Izveštaj broj 87944-YF

Svetska banka

Republika Srbija

Pregled finansija lokalnih samouprava Mogućnosti za poboljšanje efikasnosti

5. jun 2014. godine

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Sadržaj

REZIME 1

1. UVOD 1

2. POBOLJŠANJE EFIKASNOSTI OD OPTIMIZACIJE TROŠKOVA LSU ZA ZARADE 4

2.1. Uvod 4

2.2. Regulatorni okvir za zaposlene na lokalnom nivou 7

2.3. Da li lokalne uprave imaju višak zaposlenih i previsoke zarade? 10

3. POBOLJŠANJE EFIKASNOSTI U SEKTORU KOMUNALNIH USLUGA 22

3.1. Uvod 22

3.2. Učinak JKP 24

3.3. Uticaj na lokalne budžete 27

3.4. Razlozi za neefikasnost JKP 28

3.5. Zaključci i preporuke 36

4. POBOLJŠANJE EFIKASNOSTI KROZ POBOLJŠANO UPRAVLJANJE FINANSIJAMA 38

4.1. Uvod 38

4.2. Planiranje budžeta i upravljanje prihodima 39

4.3. Izvršenje i kontrola budžeta 42

4.4. Eksterni nadzor i kontrola 48

4.5. Zaključci i preporuke 49

5. ZAKLJUČCI I PREPORUKE 51

Spisak tabela

Spisak slika

Akronimi

EUR Evro

FAD Odeljenje za fiskalna pitanja MMF-a

FMIS Informacioni sistem za upravljanje finansijama

MMF Međunarodni monetarni fond

IPSAS Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor

ZKD Zakon o komunalnim delatnostima

LSU Lokalne samouprave

ARS Anketa o radnoj snazi

ZLSU Zakon o lokalnoj samoupravi

ZJP Zakon o javnim preduzećima

ZJS Zakon o javnoj svojini

MF Ministarstvo finansija

PIFC Javna interna finansijska kontrola

UJN Uprava za javne nabavke

JPP Javno-privatno partnerstvo

JKP Javna komunalna preduzeća

DRI Državna revizorska institucija

VK Vodovod i kanalizacija

Devizni kurs

83.9 RSD = 1 US$

Jedinice mere

Metrički sistem je korišćen u celom izveštaju.

Fiskalna godina

Od 1. januara do 31. decembra.

Potpredsednik: Laura Tuck

Regionalni direktor: Ellen Goldstein

Direktor sektora: Roumeen Islam

Menadžer sektora: Satu Kahkonen

Vođa tima: Lazar Šestović

ZAHVALNOST

Ovaj izveštaj je pripremio tim stručnjaka i saradnika Svetske banke koji je vodio Lazar Šestović, glavni ekonomista za Srbiju (ECSP2) uz podršku od strane Abebe Adunje, vodeći ekonomista (ECSP2). Tim čine (po abecednom redu): Boris Begović, konsultant; Aleksandar Crnomarković, viši ekspert za upravljanje finansijama (ECSO3); Vilijam Dilindžer, konsultant; Onur Erdem (LCSPS); Luis Houk, vodeći ekspert za javni sektor (ECSP4), i Branko Radulović, konsultant.

Tim je zahvalan kolegama Majkl Stivensu i Min Žao, koji su imali formalnu ulogu komentatora na naš rad, kao i Sergeju Šatalovu (savetnik u kabinetu glavnog ekonomiste), Jonasu Franku (višem ekspertu za javni sektor), Plamenu Kalojančevu (ekonomisti iz Evropske komisije DG ECFIN) i Dejvidu Mišodu (višem ekspertu za vodoprivredu).

Takođe, tim autora ove studije bi želeo da se zahvali Švajcarskoj Federaciji i njenoj razvojnoj agenciji – Swiss Development Cooperation (SDC), za njihovu finansijsku podršku, komentare i sugestije. Naročito bi želeli da se zahvalimo Gabrieli Šafrot (zameniku direktora kancelarije SDC-a u Beogradu).

Na kraju, zahvaljujemo se Satu Kahkonen, Elen Goldstin i Toniju Verhejenu za podršku i vođstvo u ovom radu. Takođe bitno je reći da ovaj izveštaj ne bi bilo moguće završiti bez podrške Hermine Vuković-Tasić, koja je obradila tekst i organizovala naše posete opštinama u Srbiji; Ane Grant koja je lektorisala tekst, i Đorđa Lašića koji je dizajnirao korice.

Rezime

Javne finansije Srbije suočavaju se sa velikim izazovima. Od 2008. godine prihodi su smanjili svoje učešće u BDP-u za dva procentna poena dok su rashodi porasli za jedan procentni poen. U prethodnih pet godina deficit opšte države bio je u proseku 5,8 procenata BDP-a. Posledično javni dug se više nego udvostručio; i do kraja 2013. godine dostigao je 64 procenta BDP-a. Fiskalna politika bila je relaksirana iz više razloga, naročito zbog uticaja svetske ekonomske krize, slabljenja upravljanja javnim finansijama (PFM) i nedostatka kontrole nad nekim kategorijama potrošnje, uključujući fond zarada. Tome su doprinele lokalne samouprave (LSU) oponašanjem stava centralne vlade.

Priznajući da je sadašnja putanja javnog duga neodrživa, republička vlada kreće u značajno srednjoročno fiskalno prilagođavanje. Prema Fiskalnoj strategiji za 2014-2016. godinu, cilj vlade je da do 2016. godine stabilizuje javni dug na oko 70 procenata BDP-a i da posle toga snižava odnos duga prema BDP-u. Da bi se do toga došlo, fiskalni deficit sektora opšte države će se smanjiti sa 6 procenata BDP-a u 2013. godini na 3,2 procenta do 2016. godine. Međutim, uspeh te strategije iziskuje koordinirane napore svih nivoa države, uključujući i LSU.

Sistem fiskalnih odnosa različitih nivoa vlasti je urušavan nekoliko puta tokom prethodnih nekoliko godina. Sa jedne strane prihodi koji pripadaju lokalnim samoupravama su znatno izmenjeni, i to najčešće u toku budžetske godine (na primer smanjivan je transfer u toku fiskalne godine; menjana je formula za raspodelu određenih zajedničkih prihoda; neke naknade su ukinute itd). Sa druge strane, i nadležnosti lokalnih samouprava su menjane, ponovo bez prethodnih konsultacija I najave od strane republičke vlade.

LSU će morati da prilagode i svoje prihode i svoje rashode dok Srbija prolazi kroz fiskalno prilagođavanje. Moraće da pronađu načine da rade efikasnije nego do sada jer će morati da se smanji kako lokalna tako i ukupna javna potrošnja. Pored toga, efikasnija potrošnja LSU je važna jer će projektovani spori oporavak srpske privrede verovatno smanjiti javne prihode. Zbog toga bi mogli da opadnu prihodi koji se dele sa centralnom vladom, kao što su porez na dohodak građana, ali i transferi od republičke vlade.

Nedostatak korektivnih mera može ugroziti održivost lokalnih finansija. Svetska banka je još u svom izveštaju iz 2013. godine1 ukazala da LSU mogu postati deo problema rastućeg deficita i javnog duga ukoliko se nešto ne promeni sa njihovim budžetima. LSU su upravo imale deficite između 2009. i 2012. godine, dok je istovremena struktura njihove potrošnje pogoršana – potrošnja na zarade je rasla dok je ulaganje u infrastrukturu opadalo.

Cilj ovog izveštaja je da pomogne kako LSU tako i Vladi Srbije da ciljeve u pogledu prilagođavanja ostvare što je moguće brže. U njemu se identifikuju određene oblasti poslova LSU koje su najmanje efikasne i preporučuju koraci da se te neefikasnosti reše. Od pažljivog osmišljavanja reformskih politika i aktivnosti zavisiće fiskalne uštede i dodatni prihodi. Sprovođenje ovih mera pomoći će otklanjanju nekih od problema koji su dugo nagomilavani. Zato republička vlada treba što je više moguće da podrži lokalne samouprave u ovim naporima.

1 Svetska banka (2013), Serbia Municipal Finance and Expenditure Review, Faza 1.

LSU imaju ozbiljne probleme vezane za učinak i budžete. Najuočljivije je da je potrošnja za zarade porasla toliko da je postala najveća pojedinačna stavka rashoda, sve više javnih komunalnih preduzeća (JKP) su postala gubitaši i zavisna od finansijske pomoći LSU, a povećane su i nepravilnosti u upravljanju javnim finansijama. Ovo nisu problemi koji se odnose samo na LSU u Srbiji, zapravo slični problemi karakterišu čitav njen javni sektor.

Ta tri problema su međusobno povezana. Potrošnja LSU na zarade porasla je u velikoj meri zbog neefikasnih sistema upravljanja javnim finansijama i slabog upravljanja i nadzora JKP. Sa svoje strane, neefikasnost JKP su pogoršali nedostatak kontrole nad politikama zapošljavanja i zarada i loše upravljanje finansijama. I na kraju, nasumična primena zakona, ograničeno ulaganje u izgradnju kapaciteta i nedostatak pažnje centralne vlade pogoršali su probleme u upravljanju javnim finansijama LSU.

Rešavanje ovih problema moglo bi da donese znatno poboljšanje efikasnosti. To bi uključivalo ne samo uravnotežene budžete, već i bolju uslugu građanima, pouzdanije budžetiranje, manje potrebe za zaduživanjem, nenagomilavanje neizmirenih obaveza i motivisanije osoblje. U ovom izveštaju, koji se oslanja na prethodni rad obavljen u 2013. godini, sugeriše se da se srpske LSU fokusiraju na troškove za zarade, JKP i upravljanje javnim finansijama kao najperspektivnije oblasti za postizanje poboljšanja efikasnosti.

Poboljšanje efikasnosti od optimizacije troškova LSU za zarade

LSU su veliki poslodavci. Njihove uprave zapošljavaju oko 44.000 ljudi. Još 42.000 radi u institucijama koje se finansiranju iz budžeta LSU, ali su organizovane kao zasebne institucije (indirektni budžetski korisnici), a preduzeća u vlasništvu LSU zapošljavaju još 77.000 ljudi. Kao rezultat toga, gotovo 10 procenata svih lica zvanično zaposlenih u Srbiji otpada na zaposlene u lokalnim subjektima.

Potrošnja za zarade najveća je pojedinačna stavka rashoda za LSU. U 2013. godini je dostigla 1,6 procenata BDP-a i na nju je otpalo preko četvrtine ukupnih lokalnih budžeta. To je najveći udeo zarada od 2005. godine, kada je započeto konsolidovano izveštavanje o lokalnim budžetima. Kada se dodaju troškovi radne snage u lokalnim preduzećima, ukupna potrošnja za zarade zaposlenih dostiže 2,5 procenata BDP-a.

Do sada je centralna vlada bila zainteresovanija od LSU za ograničavanje lokalnih troškova za zarade putem limita za njihova povećanja i za broj zaposlenih i putem kontrola zarada pojedinačnih kategorija zaposlenih. Te propise su podržali mehanizmi za njihovo sprovođenje, od kojih je najvažnije smanjenje transfera. Pored toga, Ministarstvo finansija (MF) uticalo je na troškove LSU za zarade preko procesa planiranja budžeta. Zakon o budžetskom sistemu traži od MF da dâ LSU uputstva za izradu budžeta koja uključuju i limite za pojedinačna povećanja zarada i za povećanja ukupnih troškova za zarade.

Da bi držale svoje budžete pod kontrolom, LSU treba da odgovornije primenjuju svoje politike zapošljavanja i zarada i da izbegavaju brojne rupe u propisima. Jedna od najvažnijih rupa jeste zapošljavanje u indirektnim budžetskim korisnicima, koje trenutno nije ograničeno pravilom o maksimalnom broju zaposlenih u LSU. Pored toga, Državna revizorska institucija

(DRI)2 izveštava da LSU ne poštuju striktno uredbu o koeficijentima. One uvode nove dodatke i zapošljavaju radnike na određeno vreme čak i u situacijama kada je to propisima zabranjeno.

