Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja lokalnih zajednica

Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja lokalnih zajednica

Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštiteživotne sredine i održivog razvoja lokalnih zajednica

IzdavačPALGO centar

Za izdavačaDušan DamjanovićKneginje Ljubice 14, BeogradTel: + 381 11 30 25 813, faks: + 381 11 30 25 [email protected], www.palgo.org

UredniciDušan Damjanović, Nikola Mikašinović

Autori poglavlja: Vladimir Ateljević, Zoran Sretić, Siniša Mitrović, Prvoslav Plavšić

Lektura i korekturaIvana Andrić

Ilustracija na koricama, prelom i dizajnTijana Dinić

ŠtampaStandard2, Beograd

Ova publikacija je sačinjena uz podršku Fonda za otvoreno društvo u okviru projekta „EVROPA ZNAČI DA... - Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja“.

Beograd, 2011.

Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja lokalnih zajednica

5 Predgovor

9 1. Evropske integracije u oblasti životne sredine

9 1.1. Proširenje EU16 1.2. Proširenje EU i zaštita životne sredine

27 2. Novine koje donose evropske integracije u oblasti životne sredine i održivog razvoja

27 2.1. Ciljevi i načela evropskog prava životne sredine i polje primene propisa EU u oblasti životne sredine

34 2.2. Proces usklađivanja propisa sa propisima EU i uloga lokalne samouprave i građana u njemu

36 2.3. Domaći propisi u oblasti životne sredine59 2.4. Dalji razvoj domaće politike zakonodavstva u oblasti životne sredine u

kontekstu procesa pristupanja EU61 2.5. Politika zaštite životne sredine i građani (troškovi i dobiti)

67 3. Lokalna samouprava i evropske integracije u oblasti životne sredine i održivog razvoja

67 3.1. Uvod

68 3.2. Uloga državne uprave i lokalne samouprave u sprovođenju propisa u oblasti životne sredine

83 4. Životna sredina, integracije i građani

83 4.1. Ciljne grupe komunikacija87 4.2. Javno mnjenje i evropske integracije95 4.3. Mogući otpori i stereotipi98 4.4. Komunikacijska strategija

102 4.5. Oblasti i sredstva komunikacije

Sadržaj

5

Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite životne sredinei održivog razvojalokalnih zajednica

Predgovor Publikacija koja je pred Vama je nastala kao rezultat rada na projektu „EVROPA ZNAČI DA... – Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja“, koji je, pre svega, bio usmeren na analizu troškova i koristi koje evropske integracije donose u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja.

Autori ove publikacije se, na prvom mestu, obraćaju kreatorima politika i donosio-cima odluka na lokalnom nivou, kojima žele da prenesu ključne informacije o tome koje i kakve propise će, u procesu usklađivanja sa zakonodavstvom Evropske unije, biti neophodno implementirati u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvo-ja. Predstavnici državnih organa će ovde pronaći i dragocena iskustva evropskih zemalja, relevantna za njihov dalji rad.

Posredno, ova publikacija ima značaj i za širu publiku jer se bavi i razvijanjem komu-nikacijskih strategija u obraćanju predstavnika državnih organa građanima Srbije. Kvalitetnom komunikacijom lokalnih vlasti i građana dolazi se do pravih motiva i čvrstih argumenata o vrlo izvesnim promenama koje će u živote svih građana Srbije doneti evropske integracije, o dobrobiti ovih promena i njihovoj održivosti za gene-racije koje tek dolaze.

Razvijanje komunikacijskih strategija gradova i opština u pravcu aktivnog promo-visanja evropskih integracija je izuzetno bitno, jer lokalne vlasti, kao nivo vlasti najbliži građanima, mogu da daju značajan doprinos u približavanju ove tematike građanima.

Članovi stručnog projektnog tima su istovremeno i autori ove publikacije: Vladimir Ateljević, savetnik direktora Kancelarije za evropske integracije, Zoran Sretić, ru-kovodilac Grupe za životnu sredinu, poljoprivredu i ruralni razvoj u Kancelariji za evropske integracije, Siniša Mitrović, savetnik predsednika Privredne komore Srbije, Odbor za životnu sredinu i održivi razvoj, i Prvoslav Plavšić, istraživač komunikacija.

Projekat „EVROPA ZNAČI DA…“ predstavlja doprinos PALGO centra stvaranju podsticajnog okruženja za uspešnu realizaciju brojnih poslova koji proizlaze iz evropskih integracija u oblasti životne sredine, a koji treba pozitivno da utiču na sveukupnu promenu u vođenju javnih politika.

Dušan Damjanović

1.Evropske integracije u oblasti životne sredine

9


1. Evropske integracije u oblasti životne sredine 1.1. Proširenje EU

Sve češći predmet debate u okvirima procesa evropskih integracija pokreću tvrd-nje pojedinaca da EU menja kriterijume u zavisnosti od zemlje koja želi da postane članica. Takvu debatu oblikuju i neumereno optimističke tvrdnje da su kriterijumi jednaki za sve, bez obzira na vreme, kontekst i države u procesu evropskih inte-gracija. Istina je, kao po pravilu, negde između. Na razvoj kriterijuma za članstvo u EU u najvećoj meri je uticao razvoj same EU. Tako se veći broj oblasti u kojima EU preuzima nadležnost kretao od slobode kretanja robe do jedinstvenog tržišta, a broj članica od šest do, za sada, dvadeset sedam. Krajem osamdesetih godina 20. veka dogodile su se i velike promene političkih sistema istočnoevropskih zemalja, čime je otpočeo proces zaokruživanja političkog sistema EU zasnovan na načelima i vrednostima Saveta Evrope, Evropske unije i OEBS-a. Potpuno prirodna posledica takvih promena jeste i promena kriterijuma za članstvo.

Uzevši u obzir sve izmene članova u primarnom pravu koji pružaju pravni osnov za prijem država u EU, moguće je uočiti da je razvoj kriterijuma1 za članstvo prošao put od geografskog i političkog kriterijuma do formulisanja složene, višesadržajne i sveobuhvatne politike proširenja.

Geografski kriterijum za članstvo danas je sinonim za granice EU, odnosno granice proširenja EU. Dok je ove granice prilično lako odrediti na južnim mediteranskim obodima, kao i na prirodnoj granici koju postavlja Atlantski okean, situacija je dosta složenija kada je reč o istočnim i jugoistočnim granicama EU. Da Sredozemno more predstavlja južnu granicu EU utvrdio je Savet 1. oktobra 1987. godine odgovarajući na kandidaturu Maroka za članstvo. Situacija se, kao što je rečeno, prilično kom-plikuje kada je reč o istočnim i jugoistočnim granicama. U prvom redu, radi se o bivšim sovjetskim republikama. Mnoge od bivših republika pripadaju evropskom kontinentu, ali njihova perspektiva članstva u EU je krajnje neizvesna. Izvesno je da među članicama EU nema konsenzusa i da za sada prema ovim državama Unija primenjuje instrumente zajedničke spoljne i bezbednosne politike u najširem smislu (zajedničke strategije, pozicije i akcije), a ne instrumente politike proširenja, koji za cilj i kao krajnji ishod imaju članstvo u EU.

Odveć je svima jasno da početkom hladnog rata nije bilo zamislivo da baš svaka evropska država može da zatraži i bude primljena u Evropske zajednice. Liniju po-dele imao je načiniti politički kriterijum. Rudimente i naznake sadržaja ovog kri-terijuma među prvima je dao sam Rober Šuman, istakavši, u ime Zajednica, da su ove organizacije potpuno otvorene za sve „slobodne“ evropske države2. Afirmaciju

1 V. Dimitry Kochenov, EU Enlargement Law: History and Recent Developments: Treaty – Costum Concubinage? European Integration online Papers (EIoP) Vol. 9 (2005); Načela proširenja, str. 15.

2 Andrea Ott, Kirstyn Inglis, Marc Maresceau, Handbook on European enlargement, T.M.C. Asser Instituut, Cambrdge University Press, 2002.

1.1.1.

Proširenje EU bez politike proširenja

10


takvom stavu, pa i njegovu delimičnu razradu, dao je Evropski savet u zaključci-ma sa sastanka u Kopenhagenu 1978. godine, naglasivši značaj poštovanja i jačanja parlamentarne demokratije i ljudskih prava kao suštinskog elementa pripadnosti Evropskim zajednicama. Koliko je politički kriterijum značajan pokazaće se u slučaju pristupanja Grčke, a kasnije Portugala i Španije. Pristupanje Grčke će učiniti da se sadržaj političkog kriterijuma smesti u konkretan kontekst. Svoje puno značenje i još veći smisao politički kriterijum će steći usvajanjem zaključaka Evropskog save-ta 15 godina kasnije, ponovo u Kopenhagenu. Od značajnijih načela, tom prilikom, političkim kriterijumima su pridodati stabilnost institucija koje garantuju vladavinu prava, kao i poštovanje i zaštita prava manjina.

Ekonomski kriterijum do svog potpunog definisanja prolazi nešto drugačiji i kom-plikovaniji put. Kao što je Komisija postavila pitanje zasnovanosti grčkog, a kasnije portugalskog i španskog političkog sistema na načelima demokratije i poštovanja ljudskih prava, tako se, istom prilikom, postavilo pitanje da li je grčka ekonomija do-voljno snažna da se uklopi u zajedničko tržište Evropskih zajednica. Ipak, Savet nije smatrao ovo pitanje presudnim za ocenu spremnosti Grčke, a potom i Portugala i Španije, za članstvo u EU. Zato o tom pitanju nije ni raspravljao3.

EU do danas beleži šest talasa proširenja:

� 1. januar 1973 – Ujedinjeno Kraljevstvo, Irska, Danska;

� 1. januar 1981 – Grčka;

� 1. januar 1986 – Portugal, Španija;

� 1. januar 1995 – Austrija, Finska, Švedska;

� 1. maj 2004 – Kipar, Malta, Mađarska, Češka, Slovačka, Poljska, Slovenija, Estonija, Letonija, Litvanija;

� 1. januar 2007 – Rumunija, Bugarska.

Pored pomenutih šest talasa, često se zaboravlja još jedan vid proširenja koji se dogo-dio ujedinjenjem Nemačke, zbog čega mnogi autori ovo proširenje i zovu „zaborav-ljenim“. Pored svih pomenutih proširenja, Unija beleži i jedno istupanje. Reč je o Gren-landu, koji je ostao u sastavu Danske sa veoma visokim stepenom autonomije, ali je odustao od primene pravila Zajednice, naročito u delu koji se odnosi na ribarstvo. Treba napomenuti da Grenland danas ima status pridružene prekomorske teritorije.

Okončanje Hladnog rata učinilo je potpuno izglednim proširenje EU u do tada nevi-đenim razmerama, kako po mogućem broju novoprimljenih članica, tako i po politič-kim, ekonomskim, društvenim i administrativnim efektima koje bi takvo proširenje imalo. Države koje su zatražile članstvo bilo je moguće podeliti u dve grupe. Prvu su činile države poput Austrije, Finske, Norveške4, Švedske, pa donekle, i Malte i Kipra. U ovim državama nisu dovođeni u pitanje demokratsko uređenje i sistem tržišne

3 Ibid.

4 Građani Norveške su se 1994. godine po drugi put u svojoj istoriji na referendumu izjasnili protiv članstva u EU.

1.1.2.

Politika proširenja

11


ekonomije. Drugu grupu činile su postsocijalističke države sa do tada autoritarnim političkim režimima, poput Poljske, Mađarske, Češke, Slovačke, Slovenije, Letonije, Litvanije, Estonije, Rumunije i Bugarske.

Traganje za dugoročnim političkim okvirom proširenja, koji će i danas, sa delimičnim modifikacijama, ostati da važi i za zemlje zapadnog Balkana, počinje tek nakon pada Berlinskog zida i zaključivanja „Evropa sporazuma“ sa Čehoslovačkom, Mađarskom i Poljskom. Prve najave da će se pristup svakom narednom proširenju Unije pro-meniti postale su očigledne decembra 1993. godine. Za EU, novi pristup je rezultat potrebe da ojača politički uticaj i spoljnopolitičku poziciju, pre svega u Evropi, ali i da proširi tržište na danas impozantnih pola milijarde potrošača. Sa druge strane, takve namere osujećene su na kraće staze, jer Unija u svoje redove ovoga puta ne prima samo demokratske političke sisteme zasnovane na fer i demokratskim izborima, vladavini prava i poštovanju ljudskih i manjinskih prava, što je bio slučaj do 1995. godine.

Imajući u vidu političku realnost u Evropi početkom devedesetih godina 20. veka, želje zemalja nekadašnjeg istočnog bloka, ali i interese EU, šefovi država ili vlada utvrđuju, na sastanku u Kopenhagenu 1993. godine, osnovne kriterijume za član-stvo u EU. Definisanjem ovih kriterijuma postavljeni su temelji politike proširenja. Kriterijumi iz Kopenhagena temelje se na tri osnovna stuba – političkom, ekonom-skom i pravno-institucionalnom.

Kriterijumi iz Kopenhagena:

1. stabilnost institucija kojima se garantuje demokratija, vladavina prava, poštovanje ljudskih prava i zaštita manjina;

2. funkcionalna tržišna ekonomija, kao i sposobnost da se nosi sa pritiscima konkuren-cije na jedinstvenom tržištu Unije;

3. sposobnost preuzimanja prava i obaveza koji proističu iz članstva u EU i prava EU; privrženost ciljevima političke, ekonomske i monetarne unije.

Dve godine kasnije, suočena sa potrebom dosledne i efektivne primene evrop-skih propisa i standarda, kao i delotvorne koordinacije u ispunjavanju kriterijuma iz Kopenhagena, EU na samitu u Madridu utvrđuje još jedan, tzv. administrativni kriterijum5. U zaključcima predsedništva koji se odnose na proširenje ističe se da je svako proširenje neophodno bazirati na ispunjavanju kriterijuma iz Kopenhagena i u kontekstu Pretpristupne strategije iz Esena 1994. godine. Strategija bi trebalo da bude, kako se kaže, „nadograđena kako bi se stvorili uslovi za postepenu i harmo-ničnu integraciju država, naročito putem razvoja tržišne ekonomije i prilagođavanja odgovarajućih administrativnih struktura i stvaranja stabilnog ekonomskog i mone-tarnog okruženja.“

5 European Council Conclusions, Madrid European Council, Reproduced from the Bulletin of the European Communities, No. 12/1995, стр. 11.

12


Četiri godine je proteklo da bi se 13. decembra 1997. godine, u zaključcima predsed-ništva Saveta u Luksemburgu, našla hijerarhija po značaju za ova tri kriterijuma. Ra-sprava o perspektivi pristupanja zemalja istočne i srednje Evrope za ishod je imala da je preduslov za otvaranje pregovora o pristupanju poštovanje prvog, političkog kriterijuma, iz Kopenhagena.6 Uvidom u preporuke Evropske komisije iz „Godišnjeg izveštaja“ za Srbiju i Akcionog plana koji je Vlada Srbije usvojila, može se jasno videti da najznačajnije mesto zauzima politički kriterijum kao uslov za dobijanje statusa kandidata i otvaranje pregovora o članstvu7.

Pored osnovnih okvira koji su postavljeni kriterijumima iz Kopenhagena i Madrida, karakter politike proširenja je prilično složen. Politika proširenja predstavlja sveo-buhvatnu i kompozitnu politiku EU (deo je svih ostalih politika Unije), predstavlja dugoročni okvir za integraciju država koje teže članstvu, a sastavljena je od brojnih instrumenata, poput agende proširenja, pretpristupne strategije, pregovora o pri-stupanju, usklađivanja zakonodavstva, finansijske i tehničke podrške u cilju stvara-nja sposobnosti za preuzimanje obaveza koje proističu iz članstva u EU8. Dakle, ne radi se o sektorskoj ili ekonomskoj politici. Pri tom, ova politika se ne odnosi samo na jednu temu ili jedno pitanje, nego na veći broj tema i veći broj pitanja. Konačno, može se reći da je osnovni cilj politike proširenja priprema država kandidata za pre-uzimanje obaveza koje proističu iz članstva. Evropska komisija je glavni vodič kroz ovaj proces, a od njenih izveštaja i mišljenja u najvećoj meri zavisi sadržaj kriterijuma pristupanja i, shodno tome, dinamika prijema novih članica9. Složenost ispunjavanja uslova za članstvo definisanih politikom proširenja produžiće vremenski horizont prijema država srednje i istočne Evrope, kao i država tzv. mediteranskog kluba (Ki-par i Malta) sve do 2004. godine. U maju 2004. dogodiće se proširenje koje je kao „veliki prasak“10 u odnosu na sva dotadašnja proširenja. „Velikim praskom“ neće biti zahvaćene Rumunija i Bugarska, s obzirom na to da je stepen ispunjenosti kri-terijuma za članstvo u ovim državama bio na znatno nižem nivou u poređenju sa ostatkom država. Njihov prijem je odložen za tri godine i dogodio se januara 2007. godine. Kandidati za članstvo u ovom trenutku su Hrvatska, Island, Makedonija i Turska, a potencijalni kandidati: Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Srbija (v. mapu).

6 Dimitry Kochenov, EU Enlargement Law: History and Recent Developments: Treaty – Costum Concubinage? European Integration online Papers (EIoP) Vol. 9 (2005), str.15.

7 http://www.seio.gov.rs/upload/documents/akcioniplan/akcioni_plan_za_brze_sticanje_statusa_kandidata.pdf.

8 Tanja Miščević, Pridruživanje EU, ESPI Institut, Beograd, 2005.

9 Heather Grabbe, A Partnership for Accession? The Implications of EU Conditionality for the Central and East European Applicants, Robert Schuman Centre Working Paper 12/99 San Domenico di Fiesole (FI): European University Institute, 1999.

10 Tzv. Big bang.

13


Proces evropskih integracija pokazao se, u proteklih gotovo šest decenija, kao us-pešan model očuvanja mira i stabilnosti u Evropi, a već samim tim i podstrek za rast prosperiteta u državama članicama EU. Ekonomskom rastu doprinosi i stalno povećanje unutrašnjeg tržišta ostvareno proširenjima na nove države članice i mi-lione novih stanovnika – potrošača, pri čemu je, sa završetkom poslednjeg talasa proširenja 1. januara 2007. godine, ukupna populacija EU povećana na 492 miliona, a broj članica na 27. Štaviše, u savremenom kontekstu globalizacije uloga evropskih država na svetskoj sceni ojačana je integracijom, koja im omogućava veći uticaj po pitanjima međunarodne bezbednosti i svetske trgovine.

Integracija država zapadnog Balkana u EU, uključujući i Srbiju, odvija se preko pro-cesa stabilizacije i pridruživanja, koji je sastavni deo politike proširenja. Ovim proce-som EU je 1999. godine bliže definisala politički pristup državama koje su među po-slednjima započele tranziciju, i koje je tokom devedesetih godina 20. veka obeležio sukob na prostorima bivše Jugoslavije. Osnovni elementi ovog pristupa su zaklju-čivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, finansijska pomoć EU11, regionalna saradnja na zapadnom Balkanu i politički dijalog sa EU.

11 Samo za Srbiju je od 2000 do 2013. godine predviđeno oko 2,6 milijardi evra bespovratne pomoći.

države članice

države kandidati

potencijalni kandidati

kandidatura zamrznuta (građani odbacili pregovore na referendumu)

kandidaturu odbila EU

pristupanje odbijeno na referendumu

1.1.3.

Srbija u procesu evropskih integracija

14


Tabela: hronologija odnosa Srbije i EU.

Pregled odnosa Srbije (SRJ/SCG) i EU posle 2000. godine

2000 posle 5. oktobra uključivanje u proces stabilizacije i pridruživanja

na samitu u Zagrebu (novembar)

2001 početak praćenja reformi

zajedničke konsultativne radne grupe; od 2003. Unapređeni stalni dijalog

informacije za godišnji izveštaj i studiju izvodljivosti

2005 12. april – Studija izvodljivosti za SSP

moguća zbog politike dobrovoljne predaje i dvostrukog koloseka

10. oktobar (7. novembar) – otvaranje pregovora za SSP

3. maj 2006 – call-off

12. jun 2007 – obnavljanje pregovora

10. septembar 2007 – završetak tehničkih pregovora sa EK

7. novembar 2007 – parafiranje SSP

29. april 2008 – potpisivanje SSP

2009 1. januar – Srbija počinje „jednostrano“ da primenjuje Prelazni sporazum/SSP

19. decembar – vizna liberalizacija za građane Srbije

22. decembar – Srbija predaje kandidaturu za članstvo

2010 1. februar – Prelazni sporazum stupa na snagu

15. jun – odlukom Saveta (ministara) EU omogućen je početak ratifikacije SSP

25. oktobar – Savet EU prosleđuje Komisiji kandidaturu Srbije na mišljenje

24. novembar – Evropska komisija dostavlja Upitnik Vladi Srbije

2011 31. januar – Vlada Srbije dostavlja odgovore na Upitnik Evropskoj komisiji

Srbija je, kao sastavni deo Savezne Republike Jugoslavije, postala učesnica Procesa stabilizacije i pridruživanja novembra 2000. godine. Deklaracija, koja je tada usvo-jena, potvrđuje evropsku perspektivu država koje su obuhvaćene procesom stabili-zacije i pridruživanja, kao i status potencijalnih kandidata, koji su ove države stekle na samitu u Santa Marija de Feiri juna 2000. godine. U Deklaraciji je istaknuto da će kretanje svake od država ka EU zavisiti od individualnog napretka u ispunjavanju kriterijuma iz Kopenhagena i sprovođenju Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, s posebnim osvrtom na odredbe o regionalnoj saradnji.

Na samitu u Solunu, održanom juna 2003. godine, jasno je istaknuto da budućnost zapadnog Balkana leži u Evropskoj uniji. Evropska perspektiva potvrđivana je i u zaključcima Evropskog saveta iz decembra 2005. godine, decembra 2006. godine i juna 2008. godine.

15


Tok reformi u Srbiji praćen je sa velikom pažnjom od trenutka kada je Republika Srbija iskazala želju da uđe u članstvo EU, nakon petooktobarskih promena 2000. godine. Konsultativna radna grupa, kao okvir za praćenje ostvarenog napretka, održala je, u periodu od jula 2001. do jula 2002. godine, pet sastanaka, na kojima su razmatrani tekući, opštedruštveni i sektorski reformski procesi i njihova usaglašenost sa politič-kim i ekonomskim kriterijumima i evropskim standardima. Konsultativnu radnu grupu SRJ–EU jula 2003. godine nasledio je Unapređeni stalni dijalog, kao primereniji okvir za politički i tehnički dijalog između predstavnika Srbije/SCG i Evropske komisije (EK). U proteklom periodu održano je na desetine plenarnih i sektorskih (tematskih) sasta-naka, čime se obezbeđuje stalno praćenje reformskih procesa u Republici Srbiji.

Odluka o otvaranju pregovora za zaključivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruži-vanju doneta je aprila 2005, nakon objavljivanja Studije izvodljivosti i prihvatanja principa „dvostrukog koloseka” za pregovore sa Državnom zajednicom Srbija i Crna Gora. Pregovori su zvanično otvoreni 10. oktobra 2005. godine, a već u maju 2006. godine, zbog procene da je saradnja sa Međunarodnim krivičnim tribunalom za bivšu Jugoslaviju (MKTJ) nedovoljna, zaustavljeni su odlukom Evropske komi-sije. Nakon formiranja nove Vlade Republike Srbije, i hapšenja i izručivanja dvojice optuženih, pregovori su obnovljeni i uspešno okončani parafiranjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju 7. novembra 2007. godine. Sporazum je potpisan 29. aprila 2008. godine na sastanku Saveta za opšte poslove i spoljne odnose EU u Luk-semburgu. Narodna skupština Republike Srbije je 9. septembra 2008. godine ratifi-kovala Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju i Prelazni trgovinski sporazum.

Iako su početak primene Prelaznog trgovinskog sporazuma i ratifikacija Sporazu-ma o stabilizaciji i pridruživanju bili uslovljeni zaključkom Saveta ministara EU da Republika Srbija u potpunosti sarađuje sa MKTJ, Srbija je, sa svoje strane, otpočela primenu Sporazuma 30. januara 2009. Uvažavajući pozitivnu ocenu glavnog tužio-ca MKTJ u pogledu ostvarenog nivoa saradnje Republike Srbije, Savet ministara EU doneo je, 7. decembra 2009. godine, odluku o početku primene Prelaznog trgovin-skog sporazuma sa Republikom Srbijom.

Podjednako je važan napredak koji je Republika Srbija učinila ka slobodnom kretanju njenih građana u zemljama Šengenskog sporazuma. Značajne korake na ovom putu predstavljali su sporazumi o viznim olakšicama i readmisiji, potpisani u maju 2007. Usledio je dijalog o viznoj liberalizaciji, tokom kojeg je uloženo mnogo napora usme-renih na ispunjavnje uslova iz Mape puta. Odluka kojom je Savet ministara EU, 30. novembra 2009. godine, omogućio putovanje bez viza građanima Srbije bila je jasna potvrda napretka koji je moguće ostvariti kada su uslovi definisani jasno, a politička volja i administrativni kapaciteti postoje. Za Srbiju, ova odluka je mnogo više od sim-boličkog pada „Šengenskog zida“; ona predstavlja snažan signal političkog prihvata-nja, izvesnosti evropske perspektive i potvrdu da ispunjavanje uslova vodi napretku u procesu integracija. Predsednik Republike je 22. decembra 2009. godine podneo kandidaturu za članstvo u EU, simbolično uručujući izjavu volje i Memorandum Vlade predsedniku Vlade Švedske, države koja je u tom trenutku predsedavala EU.

16


Konačno, događaj koji je obeležio drugu polovinu 2010. godine jeste odluka Saveta EU da kandidaturu Srbije prosledi Evropskoj komisiji na mišljenje. Evropska komisija je u svrhu pripreme mišljenja pripremila Upitnik koji je sadržao 2.483 pitanja, razvr-stanih u šest aneksa i 33 poglavlja. Predsednik Vlade Srbije je 31. januara 2011. uručio odgovore na pitanja članu Evropske komisije zaduženom za proširenje. Odgovori su dati u rekordno kratkom roku od 45 dana, a razvrstani su u više od 37 tomova i teški ukupno deset kilograma.

Koraci koje će Srbija preći od kandidature do članstva moguće je videti u tabeli.

Koraci koje Srbija treba da pređe od kandidature do članstva

1. Podnošenje zahteva za članstvo

2. Odluka Saveta EU o početku postupka za dobijanje mišljenja – „Avis”

3. Evropska komisija priprema i šalje upitnik Republici Srbiji

4. Odgovori na pitanja u Upitniku pripremljeni i dostavljeni Evropskoj komisiji

5.Evropska komisija dostavlja dodatna pitanja i zahteve za pojašnjenja (U toku analize odgovora na Upitnik česte su ekspertske misije Evropske komisije.)

6. Dodatni odgovori i pojašnjenja pripremljeni i dostavljeni Evropskoj komisiji

7. Evropska komisija priprema i dostavlja Savetu ministara (pozitivno) mišljenje, na osnovu koga Savet usvaja (pozitivni) „Avis”

8.Evropski savet odobrava status kandidata Republici Srbiji (Najbolji scenario bi bio da Evropski savet odredi datum za početak pregovora o članstvu, za šta treba pripremati sagovornike u EU.)

9. Početak pregovora o članstvu. Pregovori se vode na osnovu 35 poglavlja pravnih tekovina EU (oko 150.000 strana propisa, tj. 17.000 pravnih akata)

10. Pregovori se smatraju okončanim potpisivanjem Sporazuma o pristupanju

11. Proces ratifikacije Sporazuma o pristupanju i poziv Srbiji da pristupi EU

12. Prijem u EU

1.2. Proširenje EU i zaštita životne sredine

Kreiranje zajedničkih okvira politike zaštite životne sredine nije bilo predviđeno pe-desetih godina prošlog veka ugovorima kojima su osnovane Evropske zajednice, kao preteče Evropske unije. Potreba za stvaranjem zajedničkog okvira za delovanje javlja se početkom sedamdesetih godina 20. veka, i to u okolnostima kada jača-ju međunarodni pokreti za zaštitu životne sredine, kao i nakon održavanja Konfe-rencije UN 1972. godine u Stokholmu posvećene čovekovoj okolini. Razvoj politike zaštite životne sredine odvijaće se na temeljima regulative Evropske ekonomske zajednice, čije je donošenje imalo razloge, ne u zaštiti životne sredine, već, pre sve-ga, u ekonomskoj logici i jačanju unutrašnjeg tržišta članica Evropske ekonomske zajednice. Takođe, još od 1967. godine javljaju se propisi koji regulišu klasifikaciju ambalažnog otpada, obeležavanje opasnih supstanci i oni kojima se utvrđuju do-zvoljeni nivoi buke.

1.2.1.

Okolnosti i razlozi nastanka politike zaštite životne sredine

17


Ipak, organizovano i uređeno normiranje u ovoj oblasti započinje sa usvajanjem Akcionog programa za zaštitu životne sredine 1973. godine. Prevashodni razlozi sa usvajanje Akcionog programa ležali su u potrebi da se poboljšaju ekonomske performanse tržišta EEZ i to, pre svega, uklanjanjem barijera trgovini i slobodnoj konkurenciji12. Iza ovakvog predloga stajale su države poput Nemačke, sa visokim standardima zaštite životne sredine u proizvodnji. To je za posledicu u ovoj drža-vi imalo skuplje finalne proizvode u poređenju sa zemljama u kojima su standardi zaštite životne sredine bili na nižem nivou13. Na taj način su one države koje su više vodile računa o životnoj sredini proizvodile skuplje proizvode i samim tim bile ma-nje konkurentne. Podršku Akcionom programu pružile su Danska i Holandija i Uje-dinjeno Kraljevstvo, ali ne revnosno poput Nemačke.

Takođe, ne treba zanemariti ni sam ekološki aspekt i sve veći senzibilitet evropske političke elite za ove teme. U prvom planu to se odnosi na zaštitu zdravlja ljudi od zagađenja. U prvim godinama najveća pažnja je bila usmerena na posebne vidove zagađenja. Tako su se prvi propisi odnosili na sprečavanje zagađenja vode i vaz-duha, da bi se postepeno širili i na sve oblasti koje danas čine ovu politiku. Najveći zamah razvoju zakonodavstva donele su osamdesete i devedesete godine 20. veka, kada je za samo dve godine, i to od 1989. do 1991. godine, usvojeno više propisa neko u prethodnih dvadeset godina.

Tok i predmet pregovora

Pregovori se formalno otvaraju detaljnim pregledom usklađenosti domaćeg zako-nodavstva sa evropskim. Ova analiza naziva se skrining i obavlja je Evropska komi-sija. U prvoj fazi skrininga Komisija objašnjava najznačajnije elemente evropskog zakonodavstva po poglavljima (Prilog 1: spisak poglavlja). Zato se ova faza skrininga naziva eksplanatornim skriningom. U drugoj fazi se pripremaju tabele usklađenosti, kojima se uporedno prati usklađenost normi nacionalnog zakonodavstva sa odgo-varajućim odredbama evropskih propisa. Ova faza skrininga se naziva analitičkim skrinigom.

Pregovori se vode u okviru 35 poglavlja pravnih tekovina Unije (Acquis communau-taire), koje su organizovane po sledećim oblastima:

1. Slobodno kretanje robe2. Slobodno kretanje radnika3. Pravo osnivanja preduzeća i sloboda pružanja usluga4. Slobodno kretanje kapitala

12 Na sličan način danas je moguće posmatrati i pregovore EU sa državama kandidatima u 27. poglavlju – o zaštiti životne sredine, i da ono što su želele da postignu Nemačka, Danska, Holandija i UK na nivou EEZ danas predstavlja kriterijum za članstvo, a to je nešto skuplja, ali tehnološki naprednija proizvodnja koja vodi računa o životnoj sredini. Proizvodi do kojih se dođe u takvom procesu proizvodnje u stanju su da zadovolje i najzahtevnije ekološke standarde bilo gde u svetu, budući da su evropski standardi zaštite životne sredine među najvišima u svetu.

13 Justin Greenwood, Interest Representation in the European Union, the European Union series, Palgrave MacMillan, 2007.

1.2.2.

Pregovori o članstvu u EU u oblasti zaštite životne sredine

18


5. Javne nabavke6. Privredno pravo7. Pravo intelektualne svojine8. Politika konkurencije9. Finansijske usluge10. Informaciono društvo i mediji11. Poljoprivreda i ruralni razvoj12. Ispravnost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika13. Ribarstvo14. Transportna politika15. Energetika16. Oporezivanje17. Ekonomska i monetarna politika18. Statistika19. Socijalna politika i zapošljavanje20. Preduzetnička i industrijska politika21. Transevropske mreže22. Regionalna politika i koordinacija strukturnih instrumenata23. Saradnja u oblasti pravosuđa i osnovnih prava24. Pravda, sloboda i bezbednost25. Nauka i istraživanje26. Obrazovanje i kultura27. Životna sredina28. Zdravstvena zaštita i zaštita potrošača29. Carinska unija30. Međunarodni ekonomski odnosi 31. Spoljna, bezbednosna i odbrambena politika32. Finansijska kontrola33. Finansijske i budžetske odredbe34. Institucije35. Ostalo

Na osnovu mišljenja koje je Komisija pripremila o kandidaturi određene države za članstvo, potom godišnjih izveštaja o napretku a, pre svega, na osnovu informa-cija koje su prikupljene u toku skrininga Savet EU (izjašnjavajući se jednoglasno, na predlog Komisije) utvrđuje pojedinačne kriterijume ili merila (benchmarks) za otvaranje ili zatvaranje određenog pregovaračkog poglavlja. Samo odgovarajući upravni i sudski kapacitet, tj. potpuna primena i sprovođenje ovih merila, mogu garantovati otvaranje ili zatvaranje odgovarajućeg poglavlja. Treba imati u vidu da merila mogu biti revidirana ili dopunjena, naročito u slučajevima kada država dugo pregovara, a u međuvremenu EU usvoji nove propise u toj oblasti. Svako zatvaranje pregovaračkog poglavlja smatra se privremenim, jer se pregovori ne mogu okonča-ti dokle god sva poglavlja nisu zatvorena.

19


Tabela: primeri merila za 27. poglavlje u Hrvatskoj14

Poglavlje pravnih tekovina EU (acquis communautaire)

Merila za otvaranje poglavlja

Merila za zatvaranje poglavlja

Status poglavlja Prelazne odredbe

27. poglavlje – Zaštita životne sredine

1 merilo

- jačati administrativne kapacitete, izraditi plan za uspostavljanje tog procesa i osigurati financijska sredstva za sprovođenje plana

4 merila Poglavlje otvoreno 19. februara 2010.

Privremeno zatvoreno poglavlje na Međuvladinoj konferenciji (22. decembra 2010.)

Hrvatska je tražila prelazne periode za one direktive i za one oblasti koje zahtevaju velike investicije. To se tiče uređaja za obradu otpadnih voda, obradu otpada, industrijskih zagađenja.

Od kandidata za članstvo će se u pregovorima zahtevati da dostavi podatke o na-pretku u dostizanju merila. Brzina i trajanje pregovora (v. tabelu) zavise pre svega od kvaliteta usklađivanja zakonodavstva i njegove upravne i sudske primene. Za praćenje ovog procesa Komisija će neretko slati ekspertske misije kako bi proverila stanje usklađenosti i primene u praksi. O rezultatima i preseku pregovora u okviru određenog poglavlja, Komisija izveštava Savet periodično, predstavljanjem predlo-ga pregovaračke pozicije EU. Prilikom zauzimanja stava o narednim koracima u tom poglavlju Savet, pre svega, uzima u obzir predlog pregovaračke pozicije EU koje je dostavila Komisija. EU može i nakon privremenog zatvaranja određenog poglavlja zahtevati od države da dostavlja detaljne informacije o napretku u usklađivanju i primeni pravnih tekovina EU u toj oblasti. U slučajevima kada država ne nastavi sa ispunjavanjem utvrđenih merila, nije isključena mogućnost ponovnog otvaranja privremeno zatvorenog poglavlja.

Oblast zaštite životne sredine obuhvata širok spektar mera. Najčešći tip pravnog akta sa kojim se susreće država jeste direktiva, kao pravni instrument EU koji oba-vezuje države članice u pogledu cilja koji datom direktivom treba postići, dok kon-kretna sredstva i postupci za postizanje tog cilja zavise od odluke država članica. U najširem smislu, pregovaračko poglavlje o zaštiti životne sredine obuhvata zakono-davstvo koje se odnosi na očuvanje i definisanje standarda kvaliteta životne sredi-ne. Pored horizontalnih mera, kao što su procena uticaja na životnu sredinu, pristup informacijama o životnoj sredini i borba protiv klimatskih promena, reč je u velikoj meri o vertikalnim merama, koje se odnose na standarde kvaliteta koji se utvrđuju za vazduh, vodu, upravljanje otpadom, zaštitu prirode, kontrolu industrijskog zaga-đenja, hemikalije i genetski modifikovane organizme, buku, nuklearnu bezbednost i zaštitu od zračenja (što spada u poglavlje o politici energetike, a odnosi se na bez-bednosni aspekt upotrebe nuklearne energije u civilne svrhe).

