplæring handler om skolens arbeid for at elevene skal få best mulig utbytte av opplæringen. Lov- og læreplanverket inneholder en rekke føringer og sentrale verdier for tilpasset opplæring som skal gjenspeiles i opplæringen.

Tilpasset opplæring gjelder for alle elever, både elever som følger ordinær opplæring og for elever som har spesialundervisning. I opplæringen skal skolen ta utgangspunkt i elevenes evner og forutsetninger og verdsette et læringsmiljø som tar hensyn til variasjoner. Det er viktig at alle elever møter utfordringer de kan mestre og utvikle seg etter. Av generell del av læreplanverket fremkommer det at skolen skal ha rom for alle, og at lærerne derfor må ha blikk for den enkelte elev. Undervisningen må tilpasses ikke bare til fag og stoff, men også til alderstrinn og utviklingsnivå, til den enkelte elev og den sammensatte klasse.

Det er viktig at lærere legger til rette for elever med stort læringspotensial. Hvis enkelte elever som har spesielle evner og talent innenfor et fag eller felt ikke får den oppfølgingen de trenger, kan de bli lei, umotiverte eller utvikle negativ adferd7. Ifølge Jøsendalutvalget8 finnes det mange elever som lærer raskere og mer enn andre, som ikke får nok utfordringer i skolen. Skolen har et langt større handlingsrom enn det den i dag benytter for å imøtekomme elever med stort læringspotensial. Norge har mer å hente for å sikre at elevene møter en skolehverdag som tar deres faglige potensial på alvor.

I henhold til KOSTRA-tall for 2016 skårer Sarpsborg noe lavere enn landsgjennomsnittet på nasjonale prøver for regning og lesning på 8. trinn. Samtidig fremkommer det av «Folkehelseprofil 2017» at Sarpsborg har en noe høyere andel elever på laveste mestringsnivå i regning i 5. klasse (35 prosent for Sarpsborg, kontra 25 prosent for landet som helhet). Sarpsborg har også en noe høyere andel elever på laveste mestringsnivå i lesing i 5. klasse (33 prosent for Sarpsborg, kontra 24 prosent for landet som helhet). Ut over dette er det ingen tydelige indikasjoner på at risikoen for en svekket tilpasset opplæring er høyere i Sarpsborg kommune, sammenlignet med andre kommuner. Samtidig er det flere kommuner som har, gjennom arbeidet med overordnet analyse, uttrykt at tilpasset opplæring kan være et utfordrende felt som inneholder risiko. Risikoen på området omfavner samtlige elever på grunnskolen, også elever med et stort læringspotensial.

At kommunen lykkes med å gi elevene grunnleggende ferdigheter er i flere perspektiver svært viktig. En god skole er av avgjørende betydning for samfunnsperspektivet. Dagens samfunn er avhengig av høyt utdannet arbeidskraft. Konsekvensen sett i et brukerperspektiv er at mangelfulle eller fraværet av grunnleggende ferdigheter vil kunne være av stor betydning for den enkelte elev. Tilfredsstillende opplæring vil være viktig både for å forebygge behovet for spesialundervisning, men også for å optimalisere undervisningen for elever med stort læringspotensial. Overnevnte vil kunne minske behovet for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. På denne måten blir dette området også vesentlig for kommunens økonomi i et langsiktig perspektiv.


7 Jf. Udir.no8 NOU 2016: 14 Mer å hente – Bedre læring for elever med stort læringspotensial.

27

12

2.4 Kommuneområde organisasjonKommuneområdet ledes av Reidar Handelsby, og har ansvar for regnskap, koordinering av kommunenes plan- og budsjettarbeid, kemneroppgaver og kommunens arbeidsgiverpolitikk på alle nivåer. Kommuneområdet har sammen med Enhet plan og samfunnsutvikling et overordnet ansvar for utvikling og implementering av kommunens plan- og styringssystem. På grunnlag av vedtatt arbeidsgiverpolitikk, helhetlig styringsmodell og IKT-strategi skal kommuneområdet utøve arbeidsgiverrollen i det daglige og være en støttefunksjon for virksomheter og kommuneområder gjennom plan- og strategiarbeid, forhandlinger, rådgivning og i utviklingsarbeid. I tillegg skal kommuneområdet være en støttefunksjon for arbeidet i virksomhetene og de øvrige kommuneområdene innenfor økonomi og innkjøp. Kommuneområdet består av fire enheter.

Investeringsprosjekters tidligfaseEtterevaluering av investeringsprosjekter har vist at kvaliteten i tidligfasen er avgjørende for om man lykkes. Den mest kritiske fasen i prosjekter er ikke gjennomføringen, men planleggingen. En feilinvestering kan få direkte følger for enkeltinnbyggere gjennom dårligere tjenestetilbud eller unødvendig høyere lokale skatter og avgifter. Derfor er det svært viktig å gjøre et godt forarbeid før investeringsbeslutningen gjøres. Fokus bør være på tidligfasen fordi det er her mulighetene til å påvirke prosjektvalget og utformingen er størst, og påløpte kostnader er lave. I Concept 45 rapporten ble flere kommunale investering undersøkt. Et sentralt kjennetegn var at i de prosjektene der tidligfasen var mangelfull, der var det også kostnadsoverskridelser.

Investeringers tidligfase defineres som perioden fra det første initiativet tas, til endelig investeringsbeslutning. I tidligfasen legges premissene for hele prosjektets gjennomføring.En revisjon kan tilpasses prosjektet, gjerne med fokus på spesielle risikoområder, og kan inkludere et eller flere temaer:

Undersøke om kommunen har en prosjektmodell, hvilke deler av kommunens investerings-virksomhet gjelder den for og hva inneholder den. Prosjektmodellen setter krav til hvordan prosjektet skal gjennomføres. Prosjektmodellen skal lette arbeidet med å identifisere og utrede ulike alternativer samt sikre tilstrekkelig styring og kontroll i gjennomføringen.

Undersøke behov, mål og krav: Er det et samfunnsbehov som utløser planlegging av investeringen, vil et samfunnsmål dekkes, vil det gi effektmål for brukerne og er det utarbeidet resultatmål for kvalitet, tid og kostnad.

Undersøke om reelle, alternative muligheter er vurdert i prosessen. Behov, mål og krav sett i sammenheng definerer mulighetsrommet.

Undersøke om tilstrekkelige analyser er gjennomført. Alternativanalyser skal bidra til å velge riktig alternativ som løser de identifiserte behovene. Flere analyser er aktuelle: Samfunns-økonomisk kostnad, livsløpskostnader, innkjøpskostnader, kostnadsestimater, risikoanalyser og synliggjøring av usikkerhet.

Undersøke om beslutningsgrunnlaget til kommunestyret viser hva som besluttes, hva er kostnaden, hva inkluderer den og hva er usikkerheten.

Revisjonen kan gjøres i forkant av investeringsbeslutningen, underveis i tidligfasen/ gjennom-føringen eller etter at prosjektet er avsluttet.

Sannsynligheten for at kommunen har et forbedringspotensiale i arbeidet med investeringers tidligfase er middels til stor. Konsekvensen av manglende arbeid i tidligfasen kan gjøre at kommunen velger investeringsalternativer som burde vært erstattet av bedre alternativer. Samtidig viser også

28

13

Concept 45 rapporten at mangelfullt arbeid i tidligfasen har sammenheng med kostnads-overskridelser.

Revisjonen risikovurdering – det bør gjennomføres en forvaltningsrevisjon innenfor området.

KorrupsjonKorrupsjon dreier seg om misbruk av makt i betrodd stilling, for personlig gevinst. Straffelovens bestemmelser om korrupsjon rammer både den som tilbyr og den som aksepterer et tilbud om en «utilbørlig fordel». Vilkåret «utilbørlig fordel» er en rettslig standard, og innholdet i uttrykket vil følgelig endres i tråd med samfunnsutviklingen.

Det finnes mange ulike korrupsjonsformer, både økonomiske og ikke-økonomiske.

Både ledere og medarbeidere i kommunen kan komme i situasjoner som åpner for misbruk av posisjon og tillitt. Ansatte i kommunen kan også oppleve press utenfra som kan være utfordrende å håndtere. KS og TNS Gallup sin kartlegging av korrupsjon i kommuner fra 20139 viste at fire av ti ansatte var kjente med forekomst av tilbud om utilbørlig fordel i kommunen det siste året, mens tre av ti hadde en eller flere egne erfaringer med slike tilbud i samme periode. De mest utbredte tilfellene var knyttet til favorisering av enkeltpersoner/-grupper eller aktører/saksutfall, eller omgåelse av regelverket. Tilbud om pengeytelser forekommer derimot svært sjeldent.

Innbyggerne i kommunen skal være trygge på at fellesskapets beste ivaretas i kommunens prosesser og myndighetsutøvelse. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) sin innbyggerrapport fra 2017 viser imidlertid at 59 % tror det forekommer korrupsjon i sin egen kommune, mens 60 % tror det er korrupsjon i kommuner generelt. Innbyggere i de største kommunene mener at korrupsjon er mindre utbredt enn i mindre kommuner.

Svakheter i kommunens internkontrollsystem øker faren for korrupsjon. Slike svakheter gjør det også vanskeligere å oppdage korrupsjon som er blitt begått. En velfungerende internkontroll er følgelig avgjørende i kommunens arbeid mot korrupsjon.

Revisjonen anser området som vesentlig for kommunens økonomi og omdømme, men også for de ansatte, arbeidsmiljøet og innbyggerne. Vi har ikke grunnlag for å hevde at dette utgjør en særskilt risiko i Sarpsborg kommune, men vi mener at det er en generell risikofaktor i kommunene. Selv om sannsynligheten fastsettes til lav eller middels, vil uansett konsekvensene av korrupsjon kunne være store, både økonomisk og i forhold til kommunens omdømme.

Et forvaltningsrevisjonsprosjekt innenfor temaet korrupsjon kan legges opp på flere måter. Et utgangspunkt kan være å kartlegge dagens forståelse blant ledere og mellomledere, av begrepet utilbørlig fordel, forekomsten og konsekvensen av å motta en slik fordel. Dersom det gjennomføres kartleggingsarbeid i flere kommuner muliggjør det en sammenligning mellom funnene i de ulike kommunene. Funnene kan i neste ledd følges opp med vurderinger og anbefalinger. En annen måte å vinkle et prosjekt på er å se nærmere på kommunens internkontroll med fokus på hvilke

9 Ny undersøkelse fra KS er først klar i januar 2018.

29

14

kontrollaktiviteter som er etablert for å bidra til ledelses styring og kontroll på områder som etikk, korrupsjon og misligheter. Eller at kontrollutvalget velger å gjøre begge deler.

Revisjonens risikovurdering – det bør gjennomføre en forvaltningsrevisjon innenfor området.

PersonvernFlere av kommunens virksomheter forvalter en stor mengde personopplysninger, både opplysninger om kommunens innbyggere, men også opplysninger om ansatte. Kommunen plikter å behandle slike opplysninger i tråd med personopplysningsloven. Personopplysningsloven krever at opplysningene skal beskyttes tilfredsstillende mot uberettiget innsyn og endringer – konfidensialitet og integritet. Samtidig skal opplysningene være tilgjengelige for de som trenger opplysningene når de har behov for det. Loven stiller krav til etablering og oppfølging av tiltak som er nødvendig for å oppfylle kravene til behandling av personopplysninger – i et internkontrollsystem.

I april 2016 vedtok EU en ny forordning om behandling av personopplysninger. Forordningen erstatter og opphever EUs gjeldende personverndirektiv 95/46. Forordningen er EØS-relevant, og det legges opp til at den skal innlemmes i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. Regjeringen har lagt opp til at det gis en ny personopplysningslov som gjennomfører forordningen, og at den någjeldende personopplysningsloven og -forskrift oppheves. Loven skal etter planen tre i kraft 25. mai 2018 (samme dag som forordningen gjøres gjeldende i EU). Forordningen innebærer nye10 og strengere regler på flere områder, og nye rettigheter for innbyggerne11. Blant annet kommer det nye regler om avvikshåndtering som pålegger kommunene en økt rapportering av avvik til Datatilsynet og varsling av berørte. Regelverket endrer også reglene knyttet til gebyr og åpner for at det kan ilegges bøter på opptil 20 millioner Euro alt. 4 % av omsetning.

Brudd på personvern kan gi erstatningsansvar og er egnet til å skape mistillit, både hos ansatte og kommunens innbyggere, noe som igjen kan påvirke kommunens omdømme. For å redusere potensielle sikkerhetsrisikoer er det, etter revisjonens oppfatning, avgjørende at ansatte får hensiktsmessig opplæring om krav til internkontroll og informasjonssikkerhet, ansvar og rutiner, samt riktig bruk av IKT-systemene. I en fase med nye regler er dette ekstra viktig for å sikre at kommunen etterlever de nye reglene.

Revisjonen har ikke opplysninger som tilsier at det foreligger brudd på regelverket i Sarpsborg kommune, men erfaringsmessig mener vi at risikoen for brudd er stor. Datatilsynet har i perioden 2013 til 2016 gjennomført nærmere 45 kontroller hos norske kommuner og fylkeskommuner. Datatilsynet fant at kommunene i stor grad sliter med å ha tilstrekkelig oversikt over sine behandlinger av personopplysninger og med å dokumentere reelle risikovurderinger til disse. Datatilsynet fant også at en god del kommuner mangler oversikt over plikter knyttet til informasjon og innsyn etter personopplysningsloven. Noe overaskende ble det funnet mindre forskjeller på store og små kommuner enn man skulle forvente, og datatilsynet fant heller ingen tydelige geografiske forskjeller. Flere av kommunene hadde så graverende avvik at de ble ilagt overtredelsesgebyr.

10 F.eks. Innebygget personvern, nye krav til informasjon, krav til risikovurderinger og personvernkonsekvenser11 F.eks. Retten til å bli glemt, retten til å kreve begrensning, rett til dataportabilitet, mv.

30

15

Det faktum at det er nye regler på området innebærer, etter revisjonens oppfatning, dessuten en økt grad av sannsynlighet for brudd på regelverket. Ettersom gebyrene som kan ilegges for brudd på regelverket i henhold til ny forordning har økt drastisk vil dette også innebære en økt økonomisk konsekvens.


Revisjon av IT og informasjonssikkerhet

CyberangrepDe siste årene har antallet cyberangrep rettet mot norske interesser økt i omfang. Spesielt er det de siste årene vært flere såkalte «løsepengenagrep». Dette er angrep med krypterende virus som gjør filene på en brukers klient utilgjengelige og som så krever løsepenger for å gi tilgang til krypteringsnøkkelen. Bruk av ormer i løsepengevirus-kampanjer, slik som WannaCry-kampanjen, har fått globale konsekvenser, selv om de nasjonale konsekvensene var begrensede.

Hendelsen WannaCry tidligere i år synliggjorde at vedlikehold av IKT-systemene kan være kritisk. I Mørketallsundersøkelsen12 oppga 22 prosent av virksomhetene manglende oppdatering av utstyr eller konfigurasjoner som medvirkende faktor til at deres mest alvorlige sikkerhetsbrudd oppstod.

Europol13 vurderer at slike virus er den skadevaretrusselen med størst samfunns-konsekvenser.

Det er i mange tilfeller svært vanskelig å hente tilbake krypterte filer, og dette understreker viktigheten av å ha gode rutiner for sikkerhetskopiering/backup.

Norsk sikkerhets myndighet (NSM) opplyser at de registrerer et jevnt trykk av målrettede digitale spionasjeoperasjoner fra fremmede stater.

NSM opplyser at de erfarer fortsatt at digitale angrep så godt som alltid innledes med bruk av ulike varianter av skadevare distribuert via e-post, og at denne typen angrep fremstår med økende grad av profesjonalitet. Det er derfor viktig for kommunen å sikre gode rutiner knyttet til håndtering av e-post.

Revisjonen har ikke konkrete holdepunkter for å si at risikoen er større i Sarpsborg enn andre steder, men i lys av risikobildet som tegnes av norske sikkerhetsmyndigheter mener revisjonen at sannsynligheten for at kommunen kan bli utsatt for cyber-angrep fremstår som meget høy. Konsekvensen av et slikt angrep kan i verste fall få store konsekvenser både for kommunens mulighet til å levere tjenester til innbyggerne, men også for kommunens økonomi.


