Tematsko izvješće Uporaba proračunske potpore za poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda u supsaharskoj Africi

HR 2016. BR. 35

EUROPSKIREVIZORSKISUD

EUROPSKI REVIZORSKI SUD 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspxInternetske stranice: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

Print ISBN 978-92-872-6825-9 ISSN 2315-0548 doi:10.2865/360200 QJ-AB-16-036-HR-CPDF ISBN 978-92-872-6797-9 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/485502 QJ-AB-16-036-HR-NEPUB ISBN 978-92-872-6794-8 ISSN 2315-2230 doi:10.2865/22949 QJ-AB-16-036-HR-E

© Europska unija, 2017.Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Printed in Luxembourg

Uporaba proračunske potpore za poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda u supsaharskoj Africi

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Tematsko izvješće

HR 2016. BR. 35

02Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija uspješnosti i usklađenosti koje su provedene za posebna prora-čunska područja ili teme povezane s upravljanjem. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstoje-će razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovu reviziju uspješnosti provelo je III. revizijsko vijeće kojem je na čelu član Suda Karel Pinxten i koje je specijalizirano za rashodovna područja vanjskog djelovanja, sigurnosti i pravosuđa. Reviziju je predvodila članica Suda Danièle Lamarque, a potporu su joj pružali ataše u njezinu uredu Stéphanie Girard, glavni rukovoditelj zadužen za reviziju Alejandro Ballester Gallardo, voditelj radnog zadatka Piotr Zych te revizori Karel Meixner i Helka Nykaenen.

Slijeva nadesno: S. Girard, H. Nykaenen, D. Lamarque, A. Ballester Gallardo, P. Zych, K. Meixner.

03Sadržaj

Odlomak

Pokrate

I. - VIII. Sažetak

1. - 14. Uvod

1. - 2. Mobilizacija domaćih prihoda važna je za održivi razvoj

3. Mobilizacija domaćih prihoda prioritet je za međunarodnu razvojnu zajednicu

4. - 7. EU je predan pružanju potpore mobilizaciji domaćih prihoda

8. - 14. Mobilizacija domaćih prihoda jedan je od ključnih razvojnih izazova koji se nastoje riješiti s pomoću proračunske potpore

15. - 18. Opseg revizije i revizijski pristup

19. - 67. Opažanja

19. - 38. Novi pristup Komisije doveo je do poboljšanja zahtjeva u vezi s procjenom mobilizacije domaćih prihoda u partnerskim zemljama, no oni se još nisu sveobuhvatno proveli u praksi

20. - 31. Komisija nije procijenila određene ključne aspekte mobilizacije domaćih prihoda kako je bilo navedeno u smjernicama

32. - 38. Okvir kojim se Komisija služi za upravljanje rizicima u vezi s proračunskom potporom nije omogućio sveobuhvatnu procjenu rizika povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda

39. - 59. Djelotvornost uvjeta proračunske potpore, dijaloga o politikama i razvoja kapaciteta ugrožena je nedostatcima u načinu na koji su ti mehanizmi osmišljeni i zahtjevnim lokalnim okolnostima

40. - 49. Komisija u većini svojih ugovora o proračunskoj potpori nije postavila uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda, a u slučajevima kada su se primjenjivali, nisu uvijek bili relevantni

50. - 57. Dijalog o politikama općenito je bio dobro koordiniran, ali je njegova djelotvornost kao alata za potporu mobilizaciji domaćih prihoda ugrožena nedovoljnom strateškom usredotočenošću i složenim lokalnim okolnostima

58. - 59. Komponentom ugovora o proračunskoj potpori koja se odnosila na razvoj kapaciteta rijetko se obuhvaćala mobilizacija domaćih prihoda

60. - 67. Komisija nije imala prikladne alate za pružanje dokaza da je proračunska potpora EU-a pridonijela mobilizaciji domaćih prihoda u partnerskim zemljama

04Sadržaj

68. - 76. Zaključci i preporuke

Prilog I. – Proračunska potpora kao udio ukupnih bilateralnih obveza u vezi sa službenom razvojnom pomoći

Prilog II. – Zemlje i ugovori o proračunskoj potpori koji su odabrani za reviziju

Odgovori Komisije i ESVD-a

05Pokrate

AKP: skupina afričkih, karipskih i pacifičkih država

BDP: bruto domaći proizvod

BND: bruto nacionalni dohodak

DCI: Instrument za razvojnu suradnju

EITI: Inicijativa za transparentnost ekstraktivnih industrija

ERF-ovi: europski razvojni fondovi

IPA: Instrument pretpristupne pomoći

MMF: Međunarodni monetarni fond

OECD: Organizacija za gospodarsku suradnju i razvoj

PEFA: program za javne rashode i financijsku odgovornost

TADAT: dijagnostički alat za procjenu upravljanja porezima

06Sažetak

IMobilizacija domaćih prihoda pojam je kojim se označava ostvarivanje državnih prihoda na temelju domaćih sredstava, odnosno sredstava prikupljenih ubiranjem poreza i iz drugih izvora. Poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda zemalja u razvoju ključan je čimbenik u njihovu održivom razvoju te je stoga postalo jednim od prioriteta razvojne politike EU-a. EU podržava mobilizaciju domaćih prihoda u zemljama u razvoju različitim oblicima pružanja pomoći, što uključuje i proračunsku potporu. Otprilike 20 % financijskih sredstava EU-a za razvoj usmjerava se pri-mjenom proračunske potpore, pri čemu je supsaharska Afrika najveći primatelj takvih sredstava. Poboljšana mobili-zacija domaćih prihoda jedan je od pet ključnih razvojnih izazova obuhvaćenih novim pristupom Komisije pružanju proračunske potpore koji je usvojen 2012. godine

IIOvom smo revizijom ispitali je li se Komisija djelotvorno služila ugovorima o proračunskoj potpori za podržavanje mobilizacije domaćih prihoda u zemljama supsaharske Afrike s nižim ili nižim srednjim dohotkom. Posebice smo ispitali procjenu koju je Komisija obavila nad prihodovnim politikama i upravljanjem prihodima u partnerskim zemljama, uporabu uvjeta u vezi s proračunskom potporom, dijalog o politikama i razvoj kapaciteta. Ispitali smo i može li Komisija, s pomoću raspoloživih pokazatelja praćenja i evaluacija, dokazati da se doprinosima koji se ostva-ruju tom vrstom pomoći poboljšava mobilizacija domaćih prihoda.

IIIUtvrdili smo da se novim pristupom Komisije povećao potencijal proračunske potpore za jačanje mobilizacije doma-ćih prihoda, no nedostatci u provedbi spriječili su potpuno iskorištavanje tog potencijala. Slijedom toga, zaključili smo da se Komisija još uvijek ne služi djelotvorno ugovorima o proračunskoj potpori za podržavanje mobilizacije domaćih prihoda.

IVKomisija pri osmišljavanju operacija proračunske potpore nije dovoljno vodila računa o mobilizaciji domaćih pri-hoda. Iako je Komisija u koordinaciji s drugim donatorima provodila sustavne procjene prihodovnih politika i uprav-ljanja prihodima u partnerskim zemljama, takve procjene nisu se uvijek provodile na sveobuhvatan način. Procjene zemalja osnova su za osmišljavanje proračunske potpore jer pomažu Komisiji da utvrdi ključna pitanja koja se trebaju riješiti postavljanjem uvjeta za isplatu, razvojem kapaciteta i provođenjem dijaloga o politikama koji se pru-žaju zajedno sa sredstvima. Međutim, procjene pregledane u okviru naše revizije nisu uključivale neke od ključnih aspekata fiskalne politike i upravljanja. Nadalje, nije obavljena evaluacija ključnih rizika povezanih s oslobođenjima od poreza te prikupljanjem i prijenosom prihoda od poreza i neporeznih prihoda od prirodnih resursa.

07Sažetak

VIsplatu financijskih sredstava za proračunsku potporu Komisija je u tek 5 od ukupno 15 ugovora o proračunskoj potpori obuhvaćenih revizijom uvjetovala provedbom posebnih reformi u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda. Utvrdili smo i da se tim uvjetima nisu uvijek djelotvorno promicale reforme u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda jer ih je ili bilo prejednostavno postići ili ih nije bilo moguće provesti, čime se smanjuje motiviranost partnerskih zemalja da se uključe u reformu. Ukupno gledajući, uvjeti u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda nisu se dovoljno upotrebljavali u svim vrstama ugovora o proračunskoj potpori, što nije u skladu sa središnjom ulogom koju bi tre-bala zauzimati mobilizacija domaćih prihoda.

VIDijalog o politikama u području mobilizacije domaćih prihoda bio je usredotočeniji kad su ga pratili posebni uvjeti ili pokazatelji, jer su za utvrđivanje tih uvjeta, pregovaranje o njima te, naknadno, i njihovo praćenje, bile potrebne opsežne rasprave s partnerskim zemljama. Međutim, zbog složene situacije u tim zemljama dijalog o politikama nije se održavao redovito. Komisija nije razvila strategije za strukturiranje svojeg dijaloga o politikama u pogledu konkretnih pitanja u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda, primjerice o prioritetima, ciljevima, sugovornicima i datumima.

VIIProračunska potpora EU-a uključivala je vrlo malo financijskih sredstava za rješavanje potreba u pogledu kapaciteta te je u tu svrhu izdvojeno tek 0,2 % ukupne vrijednosti ugovora obuhvaćenih revizijom. Revizijom je utvrđeno da nisu postojali odgovarajući alati za praćenje kako bi se procijenila mjera u kojoj je proračunska potpora doprinijela ukupnom poboljšanju mobilizacije domaćih prihoda.

VIIIIznosimo niz preporuka kako bi Komisija ojačala svoju procjenu mobilizacije domaćih prihoda i povezanu analizu rizika, uporabu uvjeta za isplatu povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda, potporu razvoju kapaciteta i dijalog o politikama te evaluaciju proračunske potpore u svrhu poboljšanja mobilizacije domaćih prihoda.

08Uvod

Mobilizacija domaćih prihoda važna je za održivi razvoj

01 Smanjenje siromaštva i održivi razvoj ovise o gospodarskom rastu i ulaganjima, ali i o pružanju širokog raspona socijalnih usluga kao što je obrazovanje, javna infrastruktura i zdravstvena skrb. Trošak tih usluga veći je od iznosa sredstava koja se mogu pružiti samom razvojnom pomoći. Stoga ih je potrebno financirati domaćim prihodima, što uključuje poreze i prihode od iskorištavanja prirodnih resursa (kao što su naknade za pristup i dividende od iskorištavanja), koji su daleko najveći izvor financijskih sredstava kojima država raspolaže1. Povećanjem mobilizacije domaćih prihoda smanjuje se ovisnost o razvojnoj pomoći, ono do-vodi do poboljšanja u javnom upravljanju, jer vlade moraju odgovarati poreznim obveznicima, te je ključni element izgradnje države.

02 Zemlje u razvoju, posebice gospodarstva s nižim i nižim srednjim dohotkom,2 suočavaju se sa znatnim izazovima u mobilizaciji prihoda. Njihovi omjeri poreza i BDP-a3 kreću se od 10 % – 20 %, u usporedbi s 25 % – 40 % u razvijenim zemlja-ma4. Suočavaju se s posebnim izazovima koji utječu na izvedivost povećanja poreza i drugih prihoda: rašireno siromaštvo i nepismenost, otežano oporezi-vanje skupina koje se bave poljoprivredom za vlastite potrebe i u neslužbenom sektoru, problematično računovodstvo u privatnom sektoru, nedostatci u vlada-vini prava i visoka stopa korupcije, kao i slabi administrativni kapaciteti5. Djelo-tvornost nacionalnih poreznih sustava i napore uložene u mobilizaciju domaćih prihoda može ugroziti postojanje uske porezne osnovice i neuravnoteženost izravnog i neizravnog oporezivanja, kao i skupi porezni poticaji i odstupanja, posebice u zemljama bogatima prirodnim resursima.

1 Ukupni prihodi zemlje sastoje se od prihoda od poreza, neporeznih prihoda i dobiti središnje banke. Glavne su sastavnice prihoda od poreza izravni porezi (npr. porez na dohodak), neizravni porezi (npr. PDV), trošarine (na primjerice duhan) i carine. Neporezni prihodi sastoje se od naknada koje se plaćaju za pristup prirodnim resursima (npr. nafti, zlatu, dijamantima) i dividendama na iskorištavanje prirodnih resursa. Dobit središnje banke uglavnom se ostvaruje izdavanjem novčanica i kovanica za uporabu u gospodarstvu.

2 Gospodarstva s nižim dohotkom definirana su kao ona čiji bruto nacionalni dohodak po glavi stanovnika, izračunan po metodi Atlas Svjetske banke, nije viši od 1045 američkih dolara; BND po glavi stanovnika gospodarstva sa srednjim dohotkom viši je od 1045, ali niži od 12 736 američkih dolara; dok BND po glavi stanovnika gospodarstava s višim dohotkom iznosi 12 736 američkih dolara ili više. Prag za razlikovanje gospodarstava s nižim srednjim dohotkom i višim srednjim dohotkom je BND po glavi stanovnika od 4125 američkih dolara. Vidi http://data.worldbank.org/about/country-and-lending-groups

3 Omjer poreza i BDP-a omjer je prikupljenog poreza i bruto nacionalnog proizvoda (BDP-a).

4 Vidi „Governance, Taxation and Accountability: Issues and Practices” (Upravljanje, porezi i odgovornost: problemi i prakse), OECD, 2008., str. 21. – 22.

5 Idem.

09Uvod

Mobilizacija domaćih prihoda prioritet je za međunarodnu razvojnu zajednicu

03 Mobilizacija domaćih prihoda bila je česta tema rasprava na međunarodnim fo-rumima tijekom posljednjih 13 godina. Potreba za povećanjem domaćih prihoda s pomoću učinkovitih i djelotvornih poreznih sustava jedan je od temeljnih cilje-va Konsenzusa o financiranju razvoja iz Monterreya iz 2002. godine6. Na nastav-noj konferenciji u Dohi7 2008. godine naglašena je potreba za transparentnošću upravljanja javnim financijama, učinkovitijim ubiranjem poreza, širom poreznom osnovicom i intenzivnijim mjerama za borbu protiv utaje poreza i nezakonitih financijskih tokova8. Na konferenciji „Rio+20” održanoj 2012.9 i konferenciji u Adis Abebi10 koja se održala u srpnju 2015. također je naglašeno da je mobilizacija do-maćih prihoda glavni prioritet u kontekstu razvojnog plana nakon 2015. godine.

EU je predan pružanju potpore mobilizaciji domaćih prihoda

04 Europska komisija izdala je 2009. godine komunikaciju o promicanju dobrog upravljanja u području poreza11. U nastavnom dokumentu iz 2010. predložila je načine na koje bi EU mogao pomoći zemljama u razvoju u uspostavi učinkovi-tih, pravednih i održivih poreznih sustava i tijela porezne uprave12. Novi okvir za razvoj politike usvojen je 2011.13 te je usmjeren na mjere EU-a u osam područja, među kojima je i porezna politika i upravljanje porezima te prirodni resursi14.

05 Europski parlament također je 2015. godine15 istaknuo važnost mobilizacije pri-hoda u zemljama u razvoju te uputio na izazove u području izbjegavanja plaćanja poreza, utaje poreza i nezakonitih financijskih tokova. Predložio je niz mjera, kao što je jačanje financijske i tehničke pomoći za zemlje u razvoju i regionalnih okvi-ra za upravljanje porezima, kao i usvajanje načela za pregovaranje o poreznim sporazumima.

6 Međunarodna konferencija o financiranju razvoja, Monterrey, Meksiko, ožu-jak 2002., vidi http://www.un.org/esa/ffd/monterrey/MonterreyConsensus.pdf

7 Nastavna međunarodna konferencija o financiranju razvoja radi pregleda provedbe Konsenzusa iz Monterreya, Doha, Katar, studeni/prosinac 2008.

8 U deklaraciji s konferencije priznaje se odgovornost svake zemlje za svoj porezni sustav, no naglašava se i odgovornost međunarodne zajednice u pogledu pružanja potpore naporima zemalja u razvoju, i to jačanjem tehničke pomoći i poboljšanjem međunarodne suradnje i sudjelovanja u međunarodnim poreznim pitanjima, uključujući i područje dvostrukog oporezivanja.

9 Konferencija Ujedinjenih naroda o održivom razvoju (UNCSD), Rio de Janeiro, 20. – 22. lipnja 2012.

10 Na trećoj konferenciji o financiranju razvoja, održanoj u srpnju 2015. u Adis Abebi, donatori su dogovorili „poreznu inicijativu iz Adis Abebe” čija je svrha poticati potporu poreznim reformama u zemljama u razvoju te koja je posebno usmjerena na međunarodna porezna pitanja.

11 COM(2009) 201 final od 28. travnja 2009. „Promoting Good Governance in Tax Matters” (Promicanje dobrog upravljanja u području poreza)

12 COM(2010) 163 final od 21. travnja 2010. „Tax and Development - Cooperating with Developing Countries on Promoting Good Governance in Tax Matters” (Porezi i razvoj – suradnja sa zemljama u razvoju na promicanju dobrog upravljanja u području poreza)

13 COM(2011) 637 final od 13. listopada 2011. „Increasing the impact of EU Development Policy: an Agenda for Change” (Povećanje učinka razvojne politike EU-a: plan promjena)

14 U području porezne politike EU se obvezao da će nastaviti promicati pravedne i transpa-rentne domaće porezne sustave. U području prirodnih

10Uvod

06 EU se politički obvezao da će podržavati mobilizaciju domaćih prihoda u zemlja-ma u razvoju, što je vidljivo i u pravnoj osnovi europskih razvojnih fondova (ERF-ovi) i Instrumenta za razvojnu suradnju (DCI)16 koji se financiraju iz općeg prora-čuna EU-a. Kad je riječ o ERF-ovima, Sporazum iz Cotonoua17, koji se trenutačno upotrebljava kao okvir za odnose EU-a s afričkim, karipskim i pacifičkim država-ma, obuhvaća mjere suradnje usmjerene na poboljšanje i jačanje javnih financija i fiskalnog upravljanja. Uredbom o uspostavi Instrumenta za razvojnu suradnju18 za razdoblje 2014. – 2020. EU se obvezuje promicati mobilizaciju domaćih priho-da jačanjem fiskalne politike partnerskih zemalja u svrhu smanjenja siromaštva i ovisnosti o pomoći.

