Click here to load reader

PRODUCEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR NORMATIVE

  • View
    0

  • Download
    0

Embed Size (px)

Text of PRODUCEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR NORMATIVE

Abstract The normative act produces effects for a period
of time until it is at an end – tempus regit actum. Publicity of acts constitutes a validity condition; no one could invoke the nemo censetur legem prin- ciple. Three main modalities entail the end of the effects: the act is at an end, falling into desuetude or repealed. There are also other cases, such as: a) repealing of the legal basis; b) ascertaining the unconstitutionality on the basis of article 147 par. (1) of the Constitution; c) adoption of a law for the rejec- tion of an ordinance; d) issuance of a decision that declares unconstitutional the law for the approval of an ordinance; e) inexistence and caducity of an ordinance; f) repealing of the repealed norms of ordi- nances; g) annulment of a normative administrative act; h) promulgation of the law before the issuing of the decision by the Constitutional Court; i) ending the effects of a governmental decision, following the removing of a company from the companies registry; j) total replacement of the title and object of a regulation through the law for the approval of an ordinance. Accordingly, the cases of ending ef- fects of normative acts are wider than the three main modalities, as well as the institution of ending legal effects of normative acts is broader than the institu- tion of repealing of those acts.
Keywords: normative act, legal effects, tempus regit actum, legislator, ending of legal effects..
PRODUCEREA EFECTELOR JURIDICE ALE ACTELOR NORMATIVE
Ramona Delia POPESCU Andrei GHEORGHE
Ramona Delia POPESCU Lector univ. dr., Departamentul de Drept Public, Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti, Bucureti, România Tel.: 0040-744-207.722 E-mail: [email protected] Andrei GHEORGHE ef serviciu, Direcia Avizare Acte Normative, Ministerul Justiiei, Bucureti, România Tel.: 0040-372-041.143 E-mail: [email protected]
Revista Transilvan de tiine Administrative 2(31)/2012, pp. 103-139
104
1. Noiuni generale despre aplicarea actului normativ în timp
Actul normativ reprezint un act juridic emis de ctre o autoritate public învestit cu competene normative, dup o anumit procedur i care cuprinde norme juridice general-obligatorii a cror aplicare poate fi adus la îndeplinire i prin fora coercitiv a statului. Actul normativ previne nesigurana dreptului, incertitudinile rezultate din schimbrile rapide ce au loc în societatea industrial modern (Popa, 2008, p. 163).
Actul normativ confer certitudine în raport cu alte izvoare de drept, forma scris a acestuia i mijloacele specifice de publicitate a coninutului actului fiind garanii în acest sens. Actul normativ funcioneaz impersonal i difuz, acionând continuu de la intrarea în vigoare, pân la scoaterea sa din vigoare, aciunea normei fiind, de principiu, universal, nimeni neputând s se sustrag sau s fie sustras de la aplica- rea acesteia.
Actul normativ se iniiaz, se elaboreaz, se adopt i se aplic în conformitate cu prevederile Constituiei României, cu dispoziiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, precum i cu principiile ordinii de drept. Potrivit art. 4 din Legea nr. 24/2000 actele normative se elaboreaz în funcie de ierarhia lor, de categoria acestora i de autoritatea public competent s le adopte. Categoria de acte normative i normele de competen privind adoptarea acestora sunt stabilite prin Constituia României i prin celelalte legi.
Constituia României stabilete, în funcie de autoritile publice reglementate de textul constituional, principalele tipuri de acte normative ce pot fi emise: Parlamentul emite legi (art. 73, în sens juridic restrâns de act juridic al Parlamentului, inclusiv Constituia care este i ea o lege, fiind emis de Adunarea Constituant care, de re- gul, este tot Parlamentul), regulamente, hotrâri (art. 67); Guvernul emite ordonane simple i de urgen i hotrâri (art. 108 i 115); Preedintele emite decrete cu caracter normativ1 (art. 100). Legislaia stabilete i alte categorii de acte normative, care sunt date în executarea unui alt act normativ: ordine cu caracter normativ, instruciuni i alte asemenea acte ale conductorilor ministerelor i ai celorlalte organe ale admi- nistraiei publice de specialitate sau ale autoritilor administrative autonome (art. 77 din Legea nr. 24/2000), deciziile primului-ministru (art. 19 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului României i a ministerelor), acte normative adoptate de autoritile administraiei publice locale – ordine, hotrâri, dispoziii (art. 80-82 din Legea nr. 24/2000, respectiv art. 45, 68, 106 din Legea nr. 215/2001 i art. 26 din Legea nr. 340/2004).