Informasjonssikkerhet

12 Næringslivets Sikkerhetsråd (NSR), Mørketallsundersøkelsen 2016.13 Europol (2017). Serious and organised crime threat assessment.

31

16

Den pågående digitaliseringen av samfunnet blir drevet fremover og gjort mulig av teknologiutvikling. Digitaliseringen gjør at stadig flere arbeidsprosesser utføres eller støttes av digitale verktøy. Kunnskap om, eller muligheten for å gjennomføre, manuelle rutiner forsvinner. Med økt digitalisering følger også økte krav til tilgjengelighet av viktige IKT-systemer. Dette er helt sentrale faktorer når nye, sikre digitale løsninger skal planlegges og implementeres. Ny teknologi kan gjøre det mulig å lage sikrere løsninger, men kan også medføre økt kompleksitet, introduksjon av nye sårbarheter og økt behov for sikkerhetskompetanse.

NSM opplyser i sin årsrapport at de erfarer at økte muligheter innen teknisk sikring ikke alltid utnyttes og at mangelfullt teknisk vedlikehold av systemer, eksempelvis manglende sikkerhetsoppdateringer, skaper unødvendige sårbarheter.

Mobile IKT-enheter som kobles til ulike offentlige og private nettverk, utgjør også en økende utfordring. Ved å koble mobiltelefonen eller nettbrettet til hjemmenettet eller nettverk på offentlige steder kan sårbarheter i et svakt sikret nettverk utsette et i utgangspunktet godt sikret nettverk på arbeidsplassen for risiko.

En mengde nye og ulike enheter kobles til internett. IoT14 vil være en bestanddel i en rekke nye teknologiske fremskritt, som for eksempel smart grid15, smarte byer, smarte hus og autonome biler og skip.

I forbindelse med digitalisering av kommunens løsninger er det derfor avgjørende å sikre informasjonen slik at den ikke kommer på avveie. For eksempel ved hjelp av tilgangsstyring, kryptering, osv. Personopplysningsloven § 13 med den tilhørende forskriftens kapittel 2 oppstiller i dag krav til kommunenes sikring av informasjon (informasjonssikkerhet). Den nye personvernforordningen som trer i kraft 25. mai 2018 innebærer strengere regler knyttet til informasjonssikkerhet.

Datatilsynets tilsyn med kommuner i 2016 viste vesentlige avvik knyttet til informasjonssikkerhet, noe som indikerer at det kan være god grunn til å også se nærmere på dette i Sarpsborg. Eksempelvis ble det avdekket at virksomheter ikke har tilstrekkelig fokus på å ivareta personvernet og på å oppfylle pliktene i personopplysningsloven knyttet til internkontroll og informasjonssikkerhet. Datatilsynet vurderer det som viktig for virksomhetene å ha et akseptabelt nivå på internkontroll og informasjonssikkerhet før store digitaliseringsprosesser starter opp.

Revisjonen mener det er middels til stor sannsynlighet for sårbarheter i kommunens informasjonssikkerhet knyttet til kommunens IT-drift og digitaliseringsprosesser. Revisjonen vurderer konsekvensen av et eventuelt brudd på informasjonssikkerhet til høy. Dette vil også henge sammen med de konsekvensene som det er vist til i forbindelse med cyber-angrep.


14 Internet of Things – tingenes internett – innebærer at «dumme» ting som kjøleskap osv. kobles til internett for å bli «smarte»15 Smart Grid er samlebetegnelsen på et nytt generasjons strømnett, hvor en tar i bruk ny kommunikasjonsteknologi for å utnytte energiinfrastrukturen bedre. Smart Grid kjennetegnes ved ulike systemer og komponenter som har det til felles at de har fusjonert strømnettet med internettet.

32

17

Rådmannens internkontroll – avvik og risikovurderingØstfold kommunerevisjon gjennomførte en større forvaltningsrevisjon av rådmannens internkontroll i 2013. Vi konkluderte med at internkontrollen i all hovedsak ble tilfredsstillende ivaretatt, men vi gjorde funn knyttet til risikovurderinger og avvikshåndtering. Revisjonen foreslår at det gjennomføres et oppfølgingsprosjekt for å vurdere om de funn som ble gjort er utbedret.

Velfungerende internkontroll er en forutsetning for at rådmannen skal kunne ivareta sitt ansvar etter kommuneloven. En sentral del av internkontrollen handler om risikovurderinger og avvikshåndtering. Risikovurderinger skal identifisere områder hvor det er behov for forsterket kontroll. I dette perspektivet spiller oppfølging av avvik en viktig rolle med hensyn på læring. Med oppfølging siktes det både til at det etableres en kultur som oppmuntrer til å melde avvik, og også at meldte avvik brukes i et lærings- og forbedringsperspektiv.

I møte med revisjonen (gjennomført i forbindelse med utarbeidelsen av overordnet analyse i 2015) informerte rådmannen om at kommunen har hatt fokus på de nevnte områdene i perioden etter forvaltningsrevisjonen ble gjennomført i 2013, og at Bystyret har blitt orientert om status i arbeidet. Det er igangsatt en rekke tiltak som skal ivareta de svakhetene som revisjonen påpekte. Rådmannen har imidlertid fremhevet området som en risiko, og mener det kan være fornuftig med en oppfølgende forvaltningsrevisjon som vurderer effekten av tiltakene.

Basert på erfaringer fra andre kommuner, og de nevnte erfaringene fra Sarpsborg kommune, er sannsynligheten for at risikovurderinger ikke gjennomføres fullt ut, og at avvikshåndteringen inneholder svakheter, tilstede. På grunnlag av rådmannens redegjørelse for igangsatte tiltak, er det imidlertid ikke gitt at sannsynligheten er høy. Rådmannen ønsket imidlertid en oppfølging av temaet i 2015, og temaet omtales som et aktuelt risikoområde fra administrasjonen i 2017.

I et brukerperspektiv vil konsekvensene av manglende risikovurderinger og oppfølging av avvik kunne være store. Risikovurdering er sentralt blant annet for å kunne tilby forsvarlige tjenester, og tilfredsstillende avvikshåndtering er blant annet viktig for å fange opp feil i tjenesteytingen og for å lære av disse feilene. Tilsvarende vil konsekvensene også kunne være store i et organisasjonsperspektiv. Her spiller risikovurderinger og avvikshåndtering blant annet en viktig rolle for kunne fastsette riktig nivå på tjenesten i tilfeller hvor konkurrerende hensyn gjør seg gjeldende. Stram økonomi har betydning for tjenestenivået, og da er det viktig å ha kunnskap om hvor man kan redusere tjenestenivået, uten at dette medfører at tjenestene som ytes ikke lenger er forsvarlige. Manglende risikovurdering og oppfølging av avvik kan også medføre store konsekvenser i et samfunnsperspektiv. Forsvarlige tjenester handler om å ivareta generelle samfunnsinteresser – innbyggernes ve og vel. Ivaretas ikke dette tilfredsstillende vil det for eksempel kunne medføre tap av omdømme.


2.5 Kommuneområde tekniskKommuneområdet ledes av Hasse Ekmann, og har det overordnede ansvaret for å ivareta kommunens drift og vedlikehold av kommunens bygningsmasser og ivaretakelse av kommunens eierskap av eiendommer, drift av kommunens renseanlegg, vannverk og ledningsnett. Området har også ansvaret for å gjennomføre kommunens rehabiliterings- og nybygg-prosjekter og har ansvar for

33

18

kommunens investeringsprosjekter innen vei, vann og avløp. I tillegg har enhet kommunalteknikk ansvaret for drift og vedlikeholdsansvar for veisystemer, parkering, idrettsanlegg, grøntområder, avfall, verksted, vaskeri og transportplanlegging. Kommuneområdet har også ansvar for kommunens overordnede beredskap. Kommuneområdet består av 5 enheter.

Sikkerhet og beredskapKommunen har et generelt ansvar for å ivareta befolkningens sikkerhet innenfor sitt geografiske område. Kommunen skal være en pådriver overfor andre lokale aktører i beredskapsarbeidet. Kommunen må ha et aktivt forhold til sitt ansvar fordi risikobildet er i stadig endring. Forventningene til kommunal beredskap er konkretisert i forskrift om kommunal beredskapsplikt. Her fremgår det blant annet at beredskapsplanen skal vær oppdatert til enhver tid, og revideres minimum hvert år.Bredden i trusselbildet og aktuelle hendelser viser at kommunene må drive forebyggende arbeid på mange fronter. De må også ha beredskap som sikrer kommunens rolle uansett hva som skjer. Dette blir et viktig premiss ved sammenslåing av kommuner hvor det skal etableres en ny organisasjon med god kvalitet på tjenestene.

Fylkesmannen viser til at beredskapen kan styrkes for alle kommuner gjennom interkommunale samarbeid. Dette er viktig fordi mange kommuner i dag synes å benytte små ressurser på helhetlig samfunnssikkerhetsarbeid. Økt fokus på dette og på kommunestyrets ansvar er en forutsetning for å innfri de omfattende kravene i sivilbeskyttelsesloven som pålegger alle kommuner å gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS).

Kommunene skal kunne ivareta sin rolle under uønskede hendelser. Det forutsetter at kommunen driver et helhetlig samfunnssikkerhetsarbeid. Kommunene er ansvarlig for å opprettholde flere grunnleggende tjenester og holde de viktigste tjenestene operative under og etter kriser og hendelser. Manglende oppfølging på området vil kunne medføre store konsekvenser i et samfunnsperspektiv, både knyttet til innbyggernes velferd og økonomi.

Oppfølging av fylkesROS analyseGrunnlaget for et godt kommunalt samfunnssikkerhetsarbeid er bevissthet og kunnskap om helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse. Denne skal danne grunnlaget for kommunens målrettede arbeid for å redusere risiko og sårbarhet gjennom forebyggende arbeid, styrket beredskap og bedre evne til krisehåndtering.

Sivilbeskyttelsesloven og forskrift om kommunal beredskapsplikt pålegger alle kommuner å gjennomføre en helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS) av uønskede hendelser som kan inntreffe i kommunen. Fokus i fylkesROS bør derfor være forebygging og beredskap knyttet til komplekse og sammensatte hendelsestyper som rammer mange sektorer og som truer sentrale verdier i regionen over tid.


EkstremværEkstremvær, skred, flom og fare for storulykker i by og tettbebyggelse er tema som kommunene må ha med i sin planlegging. Kommunene må bruke bestemmelsene i plan- og bygningsloven for å redusere sannsynlighet og konsekvenser av slike hendelser. I denne forbindelse er kommunens arealplaner spesielt viktige. På grunn av klimaendringer må også flom/overvannsproblemer i tettbebyggelse og havnivåstigning/stormflo i kystkommunene utredes i planleggingen. Flom i byer og tettsteder som følge av ekstrem nedbør og dårlig kapasitet i overvannsystemet er hendelser som ofte gir skader for svært høye beløp.

34

19

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)16 viser til at Norge i 2016 hadde tre tilfeller av ekstremvær som forårsaket skader på infrastruktur som ga utfall av kraft og elektronisk kommunikasjon (ekom). Uønskede hendelser kan også oppstå som følge av menneskelige feil, uten at det ligger ondsinnede intensjoner bak. Eksemplene på feilkonfigurering av IKT-utstyr, uforvarende aktivering av skadevare og andre handlinger som i god tro forårsaker uønskede hendelser, er mange.

Ekstrem nedbørAlle utbyggingsplaner etter plan- og bygningsloven skal ha en risiko- og sårbarhetsanalyse som skal identifisere forhold som har betydning for det området som skal bygges ut. Her må kommunen vurdere om klimaendringer vil kunne gi andre eller større konsekvenser for utbyggingsområdet enn tidligere. Tema for analysen kan blant annet være mer nedbør, ekstremnedbør, overvann og flom. Årsnedbør i Østfold vil øke med ca. 10 % frem til 2100, noe som igjen kan føre til økt overvannsproblematikk for kommunene. I denne forbindelse vises det til at de største skadene på bebyggelse og infrastruktur stammer fra kraftig nedbør over kort tid.

For å møte utfordringene knyttet til endring av klima er det vesentlig at klimatilpasning er prioritert som tema i kommunedelplanen.

Langvarig strømbortfallKommunene må ha beredskapsplaner og gjennomføre tiltak for å sikre egne innbyggere og tjenestemottakere under strømbortfall.

Fylkesmannen har bedt kommunene utarbeide oversikt over viktige abonnenter med særskilt behov for strøm i en situasjon med strømrasjonering. Det er viktig at kommunene har slike oversikter og at de deles med nettselskapet som distribuerer strøm i kommunen. Oversiktene danner grunnlaget for at liv og helse, viktige samfunnsinteresser og samfunnsfunksjoner kan prioriteres ved rasjonering av krav. I situasjoner med langvarig bortfall av strøm må kommunen ha planer og løsninger som gjør det mulig å opprettholde livsviktige tjenester for innbyggerne.

Selv om sannsynligheten for langvarig strømbortfall i tettbygde strøk er liten vil konsekvensene kunne være store. Behov for nødstrømløsninger i kommunale omsorgsinstitusjoner må vurderes i kommunens helhetlige ROS- analyse, og kommunen må ha beredskapsplaner for strømbortfall.

Bortfall av elektrisk kommunikasjon (ekom)Mulig årsak til tap av ekom er strømbrudd. Ekom er en betegnelse på elektronisk kommunikasjon som mobilnett, nødnett og internett. Samfunnet er i dag avhengig av ekom til flere grunnleggende tjenester som samferdsel, helsetjenester, betalingsløsninger, kommunale funksjoner og lignende. Det kan innføres mange beskyttelsestiltak mot brudd i ekom. Det vil likevel være en restrisiko for utfall av ekomtjenester som gjør oss sårbare.

Sårbarheten er særlig stor ved lengre bortfall av ekomtjenester hvor det blant annet kan bli umulig eller problematisk å kontakte nødetater via elektrisk kommunikasjon, nødnettet rammes, og alarmer fra teknisk utstyr til driftssentraler vil ikke komme frem. I tillegg kan hjemmehjelptjenesten og pårørende kan miste kontakt med pleietrengende.

16 Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom), EkomROS 2017.

35

20

Sannsynligheten for at noe ekom som støtter samfunnskritiske funksjoner faller ut i lengre tid ansees som høy. I Nasjonal kommunikasjonsmyndighets ekom risiko- og sårbarhetsanalyse for 2016 vurderes det som 75-100 % sjanse for en hendelse vil inntre i løpet av 5 år.

Bortfall av ekom vil i seg selv ikke gi alvorlige konsekvenser, men følgende kan gjøre det både knyttet til liv og helse samt økonomi.


TerrorangrepI Norge er terrorvirksomhet ansett som kriminelle handlinger og omfatter blant annet å sette menneskers liv eller helse i fare, ødeleggelse av eller alvorlig skade på eiendom, å forstyrre prosesser eller systemer som opprettholder et demokratisk styre eller samfunnets økonomiske velferd og virkemåte.

Kommunen har som offentlig forvalter en samfunnsplikt til å sikre seg mot terrorhandlinger. Samfunnssikkerhetsarbeidet skal forebygge farer som individ og samfunn står overfor. Beredskapen skal sikre at hendelser og kriser håndteres raskt og effektivt og at skadeomfanget blir lavest mulig.

De siste 3-4 årene har vi også nasjonalt og internasjonalt opplevd en økt generell terrortrussel og såkalte hybride trusler og hendelser. Sistnevnte er trusler som rammer sivilsamfunnet men som også har sikkerhetspolitiske hensikter, eksempelvis hacking av kritisk infrastruktur. Terrorangrep har åpenbart et enormt skadepotensiale både for liv og helse, i tillegg til økonomiske konsekvenser. Kommunen må også ha beredskap som kan håndtere hendelser som rammer lokalsamfunnet, uavhengig av årsak og hensikt.

Sannsynligheten for at kommunen skal rammes av et terrorangrep anses som lav til middels. Imidlertid vil en konsekvens av et terrorangrep være middels til stor, både for kommunens innbyggere og for kommunens infrastruktur.


