Zajedno pitanja 1 i 21. Značaj studija javne uprave2. Javna uprava u sistemu organizacije vlasti

U sklopu izučavanja javne uprave treba pomenuti par termina iz kojih se može videti značaj studija javne uprave.def. Javna uprava predstavlja skup organa i organizacija (državnih i nedržavnih funkcionalno i teritorijalno decentralizovanih) koje vrše odredjene upravne aktivnosti.Tu spada navedena definicija javne uprave, zatim menadžement koji obuhvata ( upravnu delatnost tj.svesnu aktivnost ljudi kojom se zadovljovaju njihove individualne i zajedničke potrebe kada te potrebe treaba zadovoljiti organizovanim radom većeg broja članova društva na bazi podele rada i koordinacije napora svih učesnika u radnom procesu), zatim pojam upravljanja koji obuhvata delatnosti planiranja, organizovanja, upraljanja ljudskim resursima, vodjenja i kontrole, u svemu ovome je najbintiji novi pojam koji se zove javni menadžemnt koji upravo daje odgovor na ovo pitanje.Javni menadžement predstavlja streštko i taktičko planiranje, usmeravanje, koordiniranje, monitoring i kontrolu aktivnosti organizacija državen uprave i javnog sektrora uopšte. Ovu delatnost vrše javni menadžeri koji su lično i neposredno odgovorni za postizanje odredjnenih reuzultata kao i za eikasnost i delotvornost devolavanja organa javne uprave i javnog sektora uopšte. Osnovu javnog upravljanja predstavlja upravljanje ljduskim resursima tj.način zapošljavanja, odabira, prijema, socijalizacije, usmeravanja, prilagodjavanja i napredovanja upravnih kadrova. - Novi javni menadžment kao vid upravnih reformi ostavlja prostor i za primenu različitih izvora inovatnisnih mogućnosti. Stoga se znanje ističe u u pravi plan kao njbitniji resurs.- Važno je napomenuti da je ovde reč o specijalizovaniom znanju upravnih kadrova koje se neprestano mora osvećavati putem odrejdneih specijalstičkih kurseva seminara i drugih obrazovanih sadržaja. Novi javni menadžment podstiče i viši stepen učešća grajdna u vršenju urapvnih poslova.- Upravni sistemi zasnovani na načelma novog javnog menadžemnta neprastano osluškuju potrebe i motive radjana kako bi se postiglo puno zadovoljenje njihovih potreba. - Razvoj informacinih sistema i stalno uvdjenje tehnolpkih inovacija utću na poboljšanje efikastnosti i delotvrnosti upravnog delovanja. To podrazumeva da suspostavljnaje informacinih sistema na svim nivoima vlasti doprnosti potpunijem vodjenju u efikasnijoj zaštiti podataka o grajdanima. Novi javni menadžement odlikuje i smanjenjej troškova javne uprave, decentralizacija upravnih pslova i novo javno budžetiranje. To uključuje i smanjenje broja organa javne uprave kao i jasno odredjivanje obima njihvoih poslova. Uočljivo obležje novog javnog menadžmenta je menadžerijalizam koji podrazumeva primenu odrejdneih modela savremenog administrativnog i poslovnog upravljanja Menadžarilaziam uključej akako jačanje uloga plnarianja u upravi /jasno definisanje misije, ciljeva, upravne politike, procedura, budžeta i pravila, tako i pronalaženje inovativnih modela organiacionih sturkura koje omogućavaju da se vršenje urpavnih poslova obavi na najefikasniji način.

Pojmovi određenja javne uprave su se menjala u zavisnosti od toga kakve su bile preovađujuće odlike upravljanja u odrejdnom preiodu. Navešćemo samo neke od definicija javne upraveMaršal Dimok opisuje javnu urpavu kao proizovđenje odbara i usluga oje su osmišljene da služe potrebama granjana – korisnikaDejvid Rozenblum predstavlja korišćenje menadžerskih, političkih i pravnih teorija i procesa vršenja zakonodavne, izvršne i sudske vlasti za obezbedjivanje regulative i servisne funkicje društva u celnini ili nekih njihovih delova. Eugen Pusić javna uprava predstavlja javno telo koje je dovelo dobilo od plitičkih vlasti ovlast i sredstva koja su mu potrebna za zadovljavanje opštih interesa.Javna uprava je dosta širi pojam od državne uprave i kao takav obuhvata i oblike neodrživog, društvenog upravljanja. def.Javna uprava predstavlja skup organa i organizacija (državnih i nedržavnih funkcionalno i teritorijalno decentralizovanih) koje vrše odredjene upravne aktivnosti. Organizacija i rad uprave u jednoj zemlji odredjeni su odgovrajućim organizacinoim normama sadržanim u ustavnim zakonskim i drugim propisima koji izmedju ostalog normativno regulišu njen položaj i ulogu, njene konkretne organzacione oblike kao i druga pitanja vezana za njenu unutrašnju organizacionu strukturu, odnose prema drugim državnim organima, odnose prema gradjanima i drugim nedrćavnim subjektima, odnose sa javnošču....Sama organizacija uprave se proučava u okviru specijalizovanih disciplina: javna uprava, nauka o upravljanju i vođenje javnih poslova.Javna uprava – u najširem smislu, organizacioni sistem uparvnih organa i upravnih organizacija u jednoj zemlji danas se po pravilu označava izrazom javna urpava. U organizacionom smislu javna uprava obuhvata kako urpavne organe i organizacije u okviru države, tako i one organizacije koje se nalaze u sastavu države ali koje imaju psoebna javna ovlašćenja na osnovu kojih mogu obavljati odredjene poslvoe koje inače obavljaju organi uprave. Javnu upravu sa jedne strane čine državni organizi uprave i upraven organizacije a sa druge, nedržavni subjekti tj. Organizacije koje nisu u sastavu države ali koje na osnovu zakonom poverenih ovlašćenja mogu obavljati poslove od javnog interesa. Polazeći od toga, kaće se da u organizacinom msislu javna uprava obuhvata:a) državnu urapvu tj. Organe uprave (npr.ministarstva i uprave) i upravne organizacije (npr.zavodi, direkcije, agenicje), čija je osnovna delatnost obaljvanje urpavnih poslova koji se nalaze u okvirima formalne državne strukture i b) nedržavnu upravu tj. Organizacije kojima upravni poslvoi nisu osnovna delatnost ali koji urpavnu delatnost mogu obavljati na osnovu poverenih javnih ovlašćenja (npr.javne agenicje i javne ustave) a koje se ne nalaze u ovkrima formalne organizacione strukture države.

Državna uprava u organizacionm slislu obuvhata organe uprave i upravne organizacije kao osnovne organizacione oblike u okvriu državne sturkture kojima je obavljanje upravnih i sličnih poslova osnovna delatnost. Nedržavna uprava u organizacionom smislu obuhvata raznovrsne nedržavne organizacije kao što su javne agencije (npr,Agencija za privatizaciju) javne ustanove (npr,škole i bolnice) i javna preduzeća (npr.preduzeće za komunalne usluge), kojima obavljanje upravnih poslova nije osnovna delatnost ali koje na osnovu posebno poverenih javnih ovlašćenja mogu biti zakonom ovlašćene da obavljanju pojedine upravne poslove. U anglosaksonskoj, francuskoj i nemačkoj sturčnoj literaturi koristi se izraz javna uparva – jer se u ovim zemljama vršenje upravnih aktivnosti ne shvagtga isključivo kao vršenje upravne vlasti, već i kao obavljanje drugih delatnosti koje nemaju autoritativna obeležja. U ovim zemljama javna uprava (javna administrracija) u prvom redu, označava strčni deo drćaven urpave organizacije koja se razlikuje od tzv.poslovne urpave privrednih korporacija lai i nedržavne vršioce purave javne ustanove i javne agenicje a često i lokalnu samoupravu na primer opštine i druge teritorijalne zajednice javnog karaktera. Def.javna uprava je deo šire oblasti upravnog delovanja čiji su osnovni prinicpi primenljivi na sve velike organiazcije kak održaven tako i privatne (nedržavne).

3. Javna uprava i problemi njene teriotirijalzacije

U sklopu izučavanja javne uprave treba pomenuti par termina iz kojih se može videti značaj studija javne uprave.def.Javna uprava predstavlja skup organa i organizacija (državnih i nedržavnih funkcionalno i teritorijalno decentralizovanih) koje vrše odredjene upravne aktivnostiTu spada navedena definicija javne uprave, zatim menadžement koji obuhvata ( upravnu delatnost tj.svesnu aktivnost ljudi kojom se zadovljovaju njihove individualne i zajedničke potrebe kada te potrebe treaba zadovoljiti organizovanim radom većeg broja članova društva na bazi podele rada i koordinacije napora svih učesnika u radnom procesu), zatim pojam upravljanja koji obuhvata delatnosti planiranja, organizovanja, upraljanja ljudskim resursima, vodjenja i kontrole, u svemu ovome je najbintiji novi pojam koji se zove javni menadžemnt koji upravo daje odgovor na ovo pitanje.Javni menadžement predstavlja streštko i taktičko planiranje, usmeravanje, koordiniranje, monitoring i kontrolu aktivnosti organizacija državen uprave i javnog sektrora uopšte. Ovu delatnost vrše javni menadžeri koji su lično i neposredno odgovorni za postizanje odredjnenih reuzultata kao i za eikasnost i delotvornost devolavanja organa javne uprave i javnog sektora uopšte. Osnovu javnog upravljanja predstavlja upravljanje ljduskim resursima tj.način zapošljavanja, odabira, prijema, socijalizacije, usmeravanja, prilagodjavanja i napredovanja upravnih kadrova. Novi javni menadžment kao vid upravnih reformi ostavlja prostor i za primenu različitih izvora inovatnisnih mogućnosti. Stoga se znanje ističe u u pravi plan kao njbitniji resurs.

Važno je napomenuti da je ovde reč o specijalizovaniom znanju upravnih kadrova koje se neprestano mora osvećavati putem odrejdneih specijalstičkih kurseva seminara i drugih obrazovanih sadržaja. Novi javni menadžment podstiče i viši stepen učešća grajdna u vršenju urapvnih poslova.Upravni sistemi zasnovani na načelma novog javnog menadžemnta neprastano osluškuju potrebe i motive radjana kako bi se postiglo puno zadovoljenje njihovih potreba. Razvoj informacinih sistema i stalno uvdjenje tehnolpkih inovacija utću na poboljšanje efikastnosti i delotvrnosti upravnog delovanja. To podrazumeva da suspostavljnaje informacinih sistema na svim nivoima vlasti doprnosti potpunijem vodjenju u efikasnijoj zaštiti podataka o grajdanima. Novi javni menadžement odlikuje i smanjenjej troškova javne uprave, decentralizacija upravnih pslova i novo javno budžetiranje. To uključuje i smanjenje broja organa javne uprave kao i jasno odredjivanje obima njihvoih poslova. Uočljivo obležje novog javnog menadžmenta je menadžerijalizam koji podrazumeva primenu odrejdneih modela savremenog administrativnog i poslovnog upravljanja Menadžarilaziam uključej akako jačanje uloga plnarianja u upravi /jasno definisanje misije, ciljeva, upravne politike, procedura, budžeta i pravila, tako i pronalaženje inovativnih modela organiacionih sturkura koje omogućavaju da se vršenje urpavnih poslova obavi na najefikasniji način.

Pojmovi određenja javne uprave su se menjala u zavisnosti od toga kakve su bile preovađujuće odlike upravljanja u odrejdnom preiodu. Navešćemo samo neke od definicija javne upraveMaršal Dimok opisuje javnu urpavu kao proizovđenje odbara i usluga oje su osmišljene da služe potrebama granjana – korisnikaDejvid Rozenblum predstavlja korišćenje menadžerskih, političkih i pravnih teorija i procesa vršenja zakonodavne, izvršne i sudske vlasti za obezbedjivanje regulative i servisne funkicje društva u celnini ili nekih njihovih delova. Eugen Pusić javna uprava predstavlja javno telo koje je dovelo dobilo od plitičkih vlasti ovlast i sredstva koja su mu potrebna za zadovljavanje opštih interesa.Javna uprava je dosta širi pojam od državne uprave i kao takav obuhvata i oblike neodrživog, društvenog upravljanja. def.Javna uprava predstavlja skup organa i organizacija (državnih i nedržavnih funkcionalno i teritorijalno decentralizovanih) koje vrše odredjene upravne aktivnosti. Organizacija i rad uprave u jednoj zemlji odredjeni su odgovrajućim organizacinoim normama sadržanim u ustavnim zakonskim i drugim propisima koji izmedju ostalog normativno regulišu njen položaj i ulogu, njene konkretne organzacione oblike kao i druga pitanja vezana za njenu unutrašnju organizacionu strukturu, odnose prema drugim državnim organima, odnose prema gradjanima i drugim nedrćavnim subjektima, odnose sa javnošču....Sama organizacija uprave se proučava u okviru specijalizovanih disciplina: javna uprava, nauka o upravljanju i vođenje javnih poslova.Javna uprava – u najširem smislu, organizacioni sistem uparvnih organa i upravnih organizacija u jednoj zemlji danas se po pravilu označava izrazom javna urpava. U

organizacionom smislu javna uprava obuhvata kako urpavne organe i organizacije u okviru države, tako i one organizacije koje se nalaze u sastavu države ali koje imaju psoebna javna ovlašćenja na osnovu kojih mogu obavljati odredjene poslvoe koje inače obavljaju organi uprave. Javnu upravu sa jedne strane čine državni organizi uprave i upraven organizacije a sa druge, nedržavni subjekti tj. Organizacije koje nisu u sastavu države ali koje na osnovu zakonom poverenih ovlašćenja mogu obavljati poslove od javnog interesa. Polazeći od toga, kaće se da u organizacinom msislu javna uprava obuhvata:državnu urapvu tj. Organe uprave (npr.ministarstva i uprave) i upravne organizacije (npr.zavodi, direkcije, agenicje), čija je osnovna delatnost obaljvanje urpavnih poslova koji se nalaze u okvirima formalne državne strukture i nedržavnu upravu tj. Organizacije kojima upravni poslvoi nisu osnovna delatnost ali koji urpavnu delatnost mogu obavljati na osnovu poverenih javnih ovlašćenja (npr.javne agenicje i javne ustave) a koje se ne nalaze u ovkrima formalne organizacione strukture države. Državna uprava u organizacionm slislu obuvhata organe uprave i upravne organizacije kao osnovne organizacione oblike u okvriu državne sturkture kojima je obavljanje upravnih i sličnih poslova osnovna delatnost. Nedržavna uprava u organizacionom smislu obuhvata raznovrsne nedržavne organizacije kao što su javne agencije (npr,Agencija za privatizaciju) javne ustanove (npr,škole i bolnice) i javna preduzeća (npr.preduzeće za komunalne usluge), kojima obavljanje upravnih poslova nije osnovna delatnost ali koje na osnovu posebno poverenih javnih ovlašćenja mogu biti zakonom ovlašćene da obavljanju pojedine upravne poslove. U anglosaksonskoj, francuskoj i nemačkoj sturčnoj literaturi koristi se izraz javna uparva – jer se u ovim zemljama vršenje upravnih aktivnosti ne shvagtga isključivo kao vršenje upravne vlasti, već i kao obavljanje drugih delatnosti koje nemaju autoritativna obeležja. U ovim zemljama javna uprava (javna administrracija) u prvom redu, označava strčni deo drćaven urpave organizacije koja se razlikuje od tzv.poslovne urpave privrednih korporacija lai i nedržavne vršioce purave javne ustanove i javne agenicje a često i lokalnu samoupravu na primer opštine i druge teritorijalne zajednice javnog karaktera. Def.javna uprava je deo šire oblasti upravnog delovanja čiji su osnovni prinicpi primenljivi na sve velike organiazcije kak održaven tako i privatne (nedržavne). Terotorijalizacija društva prati upravlajnje na određenom području, odvija se različitom dinamikom u različitim oblicima, pri obavljanju poslova i zadataka iz domena društvenih poslova u našoj sredini težište se stavlja na teritorijalni sistem. Teritorijalizacija je okvir obavljanja delatnosti a obuhvata državnu upravu, regionalnu, lokalnu upravu i samoupravu.

4. Osnovni domeni javne uprave Domerni javne uprave: Javna uprava kao izuzetno velika i značajna oblast, pokriva lokalnu, republičku i/ili državnu upravu, rad javnih ustanova i javnih preduzeća. U složenim i dinamičnim uslovima savremenog života, uprava je ta koja raspolaže velikim stručnim znanjem, ljudskim potencijalom i materijalnim resursima za efikasnu socijalnu regulaciju. Socijalna regulacija koju sprovodi uprava postaje osnovni društveni proces i čini bitnu pretpostavku ekonomske efikasnosti, kulturnog razvoja i opšteg društvenog napretka u uslovima razvijenog industrijskog I urbanizovanog društva. sa porastom uloge uprave kao instrumenta socijalne regulacije, opada njena uloga kao vršioca političke vlasti i prinude. Danas se uprava javlja kao inicijator i koordinator društveno neophodnih i korisnih uoslova, a atributi vlasti, iako nisu sasvim nestali, više ne predstavljaju osnovnu sadržinu upravne aktivnosti države. Teorijski koncept uprave kao sistema socijalne regulacije podrazumeva da se aktivnostima uprave u regulaciji društvenih procesa ne pristupa kao vladanju ljudima, već kao procesu legitimnog uticaja na ponašanje ljudi prema unapred postavljenim standardima

5. Politikološko i pravno definisanje javne uprave

Razumevanje funkcionisanja države i vršenje vlasti nije moguće bez kvalitetnih upravnih institucija, od nacionalnog do lokalnog nivoa, a one ne mogu biti uspostavljene bez prikladnih znanja, veština i etike upravnih radnika. Javna uprava ima značajnu ulogu u stvaranju odgovorne vlasti i dobre vladavine. Njena uloga treba da bude nužno i dovoljno distancirana u odnosu na ostale vlasti. Mera postignutog kvaliteta javne uprave i javnih službi, ceni se međutim, u odnosu na realitete ostvarivanja prava i sloboda građana, odnosno uspeha administracije da bude na strani i usluzi građana. Javna uprava kao izuzetno velika i značajna oblast, pokriva lokalnu, republičku i/ili državnu upravu, rad javnih ustanova i javnih preduzeća. U složenim i dinamičnim uslovima savremenog života, uprava je ta koja raspolaže velikim stručnim znanjem, ljudskim potencijalom i materijalnim resursima za efikasnu socijalnu regulaciju. Socijalna regulacija koju sprovodi uprava postaje osnovni društveni proces i čini bitnu pretpostavku ekonomske efikasnosti, kulturnog razvoja i opšteg društvenog napretka u uslovima razvijenog industrijskog I urbanizovanog društva. sa porastom uloge uprave kao instrumenta socijalne regulacije, opada njena uloga kao vršioca političke vlasti i prinude. Danas se uprava javlja kao inicijator i koordinator društveno neophodnih i korisnih uoslova, a atributi vlasti, iako nisu sasvim nestali, više ne predstavljaju osnovnu sadržinu upravne aktivnosti države. Teorijski koncept uprave kao sistema socijalne regulacije podrazumeva da se aktivnostima uprave u regulaciji društvenih procesa ne pristupa kao vladanju ljudima, već kao procesu legitimnog uticaja na ponašanje ljudi prema unapred postavljenim standardima.Politikološko definisanje javne uprave odnosi se na rešavanje specifičnih i bitnih pitanja javnog života jedne države. Stvaranje javnih politika podrazumeva reagovanje na istinske potrebe ljudi, na konretan plan akcije tj.strategije kako bi se stanje poboljšalo. Javna politika je delovanje koje

sporovodi telo koje ima legislativnu, političku i finansijsku vlast, teži da reaguje na konkretne potrebe tj.probleme zajednice. Javna politika se može generalno definisati kao pravac delovanja (ili neaktivnost), preduzete od strane države u vezi sa određenom pitanju. Nučnici je definišu kao sistem "pravaca delovanja, regulatornih mera, zakona i finansiranje prioriteta u vezi zadatu temu proglašen vladinih entiteta ili njegovih predstavnika ".Javna politika je češće oličena "u ustavima, zakonskih akata i sudskih odluka."  U Sjedinjenim Državama , ovaj pojam se odnosi ne samo na krajnji rezultat politike, već mnogo šire da se donošenje odluka i analize vladinih odluka. Kao akademska disciplina , javne politike je studirao od strane profesora i studenata u javnom politikom školama od najvećih univerziteta širom zemlje. SAD profesionalno udruženje javnih politika praktičara, istraživača, naučnika i studenata je Udruženje za javnu politiku analizu i upravljanje .Oblikovanju javne politike je složen i višestrana proces koji podrazumeva sadejstvo brojnih pojedinaca i interesnih grupa takmiče i sarađuju da utiče na političare da se ponašaju na određeni način. Ovi pojedinci i grupe koriste razne taktike i alata da unaprede svoje ciljeve , uključujući i zalaganje pozicije javno svoje, pokušava da obrazuje pristalice i protivnici, i mobilisanje saveznika o određenom pitanju U tom kontekstu, zastupanje može se definisati kao pokušava da utiče na javnu politiku kroz obrazovanje, lobiranje, odnosno političkih pritisaka. Zastupanje grupa "često pokušavaju da obrazuju javnost, kao i javnu politiku odluka o prirodi problema, ono što je zakonodavstvo koje je potrebno za rešavanje problema i finansiranje zahteva da obezbedi usluge ili sprovođenje istraživanja Iako je javno zagovaranje se posmatra kao nepristojno od strane nekih. profesionalne i istraživačke zajednice, jasno je da prioriteti su javni uticajem proces zagovaranja. zvuka istraživački podaci mogu da se koriste za edukaciju javnosti, kao i kreatorima politike, čime se poboljšava javne politikeJavni menadžment predstavlja razvoj i primenu metodolgije i sistematskih teorija upravaljanja čiji je cilj da javne organizacije postanu efikasnije, delotvornije i odgovorne. Na javni menadžment utiću upravni ciljevi, postojeći ljuski i finansijski resursi kao i neposredno spoljno okruženje (klijenti, agenicje, pravni odnosi i odnosi sa drugim agenicjama). Javni menadžemt se pojavio početkom sedamdesetih godina proteklog veka kako na državnom tako i na lokalnom nivou vlasti. Do njegove intenzivnije primene u okviru savremenih sistema javne uprave dolazi početkom devedesetih godina. Pored utvrdjivanja upravne politike i upravnih ciljeva on obuhvata i programe primene i ocene efikasnosti. Ocenjivanje sporovodjenja javnih politika podrazumeva utvrdjivanje prirode problema odredjivanje pogrešnih ciljeva i navodjenje popravnih mera. Upravnu politiku i osnoven uprave ciljeve definišu organi vlasti na nivou države. To podrazumeva i odredjivanje vremenskih i ciljnih prioriteta, preraspodele resursa i utvrdjivanje stepena akcije. Od načina odrejdivanja ciljeva zavisi i strategija njihovog sprovodjenja. Strategija predstavlja način odrejdivanja ciljeva i mera koje se preduzimaju radi njihovog postizanja. Upravna politika podrazumeva odredjivanje strategije, broja poslovnih jedinica, kao i visine i podele autoriteta.

Ovaj plan uključuje i utvrdjivanje postojećih finansijskih i ljudskih resursa, kao i odrejdnih pokazatelja uspešnosti delovanja uprave. Mreža različitih upravnih ciljeva odredjuje i način primene upravne politike. Nakon jasno utvrdjene misije, ciljeva, strategije, politike, procedure, pravila, programa i budžeta upravnih organizacija, utvrdjuje se i način njihovog sprovodjenja. Jedno od osnovnih obeležja savremenih organa javne uprave svakako jeste zakonitost njihovog delovanja. Rad organa uprave mora biti u skladu sa određenim pravnim aktima, odnosno Ustavom, zakonima i podzakonskim aktima. Pored navedenog, javna uprava mora izvršavati i određene pravne propise, a njeni organi delovati na osnovu ovlašćenja koja su im data. Stoga se zakonitost upravnog delovanja ogleda u činjenici da uprava deluje u skladu sa izvorima upravnog prava određene države. Ustavni, zakonski, podzakonski i pojedinačni akti su najčešće izvori upravnog prava. Na osnovu ovih pravnih propisa se usklađuje i delovanje upravnih organizacija državne i nedržavne uprave. Sistem kontinentalnog prava kojem i Srbija pripada danas odlikuje podela vlasti, dejstvo velikog sistema pravnih normi kji teži da obuhvati sve značjane funkcije društva, hijerarhija pravnih akata, poštovanje fomrlane i materijalne zakonistoi i načela pravne države. Zjaednička odlika sistema je da teži maksimalno pravnoj sigurnosti i time uspeđnijoj kontroli rizika, pravilima koja su svima pozhnata. Ustav i zakoni predstavljaju osnovu pravnog sistema, sudovi proveravaju zakonosti i opštih i pojediniačnih akata. Državna uprava počiva na načelu vlasti izražavajući suverenitet države.

6. Менаџеријално и струковно дефинисање јавне управе (Јавна управа и европске интеграције Србије од 45 до 58 стране)Неопходно је разграничити три појма, који су на први поглед слични или изгледају као синоними. То су појмови: јавна управа, управљање, јавно управљање и ново јавно управљање.Јавна управа представља скуп органа и организација (државних и недржавних функционално и територијално децентрализованих) које врше одређене управне активности.“Са друге стране, управљање (management) „се одређује као управна делатност, тј. свесна активност људи којом се задовољавају њихове индивидуалне и заједничке потребе када те потребе треба задовољити организованим радом већег броја чланова друштва на бази поделе рада и координације напора свих учесника у радном процесу.“ Управљање представља скуп делатности планирања, организовања, управљања људским ресурсима,вођења и контроле. Јавни менаџмент (Public Management), међу тим, представља „стратешко и тактичко планирање, усмеравање, координирање, мониторинг и контролу активности оргганизација државне управе и јавног сектора уопште.“ Ову делатност врше јавни менаџери који су лично и непосредно одговорни за постизање одређених резултата, као и за ефикасност и делотворност деловања органа јавне управе и јавног сектора уопште. Основу јавног

управљања представља управљање људским ресурсима, тј. начин запошљавања, одабира, пријема, социјализације, усмеравања, прилагођавања и напредовања управних кадрова.Крајем седамдесетих година је, у оквиру реформи сектора јавне управе у Великој Британији, дефинисан посебан правац управних реформи под називом – Нови јавни менаџмент (New Public Management). Он се јавио као одговор на неефикасност и недовољну делотворност постојећих управних система. Јасно одвајајући успех од неуспеха, нови јавни менаџмент почива на сталном организационом и институционалном преиспитивању. Такође, нови јавни менаџмент почива и на анализи добити и трошкова (cost-benefit), појачаној улози руководиоца у својству јавних менаџера и смањењу хијерар-хије у управним организацијама. Нови јавни менаџмент почива на сасвим новим начелима попут професионализације управе- стављања нагласка на образовање управних кадрова и јасно дефинисање њихових пословних задатака, рационализације управе– смањење издатака органа јавне управе и броја органа управе, побољшању ефикасности и делотворности управе, као и јавности њеног деловања, уз пуну одговорност управних органа-од појединачне одговорности управних кадрова до друштвене одговорности управних организација. Поред наведених, у основна начела новог јавног менаџмента спадају и законитост и легитимитет управног деловања, у складу са правним нормама и њена утемељеност, као и етика чиновништва, заснована на позитивном односу управних кадрова према друштву уопште,затим према грађанима, али и према управној организацији. Како савремени управни системи почивају у условима развијене тржишне привреде, јасно је да начело конкуренције различитих управних организација представља суштину новог јавног менаџмента. Наиме, кроз примену овог начела стиче се могућност да се, пружањем одређених услуга грађанима кроз „борбу” различитих државних и недржавних субјеката управе, понуди виши и квалитетнији степен услуга грађанима.Нови јавни менаџмент, као вид управних реформи, оставља простор и за примену различитих извора иновативних могућности. Стога се знање истиче у први план као најбитнији ресурс. Важно је напоменути да је овде реч о специјализованом знању управних кадрова које се непрестано мора „освежавати” путем одређених специјалистичких курсева, семинара и других образовних садржаја. Нови јавни менаџмент подстиче и виши степен учешћа грађана у вршењу управних послова. Наиме, управни системи засновани на начелима новог јавног менаџмента непрестано „ослушкују” потребе и мотиве грађана како би се постигло пуно задовољење њихових потреба. Развој информационих система и стално увођење технолошких иновација утичу на побољшање ефикасности и делотворности управног деловања. То подразумева да успостављање информационих система на свим нивоима власти доприноси потпунијем вођењу и ефикаснијој заштити података о грађанима. Нови јавни менаџмент одликује и смањење трошкова јавне управе, децентрализација управних послова и ново јавно буџетирање. То укључује и смањење броја органа јавне управе, као и јасно одређивање обима њихових послова. Уочљиво обележје новог јавног менаџмента је и менаџеријализам, који подразумева примену одређених модела савременог административног и пословног

управљања. Менаџеријализам укључује како јачање улоге планирања у управи (јасно дефинисање мисије, циљева, управне политике, процедура, буџета и правила), тако и проналажење иновативних модела организационих структура (које омогућавају да се вршење управних послова обави на најефикаснији начин).Примена савремених достигнућа административног и пословног управљања видљива је и приликом утврђивања начина вођења у управним организацијама. Наиме, јавни менаџери, који су непосредно одговорни за резултат управне организације којом руководе, користе достигнућа савремених организационих теорија. То се односи на утврђивање степена мотивације запослених управних кадрова, начин сузбијања унутарорганизацијских спорова, утврђивање јасно профилисаног преноса ауторитета, степена децентрализације у организацији и специјализације одређених управних послова. Такође, јавни менаџери утврђују обим и структуру групног рада и групне динамике у организацији. Нови јавни менаџмент подстиче улогу посредних облика контроле управе, што значи да се не контролишу појединачне активности управних кадрова током вршења одређених јавних послова, већ учинак њиховог рада. Приватизација управних организација, односно поверавање вршења одређених управних послова приватном сектору, доприноси побољшаном квалитету деловања управе. Применом новог јавног менаџмента целокупни управни систем се ставља под лупу сталног преиспитивања и оцењивања ефикасности, делотворности и економичности.Нови јавни менаџмент није једнообразан облик управних реформи. Напротив, његова примена се разликује од земље до земље. Ипак, наведена обележја овог облика управних реформи се издвајају применом упоредног приступа. Нови јавни менаџмент преиспитује улогу државе у односу према јавној управи, али и поставља питање сврсисходности постојећих управно-правних норми. Такође, мора се водити рачуна о одређеним социокултурним условима (политичкој култури и традицији државе у којој се он примењује), као и о унутардржавној стабилности. Са применом новог јавног менаџмента уземљама транзиције, постављено је и неколико питања која се односе на адекватност унутардржавних услова који прате управне реформе. Наиме, ова друштва се разликују према степену демократичности, економског развоја, развоју грађанског друштва, досада-шњој управној пракси, итд. Нови јавни менаџмет је настао на трагу критике традицио-налних бирократских управних организација. Држава је ширењем броја управних организација постала гломазан апарат са превише надлежности. Иако су поједине класичне теорије управе истицале специјализацију и рационализацију управе (Веброва теорија), дошло је до атрофије постојећих организационих аранжмана. Дух новог времена изазвао је притисак да се крене ка побољшању ефикасности и задовољењу конкретних потреба грађана који су корисници услуга. Реалност кризе управних организација покренула је сасвим ново институционално преобликовање и стварање нових, флексибилнијих организационих форми. Применом новог јавног менаџмента дефинитивно долази до стратешког и оперативног управљања јавним политикама. То подразумева и напуштање сталног преиспитивања и тумачења односа политике и администрације

(традиционална те-оријска дихотомија), а фокус реформи је усмерен ка стварању климе за јачање предузетничке улоге државе.Нови јавни менаџмент се у пракси најчешће остварује кроз следеће фазе:1. утврђивање управне политике (утврђивање програма,буџета и управљање људским ресусрима),2. спровођење управне политике ,3. оцењивање и4. увођење поправних мера (уколико је то неопходно).Нови јавни менаџмент реафирмише и организациону култу ру, друштвену одговорност, организацију управе, као и нову професионалну етику управних кадрова.Укратко, ”термин нови јавни менаџмент често се користи за опи сивање културе менаџмента која је усмерена на грађанина као корисника услуга и која подстиче одговорност за резултате. Такође, овај термин наговештава структурне или организационе изборе који истичу децентрализовану контролу преко широког спектра алтернативних механизама за пружање јавних услуга, укључујући квазитржишта на којима се јавни и приватни снабдевачи надмећу за средства финансијера и оних који воде јавну политику.” Апстракујући искуства примене новог јавног менаџмента у Великој Британији, Аустралији, Новом Зеланду, Сједињеним Америчким Државама, Канади и појединим земљама у транзицији, може се закључити да су дерегулација, професионализација, рационализација, ефикасност и делотворност, јавност, одговорност, нова етика чиновништва, конкуренција и тржишна начела његове основне одлике. У њих се могу убројати и реафирмација улоге знања, учешће, задовољење потреба грађана, развој и примена нових информационих технологија, технолошке иновације, децентрализација и ново јавно буџетирање на основу постигнутих разултата.Дерегулација представља обустављање одређеног броја прописа и правила, чиме се потпомаже бољем раду управе. Наиме, превелики број нормативних аката може оптеретити јавне менаџере приликом спровођења управне политике.Професионализација управе подразумева утврђивање система одабира и напредовања управних кадрова, али и тачно дефинисање њихових послова. Она подразумева и поделу послова на начин да се запослени усавршава за одређени задатак, што се обавља путем сталне обуке (семинари, часописи, видео презентације, итд.).Рационализација управе подразумева смањење броја управних организација, њихових трошкова, као и броја запослених. Смањење трошкова подразумева постојање флексибилних буџета и њихово утврђивање према постигнутим резултатима. Одустајањеод класичног буџетирања и одређивање трошкова „одоздо – на горе” представља кључну одлику буџетирања у оквиру новог јавног менаџмента. То подстиче финансијску одговорност, односно рационално коришћење новца пореских обвезника. Одговорност за резултате и ограничавање „свемоћи” јавних службеника подразумева контролу ефеката, а не процеса у управи.Ефикасност управних организација подразумева брзину и тачност постизања управних циљева, а посебно у односу на уложена финансијска средства, управне кадрове и опрему.