07 Pregled glavnih regionalnih i međunarodnih inicijativa i načina financiranja kojima Komisija podržava mobilizaciju domaćih prihoda u partnerskim zemljama prikazan je na slici 1.

resursa obvezao se da će jačati potporu nadzornim procesima i tijelima te nastaviti podržavati reforme upravljanja kojima se promiče održivo iskorištavanje prirodnih resursa i transparen-tno upravljanje.

15 Europski parlament, „Report on tax avoidance and tax evasion as challenges for governance, social protection and development in developing countries” (Izvješće o izbjegava-nju plaćanja poreza i utaji poreza kao izazovima za upravljačke strukture, socijalnu zaštitu i razvoj u zemljama u razvoju) (2015/2058(INI), 2015.

16 Instrumentom za razvojnu suradnju pomoć se pruža preko (1) geografskih programa s partnerskim zemljama u Latinskoj Americi, Aziji, središnjoj Aziji, Bliskom istoku i južnoj Africi radi podupiranja mjera u širokom spektru područja, te (2) preko tematskih programa.

17 Sporazum kojim se po drugi put mijenja partnerski sporazum između članica skupine afričkih, karipskih i pacifičkih država, s jedne strane, i Europske zajednice i njezinih država članica, s druge strane, potpisan u Cotonouu 23. lipnja 2000.

18 Članak 3. stavak 8. točka (e) Uredbe (EU) br. 233/2014 Eu-ropskog parlamenta i Vijeća od 11. ožujka 2014. o uspostavi Instrumenta financiranja za razvojnu suradnju za razdoblje 2014. – 2020.(SL L 77, 15.3.2014., str. 44.).

11Uvod Sl

ika 

1. Sudjelovanje Komisije u potpori mobilizaciji domaćih prihoda u supsaharskoj Africi

Izvor: Europski revizorski sud.

Mobilizacija domaćih prihoda partnerskih zemalja

Regionalne inicijative- FAfrički forum za upravljanje porezima (ATAF)- Centar za okupljanje i osposobljavanje ravnatelja

poreznih uprava (CREDAF)- Regionalni centri MMF-a za tehničku pomoć

Potpora EU-a

- Proračunska potpora- Projekti

Inicijative u vezi s prirodnim resursima usmjerene na treće zemlje

- Inicijativa za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI)- Tematska zaklada za upravljanje bogatstvom prirodnim

resursima (MMF)- Provedba zakonodavstva, upravljanje i trgovina u području

šumarstva (FLEGT)- Globalna programska pomoć ekstraktivnim industrijama

(Svjetska banka)

Inicijative za suradnju- UN Porezni odbor- Tematska zaklada za poreznu politiku i upravljanje porezima

(MMF)- Procjena javnih rashoda i financijske odgovornosti (PEFA)- Međunarodni porezni pakt (ITC)- Međunarodni porezni dijalog (ITD)- Dijagnostički alat za procjenu upravljanja porezima (TADAT)- Smanjenje porezne osnovice i prijenos dobiti (OECD)- Trostrana inicijativa o transfernim cijenama (OECD, Svjetska

banka, Europska komisija)

12Uvod

Mobilizacija domaćih prihoda jedan je od ključnih razvojnih izazova koji se nastoje riješiti s pomoću proračunske potpore

08 Komisija definira proračunsku potporu kao prijenos financijskih resursa državnoj riznici partnerske zemlje, nakon što je ta zemlja ispunila uvjete za isplatu sred-stava. Financijska sredstva primljena na taj način ulaze u proračun partnerske zemlje te se potom mogu upotrebljavati u skladu s pravilima o upravljanju javnim financijama19. Osim proračunskih prijenosa, proračunska potpora sastoji se od tri druge komponente: dijaloga o politikama s parterskim zemljama, procjeni uspješnosti na temelju uvjeta za isplatu te razvoja kapaciteta. Komisija tim trima komponentama nastoji riješiti specifične razvojne izazove (vidi okvir 1.)., dok se financijskim prijenosima omogućuje uključivanje partnerskih zemalja u potrebne reforme i pružaju poticaji za to.

09 EU usmjerava znatan iznos svojih financijskih sredstava za razvoj preko proračun-ske potpore. Najnovije raspoložive informacije (vidi prilog I.) pokazuju da se udio obveza proračunske potpore u ukupnoj službenoj razvojnoj pomoći EU-a tijekom razdoblja 2010. – 2014. kretao između 8,6 % i 18,2 %, dok se prosječni udio za dr-žave članice EU-a tijekom istog razdoblja kretao od 1,62 % do 2,77 %. Proračunska potpora čini otprilike 20 % plaćanja EU-a u području razvojne suradnje20.

19 Europska komisija, „Budget support guidelines”, (Smjernice za proračunsku potporu), rujan 2012.

20 Europska komisija, „Budget support financial implementation, risk assessment, and selected poverty, macroeconomic and fiscal results” (Financijsko izvršenje proračunske potpore, procjena rizika i odabrani rezultati u pogledu siromaštva te makroekonomski i fiskalni rezultati), 2015.

Ključni razvojni izazovi koji se rješavaju proračunskom potporom

1. Promicanje ljudskih prava i demokratskih vrijednosti

2. Poboljšanje financijskog upravljanja, makroekonomske stabilnosti, uključivog rasta i borbe protiv korup-cije i prijevare

3. Promicanje sektorskih reformi i poboljšanje pružanja usluga u sektoru

4. Izgradnja države u nestabilnim zemljama te rješavanje posebnih razvojnih izazova s kojima se suočavaju male otočne države u razvoju te prekomorske zemlje i područja

5. Poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda i smanjenje ovisnosti o pomoći.

Izvor: Europska komisija, „Budget support guidelines” (Smjernice za proračunsku potporu), rujan 2012.

Okv

ir 1

.

13Uvod

10 Komisija je 2011. objavila komunikaciju pod nazivom „The future approach to EU budget support to third countries” (Budući pristup pružanju proračunske potpore EU-a trećim zemljama)21 u kojoj je pozvala na stavljanje jačeg naglaska na mobi-lizaciju domaćih prihoda pri izradi programa proračunske potpore EU-a. Vijeće je naknadno podržalo22 taj izmijenjeni pristup. Komisija je na temelju toga u ruj-nu 2012. donijela nove smjernice za proračunsku potporu koje su stupile na sna-gu 1. siječnja 2013. Prema smjernicama mobilizacija domaćih prihoda „od ključne je važnosti za održivo financiranje razvoja” te je jedan od pet ključnih razvojnih izazova koje se nastoji riješiti proračunskom potporom (vidi okvir 1.).

11 Komisija se služi trima vrstama ugovora o proračunskoj potpori (vidi okvir 2.).

21 COM(2011)638 final od 13. listopada 2011.

22 Zaključci Vijeća o budućem pristupu pružanju proračunske potpore EU-a trećim zemljama, 3166. sastanak Vijeća za vanjske poslove, Bruxelles, 14. svibnja 2012.

Okv

ir 2

. Oblici proračunske potpore koju pruža Europska komisija23

1. Ugovori o dobrom upravljanju i razvoju

Upotrebljavaju se za pružanje podrške ključnim vladinim sustavima, odgovornosti vlade i nacionalnim refor-mama. Ovaj oblik proračunske potpore mogu primati samo zemlje za koje se smatra da su predane očuvanju temeljnih vrijednosti24. Od ukupno 78 ugovora koji su u tijeku u supsaharskoj Africi, njih 17 (22 %) ugovori su o dobrom upravljanju i razvoju.

2. Ugovori o sektorskoj reformi

Svrha je ove vrste proračunske potpore poboljšati upravljačke strukture i pružanje usluga u odabranom sekto-ru. Većina ugovora o proračunskoj potpori koji se trenutačno provode u supsaharskoj Africi upravo su ugovori o sektorskoj reformi (44 od ukupno 78 (56 %)).

3. Ugovori o izgradnji države

Upotrebljavaju se za jamčenje postojanja ključnih državnih funkcija u nestabilnim zemljama ili za potporu procesima ili prijelazu na demokratske upravljačke strukture. Ugovori o izgradnji države čine 22 % ugovora o proračunskoj potpori koji se trenutačno provode u supsaharskoj Africi.

23 Analiza koju je proveo Sud, na temelju podataka koje je dostavila Komisija (vidi odlomak 13. i tablicu 1.).

24 Prema članku 21. Ugovora o Europskoj uniji riječ je o: „demokraciji, vladavini prava, univerzalnosti i nedjeljivosti ljudskih prava i temeljnih sloboda, poštovanju ljudskog dostojanstva, načelima jednakosti i solidarnosti te poštovanju načela Povelje Ujedinjenih naroda i međunarodnog prava”.

14Uvod

12 Kako bi ispunjavale uvjete za proračunsku potporu, partnerske zemlje moraju dokazati: (1) relevantnost, uvjerljivost i zadovoljavajući napredak u provedbi nacionalnih/sektorskih politika i reformi kojima se potiče održivi rast i smanjenje siromaštva, (2) postojanje makroekonomske politike usmjerene na stabilnost, (3) dovoljno transparentan, pouzdan i djelotvoran sustav upravljanja javnim finan-cijama, te (4) proračunsku transparentnost i nadzor25. Prema novim smjernicama mobilizacija domaćih prihoda razmatra se pri procjeni makroekonomskih kriterija prihvatljivosti i kriterija prihvatljivosti u vezi s upravljanjem javnim financijama.

13 Na kraju 2015. godine provodio se 261 ugovor o proračunskoj potpori u 88 ze-malja (vidi tablicu 1.)26. Ukupno gledajući, supsaharska Afrika najveći je primatelj proračunske potpore (s obvezama u vrijednosti od 6 milijardi eura).

14 Vrijednost ugovora o proračunskoj potpori koji su potpisani od stupanja na snagu novih smjernica za proračunsku potporu u travnju 2016. iznosila je 4,9 milijar-di eura. Na supsaharsku Afriku odnosilo se 1,7 milijardi eura od tog iznosa. Zbog specifičnosti te vrste potpore (vidi odlomak 8.) nije moguće izravno odrediti koliki je iznos proračunske potpore pružene za mobilizaciju domaćih prihoda.

25 Uvjeti za dodjelu izravne proračunske pomoći propisani su člankom 61. stavkom 2. Sporazuma iz Cotonoua za ERF-ove i zajedničkim provedbenim pravilima (glava II., članak 4. stavak 2.) te Financijskom uredbom (članak 186. i članak 258. Pravila za primjenu) za opći proračun.

26 Povrh toga, krajem 2015. godine u okviru Instrumenta pretpristupne pomoći dogovorene su još 3 obveze. Te obveze nisu uzete u obzir u tablici 1. jer se ugovori nisu provodili tijekom 2015. godine te nisu isplaćena nikakva sredstva.

Tabl

ica 

1. Ugovori o proračunskoj potpori koji su bili u tijeku na kraju 2015., po regijama

Regija Broj zemaljaBroj ugovora

o proračunskoj potpori

Vrste ugovora o proračunskoj potpori Ukupne obve-ze za proračun-

sku potporu(u milijunima

eura)

Vrste ugovora o proračunskoj

potpori1

Ugovori o dobrom

upravljanju i razvoju2

Ugovori o iz-gradnji države

Supsaharska Afrika 32 78 44 17 17 5 948,0

Europska politika susjedstva 10 80 75 1 4 3 777,6

Azija, pacifičke zemlje i prekomor-ske zemlje i područja

28 53 45 7 1 1 657,6

Karibi i Latinska Amerika 17 49 46 2 1 1 260,7

Instrument pretpristupne pomoći1 1 1 0 0 40,0

Ukupno 88 261 211 27 23 12 683,9

81 % 10 % 9 %

1 Uključujući sektorsku proračunsku potporu.

2 Uključujući opću proračunsku potporu.

Izvor: Europski revizorski sud na temelju brojčanih podataka koje je dostavila Komisija.

15Opseg revizije i revizijski pristup

15 S obzirom na to da je podrška mobilizaciji domaćih prihoda jedan od razvojnih prioriteta EU-a te s obzirom na važnost proračunske potpore u tom kontekstu, postavili smo sljedeće revizijsko pitanje: „Je li se Komisija djelotvorno služila ugo-vorima o proračunskoj potpori kako bi se podržala mobilizacija domaćih prihoda u zemljama supsaharske Afrike s nižim i nižim srednjim dohotkom?”. Revizija je bila usmjerena na tri glavna pitanja:

(a) Je li Komisija u suradnji s drugim donatorima na prikladan način procijenila prihodovnu politiku i upravljanje prihodima u partnerskoj zemlji?

(b) Je li Komisija postavljala uvjete u vezi s proračunskom potporom,dijalogom o politikama i razvojem kapaciteta kako bi se djelotvorno pružala potpora mobilizaciji domaćih prihoda?

(c) Postoje li jasne naznake da se proračunskom potporom EU-a ostvario poziti-van doprinos mobilizaciji domaćih prihoda u partnerskim zemljama?

16 Revizijom su obuhvaćeni ugovori o proračunskoj potpori potpisani nakon 1. si-ječnja 2013., tj. nakon stupanja na snagu novog pristupa pružanju proračunske potpore27.

17 Revizija je uključivala i analitički pregled 15 ugovora o proračunskoj potpori u vrijednosti od 1,25 milijardi eura (24,5 % vrijednosti svih ugovora potpisanih od 2013. godine) u devet zemalja supsaharske Afrike s nižim ili nižim srednjim dohotkom: Kabo Verde, Srednjoafrička Republika, Mali, Mauritanija, Mozambik, Niger, Ruanda, Senegal i Sijera Leone (vidi prilog II.). Za te smo ugovore ispitali sveobuhvatnost i dosljednost procjene mobilizacije domaćih prihoda koju je provela Komisija te politike i upravljanje u tom području u predmetnim zemlja-ma, kao i utvrđivanje i provedbu razvoja kapaciteta i dijaloga o politikama u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda, kao i postavljanje posebnih uvjeta za potporu. Pregledali smo i raspoložive statističke podatke i evaluacije u kojima je prikazan napredak koji je devet predmetnih zemalja ostvarilo u pogledu mobilizacije domaćih prihoda.

18 U okviru revizije posjećene su tri zemlje, od kojih je svaka sklopila drukčiji ugovor o proračunskoj potpori s Komisijom: Kabo Verde (ugovor o dobrom upravljanju i razvoju), Ruanda (ugovor o sektorskoj reformi) i Sijera Leone (ugovor o izgradnji države). Tijekom tih posjeta obavili smo razgovore s osobljem Komisije i pred-stavnicima nacionalnih tijela i drugih donatora/dionika, uključujući Međunarodni monetarni fond, Svjetsku banku i državne urede za reviziju. Sastali smo se i s bri-tanskim ministarstvom međunarodnog razvoja u Londonu. Revizija je provedena od listopada 2015. do travnja 2016.

27 Nismo ispitali prednosti i nedostatke proračunske potpore u odnosu na druge načine pružanja pomoći.

16Opažanja

Novi pristup Komisije doveo je do poboljšanja zahtjeva u vezi s procjenom mobilizacije domaćih prihoda u partnerskim zemljama, no oni se još nisu sveobuhvatno proveli u praksi

19 U ovom dijelu izvješća iznosimo je li Komisija pri osmišljavanju svojih operacija u vezi s proračunskom potporom analizirala mobilizaciju domaćih prihoda, kako je navedeno u smjernicama. Konkretno, ispitivali smo je li Komisija, u suradnji s drugim donatorima, na prikladan način procijenila prihodovne politike i uprav-ljanje prihodima u partnerskim zemljama, kao i povezane rizike.

Komisija nije procijenila određene ključne aspekte mobilizacije domaćih prihoda kako je bilo navedeno u smjernicama

20 Analizirali smo je li smjernicama Komisije predviđena sveobuhvatna procjena stanja u partnerskoj zemlji u pogledu mobilizacije domaćih prihoda. Zatim smo ispitali jesu li raspoložive procjene mobilizacije domaćih prihoda za 15 ugovora o proračunskoj potpori obuhvaćenih revizijom uistinu obuhvaćale sve aspekte navedene u smjernicama.

21 Novim smjernicama Komisije za proračunsku potporu propisuje se da je pri procjeni kriterija prihvatljivosti u vezi s makroekonomskom stabilnošću i uprav-ljanjem javnim financijama potrebno ispitati stanje u partnerskim zemljama u pogledu mobilizacije domaćih prihoda (vidi odlomak 12.). Ta bi procjena trebala biti sveobuhvatna jer se Komisija njome služi za utvrđivanje i davanje prednosti ključnim izazovima i nedostatcima u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda koje se nastoji riješiti različitim komponentama proračunske potpore (tj. političkim dijalogom, posebnim uvjetima i razvojem kapaciteta).

22 Prema našem mišljenju okvir za obavljanje procjene mobilizacije domaćih priho-da iznesen u smjernicama bio je sveobuhvatnog opsega. To je napredak u odno-su na prijašnji pristup u okviru kojeg Komisija pri osmišljavanju operacija prora-čunske potpore nije sustavno ispitivala mobilizaciju domaćih prihoda partnerskih zemalja. Prema aktualnim smjernicama procjena makroekonomske stabilnosti koju obavlja Komisija trebala bi uključivati napore koje je predmetna zemlja ulo-žila u jačanje mobilizacije domaćih prihoda, posebice u pogledu fiskalnih reformi i njihova očekivanog učinka, dok bi se upravljanje porezima trebalo procjenjivati na temelju kriterija prihvatljivosti u vezi s upravljanjem javnim financijama.

17Opažanja

28 Okvir PEFA, koji se trenutačno temelji na 31 pokazatelju uspješnosti koji je podijeljen u 94 „dimenzije”, služi za procjenu i izvješćivanje o prednostima i nedostatcima upravljanja javnim financijama. Uspješnost za svaki pokazatelj i dimenziju mjeri se prema ordinalnoj ljestvici koja se sastoji od četiri ocjene od „A” do „D”.

29 Dijagnostički alat za procjenu upravljanja porezima (TADAT) služi za pružanje objektivne i standardizirane procjene relativnih prednosti i nedostataka upravljanja porezima i poreznog sustava zemlje. TADAT podržava više međunarodnih razvojnih partnera i institucija, među ostalima Europska komisija, Njemačka, MMF, Japan, Nizozemska, Norveška, Švicarska, Ujedinjena Kraljevina i Svjetska banka. Pilot procjena u okviru TADAT-a obavljena je u razdoblju 2013. – 2015. u 17 zemalja – uključujući Mozambik i Ruandu koje su obuhvaćene našim uzorkom.

