Organizovanje komunalnih usluga.pdf

Ministarstvo inostranih poslova Republike Mađarske: Projekat „Razvoj međunarodne saradnje”Unapređenje komunalnih usluga u Srbiji - UKUS

IGE Consulting Ltd. H-1055 Budimpešta, Trg Lajoša Košuta 9, III/1Tel: (+36-1) 428-0551; (+36-1) 428-0552, Faks: (+36-1) 428-0553; [email protected]

1

Organizovanje usluga u komunalnom sektoru

Andraš Kovač - Gabor PeteriJanuara 2007.



2

Sadržaj

PREDGOVOR: CILJ PRIRUČNIKA ........................................................................................................ 3

I. PRENOS IMOVINE SAMOUPRAVA ................................................................................................... 4

PRENOS IMOVINE: ŠTA I KAKO? .................................................................................................................. 4Vrste imovine samouprava.................................................................................................................... 5

UPRAVLJANJE IMOVINOM ........................................................................................................................... 6Kretanje bilansa imovine samouprava u Mađarskoj ............................................................................ 7

II. ORGANIZACIONI OBLICI U USLUŽNOJ SFERI ........................................................................... 7

UPRAVLJANJE OD STRANE SAMOUPRAVE I PREDUZEĆA .............................................................................. 8Samouprava kao političko telo.............................................................................................................. 9

TRANSFORMACIJA JAVNIH USLUGA U SREDNJOISTOČNOJ EVROPI..............................................................10UKLJUČIVANJE PRIVATNOG KAPITALA: PREDNOSTI I SLABOSTI .................................................................11

III.USLOVI REGULATIVE ......................................................................................................................12

PROMENLJIVE ULOGE DRŽAVE...................................................................................................................12KONKURSI, UGOVARANJE ..........................................................................................................................13

IV. FINANSIRANJE INVESTICIJA, REGIONALNA SARADNJA.....................................................16

REGIONALNA SARADNJA U FUNKCIONISANJU NASELJA..............................................................................18

V. FORMIRANJE CENA...........................................................................................................................19

LITERATURA ............................................................................................................................................22



3

Predgovor: cilj Priručnika

U Srbiji lokalne komunalne usluge i usluge u vezi funkcionisanja naselja jesu najvažnijizadaci lokalnih samouprava. Vodosnabdevanje, iznošenje smeća i odlaganje komunalnogotpada, javna higijena i stanje parkova su činioci, koji u osnovama određuju izglednaselja i život njihovih stanovnika. Upravo zbog toga rukovodstvo svake samouprave setrudi da učini najviše za što kvalitetnije obavljanje ovih zadataka. Naravno manevarskiprostor lokalnih samouprava u organizovanju usluga u velikoj meri zavisi od oblikaodnosno stvarnog stepena centralizacije.U ovom Priručniku ćemo na osnovu iskustava srednjoevropskih zemalja u tranzicijiobraditi one glavne teme, koje u osnovama određuju položaj komunalnih usluga u tokudecentralizacije. Ovi uslovi u svim delovima sveta nastaju postepeno, pa najverovatnije iu Srbiji će se samo kroz duži vremenski period uspostaviti institucionalni, finansijski inormativni okviri o kojima ćemo govoriti u nastavku. Smatramo međutim važnim analizucelokupne regulative, jer promene u pojedinim sferama moraju uzeti u obzir celinuprocesa reformi.Krug čitalaca, kojima je namenjen ovaj Priručnik, koji nastaje u okviru programa«Razvoj međunarodne saradnje» koji podržava Vlada Mađarske, veoma je šarolik. Onošto je napisano, prvenstveno je važno za rukovodioce lokalnih samouprava i komunalnihuslužnih organizacija. U datim uslovima regulative oni moraju pronaći rešenja zanajefikasnije organizovanje usluga.Navedeno međutim pored toga može biti važno i za donosioce odluka. Prenos imovinesamouprava, oblici uslužnih organizacija, odredbe ugovora su takve teme, čija seregulativa u osnovi ne odvija prema gledištima komunalnog sektora. Pošto sepribližavanje stavova davaoca usluga i potrošača, korisnika može ostvariti samodugoročno, ovaj Priručnik može biti interesantan svima, koji u ovom procesu imajuposredničku ulogu. Znači novinarima, specijalistima za ovu oblast, ali i organizacijamaza pružanje usluga stručnog usavršavanja takođe može biti koristan ovaj Priručnik. A nakraju, možda svima koje interesuje ova oblast, znači običnim čitaocima biće od koristiova kratka publikacija, ako žele shvatiti funkcionisanje lokalnih javnih usluga na ivicijavnog i privatnog sektora.Priručnik obrađuje pet većih tema: (I) Prenos imovine samouprava, (II) Organizacionioblici komunalnih uslužnih organizacija, (III) Praksa u oblasti sklapanja ugovora,raspisivanja konkursa, (IV) Finansiranje investicija i značaj regionalne saradnje i na kraju(V) formiranje cena.Ono što je napisano, prvenstveno sumira praktična iskustva tranzicije u Mađarskoj, aliprikazuje i iskustva drugih zemalja. Pojedina pitanja detaljnije obrađuje drugi priručnik,(Krištof, 2006.) koji je pripremljen u okviru projekta UKUS.



4

I. Prenos imovine samouprava

U Srbiji se vode oštre rasprave o imovini lokalnih samouprava. Proces donošenja Ustava,koji je završen 2006. godine omogućava, da se u skorije vreme razreši situacija imovinesamouprava. Ovi današnji problemi u Srbiji nisu nepoznati drugim bivšim socijalističkimzemljama i zemljama u tranziciji. U svakodnevnom funkcionisanju najveću brigupredstavlja tumačenje neodređenog prava korišćenja i rukovanja državne-društveneimovine. Pravo vlasništva nad lokalnim komunalnim preduzećima i komunalnimmrežama je sa lokalnih samouprava preneto na nivo države. Ministarstvo odnosnoAgencija za imovinu, koje zastupaju državu, nisu međutim u stanju doneti operativneodluke, koje su prilagođene potrebama privrede, što prouzrokuje značajne finansijskegubitke. Nije potpuna ni evidencija imovine, što u pojedinim oblastima takođe možesprečavati upravljanje imovinom.U toj situaciji prirodno je, da se sukobljavaju argumenti za i protiv prenosa imovinesamouprava. Najvažniji argument za prenos imovine u vlasništvo samouprava jeste, da seza obavljanje lokalnih javnih zadataka moraju obezbediti sigurne privredne osnove.Ukoliko jedna lokalna samouprava uz punu odgovornost obavlja neki javni zadatak, tadaza obezbeđivanje efikasnih i uspešnih usluga slobodno mora raspolagati i sa imovinom.To nije samo u službi izbora najsvrsishodnijeg oblika usluge, nego čini transparentnim ikorišćenje zajedničke imovine. Od onih, koji upravljaju centralizovanom, državnomimovinom, mnogo manje se može tražiti polaganje računa, nego ako to čini rukovodstvolokalne samouprave. Na lokalnom nivou mnogo bolje se vide posledice odluka o imovini,pojedinačni budžetski prihodi ili eventualna lična ekonomska zainteresovanost (sukobinteresa).Naravno mogu se formulisati i argumenti protiv prenosa imovine. U sistemima, koji suzasnovani na centralizovanoj državnoj-društvenoj imovini, decentralizacija naizgledmože prouzrokovati «straćenje» nacionalne imovine. To međutim više znači promenu ukontroli imovine. U svakoj samoupravi ne postoji stručno znanje, što u prolaznomperiodu može dovesti do donošenja loših odluka, ali oni, koji na lokalnom nivouupravljaju imovinom, brže uče kroz svoju praksu. Najvažniji protivargument može biti,da zbog neravnomerne podele prenete imovine povećaće se imovinske-finansijske razlikemeđu samoupravama. Prenos imovine međutim samo više čini vidljivijom one razlikemeđu samoupravama, koje su postojale i ranije. To se međutim može razrešiti drugimsredstvima unutar celine finansijskog sistema lokalnih samouprava.