14 Preuzeto sa internet stranice www.entereurope.hr.

20

Zadatak kandidata za članstvo u EU jeste da uskladi zakonodavstvo i omogući nje-govu postupnu primenu u dogovorenom roku. Pregovori o članstvu pregovori su o rokovima za primenu. Svaki eventualni prelazni period u primeni nekog propisa vre-menski je ograničenog domašaja i praćen je preciznim planom za njegovu potpunu primenu. Već na samom početku pregovora, EU po pravilu ističe da prelazni periodi neće biti dozvoljeni u pogledu vremena neophodnog za:

� usklađivanje zakonodavstva

� usvajanje opštih akata (vazduh, otpad, voda, procena uticaja, pristup informacijama)

� zaštitu prirode u celini

� bitne stavke koje se odnose na slobodu tržišta i funkcionisanje tržišta EU.

Sa druge strane, o prelaznim periodima se može govoriti kada su neophodna poza-mašna infrastrukturna prilagođavanja za koja je neophodno i vreme i novac. Svaki zahtev države koja pregovara za prelaznim periodom mora da bude potkrepljen de-taljnim planom primene. Ovim planom potrebno je definisati rokove, i to ne samo krajnji rok, već i vremenske međustanice, do ostvarivanja konačnog cilja. Neretko je država koja pregovora u poziciji da dokazuje da joj nižim standardima životne sredine nije bio cilj da se na nelojalan način privuku investitori.

Tabela: primeri dogovorenih prelaznih perioda15:

Bugarska � poglavlje otvoreno jula 2001.

� pregovori okončani decembra 2004. (poglavlje o životnoj sredini privremeno zatvoreno u junu 2003)

� prelazni periodi:

- sadržaj sumpora u tečnim gorivima do 2011.

- emisija isparljivih organskih jedinjenja iz skladišta benzina do 2009.

- oporavak i reciklaža ambalažnog otpada (izmenjena Direktiva) do 2014.

- odlaganje određenih vrsta tečnog otpada do 2014.

- otpremanje otpada do 2009.

- odlaganje otpada nastalog od električne i elektronske opreme do 2008.

- integralna prevencija i kontrola zagađenja do 2011.

- tretman (prečišćavanje) komunalnih otpadnih voda do 2014.

- zagađivanje vazduha iz velikih postrojenja za sagorevanje do 2014.

Slovenija � poglavlje otvoreno: decembra 1999. godine

� pregovori okončani: decembra 2002. (poglavlje privremeno zatvoreno u martu 2001)


- oporavak i reciklaža ambalažnog otpada do 2007.


- integralna prevencija i kontrola zagađenja do 2011. (naspram 2007. za tadašnje države članice)

15 European Commission, Directorate-General Enlargement, Enlargement of the European Union Guide to the Negotiati-ons Chapter by Chapter, Information & Interinstitutional Relations, December 2004.

21


Mađarska � poglavlje otvoreno decembra 1999.

� pregovori okončani decembra 2002. (poglavlje privremeno zatvoreno u junu 2001.)


- oporavak i reciklaža ambalažnog otpada do 2005.


- zagađivanje vazduha iz velikih postrojenja za sagorevanje do 2004.

- spaljivanje opasnog otpada do 2005.

Jedan od osnovnih uslova prijema definisanih trećim kriterijumom iz Kopenhagena utvrđuje da država mora da usvoji pravne tekovine EU, odnosno da uskladi doma-će zakonodavstvo sa pravom EU. Primena ovako usklađenih propisa u određenim oblastima prava može da se produži i nakon stupanja u članstvo. Ipak, ovakav prav-ni aranžman, kao što je rečeno, mora biti dogovoren tokom pregovora o pristupa-nju EU. Jedna od oblasti u kojima se primena najčešće odlaže, neretko i godinama nakon prijema, jeste oblast zaštite životne sredine.

Korpus propisa u oblasti zaštite životne sredine nezamislivo je posmatrati izolova-no od problema i izazova sa kojima se suočava država koja je predmet politike pro-širenja EU. Zato potpuna primena jednog od najkompleksnijih oblasti zakonodav-stva EU nosi sa sobom značajan broj izazova. Reč je o izazovima koji se postavljaju pred društvo u celini, političku elitu, administraciju, ali i privredu, te određene pri-vredne grane. Govoreći o izazovima sa kojima se suočava svaka država u postupku usvajanja i primene zakonodavstva EU u oblasti zaštite životne sredine, moguće je izdvojiti šest najznačajnijih izazova16: U našim okolnostima četiri17 zaslužuju poseb-nu pažnju i to pre svega:

1. finansijski

2. administrativni

3. energetski

4. politički.

Finansijski izazov podrazumeva traganje za odgovorom na pitanje koliki su ukupni troškovi prilagođavanja zahtevnim standardima EU u oblasti zaštite životne sredi-ne, ali ne samo to. Prema okvirnim procenama koje je napravila Evropska komisija 1997. godine, ukupni troškovi za, u to vreme, osam država kandidata za članstvo iz srednje i istočne Evrope, iznosile su od 80 do 110 milijardi evra. Ozbiljna računica mora da uzme u obzir i potencijalne dobiti koje ovako značajno ulaganje može da

16 John M. Kramer, EU Enlargement and the Environment: Six Challanges, EU Enlargement and the Environment, edited by Joann Carmin and Stacy D. Van Deveer, Routledge 2005.

17 Ibid. Pored pomenuta četiri, može se govoriti o izazovima demokratskog legitimiteta reformi i primene ekološkog zakono-davstva, zbog čega svi slojevi društva treba da učestvuju, kao i o izazovima održivosti sadašnjeg sistema zaštite životne sredine na duži rok.

1.2.3.

Politika zaštite životne sredine, problemi i izazovi tokom pristupanja EU

22


ima. Naime, da bi usvajanje politike zaštite životne sredine imalo smisla i da bi se svaka država upustila u veoma složen posao, neophodno je da dugoročne dobiti značajno prevazilaze troškove, odnosno ulaganja u ovu politiku.

Finansijski razlozi navode EU da prihvati nešto duže rokove u toku pregovora o članstvu za potpunu primenu ove politike. Što je primena propisa zahtevnija i sku-plja po državu, jača je argumentacija za duži prelazni period do potpune primene odgovarajućeg propisa. Uz ovakvu vrstu dogovora o prelaznom periodu po pravilu ide i detaljno razrađen plan sa rokovima za svaku od bitnih stavki i ciljeva koje treba primeniti, a proizlaze iz tog propisa. Nepisano je pravilo da što je skuplja primena propisa, moguće je ispregovarati duži rok za njegovu primenu. Zato su u najvećem broju slučajeva najduži prelazni rokovi dobijani za primenu propisa koji se odnose na prečišćavanje komunalnih otpadnih voda i kvalitet vode za piće. Takođe, u pre-govorima sa Evropskom unijom nije moguće dogovoriti prelazni rok za nove inve-sticije ili projekte. U ovom slučaju ekološki standardi moraju da budu ugrađeni u cenu te investicije, odnosno gradnje, ukoliko je reč o infrastrukturnom poduhvatu.

Takođe, treba imati u vidu da starim članicama EU nije u interesu da se za nove člani-ce zadrže duži prelazni rokovi. Razlog tome je u činjenici da je proizvodnja jeftinija u novim državama koje još uvek ne ispunjavaju zahtevne i skupe ekološke standarde, što u neravnopravan položaj dovodi države i privrede koje ispunjavaju ove standar-de. Ova pojava je poznata kao ekološki damping.

Administrativni izazov pre svega podrazumeva sposobnost uprave da usklađuje i primenjuje zakonodavstvo u oblasti životne sredine. Poslednjih godina ovo je je-dan od najznačajnijih izazova sa kojima se države koje teže članstvu suočavaju. Kao problemi koje i Evropska komisija ističe najčešće se pojavljuju nedovoljan broj kva-lifikovanih službenika ili nejasna podela nadležnosti između institucija za obavljanje naročito složenih poslova itd. Posebno treba imati u vidu da se sa ovim izazovom u našoj situaciji naročito mogu suočavati lokalne administracije, pa i pokrajinska administracija, na kojima će počivati veliki deo zadataka u primeni zakonodavstva u oblasti životne sredine.

Izazovi u sektoru energetike

Jedan od ozbiljnijih izazova sa kojima se države suočavaju jeste postepena tran-sformacija i prilagođavanje energetskog sektora zahtevima zaštite životne sredine. Situacija je naročito teška u državama poput naše, koje su svoj razvoj u dvadesetom veku bazirale na razvoju onih grana industrije koje su veliki potrošači energije, kao što su hemijska, industrija čelika, rudarstvo itd. Pri tom, u slučaju Srbije se najvećim izvorom za proizvodnju električne energije smatra ugalj lignit, čijim se spaljivanjem proizvodi oko dve trećine električne energije. Poznato je da je ovaj izvor izrazito nepovoljan po očuvanje životne sredine. Ovome treba dodati i to da oko 2/3 stanov-ništva Srbije koristi ogrevno drvo (i/ili lignit) kao osnovni izvor za grejanje tokom

23


zime18. Uz sve navedeno, ne treba izgubiti iz vida i da je u državama koje privode kraju tranziciju potrošnja energije znatno veća, u proseku od 30 do 50 odsto, u od-nosu na potrošnju u članicama Unije. No, pitanje energetske efikasnosti, bar kada su domaćinstva u pitanju, stoji u direktnoj vezi sa standardom i finansijskim moguć-nostima svakog domaćinstva. Konačno, treba biti svestan da je potpuno nerealno očekivati ozbiljnija poboljšanja u navedenim pitanjima uz sadašnje netržišne cene pojedinih energenata ili električne energije, zbog kojih su ozbiljnija ulaganja teško zamisliva.

Verovatno sudbonosan po uspeh u prihvatanju evropskih standarda u oblasti zašti-te životne sredine jeste politički izazov. Naime, bez političke volje nijedan od pret-hodno navedenih izazova ne može biti rešavan na adekvatan način. Neretko politič-ki ciljevi što bržeg kretanja ka EU mogu da učine da se ovo pitanje tretira pre svega kao sredstvo u ostvarivanju tog cilja, a ne i kao sredstvo izgradnje održivog sistema očuvanja životne sredine. Takođe, političke prilike u svakoj zemlji čine da političari gledaju na političke dobiti koje mogu ostvariti u neposrednoj budućnosti. Sa zašti-tom životne sredine to nije slučaj. Kada je krajem devedesetih godina rađena studi-ja o dobiti od usvajanja i primene oko 200 propisa u oblasti životne sredine, došlo se do računice da očekivane dobiti u periodu do 2020. godine mogu dosezati raspon od 134 do 680 milijardi evra19. Za političare u državama srednje i istočne Evrope to je, sa stanovišta najmanje pet izbornih ciklusa, bila daleka budućnost u koju je trebalo ulagati značajne sume novca odmah. Zbog svega ovoga sadržaj političkog izazova se svodi na načine mobilizacije političke volje i političkih lidera da se upuste u posao koji donosi značajne dugoročne dobiti, ali i nemala kratkoročna ulaganja.

18 Efekti integracije Srbije u EU, urednici Ana S. Trbović i Mihailo Crnobrnja, izdavač Fakultet za ekonomiju, finansije i administraciju Univerziteta Singidunum, Beograd, 2009.

19 The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries, ECOTEC, EFTEC, IEEP, Metroeco-nomica, TME & Candidate Country Experts, 2001.

2.Novine koje donose evropske integracijeu oblasti životne sredine i održivog razvoja

27


2. Novine koje donose evropske integracije u oblasti životne sredine i održivog razvoja

2.1. Ciljevi i načela evropskog prava životne sredine i polje primene propisa EU u oblasti životne sredine

Zašto se politika zaštite životne sredine definiše na nivou EU?

Politika zaštite životne sredine svrstana je Ugovorom o funkcionisanju EU u grupu podeljenih nadležnosti (eng. shared competences) između Unije i država članica. To znači da EU preduzima mere u ovoj oblasti samo ukoliko i u meri u kojoj se ci-ljevi predložene mere ne mogu na zadovoljavajući način postići od strane država članica, bilo na centralnom, regionalnom ili lokalnom nivou, već se, imajući u vidu razloge, razmere, ili efekte predložene mere, mogu bolje ostvariti na nivou Unije (načelo subsidijarnosti). Načelo subsidijarnosti, prema tome, nije načelo decentrali-zacije, već načelo koje postavlja pravilo za izbor najoptimalnijeg nivoa na kom će se regulisati određeni problem.

Razumno se nameće pitanje: zbog čega bi se politika zaštite životne sredine, ili bilo koji njen segment, definisali na nivou Unije, imajući u vidu logiku da se ekološki pro-blemi najbolje rešavaju tamo gde i nastaju?

Postoje tri osnovna opravdanja za regulisanje određenih pitanja životne sredine na nivou EU: problem ekonomskog prelivanja (eng. spillover), ekološkog prelivanja i „psihičkog” prelivanja. Sva tri problema se odnose na određeni prekogranični ka-rakter regulisanja konkretnog aspekta životne sredine.

Ekonomsko prelivanje je povezano sa ekonomskim konceptom eksternalija. Ekster-nalije su troškovi proizvodnje proizvoda koji se ne odražavaju na njegovu cenu. Na primer, to mogu biti nepovoljna dejstva proizvodnje (zagađenja) na poljoprivredne useve, zemljište, vodu za piće, zatim izazivanje zdravstvenih poremećaja i poveća-nje smrtnosti itd. Eksternalije su, kao izlivanje reke iz korita, neželjene posledice ekonomske aktivnosti koje izazivaju troškove koje neko treba da pokrije. Neko to treba da plati, neko treba reku da vrati u korito. Regulisanje i uvođenje ekoloških standarda za proizvodne procese, ekoloških standarda za proizvode i obavezujućih standarda kvaliteta životne sredine metod su internalizacije eksternalija u troškove proizvodnje (tj. vraćanja izlivene vode u njen tok). Troškovi poštovanja režima za-štite životne sredine putem regulacije postaju troškovi proizvodnje koji su ugrađeni u konačnu cenu proizvoda. Međutim, u uslovima zajedničkog tržišta, gde postoji režim prekograničnog slobodnog kretanja robe, usluga i kapitala, situacija u kojoj je jedna država uvela režim visokog nivoa zaštite životne sredine, dok druga drža-va ima niže standarde (ili ih nije ni uvela, ili se ne poštuju), stavlja konkurenciju iz prve države u nepovoljniju poziciju u odnosu na preduzeća iz druge države. Prvi su zbog efekta internalizacije ekoloških troškova u cenu proizvoda prinuđeni da se

28


takmiče na slobodnom tržištu, u pogledu uporedivog proizvoda, sa konkurentom koji takvu obavezu nema jer ga u mestu proizvodnje lokalna pravila ne primoravaju da ugradi ekološki trošak u cenu proizvodnje. Ta situacija se naziva ekonomsko pre-livanje, dobit se iz džepa ekološki odgovornog proizvođača preliva u džep ekološki manje odgovornog. U takvim okolnostima moguća su dva scenarija nepovoljna po funkcionisanje zajedničkog tržišta. Jedan je da država sa visokim nivoom zaštite životne sredine trgovinskim barijerama zaštiti svog proizvođača i da na taj način zaštiti ekonomsku održivost sistema visokog nivoa zaštite životne sredine, na štetu režima slobodnog kretanja robe i usluga. Dakle, protekcionizam. Drugi je da pro-izvođač prebaci proizvodnju i kapital u državu sa nižim stepenom zaštite životne sredine kako bi povratio svoju konkurentnost u uslovima slobodnog tržišta, čime se poništava jedna od osnovnih uloga zajedničkog tržišta, a to je pravična distribucija bogatstva na temelju ekonomske efikasnosti. Proizvođač koji je ekološki neodgo-voran nije ekonomski efikasan jer njegove ekološke troškove plaća celo društvo, koje bi ta sredstva moglo efikasnije da upotrebi. Da bi se, sa jedne strane, zaštitio legitiman interes očuvanja visokog nivoa zaštite životne sredine, a s druge strane, očuvala ekonomska svrha zajedničkog tržišta, kao prostora bez unutrašnjih granica za kretanje faktora proizvodnje, EU se javlja kao prirodan nivo na kojem će se de-finisati minimalni standardi zaštite životne sredine koji će važiti za sve učesnike na jedinstvenom tržištu. Otuda se na nivou EU regulišu minimalni ekološki standardi za odvijanje procesa industrijske proizvodnje (npr., direktiva o integrisanom spre-čavanju i kontroli zagađenja, direktive o upravljanju otpadom itd.), ekoloških karak-teristika proizvoda (npr., propisi koji regulišu opasne karakteristike proizvoda, kva-litet goriva, osobine ambalaže itd.) i standardi kvaliteta životne sredine (standardi kvaliteta vode, vazduha, buke itd.). Ili, kako je svojevremeno Ugovor o osnivanju Evropske zajednice (zamenjen Ugovorom o funkcionisanju EU) plastično definisao, uspostavljanje zajedničkog tržišta i ekonomske i monetarne Unije je sredstvo za postizanje „održivog razvoja ekonomskih aktivnosti“ i „visokog nivoa zaštite i una-pređenja životne sredine“.20

Ekološko (fizičko) prelivanje je prirodan razlog za regulisanje oblasti životne sredi-ne na nivou EU. Zagađenje ima prekogranični karakter, njegove posledice ignorišu linije razgraničenja država članica i često se ne mogu rešiti bez uzajamnog usagla-šavanja delovanja različitih suvereniteta. Fizički izvoz zagađenja zbog odsustva za-jedničke akcije traži odgovarajući nivo vođenja politike i regulisanja ovog proble-ma. Otuda je očekivano da se nadnacionalni karakter EU iskoristi za usaglašavanje i usmeravanje zajedničkih napora na rešavanje zajedničkih problema. U određenim slučajevima u pitanju je ne samo raspodela poslova radi rešavanje unutrašnjih pro-blema životne sredine u Uniji, već i zajedničko pozicioniranje država članica u odno-su na globalne ekološke izazove, kao što je globalno zagrevanje. Zato se na nivou Unije usmeravaju delovanje članica u integrisanom rešavanju problema zagađenja

20 V. član 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.

29


rečnih slivova, prekograničnog zagađenja vazduha, zemljišta i voda, prekogranič-ne zaštite prirodnih staništa, ali i zajedničke akcije na ispunjavanju međunarodnih obaveza EU u borbi protiv klimatskih promena u skladu sa međunarodnim pravnim instrumentima, poput Konvencije UN o borbi protiv klimatskih promena (UNFCCC) i Kjoto protokola.

Život je univerzalna vrednost. Gubitak ili ugrožavanje određene divlje životinjske ili biljne vrste, odnosno narušavanje biološke raznovrsnosti, pogađa ljudsku zajednicu i tiče je se, bez obzira na to na kojem geografskom prostoru se ono dešava i bez obzira na to da li govorimo o današnjim ili budućim generacijama. Ovde mislimo na tzv. psihološko prelivanje. EU je direktivama određena prirodna staništa i divlje vrste proglasila nasleđem Zajednice (eng. Community heritage), odnosno, sada, na-sleđem Unije. Države članice u kojima se te vrednosti nalaze imaju obavezu da se staraju o tim zajedničkim vrednostima.

Da li to znači da države članice, regioni i lokalne zajednice gube svaku slobodu krei-ranja sopstvene politike zaštite životne sredine, prirodnih vrednosti i resursa?

Najzastupljeniji instrument kojim EU reguliše oblast životne sredine jesu direktive. Politika zaštite životne sredine EU zasniva se na načelu prevencije, koje zahteva da se mere sprečavanja štete u životnoj sredini najpre preduzimaju na mestu gde mogu nastati.21 Prirodno, uloga regionalnih i lokalnih vlasti je veća tamo gde se regi-onalnim i lokalnim delovanjem uslovi za nastanak ekoloških rizika mogu otkloniti uz najmanji trošak pre nego što postanu nacionalni ili međunarodni problem. Ipak, dok je transponovanje propisa EU u oblasti životne sredine, usvajanjem zakona i pod-zakonskih akata, u potpunosti posao centralne vlasti, sprovođenje i primena nacio-nalnih propisa kojima se ispunjavaju obaveze iz članstva u EU najčešće su podeljeni između različitih nivoa vlasti. Kada je u pitanju prenos EU propisa, država, kao stra-na obavezana Ugovorom, mora da obezbedi jedinstveno i ujednačeno sprovođenje i primenu zajedničkih evropskih standarda sadržanih u tim pravilima na celokupnoj teritoriji, od strane različitih nivoa vlasti. Otuda je centralna vlast prirodno mesto sa kojeg vrši prenos tih standarda nacionalnim zakonodavnim merama.22 S druge stra-ne, politika EU u ovoj oblasti se najčešće sprovodi direktivama. Direktive su propisi koji neposredno obavezuju države članice u pogledu cilja, ali im ostavljaju slobodu izbora forme i metoda putem kojih će ti ciljevi biti ostvareni. Stvar je države kojem nivou vlasti će poveriti delotvorno sprovođenje celine ili značajnog dela poslova kako bi se ciljevi direktiva ostvarili na terenu. To znači da države članice mogu, vo-deći računa o svojoj pravnoj tradiciji, teritorijalnom uređenju, podeli nadležnosti i lokalnim specifičnostima, definisati podelu tereta između centralnih, regionalnih i lokalnih vlasti u ispunjavanju obaveze koja proizilazi iz direktive. Unutar te podele,

21 Član 191. stav 2. Ugovora o funkcionisanju EU.

22 Izuzetno, prenošenje standarda EU preko nacionalnih propisa neće biti potrebno ukoliko je u pitanju uredba EU koja se, prema Ugovoru o funkcionisanju EU, primenjuje neposredno od strane organa i sudova države članice, bez posredova-nja nacionalnog propisa.

30


postoji prostor za kreiranje nacionalne, regionalne i lokalne politike usmerene na ostvarivanje ciljeva direktiva. Takođe, na nivou EU se definišu minimalni standardi zaštite životne sredine. Države članice mogu da zadrže politiku višeg nivoa stan-darda zaštite životne sredine ili da uvode strože zahteve zaštite životne sredine u odnosu na minimalne standarde definisane propisima EU.

Koji su ciljevi politike zaštite životne sredine EU?

Ugovor o funkcionisanju EU („Ugovor“) određuje ciljeve politike zaštite životne sredine Unije, načela i način na koji se ti ciljevi tumače i ostvaruju, podelu nadležno-sti, polje primene i odnos prema nacionalnim pravnim porecima.

Cilj politike EU je postizanje visokog nivoa zaštite ostvarivanjem sledećih prioriteta:

� očuvanje, zaštita i unapređenje kvaliteta životne sredine;

� zaštita zdravlja ljudi;

� odgovorno i racionalno korišćenje prirodnih resursa i

� promovisanje mera na međunarodnom nivou koje doprinose rešavanju regionalnih ili globalnih problema životne sredine, a naročito borbi protiv klimatskih promena.23

Proces uspostavljanja unutrašnjeg tržišta kao prostora bez formalnih i fizičkih bari-jera za kretanje faktora proizvodnje (ljudi, robe, usluga i kapitala) na teritoriji Unije shvaćen je, pri tome, kao sredstvo za ostvarivanje održivog razvoja i visokog nivoa zaštite i unapređenja kvaliteta životne sredine24, a ne cilj po sebi, odvojen od prio-riteta politika koje su u vezi sa životnom sredinom. Otuda član 11. Ugovora nalaže da zahtevi zaštite životne sredine moraju biti uključeni u određivanje i sprovođenje svih politika i aktivnosti Unije, naročito imajući u vidu ostvarivanje održivog razvoja. To će reći da se politika zaštite životne sredine EU ne bavi posledicama koje proi-zvode različiti sektori razvoja, već njihovim usaglašavanjem sa životnom sredinom koja predstavlja pretpostavku svakog ekonomskog, društvenog i kulturnog razvo-ja. Imajući u vidu da se politike EU sprovode na različitim nivoima (Unije, države čla-nice, regiona, lokalne zajednice), načelo integracije ciljeva zaštite životne sredine u donošenju razvojnih odluka i njihovom ostvarivanju predstavlja polazište svake dobre administracije, pa i lokalne.25 Drugim rečima, svaka odluka na lokalnom, naci-onalnom, regionalnom i globalnom nivou treba da prethodno uzme u obzir kratko-ročne, srednjoročne i dugoročne efekte na pravo sadašnjih i budućih generacija da ravnopravno raspolažu i upravljaju ograničenim prirodnim dobrima.26

23 Član 191. (bivši član 174.) Ugovora.

24 Član 3. Ugovora. (V. takođe član 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice).

25 V. Deklaraciju iz Rija o životnoj sredini i razvoju Konferencije UN o životnoj sredini i razvoju (1992), koja u načelu br. 4 saopštava: „U cilju postizanja održivog razvoja, zaštita životne sredine će činiti sastavni deo razvojnog procesa i ne može se razmatrati odvojeno od njega.“

26 Komisija UN za životnu sredinu i razvoj (UNCED), poznata i kao Bruntendlova komisija, dala je opšte prihvaćenu defini-ciju održivog razvoja kao razvoja „koji zadovoljava potrebe sadašnjih generacija bez dovođenja u pitanje sposobnosti budućih generacija da zadovolje svoje potrebe“.

31


Naše pravo usvaja ovo načelo putem Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS”, broj 135/04 i 36/09), odredbom koja obavezuje državne organe, orga-ne Autonomne Pokrajine i organe lokalne samouprave da „obezbeđuju integraciju zaštite i unapređivanja životne sredine u sve sektorske politike, sprovođenjem me-đusobno usaglašenih planova i programa i primenom propisa kroz sistem dozvola, tehničkih i drugih standarda i normativa” (član 9. stav 1. tačka 1).

Kojim se načelima rukovodi evropsko pravo životne sredine?

Pored univerzalnog načela održivog razvoja i integracije, na kojima se temelji sama Unija, praktična politika zaštite životne sredine EU, rukovodi se specifičnim načeli-ma koja su definisana članom 191. Ugovora:

� načelom predostrožnosti;

� načelom prevencije i načelom otklanjanja štete nanete životnoj sredini na njenom izvoru;

� načelom „zagađivač plaća”.

Ova načela predstavljaju uzore, kako u definisanju politike zaštite životne sredine, tako i u donošenju pojedinačnih razvojnih odluka koje mogu uticati na životnu sre-dinu, prirodne resurse ili zdravlje stanovništva na bilo kojem nivou vlasti.

Razvoj industrije i preduzetništva povezan je sa stvaranjem novih, manje poznatih ili nepoznatih, rizika po zdravlje ljudi, životinja i biljaka. Načelo predostrožnosti je povezano sa pitanjem uspostavljanja ravnoteže između preduzetničkih prava i slo-boda individua, industrija i organizacija i potrebe smanjenja rizika negativnih efe-kata na životnu sredinu, ljude i prirodna dobra u kontekstu naučne neizvesnosti u pogledu potencijalnih dejstava, razmera i verovatnoće ostvarenja rizika. Otuda je ovo načelo u bliskoj vezi sa pitanjem upravljanja rizicima u postupku donošenja od-luka koje mogu imati uticaj na životnu sredinu, odnosno sa potencijalnim posledica-ma nepreduzimanja mera predostrožnosti. Dometi ovog načela idu izvan problema povezanih sa kratkoročnim i srednjoročnim pristupom rizicima. Ono je povezano sa dugoročnim ciljevima visokog nivoa zaštite životne sredine i dobra budućih genera-cija. Ovo načelo podrazumeva da se odluke o preduzimanju mera predostrožnosti u odnosu na određene rizike donose bez čekanja na neoborive naučne dokaze.27 S druge strane, to ne znači potragu za „nultim rizikom”, situacija kakva u stvar-nosti retko postoji, već definisanje one mere i nivoa zaštite koji je srazmeran po-tencijalnom riziku po zdravlje ljudi, životinja i biljaka u uslovima nedovoljne naučne pouzdanosti. Nekada će to biti mera potpune eliminacije, a nekada mera ograni-čavanja rizika na prihvatljivu meru, kao što mera može biti privremena ili trajna, i/ili ograničena u prostornom smislu ili neograničena. Dakle načela proporcional-nosti i nediskriminacije jesu granica diskrecije donosioca odluke u primeni načela

27 Ili, kako Zakon o zaštiti životne sredine određuje, „nepostojanje pune naučne pouzdanosti ne može biti razlog za ne-preduzimanje mera sprečavanja degradacije životne sredine” (Član 9. stav 1. tačka 2).

32


predostrožnosti. Primer politika zasnovanih na ovom principu u oblasti životne sredine su propisi i mere koje se preduzimaju u borbi protiv klimatskih promena i zaštiti ozonskog omotača ili restriktivni režim za korišćenje i stavljanje u promet GMO proizvoda. U oba slučaja preduzete su regulatorne mere, u odsustvu potpune naučne pouzdanosti, jer postoji visok naučni konsenzus, i sa njim povezana percep-cija javnosti, u vezi sa izvesnošću značajnog rizika koji potiče od antropogenog fak-tora. Drugim rečima, potencijal rizika u odnosu na posledice klimatskih promena ili raširene upotrebe GMO po zdravlje ljudi, životinja i biljaka, neprihvatljiv je u odnosu na vreme koje je potrebno da nauka u potpunosti rasvetli ove faktore. Pravni režim ograničenja i restrikcija, opet, mora biti srazmeran potencijalnoj pretnji kako ne bi narušio tokove slobodne trgovine i preduzetništva.

Mere otklanjanja štete mogu dovesti do remedijacije životne sredine, ali stižu ka-sno da bi je sprečile. Štaviše, ponekad je šteta nepovratna i pogađa širi krug ljudi i buduće generacije. Pored toga, sistem pravne zaštite u takvim slučajevima je naj-češće nedelotvoran i spor. Troškovi takve štete padaju na celu zajednicu. Načelo prevencije, s druge strane, polazi od shvatanja da je neprihvatljivo da se čeka da se ekološka šteta dogodi, već je potrebno preduzeti mere da se mogućnost njenog nastupanja predvidi i spreči, a tamo gde se javi, ograniči na najmanju moguću meru i spreči širenje njenih posledica. Iako razlika između ovog načela i načela predo-strožnosti nije potpuno jasna, štaviše možda je i veštačka, moglo bi se reći da se ova načela međusobno dopunjuju, jer načelo prevencije računa sa poznatim rizicima i uzrocima nastupanja konkretne štete u životnoj sredini, dok načelo predostrožno-sti proširuje preventivno delovanje politike i prava životne sredine na situacije gde nema pune naučne izvesnosti o mogućnosti realizacije rizika, ali je sumnja dovoljno izražena da opravdava preduzimanje mere njegovog predupređenja. U svakom slu-čaju, pristup zasnovan na načelu prevencije polazi od razumne pretpostavke da se „najbolja politika životne sredine sastoji u sprečavanju stvaranja zagađenja i neugod-nosti na njihovom izvoru, pre nego na naknadnom suzbijanju njihovih posledica”28. Bolje sprečiti nego lečiti. EU je razvila različite pravne instrumente preventivne pri-rode, kao što su procedure procene uticaja na životnu sredinu razvojnih projekata pre njihove realizacije, sistem dozvola uslovljenih preduzimanjem mera sprečavanja emisija zagađenja ili njihovog ograničenja putem primene standarda najbolje dostu-pnih tehnika (eng. best available techniques – BAT), ekoloških standarda za ambalažu i proizvode i sl., o čemu će biti više reči kasnije. Načelo otklanjanja štete na životnoj sredini na njenom izvoru blisko je povezano sa načelom prevencije a, konkretnije, sa politikom upravljanja otpadom, koja se odnosi na ograničavanje njegovog (pre-kograničnog) kretanja i rešavanje problema otpada blizu mesta njegovog nastanka.

Načelo „zagađivač plaća” polazi od načela pravičnosti, tj. razumne pretpostavke da troškove mera predostrožnosti, prevencije, i otklanjanja posledica štete nanete životnoj sredini treba da snosi, pre svega, lice koje je svojom delatnošću te rizike

28 The EC’s first Environmental Action Programme, citat naveden prema Nicolas de Sadeleer, Environmental Principles – from Political Slogans to Legal Rights, str. 68.

33


proizvelo. Ovo načelo se odnosi na pitanje odgovornosti i na pitanje (pravične) distribucije troškova politike zaštite životne sredine unutar društva. U pogledu od-govornosti, ovo načelo sadrži u sebi, kako dozu naknadnog delovanja (kurativni aspekt), tako i elemente preventivnog pristupa (preventivni aspekt). Na primer, Direktiva o odgovornosti za remedijaciju štete na životnoj sredini (Environmental Li-ability Directive 2004/35/EZ) definiše objektivnu odgovornost operatera za štetu na određenim delovima životne sredine, koja potiče iz određenih aktivnosti kojima on upravlja ili koje kontroliše, da finansira remedijaciju oštećenog prirodnog resursa i njegovih funkcija. Ona je reaktivna/kurativna jer se bavi posledicama štete (reme-dijacija), ali i preventivna jer visoki troškovi remedijacije mogu da usmere ponaša-nje operatera na preduzimanje preventivnih mera i uvođenje bezbednijih tehnika i tehnologija. U smislu pravične distribucije troškova politike zaštite životne sredine, ovaj aspekt načela odnosi se na troškove sprovođenja propisa u oblasti zaštite ži-votne sredine koje treba da snosi operater komercijalnih poslova koji dovode do negativnih efekata na životnu sredinu. Troškovi administrativnih postupaka, moni-toringa, nadzora, zamene tehnologija i tehnika proizvodnje, ekološki odgovornog upravljanja itd. treba da budu deo troškova poslovanja i proizvodnje, a ne trošak društva. Takođe, ovo načelo se primenjuje i u poreskoj politici, gde se vrši pozitivna diskriminacija ekološki neutralnih ili povoljnijih procesa proizvodnje i proizvoda u odnosu na ekološki manje povoljne opcije proizvodnje ili proizvoda. Dakle, pravič-nija distribucija tereta unutar društva i podsticanje ekološki povoljnije prakse. Naš zakon, na primer, određuje sadržinu ovog načela na sledeći način:

Zagađivač plaća naknadu za zagađivanje životne sredine kada svojim aktivnostima prouzrokuje ili može prouzrokovati opterećenje životne sredine, odnosno ako proi-zvodi, koristi, ili stavlja u promet sirovinu, poluproizvod ili proizvod koji sadrži štetne materije po životnu sredinu.

Zagađivač, u skladu sa propisima, snosi ukupne troškove mera za sprečavanje i sma-njivanje zagađivanja, koji uključuju troškove rizika po životnu sredinu, troškove ukla-njanja štete nanete životnoj sredini (član 9. tačka 6 Zakona o zaštiti životne sredine).

Svakako, naknade moraju biti srazmerne riziku i štetnim efektima određene aktivno-sti. One ne smeju postati jedan od faktora koji se ugrađuje u cenu proizvodnje i preva-ljuje na potrošača, već instrument poreske politike koja ponašanje zagađivača usme-rava ka usvajanju boljih opcija i prakse sa stanovišta ciljeva zaštite životne sredine.

Polje primene EU propisa u oblasti životne sredine

U najširem smislu pravni propisi EU u oblasti životne sredine obuhvataju:

� procesne standarde: minimalni standardi postupka usvajanja odluka kojima se obezbeđuje zakonito donošenje planskih dokumenata i pojedinačnih akata, odno-sno akata koji mogu imati znatan uticaj na životnu sredinu, i pravo pristupa javnosti informacijama, postupcima donošenja odluka i sudskom preispitivanju zakonitosti odluka, akata i propusta organa i privatnih lica u oblasti životne sredine;

34


� standarde kvaliteta životne sredine (environmental quality standards): zahtevi koji se odnose na poželjno stanje životne sredine u celini ili jednog njenog dela (voda, vazduh, zemljište) posmatrano prema određenom parametru, koje treba dostići, održati, i/ili unaprediti regulatornim ili drugim merama;

� zahteve koji se odnose na proizvodne procese: predstavljaju različite zahteve ili uslove vezane, neposredno ili posredno, za vršenje određenih proizvodnih aktiv-nosti, odnosno način njihovog obavljanja (npr., obaveza upravljanja otpadom na način koji najmanje šteti životnoj sredini), performanse u životnoj sredini koje te aktivnosti moraju zadovoljiti i tehnike koje moraju biti primenjene (npr., standard najboljih dostupnih tehnika u industriji) posmatrano u odnosu na standarde emisija i standarde kvaliteta životne sredine;

� zahteve koji se odnose na proizvode: putem njih se definišu minimalne ekološke performanse koje određeni proizvod i/ili pakovanje treba da ispuni prema kriteriju-mima koji se odnose na određena svojstva, osobine, kvalitet, sastav itd., kao pret-hodni uslov zakonitog stavljanja u promet na zajedničkom tržištu EU.

2.2. Proces usklađivanja propisa sa propisima EU i uloga lokalne samouprave i građana u njemu

Preuzimanje obaveze iz članstva, u procesu pristupanja, pretpostavlja usklađivanja propisa države kandidata sa propisima EU u svim oblastima regulisanja ove integra-cije pre formalnog pristupanja. Konkretno, usvajanje pravnih tekovina EU (adoption of the acquis) podrazumeva prenošenje, sprovođenje i primenu zajedničkih pravila, standarda i politika koji čine celinu prava EU pre sticanja statusa punopravnog čla-na. Cilj procesa usklađivanja srpskih propisa sa propisima EU u oblasti životne sredi-ne jeste postizanje „potpunog usaglašavanja nacionalnog zakonodavstva u oblasti životne sredine (i odgovarajućeg administrativnog sistema) tako da se dostigne potpuno (stoprocentno) poštovanje zahteva zakonodavstva EU. I to ne samo na papiru, već, svakako, i u stvarnosti.“29

Prema tome, nacionalni zakoni, podzakonski akti i procedure moraju pružiti jemstvo za delotvornost celokupnog prava EU, bez obzira na nivo vlasti na kojem se sprovo-de. Transpozicija podrazumeva usvajanje ili promenu nacionalnih propisa i postupaka tako da se obaveze iz relevantnih propisa EU u potpunosti ugrade u nacionalni pravni poredak. Obezbeđenje institucija, infrastrukture i budžetskih sredstava neophodnih za ostvarivanje ciljeva propisa EU preko zakona i podzakonskih akata predstavlja sprovođenje (implementation/practical application). Obezbeđenje neophodnog nad-zora i propisivanje i izricanje preventivnih kazni, odnosno donošenje odgovarajućih pojedinačnih pravnih akata putem usaglašene procedure kako bi se obezbedilo puno i pravilno poštovanje zakonodavstva EU, nazivamo primenom (enforcement)30.

