103

Effects in Time of Normative Acts

AbstractThe normative act produces effects for a period

of time until it is at an end – tempus regit actum. Publicity of acts constitutes a validity condition; no one could invoke the nemo censetur legem prin-ciple. Three main modalities entail the end of the effects: the act is at an end, falling into desuetude or repealed. There are also other cases, such as: a) repealing of the legal basis; b) ascertaining the unconstitutionality on the basis of article 147 par. (1) of the Constitution; c) adoption of a law for the rejec-tion of an ordinance; d) issuance of a decision that declares unconstitutional the law for the approval of an ordinance; e) inexistence and caducity of an ordinance; f) repealing of the repealed norms of ordi-nances; g) annulment of a normative administrative act; h) promulgation of the law before the issuing of the decision by the Constitutional Court; i) ending the effects of a governmental decision, following the removing of a company from the companies registry; j) total replacement of the title and object of a regulation through the law for the approval of an ordinance. Accordingly, the cases of ending ef-fects of normative acts are wider than the three main modalities, as well as the institution of ending legal effects of normative acts is broader than the institu-tion of repealing of those acts.

Keywords: normative act, legal effects, tempus regit actum, legislator, ending of legal effects..

PRODUCEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR NORMATIVE

Ramona Delia POPESCUAndrei GHEORGHE

Ramona Delia POPESCULector univ. dr., Departamentul de Drept Public, Facultatea deDrept, Universitatea din Bucureşti, Bucureşti, RomâniaTel.: 0040-744-207.722E-mail: ramona23ro@yahoo.comAndrei GHEORGHEŞef serviciu, Direcţia Avizare Acte Normative, MinisterulJustiţiei, Bucureşti, RomâniaTel.: 0040-372-041.143E-mail: andreighe2000@yahoo.com

Revista Transilvanăde Ştiinţe Administrative2(31)/2012, pp. 103-139

104

1. Noţiuni generale despre aplicarea actului normativ în timp

Actul normativ reprezintă un act juridic emis de către o autoritate publică învestită cu competenţe normative, după o anumită procedură şi care cuprinde norme juridice general-obligatorii a căror aplicare poate fi adusă la îndeplinire şi prin forţa coercitivă a statului. Actul normativ previne nesiguranţa dreptului, incertitudinile rezultate din schimbările rapide ce au loc în societatea industrială modernă (Popa, 2008, p. 163).

Actul normativ conferă certitudine în raport cu alte izvoare de drept, forma scrisă a acestuia şi mijloacele specifice de publicitate a conţinutului actului fiind garanţii în acest sens. Actul normativ funcţionează impersonal şi difuz, acţionând continuu de la intrarea în vigoare, până la scoaterea sa din vigoare, acţiunea normei fiind, de principiu, universală, nimeni neputând să se sustragă sau să fie sustras de la aplica-rea acesteia.

Actul normativ se iniţiază, se elaborează, se adoptă şi se aplică în conformitate cu prevederile Constituţiei României, cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi cu principiile ordinii de drept. Potrivit art. 4 din Legea nr. 24/2000 actele normative se elaborează în funcţie de ierarhia lor, de categoria acestora şi de autoritatea publică competentă să le adopte. Categoria de acte normative şi normele de competenţă privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituţia României şi prin celelalte legi.

Constituţia României stabileşte, în funcţie de autorităţile publice reglementate de textul constituţional, principalele tipuri de acte normative ce pot fi emise: Parlamentul emite legi (art. 73, în sens juridic restrâns de act juridic al Parlamentului, inclusiv Constituţia care este şi ea o lege, fiind emisă de Adunarea Constituantă care, de re-gulă, este tot Parlamentul), regulamente, hotărâri (art. 67); Guvernul emite ordonanţe simple şi de urgenţă şi hotărâri (art. 108 şi 115); Preşedintele emite decrete cu caracter normativ1 (art. 100). Legislaţia stabileşte şi alte categorii de acte normative, care sunt date în executarea unui alt act normativ: ordine cu caracter normativ, instrucţiuni şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale admi-nistraţiei publice de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome (art. 77 din Legea nr. 24/2000), deciziile primului-ministru (art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor), acte normative adoptate de autorităţile administraţiei publice locale – ordine, hotărâri, dispoziţii (art. 80-82 din Legea nr. 24/2000, respectiv art. 45, 68, 106 din Legea nr. 215/2001 şi art. 26 din Legea nr. 340/2004).

Ierarhia actelor normative se stabileşte în funcţie de importanţa relaţiilor sociale reglementate (conţinutul normativ) şi în funcţie de locul autorităţii emitente în rândul autorităţilor publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forţa juridică a acestora. Principiul de drept este că actul normativ de nivel

1 De exemplu, decretul prevăzut de art. 93 alin. (1) din Constituţie privind instituirea stării de asediu sau de urgenţă sau decretul prevăzut de art. 90 din Constituţie privind organizarea referendumului consultativ.

105

inferior trebuie să fie emis în limitele şi potrivit normelor care le guvernează, de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituţie stabileşte că „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. Prin referirea, de o concizie specifică textului constituţional, la „supremaţie” legiuitorul constituant nu face decât să încarce de semnificaţii sensul juridic al dispoziţiei, una dintre semnificaţiile care interesează tema acestui articol fiind consacrarea constituţională a ierarhiei actelor normative, corelativ cu instituirea obligaţiei esenţiale pentru funcţionarea statului, de respectare a acestei supremaţii – ierarhii a actelor normative ce şi-ar putea găsi explicitarea în expresia „domnia legii” ca şi componentă a statului de drept.

Fără a insista, amintim doar că textul constituţional cuprinde şi o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale şi autorităţile publice – emitenţii actelor normative.

Aşa cum era de aşteptat, cadrul normativ subsecvent Constituţiei a detaliat re-glementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din acelaşi act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziţii ale autorităţile administraţiei publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului şi altor acte de nivel superior.

Proiectele de lege se elaborează ca urmare a exercitării, potrivit art. 74 din Con-stituţie, a dreptului de iniţiativă legislativă, iar proiectele celorlalte categorii de acte normative se elaborează de autorităţile competente să le iniţieze, potrivit legii.

Pentru a produce efecte juridice actele normative trebuie să fie adoptate conform procedurilor constituţionale şi legale şi să intre în vigoare pentru a putea fi aplicate. Actul normativ produce efecte într-o anumită perioadă de timp, denumită „durata aplicării” actului normativ, care se întinde de la momentul intrării în vigoare şi până la momentul ieşirii lui din vigoare sau al încetării efectelor juridice. Coordonatele fundamentale ale acţiunii normelor de drept sunt: timpul, spaţiul şi persoana.

În prezentul demers interesează „timpul” aplicării actului normativ. În privinţa acţiunii în timp sunt trei momente care prezintă relevanţă: intrarea în vigoare, acţiunea sau perioada de aplicare, şi ieşirea din vigoare sau încetarea efectelor.

De regulă, actele normative au o durată de valabilitate nelimitată în timp, în sen-sul că sunt elaborate şi adoptate pentru a reglementa pe o perioadă cât mai întinsă şi nedeterminată de timp relaţiile sociale care au fost incluse de către legiuitor în obiectul de reglementare. Prin excepţie, există acte normative cu aplicare limitată în timp – acte normative temporare. Articolul 68 din Legea nr. 24/2000 prevede că prin acte normative ulterioare se poate prelungi, extinde sau restrânge durata actelor normative temporare. Dispoziţia de prelungire a termenului de aplicare a actului normativ temporar trebuie să intervină însă înainte de expirarea termenului şi să indice, când este cazul, noul termen.

106

Potrivit art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, după intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenţei acestuia, pot interveni diferite evenimente legislative, cum ar fi: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea.

2. Principiul acţiunii în timp a actului normativ2.1. Intrarea în vigoare a actului normativ

Pentru a se da expresie ficţiunii juridice, în virtutea căreia autorităţile publice presupun cunoaşterea legii de către toţi cei cărora li se adresează, data intrării în vigoare a normei juridice trebuie să fie o dată certă, data publicării actului normativ sau o dată expres reglementată şi ulterioară acesteia.

Intrarea în vigoare a actului normativ marchează momentul în care acesta are forţă juridică pentru toate subiectele de drept cărora li se adresează.

Potrivit art. 78 din Constituţie, legea se publică în Monitorul Oficial şi intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei. Legiuitorul constituant a făcut, astfel, distincţie între momentul publicării legii şi momentul intrării acesteia în vigoare, stabilind că aceste momente diferă, tocmai pentru a oferi destinatarilor legii o garanţie în plus cu privire la stabilitatea cadrului normativ, noile legi sau evenimentele legislative neputând fi anticipate de către des-tinatarii legii, încât aceştia să îşi poată regla conduita într-un interval rezonabil de timp. Termenul de 3 zile se calculează, potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, pe zile calendaristice, începând cu data publicării în Monitorul Oficial şi expiră la ora 24 a celei de-a treia zile, în consecinţă fiind un termen pe zile pline.

Publicarea legii în Monitorul Oficial al României se face în virtutea decretului Preşedintelui României de promulgare a legii. Decretul nu are niciun efect direct asupra intrării în vigoare a legii, el fiind doar actul prin care şeful statului constată că procedura legislativă s-a încheiat, iar legea este adoptată cu respectarea proce-durii constituţionale şi se instituie obligaţia publicării legii în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Ca atare, data intrării în vigoare a legii nu rezultă din decretul prezidenţial de promulgare, ci din cuprinsul legii sau din aplicarea dispoziţiilor constituţionale şi legale referitoare la termenul de intrare în vigoare.

Potrivit art. 108 alin. (4) din Constituţie, hotărârile şi ordonanţele Guvernului se semnează de primul-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau a ordonanţei. Deci, publicarea constituie o condiţie de validitate a actu-lui normativ şi o condiţie ca actul administrativ normativ semnat şi contrasemnat să producă efecte juridice. Nepublicarea ordonanţelor şi a hotărârilor antrenează o sanc-ţiune drastică prin efectele ei şi anume, inexistenţa actului. Prin efectul inexistenţei, destinatarii legii urmează să se raporteze la cadrul legal în vigoare ca şi când actul normativ asupra căruia are incidenţă această sancţiune „nu există”, adică nu produce niciun fel de efecte juridice şi destinatarii legii nu pot fi ţinuţi să aplice prevederile

107

actului. Ca sancţiune, inexistenţa se remarcă prin aceea că nu presupune nici măcar o aparenţă de legalitate, iar nepublicarea constituie o încălcare flagrantă a legii.

În ceea ce priveşte ordonanţele simple ale Guvernului sunt valabile precizările de mai sus cu privire la legi, acestea intrând în vigoare la 3 zile de la publicare sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ordonanţei, conform prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

Ordonanţele de urgenţă intră în vigoare, potrivit dispoziţiilor art. 115 alin. (5) din Constituţie, reluate de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, numai după depunerea lor spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă a fi sesizată şi după publicarea lor în Monitorul Oficial.

Apreciem că cele două momente ar trebui să fie simultane, respectiv depunerea ordonanţei la Camera competentă şi publicarea în Monitorul Oficial, ordonanţa de urgenţă neputând intra în vigoare în lipsa uneia dintre condiţii. Textul legal condi-ţionează publicarea în Monitorul Oficial de depunerea ordonanţei la Camera sesi-zată, ceea ce este logic privind procedura legislativă, deoarece momentul publicării marchează practic aducerea la cunoştinţa publică a textului ordonanţei. Or, normele juridice, pentru a putea fi aplicate, trebuie să se bucure de accesibilitate şi previzi-bilitate, aşa cum rezultă şi din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului2 sau, din ce în ce mai des, şi din jurisprudenţa Curţii Constituţionale din România3. Astfel, caracterul accesibil este asigurat tocmai de publicarea ordonanţei de urgenţă în Monitorul Oficial.

Conform art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, celelalte acte normative menţionate la art. 11 alin. (1), şi anume actele normative ale Parlamentului, altele decât legile (regulamente şi hotărâri), hotărârile Guvernului, deciziile primului-ministru, actele autorităţilor administrative autonome, ordinele, instrucţiunile şi alte acte normati-ve emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate, intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară. Data ulterioară de intrare în vigoare a respectivului act normativ trebuie să fie precizată în mod expres în text.

Alineatele (4) şi (5) ale art. 11 din Legea nr. 24/2000 stabilesc ca şi condiţie pentru publicarea actelor obligaţia ca acestea să fie semnate de emitent. Astfel, ordonanţele şi hotărârile Guvernului trebuie să fie semnate de primul-ministru şi contrasemnate de miniştrii care au obligaţia să le pună în executare, restul actelor normative fiind publicate numai după ce au fost semnate de emitent.

Pentru anumite categorii de acte normative, care reglementează anumite relaţii sociale, există reguli speciale privind intrarea în vigoare. De exemplu, în Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, în art. 4 se prevede că dispoziţiile din actele normative prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţiile

2 Cauze precum Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii şi Irlandei de Nord, 1979, Rekvenyi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Damman împotriva Elveţiei, 2005.

3 Deciziile nr. 1/2012, nr. 494/2012.

108

intră în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicării, iar în cazul hotărârilor consiliilor locale sau judeţene, punerea în aplicare se face şi cu respectarea condiţiilor prevăzute la art. 50 alin. (2) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, care dispune că aducerea la cunoştinţă publică a hotărârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicării oficiale către prefect. Alin. (2) al art. 4 din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 prevede că, în cazuri urgente, se poate prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai puţin de 10 zile.

În consecinţă, un act normativ care cuprinde dispoziţii privind incriminarea unor fapte ca şi contravenţii poate intra în vigoare într-un interval cuprins între 10 şi 30 de zile de la publicarea lui în Monitorul Oficial. În ceea ce priveşte hotărârile autori-tăţilor administraţiei publice locale sau judeţene (consiliul local, consiliul judeţean, Consiliul general al municipiului Bucureşti), prin care se stabilesc şi se sancţionează contravenţii, acestea pot fi aduse la cunoştinţă publică prin afişare sau prin orice altă formă de publicitate în condiţiile Legii nr. 215/2001.

