L'EVOLUZIONE MANAGERIALE NELLE AMMINISTRAZIONI .L'EVOLUZIONE MANAGERIALE NELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE:

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Cesit Centro Studi sistemi di trasporto collettivo Carlo Mario Guerci Piazza Bovio 14 80133 Napoli

Working paper series n. 21 2011

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L'EVOLUZIONE MANAGERIALE NELLE AMMINISTRAZIONI

PUBBLICHE: IL CONTRIBUTO DELLA LETTERATURA AZIENDALISTICA

Paola Adinolfi Abstract

Obiettivo del paper avviare una riflessione sui processi di modernizzazione e innovazione

gestionale attuati nelle organizzazioni pubbliche italiane, esaminando criticamente il contributo

fornito dagli studi di Economia Aziendale. Si a tal fine analizzata la produzione scientifica

sullazienda pubblica degli ultimi 25 anni, nel tentativo di individuare un modello italiano di

innovazione nella PA. Lanalisi delle opere di natura teorica ha consentito di individuare alcuni

orientamenti di fondo sullazienda pubblica che condizionano il modo di concepire linnovazione

gestionale, mentre lesame dei lavori empirici ha permesso di individuare gli assunti sottostanti

alle scelte tecniche e alle soluzioni operative concretamente attuate, nonch lefficacia e i risultati

ottenuti.

while a horse can be prevented from drinking water, it can not be forced to drink. All that

innovators can do is to provide water, so that when a horse chooses to drink it may do so readily

Premchand (1984, p. 373)

Cesit Centro Studi sistemi di trasporto collettivo Carlo Mario Guerci Piazza Bovio 14 80133 Napoli

Working paper series n. 21 2011

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Le riforme del settore pubblico degli anni novanta, attuate sotto la spinta della corrente di pensiero

nota come New Public Management, rappresentano, secondo alcuni autori, la terza grande

rivoluzione delleconomia moderna dopo quelle industriale e tecnologica.

Obiettivo del paper avviare una riflessione sui processi di modernizzazione e innovazione

gestionale attuati nelle amministrazioni pubbliche italiane, esaminando criticamente il contributo

fornito dagli studi di Economia Aziendale. Si a tal fine analizzata la produzione scientifica

sullazienda pubblica degli ultimi 25 anni, nel tentativo di individuare sempre che esista un

modello italiano di innovazione nella Pubblica Amministrazione: oggetto di analisi sono state le

opere monografiche sulle aziende pubbliche, nonch gli articoli apparsi sulle principali riviste

aziendalistiche (Azienda Pubblica, Economia&Management, Finanza Marketing e Produzione,

Journal of Management&Governance, Limpresa, Rivista italiana di ragioneria e di economia

aziendale, Sinergie, Sviluppo&Organizzazione).

Per valutare levoluzione degli studi nel tempo si sono identificati due sottoperiodi 1978/1993 e

1994/2003 che delimitano gli anni precedenti e successivi al noto decreto 29/93. Nel complesso

luniverso analizzato costituito da 1136 unit: 557 opere monografiche (150 nel primo periodo e

407 nel secondo) e 579 articoli (questi ultimi, relativi al solo secondo periodo, dal momento che nel

primo periodo luniverso individuato poco significativo).

Per lanalisi si adottata una tecnica di ricerca documentaria - la content analyisis - avvalendosi di

una scheda di analisi semi-strutturata. I criteri di classificazione sono stati elaborati sulla base di

ipotesi formulate a seguito di unanalisi esplorativa di parte del materiale, avendo cura di rispettare i

tre requisiti essenziali della content analysis: esaustivit, mutua esclusivit e indipendenza.

Cinque criteri sono riferiti specificamente allinnovazione gestionale, e riguardano:

a) la modalit di diffusione (A:top-down/B:bottom-up),

b) la traiettoria (A:lineare/B:circolare),

c) la portata (A:limitata a variabili economiche /B:estesa ad altre variabili),

d) il locus (A:organizzativo/B:metaorganizzativo),

e) lapproccio (A:contingente/B:universalistico).

Altri cinque criteri sono generali, e riguardano:

1) il contenuto, inteso sia nel senso della specializzazione funzionale

(strategia/pianificazione-programmazione /marketing /controllo /rilevazione

/organizzazione/gestione risorse umane /finanza/generale/altro), che settoriale (PA

Cesit Centro Studi sistemi di trasporto collettivo Carlo Mario Guerci Piazza Bovio 14 80133 Napoli

Working paper series n. 21 2011

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centrale/regioni/enti locali/sanit/universit-scuola-ricerca/imprese pubbliche/no-profit

/generale/altro);

2) il Paese di riferimento (Italia, altri Paesi);

3) lautore [italiano (accademico aziendalista (Economia aziendale/ Economia e gestione

delle imprese/Organizzazione aziendale/ Finanza aziendale/Economia degli intermediari

finanziari)/, accademico non aziendalista/operatore)/straniero];

4) il taglio [teorico/empirico (survey/secondary analysis/case-study/event history

analysis/event study methodology/content analysis/experiment/meta-analysis/altro)];

5) la finalit dellopera (descrittivo-conoscitiva/pragmatico-normativa).

