UVAJANJE MANAGEMENTA V JAVNEM SEKTORJU• Frederick Winslow Taylor Max Weber (1864–1920) Max Weber je bil teoretik brez kakršnih koli praktičnih izkušenj na področju managementa

UNIVERZA V MARIBORU FAKULTETA ZA ORGANIZACIJSKE VEDE

Diplomsko delo visokošolskega strokovnega študija Organizacija in management kadrovskih in izobraževalnih procesov

UVAJANJE MANAGEMENTA V JAVNEM SEKTORJU Mentor: red. prof. dr. Jože Florjančič Kandidat: Sandra Toman

Kranj, maj 2006

ZAHVALA Zahvaljujem se mentorju dr. Jožetu Florjančiču za mentorstvo, pomoč in strokovno svetovanje pri izdelavi tega diplomskega dela. Zahvaljujem se tudi Vinku Zadnikarju, ki je lektoriral mojo diplomsko nalogo. Posebne zahvale tudi moji družini, ki me je vsa ta leta mojega študija podpirala in spodbujala pri študiju.

POVZETEK V praksi se stalno srečujemo z mnogimi opredelitvami managementa, ki nam jih razlagajo managerji in drugi sodelavci v podjetju. Za vsakega strokovnjaka, ki se ukvarja z vsebino managementa je zato pomembno, da pozna izhodiščno opredelitev, iz katere bo lahko na svojem delovnem mestu in za potrebe svojega podjetja opredelil vsebino managementa, ki bo koristila posamezniku, skupini sodelavcev in podjetju kot celoti. Na splošno razumemo management kot zmožnost obvladovanja poslovanja v organizaciji in povezav med organizacijo in njenim okoljem. Tej splošni opredelitvi managementa dodajamo, da je za management pomemben posameznik, skupina, organizacija in okolje organizacije. Od uspešnega vodstva, managementa v organizaciji pa je odvisno marsikaj, med drugim tudi delovni in poslovni rezultati. Način dela managementa preučujejo povsod po svetu in njihove izsledke skušajo v kar največji meri uporabiti v praksi. V prvem delu diplomske naloge sem opisala management in funkcije managerja na splošno. V drugem delu pa, kaj javni sektor sploh je in uvajanje managementa v javni sektor, imenovanega tudi kot skupek elementov reforme v Sloveniji. Dosedanja praksa je bila takšna, da se je pristop menjal z menjavo vlade. Intenzivneje pa se je uvajanje novega javnega managementa in s tem reforme začelo pred nekaj leti. Javni sektor se želi z novim javnim managementom oziroma z načinom delovanja približati značilnostim zasebnega sektorja, skuša doseči bolj odprt in decentraliziran managementski model, ki naj bi nadomestil klasično in praviloma togo hierarhijo. Uvesti želi omejena načela in pozitivne izkušnje managementa iz zasebnega sektorja, odpraviti administrativne ovire, da bi poenostavili in skrajšali trajanje nekaterih upravnih postopkov. KLJUČNE BESEDE: javni sektor, javna uprava, državna uprava, novi javi management

ABSTRACT In practice, managers and co-workers in company are interpreting various definitions of management. For each expert, working on a field of management, is important to know the basic definition of management which will help him to define the content of management important for individual, employees and whole company. In general management is defined as ability of restraining the administration in organization and the link between organization and environment. We are adding to this basic definition that every individual, employees, organization and environment of organization are important for management.

From successful leadership and management in organization depends, between other, results of work and administration. The results of management studies made across the world are tempted to be used in practice. In the first part of diploma work management and functions of management in general are described. In the second part follow description of the public sector and introduction of management in public sector, as well referred to as »compound of the reform elements in Slovenia«. In accordance with existing experience alternation of government resulted in changed approach. New public management and reforms accordingly have been more intensively introduced since last few years. Public sector, applying new public management or by the manner of action respectively, attempts to assume characteristics of private sector. It aims to achieve more opened and decentralized model of management, that would substitute classical and by rule rigid hierarchy. In order to simplify and shorten the duration of some administrative procedures, public sector attempts to introduce indicated principles and positive managerial experiences from the private sector and to remove administrative obstacles. KEY WORDS: public sector, public administration, state administration, new public management

KAZALO

1 UVOD ................................................................................................... 2 2 MANAGEMENT....................................................................................... 3 2.1 RAZVOJ TEORIJE MANAGEMENTA............................................................. 4 Klasična teorija........................................................................................... 4 Teorija medčloveških odnosov ..................................................................... 7 Kontingenčna teorija................................................................................... 8

3 MANAGER ........................................................................................... 10 3.1 ETIKA MANAGERJA .................................................................................12 3.2 FUNKCIJE MANAGERJA............................................................................13 Planiranje .................................................................................................13 Motiviranje................................................................................................14 Organiziranje ............................................................................................16 Vodenje....................................................................................................16 Kontroliranje .............................................................................................18

4 JAVNI SEKTOR .................................................................................... 20 4.1 ELEMENTI SLOVENSKEGA JAVNEGA SEKTORJA.........................................21 Javna uprava ............................................................................................21 Državna uprava.........................................................................................21 Lokalna samouprava..................................................................................22 Javne službe .............................................................................................22

5 MANAGEMENT V JAVNEM SEKTORJU.................................................... 23 5.1 NOVI JAVNI MANAGEMENT IN SLOVENSKA UPRAVA..................................23 5.2 VSEBINA KONCEPTA NOVEGA JAVNEGA MANAGEMENTA ...........................29 Razvijanje tekmovalnosti............................................................................29 Razdruževanje prevelikih upravnih birokracij................................................30 Spodbujanje večjih produktivnosti po vzoru privatnega sektorja ....................31

5.4 MANAGER V JAVNEM SEKTORJU ..............................................................31 5.5 USPEŠNOST DELOVANJA MANAGEMENTA.................................................33 5.6 KAKOVOST JAVNEGA SEKTORJA ..............................................................35 Ocenjevanje kakovosti delovanja organizacij v javnem sektorju.....................36 Model CAF ................................................................................................36

5.7 PROBLEMI IN SLABOSTI MANAGEMENTA V JAVNEM SEKTORJU .................38 5.8 PRIHODNOST NOVEGA JAVNEGA MANAGEMENTA .....................................39

6 ZAKLJUČEK ......................................................................................... 41 LITERATURA IN VIRI.............................................................................. 43 TUJKE.................................................................................................... 44 KAZALO SLIK IN TABEL .......................................................................... 45 IZJAVA O AVTORSTVU............................................................................ 46

Univerza v Mariboru – Fakulteta za organizacijske vede Diplomsko delo visokošolskega strokovnega študija ______________________________________________________________________________________________

______________________________________________________________________________________________ Sandra Toman: Uvajanje managementa v javnem sektorju stran 2 od 50

1 UVOD Zasebni sektor se že dalj časa poglobljeno ukvarja s procesi, ki vplivajo na dvig kakovosti in zadovoljstvo kupce. V javnem sektorju in državni upravi kot pomembnem podsistemu pa sta bila pojma kakovost in odličnost do nedavnega bolj ali manj le teoretični kategoriji. Javni sektor je spoznal, da ne more biti več osredotočen navznoter in v preteklost, saj državljani zahtevajo državno upravo, ki bo inovativna, odzivna, prilagodljiva in usmerjena navzven v zadovoljevanje njihovih naraščajočih potreb. Poleg ostalih novih prijemov se je z vključevanjem značilnosti zasebnega sektorja v javnem sektorju začela doba novega javnega managementa. V primerjavi z javno administracijo pomeni novi javni management prehod od delovanja v zavetju zakonitosti k delovanju, ki temelji na učinkovitem in uspešnem doseganju ciljev organizacije. Nekateri strokovnjaki so mu napovedovali kratko življenjsko dobo, vendar, kot kaže, ne bo tako, saj dosega dobre rezultate po vsem svetu. Uvajanje novega javnega managementa vključuje tudi uvajanje modelov kakovosti in poslovne odličnosti v delovanje organizacij javnega sektorja. Na voljo je model odličnosti CAF, ki je bil uveden za uporabo v javnem sektorju in zaradi svoje enostavnosti in kompatibilnosti z naprednejšimi modeli se zelo pogosto uporablja. Managerji, vodje, gospodarstveniki, politiki se srečujejo z izzivi in priložnostmi. Pojavljajo se nove storitve in izdelki, inovacije v informacijski tehnologiji, čedalje bolj usposobljeni kandidati za zaposlitev, konkurenca na tržišču, podjetniške zamisli, izgube in dobički, vzponi in stečaji, pričakovanje o participativnem načinu vodenja, težnja k učeči se organizacijski kulturi in podobno. Vse to se med seboj prepleta in ustvarja globalizacijsko okolje, v katerem tekmujemo za kar najboljši uspeh. Vse to vznemirja managerje in jih spodbuja k preučevanju obstoječega stanja in oblikovanju novih poti in načinov dela.



2 MANAGEMENT Management je proizvod in temeljni kamen sodobne družbe. Je proces izvajanja planiranja, organiziranja, vodenja in kontrole ljudi in ostalih resursov z namenom doseganja postavljenih ciljev podjetja. Kot najpogostejši elementi v managementu nastopajo: proces, cilji, doseganje ciljev, resursi (tudi človeški), zato lahko zaključimo, da je management proces doseganja ciljev s pomočjo resursov. Vodstvo mora natanko vedeti, kaj želi doseči, in pridobiti sodelavce za svoje ideje. Od managementa je v veliki meri odvisno, kakšna bo organizacijska kultura, ki pomeni način življenja v organizaciji. Management mora doseči zadovoljstvo vsaj treh subjektov: potrošnikov (kupcev, strank), zaposlenih in lastnikov. Management hkrati pomeni tudi vedo oziroma znanost, ki proučuje delovanje managementa. Obsega izvedene, izvršilne odločitve v razvojni in tekoči politiki. V zadnjem obdobju pa se uporablja tudi za vodstvene funkcije v državni upravi. Management poskuša v okviru vseh svojih dejavnosti uveljavljati dve splošni načeli:

• uspešnost (efficiency), • učinkovitost (effectiveness).

Uspešnost se nanaša na razmerje med vloženimi viri in doseženimi rezultati. Ker so managerji odgovorni za upravljanje pomanjkljivih ali dragih virov (kot so denar, čas, oprema in delovna sila), si prizadevajo, da z viri, ki so jim na voljo, dosežejo čim boljše rezultate. Z drugimi besedami si managerji prizadevajo čim bolj omejiti stroške virov in iz njih ustvariti čim večjo vrednost. Po drugi strani se uspešnost nanaša na uresničevanje splošnih in konkretnih ciljev organizacije. Ta je uspešna, če dejavnosti, ki si jih je izbrala, opravlja na najboljši mogoč način. Uspešnost je torej funkcija kakovosti in optimalne usklajenosti dejavnosti organizacije z njenim poslanstvom. Uspešnost se ukvarja s cilji, učinkovitost pa s sredstvi. Organizacije potrebujejo management, da: • uresničujejo svoje cilje, • ohranjajo ravnovesje med nasprotujočimi si cilji, • dosežejo učinkovitost in uspešnost. Številni teoretiki so proučevali in zagovarjali vsak svoja načela managementa, vendar kljub temu za nekatera še vedno velja splošno soglasje. Ta načela so (Pečar Z., 2003, str.6):

• organizacija je kompleksen sistem; • ima tehnične in socialne podsisteme; • organizacija je odprt sistem;



• ključno bogastvo vsake sodobne poslovne organizacije je znanje; • ključna naloga managementa je, da zagotovi obstoj organizacije s pomočjo

ustreznih in stalnih izboljšav; • management je proces doseganja ciljev z delitvijo dela; • management je generična aktivnost, čeprav se v različnih situacijah pojavlja

v drugačnih oblikah; • za organizacijo ne obstaja le en najboljši način poslovanja; • management je proces, ki uporablja racionalno logično odločanje in

aktivnosti pri reševanju problemov ter intuitivne aktivnosti presojanja;

2.1 RAZVOJ TEORIJE MANAGEMENTA Iskanje najustreznejših načel managementa, ki vodijo do učinkovitih procesov managementa v vseh situacijah, se odvija že več tisočletij. Zgodovinski razvoj teorij ima tri glavne šole:

• klasično teorijo, • teorijo o medčloveških odnosih, • kontingenčno teorijo.

Klasična teorija Na začetku prejšnjega stoletja so delovali trije pomembni teoretiki, ki so zagovarjali mehanicistični in hierarhični model organizacij ter imeli racionalen in univerzalen pristop k dojemanju delovanja organizacij in ljudi znotraj njih. Vsak od njih je razvil svojo lastno vplivno teorijo na področju managementa. To so:

• Max Weber • Henri Fayol • Frederick Winslow Taylor

Max Weber (1864–1920) Max Weber je bil teoretik brez kakršnih koli praktičnih izkušenj na področju managementa. Njegove sociološke ugotovitve so ga spodbudile k razvoju organizacijske teorije, temelječe na analizi birokracije, ki ima še danes močan vpliv na razmišljanja o managementu. Weber je na razvoj birokracije gledal kot na malo večji vzorec industrializacije in modernizacije družbe. Birokracijo je poimenoval »organizacijsko ogledalo industrializacije« in pokazal, da je birokracija idealen način za olajšanje prehoda z managementa majhnih podjetij na management velikih podjetij. Prepričan je bil, da je bil prehod na obsežno industrijsko proizvodnjo povezan s povečanjem racionalizacije avtoritativnih odnosov. Z drugimi besedami, vedenje in dejavnosti posameznikov na avtoritativnih položajih so bili v modernem, industrializiranem svetu



postavljeni na bolj formalne, metodične in neosebne temelje. Weber je opredelil nekaj značilnih lastnosti birokracije:

• formalna, pisna skupina pravil, ki urejajo poslovanje institucije in dolžnosti uradnikov znotraj nje;

• formalno sprejeta, hierarhična veriga odrejanja; • splošno priznani standardi, potrebni za vstop v hierarhijo in napredovanje

znotraj nje; • načelo, da so posamezniki in njihova delovna mesta strogo ločeni med

seboj, tj. postavljanje organizacijskih potreb (in ne potreb posameznikov) v ospredje delovnega procesa;

• pisne evidence o dejavnostih in odločitvah; • neosebni odnosi med organizacijo in njenimi strankami; • stalne plače za uradnike.