Prenos imovine: šta i kako?

Krug imovine, koja je neophodna lokalnim samoupravama može se odrediti na osnovurazličitih pristupa. Primarni je aspekt funkcionalnosti: imovina, koja je vezana sazadacima samouprave, mora biti locirana na lokalnom nivou. Ovo je u slučaju javnih,



5

opštih usluga relativno nesporno, jer zgrade škola, bolnice, službene zgrade samouprave,komunalna uslužna preduzeća, mreže, oprema, koja je neophodna za funkcionisanjeodređenih komunalnih sistema sve postaje lokalna imovina ukoliko ti zadaci budu prenetiu nadležnost samouprava.Postoji zatim imovina, kod koje situacija nije tako jasna, kao što je na primer fondsocijalnih stanova ili lokalna proizvodno-uslužna preduzeća, koja su ranije bila udržavnom vlasništvu.Drugo polazište u određivanju lokalne imovine može biti teritorijalni razmeštaj. Imovina,koja se nalazi na administrativnoj teritoriji samouprave iz državnog ili zajedničkogvlasništva prelazi u vlasništvo one samouprave, na čijoj teritoriji se nalazi. Taj princip semože primenjivati u slučaju imovine, kao što je zemljište, kao što su prirodni vodotoci,lokalna infrastruktura (npr. vodovod), ili državna preduzeća, koja rade na više lokacija.U toku prenosa imovine postavljaju se brojna praktična pitanja, koja se u pripremi pravneregulative moraju uzeti u obzir. Jedna od najozbiljnijih spornih pitanja u bivšimsocijalističkim zemljama jesti određivanje vremena nacionalizacije, odnosno trenutka,kada su samouprave izgubile pravo raspolaganja nad svojom imovinom. Naravnosamoupravama treba vratiti onu imovinu, koja je pre toga bila u njihovom vlasništvu. Toje u Srbiji nedvosmisleno: može se vezati sa trenutkom miloševićevske nacionalizacije.Drugo osnovno pravilo jeste, da imovina, koja se vraća samoupravama, mora se preuzeti.Znači, samouprave ne mogu prebirati, moraju preuzeti čak i onu imovinu, koja zbogpropuštenog održavanja ima možda negativnu vrednost, a predata novčana imovina morasadržati ne samo potraživanja, nego i eventualna dugovanja. Istovremeno međutim naimovinu, koja se vraća samoupravama, niko drugo ne može polagati pravo, značiimovina, koja je opterećena odštetnim zahtevima ili drugim vidom tereta ne može sepredati samoupravi. Naravno u toku prenosa imovine treba deklarisati načelo, dasamouprava, kao novi vlasnik – u okvirima propisa – u potpunosti i slobodno raspolažesvojom imovinom.Može biti sporan još i način prenosa imovine. U Mađarskoj dva zakona su relativnodetaljno tretirali pitanje imovine samouprava, koji su doneti 1990. i 1991. godine. Prvi,Zakon o samoupravama je odredio osnovna pravila u vezi imovine samouprava, a zakon,koji je donet godinu dana kasnije o prenosu imovine, regulisao je oblike mesne imovinekao i postupak povraćaja imovine. Većina imovine je po sili ovih zakona dospela nalokalni nivo. Gde to nije bilo moguće, Komisije za predaju imovine su tumačile zakonskepropise, i kao prvostepeni organ su odlučivali o spornim pitanjima.

Vrste imovine samouprava

U cilju zaštite opšte imovine, ali i radi obezbeđivanja samostalnosti privređivanjasamouprava, u Mađarskoj je imovina samouprave pravnom regulativom uvrštena u tri



6

kategorije. U krug neotuđive osnovne imovine spada ona imovina, koja se ne možeotuđiti. U tu grupu spadaju javni putevi, parkovi, vode, arhivska građa, itd..Ograničeno otuđiva imovina je ona imovina samouprave, koja se može otuđiti samoodlukom tela. To su komunalije, spomenici kulture ili zaštićene prirodne vrednosti.Postoje i imovinski predmeti, koji se mogu otuđiti samo uz ododbrenje ministarstva, a tose odnosi npr. na spomenike kulture. Naravno imovinski predmeti iz grupe neotuđiveosnovne imovine mogu se pretvoriti u ograničeno otuđivu imovinu.I na kraju, treću grupu imovinskih predmeta čini otuđiva imovina, koja se slobodno, bezikakvih ograničenja može otuđiti. Ova preduzetnička imovina se može iskoristiti tako, dase time ne ugrozi finansijska situacija samouprave, znači, može se uneti u takav posao, ukojem je odgovornost vlasnika – samouprave – ograničena (d.o.o., a.d.).

Upravljanje imovinom

Preuzimanjem imovine samouprave raste značaj lokalnog upravljanja imovinom. Prviproblem, sa kojim se samouprave suočavaju, jeste nepostojanje odnosno netačnost popisa(katastra) imovine. Izrada katastra imovine često ne zavisi samo od samouprave, nego iod kvaliteta katastra nekretnina na državnom nivou. Naročite probleme prouzrokuje to,što u periodu nedeljive državne imovine nisu ubeležena upravljačka prava. Na sličannačin, ukoliko prenos imovine se odvija istovremeno sa procesom privatizacije,samouprave tek kasnije saznaju, da imovinski predmet, koji im pripada, već je uvlasništvu nekog drugog.Popis imovine i uopšteno upravljanje imovinom samuprave zahteva sticanje kapaciteta zaprocenu imovine. Ovo novo stručno znanje može se steći samo za duže vreme, pa recimou Mađarskoj samouprave usluge procenjivanja imovine kupuju iz privatnog sektora.Sticanjem sopstvene imovine mora se menjati i lokalna knjigovodstvena,računovodstvena praksa. Finansijsku evidenciju koja polazi od tekućeg budžeta, trebadopuniti sa knjigovodstvom koja pokazuje stvarne troškove. A to znači, da u vidu bilansamoraju se voditi promene, koje nastaju u vrednosti sredstava samouprave, dugovanja ipotraživanja. Poseban problem stvara formiranje budžetskih prihoda, koja su istovetna saamortizacijom sredstava, a koji su neophodni za finansiranje budućih investicija.I na kraju, pojavljivanjem novih vidova i šire imovine samouprave mora se transformisatii organizaciona struktura i kao i način odlučivanja upravljanja imovinom. Najvažnije je,da se stvori jedinstveni sistem upravljanja imovinom, što će pokrivati (I) upravljanjeimovine uslužnih organizacija, (II) korišćenje poslovne imovine – podrazumevajućikomunalna i uslužna preduzeća – kao i upravljanje imovinom za ulaganje (hartije odvrednosti, vlasnički udeo). Upravljanje ovim zadacima treba zadržati u okvirimasamouprave, ali brojni elementi upravljanja imovinom se mogu ugovorom poveritiraznim stručnjacima, ekspertima.