30 Analizom poreznog napora pružaju se općenite smjernice za poreznu reformu u zemljama s različitim razinama porezne sposobnosti i priljeva prihoda.

23 Procjene koje obavlja Komisija temeljile su se na širokom rasponu dijagnostičkih alata i izvješća. Odnosile su se na izvješća MMF-a i Svjetske banke na kojima su se u većini slučajeva i temeljile te se u njima navodi ocjenjivanje prema okviru PEFA28 i naglašavaju glavne prednosti i nedostatci prihodovnih sustava kako je navedeno u raspoloživim izvješćima iz alata TADAT29. Ostali izvori bili su doku-menti vlade, nacionalni statistički podatci i izvješća državnih ureda za reviziju. Nalazi procjena uvelike su odgovarali procjenama drugih donatora i dionika (vidi odlomak 56.).

Aspekti mobilizacije domaćih prihoda koji se trebaju analizirati u okviru makroekonomske procjene

24 U procjenama koje je obavila Komisija opisana su nedavna kretanja u razinama prihoda, napredak ostvaren u provedbi fiskalnih reformi i trenutačno planiranje reformi (uključujući glavne postavljene ciljeve). Pozornost je posvećena i glavnim nedostatcima utvrđenima u izvješćima o okviru PEFA i izvješćima MMF-a.

25 Procjene svih zemalja obuhvaćenih revizijom sadržavale su prikaz nedavnih kre-tanja u razinama prihoda (omjer poreza i BDP-a) i usporedbu sa sličnim (obično susjednim) zemljama. Iako je omjer poreza i BDP-a koristan pri prikazivanju uku-pne slike zemlje u pogledu mobilizacije domaćih prihoda i u svrhu uspoređivanja, taj je omjer preopćenit za bilo kakvu analizu glavnih izazova i potreba. Zbog toga je smjernicama Komisije predviđena dublja analiza, uključujući raščlambu poreza i drugih prihoda, informacije o ukupnim troškovima i učinku oslobođenja od poreza te procjenu poreznog napora.

26 Međutim, utvrdili smo da je u procjenama koje je Komisija obavila nad mobiliza-cijom domaćih prihoda nedostajalo informacija o gore navedenim aspektima koji su neizostavni pri procjeni uspješnosti zemlje, u smislu njezine sposobnosti za mobilizaciju domaćih prihoda. Porezni napor, kojim se izražava mjera u kojoj je zemlja iskoristila svoj porezni potencijal30, nije procijenjen ni za jednu od zemalja obuhvaćenih revizijom. Porezni poticaji (vidi odlomak 38.) u četiri zemlje obuhva-ćene revizijom spomenuti su kao izazov, no ni u jednoj procjeni nije uključena procjena ukupnog troška ni mogući učinak oslobođenja od poreza. To može predstavljati problem u mnogim zemljama u razvoju jer oslobođenje od poreza često narušava tržišno natjecanje, ograničava prihode od poreza i može poticati korupciju. Sastav i važnost različitih vrsta poreza i drugih prihoda, uključujući prihod od prirodnih resursa, prikazani su tek za četiri države (Mauritanija, Mozam-bik, Ruanda i Senegal), dok je omjer izravnih i neizravnih poreza prikazan samo za Kabo Verde, Srednjoafričku Republiku i Sijera Leone.

18Opažanja

27 Iako te informacije nisu uvijek raspoložive u nekim zemljama, u procjenama Komisije nije se izvijestilo o izostanku ključnih podataka o mobilizaciji domaćih prihoda. Međutim, činjenica da takvih informacija nema izrazito je važna jer može upućivati na nedovoljne kapacitete partnerske zemlje u tom području. Komisija bi naknadno mogla riješiti taj problem različitim komponentama proračunske potpore (vidi odlomak 8.).

Aspekti mobilizacije domaćih prihoda koji se trebaju analizirati u okviru procjene upravljanja javnim financijama

28 Sposobnost tijela porezne uprave da mobiliziraju domaća sredstva također je jedno od pitanja koja se trebaju obuhvatiti procjenama koje obavlja Komisija. U većini slučajeva Komisija je ispitala administrativni ustroj ili je istaknula vladine napore u jačanju agencija porezne uprave. Međutim, nijedna procjena nije sadr-žavala analizu potreba u pogledu osoblja ili materijalnih potreba koje ograničava-ju rad tijela porezne uprave, unatoč tome što je to navedeno u smjernicama.

29 Korupcija smanjuje prihode zemlje te, u tom pogledu, transparentnost državnih prihoda pomaže u borbi protiv korupcije. U svim se procjenama spominju posto-jeće ili planirane mjere borbe protiv korupcije te je u većini zemalja obuhvaće-nih revizijom analizirano i pitanje transparentnosti. Utvrdili smo da je procjena pristupa javnosti informacijama o poreznom zakonodavstvu i odobrenju pore-znih poticaja, koji su važni aspekti transparentnosti, obavljena samo u Maliju i Mozambiku.

30 Još jedan aspekt koji često nije obuhvaćen procjenama koje obavlja Komisija su i međunarodne inicijative usmjerene, među ostalim, na jačanje državnih prihoda rješavanjem problema gubitka sredstava zbog utaje poreza, pranja novca i dru-gih financijskih kaznenih djela31. Nedavnim je studijama procijenjeno da Afrika zbog nezakonitih financijskih tokova godišnje gubi više od 50 milijardi američkih dolara32. Utvrdili smo da, iako EU aktivno promiče te inicijative, procjene nisu sustavno usredotočene na uključenost zemalja u kojima je provedena revizija33. Nisu obuhvaćeni problemi transfernih cijena34, zakonodavstva u vezi s inozemnim poduzećima i zlouporabe poreznih sporazuma (o kojima se trenutačno raspravlja u okviru akcijskog plana za smanjenje porezne osnovice i prijenos dobiti35). Isto tako, procjenama upravljanja javnim financijama i makroekonomskim procjena-ma nije obuhvaćeno ni sudjelovanje predstavnika partnerske zemlje u rasprava-ma i pregovorima na međunarodnoj razini, za koje su potrebne posebne vještine koje u zemljama u razvoju često ne postoje.

31 Npr. akcijski plan za smanjenje porezne osnovice i prijenos dobiti, EITI, proces Kimberley i OECD/G20.

32 Nezakoniti financijski tokovi, izvješće stručne skupine na visokoj razini o nezakonitim financijskim tokovima iz Afrike, izrađeno na zahtjev skupa ministara financija, planiranja i gospodarskog razvoja Afričke unije (AU) / Gospodarskog vijeća UN-a za Afriku (ECA).

33 Inicijativa za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI) spominje se samo u procjeni za Mauritaniju, Mozambik i Sijera Leone, dok se u procjeni za Srednjoafričku Republiku analizira obustava EITI-ja i procesa Kimberley iz 2013. godine.

34 Transferne cijene obuhvaćaju sve aspekte dogovora o cijenama među kontroliranim (ili povezanim) pravnim osobama.

35 Akcijskim planom za smanjenje porezne osnovice i prijenos dobiti nastoji se ukloniti zabrinutost u pogledu smanjenja osnovice i premještanja dobiti te u pogledu onoga što se smatra tehnikama izbjegavanja plaćanja poreza na međunarodnoj razini visokoprofiliranih multinacionalnih društava.

19Opažanja

31 U tablici 2. ukratko se prikazuju ključni aspekti mobilizacije domaćih prihoda koji su u smjernicama navedeni kao sastavni dijelovi procjena upravljanja javnim financijama i makroekonomske stabilnosti te se upućuje na mjeru u kojoj su ti aspekti uistinu obuhvaćeni procjenama nad kojima smo proveli reviziju.

Tabl

ica 

2. Aspekti mobilizacije domaćih prihoda koji se trebaju analizirati u okviru procjena upravljanja javnim financijama i makroekonomske stabilnosti

Aspekti mobilizacije domaćih prihoda u okviru procjene upravljanja javnim

financijama

Uključeni u pro-cjene obuhvaćene

revizijom?

Aspekti mobilizacije domaćih prihoda u okviru procjene makroekonomske

stabilnosti

Uključeni u pro-cjene obuhvaćene

revizijom?

Glavni kratkoročni i srednjoročni izazovi u sustavu upravljanja javnim financijama Da Uspostavljena fiskalna politika, nove mjere,

očekivani učinak Da

Mjere za borbu protiv korupcije(vidi odlomak 29.) Da Omjer poreza (s prirodnim resursima i bez njih)

(vidi odlomak 26.) Da

Procjena financijskih i organizacijskih kapaciteta vlade za mobilizaciju domaćih sredstava(vidi odlomak 28.)

VećinomNapori uloženi u jačanje mobilizacije domaćih prihoda (poboljšanje omjera domaćih prihoda i rashoda) (vidi odlomak 24.)

Većinom

Jačanje upravljanja porezima(vidi odlomak 28.) Većinom

Porezni poticaji (ukupni troškovi i učinak oslobođenja)(vidi odlomak 26.)

Djelomično

Transparentnost i pristup informacijama (zemlje bogate resursima)(vidi odlomak 29.)

DjelomičnoPorezni sustav – sastav i relevantnost različitih poreza(vidi odlomak 26.)

Djelomično

Međunarodno dogovoreni standardi i inicijative(vidi odlomak 30.) Djelomično Porezni napor1 (procjena)

(vidi odlomak 26.) Ne

Javno dostupne informacije o zakonodavstvu i poreznim poticajima(vidi odlomak 29.)

Ne

Javno dostupne informacije o zakonodavstvu i poreznim poticajima(vidi odlomak 29.)

Ne

1 S prihodima od prirodnih resursa i bez njih.

Izvor: Europski revizorski sud.

20Opažanja

Okvir kojim se Komisija služi za upravljanje rizicima u vezi s proračunskom potporom nije omogućio sveobuhvatnu procjenu rizika povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda

32 Pristup koji je Komisija primijenila na proračunsku potporu uključuje okvir za upravljanje rizicima koji je posebno osmišljen za utvrđivanje rizika povezanih s postizanjem ciljeva proračunske potpore. Okvir je ujedno i važan alat za osmi-šljavanje operacija proračunske potpore. Nadopunjuje procjene prihodovnih politika i upravljanja prihodima, o kojima je riječ u prethodnom dijelu teksta, analizom povezanih rizika.

33 Ispitali smo odražava li se važna uloga mobilizacije domaćih prihoda u proračun-skoj potpori u okviru kojim se Komisija služi za upravljanje rizicima. Posebice smo analizirali jesu li upitnikom Komisije o riziku prikladno obuhvaćeni ključni rizici u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda.

34 Okvir za upravljanje rizicima temelji se na nizu pitanja koja su svrstana u pet sku-pina36. Jedno od 44 pitanja iz upitnika o riziku (pitanje br. 38.) odnosilo se izravno na mobilizaciju prihoda37. Iako je to pitanje itekako relevantno, jer obuhvaća procjenu, ubiranje i pravodobni prijenos poreza u državnu riznicu, procjene koje je Komisija obavila nad rizicima u vezi s ubiranjem i pravodobnim prijenosom poreza često su bile nepotpune.

35 Prema upitniku odgovori na to pitanje trebali bi se procjenjivati na temelju poka-zatelja PI-3 iz okvira PEFA, kojim se uspoređuju stvarni domaći prihodi s iznosom predviđenim proračunom. Iako taj pokazatelj omogućava procjenu rizika pove-zanih s točnošću prognoze prihoda, on ništa ne govori o djelotvornosti ubiranja poreza. Nadalje, u upitniku se ne traži provjera drugih pokazatelja iz okvira PEFA, kao što je PI-14 (djelotvornost mjera za registraciju poreznih obveznika i procjenu poreza) te PI-15 (djelotvornost naplate poreza), koji su usmjereni na rizike poveza-ne s procjenom i ubiranjem poreza.

36 Politički rizici, makroekonomski rizici, razvojni rizici, upravljanje javnim financijama te korupcija i prijevare.

37 Pitanje br. 38. (odlomak 4.2 „Kontrole u ubiranju poreza i izvršenju proračuna”): „Koliki je rizik od neprikladne procjene i ubiranja dospjelih poreza te od njegovog nepravodobnog prijenosa u državnu riznicu?”

21Opažanja

36 Slijedom toga, pokazatelji PI-14 i PI-15 nisu uzeti u obzir za odgovaranje na pita-nje br. 38. upitnika o riziku ni u jednoj od zemalja obuhvaćenih revizijom. Činje-nica da se rizicima povezanima s mobilizacijom domaćih prihoda pridaje nedo-voljna pozornost istaknuta je i u procjeni za Mozambik koju je Komisija objavila u veljači 201538. Komisija je u izvješću o proračunskoj potpori iz 2013. već istaknu-la da je: „iznenađujuće mali broj okvira za upravljanje rizicima izvijestio o rizicima povezanima s ubiranjem poreza”39. Komisija je ocijenila rizike povezane s mobili-zacijom domaćih prihoda visokima samo u jednoj od devet zemalja obuhvaćenih revizijom (Sijera Leone).

37 Nadalje, pitanje br. 38. odnosi se na „dospjele poreze”, ali ne obuhvaća rizik od toga da se nisu prikladno procjenjivali, prikupljali i prenosili neporezni prihodi, kao što su naknade za pristup prirodnim resursima i dividende za iskorištavanje prirodnih resursa. U nekim od zemalja obuhvaćenih revizijom prihodi od iskori-štavanja prirodnih resursa bili su gotovo jednake visine kao i prihodi od poreza. Primjerice, u Mauritaniji 2012. godine prihodi od iskorištavanja prirodnih resursa iznosili su 14,9 %, a prihodi od poreza 16,9 % BDP-a nepovezanog s iskorištava-njem prirodnih resursa40.

38 Postoji još jedan važan čimbenik rizika povezan s mobilizacijom sredstava koji nije obuhvaćen trenutačnim okvirom za upravljanje rizicima, a to su razmjer i oblik oslobođenja od plaćanja poreza. Ti instrumenti, koji uključuju porezne poticaje, porezno mirovanje, porezne odbitke, smanjenje poreza, slobodne zone i sl., utječu na visinu prihoda koje zemlja može prikupiti te istodobno utječu na odabire u pogledu gospodarskih djelatnosti i mogućnost privlačenja izravnih inozemnih ulaganja.

38 U odgovoru na pitanje br. 38. u okviru za upravljanje rizicima u Mozambiku navodi se, među ostalim, da „PI3 u potpunosti ne obuhvaća rizik br. 38. (koji se također odnosi na točnu primjenu prihoda od poreza, a ne samo na prikupljanje predviđenih iznosa)”.

39 GU za međunarodnu suradnju i razvoj, „Budget support - financial implementation, risk assessment and selected macroeconomic and fiscal country results (pilot report)” (Proračunska potpora – financijska provedba, procjena rizika i odabrani makroekonomski i fiskalni rezultati za zemlju) (pilot izvješće), 2013., str. 12.

40 Te su brojke 2013. godine redom bile 11,2 % i 17,6 %. Izvor: izvješće MMF-a za zemlju br. 15/35, veljača 2015.

22Opažanja

Djelotvornost uvjeta proračunske potpore, dijaloga o politikama i razvoja kapaciteta ugrožena je nedostatcima u načinu na koji su ti mehanizmi osmišljeni i zahtjevnim lokalnim okolnostima

39 Proračunska potpora više je od pukog prijenosa sredstava na račun državne riznice partnerske zemlje. Jednako su važna komponenta te vrste pomoći uvjeti za isplatu i povezani pokazatelji uspješnosti, kao i dijalog o politikama i aktivno-sti razvoja kapaciteta koji se provode u okviru ugovora o proračunskoj potpori. U ovom dijelu teksta riječ je o tome je li se Komisija djelotvorno služila uvjetima za isplatu, dijalogom o politikama i razvojem kapaciteta u okviru mehanizama za pružanje potpore mobilizaciji domaćih prihoda.

Komisija u većini svojih ugovora o proračunskoj potpori nije postavila uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda, a u slučajevima kada su se primjenjivali, nisu uvijek bili relevantni

40 Uvjeti povezani s isplatom proračunske potpore uključuju četiri opća uvjeta prihvatljivosti koji moraju biti ispunjeni prije svake isplate sredstava (vidi od-lomak 12.). Iako dva uvjeta (makroekonomska stabilnost i upravljanje javnim financijama) zahtijevaju procjenu napretka koji je partnerska zemlja ostvarila u pogledu reformi mobilizacije domaćih prihoda, njihov je obuhvat daleko širi od same mobilizacije domaćih prihoda41. To znači da stanje u partnerskoj zemlji u pogledu mobilizacije domaćih prihoda nužno ne igra važnu ulogu u odluci Komisije da isplati proračunsku potporu ako se opće makroekonomsko stanje i stanje u pogledu upravljanja javnim financijama ocijeni zadovoljavajućim u dru-gim aspektima.

41 Isplate se također mogu povezati s ispunjavanjem posebnih uvjeta. Ti se uvjeti češće primjenjuju na isplatu varijabilnih tranši (vidi tablicu 3.) te se obično po-stavljaju u obliku pokazatelja uspješnosti i ciljnih vrijednosti. Kako bi se vlada-ma dao poticaj da napreduju u provedbi svojeg plana reforme ili da poboljšaju uspješnost, iznosi isplaćeni u obliku varijabilnih tranši ovise o mjeri u kojoj su cilj-ne vrijednosti postignute. Stoga upotreba posebnih uvjeta u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda jamči izravnu poveznicu između plaćanja proračunske potpore i reformi u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda.

41 Ključni ciljevi makroekonomske procjene su: analizirati glavne makroekonomske agregate i utvrditi potencijalne izvore makroekonomske nestabilnosti i nestabilnosti u pogledu duga; procijeniti postojeće makroekonomske i fiskalne politike te njihov doprinos kratkoročnoj i srednjoročnoj stabilizaciji makroekonomskog okvira; procijeniti napore uložene u jačanje mobilizacije domaćih prihoda; te procijeniti osjetljivost na vanjske šokove i napore uložene u jačanje makroekonomske otpornosti. Procjena upravljanja javnim financijama usmjerena je na glavne razvojne promjene u provedbi reforma upravljanja javnim financijama. Glavni je alat za procjenu napretka okvir PEFA kojim se obuhvaćaju sljedeći stupovi upravljanja javnim financijama: proračunska pouzdanost, transparentnost javnih financija, upravljanje imovinom i obvezama, fiskalna strategija i izrada proračuna utemeljena na politici, predvidivost i kontrola u izvršenju proračuna, računovodstvo i izvješćivanje, vanjski nadzor i revizija.