Trdil je, da ti racionalni vidiki birokratske organizacije nadgrajujejo starejše sisteme »popustljivosti in naklonjenosti«. Ugotovil pa je tudi, da organizacije ne morejo biti niti povsem dobre niti povsem slabe, in priznal, da birokracija v sebi skriva tudi negativen in razdirajoč potencial. Danes je pojem »birokratski« sinonim za pretirano natančnost in organizacijsko nazadovanje. Kljub temu je treba vedeti, da gre pri birokratski organizaciji za več kot zgolj za dlakocepsko in nepotrebno administrativno zavlačevanje. Webrov zgodovinski pogled je poudarjal, da birokratski sistem izboljšuje starejše sisteme, in njegovo delo na tem področju je po svoje še vedno aktualno. Namesto vprašanja, ali naj birokracije sploh obstajajo, se je morda bolj umestno vprašati, katero raven birokratske strukture potrebuje organizacija (in na katerih področjih). Celo najbolj prilagodljiva organizacija potrebuje vsaj določeno mero hierarhije, jasno določena pravila in ustaljene postopke, če hoče biti učinkovita. Henri Fayol (1841–1925) Fayol je poskusil razviti univerzalni pristop k problematiki upravljanja najrazličnejših organizacij. Bil je prvi, ki je zagovarjal idejo, da so načela dobrega managementa splošna in da jih je možno in celo nujno poučevati. Na podlagi svojih izkušenj v francoski rudarski industriji je oblikoval štirinajst načel. Fayolovih štirinajst načel managementa:

• delitev dela • avtoriteta in odgovornost • disciplina • enotnost ukazovanja • enotna usmeritev • podrejanje posameznih interesov skupnemu interesu • nadomestilo za zaposlene • centralizacija



• skalarna veriga • red • enakopravnost • stabilnost osebja • iniciativa • skupinski duh

Glede na njegove izkušnje v težki industriji najbrž sploh ni presenetljivo, da je na delovanje organizacij gledal mehanicistično in da je kazal razmeroma malo zanimanja za lastnosti, povezane z vedenjem posameznikov znotraj organizacije. Fayol je bil prepričan, da delavce ženejo ekonomske potrebe, nad katerimi ima management nadzor, ki temelji na moči in avtoriteti ter na zagotovitvi poštenega plačila za pošteno delo. Fayol je zagovarjal pristop »od zgoraj navzdol«, torej strateški pristop k vodenju organizacije. Bil je eden prvih mislecev, ki je poskušal opredeliti naloge managerjev in trdil, da lahko upravne funkcije v katerikoli organizaciji razdelimo na:

• napovedovanje in načrtovanje, • organiziranje, • ukazovanje, • nadziranje, • usklajevanje.

Poudarjal je tudi potrebo po jasnosti ciljev, avtoritete in nalog. Trdil je, da je eno glavnih načel organizacijske strukture »enotnost ukazovanja« oziroma en sam pretok avtoritete od zgoraj navzdol po hierarhični piramidi, tako da naj bi vsak zaposleni odgovarjal zgolj enemu managerju. Odnose avtoritete in komuniciranja znotraj organizacijske hierarhije je poimenoval »skalarna veriga«. Znotraj tega sistema mora biti število podrejenih, ki jih posamezen manager nadzira, omejeno, pristojnost za sprejemanje rutinskih odločitev pa je treba prenesti na nižjo raven. Fayol je oče številnih splošnih pravil managementa, ki se nam danes zdijo samoumevna. Med temi pravili so:

• specializacija nalog spodbuja uspešnost; • majhen pretok delavcev povečuje uspešnost; • ljudje in materiali morajo biti na pravem mestu ob pravem času; • visoka morala povečuje produktivnost; • odnos z zaposlenimi mora biti pošten; • cilje je treba poenotiti, prizadevanja pa uskladiti v vseh delih organizacije, z

avtoriteto mora biti določena tudi primerna odgovornost. Frederick Winslow Taylor (1856–1915) V nasprotju s Fayolom je Taylor pozornost namenjal predvsem neposredni ravni industrijske proizvodnje. To njegovo razmišljanje je bilo posledica njegovega inovativnega dela na področju industrijskega inženiringa, kjer je pokazal, kako se



lahko produktivnost in učinkovitost povečata z racionalizacijo delovnih gibov. Preučevanje časa in gibanja ga je pripeljalo do sklepa, da je treba načela znanstvenega managementa usmeriti v izboljšanje produktivnosti delavcev. Taylor je na management gledal kot na tehnični problem s tremi ločenimi sestavinami:

• organizacijsko strukturo in obliko; • opredelitvijo dela in delovnih nalog; • primerno izbiro in motivacijo delavcev.

Podobno kot Fayol je Taylor gledal na organizacije kot na hierarhične piramide. V popolnem nasprotju s Fayolovim pojmom enotnega ukazovanja pa je razvil zamisel o funkcionalnem poslovodenju, v okviru katerega so delavci odgovorni štirim neposrednim nadzornikom, ne pa samo enemu. Bil je prepričan, da ta delitev nadzorne vloge vodi v učinkovitejši nadzor. Največji Taylorjev prispevek se je skrival v drugem od njegovih treh managerskih načel: opredelitvi dela in delovnih nalog. Bil je oče ergonomike ter tudi preučevanja vzročne zveze med časom in gibanjem. Svojo metodo je utemeljil na podrobni analizi vseh nalog in funkcij, nakar je izvedel poizkuse, da bi odkril, kako lahko delavci svoje delo opravljajo z največjim možnim prihrankom časa. Zadnja sestavina Taylorjeve managerske formule sta bili izbira in motivacija prvorazrednih delavcev. Na delovna razmerja je gledal racionalistično, saj je menil, da delavce motivira ekonomska potreba. Trdil je, da je neučinkovitost mogoče izkoreniniti, če managerjem uspe delavce prepričati, da je v njihovem interesu, če v svoje delo vložijo ustrezen napor. To naj bi bilo izvedljivo z uvedbo norm, v skladu s katerimi so bili delavci plačani po učinku. S tem je želel interese delavcev za boljši zaslužek združiti z interesi organizacije za večjo produktivnost in dobiček. Taylor ni bil naklonjen sindikatom, ker je bil prepričan, da spori med delavci in managementom ovirajo prehod v produktivnejšo organizacijo ter posledično družbeni in gospodarski napredek nasploh.

Teorija medčloveških odnosov V tridesetih in štiridesetih letih 20. stoletja se je delo raziskovalcev na področju psihologije delavcev razširilo po vsem svetu. Iz tega znanstvenega dela se je razvila še ena šola, ki je spodbijala klasični pogled na management – teorija medčloveških odnosov ali behavioristična teorija. Ta se je od starega modela razlikovala v dveh pomembnih vidikih:

• zavzela je drugačno stališče do človeških bitij v organizacijah, • temeljila je na empiričnih raziskavah.

Novi pristop je izšel iz ugotovitev ekipe industrijskih raziskovalcev. Želeli so preizkusiti učinke svetlobe na produktivnost delavca in osupnila jih je ugotovitev, da je produktivnost v vzorčni skupini zrasla, tudi ko je bila raven svetlobe zmanjšana. Ugotovili so, da je morala skupine zrasla preprosto zato, ker so se delavci počutili



pomembni in cenjeni, ker so bili izbrani, da se jim nameni posebna pozornost. Delavci so bili najbolj učinkoviti v sistemih managementa, v katerih so bile izpolnjene tako njihove družbene ter tudi ekonomske potrebe. Srčika behaviorističnega pristopa je bilo prepričanje, da morajo organizacije za optimalno delovanje težiti k dvema ciljema:

• učinkovitosti, • zadovoljstvu zaposlenih.

Teorija o medčloveških odnosih je bila deležna kritik zaradi težnje, da spodbujanju zadovoljstva zaposlenih daje prednost pred doseganjem organizacijskih ciljev ter zdravim odnosom med stroški in dobičkom, kakor tudi zaradi svojega »mehkega« očetovskega managerskega sloga. Nekateri strokovnjaki so tudi poudarili, da je napačno domnevati, da je zadovoljstvo pri delu na vrhu seznama želja pri vseh zaposlenih. Za nekatere namreč ekonomska nagrada ostaja najpomembnejša motivacija in so uspešnejši in celo raje delajo v managerskih sistemih, ki odsevajo ta pristop. Poleg tega lahko prevelik poudarek na skupinah znotraj organizacije pripelje do razdrobitve in pomanjkanja enotnih ciljev in usmeritev, zlasti ko cilji zaposlenih na nižjih ravneh niso v skladu s cilji vodilnih managerjev. Kljub vsem tem pomanjkljivostim behaviorističnega pristopa je ta pomembno prispeval tako k teoriji ter tudi praksi managementa in še danes pomembno vpliva na razvoj managementa. Iz njega bi lahko izluščili naslednje najpomembnejše trditve:

• Managerji ne smejo upoštevati zgolj ekonomske motivacije zaposlenih, temveč tudi potrebo po družbeni vključitvi, pripadnosti in identiteti.

• Management mora prepoznati in opredeliti neformalne skupine, se zavedati njihovega potenciala za nasprotovanje organizacijskim ciljem ter jih obvladovati tako, da se njihove skupne norme ujemajo z organizacijskimi cilji in jih spodbujajo.

• Zamisli za izboljšanje organizacije lahko pridejo od ljudi na vseh ravneh organizacije, ne samo z managerske ravni.

Kontingenčna teorija Kontingenčna teorija zatrjuje, da ni univerzalnega managerskega sistema, ki bi bil uspešen v vsaki organizaciji. Različne organizacije potrebujejo različne metode managementa. Čeprav se ta izjava zdi več kot samoumevna, je prinesla neverjeten preboj v razvoju teorije managementa. Organizacije se razlikujejo v številnih pogledih, te razlike pa so odvisne od dejavnikov, kakršni so denimo naslednji:

• lastništvo: ugotovitve so pokazale, da so na primer javne storitvene organizacije navadno bolj birokratske od zasebnih podjetij.

• velikost: večje organizacije so navadno bolj birokratske od manjših



organizacij. • okolje: hitro spreminjajoča se okolja navadno zahtevajo bolj prilagodljive

organizacijske strukture. • vrsta dela: za nekatere vrste dela je bilo ugotovljeno, da so bolj odtujevalne

od drugih, kar lahko vpliva na managerski slog v njih. Medsebojni odnosi med delavci so bili navadno bolj problematični v premogovnikih kakor na primer v šolah ali bolnišnicah.

• tehnologija: v sredini šestdesetih let 20. Stoletja je Joan Woodward opozorila, da so podjetja uspešnejša, če svojo organizacijsko strukturo uskladijo z lastnimi tehnološkimi postopki (na primer pri razdelitvi avtoritete in komuniciranja ali odnosi med managerji in zaposlenimi).

Mejnik v razvoju kontingenčne teorije je bil, ko sta britanska analitika T. Burns in G. M. Stalker organizacije razdelila v dve vrsti:

• mehanistične organizacije, značilne za stabilna okolja, v katerih podjetja niso bila prisiljena biti inovativna;

• organske organizacije, značilne za okoliščine, v katerih so se dogajale nagle spremembe in se je bilo treba nemudoma odzvati na razmere v okolju.

Za mehanistične organizacije so bile značilne hierarhične strukture in tog, »navpičen« odnos med visokimi in nizkimi ravnmi. Naloge so bile specializirane in strogo ločene med seboj, pri čemer so o postopkih in vedenju pri delu odločali nadrejeni, ki so od delavcev zahtevali poslušnost in zvestobo podjetju. Po drugi strani pa so bile za organske organizacije značilne neuradne, vodoravne mreže nadzora in komunikacije, tako da je mogoče strokovno znanje in druge sposobnosti vključiti v katero koli mesto v sistemu. Komunikacija navadno poteka v obliki informacij in nasvetov, ne pa zgolj v obliki ukazov in odločitev, vsiljenih od zgoraj. Naloge so bile povezane s cilji organizacije v nekakšno celoto, ki so se je navadno lotevali z določeno mero prilagodljivosti in v skupini. Zavezanost tem nalogam in projektom je igrala pomembnejšo vlogo znotraj organizacije kot pa zvestoba in poslušnost. Pomembne razlike med mehanističnimi in organskimi organizacijami, ki so slednjim omogočale lažjo prilagoditev spreminjajočim se okoliščinam, so bile:

• mrežna struktura namesto toge hierarhije; • dejstvo, da ni bilo strogega ločevanja med posameznimi nalogami; • zamenjava navodil nadrejenih z informacijami in nasveti; • večja demokratizacija med managerji in navadnimi delavci, pri čemer si prvi

ne smejo več domišljati, da so edini, ki premorejo znanje znotraj organizacije.



3 MANAGER Management se pojavlja v vsaki organizaciji. Organizacija ima svoje značilnosti, ki vplivajo na managerje in na vse zaposlene. Organizacija ima svoje posebnosti, ki se nanašajo na prednosti in slabosti, probleme in možne rešitve, zato mora manager spoznati in razumeti svojo organizacijo ter jo ustrezno razvijati. Če je ne more spoznati in razumeti popolnoma, je dobro že, če se dokoplje do spoznanj, kaj je v dani situaciji bolj ali manj pomembno. Managerji dosegajo organizacijske cilje s pomočjo ljudi, sodelavce, ki imajo različne sposobnosti, znanje in izkušnje, zato moramo biti sposobni oceniti te zmožnosti in jih uskladiti z zahtevami dela. Pri izbiranju mananagerjev veljajo tri temeljna merila:

• Strokovnost: obvladovati in uporabljati morajo strokovna znanja in veščine – pogoj so usposobljenost in izkušnje.

• Vodstvene sposobnosti: znati morajo voditi sodelavce in druge – imeti primerna znanja, veščine in osebnostne lastnosti za vodenje ljudi; odločilno je obvladovanje interesov.

• Etičnost: odločati in ravnati morajo verodostojno in pošteno. Na vertikalno mobilnost managerjev vplivajo številne spremenljivke: 1. skupina spremenljivk: izobrazba, inteligenca, analitične sposobnosti, dobra

obveščenost, usmerjenost na naloge, prevzemanje rizika, prožnost pri menjavi služb, način vodenja, obvladovanje medijev in privlačnost.

2. skupina spremenljivk: starost, možnost usposabljanja, neformalne skupine, mentorstvo, politične spretnosti, vplivanje in tekmovalnost.

3. skupina spremenljivk: medosebni odnosi, demokratičnost, zanesljivost, pridnost, visoka pričakovanja in družina.

Dejavniki, ki vplivajo na promocijo managerjev:

• znanje in strokovnost • organizacijski in gospodarski dosežki • spretnost v medsebojnih odnosih • uspešnost v javnih nastopih • starostna prednost • geografska mobilnost • stiki s pomembnimi ljudmi • lojalnost vodilnim osebam v organizaciji • asistenca generalnemu direktorju • podpora mentorja • politične veze • lojalnost politični/gospodarski ideologiji



Njegova dejavnost je poslovodenje in vodenje, ki zadeva poslovanje organizacije vodenje ljudi. Osnovne naloge managerjev v vsaki organizaciji so (Tavčar M., 2000, str. 2):

• Načrtovanje ciljev v skladu s postavljenimi smotri, merili in standardi uspešnosti; načrtovanje strategij za doseganje teh ciljev.