Ukupan broj zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnim upravama samo je neznatno iznad numeričkog limita koji je odredila centralna vlada. Ipak, trećina LSU krši taj limit, što sugeriše da ima znatnog prostora za unapređenje. Većina jurisdikcija prekoračuje i limit za zaposlene na određeno vreme i rad po ugovoru o delu. U stvari, zapošljavanje radnika na određeno vreme i rad na ugovor postali su glavni metod zaobliaženja zvaničnog limita na broj zaposlenih na neodređeno vreme. Na tu grupu sada otpada trećina ukupnog broja zaposlenih u LSU. Dakle, napravljena je paralelna struktura zapošljavanja gde su pravila za zapošljavanje i zarade, kao i platne razrede, odvojena od ostatka uprave.

U javnom sektoru su zarade neznatno iznad proseka u privredi. Druge studije koje su uzele u obzir kvalifikacije i školsku spremu utvrdile su natprosečne zarade u javnom sektoru samo u slučaju niskokvalifikovanih radnika. U stvari, zarade su ispod proseka u slučaju visokokvalifikovanih radnika. Međutim, postoje regionalne razlike: u Beogradu su zarade iznad proseka, u Vojvodini ispod proseka, a u zapadnoj i južnoj Srbiji, siromašnijim regionima zemlje, zarade su znatno iznad proseka u privredi.

Dokazi o višku zaposlenih u JKP su ubedljivi. Po standardima drugih evropskih zemalja, višak zaposlenih imaju kako preduzeća za vodosnabdevanje tako i preduzeća za daljinsko grejanje. Nema jasnog indikatora viška zaposlenih u preduzećima za upravljanje čvrstim otpadom, mada je broj zaposlenih u njima porastao za 3 procenta tokom svetske ekonomske krize (2008-2012. godine).

Čini se da su zaposleni u JKP u sva tri sektora koje obuhvata ovaj izveštaj (vodosnabdevanje, upravljanje čvrstim otpadom i daljinsko grejanje) previše plaćeni. To je najočiglednije u preduzećima za daljinsko grejanje, a manje u druga dva sektora. U proseku, zarade u lokalnim JKP su svake godine u proteklih 12 godina bile iznad republičkog proseka za privredu i više nego u privatnom sektoru.

Poboljšanje efikasnosti u sektoru komunalnih usluga Od brojnih preduzeća u vlasništvu LSU, najvažnija u smislu finansijskih resursa, broja zaposlenih i uticaja na budžete jesu komunalna preduzeća. Srpske LSU su vlasnici preko 720 preduzeća, od kojih su oko 350 preduzeća JKP. JKP zapošljavaju 56.200 ljudi – više od 3 procenta svih radnika zvanično zaposlenih u Srbiji. Druga lokalna preduzeća zapošljavaju još 20.000 ljudi, ali imaju mnogo manji fiskalni uticaj. Privatni sektor sme da pruža komunalne usluge, ali ogromnu većinu njih još uvek pružaju JKP, čija se bruto dodata vrednost procenjuje na 2,4 procenta BDP-a Srbije.

JKP su neefikasna, a broj JKP koja prave gubitke raste. Udeo gubitaša povećan je sa 28 na 48 procenata između 2007. i 2012. godine. Konsolidovani gubici su 2012. godine bili 46 miliona EUR (0,15 procenata BDP-a Srbije) ali u stvarnosti taj podatak znatno potcenjuje problem jer se gubici obračunavaju pošto se uzmu u obzir subvencije. Gubici su koncentrisani u velikim i

2 Svi izveštaji revizije dostupni su na internet sajtu DRI: www.dri.rs

srednjim JKP. Na ta preduzeća je otpao 81 procenat ukupnih gubitaka u 2012. godini. Pored toga, JKP generalno pate i od hroničnih problema sa likvidnošću, pri čemu većina njih ima poteškoće u ispunjavanju tekućih obaveza.

JKP dobijaju obilnu finansijsku pomoć iz lokalnih budžeta koja dolazi ili eksplicitno kao tekuća ili kapitalna subvencija ili implicitno kroz naduvane fakture i investicije za račun JKP. U tri najveća grada pomoć JKP odnosi najmanje četvrtinu ukupnog budžeta, a u Beogradu dostiže trećinu. U 2012. godini oko četvrtine JKP je prijavilo da prima operativne subvencije, a trećina njih je dobila kapitalne subvencije. JKP dobijaju i indirektne subvencije kroz naduvane fakture za usluge koje vrše LSU. I na kraju, LSU pružaju pomoć JKP za likvidnost tokom cele fiskalne godine mada se ona obično vrati pre kraja godine pa stoga nije deo godišnjeg izveštaja o izvršenju budžeta.

Razlozi za neefikasnost JKP su brojni i često isprepleteni. Ključni razlozi su nedostatak jasnog vlasništva nad imovinom, loše korporativno upravljanje, tarife preniske da pokriju troškove i nejasna podela odgovornosti za investicije u komunalnu infrastrukturu.

Vlasništvo nad imovinom je odavno problem. JKP širom Srbije ne poseduju svu imovinu koju koriste i ne odgovaraju za nju iz više razloga: (1) JKP imaju imovinske probleme sa lokalnim vlastima3 jer LSU retko prenose vlasništvo nad novoizgrađenom imovinom na JKP. (2) JKP imaju probleme sa centralnom vladom jer je do 2011. godine sva imovina pripadala državi, a JKP su bila samo korisnici te imovine. Proces prenosa vlasništva se odvija veoma sporo. (3) JKP imaju probleme sa vlasnicima objekata koji su izgrađeni nelegalno. Oni koji su finansirali te objekte izgradili su i potrebnu komunalnu infrastrukturu koju JKP sada koriste, ali ko je njen vlasnik nije uvek jasno.

Upravljanje JKP je često veoma ispolitizovano. Mada postoje zakoni koji nalažu imenovanje direktora JKP putem transparentnih postupaka javnih konkursa, oni se često zaobilaze tako da su imenovanja pod uticajem političkih faktora. Takođe, LSU ne prate adekvatno njihov učinak. JKP rade bez utvrđenih kriterijuma i smernica za praćenje kvaliteta poslovanja, unapređivanja kvaliteta usluga i finansijskog učinka.

Tarife komunalnih usluga obično ne pokrivaju troškove ulaganja u infrastrukturu i njenog održavanja. Kao rezultat toga, LSU često vrše investicije u ime JKP. Investicijama se obično bave Direkcije za izgradnju, posebna preduzeća osnovana za upravljanje kapitalnim projektima. Ta praksa stvara brojne komplikacije, kao npr. to da direkcije grade infrastrukturu koja nije prioritet za JKP i dugotrajan proces prenosa vlasničkih prava na JKP. Veće privatno učešće u pružanju komunalnih usluga moglo bi pomoći da se reši problem nedovoljnih sredstava za investicije. Neke privrede u tranziciji odlučile su se za javno-privatna partnerstva (JPP). Pošto je iskustvo do sada bilo i dobro i loše, treba pažljivo osmisliti svaki aranžman za JPP.

Postoje znatni rizici po LSU od potencijalnih obaveza koje nastaju usled neefikasnosti u opštinskim preduzećima i treba ih uzeti u obzir i upravljati njima. Njihova JKP nagomilavaju ogromne gubitke, a LSU ipak nemaju efektivnu nadležnost nadzora nad njima. Zbog toga se finansijski rizik po LSU ne procenjuje adekvatno i ne uzima u obzir u planiranju budžeta.

3 Uključujući i direkcije za izgradnju.

Poboljšanje efikasnosti kroz poboljšano upravljanje javnim finansijama

Posle zastoja u periodu 2008-2012. godine, povećali su se napori za jačanje sistema upravljanja javnim finansijama. Na primer, smanjen je broj namenskih prihoda, zatvoreni su brojni vanbudžetski fondovi, uvedene su delotvornije kontrole preuzetih obaveza, sada postoji centralni registar zaposlenih u javnom sektoru i usvojen je novi zakon o javnim nabavkama.

Mada se sa problemima u upravljanju javnim finansijama suočavaju svi nivoi vlasti, ti problemi su najizraženiji među LSU, gde su najograničeniji kapaciteti, gde nedostaju interna pravila i procedure, a informacioni (IT) sistemi su neefikasni i nisu standardizovani. Stoga je program reformi vezanih za upravljanje javnim finansijama dugotrajan, počinje sa planiranjem budžeta i upravljanjem prihodima, a obuhvata kako izvršenje budžeta tako i eksterne kontrole i nadzor.

Sadašnji sistem planiranja budžeta i upravljanja prihodima LSU pati od brojnih problema. Najvažniji su loše upravljanje prihodima, česte izmene zakona i neusklađivanje zakona i propisa, preterano mešanje centralne vlade u lokalno planiranje budžeta, kašnjenja u davanju budžetskih instrukcija od strane centralne vlade i praksa menjanja iznosa transfera i ustupljenih prihoda tokom fiskalne godine.

Bolje upravljanje prihodima moglo bi pomoći da se uravnoteže budžeti. LSU treba da poboljšaju naplatu lokalnih poreza i taksi. Nažalost, nisu uvedeni svi lokalni porezi i takse koji su dozvoljeni zakonom, visoka su nenaplaćena potraživanja, a neki prihodi se ne evidentiraju.

Izvršenje budžeta je problematično. Izvršenje budžeta LSU ometaju mnogi nerešeni problemi: nejasnoća oko zakonskih zahteva a posebno računovodstvenih standarda, nedostatak jedinstvenog sistema za upravljanje finansijama i izveštavanje, nedovoljan kapacitet za funkciju interne revizije ili njeno potpuno odsustvo, neadekvatno upravljanje finansijama i kontrole finansija, nepravilnosti oko toga kako se utvrđuju zarade i naknade za zaposlene u LSU, nepravilnosti kod javnih nabavki i teškoće u upravljanju javnom imovinom.

LSU nemaju jedinstven sistem za finansijsko upravljanje i izveštavanje. Lokalne uprave same biraju softvere za računovodstvo i izveštavanje, a većina njih ne samo da je zastarela već ni ne odgovara potrebama upravljanja javnim finansijama. Većina LSU nema ni funkciju interne revizije, koja bi mogla da poboljša izveštavanje.

LSU nedosledno primenjuju procedure za javne nabavke. Mnogo ugovora se dodeljuje bez javnog konkursa, ugovori se potpisuju iako nije pregovarano o vrednosti ugovora niti je ona dogovorena, a neka roba i usluge se pribavljaju bez ikakvog potpisanog ugovora.

Imovina u vlasništvu LSU sistematski se potcenjuje i ne evidentira u potpunosti u njihovim knjigama. Izveštaji o reviziji takođe ukazuju na to da se ulaganja kapitala LSU u lokalna preduzeća konstantno prijavljuju u manjim iznosima, što znači da se netačno izveštava o proceni i finansijskoj vrednosti tih preduzeća.

Najpozitivnije kretanje je poboljšan eksterni nadzor poslednjih godina preko aktivnosti DRI, privatnih eksternih revizora i Skupštine. Dodatan nivo eksternog nadzora nad LSU dolazi iz nevladinih organizacija koje postepeno pojačavaju praćenje javnih finansija.

Preporuke

Nesumnjivo postoji znatan prostor za unapređenje finansija LSU koncentrisanjem na troškove za zarade, JKP i upravljanje javnim finansijama. U donjoj tabeli se rezimiraju kratkoročne i srednjoročne preporuke za rešavanje neefikasnosti u tim oblastima kako bi se LSU omogućilo da doprinesu jačanju javnih finansija Srbije.

Rezime preporuka Reformske mere

Kratkoročne Srednjoročne do dugoročne

Troškovi za zarade

Republička vlada

- Redovno objavljuje podatke o zapošljavanju i zaradama koje isplaćuju LSU.

- Striktno sprovodi pravilo o maksimalnom broju zaposlenih i zaposlenih na određeno vreme, kao i o koeficijentima koji se koriste za obračun pojedinačnih zarada.