Ierarhia actelor normative se stabilete în funcie de importana relaiilor sociale reglementate (coninutul normativ) i în funcie de locul autoritii emitente în rândul autoritilor publice. Având aceste dou elemente ca temei, ierarhia actelor normative determin fora juridic a acestora. Principiul de drept este c actul normativ de nivel
1 De exemplu, decretul prevzut de art. 93 alin. (1) din Constituie privind instituirea strii de asediu sau de urgen sau decretul prevzut de art. 90 din Constituie privind organizarea referendumului consultativ.
105
inferior trebuie s fie emis în limitele i potrivit normelor care le guverneaz, de nivel superior. Astfel, art. 1 alin. (5) din Constituie stabilete c „În România, respectarea Constituiei, a supremaiei sale i a legilor este obligatorie”. Prin referirea, de o concizie specific textului constituional, la „supremaie” legiuitorul constituant nu face decât s încarce de semnificaii sensul juridic al dispoziiei, una dintre semnificaiile care intereseaz tema acestui articol fiind consacrarea constituional a ierarhiei actelor normative, corelativ cu instituirea obligaiei eseniale pentru funcionarea statului, de respectare a acestei supremaii – ierarhii a actelor normative ce i-ar putea gsi explicitarea în expresia „domnia legii” ca i component a statului de drept.
Fr a insista, amintim doar c textul constituional cuprinde i o reglementare relativ indirect a principiului ierarhiei actelor normative, dedus din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertile i îndatoririle fundamentale i autoritile publice – emitenii actelor normative.
Aa cum era de ateptat, cadrul normativ subsecvent Constituiei a detaliat re- glementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede c actele normative date în executarea legilor, ordonanelor sau a hotrârilor Guvernului se emit în limitele i potrivit normelor care le ordon. De asemenea, art. 81 din acelai act normativ dispune c la elaborarea proiectelor de hotrâri, ordine sau dispoziii ale autoritile administraiei publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotrârilor i ordonanelor Guvernului i altor acte de nivel superior.
Proiectele de lege se elaboreaz ca urmare a exercitrii, potrivit art. 74 din Con- stituie, a dreptului de iniiativ legislativ, iar proiectele celorlalte categorii de acte normative se elaboreaz de autoritile competente s le iniieze, potrivit legii.
Pentru a produce efecte juridice actele normative trebuie s fie adoptate conform procedurilor constituionale i legale i s intre în vigoare pentru a putea fi aplicate. Actul normativ produce efecte într-o anumit perioad de timp, denumit „durata aplicrii” actului normativ, care se întinde de la momentul intrrii în vigoare i pân la momentul ieirii lui din vigoare sau al încetrii efectelor juridice. Coordonatele fundamentale ale aciunii normelor de drept sunt: timpul, spaiul i persoana.
În prezentul demers intereseaz „timpul” aplicrii actului normativ. În privina aciunii în timp sunt trei momente care prezint relevan: intrarea în vigoare, aciunea sau perioada de aplicare, i ieirea din vigoare sau încetarea efectelor.
De regul, actele normative au o durat de valabilitate nelimitat în timp, în sen- sul c sunt elaborate i adoptate pentru a reglementa pe o perioad cât mai întins i nedeterminat de timp relaiile sociale care au fost incluse de ctre legiuitor în obiectul de reglementare. Prin excepie, exist acte normative cu aplicare limitat în timp – acte normative temporare. Articolul 68 din Legea nr. 24/2000 prevede c prin acte normative ulterioare se poate prelungi, extinde sau restrânge durata actelor normative temporare. Dispoziia de prelungire a termenului de aplicare a actului normativ temporar trebuie s intervin îns înainte de expirarea termenului i s indice, când este cazul, noul termen.
