CONSILIERI POLITICI ŞI FUNCŢIONARI PUBLICI ŢĂRILE …

28 martie 2007
Traducere din limba englez DIRECTORATUL GUVERNARE PUBLIC I DEZVOLTARE TERITORIAL SIGMA – O INIIATIV A ORGANIZAIEI PENTRU COOPERARE I DEZVOLTARE ECONOMIC I A UNIUNII EUROPENE, FINANAT ÎN PRINCIPAL DE UNIUNEA EUROPEAN
CONSILIERI POLITICI I FUNCIONARI PUBLICI
ÎN RILE EUROPENE
Publicaie realizat cu sprijinul SIGMA/OECD i NISPAcee
Ediia în limba român aparine Institutului de Management Public din cadrul colii Naionale de Studii Politice i Administrative.
Coordonator: Prof. univ. dr. Lucica Matei
Dei definirea rolurilor corespunztoare pentru consilierii politici reprezint un subiect deosebit de relevant în majoritatea democraiilor i în special în noile state membre ale UE precum i în rile candidate i CARDS, în mod surprinztor exist câteva informaii comparative. Pentru a completa aceast lacun, în toamna anului 2005, Programul SIGMA a lansat un studiu bazat pe chestionare pentru a aduna experienele rilor precum i o serie de seminarii în acest domeniu. Prima parte a acestei publicaii ofer o imagine de ansamblu privind rolul consilierilor politici i relaia acestora cu funcionarii publici din rile OECD. În cea de-a doua parte se prezint capitole detaliate privind consilierii politici din Danemarca, Polonia, Portugalia, Spania precum i Marea Britanie.
Pentru informaii suplimentare, v rugm s o contactai pe doamna Anke Freibert, Sigma; Tel: (33 1) 45 24 13 99 - Email: [email protected]
JT03224597 Document complet disponibil pe OLIS în formatul su original
1
GOV/SIGMA(2007)2/REV1
OECD nu este responsabil pentru calitatea traducerii textului în limba român i concordana acesteia cu textul original. Traducerea i publicarea acestei cri au beneficiat de sprijinul acordat de OECD i NISPAcee. Traducerea acestei publicaii a fost posibil cu sprijinul acordat de Local Government and Public Service Reform Initiative (afiliat la Open Society Institute). Traducerea acestei publicaii a fost efectuat de ctre coala Naional de Studii Politice i Administrative – Institutul de Management Public, România, în cadrul unui proiect finanat de NISPAcee (The Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe), Bratislava, Republica Slovac. Se aduc mulumiri NISPAcee i SIGMA/OECD pentru sprijinul acordat în realizarea acestei publicaii. Prezenta publicaie este o traducere în limba român a publicaiei: „POLITICAL ADVISORS AND CIVIL SERVANTS IN EUROPEAN COUNTRIES”, SIGMA Paper no. 38, Copyright © OECD 2007. Toate drepturile sunt rezervate OECD. Acest document a fost realizat cu asistena financiar a Uniunii Europene. Opiniile exprimate aici aparin autorilor i nu reflect în niciun fel opinia oficial a Uniunii Europene, ori pe cea a OECD i a statelor sale membre, ori a rilor beneficiare participante în cadrul Programului Sigma. Copyright © 2008, coala Naional de Studii Politice i Administrative – Institutul de Management Public, pentru ediia în limba român.
2
PUBLICAIE SIGMA nr. 38
Pregtit de Simon James pentru SIGMA
cu capitole pe ri realizate de Thomas Broeng Jørgensen i Rikke Ginnerup (Danemarca), Jacek Czaputowicz (Polonia), José Alexandre Guimarães de Sousa Pinheiro (Portugalia), Antonio Natera-Peral i Francisco Javier Ruiz-Martínez (Spania), precum i Katharine Raymond (Regatul Unit al Marii Britanii i al Irlandei de Nord).
Acest document a fost realizat cu asistena financiar a Uniunii Europene. Opiniile exprimate aici aparin autorilor i nu reflect în niciun fel opinia oficial a Uniunii Europene, ori pe cea a OECD i a statelor sale membre, ori a rilor beneficiare participante în cadrul Programului Sigma.
3
Programul Sigma – Sprijin pentru Îmbuntirea Guvernrii i Managementului – este o iniiativ comun a Organizaiei pentru Cooperare Economic i Dezvoltare (OECD) i a Uniunii Europene, finanat în principal de ctre Uniunea European.
Lucrând în parteneriat cu rile beneficiare, SIGMA sprijin o administraie eficient prin:
• Evaluarea progreselor fcute în reforma administraiei i identificarea prioritilor stabilite fa de liniile de baz trasate de practicile europene i legislaia existent în Uniunea European (respectarea acquis-ului comunitar).
• Sprijinirea factorilor de decizie i a administraiilor în a stabili organizaii i proceduri conforme cu normele europene i cu practicile folosite în Uniunea European.
• Facilitarea sprijinului financiar provenind din Europa i din afara Europei, pentru identificarea de proiecte, asigurarea condiiilor preexistente proiectelor i sprijinirea implementrii proiectelor respective.
În 2007, Sigma are ca parteneri urmtoarele state:
• ri nou acceptate în Uniunea European – Bulgaria i România; • ri candidate la Uniunea European – Croaia, fosta Republic Yugoslav a
Macedoniei i Turcia; • ri din Balcanii de Vest – Albania, Bosnia i Herzegovina (Statul, Federaia
Bosnia i Herzegovina, i Republica Srpska), Muntenegru, Serbia i Kosovo (guvernat din iunie 1999 de Misiunea ONU de Administrare ad Interim în Kosovo – UNMIK);
• Ucraina (activiti i proiecte finanate de Suedia i Marea Britanie). Programul Sigma sprijin eforturile rilor partenere în urmtoarele domenii:
• Cadre legislative i cadre administrative, funcia public i justiie, sisteme de asigurare a integritii publice.
• Control financiar intern al instituiilor publice, auditri externe, sisteme antifraud i managementul fondurilor Uniunii Europene.
• Administrarea i controlul cheltuielilor publice, sisteme bugetare i de trezorerie.
• Achiziii publice.
• O reglementare mai bun.
Pentru mai multe informaii privind Sigma, consultai adresa de web:
http://www.sigmaweb.org
4
http://www.sigmaweb.org/
Dei definirea rolurilor potrivite pentru consilierii politici este un subiect foarte relevant pentru
, împreun cu Misiunea OSCE din Kos
erilor politici
.
majoritatea democraiilor i mai ales pentru noile state membre UE, dar i pentru rile candidate i CARDS, este surprinztor faptul c exist câteva informaii comparative. Pentru a umple aceast lacun, în toamna anului 2005, Programul Sigma a lansat un studiu care are la baz un chestionar pentru a aduna experiena rilor.
În ianuarie i februarie/martie 2006, Programul Sigma ovo, Administraia Public Internaional (PAI) i Biroul Primului Ministru din Kosovo
au organizat dou serii de seminarii despre rolul consilierilor politici i al înalilor funcionari publici. Scopul acestor seminarii a fost acela de a clarifica rolul funcionarilor publici i al consilierilor politici în ministerele din Kosovo i de a gsi modaliti pentru a clarifica i consolida relaiile de munc. În timpul seminariilor, au fost prezentate i dezbtute perspective europene diferite (Lituania, Marea Britanie, Polonia i Suedia) despre rolurile consilierilor politici i ale funcionarilor publici, în cadrul discuiilor i grupurilor de lucru.
Prima parte a acestui studiu ofer o privire de ansamblu asupra rolului consili i a relaiei lor cu funcionarii publici în rile OECD, beneficiind, de asemenea, de
materiale adunate în timpul seminariilor desfurate în Kosovo. În a doua parte, sunt prezentate capitole, pentru fiecare ar în parte, despre consilierii politici din Danemarca, Polonia, Portugalia, Spania i Marea Britanie.
Publicul int pentru aceast publica amentale/secretariatele i ministerele din rile din regiunea CARDS, îns publicaia
s-ar putea dovedi util altor ri în tranziie, aflate în proces de îmbuntire a funcionrii ministerelor. Studiul se va înscrie în procesul continuu de pregtire a funcionarilor publici/ consilierilor politici în rile int, oferind o perspectiv internaional.
Toate publicaiile Sigma sunt disponibile pe pagina web Sigma
5
CUPRINS
DANEMARCA.……………………………………………………………………………………….25
POLONIA.…………………………………………………………………………………………….35
PORTUGALIA.……………………………………………………………………………………….43
REGATUL UNIT AL MARII BRITANII I AL IRLANDEI DE NORD.....………………..….…...63
6
REZUMAT
Tensiunea dintre consilierii politici i funcionarii publici este inerent în structurile administrative democratice. Cum definesc rile rolurile adecvate pentru consilierii politici i funcionarii publici, aa cum au fost înrdcinate în istoria proprie? Ce regulamente conduc funciile respective? Cum coopereaz consilierii politici cu funcionarii publici? Care sunt subiectele de disput i cum sunt rezolvate neînelegerile? Exist inovaii naionale i în privina programelor de pregtire? Scopul acestui studiu bazat pe chestionare este de a prezenta o serie de tradiii naionale legate de rolurile i responsabilitile consilierilor politici i ale funcionarilor publici, precum i aranjamentele instituionale realizate în scopul medierii conflictelor.
Principalele constatri:
• Relaiile dintre consilierii politici i funcionarii publici au tendina de a crea probleme în majoritatea statelor membre UE i OECD. Friciunile apar îndeosebi în contextul tranziiei i în acele ri cu funcionari publici de durat, acolo unde consilierii politici sunt nou introdui.
• Funcionarii publici i consilierii politici au roluri diferite, dar complementare: ei împart responsabilitatea pentru consilierea politic, precum i loialitatea fa de ministru. Consilierii politici sftuiesc asupra politicilor publice, sub aspect politic. Funcionarii publici sunt însrcinai cu administraia, execuia i implementarea politicilor – dar i cu dezvoltarea opiunilor de politici publice pentru ministru.
• Consilierii politici trebuie s se bazeze pe colaborarea corpului de funcionari publici. În schimb, funcionarii publici înva adesea c pot fi ajutai de ctre consilierii politici pentru a înelege mediul politic în care îi desfoar activitatea.
• Graniele dintre consilierii politici i funcionarii publici trebuie s fie clar înelese i respectate, dar acestea reprezint o linie de delimitare, nu un zid. Ministerele nu pot funciona eficient decât dac cele dou grupuri lucreaz împreun.
Principalele constatri în capitolele dedicate rilor:
• În Danemarca, funcia public (o birocraie bazat pe merit i un sistem al carierei în care înalii funcionari publici, neutri din punct de vedere politic, sunt recrutai din cadrul ministerului) poate oferi i chiar ofer atât consiliere pe probleme de politici publice, cât i politico-strategice, îns nu se implic în partidele politice. Fiecare minister poate avea un singur consilier politic, în a crui sarcin intr în principal presa, mai mult decât consilierea tactic a ministrului. O Cart Alb din 2004 clarific rolurile i responsabilitile, i prezint un curs de pregtire, obligatoriu pentru viitorii consilieri politici, care ar trebui s îi pregteasc pentru activitatea într-un mediu ministerial.
• În Polonia, separarea sferei politice de cea a funcionarilor publici a fost greu de realizat i meninut. Polonia a adoptat un sistem de cabinete politice conduse de directive ministeriale individuale, unde consilierii politici i funcionarii publici lucreaz împreun, oferind sfaturi politice decidenilor. Un regulament cuprinztor cu privire la cabinetele politice ar fi folositor, în special din cauza opiniei publice negative asupra consilierilor politici, care, în trecut, au fost implicai în scandaluri politice legate de abuzuri în funcie.
• Portugalia definete în mod legal consilierii politici atât în parlament, cât i în guvern, ca fiind separai de funcionarii publici, interzicând orice implicare direct în activitatea organismelor administrative. Totui, un procentaj mare al personalului politic ce lucreaz cu membri ai guvernului este recrutat din cadrul administraiei publice, unde se i pot întoarce, deoarece un funcionar public nu trebuie s
7
demisioneze pentru a deveni consilier politic. Aceasta separ în mod clar consilierii politici de funcionarii publici, ceea ce este, de fapt, dificil de realizat.