Са друге стране, делотворност управног деловања подразумева степен у коме је остварен одређени циљ. Нови јавни менаџмент истиче примену оба наведена начела.Јавност деловања управе подразумева доступност информација о одређеним правним прописима и могућност заштите права грађана у односу са управом. Отвореност даље значи и побољшани однос управе према јавности, путем пружања одређених обавештења, информација, те доступност одређених информација путем савремених информационих система (нпр. телефон или Интернет).Легитимитет јавног управљања подразумева утемељење и ваљаност деловања управе, тј. њену оправданост. Са друге стране, законитост (или легалитет) подразумева да се деловање управе заснива на законитом тј. правном деловању.Професионална етика управних кадрова подразумева одговоран однос према грађанима, друштву у целини и према самој управној организацији. То истовремено значи и настојање да се задовоље потребе грађана, али тако да друштво у целини има користи од управних организација, тј. да оне не представљају само финансијско оптерећење. Ваљан однос чиновника према организацији подразумева и њихову лојалност.Конкуренција подразумева увођење различитих субјеката који ће вршити услуге у јавном сектору (систем здравствене заштите, просвета, итд.). Основни циљ је да се поред државних уведу и недржавни субјекти који ће вршити ове услуге. Конкуренција поспешује смањење цена појединих услуга, што одговара корисницима.Знање је једна од кључих иновативних могућности у савременом друштву. Знање, било теоријско и емпиријско, опште и специјализовано, потпомаже бољем реафирмисању новог јавног управљања.Учешће. Током деловања неефикасне бирократије, грађанима је био ограничен и приступ квалитетним и тачним информацијама. Демократска владавина, са друге стране, подразумева спровођење јавне политике на најбољи начин и њено приближавање грађанима.Задовољење потреба грађана. Већина грађана очекује да држава буде мање бирократизована и да служи као њихов сервис (civil service), те и савремена јавна управа почива на наведеном начелу. Грађанин је у центру догађаја, односно постаје централна фигура у односу са управом.Развој информационих система потпомаже брже уношење, сређивање и разврставање података о грађанима. Такође, они доприносе и лакшем приступу подацима од стране грађана. Савремена држава користи умрежене информационе системе, у којима су систематизовани битни подаци, а захваљујући којима је омогућена и пуна размена информација, односно брже добијање одређених података на територији целе државе. Наиме, побољшање комуникација и постизање веће брзине протока информација доприноси и ефикаснијем раду управе.Децентрализација. Приближавање управе корисницима допри носи напуштању високо централизованих управних система. Стога постоји јасна неспојивост начела централизације и демократичности, које подразумева „спуштање” ауторитета. У оквиру кадровских система, такође долази до децентрализације, која се односи на утврђивање и

класификацију управних послова. Тиме се потпомаже мобилност, ефикасност и делотворност управне организације.Менаџеријализам подразумева прихватање и примену одређене методологије рада приватног сектора у органима јавне управе. Он се одвија кроз планирање, организовање, управљање људ ским ресурсима, вођење и контролу. Приватизација јавног сек тора126 је посебно узела маха у Великој Британији пре двадесетак година. Поред приватизације у области авиопревозника, дошло је и до власничке трансформације других јавних предузећа (железница, телекомуникације, комунална предузећа, и сл.). Ослобађање од традиционалног државног утицаја допринело је ефикаснијем раду јавног сектора уопште, а у складу са тим дошло је и до јачања субјеката недржавне управе.Дебирократизација подразумева успостављање бољих односа јавне управе са грађанима и подстиче сервисне функције јавног сектора. Она се заснива на реструктуирању постојећих јавних организација и државне управе путем управљања циљевима и резултатима (Management by Objectives and Results). Дебирократизација подразумева реинжењеринг управних организација, али и појачани степен дерегулације. Њен основни циљ је смањење броја службеника у јавној управи, као и “култа” њихове свемоћи.Јавни менаџери се у свом деловању користе посебном врстом анализа тј. управљањем циљевима (Management by Objectives), анализом трошкова и користи (cost-benefit), управљањем целокупним квалитетом (Total Quality Management – ТQМ), тестирањем тржишта (Marketing Testing) и реинжењерингом управних организација. Јавни менаџери су одговорни за извршавање програма и целокупно деловање управе. Ефекти њиховог деловања се оцењују на основу постигнутих резултата, а у складу са утврђеним критеријумима и циљевима менаџмента. Они су одговорни надређеним органима, али имају висок степен аутономије у одлучивану и деловању, користећи и распоређујући постојеће финансијске и кадровске ресурсе. Деловање јавних менаџера је условљено мисијом и циљевима организација, корисницима, управном регулативом, организационом културом, конкуренцијом и личном одговорношћу за деловање управе. На њих додатно утичу државни ауторитети, заједница, али и односи између запослених. У земљама у којима је примењиван нови јавни менаџмент, посебан нагласак се ставља на образовање и обуку јавних менаџера. Она се најчешће остварује путем основних и последипломских студија. У оквиру основних и последипломских студија за јавне менаџере доминира мултидисциплинарност, тј. изучавање менаџмента, психологије, економије, права и политичких наука. Обука јавних менаџера се одвија и кроз деловање пројектних тимова који врше практичну обуку запослених у управи. Не треба искључити ни значај стручне литературе, часописа и документарних филмова.

7. Јавна управа и начело поделе властиУ оквиру савремених политичких система власт је подељена на законодавну, извршну и судску.Ипак, савремени политички системи се разликују у зависности од тога како су уређени односи између ове три државне функције. У том смислу се могу разликовати председнички (са доминантном улогом председника), парламентарни (доследна подела власти) и скупштински системи (доминантна законодавна власт). Савремени управни системи настају и делују у оквиру система поделе власти. Извршна власт представља једну од функција државе којој jе поверено извршавање закона и других правних прописа, претходно донетих од стране законодавних органа. Јавна управа јестe својеврсна мешавина три гране власти у којој доминира извршна. Према Драгољубу Каврану, јавна управа мора бити „политички самостална“ у односу на све три гране власти, а да их истовремено „функционално повезује“ у процесу пружања услуга корисницима.Са друге стране, Стеван Лилић истиче да је извршну и управну функцију могуће разграничити јер извршна власт „подразумева вођење политике, док управна функција обухвата доношење управних одлука које за циљ имају свакодневно и оперативно извршавање конкретних задатака.” Поред наведеног, извршна власт утврђује и опште смернице државне политике. Поред тога што представља централни део извршне власти, јавна управа пружа и одређене услуге законодавним органима кроз конкретну примену закона. Она доноси одлуке о управној политици, али их уједно и извршава. Треба нагласити и да савремени системи јавне управе почивају на начелу деполитизованости, односно смањеном утицају владајућих политичких странака приликом примене закона. Законодавна власт представља функцију државе која почива на доношењу одређених правних аката. Међутим, законодавна власт одређује и опште правне оквире на основу којих јавна управа делује. Она одређује садржај и врсту извора управног права. Стога је и однос законодавних органа и органа јавне управе доста сложен и противуречан. Органи јавне управе извршавају одређене правне прописе које доносе органи законодавне власти, док са друге стране, ови органи обављају политичку контролу рада управе.Судски органи власти (редовни и управни судови) такође врше надзор рада органа јавне управе. Улога судова у односу према управи долази до изражаја током решавања управних спорова. Судо-ви су уједно надлежни и да врше двоструку конролу управе: контролу делатности и контролу аката управе.Положај и основне надлежности извршне власти и државне управе у Србији принципијелно се не разликују од положаја и надлежности извршне власти у другим европским земљама. Код једних и код других уочљиво је јачање извршне власти у односу на законодавну власт, као и тенденција „владавине декретима”. Србија је земља невелике демократске традиције, у којој је парламент увек имао другоразредну улогу, а судска власт је пречесто била изложена мешању и притисцима извршне власти. Подели власти на законодавну, извршну и судску, демократизацијом, децентрализацијом и деконцентрацијом све више се супротставља новонастали феномен огледан у тзв. новој

форми власти, а то је управна власт. Принцип поделе власти, мада је уставно био гарантован, никада није ефективно спроведен у пракси. Јака извршна власт, утврђивање политика од стране Владе, њихово спровођење без ефективне контроле од стране Парламента и јавности и „управљање декретима” могу, у појединим периодима, да убрзају пожељне (рецимо, реформске) друштвене процесе, али и оне који су непожељни за проевропски развој Србије. У условима када Народна скупштина једва да ефективно спроводи контролу извршне власти, а судска власт је и даље у доброј мери под њеном контролом, док је део државних службеника фактички експонент интереса политичких странака, превелика концентрација моћи у извршним органима може да доведе, и у пракси доводи, до измештања моћи из институција система, па и саме Владе у политичке странке или друге центре моћи. Теоријски концепт јавне управе као система социјалне регулације подразумева да се активностима управе у регулацији друштвених процеса не приступа као владању људима, већ као процесу легитимног утицаја на понашање људи према унапред постављеним стандардима. Према становишту које преовлађује у нашој правној теорији, управна функција се дефинише као управна власт. Међутим, колико су ауторитативни теоријски модел управе, као и уставна и законска овлашћења која из њега произилазе били препрека и сметња Србији на путу социјалног и економског опоравка, веома се јасно види из документа Владе Србије под називом Стратегија реформе државне управе у Републици Србији (октобар 2004.) у којем се, између осталог, истиче да у области управе постоје "трендови који се не могу избећи", а међу којима посебно спада и "промена схватања" у смислу да је управа јавни сервис грађана, а не инструмент власти.Реформа државне управе не подразумева само спровођење реформе законодавног оквира, већ и начин вођења укупне, као и секторских јавних политика. Под појмом јавних политика (public policy, енгл.) подразумева се подстицање активног укључивања грађана, стручне јавности и невладиног сектора у процесе осмишљавања стратегија, предлога законских промена те унапређење праксе и доношења одлука које потичу демократски развој. Свака одговорна влада своје јавне политике заснива на детаљним анализама и подацима. Успостављен систем и редован процес анализе утицаја мера јавних политика доприноси повећању транспарентности рада Владе, креирању ефикаснијих и ефективнијих мера, односно бољем распоређивању расположивих средстава и капацитета.

8. Државна и/или јавна управаНазив „државна управа” је први пут употребљен у Немачкој половином XIX века. Државна управа према свом првобитном концепту представља органе и организације чије деловање почива на државном монополу извршавања закона. Стога је доминација принуде кључна за њено тумачење. Државна управа представља скуп органа и организација које представљају „оперативни, неполитички и чисто стручни део извршне власти,” тј. скуп органа и организација који припадају државном апарату. Њен основни задатак представља спровођење закона уз пуно поштовање људских права и слобода. Државна управа у

организационом смислу обувхата органе управе и управне организације као основне организационе облике у оквру државне стурктуре којима је обављање управних и сличних послова основна делатност. У англосаксонској, француској и немачкој стурчној литератури користи се израз јавна упарва – јер се у овим земљама вршење управних активности не схвата искључиво као вршење управне власти, већ и као обављање других делатности које немају ауторитативна обележја. У овим земљама јавна управа (јавна администрација) у првом реду, означава стручни део државне управе, организације која се разликује од тзв.пословне управе привредних корпорација али и недржавне вршиоце управе, јавне установе и јавне агенције а често и локалну самоуправу на пример општине и друге територијалне заједнице јавног карактера. Деф.јавна управа је део шире области управног деловања чији су основни приницпи применљиви на све велике органиазције како државне тако и приватне (недржавне). Према нашим прописима и према неким ставовима наше правне доктрине израз државна управа често се не одређује само у организационом смислу већ се овај израз понекад ондоси и на послове које обављају органи управе тзв.послови државне управе. Под положајем управе уопште подразумева се место управе у политичком и уставном систему док се под улогом управе уопште подразумева укупност основних задатака и послова које управа обавља и који пре свега происитичу из закона и устава.Пошто је напуштен принцип јединства власти и скупштинског система, положај и улога управе сада се дефинишу полазећи од принципа поделе власти, парламентаризма и политичком плурализма.Законима којима се одређују положај и улога управе ближе се одређују односи управе а)према дугим државним органима (нпр.према скупштини и влади), б) према дугим државним органима (њихови међусобни односи) ц) према органима правосуђа д) према органима локалне самоуправе и е) према другим сујбектима (на пример грађнима, предузећима, невладиним и др организацијама. Управне послове могу вршити и одређени недржавни субјекти под условом да су им законом поверена посебна јавна овлашћења. Када у оквиру јавних овлашћења постоје овлашћења за вршење управне делатности, та се овлашћења називају управна јавна овлашћења. Управна јавна овлашћења представљају посебна законом поверена јавна овлашћења недржавним субјектима да у обављању своје основне привреде (на пример у области ПТТ саобраћаја, електропривреде, шумарства итд) или друге друштвене делатности, могу користити и одређена управна овлашћења.Управна овлашћења којима могу располагати недржавни субјекти најчешће су овлашћења да решавају у управним стварима о правима и обавезама неког лица као и да воде јавну евиденцију на пример о корисницима услуга.

10. Модели евалуације јавних политика

a) Класичне теорије јавне управеВелики економски бум с краја XVIII века, подстакнут географским открићима и индустријском револуцијом, одразио се и на структуру организације управе. Незаустављиви развитак капитализма условио је настанак нове теорије државе и права, што је значајно утицало и на промену статуса управе у промењеним друштвеним околностима.Прве теоријске концепције јавне управе су полазиле од научне организације рада, тј. научног управљања (scientific management). Ове теорије су управу сводиле на питање утврђивања одређених техника и метода организовања, изједначавајући притом начин управљања у предузећима и органима управе. Оне су се заснивале на операционализацији “техничког оптимума”, односно одређивању стриктних радњи, трошкова, времена и количине рада у организацијама. Теорија Фредерика Тејлора, утемељивача научног управљања, почив на томе да је неопходно обезбедити максимални просперитет како послодавца, тако и сваког запосленог. Тејлор утврђује четири начела управљања:1. развијање науке о раду (стварање система организованог знања);2. успостављање склада у групном деловању;3. постизање што бољих резултата уз мањи обим улагања ;4. научни одабир и развој запослених, њихово стално образовање и успостављање непрестане и тесне сарадње између послодавца и запосленогТеорија научног менаџмента Фредерика Тејлора, изазвала je бројне критике бихевиориста, али и савремених теоретичара јавне управе, првенствено из разлога занемаривања потреба, мотива и унутрашњих психичких процеса запослених. Велику популарност и примену ових идеја Тејлор је доживео 1912. године, након излагања пред Посебним одбором Представничког дома Конгреса Сједињених Америчких Држава.Лутер Гулик је, недовезујући се на теорију научног менаџмента, одредио јавну управу као комплекс појединачних делатности планирања, усмеравања, контролисања, оцењивања и поновног усмеравања. Ипак, Гулик сматра да управне активности не могу бити сведене искључиво на збир појединачних делатности, а ради бољег рада органа управе предлаже начело департментализације (према функцијама, корисницима и месту). Департментализација према функцијама, као кључни облик прерасподеле управних активности помогла би да се избегне преклапање и дуплирање одређених делатности. Гулик, такође инсистира на ефикасном споровођењу уп- равних циљева, наводећи да власт мора играти позитивну улогу у друштву. Приватни захтеви се морају обрађивати као јавно добро, док извршни ниво власти мора спроводити политику коју претходно утврде законодавни органи. Ипак, Гулик истиче да је неопходно очување хијерархијске контроле и консолидације свих нивоа извршне власти. Сарадња између различитих нивоа власти подразумева, истиче Гулик, и расподелу управних послова. Међутим, он не поставља

питање о укључености запослених у управи у политички живот. Напротив, он истиче да то не треба избегавати, већ да је неопходно подстицати професионализам у организацијама управе. Гулик своју анализу јавне управе заснива на методолошким постулатима утврђивања основних начела деловања управе са циљем постизања њене појачане ефикасности и делотворности. Стога и његово пои-мање извршне власти подразумева чврсту координацију активности и вертикалну структуру ауторитета. Гуликов концепт је на одређен начин “људскији” у односу на Тејлоров, али и даље почива на строгој хијерархији и централизацији.Макс Вебер је управу сматрао рационализованим апаратом у коме раде професионалци. Његово „идеално типско” схватање управе, коју изједначава са бирократијом, полази од неопходности постизања високог степена ефикасности и рационализације њеног деловања. У оквиру тако осмишљених управних организација нео- пходна је, наводи Вебер, директна контрола ефеката и делатности управе. Стога сви управни послови захтевају овај тип бирократије. Начела идеалног типа бирократије би, према Веберу, представљали: задовољство лидера, функционални дистрикти и области са ауторитетом и санкцијама, хијерархија, индивидуализам, рад управе на основу јасних правних документа и директна контрола. Анализирајући могуће изворе ауторитета, Вебер наводи постојање рационалног,традиционалног и харизматског ауторитета. У складу са овом класификацијом ауторитета, Вебер, разликује три облика власти. Он такође истиче да су основни чиниоци радног односа у органима управе субординација, уговорна основа, професионалне квалификације, плата и пензиона права, те могућност унапређења унутар организације. Следећа табела пореди бирократски и постбирократски модел јавне управе:Анализу класичних теорија јавне управе је немогуће извршити без осврта на дело Студија о јавној управи Вудроу Вилсона, која је обављена 1887. године. Вилсон описује јавну управу као академску дисциплину у настанку и истиче да је приоритет политичких наука да се усредсреде на овај битан сегмент извршне власти. Он истиче да је неопходно што више пажње посветити ефикасности рада, односно постизању боље продуктивности (са што мање уложеног напора постићи што боље резултате). За разлику од Лутера, Вилсон се залагао за јасну разлику између сфера политике и управе.

б) Бихевиористичке теорије јавне управеНакон појаве и развоја научног менаџмента дошло је, између два светска рата и до рађања новог оквира теорија у управи. Још увек се у овом раздобљу преплићу теорије науке о организацији и управљању са теоријама јавне управе. Услед постепеног напуштања поимања круте и централизоване управне организације долази до усредсређивања на понашање запослених. Такође, у средиште пажње теорија управе долази и морал, етика, човек као социјална личност у интеракцији са другима, организационо груписање појединих склоности људи, предвиђање понашања, сукоби и могућности поделе ауторитета. Са циљем проучавања понашања људи у организацији, њихове мотивисаности и међуљудских односа, Елтон Мејо врши прва емпиријска истраживања у овој области и

уводи притом нове технике. Он се у овим истраживањима користио интервјуима, анкетама и посматрањима. Поред оцењивања продуктивности запослених, Мејо се бавио и мерењем учинка управних организација.Мери Паркер Фолет је у својим истраживањима указивала на развој групних процеса. Она истиче да је група срж друштвених активности, док је примарни циљ организације координација активности са циљем постизања пуног организационог и функционалног јединства група. Такође, она истиче и да се организациона и функционална контрола морају заснивати на знању и праву. Стога се вођење у организацији мора одвијати у светлу широког учешћа појединаца и група. Указујући да се друштвени интерес мора схватити као интерес група (а не појединаца), Мери Паркер Фолет истиче да се оквири моћи и контроле запослених од стране лидера морају заснивати на владавини права, планирању и стварној демократији.Бихевиористичке теорије јавне управе су пренаглашавале улогу појединаца и група, не увиђајући притом суштинску сложеност и вишедимензионалност окружења, вишеслојност управних организација, као и економске, демографске, природне, технолошке и друге друштвене чиниоце.в) Савремене теорије јавне управеСавремене теорије јавне управе чине системска (Честер Бернард), политиколошка (Херберт Сајмон) и еклектичка теорија (Двајт Валдо). Честер Бернард је своју теорију усмерио на анализу управе као комплекса формалних организација. У том контексту, он истиче неопходност уговорних обавеза између организација и запослених. Такође указује и на то да систем јавне управе мора задовољити индивидуалне мотиве и тежње, са циљем постизања одређених организационих циљева. Он даље истиче и чињеницу да комуникација унутар организације има кључну улогу, јер олакшава ауторитету доношењеодређених одлука. Укратко, Бернард посматра управну организацију као сложен систем формалних организација који је подложан различитим спољним и унутрашњим утицајима. Херберт Сајмон у својим теоријским разматрањима јавне управе указује на неопходност установљавања науке о управи, као посебне научне дисциплине која би се издвојила из области правних наука (управно право). Сајмон такође инсистира на начелу индиви-дуалног одлучивања у оквиру управних организација и указује на неопходност раздвајања политике и администрације.Двајт Валдо је један од привих утемељивача дисциплине под називом ”историја јавне управе”. Његове анализе, поред критике класичне парадигме јавне управе, садрже и осврте на њен савремени развој. За разлику од других савремених теоретичара, Валдо не истиче разлику која постоји у односу јавна управа – политика. Шт више, он инсистира на сарадњи управног сектора и одређених политичких чинилаца. Оштро се залажући за сасвим нову јавну управу Валдо истиче да се из њене раније историје могу уочити позитивна искуства на основу којих се она може засновати. Он даље покушава да помири управу као науку и вештину, истичући притом њену практичну страну. Битно је напоменути и Валдов напор за установљење упоредних система јавне управе, још једне управне дисциплине у оквиру које би се изучавао однос управе и друштва поређењем Западних и других модела управе.

Гај Питерс и Џон Олсен су половином протекле декаде установили нови приступ у проучавању јавне управе. Они су путем „учења из искуства“ (lessons from expеrience) покушали да повежу теорију о управи и практична достигнућа. Њихова метода има своје корене у Валдовим делима, али носи и нови квалитет који се односи на одређивање четири типа реформи управних система (флексибилне, тржишне, партиципативне и дерегулативне реформе). Стога се значај ове двојице теоретичара огледа управо кроз нови приступ проучавања реформи јавне управе у земљама Запада, који подразумева „образовање у стварим демократијама ... и учење из искуства деловања наведених система у пракси.”

6. Менаџеријално и струковно дефинисање јавне управе (Јавна управа и европске интеграције Србије од 45 до 58 стране)Неопходно је разграничити три појма, који су на први поглед слични или изгледају као синоними. То су појмови: јавна управа, управљање, јавно управљање и ново јавно управљање.Јавна управа представља скуп органа и организација (државних и недржавних функционално и територијално децентрализованих) које врше одређене управне активности.“Са друге стране, управљање (management) „се одређује као управна делатност, тј. свесна активност људи којом се задовољавају њихове индивидуалне и заједничке потребе када те потребе треба задовољити организованим радом већег броја чланова друштва на бази поделе рада и координације напора свих учесника у радном процесу.“ Управљање представља скуп делатности планирања, организовања, управљања људским ресурсима,вођења и контроле. Јавни менаџмент (Public Management), међу тим, представља „стратешко и тактичко планирање, усмеравање, координирање, мониторинг и контролу активности оргганизација државне управе и јавног сектора уопште.“ Ову делатност врше јавни менаџери који су лично и непосредно одговорни за постизање одређених резултата, као и за ефикасност и делотворност деловања органа јавне управе и јавног сектора уопште. Основу јавног управљања представља управљање људским ресурсима, тј. начин запошљавања, одабира, пријема, социјализације, усмеравања, прилагођавања и напредовања управних кадрова.Крајем седамдесетих година је, у оквиру реформи сектора јавне управе у Великој Британији, дефинисан посебан правац управних реформи под називом – Нови јавни менаџмент (New Public Management). Он се јавио као одговор на неефикасност и недовољну делотворност постојећих управних система. Јасно одвајајући успех од неуспеха, нови јавни менаџмент почива на сталном организационом и институционалном преиспитивању. Такође, нови јавни менаџмент почива и на анализи добити и трошкова (cost-benefit), појачаној улози руководиоца у својству јавних менаџера и смањењу хијерар-хије у управним организацијама. Нови јавни менаџмент почива на сасвим новим начелима попут професионализације управе- стављања нагласка на образовање управних кадрова и јасно дефинисање њихових пословних задатака, рационализације управе– смањење издатака органа јавне управе и

броја органа управе, побољшању ефикасности и делотворности управе, као и јавности њеног деловања, уз пуну одговорност управних органа-од појединачне одговорности управних кадрова до друштвене одговорности управних организација. Поред наведених, у основна начела новог јавног менаџмента спадају и законитост и легитимитет управног деловања, у складу са правним нормама и њена утемељеност, као и етика чиновништва, заснована на позитивном односу управних кадрова према друштву уопште,затим према грађанима, али и према управној организацији. Како савремени управни системи почивају у условима развијене тржишне привреде, јасно је да начело конкуренције различитих управних организација представља суштину новог јавног менаџмента. Наиме, кроз примену овог начела стиче се могућност да се, пружањем одређених услуга грађанима кроз „борбу” различитих државних и недржавних субјеката управе, понуди виши и квалитетнији степен услуга грађанима.Нови јавни менаџмент, као вид управних реформи, оставља простор и за примену различитих извора иновативних могућности. Стога се знање истиче у први план као најбитнији ресурс. Важно је напоменути да је овде реч о специјализованом знању управних кадрова које се непрестано мора „освежавати” путем одређених специјалистичких курсева, семинара и других образовних садржаја. Нови јавни менаџмент подстиче и виши степен учешћа грађана у вршењу управних послова. Наиме, управни системи засновани на начелима новог јавног менаџмента непрестано „ослушкују” потребе и мотиве грађана како би се постигло пуно задовољење њихових потреба. Развој информационих система и стално увођење технолошких иновација утичу на побољшање ефикасности и делотворности управног деловања. То подразумева да успостављање информационих система на свим нивоима власти доприноси потпунијем вођењу и ефикаснијој заштити података о грађанима. Нови јавни менаџмент одликује и смањење трошкова јавне управе, децентрализација управних послова и ново јавно буџетирање. То укључује и смањење броја органа јавне управе, као и јасно одређивање обима њихових послова. Уочљиво обележје новог јавног менаџмента је и менаџеријализам, који подразумева примену одређених модела савременог административног и пословног управљања. Менаџеријализам укључује како јачање улоге планирања у управи (јасно дефинисање мисије, циљева, управне политике, процедура, буџета и правила), тако и проналажење иновативних модела организационих структура (које омогућавају да се вршење управних послова обави на најефикаснији начин).Примена савремених достигнућа административног и пословног управљања видљива је и приликом утврђивања начина вођења у управним организацијама. Наиме, јавни менаџери, који су непосредно одговорни за резултат управне организације којом руководе, користе достигнућа савремених организационих теорија. То се односи на утврђивање степена мотивације запослених управних кадрова, начин сузбијања унутарорганизацијских спорова, утврђивање јасно профилисаног преноса ауторитета, степена децентрализације у организацији и специјализације одређених управних послова. Такође, јавни менаџери утврђују обим и структуру групног рада и групне динамике у организацији. Нови јавни менаџмент подстиче улогу посредних облика контроле управе, што значи да се не

контролишу појединачне активности управних кадрова током вршења одређених јавних послова, већ учинак њиховог рада. Приватизација управних организација, односно поверавање вршења одређених управних послова приватном сектору, доприноси побољшаном квалитету деловања управе. Применом новог јавног менаџмента целокупни управни систем се ставља под лупу сталног преиспитивања и оцењивања ефикасности, делотворности и економичности.Нови јавни менаџмент није једнообразан облик управних реформи. Напротив, његова примена се разликује од земље до земље. Ипак, наведена обележја овог облика управних реформи се издвајају применом упоредног приступа. Нови јавни менаџмент преиспитује улогу државе у односу према јавној управи, али и поставља питање сврсисходности постојећих управно-правних норми. Такође, мора се водити рачуна о одређеним социокултурним условима (политичкој култури и традицији државе у којој се он примењује), као и о унутардржавној стабилности. Са применом новог јавног менаџмента уземљама транзиције, постављено је и неколико питања која се односе на адекватност унутардржавних услова који прате управне реформе. Наиме, ова друштва се разликују према степену демократичности, економског развоја, развоју грађанског друштва, досада-шњој управној пракси, итд. Нови јавни менаџмет је настао на трагу критике традицио-налних бирократских управних организација. Држава је ширењем броја управних организација постала гломазан апарат са превише надлежности. Иако су поједине класичне теорије управе истицале специјализацију и рационализацију управе (Веброва теорија), дошло је до атрофије постојећих организационих аранжмана. Дух новог времена изазвао је притисак да се крене ка побољшању ефикасности и задовољењу конкретних потреба грађана који су корисници услуга. Реалност кризе управних организација покренула је сасвим ново институционално преобликовање и стварање нових, флексибилнијих организационих форми. Применом новог јавног менаџмента дефинитивно долази до стратешког и оперативног управљања јавним политикама. То подразумева и напуштање сталног преиспитивања и тумачења односа политике и администрације (традиционална те-оријска дихотомија), а фокус реформи је усмерен ка стварању климе за јачање предузетничке улоге државе.Нови јавни менаџмент се у пракси најчешће остварује кроз следеће фазе:1. утврђивање управне политике (утврђивање програма,буџета и управљање људским ресусрима),2. спровођење управне политике ,3. оцењивање и4. увођење поправних мера (уколико је то неопходно).Нови јавни менаџмент реафирмише и организациону култу ру, друштвену одговорност, организацију управе, као и нову професионалну етику управних кадрова.Укратко, ”термин нови јавни менаџмент често се користи за опи сивање културе менаџмента која је усмерена на грађанина као корисника услуга и која подстиче одговорност за резултате. Такође, овај термин наговештава структурне или организационе изборе који истичу децентрализовану контролу преко широког спектра алтернативних механизама за пружање јавних услуга,

укључујући квазитржишта на којима се јавни и приватни снабдевачи надмећу за средства финансијера и оних који воде јавну политику.” Апстракујући искуства примене новог јавног менаџмента у Великој Британији, Аустралији, Новом Зеланду, Сједињеним Америчким Државама, Канади и појединим земљама у транзицији, може се закључити да су дерегулација, професионализација, рационализација, ефикасност и делотворност, јавност, одговорност, нова етика чиновништва, конкуренција и тржишна начела његове основне одлике. У њих се могу убројати и реафирмација улоге знања, учешће, задовољење потреба грађана, развој и примена нових информационих технологија, технолошке иновације, децентрализација и ново јавно буџетирање на основу постигнутих разултата.Дерегулација представља обустављање одређеног броја прописа и правила, чиме се потпомаже бољем раду управе. Наиме, превелики број нормативних аката може оптеретити јавне менаџере приликом спровођења управне политике.Професионализација управе подразумева утврђивање система одабира и напредовања управних кадрова, али и тачно дефинисање њихових послова. Она подразумева и поделу послова на начин да се запослени усавршава за одређени задатак, што се обавља путем сталне обуке (семинари, часописи, видео презентације, итд.).Рационализација управе подразумева смањење броја управних организација, њихових трошкова, као и броја запослених. Смањење трошкова подразумева постојање флексибилних буџета и њихово утврђивање према постигнутим резултатима. Одустајањеод класичног буџетирања и одређивање трошкова „одоздо – на горе” представља кључну одлику буџетирања у оквиру новог јавног менаџмента. То подстиче финансијску одговорност, односно рационално коришћење новца пореских обвезника. Одговорност за резултате и ограничавање „свемоћи” јавних службеника подразумева контролу ефеката, а не процеса у управи.Ефикасност управних организација подразумева брзину и тачност постизања управних циљева, а посебно у односу на уложена финансијска средства, управне кадрове и опрему. Са друге стране, делотворност управног деловања подразумева степен у коме је остварен одређени циљ. Нови јавни менаџмент истиче примену оба наведена начела.Јавност деловања управе подразумева доступност информација о одређеним правним прописима и могућност заштите права грађана у односу са управом. Отвореност даље значи и побољшани однос управе према јавности, путем пружања одређених обавештења, информација, те доступност одређених информација путем савремених информационих система (нпр. телефон или Интернет).Легитимитет јавног управљања подразумева утемељење и ваљаност деловања управе, тј. њену оправданост. Са друге стране, законитост (или легалитет) подразумева да се деловање управе заснива на законитом тј. правном деловању.Професионална етика управних кадрова подразумева одговоран однос према грађанима, друштву у целини и према самој управној организацији. То истовремено значи и настојање да се задовоље потребе грађана, али тако да друштво у целини има користи од управних

организација, тј. да оне не представљају само финансијско оптерећење. Ваљан однос чиновника према организацији подразумева и њихову лојалност.Конкуренција подразумева увођење различитих субјеката који ће вршити услуге у јавном сектору (систем здравствене заштите, просвета, итд.). Основни циљ је да се поред државних уведу и недржавни субјекти који ће вршити ове услуге. Конкуренција поспешује смањење цена појединих услуга, што одговара корисницима.Знање је једна од кључих иновативних могућности у савременом друштву. Знање, било теоријско и емпиријско, опште и специјализовано, потпомаже бољем реафирмисању новог јавног управљања.Учешће. Током деловања неефикасне бирократије, грађанима је био ограничен и приступ квалитетним и тачним информацијама. Демократска владавина, са друге стране, подразумева спровођење јавне политике на најбољи начин и њено приближавање грађанима.Задовољење потреба грађана. Већина грађана очекује да држава буде мање бирократизована и да служи као њихов сервис (civil service), те и савремена јавна управа почива на наведеном начелу. Грађанин је у центру догађаја, односно постаје централна фигура у односу са управом.Развој информационих система потпомаже брже уношење, сређивање и разврставање података о грађанима. Такође, они доприносе и лакшем приступу подацима од стране грађана. Савремена држава користи умрежене информационе системе, у којима су систематизовани битни подаци, а захваљујући којима је омогућена и пуна размена информација, односно брже добијање одређених података на територији целе државе. Наиме, побољшање комуникација и постизање веће брзине протока информација доприноси и ефикаснијем раду управе.Децентрализација. Приближавање управе корисницима допри носи напуштању високо централизованих управних система. Стога постоји јасна неспојивост начела централизације и демократичности, које подразумева „спуштање” ауторитета. У оквиру кадровских система, такође долази до децентрализације, која се односи на утврђивање и класификацију управних послова. Тиме се потпомаже мобилност, ефикасност и делотворност управне организације.Менаџеријализам подразумева прихватање и примену одређене методологије рада приватног сектора у органима јавне управе. Он се одвија кроз планирање, организовање, управљање људ ским ресурсима, вођење и контролу. Приватизација јавног сек тора126 је посебно узела маха у Великој Британији пре двадесетак година. Поред приватизације у области авиопревозника, дошло је и до власничке трансформације других јавних предузећа (железница, телекомуникације, комунална предузећа, и сл.). Ослобађање од традиционалног државног утицаја допринело је ефикаснијем раду јавног сектора уопште, а у складу са тим дошло је и до јачања субјеката недржавне управе.Дебирократизација подразумева успостављање бољих односа јавне управе са грађанима и подстиче сервисне функције јавног сектора. Она се заснива на реструктуирању постојећих јавних организација и државне управе путем управљања циљевима и

резултатима (Management by Objectives and Results). Дебирократизација подразумева реинжењеринг управних организација, али и појачани степен дерегулације. Њен основни циљ је смањење броја службеника у јавној управи, као и “култа” њихове свемоћи.Јавни менаџери се у свом деловању користе посебном врстом анализа тј. управљањем циљевима (Management by Objectives), анализом трошкова и користи (cost-benefit), управљањем целокупним квалитетом (Total Quality Management – ТQМ), тестирањем тржишта (Marketing Testing) и реинжењерингом управних организација. Јавни менаџери су одговорни за извршавање програма и целокупно деловање управе. Ефекти њиховог деловања се оцењују на основу постигнутих резултата, а у складу са утврђеним критеријумима и циљевима менаџмента. Они су одговорни надређеним органима, али имају висок степен аутономије у одлучивану и деловању, користећи и распоређујући постојеће финансијске и кадровске ресурсе. Деловање јавних менаџера је условљено мисијом и циљевима организација, корисницима, управном регулативом, организационом културом, конкуренцијом и личном одговорношћу за деловање управе. На њих додатно утичу државни ауторитети, заједница, али и односи између запослених. У земљама у којима је примењиван нови јавни менаџмент, посебан нагласак се ставља на образовање и обуку јавних менаџера. Она се најчешће остварује путем основних и последипломских студија. У оквиру основних и последипломских студија за јавне менаџере доминира мултидисциплинарност, тј. изучавање менаџмента, психологије, економије, права и политичких наука. Обука јавних менаџера се одвија и кроз деловање пројектних тимова који врше практичну обуку запослених у управи. Не треба искључити ни значај стручне литературе, часописа и документарних филмова.