29 Commission of the European Communities, Guide to the Approximation of the European Union Environmental Legislati-on, Brisel, 1997. str. 3. Dostupno na adresi: http://ec.europa.eu/environment/archives/guide/contents.htm.

30 Ibid. str. 8–9.

35


Usklađivanje može da se sastoji iz negativne obaveze ili pozitivne obaveze usklađi-vanja država članica. U pogledu negativne obaveze, države, odnosno njihovi organi, ne smeju usvajati propise, donositi pojedinačne pravne akte ili preduzimati mate-rijalne akte kojima se krše prava i obaveze koji su definisani odredbama propisa EU. Takođe, države moraju davati primat propisima EU u slučaju sukoba sa važećim nacionalnim propisima i ukidati neusklađene nacionalne pravne propise. Dakle, dr-žave se moraju suzdržavati od delovanja kojim se mogu kršiti pomenuti izvori prava EU. Takođe, one moraju ukloniti iz pravnog poretka propise koji su suprotni pravili-ma EU. Te obaveze se odnose kako na centralne organe, tako i na regionalne orga-ne i organe lokalne samouprave države članice. Štaviše, država članica se ne može pozivati na to da kršenje propisa EU ne proizlazi iz akata centralnih vlasti, kako bi izigrala svoju obavezu iz članstva. Drugim rečima, država članica će kao ugovorna strana odgovarati za (ne)pravilnost akta ili propuštanja regionalnih i lokalnih orga-na pred Sudom pravde EU i snositi posledice (npr., novčana kazna) ukoliko se utvrdi da je u pitanju mera (ili propuštanje) kojom se krši odredba propisa EU31.

Direktive, kao specifičan instrument, nalažu državama članicama da preduzmu kon-kretne zakonodavne mere kako bi se ostvarili ciljevi koji su u njima definisani. To znači da se, u načelu, traži aktivno delovanje države članice koja mora usvojiti pro-pise kojima će direktive preneti u nacionalni pravni poredak, i otuda takve obaveze možemo nazvati pozitivnim obavezama. Takođe, države članice ne smeju naknadno usvajati propise kojima bi dovele u pitanje propis kojim je izvršeno transponovanje direktive, što takođe možemo ubrojati u negativnu obavezu.

Politika zaštite životne sredine EU se zasniva na načelu prevencije, koje zahteva da se mere sprečavanja štete u životnoj sredini najpre preduzimaju na mestu gde mogu nastati.32 Prirodno, uloga regionalnih i lokalnih vlasti je veća tamo gde se re-gionalnim i lokalnim delovanjem uslovi za nastanak ekoloških rizika mogu otkloniti uz najmanji trošak pre nego što postanu nacionalni ili međunarodni problem. Ipak, dok je prenos propisa EU u oblasti životne sredine, usvajanjem zakona i podzakon-skih akata, u potpunosti posao centralne vlasti, sprovođenje i primena nacionalnih propisa kojima se ispunjavaju obaveze iz članstva u EU najčešće su podeljeni izme-đu različitih nivoa vlasti. Kada je u pitanju transponovanje propisa EU, država kao strana obavezana Ugovorom mora da obezbedi jedinstveno i ujednačeno sprovo-đenje i primenu zajedničkih evropskih standarda sadržanih u tim pravilima na celo-kupnoj teritoriji od strane različitih nivoa vlasti. Otuda je centralna vlast prirodno mesto sa kojeg se vrši prenos tih standarda nacionalnim zakonodavnim merama.33 S druge strane, politika EU u ovoj oblasti se sprovodi najčešće direktivama, koje

31 Npr., lokalne vlasti ne sprovode direktivu o upravljanju otpadom ili odobre infrastrukturni projekat kojim se ugrožava ili uništava prirodno stanište zaštićeno direktivom.

32 Član 191. stav 2. Ugovora o funkcionisanju EU.

33 Izuzetno, prenošenje standarda EU nacionalnim propisom neće biti potrebno ukoliko je u pitanju uredba EU koja se, prema Ugovoru o funkcionisanju EU, primenjuje neposredno od strane organa i sudova države članice bez posredova-nja nacionalnog propisa.

36


državama ostavljaju određen stepen slobode u pogledu određivanja načina ostvari-vanja ciljeva koji su u tim propisima definisani. Stvar je države kojem nivou vlasti će poveriti delotvorno sprovođenje celine ili značajnog dela poslova kako bi se ciljevi direktiva ostvarili na terenu.

Za decentralizovani pristup sprovođenju direktiva važno je obezbediti regionalne i lokalne administrativne kapacitete, infrastrukturu i predvideti odgovarajuće izvore finansiranja. Takođe, važno je jačanje regionalnih i lokalnih administrativnih kapa-citeta za apsorpciju sredstava iz strukturnih, kohezionih i poljoprivrednih fondova EU, čime se značajno umanjuje potreba za domaćim finansiranjem.

2.3. Domaći propisi u oblasti životne sredine

Atribut „horizontalno” odnosi se na zakonodavstvo koje posmatra životnu sredi-nu kao predmet zaštite na celovit način, za razliku od propisa koji tretiraju samo određen medij životne sredine (voda, vazduh, zemljište, biodiverzitet), odnosno određene pojave (otpad, buka, klimatske promene…). Otuda, umesto da regulišu posebno određeno pitanje ili oblast, horizontalni su propisi pretežno proceduralne prirode. Oni definišu pravni put ili mehanizam za donošenje ekološki najpovoljnijih odluka, posmatrajući moguće uticaje planiranih razvojnih odluka u odnosu na sve aspekte životne sredine, sa jedne strane, i omogućavajući učešće što više aktera u postupku usvajanja takvih odluka, sa druge strane. Drugim rečima, evropska hori-zontalna pravila uspostavljaju minimalne procesne standarde odlučivanja u oblasti životne sredine. Proceduralizacijom odlučivanja ujedno se pruža osnov za učešće javnosti ustanovljavanjem određenih procesnih prava. Takođe, preko procedural-nih pravila u pokret se stavljaju materijalne odredbe posebnih propisa u oblasti za-štite životne sredine, kao i načela integracije održivog razvoja u sektorske politike, predostrožnosti, prevencije i načela „zagađivač plaća“. Naime, donosiocu odluke se daje jedinstven procesni instrument u okviru kojeg može određeni razvojni pred-log/zahtev (program, strategiju, projekat), koji je predmet odlučivanja, procenjivati u odnosu na važeće standarde kvaliteta životne sredine koji su regulisani sektor-skim propisima, kao i u odnosu na načela prava životne sredine.

Minimalna procesna prava ili standarde odlučivanja evropskog prava svrstavamo u tri stuba: 1. pravo javnosti na pristup informacijama od značaja za životnu sre-dinu; 2. pravo javnosti da učestvuje u donošenju odluka koje mogu imati uticaj na životnu sredinu i 3. pravo javnosti na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine. Ova načela ili zahtevi definisani su Arhuskom konvencijom34, čija je Srbija članica i koju implementira nacionalnim propisima. Arhuska konvencija, koja je kao potvrđe-ni međunarodni ugovor i deo unutrašnjeg pravnog poretka, kao nosioce obaveze definiše javne organe, bez obzira na njihovu nadležnost i bez obzira na nivo vlasti (nacionalni, regionalni, lokalni), uključujući tu i tela koja vrše javne administrativne

34 Zakon o potvrđivanju Konvencije o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pravu na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine ( „Službeni glasnik RS - Međunarodni ugovori”, broj 38/09).

2.3.1.

Horizontalno zakonodavstvo (procesni standardi)

37


funkcije i privatne entitete kojima je povereno vršenje određenih funkcija od op-šteg interesa. Ujedno, ova tri prava na nivou EU ustanovljena su preko određenih direktiva, koje ćemo pomenuti u kontekstu domaćih propisa.

Pravo javnosti na pristup informacijama od značaja za životnu sredinu

Pravo javnosti na pristup informacijama od značaja za životnu sredinu povezano je sa pitanjem unapređenja javne uprave u pogledu njenih obaveza u sprovođenju ciljeva zaštite životne sredine. Zapravo, to je instrument pomoću kojeg javnost prati i kontroliše efikasnost zakona i njihovog delotvornog sprovođenja. Moguć-nost kontrole od strane javnosti može pozitivno da utiče na delovanje uprave, ali i na ponašanje zagađivača kao glavnih strana obavezanih propisima. Istovremeno, ovo pravo prethodi pravu javnosti da učestvuje u postupku donošenja odluka koje mogu imati uticaj na životnu sredinu i pravu na pristup sudskoj zaštiti, jer samo do-bro obavešten i svestan građanin može na adekvatan način koristiti svoja procesna prava i uticati na pravac u kojem se donose odluke koje se tiču i njega i budućih generacija. Takođe, osnovno je ljudsko pravo svakog pojedinca da bude upoznat sa rizicima po zdravlje i život i sa stanjem okoline u kojoj živi.

Ovo pravo ima aktivan i reaktivan aspekt. Aktivan aspekt se odnosi na obezbeđenje pristupa informacijama o životnoj sredini od strane organa državne vlasti, njihovim prikupljanjem, ažuriranjem i javnim objavljivanjem, odnosno širenjem informacija bez zahteva. Reaktivan aspekt ovog prava odnosi se na pristup informacijama koje se odnose na životnu sredinu na zahtev bilo kojeg lica upućen organu vlasti, bez obzira na nivo vlasti i delokrug rada tog lica.

Direktiva 2003/4/EZ o pristupu javnosti informacijama o životnoj sredini (u daljem tekstu: „informacije“) usvojena je da bi se ispunili zahtevi Arhuske konvencije, koja se zasniva na aktivnom i reaktivnom pristupu koji se uzajamno dopunjuju. Ona ga-rantuje pravo javnosti da pristupi informacijama koje imaju organi državne vlasti i informacijama koje u ime i za račun organa državne vlasti drže druga lica. Svako lice ima pravo da, bez potrebe isticanja razloga, pristupi informacijama o životnoj sre-dini (član 3). Takođe, direktiva predviđa obavezu organa državne vlasti, uključujući i regionalni i lokalni nivo, da saopštavaju informacije koje poseduju putem kompju-terske telekomunikaciоnе i/ili elektronskе tehnologijе (član 7).

Pravo javnosti na pristup informacijama koje se tiču životne sredine regulisanо је Zakonom o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS”, broj 135/04 i 36/09) i Za-konom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (ZSPI). Zakon o za-štiti životne sredine (ZZŽS) reguliše aktivan aspekt ovog prava, odnosno obaveze. Tako je Vlada obavezna da jedanput godišnje podnosi Narodnoj skupštini izveštaj o stanju životne sredine u Republici. Nadležni organ Autonomne Pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, u obavezi је da jedanput u dve godine podnese skup-štini Autonomne Pokrajine, odnosno skupštini jedinice lokalne samouprave izveštaj o stanju životne sredine na svojoj teritoriji. Ovi izveštaji se objavljuju u službenim glasilima Republike, Autonomne Pokrajine i jedinice lokalne samouprave (član 76.).

38


Ti izveštaji sadrže, naročito, podatke o stanju i promenama u životnoj sredini; spro-vođenju nacionalnih, pokrajinskih i lokalnih programa i akcionih planova; finansi-ranju integralnog sistema zaštite životne sredine35 i sprovođenju obaveza i mera u oblasti sistema zaštite životne sredine; i druge podatke od značaja za upravljanje prirodnim vrednostima i zaštitu životne sredine. Ovo je u skladu sa Arhuskom kon-vencijom koja uspostavlja zahtev da države ugovornice izrađuju i čine dostupnim nacionalne izveštaje o stanju životne sredine u redovnim intervalima koji ne prelaze 4 godine i odredbom Direktive 2003/4/EZ koja ovu obavezu proširuje i na regionalne i lokalne vlasti države članice (v. član 7. stav 3. Direktive).

Takođe, ZZŽS predviđa uspostavljanje informacionog sistema zaštite životne sredi-ne i integralni katastar zagađivača, koje uspostavlja i vodi Agencija za zaštitu život-ne sredine. Monitoring, tj. kontinualna kontrola i praćenje stanja životne sredine, čini sastavni deo informacionog sistema. Autonomna Pokrajina i jedinice lokalne sa-mouprave donose programe monitoringa, koji moraju biti u skladu sa nacionalnim programom monitoringa, i obezbeđuju finansijska sredstva za njegovo obavljanje. Monitoring može biti poveren i ovlašćenim organizacijama koje ispunjavaju rele-vantan ISO standard. Državni organi, organi Autonomne Pokrajine, jedinice lokalne samouprave i ovlašćene organizacije su u obavezi da redovno, blagovremeno, pot-puno i objektivno obaveštavaju javnost o stanju životne sredine, odnosno o poja-vama koje se prate u okviru monitoringa, kao dela informacionog sistema zaštite životne sredine (v. članove 69–78. ZZŽS).

U skladu sa zahtevom iz Arhuske konvencije i Direktive 2003/4/EZ, ove informacije je potrebno učiniti dostupnim javnosti u formi elektronskih baza podataka putem sredstava elektronske komunikacije i kompjuterske tehnologije.

Kada je u pitanju reaktivni pristup, Arhuska konvencija se zasniva na pravnoj pret-postavci u korist pristupa, tj. na tome da informacija koja je u posedu organa vlasti mora biti pružena na zahtev bilo kojeg lica, osim ako se ne dokaže da informaci-ja spada u kategoriju izuzetaka čije propisivanje je strogo ograničeno razlozima iz Konvencije (npr., razlozi javne bezbednosti, zaštita poverljivosti poslovnih infor-macija i intelektualne svojine, međunarodni odnosi). Takođe, Konvencija polazi od toga da svako lice ma pravo pristupa informacijama o životnoj sredini bez obaveze dokazivanja postojanja interesa ili isticanja razloga zbog kojih se informacija tra-ži. Takođe, ona sadrži široku definiciju pojma „informacije o životnoj sredini”, koja obuhvata exempli causae pobrojane elemente životne sredine, faktore, aktivnosti i mere koje na te elemente mogu imati uticaj, podatke o zdravlju i sigurnosti, uslo-vima za život itd. ZZŽS i ZSPI sadrže odredbe koje regulišu reaktivni aspekt prava

35 Pod „integralnim sistemom zaštite životne sredine“ podrazumeva se sveukupnost mera, uslova i instrumenata koji se odnose na: održivo upravljanje, očuvanje prirodne ravnoteže, celovitosti, raznovrsnosti i kvaliteta prirodnih vred-nosti i uslova za opstanak svih živih bića; i sprečavanje, kontrolu, smanjivanje i sanaciju svih oblika zagađivanja životne sredine. Integralni sistem zaštite životne sredine uspostavljen je Zakonom o zaštiti životne sredine i posebnim zako-nima kojima se uređuju oblasti procene uticaja, integrisanog sprečavanja i kontrole zagađenja, zaštita prirode, zaštita vazduha, vode, zemljišta, šuma i geološke raznovrsnosti, upravljanje hemikalijama, upravljanje otpadom itd. Sistem zaštite životne sredine, odnosno sprovođenje opšteg i posebnih zakona obezbeđuju, u skladu sa svojim nadležnostima, Republika, Autonomna Pokrajina i jedinice lokalne samouprave (v. čl. 1, 2. i 4).

39


pristupa javnosti informacijama o životnoj sredini. Njihove odredbe treba tumačiti kao da se uzajamno dopunjuju i u duhu navedenog načela pravne pretpostavke u korist prava pristupa. ZSPI, naime, definiše da svako ima pravo pristupa informaci-jama od javnog značaja kojima raspolaže organ vlasti (čl. 5) bez potrebe navođenja razloga (čl. 15. stav 4). Takođe, smatra se da opravdan interes javnosti postoji uvek kada se radi o informacijama kojima raspolaže organ vlasti, a odnose se na ugroža-vanje, odnosno zaštitu zdravlja stanovništva i životne sredine (čl. 4). ZSPI predviđa dužnost organa vlasti da informaciju učini dostupnom bez odlaganja, a najkasnije u roku od 15 dana, a ako se odnosi na ugrožavanje ili zaštitu zdravlja stanovništva i životne sredine, taj rok je 48 sati od prijema zahteva (član 16). ZZŽS sadrži odredbu kojom je rok za dostavljanje informacija koje se odnose na zaštitu životne sredine 30 dana, odnosno 60 dana od podnošenja zahteva, ukoliko obim informacije oprav-dava duži rok (član 79). Arhuska konvencija nalaže da se informacija mora dostaviti u što je moguće kraćem roku (eng. as soon as possible) ili u roku od 30 dana, odno-sno 60 dana kada su u pitanju složeniji zahtevi. Imajući u vidu da se ova konvencija zasniva na načelu minimalnih standarda, u praksi bi trebalo primenjivati one rokove koji su povoljniji za podnosioca zahteva, a to su u ovom slučaju rokovi iz ZSPI. Tako-đe, kada su u pitanju druge pravne praznine domaćih zakona (npr., nedostatak poj-ma „informacija o životnoj sredini“) ili sukob odredbi, naročito u pogledu granice diskrecije organa vlasti i primena pravne pretpostavke u korist pristupa informaciji, organi bi trebalo da neposredno primenjuju odredbe Arhuske konvencije.36

Pravo javnosti da učestvuje u donošenju odluka koje mogu imati uticaj na životnu sredinu

Direktiva 85/337 o proceni uticaja određenih privatnih i javnih projekata („EIA direk-tiva“) uspostavlja zahtev da se pre odobravanja određenih tipova projekata razmo-tre sve raspoložive informacije o potencijalnim dejstvima njihovog sprovođenja na životnu sredinu, kao obavezujuća komponenta procedure donošenja odluke. Ona obavezuje države članice da preduzmu sve neophodne mere kako bi obezbedile da, pre nego što je saglasnost data, projekti koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu zbog, između ostalog, njihove prirode, veličine ili lokacije, budu podvrgnuti postupku procene u pogledu njihovog dejstva (član 2. stav 1). Ta procena treba da obuhvati neposredna i posredna dejstva projekta na različite faktore, uključujući ljude, životinje i biljne vrste, životnu sredinu i materijalno i kulturno nasleđe. Pod-nosilac zahteva organu koji razmatra njegov zahtev mora dostaviti specifične infor-macije u pogledu uticaja projekta, uključujući i sve preventivne mere, kao i podatke o razmotrenim alternativama. Takođe, postoji obaveza konsultovanja svih drugih organa koji mogu imati određen interes u vezi sa projektom, zainteresovane javno-sti i druge države, ukoliko postoji mogućnost prekograničnih efekata.

Direktivom se zapravo sprovodi načelo prevencije, tj. ideja da se „najbolja politika zaštite životne sredine sastoji u sprečavanju stvaranja zagađenja i neugodnosti na

36 Ustav Srbije u članu 16 propisuje sledeće: „Opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni su deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju.“

40


njihovom izvoru, pre nego na naknadnom suzbijanju njihovih posledica”. Takođe, ovom direktivom se uklanjaju dispariteti između država članica u pogledu minimalnih standarda odlučivanja kada se odobravaju određene privredne investicije (sprečava-nje ekonomskog prelivanja) koje mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu.

Direktivom 2001/42/EC o strateškoj proceni uticaja dopunjava se EIA direktiva tako što se proceduri procene uticaja i konsultacija javnosti i zainteresovanih organa i organizacija podvrgavaju i određeni planovi i programi koji se pripremaju u različi-tim sektorima privrede i razvoja (saobraćaj, transport, poljoprivreda, urbanizam…) i koji predstavljaju okvir za odobravanje projekata koji su predmet EIA direktive.

Direktiva 2003/35/EC je prenela standarde Arhuske konvencije u pogledu učešća zainteresovane javnosti u gore pomenutim postupcima.

Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS”, broj 135/04 i 36/09) i Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu („Službeni glasnik RS”, broj 135/04 i 88/10) prenose u naš pravni poredak pomenute standarde odlu-čivanja, uključujući i Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja („Služ-beni glasnik RS”, broj 135/04), kada govorimo o učešću zainteresovane javnosti u postupku izdavanja integrisane dozvole za industrijska postrojenja (o čemu će biti detaljnije reči u delu o sprečavanju i kontroli industrijskog zagađenja).

Postupak procene uticaja sprovodi Ministarstvo životne sredine i prostornog plani-ranja za projekte za koje odobrenje za gradnju izdaje republički organ. Organ Auto-nomne Pokrajine nadležan za poslove životne sredine sprovodi postupak procene za projekte na teritoriji AP. Organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove zaštite životne sredine sprovodi postupak procene uticaja za projekte za koje odo-brenje za izvođenje izdaje organ lokalne samouprave. Predmet procene uticaja su projekti koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu koji su podeljeni u dve kategorije: 1) projekti za koje je procena uticaja obavezna i 2) projekti za koje se može zahtevati procena uticaja. U drugom slučaju, nadležni organ primenjuje krite-rijume iz Uredbe o utvrđivanju Liste projekata za koje je potrebna procena uticaja i Liste projekata za koje se može zahtevati procena uticaja („Službeni glasnik RS“, broj 84/05); međutim, prethodno pitanje da li projekat „može imati značajan uticaj” na životnu sredinu predstavlja granicu diskrecije. Projekti iz prve kategorije se oba-vezno podvrgavaju postupku procene uticaja, tj. za njih važi neoboriva pravna pret-postavka da „mogu imati značajan uticaj” na životnu sredinu. Nosilac projekta koji može imati značajan uticaj na životnu sredinu ne može pristupiti izvođenju projekta bez sprovedenog postupka procene uticaja i saglasnosti nadležnog organa na stu-diju o proceni uticaja (član 5). U skladu sa načelom „zagađivač plaća” studija pro-cene uticaja je trošak nosioca projekta. Zainteresovana javnost ima pravo da bude konsultovana u svim fazama odlučivanja u postupku procene uticaja: 1) odlučivanje o potrebi procene uticaja za projekte druge kategorije; 2) određivanje obima i sa-držaja studije o proceni uticaja; i 3) odlučivanje o davanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja. Zainteresovana javnost obuhvata javnost na koju projekat utiče ili je verovatno da će uticati, uključujući i nevladine organizacije koje se bave zaštitom

41


životne sredine i koje su evidentirane kod nadležnog organa. Tu treba uočiti nijansu u odnosu na prvi stub jer pristup informacijama ima svako lice, dok pravo da bude konsultovana ima samo zainteresovana javnost. No, ovaj pojam treba tumačiti ši-roko, nikako restriktivno, u duhu ciljeva Arhuske konvencije, koju Zakon o proceni uticaja zapravo sprovodi. Ideja ovog koncepta je da nadležni organ stekne što više informacija u vezi sa projektom od različitih zainteresovanih činilaca, polazeći od nosioca projekta, zainteresovanih organa i organizacija, do šire zajednice koje se projekat tiče, kako bi se razmotrile sve moguće alternative i donela „odluka zasno-vana na informacijama”.

Takođe, svrha postupka procene uticaja se ne iscrpljuje u formalnom poštovanju predviđenih koraka. Važno je da donosilac odluke iskoristi priliku da sagleda sve aspekte predloženog razvojnog poduhvata u pogledu njegovog uticaja na životnu sredinu kao celinu, opterećenja prirodnih resursa, štetne emisije, generisanja ot-pada, energetske efikasnosti, klimatskih efekata itd. u kratkoročnoj, srednjoročnoj i dugoročnoj perspektivi (integrisan pristup). Drugim rečima, da sagleda njegove koristi u odnosu na negativna dejstva, njegovu održivost sa aspekta sadašnjih i budućih generacija. Svakako, prag diskrecije koji ne sme da se prelazi jesu važeći standardi kvaliteta životne sredine, ekološki standardi vršenja određenih aktivnosti i ekološki standardi za proizvode i vršenje usluga.

Zakon o strateškoj proceni definiše obaveze nadležnih organa Republike, pokrajine i lokalne samouprave da utvrde i procene potencijalne znatne uticaje na životnu sredinu predloženih planova i programa, uključujući i one prekogranične prirode. Cilj je da se identifikuju sve moguće mere izbegavanja ili ublažavanja mogućih znat-nih uticaja pre nego što se program odobri. Organ nadležan za pripremu strategije, plana, programa ili osnove ne može uputiti strategiju, plan, program ili osnovu u dalju proceduru usvajanja bez saglasnosti na izveštaj o strateškoj proceni organa nadležnog za zaštitu životne sredine (član 22. stav 3). Predmet strateške proce-ne su strategije, planovi, programi i osnove u oblasti prostornog i urbanističkog planiranja, korišćenja zemljišta, poljoprivrede, energetike, industrije, saobraćaja, telekomunikacija, turizma itd. „kojima se uspostavlja okvir za odobravanje budućih razvojnih projekata određenih propisima kojima se uređuje procena uticaja na ži-votnu sredinu” (član 5. stav 1). Konsultovanje zainteresovane javnosti obezbeđuje se tek u fazi postupka odlučivanja, dok je učešće zainteresovanih organa i organiza-cija obezbeđeno i u pripremnoj fazi, u kojoj se utvrđuje potreba za sprovođenjem strateške procene, i u fazi izrade izveštaja o strateškoj proceni. Svrha i uloga ovog zakona odgovaraju ciljevima definisanim Zakonom o proceni uticaja, jedino što se ovde postupak procene odvija u višoj fazi planiranja. Ovde treba napomenuti da se sektorske strategije, programi, planovi i osnove moraju, u skladu sa načelom integracije, usaglašavati sa ciljevima sistema zaštite životne sredine, Strategijom održivog razvoja Republike Srbije, Nacionalnim programom zaštite životne sredi-ne i Nacionalnom strategijom održivog korišćenja prirodnih resursa, Strategijom o upravljanju otpadom i drugim republičkim, pokrajinskim i lokalnim planovima i programima zaštite životne sredine (vazduh, voda, zemljište, otpad itd.).

42


Pravo javnosti na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine

Ovo pravo ima svoja tri aspekta. Prva dva aspekta se odnose na pravo pojedinca da preispituje odluku organa vlasti u pogledu njegovog zahteva za pristup informaciji u sudskom postupku (član 9. stav 1. Arhuske konvencije), odnosno na pravo zaintere-sovane javnosti da preispituje odluku donetu u postupku u kojem je imala pravo da bude konsultovana (član 9. stav 2. Arhuske konvencije). Treći aspekt se odnosi na pra-vo zainteresovane javnosti da direktno preispituje zakonitost ponašanja, akata i pro-puštanja privatnih lica i organa javne vlasti u odnosu na zakone kojima se štiti životna sredina (član 9. stav 3. Arhuske konvencije). Drugi i treći aspekt se često mešaju, ali se zapravo radi o dva različita segmenta 3. stuba Arhuske konvencije. Treći aspekt se za-pravo odnosi na pitanje sudske kontrole tekućeg ponašanja lica obavezanih zakonom u odnosu na propisane standarde zaštite životne sredine od strane javnosti, dok se drugi aspekt iscrpljuje u kontroli jedne proceduralne odluke (pojedinačnog upravnog akta) koja se odnosi na projekat koji još nije ni u fazi realizacije.

Olakšanim pristupom građana sudskoj kontroli akata organa vlasti i ponašanja pri-vatnih aktera pospešuje se sprovođenje zakona kojima se štiti životna sredina i pod-stiče dobra administrativna praksa i odgovorno ponašanje kompanija i preduzeća.

Prema Arhuskoj konvenciji, za NVO koje su osnovane radi zaštite životne sredine i ispunjavaju uslove definisane nacionalnim pravom, ukoliko takvi postoje, postojanje interesa neophodnog da bi NVO imala pristup administrativnoj ili sudskoj kontroli proceduralne i materijalne zakonitosti akta, ponašanja ili propuštanja se pretpostav-lja, ali samo u vezi sa postupcima u kojima se odlučivalo o dodeli dozvole za aktivnosti koje mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu (2. aspekt). Za neposredan pristup administrativnoj i sudskoj kontroli akata i propuštanja privatnih lica i organa vlasti, takva pretpostavka ne postoji, ali ni prepreka da se ona propiše (3. aspekt).

ZZŽS propisuje da zainteresovana javnost u postupku ostvarivanja prava na zdravu životnu sredinu kao stranka ima pravo da pokreće postupak preispitivanja odluke pred nadležnim organom, odnosno sudom, u skladu sa zakonom (član 81a). Sva-kako, zainteresovana javnost ima pravo da preispituje odluke donete u postupku procene uticaja i postupku izdavanja dozvole za integrisano sprečavanje i kontro-lu zagađenja. Za NVO koje se bave zaštitom životne sredine postojanje prava se pretpostavlja, tj. nije potrebno dokazivati postojanje posebnog interesa da bi se zasnovao status stranke. Međutim, manje je izvesno da li zainteresovana javnost može neposredno pokretati postupak sudske kontrole bilo kojeg pravnog ili ma-terijalnog akta, odnosno propuštanja organa državne uprave, AP ili jedinice lokal-ne samouprave. Naročito što se ponašanje ili propuštanje najčešće ne manifestuje kroz odluku već kroz propuštanje. Takođe, nije jasno da li zainteresovana javnost može pokretati upravni postupak ili sudski postupak protiv ponašanja ili propušta-nja privatnih lica kojim se krše propisi u oblasti zaštite životne sredine. Nama se čini da, prema važećem stanju prava, zainteresovana javnost, može neposredno preis-pitivati akte i propuštanje privatnih lica i organa vlasti u skladu sa opštim režimima

43


Zakona o opštem upravnom postupku i Zakona o upravnom sporu, što podrazume-va dokazivanje postojanja interesa kako bi se dobio status stranke u upravnom po-stupku, odnosno upravnom sporu. U duhu Arhuske konvencije, u pitanjima zaštite životne sredine postojanje interesa bi trebalo tumačiti što ekstenzivnije.

Što se tiče prva dva aspekta naši ZSPI i ZZŽS predviđaju administrativnu i sudsku kontrolu odluke o pravu na pristup informacijama od strane podnosioca zahteva i administrativnu i/ili sudsku kontrolu upravnih akata donetih u sve tri faze postupka procene uticaja, kao i sudsku kontrolu akta o dodeli integrisane dozvole, od strane zainteresovane javnosti.

Standardi kvaliteta životne sredine se odnose na normativno definisanje poželj-nog statusa životne sredine ili njenog određenog dela, u odnosu na koji se prati efikasnost regulatornih mera, reguliše ponašanje potencijalnih zagađivača, defini-šu standardi koje moraju ispuniti izvori zagađenja (standardi emisija) itd. Njih još nazivamo „standardi mete” ili „ambijentalni standardi”. Dakle, standard kvaliteta životne sredine je kriterijum prema kojem se ravnaju pojedinačne odluke, regulišu ponašanja, definišu standardi vršenja zagađujućih aktivnosti ili se prema njemu ko-riguju. Tako Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja propisuje da će se integrisana dozvola za rad postrojenja definisati na bazi standarda najbolje do-stupne tehnike uz definisanje dodatnih mera, ukoliko se tim tehnikama ne može za-dovoljiti standard kvaliteta životne sredine koji je na snazi (v. član 16. stav 3.). Stan-dard kvaliteta životne sredine, pak, ovaj zakon definiše kao „skup uslova i zahteva koji moraju biti ispunjeni u određeno vreme i na određenom području ili u pojedinim elementima životne sredine, u skladu sa posebnim propisima”. Mi smo rekli da su standardi kvaliteta životne sredine (environmental quality standards) zahtevi koji se odnose na poželjno stanje životne sredine u celini ili jednog njenog dela (voda, vazduh, zemljište, priroda) posmatrano prema određenom parametru, koje treba dostići, održati, i/ili unaprediti regulatornim ili drugim merama. Poželjno stanje se određuje prema ciljevima visokog nivoa zaštite životne sredine i zdravlja. Da bi se taj nivo dostigao ili održao ili unapredio prvo je potrebno preduzeti mere utvrđiva-nja stanja kvaliteta životne sredine (putem fizičkih, hemijskih, bioloških, estetskih i drugih indikatora) i na toj osnovi planirati i preduzimati mere dostizanja/odbrane/unapređenja normiranog standarda, odnosno regulisati ponašanje zagađivača i gra-đana. Propisi koji regulišu standarde kvaliteta dopunjuju se sa zahtevima graničnih vrednosti emisija koji se definišu u odnosu na stacionarne izvore zagađenja i druge pojedinačne izvore, kao što su vozila i drugi emiteri. Sistem, kriterijume i politiku iz-davanja dozvola za stacionarne izvore zagađenja i proizvodne standarde, potrebno je usmeriti ka dostizanju/odbrani/unapređenju standarda kvaliteta životne sredine. Ukoliko se tim merama to ne može postići, preduzimaju se dodatne mere i posebni režimi na određenom prostoru i u određenom vremenu.

Srbija je tokom 2009. godine usvojila set posebnih zakona kojim je preuzela, ili uspo-stavila pravni osnov za preuzimanje standarda kvaliteta životne sredine iz direktiva EU. Na taj način usvojene su materijalno-pravne norme kompatibilne sa evropskim,

2.3.2.

Standardi kvaliteta životne sredine (vazduh, voda, zemljište, priroda)

44


čiji ciljevi, standardi i zahtevi mogu da se primenjuju neposredno ili sprovode putem propisanih procedura donošenja odluka u vezi sa planovima, programima i projekti-ma koji mogu imati značajan uticaj na životnu sredinu i putem procedura izdavanja integrisanih dozvola, koje su obezbedile modus operandi usaglašen sa evropskim. Takvi zakoni regulišu standarde kvaliteta pojedinih medija (vazduh i voda) i zaštiće-nih prirodnih dobara i divljih vrsta (priroda).

Upravljanje kvalitetom vazduha

Upravljanje kvalitetom vazduha, odnosno mere, način organizovanja i kontro-la sprovođenja zaštite kvaliteta vazduha, uređeni su Zakonom o zaštiti vazduha („Službeni glasnik RS“ broj 36/2009). Osnovni cilj zakona je sprečavanje ili smanje-nje štetnih posledica po zdravlje ljudi i/ili životne sredine putem mera zaštite i una-pređenja kvaliteta vazduha.

Upravljanje kvalitetom vazduha se zasniva na sledećim pristupima.

� Standardi kvaliteta vazduha, odnosno „granične vrednosti“ definišu se prema na-učno uočenim ili procenjenim dejstvima na zdravlje ljudi i/ili životnu sredinu, a ne na tome koliko je tehnološki ili ekonomski izvodljivo njihovo dostizanje (eng. effects based approach). Zakon otuda definiše graničnu vrednost kao „najviši dozvoljeni nivo zagađujuće materije u vazduhu, utvrđen na osnovu naučnih saznanja, kako bi se izbegle, sprečile ili smanjile štetne posledice po zdravlje ljudi i/ili životnu sredinu i koja se ne sme preći kada se jednom dostigne“(član 3. tačka 6).

� Zbog teškoće u dostizanju graničnih vrednosti u kratkom vremenskom roku uvode se koncepti „granica tolerancije“37 (eng. margins of tolerance) i „dugoročni ciljevi“, odnosno vremenski rokovi za postizanje propisanih graničnih vrednosti, ako prime-nom odgovarajućih mera graničnu vrednost nije moguće dostići u zadatom roku (praktičnost).

� Integrisan pristup. Mere preduzete za smanjenje zagađenja vazduha na jednom izvoru ili u određenom području ne smeju dovesti do povećanja zagađenja u dru-gom području ili do zagađenja drugih medija životne sredine.

� Komunikacija i informisanje. Država, pokrajina i lokalna samouprava su u obavezi da obaveštavaju javnost o problemima kvaliteta vazduha na svojoj teritoriji. Ovaj pristup je dopunjen horizontalnim propisima o kojima smo prethodno govorili.

Zakon daje osnov za definisanje zahteva kvaliteta vazduha38, način ocenjivanja i si-stem praćenja (monitoring) i izveštavanja o stanju kvaliteta vazduha. Zahteve kva-liteta vazduha i obaveze praćenja Vlada je precizirala Uredbom o uslovima za mo-nitoring i zahtevima kvaliteta vazduha („Službeni glasnik RS“, broj 11/2010), kojom

37 Granica tolerancije jeste procenat dozvoljenog prekoračenja granične vrednosti pod propisanim uslovima (član 3. tačka 5).

38 „Zahteve kvaliteta vazduha čine numeričke vrednosti graničnih vrednosti nivoa zagađujućih materija u vazduhu, donje i gornje granice ocenjivanja kvaliteta vazduha, kritičnih nivoa, granica tolerancije i tolerantnih vrednosti, ciljnih vrednosti i (nacionalnih) dugoročnih ciljeva zagađujućih materija u vazduhu, koncentracija opasnih po zdravlje ljudi i koncentraci-ja o kojima se izveštava javnost“ (član 18. stav 2. Zakona o zaštiti vazduha).