• Organiziranje urejenosti organizacije – strukture in procesov – ter oskrbe organizacije z materialnimi in nematerialnimi sredstvi.

• Usmerjanje dejavnosti sodelavcev organizacije in drugih, da organizacija učinkovito deluje in uspešno dosega cilje.

• Nadzorovanje učinkovitosti in uspešnosti delovanja sodelavcev in drugih, delov organizacije in organizacije v celoti ter poročanje in utemeljevanje poročil.

Managerji v organizaciji ne opravljajo enakega dela. Ločimo več ravni managementa. Delo zaposlenih specialistov, izvajalcev ali operativcev neposredno uravnavajo nižji managerji ali managerji prve ravni. Ponavadi jih imenujemo delovodje, skupinovodje in podobno. Poleg managerskega dela pa opravljajo tudi izvedbeno delo, kjer imajo podrejene izvajalce, katerih delo usklajujejo. Srednjo raven managementa predstavljajo managerji poslovnih funkcij in managerji poslovnih enot ter večjih projektov. V krajšem obdobju samostojno usklajujejo poslovne funkcije, medtem ko se dolgoročno podrejajo usklajevanju celotne organizacije in sicer usklajujejo poslovne prvine, naprave, zaposlene in podobno. Managerji projektov pa usklajujejo aktivnosti, sredstva in zaposlene v okviru projektov. Vrhovni ali najvišji management predstavljajo managerji organizacij. V manjših organizacijah usklajujejo predvsem poslovne funkcije: nabavno, kadrovsko, proizvodno, prodajno in finančno, ki skupaj tvorijo poslovno in ekonomsko celoto. V večjih organizacijah pa usklajujejo poslovne enote. Zaradi velike zahtevnosti, moči in odgovornosti je vrhovni management v teh primerih pogosto organiziran v obliki kolegijskega organa. Delo managerjev obsega vsebino vseh funkcij managementa, poleg tega pa ima pomembno vlogo tudi pri:

• medosebnih odnosih v podjetju Managerjeva vloga pri vplivu na medosebne odnose v podjetju je odločujoča. Zato mora s pomočjo svojega vpliva v podjetju odigrati vsaj tiste delne vloge, ki se nanašajo na: vodenje: razumemo kot vpliv na odnose med podrejenimi in komuniciranje med njimi z namenom, da bo delo opravljeno položaj: pomeni ohranjanje pravnih in socialnih obveznosti do podjetja oz. do tistega dela podjetja, za katerega je manager zadolžen usposobljenost: se pokaže v zmožnosti za nudenje prave pomoči pri reševanju strokovnih problemov, s katerimi se srečujejo njegovi podrejeni sodelavci

• zagotavljanju informacij Manager mora vedeti, kaj, zakaj in kako bo delal, za to pa potrebuje prave informacije. Manager mora:



zbirati informacije: iskati mora tiste informacije iz okolja in podjetja samega, ki vplivajo na učinkovitost, uspešnost in družbeno odgovornost prenašati te informacije med zaposlene: informacije mora med delavce razporediti tako, da dobi vsak informacijo, ki jo potrebuje prenašati informacije v okolje podjetja: manager selekcionira, komu lahko kaj izda o podjetju

• odločanju Manager odloča o tistih stvareh, ki so za podjetje najpomembnejše. Ker se manager tudi ne spozna na vse stvari, mora razdeliti pristojnosti za odločanje med zaposlene. Manager mora pri odločanju upoštevati delne vloge, ki ga potrjujejo kot: podjetnika: pomeni, da je nosilec poslovne samoiniciative, snovalec možnih rešitev problemov mačko: zna reagirati tudi v nepričakovanih situacijah organizatorja: zna razporejati človeške, časovne, prostorske in finačne vire podjetja pogajalca: uspešno predstavlja podjetje na področju, za katerega odgovarja Standardi managerjevega dela:

• pričakovanja - od managerja pričakujemo konkretne rezultate, zato mora prevzeti odgovornost za dosego glavnih ciljev podjetja;

• omejitve - managerju predstavljajo omejitve vladna politika, notanje omejitve (ki izhajajo iz podjetja samega) in sindikati;

• izbira - izbira je odločitev za določen ukrep ali akcijo, ki pa jo potem manager lahko uporabi ali pa tudi ne.

Managerjevo usposobljenost presojamo na treh temeljnih področjih:

• tehnična kompetentnost, • sposobnost razumevanja in zmožnost vplivanja na dobre medosebne

odnose, • izvedba in ustvarjalnost.

3.1 ETIKA MANAGERJA Na managerjevo delovanje organizacije vplivajo interesi mnogih udeležencev, to je posameznikov, skupin in organizacij, ki jih zadeva delovanje organizacije in ki nanjo lahko vplivajo. Interesi udeležencev niso vsi naravnani v isto smer, veliko jih je nasprotujočih si ali mimobežnih. Interesi so potrebe, želje po osnovnih pogojih za življenje, po varnosti, vključenosti v družbeno okolje, priznanjih in nazadnje po dosežkih, samouresničevanju. Te potrebe manager bolj ali manj lahko poteši. Težje pa je z interesi, ki temeljijo na vrednotah. To so dobrine, ki ljudem največ pomenijo, ki se jim zlepa ne odrečejo; lahko so gmotne, kot premoženje, lahko tudi negmotne, na primer moč in oblast, poštenje in dobrota (Tavčar M., 2002, str. 207). Manager se sooča z različnimi etikami. Le malo lahko vpliva nanje. Velikokrat se znajde v stiskah, v etičnih dilemah, išče pot iz njih, skuša ravnati po svoji vesti. Za managerja se vse začenja in končuje pri odločitvah, vse njegovo delovanje –



načrtovanje, organiziranje, vodenje in nadziranje – so sami nizi odločitev, ki jih snuje in udejanja.

3.2 FUNKCIJE MANAGERJA Obvladovanje poslovanja je po vsebini obsežna naloga, saj se ubada z vsem, kar se dogaja v organizaciji. Če želimo to obvladovati, je smiselno, da iz splošne vsebine izberemo neke, po vsebini zaključene celote… funkcije managerja. Najpomembnejše so: planiranje, motiviranje, organiziranje, vodenje, kontroliranje. Vsaka funkcija pa je usmerjena v določeno problematiko poslovanja.

Planiranje Planiranje je postavljanje planskih ciljev in nalog za plansko obdobje na podlagi predvidevanja ter opredeljevanje potrebnih poslovnih prvin za njihovo uresničitev. Ena od osnovnih nalog managerja je, da doseže svoje temeljne cilje, ki so trajnejši in jih ni mogoče dnevno prilagajati naključnim dogodkom v okolju. Predvideti, kaj se bo zelo verjetno dogajalo v okolju organizacije, podrobneje določiti cilje za določeno obdobje in poti do njih. Zato je planiranje ena najpomembnejših funkcij managerja. Obseg in narava planiranja se spreminjata v odvisnosti od organizacijske ravni, na kateri je manager. Višji managerji so odgovorni predvsem za planiranje strategij organizacije, srednji managerji za taktično in kratkoročno planiranje, na najnižjih ravneh pa managerju ostaja predvsem odgovornost za operativno planiranje, še bolj pa za izvajanje operativnih planov. Razvojne stopnje planiranja:

• Finančno planiranje • Dolgoročno planiranje • Strateško planiranje • Strateški management

Opazovanje planiranja z metodološke plati je proces odločanj, ki teče skozi določene faze procesa (Pučko D., 2002, str. 237):

• Določanje ciljev teče v organizaciji na tri različne načine. Lahko gre za določanje ciljev od zgoraj navzdol. Najvišji management postavlja glavne cilje, srednji in nižji management pa morata izvajati svoje cilje iz ciljev višjih organizacijskih ravni. Drugi način je določanje planskih ciljev od spodaj navzgor – nastajanje ciljev najprej na najnižjih organizacijskih ravneh. Pri tretjem načinu se cilji postavljajo za organizacijo kot celoto in po enotah.

• Razvijanje alternativ, kjer je potrebna ustvarjalnost. Sposobnost ustvarjati novosti in dovolj velika potreba po dosežkih sta pomembna dejavnika za uspešno razvijanje novih strategij.

• Ocenjevanje alternativ je presojanje uresničljivosti, donosnosti, tveganosti,



občutljivosti na nepredvidene spremembe in fleksibilnost. • Izbiranje alternativ – dobro opravljeno ocenjevanje planskih alternativ

pripomore k lažji in boljši izbiri. • Oblikovanje plana, kjer se izoblikujejo v posamezne delne in zbirne plane.

Vsak delovni proces je sestavljen iz dveh glavnih sestavin. Najprej si je treba celoto dela zamisliti in v skladu s tem izvesti. Gre za miselno fazo ali fazo planiranja, kjer se v naprej določi zaželeni rezultat dela in celotni proces in izvedbeno fazo delovnega procesa, ko se zamišljeno tudi dejansko uresniči. Planiranje v organizaciji je lahko po številnih merilih razčlenjeno na posamezne vrste. Najpogosteje se v organizacijah uporabljajo razčlenitve po času, po obsegu organizacijske enote, po vsebini ali predmetu planiranja in po značilnostih planiranja. Rezultati procesa planiranja so plani. To so napisani dokumenti, v katerih so navedeni planski cilji in naloge organizacije, njihovo zaporedje in roki za uresničitev. Plan vsebuje vrsto opredeljenih politik za plansko obdobje, programe, predračune, akcijske načrte in druge organizacijske prijeme za lažje uresničevanje plana. Procesi planiranja niso zagotovilo za uspešnost managementa. Način dela in njegova učinkovitost sta odvisna od značilnosti okolja organizacije. Učinkovito strateško planiranje bo spodbujalo k uporabi podjetniških funkcij in k zmanjševanju tveganja, ki ga organizacija prevzema. Tudi soudeležba vseh managerjev in drugih delavcev v procesu planiranja praviloma povečuje njegovo učinkovitost.

Motiviranje Motivacija je naraven proces, ki poteka v osebi in ima dve lastnosti: smer in intenziteto. Oseba, ki nekaj hoče ali je motivirana za neko stvar, svojo aktivnost usmeri v tisto stvar – to je smer hotenja ali motivacije. Druga očitna lastnost hotenja ali motivacije pa je odvisna od tega, kako močno oseba hoče nekaj doseči – to je intenzivnost hotenja ali motivacije. Pričakovanja glede dela in rezultatov lahko ustvarja le manager, ki natančno pozna strategijo organizacije. Njegova nadaljnja naloga je, da s svojim delovanjem v ljudeh ustvari prav enaka pričakovanja, ki bodo v njih sprožila proces motivacije kot nujen pogoj za začetek aktivnosti. Z ugotavljanjem uspešnosti in njenim merjenjem ne more biti težav, saj je v osnovi vsaka uspešnost merljiva s primerjavo med pričakovanim ciljem in rezultatom. Motivacija je sredstvo in razlog, s katerim je mogoče uresničiti takšno koordinacijo, da zaposleni v organizaciji opusti svoje lastne cilje in bolj ali manj prizadevno zasledujejo cilje organizacije, zato je pomembno, da motivacija vzpodbuja, usmerja in ohranja vedenje.



Slika 1: Motivacija

Na motivacijo vpliva vrsta dejavnikov, ki jih lahko združimo v tri skupine:

• Individualne razlike: ljudje se razlikujemo med seboj po osebnih potrebah, stališčih, interesih, vrednotah,… Manager mora to upoštevati in iskati tiste motive v posamezniku, ki ga vodijo k boljšemu in učinkovitejšemu delu. Pri nekaterih je to plača, pri drugih varnost zaposlitve, pri tretjih novi izzivi,…

• Lastnosti dela: določajo posamezno vrsto dela. Opredeljujejo različne zmožnosti, prepoznavanje nalog, značilnosti nalog, avtonomijo pri delu ter določajo vrsto in širino povratnih informacij, ki jih dobi delavec o svoji uspešnosti.

• Organizacijska praksa: to so pravila. Splošna politika, managerska praksa in sistem nagrajevanja v organizaciji. S tem so določene ugodnosti in nagrade, ki motivirajo delavce, če temeljijo na uspešnosti. V nasprotnem primeru lahko delujejo kot demotivator.

Motivacijski dejavniki ali faktorji ljudi lahko ljudi spodbudijo k določenemu dejanju ali nedejanju. Motivacijski faktorji, ki so povezani z delom so predvsem:

• zanimivo delo, • primerno delovno okolje, • možnosti strokovnega usposabljanja, • možnosti napredovanja, • odnosi s sodelavci, • plača, • priznanje za uspešnost pri delu, • stalnost zaposlitve.

V določeni organizaciji se v različnih obdobjih spreminja pomembnost posameznih motivacijskih faktorjev, zato jih je potrebno ugotavljati in ustrezno ukrepati. Le tako se ob optimalnem delovanju motivacijskih faktorjev lahko dosegala optimalna delovna učinkovitost v danih razmerah delovnega procesa.

MOTIVACIJA

VZPODBUJANJE:

VZPODBUDITEV NEKE POTREBE, ŽELJE ALI GONILA

OHRANJANJE:

NAGRADE (primerne, zadostne, pravočasne in poštene)

USMERJANJE:

ANALIZIRANJE VEDENJA S POMOČJO CILJEV



Zanimiv mi je Motivacijski model glede na novi položaj kadrovske funkcije po Florjančiču in Vukoviču (2001), kjer vodenje v organizaciji poteka na podlagi pravnih vidikov kadrovske funkcije, to so razni zakoni (o združbah, delovnem razmerju,…), interni akti, razne pogodbe in drugo. Uspešnost podjetja je pri tem lahko nadpovprečna, če obstaja zainteresiranost za višje cilje. To se lahko doseže z motiviranostjo, sposobnostjo hitrega prilagajanja, fleksibilno strategijo razvoja, demokratičnim stilom vodenja, hitrim učenjem, spoštovanjem človeka oz. sodelavca in drugo. Uspešnost podjetja pa je lahko tudi podpovprečna, če v organizaciji obstaja zadovoljstvo z obstoječim stanjem. V tem primeru v organizaciji ni inovativnosti, ni prilagajanja novim situacijam, obstajajo toge strategije razvoja, avtokratski stil vodenja, ni želje po učenju, nespoštovanje človeka oz. sodelavca in drugo. Vzroki za podpovprečno uspešnost podjetja pa so lahko nesposobno vodenje, slaba organizacija, nizek nivo znanja in premalo delovnih izkušenj. Spremembo nesposobnega vodenja se lahko doseže s pripravljenostjo za učenje, slabe organiziranosti z uporabo raznih metod reorganizacije, nizkega nivoja znanja s planiranjem izobraževanja raznih seminarjev in tečajev, premalo delovnih izkušenj pa z premeščanjem in pridobivanjem novih kadrov iz zunanjih virov. Da bi pa te spremembe dosegli, pa je potrebno upoštevati rezultate znanost, najvišji nivo organiziranosti dela in čim večjo racionalnost v procesu odločanja.