7. Јавна управа и начело поделе властиУ оквиру савремених политичких система власт је подељена на законодавну, извршну и судску.Ипак, савремени политички системи се разликују у зависности од тога како су уређени односи између ове три државне функције. У том смислу се могу разликовати председнички (са доминантном улогом председника), парламентарни (доследна подела власти) и скупштински системи (доминантна законодавна власт). Савремени управни системи настају и делују у оквиру система поделе власти. Извршна власт представља једну од функција државе којој jе поверено извршавање закона и других правних прописа, претходно донетих од стране законодавних органа. Јавна управа јестe својеврсна мешавина три гране власти у којој доминира извршна. Према Драгољубу Каврану, јавна управа мора бити „политички самостална“ у односу на све три гране власти, а да их истовремено „функционално повезује“ у процесу пружања услуга корисницима.Са друге стране, Стеван Лилић истиче да је извршну и управну функцију могуће разграничити јер извршна власт „подразумева вођење политике, док управна функција обухвата доношење управних одлука које за циљ имају свакодневно и оперативно

извршавање конкретних задатака.” Поред наведеног, извршна власт утврђује и опште смернице државне политике. Поред тога што представља централни део извршне власти, јавна управа пружа и одређене услуге законодавним органима кроз конкретну примену закона. Она доноси одлуке о управној политици, али их уједно и извршава. Треба нагласити и да савремени системи јавне управе почивају на начелу деполитизованости, односно смањеном утицају владајућих политичких странака приликом примене закона. Законодавна власт представља функцију државе која почива на доношењу одређених правних аката. Међутим, законодавна власт одређује и опште правне оквире на основу којих јавна управа делује. Она одређује садржај и врсту извора управног права. Стога је и однос законодавних органа и органа јавне управе доста сложен и противуречан. Органи јавне управе извршавају одређене правне прописе које доносе органи законодавне власти, док са друге стране, ови органи обављају политичку контролу рада управе.Судски органи власти (редовни и управни судови) такође врше надзор рада органа јавне управе. Улога судова у односу према управи долази до изражаја током решавања управних спорова. Судо-ви су уједно надлежни и да врше двоструку конролу управе: контролу делатности и контролу аката управе.Положај и основне надлежности извршне власти и државне управе у Србији принципијелно се не разликују од положаја и надлежности извршне власти у другим европским земљама. Код једних и код других уочљиво је јачање извршне власти у односу на законодавну власт, као и тенденција „владавине декретима”. Србија је земља невелике демократске традиције, у којој је парламент увек имао другоразредну улогу, а судска власт је пречесто била изложена мешању и притисцима извршне власти. Подели власти на законодавну, извршну и судску, демократизацијом, децентрализацијом и деконцентрацијом све више се супротставља новонастали феномен огледан у тзв. новој форми власти, а то је управна власт. Принцип поделе власти, мада је уставно био гарантован, никада није ефективно спроведен у пракси. Јака извршна власт, утврђивање политика од стране Владе, њихово спровођење без ефективне контроле од стране Парламента и јавности и „управљање декретима” могу, у појединим периодима, да убрзају пожељне (рецимо, реформске) друштвене процесе, али и оне који су непожељни за проевропски развој Србије. У условима када Народна скупштина једва да ефективно спроводи контролу извршне власти, а судска власт је и даље у доброј мери под њеном контролом, док је део државних службеника фактички експонент интереса политичких странака, превелика концентрација моћи у извршним органима може да доведе, и у пракси доводи, до измештања моћи из институција система, па и саме Владе у политичке странке или друге центре моћи. Теоријски концепт јавне управе као система социјалне регулације подразумева да се активностима управе у регулацији друштвених процеса не приступа као владању људима, већ као процесу легитимног утицаја на понашање људи према унапред постављеним стандардима. Према становишту које преовлађује у нашој правној теорији, управна функција се дефинише као управна власт. Међутим, колико су ауторитативни теоријски модел управе, као и уставна и законска овлашћења која из њега произилазе били

препрека и сметња Србији на путу социјалног и економског опоравка, веома се јасно види из документа Владе Србије под називом Стратегија реформе државне управе у Републици Србији (октобар 2004.) у којем се, између осталог, истиче да у области управе постоје "трендови који се не могу избећи", а међу којима посебно спада и "промена схватања" у смислу да је управа јавни сервис грађана, а не инструмент власти.Реформа државне управе не подразумева само спровођење реформе законодавног оквира, већ и начин вођења укупне, као и секторских јавних политика. Под појмом јавних политика (public policy, енгл.) подразумева се подстицање активног укључивања грађана, стручне јавности и невладиног сектора у процесе осмишљавања стратегија, предлога законских промена те унапређење праксе и доношења одлука које потичу демократски развој. Свака одговорна влада своје јавне политике заснива на детаљним анализама и подацима. Успостављен систем и редован процес анализе утицаја мера јавних политика доприноси повећању транспарентности рада Владе, креирању ефикаснијих и ефективнијих мера, односно бољем распоређивању расположивих средстава и капацитета.

8. Државна и/или јавна управаНазив „државна управа” је први пут употребљен у Немачкој половином XIX века. Државна управа према свом првобитном концепту представља органе и организације чије деловање почива на државном монополу извршавања закона. Стога је доминација принуде кључна за њено тумачење. Државна управа представља скуп органа и организација које представљају „оперативни, неполитички и чисто стручни део извршне власти,” тј. скуп органа и организација који припадају државном апарату. Њен основни задатак представља спровођење закона уз пуно поштовање људских права и слобода. Државна управа у организационом смислу обувхата органе управе и управне организације као основне организационе облике у оквру државне стурктуре којима је обављање управних и сличних послова основна делатност. У англосаксонској, француској и немачкој стурчној литератури користи се израз јавна упарва – јер се у овим земљама вршење управних активности не схвата искључиво као вршење управне власти, већ и као обављање других делатности које немају ауторитативна обележја. У овим земљама јавна управа (јавна администрација) у првом реду, означава стручни део државне управе, организације која се разликује од тзв.пословне управе привредних корпорација али и недржавне вршиоце управе, јавне установе и јавне агенције а често и локалну самоуправу на пример општине и друге територијалне заједнице јавног карактера. Деф.јавна управа је део шире области управног деловања чији су основни приницпи применљиви на све велике органиазције како државне тако и приватне (недржавне). Према нашим прописима и према неким ставовима наше правне доктрине израз државна управа често се не одређује само у организационом смислу већ се овај израз понекад ондоси и на послове које обављају органи управе тзв.послови државне управе.

Под положајем управе уопште подразумева се место управе у политичком и уставном систему док се под улогом управе уопште подразумева укупност основних задатака и послова које управа обавља и који пре свега происитичу из закона и устава.Пошто је напуштен принцип јединства власти и скупштинског система, положај и улога управе сада се дефинишу полазећи од принципа поделе власти, парламентаризма и политичком плурализма.Законима којима се одређују положај и улога управе ближе се одређују односи управе а)према дугим државним органима (нпр.према скупштини и влади), б) према дугим државним органима (њихови међусобни односи) ц) према органима правосуђа д) према органима локалне самоуправе и е) према другим сујбектима (на пример грађнима, предузећима, невладиним и др организацијама. Управне послове могу вршити и одређени недржавни субјекти под условом да су им законом поверена посебна јавна овлашћења. Када у оквиру јавних овлашћења постоје овлашћења за вршење управне делатности, та се овлашћења називају управна јавна овлашћења. Управна јавна овлашћења представљају посебна законом поверена јавна овлашћења недржавним субјектима да у обављању своје основне привреде (на пример у области ПТТ саобраћаја, електропривреде, шумарства итд) или друге друштвене делатности, могу користити и одређена управна овлашћења.Управна овлашћења којима могу располагати недржавни субјекти најчешће су овлашћења да решавају у управним стварима о правима и обавезама неког лица као и да воде јавну евиденцију на пример о корисницима услуга.

10. Модели евалуације јавних политика

a) Класичне теорије јавне управеВелики економски бум с краја XVIII века, подстакнут географским открићима и индустријском револуцијом, одразио се и на структуру организације управе. Незаустављиви развитак капитализма условио је настанак нове теорије државе и права, што је значајно утицало и на промену статуса управе у промењеним друштвеним околностима.Прве теоријске концепције јавне управе су полазиле од научне организације рада, тј. научног управљања (scientific management). Ове теорије су управу сводиле на питање утврђивања одређених техника и метода организовања, изједначавајући притом начин управљања у предузећима и органима управе. Оне су се заснивале на операционализацији “техничког оптимума”, односно одређивању стриктних радњи, трошкова, времена и количине рада у организацијама. Теорија Фредерика Тејлора, утемељивача научног управљања, почив на томе да је неопходно обезбедити максимални просперитет како послодавца, тако и сваког запосленог. Тејлор утврђује четири начела управљања:1. развијање науке о раду (стварање система организованог знања);

2. успостављање склада у групном деловању;3. постизање што бољих резултата уз мањи обим улагања ;4. научни одабир и развој запослених, њихово стално образовање и успостављање непрестане и тесне сарадње између послодавца и запосленогТеорија научног менаџмента Фредерика Тејлора, изазвала je бројне критике бихевиориста, али и савремених теоретичара јавне управе, првенствено из разлога занемаривања потреба, мотива и унутрашњих психичких процеса запослених. Велику популарност и примену ових идеја Тејлор је доживео 1912. године, након излагања пред Посебним одбором Представничког дома Конгреса Сједињених Америчких Држава.Лутер Гулик је, недовезујући се на теорију научног менаџмента, одредио јавну управу као комплекс појединачних делатности планирања, усмеравања, контролисања, оцењивања и поновног усмеравања. Ипак, Гулик сматра да управне активности не могу бити сведене искључиво на збир појединачних делатности, а ради бољег рада органа управе предлаже начело департментализације (према функцијама, корисницима и месту). Департментализација према функцијама, као кључни облик прерасподеле управних активности помогла би да се избегне преклапање и дуплирање одређених делатности. Гулик, такође инсистира на ефикасном споровођењу уп- равних циљева, наводећи да власт мора играти позитивну улогу у друштву. Приватни захтеви се морају обрађивати као јавно добро, док извршни ниво власти мора спроводити политику коју претходно утврде законодавни органи. Ипак, Гулик истиче да је неопходно очување хијерархијске контроле и консолидације свих нивоа извршне власти. Сарадња између различитих нивоа власти подразумева, истиче Гулик, и расподелу управних послова. Међутим, он не поставља питање о укључености запослених у управи у политички живот. Напротив, он истиче да то не треба избегавати, већ да је неопходно подстицати професионализам у организацијама управе. Гулик своју анализу јавне управе заснива на методолошким постулатима утврђивања основних начела деловања управе са циљем постизања њене појачане ефикасности и делотворности. Стога и његово пои-мање извршне власти подразумева чврсту координацију активности и вертикалну структуру ауторитета. Гуликов концепт је на одређен начин “људскији” у односу на Тејлоров, али и даље почива на строгој хијерархији и централизацији.Макс Вебер је управу сматрао рационализованим апаратом у коме раде професионалци. Његово „идеално типско” схватање управе, коју изједначава са бирократијом, полази од неопходности постизања високог степена ефикасности и рационализације њеног деловања. У оквиру тако осмишљених управних организација нео- пходна је, наводи Вебер, директна контрола ефеката и делатности управе. Стога сви управни послови захтевају овај тип бирократије. Начела идеалног типа бирократије би, према Веберу, представљали: задовољство лидера, функционални дистрикти и области са ауторитетом и санкцијама, хијерархија, индивидуализам, рад управе на основу јасних правних документа и директна контрола. Анализирајући могуће изворе ауторитета, Вебер наводи постојање рационалног,традиционалног и харизматског ауторитета. У складу са овом класификацијом ауторитета, Вебер, разликује три облика власти. Он такође истиче да су

основни чиниоци радног односа у органима управе субординација, уговорна основа, професионалне квалификације, плата и пензиона права, те могућност унапређења унутар организације. Следећа табела пореди бирократски и постбирократски модел јавне управе:Анализу класичних теорија јавне управе је немогуће извршити без осврта на дело Студија о јавној управи Вудроу Вилсона, која је обављена 1887. године. Вилсон описује јавну управу као академску дисциплину у настанку и истиче да је приоритет политичких наука да се усредсреде на овај битан сегмент извршне власти. Он истиче да је неопходно што више пажње посветити ефикасности рада, односно постизању боље продуктивности (са што мање уложеног напора постићи што боље резултате). За разлику од Лутера, Вилсон се залагао за јасну разлику између сфера политике и управе.

б) Бихевиористичке теорије јавне управеНакон појаве и развоја научног менаџмента дошло је, између два светска рата и до рађања новог оквира теорија у управи. Још увек се у овом раздобљу преплићу теорије науке о организацији и управљању са теоријама јавне управе. Услед постепеног напуштања поимања круте и централизоване управне организације долази до усредсређивања на понашање запослених. Такође, у средиште пажње теорија управе долази и морал, етика, човек као социјална личност у интеракцији са другима, организационо груписање појединих склоности људи, предвиђање понашања, сукоби и могућности поделе ауторитета. Са циљем проучавања понашања људи у организацији, њихове мотивисаности и међуљудских односа, Елтон Мејо врши прва емпиријска истраживања у овој области и уводи притом нове технике. Он се у овим истраживањима користио интервјуима, анкетама и посматрањима. Поред оцењивања продуктивности запослених, Мејо се бавио и мерењем учинка управних организација.Мери Паркер Фолет је у својим истраживањима указивала на развој групних процеса. Она истиче да је група срж друштвених активности, док је примарни циљ организације координација активности са циљем постизања пуног организационог и функционалног јединства група. Такође, она истиче и да се организациона и функционална контрола морају заснивати на знању и праву. Стога се вођење у организацији мора одвијати у светлу широког учешћа појединаца и група. Указујући да се друштвени интерес мора схватити као интерес група (а не појединаца), Мери Паркер Фолет истиче да се оквири моћи и контроле запослених од стране лидера морају заснивати на владавини права, планирању и стварној демократији.Бихевиористичке теорије јавне управе су пренаглашавале улогу појединаца и група, не увиђајући притом суштинску сложеност и вишедимензионалност окружења, вишеслојност управних организација, као и економске, демографске, природне, технолошке и друге друштвене чиниоце.в) Савремене теорије јавне управеСавремене теорије јавне управе чине системска (Честер Бернард), политиколошка (Херберт Сајмон) и еклектичка теорија (Двајт Валдо). Честер Бернард је своју теорију

усмерио на анализу управе као комплекса формалних организација. У том контексту, он истиче неопходност уговорних обавеза између организација и запослених. Такође указује и на то да систем јавне управе мора задовољити индивидуалне мотиве и тежње, са циљем постизања одређених организационих циљева. Он даље истиче и чињеницу да комуникација унутар организације има кључну улогу, јер олакшава ауторитету доношењеодређених одлука. Укратко, Бернард посматра управну организацију као сложен систем формалних организација који је подложан различитим спољним и унутрашњим утицајима. Херберт Сајмон у својим теоријским разматрањима јавне управе указује на неопходност установљавања науке о управи, као посебне научне дисциплине која би се издвојила из области правних наука (управно право). Сајмон такође инсистира на начелу индиви-дуалног одлучивања у оквиру управних организација и указује на неопходност раздвајања политике и администрације.Двајт Валдо је један од привих утемељивача дисциплине под називом ”историја јавне управе”. Његове анализе, поред критике класичне парадигме јавне управе, садрже и осврте на њен савремени развој. За разлику од других савремених теоретичара, Валдо не истиче разлику која постоји у односу јавна управа – политика. Шт више, он инсистира на сарадњи управног сектора и одређених политичких чинилаца. Оштро се залажући за сасвим нову јавну управу Валдо истиче да се из њене раније историје могу уочити позитивна искуства на основу којих се она може засновати. Он даље покушава да помири управу као науку и вештину, истичући притом њену практичну страну. Битно је напоменути и Валдов напор за установљење упоредних система јавне управе, још једне управне дисциплине у оквиру које би се изучавао однос управе и друштва поређењем Западних и других модела управе.Гај Питерс и Џон Олсен су половином протекле декаде установили нови приступ у проучавању јавне управе. Они су путем „учења из искуства“ (lessons from expеrience) покушали да повежу теорију о управи и практична достигнућа. Њихова метода има своје корене у Валдовим делима, али носи и нови квалитет који се односи на одређивање четири типа реформи управних система (флексибилне, тржишне, партиципативне и дерегулативне реформе). Стога се значај ове двојице теоретичара огледа управо кроз нови приступ проучавања реформи јавне управе у земљама Запада, који подразумева „образовање у стварим демократијама ... и учење из искуства деловања наведених система у пракси.”

16. Osnovne prepreke u obezbedjivanju vladavine prava

Pravni okvir je važno oruđe za upravljanje društvenim romenama i obuhvata kako sferu donošenja zakona i drugih propisa, tako i njihovu primenu i nadzor nad primenom. Samo na ovaj način stvara se atmosfera zakonitosti i vladavine prava. Regulatorna reforma mora biti deo reforme državne uprave. Reformski proces treba da sadrži kako deregulaciju tako i bolju regulaciju da bi se ostvarivanje javnog interesa osiguralo na kvalitativno višem nivou, shvatajući upravu kao sevis građana. Deo ove reforme je i prenos regulatornih mehanizama sa organa državne uprave entralnog nivoa na lokalnu samoupravu (deregulacija).

Teškoće na putu uspostavljanja vladavine prava:- U pseudodemokratijama nema osnova za uspostavljanje sistema vladavine prava (pravne

države)- Sporo, necelovito i nekvalitetno formiranje normativnog okvira i normativne matrice;- Duboke pravne, legalističke insuficijentnosti u stvaranju, primenjivanju i nadzoru, u

svim granama vlasti;- Nedovoljna stručna osposobljenost, prikladno profiliranje (promocija i put karijere) i

razvijena svest o etici ljudi koji se bave javnim poslovima.

17.Promene u društvu i u javnoj upravi

Promene u društvu i u javnoj upravi: Što se tiče raspodele vlasti, Srbija, odnosno bivša Jugoslavija, je do poslednje decenije XX veka bila jedna od retkih zemalja komunističkog sistema koja je imala široko razvijenu decentralizaciju vlasti. Međutim, poslednjih desetak godina prošlog veka dolazi do sve veće centralizacije i sužavanja ovlašćenja teritorijalnoj autonomiji i lokalnoj samoupravi. U periodu nakon donošenja Ustava Srbije 1990. godine dolazi do napuštanja tradicionalnih vrednosti srpske uprave. Centralizacija umesto decentralizacije, politički voluntarizam umesto legalizma i permanentno potcenjivanje značaja i uloge državne uprave. Nova demokratska Vlada u Srbiji formirana januara 2001. godine istakla je reformu državne uprave, njenu modernizaciju i prilagođavanje standardima Evropske Unije kao jedno od bitnih polja svog budućeg delovanja. Međutim, nije bilo vidljivih rezultata na ovom planu, reforme koje su započete bez jasno postavljenog institucionalnog okvira za njihovo sprovođenje, bez političke volje da se učini stvarni napor kako bi se doneo novi Ustav, bez donošenja strategije reforme državne uprave kao dokumenta koji treba da bude polazna osnova za sprovođenje reformi, bez stvaranja pravnog okvira za reformu, bez shvatanja da zaostajanje sa promenama u ovoj oblasti predstavlja ozbiljnu opasnost za uspešnu implementaciju reformi u ostalim oblastima i, konačno, uz prisustvo jako izraženog nepoverenja i animoziteta prema celokupnom zatečenom sastavu državne uprave, uz zamenu najvećeg dela postojećih kadrova na svim višim položajima u upravi novim mladim ljudima bez imalo prethodnog iskustva sa funkcionisanjem državne uprave, takve reforme su objektivno posmatrano imale male šanse da uspeju. Najzad, Nova Vlada formirana marta 2004. godine, nema dilema o neophodnosti brzom, ali osmišljenom pristupanju reformama celokupne državne uprave, a potreba za usvajanjem strateškog okvira reforme priznata je od strane svih glavnih političkih snaga u Srbiji.

18. Savremeni načini finansiranja javne uprave

Savremeni načini finansiranja javne uprave: Zajedno sa prenošenjem nadležnosti lokalnoj samoupravi neizbežno je definisati izvore sredstava iz kojih će lokalna samouprava finansirati obavljanje prenetih poslova. Koraci u pravcu decentralizacije zahtevaju u isto vreme krupne promene u sistemu javnih prihoda i sistemu finansijske ravnoteže, ali takođe i preduzimanje mera

usmerenih ka ograničenju rizika od prezaduženosti lokalne samouprave, od narušavanja ukupne budžetske ravnoteže na nivou države i dr. Kada se govori o materijalnim pretpostavkama decentralizacije, posebno devolucije vlasti, kao nezaobilazno se postavlja pitanje lokalne svojine. Istovremeno sa prenošenjem nadležnosti lokalnoj samoupravi, neophodno je ne samo omogućiti joj određene lokalne prihode, već i sopstvenu svojinu, kao uslov za obavljanje javnih poslova. Jedan od osnovnih izazova u sprovođenju procesa decentralizacije je postojanje odgovarajućeg nivoa osposobljenosti organa lokalne samouprave da samostalno preuzimaju vršenje novih nadležnosti Materijalna osposobljenost se obezbeđuje:• izbalansiranom teritorijalnom organizacijom države, vodeći računa o veličini, strukturi i kapacitetima opština i gradova koji se obrazuju;• procesom fiskalne decentralizacije koji treba da ide uporedo sa decentralizacijom poslova,• stvaranjem ustavnopravnih i zakonskih osnova za postojanje sopstvene svojine lokalne samouprave, pre svega svojine na nepokretnostima

19 .Smisao fiskalne decentralizacije

Fiskalna decentralizacija utiče kako na izbor i kvalitet javnih izdataka, tako i na sredstva za njihovo finansiranje. Lokalnim vlastima u zemlji mora da bude omogućeno da svoje institucionalne strukture izgrade na način koji će ih, u punoj meri, činiti odgovornim za fiskalne odluke koje donose• Alokativna funkcija nameće potrebu da se lokalnim nivoima vlasti u zemlji dozvoli da vode takvu fiskalnu politiku koja će najbolje odgovarati interesima i potrebama njihovih rezidenata. Pokušaj da se povećaju poreske stope u jednoj jurisdikciji imao bi za posledicu seljenje rezidenata u druge jurisdikcije.• Decentralizovana vlast može biti bolje i potpunije informisana o potrebama pojedinaca, što može doprineti boljem kvalitetu zadovoljavanja javnih potreba.• Usluge na lokalnom nivou je jevtinije - opšti troškovi i troškovi kontrole su niži.• Fiskalna decentralizacija dovodi poresku administraciju u neposredniju vezu sa obveznicima, čime se podstiče njihovo učešće u upravljanju javnim rashodima.• Decentralizacija pruža mogućnost lokalnim vlastima da preuzmu odgovornost ne samo za svoj ekonomski, već i ukupni društveni razvoj.Principi fiskalne decentralizacije(1) Potreba za jasnim definisanjem funkcija i odgovornosti raznih nivoa vlasti u zemlji(2) Merenje autonomije koju lokalna vlast ima na prihodnoj i rashodnoj strani.(3) Uspostavljanje odgovarajućih institucija

Tokom 2005. godine je, uz aktivno učešće Ministarstva finansija, Ministarstva obrazovanja, SKGO i predstavnika lokalnih vlasti, međunarodnih fondacija, stranih i domaćih stručnjaka, pripremljen nacrt Zakona o finansiranju lokalne samouprave. Zakon o finansiranju lokalne samouprave usvojen je u julu 2006. godine. Njegova direktna i celovita primena od ključnog je

značaja za efektivno vršenje vlasti na lokalnom nivou i efikasno sprovođenje lokalnih politika. Rešenja ovog zakona obezbeđuju lokalnim vlastima veću finansijsku autonomiju, jer im se osiguravaju izvorni prihodi, pravo da utvrđuju stope pojedinih davanja i da samostalno ubiraju ova sredstva. S druge strane, Zakon objektivizira i uvodi važne standarde pravednosti u raspodelu sistema državnih davanja kao drugog izvora lokalnih budžeta, jer precizno uređuje visinu državnih davanja, visinu sredstava iz Fonda za ujednačavanje, kao i kriterijume po kojima se ova sredstva raspodeljuju. Na ovaj način se ograničavaju politizacija i voluntarizam u raspodeli sredstava, ukida se suštinska finansijska zavisnost lokalnih od centralne vlasti i otvara se mogućnost da lokalne vlasti mogu finansirati realizaciju prenetih nadležnosti, što je jedan od važnih standarda za koje se zalaže Evropska unija.

Razlozi za stimulisanje fiskalne decentralizacije:- politički razlozi- Ekonomski razlozi- Finansijski razlozi- Fiskalni razlozi- Međunarodni razlozi

Načela fiskalne decentralizacije: racionalnosti (4E), subsidijarnosti, jačanja teritorijalne međupovezanosti, odgovornosti, transparentnosti

Principi fiskalne decentralizacije:- Funkcionalne usaglašenosti (c/d) - Opavdanosti administrativnih asimetrija - Diverzifikovanosti fiskalnih osnova- Institucionalne uređenosti- Profesionalne osposobljenosti

Modeli fiskalne decentralizacije- Model fiskalne dekoncentracije - Model fiskalne decentralizacije- Model fiskalne devolucije- Model fiskalne delegacije

Pripadnost javnih prihoda na nacionalnom planu:- PDV, akcize, carine, porez na upotrebu, držanje i nošenje dobara i porez na premiju neživotnih osiguranja- Prihodi od republickih taksa, domenski prihodi, donacije, javni zajmovi- Pripadnost i raspodela javnih prihoda pokrajine i lokalne samouprave- Pokrajinske administrativne takse, prihodi od aktivnosti pokrajinskih organa i transferi iz budzeta

- Tri grupe javnih prihoda L.S.: izvorni, ustupljeni i dopunski javni prihodi

Izvorni i ustupljeni javni prihodi, L.S.- Izvorni prihodi: razne komunalne takse, naknade i prihodi po osnovu samodoprinosa- Ustupljeni javni prihodi (sistem zajednice prihoda) deo prihoda ostvarenih na njenoj

teritoriji po osnovu:a) poreza na prihode, b) poreza na imovinuc) porez na nasledje i poklon, d) porez na prenos apsolutnih prava, e) porez na zarade, f) naknade, g) prihodi od privatizacije,h) transferi iz budzeta Srbije

Lokalni nefiskalni javni prihodi: otvaranja mogućnosti javnog zaduživanja, koncesione naknade, prihodi po osnovi donacija, prihodi od opštinske imovine, prihodi od javnih komunalnih preduzeća, dopunski javni prihodi

20. Modaliteti finansiranja javne uprave

Dosledno modelima decentralizacije nadležnosti, razlikuju se tri osnovna modela fiskalne decentralizacije, i to:(1) Model prenošenja vlasti (eng. devolution) - uspostavljanje potpuno nezavisne lokalne vlasti, kojoj je data nezavisna jurisdikcija za uvođenje poreza i drugih fiskalnih dažbina potrebnih za finansiranje svojih funkcija. Puna fiskalna decentralizacija je tesno povezana sa konceptom demokratskog društva i efikasnošću javnog sektora.(2) Model dekoncentracije vlasti (eng. deconcentration) podrazumeva decentralizaciju državnih organa na centralnom nivou vlasti. Lokalnim ograncima centralnih organa vlasti nije obezbeđena nikakva samostalnost, za svaku odluku moraju da traže odobrenje od centralnog organa. Decentralizacija javnih javnih rashoda, a ne i javnih prihoda.(3) Model poveravanja (delegiranja) vlasti (eng. delegation) je kompromisan model fiskalne decentralizacije, između prenošenja i dekoncentracije vlasti. Lokalnim vlastima je povereno vršenje određenih javnih funkcija, koje su izloženi nadzoru od strane centralne vlasti koja, obezbeđuje određena finansijska sredstva za finansiranje Zakon o lokalnoj samoupravi predviđa da jedinici lokalne samouprave pripadaju određeni – izvorni (sopstveni) javni prihodi ostvareni na njenoj teritoriji i - ustupljeni javni prihodi, zajednički prihodi Republike i jedinice lokalne samouprave

(slajdovi prof Mijata)Osnovi finansiranja lokalne samouprave (prihodi) I- porezi: porez na dohodak građana 4,3% porez na imovinu 100,0% porez na nasleđe i poklon 100,0% porez na prenos apsolutnih prava 100,0% porez na fond zarada 100,0% porez na promet 17,5%

- takse lokalne komunalne takse 100,0% boravišna taksa 100,0% opštinske administrativne takse 100,0%

Osnovi finansiranja lokalne samouprave (prihodi) II- Ostali prihodi: naknade za korišćenje gradskog građevinskog zemljišta, naknade za

izgradnju, održavanje i korišćenje lokalnih puteva i ulica, naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora, prihodi od davanja u zakup, prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti, deo naknade od korišćenja rudnog blaga na teritoriji opštine, novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku (opštinski nivo), samodoprinos uveden za teritoriju opštine, novčana sredstva ostvarena od prodaje državnog kapitala javnih, preduzeća čiji je osnivač grad, odnosno opština, prihodi koje svojom deltanošću ostvare opštinski organi, prihodi po oisnovu donacija, naknada za zaštitu i unapređenje životne sredine

Finansiranje regionalnog razvoja- budžeta Republike Srbije- budžeta autonomnih pokrajina - budžeta grada Beograda- budžeta jedinica lokalne samouprave- pretpristupnih fondova EU- bespovratne razvojne pomoći međunarodne zajednice i - ostalih programa EU- razvojnih kredita međunarodnih finansijskih institucija i - poslovnih banaka- donacija, priloga i poklona pravnih i fizičkih lica- drugih izvora u skladu sa zakonom

= Izvor : Skripta iz javne uprave

21. Sadržaji unapređivanja lokalnog ekonomskog razvoja

Posto mi nije jasna razlika izmedju sadrzaji unapredjivanja i oblici podsticanja provericu na casu mada je po meni to ista stvar i isti je odgovor kao kod pitanja 22. Mada eventualno to moze da bude koliko se secam sa predavanja sve kao u narednom pitanju: kreiranje uslova za razvoj SME (small and medium enterprises – mala i srednja preduzeca), pomoc postojecoj privredi ali i ono sto je profesor pricao kulturni sadrzaji, socijalni ... kao motiv sveukupnog lokalnog razvoja. Sustinski to nema veze za ekonomskim razvojem ali ne moze da skodi da se pomene kroz odgovor jer otvara dosta mogucnosti za profesora da odrzi mini predavanje

22. Oblici podsticanja lokalnog ekonomskog razvoja

Lokalni ekonomski razvoj (LER) po definiciji svetske banke predstavlja je proces putem kojeg akteri u okviru malih i velikih gradova rade zajedno sa partnerima iz javnosti, iposlovnog i nevladinog sektora sa ciljem stvaranja boljih uslova za ekonomski rast i stvaranje radnih mjesta. Putem ovog procesa oni uspostavljaju i održavaju dinamicnu preduzetnicku kulturu i stvaraju novu zajednicu i poslovno blagostanje u cilju poboljšanja kvalitete života za sve u zajednici.1

Ideja LER-a se javila kada su lokalne vlasti shvatile da se kapital seli iz njihovih jurisdikcija sto utice na sve ekonomske parametre. Da bi to sprecili neohodno je da stvore povoljan ambijent da bi zadrzali postojece privredne aktivnosti i po mogucstvu ih unapredili i da stvore uslove za pokretanje novih. LER sustinski nastaje kao partnerstvo izmedju lokalne vlade i poslovnih interesa i interesa zajednice.

Potencijalne aktivnosti odnosno oblici podsticanja lokalno ekonomskog razvoja su razne od biznis inkubatora, subvencija, nepovratnih kredita itd. preko rada na infrastrukturi da bi se stvorila odredjena prednost za privlacenje investicija. Takodje poreske olaksice, izuzeca od nekih lokalnih taksi mogu da budu stimulansi. Pored navedenog edukacija, pomoc i savetodavne aktivnosti mogu da budu od pomoci za LER.

Za praktican primer LER-a mozete pogledati plan LER-a opstine Novi Beograd

http://www.novibeograd.rs/dokumenti/StrateskiplanNBG.pdf

1 http://siteresources.worldbank.org/INTLED/552648-1107469860149/22262566/led_pamphlet_local.pdf

23. Razlozi nedovoljne efektivnosti reformi javne uprave

Prvi problem koji se javlja je ko uposte treba do sprovodi reforme odnosno koja ministarstva treba da budu ukljucena. Srbija je specificna po tome sto se za razliku od drugih zemalja gde se reforme sprovode saradnjom ministarstva pravde, unutrasnjih poslova i dr. Kod nas ministarstvo za lokalnu samoupravu i drzavnu upravu samo sprovodi reforme tj. ono se “samoreformise”. Na predavanju je cesto professor pricao o tom nedostatku sinergije medju ministarstvima. Sustinski

i

21. Sadržaji unapređivanja lokalnog ekonomskog razvoja

Posto mi nije jasna razlika izmedju sadrzaji unapredjivanja i oblici podsticanja provericu na casu mada je po meni to ista stvar i isti je odgovor kao kod pitanja 22. Mada eventualno to moze da bude koliko se secam sa predavanja sve kao u narednom pitanju: kreiranje uslova za razvoj SME (small and medium enterprises – mala i srednja preduzeca), pomoc postojecoj privredi ali i ono sto je profesor pricao kulturni sadrzaji, socijalni ... kao motiv sveukupnog lokalnog razvoja. Sustinski to nema veze za ekonomskim razvojem ali ne moze da skodi da se pomene kroz odgovor jer otvara dosta mogucnosti za profesora da odrzi mini predavanje

22. Oblici podsticanja lokalnog ekonomskog razvoja

Lokalni ekonomski razvoj (LER) po definiciji svetske banke predstavlja je proces putem kojeg akteri u okviru malih i velikih gradova rade zajedno sa partnerima iz javnosti, ?poslovnog i nevladinog sektora sa ciljem stvaranja boljih uslova za ekonomski rast i stvaranje radnih mjesta. Putem ovog procesa oni uspostavljaju i održavaju dinamicnu preduzetnicku kulturu i stvaraju novu zajednicu i poslovno blagostanje u cilju poboljšanja kvalitete života za sve u zajednici.?

Ideja LER-a se javila kada su lokalne vlasti shvatile da se kapital seli iz njihovih jurisdikcija sto utice na sve ekonomske parametre. Da bi to sprecili neohodno je da stvore povoljan ambijent da bi zadrzali postojece privredne aktivnosti i po mogucstvu ih unapredili i da stvore uslove za pokretanje novih. LER sustinski nastaje kao partnerstvo izmedju lokalne vlade i poslovnih interesa i interesa zajednice.

postoji veliki broj razloga za nedovoljnu efektivnost reformi javne uprave i oni su ogledaju kroz sledece neispunjene elemente:

Decentralizacija – prenosenje poslova iz nadleznosti drzavnih organa u u nadleznosti lokalne samouprave i drugih automonih (nedrzavnih) ustanova. Decentralizacija moze biti funkcionalna i teritorijarna.