• În Spania, patru tendine – descentralizare politic i administrativ, consolidare a statului bunstrii, integrarea UE i privatizarea i externalizarea serviciilor publice – au avut un impact profund asupra rolului funcionarilor publici la nivel central, împreun cu responsabilitatea lor de a oferi sfaturi politico-tactice i asisten tehnic politicienilor la diferite niveluri ale administraiei centrale. În prezent, cam ¾ din poziiile de consilier sunt ocupate de funcionari publici. Împreun cu funcionarii publici permaneni, cei numii politic lucreaz în cabinetele politice cu statut de consilieri speciali. În ultimii ani, au existat tentative de a formula coduri etice i de a reglementa recrutarea i selecia consilierilor speciali, al cror numr crete rapid la nivel local i, într-o anumit msur, la nivel regional autonom.
• În Marea Britanie, funcionarii publici i consilierii politici lucreaz împreun, sprijinii fiind de faptul ca minitrii depind de multe sfaturi, atât practice, cât i politice, pentru a lua cele mai bune decizii în funcie de datele disponibile. Cooperarea dintre cele dou mari grupuri depinde de profesionalismul fiecruia i de înelegerea faptului c ambele pri au un el comun. Consilierii politici sunt vzui drept funcionari publici temporari, crora le este cerut s se supun Codului de conduit al Consilierilor Speciali i Codului funciei publice, care subliniaz integritatea i slujirea guvernului ales.
Recomandri:
• Rolurile funcionarilor publici/consilierilor politici trebuie s fie specificate în mod clar, în mod ideal în legislaie i susinute de coduri de conduit.
• Este nevoie de mecanisme simple pentru a permite relaii de munc adecvate între cele dou grupuri:
O înelegere clar a faptului c respectivii consilieri politici sftuiesc ministrul, dar nu dau ordine funcionarilor publici.
Un acord între ceea ce vrea un ministru s realizeze i ceea ce trebuie s fac fiecare parte pentru a atinge obiectivele stabilite.
Pregtiri simple, cum ar fi întâlniri sptmânale între înalii funcionari publici i consilierii politici pentru schimb de informaii i distribuirea sarcinilor.
• Este nevoie de reguli etice pentru a completa cadrul legal. Acestea trebuie s fie întrite prin politica de resurse umane i msuri de pregtire a personalului.
• Trebuie stabilite mecanisme de sancionare a înclcrilor legislaiei. Regulile de investigare i pedepsire a consilierilor politici sunt, în mod surprinztor, absente în rile Europei de Vest.
8
I – STUDIU COMPARATIV CONSILIERI POLITICI ÎN RILE EUROPENE: UN STUDIU
COMPARATIV
Simon James Consultant Sigma
Consilierii politici nu reprezint un fenomen cu totul nou în Europa de Vest, dar sistemul a fost adoptat în ultimele decenii de un numr sporit de ri, iar acolo unde este bine fondat, numrul consilierilor tinde s creasc. Acest lucru a dus la dezbateri cu privire la scopul lor, relaiile lor cu minitrii i funcionarii publici, eficacitatea lor i cadrul etic i legal în care ar trebui s acioneze. Aceast publicaie abordeaz aceste aspecte i prezint leciile care trebuie învate.
În mod surprinztor, s-a scris puin despre consilierii politici. Aceast lucrare se bazeaz pe informaii preluate dintr-un numr de studii comandate de Sigma pentru aceast publicaie, limitata literatur disponibil, informaiile provenite de la funcionarii publici din anumite ri europene i pe cunotinele directe, personale. Rezultatul este un material adunat, fiind posibil identificarea a cel puin unei excepii pentru multe dintre afirmaiile de mai jos. Atât timp cât exist variaii considerabile între reglementrile privitoare la consilierii politici în diferite ri, exist totui o suficient practic comun, care s permit câteva observaii generale i concluzii.
Aceast lucrare este scris în contextul conceptului acum general acceptat de „standard european” al funciei publice, descris i în alte lucrri ale Sigma, printre care se remarc „Principiile europene pentru administraia public” i „Lista msurilor legislative pentru funcia public” – principiul cheie fiind, în acest context, caracterul de imparialitate politic al funciei publice. Acesta nu este un concept simplu în sine, atâta vreme cât toi funcionarii publici lucreaz tot pentru politicieni i sunt implicai în sarcina politic esenial, aceea de distribuire a resurselor publice. Multe ri acord funcionarilor lor publici rolul de a oferi minitrilor sfaturi tactico-politice i sprijin. În ciuda acestui fapt, din practica de zi cu zi din multe ri europene, este evident c este posibil ca funcionarii publici s nu acioneze ca partizani, dar s fie totui influenai din punct de vedere politic.
Cele mai multe sisteme politice europene prevd, de asemenea, consilieri politici pentru membrii parlamentului, cel puin pentru membrii din conducerea acestuia, sau pentru principalele partide politice. Unele ri pun la dispoziie consilieri politici i în conducerile regionale sau municipale. Multe dintre problemele pe care aceast lucrare le abordeaz se aplic i consilierilor din aceste ramuri guvernamentale, dar se refer direct numai la consilierii politici ai minitrilor.
1. Definiia „consilierilor politici” Consilierii politici sunt cel mai bine definii în relaie cu cele dou grupuri cu care
lucreaz cel mai îndeaproape: cel al minitrilor i cel al funcionarilor publici. Consilierii politici sunt asisteni ai minitrilor, crora le furnizeaz consiliere i sprijin, în general de natur politic. Funcia acestora este în primul rând una „de încredere”, referitoare numai la ministrul respectiv i dureaz atât timp cât acesta ocup respectivul portofoliu. Consilierii politici pot fi remarcai de restul membrilor colectivului de sprijin al ministrului (care în unele ri presupune i funcii delimitate de administraia public) care sunt responsabili cu stabilirea agendei, suportul logistic i alte chestiuni asemntoare. Rolul care îi delimiteaz pe aceti consilieri politici este acela de a oferi sfaturi.
9
Consilierii politici difer fa de funcionarii publici obinuii în privina a trei aspecte de baz. În primul rând, ei sunt numii personal de ministru, i sunt astfel scutii de cerinele obinuite de admitere în funcie (dei în unele cazuri ei au lucrat înainte ca funcionari publici). De altfel, rareori se cere o calificare anume pentru a fi numit consilier politic. Minitrii caut, desigur, oameni competeni, dei trebuie menionat faptul c uneori, considerentele de apartenen politic trec pe primul loc. În al doilea rând, consilierii politici nu fac parte din ierarhia ministerial obinuit. De obicei, ei sunt subordonai numai ministrului i primesc instruciuni numai de la acesta. În al treilea rând, sunt scutii de cerinele impuse funcionarilor publici de a aciona imparial din punct de vedere politic; ideea de consilier politic este de fapt aceea de a oferi sfaturi politice pe care ministrul nu le poate pretinde de la funcionarii publici.
Situaia legal variaz: în unele ri, consilierii politici sunt tratai ca o categorie special de funcionari publici, pe când în altele sunt total delimitai de legislaia administraiei publice; în alte cazuri, statutul lor nu este clar. În cele ce urmeaz, studiile pe ri ofer o varietate de exemple ale legislaiei privitoare la aceast problem. Polonia are nite reglementri ample, dei exist unele diferene în cadrul ministerelor în ceea ce privete sarcinile consilierilor politici. În Suedia i Marea Britanie, consilierii politici sunt definii precis, fcând parte dintr-o categorie separat de funcionari publici, dar în rest reglementrile care îi privesc sunt minime. „Normele” puternic acceptate au fost suficiente pentru ca inovaia s funcioneze – dei în deceniul trecut în Marea Britanie, acestea s-au dovedit a fi inadecvate, fiind în prezent din ce în ce mai mult suplimentate cu reglementri cvasilegislative, cum ar fi codul de conduit sau contractele standard de angajare. În Portugalia i Spania, aa cum arat lucrrile din aceast publicaie, absena legilor în acest sens creeaz în mod clar dificulti grave, în Spania având drept consecin îndreptarea ctre reglementare. În Frana, restriciile legislative sunt în mod frecvent supuse normelor de conduit acceptate politic.
Rolul consilierilor politici nu poate fi tratat în mod izolat. Activitatea unui consilier politic este condiionat în mare msur de rolul funcionarilor alturi de care acesta lucreaz. Astfel, exist trei modele posibile:
• Consilierii politici care lucreaz într-o administraie public neutr din punct de vedere politic (ca în Danemarca, Suedia, Marea Britanie): în acest sistem, administraia public este în general elementul dominant în sfaturile i sprijinul oferite ministrului, iar rolul consilierului politic este de a oferi un canal distinct de consiliere politic.
• Consilierii politici care lucreaz într-o administraie public al crei nivel superior este i el politizat – lucru care creeaz un sistem i mai haotic, dup cum arat lucrarea cu privire la Spania.
• Cabinetele ministeriale (din Frana, Italia, Belgia pân de curând) constând în general într-un grup mixt de consilieri politici i funcionari publici în cadrul unei ierarhii temporare: ambele grupuri sftuiesc ministrul i exercit în numele acesteia un control puternic asupra ministerului: în astfel de sisteme exist în general o anumit distan între ministru/cabinet i funcionarii publici care alctuiesc agenda ministerului.
În cazurile tuturor rilor a cror experien reiese din aceast lucrare, apar trei întrebri principale legate de relaia dintre consilierii politici i funcionarii publici.
În primul rând, dac acest consilier politic are dreptul de a da instruciuni funcionarilor publici: în cele mai multe ri, nu are acest drept, pentru c (a) ar interfera cu ierarhia dintr-o administraie public i i-ar supune pe funcionarii acesteia la presiuni care ar duce ulterior la înclcarea neutralitii politice; i (b) rolul unui consilier politic este acela de a sftui – în acest caz specific de a-l sftui pe ministru – nu de a ordona (de curând au aprut controverse în Marea Britanie pe tema propunerii de a le permite consilierilor politici s „comunice” instruciunile ministrului ctre funcionarii publici - de vreme ce exista teama ca nu cumva consilierii politici s-i adauge propria amprent asupra acestor instruciuni).
10
În al doilea rând, s-ar pune întrebarea dac se impune o demarcare a funciilor, între aceste dou categorii. Unde trebuie tras linia între ele este un aspect secundar (dei important), principala cerin fiind aceea c ar trebui impus o limit care s fie îneleas i respectat de ambele grupuri. (Din experiena autorului cu studiul rilor est-europene reiese faptul c neînelegerea reciproc a atribuiilor i lipsa unei astfel de delimitri i a relaiilor intercolegiale duc de obicei la miezul friciunilor dintre cele dou grupuri – consilieri politici i funcionari.)
Iar în al treilea rând, se pune problema dac cele dou grupuri pot dezvolta o bun relaie colegial care s le permit trecerea acestei limite fr compromiterea rolului vreunuia dintre ele. Acest lucru se refer în special la rolul pe care ar trebui s-l joace fiecare în formularea politicilor. În unele ri, exist o tendin de a acorda funcionarilor publici un rol mai legal i mai tehnic; din studiile pe ri de mai jos, tendina aceasta reiese în special din cel privind Portugalia. În anumite ri est-europene acest lucru a fost dus la extrem, în virtutea unei tendine de a echivala „politicile” (ca gestiune) cu „politica” (strategie) i de a exclude din ambele funcia public. Per total, aceasta nu este o tendin constructiv, pentru c duce la situaia în care sarcina stabilirii unei politici intr tot în atribuiile unu mic numr de consilieri politici, care în consecin ajung s fie suprasolicitai, în timp ce administraia public este prea puin folosit, prin faptul c se ocup doar cu problemele de administrare i implementare. Tot acest lucru mai înseamn c politica este fcut izolat de experiena implementrii ei; absena unui „sistem de reacie” constituie o real slbiciune într-un astfel de sistem de luare a deciziilor politice.
