Transformacija javnih komunalnih preduzeca.pdf

Radna grupa za transformaciju javnih komunalnih preduzea

Transformacija javnih komunalnih preduzea u Republici Srbiji - ka efikasnijem poslovanju JKP i razvoju komunalne infrastrukture

Novembar 2007.

Radna grupa za transformaciju javnih komunalnih preduzea Transformacija javnih komunalnih preduzea u Republici Srbiji-ka efikasnijem poslovanju JKP i razvoju komunalne infrastrukture

2

Sadraj:

1. Odluka o formiranju i zadaci Radne grupe 3

2. Koncept rada 4

3. Zakljuci 5

4. Predlozi 8

5. Delatnost i uslovna klasifikacija JKP 10

6. Vrednost komunalne imovine/infrastrukture 12

7. Osvrt na sadanji poloaj JKP, kljune probleme u poslovanju i prioritete transformacije 13

8. Cene komunalnih usluga 14

9. Finansiranje razvoja komunalne infrastrukture 15

9.1. Stanje i izvori sredstva za razvoj komunalne infrastrukture u Republici Srbiji 15 9.2. Regulativa EU i uticaj na investicione potrebe komunalnog sektora/infrastrukture u Evropi 17

10. Meuoptinska saradnja i "benchmarking" kao mere za poboljanje efikasnosti poslovanja komunalnog sektora 19

10.1. Meuoptinska saradnja - neka iskustva u Srbiji i drugim zemljama 19 10.2. "Benchmarking" kao tehnika merenja efikasnosti poslovanja 22

11. Pravni okvir 24

12. Pregled procesa transformacije-privatizacije komunalnog sektora u nekim zemljama, novim lanicama EU 29

12.1 Greke u procesu transformacije-privatizacije 29

13. Pregled procesa transformacije-privatizacije javno-komunalnog sektora u razvijenim Evropskim zemljama 31

14. Grafiki i tekstualni prikaz identifikovanih i primenjenih modela transformacije KP 32

14.1. Model Br. 1: Bez promena u pravnoj formi i strukturi vlasnitva JKP 33 14.2. Model Br. 2: Promene u strukturi vlasnitva i pravnoj formi JKP 33 14.3. Model Br. 3: Ugovorni aranmani 34

Aneksi:

1. Analitiki okvir i metodologija analize studija sluaja 36

2. Tabelarni pregled studija sluaja po delatnostima

2.1. Vodovod i kanalizacija 40 2.2. Komunalni otpad 49 2.3. Daljinsko grejanje 55

3. Cene komunalnih usluga - preporuke i koraci ka najboljoj praksi i pregled iskustava okolnih zemalja u formiranju cena usluga vodovoda i kanalizacije 62

4. Tabelarni prikaz odobrenih ISPA projekata po vrsti i vrednosti u Rumuniji 66

5. Zakljuci Okruglog stola Transformacija javnih komunalnih preduzea 69


3

1. Odluka o formiranju i zadaci Radne grupe Na osnovu lanova 8. i 37. Statuta Stalne konferencije gradova i optina, a u skladu sa Preporukama okruglog stola na temu "Reorganizacija javnih komunalnih preduzea" odranog 5. decembra 2006. godine, Predsednitvo SKGO na svojoj Osmoj sednici, odranoj 14. februara 2006 godine u Beogradu, donelo je Odluku o formiranju Radne grupe za transformaciju javnih komunalnih preduzea. Navedeni okrugli sto odran je u organizaciji Stalne konferencije gradova i optina (SKGO) i Programa podrke Agenciji za razvoj infrastrukture lokalne samouprave (MIA SP), uz podrku Evropske agencije za rekonstrukciju (EAR) i uee preko etrdeset predstavnika centralnih vlasti, jedinica lokalne samouprave, javnih komunalnih preduzea i meunarodnih organizacija koja se bave pomenutim pitanjima. Izmeu ostalog, na skupu je istaknuta i neophodnost brzog institucionalnog jaanja javnih komunalnih preduzea, u oblastima vodosnabdevanja i kanalizacije, daljinskog grejanja i upravljanja komunalnim otpadom, radi podizanja nivoa kvaliteta usluga koje ona pruaju graanima, kao i postizanja standarda u pogledu zatite ivotne sredine. Od Radne grupe se oekuje da na nivou Vlade Republike Srbije, kao i meu jedinicama lokalne samouprave, stvori svest o problemu transformacije JKP; da problem transformacije JKP dovede na dnevni red nove Vlade; kao i da usmeri medijsku panju na temu transformacije JKP.


4

2. Koncept rada

Ovaj dokument, je koncipiran kao pokuaj da se u glavnim crtama obuhvati problematika poslovanja u pojedinim sektorima komunalnih delatnosti, i da ukae na stanje u javnim komunalnim preduzeima. Na osnovu postojeeg stanja kod nas i iskustva iz drugih zemalja, ovim dokumentom se predlau neke smernice koje mogu biti razmatrane od strane uesnika u daljem procesu definisanja prvih koraka ka transformaciji JKP, u cilju:

poveanja efikasnosti JKP i poboljanja nivoa usluga, obnove i razvoja lokalne infrastrukture, dostizanja standarda kvaliteta i primene regulative EU, prvenstveno kroz efikasan pristup

bespovratnim sredstvima EU i drugim izvorima finansiranja.

Zakljuci i predlozi koji slede su usmereni ka ostvarenju zadatih ciljeva Radne grupe i predstavljaju rezultat rada konsultanata i lanova Radne grupe, sa eljom da se doprinese pokretanju procesa transformacije javnih komunalnih preduzea.


5

3. Zakljuci

1. Prema saznanjima iz prouenih studija sluaja, proces transformacije i privatizacije komunalnih delatnosti, u nekim zemljama, novim lanicama EU (gde je zapoet pre vie od 15 godina, uz neizbene greke naroito zbog brze i sveobuhvatne privatizacije), je jo uvek u toku, kao i potraga za optimalnim modelima i reenjem problema kako da se sauva javni interes i istovremeno efikasno posluje. Potraga za optimalnim modelima je takoe u toku i u razvijenim zemljama-starim lanicama, ali na osnovama trine ekonomije i konkurentnosti, regulative i zatite javnog interesa. Svaka dalja razrada strategija transformacije i modela procesa koji e se preduzimati u ovim i drugim zemljama koje tek zapoinju proces, treba da uzme u obzir i specifinosti i uslove u kojima su nastala negativna i pozitivna iskustva drugih, i istovremeno maksimalno eliminie negativne faktore u praksi sopstvenog komunalnog sektora, uz uvek prisutnu opreznost neophodnu za zatitu buduih interesa drutva.

2. Pored toga to nose zajedniki prefiks javna i injenice da je i kod javnih komunalnih

preduzea i kod javnih preduzea imovina u javnom vlasnitvu, izmeu ove dve vrste javnih preduzea postoje znaajne razlike u vrsti delatnosti, veliini i brojnosti, potencijalnom interesovanju stranih partnera, profitnoj stopi itd. U procesu transformacije javnog sektora neophodno je da javna komunalna preduzea budu razmatrana kao zasebna celina, i u tom sklopu, zbog njihove kompleksnosti u zadovoljavanju javnih funkcija, potrebno je definisati posebne modele za svaku delatnost (vodovodi, gradsko grejanje, komunalni otpad) to je naroito vano u sluaju opredeljenja za neki od oblika partnerstva sa privatnim sektorom ili stranim partnerima, kao to e to verovatno biti sluaj sa JP (vazduni transport, industrija nafte itd).

3. U procesu koji prethodi transformaciji JKP, nadlene institucije bi trebalo da definiu dravnu strategiju prema vitalnoj komunalnoj infrastrukturi, po delatnostima, odnosno da li vlasnitvo nad njom (bez obzira na titulara) uopte moe da bude predmet bilo kog oblika privatizacije ili ona ostaje u javnom vlasnitvu u cilju zatite javnog interesa. U sluajevima, kada postoji dugorono definisan javni sektor, uz neophodnu transparentnost u poslovanju, verovatno je da pod odreenim uslovima, moe da se rauna na donacije kao izvor sredstava za investicije namenjene modernizaciji i usklaivanju sa regulatornim zahtevima EU. Prilikom opredeljenja za transformaciju komunalnih delatnosti nadlene institucije takoe treba da se strateki opredele da li e se, u koji komunalni sektor, kada i u kojoj meri omoguiti ulazak privatnog kapitala domaih ili stranih partnera, uz istovremenu institucionalnu regulaciju. Praksa u nekim zemljama, kada su u pitanju vitalni i kapitalno intenzivni komunalni sektori, pokazuje da se privatni kapital pokazao kao efikasan u smanjenju trokova poslovanja, ali i to da privatni kapital nije sklon znaajnijem investiranju, ve je iskljuivo orijentisan ka profitu, putem pritiska na cene i dostizanjem monopolskog poloaja, uz smanjenje zaposlenosti i maksimalnog korienja nedostataka u regulativi. Partnerstvo sa privatnim sektorom ili privatizacija zahtevaju prvo strategiju i smernice, a zatim i odreene pripremne radnje ili preduslove kao to su: obaveznost i transparentnost procedura i kriterijuma javnih nabavki, pravnu sigurnost i javnu kontrolu ugovora, regulaciju trinih uslova i odgovornosti, itd.

4. Svaki predlog za transformaciju, koji ukljuuje i promene u vlasnitvu, mora da vodi rauna i o

tome da pre promena statusa imovina mora biti popisana i uvedena u zemljine knjige, a zatim objektivno procenjena njena vrednost, jer u suprotnom to moe da bude prepreka za kreditora ili zloupotrebljeno prilikom uvoenja privatnog sektora u komunalne delatnosti.


6

5. Osnovni problemi u funkcionisanju JKP koji se javljaju kao posledica nasleenih i okolnosti

nastalih u poslednjih 15-ak godina su: neadekvatno reenje pitanja vlasnitva i raspolaganja nekadanje dravne, a sada javne

imovine i po tom osnovu administrativno politiki uticaj na ukupno poslovanje JKP fragmentacija delatnosti i akumulacija nereenih pitanja po tom osnovu rast trokova poslovanja i neadekvatan nivo cena za pokrie svih trokova nizak stepen naplate, visok stepen otpisa potraivanja i neizmirene obaveze pad obima i kvaliteta usluga, nezainteresovanost i nemogunost zadovoljenja potreba

potroaa dotrajala i zastarela oprema i infrastruktura hronian nedostatak sredstava za obnovu i proirenje kapaciteta neusklaenost sa standardima zatite ivotne sredine nepostojanje indikatora poslovanja

6. Kada se razmatra problematika poslovanja JKP, najaktuelnije pitanje koje optereuje tekue

poslovanje JKP je postojei nivo cena komunalnih usluga i procedura za odobrenje limitiranog poveanja cena (na godinjem nivou, baziranom na statistikim pokazateljima iz prethodne godine), koja se ne zasniva na realnim parametrima pokria trokova ve na adminstrativnom uplitanju u ekonominost JKP. Komunalna preduzea ve due vreme ukazuju na potrebu definisanja sistemske metodologije formiranja cena, bazirane prvenstveno na principima racionalnog pokria svih trokova poslovanja, ali i potrebnih sredstava za investicije. Kada se na centralnom i institucionalnom nivou pokrene pitanje politike cena, paralelno sa tim bi trebalo obuhvatiti i pitanje definisanja indikatora poslovanja, kvaliteta i odgovornosti, ali i pitanje zatite javnosti od naglih skokova cena i monopolskog ponaanja. Na sadanjem nivou standarda, tj. kupovne moi stanovnitva, koliko-toliko prihvatljivom korekcijom cena, kao kratkoronim merom, verovatno je mogue obezbediti deo sredstava za pokrie trokova poslovanja, ali ne i neophodan nivo sredstava za investicije. Dugoronim merama kao to su: definisanje politike cena, poboljanje koeficijenta naplate i smanjenje gubitaka na mrei (vodovodi i grejanje), bi donekle mogao da se ublai dugoroni cenovni udar, ali problem obezbeenja sredstava za obnovu kapaciteta i prilagoavanja standardima, verovatno ostaje i dalje neadekvatno reen zbog visine potrebnih sredstva.