Potencijalne aktivnosti odnosno oblici podsticanja lokalno ekonomskog razvoja su razne od biznis inkubatora, subvencija, nepovratnih kredita itd. preko rada na infrastrukturi da bi se stvorila odredjena prednost za privlacenje investicija. Takodje poreske olaksice, izuzeca od nekih lokalnih taksi mogu da budu stimulansi. Pored navedenog edukacija, pomoc i savetodavne aktivnosti mogu da budu od pomoci za LER.

Za praktican primer LER-a mozete pogledati plan LER-a opstine Novi Beograd

http://www.novibeograd.rs/dokumenti/StrateskiplanNBG.pdf

23. Razlozi nedovoljne efektivnosti reformi javne uprave

Prvi problem koji se javlja je ko uposte treba do sprovodi reforme odnosno koja ministarstva treba da budu ukljucena. Srbija je specificna po tome sto se za razliku od drugih zemalja gde se reforme sprovode saradnjom ministarstva pravde, unutrasnjih poslova i dr. Kod nas ministarstvo za lokalnu samoupravu i drzavnu upravu samo sprovodi reforme tj. ono se “samoreformise”. Na predavanju je cesto professor pricao o tom nedostatku sinergije medju ministarstvima. Sustinski postoji veliki broj razloga za nedovoljnu efektivnost reformi javne uprave i oni su ogledaju kroz sledece neispunjene elemente:

Decentralizacija – prenosenje poslova iz nadleznosti drzavnih organa u u nadleznosti lokalne samouprave i drugih automonih (nedrzavnih) ustanova. Decentralizacija moze biti funkcionalna i teritorijarna.

Depolitizacija – eliminacija stranacke pripadnosti kao glavni a cesto i jedni kriterijum vodjenja kadrovske politike.

Profesionalizacija – povezano sa prethodnim gde se uporedo sa depolitizacijom radi na profesionalizaciji javne uprave. Osnova su ustanove koje bi edukovale za javnu upravu i

Depolitizacija – eliminacija stranacke pripadnosti kao glavni a cesto i jedni kriterijum vodjenja kadrovske politike.

Profesionalizacija – povezano sa prethodnim gde se uporedo sa depolitizacijom radi na profesionalizaciji javne uprave. Osnova su ustanove koje bi edukovale za javnu upravu i edukacija edukatora. Moze da se spomene konstantno celozivotno ucenje kao nephodno u ovom procesu. Najvaznije javna uprava mora da regrutuje profesionalce adekvatnog znanja i iskustva kao elementarni uslov za kvalitetnu uslugu koju pruza.

edukacija edukatora. Moze da se spomene konstantno celozivotno ucenje kao nephodno u ovom procesu. Najvaznije javna uprava mora da regrutuje profesionalce adekvatnog znanja i iskustva kao elementarni uslov za kvalitetnu uslugu koju pruza.

Racionalizacije- ustede u svakom pogledu ali prvenstveno se odnosi na broj zaposlednih u javnoj upravi i na njihovu efikasnost i efektivnost.

Modernizacije – tehnicko-tehnoloska modernizacija je neophodna za kvalitetnije i brze usluge javne uprave.

24. Institucionalne i funkcionalne pretpostavke rada javne uprave

1. vladavina zakona (rule of law)

da postoji zakonska regulative ali i da se u praksi primenjuje a ne kao sada gde postupak traje po 20 godina....

2. otvorenost i javnost rada (openness and transparency)Prvenstveno se misli na javne nabavke a cilj je smanjenje korupcije.

3. odgovornost (accountability)Trenutno niko nema nikakvu odgovornost osim eventualno moralne sto je pod velikim znakom pitanja.

4. pravna sigurnost (reliability and predictability)

Povezano je sa vladavinom prava i pravnom drzavom a odnosi se najvise na invetitore i pitanja mobilnosti kapitala i sigurnosti koju osecaju. Medjutim u zemlji u kojoj je najveci duznik drzava i gde se ni sudskim putem ne moze ostvariti naknada tesko je priocati o pravnoj sigurnosti. Aktuelno je sada ovo ogranicavanje na 60 dana za rok placanja

Racionalizacije- ustede u svakom pogledu ali prvenstveno se odnosi na broj zaposlednih u javnoj upravi i na njihovu efikasnost i efektivnost.

Modernizacije – tehnicko-tehnoloska modernizacija je neophodna za kvalitetnije i brze usluge javne uprave.

5. efikasnost i efektivnost (efficiency and effectivity)

Efikasnost javne uprave se moze posmatrati kao i kod bilo kog drugog pravnog subjekta kroz odnos inputa (ulozenog) i output-a (rezultata), s’tim sto su ovde inputi porezi koji gradjani placaju a output usluge koje javna uprava pruza. Sustinski cilj je da se za inpute dobije 1.sto veci broj 2. sto je moguce kvalitetnijih output-a (usluga).

25. Elementi razvojne strategije javne uprave

PO MENI JE ISTO KAO I pitanje 23 samo je tamo pitanje sta nedostaje za razvoj javne uprave a ovde je sta treba da za razvoj javne uprave.

PO SLAJDU PROFESORA SA PREDAVANJA “Elementi razvojne strategije javne uprave“ su: decentralizacija depolitizacija profesionalizacija racionalizacija modernizacija

objasnjeno kod pitanja 23.

Reforma zakonodavnog okvira, kojom će se stvoriti pravni osnov za primenu i izgradnju navedenih principa početni je korak na putu sistematičnih promena, a permanentno praćenje efekata promene zakona, uz aktivno učešće svih relevantnih društvenih subjekata, predstavlja osnovni mehanizam koji obezbeđuje dinamičnost reformskog procesa i njegovo permanentno usklađivanje sa realnim potrebama, odnosno otklanjanje uočenih slabosti i nedostataka.

26.Insuficijentnos obrazovanja za rad u javnoj upravi?

24. Institucionalne i funkcionalne pretpostavke rada javne uprave

1. vladavina zakona (rule of law)

da postoji zakonska regulative ali i da se u praksi primenjuje a ne kao sada gde postupak traje po 20 godina....

2. otvorenost i javnost rada (openness and transparency)

Jedan od velikih probema koji koči modernizaciju javne uprave je uparvo insuficijentnost znanja za rad u javnoj upravi. U nedostatku obrazovnih kadrova, s tim što napomonjem da mi nemamo i nikada nismo imali uskospecijalizovane škole za javne administratore, dolazi do toga da mi imamo neiskusnu, amatersku, neodgovornu i neefikasnu administraciju, kakva karakteriše zemlje u tranziciji. Da bi se obezbedila realna i održiva javna administracija porebna je radikalna promena u sistemu opšteg i specijalizovanog obrazovanja. Ima nekoliko principa, čijom primenom bi javna administracija bila ‘osvežena’. To su sledeći principi: profesionalizacija(sve piše u sledećem pitanju), racionalizacija (procene vrednosti planiranih i ostvarenih rezultata službi, upotrebana vrednost institucija i organizacija, broj i kvalitet angažovanih kadrova, profila i osposobljenosti upravnih radnika), modernizacija (trajno važna i nezaobilazna predpostavka za svako savremeno društvo koje vidi budućnost, to predstavlja ubrzano reformisanje javne uprave, a imperative su efikasnost, ekonomičnost i efektivnost), depolitizacija(prevazilaženje autoritarnih sistema, u kojima je politika zasenila sve druge sadžaje javnog života, treba pronaći pravu meru zaštite javne uprave od političkog uticaja, kako bi ona bila neutralna i profesionalna). (nacionalni plan modernizacije javne uprave; ‘demokratija epizodna misterija’)

27.Značaj profesionalizacije javne uprave?

Profesionalizacija javne uprave podrazumeva utvrdjivanje sistema odabira i napredovanja upravnih kadrova, ali i tačno definisanje njihovih poslova. Sama profesionalizacija dovela bi do : promene shvatanja položaja i uloge javnih službenika i njihovog odnosa prema gradjanima; promene u sistemu opšteg i specijalizovanog obrazovanja i politici inovativnih dokvalifikacija, prekvalifikacija i sertifikacija; uvodjenje informacionih tehnologija; standardizovanje postupaka i procedura. Time bi se podstakla efikasnost javne uprave, garantovala bi se transparentnost i odgovornost kako u kreiranju normi, tako i u njihovoj implementaciji, stvoirio bi se nov i stimulativan sistem promocije i nadgradjivanje javnih službenika. Postizanjem navedenih stvari ubrzalo bi se prevazilaženje njenih improvizovanih rešenja, potisnuo neodgovornost prema institucijama koje zastupaju, kao i prema gradjanima koje neprofesionalno opslužuju, nedovoljno uvažavajući njihov novac i njihovo vreme. Mora se nastojati da javna uprava zadovolji potrebe gradjana, ali tako da društvo u celini ima korist od upravnih organizacija. Dobar odnos činovnoka

Prvenstveno se misli na javne nabavke a cilj je smanjenje korupcije.

3. odgovornost (accountability)Trenutno niko nema nikakvu odgovornost osim eventualno moralne sto je pod velikim znakom pitanja.

4. pravna sigurnost (reliability and predictability)

prema organizaciji podrazumeva i njihovu lojalnost. Treba se ugledati i na dobar i odgovoran biznis kao i na javno privatna partnerstva, gde bi se mogla ‘pozajmiti’ motivacija i iskustvo, tom komibinacijom onoga sto je najbolje iz dva sveta sa ciljem da se pruže što kvalitetnije javne usluge.(‘demokratija epizodna misterija’; ‘javna uprava i evropske integracije srbije’ fefa)

28. Organizacija javne uprave na nacionalnom nivou?

Suviše glomazan okvir javne uprave kroz istoriju upravnih organizacija je pokazalo loše rezultate i neefikasnost. Stoga se početkom sedamdesetih godina prošlog veka počinju primenjivati ‘recepti’ nauke o organizaciji i upravljanju. Novo vodjenje javnih politika uticalo je na reformaciju načela ‘uz što manje novca kvalitetnije usluge’. Nova potvrda značaja efikasnosti i delotvornosti upravnih organizacija dovela je do jačanja uloge javne uprave na nacionalnom nivou. Apstakujući iskustva drugih zemalja, pogotova zemalja u okruženju koje su takodje u tranziciji, može se zaključiti da su deregulacija, profesionalizacija, racionalizacija, efikasnost i delotvornost, javnost, odgovornost, nova etika činovništva, konkurencija i transparentnost, osnovne su odlike novog javnog menadzmenta. Javni menadzment (Public Management), predstavlja “srateško i taktičko planiranje, usmeravanje, koordiniranje, monitoring i kontrolu aktivnosti organizacija državne uprave i javnog sektora uopšte” (Dragoljub Kavran ‘Javna uprava

: reforma, edukacija, trening”). Ovu delatnost vrše javni menadzeri i neposredno su odgovorni za postizanje odredjenih rezultata, kao i za efikasnost i delotvornost delovanja organa javne uprave. Osnovu javnog upravljanja predstavlja upravljanje ljudskim resursima, tj. način zapošljavanja, odabira, prijema, socijalizacije, usmeravanja, prilagodjavanja i napredovanja upravnih kadrova. Važno je napomenuti da je ovde reč o specijalizovanju upravnih kadrova koje se neprestano mora ‘osvežavati’ putem odredjenih specijalističkih kurseva, seminara i drugih obrazovnih sadržaja. Podstiče se viši stepan učešća gradjana u vršenju upravnih poslova.-Deregulacija, predstavlja obustavljanje odredjenog broja propisa i pravila, čime se podpomaže boljem radu uprave.-Profesionalizacija uprave podrazumeva utvrdjivanje sistema odabira i napredovanja upravnih kadrova, ali i tačno definisanje njihovih poslova.

Povezano je sa vladavinom prava i pravnom drzavom a odnosi se najvise na invetitore i pitanja mobilnosti kapitala i sigurnosti koju osecaju. Medjutim u zemlji u kojoj je najveci duznik drzava i gde se ni sudskim putem ne moze ostvariti naknada tesko je priocati o pravnoj sigurnosti. Aktuelno je sada ovo ogranicavanje na 60 dana za rok placanja

5. efikasnost i efektivnost (efficiency and effectivity)

-Racionalizacija uprave podrazumeva smanjenje broja upravnih organizacija, njihovih troškova, kao i broja zaposlenih. Odustajanje od klasičnog budzetiranja i odredjivanja troškova ‘odozdo-na gore’ predstavlja ključnu odluku budzetiranja u okviru novog javnog menadzmenta.-Efikasnost javne uprave podrazumeva brzinu i tačnost postizanja upravnih ciljeva, a posebno u odnosu na uložena finansijska sredstva, upravne kadrove i opremu.-Javnost delovanja javne uprave podrazumeva dostupnost informacija o odredjenim pravnim propisima i mogućnost zaštite prava gradjana u odnosu sa upravom.-Legitimitet javnog uravljanja podrazumeva utemeljenje i valjanost delovanja uprave, tj. njenu opravdanost.-Konkurencija podrazumeva uvodjenje različitih subjekata koji će vršiti usluge u javnim sektoru. Konkurencija pospešuje smanjenje cena usluga, što odgovara korisnicima.-Učešće. Tokom delovanja neefikasne birokratije, gradjanima je bio ograničen i pristup kvalitetnim i tačnim informacijama.-Razvoj informacionih sistema podpomaže brže unošenje, sredjivanje i razvrstavanje podataka o gradjanima.-Decentralizacija. Približavanje uprave gradjanima doprinosi napuštanju visoko centralizovanih sistema. To podrazumeva spuštanje autoriteta.-Menadžerijalizam podrazumeva prihvatanje i primenu odredjene metodologije rada privatnog sektora u organima javne uprave.-Debirokratizacija podrazumeva uspostavljanje boljih odnosa javne uprave sa gradjanima i podstiče servisne funkcije javnog sektora. (‘javna uprava i evropske integracije Srbije”)

29.Pravci harmonizacije nacionalnih propisa i aquis communautaire EU?

Izuzetno je važno da se napravi akcioni plan i redosled usvajanja prava EU u svim oblastima. Zakonodavna strategija uzima oblik Nacionalnog programa za usvajanje acquis communautaire. Ova strategija održava prioritete i nacionalni intetes jedne zemlje. Zakonodavni zadaci se dele u kratkoročne (koji će se relizovati u narednoj godini) i višegodišnje (realizacija do pet godina). Takodje veoma bitno je i uspostavljanje političkih i institucionalnih kontinuiteta po pitanju pridruživanja EU. Sposobnost da se primeni acquis communautaire (ovaj izraz označava pravne tekovine EU, odnosno komunitarno pravo, u okviru kojeg su sadržana prava i obaveze zemalja

Efikasnost javne uprave se moze posmatrati kao i kod bilo kog drugog pravnog subjekta kroz odnos inputa (ulozenog) i output-a (rezultata), s’tim sto su ovde inputi porezi koji gradjani placaju a output usluge koje javna uprava pruza. Sustinski cilj je da se za inpute dobije 1.sto veci broj 2. sto je moguce kvalitetnijih output-a (usluga).

25. Elementi razvojne strategije javne uprave

članica EU. Svaka država čiji je cilj članstvo u EU mora prihvatiti odredbe osnivačkih ugovora i usvojiti acquis communautaire) zavisi i od sposobnosti javne uprave da preuzme odgovornost koje će kao buduće države članice imati. Iskustvo Makedonije sugeriše da je jaka politička i kadrovska podrška, najvažniji pravac u pripremi za članstvo u EU. Pravilan izbor ljudi kao i ulaganje u njih je investicija koja se u ovom procesu najviše isplati. Process integracije nije samo pitanje uskladjivanja pravnih propisa zemlje kandidata sa zakonima Evropske unuje. On takodje predpostavlja i obezbedjivanje delotvorne i uspešne primene zakona, kao i razvoj odgovarajućih struktura, kadrova i veština upravljanja. Izgradnja institucija u oblasti evropskih integracija podrazumeva stvaranje sistema upravljanja i obuke i opremanja širokog spectra službenika, nosilaca javnih funkcija i relevantnih činilaca privatnog sektora. Iako acquis communautaire ne sadrži poglavlje o državnoj upravi, snažna i efikasna javna uprava je veoma važan pravac u procesu pristupanja EU. Zemlje kandidati ne moraju samo da usvoje acquis, već i da ga primenjuju, a to znači značajna ulaganja u javnu upravu. Javna uprava je instrument putem kojeg država ispunjava svoje obaveze. Da bi bila delotvorna u demokratskom sistemu, neophodno je da ima sledeće pravce: odvajanje politike od uprave; razijanje lične odgovornosti državnih službenika; razumna mera sigurnosti posla, stabilnosti i nagradjivanja, kao i jasno utvrdjena prava i obaveze državnih službenika; zapošljavanje i napredovanje prema zaslugma. Proces evropske integracije je tesno povezan sa opštom reformom javne uprave i on i predvodi reformu javne uprave . Kako bi Srbija na nacionalnom planu uspešno sprovela process pristupanja EU, treba da se osloni na iskustva drugih zemalja i energično nastavi reformu i reorganizaciju javne uprave koja je glavni nosilac evropskih integracija.(‘javna uprava i evropske integracije Srbije’fefa; evropske povelje)

30. Načela evropske povelje o lokalnoj samoupravi?

Države članice Saveta Evrope, potpisnice ovog dokumenta smatraju da je cilj da se postigne veće jedinstvo članica u očuvanju i ostvaranju ideala i principa koji predstavljaju zajedničko nasledje. Jedan od metoda kojim se ovaj cilj može ostvariti je postizanje sporazuma na administrativnom planu; Lokalne vlasti su jedana od glavnih osnova svakog demokratskog sistema; Pravo je gradjana da obavljaju javne poslove, to je jedan od osnovnih demokratskih principa; Ova prava gradjani mogu ostvariti na lokalnom nivou; Kroz lokalne organe vlasti sa stvarnom odgovornošću se može obezbediti administracija koja je efikasna i bliska gradjanima; Očuvanje i unapredjivanje

PO MENI JE ISTO KAO I pitanje 23 samo je tamo pitanje sta nedostaje za razvoj javne uprave a ovde je sta treba da za razvoj javne uprave.

PO SLAJDU PROFESORA SA PREDAVANJA “Elementi razvojne strategije javne uprave“ su: decentralizacija depolitizacija profesionalizacija

lokalne samouprave u različitim evropskim zemljama je važan doprinos izgradnji Evrope zasnovane na principima demokratzacije i decentralizacije vlasti; Neophodno je postojanje lokalnih organa vlasti koji imaju demokratski konstituisana tela za očuvanje i širok stepen autonomije u pogledu svojih odgovornosti i sredstava koja su neophodna za njihovo ostvarenje. To su načela ove povelje. (Evropska povelja o lokalnoj samoupravi)

31. POZITIVNE I NEGATIVNE KORELACIJE GRAĐANA I UPRAVE- Uporedna iskustva lokalnih samouprava str. 259

Da bi se shvatio ambijent u kome opštine rade treba naglasiti koji su problemi koje opštinski organi rešavaju, u isto vreme i problemi građana Srbije.Najvažniji problemi su osiromašenje društva, privredna kriza i nezaposlenost, veliki broj izbeglica iz tri rata (Hrvatska, BIH i Kosovo), koji često oskudevaju u elementarnim potrebama (hrana, stan, odeća), nedostatak i neadekvatnost stanovanja (beskućništvo ili podstanarstvo), neadekvatna zdravstvena zaštita nedostatak lekova,smanjen prirodni priraštaj, povećana smrtnost, povećana zagađenja (bombardovanje), nesigurnost (kriminal), korupcija, loša saobraćajna infrastruktura, zastarelost i ruiniranje javnih zgrada i objekata. Svi ovi problemi koji su i najkrupniji problemi društva manifestuju se pre svega u opštinama. Opštine u Srbiji su dugo pokušavale da opstanu (minimalni budžeti, veliki dugovi i stalno rastuće obaveze), i da pomognu građanima da prežive.

32. OSNOVNI PRINCIPI ORGANIZACIJE I FUNKCIONISANJA LOKALNE SAMOUPRAVE – Demokratija epizodna misterija str. 358-361 Princip decentralizacije predstavlja jednu od ključnih predpostavki i vrednosti realne demokratizacije političkog, ekonomskog i pravnog sistema kroz promenu prirode odnosa različitih nivoa vlasti. Ovaj princip podrazumeva podelu vlasti između centralnih i užih teritorijalnih nivoa njene organizacije. Politika decentralizacije se manifestuje kroz sledeće komplementarne varijacije:a) Devoluciju vlastib) Dekoncentracija vlastic) Delegacija vlasti kao model pozicioniranja između devolucije i delegacije vlasti.

racionalizacija modernizacija

objasnjeno kod pitanja 23.

Reforma zakonodavnog okvira, kojom će se stvoriti pravni osnov za primenu i izgradnju navedenih principa početni je korak na putu sistematičnih promena, a permanentno praćenje efekata promene zakona, uz aktivno učešće svih relevantnih društvenih subjekata, predstavlja

Princip depolitizacije ima šire značenje i funkciju od stimulatora pravca, sadržaja i forme reformskog kursa modernizacije državne/javne uprave, od sistema arbitarne vlasti ka sistemu javnih usluga. Proces i uspeh depolitizacije državno/javne administacije zvisi od: stvaranja uslova za priklado obrazovanje različitih profila kvalitetnih upravnih radnika, visokog profesionalnog ranga, sa specijalizovanim zanimanjima, objektivna selekcija i izbor javnih činovnika i službenika, klasifikacija i sistematizacija radnih pozicija i objektiviziranje profesionalne promocije karijernih činovnika, zaštita državnih službenika od političkih pritisaka, u odnosu na uticajne centre političke i ekomomske moći, jasna podela između imenovanih i izbornih lica, zasnovana na prikladnim vrednostima i vrlinama takvih lica. Princip profesionalizacije kao osnov promena stanja stručno insuficijentne, neiskusne, amaterske, neodgovorne i neefikasne administracije predstavlja uslov bez koga se ne može zamisliti kvalitetno upravljanje u javnom sektoru. Da bi se obezbedio realni i održivi profesionalizam javne uprave potrebna je: radikalna promena u bitnim elementima njene organizacije i upravljanja: promena shvatanja položaja i uloge javnih službenika i njihovog odnosa prema građanima, promena u sistemu obrazovna (opšteg i specijalizovanog), dokvalifikacija, prekvalifikacija i sertifikacija, uvođenje novih informacionih tehnologija i standardizacija procedura i postupaka čime bi se podstakla efikasnost javne uprave, podigla svest i odgovornost državnih službenika, normirali poslovi, stimulativni sistem promocije i nagrađivanja javnih službenika. Princip racionalizacije kada je upitanju reforma javne uprave tiče se odnosa između ulaznih i izlaznih institucionalnih parametara, procene vrednosti planiranih i ostvarenih rezultata njenih službi, optimalnog korišćenja sredstava i administrativnog osoblja za postizanje programiranih cijeva. Na makroplanu postoji potreba da se stalno preispituje stepen komplementarnosti podeljene vlasti(zakonodavne, izvršne, upravne i sudske) njihovog rabngiranja, međusobnog prožimanja i specifične autonomnosti svake posebno. Na mikroplanu racionalizacija znači pitanje sklada između izvornih i prenetih nadležnosti i razvijenosti kapaciteta, da se ove druge mogu realizovati na kvalitetan način. Princip modernizacije treba da uskladi sve prethodno nabrojane principe. Zahtevi za ubrzanim reformisanjem državne/javne uprave svode se na s jedne strane na veću efikasnost, efektivnosti i ekonnomičnosti a s druge strane na iskrenu i odlučnu afirmaciju većeg učešća i uticaja građana u javnom životu. Proces modernizacije podrazumeva: modernizaciju potitičkog, ekonomskog i pravnog sistema. Razvoj informacione i komunikacione tehnologije stvara preduslove za

osnovni mehanizam koji obezbeđuje dinamičnost reformskog procesa i njegovo permanentno usklađivanje sa realnim potrebama, odnosno otklanjanje uočenih slabosti i nedostataka.

promene državne administracije i njenih odnosa sa javnošću. Podizanje profesionalnih učinaka i odgovornosti zaposlenih. Sa izrazitom efektivnošću i efikasnošču rada njenih predstavnika u svim sektorima vlasti i javnih službi zakonito se postavlja pitanje isplativosti, odnosno ekonomičnosti njihovih usluga, pa i traženja drugačijih rešenja. Ovo znači prilagođavanje sveukupnog socijetalnog ambijenta , klime i kapaciteta čitavog spektra komplementarnih sistem političkih strategija , pravne regulative i ekonomskih resursa i društvenih potreba i inicijativa. Knjiga – Uporedna iskustva državnih uprava-str. 117Princip organizacije javnih upravaOvaj princip se ostvaruju uz poštovanje principa zakonitosti što podrazumeva da stvaranje,promena i ukidanje državnih organa treba da se ostvari u skladu sa pravnim poretkom i da odstupanja u vršenju nadležnosti datih upravnim organima u odgovarajučim slučajevima treba da poštuju određene garancije, uspostavljenih u korist zainteresovanih strana. Javne uprave sastavljene u hijerarhijski određenih organa imaju svojstvo jedinstvenog pravnog lica odnosno: jedini su centar određivanja prava i obaveza građana. Na ovaj način je obuhvaćen princip decentralizacije(prenošenja visokog stepena nadležnosti javnim upravama na nižem stepenu teritorijalne organizacije) i decentralizacije (prenošenja visokog stepena nadležnosti nižim upravnim organima).Princip delovanja javnih uprava1.A) Institucionalna lojalnost ogleda se u dužnostima drugih uprava da poštuju legitimno vršenje

svojih nadležnosti, procenjivanje sveobuhvatnosti obuhvaćenih javnih interesa u obavljanju sopstvenih nadležnosti i konkretno onih čije je rukovođenje povereno drugim upravama, kao i davanje onih informacija drugim javnim upravama koje su potrebne za vršenje njihovih nadležnosti.

B) Saradnja i kordinacija 2. principi delovanja koji se tiču odnosa sa građanima u ovim principima nalazimo principe pružanja usluga građanstvu, otvorenost rada i ućešća:- da u svakom momentu mogu da se upoznaju sa stanjem u kome se nalaze procesne formalnosti pstupka u kome su u svojstvu zainteresovana strana i da dobiju kopiju dokumenata koju ti procesi sadrže.

- da znaju indentitet vlasti i personala iz službi javnih uprava pod čijom se odgovornošću sprovode postupci.- da dobiju overenu kopiju dokumenata koju predaju koju stavljaju na uvid sa originalima prilikom njihovog predavanja i podizanja, osim u slučajevima kada originali treba da se koriste u postupku- da koriste zvanične jezike na teritoriji svoje autonomne oblasti- da formulišu pritužbe i dostave dokumenta u bilo kojoj fazi postupka koja prethodi postupku saslušanja,a koja nadležni organ mora uzeti u obzir pri sastavljanju rešenja.- da ne predaju dokumenta koja ne zahtevaju norme primenjive na postupak o kome je reč, ili koja se već nalaze u posedu uprave koja sprovodi postupak- da dobije obaveštenje u vezi sa pravnim i tehničkim zahtevima koje važeće odredbe nameću projektima, postupcima ili zahtevima koje treba izvršiti.- pristup registrima i arhivima javne uprave- da se predstavnici vlasti i činovnici koji treba da im obezbede ostvarivanje njihovih prava i ispunjenje obaveza prema njima odnose sa poštovanjem i uvažavanjem- da zahtevaju odgovornost javnih uprava i zaposlenih koji im pružaju usluge- sve drugo što im pripada po Ustavu i zakonu.

33. Šta čini lokalnu zajednicu uspešnom?Lokalnu zajednicu uspešnijom čine pre svega:

1. Kvalitet i operaciona svrsishodnost lokalne uprave i administracije. To podrazumeva administrativnu produktivnost, smanjenje javnih rashoda, obezbeđenje transparentnosti u aktivnostima lokalne uprave, aktivno uključivanje građana i zajednice u lokalnu upravu i razvijanje efikasne kontrole i sistema ispravki. Zatim, bitnu ulogu ovde igra i borba protiv korupcije, dakle dovođenje korupcije u lokalnoj upravi na najmanji mogući nivo.

2. Odnos između lokalne uprave i garđana. Priznavanje činjenice da su građani klijenti lokalne administracije, u smislu da su korisnici javnih službi koje obezbeđuje lokalna vlast, a za koje oni plaćaju direktno ili indirektno preko taksi i poreza. Javna služba mora odgovarati zahtevima građana kao poreskih obveznika i korisnika ovih službi. Građani moraju biti zaštićeni od negativnih korelacija između cene i kvaliteta.

3. Prilagođavanje lokalne uprave i lokalne administracije zahtevima i uslovima ekonomskog razvoja i lokala i zemlje. To podrazumeva razuman balans između javnih i privatnih

sektora na lokalnom nivou i korišćenje metoda i pristupa privatnog sektora u lokalnom javnom menadžmentu. Takođe, to podrazumeva i visok stepen saradnje, partnerstva i razumevanja između svih nivoa uprave.

U cilju uspešnije lokalne zajednice potrebno je preduzeti sledeće korake:-Jasna zakonska razlika između odgovornosti centralnih i lokalnih vlada,-Jasna zakonska definicija ovlašćenja lokalne vlasti,-Ostvarivanje uslova za pravu decentralizaciju političkih, administrativnih i finansijskih, kao i povećanje domena ovlašćenja lokalne samouprave,-Pojačavanje samoupravnih kapaciteta: direktnom pomoći i podrškom države, razvijanjem samostalnih izvora prihoda i aktivnim traćenjem novih izvora finansiranja, obukom lokanih zvaničnika i administracije, stvaranjem većih i decentralizovanijih jedinica lokalne uprave, aktivnim korišćenjem udruženja lokalne uprave,-Naglašavanje uloge lokalnih uprava u okviru njihovih nadležnosti i resursa u ekonomskom razvoju lokalnih teritorija stvaranjem partnerskih odnosa sa privatnim sektorom,-Naglašavanje uloge i značaja neprofitnih organizacija za obavljanje upravnih aktivnosti,-Aktivnije učestvovanje građana u javnim poslovima,-Povećanje fikasnosti sistema lokalne administracije pomoću utvrđivanja i sprovođenja regionalnih planova, koordinacije opštinskih zadataka, poboljšanja isporuka javnih usluga i uvođenje funkcionalne integracije.

ŠTA ČINI LOKALNU ZAJEDNICU USPEŠNOM?

Svest o identitetuzajednice• Izbegavanje stvaranja iluzije o samodovoljnosti• Osposobljenost prepoznavanja viševrsnog identiteta• Znanje o realnim razvojnim stožerima, razvojna vizija• Konsolidovana strategij adugoročnog razvoja• Uspostavljanje sklada između funkcionalnih i teritorijalnih kapaciteta zajednice• Sinergija komplementarnih resursa, usklađenost razvojnih input-a i output-a

Spremnost za napuštanje lošeg nasleđa prošlosti

• Potiskivanje centralizma i centralizacije• Osujećivanje dominacije politike nad ekonomijom• Razbijanje simbiozestruktura partije i vlasti• Smanjivanje laicizma – jačanje profesionalizma• Racionalizacija mreže institucija i organizacija• Napuštanje nesklonosti promenama i modernizaciji

Privrženost više dimenzionalnoj saradnji• Saradnja vlasti i građana• Saradnja vlasti i opozicije• Saradnja vlasti, biznisa i sektora NVO• Saradnja država u “regionu”• Saradnja lokalne i centralne vlasti• Prekogranična saradnja opština/regiona• Saradnjasa EU – CoE – CLRAE• Saradnja sa supranacionalnim partnerima

Negovanje inkluzivnog patriotizma• Nasušni rast nataliteta• Otvaranje realne perspektive za mlade• Briga za stare i ranjive populacije• Smanjivanje nezaposlenosti• Borba protiv siromaštva• Sputavanje etničkih distanci i verskih netrpeljivosti• Obezbeđivanje rodne ravnopravnosti u svim sektorima

Zdravorazumske refleksije• Kvalitet ne javne službe i usluge• Promišljen urbanistički red• Konceptualizovani sadržaji kulture• Zdrava društvena sredina• Zdrava prirodna sredina

• Prepoznatljiv aposebnost

Podsticanje ekonomskog razvoja• Konsolidovanje primerene regulative• Korišćenje priznatih ekonomskih podsticaja• Razvijanje formi ekonomske revitalizacije• Formiranje regionalnih razvojnih agencija• Razvijanje i saradnja male, srednje i velike privrede• Formiranje konzorcijuma za strategijski razvoj lokalne zajednice• Formiranje departmana za lokalni ekonomski razvoj i istraživanje (LR&D)

34. PARAMETRI STICANJA I OČUVANJA INDETITETA LOKALNE ZAJEDNICE- Jačanje lolalne vlasti. Str. 400Regulisanje sistema lokalne samouprave je u nadležnosti Republike. Ustavom je određeno da lokalna zajednica – opština ima sledeća prava: da donosi planove razvoja, urbanističke planove, lokalne budžete i završne račune., uređuje i obavlja komunalne službe. Uređuje i održava gradsko građevinske lokacije i javni prostor.upravlja izgradnjom, upotrebom i održavanjem lokalnoh puteva, ulica i drugog javnog zemljišta od javnog interesa. Zadovoljava potrebe građana u oblasti kulture, obrazovanja, zdravstvene i socijalne zaštite brige o porodici, fizičke kulture i sporta, javnog informisanja, turizma i ugostiteljstva, unapređenja životne sredine i drugim oblastima od interesa za život građana. Sprovodi zakone, propise i druge opšte pravne akte Republike Srbije, čije je izvršenje povereno opštinama i izvršava sopstvene opštinske lokalne propise. Osniva organe, organizacije i službe za zadovoljenje opštinskih potreba i uređuje njihovu opštinsku organizaciju. Obavja i druge dužnosti predviđene ustavom, zakonom i opštinskim statutom.

35. Preduslovi jačanja lokalne demokratije

Lokalna samouprava je oblik ili način ostvarivanja tkz. Lokalne demokratije. Kroz nju se realizuje jedan od najvažnijih demokratskih principa, princip participacije, po kome građani imaju pravo da učestvuju u vođenju javnih poslova. Taj princip može da se najneposrednije ostvari upravo na lokalnom nivou vlasti, kroz ustanove lokalne samouprave. Stoga se i kaže da je lokalna samouprava „tlo na kome se dokazuje demokratija“ i da bez lokalne samouprave nema

prave demokratije, jer su suština demokratskog uređenja i koncepcija demokratije pre mogu ostvarivati na nivoima vlasti koji su bliži narodu.Lokalna demokratija je oblik participacije građana u vršenju vlasti, pravo stanovnika lokalne zajednice da autonomno vode javne poslove svoje zajednice putem ustanova lokalne samouprave. Prema načelu demokratskog uređenja priznaje se ideja lokalne autonomije i teži razvijanju interesovanja stanovništva za učešćem u vršenju vlasti

36. Ključne prepreke i nedostaci u vertikalnoj organizaciji (samo)uprave

Na osnovu precizno utvrđene vrste i obima poslova koje organ uprave obavlja moguće je utvrditi stvarno potreban broj zaposlenih. Da bi se potreban broj zaposlenih realno utvrdio, potrebno je u okviru svakog organa dati precizan opis poslova svakog radnog mesta, kako bi se moglo pravilno utvrditi koji se sve poslovi u okviru jednog radnog mesta zaista obavljaju. Ukoliko je ovaj proces praćen i podržan profesionalizacijom i modernizacijom državne uprave, moguće je postići podizanje kvaliteta usluga uz smanjenje broja zaposlenih, što konačno znači i uz smanjenje troškova za rad državne uprave.