2. Cifre, roluri, recrutare i provenien Datele despre numrul consilierilor politici din rile europene sunt, în mod
surprinztor, dificil de obinut, chiar i în cazul rilor cu un guvern deschis. Totui, în majoritatea rilor europene regula este c majoritatea minitrilor au unul, doi sau trei consilieri, cu excepia fireasc a primului ministru, cruia i se permite, de cele mai multe ori, un numr mai mare de consilieri politici. Rareori se stabilete o limit în privina numrului de consilieri, dei motivele variaz mult de la o ar la alta. În Marea Britanie, guvernul nu are nicio limit, ceea ce a dus la extinderea numrului de consilieri politici la aproximativ 25 în cazul Cabinetului Primului Ministru i la 10 în cazul ministrului de finane, dei în cele mai multe ministere norma este de doar doi consilieri. În Danemarca, dimpotriv, guvernul a rezistat recomandrilor unei comisii externe de a fixa o limit de doi sau trei consilieri, de vreme ce guvernul vrea s menin limita existent de unul pe ministru. În sistemele de tip cabinet cifrele sunt mult mai mari: limitele exist în Frana, dar sunt ignorate în mod curent. Spania are un ciudat regulament asimetric, cu un numr între 4 la 11 consilieri în cele mai multe ministere, în vreme ce Cabinetul Primului Ministru are 69, iar Ministerul Administraiei Publice - 106.
În realitate, principala restricie în ceea ce privete numrul de consilieri pare mai mult o chestiune de toleran public decât legislativ. În Polonia, criticile au dus la restricii, iar în Spania i Marea Britanie acestea par s fi frânat extinderea numrului consilierilor. Numrul acestora poate fi de asemenea influenat i de criticile generale la adresa sistemului administrativ; reformele încercate în Belgia i Italia au fost, de altfel, consecina unor scandaluri publice pe problemele generale referitoare la ineficacitatea administrativ sau la corupie.
Prin definiie, se presupune c un consilier politic are afiniti politice puternice pentru ministrul pentru care lucreaz. Aceasta nu înseamn îns neaprat c trebuie s fie membru în partidul ministrului – dei în general aa se întâmpl – dar trebuie s fie suficient de potrivit viziunilor politice ale acestuia pentru a se asigura c sfaturile aduse sunt în ton cu valorile i perspectivele politice generale ale ministrului.
11
Practica întâlnit uneori, de a plasa un consilier politic dintr-un partid al unei coaliii pentru a ”supraveghea” un ministru aparinând altui partid din aceeai coaliie este în mod firesc instabil i duce în general la tensiuni sau la micri distructive.
Între aceste delimitri, exist trei tipuri principale de consilieri: expertul, generalistul i consilierul pentru relaia cu presa. Experii sunt de obicei minoritari, fiind recrutai de obicei pentru cunotinele i experiena lor în privina unui anumit aspect important pentru ministru. Ei au de obicei o pregtire profesional solid sau o specializare academic i se afl fie la mijlocul, fie la sfâritul carierei, tinzând ca în cadrul ministerului s se concentreze în primul rând pe acele domenii pe care le stpânesc, dei în general li se cere totui „s manifeste interes” i pentru alte domenii. (În rile în tranziie din estul Europei, un fenomen comun în ultimii ani este apariia într-o proporie oarecum ridicat a consilierilor experi, impus pentru a compensa într-o anumit msur deficiena capacitii de a stabili politici în administraia public, aflat în dezvoltare.)
Generalitii formeaz de obicei majoritatea. Ei pot avea experien în domeniul ministerului respectiv, dar sunt recrutai în special drept adjutani politici. Sunt adesea tineri, provenind mai mult dintre angajaii partidului politic - jurnaliti, avocai sau din mediul academic.
Consilierii pentru relaia cu presa sunt mai puini la numr i se gsesc numai în anumite ri (Danemarca este un caz mai aparte în sensul c aici consilierii politici se axeaz mai mult pe pres). Exist o interferen între cei din aceast categorie i generaliti, din moment ce ultimii vor petrece oricum ceva timp - ca parte a îndatoririlor generale ctre ministru - cercetând media în numele interesului minitrilor lor. Într-un sens mai larg, activitile lor depind de prezena sau absena unui birou de pres al administraiei din minister i de încrederea pe care o are ministrul în acesta din urm.
De vreme ce selecia consilierilor politici este o problem personal a fiecrui ministru, recrutarea acestora este de multe ori nesistematic i aleatorie, aproape întotdeauna mijlocit de contacte politice informale. Se pare c partidele politice încearc rareori s-i identifice potenialii consilieri pentru ministere dei, ocazional, un angajat al unui partid politic poate fi sugerat drept candidat. De obicei, acest lucru rmâne îns la latitudinea minitrilor i se poate spune c acetia prefer s controleze ei înii selecia.
În ce msur s-a dezvoltat consilierea politic drept o „profesie”? În cele mai multe ri, pentru ocupanii acestor funcii este vorba de un rstimp interesant i neobinuit în carierele lor; atunci când minitrii lor îi pierd portofoliile, consilierii revin de obicei la vechile profesii. Uneori, un consilier politic poate urma un om politic de la o funcie ministerial la alta. Ocazional, consilierul poate rmâne în cadrul aceluiai minister în timpul unor minitri succesivi ai aceluiai partid, mai ales dac are ceva experien valoroas în domeniu. Tot ocazional, consilierul poate fi recrutat s lucreze printre cei ai primului ministru (detaliile suplimentare despre acest grup de consilieri sunt expuse mai jos). În unele ri aceast funcie poate fi începutul unei cariere politice pe termen lung; în Frana, ocuparea succesiv a postului de consilier ministerial sau de membru de cabinet este o etap mai mult sau mai puin important în avansarea unui politician sau a unui înalt funcionar public, în timp ce în Marea Britanie numrul parlamentarilor i al celor care fac parte dintr-un minister i care au fost consilieri politici este în cretere (incluzând, la vremea scrierii acestei lucrri, ministrul de externe i liderul opoziiei). A fi un consilier politic pare s fi devenit o profesie numai în sistemele de tip cabinet, cum este în Frana, unde avansarea la nivel de membru de cabinet este în mod efectiv cheia ctre promovarea pe linie politic pentru funcionarii de stat (vezi seciunea cu privire la cabinete de mai jos). În Belgia, de dinainte de recentele modificri, studiile arat c membrii cabinetelor ministeriale tindeau s rmân în post mai mult decât minitrii pentru care lucraser, ajungând prin urmare s exercite o influen mult durabil în domeniile politice în care acioneaz decât minitrii înii. Irlanda ilustreaz o variant diferit pe aceast tem, unde dezvoltarea consolidrii partidelor de opoziie a creat un tip de „plac
12
turnant”: consilierii politici ai cror minitri au pierdut alegerile preiau posturi în partid i apoi devin din nou consilieri, când partidul revine la putere.
Ocazional se iau în discuie i costurile angajrii. A fost de altfel o tem controversat în Marea Britanie, când guvernul Blair a crescut cu mult numrul consilierilor în 1997, iar pe de alt parte a constituit un factor care a influenat reducerea numrului acestora în 2004 în cadrul guvernului polonez. Totui, atunci când consilierii politici ajung s fie criticai, acest lucru pare s se datoreze, mai degrab, rolului jucat de ei, decât costurilor.
3. Funcii Reglementrile privind activitatea consilierilor politici – acolo unde ei exist – par s
se concentreze în principal pe forma legal a statutului lor i cui trebuie ei s rspund, neîncercându-se, în schimb, definirea activitii unui consilier. Definiia funciilor lor este lsat (destul de mult) la latitudinea ministrului. În practic, ceea ce urmeaz constituie o list de funcii posibile pentru un consilier politic:
• Relaiile cu partidul – cu oficialii partidului, parlamentarii, consilierii locali i municipali, susintorii partidului, i poate chiar partide politice din alte ri: prin definiie, aceasta este o zon în care funcionarii publici nu au de obicei acces în a-l susine pe ministru.
• Relaiile cu ali minitri: orice guvern eficient va avea un sistem eficient care s se ocupe de coordonarea interministerial pe probleme administrative i de politici, care va fi de obicei pus la punct de ctre funcionarii publici. Totui, vor exista chestiuni de partid care nu îi pot implica pe funcionari, aa cum pot aprea i probleme de o anume sensibilitate politic pentru care ministrul ar prefera s delege pe cineva mai de încredere. Acesta poate fi cazul particular al guvernelor de coaliie, în care este nevoie de negocieri între partide.
• Redactarea discursurilor: fiind întotdeauna o problem laborioas i ingrat, multe discursuri „oficiale” pot fi scrise de funcionarii publici, îns ministrul poate dori adesea o schi revizuit, pentru suflu politic, iar discursurile de partid vor fi mereu redactate de consilieri.
• Sfaturi pe probleme actuale: ministrul va dori s discute i s ia în considerare un sfat referitor la aspectele politice imediate, presante – foarte des privitoare la ceva ce ine prima pagin a presei din acea zi.
• Comentarii la propunerile realizate de funcionarii publici din minister: uneori aceste comentarii constau în revizuirea acestor propuneri dintr-un punct de vedere politic i în punerea unor întrebri neaccesibile funcionarilor: de exemplu, cum va reaciona partidul? Cum va afecta acest lucru alegerile locale de luna viitoare? Mai des, acest aspect const în revizuirea unor propuneri pentru a vedea cum se încadreaz ele în viziunea ministrului i între prioritile partidului: acord acea propunere destul atenie acelor probleme de egalitate social? Este posibil s se realizeze o soluie bazat mai mult pe studiul pieei pentru acea problem? Este acea propunere enunat cu prea mult grij pentru cerinele administrative i prea puin atenie pentru cele politice?
• Relaia cu susintorii partidului din parlament: aceast funcie implic informarea acestor susintori cu privire la propunerile ministrului i impulsionarea acestora la intervenii benefice în dezbateri, sau adresarea de întrebri favorabile ministrului.
• Ajutor acordat ministrului în pregtirea pentru apariiile publice – dezbateri în parlament, înfiri în faa unor comisii parlamentare, discursuri importante sau interviuri media. Minitrii consider acest lucru mai simplu alturi de cineva pe care îl cunosc bine i în care au încredere din punct de vedere politic.
• Informarea ministrului în privina propunerilor guvernamentale din afara responsabilitilor sale: ministrul poate lua parte la edine ale guvernului sau la cele ale comisiilor ministeriale în care anumite probleme s nu se refere la interesele ministerului, dar asupra crora acesta din urm s poat, ca membru al
13
unui guvern, s-i exprime o opinie. Cum acestea sunt în mod firesc de natur politic, ministrul poate cere sfaturi consilierilor si politici.
• Propunerea în faa ministrului a propriilor idei politice noi sau a unor idei constructive pentru noi iniiative: funcionarii publici sunt adesea precaui i dornici s-i protejeze ministrul de la a se îndrepta spre un teren controversat. Consilierii politici, în schimb, pot sugera idei pe care funcionarii s le poat considera ciudate, ignorându-le.