23Opažanja

42 Kako bi se zadržala politička usredotočenost, Komisija je svojim smjernicama ograničila najveći broj pokazatelja povezanih s varijabilnom tranšom na osam42. Pokazatelji bi se trebali odabirati među onima koji su navedeni u okviru procjene uspješnosti koji su dogovorili razvojni partneri i partnerske zemlje, ili oni moraju proizlaziti iz relevantnih nacionalnih dokumenata o javnim politikama, u suradnji s vlastima, ako ne postoji okvir za procjenu uspješnosti. Procijenili smo u kojoj su se mjeri takvi uvjeti upotrebljavali za potporu mobilizaciji domaćih prihoda te jesu li, u slučaju da su se upotrebljavali, bili relevantni i poticali vlade na proved-bu reformi. Također smo preispitali mehanizme uspostavljene za provjeru uskla-đenosti s uvjetima i izvješćivanje o takvoj usklađenosti.

Upotreba uvjeta za isplatu povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda

43 Komisija je upotrebljavala posebne uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda u pet od 15 ugovora o proračunskoj potpori koji su obuhvaćeni revizi-jom (vidi tablicu 4. i prilog II.). Ti uvjeti, koji su povezani s varijabilnim tranšama, postavljeni su samo u ugovorima o izgradnji države koji su ograničenog razdoblja valjanosti u trajanju od jedne ili dvije godine. Stoga su posebni uvjeti bili usmje-reni na kratkoročno poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda u najnestabilnijim zemljama. To nije u skladu s ciljem43 koji je postavila Komisija i koji se odnosi na stavljanje većeg naglaska na mobilizaciju domaćih prihoda, posebice s pomoću ugovora o dobrom upravljanju i razvoju.

42 Vidi smjernice za proračunsku potporu, str. 48.

43 COM(2011) 638 final, str. 6.

Tabl

ica 

3. Prihvatljivost proračunske potpore i posebni uvjeti za isplatu

Uvjeti prihvatljivosti- moraju se poštovati tijekom trajanja ugovora o proračunskoj

potpori

Isplata proračun-ske potpore Posebni uvjeti

Temeljne vrijednosti (ljudska prava, demokracija i vladavina prava):različiti zahtjevi ovisno o vrsti ugovora o proračunskoj potpori, najstroži zahtjevi za ugovore o pro-računskoj potpori koji se odnose na dobro upravljanje i razvoj

Četiri kriterija prihvatljivosti:1. relevantne i pouzdane javne

politike i reforme2. makroekonomska politika

usmjerena na stabilnost 3. dovoljno transparentan,

pouzdan i djelotvoran sustav upravljanja javnim financijama

4. transparentnost i nadzor nad proračunom

Fiksna tranša

Posebni uvjeti povezani s fiksnim tranšama upotre-bljavaju se rjeđe te zahtijevaju potpuno ispunjavanje uvjeta / postizanje ciljne vrijednosti.

Primjer: razrada okvira za procjenu uspješnosti za program gospodarske i socijalne reforme u zemlji.

Varijabilna tranša

Posebnim uvjetima u vezi s varijabilnim tranšama potiče se povećanje uspješnosti te se mogu omogućiti djelomične isplate sredstava u slučaju da pokazatelji nisu postignuti u potpunosti.

Primjer: povećati udio pravodobnih poreznih prijava sred-njih i velikih poreznih obveznika na najmanje 60 %.

Izvor: Europski revizorski sud.

24Opažanja

44 Najčešći argument Komisije za to što u ugovore o proračunskoj potpori ne uklju-čuje uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda je da mobilizaciju doma-ćih prihoda pokrivaju drugi donatori. Međutim, nismo pronašli dokaze da je takva odluka utemeljena na procjeni uključenosti drugih donatora u tom području.

Relevantnost i poticajni učinak uvjeta povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda

45 Kada se Komisija služila uvjetima za varijabilne tranše koji su bili posebno usmje-reni na mobilizaciju domaćih prihoda, u tri od pet ugovora nije odabrala uvjete koji su bili najrelevantniji za nacionalni kontekst. Primjerice, u Sijera Leoneu (vidi okvir 3.) Komisija je usmjerila svoje uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda na administrativne reforme na razini tijela porezne uprave te nije uklju-čila uvjete kojima bi se promicalo ključno novo zakonodavstvo, što bi imalo veći učinak na mobilizaciju domaćih prihoda.

Tabl

ica 

4. Ugovori o proračunskoj potpori koji sadrže uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda1

Zemlja

Rezervirani iznos prora-

čunske potpore (u milijunima

eura)

Potpisan sporazum o financiranju

Varijabilna tranša (u milijunima eura) Ovisi o mobilizaciji domaćih prihoda

2017. 2016. 2015. 2014. 2013. u miliju-nima eura %

Srednjoafrička Republika 40 2015 – 1 2 – – 3 7,5 %

Mali 216 2015 8 8 – – – 16 7,4 %

Niger 130 2013 – – 3 3 1 6 4,6 %

Sijera Leone 34 2013 – – – 1 2 3 8,8 %

Sijera Leone 80 2015 3 3 – – – 5 6,3 %

Sveukupno 500 11 12 5 4 22 33 6,6 %

1 Sud / pregled dokumentacije.

2 Zbroj pojedinih stavki ne odgovara ukupnom iznosu zbog zaokruživanja.

Izvor: Europski revizorski sud.

25Opažanja

Uvjeti povezani s mobilizacijom domaćih prihoda nisu se odnosili na najrelevantnije reforme

U Sijera Leoneu (2013. – 2015.) Komisija se služila uvjetima povezanima s mobilizacijom domaćih prihoda koji su se odnosili na smanjenje poreznih dugovanja, pravodobno ispunjavanje poreznih prijava, objavljivanje prihoda od ekstraktivnih industrija, dostavu prijedloga zakona o državnom tijelu za minerale parlamentu te objavu dozvola za rudarenje i istraživanje u elektroničkom registru.

Komisija je u svojem izvješću o proračunskoj potpori za 2013. istaknula da je Sijera Leone jedna od zemalja s najvećim potencijalom za povećanje prihoda od poreza. Međutim, uz iznimku poreznih dugovanja, cilj je primijenjenih uvjeta bio poboljšati administrativne postupke na razini tijela porezne uprave, kao i javnu do-stupnost podataka. Ti uvjeti sami po sebi izravno ne povećavaju domaće prihode zemlje.

Tijekom istog razdoblja prijedlog zakona o prihodima od ekstraktivnih industrija, koji je prema Komisiji i MMF-u predviđao ključne reforme politika za povećanje domaćih prihoda od ekstraktivnih industrija i pri-rodnih resursa, bio je dovršen, ali se godinama čekalo na njegovo usvajanje u parlamentu. Prijedlog zakona parlamentu je predstavljen 2013. godine, no usvojen je tek u veljači 2016.44 Prema izvješću MMF-a45 u parla-mentu se odugovlačilo s prijedlogom zakona o upravljanju javnim financijama te je stoga propuštena prilika da se uspostavi fond za prihode od prirodnih resursa.

Kašnjenja u usvajanju tih prijedloga zakona upućuju na to da bi veća potpora donatora ubrzala postupke. Za-ključak je i evaluacije proračunske potpore za Sijera Leone tijekom razdoblja 2002. – 2015. da „postoje dokazi da su teške odluke o mobilizaciji prihoda odgođene”.

Iako ne može natjerati parlament da donese zakone, Komisija nije poticala provedbu određenih reformi pred-viđenih prijedlozima zakona (kao što je uspostava fonda za prihode od prirodnih resursa i jedinstveni račun riznice) i nije ih postavljala kao preduvjete za isplatu. Djelovanje vlade i donatora u razdoblju 2014. – 2015. znatno je otežano izbijanjem ebole. No, ti i slični uvjeti nisu uključeni u najnovije ugovore o proračunskoj pot-pori koji su potpisani 2015. godine.

44 Izvješće MMF-a za zemlju br. 14/171, lipanj 2014.; procjena makroekonomske prihvatljivosti za financiranje sporazuma 37 419 koju je obavila Komisija i informacije dobivene od vlasti i drugih donatora/dionika tijekom revizijskog posjeta.

45 Priopćenje za medije MMF-a br. 16/143, 29. ožujka 2016.

Okv

ir 3

.

26Opažanja

46 U tri slučaja posebni uvjeti koji su se primjenjivali nisu imali očekivani poticajni učinak (vidi okvir 4.) jer su već bili ispunjeni prije potpisivanja ugovora ili jer su jednostavno bili neprovedivi. To znači da se uvjeti povezani s mobilizacijom do-maćih prihoda nisu upotrebljavali na djelotvoran način.

Primjeri uvjeta povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda koji nisu imali poticajni učinak

Uvjeti koji su već bili ispunjeni prije potpisivanja sporazuma o financiranju

Drugi ugovor o proračunskoj potpori za izgradnju države u Srednjoafričkoj Republici, koji je potpisan 2015. go-dine, sadržavao je uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda. Uvjeti povezani s prvom varijabilnom tranšom za 2015. godinu (1 milijun eura) koji su se odnosili na prijenos i naknadno praćenje provedbe akcijskih planova za mobilizaciju fiskalnih i carinskih prihoda, bili su ispunjeni prije potpisivanja sporazuma o financira-nju 10. srpnja 2015.

Slično tome, u Sijera Leoneu uvjeti za varijabilnu tranšu za 2013. godinu bili su ispunjeni prije potpisivanja povezanog sporazuma o financiranju.

Zakonodavstvo zemlje onemogućilo je ispunjavanje uvjeta

U Nigeru je bilo nemoguće postići ciljnu vrijednost za ograničavanje oslobođenja od poreza, koja je bila uvjet za isplatu varijabilne tranše za 2013. godinu, jer nacionalnim zakonima nisu bile dopuštene mjere opisane u pokazatelju.

Uvjeti su se odnosili na ukidanje oslobođenja od plaćanja poreza na ostvarenu dobit i brisanje klauzule o sma-njenju u vezi s oporezivanjem rudarskih trgovačkih društava.

Oba uvjeta zahtijevala su promjene u prenošenju Kodeksa o rudarstvu Zapadnoafričke gospodarske i mo-netarne unije u nacionalno zakonodavstvo, što nije bilo izvedivo u tako kratkom roku (godinu dana nakon potpisivanja sporazuma o financiranju). Te pravne poteškoće nisu prepoznate tijekom faze izrade ugovora o proračunskoj potpori.

Okv

ir 4

.

27Opažanja

Praćenje uvjeta u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda

47 Sporazumi o financiranju u okviru kojih se provodi pet ugovora o proračunskoj potpori koji su obuhvaćeni revizijom i koji su sadržavali uvjete povezane s mobi-lizacijom domaćih prihoda (vidi tablicu 4.) uključivali su mehanizme za praćenje i procjenu ispunjavanja tih uvjeta. Pojedinosti su se razlikovale od zemlje do zemlje. U četiri slučaja bili su dovoljno dobro definirani da Komisija obavi objek-tivnu procjenu usklađenosti partnerske zemlje s uvjetima. Međutim, ugovor sa Srednjoafričkom Republikom nije uključivao prikladne mehanizme za praćenje koje bi obavljala Komisija (vidi okvir 5.).

48 Od stupanja na snagu njezinih novih smjernica Komisija je objavila jedno godiš-nje izvješće o proračunskoj potpori46. Cilj je pružiti pregled provedbe ugovora EU-a o proračunskoj potpori. Ispitali smo u kojoj mjeri godišnje izvješće pruža relevantne informacije o mobilizaciji domaćih prihoda. U pilot izvješću iz 2013. naveden je tek mali broj takvih opisnih elemenata: opće informacije o zemljama koje provode Inicijativu za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI)47 i omjer prihoda za svaku zemlju u kojoj se provode ugovori o proračunskoj potpori.

46 GU za međunarodnu suradnju i razvoj, „Budget support - financial implementation, risk assessment and selected macroeconomic and fiscal country results (pilot report)” (Proračunska potpora – financijska provedba, procjena rizika i odabrani makroekonomski i fiskalni rezultati za zemlju (pilot izvješće)), 2013.

47 Inicijativa za transparentnost ekstraktivnih industrija (EITI) globalni je standard za promicanje otvorenog i odgovornog upravljanja prirodnim resursima. Zemlje provode standard EITI kako bi se zajamčila potpuna objava poreza i drugih davanja koje naftna, plinska i rudarska društva plaćaju vladi.

Primjeri dobrih i loših praksi praćenja uvjeta povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda

U Maliju su u drugom programu proračunske potpore za izgradnju države postavljeni jasni mehanizmi praće-nja za uvjete povezane s mobilizacijom domaćih prihoda. Za svaki pokazatelj/potpokazatelj sporazum o fi-nanciranju uključivao je detaljne informacije, kao što je potpuni opis pokazatelja, polaznih vrijednosti, ciljnih vrijednosti, izvora za provjeru, nadležnih službi i datum očekivanog stavljanja na raspolaganje podataka. U ugovorima s Nigerom i Sijera Leoneom (dva ugovora) postojale su slične pozitivne značajke.

Kad je riječ o ugovoru o proračunskoj potpori koji je zaključen 2015. godine sa Srednjoafričkom Republikom, Komisija je s vladom dogovorila da će provjeravati usklađenost s uvjetima u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda48 s pomoću popratnih bilješki i izvješća o provedbi akcijskih planova dviju glavnih uprava. Međutim, s obzirom na to da u sporazumu o financiranju nisu postavljene ciljne ni polazne vrijednosti za dogovorene pokazatelje, prikladno praćenje nije bilo moguće jer nisu postojali standardi prema kojima su se ostvarenja mogla uspoređivati. Konkretno, Komisija nije utvrdila zahtjeve u vezi s kvalitetom akcijskih planova ni koji udio planova treba provesti da se pokazatelji smatraju ostvarenima.

48 Prva varijabilna tranša za 2015.: prenošenje i praćenje provedbe akcijskih planova za mobilizaciju fiskalnih i carinskih prihoda 2015. godine Druga varijabilna tranša za 2015.: praćenje provedbe akcijskih planova za mobilizaciju fiskalnih i carinskih prihoda 2015. godine te sastavljanje akcijskih planova za mobilizaciju fiskalnih i carinskih prihoda 2016. godine.

Okv

ir 5

.

28Opažanja

49 Iako su u naknadnim izvješćima pružene detaljnije informacije, u njima još uvijek nema dovoljno informacija o ugovorima o proračunskoj potpori koji sadrže uvje-te povezane s mobilizacijom domaćih prihoda. Primjerice, ne pružaju se finan-cijske informacije o programima usmjerenima na mobilizaciju domaćih prihoda. Prikladnost izvješćivanja EU-a o potpori koju pruža mobilizaciji državnih prihoda narušava činjenica da ne postoji posebna obvezna oznaka Odbora OECD-a za razvojnu pomoć49 koja bi se odnosila na poreznu politiku i poreznu upravu. Sli-jedom toga, nisu raspoložive sveobuhvatne informacije o ukupnim financijskim sredstvima Komisije za mobilizaciju domaćih prihoda koja se pružaju u obliku proračunske potpore i drugih oblika pomoći.

Dijalog o politikama općenito je bio dobro koordiniran, ali je njegova djelotvornost kao alata za potporu mobilizaciji domaćih prihoda ugrožena nedovoljnom strateškom usredotočenošću i složenim lokalnim okolnostima

50 Komisija smatra dijalog o politikama ključnim elementom proračunske potpore. Djelotvorni dijalog trebao bi se temeljiti na prihvatljivosti i procjeni rizika koji su opisani u prijašnjim dijelovima izvješća, istodobno vodeći računa o dijalogu koji provode drugi donatori. Smjernicama za proračunsku potporu propisuje se „re-dovito ažurirana strategija dijaloga” kojom se utvrđuju najdjelotvornije metode, platforme i programi djelovanja za provedbu dijaloga. U smjernicama se navodi i da bi „dijalog o politikama trebao biti usmjeren na poreznu politiku, upravljanje porezima i prihode, uključujući i one od prirodnih resursa”.

51 Ispitali smo je li se Komisija služila strategijom dijaloga na temelju njezine procje-ne izazova i rizika u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda te je li strategija uklju-čivala sve zahtjeve navedene u smjernicama. Ispitali smo i učestalost, prikladnost i djelotvornost dijaloga te kako je on dokumentiran i koordiniran s glavnim dionicima u području.

Komisija nije razvila strategije za dijalog

52 Dijalog o politikama često se odvija u složenim okolnostima. S promjenama vlade ili neočekivanim događajima može doći do promjene predanosti i stupnja obve-zanosti u pogledu prihodovnih reformi. Izmjena osoblja u delegacijama Komisije također predstavlja problem za neometani tijek dijaloga. Slijedom toga, izrazito je važno imati strategiju dijaloga s jasno navedenim ciljevima kako bi se pratio napredak i pronašla rješenja za ključna pitanja. Takva strategija trebala bi obu-hvaćati, primjerice, pitanja koja je potrebno pratiti u narednom razdoblju, odgo-vornosti osoblja delegacija, glavne sugovornike kojima treba pristupiti, platforme na kojima bi se pitanja trebala rješavati, okvirni raspored i očekivane ishode.

49 S pomoću svojeg sustava za izvješćivanje vjerovnika Odbor OECD-a za razvojnu pomoć osmislio je niz „namjenskih oznaka” koje donatori trebaju upotrebljavati kada prijavljuju tokove pomoći u relevantnu bazu podataka OECD-a, koja se zatim može upotrijebiti kako bi se dobili statistički podatci o tokovima pomoći. Od 2014. godine za dobrovoljno izvješćivanje o potpori poreznoj politici i upravljanju porezima upotrebljava se „lažna” šifra 15 114.

29Opažanja

50 Smjernice za proračunsku potporu, rujan 2012., str. 42.: „Redovito ažuriranom strategijom dijaloga trebale bi se (…) utvrditi najdjelotvornije metode, platforme i programi djelovanja za provedbu dijaloga”.

53 Utvrdili smo da Komisija nije razvila strategije za dijalog o politikama u slučajevima kada je utvrdila posebne probleme u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda koje je bilo potrebno riješiti50. To je bio slučaj čak i u partnerskim zemljama kao što je Sijera Leone u kojoj je Komisija utvrdila da je mobilizacija domaćih prihoda visokorizična za postizanje ciljeva proračunske potpore.