37. Osnovne prepreke i slabosti u horizontalnoj organizaciji (samo)uprave

Postojeći organizacioni okvir državne uprave u Srbiji ne obezbeđuje u dovoljnoj meri poštovanje savremenih principa produktivnog delovanja institucija u javnom sektoru. Primer za to je trenutni način kreiranja radnog mesta (sistematizacija) koja se zasniva na uopštenim odrednicama poslova i zaduženja. U nekim slučajevima je čak teško pronaći odgovarajuće organizacione elemente koji bi objasnili trenutno stanje i procenili potrebe za daljim razvojem institucije. Zato je kao prvi korak u unapređivanju organizacionog okvira potrebno promeniti procedure u vezi sa sistematizacijom i organizacijom radnih mesta u organima uprave.

38. Kontrolni mehanizmi rada organa javne uprave

(1) interna kontrola, odnosno kontrola u toku samog proseca rada, koja se pre svega sprovodi kroz institut upravne inspekcije i predstavlja kontrolu pravilnosti rada organa državne uprave i

(2) eksterna kontrola, kontrola zakonitosti rada državne uprave i to kroz mehanizme- upravne kontrole uprave – kontrola zakonitosti odluka od strane organa državne uprave koji su nadređeni organu koji je odluku doneo, a koja je uređena Zakonom o opštem upravnom postupku i- sudska kontrola uprave – kontrola od strane sudova, po tužbi stranke, koja je uređena Zakonom o upravnim sporovima.

Uvođenje instuticije ombudsmana, je takođe jedan od zadataka koji se postavlja pred Srbiju, predstavlja još jedan specifičan vid eksterne kontrole rada državne uprave.

Jedan od bitnih preduslova za sprečavanje nepravilnosti u radu u državnoj upravi svakako je i otvorenost i javnost rada državne uprave. U tom smislu i Zakon o dostupnosti informacija od javnog značaja, kojim se predviđa pravo i mogućnost svakog građanina da ostvari uvid u svaki dokument organa državne uprave koji sadrži informacije od značaja za javnost, treba da predstavlja doprinos opštem sistemu kontrole.

39. Stanje i perspektiva decentralizacije javne uprave

Izvor odgovora na pitanje je Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji, Akcioni plan za sprovodjenje reforme državne uprave u Republici Srbiji, za period od 2009.do 2012.godine.

Osnovni ciljevi kojima Srbija teži kroz reformu državne uprave su:- izgradnja demokratske države zasnovane na vladavini prava, odgovornosti, javnosti, - ekonomičnosti i efikasnosti i - izgradnja državne uprave usmerene ka građanima, koja je sposobna da građanima i - privatnom sektoru pruži visok kvalitet usluga uz razumne troškove.

Radi podsticanja navedenih ciljeva, Vladu Srbije će u sprovođenju reformi rukovoditi - sledeći osnovni principi:- princip decentralizacije;- princip depolitizacije;- princip profesionalizacije;

- princip racionalizacije;- princip modernizacije.Reforma zakonodavnog okvira, kojom će se stvoriti pravni osnov za primenu i izgradnju navedenih principa početni je korak na putu sistemskih promena, a permanentno praćenje efekata primene zakona, uz aktivno učešće svih relevantnih društvenih subjekata, predstavlja osnovni mehanizam koji obezbeđuje dinamičnost reformskog procesa i njegovo permanentno usklađivanje sa realnim potrebama, odnosno otklanjanje uočenih slabosti i nedostataka.

Princip decentralizacijeRaspodela vlasti između centralnog i sub-centralnih (lokalnih) nivoa vlasti jedan je od bitnih preduslova opšte demokratizacije društva. Mogućnost aktivnog učešća građana u kreiranju javne politike daleko je veća ako se o bitnim pitanjima koja neposredno utiču na njihov svakodnevni život i rad odlučuje na lokalnom nivou. Dakle decentralizovana vlast je u stanju da bude bolje i potpunije informisana o potrebama i zahtevima pojedinaca, što može da doprinese boljem kvalitetu zadovoljavanja javnih potreba i ukupnom razvoju lokalne sredine. Samim tim stvaraju se uslovi za veću odgovornost onih koji donose i sprovode odluke i sužava se mogućnost da se oni pretvore u otuđene centre moći. Princip decentralizacije vlasti može se realizovati primenom jednog od tri modela ili njihovom kombinacijom:model prenošenja vlasti (devolution) je najpotpuniji model decentralizacije, pošto podrazumeva prenošenje značajnog dela državnih ovlašćenja u isključivu nadležnost lokalnih vlasti. Lokalna vlast na ovaj način stiče pravo da u određenim oblastima, u skladu sa važećim zakonima, deluje nezavisno i za to ima određene sopstvene izvore finansiranja. Proces donošenja odluka i njihovo sprovođenje su u celini unadležnosti lokalnih organa, a u slučaju sporova među njima ili između njih i organa državne uprave (state administration) mogu intervenisati samo nadležni sudovi, ako je došlo do kršenja zakona ili Ustava. model dekoncentracije vlasti (deconcretation) podrazumeva decentralizaciju državnih organa centralne vlasti (najčešće ministarstava kada se radi o obavljanju inspekcijskih poslova ili organa koji se u Srbiji nazivaju posebnim organizacijama, kao što je Republički geodetski zavod, čiji su poslovi po svojoj prirodi neposredno vezani za čitavu teritoriju države), tako što oni na lokalnom nivou obrazuju svoje ogranke, radi ekonomičnijeg i efikasnijeg obavljanja svojih poslova, čime javne usluge čine dostupnijim građanima. Ovaj model zapravo nije pravi vid decentralizacije, s obzirom da lokalni organi vlasti nemaju uticaj na rad «ogranaka»

centralne vlasti.model poveravanja (delegacije) vlasti (delegation) koji je zapravo kompromisan model decentralizacije, između prenošenja i dekoncentracije vlasti. U ovom slučaju lokalnim vlastima (umesto ograncima centralne vlasti) se direktno poverava vršenje određenih javnih funkcija, s tim što centralna vlast zadržava određeni vid kontrole nad obavljanjem poverenih poslova i, po pravilu, ima obavezu da lokalnim vlastima iz državnog budžeta obezbedi sredstva potrebna za vršenje ovih usluga na lokalnom nivou

40. Razlozi potrebe depolitizacije javne uprave

Izvor odgovora na pitanje je Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji, Akcioni plan za sprovodjenje reforme državne uprave u Republici Srbiji, za period od 2009.do 2012.godine.

Princip depolitizacije

Depolitizacija pre svega podrazumeva jasno razgraničenje procesa političkog kreiranja odluka od procesa njihovog pravnog normiranja i izvršavanja u skladu sa važećim propisima. U zemljama u tranziciji primena principa depolitizacije je od izuzetnog značaja za transformaciju državne uprave u servis svih građana. Dva su osnovna vida kroz koje se ostvaruje princip depolitizacije: razvijanje i jačanje karijernog sistema što uključuje i garancije za napredovanje u karijeri na bazi profesionalnih zasluga i ostvarenog učinka. To podrazumeva pre svega jasno definisanje pozicija (radnih mesta) na koja se dolazi na osnovu političkog poverenja, sa jedne strane, i pozicija u vrhu državne uprave na kojima treba da budu profesionalni državni službenici, sa druge strane. Takođe

to znači i jasnu podelu rada i ovlašćenja između ove dve kategorije lica - političara i rukovodećih državnih službenika;ustanovljavanje mehanizama kojima će se sprečiti politički uticaj na rad karijernih službenika. Depolitizacija je uslov za formiranje stalne državne uprave na najvišem nivou, a stalna državna uprava je uslov da se obezbedi profesionalizam i kontinuitet na strateškom nivou upravnog odlučivanja. Preduzimanje mera u sferi depolitizacije znači kako pravno uređivanje statusa javnih službenika, ali isto tako i izgrađivanje svesti o ulozi i značaju državne uprave za ukupan razvoj društva nezavisno od odnosa političkih snaga.Jedno od krucijalnih pitanja koje se u okviru reforme državne uprave postavlja za sve zemlje u tranziciji, te tako i za Srbiju, je pitanje depolitizacije. Kada se radi o depolitizaciji shvaćenoj u rudimentalnom smislu – da zaposleni u državnoj upravi moraju biti neutralni i da se ne smeju rukovoditi svojim političkim uverenjima u obavljanju poslova, može se slobodno reći da je u Srbiji u tom smislu dostignut zavidan stepen profesionalizacije. Međutim, primena principa depolitizacije znači još jedan korak, a to je jasna podela rada i ovlašćenja između izabranih političara i zvaničnika imenovanihna bazi političkog poverenja, na jednoj strani, i profesionalnih državnih službenika na visokim mestima u državnoj upravi, na drugoj strani. Bez preduzimanja ovog koraka, posebno u zemljama u tranziciji gde relativno često dolazi do smenjivosti vlada, nije moguće izgraditi stabilan i efikasan sistem državne uprava koji obezbeđuje kontinuitet u vršenju javnih poslova. Razvoj stabilnog i kvalitetnog vrha državne uprave uslov je za napredovanje čitavog procesa reforme. Ako, primera radi, promena ministra na čelu jednog resora svaki put ima za posledicu promenu većine ostalih rukovodećih lica u ministarstvu, to neminovno stvara probleme za organizaciju rada u ministarstvu i u mnogome ometa proces reforme u oblasti za koju je ministarstvo zaduženo. Ovde se pre svega misli na mesta sekretara ministarstava i pomoćnike ministra koji rukovode određenom oblašću (sektorom) iz nadležnosti ministarstva. Naravno, takvih mesta ima ne samo u ministarstvima, već i u drugim organima državne uprave, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou, u službama Vlade, Narodne skupštine itd. Ovakav sistem pored navedenih ima i niz drugih nedostataka. Naime, ako se na rukovodeće pozicije u državnoj upravi dolazi pre svega na bazi političkog poverenja, onda nema garancija da će prilikom odabira funkcionera istovremeno uz političku pouzdanost biti uzeti u obzir i kriterijumi kao što su sposobnost, kompetentnost i iskustvo. Vremenski kratko zadržavanje na određenim pozicijama usled čestih promena rezultira ograničenim mogućnostima za više rukovodioce da steknu puno iskustvo u radu, kao i diskontiuitetom programa rada. Sledeća negativna posledica je da ovakav sistem krajnje destimulativno deluje na državne

službenike od karijere na nižim nivoima, što pak rezultira odsustvom zadovoljstva poslom, smanjenjem produktivnosti i radnog učinka, jednom rečju slabi njihovu ukupnu motivaciju. Aktuelna iskustva nekih organa državne uprave u Srbiji u kojima su, izuzev funkcionera koji je na čelu organa, na sva ostala rukovodeća mesta postavljeni stručnjaci u relevantnoj oblasti, pokazuju da se na taj način postiže veća efikasnost u radu, kvalitetnije obavljanje poslova i znatno bolja i lakša koordinacija različitih poslova.Sa druge strane, iskustva najvećeg broja zemalja centralne i istočne Evrope pokazuju da je jako teško uneti značajne promene u ovu sferu. Većina pokušaja da se reorganizuje dodirna tačka između političara i uprave kretala se između dve krajnosti.Jednu krajnost predstavljaju pokušaji da se izvrši potpuna depolitizacija najviših mesta (Letonija, Poljska, Ukrajina), što je dovelo do velikih otpora među političkim strukturamakoje nisu poštovale političku nepristrasnost jezgra državne uprave. U slučaju Ukrajine, to je dovelo do ukidanja pozicije državnog sekretara, koja je uvedena kao sredstvo depolitizacije uprave, a u slučaju Poljske, došlo je do zamrzavanja primene novog zakona koji je uveo depolitizaciju. Drugu krajnost predstavljaju pokušaji da se stvori jedna definisana politička struktura u upravi (Mađarska, Litvanija, Bugarska), što je izazvalo suprotan efekat od željenog (proširivanje političke zone u upravi umesto njenog ograničavanja) i prouzrokovalo nefunkcionisanje sistema. U slučaju Litvanije ovakav sistem je konačno ukinut 1997. godine, a u slučaju Mađarske imao je za posledicu široko rasprostranjenu zloupotrebu prava političkog otkaza. U svakom slučaju, bez obzira na probleme koji se javljaju u ovoj sferi reforme, depolitizacija najviših mesta u državnoj upravi jeste jedan od prioritetnih principa reforme. Stoga je od izuzetnog značaja postaviti valjan pravni osnov za ograničenje uticaja politike na operativno rukovođenje u državnoj upravi i za razvoj i unapređenje karijernog sistema.

Izgradnja profesionalne i depolitizovane državne uprave

Samo profesionalna državna uprava koja je zasnovana na principu zasluga (sposobnosti) i odgovornosti državnih službenika (civil servants) može uspešno da ostvari zahteve koji se pred nju postavljaju u procesu reforme. Da bi se promenio odnos uprave prema građanima, potrebne su bitne promene unutar same uprave. Zato je izgradnja profesionalne uprave ključ uspešne reforme. Izgradnja profesionalne uprave je trajan proces koji obuhvata više elemenata, a čija početna faza u zemljama u tranziciji zahteva intenzivno angažovanje i velike napore kako bi se postavile pravilne početne osnove

Elementi za izgradnju profesionalne državne upraveTri su osnovne grupe elemenata na kojima počiva izgradnja moderne, što znači profesionalne državne uprave:pravni okvir za uređenje statusa i položaja državnih službenika;kvalifikovano osoblje (državni službenici);radno okruženje, koje je blisko povezano sa principom modernizacije rada, o čemu će više biti reči u delu posvećenom ovim pitanjima.(1) Pravni okvir za uređenje statusa i položaja državnih službenika (civil servants). Nesporno je da pravni položaj zaposlenih u državnoj upravi mora da bude uređen zakonom, s obzirom na to da su oni u radnom odnosu sa «državom», koja u ovom slučaju ima ulogu poslodavca, iz čega, kao i u svakom drugom odnosu poslodavac – zaposleni, proizilazi potreba da se urede međusobni odnosi, prava i obaveze, a što se mora učiniti zakonom. Prvo pitanje koje se postavlja odnosi se na to da li je pravni režim koji predviđa opšti Zakon o radu adekvatan i dovoljan da se primeni i na položaj zaposlenih u državnoj upravi, ili je bolje imati posebno zakonodavstvo kojim se uređuje status državnih službenika. Odgovor na ovo pitanje dobija se analizom odnosa države kao poslodavca i državnog službenika kao zaposlenog, u poređenju sa klasičnim odnosom poslodavac – zaposleni. Činjenica da zaposleni u državnoj upravi obavljaju javne poslove delujući u ime države ima za posledicu to da međusobni odnos poslodavca i zaposlenog ima niz specifičnosti u poređenju sa odnosom poslodavac – zaposleni u privatnom sektoru. Ovespecifičnosti, izražene pre svega u specifičnim pravima i obavezama zaposlenog u državnoj upravi – državnog službenika, ne mogu u dovoljnoj meri da budu iskazane kroz opšti Zakon o radu. Zato je postojanje posebnog zakonodavstva kojim se uređuje pravni položaj državnih službenika prvi element za izgradnju profesionalne državne uprave. Posebno zakonodavstvo u ovoj oblasti je sredstvo da se unaprede upravni kapaciteti:vladavina zakona (rule of law),otvorenost i javnost rada (openness and transparency),odgovornost (accountability),pravna sigurnost (reliability and predictability),efikasnost (efficiency). Naravno, to ne znači da se na pojedina pitanja pravnog položaja državnih službenika ne mogu primenjivati odredbe opšteg Zakona o radu, kada se radi o onim pitanjima koja ne zahtevaju specifično regulisanje (na primer odredbe o dužini radnog vremena, pravu na godišnji odmor i odsustva sa posla i sl.). U Srbiji je položaj državnih službenika još od 1991. godine uređen posebnim zakonom. U osnovi ovaj zakon sadrži niz rešenja kojima se u dobroj meri ističe specifičnost pravnog položaja državnih službenika, ali je njegov glavni nedostatak što ta rešenja nisu do kraja

jasno i precizno izvedena, te ostavljaju određene pravne praznine što stvara mogućnost za različito tumačenje i primenu. Pored toga, glavna prepreka u izgradnji profesionalne državne uprave u Srbiji, ako posmatramo sferu zakonodavstva, je ta što ni Zakon o državnoj upravi, kao sistemski zakon u ovoj oblasti, ni Zakon o radnim odnosima u državnim organima, nemaju jasno ustanovljene kriterijume za postavljenje na rukovodeće položaje u državnoj upravi (pre svega mesta pomoćnika ministra, sekretara ministarstva i slična) koji bi bili zasnovani na sposobnostima, iskustvu i rezultatima rada i koji bi bili više profesionalni, a manje zavisni od političkih promena u vladi. Drugo pitanje koje se postavlja je pitanje sadržine zakonodavstva koje se odnosi na državne službenike. Da bi Zakon o državnim službenicima bio dobra pravna osnova za reformu državne uprave, on treba da uredi sledeća pitanja:domašaj zakona u odnosu na krug subjekata na koje se primenjuje, što znači da odredi (a) krug organa državne uprave na čije zaposlene će se primenjivati poseban pravni režim, a ne opšti režim Zakona o radu i (b) krug zaposlenih u tim organima na koje će se primenjivati;specifične obaveze državnih službenika;specifična prava državnih službenika;odgovornost državnih službenika;principe za zasnivanje radnog odnosa (principles of recruiment), za napredovanje (promotion) i za prestanak radnog odnosa (retirement);prelazni režim koji će obezbediti primenu novog sistema uz osiguranje kontinuiteta u radu državne uprave. Domašaj zakona moguće je odrediti korišćenjem različitih kriterijuma i to:(1) prema kategoriji zaposlenih, pri čemu je moguće da zakon obuhvati sve ili samo neke kategorije zaposlenih u organima državne uprave (samo menadžment ili naprotiv sve osim menadžmenta);(2) prema vrsti poslova – obuhvatiti sve koji su zaposleni u organima državne uprave ili samo one koji neposredno rade na poslovima državne uprave (executing public powers), a ne i one koji rade na radnim mestima koja obuhvataju poslove koji predstavljaju prateću, «logističku podršku upravi» (npr. vozači, prevodioci, daktilografi i sl.);(3) prema nivou državne uprave – obuhvatiti sve zaposlene, bez obzira da li rade u organima državne uprave na centralnom nivou (state administration) ili u organima lokalne samouprave ili samo zaposlene u organima na centralnom nivou (state administration), a i tada da li samo zaposlene u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade ili i zaposlene u službama Narodne skupštine i Predsednika Republike;(4) prema načinu finansiranja – obuhvatiti sve čije se zarade finansiraju iz državnog budžeta, što isključuje zaposlene u organima lokalne samouprave, ali uključuje zaposlene u javnim službama

(pre svega u prosveti i zdravstvu). Dosadašnja iskustva u Srbiji, upotpunjena iskustvima drugih zemalja, da će se ciljevi najbolje postići ako Zakon o državnim službenicima obuhvati:sve kategorije zaposlenih, izuzev članova Vlade, čiji se položaj ne može upodobiti položaju državnih službenika;sve zaposlene bez obzira na vrstu posla koji obavljaju, pri čemu treba razdvojiti one koji neposredno rade na poslovima državne uprave (ustanoviti «skalu» zvanja – titles, sa kriterijumima za njihovo sticanje zasnovanim na preciznom opisu vrste i složenosti poslova koje državni službenik sa određenim zvanjem treba da obavlja i stručnim kvalifikacijama koje treba da poseduje za obavljanje tih poslova; ustanoviti kriterijume za napredovanje na osnovu ispoljenih sposobnosti i rezultata) od ostalih zaposlenih koji u državnoj upravi obavljaju prateće poslove – professions;sve zaposlene u organima državne uprave na centralnom nivou (state administration), uključujući i zaposlene u službama Vlade, Narodne skupštine i Predsednika Republike, ali uključujući i zaposlene u organima lokalne samouprave, s obzirom na to da u njihovom pravnom položaju, pravima i obavezama nema i ne treba da ima bitne razlike;pravni položaj zaposlenih u zdravstvu, prosveti i drugim službama koje čine širi pojam javne uprave, a koje se finansiraju iz državnog budžeta, takođe treba da bude uređen posebnim zakonom, a ne opštim Zakonom o radu, s obzirom na specifičnost ovih službi i činjenicu da i one obavljaju javne poslove, ali ne Zakonom o državnim službenicima. Karakter ovih službi je takav da specifičnosti položaja zaposlenih u njima u odnosu na zaposlene u državnoj upravi nisu ništa manje nego što su specifičnosti položaja državnih službenika u odnosu na opšti režim. Pokušaj da se sve uredi jednim zakonom doneo bi više štete nego koristi i definitivno bi bio na uštrb kvaliteta i preciznosti.Specifične obaveze državnih službenika proizilaze iz same prirode državne uprave. Državni službenici kroz svoj svakodnevni rad u praksi treba da realizuju osnovne postulate moderne uprave. Iz ovoga proizilaze i specifične obaveze onih koji su zaposleni u državnoj upravi, a koje treba da budu uređene zakonom. Te obaveze su sledeće:(1) biti na usluzi građanima (at the service of the citizen),(2) raditi u javnom interesu (serving the public interest),(3) biti nepristrasan u vršenju poslova (neutrality in executing the tasks),(4) poštovati načelo zakonitosti (observing the rule of law),(5) biti odgovoran za svoj rad (accountability for actions),(6) imati obavezu prema državi za štetu pričinjenu svojim radom (lialibility to the state for damages caused).

Kao što rad u državnoj upravi nosi sa sobom određene specifične obaveze, tako on, zbog prirode poslova, podrazumeva i određena specifična prava državnih službenika koja treba da budu uređena posebnim zakonom. Pod ovim specifičnim pravima naročito se podrazumevaju:(1) pravo da odbije izvršenje nezakonitih naloga (right to resist illegal orders),(2) pravo na zaštitu od preteranih pritisaka (right to be protected against undue pressure),što zapravo podrazumeva obavezu poslodavca (države ili organa lokalne samouprave) da ga zaštiti od reagovanja i pritisaka izazvanih neosnovanim nezadovoljstvom građana i posebno od političkih pritisaka,(3) pravo na obuku i usavršavanje tokom rada,(4) mogućnost napredovanja u toku karijere na osnovu ispoljenih sposobnosti i rezultata.Istovremeno, Zakonom treba da budu uređeni i mehanizmi zaštite prava koja se garantuju državnim službenicima.Pravo na zaradu, iako nije specifično pravo samo zaposlenih u državnoj upravi, treba da bude garantovano ovim zakonom.Naravno, državni službenici imaju niz prava kao i ostali zaposleni u privatnom sektoru (pravo na godišnji odmor i odsustvovanja sa posla u drugim zakonom predviđenimslučajevima). Ukoliko ne postoje specifičnosti u pogledu obima i načina ostvarivanja ovih prava, upućivanje na primenu opšteg Zakona o radu je dovoljno.Uređivanje odgovornosti državnih službenika jedan je od bitnih elemenata koje treba da sadrži Zakon o državnim službenicima. Postoje dva aspekta odgovornosti državnih službenika:državni službenicisu odgovorni za svoje ponašanje prilikom obavljanja poslova i uopšte za način na koji poslove obavljaju i(2) odgovorni su za zakonito obavljanje poslova i donošenje odluka, kada odlučuju o pravima i obavezama građana.Prvi aspekt odgovornosti uređuje se i obezbeđuje na jedan od sledećih načina ili istovremenom kombinacijom oba načina:odredbama o disciplinskoj odgovornosti (disciplinary regulations) sadržanim u Zakonu o državnim službenicima, što uključuje propisivanje pravila ponašanja, odnosno propisivanje zabranjenih ponašanja, postupka u kome se utvrđuje da li je došlo do povrede pravila ponašanja i propisivanje sankcija (mera) koje se mogu izreći kada se utvrdi povreda i to iznijansiranih, zavisno od težine povrede i učestalosti kršenja pravila ponašanja, kao i/iliodredbama sadržanim u tzv. Etičkom kodeksu uprave (Administrative Ethics Code).Sprovođenje ustanovljenih pravila obezbeđuje se kroz primenu Zakona i/ili Etičkog kodeksa i kroz nadzor nad njihovom primenom.Drugi aspekt odgovornosti obezbeđuje se kroz Zakon o upravnom postupku (Administrative Procedures Law), kojim se:garantuju principi

upravnog postupanja i propisuju pravila postupka u kome organi državne uprave (što konkretno znači javni službenici koji vode postupak) odlučuju o pravima i obavezama građana igarantuju prava građanima na preispitivanje odluke od strane više instance.Delovanje institucije ombudsmana takođe ima velikog značaja i uticaja na oba aspekta dgovornosti državnih službenika.Kada je reč o principima za zasnivanje radnog odnosa, napredovanje i prestanak radnog odnosa, od načina na koji se ova pitanja urede direktno zavisi proces stvaranja profesionalne uprave. Da bi jedna državna uprava mogla da postane profesionalna potrebno je:(1) da državna uprava bude pod jednakim, unapred poznatim uslovima, otvorena za svakoga ko u njoj želi da radi i ko ispunjava uslove za rad;(2) da položaj zaposlenih u državnoj upravi bude zasnovan na zaslugama (sposobnostima i rezultatima), što znači sa jedne strane depolitizaciju i, sa druge strane garancije i pravila za napredovanje;(3) da se obezbedi stalnost zaposlenja, ali ne isključujući mogućnost horizontalne pokretljivosti zaposlenih;(4) da se urede uslovi i način prestanka radnog odnosa.

(2) Kvalifikovanost osoblja – upravljanje ljudskim resursimaBez kvalifikovanih državnih službenika ne može biti govora o profesionalnoj državnoj upravi. Kada se definišu strateška opredeljenja u oblasti upravljanja ljudskim resursima, onda treba imati u vidu dve osnovne sfere delovanja:sferu koja se tiče pitanja vezanih za angažovanje novog osoblja isferu koja se tiče pitanja koja se odnose na one koji su već zaposleni u državnoj upravi.Kada je reč o pitanjima koja se tiču angažovanja novog osoblja, kvalitetno upravljanje ljudskim resursima podrazumeva:(1) pravilnu procenu potreba za angažovanjem novog osoblja, u svetlu racionalizacije rada državne uprave,(2) javnost u postupku zapošljavanja,(3) zapošljavanje na osnovu kvalifikacija i sposobnosti, po potrebi, prethodnog iskustva (recruitment based on merit).Jedan od uslova uspešne reforme državne uprave je i njena racionalizacija. Zapošljavanje novih državnih službenika treba da bude usklađeno sa zahtevima racionalizacije, o čemu će u sledećem poglavlju biti više reči. Javnost u postupku zapošljavanja je način da se obezbedi otvorenost državne uprave i dostupnost zaposlenja u državnoj upravi svim zainteresovanim licima. Javnost se obezbeđuje pre svega javnim oglašavanjem potrebe za novim kadrovima, sprovođenjem

postupka od strane stručnog tela sastavljenog od više lica i javnog razgovora (intervjua) sa kandidatima.Zapošljavanje na osnovu kvalifikacija i sposobnost znači da su za svako radno mesto unapred poznati uslovi koje kandidat treba da ispunjava u pogledu profesionalnihkvalifikacija, sposobnosti i eventualno posedovanja prethodnog iskustva i da se odabir vrši primenom ovih kriterijuma i izborom najkvalitetnijeg kandidata.Kada je reč o pitanjima koja se tiču postojećeg osoblja, upravljanje ljudskim resursima obuhvata:(1) snimanje postojećeg stanja u smislu kvalifikacija i iskustva državnih službenika,(2) promovisanje principa stalnosti i(3) obuku i usavršavanje državnih službenika.Primena principa stalnosti znači:da se radni odnos po pravilu zasniva na duži vremenski period (u Srbiji je to institut radnog odnosa na neodređeno vreme) i da protivno volji zaposlenog može prestati samo u slučajevima predviđenim zakonom. Izuzetak su lica koja prvi put zasnivaju radni odnos (tzv. pripravnici) i koja se uvek primaju na ograničeni vremenski period (od 6 meseci ili godinu dana) i koja se u tom periodu obučavaju za samostalan rad, te od ispoljenih rezultata zavisi da li će zasnovati stalni radni odnos (neka vrsta probnog perioda);mogućnost horizontalne pokretljivosti zaposlenog iz jednog organa državne uprave u drugi, bez prethodnog prestanka radnog odnosa;mogućnost, u slučajevima predviđenim zakonom, da zbog potreba službe dođe do prinudnog premeštaja zaposlenog;mogućnost napredovanja u više zvanje, zasnovanog na sposobnostima i rezultatima;sprovođenje postupka ocenjivanja zaposlenih koji, u zavisnosti od rezultata, za posledicu može da ima: napredovanje, dodatno nagrađivanje, upućivanje na usavršavanje radi dodatnog unapređivanja znanja i sposobnosti ili pak, upućivanje na dodatnu obuku radi otklanjanja nedostataka u obavljanju posla, sankcije i konačno otpuštanje. Međutim, preduslovi za kvalitetno sprovođenje postupka ocenjivanja su: jasna i koherentna organizacija uprave sa preciznim opisom poslova svakog radnog mesta, koji tačno odslikava aktivnosti i zaduženja svakog zaposlenog, postojanje efikasnih upravnih procedura za izvršavanje poslova i objektivan i stručan sistem ocenjivanja. S obzirom na posledice koje nosi sa sobom, jako je važno da sistem ocenjivanja ne sme da ostavi mogućnost voluntarizma i zloupotreba, bilo u pravcu neopravdanog favorizovanja jednih ili pak eliminisanja drugih državnih službenika.Obuka i usavršavanje zaposlenih u prvoj fazi reforme državne uprave imaju za cilj da premoste razlike između postojećeg i željenog stanja profesionalne osposobljenosti državnih službenika. Međutim, svrha obuke se ovim ne iscrpljuje. Usavršavanje zaposlenih treba da bude trajan proces u cilju kontinuiranog podizanja nivoa državne uprave i obezbeđivanja kontinuiteta

reforme. Smisao obuke nije samo u tome da ona predstavlja preduslov za napredovanje u karijeri, već takođe u tome da se postojeći posao obavlja boljeJedno od pitanja koje se može postaviti je i to da li je bolje obuku zaposlenih organizovati posebno u okviru svakog pojedinog organa državne uprave ili formirati jedinstven trening centar za sve zaposlene. Oba rešenja imaju i prednosti i mane. Čini se da je organizovanje obuke za opšta znanja i veštine u okviru jedinstvenog centra ekonomičnije i da pruža mogućnost da se obezbedi kvalitetniji nivo obuke. U svakom slučaju obuka za specifična znanja iz pojedinih oblasti (na primer carina, naplata javnih prihoda, zaštita životne sredine, obrazovanje ili zdravstvena i socijalna zaštita) treba da bude organizovana u okviru određenog organa, upravo iz istih, prethodno navedenih razloga. Bitno je obukomobuhvatiti sve slojeve državne uprave, a u situaciji kada je osposobljenost organa lokalne samouprave na niskom nivou, jako je korisno obuhvatiti i zaposlene u ovim organima, s tim da u tom slučaju trening centar, ukoliko postoji, treba da bude podeljen, uslovno rečeno, na dva odeljenja.Osnivanje trening centra je složen posao. Prvi preduslov za njegov uspeh je obzbediti podršku svih relevantnih subjekata u društvu, pri čemu ta podrška treba da bude zasnovana na svesti o potrebi postojanja ovakve institucije. Krucijalna pitanja na koja treba imati odgovore u trenutku kada se pristupa osnivanju su:kakva će biti organizaciona struktura institucije, odnosno ko je njen osnivač i ko će nadzirati njen rad;kako će se institucija finansirati;koje vrste obuka će pružati;ko su ciljne grupe za korišćenje usluga ove institucije;kako organizovati rukovođenje institucijom i ko čini njeno osoblje;ko su predavači, kako ih naći i kako ih platiti;ko priprema planove izvođenja obuke (training curricula);da li izdavati sertifikate (diplome) o izvršenoj obuci.U Srbiji se za sada programi obuke sprovode u okviru pojedinačnih projekata, uz podršku stranih donatora. S obzirom na značaj permanentne obuke u procesu reforme državne uprave, kao jedan od zadataka reforme postavlja se i osmišljavanje trajnog, institucionalno uobličenog sistema, što znači i pronalaženje odgovora na prethodno navedena pitanja.U okviru procesa racionalizacije državne uprave potrebno je uvesti metode funkcionalne, programske i strukturne analize koje će obezbediti polaznu osnovu za procenu potreba i iznalaženje adekvatnih organizacionih i upravljačkih rešenja za efikasnost i efektivnost u raduOrganizacione promene kao osnov za racionalizaciju državne upraveDa bi se sproveo princip racionalizacije državne uprave neophodno je prethodno preispitati organizaciju državne uprave, kako u celini (vrste organa, poslovi koje obavljaju), tako i pojedinačno (sa stanovišta organizacije i raspodele poslova u svakom organu). Početni korak predstavljaju funkcionalne analize svakog organa državne uprave (functional review), koje preko kritičkog

sagledavanja stanja (task critique) treba da dovedu do neophodne reorganizacije. Glavni cilj je da se napravi jasno razgraničenje nadležnosti i poslova između različitih organa državne uprave i izbegne preklapanje. Na osnovu precizno utvrđene vrste i obima poslova koje organ uprave obavlja moguće je utvrditi stvarno potreban broj zaposlenih. Da bi se potreban broj zaposlenih realno utvrdio, potrebno je u okviru svakog organa dati precizan, a ne uopšten opis poslova svakog radnog mesta, jer na osnovu nepreciznih i uopštenih opisa poslova nije moguće pravilno utvrditi koji se sve poslovi u okviru jednog radnog mesta zaista obavljaju, pa time nije moguće pravilno opredeliti ni potreban broj zaposlenih koji te poslove treba da izvršava. Ukoliko je ovaj proces praćen i podržan profesionalizacijom i modernizacijom državne uprave, moguće je postići podizanje kvaliteta usluga uz smanjenje broja zaposlenih, što konačno znači i uz smanjenje troškova za rad državne uprave.Dakle potrebno je izvršiti analizu i reviziju postojećeg organizacionog okvira i to sa dva aspekta:u odnosu na procese i procedure koje se primenjuju u organima državne uprave iu odnosu na trenutnu organizaciju i načela sistematizacije radnih mesta u organima državne uprave (job design).Takođe, kreiranje pravnog okvira za nove institucionalne vidove vršenja javnih poslova, kao što su regulatorna tela ili javne agencije, i postepeno i kontrolisano prenošenje nadležnosti na njih, treba da bude još jedan od elemenata uspešne racionalizacije državne uprave u Srbiji.