- Revidira pravilo za obračun otpremnina tako da se uzima u obzir samo staž kod poslednjeg poslodavca.

Republička vlada

- Održava sistem objavljivanja godišnjih budžetskih instrukcija za LSU kojim se utvrđuju limiti za rast troškova za zarade, obezbeđuju ih rano u ciklusu planiranja budžeta i ne menjaju ih tokom godine.

- Uključuje zaposlene u LSU u nove propise o koeficijentima, osnovicama, dodacima i bonusima.

Lokalne samouprave

- Olakšavaju mobilnost zaposlenih u okviru LSU tako što im se nudi da pređu sa suvišnih na upražnjena radna mesta.

Lokalne samouprave

- Obezbeđuju poštovanje limita za troškove za zarade tokom izvršenja budžeta.

- Sprovode sistematske funkcionalne analize radi utvrđivanja funkcija i pozicija koje bi mogle da se ukinu ili privatizuju.

Reformske mere

Kratkoročne Srednjoročne do dugoročne

Javna komunalna preduzeća

Lokalne samouprave - Zajedno sa JKP obavljaju popis

imovine i poboljšavaju tačnost bilansa stanja.

- Zajedno sa JKP se pripremaju za korporatizaciju JKP.

- Poboljšavaju praćenje finansijskog učinka JKP.

- Potpisuju zvanične ugovore o pružanju usluga sa upravom JKP.

- Zajedno sa JKP redovno objavljuju planove poslovanja i godišnje finansijske izveštaje.

Lokalne samouprave - Restrukturiraju JKP; gde je to

moguće, prodati njihove sporedne poslovne delatnosti.

- Promovišu regionalno objedinjavanje komunalnih usluga gde je to isplativo.

- Kada ulažu u JKP, to vrše direktno kroz JKP, a ne kroz druga tela i institucije u njihovo ime.

- Omogućiti povećanje blok-tarife radi obezbeđivanja pristupa komunalnim uslugama i građanima sa nižim životnim standardom.

Upravljanje javnim finansijama

Republička vlada

- Pravi nacrt novih propisa kojima se definišu pravila budžetskog računovodstva.

- MF i LSU zajedno revidiraju kontni plan kako bi u potpunosti odrazio specifičnosti poslovanja LSU.

- Striktno se pridržava budžetskog kalendara.

- Objavljuje posebne izveštaje o vršenju javnih nabavki na lokalnom nivou.

Republička vlada

- Analizira sisteme za finansijsko upravljanje i izveštavanje koje LSU trenutno koriste i istražuje mogućnosti za pomaganje LSU da uklone nedostatke.

- Razmatra uvođenje sertifikacije budžetskih računovođa.

- Sprovodi obuku i program sertifikacije za javne nabavke za zaposlene u LSU.

Lokalne samouprave

- Uz podršku MF izgrađuju kapacitet funkcije interne revizije.

- Zajedno sa JKP unapređuju kontrolu preuzetih obaveza.

- Zajedno sa JKP se striktno pridržavaju Zakona o javnim nabavkama.

- Postaviti krajnji rok za završetak popisa javne svojine i rade na poboljšanju upravljanja svojinom.

Lokalne samouprave

- Maksimalno koriste postojeći potencijal za ostvarivanje prihoda, smanjuju iznos nenaplaćenih potraživanja i pravilno evidentiraju i prikazuju sve prihode u finansijskim izveštajima.

1

1. Uvod

1. Od svetske finansijske krize javni dug Srbije se više nego udvostručio, sa 30 procenata BDP-a u 2008. godini na skoro 64 procenta do 2014. godine. Javni prihodi su se smanjili za dva procentna poena dok su rashodi porasli za jedan procentni poen od 2008. Tokom istog perioda konsolidovani fiskalni deficit bio je u proseku 5,8 procenata BDP-a, što je situacija koja je očigledno neodrživa.

2. Vlada priznaje da Srbija mora da izvrši znatna fiskalna prilagođavanja, naročito na strani potrošnje – da smanji dug i da javne finansije preusmeri na održivu putanju na srednji rok. Pošto su u različitom stepenu doprinele problemu, LSU će, kao i centralna vlada, morati da podele teret fiskalnog prilagođavanja.

3. Centralna vlada predviđa program fiskalnog prilagođavanja u narednih nekoliko godina. Prema nedavno usvojenoj Fiskalnoj strategiji za 2014-2016. godinu, vlada ima za cilj stabilizaciju javnog duga na oko 70 procenata BDP-a do 2016. godine, posle čega se očekuje da će odnos duga prema BDP-u opadati. Cilj je da se fiskalni deficit sektora opšte države smanji na 3,2 procenta BDP-a do 2016. godine.

4. Od LSU se očekuje da daju doprinos ovim naporima ka fiskalnoj konsolidaciji. Na LSU otpada oko 15 procenata ukupne potrošnje sektora opšte države i oko 20 procenata ukupnog zapošljavanja u javnom sektoru (slike 1 i 2). U periodu 2009-2013. godine LSU su u proseku zabeležile prihode od 6,3 procenta BDP-a i rashode od 6,6 procenata BDP-a. Zato se može očekivati da LSU doprinesu fiskalnoj konsolidaciji smanjenjem potrošnje i striktnim poštovanjem fiskalnih pravila koja je odredila centralna vlada.

5. Glavno pitanje je kako i gde treba prilagoditi potrošnju. Jasno je da LSU treba da pronađu načine da rade efikasnije ne samo da bi doprinele nacionalnim naporima ka fiskalnoj konsolidaciji već i zato što će u budućnosti možda imati manje raspoloživih resursa. To je delom zato što se očekuje da privredni oporavak i dalje bude spor na srednji rok, a delom zato što će njihov udeo u nekim prihodima, posebno u porezu na dohodak građana i transferima od centralne vlade, verovatno biti manji.

Slika 1: Udeo LSU u ukupnim rashodima sektora opšte države u 2013. godini

Slika 2: Udeo LSU u ukupnom broju zaposlenih u javnom sektoru u 2013. godini

Izvor: MF Izvor: MF

republicka vlada

Penzioni fond

RZZO

NSZ

Putevi Srbije

lokalne vlasti

Vojvodina

Republicka vlada

Obrazovanje

Zdravstvo

Penzioni fond

NSZ

Sudstvo

Agencije

Javna preduzeca

Lokalni nivo

2

6. Za LSU će možda biti teško da postanu efikasnije zato što dva glavna problema prvenstveno zavise od centralne vlade: (1) sistem fiskalnih odnosa između različitih nivoa vlasti je nestabilan i (2) pravni okvir kojim se uređuje rad LSU je nepotpun.

7. Sistem za fiskalne odnose između različitih nivoa vlasti je više puta menjan. Posle kratkotrajnog perioda stabilnosti transfera i ustupljenih prihoda u periodu 2007-2008. godine došlo je do velikog broja znatnih izmena sistema fiskalnih odnosa između različitih nivoa vlasti, od kojih je većina uvedena bez najave i usred fiskalne godine. Među tim izmenama bile su odluka centralne vlade iz 2009. godine da LSU prenese manje iznose nego što je prethodno bilo predviđeno godišnjim zakonom o budžetu, izmena formule za raspodelu prihoda od poreza na dohodak građana u korist LSU u 2011. godini, praćena njihovim smanjenjem u 2013. godini i ukidanje jednog broja lokalnih taksi i naknada u 2013. i 2014. godini.

8. Zbog toga mnoge LSU moraju da se nose sa nepredvidljivim i nestabilnim pravilima za fiskalne odnose između različitih nivoa vlasti koja su ih dovela do toga ili da povećavaju zaduživanje ili da nagomilavaju neizmirene obaveze ili da neadekvatno pružaju dodeljene javne usluge. Najviše zabrinjava činjenica da je u međuvremenu Zakon o javnom dugu izmenjen tako da dozvoljava praktično neograničeno zaduživanje LSU uključujući i izdavanje municipalnih obveznica.

9. Što se tiče pravnog okvira kojim se definiše rad LSU, zbog toga što je zanemarivan preko jedne decenije još uvek nedostaju mnogi važni segmenti. Na primer, još nema zakona kojim se uređuju pitanja zaposlenih u LSU, mada je bilo više pokušaja da se takav zakon usvoji. Isti problem se javio, između ostalog, i sa zakonima o lokalnim komunalnim uslugama i o budžetskom računovodstvu.

10. Nadalje, zbog toga što se LSU značajno međusobno razlikuju u pogledu dužnosti koje obavljaju, verovatno se razlikuje i njihov prostor za poboljšanje efikasnosti. Postoji 145 LSU od kojih su 24 gradovi. Neki gradovi, kao što su Beograd i Niš, sastoje se od više opština. LSU vrše svoje dužnosti i nadležnosti preko direktne uprave, institucija koje se finansiraju iz budžeta, ali su organizovane kao zasebne institucije (indirektni budžetski korisnici) i lokalnih preduzeća. Broj, veličina i organizacija indirektnih budžetskih korisnika i javnih preduzeća značajno se razlikuju od opštine do opštine, kao što se razlikuje i prostor za poboljšanje efikasnosti.

11. Ipak, postoji znatan prostor za poboljšanje efikasnosti LSU bar u tri oblasti: (1) Najveća kategorija potrošnje su troškovi za zarade na koje otpada oko 25 procenata ukupne lokalne potrošnje, (2) Lokalna preduzeća nameću znatno fiskalno opterećenje LSU: ona troše još 25 procenata lokalnih budžeta, i (3) Upravljanje resursima koji su na raspolaganju lokalnim vlastima (lokalni budžeti i imovina) često nije u skladu sa dobrim praksama i pravilima koja su prethodno definisana zakonom, pa se čak i postojeći resursi mogu bolje iskoristiti.

12. Cilj ovog izveštaja je da se istraže mogućnosti za poboljšanje efikasnosti u tri široke oblasti: troškovi za zarade, subvencije lokalnim javnim preduzećima i njihov učinak, i upravljanje javnim finansijama. Ne samo da prve dve kategorije čine oko polovine ukupne potrošnje LSU već su i njihovi problemi međusobno povezani. Mogućnosti za reformisanje

3

politika zarada i platnih razreda imaju znatan uticaj na poboljšanje efikasnosti lokalnih preduzeća zato što su troškovi radne snage često njihova najveća kategorija rashoda. Međutim, lokalna preduzeća svoje gubitke i neefikasnosti prebacuju na svoje vlasnike – LSU. I u LSU i u njihovim preduzećima primetan je nedostatak adekvatnog upravljanja javnim finansijama. Maksimalno poboljšanje efikasnosti može se postići samo ukoliko se sva takva pitanja rešavaju objedinjeno.

13. Ovaj izveštaj predstavlja nastavak napora Svetske banke da se ispitaju finansije LSU. Prva faza ovog izveštaja objavljena je u proleće 2013. godine, a fokusirala se na mogućnosti za povećanje lokalnih prihoda, uticaj dalje decentralizacije, mogućnosti za smanjenje subvencija u odabranim sektorima i kako kontrolisati javni dug. Ovaj izveštaj je tesno povezan sa prvom fazom i pruža bližu procenu nekih od najvažnijih problema utvrđenih u prvoj fazi ovog rada.

14. Preostali deo izveštaja organizovan je na sledeći način:

• U Poglavlju 2 se ispituju politike zapošljavanja i zarada LSU, a naročito se postavlja pitanje da li LSU imaju višak zaposlenih odnosno da li su njihovi zaposleni previše plaćeni. Pored pružanja preporuka kako ostvariti efikasnost i uštede, u njemu se baca svetlo na politike zapošljavanja i zarada u preduzećima LSU koja od LSU primaju znatna finansijska sredstva bilo kao tekuće bilo kao kapitalne subvencije.

