ACADEMIA DE STUDII ECONOMICE FACULTATEA DE MANAGEMENT ADMINISTRAIE PUBLIC

Descentralizare, deconcetrare si administraia public local din Romnia.Analiz critic

Coordonator tiinific: Conf. univ. dr. ION CORBEANU

Absolvent:

BUCURETI 2010

Introducere4

Capitolul I. Organizarea Administraiei publice...51.1 Noiunea de organizare..5 1.2 Admnistraia public central...6 1.3 Administraia public local.8 1.4 Relaiile dintre administraia public central i administraia public local.11 1.5 Tipuri de modele ale relatiei dintre administratia central si cea local...12 1.5.1 Marea Britanie: modelul de agenie..14 1.5.2 S.U.A. - Modelul de interaciune...15 1.5.3 rile scandinave - Modelul autonomiei relative...18

Capitolul

II.

Autonomia

local.Principiul

fundamental

de

organizare

al

administraiei publice din Romnia--....212.1 Conceptul de autonomie local...21 2.2 Principiul autonomiei locale...22 2.3 Limitele autonomiei locale.25

Capitolul III. Autonomia local i reglementare ei n Constituiile unor ri ale Uniunii Europene.28

2

Capitolul IV. Principiul descentralizrii serviciilor publice c element definitoriu al autonomiei locale..324.1 Centralizarea, deconcentrarea si descentralizarea ca modaliti de infptuire a administraiei publice locale...32 4.2 Principiul descentralizri serviciilor publice......35 4.3 Principiul deconcentrrii administrative.38 4.4 Principiul deconcentrrii administrative conform Constituiei din 1991, revizuit39 4.5 Raportul dintre conceptul de autonomie local si cel al descentralizrii pe servicii41

Concluzii...43 Bibliografie...44

3

Introducere

n cartea sa Teoria administraiei" G. Timsit afirm c imaginile administraiei viitorului pe care le propun noile modele de administraie sunt imaginile unei administraii ideale Pornind de la obiectivele care ar prea eseniale, aceste imagini sunt schia structurilor administrative care par s fie cele mai satisfctoare: aadar, schie pentru o. administraie care, n viitor, ar putea succeda aceleia care funcioneaz astzi i care ar trebui s rezolve problemele cu care se confrunt astzi: problema schimbrii unui sistem paralizat de blocaje instituionale i culturale; problema stpnirii unei birocraii sufocante i omnipotente etc. Max Webber a fost fondatorul administraiei modern care s-a dezvotat mai nti n Europa Occidental.Dezvoltarea funcionarilor de carier i a structurii administraiei a fost posibil datorita existenei unei autoriti central suficient de puternic.Monarhii aveau nevoie de aceti funcionari pentru a-i administra domeniul, iar prin intermediul autoritii nlocuiesc astfel puterea nobililor locali.Astfel de evolutii au avut loc cu precdere in monarhiile absolutiste din Europa Occidental, monarhii ce erau caracterizate de dezvoltare continua care pana la urm a nsemnat o acumulare de putere la nivel central. S-a spus c administraia cuprinde intreaga activitate a statului care nu este nici legislaie, nici justiie1.Aceast definiie arat importana fundamental pe care o are administraia pentru sociatatea uman organizat statal.Administraia este cea mai important activitate a statului, ea fiind omniprezent n cadrul societii i a vieii oamenilor.Scopul administraiei publice este servirea interesului general, public.Interesul public, general reprezint acele cerine eseniale, comune ale colectivitilor umane, pe care Statul le recunoate, le reglementeaz prin lege i le repartizeaz spre executare unor servicii publice existente sau pe care le creeaz.Astfel au aprut mai multe forme de organizare care s duc la un grad ct mai nalt de satisfacere a cetenilor, precum autonomia local, descentralizarea, deconcetrarea.n continuare voi incerca s prezint i s analizez dac aceste forme de organizare sunt oportune pentru administraia public din Romania.

1

Otto Mayer,Le droit administrative allemagne, Paris,1903, vol 1, pag 9,citat de Paul Negulescu in Tratatul de drept administrativ, vol I principia genereale, Editura Marvan, 1934, pag 39

4

Capitolul I Organizarea administraiei publice1.1 Noiunea de organizare

Termenul a organiza provine din limba francez (organizer) si nseamn a intreprinde metodic msurile necesare pentru a asigura o desfaurare ct mai eficienta a unei aciuni. Originea acestui termen se afl n limba latina, n cuvntul organum, care desemneaz o unitate morfologic din corpul unei fiine vii, ceea ce indeplinete una sau mai multe funciuni. Administraia publica, ca subsistem al sistemului social global, pentru a servi societatea, trebuie bine organizat i condus n mod corespunzator. Ideea de organizare este prezent la orice nivel al vieii sociale. Organizarea este condiia hotrtoare. Din punct de vedere administrativ, organizarea teritoriului statului intereseaz n aceeai msur, att puterea de stat, ct si colectivitile locale, avnd o deosebit semnificaie politic si social. n principal, prin structurile sale administrativ-teritoriale, statul urmarete s-i creeze condiiile pentru a conduce i guverna mai uor societatea. Organizarea administraiei de stat, ca fenomen, apare firete o data cu statul. Teoriile tiinifice ns despre aceasta organizare se contureaza mult mai trziu, odata cu apariia tiinei administraiei i a tiinei dreptului administrativ, deci prin secolul al XIX-lea. Evoluia organizrii administrative este legat de evoluia organizrii armate, insi ideea de ierarhie vine de la ideea subordoarii specifice fenomenului militar. Este de asemenea, de necontestat faptul c geografia a avut rolul ei, fiind inclui mai muli factori. Mai ntai vorbim de factori obiectivi de ordin economic, politic, cultural, religios, lingvistic, iar apoi de o serie de factori subiectivi, cum ar fi patimile conductorilor, bolile conductorilor, intrigile metreselor sau concubinelor oficiale, capriciile si interesele curtenilor si ale minitrilor. Organizarea de stat reprezinta modul de constituire a puterii publice, respectiv modalitatile existentei si infptuirii acesteia. Studiul organizrii de stat i a sistemului de autoritti presupune: - cercetarea modului de organizare sau constituire a componentelor ce alctuiesc organele publice - cercetarea modului de funcionare a raporturilor n care se afl autoritaile de stat ntre ele - analiza sarcinilor, atribuiilor si compeentelor organelor in cauz

5

Teoria organizrii administraei publice categorie de autoriti ce reprezint o instituie juridic de baz a dreptului administrativ , reprezinta o totalitate de cunotine teoretice cu aplicabilitate practic privind sistemul autoritilor administraiei publice i structura acesteia, sub aspectul constituirii, organizrii, funcionrii i a atribuiilor elementelor sale componente.

1.2 Administraia public central 2

Administraia public central este formata din Presedinte, Guvern si alte autoriti autonome cum ar fi:Curtea Costituional, Cosiliul Suprem de Aparare a arii, Curte de conturi, Avocatul Poporului, Consiliul Legislativ, Serviciul Romn de informaii etc. n doctrina se vorbete de mai multe ori, cu referin la administraia public despre aa-numita putere executiva care, n sistemul juridic i statal romn este bicefala fiind format din Preedintele Romniei i din Guvern.Celelalte autoriti i instituii publice administrative sunt considerate ca alctuind Administraia public, nefcnd parte din puterea executive.Se are n vedere faptul c structur tehnico-juridic a Constituiei consacra n capitole diferite Guvernul i Administraia public.Textul constituional pune pe aceeai poziie att Guvernul ct i celelalte organe ale administraiei publice n ceea ce privete controlul parlamentar asupra activitii lor.De asemenea se pierde din vedere, c nsui Guvernul este alctuit din minitrii care sunt conductorii unor organe ale administraiei publice centrale de specialitate, ceea ce ar fi un paradox deoarece minitrii conduc aceste organe i n acelai timp ei constituie, se reunesc ntr-un alt tip de organ public, Guvernul. Potrivit Costitutiei Romniei, art 117 alin 3 , prin lege organic se pot nfiina autoriti administrative autonome.Fiind autoriti administrative autonome se pune problema raportului dintre acestea i Guvern, innd seama de textul art 102 alin 1 ultima tez din Constituie potrivit creia Guvernul exercita conducerea general a administraiei publice, aspect deosebit de important, ntruct s-ar putea ajunge la situaia ca Guvernul s nu poat s-i ndeplineasc acea misiune trasat prin lege fundamental.De aceea, se susine c autoritile autonome instrituite de Constituie se supun Guvernului numai n msura n care acesta emite ordonane i hotrri normative, sub incidena crora cad i aceti subieci de drept .n privina celorlalte autoriti autonome ale administraiei publice, s-a emis prerea c Guvernul are competene sporite asupra acestora, ele exercitnd atribuii legale, n complementaritate cu Guvernul, dar nu se pot substitui2

Dr. Ion Corbeanu Drept administrative, Editura Lumina Lex, anul 2010, p291

6

acestuia, i nu pot decide fr a ine seam de ce s-a hotrt la acest nivel.Ca atare, aceste autoriti autonome trebuie s acioneze i n cadrul limitelor stabilite de Guvern pentru realizarea intereselor publice, prin ordonane i hotarari. Administraia 3 nu poate fi ca o entitate universal i permanent, marea varietate a efectivelor sale nu pot fi explicate doar prin importana economic sau demografic a statelor: este necesar luarea n considerare a structurilor, moravurilor, practicile politice fiecrei naiuni.Contrat oricrei reguli constituionale care presupune o putere definitive, administraia constituie o for printre altele.Organizarea administrativ constituie o manifestare particular a specificitii i identitii unui stat. Ea reprezint, cel mai adesea, produsul unei lungi evoluii istorice, marcate de particularitile naionale, ce par s fie, n mod special, predestinate s reziste influenelor europene.Problema tradiional pe care o ridic orice organizar administrativ este aceea de a ti dac sarcinile de ndeplinit vor fi ncredinate unei singure administraii de stat sau dac acestea vor fi distribuite ntre mai multe organisme, dispunnd fiecare de autoriti proprii, pentru diferite poriuni din teritoriu. La nivelul statului, vom distinge:organisme administrative centrale reprezentate de structuri guvernamentale i structuri ministeriale, organisme administrative central specializate i organisme administrative periferice.Dac examinm organizarea i funcionarea Guvernelor rilor din Uniunea Europena, dup criteriul reglementrii constituionale, distingem, potrivit unui autor romn care realizeaz o analiz comparativ, mai multe categorii de ri, i anume: ri n care Constituia reglementeaz pe larg aceste aspect, precum Germania, Grecia, Irlanda, Italia i Olanda; ri n care Constituia reglementeaz la modul general organizarea i funcionarea Guvernului, lsnd pe seama legii reglementarea mai detaliat, precum Belgia, Frana, Luxemburg i Spania; o ara n care funcionarea i organizarea Guvernului nu are o reglementare constituionale, i anume Danemrca i o alt ara caracterizat printr-o situaie special, deoarece nu are o Constituie scris, i anume Marea Britanie.Ca regul, se arat n cel mai complex tratat de drept administrativ din doctrina romneasc contemporan, constituiile occidentale actuale nu conin reglementri ample cu privirea la organizarea i funcionarea administraiei ministeriale, fiind una din materiile cel mai adesea supus schimbrilor.Legiuitorii constituani se rezum doar la unele dispoziii cu valoare de principiu n ceea ce privete organizarea, dar mai ales n ceea ce privete funcionarea, strns legat de clarificarea statutului constituional al minitrilor. Prin termenul de administratie ministeriala, n doctrina administrativ, se desemneaz organele centrale de specialitate subordonate direct Guvernului, indiferent dac au sau3