În privinţa actelor normative complexe, de exemplu codurile, momentul intrării în vigoare se stabileşte prin legi de punere în aplicare, termenul fiind de ordinul anilor pentru a se putea permite pregătirea autorităţilor însărcinate cu aplicarea acestora.4

Decretele Preşedintelui intră în vigoare de la momentul publicării lor în conformi-tate cu prevederile art. 100 din Constituţie. Unele decrete5, în cazurile expres prevă-zute de Constituţie, sunt contrasemnate de primul-ministru, ca şi condiţie obligatorie pentru validitatea acestora, primul ministru asumându-şi răspunderea politică şi juridică alături de preşedinte pentru aceste acte.

În ceea ce priveşte actele normative adoptate de autorităţile administraţiei pu-blice locale, în vederea intrării lor în vigoare, acestea se aduc la cunoştinţa publică în condiţiile Legii nr. 215/2001, prin afişare în locuri autorizate şi prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj. Astfel, aceste acte normative produc efecte de la data aducerii la cunoştinţa publică printr-una din modalităţile prevăzute de lege (a se vedea art. 49, 68, 106, 115 alin. (6) din Legea nr. 215/2001).

Din momentul intrării sale în vigoare, actul normativ guvernează deplin relaţiile sociale, nimeni neputând să se sustragă aplicării sale pe motiv că nu cunoaşte legea, fiind aplicabil principiul nemo censetur ignorare legem, existând deci o prezumţie absolută de cunoaştere a legii.

Din momentul intrării sale în vigoare actul normativ este activ, în sensul că este obligatoriu şi se aplică pentru viitor, neavând caracter retroactiv6.

4 De exemplu, Codul civil – Legea nr. 287/2009 a fost publicată în Monitorul Oficial al Ro-mâniei, Partea I, nr. 511 din 24 iulie 2009 şi republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011. Termenul de intrare în vigoare a fost stabilit prin Legea nr. 71/2011 de punere în aplicare a Codului civil şi anume 1 octombrie 2011.

5 Cele prevăzute de art. 91 alin. (1), (2), art. 92 alin. (2), (3), art. 93 alin. (1), art. 94 lit. a), b), d) din Constituţie.

6 Art. 15 din Constituţie stabileşte că legea dispune numai pentru viitor cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.

109

Prin urmare, publicitatea actului normativ constituie o condiţie de validitate a actului, în sensul că acesta, chiar legal adoptat este valabil şi poate fi aplicat numai după îndeplinirea procedurilor de publicitate specifice fiecărei categorii de act nor-mativ în parte.

2.2. Modificarea, completarea, suspendarea actelor normative

a. În ceea ce priveşte evenimentele legislative, acestea, ca regulă, pot interveni după intrarea în vigoare a actului normativ. Textul legal (art. 58 alin. (2) din Legea nr. 24/2000) prevede că, în cazuri temeinic justificate, prin excepţie de la faptul că evenimentele legislative intervin după intrarea actelor normative în vigoare, actele normative de importanţă şi complexitate deosebită pot fi modificate, completate sau, după caz, abrogate de autoritatea emitentă şi în perioada cuprinsă între data publi-cării în Monitorul Oficial al României, Partea I, şi data prevăzută pentru intrarea lor în vigoare, cu condiţia ca intervenţiile propuse să intre în vigoare la aceeaşi dată cu actul normativ supus evenimentului legislativ.

Cu privire la forţa juridică a actului normativ prin care se realizează evenimen-tele legislative, art. 58 alin. (3) din lege prevede că acestea pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelaşi nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar şi prin alte acte normative ulterioare care, în principal, reglementează o anumită problematică, iar ca măsură conexă dispun asemenea eve-nimente pentru a asigura corelarea celor două acte normative interferente.

Rezultă de aici că evenimentul legislativ poate fi dispus cu respectarea următoarelor condiţii: actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ să fie de acelaşi nivel sau de nivel superior celui asupra căruia se intervine; actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ să fie ulterior actului asupra căruia se intervine; actul normativ asupra căruia se intervine să fie în vigoare sau în mod excepţional, fiind un act de importanţă şi complexitate deosebită, poate să nu fie în vigoare, dar să fie publicat în Monitorul Oficial, urmând a intra în vigoare la o anumită dată ulterioară; actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ să privească exclusiv obiectul de reglementare al actului asupra căruia se intervine sau să fie un act normativ de sine stătător, dar care este într-o strânsă legătură cu un act anterior asupra căruia trebuie să se intervină pentru a se asigura corelarea celor două acte normative.

Evenimentele legislative sunt: modificarea, completarea, suspendarea, abrogarea, republicarea sau altele asemenea, textul legal având doar caracter enumerativ şi nu limitativ.

Potrivit art. 59 din Legea nr. 24/2000, modificarea unui act normativ constă în schimbarea expresă a textului unuia sau mai multor articole ori alineate ale acestuia şi în redarea lor într-o nouă formulare. Modificarea actului normativ trebuie să fie expresă, cu identificarea exactă a textului care se modifică, evitându-se a se preciza la finalul actului că actul se modifică în mod corespunzător. Modificarea trebuie să cuprindă în întregime textul vizat, cuprins în articol, alineat sau în elementul marcat al unei enumerări.

110

b. Conform art. 60 din aceeaşi l ege, completarea actului normativ constă în intro-ducerea unor dispoziţii noi, cuprinzând soluţii legislative şi ipoteze suplimentare, exprimate în texte care se adaugă elementelor structurale existente, prin utilizarea unei f ormule de exprimare, cum ar fi: „După articolul... se introduce un nou articol, ..., cu următorul cuprins:”. Dacă actul de completare nu dispune renumerotarea actului completat, structurile, inclusiv articolele sau alineatele nou-introduse, vor dobândi numărul structurilor corespunzătoare celor din textul vechi, după care se introduc, însoţite de un indice cifric, pentru diferenţiere.

Modificarea sau completarea unui act normativ este admisă numai dacă nu este afectată concepţia generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu priveşte întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlo-cuieşte cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat.

În ceea ce priveşte efectele dispoziţiilor de modificare şi de completare, trebuie precizat că dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ul-terioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază. În consecinţă, în ipoteza în care un act normativ a fost modificat sau completat, la aplicarea dispoziţiilor sale normative trebuie să se aibă în vedere succesiunea în timp a evenimentelor legislative care au intervenit în perioada de acţiune a actului normativ. Aceasta întrucât efectele modificărilor sau completărilor intervenite se pro-duc de la momentul intrării lor în vigoare, care se stabileşte potrivit celor menţionate mai sus, în funcţie de categoria de act normativ vizată.

c. O instituţie juridică interesantă este prevăzută la art. 66 din Legea nr. 24/2000 – suspendarea actului normativ. Suspendarea intervine atât atunci când un act nor-mativ intrat în vigoare nu mai produce temporar efecte juridice ca urmare a apariţiei unui act normativ de suspendare, cât şi în cazul în care se suspendă aplicarea unui act normativ de către o instanţă judecătorească.

Suspendarea poate fi legală, judecătorească sau de drept, în funcţie de tipul ac-tului normativ.

c.1. Textul legal menţionat mai sus precizează că, în cazuri speciale, aplicarea unui act normativ poate fi suspendată printr-un alt act normativ de acelaşi nivel sau de nivel superior. În această situaţie se vor prevedea, în mod expres, data la care se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată.

Cu privire la producerea efectelor juridice, textul precizează că la expirarea duratei de suspendare actul normativ sau dispoziţia afectată de suspendare reintră de drept în vigoare. Prelungirea suspendării ori modificarea sau abrogarea actului normativ ori a dispoziţiei suspendate poate face obiectul unui act normativ sau al unei dispoziţii exprese, cu aplicare de la data expirării suspendării.

Din textul de lege rezultă că suspendarea legală poate fi dispusă în cazuri speciale, printr-un act normativ cu aceeaşi forţă juridică sau cu forţă juridică superioară. Apre-

111

ciem că formularea alin. (1) al art. 66 este defectuoasă, în primul rând, prin folosirea sintagmei „cazuri speciale”. Într-adevăr, nu este obligaţia legiuitorului de a defini cazurile speciale, însă acesta trebuie să ofere suficiente elemente, care se constituie în garanţii legale contra abuzurilor, garanţii care să determine caracterizarea unei situaţii ca speciale, astfel încât să se poată dispune suspendarea unui act normativ. Formularea actuală este mult prea generală şi creează posibilitatea suspendării unui act normativ pentru o multitudine de situaţii care uneori pot fi nejustificate7. Textul legal ar trebui reformulat în sensul prevederii unor elemente obiective pe baza că-rora să se poată determina acea situaţie specială, excepţională, extraordinară care să determine suspendarea aplicării unui act normativ, precum şi obligaţia motivării în mod temeinic a justificării urgenţei suspendării actului normativ respectiv.

În actul de suspendare trebuie să se prevadă în mod expres data de la care se produce suspendarea, precum şi durata ei determinată, ceea ce înseamnă că din momentul prevăzut în text se produc efectele suspendării. Însă legiuitorul trebuie să coreleze acest termen referitor la momentul la care se produce suspendarea cu momentul intrării în vigoare a actului normativ de suspendare, astfel încât termenul prevăzut pentru începerea perioadei de suspendare să nu fie anterior momentului intrării în vigoare a actului normativ de suspendare. În aceeaşi măsură în care data începerii perioadei de suspendare ar fi anterioară datei intrării în vigoare a actului de suspendare, acest act ar avea caracter retroactiv.

La expirarea duratei de suspendare, moment care trebuie să fie precis determinat în actul normativ de suspendare, actul normativ sau dispoziţia afectată de suspendare reintră, de drept, în vigoare. În consecinţă, expirarea termenului de suspendare are ca efect reintrarea de drept în vigoare a dispoziţiei suspendate, nemaifiind necesară o altă intervenţie legislativă.

De exemplu, în temeiul acestor prevederi legale, aplicarea dispoziţiilor art. 34 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, a putut fi suspendată succesiv prin Ordo-nanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 33/2001, aprobată prin Legea nr. 386/2001 şi prin legile bugetului de stat pe anii 2002-2006, astfel încât funcţionarilor publici nu li s-a putut plăti prima anuală de concediu, de acest drept putând să beneficieze numai la încetarea duratei suspendării.

Măsura legislativă a suspendării unui act normativ ori a unei dispoziţii legale cuprinse într-un act normativ nu poate fi nesocotită, deoarece, atâta timp cât o dis-poziţie legală este suspendată aceasta nu face parte din ordinea de drept, altfel spus, pe perioada suspendării este ca şi cum respectiva reglementare nu ar exista.

7 De exemplu, printr-un proiect de lege, într-o formulare iniţială, s-a încercat suspendarea legislaţiei electorale în anul anterior alegerilor generale parlamentare, cu motivarea că ale-gerile locale şi cele parlamentare trebuie să fie comasate. Avem în vedere proiectul care a fost făcut public de iniţiator, Ministerul Administraţiei şi Internelor, [Online] disponibil la adresa http://www.mai.gov.ro/Documente/Transparenta%20decizionala/Proiect%20de%20lege%20alegeri%20generale%202012.pdf, accesat la data de 10 decembrie 2012.

112

De asemenea, prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 1/20128, începând cu data intrării în vigoare a acestei ordonanţe de urgenţă (n.n. 31 ianuarie 2012) apli-carea dispoziţiilor art. 2 lit. i), ale art. 4 alin. (2), a celor privind prima transcriere a dreptului de proprietate şi ale art. 5 alin. (1) din Legea nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, s-a suspendat până la 1 ianuarie 2013.

Chiar dacă este admis, de principiu, că drepturile de o natură similară cu cel la prima de concediu pot fi asigurate de stat numai în interiorul constrângerilor bugetare, practica suspendării aplicării unor legi în vigoare care prevăd drepturile respective pe termen atât de îndelungat care depăşeşte 2-3 ani ridică totuşi, cel puţin o problemă. Astfel, problema de principiu este dacă o suspendare îndelungată a aplicării unor legi, chiar dacă se face pe durată determinată, eventual şi cu îndeplinirea celorlalte condiţii stabilite de legislaţie, nu ar fi totuşi de natură să afecteze principiul general al statului de drept.

Se cuvine, aşadar să corelăm măsuri legislative care consacră drepturi de natură pecuniară pentru cetăţeni şi obligaţii corelative, de aceeaşi natură pentru stat, cu art. 138 alin. (5) din Constituţie, potrivit căruia nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanţare. Or, dacă în plan constituţional nici nu era cazul să se reglementeze mai mult, în concret, „stabilirea sursei de finanţare” nu poate să semnifice, în niciun caz maniera relaxată în care se prevede că astfel de cheltuieli bugetare vor fi finanţate din bugetul de stat, fără a exista şi baza financiară care să susţină efectiv efectuarea cheltuielilor, satisfacerea drepturilor la care statul s-a angajat. Apare, în mod evident, ca iresponsabilă, puerilă şi în afara oricărei practici normative coerente, maniera de reglementare în care se consacră drepturi de natură financiară care, apoi, nu se mai acordă în concret niciodată, iar legiuitorul primar sau delegat, după caz, iroseşte resurse şi timp pentru a suspenda aplicarea unor legi a căror adoptare a prezentat importanţă, dar a căror aplicare este, de fapt, imposibilă.

Din punct de vedere formal, o astfel de manieră de reglementare poate fi constitu-ţională, însă din punct de vedere substanţial aceasta nu face decât să releve dispreţ pentru siguranţa circuitului juridic şi pentru prestigiul legii.

În cazul în care suspendarea unei legi sau a unor dispoziţii din lege se realizează printr-o ordonanţă de urgenţă, observăm că motivarea măsurilor capătă o importanţă deosebită, deoarece Guvernul ar trebui să justifice, pe de o parte, existenţa „cauzei speciale” care determină suspendarea legii sau a dispoziţiilor din aceasta, iar pe de altă parte, în mod separat, ar trebui să aducă şi argumentele care să susţină condiţiile pentru emiterea unei ordonanţe de urgenţă: „situaţia extraordinară”, urgenţa regle-mentării şi motivarea urgenţei.