45


je propisala i rokove za postizanje graničnih i/ili ciljnih vrednosti u slučajevima kada su one prekoračene, i obavezu izveštavanja. Pokrajina, odnosno jedinice lokalne sa-mouprave su dužne da donesu Plan kvaliteta vazduha sa ciljem dostizanja graničnih i/ili ciljnih vrednosti zagađenja kada su ugroženi kapaciteti životne sredine ili postoji stalno zagađenje vazduha na određenom prostoru, odnosno kada zagađenje vaz-duha prevazilazi efekte mera koje se preduzimaju. Plan se donosi na osnovu ocene stanja kvaliteta vazduha i obuhvata sve glavne zagađujuće materije i glavne izvore zagađivanja vazduha koji su doveli do zagađenja. Kratkoročnim akcionim planovi-ma mogu se preduzeti delotvorne mere za kontrolu aktivnosti koje doprinose na-stanku opasnosti po zdravlje ljudi i, po potrebi, privremeno zaustaviti navedene ak-tivnosti. Mogu se predvideti mere u vezi sa saobraćajem motornih vozila, radovima na izgradnji, radom industrijskih postrojenja, upotrebom proizvoda koji sadrže za-gađujuće materije i grejanjem domaćinstava, kao i specifične aktivnosti namenjene zaštiti osetljivih grupa stanovništva, naročito dece. Zakon polazi od logične pretpo-stavke da se na osnovu stanja kvaliteta vazduha, utvrđenog u skladu sa metodom utvrđenom zakonom, definišu planovi za dostizanje propisanog standarda kvalite-ta. Zakon, takođe, predviđa donošenje sveobuhvatne Strategije zaštite vazduha, kao instrumenta nacionalne politike na osnovu koga se donose planovi kvaliteta vazduha, kratkoročni akcioni planovi i programi za smanjenje emisija zagađujućih materija u vazduh i koji moraju da budu u saglasnosti sa njom.

Direktiva o čistijem vazduhu za Evropu (2008/50/EC) – Cleaner Air for Europe (CAFÉ) DirectiveOva direktiva uspostavlja harmonizovane zdravstvene standarde za zagađujuće materije u vazduhu koji izazivaju najveću zabrinutost. Ona zahteva od vlada da definišu zone kvaliteta vazduha koje pokrivaju celu državu. Granice zona se određuju prema gustini naseljenosti i kriterijumima izloženosti. Gde stan-dardi nisu zadovoljeni, moraju se definisati planovi za upravljanje kvalitetom vazduha, od strane organa onog nivoa vlasti koji je nadležan za određenu zonu, čiji cilj je dostizanje standarda kvaliteta na terito-riji zone u što kraćem roku. Ovi planovi se odnose na rešavanje najgorih lokalnih izvora zagađenja, što najčešće uključuje transport, domaće grejanje i lokalnu industriju. Direktiva, takođe, uključuje mehanizme informisanja o kvalitetu vazduha koji građani udišu, uključujući i situacije kada lokalno zagađenje vazduha dostiže nivoe koji potencijalno ugrožavaju zdravlje, kada je potrebno preduzimanje posebnih mera.

Smanjenje zagađenje sumpornim oksidima (SOx) u EUSprovođenjem EU propisa o ograničenju zagađenja iz velikih postrojenja sa sagorevanjem i primenom standarda o niskom nivou sadržaja sumpora u gorivu za transport, ukupne emisije sumpornih oksida (SOx) su smanjene za 78 % u odnosu na nivo iz 1990. godine u EU-27.

Izvor: http://ec.europa.eu/environment/europeangreencapital/docs/about/cities%20of%20the%20future_web.pdf (preuzeto 3. aprila 2011).

Mere sprečavanja i smanjenja zagađenja vazduha i poboljšanja kvaliteta propisuje Vlada i one obuhvataju određivanje granične vrednosti emisija zagađujućih materi-ja iz stacionarnih izvora39 i emisija iz postrojenja za sagorevanje i pokretnih izvora

39 Uredba o graničnim vrednostima emisija zagađujućih materija u vazduh („Službeni glasnik RS“ broj 71/2010).

46


zagađivanja, kao i usklađivanje sa maksimalnim nacionalnim emisijama40 koje se utvrđuju za pojedine zagađujuće materije. Stacionirani izvor zagađivanja može do-biti dozvolu za rad samo ukoliko su emisije zagađujućih materija ispod propisanih graničnih vrednosti emisija, odnosno ako se njegovim radom neće pogoršati kvali-tet vazduha (član 56. stav 6(2). Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zaga-đenja („Službeni glasnik RS”, broj 135/04), kao poseban zakon, propisuje dodatne uslove za određena postrojenja za koja se izdaje integrisana dozvola, u odnosu na koje se određuje nivo graničnih vrednosti emisija prema standardu najbolje dostu-pne tehnike, uz obavezu preduzimanja dodatnih mera ukoliko je to neophodno za poštovanje standarda kvaliteta životne sredine, odnosno, u ovom slučaju, zahteva kvaliteta vazduha (integrisan pristup). Takođe, zakon predviđa propisivanje teh-ničkih zahteva i dozvoljenih količina pojedinih zagađujućih materija u određenim proizvodima (obavezni proizvodni standardi za pokretne izvore zagađenja, fosilna goriva, boje i lakove).

Upravljanje kvalitetom vode

Slično kao Zakon o zaštiti vazduha, Zakon o vodama („Službeni glasnik RS“, broj 30/10) daje osnov za propisivanje standarda kvaliteta vode na teritoriji Srbije; način ocenjivanja i sistem praćenja (monitoring) i informisanje javnosti o stanju kvaliteta (za sve površinske i podzemne) vode; i regulisanje određenih zagađujućih procesa. Zakon predviđa dva pristupa upravljanja kvalitetom: upravljanje kvalitetom na bazi ciljeva (eng. water quality objective approach – WQOa) i utvrđivanje graničnih vred-nosti emisija za određene zagađujuće materije (eng. emission limit value approach – ELV). Prvim pristupom se određuju minimalni zahtevi kvaliteta vode u životnoj sre-dini kako bi se ograničilo kumulativno dejstvo emisija iz tačkastih i difuznih izvora zagađenja. Oni se fokusiraju na određen nivo kvaliteta vode koji nije štetan po život-nu sredinu i ljudsko zdravlje. Drugi pristup je usmeren na određivanje maksimalnih dozvoljenih količina zagađujućih materija koji se ispuštaju iz pojedinačnog izvora u vodenu životnu sredinu. On je usmeren na krajnji rezultat određenih tehnoloških procesa (tretman otpadnih voda, industrijske otpadne vode, dejstva poljoprivred-nih aktivnosti), odnosno na količine zagađujućih materija koje mogu biti ispuštene u vodu. Drugi pristup se zasniva na regulisanju izvora zagađenja preko graničnih vrednosti emisija, dok se prvi pristup orijentiše na status recepijenta zagađenja utvrđivanjem određenih ciljeva kvaliteta koje treba dostići u izvesnom vremenu ili sačuvati i unaprediti ukoliko je status vode već u skladu sa ciljevima kvaliteta. Oba pristupa imaju mane. Pristup koji se bazira na standardima kvaliteta može potceniti uticaj konkretne supstance na ekosistem, uzimajući u obzir ograničenja naučnog saznanja u pogledu odnosa količine i reakcije i mehanizama njihovog prenošenja

40 Maksimalna nacionalna emisija jeste maksimalna količina zagađujućih materija izražena u kilotonama koja u Republici Srbiji može biti emitovana u jednoj kalendarskoj godini u skladu sa potvrđenim međunarodnim ugovorima (član 3. tačka 18). Maksimalne nacionalne emisije utvrđuju se za acidifikujuće i eutrofikujuće zagađujuće materije i prekursore ozona, i to za: sumpor-dioksid (SO2), azotne okside (NOx), isparljiva organska jedinjenja i amonijak (NH3), u cilju unapređenja i zaštite životne sredine i zdravlja ljudi od štetnog dejstva acidifikacije, eutrofikacije i prizemnog ozona, a radi postizanja dugoročnih ciljeva koji podrazumevaju održavanje kritičnih nivoa i zaštitu stanovništva (član 47.).

47


u životnoj sredini. Drugi pristup ne sprečava kumulaciju koncentracija zagađujućih materija iz različitih izvora, bez obzira na to što svaki pojedinačni zagađivač poštu-je propisane granične vrednosti. Zbog toga, Okvirna direktiva za vode 2000/60/EZ (ODV) predviđa da tamo gde mere zasnovane na kontroli emisija na izvoru zagađe-nja na bazi primene najbolje dostupnih tehnika („IPPC/ IKSZ41 postrojenja“) ili mere zasnovane na graničnim vrednostima emisija, nisu dovoljne za postizanje „dobrog statusa“ voda, potrebno je preduzeti dodatne mere kontrole emisija (tzv. kombino-vani pristup). Zakon u određenoj meri prihvata ovaj pristup. On predviđa da je lice koje ispušta otpadnu vodu neposredno u recipijent, dužno da obezbedi prečišćava-nje otpadnih voda do nivoa koji odgovara graničnim vrednostima emisije, odnosno do nivoa kojim se ne narušavaju standardi kvaliteta životne sredine, uzimajući stroži kriterijum od ova dva (član 98. stav 2). Kada su u pitanju vode, standard kvaliteta životne sredine može biti različit u odnosu na kategoriju vode o kojoj je reč, ali ge-neralno on, kao i ODV, podrazumeva dobar ekološki i hemijski status površinskih voda, odnosno dobar kvantitativni i hemijski status podzemnih voda propisan po-sebnim propisom. To znači da se za pojedino postrojenje mogu odrediti strože gra-nične vrednosti emisija zagađujućih materija ukoliko je to neophodno za postizanje ciljeva kvaliteta koji važe za određenu vodu.42

Zakon uvodi integralno upravljanje vodama, koje čini skup mera i aktivnosti usme-renih na održavanje i unapređenje vodnog režima, obezbeđenje potrebnih količina voda zahtevanog kvaliteta za različite namene, zaštitu voda od zagađivanja i zaštitu od štetnog dejstva voda. Teritorijalnu osnovu za integralno upravljanje čini sliv reke Dunav (deo Crnomorskog sliva), podslivovi Pčinje, Lepenca i Dragovištice (deo sli-va Egejskog mora) i deo sliva Jadranskog mora (sliv Belog Drima i podsliv Plavske reke). Na jednom slivu je određeno više vodnih područja kao osnovnih jedinica za upravljanje vodama, što znači da na jednom slivu funkcioniše više osnovnih jedini-ca za upravljanje.43 Plan upravljanja vodama na vodnom području donosi se za sliv reke Dunav, ali i posebno za vodna područja. Tako Vlada, na predlog Ministarstva, donosi plan upravljanja vodama za sliv reke Dunav i za vodna područja Save, Mora-ve i Donjeg Dunava. Vojvodina, uz pribavljenu saglasnost Ministarstva, donosi plan upravljanja vodama za vodna područja Srem, Bačku i Banat, a Grad Beograd za vod-no područje Beograd.44

41 IPPC - Integrated Pollution Prevention and Control – ISKZ - Integrisano sprečavanje i kontrola zagađenja.

42 Slično predviđa član 16. stav 3. Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja: „Ako se prema određenom standardu kvaliteta životne sredine zahtevaju strožiji uslovi od onih koji se mogu postići primenom najboljih dostupnih tehnika, dozvola sadrži dodatne mere kojima se obezbeđuje primena ovih standarda.”

43 ODV zahteva da osnovna jedinica za upravljanje vodama obuhvata najmanje jedan sliv. V. član 3. stav 1. ODV. Cilj ODV je da se vodom upravlja na bazi rečnog sliva, a ne u skladu sa geografskim i političkim granicama. U skladu sa tim, ODV zahteva da se planovi upravljanja vodama definišu na bazi rečnog sliva. Osnovna jedinica za upravljanje jednim rečnim slivom ili većim brojem rečnih slivova jeste distrikt rečnog sliva. Države članice treba da obezbede da se za svaki distrikt definiše plan upravljanja rečnim slivom. Na toj osnovi treba da se definišu mere i aktivnosti za postizanje opšteg cilja ODV, a to je dostizanje i očuvanje „dobrog statusa“ svih površinskih i podzemnih voda.

44 Imajući u vidu da slivu Dunava ne odgovara jedno vodno područje kao osnova za upravljanje već više vodnih područja, Zakon ne prati dosledno zahtev ODV da jednom rečnom slivu odgovara najviše jedan distrikt za koji se utvrđuje jedan plan upravljanja, već na jednom slivu funkcioniše više vodnih područja za koje se definišu posebni planovi.

48


Planovi određuju, između ostalog, skup mera koji treba da obezbedi dostizanje do-brog ekološkog, kvantitativnog i hemijskog statusa svih voda koje čine rečni sliv u određenom vremenskom periodu, na osnovu analize karakteristika rečnog sliva i trenutne procene stanja kvaliteta, uticaja ljudskih aktivnosti i pretpostavljenih efe-kata primene propisa. Ove mere su povezane sa drugim segmentom Zakona koji propisuje granične vrednosti emisija za određene grupe ili kategorije zagađujućih materija i posebne planove zaštite voda od zagađenja.

Jedan od najvećih problema sa kojim se Srbija suočava jeste nedostatak infrastruk-ture za tretman otpadnih voda i pokrivenost stanovništva sistemima za snabdeva-nje vodom za piće i njihova dotrajalost. Za rešenje ovog problema neophodno je osmisliti i adekvatnu politiku finansiranja koja se zasniva na načelima „zagađivač plaća“ i „korisnik plaća“. ODV zahteva od država članica da se rukovode načelom povraćaja pune cene usluga, uključujući cenu vode kao resursa i njenu ekološku vrednost (eng. full cost recovery). To znači i potrebu za postepenim preispitivanjem politike određivanja cena korišćenja vode i taksi za ispuštanje zagađujućih materija, politike koja treba da podstakne njeno racionalnije korišćenje kao resursa i dopri-nese postizanju ciljeva kvaliteta koje definiše ODV (odnosno Zakon). Iz tih izvora će biti pokriven deo troškova finansiranja infrastrukturnih projekata, pre svega izgrad-nje mreže postrojenja za tretman komunalnih otpadnih voda za najveća naselja u Srbiji.45

Zakon predviđa obavezu aktivnog uključivanja javnosti u ranoj fazi pripremanja pla-nova za upravljanje vodama i njihovo donošenje. Obaveštenje o početku pripreme ili noveliranja plana upravljanja vodama obuhvata okvirni sadržaj plana, konsultaci-je koje treba izvršiti, termine pripreme i usvajanja plana i adresu nadležnog organa od koga se mogu dobiti dodatne informacije. Ministarstvo, odnosno javno vodo-privredno preduzeće koje je pripremilo plan upravljanja vodama, dužno je da nacrt plana objavi najmanje godinu dana pre početka perioda na koji se plan odnosi. Nacrt plana se javno izlaže u prostorijama Ministarstva i javnog vodoprivrednog preduze-ća i na njihovoj internet stranici. Primedbe na dokumenta koja se izlažu javnosti dostavljaju se Ministarstvu, odnosno javnom vodoprivrednom preduzeću u roku od šest meseci od dana kada su ta dokumenta stavljena na uvid javnosti. Ministarstvo, odnosno javno vodoprivredno preduzeće dužno je da dostavljene primedbe raz-motri i da se o tim primedbama izjasni u roku od 30 dana od dana njihovog prijema.

Kako je u pitanju oblast politike zaštite životne sredine koja će zahtevati najveća ulaganja koja će se značajnim delom finansirati sredstvima građana, rano uključiva-nje javnosti u kreiranje ove politike i upoznavanje sa efektima koji ta ulaganja treba da postignu učiniće, u uslovima teške ekonomsko-socijalne situacije, lakšim prido-bijanje građana da prihvate učešće u ovom zajedničkom poduhvatu. Otuda će biti

45 Na primer, dva najveća grada u Srbiji, Beograd i Novi Sad, nemaju nijedno postrojenje za tretman otpadnih voda, već se one direktno ispuštaju u Dunav i Savu.

49


neophodno da politika cene vode kao resursa bude praćena transparentnošću pla-niranja i praćenja tokova ulaganja građana. Bez obzira na to što postoji percepcija da su ovi troškovi povezani sa usklađivanjem srpskog zakonodavstva sa zahtevima propisa EU, u situaciji kada postoji samo 19 opština u Srbiji koje imaju postrojenja za tretman otpadnih voda (ne ulazeći u njihovo stanje), nije neophodno ove mere posebno legitimisati potrebama pristupanja EU, već pre svega ciljevima unapređe-nja zaštite zdravlja stanovništva i prirodnih vrednosti, turističkih potencijala Srbije i ukupnog standarda kvaliteta života.

Direktive EU o vodi za piće i o tretmanu komunalnih voda i fondovi EUČisti i zdravi gradovi garantuju svojim građanima pristup čistoj i bezbednoj vodi za piće i druge dnevne potrebe. EU prepoznaje važnost vode za piće u Direktivi o vodi za piće (98/8/EZ), čiji je cilj da voda kojom se građani snabdevaju iz sistema za snabdevanje bude bezbedna za piće. Gradovi moraju vršiti redovan nadzor kvaliteta vode koja se isporučuje na mestu snabdevanja (na slavini) i redovno obavešta-vati potrošače o njenom kvalitetu.

Čisto gradsko okruženje je među ciljevima Direktive o tretmanu komunalnih otpadnih voda (91/271/EEC). Direktiva zahteva da sva naselja sa 2000 ili više stanovnika poseduju sisteme za sakupljanje ot-padnih voda i da vrše tretman otpadnih voda u skladu sa minimalnim zahtevima pre njihovog ispuštanja u životnu sredinu. Iako je ovo najskuplji ekološki zahtev EU za sprovođenje, smanjenje zagađenja koje je on doneo je znatno. Ovaj propis je doprineo očišćenju reka, jezera i morskih obala. Primera radi, da-nas se u samom jezgru Londona mogu uočiti ribolovci, što je do pre nekoliko decenija bilo nezamislivo. Imajući u vidu da se otpadne komunalne vode direktno ispuštaju u Savu i Dunav i druge reke iz naših najvećih gradova, bez prethodnog tretmana, jasno je da će sprovođenje ove direktive u Srbiji biti naj-skuplje, ali i da će znatno smanjiti zdravstvene rizike, poboljšati kvalitet životne sredine i vratiti buduće generacije na reku.

Zaštite vodnih resursa, ekosistema, vode za piće i kupanje su jedni od ključnih prioriteta finansiranih iz programa EU. U periodu 2000–2006. godine projekti podržani iz fondova za kohezionu politiku EU povezali su 14 miliona Evropljana sa modernim sistemima za snabdevanje vodom za piće i 20 miliona građana sa sistemima za tretman otpadnih voda.

Izvor: http://ec.europa.eu/environment/europeangreencapital/docs/about/cities%20of%20the%20future_web.pdf (preuzeto 3. aprila 2011).

Upravljanje kvalitetom zemljišta

Pravo EU ne definiše standarde kvaliteta zemljišta. S druge strane, postoje evrop-ski instrumenti koji zahtevaju zaštitu zemljišta kroz horizontalne instrumente (po-stupak strateške procene uticaja, postupak procene uticaja i postupak izdavanja integrisane dozvole) bez definisanja posebnih zahteva kvaliteta, što je, za sada, prepušteno nacionalnim propisima. Takođe, evropsko pravo definiše obavezu re-medijacije zemljišta u slučaju štete koja nastane na njemu kao posledica određenih (industrijskih) aktivnosti ukoliko je kontaminacija takva da može dovesti do značaj-nog rizika ugrožavanja zdravlja ljudi.46 U tom pogledu, domaći horizontalni propisi,

46 V. Direktivu 2004/35/EZ o odgovornosti za štetu nanetu životnoj sredini (Environmental Liability Directive 2004/35/EC).

50


uključujući i Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja, predstavljaju instrumente prevencije nastanka značajne kontaminacije zemljišta. Na osnovu Za-kona o zaštiti životne sredine usvojena je Uredba o sistematskom praćenju kvalite-ta zemljišta, indikatorima za ocenu rizika od degradacije zemljišta i metodologiji za izradu remedijacionih programa („Službeni glasnik RS“, broj 88/2010). Ona utvrđuje indikatore za ocenu rizika degradacije, na osnovu kojih se utvrđuje stepen ugrože-nosti zemljišta, na temelju kojeg se definišu programi remedijacije. Remedijacija je definisana kao mera zaustavljanja zagađenja i dalje degradacije zemljišta do nivoa koji je bezbedan za buduće korišćenje lokacije, uključujući uređenje prostora, revi-talizaciju i rekultivaciju. U skladu sa načelom „zagađivač plaća“, troškovi remedija-cije, padaju na lice koje je degradaciju izazvalo, uključujući i troškove procene štete kada je to lice poznato (v. čl. 63, 66, 104. i 105. Zakona o zaštiti životne sredine). Takođe, integrisanje ciljeva zaštite zemljišta ostvaruje se preko posebnih propisa, kao što su Zakon o planiranju i izgradnji (prostorno planiranje i urbanistički planovi), Zakon o upravljanju otpadom i Zakon o poljoprivrednom zemljištu, a posredno i preko Zakona o vodama, koji reguliše kontaminaciju podzemnih voda i vodotokova putem zagađenja zemljišta (koncentracije nitrata koji potiču od upotrebe đubriva u poljoprivrednoj proizvodnji).

Zaštita prirode

Zaštita prirode podrazumeva definisanje posebnih standarda kvaliteta životne sre-dine koji su usmereni na dostizanje, očuvanje ili unapređenje stanja prirodnih stani-šta i divljih vrsta. Dok su prethodna dva segmenta orijentisana na očuvanje kvaliteta određenih medija sa stanovišta, prvenstveno, potrebe da se zaštiti zdravlja ljudi, pa zatim i prirodne vrednosti, mere zaštite prirode su usmerene na zaštitu biološ-ke, geološke i predeone raznovrsnosti kao delova životne sredine. Zakon o zaštiti prirode („Službeni glasnik RS“, br. 36/09 i 88/10) prenosi u domaći pravni poredak ciljeve Direktive 92/43/EEZ o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore i Direk-tive 79/409/EEZ o očuvanju divljih ptica, preuzimajući osnovne koncepte upravljanja određenim tipovima prirodnih staništa i očuvanjem divljih biljnih i životinjskih vrsta i ciljeve očuvanja njihovog „povoljnog stanja“ (eng. favourable status) kao standarda kvaliteta.47 Zakon u skladu sa načelom prevencije predviđa posebnu fazu postupka kada je reč o postupcima odobravanja planova, osnova, programa, projekata, rado-va i aktivnosti koji, sami ili u sticaju sa drugim, mogu imati značajan uticaj na ciljeve očuvanja i celovitost ekološki značajnog područja.48 Naime, Ministarstvo životne

47 Povoljno stanje vrste je stanje u kojem populacije vrste imaju perspektivu dugoročnog opstanka kao životno sposobni deo prirodnog ekološkog sistema i kada se ekološko područje rasprostranjenosti vrste ne smanjuje niti postoji verovatnoća da će se u predvidljivoj budućnosti smanjiti (član 4(51)). Povoljno stanje tipa prirodnog staništa je stanje tipa prirodnog staništa u kojem je njegovo područje rasprostranjenosti stabilno ili je u porastu, kada su specifična struktura i funkcije neophodne za dugoročno očuvanje prisutni ili će biti prisutni u predvidljivoj budućnosti i kada je status zaštite njihovih tipičnih vrsta povoljan. Prirodno stanište je ugroženo ako nije u povoljnom stanju i/ili mu preti nestanak (član 4(52)).

48 Ekološki značajna područja su delovi ekološke mreže značajni za očuvanje vrsta, određenih tipova staništa i staništa određenih vrsta od značaja za Republiku Srbiju, u skladu sa opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvr-đenim međunarodnim ugovorima (član 4(18)).

51


sredine, organ nadležan za poslove zaštite životne sredine Autonomne Pokrajine, odnosno organ nadležan za poslove zaštite životne sredine jedinice lokalne samo-uprave sprovodi postupak ocene prihvatljivosti49. U slučaju kada se na osnovu oce-ne prihvatljivosti utvrdi da planovi, osnove, programi, projekti, radovi i aktivnosti mogu imati značajan uticaj na ciljeve očuvanja i celovitost ekološki značajnog po-dručja, nadležni organ će odbiti davanje saglasnosti. Ciljevi očuvanja i celovitosti se utvrđuju u odnosu na standard povoljnog stanja tipa prirodnog staništa, odnosno vrsta. U skladu sa načelom predostrožnosti, teret dokazivanja u pogledu postojanja rizika značajnog uticaja je na predlagaču, odnosno investitoru (v. član 10(4)). Izuzet-no, planovi, projekti ili aktivnosti mogu biti odobrene ukoliko postoji preovlađujući javni interes (npr., zaštita zdravlja, javna sigurnost), ali samo ukoliko se prethodno utvrdi da ne postoji drugo alternativno rešenje i uz uslov da nosilac plana ili inve-stitor sprovede kompenzacijske mere o svom trošku. One se mogu sastojati od us-postavljanja novog lokaliteta koji ima iste ili slične osobine kao oštećeni lokalitet ili uspostavljanja drugog lokaliteta značajnog za očuvanje biološke i predeone razno-vrsnosti, odnosno za zaštitu prirodnog dobra. Ekološki značajna područja će biti predložena za listu ekoloških značajnih područja Natura 200050, koju usvaja Evrop-ska komisija i koja će predstavljati zajedničko evropsko nasleđe (eng. Community heritage). Faktički, na takvom području, koje predstavlja zajedničko dobro kojim upravlja država članica u ime EU, biće vrlo teško sprovoditi razvojne infrastruktur-ne projekte, a svako kršenje direktiva može dovesti do velikih troškova povraćaja prirodnih vrednosti i funkcija u prethodno stanje.

Proširenje luke u RoterdamuU slučaju razvojnih projekata koji mogu imati značajan negativan uticaj na Natura 2000 staništa, pro-cedura definisana propisima EU obezbeđuju da svaki gubitak prirodnih staništa bude minimalan i na-doknađen. Na primer, predlog za proširenje luke za 20 % u Roterdamu uključuje i finansiranje planova koje sadrže značajne pakete mera kojima će se sprečiti gubitak prirodnog staništa sa susednog Natura 2000 područja.

Da bi se nadoknadila šteta na prirodnom staništu usled zauzimanja prirodnog prostora potrebnog za realizaciju projekta izgradnje terminala Maasvlatke 2, kompenzacija je obezbeđena kreiranjem novog prirodnog staništa površine 750 hektara u okolini Roterdama. Takođe, preduzete su mere zaštite ze-mljišta, smanjenja zagađenja koje potiče od osvetljenja u korist migratornih vrsta ptica, a izgrađene su i određene „prirodne stajališne stene” u zoni luke.

Izvor: http://www.rotterdamportinfo.com/editorial/Rotterdam-Port/New-land-for-port-expansion.cfm (preuzeto 3. aprila 2011).

49 Ocena prihvatljivosti je postupak kojim se procenjuje da li postoji verovatnoća da sprovođenje planova, osnova, progra-ma, projekata, radova i aktivnosti, koji sami ili u kombinaciji sa drugim planovima, osnovama, programima, projektima, radovima i aktivnostima, mogu imati značajan uticaj na ciljeve očuvanja i celovitost ekološki značajnih područja (član 4(43a)).

50 Ekološki značajna područja Evropske unije NATURA 2000 jesu posebna područja za očuvanje staništa i vrsta i područja posebne zaštite za očuvanje staništa određenih vrsta ptica, u skladu sa propisima Evropske unije o zaštiti staništa i zaštiti ptica (član 4. stav 16a).

52


Standardi koji se odnose na tehnološke procese imaju za cilj da usaglase ekološke kriterijume odvijanja procesa proizvodnje ili pružanja usluga sa standardima kvalite-ta životne sredine i ciljevima dostizanja visokog nivoa zaštite i unapređenja okoline i zdravlja ljudi. Takođe, njihov cilj je internalizacija eksternalija, tj. ekoloških troškova proizvodnje i pružanja usluga, u konačnu cenu proizvoda.

Integrisano sprečavanje i kontrola zagađenja

Evropska politika sprečavanja i kontrole industrijskog zagađenja zasniva se na in-tegrisanom i individualnom pristupu industrijskim aktivnostima i životnoj sredini. To znači da se postojećim i novim postrojenjima pristupa pojedinačno, posmatrano u odnosu na njihov celokupan uticaj na neposredno i dalje okruženje u celini, a ne u odnosu na njegove činioce i delove posebno (stanovništvo, voda, vazduh, zemlji-šte, materijalna dobra, priroda i prirodni resursi). Metod kojim se ostvaruje ovaj pristup je jedinstvena procedura u okviru koje nadležni organ analizira sve uticaje određenog postrojenja na životnu sredinu i u odnosu na to definiše tehnološke i tehničke zahteve sprečavanja ili minimiziranja zagađenja i druge mere koje je neop-hodno preduzeti u odnosu na ciljeve zaštite životne sredine, koji postaju sastavni deo integrisane dozvole za rad postrojenja i osnov za dalje praćenje njegovog rada.

U Srbiji se ovaj pristup sprovodi na osnovu Zakona o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađenja („Službeni glasnik RS“, broj 135/2004)51. Cilj Zakona o ISKZ je uspostavljanje jedinstvenog sistema sprečavanja i kontrole zagađenja određenih in-dustrijskih aktivnosti koje imaju značajan uticaj na zdravlje, imovinu i životnu sredi-nu u celini (energetika, hemijska industrija, proizvodnja đubriva, metalska industri-ja, rudarstvo, industrija cementa, agroindustrija, farme, postrojenja za upravljanje otpadom itd.), primenom metode integrisane dozvole.

Zakon o ISKZ se zasniva na sledećim pristupima: (1) integrisan pristup i individualan pristup (2) najbolje dostupne tehnike, (3) fleksibilnost i (4) učešće javnosti.

1. Integrisan pristup podrazumeva da jedinstvena dozvola mora uzeti u obzir celoku-pan uticaj (performanse) konkretnog postrojenja (individualan pristup) na okru-ženja, pokrivajući emisije u vazduh, vodu i zemljište, generisanje otpada (načelo hijerarhije upravljanja otpadom), utrošak sirovina, energetsku efikasnost, buku, sprečavanje incidenata i sanaciju prostora nakon zatvaranja postrojenja. Svrha za-kona je obezbeđenje visokog nivoa zaštite životne sredine uzete u celini.

2. Uslovi iz dozvole, uključujući i granične vrednosti emisija, moraju biti zasnovani na najboljim dostupnim tehnikama (BAT).

3. Režim ISKZ sadrži elemente fleksibilnosti, dozvoljavajući nadležnom organu da, u definisanju uslova iz integrisane dozvole, uzme u obzir tehničke karakteristike po-strojenja, geografsku poziciju i lokalne uslove životne sredine.

51 U daljem tekstu Zakon o ISKZ; ISKZ – Integrisano sprečavanje i kontrola zagađenja.

2.3.3.

Integrisano sprečavanje i kontrola zagađenja i upravljanje otpadom (standardi koji se odnose na tehnološke procese)

53


4. Zakon o ISKZ obezbeđuje pravo učešća zainteresovane javnosti u postupku do-nošenja odluka i obaveštavanje javnosti i pristup prijavi i pratećoj dokumentaciji za izdavanje dozvole, nacrtu dozvole, dozvoli, i pristup rezultatima monitoringa u skladu sa drugim propisima, kao i pravo zainteresovane javnosti na pristup sudskoj kontroli odluke o izdavanju integrisane dozvole.

Da bi mu bila izdata dozvola za rad, industrijsko postrojenje mora ispuniti osnovne zahteve, koji se, pre svega, odnose na primenu svih odgovarajućih mera spreča-vanja zagađenja, primenom najboljih dostupnih tehnika (BAT)52. Međutim, ukoliko nije moguće dostići standarde kvaliteta životne sredine53 primenom BAT, dozvola koju izdaje nadležni organ će sadržati dodatne mere kojima se obezbeđuje njihovo poštovanje. Takođe, BAT je fleksibilan standard koji omogućava praćenje razvoja tehnologija i tehnika u određenim oblastima, što se posle mora odraziti na revi-ziju uslova iz dozvole. Kada su u pitanju postojeća postrojenja (puštena u rad pre stupanja na snagu Zakona o ISKZ), njihovi operateri moraju obezbediti integrisanu dozvolu do kraja 2015. godine.

Nadležnost za izdavanje dozvole je podeljena između centralnih, pokrajinskih i lo-kalnih vlasti, prema kriterijumu nadležnosti za izdavanje dozvole ili odobrenja za izgradnju i početak rada, izvođenje ili obavljanje aktivnosti. Organ jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove zaštite životne sredine izdaje dozvolu u skladu sa ovim zakonom za postrojenja i aktivnosti za koja dozvolu ili odobrenje za izgrad-nju i početak rada, odnosno izvođenje ili obavljanje aktivnosti, izdaje drugi nadležni organ jedinice lokalne samouprave (npr., postrojenja za upravljanje komunalnim otpadom). Nadležni organ mora obezbediti da sva ISKZ postrojenja na njegovom području poseduju integrisanu dozvolu, da prati razvoj najboljih dostupnih tehnika, obezbedi praćenje rada i monitoring postrojenja, sprovede reviziju i ažuriranje uslo-va iz dozvole i obezbedi pristup javnosti sadržaju zahteva, nacrtu dozvole, izdatim dozvolama i rezultatima monitoringa.

Zakon o ISKZ, prema tome, ima osobine propisa koji, s jedne strane, regulišu ekološ-ke standarde odvijanja industrijskog procesa (BAT), obezbeđuje poštovanje važećih standarda kvaliteta životne sredine i demokratizaciju postupka donošenja odluka (minimalni standardi procedure). Takođe, on omogućava da se kroz pojedinačan akt nadležnog organa (integrisanu dozvolu) reflektuju svi opšti i specifični ciljevi i načela politike zaštite životne sredine (visok nivo zaštite životne sredine, načelo prevencije i integracije ciljeva održivog razvoja u sektorske politike), kao i zahtevi koje definišu po-sebni zakoni (standardi kvaliteta vazduha, voda i zemljišta, hijerarhija upravljanja otpa-dom, energetska efikasnost, sprečavanje industrijskih incidenata, zaštita od buke itd.).

52 Najbolje dostupne tehnike (BAT) – najdelotvornije i najmodernije faze u razvoju aktivnosti i načinu njihovog obavljanja koje omogućavaju pogodniju primenu određenih tehnika za zadovoljavanje graničnih vrednosti emisija, propisanih u cilju sprečavanja ili, ako to nije izvodljivo, u cilju smanjenja emisija i uticaja na životnu sredinu kao celinu. Tehnika – način na koji je postrojenje projektovano, izgrađeno, održavano, na koji funkcioniše i stavlja se van pogona ili zatvara, uključujući i teh-nologiju koja se koristi. Dostupna – tehnika razvijena do stepena koji omogućava primenu u određenom sektoru industrije pod ekonomski i tehnički prihvatljivim uslovima, uključujući troškove i koristi, ako je pod uobičajenim uslovima dostupna operateru. Najbolji – podrazumeva najefikasniji učinak u postizanju visokog opšteg nivoa zaštite životne sredine.

53 Standard kvaliteta životne sredine jeste skup uslova i zahteva koji moraju biti ispunjeni u određeno vreme i na određe-nom području ili u pojedinim elementima životne sredine, u skladu sa posebnim propisima.

54


Upravljanje otpadom

Velika količina otpada ukazuje na neefikasno upravljanje prirodnim resursima jer ukazuje na njihovo ponovno angažovanje tamo gde postoji mogućnost ponovnog iskorišćavanja otpada kao sirovine. Takođe, prirodni prostor koji je potreban za njegovo odlaganje može se iskoristiti korisnije i isplativije. Nagomilavanje otpada nije održivo rešenje, a njegovo uništavanje je najmanje zadovoljavajuća opcija jer proizvodi štetne i toksične emisije. Najbolje rešenje je sprečavanje stvaranja otpada ili njegovo vraćanje u ciklus proizvodnje. Otuda dva osnovna cilja politike upravlja-nja otpadom EU jesu: 1. eliminacija ili minimiziranje negativnih dejstava stvaranja otpada i aktivnosti upravljanja otpadom na zdravlje ljudi i životnu sredinu i 2. sma-njenje opterećenja prirodnih resursa i primena hijerarhije u upravljanju otpadom (eng. waste management hierarchy). Krajnji rezultat treba da bude raskidanje veze između privrednog rasta i rasta količine otpada. To znači da društvo treba da se odnosi prema otpadu kao resursu, a ne isključivo kao prema problemu.

Srbija je 2009. godine uspostavila zakonodavni okvir koji treba da posluži kao in-strument za sprovođenje gore pomenutih evropskih ciljeva, donošenjem Zakona o upravljanju otpadom i Zakona o ambalaži i ambalažnom otpadu. Takođe, ona je usvojila Strategiju upravljanja otpadom za period 2010–2019, koja definiše srednjo-ročne i dugoročne ciljeve politike upravljanja otpadom u Srbiji.