Rolvsøy, 28. november 2017

Bjørnar Buvig Holmedahl (sign)Seksjonsleder forvaltningsrevisjon

Laila Nagelhus (sign.)Daglig leder

36

3 VEDLEGG

Bestilling- og leveringsprosesser iht. FR-standarden RSK001 (per 17.10.17/LN)

1. KU prioriterer overordnet analyse

2. KU bestiller basert på prosjektbeskrivelse

3. KU kan be om mellomrapportering

4. Ferdig undersøkelse sendes ØKUS 2 uker før KU møtet

5. ØKUS sender til KU 1 uke før møtet

6. Revisjon presenterer undersøkelse i KU møtet

7. Oppdragsansvarlig revisor er tilstede/ presenterer saken i kommunestyret

Hvert 2 år utarbeider revisjonen på vegne av KU en overordnet analyse der kommunenes risikoområder vurderes. Analysen lages iht. veileder fra NKRF, basert på innspill fra samlet KU, ordførere, rådmenn, oppslag i media, forskning og revisors bransjefaglige forståelse. I 2017 også et fellesmøte med KU-ledere, ordførere og rådmenn. KU prioriterer risikoområdene, eller de kan prioritere områder som ikke er nevnt. Kommunestyret vedtar planen, likevel kan KU i 2-års perioden gjøre endringer. Økr tilstreber samordning med andre tilsyn.

Prosjektbeskrivelsen inneholder blant annet hvem som er oppdragsansvarlig, revisjonskriteriene, dvs. hva vi skal undersøke opp mot f.eks. lovverk, kommunens egne rutiner, etterlevelse eller praksis. Metodikk forklares. Omfanget er ofte oppgitt med alternative timerammer der KU kan bestemme hvor omfattende undersøkelsen skal være. Levering skjer alltid i et KU møte, og leveringstidspunktet i prosjektbeskrivelsen er oppgitt innenfor en periode. Når KU halvårsplanen er fastsatt av Økus fremkommer det til hvilket møte levering er planlagt.

Revisjonen innhenter fakta iht. metodevalget. Fakta verifiseres av informant, fagansvarlige, eventuelt også rådmann. Deretter utarbeides vurderinger, anbefalinger og sammendrag. Ved svært omfattende undersøkelser kan KU be om muntlig eller skriftlig statusrapportering.

3 uker før KU-møte mottar rådmann hele rapporten til høring, med en ukes tidsfrist for å avgi høringsnotat. Notatet vedlegges rapporten. Rapporten har utsatt offentlighet inntil den sendes Økus 2 uker før KU-møtet.

På dette tidspunktet, når ferdig rapport sendes Økus, er undersøkelsen offentlig. Hvem som helst kan be om innsyn og Økr må gi innsyn uten ugrunnet opphold. Samtidig orienterer vi Økus slik at de kan vurdere å sende rapporten til KU medlemmene med engang. Normalt saksbehandler Økus rapportene og foreslår vedtak for KU. – Media kan på dette tidspunktet eller tidligere kontakte Økr for kommentarer. Iht mediahåndteringsrutinen tilstreber Økr kun å svare skriftlig på henvendelser. Daglig leder har ansvaret for alle uttalelser.

Kontrollutvalget fatter vedtak i saken, etter anbefaling fra Økus. Ved uenighet mellom revisjonen og administrasjonen, er det KU sitt ansvar å gjøre en vurdering og fatte nødvendig vedtak.

Oppdragsansvarlig revisor, eller den som har fullmakt, representerer revisjonen ved behandling eller presentasjon i kommunestyret.

37

Sarpsborg kommune

Østfold kontrollutvalgssekretariat ØKUS

38

Forvaltningsrevisjonsplan 2018-2019 - 2 -

Innhold1. Innledning ..................................................................................................32. Om den overordnede analysen.................................................................4

2.1 Kravene i forskriften ( §10)..............................................................................................42.2 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon .......................................................................42.3 Resultat etter overordnet analyse i Sarpsborg kommune...............................................5

3. Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2018-2019 .............53.1 Kontrollutvalgets prioriteringer ........................................................................................53.2 Bystyrets vedtak dato......................................................................................................53.3 Rammetimetallet til forvaltningsrevisjon..........................................................................53.4 Gjennomføring av forvaltningsrevisjon............................................................................53.5 Rapportering til bystyret ..................................................................................................63.6 Delegering til kontrollutvalget ..........................................................................................6

39


1. InnledningKommunelovens kapittel 12, Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner og Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. inneholder bestemmelser om forvaltningsrevisjon.

Det er kontrollutvalget som har ansvaret for at det utføres forvaltningsrevisjon i kommunen. Dette framgår av § 77, nr. 4 som har følgende ordlyd:

«Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).»

Gjennom denne bestemmelsen blir forvaltningsrevisjon definert som:

«..systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger...»

Forvaltningsrevisjonens innhold er ytterligere utdypet i forskrift om revisjon § 7, første ledd:

Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger.

Herunder om:

a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger,b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området,c) regelverket etterleves,d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige,e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskravf) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd.

Forvaltningsrevisjonen skal altså foreta systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet og måloppnåelse med utgangspunkt i bystyrets vedtak og forutsetninger. I tillegg kommer vurdering av om regelverket etterleves, om kommunens styringssystemer og virkemidler er hensiktsmessige, og om beslutningsgrunnlaget som legges fram for politiske organer, er i samsvar med offentlige utredningskrav. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens totale forvaltning og de resultater som oppnås.

Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. Ifølge forskriftens § 9 er det kontrollutvalgets ansvar å påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Av departementets merknader til paragrafen framgår det at det i siste instans påhviler bystyret å sørge for at det blir mulig for kontrollutvalget å oppfylle forskriftens krav på dette punktet, blant annet ved å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget.

40


Forskriftens § 10 omhandler plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon og lyder som følger:«Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden.

Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter.» Bestemmelsen pålegger kontrollutvalget å utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, og denne planen skal baseres på en overordnet analyse ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger.

Bestemmelsen innebærer at bystyret gjennom å vedta en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon skal bestemme innholdet i og omfanget av forvaltningsrevisjonsarbeidet. Det medfører at bystyret får en mer aktiv, bestemmende rolle i forvaltningsrevisjon og knytter forvaltningsrevisjonsarbeidet nærmere til bystyret. Det framgår av lovforarbeidene at dette er ment å styrke forvaltningsrevisjon i kommunene

2. Om den overordnede analysen

2.1 Kravene i forskriften ( §10)I departementets merknader til bestemmelsen omtales overordnet analyse nærmere. Her framgår det at hensikten med analysen er å framskaffe relevant informasjon om kommunens virksomhet slik at kontrollutvalget settes i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon, og foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter. Det framgår

av merknadene at analysen kan bygge på relevant informasjon fra andre dokumenter som er utarbeidet som ledd i kommunens plan- og analysearbeid.

Det heter videre at kontrollutvalgets prioritering må ta utgangspunkt i de avvik eller svakheter i forvaltningen sett i forhold til lover, forskrifter og bystyrets vedtak og forutsetninger, som analysen avdekker.

Departementets merknader utdyper hva som menes med uttrykket ”risiko- og vesentlighetsvurderinger” slik:

I uttrykket ”risiko- og vesentlighetsvurderinger” ligger at det skal gjøres en vurdering av på hvilke områder av kommunens/fylkeskommunens virksomhet det er risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som kan gjennomføre den overordnede analysen, sier departementet at kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal utføre analysen. Det kan være kontrollutvalgets sekretariat, kommunens/ fylkeskommunens revisor, eller andre.

2.2 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjonKartlegging av risiko gjøres gjennom flere ulike handlinger.

Revisjonen skriver:

Sentrale styringsdokumenter, slik som siste handlingsplan med budsjett, siste årsrapport og andre nye kommuneplaner, spiller en sentral rolle i kartleggingen. Gjennomgang av kommunens egne dokumenter bidrar dessuten til å kartlegge hva kommunen selv oppfatter som relevante risikofaktorer i kommende planperiode.

Løpende dialog med forvaltningen i forbindelse med prosjektarbeid er en viktig kanal for informasjon. Det forekommer for eksempel at vi avdekker

41


risikoområder som går utover det som revideres i den enkelte forvaltningsrevisjon. I denne sammenhengen må det også vises til at det avholdes fast møte med rådmannen i kartleggingsfasen, for å få administrasjonens innspill på aktuelle risikoområder i kommunen. Dette ble i år kombinert med det årlige politisk administrative møtet som ble avholdt den 4. oktober 2017.


Nytt av i år er at vi har innledet en dialog med kommunens kontrollutvalg i alle eierkommunene i forhold til mulige felles risikoområder. Det har vært presentert en del forslag til slike områder, og i tillegg innhentet opplysninger om andre mulige felles risikoområder. I oktober ble det arrangert et fellesmøte med representanter for kommunene, KU-ene og ØKUS hvor forslag til fellesområder ble presentert, diskutert og vurdert.

2.3 Resultat etter overordnet analyse i Sarpsborg kommuneFlere områder er identifisert som aktuelle til forvaltningsrevisjon i perioden 2018-2019. Se KU-sak, vedlegg l: ”Overordnet analyse, Sarpsborg kommune”, datert 28.11 2017

3. Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2018-2019

3.1 Kontrollutvalgets prioriteringer

Kontrollutvalget har i møtet 12.12 2017 vurdert det slik at følgende områder bør være gjenstand for forvaltningsrevisjon i perioden 2018-2019:

I prioritert rekkefølge:

1234567

Omtalen av prosjektene er hentet fra overordnet analyse 2017. Hvis det er aktuelt er også kontrollutvalgets tilleggsbeskrivelser lagt til sammen med nye prosjektforslag

Navn på prosjekt

3.2 Bystyrets vedtak datoKontrollutvalgets forslag ble enstemmig vedtatt

I prioritert rekkefølge:

1234567

Se omtalen over

3.3 Rammetimetallet til forvaltningsrevisjonAv departementets merknader til § 9 i Forskrift om kontrollutvalg, framgår det at det i siste instans påhviler bystyret å stille de

42


nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget.

Kontrollutvalget sender hvert år samlet forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet til bystyret. I vedlegg til årsbudsjettet er ressurser til forvaltningsrevisjon spesifisert med et beløp som utgjør 1400 timer.

3.4 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonDe overordnede føringene for forvaltningsrevisjon vil ligge i plan for forvaltningsrevisjon.Forvaltningsrevisjonen skal videre underlegges de eksisterende bestemmelser om gjennomføring av forvaltningsrevisjon (jf RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon).

Kommunens valgte revisor gjennomfører forvaltningsrevisjonen i henhold til avtale. Kontrollutvalget har fullmakt til å foreta nærmere planlegging av forvaltningsrevisjonen, herunder vedta de enkelte undersøkelser/prosjektbeskrivelser og inngå avtaler om gjennomføring med revisjonen. Kontrollutvalget har en egen rutinebeskrivelse for bestilling av konkrete prosjekt

3.5 Rapportering til bystyretForvaltningsrevisjonsrapporter skal fortløpende sendes til bystyret. Generell rapportering fra kontrollutvalget til bystyret vil ellers skje kontrollutvalgets årsrapport til bystyret. I årsrapporten vises kontrollutvalgets aktivitetsnivå, revisjonens rapporteringer samt resultater/oppfølging av forvaltningsrevisjonsprosjektene.

3.6 Delegering til kontrollutvalgetPlan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon er etter forskrift om kontrollutvalg § 10 vedtatt av bystyret. Etter samme paragraf har bystyret delegert til kontrollutvalget å vurdere eventuelle behov for endringer i planen i planperioden

43


Møtebok


Prosjektplan Anskaffelser og kontraktsoppfølging


1. Prosjektplan «Anskaffelser og kontraktsoppfølging», vedtas med problemstilling 1b


VedleggProsjektplan Anskaffelser og kontraktsoppfølging, datert 28.9 2017

Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)KU-sak 17/25, 19.9 2017 (Bestilling av prosjektplan)KU-sak 16/45, 12.12 2016 (Revisjonsrapport «Kontroll av en rammeavtale»)

Saksopplysninger

I møtet 26.4 2016 behandlet kontrollutvalget et varsel om mulig uregelmessighet knyttet til en rammeavtale. Kontrollutvalget vedtok å gjøre noen nærmere karlegginger. Vedtaket ble som følger:

«Kontrollutvalget ber revisjonen om å klarlegge fakta i saken i samråd med rådmannen»

I møtet 13.9 2016 behandlet kontrollutvalget på nytt saken, og utvalget fattet følgende vedtak:

«Kontrollutvalget ber revisjonen om å utarbeide et sluttnotat om saken»

44

Sluttnotatet ble behandlet 12.12 2016. Kontrollutvalget vedtok dette:

1. Kontrollutvalget tar revisjonsrapport – «Kontroll av mulig uregelmessighet knyttet til rammeavtale», til etterretning med følgende kommentar:

Kontrollutvalget ser med alvor på revisjonens konklusjon om at anskaffelsesprosessen for den aktuelle rammeavtalen ikke har tilfredsstilt de grunnleggende kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i Lov om offentlige anskaffelser.Kontrollutvalget merker seg også med positivt fortegn at rådmannen foreslår flere tiltak til forbedringer slik at kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i Lov om offentlige anskaffelser vil bli tilstrekkelig tatt hensyn til i framtiden.

2. Saken oversendes bystyre med følgende forslag til vedtak:Bystyret ber kontrollutvalget følge opp med en bestilling av forvaltningsrevisjon på området anskaffelsesrutiner og etterlevelse/oppfølging av disse, for å følge opp at rådmannens tiltak etterleves. Kontrollutvalget bestemmer tidspunkt uavhengig av bystyrets vedtak om forvaltningsrevisjoner.

I bystyret 2.3 2017 ble kontrollutvalgets forslag enstemmig vedtatt.

I kontrollutvalgets møte 19.9 2017, ble det bestilt en prosjektplan

1. Kontrollutvalget ber om at revisjonen utarbeider en prosjektplan med tema «etterlevelse/oppfølging av anskaffelsesrutiner», med innspill og presiseringer som er gitt i møtet

2. Prosjektplanen behandles i møtet 12.12 2017

Revisjonens forslag til prosjektplan er vedlagt

Revisjonen foreslår tre problemstillinger:

1. Har Sarpsborg kommune etablert betryggende internkontroll som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves?

2. Sikrer Sarpsborg kommune tilfredsstillende oppfølging av rammeavtaler?3. Sikrer Sarpsborg kommune tilfredsstillende oppfølging av avrop på rammeavtaler og

kontrakter som inngås i forbindelse med enkeltanskaffelser?

Problemstillingene er nærmere omtalt i prosjektplanen. Blant annet skriver revisjonen at kontrollutvalget kan velge mellom to varianter av problemstilling nr. 1, der den ene varianten innebærer en gjennomgang av praksis. De ulike alternativenes konsekvenser for ressursbruken beskrives nærmere under punkt 6 i prosjektplanen.

VurderingSekretariatet finner problemstillingene relevante sett opp mot innholdet i tidligere saker som danner bakgrunnen for denne prosjektplanen. Planlagt ressursbruk er høyere enn et gjennomsnittlig forvaltningsrevisjonsprosjekt. Revisjonen vil gi utdypende opplysninger om dette i møtet. Sekretariatet til pkt. 6 i prosjektplanen. Her framgår det at det må legges til ca. 100 timer hvis revisjonen skal gjøre en vurdering av praksis knyttet til problemstilling 1.

Samlet sett anser vi at metodevalget vil gi en tilfredsstillende pålitelighet (nøyaktighet) og gyldighet1 til å trekke konklusjoner om temaet generelt. Men en gjennomgang av hvordan

1 metodene måler hva de er tiltenkt å måle

45

anskaffelser skjer i praksis, vil gi viktig informasjon om systemet til kommunen etterleves. Vi anbefaler at prosjektplanen godkjennes med problemstilling alternativ 1a.

Prosjektet «Anskaffelser og kontraktsoppfølging vil binde forvaltningsrevisjonsressurser i 2018. Kontrollutvalget må derfor vurdere ressursbruken i dette prosjektet opp mot andre prosjekter i forvaltningsrevisjonsplanen for 2018-2019.

46

Anskaffelser og

kontraktsoppfølgingSarpsborg kommune

Prosjektplan

Rolvsøy28. november 2017

47

østfold kommunerevisjon iks 2

1. BAKGRUNN FOR PROSJEKTETI henhold til kommuneloven § 78 nr. 2 og forskrift om revisjon kapittel 3, skal det gjennomføres forvaltningsrevisjon. Dette innebærer tilsyn med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og foreta en systematisk vurdering av bruk og forvaltning av de kommunale midler med utgangspunkt i oppgaver, ressursbruk og oppnådde resultater.