Cu privire la „cazurile speciale” de natură să justifice evenimentul legislativ al suspendării, după cum am arătat anterior, conţinutul vag al acestei noţiuni este de

8 Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2012 pentru suspendarea aplicării unor dispoziţii ale Legii nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, precum şi pentru restituirea taxei achitate în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (2) din lege, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 31 ianuarie 2012.

113

natură, în opinia noastră, să compromită caracteristicile de normă clară şi precisă ale art. 66 din Legea nr. 24/2000. În situaţia ordonanţei de urgenţă, observăm că lipsa de claritate şi precizie a acestor dispoziţii este şi mai pregnantă, deoarece potrivit art. 115 alin. (4) din Constituţie, adoptarea ordonanţei de urgenţă se întemeiază pe existenţa unei „situaţii extraordinare”. Aşadar, în cazul unei ordonanţe de urgenţă care are ca obiect de reglementare suspendarea se pune problema cum ar putea fi justificate diferit şi ce conţinut ar putea avea „cazul special” şi situaţia extraordinară”. Mai mult, dacă ne raportăm la noţiunea de „caz excepţional” care înainte de revizuirea Constituţiei constituia temeiul adoptării ordonanţei de urgenţă, avem posibilitatea să remarcăm şi modul în care legiuitorul a înţeles să se inspire în redactarea Legii nr. 24/20009, dar şi modul în care acelaşi legiuitor a optat pentru o perspectivă normativă relativ creativă.

Avem în vedere că, dacă sensul beletristic al „cazului excepţional”, al „situaţiei extraordinare” şi al „cazului special” poate fi relativ similar, din punct de vedere juridic, dacă legiuitorul distinge, atunci distincţia este necesar să fie menţinută şi de către interpret şi de către practician. În opinia noastră, dacă potrivit jurisprudenţei Curţii Constituţionale de după revizuirea Constituţiei s-a stabilit clar că sensul „ca-zului excepţional” este similar „situaţiei extraordinare” şi dacă este evidentă sursa de „inspiraţie” a legiuitorului, atunci putem admite că argumentele care susţin o „situaţie extraordinară” pot la fel de bine să susţină şi un „caz special”.

c.2. Suspendarea judecătorească este reglementată de Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ. În ceea ce priveşte actele administrative normative, există două posibilităţi: suspendarea executării actului anterior introducerii cererii de che-mare în judecată, dar după efectuarea plângerii prealabile ori solicitarea suspendării prin acţiunea principală, formulată, fie odată cu cererea de chemare în judecată, fie separat.

Astfel, potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în „cazuri bine justificate” şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a au-torităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătă-mată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral, până la pronunţarea instanţei de fond. Hotărârea prin care se pronunţă suspendarea este executorie de drept. Suspendarea executării actului administrativ are ca efect încetarea oricărei forme de executare, până la expirarea duratei suspendării.

De asemenea, potrivit art. 15 din acelaşi act normativ suspendarea executării actu-lui administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresată instanţei competente pentru anularea, în tot sau

9 Spre deosebire de suspendarea legală reglementată prin Legea nr. 24/2000 care are la bază „cazul special”, suspendarea judecătorească reglementată prin Legea nr. 554/2004 are la bază „cazurile bine justificate” coroborate cu „prevenirea unei pagube iminente”. De lege ferenda, legiuitorul ar putea reformula art. 66 din Legea nr. 24/2000, pentru precizie şi claritate prin referirea la „cazuri bine justificate” şi pentru „prevenirea unei pagube iminente”.

114

în parte, a actului atacat. În acest caz, instanţa poate dispune suspendarea actului administrativ atacat, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a cauzei. Cererea de suspendare se poate formula odată cu acţiunea principală sau printr-o acţiune separată, până la soluţionarea acţiunii în fond.

Curtea a reţinut, în jurisprudenţa10 sa, că posibilitatea reclamantului de a solicita suspendarea executării actului administrativ unilateral prin cererea adresată instanţei pentru anularea actului nu contravine dreptului la un proces echitabil, iar măsura se justifică prin nevoia asigurării unui just echilibru între interesul particular şi cel general. Instanţa va putea să dispună suspendarea executării actului administrativ, fără ca prin aceasta să impieteze asupra exigenţelor impuse de respectarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, deoarece, în cazul contenciosului admi-nistrativ, controlul reciproc specific principiului constituţional invocat, legitimează atât controlul legalităţii actelor administrative emise de diverse autorităţi publice, cât şi suspendarea punerii în executare a acestora, cu finalitatea prevenirii producerii unor consecinţe negative care nu ar mai putea fi reparate sau înlăturate în ipoteza admiterii acţiunii în anularea actului.

Curtea a observat că, pentru a evita consecinţele negative ale executării unui act administrativ nelegal, se justifică suspendarea efectelor acestuia până la clarificarea problemei legalităţii actului administrativ. Suspendarea executării unui act admi-nistrativ are caracter esenţialmente temporar, durând până la soluţionarea acţiunii principale, fără a depinde de voinţa reclamantului11.

c.3. Au fost reglementate însă şi cazuri privind suspendarea de drept, astfel de cazuri fiind stabilite, de exemplu, prin art. 123 alin. (5) din Constituţie în care se face referire la actul consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, care, fiind atacat în contencios administrativ de către prefect, întrucât acesta îl consideră ilegal, este suspendat de drept. De asemenea, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie, ca urmare a exercitării controlului pe calea excepţiei de neconstituţionalitate, pe durata termenului de 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii, dispoziţiile din legile şi or-donanţele în vigoare, constatate ca fiind neconstituţionale sunt suspendate de drept.

2.3. Încetarea efectelor actului normativ

Ieşirea din vigoare este cel de-al treilea moment al acţiunii în timp a normei juri-dice care presupune încetarea efectelor actelor normative, activitatea juridică fiind sub semnul perisabilităţii. Încetarea activităţii normelor juridice se produce prin trei modalităţi principale: ajungerea la termen, desuetudinea şi abrogarea (ieşirea din vigoare).

a. În ceea ce priveşte prima modalitate, aceasta are în vedere actele normative emise pentru o durată determinată de timp, actele cu caracter temporar. Împlinirea

10 Deciziile nr. 1103/2011, nr. 1303/2011, nr. 1354/2011, nr. 103/2012.11 Decizia nr. 1512/2011.

115

termenului12 pentru care au fost emise respectivele acte normative are ca efect înce-tarea acţiunii normei juridice, încetarea producerii de efecte juridice, încetare care intervine ope legis, de drept. Sunt anumite legi care, prin natura lor, sunt temporare, de exemplu, legile de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe, legile bugetare13. Potrivit art. 114 alin. (2) din Constituţie, legea de abilitare a Parlamentului va stabili în mod obligatoriu domeniul şi data până la care se emit ordonanţe. Considerăm că nu este obligatoriu ca actul normativ cu caracter temporar să prevadă expres durata pen-tru care este emis, caracterul temporar putând rezulta din chiar conţinutul actului14.

b. Desuetudinea intervine atunci când o normă juridică, deşi formal este în vigoare, dată fiind schimbarea condiţiilor social-economice care au existat la apariţia sa nu se mai aplică. Dispărând relaţiile sociale care au fost reglementate pe calea normei juridice respective, încetează de fapt şi acţiunea sa. În doctrină există opinii contra-dictorii în ceea ce priveşte posibilitatea de aplicare a acestei modalităţi de încetare a efectelor normei juridice, în raport cu normele scrise (Popescu, 2000, pp. 267-269; Flămînzeanu, 2008, pp. 183-198; Popa, Eremia şi Cristea, 2005, pp. 148-156).

Pentru a fi în situaţia în care norma este căzută în desuetudine este necesar a fi îndeplinite două condiţii: neaplicarea prelungită a normei juridice, neaplicarea să rezulte din convingerea că norma avută în vedere este rea (Popescu, 2000, p. 268)

12 A se vedea Decretul-lege nr. 60/1990 privind pensionarea cu reducere de vârstă a unor salariaţi, cu durată de aplicabilitate 6 luni, Legea nr. 283 din 14 decembrie 2011 privind aprobarea Ordonanţei de Urgenţă a Guvernului nr. 80/2010 pentru completarea art. 11 din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 37/2008 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul bugetar cu durată de aplicabilitate în cursul anului 2012, Legea nr. 118/2010 privind unele măsuri necesare în vederea restabilirii echilibrului bugetar, cu durată de aplicabilitate până la 31 decembrie 2010.

13 De exemplu, art. 1 din Legea nr. 293/2011 - Legea bugetului de stat pe anul 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 914 din 22 decembrie 2011: „Prezenta lege prevede şi autorizează pentru anul bugetar 2012 veniturile pe capitole şi subcapitole şi cheltuielile pe destinaţii şi pe ordonatori principali de credite pentru bugetul de stat, buge-tele Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, creditelor externe, fondurilor externe nerambursabile şi activităţilor finanţate integral din venituri proprii”.

14 Spre exemplu, prevederile din Legea nr. 309/2007, potrivit cărora „În conformitate cu pre-vederile art. 42 paragraful 1 din Convenţia privind transporturile internaţionale feroviare (COTIF), România declară că nu aplică Regulile uniforme privind Contractul de utilizare a infrastructurii în traficul internaţional feroviar (CUI), Regulile uniforme privind validarea normelor tehnice şi adoptarea prescripţiilor tehnice uniforme aplicabile materialului feroviar destinat a fi utilizat în trafic internaţional (APTU) şi Regulile uniforme privind admiterea tehnică a materialului feroviar destinat a fi utilizat în trafic internaţional (ATMF), cuprinse în apendicele E, F şi, respectiv, G la Convenţia privind transporturile internaţionale feroviare (COTIF), semnată la Berna la 9 mai 1980, ratificată prin Decretul Consiliului de Stat nr. 100/1983 şi intrată în vigoare la 1 iulie 1985.” Apreciem că această lege va fi în vigoare şi va produce efecte până la momentul apariţiei unei alte legi prin care se prevede că România va declara că va aplica regulile respective. La momentul adoptării sale, Parlamentul nici nu putea să stabilească momentul exact al aplicării legii, acest lucru neţinând de voinţa sa.

116

din punct de vedere juridic şi moral sau, pur şi simplu, inutilă. Desuetudinea însă, presupune că actul normativ rămâne formal în dreptul pozitiv, dar nu se mai aplică.

Legiuitorul ordinar a precizat în art. 17 din Legea nr. 24/2000 că, în vederea asanării legislaţiei active, în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative, se va urmări abrogarea expresă a dispoziţiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată. Rezultă, în consecinţă, că nu întotdeauna încetarea efectelor juridice înseamnă ieşirea din vigoare a normei juridice, căderea în desuetudine fiind necesar a fi urmată de un act normativ expres de abrogare a actului normativ respectiv potrivit reglementării actuale. În acest caz, singurul efect al abrogării îl reprezintă scoaterea din dreptul pozitiv a actului norma-tiv, încetarea efectelor juridice producându-se la momentul căderii în desuetudine.

Încetarea efectelor juridice ale unui act normativ poate fi transpusă expres printr-un act normativ de abrogare, de exemplu, dar poate interveni şi în mod indirect, în lipsa unui act de abrogare expres. Un exemplu pentru acest din urmă caz îl reprezintă încetarea efectelor juridice în temeiul art. 147 alin. (1) din Constituţie sau încetarea efectelor juridice ale unui act de reglementare secundară ca urmare a abrogării te-meiului primar de elaborare (abrogarea legii are ca efect indirect încetarea efectelor juridice ale hotărârii de Guvern date în aprobarea sa, dacă prin norme tranzitorii nu s-a dispus altfel). Rezultă că încetarea efectelor actului normativ are o sferă de cuprin-dere mai largă decât ieşirea din vigoare, ieşirea din vigoare putându-se realiza prin cele trei modalităţi menţionate, existând însă şi cazuri în care o normă, deşi formal este în vigoare, există în dreptul pozitiv, de fapt ea încetează a mai produce efecte juridice ca urmare a intervenirii unor evenimente în activitatea actului normativ.

c. Abrogarea este cea mai importantă modalitate de încetare a efectelor actelor normative şi reprezintă scoaterea din vigoare a unei norme ca urmare a intrării în vigoare a unei norme noi. În legătură cu caracterul activ al reglementărilor, este ne-cesară utilizarea de către legiuitor a abrogării, ca modalitate de încetare a efectelor unui act normativ. Nu trebuie confundată abrogarea unui act normativ prin apariţia unui nou act normativ, cu republicarea sa, în acest din urmă caz apărând numai în caz excepţional reglementări noi.

După criteriul modalităţii de realizare, abrogarea este de două feluri: expresă şi tacită. Abrogarea expresă poate fi directă sau indirectă.

Abrogarea expresă directă constă în desfiinţarea efectelor vechii reglementări prin precizarea în detaliu, în conţinutul noului act normativ, a actelor normative scoase din vigoare. Abrogarea expresă indirectă utilizează formula „pe data intrării în vi-goare a prezentului act normativ se abrogă orice dispoziţie legală contrară”, fără să se mai precizeze în detaliu actul normativ abrogat, obligaţia de a verifica dacă un act normativ este abrogat revenind organului care aplică legea nouă.

În cazul abrogării exprese directe, legiuitorul declară că se abrogă anumite categorii de acte normative identificate prin titlu, număr şi an al adoptării, data publicării şi numărul Monitorului Oficial în care au fost publicate. În cadrul enumerării actelor

117

normative abrogate sau a unor părţi constitutive ale acestora, se trec în ordine legile organice, legile ordinare, ordonanţele de urgenţă, ordonanţele emise în temeiul unei legi de abilitare şi hotărârile Guvernului. În cazul abrogărilor care se fac prin lege, enumerarea sau abrogarea expresă directă se opreşte la nivelul hotărârilor emise de Guvern, urmând ca actele normative subordonate acestora să fie abrogate prin acte ale organelor emitente, având în vedere încetarea efectelor actului ierarhic superior în baza căruia au fost emise. Abrogarea tacită sau implicită intervine atunci când, deşi noul act normativ nu prevede nimic în legătură cu acţiunea vechilor norme ju-ridice, noua reglementare este diferită de vechea reglementare, organul de aplicare înţelegând implicit că, în mod tacit, legiuitorul a dorit să scoată din vigoare vechea reglementare15. Chiar legiuitorul ordinar face referire în art. 67 din Legea nr. 24/2000 la evenimentele legislative implicite.