Zakon o upravljanju otpadom („Službeni glasnik RS”, broj 36/09) utvrđuje opšte koncepte i načela upravljanja otpadom, uređuje uspostavljanje integrisanog siste-ma upravljanja otpadom zasnovanog na regionalnom pristupu planiranju i načelu primarne odgovornosti proizvođača, uređuje sistem dozvola i nadzora za obavlja-nje poslova upravljanja otpadom, otvaranje, rad i zatvaranje instalacija i specifične tokove otpada i prekogranično kretanje otpada. U skladu sa osnovnim polazištima evropskog prava, Zakon ustanovljava načelo hijerarhije upravljanja otpadom, gde se kao prva i najpoželjnija opcija postavlja prevencija stvaranja otpada i redukcija upotrebe resursa i smanjenje opasnih karakteristika; zatim ponovna upotreba pro-izvoda za istu ili drugu namenu; reciklaža; iskorišćavanje vrednosti otpada (npr., kompostiranje ili spaljivanje uz generisanje energije) i, tek u nedostatku boljih opci-ja, odlaganje otpada deponovanjem ili spaljivanjem bez iskorišćavanja energije, uz eliminisanje i minimiziranje štetnih efekata na zdravlje i životnu sredinu. Primarna odgovornost u sistemu upravljanja otpadom je na proizvođaču jer on utiče na sa-stav i osobine proizvoda i ambalaže, odnosno na njihovu podobnost da budu isko-rišćeni, reciklirani ili ponovo upotrebljeni. Takođe, na porast otpada utiču uvoznici, distributer ili prodavci. Svako od ovih lica u lancu može, u smislu zakona, imati sta-tus „vlasnika otpada“54 kao njegov proizvođač, tj. lice čije aktivnosti su dovele do njegovog nastanka, ili faktički držalac. Zakon, otuda, uspostavlja mehanizam putem kojeg lice koje je držalac otpada mora obezbediti upravljanje njime, samostalno ili

54 Definisan kao „proizvođač otpada, lice koje učestvuje u prometu otpada kao posredni držalac otpada ili pravno ili fizič-ko lice koje poseduje otpad.“

55


preko lica koja imaju dozvolu za poslove „upravljanja otpadom”55. Zakon primarno vezuje obavezu obezbeđenja upravljanja otpadom za proizvođača otpada. Proizvo-đač otpada mora organizovati upravljanje otpadom o svom trošku i odgovoran je za primenu načela hijerarhije upravljanja otpadom (čl. 25. i 26). On upravljanje može obezbediti sam ili ga poveriti licu koje je zakonom ovlašćeno za upravljanje otpa-dom, ako nije u mogućnosti da organizuje postupanje sa otpadom u skladu sa ovim zakonom. Na taj način preuzima se zahtev koji proizilazi iz evropskih propisa da se otpad može poveriti samo licima koji imaju dozvolu za obavljanje poslova upravlja-nja otpadom ili koja su registrovana. Preko definisanja uslova za izdavanje dozvole za upravljanje i nadzor, Zakon definiše ekološke standarde obavljanja ovih poslova i tehnoloških procesa i kontrolu poštovanja tih zahteva. Sistem dozvola i nadzora treba da obezbedi „upravljanje otpadom na način kojim se ne ugrožava zdravlje ljudi i životna sredina (član 2(1))“56.

U skladu sa načelom „zagađivač plaća“, sve troškove upravljanja otpadom snosi vlasnik otpada (član 28). Da bi sistem ostvario svoj osnovni cilj (prevenciju nastan-ka), odlaganje ili spaljivanje otpada bez iskorišćavanja energije trebalo bi da bude najskuplja opcija upravljanja otpadom u poređenju sa opcijama koje su više na le-stvici hijerarhije upravljanja. To se postiže određivanjem pune cene koštanja troš-kova odlaganja ili spaljivanja, koja uključuje, pored operativne cene funkcionisanja postrojenja za upravljanje otpadom, i troškove njegovog uklanjanja i remedijacije područja nakon prestanka rada. Sa druge strane, ekonomskim instrumentima i po-reskom politikom, kojom se favorizuju proizvodi koji se mogu ponovo upotrebiti ili reciklirati u odnosu na neefikasne proizvode, može se uticati na preferencije potro-šača ka ekološki povoljnijim opcijama, a samim tim mogu se i podsticati proizvođači da uvode mehanizme praćenja svog proizvoda i njegovo ponovno vraćanje u ciklus proizvodnje nakon prestanka njegove upotrebe.

Integrisano upravljanje otpadom treba da se obezbedi primenom Zakona i sprovo-đenjem Strategije upravljanja otpadom za period 2010–2019 (Strategija) i planskih dokumenata. Zakon, u skladu sa načelom blizine i regionalnog pristupa, zahteva da se otpad tretira ili odlaže što je moguće bliže mestu njegovog nastajanja, odno-sno u regionu u kojem je proizveden, kako bi se izbegao njegov transport i rizici po životnu sredinu. Regionalno upravljanje otpadom obezbeđuje se razvojem i pri-menom regionalnih strateških planova zasnovanih na evropskom zakonodavstvu i nacionalnoj politici.

Jedan od ciljeva Strategije je pokrivanje što većeg broja stanovnika sistemom upravljanja komunalnim otpadom. Zakon je naložio jedinici lokalne samouprave da u roku od godinu dana od stupanja na snagu, u sporazumu sa jednom ili više jedinica

55 „Upravljanje otpadom“ u smislu zakona jeste sprovođenje propisanih mera za postupanje sa otpadom u okviru sa-kupljanja, transporta, skladištenja, tretmana i odlaganja otpada, uključujući i nadzor nad tim aktivnostima i brigu o postrojenjima za upravljanje otpadom posle zatvaranja.

56 Operateri postojećih postrojenja za upravljanje otpadom dužni su da izrade program mera prilagođavanja rada postro-jenja sa zahtevima koje propisuje Zakon o upravljanju otpadom za period do 31. decembra 2012. godine.

56

lokalne samouprave, odredi lokaciju za izgradnju i rad postrojenja za skladištenje, tretman ili odlaganje otpada na svojoj teritoriji. Jedinice lokalne samouprave su u obavezi da sačine lokalne planove upravljanja otpadom, obezbede infrastrukturu za sakupljanje otpada iz domaćinstava, kao što su kontejneri ili druga sredstva i opremanje i obezbeđenje centara za sakupljanje komunalnog otpada koji nije mo-guće odložiti u kontejnere (kabasti i drugi otpad). Takođe, potrebno je obezbediti da se opasan otpad iz domaćinstva (otpadne baterije, ulja, boje i lakovi, pesticidi i dr.) može predati na mesto određeno za selektivno sakupljanje opasnog otpada ili ovlašćenom pravnom licu za sakupljanje opasnog otpada. Domaćinstva i drugi proizvođači komunalnog otpada su obavezni da sprovedu prethodno selektiranje otpada radi reciklaže. Dakle, da bi domaćinstvo izvršilo svoj deo „domaćeg zadat-ka“, potrebno je da opštine obezbede održivu infrastrukturu i pokrivenost terito-rije. Infrastruktura treba da bude pristupačna i olakša domaćinstvima prethodnu selekciju, razvrstavanje i odlaganje. Zakon podstiče udruživanje opština u rešavanju ovog problema preko stvaranja tzv. regiona za upravljanje otpadom za sporazu-mno zajedničko upravljanje. Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja priprema novi Zakon o komunalnim delatnostima, koji treba da olakša partnerstvo javnog i privatnog sektora u rešavanju ovog problema putem odgovarajuće forme podele odgovornosti, troškova i profita. Pokrivanjem Srbije regionalnim centrima za upravljanje otpadom trebalo bi da se postigne samodovoljnost Srbije u pogledu rešavanja problema otpada nastalog na njenoj teritoriji, što je cilj i evropske politike (načelo rešavanja ekoloških problema na izvoru) i Bazelske konvencije o prekoga-ničnom kretanju opasnog otpada (načelo samodovoljnosti).

Upravljanje otpadom iz domaćinstava u Flandriji Flandrijske opštinske vlasti u flamanskom delu Belgije su odgovorne za prikupljanje i tretman otpada iz domaćinstava koji nastane u njihovoj opštini. Odgovornost uključuje i obavezu izrade propisa za priku-pljanje i upravljanje otpadom na regionalnom nivou. Od 1980. godine skoro sve opštine sarađuju putem međuopštinskih udruženja u uspostavljanju infrastrukture za prikupljanje i tretman otpada. Postoji 27 međuopštinskih asocijacija za upravljanje otpadom. Danas su gotovo sve opštine uvele shemu „plati koliko bacaš” (eng. pay as you throw), u kombinaciji sa minimalnom jedinstvenom taksom za sva doma-ćinstva (eng. flat rate), primenom specifične obavezne vreće za otpad ili putem složenijih sistema priku-pljanja sa čipovanim posudama koje se mere prilikom prikupljanja. Takođe, od 1990. godine primenjuje se taksa za odlaganje otpada. Ona je u početku bila niska, ali je između 1993. i 1997. uvećana za 260 %, odnosno 54 evra po toni. Niža tarifa se primenjuje na spaljivanje otpada bez oslobađanja energije, a mnogo niža na spaljivanje uz generaciju energije. Takođe, nije isti nivo naplate za otpad iz domaćinstva i industrije. Odvojeno prikupljen otpad koji se može reciklirati je izuzet iz dažbine. Prihodi od dažbina idu u budžet Flamanskog regiona, a deo odlazi na finansiranje opštinskih ekoloških sporazuma.

U periodu između 1996. i 2006. godine Flamanski region je postigao zadivljujući rezultat, jer se danas samo 1 % ukupnog otpada iz domaćinstava odlaže na deponije. Najveći deo otpada iz domaćinstava se reciklira, kompostira ili spaljuje uz oslobađanje energije.

Izvor: Diverting waste from landfill - Effectiveness of waste-management policies in the European Union (EEA Report No 7/2009).

57


Pored opštih pravila za sve kategorije otpada, Zakon sadrži posebna pravila koja se tiču opasnog otpada, i posebnih tokova otpada. Kada je u pitanju opasan otpad, proizvođač ili uvoznik proizvoda koji nakon upotrebe postaje opasan otpad dužan je da ga preuzme nazad ili da za to ovlasti drugo lice. Povraćajem otpada proizvo-đač ili uvoznik stiče status vlasnika otpada, za kog zakon vezuje obavezu obezbe-đenja upravljanja otpadom i snošenja troškova. Zakon predviđa zabranu mešanja različitih kategorija opasnog otpada i opasnog i neopasnog otpada, kao i odlaga-nje opasnog otpada bez prethodnog tretmana kojim se značajno smanjuju opasne karakteristike otpada. Tretman mogu vršiti samo postrojenja koja imaju dozvolu za tretman opasnog otpada. Takođe, Zakon reguliše posebne obaveze u pogledu karakteristika određenih proizvoda koji postaju deo posebnog toka otpada i odgo-vornosti upravljanja njima (akumulatori i baterije, otpadna ulja, gume, elektronska oprema, vozila, medicinski otpad itd.).

Sprovođenje i primena novog zakonskog okvira, doprineće vraćanju otpada iz sti-hije u kontrolisane tokove. Na taj način će se smanjiti rizici po zdravlje ljudi od sme-tlišta i tehnološki neprihvatljivih deponija, otkloniti šteta po imovinu i neprijatnosti po domaćinstva, osloboditi prostor za korisne namene i podići estetski doživljaj prostora u kojem građani žive. Istovremeno, ovi zakoni, preko sistema primarne odgovornosti proizvođača za upravljanje otpadom, otvaraju prostor za posebnu vrstu preduzetnika i profesionalaca (odnosno novu privrednu granu) koji će primar-nim stranama obavezanim zakonom ponuditi usluge preuzimanja njihovih obaveza u sklopu poslovnog poduhvata, što je prilika za povećanje zaposlenosti. Jedinice lokalne samouprave će morati, sa svoje strane, organizovati infrastrukturu za priku-pljanje komunalnog otpada, omogućiti građanima da izvrše prethodno selektiranje otpada iz domaćinstava, i uspostaviti mrežu postrojenja, koja će, u skladu sa odgo-varajućim tehnologijama, omogućiti upravljanje otpadom u skladu sa načelom hije-rarhije. One će to moći da učine i uz zajedničke poslovne poduhvate sa privatnim sektorom, ali pri tome moraju voditi računa o njihovoj ekonomskoj održivosti, inte-resu građana, ravnoteži ugovornih prava i obaveza57, i usklađenosti sa nacionalnim ciljevima upravljanja otpadom definisanim u planskim dokumentima koje predviđa Zakon (nacionalni, regionalni i lokalni planovi upravljanja).

Upravljanje ambalažnim otpadom

Zakon o ambalaži i ambalažnom otpadu („Službeni glasnik RS“, broj 36/09), kao poseban režim u odnosu na opšti, propisuje specifična pravila koja se odnose na osnovne zahteve koji se tiču ekoloških osobina ambalaže koja se stavlja u promet na teritoriji Srbije i pravila za uspostavljanje integrisanog sistema upravljanja amba-lažnim otpadom. Osnovni zahtevi se odnose na proizvodnju i sastav ambalaže, mo-gućnost njene ponovne upotrebe ili ponovnog iskorišćavanja (kompostiranje, bio-razgradnja, oslobađanje energije), uključujući i podobnost ambalaže za reciklažu.

57 Na primer, ukoliko se daje koncesija nekom preduzeću za suviše dug period i bez jasnih ugovornih garancija i obezbe-đenja, rizikuje se neefikasnost i viša cena upravljanja komunalnim otpadom za građane.

58

Zakon uspostavlja sistem za povraćaj i prikupljanje upotrebljene ambalaže i amba-lažnog otpada u svrhe ponovne upotrebe, recikliranja ili ponovnog iskorišćavanja, koji se zasniva na odgovornosti proizvođača, uvoznika, pakera/punilaca i isporu-čilaca. Zakon je definisao obavezu upravljanja ambalažnim otpadom za pomenu-te kategorije lica koja godišnje na tržište Srbije plasiraju nepovratnu ambalažu u količini većoj od 1000 kilograma. Oni moraju obezbediti preuzimanje upotrebljene ambalaže od krajnjeg korisnika ili preneti svoju obavezu upravljanja ambalažnim ot-padom ugovorom koji zaključuju sa operaterom koji, u skladu sa zakonom, obavlja delatnost upravljanja ambalažnim otpadom.

Prema tome, preduzeća mogu prilagoditi svoje poslovanje obavezama iz zakona na tri načina:

1. samostalnim upravljanjem ambalažnim otpadom, za šta pribavljaju dozvolu od mi-nistarstva nadležnog za poslove zaštite životne sredine; jedan od osnovnih uslova za pribavljanje dozvole jeste priprema i podnošenje detaljnog plana upravljanja am-balažnim otpadom;

2. prenosom obaveze upravljanja ambalažnim otpadom na ovlašćenog operatera koji poseduje dozvolu za upravljanje ambalažnim otpadom i koji ispunjava obavezu umesto njih;

3. plaćanjem naknade Fondu za zaštitu životne sredine Republike Srbije za neispunje-nu obavezu upravljanja ambalažnim otpadom; ovu naknadu plaćaju oni obveznici zakona koji nisu pribavili dozvolu za samostalno upravljanje ambalažnim otpadom ili preneli svoje obaveze na ovlašćenog operatera; takođe, naknadu plaćaju i ob-veznici koji su ispunili neki od dva uslova, ali i pored toga nisu u celosti uspešni u ostvarivanju ciljeva ponovnog iskorišćavanja ambalažnog otpada.

Korporativna inicijativa u Srbiji i ambalažni otpad (javno-privatno partnerstvo)U Srbiji se značajan deo industrije opredelio za samoorganizovanje tako što je osnovano posebno predu-zeće, odnosno društvo sa ograničenom odgovornošću, na koje je preneo svoje obaveze upravljanja am-balažnim otpadom. Ova organizacija je otvorena za članstvo svih zainteresovanih kompanija i saradnju sa jedinicama lokalne samouprave. Ona poseduje dozvolu za upravljanje ambalažnim otpadom izdatu od strane Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja.

„Sekopak d.o.o. Beograd – Društvo za postupanje sa ambalažnim otpadom“ osnovali su Knjaz Miloš, Ball Packaging Europe, Coca Cola HBC, Fresh&Co, A&P (Pepsi), Carlsberg, Tetra Pak Production, Apatinska pivara (InBev) i Bambi Banat. „Sekopak“ je 33. članica organizacije Pro Europe od oktobra 2009. godine. Naime, organizacije za ponovno iskorišćenje su okupljene u kišobran asocijaciju zvanu Pro Europe, koja je i ge-neralni zastupnik licence pod nazivom „Zelena tačka” (eng. Green Dot), finansijskog simbola koji govori o tome da je za ambalažu koja tu oznaku nosi plaćena nadoknada za njeno zbrinjavanje nakon upotrebe.

„Sekopak“ je operater sistema, ali se ne bavi fizičkim zbrinjavanjem ambalažnog otpada, već posao or-ganizuje preko svojih partnera, lokalnih operatera za upravljanje otpadom kao što su Porr Werner & Webber – Niš, Komunalac – Čačak, Čistoća – Kragujevac, Čistoća i zelenilo – Subotica i drugi.

Izvor: http://sekopak.com/o_nama.php (preuzeto 4. februara 2011).

59


2.4. Dalji razvoj domaće politike i zakonodavstva u oblasti životne sredine u kontekstu procesa pristupanja EU

Država članica odgovara za pravilno sprovođenje i primenu propisa EU na svojoj teritoriji bez obzira na nivo vlasti kojem je taj posao poveren. Srbija se opredelila da značajan deo poslova u oblasti životne sredine poveri Vojvodini i jedinicama lokal-ne samouprave. U pregovorima za pristupanje Srbija će morati da pokaže, pored formalne usklađenosti, i sposobnost da usvojeno zakonodavstvo sprovodi i prime-njuje bez obzira na nivo vlasti na kojem se sprovođenje i primena odvija. Otuda će najveći izazov biti, pored održivog finansiranja politike zaštite životne sredine, obezbeđenje administrativnih kapaciteta na nivou države, Autonomne Pokrajine i jedinice lokalne samouprave, i uzajamna koordinacija. Za početak, svest o važnosti ove politike i potrebe njenog bezuslovnog uključivanja u razvojne politike, mora biti podignuta na svim nivoima vlasti, horizontalno i vertikalno.

Značajan izazov će predstavljati i obezbeđenje kapaciteta za uvođenje integrisanog monitoringa/praćenja stanja životne sredine i metodologije prikupljanja uporedivih podataka o faktorima zagađenja i uticajima na sve oblasti, što je osnova na kojoj se jedino može pratiti učinkovitost usvojenih politika i obezbediti planiranje i sistem izdavanja dozvola i njihovih revizija zasnovanih na informacijama.

Što se tiče daljeg formalnog usklađivanja zakonodavstva, treba imati u vidu da su evropski propisi tzv. pokretna meta. Postojeće politike se reformišu i uvode se nove politike i instrumenti. S tim u vezi, biće potrebno obezbediti dalje usaglaša-vanje. Na primer, u oblasti horizontalnog zakonodavstva biće neophodno preneti Direktivu 2004/35/EZ o odgovornosti za štetu nanetu životnoj sredini i obezbediti neposredan pristup zainteresovanoj javnosti pravnoj zaštiti kada su u pitanju akti i propuštanja organa vlasti, ali i privatnih lica. U oblasti sprečavanja i kontrole indu-strijskog zagađenja biće potrebno usaglašavanje sa novom Direktivom 2010/75/EU o industrijskim emisijama58. U oblasti upravljanja otpadom, takođe će biti potrebno dodatno usaglašavanje, imajući u vidu da se naš zakon konceptualno usaglašavao sa Direktivom 2006/12/EZ o otpadu, a da je u međuvremenu usvojena nova Okvirna direktiva o otpadu 2008/98/EZ, koja je uvela neke nove definicije59. U oblasti uprav-ljanja vodama biće neophodno obezbediti integrisano upravljanje slivovima, jasnu podelu nadležnosti (horizontalno i vertikalno), preneti u potpunosti kombinovani pristup u sistem izdavanja dozvola i obezbediti primenu načela punog povraćaja troškova.

58 Directive 2010/75/EU of the European Parliament and of the Council of 24 November 2010 on industrial emissions (integra-ted pollution prevention and control).

59 Na primer, nova direktiva daje razjašnjenja kada se nusproizvodi (eng. by-products) kao sekundarni rezultat nekog pro-izvodnog procesa neće smatrati otpadom (pa otuda nije potrebna dozvola i poseban režim prekograničnog kretanja) i kada određene vrste otpada mogu izgubiti takav status. U oba slučaja neophodno je postojanje upotrebne vrednosti koja nije apstraktna, već je konkretna. Za rezidue postoji uslov izvesnosti dalje upotrebe, a za prestanak statusa otpada da postoji tržišna potražnja (za druge uslove v. detaljnije čl. 5. i 6. Direktive 2008/98/EZ). Naš zakon nema ova rešenja, što može izazivati probleme u postupku izdavanja dozvola za upravljanje otpadom i u režimu kretanja otpada, tj. razli-kovanju situacije kada je u pitanju režim kretanja robe/proizvoda, a kada režim kretanja otpada.

60


Najveći izazov će predstavljati preuzimanje obaveza koje proizilaze iz novog pake-ta propisa EU u oblasti borbe protiv klimatskih promena60, imajući u vidu da ovo pitanje zadire u planiranje razvoja gotovo svih sektora ekonomije (naročito energe-tike i industrije), u uslovima velike domaće zavisnosti od fosilnih goriva, niske cene struje, energetske neefikasnosti i visokog nivoa emisija CO2 po glavi stanovnika. EU već najavljuje da će voditi politiku proširenja tržišta emisijama staklene bašte na susedne države, kako bi obezbedila jednake uslove konkurencije (level playing field) u kontekstu Evropske energetske zajednice, kojoj pripada i Srbija. Kada su u pita-nju jedinice lokalne samouprave naročit izazov će predstavljati uključivanje pitanja klimatskih promena i energetske efikasnosti u politike prostornog i urbanističkog planiranja i izdavanja građevinskih dozvola (energetska efikasnost zgrada), plani-ranja saobraćaja i lokalnog transporta (podsticanje prevoza koji ne emituje CO2), dodelu javnih nabavki itd.

Gradovi i borba protiv klimatskih promenaZelene zgrade koje zahtevaju manje energije za osvetljavanje, zagrevanje i hlađenje pomoću „pamet-ne” upotrebe stakla/prozora i inovativnih sistema za protok vazduha jesu važan segment napora za stvaranje energetski efikasnih i održivih gradova. EU podstiče zelene zgrade Direktivom o energetskim performansama zgrada (2010/31/EZ), koja uspostavlja minimalne zahteve koji se odnose na izgrad-nju novih zgrada i unapređenje postojećih. Program EU za zelene zgrade ohrabruje preduzimanje mera energetske efikasnosti i u zgradama koje nisu namenjene stanovanju.

Gradovi mogu doprineti borbi protiv klimatskih promena i podsticanjem korišćenja prevoznih sredsta-va koja ne sagorevaju fosilna goriva (bicikl, tramvaj, metro…), putem restrikcija u parkiranju, taksi za ulazak vozilima u centralne gradske zone, izgradnjom infrastrukture za biciklove, uvođenjem gradskih biciklova, uvođenjem gradskog prevoza koji pokreću obnovljivi izvori energije itd. Ujedno, takvim mera-ma se postižu ciljevi smanjenja zagađenja vazduha i smanjenja buke.

Jedinice lokalne samouprave mogu smanjivati svoj CO2 otisak integrisanjem ciljeva energetske efikasno-sti i mera smanjenja emisija gasova sa efektom staklene bašte analizom CO2 otiska u obavljanju poslova iz sopstvene nadležnosti i preduzimanjem organizacionih mera za njegovo smanjenje.

Takođe, lokalna samouprava može voditi efikasnu ekološku i klimatsku politiku definisanjem ekoloških zahteva ponude u javnim nabavkama.

60 Naročito Direktiva 2009/29/EZ o izmeni Direktive 2003/87/EZ o unapređenju i proširenju sheme trgovine gasovima sa efektom staklene bašte i Odluka 406/2009/EZ o naporima država članica da smanje emisije gasova sa efektom staklene bašte kako bi postigle ciljeve Zajednice za smanjenje emisija gasova sa efektom staklene bašte do kraja 2020. godine. Prvi instrument reguliše obavezu industrije i energetskog sektora da za emisije CO2 iz svojih postrojenja pribave dozvo-le kojima se trguje na tržištu emisijama gasova sa efektom staklene bašte, a drugi definiše pojedinačne obaveze država članica u smanjenju emisija takvih gasova u sektorima koji nisu pokriveni sistemom trgovine emisija (poljoprivreda, saobraćaj, transport, upravljanje otpadom, građevinarstvo itd.). Cilj EU je da do kraja 2020. smanji emisije gasova sa efektom staklene bašte za 20 % u odnosu na nivo iz 1990. godine, poveća učešće obnovljivih izvora energije u ukupnoj proizvodnji na 20 % i smanji primarnu potrošnju energije za 20 % merama energetske efikasnosti.

61


2.5. Politika zaštite životne sredine i građani (troškovi i koristi)

Uvođenje i primena zahteva propisa EU koji se odnose na proizvode i proizvodne procese u vezi je sa dostizanjem propisanih standarda kvaliteta životne sredine. Dostizanje standarda kvaliteta životne sredine podrazumeva, prema tome, značaj-ne infrastrukturne investicije (postrojenja za snabdevanje vodom za piće, mreža postrojenja za tretman komunalnih otpadnih voda, mreža postrojenja za upravlja-nje komunalnim otpadom i opasnim otpadom itd.) i investicije u prilagođavanje i unapređenje industrijskih tehnika i tehnologija. Takođe, proces zahteva i ulaganje u administrativne kapacitete na nivou države, pokrajine i jedinice lokalne samou-prave i pravosudne kapacitete koji treba da sprovode i prate primenu tih propisa.

Ugovor o funkcionisanju EU izričito zahteva da države članice obezbeđuju finansira-nje i izvršavanje politike u oblasti životne sredine (član 192. stav 4.). U tom smislu, sa-mostalno finansiranje politike uspostavljanja visokog nivoa zaštite životne sredine i njenog integrisanja u druge sektorske politike (energetika, industrija, saobraćaj, poljoprivreda...) predstavlja obavezu iz članstva. Otuda se od država koje žele da pristupe EU očekuje da same uspostave održive mehanizme finansiranja preuzima-nja i sprovođenja obaveza koje proizilaze iz pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine61.

Kada su u pitanju države Centralne i Istočne Evrope (CIE), službe Komisije su pro-cenjivale da je za punu implementaciju pravnih tekovina u oblasti životne sredine potrebno godišnje ulaganje na nivou od 2 do 3 % BDP (tada) država kandidata62. Me-đutim, procene intenziteta potrebnih investicija su se razlikovale po državama: od 2 % BDP za Češku do 11 % BDP za Bugarsku.63 Ove brojke mogu imati samo relativan značaj za Srbiju. Pre svega, procena troškova je rađena u odnosu na tadašnje stanje pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine. U međuvremenu su usvajane nove politike, naročito u oblastima borbe protiv klimatskih promena, energetske efika-snosti i upravljanja hemikalijama. Takođe, analiza troškova prilagođavanja za svaku državu polazi od analize postojećih administrativnih i infrastrukturnih kapaciteta i privredne strukture. Od takvog pregleda stanja zavisi procena potrebnih investicija kako bi se dosegli zahtevi iz propisa EU (tehnički, tehnološki, infrastrukturni i admi-nistrativni) i vremenska projekcija faznog dostizanja zahtevanih standarda kvaliteta životne sredine. Primera radi, procenat otpadnih voda koje su prethodno tretirane pre ispuštanja u državama CIE kretao se od 33 % do 77 %. S druge strane, prema podacima iz izveštaja Agencije za zaštitu životne sredine u Srbiji tek 19 opština ima

61 Ovo je prirodna posledica načela „jednakih pravila konkurencije“ (level playing field) unutrašnjeg tržišta koji podrazu-meva branu zloupotrebi slobode kretanja robe i usluga putem iskorišćavanja nižih standarda zaštite životne sredine (ekološki damping).

62 Commission of the European Communities „The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries“ (COM (2001)304). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0304:FIN:EN:PDF, str. 4.

63 Ibid. str. 5.

2.5.1.

Troškovi

62


postrojenje za tretman otpadnih voda (Beograd i Novi Sad nemaju postrojenje za tretman komunalnih otpadnih voda), dok se blizu 90 % industrijskih otpadnih voda ispušta bez ikakvog tretmana direktno u kanalizacione sisteme ili u reke64. Otuda uporedna analiza troškova država CIE sličnih karakteristika nije najvažnija informa-cija na kojoj se može zasnivati analiza troškova pristupanja Srbije. Mnogo važniji je metodološki pristup koji se od država CIE očekivao na putu ka punopravnom članstvu, koji je jedinstven bez obzira na uzajamne razlike na terenu. Naime, sve dr-žave CIE su definisale strategije preuzimanja pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine zajedno sa planovima finansiranja.

Ko i kako finansira ove troškove? Ovde zapravo govorimo o distribuciji troškova po-litike zaštite životne sredine unutar celokupne zajednice. Pravilo „zagađivač plaća“ nam ukazuje na to da bi najveći teret trebalo da snose zagađivači. U tom smislu, troškove ispunjavanja zahteva koji se odnose na proizvode (robe i usluge) i proi-zvodne procese treba da snose različiti sektori industrije, a preko cene proizvoda i usluga krajnji potrošači. Načelo naplate pune cene korišćenja resursa (full-cost reco-very) ukazuje nam na to da određene politike finansiraju korisnici kroz cenu dažbina koje plaćaju za pribavljanje određenog resursa (snabdevanje vodom i prečišćavanje otpadnih voda) ili komunalne usluge (rešavanje problema komunalnog otpada). Troškove administriranja, monitoringa i remedijacije i unapređenja kvaliteta život-ne sredine opet treba da snose zagađivači i korisnici resursa. Sredstva na taj način treba da budu usmerena na finansiranje politike životne sredine.

Kada govorimo o troškovima prilagođavanja tehnoloških procesa tehnologije i pro-izvoda sa zahtevima propisa EU, mi govorimo, zapravo, o investicijama (pretežno) privatnog sektora koje su neophodne da bi on uopšte mogao da posluje na unu-trašnjem tržištu EU i da plasira proizvod na tržište EU. U tom segmentu govorimo o klasičnom ulaganju. Pri tome, akvizicijom EU standarda povećava se mogućnost plasmana takvih proizvoda i usluga i na treća tržišta.65 U načelu to je trošak indu-strije (proizvodne i uslužne).

Međutim, kako rešiti problem jaza između platežne moći korisnika prirodnih resur-sa i komunalnih usluga (čitaj: građana), sa jedne, i realne cene infrastrukturnih za-hvata koji su neophodni za sprovođenje evropskih direktiva, sa druge strane? To je pitanje priuštivosti (eng. afordability) dostizanja visokog nivoa zaštite životne sredi-ne definisanog propisima EU u odnosu na realne mogućnosti obveznika. Priuštivost se određuje kao procenat ukupnog prihoda domaćinstva koji je ono spremno da iz-dvoji za plaćanje svih komunalnih usluga (voda, energija, odlaganje otpada...).66 Ra-zlika između priuštivosti i pretpostavljene pune cene tih resursa/ekoloških usluga

64 Agencija za zaštitu životne sredine – Ministarstvo nauke i zaštite životne sredine, „Environment in Serbia – an indicator-based review“, Beograd, 2007. str. 26. i 99-100.

65 Treba reći, da sa harmonizacijom propisa obavezni ekološki zahtevi EU za stavljanje proizvoda u promet, postaju i domaći zahtevi.

66 Na primer, ako se priuštivost odredi na nivou od 4 % prihoda domaćinstva, taj procenat će bit veći ili manji u zavisnosti od rasta prosečnih prihoda domaćinstva na nivou države.

63


(full-cost recovery)67 predstavlja jaz koji treba da se finansira iz drugih izvora, a ne od korisnika, do momenta kada će se iz procenta ukupnih prihoda domaćinstva moći „priuštiti“ finansiranje pune cene. Tu uzimamo u obzir i faktor racionalizaci-je potrošnje, kao rezultat postepenog povećanja cene resursa/ekoloških usluga.68 Ta razlika se finansira iz domaćih izvora, fondova EU, bilateralne pomoći, direktnih investicija, komercijalnih kredita, kredita međunarodnih finansijskih institucija, bi-lateralnih kredita itd. Stvaranjem jakih administrativnih kapaciteta za apsorpciju sredstava iz fondova EU (kapacitet za samostalno upravljanje fondovima EU) zna-tan deo ovih investicija može biti pokriven bez angažovanja domaćih sredstava.

Projekcija priuštivosti treba da pomogne u proceni sposobnosti korisnika da plate punu cenu uvođenja i održavanja održivih komunalnih sistema, kao i uticaja te cene na potrošnju. Priuštivost je, prema tome, polazni koncept od kojeg se preduzima programiranje ukupnih nacionalnih troškova. Na toj osnovi se definišu jasni i kredi-bilni planovi finansiranja potreba u procesu pristupanja, uključujući identifikovanje mo-gućih izvora finansiranja i izvore prihoda za neophodne investicije u životnu sredinu.69

Finansijski izazovi koji dolaze iz sektora životne sredine zobg značajnih troškova, omogućavaju bolje standarde uslova života i očuvanje biodiverziteta, čije vrednosti najčešće i ne možemo kvantifikovati. Istovremeno, oni mogu predstavljati dobit za druge sektore privrede i smanjenje troškova za druge oblasti politika.

Primera radi, unapređenje kvaliteta vazduha u urbanim centrima, merama ograni-čenja emisija iz fabrika i obaveznih standarda kvaliteta benzina, rezultiraće manjim troškovima lečenja respiratornih oboljenja i manjim brojem preranih smrtnih sluča-jeva. Istovremeno, to će značiti i manje štete po šume, poljoprivredno zemljište i resurse riba zbog smanjenja količina kiselih kiša. Unapređenje kvaliteta površinskih i podzemnih voda i upravljanje otpadom, takođe predstavljaju faktore smanjenja zdravstvenih rizika, ali i unapređenje uslova za razvoj turističkih potencijala. Više stope recikliranja i ponovne upotrebe proizvoda smanjuju utrošak prirodnih resur-sa za njihovu proizvodnju i ostavljaju veći raspoloživi prirodni prostor za produktiv-nije svrhe, nego što su postrojenja za tretman i odlaganje otpada.

S druge strane, troškovi prilagođavanja tehnologije proizvoda i ambalaže direkti-vama EU predstavljaju investicije privatnog sektora koje su neophodne da bi on uopšte mogao da plasira proizvod na tržište EU, te u tom segmentu govorimo o klasičnom ulaganju, koje bi se dogodilo i da nema procesa usklađivanja propisa.70

67 Kao što smo rekli, puna cena resursa odražava troškove postrojenja i ekološke troškove korišćenja resursa.

68 U uslovima prekomerne potrošnje resursa, potrošnje iznad evropskog proseka, što je indikator veoma niske cene, povećanje cene ne mora uticati na priuštivost jer će potrošači samo racionalizovati potrošnju resursa prema stvarnim potrebama.

69 Commission of the European Communities „The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries“ (COM (2001)304), str. 4.

70 Treba reći da sa harmonizacijom propisa obavezni ekološki zahtevi EU za stavljanje proizvoda u promet postaju i do-maći zahtev. U tom smislu se može reći da za preduzeće koje nije imalo nameru da plasira svoj proizvod na tržište EU prilagođavanje pravilima EU predstavlja trošak pristupanja.

2.5.2.

Dobiti

64


Podizanjem standarda povećava se mogućnost plasmana takvih proizvoda i na tre-ća tržišta, a uspostavljanjem autonomnih ekoloških standarda poslovanja, koji pre-vazilaze propisane standarde, podiže se ugled i rejting kompanije u uslovima visoke ekološke svesti potrošača.71

Takođe, koncept održive ekonomije, proizvodnje, upravljanja, administracije itd. traži novi profil znanja, menadžera, veština itd. Drugim rečima, politika zaštite ži-votne sredine i novi propisi generišu nova tržišta specijalizovanih usluga, kao što je, na primer, rešavanje problema upravljanja otpadom i potrebe za novim profilom profesionalaca. To znači mogućnost za rast BDP u novom segmentu ekoloških uslu-ga i rast zaposlenosti.

Studija „Koristi za države kandidate od poštovanja pravnih tekovina EU u oblasti životne sredine“, koju je za potrebe EK izradio Ecotec 2001. godine, iznela je proce-nu da bi za period 1999–2020. godine koristi od sprovođenja pravnih tekovina EU mogle da iznose najmanje 134 milijarde evra, a najviše 681 milijardu evra, ukoliko se pravne tekovine sprovedu u celosti do kraja 2010!72 Najkonzervativnija procena je, pri tome, za 12,6 milijardi viša od maksimalno procenjenih troškova 1997. godine.73 Prosečni godišnji prihodi su procenjeni na između 12 i 69 milijardi evra, što je 80–410 evra godišnje po glavi stanovnika.74 Važan je i zaključak koji je izveden u istraživanju – da visina dobiti zavisi neposredno od toga u kojoj meri su ciljevi zaštite životne sredine i održivog razvoja integrisani u ekološki intenzivne sektorske politike, kao što su poljoprivreda, energetika, saobraćaj i transport.

Dodajmo tome da kada neko danas „misli“ politiku ekonomskog razvoja (lokalno, regionalno, nacionalno), on „misli“ životnu sredinu, jer je koncept ekonomskog i tehnološkog razvoja i upravljanja onoliko realan koliko u sebe ugrađuje aspekt ži-votne sredine. Drugim rečima, radi se o ulaganjima u podizanje standarda kvaliteta života i konkurentnost, a ne o troškovima.