• U Poglavlju 3 se produbljuje analiza lokalnih javnih komunalnih preduzeća (JKP) koja ne samo da imaju znatne odgovornosti za pružanje lokalnih usluga već često predstavljaju znatan pritisak na budžete LSU. U proseku na finansijsku pomoć JKP otpada četvrtina lokalnih budžeta. Ukoliko LSU nameravaju da naprave uštede, treba da štede na subvencijama JKP. U ovom poglavlju se analiziraju glavni problemi vezani za JKP i daju preporuke za poboljšanje efikasnosti.

• U Poglavlju 4 se razmatraju najvažniji problemi u upravljanju javnim finansijama za LSU i postavlja pitanje gde bi bolje upravljanje i odgovornost mogli da povećaju isplativost i pomognu da se izvuku dodatne koristi od tekućih i kapitalnih rashoda. U ovom poglavlju se proučavaju pitanja pripreme i izvršenja budžeta, kao i budžetskog izveštavanja kao osnova za preporučivanje politika za povećanje transparentnosti i odgovornosti, kao i za efikasniju upotrebu resursa.

• U Poglavlju 5 se rezimiraju glavni zaključci i preporuke izveštaja u pogledu politika.

4

2. Poboljšanje efikasnosti od optimizacije troškova LSU za zarade

Pošto su troškovi za zarade njihova najveća pojedinačna kategorija rashoda, na koju otpada oko četvrtine ukupne potrošnje, LSU treba da istraže mogućnosti za uštede vezane za njih. U ovom poglavlju se ispituje da li LSU imaju višak zaposlenih, da li su njihovi zaposleni previše plaćeni ili je prisutno i jedno i drugo. Takođe se razmatraju politike zapošljavanja i zarada u preduzećima u vlasništvu LSU koja primaju znatna sredstva LSU kao tekuće ili kapitalne subvencije, pa stoga predstavljaju znatno opterećenje za lokalne budžete.

2.1. Uvod

15. Sa regulatornog stanovišta, lokalni zaposleni spadaju u tri široke grupe: zaposleni u direktnoj upravi, zaposleni indirektnih budžetskih korisnika i zaposleni lokalnih preduzeća. Zarade prve dve kategorije čine troškove LSU za zarade. Mada su zarade zaposlenih u preduzećima izvan budžeta, politike zapošljavanja i zarada lokalnih preduzeća su važne jer ih budžeti LSU potpomažu i kroz tekuće i kroz kapitalne subvencije. Budući da gotovo četvrtina budžeta LSU odlazi na pomoć tim preduzećima (videti Poglavlje 3), uštede na troškovima preduzeća za zarade mogle bi da se direktno pretvore u uštede za LSU. 16. U prvoj grupi su zaposleni i imenovana lica u odeljenjima koja čine deo osnovne uprave LSU. U toj grupi ima 43.800 ljudi (Tabela 1) i ona je regulisana Zakonom o radnim odnosima u državnim organima i Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama, a njihove zarade su bliže utvrđene Uredbom o koeficijentima za obračun i isplatu plata zaposlenih u javnim službama. Postoji limit za njihov broj koji je utvrđen na 4 stalno zaposlena na 1.000 stanovnika.

17. Druga grupa se sastoji od osoblja zaposlenog u institucijama koje se finansiranju iz budžeta, ali su organizovane kao indirektni budžetski korisnici. U ovu grupu spada 42.000 ljudi (Tabela 1). Najvažnije od njih u smislu broja zaposlenih jesu predškolske ustanove, koje zapošljavaju skoro 26.000 ljudi. Status zaposlenih u ovoj grupi regulisan je istim Zakonom o platama u državnim organima i javnim službama, a njihove konkretne zarade su utvrđene Uredbom o koeficijentima, ali nema limita za njihov broj po opštini.

18. Treća grupa se sastoji od osoblja zaposlenog u opštinskim preduzećima. Ta preduzeća uključuju uglavnom preduzeća koja pružaju komunalne usluge kao što je vodosnabdevanje, daljinsko grejanje i upravljanje čvrstim otpadom, mada druga pružaju, na primer, parking usluge, medijske usluge i upravljanje kongresnim i sportskim objektima. To je najveća grupa zaposlenih na lokalnom nivou u koju spada 77.000 ljudi4. Iako ta preduzeća pripadaju LSU, status njihovih zaposlenih je regulisan opštim Zakonom o radu koji se primenjuje na privatna preduzeća.

4 Oko 33 procenta je zaposleno u vodovodnim preduzećima, oko 20 procenata u preduzećima za upravljanje čvrstim otpadom, 17 procenata u preduzećima za javni prevoz a oko 10 procenata u preduzećima za daljinsko grejanje. Ostalih 20 procenata je zaposleno u raznim sektorima, kao što su preduzeća za radio i televiziju, uređenje zelenih površina i održavanje objekata.

5

19. Na te tri grupe zaposlenih zajedno otpada 21 procenat ukupnog broja zaposlenih u javnom sektoru Srbije. LSU zapošljavaju skoro 163.000 ljudi – 23 zaposlena na 1.000 stanovnika (Tabela 1). To čini skoro 10 procenata svih zvanično zaposlenih lica u Srbiji. Polovina broja zaposlenih na lokalnom nivou nalazi se u lokalnim preduzećima.

Tabela 1: Zaposleni u LSU, 4. kvartal 2013.

Zaposleni na neodređeno

vreme

Zaposleni na

određeno vreme

Privremeni radnici Ukupno

Broj zaposlenih

na 1000 stanovnika

Uprava lokalne samouprave 30.477 5.275 8.058 43.810 6 Indirektni budžetski korisnici 33.498 3.616 4.937 42.051 6 od čega obdaništa /1 21.626 3.616 468 25.710 4 Lokalna preduzeća /2 66.438 2.833 7.828 77.099 11 Ukupno 130.413 11.724 20.823 162.960 23 Napomene: 1. LSU u Srbiji osnovale su 173 obdaništa od kojih 166 podnosi redovne izveštaje MF. 2. LSU su osnovale 722 preduzeća od kojih su oko 650 komunalna preduzeća. MF prikuplja izveštaje o broju zaposlenih od 690 od njih.

20. Veliki broj zaposlenih ima svoju cenu – troškovi za zarade su najveća pojedinačna kategorija potrošnje u lokalnim budžetima. U 2013. godini, lokalna potrošnja za zarade u direktnim i indirektnim budžetskim korisnicima iznosila je ukupno 56,8 milijardi RSD (Tabela 2) – oko 25 procenata ukupne potrošnje LSU5 i 1,6 procenata BDP-a Srbije. Kada se dodaju troškovi za radnike u lokalnim preduzećima ukupna potrošnja za lokalne zaposlene dostiže 2,5 procenata BDP-a.

Tabela 2: Troškovi za zarade zaposlenih na lokalnom nivou uprave u 2013. godini Ukupno, milijardi RSD Kao % BDP Uprava lokalne samouprave 33,4 0,9 Indirektni budžetski korisnici 23,4 0,6 od čega obdaništa 16,1 0,4 Lokalna preduzeća 33,5 0,9 Ukupno 90,3 2,5

Napomena: Obračuni osoblja na osnovu podataka za 4. kvartal. 21. Lokalni troškovi za zarade su poslednjih godina znatno oscilirali. U dve godine neposredno pre svetske finansijske krize zabeležili su brz rast: 9 procenata (realno) u 2007. i 8 procenata u 2008. godini. U 2009. godini, kao posledica svetske ekonomske krize, lokalni troškovi za zarade su realno opali za skoro 6 procenata, a u 2010. godini za još 4,4 procenta. To je u velikoj meri bilo posledica zamrzavanja zarada u javnom sektoru koje je nametnula vlada, a koje je stupilo na snagu početkom 2009. godine i zadržalo se tokom cele 2010. godini. Od 2010. godine potrošnja po osnovu troškova za zarade uglavnom je realno nepromenjena. Kao što je prikazano na Slici 3, ti trendovi se veoma podudaraju sa trendovima na centralnom nivou.

5 Ona iznosi 14 procenata ukupne potrošnje za zaposlene u sektoru opšte države Srbije.

6

Slika 3: Godišnje realne stope rasta troškova za zarade u procentima

Tabela 3: Troškovi za zarade zaposlenih kao procenat ukupnih lokalnih rashoda

2005. 22% 2006. 20% 2007. 19% 2008. 21% 2009. 24% 2010. 22% 2011. 21% 2012. 24% 2013. 25% Izvor: MF

22. Kao procenat ukupne potrošnje LSU, troškovi za zarade su takođe oscilirali tokom poslednjih nekoliko godina. Kao što je prikazano na Tabeli 3, troškovi za zarade su dostigli najviši nivo od 24 procenata ukupne lokalne potrošnje u 2009. godini, opali tokom perioda zamrzavanja zarada, pa zatim dostigli maksimum od 25 procenata u 2013. godini. To potrošnju za zarade čini najvećom pojedinačnom stavkom potrošnje LSU. Ukoliko ne reše problem visokih i sve većih troškova za zarade LSU ne mogu da očuvaju održivost svojih budžeta.

Okvir 1: Međunarodna poređenja

Fond zarada lokalnih samouprava u Srbiji je iznosio oko 1,6 procenata BDP-a u 2012, godini. Kao što donji grafikon pokazuje, to je znatno niže nego u drugim evropskim zemljama. Ali veličina fonda zarada se razlikuje od zemlje do zemlje usled razlika u funkcijama koje su delegirane lokalnim samoupravama. Tako na primer u zemljama gde lokalne samouprave plaćaju zarade u obrazovanju ili zdravstvu fondovi zarada su veći nego u zemljama gde te troškove pokriva republička vlada )kao što je slučaj sa Srbijom). Pregled potrošnje na zarade kao što je dato na grafikonu 4 omogućava preciznije poređenje. Pojedinačni delovi stubića uz svaku zemlju se odnose na fond zarada u zdravstvu, obrazovanju i na ostale funkcije. Ako se izuzmu fondovi zarada u obrazovanju i zdravstvu, troškovi zarada u Srbiji su u rangu sa drugim evropskim zemljama. Fond zarada lokalnih samouprava u Srbiji je upravo jedna srednjoj vrednosti u Evropi. Očigledno da je to održivo i moguće za neke zemlje u Evropi, ali Srpske lokalne samouprave pritisnite potrebom da naprave uštede u budžetu moraju da nađu opcije da smanje i fond zarada.

Grafikon 4: Fond zarada lokalnih samouprava po funkcijama, procenata BDP, 2012

-10

-5

0

5

10

15

20

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Republicki nivo

Lokal

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

zdravstvo

obrazovanje

ostale funckije

7

2.2. Regulatorni okvir za zaposlene na lokalnom nivou

Pravni okvir za zaposlene u direktnim i indirektnim budžetskim korisnicima 23. Prema postojećem zakonodavnom okviru, visinu lokalnih troškova za zarade u velikoj meri treba da kontroliše centralna vlada (Tabela 4) koja određuje procedure za utvrđivanje broja zaposlenih i pojedinačnih zarada i utvrđuje limite za broj zaposlenih na lokalnom nivou i potrošnju po osnovu troškova za zarade u celini. Osnovni zakonodavni okvir za zaposlene u upravi i indirektnim budžetskim korisnicima jeste Zakon o radnim odnosima u državnim organima. Taj zakon određuje procedure po kojima LSU moraju da postupaju da bi utvrdile broj i platni razred radnih mesta u svakoj administrativnoj jedinici i opšta pravila kojima se uređuje zapošljavanje, nagrađivanje i otpuštanje.