Astfel, potrivit acestei dispoziţii, în cazuri deosebite, în care la elaborarea şi adop-tarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite. Revine Consiliului Legislativ, în cadrul atribuţiilor sale, obligaţia de a identifica toate dispoziţiile legale care au suferit evenimentele legislative implicite şi să propună Parlamentului şi, respectiv, Guvernului măsurile necesare de modificare, completare sau abrogare expresă a acestora. În consecinţă, chiar dacă au intervenit evenimente legislative implicite, pentru a evita aplicarea contradictorie a anumitor acte normative este necesară adoptarea unor acte normative exprese de modificare, completare sau abrogare.

Textul mai precizează că evenimentele legislative implicite nu sunt recunoscute în cazul actelor normative speciale ale căror dispoziţii nu pot fi socotite modificate, completate sau abrogate nici prin reglementarea generală a materiei, decât dacă acest lucru este exprimat expres. Se aplică în acest caz principiul specialia generalibus derogant.

Şi în acest caz, ca şi în cazul abrogării exprese indirecte, revine organului care aplică legea să rezolve situaţia de contradictorialitate dintre două acte normative. În această apreciere, organul trebuie să ţină seama de două principii fundamentale: Lex posterior derogat prior şi Lex superior derogat inferior. În virtutea acestor principii, atunci când există două texte legislative contradictorii emise la date sau niveluri diferite, textul cel mai recent sau cel cu forţă juridică superioară este în vigoare, iar cel anterior ori cu forţă juridică inferioară este considerat abrogat. În astfel de cazuri, se prezumă că voinţa ultimă a legiuitorului este cea valabilă, ea incluzând şi intenţia de a abroga dispoziţiile contrare. Principiul Lex posterior derogat prior se aplică şi în cazul abrogării exprese indirecte, abrogare care se deosebeşte de cea tacită doar prin

15 A se vedea decizia civilă nr. 1205/2008 pronunţată de Curtea de Apel Craiova, Secţia Comer-cială, care a statuat că: „Normele care reglementează prescripţia sunt norme imperative, de ordine publică, dispoziţiile art. 1841 Cod civil fiind abrogate implicit prin Decretul 167/1958 care constituie norma generală în materia prescripţiei extinctive şi care în art. 18 prevede că instanţele sunt obligate, ca din oficiu, să cerceteze dacă dreptul la acţiune s-a prescris”.

118

faptul că, în primul caz, legiuitorul se simte obligat să atragă atenţia celui care aplică legea că există reglementări juridice ce se află în contradicţie cu noua reglementare.

În jurisprudenţa recentă16, Curtea Constituţională, examinând criticile formulate din perspectiva elementelor de constituţionalitate extrinsecă, reţine că Legea învă-ţământului nr. 84/1995 a fost abrogată prin dispoziţiile art. 361 alin. (2) din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011. Astfel, un text de lege care face trimitere la o normă ce nu mai este în vigoare este şi el, evident, implicit abrogat. În speţă, legea criticată, prin care se doreşte să se intervină asupra unui act normativ abrogat, lege nepromul-gată încă, având ca obiect dispoziţii de lege inexistente, contravine dispoziţiilor art. 62 din Legea nr. 24/2000 potrivit cărora dispoziţiile de modificare şi de completare se încorporează, de la data intrării lor în vigoare, în actul de bază, identificându-se cu acesta. Intervenţiile ulterioare de modificare sau de completare a acestora trebuie raportate tot la actul de bază.

În aceste condiţii, sesizarea de neconstituţionalitate este întemeiată, Legea pentru completarea Legii învăţământului nr. 84/1995 înfrângând prevederile constituţionale ale art. 1 alin. (5), care consacră principiul respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor.

Într-o bună tehnică legislativă e de preferat folosirea abrogării exprese directe pentru respectarea principiului legalităţii.

După criteriul efectelor, abrogarea poate fi totală sau parţială. Abrogarea totală presupune că actul normativ este scos din vigoare în totalitate. Abrogarea parţială presupune că numai o parte a actului normativ vizat este scoasă din vigoare. Abro-gările parţiale sunt asimilate modificărilor de acte normative, actul normativ abrogat parţial rămânând în vigoare prin dispoziţiile sale neabrogate17. În cazul unei abrogări parţiale intervenite succesiv, ultima abrogare se va referi la întregul act normativ, nu numai la textele rămase în vigoare.

Abrogarea, ca modalitate de încetare a efectelor juridice, poate interveni sub forma unei intervenţii distincte în finalul unui act normativ care reglementează o anumită problematică sau sub forma unui act normativ de abrogare distinct care are ca obiect exclusiv abrogarea mai multor acte normative.

În ceea ce priveşte efectele abrogării, art. 64 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 pre-vede că abrogarea unui act normativ are caracter definitiv, nefiind permis ca prin abrogarea unui act de abrogare anterior să se repună în vigoare actul normativ iniţial. De la această regulă, textul aduce şi o excepţie şi anume prevederile din ordonanţele Guvernului care au prevăzut norme de abrogare şi au fost respinse prin lege de către Parlament. În această ultimă situaţie, la data intrării în vigoare a legii de respingere a unei ordonanţe a Guvernului care prevedea abrogarea unui act normativ, reînvie, reintră în vigoare actul normativ iniţial abrogat prin ordonanţa Guvernului.

16 Decizia nr. 1595/2011.17 De exemplu, noul Cod civil nu a abrogat în totalitate vechiul Cod civil, rămânând încă în

vigoare dispoziţiile referitoare la probele în materie civilă, respectiv art. 1169-1206.

119

În ceea ce priveşte abrogarea actelor normative, trebuie respectat principiul ierar-hiei actelor normative, în sensul că un act normativ trebuie abrogat printr-un act normativ de acelaşi nivel sau printr-un act juridic cu forţă juridică superioară actului normativ abrogat.

Pentru a respecta ierarhia actelor normative, este necesar să precizăm că un act normativ ierarhic inferior nu poate abroga un act normativ ierarhic superior. Astfel, printr-o Hotărâre a Guvernului nu pot fi abrogate ordonanţe sau legi ori dispoziţii ale acestora, după cum printr-o ordonanţă emisă în baza unei legi de abilitare nu pot fi abrogate ordonanţe de urgenţă care reglementează materii rezervate legilor organice şi nici legi organice.

Instanţa de contencios administrativ, în jurisprudenţa sa18, a confirmat acest prin-cipiu de drept. Astfel, instanţa a reţinut că, în ceea ce priveşte acuzaţia petenţilor referitor la faptul că hotărârea de guvern atacată adaugă la lege, la art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, se prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonan-ţelor sau hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă. Hotărârile de Guvern reprezintă o categorie de acte administrative specifice organelor centrale ale puterii executive; ele se adoptă pentru organizarea executării legilor şi nu pot contraveni principiilor şi dispoziţiilor cuprinse într-o lege. Conformitatea cu legea a tuturor actelor juridice, fiind o consecinţă a principiului supremaţiei legii, se aplică oricărui act ce emană de la alte organe. Cât priveşte actele administrative, acestea fiind acte de executare a legii, condiţia de conformitate este indiscutabilă. Întrucât hotărârea de Guvern se adoptă în baza legii şi urmăreşte organizarea şi executarea în concret a legii, aceasta nu poate institui norme derogatorii de la lege, posibilitate rezervată doar actelor normative de nivel cel puţin egal cu cel al reglementării de bază. De aceea, atunci când o hotărâre a Guvernului încalcă legea sau adaugă la lege, ea poate fi anulată.

3. Natura juridică a actelor de reglementare primară

Legile şi ordonanţele adoptate în procedura delegării legislative reprezintă acte normative care reglementează primar în diferite domenii de activitate.

Constituţia stabileşte că legea constituie actul normativ emis de Parlament, în calitate de unică autoritate legiuitoare, ce reglementează relaţiile sociale cele mai generale şi cele mai importante, stabilind domeniul rezervat legilor organice în Titlul III, capitolul I, art. 73 alin. (3), precum şi în alte cazuri în care se reglementează prin lege organică. Legile ordinare intervin în celelalte domenii de importanţă socială mai redusă, ele neavând un domeniu precizat în Constituţie.

Legea fundamentală consacră regulile principale în legătură cu adoptarea ordo-nanţelor şi a ordonanţelor de urgenţă, care sunt tratate în Titlul III, capitolul III, art. 108 şi 115, privitor la actele Guvernului.

18 Sentinţa civilă nr. 114/2011 a Curţii de Apel Cluj – Secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 308 din 9 mai 2011.

120

Chiar dacă aparţin puterii executive, în calitate de emitent, aceste acte admi-nistrative au, de regulă, caracter normativ şi putere de lege, fiind supuse regimului juridic al legii în ceea ce priveşte efectele. Dacă, determinat de natura puterii emi-tente, adoptarea, elaborarea, intrarea în vigoare, aprobarea şi chiar controlul lor de neconstituţionalitate comportă particularităţi faţă de modul de adoptare, elaborare, dezbatere, modificare etc. a legii stricto sensu, efectele celor două categorii de acte normative sunt similare, Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă referindu-se expres la ambele categorii. Însă, în ceea ce priveşte emiterea ordonan-ţelor, constituantul român a impus anumite limite stabilite la art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora acestea nu pot interveni în domeniul legilor constituţi-onale, nu pot afecta19 instituţiile fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică. Totodată, ordonanţele simple nu pot interveni în domeniul legilor organice.

În jurisprudenţa sa20, Curtea Constituţională a stabilit că legile şi ordonanţele Guvernului nu pot fi atacate pe cale principală, prin acţiune introdusă în acest scop la instanţa de judecată sau de arbitraj comercial, ci numai pe cale de excepţie, în valorificarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim. Aşa fiind, Curtea reţine că, în măsura în care art. 9 din Legea nr. 554/2004 se interpretează în sensul că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, poate introduce la instanţa de contencios administrativ acţiune, al cărei obiect principal îl constituie sesizarea directă a Curţii Constitu-ţionale pentru a declara ca fiind neconstituţionale actele menţionate, textul este neconstituţional, prin raportare la prevederile art. 126 alin. (6) şi art. 146 lit. d) din Legea fundamentală.

Atunci când obiectul acţiunii principale introduse la instanţa de judecată este constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe simple sau a unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din acestea, excepţia de neconstituţiona-litate este transformată într-o veritabilă acţiune directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii.

Acelaşi lucru au decis şi instanţele de judecată21: Ordonanţele emise de Guvern în temeiul legii de abilitare, potrivit articolului 108 alineatul (3) din Constituţie, sau ordonanţele de urgenţă emise cu respectarea procedurii de depunere în dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă, sunt acte normative similare legii (Bogasiu, 2008, p. 172), care nu pot fi atacate ca orice act administrativ pe calea con-tenciosului administrativ.

19 Deciziile nr. 1189/2008, nr. 1248/2008.20 Deciziile nr. 761/2006, nr. 764/2006, nr. 5/2007, nr. 66/2007, nr. 174/2007, nr. 342/2007,

nr. 660/2007.21 I.C.C.J., S.C.A.F. dec. nr. 3150/2006.

121

Deşi ordonanţa este emisă de puterea executivă, intrând în categoria actelor ad-ministrative cu caracter normativ [articolul 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 înţelegând prin act administrativ actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării exe-cutării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice], iar articolele 1 şi 8 din aceeaşi lege nu disting între actele cu ca-racter individual sau normativ, nu se poate reţine că ordonanţele se supun aceluiaşi regim juridic în ceea ce priveşte anularea lor. Ele au putere de lege şi sunt supuse aprobării Parlamentului, aceasta fiind modalitatea analizării lor sub aspectul lega-lităţii, respectiv supuse controlului de constituţionalitate potrivit art. 146 lit. d) din Constituţie, neputând fi anulate de către puterea judecătorească, dat fiind regimul lor juridic aparte, reglementat în legea fundamentală.

Nici legea stricto sensu nu poate fi anulată, ea supunându-se regimului juridic pre-văzut de legea fundamentală şi de Legea nr. 24/2000, în ceea ce priveşte modificarea, completarea, suspendarea sau abrogarea, nefiind prevăzută de lege nulitatea acesteia.

Dat fiind regimul juridic special al ordonanţelor Guvernului, ele nu sunt supuse cenzurii instanţelor judecătoreşti, articolul 9 alineat final din Legea nr. 554/2004 ară-tând expres şi limitativ care poate fi obiectul acţiunii împotriva ordonanţelor Guver-nului, şi anume: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Astfel, legile şi ordonanţele Guvernului sunt supuse controlului de constituţiona-litate realizat de Curtea Constituţională în temeiul art. 146 din Constituţie, neputând face obiectul controlului realizat de către instanţele judecătoreşti de drept comun.

4. Natura juridică a actelor de reglementare secundară

Aşa cum am precizat mai sus, actele normative date în executarea actelor norma-tive primare (n.n. lege în sens restrâns, ordonanţe de Guvern) trebuie să fie date cu respectarea competenţei constituţionale şi legale a organului emitent şi cu respectarea actelor normative cu forţă juridică superioară.

Astfel, hotărârile de Guvern, conform art. 108 alin. (2) din Constituţia României, republicată, „se emit pentru organizarea executării legilor”. Este consacrat astfel re-gimul constituţional al hotărârilor Guvernului, potrivit căruia hotărârile trebuie să se întemeieze pe lege sau pe un act normativ cu forţa juridică a legii. Aceste dispoziţii constituţionale sunt dezvoltate în cuprinsul Legii nr. 24/2000, precum şi, subsecvent, în Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, aviza-rea şi prezentarea proiectelor de documente publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 561/2009. Apreciem că hotărârile de Guvern sunt acte de reglementare secundară (secundum legem) ce se emit pentru organizarea executării legilor, motiv pentru care într-o lege sau ordonanţă trebuie să fie precizat temeiul emiterii acestora.