71 No, treba reći da je rizik neprilagođavanja ekološkim standardima procesa proizvodnje zatvaranje postrojenja i gubitak poslova, zbog nemogućnosti pribavljanja dozvole za rad.

72 ECOTEC, ‘The Benefits of Compliance with the Environmental Acquis for the Candidate Countries’, 2001, http://ec.europa.eu/environment/enlarg/pdf/benefit_short.pdf, str. 19.

73 Procena troškova usklađivanja se kretala između 80 i 110 milijardi evra (Commission of the European Communities „The Challange of Environmental Financing in the Candidate Countries“ (COM (2001)304), Aneks 2.).

74 Ibid.

3.Lokalna samouprava i evropske integracije u oblasti životne sredine i održivog razvoja

67


3. Lokalna samouprava i evropske integracije u oblasti životne sredine i održivog razvoja

3.1. Uvod

Republika Srbija je 2017. godine institucionalno i ekonomski razvijena država sa ade-kvatnom infrastrukturom, kompatibilna sa standardima EU, sa privredom zasnova-nom na znanju, efikasno korišćenim prirodnim i stvorenim resursima, većom efikasno-šću i produktivnošću, bogata obrazovanim ljudima, sa očuvanom životnom sredinom, istorijskim i kulturnim nasleđem, država u kojoj postoji partnerstvo javnog, privatnog i civilnog sektora i koja pruža jednake mogućnosti za sve građane.

Ovakva vizija proistekla je iz strategijskih ciljeva održivog razvoja, na osnovu te-meljne analize prepoznatih potencijala Republike Srbije, kao i uslova i ograničenja u kojima se ostvaruju razvojni ciljevi. Ostvarenje ove vizije moguće je doslednom primenom temeljnih, strateških i principijelnih ciljeva koji se zasnivaju na potreba-ma građana Republike Srbije za dostizanjem kvalitetnijeg življenja i boljeg životnog standarda. Društveni konsenzus podrazumeva da svi nivoi vlasti prepoznaju svoju ulogu u realizaciji vizije, a svi zajedno utiču na institucije države kako bi se realizovali strateški ciljevi održivog razvoja. U skladu sa vizijom, definisani su nacionalni priori-teti Strategije, kao i strateški i sektorski ciljevi održivog razvoja. Da bi se oni realizo-vali, Strategija predlaže razvojne instrumente i aktivnosti... (Nacionalna strategija održivog razvoja, Vlada Republike Srbije, nacrt 2008.)

Da bi ostvarila svoje osnovno strateško-političko opredeljenje – uključivanje u evropske integrativne procese, pridruživanje, a potom i pristupanje EU, Republika Srbija mora da ispuni brojne složene i međusobno povezane uslove:

� razvoj stabilnih institucija koje garantuju demokratiju, vladavinu prava i poštovanje i zaštitu ljudskih prava i prava manjina;

� razvoj tržišne ekonomije sposobne da se suoči sa pritiskom konkurencije unutar EU;

� usaglašavanje sa pravnim tekovinama EU i preuzimanje obaveza koje proističu iz članstva.

Evropske integracije su strateški cilj Vlade Republike Srbije, svih njenih organa i or-ganizacija, civilnog sektora i građana. Sprovođenje propisa iz oblasti životne sredi-ne predstavlja složen proces koji proističe iz trenutnog i budućeg statusa Republike Srbije u odnosu na članstvo u EU, a naročito obaveza koje se tiču transponovanja propisa u nacionalni pravni sistem. Republika Srbija je, kada su u pitanju evropske integracije u oblasti životne sredine, u maju 2009. godine doživela „veliki prasak“ i u Narodnoj skupštini usvojila 18 zakona, a u daljoj proceduri preko 160 pratećih dokumenata za njihovu implementaciju. Osnovno pitanje koje se postavlja u tran-spoziciji propisa jesu institucionalni kapaciteti i uloga organa i organizacija državne uprave i lokalne samouprave u tumačenju i sprovođenju propisa u oblasti životne sredine.

68


3.2. Uloga državne uprave i lokalne samouprave u sprovođenju propisa u oblasti životne sredine

Relevantnim ustavnim odredbama definisani su nadležnost Republike Srbije (član 97), autonomnih pokrajina (član 183) i opštine (član 190), a osnovni propisi kojima se preciznije reguliše nadležnost za obavljanje poslova u oblasti životne sredine su Zakon o ministarstvima („Službeni glasnik RS”, br. 65/08 i 36/09), Zakon o utvr-đivanju nadležnosti Autonomne Pokrajine Vojvodine („Službeni glasnik RS”, broj 99/09) i Zakon o lokalnoj samoupravi („Službeni glasnik RS”, broj 129/07). Veći broj propisa u oblasti životne sredine sadrži odredbe kojima se ustanovljavaju određena ovlašćenja, prava i obaveze nadležnih subjekata.

Podela nadležnosti za obavljanje poslova u oblasti životne sredine između Repu-blike i lokalne samouprave sprovedena je analogno rešenjima koja sadrži član 133. Zakona o planiranju i izgradnji („Službeni glasnik RS”, broj 72/09), koji reguliše nad-ležnost za izdavanje građevinske dozvole. U skladu sa tim, Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja je nadležno za izdavanje dozvola i za inspekcijski nadzor za objekte iz člana 133, za koje Republika izdaje građevinsku, odnosno upo-trebnu dozvolu. AP Vojvodina ima istu nadležnost kao i Republika za sve objekte na koje se odnosi član 133, a nalaze se na teritoriji AP Vojvodina. Značajan deo poslova u oblasti životne sredine poveren je Autonomnoj Pokrajini i lokalnoj samoupravi. Na osnovu četiri sistemska zakona u oblasti životne sredine iz 2004. godine, kao i seta zakona iz 2009. godine, Republika Srbija je poverila jedinicama lokalne samouprave znatan deo nadležnosti u oblasti zaštite životne sredine. Za objekte za koje lokalna samouprava izdaje građevinsku, odnosno upotrebnu dozvolu nadležna je lokalna samouprava za izdavanje dozvola i za inspekcijski nadzor.

Trenutan broj inspektora za zaštitu životne sredine na republičkom nivou je oko 100, pokrajinskom oko 20 i lokalnom oko 200. Ovom broju treba dodati i oko 160 za-poslenih koji se na lokalnom nivou bave poslovima zaštite životne sredine, odnosno sprovođenjem procedura koje se odnose na procenu uticaja na životnu sredinu, po-slovima izdavanja dozvola za otpad, monitoringom i drugim poslovima u skladu sa njihovim nadležnostima. Procenjuje se da u sprovođenju propisa u oblasti životne sredine i nadzoru nad sprovođenjem propisa i dalje ima jako puno problema na lo-kalnom nivou, uslovljenih različitim razlozima. Očigledni su problemi osnovne teh-ničke opremljenosti i nedostatak zaposlenih koji imaju odgovarajuće kvalifikacije, što je naročito karakteristično za male lokalne samouprave. Pored toga, ponekad postoji „jasan nedostatak političke volje za obavljanje ovih poslova“.

U proteklom periodu, posebno u poslednjih nekoliko godina, preduzete su različite mere čiji je cilj jačanje kapaciteta državne uprave i lokalne samouprave u sprovođe-nju propisa u oblasti životne sredine. Organizovana je dodatna obuka za inspektore zaštite životne sredine, tužioce i sudije, što je doprinelo povećanju nivoa obučeno-sti i spremnosti za sprovođenje propisa. Tokom 2008. godine, u saradnji sa OEBS-om, organizovano je pet obuka pod nazivom „Podrška primeni zakona iz oblasti

69


zaštite životne sredine“. Ukupno 150 sudija i javnih tužilaca je prošlo ovu obuku i, kao rezultat obuke, unapređena je komunikacija između inspektora zaštite životne sredine i javnih tužilaca. Kvalitet prijava koje podnose inspektori je povećan, a sa-mim tim i kvalitet njihovog rada. Visine izrečenih kazni su povećane i zapaženo je znatno brže reagovanje pravosudnih organa na prijave inspektora. U aprilu 2010. godine nastavljena je saradnja Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja sa Ministarstvom pravde i Udruženjem sudija za prekršaje. Uz podršku OEBS-a or-ganizovan je treći ciklus obuke iz oblasti zaštite životne sredine. Jedan od rezultata ovih aktivnosti su i objavljene publikacije: Uputstvo za sudije za prekršaje i Uputstvo za pisanje zahteva za pokretanje prekršajnog postupka. Osim toga, pripremljen je i objavljen veći broj drugih publikacija (vodiča, brošura) koje treba da pomognu i unaprede aktivnosti na lokalnom nivou operatera, upravljača zaštićenim prirodnim dobrima, korisnika ribarskih područja, u oblasti zaštite od nejonizujućih zračenja itd. Uz podršku OEBS-a pripremljen je i drugi deo Vodiča za operatere, koji treba da bude objavljen do kraja godine.

Pored toga, Stalna konferencija gradova i opština je organizovala dodatne obuke za predstavnike lokalnih samouprava. Objavljen je i priručnik za zaštitu životne sre-dine u lokalnoj samoupravi, namenjen nadležnima koji su zaduženi za poslove za-štite životne sredine na lokalnom nivou (pre svega, načelnicima opštinskih uprava) s ciljem da se pruže odgovarajuće informacije o tome kako da se na efikasan način organizuju poslovi zaštite životne.

Ukupno posmatrano, kao rezultat preduzetih mera, uočen je izvestan napredak. Povećan je broj procesuiranih prijava u sudovima u 2009. godini. Imajući u vidu da je u isto vreme sprovedena i reforma pravosuđa, može se očekivati dalje unapređenje stanja u ovoj oblasti.

Procenjuje se da potrebe za obukom u oblasti životne sredine na lokalnom nivou prevazilaze mogućnosti finansiranja od strane Ministarstva životne sredine i pro-stornog planiranja, zbog čega su pripremljeni predlozi IPA projekata. Značajna po-drška državnoj upravi i lokalnoj samoupravi realizovana je posredstvom međuna-rodne pomoći i učešća Republike Srbije u bilateralnim projektima koje su finansirale pojedine zemlje ili u okviru IPA projekata. Procenjuje se da će i u narednom periodu ovaj deo aktivnosti predstavljati značajnu podršku jačanju institucionalnih kapaci-teta nadležnih organa. Jedan od takvih projekata biće realizovan 2011. godine i ima za cilj jačanje kapaciteta u sprovođenju zakona iz oblasti zaštite životne sredine na svim nivoima i treba da bude realizovan u saradnji sa „twinning partnerom“. Deo sredstava u okviru ovog projekta biće upotrebljen za opremanje inspektora na svim nivoima, za šta je već raspisan tender. Takođe, postoje mogućnosti korišćenja TAI-EX-a i drugih projekata koji su u fazi realizacije u Ministarstvu.

Uspeh državne politike zaštite životne sredine u velikoj meri je uslovljen stepenom ekonomskog razvoja zajednice. Degradacija životne sredine nastaje putem eko-nomske aktivnosti, a priroda obezbeđuje resurse za proizvodni proces i time se

70


stvara uzajaman, zavisan proces. Savremena ekološka situacija traži kompleksno razmatranje privrednih problema sa aspekta životne sredine i obratno – životne sre-dine sa stanovišta ekonomskog razvoja. Da li Srbija danas sa izdvajanjem od 0,25 % BDP (sa neznatnim promenama u periodu 2000–2010. godine) može ostvariti odr-živ ekonomski razvoj i na putu evropskih integracija podići nivo investicija u životnu sredinu? Potrebne su nove investicije za poboljšanje radne sredine, za komunalnu higijenu i infrastrukturu, ulaganja u preventivne mere zaštite (filteri, uređaji za pre-čišćavanje otpadnih voda) i zaštita predela i objekata prirodne i kulturne baštine. U izradi Nacionalne strategije za upravljanje otpadom u Republici Srbiji do 2019. godine, procene su da investicije u dobro upravljanje životnom sredinom iznose 10 milijardi evra, a prema drugim procenama ekonomista, one dostižu i do 15 milijardi evra. Uloga ekonomskih instrumenata definisana je većim brojem propisa i strateš-kih dokumenata. Ključni iskorak u ekološkoj politici bio je osnivanje Fonda za život-nu sredinu Republike Srbije, kao i lokalnih fondova. Uopšteno se može konstatovati da je u proteklih nekoliko godina učinjen značajan napor na planu uvođenja sistema ekonomskih instrumenata, osnovan je Fond za zaštitu životne sredine i izmenjeni su propisi koji se odnose na formiranje fondova za zaštitu životne sredine na lokal-nom nivou.

Ekonomski instrumenti namenjeni zaštiti životne sredine u Srbiji uvedeni su na osnovu Zakona o zaštiti životne sredine („Službeni glasnik RS“, br. 135/04 i 36/09), a podzakonskim propisima preciznije je uređena njihova primena. Sadašnjim prav-nim okvirom predviđene su: naknada za korišćenje prirodnih vrednosti75, naknada za zagađivanje životne sredine,76 naknada za zagađivanje životne sredine u po-dručjima od posebnog interesa77, kao i naknada za jedinice lokalne samouprave za zaštitu i unapređivanje životne sredine78. Zakon propisuje i da obveznik ima pravo na povraćaj već plaćene naknade za zagađivanje životne sredine, odnosno osloba-đanje ili smanjenje plaćanja naknade, ako sredstva koristi za sprovođenje mera za prilagođavanje propisanim graničnim vrednostima ili sprovodi druge mere kojima doprinosi smanjenju zagađivanja životne sredine ispod propisanog nivoa (član 86).

a. Naknada za zagađivanje životne sredine se određuje prema vrsti zagađenja životne sredine za: emisije pojedinačnih izvora zagađivanja, emisije proizvedenog ili odlo-ženog otpada, za postrojenja za koja se zahteva integrisana dozvola u skladu sa Zakonom; supstance koje oštećuju ozonski omotač; vozila na motorni pogon.

75 Sredstva ostvarena od naknade za korišćenje prirodnih vrednosti „prihod su budžeta Republike i budžeta Autonomne Pokrajine, odnosno jedinice lokalne samouprave, u skladu sa posebnim zakonom.“ (član 84. stav 2).

76 Sredstva ostvarena od naknade za zagađivanje životne sredine u visini od 60 % prihod su budžeta Republike Srbije, a u visini od 40 % prihod su budžeta jedinice lokalne samouprave.” (član 85. stav 5).

77 Sredstva ostvarena od naknade za zagađivanje životne sredine u područjima od posebnog državnog interesa u visini od 80 % prihod su budžeta Republike Srbije, a u visini od 20 % prihod su jedinice lokalne samouprave i koriste se namenski za zaštitu i unapređivanje životne sredine u skladu sa programima, odnosno akcionim i sanacionim planovima koji se donose u skladu sa ovim zakonom i posebnim zakonima.” (član 85a. Stav 4).

78 Sredstva ostvarena od naknade za zaštitu i unapređenje životne sredine koriste se, preko budžetskog fonda, namenski za zaštitu i unapređenje životne sredine prema usvojenim programima korišćenja sredstava budžetskog fonda, odno-sno lokalnim akcionim i sanacionim planovima, u skladu sa strateškim dokumentima koji se donose na osnovu ovog zakona i posebnih zakona (član 87).

71


b. Naknade za zaštitu voda plaćaju subjekti koji ispuštaju otpadne vode u površinske i podzemne tokove ili u veštačke kanale. Naknade se određuju kako prema ispušte-noj količini, tako i prema kvalitetu prijemnih voda. Zagađivači mogu biti oslobođeni od plaćanja naknada ukoliko imaju postrojenje za primarno ili za sekundarno preči-šćavanje otpadnih voda.

c. Naknade koje plaća korisnik za usluge predstavljaju najšire korišćen ekonomski in-strument. Sva privredna preduzeća, kao i javna komunalna preduzeća za snabdeva-nje vodom i prikupljanje, odvođenje i prečišćavanje otpadnih voda plaćaju naknadu za korišćenje voda prema utvrđenoj, odnosno dozvoljenoj količini. Preduzeća i do-maćinstva koja dobijaju vodu iz sistema javnog vodovoda plaćaju cenu prema kate-gorijama korisnika ili količini potrošene vode koja se meri. Preduzeća i domaćinstva, takođe, plaćaju naknadu za prikupljanje, odvođenje i prečišćavanje otpadnih voda.

d. Takse i naknade za upravljanje prirodnim resursima su propisane za ekstrakciju i korišćenje vode i minerala, upotrebu zemljišta i šuma, te za lov i ribolov.

e. Zakon o zaštiti životne sredine predvideo je i naknadu za korišćenje i promet divlje flore i faune u komercijalne svrhe. Ova naknada je namenjena zaštiti i unapređenju životne sredine (uključujući biodiverzitet i upravljanje zaštićenim područjima), a de-taljnije je regulisana posebnom uredbom.

f. Zakonom o rudarstvu propisano je da preduzeće koje vrši eksploataciju mineralnih sirovina plaća naknadu za njihovo korišćenje.79

g. Zakon o zaštiti i održivom korišćenju ribljeg fonda uvodi naknadu za korišćenje ri-barskog područja i to u visini 15 % novčanog iznosa troškova za izdavanje dozvole za privredni ribolov, tj. u visini 10 % za rekreativni ribolov.80

h. Oslobađanje od uvoznih dažbina se primenjuje na opremu koja neposredno služi za zaštitu životne sredine, pod uslovom da se ona ne proizvodi u zemlji.

Zakonom o Fondu za zaštitu životne sredine („Službeni glasnik RS”, broj 72/09) regulisani su „položaj, poslovi, organizacija, prihodi, namena i način korišćenja sred-stava, kao i druga pitanja od značaja za rad Fonda za zaštitu životne sredine”, a podzakonskim propisima detaljnije su uređena pojedina pitanja. Procenjujući da će ova institucija, s obzirom na sredstva kojima raspolaže, imati sve značajniju ulogu u ostvarivanju ciljeva nacionalne politike u oblasti životne sredine, nekoliko različi-tih pitanja zaslužuje da se na njih posebno ukaže. Posebnim bi se moglo smatrati pitanje korišćenja prikupljenih sredstava, odnosno pitanje kriterijuma za dodeljiva-nje sredstava Fonda. U kriterijumima za dodeljivanje sredstava, koji su definisani članovima 8–10. Pravilnika o uslovima koje moraju ispunjavati korisnici sredstava

79 Sredstva ostvarena od naknade za korišćenje mineralnih sirovina u visini od 50 % prihod su Republike Srbije, a ostatak od 50 % prihod je opštine na čijoj teritoriji se vrši eksploatacija. Kada se eksploatacija mineralnih sirovina vrši na teritoriji Autonomne Pokrajine, sredstva u visini od 40 % su prihod Republike, a u visini od 10 % su prihod Pokrajine.

80 Prikupljena sredstva predstavljaju prihod budžeta Republike Srbije, dok naknada za korišćenje ribarskog područja na teritoriji Autonomne Pokrajine jeste prihod budžeta Autonomne Pokrajine.

72


Fonda za zaštitu životne sredine, uslovima i načinu dodeljivanja sredstava Fonda, kriterijumima i merilima za ocenjivanje zahteva za dodeljivanje sredstava i načinu praćenja namenskog korišćenja sredstava i ugovorenih prava i obaveza („Službeni glasnik RS”, broj 8/2010), sadržani su na uopšten način formulisani zahtevi koji se odnose na „grupe kriterijuma“ na osnovu kojih se vrši ocenjivanje projekata (koji obuhvataju „stepen opšteg uticaja i značaj projekta za životnu sredinu, finansijske kriterijume i kvalitet projekta“). Ovakvo stanje ostavlja značajan nivo diskrecione slobode donosiocima odluka u postupku ocenjivanja projekata, sa različitim real-nim i potencijalnim implikacijama takvog stanja.

Neadekvatnost postojećeg koncepta sistema ekonomskih instrumenata ogleda se, između ostalog, i u tome što se najveći deo finansijskog tereta prebacuje na tzv. velike zagađivače, za koje se zahteva integrisana dozvola. Upravo stoga nacionalni eko-fond ima prilično usku prihodnu osnovu (150 ili 200 velikih preduzeća). Za us-peh politike zaštite životne sredine presudni su dobro postavljeni, dobro dizajnira-ni i dobro kalibrisani ekonomski instrumenti. Normativna ekonomska teorija ističe bitna svojstva ovih instrumenata. Ta svojstva su: 1) efikasnost, 2) pouzdanost, 3) odgovarajući nivo informisanosti koju javni subjekat mora posedovati, 4) praćenje dugoročnih posledica, 5) primenljivost i odgovarajući troškovi primene, 6) dinamič-ka efektivnost, tj. uticaj primene instrumenta na konkurentnost, 7) fleksibilnost, tj. sposobnost adaptiranja na promenjene uslove, 8) neprotivurečnost i kompati-bilnost sa drugim instrumentima i 9) pravičnost i sagledivost uticaja koje primena instrumenta ima na raspodelu. Suština ekonomskih instrumenata je da podstaknu privatni sektor, preduzeća i domaćinstva da oni sami smanje zagađenja ili da reše prethodno nastale probleme, dok je naglašavanje isključivo fiskalne funkcije eko-nomskih instrumenata u suprotnosti sa osnovnim ciljevima njihovog uvođenja.

Iz iskustva različitih zemalja, pa i onih u tranziciji, može se zaključiti da se, osim uobičajenih instrumenata namenjenih vođenju politike u oblasti životne sredine (eko-poreza, taksi, naknada, subvencija i kazni), koriste i neki drugi izvori (porez na uvoz polovnih automobila, carine na uvoz opasnih supstanci itd). Naročito se značajnim smatra učešće privatizacionih prihoda u alimentiranju eko-fonda, a pre svega za rešavanje nasleđenih ekoloških problema, tzv. „istorijskog zagađenja“ itd. U slučaju Republike Srbije nema podataka o tome u kom procentu su priho-di od privatizacije učestvovali u popuni nacionalnog eko-fonda, iako u Zakonu o privatizaciji postoji odredba kojom je bila predviđena i ova namena prihoda od privatizacije (član 60).81

Ukupno posmatrano, pitanje finansijskih potreba politike zaštite životne sredine u Republici Srbiji smatra se otvorenim, sa značajnim implikacijama koje ono ima (ili može da ima) na projektovanje i dimenzioniranje rasta eko-fondova (na svim nivo-ima, od nacionalnog do lokalnih), kao i na uspostavljanje i kalibrisanje ekonomskih

81 Međutim, u članu, 61. u kom se detaljno određuje procenat izdvajanja iz mase privatizacionih prihoda za određene namene, životna sredina se ne spominje.

73


instrumenata.82 Ovo posebno ima li se u vidu činjenica da tzv. „istorijska“, zagađe-nja u Srbiji stvaraju probleme čiji troškovi rešavanja do sada nisu precizno kvantifi-kovani. Istraživanje koje je 2004. godine rađeno za potrebe izrade Nacionalnog pro-grama zaštite životne sredine, obuhvatilo je grube ekonomske procene i to samo tekućih šteta (tokova zagađenja i degradacije životne sredine, a ne ranije stvore-nih, „istorijskih“, fondova zagađenja, akumuliranih u vodi i zemlji). U Nacionalnom programu zaštite životne sredine („Službeni glasnik RS“, broj 12/10.), u delu koji se odnosi na finansiranje realizacije ovog programa, procenjeno je da je ukupan iznos troškova implementacije za period 2010–2019. od 4,1 do 4,2 milijarde Evra.83

Postojeći sistem funkcionisanja eko-fondova na nižim nivoima, pre svega lokalnom, nije zadovoljavajući sa stanovišta efikasnosti, pošto postojanje velikog broja malih, nedovoljno snažnih fondova, vodi samo ka daljem rasipanju oskudnih finansijskih resursa. Poseban problem predstavlja postojanje značajnih regionalnih razlika u količini obezbeđenih sredstava za finansiranje u oblasti životne sredine. Takođe, osnova za naplatu naknada na lokalnom nivou je i dalje vrlo uska, u najvećem broju lokalnih samouprava. Poseban značaj ima pitanje odgovornosti za funkcionisanje lokalnih fondova i u tom smislu se tumači i obaveza da se prethodno pribavi sagla-snost Ministarstva na program trošenja sredstava lokalnih fondova, kao i obaveza da se do 15. marta dostave izveštaji o trošenju sredstava fondova u prethodnoj go-dini (član 100. stav 6. Zakona o zaštiti životne sredine).

U raspravi o mestu i ulozi lokalne samouprave posebnim se smatra pitanje cena komunalnih usluga. Zbog odsustva dosledne primene načela „zagađivač plaća“ i drugih relevantnih načela, postoji bojazan da bi postojeći sistem komunalnih usluga mogao da generiše nova „istorijska zagađenja“.

Odsustvo „srednjeg“ nivoa vlasti (između lokalne samouprave i Republike) na izve-stan način otežava ostvarivanje ciljeva politike u oblasti životne sredine, naročito u nekim segmentima (na primer, problem reka, problem upravljanja otpadom, pro-blem otpadnih voda itd. zahtevaju integrisano rešavanje i ne mogu se rešavati na teritoriji jedne opštine koja ima par kilometara obale uz neku reku bez saradnje sa drugim lokalnim zajednicama). Procenjuje se da bi postojanje „srednjeg“ nivoa vla-sti olakšalo buduće apliciranje za korišćenje sredstava iz fondova EU.

Poseban problem predstavlja prikupljanje podataka o potrebama i trošenju finan-sijskih sredstava u oblasti životne sredine. Agencija za zaštitu životne sredine, kao

82 Inače, finansiranje aktivnosti u oblasti životne sredine regulisano je različitim propisima. Najpre, članom 83. Zakona o zaštiti životne sredine predviđa se da „Republika, odnosno autonomna pokrajina, odnosno jedinica lokalne samou-prave, u okviru svojih ovlašćenja obezbeđuju finansiranje i ostvarivanje ciljeva zaštite životne sredine, u skladu sa ovim zakonom.“ Izmenama i dopunama ovog zakona iz 2009. godine propisano je da se „Sredstva za zaštitu životne sredine mogu obezbeđivati i putem donacija, kredita, sredstava međunarodne pomoći, sredstava stranih ulaganja namenjenih za zaštitu životne sredine, sredstava iz instrumenata, programa i fondova EU, UN i međunarodnih organizacija.”

83 Ako se ima u vidu činjenica da je procenom iz 2004. bilo predviđeno da će implementacija programa u periodu 2005–2015. koštati oko 4 milijarde evra, onda je jasno da je ukupan iznos troškova u ovom dokumentu drastično potcenjen, da ne samo što ne sagledava ekološke posledice dinamičnog privrednog rasta u periodu 2005–2008, već potpuno gubi iz vida troškove rešavanja tzv. „istorijskih“ zagađenja, koja će pasti na državu, a koja nisu bila uključena u preliminarne procene iz 2004.

74


organizacija nadležna za prikupljanje informacija u oblasti životne sredine, ostvarila je značajne rezultate u dosadašnjim aktivnostima i može se konstatovati da nema mogućnosti da prikupi odgovarajuće podatke. Ovo pre svega zbog toga što posto-jeći sistem prikupljanja podataka nije metodološki prilagođen takvim potrebama i ne postoji odgovarajuća saradnja nadležnih organa (Izvor: Nacionalni konvent o EU).

Mora se priznati da Republika Srbija intenzivno sprovodi politiku evropskih integra-cija u oblasti životne sredine transpozicijom direktiva EU, pravila i smernica o pita-njima životne sredine u nacionalno zakonodavstvo, izradom planova zaštite život-ne sredine i donošenjem uredbi EU sa istovremenim usvajanjem koncepta održivog razvoja. Upravljanje otpadom je opšti deo kompleksa sistema upravljanja životnom sredinom, međutim, ono ima poseban status zbog visokih troškova za sprovođe-nje acquis communautaire, moguće i ozbiljne uticaje na životnu sredinu ako se ne upravlja na odgovarajući način, a istovremeno predstavlja potencijal za korišćenje otpada kao sekundarnih sirovina.

Uspostavljanje održivog sistema upravljanja otpadom predstavlja za našu admini-straciju specifičan i dugoročan zadatak zbog visoke cene troškova. Sve aktivnosti u upravljanju otpadom imaju važan uticaj na proizvodne procese i na proizvodnju i potrošnju privrede, kao i na društvene aktivnosti tretmana i odlaganja otpada. Kon-cept dobrog upravljanja otpadom uveliko zavisi od ravnoteže pravnih, institucio-nalnih, organizacionih, socioloških i finansijskih instrumenata. Srbija u tom pogledu samo stidljivo ulazi u koncept sanitarnih regionalnih deponija i strateškog partner-stva. Pristup simple copy-paste iz drugih zemalja mogao bi i ovde funkcionisati, ali se postavlja pitanje cene i ekonomske održivosti. Članovi društva pojavljuju se u tri suprotne uloge istovremeno:

� oni su ti koji vode brigu o kvalitetu životne sredine, zdravlju i kvalitetu života, po-sebno za naredne generacije na globalnom i lokalnom nivou,

� oni su ti koji stvaraju otpad i zagađuju životnu sredinu dnevnom proizvodnjom i uslužnim delatnostima, i

� oni su konzumenti roba i usluga i generisanja raznih end-of-life proizvoda.

Iako Srbija ima Zakon o upravljanju otpadom (2009), iako je lokalna samouprava odgovorna za upravljanje otpadom na svojoj teritoriji, ne može se nikako zaobi-ći odgovornost Ministarstva životne sredine i prostornog planiranja za kontrolu i koordinaciju uspešnog procesa. Zato se strateški ciljevi koji se postavljaju u Nacio-nalnoj strategiji upravljanja otpadom moraju stalno inovirati uzimajući u obzir okol-nosti i ekološke štete. Vrlo je važno da sve strane u društvu razumeju i koordiniraju aktivnosti, razmenjujući informacije i dostupne modele i posebno motivišući gra-đanina da prepozna svoje mesto u tom procesu. Usvajanje propisa i instrumenata upravljanja otpadom je obaveza svake zemlje koja teži članstvu u Evropskoj Uniji, ali su metode dolaska do cilja potpuno slobodne i treba da zavise samo od moguć-nosti domaće administracije da pronađe najbolja dostupna rešenja. Nama trebaju tehnologije koje su tehnološki i ekološki testirane koje su i najprikladnije za životnu

75


sredinu u Srbiji. Procesu uspostavljanja suverenog sistema upravljanja otpadom u Srbiji treba institucionalno jačanje na svim nivoima vlasti i reforma javnog komunal-nog sistema, koji predstavlja ozbiljnu pretnju kredibilnoj ekološkoj politici održivog sistema, smanjenju javne potrošnje i uvođenju modela javno-privatnog partnerstva, kao jednog od alata za brze promene, i oslobađanje zarobljene energije , imovine i znanja. Danas već imamo 24 opštine u Srbiji koje su stupile u razna partnerstva na lokalnom nivou u upravljanju komunalnim otpadom.

Javno-privatno partnerstvo (JPP) je dugoročan ugovorni partnerski odnos između javnog i privatnog sektora, koji može uključivati finansiranje, projektovanje, grad-nju, upravljanje i/ili održavanje infrastrukture i/ili pružanje od strane privatnog sek-tora usluga koje tradicionalno nabavlja i pruža javni sektor. Kada je reč o primeni JPP, radi se o modelu koji donosi korist za obe strane, što zahteva uspešnu kom-binaciju ciljeva javnog i privatnog sektora. Bitno je samo racionalno, pragmatično, van ideološkog domašaja, doneti dobru odluku u korist građana kako bi oni dobili bolju uslugu ili infrastrukturni objekat, a sve za manje novca. U mnogim projektima se koriste finansijska sredstva privatnog sektora i upravljačko iskustvo za pružanje usluga, i time otvara prostor za smanjenje javnih rashoda i često koruptivnih poslo-va u javnom sektoru. Javno-privatno partnerstvo se razlikuje od privatizacije i po tome što se pravo na korišćenje javne imovine privatnom partneru daje na odre-đeno vreme (ugovoren period), te se po isteku tog perioda imovina vraća javnom sektoru, u prvobitnom stanju ili uz određenu naknadu, ako su ulaganja u međuvre-menu uvećala njenu vrednost. Javno-privatno partnerstvo unosi novu dinamiku u investicije koje ne bi bile ostvarive u budžetskom modelu finansiranja. Prednosti javno-privatnog partnerstva su:

� brža izgradnja infrastrukture,

� brža realizacija,

� manji ukupni troškovi,

� bolja raspodela rizika,

� kvalitetnija usluga,

� stvaranje dodatnih prihoda,

� uspešnije upravljanje.

JPP znači da se društvena odgovornost, svest o potrebi zaštite, očuvanja i unapre-đenja životne sredine ukršta sa finansijama, tehnologijom, delotvornim upravlja-njem i preduzetničkim duhom privatnog sektora.

Postoje tri glavna uslova koja idu u prilog stvaranju partnerstva: kriza, pojavljivanje i uključivanje pokretača i nekog ko služi kao katalizator. Kriza nastaje kada ne postoji određena usluga ili preti gubljenje resursa, pa su partneri prisiljeni da se odluče na saradnju kako bi rešili problem. Tada se podiže i aktivizam pojedinaca, grupa ili or-ganizacija koji ne žele da propuste priliku da reše socijalni problem. Da bi se stvorio povoljan ambijent u Srbiji, nedostaje Zakon o javno-privatnom partnerstvu, a nije ni

76


izgledno da će biti donet, i sve to usporava procese bržeg napredovanja i kvalitet-nijeg razvoja. Kredibilitet i transparentnost procesa kritične su pozicije dugoročnog uspeha. Iskustvo govori da istinsko partnerstvo uključuje načela pravičnosti, tran-sparentnosti u postupanju i zajednički interes, tj. dobit.

Faktori koji doprinose trajnom partnerstvu jesu:

� uključivanje resursa,

� razvoj kapaciteta,

� uloge i odgovornosti,

� fleksibilnost,

� vreme,

� strpljenje i

� društvena odgovornost.

Procene koje su nezvanično rađene za Srbiju govore da godišnje gubimo 300 milio-na evra zbog lošeg upravljanja otpadom. Srbija, po mišljenju civilnog sektora, loše upravlja resursima, zagađuje životni prostor i ne razvija pametnu infrastrukturu. Energetska efikasnost u Srbiji jedna je od najnižih u Evropi. Faktor energetske efi-kasnosti privrede Srbije u 2007. godini iznosio je 0,96 a u EU-27 oko 0,20 (potrošnja primarne energije za stvaranje 1000 evra BDP). To znači da je u Srbiji potrošeno 4,5 puta više energije po jedinici društvenog proizvoda u odnosu na zemlje EU, što ukazuje na značajan prostor za energetsku racionalizaciju. U dužem vremenskom periodu glavni nosilac privrednog razvoja Srbije bila je industrijska proizvodnja, pretežno bazirana na glomaznim proizvodnim sistemima, finansirana skupim kre-ditima, sa viškovima zaposlenih i slabim izvoznim potencijalom. Naša industrija je nespremno dočekala promene u svetskoj privredi sa stalnim smanjenjem učešća u BDP. Industrijska proizvodnja doprinosi značajnom zagađenju životne sredine i to zbog zastarelih tehnologija, niske energetske efikasnosti, velike količine zatečenog i nezbrinutog otpada (opasnog otpada). Sektorski ciljevi održivog industrijskog ra-zvoja sa stanovišta zaštite životne sredine podrazumevaju:

� usklađivanje nacionalnih propisa u oblasti zaštite voda, vazduha, zemljišta,postu-panja sa otpadom, hemikalijama i transponovanje direktiva EU,

� izgradnju ili rekonstrukciju infrastrukture u industriji namenjene za životnu sredinu (postrojenja za prečišćavanje otpadnih gasova i otpadnih voda, tretman otpada),

� sanaciju zagađenih industrijskih lokacija, tzv. crnih tačaka,

� primenu upravljanja životnom sredinom u preduzećima ISO 14 000, sistema EMAS;

� uspostavljanje integralnog katastra zagađivača.

U Srbiji je u okviru projekta Organizacije Ujedinjenih nacija za industrijski razvoj (UNIDO) osnovan Centar za čistiju proizvodnju na Tehnološko-metalurškom fa-kultetu (septembar 2007), čiji je cilj promovisanje čistije proizvodnje u preduzeći-ma. Projekat je do danas uspeo u mnogim preduzećima i dao je odlične rezultate:

77


smanjenje količine otpada, potrošnje energije i vode do 30 %, a ostvarena je dobit i do 7 % godišnjeg neto profita preduzeća.

Energija se danas ne može zamisliti bez obnovljivih izvora, zbog smanjenja resursa fosilnih goriva, ali i njihove štetnosti po čovekovu okolinu. Korišćenjem obnovljivih izvora energije umesto tečnih goriva smanjuje se emisija ugljen-dioksida i sumpor- -dioksida, a pri zameni uglja smanjuje se emisija pepela. Imajući u vidu očekivano povećanje potrošnje energije u budućnosti, ukupno smanjenje proizvodnje iz ne-obnovljivih izvora i povećanje uvozne zavisnosti, kao i preuzete obaveze iz Kjoto protokola, EU je donela odgovarajuće strateške dokumente kojima je definisala strateške ciljeve i instrumente za promovisanje obnovljivih izvora energije. Kao osnovni ciljevi čiste energije definisani su: redukcija CO2 za 8 % u periodu 2008–2012. u odnosu na emisije iz 1990. godine i povećanje učešća obnovljivih izvora energije u ukupno proizvedenoj energiji sa sa 6 % na 12 % do 2012. godine. Srbija sa svojom teritorijom i položajem ima prirodne pogodnosti za korišćenje obnovljivih izvora energije. Energetski potencijal se nalazi u biomasi (najveći deo), a slede hidroener-gija, geotermalni izvori, energija vetra i sunčeva energija. To i jeste prostor za nove modele javno-privatnog partnerstva i smanjenje uvozne zavisnosti.