• Activitatea ca mesager informal pentru grupurile din afar: aceast idee implic contacte cu susintorii influeni ai partidelor, grupuri de presiune, organizaii academice de prietenie sau grupuri de cercetare, lideri de afaceri sau membri de sindicat.
4. Relaiile cu ministrul Poziia consilierului politic este foarte asemntoare cu cea a curtenilor care serveau
un monarh absolut: totul este în favoarea sau defavoarea unei singure persoane, i de aceea, meninerea încrederii ministrului este crucial.
Premisa obligatorie este accesul. În primul rând, se refer la accesul personal la ministru – care presupune localizarea consilierului într-un birou apropiat de cel al ministrului i un anumit drept al consilierului de a se ocupa de agenda ministrului. Cel mai bine este s existe o or fix în fiecare zi sau de mai multe ori într-o sptmân, la care cei doi s se întâlneasc. Dac ministrul are un numr de consilieri condui de consilierul-ef (sau de un cabinet) rmâne la latitudinea ministrului s decid dac va discuta cu toi consilierii sau doar cu consilierul-ef, preluând toate sfaturile de la acesta. Nu este vorba de un simplu detaliu managerial, el putând afecta grav calitatea i coninutul mesajului pe care-l primete ministrul. Factorul determinant este preferina proprie a ministrului (i posibil cea a consilierului-ef), dar din experiena actual a autorului, cea mai bun abordare este una mixt: ministrul se întâlnete ocazional cu toi consilierii o dat, dar trateaz i direct, individual, cu un consilier care se ocup de o chestiune anume. Este important ca felul cum gândete ministrul i ce dorete acesta s fie îneles clar de consilieri, ca i faptul c un mesaj transmis direct ministrului va fi mult mai precis i mai bine comunicat decât unul transmis prin intermediul consilierului-ef. În plus, acest lucru sporete satisfacia profesional a consilierului politic.
Sunt de asemenea eseniale accesul la întâlnirile cheie la care particip ministrul, în special cele cu funcionarii publici, la care se discut dezvoltarea politicilor, i accesul la documentele înaintate ministrului chiar de ctre colectivul ministerului, provenite de la alte ministere i din surse externe. În multe ri, disputele pe tema admiterii la întâlniri i a disponibilitii documentelor sunt motive de frustrare ale consilierilor i de friciuni cu funcionarii publici. Aceste probleme ce pot aprea între consilierii politici i oficialii responsabili cu un comportament de „paznic” al ministrului sunt destul de comune. Este foarte recomandabil pentru guvern, ca în regulamentul privitor la funciile i activitatea consilierilor politici s se specifice ce este i ce nu este permis. Trebuie s existe i scutiri - de exemplu, majoritatea rilor nu le permit consilierilor accesul la documente clasificate cu grad ridicat de securitate – dar ca regul general consilierul trebuie s aib acces liber la întâlniri i la informaii, dac este vorba ca acesta s îl sftuiasc aa cum trebuie pe ministru.
Acest acces provoac totui o obligaie i pentru consilier, care trebuie s se foloseasc în mod precaut de accesul privilegiat la ministru, s nu ocupe mai mult decât este nevoie din timpul preios al acestuia i atunci când îi este oferit accesul la informaii confideniale trebuie s aib grij de ele, i s nu le divulge în exterior. Atunci când ia parte la întâlniri alturi de ministru, consilierul trebuie s fie înelept, în aa fel încât s vorbeasc puin i s asculte mult. Cei mai eficieni consilieri sunt de obicei aceia care se folosesc cu msur de aceste privilegii. Exist destule exemple de consilieri – de obicei cei mai tineri –
14
crora li se urc funcia la cap i se bucur prea mult de importana lor. Acest lucru stric de obicei relaiile cu ceilali, în special cu restul angajailor ministerului, nu le aduce niciun avantaj, i poate duce chiar la iritarea ministrului. Pentru a prelua o fraz referitoare la consilierii prezideniali din Statele Unite, cei mai buni ar trebui s aib o „înclinaie ctre anonimitate”.
Odat ce a fost stabilit gradul de acces necesar, rolul de zi cu zi al consilierilor va fi dictat de cererile (adesea schimbtoare) ale ministrului. Elementul crucial este dezvoltarea încrederii. Dac ministrul îi transmite clar viziunea ctre consilier, iar acesta acioneaz cu precauie (i nu cu timiditate) oferind sfaturi practice i precise din punct de vedere politic, consilierul va deveni indispensabil pentru ministru. În cel mai bun caz, pe msur ce rolul consilierului crete, se dezvolt un proces de simbioz, în care consilierul începe s aprecieze cerinele ministrului i s priceap cum judec acesta. Un bun consilier va fi în stare s prezic reacia ministrului fa de anumite evenimente i idei i s anticipeze dorinele sale viitoare.
În unele ri europene un minister are i unul sau mai muli minitri subordonai (secretari de stat), care de obicei nu au proprii lor consilieri politici. Ar fi de ateptat ca relaia dintre aceti minitri subordonai i consilierii politici ai ministrului s fie una complicat. Evident, ministrul subordonat se va privi în mod firesc ca ministru adjunct i va atepta s îi fie acordat încrederea ministrului i s fie implicat în deciziile importante ale ministerului. Totui, muli minitri pot simi o mai mare dezinvoltur fa de un consilier politic pe care l-au ales chiar ei, decât fa de un alt politician, care-i poate fi rival – poate chiar de un alt partid din coaliia de guvernmânt – i care este posibil s fi fost impus de primul-ministru împotriva dorinei ministrului respectiv. În mod surprinztor totui, nu exist dovezi ale unor astfel de tensiuni, ele fiind aproape inexistente.
5. Relaiile cu funcia public Aa cum reiese din cele expuse, rolul funcionarilor publici i al consilierilor politici, ca
i aprecierea lor referitoare la o anumit situaie poate diferi; aceste diferene, alturi de percepia pe care o au funcionarii fa de consilierii politici, cum c acetia din urm ar avea un rol prea important, pot deveni o surs de tensiuni. În mod sigur, când a fost introdus sistemul consilierilor politici în Marea Britanie i Irlanda, în anii 1970 i 1980 muli (probabil cei mai muli) dintre funcionarii publicii i-au privit cu suspiciune, luându-i drept rivali instituionalizai i oameni bgcioi i enervani. Este de remarcat faptul c în ambele ri acest resentiment a fost redus în timp, iar în cinci-zece ani aceast inovaie a fost larg acceptat. Totui, msura în care apare tensiunea în relaiile dintre cele dou grupuri variaz de la ar la ar, de la un minister la altul i de la un individ la altul.
Aceast relaie este condiionat într-o anumit msur de relaia general dintre clasa politic i administraia public. Aici exist mai multe aspecte. Descrierea lui Pinheiro a relaiei existente în Portugalia ilustreaz un grad considerabil de polarizare între politician i funcionar, ceea ce face loc automat terenului pentru conflict. Sistemele de tip cabinet din Frana, Belgia i Italia, în care cabinetele au uzurpat în diferite grade funciile exercitate în alte ri de înalii funcionari, conin potenialul pentru conflicte similare, dei acest lucru variaz de la un minister la altul, depinzând de „modus operandi” al fiecrui cabinet. În Danemarca, Spania, Suedia i Marea Britanie, unde administraiei publice i s-a acordat de mult timp un important rol tactic i în domeniul politicilor publice i unde funcia de consilier politic a fost mai restricionat, cooperarea între cele dou grupuri a fost mai uoar. Într- adevr, în Marea Britanie (dup cum se arat în studiu) odat cu creterea numrului de consilieri politici spre sfâritul anilor 1990, este oferit o ciudat imagine mixt, cu ciocniri serioase între consilierii politici i funcionarii publici din unele ministere, dar i dezvoltarea simultan a unei relaii colegiale mai apropiate între cele dou grupuri, unde ele colaboreaz la elaborarea propunerilor pentru politici publice. O asemenea relaie nici mcar nu exist în Suedia.
15
Potenialele dificulti în aceast relaie sunt numeroase. La o extrem – care reiese din studiul Portugaliei – dar foarte rar se afl implicarea politic ilegal în deciziile administrative. Mai comune sunt problemele aprute dintr-o diferen de perspectiv. Consilierii politici sunt, în general, mai interesai de rezultate pe termen scurt, oficialii de urmrile pe termen lung. Consilierii politici se grbesc, funcionarii publici îi permit s se gândeasc mai mult. Consilierii politici supravegheaz dimensiunea electoral, funcionarii publici mai puin. Consilierii politici sunt api pentru a fi mai inovativi; funcionarii sunt mai precaui, în parte prin natura lor, în parte pentru c trebuie s suporte apoi consecinele. În plus, fr îndoial, introducerea consilierilor politici într-un sistem de luare de decizii complic i aa procesul de decizie în afara mecanismului guvernamental.
Per total, funcionarii publici din Europa par s se fi obinuit totui cu ideea consilierilor politici. Numirile lor nu au avut drept rezultat politizarea funciei publice. (Într-adevr, dei a crescut numrul rilor OECD care au consilieri politici, iar numrul consilierilor politici a crescut i el, un recent studiu OECD sugereaz c în majoritatea rilor tendina a fost ctre un control politic mai redus în administraia public. Consilierii politici nu i-au înlocuit, în mare, pe funcionarii publici ca surs principal de sfaturi ctre ministru, în privina politicii practicate. Odat cu trecerea timpului, ei au devenit îns o parte acceptat a sistemului. Este adevrat c ei pun la încercare monopolul sfaturilor funcionarilor publici ctre minitri. Totui, ei constituie una dintre multele provocri care au aprut în ultimele decenii în supremaia sistemului Weberian tradiional de administraie public. Provocarea adresat monopolului funciei publice de ctre consilierii politici este dus în paralel cu provocrile privitoare la cât de adecvai sunt funcionarii în mai multe domenii, incluzând managementul economic, furnizarea serviciilor i chiar managementul propriei birocraii. Întrecerea i calitatea de a contesta au devenit parte a echipamentului modernizrii sectorului public, i nu exist niciun motiv pentru ca formularea unei politici s fie scutit de aceste presiuni. Într-adevr, politicienii par s primeasc încântai i s cear chiar mai multe canale de sfaturi tactice; consilierii politici reprezint doar una dintre manifestrile acestei tendine i, fr îndoial, c adaug sfaturilor tactice o dimensiune politic pe care funcionarii publici nu sunt calificai s o ofere. Cei mai ateni funcionari realizeaz c aceast dimensiune adugat întrete, mai degrab, decât slbete strategiile (sau cel puin, crete satisfacia minitrilor fa de stabilirea politicii urmate).
Consilierul politic îi poate fi de ajutor funcionarului public în munca sa zilnic în dou feluri. În primul rând, dac simbioza dintre ministru i consilierul politic (descris mai sus) se dezvolt, consilierul politic poate deveni o surs de sfaturi valoroase pentru funcionarii publici. Cei mai muli funcionari îi vd ministrul rar, iar consilierul politic are mai mult timp. Este foarte folositor ca funcionarii s îi poat întreba pe consilierii politici, „pentru ce motiv ne-a cerut ministrul s abordm aceast problem?” sau „dac înaintm o astfel de propunere, cum crezi c ar reaciona ministrul?” Acest tip de rol de testare se poate dovedi a fi foarte valoros.