122

Ele nu pot cuprinde reglementări primare ale relaţiilor sociale şi nu pot fi emise în lipsa unui temei existent într-un act juridic de natură primară22.

În ceea ce priveşte ordinele cu caracter normativ, instrucţiunile şi alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor şi ai celorlalte organe ale administraţiei publice de specialitate sau ale autorităţilor administrative autonome, acestea trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forţă juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ.

Cu privire la actele normative ale autorităţilor administraţiei publice locale (ho-tărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene, ordinele prefecţilor, dispoziţiile primarilor) trebuie respectat principiul subordonării faţă de actele de nivel superior, principiu prevăzut de art. 81 din Legea nr. 24/2000, respectiv faţă de Constituţie, legi, ordonanţele şi hotărârile Guvernului şi a altor acte de nivel superior.

Hotărârile consiliului local, respectiv ale consiliului judeţean cuprind norme juri-dice prin care aceste autorităţi ale administraţiei publice locale, reglementate de art. 120-122 din Constituţie, rezolvă problemele de interes local care sunt de competenţa lor de soluţionare şi, totodată, îşi manifestă autoritatea în unităţile administrativ-teri-toriale (comune, oraşe, judeţe). Fiind acte de realizare a atribuţiilor conferite de lege, hotărârile consiliului local şi ale consiliului judeţean reprezintă acte administrative obligatorii şi executorii, cu condiţia respectării legii.

Hotărârile consiliilor locale şi ale consiliilor judeţene sunt manifestări de voinţă adoptate în scopul producerii de efecte juridice în cadrul activităţii de executare sau organizare a executării în concret a legilor, adică acte administrative emise în vederea exercitării atribuţiilor prevăzute de lege. Fiind acte administrative ele trebuie adopta-te cu respectarea dispoziţiilor constituţionale şi legale, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului. Textul constituţional al art. 123 alin. (5) stabileşte că prefectul poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal.

Articolul 115 alin. (7) din Legea nr. 215/2001 prevede că dispoziţiile primarului, hotărârile consiliului local şi hotărârile consiliului judeţean sunt supuse controlului de legalitate al prefectului în condiţiile legii care îi reglementează activitatea, acestea fiind, în consecinţă, acte cu caracter administrativ supuse controlului de legalitate în faţa instanţelor de contencios administrativ.

Potrivit art. 106 din acelaşi act normativ, în exercitarea atribuţiilor sale, preşedin-tele consiliului judeţean emite dispoziţii cu caracter normativ sau individual. Acestea devin executorii numai după ce sunt aduse la cunoştinţă publică sau după ce au fost comunicate persoanelor interesate, după caz. Apreciem că şi actele normative emise de preşedintele consiliului judeţean au caracter administrativ putând fi atacate în contencios administrativ pentru nelegalitate.

22 Spre exemplu, în legislaţia română nu există un temei primar, lege sau ordonanţă, pentru plata de către România a unor contribuţii voluntare la diferite organisme internaţionale, neputând fi alocate de la Guvern prin Hotărâre a Guvernului sume de bani care pot fi folosite în acest scop.

123

5. Încetarea efectelor juridice ale actelor normative prin alte modalităţi

În afara celor trei modalităţi clasice, mai sus menţionate, de încetare a efectelor juridice ale actelor normative pot fi întâlnite şi alte cazuri de încetare a efectelor juridice, cazuri ce vor fi analizate în cele ce urmează.

5.1. Abrogarea temeiului legal al emiterii unui act normativ de reglementare secundară

Această ipoteză presupune că, în cazul în care se abrogă actul normativ primar care a constituit temei pentru emiterea unui act normativ de reglementare secundară, de la data intrării în vigoare a actului de abrogare încetează a mai exista temeiul legal al emiterii actului de reglementare secundară. În consecinţă, de la momentul intrării în vigoare a actului normativ de abrogare încetează, ca urmare a ieşirii din vigoare a actului de reglementare primară abrogat, nu numai efectele acestui act, dar şi efectele actului normativ de reglementare secundară, întrucât a încetat temeiul juridic primar (actul de reglementare primară abrogat) al acestuia.

Principiul de drept a fost consacrat inclusiv prin hotărâri ale instanţei judecătoreşti supreme. Astfel, prin Decizia nr. 230/23.01.2008, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie23 a decis că un act administrativ cu caracter normativ nu mai poate produce efecte după abrogarea legii în temeiul căreia a fost emis, astfel încât acţiunea promovată împotriva acestuia pe calea contenciosului administrativ, trebuie respinsă ca lipsită de obiect. Aceasta întrucât, conform normelor de tehnică legislativă cuprinse în art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, actele normative date în executarea legilor, ordonanţelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele şi potrivit normelor care le ordonă.

În cele ce urmează, vom analiza un caz particular existent în legislaţia în materie electorală.

Hotărârea Guvernului nr. 697/2000 privind cartea de alegător a fost elaborată în temeiul Legii nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului (art. 14), conform formulei introductive. Potrivit art. 14 alin. (2) din lege, forma, conţinutul, modul de eliberare şi de utilizare a cărţii de alegător, precum şi cheltuielile de tipă-rire şi distribuire a acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Ministerului de Interne şi a Ministerului Funcţiei Publice.

Prin art. 122 din Legea nr. 373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Se-natului s-a abrogat Legea nr. 68/1992. Potrivit art. 17 alin. (2) din Legea nr. 373/2004: „Forma, conţinutul, modul de eliberare şi de utilizare a cărţii de alegător, precum şi cheltuielile de tipărire şi distribuire a acestora se stabilesc prin hotărâre a Guvernu-lui, la propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor şi Autorităţii Electorale Permanente”. Menţionăm că nu a fost elaborată o Hotărâre de Guvern în temeiul acestei prevederi legale.

23 [Online] disponibil la adresa http://www.scj.ro/SCA%20rezumate%202008/SCA%20r%20230%202008.htm, accesat la data de 28 septembrie 2012.

124

Prin art. 76 din Legea nr. 35/2008 a fost abrogată Legea nr. 373/2004. Art. 28 alin. (2) din Legea nr. 35/2008 prevede că: „Modelul cărţii de alegător va fi stabilit prin hotărâre a Guvernului în termen de 30 zile de la intrarea în vigoare a prezentului titlu”. Nici această dispoziţie legală nu a fost adusă la îndeplinire, nefiind emisă o hotărâre de Guvern având acelaşi obiect.

Menţionăm că temeiul legal primar, în sensul emiterii unei hotărâri de Guvern care să stabilească forma, conţinutul şi modul de eliberare şi de utilizare a cărţii de alegător, a fost preluat de reglementările ulterioare (respectiv Legea nr. 373/2004, Legea nr. 35/2008).

Astfel, apreciem că, în mod excepţional, întrucât prevederile referitoare la cărţile de alegător din Legea nr. 68/1992 au fost preluate de legislaţia electorală ulterioară (Legea nr. 373/2004, respectiv Legea nr. 35/2008), Hotărârea Guvernului nr. 697/2000 încetează a mai produce efecte juridice cel mai târziu la expirarea termenului de 30 de zile în care autorităţile publice competente aveau obligaţia de a propune emiterea unei Hotărâri de Guvern având acelaşi obiect în temeiul Legii nr. 35/2008. Chiar dacă termenul de 30 de zile prevăzut mai sus ar avea caracter de recomandare, apreciem că efectele actului de reglementare secundară trebuie să înceteze la expirarea acestuia, cea mai bună sancţiune pentru neîndeplinirea obligaţiei de a emite actul normativ secundar pentru autorităţile competente fiind încetarea producerii efectelor de că-tre actul secundar anterior şi imposibilitatea îndeplinirii oricăror atribuţii în baza actului de reglementare secundară. Astfel, apreciem că orice activităţi îndeplinite în baza actului de reglementare secundară care şi-a încetat efectele sunt şi trebuie considerate ilegale.

În lumina celor de mai sus, considerăm că în această situaţie nu mai este necesară emiterea unui act normativ de abrogare a actului de reglementare secundară care şi-a încetat efectele juridice. Însă, pentru evitarea unor interpretări contradictorii este posibilă emiterea unui act de abrogare expresă, dar care are ca efect doar formal scoaterea sa din dreptul pozitiv, întrucât efectele actului normativ au încetat cel mai târziu la expirarea termenului în care trebuia emis un nou act de reglementare secundară, aşa cum am exemplificat mai sus.

În consecinţă, regula este că abrogarea temeiului legal primar are ca efect indirect încetarea efectelor actelor de reglementare secundară emise anterior în baza temeiului primar. Cu o singură excepţie, dacă reglementarea temeiului primar a fost preluată, în aceeaşi formă, în noul act normativ, când efectele actelor de reglementare primară continuă să producă efecte până la emiterea unui nou act de reglementare secundară, în termenul prevăzut în noul act normativ.

5.2. Constatarea neconstituţionalităţii unor dispoziţii din legi, ordonanţe sau regulamente parlamentare în temeiul art. 147 alin. (1) din Constituţie

Proclamarea de către Curtea Constituţională a neconstituţionalităţii unor dispoziţii din legi, ordonanţe sau regulamentele parlamentare, are ca efect încetarea imediată a aplicării acestora, respectiv de la data publicării deciziei în Monitorul Oficial. Terme-

125

nul de 45 de zile, prevăzut de art. 147 alin. (1) din Constituţie, nu are nicio relevanţă asupra datei de ieşire din vigoare a dispoziţiilor legale, ale unei ordonanţe sau ale unui regulament, declarate neconstituţionale, deoarece acest termen este opozabil doar Parlamentului sau Guvernului (Vida, 2004, pp. 81-103). În acest interval de 45 de zile aplicarea dispoziţiilor declarate neconstituţionale este interzisă, dispoziţiile fiind suspendate de drept.

Termenul de 45 de zile obligă aceste autorităţi publice (Parlamentul, Guvernul) să modifice textele declarate neconstituţionale. Ele pot adopta un text care să fie în conformitate cu Constituţia, în locul celui declarat de către Curte ca fiind neconsti-tuţional sau să nu opereze niciun fel de modificare legislativă. În cazul în care nu operează aceste modificări, vidul legislativ creat operează de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial.

Neconstituţionalitatea este atât o sancţiune ultimă aplicată de instanţa constitu-ţională cu repercusiuni asupra existenţei normative a legii, cât şi parte integrantă a ordinii juridice normative. Curtea, în jurisprudenţa24 sa, a reţinut că decizia de con-statare a neconstituţionalităţii face parte din ordinea juridică normativă, prin efectul acesteia prevederea neconstituţională încetându-şi aplicarea pentru viitor, potrivit art. 147 alin. (1) din Constituţie.

În această situaţie, apreciem, de asemenea, că după expirarea termenului de 45 de zile prevăzut de art. 147 alin. (1) din Constituţie, dacă Parlamentul şi Guvernul nu au intervenit, rămâne lipsită de obiect acţiunea acestora de abrogare a dispoziţiilor constatate neconstituţionale. Însă, ar putea interveni abrogarea expresă care ar avea ca efect doar scoaterea actului normativ din dreptul pozitiv. De asemenea, apreciem că Parlamentul ar trebui să precizeze că actul normativ şi-a încetat efectele juridice ca urmare a deciziei de neconstituţionalitate a Curţii, şi nu prin abrogarea expresă.

În acelaşi sens s-a pronunţat şi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 98/2001. În măsura în care deciziile Curţii Constituţionale nu ar produce efecte erga omnes, ar fi încălcat principiul egalităţii cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice [art. 16 alin. (1) din Legea fundamentală], fiindcă ar însemna, pe de o parte, ca o lege declarată neconstituţională prin decizia Curţii Constituţionale să nu se aplice faţă de unele subiecte de drept (cele implicate în procesul care a prilejuit pronunţarea acelei decizii a Curţii Constituţionale), dar să se aplice faţă de alte subiecte de drept, iar pe de altă parte, ca autorităţile publice să aplice legea diferit faţă de unele sau altele dintre subiectele de drept, după cum acestea au fost ori nu au fost părţi într-un proces în cadrul căruia excepţia a fost ridicată. Tot astfel, asemenea consecinţe ar fi contrare şi principiului respectării Constituţiei prevăzut de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală.

Ca urmare a caracterului general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale, pronunţate în temeiul art. 146 lit. c) din Constituţie, prin care se constată neconsti-tuţionalitatea unei legi sau a unei ordonanţe, prevederea normativă a cărei neconsti-

24 Deciziile nr. 223/2012, nr. 224/2012, nr. 847/2008.

126

tuţionalitate a fost constatată nu mai poate fi aplicată, încetându-şi de drept efectele pentru viitor. Desigur că în urma pronunţării unei decizii prin care se constată necon-stituţionalitatea unei legi sau a unei ordonanţe, Parlamentul urmează să intervină în sensul modificării sau abrogării actului normativ declarat ca fiind neconstituţional. Dar aceasta nu înseamnă că, în situaţia în care o asemenea măsură nu se ia sau în-târzie, decizia Curţii Constituţionale nu îşi produce efectele.

Totodată, dacă prin invocarea unei excepţii de neconstituţionalitate, Curtea Con-stituţională a confirmat neconstituţionalitatea ordonanţei, Parlamentul nu trebuie să adopte o lege de respingere, întrucât nu este necesară o reconfirmare pe plan legislativ a deciziei Curţii Constituţionale, pronunţate în cadrul controlului posterior al legii. Astfel, constatarea neconstituţionalităţii unui act normativ de către Curte îl lipseşte pe acesta de eficienţa normativă.

Deşi Curtea nu are competenţa de a abroga un text legal, această competenţă reve-nind exclusiv Parlamentului, efectul deciziilor sale de constatare a neconstituţiona-lităţii unei ordonanţe este similar efectului abrogării25. Intrarea în vigoare a legii de respingere a unei ordonanţe deja inaplicabile ca urmare a deciziei Curţii ar conduce la concluzia că aplicabilitatea respectivei ordonanţe încetează de la data publicării acelei legi în Monitorul Oficial şi nu de la data publicării deciziei Curţii, fapt care ar prelungi în mod nefiresc valabilitatea unui act normativ ineficient.