Dana Aporstol Tofan- Institutii administrative europene, Editura C. H. Beck, Bucuresti, 2006

7

nu denumirea de ministere, iar titularul lor face parte, de drept, n baza Constituiei, din Guvern, dar exist n fiecare ara i organe denumite comitet, consiliu, agenie, al cror lider nu face parte din Guvern.Sfera administraiei centrale de specialitate cuprinde, n fiecare sistem naional de organizare a administraiei de stat, i anume autoriti care nu sunt subordonate fa de Guvern, formnd sfera agentiilor autonome.n cadrul numeroaselor micri de modernizare a funciei publice i a guvernrii existente la ora actual n lume, o problem care se ridica adesea privete structurile optime ale serviciilor guvernamentale i ministeriale, ca i cum s-ar putea vorbi, undeva n lume, de un model ideal sau ca i cum aceast problem ar putea fi analizat separat n raport cu atribuiile autoritilor administraiei publice centrale. Modificarea relativ frecvent a numrului i titulaturii ministerelor se ntlnete nu doar n Romnia, ci i n ri precum Belgia,Danemarca i Frana.Problem care se ridica este dac aceste modificri reprezint o adaptare la dinamica realitii, n vederea sporirii eficienei serviciilor publice, avnd ca finalitate mbuntirea activitii executive sau,mai degrab, ar fi vorba adeseori de rezultatul unor erori sau unor aciuni partizane.Un rspuns categoric, se susine n doctrin, ar fi greu de dat, indiferent de statul la care ne-am raporta.termenul de cabinet n sistemul politico-administrativ, are n vedere, n majoritatea rilor Uniunii Europene, Guvernul n sensul su restrains de membrii ai consiliului de minitrii.Totodat, articulaia ntre ministru i serviciile sale difer mult de la un stat la altul.1.3 Administraia public local

Doctrina administrativ avnd n vedere i perioada interbelic, reliefeaz trei principii fundamentale i anume: principiile centralizrii, deconcentrrii i descentralizrii. n doctrina romneasc actual, n mod tradiional, se analizeaz principiul deconcentrrii ca formul intermediar a descentralizrii, prin raportare la cel al centralizrii.4 Descentralizarea, sub aspectul naturii sau esenei ei, a fost prezentat, ca un mod de organizare a statului i a administraiei, ns sub aspect juridic, noiunea de descentralizare a fost conturat n principal de doctrin, legislaiei i jurisprudenei revenindu-le un rol secundar. Iniial, centralizarea i descentralizarea nu au fost noiuni juridice, ele exprimau tendinele politicii administrative, legate de istorie, de regimul constituional, de cerinele practice. Ca orice tendine, ele comport grade i modaliti. 54 5

Dana Apostol Tofan Instituii administrative europene", Ed.Beck, Bucureti, 2006, p 63 Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010, p 311

8

Aceste principii caut s mbine cele dou tendine care i fac simit prezena n administraia unei ri: tendina la unitate i tendina la diversitate, n guvernarea oricrei ri se manifest cele dou tendine t anume: - a centralizrii, adic tendina ia unitate i caracterizat prin dependena organelor locale de cele centrale ce stabilesc deciziile aplicabile n teritoriu i care presupune o strict subordonare. Cu alte cuvinte, centralizarea concentreaz ansamblul sarcinilor administrative din teritoriul naional la nivelul statului, sarcini a cror ndeplinire i-o asum printr-o administraie ierarhizat i unificat. Centralizarea administrativ, fiind privit ca raportul natural al puterii centrale cu cea local, opusul ei este lipsa de raport, ceea ce nu ar fi posibil, pentru c n realitate exist ntotdeauna raport, o legtur ntre interesul general i cel special. - a descentralizrii, respectiv tendina la diversitate (descentralizatoare) care nu reprezint opusul centralizrii, ci micorarea ei, diminuarea concentrrii puterilor, ea sporind pe msur ce scade centralizarea. Problema ce preocup orice naiune este cea a gradului de descentralizare necesar, ce variaz dup ntinderea teritoriului, mrimea populaiei, condiiile economice i politice existente, tradiii etc. Principiul centralizrii definete dependena organelor locale de cele ale administraiei centrale. Aadar, organele centrale emit deciziile care sunt obligatorii pentru autoritile teritoriale. Principiul deconcentrrii const n recunoaterea unei anumite puteri de decizie agenilor statului, repartizai pe ntregul teritoriu al rii.n realitate, este forma diminuat a centralizrii, ntruct agenii sunt subordonai ierarhic autoritilor centrale, ei acionnd n numele statului, deciziile sunt imputate acestuia.6 Principiul descentralizrii presupune desemnarea unor persoane publice locale de ctre comunitile teritoriale, acestea avnd atribuii proprii i intervenind direct n gestionarea i administrarea problemelor i intereselor colectivitii locale, implicnd autonomia local.7

6 7

Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010, p312 Virginia Vedina , "Drept administrativ", Ed.Universul Juridic, ediia 2, Bucureti, 2006

9

Descentralizarea definete autonomia local de fapt, care se manifest sub dou forme: descentralizarea teritorial i descentralizarea tehnic. Descentralizarea teritorial desemneaz existena unor interese comune ale celor care alctuiesc unitatea administrativ-teritorial i care se deruleaz n diverse domenii de activitate, aceste interese locale fiind distincte de problemele naionale. Descentralizarea teritorial nseamn autoriti locale alese care au o competen material general n rezolvarea problemelor locale, acestea acionnd n limita dat de Constituie i legi. Descentralizarea tehnic definete existena unor persoane morale de drept public, care desfoar anumite servicii publice, altele dect serviciile specifice autoritilor statele. Doctrina numete aceste persoane morale "stabilimente publice locale". Dac descentralizarea teritorial este determinat de necesitatea repartizrii afacerilor administrative pentru rezolvarea diversitii sociale n teritoriul statului, descentralizarea tehnic rspunde exigenelor unei departajri a funciilor ntre diversele domenii ale administraiei. Indiferent de form, toi autorii dreptului public consider descentralizarea ca problem de natur administrativ. Aceasta nseamn c orict de larg ar fi autonomia local, autoritile locale alese ori. dup caz, stabilimentele publice locale, trebuie s desfoare activitile lor n cadrul constituional al statului unitar sau federal.8 Cu alte cuvinte, limitarea prin Constituie i legi a activitii autoritilor locale, este determinat de necesitatea respectrii celorlalte principii fundamentale ce definesc fiecare stat (suveranitatea i independena, unitatea i indivizibilitatea). Astfel, ar exista pericolul ca larga autonomie local s conduc spre structuri statele independente, alunecnd spre federalism ceea ce nu este admis ntr-un stat unitar.9 De aceea, n statele unitare, descentralizarea trebuie s admit i un control de tutel din partea autoritilor centrale ale administraiei publice.

1.4 Relatile dintre administraia public central i administraia public local

Dispoziiile Constituiei Romniei disting ntre administraia public central de specialitate i administraia public local, n cele dou seciuni ce compun Capitolul V, intitulat8 9

ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010,p 312 loan Alexandru, Drept administrativ comparat", ed. a ll-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003, p 80

10

Administratia publica.n cadrul administraiei publice central de specilitate sunt incluse din punct de vedere structural: ministerele, alte organe de specialitate ce se pot organiza fie n subordinea Guvernului fie a ministerelor, ori ca autoriti administrative autonome. Tot n cadrul administraiei central de specialitate este reglementat i instituia Consiliului Suprem de Aprare a rii.Atunci cnd distinge ntre administraia public central de specialitate i cea local, literatura de specialitate recunoate n mod unanim c, activitatea realizat de administraia central de specialitate se ntinde pe ntreg teritoriul rii, promovndu-se interesul general.n acelai timp autoritile respective desfoar o anumit activitate de domeniu(financiar, protecia mediului, sntate, agricltura i alimentative etc.).n schimb administraia public local, cuprinde, din punct de vedere structural, urmtoarele autoriti:consiliile comunale, orenesti, municipale i primrii, consiliile judeene i prefectul. Spre deosebire de administraia central, cea local i ndeplinete atribuiile la nivel administrativ teritorial, iar interesele pe care le promoveaz aparin locuitorilor unitilor administrative teritoriale.n ceea ce privete rolul administraiei locale n sistemul organizrii administrative a Romniei, apreciem c actuala Constituie aduce cteva elemente de noutate, prin care s-a ncercat racordarea rii noastre la legislaiile democraiilor europene n sensul: - recunoaterea participrii la realizarea unor funcii ale statului i a altor persoane de drept public dect statul sau instituiile sale.Este vorba tocmai de autoritile administrative teritoriale ce apar att ca persoane de drept public ct i ca persoane de drept privat; - promovrii interesului local-element coninut i de principiul autonomiei locale- n activitatea autoritilor administraiei publice locale; - nlocuirii controlului ierarhic cu controlul jurisdictionalizat al legalitii activitii administraiei publice locale, bazat pe contenciosul obiectiv; O analiz a organizrii i funcionrii administraiei publice locale numai din punctual de vedere al textului constituional, ni se pare ns incopleta, deoarece, dispoziiile cu caracter general ale acestui act fundamental nu reflect ntreaga structur a administraiei publice organizate la nivelul administrativ-teritorial.Astfel, o asemenea abordare nu ar cuprinde organizarea i activitatea comisiei administrative judeene, cu importante atribuii n armonizarea interesului general cu cel local i nici structur i activitatea serviciilor publice organizate sub forma regiilor autonome i a societilor comerciale, atunci cnd acestea sunt de interes local.

11

Analiza organizrii i funcionrii administraiei publice n teritoriu este necesar i datorit faptului c o semenea abordare cuprinztoare nu s-a realizat de literatura de specialitate dup intrarea n vigoare a noii Constituii.De asemenea, aplicarea noilor principia de organizare i funcionare a administraiei publice locale are repercursiuni mai ales n plan relaional, viznd ansamblul relaiilor ce se stabilesc ntre autoritile locale i celelalte structuri administrative. 1.5 Tipuri de modele ale relaiei dintre administraia central si cea local Au fost identificate trei tipuri de modele ale relaiilor funcionale central/local care puse pe o axa, exprim cele dou extreme i centrul acestei axe.10 Nicio ar nu se potrivete perfect unuia din cele trei modele, dar poate fi identificat pe aceast ax mai apropiat sau mai deprtat de unul din modele.