Tabela 4: Ključni propisi koji utiču na zarade u LSU Naziv Uticaj na troškove LSU za zarade

Zakon o radnim odnosima u državnim organima

Određuje okvir za klasifikaciju, unapređenje i nagrađivanje zaposlenih u direktnoj upravi LSU

Zakon o platama u državnim organima i javnim službama

Određuje okvir za obračun zarada zaposlenih u direktnoj i indirektnoj upravi LSU

Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima

Određuje koeficijente za imenovana lica i zaposlene u direktnoj upravi

Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata zaposlenih u javnim službama

Određuje koeficijente za zaposlene u sektoru javnih usluga

Zakon o određivanju maksimalnog broja zaposlenih

Utvrđuje maksimalan broj zaposlenih na neodređeno i određeno vreme i radnika po ugovoru

Zakon o radu (opšti) Određuje prava i obaveze zaposlenih u preduzećima LSU Zakon o budžetskom sistemu Određuje kontrole centralne vlade nad ukupnim troškovima

LSU za zarade prilikom pripreme i izvršenja budžeta 24. Pored opštih pravila kojima se određuju procedure za zapošljavanje i otpuštanje osoblja, centralna vlada pokušava i da direktno kontroliše broj lokalnih zaposlenih. U 2009. godini Narodna skupština je usvojila propis kojim je određen limit od 4 zaposlena na neodređeno vreme na 1.000 stanovnika, što je cilj za sve LSU. Međutim, zakon ima više rupa: (1) eksplicitno izuzima osoblje zaposleno u predškolskim ustanovama i preduzećima LSU, koji su dva najveća poslodavca u LSU, i (2) zahteva manje drastična smanjenja broja zaposlenih u (a) jedinicama sa manje od 15.000 stanovnika, (b) jedinicama koje manje od 20 procenata prihoda ostvaruju od transfera, i (c) jedinicama gde bi taj cilj iziskivao smanjenje broja zaposlenih na neodređeno vreme za preko 20 procenata. U sva tri slučaja broj radnih mesta koja se ukidaju smanjen je za 50 (pedeset) procenata.6

6 Pored toga, jedinice koje moraju da obučavaju komunalnu policiju mogu da povećaju broj zaposlenih za 2 čoveka na 1.000 stanovnika. Jedinice s više od jednog službenog jezika mogu da povećaju koeficijent za 1 čoveka na 1.000 stanovnika. Jedinice u kojima više od 2 procenta stanovništva čine izbeglice smeju da uključe izbeglice u obračun

8

25. Zakon je predvideo mehanizme za sprovođenje zakona koji su imali direktne finansijske implikacije. LSU je trebalo da ciljeve u pogledu maksimalnog broja zaposlenih ostvare do kraja 2009. godine. Jedinicama koje to nisu uradile trebalo je smanjiti transfere iz centralne vlade za iznos srazmeran razlici između stvarnog koeficijenta broja zaposlenih u jedinici i ciljnog koeficijenta. Na primer, jedinici sa koeficijentom od 8 zaposlenih na neodređeno vreme na 1.000 stanovnika (dvostruko više od ciljnog nivoa) mesečni transferi bi bili smanjeni za 4 procenta. U slučaju zaposlenih na određeno vreme, za privremene i povremene poslove kazna je znatno manja: smanjenje transfera od 1 procenta za svaki procenat za koji se prekorači cilj.7

26. I republički propisi u velikoj meri određuju zarade zaposlenih na lokalnom nivou. Zakon o platama u državnim organima i javnim službama određuje proceduru za određivanje zarada za lokalne izabrane funkcionere, imenovana lica i zaposlene kako u direktnoj tako i u indirektnoj upravi. Zarade treba da se zasnivaju na periodično usklađivanoj osnovnoj plati pomnoženoj koeficijentom za svako radno mesto. Osnovna plata koju određuje centralna vlada redovno se prilagođava, obično u aprilu i oktobru. Koeficijenti se određuju uredbama koje se obično ne menjaju od godine do godine.

27. Izmene osnovne plate utvrđuju se ad hoc, uglavnom na osnovu makroekonomskih faktora. Bilo je velikih povećanja osnovne plate tokom relativno prosperitetnog perioda koji je prethodio ekonomskoj krizi koja je počela 2009. godine, u kom trenutku je vlada zamrznula osnovnu platu. Zamrzavanje zarada se zadržalo u celoj 2010. godini, dok je inflacija za taj dvogodišnji period bila ukupno 17,7 procenata. U januaru 2011. godine vlada je podigla osnovnu platu za 2 procenta, mada je ona realno ipak opala. U oktobru 2012. godine osnovna plata je povećana za 5,5 procenata, ali je u prethodnih šest meseci inflacija skočila na 7,2 procenta. Povećanje u aprilu 2013. godine bilo je 2 procenta, a oktobarsko povećanje još 0,5 procenata. Mada prilagođavanja iz 2013. godine predstavljaju realno povećanje, kumulativni efekat između oktobra 2008. i oktobra 2013. godine bio je realan pad osnovne plate od oko 18 procenata.

28. Sistem korišćenja koeficijenata za pretvaranje osnovne plate u nivoe zarada za pojedinačna radna mesta složen je i u praksi se razlikuje (mada to ne bi trebalo da bude slučaj) od LSU do LSU. Koeficijenti za lokalne funkcionere vezani su za odgovarajuće pozicije na centralnom nivou i koriguju se za razlike u troškovima života. Uredba o koeficijentima propisuje posebne koeficijente za svaki od devet platnih razreda, od nekvalifikovanog radnika do samostalnog stručnog saradnika (Tabela 5). Uredba određuje koeficijente za zaposlene u javnoj službi za ceo javni sektor uključujući i LSU. Aktuelna verzija određuje koeficijente za oko 350 različitih radnih mesta, sa dodacima za razna rukovodeća mesta8.

broja stanovnika. I na kraju, sve jedinice mogu da prekorače limit ukoliko taj višak radnih mesta finansiraju iz sopstvenih sredstava. Zakon određuje i limit za broj zaposlenih na određeno vreme, radnika po ugovoru o delu i drugih privremenih zaposlenih na 10 procenata od limita za broj zaposlenih na neodređeno vreme. 7 Od ove odredbe je izuzeto osoblje zaposleno u ustanovama kulture. 8 Na direktore predškolskih ustanova, na primer, primenjuje se dodatni koeficijent od 20 procenata, a na pomoćnike direktora 10 procenata.

9

Tabela 5: Koeficijenti za zaposlene u direktnoj upravi Osnovni

koeficijent Dodatni koeficijent

Beograd Drugi gradovi Opštine Samostalni stručni saradnik 12,05 16,8 12,6 8,4 Viši stručni saradnik 9,91 16,4 12,3 8,2 Stručni saradnik 8,95 11,5 8,63 5,75 Viši saradnik 8,85 7,19 5,1 3,6 Saradnik 8,85 5,33 4,7 2,3 Viši referent 8,85 3,03 2,0 1,2 Referent, daktilograf 8,74 1,85 1,8 0,93 Kvalifikovani radnik 8,00 1,05 1,0 0,53 Nekvalifikovani radnik 6,40 1,05 1,0 0,93 Izvor: Uredba o koeficijentima za obračun i isplatu plata imenovanih i postavljenih lica i zaposlenih u državnim organima

29. Pored regulisanja procedura zapošljavanja i nivoa zarada u LSU centralna vlada kontroliše i lokalne troškove za zarade kroz godišnji budžetski proces. Zakon o budžetskom sistemu nalaže MF da dâ LSU uputstva za izradu budžeta na početku budžetskog ciklusa. Poslednjih godina ta uputstva uključuju i limite za pojedinačna povećanja na osnovnu zaradu i limite na ukupna povećanja troškova LSU za zarade.

30. Za jedinice koje krše budžetske instrukcije predviđene su kazne. Ukoliko se odlukom o budžetu lokalnog organa krše propisana uputstva za troškove za zarade, ministar finansija može da privremeno obustavi transfer sredstava iz republičkog budžeta toj jedinici dok se budžetski plan ne uskladi sa uputstvima.

31. Radi obezbeđivanja poštovanja propisa, svaka LSU mora da podnese MF mesečni izveštaj o izvršenju budžeta kojim dokazuje da je njena potrošnja za zarade u skladu s limitom određenim u njenom budžetu. Nepoštovanje propisa može da dovede do obustavljanja transfera između nivoa vlasti.

Pravni okvir za zaposlene u preduzećima LSU

32. Za osoblje zaposleno u preduzećima LSU regulatorni okvir je mnogo manje restriktivan. Centralna vlada ne određuje numeričke limite za broj zaposlenih niti propisuje pravila za utvrđivanje njihovih zarada. LSU imaju sopstvene sisteme kontrole sistematizacije radnih mesta. Stoga lokalno preduzeće može da odlučuje o povećanjima ili smanjenjima broja zaposlenih. Status, prava i obaveze zaposlenih određeni su opštim Zakonom o radu (videti i Poglavlje 3).

33. Prema važećem zakonu treba da postoji više nivoa praćenja politike zarada u okviru lokalnih preduzeća. Zakon o javnim preduzećima (ZJP) navodi da svako preduzeće mora da pripremi godišnji plan poslovanja koji uključuje projekcije rasta zarada i podnosi se LSU na usvajanje. U toku izvršenja budžeta svako preduzeće mora da podnosi kvartalne izveštaje o realizaciji svog plana poslovanja MF, Ministarstvu rada i nadležnom resornom

10

ministarstvu. Ukoliko se plan poslovanja ne realizuje u skladu sa vladinim politikama zarada i zapošljavanja za javni sektor, MF može da privremeno obustavi transfere LSU koja je osnivač tog preduzeća.

34. U celini bi se činilo da je sistem kontrola nad raznim elementima lokalnih troškova za zarade prilično impresivan, ali je u praksi pun rupa i njegova primena je neujednačena. U daljem tekstu se razmatraju ti nedostaci.

2.3. Da li lokalne uprave imaju višak zaposlenih i previsoke zarade?

35. Iako centralna vlada pokušava da kontroliše broj zaposlenih i visinu naknada za rad, udeo potrošnje za zarade u lokalnim budžetima je porastao i dostigao rekordnih 25 procenata u 2013. godini. Ukoliko LSU žele da naprave uštede treba da mnogo striktnije primenjuju svoje politike zapošljavanja i zarada. U praksi politike LSU nisu uvek bile u skladu sa pravilima centralne vlade.

36. Prilikom nedavnih revizija DRI je utvrdila brojna kršenja zakona koji se odnosi na troškove za zarade. Najdrastičnije je to što lokalne vlasti povećavaju koeficijente preko onoga što dozvoljavaju pravila određena uredbom. Ponekad povećavaju i osnovnu platu i uvode druge naknade za rad (bonuse i dodatke) kojima se krši zakon o zaradama za zaposlene u javnom sektoru. I na kraju, često se zaključuju ugovori o delu za poslove koji traju duže od 120 dana i za poslove koji bi trebalo da budu redovna aktivnost LSU (videti i Poglavlje 4).

37. Analiza koja sledi prvo obuhvata osoblje u direktnoj i indirektnoj upravi, najvažniju grupu sa stanovišta lokalnih budžeta zato što direktno određuje visinu troškova za zarade. To je takođe i oblast gde se primenjuju direktni limiti za ukupan broj zaposlenih i gde centralna vlada određuje maksimalna povećanja zarada. I dok će se višak zaposlenih proveravati na osnovu zakonskog limita za broj zaposlenih na 1.000 stanovnika, nivoi zarada su teže pitanje zbog metodoloških problema i problema sa podacima.

Broj zaposlenih 38. Standardan pristup je da se broj zaposlenih u jednoj zemlji uporedi sa brojevima zaposlenih drugih zemalja ali je to teško uraditi za Srbiju. Upoređivanja između zemalja su teška zato što LSU vrše različite funkcije u različitim zemljama. U Poljskoj, na primer, one zapošljavaju nastavnike u osnovnim školama, dok u Srbiji to ne rade. Funkcije LSU nisu striktno uporedive čak ni u okviru Srbije. Neke jedinice imaju veoma obimne predškolske programe, a druge nemaju. Iako je broj zaposlenih u prvima verovatno veći nego u drugima, ne može se nužno smatrati da prve imaju višak zaposlenih – bar ne po tom osnovu.

39. Registar zaposlenih koji podležu numeričkim limitima, a koji vodi MF, pruža osnovu za upoređivanje broja zaposlenih u direktnoj upravi u pojedinačnim jedinicama u Srbiji. Pošto limit eksplicitno izuzima osoblje zaposleno u predškolskim ustanovama, drugim obrazovnim ili zdravstvenim delatnostima i opštinskim preduzećima, time se uklanja osnovni izvor prividnih razlika.