Le tassonomie, pi che sullesame del contenuto, come tipico della storiografia della letteratura, si

focalizzano sugli assunti di fondo sullazienda pubblica, quelli che Ferraris Franceschi (1998)

definisce protopostulati scientifici. Per rispettare la mutua esclusivit si adottato il criterio della

prevalenza per discernere tra categorie nel caso di risposta multipla, mentre per soddisfare il

requisito dellesaustivit, si prevista la categoria altro per raccogliere le unit di analisi non

attribuibili ad alcuna delle categorie ipotizzate, e la categoria non rilevabile da utilizzare nel caso

in cui il materiale selezionato non contenesse tutte le informazioni necessarie. Questultima

situazione, peraltro, si verificata abbastanza di rado, dal momento che anche nei lavori di ricerca a

finalit conoscitiva, ove il peso di giudizi e valutazioni ridotto il pi possibile, linflusso delle

scelte di natura metodologica largamente avvertibile ed i giudizi di valore sono comunque presenti

sotto la forma di proto postulati scientifici, di idee, di scelte essenzialistiche che il ricercatore

porta con s (Ferraris Franceschi, 1998, p.33).

Unillustrazione dettagliata delle ipotesi sottostanti ciascun criterio classificatorio riportata in

Adinolfi (2004); in sintesi, per quanto concerne linnovazione gestionale, si ipotizza un tendenziale

spostamento da posizioni pi vicine al polo A (che identificano un approccio coerente con la

tradizione del New Public Management), a posizioni prossime al polo B (che contraddistinguono un

approccio vicino al nascente paradigma della New Public Governance).

Lanalisi delle opere di natura teorica, basata su procedure statistiche semplici (calcolo delle

frequenze e analisi delle contingenze), ha consentito di verificare le ipotesi formulate, mentre

lesame dei lavori empirici ha permesso di individuare gli assunti sottostanti alle scelte tecniche e

alle soluzioni operative concretamente attuate, nonch lefficacia e i risultati ottenuti.

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1. Gli orientamenti teorici

I limiti di spazio rendono impossibile illustrare lintera analisi e la bibliografia completa - queste,

insieme ai dati statistici, sono riportate in Adinolfi (2004) - dunque ci si limita in questa sede a

illustrare gli orientamenti di fondo sullazienda pubblica che condizionano il modo di concepire

linnovazione gestionale. E bene precisare che, dato il pluralismo che caratterizza gli studi

economico-aziendali, tali orientamenti sono presenti in misura diversa nei vari studi: si cerca in

questa sede di integrarli e porli in collegamento, riportando in nota i dati quantitativi ritenuti pi

significativi. Questo modo di procedere ci sembra possa rendere la ricchezza e variet delle

posizioni rilevate meglio di quanto non sarebbe possibile con una semplice esposizione commentata

dei dati quantitativi.

1.1. Il superamento dellistituzionalismo normativo

Il punto sul quale si rileva la maggiore convergenza nella comunit di studiosi aziendalisti riguarda

lapproccio bottom-up allinnovazione gestionale1: opinione condivisa che, anzich adottare

strategie di diffusione delle innovazioni guidate dallalto, si debba lasciare autonomia di iniziativa

ai singoli municipi, agenzie e imprese pubbliche (o, a livello micro, ai livelli decentrati

dellorganizzazione).

Sin dai primi anni di sviluppo della disciplina si rileva il superamento dellistituzionalismo

normativo, impostazione che assume lesistenza di una relazione causale deterministica tra assetti

istituzionali e comportamenti reali, da cui consegue che le innovazioni gestionali possono essere

realizzate unicamente attraverso modifiche dallalto degli assetti formali, facendo leva sul potere

cogente delle regole.2 La maggior parte degli autori ritiene che le innovazioni debbano scaturire da

percorsi di cambiamento sperimentati allinterno delle singole realt attraverso processi di

apprendimento per prova ed errore e la capitalizzazione e diffusione di esperienze e conoscenze

entro le specifiche organizzazioni (Costa e De Martino, 1985, p.4). Fondamentale a tal fine la

diffusione di conoscenze di tipo