54 Iako su se u procjenama prihvatljivosti upravljanja javnim financijama, sporazumi-ma i financiranju i drugim pripremnim dokumentima navodili forumi na kojima bi se trebao dovijati dijalog o politikama (npr. zajednički koordinacijski sastanci vlade i donatora), pitanja koje je potrebno riješiti prikazana su tek u općenitim crtama. Zbog nepostojanja strategije za dijalog teško je objektivno procijeniti je li ta kom-ponenta proračunske potpore djelotvorno doprinijela reformama u vezi s mobiliza-cijom domaćih prihoda.

55 Utvrdili smo da je dijalog o politikama u području mobilizacije domaćih prihoda bio usredotočeniji kad su ga pratili posebni uvjeti (Srednjoafrička Republika, Mali, Niger i Sijera Leone), jer su za utvrđivanje tih uvjeta, pregovaranje o njima te, naknad-no, i njihovo praćenje, bile potrebne opsežne rasprave s partnerskim zemljama. U preostalim zemljama obuhvaćenima revizijom dijalog se odvijao u puno širem kontekstu, kao što je proces reforme upravljanja javnim financijama, u okviru kojeg je mobilizacija domaćih prihoda tek jedna od mnogih tema za raspravu (vidi odlo-mak 40.). Štoviše, rasprava o reformama upravljanja javnim financijama nije nužno jamčila temeljito pokrivanje pitanja mobilizacije domaćih prihoda (vidi primjer u okviru 6.).

Dijalog o upravljanju javnim financijama nije uvijek jamčio temeljito pokrivanje pitanja mobilizacije domaćih prihoda

U Mozambiku se dijalog o politikama odvijao u okviru koordinacijske skupine koja je raspravljala o općim pitanjima u vezi s upravljanjem javnim financijama. S obzirom na široki opseg upravljanja javnim financijama, o nekim posebnim i tehničkim aspektima raspravljalo se u okviru podskupina, uključujući skupinu za raspravu o oporezivanju koja se bavila posebno pitanjima u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda, kao što je fiskalni rizik i prihodi od prirodnih resursa.

S obzirom na to da ugovor o proračunskoj potpori EU-a u Mozambiku nije sadržavao posebne uvjete za isplatu varijabilne tranše koji su bili povezani s mobilizacijom domaćih prihoda, Komisija nije sudjelovala u radu podskupine za oporezivanje u kojoj se pažljivo pratila uspješnost zemlje u smislu mobilizacije domaćih priho-da. Time se jasno smanjila uključenost Komisije u tom području jer se na sastancima skupine za upravljanje javnim financijama u kojima je sudjelovala Komisija raspravljalo samo o glavnim zaključcima podskupine za oporezivanje.

Okv

ir 6

.

30Opažanja

Dijalog je bio općenito dobro koordiniran s razvojnim partnerima, ali se nije odvijao redovito zbog složenih okolnosti u predmetnim zemljama

56 U partnerskim zemljama Komisija je blisko surađivala s drugim donatorima koji su pružali proračunsku potporu51. Donatori su se sastajali ili komunicirali52 prije za-jedničkih sastanaka o planiranju ili pregledu na kojima su predstavljali svoja staja-lišta i raspravljali o njima te usklađivali svoja mišljenja. Analiza makroekonomske i fiskalne situacije koju je provela Komisija, glavni nedostatci, napredak reformi i uspjeh vladinih napora obično su bili u skladu s procjenama koje je pružao MMF i drugi dionici koji djeluju u predmetnoj zemlji.

57 U Srednjoafričkoj Republici, Nigeru i Sijera Leoneu53 dijalog o politikama nužan za procjenu usklađenosti vlade s uvjetima povezanima s mobilizacijom domaćih prihoda zbog složenih okolnosti u tim zemljama nije se odvijao redovito. Time je umanjen potencijal te komponente da postane alat za brzo prepoznavanje i rješa-vanje problema nezadovoljavajućeg napretka (vidi okvir 7.).

51 U Mauritaniji je EU bio jedini donator koji je pružao proračunsku potporu, no pitanja u vezi s upravljanjem javnim financijama raspravljana su i koordinirana na razini svih donatora.

52 U Senegalu su se donatori za komunikaciju služili posebnom internetskom stranicom.

53 U vrijeme obavljanja revizije Komisija još nije bila procijenila napredak ostvaren u Maliju u pogledu relevantnih uvjeta povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda, jer su se oni primjenjivali samo na varijabilne tranše za 2016. i 2017. godinu.

Primjeri dijaloga koji se nije odvijao redovito

U Srednjoafričkoj Republici mehanizmi uspostavljeni u okviru dijaloga o politikama 2010. godine ne djeluju od početka političke krize 2012. godine. U ožujku 2014. uspostavljen je odbor za praćenje reforme javnih financija (što uključuje i mjere mobilizacije domaćih prihoda). Iako su donatori u nekoliko navrata podsjećali vlasti na njihove obveze, odbor se sastao samo jednom, i to krajem 2014. godine. Zadaće odbora i proces dijaloga koji se odnosio na usklađenost vlade s dva uvjeta za isplatu varijabilne tranše za 2015. koji su bili povezani s mobi-lizacijom domaćih prihoda stoga je morao preuzeti odbor za riznicu, iako mu to nije bilo u opisu poslova.

U razdoblju 2014. – 2015. u Sijera Leoneu dijalog o politikama nije se mogao održati zbog krize uzrokovane izbijanjem ebole. Nadalje, zaključak je evaluacije proračunske potpore koja se pružala zemlji tijekom raz-doblja 2002. – 2015.54 da reforme upravljanja prihodima nije podržao dijalog na visokoj razini i predanost koji su bili prisutni u nekim drugim područjima u kojima je ostvaren velik napredak (EITI, Inicijativa za besplatnu zdravstvenu skrb). Općenito gledajući, u procesu dijaloga o okviru procjene uspješnosti nije stavljen dovoljan naglasak na upravljanje prihodima.

U Nigeru, unatoč brojnim zahtjevima donatorske zajednice, koordinacijska skupina za proračunsku potpo-ru dosad nije bila operativna zbog neslaganja dvaju ministarstava o dodjeli zadaća u vezi s koordinacijom donatora. Nije postojao zajednički okvir za praćenje napretka u ispunjavanju uvjeta. Sama je Komisija priznala da se suočavala s poteškoćama u dogovaranju sastanaka s predstavnicima vlade te je izvijestila o tome da se nije pratilo daljnje postupanje po preporukama donatora. Dogovorom vlade i Komisije varijabilna tranša za 2013. uključivala je uvjet povezan s mobilizacijom domaćih prihoda kojim su se zahtijevale mjere koje nije bilo moguće provesti u skladu s nacionalnim zakonodavstvom (vidi okvir 4.). U tom slučaju dijalogom o politikama nije prepoznat taj problem.

54 Neovisna evaluacija proračunske potpore Sijera Leoneu u razdoblju 2002. – 2015. (završno izvješće, travanj 2016.).

Okv

ir 7

.

31Opažanja

Komponentom ugovora o proračunskoj potpori koja se odnosila na razvoj kapaciteta rijetko se obuhvaćala mobilizacija domaćih prihoda

58 Administrativni kapaciteti ključni su za djelotvornu mobilizaciju prihoda u supsa-harskoj Africi. Iako je komponenta razvoja kapaciteta u okviru proračunske potpore relativno mala u usporedbi s drugim sredstvima kojima se Komisija služi da bi riješila problem nedostatnih kapaciteta za mobilizaciju domaćih prihoda, u smjernicama za proračunsku potporu porezne reforme, upravljanje porezima i gospodarenje prirodnim resursima utvrđeni su kao područja u kojima je razvoj ka-paciteta posebno važan. Procijenili smo u kojoj je mjeri Komisija pokušala riješiti problem nedostatnih kapaciteta za mobilizaciju domaćih prihoda svojim ugovori-ma o proračunskoj potpori.

59 Proračunska potpora pružala se za razvoj kapaciteta u širem području uprav-ljanja javnim financijama, što može uključivati i izravnu ili neizravnu potporu mobilizaciji domaćih prihoda (vidi odlomak 40.). U okviru devet od 15 ugovora obuhvaćenih revizijom u šest zemalja (Kabo Verde, Srednjoafrička Republika, Mali, Mauritanija, Niger i Sijera Leone) razvoju kapaciteta ukupno je dodijeljeno 60,4 milijuna eura, što je 4,8 % ukupnog iznosa rezerviranog za proračunsku potporu. Međutim, u okviru proračunske potpore Komisija je posebno namijeni-la vrlo malo financijskih sredstava za razvoj kapaciteta za mobilizaciju domaćih prihoda – od ugovora koje smo ispitali samo je jedan bio usmjeren na razvoj ka-paciteta s potporom u ukupnom iznosu od 3 milijuna eura. U okviru 8. prikazane su pojedinosti o ograničenoj upotrebi proračunske potpore za razvoj kapaciteta u području mobilizacije domaćih prihoda.

Ograničena potpora razvoju kapaciteta u području mobilizacije domaćih prihoda

U Srednjoafričkoj Republici mnogi donatori imali su program tehničke pomoći kojim su nastojali pomoći prijelaznoj vladi da ponovno uspostavi osnovne funkcije javnih financija. Ugovor o proračunskoj potpo-ri 37 458 uključivao je 3 milijuna eura za provedbu reformi potrebnih za osiguravanje prihoda. To je bio jedan od tri stupa ugovora čija je svrha bila zajamčiti potrebnu sinergiju u nestabilnom stanju u zemlji. Potpora je bila zamišljena kao nadopuna drugim tekućim projektima tehničke pomoći u tom području. Međutim, ona nikad nije iskorištena u praksi.

Okv

ir 8

.

32Opažanja

Komisija nije imala prikladne alate za pružanje dokaza da je proračunska potpora EU a doprinijela poboljšanju mobilizacije domaćih prihoda u partnerskim zemljama

60 Od stupanja na snagu novog pristupa Komisije proračunskoj potpori 2012. go-dine taj se oblik potpore, zajedno s drugim inicijativama EU-a, pokazao važnim instrumentom kojim se partnerskim zemljama pomaže poboljšati mobilizaciju domaćih prihoda (vidi sliku 1.). U ovom dijelu izvješća ispitujemo upotrebljava li Komisija pokazatelje i tehnike evaluacije kojima bi se moglo vidjeti je li proračun-ska potpora uistinu doprinijela mobilizaciji domaćih prihoda u zemljama obuhva-ćenima revizijom.

61 Utvrdili smo da Komisija upotrebljava pokazatelje učinka na visokoj razini. Iako su to prikladni alati za praćenje ukupnog napretka u mobilizaciji domaćih priho-da, na njih može utjecati mnoštvo vanjskih čimbenika te oni ne mogu uputiti na ostvarenja i ishode koje je potaknula upravo proračunska potpora. Stoga oni ne pružaju odgovor na pitanje je li proračunska potpora u zemljama obuhvaćenima revizijom doprinijela mobilizaciji domaćih prihoda, ni na pozitivan ni na negati-van način.

62 Jedan od uobičajenih pokazatelja kojim se Komisija služi za procjenu napretka u mobilizaciji domaćih prihoda je omjer prihoda i BDP-a55 koji pokazuje priku-pljene prihode u odnosu na gospodarsku uspješnost zemlje. Analizirali smo kako se taj pokazatelj razvijao tijekom razdoblja 2007. – 2014. Iako se omjer povećao tijekom tog razdoblja u šest od devet zemalja obuhvaćenih revizijom56, vrijedno-sti ne pokazuju nikakvu vidljivu promjenu od kraja 2012. kada je stupio na snagu novi pristup (vidi sliku 2.). Ipak, vrijednosti tog pokazatelja ne mogu se povezati s proračunskom potporom ili nekim drugim djelovanjem donatora jer na njega utječe mnoštvo čimbenika. Primjerice, u Mauritaniji, pokazatelj se znatno pove-ćao od 2011. do 2012. godine, uglavnom zbog visokih prihoda od rudarstva zbog rekordnog izvoza 2011. godine57. To je bilo u suprotnosti sa stanjem u Srednjoa-fričkoj Republici u kojoj je, zbog političke i sigurnosne krize, taj pokazatelj naglo opao nakon 2012. godine. U Mozambiku je razlika između 2012. i 2013. godine bila veća nego obično, uglavnom zahvaljujući neočekivanim kapitalnim dobitci-ma od prodaje koncesija za plin58.

55 Taj pokazatelj upotrebljavaju i MMF i Svjetska banka.

56 Za bolji uvid upotrijebili smo omjer za prihode bez donatorskih bespovratnih sredstava.

57 Izvješće MMF-a za zemlju br. 12/323, peti pregled 2012.

58 Izvješće MMF-a za zemlju br. 14/148, drugi pregled 2014.

33Opažanja

63 Niger je bio jedina zemlja s relativno neprekinutim pozitivnim trendom nakon 2012. Prema podatcima MMF-a do povećanja u 2013. godini došlo je uglavnom zbog izvanrednih prihoda iz naftnog sektora. Razvojne promjene u većini drugih država bile su promjenjivije tijekom predmetnog razdoblja.

Slik

a 2. Kretanje omjera prihoda i BDP-a u razdoblju 2007. – 2014.

supsaharska Afrika

Kabo Verde

Sijera Leone*

Mauritanija

Ruanda

Srednjoafrička Republika*

Senegal

Mozambik

Niger*

Mali*

2014.2013.2012.2011.2010.2009.2008.2007.

30

25

20

15

10

5

0

* Zemlje s pokazateljima u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda.

Izvor: Regionalna gospodarska prognoza MMF-a, listopad 2015. Brojke za Mauritaniju iz gospodarske prognoze za Afriku za 2012., 2014. i 2016. / Europski revizorski sud (izračun).

34Opažanja

64 Još jedan niz pokazatelja koji Komisija upotrebljava za procjenu poboljšanja u poreznom sustavu proizlazi iz okvira PEFA. Analizirali smo tri posebna pokaza-telja povezana s mobilizacijom domaćih prihoda iz okvira PEFA59 kojima se mjerila transparentnost, bilježenje i ubiranje poreza. Tim pokazateljima pružaju se in-formacije o važnim aspektima porezne politike i upravljanja porezima. Međutim, za naše potrebe oni nisu imali visoku informativnu vrijednost jer su za razdoblje nakon 2012. (kada su potvrđene nove smjernice za proračunsku potporu) bili ras-položivi samo za dvije zemlje (Mauritaniju i Sijera Leone). U tablici 5. prikazano je ukupno poboljšanje između prve i druge procjene iz okvira PEFA koje su obavlje-ne redom za razdoblje 2006. – 2008. i 2010. – 2012.60 U nastavku je opisano stanje u dvije zemlje za koje su informacije bile raspoložive nakon 2012. godine.

– U izvješću iz Mauritanije ne vide se poboljšanja ni u jednom od tri pokazatelja u usporedbi s 2008. godinom.

– Za Sijera Leone od 2010. godine znatno se povećao samo pokazatelj naplate poreza.

Tabl

ica 

5.

59 Smjernice Komisije, str. 37. „Komisija se služi okvirom za mjerenje uspješnosti PEFA-PFM kao glavnim alatom za procjenu kvalitete sustava upravljanja javnim financija u nekoj zemlji. Okvirom PEFA-PFM mjeri se operativna uspješnost sustava upravljanja javnim financijama s pomoću 28 pokazatelja koji su raspoređeni u šest glavnih dimenzija te se donosi srednjoročna procjena vjerojatnog učinka nedostataka u upravljanju javnim financijama na tri razine proračunskih ishoda u okviru upravljanja javnim financijama.” Upravljanje porezima obuhvaćeno je četirima pokazateljima okvira PEFA kojima se procjenjuju „ukupno ostvareni prihodi u odnosu na izvorno odobreni proračun” (PI-3), „transparentnost odgovornosti i obveza poreznih obveznika” (PI-13), „djelotvor-nost mjera za registraciju poreznih obveznika i procjenu poreza” (PI-14) te „djelotvornost naplate poreza” (PI-15).

60 Posljednja godina evaluacije u sklopu okvira PEFA različita je u različitim zemljama u razdoblju 2007. – 2014.

Razvoj ocjena okvira PEFA

Pokazatelj PEFA1

PI-13 Transparentnost odgovor-nosti i obveza poreznih obveznika

PI-14 Djelotvornost mjera za registraciju poreznih obveznika

i procjenu poreza

PI-15 Djelotvornost naplate poreza

Prvo dostupno izvješće

Drugo dostupno izvješće

Treće dostupno izvješće

Prvo dostupno izvješće

Drugo dostupno izvješće

Treće dostupno izvješće

Prvo dostupno izvješće

Drugo dostupno izvješće

Treće dostupno izvješće

Kabo Verde 2007. - B 2007. - A 2007. - D+Srednjoafrička Republika2 2008. - D+ 2010. - C 2008. - D+ 2010. - C 2008. - D+ 2010. - D+Mali2 2006. - C+ 2010. - B 2006. - C 2010. - C+ 2006. - C+ 2010. - C+Mauritanija 2008. - B 2014. - B 2008. - C+ 2014. - C 2008. - D+ 2014. - D+Mozambik 2006. - B 2008. - B+ 2010. - A 2006. - C+ 2008. - B 2010. - A 2006. - D+ 2008. - D+ 2010. - C+Niger2 2008. - C 2012. - C+ 2008. - C 2012. - C 2008. - D+ 2012. - D+Ruanda 2007. - A 2010. - A 2007. - B+ 2010. - A 2007. - D+ 2010. - D+Senegal 2007. - B 2011. - B 2007. - C+ 2011. - B 2007. - 2011. - D+Sijera Leone2 2007. - C+ 2010. - B 2014. - B 2007. - C 2010. - B 2014. - B+ 2007. - D+ 2010. - D+ 2014. - B+

1 Okvir PEFA, koji se trenutačno temelji na 31 pokazatelju uspješnosti koji je podijeljen u 94 „dimenzije”, služi za procjenu i izvješćivanje o pred-nostima i nedostatcima upravljanja javnim financijama. Uspješnost za svaki pokazatelj i dimenziju mjeri se prema ordinalnoj ljestvici koja se sastoji od četiri ocjene od „A” do „D”.

2 Zemlje s pokazateljima za mobilizaciju domaćih prihoda.

Izvor: Europski revizorski sud.