În al doilea rând, existena consilierilor politici poate scuti funcionarii de îndeplinirea unor sarcini politice primite de la ministru. În absena consilierilor politici, minitrii prefer s cear funcionarilor publici s îi ajute la anumite probleme, care trec dincolo de limitele neutralitii funciei publice, cum ar fi s îi ajute la pregtiri pentru o întâlnire de partid, s redacteze scrisori ctre oficialii partidului sau s intermedieze acorduri între partidele coaliiei. Consilierii politici au fost introdui în Danemarca la sfâritul anilor 1990 tocmai pentru c funcionarii publici erau implicai serios în treburile politice. Era un lucru comun, de exemplu, ca funcionarii publici s participe la edine de partid i s ia parte la negocierile dintre partide, pe problemele coaliiei. Presiunile din partea Folketing-ului (Parlamentul danez) au dus la crearea unui cadru politic separat, cel al consilierilor politici, pentru a îndeplini aceste îndatoriri.
Totui, un consilier înelept va ti c are nevoie de administraia public mai mult decât are ea nevoie de el. Sfatul dat mai sus – c un consilier trebuie s-i foloseasc aceast influen i s acioneze cu precauie – se aplic mai ales relaiilor cu administraia
16
public. În mod particular, consilierul politic nu ar trebui s se gândeasc s dea ordine funcionarilor publici, putând face asta numai în cazul în care este împuternicit exact pentru acest lucru (iar în cele mai multe ri, consilierii nu au aceast putere). Consilierul nu ar trebui nici s cad prad tentaiei de a declara c vorbete în numele ministrului – „ministrul mi-a spus s v informez s facei cutare lucru” – pentru c dac se întâmpl aa, consilierul politic se autointroduce în lanul ierarhic al ministerului. Acest lucru va duce la resentimente i foarte probabil, urmeaz s vin ziua când consilierul politic va exagera i nu va mai fi recunoscut de ctre ministru. Dac nu este împuternicit prin lege, singura funcie a consilierului politic este de a oferi sfaturi ministrului, care, pe baza lor, s poat lua deciziile i s stabileasc ordinele.
Într-un sens mai general, consilierul politic va obine cea mai bun cooperare de la administraia public în acelai fel în care poate oricine obine cooperare din partea oricui: prin politee, profesionalism i consideraie. Dac se apropie de funcionari într-un spirit constructiv, probabil i ei vor rspunde la fel, pân la urm, dat fiind relaia consilierului cu ministrul; reacia lor natural va fi s ajute dac pot. Statutul de afaceri pe care trebuie s-l obin consilierul este „spirala virtuoas” de a fi privit de ctre funcionarii publici ca fiind folositor i cu influen, acetia din urm fiind astfel încurajai s-i împrteasc problemele i informaiile cu respectivul consilier, ceea ce în cele din urm duce la creterea abilitii consilierului de a oferi un sfat cu influen.
Consilierul politic care este arogant ori pur i simplu agresiv îi va înstrina oamenii de a cror cooperare are nevoie. Acest lucru înseamn a o cuta cu lumânarea, din moment ce un funcionar public îi poate face viaa grea unui consilier politic dac dorete, sfidând ministrul. Poate „uita” s copieze documente pentru consilier, îl poate invita la edine numai în ultimul moment, poate opri accesul la servicii elementare, dar vitale, cum ar fi conexiunea la internet i poate cauza probleme în toate modurile posibile. În mod inevitabil, unii consilieri politici ajung într-un „cerc vicios” înstrinându-i funcionarii publici i prin aceasta privându-se de cooperare i informare, cauzând pierderea informaiilor în cadrul ministerului i în final în raport cu ministrul, ceea ce duce apoi la excluderea din dezbaterile interne ale ministerului.
Cele menionate mai sus par s susin c succesul sau eecul relaiei se afl în mare msur în mâinile consilierului politic. Fr îndoial, exist o obligaie egal a funcionarilor publici de a lucra împreun cu consilierii politici, iar experiena comun în rile Uniunii Europene este c funcionarii publici chiar coopereaz (dei vor exista mereu câteva personaje ciudate care vor privi consilierii politici ca pe un afront personal). Dup cum a spus un fost consilier politic britanic (care la vremea sa s-a ciocnit cu funcionarii publici) într-o dezbatere parlamentar, „totul depinde de personalitate, expertiz, putere i integritatea consilierului [politic] i de dezvoltarea unei relaii sntoase, cinstite i profesionale cu oficialii permaneni i minitrii.”
6. Cabinetele ministeriale Fenomenul de „cabinet ministerial” este unul relativ rar; principalele sale exemple în
Europa fiind Belgia (al crei sistem este acum pe cale de desfiinare), Frana i Italia. Frana este privit c fiind exemplul clasic, de vreme ce cabinetele ministeriale opereaz acolo într-o form modern de vreo 150 de ani. Studiul Spaniei sugereaz c ea s-ar putea îndrepta ctre acest model. (Este de remarcat faptul c, în timp ce Polonia se refer la consilierii politici ai minitrilor cu termenul de cabinete, în realitate majoritatea ministerelor se limiteaz la trei consilieri care acioneaz mai mult drept consilieri politici, în sensul descris mai sus, decât drept cabinete, descrise în aceast seciune).
Cabinetele difer de sistemele de consilieri politici descrise mai sus prin faptul c cei din cadrul lor nu fac doar s-l sftuiasc pe ministru, ci aduc i o direcie i un management politic întregului minister. Ele ofer instruciuni în cadrul ministerului i în numele ministrului, iar membrii lor din conducere au în general dreptul s semneze documente în numele
17
ministrului, reprezentându-l de multe ori la evenimente externe i fiind privii ca vorbind în numele lui, atât în cadrul, cât i în afara ministerului.
Cabinetele sunt de obicei formate dintr-un amestec de funcionari publici i din persoane din afara administraiei, iar ultimii sunt de ateptat s fie cel puin simpatizani ai viziunilor ministrului. În Frana cabinetele au între 20 i 30 de membri pentru fiecare ministru i între 10 i 20 pentru un ministru subordonat. În Belgia, pân de curând, cabinetele s-au mrit foarte mult, într-adevr, în unele cazuri extreme ajungând la 100 de membri, pân când dimensiunile lor au fost reduse prin recentele reforme administrative. Precizarea unui numr de funcionari politici este greu de fcut, dar Olivier Schrameck (la un moment dat director al cabinetului primului ministru francez Jospin) estimeaz c aproape un sfert din colectivul unui cabinet francez reprezint oameni adui din afar din motive politice.
Membrii cabinetului sunt selectai personal de ctre ministru; în cazul funcionarilor publici, acest lucru submineaz evident ierarhia administraiei publice tradiionale i este deschis acuzaiilor i favoritismelor. Este greu de scris pe tema organizaiilor i metodelor de lucru ale cabinetelor atât timp cât, dup cum a observat Olivier Schrameck în monografia sa pe acest subiect, organismele formate pe asemenea considerente personale sunt mai degrab haotice decât structurate i cer un tratament mai degrab sociologic decât juridic1. Acest lucru este adevrat în mod special în cazul Franei, unde restriciile oficiale privind mrimea, fixarea colectivelor i finanarea cabinetelor sunt des luate în râs, pe nedrept.
Autoritatea efului de cabinet2 se extinde asupra întregului minister, cu responsabilitatea pentru toate deciziile politice majore – i, în Frana, asupra funciilor administrative eseniale. Ali membri de cabinet sunt de obicei responsabili pentru teme specifice sau diverse politici publice: este vorba de obicei de membri ai colectivului cu anumite responsabiliti pentru relaiile cu parlamentul, relaii cu media i susintorii ministrului. Ierarhia în cadrul cabinetului este de obicei destul de flexibil; considerentele personale sunt mai importante. Monografia lui Schrameck argumenteaz în mod repetat c aceste cabinete ar trebui s opereze ca echipe, dar aduce la cunotin i faptul c multe dintre ele nu fac acest lucru, iar competiia dintre membri si este ceva obinuit. Muli oameni se folosesc de cunotine, la intervale i poziii de vechime mai mari în cabinetele diferitelor ministere - mijloc recunoscut pentru avansarea profesional. Totui, critici comune spun c fiind bazat pe favoritism, aceast practic este opus celui mai bun mod de avansare în cadrul administraiei publice, bazate pe aprecierea obiectivelor.
Existena cabinetelor reduce în mod evident rolul celor care conduc alte departamente din minister. În timp ce luarea deciziilor este lsat tot mai mult la nivelul cabinetelor, restul ministerului tinde s fie împins ctre un rol tehnic, cu un puternic accent pe executarea deciziilor care sunt dincolo de ei (dei se tie c aceste cabinete se implic în executarea unor proiecte mai precise). Acolo unde exist un secretar general, precum în Belgia sau Italia, rolul acestuia a fost mai mult administrativ i tehnic. Chiar acest lucru poate fi transformat într-un rol important, în special în problemele referitoare la buget i organizare, iar secretarul general poate exercita o semnificativ influen în direcia coordonrii. Absena unei astfel de contragreuti în Frana permite cabinetului s fie dominant. Tocmai aceast extensie a rolului consilierilor politici de la un rol în principal consultativ la ceea ce în studiul referitor la Spania este descris ca „rolul central în proiectarea, implementarea, monitorizarea i evaluarea politicilor publice” sugereaz c Spania se îndreapt spre un sistem de tipul francez.
1 Exist indicaii referitoare la atitudinea vizavi de cabinete pentru care Guy Carcassonne, chiar el fost ef de cabinet al premierului Rocard, a publicat o serioas tipologie academic a cabinetelor, în care le caracteriza drept “colegi, copii, valei i locoteneni” (în original: “les copains, les enfants, les valets et les lieutenants”). 2 În cabinetele ministeriale din Frana este important s se deosebeasc între directorul de cabinet care are autoritatea asupra principalelor funcii politice i administrative ale ministerului, i eful de cabinet, care se bucur de o mai mare apropiere de ministru, el jucând rolul de paznic, responsabil cu organizarea programului ministrului i a vieii sale profesionale. Ambii se bucur de o mare influen.
18
Sistemul cabinetelor are i un impact asupra coordonrii politicilor interministeriale, de vreme ce de obicei se dezvolt o relaie puternic între cabinete. Pân recent în Belgia, cabinetele erau principalul canal pentru coordonarea i negocierea deciziilor politice importante dintre ministere. În Frana cabinetele au preluat acest rol aproape pân la excluderea chestiunilor politice; neînelegerile interministeriale nu rezult din întâlnirile minitrilor, ci din cele ale membrilor de cabinet. În Spania, dup cum arat i studiul, reeaua interministerial de consilieri politici exercit o influen puternic în a determina dac guvernul trebuie s adopte proiectele legislative sau nu. Acest lucru este mai puin valabil în Italia, dar întâlnirile regulate dintre efii cabinetului i directorii ministerelor este un mecanism de baz pentru a gestiona agenda întâlnirii sptmânale a guvernului italian i pentru a rezolva contradiciile dintre ministere.
Sistemul de tip cabinet are i el meritele sale, pentru c asigur ministerului serviciile unui grup de persoane (de obicei) foarte capabile, dintre care muli sunt experi în domeniile lor. Acesta asigur suport pentru toate aspectele vieii ministrului (unele sisteme de administraie public pot fi acuzate în mod cert c se ocup adecvat de cererile strategice i administrative ale ministrului, dar nu suficient de cererile politice). În plus, sistemul de tip cabinet este popular în rândul minitrilor, crora le place s-i aleag propriul colectiv.