A. Modeiui autonomiei relative (caracteristici) o independen a serviciilor publice locale n interiorul statului; o libertate de aciune ntr-un cadru bine definit; o acest cadru este definit prin legislaie; o control limitat; o veniturile autoritilor locale provin n cea mai mare parte din taxe locale; o libertatea de a urma sau nu programul de guvernare al "centrului";o o

competen politic i administrativ mare pe plan local; supraveghere limitat a autoritilor locale de ctre instituiile centrale din teritoriu; mare adaptabilitate n luarea deciziilor pentru satisfacerea optim a nevoilor

o cetenilor;

B. Modelul de agenie (caracteristici): autoritile locale sunt extensii n teritoriu ale celor centrale sau agenii ale

autoritii centrale n teritoriu; autoritile locale i activitatea lor sunt reglementate detaliat n legislaie; exist reglementri stricte i un control pe msur n ceea ce privete activitatea

autorittilor locale; taxele ce se strng pe plan local sunt nesemnificative; finanare, n mare msur, de la nivel central; competen politic mic la nivel local;10

Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi., Bucureti, 1996.p 56

12

poate s existe o competen administrativ mai mare; exist o supraveghere amnunit a autoritilor locale de ctre instituiile centrale

deplasate n teritoriu; adaptabilitate mai mic n luarea deciziilor i satisfacerea unor necesiti ale

cetenilor; costuri mai mari, eficien mai mare i echitate n furnizarea de servicii publice; se pot utiliza organizaii non-guvernamentale pentru furnizarea de servicii publice, dar

supravegheate de ageniile guvernamentale. C. Modelul de interaciune (caracteristici): nu exist o delimitare clar ntre autoritatea central i cea local, ci de la caz la caz, adic situaia este diferit de la serviciu la serviciu (cine furnizeaz i cine pltete serviciul public ); procesul de luare a deciziilor nu este dominat nici de autoritile centrale, nici de cele exist competene politice i administrative i la nivel central i la nivel local; veniturile autoritilor locale provin din taxe i impozite locale, dar i din transferuri de adunarea taxelor i impozitelor, dar i transferul sunt responsabiliti mprite ntre se nregistreaz o oarecare lips de adaptabilitate i flexibilitate n rezolvarea la nivel central; nivelul central i local; .

locale (exist o interaciune, un sistem "check and balances");

corespunztoare a problemelor colectivitii locale, datorit timpului necesar ajungerii la o nelegere comun din cauz c ori nivelul central ori cel local va trebui s accepte un compromis; necesit sisteme bine organizate din punct de vedere politic, care asigur o foarte bun se utilizeaz organizaii non-guvemamentale sau agenii guvernamentale pentru furnizarea de servicii In continuare, se va ncerca s se arate cum cele trei modele teoretice sunt puse n practic n diferite ri, ncercnd s rspundem la urmtoarele ntrebri: Care ar trebui s fie factorul determinant n stabilirea furnizrii unui serviciu public la

reprezentativitate a intereselor;

nivel central sau local - eficiena sau opiunea politic?

13

Ar trebui ca aria furnizrii serviciului public s fie n aceleai bariere geografice n care se

ntinde i competena teritorial a autoritii publice ce l furnizeaz? Servicii publice ar trebui furnizate att de organizaii non-guvernamentale ct i de cele

guvernamentale?

1.5.1 Marea Britanie: modelul de agenie Exist o serie de factori economici i politici care la un anumit moment au determinat orientarea Marii Britanii spre modelul agenie. Aceast orientare a nceput n timpul guvernrii Thatcher. Pentru a realiza eficien i economii n furnizarea serviciilor, guvernul Thatcher s-a implicat prin autoritatea politic n administraia pe plan local. Astfel, guvernul central a stabilit multe restricii pentru autoritile locale i a transferat autoritate la agenii create de guvern, a cror activitate s acopere nite arii geografice mari. Acest lucru a fost posibil deoarece Marea Britanie nu are o Constituie scris, care ar specifica i defini mprirea competenelor central/local. Deci, autoritile locale sunt la dispoziia Parlamentului, care poate chiar s le demit sub influena filozofiei politice a partidului la putere. Guvernul central are o mare influen legal asupra autoritilor locale11. Guvernul Thatcher a fost orientat ctre pia i a definit felul cum serviciile publice ar putea fi furnizate de sectorul privat. Prin Legea guvernrii locale (1988), care cere autoritilor locale s contracteze i s ofere companiilor private furnizarea serviciilor cum ar fi: colectarea gunoiului, curenia cldirilor, aprovizionarea colilor, ntreinerea drumurilor,managementul facilitilor sportive i distractive - spre concesionare . Prin acest procedeu autoritile locale, concesionnd serviciile publice sectorului privat i monitoriznd rezultatele au devenit agenii ale puterii centrale. Astfel, Partidul Conservator, aflat n acea vreme la putere, anula practic autoritile locale, ce ineau mai mult de Partidul Laburist. n prezent, se pare c lucrurile s-au schimbat ntr-o oarecare msur. Concluzii: - Lipsa unei Constituii scrise a permis guvernului central s modifice structura i funciile autoritilor locale, dup cum consider necesar. Modelul agenie ar fi greu de11

loan Alexandru, Drept administrativ comparat", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003;

14

imaginat acolo unde exist o Constituie scris, care face din autoritile locale un nivel separat de guvernare cu rol i funcii bine definite.-

Modelul agenie se bazeaz pe dezvoltarea unui sector privat competitiv, ca baz pentru furnizarea de servicii publice de calitate. Fr acest sector privat competitiv modelul agenie n-ar fi posibil.

-

Modelul ageniei favorizeaz eficiena n furnizarea serviciilor, mpletind ariile de furnizare a serviciilor cu autoritatea politic i scoate n eviden actorii non- guvernamentali ca furnizori de servicii.

1.5.2 S.U.A. - Modelul de interaciune S.U.A. fiind un stat federal, este foarte interesant pentru studiul acestui model. Este o ar mare, dar cu multe jurisdicii politice mici. De aceea autoritatea politic i ariile de furnizare a serviciilor rareori acoper aceeai arie geografic. Trstura distinctiv n furnizarea serviciilor publice este folosirea unor districte speciale pentru furnizarea de servicii. Tocmai n acest lucru const modelul de interaciune. Acolo unde trebuie furnizat un serviciu care depete o autoritate public (competena ei teritorial), districtul special reprezint o abordare care s concilieze graniele politice cu cele ale serviciilor. Un motiv n plus pentru folosirea districtelor speciale ar fi limitarea taxelor locale i a datoriilor autoritilor locale i distribuirea sarcinii fiscale a serviciilor pe o arie mai mare; o abunden n furnizarea de servicii i finanare. Este imposibil s se identifice toate serviciile publice furnizate de guvernele locale n S.U.A.In tabelul urmtor s-a ncercat s se prezinte o oarecare dimensiune a acestor servicii la nivel districtual: Serviciul public Asisten medical la domiciliu Asisten medical - mama i copilul Controlul bolilor contagioase Sanatorii pentru boli mintale Servicii cu scopuri recreative Sanatorii pentru retardai fizic Aeroporturi Protecia mpotriva incendiilor Amenajarea teritoriului Asisten social pentru btrni Asisten financiar pentru calamiti Asisten social pentru familie 15 Asisten social pentru copii Programe de munc % la nivel districtual 76,8 74,0 79,0 79,3 5,3 56,8 42,2 54,5 63,2 76.3 64,3 64,7 77.2 59,7

Constituia federal nu se refer la autoritile locale. Numai Constituiile celor 50 de state conin puterile, ndatoririle i responsabilitile autoritilor locale. Diferena ntre cele 50 de state const n formele de guvernare local permise, autoritatea care stabilete taxele, limitarea datoriilor i alte restricii sunt trsturile dominante ale modelului administraiei locale americane. Aceast flexibilitate nu duce, ns, la o mai mare autonomie local. Relaiile central/local sunt ca relaiile "printe/copil" n cele mai multe cazuri. Conform principiului "Regula lui Dillon", o autoritate local posed i poate s exercite urmtoarele puteri i nu altele:a) toate cele acordate, n scris, de Constituie; b) toate cele ce decurg necesar sau de drept sau ce au legtur cu cele acordate prin

Constituie;c) toate cele eseniale obiectivelor i scopurilor declarate, ntr-adevr indispensabile12.

Ca urmare, au aprut limitri severe n competena administraiei locale n multe domenii ce nu erau clar reglementate. De aceea s-au creat aceste districte speciale i corporaii publice, care s nu intre sub incidena acelui principiu juridic. Sunt de menionat dou aspecte n legtur cu competena autoritilor locale i furnizarea serviciilor n S.U.A. n general, statele specific anumite condiii, cum ar fi: populaia, mrimea teritoriului, cerute pentru ca o comunitate s poat fi ncorporat sau nu ntr-o anumit jurisdicie, ncorporarea implic autoriti separate fa de cele de la nivelul comitatului. Ariile nencorporate sunt taxate i deservite de autoritile comitatului. Al doilea aspect se refer la mandatul acordat de autoritile federale sau statale celor locale. Un mandat este definit astfel: "orice responsabilitate, aciune sau procedur care este impus de o sfer a guvernrii asupra alteia, printr-o aciune constituional, legislativ, administrativ, executiv sau dac printr-un ordin direct sau aceasta este cerut ca o condiie de ajutor".13 Exist dou tipuri de mandate. Primul este mandatul program care prevede ce servicii trebuie furnizate. Al doilea tip este mandatul procedural ce se refer la performantele cerute n furnizarea

serviciului i raportarea lor.Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi., Bucureti, 1996, p 88 loan Alexandru, Drept administrativ comparat", ed. a ll-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003;12 13

16

Mandatele trebuie duse la ndeplinire. Prin aceste mandate guvernul federal i cel statal pot s fac autoritile locale s abordeze corect problemele foarte importante, acordnd penalizri sau alocri de resurse, egaliznd astfel serviciul pe tot cuprinsul rii. n concluzie, prin aceast "implicare i retragere" a autoritilor centrale in puterile, ndatoririle i serviciile autoritilor locale SUA este cel mai bun exemplu pentru modelul de interaciune.Eficiena poate fi mrit prin organizri inovative n furnizarea serviciilor n sectorul public i privat, ceea ce se poate realiza prin ariile de furnizare a serviciilor ce nu coincid cu jurisdicia politic teritorial.