7

Kretanje bilansa imovine samouprava u Mađarskoj

Karakteristika prenosa imovine u vlasništvo samouprava u Mađarskoj lako se može videtiiz kretanja strukture bilansa imovine (vidi sliku br. 1.). Iz ovoga se vidi, da susamouprave postale vlasnici prvenstveno objekata i stvari (prvenstveno zgrada). Nakontoga je došlo do izgrađivanja oblika vlasništva samouprava, kada su formirana privrednadruštva samouprava. U drugoj polovini devedesetih godina sredstva su postepeno predataugovornim uslužnim partnerima. I na kraju, lokalna revalorizacija imovine samouprava,koja je izvršena 2001/2002. ponovo je promenila unutrašnju strukturu vrednosti sredstavau vlasništvu samouprava.

Kretanje bilansa imovine samouprava u MađarskojSlika br. 1.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 2001 2002

Objekti i stvari Uložena sredstva Predato na upravljanje Obrtna sredstva

II. Organizacioni oblici u uslužnoj sferi

Samouprava pružanje javnih usluga može obezbediti putem svojih organizacija ili naosnovu ugovora. Sopstvena uslužna organizacija može biti budžetski organ, ilipreduzetništvo za pružanje javnih-komunalnih usluga. Ove dve vrste organizacija imajudrugačije karakteristike.Karakteristike budžetskih organizacija: Budžetski organi su (i njihova organizovanost) usmereni na izvršavanje određenih



8

zadataka. Budžetske organizacije posluju na bazi novčanog prometa, znači, da njima osnovuposlovanja predstavljaju i finansijski realizovani prihodi i rashodi. Rukovodiocima i radnicima budžetske organizacije propisani učinak može biti samoizvršavanje jednog opisanog zadatka. Budžetske organizacije svoja novčana sredstva dobijaju prvenstveno iz lokalnih icentralnih budžetskih izvora.Suprotno tome, za komunalna preduzeća karakteristično je sledeće: Komunalna preduzeća (i njihova organizovanost) su zasnovana na efikasnosti, naobimu profita, a preko toga i na povećanju imovine (kapitala). Kod komunalnih preduzeća poslovanje je zasnovano na kretanju roba, a to novčanipromet prati sa vremenskim pomakom. Prema rukovodiocima i radnicima komunalnih preduzeća osnovni zahtev je stvaranješto većeg profita.Novčana sredstva komunalnih preduzeća u vidu pritivuvrednosti njihovih proizvoda iusluga u osnovi obezbeđuje tržište.

Upravljanje od strane samouprave i preduzeća

Pre svega treba rasčistiti razlike između funkcije upravljanja i funkcije rukovođenja.Upravljanje je spoljno delovanje na organizaciju, kojom se želi upravljati radiodređivanja ciljeva, buduće delatnosti, rukovodioca i strukture rukovođenja dateorganizacije. Rukovođenje, menadžment jeste proces planiranja, organizovanja irukovođenja ljudskih, finansijskih, fizičkih i informatičkih resursa, proces izgradnjemehanizama za donošenje odluka radi uspešnog i efikasnog ostvarivanja ciljeva dateorganizacije.Upravljanje privrednim društvima u čistim tržišnim uslovima je detaljno obrađeno ustručnoj literaturi, a i praksa je poznata. Upravljanje komunalnim preduzećima međutimspada u nadležnost izabranog tela, skupštine lokalne samouprave, pa zbog toga umnogome se razlikuje od uobičajene upravljačke funkcije, kakvu primenjuje privatnivlasnik.Karakter poslovanja samouprave i preduzeća je različit. U Mađarskoj delatnostprivrednih društava je regulisana zakonom CXLIV iz 1997. godine, a taj zakon se odnosii na komunalna preduzeća u vlasništvu samouprava. Cilj i suština ovog zakona serazlikuje od zakona o samoupravama, pošto zakon o privrednim društvima prvenstvenostvara pravni okvir za učvršćivanje tržišne privrede i preduzetništva, i deluje protivstvaranja monopola.Zakon o privrednim društvima ne sadrži obavezujuće odredbe o organizacionoj strukturi,već reguliše samo način određivanja odnosno imenovanja nekoliko lica i organizacija.Najvažniji zadatak upravljačke funkcije (menadžmenta) društva jeste planiranje ljudskih



9

resursa, da organizuje izvršavanje i sprovođenje poslova radi efikasnog ostvarivanjazacrtanih ciljeva date organizacije.Upravljanje sadrži u sebi sledeće važnije zadatke:Planiranje: Određivanje ciljeva budućeg funkcionisanja organizacije, resursa ivremenskog redosleda aktivnosti, koji su potrebni za postizanje tako postavljenih ciljeva.Organizovanje: Grupisanje i uređivanje ljudskih i materijalnih resursa, da bi postavljenicilj organizacije bio postignut što ranije i što efikasnije.Upravljanje: Neprekidna kontrola funkcionisanja date organizacije i sprovođenjepotrebnih mera, da se organizacija u mogućoj najmanjoj meri udalji sa puta, koji vodiprema postavljenom cilju.Rukovođenje: Svesno vršenje uticaja na elemente organizacije i na ljude, koji u njimadeluju da bi se njihova aktivnost usmeravala u pravcu zacrtanih ciljeva.

Samouprava kao političko telo

Samouprava je političko telo, i kao takvo ili nikako, ili samo veoma teško, sa kašnjenjemprati zahteve tržišta, ukoliko to odudara od njenih političkih interesa. Članovisamouprave samo izvesno vreme obavljaju svoje zadatke (kroz jedan ili više izbornihciklusa), i radi svog ponovnog izbora nisu prvenstveno profitno orijentisani, nego imajuza cilj maksimalizaciju mogućeg broja osvojivih glasova čak iako je to suprotnoprofitnim interesima komunalnog (uslužnog) preduzeća.U skupštini se ispoljavaju prvenstveno politički aspekti, a odbornici u osnovi, ostvarujusvoje političke interese. Zbog toga može se desiti, da poslovne interese preduzeća potisnuu zadnji plan. Ovde sad ne možemo govoriti o eventualnim opasnostima od korupcije,koja takođe nastaje zbog toga, što odbornici mogu odlučivati mimo ekonomskih interesapreduzeća.Proces pripreme odlučivanja nije uvek optimalan. Pripremne materijale često sastavljajujavni činovnici, koji nisu najbolji stručnjaci za preduzeća. Može prouzrokovati probleme,ako skupštinsko telo ne određuje lice, koje će postupati u njegovo ime, nego samo teloželi upražnjavati svoja prava. To veoma usporava proces odlučivanja, što možeprouzrokovati značajne poslovne gubitke. Još je veći problem, ako telo zapostavljakontrolu preduzeća, pa tako menadžment zloupotrebljavajući svoj položaj služićesopstvenim interesima.Deo odbornika razmišlja samo u izbornim ciklusima. Za odbornike rezultati seprvenstveno mere brojem glasova birača, a ne poboljšanjem ekonomskih pokazateljapreduzeća. Može se desiti, da će odborniku prvenstveni cilj biti postizanje određenihpozicija, a ne razvoj preduzeća.Pošto imenovanje rukovodioca preduzeća spada u nadležnost samouprave, političkepromene mogu prouzrokovati i promenu rukovodioca preduzeća. Kod samouprave zbog



10

njenog ustrojstva dominiraju skupštinske odluke, dakle odluke tela, pa je zbog toga njenofunkcionisanje neelastično.Samouprava je istovremeno i vlasnik i naručilac. A kako, u kom svojstvu će se ponašati utoku jedne date odluke u značajnoj meri može zavisiti od političkih interesa tela.Samouprava, kada odlučuje o cenama, ne odlučuje isključivo na osnovu ekonomskogpristupa, jer u tome jak uticaj mogu imati i politički interesi i želja za sticanjem biračkihglasova.