Faţă de această regulă, Parlamentul a adoptat o practică contrară, când, deşi Curtea Constituţională prin Decizia nr. 83/1998 a constatat neconstituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă nr. 22/1997 în întregime, totuşi, ulterior, legiuitorul a procedat la dezba-terea ei, respectiv după ce Camera Deputaţilor a respins ordonanţa de urgenţă, în loc să o elimine de pe ordinea de zi, datorită faptului că ea nu mai există în virtutea unei decizii a Curţii, ea a trimis legea de respingere spre dezbatere Senatului.

5.3. Încetarea efectelor ordonanţei de Guvern în cazul adoptării legii sale de respingere

Ordonanţele sunt supuse, potrivit prevederilor constituţionale, controlului par-lamentar. Parlamentul poate aproba ordonanţa, o poate aproba cu modificări sau o poate respinge. Opţiunea Parlamentului în manifestarea puterii sale ierarhice şi de competenţă de a aproba sau de a respinge ordonanţele se efectuează ope legis (Eremia, 2001, pp. 71-78).

Dacă ordonanţa este aprobată fără intervenţii legislative, din momentul intrării în vigoare a legii de aprobare, conţinutul normativ al ordonanţei nu se schimbă. Efectele juridice ale actului normativ continuă să se producă de la adoptarea ordonanţei şi până la modificarea sau abrogarea legii de aprobare.

Dacă ordonanţa este aprobată cu modificări şi completări, din momentul intrării în vigoare a legii de aprobare, efectele ordonanţei se produc în sensul modificărilor realizate prin intermediul legii de aprobare.

25 Decizia nr. 98/2001.

127

În cazul respingerii ordonanţei prin lege, de la momentul intrării în vigoare a legii de respingere, ordonanţa încetează a mai produce efecte juridice. Reglementările ordonanţei vor continua să se aplice până la intrarea în vigoare a legii de respingere, când ele vor trebui să înceteze a se mai produce similar situaţiei în care ordonanţa ar fi abrogată.

În legătură cu legea de respingere a ordonanţei, de asemenea, este de precizat că, strict formal, efectele produse până la data respingerii rămân valabile. Sancţionarea ordonanţei guvernamentale prin respingerea de către Parlament are semnificaţia dez-aprobării măsurilor luate de Guvern pe această cale. Chiar dacă legea de respingere a ordonanţei nu poate să producă efecte retroactive, nimic nu împiedică organul le-gislativ să prevadă anumite măsuri reparatorii pentru eventualele pagube produse în urma aplicării ordonanţei pe durata dintre momentul intrării în vigoare a ordonanţei şi momentul intrării în vigoare a legii de respingere a ordonanţei.

Curtea Constituţională a statuat în mod constant în jurisprudenţa sa26 că viciul de neconstituţionalitate a unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă emise de Guvern nu poate fi acoperit prin aprobarea de către Parlament a ordonanţei respec-tive. În consecinţă, legea care aprobă o ordonanţă de urgenţă neconstituţională este ea însăşi neconstituţională.

5.4. Încetarea efectelor ca urmare a deciziei de declarare a neconstituţionalităţii legii de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului

Într-un context mai larg şi examinând extinderea jurisdicţiei constituţionale asupra întregului proces al delegării legislative, putem vorbi de trei situaţii diferite:

– controlul constituţionalităţii se poate exercita în primul rând asupra legii de abilitare a Guvernului;

Jurisprudenţa Curţii27 a demonstrat că în aceasta privinţă, în majoritatea cazurilor, a fost declanşată procedura controlului prealabil, înainte de promulgarea legii pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate.

În principiu este posibilă şi ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate în faţa instanţelor de judecată, dar fiind vorba de împuternicirea Guvernului pentru a emi-te acte normative cu putere de lege, este mai eficient un control prealabil decât un control ulterior promulgării.

– controlul constituţionalităţii a posteriori pe cale de excepţie de neconstituţiona-litate se poate exercita asupra ordonanţelor guvernamentale. Această ipoteză a fost analizată mai sus.

– controlul constituţionalităţii legilor poate fi exercitat în final şi asupra legii de aprobare sau de respingere, fie în cadrul controlului anterior promulgării pe calea obiecţiei de neconstituţionalitate, fie prin invocarea unei excepţii de neconstitu-ţionalitate în faţa unei instanţe judecătoreşti.

26 Decizia nr. 1257/2009.27 Deciziile nr. 5/1992, nr. 43/1992, nr. 4/1994, nr. 75/1994, nr. 2/1995, nr. 70/1995, nr.

718/1997, nr. 105/1998, nr. 188/1998, nr. 113/1999, nr. 89/2010.

128

Specificul procedurii legislative, în cazul în care se supun spre aprobare ordo-nanţele, vizează faptul că spre deosebire de proiectele de legi obişnuite, care propun spre reglementare relaţii sociale noi, proiectul legii de aprobare a ordonanţei propune Parlamentului norme emise de Guvern, în temeiul abilitării, care sunt de domeniul legii ordinare şi care, potrivit art. 107 alin. (4) din Constituţie, produc efecte de la publicarea ordonanţei în Monitorul Oficial al României. În cazul ordonanţelor de ur-genţă efectele se produc după îndeplinirea celor două condiţii: depunerea la Cameră şi publicarea în Monitorul Oficial.

Efectele ordonanţei se produc până când legea de aprobare a ordonanţei a fost declarată neconstituţională, când efectele ordonanţei încetează pe data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial.

Declararea ca neconstituţională de către Curtea Constituţională a unei legi de aprobare a unei ordonanţe a Guvernului include şi ordonanţa la care se referă, aceasta încetând să mai producă efecte pe data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României28.

5.5. Inexistenta şi caducitatea ordonanţei

În conformitate cu art. 115 alin. (2) din Constituţie, Parlamentul are obligaţia, ca prin legea de abilitare să stabilească alături de domeniile de reglementare şi durata, respectiv data până la care Guvernul poate emite ordonanţe.

În privinţa datei abilitării menţionăm că legea fundamentală nu precizează când anume se poate abilita Guvernul să emită ordonanţe, ceea ce înseamnă că acestea pot fi emise atât în timpul sesiunilor parlamentare, cât şi în acele perioade ale anului când Parlamentul nu se află în sesiune. Aceasta nu înseamnă că Guvernul ar putea fi abilitat pe tot parcursul unui an, sau al legislaturii, întrucât legea de abilitare prin natura sa este un act normativ temporar. O soluţie contrară ar contraveni literei şi spiritului Constituţiei, dar şi scopului instituţiei delegării legislative (Basarab Şinc, 1994, pp. 61-63).

Este însă posibil şi constituţional, adoptarea unei legi de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe pe timpul sesiunii ordinare a Parlamentului, dar în atare situaţie există pericolul creării unui paralelism în activitatea de legiferare, respectiv unele contradicţii în normele elaborate de Parlament şi Guvern.

Cu toate acestea, în practica parlamentară pe care a format-o în această materie a abilitării Guvernului, organul legislativ a dovedit o prudenţă şi o consecvenţă deo-sebite, întrucât, în majoritatea covârşitoare a cazurilor, legea de abilitare s-a limitat la acele perioade când Parlamentul nu se afla în sesiune.

Durata emiterii ordonanţelor simple în baza legii de abilitare este limitată, ceea ce înseamnă că legiuitorul trebuie să precizeze în textul legii, data de la care şi data până la care Guvernul este abilitat să emită ordonanţe. Legea de abilitare care nu prevede durata împuternicirii Guvernului poate fi considerată ca fiind neconstituţională şi declarată ca atare de către Curtea Constituţională.

28 A se vedea în acest sens Decizia nr. 1plen/1995.

129

În cadrul acestei perioade de abilitare Guvernul poate fi pus în două situaţii diferite în funcţie de cum s-a stabilit în legea de abilitare, şi anume:

– dacă legea o cere, până la îndeplinirea termenului de abilitare, Guvernul trebuie să supună ordonanţa spre aprobare Parlamentului; şi

– legea nu solicită o asemenea obligaţie din partea Guvernului.

Aceasta înseamnă că în prima ipoteză suntem, pe de o parte, în prezenţa unui termen de decădere, întrucât ordonanţa emisă după această dată nu mai are temeiul legii de abilitare şi contravine prevederilor art. 115 alin. (1) din Constituţie, iar, pe de altă parte, este un termen extinctiv, în sensul că la îndeplinirea sa, dacă Guvernul nu şi-a îndeplinit obligaţia de a înainta Parlamentului ordonanţa, intervine caducita-tea acesteia. În acest caz procedura de respingere în faţa Parlamentului nu mai este necesară, potrivit art. 115 alin. (3) din Constituţie. În ceea ce priveşte termenul în care ordonanţele simple trebuie adoptate de către Parlament, Curtea, în jurisprudenţa sa29, a precizat că stabilirea datei la care vor fi discutate ţine de organizare internă a Camerelor Parlamentului, potrivit principiului autonomiei funcţionale prevăzut de art. 64 din Constituţie.

Dacă nu se cere depunerea ordonanţei la Parlament pentru aprobare, aceasta con-tinuă să îşi producă efectele până la momentul intervenţiei unui eveniment legislativ.

Cu privire la ordonanţele de urgenţă, data emiterii acestora este determinată de situaţia extraordinară care impune o asemenea măsură din partea Guvernului. Pen-tru valabilitatea actului respectiv este necesar ca Parlamentul să fie în sesiune, ori dacă nu se află în sesiune să fie convocat de îndată. Convocarea Parlamentului este obligatorie, respectiv neîndeplinirea acestei prevederi constituţionale se sancţionează prin considerarea ca inexistentă a ordonanţei de urgenţă în cauză.

5.6. Încetarea efectelor ca urmare a abrogării normelor abrogatoare la ordonanţe

Respingerea prin lege a unei ordonanţe de modificare a unei legi are ca efect reîn-vierea textului dinainte de modificarea prin ordonanţă. De asemenea, ca excepţie de la principiul caracterului definitiv al abrogării, art. 64 alin. (3) prevede că respingerea prin lege a unei ordonanţe care prevedea norme de abrogare are ca efect repunerea în vigoare a actului normativ iniţial.

Jurisprudenţa Curţii Constituţionale este grăitoare în acest sens. Astfel, în Decizia nr. 498/2006, Curtea a fost sesizată, în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate, de către Preşedintele României cu privire la neconstituţionalitatea „dispoziţiilor Legii de respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului şi, implicit, a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005”, precum şi cu controlul de constituţionalitate a art. 12 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului.

Cu privire la acest aspect care priveşte controlul de constituţionalitate a unei legi de respingere a ordonanţei şi a ordonanţei ca atare, Curtea Constituţională constată

29 Decizia nr. 166/2001.

130

următoarele: „Obiectul de reglementare al Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 îl constituie modificarea şi completarea art. 12 alin. (1) lit. a şi b din Legea nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului. Această ordonanţă prevede, pe lângă domeniile existente, şi alte probleme de interes naţional – „[...] reforma şi strategia de dezvoltare economică şi socială a ţării” şi „reforma justiţiei şi combaterea corupţiei” – pentru care Preşedintele României, după consultarea Par-lamentului, poate cere poporului să îşi exprime voinţa prin referendum, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 90 din Constituţie”.

Conform prevederilor art. 115 alin. (7) din Constituţie, ordonanţele, indiferent dacă sunt simple sau de urgenţă, se aprobă sau se resping printr-o lege adoptată de Parlament. Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea referendumului a fost respinsă printr-o lege adoptată de Parlament, în condiţiile art. 77 alin. (2), cu respectarea prevederilor art. 75 şi ale art. 76 alin. (1) din Constituţie.

Controlul de constituţionalitate a unei legi se declanşează, în condiţiile art. 146 lit. a) din Constituţie, „[...] înainte de promulgarea acesteia”. Întrucât textul constituţio-nal nu face nicio distincţie, prin legi ca obiect al controlului de constituţionalitate se înţeleg şi legile de aprobare sau de respingere a unor ordonanţe, indiferent de natura lor, legi ordinare sau legi organice.

Respingerea prin lege a unei ordonanţe reprezintă infirmarea expresă de către Parlament a politicii legislative pe care ordonanţa o exprimase, având drept conse-cinţă ca un asemenea act să îşi înceteze aplicabilitatea, să nu se mai aplice în viitor. Odată ce Parlamentul a respins ordonanţa prin care a fost modificată şi completată reglementarea cuprinsă în art. 12 din Legea nr. 3/2000, rămâne în vigoare art. 12 în redactarea anterioară, iar constituţionalitatea acestuia nu poate fi controlată decât pe calea excepţiei, în condiţiile art. 146 lit. d) din Constituţie. Ordonanţa respinsă printr-o lege nu poate fi repusă în vigoare ca urmare a exercitării controlului de constituţi-onalitate de către Curtea Constituţională, aceasta neavând competenţe de legislator pozitiv. Într-o asemenea situaţie, controlul de constituţionalitate a priori asupra unei legi de respingere a unei ordonanţe poate privi numai constituţionalitatea extrinsecă a acesteia sub aspectul respectării procedurilor constituţionale de dezbatere şi adoptare.

Or, în ceea ce priveşte ordonanţa de urgenţă a Guvernului ce face obiectul sesizării, Curtea Constituţională constată că aceste proceduri au fost respectate şi, în consecinţă, Legea privind respingerea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 99/2005 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea şi desfăşurarea re-ferendumului este constituţională, urmând ca, în temeiul art. 77 alin. (1) şi (3) din Constituţie, legea să fie trimisă spre promulgare Preşedintelui României.

În consecinţă, de la momentul intrării în vigoare a legii de respingere a unei ordo-nanţe, ordonanţa încetează a mai produce efecte juridice, din acel moment producând efecte legea de respingere, care înseamnă reînvierea textului dinainte de adoptarea ordonanţei Guvernului.