Od 41 do 45 sve se isto priča

Strategija reforme državne uprave u Republici Srbiji, Akcioni plan za sprovodjenje reforme državne uprave u Republici Srbiji, za period od 2009.do 2012.godine.Osnovni ciljevi kojima Srbija teži kroz reformu državne uprave su:- izgradnja demokratske države zasnovane na vladavini prava, odgovornosti, javnosti,- ekonomičnosti i efikasnosti i- izgradnja državne uprave usmerene ka građanima, koja je sposobna da građanima i- privatnom sektoru pruži visok kvalitet usluga uz razumne troškove.Radi podsticanja navedenih ciljeva, Vladu Srbije će u sprovođenju reformi rukovoditi- sledeći osnovni principi:- princip decentralizacije;- princip depolitizacije;

- princip profesionalizacije;- princip racionalizacije;- princip modernizacije.Reforma zakonodavnog okvira, kojom će se stvoriti pravni osnov za primenu i izgradnju navedenih principa početni je korak na putu sistemskih promena, a permanentno praćenje efekata primene zakona, uz aktivno učešće svih relevantnih društvenih subjekata, predstavlja osnovni mehanizam koji obezbeđuje dinamičnost reformskog procesa i njegovo permanentno usklađivanje sa realnim potrebama, odnosno otklanjanje uočenih slabosti i nedostataka.Princip decentralizacijeRaspodela vlasti između centralnog i sub-centralnih (lokalnih) nivoa vlasti jedan je od bitnih preduslova opšte demokratizacije društva. Mogućnost aktivnog učešća građana u kreiranju javne politike daleko je veća ako se o bitnim pitanjima koja neposredno utiču na njihov svakodnevni život i rad odlučuje na lokalnom nivou. Dakle decentralizovana vlast je u stanju da bude bolje i potpunije informisana o potrebama i zahtevima pojedinaca, što može da doprinese boljem kvalitetu zadovoljavanja javnih potreba i ukupnom razvoju lokalne sredine. Samim tim stvaraju se uslovi za veću odgovornost onih koji donose i sprovode odluke i sužava se mogućnost da se oni pretvore u otuđene centre moći.Princip decentralizacije vlasti može se realizovati primenom jednog od tri modela ili njihovom kombinacijom:model prenošenja vlasti (devolution) je najpotpuniji model decentralizacije, pošto podrazumeva prenošenje značajnog dela državnih ovlašćenja u isključivu nadležnostlokalnih vlasti. Lokalna vlast na ovaj način stiče pravo da u određenim oblastima, u skladu sa važećim zakonima, deluje nezavisno i za to ima određene sopstvene izvore finansiranja. Proces donošenja odluka i njihovo sprovođenje su u celini unadležnosti lokalnih organa, a u slučaju sporova među njima ili između njih i organa državne uprave (state administration) mogu intervenisati samo nadležni sudovi, ako je došlo do kršenja zakona ili Ustava. model dekoncentracije vlasti (deconcretation) podrazumeva decentralizaciju državnih organa centralne vlasti (najčešće ministarstava kada se radi o obavljanju inspekcijskih poslova ili organa koji se u Srbiji nazivaju posebnim organizacijama, kao što je Republički geodetski zavod, čiji su poslovi po svojoj prirodi neposredno vezani za čitavu teritoriju države), tako što oni na lokalnom nivou obrazuju svoje ogranke, radi ekonomičnijeg i efikasnijeg obavljanja svojih poslova, čime javne usluge čine dostupnijim građanima. Ovaj model zapravo nije pravi vid decentralizacije, sobzirom da lokalni organi vlasti nemaju uticaj na rad «ogranaka» centralne vlasti.model

poveravanja (delegacije) vlasti (delegation) koji je zapravo kompromisan model decentralizacije, između prenošenja i dekoncentracije vlasti. U ovom slučaju lokalnim vlastima (umesto ograncima centralne vlasti) se direktno poverava vršenje određenih javnih funkcija, s tim što centralna vlast zadržava određeni vid kontrole nad obavljanjem poverenih poslova i, po pravilu, ima obavezu da lokalnim vlastima iz državnog budžeta obezbedi sredstva potrebna za vršenje ovih usluga na lokalnom nivouPrincip depolitizacijeDepolitizacija pre svega podrazumeva jasno razgraničenje procesa političkog kreiranja odluka od procesa njihovog pravnog normiranja i izvršavanja u skladu sa važećim propisima. U zemljama u tranziciji primena principa depolitizacije je od izuzetnog značaja za transformaciju državne uprave u servis svih građana.Dva su osnovna vida kroz koje se ostvaruje princip depolitizacije:razvijanje i jačanje karijernog sistema što uključuje i garancije za napredovanje u karijeri na bazi profesionalnih zasluga i ostvarenog učinka. To podrazumeva pre svega jasno definisanje pozicija (radnih mesta) na koja se dolazi na osnovu političkog poverenja, sa jedne strane, i pozicija u vrhu državne uprave na kojima treba da budu profesionalni državni službenici, sa druge strane. Takođe to znači i jasnu podelu rada i ovlašćenja između ove dve kategorije lica - političara i rukovodećih državnih službenika;ustanovljavanje mehanizama kojima će se sprečiti politički uticaj na rad karijernih službenika.Depolitizacija je uslov za formiranje stalne državne uprave na najvišem nivou, a stalna državna uprava je uslov da se obezbedi profesionalizam i kontinuitet na strateškom nivou upravnog odlučivanja. Preduzimanje mera u sferi depolitizacije znači kako pravno uređivanje statusa javnih službenika, ali isto tako i izgrađivanje svesti o ulozi i značaju državne uprave za ukupan razvoj društva nezavisno od odnosa političkih snaga.Princip profesionalizacijeProfesionalizacija znači stvaranje dobro obučene, odgovorne i efikasne uprave. Nestručna, neodgovorna i neefikasna uprava, makar i depolitizovana, podjednako je loša za građane i društvo. Zato su ova dva principa blisko povezana i podjednako važna za reformu državne uprave.Za ostvarivanje principa profesionalizacije potrebno je obezbediti sledeće:nepristrasan i objektivan odabir kadrova zasnovan na kriterijumima sposobnosti i iskustva;permanentnu obuku kadrova u toku čitavog rada, uz pružanje mogućnosti sticanja dodatnih znanja i veština;objektivno praćenje i ocenjivanje rada javnih službenika;uspostavljanje mehanizama motivacije i nagrađivanja, uključujući i napredovanje u karijeri na osnovu ispoljenih sposobnosti i rezultata;uspostavljanje odgovarajućeg sistema zarada koji je stimulativan;uspostavljanje jasnih

pravila ponašanja i odnosa prema javnim poslovima;sprečavanje svih vidova korupcije, uključujući i sprečavanje sukoba interesa, posebno za najviše državne funkcionere i visoke javne službenike;ustanovljavanje jasnih mehanizama kontrole rada i odgovornosti.Princiip racionalizacijePrimena principa racionalizacije državne uprave ima za krajnji cilj stvaranje optimalno organizovane državne uprave koja će efikasno i ažurno pružati zadovoljavajući kvalitet usluga, uz angažovanje najmanjeg potrebnog broja izvršilaca, kako bi se smanjili ukupni rashodi za njen rad.Racionalizacija podrazumeva proces koji se sastoji iz više elemenata:na planu makroorganizacije (organizacije celokupne državne uprave) racionalizacija znači jasno razgraničenje i raspodelu nadležnosti i odgovornosti kako između pojedinih nivoa vlasti, tako i između pojedinih organa u okviru istog nivoa, što podrazumeva preciznu i zaokruženu zakonsku regulativu i obezbeđivanje vertikalne i horizontalne koordinacije rada;na planu mikroorganizacije (organizacije pojedinih organa i institucija) racionalizacija znači jasnu raspodelu nadležnosti i odgovornosti između pojedinih delova unutar samog organa, primenu savremenih metoda rada i pružanja usluga, osposobljavanje za donošenje odluka na nižem nivou rukovođenja, obezbeđivanjedobre horizontalne koordinacije i kontrole i, konačno, realnu procenu potrebnog broja izvršilaca za svaki od poslova, što podrazumeva celovitu funkcionalnu analizu poslova svakog organa;primenu principa modernizacije rada;iznalaženje rešenja za višak zaposlenih kako bi se izbegle socijalne tenzije u uslovima nedovoljno fleksibilnog tržišta radne snage.Princip modernizacijePod principom modernizacije ovde se podrazumeva pre svega tehničko-tehnološko osavremenjivanje rada državne uprave, primenom dostignuća savremenih informacionih i komunikacionih tehnologija.Jedan od trendova savremenog društva je da se ono transformiše iz faze industrijskog društva u fazu informatičkog društva. Informatika i telekomunikacije sve više, kako u svakodnevnom životu, a posebno u obavljanju javnih poslova postaju moćno oruđe kojim se skraćuje vreme prikupljanja, prenosa i analize informacija i podataka, obezbeđuje tačnost podataka, premošćuje fizička udaljenost subjekata koji komuniciraju, ostvaruju uštede kako na vremenu, tako i u pogledu izdataka za tekući rad organa, eleminiše nepotrebna birokratičnost u radu, postiže otvorenost (transparentnost) rada državne uprave tako da građani jednostavnim korišćenjem Interneta mogu doći do najrazličitijih podataka vezanih za rad državne uprave i ostvarivati uvid u baze podataka koje su javne.Modernizacija je sama po sebi proces koji kao i

ukupna reforma državne uprave treba da bude dobro osmišljen i koordiniran kako bi dao željene efekte i kako bi se realizovao na najisplativiji (najekonomičniji) i najpouzdaniji način. S obzirom na neprestani tehničko-tehnološki razvoj u ovoj oblasti ekonomičnost i koordiniranost čitavog procesa je nešto što zaslužuje posebnu pažnju, imajući u vidu da ulaganje u modernizaciju zahteva i ne mala finansijska sredstva, posebno kada je u pitanju izrada i korišćenje jedinstvenih baza podataka, uspostavljanje jedinstvenog sistema komunikacije između organa državne uprave na čitavoj teritoriji i uvođenje elektronskog poslovanja i elektronskog potpisa u rad organa državne uprave.Izgradnja profesionalne i depolitizovane državne upraveSamo profesionalna državna uprava koja je zasnovana na principu zasluga (sposobnosti) i odgovornosti državnih službenika (civil servants) može uspešno da ostvari zahteve koji se pred nju postavljaju u procesu reforme. Da bi se promenio odnos uprave prema građanima, potrebne su bitne promene unutar same uprave. Zato je izgradnja profesionalne uprave ključ uspešne reforme. Izgradnja profesionalne uprave je trajan proces koji obuhvata više elemenata, a čija početna faza u zemljama u tranziciji zahteva intenzivno angažovanje i velike napore kako bi se postavile pravilne početne osnove Elementi za izgradnju profesionalne državne upraveTri su osnovne grupe elemenata na kojima počiva izgradnja moderne, što znači profesionalne državne uprave:pravni okvir za uređenje statusa i položaja državnih službenika;kvalifikovano osoblje (državni službenici);radno okruženje, koje je blisko povezano sa principom modernizacije rada, o čemu će više biti reči u delu posvećenom ovim pitanjima.(1) Pravni okvir za uređenje statusa i položaja državnih službenika (civil servants)Nesporno je da pravni položaj zaposlenih u državnoj upravi mora da bude uređen zakonom, s obzirom na to da su oni u radnom odnosu sa «državom», koja u ovom slučaju ima ulogu poslodavca, iz čega, kao i u svakom drugom odnosu poslodavac – zaposleni, proizilazi potreba da se urede međusobni odnosi, prava i obaveze, a što se mora učiniti zakonom. Prvo pitanje koje se postavlja odnosi se na to da li je pravni režim koji predviđa opšti Zakon o radu adekvatan i dovoljan da se primeni i na položaj zaposlenih u državnoj upravi, ili je bolje imati posebno zakonodavstvo kojim se uređuje status državnih službenika. Odgovor na ovo pitanje dobija se analizom odnosa države kao poslodavca i državnog službenika kao zaposlenog, u poređenju sa klasičnim odnosom poslodavac – zaposleni. Činjenica da zaposleni u državnoj upravi obavljaju javne poslove delujući u ime države ima za posledicu to da međusobni odnos poslodavca i zaposlenog ima niz specifičnosti u poređenju sa odnosom poslodavac – zaposleni u privatnom sektoru.

Ovespecifičnosti, izražene pre svega u specifičnim pravima i obavezama zaposlenog u državnoj upravi – državnog službenika, ne mogu u dovoljnoj meri da budu iskazane kroz opšti Zakon o radu. Zato je postojanje posebnog zakonodavstva kojim se uređuje pravni položaj državnih službenika prvi element za izgradnju profesionalne državne uprave.Posebno zakonodavstvo u ovoj oblasti je sredstvo da se unaprede upravni kapaciteti:vladavina zakona (rule of law),otvorenost i javnost rada (openness and transparency),odgovornost (accountability),pravna sigurnost (reliability and predictability),efikasnost (efficiency).Naravno, to ne znači da se na pojedina pitanja pravnog položaja državnih službenika ne mogu primenjivati odredbe opšteg Zakona o radu, kada se radi o onim pitanjima koja ne zahtevaju specifično regulisanje (na primer odredbe o dužini radnog vremena, pravu na godišnji odmor i odsustva sa posla i sl.).U Srbiji je položaj državnih službenika još od 1991. godine uređen posebnim zakonom.U osnovi ovaj zakon sadrži niz rešenja kojima se u dobroj meri ističe specifičnost pravnog položaja državnih službenika, ali je njegov glavni nedostatak što ta rešenja nisu do kraja jasno i precizno izvedena, te ostavljaju određene pravne praznine što stvara mogućnost za različito tumačenje i primenu. Pored toga, glavna prepreka u izgradnji profesionalne državne uprave u Srbiji, ako posmatramo sferu zakonodavstva, je ta što ni Zakon o državnoj upravi, kao sistemski zakon u ovoj oblasti, ni Zakon o radnim odnosima u državnim organima, nemaju jasno ustanovljene kriterijume za postavljenje na rukovodećepoložaje u državnoj upravi (pre svega mesta pomoćnika ministra, sekretara ministarstva i slična) koji bi bili zasnovani na sposobnostima, iskustvu i rezultatima rada i koji bi bili više profesionalni, a manje zavisni od političkih promena u vladi.Drugo pitanje koje se postavlja je pitanje sadržine zakonodavstva koje se odnosi na državne službenike. Da bi Zakon o državnim službenicima bio dobra pravna osnova za reformu državne uprave, on treba da uredi sledeća pitanja:domašaj zakona u odnosu na krug subjekata na koje se primenjuje, što znači da odredi (a) krug organa državne uprave na čije zaposlene će se primenjivati poseban pravni režim, a ne opšti režim Zakona o radu i (b) krug zaposlenih u tim organima na koje će se primenjivati;specifične obaveze državnih službenika;specifična prava državnih službenika;odgovornost državnih službenika;principe za zasnivanje radnog odnosa (principles of recruiment), za napredovanje (promotion) i za prestanak radnog odnosa (retirement);prelazni režim koji će obezbediti primenu novog sistema uz osiguranje kontinuiteta u radu državne uprave. Domašaj zakona moguće je odrediti korišćenjem različitih kriterijuma i to:(1) prema kategoriji zaposlenih, pri čemu je moguće da zakon obuhvati sve ili samo neke

kategorije zaposlenih u organima državne uprave (samo menadžment ili naprotiv sve osim menadžmenta);(2) prema vrsti poslova – obuhvatiti sve koji su zaposleni u organima državne uprave ili samo one koji neposredno rade na poslovima državne uprave (executing public powers), a ne i one koji rade na radnim mestima koja obuhvataju poslove koji predstavljaju prateću, «logističku podršku upravi» (npr. vozači, prevodioci, daktilografi i sl.);(3) prema nivou državne uprave – obuhvatiti sve zaposlene, bez obzira da li rade u organima državne uprave na centralnom nivou (state administration) ili u organima lokalne samouprave ili samo zaposlene u organima na centralnom nivou (state administration), a i tada da li samo zaposlene u ministarstvima, posebnim organizacijama i službama Vlade ili i zaposlene u službama Narodne skupštine i Predsednika Republike;(4) prema načinu finansiranja – obuhvatiti sve čije se zarade finansiraju iz državnog budžeta, što isključuje zaposlene u organima lokalne samouprave, ali uključuje zaposlene u javnim službama (pre svega u prosveti i zdravstvu).Dosadašnja iskustva u Srbiji, upotpunjena iskustvima drugih zemalja, da će se ciljevi najbolje postići ako Zakon o državnim službenicima obuhvati:sve kategorije zaposlenih, izuzev članova Vlade, čiji se položaj ne može upodobiti položaju državnih službenika;sve zaposlene bez obzira na vrstu posla koji obavljaju, pri čemu treba razdvojiti one koji neposredno rade na poslovima državne uprave (ustanoviti «skalu» zvanja – titles, sa kriterijumima za njihovo sticanje zasnovanim na preciznom opisu vrste i složenosti poslova koje državni službenik sa određenim zvanjem treba da obavlja i stručnim kvalifikacijama koje treba da poseduje za obavljanje tih poslova; ustanoviti kriterijume za napredovanje na osnovu ispoljenih sposobnosti i rezultata) od ostalih zaposlenih koji u državnoj upravi obavljaju prateće poslove – professions;sve zaposlene u organima državne uprave na centralnom nivou (state administration), uključujući i zaposlene u službama Vlade, Narodne skupštine i Predsednika Republike, ali uključujući i zaposlene u organima lokalne samouprave, s obzirom na to da u njihovom pravnom položaju, pravima i obavezama nema i ne treba da ima bitne razlike;pravni položaj zaposlenih u zdravstvu, prosveti i drugim službama koje čine širi pojam javne uprave, a koje se finansiraju iz državnog budžeta, takođe treba da bude uređen posebnim zakonom, a ne opštim Zakonom o radu, s obzirom na specifičnostovih službi i činjenicu da i one obavljaju javne poslove, ali ne Zakonom o državnimslužbenicima. Karakter ovih službi je takav da specifičnosti položaja zaposlenih u njima u odnosu na zaposlene u državnoj upravi nisu ništa manje nego što su specifičnosti položaja državnih službenika u

odnosu na opšti režim. Pokušaj da se sve uredi jednim zakonom doneo bi više štete nego koristi i definitivno bi bio na uštrb kvaliteta i preciznosti.Specifične obaveze državnih službenika proizilaze iz same prirode državne uprave. Državni službenici kroz svoj svakodnevni rad u praksi treba da realizujuosnovne postulate moderne uprave. Iz ovoga proizilaze i specifične obaveze onih koji su zaposleni u državnoj upravi, a koje treba da budu uređene zakonom. Te obaveze su sledeće:(1) biti na usluzi građanima (at the service of the citizen),(2) raditi u javnom interesu (serving the public interest),(3) biti nepristrasan u vršenju poslova (neutrality in executing the tasks),(4) poštovati načelo zakonitosti (observing the rule of law),(5) biti odgovoran za svoj rad (accountability for actions),(6) imati obavezu prema državi za štetu pričinjenu svojim radom (lialibility to the state for damages caused).Kao što rad u državnoj upravi nosi sa sobom određene specifične obaveze, tako on, zbog prirode poslova, podrazumeva i određena specifična prava državnih službenika koja treba da budu uređena posebnim zakonom. Pod ovim specifičnim pravima naročito se podrazumevaju:(1) pravo da odbije izvršenje nezakonitih naloga (right to resist illegal orders),(2) pravo na zaštitu od preteranih pritisaka (right to be protected against undue pressure),što zapravo podrazumeva obavezu poslodavca (države ili organa lokalne samouprave) da ga zaštiti od reagovanja i pritisaka izazvanih neosnovanim nezadovoljstvom građana i posebno od političkih pritisaka,(3) pravo na obuku i usavršavanje tokom rada,(4) mogućnost napredovanja u toku karijere na osnovu ispoljenih sposobnosti i rezultata.Istovremeno, Zakonom treba da budu uređeni i mehanizmi zaštite prava koja segarantuju državnim službenicima.Pravo na zaradu, iako nije specifično pravo samo zaposlenih u državnoj upravi, treba da bude garantovano ovim zakonom.Naravno, državni službenici imaju niz prava kao i ostali zaposleni u privatnom sektoru (pravo na godišnji odmor i odsustvovanja sa posla u drugim zakonom predviđenimslučajevima). Ukoliko ne postoje specifičnosti u pogledu obima i načina ostvarivanja ovih prava, upućivanje na primenu opšteg Zakona o radu je dovoljno.Uređivanje odgovornosti državnih službenika jedan je od bitnih elemenata koje treba da sadrži Zakon o državnim službenicima. Postoje dva aspekta odgovornosti državnih službenika:državni službenicisu odgovorni za svoje ponašanje prilikom obavljanja poslova i

uopšte za način na koji poslove obavljaju i(2) odgovorni su za zakonito obavljanje poslova i donošenje odluka, kada odlučuju opravima i obavezama građana.Prvi aspekt odgovornosti uređuje se i obezbeđuje na jedan od sledećih načina ili istovremenom kombinacijom oba načina:odredbama o disciplinskoj odgovornosti (disciplinary regulations) sadržanim u Zakonu o državnim službenicima, što uključuje propisivanje pravila ponašanja, odnosno propisivanje zabranjenih ponašanja, postupka u kome se utvrđuje da li je došlo do povrede pravila ponašanja i propisivanje sankcija (mera) koje se mogu izreći kada se utvrdi povreda i to iznijansiranih, zavisno od težine povrede i učestalosti kršenja pravila ponašanja, kao i/iliodredbama sadržanim u tzv. Etičkom kodeksu uprave (Administrative Ethics Code).Sprovođenje ustanovljenih pravila obezbeđuje se kroz primenu Zakona i/ili Etičkog kodeksa i kroz nadzor nad njihovom primenom.Drugi aspekt odgovornosti obezbeđuje se kroz Zakon o upravnom postupku (Administrative Procedures Law), kojim se:garantuju principi upravnog postupanja i propisuju pravila postupka u kome organi državne uprave (što konkretno znači javni službenici koji vode postupak) odlučuju o pravima i obavezama građana igarantuju prava građanima na preispitivanje odluke od strane više instance.Delovanje institucije ombudsmana takođe ima velikog značaja i uticaja na oba aspekta dgovornosti državnih službenika.Kada je reč o principima za zasnivanje radnog odnosa, napredovanje i prestanak radnog odnosa, od načina na koji se ova pitanja urede direktno zavisi proces stvaranja profesionalne uprave. Da bi jedna državna uprava mogla da postane profesionalna potrebno je:(1) da državna uprava bude pod jednakim, unapred poznatim uslovima, otvorena zasvakoga ko u njoj želi da radi i ko ispunjava uslove za rad;(2) da položaj zaposlenih u državnoj upravi bude zasnovan na zaslugama(sposobnostima i rezultatima), što znači sa jedne strane depolitizaciju i, sadruge strane garancije i pravila za napredovanje;(3) da se obezbedi stalnost zaposlenja, ali ne isključujući mogućnost horizontalnepokretljivosti zaposlenih;(4) da se urede uslovi i način prestanka radnog odnosa.Jedno od krucijalnih pitanja koje se u okviru reforme državne uprave postavlja za sve zemlje u tranziciji, te tako i za Srbiju, je pitanje depolitizacije. Kada se radi odepolitizaciji shvaćenoj u rudimentalnom smislu – da zaposleni u državnoj upravi moraju biti neutralni i da se ne smeju rukovoditi svojim političkim uverenjima u obavljanju poslova, može se slobodno reći da je u

Srbiji u tom smislu dostignut zavidan stepen profesionalizacije. Međutim, primena principa depolitizacije znači još jedan korak, a to je jasna podela rada i ovlašćenja između izabranih političara i zvaničnika imenovanihna bazi političkog poverenja, na jednoj strani, i profesionalnih državnih službenika na visokim mestima u državnoj upravi, na drugoj strani. Bez preduzimanja ovog koraka, posebno u zemljama u tranziciji gde relativno često dolazi do smenjivosti vlada, nije moguće izgraditi stabilan i efikasan sistem državne uprava koji obezbeđuje kontinuitet u vršenju javnih poslova. Razvoj stabilnog i kvalitetnog vrha državne uprave uslov je za napredovanje čitavog procesa reforme. Ako, primera radi, promena ministra na čelu jednog resora svaki put ima za posledicu promenu većine ostalih rukovodećih lica u ministarstvu, to neminovno stvara probleme za organizaciju rada u ministarstvu i u mnogome ometa proces reforme u oblasti za koju je ministarstvo zaduženo. Ovde se pre svega misli na mesta sekretara ministarstava i pomoćnike ministra koji rukovode određenom oblašću (sektorom) iz nadležnosti ministarstva. Naravno, takvih mesta ima ne samo u ministarstvima, već i u drugim organima državne uprave, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou, u službama Vlade, Narodne skupštine itd. Ovakav sistem pored navedenih ima i niz drugih nedostataka. Naime, ako se na rukovodeće pozicije u državnoj upravi dolazi pre svega na bazi političkog poverenja, onda nema garancija da će prilikom odabira funkcionera istovremeno uz političku pouzdanost biti uzeti u obzir i kriterijumi kao što su sposobnost, kompetentnost i iskustvo. Vremenski kratko zadržavanje na određenim pozicijama usled čestih promena rezultira ograničenim mogućnostima za više rukovodioce da steknu puno iskustvo u radu, kao i diskontiuitetom programa rada. Sledeća negativna posledica je da ovakav sistem krajnje destimulativno deluje na državne službenike od karijere na nižim nivoima, što pak rezultira odsustvom zadovoljstva poslom, smanjenjem produktivnosti i radnog učinka, jednom rečju slabi njihovu ukupnumotivaciju.Aktuelna iskustva nekih organa državne uprave u Srbiji u kojima su, izuzev funkcionera koji je na čelu organa, na sva ostala rukovodeća mesta postavljeni stručnjaci u relevantnoj oblasti, pokazuju da se na taj način postiže veća efikasnost u radu, kvalitetnije obavljanje poslova i znatno bolja i lakša koordinacija različitih poslova.Sa druge strane, iskustva najvećeg broja zemalja centralne i istočne Evrope pokazuju da je jako teško uneti značajne promene u ovu sferu. Većina pokušaja da se reorganizuje dodirna tačka između političara i uprave kretala se između dve krajnosti.Jednu krajnost predstavljaju pokušaji da se izvrši potpuna depolitizacija najviših mesta (Letonija, Poljska, Ukrajina), što je dovelo do velikih otpora među političkim strukturamakoje nisu poštovale političku nepristrasnost jezgra državne uprave. U

slučaju Ukrajine, to je dovelo do ukidanja pozicije državnog sekretara, koja je uvedena kao sredstvo depolitizacije uprave, a u slučaju Poljske, došlo je do zamrzavanja primene novog zakona koji je uveo depolitizaciju. Drugu krajnost predstavljaju pokušaji da se stvori jedna definisana politička struktura u upravi (Mađarska, Litvanija, Bugarska), što je izazvalo suprotan efekat od željenog (proširivanje političke zone u upravi umesto njenog ograničavanja) i prouzrokovalo nefunkcionisanje sistema. U slučaju Litvanije ovakav sistem je konačno ukinut 1997. godine, a u slučaju Mađarske imao je za posledicu široko rasprostranjenu zloupotrebu prava političkog otkaza.U svakom slučaju, bez obzira na probleme koji se javljaju u ovoj sferi reforme, depolitizacija najviših mesta u državnoj upravi jeste jedan od prioritetnih principa reforme. Stoga je od izuzetnog značaja postaviti valjan pravni osnov za ograničenje uticaja politike na operativno rukovođenje u državnoj upravi i za razvoj i unapređenje karijernog sistema.(2) Kvalifikovanost osoblja – upravljanje ljudskim resursimaBez kvalifikovanih državnih službenika ne može biti govora o profesionalnoj državnoj upravi. Kada se definišu strateška opredeljenja u oblasti upravljanja ljudskim resursima, onda treba imati u vidu dve osnovne sfere delovanja:sferu koja se tiče pitanja vezanih za angažovanje novog osoblja isferu koja se tiče pitanja koja se odnose na one koji su već zaposleni u državnoj upravi.Kada je reč o pitanjima koja se tiču angažovanja novog osoblja, kvalitetno upravljanje ljudskim resursima podrazumeva:(1) pravilnu procenu potreba za angažovanjem novog osoblja, u svetlu racionalizacijerada državne uprave,(2) javnost u postupku zapošljavanja,(3) zapošljavanje na osnovu kvalifikacija i sposobnosti, po potrebi, prethodnogiskustva (recruitment based on merit).Jedan od uslova uspešne reforme državne uprave je i njena racionalizacija. Zapošljavanje novih državnih službenika treba da bude usklađeno sa zahtevima racionalizacije, o čemu će u sledećem poglavlju biti više reči. Javnost u postupku zapošljavanja je način da se obezbedi otvorenost državne uprave i dostupnost zaposlenja u državnoj upravi svim zainteresovanim licima. Javnost se obezbeđuje pre svega javnim oglašavanjem potrebe za novim kadrovima, sprovođenjem postupka od strane stručnog tela sastavljenog od više lica i javnog razgovora (intervjua) sa kandidatima.Zapošljavanje na osnovu kvalifikacija i sposobnost znači da su za svako radno mesto unapred poznati uslovi koje kandidat treba da ispunjava u pogledu profesionalnihkvalifikacija, sposobnosti i eventualno posedovanja prethodnog iskustva i da se odabir vrši primenom ovih

kriterijuma i izborom najkvalitetnijeg kandidata.Kada je reč o pitanjima koja se tiču postojećeg osoblja, upravljanje ljudskim resursima obuhvata:(1) snimanje postojećeg stanja u smislu kvalifikacija i iskustva državnih službenika,(2) promovisanje principa stalnosti i(3) obuku i usavršavanje državnih službenika.Primena principa stalnosti znači:da se radni odnos po pravilu zasniva na duži vremenski period (u Srbiji je to institut radnog odnosa na neodređeno vreme) i da protivno volji zaposlenog može prestati samo u slučajevima predviđenim zakonom. Izuzetak su lica koja prvi put zasnivaju radni odnos (tzv. pripravnici) i koja se uvek primaju na ograničeni vremenski period (od 6 meseci ili godinu dana) i koja se u tom periodu obučavaju za samostalan rad, te od ispoljenih rezultata zavisi da li će zasnovati stalni radni odnos (neka vrsta probnog perioda);mogućnost horizontalne pokretljivosti zaposlenog iz jednog organa državne uprave u drugi, bez prethodnog prestanka radnog odnosa;mogućnost, u slučajevima predviđenim zakonom, da zbog potreba službe dođe do prinudnog premeštaja zaposlenog;mogućnost napredovanja u više zvanje, zasnovanog na sposobnostima i rezultatima;sprovođenje postupka ocenjivanja zaposlenih koji, u zavisnosti od rezultata, za posledicu može da ima: napredovanje, dodatno nagrađivanje, upućivanje na usavršavanje radi dodatnog unapređivanja znanja i sposobnosti ili pak, upućivanje na dodatnu obuku radi otklanjanja nedostataka u obavljanju posla, sankcije i konačno otpuštanje. Međutim, preduslovi za kvalitetno sprovođenje postupka ocenjivanja su: jasna i koherentna organizacija uprave sa preciznim opisom poslova svakog radnog mesta, koji tačno odslikava aktivnosti i zaduženja svakog zaposlenog, postojanje efikasnih upravnih procedura za izvršavanje poslova i objektivan i stručan sistem ocenjivanja. S obzirom na posledice koje nosi sa sobom, jako je važno da sistem ocenjivanja ne sme da ostavi mogućnost voluntarizma i zloupotreba, bilo u pravcu neopravdanog favorizovanja jednih ili pak eliminisanja drugih državnih službenika.Obuka i usavršavanje zaposlenih u prvoj fazi reforme državne uprave imaju za cilj da premoste razlike između postojećeg i željenog stanja profesionalne osposobljenosti državnih službenika. Međutim, svrha obuke se ovim ne iscrpljuje. Usavršavanje zaposlenih treba da bude trajan proces u cilju kontinuiranog podizanja nivoa državne uprave i obezbeđivanja kontinuiteta reforme. Smisao obuke nije samo u tome da ona predstavlja preduslov za napredovanje u karijeri, već takođe u tome da se postojeći posao obavlja boljeJedno od pitanja koje se može postaviti je i to da li je bolje obuku zaposlenih organizovati posebno u okviru svakog pojedinog organa državne uprave ili formirati jedinstven trening centar

za sve zaposlene. Oba rešenja imaju i prednosti i mane. Čini se da je organizovanje obuke za opšta znanja i veštine u okviru jedinstvenog centra ekonomičnije i da pruža mogućnost da se obezbedi kvalitetniji nivo obuke. U svakom slučaju obuka za specifična znanja iz pojedinih oblasti (na primer carina, naplata javnih prihoda, zaštita životne sredine, obrazovanje ili zdravstvena i socijalna zaštita) treba da bude organizovana u okviru određenog organa, upravo iz istih, prethodno navedenih razloga. Bitno je obukomobuhvatiti sve slojeve državne uprave, a u situaciji kada je osposobljenost organa lokalne samouprave na niskom nivou, jako je korisno obuhvatiti i zaposlene u ovim organima, s tim da u tom slučaju trening centar, ukoliko postoji, treba da bude podeljen, uslovno rečeno, na dva odeljenja.Osnivanje trening centra je složen posao. Prvi preduslov za njegov uspeh je obzbediti podršku svih relevantnih subjekata u društvu, pri čemu ta podrška treba da bude zasnovana na svesti o potrebi postojanja ovakve institucije. Krucijalna pitanja na koja treba imati odgovore u trenutku kada se pristupa osnivanju su:kakva će biti organizaciona struktura institucije, odnosno ko je njen osnivač i ko će nadzirati njen rad;kako će se institucija finansirati;koje vrste obuka će pružati;ko su ciljne grupe za korišćenje usluga ove institucije;kako organizovati rukovođenje institucijom i ko čini njeno osoblje;ko su predavači, kako ih naći i kako ih platiti;ko priprema planove izvođenja obuke (training curricula);da li izdavati sertifikate (diplome) o izvršenoj obuci.U Srbiji se za sada programi obuke sprovode u okviru pojedinačnih projekata, uz podršku stranih donatora. S obzirom na značaj permanentne obuke u procesu reforme državne uprave, kao jedan od zadataka reforme postavlja se i osmišljavanje trajnog, institucionalno uobličenog sistema, što znači i pronalaženje odgovora na prethodno navedena pitanja.U okviru procesa racionalizacije državne uprave potrebno je uvesti metode funkcionalne, programske i strukturne analize koje će obezbediti polaznu osnovu za procenu potreba i iznalaženje adekvatnih organizacionih i upravljačkih rešenja za efikasnost i efektivnost u raduOrganizacione promene kao osnov za racionalizaciju državne upraveDa bi se sproveo princip racionalizacije državne uprave neophodno je prethodno preispitati organizaciju državne uprave, kako u celini (vrste organa, poslovi koje obavljaju), tako i pojedinačno (sa stanovišta organizacije i raspodele poslova u svakom organu). Početni korak predstavljaju funkcionalne analize svakog organa državne uprave (functional review), koje preko kritičkog sagledavanja stanja (task critique) treba da dovedu do neophodne reorganizacije. Glavni cilj je da se napravi jasno razgraničenje nadležnosti i poslova između različitih organa državne uprave i izbegne preklapanje. Na osnovu precizno utvrđene vrste i obima poslova koje organ uprave obavlja moguće je utvrditi stvarno potreban broj zaposlenih. Da bi se potreban broj zaposlenih