7. Kao primer o proceni iznosa sredstava potrebnih samo za odreene delatnosti mogu posluiti

podaci iz nekih studija iz 2005 godine. Naime, prema Vodoprivrednoj osnovi Republike Srbije za 2002 2012, potrebna sredstva za investicije u vodovode za period 2002 2007 iznosila su 940 miliona evra, od ega je drava trebalo da uestvuje sa 30%, a u tretman otpadnih voda 484 miliona evra za isti period. Prema drugim predvianjima, procenjuje se da e kapitalne investicije Srbije i Crne Gore u periodu 2006 2015 iznositi 200 miliona evra za vodovode i 300 miliona evra za otpadne vode, uz prosene godinje potrebe za investicijama od 50 miliona evra i trokove poslovanja od 51 miliona evra. Kada je u pitanju delatnost komunalnog grejanja, prema podacima iz Strategije razvoja energetskog sektora republike Srbije do 2015 godine potrebna sredstva za rehabilitaciju sektora gradskog grejanja iznose 180 miliona evra, uz dodatnih 230 miliona evra za potrebe energetske efikasnosti i zatite ivotne sredine. Prema nekim grubim procenama, ukupne potrebe za investicijama u komunalnu delatnost i infrastrukturu iznose oko 4 milijarde evra, (1 milijarda za vodovode, 2.1 milijardi za otpadne vode i komunalni otpad i oko 0.7 milijardi za gradsko grejanje itd.) to je viestruko vei iznos od godinjeg zbira svih optinskih prihoda i koji bi predstavljao znaajno optereenje budeta Republike Srbije.

8. Da bi se stekla preciznija dugorona slika o potrebama i izvorima sredstava, kada se nivo

sredstava potreban za nesmetano funkcionisanje JKP na sadanjem nivou i potrebna sredstva za proirenje infrastrukture i prilagoavanje standardima EU, verifikuju i stave u odnos prema sopstvenim sredstvima (JKP, jedinice lokalne samouprave i dravni fondovi), dolo bi se do podatka o mogunostima samofinansiranja s jedne strane, i potrebnom iznosu bespovratnih sredstava odnosno potrebnom iznosu za finansiranje od meunarodnih institucija, s druge strane.


7

9. Osnovna prepreka dugoronom zadovoljenju javnog interesa za kvalitetnom komunalnom

uslugom je ve hronian nedostatak sredstava za modernizaciju i proirenje komunalne infrastrukture. Malo je verovatno da je veina JKP/lokalnih samouprava sposobno da sopstvenim sredstvima finansiraju sopstveno uee i do 25% u potrebnim investicijama veeg obima, tako da e veina verovatno morati da se osloni na donacije iz vie izvora i kredite i za ove iznose.

10. Kao relativno lako dostupan izvor sredstava za investicije, krediti zahtevaju vei stepen

efikasnosti od donacija, zajmoprimac mora efikasnije da posluje i sa takvim profitom koji mu omoguava da pokrije trokove i da bude u stanju da servisira otplatu kredita. Da bi osigurao dovoljan priliv gotovine za otplatu anuiteta, zajmodavac moe da uslovljava ili insistira na poveanju cena i poboljanju stepena naplate. Sa aspekta zajmodavca, ako bi se na odgovarajui nain reile i neke pravne nedoumice, ova vrsta kredita predstavlja relativno bezbedan plasman koji omoguava skoro sigurnu redovnu otplatu anuiteta, jer su JKP, tj. lokalne samouprave, klijent iza koga stoje vrste garancije drave. Iskustvo drugih zemalja pokazuje da treba biti veoma obazriv u pristupu zajmovima i sa njima povezanim privatizacionim i ugovornim aranmanima. U situaciji kada bi se modernizacija infrastrukture finansirala preteno zaduivanjem, teret servisiranja dugova se na dui period odraava na poveanje cene usluga i optereenje dunika, tj. jedinice lokalne samouprave/JKP kao i drave kao garanta. Istovremeno, prestaje potreba i gubi se osnov za pristup donacijama, jer se one ne mogu koristiti za smanjenje zaduenosti ve iskljuivo za revitalizaciju komunalne infrastrukture i dostizanje standarda.

11. Poueni iskustvima drugih zemalja, ako elimo da modernizujemo svoju mreu komunalne

infrastrukture bez veeg obima dodatnog zaduivanja i pojaanog pritiska za ulazak privatnog kapitala, potrebno je paralelno sa procesom pretpristupa i pristupa evropskim integracijama usmeriti i intenzivirati aktivnosti na usvajanju i primeni standarda EU. Donacije kao izvor besplatnih i bespovratnih sredstava za investicije su uglavnom usmerene ka sanaciji problema i po pravili nemaju znaajniji uticaj na ekonominost poslovanja, ali su povezane sa prilagoavanjem regulativi i dostizanjem standarda donatora. Pozitivni efekti donacija uporedo sa dokazima o prilagoavaju standardima i regulativi od strane primaoca, i dokazima o poboljanju efikasnosti i ekonominosti projekta zajmoprimca mogu da budu faktor razvoja kada su u povoljnoj proporciji (npr. 75% donacije/25% krediti) i tako kombinovani mogu pozitivno da utiu na obnovu i izgradnju infrastrukture, ali i komercijalizaciju i efikasnost poslovanja JKP. Na ovaj nain donator osigurava kompatibilnost projekta sa EU standardima, a jedinica lokalne samouprave/JKP dobija pristup bespovratnim sredstvima i u zavisnosti od ekonomske snage postaje suinvestitor, sopstvenim ili pozajmljenim sredstvima.

12. Fondovi EU za razvoj komunalne infrastrukture, tj. bespovratna sredstva u vidu donacija koja

se planiraju i izdvajaju, su u nekim zemljama, potencijalnim kandidatima, kandidatima i lanicama EU nedovoljno iskoriena za konkretne projekte zbog neadekvatnog broja kvalitetnih individualnih planova, sporosti ili nedovoljnog poznavanja metodologije pristupa tim fondovima. Stanje infrastrukture, potrebna sredstva za obnovu i razvoj JKP u Srbiji, kao i nivo pripreme projekata na lokalnom nivou, ne dozvoljavaju tako usporen tempo rekonstrukcije i izgradnje, ve zahtevaju bri i efikasniji pristup raspoloivim donacijama. Efikasan pristup donacijama iz fondova dostupnih potencijalnim kandidatima znai da se u skladu sa formulisanom strategijom razvoja i prilagoavanja standardima EU mora izvriti blagovremena priprema za primenu postupaka na dravnom i lokalnom nivou za korienje fondova EU, uz uee sopstvenih sredstava.


8

4. Predlozi

1) Prilikom definisanja strategije transformacije, nadlene dravne institucije treba odvojeno da razmatraju javna komunalna preduzea od javnih preduzea.

2) U okviru strategije transformacije JKP, komunalne delatnosti treba posmatrati odvojeno (vodovodi, komunalno grejanje i otpad) prema specifinosti u poslovanju i drutvenim potrebama.

3) Pri formulaciji strategije i modela transformacije i/ili privatizacije JKP nadlene institucije treba

da se strateki opredele i predloe naelan stav i regulativu o:

a) vitalnoj komunalnoj infrastrukturi po delatnostima, tj. infrastrukturi koja trajno ostaje u javnom vlasnitvu;

b) tome koje delatnosti mogu, a koje ne mogu da budu predmet vlasnike transformacije, po planskim fazama;

c) u sluajevima opredeljenja za partnerstvo sa privatnim sektorom ili privatizaciju, prvi korak bi trebao da bude strategija i smernice, a zatim bi trebalo da uslede i odreene pripremne radnje ili definisanje preduslova kao to su obaveznost i transparentnost procedura i kriterijuma, pravna sigurnost, javna kontrola ugovora, regulacija trinih uslova i odgovornosti, itd.

Potencijalni pozitivni efekti predloga 1, 2 i 3: izbegavaju se greke drugih i zamke brze i

sveobuhvatne privatizacije uz zatitu javnog interesa, pregovarake pozicije i strateke infrastrukture.

4) Potrebno je izvriti popis, uknjienje i realnu procenu vrednosti imovine kojom raspolau (koriste) javna komunalna preduzea.

Potencijalni pozitivni efekti predloga 4: utvruje se tana evidencija i fer vrednost imovine a

time i osnovica za obraun vlasnikih udela.

5) Prvi koraci ka reorganizaciji i transformaciji bi mogli da budu razrada postupaka i mera koje su prvenstveno usmerene ka efikasnijem poslovanju JKP:

a. U najveoj moguoj meri osloboditi JKP politikih uticaja na rukovoenje, organizaciju i

dohodovnu sposobnost, ali uz neophodnu dravnu kontrolu u domenu odgovornosti za obavljanje osnovne delatnosti i primene propisanih standarda.

b. Definisati obavezujue principe metodologije formiranja cenovnih politika koji omoguavaju racionalno pokrie svih trokova poslovanja uz minimalno administrativno i politiko uplitanje. U prvoj fazi primene novih cenovnih parametara treba predvideti mere i regulativu zatite javnog interesa od naglih skokova i monopolskog ponaanja. Istovremeno je potrebno da JKP internim organizacionim aktivnostima racionalizuju svoje poslovanje intenzivnijim naporima na smanjenju gubitka na mrei i poveanju efikasnosti naplate.

c. Razmotriti opcije za formulisanje strategije regionalizacije i prioriteta formiranja meuoptinskih regionalnih sistema za mogue opcije ukrupnjavanja JKP po funkcionalnom principu. Strategija regionalizacije prvenstveno treba da bude usmerena ka problemima lokalnih samouprava, kao mera za poboljanje funkcionalnosti JKP i njihovog ekonomskog poloaja, i pristupa eksternim izvorima finansiranja.


9

d. Definisati osnove za postavljanje i primenu sistema indikatora efikasnosti (benchmarking) po delatnostima, u cilju postavke realnih i uporedivih parametara za ocenu sadanjeg stanja i daljih potreba za pokazateljima u radu i transformaciji JKP.

Potencijalni pozitivni efekti predloga 5: Umanjenje uticaja aktuelne politike na efikasnost poslovanja; Pojaana uloga regulatornih institucija u kontroli primene standarda i poboljanja kvaliteta; Regulacija cenovnih politika bez adminstrativnog uticaja na poslovanje; Na osnovu regionalnih projekata, olakava se pristup izvorima finansiranja, naroito u manjim i

slabije razvijenim regionima; Utvruju se uporedivi parametri za ocenu sadanjeg stanja i daljih potreba za pokazateljima u

procesu transformaciji JKP. .