Srbija je odlučila da obesmisli titulu „siromašnog rasipnika“ i već u 2010. godini rea-lizovana je kampanja „Očistimo Srbiju“ (Ministarstvo životne sredine i prostornog planiranja) i „Ja čuvam Srbiju, a ti...“ (Kabinet potpredsednika Vlade Božidara Đe-lića), koje imaju za cilj da podignu kapacitet lokalnih institucija i pokrenu kampanje za primarnu selekciju otpada. Više od 4481 divlje deponije imala je Srbija na početku akcije, dok se komunalni otpad i dalje odlaže na deponije koje su velikim delom za-puštene i predstavljaju ozbiljnu pretnju po životnu sredinu.

Kada je reč o benefitima, stoje ozbiljne procene pojedinih ekonomista da se u Srbiji u poslovima zelene ekonomije može u periodu do 2012. godine zaposliti do 5 000. ljudi. Kao primer dobre prakse, u nastavku navodimo osnivanje Centra za razvoj socijalnog preduzetništva.

Fokus delovanja Centra je partnerstvo sa:

� civilnim sektorom,

� javnim sektorom (lokalnom samoupravom),

� poslovnim sektorom (društveno odgovorno poslovanje) u osnivanju socijalnih koo-perativa iz oblasti reciklaže.

Trenutno se realizuje projekat „Javno zagovaranje modela socijalnog preduzetništva u sektoru reciklaže kao instrumenta smanjenja siromaštva i socio-ekonomske inte-gracije sakupljačkih zajednica“, podržan od strane ISC-Instituta za održive zajednice.

Centar za razvoj socijalnog preduzetništva je inicijator i koordinator mreže socijal-nog preduzetništva u reciklaži. Mreža okuplja više od 40 članova iz civilnog, poslov-nog i javnog sektora. Uloga mreže je da:

78


� međusobno informiše članice o projektima koji su putem fund raising-a dostupni za podsticanje sektora reciklaže,

� formira bazu znanja,

� sarađuje sa nadležnim institucijama i trajno lobira za poboljšanje zakonskog okvira i druge vrste podrške promocije socijalnog preduzetništva u reciklaži,

� podstiče i razvija saradnju u regionu.

Centar za razvoj socijalnog preduzetništva je nastao i programski osmišljen na bazi dobrih iskustava zadruga sakupljača sekundarnih sirovina. Danas je Centar kadrov-ski i logistički osposobljen da u okviru projektnih konzorcijuma realizuje osnivanje kooperativa, organizovanje obuka i sertifikaciju sakupljača i razvija umrežavanje so-cijalnih reciklažnih kooperativa. Sedište Centra je u Beogradu.

Čitav proces integracija u oblasti životne sredine mora uključiti građane, i na kraju se fokusiramo na urbanu ekologiju, ekologiju gradova, granice rasta i potrebe stanovni-štva. Ubrzan rast gradova postaje realna pretnja ravnomernom regionalnom razvoju Srbije. Samo 2009. godine preko 50.000 ljudi se doselilo u Beograd, a urbane migra-cije se događaju u Nišu, Kragujevcu i Novom Sadu. Još uvek se kod nas ne registruju ekološke migracije, koje će nastati u budućnosti, u potrazi za novim kvalitetom života i zbog veće brige za zdravlje. Bez obzira na složene ekonomske, socijalne i ekološke uslove u kojima egzistira savremeni grad, njegova privlačnost i „volja za svetlima ve-legrada“ se ne smanjuju. Procena je da će u narednim decenijama u gradovima živeti oko 80 % stanovništva, što uslovljava radikalne promene u prirodnoj sredini izazvane nekontrolisanom upotrebom materijala i energije i ugrožavanjem zdravlja, stalnim za-gađenjem vazduha, vode i zemljišta. Ugrožava se prostor, smanjuju zelene površine, a „divljaju“ građevine i naselja koji nisu održivi. Danas milionski grad radijusa do 7 ki-lometara ima urbanizovanu teritoriju prigradske zone do 30 kilometara i zavisnu vezu sa gradom, sa brojnim nerešenim problemima. Poslednjih godina raste pokret održi-ve gradnje i održivog planiranja, sinergije ekonomskih, socijalnih i ekoloških funkcija.

OTPADNE VODE50.000 t/dan

ČVRSTI OTPAD2.000 t/dan

ČESTICE150 t/dan

SO2150 t/dan

NOx100 t/dan

C-H100 t/dan

CO400 t/dan

VODA62.500 t/dan

HRANA2.000 t/dan

GORIVA

UGALJ1.000 t/dan

NAFTA2.800 t/dan

PRIRODNI GAS2.700 t/dan

AUTO GORIVO1.000 t/dan

GRADmilion

stanovnika

79


Političke elite na lokalu primorane su da tragaju za novim kvalitetom života svo-jih građana. Evropske integracije kojima Srbija ide, usloviće i kvalitetne promene u statusu građana i njihovim potrebama u urbanom prostoru. Pravo je građanina da učestvuje u kreiranju odluka o kapacitetu prostora gradova, razmeštaju infrastruk-ture, industrije ili objekata za rekreaciju. Dolazi vreme urbane ekologije kao nove discipline koja se bavi međusobnim uticajem urbanih prostora i životne sredine. Unos materije i energije u gradskim sistemima proizvodi i velike količine otpada, od kojih su neki i toksični. Menja se mikroklima, dolazi do porasta temperature, pada-vina i rasta zagađenosti voda, vazduha i zemljišta. Raste i uticaj civilnog sektora na lokalne politike, pritisak da se humanizuje životni prostor, život učini podnošljivim u vreme izrazitog pada životnog standarda i smanji depresija raspoloženja. Radi odr-žanja na vlasti, lokalne političke elite dužne su da istražuju i prate interese i potrebe građana, da ih oblikuju u kolektivni interes i da stalno nude rešenja za probleme. Sve ovo traži novu kreaciju energije i nove metode za preokret.

U okviru prethodnih ocena, kao osnove urbanog planiranja, treba rešavati sledeće zadatke:

� otkrivanje problema ekološke situacije i njihova ocena,

� utvrđivanje kritičnih (limitirajućih) vrednosti antropogenih opterećenja ekosistema i njihovih pojedinih komponenti,

� razrada regionalne strategije zaštite prirode,

� razrada higijenskih, tehnoloških i drugih lokalnih mera zaštite,

� razrada predloga mera za realizaciju teritorijalne sheme zaštite životne sredine.

Glavni zadatak prostorno-planskih mera je obezbeđenje formiranja i daljeg razvi-janja proizvodne, socijalne i teritorijalno-planske strukture grada, u saglasnosti sa potrebama očuvanja ekološke ravnoteže, zaštite životne sredine i racionalnog ko-rišćenja prirodnih resursa.

Detaljna analiza osnovnih zadataka istraživanja omogućila je formulisanje sledećih radova:

1. Urbo-ekološka analiza položaja grada u sistemu susednih teritorija (opšta ekološ-ko-ekonomska karakteristika regiona, ocena potencijala prirodnih resursa, obima zagađivanja životne sredine...);

2. Faktorska analiza životne sredine i stvaranje baze prostorno razmeštajnih informacija:

� klima i mikroklima, stanje geološke sredine (podzemnih voda), stanje gradskih šuma i zelenih zasada u urbanoj zoni,karakteristike živog sveta,

� postojeća zagađenost vode i vazduha, zemljišta,

� ocena čišćenja grada od komunalnih i industrijskih otpadaka i

� dejstvo fizičkih faktora (buke, radijacije i drugih zračenja);

3. Kompleksna ocena stanja životne sredine grada, određivanje problematičnih eko-loških situacija;

80


4. Ocena postojeće urbanističke situacije sa aspekta njenog uticaja na životnu sredinu;

5. Ekološka analiza proizvodno-ekonomske situacije u gradu (smanjenje negativnih uticaja na životnu sredinu u industriji, energetici, saobraćaju...);

6. Kompleksna ocena uticaja ekološke situacije u gradu na zdravlje stanovništva;

7. Razrada opšte strategije delatnosti zaštite prirode na teritoriji grada.

Prioritetni zadatak lokalnih vlasti u upravljanju gradom jeste stalno podizanje kva-liteta životne sredine putem monitoringa ekološke bezbednosti i zdravlja građana.

„Zdrav grad je onaj grad koji neprekidno kreira i unapređuje fizičku i socijalnu sredi-nu i proširuje resurse zajednice koji podstiču ljude na zajedničku akciju i međusobnu podršku u izvršavanju svih životnih funkcija. Cilj akcije je razvoj maksimalnog poten-cijala ljudi.“ (Svetska zdravstvena organizacija – Program zdravih gradova).

Monitoring resursa životne sredine podrazumeva monitoring vazduha, površinskih voda, vode za piće i zemljišta. Beograd 2009. godine beleži zabrinjavajuće procene jer sumpor i azot-oksid beleže blag trend rasta, a pogoršan je i kvalitet površinske vode Dunava. Veliki rizik po zdravlje Beograđana jesu buka, kao i divlje deponije, nedovoljno zelenih površina i nedovoljna selekcija otpada. Poseban problem jeste saobraćaj, nestanak biljnih vrsta od kojih je 70 % ugroženo (Izvor: Sekretarijat za životnu sredinu Grada Beograda). Ocena kvaliteta životne sredine nije sama sebi cilj već služi održivom razvoju kako bi se na pravi način u gradovima rešavali problemi saobraćaja, industrije, komunalnog otpada i termoenergetike, a sve da bi građani živeli kvalitetnije i duže.

Uvereni smo da će evropske integracije u oblasti životne sredine ubrzati procese reformi, doneti preokret u vođenju javne politike i doprineti očuvanju zdravog ži-votnog prostora.

4.Životna sredina, integracije i građani

83


4. Životna sredina, integracije i građani4.1. Ciljne grupe komunikacije

Nijedan javni posao ne može se obaviti bez dobrog informisanja i solidnog uključi-vanja javnosti, a kada je reč o evropskim integracijama, onda se to odnosi na najširu javnost, ali i na svakog građanina. Postoji nekoliko tipova javnosti od kojih treba pomenuti opštu, stručnu i poslovnu javnost, koje su obaveštene i uključene u ove procese na različite načine i u različitoj meri. Stručna i poslovna javnost o tome znaju više, opšta javnost zna mnogo manje i površnije. Tok informisanja i efekte promocije pojedinih rešenja treba pomno pratiti jer u pitanju su promenljive vari-jable, kao što se i uslovi učlanjenja u EU menjaju sa njenim razvojem i proširenjem. To se posebno odnosi na sve važnije zahteve u pogledu zaštite životne sredine i održivog razvoja.

U javnosti se često pominje da je ključno opredeljenje Srbije da postane član evrop-ske zajednice naroda, odnosno Evropske unije. Ta opcija je pobedila i na nekoliko poslednjih izbora (parlamentarnih, predsedničkih, pokrajinskih, pa i lokalnih), gde su se građani izjašnjavali i o ovom aspektu ponuđenih programa i politika. Mediji svakodnevno govore o tome, a time se kontinuirano i profesionalno bave i neke institucije, pre svih Kancelarija za evropske integracije, osnovana još marta 2004. godine. Savetu za evropske integracije RS predsedava predsednik Vlade Srbije itd. Građani sa izvesnom pažnjom prate sve te aktivnosti i dokumente, ali se ispostavlja da su efekti nepotpuni.

Da bi se bolje razumela ova situacija, treba dati pregled osnovnih podataka o popu-laciji Srbije, njenoj obrazovnoj, starosnoj i sociopsihološkoj strukturi uopšte.

Prema podacima poslednjeg popisa stanovništva iz aprila 2002. godine (za Srbiju bez KiM), na ovom području živi 7,5 miliona stanovnika u 2,6 miliona domaćinstava i 2,98 miliona kuća, odnosno stanova. Neobično je da je u Srbiji bilo 70.000 stanov-nika manje nego pre deset godina. Regionalno: Centralna Srbija imala je 5,5 miliona (73 %), Vojvodina 2 miliona (27 %). U glavnom gradu Beogradu živelo je 1,57 miliona ljudi. Na radu u inostranstvu bilo je preko 400.000 građana Srbije. Struktura: Grad-sko stanovništvo prvi put je povećano na 56,4 % (ostalo 43,6 %).

Popis iz 2002. beleži da u rasejanju („radnoj“ dijaspori) boravi 414.839 građana Sr-bije, ali iste godine samo u Nemačkoj, evidencijom Saveznog statističkog zavoda iz Vizbadena, registrovano je 591.500 vlasnika našeg pasoša... (podaci Foruma srpske dijaspore iz Minhena, 10.4.2006. godine).

Srbija je, prema podacima objavljenim 20. juna 2009. i ove godine prva na listi ze-malja u Evropi, a na 13. mestu u svetu po broju izbeglih i raseljenih lica. Više od 307.000 osoba ovde i sada živi van svojih domova. Novi azilanti: Tokom 2010. godi-ne, po uvođenju bezviznog režima i za Srbiju („beli Šengen”), koji je politički trebalo da znači mnogo u približavanju Evropskoj uniji, stotine građana Srbije zatražile su

4.1.1.

Informisanje i uključivanje javnosti

84


„ekonomski azil” u državama EU. Otvoreno je i nekoliko agencija koje su se bavile prevozom naših građana u Belgiju i Švedsku (jer ona je isplaćivala 500 evra povrat-nicima u Srbiju), posebno sa juga Srbije i sa Kosova, pa i iz Makedonije. Vlade zapad-nih zemalja su upozoravale na tu iznenadnu i prekomernu pojavu, strane diplomate su dolazile i tražile da se građani bolje informišu da neće dobiti „ekonomski azil” i da će biti vraćeni u zemlju. S proleća ove godine ti apeli su učestali i pooštreni, mada je jasno da ekonomski razlozi nisu uslov za dobijanje azila u inostranstvu.

Početkom 2010. godine objavljeni su podaci da smo od svojih zemljaka u prethod-noj godini dobili tri milijarde evra, odnosno 27 % više deviza nego 2008. godine. Zbirno, za prethodnih pet godina to je više od 13 milijardi evra doznaka.

Populacija Srbije spada u najstarije na svetu. – Srbija je peta zemlja na svetu po sta-rosti. Prema Popisu 2002. godine, prosečna starost populacije bila je čak 40,2 godine (muških 39, ženskih 41,5 godina). Žene u Srbiji žive oko 5 godina duže u proseku (73,5 godina) od muškaraca (68,5). U nekim opštinama prosečna starost je preko 50 godi-na (posebno kod žena), dok je samo u nekima manja. U Srbiji već ima preko 1,2 milio-na građana sa više od 65 godina (skoro 17 %), što dodatno opterećuje socijalne i zdrav-stvene fondove (čak i osiguravajuća društva, shodno tome, menjaju svoja pravila).

Za razmatranje komunikacije u vezi sa zaštitom životne sredine i održivim razvo-jem u evropskim integracijama, treba stalno imati na umu obrazovnu strukturu stanovništva:

Stanovništvo sa 15 i više godina %

• Bez školske spreme 5,7

• 1 do 3 razreda osnovne škole 2,0

• 4 do 7 razreda osnovne škole 14,2

• Osnovna škola (8 razreda) 23,9

SVEGA do nivoa osnovne škole: 45,8

• Srednja škola 41,1

• Viša škola 4,5

• Visoko obrazovanje (fakultet) 6,5

• Nepoznato 2,1

UKUPNO: 100,0

Ministarstvo za socijalna pitanja Srbije 2002. godine konstatuje da je skoro 3 miliona ljudi u Srbiji siromašno (2,8 miliona), od čega je 1,4 miliona ekstremno siromašno. Tada je, prema podacima beogradske kancelarije UNDP, u Srbiji živelo između 30 % i 60 % onih koji raspolažu sa manje od 1 dolara dnevno. Početkom novog milenijuma u istraživanju strategije opstanka stanovništva u Srbiji, 85 % ispitanika navodi da se život njihovih domaćinstava u poslednjih 10 godina – pogoršao. Ima onih koji kažu da je nekada u Evropi reper za merenje siromaštva bila Albanija, a sada je to mesto preuzela Srbija.

85


U pripremi vladinih ekonomskih mera za 2011. godinu date su i komparativne tabele koje su pokazivale promene za poslednjih deset godina:

2000 2010

• Bruto domaći proizvod po glavi stanovnika 1.707 evra 4.138 evra

• Inflacija 112 % 8 % (planirano)

• Prosečna plata 160 DM (80€) 319 evra

• Prosečna penzija 150 DM (75€) 180 evra

• Dinar 30 din. = 1DM (60 dinara za evro) 106 dinara za evro

• Spoljni dug (učešće u BDP) 104 % 78,1 %

• Štednja stanovništva 330 mil. evra 6.5 mlrd. evra

• Devizne rezerve 1,3 mlrd. evra oko 11 mlrd. evra

• Broj zaposlenih 2.100.000 1.800.000

• Izvoz 1,9 mlrd. evra 4 mlrd. evra

• Uvoz 4,7 mlrd. evra 6,9 mlrd. evra

Za bolje razumevanje pozicije ciljnih grupa komunikacije o kojoj je reč, korisni su još neki podaci Ministarstva za rad i socijalnu politiku Srbije (maj 2006): Od oko 8 milio-na stanovnika Srbije, 10 % živi sa manje od 2,4 evra dnevno. Oko 1,6 miliona građana zarađuje nešto više od toga. Ukupno, petina stanovništva živi ispod donje granice siromaštva (sa manje od 6,000 dinara mesečno).

Jasno je da u ovakvoj situaciji priča o evropskim integracijama nailazi na reakcije građana koje se grubo mogu podeliti u dve kategorije – jedni ne vide izlaz (ni u inte-gracijama), drugi se, nasuprot tome, upravo uzdaju u njih...

U teoriji i praksi PR-a, za svaki projekat se određuje ciljna javnost, a u ovom slučaju to je lokalna samouprava i srednjoškolska omladina. Relevantan je, stoga, citat Fili-pa Kotlera koji kaže: „Javnost je svaka grupa koja ima aktuelni ili potencijalni interes ili uticaj na sposobnost organizacije da ostvari svoje ciljeve“.

Za razumevanje situacije i promena u zaštiti životne sredine, u zavisnosti od stepe-na urbanizovanosti, korisno je pogledati činjenice o Srbiji. Zakonom o teritorijalnoj organizaciji od decembra 2007. godine utvrđeno je da Srbija ima ukupno 174 jedini-ce lokalne samouprave, od čega 150 opština, 23 grada i Grad Beograd, koji u svom sastavu ima 17 gradskih opština. Srbija je još 1992. i 2006. godine podeljena na 29 upravnih okruga, koji nisu deo teritorijalne nego administrativne organizacije, ali to od 1999. godine (dolaskom UNMIK-a) ne funkcioniše u celosti na području Kosova i Metohije. Opština se smatra osnovnom teritorijalnom jedinicom u kojoj se ostvaru-je lokalna samouprava, koja je sposobna da preko svojih organa samostalno vrši sva prava i dužnosti iz svoje nadležnosti. Grad je teritorijalna jedinica koja predstavlja ekonomski, administrativni, geografski i kulturni centar šireg područja i ima više od

4.1.2.

Uloga lokalne samouprave

86


100.000 stanovnika, a izuzetno može da ima i manji broj. Teritorija grada može biti podeljena na nekoliko opština, ali svi gradovi to još nisu ostvarili. Centralna Srbija ima 17 okruga (plus Grad Beograd), Autonomna Pokrajina Vojvodina 7, a Kosovo i Metohija 5 okruga (po podeli UNMIK-a: 7 okruga).

Misija Stalne konferencije gradova i opština je „da zastupa interese, pruža visoko-kvalitetne usluge i podržava razvoj i unapređenje lokalne samouprave zajedničkim delovanjem članstva, u skladu sa evropskim standardima“. Pri Savetu Evrope po-stoji Kongres lokalnih vlasti, čije dokumente prihvata i Srbija kao članica SE.

Zvanično broj nedovoljno razvijenih opština u Srbiji je čak 68.

Posle demokratskih promena 5. oktobra 2000. godine doneto je nekoliko zakona o lokalnoj samoupravi, ali se traže i očekuju dalje promene u njienom funkcionisanju i nadležnostima, posebno sa stanovišta izvornih, a ne samo sa republičkog nivoa prenetih prava. Opštine sada dobijaju svoju imovinu kojom mogu samostalno da raspolažu, što je bitno i za projekat na kojem upravo radimo, dobijaju pravo da se udružuju, zadužuju itd. Radi se i na promeni sistema javnih finansija i povećanju iznosa i pravovremenosti uplata transfernih sredstava opštinama. Ima više projeka-ta za jedinice lokalne samouprave koji su finansijski i na druge načine potpomognuti od strane međunarodne zajednice i fondova. Među njima je i poznati višegodišnji program EXCHANGE, koji uključuje i probleme životne sredine i održivog razvoja.

Srbija ima Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu koje ima poseban sektor za LS nadležan za „poslove koji se odnose na: sistem lokalne samouprave i teritorijalne autonomije; teritorijalnu organizaciju Republike; komunalne delat-nosti; izbore za organe lokalne samouprave; neposredno izjašnjavanje građana; vršenje nadzora nad zakonitošću akata jedinica lokalne samouprave; normativ-ne poslove iz delokruga Sektora i druge poslove koji se odnose na oblast lokalne samouprave“.

U opštinama u Srbiji radi zaista velik broj ljudi, a prošle godine u toku je bila akcija za smanjivanje obima i troškova lokalne administracije. Opštinske vlasti sastavljene su od najrazličitijih koalicija, koje ne reprodukuju sastav Narodne skupštine, niti Vlade Srbije, što je zanimljivo i veoma demokratično. Aktivnost lokalnih vlasti na rešava-nju ekoloških i problema održivog razvoja je promenljiva, ali sve naglašenija, a njeni kapaciteti se postepeno povećavaju i za ove aktivnosti. Rezultati su, kako pokazuju neki izveštaji i pregledi, još nedovoljni jer ne postoje akcioni mehanizmi oko kojih bi se usaglasile sve lokalne političke strukture. Na to ukazuju i neki projekti nevladinog sektora, koji je u novom Zakonu o lokalnoj samoupravi dobio svoje mesto kao par-tner u rešavanju niza problema na svom području delovanja. Istraživanja pokazuju da javnost smatra da su u većini opština najvažniji problemi nezaposlenosti i stan-darda, zatim infrastrukturni i komunalni problemi. Poznat je i podatak da se u Srbiji reciklira samo oko 15 % smeća...

87


4.2. Javno mnjenje i evropske integracije

Tokom procesa približavanja EU izvedena su ispitivanja čijih se najvažnijih nalaza treba prisetiti da bi se razumele promene u javnom mnenju. U izveštaju „Serbia November 2006“, na osnovu istraživanja IRI (The International Republican Institute) na reprezentativnom uzorku od 2.208 ispitanika neposrednim intervjuom, dati su i nalazi o integracijama u EU, ali nema podataka o stavovima u vezi sa ekologijom i održivim razvojem. Podrška integracijama oscilira, ali u to vreme je na visokom nivou od 79 %, dok ih 16 % ispitanih odbija, a 5 % nema stav.

U kvalitativnom istraživanju javnosti novembra 2006. godine („Stavovi manjina i slabe & potencijalne DS podrške“, IRI & Strategic Marketing Research), u pet fokus grupa iz nekoliko gradova Srbije, u poglavlju „Stavovi prema Evropskoj uniji“, kon-statuje se velika podrška priključivanju Srbije Evropskoj uniji i niz pozitivnih poruka, odnosno izražavanja naklonosti.

U CeSID-ovom „Istraživanju javnog mnjenja Srbije, leto 2006. godine“, u poglav-lju 4 „Evroatlanske integracije i partijske podele“, navodi se da je, pored Kosova, ovo drugo pitanje „visoke politike“ o kom se diskutuje i među običnim građanima, mada već duže vreme između 60 i 70 % javnog mnenja prihvata pristup EU, što nije slučaj sa pristupom NATO paktu. Manjinsko je mišljenje 15 % ljudi koji smatraju da Srbiji ne treba nikakva međunarodna integracija, ali isto toliko i ne ume da se izjasni. Utvrđen je uzajamni odnos između stava prema integracijama i izbora stranke, ali i veza sa pojedinačnim stavovima i sistemom vrednosti.

Centar RTS za istraživanje je za potrebe TV emisije „Da. Možda. Ne“ Olivere Kovače-vić, 19. novembra 2010. godine, na reprezentativnom uzorku građana Srbije, meto-dologijom CATI, utvrdio nekoliko zanimljivih činjenica koje su prikazane gledaocima na ekranu, a zatim komentarisane u studiju (Božidar Đelić, Dragan Todorović, Ivan Andrić).

Na pitanje da li je za Srbiju dobro ili loše da uđe u Evropsku uniju, (tek) 52,4 % ispita-nika odgovara da je to dobro, 11,3 % da je to i dobro i loše, 21,3 % da je to loše, dok 15 % nije umelo da odgovori. Isti smisao imaju i odgovori na drugo pitanje – „Da li biste na referendumu glasali da Srbija uđe u EU ili biste glasali protiv?“ Glas u prilog EU dalo bi 57 % građana, 20 % bi bilo protiv, svaki deseti ne bi izašao na referendum, a oko 13 % nije umelo da se izjasni.

Veoma su podeljena mišljenja o tome da li Evropska unija želi Srbiju u svom član-stvu, jer samo 37 % ljudi to potvrđuje, 15 % kaže „možda“, a preko 27 % daje odričan odgovor. Približno svaki peti nije umeo da odgovori na pitanje. Nema saglasnosti ni u očekivanju (ili prognozi) za koliko godina će Srbija ući u EU, jer 12 % smatra da ona nikada neće ući u nju, 7 % misli da će za to biti potrebno više od 20 godina, 19 % kaže da će to biti za 10–19 godina, 25 % da će nam trebati 5–9 godina, a preko

4.2.1.

Dijahroni pregled stavova o evropskim integracijama

88


17 % ocenjuje da će trebati samo 2–5 godina. Najmanje je optimista (1,4 %) koji misle da će biti dovoljno godinu dana. Skoro jedna petina ispitanika nije se ni upuštala u prognozu.

Ostala dva pitanja odnosila su se na podršku ulasku Srbije u EU, ako je za to uslov da se prizna jednostrano proglašena nezavisnost Kosova (preko 63 % građana odbija tu mogućnost, dok je samo 17 % prihvata, a ostali se dvoume ili ne znaju šta bi rekli), odnosno na to da li je za Srbiju bolje da uđe u Evropsku uniju ili da se više približi Rusiji, gde su mišljenja primetno podeljena.

Agencija „Beta“ prenosi 19. novembra 2010. godine stavove Bi-Bi-Sija da se mediji u Srbiji ne bave životnim temama, odnosno da u izveštavanju o evropskim integra-cijama malo pažnje posvećuju temama koje utiču na svakodnevni život građana, a da uglavnom prenose izjave političara i prate zvanične sastanke, pokazalo je tada upravo objavljeno istraživanje britanske televizije Bi-Bi-Si.

Istraživanje je obuhvatilo analizu vesti u 38 elektronskih i štampanih medija o evrop-skim integracijama Srbije, a obavljeno je i ispitivanje javnog mnenja u Kraljevu, Uži-cu, Kragujevcu, Nišu, Novom Sadu i Beogradu.

Predstavnik Bi-Bi-Sija Ed Barker, na predstavljanju rezultata izveštaja, rekao je da se građani žale da mediji „stalno vrte iste priče i iste ljude”, a da ne objašnjavaju ono što se dešava i kako to utiče na život ljudi. „Većina izveštaja nema ljudsku priču u sebi i kako određene odluke utiču na život ljudi”, rekao je on i dodao da je ispitivanje pokazalo da se građani Srbije pitaju šta za njih znače evropske integracije države.

U izveštaju se citira jedan ispitanik koji kaže: „Ne dobijamo konkretne informacije. Na primer, hoće li nam biti dozvoljeno da pušimo, unesemo bicikl u gradski pre-voz... takve informacije bi nam bile mnogo interesantnije”.

Istraživanje Bi-Bi-Sija o izveštavanju medija u Srbiji o evropskim integracijama poka-zuje da je manje od tri odsto vesti o poljoprivredi, a da je malo i izveštaja o životnoj sredini, obrazovanju, zdravstvu i zaštiti potrošača.

Šef Delegacije EU u Srbiji Vensan Dežer, koji je bio na predstavljanju izveštaja, rekao je da će EU pomoći obuku srpskih novinara, kao i da je potrebno pratiti iskustva zemalja koje su od pre nekoliko godina članice EU. „Poljoprivrednik u Srbiji će pre saslušati poljoprivrednika u Poljskoj nego mene”, rekao je Dežer i dodao da je po-trebno teme iz EU približiti građanima i objasniti kako to utiče na njihov život. „To je problem i u zemljama EU”, rekao je Dežer govoreći o dešavanjima u EU i izvešta-vanju medija.

Evropska unija je finansirala istraživanje Bi-Bi-Sija o izveštavanju medija u Srbiji o evropskim integracijama. Istraživanje je rađeno u martu i aprilu 2010. godine, a po-red analize vesti televizijskih i radio stanica, štampanih i internet medija, razgovara-lo se i sa predstavnicima Vlade Srbije, Delegacije EU u Srbiji, kao i sa predstavnicima medija i nevladinog sektora.

89


Direktorka Kancelarije Vlade Srbije za evropske integracije navela je rezultate istra-živanja javnog mnjenja Srbije iz decembra 2010. godine, po kojima bi 13 % građana glasalo protiv učlanjenja Srbije u EU, 10 % ne bi glasalo, a 9 % ne zna kako bi glasalo. Reč je o tome kako bi ljudi glasali kada bi sutra bio raspisan referendum: „Da li podr-žavate učlanjenje Srbije u Evropsku uniju?“ Utvrđeno je da bi 57 % glasalo za. Ona je naglasila da je brine pad podrške učlanjenju Srbije u EU i da je to najmanji procenat podrške od kada se izvode istraživanja.

Jedno od obimnijih istraživanja na ove teme (koje je vodio autor ove analize) obav-ljeno je na području šest regiona Zapadnog Balkana sredinom 2009. godine, pod pokroviteljstvom organizacije REA Action and Cohesion in Western Balkans (kasnije BELLS). Ono je obuhvatilo šest ciljnih grupa u svakom subregionu: 1. poslanike i dr-žavne službenike, 2. privrednike, 3. predstavnike lokalnih samouprava, 4. političke stranke, 5. nevladin sektor i 6. građane. Kod prvih pet grupa primenjena je tehnika direktnog ispitivanja (face to face), a kod građana CATI. Tematska usmerenja pita-nja bila su sledeća: 1. informisanost, odnos prema medijima i kredibilitet, 2. najveći problemi i zagađivači, 3. zakonska regulativa i kontrola, 4. odgovornost i predlozi mera, 5. transparentnost donošenja odluka, 6. regionalna saradnja i saradnja sa EU, 7. korišćenje nuklearne energije i opasnih tehnologija, 8. spremnost na „doživotno učenje” (Life long learning), 9. odnos prema životnoj sredini i njenoj zaštiti, i 10. predlozi za promotivne aktivnosti.

Zadržaćemo se sada na stavovima građana, kao najšire ciljne grupe, o nekoliko za-nimljivih pitanja.

Stepen zadovoljstva kvalitetom životne sredine je dosta nizak jer samo oko 7 % anke-tiranih kaže da je zadovoljno, 28 % i jeste i nije zadovoljno, dok je 64 % nezadovoljno. Taj zbir čini 42,4 % onih koji „nisu zadovoljni“ i još 21,2 % onih koji izjavljuju da „uopšte nisu zadovoljni“. Pada u oči da manje od 1 % respondenata nije umelo da odgovori na pitanje. Uporedne analize pokazuju da situacija u neposrednom okruženju Srbije nije ništa bolja, što snaži jedan od regulatornih principa u toj oblasti u EU.

U više navrata u istraživanju pažnja se posebno usmeravala na centralnu (državnu) vlast ili na lokalnu vlast i samoupravu. Pokazalo se da je ovakvo razlikovanje bilo svrsishodno. Samo 10 % građana navelo je šta su vlasti preduzele da bi se ublažile posledice ugrožavanja životne sredine. Približno svaki osmi ispitanik (11–12 %) kaže da je vlast preduzela dosta toga, ali da ne može sada da nabroji. Dominantan je odgovor čak 60 % građana koji misle da je ona malo toga preduzela. Odgovor nije dalo 19 % ljudi.

Jedno od načela u evropskom pravu u domenu zaštite životne sredine i održivog razvoja odnosi se na otvorenost ovih procesa i dostupnost informacija, pa je stoga bilo postavljeno i pitanje o stepenu transparentnosti procesa donošenja odluka od uticaja na zdravu životnu sredinu. Netransparentnost je, kako je utvrđeno, na meti

4.2.2.

Informisanost i stavovi o zaštiti životne sredine i održivom razvoju

90


mnogih kritika, dvoumljenje se zapaža gotovo kod četvrtine ispitanika, a skoro po-lovina (47 %) građana ocenjuje da ovi procesi nisu transparentni. Oko 12 % anketira-nih nije moglo da se izjasni.

Sledeće je bilo pitanje o merama koje bi u subregionu dale najbolje rezultate u za-štiti životne sredine:

%

1. Rigorozno insistiranje na poštovanju zakona 19,2

2. Oštro kažnjavanje zagađivača 31,1

3. Kreditiranje unapređenja tehnologije i postavljanja filtera 8,7

4. Zabrana proizvodnje opasnih proizvoda 3,2

5. Zatvaranje pogona koji zagađuju 2,6

6. Edukacija stvarnih ili potencijalnih zagađivača 16,7

7. Kampanje zaštite životne sredine 12,7

8. Neke druge mere 3,7

9. Nijedna mera ovde ne bi dala dobre rezultate 0,5

10. Ne znaju, ne umeju da odgovore 1,5

UKUPNO: 100,0

Polovina ispitanika opredelila se za prva dva konvergentna odgovora insistirajući na zakonu i kažnjavanju zagađivača, ali i na edukaciji i kampanjama zaštite životne sredine. Pada u oči da tu gotovo i nema građana koji se nisu izjasnili.

Mišljenje o tome ko je najodgovorniji za probleme koje imamo sa životnom sredi-nom veoma je indikativno za situaciju u kojoj smo.

%

1. Političari i stranke 10,4

2. Država i njeni službenici 26,6

3. Lokalna samouprava 11,4

4. Nevladin sektor i organizacije 0,4

5. Privreda i privrednici (biznis) 4,7

6. Naučne i stručne organizacije 1,8

7. Sami građani 31,9

8. Neko drugi 1,3

9. Svi bi trebalo da brinu o tome 10,1


UKUPNO: 100,0

91


Reč je o dragocenom nalazu da skoro trećina građana smatra da su oni sami najod-govorniji za pomenute probleme. Više od četvrtine ispitanika odgovornost vidi na strani države i njenih službenika, a potom u lokalnoj samoupravi i među političarima.

Poverenje u informacije o kvalitetu životne sredine koje se saopštavaju javnosti ima samo 15 % građana, oko 29 % kaže i da ima i da nema poverenja, a više od 52 % od-govara odrično: „Ne, nemam poverenja“. Manje od 4 % nije umelo da odgovori na pitanje.

U komentarima citiranog izveštaja kaže se još: „Ako kvalitet životne sredine i njene zaštite nije moguće lako i brzo promeniti, informisanost o tome jeste.

Odgovori na pitanje o medijima preko kojih se najčešće informiše o zaštiti životne sredine ukazuju na nezaobilaznu poziciju televizije sa nacionalnom pokrivenošću, koju izdvaja 52 % građana. One sa regionalnom rasprostranjenošću izdvaja tek 3 %, a one sa lokalnom pokrivenošću preko 12 %. Dakle, televizija je u više od dve trećine slučajeva na prvom mestu (67 %). Radio pominje 4 %, dnevne novine preko 13 %, a nedeljnike manje od 1 % anketiranih. Na ostale medije upućeno je nešto preko 5 %, a na usmene kontakte sa ljudima preko 4 %. Isto toliko građana navodi da ne prati takve informacije. Važno je da primetimo da mnogi mediji imaju u informisanju o tim temama svoj udeo pa bi ih trebalo komplementarno i kumulativno i koristiti.

Bez obzira na nedovoljnu informisanost građana o mnogim problemima javnih po-litika, ali uz činjenicu da je konstatovano nezadovoljstvo stanjem životne sredine, dobijeni su zanimljivi odgovori na pitanje o najvećim problemima za životnu sredinu na lokalnom nivou (u gradu, odnosno opštini):

%

1. Zagađenje vazduha 17,5

2. Loše upravljanje otpadom, divlje deponije 24,0

3. Opasan otpad 4,6

4. Zagađeni vodotokovi 14,7

5. Nedostatak zelenih površina 6,0

6. Buka 6,4

7. Loša urbanizacija, divlja gradnja 8,6

8. Opšta nebriga 12,8

9. Neki drugi problem 3,9


UKUPNO: 100,0

Svakako, problema ima više i na nacionalnom i na lokalnom nivou, a važnije od sve-ga je da je skoro svaki ispitanik imao o tome šta da kaže. Loše upravljanje otpadom

92


i divlje deponije pominje skoro svaki četvrti građanin, zagađenje vazduha svaki peti ili šesti, zagađene vodotokove svaki sedmi, opštu nebrigu o životnoj sredini svaki osmi...