Organiziranje Organiziranje je proces povezovanja in usklajevanja vseh dejavnikov poslovanja z namenom, da dosežemo postavljene cilje. Organiziranje je proces in ima začetek, praviloma načrt, trajanje, praviloma gre za urejanje odnosov med zaposlenimi in zaključek, rezultat in presoja učinkov organiziranja. Rezultat organiziranja je organiziranost in pomeni stopnjo urejenosti poslovanja in dela v podjetju. Aktivnosti organiziranja so:

• opredeljevanje potrebnega dela • soodvisnost med potrebnim delom in zadolžitvami sodelavcev snovanje

skupin • ocenjevanje potencialne izvedbe • zahteve za izvajanje dela • horizontalne in vertikalne povezave med zaposlenimi – organizacijska

struktura • kontrola in potencialno spreminjanje organiziranja • komuniciranje med zaposlenimi o organizaciji

Vodenje Vodenje je sposobnost vplivanja, spodbujanja in usmerjanja sodelavcev k doseganju želenih ciljev. Uspešen vodja sodeluje s člani skupine v ustvarjanju ugodnega ozračja za doseganje organizacijskih ciljev. Temeljne sestavine vodenja so vodja oziroma manager, skupina, člani in okolje. Vodenje je vplivanje na druge, tako da



delujejo. Sporazumevanje med vodjo in teamom mora zadovoljiti obe strani. Najprej je treba zgraditi zaupanje med vodjo in člani teama, nato je treba dati članom več samostojnosti, da lahko odločajo. Pride lahko do navzkrižja med cilji vodje, pričakovanji posameznikov in potrebami skupine, zato je naloga managerja, da usklajuje sestavine vodenja v smiselno produktivno celoto. Všeč mi je kratka definicija vodenja po Florjančiču in Vukoviču (2001), kjer vodenje definirata kot planiranje in organiziranje akcij za doseganje ciljev in poslovne politike organizacije ob odgovornosti za rezultate. Elementi vodenja pa so: planiranje, usmerjanje, usklajevanje, kontrola in odgovornost za delovne rezultate organizacije. Temeljne sposobnosti za vodenje so (Možina S., 2002, str. 502):

• Delitev moči - vodja deli moč, vpliv in kontrolo s sodelavci. • Intuicija - neposredna notranja spoznava potreb po spremembah in

ustreznih ukrepih v situaciji. • Poznavanje samega sebe - poznavanje svojih prednosti in pomanjkljivosti. • Vizija – predstavljanje drugačnega, boljšega stanja in poti za doseganje le-

tega. • Skladnost vrednot – doseči primerno usklajenost med organizacijskimi načeli

in vrednotami zaposlenih.

Modeli vodenja imajo izhodišča v teorijah, pristopih in stilih.

• Management s postavitvijo ciljev: gre za postavitev ciljev, o katerih se dogovorijo nadrejeni in podrejeni.

• Management z delegiranjem: prenašanje zadolžitev in avtoritete za izvedbo nalog je sestavina managerjevega dela.

• Management z izvzemanjem: managerji naj bi se ukvarjali predvsem z zadevami, ki odstopajo od planiranih ali v naprej zamišljenih.

• Management s kontrolo: poudarjena je kontrolna funkcija, evidentiranje, primerjanje in oblikovanje ukrepov za rešitev ugotovljenih problemov.

• Management s koordinacijo: model opredeljuje povezovanje posameznih delovnih procesov v celoto.

• Management s komuniciranjem in motiviranjem: kadar so procesi komuniciranja poudarjeni, s čim manj motenj in obilico informacij, je to za sodelovanje sicer ugodno, lahko pa je neosebnega komuniciranja preveč.

• Management z razvojem managerjev: izobraževanje lahko managerje močno motivira, lahko pa tudi ovira, če je preobsežno in neusmerjeno.

• Management z upoštevanjem rezultatov: pomembni morajo biti predvsem rezultati in težnja po uspehu.

• Management kakovosti in inovacij: modela sta odgovor na tendence po višji kakovosti in vpeljavi ustreznih standardov ter po inoviranju in obvladovanju sprememb.

Uspešni vodje se razlikujejo od drugih v kar nekaj sposobnostih in sicer po:

• prizadevnosti in želji po dosežkih, • zmožnosti učenja iz težav pri delu,



• posvečanja delu, • analizi in reševanju problemov, • delu z ljudmi in • ustvarjalnosti.

Za uspešno vodenje vodja potrebuje tudi moč in vpliv. Moč je zmožnost vplivati in usmerjati posameznika, skupino, organizacijo proti želenim rezultatom. Je poglavitna za vodjo, in vodja mora vedeti, kako jo uporabljati. Osnove, viri, iz katerih vodja črpa moč, veliko povedo o tem, zakaj podrejeni sprejemajo navodila nadrejenega oziroma jih ne sprejemajo, zakaj ne sodelujejo. Moč se izraža z vplivom. Vpliv je kot proces, v katerem vodja povzroči spremembo stališč in ravnanja druge skupine. Ločimo več vrst moči:

• Legitimna moč, ki izvira iz uradnega položaja, ki ga ima vodja v organizacijski hierarhiji.

• Moč nagrajevanja izvira iz možnosti vodje, da sodelavce nagrajuje v materialni ali nematerialni obliki na primer ustreznejše delovno mesto, dopust v skladu z željami sodelavca, napredovanje, dodatki pri plači in drugo.

• Moč pritiska je moč, ki izhaja iz bojazni, strahu sodelavcev pred kaznijo. • Referenčna moč izvira iz identifikacije sodelavcev z vodjo. Sodelavci bi bili

radi podobi vodji, zato mu sledijo in ga posnemajo. • Ekspertna moč, ki izvira iz strokovnega znanja vodje.

Kontroliranje Kontroliranje oziroma nadziranje pomeni presojanje pravilnosti delovanja glede na zastavljene cilje in opravljanje nepravilnosti pri njem. Manager se najprej odloči za področje, ki ga bo nadzoroval, na kakšen način, kako bo nadzorovanje potekalo, ter čas nadzorovanja. To vse pomagajo opredeljevati nadzorovalne metode. Te lahko razdelimo na (Tavčar M., 2000, str. 251):

• trajne metode: samokontrola, skupinska kontrola ter pravila in predpisi; • periodične metode: informacijski sistemi managementa, revizija od zunaj in

predračuni; • občasne metode: posebna poročila, osebno opažanje in metode za

obvladovanje projektov. Management redko uporablja eno samo metodo; kombinacije metod prilagaja okoliščinam, vsebini in pomembnosti kontroliranja. Izvajanje nadzorovanja je osrednje v obvladovanju organizacije in je prvi pogoj za ukrepanje, ki se ga loti management. Od opredelitve področja nadzorovanja je odvisna izbira načina, obsega in vsebine kontroliranja. Kot navajata Florjančič in Vukovič (2001) pri samem izvajanju nadzora in kontrole



pa management lahko izkoristi svoj avtoritetni položaj. Razlikujemo dve vrsti avtoritet: izvirno ali osebno in izvedeno. Kot izvirno ali osebno avtoriteto ima oseba, ki ni nujno, da je vodja, in ljudje oziroma zaposleni njene besede, kriterije pri vrednotenju odločitev in izboru alternative izberejo za svoje. Ta avtoriteta je povezana z osebnostjo, izvira iz profesionalnih sposobnosti, znanja, ekspertize, osebnostne moči in moralnih kvalitet posameznika. Sodelavci verjamejo, da ta oseba razpolaga z obsežnim znanjem z področja, o čemer ta oseba odloča in s tem dobi večji vpliv na odločanje, kot ji pripada glede na ovrednotenost njenega delovnega mesta. Ljudje z izvirno ali osebno avtoriteto so lahko v veliko pomoč managementu. Izvedena avtoriteta pa izhaja iz samega delovnega mesta, iz človekovega položaja v delitvi dela. Vodilni položaj prinaša določeno količino te avtoritete. Izvor te avtoritete je dvojen in sicer izhaja iz delitve dela v organizaciji in od njene tehnologije. Pojavi se potreba po povezavi in uskladitvi dela. Pri usklajevanju gre tudi za obliko kontrole, kjer je treba tisto, kar je planirano, realizirati. Planirano in doseženo v delovnih procesih, pa je včasih tudi potrebno primerjati v določenih časovnih presledkih, kar imenujemo proces kontrole.



4 JAVNI SEKTOR V splošnem lahko družbeni sistem vsake države razdelimo na zasebni in javni sektor. Javni sektor je zbir vseh javnih organizacij, ki opravljajo družbene in gospodarske javne dejavnosti, pri čemer gre za dejavnosti po netržnih načelih, kar se v prvi vrsti kaže s proračunskim financiranjem. Dva izmed glavnih razlogov za obstoj javnega sektorja v družbenem sistemu produkcije sta nepopolnost in neučinkovitost trga. Če bi bil trg popoln, bi se zagotavljala učinkovita izraba zmogljivosti in proizvodnja vseh dobrin, po katerih kupci povprašujejo na način, ki jim omogoča sprejemljivo ceno proizvodov in storitev. Po drugi strani pa proizvajalcem zagotavlja pokritje vseh stroškov proizvodnje in še dobiček. V ospredju reševanja javnega interesa se pojavljata dve skupini. Utemeljitelj prve je Adam Smith, ki zagovarja delovanje čistega trga in opredeljuje, da je v javnem interesu, če posameznik počne tisto, kar je v njegovem lastnem interesu. Nasprotna teza je teza zahodne ekonomske teorije, ki je natančno opredelila vzroke neučinkovitosti trga in tudi področja, na katerih naj bi intervenirala vlada. Intervencija je potrebna zaradi (Ferfila, 2002, str. 148):

• nekonkurenčne tržne strukture, • alokacijske funkcije vlade, • eksternalij – popolna konkurenca vodi do ponotranjenja zunanjih učinkov, ne

glede na to, kako so lastninske pravice razporejene med posamezniki, • distribucijske funkcije vlade, • nepopolnost trga glede dobrin, • informacijske funkcije vlade, • stabilizacijske funkcije vlade, • regulativne funkcije vlade.

Javni sektor se v takšnih primerih pokaže kot mehanizem, ki je uporaben za sprejemanje skupnih oziroma družbenih odločitev. Omogoča, da imajo ljudje dostop do javnih dobrin po načelu državljanske pripadnosti in ne po načelu ekonomske moči. Ena izmed lastnosti javnih dobrin je njihova netekmovalnost, saj je mejni strošek dodatnega uporabnika koristi javnih dobrin enak nič. Druga lastnost javnih dobrin je njihova neizločljivost, saj je posamezniku izredno težko onemogočiti uživanje javne dobrine. Omenjena lastnost je problem javnih dobrin. Cene teh dobrin tako ni mogoče določiti, zato zasebni sektor ni pripravljen proizvajati javnih dobrin. Države se reševanja te težave lahko lotijo tako, da sodelujejo z zasebnim sektorjem ali pa z davki zberejo ustrezno količino denarja, ki zagotavlja optimalni obseg proizvodnje javnih dobrin. Javni sektor v Sloveniji sestavljajo javna uprava, politični sistem, šolstvo, zdravstvo in socialno varstvo ter raziskovalno področje.



4.1 ELEMENTI SLOVENSKEGA JAVNEGA SEKTORJA

Javna uprava Slovenija ima izgrajen sistem javne uprave in javnih uslužbencev, ki temelji na veljavni zakonodaji. Reforma slovenske javne uprave, sistemsko vodena od leta 1996, je usmerjena v nadgradnjo obstoječega sistema. Bistvo reformnih procesov je v izboljšanju delovanja slovenske javne uprave v smislu večje strokovnosti, politične nevtralnosti, transparentnosti, učinkovitosti in usmerjenosti k uporabnikom javnih storitev. Po drugi strani se javne storitvene organizacije neposredno ukvarjajo z uveljavljanjem kolektivnih vrednot v družbi, izraženih v njihovih političnih smernicah. To pomeni, da morajo vedno iskati ravnovesje med nasprotujočimi si vrednotami in zahtevami po omejenih virih. Financirajo se z javnimi sredstvi (čeprav so nekaterih primerih prisiljena zaračunavati nekatere storitve, delovati znotraj notranjih trgov in ustvarjati določeno stopnjo donosa na kapital). Razporejanje teh sredstev, kakor je izraženo v proračunu javne organizacije, je stvar premišljene politične izbire. Javne storitvene organizacije imajo vrsto različnih ciljev. Namen veliko teh organizacij je zagotavljati storitve, ki jih trg ne podpira, in zagotavljati osnovne standarde blaginje, za katere je družba prek svojih političnih postopkov ugotovila, da so primerni. Javne storitvene organizacije odgovarjajo celi vrsti interesnih skupin, v splošnem pa pravzaprav celotni javnosti, ki nastopa v različnih vlogah – kot skupina državljanov, skupina strank ali skupina davkoplačevalcev. Različne interesne skupine znotraj družbe pogosto tekmujejo za omejena sredstva, ki jih upravljajo javne storitvene organizacije.

Državna uprava Državna uprava je del javne uprave, ki predstavlja državo kot skupnost ljudi, ki živi na določenem območju, in zadovoljuje njihove potrebe, hkrati pa izvaja državno prisilo. V sodobni družbi postaja tisti dejavnik, ki tako ali drugače odločilno posega in vpliva praktično na vsa družbena dogajanja in na življenje in na položaj človeka kot posameznika. Opredeljena je kot del izvršilne oblasti, ki opravlja upravne naloge iz državne pristojnosti oziroma skrbi, da se naloge in cilji države sploh izvršujejo. V procesu izvrševanja nalog sodeluje v skladu s svojo vlogo, položajem in funkcijami, ki so potrebne, da bo proces nemoteno deloval in da bodo naloge izvršene v smeri in na način, ki je potreben za doseganje postavljenih ciljev. Naloge državne uprave najpogosteje zajemajo: izvajanje predpisov, pripravo in izdajo upravnih aktov, inšpekcijsko in upravno nadzorstvo, nadzor nad zakonitostjo dela organov lokalnih skupnosti, zagotavljanje izvajanja javnih služb iz pristojnosti države, pospeševanje gospodarskega, socialnega, kulturnega, ekološkega in splošnega družbenega razvoja, pripravo zakonov, drugih predpisov in aktov ter opravljanje strokovno-tehničnih nalog za vlado, izvajanje strokovnih in drugih nalog v zvezi z obvladovanjem nepremičnin in drugega premoženja Republike Slovenije po



pooblastilu vlade. Bistvenega pomena za ustrezno delovanje državne uprave je strokovna usposobljenost na različnih upravnih področjih, saj je kakovost političnih odločitev v veliki meri odvisna od kakovosti strokovnih podlag, ki jih zagotavlja uprava.