6) Stanje komunalne infrastrukture i oslabljen ekonomski poloaj JKP uslovljava potrebu da se ubrzano, planski i organizovano (na nivou centralnih organa i lokalne samouprave) radi na definisanju potrebnih sredstava za obnovu i izgradnju uz potovanje standarda EU, i aplikaciji za korienje raspoloivih eksternih izvora finansiranja, prvenstveno donacija dostupnih potencijalnim kandidatima za lanstvo u EU. Realizacija pristupa sredstvima za investicije u komunalnu infrastrukturu zahteva da se propisani kriterijumi donatora za pripremu projekata pravovremeno ispune, i tako maksimalno iskoriste fondovi koji bi u suprotnom ostali nerasporeeni. Zbog toga je potrebno da se: a) izvri identifikacija i verifikacija prioritetnih projekata, kao i sopstvenih i potrebnih

sredstava za investicije u komunalnu infrastrukturu po delatnostima, regionima i pojedinanim JKP,

b) intenzivno radi na podizanju kapaciteta potencijalnih korisnika donacija (dravne uprave, lokalne samouprave i JKP) kroz osposobljavanje odnosno edukaciju na pripremi projekata i poznavanja metodologije pristupa fondovima EU ili drugih donatora.

c) Ubrza proces pripreme projekata i aplikacija za donatorsku pomo. Potencijalni pozitivni efekti predloga 6: prevazilaenje hroninog nedostatka sredstava za

obnovu i razvoj komunalne infrastrukture, brz i efikasan pristup donacijama EU i eksternim izvorima finansiranja.


10

5. Delatnost i uslovna klasifikacija JKP Zakonom o komunalnim delatnostima, komunalne delatnosti su definisane kao delatnosti proizvodnje i isporuke komunalnih proizvoda i pruanje komunalnih usluga koji su nezamenljiv uslov ivota i rada graana i drugih subjekata, na odreenom podruju, i to:

1. preiavanje i distribucija voda, 2. preiavanje i odvoenje atmosferskih i otpadnih voda, 3. proizvodnja i snabdevanje parom i toplom vodom, 4. odravanje istoe u gradovima, naseljima u optini 5. odravanje deponija 6. ureenje odravanje parkova, zelenih i rekreacionih povrina 7. odravanje puteva i ulica i drugih javnih povrina u gradovima i drugim naseljima i javna

rasveta 8. ureenje i odravanje grobalja i sahranjivanje 9. prevoz putnika u gradskom saobraaju.

Predmet razmatranja ovog materijala su JKP iz delatnosti od 1 do 5. Prema podacima Poslovnog udruenja KOMDEL1, u Srbiji je registrovano 483 preduzea iz oblasti stambeno komunalne delatnosti, od ega 357 JKP obavlja komunalne, a 126 delatnosti ureenja naselja. Ukupan broj zaposlenih u JKP je oko 30.000 ili oko 3.7% od ukupnog broja zaposlenih u Republici Srbiji. Jedan od kriterijuma PU KOMDEL za klasifikaciju JKP u srodne grupe (prvenstveno za potrebe razmatranja procesa transformacije), i ako se ona veoma razlikuju po kapacitetima i delatnostima pojedinanih JKP, je klasifikacija prema broju stanovnika/korisnika usluga na podruju na kome deluju kao i na osnovu karakteristika delatnosti. Tako su JKP u Srbiji razvrstana u tri osnovne grupe tj. mala, srednja i velika. Mala JKP su ona koja svojim radom zadovoljavaju sve potrebe podruja sa maksimalno do 20.000

stanovnika, odnosno karakterie ih to da u veini sluajeva postoji samo jedno JKP koje se bavi svim delatnostima;

JKP srednje veliine su ona na ijoj se teritoriji nalazi od 20.000 do 120.000 stanovnika, a koje uglavnom karakterie izdvojenost JKP vodovoda i toplana, istoe i zelenila, kao i groblja;

Velika JKP su formirana posebno za svaku osnovnu komunalnu delatnost na teritorijama optina i gradova sa vie od 120.000 stanovnika.

Prema istom izvoru podatka, na osnovu reprezentativnog uzorka od 90 JKP, njihovo procentualno uee prema ovoj podeli je: malih oko 60-65%, srednjih oko 30-35% i velikih oko 3-4% od ukupnog broja JKP. Prema podacima Republikog zavoda za statistiku za 2006godinu, u Republici Srbiji (bez KiM), broj stanovnika koji ivi u naseljima seoskog karaktera je oko 3.2 miliona i naseljima gradskog karaktera oko 4.3 miliona, od ega: u 61 optina-naseljenih mesta sa stanovnitvom do 20.000, ivi oko 11% ukupnog stanovnitva. u 78 optina-gradova sa stanovnitvom od 20.000 do 120.0000, ivi oko 44% ukupnog

stanovnitva. U 11 gradova-optina sa stanovnitvom preko 120.000, ivi oko 25% a kada se ukljui i grad

Beograd sa 20%, to ukupno ini oko 45% ukupnog stanovnitva.

1 PU KOMDEL; Optimalni modeli transformacije i privatizacije komunalnih preduzea u Srbiji, 2004


11

JKP % ukupnog

broja JKP Broj stanovnika na

teritoriji JKP Broj Skuptina

Optina. % ukupnog stanovnitva

na teritoriji Optina Mala 60-65 % < 20.000 61 11%

Srednja 30-35 % > 20.000 < 120.000

78 44%

Velika 3-4 % > 120.000 11nas.mesta i gradova + BG

(25%+20%) 45%

Kada se ova dva izvora podataka stave u odnos, stie se jasnija slika o kompleksnosti problematike poslovanja JKP sa aspekta razliitih mogunosti zadovoljenja javnih potreba, ali i sa aspekta alternativa koje treba obuhvatiti u njihovoj transformaciji, imajui u vidu sve delatnosti kojima se bave sva JKP. Naime, mora se voditi rauna o tome da eventualni projektovani pravci promena, pored optih principa moraju da obuhvate i specifina reenja za 65% od ukupnog broja JKP (mala, opteg karaktera, ali koja zadovoljavaju potrebe samo11% stanovnitva i koja su po pravilu razuena, sa vie delatnosti i ekonomski najslabija), koje e se razlikovati od projekcije za 3-4% (velikih, specijalizovanih JKP) koja zadovoljavaju potrebe oko 45% ukupnog stanovnitva. Takozvana velika JKP, zbog svoje lokacije, infrastrukture, veliine trita i funkcije zauzimaju visoko mesto na listi interesovanja domae javnosti, ali i potencijalnih donatora i/ili investitora i kreditora. Pored razlika u veliini, odnosno ekonomskoj snazi i potencijalima, moraju se imati u vidu i specifinosti svake delatnosti i njihov znaaj za javni interes. Zbog toga je moda najprihvatljivije reenje da se strategija transformacije JKP orijentie na projekcije po delatnostima.


12

6. Vrednost komunalne imovine/infrastrukture Da bi se stekla uoptena predstava o vrednosti komunalne imovine/infrastrukture, u delatnostima koje su predmet razmatranja, treba imati u vidu da se ona moe posmatrati sa vie aspekata. Kljuni aspekt za utvrivanje vrednosti komunalne infrastrukture je taan fiziki popis i pravilno evidentiranje imovine u odgovarajuim imovinskim registrima, to kod mnogih JKP/jedinica lokalne samouprave sada nije sluaj. Poznato je da je u Republici Srbiji u toku postupak auriranja i evidentiranja nepokretnosti, pa se u dogledno vreme treba oekivati da e i taan podatak o fizikom obimu imovine i vlasnicima biti zvanino registrovan. Knjigovodstvena vrednost imovine prema podacima koji su evidentirani i iskazani u poslovnim knjigama JKP i jedinica lokane samouprave predstavlja zvanian raunovodstveni aspekat iskazivanja. U godinjim izvetajima sva osnovna sredstva iskazana u jednom iznosu, naroito kod manjih JKP, koje obavljaju vie delatnosti, to stvara potekoe u razgranienju vrednosti infrastrukture po vrsti. Poseban problem u ovoj materiji, predstavlja usklaenost iskazivanja vrednosti izmeu domaih i meunarodnih raunovodstvenih standarda. Sa aspekta kreatora politike i stratekih odluka, percepcija vrednosti infrastrukture se formira na bazi zvaninih podataka ali se prilikom razmatranja buduih poteza posmatra i sa aspekta drutvenog znaaja i upotrebne vrednosti u zatiti javnog interesa. Trina vrednost komunalne infrastrukture, ako se posmatra sa aspekta profita koji moe da donese, u izmenjenim uslovima poslovanja i cena, se razlikuje od obe prethodne. Sa aspekta uea privatnog kapitala u trinoj ili novostvorenoj vrednosti, kljuno pitanje je i ta je osnovica za obraun uea svakog od partnera u ukupnoj vrednosti imovine koja se privatizuje ili kojom se ulazi u ugovorni aranman. Kao ilustracija o redu veliina, kada se radi o infrastrukturi u oblasti vodovoda i daljinskog grejanja, treba imati u vidu podatak da je u Republici Srbiji registrovano oko 2.97 miliona domainstava od ega je oko 2.060.000 prikljueno na komunalne vodovode, a oko 450.000 domainstava/stanova na daljinsko grejanje. Ako bi se izvodila kalkulacija orijentacione vrednosti ove komunalne infrastrukture (koja se moe izraunati mnoenjem broja korisnika komunalnih usluga sa nekim od parametara koji moe da poslui za prvu grubu procenu, kao na primer prosenom vrednou amortizovanog prikljuka) dobijene veliine i razlike u njihovom formiranju, ukazuju na potrebu razrade sistematske i realne procene imovine kojom raspolau JKP. Navedeni aspekti utvrivanja vrednosti vrednosti komunalne imovine-infrastrukture se moraju imati u vidu kada se bude razmatrala strategija i oblici transformacije ili restrukturiranja. Objektivno utvrena vrednost komunalne infrastrukture e biti neophodna i od presudnog uticaja na transparentnost procesa u sluajevima gde se menjaju vlasniki odnosi i udeli.


13

7. Osvrt na sadanji poloaj JKP, kljune probleme u poslovanju i prioritete transformacije Kao posledica naslea prethodnih drutveno politikih okolnosti i deavanja tokom 1990-tih, kljuni problemi koji karakteriu i optereuju poslovanje i poloaj JKP su:

1. JKP svoju delatnost obavljaju pod stalnim uticajem politikih faktora koji ograniavaju samostalnost komunalnih preduzea u donoenju kljunih poslovnih odluka;

2. JKP nemaju samostalnost u raspolaganju imovinom koju koriste; 3. Zbog politike adminstrativnog limitiranja cena, subvencionisanja stanovnitva preko cena

komunalija i niskog stepena naplate uz istovremeni rast trokova i otpis potraivanja, JKP su finansijski oslabljena i esto nelikvidna;

4. Usled nagomilanih i nasleenih okolnosti prisutna je administrativna rascepkanost, kao i predimenzioniranje i preoptereenje pojedenih funkcija u okviru JKP, pa time i neracionalna organizacija i umanjena efikasnost u pruanju usluga;

5. Kod veine JKP je zbog nestabilnog ekonomskog poloaja ve due vremena prisutan konstantan rast potreba i hronian nedostatak obrtnih i investicionih sredstava za obnavljanje zastarele opreme i proirenje komunalne infrastrukture;

6. Nepotovanje standarda zatite ivotne sredine; 7. Objektivna identifikacija unutranjih organizacionih nedostataka je oteana zbog nedostatka

parametara kojim bi se omoguilo poreenje efikasnosti u okviru istih delatnosti.

Ako bi se problematika u poslovanju JKP mogla definisati po prioritetima koje treba obuhvatiti transformacijom, onda bi oni bili:

sistemska regulacija odgovarajueg nivoa cena i uslova poslovanja, sistemska postavka meuoptinskih regionalnih sistema, sistemska postavka indikatora poslovanja (benchmarking), sistemska razrada prioritetnih projekata i potrebnih sredstava za obnovu i razvoj

infrastrukture.