Transformacija javnih usluga u srednjoistočnoj Evropi

Organizacioni i upravljački sistem lokalnih javnih usluga, koje se obezbeđuje putemprivrednih društava u zemljama Srednje Evrope izgrađivan je različitom brzinom. Nakonpolitičkih i osnovnih ustavnih promena svuda je međutim protekla je skoro čitava jednadecenija, dok se nisu stabilizovali organzacioni oblici usluga i dok nisu stvorene osnovneinstitucije u okviru sistema regulacije. Brzina transformacije komunalne sfere uglavnomje zavisila od tempa decentralizacije: do sredine devedesetih je to sprovedeno u baltičkimzemljama, zatim u Poljskoj i Mađarskoj, dok je pomalo kasnila u Češkoj, Rumuniji iSlovačkoj.Transformacija lokalnih javnih uslužnih i komunalnih preduzeća se može deliti na dvefaze. Prva faza se može okarakterisati strukturalnim promenama. Osnova toga jestenaravno vlasnička transformacija, prenos ranije državne svojine na lokalni nivo. To je uslučaju infrastrukturalnih usluga išlo zajedno sa razgrađivanjem ranijih velikihmultifunkcionalnih državnih preduzeća. Suština razdvajanja proizvodnje, održavanja irukovanja mrežama i distributivnih sistema je u tome, da se poslovni interesi boljeostvaruju u celini usluga. Jasnije se vide troškovi, jednoznačniji su ciljevi i interesi, moguse identifikovati skrivene rezerve poslovanja. Novi vlasnici paralelno s tim mogu prićiunutrašnjoj transformaciji uslužnih organizacija.Istovremeno sa stvaranjem pravnog okruženja počinje druga faza razvoja, okarakterisanaprocesom privatizacije. To znači pretvaranje budžetskog, državnog uslužnog preduzeća uprivredno društvo. Kao deo toga može se promeniti i vlasnička struktura, kada se poredvlasništva date zajednice pojavljuje i privatni kapital. Taj proces se međutim možerazlikovati na samo od države do države, nego i od usluge do usluge.U oblasti vodoprivrede prenos imovine i razgrađivanje velikih državnih uslužnihpreduzeća najbrže je sprovedeno u Poljskoj i u Mađarskoj. Od nekoliko desetina državnihpreduzeća formirano je više stotina lokalnih uslužnih privrednih društava odnosnobudžetskih organa. U Rumuniji naslednici raseckanih državnih preduzeća su formirani nanivou županija (regie autonome). U oblasti daljinskog grejanja u prvom koraku suformirane samostalne gradske uslužne jedinice (Poljska: 600, Mađarska: 290).



11

Transformacija je bila najbrža u oblasti upravljanja komunalnim otpadom i u ovoj sferi jenajranije započeta privatizacija. U sakupljanju otpada su se pojavili domaći i straniinvestitori, a nakon toga je usledio razvoj i preuzimanje deponija na bazi dugoročnihugovora (npr. Mađarska). U Slovačkoj regionalne deponije su do kraja devedesetih ostaleisključivo u državnoj svojini odnosno u svojini samouprava. Promene na tržištu supovoljno uticale na efikasnost usluga. Na primer u Mađarskoj niskoefikasne uslužnesisteme, koji su proizilazili iz usitnjene samoupravne strukture naselja tržišni oblici suuspeli integrisati u sebe i stvoriti uslužne sisteme (sakupljanje otpada, deponije)racionalnih dimenzija.

Uključivanje privatnog kapitala: prednosti i slabosti

Uključivanje privatnog kapitala u funkcionisanje javnih komunalnih preduzeća možeimati mnogo pozitivnih i negativnih posledica, pa ovaj naš priručnik ne može se prihvatitiuloge suca. Jedino se možemo prihvatiti zadatka, da prikažemo očekivane prednosti, ali islabosti. Time ćemo pokušati pomoći rukovodiocima samouprava i javnih komunalnihpreduzeća u donošenju odluka o uključivanju privatnog kapitala.Koji su argumenti za, a koji su argumenti protiv uključivanja privatnog kapitala?Argumenti za su sledeći:a) u toku transformacije, ali često i zbog pogrešne politike cena samouprava, javnakomunalna preduzeća dolaze ili mogu doći u situaciju nedostatka kapitala. Prevazilaženjeovog nedostatka kapitala najjeftinije se može postići uključivanjem kapitala;b) radi kontrole i efikasnijeg funkcionisanja uloženog privatnog kapitala njegovi vlasniciće primenjivati efikasnije metode praćenja funkcionisanja preduzeća, nego što to činesamouprave. Usled toga može se poboljšati situacija oko otkrivanja izvora gubitaka iupravljanja preduzeća.Argumenti protiv su sledeći:a) deo imovine samouprave može biti izuzet iz kompetencije neposrednog odlučivanjasamouprave;b) u mehanizmima odlučivanja privatnih preduzetništva i samouprava postoje suštinskerazlike u korist vlasnika privatnog kapitala;c) vlasnici privatnog kapitala su prvenstveno zainteresovani za povraćaj kapitala ipovećanje profita, dok je lokalna samouprava zbog obaveza obezbeđivanja uslugazainteresovana za poboljšanje kvaliteta usluga i primenu nižih cena;d) u slučaju uključivanja stranog kapitala usklađivanje različitih knjigovodstvenihsistema može prouzrokovati probleme u tumačenju zbog različitog sadržaja korišćenihknjigovodstvenih podataka.



12

Imajući u vidu, da se samouprave i javna komunalna preduzeća u Srbiji muče istimnedostatkom kapitala, kakvim su se mučile srodne organizacije u Mađarskoj, možemoreći, da u Srbiji postoji velika potreba za uključivanjem kapitala da bi se obezbedilofunkcionisanje preduzeća samouprava u tržišnim uslovima. Sve to znači, da mogućnostza razvoj preduzeća i njihovog tržišnog funkcionisanja stvara se prenosom imovinesamoupravama, odnosno uključivanjem kapitala u preduzeća samouprava, kojafunkcionišu po tržišnim principima.Želimo međutim ukazati na neke greške, koje su česte u toku privatizacije itransformacije. Organizacione promene često ne prati formiranje takvih cena, koje suzasnovane na stvarnim – zajedno i na potrebnim razvojnim – troškovima. Timenovoosnovana preduzeća su primorana da plate svojom imovinom u slučaju poboljšanjakvaliteta usluga, ili dolazi do pada kvaliteta pruženih usluga. Vlasnik privatnog kapitala utoku pregovora u pojedinim slučajevima može postići veću kalkulisanu cenu i povoljnijeuslove, nego preduzeće, koje je u isključivom vlasništvu samouprave. I u tome se videznačajne razlike u pregovaračkim pozicijama.