Kontrollutvalget vedtok i forbindelse med behandling av Regnskapsrevisjonsrapport «Kontroll av mulig uregelmessighet knyttet til rammeavtale», som omhandlet kontroll av en rammeavtale om gatelys (PS 16/45):

«Kontrollutvalget tar revisjonsrapport – «Kontroll av mulig uregelmessighet knyttet til rammeavtale», til etterretning med følgende kommentar:Kontrollutvalget ser med alvor på revisjonens konklusjon om at anskaffelsesprosessen for den aktuelle rammeavtalen ikke har tilfredsstilt de grunnleggende kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i Lov om offentlige anskaffelser.Kontrollutvalget merker seg også med positivt fortegn at rådmannen foreslår flere tiltak til forbedringer slik at kravene til forutberegnelighet og etterprøvbarhet i Lov om offentlige anskaffelser vil bli tilstrekkelig tatt hensyn til i framtiden.

Saken oversendes bystyre med følgende forslag til vedtak:Bystyret ber kontrollutvalget følge opp med en bestilling om forvaltningsrevisjon på området anskaffelsesrutiner og etterlevelse/oppfølging av disse, for å følge opp at rådmannens tiltak etterleves. Kontrollutvalget bestemmer tidspunkt uavhengig av bystyrets vedtak om forvaltningsrevisjoner.»

I Sarpsborg bystyres vedtak av 2. mars 2017 (Sak 1/17), hvor Regnskapsrevisjonsrapport «Kontroll av mulig uregelmessighet knyttet til rammeavtale» ble gjennomgått heter det:

«Bystyret ber kontrollutvalget følge opp med en bestilling av forvaltningsrevisjon på området anskaffelsesrutiner og etterlevelse/oppfølging av disse, for å følge opp at rådmannens tiltak etterleves. Kontrollutvalget bestemmer tidspunkt uavhengig av bystyrets vedtak om forvaltningsrevisjoner.»

Kontrollutvalget fulgte opp bystyrets vedtak i møtet 19. september 2017 (PS 17/25) og fattet følgende vedtak:

«Kontrollutvalget ber om at revisjonen utarbeider en prosjektplan med tema «etterlevelse/oppfølging av anskaffelsesrutiner», med innspill og presiseringer som er gitt i møtet.»

2. PREMISSER FOR PROSJEKTARBEIDET Kontrollutvalgets vedtak legges til grunn for revisjonens videre arbeide med prosjektet. Revisjonen delegeres myndighet til å foreta mindre endringer i problemstillinger og

avgrensninger hvis det oppstår uforutsette forhold som har betydning for prosjektet. Større endringer avklares med sekretariatet og kontrollutvalgsleder.

Rapporten oversendes kontrollutvalget etter vanlige rutiner.

3. PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNINGER

Har Sarpsborg kommune etablert betryggende internkontroll som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves?Eksempler på momenter som vil bli belyst:

Hvordan har kommunen organisert innkjøp og anskaffelser? Har kommunen kontrollrutiner som sikrer at regelverket følges i anskaffelsesprosessen? Etterlevelse av kommunens anskaffelsesrutiner i praksis. Er kommunens innkjøpere lojale mot anskaffelsesrutinene?

48


Sikrer Sarpsborg kommune tilfredsstillende oppfølging av rammeavtaler?Eksempler på momenter som vil bli belyst:

Har kommunen et system for oppfølging av rammeavtaler? Er avtalene utformet på en slik måte at de muliggjør oppfølging? Hvordan følges rammeavtalene opp i praksis? Er kommunen oppmerksom på rammeavtalens verdibegrensning? Er kommunens innkjøpere lojale til inngåtte rammeavtaler?

Sikrer Sarpsborg kommune tilfredsstillende oppfølging av avrop på rammeavtaler og kontrakter som inngås i forbindelse med enkeltanskaffelser? Eksempler på momenter som vil bli belyst i forbindelse med avrop på rammeavtaler (enten det er vanlig avrop eller gjennomføring av minikonkurranse):

Hvordan fører kommunen kontroll med at leveranse stemmer overens med bestilling? Hvordan fører kommunen kontroll med at leveranse stemmer overens med

kontraktbetingelser, eksempelvis kompetanse ved vikartjenester og at innleid personell har tilfredsstillende lønns- og arbeidsvilkår.

Eksempler på momenter som vil bli belyst i forbindelse med oppfølging av enkeltanskaffelser: Er kontrakten egnet for kontraktsoppfølging? Hvilke kontrolltiltak er etablert for å ivareta oppfølging av kontrakten? Hvordan fører kommunen kontroll med at valgt entreprenør tilbyr tilfredsstillende lønns-

og arbeidsvilkår? En forvaltningsrevisjon knyttet til etterlevelse og oppfølging av anskaffelsesrutinene i kommunen kan utføres på flere måter. Revisjonen kan i et snevert perspektiv avgrenses til kun å gjelde en systemrevisjon uten en praksisgjennomgang, hvor revisjonens fokus er undersøkelse av kommunens organisering, og internkontroll knyttet til anskaffelser og oppfølging av rammeavtaler. Forvaltningsrevisjonen kan også ha et videre perspektiv, hvor kommunens praksis knyttet til kommunens ivaretakelse av anskaffelsesrutiner og oppfølging av rammeavtaler i større grad vurderes. Dette vil innebære at revisjonen også foretar en undersøkelse av et tilfeldig utvalg konkrete anskaffelser.

På denne bakgrunn har revisjonen utarbeidet to alternativer til problemstilling 1. Samlet sett ivaretar problemstillingene momentene som er beskrevet ovenfor. For å besvare kontrollutvalget bestilling i et snevrere perspektiv kan prosjektet avgrenses til problemstilling 1b, 2 og 3. De ulike alternativenes konsekvenser for ressursbruken beskrives nærmere under punkt 6.

Ved undersøkelse av momenter knyttet til rammeavtaler vil revisjonen velge ut en rammeavtale fra hver seksjon i kommunen. Samtlige seksjoner antas å foreta innkjøp på grunnlag av en eller flere rammeavtaler, slik at ved å inkludere samtlige seksjoner vil kontrollutvalget kunne danne seg et bedre bilde av kommunens samlede system og praksis. Ved undersøkelse av momentene som gjelder enkeltanskaffelser vil revisjonen velge ut en til to kontrakter for nærmere gjennomgang.

4. REVISJONSKRITERIERRevisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Også kommunens egne retningslinjer kan utgjøre revisjonskriterier. Revisjonskriteriene er et viktig

49


grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. På nåværende tidspunkt mener revisjonen at følgende kilder kan være egnet som grunnlag for å utlede revisjonskriterier:

Kommuneloven Lov og forskrift om offentlige anskaffelser Veileder for kontraktsoppfølging av offentlige anskaffelser (Difi)

5. METODISK TILNÆRMING OG GJENNOMFØRINGDatabehov og hvordan forvaltningsrevisjonen tenkes gjennomført (metode), fremgår av analyseskjemaet nedenfor:

Problemstillinger Revisjonskriterier Databehov Innhentings-/analyse metode

Problemstilling 1aHar Sarpsborg kommune etablert betryggende internkontroll som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser følges?

Se pkt. 4 Informasjon om kommunens system.Oversikt over inngåtte avtaler, samt tilgang på de enkelte avtalene.Kunnskap om praksis hos innkjøpere.

DokumentanalyseIntervjuSpørreundersøkelseGjennomgang av anskaffelser

Problemstilling 1bHar Sarpsborg kommune etablert betryggende internkontroll som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser følges?


DokumentanalyseIntervjuSpørreundersøkelse

Problemstilling 2Sikrer Sarpsborg kommune tilfredsstillende oppfølging av rammeavtaler?


DokumentanalyseIntervjuSpørreundersøkelse

Problemstilling 3Sikrer Sarpsborg kommune tilfredsstillende oppfølging av avrop på rammeavtaler og kontrakter som inngås i forbindelse med enkeltanskaffelser?

Se pkt. 4 Tilgang på enkeltkontrakter.Informasjon om system, herunder etablerte kontrolltiltak.Kunnskap om praksis hos de som forvalter kontraktene.

DokumentanalyseIntervju

50


6. PROSJEKTORGANISERING, RESSURSBEHOV OG FREMDRIFTSPLAN

Prosjektdeltakere Ida C. Stedjeberg - forvaltningsrevisorBjørnar B. Holmedahl - oppdragsansvarlig revisor

Prosjektperiode Desember 2017 – Vår/sommer 2018Antall timer 400/500 +/- 10 %Vedtaksorgan: Kontrollutvalget i Fredrikstad kommuneFremdrift Ferdig Når prosjektplan er godkjent i KU 12. desember 2017Når rapport er sendt til rådmannen Vår/sommer 2018Når rapport er sendt til ØKUS Vår/sommer 2018

Revisjonen har som nevnt i avgrensningen laget en prosjektplan hvor kontrollutvalget kan velge omfanget av undersøkelsen ut i fra hvilket perspektiv som legges til grunn. Minsteestimatet er noe høyere enn en gjennomsnittlig forvaltningsrevisjon. Dette begrunnes med at det er flere seksjoner som skal involveres i prosjektet, noe som medfører behov for flere intervjuer enn normalt. I tillegg er det planlagt gjennomføring av spørreundersøkelse. Dette er en effektiv metode for å samle inn mye informasjon på, men utforming og analyse av dataene er tidkrevende. Det er likevel mindre tidkrevende enn om revisjonen skulle gjennomført et større antall intervjuer. I vurderingen av kommunens praksis knyttet til konkrete anskaffelser vil vi ta utgangspunk i kontrollpunkter basert på lov og forskrift som dekker sentrale trinn i en anskaffelsesprosess. En praksisgjennomgang vil være tidkrevende. Vi estimerer derfor ressursbruken til ca. 500 timer.

51

ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIATSaksnr.: 2017/66Dokumentnr.: 23Løpenr.: 245704/2017Klassering: 105-186Saksbehandler: Bjørn Gulbrandsen

Møtebok


Revisjonsbrev nr. 1/2017 - Rådmannens tilbakemelding


1. Kontrollutvalget tar rådmannens redegjørelse av tiltak og endring av praksis på de forhold som er omtalt i revisjonsbrev nr. 1/2017, til orientering

2. Kontrollutvalget ber revisjonen å foreta kontroll av foreslåtte tiltak i forbindelse med løpende revisjon eller i løpet av revisjon med årsoppgjøret 2017.

.


VedleggTilbakemelding til kontrollutvalget – revisjonsbrev nr. 1/2017 - årsregnskapet 2016, datert 29.11 2017.

Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)KU-sak 17/28 «Revisjonsbrev nr. 1/2017»

SaksopplysningerRevisor skal etter forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner § 4 skriftlig påpeke (nummererte revisjonsbrev) forhold om alvorlige feil og mangler av den økonomiske internkontrollen samt vesentlige avvik mellom revisjonspliktig årsregnskap og regulertbudsjett. I henhold til forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 8 innebærer dette en plikt for kontrollutvalget til å påse at skriftlige påpekninger fra revisor blir fulgt opp.

Kontrollutvalget behandlet den 19. september 2017 i sak 17/28 «Revisjonsbrev nr. 1/2017». I revisjonsbrevet redegjorde revisor for følgende to forhold:

Regnskapsskjemaene Økonomisk oversikt - driftsregnskapet og Økonomisk oversikt – investeringsregnskapet viser merforbruk, i forhold til regulert budsjett, på bruk av og avsetning til disposisjonsfond. Kommunen har reglement for over og underskudd hvor avsetning og bruk av fond er delegert av bystyret til underordnet organ (enkelte

52

virksomheter). Men en del av merforbruket skyldes disponeringer som er vedtatt og budsjettert i tidligere regnskapsår og burde ha vært rebudsjettert.

Regnskapsskjema 2A viser vesentlige avvik mellom regulert budsjett og avlagt regnskap. Dette er omtalt i årsrapporten, det vises til avsnittet om kommunens investeringsregnskap på side 23-24. Årsbudsjettet, er en bindende plan for anvendelsen av kommunens midler i budsjettåret ifølge kommuneloven § 46 nr. 1. Årsbudsjettet skal være realistisk og fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen kan forvente i det aktuelle budsjettår.

Kontrollutvalget tok revisjonsbrevet til etterretning og ba rådmannen om en skriftlig redegjørelse for hvordan de to forholdene revisor påpeker i revisjonsbrevet, vil bli fulgt opp.

Rådmannen har den 29.11 2017 gitt følgende tilbakemelding:Merforbruket vedrørende bruk og avsetning til fond i driftsregnskapet:«Etter en nærmere vurdering vil Sarpsborg endre praksis når det gjelder bruk av fondsføringer som er vedtatt i tidligere regnskapsår. Med bakgrunn i kommunens delegeringsreglement og delegerte myndighet, vil det fra regnskapsåret 2017 bli foretatt administrative budsjettendringer ved bruk av fondsføringer fra tidligere år.»

Avvik mellom regulert budsjett og avlagt regnskap i investeringsregnskapet:«For investeringsprosjekter kan det være en risiko tilstede for at noe uforutsett skal oppstå, som medfører forsinket fremdrift og endret kapitalflyt. Sarpsborg kommune foretar i hovedsak sine budsjettendringer ved tertialrapporteringen. Hvert tertial rapporteres det blant annet på økonomistatus for hvert enkelt investeringsprosjekt. Rådmannen opplyser at for 2017 er det i forbindelse med rapportering for 2. tertial 2017 i bystyret justert for om lag 200 mill. kr i investeringsbudsjettet»

Vi viser til vedlegg - rådmannens tilbakemelding for ytterligere redegjørelser.

VurderingMed bakgrunn i administrasjonens tiltak og forslag til endring av praksis anbefaler sekretariatet at kontrollutvalget tar tilbakemeldingen til orientering. Videre bør revisjonen foreta en kontroll av foreslåtte tiltak i forbindelse med revisjon av årsoppgjøret for 2017.

53

Østfold Kontrollutvalgssekretariat Postboks 69 1601 FREDRIKSTAD

Deres ref.: Vår ref.: Dato:

17/01240-24 29.11.2017

Tilbakemelding til kontrollutvalget - revisjonsbrev nr 1-2017 - årsregnskap 2016 I revisjonsbrev 1/2017 vises det til regnskapet for 2016 og at kommunens bruk og avsetning til fond viste et merforbruk i forhold til regulert budsjett. I tillegg ble det kommentert at investeringsregnskapet (regnskapsskjema 2A) viste vesentlige avvik i forhold til justert budsjett. Revisjonen peker på at dette bør følges opp. Avvik mellom regulert budsjett og avlagt regnskap i investeringsregnskapet For investeringsprosjekter kan være en risiko tilstede for at noe uforutsett skal oppstå, som medfører forsinket fremdrift og endret kapitalflyt. Sarpsborg kommune foretar i hovedsak sine budsjettendringer ved tertialrapporteringen. Hvert tertial rapporteres det blant annet på økonomistatus for hvert enkelt investeringsprosjekt. I forbindelse med rapportering for 2. tertial 2017 ble det i bystyret justert for om lag 200 mill. kr i investeringsbudsjettet. Merforbruket vedrørende bruk og avsetning til fond i driftsregnskapet skyldes følgende forhold:

1. Bruk av disposisjonsfond som følge av oppdekking av enheter med underskudd

2. Bruk av disposisjonsfond som skyldes disponeringer vedtatt i tidligere år

Bruk av disposisjonsfond som følge av enhetenes underskudd Kommunestyret har delegert dette til underordnet organ gjennom reglement for over- og underskudd. Bruk av disposisjonsfond for å dekke opp enheters underskudd praktiseres i henhold til dette reglementet. Bruk av disposisjonsfond som skyldes disponeringer vedtatt i tidligere år Merforbruket skyldes bruk av fondsavsetninger som er vedtatt i tidligere regnskapsår og gjelder i all hovedsak saker hvor kommunen har vedtatt å gi et tilskudd til andre. Vedtaket og utbetalingen foretas som regel ikke innenfor samme regnskapsår. Utbetalinger foretas når tilskuddsmottaker har gjennomført og rapportert om bruk av tilskuddsmidlene. Dette gjelder primært kultur- og idrettstilskudd til stiftelser, lag og foreninger. Det kan også gjelde bruk av fond til egne prosjekter. Rutinen i Sarpsborg kommune har vært å gjøre budsjettendring i det året bevilgningen er vedtatt. I tillegg er bevilgningen ført opp som et eget navngitt fond i balansen. Utfordringen

54

2

med disse disponeringene er at de går over flere år. Tidspunktet for utbetalingen er ikke alltid like forutsigbart siden kommunen ikke vet når prosjektene blir ferdigstilt og rapportering kommer fra tilskuddsmottaker. Etter en nærmere vurdering vil Sarpsborg endre praksis når det gjelder bruk av fondsføringer som er vedtatt i tidligere regnskapsår. Med bakgrunn i kommunens delegeringsreglement og delegerte myndighet, vil det fra regnskapsåret 2017 bli foretatt administrative budsjettendringer ved bruk av fondsføringer fra tidligere år. Med hilsen Unni Skaar Dette brevet er signert elektronisk Vedlegg: Kopi til: Hilde Lind/Enhet økonomi Saksbehandler: Eva Gunnhild Holvik, Enhet økonomi

55


Møtebok


Østfold kommunerevisjon IKS - Resultat av kvalitetskontrollen.