Lokalna samouprava Pojem lokalna samouprava v splošnem pomeni, da se na določenem območju uresničujejo pravice ljudi, da soodločajo pri stvareh lokalnega pomena. Namen lokalne samouprave je preprečiti absolutno koncentracijo politične moči, lokalizirati politične konflikte, soupravljanje občanov in povečevanje kakovosti storitev (Ferfila, 2002, str. 151). V strokovni javnosti obstaja močno prepričanje, da se državo lahko označi za demokratično le, če se pomemben del odločanja o javnih zadevah prepusti z nacionalne ravni na raven odločanja lokalnih skupnosti. Gre za decentralizacijo, ki označuje vsak proces slabitve vpliva določenega centra kakega organiziranega sistema na dele tega sistema. Kljub vsemu lokalna samouprava ni v povsem podrejenem odnosu v razmerju do zakonodajnih organov, saj je zavarovana z ustavnimi določbami in mednarodnimi pogodbami. V Sloveniji je bil leta 1995 uveden t. i. dvotirni upravni sistem. Gre za dualizem državne uprave in lokalne samouprave na lokalni ravni. Z njegovo uvedbo je takoj nastalo 147 manjših občin. Prve spremembe sistema, leta 1998, so privedle do nadaljnje drobitve, saj je nastalo še 46 občin. Manjše spremembe sistema so se zgodile še v letu 2002. v začetku leta 2004 je bilo v Sloveniji 193 občin, v prihodnosti pa se načrtuje tudi ustanovitev pokrajin kot oblike lokalne skupnosti. Glede njihovega števila potekajo sedaj številni pogovori v slovenski strokovni in politični javnosti. V tujini poleg ureditve s pokrajinami poznajo še departmaje, okraje, okrožja itn.

Javne službe Prve javne službe so se pojavile v Franciji in so zajemale celotno državno organizacijo, vendar se je njihov pomen skozi zgodovino močno spremenil. Tako je danes v Sloveniji ta pojem mnogo ožji ter zajema zgolj servisno dejavnost države in lokalnih skupnosti, saj ne vsebuje nikakršnih oblastnih funkcij. V splošnem gre za kontinuiranost službe, opravljanje službe v javnem interesu, poseben pravni režim, dostopnost vsem ob enakih pogojih in v nekaterih primerih tudi obveznost upravljanja (Ferfila, 2002, str. 152). Oblike javnih služb v Sloveniji so javni holdingi, režijski obrati, javna podjetja, javni gospodarski zavodi, koncesije, kapitalska vlaganja, javni zavodi in zavodi s pravico javnosti.



5 MANAGEMENT V JAVNEM SEKTORJU

5.1 NOVI JAVNI MANAGEMENT IN SLOVENSKA UPRAVA Novo upravljanje javnega sektorja ali novi javni management je skupek načel, ukrepov in metod, prevzet in zasebnega sektorja in je od konca osemdesetih let 20. stoletja spremenil upravo po celem svetu. To je nov način upravljanja javnega sektorja in uvaja privatne managerske metode dela in tržne oziroma konkurenčne mehanizme. Javna uprava je v javnem interesu, zato gre za uvajanja usmerjenosti k strankam ter učinkovitosti in uspešnosti. V Sloveniji smo z uvajanjem managementa še na začetku, vendar uspešno napredujemo. Pri gibanju novega javnega managementa je značilen strateški pomen politike in modernizacije uprave. Slednja je v Sloveniji nujna zlasti glede odnosa do uporabnikov, upravljanja kadrovskih in drugih virov in krčenja klasične uprave s prenosom nalog izvajanja v širši javni oziroma zasebni sektor. Modernizacija javnega sektorja oziroma državne uprave skuša doseči bolj odprt in decentraliziran managementski model, ki naj bi nadomestil klasično in praviloma togo hierarhijo. Napori so se še posebej povečali v zadnjem desetletju z uveljavljanjem ideje, ki jo lahko opredelimo kot novi javni management. Bistvo novega javnega managementa je prepričanje, da je potrebno in možno v delovanje javnega sektorja uvesti omejena načela in pozitivne izkušnje managementa iz zasebnega sektorja, ki se nanašajo na ekonomiko poslovanja, faze managementskega procesa, delovne metode in tehnike, podjetniško-poslovni način razmišljanja, usmerjenost k ljudem (tako k uporabnikom kot zaposlenim), poslanstvo in strategijo organizacije, graditev nove kulture, določitev odgovornosti za rezultate ter povečanje avtonomije organizacije in posameznika, vse to pa v javnem interesu in skladno z veljavnimi zakoni. To pomeni uvajanje podjetniško-poslovnih konceptov:

• ločitev politične (strateške) in strokovne (operativne) funkcije; • določitev vizije, poslanstva in ciljev organizacije ter uvedba strateškega

managementa s podobnimi značilnostmi kot v zasebnem sektorju; • usmerjenost k uporabnikom javnih storitev; • naravnanost k rezultatom in doseganju učinkovitosti ter uspešnosti, kar

pomeni tudi racionalno obnašanje, merjenje učinkov in vzpostavljanje odgovornosti;

• avtonomija, decentralizacija in prenašanje odgovornosti; • večja prilagodljivost in spodbujanje konkurence (privatizacija, deregulacija

ipd.); • izboljšanje ravnanja z ljudmi pri delu; • izboljšanje komunikacije preko deregulacije in informacijske tehnologije in • smotrna izraba finančnih sredstev.

Jedro koncepta novega javnega managementa so ukrepi, ki stremijo k razvijanju tekmovalnosti, razdruževanju prevelikih upravnih birokracij in spodbujanju večje



produktivnosti na podlagi merjenja učinkovitosti (Pečar Z., 2003). Skupno vsem opredelitvam je – s podjetniškimi metodami doseči učinkovito in demokratično upravo.

Slika 2: Novi javni management Znotraj javne uprave se oblikujejo agencije, ki podpirajo, svetujejo in motivirajo uvajanje pristopov novega javnega managementa, vlada oziroma javna uprava se na tak način razbremeni številnih lokalnih nalog pri organiziranju in ponudbi javnih storitev. Postopno se bo spremenila vsebina delovanja, povečala odgovornost in kompetence organizacij in njihovih vodstev v javnem sektorju. Procesi sprememb v javnem sektorju vedno bolj spominjajo na dogajanja v velikih gospodarskih korporacijah, vendar imata javni in zasebni sektor drugačno poslanstvo in motiv svojega delovanja, zaradi česar popolna in nekritična aplikacija podjetniških načel v javno upravo ni na mestu. Gre za prevlado načela zakonitosti nad načelom učinkovitosti delovanja javne uprave in zadovoljevanje javnega interesa pred ekonomsko uspešnostjo ali celo dobičkonosnostjo. Meje usmerjenosti k uporabniku določa javni interes, saj javna uprava včasih svojo kakovost izkaže tako, da uporabnika ne zadovolji (Kovač P., 2004, str. 181). Reformno uvajanje managerskih načel delovanja zasebnega sektorja v državno upravo samo po sebi še ni zadostno zagotovilo za njeno pozitivno in predvsem trajno spremembo, saj mora to postati način delovanja in mišljenja državnih uslužbencev ter del stalnega procesa vseobsegajočega izboljšanja državne uprave, skratka odkrivanje novega poslanstva in funkcije državne uprave (Stanonik, 2000, str. 295).

Novi javni management, kot navaja Žurga (2001), sestavljajo naslednji elementi:

• usmerjenost k uporabnikom,

ZASEBNI

SEKTOR

Podjetniška načela, mehanizmi in metode

• demokratizacija • dvig učinkovitosti

in večja prilagodljivost

DRŽAVNA

UPRAVA

javna korist

etika zakonitost

preglednost – javna odgovornost



• usmerjenost k rezultatom, • prenova delovnih procesov, • nova organiziranost in novi načini vodenja, • uvajanje novih delovnih metod in preoblikovanje delovnega mesta, • povečanje učinkovitosti in uspešnosti, • delegiranje in povečanje avtonomije, • prenos izvajanja posameznih nalog zunanjim izvajalcem, • opredelitev in razmejitev odgovornosti ter • vzpostavitev tekmovalnosti.

Vsi ti elementi novega javnega mangementa so med seboj tesno povezani. Sprememba enega elementa lahko vodi k spremembi sistema kot celoti ter opredelitvi novega načina delovanja. Iz vidika informatizacije uprave pa sta pomembni predvsem usmerjenost k uporabnikom in prenova delovnih procesov. Paradigma novega javnega managementa vsebuje tri glavne smeri, in sicer neotaylorizem z vpeljevanjem racionalnih metod dela v državno upravo, uvedbo poslovno naravnanih podjetniških metod in tehnik dela v državni upravi ter javni management kot sredstvo za pretvorbo birokratske in demokratsko pasivne državne uprave v učinkovito, odzivno in k uporabniku usmerjeno oblast. V praksi se želi s tem doseči večjo racionalnost državne uprave pri uporabi virov in opravljanju storitev ter čim večjo možno komercializacijo opravljanja javnih storitev. Značilnosti glavnih elementov univerzalnega modela novega javnega managementa, ki se nanašajo na celotni javni sektor, so (Falconer, 1997, str. 69):

1. Profesionalni management Ljudje, ki so na vodilnih položajih v javnem sektorju, so ˝aktivni˝ managerji in ne ˝reakcionarni˝ birokrati. Sodoben javni oziroma upravni manager ima pravico do odločanja po svoji presoji na področju, za katerega je zadolžen. Za razliko od tradicionalnega javnega uslužbenca, ki deluje v skladu z uveljavljenimi pravili in postopki in izvršuje javne politike po ukazih brez pravice do odločanja in brez odgovornosti za rezultate, je javni manager veliko bolj dejaven, samostojno sprejema odločitve, izvršuje politike in je zato tudi odgovoren. V okviru novega javnega managementa je managerski proces jedro javnih aktivnosti in ključ za izboljšanje uspešnosti javnega sektorja.

2. Jasni standardi in merjenje uspešnosti Novi javni management teži k temu, da bi tudi v javnem sektorju spremljali uspešnost, kar pomeni, da bi organizacije zasledovale svoje cilje in spremljale, kako in s kakšnimi stroški jih dosegajo. Spremljanje uspešnosti poslovanja mora biti nadgrajeno tudi z odgovornostjo za dosežene rezultate, kar naj bi vodilo k neprestanemu izboljševanju učinkovitosti in uspešnosti.

3. Poudarek na kontroli produkta Uspešnost organizacije je povezana z usmeritvijo k rezultatom in ne k procesom. Za javni sektor je bilo značilno, da je bil poudarek na vložkih, to je pridobljenih sredstvih, in ne na produktu, to je kakovosti storitve, nova



paradigma pa zahteva usmeritev k rezultatom.

4. Decentralizacija v javnem sektorju Bistveni element paradigme novega javnega managementa je decentralizacija javnega sektorja s ciljem doseči večjo učinkovitost in uspešnost manjših enot. Manjše enote so učinkovitejše, ker lažje določijo svoje cilje ter jih praviloma hitreje in lažje dosežejo. Te enote so tudi bolj odgovorne, ker za posamezno enoto oziroma organizacijo stoji javnosti odgovoren manager in ne ˝brezobličen birokrat˝.

5. Spodbujanje konkurence Težnja k spodbujanju konkurence sloni na dveh argumentih, in sicer: trg omogoča najboljšo alokacijo virov in posamezniki najbolje skrbijo za svoje bogastvo. Trg in konkurenca torej spodbujata učinkovitost in povečujeta potrošnikovo izbiro. To ima pomembne posledice za javni sektor, saj naj bi konkurenca javne organizacije spodbujala k doseganju višje kakovosti storitev, uporabnik storitev pa je potrošnik na novem trgu javnih storitev, ki se zaveda svojih pravic.

6. Zasebnosektorske lastnosti managerskega procesa V javnem sektorju je potrebno vzpostaviti poslovno-podjetniški način obnašanja, še posebej v profitnih dejavnostih. Management mora vzpostaviti bolj prilagodljiv sistem zaposlovanja, nagrajevanja in izvajanja aktivnosti.

7. Ekonomična raba virov Pomembna določljivka uspešnosti v javnem sektorju je ekonomična raba razpoložljivih finančnih virov in ljudi. Novi javni management zahteva zniževanje stroškov opravljanja oziroma zagotavljanja storitev ob hkratnem izboljševanju kakovosti teh storitev.

Bistvo paradigme novega javnega managementa v državni upravi je njena reorganizacija. Proces pretvorbe tradicionalne državne uprave v novi javni management približuje državno upravo zasebnemu sektorju, po drugi strani pa se povečuje pravica upravnih managerjev odločati po svoji presoji in slabijo centralni vplivi. Pretvorba v svojem bistvu pomeni:

• povečanje preglednosti proračunov v računovodskem smislu in merjenje uspešnosti poslovanja s finančnimi kazalci;

• gledanje na organizacijo kot na verigo odnosov med principali (lastniki) in agenti (managerji) in mrežo pogodb, katerih smisel je doseganje uspešnosti;

• decentralizacijo organizacij v manjše pogodbene oziroma tržne organizacije; • spodbujanje konkurence med ponudniki javnih storitev; • omogočiti uporabnikom čimbolj enostaven prehod od enega ponudnika k

drugemu. Izraz novi javni management se v svetu ne uporablja povsem enotno, kajti časovno in geografsko so se njegova temeljna načela začela pojavljati in izvajati z določenim zamikom, v različnem obsegu in na neenoten način. V prvih letih je bil poudarek na ekonomičnosti in učinkovitosti, kasneje pa se je pozornost preselila na področja



strateškega, finančnega in kadrovskega managementa z vpeljavo konkurence, reorganizacijo in spodbujanjem uspešnosti in kakovosti. Na značilnosti in obseg reform so vplivali različni dejavniki, kot je ustavni sistem (državni federalizem ali unitarizem, razmerje med državno in lokalno samoupravo, stopnja politične podpore ter kulturno zaznavanje vloge in narave države). Prav različni pristopi k uveljavljanju načel so pripeljali tudi do nastanka različnih modelov novega javnega managementa (Ferlie et. al., 1996, str. 10):

• Model učinkovitosti To je prva pojavna različica novega javnega managementa, prevladovala pa je v sredini osemdesetih let prejšnjega stoletja. Temeljna značilnost modela je sledenje zgledu gospodarstva in njegove učinkovitosti, zato je njegova glavna pomanjkljivost zanemarjanje bistvenih razlik med javnim in zasebnim sektorjem. Javni sektor je bil ožigosan za del problema in ne rešitve, ker naj bi bil napihnjen, potraten, preveč birokratski in neučinkovit. Model so vpeljali v Veliki Britaniji v duhu neothatcherizma, njegovi ukrepi pa zajemajo:

• povečan finančni nadzor, • jasno določanje ciljev in centralen nadzor nad njihovim izvajanjem, • merjenje učinkovitosti in določanje standardov, • poudarek na odzivnosti na zahteve uporabnikov, • deregulacijo trga delovne sile, • prenos moči s stroke na management, • vključevanje izvoljenih predstavnikov in sindikalistov v proces

odločanja.