III.Uslovi regulative

Promenljive uloge države

Pretvaranje javnih usluga u višesektorske usluge išlo je ukorak sa promenama zadatakadržave - zajednice. Širenjem tržišnih oblika usluga država mora ispunjavati dva glavnazadatka: s jedne strane mora obezbediti funkcionisanje tržišnih mehanizama («dovođenjeu pozicije»), a sa druge strane mora stvoriti sistem regulative.Kod javnih usluga od početka osamdesetih godina najvažnija promena, koja se desila usvetu jeste razdvajanje odgovornosti za organizaciju usluga i samo pružanje usluga.Država i samouprava svoju odgovornost u snabdevanju može ispunjavati najrazličitijimoblicima: pored svojih budžetskih organa javne zadatke mogu obavljati i organizacije,koje su prilagođene tim zadacima i koje su samim tim i efikasnije. U osnovi stvaranjaovih mešovitih, privatnih i ugovornih oblika usluga leži prenos imovine samoupravama.Time u prvi plan su došli neki novi odnosi interesa, a porasli su i zadaci samouprave usocijalnoj sferi, odnosno u izjednačavanju.Pored ovakvog dovođenja u poziciju aktera javnog sektora naravno bilo je potrebno, dase prošire zadaci države u sferi pravne regulative. U javnim uslugama, koje su podeljeneu više sektora, primarni zadatak regulative jeste uspostavljanje organizacionih oblika iporeskih pravila vezanih za pojedine oblike. Nakon što su na ovaj način raščišćena irazdvojena organizaciona pravila i pravila funkcionisanja javnog i privatnog sektora, usledećem koraku treba razraditi postupak izdavanja dozvola od strane samouprava. Uzavisnosti od načina i stepena decentralizacije u različitim oblastima usluga razlikuju se



13

sistemi izdavanja dozvola. U Mađarskoj je na primer daljinsko grejanje je do određenogkapaciteta zadatak lokalne samouprave, ali samouprava kao organ vlasti uvek učestvuje uizdavanju dozvola.U slučaju lokalnih javnih usluga, koja se finansiraju pretežno iz naknada (cena), važno jepitanje kako se reguliše sistem utvrđivanja cena. U principu, ukoliko neka usluga spada uzadatak lokalne samouprave, onda nadležnost za utvrđivanje cena iz kojih se finansiradata usluga treba biti locirana na ovom nivou. To naravno ne isključuje mogućnost, danačin formiranja cena i potrošačke subvencije regulišu centralna vlast ili zakonskipropisi.U slučaju javnih usluga, koja su postala tržišna, važna oblast regulative jeste određivanjenačina raspisivanja konkursa i ugovaranja. Danas u Evropskoj uniji ugovori, koji seodnose na javne usluge, dodeljuju se isto javnim nadmetanjem, kao nabavka bilo kogdrugog proizvoda ili ma koje usluge. Naravno pravila javnog nadmetanja mogu serazlikovati. U Velikoj Britaniji npr. obaveza javnog nadmetanja, koja je primenjivana ueri konzervativne vlade zamenjen je kompleksnijim postupkom, a kojem se ugovordodeljuje ne samo na osnovu ponuđene cene, nego i na osnovu zbirno najbolje ponude(«best value»).Sredinom devedesetih godina je i u Mađarskoj postalo nužno razraditi pravila javnognadmetanja u sferi javnih komunalnih usluga. U prvom koraku propisana je obavezakorišćenja lokalnih javnih usluga. Time je obezbeđena stalna potražnja, jer na ovaj načinviše ni jedno domaćinstvo nije moglo tvrditi npr. da ne stvara smeće, ili da odnošenje ineutralisanje komunalnog otpada ne obavlja putem davaoca usluge, kojeg je odredilasamouprava, već pomoću neke druge organizacije. Vezano uz to propisana je obavezaprimene postupka javna nabavke i u onim slučajevima, u kojima za obavljanje određenogzadatka samouprava nije odabrala svoj budžetski organ, ili firmu u svom vlasništvu.Sledeće polje regulative jeste bilo regulisanje sukoba interesa, kada regulativaograničava učešće komunalnih preduzeća u donošenju odluka samouprave. Time se možeizbeći, da o finansijskim pitanjima preduzeća odlučuju takvi izabrani odbornici, članovikomisija, gradonačelnici, koji su direktno zainteresovani posledicama donete odluke. Naplanu zaštite potrošača treba ragulisati način rešavanja žalbi i pritužbi, odnosno metodeizražavanja mišljenja građana u toku postupaka izdavanja dozvola. Na kraju, važna oblastregulative jeste finansiranje razvoja, investicija, jer kroz to u suštini u značajnoj meri semože uticati na kvalitet usluga, koja funkcionišu prema principima tržišta

Konkursi, ugovaranje

Razni ugovori, sporazumi o javnim uslugama (privatizacija, koncesija, spoljni ugovori) usvim slučajevima moraju se zasnivati na transparentnom postupku konkurisanja. Pravniosnov tih postupaka konkurisanja u Mađarskoj obezbeđuje zakon o javnim nabavkama



14

CXXXIX iz 2003. godine, kao i zakon o ograničavanju nelojalnog tržišnog ponašanja itržišne konkurencije LVII iz 1996. godine. Ova opšta zakonska regulativa međutimautomatski ne obezbeđuje poštene i transparentne procese konkursa.Postoje dve grupe regulative, koje mogu poboljšati transparentnost i efikasnost sistemakonkursa.1. Prva grupa reguliše da javnosti u kojoj meri budu dostupni ugovori, i u kojoj merigarantuju upoznavanje formiranja cena. Zahtev za dostupnošću informacija od opštihinteresa može se sukobiti sa ekonomskim interesima samouprave ili pak države, ali to nemože da ograničava javnost ugovora.2. Druga grupa reguliše situacije, koje proizilaze iz sukoba zajedničkih i ličnih interesa.Zakon može regulisati obavezu izabranih funkcionera, da informišu javnost o svojimprivatnim interesima, a u slučaju sukoba interesa, zakon može odrediti postupakodlučivanja.U oba slučaja kvalitet ostvarivanja regulative zavisi od toga, kako se sprovode nalokalnom nivou, tj. ova opšta pravila kako su ugrađena u praksu samouprave, i da li ihsprovode, ili ne.Ako se postupak konkursa i javnog nadmetanja sprovede na odgovarajući način, sledećikorak je sklapanje ugovora. Šta treba da sadrži jedan dobar ugovor? Ugovori o uslugamamoraju sadržati sve moguće elemente postignutog sporazuma između uslužneorganizacije i stanovništva. Da bi se izbegle budući sporovi, u ugovoru moraju sedetaljno i jasno prikazati sve one stavke, koje kasnije mogu dovesti do konflikata međuugovornim stranama.Ugovori o komunalnim uslugama bi trebali sadržati sledeće:(i) Detaljan opis usluga i spisak zadataka, koji se moraju izvršavati. Standardepružanja usluga valjalo bi ugraditi u ugovor korišćenjem pokazatelja učinka. Za uslugesigurno postoje i nacionalni standardi, ali ugovori moraju sadržati i lokalne varijante izahteve.(ii) Pošto su komunalne usluge veoma zahtevne u pogledu kapitala, ugovorom semoraju rasčistiti imovinski odnosi, kao i pravo korišćenja sredstava, mašina i zgrada. Uinteresu je samouprava, da zadrže pravo vlasništva nad sredstvima, a da se ugovorompropišu obaveze korisnika u pogledu poštovanja propisanih standarda održavanjatehničkih sredstava, kao i amortizacije i odštetne odgovornosti.(iii) Najkritičniji elemenat ugovora najverovatnije jeste formiranje cena i naplata.Način izračunavanja cena svavako je izuzetno važan elemenat ugovora. Ukoliko se stranedogovore o primeni kalkulacije cena na osnovu ukupnih troškova, u tom slučaju razradaprihoda, podela opštih troškova i određivanje stope profita mora biti integralni deougovora. Ako se primenjuje kompleksna formula cene, u tom slučaju u ugovor moraju seuneti najvažnije stavke, odnosno u kojoj meri utiče na rast cena povećanje određenihelemenata troškova, odnosno stope rasta profita, što se uglavnom vezuje za stopu inflacijena nivou države. Regulacija naplate takođe je neizostavni deo ugovora, to međutimsamouprave najčešće premeštaju u krug odgovornosti davaoca usluge, jer je davalac