14

8. Cene komunalnih usluga Jedno od znaajnih pitanja koje se uvek prvo pokree i koje znatno optereuje poslovanje JKP je to to nije regulisano pitanje sistemske postavke metodologija utvrivanja i odobravanja nivoa cena usluga, barem do nivoa pokria trokova poslovanja. Zahtevi-predlozi za poveanje cena komunalnih usluga se podnose lokalnoj samoupravi na saglasnost, koja je pod nadzorom centralnih vlasti. Ovakav nain utvrivanja nivoa cena dovodi neka JKP u neravnopravan poloaj, jer se odobrenje izraava u procentima na vaeu cenu, korigovanu do stope inflacije u prethodnoj godini. Propisani nivo do koga se odobrava iznos poveanja obino nije dovoljan da pokrije trokove poslovanja. Ona JKP koja su , iz bilo kog razloga (uglavnom pod uticajem lokalnih politikih struktura) propustila da podnesu zahtev za poveanje cena dolaze u situaciju da zaostaju u nivou prihoda za drugim JKP koje su to uinile pa makar i neopravdano, sa aspekta pokria trokova. Ovakve pojave ukazuju na to da se odobrenje za poveanje cena ne zasniva uvek na realnim parametrima pokria trokova ve na adminstrativnom uplitanju u ekonominost JKP. U uslovima kada su cene komunalnih usluga nedovoljne za pokrie stvarnih trokova poslovanja, ili je nivo cena pod uticajem lokalnih politikih faktora, JKP moe da pribegne i opciji da posredno povea svoje prihode, odnosno smanji trokove, tako to e smanjiti obim ili to je najee sluaj kvalitet usluga, to se u krajnjoj liniji reflektuje na obim i kvalitet usluge potroaima. Kod onih JKP ije su cene usluga i pored dozvoljenog nivoa poveanja formirane ispod neophodnog za pokria cene kotanja, poslovanje e i dalje biti optereeno istim problemom, jer im nije omogueno sticanje prihoda dovoljnog za nadoknadu svih trokova. S druge strane prisutna je i pojava da se kod jednog broja JKP ije cene pokrivaju trokove, nedostaje stimulativ za menadment JKP da planski i organizovano utie na efikasnost poslovanja, jer je rukovodea struktura JKP pod neposrednim uticajem politikih faktora. Na sadanjem nivou standarda, tj. kupovne moi stanovnitva, koliko-toliko prihvatljivom korekcijom cena, kao kratkoronim merom, verovatno je mogue obezbediti deo sredstava za pokrie trokova poslovanja, ali ne i neophodan nivo sredstava za investicije. Dugoronim merama kao to su: definisanje politike cena, poboljanje koeficijenta naplate i smanjenje gubitaka na mrei (vodovodi i grejanje), bi donekle mogao da se ublai dugoroni cenovni udar, ali problem obezbeenja sredstava za obnovu kapaciteta i prilagoavanja standardima ostaje nereen. U procesu budue transformacije komunalnog sektora oigledno je potrebno definisati i obavezujue principe metodologije formiranja cenovnih politika, koji omoguavaju racionalno pokrie prvenstveno svih trokova poslovanja, ali i sredstava za investicije, uz minimalno administrativno i politiko uplitanje. U narednim fazama primene novih cenovnih parametara, poeljno je da svakoj prethodi vidljivo poboljanje kvaliteta, ali takoe treba predvideti i mere i regulativu zatite javnosti od naglih skokova i monopolskog ponaanja . Radi ilustracije modela, neke preporuke i koraci ka dobroj praksi u odreivanju cena i iskustva okolnih zemalja u formiranju cena vodovoda i kanalizacije dati su u Aneksu 3.


15

9. Finansiranje razvoja komunalne infrastrukture 9.1. Stanje i izvori sredstva za razvoj komunalne infrastrukture u Republici Srbiji Usled nedostatka sredstava zbog nedovoljnog nivoa cena, rasta trokova i loeg koeficijenta naplate, JKP su takvom poloaju da su morala da smanjuju nivo neophodnih ulaganja u odravanje komunalne infrastrukture. Hronina nelikividnost prouzrokovana navedenim ekonomskim faktorima i gubitci (na mrei) prouzrokovanim tehnikom zastarelou i neadekvatnim odravanjem, kao posledice nedostatka sredstava, odrazila se na optu zaputenost i loe stanje komunalne infrastrukture, odnosno na potrebu da se angauju sredstva da se ona dovede na prihvatljiv nivo koji obezbeuje kvalitet i sigurnost snabdevanja. Ako bi se stanje komunalne infrastrukture u Srbiji posmatralo sa aspekta prilagoenosti standardima EU, izuzimajui optu zastarelost, moe se rei da je najvea neusklaenost i zaostajanje u razvoju, u okviru posmatranih delatnosti, prisutna u oblasti tretmana otpadnih voda, odnosno preiavanja industrijskih otpadnih voda. Kao primer o proceni iznosa sredstava potrebnih samo za pojedine komunalne delatnosti, mogu posluiti podaci iz nekih studija iz 2005 godine2. Naime, prema Vodoprivrednoj osnovi Republike Srbije 2002 2012, potrebna sredstva za investicije u vodovode za period 2002 2007 iznosila su 940 miliona evra, od ega je drava trebalo da uestvuje sa 30%, a u tretman otpadnih voda 484 miliona evra za isti period. Prema drugim predvianjima3, procenjuje se da e kapitalne investicije Srbije i Crne Gore u periodu 2006 2015 iznositi 200 miliona evra za vodovode i 300 miliona evra za otpadne vode, uz prosene godinje potrebe za investicijama od 50 miliona evra i trokove poslovanja od 51 miliona evra. Kada je u pitanju delatnost komunalnog grejanja, prema podacima iz Strategije razvoja energetskog sektora Republike Srbije do 2015. godine, potrebna sredstva za rehabilitaciju sektora gradskog grejanja iznose 180 miliona evra, uz dodatnih 230 miliona evra za potrebe energetske efikasnosti i zatite ivotne sredine. Prema nekim grubim procenama, ukupne potrebe za investicijama u komunalnu delatnost i infrastrukturu iznose oko 4 milijarde evra, (1 milijarda za vodovode, 2.1 milijardi za otpadne vode i komunalni otpad i oko 0.7 milijardi za gradsko grejanje itd.). Svaki od navedenih izvora podataka o potrebnim sredstvima, predvia iznose koji su viestruko vei od godinjeg zbira svih optinskih prihoda i koji bi predstavljali znaajno optereenje za budet Republike Srbije. Da bi se pokrenula procedura obnove i razvoja komunalne infrastrukture, potrebno je da se prethodno (kratkorono/dugorono) planski proceni nivo potrebnih sredstava za tekue poslovanje i nivo sredstava za neophodne investicije za modernizaciju i proirenje kapaciteta. U vezi sa tim, neophodno je da nadlene dravne institucije propiu neophodne standarde usluga koji moraju biti zadovoljeni, a to e u krajnjoj liniji obezbediti i podatak o tehnikim uslovima i neophodnim ulaganjima. Pored toga, potrebe za investicijama bi pored tehnikih kriterijuma i javnih prioriteta morale da budu prilagoene i zahtevima standarda EU. Kada se planski sagleda ova veliina, definiu prioriteti i pripreme projekti, potrebno je da se intenzivno i ubrzano krene u potragu za izvorima finansiranja. Izvori finansiranja revitalizacije i izgradnje nove infrastrukture su, usled malog kapaciteta jedinica lokalne samouprave/JKP, odnosno drave, ogranieni na najvie do 25-30% sopstvenog uea za prioritetne projekte, ili to je verovatnije, iz kredita razvojnih i komercijalnih banaka, dok bi ostatak od oko 70-75% mogao biti obezbeen iz donacija. Kada se razmatra mogunost uzimanja kredita, treba imati u vidu postojei kreditni potencijal. Prema nekim podacima za 2007. godinu4, kreditni potencijal jedinica lokalne samouprave Republike Srbije je

2 Water Markets Europe, Opportunities in EU Acession, 2005 3 Water Markets Europe, Opportunities in EU acession, 2005 4 Studija: Lokalno triste kredita za komunalnu infrastrukturu, MIASP/EAR, 2007


16

iskorien sa 34%, odnosno 66% kreditnog potencijala gradova i optina, na nivou Republike, je raspoloivo za potrebe servisiranja svih oblika kreditiranja. U tabeli koja sledi dat je kratak pregled:

Kreditni

potencijal u 2007. ( mln)

Neotplaeni krediti ( mln)

Preostali kreditni potencijal ( mln)

Preostali kreditni potencijal

(%)

167 optina 409 81 328 80%

Od ega 37 nerazvijenih optina 43 5 38 88%

3 grada KG(42%), NI(49%), NS(78%) 110 40 70 64%

Beograd 301 210 91 30%

Vojvodina 141 0 141 100%

UKUPNO 961 331 630 66% Ono to je uoljivo iz navedene table je da, sa aspekta mogunosti zaduivanja za sopstveno uee, postoji prosean preostali kreditni potencijal od 80% u manjim mestima i optinama, dok je situacija u velikim gradovima drugaija. Naime, gradovi, kao to su Ni i Novi Sad, u kojima postoji najvea koncentracija stanovnitva i gde je infrastruktura najrazuenija su ve iskoristili vie od polovine svog kreditnog potencijala, a grad Beograd ima na raspolaganju jo samo 30%. Ovo moe da ukae na potencijale manjih mesta za finansiranje infrastrukturnih potreba, ali istovremeno i na potrebu za njihovom meusobnom saradnjom na ukrupnjavanju infrastrukturnih projekata, sa ciljem lakeg obezbeivanja potrebnih sredstava. S druge strane veliki gradovi, koji su uvek bili prioritetni zbog broja stanovnika i ekonomske snage, i kod kojih su infrastrukturni projekti veliki po obimu i ulaganjima, i pored znaajnih potencijala kojima raspolau, e morati da budu oprezniji u zaduivanju, kao i da maksimalno koriste pogodnosti koje pruaju donatorski fondovi. Obzirom da je ovakav nain finansiranja komunalnih potreba relativno nov u naim uslovima, karakteristino je,,posebno za manje sredine, nedovoljno iskustvo u njegovoj primeni. Stoga je neophodno da se jedinice lokalne samouprave i druge institucije obue da efikasno i struno pristupaju ovim izvorima finansiranja. Da bi im se pristupilo, krediti zahtevaju i vei stepen efikasnosti od donacija, zajmoprimac mora efikasnije da posluje i sa takvim prihodom koji mu omoguava da pokrije trokove i da bude u stanju da servisira otplatu kredita. Da bi osigurao dovoljan priliv gotovine za otplatu anuiteta, zajmodavac moe da insistira na poveanju cena i poboljanju stepena naplate. Sa aspekta zajmodavca, ako bi se na odgovarajui nain reile i neke pravne nedoumice, ova vrsta kredita predstavlja relativno bezbedan plasman koji omoguava skoro sigurnu redovnu otplatu anuiteta, jer su jedinice lokalne samouprave klijent iza koga stoje vrste garancije drave. Iskustvo drugih zemalja pokazuje da treba biti veoma obazriv u pristupu zajmovima i sa njima povezanim privatizacionim i ugovornim aranmanima. U situaciji kada bi se modernizacija infrastrukture finansirala preteno zaduivanjem, teret servisiranja dugova se na dui period odraava na poveanje cene usluga i optereenje dunika, tj. jedinice lokalne samouprave/JKP kao i drave kao garanta. Istovremeno, prestaje potreba i gubi se osnov za pristup donacijama, jer se one ne mogu koristiti za smanjenje (brzoplete ili uslovljene) zaduenosti, ve iskljuivo za revitalizaciju infrastrukture i dostizanje standarda. Donacije kao izvor besplatnih i bespovratnih sredstava za investicije su uglavnom usmerene ka sanaciji problema i po pravili nemaju znaajniji uticaj na ekonominost poslovanja, ali su povezane sa prilagoavanjem regulativi i dostizanjem standarda donatora. Pozitivni efekti donacija uporedo sa dokazima o prilagoavaju standardima i regulativi od strane primaoca, kao i dokazima o poboljanju efikasnosti i ekonominosti projekta zajmoprimca, mogu da budu faktor razvoja kada su u povoljnoj proporciji (npr. 75% donacije/25% krediti) i tako kombinovani mogu pozitivno da utiu na obnovu i izgradnju infrastrukture, ali i komercijalizaciju i efikasnost poslovanja JKP. Na ovaj nain donator osigurava kompatibilnost projekta sa EU standardima, a jedinica lokalne samouprave/JKP dobija