35Opažanja

65 U nalazima iz prethodnih dijelova teksta navodi se da se pokazateljima visoke razine kojima se Komisija služila u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda ne pruža dovoljno informacija o relativnom doprinosu proračunske potpore mobilizaciji domaćih prihoda u zemljama obuhvaćenima revizijom. Ta su opažanja u skladu s drugim nedavnim evaluacijama takvog oblika pružanja pomoći kojima se nije mogao dokazati nikakav osjetan učinak na mobilizaciju domaćih prihoda, kako pozitivan tako ni negativan. Evaluacijom koju je odjel za razvojnu pomoć danske vlade (DANIDA) objavio 2014. ispitano je nekoliko studija o zemljama, posebnih evaluacija i tematskih studija ugovora o proračunskoj potpori. Utvrđeno je da „se ne čini da operacije proračunske potpore imaju ikakav znatan učinak na razinu prikupljanja domaćih prihoda”. Odjel za evaluaciju politika i operacija (IOB) nizo-zemskog ministarstva vanjskih poslova 2011. godine došao je do sličnog zaključ-ka da ne postoje dokazi da je proračunska potpora „imala pozitivan učinak na prihode od poreza”61.

66 Slično tome, evaluacija proračunske potpore koja je obavljena tijekom razdoblja 2002. – 2015. u Sijera Leoneu nije dovela do dovoljno čvrstih zaključaka o učinku na mobilizaciju domaćih prihoda: „odnos s proračunskom potporom u prvom redu čini se slabim”62. Evaluacijom je također utvrđeno da se „nije pokazalo mo-gućim dokazati uzročnost u odnosu na mogući nepoticajni učinak proračunske potpore na mobilizaciju prihoda”.

67 Kako bi se utvrdilo jesu li ugovori o proračunskoj potpori imali izravan učinak na mobilizaciju domaćih prihoda, potrebno je razviti prikladne alate za prikupljanje podataka i detaljno procijeniti posebna područja poreznog sustava, s uspored-bom tijekom vremena i pripisivanjem ostvarenog napretka pojedinim kompo-nentama proračunske potpore. Jedan je takav alat TADAT (vidi odlomak 24.) kojim se pruža posebna procjena sustava, procesa i institucija za upravljanje porezima neke zemlje. Međutim, taj je alat još u pilot fazi: dosad su ključne komponente poreznih sustava procijenjene za 17 zemalja.

61 Pregled evaluacija proračunske potpore, Danida (2014.); i pregled proračunske potpore za razdoblje 2000. – 2011., Odjel za evaluaciju politika i operacija (IOB), ministarstvo vanjskih poslova Nizozemske.

62 Neovisna evaluacija proračunske potpore Sijera Leoneu, za razdoblje 2002. – 2015., str. 73.

36Zaključci i preporuke

68 Mobilizacija domaćih prihoda pojam je kojim se označava ostvarivanje državnih prihoda na temelju domaćih sredstava, odnosno sredstava prikupljenih ubira-njem poreza i iz neporeznih izvora. Poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda ze-malja u razvoju ključan je čimbenik u njihovu održivom razvoju te je stoga posta-lo jednim od prioriteta razvojne politike EU-a. EU podržava mobilizaciju domaćih prihoda u zemljama u razvoju različitim oblicima pružanja pomoći, što uključuje i proračunsku potporu. Otprilike 20 % financijskih sredstava EU-a za razvoj usmje-rava se primjenom proračunske potpore, pri čemu je supsaharska Afrika najveći primatelj takvih sredstava. Poboljšana mobilizacija domaćih prihoda jedan je od pet ključnih razvojnih izazova obuhvaćenih novim pristupom Komisije pružanju proračunske potpore koji je usvojen 2012. godine

69 Ovom smo revizijom ispitali je li se Komisija djelotvorno služila ugovorima o proračunskoj potpori za podržavanje mobilizacije domaćih prihoda u zemljama supsaharske Afrike s nižim ili nižim srednjim dohotkom. Utvrdili smo da se novim pristupom Komisije povećao potencijal te vrste pomoći za djelotvorno pružanje potpore mobilizaciji domaćih prihoda, no nedostatci u planiranju i provedbi spri-ječili su potpuno iskorištavanje tog potencijala. Nadalje, našom analizom raspolo-živih podataka i evaluacijama utvrđeno je da nisu postojali odgovarajući alati za pružanje podataka za procjenu mjere u kojoj je proračunska potpora doprinijela ukupnom poboljšanju mobilizacije domaćih prihoda u zemljama obuhvaćenima revizijom. Na temelju tih elemenata zaključili smo da se Komisija još uvijek ne služi djelotvorno ugovorima o proračunskoj potpori za podržavanje mobiliza-cije domaćih prihoda u zemljama supsaharske Afrike s nižim ili nižim srednjim dohotkom.

37Zaključci i preporuke

70 Komisija pri osmišljavanju operacija proračunske potpore nije dovoljno vodila računa o mobilizaciji domaćih prihoda. Iako se novi pristup može smatrati po-boljšanjem, jer je doveo do poboljšanja procjena mobilizacije domaćih prihoda u partnerskim zemljama i analize povezanih rizika, to se nije uvijek sveobuhvatno provodilo u praksi. Procjene zemalja osnova su za osmišljavanje proračunske pot-pore jer pomažu Komisiji da utvrdi ključna pitanja koja se trebaju riješiti postav-ljanjem uvjeta za isplatu, razvojem kapaciteta i provođenjem dijaloga o politika-ma koji se pružaju zajedno sa sredstvima. Međutim, procjenama nad kojima smo obavili reviziju i koje su provedene u koordinaciji s drugim donatorima nisu obu-hvaćeni ključni aspekti porezne politike i upravljanja porezima, kako je Komisija navela u vlastitim smjernicama. Nadalje, nije obavljena evaluacija ključnih rizika povezanih s oslobođenjima od poreza te prikupljanjem i prijenosom prihoda od poreza te neporeznih prihoda od prirodnih resursa (vidi odlomke 19. – 38.).

1. preporuka – Ojačati procjenu mobilizacije domaćih prihoda i analizu povezanih rizika

(a) Prije odobrenja novih ugovora o proračunskoj potpori i povezanih isplata Komisija bi trebala zajamčiti da su procjene mobilizacije domaćih prihoda sveobuhvatne i da se dosljedno provode. Posebice, trebala bi provjeriti da su procjenama obuhvaćeni svi odgovarajući aspekti porezne politike i upravlja-nja porezima, kako je opisano smjernicama za proračunsku potporu. U slučaju nedostupnosti relevantne statistike i podataka, to je potrebno navesti u pro-cjenama jer se time mogu pružiti korisne informacije o potrebama partnerske zemlje u pogledu kapaciteta.

(b) Komisija bi bez odgode trebala dovršiti svoj okvir za procjenu rizika uključiva-njem rizika povezanih s neporeznim prihodima i oslobođenjima od plaćanja poreza. Trebala bi proširiti izvore informacija koji se upotrebljavaju za odgo-vor na pitanje br. 38. o procjeni rizika, koje se odnosi na porezne prihode, na pokazatelje okvira PEFA PI-14 i PI-15 o procjeni i naplati poreza. Za procjene mobilizacije domaćih prihoda kao izvor informacija trebao bi se, kad god je to moguće, upotrebljavati TADAT.

38Zaključci i preporuke

71 Isplatu financijskih sredstava za proračunsku potporu Komisija je u tek 5 od ukupno 15 ugovora o proračunskoj potpori obuhvaćenih revizijom uvjetovala provedbom posebnih reformi u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda. Iako se nepostojanje uvjeta u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda u ugovorima o pro-računskoj potpori moglo pripisati raspodjeli poslova među donatorima, nismo pronašli nikakve dokaze da je takva odluka potkrijepljena procjenom uključenosti drugih donatora u tom području.

72 Također smo utvrdili da se tim posebnim uvjetima nisu uvijek djelotvorno pro-micale reforme u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda jer ih je ili bilo prejed-nostavno postići ili ih nije bilo moguće provesti, čime se smanjuje motiviranost partnerskih zemalja da se uključe u reformu. U ugovorima o dobrom upravljanju i razvoju nisu se upotrebljavali uvjeti povezani s mobilizacijom domaćih prihoda. To nije u skladu s izjavom Komisije da bi veći naglasak na mobilizaciji domaćih prihoda trebao biti dio te vrste proračunske potpore. Ukupno gledajući, uvjeti u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda nisu se dovoljno upotrebljavali u svim vrstama ugovora o proračunskoj potpori, što nije u skladu sa središnjom ulogom koju bi trebala zauzimati mobilizacija domaćih prihoda (vidi odlomke 39. – 47.).

2. preporuka – Ojačati primjenu uvjeta za isplatu povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda

Komisija bi pri sklapanju budućih ugovora o proračunskoj potpori trebala više voditi računa o mobilizaciji domaćih prihoda u posebnim uvjetima za isplatu koji su povezani s varijabilnim tranšama, i to na sljedeći način:

(a) stavljanjem većeg naglaska na ugovore o dobrom upravljanju i razvoju u području mobilizacije domaćih prihoda, i to povećanjem uporabe posebnih uvjeta za mobilizaciju domaćih prihoda, posebice u zemljama u kojima se ta pitanja ne rješavaju na odgovarajući način primjenom drugih oblika potpore EU-a i/ili drugih razvojnih partnera

(b) vođenjem računa o tome da se uvjetima za mobilizaciju domaćih prihoda koji se odnose na varijabilne tranše promiče mobilizacija domaćih prihoda, da su oni ostvarivi i provedivi kako bi bilo izglednije da će partnerskoj zemlji pružiti potrebne poticaje za napredovanje u provedbi njezinog plana reforme.

39Zaključci i preporuke

73 U svojem godišnjem izvješću o proračunskoj potpori Komisija je pružila kvantita-tivan pregled provedbe ugovora o proračunskoj potpori EU-a. Međutim, iako je mobilizacija domaćih prihoda ključna stavka novog pristupa proračunskoj potpo-ri, izvješćima se pruža premalo informacija o potpori EU-a mobilizaciji domaćih prihoda koja se pruža u tom obliku (vidi odlomke 48. – 49.).

3. preporuka – Ojačati izvješćivanje o uporabi proračunske potpore za poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda

Od 2017. godine nadalje Komisija bi u svojim izvješćima o proračunskoj potpori trebala pružati više informacija o primjeni ugovora o proračunskoj potpori za mobilizaciju domaćih prihoda. Ta bi izvješća konkretno mogla sadržavati infor-macije o broju, vrsti i vrijednosti ugovora čiji je posebni cilj mobilizacija domaćih prihoda, kao i studije slučaja u kojima se iznose primjeri doprinosa proračunske potpore poboljšanju mobilizacije domaćih prihoda u partnerskim zemljama.

74 Dijalog o politikama u području mobilizacije domaćih prihoda bio je usredoto-čeniji kad su ga pratili posebni uvjeti, jer su za utvrđivanje tih uvjeta, pregova-ranje o njima te, naknadno, i njihovo praćenje, bile potrebne opsežne rasprave s partnerskim zemljama. Međutim, složene okolnosti u zemljama značile su da se dijalog o politikama nije održavao redovito, što je umanjilo njegov potencijal kao alata za brzo prepoznavanje i pronalaženje rješenja u slučaju nezadovoljavajućeg napretka reformi propisanih uvjetima. Komisija nije izradila strategije za struktu-riranje svojeg dijaloga o politikama u pogledu posebnih pitanja u vezi s mobiliza-cijom domaćih prihoda, utvrđenih prioriteta, ciljeva, sugovornika i datuma (vidi odlomke 50. – 57.).

4. preporuka – Ojačati komponentu dijaloga o politikama u mobilizaciji domaćih prihoda

Komisija bi trebala osmisliti strategije za dijalog za buduće ugovore o proračun-skoj potpori, koje bi sadržavale jasan prikaz pitanja koja moraju biti obuhvaćena (uključujući mobilizaciju domaćih prihoda), sugovornike, očekivane rezultate / is-hode i okvirni raspored. Komisija bi naknadno trebala procijeniti u kojoj su mjeri postignuti ciljevi njezinih strategija za dijalog.

40Zaključci i preporuke

75 Administrativni kapaciteti ključni su za djelotvornu mobilizaciju prihoda u supsa-harskoj Africi. Proračunska potpora EU-a uključivala je vrlo malo financijskih sredstava za rješavanje potreba u pogledu kapaciteta: tek 0,2 % ukupne vrijed-nosti ugovora obuhvaćenih revizijom bilo je u obliku financijskih sredstava za razvoj kapaciteta koji su bili izravno i isključivo namijenjeni mobilizaciji prihoda. Nadalje, predmetna partnerska zemlja taj iznos nije nikada iskoristila (vidi odlom-ke 58. – 59.).

5. preporuka – Ojačati primjenu razvoja kapaciteta za mobilizaciju domaćih prihoda

Za sve postojeće i buduće ugovore o proračunskoj potpori s komponentom razvoja kapaciteta koja je namijenjena mobilizaciji domaćih prihoda Komisija bi trebala povećati osviještenost partnerskih zemalja o raspoloživosti te potpore te olakšati njezinu uporabu, posebice kako bi se zadovoljile potrebe za razvojem kapaciteta koje još ne pokrivaju drugi donatori.

76 Trenutačno nije moguće uspostaviti izravnu poveznicu između proračunske pot-pore i napretka u mobilizaciji domaćih prihoda. Informacije raspoložive Komisiji za praćenje napretka u mobilizaciji domaćih prihoda u obliku su pokazatelja učin-ka visoke razine, na koje može utjecati mnoštvo vanjskih čimbenika. Stoga one ne pružaju informacije o postignutim ostvarenjima i ishodima proračunske potpore. Ta su opažanja u skladu s drugim nedavnim evaluacijama takvog oblika pružanja pomoći, kojima se nije mogao dokazati nikakav osjetan učinak na razini mobiliza-ciju domaćih prihoda, kako pozitivan tako ni negativan (vidi odlomke 60. – 69.).

6. preporuka – Provesti evaluaciju učinka proračunske potpore

U budućim evaluacijama proračunske potpore Komisija bi trebala nastojati pružiti jasan zaključak (na temelju detaljnijih podataka) o tome kako su operacije pro-računske potpore mogle doprinijeti mobilizaciji domaćih sredstava u zemljama korisnicama. Posebice, u evaluacijama bi se trebalo voditi računa o doprinosu ostvarenom primjenom posebnih uvjeta u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda.

Ovo je izvješće usvojilo III. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Karel PINXTEN, na sastanku održanom u Luxembourgu 13. prosinca 2016.

Za Europski revizorski sud

Klaus-Heiner LEHNE predsjednik

41Prilozi

Proračunska potpora kao udio ukupnih bilateralnih obveza u vezi sa službenom razvojnom pomoći

2010. 2011. 2012. 2013. 2014.

Belgija 0.77 % 0.72 % 2.30 % 3.19 % 2.50 %

Češka Republika n/a 0.00 % 0.00 % 0.09 % 1.52 %

Danska 6.06 % 6.08 % 2.19 % 0.00 % 3.83 %

Njemačka 2.33 % 5.08 % 0.76 % 0.28 % 1.29 %

Irska 14.31 % 10.76 % 11.82 % 8.13 % 2.30 %

Grčka 2.12 % 2.78 % 3.99 % 0.00 % 1.04 %

Španjolska 5.82 % 2.82 % 0.92 % 3.25 % 1.33 %

Francuska 2.37 % 6.25 % 1.86 % 4.73 % 2.86 %

Italija 0.55 % 0.04 % 0.68 % 1.09 % 1.28 %

Luksemburg 0.00 % 0.49 % 0.55 % 0.66 % 3.21 %

Nizozemska 2.73 % 0.78 % 0.00 % 0.00 % 0.67 %

Austrija 1.03 % 1.78 % 1.91 % 0.70 % 0.69 %

Poljska 0.00 % 0.00 % 0.00 % 0.00 % 0.00 %

Portugal 1.33 % 1.16 % 0.94 % 0.94 % 0.55 %

Slovenija n/a n/a 0.05 % 0.00 % 0.00 %

Slovačka 0.00 % 0.00 % 0.00 % 0.00 % 0.00 %

Finska 3.25 % 2.71 % 8.16 % 1.99 % 3.75 %

Švedska 0.38 % 0.36 % 0.00 % 3.33 % 2.39 %

Ujedinjena Kraljevina 4.06 % 6.97 % 4.79 % 3.84 % 1.65 %

Institucije EU-a 18.20 % 8.61 % 12.02 % 12.31 % 9.31 %

Prosjek EU-a 3.63 % 3.02 % 2.65 % 2.23 % 2.01 %

Prosjek EU-a bez institucija 2.77 % 2.71 % 2.15 % 1.70 % 1.62 %

Izvor: http://stats.oecd.org

Prilo

g I.

42Prilozi

Zemlje i ugovori o proračunskoj potpori koji su odabrani za reviziju1

ZemljaRezervirani

iznos (u eurima)

Vrsta ugovora o pro-računskoj potpori

Referentna odluka

Pokazatelji mobilizaci-je domaćih

prihoda

Ovisi o mobili-zaciji domaćih

prihoda (u eurima)

Dodatna potpora u programu proračunske

potpore (u eurima)

1 Kabo Verde 34 000 000 Dobro upravljanje i razvoj 23892 Ne 0 4 500 000

2 Srednjoafrička Republika 33 000 000 Izgradnja države 37458 Ne 0 3 000 0003 Srednjoafrička Republika 40 000 000 Izgradnja države 38108 Da 3 000 000 04 Mali 225 000 000 Izgradnja države 24692 Ne 0 10 000 0005 Mali 220 000 000 Izgradnja države 38388 Da 16 000 000 4 000 0006 Mauritanija 46 000 000 Izgradnja države 22576 Ne 0 7 300 000

7 Mozambik 200 000 000 Dobro upravljanje i razvoj 38077 Ne 0 0

8 Niger 141 000 000 Izgradnja države 24422 Da 6 000 000 11 000 000

9 Ruanda 40 000 000 Sektorska reforma 23259 Ne 0 4 000 00010 Ruanda 30 000 000 Sektorska reforma 24780 Ne 0 2 000 00011 Ruanda 4 000 000 Sektorska reforma 37416 Ne 0 012 Senegal 53 500 000 Sektorska reforma 24569 Ne 0 5 000 00013 Senegal 60 050 000 Sektorska reforma 38172 Ne 0 3 000 00014 Sijera Leone 35 920 000 Izgradnja države 24389 Da 2 700 000 1 620 00015 Sijera Leone 85 000 000 Izgradnja države 37419 Da 5 000 000 5 000 000

Sveukupno 1 247 470 000 32 700 000 60 420 000

Uvjeti u vezi s mobilizacijom domaćih prihoda u odabranim ugovorima

Rezervirani iznos (u eurima) % Broj ugovora %

Ugovori o proračunskoj potpori bez uvjeta u vezi s mobilizaci-jom domaćih prihoda 532 470 000 42,68 % 10 66,67 %

Ugovori o proračunskoj potpori s uvjetima u vezi s mobilizaci-jom domaćih prihoda 715 000 000 57,32 % 5 33,33 %

Vrsta odabranih ugovora

Rezervirani iznos (u eurima) % Broj ugovora %

Ugovori o dobrom upravljanju i razvoju 234 000 000 19 % 2 13 %

Ugovori o sektorskoj reformi 187 550 000 15 % 5 33 %

Ugovori o izgradnji države 825 920 000 66 % 8 54 %

1 Tablica Komisije „Obveze u vezi s operacijama proračunske potpore i praćenje isplata u razdoblju 2014. – 2015.”, podatci iz sustava CRIS, pregled Suda.