Na pitanje koja stranka posvećuje najviše pažnje problemima životne sredine preko 43 % građana Srbije nije umelo da odgovori, oko 32 % smatralo je da nijedna stranka to ne čini, 7 % nije želelo da se upušta u tu procenu, dok je svega 17 % navelo neku stranku koja to čini. Kritičnost prema politici i političarima je očigledna, i čak je više ispoljena nego u nekim drugim zemljama Zapadnog Balkana.

Skoro 80 % ispitanika smatra da nivo znanja donosilaca odluka za pitanja održivog razvoja i životne sredine treba povećati. Od toga preko 30 % kaže da „svakako tre-ba“, a 48 % da „treba“ to učiniti. Svega oko 7 % misli suprotno, 5 % se dvoumi, a desetak posto ne ume da odgovori. Iskazi su više nego rečiti, jer građani Srbije, slično kao i ostali u regionu, ocenjuju da je potrebno još mnogo znanja donosiocima odluka iz ovog domena, što je istovremeno i kritika njihovog dosadašnjeg, možda nedovoljno kompetentnog, rada.

U Rezimeu citirane studije kaže se: „Razlike u nivou informisanosti, znanja, u pona-šanju, stavovima, ocenama i predlozima građana su evidentne, ali je očigledno da postoje i saglasnosti oko stanja životne sredine i potrebe preduzimanja niza akcija.“ Možemo samo dodati da su evropske integracije deo ovog konteksta...

Da bismo bolje shvatili aspekte informisanosti naših građana o ovim pitanjima, od-nosno da bismo lakše pristupili projektovanju promocije evropskih integracija u oblasti životne sredine i održivog razvoja, korisno je navesti i širi kontekst kojim se povremeno bave i naši mediji. Jedna od tih globalnih tema su i Milenijumski ciljevi razvoja.

� Ujedinjene nacije su usvojile tzv. Milenijumske ciljeve razvoja, a na samitu u Gene-ralnoj skupštini UN septembra 2010. godine razmatralo se njihovo sprovođenje.

� Reč je o osam ciljeva na koje su se sve članice UN deklaracijom, pre tačno deset godina, obavezale da pokušaju da ostvare do 2015. godine.

� Tu su: 1. iskorenjivanje ekstremnog siromaštva i gladi, 2. postizanje univerzalnog osnovnog obrazovanja, 3. promovisanje jednakosti polova, 4. smanjenje smrtnosti kod dece, 5. poboljšanje zdravlja majki, 6. borba protiv HIV/AIDS-a i drugih bolesti, 7. obezbeđenje ekološke održivosti i 8. stvaranje globalnog partnerstva za razvoj.

� Svetska ekonomska kriza (u Srbiji šaljivo nazvana „seka”) usporila je rad na svim poljima, ali UN i sve zemlje su prihvatile da rade na ispunjenju ovih ciljeva.

� Na ovom samitu UN direktor Međunarodnog monetarnog fonda Dominik Stros-Kan je naglasio: „Sve počiva na uravnoteženom globalnom rastu. Insistiram na tome. I to je moja glavna poruka danas – bez održivog globalnog rasta, svi napori za ostvarivanje milenijumskih ciljeva razvoja biće neuspešni“.

93


Medije smo pominjali i u dosadašnjoj analizi, ali treba im posvetiti još veću pažnju jer oni su nezaobilazni posrednici u informisanju građana i formiranju stavova o svim ovim pitanjima. Međutim, velik je problem neravnomerne razvijenosti i recep-cije pojedinih medija, s jedne, i prevelike usmerenosti na zabavne sadržaje, s druge strane. O tome postoje iscrpni podaci, ali ćemo za ovu priliku navesti samo neke od njih iz više izvora.

Prema Zakonu o javnom informisanju, u Agenciji za privredne registre bilo je krajem januara 2011. godine upisano 1001 javno glasilo. Tu su najbrojnije novine (563 lista), zatim radio-programi (213 stanica), pa televizijski programi (108), internet javna gla-sila (90) i servisi novinskih agencija (20).

Od štampanih medija, 20 su dnevna izdanja, 91 nedeljna, 204 mesečna. Registracija je počela 13. oktobra 2009. godine stupanjem na snagu Pravilnika o načinu vođenja Registra javnih glasila. Zakonom je predviđena obustava rada svih glasila koja nisu upisana u Registar, kao i visoke novčane kazne.

Novi mediji

� Internet (Web) globalna Mreža (Net), sa 1,5 miliona korisnika u Srbiji, otvorio je ne-slućene mogućnosti novih (često interaktivnih) oblika komunikacije, ali i komercija-lizacije i nekih oblika politizacije, posebno od kada je moguć pristup i preko mobil-nog telefona – u pokretu, a ne samo preko računara.

� You Tube obiluje spotovima, storijama, video-klipovima svih vrsta, pa hiljade, čak milioni ljudi mogu da gledaju izjave lica koja zanimaju javnost, nekih političara, reak-cije na njih ili „gerila” odgovore, događaje, hitove, atrakcije...

� Najnovija i sve popularnija besplatna internet mreža i usluga Twitter služi za slanje i primanje kratkih personalizovanih tekstualnih poruka (do 140 karaktera), replika i ostalih sadržaja

Društvene mreže

� Facebook je nastao februara 2004. godine među studentima Harvarda (pokre-tač Mark Cukerberg), a na svoju šestogodišnjicu obuhvatao je preko 400 miliona svakodnevnih korisnika u svim delovima sveta, što ga čini fenomenom u istoriji komunikacije.

� Ovo virtuelno druženje već je postalo nezamenljivo, a u nekim slučajevima i gotovo zavisnički uslovljeno.

� Sadržaj predstavljanja, upoznavanja i razmene nemoguće je opisati, ali je jasno da obuhvata svaki detalj našeg života, da kod mnogih (posebno mladih ljudi) zamenju-je ostale oblike kontakta, pa i praćenje klasičnih medija.

� Armija frendova&fanova pojedinaca ili nekih institucija u Srbiji dostiže i po nekoliko desetina hiljada, a u okviru ove mreže nekada se vode prave kampanje u domenu kulture i druge.

Deo godišnjeg pregleda televizijskih programa i njihove gledanosti navešćemo iz izveštaja AGB Nielsen za Srbiju.

4.2.3.

Medijske pretpostavke formiranja javnog mnenja o ovim pitanjima

94


1,599,212

2,037,642

3,001,632

2,832,010

3,833,856

5,120,117

4,123,009

2,535,051

PROSEČAN DNEVNI AUDITORIJUM NAJZNAČAJNIJIH TV STANICA(u broju gledalaca, populacija 4+) – 2010. godina (januar-oktobar)

TV UKUPNO

RTS 1

PINK

B-92

RTS 2

PRVA

AVALA

HAPPY

PINK25.2%

AVALA3.0%

B-926.4%

Ostale TV staniceUkupno

19.6%PRVA10.4%

RTS 125.3%

STUDIO B1.1%

RTS 24.8%

Happy2.3%

TV Vojvodine 10.9%

ULTRA1.0%

UDEO NAJZNAČAJNIJIH TV STANICA U UKUPNOM TV AUDITORIJUMU(u %, populacija 4+) – 2010. godina YTD (januar-oktobar)

95


4.3. Mogući otpori i stereotipi

Srbija je izrazito nehomogena zemlja, koju karakterišu značajne razlike u ekonom-skim, demografskim i drugim karakteristikama. Od vrhunskih, svetskih intelektua-laca do poluobrazovanih ljudi, velik je raspon u obaveštenosti i razumevanju nekih pojava u svetu i načinu života.

Neki istraživači kažu da naši ljudi više drže do toga da imaju stav nego do toga da imaju tačne informacije. Zato se često javljaju pogrešna usmerenja i stereotipi, koje mora da uzme u obzir i komunikacija u ovom projektu...

Tokom poslednje decenije relativno je kontinuirana bila priča o tzv. evro-atlantskim integracijama, uz povremeno jačanje pa slabljenje kampanja, sve dok se nije shva-tilo da građani imaju nejednak odnos prema elementima pomenute složenice. Oni uglavnom prihvataju Evropsku uniju, ali listom su protiv Severnoatlantskog pakta, čija je prva vojna intervencija u poluvekovnoj istoriji bila usmerena baš na SR Ju-goslaviju. Građani to ne mogu zaboraviti i zato političari danas insistiraju na EU, a retko na približavanju NATO alijansi.

Podsetićemo na nekoliko činjenica iz skorije javne komunikacije u vezi sa evropskim integracijama Srbije i životom građana:

4.3.1.

Ishodišta otpora prihvatanju integracija

C opyright © 20 1 0 T he Niels en C ompany

0

5

10

15

20

PROSEČNA GLEDANOST PO INTERVALIMA(svi dani, populacija 18-49) – 2010. godina (januar-oktobar)

RTS 1 RTS 2 PINK TV B-92 PRVA AVALA

07:0

0:00

- 07

:04:

59

08:0

0:00

- 08

:04:

59

09:0

0:00

- 09

:04:

59

10:0

0:00

- 10

:04:

59

11:0

0:00

- 11

:04:

59

12:0

0:00

- 12

:04:

59

13:0

0:00

- 13

:04:

59

14:0

0:00

- 14

:04:

59

15:0

0:00

- 15

:04:

59

16:0

0:00

- 16

:04:

59

17:0

0:00

- 17

:04:

59

18:0

0:00

- 18

:04:

59

19:0

0:00

- 19

:04:

59

20:0

0:00

- 20

:04:

59

21:0

0:00

- 21

:04:

59

22:0

0:00

- 22

:04:

59

23:0

0:00

- 23

:04:

59

24:0

0:00

- 24

:04:

59

96


� Preporuke za EU: Evropska komisija je 10. novembra 2010. godine Srbiji dostavila svoj godišnji izveštaj sa preporukama koje treba ispuniti za godinu dana.

� U političkoj javnosti odmah je stvorena floskula o „Deset evropskih zapovesti”: us-postavljanje stalnog sastava Visokog saveta sudstva, postupanje po individualnim žalbama sudija, usvajanje zakona o finansiranju političkih partija i zakona o resti-tuciji, mandati poslanika, ekonomske reforme, izmene u domenu javnih nabavki, jačanje pozicija regulatornih tela, obezbeđivanje funkcionisanja nezavisnih medija, rasvetljavanje ubistava novinara.

� Plan Vlade je da Srbija do kraja 2011. godine dobije status kandidata, na čemu poseb-no insistira vladajuća koalicija – pre izbora. Za to je neophodno ispunjavanje kriteri-juma iz tri velike oblasti: politike, ekonomije i prihvatanja evropskih dostignuća.

� Neki nalazi istraživanja pokazuju neraspoloženje građana zbog mnogih pojava i in-stitucija društva, pa i sopstvene pozicije i života.

� Kredibilitet institucija pada (najmanje vojsci, policiji i crkvi – koje možemo smatrati „tvrdim“, klasičnim institucijama).

� Postoji nepoverenje u naše političare (pa tako i zagovornike integracionih procesa).

� Nevesele procene građana o tome kada ćemo živeti bolje (o tome je jedan od pot-predsednika Vlade Srbije objavio i knjigu).

� Rasprostranjenost optimizma i pesimizma u populaciji.

� U predizbornim periodima prenaglašeno je pojednostavljeno pitanje, koje bi treba-lo da dođe tek na kraju: Za koga ćete glasati?

Dakle, otpori integracijama kojima se bavi ovaj projekat su brojni, imaju različita ishodišta, nekada naizgled nepovezana sa takvim temama, i nisu uvek proizvod raz-boritog mišljenja i traženja rešenja.

U društvenom ponašanju, a posebno kod pitanja kojima se upravo bavimo, dobro je upozoriti na pojavu stereotipa ili stereotipija, koji izvorno predstavljaju skoreli, nepromenljivi, shematski i donekle uprošćen odnos prema nečemu (prof. dr Dra-gan Krstić). Oni imaju više uzroka i oblika, ali uvek predstavljaju neku vrstu raciona-lizacije ili uštede u percepciji i ponašanju pojedinca, kojom se on „brani“ i olakšava sebi život i komunikaciju. Smatra se da stereotip po psihološkoj prirodi može biti svestan ili nesvestan, može biti deo individualnog inventara ličnosti ili opstajati kao opštiji model, čak i kada je reč o tzv. dinamičkom stereotipu, koji je prilagodljiv i podložan promenama, ali stereotipan jer teži istoj strukturi ponašanja.

U Srbiji su poznati međunacionalni stereotipi, politički i drugi socijalni stereotipi, gde se na osnovu nekog primera, informacije ili opažaja određeni stav generalizuje na čitavu grupu ili klasu pojava. U nas postoje izreke koje deluju u sličnom pravcu, npr., „Ko laže taj i krade“, ili „Jednom policajac, uvek policajac“ itd. Nalazimo ih čak i u poslovicama. Protivrečnosti u kojima živimo olakšavaju pojavu stereotipa, sa te-žnjom da se neko stanje konzervira i tako smanji napetost, a postigne repetitivnost u oceni i ponašanju.

4.3.2.

Sociopsihološki stereotipi

97


Pojednostavljena predstava graniči se sa predrasudama, a one već spadaju u ne-realne, čak iracionalne socijalne percepcije, otporne na suočavanje sa naknadnim, drugačijim dokazima.

Ne ulazeći u dalje razmatranje ovih fenomena i stepena njihove kognitivne i emotiv-ne zasićenosti, treba podsetiti da je već utvrđeno da kod nekih ljudi i u nekim soci-jalnim slojevima ima dosta stereotipa, pa i predrasuda o strancima i međunarodnim organizacijama, nevladinom sektoru itd. Evropska unija spada u one odrednice gde se ove pojave lako mogu zapaziti i zato je u svakom projektu koji se njome bavi veoma važno obratiti pažnju na sadržaj i sredstva komunikacije. U ovom slučaju reč je o predstavnicima lokalne samouprave (iz različitih sociopolitičkih struktura) i srednjoškolske omladine (koja nije homogena kategorija).

To znači da sva naša objašnjenja, navođenja, promotivna zalaganja i stil komunika-cije uopšte, ne smeju da prenebregavaju ove rasprostranjene pojave, nego upravo obrnuto – treba da ih prihvataju kao polaznu osnovu i moguće prirodno rezonova-nje onih koji nisu dovoljno informisani ili nisu imali priliku da se više upuštaju u samu pojavu. U dramaturgiji svakog našeg „komunikata“ može se poći upravo od toga da neki ljudi misle „ovo ili ono“ ali da je, zapravo, reč o...

Ceo projekat je i nastao na toj tezi-antitezi: „Evropa znači da...“

Za potrebe promocije evropskih integracija u oblasti životne sredine i održivog razvo-ja, ali i eventualni kasniji socijalni monitoring i moguća istraživanja (čak komparativno i u dve faze – pre i posle određenih akcija), mogu se pripremiti posebni upitnici i dru-gi instrumenti. Nalazi koji iz toga proističu mogu se uključivati u dalju komunikaciju. Upitnik za neku ciljnu grupu može da sadrži i Skalu stavova o evropskim integracijama i njihovoj „socijalnoj poziciji”, koja bi bila razumljiva, pregledna i laka za primenu.

Reč je o petočlanoj skali Likertovog tipa (od pozitivnog i prelaznog do negativnog stava), koja pored usmerenja pokazuje i intenzitet stava. Odgovori se, zahvaljujući tome, mogu kvantifikovati i komparativno interpretirati, a njena osetljivost i diskri-minativnost su već potvrđene u nekim našim ranijim istraživanjima.

Odgovori na skali pomažu nam da bolje upoznamo psihološku prirodu socijalnih stavova. Sam stav ima nekoliko komponenti, od kojih je ovde dovoljno pomenuti dve: kognitivnu (saznajnu) i emotivnu, koja izražava odnos subjekta prema nekoj pojavi ili biću.

Iskustvo pokazuje da na bateriju provokativnih i relativno jednostavnih tvrdnji ljudi iz uzorka odgovaraju sasvim ozbiljno, nekada sa izvesnim iskustvom, a većinom an-ticipirajući situaciju u vezi sa ulaskom Srbije u EU, bez obzira na to što često nemaju dovoljno iskustvenih informacija o njoj.

Ako se, na primer, ređe označava alternativa „nemam stav”, to svedoči o angažo-vanosti ispitanika i znatnom nivou formiranosti stavova. Broj „srednjih” odgovora

4.3.3.

Skala stavova o integracijama

98


(„I slažem se i ne”) može biti manji od broja pozitivnih i negativnih, a oscilacija fre-kvencija jednih i drugih bi pokazala izdiferenciranost stavova o temi koja u javnosti, verovatno, nije podrobnije obrađivana, a umesto moguće indiferentnosti – partici-pativan stav građana.

S druge strane, poznato je već da se stavovi ne menjaju ni lako ni brzo, čak ni kada su u pitanju mladi ljudi, što stvara potrebu da se o evropskim integracijama u oblasti životne sredine i održivog razvoja više govori i piše.

Može se očekivati da bi se ova skala stavova bavila za njih novom problematikom i da će mnogi ljudi prvi put popunjavati takav upitnik.

4.4. Komunikacijska strategija

U Srbiji tradicionalno postoji izvesno nepoverenje građana prema vlastima, koje se u pojedinim periodima ispoljava na više ili manje otvoren pa i dramatičan način. Čuveni „Peti oktobar“ je to najbolje pokazao, a i danas postoji nezadovoljstvo zbog velikih, a neispunjenih očekivanja i preteranih predizbornih obećanja. Sindikati i ne-vladin sektor ukazuju na to da je izostao socijalni dijalog na kojem se insistira u svim demokratskim zemljama i na koji upućuju neki dokumenti Evropske unije. On nije tu (samo) da bi smanjio tenzije u društvu, nego da bi obezbedio dobro upravljanje resursima i odnosima.

Citiraćemo ovom prilikom direktorku vladine Kancelarije za evropske integracije koja je nedavno objašnjavala da je čak 78 % građana istaklo da bi reforme, neophod-ne za ulazak u EU, trebalo sprovoditi i da one nisu uslov za članstvo u Uniji, već i za stvaranje boljih uslova života.

„Želja građana da se sprovode reforme je naš veliki saveznik“, rekla je ona, i ocenila da je pad podrške učlanjenju u Uniju „verovatno posledica zamora retorikom, postavljanjem datuma i davanjem obećanja“.

Prema njenim rečima, među građanima Srbije raste spremnost da menjaju radne i životne navike u cilju ulaska u EU, ali građani su najmanje spremni da se dodatno školuju ili prekvalifikuju. Od juna do decembra 2010, 19 % građana promenilo je mišljenje, pa je na kraju godine njih 24 %, umesto 43 %, mislilo da uslovljavanja i ucene EU otežavaju evropske integracije Srbije.

„Nesposobnost domaćeg rukovodstva je razlog za usporavanje ka EU za 19 % građana, dok je 15 % reklo da Srbiju na evropskom putu usporavaju obimne reforme koje treba sprovesti“. Prema njenim rečima, 61 % građana veruje da će EU postaviti nove uslove Srbiji, dok 32 % navodi da to neće biti slučaj.

Građani Srbije nisu optimisti kada je reč o budućnosti same Unije, pa trećina njih veruje da će se EU zatvoriti ili čak raspasti pre nego što će se dalje širiti i jačati, dok je 20 % navelo da će EU prevazići sadašnje probleme i nastaviti proširenje, kako pokazuju rezultati najnovijeg istraživanja.

4.4.1.

Razumevanje državne vlasti i građana

99


„Građani Srbije, njih 39 %, znaju da je Srbiji uručen Upitnik na osnovu kojeg EU treba da je oceni“, rekla je Delević, ali je i dodala da 36 % ispitanika misli da Srbija već pregovara o članstvu, dok je 52 % građana reklo da nije informisano o pridruživanju Srbije EU, a da čak 85 % nije informisano o fondovima EU.

„Od 15 % onih koji su informisani o fondovima, samo dva odsto zna da Srbija dobija oko 200–300 miliona godišnje iz EU fondova”, navela je Delević i pod-setila da je EU za deset godina u Srbiju uložila oko dve milijarde evra. Ona je napomenula i da je među mladima mnogo veća podrška učlanjenju u EU i da bi 71 % njih glasalo za učlanjenje Srbije u Uniju.

Neke ranije studije (npr., CeSID) pokazuju da je najmanje poverenja upravo u lokal-ne vlasti, koje su jedna od ciljnih grupa ovog projekta. Nedavno istraživanje u Pan-čevu Centra modernih veština daje zanimljiv pregled stavova građana o sopstvenoj (relativno solidnoj) informisanosti o radu gradskih vlasti i akcija koje one preduzi-maju u domenu zaštite životne sredine, što je veliki problem ovog industrijskog mesta. Projekti poboljšanja komunikacije i uzajamnog razumevanja trebalo bi da poboljšaju situaciju i preduprede eventualne krizne trenutke (krizni menadžment i PR). Zadatak je i da se povećava kredibilitet lokalne samouprave, što se, između ostalog, postiže i sve neophodnijim javno-privatnim partnerstvom.

Zaštita životne sredine i održivi razvoj su izvanredan poligon i za takve akcije, koje će dobijati na značaju sa približavanjem evropskih integracija.

Projekat PALGO centra „Evropa znači da...“ može da doprinese boljem razumeva-nju već i kroz promociju odgovarajućeg diskursa, na kojem se tokom nekoliko godi-na nije radilo koliko treba. Jednostavnije rečeno, pitanje je kojim jezikom govorimo, koje probleme obrađujemo, kako predočavamo prednosti integracija...

Kod većine važnih pitanja u društvu polazi se od stava da je reč o zajedničkim inte-resima, odnosno od shvatanja javnog interesa kao jedinstvenog za građane, insti-tucije i organizacije, o čemu treba da brine i država. Ne postoje istraživanja koja po-kazuju gde se u rasponu od opšteg, preko posebnog, do pojedinačnog lociraju kod nas problemi zaštite životne sredine i održivog razvoja. Smatra se da bi oni trebalo da se nađu duž celog ovog „kontinuuma“, ali to ne mora biti slučaj.

U toj meri i komunikacija u našem projektu polazi od teze da mora postojati komple-mentarnost zajedničkih i pojedinačnih interesa, i da promocija evropskih integracija treba da se oslanja na taj složaj. Ukoliko njega nema, javna politika će imati pro-menljiv uspeh ili će on biti doveden u pitanje u svakoj deliberalnoj ili kriznoj situaciji.

Indikativno je koliko Evropska unija upravo tome posvećuje pažnju, pa je tako već i u čuvenom, najnovijem dokumentu – Upitniku Evropske komisije upućenom RS radi pripreme Mišljenja o zahtevu Srbije za članstvo u EU izdvojeno posebno po-glavlje, čije uvodno objašnjenje glasi (str. 332–344):

4.4.2.

Komplementarnost zajedničkih i pojedinačnih interesa

100

„POGLAVLjE 27: Životna sredina

Cilj politike životne sredine EU je da promoviše održivi razvoj i očuva životnu sredinu za sadašnje i buduće generacije. Zasniva se na preventivnim aktiv-nostima, principu „zagađivač plaća”, uklanjanju ekološke štete na samom izvoru, zajedničkoj odgovornosti i integraciji zaštite životne sredine u druge politike EU. Pravne tekovine EU sadrže preko 200 ključnih pravnih akata koji pokrivaju kako horizontalno, tako i sektorsko zakonodavstvo (kvalitet vaz-duha, upravljanje otpadom, kvalitet vode, zaštita prirode, kontrola industrij-skog zagađenja i upravljanje rizikom, hemikalije, klimatske promene, zaštita od buke i civilna zaštita). Usklađivanje sa pravnim tekovinama EU zahteva znatne investicije. Jaka i dobro opremljena administracija na nacionalnom i lokalnom nivou je imperativ za primenu i sprovođenje pravnih tekovina EU”.

U odeljku II „Sektorske politike u oblasti životne sredine“ koncentrisana su upravo pitanja o statusu javnosti o kojoj govorimo:

Pitanje 24. „Kakve su odredbe vezane za učešće javnosti (informisanje i kon-sultovanje) u postupku donošenja odluka u vezi sa životnom sredinom? Da li postoje uslovi za učešće javnosti pre donošenja administrativnih odluka kojima se dozvoljavaju aktivnosti koje će verovatno imati značajan uticaj na životnu sredinu? Da li postoje uslovi za učešće javnosti u pogledu planova i programa i/ili politika i/ili propisa koji se odnose na životnu sredinu? Koji su državni organi (ministarstva, agencije, itd.) i na kojem nivou (nacionalnom, regionalnom, lokalnom) nadležni za izdavanje saglasnosti za realizaciju pro-jekta? Da li nadležni organi za oblast životne sredine učestvuju u procedura-ma izdavanja saglasnosti o realizaciji projekta i kako? Postoje li postupci pre-ispitivanja koji omogućavaju članovima javnosti i/ili zainteresovane javnosti da dovedu u pitanje suštinsku i proceduralnu zakonitost odluka, postupaka i propusta u vezi sa donošenjem odluka u oblasti životne sredine u kojima je dozvoljeno učešće javnosti? Postoji li definicija za „javnost“ ili „zaintereso-vanu javnost“ koja se koristi u ovom kontekstu? Koji se određeni vremenski rokovi primenjuju u slučajevima kada se konsultuje javnost u proceduri do-nošenja odluke u oblasti životne sredine?”

Dakle, nije reč o tome kako reaguje javnost nego koliko je ona uključena u dono-šenje odluka o životnoj sredini i kako se garantuje njena uloga. Svakako, trebalo bi pogledati odgovore Vlade Srbije na ova pitanja (pripremljene i pre roka za slanje odgovora EU 1. februara 2011. godine) da bi se oni kao meritorni mogli poštovati i u našem projektu komunikacije.

U ovoj analizi već smo naveli niz aspekata i činjenica da bismo što bolje usredsredili komunikaciju, kako je postulira sam projekat. Korisno je, stoga, ukazati na kulturni kontekst u koji se on situira. Oslonac nalazimo u najnovijoj antropološkoj i kulturo-loškoj studiji Zagorke Golubović i Isidore Jarić „Kulturni preobražaj Srbije – Vredno-sna usmerenja građana u promenama posle 2000. godine“, koja je objavljena pre nekoliko meseci. Tu su utvrđena tri markantna koda, posebno kada je reč o kulturi

4.4.3.

Struktura komunikacije za određenu ciljnu grupu

101


svakodnevnog života: 1. „Osvešćen život“ (najmanja grupa), 2. „Konzumenti kul-ture“ i 3. „Goli život“. Već iz njihovih naziva nazire se nepovoljna konstelacija za svaku ozbiljniju komunikaciju, ali kada je reč o temama koje se tiču našeg projekta, situacija se može sagledati šire.

Autorke konstatuju: „Za masovnu populaciju sužavanje pojma kulture na materijalnu, pre svega, i delimično tehnološku dimenziju, proizvodi kontra-produktivna dejstva, budući da se sve više deluje u funkciji destrukcije, kako u pogledu naglašenih nagonskih poriva (pojačana sebičnost, agresivnost, kriminalizacija), tako i u smislu beznađa i neverice u ’održivi razvoj’ moder-nog društva... Istraživanja u Srbiji pokazuju da većina populacije misli da se može živeti bez kulture... a oni koji jedva preživljavaju svrstavaju i kulturu u ’paket roba’, kojeg se mogu i lišiti u korist najnužnijih materijalnih sredstava za život shvaćen kao biološki opstanak, te se u nedostatku novca najlakše lišavaju ’kulture’... Ispoljeno je kao osećanje bespomoćnosti građana... što stvara kod njih dojam o ’nerešivosti postojećih problema’ i odvraća ih od razmišljanja o potrebi uključivanja u akcije i inicijative za traženje rešenja... Umesto toga... preovlađuje zaborav i şkrivanje slobode’...“ One citiraju R. Patmana kada kaže da je televizijska zabava kao „brza hrana“ i „najjeftinije i najmanje zahtevno bekstvo od dosade“, pa je kao takva predstavljena pro-gramima koji su „povezani s građanskim neangažovanjem“...

Kako kod nas preovlađuju populizam, dominantni duh „vrednosne neutralnosti“ u mnogim domenima, komunikacija o kojoj govorimo u Projektu mora računati na relativno nepovoljno okruženje, zbog čega treba zagovarati kritičnost i podizanje nivoa građanske angažovanosti, a uz to i podršku integracijama u oblasti životne sredine i održivog razvoja.

Ipak, treba dodati da je komunikacija u lokalnoj samoupravi olakšana potrebom da se ona angažuje na tom planu, poboljšavajući situaciju u svojoj sredini i kvalitet života svih građana, dok je u kategoriji srednjoškolaca podstaknuta njihovom pri-rodnom radoznalošću, traganjem za drugačijim prilazima, ali i svešću da su oni ta generacija koja će se suočavati sa posledicama aktivnosti (činjenja ili nečinjenja) kojima pristupamo...

Izuzetno je značajan sadržaj komunikacije, koji u ovom slučaju mora biti u skladu sa politikom i standardima EU (izloženim u prethodnim poglavljima), jer lokalna sa-mouprava ima veliku odgovornost, a malo raspoloživih sredstava, a načelo je da se rizici po životnu sredinu otklanjaju na mestu nastanka. Stalna su pitanja koliko su ljudi u pojedinim mestima upoznati sa nizom činjenica i obaveza, da li su čuli, na primer, za Arhusku konvenciju i zakonsku obavezu aktivnog uključivanja javnosti, za Katastar zagađivača u Srbiji i rad Agencije za zaštitu životne sredine, da li znaju za obaveznu primenu međunarodnih ugovora koje smo prihvatili, a koji postaju deo pravnog poretka Republike Srbije i koji se, shodno članu 16. Ustava, neposredno primenjuju... O svemu tome treba ih obaveštavati, a nizom mera i pridobijati za ta-kvu javnu politiku i podizanje ekološke svesti.

102


4.5. Oblici i sredstva komunikacije

Procesu integracija treba pristupiti i marketinški, jer on mora da ima obeležja ta-kvog koncepta, uključujući i projekciju efekata. Stoga ćemo u nekoliko teza podse-titi šta to znači.

� Marketing je društveni proces kojim, putem stvaranja i razmene proizvoda i vred-nosti s drugima, pojedinci i grupe dobijaju ono što im je potrebno ili ono što žele (Filip Kotler).

� Marketing se odnosi na sveukupno poslovanje posmatrano kroz prizmu njegovog krajnjeg rezultata (sa stanovišta kupca, odnosno birača).

� Prodajni pristup se usmerava na Proizvod. Marketing pristup se usmerava na Kupca. U osnovi su pitanja: Šta Vam nudim? Šta Vam treba? Odgovor na kritike: Marketing ne stvara potrebe i želje, ali nastoji da utiče na potražnju.

� Proizvod: Sve ono što se može nekome ponuditi da zadovolji potrebu ili želju; Po-stoji razlika između fizičkog, industrijskog i Marketing proizvoda.

� Apel: Usmerenje na potrebe kupca, građanina, birača; Ne trebaju nam predmeti nego efekti; Marketing „prodaje”: Nadu, Radost, Prestiž, Želju za zdravljem, Lepo-tom, Socijalnim uspehom...

� Robna marka: Koncept robne marke je dominantno savremeno marketinško opre-deljenje; „Proizvođači prave proizvode, ljudi kupuju robne marke” (Bill Bernbah); Metafora: „Brend je ličnost...”. Dobra ideja, takođe, ima svojstva robne marke.

U tom smislu Evropska unija je dobar brend koji donosi benefit (dobitak), što treba „iskomunicirati“...

Projekat „Evropa znači da...“ posmatramo u svetlu tzv. integrisanih komunikacija, gde su uključeni i (socijalni) marketing i odnosi sa javnošću, koji su u ovom slučaju nešto širi od uobičajenih u projektima ograničenog trajanja:

� Međusobno razumevanje: „Public Relations aktivnosti predstavljaju smišljeno, pla-nirano i stalno nastojanje da se uspostavi i održava međusobno razumevanje izme-đu organizacije i njenog okruženja” (Britanski institut za PR).

� „PR je stvaranje imidža kompanije kao dobrog ’korporativnog građanina’ i istupa-nje protiv glasina i priča koje se povremeno javljaju” (Filip Kotler).

� Dobar glas i marka: „Odnosi sa javnošću brinu se o imenu i dobrom glasu, marke-ting štiti proizvod i marku”. Londonska škola za odnose sa javnošću (LSPR) naglaša-va da je najvažnije – Da drugi misle dobro...

� U oglašavanju proizvod „kaže“: Ja sam najbolji! Cilj PR-a je da drugi to o vama govore...

� Filozofija PR ukazuje da ćemo postavljene ciljeve lakše ostvariti uz podršku i razu-mevanje javnosti, nego kada je ona indiferentna ili suprotstavljena.

� Krizni PR i krizni menadžment se zasnivaju na planiranju i predviđanju, na dobrim pripremama i simulaciji, na konceptu da se krizom može „upravljati”. U slučaju

4.5.1.

Marketing i benefit za građane i potrošače

4.5.2.

Odnosi sa javnošću i razvoj komunikata

103


našeg projekta takva razmatranja su veoma korisna za slučajeve nekih ekscesa, za-stoja, promena, političkih opstrukcija itd.

Pod komunikatima ovde treba podrazumevati šire određenje onoga što se proizve-de za komunikaciju ili interakciju o životnoj sredini, održivom razvoju i integracijama.

To su, pre svega, brošure i prezentacije, a zatim i sva ostala „sredstva“ – od poziv-nih plakata i letaka, do eventualnih banera i bilborda, a naročito ono što obuhvata savremena elektronska komunikacija – internet, blog, društvene mreže.

Kao podsticaj u tom pravcu mogu poslužiti alternative uz neka pitanja korišćena u pojedinim istraživanjima ovih fenomena u Srbiji:

� Zašto biste glasali protiv učlanjenja naše zemlje u EU – Ništa dobro ne donose / Više štete nego koristi; Živećemo lošije / Ekonomska propast / Zaduživanje; Ucene, pritisci, uslovljavanja; Ne verujem im / Ne želim u EU, ne volim EU; Loša iskustva drugih zemalja / EU nema budućnost; Postali bismo kolonija / Gubljenje suvereniteta, nezavisnosti; Gubljenje identiteta; Neprijatelji Srbije / Bombardovali su nas; Nerealno, nismo spre-mni za ulazak u EU; Zbog uslovljavanja Kosovom, Hagom...

� Da li reforme... treba sprovoditi – Te reforme bi trebalo sprovoditi i da nisu uslov za ulazak u EU, radi stvaranja bolje Srbije zbog nas samih; Reforme koje su neophodne za ulazak u EU treba sprovoditi prvenstveno zato što je to ispunjavanje uslova za ulazak u EU; Takve reforme uopšte ne treba sprovoditi...

� Koje od sledećih reformi su najznačajnije – Borba protiv korupcije; Bolja zaštita ljud-skih prava; Reforma zdravstvenog sistema; Reforma poljoprivrede; Reforma pravosu-đa; Reforma obrazovnog sistema; Zaštita potrošača; Zaštita životne sredine; Vlasniš-tvo poslanika nad mandatima; Nijedna nije značajna...

� Da li se Vi lično osećate Evropljaninom/kom – Ne; I da i ne; Da.

� Šta po Vašem mišljenju znači biti građanin Evropske unije – Pravo na rad u bilo kojoj zemlji u okviru EU; Pravo stalnog boravka u bilo kojoj zemlji EU; Mogućnost studira-nja u bilo kojoj evropskoj zemlji; Mogućnost korišćenja zdravstvene zaštite i socijalne pomoći bilo gde u EU; Pravo glasa na lokalnim izborima u zemlji članici u kojoj živite, nezavisno od nacionalne pripadnosti; Pravo glasa na izborima za Evropski parlament u zemlji članici u kojoj živite, nezavisno od nacionalne pripadnosti; Pravo glasa na op-štim izborima u zemlji članici u kojoj živite, a koja nije vaša zemlja rođenja...

� Koje će oblasti društva imati najviše koristi (ili će najviše izgubiti) ulaskom naše ze-mlje u EU – Krupni biznis; Državna administracija; Školstvo; Mali i srednji biznis; Indu-strija; Zdravstvo; Poljoprivreda; Sudstvo; Socijalna zaštita; Nijedna oblast... itd.

U slučajevima kada da se neka oblast (sa listingom pitanja i problema) uključi u komunikate, trebalo bi pripremiti odgovore na njih – zbog prezentacije i radionica, odnosno realne interakcije sa ciljnim grupama. Nalazi poslednjih istraživanja biće tu od velike koristi, ali je neophodan i ekspertski pristup članova stručnog tima!

CIP - Каталогизација у публикацијиНародна библиотека Србије, Београд

349.6(4-672EU)351.77(4-672EU)502.14(4-672EU)

IZAZOVI evropskih integracija u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja lokalnih zajednica / [autori Vladimir Ateljević ... [et al.] ; urednici Dušan Damjanović, Nikola Mikašinović]. - Beograd : PALGO centar, 2011 (Beograd : Standard2). - 103 str. : ilustr. ; 26 cm

Tiraž 500. - Str. 5: Predgovor / Dušan Damjanović. - Napomene i bibliografske reference uz tekst.

ISBN 978-86-84865-08-51. Атељевић, Владимир [аутор]a) Европска унија - Еколошка политика b) Животна средина - Заштита - Европска унијаCOBISS.SR-ID 184295692

Documents

Izazovi evropskih integracija u oblastima zaštite životne sredine i održivog razvoja lokalnih zajednica