17

pristup bespovratnim sredstvima i u zavisnosti od ekonomske snage postaje suinvestitor, sopstvenim ili pozajmljenim sredstvima. Fondovi EU za razvoj komunalne infrastrukture, tj. bespovratna sredstva u vidu donacija koja se planiraju i izdvajaju, su u nekim zemljama, sada lanicama EU, nedovoljno iskoriena za konkretne projekte, zbog neadekvatnog broja kvalitetnih individualnih planova, sporosti ili nedovoljnog poznavanja metodologije pristupa tim fondovima. Stanje infrastrukture, potrebna sredstva za obnovu i razvoj JKP u Srbiji kao i nivo pripreme projekata na lokalnom nivou, ne dozvoljavaju tako usporen tempo rekonstrukcije i izgradnje, ve zahtevaju bri i efikasniji pristup raspoloivim donacijama. Da bi pristup donacijama bio efikasan i u skladu sa formulisanom strategijom razvoja i prilagoavanja standardima EU, na dravnom i lokalnom nivou se mora izvriti blagovremena priprema za primenu postupaka za korienje fondova EU, uz uee sopstvenih sredstava. 9.2. Regulativa EU i uticaj na investicione potrebe nekih komunalnih sektora/infrastrukture

u Evropi Kada se posmatra sadanje stanje i tendencije razvoja u zemljama EU, moe se konstatovati da su Direktive EU glavni motivator svih promena u domenu komunalne infrastrukture, koje se moraju realizovati, odnosno da su standardi EU glavni pokreta za investicije u infrastrukturu. Predvia se da e u manje razvijenim zemljama, novim lanicama EU, glavnina neophodnih investicija biti usmerena ka izgradnji mree i podizanju opteg stanja infrastrukture, dok e u drugim vie razvijenim zemljama, starim lanicama EU, vei deo biti usmeren ka smanjenju trokova u procesu prilagoavanja sve zahtevnijim standardima. Izgradnja novih kapaciteta kod jednih i manja kvalitativna poboljanja kod drugih iziskuju znaajna sredstva. Na primer, prema nekim predvianjima, evropski sektor vodovoda i kanalizacije, zajedno sa Ruskom Federacijom e u periodu 2006-2015 teiti da privue oko 355 milijardi evra investicija, od toga 219 za otpadne vode i 137 za vodovode5.U periodu 2006-2015 zemlje Nove Evrope e, na primer, u oblasti vodovoda i kanalizacije ulagati do 10 puta manje od razvijenih evropskih zemalja, tako da e na primer samo vedska kod koje preovlauje javni sektor u poboljanje kvaliteta, uloiti vie nego cela Rusija. Ovo se objanjava stepenom ekonomske razvijenosti ali i motivima i preprekama stranom investiranju u vitalnu infrastrukturu u nekim zemljama. Razlike, pored razliitih namena, nastaju i u izvorima finansiranja jer e novo primljene lanice i aspiranti, zbog svoje nerazvijenosti, imati povoljniji tretman kada su u pitanju donacije i pristup znaajnim sredstvima iz ovih izvora. Ova injenica e svakako uticati i na to da e se reforme ovog sektora u nekim zemljama odvijati usporeno i da nee biti uklonjene prepreke pozajmicama na lokalnom nivou, kao i to da e cene verovatno ostati niske i da uglavnom nee moi da pokriju trokove poslovanja, pa se time dovodi u pitanje i efikasnost ovih sistema. S druge stane u nekim razvijenijim zemljama, koje ne mogu da raunaju na izdane donacije, izvrena je delimina privatizacija. Na takvo opredeljenje uticalo je to to je sve vie dolazila do izraaja neophodnost potovanja postavljenih standarda, to je bilo od presudnog uticaja na lokalne vlasti, koje su uglavnom bile okrenute same sebi, da se obrate zajmodavcima ili investitorima, tj. meunarodnim finansijskim institucijama i privatnom kapitalu za nedostajua sredstva. Ove okolnosti su uticale na to da se lokalne vlasti pored zahteva u pogledu kvaliteta, koji se moraju ispuniti zbog propisanih standarda, u krajnjoj liniji verovatno biti usmerene i ka poboljanju ekonomskih pokazatelja u efikasnosti poslovanja. U nekim zemljama koje inae imaju dobro postavljen i stabilan sistem finansiranja, e verovatno doi i do toga da e zbog obima potrebnih sredstava biti potrebne i pozajmice da bi se zadovoljili standardi kvaliteta (vode i otpadne vode), to e pojaati pritisak na javni sektor da pozajmljuje, i izazvati neophodne strukturalne promene. To moe imati za posledicu da e manja komunalna preduzea biti pod pritiskom da stupe u ugovorne aranmane sa privatnim sektorom, ili da se ujedine sa veim, dok e sudbina veih komunalnih preduzea zavisiti od stanja javnih finansija. Uopteno posmatrano, kroz promene koje nastaju uglavnom kao posledica prilagoavanja odreenim standardima, privatni sektor je u svim zemljama uglavnom davao pozitivne rezultate kada je u pitanju smanjenje trokova poslovanja, ali je takoe vrio snaan pritisak na cene zbog dostizanja vie

5 Water Markets Europe, Opportunities in EU acession, 2005


18

profitne stope, bez motiva za znaajnije investicije. Velike multinacionalne kompanije su sklone pokuajima eliminacije konkurencije i stvaranju i zadravanju monopolskog poloaja, pa prema tome i pritisku na cene radi to veeg profita. Zajmodavci takoe obino uslovljavaju poveanje cena zbog sigurnosti povraaja zajma, ali mogu i da utiu i na uslovljenu privatizaciju sektora kao i na komercijalizaciju poslovanja. Imajui u vidu neophodna sredstva za razvoj komunalne infrastrukture, kojim dravni fondovi obino ne raspolau, i mogunosti koje pruaju predpristupni i drugi fondovi, svakako da je optimalno reenje za svaku zemlju (novu ili buduu lanicu EU) prvo pokuaj pristupa donacijama. Modernizacija komunalne infrastrukture bez veeg obima dodatnog zaduivanja i pritiska za znaajniji ulazak privatnog kapitala u vitalne komunalne delatnosti, u prvoj fazi transformacije komunalnog sektora znai da prvenstveno treba intenzivirati aktivnosti na usvajanju standarda EU, ispunjavanju preduslova za integraciju u EU i pristupu donatorskim fondovima. U meuvremenu dok su ove aktivnosti u toku, iskustvo pokazuje da treba biti veoma obazriv u pristupu zajmovima, privatizacionim i ugovornim aranmanima. Brza i sveobuhvatna privatizacija, propraena ugovornim aranmanima, bez odgovarajuih mehanizama regulacije trita, fazne strategije i pravnog okvira, uglavnom je rezultirala grekama koje se jo uvek ispravljaju. Za zemlje koje su tek pristupile ili su u procesu predpristupa EU, donacije kao najpovoljniji izvor finansiranja, zahtevaju odreene politike procese, ali i neophodno potovanje i poznavanje procedura pristupa tim fondovima. Konkretni potezi u procesu transformacije komunalnih delatnosti i modernizacije infrastrukture e varirati od zemlje do zemlje, u zavisnosti od institucionalnog okvira, reima regulacije, finansijske snage, raspoloivosti resursa, zatite ivotne sredine i optim izgledima za investiranjem. Kao uspean primer iz neposrednog okruenja u korienju bespovratnih sredstava (95.5% od 2 milijarde evra), moe se uzeti Rumunija6, kao zemlja koja je obilato koristila predpristune fondove (ISPA) u periodu 2000-2006. Poto je primljena u lanstvo EU 2004. godine, Rumunija je postala korisnik kohezionih fondova od 2007 godine, i time dobila pristup 3 do 4 puta veim sredstvima nego u vreme prijema. Da bi bili apsorbovani ovako veliki iznosi pred Rumunske vlasti su se istovremeno postavili dodatni zahtevi u smislu podizanja kapaciteta u koordinaciji i adminstrativnoj proceduri prijema ovih sredstava, uglavnom za potrebe vodovoda i transporta. Prema finansijskim propozicijama minimalna vrednost aplikacije za projekat je 5 miliona evra, 75% je finansirano bespovratno preko ISPA fondova uz uslov da se 25% obezbedi iz sopstvenih izvora, kredita ili drugih donacija, uz propisanu proceduru. Detaljniji tabelarni prikaz odobrenih ISPA projekata po vrsti i vrednosti u Rumuniji dat je u Aneksu 4.

6 www.infoeuropa.ro/ieweb/jsp/page.jsp?cid=192&lid=1&id=6918


19

10. Meuoptinska saradnja i "benchmarking" kao mere za poboljanje efikasnosti

poslovanja komunalnog sektora Kratak osvrt na problematiku poslovanja JKP ukazuje i na ve due vremena prisutnu potrebu da se definiu indikatori "benchmarking-a" na osnovu kojih je mogue za svaku delatnost utvrditi i postaviti osnovne parametre na osnovu kojih e biti mogue definisati realnu polaznu osnovu za merenje efikasnosti kao osnovnog pokazatelja za investicije. U naim, uslovima kada raspolaemo uglavnom samo podacima o poreenju brojanih iznosa, ne moe se rei da je takav podatak uporediv i kvalitetan pokazatelj-indikator efikasnosti poslovanja, jer je uslovljen fizikim uticajima prirodne sredine, tehnolokim, politikim faktorima, kao i faktorima interne efikasnosti i menadmenta. Isti faktori koji iziskuju potrebu za indikatorima poslovanja su od presudnog uticaja i na odluke o ukrupnjavanju JKP na funkcionalnom principu, jer je meuoptinska saradnja nain da mala JKP koja bi se povezala u funkcionalne meuoptinske sisteme, pored zadovoljenja potreba stanovita, svojom veliinom steknu i prioritetniju poziciju i povoljniji tretman u programima finansiranja projekata. 10.1. Meuoptinska saradnja - neka iskustva u Srbiji i drugim zemljama Regionalizacija je, po definiciji, tendencija ka formiranju regiona ili proces kreiranja regiona.7 Region se moe definisati kao administrativni i funkcionalni region, pri emu funkcionalni region ima sledee osobine:

Moe da se sastoji od delova iz nekoliko administrativnih regiona; Moe da se sastoji od manjih regiona koji ak pripadaju i razliitim dravama; Retko su identini sa administrativnim regionima.8

Ova definicija ukazuje da regionalizacija ima razliite aspekte, to zavisi od subjekata koji se regionalizuju. U tom smislu, regionalizacija je vie politiki i administrativni termin nego poslovni termin, pa stoga kada se eli upotrebiti u vezi sa komunalnim sektorom, pogodniji termin bi bio umreavanje ili meuoptinska saradnja. Analiza studija sluaja pokazuje, a to potvruje i praksa, da je meuoptinska saradnja u komunalnom sektoru prirodna tendencija koja se uglavnom razvija iz elje za efikasnijim upravljanjem i ekonomijom obima. Ovakav vid saradnje najvie je prisutan u nordijskim zemljama u okviru modela transformacije koji se zove Public-public partnership, gde nekoliko optinskih komunalnih preduzea (npr. vodovoda) kreira jednu veliku regionalnu kompaniju za vodosnabdevanje u kojoj su osnivaki ulozi jednaki vrednostima koje su kompanije pojedinano unele u nju. U Finskoj, na primer, postoji oko 250 zajednikih institucija koje su nezavisna javna preduzea, a koja potpadaju pod optinsko zakonodavstvo (regionalni odbori, regionalne bolnice, briga o starim i nesposobnim, ali i druge zajednike institucije koje obavljaju funkcije u zdravstvu i kolstvu to su sve specifini zadaci na bazi trajnih ugovora).9

Prednosti takvih regionalnih kompanija su:

Vea vrednost osnovnih sredstava; Jaa kreditna sposobnost; Efikasnije upravljanje; Stabilniji dugotrajni razvoj; Laka kontrola od strane nacionalnih zakonodavnih tela; Ekonomija obima.