1.5.3 Triie scandinave - Modelul autonomiei relative Suedia i Norvegia exemplific cel mai bine modelul autonomiei relative. Aspectele cele mai importante sunt punerea accentului pe nivelul districtual, dar i integrarea furnizrii de servicii de la toate nivelurile: stat, district, municipiu. n Suedia observm c exist o mprire bine definit a serviciilor ntre cele trei nivele.Municipalitatea se ocup mai ales de servicii ce privesc calitatea vieii, cu precdere educaie i protecie social.La nivel districtual gsim mai mult servicii din domeniul medical i diferite activiti economice.n tabelul urmtor se arat n cazul Suediei, mprirea competenelor n local/central

17

Municipal (ora) Asisten social nvmnt obligatoriu

District (jude) Asisten i ngrijire medical Asisten medical Securitate

Stat i ordine

public pentru Colectare taxe

persoane nerezidente Locuine, pmnt Deeuri Protecia mediului Spitale generale Materniti i Spitale psihiatrie nvmnt superior Piaa muncii Controlul traficului i al drumurilor Energie electric

sntii Servicii de urgen i ngrijirea retardailor mintal pompieri Recreere, tineret, sport Art Strzi i parcuri Urbanism Protecie civil Energie electric i

Asisten social Ajutoare sociale Cursuri specializare (asistente Asigurri sociale medicale) Industrie i comer Comunicaii locale i regionale

resurse de ap

Suedia are specificat n Constituie c la nivel local i districtual avem autoriti independente. Ceea ce nseamn c, teoretic, aceast independen este garantat dar, n practic, exist o strns legtur cu autoritile centrale.Aceast situaie se poate descrie astfel: teoretic, consiliile municipale i districtuale constituie sisteme autonome locale, iar toate celelalte organe regionale i locale au competen delegat de la centru. Practic, ns, acest lucru este neltor, deoarece chiar i consiliile districtuale i municipale au un numr de sarcini ca urmare a unor directive de la centru. Pe deasupra, o parte important a resurselor lor financiare vine de la centru14. Limitri adiionale, la nivel local, se dau prin interpretrile juridice ale ariilor de competen i responsabilitate. Sunt patru principii legale ce se aplic pentru a cerceta dac autoritile locale i exercit atribuiile corespunztor:

14

Al. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi., Bucureti, 1996.

18

Principiul localitii: trebuie s existe o legtur clar (conexiune) ntre activitatea

autoritilor locale i populaia deservit.

Principul tratamentului egal: fiecare cetean trebuie s fie tratat la fel (nediscriminatoriu). Principiul non-profit autoritile locale nu vor putea percepe taxe mai mari dect costul

furnizrii unui serviciu.

Pnncipiul fr specul: autoritile locale nu se vor putea angaja ntr-o activitate ce

aparine de obicei domeniului afacerilor private. Incluznd proprieti i afaceri ale unor companii private. 0 trstur specific a modelului suedez este autoritatea dual, la nivel districtual, a statului i a consiliului districtual, n aceeai arie geografic exist un Consiliu Administrativ a) Statului i Consiliul districtual. Dar acestea au sarcini (atribuii) diferite. Existena ambelor autoriti la nivel districtual nu mpiedic integrarea i cooperarea dintre ele. Consiliul Administrativ de Stat, la nivel districtual, are responsabilitatea principal a administrrii de stat la nivel districtual i coordoneaz politica social a autoritilor locale cu cea a statului. Pe de alt parte, membrii Consiliului Administrativ de Stat la nivel districtual sunt numii de Consiliul districtual. Opiunea politic i influena programelor naionale se face simit n furnizarea serviciilor la nivel districtual. Suedia i Norvegia s-au angajat ntr-o abordare inovativ caracterizat prin "comune libere" sau "districte libere". Acestea sunt ndrumate spre formarea unor autoriti locale cu o flexibilitate mai mare n conducerea furnizrii serviciilor, finanarea programelor din sursele acordate i ct mai puine restricii i reglementri impuse. Totui, exist unele domenii n care autoritile locale au nevoie de aprobarea Parlamentului.Cel mai important argument n susinerea acestui experiment a fost dorina de a verifica eficiena i de a reconsidera relaiile dintre stat i autoritile locale. Acesta este un semnal clar c statul i sistemul suedez se ndreapt spre o mai mare descentralizare i mrire a autonomiei locale. In continuare, este subliniat legtura dintre atribuiile autoritilor locale i eficiena n furnizarea serviciilor. Exist ideea c serviciile ar trebui furnizate de acel nivel de autoritate ce poate s le ofere la cel mai mic cost. Implicit, se spunea c aria jurisdiciei ar trebui cumva ajustat n conformitate cu acelai criteriu a! costului serviciilor. Conform acestei teorii ar trebui sa mrim, din punct de vedere19

geografic i al populaiei administrate aria jurisdiciei pn n punctul n care atingem eficienta maxim n furnizarea serviciilor. Acest subiect s-a discutat n aprilie 1994 la Budapesta, la conferina intitulat "Un colocviu despre mrimea municipalitii, eficien i participare popular", sub egida Consiliului Europei. Cu acest prilej s-a subliniat c cea mai important dificultate n aplicarea teoriei eficientei la autoritile locale rezult din caracterul produciei n aceste sisteme.15 Serviciile, adic produsele acestor sisteme, ar putea fi neuniforme calitativ i, deci, teoria cade. Plus c aceste servicii mbrac o multitudine de forme i deci mrimea jurisdiciei dup criteriul eficienei ar diferi n funcie de serviciile furnizate de autoritile locale.S-a concluzionat c nu poate s existe un etalon (o scar de valori) pentru o autoritate local dat deoarece furnizarea de servicii nu poate fi asimilat cu producia de bunuri16. n S.U.A. s-au ntreprins chiar studii practice, dar s-a ajuns la acelai rezultat. Prin urmare, definirea atribuiilor (sarcinilor) autoritilor locale prin unele justificri economice i mrirea ariei de jurisdicie nu este suficient de adecvat pentru o politic administrativ n furnizarea de servicii publice. n concluzie, relaia central/local n mprirea competenelor i furnizarea de servicii ine de opiunea politic spre unul din modelele prezentate.n ce privete organizarea administraiei publice din ara noastr, potrivit Constituiei actuale, aceasta se bazeaz pe aplicarea principiilor fundamentale dominante n prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n lume, pe principiile contemporane de organizare a administraiei publice locale.

Capitolul II. Autonomia local.Principiul fundamental de organizare al administraiei publice din Rominia 2.1 Conceptul de autonomie local

Autonomia local este conceput in contextul European ca un element component al principiilor democratice comune tuturor statelor member ale Consiliului Europei, care prin reglementarea ei legal i aplicarea concret, face posibil descentralizarea puterii.Conceptul deAl. Negoi, Drept administrativ, Ed. Sylvi., Bucureti, 1996. loan Alexandru, Drept administrativ comparat", ed. a ll-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003.15 16

20

autonomie local a fost definit prin intermediul Cartei europene pentru autonomie local, semnata in 1985 la Strasbourg i redactat din iniiativele Conferinei permanente a puterii locale si regionale din Europa. Articolul 3 al Cartei definete in felul urmtor conceptul de autonomie local: 1. Prin autonomie local nelegem dreptul i capacitatea efectiv pentru colectivitile locale s reglementeze i s administreze, n cadrul legii, pe propria lor rspundere i n profitul populaiei respective, o parte important a treburilor publice. 2. Acest drept este exercitat de consilii sau adunri compuse din membrii alei prin sufragiu liber, secret, egal, direct i universal, care pot dispune de organe executive responsabile fa de ei.Aceast dispoziie nu prejudiciaz recurgerea adunrilor ceteneti la referendum sau la orice alt form de participare direct a cetenilor, acolo unde ea este permis de lege .

2.2 Principiul autonomiei locale Ptrunderea autonomiei locale n cmpul internaional este nc timid sub aspectul reglementrilor i, mai ales, al ariei de extindere geografic. Ea nu s-a impus la nivel universal, ci cu trie numai la nivel regional european.17 Autonomia local este conceput n context european ca un .element component al principiilor democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei" (din care ara noastr face parte de la I octombrie 2003) care, prin reglementarea ei legal i aplicarea concret, face posibil descentralizarea puterii.18 Autonomia local reprezint dreptul recunoscut unitilor administrativ-teritoriale de a-i satisface interesele proprii, dup cum consider oportun, cu respectarea legalitii, dar fr intervenia puterii centrale. Autonomia local constituie principiul fundamental al organizrii administrativ-teritoriale a unui stat. n ce privete modul de reglementare a autonomiei locale n constituiile principalelor state membre ale Uniunii Europene, n doctrina romneasc, ntr-o lucrare consacrat n totalitate acestei problematici, s-a realizat o delimitare ntre statele care au constituii adoptate nainte de anii '60 ai secolului trecut (ca de exemplu, Germania, Irlanda, Danemarca etc.) i cele care au17 18

Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010, pp 312-313 Virginia Vedina , "Drept administrativ", Ed.Universul Juridic, ediia 2, Bucureti, 2006

21

adoptat constituii ulterior acestei perioade (ca de exemplu, Spania, Grecia, Portugalia etc.). Astfel, dac constituiile statelor din prima grup nu utilizeaz expres termenul de autonomie local, n schimb, constituiile statelor din a doua grupare, mai recente, au consacrat expres aceast terminologie. O a treia categorie o formeaz statele care nu utilizeaz n mod expres o atare terminologie, dar care dispun de o legislaie intern ce conine conceptul de autonomie local.19 Exist, n principiu, dou modaliti de recunoatere a autonomiei locale, i anume: ca regim juridic unic i general i ca regim juridic excepional i particular. n prima categorie se ncadreaz acele state care asigur o identitate de tratament juridic comunitilor locale, utiliznd o baz juridic unic. n a doua categorie se ncadreaz acele state care, prin regimul constituional, avnd n vedere particularitile istorice i lingvistice ale constituirii lor, atribuie un anumit sistem particular de autonomie fie comunitilor locale, fie comunitilor lingvistice, fie anumitor structuri teritoriale.n sfrit, din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant n consacrarea autonomiei locale, se distinge ntre dou sisteme, unul ce const n simpla enunare a termenului i altul coninnd elementele definitorii ale autonomiei locale.20 n concluzie, se apreciaz c fiecare Constituie nglobeaz o form particular de reglementare a autonomiei locale, ce ine de condiiile istorice ale formrii statului respectiv, de structura acestuia i de forma de guvernmnt, de coloratura etnic a populaiei i de tradiiile i aspiraiile cetenilor respectivi. n ce privete autonomia financiar, component esenial a autonomiei locale, aceasta este reglementat expres n legislaia special a unor state, n timp ce, n legislaia altor state europene nu se fac referiri la acest principiu.21 Autonomia local constituie un drept, iar descentralizarea administrativ reprezint un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie neleas ns, n sensul unei liberti totale, cu eliminarea oricrei intervenii a statului atunci cnd aceasta se dovedete necesar. Autonomia ce caracterizeaz descentralizarea nu este un dat uniform, ci un concept global, acoperind o realitate diversificat.