106
Potrivit art. 58 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, dup intrarea în vigoare a unui act normativ, pe durata existenei acestuia, pot interveni diferite evenimente legislative, cum ar fi: modificarea, completarea, abrogarea, republicarea, suspendarea sau altele asemenea.
2. Principiul aciunii în timp a actului normativ 2.1. Intrarea în vigoare a actului normativ
Pentru a se da expresie ficiunii juridice, în virtutea creia autoritile publice presupun cunoaterea legii de ctre toi cei crora li se adreseaz, data intrrii în vigoare a normei juridice trebuie s fie o dat cert, data publicrii actului normativ sau o dat expres reglementat i ulterioar acesteia.
Intrarea în vigoare a actului normativ marcheaz momentul în care acesta are for juridic pentru toate subiectele de drept crora li se adreseaz.
Potrivit art. 78 din Constituie, legea se public în Monitorul Oficial i intr în vigoare la 3 zile de la data publicrii sau la o dat ulterioar prevzut în textul ei. Legiuitorul constituant a fcut, astfel, distincie între momentul publicrii legii i momentul intrrii acesteia în vigoare, stabilind c aceste momente difer, tocmai pentru a oferi destinatarilor legii o garanie în plus cu privire la stabilitatea cadrului normativ, noile legi sau evenimentele legislative neputând fi anticipate de ctre des- tinatarii legii, încât acetia s îi poat regla conduita într-un interval rezonabil de timp. Termenul de 3 zile se calculeaz, potrivit art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, pe zile calendaristice, începând cu data publicrii în Monitorul Oficial i expir la ora 24 a celei de-a treia zile, în consecin fiind un termen pe zile pline.
Publicarea legii în Monitorul Oficial al României se face în virtutea decretului Preedintelui României de promulgare a legii. Decretul nu are niciun efect direct asupra intrrii în vigoare a legii, el fiind doar actul prin care eful statului constat c procedura legislativ s-a încheiat, iar legea este adoptat cu respectarea proce- durii constituionale i se instituie obligaia publicrii legii în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Ca atare, data intrrii în vigoare a legii nu rezult din decretul prezidenial de promulgare, ci din cuprinsul legii sau din aplicarea dispoziiilor constituionale i legale referitoare la termenul de intrare în vigoare.
Potrivit art. 108 alin. (4) din Constituie, hotrârile i ordonanele Guvernului se semneaz de primul-ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor în executare i se public în Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistena hotrârii sau a ordonanei. Deci, publicarea constituie o condiie de validitate a actu- lui normativ i o condiie ca actul administrativ normativ semnat i contrasemnat s produc efecte juridice. Nepublicarea ordonanelor i a hotrârilor antreneaz o sanc- iune drastic prin efectele ei i anume, inexistena actului. Prin efectul inexistenei, destinatarii legii urmeaz s se raporteze la cadrul legal în vigoare ca i când actul normativ asupra cruia are inciden aceast sanciune „nu exist”, adic nu produce niciun fel de efecte juridice i destinatarii legii nu pot fi inui s aplice prevederile
107
actului. Ca sanciune, inexistena se remarc prin aceea c nu presupune nici mcar o aparen de legalitate, iar nepublicarea constituie o înclcare flagrant a legii.
În ceea ce privete ordonanele simple ale Guvernului sunt valabile precizrile de mai sus cu privire la legi, acestea intrând în vigoare la 3 zile de la publicare sau la o dat ulterioar prevzut în textul ordonanei, conform prevederilor art. 12 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.
Ordonanele de urgen intr în vigoare, potrivit dispoziiilor art. 115 alin. (5) din Constituie, reluate de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, numai dup depunerea lor spre dezbatere în procedur de urgen la Camera competent a fi sesizat i dup publicarea lor în Monitorul Oficial.
Apreciem c cele dou momente ar trebui s fie simultane, respectiv depunerea ordonanei la Camera competent i publicarea în Monitorul Oficial, ordonana de urgen neputând intra în vigoare în lipsa uneia dintre condiii. Textul legal condi- ioneaz publicarea în Monitorul Oficial de depunerea ordonanei la Camera sesi- zat, ceea ce este logic privind procedura legislativ, deoarece momentul publicrii marcheaz practic aducerea la cunotina public a textului ordonanei. Or, normele juridice, pentru a putea fi aplicate, trebuie s se bucure de accesibilitate i previzi- bilitate, aa cum rezult i din jurisprudena Curii Europene a Drepturilor Omului2 sau, din ce în ce mai des, i din jurisprudena Curii Constituionale din România3. Astfel, caracterul accesibil este asigurat tocmai de publicarea ordonanei de urgen în Monitorul Oficial.