7 http://en.wikipedia.org/wiki/Regionalisation 8 Walter Scherrer: Long Term Economic Development, Innovation, and Regional Economic Policy; Lecture for International Master CESPEM; University of Bologna, Sede di Forli; 2006 9 Daniel Serban - Local Development Group: Inter-municipal Cooperation in Planning and Service Delivery: Analysis and Recommendations; Paper commissioned by UNDP


20

Ipak, mogui su i nedostatci pri organizovanju regionalnih kompanija, posebno u poetnoj fazi, a to su:

Nezadovoljstvo optina injenicom da moraju da predaju upravljanje optinskim JKP kako bi se ono pridruio regionalnoj kompaniji;

Nezadovoljstvo zaposlenih u optinskim JKP zbog mogueg prevelikog broja zaposlenih u novom regionalnom preduzeu;

Nezadovoljstvo politikih partija koji bi na taj nain delimino izgubili uticaj po optinama, jer bi bilo manje visokih poslovnih pozicija u JKP za zapoljavanje funkcionera.

Podravajui stav po pitanju meuoptinske saradnje moe se pronai i u pojedinim strategijama Vlade Republike Srbije. Izvodi iz Nacionalne strategije ekonomskog razvoja Srbije Akcioni plan 2006-2012, definiu pristup regionalizaciji u bliskoj budunosti u cilju pribliavanja stanju ekonomske umreenosti i regionalizacije, liberalizacije javnog sektora i kraja procesa privatizacije:

1. Demonopolizovati JKP na lokalnom nivou i potpuno implementirati anti monopolsku regulativu za njihovo funkcionisanje.10

2. Ustanoviti tipologiju regiona prema evropskoj klasifikaciji teritorijalnih jedinica, u skladu sa preovlaujuim regulativama; definisati koncept regiona u cilju poboljanja pozicije za pristup strukturnim fondovima EU i fondovima za meunarodnu saradnju.11

3. Zavriti proces privatizacije kompanija sa drutvenim kapitalom do 2009. Urediti pravne i ekonomske uslove za privatizaciju preduzea sa dravnim kapitalom (JP) DO 2008.12

4. Ukloniti administrativne barijere, implementirati zakonske reforme i harmonizovati regulative sa regulativom EU, to izmeu ostalog zahteva:

Transfer imovine koja je na raspolaganju JKP na nivo lokalne samouprave; Uspostavljanje jasnog i jednostavnog fiskalnog sistema, sa minimalnim razliitim

grupama, planiranje relevantnih poreskih olakica, uvoenje fiskalne decentralizacije.13

Dobar znak podrke ovakvim merama je dodeljivanje sredstava iz Nacionalnog investicionog plana za sprovoenje programa investiranja u nerazvijene regione da bi se postigao jednak regionalni razvoj, (program definie uslove i metode za dodelu specijalnih fondova za finansiranje nerazvijenih oblasti kroz razvoj komunalne infrastrukture, izgradnju i proirenje postojeih industrijskih kapaciteta, itd.). Primarni cilj ovog programa je poveanje zaposlenosti i u tu svrhu je izdvojeno 1 275 miliona dinara.14

Strategija regionalnog razvoja Srbije naglaava da je regionalizacija potrebna. Ovo se moe potvrditi isticanjem primera da su neadekvatno upravljanje vrstim komunalnim otpadom i nedovoljna regionalna povezanost neki od kljunih problema u tranziciji.15

Reforme komunalnog sektora zahtevaju potpuno nov okvir, kontrolni reim i institucije koje e taj reim sprovesti. Rehabilitacija i napredak u komunalnim slubama zahteva nov nain upravljanja, koji svoju bazu nalazi u uvanju resursa i integraciji sa lokalnom samoupravom.16 Ovaj citat je verovatno najbolji dokaz da politika volja za transformacijom i meuoptinskom saradnjom JKP postoji.

10 The National Strategy of Economic Development of Serbia Action Plan 2006-2012: Article 8.4. Principles Of Policy For A More Efficient Integration In The EU Market 11 The National Strategy Of Economic Development Of Serbia Action Plan 2006-2012: Article 10.:Regional Development 12 The National Strategy Of Economic Development Of Serbia Action Plan 2006-2012: Article 5.2.1.: Accelerate privatization and restructuring of existing enterprises 13 The National Strategy of Economic Development of Serbia Action Plan 2006-2012: Article 5.2.2. Increase competitiveness of the corporate sector 14 Strategija regionalnog razvoja Republike Srbije za period od 2007. do 2012. godine; p.81 15 Strategija Regionalnog Razvoja Republike Srbije Za Period Od 2007. Do 2012. Godine; p. 134 16 Strategija Regionalnog Razvoja Republike Srbije Za Period Od 2007. Do 2012. Godine; p. 136


21

Meuoptinska saradnja u Srbiji nije potpuno novi koncept. Nacionalna strategija za upravljanje otpadom predvia vie koraka u ovom procesu. Prvi korak, prema ovom dokumentu, je kreiranje meuoptinskih regiona i izgradnja regionalnih deponija, transfernih stanica i reciklanih centara.

U ovom trenutku u Republici Srbiji je u toku samo jedan nov projekat meuoptinske saradnje za upravljanje vrstim otpadom, za koji je pokrenut proces razmatranja opcija finansiranja, i za koji je uraena Studija izvodljivosti za projekat upravljanja vrstim otpadom Duboko. Ova studija izvodljivosti za projekat upravljanja vrstim otpadom Duboko je naruena od strane EAR i EBRD u julu 2006. godine, kako bi bilo mogue razmatriti obezbeivanja donacije i/ili zajma u cilju finansiranja projekta. Region koji se sastoji od 9 optina (Uice, ajetina, Poega, aak, Kosjeri, Luani, Arilje, Ivanjica i Bajina Bata) se nalazi u centralno-zapadnom delu Republike Srbije i jedan je od najjaih industrijskih oblasti u zemlji. Mesto za deponiju je odabrano blizu Uica (u Dubokom), a odlueno je da JKP Duboko bude zadueno za izgradnju i upravljanje regionalnim sistemom. Cilj projekta je poboljanje standarda usluge i operativne efikasnosti. Postupak upravljanja vrstim otpadom mora biti u skladu sa zakonodavstvom, regulacionim standardima i standardima Republike Srbije i Evropske unije u oblasti zatite ivotne sredine. Studija izvodljivosti je podrala definisanje projekta, operativne i institucionalne dogovore neophodne za obezbeenje finansiranja. Studija je podrala celokupnu pripremu za projekat do nivoa gde se finansiranje moe produiti radi njegove realizacije. Ovaj projekat je uradjen za komunalni vrsti otpad i ne ukljuuje posebne vrste otpada kao to su: klaniki otpad, industrijski otpad, opasan otpad, medicinski otpad, stara vozila, pepeo, stare gume, graevinski otpad, krupni komadi otpada i akumulatori automobila.17 Obzirom da se radi o novom projektu, u odeljku 3.1.1. pomenute studije izvodljivost, navodi se sledee: Regionalizacija je osnovni princip Nacionalne strategije upravljanja otpadom (npr. regionalne deponije, transfer stanice, centri za reciklau itd.), ali se ini kao da je institucionalna praznina kada se analiziraju praktine strane osnivanja legalne institucije koja treba da upravlja regionalnim entitetima. Naglasili smo problem efektivne kontrole i odluivanja Preduzea. Duboko je samo pilot projekat u ovom smislu to bi moglo da rezultira izvodljivim reenjima, ali bi bilo dobro istraiti zakonski odgovarajuu strukturu koja reava pitanja kao to su pozajmljivanje, vlasnitvo i korporativno odluivanje. Predloena reenja: 1. Identifikovati najpogodniju zakonsku strukturu regionalnog JKP-a uzimajui u obzir pitanja

pozajmljivanja, vlasnitva i korporativnog odluivanja.18 Studija je dostupna na satu www.miasp.com, a ovde je navedena u kontekstu ukazivanja na otvorena pitanja koja e se javljati u procesu regionalizacije javnih komunalnih preduzea u smislu pristupa sredstvima finansiranja, vlasnitva i odluivanja, i koja e zahtevati sistemski prilaz ovoj problematici. Drugi primer regionalizacije JKP u Republici Srbiji, starijeg datuma ali specifian po tome to je svojevremeno finansiran iskljuivo sopstvenim, dravnim sredstvima je sistem vodosnabdevanja Rzav. Preduzee za regionalno vodosnabdevanje Rzav (http://www.rzav.co.yu) prodaje pijau vodu prema isporuenoj zapremini javnim komunalnim preduzeima u okolnim optinama Arilje, Poega, Luani, aak i Gornji Milanovac. Osnovano je 1990. kao zasebno JKP od strane ovih optina samo u svrhu proizvodnje pijae vode i funkcionie od 1999. To je jedno od nekoliko regionalnih javnih komunalnih preduzea aktivnih u Srbiji i to je interesantnije, etvoro od osnivaa ovog preduzea e uestvovati u organizacionoj emi JKP Duboko. Struktura upravljanja je identina strukturi u JKP Duboko sa izuzetkom Koordinacionog tela. 1. Upravni odbor: 11 lanova, po 1 iz svake optine-osnivaa dok je 5 imenovano iz optine aak;

jedan predstavnik zaposlenih i jedan predstavnik Ministarstva poljoprivrede, umarstva i vodoprivrede;

2. Nadzorni odbor: 5 lanova od kojih svaki predstavlja optine-osnivae;

17 Studija izvodljivosti za projekat upravljanja vrstim otpadom Duboko, 2007, str.7 18 Studija izvodljivosti za projekat upravljanja vrstim otpadom Duboko, 2007,str.126


22

3. Generalni direktor: izabran sporazumom svih optinskih skuptina; 4. Koordinaciono telo: sastoji se od predstavnika osnivaa i osnovano je da bi se osiguralo jedinstvo

u daljoj izgradnji i upotrebi sistema Rzav. U Upravnom odboru se odluuje prostom veinom (51%) gde predstavnik zaposlenih takodje glasa. Sve odluke mora ratifikovati svaka optina (itaj Savet). Statutom je predvieno da se odluke moraju doneti u roku od 3 meseca. ini se da ovaj nain rada funkcionie u kontekstu 5 razmatranih optina. Kratak pregled finansijskog poslovanja pokazuje da JKP funkcionie na donjoj taki rentabilnosti i stoga ne moe da obezbedi rezerve za zamene. Ovo je smisleno pravilo udrueno sa slabom disciplinom plaanja: procenti sakupljanja variraju od 50% do 91%. Izlaz iz ove nepoeljne situacije je bio uslov za podnoenje blanko menice kao garancije za redovne isplate. Rzav je takodje smanjio koliinu vode koja se doprema jednom od javnih komunalnih preduzea dok se ne priloi blanko menica. Zakljuujemo da sistem funkcionie dobro kako bi osigurao pokrivanje trokova rada i odravanja, ali mu nedostaje mogunost budueg irenja ili investicija za zamene.19 Kao to se iz navedenog moe zakljuiti, meuoptinska saradnja izmeu komunalnih preduzea koja se bave vodosnabdevanjem, kanalizacijom i grejanjem, uglavnom zavisi prvenstveno do realnih potreba da se ree gorui problemi zadovoljenja osnovnih komunalnih potreba stanovnitva, zatim od tehnikih i prirodnih uslova (razdaljine, broj stanovnika, izvori vode, izvori sirovina za sagorevanje, itd). Ukoliko ovakvi preduslovi postoje, politika volja bi takoe trebalo da postoji, jer su navedene prednosti oigledne. Naravno, studije izvodljivosti za svaki projekat bile bi neophodne ukoliko se meuoptinska saradnja usvoji kao princip na nacionalnom nivou. Ako se ponovo osvrnemo na strana iskustva, neka istraivanja (iz vajcarske) pokazuju da je meuoptinska saradnja uglavnom bila opredeljenje meu siromanijim, manje razvijenim i malim optinama. Obzirom da Republika Srbija ima veliki broj optina sa takvim karakteristikama, ali i mnogo skromnijih mogunosti, meuoptinska saradnja bi mogla da bude pozitivan pomak ka efikasnijem eksternom finansiranju razvoja tih sredina, jer je to verovatno najefikasniji nain da se u nedostatku sopstvenih sredstava obezbedi priliv bespovratnih izvora finansiranja.