• Model decentralizacije Model izhaja iz opažanja, da je od sredine sedemdesetih let naprej v organizacijah obstajal trend ploščenja organizacijskih piramid, decentralizacije odločanja, povečanega sklepanja pogodb izven organizacije in ločevanja majhnega strateškega jedra in večje izvajalske periferije, vse s ciljem doseganja večje organizacijske prilagodljivosti. Ključni elementi modela so:

• razvoj trgov, • prehod od hierarhičnega k pogodbenemu nadzoru, • ločevanje strateške in operativne funkcije, • ploščenje organizacijske strukture, • motiviranje zaposlenih s spodbudami in ne več z ukazi, • večja prilagodljivost namesto standardiziranja.

• Model iskanja odločnosti Ta model poudarja vpliv medčloveških odnosov in organizacijske kulture ter zanika strogo racionalen pristop prvega modela. Odličnost v javnem sektorju pomeni težnjo po odpravi birokratske neučinkovitosti, oblikovanje vizije in ciljev, upoštevanje uporabnikov, zmanjševanje proračuna brez slabšanja kakovosti storitev in inovativnost. Model ima dva pristopa:



• Od spodaj navzgor: ta pristop je bolje utemeljen, predvsem z idejo učeče se in inovativne organizacije. Pomembni niso samo rezultati, ampak tudi proces dela. Značilni ukrepi tega pristopa so poudarek na učenju, razvoj organizacijske kulture in močna decentralizacija z nadzorom preko merjenja rezultatov.

• Od zgoraj navzdol: ta pristop poudarja management sprememb, ki ga vodi karizmatična osebnost na podlagi močne organizacijske kulture z oblikovanjem vizije organizacije.

• Model usmerjenosti k javnim storitvam

Ta model je najmlajši in je najmanj razvit. Predstavlja združenje ideje javnega in zasebnega sektorja, poudarjajoč kombinacijo poslanstva javnih služb in uspešnega zasebnega managementa ter odgovornosti javnega sektorja do uporabnikov. Značilni elementi modela so skrb za kakovost storitev, upoštevanje zahtev uporabnikov, dajanje prednosti izvoljenim in ne neposredno imenovanim predstavnikom, nasprotovanje uvedbi tržnih mehanizmov v javni sektor, poudarjanje skrbi za javno dobro pred rutiniziranim delom, odgovornost do uporabnikov in sodelovanje uporabnikov v managerskem procesu.

Visoko

teža predpisov kot omejitev svobode državnih uslužbencev na finančnem, kadrovskem in ostalih področjih

Nizka

Nizka Visoko Stopnja izoliranosti državne uprave od zasebnega sektorja

na področju kadrov, strukture in poslovnih metod

Slika 3: Prehod od tradicionalne državne uprave k novemu javnemu managementu Povod za vsa dogajanja, ki so narekovala bistveno spremenjeno razmišljanje o organiziranosti javne uprave, gre iskati v vse močnejši liberalizaciji in demokratizaciji razvitih družb. Vidno naraščajoči vpliv zasebnega sektorja na račun javnega, vedno bolj kompleksno in nestabilno družbeno okolje ter prevladujoča težnja po tržnem urejanju družbenih odnosov vodijo do spoznanja, da je potrebno tradicionalnemu načinu regulacije poiskati ustrezno alternativo. Vloga moderne države postane v liberalnih družbah bistveno spremenjena. K temu jo sili zahteva po cenejši državi (zmanjševanje javne porabe in bolj ekonomično ravnanje z javnimi financami) in po

Novi javni management

Tradicionalna državna uprava



večji kakovosti storitev javnega sektorja. Če ju zasledujemo hkrati, sta si oba navedena cilja sicer nasprotujoča, a z uvajanjem novih metod dela ter spoznanj managementa se skuša zagotoviti tako čim večjo učinkovitost kot tudi legitimnost sistema. Razlika med klasičnim modelom upravljanja javnega sektorja in novim upravljanjem javnega sektorja, bom prikazala z naslednjo tabelo (Kovač,1999, str. 32):

KLASIČNI MODEL JAVNEGA UPRAVLJANJA

NOVO UPRAVLJANJE JAVNEGA SEKTORJA

pravila cilji merjenje uspešnosti zakoniti postopki učinkovitost dela predvidljivost okolja prilagodljivost okolju odgovornost usmeritev k rezultatu formalizem (primeri) inovativnost zakonitost uspešnost profesionalnost, lojalnost zadovoljevanje osebnih interesov javni interes, javna korist dobiček

Tabela 1: Klasično in novo upravljanje javnega sektorja V številnih državah so odkrili, da javni sektor deluje preveč zaprto in samozadostno in da ne izkorišča dovolj razvojnih spoznanj managementa. Številni avtorji omenjajo dve smeri konceptov managementa in organizacijske teorije v javnem sektorju:

1. vprašanje in rešitve managementa in organiziranosti so vedno bolj enake tako v javnem kot v privatnem sektorju oziroma management je povsod enak;

2. razdelitev managerske funkcije na stile, usmerjene na zaposlene in produkcijo in stile, usmerjene na ljudi in naloge.

5.2 VSEBINA KONCEPTA NOVEGA JAVNEGA MANAGEMENTA Novi javni management postaja vse bolj zaščitni znak za različne politike in upravne rešitve, ki poudarjajo predvsem naslednje tri bistvene skupine ukrepov (Pečar Z., 2003, str.18):

• Razvijanje tekmovalnosti • Razdruževanje prevelikih upravnih birokracij • Spodbujanje večjih produktivnosti po vzoru privatnega sektorja

Razvijanje tekmovalnosti Značilnost razvijanja tekmovalnosti je odstranitev oziroma spreminjanje



monopolnega položaja ponudnikov javnih storitev, ter prizadevanja za razvijanje več različnih virov ponudbe, ki si med seboj konkurirajo in tako ustvarjajo potencial za večjo konkurenčnost oziroma tekmovalnost v prihodnosti. Novi javni management predlaga izvedbo korakov:

• razdvojiti financiranje od izvajalcev javnih storitev; • z razpisi javnih natečajev; • medupravne in interne upravne pogodbe nadomeščajo princip »več

ponudnikov«, kjer se mora ohranjati interno izvajanje storitev znotraj javne uprave;

• financiranje javnih storitev, ki se izvaja glede na doseženo število uporabnikov, onemogoča nenadzorovano nenamensko dodeljevanje proračunskih sredstev organizacijam ali upravam, ki zagotavljajo javne storitve;

• sistem vavčerja do potankosti uveljavlja financiranje po uporabnikih s tem, da zagotavlja upravičencem do javnih storitev ekvivalent gotovine, ki ga lahko uporabijo za plačilo storitev izbranemu izvajalcu med ponudbo široke palete izvajalcev;

• kontrolo nad izvajalci s strani uporabnikov v obliki: pritožb, volitev, lobiranja,…;

• polarizacija na javni in privatni sektor pogosto pomeni veliko priložnost za javni sektor.

Razdruževanje prevelikih upravnih birokracij Koncept novega javnega managementa poudarja potrebo po drobljenju nepreglednih in neučinkovitih organizacij javnega sektorja in oblikovanje mnogo bolj decentraliziranih. Rezultat so manjše, bolj vodene in k zadovoljevanju tržnih potreb usmerjene organizacije. Značilnosti razdruževanja prevelikih upravnih birokracij so:

• korporatizacijo in močno organizacijsko vodstvo dosežemo z jasno določitvijo bistvenih dejavnosti (delovnih procesov);

• rast števila nevladnih organizacij je pogosto nujen in spremljajoč pojav procesa korporatizacije;

• oblikovanje mikro-lokalnih organizacij v primerih, ko mestne uprave zadolžijo neko manjšo organizacijo za izvajanje določenih javnih storitev;

• izvršne agencije, organizirane na ravni centralne vlade ustanovljene v primeru da prevzamejo tisti ključni obseg nalog, ki jih neki oddelek javnega sektorja ne zmore opravljati;

• oblikovanje neodvisnih institucij s katerimi se prednosti javno upravne oblasti zmanjšajo in vgradi se mehanizem za pogajanja in spremembo razmerja moči pri političnem odločanju;

• razdvojitev različnih strateških procesov javne politike (projektov, programov);

• drobljenje privatiziranih industrij z namenom oblikovanja različnih vlog posameznih privatnih izvajalcev ter ločitve birokratsko-nadzorne funkcije od proizvodne;



• enostavne oblike drobljenja zajemajo delitev velikih birokratskih organizacij na področne enote;

• tekmovanje s primerjanjem zahteva stalno analitično spremljanje uspešnosti razdrobljenih in privatiziranih podjetij ali korporatiziranih javnih organizacij;

• merjenje učinkovitosti je splošna strategija novega javnega managementa, ki odraža dolgoročni razvoj meritev in zajema meritve ekonomičnosti, učinkovitosti in končnih efektov izvajanja javnih storitev;

• razpredelnice rezultatov meritev učinkovitosti vsebujejo številne kazalce, ki uporabnike seznanja o učinkovitosti različnih izvajalcev enakih javnih storitev.

Spodbujanje večjih produktivnosti po vzoru privatnega sektorja Spodbujanje večjih produktivnosti dosežemo z razvijanjem motivacije za učinkovitejše delo pri vsakem posamezniku in spodbujanju za povečanje dohodka na ravni organizacije. Ti ukrepi so značilni za privatni sektor in so nadgraditev ali zamenjava prejšnje etike, za katere je bila značilna posebna birokratsko upravna motivacija. Ti ukrepi so:

• privatizacija lastništva osnovnih sredstev; • jasna določitev lastninskih pravic in uveljavljanje odgovornosti v javnem

sektorju; • zakonodajni in pogodbeni nadzor ter ohranitev demokratičnega nadzora nad

izvajalci javnih storitev; • vključevanje trga kapitala; • poenotenje stopenj donosov in kriterijev za kupovanje obveznic; • razvoj tehnologij; • boljše upravljanje lastnine; • proti-rentni ukrepi za razvijanje zdravega spodbujevanja; • nagrajevanje v javnem sektorju mora dobiti podjetniško vsebino; • proti-renti ukrepi in uvajanje kazalcev uspešnosti delovanja - sledijo

prizadevanja za takšne plače, ki bi bile v skladu z delavčevimi dosežki; • dividende za doseženo različno stopnjo učinkovitosti.

5.4 MANAGER V JAVNEM SEKTORJU Naziv izvršilnega (glavnega) managerja je enakovreden predsedniku uprave običajnega podjetja in sicer z najvišjo močjo odločanja in najvišjo odgovornostjo. Uspešen izvršilni manager ima vrsto kvalifikacij, ki se nanašajo na osebne značilnosti, spretnosti, znanje in sposobnosti. Mingzberg pravi, da mesto izvršilnega managerja v javnem sektorju obsega deset managerskih vlog znotraj treh vrst vprašanj, pri vseh aktivnostih pa se mora ravnati po načelih etičnega in moralnega vedenja (Dimovski, 2002, str. 707):



KATEGORIJA VLOG

VLOGA AKTIVNOSTI

INFORMACIJSKA Nadzornik • Išče in prejema informacije • Pregleduje periodiko in poročila • Vzdržuje osebne stike

Razširjevalec • Posreduje informacije drugim članom organizacije

• Pošilja memorandume in poročila • Telefonira

Govornik • Prenaša informacije zunanjim osebam ustno s poročili in memorandumi

• Nastopa v vlogi predstavnika svojega dela ali organizacije

MEDOSEBNA Predstavnik • Izvaja ceremonialne in simbolične naloge, kot sta sprejem obiskovalcev in podpisovanje dokumentov

Vodja • Usmerja in motivira podrejene • Usposablja, svetuje in komunicira s

podrejenimi Zveza • Skrbi, da je vsak del organizacije

dobro povezan navzven in z okoljem • Vzdržuje stike znotraj in zunaj

organizacije ODLOČITVENA Podjetnik • Predlaga razvojne projekte

• Identificira nove ideje in jih posreduje

Odpravljalec motenj

• Rešuje konflikte, krize, nasprotja • Prilagaja se spremembam v okolju • Zadeva vlogo vrhnjega managerja

Razporejevalec virov

• Vloga je povezana z vrhnjim managerjem kot pogajalcem

• Srečuje se s člani in skupinami, ker skuša uskladiti različna mnenja

Tabela 2: Mintzbergove vloge glavnega managerja v javnem sektorju

Managerji v javnem sektorju se srečujejo z dvema ovirama:

1. Zaposleni so močno strokovno predani svojemu delu in zato velikokrat ne poudarjajo finančne kontrole poslovanja, za katerega morajo poskrbeti managerji.

2. Javni sektor ne prejema toliko signalov o uspešnosti oziroma neuspešnosti svojega poslovanja iz okolja kot običajna podjetja, katerim trg narekuje, kaj in koliko proizvajati. Če ta običajna podjetja ne upoštevajo razmer na trgu, jim grozi propad, to pa ne velja za javni sektor, za katerih rezultate poslovanja ni mogoče ovrednotiti na podlagi realiziranega poslovanja.

Danes se od managementa javnega sektorja pričakuje, da posveča več prozornosti



novim managerskim vlogah (Dimovski, 2002, str. 705):

• vlogi poslovodenja odnosov s skupnostmi; • vlogi vodenja v obliki večjega nefinančnega motiviranja zaposlenih; • vlogi razporejevalca virov v obliki sposobnosti razporejanja vladnih virov, ki

se jih večinoma razporeja od vrha proti dnu hierarhične lestvice. Lastnosti kompetentnih managerjev je Boyatzis kategoriziral v pet skupin (Pečar Z., 2003, str. 13):

• Management za dosego ciljev in aktivnosti: učinkovitost, predstavljati

proaktiven odnos, uporaba konceptov za diagnoze. • Vodenje: samozavest, uporaba govornih prezentacij, logično razmišljanje,

konceptualizacija. • Management človeških resursov (HRM): uporaba socialne (družbene) moči,

pozitiven odnos, management skupinskih procesov, pravilno samoocenjevanje.

• Usmerjanje podrejenih: razvoj drugih, uporaba unilateralne moči nad drugimi, spontanost.

• Osredotočenje na druge: samokontrola, percepcijska objektivnost, zavzetost in prilagodljivost, skrb za dobre medsebojne odnose.