Dana Apostol Tofan Instituii administrative europene", Ed.Beck, Bucureti, 2006, p133 Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ", voi. 1 i 2, ed. a IV- a, Ed.Beck, Bucureti, 2005 21 Virginia Vedina , "Drept administrativ", Ed.Universul Juridic, ediia 2, Bucureti, 200619 20

22

n ara noastr consacrarea acestui principiu s-a realizat prin Legea nr. 69/1991 privind administraia public local, care prevedea n art. 1, alin. 1 c administraia public n unitile administrativ-teritoriale se ntemeiaz pe principiile autonomiei locale, iar potrivit alin. 2 autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i gestionarea sub propria responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint. Noua lege a administraiei publice locale, Legea nr. 215/2001, completat i modificat, ultima dat prin Legea nr. 286/2006, prin art. 2 alin (1) vine cu completri ale principiilor de organizare i funcionare a administraiei publice n unitile administrativ- teritoriale, respectiv cu principiile descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administriei publice locale, al legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit".22 Aplicarea principiilor prevzute la alin. (1) din art. 2 din Legea nr. 215/2001, completat i modificat, nu pot aduce atingerea caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei. Aadar, prevederile alin. 3 al legii anterioare, ct i alin(2) al art.2 din Legea actual, n vigoare, privind administraia public local au urmrit respectarea ansamblului reglementrilor constituionale privind ordinea juridic a statului unitar romn. Legea romn cuprinde aadar reglementri care se regsesc n documente internaionale privitoare la acest domeniu. Astfel, Convenia European a Autonomiei Locale desemneaz autonomia local ca "principiu stabilit prin Constituie sau prin legile statelor-pri, care confer colectivitilor locale dreptul i capacitatea de a rezolva i gestiona, n cadrul legii, sub propria lor rspundere i interesul populaiei acestora, o parte important din treburile publice". Modificarea Legii nr. 69/1991 prin adugarea la art. 1. alin. 31 cu urmtorul coninut "Autoritile administraiei publice centrale intervin n domeniile care nu in de competena lor exclusiv, dect dac i n msura n care obiectivele aciunii nu pot fi realizate de autoritile administraiei publice locale datorit dimensiunilor sau efectelor pe care urma s le produc", precum i prevederile ulterioare ale art. 10 din Legea nr. 215/2001, completat i modificat, privind administraie public local au urmrit tocmai punerea de acord a reglementrii romne cu stipularea din actul internaional citat anterior. Suportul material pentru a aciona i realiza astfel autonomia local, este asigurat de lege prin prevederile coroborate ale art. 18 alin. (1) i art. 19 aii. (1) din Legea nr. 215/2001, completat i modificat, potrivit crora: comunele, oraele, municipiile i judeele sunt uniti administrativ - teritoriale n care se exercit autonomia local i n care se organizeaz i22

Legea nr. 215/2001, completat i modificat, ultima dat prin Legea nr. 286/2006,

23

funcioneaz autoriti ale administraiei publice locale" i sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridic deplin i patrimoniu propriu". Deci, ele au un patrimoniu, un buget propriu i hotrsc n tot ceea ce privete administraia intereselor publice locale, exercitnd n condiiile legii, autoritatea n limitele administrativteritoriale stabilite. De aceea prevederile art. 127 din Legea nr. 69/1991 modificat, preluat ulterior i de Legea actual nr. 215/2001, privind administraia public local stipuleaz c "... defalcarea i trecerea n proprietatea comunelor, oraelor sau, dup caz, a judeelor, a bunurilor i valorilor de interes local din domeniul public i privat al statului se fac prin hotrre a Guvernului, n condiiile legii patrimoniului public i privat". lat c, trecerea la economia de pia cuprinde i sfera bunurilor date spre administrarea autoritilor locale pentru a le gospodri n interesul exclusiv al colectivitilor locale. Acest pas foarte important a fost fcut prin adoptarea Legii nr. 213/1998.Patrimoniul comunelor, oraelor i judeelor cuprinde pe lng bunuri materiale i mijloace bneti la a cror utilizare autoritile administraiei publice locale se bucur de autonomie, potrivit legii. Astfel, autoritile administraiei publice din comune, orae, municipii i judee elaboreaz i aprob bugetele de venituri i cheltuieli i au dreptul s instituie impozite i taxe locale, n condiiile legii. A fost adoptat Legea finanelor publice locale nr. 273/200623 care definete printre altele, expresiile specifice acestui domeniu: articol bugetar, cheltuieli bugetare, clasificaie bugetar, credit bugetar, datorie public local, deficit bugetar, execuie bugetar, impozit, mprumut, tax. venituri bugetare, fond de rulment, sume defalcate. Dup ce stabilete care sunt resursele financiare ale unitilor administrative teritoriale, legea privind finanele publice locale reglementeaz c "fundamentarea, dimensionarea i repartizarea cheltuielilor bugetelor locale pe ordonatori de credite, pe destinaii, respectiv pe aciuni, activiti, programe, proiecte, obiective, se efectueaz n concordan cu atribuiile ce revin autoritilor administraiei publice locale, cu prioritile stabilite de acestea, n vederea funcionrii lor i n interesul colectivitilor locale respective" (art. 5, alin. 3 din legea nr. 273/2006). Capitolul II al Legii nr. 273/2006, privind finanele publice locale, stabilete principiile, regulile, competenele i responsabilitile autoritilor locale privind finanele publice. 2.3 Limitele autonomiei locale

23

Legea nr. 273/2006 a fost publicat n "Monitorul Oficial" nr. 618/18.07.2006

24

Recunoasterea valorii teoretice si practice a principiului autonomiei locale si consacrarea sa legislative, ca fundament al organizarii si functionarii administratiei publice locale, pune in fata analizei stiintifice si problema limitelor autonomiei locale.In acest context, se pune problema daca, caracterul de stat national unitar, conferit statului roman de Cosnstitutie, nu este afectat de recunoasterea in acelasi timp a existentei unitatilor administrative teritoriale?Este evident ca, cele doua notiuni nu se exclude, tocmai datorita naturii juridice a unitatilor administrative-teritoriale, de a fi decupaje geografice ale teritoriului unui stat unitar realizate cu scopul unei mai bune administrari a intereselor cetatenilor, ce il compun.Astfel, caracterul de stat national unitar, se mentine in cadrul statului roman, fiind recunoscut un singur tip de organe central, o singura cetatenie.O alta distinctie terminologica este aceea intre actele de guvernamant si cele, ce se impun a fi lamurite cu atat mai mult cu cat, in limbajul politic actual, au inceput sa se manifeste formulari de genul:guvernare locala, auto-guvernare-locala.Legislatia romana actuala nu cunoaste distinctive dintre actele de guvernamant si cele administrative, utilizandu-se un limbaj juridic comun pentru actele juridice de putere emise de autoritatile administrative24.Notiunea de acte de guvernamant a fost insa consacrata de legislatia romana anterioara, respectiv de legea referitoare la Curtea Suprema de Justitie din 1912 si de Legea Contenciosului administrative din 1925 si viza acte administrative emise in scopul satisfacerii unui interes general: ordinea si securitatea statului, acte de guvernamant militar, executarea si interpretarea tratatelor. Utilizarea limbajului politic aratat mai sus,este determinat si de incercarea de a aduce in limbaj curent notiuni juridice ce reflecta realitati consecrate de sistemul de drept anglo-saxon, unde sinonimul autonomiei locale apare sub forma de self-gouvernament.Abandonarea acestui limbaj a fost motivat si de lipsa lui de exactitate, ceea ce a determinat ca, in momentul de fata, el sa nu fie utilizat de nicun reprezentant al doctrine juridice.Mai mult decat atat, utilizarea in afara politicului a terminologiei auto-guvernarea locala ar putea acredita idea ca autoritatile administratiei publice locale pot lua masuri ce apartin sferei de competent a Guvernului, situatie ce apare ca ilegale din punt de vedere juridic.Avand in vedere caracterizarea statului roman, realizata prin art 1 din Constitutie, ca fiind un stat national unitar, Legea administratiei publice locale, prin art 1 alin 4, stabileste limitele autonomiei locale:Aplicarea principiilor enuntate nu poate aduce atingere caracterului de stat national unitar al Romaniei.Prin aceasta din urma formulare, conform cu Constitutia, se reafirma ca, aplicarea principiilor ce fundamenteaza organizarea si functionarea administratiei publice locale, nu poate permite separatismul politic sau etnic.24

T Draganu, I Iovanas- Le control de la contitutionalete des actes administratifs et gouvernamentaux, Studia Universitatis B Babes- Bolyai, Juristprudentia, numarul 2/1991, Cluj Napoca, pagina 22 si P. Negulescu, Op. cit. , pp 322-325

25

Evidentiem ca terminologia utilizata de legiuitorul roman este conforma cu legislatia avansata a unor tari europene si cu doctrina acestora25, care afirma ca, autonomia locala este un principiu de organizare a administratiei publice locale, ce functioneaza intr-un stat unitar.Principiul autonomiei locale, asa cum a fost consacrat de legiuitorul roman, este strain de orice abordare a sa din perspective etnice, intrucat legislatiile europene care l-au inspirat, utilizeaza notiunea de interes local, comunitate locala si nu pe cea de comunitate etnica.Principalul mecanism prin care se realizeaza armonizarea intereselor nationale cu cele doua locale, este reprezentat de aplicarea cu strictete a principiului legalitatii in activitatea administratiilor locale.De altfel consacrarea institutiei prefectului, a urmarit tocmai un astfel de obiectiv: asigurarea respectarii legalitatii si realizarea intereselor nationale. O alta limita a autonomiei locale este legata de perspective definirii acesteia.Bunaoara, atunci cand Legea administratiei publice locale defineste continutul autonomiei locale,acest concept este legat de comunitatea locala, respectiv de colectivitatea umana organizata la nivel comunal si orasenesc.De aceea, autoritatile representative prin care se realizeaza autonomia locala in comune si orase, sunt consiliile locale si primarii( articolul 5 alin 1 ), acestea functonand ca autoritati administrative autonome (art 6). nsasi notiunea de interes local este legata de comunitatea locala, respectiv de comunitatea umana unita prin aceleasi interese.De altfel, Legea numarul 2/1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Romaniei, definea comuna, ca ingloband populatia rurala unita prin comunitatea de interese si traditii(art. 5) , iar orasul este o varietate a comunei, un centru cu populatie mai dezvoltata din punct de vedere economic, social-cultural si edilitargospodaresc(art 4).Atunci cand autonomia locala este definita din perspectiva structurilor administrative judetene- a consiliilor judetene -, situatia se prezinta cu totul diferit.Astfel, la nivel judetean nu intalnim notiuni ca:autoritati administrative autonome, interes local etc. , deoarece autoritatile administratiei publice judetene - consiliile judetene recepteaza mediat interesul local si tot astfel cauta sa armonizeze interesele comune ale mai multor localitati, in ceea ce priveste serviciile publice de interes judetean. Conceptia de mai sus are in vedere reglementarea de prinipiu a colaborarii dintre consiliile comunale, orasenesti, municipale si cele judetene, astfel incat orice actiune receptata ca fiind de interes judetean sa intruneasca in primul rand acordul autoritatilor locale implicate in realizarea ei.O alta limitare a aplicarii principiului autonomiei locale este aceea ce rezulta din respectarea drepturilor si libertatilor cetatenesti prevazute in Constitutie.Intr-un plan mai general25