Totui, apar i critici serioase la adresa acestui sistem, care pot fi clasificate în dou direcii. Prima este bazat pe principiul: cabinetul este în fapt un circuit închis de avantaje politice, bazat pe favoritism mai mult decât pe merite obiective, i desfiineaz principiul administraiei publice. (Exist i o dimensiune a oportunitilor egale: un studiu recent fcut de Le Monde a artat c numai 10 din cei 700 de membri de cabinet au ceea ce ziarul a numit „provenien imigrant”). O plângere comun în Belgia a fost aceea c funcionarii publici, dup ce lucreaz pentru un cabinet, sunt adesea avansai neinând cont de procedurile normale de avansare. A doua categorie de obiecii se orienteaz asupra ineficienei sistemului: duce la folosirea ineficient a expertizelor în restul ministerului, încurajeaz luarea unor decizii pe termen scurt, duce la rivalitate i comportament de „curteni” în cadrul colectivului cabinetului i încurajeaz ali membri ai personalului din minister s se angajeze în manevre deviante pentru a influena deciziile cabinetelor, ducând la – folosind cuvintele lui Schrameck – „dezechilibru i abuzuri”. Unul din motivele date de primul ministru Balladur pentru încercarea sa de a restriciona mrimea cabinetelor în 1993 în Frana – încercare dejucat de sistem – a fost acela de a opri cabinetele din a aciona ca obstacol între minitri i funcionarii lor publici.
Din aceste motive, cabinetul a fost mult vreme un subiect controversat. Totui, politicienii evident c nu doresc s renune la o surs atât de clar de patronaj politic, chiar dac acest lucru are ca efect pe termen lung, o calitate mai slab a guvernrii i extenuarea sistemului de administraie public. În Frana, instituia a fost supus criticilor repetate, de remarcat fiind raportul Comisiei Blanc din 1993, care a avut ca rezultat o critic legist a nereuitelor ei cu recomandarea de a restriciona numrul total al colectivului de cabinet la 100 (spre deosebire de 400 la acea vreme i la 700 în prezent). Totui, toate încercrile de reform au euat, iar majoritatea celor care au scris pe aceast tem par s susin concluzia pesimist a lui Quermonne, cum c acest sistem – cel puin în Frana – poate fi schimbat numai prin desfiinare.
Aceasta a fost i concluzia la care s-a ajuns în Belgia, care în 1999 a început s desfiineze aceste cabinete la nivel federal. Motivul acestei decizii a venit din mai multe scandaluri i eecuri, printre care afacerile referitoare la dioxin i Dutroux, care – potrivit unui raport al Senatului - au dus la privirea administraiei publice ca fiind „excesiv politizat, incompetent i insensibil”. Aceste evenimente au contribuit la alegerea unui guvern care a oferit prioritate reformei radicale în domeniul sectorului public. Cabinetele au fost vizate în special de aceast reform, deoarece colectivele lor se dublaser aproape din 1989, ajungând în medie la aproximativ 30 i pentru c – folosind cuvintele din documentul Copernicus, „cabinetele tindeau s exercite mult mai mult control asupra aciunilor ministerelor i jucau un rol mult mai frontal în elaborarea politicilor. Acest lucru a fost privit
19
deseori de ctre funcionarii publici ca fiind un semn de lips de consideraie, iar uneori a dat natere la conflicte între minitri i serviciile care i se subordonau. A dus de asemenea i la o lips de continuitate a politicii duse, pe msur ce cabinetele ministeriale veneau i plecau o dat cu minitrii dup alegeri.”
Programul Copernicus prevedea înlocuirea fiecrui cabinet din cadrul fiecrui minister, cu un mic colectiv de colaboratori personali selectai de ministru; un consiliu de strategie care s-l sftuiasc pe ministru cu privire la politica urmat, reunind manageri din departamentele ministerului i experi externi i o celul de pregtire strategic format din funcionari publici i experi externi recrutai de administraia public. Implementarea a fost lent, date fiind structura guvernamental complex a Belgiei i natura controversat a mai largului program Copernicus, dar desfiinarea cabinetelor este acum într-un stadiu foarte avansat.
Este de remarcat faptul c modelul cabinetelor nu a fost preluat în procesele de democratizare din Europa de Est (a se nota situaia Poloniei, de mai sus). Nici nu a fost o idee foarte promovat de ctre consilierii din rile din vest înspre guvernele din est, sau nici chiar de ctre Comisia European, care folosete cabinetele chiar i în propria sa administrare intern. Ca i sistemele de recompensare politic a susintorilor din Statele Unite, în care posturile înalte sunt ocupate de funcionari numii pe criterii politice, sistemul este tolerat în ar, dar nu este privit ca fiind bun de export.
7. Consilierii politici ai Primului Ministru În majoritatea rilor europene, Primului Ministru îi este permis un numr mai mare de funcionari politici decât altor ministere. Se pare c sunt dou motive pentru acest lucru: Primul Ministru trebuie s acopere o arie mai mare de probleme, comparativ cu alte ministere i deci trebuie s aib parte de mai multe sfaturi; apoi Primul Ministru are nite funcii aproape în întregime politice, spre deosebire de alte ministere ale cror îndatoriri au deseori o component important de reglementare i administrare. Un studiu OECD din 2004 a artat c în 7 din 15 ri, majoritatea angajaiilor din personalul Primului Ministru erau consilieri politici.
Este important s recunoatem faptul c Primul Ministru mai este ajutat i de Biroul Guvernamental (cunoscut i ca Secretariatul General, Secretariatul Guvernamental, Cancelarie, Biroul Cabinetului etc.), care, este în schimb format din funcionari publici3. Per total, Biroul Guvernamental este responsabil pentru coordonarea strategic, planificarea i monitorizarea activitii i pentru funciile i comunicrile legale, în timp ce Biroul Primului Ministru se concentreaz mai mult pe sfaturi strategice i politice, sprijinul în comunicare i redactarea discursurilor. De aceea, împrirea responsabilitilor între funcionarii publici i consilierii politici guvernamentali este foarte similar cu cea a ministerelor, iar nevoia unei bune relaii între cele dou grupuri este la fel de important.
Per total, aceleai probleme i dinamici se pare c se aplic i consilierilor politici care lucreaz cu Primul Ministru, ca i celor din ministere. Principalele diferene sunt acelea c adesea ei sunt responsabili i cu planificarea strategic a activitii guvernului ca întreg i colaboreaz în principal cu minitrii i consilierii apropiai, mai degrab, decât cu departamentele funcionale din ministere. O funcie suplimentar a consilierilor Primului Ministru, gsit în multe coaliii guvernamentale, este managementul relaiilor dintre partidele coaliiei, care pot fi mai mult sau mai puin instituionalizate.
În general, influena consilierilor politici ai Primului Ministru fa de restul guvernului depinde chiar de tendina dominant a Primului Ministru sau lipsa acesteia, datorat unei combinaii de factori instituionali, personali i politici. Dac Primul Ministru domin, consilierii
3 Este de notat faptul c într-un numr de ri de ex. (Danemarca, Olanda i Polonia) întregul mecanism care servete guvernul este denumit Biroul Primului Ministru. Totui, în aceste cazuri exist delimitri clare în cadrul organizrii între funciile „Biroului Guvernamental” i cele de sprijin acordat Primului Ministru.
20
si pot juca un rol important. Acest lucru a fost verificat în cazul guvernrilor recente din Spania i al guvernului Blair din Marea Britanie i este în general real în toate rile cu un sistem de tip cabinet. Totui, poziia dominant a Primului Ministru tinde s mreasc rolul consilierilor si politici, i nu invers - fapt dovedit de existena unor Primi Minitri dominani fr prea muli consilieri politici. Dac Primul Ministru este slab, consilierii si se vor lupta s-i impun propria influen, aa cum s-a întâmplat în scurta guvernare Cresson, din Frana.
Atât timp cât rolul i influena consilierilor Primului Ministru sunt o reflecie a rolului i influenei sale, acest lucru pare s fie acceptat drept legitim de restul sistemului guvernamental. Cu toate acestea, dificultile apar atunci când consilierilor politici li se acord ceea ce reprezint propria lor autoritate, separat de minitri. Aceasta este problema în unele cazuri în Frana. A aprut pentru o vreme în Lituania, unde consilierilor Primului Ministru le-a fost acordat pentru o anumit perioad autoritate legal, atât individual, cât i întregului corp, pentru a revizui propunerile înaintate de minitri i pentru a le modifica sau respinge. Experimentul a fost de scurt-durat, iar resentimentul cauzat de acesta a contribuit la demiterea dup apte luni a guvernului care l-a introdus.
Numrul mare de consilieri ai Primului Ministru duce, în aproape toate rile, la delegarea unui consilier ef, care este de obicei o figur de o importan considerabil (dei îi menine de obicei o imagine public puin mediatizat).
8. Responsabilitate, etic i ce este de fcut atunci când lucrurile nu merg bine
Per total, experiena european occidental a consilierilor politici a fost una benefic. Totui, lucrurile pot merge i ru; ocazional, consilierii politici sau funcionarii publici încalc regulile. În cazul funcionarilor publici, exist o linie precis de rspundere; legislaia administraiei publice fixeaz norme de comportament, i exist o ierarhie pentru a întri regulile i sanciunile pentru înclcarea lor. Poziia în raport cu consilierii politici pare s fie mai puin satisfctoare. Aceasta este o zon prea puin explorat, dar în vreme ce rile au în general un cadru legal de angajare a consilierilor politici, cadrul de responsabiliti i comportament etic al acestora pare, de obicei, slab dezvoltat.
Exist dou probleme cheie. Prima ar fi lipsa unei ghidri clare a consilierilor politici la nivel de etic i comportament. A doua este cea a responsabilitilor, în sensul c ei nu fac parte din sistemul ierarhic al ministerului, ci rspund numai în faa ministrului. Dac un consilier politic încalc regulile, ministrul nu va fi probabil sever cu unul dintre preferaii si. Minitrii au interesul ca lucrurile s fie fcute în avantajul lor politic, de obicei nefiind interesai de proprietate, ca funcionarii publici. În ceea ce-l privete pe consilierul politic, este de preferat s fie lsat în pace în cazul în care nu produce vreun deranj public serios.
Un studiu rar al acestei probleme, fcut de King, cerceteaz practica din Australia, Canada, Irlanda, Noua Zeeland i Marea Britanie i ofer trei lecii folositoare. Prima este c în timp ce Marea Britanie nu are nicio lege a funciei publice (spre deosebire de celelalte ri studiate i, într-adevr, de majoritatea rilor din Europa), a dezvoltat un puternic cadru etic care guverneaz activitile consilierilor politici, în forma unui cod de coduit (extrase anexate lucrrii de fa) i un model de cod de angajare pentru consilierii politici. Aceste coduri formeaz un cadru foarte clar i sunt modele folositoare care pot fi împrumutate i de alte ri (studiul de mai jos al cazului Danemarcei ofer exemple similare, folositoare pentru un contract standard de angajare, direcii orientative pentru conduita consilierilor politici i direcii pentru consilierii politici în relaiile cu media).
În al doilea rând, lsarea întririi regulilor pe seama ministrului pentru care lucreaz consilierul politic este ineficient. Acest lucru s-a dovedit a fi marea slbiciune a sistemului din Marea Britanie, dar este valabil i pentru alte ri studiate. Exist o nevoie de procedur independent care s se ocupe i s investigheze înclcrile i pentru impunerea sanciunilor. În al treilea rând, dup cum spune King, „doar reglementarea legal nu este o
21
soluie. Promovarea virtuii este la fel de important ca i controlul corupiei. Codurile de conduit trebuie s fie dezvoltate în dialog cu funcionarii publici, iar comportamentul etic trebuie s fie promovat într-o varietate de feluri, prin introducerea seminarilor de pregtire i a managementului resurselor umane” (exist paralele între recomandrile Comisiei daneze pentru o formare mai bun – vezi studiul danez).