Te karakteristike opisujejo takšnega managerja, ki daje na svojem delovnem mestu dobre rezultate in je učinkovit in uspešen. Temeljne funkcije managerja v javnem sektorju so:

• planiranje • organiziranje • motiviranje • odločanje • delegiranje • usklajevanje • poročanje • nadziranje • poslovodenje financ • zbiranje sredstev

5.5 USPEŠNOST DELOVANJA MANAGEMENTA Uspešnost delovanja je težavna naloga že v gospodarstvu, v javnem sektorju pa še toliko bolj. V javnem sektorju so poleg osnovnih meril in kazalcev potrebne še predhodne političnovladne odločitve na najvišji ravni, na podlagi česa se lahko šele uveljavijo legitimne potrebe in načini za ocenjevanje, merjenje in nadzor organizacij javnega sektorja. Pri merjenju uspešnosti delovanja javnega sektorja so v obdobju zadnjih 30 let številne države eksperimentirale z različnimi sistemi povezovanja proračunov,



uspešnosti delovanja in različnimi oblikami ocenjevanja politik. Ti pristopi največkrat niso dali pričakovanih rezultatov, najpogosteje zaradi slabosti v strategiji uvajanja. Merjenje je ponovno pridobilo veljavo v 80. in 90. letih, ko so nizke stopnje ekonomske rasti zahtevale spremembe in nove pristope, da bi ustavili trend naraščanja javne porabe (Pečar Z., 2003, str. 101). Splošni pritiski, da se naredi več z manj porabljenimi proračunskimi sredstvi, so usmerili pozornost na metode ugotavljanja uspešnosti delovanja javnih programov na podlagi:

• razvoja merilnih sistemov za ugotavljanje, če so bili cilji doseženi ob najmanjših stroških ter

• iskanja načinov za čim večjo odgovornost managerjev organizacij javnega sektorja glede doseganja postavljenih ciljev.

Javni managerji gospodarijo bolj z obratnimi (proračun), manj pa z osnovnimi sredstvi. Prodajne cene javnih storitev določa vlada ali širši oziroma lokalni trg, na kar pa management nima vpliva. Na uspešnost vpliva tudi zaposlovanje delavcev in postopki napredovanja, kar pa se v javnem sektorju odvija na podlagi zakonskih predpisov ali vladne politike. Glavni namen merjenja uspešnosti delovanja je v organizacijah javnega sektorja tudi v ustvarjanju analitičnih osnov za boljše odločanje, ki pa vodi k izboljšavi izidov za celotno skupnost, ki pa vključujejo (Pečar Z., 2003, str. 102):

• izboljšati uspešnost delovanja z vidika ekonomičnosti, produktivnosti,

učinkovitosti, končnih učinkov in kakovosti storitev; • izboljšati kontrolne mehanizme za javne managerje in ministre ter

mehanizme za spremljanje odgovornosti, revizije in druge preglede; • zagotoviti boljše informacije v procesu izdelave proračuna s tem, da sistem

meritev zagotavlja odločiteljem nove vrste informacije, ki jim omogočajo povezovanje med proračunom in uspešnostjo delovanja javne organizacije;

• motivira delavce za izboljšanje učinkovitosti delovanja.

Informacije o uspešnosti delovanja organizacije v javnem sektorju pa se uporabljajo pri odločanju o uporabi resursov in redko tudi kot osnova za proračunske odločitve. Razsežnosti meritev uspešnosti delovanja v javnem sektorju lahko strnemo v skupine in sicer:

• meritve ekonomičnosti, • meritve učinkovitosti delovanja, • meritve končnih učinkov delovanja, • meritve kakovosti storitev, • meritve finančne uspešnosti, • meritve celovite uspešnosti delovanja.

Merilo uspešnosti delovanja za javni sektor so še v razvojni fazi in preteklo bo še veliko let, da bodo ta merila uporabljali v vseh evropskih državah kot glavno orodje pri strateškem in operativnem odločanju za izboljšanje managementa v javnem



sektorju.

5.6 KAKOVOST JAVNEGA SEKTORJA Javni sektor je še do nedavnega deloval izolirano od okolja in v skladu s svojimi tradicionalnimi pravili, danes pa se ne more več izogniti vplivom, ki jih imajo na državo globalizacija in ostra konkurenca v vseh sektorjih. Zato je primerjanje javnega sektorja z zasebnim vedno bolj nujno in neizbežno. Tako se tudi v javnem sektorju teži k dvigovanju kakovosti, pri čemer je najpomembnejša usmeritev k uporabniku. Dvigovanje kakovosti temelji predvsem na načelih managementa celovite kakovosti, katerega glavne značilnosti so (Pollitt, Bouckaert, 1995, str. 4):

• kakovost se ne nanaša le na proizvode in storitve, ampak tudi na procese, delovne razmere in okolje, skratka na celotno združbo;

• organizacijska struktura mora biti usmerjena h kakovosti ne le na ravni posameznega delovnega mesta, ampak tudi v okviru sodelovanja med oddelki in z ostalimi združbami; zavezanost kakovosti se mora začeti pri vrhu organizacijske strukture;

• za kakovost ni odgovorna le določena tehnična funkcija ali oddelek, saj gre za sistematični proces, ki zadeva celotno združbo;

• ideje o stalnih izboljšavah kakovosti ne smejo biti omejene samo na proizvodnjo, temveč morajo zadevati vse elemente in funkcije združbe, napakam pa se je potrebno izogniti, preden se pojavijo;

• kakovost na vseh področjih lahko dosežemo le, če pri tem sodelujejo vsi in ne le nekaj strokovnjakov, zaradi česar je potrebno investirati tudi v usposabljanje.

Za dvigovanje kakovosti v javnem sektorju pa so pomembne tri strategije (Bouckaert, 1995, str. 163):

• Prehod od proizvodno usmerjene tradicionalne birokracije k uporabniški soproizvodnji V okviru te strategije je tradicionalna birokracija še vedno odgovorna za proces odločanja, birokracija je še vedno proizvodno usmerjena in orientirana sama vase. Uporabniki so sicer vključeni v delovanje organizacije, nimajo pa nobenega pravega vpliva, zato tu ni prave soudeležbe državljanov v odločanju. Glavni razlog za uvajanje teh sprememb je v tem, da uporabniki in državljani ohranjajo raven zagotavljanja storitev ob zmanjšanih stroških.

• Prehod od proizvodno usmerjene tradicionalne birokracije k uporabniško usmerjeni birokratski proizvodnji Tradicionalna birokracija v tem primeru sicer obdrži v svojih rokah vzvode odločanja, vendar je usmerjena na potrebe in pričakovanja uporabnikov. Birokracija deloma ostane tradicionalna, vendar postane odprta za vplive iz okolja, ki nato spreminjajo delovanje birokracije znotraj obstoječega pravnega reda.

• Prehod od proizvodno usmerjene tradicionalne birokracije k proizvodnji, o kateri odločajo ali soodločajo uporabniki in je usmerjena k uporabnikom V tem primeru pride do bistvenih sprememb, saj pridejo v ospredje delovanja



potrebe, pričakovanja in zadovoljstvo uporabnikov. Uporabniki oziroma državljani postanejo dejavni partnerji v procesu odločanja, s tem pa postanejo tudi soodgovorni za sprejete in uresničene odločitve.

Ocenjevanje kakovosti delovanja organizacij v javnem sektorju Organizacije javnega sektorja po vsej Evropi so začele v zadnjih letih zelo intenzivno uporabljati modele kakovosti. Mnogi strokovnjaki se kljub temu razmahu modelov kakovosti sprašujejo, zakaj je sploh treba uvajati modele kakovosti v javni sektor. Bolj skeptični so mnenja, da gre pri uporabi teh modelov in nagrad za kakovost zgolj za olepševanje dejanskega stanja. Tovrstne nagrade in priznanja lahko organizacije javnega sektorja po pridobitvi unovčijo tako, da se zavarujejo pred znižanjem sredstev in pred tveganjem za privatizacijo v prihodnjih letih. Druga možnost je, da bi organizacija, ki je dobila nagrado za kakovost, ravno zaradi tega ostala samozadovoljna in nekakovostna v prihodnosti. Po drugi strani podobno velja za organizacije, ki jim ni uspelo v svoji želji po dosegi nagrade za kakovost. Te bi se zaradi neuspeha lahko počutile kot poraženke, zato se lahko v takšni organizaciji začnejo pojavljati velike frustracije in napetosti, ki prekinejo tokove izboljšav kakovosti. Zagovorniki uvajanja modelov kakovosti so mnenja, da bo uporaba modelov kakovosti, ki je motivirana od znotraj oziroma iz organizacije same, privedla do občutnih izboljšav v kakovosti storitev z organizacijskim učenjem. Iz tega sledi, da je pomembno vsako aplikacijo modelov kakovosti presojati glede na razlog, zaradi katerega so bili uporabljeni. Le tako lahko damo jasno oceno, ali je uporaba modela glede na povzročena tveganja in stroške upravičena ali ne.

Model CAF Leta 1998 je prišlo do uradnih pogovorov med predsedovanjem Avstrije Evropski uniji o izdelavi enotnega evropskega modela kakovosti. Generalni direktorji na področju javne uprave iz držav članic Evropske unije so se kljub nekaterim razhajanjem strinjali, da javni sektor potrebuje poceni in enostavno orodje za samoocenjevanje, ki bi bilo sposobno vključevati sodobne tehnike managementa. Poleg tega so želeli, da bi omenjeno orodje omogočalo organizacijam doseganje poslovne odličnosti in primerjave med podobnimi organizacijami v Evropi. Tovrstne zahteve so se združile v razvoju skupnega ocenjevalnega okvira v javnem sektorju (CAF). Model CAF je primeren za uporabo v organizacijah javnega sektorja na nacionalni, regionalni ali lokalni ravni. Izredno uporaben je tudi v mnogih drugih okoliščinah npr. kot del sistematičnega programa prenove ali kot osnova za postavljanje ciljev pri aktivnostih za izboljšanje javnih storitvenih organizacij. Pri zelo velikih organizacijah omogoča tudi samoocenjevanje posameznih delov npr. sektorjev ali oddelkov. Tovrstna fleksibilnost modela CAF izhaja iz glavnih namenov za njegov nastanek in sicer: zajeti vse posebnosti različnih organizacij v javnem sektorju, biti



orodje uslužbencem v javnem sektorju, ki želijo izboljšati uspešnost delovanja svoje organizacije, delovati kot povezava med različnimi modeli za obvladovanje kakovosti in omogočati lažjo konkurenčno primerjavo z drugimi organizacijami v javnem sektorju (Skupni ocenjevalni okvir za organizacije v javnem sektorju, 2002, str. 7). Model CAF omogoča ocenjevanje, ki temelji na dokazih, ter doseganje konsistentnosti usmeritve in soglasja glede tega, kaj je treba storiti za izboljševanje organizacije. S periodičnim samoocenjevanjem po merilih, ki so sprejeta širše v Evropi, omogoča merjenje postopnega napredka. Poleg tega zagotavlja tudi povezavo med cilji, podpornimi strategijami in procesi ter osredotočenost dejavnosti izboljševanja na tista področja, kjer je to najbolj potrebno, z vgrajevanjem raznih pobud o kakovosti v običajno poslovanje. Omogoča tudi napredovanje in izmenjavo dobrih praks med različnimi področji organizacije ali z drugimi organizacijami, ustvarjanje navdušenja med zaposlenimi, z njihovim vključevanjem v proces izboljševanja ter predstavlja odlično priložnost za prepoznavanje napredka in izjemnih dosežkov (Skupni ocenjevalni okvir za organizacije v javnem sektorju, 2002, str. 8). Ključne prednosti modela CAF so v (Kovač, 2002, str. 47):

• integralnosti modela, saj upošteva dejavnike in rezultate dela; • dejstvu, da je bil model razvit posebej za javni sektor, zato poudarja

poševnosti upravnega dela, zlasti upoštevanje strank, procesno usmerjenost uprave in nefinanče kazalce uspešnosti delovanja;

• široki uporabi v evropskih upravah, kar omogoča primerljivost v evropskem kontekstu;

• svobodni uporabi, saj je javno dostopen in brezplačen; • uporabnosti v vseh delih javne uprave, ki zajema javne upravne organe na

nacionalni, regionalni in lokalni upravni ravni; lahko se uporablja v najrazličnejših okoliščinah, med drugim tudi kot del sistematičnega programa reforme, skladno z odločitvijo posamezne organizacije v javnem sektorju ali kot vaja za razvoj določenega dela organizacije;

• različnih možnostih uporabe, ki se raztezajo od samoocenjevanja do konkurenčnega primerjanja, zunanjega ocenjevanja in nagrajevanja; lahko se uporablja alternativno ali v zaporednih fazah;

• relativni ohlapnosti meril, ki upoštevajo različna izhodiščna stanja posameznih organizacij;

• relativno nizkih stroških, zlasti pri samoocenjevanju, saj terja relativno malo sredstev in časa za verodostojne rezultate.

Slabosti modela CAF:

• Pogost pojav t.i. larpurlartizma, saj se model CAF velikokrat uporablja, kot da je sam sebi namen oziroma cilj (Kovač, 2003, str. 39).

• V nasprotju s standardi zagotavljanja kakovosti je napačno, da organizacije opredeljujejo, da imajo model CAF. Model CAF je ustvarjen za uporabo in ne za uvedbo.

• Ni uporaben kot orodje za podporo dnevnemu odločanju managementa. Njegova analitična vrednost pride do izraza na letni ali večletni ravni.



• Samoocenjevanje ponuja veliko možnosti za subjektivnost ocen. • Gre za pretežno notranje orodje. • Kompleksnejši izrazi, npr. akcijski načrt korektivnih ukrepov, lahko povzročijo

uporabnikom nekaj težav pri razumevanju bistva. Uvajanje modela CAF v Sloveniji Model CAF je bil na nacionalni ravni prvič predstavljen s sodelovanjem državnega sekretarja za javno upravo na polletnem srečanju generalnih direktorjev novembra 2001 v Stockholmu. V februarju 2002 je bila na ministrstvu za notranje zadeve v Uradu za organizacijo in razvoj uprave ustanovljena medresorska delovna skupina za uvajanje CAF v slovensko upravo, ki se je najprej lotila prevoda in pravne redakcije vprašalnika. Do julija 2002 je sledila usposobitev skupine ocenjevalcev po modelu odličnosti EFQM, na katerem temelji model CAF (Kovač, 2003, str. 34). Jeseni 2002 se je začel izvajati pilotski projekt, v katerem se je osem organizacij samoocenilo z namenom, da bi ugotovili, ali je obstoječi vprašalnik primeren za slovenske razmere ali ne. Samoocenjevanje so izvedli v šestih upravnih enotah, Uradu Republike Slovenije za meroslovje in Uradu za organizacijo in razvoj uprave. Rezultati pilotskega projekta so bili izredno dobri, saj so bili sodelujoči mnenja, da je model CAF verodostojno analitično orodje za definiranje potrebnih izboljšav delovanja organizacije kot celote in skladen s slovenskim okoljem (Kovač, 2003, str. 34). Cilji uporabe modelov kakovosti v javnem sektorju so:

• upoštevanje vseh dimenzij uspešnosti (doseganje planiranih ciljev, gospodarnost, fleksibilnost, učinkovitost);

• nadgradnja klasičnih načel zakonitosti z načeli novega javnega managementa, zlasti usmeritev k odjemalcem;

• povečanje zadovoljstva državljanov in drugih udeleženih strani, še posebej zaposlenih;

• večja transparentnost in javna odgovornost, primerljivost ter • prihod od kakovosti kot izpolnitve zahtev in pričakovanj do odličnosti kot

njihovega preseganja. V vladni strategiji razvoja slovenske uprave od leta 2003 do 2005, je kot prva prednostna naloga opredeljen prehod na, v svetu uveljavljene standarde kakovosti, kot so npr. ISO, EFQM, zlasti pa evropski skupni ocenjevalni okvir za organizacije v javnem sektorju CAF.