1. Kontrollutvalget tar revisjonens redegjørelse om resultatet av kvalitetskontroll, og om iverksatte tiltak, til orientering


VedleggØKR IKS, Norges kommunerevisorforbund kvalitetskontroll, datert 22.11 2017


SaksopplysningerI henhold til Kommuneloven § 77 pkt. 4, skal kontrollutvalget, på vegne av kommunestyret, påse at regnskaper blir revidert på en betryggende måte og at forvaltningsrevisjon utføres i henhold til gjeldeldende bestemmelser og retningslinjer.

Kvalitetskontrollkomiteen til Norges kommunerevisorforbund (NKRF), har i 2017 gjennomført kvalitetskontroll i Østfold kommunerevisjon IKS. Kontrollen gjelder regnskapsrevisjons arbeid. ØKR IKS skriver i sitt brev til kontrollutvalget at det er avvik på enkelte revisjonshandlinger. Revisjonen vil i møte gi utvalget nærmere orientering om hvilke forhold det gjelder, og om hvilke tiltak som er iverksatt for å kunne lukke avviket.

VurderingSekretariatet anbefaler kontrollutvalget til å ta resultatet av kvalitetskontrollen og revisjonens redegjørelse til orientering.

56

57


Møtebok


Rapport Eierskapskontroll med Borg Næring og eiendom AS


1. Kontrollutvalget tar rapport – Eierskapskontroll av Borg Næring og Eiendom AS, til orientering

2. Rapporten oversendes bystyret med følgende forslag til vedtak: Rapport – Eierskapskontroll av Borg Næring og Eiendom AS tas til orientering.


VedleggRapport – Eierskapskontroll med Borg Næring og Eiendom AS, datert 08.11 2017

Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)Plan for selskapskontroll for perioden 2016 -2019

SaksopplysningerKontrollutvalget vedtok i sitt møte 16.02 2016 i sak 16/2 at i løpet av perioden 2016 - 2019 skal det gjennomføres en eierskapskontroll med Borg Næring og Eiendom AS. Bystyret vedtok planen den 17.03 2016 i sak 13/16. Av planen for selskapskontroll fremgår det blant annet at det skal arbeides med å legge til rette for en eierskapskontroll med Borg Næring og Eiendom AS.

Borg Næring og Eiendom AS er et kommunalt aksjeselskap, organisert etter Lov om aksjeselskaper. Selskapet er 100 % eid av Sarpsborg kommune.

Formålet med eierskapskontrollen er å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser utøver denne myndighet på den måten som er fastsatt i virksomhetens lovverk, og at kommunens valgte representant ivaretar kommunens interesser i samsvar med kommunes vedtak og forutsetninger.

58

Med bakgrunn i formålet med eierskapskontrollen og også i henhold til planen for selskapskontroll, er følgende problemstillinger vurdert: Ajourholdes kommunens eiermelding/eierpolitikken? Gis det generelle/spesielle føringer i eiermeldingen i kommunens eiermelding som

vedrører Borg Næring og Eiendom AS, og etterleves disse? Er selskapets formålsparagraf entydig og i tråd med driften? Utøver generalforsamlingen sin myndighet i henhold til lover og regler? Sørger styret for en forsvarlig forvaltning av selskapet? Er kommunens representasjon i selskapets organer ivaretatt?

Kontrollen er gjennomført ved gjennomgang av aktuelle politiske saker i bystyret, i dialog med administrasjonen for Borg Næring og Eiendom AS og gjennomgang av dokumenter mottatt fra selskapet, blant annet styre- og representantskapsprotokoller, årsberetninger og årsregnskap.

Den framlagte rapport om eierskapskontroll med Borg Næring og Eiendom AS har vært til høring hos selskapets ledelse og hos kommunen ved ordfører. Uttalelsene er vedlagt rapporten.

VurderingSekretariatet har vurdert og konkludert ihht. problemstillinger som fremgår i rapporten: Ajourhold

Sarpsborg kommune legger opp til at de deler av eiermelingen som omhandler enkeltselskaper skal rulleres årlig, siste rullering var i 2017. Bystyret behandler formål og strategi for selskapene gjennom eierskapsmeldingen årlig i mars/april. Vi konkluderer med at målsettingen om ajourhold er innfridd.

Føringer i eiermeldingenKommunens sine selskaper fremlegger årsmeldinger/årsregnskaper for bystyret som orienteringer. Borg Næring og Eiendom AS ikke har etablert etikkreglement i tråd med kommunens forventninger. Kommunens godtgjøringsregler er fulgt.

Formålet og driftMed bakgrunn i aktivitetsnivå for selskapet slik det fremkommer gjennom sakene i selskapets styre- og i årsrapporter, konkluderes vi med at selskapet formålsparagraf er i tråd med aktiviteten.

RepresentantskapetVed gjennomgang av protokoller fra generalforsamlingsmøtene er vår vurdering den at generalforsamlingen har utøvd sine oppgaver og myndighet i tråd med aksjelovens bestemmelser (§ 5-5, 2. ledd og § 7-1) og i henhold til selskapets vedtekter.

Styrets forvaltningUt fra gjennomgangen av saksdokumentene har styret kun avholdt to møter i kontrollåret 2016. Kravet i lovverket er minst fire styremøter i året, og daglig leder skal sørge for at en økonomirapport fremlegges som egen sak til styret slik at de kan ivareta sin påsefunksjon om at selskapet drives i samsvar med budsjettet.

RepresentasjonVår vurdering er at det har vært tilfredsstillende representasjon på vegne av Sarpsborg kommune i selskapets generalforsamling.

På bakgrunn av rapportens vurderinger og konklusjoner anbefaler sekretariatet at kontrollutvalget fatter følgende vedtak i saken.

Kontrollutvalget tar rapport – Eierskapskontroll av Borg Næring og Eiendom AS til orientering.

59

Rapporten oversendes bystyret av følgende forslag til vedtak:Rapport – Eierskapskontroll med Borg Næring og Eiendom AS, tas tilorientering.

60

Sarpsborg kommune2017

Østfold kontrollutvalgssekretariat ØKUS

61

Rapport: Eierskapskontroll – Borg Næring og Eiendom AS 2

Innholdsfortegnelse

1. Innledning .......................................................................................................................3

1.1 Bakgrunn for selskapskontroll .....................................................................................3

1.2 Formål .............................................................................................................................3

1.3 Problemstillinger ............................................................................................................3

1.4 Avgrensning og metode ...............................................................................................3

2. Gjeldende lover og styringsdokumenter ....................................................................4

2.1 Lover ...............................................................................................................................4

2.2 Retningslinjer .................................................................................................................4

2.3 Interne reglement for selskapet ..................................................................................4

3. Borg Næring og Eiendom AS ......................................................................................4

3.1 Historikk ..........................................................................................................................4

3.2 Selskapets styrende organer.......................................................................................5

3.3 Nøkkeltall - utvikling ......................................................................................................6

4. Forhold vedrørende eier – Sarpsborg kommune .....................................................7

5. Vurdering, konklusjon og anbefalinger ......................................................................9

6. Selskapets og eierkommunens kommentarer ........................................................11

6.1 Selskapets kommentarer ...........................................................................................11

6.2 Eiers (Sarpsborg kommune) kommentarer .............................................................11

7. Vedlegg .........................................................................................................................11

62


1. Innledning

1.1 Bakgrunn for selskapskontroll

I kommunelovens § 77.5 og § 80 pålegges kommunene og fylkeskommunene å gjennomføre selskapskontroll av selskaper som er heleid av kommuner. Dette vil gjelde interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i kontrollutvalgsforskriftens kapittel 6. Bestillerfunksjonen er i henhold til loven lagt til kontrollutvalget.

Kontrollutvalget vedtok i sitt møte 16.02 2016 i sak 16/2 at i løpet av perioden 2016 - 2019 skal det gjennomføres en eierskapskontroll med Borg Næring og Eiendom AS. Bystyret vedtok planen den 17.03 2016 i sak 13/16. Av planen for selskapskontroll fremgår det blant annet at det skal arbeides med å legge til rette for en eierskapskontroll med Borg Næring og Eiendom AS.

Østfold kontrollutvalgssekretariat er tillagt oppgaven å utføre eierskapskontroll på vegne av kontrollutvalget i Sarpsborg kommune i henhold til samarbeidets vedtekter.

1.2 Formål

Formålet med selskapskontroller fremkommer av § 14 i forskrift om kontrollutvalg i kommuner. Ifølge bestemmelsen skal kontrollutvalget påse at det gjennomføres kontroll med forvaltningen av eierinteressene i de selskaper som er omfattet av slik kontroll, herunder å kontrollere om den som utøver kommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i samsvar med kommunestyrets/ fylkestingets vedtak og forutsetninger (eierskapskontroll).

Dersom kontrollutvalget bestemmer det, kan den også inkludere forvaltningsrevisjon i selskapskontrollen.

1.3 Problemstillinger

Med bakgrunn i formålet med eierskapskontrollen, har vi satt opp følgende problemstillinger: Ajourholdes kommunens

eiermelding/eierpolitikken? Gis det generelle/spesielle føringer i

eiermeldingen i kommunens eiermelding som vedrører Borg Næring og Eiendom AS, og etterleves disse?

Er selskapets formålsparagraf entydig og i tråd med driften?

Utøver generalforsamlingen sin myndighet i henhold til lover og regler?

Sørger styret for en forsvarlig forvaltning av selskapet?

Er kommunens representasjon i selskapets organer ivaretatt?

1.4 Avgrensning og metode

Vedtaket om selskapskontroll i Borg Næring og Eiendom AS gjelder eierskapskontroll og ikke forvaltningsrevisjon. Eierskapskontrollen har vært gjennomført for driftsåret 2016.Denne rapporten gjelder for Sarpsborg kommune og hvor mandatet for kontrollen ble godkjent av kontrollutvalget i møte 16.02 2016.

Kontrollen er gjennomført ved gjennomgang av aktuelle politiske saker i bystyret, i dialog med administrasjonen i Borg Næring og Eiendom AS og ved gjennomgang av dokumenter mottatt fra selskapet (protokoller fra styre og representantskapet, årsberetninger og årsregnskap m.m).

63


2. Gjeldende lover og styringsdokumenter

2.1 Lover

Kommuneloven og kontrollutvalgsforskriftenI kommunelovens § 80 pålegges kommunene og fylkeskommunene å gjennomføre selskapskontroll av selskaper som er heleid av kommuner. Dette vil gjelde interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i kontrollutvalgs-forskriftens kapittel 6. Etter paragrafens siste avsnitt skal kontrollutvalget og kommunens revisor varsles og ha rett til å være tilstede på selskapets generalforsamling/representantskap eller tilsvarende organ.

Lov om aksjeselskaper Gjennom generalforsamlingen utøver aksjeeierne den øverste myndighet i selskapet, jf. lovens § 5-1. Generalforsamlingen skal etter lovens § 5-5 behandle og vedta årsregnskap, årsberetning og utbytte og ellers andre saker iht. loven eller vedtektene. Styrets oppgaver og ansvar er underlagt reglene i lovens § 6-12 og § 6-13. Styret skal i nødvendig utstrekning fastsette planer og budsjetter for selskapets virksomhet. Det skal ellers påse at virksomheten drives i samsvar med selskapets formål, aksjonæravtale, vedtekter, selskapets årsbudsjett og andre vedtak og retningslinjer fastsatt av generalforsamlingen, og å sørge for at bokføringen og formuesforvaltningen er gjenstand for betryggende kontroll.

Regnskaps-, skatte- og avgiftsregler (lover om årsregnskap, skatt og merverdiavgift) Vi går i denne undersøkelsen ikke inn på disse forholdene. Selskapets regnskaper er revidert av egen ekstern revisor og ren

revisjonsberetning er avlagt for årene vi har sett på.

2.2 Retningslinjer

Selskapsavtale/vedtekterSelskapet styres etter vedtekter. Formålsparagrafen i svedtektene setter rammene for selskapets kjernevirksomhet og lyder som følger:«Selskapets formål er å forestå eierskap og forvaltning av fast eiendom, samt for øvrig forvalte selskapets midler.»

Selskapet er i henhold til Brønnøysundregistrene stiftet som Interkommunalt selskap i 17. november 1969. Selskapets vedtekter ligger som vedlegg nr. 1 til rapporten.

2.3 Interne reglement for selskapet

EtikkreglementSelskapet har ikke etablert etiske retningslinjer.

Instruks for daglig lederSelskapet har utarbeidet instruks for daglig. Instruksen vedlegges rapporten (vedlegg2)

Instruks for styret Selskapet at det ikke er utarbeidet egen instruks for styret.

3. Borg Næring og Eiendom AS

3.1 Historikk

Borg Næring og Eiendom AS er et 100 % eid aksjeselskap av Sarpsborg kommune. Selskapets aktivitet er årlig salg av tomteområder. I 2013 ble fleste av selskapets tomter overført til Sarpsborg kommune. På Borg Næring og Eiendom AS står det nå (31.12 2016) registrert 45 matrikkelenheter. Det er kun 7 av disse eiendommene som selskapet BNE AS eier, de resterende 38 eiendommene er solgt til Sarpsborg kommune, men ikke hjemmelsoverført.

64


All utvikling (selskapets tomter) skjer i Sarpsborg kommune og selskapet er nærmest som et passivt selskap.

Selskapet har ingen ansatte, og rollen som daglig leder utøves av kommuneområdet forvaltning og utvikling, og er lokalisert i rådhuset i Sarpsborg kommune.

3.2 Selskapets styrende organer

GeneralforsamlingenBorg Næring og Eiendom AS, ledes av generalforsamlingen og et valgt styre. Generalforsamlingen er selskapets øverste organ. I henhold til aksjeloven § 5.1 er det gjennom generalforsamlingen at aksjeeier(e) utøver den øverste myndighet. Styreleder og daglig leder skal være til stede på generalforsamlingen. Andre styremedlemmer kan være til stede på generalforsamlingen.

Aksjelovens § 5-5 påpeker at innen seks måneder etter utgangen av hvert regnskapsår skal selskapet holde ordinær generalforsamling.

Generalforsamlingens oppgaver er nedfelt i aksjelovens § 5-5, 2. ledd. Generalforsamlingen skal behandle følgende saker: Godkjennelse av årsregnskapet og

årsberetningen, herunder utdeling av utbytte.

Andre saker som etter loven eller vedtektene hører inn under generalforsamlingen.

Etter aksjelovens § 7-1 er det generalforsamlingen som skal velge revisor for selskapet. Revisor godtgjørelse skal godkjennes av generalforsamlingen.