A. Laubardere, Op. cit. , pagina 169 si Institut DUrbanisme de Paris, C.E.F.R.A.L. , Document nr 2/1991 , Document pedagicique sur le notion de base de droit constitutinel, p 3

26

este vorba de definirea autonomiei locale in cadrul dreptului intern si cu respectarea acestuia.Spre exemplu, o hotarare a consiliului local prin care se ingradeste dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unor posturi de conducere in serviciile primariei, persoanele care nu au domiciliul sau locuinta in orasul respectiv, contravine principiului constitutional al legalitatii in drepturi si celui referitor la libera circulatie.In acest caz, competenta materiala a autoritatilor a autonomiei locale trebuie exercitata cu respectarea drepturilor si libertatilor cetatenesti.Practica judiciara franceza recunoste ca limite ale autonomiei locale respectarea principiilor fundamentale constitutionale, realizand chiar o ierarhizare a acestor pricipii, prin aceea ca autonomia locala nu poate sa fie prioritara dreptului fundamental la invatatura, dupa cum autoritatile autonome nu pot ingradi libertatea comertului chiar daca justifica un interes in acest domeniu.Alte principii fundamentale care au fost incalcate de autoritatile autonome fraceze sunt cele referitoare la echilibrul financiar al bugetului sau la domeniul de competent rezervat guvernului cel referitor la realizarea politicii interne si externe a statului fracez. Dupa cum am vazut, prin modul de redactare a principiului subsidiaritatii, este permisa o intervcventie discretionala in cmpetenta locala a structurilor administrative apartinand administratiei central de stat.Or, este o regula de tehnica juridica si totodata, de interpretare, conform careia principiile constitutionale nu pot fi ingradite sau inculcate printr-o reglemntare organica.In acest caz, se incalca principiul suprematiei constitutiei.Pe de alta parte, Carta europeana privind autonomia regionala recunoaste prioritatea principiului autonomiei locale care nu poate fi ingradit sau limitat, spre exemplu, prin aplicarea principiului autonomiei regionale. In conceptia noastra insa, pricipiul subsidiaritatii trebuie sa contribuie la punerea in valoare a autonomiei locale, tocmai prin limitarea incalcarii sale in ceea ce priveste competenta locala, altfel, subsidiaritatea este lipsita tocmai de elemntul sau essential si anume deschiderea democratica si politica pe care o ofera acest pricnipiu, care postuleaza apropierea actului de decizie de cetateni26.

Capitolul III Autonomia locala si reglementare ei in Constitutiile unor tari ale Uniunii Europene

26

A se vedea capitolul O posibila aplicare a subsidiarittii in dreptul intern n Eugen PopaCorelarea Op. cit., pag 43-45.

27

Pentru a analiza modul de reglementare al autonomiei locale la nivelul constituional al fiecrui stat membru al Uniunii Europene trebuie s facem o prim distincie ntre statele care au constituii adoptate nainte de deceniul ase al secolului XX i cele care au adoptat constituii ulterior acestei date. Astfel, dac constituiile unor state ca Germania (1949), Belgia (1831), Regatul Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord(1215,1628, 1679, 1689, 1911, 1949, 1958), Irlanda (1937), Danemarca (1953), nu utilizeaz expres termenul de autonomie local, n schimb state care au adoptat constituii mai recente: Spania (1978), Grecia (1975), Luxemburg (1868 cu revizuire n 1948 i 1993), Portugalia (1976), au consacrat n reglementrile lor fundamentale aceast terminologie. O a treia categorie o formeaz statele care nu utilizeaz n mod expres o atare terminologie , dar care dispun de o legislaie intern ce conine conceptul de autonomie local. Este cazul Franei. Exist, n principiu, dou modaliti de recunoatere a autonomiei locale: ca regim juridic unic i general; ca regim juridic excepional i particular.

n prima categorie se ncadreaz acele state care asigur o identitate de tratament juridic comunitilor locale, utiliznd o baz juridic unic. De exemplu, Constituia Greciei reglementeaz organizarea administraiei de stat pe baza unui sistem de desconcentrare, ncredinnd gestiunea afacerilor locale colectivitilor locale, care se bucur de autonomie administrativ (art.102, pct.2). Constituia Luxemburgului comunele formate din comuniti autonome, constituite pe baz teritorial, posednd personalitate juridic i girnd, prin propriile organe, propriul patrimoniu i interes (art.107, pct.1). n a doua categorie se ncadreaz acele state care, prin legea lor fundamental, avnd n vedere particularitile istorice i lingvistice ale constituirii lor, atribuie un anumit sistem particular de autonomie fie comunitilor locale, fie comunitilor lingvistice, fie anumitor structuri teritoriale. Astfel, Constituia Italiei, dup ce consfinete organizarea statului n regiuni, provincii i comune (art.114), recunoate, pe de o parte, calitatea regiunilor de organisme autonome ce dispun de puteri particulare i funcii proprii (art.115), iar pe de alt parte, atribuie Sardiniei, Siciliei etc., forme i condiii particulare de autonomie n termenii unor statute speciale adoptate prin legi constituionale.

28

n Spania exist dou regimuri juridice aplicabile, distingndu-se ntre autonomia comunal, guvernat i administrat de consilii municipale i comunitile autonome. Art.113, pct.1 din Constituia Spaniei recunoate provinciilor limitrofe, avnd caracteristici istorice, culturale i economice comune, teritoriilor insulare i provinciilor avnd o identitate regional istoric, posibilitatea de a se guverna ele singure, prin constituirea n Comuniti autonome. n art.2 se recunoate i garanteaz dreptul de autonomie a naionalitilor i a naiunilor care o compun i solidaritatea dintre ele. n Portugalia este reglementat un anumit regim politic i administrativ arhipelagului Azorelor i Maderelor, bazat pe caracteristicile geografice, economice, sociale i culturale a acestor regiuni i pe imemoriabilele aspiraii autonomiste ale populaiilor insulare (art.227 pct.3). Dei autonomia regiunilor vizeaz participarea cetenilor la viaa democratic a acestora i la promovarea propriilor interese economice i sociale, ea este limitat prin aceea c Autonomia politic i administrativ regional nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se exercit n cadrul conferit de Constituie (art.227 pct.3). Situaia Franei este oarecum diferit, deoarece constituia acesteia din 1958 nu utilizeaz n mod expres termenul de autonomie local, colectivitile teritoriale (comunele, departamentele i comunitile de peste mri) se administreaz liber prin consilii alese n condiiile prevzute de lege (art.72 aln.2). Din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul constituant n consacrarea autonomiei locale, se pot distinge dou sisteme: unul ce const din simpla enunare a termenului i altul coninnd elementele definitorii ale autonomiei locale. Din cel de-al doilea sistem face parte i Constituia Belgiei, care d competen legii de a reglementa instituiile provinciale i comunale, pe baza urmtoarelor principii: alegerea direct a membrilor consiliilor provinciale i comunale; exercitarea atribuiilor consiliilor n limita determinat de interesul provincial i comunal; descentralizarea atribuiilor ctre instituiile provinciale i comunale; publicitatea edinelor consiliilor; intervenia autoritii de tutel ori a puterii legislative pentru asigurarea respectrii legii i a protejrii interesului general (art.108 aln.1).

29

Exemplele utilizate permit surprinderea contextului constituional european al reglementrii autonomiei locale la care se adaug concluzia diversitii modalitilor de a concepe autonomia local. Practic fiecare constituie nglobeaz o form particular de reglementare a autonomiei locale ce ine de condiiile istorice ale formrii statului respectiv, de structura acestuia i forma de guvernmnt, de coloratura etnic a populaiei i de tradiiile i aspiraiile cetenilor respectivi. Concluzia lui Henri Oberdorff27, n lucrarea Les Constitusions de LEurope de Douze, este c aceste diferite constituii europene, prin demersul lor descentralizator, autorizeaz nflorirea unei Europe infraetatic complementar unei Europe a comunitii de state . Domnul Eugen Popa, n lucrarea Autonomia local n Romnia, editura ALL BECK, 1999, nu este ntru totul de acord cu afirmaia lui H. Oberdorff susinnd c n marea majoritate a cazurilor autonomiile locale nu exercit atribuii de suveranitate intern sau extern, la care se adaug i neutilizarea terminologiei respective n ase din cele dousprezece constituii ale statelor Uniunii Europene. Autorul lucrrii scoate n eviden dou tendine ce, n opinia sa, se contureaz cu claritate: preocuparea statelor de a integra autonomia local n contextul mai general al principiilor democratice, al participrii comunitilor locale la afirmarea propriilor interese, tendin afirmat mai pregnant n legislaia special;-

conturarea conceptului de autonomie local, n ultimii patruzeci de ani, culminnd cu adoptarea Cartei europene a autonomiei locale, la Strasbourg, n anul 198528 .

Document politic i juridic deopotriv, Carta european a autonomiei locale a fost deschis semnrii la 15 octombrie 1985 i a intrat n vigoare la data de 1 septembrie 1988. importana a fost apreciat n felul urmtor: Carta european a autonomiei locale este pentru comunitile locale ceea ce este pentru popoarele europene Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale. Este de remarcat n acelai timp faptul c, n cadrul primei sesiuni a Congresului Puterilor Locale i Regionale din europa, desfurat la Strasbourg ntre 31 mai 3 iunie 1994, s-a adoptat iniiativa pregtirii unei Carte europene pentru autonomie regional care ar urma s utilizeze ca model Carta european pentru autonomie local.