10.2. "Benchmarking" kao tehnika merenja efikasnosti poslovanja

Benchmarking je proces pronalaenja najboljeg postojeeg proizvoda, proizvodnog procesa ili usluge na tritu, i njegova implementacija kao standarda za poboljanje proizvoda, procesa i usluga odreene kompanije.20 Neki izvetaji koji su razmatrali problematiku transformacije u Srbiji, pre ove studije iznose sledee zakljuke po pitanju benchmarking-a :

Benchmarking moe odigrati glavnu ulogu u postavci i praenju razvoja i napretka projekata; Po sektorima, elaboriranje metoda i sistema moe biti veoma razliito i kao takvo mora biti

dalje razraeno; Podrka je potrebna od sektorskih organizacija i konsultanata koji mogu biti ukljueni u razvoj

benchmarking strategija, kao i u dizajn, razvoj i implementaciju povezanih benchmarking sistema i baza podataka.21

Glavna tehnika benchmarking-a, kada se uzme u obzir gore navedena definicija, je merenje. Da bi se obavilo merenje, merilac mora imati indikatore koji pripadaju istoj onoj grupi indikatora koja se eli popraviti nakon merenja. Najee se koriste sledee grupe indikatora:

Indikatori performansi Indikatori procesa Indikatori karakteristika proizvoda

19 Studija izvodljivosti za projekat upravljanja vrstim otpadom Duboko, 2007,str.122 20 Stoner J., Freeman E., Gilbert D.: Management, Prentice Hall International Editions, 6th edition, 1995, p. 224 21 Hans Kok: Transformation of Public Utility Companies in the Republic of Serbia; 2007; pg 10


23

U sluaju delatnosti koje su prezentovane u ovom materijalu, benchmarking indikatori mogu biti:

Za vodosnabdevanje i kanalizaciju o Indikatori performansi: bilans uspeha iz osnovne delatnosti, broj prikljuaka, odnos

obraunato/naplaeno, zadovoljstvo korisnika, duina mree, broj zaposlenih po prikljuku, itd.

o Indikatori procesa: gubici vode, godinje trajanje konstantne snabdevenosti vodom, procedure u sluaju kvarova, procesi redovnog godinjeg odravanja izraeni kroz vremenske i novane jedinice, brzina irenja mree, implementirani IT procesi, itd.

o Indikatori karakteristika proizvoda: dostupnost vode, istoa, cena, itd.

Za upravljanje vrstim otpadom o Indikatori performansi: bilans uspeha iz osnovne delatnosti, broj domainstava koja se

opsluuju, pokrivena povrina, koliina prikupljenog otpada, broj domainstava po zaposlenom, itd.

o Indikatori procesa: broj kilometara pokriven u smeni, nivo automatizacije prikupljanja, itd.

o Indikatori karakteristika proizvoda: preciznost u rasporedu odnoenja smea, koliina ostataka nakon odnoenja, upotrebljivost deponije nakon zatvaranja, itd.

Za daljinsko gradsko grejanje

o Indikatori performansi: bilans uspeha iz osnovne delatnosti, broj prikljuaka, odnos obraunato/naplaeno, zadovoljstvo korisnika, duina mree, broj zaposlenih po prikljuku, itd.

o Indikatori procesa: gubici topline, procedure u sluaju kvarova, procesi redovnog godinjeg odravanja izraeni kroz vremenske i novane jedinice, brzina irenja mree, implementirani IT procesi, itd.

o Indikatori karakteristika proizvoda: dostupnost tople vode tokom godine, istoa tople vode, mogunost regulisanja temperature unutar zagrevanih objekata, itd.

U poetku implementacije benchmarking-a , najkomplikovaniji zadatak je prikupljanje informacija o indikatorima koji su uzeti kao relevantni za poreenje. Ukoliko bi se takva ili slina akcija sprovela, moralo bi se formirati telo koje bi akciju pratilo. Posmatrajui navedeno, moe se zakljuiti da su komunalne delatnosti teke za benchmarking. Razlog za ovo su uglavnom specifine karakteristike trita komunalnih usluga kao na primer: dostupnosti izvora vode, veliine populacije, veinskog sadraja u vrstom otpadu, stanja infrastrukture, itd. I ako nije predvien da bude savren alat za merenje benchmarking je u uslovima nepostojanja uporedivih pokazatelja, ipak neophodan. Kada pone njegova primena, uesnici u procesu iskazivanja praenja pokazatelja, e u zavisnosti od delatnosti ipak imati nekakve generalne pokazatelje po sektorima, i po tom osnovu biti upueni da dostignu granski prosek. Ukoliko se utvrdi da su prirodni ili demografski uslovi ti koji ne dozvoljavaju efikasnije poslovanje, onda e na osnovu prihvaenih pokazatelja na primer biti jasno dokumentovano da se neka komunalna preduzea moraju subvencionisati ili mogu biti finansirana iskljuivo iz donacija. S druge strane kod vetaki kreiranih uslova poslovanja kao to su neodgovarajue administrativno kontrolisane cene ili preveliki broj radnika u okviru sistema, benchmarking je alat koji pouzdano ukazuje na posledice pojave iji je uzrok utvren i stoga prua mogunosti za korekciju u efikasnosti poslovanja.


24

11. Pravni okvir Izmeu optina i gradova (u daljem tekstu: optine) i javnih komunalnih preduzea postoji duboka, znaajna i nedeljiva veza. Optine su osnivai javnih komunalnih preduzea. I optine i javna komunalna preduzea osnov za svoje postojanje crpe iz Ustava Republike Srbije. I za jedan i za drugi entitet vezuje se pojam, odnosno prefiks: javni, jer i optinski organi i javna komunalna preduzea jesu servis graana. Polazei, u najkraem, od ovih i ovakvih odnosa odeljak Pravni okvir podeljen je u dva pod odeljka: 1 Postojea regulativa, koji daje prikaz trenutnog statusa i uslova za obavljanje delatnosti javnih komunalnih preduzea i koji, stoga, daje jednostavan odgovor na pitanje: gde smo sada? i 2 Preporuke za unapreenje pravnog poloaja javnih komunalnih preduzea, koji daje opis svih sada vaeih, dakle moguih i postojeih pravnih instrumenata kojima se moe uticati na dalji razvoj i unapreenje poloaja i rada javnih komunalnih preduzea i koji prua prikaz, tanije daje konkretne predloge osnovnih pravaca za kreiranje novih sistemskih zakona i drugih propisa. (Napomena: prilog o pravnom okviru preuzet 22) 1. Postojea regulativa 1.1. Uvod U vreme pripreme, odnosno neposredno pre usvajanja novog Ustava Republike Srbije, u javnosti je postojalo oekivanje da e Ustavom biti na novi, do sada razliit i bolji nain odreene optine kao samostalne decentralizovane jedinice, te da e prava na zemljite i druge nepokretne i pokretne stvari biti detaljnije definisana. Umesto konkretnih odredaba o svojini optine, odnosno imovini optina u Ustavu je samo pomenuta tzv. javna svojina, odnosno imovina optine (koji pojam bi trebalo da obuhvati i imovinsku masu i prava na toj imovinskoj masi), ali sreom ta svojina, odnosno imovina i odgovarajua prava na toj imovini ureuju se u skladu sa Ustavom detaljno zakonom, jer Ustavne odredbe i principi upravo daju pravno utemeljenje za takvo to. To, pak, daje novo oekivanje, novu nadu da e sveukupni proces decentralizacije biti nastavljen, i to ne samo u politikom smislu ve u neemu to je jo vanije, to jeste sutina, a to je finansijska decentralizacija. A nema finansijske decentralizacije bez jasnih prava (ukljuiv i pravo raspolaganja kao najire ovlaenje koje proizilazi iz prava svojine) na zemljitu, javnim objektima i drugim javnim nepokretnostima. Sa stanovita organizacije, ovlaenja, odgovornosti i delokruga koji se vezuje za javna komunalna preduzea i njihovu delatnost, lan 190. Ustava je najvaniji. U skladu sa odredbama tog lana, kao i odredabama lana 18. Zakona o lokalnoj samoupravi, optina ureuje i obezbeuje obavljanje svih komunalnih delatnosti, i to, u oblasti: vodosnabdevanja, otpadnih voda, vrstog otpada, gradskog grejanja, lokalnih puteva i ulica, javne rasvete, javnog prevoza, javnih parkiralita, pijaca, javnih kupatila i svih onih delatnosti koje optina kao takve utvrdi svojim aktima; definie vodoprivredne uslove, izdaje vodoprivredne saglasnosti i dozvole za objekte od lokalnog znaaja; koristi sredstva u dravnoj svojini; obrazuje organe, organizacije i slube za potrebe optine. Te slube, tzv. javne slube jesu javne institucije i javna preduzea. Polazei od toga da su optine odgovorne za komunalne delatnosti ova javna preduzea su uvek i samo javna komunalna preduzea. Zakon o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa definie komunalne delatnosti kao delatnosti od opteg interesa. To znai da su delatnosti od opteg interesa kao takve utvrene u Narodnoj skuptini i otelotvorene najviim pravnim aktima koje Skuptina usvaja, odnosno donosi iz svoje nadlenosti zakonom. Upravo taj aspekt opti interes i obavljanje delatnosti koje su od opteg interesa, jeste jedan od najvanijih osnova, pravaca u oblikovanju stavova ovim dokumentom strategijom transformacije javnih komunalnih preduzea. Koncept komunalnih delatnosti, meutim, nije postavljen ovim zakonom, ve Zakonom o lokalnoj samoupravi i, pre svega, Zakonom o komunalnim delatnostima.