15

usluge bliži potrošaču, a i njegovi poslovni interesi su vezani za efikasnost naplate.(iv) Poveravanje pružanja usluga putem ugovora ne isključuje mogućnost, dasamouprava podržava davaoca usluge, a putem njega i stanovništvo. Način pružanjapodrške i stepen te podrške takođe čine sastavni deo ugovora. Samouprava, u zavisnostiod svojih namera može učestvovati u pokrivanju troškova funkcionisanja. Češće semeđutim koristi taj vid podrške, kada samouprava pruža finansijsku podršku prilikomvećih ulaganja. Veliki razvojni projekti puno koštaju i zahtevaju ulaganje privatnogkapitala, ali i kapitala samouprave. Samouprava mora ugovorom regulisati ove elemente.(v) Naravno poveravanje pružanja usluga nekoj spoljnoj organizaciji ima i određenirizik, što naravno povećava troškove. Samouprava, koja je ugovorom poverila pružanjeusluga nekoj organizaciji, nema punu kontrolu nad organizacijom, koja pruža usluge, a injen uticaj na menadžment te organizacije je ograničen. Zbog svega toga ugovorom semora sankcionisati nepružanje usluge, jer samouprava ne može ostati bez osnovnihusluga. Ovaj rizik se može umanjiti raznim garancijama, kao što je polaganje depozita,osiguranje ili ugovor sa trećom uslužnom firmom o tome, da će ona biti u stanjupripvravnosti. Ovi elementi, a naravno i njihov troškovnik takođe su neizostavni deougovora.(vi) Pošto između samouprave i potrošača ulazi neka treća organizacija, a time semenja i njihov odnos, ugovor mora regulisati rešavanje žalbi i pritužbi potrošača.Samouprava, koja je na kraju krajeva odgovorna za usluge, mora proveriti, da li jestanovništvo zadovoljno uslugama. Znači, ugovor mora da reguliše odnos davaoca uslugei potrošača. Ova regulativa mora da bude sastavni deo sistema opšte kontrole i nadzorausluga.(vii) Ugovor treba da propiše sankcije odnosno elemente prinude za slučajneizvršavanja obaveza. Najčešća sredstva toga jesta obustava prenosa novca, izmena,dopuna ugovora, a na kraju i raskid ugovora.(viii) Važenje i uslovi produžavanja ugovora takođe su važne tačke ugovora. Ove stranesu zainteresovane za stabilnost ugovornih odnosa, ali samouprava ima obavezu, da sprečistvaranje monopola na tržištu usluga. Takođe nije u interesu samouprave, da se obavežena isuviše dugačak rok. U oblasti sakupljanja i upravljanja čvrstim otpadom uobičajenrok važenja ugovora jeste 3-4 godine, što može biti i duži u zavisnosti od stepenaulaganja kapitala. (Ugovori o koncesijama mogu glasiti i na više desetina godina.)Sumirajući navedeno, uređen i otvoren postupak konkursa i ugovaranja može pomoćisamoupravi, da u mirnom okruženju, otklanjajući sve moguće sumnje pruža komunalneusluge, odnosno da pružanje tih usluga poveri nekoj organizaciji. Nije dovoljno, dasamouprava pošteno i otvoreno postupa prilikom ocenjivanja prijava, već mora biti jasnosvim zainteresovanim stranama, da su u potpunosti ispoštovana sva pravila o propise.



16

IV. Finansiranje investicija, regionalna saradnja

Kao što smo ranije već rekli, samouprave imaju različite mogućnosti da obavezne iizabrane zadatke izvršavaju u okviru svoje nadležnosti. Način finansiranja investicijaupravo zavisi od toga, za koje rešenje se bude odlučila samouprava.Kada su sredstva u vlasništvu samouprave, tada samouprava pokriva troškove funkcionisanja i održavanja (tako troškove zarada i ličnih izdataka, troškoveenergije, kupljene usluge kao i opšte troškove); bankarske troškove i troškove opsluživanja dugovanja; troškove nabavke amortizovanih sredstava i troškove potrebnog razvoja.U slučaju, da su sredstva u vlasništvu preduzetništva, tada prihodi moraju pokriti troškove funkcionisanja i održavanja (kao i u prvom slučaju); troškove amortizacije; rezultat.U prvom slučaju izvor finansiranja investicija je budžet samouprave, odnosno krediti,koji su uzeti na teret budžeta. U nastavku se nećemo baviti ovim načinom finansiranja.U drugom slučaju izvor finansiranja investicija je obračunata amortizacija i rezultatnakon oporezivanja. Amortizacija je vremenski srazmeran deo habanja, trošenja nekogsredstva u toku njegovog korišćenja, koji se obračunava u ceni usluge. Ovaj elemenattroškova ima za cilj, da za sledeći proizvodni ciklus obezbedimo pokriće za dopunu,obnavljanje istrošenih sredstava za proizvodnju.Teoretski, amortizacija bi pokrivala dopunu sredstava, međutim i za vreme trošenja serazvijaju sredstva, postaju složenija, a samim tim raste i njihova cena. Zbog togaamortizacija ne pokriva uvek celokupne troškove nabavke novih sredstava, značipotrebna je novčana dopuna.Sledeći izvor razvoja sredstava jeste rezultat nakon oporezivanja. Vlasnici slobodnoodlučuju o korišćenju rezultata, odnosno, da li će taj rezultat uz daljnje poreskoopterećenje koristiti za svoje potrebe, ili će taj rezultat iskoristiti za nove investicije ucilju razvoja preduzeća.U mnogim slučajevima vlasnici međutim žele realizovati tako velik razvojni poduhvatradi proširivanja usluga, ili poboljšanja efikasnosti, za koji nije dovoljan godišnji rezultat.U ovakvim slučajevima iz kojih dodatnih izvora se mogu proširiti mogućnostiinvestiranja?Iz kredita, koji može biti na osnovu domaće monete ili sa deviznom klauzulom. Premanašim saznanjima, u Srbiji takođe je moguće koristiti oba vida ovakvih kredita. Ukolikose preduzeće trudi, da obezbedi stabilnost i želi se prihvatiti manjeg rizika, tada jesvrishodno koristiti kredit na osnovu domaće monete. U okviru toga preduzeće može seodlučiti za bezrizičnu fiksnu kamatu, ili može odabrati promenljivu kamatu. Pri ovomemora se obratiti pažnja na očekivane prognoze za period otplate kredita, i ukoliko