Conform art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, celelalte acte normative menionate la art. 11 alin. (1), i anume actele normative ale Parlamentului, altele decât legile (regulamente i hotrâri), hotrârile Guvernului, deciziile primului-ministru, actele autoritilor administrative autonome, ordinele, instruciunile i alte acte normati- ve emise de conductorii organelor administraiei publice centrale de specialitate, intr în vigoare la data publicrii în Monitorul Oficial, dac în cuprinsul lor nu este prevzut o dat ulterioar. Data ulterioar de intrare în vigoare a respectivului act normativ trebuie s fie precizat în mod expres în text.
Alineatele (4) i (5) ale art. 11 din Legea nr. 24/2000 stabilesc ca i condiie pentru publicarea actelor obligaia ca acestea s fie semnate de emitent. Astfel, ordonanele i hotrârile Guvernului trebuie s fie semnate de primul-ministru i contrasemnate de minitrii care au obligaia s le pun în executare, restul actelor normative fiind publicate numai dup ce au fost semnate de emitent.
Pentru anumite categorii de acte normative, care reglementeaz anumite relaii sociale, exist reguli speciale privind intrarea în vigoare. De exemplu, în Ordonana Guvernului nr. 2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, în art. 4 se prevede c dispoziiile din actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contraveniile
2 Cauze precum Sunday Times contra Regatului Unit al Marii Britanii i Irlandei de Nord, 1979, Rekvenyi contra Ungariei, 1999, Rotaru împotriva României, 2000, Damman împotriva Elveiei, 2005.
3 Deciziile nr. 1/2012, nr. 494/2012.
108
intr în vigoare în termen de 30 de zile de la data publicrii, iar în cazul hotrârilor consiliilor locale sau judeene, punerea în aplicare se face i cu respectarea condiiilor prevzute la art. 50 alin. (2) din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, care dispune c aducerea la cunotin public a hotrârilor cu caracter normativ se face în termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect. Alin. (2) al art. 4 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001 prevede c, în cazuri urgente, se poate prevedea intrarea în vigoare într-un termen mai scurt, dar nu mai puin de 10 zile.
În consecin, un act normativ care cuprinde dispoziii privind incriminarea unor fapte ca i contravenii poate intra în vigoare într-un interval cuprins între 10 i 30 de zile de la publicarea lui în Monitorul Oficial. În ceea ce privete hotrârile autori- tilor administraiei publice locale sau judeene (consiliul local, consiliul judeean, Consiliul general al municipiului Bucureti), prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii, acestea pot fi aduse la cunotin public prin afiare sau prin orice alt form de publicitate în condiiile Legii nr. 215/2001.
În privina actelor normative complexe, de exemplu codurile, momentul intrrii în vigoare se stabilete prin legi de punere în aplicare, termenul fiind de ordinul anilor pentru a se putea permite pregtirea autoritilor însrcinate cu aplicarea acestora.4
Decretele Preedintelui intr în vigoare de la momentul publicrii lor în conformi- tate cu prevederile art. 100 din Constituie. Unele decrete5, în cazurile expres prev- zute de Constituie, sunt contrasemnate de primul-ministru, ca i condiie obligatorie pentru validitatea acestora, primul ministru asumându-i rspunderea politic i juridic alturi de preedinte pentru aceste acte.
În ceea ce privete actele normative adoptate de autoritile administraiei pu- blice locale, în vederea intrrii lor în vigoare, acestea se aduc la cunotina public în condiiile Legii nr. 215/2001, prin afiare în locuri autorizate i prin publicare într-un cotidian local de mare tiraj. Astfel, aceste acte normative produc efecte de la data aducerii la cunotina public printr-una din modalitile prevzute de lege (a se vedea art. 49, 68, 106, 115 alin. (6) din Legea nr. 215/2001).