For kontrollperioden 2016/17 har følgende representant møtt til ordinære representantskaps- møter i 2016 og 2017 for eierkommune. Ordfører Sindre Martinsen-Evje

Generalforsamlingsmøter i 2016 og 2017Tabellen under viser en oversikt over saker representantskapet har hatt til behandling i 2016 og i 2017. Møtedag Saker til behandling15.06 2016 Åpning av møte, opprettelse av fortegnelse av møtende aksjonærer

Valg av protokollunderskrivere Godkjenning av innkalling og dagsorden Godkjennelse av årsregnskap og årsberetningen, herunder

revisjonsberetning for 2015 Disponering av utbytte Godkjennelse av revisors godtgjørelse for 2015 Valg av styre Fastsetting av godtgjørelse til styrets medlemmer

Møtedag Saker til behandling29.06 2017 Åpning av møte, opprettelse av fortegnelse av møtende aksjonærer

Valg av protokollunderskrivere Godkjenning av innkalling og dagsorden Godkjennelse av årsregnskap og årsberetningen, herunder

revisjonsberetning for 2016 Disponering av utbytte Godkjennelse av revisors godtgjørelse for 2016 Valg av styre Fastsetting av godtgjørelse til styrets medlemmer

65


StyretI henhold til aksjelovens § 6-1 skal et selskap ha minst 3 medlemmer. I selskapet med aksjekapital på mindre enn tre millioner kroner kan styret likevel ha færre enn tre medlemmer.

I henhold til vedtektene § 6 for Borg Næring og Eiendom AS skal styre bestå av tre til fem medlemmer. I kontrollåret har styret bestått av tre medlemmer.

Krav til kjønnsrepresentasjon for interkommunale selskaper (IKS) og kommunale aksjeselskap (AS) trådde i kraft fra 2006. Lovkrav er at forholdet skal være 3/2 eller minst 40 % av hvert kjønn.

For året 2016 har styret i Borg Næring og Eiendom AS bestått av følgende personer:

Styrets oppgaver er nedfelt i Aksjelovens §§ 6-12 og 6-13. Forvaltningen av selskapet hører under styret. Styret skal i nødvendig utstrekning fastsette planer og budsjetter for selskapets virksomhet. Styret skal også fastsette retningslinjer for virksomheten. Styret skal holde seg orientert om selskapets økonomiske stilling og plikter å påse at dets virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll. Om

styrets tilsynsansvar nevnes følgende, i selskaper som bare har en aksjeeier, skal styret sørge for at avtaler mellom selskapet og aksjeeieren nedtegnes skriftlig.

Styret har i 2016 avholdt to møter og behandlet 8 nummererte saker. Saker styret har behandlet er: Godkjenning av dagsorden Orientering fra daglig leder (begge

møter) Selskapets økonomiske stilling

(begge møter) Generalforsamlingen Sletting av anleggsbidrag Eventuelt

Godtgjørelse til styret:Representantskapet har i 2016 fastsatt et reglement for godtgjøring til valgte representanter i Borg Næring og Eiendom AS. For 2016 gjelder følgende godtgjøring: Styreleder: 1 % av ordførers lønn og

styremedlemmer skal ha 1/3 av styreleder.

Daglig leder:I henhold til Lov om interkommunale selskaper § 14 forestår daglig leder den daglige ledelse av selskapet og skal følge de retningslinjer og pålegg som styret har gitt. Selskapet Borg Næring og Eiendom AS har ikke ansatt daglig leder. Det er enhetsleder i forvaltning og utvikling i Sarpsborg kommune som kun bistår selskapet med noen timer i året.

3.3 Nøkkeltall - utviklingNøkkeltall: 2016 2015 2014

Resultat:Salg av tomteareal 5 000 3 550 000 2 350 001Leieinntekt 101 000 392 000 464 000Annen driftsinntekt 0 1 116 398 73 850Sum Inntekter 106 000 5 058 398 2 887 851

Driftskostnad 1 751 875 2 926 317 1 743 730Netto finansinntekt 500 379 463 271 790 342

Navn FunksjonAnne Karine Frigaard LederNils-Aage Pedersen NestlederHasse Ekmann styremedlem

66


Driftsresultat -1 145 496 2 595 352 1 144 120Skattekostnad -247 258 681 122 573 838Årsresultat -898 237 1 914 230 1 360 624

KapitalforholdAnleggsmidler 0 0 10 760 220Omløpsmidler (tomteområder - bank)

18 755 142 36 600 848 21 071 119

Sum eiendeler 18 755 142 36 600 848 31 831 338

Langsiktig gjeld 0 247 258 36 293Kortsiktig gjeld 3 180 050 3 880 266 1 235 951Sum gjeld 3 180 050 4 127 524 1 272 244

Sum opptjent egenkapital 15 575 092 30 528 074 28 613 844

Resultatgrad i % -1080 % 51,3 % 39,6 %Likviditetsgrad 5,9 9,4 17Egenkapitalandel (%) 83 % 83,4 % 89,8 %

Definisjoner:Resultatgrad: Driftsresultat/driftsinntekterLikviditetsgrad: Omløpsmidler/kortsiktig gjeld (bør være større enn 1)Egenkapitalandel: Egenkapital/totalkapital

Selskapets revisor (PwC) har for regnskapsåret 2016 avlagt en ren revisjonsberetning og den uttrykker følgende: Årsregnskap er avgitt i samsvar med

lov og forskrifter og gir et rettvisende bilde av den finansielle stilling til Borg Næring og Eiendom AS per 31. desember 2016 og av resultatet for regnskapsåret som ble avsluttet per denne dato i samsvar med regnskapslovens regler og god regnskapsskikk i Norge.

Opplysningene i årsberetningen om årsregnskapet og forutsetningen om fortsatt drift er konsistente med årsregnskapet og er i samsvar med lov og forskrifter.

Vi viser til årsregnskap, årsberetning og revisjonsberetning 2016 for Borg Næring og Eiendom AS for ytterligere detaljer.

4. Forhold vedrørende eier – Sarpsborg kommune

Kommunens eiermelding/eierpolitikkFormålet med meldingen er å få stadfestet regler og rutiner som skal gjelde ved forvaltningen av eierskap i Sarpsborg kommune. Meldingen gir et budskap fra eier om hva man forventer av det enkelte selskap. Eiermeldingen skal sikre at Sarpsborg kommune fremstår som ryddig, tydelig og samfunnsansvarlig eier.

Meldingen gir en generell beskrivelse av eierskapspolitikk og eierstrategi samt eierstyringen og hvilke styringsdokumenter som gjelder. I meldingens kapitel 2 redegjøres det for politisk og administrativ eieroppfølging. Det er stadfestet regler og rutiner som skal gjelde ved forvaltningen av eierskap i Sarpsborg kommune hvorav følgende ni overordnede prinsipper for eierskap er sentrale.

67


1. Det skal være åpenhet knyttet til Sarpsborg kommunes eierskap og til selskapenes virksomhet.2. Sarpsborg kommunes valg om å etablere et selskap og valg av selskapsform skal baseres på en analyse av kommunens styringsbehov og mål for virksomheten3. Sarpsborg kommune forventer at selskapene er bevisst sitt samfunnsansvar.4. Sarpsborg kommune skal som eier gi klare, langsiktige mål for selskapene og foretakene gjennom selskapsvise eierstrategier. Styret er ansvarlig for realisering av målene.5. Sarpsborg kommune skal fremme sine interesser overfor kommunale selskap gjennom eierorganene og eiermøter.6. Aksjonærene/deltagerne i selskaper skal likebehandles.7. Styret skal være kjennetegnet av kompetanse, kapasitet og mangfold ut fraselskapets/foretakets egenart og kommunens formål med eierskapet8. Styrets godtgjøring skal være på moderat nivå, men fremme verdiskapningen i selskapene og fremstå som rimelig ut fra styrets ansvar, kompetanse, tidsbruk og arbeidets kompleksitet. Leders lønnsnivå i selskap der kommunen er en betydelig eierskal ligge på et konkurransedyktig nivå, men ikke være lønnsledende.9. Kapitalstrukturen i selskapet skal være tilpasset formålet med eierskapet og selskapets situasjon.

For alle de ni overordnede prinsipper gis det ytterligere beskrivelser på hva

Sarpsborg kommune forventer skal legges til grunn for eierskapet.

I meldingens kapitel 3 gis det en detaljert oversikt over kommunens eierportefølje med tilhørende spesifikk eierstrategi for det enkelte selskap.

Rapportering til politiske organerKommunen etablert i 2007 en praksis for rapportering til Bystyret. I følge eiermeldingen skal det presenteres en rapport til bystyret på vedtatte regnskap og årsmelding for Sarpsborg kommunes eierskap i aksjeselskaper, deltagelse i IKS og kommunalt samarbeid og i kommunens foretak. Denne orientering skjer fortrinnsvis innen utgangen av september hvert år.

Eiers representasjon i selskapetRepresentantskapetKun èn representant kan representere eieren på representantskapsmøte. Eiere kan ha med eksempelvis rådgiver i tillegg til den representanten som innehar fullmakt til å representere eierens interesser på ordinære representantskapsmøter. Sarpsborg kommune ved ordfører har vært representert på representantskapsmøtene i 2016 og 2017.

StyretDet har vært avholdt 1 styremøter i 2016. Valgte representanters deltagelse ved styremøtene vises i tabellen under.

Valgte representanter Deltatt på styremøter

Forfall tilstyremøter

Fremmøte-prosent

Vara møtt

Anne Karine Frigaard 1 0 100 %Nils-Aage Pedersen 1 0 100 %Hasse Ekmann 1 0 100 %

68


5. Vurdering, konklusjon og anbefalinger

Ajourholdes kommunens eiermelding/eierpolitikken?

I bystyret 10.05 2007 ble det lagt frem sak om «Sarpsborg kommunes utøvelse av eierskap – eiermelding”. Dette var den første eierskapsmelding som er behandlet. Etter denne dato har bystyret behandlet eiermelding/eierpolitikk følgende år:

Bystyret 27.11 2008 Bystyret 20.03 2014 Bystyret 19.03 2015 Bystyret 06.04 2017

Sarpsborg kommune har en svært variert selskapsportefølje. Kommunens eierskap spenner seg fra store verdier i eiendomsselskaper og energisektoren til bedrifter som opererer innen tilrettelagt arbeidstrening for yrkeshemmede, interkommunale selskaper eller samarbeid på lovpålagte oppgaver og selskaper for å fremme/profilere kommunen/regionen.Noen av selskapene opererer i et marked, mens andre er skjermet fra konkurranse. Offentlig eierskap for disse selskapene er regulert gjennom et mangfold av lover og forskrifter, hvor ikke bare den enkelte selskapslovgivning er aktuell, men også eksempelvis kommuneloven,anskaffelsesloven, offentleglova og konkurranseloven. EØS-avtalen setter også skranker for hvordan kommuner kan opptre som eiere, ikke minst gjennom forbud mot offentlig støtte.

I 2014 vedtok Sarpsborg kommune en eierskapsmelding som et overordnet rammeverk som ligger til grunn for kommunens forvaltning av eierskap i selskaper og foretak. Sarpsborg kommunes eierskapspolitikk og eierskapsmelding 2017 inneholder ingen endringer i forhold til de generelle prinsipper og føringer som ble lagt til grunn i 2014.Eierskapsmelding er kommunisert til selskapene, og sendt direkte til styreleder i

alle selskapene. Sist revidert eiermeldingen (2017) vedlegges ikke rapporten, se kommunes hjemmeside.

Sekretariatets konklusjon:Sarpsborg kommune legger opp til at de deler av eiermelingen som omhandler enkeltselskaper skal rulleres årlig. Bystyret behandler formål og strategi for selskapene gjennom eierskapsmeldingen årlig i mars/april. Vi konkluderer med at målsettingen om ajourhold er innfridd.

Gis det generelle/spesielle føringer i eiermeldingen som vedrører Borg Næring og Eiendom AS, og etterleves disse?

I eiermeldingen forventes det at selskapene er bevist sitt samfunnsansvar blant annet hensynet til etikk. Borg Næring og Eiendom AS har ikke etablert etiske retningslinjer.

Godtgjørelse til styrets medlemmer fastsettes av representantskapet i selskapet. I de selskaper og foretak kommunen er 100 % eier er det i eiermeldingen anbefalt og praktisert en honoreringsnivå for godtgjørelsen etter størrelsen på selskapet. For små selskaper skal styreleder ha 1 % av ordførerlønn og styremedlemmer 1/3 av det igjen. Dette stemmer også med vedtak i selskapets generalforsamlingen for 2016.

Eiermelding uttrykker at selskapene skal rapportere økonomiske resultater til kommune årlig.Formannskapet i Sarpsborg behandlet den 28.09 2017, sak 97/17 «Rapportering per 31.12 2016 på kommunaleide selskaper og foretak». Borg Næring og Eiendom AS var et av flere selskaper det ble rapportert for. Saken settes opp til behandling i Bystyret i oktober 2017.

Det er ikke gitt spesielle føringer i eiermeldingen, kommunens strategi med selskapet er følgende.

69


«Kommunens formål med eierskapet i selskapet kan karakteriseres som finansielt motivert. Hovedhensikten med selskapet er å sitte på eiendomshjemlene til eiendommer som er overført til Sarpsborg kommune».

Sekretariatets konklusjon:Slik selskapets aktivitetsnivå har vært i 2016 og også vil være i fremtiden kan vi konkludere med at vi ikke registrerer mangler vedrørende etterlevelse av de føringer som er gitt i eiermeldingen for selskapet.

Er selskapets formålsparagraf klart definert, og er driften i tråd med formålsparagrafen?

Eierskap kan oppfylle ulike typer mål (formål) for eier, det kan eksempelvis være politiske, sosialpolitiske, finansielle, industrielle eller regionaløkonomiske mål.

Vedtektens formålsparagraf (§ 2) setter rammene for selskapets virksomhet. Selskapets formålsparagraf lyder som følger: «Selskapets formål er å forestå eierskap og forvaltning av fast eiendom, samt for øvrig forvalte selskapets midler.»

Sekretariatets konklusjon:I selskapets årsmeldinger for 2015 og 2016 redegjøres det for aktivitetsnivået i selskapet. Aktivitetsnivået er helt på linje med det formålsparagrafen tilsier selskapet skal drive med av oppgaver.

Sekretariatet konkluderer med at selskapet aktivitet er i tråd med selskapets formålsparagraf.

Utøver representantskapet sin myndighet i henhold til lover og regler?Eier av selskapet har avholdt ordinære generalforsamlingsmøter i 2016 og 2017. Til behandling har vært styrets årsmelding og fastsettelse av årsresultat og balansen, disponering av utbytte

Godkjennelse av revisors godtgjørelse for 2015, valg av styre og fastsetting av godtgjørelse til styrets medlemmer

Selskapets regnskap (nøkkeltallene) for perioden 2014 – 2016 viser at nøkkeltallene er tilfredsstillende. Selskapets inntekter i 2016 stammer ifra selskapets 7 eiendommer som er igjen i selskapet. Inntektene fra eiendommene som ble solgt til kommunen går naturlig vis til kommunen. Selskapet har en svært god egenkapitalandel, selv etter utbytte på kr. 16 millioner i 2016. Det er fra revisor avlagt ren revisjonsberetning for 2016.

Sekretariatets konklusjon:Ved gjennomgang av protokoller fra generalforsamlingsmøtene er vår vurdering den at representantskapet har utøvd sine oppgaver og myndighet i tråd med aksjelovens § 5-5, 2. ledd og aksjelovens § 7-1

Sørger styret for en forsvarlig forvaltning av selskapet?Styrets oppgaver er nedfelt i Aksjelovens §§ 6-12 og 6-13. Forvaltningen av selskapet hører under styret. Styret skal i nødvendig utstrekning fastsette planer og budsjetter for selskapets virksomhet. Styret skal også fastsette retningslinjer for virksomheten. Styret skal holde seg orientert om selskapets økonomiske stilling og plikter å påse at dets virksomhet, regnskap og formuesforvaltning er gjenstand for betryggende kontroll.

Vedrørende kjønnsfordeling i styret er lovkrav at forholdet skal være 3/2 eller minst 40 % av hvert kjønn for kommunale selskaper. Styret i Borg Næring og Eiendom AS består av 2 menn og 1 kvinne.

Sekretariatets konklusjon:Ut fra gjennomgang av saksdokumentene har styret kun avholdt to møter i kontrollåret 2016. Aksjelovens bestemmelse tilsier minst fire styremøter i året og det daglig leder skal sørge for at en

70


økonomirapport fremlegges som egen sak til styret slik at de kan ivareta sin påsefunksjon om at selskapet drives i samsvar med budsjettet.