Izvor: Europska komisija, Europski revizorski sud (izračun).

Prilo

g II.

43Odgovori Komisije i ESVD a

Sažetak

IIIKomisija smatra da je pri pripremi i provedbi proračunske potpore mobilizacija domaćih prihoda očekivano unapri-jeđena. Učinci se očekuju u srednjoročnom razdoblju od pet do deset godina.

IVProcjene na koje Sud upućuje korisni su koncepti mobilizacije domaćih prihoda, ali neke od njih (npr. troškovi i učinak oslobođenja od plaćanja poreza, porezni napor) tek se povremeno objavljuju u istraživačkim radovima i sustavno ih ne izrađuje nijedna institucija. Procjenama tijekom pripreme operacija moraju se uzeti u obzir okolnosti u određenoj zemlji, osobito za ugovore za izgradnju države, te raspoloživost podataka i informacija.

Komisija smatra da se pri pripremi operacija proračunske potpore posebno vodilo računa o mobilizaciji domaćih prihoda.

VPremda se u komunikaciji i smjernicama stavlja veći naglasak na mobilizaciju domaćih prihoda (jedna od pet glavnih razvojnih promjena koje se žele postići), u njima se ne zahtijeva da svaka operacija ima poseban cilj povezan s mobi-lizacijom domaćih prihoda. Naglasak na mobilizaciji domaćih prihoda ovisi o okolnostima u određenoj zemlji, vrsti operacije i mogućnostima za poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda.

Komisija smatra da se mobilizacija domaćih prihoda sustavno procjenjuje u svim ugovorima o proračunskoj potpori, čak i ako ona nije pokazatelj varijabilnih tranši. Svi pokazatelji iz okvira procjene uspješnosti, a ne samo pokazatelji varijabilnih tranši, pomno se prate u okviru operacije proračunske potpore.

VIU pripremi dijaloga o politikama i odlučivanju o njegovu obliku u obzir treba uzeti okolnosti u određenoj zemlji, političku osjetljivost i povjerljivost.

Osoblje delegacije EU-a vodilo je dijalog o politikama u vrlo teškim uvjetima u zemljama u krizi. Učestalost i oblik dijaloga o politikama prilagođen je tim uvjetima.

VIIEU-ovim ugovorima o proračunskoj potpori sustavno se obrađuje pitanje potrebnih kapaciteta, a potpora je često uključena u sporazum o financiranju. To se nadopunjava posebnim aktivnostima razvoja kapaciteta koje se finan-ciraju iz projekata i drugih operacija na regionalnoj i svjetskoj razini. U uzorku nad kojim je izvršena revizija tek se manji dio izravno odnosio na mobilizaciju domaćih prihoda, no velik udio aktivnosti razvoja kapaciteta usmjeren je na upravljanje javnim financijama, što obuhvaća i mobilizaciju domaćih prihoda.

Dokazivanje doprinosa proračunske potpore mobilizaciji domaćih prihoda i drugim ciljevima analitički je složeno pitanje i Komisija ga rješava u okviru metodologije Odbora za razvojnu pomoć (DAC) Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD) za evaluaciju proračunske potpore.

Odgovori Komisije i ESVD a 44

Uvod

02Komisija je svjesna da su same zemlje najodgovornije za oblikovanje svojih poreznih sustava i politika u skladu s nji-hovim vlastitim gospodarskim i političkim okolnostima i odabirima. Ti odabiri utječu na visinu porezne osnovice.

Komisija smatra da bi partnerske zemlje same trebale odrediti razinu i ravnotežu između izravnih i neizravnih poreza, raspon porezne osnovice i raspodjelu poreznog opterećenja s obzirom na strukturu gospodarstva, moguć-nost ostvarivanja održivih prihoda i posebne potrebe svake zemlje. Kada je to potrebno, Komisija se angažira u okviru dijaloga o politikama.

03Premda se Komisija slaže da je za održiv smjer razvoja potrebna mobilizacija domaćih prihoda, treba također pri-znati da se porezni sustavi često smatraju pitanjem suverenosti države te su stoga politički osjetljiva tema.

Okvir 1. – Ključne razvojne promjene na koje se odnosi proračunska potpora(5) Komisija se slaže da je mobilizacija domaćih prihoda jedna od glavnih razvojnih promjena, ali u nestabilnim situ-acijama ona nije uvijek najvažniji prioritet u političkom dijalogu ili dijalogu o politikama. Važan je redoslijed reformi.

Okvir 2. – Oblici proračunske potpore koju pruža Europska komisija

1. Ugovori o dobrom upravljanju i razvojuOd 17 spomenutih ugovora, šest ugovora o dobrom upravljanju i razvoju u subsaharskoj Africi u skladu su s novom politikom. Ostalih 11 operacija opća su proračunska potpora koja je prethodila novim smjernicama i razlikuju se od ugovora o dobrom upravljanju i razvoju.

Opažanja

19U smjernicama se navode korisni koncepti mobilizacije domaćih prihoda. Neki od tih koncepata (npr. troškovi i učinak oslobođenja od plaćanja poreza, porezni napor) tek se povremeno procjenjuju u istraživačkim radovima i sustavno ih ne izrađuje nijedna institucija. U svakoj će se procjeni u obzir uzeti okolnosti i promjene u određenoj zemlji te raspoloživost podataka i informacija.

Odgovori Komisije i ESVD a 45

20U smjernicama se objašnjavaju područja politike, uključujući praktične alate i akademske koncepte, kako bi se što opširnije predstavilo ono što bi moglo biti relevantno za procjenu mobilizacije domaćih prihoda. Takva će se pro-cjena onda morati provesti imajući u vidu okolnosti u određenoj zemlji, promjene u području mobilizacije domaćih prihoda te raspoloživost i dostupnost podataka i informacija. Nije predviđeno sustavno korištenje tim akademskim konceptima, već onda kada je to moguće.

21Što se tiče ugovora za izgradnju države napominjemo da je na kraju odjeljka 4.1. Priloga 9. jasno navedeno da se „osnovna načela procjene kriterija prihvatljivosti iz smjernica primjenjuju i na ugovore za izgradnju države. Među-tim, pri procjeni prihvatljivosti i ispunjavanja općih uvjeta tijekom provedbe naglasak će se mijenjati radi prilagodbe nedostacima karakterističnima za nestabilne situacije, i to na pojedinačnoj osnovi.”.

A u odjeljku 4.2. o oblikovanju ugovora za izgradnju države navodi se sljedeće: „Iskustvo pokazuje da djelotvorna potpora zemljama u nestabilnoj situaciji znači da je potreban angažman u ranoj fazi te spremnost na dugoročan angažman s pažljivim redoslijedom reformi prilagođenih poboljšavanju kapaciteta, pomaganju tijelima te zemlje u postizanju „malih pobjeda” za svoje stanovništvo uz istovremenu izgradnju legitimnosti države. To znači da se takvim pristupom vodi računa o tome što zemlja u nestabilnoj situaciji ili u tranziciji može realistično postići u danom vremenskom okviru.”.

22Neki od tih koncepata (npr. troškovi i učinak oslobođenja od plaćanja poreza, porezni napor) procjenjuju se tek povremeno u istraživačkim radovima i podatke sustavno ne izrađuje nijedna institucija. U svakoj će se procjeni morati uzeti u obzir okolnosti u određenoj zemlji, osobito pri pripremi ugovora za izgradnju države, te raspoloživost podataka i informacija.

23TADAT je važan alat za procjenu poreznih uprava koji je službeno uveden tek krajem 2015. nakon pokusnog testi-ranja 2014. i 2015. Komisija je imala aktivnu i vodeću ulogu u oblikovanju tog instrumenta te financijski podupire tajništvo TADAT-a u kontekstu MMF-ova uzajamnog fonda s više donatora.

25U smjernicama se također navode akademski koncepti kako bi se što opširnije predstavilo ono što bi moglo biti relevantno za procjenu mobilizacije domaćih prihoda.

„...informacije o cjelokupnim troškovima i učinku oslobođenja od plaćanja poreza te ocjenu poreznog napora” redo-vito ne analiziraju ni zemlje OECD-a, ni MMF, a ni druge međunarodne organizacije. U smjernicama o proračunskoj potpori traže se analize zemlje u okviru postojećih informacija i postojeće dijagnostike.

Odgovori Komisije i ESVD a 46

26U Prilogu 11. (mobilizacija domaćih prihoda) smjernicama o proračunskoj potpori naglašava se da „zasad ne postoji posebni alat za pomnu analizu kojom bi se na prikladan način procijenile porezne politike i kapaciteti porezne uprave. Međutim, za uvid u porezne režime može se upotrijebiti nekoliko alata i pokazatelja. Konkretno, dobri poka-zatelji procjene uspješnosti zemlje u mobilizaciji domaćih prihoda jesu udio poreza, porezni napor i porezni sustav.”.

Štoviše, MMF ponekad izračunava prethodno navedene parametre, no oni su složeni i često temeljeni na prilično sofisticiranim alatima (ekonometrijska analiza pod nazivom analiza učinkovite granice). Zbog njezinih strogih pretpostavki ta je metodologija predmet kritike. Za ocjenu poreznog napora (tijekom postupka ocjenjuju se i drugi pokazatelji povezani s nizom kritičkih pokazatelja o poreznim upravama) najčešće je potrebna jednotjedna ili dvotjedna stručna misija na terenu ili početni rad domaćeg stručnjaka. Komisija blisko surađuje s MMF-om i drugim međunarodnim organizacijama radi razumijevanja fiskalne situacije u partnerskim zemljama. Uglavnom MMF ima to stručno znanje, dok Komisija upotrebljava podatke iz njegovih istraživanja.

27Možda nije bilo izričito navedeno da u određenim slučajevima informacije nisu bile raspoložive. Međutim, to je implicitno razvidno iz analize situacije u zemlji, tako da se taj podatak nije ponavljao svake godine.

28Informacije o osoblju i materijalnim potrebama porezne uprave utvrđene sustavnom analizom relevantne su ako je Komisija izravno uključena u opsežan program potpore. Međutim, ako potporu pružaju drugi partneri, te informa-cije Komisiji nisu toliko relevantne ili nisu dostupne.

U Prilogu 11. smjernicama o proračunskoj potpori navodi se da su informacije o osoblju i materijalnim potrebama korisne, ali u tom se prilogu navode opće informacije o mobilizaciji domaćih prihoda i šira slika mogućih instrume-nata i koncepata.

29Borba protiv korupcije i prijevara važan je element Komisijine proračunske potpore. Komisija procjenjuje napore koje partnerske vlade ulažu u poboljšavanje upravljanja javnim financijama i borbu protiv korupcije. Za strukturi-rano praćenje rizikâ i mjera za njihovo ublažavanje, uključujući korupciju i prijevare, upotrebljava se okvir za uprav-ljanje rizicima.

Komisija smatra da se pristup poreznim informacijama procjenjuje u okviru kriterija prihvatljivosti proračunske tran-sparentnosti i nadzora. Pritom je usredotočena na indeks otvorenosti proračuna i okvir PEFA (osobito na pokazatelj PI-10 „Pristup javnosti ključnim fiskalnim informacijama”). Detaljnije analize relevantnih aspekata, kao što su javna dostupnost informacija o poreznom zakonodavstvu i poreznim poticajima, provode se prema potrebi.

Odgovori Komisije i ESVD a 47

30U pogledu transfernih cijena Komisija podupire zemlje u razvoju na svjetskoj i nacionalnoj razini.

Proteklih je godina međunarodna javnost sve više svjesna tog pitanja, a osobito nakon 2013. kada je predstavljen opsežan akcijski plan skupine G-20 i OECD-a za rješavanje smanjenja porezne osnovice i prijenosa dobiti (BEPS), koji je potvrđen krajem 2015., a Komisija ga podupire na svjetskoj razini. Komisija podupire daljnje uključivanje zemalja u razvoju u međunarodne pregovore na visokoj razini, a očekuje se pojačani naglasak na odgovarajućem izvještavanju.

Komisija također podupire regionalne mreže koje se bave fiskalnim pitanjima, tripartitnu inicijativu o transfernim cijenama i inicijative MMF-a (regionalni centar za tehničku pomoć te uzajamni fond za upravljanje poreznom politi-kom i bogatstvo prirodnih resursa). To su globalna pitanja o kojima se izvještava na svjetskoj razini. Procjene zemalja nisu usredotočene na primjerice potporu UN-ovu odboru za porezna pitanja, koji se zalaže za veću uključenost zemalja u razvoju u međunarodna pitanja.

33Okvir za upravljanje rizicima interni je alat za upravljanje u kojem je sažeto pet kategorija glavnih rizika utvrđenih u određenoj zemlji i nije namijenjen za dubinske opsežne procjene. Naglasak na mobilizaciji domaćih prihoda ovisi o okolnostima u određenoj zemlji i vrsti operacije.

34Mobilizacija domaćih prihoda u određenoj je mjeri obuhvaćena drugim pitanjima, konkretno pitanjima o makroeko-nomskoj stabilnosti, vanjskim šokovima te prijevarama i korupciji, odnosno pitanjem br. 21 (fiskalna politika), br. 24 (održivost duga), br. 28 (srednjoročni fiskalni okvir), br. 33 (godišnji proračun) i br. 41 (korupcija) upitnika o riziku.

35U upitniku o okviru za upravljanje rizicima kao izvor informacija navode se i procjene upravljanja javnim financi-jama. Analiza se nije temeljila samo na pokazatelju PI-13. Međutim, Komisija se slaže sa Sudom, tako da se u najnovi-joj verziji okvira za upravljanje rizicima izravno upućuje na druge pokazatelje PI kao izvor informacija.

36Rizik naplate poreza u Sijera Leoneu samo je jedne godine ocijenjen kao visok, i to na završetku krize uzrokovane ebolom, odnosno krajem 2014. i 2015. Prije krize i nakon nje rizik je bio niži.

38U okviru za upravljanje rizicima naglasak je na transverzalnim rizicima za operacije proračunske potpore. Razina naplate prihoda izravno utječe na makroekonomsku stabilnost, održivost duga i fiskalne rezerve. To su važna pod-ručja rizika koja su obuhvaćena pitanjima br. 20, 21, 24 i 26 okvira za upravljanje rizicima.

Odgovori Komisije i ESVD a 48

40Pojmom dinamičnog pristupa, koji je 2012. potvrdilo i Europsko vijeće, uzima se u obzir globalna procjena napretka u pojedinačnim kriterijima prihvatljivosti. Time se pretpostavlja napredak u određenom sektoru, ali ne nužno i u svakom podsektoru.

Mobilizacija domaćih prihoda dio je analize u okviru ukupne procjene kriterija prihvatljivosti (makroekonomska stabilnost i upravljanje javnim financijama). U okviru dijaloga o politikama sa zemljom korisnicom i procjene uspješ-nosti Komisija uzima u obzir pitanja mobilizacije domaćih prihoda.

42Vidi odgovor na točku 40.

Odabir određenih pokazatelja povezan je s postupkom i rezultatom analize / procjene / dijaloga sa zemljom korisni-com o reformama / prioritetima / važnosti koja se pridaje određenim elementima.

43Treba napomenuti da je u slučaju Nigera proračunska potpora pružena u okviru ugovora o dobrom upravljanju i razvoju u vrijeme pripreme uvjeta za mobilizaciju domaćih prihoda. Kako bi se u obzir uzelo iznenadno pogorša-nje sigurnosne i opće političke situacije, ugovor o dobrom upravljanju i razvoju u 2015. promijenjen je u ugovor za izgradnju države.

44Svaki ugovor o djelovanju sadržava tablicu s podacima o donatorima i njihovim djelovanjima. Time su obuhvaćeni svi relevantni sektori, ali ne nužno i podsektori.

45Reforme koje je Komisija poduprla u Sijera Leoneu odnosile su se na porezna dugovanja, pravodobnije podnošenje poreznih prijava, objavljivanje prihoda od ekstraktivnih djelatnosti, dostavu prijedloga zakona o državnom tijelu za minerale parlamentu i objavu dozvola za rudarenje i istraživanje u elektroničkom registru. Reforme su imale velik potencijal za poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda.

Okvir 3. – Uvjeti povezani s mobilizacijom domaćih prihoda nisu se odnosili na najrelevantnije reformeUsklađivanje podataka upućuje na to da su raspoloživi i transparentni podaci o ostvarenim prihodima od prirodnih resursa najbolje jamstvo javne odgovornosti i naplate prihoda. Program podrške mobilizaciji domaćih prihoda sadr-žava mjere koje trenutačno stupaju na snagu te neizravne i srednjoročne mjere. Njime su obuhvaćena i poboljšanja administrativnih postupaka kojima se potiče bolja mobilizacija domaćih prihoda.

U evaluaciji proračunske potpore (rujan 2014.) kojom su objedinjene evaluacije sedam zemalja zaključeno je da se proračunskom potporom reforme ne mogu „kupiti”. To još više vrijedi u situacijama koje nisu pod izravnim nadzo-rom države. Iako je ta pitanja potrebno rješavati dijalogom o politikama, uvjetovanje donošenjem propisa nije se pokazalo učinkovitim.