realno utvrdio, potrebno je u okviru svakog organa dati precizan, a ne uopšten opis poslova svakog radnog mesta, jer na osnovu nepreciznih i uopštenih opisa poslova nije moguće pravilno utvrditi koji se sve poslovi u okviru jednog radnog mesta zaista obavljaju, pa time nije moguće pravilno opredeliti ni potreban broj zaposlenih koji te poslove treba da izvršava. Ukoliko je ovaj proces praćen i podržan profesionalizacijom i modernizacijom državne uprave, moguće je postići podizanje kvaliteta usluga uz smanjenje broja zaposlenih, što konačno znači i uz smanjenje troškova za rad državne uprave.Dakle potrebno je izvršiti analizu i reviziju postojećeg organizacionog okvira i tosa dva aspekta:u odnosu na procese i procedure koje se primenjuju u organima državne uprave iu odnosu na trenutnu organizaciju i načela sistematizacije radnih mesta u organima državne uprave (job design).Takođe, kreiranje pravnog okvira za nove institucionalne vidove vršenja javnih poslova, kao što su regulatorna tela ili javne agencije, i postepeno i kontrolisano prenošenje nadležnosti na njih, treba da bude još jedan od elemenata uspešne racionalizacije državne uprave u Srbiji. Kao što je rečeno, čitav proces podrazumeva dve faze:(1) Horizontalnu i sistemsku analizu funkcija, struktura, procedura i procesa na nivou celokupne državne uprave(2) Vertikalnu analizu na nivou pojedinačnih institucija.Postojeći organizacioni okvir državne uprave u Srbiji ne obezbeđuje u dovoljnoj meri poštovanje savremenih principa produktivnog delovanja institucija u javnom sektoru. Primer za to je trenutni način kreiranja radnog mesta (sistematizacija) koja se zasniva na uopštenim odrednicama poslova i zaduženja. U nekim slučajevima je čak teško pronaći odgovarajuće organizacione elemente koji bi objasnili trenutno stanje i procenili potrebe za daljim razvojem institucije. Zato je kao prvi korak u unapređivanju organizacionog okvira potrebno promeniti procedure u vezi sa sistematizacijom i organizacijom radnih mesta u organima uprave. Nov pristup podrazumeva da se prilikom opisa radnog mesta naglase sledeći elementi:opis zaduženja koji treba da se bazira ne samo na procesu koji treba da se obavi, već i na rezultatima koje treba proizvesti;organizacione veze (komunikacioni kanali, linije odgovornosti, izveštavanje i sl.) sa drugim relevantnim radnim mestima;veći naglasak na veštinama i iskustvu koje su neophodni za obavljanje određenog posla.Po određivanju novog organizacionog okvira potrebno je izvršiti analizu postojećih kapaciteta (finansijskih, materijalnih, kadrovskih, informacionih, i td.) i uporediti ih sa budućim potrebama, kako bi se na konzistentan, sistemski i stručan način obezbedilo određivanje odgovarajućih mera (rightsizing) i zahteva za dodatnim ili smanjenim kapacitetima.Savremeni

upravljački sistemiSavremeni upravljački sistemiU svakoj organizaciji bilo koje vrste, pa tako i u državnoj upravi, neminovno postoje manje ili više razvijeni upravljački sistemi, pošto svaka organizacija da bi uopšte mogla da funkcioniše mora da poseduje određene sisteme pomoću kojih upravlja svojim resursima. U organima uprave u Republici Srbiji određeni sistemi poput finansijskog upravljanja (a posebno u vezi sa budžetskim procesima) trenutno fukcionišu relativnoefikasno. Specifičnost upravljačkih sistema je da se oni u svetu, posebno u proteklih par decenija, značajno razvijaju, osavremenjuju i tehnološki usavršavaju. U vezi sa tim, potrebno je da i organi uprave u Srbiji unesu inovacije u postojeće sisteme i uvedu nove koji će još značajnije unaprediti procese upravljanja javnim resursima. Jedan od osnovnih sistema je upravljanje ljudskim resursima koji predstavlja praktičnu primenu zakonodavnog okvira za upravljanje zaposlenima u državnoj upravi što je razmatrano u prethodnom poglavlju. Drugi sistemi se tiču upravljanja finansijama, informacijama i dokumentima, kao i logistikom. Svaki od navedenih je potrebno sagledati u svetlu trenutnih potreba i mogućnosti, kao i specifičnosti srpske upravne tradicije i institucionalne kulture. Ono što je odlika svih upravljačkih sistema je da oni zahtevaju određeni okvir koji obuhvata planiranje, rukovođenje i kontrolu. Taj princip je u suštini relevantan za bilo koju oranizaciju, bila ona javnog ili privatnog karaktera. Posebnost javnog sektora je u tome što su ciljevi i metodi njihovog postizanja drugačiji.Svaki upravljački sistem zahteva postojanje centra koordinacije i u tom smislu je od suštinskog značaja da se u okviru sistema državne uprave iznađu prava rešenja i odredi stepen interne decentralizacije (kako unutar ukupnog sistema tako i unutar pojedinačnih institucija), mehanizmi nadzora i kontrole i metode praćenja i kontinuirane evaluacije.Jačanje centra uprave (oličenog u strukturama koje podržavaju rad Vlade i generalnog sekretarijata) uz istovremeno osposobljavanje pojedinačnih institucija je princip kojim će se sprovođenje strategije reforme državne uprave u Srbiji voditi i koji će tražiti određivanje odgovarajuće ravnoteže odnosa i ovlašćenja da bi se zadovoljila potreba za fleksibilnošću, ali i obezbeđivanje transparentnosti, demokratske odgovornosti(democratic accountability) i kontrole kvaliteta. Osnovni korak u uvođenju savremenih upravljačkih sistema je unapređenje procesa planiranja i kreiranje dokumenata i procedura koji će podržati operativne i strateške planove kao i redovno i sadržajno izveštavanje o postignutim rezultatima. Ove nove procedure moraju biti usklađene sa zakonskim okvirom, ali, uz to, moraju biti sačinjene na bazi prakse i potrebe da budu dovoljno operativne u svakodnevnom radu.

Unapređenje upravljačkih sistema zahteva i promenu prakse i organizacione kulture i dug period implementacije, ali efekti postaju vidljivi već u vrlo kratkom periodu, a troškovi vrlo brzo opravdani.Uvodjenje informacionih tehnologijaInformatičko društvo je novi kvalitativni korak u razvoju društvenog života. Ono je okarakterisano eksplozivnim rastom korišćenja novih kapaciteta koje omogućavaju informacione tehnologije.U celom svetu Internet utiče na sve oblasti života. Sve moderne vlade usvajaju koncept nezaobilazne potrebe dostupnosti osnovnih informacija javnom sektoru preko Interneta.Cilj modernizacije državne uprave je da se uvođenjem informacionih tehnologija u rad državnih organa kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou obezbedi građanima mogućnost da utiču na javni život. IKT (informacione i komunikacione tehnologije) u ovom segmentu omogućavaju građanima elektronsku dostupnost najrazličitijih servisa i to na principu pune transparentnosti, a takođe omogućava građanima da javno iskažu svoj stav vezano za funkcionisanje državne uprave i obavljanje javnih poslova. Ovim načinom primene Interneta uvećava se uloga javnog sektora kao servisa orjentisanog prema građanima. Sam proces daljeg razvoja demokratizacije društva bez modernizacije je nemoguć, pa je zato neophodno pažljivo balansiranje i harmonizovanje ove dve strane.Elektronska vlada može višestruko unaprediti kvalitet života građana i napraviti veliku uštedu u vremenskom i ekonomskom aspektu. Projekat elektronske vlade je direktno povezan sa promenama na nivouorganizacije u javnom sektoru, kao i sa reformama na nivou države. Zna se da IKT imaju potencijal da podatke i činjenice integrišu u strukturno razumljive oblike, lako dostupne različitim vrstama analiza, pretraga i servisa, a ovakve prednosti su jedan od preduslova kvalitetne reforme državne uprave, kako na centralnom, tako i na lokalnom nivou. Glavna prednost primene IKT u demokratskom društvu leži u mogućnosti da uključi građane i civilni sektor u javni život i kreiranje javne politike kroz direktnu interakciju. Cilj elektronske vlade nije samo postavljanje informacija na Internet i pružanje različitih servisa građanima, već i vertikalna i horizontalna komunikacija unutarsame državne uprave i njenih pojedinih segmenata. Ovakav protok infomacija na nivou državne uprave i lokalne samouprave više puta podiže nivo operativnosti i efikasnosti.Zajednički informacioni sistem Vlade Republike Srbije će biti definisan Nacionalnom strategijom razvoja informatičkog društva. Informacioni sistemi državne uprave na centralnom nivou i lokalnih samouprava moraju biti oslonjeni na Vladin zajednički informacioni sistem kojim će biti definisani oblici razmene informacija na nivou standarda. Ovakvim korišćenjem IKT postiže se visoka interoperabilnost, što znači mogućnost da se i pored lokalnih razlika ostvari široko

zajedništvo. Neophodno je da lokalne samouprave mnogo više sarađuju među sobom (horizontalno) kao i sa Vladomi republičkim organima (vertikalno), jer se samo tako može doći do rešenja koja informacione sisteme lokalne samouprave integrišu u zajednički informacioni sistem. Isto tako je neophodno deregulacijom i pojednostavljivanjem radnih procedura gde god je to moguće, izvršiti reformu radnih procesa pre primene, a u skladu sa standardima IKT.Modernizacija državne uprave uvođenjem informaciono-komunikacionih tehnologijaznačajan je element u procesu racionalizacije. Ne samo da vršenje javnih poslova postaje efikasnije i pouzdanije, da olakšava građanima ne samo pristup informacijama, već iobavljanje pojedinih konkretnih poslova, već stvara prostor za postepeno smanjenje ukupnog broja zaposlenih u državnoj upravi. Stoga je proces modernizacije, iakogeneralno posmatrano zahteva velike investicije i niz složenih mera, sa jedne strane, kako bi se sistem uspostavio i obezbedilo njegovo funkcionisanje i, sa druge strane, kako bi se stvorio pravni okvir za uvođenje i korišćenje pojedinih servisa namenjenih građanima, dugoročno posmatrano isplativ i višestruko koristan. S obzirom na složenost čitavog procesa, on mora biti sprovođen planski, sistematski, koordinirano i u fazama. Postoje tri osnovne faze kroz koje će se sprovoditi proces modernizacije državne uprave u Srbiji:prva faza podrazumeva presek postojećeg stanja, što znači da je u okviru nje potrebno:izvršiti presek stanja postojeće infrastrukture;pripremiti evaluaciju trenutno postojećih informacionih sistema;izvršiti analizu kako važeći zakoni i drugi propisi mogu uticati na ostvarenje postavljenih ciljeva i u kojoj meri i u kom pravcu je potrebna njihova izmena kako bi podržali primenu novih tehnologija;pripremiti i doneti propise koji su osnov za pravnu valjanost i pravnu snagu elektronskog dokumenta, razmenu podataka, podnošenje zahteva elektronskim putem, i dr. druga faza podrazumeva integraciju i implementaciju, što znači da je u okviru nje potrebno:zvršiti projektovanje i izradu nezavisne komunikacione infrastrukture državnih organa na centralnom nivou;izvršiti projektovanje i uspostavljanje komunikacione infrastrukture lokalnih samouprava, uz korišćenje postojećih sistema i kapaciteta;definisati standarde horizontalne i vertikalne komunikacije IKT;definisati osnove funkcionalnosti IS lokalnih samouprava;prihvatiti i implementirati međunarodne standarde;omogućiti pristup postojećim (nasleđenim) sistemima, razmenu podataka i informacija;izvršiti reformu radnih procesa i pojednostavljenje radnih procedura u organima državne uprave na centralnom nivou i organima lokalne samouprave, u skladu sa prednostima IKT;izvršiti obučavanje i motivaciju zaposlenih za korišćenje IKT.treća faza obuhvata uvođenje E- servisa za potrebe građana i privrednih subjekatai to kako na nivou organa centralne vlasti, tako i na nivou organa lokalne

samouprave. Pod ovim servisima se podrazumevaju najrazličitije javne usluge, od pitanja koja se tiču ličnog statusa građana, prebivališta i državljanstva, preko servisa vezanih za izdavanje određenih vrsta dozvola, do prijavljivanja poreza i dr. Posebno mesto zauzima tzv. Internet interakcija građana, što podrazumeva mogućnost građana da iskažu svoj stav, zapažanje, primedbe i sugestije vezane za rad državne uprave, da dobiju potrebna obaveštenja i sl

46. Kljucni principi Evropske povelje u regionalnoj (samo) upraviEvropska povelja o lokalnoj samoupravi- http://www.evrograd.rs/?s=enld&p=enld1Nacrt Evropske povelje o Regionalnoj demokratijihttp://www.raris.org/download/regionalizacija/Nacrt%20Evropske%20povelje%20o%20Regionalnoj%20demokratiji.pdfCilj Saveta Evrope je da se postigne vece jedinstvo medju svojim clanicama u svrhu ocuvanja i postizanja ideala i principa koji predstavlja njihovo zajednicko nasledje, lokalne vlasti su jedan od osnovnih temelja svakog demokratskok rezima. Pravo gradjana je da ucestvuju u vodjenju javnih poslova demokratskog principa koji vazi u svim zemljama, clanicama Saveta Evrope.postojanje lokalne vlasti sa stvarnim odgovornostima mogu da osiguraju upravu koja ce biti I efikasna i bliska gradjanima. Ocuvanje i jacanje lokalne samouprave u razlicitim evropskim zemljama znacajan je doprinos izgradnje Evrope zasnovane na nacelima demokratije i decentralizacije vlasti. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi je rezultat niza inicijativa i dugogodisnjeg promisljanja Saveta Evrope. Savet Evrope, kao cuvar ljudskih prava i branitelj principa demokratske vlasti, je bio pogodna sredina za izradu i prihvatanje takvog instrumenta, time pre sto je 1957. pokazao koliko ceni vaznost lokalnih vlasti, jer je za njih osnovao predstavnicko telo na nivou Evrope koje je od tada postal stalna Konferencija lokalnih regionalnih vlasti (CLRAE). Namera Evropske Povelje o lokalnoj samoupravi je da umanji nedostatak zajednckih evropskih standard za odredjivanje i ocuvanje prava lokalnih vlasti koje su najblize gradjanima i da im da mogucnost da efektivno ucestvuju u odlucivanjima koja se odnose na njihovo svakodnevno okruzenje. Povelja nalze postovanje osnovnih pravila koja ce garantovati politicku, upravnu i finasijsku nezavisnost lokalnim vlastima. Principi regionalne samouprave i postojanje regionalnih vlasti odredjuje se Ustavom, zakonom ili medjunarodnim sporazumom. Regionalne nadleznosti definisu se Ustavom, zakonom ili statutima regionalnih organa vlasti. Regionaln organi vlasti imaju zakonsku nadleznost i efikasnu mogucnost u

granicama odredjenim Ustavom i zakonom, da prema sopstvenoj odgovornosti i u interesu stanovnistva, regulisu i upravljaju svim pitanjima od znacaja za region koja nisu iskljucena iz njihove nadleznosti, niti su preneta na drugi nivo vlasti Ustavom ili statutom. Regionalni organi vlasti imaju pravo da poseduju imovinu, imaju pravo na finasijske resurse koji im se dodeljuju zakonom, koji su predvidljivi i dovoljni za efikasno ostvarivanje njihovih nadleznosti i obaveza. U dovoljnoj meri su raznovrsni i obezbedjuju im sa jedne strane razuman stepen stabilnosti, a sa druge strane omogucavaju regionalni organima vlasti da idu u korak sa stvarnim kretanjem troskova koji nastaju u vrsenju njihovih zadataka. Drzavna sredstva koja se prenose regionalnim organima vlasti u principu ne bi trebalo da budu namenski opredeljena. Svaki prenos nadleznosti na regionalne organe vlasti prati i transfer odgovrajucih finasijskih resursa. Regionalni organi vlasti slobodno odredjuju svoje unutrasnje strukture, sistem administracije i svoje organizacije u skladu sa opstim okvirom koji je odredjen Ustavom, zakonom ili regionalnim statutom. Regionaln organi vlast imaju pravo da se obrate sudskom organu da im obezbedi postovanje slobodnog ostvarivanja njihovh ovlascenja i principa regionalne samouprave koja je predvidjena Ustavom ili zakonom.

47. Ciljevi podsticanja regionalnog razvoja ( iz zakona)Clan 2. Ciljevi podsticanja regionalnog razvoja su:sveukupni društveno-ekonomski održivi razvoj; 2) smanjenje regionalnih i unutar-regionalnih dispariteta, u stepenu društveno ekonomskog razvoja i uslova života, sa naglaskom na podsticanje razvoja nedovoljno razvijenih, devastiranih industrijskih i ruralnih područja; 3) smanjenje negativnih demografskih kretanja; 4) razvoj ekonomije bazirane na znanju, inovativnosti, savremenim naučno-tehnološkim dostignućima i organizaciji upravljanja; 5) razvoj konkurentnosti na svim nivoima; 6) uspostavljanje pravnog i institucionalnog okvira za planiranje, organizovanje, koordiniranje i realizaciju razvojnih aktivnosti; 7) podsticanje međuopštinske, međuregionalne, prekogranične i međunarodne saradnje u pitanjima od zajedničkog interesa; 8) efikasnije korišćenje domaćih prirodnih resursa i dobara, kao i stranih resursa, na republičkom, pokrajinskom, regionalnom i lokalnom nivou.

48. Nacela unapredjivanja regionalnog razvojaIz zakonaClan 3. Podsticanje regionalnog razvoja zasniva se na sledećim načelima:

načelu celovitosti (sprovođenje politike regionalnog razvoja na celoj teritoriji Republike Srbije); 2) načelu sinhronizacije (integracija, koordinacija i komplementarnost i usklađivanje regulative, institucija i aktivnosti Vlade i autonomnih pokrajina, jedinica lokalne samouprave, drugih institucija i organizacija i međunarodnih partnera u planiranju i sprovođenju politike regionalnog razvoja); 3) načelu solidarnosti i jednakih mogućnosti za sve (socijalna dimenzija razvoja, podsticanje razvoja nedovoljno razvijenih područja i posebno ugroženih ili marginalizovanih grupa stanovništva); 4) načelu partnerstva (participacija i sinergija - politika regionalnog razvoja zasnovana na partnerstvu i sinergijskom delovanju javnog, privatnog i civilnog sektora, domaćih i međunarodnih organizacija i institucija); 5) načelu planiranja (planiranje regionalnog razvoja na osnovu razvojnih dokumenata na republičkom, regionalnom, oblasnom i lokalnom nivou); 6) načelu supsidijarnosti (decentralizacija u obavljanju poslova pripreme, izvođenja i nadzora programa za podsticanje regionalnog razvoja na regionalnom, oblasnom i lokalnom nivou, uz prethodno obezbeđene institucionalne i kadrovske kapacitete, odnosno ljudske resurse); 7) načelu javnosti (javna dostupnost razvojnih dokumenata, kriterijuma za izbor, planiranja i odabira razvojnih projekata kao i kadrova); 8) načelu kontrole i vrednovanja (kontrola i praćenje izrade i realizacije razvojnih dokumenata i projekata, kao i ocena efekata njihove primene); 9) načelu efektivnosti i efikasnosti upotrebe sredstava za finansiranje podsticanja regionalnog razvoja (sredstava budžeta Republike Srbije, budžeta autonomnih pokrajina, budžeta lokalnih samouprava, izvora međunarodne pomoći, fondova Evropske unije, privatnih i drugih izvora za realizaciju razvojnih projekata ); 10) načelu koncentracije (finansijska sredstva namenjena za regionalni razvoj usmeravaju se na realizaciju prioritetnih aktivnosti regionalnog razvoja); 11) načelu ravnomernosti regionalnog razvoja (podsticanje bržeg razvoja nedovoljno razvijenih regiona, oblasti i jedinica lokalne samouprave); 12) načelu održivosti i unapređenja životnog standarda (povećanje životnog standarda sadašnjih generacija, uz obezbeđenje povećanja svih razvojnih potencijala budućih generacija); 13) načelu racionalnosti (podrška aktivnostima čiji su ciljevi realni, a rezultati ostvarivi i merljivi); 14) načelu usklađenosti sa pravilima Evropske unije (uspostavljanje pravnog i institucionalnog okvira u skladu sa standardima, najboljim praksama i regulativama Evropske unije i domaćeg zakonodavstva).

49. Prekogranicna saradnja – ciljevi i zadaci

Prekogranična saradnja – ciljevi i zadaci EU:

Susreti, zbližavanja, saradnja, pomirenja, trpeljivostPolitika ujednačavanja prostornog planiranja, Podsticanje politike prevazilaženja postojećih nedostastaka (infrastrukturni sistemi, ekonomski razvoj, zaštita okoline i prirode, subsidijarni i partnerski realiteti, evropske socijetalne dodatne vrednosti)(одговор ''Europeaniyation of Serbia'', Јадранка Јелинчић еd.)Nepripremljenost za prekograničnu saradnjuOpštine u Srbiji su imale razvijenu saradnju kako sa opštinama u drugim jugoslovenskim republikama i, zahvaljujući otvorenosti Jugoslavije, sa opštinama u Evropi. Raspad Jugoslavije i ratovi prekinuli su ove veze, a Srbija, lokalne vlasti i građani bili su gotovo 10 godina izolovani. Posle 2000. godine, lokalne vlasti u Srbiji obnavljaju stare i uspostavljaju nove oblike saradnje i to postaje važan kanal za bolje upoznavanje i razmenu iskustava sa lokalnim samoupravama u Evropi i za razvijanje osećanja pripadnosti Evropi. Ovo je veoma važan način ozdravljenja i demokratizacije društva i važan podsticaj ekonomskom razvoju. Lokalne vlasti aktivno učestvuju u razvijanju raznih oblika saradnje (raznovrsni bilateralni i multilateralni projekti, bratimljenje, programi susedske i prekogranične saradnje itd). Projekti prekogranične saradnje u Evropi izuzetno su uticali na revitalizaciju odnosa naroda koji žive uz granicu i kvalitetnije rešavanje problema naroda sa obe strane granice, i značajan su doprinos stabilnosti država. Pakt za stabilnost jugoistočne Evrope doprineo je rekonstrukciji i revitalizaciji prekogranične saradnje Srbije i susednih zemalja. Tom prilikom su sve zemlje ovog regiona istakle jedan krug prioriteta: podsticanje lokalne demokratije i prekogranične saradnje, obnova i jačanje regionalne infrastrukture, energetika, podsticanje interregionalne trgovine i investicione politike, jačanje medija, borba protiv organizovanog kriminala, praćenje migracija, azilanti, izbeglice itd. Pored Ministarstva spoljnih poslova i Ministarstva za ekonomske odnose sa inostranstvom Srbije, koji imaju važnu ulogu u ovim procesima, SKGO aktivno učestvuje u jačanju i podsticanju programa susedske i prekogranične saradnje. SKGO pomaže lokalnim vlastima da nađu odgovarajuće partnere pružajući neophodne informacije, olakšavajući praćenje procedure pri uspostavljanju saradnje i obezbeđujući razne vrste pomoći u realizaciji ovih, često veoma kompleksnih projekata. Posle 2000. godine ostvaren je jedan broj prekograničnih projekata, kao što su Timočki region, kojim je uspostavljena saradnja jednog broja opština Srbije, Bugarske i Rumunije (2001) radi ekonomske revitalizacije ovih pograničnih oblasti. Začetak novog evroregiona može biti saradnja preko 100 opština na relaciji Niš– Skoplje–Sofija 2003. godine, kojom su pokrenuti raznovrsni projekti ovih opština i gradova u oblasti ekonomije, trgovine, obrazovanja, kulture itd.

Interesantni su još i projekti prekogranične saradnje Dunav–Kriš–Mureš–Tisa, Dunav 21, Drina–Sava–Majevica, kao i drugi projekti saradnje opština Srbije sa opštinama Hrvatske, Bosne i Hercegovine, Mađarske, Rumunije i Bugarske. Saradnja se odvija u različitim oblastima i uvek se tiče prioritetnih interesa i potreba stanovnika ovih regiona. Uspešno učešće u evropskim programima podrazumeva kadrovsku osposobljenost, poznavanje evropskih politika i inicijativa, vladanje metodologijom izrade i sprovođenja evropskih projekata, kao i razvijene odnose sa drugim lokalnim vlastima u Evropi. Dosadašnje aktivnosti ohrabruju (pre svega projekat EXCHANGE), ali lokalnim vlastima u Srbiji još uvek predstoji veliki posao. Podizanje kapaciteta za prekograničnu saradnju će omogućiti veći stepen evropeizacije i integrisanja u evropske horizontalne mreže saradnje i pre konačnog formalizovanja odnosa između Srbije i EU. Dodatno, iz pretpristupne pomoći (Fond IPA) EU Srbiji za period 2007–2009. planirano je 31,9 miliona evra za oblast prekogranične saradnje.

50. Uloga komunikacione I informacione tehnologije u podizanju kapaciteta rada javne upraveЦиљ модернизације државне управе је да се увођењем информационих технологија у рад државних органа како на централном, тако и на локалном нивоу обезбеди грађанима могућност да утичу на јавни живот. ИКТ (информационе и комуникационе технологије) у овом сегменту омогућавају грађанима електронску доступност најразличитијих сервиса и то на принципу пуне транспарентности. Овим начином примене Интернета увећава се улога јавног сектора као сервиса орјентисаног према грађанима. Главна предност примене ИКТ у демократском друштву лежи у могућности да укључи грађане и цивилни сектор у јавни живот и креирање јавне политике кроз директну интеракцију. Заједнички информациони систем Владе Републике Србије ће бити дефинисан Националном стратегијом развоја информатичког друштва.

51.Ključne aspiracije CLRAE-e

Da bi se obezbedila bolja međusobna saradnja, veći uticaj lokalnih (samo)uprava na centralni, nacionalni nivo vlasti radi zadovoljavanja njihovih vitalnih interesa i potreba, formiraju se posebne asocijacije opština i gradova, Osnovni programski ciljevi ovih organizacija tiču se unapređivanja ključnih položaja i uloge lokalnih zajednica odnosno kvalitetnijeg zadovoljavanja životnih potreba njihovih građana. Ovakve afilijacije postoje i na regionalnom i međunarodnom

planu, a njihova komparativna iskustva u pogledu upravljanja, vođenja i organizacije postaju značajni putokazi za rad nacionalnih asocijacija i delatna inspiracija za agilnije lokalne sredine.

За потпуније разумевање наведеног питања посетити сајт Сталне конференције градова и опстина http://www.skgo.org/

52.Fokusna opredelenja rada SKGOS-e (Stalna konferencija gradova i opština Srbije)

Da bi se obezbedila bolja međusobna saradnja, veći uticaj lokalnih (samo)uprava na centralni, nacionalni nivo vlasti radi zadovoljavanja njihovih vitalnih interesa i potreba, formiraju se posebne asocijacije opština i gradova, Osnovni programski ciljevi ovih organizacija tiču se unapređivanja ključnih položaja i uloge lokalnih zajednica odnosno kvalitetnijeg zadovoljavanja životnih potreba njihovih građana. Ovakve afilijacije postoje i na regionalnom i međunarodnom planu, a njihova komparativna iskustva u pogledu upravljanja, vođenja i organizacije postaju značajni putokazi za rad nacionalnih asocijacija i delatna inspiracija za agilnije lokalne sredine.

(одговор ''Europeaniyation of Serbia'', Јадранка Јелинчић еd.)Stalna konferencija gradova i opština postoji od 1953. godine i predstavlja nacionalnu asocijaciju lokalnih vlasti. U periodu između 1990. i 2000. zamrla je većina njenih aktivnosti zbog međunarodne izolacije, da bi posle 2000. godine ona obnovila svoj rad i izrasla u ozbiljnu asocijaciju svih lokalnih vlasti u Srbiji.

Od 2000. ova institucija je doživela duboku reformu i u mnogo čemu uspela da bude podrška lokalnim vlastima u obavljanju poslova. Od 2000. godine SKGO je značajno reformisala i unapredila organizaciju, podigla funkcionalne kapacitete i modernizovala svoj način rada, što joj olakšava da sve uspešnije i bolje obavlja raznovrsne i složene poslove uspešne asocijacije lokalnih vlasti.

SKGO pomaže lokalnim vlastima da analiziraju kvalitet svog rada, da identifikuju probleme i nađu optimalne načine njihovog rešavanja. Ona pruža aktivnu podršku lokalnim vlastima u izgrađivanju kapaciteta za ostvarivanje određenih funkcija, podstiče i neguje saradnju, dijalog, razmenu iskustava lokalnih vlasti, kao I njihovog zajedničkog delovanja. SKGO je važan savetodavni centar za lokalne vlasti, obezbeđuje treninge, izradu analiza i studija radi podizanja kvaliteta rada lokalnih vlasti.

Važna funkcija ove asocijacije jeste da zastupa interese lokalnih samouprava pred organima centralne vlasti u procesima donošenja zakona od značaja za njih. Ova asocijacija je kreirala i

brojne korekcije zakonskih predloga, a u njenom okrilju je pripremljeno nekoliko novih predloga zakona ili izmena postojećih, uključujući Zakon o lokalnoj samoupravi, Model opštinskih statuta, Etički kodeks lokalnih funkcionera, Nacrt zakona o imovini lokalne samouprave, Zakon o lokalnim finansijama itd.

Uz podršku stranih donatora66 SKGO je osnovala Savetodavni centar za lokalne vlasti. Pripremljen je upitnik o problemima i potrebama, koji su popunili predstavnici oko 100 lokalnih samouprava, ističući da im prevashodno treba pomoć u sledećim oblastima: primena zakona, podizanje kvaliteta komunalnih usluga, pristup fondovima i finansijski menadžment.

Asocijacija obezbeđuje raznovrsne istraživačke, savetodavne usluge i usluge obuke i treninga za lokalne vlasti. Tokom 2004. godine uz pomoć donatora67 finansirano je uspostavljanje Trening centra. Centar je razvijao Nacionalnu strategiju treninga i obuke lokalnih vlasti u skladu sa metodologijom Saveta Evrope. U toku dve godine kapaciteti Centra su znatno povećani, uključujući i mrežu trenera koji su uključeni u treninge. SKGO je aktivno učestvovala u realizaciji veoma raznovrsnih projekata koji su znatno doprineli reformi sistema I podizanju kapaciteta lokalnih vlasti.

Od 2000. godine SKGO je znatno reformisala i unapredila organizaciju, podigla funkcionalne kapacitete I modernizovala svoj način rada, što joj olakšava da sve uspešnije i bolje obavlja raznovrsne i složene poslove uspešne asocijacije lokalnih vlasti.

(слајдови проф Мијата)Stalna konferencija gradova i opština Srbije

- Doprinos modernizaciji razvojnih kapaciteta lokalne zajednice- Podrška profesionalizaciji opštinske / gradske administracije- Implementacija programa modernizacije infrastrukturnih sistema- Podržavanje programa i projekata inostranih donatora u oblasti lokalne (samo)uprave –

IWB, UNDP, OEBS, EAR, CoE, CLRAE, USAID (DAI, UI i dr.), DFID, GTZ, CIDA, SIDA ...

- Podsticanje saradnje sa državnim institucijama i organizacijama- Podsticanje prekogranične saradnje: regiona, gradova i opština

53.Evolucija savremene uprave i upravljanja

Evolucija savremene uprave i upravljanja: NPM se javlja početkom 90-tih godina kao potreba za prelazom ka upravljanju po sistemu tržišne privrede, omekšavanjem i ekspanzijom državne

uprave ka privatnom sektoru. Koriste se veštine i znanja kao i iskustva privatnog sektora, što doprinosi profesionalizaciji i stručnom usavršavanju državnih činovnika koji polako evoluiraju u novu vrstu javnih službenika – Nove javne Menadžere (New Public Managers – NPM’s)Evolucija savremene uprave i upravljanja – ppt:

- Državna uprava, državno administriranje- Javna uprava, javno upravljanje - Korporativno upravljanje (business administration & management)- Upravljanje javnom politikom - Javno upravljanje- Novo javno upravljanje

54. NEDOSTAJE

55.Srodnosti i različitosti profila administratora i menadžera

Administrator je menadžer u državnoj upravi. Obzirom na različite okolnosti različitih zemalja razvoja tako zaokružen i vertikalno prohodni sistem upravnog obrazovanja obeležen je specifičnostima. Negde se sistem više oslanja na veze s pravnom, negde s politološkom, a negdje s ekonomskom strukom... Uspostavi vertikalno prohodnog sistema upravnog obrazovanja posebno pridonosi usložnjavanje upravnih problema I poslova, kao i trend traženja osoblja sa sve višim obrazovnim stepenom. Poslovi za koje se ranije tražila srednja stručna sprema ili su prestali postojati ( npr, daktilografi i administratori) ili su postali složeniji, te traže bolju obrazovnu pripremu. Rukovodeći poslovi i brojni vrlo složeni upravni poslovi (analiza I priprema alternativnih javnih politika, strateško planiranje, priprema nacrta propisa itd.) danas već zahtevaju različite oblike i stepene poslediplomskog obrazovanja koje daje novu dimenziju menadzeru u upravi – ADMINISTRATOR

56.Karakteristike «novog javnog upravljanja» - videti deo kod pitanja 24 novi menadžment

U evoluciji državne uprave – javne uprave – javnog upravljanja, “novo javno upravljanje” predstavlja, za sada, poslednju fazu kompleksnog pozicioniranja i sveobuhvatnog odgovora na izazove moderne uprave i upravljanja. To je posledica kapitalnih promena koje su se odigrale na

relacijama, države, biznisa i civilnog društva, regionalizacije i globalizacije, ekstenzivnih privatizacija, interesnog ukrštanja javnog i privatnog sektora, javno-privatnih partnerstava, intenziviranja modaliteta menadžerijalizma (krizama, rizicima, ljudskim resursima, kvalitetom i dr.) i razvoja savremenih institucionalnih entiteta i organizacija, u funkciji primarne orijenatacije na zadovoljavanje interesa i potreba građana.

(odgovor ''Javna uprava'', Ljiljana Tatić, Veljko Gladović, Branko Milosavljević)Sustinska karakteristika novog javnog menadžmenta je podsicanje efikasnijeg upravljanja s ciljem postizanja boljih rezultata u poslovanju javnog sektora. Uvođenje normi i kriterijuma karakterističnih za preduzetnički sector implementacija preduzetničkog sektora u obavljanju određenih usluga javnog sektora – primer, u svrhu objedinjavanja upravljanja i delotvornije uupotrebe državne imovine, finansiranju investicija u infrastrukturu, te organizacijskom I vlasničkom prerasporedjivanju delatnosti javnog sektora.