Kravet om kjønnsfordeling er ivaretatt.

Kontrollens anbefaling er at selskapets daglige leder/styret sørger for at fire styremøter i året blir avholdt, samt at økonomioversikt behandles i hvert styremøte.

Er kommunens representasjon i selskapets organer ivaretatt?Det ble avholdt et generalforsamlingsmøte i 2016 og et møte i 2017. Sarpsborg kommune har vært representert ved Sindre Martinsen-Evje i begge møter. Vedrørende styrets deltakelse i Borg Næring og Eiendom AS vi viser til oversikt- og oppmøtetabell på side 8 i rapporten.

Sekretariatets konklusjon:Vår vurdering er at det har vært tilfredsstillende representasjon på vegne av Sarpsborg kommune i selskapets generalforsamling. Styret har hatt en tilfredsstillende oppmøtefrekvens i kontrollperioden, men med for lite møter i kontrollåret i henhold til aksjeloven.

6. Selskapets og eierkommunens kommentarer

6.1 Selskapets kommentarer

Daglig leder har i epost til sekretariatet den 16. oktober meldt at rapportutkastet er godkjent fra selskapets side.

6.2 Eiers (Sarpsborg kommune) kommentarer

Rådmannen har i brev datert 30.10 2017 gitt sitt tilsvar på rapportutkastet. Rådmannen er enig i rapporten anbefaling og har ingen øvrige merknader til denne.

Sarpsborg 08.11 2017

Anne-Karin Femanger Pettersen Bjørn GulbrandsenDaglig leder Rådgiver

7. Vedlegg

1. Vedtekter for Borg Næring og Eiendom AS2. Sarpsborg kommune – Eiermeldingen (ikke vedlagt – ligger på kommunes sider)3. Selskapets tilbakemelding til rapporten, datert 16.10 2017 4. Tilsvar fra Sarpsborg kommune, datert 30.10 2017

71

72

73

74

75

76


Møtebok


Møteplan 1. halvår 2018


1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for sin virksomhet 1. halvår 2018:

27. februar 24. april (regnskapsmøte) 5. juni

Møtestart er kl. 17.30.


VedleggIngen

Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)Kontrollutvalgets budsjettforslag for 2018

SaksopplysningerKontrollutvalget fastsetter en møteplan for ett halvt år av gangen. I kontrollutvalgets budsjett for 2018 er det innarbeidet en møtefrekvens på fem til seks møter. I løpet av første halvår 2018 planlegges det med å avholde tre møter, henholdsvis i februar, april og juni.

VurderingSekretariatet forslår tirsdag som fast møte dag for kontrollutvalget, og at møtene i utvalget starter kl. 17.30.

Sekretariatet forslag er at kontrollutvalgets møter avholdes på følgende datoer for 1. halvår 2018:

77

27. februar 24. mai (regnskapsmøte) 5. juni

Møtestart kl. 17.30

78


Møtebok


Referater og meldinger


1. Referater og meldinger tas til orientering


VedleggBystyrets behandling av FR-rapport «Kvalitet i tjenester»Kommunens oppfølging av tilsyn med NAV/økonomisk stønadTilsynsrapport Barnehage


SaksopplysningerIngen

VurderingReferater og meldinger kan tas til orientering

79

Arkivsak 17/07508 Saksbehandler Ida Marie Odsæter

Behandlet av Møtedato Saknr

1 Bystyret 2015 - 2019 16.11.2017 108/17

SAKSPROTOKOLL

Oppfølging av forvaltningsrevisjonsrapport - Kvalitet i heldøgns omsorgsplasser

Bystyret 2015 - 2019 har behandlet saken i møte 16.11.2017 sak 108/17 Behandling i Bystyret 16.11.2017: Følgende hadde ordet ved behandlingen av saken: Lisbeth Nesteng (AP) Representanten Lisbeth Nesteng fremmet følgende forslag på vegne av Arbeiderpartiet til dato i punkt 3: 3. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sitt forbedringsarbeid knyttet til forvaltningsrevisjonen, til utvalg for velferd og folkehelse innen 1. oktober 2018. Votering Kontrollutvalgets innstilling med forslaget fra Arbeiderpartiet til dato i punkt 3. ble enstemmig vedtatt. Bystyrets vedtak 1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport «Kvalitet i heldøgns omsorgsplasser» til etterretning.

Bystyret finner det positivt at kommunen i all hovedsak leverer tjenester som er trygge, helhetlige, samordnet og fleksible, og at det gis rom for brukermedvirkning og individuell tilpasning.

2. Bystyret merker seg revisjonens anbefalinger og finner det tilfredsstillende at rådmannen allerede jobber kontinuerlig med forbedringsarbeidet ved å:

Utvikle flere nivå 2 prosedyrer. Dette vil kunne sikre en universell praksis ved kommunens sykehjem.

Implementere en god avvikskultur i avdelingene. Dette vil kunne sikre at flere ansatte melder inn skriftlige avvik i Riskmanager.

Videreutvikle praksis omhandlende dokumentasjon i tiltaksplan og journal. Kommunen bør i større grad definere hva som skal dokumenteres og hvor det skal dokumenteres, slik at praksis blir enhetlig og oversiktlig.

3. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sitt forbedringsarbeid knyttet til forvaltningsrevisjonen, til utvalg for velferd og folkehelse innen 1. oktober 2018.

80

2

81

82

83

84

85

Besøk: Vogtsgate 17, Moss | Post: Postboks 325 | 1502 Moss Sentralbord: 69 24 70 00 | Faks: 69 24 70 01 | Org.nr 974 760 460 E-post: [email protected] | www.fylkesmannen.no/ostfold

Svar på plan for å lukke avvik Vi viser til NAV- kontorets plan datert 21. august 2017 for å lukke avvik etter tilsyn med sosiale tjenester til barnefamilier, og vår tilsynsrapport etter tilsynet datert 13. juni 2017. Det er vår vurdering at tiltakene som fremgår av planen vil bidra til å øke kvaliteten på kartlegging av behovet for økonomisk stønad og sikre den individuelle vurderingen av søknadene. Vi mener også at fristene for gjennomføring og evaluering av tiltakene er realistiske. Vi ser at dere i gjennomgang av tjenesten har kommet til at NAV- kontoret har forbedringspunkt knyttet til å kartlegge barns behov, også når foresatte kontakter NAV- kontoret om sykepenger, dagpenger eller arbeidsavklaringspenger. Vi tror at en slik tilnærming vil bidra til rett hjelp til rett tid, og øke muligheten for å komme tidligere inn for å bistå familier som trenger hjelp. I tilbakemeldingen deres fremkommer det at veilederne påpeker at tid er et vesentlig moment, spesielt i situasjoner med fravær og mye skriftlig behandling av saker på vegne av andre. Det står også at besluttergruppen forteller at vedtak godkjennes med mangler når det haster å få utbetalt pengene. Vi ber om en redegjørelse og beskrivelse av tiltak på dette punktet. Redegjørelsen bør inneholde en vurdering av om kapasiteten er tilstrekkelig til at alle som omfattes av søknaden er sikret en individuell kartlegging og vurdering. Herunder om det er nødvendig med spesielle tiltak ved veilederes fravær. Dersom det skal iverksettes flere tiltak enn det som fremgår av planen, ønsker vi at det settes tidspunkt for iverksettelse og evaluering. Vi ber om en skriftlig tilbakemelding innen 1.oktober 2017. Fylkesmannen ber videre om en statusrapport på iverksatte tiltak med frist i planene 1. november, innen 15. november 2017. Statusrapporten bør inneholde informasjon om tiltakene som skal være iverksatt 1. november, faktisk er iverksatt, og om tiltak som skal iverksettes i løpet av desember, følger planen. Vi vil i 2018 be om en evaluering av om iverksatte tiltak har ført til at barnefamilier som søker om økonomisk stønad får kartlagt sitt behov og får en individuell vurdering slik loven krever. Vi har tatt utgangspunkt i deres evalueringspunkter, og foreslår en frist for oppsummering av evalueringen i løpet av februar 2018.

Sarpsborg kommune V / kommunalsjef Velferd Postboks 237 1702 SARPSBORG

Helse- og sosialavdelingen

Deres ref.:

Vår ref.: 2017/594 721.10 NWE

Vår dato: 07.09.2017

86

mailto:[email protected]

Med hilsen Elisabeth Lilleborge Markhus e.f. Nina Westby Evensen fylkeslege seniorrådgiver Dokumentet er elektronisk godkjent Kopi til: NAV Sarpsborg Postboks 237 1702 SARPSBORG

87

ENDELIG TILSYNSRAPPORT

Barnehageloven

Sarpsborg kommune

2017

88

Innhold

Innhold ............................................................................................................................................. 2

Sammendrag ................................................................................................................................... 3

1 Innledning ..................................................................................................................................... 4

2 Om tilsynet med Sarpsborg kommune ....................................................................................... 4

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet ........................... 4

2.2 Tema for tilsyn .................................................................................................................. 4

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet ..................................................................................... 4

3 Kommunens ansvar som barnehagemyndighet – tilsyn og veiledning ............................... 5

3.1 Rettslig krav ........................................................................................................................... 5

3.2 Fylkesmannens observasjoner ............................................................................................ 6

3.3. Fylkesmannens vurderinger ................................................................................................ 7

3.4 Fylkesmannens konklusjon .................................................................................................. 8

4. Endelig rapport ............................................................................................................................ 9

Vedlegg: .......................................................................................................................................... 10

1: Oversikt over dokumentasjon til tilsynet med Sarpsborg kommune ................................. 10

2: Oversikt over navn og funksjon på de som har deltatt i tilsynet ........................................ 11

89

Sammendrag

Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med Sarpsborg kommune som

barnehagemyndighet. Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven § 8

første ledd for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk og kommunens

adgang etter barnehageloven § 16 til å føre tilsyn med barnehagene.

Fylkesmannen har undersøkt hvordan kommunen påser at barnehagene drives i henhold til

gjeldende regelverk, og da med spesielt fokus på risikovurdering, valg av virkemidler og

oppfølging etter tilsyn og veiledning.

Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og

barnehagenes rettsikkerhet. Dette gjør vi ved å kontrollere at kommunen overholder rettslige

krav. Dersom tilsynet avdekker lovstridig praksis skal kommunen rette opp dette.

Tilsynet er gjennomført ved å gjennomgå dokumentasjon fra Sarpsborg kommune,

Kurland barnehage, Hannestad barnehage, Alvimhaugen barnehage og Løkke barnehage,

samt ved å intervjue personer fra kommunen og barnehagene. Kommunen har tidligere

mottatt en foreløpig rapport. Denne ble gjennomgått på sluttmøte i kommunen. Kommunen

har hatt anledning til å kommentere den foreløpige rapporten.

Fylkesmannen har i tilsynsrapporten ikke konkludert med lovbrudd. Tilsynet avsluttes dermed

ved oversendelse av denne rapporten.

90

1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 06.01.17 til dags dato gjennomført tilsyn med

barnehagemyndigheten i Sarpsborg kommune.

Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd i tilsynet med Sarpsborg kommune. Våre

observasjoner og vurderinger går fram av denne tilsynsrapporten.

Tilsynet med Sarpsborg kommune anses med dette som avsluttet.

2 Om tilsynet med Sarpsborg kommune

2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet

Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven § 9

første ledd. Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven

§ 60 b

I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette

som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrift fastsatt i medhold av

denne, som er brutt.

2.2 Tema for tilsyn

Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven § 8 første ledd for å påse at

barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk og kommunens adgang etter

barnehageloven § 16 til å føre tilsyn med barnehagene.

Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og

barnehagenes rettsikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige

kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp.

Kommunens tilsyn og veiledning med barnehagene er sentralt i barnehagemyndighetens

arbeid med å sikre at barna får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Kommunens tilsyn er

dermed også et sentralt tilsynstema for Fylkesmannen.

2.3 Om gjennomføringen av tilsynet

Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og

opplysninger fra intervju. Oversikt over de dokumenter som er lagt til grunn i tilsynet finnes i

vedlegg 1. Oversikt over de som ble intervjuet kommer fram i vedlegg 2.

Tilsynets gang

Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn dokumentasjon, datert 06.01.17

Veiledning 14.02.17

Dokumentasjon og redegjørelse mottatt 03.03.17

Brev med dagsorden for tilsynet, datert 14.03.17

Åpningsmøte og intervjuer 28.03.17

Varsel om vedtak og foreløpig rapport 05.04.17.

Sluttmøte 07.04.17

Frist for tilbakemelding på varsel om vedtak og foreløpig rapport 28.04.17

Endelig rapport og avslutning av tilsyn 01.06.17

91

3 Kommunens ansvar som barnehagemyndighet – tilsyn og veiledning

3.1 Rettslig krav

Barnehageloven § 8 første ledd lyder: Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at

barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk.

Barnehageloven § 16 om tilsyn lyder:

Kommunen fører tilsyn med virksomheter etter denne lov.

Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlige eller ulovlige forhold ved godkjente eller

godkjenningspliktige virksomheter. Hvis fristen for å etterkomme pålegget ikke overholdes, eller

hvis forholdet ikke lar seg rette, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av

virksomheten. Kommunens stengingsvedtak skal sendes fylkesmannen til orientering.

I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økonomiske

reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter § 14 a, eller forskrift i medhold

av samme bestemmelse, ikke er overholdt.

Vedtak om retting og stenging og vedtak om anvendelse av økonomiske reaksjonsmidler kan

påklages til fylkesmannen.

Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med

gjeldende regelverk, jf. barnehageloven § 8. Etter barnehageloven § 16 fører kommunen

tilsyn med barnehagene i kommunen. Tilsynet skal bidra til å sikre at barna får det de har

krav på etter ulike regelverk, og at foreldrene skal føle trygghet når barna oppholder seg i

barnehagen.

Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) angir at tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives

etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. ”Kommunen skal ved godkjenningen og

gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de

krav som settes i barnehageloven med forskrifter”. I dette ligger at kommunen har tre

virkemidler til rådighet for å påse regelverksetterlevelse; godkjenning, veiledning og tilsyn.

Kommunen må bruke disse virkemidlene slik at brudd på gjeldende regelverk avdekkes og

følges opp.

Barnehagemyndigheten må ha nok og egnet informasjon om barnehagene til å gjøre

risikovurderinger. Uten informasjon om regelverksetterlevelsen, kan ikke

barnehagemyndigheten vurdere risikoen for brudd på regelverket og behovet for veiledning

og tilsyn, jf. barnehageloven § 8 første og femte ledd. Kommunen må bruke kunnskapen om

barnehageeierne til å foreta løpende vurderinger av sannsynlighet for og konsekvensen av

brudd på barnehageeiers plikter i barnehageloven med forskrifter. På bakgrunn av

informasjon om regelverksetterlevelsen, må kommunen vurdere behovet for veiledning og

tilsyn.

Barnehageloven gir ingen bindende regler for hvordan og hvor ofte tilsyn skal gjennomføres. I

Ot.prp. nr. 76 (2002-2003) heter det at tilsynsansvaret innebærer at kommunen gjennom

veiledning og pålegg skal se til at virksomheter som omfattes av barnehageloven drives etter

barnehagelovens bestemmelser og ellers er forsvarlige. For å kunne påse regeletterlevelse i

tilsynet, må kommunen vurdere forholdene i barnehagen opp mot det aktuelle regelverket og

konkludere med om forholdene er i tråd med dette. Barnehagen har gjennom ulovfestede

regler om god forvaltningsskikk krav på å få vite kommunens vurderinger og konklusjon i

tilsynet. Dette må gjøres skriftlig.

Dersom kommunen oppdager ulovlige eller uforsvarlige forhold, kan den gi pålegg om retting.

Pålegget skal gis i form av et vedtak, og forvaltningslovens regler skal følges. Dersom pålegg

om retting ikke overholdes, kan kommunen vedta tidsbegrenset eller varig stenging av

virksomheten. Kommunens vedtak om retting og stenging kan påklages til Fylkesmannen.

92

3.2 Fylkesmannens observasjoner

Det framkommer av dokumentasjon og intervjuer at i Sarpsborg kommune er

barnehagemyndighetsrollen etter lov om barnehager delegert fra rådmannen til

kommunesjef for oppvekst. Hun har videredelegert myndigheten til enhetsleder for

kompetanse og kvalitet oppvekst. Stedlige tilsyn og andre tilsynsaktiviteter gjennomføres av

to barnehagefaglige rådgivere i denne enheten. Det er kun enhetsleder som er delegert

myndighet som barnehagemyndighet og som også undertegner på vedtak og tilsynsrapporter.