11

40. Ukupan broj zaposlenih na neodređeno vreme u lokalnim upravama samo je neznatno iznad limita koji je odredila centralna vlada, ali to pravilo još uvek ne poštuje znatan broj opština. Prema Zakonu o određivanju maksimalnog broja zaposlenih u lokalnoj administraciji sve opštine treba da imaju najviše po 4 zaposlena na neodređeno vreme u upravi na 1.000 stanovnika. Trenutno je prosek 4,6.

41. Ne samo da trećina LSU ne poštuje pravilo o koeficijentu zaposlenih, već su i razlike između opština velike. Slika 4 prikazuje koeficijent broja zaposlenih na neodređeno vreme prema broju stanovnika u svakoj od 145 jedinica koje podnose izveštaje. U dve trećine njih (87 od 145) koeficijent je iznad 4. Koeficijenti broja zaposlenih u LSU kreću se od 2,6 u Varvarinu do 13,8 u Crnoj Travi.9

Slika 4: Koeficijent broja zaposlenih na neodređeno vreme na 1000 stanovnika, 4. kvartal 2013.

42. Sve osim 22 jedinice imaju prekomeran broj radnika po ugovoru o delu ako bi se limit (10 procenata od ukupnog broja zaposlenih na neodređeno vreme) striktno primenjivao.10 U proseku ima četiri puta više radnika po ugovoru o delu no što bi trebalo da ih bude, a 18 LSU ima više radnika po ugovoru o delu od limita za zaposlene na neodređeno vreme po glavi stanovnika.

43. Zapošljavanje privremenih radnika izgleda da je glavni način da LSU izbegnu zakonski limit za broj zaposlenih. Ne samo da se limit za broj radnika po ugovoru o delu često ignoriše, već se i uslovi pod kojima se oni zapošljavaju, uključujući i visinu naknade za rad, prepuštaju slobodnoj volji rukovodioca koji ih zapošljava i regulisani su samo opštim Zakonom

9 Podaci o broju zaposlenih uključuju zaposlene i na neodređeno i na određeno vreme i radnike po ugovoru o delu. Podaci su proseci za oktobar i novembar 2013. godine. 10 Ovaj obračun pretpostavlja limit od 0,4 zaposlena na određeno vreme i radnika po ugovoru o delu na 1.000 stanovnika – 10 procenata limita za zaposlene na neodređeno vreme kao što je određeno u zakonu.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

VARV

ARIN

INĐI

JAIV

ANJIC

AKR

UPA

NJ

TEM

ERIN

PEĆI

NCI

ŽITO

RAĐA

VLAD

IMIR

CIPA

NČE

VOTo

pola

Kosj

eric

LJIG

Ada

Bela

Crk

vaSv

ilajn

acLJ

UBO

VIJA

Subo

tica

ARAN

ĐEL

OVA

CVR

NJA

ČKA

Mal

o Cr

niće

POŽA

REVA

CBE

OČI

NG

ADŽI

NVL

ASO

TIN

CEKU

RŠU

MLI

JASe

nta

ĆUPR

IJASm

eder

evsk

a…PR

OKU

PLJE

koeficijent zakonski limit

12

o radu.11 Generalno, prava i obaveze radnika po ugovoru o delu regulisani su opštim Zakonom o radu i na njih ne utiču zakoni koji regulišu zapošljavanje u javnom sektoru.

44. Veliki broj radnika po ugovoru o delu stvara deformacije u sistemu zarada i platnih razreda. Pošto na radnike po ugovoru o delu otpada 20 procenata ukupnog broja zaposlenih na lokalnom nivou, a regulisani su opštim Zakonom o radu, stvorena je paralelna struktura gde su pravila za zapošljavanje i zarade, kao i platne razrede odvojena od ostatka uprave.

Nivoi zarada

45. Najuverljiviji pristup za utvrđivanje da li LSU previše plaćaju svoje osoblje jeste da se zarade u LSU uporede sa zaradama kod alternativnih poslodavaca. U idealnom slučaju bilo bi poželjno da se za bilo koje dato radno mesto zarade koje nudi LSU uporede sa zaradama koje za to radno mesto nude privatne firme u istoj jedinici. Time bi se pokazalo da li su zarade u LSU dovoljne, ali samo tek dovoljne, da privuku i zadrže osoblje potrebnog kvaliteta.

46. Međutim, postoji više ograničenja za to upoređivanje. Prvo, radna mesta u direktnoj upravi često zahtevaju relativno visok nivo obrazovanja. S druge strane, u privatnom sektoru preovlađuju zanimanja sa nižim kvalifikacijama. Najveći privatni poslodavci koje je navela Anketa o radnoj snazi (ARS), na primer, bili su poljoprivreda, prerađivačka industrija i prodaja na veliko i malo. Drugi problem proističe iz heterogenosti radnih mesta u javnom sektoru. Neka radna mesta u javnom sektoru mogu biti previše, a druga nedovoljno plaćena u poređenju sa njihovim ekvivalentima u privatnom sektoru. Treći problem proističe iz regionalnih razlika u zaradama. Zarade u privatnom sektoru znatno se razlikuju u različitim krajevima Srbije. Kao rezultat toga, zarada u LSU koja bi mogla da bude ispod proseka privrede u Beogradu mogla bi biti iznad proseka privrede u udaljenijim, siromašnijim jedinicama.

47. U izvesnoj meri, sektorski podaci koje daje ARS pomažu u radu sa tim problemima i otkrivaju da su zarade u javnom sektoru neznatno više od proseka privrede. ARS daje podatke o zaradama za neke sektore i delatnosti koji su sličniji onima koji se proučavaju. Takođe daje i podatke po širokim geografskim regionima. Ukoliko se prosečna zarada za radna mesta u privatnom sektoru za koja su potrebne više kvalifikacije obračuna kao prosek za dve kategorije – „stručne, naučne i tehničke delatnosti“ i „administrativne i pomoćne delatnosti“ – izgleda da su zarade u javnom sektoru neznatno više od proseka privrede. Prosečna zarada za te dve kategorije ARS je 62.943 RSD za razliku od 63.248 RSD za lokalni javni sektor (Tabela 6).

48. I druge studije pokazuju da su zarade u javnom sektoru više od proseka privrede, ali samo za određene vrste radnika. Jedna studija iz 2011. godine (Ognjenović, 2011) utvrdila je da je zarada u javnom sektoru viša, ali samo za nisko-kvalifikovane radnike. Takođe je utvrdila da je zarada u javnom sektoru znatno niža od proseka privrede za kvalifikovanije (obrazovanije) osoblje. Studija se zasnivala na podacima iz ARS za 2007. godinu. Slično tome, Laušev (2012) utvrdio je, koristeći podatke iz ARS za 2008. godinu, da je zarada u javnom

11 Po sistemu budžetske klasifikacije u Srbiji rashodi za plate privremeno zaposlenih klasifikuju se kao zarade. Međutim, rashodi za usluge po ugovoru klasifikuju se kao „roba i usluge“ i ne podležu limitima za troškove za zarade.

13

sektoru bila viša od proseka privrede za nisko-kvalifikovane i srednje-kvalifikovane zaposlene, ali ne i za visokokvalifikovano osoblje.

Tabela 6: Prosečne bruto zarade zaposlenih lica po sektoru i regionu (RSD mesečno)

UKUPNO Beograd Vojvodina Zapadna

Srbija Južna Srbija

Prosek za stručne i administrativne poslove 62.943 64.742 73.136 43.977 40.951

Prosečna zarada u LSU 63.248 78.909 62.830 56.222 60.168 Pozitivna razlika zarada u javnom sektoru 0,5% 22% -14% 28% 47%

Dodatne stavke:

Stručni i tehnički poslovi 82.169 90.261 104.165 43.415 40.529 Administrativni i pomoćni uslužni poslovi 43.716 39.223 42.106 44.538 41.372

Izvor: Anketa o radnoj snazi, oktobar 2013. godine, registar zaposlenih u javnom sektoru MF za oktobar 2013. godine 49. Pozitivna razlika zarada u javnom sektoru razlikuje se po regionima. Ukoliko se pozitivna ili negativna razlika izračunava deljenjem prosečne zarade koju isplaćuju LSU u svakom regionu prosečnom zaradom stručnog i pomoćnog osoblja u svakom regionu, dolazi se do zaključka da su u Beogradu zarade iznad proseka, u Vojvodini ispod proseka, a na zapadu i jugu (manje razvijenim regionima Srbije) znatno iznad proseka u privredi.

50. Značajne su razlike u prosečnim zaradama u lokalnim upravama među pojedinačnim jedinicama. Kao što je prikazano na Slici 5, prosečne bruto zarade12 se kreću od 14.304 RSD u Crnoj Travi do 119.330 RSD u Inđiji.

Slika 5: Prosečna bruto zarada po zaposlenom u LSU, oktobar-novembar 2013. godine

12 Ova definicija bruto zarade odnosi se na Bruto 2 zaradu po lokalnim propisima.

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

Crna

trav

aRA

ŠKA

Piro

tSt

ara

Pazo

vaBA

ČN

OVI

KN

EŽEV

ACAl

eksa

ndro

vac

ŽAGU

BICA

ČAJE

TIN

AN

OVI

BEČ

EJZR

ENJA

NIN ŠID

MAJ

DAN

PEK

BOR

BLAC

EKO

SJER

ICKI

KIN

DAVR

BAS

BELA

CRK

VAŽA

BARI

ŽITO

RAĐA

SEČA

NJ

Velik

a pl

ana

BEČE

JPA

RAĆI

NIV

ANJIC

ARA

ČADi

mitr

ovgr

adN

ovi P

azar

REKO

VAC

KOCE

LJEV

AVL

ADIM

IRCI

MER

OŠI

NA

DOLJ

EVAC U

BN

isS.

KAR

LOVC

I

14

51. Kao i u slučaju broja zaposlenih, nivoi zarada u LSU možda nisu striktno u skladu sa propisima centralne vlade. Propisi pokušavaju da diktiraju osnovne plate i koeficijente osoblja u direktnoj i indirektnoj upravi, ali se ne poštuju uvek. DRI je nedavno utvrdila brojna kršenja, uključujući i slučajeve gde su lokalne vlasti povećale osnovne plate ili koeficijente iznad nivoa određenih uredbama i uvele druge elemente naknade za rad (bonuse i dodatke) u suprotnosti sa zakonom. Naknada za rad pojedinog osoblja zaposlenog na određeno vreme i radnika po ugovoru o delu je, naravno, potpuno izvan kontrole centralne vlade. U tom pogledu, LSU ostvaruju veću autonomiju no što bi to sugerisali propisi.

3.4 Da li JKP imaju višak zaposlenih i previsoke zarade? 52. LSU su osnovale veliki broj preduzeća koja su i sama veliki poslodavci. Ta preduzeća zapošljavaju oko polovine ukupnog broja zaposlenih na lokalnom nivou (77.000), a potrošnja vezana za zarade dostiže oko 0,9 procenata BDP-a godišnje. Preduzeća LSU uglavnom obavljaju komunalne usluge, ali i veliki niz drugih aktivnosti. Kao što je pokazano u Poglavlju 3, od 722 preduzeća koja su osnovale LSU oko 650 su komunalna preduzeća.

53. U većini slučajeva ta preduzeća traže znatnu finansijsku pomoć od LSU. Ukoliko LSU nameravaju da ostvare uštede, moraće da smanje tu pomoć. Da bi se opravdao zahtev za uštede troškova u okviru preduzeća, posebno troškova radne snage, mogla bi da se upotrebi politika nižih subvencija lokalnim preduzećima.