131

5.7. Anularea actului administrativ cu caracter normativ

Anularea unui act administrativ presupune lipsirea actului în cauză de orice efec-te juridice produse de acesta şi încetarea pentru viitor a oricăror efecte. În materia actelor administrative cu caracter normativ există însă o particularitate, după cum vom observa.

Potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând în faţa instanţei de contencios administrativ.

Conform art. 23 din aceeaşi lege: hotărârile judecătoreşti definitive şi irevocabile prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor. Acestea se publică obligatoriu după motivare, la solicitarea instanţelor, în Monitorul Oficial al României, Partea I, sau, după caz, în monitoarele oficiale ale judeţelor ori al municipiului Bucureşti, fiind scutite de plata taxelor de publicare.

În consecinţă, apreciem că actul normativ anulat printr-o hotărâre judecătoreas-că definitivă şi irevocabilă încetează a mai produce efecte juridice erga omnes, faţă de toate subiectele de drept de la momentul publicării hotărârii motivate în una din modalităţile prevăzute de lege. Spre deosebire de hotărârile judecătoreşti, care produc efecte inter partes şi pentru trecut, în cazul hotărârilor judecătoreşti prin care se anulează acte administrative cu caracter normativ, efectele se produc numai pentru viitor, de la momentul publicării acestora în Monitorul Oficial şi pentru toate subiectele de drept.

Curtea Constituţională în jurisprudenţa sa 30, a apreciat că opozabilitatea acestui tip de hotărâri faţă de toţi subiecţii de drept este asigurată, în mod concret, prin publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor judecătoreşti referitoare la actele administrative normative emise de Guvern şi de celelalte organe centrale ale administraţiei publice, respectiv în monitoarele oficiale ale judeţelor a acelor hotărâri privitoare la anularea unor acte ale organelor administraţiei publice locale, corespun-zătoare judeţelor, municipiilor, oraşelor şi comunelor. Utilitatea acestei publicări este incontestabilă, ţinând cont de faptul că, prin natura lor, actele administrative cu caracter normativ se adresează unui număr nedeterminat de subiecte de drept. Auto-rităţii de lucru judecat a hotărârilor definitive şi irevocabile pronunţate de instanţele de contencios administrativ în ceea ce priveşte legalitatea actelor administrative cu caracter normativ i se dă eficienţă prin dispoziţiile art. 23 din lege, mai sus-citat.

5.8. Promulgarea legii înainte de pronunţarea deciziei Curţii Constituţionale în cazul unei obiecţii de neconstituţionalitate

Promulgarea reprezintă actul prin care şeful statului autentifică şi învesteşte legea adoptată de către Parlament cu autoritate, dispunând publicarea ei în publicaţia ofi-cială a statului. Prin promulgare, legea devine executorie, capătă astfel forţă juridică.

30 Decizia nr. 914/2009.

132

Potrivit Constituţiei României, promulgarea se face prin decret semnat de preşe-dinte, în termen de 20 de zile de la primirea legii. Ca act juridic, promulgarea exprimă dreptul puterii executive de a supune actul adoptat de puterea legislativă unui control, atât din punctul de vedere al naturii dispoziţiilor cuprinse în lege, cât şi din punct de vedere al constituţionalităţii acesteia.

Preşedintele nu poate însă refuza promulgarea pur şi simplu. Refuzul nejustificat de promulgare poate fi considerat o abatere de la îndatoririle sale constituţionale. Prerogativa constituţională a Preşedintelui României de examinare a conţinutului legii adoptată de Parlament se întemeiază pe art. 80 alin. (2) din Constituţie, potri-vit căruia Preşedintele veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. Preşedintele poate cere reexaminarea legii o singură dată, motivele de reexaminare fiind la latitudinea acestuia şi putând fi de oportunitate şi de legalitate în acelaşi timp.

Totodată, Preşedintele are posibilitatea de a sesiza Curtea Constituţională, cerând verificarea constituţionalităţii legii. Iar în virtutea atribuţiilor de a aduce la îndeplinire obligaţiile rezultate din actul aderării la UE, Preşedintele poate solicita reexaminarea unei legi pe motiv de neconformitate a ei cu legislaţia europeană. În cele două ca-zuri, promulgarea legii se face în cel mult 10 zile de la primirea legii adoptate după reexaminare sau de la primirea deciziei prin care s-a confirmat constituţionalitatea.

Promulgarea nu este, în consecinţă, o măsura discreţionară, şeful statului fiind obligat să promulge legea dacă ea a fost adoptată regulamentar. Promulgarea diferă totuşi de sancţionare prin care, în anumite regimuri monarhice, regele se poate opu-ne aplicării legii. Fără sancţiunea şefului statului legea este imperfectă din punct de vedere juridic (Gicquel şi Gicquel, 2008, p. 600).

Potrivit art. 15 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, în vederea exercitării dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, cu 5 zile înainte de a fi trimisă spre promulgare, legea se comunică Guvernului, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi Avoca-tului Poporului şi se depune la secretarul general al Camerei Deputaţilor şi la cel al Senatului. În cazul în care legea a fost adoptată cu procedură de urgenţă, termenul este de două zile. În consecinţă, potrivit textului legal, Parlamentul, instituţie care ar trebui prin structurile sale să trimită legea la promulgare Preşedintelui trebuie să respecte termenele de 5 respectiv 2 zile pentru ca titularii dreptului de sesizare să poată invoca o obiecţie de neconstituţionalitate.

Curtea, în Decizia nr. 66/2012, a precizat că natura juridică a termenelor de cinci respectiv de două zile este una de protecţie a titularilor dreptului de sesizare a Curţii Constituţionale, spre a se evita promulgarea intempestivă a legii şi eludarea în acest fel a controlului de constituţionalitate a priori31. Raţionamentul Curţii este logic până în acest moment, în opinia noastră, Preşedintele nefiind învestit cu promulgarea legii prin transmiterea acesteia de către Parlament, termenul de 20 de zile pentru promul-gare neîncepând să curgă. Practic, existenţa termenelor de două, respectiv cinci zile

31 A se vedea şi Decizia nr. 400/2012.

133

semnifică o interdicţie pentru Preşedinte de a promulga legea, termenul de 20 de zile pentru promulgare începând să curgă de la momentul primirii legii de către Preşedinte.

Curtea continuă, precizând că, pentru a întări finalitatea urmărită prin instituirea acestui termen, în măsura în care titularii dreptului de sesizare şi-au exercitat acest drept în interiorul termenului respectiv, controlul de constituţionalitate a priori va fi realizat chiar dacă decretul de promulgare a fost emis înainte ca aceştia să îşi fi exercitat dreptul prevăzut la art. 146 lit. a) din Constituţie. Astfel, chiar dacă Preşe-dintele a promulgat legea criticată pentru neconstituţionalitate, aceştia aveau dreptul şi posibilitatea să sesizeze Curtea Constituţională în termenul de două zile prevăzut de lege cu privire la textele care au făcut obiectul reexaminării. Încălcarea acestui termen nu se poate converti într-un motiv de neconstituţionalitate a legii, lege care a fost adoptată de către Parlament, din punct de vedere extrinsec, cu respectarea tuturor exigenţelor de ordin constituţional.

Promulgarea este un act ulterior adoptării legii şi exterior voinţei emitentului actului, astfel încât eventualele probleme de constituţionalitate în legătură cu acesta nu afectează constituţionalitatea extrinsecă a legii.

De altfel, prin Decizia nr. 975 din 7 iulie 2010, Curtea a arătat că, indiferent de forma de exercitare a controlului de constituţionalitate pe cale a priori sau a posteri-ori, acesta se va putea realiza întotdeauna numai prin respectarea strictă a Legii nr. 47/1992, republicată, precum şi a dispoziţiilor regulamentelor celor două Camere ale Parlamentului de către autorităţile publice implicate, lipsirea de substanţă a uneia dintre cele două forme de control constituţional fiind de neconceput într-un stat de drept, ceea ce demonstrează clar că respectarea termenului de două zile este o obligaţie a autorităţilor publice implicate în procedura de promulgare, fiind deci o condiţie exterioară legii. Nu în ultimul rând, Curtea a reţinut că obiectul controlului de constituţionalitate reglementat la art. 146 lit. d) din Constituţie îl constituie legile şi ordonanţele Guvernului, şi nu decretul de promulgare sau modul în care instituţiile publice înţeleg să îşi exercite competenţele constituţionale sau legale.

Într-o altă decizie32, Curtea a precizat că nerespectarea termenelor legale arătate nu poate fi privită decât ca o eroare procedurală, ce trebuie evitată pentru a preveni situaţia nefirească a pronunţării Curţii Constituţionale pe calea controlului de consti-tuţionalitate a priori cu privire la o lege care a fost deja promulgată. Deci, prin această decizie, adevărat anterioară Deciziei nr. 66/2012, Curtea a apreciat că nerespectarea termenului prevăzut pentru exercitarea controlului a priori constituie o eroare pro-cedurală, fără să meargă însă mai departe să soluţioneze problema pronunţării unei decizii în cazul controlului a priori, însă după intrarea în vigoare a legii.

În opinia noastră, Curtea Constituţională se contrazice, în cadrul aceleiaşi decizii precizând pe de o parte că termenul respectiv reprezintă o măsură de protecţie a ti-tularilor dreptului de sesizare a Curţii, iar pe de altă parte, că respectarea termenului constituie o obligaţie a autorităţilor publice implicate în procedura de promulgare

32 Decizia nr. 1481/2011.

134

(respectiv Parlamentul care trebuie să trimită legea la promulgare şi Preşedintele care trebuie să promulge legea în termen de 20 de zile de la primire).

Precizăm că procedura legislativă este o procedură complexă de elaborare a legilor care cuprinde mai multe etape (Tănăsescu şi Muraru, 2009, pp. 210-225), una dintre ele fiind promulgarea şi publicarea legii. Textul constituţional al art. 146 lit. a) pre-cizează ca atribuţie a Curţii pronunţarea „asupra constituţionalităţii legilor, înainte de promulgarea acestora”, ceea ce în opinia noastră, cuprinde întreaga procedură de elaborare a legii înainte de promulgare. Sintagma „înainte de promulgare” presupune că instanţa constituţională este obligată să se pronunţe inclusiv asupra procedurii de transmitere a legii adoptate de către Parlament către Preşedinte în vederea promulgării. Mai mult, Legea nr. 47/1992 prevede expres că titularii dreptului de a realiza acest tip de control a priori au la dispoziţie cinci, respectiv două zile pentru a sesiza Curtea, înainte ca legea să fie trimisă Preşedintelui spre promulgare. Intervalul de timp între care poate fi realizată sesizarea este de la momentul adoptării legii de către Parlament şi până în momentul trimiterii la Preşedinte în vederea promulgării.

În plus, după realizarea sesizării de către oricare dintre subiectele de drept îndrep-tăţite, apreciem că termenul de promulgare se suspendă, sesizarea reprezentând o cauză obligatorie ce împiedică promulgarea de către Preşedinte. De altfel, Constituţia la art. 77 alin. (3) precizează că în acest caz termenul de promulgare nu este de 20 de zile, ci de 10 zile de la primirea deciziei Curţii prin care s-a confirmat constituţiona-litatea. Mai mult, în cadrul controlului pe cale de excepţie de neconstituţionalitate Curtea Constituţională, în cadrul controlului extrinsec se pronunţă asupra procedurii înainte ca instanţa de judecată să sesizeze Curtea, putând respinge sesizarea ca ne-motivată, ca inadmisibilă, fără să mai intre în fondul problemei.

Curtea s-a pronunţat în jurisprudenţa sa, în cadrul controlului extrinsec, asupra îndeplinirii procedurii de reexaminare a legii în temeiul art. 77, deci asupra proce-durii desfăşurate după ce legea a plecat de la Parlament, a ajuns la Preşedinte, acesta a solicitat reexaminarea, legea s-a reîntors la Parlament, a fost ridicată o obiecţie de neconstituţionalitate. Este de neînţeles raţionamentul Curţii care a precizat în cadrul deciziei criticate că promulgarea este un act ulterior adoptării legii şi exterior voinţei emitentului actului, astfel încât eventualele probleme de constituţionalitate în legătură cu acesta nu afectează constituţionalitatea extrinsecă a legii. Or, textul constituţional al art. 146 lit. d) se referă la promulgare ca la momentul final până la care se poate realiza controlul de constituţionalitate cuprinzând toate etapele de elaborare a legii, neprecizând că acest tip de control a priori vizează verificarea aspectelor procedurale îndeplinite până la momentul adoptării legii de către Parlament.

Apreciem că ar putea fi invocate ca temei pentru neconstituţionalitatea extrinsecă a legii promulgate înainte de expirarea perioadei în care se poate realiza o sesizare pe cale de obiecţie de neconstituţionalitate alături de prevederile art. 146 lit. d) şi pre-vederile art. 1 alin. (4) – principiul loialităţii constituţionale ce derivă din principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, precum şi art. 21 privind accesul liber la jus-tiţia constituţională, acces îngrădit reprezentanţilor poporului, adică parlamentarilor.

135

Din afirmaţia Curţii că obiectul controlului de constituţionalitate reglementat la art. 146 lit. d) din Constituţie îl constituie legile şi ordonanţele Guvernului, şi nu decretul de promulgare sau modul în care instituţiile publice înţeleg să îşi exercite competenţele constituţionale sau legale rezultă că, în opinia acesteia, sesizarea în speţa în cauză ar trebui să se întemeieze pe prevederile art. 146 lit. e) din Constituţie privind conflictul juridic de natură constituţională dintre autorităţile publice. Dar în acest caz sfera titularilor dreptului de sesizare este mult mai restrânsă (este exclusă opoziţia parlamentară), putând fi chiar inexistentă în situaţia în care toţi actorii se situează pe aceeaşi poziţie a spectrului politic, neavând interes de a depune o sesiza-re. Pe de altă parte, nici nu rezultă cu claritate că sunt îndeplinite condiţiile pentru existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între autorităţile publice.