Din momentul intrrii sale în vigoare, actul normativ guverneaz deplin relaiile sociale, nimeni neputând s se sustrag aplicrii sale pe motiv c nu cunoate legea, fiind aplicabil principiul nemo censetur ignorare legem, existând deci o prezumie absolut de cunoatere a legii.
Din momentul intrrii sale în vigoare actul normativ este activ, în sensul c este obligatoriu i se aplic pentru viitor, neavând caracter retroactiv6.
4 De exemplu, Codul civil – Legea nr. 287/2009 a fost publicat în Monitorul Oficial al Ro- mâniei, Partea I, nr. 511 din 24 iulie 2009 i republicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 505 din 15 iulie 2011. Termenul de intrare în vigoare a fost stabilit prin Legea nr. 71/2011 de punere în aplicare a Codului civil i anume 1 octombrie 2011.
5 Cele prevzute de art. 91 alin. (1), (2), art. 92 alin. (2), (3), art. 93 alin. (1), art. 94 lit. a), b), d) din Constituie.
6 Art. 15 din Constituie stabilete c legea dispune numai pentru viitor cu excepia legii penale sau contravenionale mai favorabile.
109
Prin urmare, publicitatea actului normativ constituie o condiie de validitate a actului, în sensul c acesta, chiar legal adoptat este valabil i poate fi aplicat numai dup îndeplinirea procedurilor de publicitate specifice fiecrei categorii de act nor- mativ în parte.
2.2. Modificarea, completarea, suspendarea actelor normative
a. În ceea ce privete evenimentele legislative, acestea, ca regul, pot interveni dup intrarea în vigoare a actului normativ. Textul legal (art. 58 alin. (2) din Legea nr. 24/2000) prevede c, în cazuri temeinic justificate, prin excepie de la faptul c evenimentele legislative intervin dup intrarea actelor normative în vigoare, actele normative de importan i complexitate deosebit pot fi modificate, completate sau, dup caz, abrogate de autoritatea emitent i în perioada cuprins între data publi- crii în Monitorul Oficial al României, Partea I, i data prevzut pentru intrarea lor în vigoare, cu condiia ca interveniile propuse s intre în vigoare la aceeai dat cu actul normativ supus evenimentului legislativ.
Cu privire la fora juridic a actului normativ prin care se realizeaz evenimen- tele legislative, art. 58 alin. (3) din lege prevede c acestea pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelai nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar i prin alte acte normative ulterioare care, în principal, reglementeaz o anumit problematic, iar ca msur conex dispun asemenea eve- nimente pentru a asigura corelarea celor dou acte normative interferente.
Rezult de aici c evenimentul legislativ poate fi dispus cu respectarea urmtoarelor condiii: actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ s fie de acelai nivel sau de nivel superior celui asupra cruia se intervine; actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ s fie ulterior actului asupra cruia se intervine; actul normativ asupra cruia se intervine s fie în vigoare sau în mod excepional, fiind un act de importan i complexitate deosebit, poate s nu fie în vigoare, dar s fie publicat în Monitorul Oficial, urmând a intra în vigoare la o anumit dat ulterioar; actul normativ prin care intervine evenimentul legislativ s priveasc exclusiv obiectul de reglementare al actului asupra cruia se intervine sau s fie un act normativ de sine stttor, dar care este într-o strâns legtur cu un act anterior asupra cruia trebuie s se intervin pentru a se asigura corelarea celor dou acte normative.
Evenimentele legislative sunt: modificarea, completarea, suspendarea, abrogarea, republicarea sau altele asemenea, textul legal având doar caracter enumerativ i nu limitativ.
Potrivit art. 59 din Legea nr. 24/2000, modificarea unui act normativ const în schimbarea expres a textului unuia sau mai multor articole ori alineate ale acestuia i în redarea lor într-o nou formulare. Modificarea actului normativ trebuie s fie expres, cu identificarea exact a textului care se modific, evitându-se a se preciza la finalul actului c actul se modific în mod corespunztor. Modificarea trebuie s cuprind în întregime textul vizat, cuprins în articol, alineat sau în elementul marcat al unei enumerri.
110
b. Conform art. 60 din aceeai l ege, completarea actului normativ const în intro- ducerea unor dispoziii noi, cuprinzând soluii legislative i ipoteze suplimentare, exprimate…