54. Zarade u lokalnim preduzećima lakše je proceniti od zarada u upravama jer je vrsta kvalifikacija koje se traže od njihovih zaposlenih relativno slična proseku koji se traži u ostatku privrede. Za razliku od uprava, koje u principu traže visoko obrazovanje i specifične kvalifikacije, može se pretpostaviti da preduzeća LSU traže otprilike istu vrstu kvalifikacija kao i druga preduzeća tako da upoređivanje njihovih prosečnih zarada sa prosečnim zaradama za ostatak privrede daje solidnu indikaciju međusobnih odnosa zarada. Da bi se procenio višak zaposlenih najbolje je, gde god je to moguće, koristiti međunarodne komparatore i indikatore produktivnosti.

55. U proseku, zarade u lokalnim preduzećima su bar 12 godina iznad republičkog proseka i više su od zarada u privatnom sektoru (Slika 6). Razlika je postala najočiglednija u 2009. godini, kada je zemlju pogodila svetska ekonomska kriza: zarade u privatnom sektoru su se naglo korigovale, ali su zarade u lokalnim komunalnim preduzećima nastavile da rastu. Podaci iz završnih računa preduzeća omogućavaju detaljniju analizu problema viška zaposlenih i naknada za rad. Za potrebe ovog izveštaja analizirana su tri najveća sektora: vodosnabdevanje, upravljanje čvrstim otpadom i daljinsko grejanje. Na ta tri sektora zajedno otpada dve trećine ukupnog broja zaposlenih u lokalnim javnim preduzećima.

15

Slika 6: Prosečne neto zarade po vrsti poslodavca u 2002-2013. godini u RSD

Izvor: MF Vodosnabdevanje

56. Srbija ima 151 vodovodno preduzeće organizovano kao opštinsko preduzeće, koje upošljava ukupno 18.649 ljudi. Uporedni podaci o broju zaposlenih i nivou zarada i o produktivnosti tih preduzeća dostupni su u Međunarodnoj mreži za upoređivanje indikatora učinka vodovodnih i kanalizacionih preduzeća (IBNET).13 IBNET koristi niz indikatora – broj zaposlenih na 1.000 opsluženih stanovnika, broj zaposlenih na 1.000 priključaka, troškovi radne snage kao procenat ukupnih operativnih troškova – za merenje učinka preduzeća. Nažalost, IBNET ima ograničen obuhvat u Srbiji – samo 15 opština je bilo voljno da izveštava IBNET (Tabela 7). One uključuju Novi Sad i niz malih i srednjih jedinica, ali ne i velike gradove kao što su Beograd ili Niš.14

13 http://www.ib-net.org/en/ 14 Podaci IBNET obuhvataju i Suboticu, ali je ona izuzeta iz analize jer su joj podaci ne deluju verodostojni.

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

200220032004200520062007200820092010201120122013

Republicka javnapreduzecaLokalna JKP

Privatni sektor

16

Tabela 7: Indikatori produktivnosti radne snage, vodovodna preduzeća uključena u IBNET

Broj zaposlenih na hiljadu stanovnika

Troškovi radne snage

kao % operativnih

troškova

Zemlje koje se porede

Broj zaposlenih na hiljadu korisnika

Novi Bečej 0,3 39 Slovačka 0,5 Horgoš 0,4 46 Poljska 0,6 Bač 0,5 21 Češka Republika 0,6 Bečej 0,9 56 Mađarska 0,9 Novi Sad 1,0 41 Srbija 1,4 Negotin 1,2 58 Rumunija 2,0 Svilajnac 1,2 51 Vrbas 1,3 54 Novi Pazar 1,3 59 Sjenica 1,5 60 Sremska Mitrovica 1,5 39 Kladovo 2,0 61 Rača 2,7 72 Leskovac 3,9 68 Prosek 1,4 52 Izvor: IBNET. Podaci za srpska preduzeća odnose se na 2011. godinu. Podaci za Češku Republiku, Poljsku i Rumuniju odnose se na 2010. godinu. Podaci za Mađarsku i Slovačku odnose se na 2007. godinu.

57. Izgleda da većina srpskih preduzeća koje je ispitao IBNET u Srbiji ima višak zaposlenih, mada ima znatnih razlika, od 0,3 zaposlena na 1.000 stanovnika u Novom Bečeju do 3,9 u Leskovcu (Tabela 7).15 Prosek za preduzeća uključena u IBNET u Srbiji jeste 1,4 zaposlena na 1.000 korisnika. dok je prosek za Slovačku samo 0,5, za Poljsku i Češku Republiku 0,6, a za Mađarsku 0,9. Jedina zemlja sa više zaposlenih na 1.000 korisnika jeste Rumunija.

58. Ovaj zaključak zavisi od više uslova. Na primer, postoje problemi oko uporedivosti preduzeća. Neka preduzeća u Srbiji pružaju usluge kanalizacije pored vodosnabdevanje, pa im je stoga potrebno više zaposlenih po korisniku. Neka se više od drugih oslanjaju na izvođače. (Na primer, Beograd ima zasebno preduzeće koje izdaje račune za sva gradska komunalna preduzeća.) I pored toga, velike razlike u indikatorima produktivnosti zaposlenih među preduzećima u Srbiji, kao i veći broj zaposlenih nego u susednim zemljama, sugerišu da neka preduzeća imaju više zaposlenih no što je potrebno.

59. Postoje ogromne razlike u zaradama i politika stalnog povećanja zarada. Podaci iz završnih računa pokazuju znatnu razliku u prosečnim zaradama merenu kao rashodi za osoblje po zaposlenom. Na primer, prosečna zarada koju isplaćuje vodovodno preduzeće koje opslužuje Vlasotince oko tri puta je veća nego u Dimitrovgradu. U proseku, u 2012. godini su zarade u

15 Koeficijent broja zaposlenih prema broju korisnika za Beograd može se približno proceniti na 1,8, na osnovu broja stanovnika u užem području grada od 1,344 miliona i broja zaposlenih od 2.396 (iz plana poslovanja preduzeća za 2013. godinu).

17

vodovodnim preduzećima u Srbiji porasle za 8,9 procenata. Zarade su opale samo u Nišu (-4 procenta) i Beogradu (-1 procenat).

60. Radnici u većini vodovodnih preduzeća verovatno su previše plaćeni. U 51 od 77 vodovodnih preduzeća zarade su bile više od proseka za privredu opštine u kojoj posluju (Slika 7). U proseku, zarade u vodovodnim preduzećima bile su 27 procenata više od proseka za opštinu (podaci za 2012. godinu). U 28 od tih 77 preduzeća prosečna zarada je bila iznad republičkog proseka.

Slika 7: Koeficijent prosečne zarade u vodovodnom preduzeću prema prosečnoj zaradi u opštini, 2012. godina

Izvor: MF Upravljanje čvrstim otpadom 61. Nije uočljiv višak zaposlenih u preduzećima za upravljanje čvrstim otpadom, mada je broj zaposlenih u upravljanju čvrstim otpadom tokom krize porastao za 3 procenta. Podaci o broju zaposlenih, dostupni za samo 23 preduzeća za upravljanje čvrstim otpadom, pokazuju da je broj zaposlenih u periodu 2011-2012. godine bio 3 procenta veći od proseka pre krize u periodu 2005-2008. godine, iako je 8 od njih 23 smanjilo broj zaposlenih. Slika 8 pokazuje promenu broja zaposlenih poslednjih godina u poređenju sa periodom pre krize.

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

Maj

danp

ek Bor

Vel

ika

Plan

aBu

jano

vac

Lesk

ovac

Surd

ulic

aA

ranđ

elov

acN

egot

inBr

usG

ornj

i Mila

nova

cV

rbas

Smed

erev

oRa

ška

Obr

enov

acSv

ilajn

acK

njaž

evac

Val

jevo Ba

čN

ovi P

azar

Petro

vac

Jago

dina

Topo

laA

leks

inac Ub

Panč

evo

Srem

ska

Mitr

ovic

aA

patin

Poža

reva

cIv

anjic

aN

išA

daBa

čka

Topo

laK

ralje

voSr

bobr

anK

ikin

daN

ovi S

adIn

đija

Som

bor

Dim

itrov

grad

18

Slika 8: Procentualna promena broja zaposlenih u preduzećima za upravljanje čvrstim otpadom, prosek za 2011-2012. godinu u poređenju sa prosekom za 2005-2008. godinu

62. Zaposleni u preduzećima za upravljanje čvrstim otpadom verovatno su previše plaćeni. U 17 od 25 preduzeća prosečna zarada je veća od proseka za opštinu u kojoj posluju. Zarade u tim preduzećima u proseku su bile 10 procenata veće od proseka opštine u 2012. godini (Slika 9). Pored toga, sva preduzeća za upravljanje čvrstim otpadom su u 2012. godini povećala zarade u rasponu od 1 do 16 procenata.

Slika 9: Koeficijent prosečne zarade u preduzeću za upravljanje čvrstim otpadom prema prosečnoj zaradi u opštini, 2012. godina

-20

-10

0

10

20

30

40

Beog

rad

Zaje

čar

Lozn

ica

Uži

ce

Poža

reva

c

Zren

jani

n

Kruš

evac

Šaba

c

Rum

a

Obr

enov

ac

Som

bor

Subo

tica

Nov

i Sad

Vran

je

Panč

evo

Srem

ska

Mitr

ovic

a

Inđija

Kral

jevo

Valje

vo

Nov

i Paz

ar

Čača

k

Star

a Pa

zova

Krag

ujev

ac

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

1.4

19

Daljinsko grejanje

63. Najuočljivije je da su previše plaćeni zaposleni u preduzećima za daljinsko grejanje. U svim preduzećima za koja su dostupni finansijski izveštaji za 2012. godinu prosečna zarada je bila veća od proseka za privredu u opštini u kojoj posluju16 (Slika 10).

Slika 10: Koeficijent zarade u preduzećima za daljinsko grejanje prema ukupnoj prosečnoj zaradi u opštini, 2012. godina

64. Podaci sugerišu i da preduzeća za daljinsko grejanje imaju višak zaposlenih. Jedan od indikatora prekomernog broja zaposlenih jeste količina proizvedene toplotne energije po zaposlenom: niski koeficijenti ukazuju na prekomeran broj zaposlenih. Slika 11 prikazuje koeficijent proizvedene toplotne energije po zaposlenom za 14 preduzeća.

Preduzeće iz Novog Sada ima daleko najefikasniji broj zaposlenih u uzorku, sa proizvodnjom od 3.334 MWh po zaposlenom, preko tri puta više od proseka za uzorak u celini. Za razliku od njega, beogradsko preduzeće proizvodi samo 1.433 MWh po zaposlenom, a valjevsko tek 619 MWh. Međutim, čak i novosadsko preduzeće je daleko ispod proizvodnih mogućnosti – savremena preduzeća za daljinsko grejanje u državama EU15 obično proizvode oko 10.000 MWh po zaposlenom.17

16 Usluge daljinskog grejanja u velikoj meri su ograničene na individualne i komercijalne potrošače u velikim gradovima Srbije. Postoji oko 60 preduzeća za daljinsko grejanje. 17 Razlike između preduzeća u Srbiji, naročito u produktivnosti zaposlenih, delom se objašnjavaju tehnologijom: savremene toplane imaju manje učešće rada od starijih. Takođe se objašnjavaju i razmerom. Novi Sad, na primer, ima mnogo veće pogone nego manje jedinice. Faktori su i gustina naseljenosti i izbor goriva. Mreže za opsluživanje ređe naseljenih mesta iziskuju više zaposlenih na održavanju od mreža koje opslužuju gušće naseljena područja. Ložišta na ugalj (kao u Boru) iziskuju više zaposlenih od ložišta koja koriste prirodni gas ili mazut. Međutim,

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

0100020003000

Nov

i Sad

Subo

tica

Belg

rade

Caca

kBo

rSb

acPa

ncev

oU

zice

Rum

aJa

godi

naLe

skov

acN

ovi…

Kruc

evac

Valje

vo

Slika 11: Preduzeća za daljinsko grejanje PRODUKTIVNOST ZAPOSLENIH

(MWh po zaposlenom)

20

3.5 Zaključci i preporuke u pogledu politika

65. Zarade su najveća pojedinačna rashodna stavka za LSU. U 2013. godini, na potrošnju direktnih i indirektnih budžetskih korisnika za zarade otpala je četvrtina ukupnih lokalnih budžeta (1,6 procenata BDP-a). Do sada je centralna vlada bila zainteresovanija od LSU za ograničavanje lokalnih troškova za zarade. Centralna vlada je uvela više instrumenata za ograničavanje povećanja lokalnih troškova za zarade.