Odgovori Komisije i ESVD a 49

Reformama mora prethoditi donošenje zakonodavne osnove za reforme. Provedba reformi bez odobrene zakono-davne osnove može se pokazati kontraproduktivnom. Donatori ne mogu ubrzati reforme, ali sudjeluju u procesima za koje u partnerskoj zemlji postoje i spremnost i volja.

Tijekom razdoblja na koje se revizorsko izvješće odnosi, zadnja operacija proračunske potpore pripremana je u jeku krize uzrokovane ebolom, kada je istodobno došlo i do dramatičnog pada prihoda od željezne rude. Zbog predvi-đene sve veće nestabilnosti, upotrijebljeni pokazatelji bili su vrlo slični onima iz prethodne operacije. Delegacija tre-nutačno razmatra pripremu sljedeće proračunske potpore i već uzima u obzir činjenicu da skupina donatora treba biti zahtjevnija kada je riječ o reformama koje su u tijeku.

Okvir 4. – Primjeri uvjeta povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda koji nisu imali poticajni učinakPonekad priprema operacija proračunske potpore i sporazuma o financiranju i dogovori o njima dugo traju. Stoga se činjenica da je neki pokazatelj postignut u trenutku potpisivanja može smatrati pozitivnim rezultatom postupka dogovora i popratnog dijaloga.

Žalosno je da pravni problem nije pravilno utvrđen u trenutku razrade programa, no mora se priznati da je preno-šenje Kodeksa o rudarstvu zapadnoafričke ekonomske i monetarne unije složeno pitanje s mogućim posljedicama koje je teško predvidjeti. Stoga se pojedinačni pokazatelji uspješnosti mogu modificirati ili neutralizirati u skladu s postojećim pravilima.

Okvir 5. – Primjeri dobrih i loših praksi praćenja uvjeta u vezi s mobilizacijom domaćih prihodaKomisija smatra da zbog okolnosti u određenoj zemlji nije moguće iznijeti više detalja. Cilj je bio da se pita-nje reformi, odnosno poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda, zadrži u središtu dijaloga sa Srednjoafričkom Republikom.

49Razvojni partneri pokušali su u okviru Porezne inicijative iz Adis Abebe (ATI) i zajedno s DAC-om (OECD) koordini-rano riješiti pitanje izvješćivanja o potpori mobilizaciji domaćih prihoda. Na temelju toga u 2016. izrađen je DAC-ov kodeks mobilizacije domaćih prihoda, odvojeno od upravljanja javnim financijama. ATI će izraditi prvo izvješće o obvezama i isplatama u okviru mobilizacije domaćih prihoda koje će se odnositi na 2015. Komisija je preuzela obvezu da će za to ATI-jevo izvješće pravovremeno dostaviti točne podatke.

52U pripremi dijaloga o politikama i odlučivanju o njegovu obliku u obzir treba uzeti okolnosti u određenoj zemlji, političku osjetljivost i povjerljivost.

53Komisija smatra da ima dobrih primjera pripreme i provedbe dijaloga o politikama. Na primjer, ugovori o djelovanju sadržavaju teme i očekivane rezultate dijaloga o politikama, a u dokumentima o isplatama objašnjeni su sljedeći koraci. Sve je bolja i dokumentacija o dijalogu o politikama.

Odgovori Komisije i ESVD a 50

54Dijalogom o upravljanju javnim financijama i makroekonomskoj stabilnosti obuhvaćena su sva relevantna pitanja porezne uprave i porezne politike.

Partnerska vlada i razvojni partneri u zemlji sustavno prikupljaju i ocjenjuju podatke o razvoju porezne politike i uprave te razvoju mobilizacije domaćih prihoda. Pokazatelji visoke razine prikupljaju se i ocjenjuju na međunarod-noj razini.

Da bi se utvrdili mogući učinci koje način pružanja pomoći ima na mobilizaciju domaćih prihoda potrebna je analiza doprinosa koja se obično i redovito provodi u okviru evaluacije.

Okvir 6. – Dijalog o upravljanju javnim financijama nije uvijek jamčio temeljito pokrivanje pitanja mobilizacije domaćih prihodaKomisija smatra da su porezni pokazatelji bili i da još uvijek jesu sastavni dio okvira procjene uspješnosti Mozam-bika, koji je okvir za praćenje operacije proračunske potpore. Stoga se na tom forumu raspravljalo o uvjetu za mobi-lizaciju domaćih prihoda, čak i kada ona nije pokazatelj varijabilnih tranši ni poseban uvjet za fiksnu tranšu.

U Mozambiku, zemlji s oko 15 donatora koji aktivno djeluju u području upravljanja javnim financijama, podjela posla važna je kao jamstvo učinkovitosti te da bi se EU mogao osloniti na praćenje i dijalog o politikama određene države članice i imati koristi od njih.

Osim toga, službe Komisije u Mozambiku upoznate su s pitanjima mobilizacije domaćih prihoda u zemlji i aktivno rade na njima. Delegacija EU-a sudjeluje u izvješćivanju tematskom uzajamnom fondu Međunarodnog monetarnog fonda za upravljanje bogatstvom prirodnih resursa, na sastancima radne skupine za ekstraktivne djelatnosti (EIWG) te skupine za analizu proračuna (BAG), koje su važne skupine za pitanja mobilizacije domaćih prihoda.

Okvir 7. – Primjeri neredovitog dijalogaSlučaj Srednjoafričke Republike treba promatrati u svjetlu tadašnjih vrlo teških okolnosti. Zbog političke krize svako je konstruktivno djelovanje bilo iznimno otežano. Štoviše, evakuirana je većina članova Delegacije. Službe Komisije uspjele su uspostaviti strukturu za dijalog i održati dijalog, što je u danim okolnostima pravo postignuće.

Programskim dokumentom o suradnji između EU-a i Sijere Leonea u razdoblju od 2014. do 2020. predviđeno je da se najviše pažnje posveti potpori ostvarenju prihoda. No razdoblje revizije u cijelosti obuhvaća razdoblje krize uzroko-vane ebolom pa je moguće da reforme porezne uprave u Sijera Leoneu tijekom potonjeg razdoblja nisu dovoljno naglašene. U zemlji koja se bori s krizom uzrokovanom ebolom reforme porezne uprave mogu se ostaviti po strani.

Nesuglasice među ministrima koji su bili uključeni u proračunsku potporu pretvorile su se u stvarnu politiku bez dijaloga o politikama. Odnosile su se na omjer snaga političkih stranaka, a ne na tehnička pitanja. Dijalog o politi-kama sve je kvalitetniji, dijelom zahvaljujući i proračunskoj potpori.

Okvir 8. – Ograničena potpora razvoju kapaciteta u području mobilizacije domaćih prihodaKomisija do 15. veljače 2017. planira ugovoriti komponentu razvoja kapaciteta u skladu sa sporazumom o financiranju 37458.

Odgovori Komisije i ESVD a 51

Porezna tijela već dobivaju potporu MMF-a, Svjetske banke i Afričke razvojne banke. Za sada je zbog apsorpcijske sposobnosti poreznih tijela isključena mogućnost dodatne pomoći. Komisija će svoju potporu usmjeriti na mobili-zaciju prihoda jačanjem sustava odgovornosti. Potpora će biti ostvarena na razini državne riznice. Na regionalnoj je razini sporazumom s Konferencijom Ujedinjenih naroda o trgovini i razvoju (UNCTAD) uveden Carinski informacijski sustav CEMAC-a Sydonia i za Srednjoafričku Republiku.

61Dokazivanje doprinosa proračunske potpore mobilizaciji domaćih prihoda i drugim ciljevima analitički je složeno pitanje i Komisija ga rješava u okviru metodologije OECD-a/DAC-a za evaluaciju zemlje.

62Komisija se slaže da se vrijednosti udjela poreza u BDP-u ne mogu izravno povezati s proračunskom potporom zbog razloga koje je Sud naveo. Rezultati se mogu očekivati u srednjoročnom razdoblju od pet do deset godina. Mogući dokaz doprinosa proračunske potpore mobilizaciji domaćih prihoda i ostalim ciljevima trebalo bi analizirati u okviru odgovarajuće evaluacije.

65Ti su pokazatelji alati za praćenje. Nisu namijenjeni za informiranje o doprinosu.

Evaluacijama se posebno analiziraju učinci operacija proračunske potpore na ciljeve u smislu razvojnih i sektorskih učinaka. Evaluacijama se analiziraju i mogući učinci u smislu financiranja proračuna i domaćih prihoda. Međutim, većinom danas dostupnih evaluacija obuhvaćeno je razdoblje prije uvođenja nove politike te je stoga vjerojatno da se njima neće utvrditi učinci te politike.

66U evaluaciji proračunske potpore kojom su objedinjene evaluacije sedam zemalja (2014.) zaključeno je da su „tije-kom evaluacije ostvareni značajni domaći prihodi te da nema naznaka nepovoljnog utjecaja proračunske potpore” (str. 75.).

U evaluaciji proračunske potpore Sijera Leoneu koju Sud navodi također se jasno navodi: „...istinski i važni rezultati ostvareni su proračunskom potporom Sijera Leoneu:

– pomoć pokretanju procesa rasta i stabilizaciji poslijeratne sigurnosne situacije,

– stabilizacija stanja javnih financija u 2009. tijekom globalne financijske krize te u 2014. tijekom krize uzrokovane ebolom i krize zbog željezne rude...”.

67Partnerska vlada i razvojni partneri u zemlji sustavno prikupljaju i ocjenjuju podatke o razvoju porezne politike i uprave te razvoju mobilizacije domaćih prihoda. Pokazatelji visoke razine prikupljaju se i ocjenjuju na međunarod-noj razini.

Odgovori Komisije i ESVD a 52

Prikaz izravnih učinaka proračunske potpore na rezultate politike u partnerskim zemljama metodološki je slo-žen. Metodologija OECD-a/DAC-a za evaluaciju proračunske potpore za sada je jedini način na temelju kojega se (posredno) mogu donositi zaključci o mogućim uzročno-posljedičnim vezama između proračunske potpore i rezul-tata politike, kao što je učinak na mobilizaciju domaćih prihoda. Komisija aktivno sudjeluje u razvoju te metodolo-gije i aktivno je promiče u okviru brojnih evaluacija koje pod njezinim vodstvom od 2011. provodi više donatora.

Zaključci i preporuke

69Komisija naglašava da se potpora mobilizaciji domaćih prihoda pruža raznim mjerama i na raznim razinama – svjet-skoj, regionalnoj i nacionalnoj. To su dodatne mjere potpore u okviru proračunske potpore, ali nisu obuhvaćene revizijom. Mogući doprinos nove politike proračunske potpore ukupnom unapređenju mobilizacije domaćih prihoda može se očekivati u srednjoročnom razdoblju od pet do deset godina. Komisija će nastaviti primjenjivati i unapređivati novu politiku proračunske potpore mobilizaciji domaćih prihoda i nadalje će izvješćivati o napretku.

70Komisija ostaje pri mišljenju da se pri pripremi operacija proračunske potpore posebno vodilo računa o mobilizaciji domaćih prihoda. Pri svakoj se procjeni vodilo računa o okolnostima u određenoj zemlji, promjenama u području mobilizacije domaćih prihoda te raspoloživosti i dostupnosti podataka i informacija. Određeni koncepti i aspekti porezne politike i uprave nisu rutinski analizirani, u skladu s međunarodnom praksom.

Preporuka 1. – Ojačati procjenu mobilizacije domaćih prihoda i analizu povezanih rizika

(a)Komisija prihvaća preporuku. Pri pripremi i provedbi operacije proračunske potpore treba primjereno razmotriti mobilizaciju domaćih prihoda. Imajući u vidu obveze preuzete u 2015. u okviru Porezne inicijative iz Adis Abebe, dodatno će se osnažiti potpora mobilizaciji domaćih prihoda. U procjenama mobilizacije domaćih prihoda u obzir treba uzeti okolnosti i promjene u određenoj zemlji te raspoloživost podataka i informacija.

(b)Komisija prihvaća preporuku.

71Komisija smatra da je u ugovorima o djelovanju i pri njihovoj provedbi provedena sustavna analiza podjele posla.

Za konkretan primjer upućujemo na okvir 6. u kojem Sud upućuje na podjelu posla koji se odnosi na mobilizaciju domaćih prihoda i upravljanje javnim financijama u Mozambiku te na Komisijin odgovor.

Odgovori Komisije i ESVD a 53

72Naglasak na mobilizaciji domaćih prihoda ovisi o okolnostima u određenoj zemlji, vrsti operacije i mogućnostima za poboljšanje mobilizacije domaćih prihoda.

Komisija smatra da su u svim ugovorima o proračunskoj potpori upotrijebljene procjene mobilizacije domaćih pri-hoda, čak i ako ona nije pokazatelj varijabilnih tranši. Svi pokazatelji okvira procjene uspješnosti, a ne samo pokaza-telji varijabilnih tranši, pomno se prate u okviru operacije proračunske potpore. Napominjemo da je okvir procjene uspješnosti, uključujući pokazatelje koji se odnose na mobilizaciju domaćih prihoda, ključan za provjeru uspješnosti vlade. To je glavni element osnovice za procjenu općih uvjeta i donošenje odluke o pružanju proračunske potpore.

Preporuka 2. – Ojačati upotrebu uvjeta za isplatu povezanih s mobilizacijom domaćih prihoda

(a)Komisija prihvaća preporuku.

(b)Komisija prihvaća preporuku. Radit će se na boljoj formulaciji pokazatelja uspješnosti, među ostalim i radi mobili-zacije domaćih prihoda. Međutim, kako je i dokazano u brojnim evaluacijama, Komisija smatra da vlade moraju biti istinski odgovorne za reforme te da im tek u tom slučaju potpora može biti korisna.

Preporuka 3. – Ojačati izvješćivanje o upotrebi proračunske potpore za poboljšanje mobilizacije domaćih prihodaKomisija prihvaća preporuku. U svojim će budućim godišnjim izvješćima o proračunskoj potpori navesti više infor-macija o mobilizaciji domaćih prihoda, kao i u izvješćima o provedbi Porezne inicijative iz Adis Abebe.

Provodit će se analize slučajeva, uglavnom u obliku evaluacija, radi što boljeg obavješćivanja o doprinosu proračun-ske potpore mobilizaciji domaćih prihoda.

74U pripremi dijaloga o politikama i odlučivanju o njegovu obliku u obzir treba uzeti okolnosti u određenoj zemlji, političku osjetljivost i povjerljivost. Komisija smatra da ima primjera dobro strukturiranog dijaloga o politikama.

Preporuka 4. – Ojačati komponentu dijaloga o politikama u mobilizaciji domaćih prihodaKomisija prihvaća preporuku. Kvalitetnije smjernice o dijalogu o politikama u okviru proračunske potpore bit će uvrštene u sljedeću reviziju smjernica o proračunskoj potpori. Rezultati dijaloga o politikama jesu i bit će važan dio svake evaluacije. Komisija ipak želi naglasiti političku osjetljivost porezne reforme i političkih ciljeva te će stoga osigurati formulaciju strategija dijaloga kojima se štite i interesi Komisije.

Odgovori Komisije i ESVD a 54

75Komisija naglašava da je mobilizacija domaćih prihoda makroekonomsko pitanje (fiskalna politika) i pitanje upravlja-nja javnim financijama (posebno u poreznoj upravi). Potpora izgradnji kapaciteta za mobilizaciju domaćih prihoda kojom se dopunjuje proračunska potpora dio je širih mjera za izgradnju kapaciteta. Osim toga, Komisija smatra da se potpora mobilizaciji domaćih prihoda, uključujući izgradnju kapaciteta, pruža raznim mjerama i na raznim razinama.

Preporuka 5. – Ojačati upotrebu razvoja kapaciteta za mobilizaciju domaćih prihodaKomisija prihvaća preporuku.

76Partnerska vlada i razvojni partneri u zemlji sustavno prikupljaju i ocjenjuju podatke o razvoju porezne politike i uprave te razvoju mobilizacije domaćih prihoda. Pokazatelji visoke razine prikupljaju se i ocjenjuju na međunarod-noj razini.

Prikaz učinaka proračunske potpore na rezultate politike u partnerskim zemljama metodološki je složen i izrađuje se u okviru evaluacije. Komisija je od 2011. izradila brojne evaluacije zemalja koje provodi više donatora.

Preporuka 6. – Provesti evaluaciju učinka proračunske potporeKomisija prihvaća preporuku. Prikaz učinaka proračunske potpore na rezultate politike u partnerskim zemljama metodološki je složen. Metodologija OECD-a/DAC-a za evaluaciju proračunske potpore i zemlje za sada je jedini način na temelju kojega se mogu donositi zaključci o doprinosu proračunske potpore rezultatima politike, kao što je unapređenje mobilizacije domaćih prihoda. Komisija će nastojati pravovremeno analizirati to pitanje.

Besplatne publikacije:

• jedan primjerak: u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

• više od jednog primjerka ili plakati/zemljovidi: u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm), pri delegacijama u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm), kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm) ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatni poziv iz EU-a) (*).(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (premda neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

• u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Događaj Datum

Usvajanje memoranduma o planiranju revizije / početak revizije 6.10.2015.

Službeno slanje nacrta izvješća Komisiji (ili drugom subjektu nad kojim se obavlja revizija) 31.10.2016.

Usvajanje konačnog izvješća nakon raspravnog postupka 13.12.2016.

Primitak službenih odgovora Komisije (ili drugog subjekta nad kojim se obavlja revizija) na svim jezicima 17.1.2017.

Ostvarivanje državnih prihoda ubiranjem poreza i iz neporeznih izvora ključan je čimbenik održivog razvoja te je time jedan od prioriteta razvojne politike EU-a. Usvajanjem novog pristupa proračunskoj potpori 2012. Komisija je povećala potencijal te vrste pomoći da poboljša mobilizaciju domaćih prihoda. U ovom izvješću iznosimo zaključak da se Komisija, unatoč nedavnim poboljšanjima, još ne služi djelotvorno ugovorima o proračunskoj potpori za podržavanje mobilizacije prihoda u zemljama obuhvaćenima revizijom. Komisija pri osmišljavanju i provedbi operacija proračunske potpore nije sustavno razmatrala neke od ključnih aspekata porezne politike i upravljanja porezima te su broj i kvaliteta uvjeta za isplatu koji su se primjenjivali u tom području bili nedovoljni. Osim toga, analizom smo otkrili nedostatke u izvješćima o uporabi i doprinosu proračunske potpore poboljšanju mobilizacije domaćih prihoda.

EUROPSKIREVIZORSKISUD