27

Henri Oberdorff- Les Constitutions de LEurope de Douze, Collection retour aux texts,Paris,1933,p 14 28 Carta Europeana a fost ratificata prin Legea nr 199/1997 publicata in Monitorul Oficial nr. 331 dion 26 noiembrie 1997

30

Scopul principal urmrit de o asemenea cart este crearea mecanismelor de realizare i concentrare n vederea eliminrii dublei impuneri i de asigurare a complementaritii aciunii colectivitilor locale. n acest context se recomand autoritilor naionale realizarea cadrului juridic corespunztor n cadrul dreptului intern care s permit promovarea i aprofundarea cooperrii interregionale i transfrontaliere

IV Principiul descentralizrii serviciilor publice ca element definitoriu al autonomiei locale4.1 Centralizarea, deconcentrarea si descentralizarea ca modaliti de infptuire a administraiei publice locale

Ideea existentei si promovarii interesului local este abordata diferit, dupa cum ne aflam in prezenta organizarii centralizate, deconcentrate sau descentralizate a administratiei publice.Sistemul centralizat, desi contine uneori recunoasterea existentei interesului local, din punct de vedere organizatoric si functional nu asigura mecanismele de promovare a acestuia.In marea majoritate a cazurilor, functionarii publici locali nu dispun de initiative in promovarea intereselor colectivitatilor locale, fiind obligati sa respecte cu strictete ordinele de la centru.Chiar si atunci cand sistemul normative ce reglementeaza competent autoritatilor locale, le confera acestora atributii exclusive, ele sunt limitate la domenii ce nu ofera posibilitatea afirmarii identitatii colectivitatilor locale respective, orice decizie in acest sens fiind transmisa pe cale ierarhica29. Sistemul organizarii centralizate a administratiei publice dupa cum a fost reglementat in Romania dupa 1947 pana in anul 1989- limita initiativa locala, deoarece autoritatile administrative teritoriale nu li s-a recunoscut personalitatea juridica, bazata pe existent unui patrimoniu distinct de cel al statului etc.In ceea ce priveste personalitatea juridica a unitatilor administrative teritoriale, constatam existenta a doua sisteme.Un prim sistem, cel reglementat de legea nr 6/1957, caracterizat prin absenta unei dispozitii legale , privind exercitiul drepturilor si indeplinirii obligatiilor persoanei juridice.A revenit sarcina literaturii de specialitate de a stabili cui ii apartine personalitatea juridica, organului puterii de stat sau organului administratiei de stat.Un al doile sistem este reglementat de legea nr 57/1968, care in articolul 25 alin ultim cuprinde urmatoarele dispozitii:ele exercita-comitetele si birourile executive ale consiliilor populare, n. a. 29

A se vedea capitolul: Asa-zisul centralism democratic din perioada 1944-1989

31

drepturile si indeplinesc obligatiile pe care le au ca persoana juridica judetul, municipiul, sectorul municipiului Bucuresti, orasul si comuna. Recunoascandu-se personalitatea juridica a unitatilor administrativ-teritoriale s-ar putea crede ca prin unu din fundamentele ei- patrimoniul persoanei juridice- se putea asigura promovarea intereselor specifice comunitatilor locale.Numai ca in structura patrimoniului nu apare ca element preponderant dreptul de propietate asupra bunurilor apartinand unitatii adminisrativ teritoriale si ne referim la regimul juridic de drept privat, ci de drept real de tip nou reprezentat de dreptul de administrare directa.Astfel, asupra majoritatii bunurilor aflate in patrimoniul autoritatilor administrativ-teritoriale se exercita dreptul de administrare directa si nu cel de propietate- aceasta din urma apartiand statului. Mentionam ca literatura de specialitate determina continutul dreptului de administrare directa ca fiind format din atributele posesiei, intrebuintarii si a dispozitiilor limitate asupra bunurilor repartizate din fondul unitar al propietatii socialiste de stat.Astfel, unii autori au definit patrimonial unitatilor administrativ teritoriale prin excludere, in sensul ca patrimoniul persoanei juridice este constituit din totalitatea bunurilor care nu sunt date in administrarea altor organe administrative, persoane juridice.Particularitatea dreptului de administrare corecta este aceea ca el nu confera titularului lui posesia, folosinta si dispozitia in mod neconditionat, adica prin putere propie, intocmai ca dreptul de propietate, punandu-se intrebarea masurii in care puteau unitatile administrativ-teritoriale sa-si protejeze interesele specifice atunci cand dispuneau doar de atributele dreptului de administrare directa. Este de mentionat si avand la baza propietatea socialista de stat, dreptul de administrare directa este opozabil tuturor, nu insa si statului.In alt plan, repartizarea bunurilor din fondul unic al propietatii socialiste de stat unitatilor administrativ-teritoriale sau organizatiilor socialiste de stat, se realizeaza in cadrul planificat al economiei nationale, ceea ce presupune ca in primul rand promovarea intereselor generale si nu a celor specifice unitatilor administrativteritoriale. Acestui sistem ii este specifica uniformizare vietii locale, pornindu-se de la baza comuna a propietatii de stat si de la considerentul ca centralismul democratic constituie cadrul afirmarii concomitente a conducerii planificate a societatii si a participarii cetatenilor la actul conducerii.Nu in ultimul rand organizarea centralizata asigura in fruntea organelor locale, functionarii numiti de organele centrale, ce se impune dependenta functionarilor publici locali de structurile ierarhice superioare.32

Desconcentrarea administrativa, ca modalitate de organizare si functionare a administratiei publice, nu se intemeiaza pe promovarea interesului local ca fundament al diminuarii concentrarii puterii executive.Astfel, serviciile exterioare ale ministerelor organizatre la nivel judetean( de regula), indeplinesc atributii specifice ministerelor in subordinea carora se afla, avand o competent teritoriala limitata la unitatea administrativa pe structura careia s-au constituit.Totusi organizarea si functionarea acestor servicii nu exclude si promovarea interesului local, numai ca acest obiectiv nu este dominant ci unu secundar. Descentralizarea este sistemul ce are la baza recunoasterea interesului local, distinct de cel national, localitatile dispunand de structuri organizatorice, functionale, si un patrimoniu propriu afectat realizarii interesului local.Fundamentul descentralizarii este dublu:politic si administrativ.Din punct de vedere politic, descentralizarea este expresiademocratiei aplicata admnistratiei, asigurand un sistem in care cetatenii participa la conducerea treburilor publice locale prin intermediul organelor locale alese de ei.Fundamentalul politic al descentralizarii este recunoscut si de Carta europeana de autonomie locala, considerand ca descentralizarea (respective autonomia locala) face parte din principiile democratice commune Europei. Din punct de vedere administrativ, descentralizarea contine idea ca, autoritatile alese de comunitatile locale sunt celel mai in masura sa cunoasca necesitatile locale si sa ia masuri necesare pentru realizarea lor.Din acest motiv s-a afirmat in literatura de specialitate ca este vorba de un principiu de administratie utila.Argumentele in favoarea sau impotriva consacrarii unui sistem sau altul( centralizat sau descentralizat) sunt marcate de contextual istoric in care au fost formulate. Astfel, la inceputl secolului nostru se arata ca in favoarea organizarii centralizate se aduc urmatoarele argumente: Centralizare asigura resursele materiale si umane pentru realizarea unor lucrari de mare

anvergura Dezvolatea structurilor descentralizate genereaza rivalitate intre autoritatile locale si chiar stari conflictuale, care pot afecta unitatea nationala Independenta nationala este mai bine aparata in caz de conflict atunci cand exista o

organizare centralizata Centralismul asigura unitatea activitatii executive a unui stat Argumente in favoare organizarii descentralizate:33

a) Negarea independentei comunale echivaleaza cu negarea existentei acesteieb) Exista intereselor locale deosebite de cele centrale ele fiind mai apropiate de cetateni

c) Descentralizare introduce la nivelul administratiei loale creterii e actiune eficienta si diminueaza formalismul. d) Descentralizarea asigura participarea cetateanului la viata publica Argumentele de mai sus, au fost reintegrate intr-o forma sau alta de doctrina administrativa, mentionandu-se opinia ca descentralizarea nu este lipsita de pericole.Principalul pericol al descentralizarii este acela de diminuare a fortei puterii centrale, putandu-se ajunge la situatia in care diferitele interese locale sa fie dominante in raport cu cele centrale.

4.2 Principiul descentralizarii serviciilor publice Acesta poate fi neles dac perceperea serviciului public se face n complexitatea conceptului.Intr-o interpretare foarte general, serviciul public definete acea activitate desfurat de autoritile publice pentru satisfacerea unui interes general astfel nct acesta trebuie s se exercite continuu i regulat.30 Desigur c serviciul public va fi neles n profunzimea lui cnd se analizeaz aceast instituie a dreptului administrativ pentru nelegerea principiului descentralizrii serviciilor publice fiind necesara o clasificare a acestora determinat de particularitile domeniilor n care ele funcioneaz. Criteriile de clasificare sunt i ele diverse, astfel:o

funcie de ntinderea, sferei interesului care trebuie s fie satisfcut, pot fi servicii publice

de interes naional ori servicii publice de interes local (specific comunei, oraului sau judeului);o

funcie de modul de organizare, sunt servicii publice care pot fi organizate ca autoriti

administrative (ministere, departamente, oficii, consilii locale) sau ca instituii publice (universiti, spitale, coli, radio-televiziune, regii autonome, asociaii i fundaii);o

funcie de natura prestaiei, pot fi servicii publice administrative ori servicii publice

industriale, comerciale

30

Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010, pp 312-313

34

o

funcie de regimul juridic n care i desfoar activitatea, pot fi servicii publice crora li

se aplic un regim administrativ funcioneaz ca autoriti administrative ori structuri organizatorice care se gsesc sub autoritatea acestora) sau pot fi servicii publice crora li se aplic un regim mixt de drept administrativ i de drept privat (servicii publice concesionate n baza unui contract administrativ). Prin urmare, existnd o diversitate de servicii publice, descentralizarea unora ori deconcentrarea altora trebuie s urmreasc scopul suprem i anume satisfacerea nevoilor i necesitii oamenilor. Este nevoie deci de voina puterii statale i aceasta se afirm prin adoptarea de legi.Totodat, nu trebuie absolutizat descentralizarea tuturor serviciilor publice, adic transferarea n totalitate i a oricror activiti de la nivel central la cel local sau judeean.31 Trebuie urmrit oportunitatea i eficiena acestei msuri, pentru c sunt unele servicii publice care trebuie s existe la nivel central, la care puterea statal nu poate renuna.32 Cu alte cuvinte, trebuie mbinat oportunitatea cu eficiena, s se urmreasc nu numai satisfacerea necesitilor locale dar i capacitatea de a rspunde unor minime exigene determinate de calitatea serviciilor ori importana acestora. De pild, sunt servicii publice care trebuie organizate la nivel naional pentru c privesc un interes statal (aprare, ordine public, siguran naional) i nu pot fi transferate colectivitilor locale pentru aplicarea lor n funcie de realitile specifice fiecrei zone. Sunt i servicii publice care pot fi descentralizate n totalitate Ia nivel local (transport de persoane ori mrfuri, ntreinerea i reparaia strzilor, asigurarea cureniei) ori la nivel judeean (construirea unei ci de comunicaie ntre zone ori localiti, o aduciune de ap sau construirea unei reele de gaz metan). Prin urmare, serviciile din categoria celor de interes naional (statal) pot s fie deconcentrate la nivel judeean, deconcentrarea asigurnd satisfacerea prestaiei specifice serviciului public respectiv, dar sunt sub control ierarhic i o subordonare fa de centru.n sfrit, trebuie luat n calcul i efortul financiar pe care autoritile locale trebuie s le fac pentru susinerea descentralizrii serviciilor publice. Se au n vedere nu numai costurile determinate de plat acestor prestaii, ci i cheltuieli fcute cu amenajarea i dotarea, cu logistica necesar ori pregtirea cadrelor, a funcionarilor care trebuie s asigure calitatea acestor prestaii.33