57.Očekivanja od «novog javnog upravljanja»(odgovor ''Javna uprava'', Ljiljana Tatić, Veljko Gladović, Branko Milosavljević)CILJEVI PROCESA New Public Management: - poboljšanje delotvornosti i učinaka u javnom sektoru; jačanje odgovornosti proračunskih subjekata prema korisnicima odnosno kupcima usluga ili programa; povećanje koristi uz smanjenje javnih izdataka i jačanje menadžmenta državnih jedinica uz povećanje odgovornosti spram korisnika.Prepoznatljivi procesi NPM:

- jačanje fiskalne trasparentnosti- antikorupcijske mere- javna nabavka- uspostavljanje sistema riznice- PIFC – FMC- reformisanje državnog računovodstva- ’’čišćenje’’ od sporednih (non core) delatnosti – privatizacija

58.Implikacije opšte teorije sistema na organizaciju i funkcionisanje javne uprave(odgovor ''Javna uprava'', Ljiljana Tatić, Veljko Gladović, Branko Milosavljević)

U svakoj organizaciji, pa i u državnoj upravi, postoje manje ili više razvijeni upravljački sistemi, pošto svaka organizacija da bi uopšte mogla da funkcioniše mora da poseduje određene sisteme pomoću kojih upravlja svojim resursima.

Ono što je odlika svih upravljačkih sistema je da oni zahtevaju određeni okvir koji obuhvata planiranje, rukovođenje i kontrolu. Taj princip je u suštini relevantan za bilo koju oranizaciju, bila ona javnog ili privatnog karaktera. Posebnost javnog sektora je u tome što su ciljevi i metodi njihovog postizanja drugačiji.

Osnovni korak u uvođenju savremenih upravljačkih sistema je unapređenje procesa planiranja i kreiranje dokumenta i procedura koji će podržati operativne i strateške planove kao i redovno i sadržajno izveštavanje o postignutim rezultatima. Ove nove procedure moraju biti usklađene sa zakonskim okvirom, ali, uz to, moraju biti sačinjene na bazi prakse i potrebe da budu dovoljno operativne u svakodnevnom radu.

Unapređenje upravljačkih sistema zahteva i promenu prakse i organizacione kulture i dug period implementacije, ali efekti postaju vidljivi već u vrlo kratkom periodu, a troškovi vrlo brzo opravdani.

(odgovor – ''Javna uprava i evropske integracije Srbije'', Ana S. Trbović, Dragan Đukanović, Borisav Knežević)

Ime teoretičaraZnačajni doprinosiMaks Veber- predmet Verebovog nazimanja i domet njegovog intelekta bili su zapanjujući- njegova analiza socijalnog i istorijskog konteksta uprave i još konkretnije, birokratije je Veberov najveći doprinos teoriji javne uprave- njemu u čast birokratski model organizacie uprave nazivan je ''Veberov Frederik Tejlor- naučni menadžment je bio istinska tvorevina ovog teoretičara i kao takva delila je kako vrline tako i mane ovog tvorca- ako Tejlog i nije uspeo da sprovede svoje naučničke ambicije, uspeo je da dospe mnogo dalje o dvojih prvotinih namera, uspešno zaokupljujući pažćnju javnosti i dovodeći u pitanje neke tradicionalne koncepcije upravljanja Anri Fajol- Fajlog je tvorac ''upravne teorije države''- verovao je u jedinstvenu teoriju upravljanja

- posebnu pažnju pridavao je planiranju, kao bitnom delu upravljanja, pri čemu je razlikovao predviđanje budućnosti od odluka o budućem delovanju- uticao je na Gulika i Urvika- njegova teorija poznata je i kao klasična škola američke javne uprave Luter Gulik- ako postoji pojedinac koji oličava javnu urpavu u SAD, to je Luter H. Gulik- njegov status u ovoj oblasti je takav da ga ponekad nazivaju ''dekan javne uprave''Lindal Urvik- Glikov saradnik i tvorac ''mašinskog modela'' uprave- kao bivši vojnik analizirao strukturu vojske i njenu primeljivost u upravi- naglašavao razliku između štapske i linijske strukture organizacijeDžejms Muni, Alan Rajl- Muni i Rajl se najviše bave načelima podele rada u organizaciji, kao i problemom raspona kontrole- smatrali su da je koordinacija određujuće načelo organizacije, koje u sebi sadrži sva ostala načela, dok je hijerarhijsko načelo osnovno načelo svake organizacije- smatraju da se male i velike organizacije razlikuju samo prema broju hijerarhijskih nivoa/stepena (scalar chain)Meri Parker Folet- ideje koje je predstavila i dinamika koju je ostvarila bile su prethodnica budućeg razvoja u oblasti organizacionog ponašanja- bila je ličnost ispred svog vremena, čiji istinski doprinos možda nije bio potpuno prepoznat niti su njeni doprinosi u potpunosti realizovani- u literaturi je poznata njena ratka, ali razumljiva odrednica upravljanja: ''sposobnost da se posao obavi preko ljudi''Elton Majo - verovatno najkontroverzniji autor od svih koji se pominju u ovom odeljku- veliki deo te kontroverze javno se povodom istraživanja sprovedenog u fabrici Vestern elektrika (tzv Hortonski efekt) i posebno Majovog tumačenja tog istraživanja- naime, radnicima u jednoj fabrici stalno su menjani fizički uslovi rada (osvetljenje, pauze i sl)- zaključak istraživanja bio je da su i pozitivne i negativne promene uslova (bolje, odnosno lošije osvetljenje) uticali na povećanje produktivnosti, što daje značaj socijalnoj komponenti radnih odnosa (radnici bolje rade ukoliko su svesni da uprava brine o njima)Čester Bernard- pisac čuvene knjige ''Funkcije izvršne vlasti'' u kojoj je pokušao da objasni teoriju države i teoriju organizacije, kao i da osmisli teoriju ljudskog ponašanja koja će prevazići čisto ekonomske aspekte- smatrao je da ljudska bilja imaju ograničenu slobdu izbora, dok organizacije nasstoje da utiču na ponašanje pojedinca tako što mu ograničavaju slobodu izbora ili mu pak povećavaju mogućnost izbora (manipulacija ili ubeđivanje)Herbert Sajmon - bio je čovek katoličkih interesovanja, ali i ''istraživač društvenih nauka'' u pravom smislu te reči- važi za oštroumnog i inovativnog teoretičara, a tu poziciju je svojim doprinosima itekako zaslužio- dobio je Nobelovu nagradu 1978. godine za istraživanja u oblasti donošenja odluka u organizacijiDvajt Valdo - valdo je svetski priznat kao precizni kritičar i pažljivi hroničar istorije javne uprave

- ovaj Amerikanac bio je veliki kritičar klasičnog pristupa javnoj upravi i smatra se za možda najznačajnijeg teoretičara moderne javne uprave- smatrao je da su politika i uprava tesno povezani i usuđuje se da tvrdi da predstavljaju gotovu jedinstvenu oblast, prevazilazeći tako dihotomiju politika – uprava Gaj Piters, Džon Oldsen- ovi autori podsticali su ''učenje iz iskustva'' i pokušali da povežu teoriju o upravi praktična dostignuća - njihov doprinos se odnosi na određivanje četiri tipa reformi upravnih sistema (fleksibilne, tržišne, participativne i deregulativne reforme)Daglas Mek Gregor - jedan od najpopularnijih pisaca iz oblasti menadžmenta- često ga porede sa Fajolom- tvorac je teorije X i Y- teorija X pretpostavlja da su ljudskim bićima potrebni podsticaji za rad, dok teorija Y pretpostavlja da je takav podsticaj nepotreban, jer rad zadovoljava ljudske potrebe za samopoštovanjem i postignućem

ЗАКОН О РЕГИОНАЛНОМ РАЗВОЈУ ("Сл. гласник РС", бр. 51/2009 и 30/2010) Циљеви Члан 2 Циљеви подстицања регионалног развоја су: 1) свеукупни друштвено,економски одрживи развој; 2) смањење регионалних и унутар,регионалних диспаритета, у степену друштвено економског развоја и услова живота, са нагласком на подстицање развоја недовољно развијених, девастираних индустријских и руралних подручја; 3) смањење негативних демографских кретања; 4) развој економије базиране на знању, иновативности, савременим научно,технолошким достигнућима и организацији управљања; 5) развој конкурентности на свим нивоима; 6) успостављање правног и институционалног оквира за планирање, организовање, координирање и реализацију развојних активности; 7) подстицање међуопштинске, међурегионалне, прекограничне и међународне сарадње у питањима од заједничког интереса; 8) ефикасније коришћење домаћих природних ресурса и добара, као и страних ресурса,

на републичком, покрајинском, регионалном и локалном нивоу. Начела подстицања регионалног развоја Члан 3 Подстицање регионалног развоја заснива се на следећим начелима: 1) начелу целовитости (спровођење политике регионалног развоја на целој територији Републике Србије); 2) начелу синхронизације (интеграција, координација и комплементарност и усклађивање регулативе, институција и активности Владе и аутономних покрајина, јединица локалне самоуправе, других институција и организација и међународних партнера у планирању и спровођењу политике регионалног развоја); 3) начелу солидарности и једнаких могућности за све (социјална димензија развоја, подстицање развоја недовољно развијених подручја и посебно угрожених или маргинализованих група становништва); 4) начелу партнерства (партиципација и синергија , политика регионалног развоја заснована на партнерству и синергијском деловању јавног, приватног и цивилног сектора, домаћих и међународних организација и институција); 5) начелу планирања (планирање регионалног развоја на основу развојних докумената на републичком, регионалном и локалном нивоу); 6) начелу супсидијарности (децентрализација у обављању послова припреме, извођења и надзора програма за подстицање регионалног развоја на регионалном и локалном нивоу, уз претходно обезбеђене институционалне и кадровске капацитете, односно људске ресурсе); 7) начелу јавности (јавна доступност развојних докумената, критеријума за избор, планирања и одабира развојних пројеката као и кадрова); 8) начелу контроле и вредновања (контрола и праћење израде и реализације развојних докумената и пројеката, као и оцена ефеката њихове примене); 9) начелу ефективности и ефикасности употребе средстава за финансирање подстицања регионалног развоја (средстава буџета Републике Србије, буџета аутономних покрајина, буџета локалних самоуправа, извора међународне помоћи, фондова Европске уније, приватних и других извора за реализацију развојних пројеката); 10) начелу концентрације (финансијска средства намењена за регионални развој

усмеравају се на реализацију приоритетних активности регионалног развоја); 11) начелу равномерности регионалног развоја (подстицање бржег развоја недовољно развијених региона и јединица локалне самоуправе); 12) начелу одрживости и унапређења животног стандарда (повећање животног стандарда садашњих генерација, уз обезбеђење повећања свих развојних потенцијала будућих генерација); 13) начелу рационалности (подршка активностима чији су циљеви реални, а резултати оствариви и мерљиви); 14) начелу усклађености са правилима Европске уније (успостављање правног и институционалног оквира у складу са стандардима, најбољим праксама и регулативама Европске уније и домаћег законодавства). Значење појединих израза Члан 4 Поједини изрази употребљени у овом закону имају следеће значење: 1) регион је статистичка функционална територијална целина, која се састоји од једне или више области, успостављена за потребе планирања и спровођења политике регионалног развоја, у складу са номенклатуром статистичких територијалних јединица на нивоу 2, није административна територијална јединица и нема правни субјективитет; 2) област је статистичка функционална територијална целина, успостављена за потребе планирања и спровођења политике регионалног развоја, у складу са номенклатуром статистичких територијалних јединица на нивоу 3, није административна територијална јединица и нема правни субјективитет; 3) регионални развој је дугорочни и свеобухватни процес унапређења одрживогекономског и друштвеног развоја региона и јединица локалне самоуправе, уз уважавање њихових специфичности; 4) развојни документ је документ на републичком, регионалном и локалном нивоу, којим се уређује економски и друштвени развој; 5) развојни пројекат је пројекат изградње или обнове комуналне, економске, еколошке, социјалне и друге инфраструктуре, изградње и јачања институција и кадровских и људских ресурса, развоја привредних друштава и предузетништва, подстицања научно истраживачког рада, као и други пројекти који доприносе свеобухватном друштвено,економском или регионалном развоју;

6) степен развијености региона и јединица локалне самоуправе је мера развијености одређеног региона и јединице локалне самоуправе у односу на републички просек; 7) подстицај је конкретно улагање или програмско усмеравање улагања са републичког нивоа за реализацију пројеката од посебног значаја за регионални развој; 8) мере су акти Владе за спровођење политике регионалног развоја; 9) номенклатура статистичких територијалних јединица је скуп појмова, назива и симбола који описују групе територијалних јединица са нивоима груписања и која садржи критеријуме по којима је извршено груписање који су уређени у складу са стандардима Европске уније. II РЕГИОН И ОБЛАСТ Одређивање региона Члан 5 За потребе подстицања регионалног развоја одређују се следећи региони: 1) Регион Војводине; 2) Београдски регион; 3) Регион Шумадије и Западне Србије; 4) Регион Јужне и Источне Србије; 5) Регион Косово и Метохија. Влада, на предлог органа надлежног за послове статистике, одређује области које чине регионе из става 1. овог члана, у складу са номенклатуром статистичких територијалних јединица. Одређивање области Члан 6 Влада, на предлог органа надлежног за послове статистике, одређује јединице локалне самоуправе и градске општине које чине област. Акт из става 1. овог члана доноси се водећи рачуна о географским целинама, мрежи привредних судова и привредних комора, као и о телекомуникационим подручјима. III РАЗВРСТАВАЊЕ РЕГИОНА И ЈЕДИНИЦА ЛОКАЛНЕ САМОУПРАВЕ ПРЕМА СТЕПЕНУ РАЗВИЈЕНОСТИ Степен развијености региона и јединица локалне самоуправе Члан 7 Степен развијености региона и јединица локалне самоуправе утврђује се применом

показатеља развијености региона и јединица локалне самоуправе, у складу са овим законом, а на основу података органа надлежног за послове статистике. Степен развијености за градске општине утврђује се на основу података органа надлежног за послове статистике који се односе на степен развијености града. Степен развијености из ст. 1. и 2. овог члана, једном годишње, утврђује министарство надлежно за регионални развој (у даљем тексту: Министарство). Методологија за израчунавање степена развијености региона и јединица локалне самоуправе Члан 8 Степен развијености региона, јединица локалне самоуправе и градских општина утврђује се на основу Методологије за израчунавање степена развијености региона и јединица локалне самоуправе. Методологију из става 1. овог члана доноси Влада на предлог Министарства. Разврставање региона према степену развијености Члан 9 Према степену развијености региони се разврставају у две групе, и то на: 1) развијене регионе, чији је степен развијености изнад републичког просека бруто домаћег производа по глави становника; 2) недовољно развијене регионе, чији је степен развијености испод републичког просека бруто домаћег производа по глави становника. Члан 10 (Брисано) Разврставање јединица локалне самоуправе према степену развијености Члан 11 Према степену развијености јединице локалне самоуправе разврставају се у четири групе, и то: 1) у прву групу , јединице локалне самоуправе чији је степен развијености изнад републичког просека; 2) у другу групу , јединице локалне самоуправе чији је степен развијености у распону од 80% до 100% републичког просека; 3) у трећу групу , јединице локалне самоуправе чији је степен развијености у распону од 60% до 80% републичког просека;

4) у четврту групу , јединице локалне самоуправе чији је степен развијености испод 60% републичког просека. Недовољно развијене јединице локалне самоуправе Члан 12 Недовољно развијене јединице локалне самоуправе јесу јединице локалне самоуправе из члана 11. тачка 3) овог закона. Изразито недовољно развијене јединице локалне самоуправе јесу: 1) јединице локалне самоуправе разврстане у четврту групу из члана 11. тачка 4) овог закона; 2) јединице локалне самоуправе у којима је демографски пад у периоду од пописа 1971. до посматране године већи од 50%; 3) заједнице јединица локалне самоуправе на територији Аутономне покрајине Косово и Метохија. Девастирана подручја Члан 12а Девастирана подручја чине јединице локалне самоуправе из члана 11. тачка 4) овог закона, чији је степен развијености испод 50% републичког просека. Јединствена листа развијености Члан 13 Јединствену листу развијености региона, јединица локалне самоуправе и градских општина, усваја Влада на предлог Министарства и то најкасније до 31. октобра текуће године. Предлог јединствене листе развијености региона, јединица локалне самоуправе и градских општина, Министарство припрема на основу података органа надлежног за послове статистике за претходну годину. IV ВРСТЕ РАЗВОЈНИХ ДОКУМЕНАТА Члан 14 Врсте развојних докумената регионалног развоја јесу: 1) Национални план регионалног развоја (у даљем тексту: Национални план); 2) регионална развојна стратегија (у даљем тексту: регионална стратегија); 3) програми финансирања развоја региона;

4) остала развојна документа из области регионалног развоја. Развојни документи регионалног развоја представљају једну од полазних основа за израду докумената просторног планирања и докумената за спровођење просторних планова. Развојни документи регионалног развоја израђују се у складу са важећим документима просторног планирања. За потребе подстицања и усмеравања регионалног и просторног развоја на нивоу региона, односно области, припремају се регионални просторни планови у складу са посебним законом. Развојни документи из става 1. овог члана припремају се уз обавезно спроведену јавну расправу и уз обавезу излагања на јавни увид нацрта тих развојних докумената. Развојна помоћ Европске уније биће усклађена са стратешким документима и приоритетима дефинисаним у складу са чланом 49. овог закона. Влада, на предлог Министарства, ближе уређује структуру, методологију израде, начин усклађивања, начин спровођења јавне расправе, као и начин и рокове излагања на јавни увид развојних докумената из става 1. овог члана. Национални план Члан 15 Националним планом дефинишу се основни развојни приоритети регионалног развоја Републике Србије и начини њиховог остваривања. Национални план припрема Министарство. Национални план доноси Народна скупштина на предлог Владе. Национални план доноси се за период од десет година. Регионална стратегија Члан 16 Регионалном стратегијом се, у складу са Националним планом, дефинишу основни приоритети развоја региона и начини њиховог остваривања. Регионална стратегија доноси се за период од пет година. Регионалну стратегију доноси Влада на предлог Министарства, ако овим законом није другачије одређено. Министарство предлог регионалне стратегије припрема у сарадњи са једном или више надлежних регионалних развојних агенција основаних за одређени регион и

јединицама локалне самоуправе које чине регион за који се регионална стратегија доноси. Министарство на предлог регионалне стратегије прибавља мишљење надлежног регионалног развојног савета и Националног савета за регионални развој. Програми финансирања развоја региона Члан 17 Програми финансирања развоја региона су развојни документи који садрже преглед пројеката за регион и расподелу финансијских средстава за реализацију тих пројеката за сваки регион за буџетску годину. Средства за реализацију програма из става 1. овог члана обезбеђују се на начин прописан чланом 48. овог закона. Програме из става 1. овог члана и то за пројекте који ће се финансирати из буџета Републике Србије, као и из других извора за буџетску годину, доноси Влада на предлог Министарства, у складу са Националним планом и регионалним стратегијама. Ако се програм финансирања развоја региона реализује на територији Аутономне покрајине Војводине, мишљење на тај програм даје и Аутономна покрајина Војводина преко надлежних органа. Ако се програм финансирања развоја региона реализује на територији Главног града, мишљење на тај програм даје и град Београд преко надлежних органа. Остала развојна документа Члан 18 Остала развојна документа из области регионалног развоја (стратегије, програми, планови, акциони планови) морају бити усаглашени са Националним планом и регионалном стратегијом. Овлашћени предлагач осталих развојних докумената из области регионалног развоја прибавља мишљење од Министарства и надлежног регионалног развојног савета о усаглашености тих докумената са Националним планом и регионалном стратегијом. V СУБЈЕКТИ РЕГИОНАЛНОГ РАЗВОЈА Члан 19 Субјекти регионалног развоја су: 1) Влада; 2) Министарство и министарства надлежна за послове финансија и просторног

планирања, у складу са законом; 3) Аутономна покрајина Војводина; 4) Главни град; 5) Агенција за привредне регистре; 6) Републичка агенција за просторно планирање, у складу са законом; 7) Фонд за развој Републике Србије; 8) јединице локалне самоуправе, у складу са законом; 9) Национални савет за регионални развој; 10) Национална агенција за регионални развој; 11) регионални развојни савети; 12) регионалне развојне агенције. 13) (брисана)1. Аутономна покрајина Војводина Члан 20 Аутономна покрајина Војводина преко својих органа доноси Стратегију регионалног развоја за територију Аутономне покрајине Војводине, у складу са Националним планом и обавља друге послове у области регионалног развоја, у складу са овим законом. 2. Главни град Члан 21 Град Београд, као главни град Републике Србије, преко својих органа доноси Стратегију регионалног развоја за територију града Београда, у складу са Националним планом и обавља друге послове у области регионалног развоја, у складу са овим законом. 3. Агенција за привредне регистре Члан 22 Агенција за привредне регистре води Регистар мера и подстицаја регионалног развоја, у складу са овим законом, прописима донетим на основу овог закона и законом којим се уређује правни положај Агенције за привредне регистре. Влада, на предлог министарства надлежног за послове регионалног развоја, ближе прописује садржину, начин и поступак вођења Регистра мера и подстицаја регионалног развоја. 4. Фонд за развој Републике Србије Члан 23 Фонд за развој Републике Србије реализује програме за подстицање регионалног

развоја кроз кредите, у складу са Законом о Фонду за развој Републике Србије. 5. Национални савет за регионални развој Члан 24 Ради обезбеђивања и унапређивања регионалног развоја у Републици Србији образује се Национални савет за регионални развој (у даљем тексту: Национални савет). Национални савет има председника и 28 чланова. Председник Националног савета је министар надлежан за послове регионалног развоја. Влада врши права оснивача и именује председника и чланове Националног савета, у складу са овим законом. Члан 25 Чланови Националног савета су: министри надлежни за национални инвестициони план, финансије, животну средину и послове просторног планирања, инфраструктуру, државну управу и локалну самоуправу, одрживи развој недовољно развијених подручја, рад и социјалну политику и Косово и Метохију који је и представник региона Косово и Метохија и још два представника из региона Косово и Метохија; градоначелник града Београда који је и представник Београдског региона и још два представника из Београдског региона; председник Владе Аутономне покрајине Војводине који је и представник региона Војводина и још два представника из региона Војводина; четири представника из региона Шумадија и Западна Србија; три представника из региона Јужна и Источна Србија; државни секретар у Министарству задужен за регионални развој; директор Националне агенције за регионални развој; директор Канцеларије за европске интеграције; председник Сталне конференције градова и општина и Национални ИПА Координатор. Влада ближе прописује начин предлагања кандидата за чланове Националног савета, којим се обезбеђује равномерна географска заступљеност представника региона. Мандат председника и чланова Националног савета траје четири године. По позиву, представници институција, организација и стручна лица могу узети учешће у раду Националног савета без права гласа. Административне и стручно,техничке послове за потребе Националног савета обавља Национална агенција за регионални развој. Члан 26 Национални савет обавља следеће послове:

1) прати стање у области регионалног развоја и предлаже мере за унапређивање регионалног развоја Републике Србије; 2) јавно промовише циљеве регионалног развоја Републике Србије и подстиче њихову реализацију; 3) даје мишљење на нацрт Националног плана и на предлог регионалне стратегије; 4) даје мишљење на предлоге програма за финансирање развоја региона из средстава буџета Републике Србије; 5) анализира принципе и ефекте примене политика и мера Владе из области регионалног развоја; 6) координира радом регионалних савета; 7) формира радне групе за одређена питања од значаја за регионални развој; 8) доноси Пословник о свом раду; 9) подноси Влади једном годишње извештај о свом раду; 10) обавља и друге послове у складу са овим законом. 6. Национална агенција за регионални развој Члан 27 Ради обављања развојних, стручних и регулаторних послова регионалног развоја, Влада ће основати Националну агенцију за регионални развој (у даљем тексту: Национална агенција). На оснивање и рад Националне агенције примењује се закон којим се уређују јавне агенције. Члан 28 Национална агенција има заштитни знак који користи у свом пословању. Право коришћења заштитног знака Национална агенција преноси на регионалне развојне агенције. За обављање појединих стручних послова из своје надлежности, Национална агенција може ангажовати друга правна или физичка лица, у складу са законом. Члан 29 Национална агенција обавља следеће послове: 1) учествује у припреми и спровођењу развојних докумената и прати њихову реализацију; 2) прати и спроводи мере и реализује развојне пројекте за унапређење инфраструктуре, развој привредних друштава и предузетништва, обухваћене

програмима финансирања регионалног развоја; 3) акредитује регионалне развојне агенције, издаје јавне исправе о акредитацији и води евиденцију о издатим јавним исправама; 4) координира радом регионалних развојних агенција и пружа стручну помоћ потребну за обављање њихових послова који се односе на регионални развој; 5) припрема и реализује програме едукације инструктора и консултаната за потребе развоја привредних друштава и предузетништва; 6) планира и предлаже развојне пројекте из области регионалног развоја и пројекте од интереса за Републику Србију и обезбеђује услове за приступ и реализацију пројеката који се финансирају из европских фондова, донација и других облика развојне помоћи; 7) обавља послове међународне и међурегионалне сарадње из своје надлежности; 8) води Јединствен регистар акредитованих регионалних развојних агенција; 9) води Јединствен информациони систем од значаја за регионални развој; 10) организује и врши издавачку делатност; 11) обавља и друге послове у складу са законом. Послове из става 1. тач. 2), 3), 4), 5), 6), 8) и 9) овог члана Национална агенција обавља као поверене послове. Члан 30 Надзор над радом Националне агенције врши Министарство. 7. Регионални развојни савети Члан 31 Ради обезбеђивања и унапређивања развоја региона Влада оснива Регионални развојни савет за сваки регион. Регионални развојни савет има председника и број чланова који се одређује оснивачким актом. Мандат председника и чланова регионалног развојног савета траје пет година. Члан 32 Чланови регионалног развојног савета су представници јединица локалних самоуправа које чине регион, као и представници градских општина, представници јавног и цивилног сектора, као и других институција и организација са територије тих јединица локалне самоуправе, као и представник Владе. Члан регионалног развојног савета за Регион Војводине је и представник Аутономне покрајине Војводине, а регионалног савета за Београдски регион и представник града

Београда. Већина чланова регионалног развојног савета именује се од представника јединица локалних самоуправа, односно од представника градских општина, које чине регион за који се оснива регионални развојни савет, а које предлажу општинска односно градска већа. По позиву, представници других институција, организација и стручна лица могу учествовати у раду регионалног развојног савета без права гласа. За сваки регион може се основати само један регионални развојни савет. Члан 33 Регионални развојни савет обавља следеће послове: 1) јавно промовише циљеве регионалног развоја и подстиче њихову реализацију на територији региона; 2) даје мишљење на регионалну стратегију која се доноси за регион за који је основан регионални развојни савет; 3) даје мишљење на програм финансирања развоја региона, за који је основан, који се финансира из средстава буџета Републике Србије; 4) даје мишљења и предлоге на остале развојне документе на регионалном нивоу; 5) формира радне групе на нивоу региона за одређена питања од значаја за регион; 6) доноси Пословник о свом раду; 7) подноси Влади и Националном савету једном годишње извештај о свом раду; 8) обавља и друге послове, у складу са овим законом. 8. Регионална развојна агенција Члан 34 Регионална развојна агенција је привредно друштво или удружење основано за обављање послова односно унапређење регионалног развоја, која је акредитована, у складу са овим законом. Ради обезбеђења равномерног регионалног развоја, утврђује се минималан број регионалних развојних агенција које морају да буду акредитоване у регионима, и то за: 1) Регион Војводине , три регионалне развојне агенције; 2) Београдски регион , једна регионална развојна агенција; 3) Регион Шумадије и Западне Србије , четири регионалне развојне агенције; 4) Регион Јужне и Источне Србије , три регионалне развојне агенције;

5) Регион Косово и Метохија , једна регионална развојна агенција. Чл. 35 до 37 (Брисано) Члан 38 Средства за рад, реализацију развојних пројеката и обављање послова регионалне развојне агенције обезбеђују се из: 1) прихода које оствари обављањем послова; 2) буџета јединица локалне самоуправе које су оснивачи регионалне развојне агенције; 3) донација, спонзорстава, развојне помоћи домаћих и страних правних и физичких лица; 4) других извора, у складу са законом. Члан 39 Регионална развојна агенција обавља следеће послове: 1) учествује у припреми и спровођењу развојних докумената и прати њихову реализацију на нивоу региона и јединица локалне самоуправе; 2) сарађује са аутономним покрајинама и јединицама локалне самоуправе у припреми и примени локалних развојних планова; 3) представља интерес региона у односима са Националном агенцијом и регионалном агенцијом и у оквиру своје надлежности учествује у реализацији усвојених развојних докумената; 4) припрема и спроводи програме стручног усавршавања за потребе развоја привредних друштава и предузетништва, развоја инфраструктуре и развоја институција и организација и за унапређење капацитета јединица локалних самоуправа; 5) прати и спроводи мере и реализује развојне пројекте за које је овлашћена; 6) обавља послове међународне, прекограничне и међуопштинске сарадње из своје надлежности; 7) води информациони систем од значаја за регион и област; 8) обавља и друге послове у складу са оснивачким актом. Члан 40 Регионална развојна агенција подноси годишњи извештај о пословању оснивачима и Националној агенцији. По потреби Национална агенција и Министарство могу затражити додатне извештаје о пословању.

Национална агенција једном годишње врше вредновање рада регионалних развојних агенција. Ближе услове и критеријуме за вредновање из става 3. овог члана, прописује министар надлежан за послове регионалног развоја. Акредитација Члан 41 Право на акредитацију има: 1) привредно друштво које је основано као друштво са ограниченом одговорношћу и за обављање послова из области регионалног развоја и пружање подршке привредним друштвима и предузетништву, а чији су већински власници капитала јединице локалне самоуправе; 2) удружење основано ради унапређења регионалног развоја и подршке привредним друштвима и предузетништву, у складу са законом, а чији су већински оснивачи јединице локалне самоуправе. Ближе услове, критеријуме и начин акредитације и одузимања акредитације пре истека времена на које је дата, прописује Влада на предлог Министарства. Поступак акредитације врши се у складу са одредбама закона којим се уређује општи управни поступак. Члан 42 Акредитацију из члана 41. овог закона врши Национална агенција. Прва акредитација важи две године, а свака следећа , пет година са могућношћу обнове. Обнову акредитације врши Национална агенција. Акредитација се одузима када акредитовани субјект престане да испуњава услове за акредитацију. Акт о одузимању прве акредитације и обновљене акредитације доноси Национална агенција. На акт о првој акредитацији и на акт о обнови акредитације, као и на акт о одузимању акредитације, може се изјавити жалба у року од 15 дана од дана достављања акта о првој, односно обновљеној акредитацији, односно акта о одузимању акредитације. О жалби из става 5. овог члана одлучује министар надлежан за послове регионалног развоја. Члан 43 Национална агенција води Јединствен регистар акредитованих регионалних развојних

агенција (у даљем тексту: Регистар). Увид у Регистар је јаван. Садржину и изглед регистра из става 1. овог члана прописује министар надлежан за послове регионалног развоја. VI МЕРЕ И ПОДСТИЦАЈИ Мере Члан 44 Мере за подстицање регионалног развоја утврђује Влада на предлог Министарства, у складу са Националним планом, регионалним стратегијама и програмима финансирања развоја региона. Подстицаји Члан 45 Подстицаји се опредељују за: 1) реализацију пројеката у области регионалног развоја од националног, регионалног и локалног интереса за Републику Србију; 2) унапређење привредних грана, технолошког нивоа, приступа новим технологијама, промоцији истраживања и развоја; 3) подизање регионалне конкурентности; 4) развој градова и општина; 5) унапређење заштите животне средине; 6) развој недовољно развијених подручја; 7) развој привредних друштава и предузетништва и унапређење услова за повећање запослености; 8) унапређење и развој људских ресурса; 9) унапређење инфраструктуре на републичком, регионалном и локалном нивоу; 10) унапређење међуопштинске, међурегионалне, прекограничне и међународне сарадње у питањима од заједничког интереса; 11) унапређење свих развојних капацитета на нивоу региона и локалном нивоу; 12) друге потребе у складу са законом. Корисници подстицаја Члан 46 Корисници подстицаја су: 1) јединице локалне самоуправе и регионалне развојне агенције;

2) привредни субјекти, као и фондови на регионалном и локалном нивоу; 3) институције и организације на републичком, регионалном и локалном нивоу; 4) институције из области образовања и истраживања; 5) удружења; 6) кластери и пословни инкубатори. Корисници подстицаја, као и начин доделе подстицаја, ближе се одређују развојним документима. Врста и висина подстицаја ће се опредељивати у складу са степеном развијености из чл. 9. и 11. овог закона. Надзор и вредновање реализације мера и подстицаја Члан 47 Надзор и вредновање реализације мера и подстицаја спроводи Министарство. Вредновање реализације мера и подстицаја врши се на основу Методологије за вредновање мера и подстицаја регионалног развоја. Методологију из става 2. овог члана доноси Влада на предлог Министарства. VII ФИНАНСИРАЊЕ РЕГИОНАЛНОГ РАЗВОЈА Члан 48 Финансирање регионалног развоја врши се из следећих извора: 1) буџета Републике Србије; 2) буџета аутономних покрајина; 3) буџета града Београда; 4) буџета јединица локалне самоуправе; 5) претприступних фондова Европске уније; 6) бесповратне развојне помоћи међународне заједнице и осталих програма Европске заједнице; 7) развојних кредита међународних финансијских институција и пословних банака; 8) донација, прилога и поклона правних и физичких лица; 9) других извора у складу са законом. Члан 49 Програми и пројекти који се финансирају из средстава предвиђених чланом 48. тачка 5), спроводе се у складу са одредбама Закона о потврђивању Оквирног споразума између Владе Републике Србије и Комисије Европских заједница о правилима за сарадњу која се односе на финансијску помоћ Европске заједнице Републици Србији у

оквиру спровођења помоћи према правилима Инструмента претприступне помоћи ИПА ("Службени гласник РС", број 124/07), као и документима чије се доношење и усвајање предвиђа наведеним споразумом. Члан 50 Финансирање развојних пројеката из извора из члана 48. тачка 1) овог закона, ближе ће се уредити посебним уговорима који закључују ресорна министарства и Национална агенција, као и Национална агенција и регионалне развојне агенције. VIII ПРЕЛАЗНЕ И ЗАВРШНЕ ОДРЕДБЕ Члан 51 Акт о оснивању Националне агенције Влада ће донети у року од 60 дана од дана ступања на снагу овог закона. Национална агенција је правни следбеник Републичке агенције за развој малих и средњих предузећа и предузетништва. Даном почетка рада Национална агенција преузима права и обавезе, послове, предмете, опрему, средства за рад, архивску грађу и регистраторски материјал, као и потребан број запослених у Републичкој агенцији за развој малих и средњих предузећа и предузетништва и потребан број запослених у Министарству који раде на пословима инфраструктурних пројеката и институционалног развоја. Републичка агенција за развој малих и средњих предузећа и предузетништва основана Закон о Агенцији за развој малих и средњих предузећа ("Службени гласник РС", број 65/01), наставља са радом по прописима по којима је основана, а престаје са радом даном почетка рада Националне агенције. Члан 52 До оснивања регионалних агенција послове тих агенција обављаће Национална агенција. Члан 53 Развојни документи донети до дана ступања на снагу овог закона примењиваће се до доношења развојних докумената у складу са овим законом. Члан 54 Прописи који се доносе на основу овог закона донеће се у року од шест месеци од дана ступања на снагу овог закона. Члан 55

Даном ступања на снагу овог закона престаје да важи Закон о Агенцији за развој малих и средњих предузећа ("Службени гласник РС", број 65/01). Члан 56 Овај закон ступа на снагу наредног дана од дана објављивања у "Службеном гласнику Републике Србије".