9. Concluzii i lecii Este extrem de dificil s evaluezi eficacitatea consilierilor politici, fiind întotdeauna
greu s discerni impactul asupra politicii practicate. Sunt ocazii când un consilier se poate îndrepta ctre o anumit decizie i poate pretinde merite pentru o influen decisiv, dar aceste incidente sunt rare. Mai des, când consilierul politic crede c a obinut ceva, poate s se afle ulterior c încerca s deschid o u deja deschis, sau c sfatul su pur i simplu a coincis cu unul venit din alt parte. O alt msur posibil a eficacitii este satisfacerea ministrului. Aceasta este greu de msurat, nu în ultimul rând pentru c un ministru nu prea admite public c a fcut o alegere greit. Poate c cel mai bun indicator al succesului este supravieuirea, de vreme ce o mare proporie de inovaii din cadrul aparatului guvernamental nu dureaz mult. Consilierii politici, ca specie, sunt o inovaie relativ recent în majoritatea rilor i, în general, au rezistat acolo unde au fost introdui.
Ce lecii se pot înva din acest rezumat? Acestea sunt urmtoarele:
• Funciile consilierilor politici ar trebui specificate clar, preferabil în legislaie. Ideal ar fi ca aceasta s fie întrit de un cod de conduit al consilierilor politici. Respectarea regulamentului i a codului ar trebui s fie o obligaie contractual a consilierilor politici.
• Responsabilitile respective ale consilierilor politici i ale funcionarilor publici ar trebui definite cu claritate. Locul unde ar fi trasat aceast grani este un aspect secundar; un prim punct relevant fiind acela c trebuie s existe o limit marcat clar, îneleas i respectat în general.
• Totui, linia de demarcare dintre funciile celor dou grupuri trebuie s fie o linie care s-i ajute s îneleag funciile respective i nu o barier care s îi rein de la a lucra împreun spre a realiza obiectivele ministrului. Este nevoie de simple aranjamente de la zi la zi, cum ar fi întâlnirile regulate, pentru a face ca relaiile de munc s mearg între consilierii politici i funcionarii publici din minister, în special pentru a împrti informaiile i pentru a accepta împrirea sarcinilor între ei.
• Consilierii politici trebuie s acioneze cu sim practic i circumspecie. Ei nu trebuie s abuzeze de accesul lor privilegiat la ministru, la întâlnirile sau la informaiile sale.
• Funcionarii publici trebuie s lucreze cu consilierii politici i s îi ajute s îi îndeplineasc rolul lor diferit i separat.
• Este nevoie de un cadru etic pentru a suplimenta cadrul legal cu privire la consilierii politici, în paralel cu cel pentru funcionarii publici, folositor fiind s conin un cod al conduitei. Implementarea sa ar trebui s fie întrit de formare i managementul resurselor umane.
• Se impune un mecanism independent care s investigheze i s pedepseasc înclcrile regulilor de ctre consilierii politici, separat fa de mecanismul care ar trebui s existe pentru investigarea i pedepsirea înclcrilor svârite de funcionarii publici.
22
BIBLIOGRAFIE
Barbasiewicz, A. i M. Kulesza (1999), Administration in Support of Government: the Functions and Organisation of Political Cabinets in Poland and in Some Other European Countries, Cancelaria Primului Ministru, Guvernul Poloniei, Varovia.
Ben-Gera, M. (2003), Co-ordination at the Centre of Government: the Functions and Organisation of the Government Office - A Comparative Analysis of OECD, CEEC and Balkan Countries, Sigma, Paris.
Ben-Gera, M. i S. James (2004), A Comparative Analysis of Government Offices in OECD Countries, GOV/PCG/MPM/RD/(2004)1, OECD, Paris.
Bigaut, C. (1997), Les Cabinets ministériels, LGDJ, Paris.
Blanc, C. (1993), Pour un État stratège, garant de l’intérêt général; raport pentru pregtirea celui de-al 11-lea Plan Naional, La Documentation française, Paris.
Braun, G. (2001), La réforme de l’Etat à l’étranger, Raport al Senatului — Comisia de Finane, nr. 348, Senatul Belgiei, Bruxelles.
Biroul Cabinetului (2005), Model Contract for Special Advisers, Biroul Cabinetului, Regatul Unit al Marii Britanii i al Irlandei de Nord Vezi: http://www.cabinetoffice.gov.uk/propriety_and_ethics/publications/doc/model_contract_speci al_advisers.doc
Carcassonne, G. (1986), «Typologie des cabinets», în Pouvoirs, Vol. 36.
Destexhe, A., A. Eraly i E. Gillet (2003), Démocratie ou particratie? 120 propositions pour refonder le système belge, Editions Labor, Liège.
Dooney, S. i J. O’Toole (1998), Irish Government Today, Gill and Macmillan, Dublin.
James, S. (1998), British Cabinet Government, a doua ediie, Routledge, Londra.
Kessous, M. (2003), «Minorités peu représentés sous les dorures de la République» în Le Monde, 24 noiembrie 2003, Paris.
King, S. (2003), Regulating the Behaviour of Ministers, Special Advisers and Civil Servants, University College London, Londra.
Biroul Primului Ministru al Kosovo, OSCE, Public Administration International and Sigma (2006), From Politics to Policy: Building Effective Teams of Political Advisers and Senior Civil Servants, OSCE, Pristina.
Pelgrims, C. (2005), “Personal Advisors of Ministers: more than personal loyal agents?”; Lucrare prezentat la a 13-a Conferin Anual a NISPACee, Moscova, 19-21 mai 2005.
Quermonne, J-L. (1994), «La ‘mise en examen’ des cabinet ministériels», în Pouvoirs, vol. 68.
Schrameck, O. (1995), Les Cabinets ministériels, Dalloz, Paris.
Service Public Fédéral — Personnel et Organisation (2004), Copernicus: au centre de l’avenir, SPF, Bruxelles.
Sigma (1996), Civil Service Legislation Contents Checklist, Publicaie Sigma Nr. 5, Sigma- OECD, Paris.
Sigma (1998), Management Challenges at the Centre of Government: Coalition Situations and Government Transitions, Publicaie Sigma Nr.22, Sigma-OECD, Paris.
Sigma (1999), European Principles for Public Administration, Publicaie Sigma Nr.27, Sigma- OECD, Paris.
24
Thomas Broeng Jørgensen Rikke Ginnerup efi de departament, Ministerul Finanelor Danemarca4
1. Prezentarea rii
1.1 Contextul general al administraiei daneze i contextul politic Administraia din Danemarca este format din 19 ministere (incluzând Biroul Primului
Ministru), 60 de agenii i o larg varietate de instituii, cuprinzând întreprinderi de stat i alte organisme cu legturi variate cu statul.
Constituia danez nu furnizeaz reguli clare cu privire la structura, organizarea i procedurile guvernului central. Totui, dou reguli constituionale sunt importante pentru a înelege sistemul ministerial danez. În primul rând, primul ministru este responsabilul suprem pentru delegarea i revocarea minitrilor i pentru luarea deciziilor în ceea ce privete portofoliile ministeriale. În al doilea rând, principiul legal i normativ al responsabilitii ministeriale joac un rol fundamental în sistem.
Ministrul este responsabil personal în faa parlamentului pentru orice activitate din cadrul ministerului, fiind responsabil i pentru chestiunile politice i administrative din departamentele i ageniile din minister. De aceea, ministrul se bucur de o larg autonomie. În sistemul danez, spre deosebire de un sistem de tip cabinet, nici Primul Ministru, nici întregul cabinet nu poate da instruciuni formale unui ministru pe o anumit problem specific. Totui, de vreme ce Primul Ministru este responsabil pentru delegarea i revocarea minitrilor i de efectuarea remanierilor guvernamentale, ministrul depinde în final de suveranitatea i dorina Primului Ministru.
Pe lâng aceste trsturi fundamentale ale sistemului danez, administraia public mai poate fi vzut corespunzând pe larg tipului ideal de birocraie Weberian. Funcia public este astfel o birocraie valoroas i un sistem de carier în care înalii funcionari sunt recrutai în principal din cadrul ministerului i sunt neutri din punct de vedere politic.
Cât despre contextul politic, un aspect important în guvernul danez este faptul c grupurile politice sunt bazate în mod normal pe guvernele de coaliie ale grupurilor minoritare. Acesta este procesul de coordonare, care are loc în principal în cele dou comitete (Comitetul Economic i Comitetul de Coordonare), iar rezolvarea conflictelor interministeriale este foarte important pentru asigurarea politicilor „integrate”.
4 Acest articol exprim prerile personale ale celor doi autori i nu în mod necesar pe cele ale Ministerului danez de Finane sau ale Guvernului danez.
25
1.2 Dezvoltarea consilierii politico-strategice în Danemarca De la mijlocul secolului XX, multe ri s-au concentrat din ce în ce mai mult pe nevoia
de funcionari publici care i-au depit competenele legale i bugetare cu mai multe capaciti politico-strategice. Danemarca nu este diferit de oricare alt ar în aceast privin i, în special în ultimii ani, sfaturile referitoare la politici integrate i sfaturile politico-strategice au ajuns s aib o semnificaie în plus.
Caracterul acestei practici a fost acela de înlocuire a funcionarilor publici pregtii din punct de vedere legal cu economiti care s aib noi aptitudini i în final cu specialiti în tiine politice cu un sim acut al contextului politic i capabili s fac manevre în faa variatelor obstacole politice. În Danemarca, evoluiile de la prima Constituie din 1848/1849 i pân azi pot fi împrite în trei perioade. Din 1848 în 1901 nu a existat o delimitare clar între funcionarii publici i politicieni. Un funcionar putea astfel s treac de la statutul de secretar permanent la cel de ministru i avea de multe ori câteva slujbe separate, pe lâng cea de funcionar. Din 1901 în 1945 funcionarii publici semnau mult cu cei descrii mai sus, cu competene legale i bugetare solide. În aceast perioad, funcionarul public era un administrator zilnic care lsa politica în grija politicienilor. Din 1945 pân azi am constatat o întoarcere treptat la statutul funcionarilor publici care acioneaz în acelai timp în calitate de consilieri politici.
Principala concluzie ce poate fi tras din aceast rapid apreciere este c funcia public ce furnizeaz sfaturi politice nu este cu nimic un fenomen nou în Danemarca. De aceea, diferena care este de multe ori fixat între sfaturile profesionale referitoare la politici i sfaturile politico-tactice nu este întotdeauna justificat în Danemarca zilelor noastre.
În seciunea urmtoare, vor fi examinate rolul i responsabilitile funciei publice permanente i ale funcionarilor publici numii politic (consilieri speciali).
1.3 Rolul i responsabilitile funciei publice permanente Consultana i asistena ministerial sunt bazate, în principiu, în Danemarca pe o
funcie public permanent i neutr din punct de vedere politic. În consecin, recrutarea i numirea în funciile publice sunt decise pe baza principiului seleciei pe merite i nu al apartenenei politice.
Funcia public permanent dorete i poate s asigure în acelai timp sfaturi politico-tactice profesionale i complete. Când se d un astfel de sfat, totui, funcia public trebuie s fie în mod special atent la cerinele standardelor profesionale, la neutralitatea politic, la legalitate i la obligaia de a spune adevrul.
În general, profesionalismul dicteaz aderena la standardele recunoscute în cadrul unui anumit domeniu, de exemplu standarde economice pentru supravegherea analizei bugetare. Norma neutralitii politice implic faptul c funcia public permanent trebuie s se abin de la a da sfaturi în timpul campaniilor electorale i de la a contribui la materialele de campanie, redactând discursuri pentru congrese de partid, etc.
Secretarii permaneni (departmentschefer) au jucat un rol cheie în tendina de dup rzboi de a da nite sfaturi politico-tactice i mai complete, venite din partea funciei publice permanente. Chiar i în z