31

Antonie Iorgovan, Tratat de Drept Administrativ", voi. 1 i 2, ed. a IV- a, Ed.Beck, Bucureti, 2005, pag 163 32 loan Alexandru, Drept administrativ comparat", ed. a ll-a revzut i adugit, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2003; 33 Virginia Vedina , "Drept administrativ", Ed.Universul Juridic, ediia 2, Bucureti, 2006

35

Prin Legea nr. 195/2006, legea cadru a descentralizrii, se stabilesc principiile, regulile i cadrul instituional care reglementeaz procesul de descentralizare administrativ i financiar. Conform dispoziiilor art. 3 din aceast lege principiile pe baza crora se desfoar procesul de descentralizare sunt:

principiul subsidiaritii, care const n exercitarea competenelor de ctre autoritatea

administraiei publice locale situat la nivelul administrativ cel mai apropiat de cetean i care dispune de capacitatea administrativ necesar; principiul asigurrii resurselor corespunztoare competenelor transferate; principiul responsabilitii autoritilor administraiei publice locale n raport cu

competenele ce le revin, care impune obligativitatea realizrii standardelor de calitate n furnizarea serviciilor publice i de utilitate public;

principiul asigurrii unui proces de descentralizare stabil, predictibil, bazat pe criterii i

reguli obiective, care s nu constrng activitatea autoritilor administraiei publice locale sau s limiteze autonomia local financiar;

principiul echitii, care implic asigurarea accesului tuturor cetenilor la serviciile publice principiul constrngerii bugetare, care interzice utilizarea de ctre autoritile administraiei

i de utilitate public;

publice centrale a transferurilor speciale sau a subveniilor pentru acoperirea deficitelor finale ale bugetelor locale.34 Prin urmare, descentralizarea administrativ nu poate fi conceput n statele unitare, fr existenta unui control statal, cunoscut n doctrin sub denumirea de tutel administrativ 35. Tutela administrativ constituie, n esen, dreptul autoritilor centrale de a controla activitatea autoritilor locale nvestite cu personalitate juridic.Tutela administrativ reprezint totalitatea mijloacelor prin intermediul crora organele centrale supravegheaz respectarea legalitii de ctre organele din teritoriu. Unii autori includ n noiunea de tutel, pe lng controlul legalitii actelor, i tutela asupra persoanelor, constnd n puterea recunoscut autoritii ierarhice de a suspenda sau revoca pe anumii reprezentani alei ai colectivitilor descentralizate sau chiar, mai mult, puterea de a dizolva organele colegiale.36

Legea nr. 195/2006, legea cadru a descentralizrii, publicata in Monitorul Oficial 453 din 25 mai 2006 35 Dana Apostol Tofan Instituii administrative europene", Ed.Beck, Bucureti, 2006; 36 Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010 , pag 31334

36

Indiferent c utilizm sau nu denumirea de tutel administrativ, suprimat n Frana nc din 1982, important este faptul c aceasta se exercit n exclusivitate, doar n cazurile expres prevzute de lege, poziie unanim acceptat de specialiti.37 Criticile aduse tutelei clasice, ce consacra tutela asupra persoanelor, tutela asupra actelor i procedeul aprobrii prealabile, au condus la promovarea unei concepii moderne asupra acestei instituii, bazat pe trei tehnici noi de realizare: concursul tehnic dat de serviciile statului pentru ndeplinirea unor atribuii ale comunelor; alocarea de subvenii i alte dotri din partea bugetului de stat comunitilor locale, precum i procedeul actelor-tip, constnd n elaborarea de regulamente-tip, statute-tip de ctre serviciile centrale i transmiterea lor cu titlu orientativ comunelor. Dac ne referim la controlul ierarhic, vom observa c distincia ntre acesta i tutela administrativ const n faptul c, n timp ce controlul ierarhic reprezint un drept firesc al superiorului, tutela administrativ nu poate exista n absena unui text legal i nici dincolo de vreun text legal.38 n plus, n timp ce controlul ierarhic se exercit n toate fazele adoptrii i executrii unei decizii de organul subordonat, organul de tutel administrativ nu poate verifica dect legalitatea acelor decizii care au fost deja adoptate4.3 Principiul deconcentrrii administrative

Prin deconcentrare administrativ se nelege transferul unor atribuii care revin autoritilor centrale, unor autoriti din subordine, ce funcioneaz n teritoriu. Aadar, principiul deconcentrrii administrative nseamn deplasarea n teritoriu a unei pri importante a activitii administraiei publice centrale, fiind o form de descentralizare controlat. n cazul deconcentrrii administrative, n teritoriu exist nu doar simpli ageni, ci organe (instituii) administrative. Acestea sunt organe ale administraiei statului, nfiinate i rspunztoare n faa autoritilor administraiei centrale de stat. Ele sunt nzestrate cu competen proprie de decizie. Organele administrative deconcentrate teritorial rmn organe aie statului, subordonate ierarhic, chiar dac au dobndit competen proprie.

37 38

Dana Apostol Tofan Institutii administrative europene", Ed.Beck, Bucureti, 2006; Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010

37

Deconcentrarea se definete n mod clasic ca transfer al exerciiului puterii autorittilor centrale ale statului ctre alte autoritti care sunt ierarhic subordonate".n evoluia puterii centralizate, deconcentrarea apare strns legat de centralizare, spre exemplu concentrarea puterilor realizat de monarhie, a fost nsoit de o delegare a puterilor ctre anumite autoriti periferice, nsrcinate cu gestiunea, pentru centru, a anumitor probleme locale. Evoluia istoric a permis distingerea mult mai repede i sigur a deconcentrrii, comparativ cu descentralizarea. Dar etapele recunoaterii sale, atitudinile oficiale i modalitile de realizare dezvluie n fapt o problematic ce atinge, n egal msur, raporturile sale cu centralizarea i descentralizarea.39Definirea deconcentrrii nu se limiteaz doar la delegarea puterilor ctre autoritile administrative locale. De aceea, n acest cadru, se disting n mod egal deconcentrarea orizontal i vertical: - n primul caz, se ncredineaz unui reprezentant unic al statului responsabilitatea serviciilor deconcentrate ale diferitelor ministre, iar - n cel de-al doilea caz, se ornduiesc aceste servicii dup o ierarhie direct n care eful serviciului depinde doar de ministrul de resort. Deconcentrarea este destinat echilibrrii tendinelor centralizatoare care vor s concentreze toate deciziile etatice, cu cele care doresc teritorializarea puterilor pentru apropierea de nevoile reale ale unei ri. 40 4.4 Principiul deconcentrrii administrative conform Constituiei din 1991, revizuit ntr-un stat unitar, care este un stat centralizat din punct de vedere politic, pot exista mai multe tipuri de regimuri administrativ-teritoriale, adic mai multe tipuri de regimuri juridice dintre centru i teritoriu. n acest sens avem trei tipuri de regimuri administrative teritoriale:1. 2. 3.

regimul de centralizare administrativ; regimul de deconcentrare administrativ; regimul de autonomie local.

Oricare din aceste regimuri juridice este un regim administrativ teritorial, deci el nu privete dect administraia public, fr a pune n discuie unitatea politic a statului. Prin urmare, regimurile administrative teritoriale exist n interiorul statului unitar, iar nu n afara sau

39 40

Dana Apostol Tofan Institutii administrative europene", Ed.Beck, Bucureti, 2006 Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010

38

mpotriva lui.41Problema centralizrii administrative sau a deconcentrrii administrative, adic a primelor dou tipuri de regimuri administrative teritoriale, se pune n cadrul administraiei de stat. Este un adevr faptul c ntr-un stat nu pot exista numai organe centrale ale administraiei publice. Dup o formul celebr, se poate guverna de departe, dar se poate administra numai de aproape". Cu singurele excepii ale micro-statelor, este de neconceput un stat care s nu aib, pe lng o administraie central, i structuri administrative teritoriale. Deci, cu excepia statelor cu un teritoriu extrem de redus, un stat nu poate fi administrat exclusiv din centrul juridic i politic al statului, din capital, unde i au sediul (n principiu) autoritile centrale, deoarece serviciile administrative exterioare, implantate n circumscripiile administrativ-teritoriale. Regimul administrativ centralizat recunoate existena unui singur subiect de drept public pofitico-teritorial, adic a unei singure colectiviti teritoriale, i anume statul, care este colectivitate teritorial naional, precum i a unei singure categorii de interese publice, acelea ale statului (naionale). Prin urmare, exist o singur categorie de organe ale administraiei publice, administraia de stat. n teritoriu exist structuri ale administraiei de stat, organizate, numite, rspunztoare, revocabile i subordonate fa de centru. Structurile administrative teritoriale ale administraiei statului n teritoriu reprezint doar simpli ageni administrativi ai centrului, supui puterii ierarhice, iar nu autoritii administrative distincte, neavnd atribuii proprii. Agenii administrativi teritoriali au doar rolul de a raporta centrului situaia din teritoriu i de a executa n teritoriu ordinele primite de 1a centru, fr nici un fel de iniiativ personal.Unitatea i conformitatea sunt totale, dar specificul local este sacrificat n totalitate. De asemenea, se ajunge, tot dup o formul celebr, la paralizia extremitilor i la apoplexia centrului. Agenii teritoriali sunt paralizai prin faptul c nu pot lua nici o decizie, iar centrul se blocheaz ntruct i cea mai mic problem trebuie analizat i rezolvat la nivel central. Regimul administrativ deconcentrat rezolv inconvenientele centralizrii administrative sub aspectul eficientei aciunii administrative.Caracteristicile centralizrii administrative se menin, cu excepia faptului c n teritoriu nu mai exist simpli ageni ai centrului, ci autoriti administrative propriu-zise, care dispun de competene proprii. Ele rmn structuri ale administraiei de stat, numite i revocabile de centru, subordonate acestuia i rspunztoare n faa lui, servind interesele publice unice ale statului, dar dobndesc putere de decizie proprie, cel puin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante rmnnd ns rezervate centrului.41

Ion Corbeanu, Drept administrativ", Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2010, pag 314

39

Partajul ntre atribuiile dobndite de autoritile administrative teritoriale deconcentrate i cele rezervate centrului reflect gradul de deconcentrare administrativ. Deconcentrarea poate fi:- deconcentrarea pe vertical, sporindu-se competenele serviciilor exterioare ale

administraiei ministeriale;- deconcentrare pe orizontal, spo