I intervjuer og dokumentasjon framkommer det at kommunen har flere områder hvor de får

kunnskap om hvordan alle barnehageeierne oppfyller sine plikter etter barnehageloven.

Dette er gjennom ulik type dokumentasjon så som barnehagenes vedtekter og årsplan,

BASIL, bekymringsmeldinger, dokumentkontroll og nettbasert tilsyn. Videre arrangerer

barnehagemyndigheten Fagarena 4 ganger pr år hvor styrere fra kommunale og private

barnehager møter. Kommunen trekker også fram deltakelse på ulike kompetansetiltak,

kvalitetsvurderinger i kommunale barnehager, plan for tilsyn og gjennomførte tilsyn som

viktige områder.

Kommunen opplyser å bruke denne kunnskapen til å gjøre risikovurderinger for å vurdere

behovet for veiledning og tilsyn. Her trekker de bl.a. fram en arbeidsgruppe i kommunen som

jobber med tilsyn som ett av sine områder. Denne arbeidsgruppen består av representanter

fra kommunale og private barnehager, Utdanningsforbundet, Fagforbundet, PPT, enhet

spesialpedagogisk førskoleteam og barnehagemyndigheten. Det gjennomføres møter 3- 4

ganger i året. Det framkommer av dokumentasjon og intervjuer at barnehagemyndigheten

sammen med arbeidsgruppen gjennomgår de tilsyn som er gjennomført, samt avvik og

merknader som er kommet og diskuterer tema for tilsyn. I Reflex opplyser

barnehagemyndigheten at de fanger opp barnehagenes praksis spesielt gjennom det

nettbaserte tilsynet som gjennomføres i oktober hvert år. På bakgrunn av dette gjennomføres

bl.a. dokumentkontroll. Kommunen opplyser at dette gir en pekepinn på fokusområder/tema

på barnehagemyndighetens fagarena og stedlig tilsyn.

Gjennom dokumentasjon og intervjuer framkommer det at kommunen har utarbeidet et

årshjul for veiledningsarena og tilsyn i 2017. Her er det en oversikt over ulike aktiviteter

gjennom året, så som kontroll av årsrapportering i januar, fagarena i februar, møte i

kompetansegruppen i mars, stedlig tilsyn i april osv. Kommunen har i tillegg

utarbeidet flere prosedyrer og rutiner for sin oppgave i å påse regelverksetterlevelse i

barnehagene;

«Veiledning og tilsyn»

«Ulike type tilsyn»

«Oppfølging av avvik og merknader etter tilsyn»

«Oppfølging av bekymringsmeldinger»

«Kontroll av årsmeldinger»

«Kontroll av årsregnskap i private barnehager»

«Gjennomføring av stedlig tilsyn»

Informasjonsbrosjyre for «Tilsyn etter barnehageloven» til alle barnehager i Sarpsborg

Plan for barnehagetilsyn – 2017

Det framkommer av dokumentasjon og intervjuer at kommunen gjennomfører stedlige tilsyn

med utvalgte tema og barnehager. Dette gjennomføres i 8-9 barnehager pr år. og har de siste

3 årene handlet om barnehagelovens formål og innhold, samt barn og foreldres medvirkning.

I prosedyre for stedlig tilsyn står det at barnehagemyndigheten sender ut «Varsel om tilsyn»

før gjennomføring av selve tilsynet til barnehageeier. Videre at varsel om tilsyn informerer

barnehageeier hvordan tilsynet skal gjennomføres, når tilsynet skal gjennomføres,

93

tema/fokusområder for tilsynet, hvilke dokumenter tilsynet tar utgangspunkt i, hvem som

skal representere barnehagen og hvem som skal utføre tilsynet. Som vedlegg sendes

«Pedagogisk tilsyn» som barnehagen skal fylle ut og returnere til barnehagemyndigheten før

det stedlige tilsynet gjennomføres. «Pedagogisk tilsyn» omfatter tilsyn med barnehagens

innhold og kvalitet og tar utgangspunkt i rammeplanens innhold og fagområder. Tilsynet

starter med et oppstartsmøte med alle representerte før barnehagemyndigheten observerer i

barnehagen og intervjuer styrer, ped.leder, assistent og foreldrerepresentant. Etter tilsynet er

det et oppsummeringsmøte med alle representerte der barnehagemyndigheten gjennomgår

sine funn, hva som kommer til å stå i tilsynsrapporten og når barnehagen kan forvente å

motta vedtak med tilsynsrapport. Her informeres det også om barnehagen har fått

merknader og avvik. Før endelig tilsynsrapport fra Fylkesmannen ble utarbeidet endret

kommunen sine rutiner når det gjelder forhåndsvarsel ved gjennomføring av tilsyn. Nye

rutiner er at foreløpig rapport (forhåndsvarsel) sendes barnehagen og barnehagen får en frist

til å uttale seg før vedtak med endelig tilsynsrapport sendes. Etter utløp av fristen utarbeider

kommunen et vedtak med endelig tilsynsrapport.

Av intervjuer framkom det at barnehagemyndigheten følger opp enkeltbarnehager basert på

nettbaserte tilsyn og BASIL. Det framkommer av dokumentasjon ett stedlig tilsyn og flere

hendelsesbaserte tilsyn med en konkret barnehage. Dette tilsynet er igangsatt på bakgrunn

av opplysninger etter nettbasert tilsyn.

I tillegg til nettbaserte tilsyn og kontroll av årsmeldinger og årsregnskap gjennomførte

kommunen i 2016 et dokumenttilsyn i 15 av kommunens 52 barnehager. Dokumenttilsynet

tok utgangspunkt i funn i det nettbaserte tilsynet. Barnehagemyndigheten etterspurte i dette

tilsynet rutiner for internkontroll etter forskrift om miljørettet helsevern og barnehagens

rutiner/system for innhenting og behandling av politiattest.

3.3. Fylkesmannens vurderinger

Kommunen er lokal barnehagemyndighet, jf. barnehageloven § 8. Plikten etter

barnehageloven § 8 til å påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk

innebærer både å vurdere risiko for lovbrudd, og en plikt til å bruke kommunens virkemidler

for å påse regelverksetterlevelse. For å vurdere risikoen for lovbrudd, må kommunen ha en

viss kjennskap til regeletterlevelsen i barnehagene. Uten denne kunnskapen kan ikke

kommunen vurdere hva slags risiko for lovbrudd som foreligger, og hvilket behov

barnehagene har for veiledning eller tilsyn. Kommunen må deretter gjennomføre veiledning

og tilsyn som svarer til behovet.

Risikovurdering

Barnehagemyndigheten må bruke kunnskapen om barnehageeierne til å foreta løpende

vurderinger av sannsynlighet for og konsekvensen av brudd på barnehageeiers plikter i

barnehageloven med forskrifter. Barnehagemyndigheten må gjøre dette både på bakgrunn av

informasjon om regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage og samlet for alle

barnehagene.

Fylkesmannen ser at kommunen innhenter informasjon om barnehagene gjennom flere

kanaler; nettbaserte tilsyn, dokumenttilsyn, BASIL, fagarena og ulike kompetansetiltak. Vi ser

videre at kommunen bruker denne informasjon til å planlegge veiledning og tilsyn, både

gjennom planlagte tiltak og hendelsesbaserte tilsyn. Fylkesmannen merker seg imidlertid at

mye av informasjonen kommunen innhenter er basert på barnehagenes egenvurdering. Dette

gjelder bl.a. pedagogisk bemanning og ulike rutiner som politiattest og opplysningsplikt til

barneverntjenesten. Fylkesmannen ser at det kan være knyttet stor usikkerhet til denne

informasjonen dersom en barnehage ikke ønsker å oppgi riktige informasjon eller ikke forstår

94

regelverket på riktig måte. Fylkesmannen ser imidlertid at barnehagemyndigheten per i dag

har mye kunnskap om barnehagene og mange ulike treffpunkt for å påse

regelverksetterlevelse i den enkelte barnehage. Vi ser også at barnehagemyndigheten følger

tett opp barnehager som gjennom nettbasert tilsyn og dokumentasjon viser en praksis som

ikke er i henhold til regelverket.

Etter en helhetlig vurdering finner ikke Fylkesmannen grunnlag til å konkludere med lovbrudd

på dette området.

Valg av virkemidler

Barnehagemyndigheten har tre virkemidler til rådighet for å påse regelverksetterlevelse;

godkjenning, veiledning og tilsyn. Kravet til å påse regelverksetterlevelse gjennom veiledning

og tilsyn innebærer imidlertid at kommunene må kunne vise hvordan de anvender sine

virkemidler og hvorfor de har valgt denne løsningen, for å oppfylle kravet i § 8.

Sarpsborg kommune har valgt ulike virkemidler for å påse regelverksetterlevelse. De

gjennomfører ulike type tilsyn og veiledning så som nettbasert tilsyn, dokumenttilsyn, BASIL,

stedlig tilsyn og fagarena. Tilsynsansvaret innebærer at kommunen skal se til at virksomheter

som omfattes av barnehageloven drives etter barnehagelovens bestemmelser og ellers er

forsvarlige. Hensikten med tilsyn er altså regeletterlevelse. Tilsynet må vurdere barnehagens

praksis opp mot de kravene som kan utledes av lovverket, og konkludere med om forholdene

i barnehagen er i tråd med disse. Sarpsborg kommune har i de nettbaserte tilsynene en

kontroll av mange av barnehagelovens bestemmelser hvert år og de henter i den forbindelse

inn barnehagenes årsplan og vedtekter. I de stedlige tilsynene har kommunen i stor grad

rammeplanens innhold og formål som tema. Fylkesmannen kan ikke se at kommunen har

utledet noen konkrete lovkriterier i de stedlige tilsynene og det kan således være utfordrende

å konkludere med om en barnehage har en praksis som faller innenfor eller utenfor

forskriftens bestemmelse. Kommunens stedlige tilsyn alene kan ikke påse

regelverksetterlevelse i alle barnehagene i kommunen da det går mange år mellom hvert

tilsyn i hver barnehage, samt at tilsynstemaet i stor grad kun er knyttet til rammeplanens

bestemmelser. Imidlertid ser Fylkesmannen at kommunens samlede tilsyns- og

veiledningsaktiviteter gir et grunnlag for å påse regelverksetterlevelse i barnehagene.

Ut fra informasjon i intervjuene er dokumenttilsynet igangsatt basert på informasjon fra det

nettbaserte tilsynet. I dette tilsynet kontrollerte barnehagemyndigheten barnehageeiers

plikter etter barnehageloven § 7; rutiner for internkontroll etter forskrift om miljørettet

helsevern og rutiner for politiattest. Ut fra dokumentasjon og intervjuer framkommer det at

barnehagemyndigheten ikke er delegert myndighet til å gjennomføre tilsyn etter forskrift om

miljørettet helsevern. Barnehagemyndigheten har heller ikke slik myndighet gjennom

barnehageloven. Slik Fylkesmannen ser det har imidlertid ikke barnehagemyndigheten

konkludert med lovbrudd knyttet til forskrift om miljørettet helsevern i dokumenttilsynet og

Fylkesmannen har dermed ikke grunnlag for å konkludere med lovbrudd på dette området.

Fylkesmannen ser at barnehagemyndigheten har mange ulike tilsyns- og

veiledningsaktiviteter. Kommunen fatter også skriftlige enkeltvedtak hvor de vurderer og

konkluderer ved lovbrudd, samt følger opp at brudd på barnehageloven blir rettet.

3.4 Fylkesmannens konklusjon

Etter Fylkesmannens vurdering har Sarpsborg kommune systemer og rutiner som er egnet til

å kartlegge hvorvidt barnehagene i kommunen følger regelverket. Kommunen har også valgt

virkemidler for å følge opp, både veiledning og tilsyn. Gjennom stedlig tilsyn og

dokumenttilsyn innhenter kommunen informasjon som er egnet til å avdekke lovbrudd.

95

På bakgrunn av dette konkluderer Fylkesmannen med at Sarpsborg kommune ivaretar sitt

ansvar for å påse regeletterlevelse i barnehagene gjennom veiledning og tilsyn. jf

barnehageloven § § 8 og 16.

4. Endelig rapport Fylkesmannen har i denne rapporten ikke konstatert lovbrudd. Rapporten inneholder derfor

ingen frist for retting. Tilsynet med Sarpsborg kommune avsluttes med denne

tilsynsrapporten.

Moss, 01.06.2017

Karianne Åsheim Kari Smith-Meyer Trond Skarsgard Haugerud

Tilsynsleder Revisor Revisor

96

Vedlegg:

1: Oversikt over dokumentasjon til tilsynet med Sarpsborg kommune

Vedlegg mottatt gjennom Reflex:

Informasjonsfolder Tilsyn

Barnehagetilsyn.no — rapport fra nettbasert tilsyn 2016

Barnehagetilsyn.no — spørsmål og hjelpetekster

Vedtekter kommunale barnehager

Vedtekter Kulås barnehage

Årsplan 2016/2017 Sandbakken barnehage

Årsplan 2016/2017 Baneveien barnehage

Kontrollskjema årsmelding

Tilsyn gjennom veiledning

Plan for tilsyn 2017

Årshjul over veiledningsarena og tilsyn 2017

Invitasjon til fagarena

Vedtak om sats til privat ordinære barnehager Sarpsborg 2017

Prosedyre for veiledning og tilsyn

Prosedyre for ulike typer tilsyn

Prosedyre for oppfølging av avvik og merknader etter tilsyn

Prosedyre for kontroll av årsmeldinger pr 15.12

Prosedyre for kontroll av årsregnskap

Prosedyre for oppfølging av bekymringsmelding

Notat — varsling

Mal varsel om tilsyn med liten barnehage

Mal varsel om tilsyn med stor barnehage

Oversikt over gjennomførte tilsyn 2012-2016

Pedagogisk tilsyn 2017

Prosedyre — gjennomføring av stedlig tilsyn

Mal — tilsynsrapport

Mal — vedtak etter tilsyn

Mal — forhåndsvarsel

Forhåndsvarsel etter tilsyn Bikuben barnehage

Prosedyre for vedtak etter tilsyn

Dokumentasjon oversendt fra kommunen:

Organisasjonskart

Delegeringsbrev fra rådmann til kommunesjef og fra kommunesjef til enhetsleder

Oversikt over planlagte tilsyn i 2017

Årshjul for veiledning og tilsyn for 2017

Oversikt over gjennomførte tilsyn for

Oversikt over fagarena — gjennomført veiledning

Vedtak med avvik og oppfølging med nytt tilsyn

Vedtak med avvik og lukking

Tilsynsrapporter for stedlig tilsyn for 2014, 2015, 2016

Rapporter for nettbasert tilsyn for 2015, saks nr: 15/00089

Oppfølging av bekymringsmeldinger, saks nr: 15/07996 og 15/0089

Dokumentkontroll 2016, saks nr: 15/07996

Reviderte maler for vedtak og tilsynsrapport mottatt 28.04.17

Reviderte rutiner for gjennomføring av tilsyn mottatt 28.04.17

97

2: Oversikt over navn og funksjon på de som har deltatt i tilsynet

Navn Tittel Intervju Sluttmøte

Kristia Svendsen Kommunalsjef X X

Ingrid F. Larsen Enhetsleder X X

Gøril Pedersen Rådgiver X X

Christin Tveter Rådgiver X X

Elisabeth Grønberg Langvik Rådgiver X

Leid Roar Pettersen Repr. Hannestad barnehage X X

Monica Huseby Styrer Løkke barnehage X X

Lars Thomas Flekkum Styrer Alvimhaugen barnehage X X

Karin B.Olsen Styrer Kurland barnehage X X

Fra Fylkesmannen i Østfold deltok: Kari Smith-Meyer, Trond Skarsgard Haugerud og Karianne

Åsheim

98


Møtebok


Eventuelt


99

Documents

Møteinnkalling Kontrollutvalget Sarpsborg · Møteinnkalling Kontrollutvalget Sarpsborg Møtested: Rådhuset, møterom Roald Dahl Tidspunkt: 12.12.2017 kl. 17:30 Eventuelle forfall