17

predviđaju smanjenje kamata, što može dovesti do smanjenja budućih anuiteta, onda jesvrsisodno koristiti kredit sa promenljivom kamatom.Kod kredita sa deviznom klauzulom, kamatna stopa je znatno niža nego kod kredita naosnovu domaće monete, pa u početku možemo računati na niže mesečne anuitete. Nesmemo međutim zaboraviti, da krediti na bazi deviza vuku sa sobom dva osnovna rizika.Jedan je rizik od promene kursa, jer rast kursa povećava anuitete. (Pad kursa naravnopovoljno utiče na iznos anuiteta.) Drugi rizik je od promene kamatnih stopa, ali taj rizikpostoji i kod kredita zasnovanih na domaćoj moneti.Korišćenjem lízinga zapravo uspostavljamo jedan specifičan zakupnički odnos, u kojemzakupac neko proizvodno sredstvo radi korišćenja uzima u zakup od lizing društva naunapred određeno vreme. Tada prema računovodstvenim pravilima zakupninu možemoobračunati kao trošak. Zakupljeno sredstvo možemo koristiti od prvog trenutka lizinga,što znači, da ako su naše računice o povraćaju bile tačne, sredstvo uzeto na lizingproizvešće potreban rezultat za plaćanje naknade.Lizing je posao sa tri učesnika. Isporučilac predmeta lizinga sredstvo prodaje davaoculizinga, koji na osnovu ugovora o lizingu to daje u zakup korisniku lizinga, kome ćeisporučilac isporučiti predmet lizinga. Vrste lizinga su sledeća: Finansijski lizing: predmet lizinga nakon isteka roka na takozvanoj preostalojvrednosti automatski prelazi u vlasništvo korisnika lizinga. Kroz isplaćenu naknadu zalizing davaocu lizinga se nadoknađuju svi njegovi troškovi zajedno sa očekivanom dobiti. Operativni lizing: Primaoc lizinga samo privremeno koristi predmet lizinga. Troškovidavaoca lizinga će biti nadoknađeni samo ukoliko predmet lizinga izdaje više puta uzakup. Nakon isteka roka, prilikom prodaje predmeta na osnovu preostale vrednosti biloko može da kupi predmet lizinga. (U velikoj većini slučajeva korisnik lizinga će bitikrajnji vlasnik, jer on je taj, koji najbolje poznaje dato sredstvo.) Lizing sa servisom: Lizing proširen sa servisnim uslugama, a može se priključiti bilokojoj prethodnoj vrsti lizinga. Lizing po principu «Sale-and-Lease-Back»: To je uvek finansijski lizing. Vlasnikpredmeta lizinga prodaje svoje sredstvo davaocu lizinga, a od njega isto to sredstvouzima u lizing. Iz ove transakcije raniji vlasnik sredstva dolazi do izvora novca, alinaravno mora da plaća naknadu za lizing.Prednost lizinga je u tome, što se naknada može obračunati kao trošak, time se umanjujeporeska osnovica, a za davaoca lizinga nizak je rizik, povoljan je prinos, a sredstvo dokraja isteka roka ugovora o lizingu ostaje u vlasništvu davaoca lizinga.Lizing je nepovoljan zbog toga, što je za korisnika lizinga najčešće skuplji, nego kredit.Predmet lizinga korisnik lizinga ne može uneti u bilans, pa će vrednost sredstava zbogtoga biti niža.Naša finansijska sredstva, koja su obezbeđena iz amortizacije i oporezovane dobitimožemo nadopuniti iz podrške, dakle spoljnih izvora, ako konkurišemo na sredstvacentralnog budžeta, odnosno na konkursima za dodelu podrške iz granskih izvora i izvorasamouprava, odnosno za dodelu podrške iz izvora Evropske unije.



18

Regionalna saradnja u funkcionisanju naselja

Kako u Mađarskoj, tako i u Srbiji samouprave moraju obezbediti širok spektar javnihusluga. Sa druge strane, te usluge svuda se moraju pružati uz sve oštrije zahteve za zaštitučovekove okoline, što sasvim logično povećava investicione zahteve tih usluga, pa injihove troškove. Radi stvaranja racionalnih dimenzija davalaca usluga lokalnesamouprave i uslužne organizacije mogu sklopiti ugovor o saradnji.Ta saradnja može biti povoljna iz više razloga, može dovesti do poboljšanja privredneefikasnosti, u toku rešavanja zajedničkih problema doprinosi uspostavljanju solidarnostimeđu neseljima. Kroz to mogu se otkriti takve razvojne mogućnosti, koje samoupravesamostalno uopšte ne bi ni razmotrile.Valja analizirati mogućnost saradnje, ako je reč o obaveznom zadatku, koji opterećuje i okolne samouprave, troškovi usluge premašuju resurse samouprave, za ekonomičnost usluge potrebno je više potrošača, nego što ih ima u naselju, postoje takvi izvori, za koje se može konkurisati, a uslov je regionalna saradnja, saradnja među samoupravama, koje se mogu uključiti ima svoj predistorijat, saradnja povećava zajedničku kreditnu sposobnost samouprava.

Kada smo odlučili, da neku uslugu razrešimo putem regionalne saradnje, treba dainiciramo razgovore sa rukovodiocima samouprava, na koje računamo u saradnji. Prvorazgovarajmo sa rukovodiocima onih naselja, koje muče slični problemi. Nakon togatreba da stupimo u kontakt sa svim onim naseljima, za koje mislimo, da imaju sličneprobleme.Ukoliko jedna grupa zainteresovanih se već sporazumela u načelima saradnje, došlo jevreme, da formiramo neku vrstu upravnog odbora i to iz redova onih ljudi, sa kojima smoraspravili probleme, ali u njega treba da uključimo i rukovodioce drugih naselja kao istručnjake za datu oblast.Unutar upravnog odbora treba da nađemo ono lice, koje će odbor držati u pokretu. Zaovaj zadatak nemojmo prvenstveno tražiti stručnjaka za tu oblast, nego nekoga, ko će kaokatalizator držati odbor u pokretu i pravi je majstor u vođenju razgovora.Treba da razmotrimo ciljeve, moguće puteve, koji vode do cilja kao i potrebne humaneresurse za razrešavanje datog problema. Isplanirajmo edukacije, razmotrimo potrebneresurse, istražimo uslove i zahteve u pogledu mogućih izvora podrške. Stupimo u kontaktsa nevladinim organizacijama, treba da pridobijemo njihovu podršku. Informišimojavnost, organizujmo susrete, razgovore sa stanovništvom, treba da obezbedimootvorenost štampe, kako bismo predupredili širenje pogrešnih informacija.