5.7 PROBLEMI IN SLABOSTI MANAGEMENTA V JAVNEM SEKTORJU Ključne negativne izkušnje uvajanja novega javnega managementa so predvsem posledica uveljavljanja njegovih udarnih mehanizmov oziroma instrumentov (privatizacija, konkurenca), ki pretirano poudarjajo vlogo trga. Kritiki uvajanja



novega javnega managementa med drugim največkrat navajajo naslednje slabosti:

• Pretirana nagnjenost k zasebnemu sektorju - novi javni management je preveč naklonjen zasebnemu sektorju, preokupiran z vizijami, saj sestoji iz velikega števila konceptov, modelov in obljub, za katere pa ne more zagotavljati 100 % uspešnosti in učinkovitosti.

• Preveliko (večkrat celo na slepo) zaupanje v mehanizem trga – posledica neoliberalizma je pretiravanje pri poveličevanju učinkov nevidne roke trga. Novi javni management pa hkrati celo zavestno zavrača pozitivne izkušnje prejšnjega modela.

• Nastajanje t.i. kvazitrgov oziroma političnih trgov – posledica uvajanja tekmovalnih razmerij v javni sektor ter med javnim in zasebnim sektorjem je nastajanje t.i. kvazitrgov oziroma političnih trgov, ki na dolgi rok predstavljajo nepopolno, neustrezno konkurenco. Državna podjetja in zavodi, ki so domnevno samostojni in neodvisni, v zameno za odvisnost od moči političnih centrov ohranjajo celo vrsto privilegijev. S tem prihaja do nekorektnega tekmovanja med javnimi in zasebnimi izvajalci, saj za izkoriščanje podedovanih ali pridobljenih monopolnih elementov javni izvajalci ob enaki kakovosti ponudijo bistveno nižjo ceno storitev.

• Neformalno dogovarjanje za koncesijske aranžmaje – slaba stran koncesijskih razmerij se v praksi kaže v pogostih pojavih, ko dejansko pred oddajo koncesije pride do neformalnih dogovorov tako, da javni razpisi postanejo zgolj formalna legalizacija neformalno dogovorjenih aranžmajev. Daljše koncesijsko obdobje koncesionarjem tudi omogoča, da si z infrastrukturo, ki je bila zgrajena s pretežnim angažiranjem javnih sredstev, zagotavljajo monopolni položaj in so na ponovnih javnih razpisih praktično brez konkurence.

• Konfliktni odnosi med managerji in strokovnjaki – odnos med managerji in strokovnjaki je opredeljen kot odnos med glavnimi akterji v novem javnem managementu, pri čemer so strokovnjaki pod nenehnim pritiskom managerjev, saj le-ti od njih poleg visoke strokovnosti zahtevajo, da pri svojem delu upoštevajo tudi poslovno učinkovitost in uspešnost, kar pa je največkrat nasprotujoče.

• Korupcija kot politični problem – pri uvajanju novega javnega managementa so praktično vse države naletele na korupcijo, ki pa ni zgolj ekonomski fenomen, temveč v prvi vrsti politični problem. Najpogostejši vzrok za nastanek korupcije je prav obstoj javnih monopolov, ki jih uveljavljajo bodisi politična stranka, državni organ, javno podjetje bodisi lokalni birokrat. Žarišče korupcije je treba torej prvenstveno poiskati v političnih centrih moči, ki nadzirajo javni sektor.

5.8 PRIHODNOST NOVEGA JAVNEGA MANAGEMENTA Za prihodnost novega javnega managementa se kljub dosedanjemu vzponu odpirajo naslednja odprta vprašanja modernizacije javnega sektorja:

• ugotavljanje potreb po spremembah in meja reform; • povezava rekonstruiranja in ukrepov politike upravljanja kadrovskih virov;



• stopnja potrebne de/centralizacije v odvisnosti od vrste storitev; • razvoj vloge uporabnikov in zahtevane kvalitete storitev; • ocenjevanje uspešnosti; • optimatizacija in informatizacija poslovnih procesov; • e-uprava,…

Gledanje novega javnega managementa se v zadnjem desetletju nadgrajuje s teorijo in prakso dobrega vladanja, za katero je značilno, da poudarja strateški pomen politike in ne samo modernizacijo uprave. Za dobro vladanje so značilne tri usmeritve (Kovač P., 2004, str 184):

• učinkovitost, • participativno strateško načrtovanje ter • sprememba kulture politike in uprave.

Cilj novega javnega managementa ostaja učinkovitost, odzivnost in uspešnost uprave, pri čemer je treba učinkovitost javnega sektorja gledati z dveh vidikov. Z vidika varstva pravic in možnosti uporabnikov javnih storitev ter z vidika varstva javnega interesa. Uvajanje novega javnega managementa povzroča širitev transparentnosti tržišč javnih storitev, s tem pa se zaostruje konkurenca. Kljub temu pa velja, da ne glede na spremembe kvalitete in kvantitete državne oblasti ne bo prišlo do odprave države in uprave.



6 ZAKLJUČEK

Novi javni management imenujemo vse elemente reforme javnega sektorja oziroma državne uprave. Analiza konkurenčnih sposobnosti slovenskega gospodarstva je pokazala, da je reforma nujna, saj neučinkovitost javnega sektorja predstavlja eno izmed največjih ovir za vključevanje države v integracijske procese. S to reformo je Slovenija začela že v letu 1997, vendar je tedaj šlo bolj za uveljavitev sistemskih sprememb v skladu s ciljem vključevanja v Evropsko unijo. Dosedanja praksa je bila takšna, da se je pristop menjal z menjavo vlade in pristojnih ministrov. Bistveni elementi reforme pa so spreminjanje položaja državne uprave in statusa javnih uslužbencev, vzpostavitev enotnega plačnega sistema zaposlenih v javnem sektorju, odpravljanje administrativnih ovir, graditev e-uprave in uvajanje sistemov kakovosti v delovanje organov državne uprave. Javni sektor se želi z novim javnim managementom oziroma z načinom delovanja približati značilnostim zasebnega sektorja. Predstavlja odpravljanje administrativnih ovir, da bi poenostavili in skrajšali trajanje nekaterih upravnih postopkov. To kaže na veliko birokratiziranost upravnih postopkov in na neustreznost obstoječih predpisov, ki niso prilagojeni spremembam sodobnega družbeno-ekonomskega okolja. Odpravljanje administrativnih ovir je v prvi vrsti usmerjeno na tista področja, ki so pomembna za konkurenčnost slovenskega gospodarstva. V zadnjem času je bilo zelo aktualno dogajanje v zvezi s sprejemanjem Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, ki naj bi uredil plačna razmerja v javnem sektorju. Zakon je stopil v veljavo leta 2005, ključno pa je bilo in bo še sprejetje vseh podzakonskih aktov, ki bodo omogočili uresničevanje sprejetega zakona. Vprašanje je kakšne finančne učinke bo imel zakon v prihodnosti na proračun, saj naj bi zaradi sprejetja zakona po nekaterih ocenah nastali dodatni stroški, ki bodo obremenili državni proračun. Cilj novega javnega managementa mora biti vzpostavitev prilagodljivejšega, učinkovitejšega in uporabniku prijaznejšega strokovnega in politično neodvisnega javnega sektorja, v katerem ne bo več mesta za politični populizem in nabiranje volilnih glasov. V njem tudi ne bi smelo biti prostora za različne oblike državnega parazitizma, kot so korupcija, kllientelizem, nepotizem in podobno. Izkušnje drugih držav so pokazale, da je izpeljava reforme izjemno zahtevna, pri čemer je ključna vzpostavitev širšega in trajnega političnega soglasja o nujnosti njene izvedbe. Med najpomembnejšimi elementi je zmanjšanje obsega javnega sektorja, kar pomeni predvsem zmanjšanje števila zaposlenih. V večini držav jim je to uspelo, v nekaterih državah bolj, v drugih manj. Izkazalo se je, da lahko zmanjšanje števila zaposlenih vpliva na dvig učinkovitosti delovanja. Problem tega ukrepa je le v tem, da je ekonomsko nujen, vendar politično skrajno nepriljubljen. Slabost obstoječega pristopa v Sloveniji je v tem, da se zaenkrat ni uspelo zaustaviti naraščanja obsega. Primerjave z nekaterimi drugimi državami so pokazale, da je obseg slovenskega javnega sektorja predvsem pa javne uprave očitno neoptimalen, kljub temu pa se zaposlovanje v njej še vedno nadaljuje, predvsem pod krinko



priključitve Evropski uniji, ki je bila v letu 2005. To ne bi smela biti pretveza za dodatno zaposlovanje, ampak bi bilo potrebno znanje ˝poiskati˝ tudi pri ljudeh, ki so že zaposleni v javnem sektorju. Prevelik obseg in neučinkovitost, predvsem na centralni ravni, se kaže že v veliki birokraciji delovanja in obsegu proračunskih sredstev, ki jih potrebuje za svoje delovanje, poleg tega pa so stalno prisotne težnje po zaposlovanju novih strokovnjakov, ki naj bi pomagati reševati obstoječe nakopičene probleme. Pritiski na naraščanje števila zaposlenih se bodo najbrž zmanjšali, ko bo vzpostavljen sistem odgovornosti upravnih managerjev za poslovanje državnih organizacij in tedaj bodo v teh organizacijah tudi s finančnega vidika prisiljeni v racionalizacijo poslovanja in iskanje notranjih rezerv.



LITERATURA IN VIRI

1. Andoljšek, Ž. (2004) Javna uprava številka 2, Dejavniki vplivanja na

učinkovitost in uspešnost v organizacijah javne uprave 2. Bouckaert, G. (1995) Concluding Reflections, Quality Improvement in

European Public Services (Pollit, C., Editor), strani 162-173, Sage Publications, London

3. Falconer, P. K. (1997) Public Administration and the New Public Management: Lessons from the UK experience, New State, New Millenium, New Public Management (Davies, M. R., Editor), strani 67-83, Visoka upravna šola, Ljubljana

4. Ferfila, B. (2002) Ekonomski vidiki javne uprave, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana

5. Ferlie, E. (1996) The New Public Management in Action, stran 304, Oxford University Press, New York

6. Florjančič, J., Vukovič, G. (2001) Kadrovska funkcija management, Moderna organizacija, Kranj

7. Kovač, J. (1997) Osnove organizacije in managementa, Moderna organizacija, Kranj

8. Kovač, P. (1999) Tradicionalno in novo upravljanje javnega sektorja, Javna uprava, Ljubljana

9. Kovač, P. (2002) Zakaj in kako uvesti Evropski model kakovosti Common Assessment Framework – CAF tudi v slovensko upravo, Od ideje o kakovosti do dobrih praks v javni upravi: Zbornik referatov, stani 45-59, Ministrstvo za notranje zadeve, Ljubljana

10. Kovač, P. (2003) Kje smo in kam gremo v slovenski upravi po dveh letih uvajanja ˝Skupnega ocenjevalnega okvira za organizacije v javnem sektorju (CAF)˝: Zbornik referatov, stani 29-42, Ministrstvo za notranje zadeve, Ljubljana

11. Kovač, P. (2004) Novi javni management in slovenska uprava, Upravna kultura (Brezovšek, M., Haček, M., urednika), Fakulteta za družbene vede, Ljubljana

12. Lipičnik, B. (1997) Človeški viri in ravnanje z njimi, Ekonomska fakulteta, Ljubljana

13. Možina, S. (2002) Učeča se organizacija, Management: nova znanja za uspeh (Možina, S., glavni urednik), Didakta, Radovljica

14. Možina, S. (2002) Vodja in vodenje, Management: nova znanja za uspeh (Možina, S., glavni urednik), Didakta, Radovljica

15. Pečar, Z. (2003) Management v javnem sektorju, Fakulteta za upravo, Ljubljana

16. Pollit, C., Bouckaert, G. (1995) Defining Quality, Quality Improvement in European Public Services (Pollit, C., Editor), stran 3-19, Sage Publications, London

17. Pučko, D. (2002) Planiranje kot managementska funkcija, Management: nova znanja za uspeh (Možina, S., glavni urednik), Didakta, Radovljica

18. Skupni ocenjevalni okvir za organizacijo v javnem sektorju (CAF): Kako s



samoocenjevanjem izboljšati organizacijo (2002), Ministrstvo za notranje zadeve, Ljubljana

19. Stanonik, B. (1998) Reforma državne uprave in ponovno odkrivanje poslanstva in funkcije državne uprave, strani 566-571, Organizacija, Kranj.

20. Stanonik, B. (2000) Ugotavljanje pripravljenosti na reformo državne uprave, strani 294-315, Teorija in praksa, Ljubljana

21. Tavčar, M. (2002) Etika managementa, Management: nova znanja za uspeh (Možina, S., glavni urednik), Didakta, Radovljica

22. Tavčar, M. (2003) Razsežnosti managementa, Visoka šola za management, Koper

23. Trunk – Širca, N., Tavčar, M., (1998) Management nepridobitnih organizacij, Visoka šola za management, Koper

24. Žurga, G. (2001) Kakovost državne uprave: pristopi in rešitve, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana

TUJKE

CAF angl. Common assessment framework

EFQM angl. European Foundation for Quality Management



KAZALO SLIK IN TABEL SLIKA 1: Motivacija

SLIKA 2: Novi javni management

SLIKA 3: Prehod od tradicionalne državne uprave k novemu javnemu managementu

TABELA 1: Klasično in novo upravljanje javnega sektorja

TABELA 2: Mintzbergove vloge glavnega managerja v javnem sektorju



IZJAVA O AVTORSTVU

Študentka Sandra Toman izjavljam, da sem avtorica tega diplomskega dela, ki sem ga napisala pod mentorstvom dr. Jožeta Florjančiča.

Kranj, maj 2006

Documents

UVAJANJE MANAGEMENTA V JAVNEM SEKTORJU• Frederick Winslow Taylor Max Weber (1864–1920) Max Weber je bil teoretik brez kakršnih koli praktičnih izkušenj na področju managementa