În opinia noastră, în acest caz se realizează o încălcare a Constituţiei, în ceea ce priveşte realizarea controlului de constituţionalitate, lipsind de efecte această mo-dalitate de control a puterilor de către justiţia constituţională. În cazul Preşedintelui ar putea fi întrunite premisele îndeplinirii condiţiilor necesare pentru parcurgerea procedurii prevăzute de art. 95 din Constituţie (suspendarea), iar în cazul Parlamen-tului punându-se în discuţie calitatea parlamentarilor de reprezentanţi ai poporului şi concordanţa între aşteptările electoratului şi modul de aducere la îndeplinire a mandatului reprezentativ al parlamentarilor. În acest ultim caz, sancţiunea care ar putea interveni ar fi o sancţiune politică, electorală, manifestată la finalul mandatului parlamentar.

Din punctul de vedere al temei acestui demers, apreciem că, practic, efectele con-trolului de constituţionalitate a priori sunt puse în discuţie. Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, de la publicare, deciziile Curţii sunt obligatorii erga omnes şi produc efecte numai pentru viitor. O decizie a Curţii Constituţionale pronunţată în cadrul unui control pe calea obiecţiei de constituţionalitate este guvernată de prevederile art. 147 alin. (2) din Constituţie care prevede că în cazurile de neconstituţionalita-te care privesc legile, înainte de promulgarea acestora, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu decizia Curţii Constituţionale. Din interpretarea textului rezultă că, în cazul în care se constată constituţionalitatea legii înainte de promulgare, legea urmează celelalte etape din procedura de elaborare a legii, urmând a fi promulgată, supusă reexaminării şi/sau publicată, după caz. În cazul controlului de constituţionalitate a priori, realizat după ce legea a intrat în vigoare, în ipoteza descrisă mai sus, apreciem că dacă se constată constituţionalitatea legii, legea produce în continuare efecte juridice la fel ca din momentul intrării sale în vigoare.

Însă, în ipoteza în care, în cadrul controlului a priori de constituţionalitate, realizat după ce legea a intrat în vigoare, legea astfel controlată este declarată neconstituţiona-lă, apreciem că de la momentul publicării deciziei Curţii Constituţionale de declarare a neconstituţionalităţii legea sau partea din lege declarată neconstituţională încetează a mai produce efecte juridice. În acest context se pune întrebarea care dispoziţii devin aplicabile: art. 147 alin. (1) sau alin. (2) din Constituţie?

136

Întrucât sesizarea de neconstituţionalitate se realizează în termenul prevăzut de lege pentru declanşarea controlului de constituţionalitate anterior, apreciem că efec-tele deciziilor Curţii sunt guvernate de prevederile art. 147 alin. (2) în interpretarea că, în acest caz, Parlamentul este obligat să reexamineze dispoziţiile respective pentru punerea lor de acord cu Constituţia. În această situaţie, chiar dacă textul constituţio-nal nu prevede, apreciem că reexaminarea ar trebui să se realizeze cât mai repede, în procedura de urgenţă parlamentară, pentru a nu fi lipsit de efecte acest tip de control.

Totodată, considerăm că, din momentul publicării deciziei Curţii Constituţionale, legea sau partea de lege declarată neconstituţională încetează a mai produce efecte juridice, pentru a da eficienţă dispoziţiilor constituţionale conform cărora deciziile sale sunt obligatorii pentru toate subiectele de drept. În această situaţie, considerăm că Parlamentul este obligat să intervină, însă art. 147 alin. (2) nu precizează termenul în care să se realizeze această intervenţie. Constituantul nici nu putea să prevadă un termen, întrucât, fiind un control a priori, Parlamentul putea să renunţe la promovarea proiectului de lege, putea să-l modifice astfel cum s-a precizat în decizia Curţii sau, din contră, să propună un proiect cu totul nou. De la momentul publicării deciziei Curţii însă, legea încetează a mai produce efecte juridice, chiar dacă formal textul rămâne în dreptul pozitiv până cel mai târziu la intervenţia Parlamentului.

5.9. Încetarea efectelor juridice ale unei Hotărâri de Guvern ca urmare a radierii unei societăţi comerciale din registrul comerţului

Ca exemplu, pentru această situaţie avem Hotărârea Guvernului nr. 1102/2001 privind înfiinţarea Societăţii Comerciale de Revizii, Reparaţii Rame de Metrou şi Instalaţii „R.R.R.M.I.” – S.A. prin reorganizarea unor activităţi ale Societăţii Comer-ciale de Transport cu Metroul Bucureşti „Metrorex” – S.A., prin care a fost înfiinţată o societate comercială. Ca urmare a fuziunii prin absorbţie33 a acestei societăţi comer-ciale, hotărârea Guvernului prin care a fost înfiinţată această societate îşi încetează efectele juridice la momentul radierii societăţii din registrul comerţului, când înce-tează personalitatea juridică a persoanei juridice absorbite34. Apreciem că, în acest caz, nu este necesară intervenţia Guvernului pentru abrogarea hotărârii de Guvern. Însă pentru scoaterea efectivă din dreptul pozitiv a hotărârii Guvernului ar putea fi emisă o hotărâre de Guvern al cărei efect să fie exclusiv al eliminării acestei hotă-râri din legislaţia activă, cu precizarea că efectele juridice au încetat la momentul radierii societăţii din registrul comerţului. Astfel, hotărârea de Guvern ar putea avea două articole: art. 1 Se constată încetarea efectelor juridice ale Hotărârii Guvernului nr… privind…, ca urmare a radierii societăţii comerciale din Registrul Comerţului

33 A se vedea Monitorul Oficial al României, Partea a IV-a, nr. 1960 din 5 mai 2010, [Online] disponibil la adresa http://www.scribd.com/doc/39288421/mof4-2010-1960, accesat la data de 27 septembrie 2012.

34 [Online] disponibil la adresa http://portal.just.ro/InstantaDosar.aspx?idInstitutie=3&d=MzAwMDAwMDAwMzM4Njk5, accesat la data de 27 septembrie 2012.

137

la data de…; art. 2 La data intrării în vigoare a prezentei hotărâri se abrogă Hotărârea Guvernului nr… privind….

5.10. Situaţia unei ordonanţe de urgenţă de modificare a unei legi în care legea de aprobare a ordonanţei înlocuieşte integral titlul acesteia şi obiectul de reglementare

Această situaţie inedită o regăsim cu privire la proiectul35 Legii de respingere a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 33/2007 privind modificarea şi completarea Legii energiei electrice nr. 13/2007 şi Legii gazelor nr. 351/2004. Din datele publice rezultă că iniţial, la nivelul anului 2007, Senatul a adoptat proiectul Legii de res-pingere a Ordonanţei de urgenţă, pentru ca pe 22.05.2012, Camera Deputaţilor să adopte proiectul Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă, cu modificarea titlului şi a obiectului de reglementare, în întregime, această din urmă Lege fiind trimisă la promulgare în 16.06.2012. În data de 04.07.2012, Preşedintele României formulează cerere de reexaminare şi, drept urmare, Camera Deputaţilor adoptă la 11.09.2012, din nou Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă cu aceleaşi modificări, ceea ce face şi Senatul pe 24.09.2012, în 25.09.2012 Legea de aprobare fiind depusă la Secretarul General pentru exercitarea dreptului de sesizare a neconstituţionalităţii legii.

Ca principiu, observăm că, în mod esenţial, potrivit legii menţionate mai sus se preconizează ca titlul şi obiectul de reglementare al unei ordonanţe de urgenţă să fie în întregime modificat, măsură însoţită de abrogarea corespunzătoare a întregului text iniţial al ordonanţei de urgenţă.

Potrivit dispoziţiilor art. 115 alin. (7) din Constituţie: „Ordonanţele cu care Parla-mentul a fost sesizat se aprobă sau se resping printr-o lege…”. Or, per se, aprobarea unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului presupune cu necesitate acordul Parlamen-tului ca unică autoritate legiuitoare a ţării faţă de maniera în care legiuitorul delegat a înţeles să legifereze.

Cu toate acestea, în cazul de faţă observăm că, deşi potrivit titlului, intenţia Par-lamentului ar viza „aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului” cu modificări şi completări, materializarea acestei intenţii se relevă în schimbarea în întregime a titlului ordonanţei de urgenţă, a obiectului de reglementare şi a textului. Aşadar, deşi aparent ne-am afla în cazul unei manifestări de voinţă a Parlamentului, în sensul aprobării reglementării emise de către Guvern, în fapt voinţa legiuitorului primar se îndreaptă într-o direcţie de reglementare pe care Executivul nu avea cum să o prevadă la momentul adoptării ordonanţei de urgenţă şi pe care nu a avut-o în vedere.

Prin urmare, în cazul de faţă urmează să nu ne regăsim în situaţia în care se exercită controlul parlamentar asupra activităţii legiuitorului delegat, conform prevederilor art. 115 alin. (7) din Constituţie, ci în situaţia în care Parlamentul exercită cu pleni-tudine funcţia de legiferare în temeiul art. 61 din Constituţie. În aceste condiţii, chiar

35 [Online] disponibil la adresa http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck.proiect?cam=2&idp= 8485, accesat la data de 27 septembrie 2012.

138

dacă această modalitate de legiferare nu va genera o sesizare de neconstituţionalitate eventual chiar întemeiată, observăm că pot fi create premisele unor vicii de necons-tituţionalitate în raport cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituţie, deoarece, deşi potrivit acestui articol Parlamentul avea posibilitatea să-şi respingă ordonanţa de urgenţă, acesta a decis să exercite funcţia de legiferare în temeiul acestor dispoziţii constituţionale care vizează însă exercitarea controlului parlamentar şi nu legiferarea.

În consecinţă, aşa cum am încercat să demonstrăm în cadrul prezentului demers ştiinţific, există o serie de alte cazuri de încetare a efectelor juridice a actelor nor-mative în afara celor trei cazuri clasice consacrate în doctrină: ajungerea la termen, desuetudinea şi abrogarea. Pe de altă parte, sfera instituţiei încetării efectelor juri-dice a actelor normative este mult mai largă decât sfera abrogării actelor normative, abrogarea putând interveni în unele cazuri doar pentru a scoate actul normativ din dreptul pozitiv şi nu pentru a marca încetarea efectelor juridice ale actelor normative.

De asemenea, trebuie subliniată importanţa deciziilor Curţii Constituţionale date în cadrul controlului de constituţionalitate a legilor, acestea fiind, de la data publicării, general obligatorii cu efecte erga omnes şi având putere numai pentru viitor. Efectele juridice produse de dispoziţiile legale anterior constatării neconstituţionalităţii lor rămân valabile, potrivit principiului aplicării legilor în timp36.

Bibliografie:

1. Basarab Şinc, A., „Consideraţii privind practica delegării legislative”, 1994, Dreptul, nr. 4, pp. 61-63.

2. Bogasiu, G., Legea contenciosului administrativ – comentată şi adnotată – cu legislaţie, jurisprudenţă şi doctrină, Bucureşti: Universul Juridic, 2008.

3. Eremia, M., „Ierarhia actelor juridice cu putere normativă în sistemul de drept din România”, 2001, Revista de drept public, nr. 2, pp. 71-78.

4. Flămînzeanu, I., „Acţiunea normei juridice în timp”, 2008, Studii de drept românesc, nr. 1-2, pp. 183-198.

5. Gicquel, J. şi Gicquel, J.E., Droit constitutionnel et institutions politiques, ediţia a 22-a, Paris: Montchrestien, 2008.

6. Muraru, I. şi Tănăsescu, E.S., Drept constituţional şi instituţii politice, ediţia a 13-a, vol. II, Bucureşti: C.H. Beck, 2009.

7. Popa, N., Teoria generală a dreptului, ediţia a 3-a, Bucureşti: C.H.Beck, 2008.8. Popa, N., Eremia, M.C. şi Cristea, S., Teoria generală a dreptului, ediţia a 2-a, Bucu-

reşti: All Beck, 2005.9. Popescu, S., Teoria generală a dreptului, Bucureşti: Lumina Lex, 2000.10. Vida, I., „Acţiunea normei juridice în timp”, 2004, Dreptul, nr. 12, pp. 81-103.

Legislaţie:

11. Constituţia României, republicată, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 29 octombrie 2003.

36 A se vedea şi Decizia nr. 1106/2010.

139

12. Hotărârea Guvernului nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind proce-durile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 319 din 14 mai 2009.

13. Hotărârea Guvernului nr. 697/2000 privind cartea de alegător, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 397 din 24 august 2000.

14. Hotărârea Guvernului nr. 1102/2001 privind înfiinţarea Societăţii Comerciale de Re-vizii, Reparaţii Rame de Metrou şi Instalaţii „R.R.R.M.I.” – S.A. prin reorganizarea unor activităţi ale Societăţii Comerciale de Transport cu Metroul Bucureşti „Metrorex” – S.A., publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 729 din 15 noiembrie 2001.

15. Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 1/2012 pentru suspendarea aplicării unor dispoziţii ale Legii nr. 9/2012 privind taxa pentru emisiile poluante provenite de la autovehicule, precum şi pentru restituirea taxei achitate în conformitate cu prevede-rile art. 4 alin. (2) din lege, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 79 din 31 ianuarie 2012.

16. Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 21 aprilie 2010, cu modificările şi completările ulterioare.

17. Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a mi-nisterelor, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 2 aprilie 2001, cu modificările şi completările ulterioare.

18. Legea nr. 215/2001, Legea administraţiei publice locale, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 123 din 20 februarie 2001, cu modificările şi com-pletările ulterioare.

19. Legea nr. 340/2004, Legea privind prefectul şi instituţia prefectului, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 225 din 24 martie 2008, cu modificările şi completările ulterioare.

20. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154 din 7 decembrie 2004.

21. Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 18 din 10 ianuarie 2011.

22. Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 164 din 16 iulie 1992.

23. Legea nr. 373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 887 din 29 septembrie 2004.

24. Legea nr. 35/2008, pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului şi pentru mo-dificarea şi completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale, a Legii administraţiei publice locale nr. 215/2001 şi a Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 193 din 13 martie 2008, cu modificările şi completările ulterioare.

25. Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republi-cată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 807 din 3 decembrie 2010.