66. Međutim, propisi su puni rupa. Ono što je najvažnije jeste da MF nije nikada sankcionisalo LSU koja je prekršila zakon tako što bi joj smanjilo transfere, iako je DRI u svojim izveštajima utvrdila brojna kršenja zakona o troškovima za zarade.

67. Ukupni broj administrativnog osoblja LSU zaposlenog na neodređeno vreme samo je neznatno iznad limita koji je odredila centralna vlada, ali taj limit još uvek ne poštuje oko trećine opština. Većina jedinica prekoračuje i limite vlade za radnike po ugovoru o delu. Zapošljavanje privremenih radnika je glavni način na koji LSU izbegavaju zakonski limit za broj zaposlenih.

68. Lokalno administrativno osoblje je verovatno neznatno preplaćeno. U principu postoji mala pozitivna razlika u zaradama u korist zaposlenih u LSU, a uočljivija u korist niskokvalifikovanih radnika. I ovde opet postoje regionalne razlike: najveće pozitivne razlike u zaradama u javnom sektoru su u zapadnoj i južnoj Srbiji, siromašnijim regionima zemlje.

69. Dokazi o višku zaposlenih i prekomernim zaradama u opštinskim preduzećima su ubedljiviji. Čini se da su zaposleni u JKP u sva tri sektora koje je obuhvatio ovaj izveštaj (vodosnabdevanje, upravljanje čvrstim otpadom i daljinsko grejanje) previše plaćeni, a najuočljivije oni u preduzećima za daljinsko grejanje. Isto tako, prema standardima drugih evropskih zemalja, čini se da višak zaposlenih imaju i vodovodna preduzeća i preduzeća za daljinsko grejanje.

70. Čak i kada u srpskim LSU ne bi bilo sistematskog prekomernog zapošljavanja ili prekomernog nagrađivanja, sadašnji ekonomski uslovi sugerišu potrebu da se iskoristi svaka mogućnost za smanjenje viška zaposlenih i snižavanje zarada. U preostalom delu ovog poglavlja daju se preporuke o merama i reformama čiju bi realizaciju tokom kratkog i srednjeg roka mogle da razmotre LSU i vlada Srbije.

Kratkoročne mere

71. Na kratak rok vlada bi trebalo da radi na pojačavanju kontrole nad zapošljavanjem novih radnika. Treba da zapuši rupe u propisima vezanim za zapošljavanje i, kao što je predviđeno zakonom, da kazni povrede zakona, naročito one vezane za rad po ugovoru o delu.

razlike u produktivnosti zaposlenih među preduzećima sa sličnim proizvodnim karakteristikama sugerišu da neka od njih imaju višak zaposlenih.

21

72. Vlada bi trebalo da nastavi da utvrđuje osnovne plate i koeficijente i da koristi svoj autoritet da ograniči povećanja lokalnih zarada. Treba pojačati napore u pravcu obezbeđenja poštovanja propisa prema smernicama koje su naznačene u izveštajima DRI.

73. Centralna vlada treba da sistematski sprovodi pravila o troškovima za zarade koja utvrdi. MF ne sankcioniše kršenja pravila od strane LSU. Iako ima snažan instrument da spreči povrede propisa, očigledno ga nije nikada upotrebilo. Moglo bi biti uputno da MF da najavu kada bude spremno za smanjivanje transfera kao korektivnu meru. I na kraju, centralna vlada može da poveća kazne za prekoračenje limita za broj zaposlenih, naročito za rad po ugovoru o delu.

Srednjoročne politike

74. Na srednji do dugi rok bolji pristup bi bio manje oslanjanje na mikrokontrole, a veće na makro-kontrole. To bi značilo nametanje striktnog ograničenja budžeta svakoj LSU, pa zatim dopuštanje svakoj LSU da odluči kako da najbolje utroši svoja sredstva. Da bi se to dogodilo, Vlada i Skupština Srbije treba da poštuju sistem odnosa između različitih nivoa vlasti koji je utvrđen zakonom. Vlada i Skupština se više puta nisu pridržavali sistema koji su ustanovile 2007. godine. Ukoliko LSU Srbije treba da se suoče sa striktnim ograničenjem budžeta, fiskalna pravila će morati da budu stabilnija.

75. Vlada bi mogla i da pomogne LSU da smanje broj zaposlenih. Napori u pravcu smanjenja broja zaposlenih treba da se zasnivaju na sistematskoj analizi potreba za zaposlenima. Na makro-nivou bi analiza mogla da ispita funkcije koje LSU obavlja kako bi utvrdila one koje bi mogle da se napuste ili privatizuju.

76. Mada zakonske smetnje smanjenju broja zaposlenih nisu previše velike, smanjenje može biti teško i skupo za realizaciju. Poslodavci moraju da isplate otpremninu koja bi mogla biti visoka jer se njen iznos sada zasniva na broju godina koje su pojedinci proveli u radnom odnosu tokom celog života. Vlada bi stoga mogla da razmotri izmenu pravila o otpremninama. Mogla bi i da finansira tehničku pomoć i olakša razmenu iskustva između opština.

77. Alternative za LSU su da se oslanjaju na dobrovoljni raskid radnog odnosa ili prirodni odliv zaposlenih – davanje finansijskih podsticaja da zaposleni svojevoljno odu ili čekanje da se penzionišu pa da se onda ne zamene. Svaki pristup ima prednosti i mane. Dobrovoljni raskid radnog odnosa je skup i naročito podložan negativnoj selekciji – riziku da će najbolji radnici odlučiti da odu. Prirodni odliv zaposlenih, mada jeftiniji, ide sporo.

78. Na dugi rok, vlada može preći i na olakšavanje racionalnijih politika zapošljavanja i zarada na lokalnom nivou. To bi mogao biti deo širokih napora vlade da se realizuje reforma zarada i platnih razreda u celom javnom sektoru.

22

3. Poboljšanje efikasnosti u sektoru komunalnih usluga

Većinu svojih usluga LSU pružaju preko posebno osnovanih lokalnih preduzeća. Polovina tih preduzeća pruža komunalne usluge („javna komunalna preduzeća“ – JKP). Lokalna preduzeća, a naročito JKP, često vrše znatan pritisak na lokalne budžete. LSU im daju direktnu i indirektnu finansijsku pomoć preko instrumenata kao što su subvencije, investicije za njihov račun, kratkoročni krediti i ugovori o posebnim uslugama. U proseku na finansijsku pomoć JKP svih vrsta otpada četvrtina lokalnih budžeta, a ipak su u 2012. godini neto gubici svih JKP u Srbiji zbirno dostigli 46 miliona EUR. Činjenica da skoro polovina svih JKP beleži gubitke ukazuje na njihovu izuzetnu neefikasnost. Finansijska pomoć JKP mogla bi da bude oblast u kojoj bi LSU mogle da uštede. Međutim, da bi se to desilo, JKP treba da postanu efikasnija. Smanjenje finansijske pomoći moglo bi im biti koristan podsticaj da ubrzaju restrukturiranje. U ovom poglavlju se analiziraju glavni problemi JKP i daju preporuke za poboljšanje efikasnosti.

3.1. Uvod

80. LSU poseduju brojna preduzeća, a u pogledu finansijskih resursa, broja zaposlenih i uticaja na budžet LSU, najvažnija od njih su komunalna preduzeća. LSU u Srbiji poseduju preko 720 preduzeća, od kojih oko 650 ima pravni oblik javnih preduzeća. Oko 350 njih zvanično pružaju komunalne usluge.18 Među preduzećima koja nisu komunalna najvažnije je oko 140 direkcija za izgradnju i urbanističkih preduzeća.19

81. Oblast javnih komunalnih usluga uređena je mnoštvom zakona i propisa. Po Zakonu o komunalnim delatnostima (ZKD) i Zakonu o lokalnoj samoupravi (ZLSU), lokalne vlasti su nadležne za regulisanje i određivanje uslova za trajno obavljanje i razvoj javnih komunalnih usluga. Poslovanje komunalnih preduzeća mora da se pridržava i zakona kojima se uređuju javna preduzeća, javna svojina, javno-privatna partnerstva (JPP) i koncesije, i javne nabavke, kao i niza zakona specifičnih za određeni sektor20.

82. ZKD navodi 14 komunalnih usluga (Tabela 8). Međutim, ta lista nije iscrpna. ZKD dopušta lokalnim vlastima da mogu „odrediti i druge delatnosti od lokalnog interesa i propisati uslove i način njihovog obavljanja“. Stoga je moguće da komunalna preduzeća obuhvate ne samo usluge kao što su javna kupališta, sportski centri i održavanje javnih bunara i fontana, već i bilo koju drugu delatnost koja se proglasi da je od lokalnog interesa.21 Od 353 JKP, 151 ima kao osnovnu delatnost vodovod i kanalizaciju, 62 upravljanje otpadom, a 41 daljinsko grejanje.22

18 Na primer, grad Beograd ima 12 JKP i 9 drugih javnih preduzeća, a grad Kragujevac ima 7 JKP i 8 drugih javnih preduzeća. 19 Mada su bar neki delovi finansijskih izveštaja svih JKP javno dostupni, izveštaji direkcija i urbanističkih preduzeća nisu jer oni ne podnose izveštaje Agenciji za privredne registre. 20 Uključujući i Zakon o rokovima izmirenja novčanih obaveza. 21 Distribucija prirodnog gasa nije eksplicitno nabrojana kao komunalna usluga, a ipak više JKP posluje kao distributeri prirodnog gasa. 22 Prema Klasifikaciji delatnosti Evropske unije (NACE).

23

Tabela 8: Usluge koje je ZKD naveo kao komunalne usluge

Komunalne usluge

Komunalne usluge od opšteg

ekonomskog interesa23

Ograničeno učešće privatnog sektora (član

5 ZKD)

1. Snabdevanje vodom za piće 2. Prečišćavanje i odvođenje atmosferskih i otpadnih

voda

3. Proizvodnja i distribucija toplotne energije 4. Upravljanje komunalnim otpadom 5. Gradski i prigradski prevoz putnika () 6. Upravljanje grobljima () 7. Upravljanje javnim parkiralištima 8. Obezbeđivanje javnog osvetljenja 9. Upravljanje pijacama 10. Održavanje ulica i puteva 11. Održavanje čistoće na površinama javne namene 12. Održavanje javnih zelenih površina 13. Dimničarske usluge 14. Delatnost zoo-higijene

83. Privatnom sektoru je dozvoljeno da pruža komunalne usluge, ali je njegov tržišni udeo zanemarljiv.24 ZKD navodi da „komunalnu delatnost mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili drugi privredni subjekt“ i time zvanično eliminiše preferencijalni tretman za lokalna JKP. Zakonske prepreke za ulazak privatnog sektora postoje samo kod vodosnabdevanja i u izvesnoj meri kod mreža za javni prevoz, zato što ZKD (član 5) dozvoljava da te usluge mogu obavljati samo JKP ili privredna društva u kojima je većinski vlasnik Republika Srbija.

84. Pružanje komunalnih usluga25 formalno se zasniva na ugovoru o poveravanju obavljanja delatnosti, vremenski ograničenom ugovoru između lokalne vlasti i JKP koje ih obavlja. Poveravanje obavljanja delatnosti se zasniva na odluci LSU i potpisanom ugovoru o poveravanju obavljanja delatnosti. Postupak se razlikuje zavisno od toga da li vršilac delatnosti ima pravo da naplaćuje naknade, u kom slučaju je taj postupak regulisan Zakonom o koncesijama i JPP, ili se te usluge finansiraju iz lokalnog budžeta, u kom slučaju je merodavan Zakon o javnim nabavkama. Međutim,