22 Prilog Pravni okvir: B. Peji, Vii pravni savetnik - Agencija za razvoj lokalne infrastrukture


25

1.2. Subjekti koji obavljaju komunalne delatnosti Komunalne delatnosti obavljaju, dakle, javna komunalna preduzea. Ovaj princip zasnovan je na odredbi lana 3. Zakona o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa, prema kojem delatnosti od opteg interesa obavljaju javna preduzea. No, delatnosti od opteg interesa, pa i komunalne delatnosti, moe da obavlja i drugi oblik organizovanja drugo (ne-javno) preduzee, deo preduzea ili preduzetnik, pri emu, u obavljanju ove delatnosti, ima isti poloaj kao i javno komunalno preduzee. Zakonom o komunalnim delatnostima, meutim, u lanu 8. stav 2. utvreno je da delatnosti u oblasti vodosnabdevanja, otpadnih voda, daljinskog grejanja i prevoza putnika u gradskom saobraaju (i to, tramvajskom, trolejbuskom i inskom prevozu putnika) mogu da obavljaju samo javna komunalna preduzea! Kad osnivanje javnog preduzea ne bi bilo racionalno s obzirom na obim poslova i broj korisnika, optina moe da poveri obavljanje i ovih, u stavu 2. lana 8. Zakona, navedenih (ali, pojedinih) komunalnih delatnosti drugom preduzeu ili preduzetniku ugovorom. Ostaje nejasno zato je ovakva mogunost utvrena samo u sluaju da osnivanje javnog komunalnog preduzea ne bi bilo racionalno. Naime, vei problemi mogu da nastanu onda kad odgovarajue javno komunalno preduzee postoji i kad poslove iz svoje nadlenosti ne moe efikasno, u toku svog postojanja, da obavlja. Takoe, nije jasno koje su to pojedine delatnosti iz stava 2. lana 8. Zakona (kako je utvreno u odredbi stava 3. tog lana). 1.3. Dva osnovna elementa na osnovu kojih se jedno preduzee odreuje kao javno Javno komunalno preduzee jeste preduzee koje obavlja delatnost od opteg interesa, iji je osniva drava, pokrajina ili optina. Kad javno preduzee osniva optina, odnosno grad, osnivaki akt jeste odluka, a donosi je skuptina optine, odnosno skuptina grada. U odluci skuptine kojom se osniva javno preduzee sadrani su podaci o osnivakom kapitalu; pravima, obavezama i odgovornostima preduzea i optine u obavljanju komunalne delatnosti, kao delatnosti od opteg interesa; imovini koja se ne moe otuiti, odnosno imovini za ije je pribavljanje i otuenje potrebna saglasnost optine kao osnivaa, kao i druga pitanja definisana Zakonom o privrednim drutvima kao pitanja koja svaki akt mora da sadri (poslovno ime i sedite preduzea, pretena delatnost, iznos osnovnog kapitala, nain i vreme unoenja uloga, odnosno udela budui da je kapital u javnom preduzeu podeljen na akcije ili udele). Ova dva elementa usko se prepliu u svim odnosima optine i javnog komunalnog preduzea. Postoji poseban podnaslov odeljak u Zakonu o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa kojim se apostrofira ostvarivanje, zapravo zatita opteg interesa: Obezbeivanje zatite opteg interesa. A, tu zatitu obezbeuje upravo optina, kao osniva. Optina, naime, daje saglasnost na: statut; davanje garancija i drugih oblika jemstava i zaloge za poslove koji nisu iz okvira delatnosti od opteg interesa; tarifu (odluku o cenama, tarifni sistem, i druga pitanja vezana za tarifu); raspolaganje imovinom preduzea koja je vee vrednosti; na akt o optim uslovima za isporuku proizvoda i usluga; ulaganje kapitala; statusne promene; na akt o proceni vrednosti dravnog kapitala i odluku o privatizaciji; druge odluke organa javnog komunalnog preduzea. 1.4. Pravo svojine i druga ovlaenja koja proizilaze iz prava svojine Sredstva koja su steena, odnosno koja steknu javna komunalna preduzea, jesu sredstva u svojini Republike. Drava je vlasnik, a javna komunalna preduzea jesu korisnici tih sredstava. Shodno tome, postoje odgovarajua ovlaenja, odnosno ogranienja u uivanju svojinskog prava, odnosno ovlaenja koja proizilaze iz tog prava i ine to pravo (pravo svojine kao ius respodendi). Zakonom o sredstvima u svojini Republike Srbije utvreno je da o pribavljanju i otuenju nepokretnosti koje koriste javna komunalna preduzea, odluuje Vlada. O davanju na korienje, odnosno u zakup, kao i o otkazu ugovora o davanju na korienje, odnosno u zakup i stavljanju hipoteke na nepokretnosti koje koriste javna komunalna preduzea, odluuje organ utvren statutom optine (skuptina, odnosno vee ili predsednik optine) uz saglasnost Republike direkcije za imovinu Republike Srbije. Javni (dravni) kapital u javnom komunalnom preduzeu podeljen je, dakle, na akcije ili udele odgovarajue nominalne vrednosti. Taj kapital jesu sredstva koja uloi drava i pravo korienja (ius utendi) nad tim sredstvima, stvarima i pravima, koja su u dravnoj svojini. Vrednost dravnog kapitala upisuje se u registar.


26

Zakonom o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa utrveno je da imovinu javnog komunalnog preduzea ini pravo korienja dobara koja su u dravnoj svojini, odnosno dobara od opteg interesa, novana sredstva, hartije od vrednosti, kao i pravo svojine na pokretnim i nepokretnim stvarima. 1.5. Poveravanje poslova iz okvira delatnosti javnog komunalnog preduzea Delatnost od opteg interesa, pa i samu komunalnu delatnost moe da obavlja, osim javnog komunalnog preduzea, i drugi oblik organizovanja: drugo preduzee ili njegov deo, kao i preduzetnik. Pravo da obavlja komunalne delatnosti, privredna drutva i preduzetnici stiu ugovorom sa optinom/gradom. Tim ugovorom odreuje se naroito: rad i poslovanje; prava i obaveze u pogledu korienja sredstava u dravnoj svojini; obaveze privrednog drutva i preduzetnika; prava i obaveze u sluaju poremeaja u poslovanju; druga pitanja. Ugovor sa privrednim drutvom, odnosno preuzetnikom ne moe da se zakljui, ako nisu ispunjeni uslovi za obavljanje odgovarajue komunalne delatnosti u pogledu tehnike opremljenosti; kadrovske osposobljenosti; zatite na radu; zatite i unapreenja ivotne sredine; drugih uslova porpisanih Zakonom o javnim preduzeima i obavljanju delatnosti od opteg interesa i zakonom kojim se ureuje konkretna komunalna delatnost. Nije samo javno-pravni subjekt onaj subjekt koji moe drugom preduzeu ili preduzetniku da poveri obavljanje komunalne delatnosti. Pored optine/grada, samo javno komunalno preduzee moe pojedine poslove iz okvira svoje delatnosti da poveri drugom preduzeu ili preduzetniku. Poveravanje u ovom sluaju vri se na nain i po postupku utvrenom propisom optinskih organa (skuptine optine). Poveravanje u ovom sluaju, takoe, mogue je pod uslovom da pojedini poslovi iz okvira delatnosti javnog preduzea koji se poveravaju nisu u funkciji ostvarivanja jedinstva tehniko-tehnolokog sistema i pod uslovom da optina da saglasnost za poveravanje. Poveravanje obavljanja komunalnih delatnosti ili pojedinih poslova vri se na period od pet godina. Ukoliko privredno drutvo (preduzetnik) preuzima i obavezu ulaganja sredstava u tu delatnost, period poveravanja moe da traje onoliko koliko i period povraaja tih sredstava, ali ne due od 25 godina. 1.6. Finansiranje delatnosti javnog komunalnog preduzea Rad javnih komunalnih preduzea finansira se iz cene komunalnih proizvoda, odnosno usluga. Pored prihoda od prodatih proizvoda i javnih usluga, sredstva za obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti obezbeuju se i iz dela naknade za ureivanje graevinskog zemljita i naknade za korienje graevinskog zemljita, samodoprinosa, kao i drugih izvora, u skladu sa zakonom (donacije, subvencije iz budeta). Drugi izvori jesu, izmeu ostalog, i sredstava Republike, koja u skladu sa lanom 22. stav 2. Zakona o komunalnim delatnostima uestvuje svojim sredstvima u finansiranju projekata izgradnje komunalnih objekata koji su od interesa za vie optina, u skladu sa planovima razvoja. Proizilazi, kad je re o finansiranju komunalnih delatnosti, da trini aspekt poslovanja i poloaja komunalnih preduzea, u ovom segmentu dolazi do punog izraaja. No, odreivanje cena, nain i postupak i itav sistem u vezi sa tim, kratko reeno politika cena, navodi na sasvim drugaiji zakljuak: javna komunalna preduzea ne posluju trino, u skladu sa trinim principima i utakmicom. Ni ove pojmove, s druge strane, ne treba shvatiti prejako, prestrogo. Sigurno je da u tako vanim oblastima koje imaju karakter nezamenljivog uslova za ivot i rad graana, kao to je vodosnabdevanje i druge vane komunalne oblasti, ne mogu da budu preputene potpuno slobodno konfigurisanom tritu. Odgovarajua kontrola, bilo administrativnim putem, bilo iz korporativnog ugla (veinsko uee javnog dravnog ili, u budunosti optinskog kapitala) mora da postoji. 1.7. Cena komunalnih usluga U utvrivanju cena komunalnih usluga polazi se od elemenata za obrazovanje cena komunalnih usluga, koji su propisani Zakonom o komunalnim delatnostima, lan 24. Elemente za obrazovanje cena komunalnih usluga, ine: vrsta, obim i kvalitet komunalnih usluga; vrednost sredstava angaovanih u pruanju usluga; obim i kvalitet uloenog rada u obavljanju komunalnih usluga; visina materijalnih


27

trokova u obavljanju komunalnih usluga; drugi elementi koji zavise od uslova na tritu i specifinosti pojedinih komunalnih usluga. 1.8. Organi javnog komunalnog preduzea Navoenjem organa javnog komunalnog preduzea, njihov delokrug i ovlaenja koja u odnosu na imenovanje i razreavanje rukovodeeg kadra i lanova organa preduzea ima optina, proiruje se slika odnosa osnivaa, s jedne, i tog preduzea, s druge strane. Poslovi organa utvreni su zakonom kojim se ureuje poloaj preduzea (privrednih drutava) i statutom. U najkraem, poslovi upravnog odbora jesu poslovi koji odgovaraju organu upravljanja i skuptine, poslovi direktora organu poslovoenja, a poslovi nadzornog odbora organu nadzora. Optina/grad, kao osniva javnog komunalnog preduzea imenuje i razreava upravu (direktora i predsednika i lanove upravnog odbora) i predsednika i lanove nadzornog odbora. Osnivakim aktom, odlukom skuptine optine, utvruje se mandat direktora, odnosno broj lanova upravnog i nadzornog odbora i njihov mandat.

2. Preporuke za unapreenje pravnog poloaja javnih komunalnih preduzea 2.1. Postojei mogui pravni instrumenti za razvoj i unapreenje poloaja javnih

komunalnih preduzea (ukljuujui korporativno/strukturalne pravce u transformaciji javnih komunalnih preduzea)

U pravnom sistemu u Republici Srbiji postoji nekoliko zakonskih propisa kojima se ureuju odgovarajui odnosi, uslovi i prava i obaveze, koji su neposredno u vezi sa unapreenjem poloaja i rada javnih komunalnih preduzea. Generalno uzev, ti pravci mogu se sagledati kroz etiri grupe aspekata i odnosa. Prva se tie poveravanja poslova, kao kategorije koja je utvrena ne samo u ovoj analizi navedenim sistemskim i drugim zakonima, ve i u samom Ustavu. Drugi pravac jeste privatizacija, kao naelan put u transformaciji, ali bez

Documents

Transformacija javnih komunalnih preduzeca.pdf