CONSILIERI POLITICI ŞI FUNCŢIONARI PUBLICI ŢĂRILE …

Text of CONSILIERI POLITICI ŞI FUNCŢIONARI PUBLICI ŢĂRILE …

Renaşterea În Ţările de Jos

BULLYING Curs Consilieri CMBRAE

Călători străini despre Ţările Române. Volumul 9

ŢĂRILE ROMÂNE ÎN SECOLUL AL VII

Consfătuire consilieri educativi

KM C224e-20171122155857 12.pdf · consilieri, din totalul de 17 consilieri în functie fiind prezenti la sedinta votul a ordinarä din data de 28.11.2017 un numär de consilieri;

· Management Financiar Control Serviciul Programare Serviciul Programare CGPEC Functia Sef Serviciu Consilieri/ Experti Sef Serviciu Consilieri/ Experti

Renaşterea Artistică În Ţările de Jos(Olanda)

Ţările române în secolul al XV

Lansare consilieri PDL Racari

Călători străini despre Ţările Române. Volumul 6

Politica monetară în ţările central şi est europene

a Colectiva Formatori Consilieri

· metodica consilieri scolari — Zona comisie metodica consilieri — zona Barlad comisie metodicä ... care îi împiedicä participarea normalä la activitate în societate;

ŢĂRILE ROMÂNE ŞI PROBLEMA ORIENTALĂ

CERC PEDAGOGIC CONSILIERI SCOLARI

Suport de Curs Consilieri Scolari

Şedinţa profesorilor consilieri

Ţările Române în secolul al XVI

Ţările vecine - partea I

Politica Accesului Deschis în ţările în tranziţie

REVIZUIREA CONSTITUŢIONALĂ ÎN ŢĂRILE UNIUNII EUROPENE

consilieri si orentare 02

Călători străini despre ţările române. volumul 9

Călători străini despre Ţările Române. Volumul 5

Supravegherea bancară studiu comparativ în ţările Uniunii Europene

CONSILIERI - ARR · CONSILIERI Conform OMTI 1061/20.06.2012 s-a abrobat înfiinţarea Compartimentului Consilieri, în directa subordine a Directorului General, care a asigurat îndeplinirea

Călători străini despre Ţările Române. Volumul 7

Ghid consilieri

Colegiul de consilieri spirituali - speranta.org.au

Documents

CONSILIERI POLITICI ŞI FUNCŢIONARI PUBLICI ŢĂRILE …

Text of CONSILIERI POLITICI ŞI FUNCŢIONARI PUBLICI ŢĂRILE …