19

V. Formiranje cena

Prilikom organizovanja komunalnih usluga jedan od najvažnijih stalnih problema jesteodređivanje cene usluge. Ako komunalne usluge funkcionišu u tržišnim uslovima,prilikom formiranja cena treba uzeti u obzir dva opšta principa: (i) korisnici usluga trebada se suoče sa troškovima korišćene usluge i (ii) cena treba biti takva, koju korisnicimogu platiti, ali i da odražava platežnu sposobnost i spremnost različitih potrošačkihgrupa.Troškovi mogu biti pokriveni ne samo iz cene/naknade usluge, nego i iz opštih poreskihprihoda. Očigledno je međutim, da u slučaju komunalnih usluga finansiranje putem cenaima više prednosti. Cena naime korisnicima usluge tačno pokazuje troškove, a putemtoga može se ublažiti rasipničko trošenje. A cena pomaže i samoupravi i davaocu uslugeda ustanove, zapravo kakva i (količinski) kolika usluga je potrebna stanovništvu.Ukoliko su cene glavni izvor finansiranja usluge, to ujedno za davaoca usluge znači istalnu prinudu za povećanje efikasnosti i modernizaciju. Cena usluge je ujednojednostavno sredstvo regulacije za samoupravu, koja će kroz to jedno sredstvo, a neputem složenih nagodbi o podršci ostvariti svoje finansijske ciljeve prema davaocuusluge.S druge strane, naravno cena nije samo ekonomska kategorija, jer njena visina zavisi i odprihoda i socijalnog položaja potrošača. Ako je korišćenje usluge obavezno, a ima takvih,koji tu cenu ne mogu platiti, tada organi samouprave (ili centralne vlasti) koje određujucene, ovu činjenicu moraju imati u vidu. U vreme socijalizma cene komunalnih usluga subile niske, na koje su se potrošači navikli, a sada, umesto toga, pod tržišnim uslovimacena stanovanja, koja odražava stvarne troškove može da dostigne i jednu trećinu svihprihoda domaćinstva. Ovaj rast nije samo posledica razgrađivanja podrški, subvencija,nego i toga, što cene moraju pokriti one spoljne troškove (koji proizilaze iz npr.pooštrenih propisa o zaštiti okoline), kojih ranije nije bilo.Pri formiranju cena komunalnih usluga u osnovi treba rešiti tri problema: (i) na koji načinse formira cena, (ii) kakav oblik cene da koristi organ za određivanje cena i (iii) kako dase vrši naplata. Na ova pitanja naravno u zavisnosti od usluge centralni odnosno lokalniorgani za određivanje cena mogu dati različite odgovore.Osnovni princi pri formiranju cene jeste, da cene usluga moraju odražavati sve troškovedelatnosti i moraju obezbediti pokriće za adekvatni nivo dopune sredstava i razvoja. Takou principu cene komunalnih usluga moraju pokriti troškove korišćene radne snage,materijala i energije, kao i troškove upravljanja i opšte troškove drugih usluga. Naravno,potrošačima se ne fakturišu u svim slučajevima svi troškovi. To može biti iz više razloga:kroz knjigovodstveni sistem ne mogu se tačno iskazati indirektni, opšti troškovi, iliorgani za određivanje cena ne žele opteretiti potrošače sa svim obračunatim troškovima, amogu se razlikovati i načini obračuna rezultata.U praksi, u toku formiranja cene obično se postavlja pitanje, na koji način se menjajucene iz godine u godinu. Svi prethodno navedeni principi mogu biti pogodni za



20

formiranje cena. Tako na primer rast troškova se može vezati za stopu očekivaneinflacije, može se regulisati iznos podrške od strane osnivača, ali i dobiti koja se očekujeod davaoca usluge (i to putem projekcije u odnosu na sredstva ili ceo iznos).Bez obzira na obračun troškova može se odabrati oblik cene. Najjednostavniji oblik jestecena u jednom iznosu, koja prosečnu cenu projektuje na jedinicu potrošnje (količinu, npr.m3), na broj potrošača ili približan pokazatelj potrošnje (npr. broj ili površina stambenihprostorija). U ovom slučaju svi podjednako plaćaju troškove po jedinici usluge.U cene se međutim mogu ugraditi i razni podsticaji i ciljevi podrške. Najčešći načinovoga jeste dvokomponentni oblik cene, u okviru kojeg jedan elemenat je osnovnacena/naknada, kojom se finansiraju fiksni troškovi, a drugi elemenat je deo, koji se menjasa količinom potrošnje.To se može još dograditi time, što se promenljivi deo deli na više delova, i u ovimdelovima menjaju se jedinični troškovi. To će biti progresivno, ako želimo smanjitikoličinu potrošnje, odnosno degresivno, ako potrošače želimo teretiti samo sa graničnimtroškovima. Ovi oblici se mogu dopuniti time, da za periode vršne potrošnje ili zaodređenu sezonu primenjujemo više cene.Rasprostranjena je praksa, da se primenjuju različite cene za stanovništvo i za

ustanove/organizacije. Iza primene većih cena za ustanove/organizacije kriju sekratkoročni i socijalni interesi, računajući na to, da su ustanove manje osetljive natroškove. To međutim često ima negativne ekonomske efekte, jer će se individualnipotrošači pomerati ka uslugama, kod kojih su veći troškovi, ali gde se primenjujusubvencije (npr. prilikom izbora načina grejanja), a veliki potrošači će svoje povećanetroškove prevaliti na pleća njihovih kupaca (možda baš na one grupe potrošača, kojimasamouprava želi pomoći).

Jedna od važnih posledica izgradnje lokalnih sistema komunalnih usluga tržišneorijentacije bila je poboljšana efikasnost naplate i vođenja administracije naplate. Uuslovima, kada davaoc usluge može poslovati prvenstveno od naplaćenih naknada, činićeznačajne napore da uspostavi tačnu evidenciju potrošača, da meri količinu usluge, dapojednostavi fakturisanje i naplatu, i da poveća stopu naplate svojih potraživanja. Na tomplanu i uz malo ulaganja može se postići značajno poboljšanje, koje se može meriti inovcem.I pored toga može se javiti problem neplaćanja naknade. I pored najefikasnijih metodanaplate pojaviće se takve socijalno ugrožene grupe potrošača, koje ne plaćaju. U ovomslučaju prvi kratkoročni korak jeste iznuđivanje naplate potraživanja. Pravne mogućnostii postupak naplate se razlikuje po zemljama. Ako se primenjuju pravne mere, na tom putusvako će se suočiti s time, da kakve posledice nastanu, ukoliko potrošača isključe izusluge. Često to ni tehnički nije rešivo (npr. kod daljinskog grejanja sa jednocevnimsistemom), ili može dovesti do nedozvoljivih zdravstveno-higijenskih posledica (npr.neodnešen otpad, ukinuta usluga kanalizacije). Međutim i u takvim okolnostima postojimogućnost, da se usluga svede na minimum: npr. voda se obezbeđuje samo u određenom



21

dobu dana uz ograničenu potrošnju. Pravnim postupkom neplaćenim troškovima mogu seopteretiti i nekretnine potrošača.Paralelno sa sredstvima prinude isto toliko važno može biti i prevencija. Jedan odelemenata toga jeste centralni i lokalni sistem podrške. To može biti opšta subvencijapotrošačkih cena kroz već pomenute oblike, ili dotiranje pojedinih elemenata troškova(npr. energija, investicije, zarade). Cilj je međutim, da na potrošačkoj strani podrškudobiju oni, kojima je to najpotrebnija. To se može obaviti i kroz primenu nižih cena zaprve jedinice potrošnje. Još je tačnija finansijska podrška, koja je vezana sa prihodima,materijalnim položajem potrošača, no ovo naravno povlači za sobom i administrativnetroškove.Prevencija na ovom planu međutim nije isključivi zadatak samouprave i države. Na tomplanu puno mogu učiniti i sama uslužna preduzeća, ali i one neprofitne organizacije, kojesu se specijalizovale za oblast socijale. Ni preduzećima nije u interesu, da njihovipotrošači upadnu u spiralu dugova. Tada više nema realne šanse za naplatu potraživanja,ali može biti od koristi pravovremeno upozorenje, reprogramiranje dugova ili eventualnootpis dela duga. Od velike pomoći mogu biti pojedinačni finansijski saveti, koji se usaradnji sa nevladinim organizacijama, što može dovesti do umešnijeg trošenjaporodičnih prihoda, a to će rezultirati ujednačenim plaćanjem naknada za komunalneusluge.



22

Literatura

Krištof, Z., 2006: Fejlesztési tervezés, árképzés a helyi közüzemi szektorban. (Planiranjerazvoja, formiranje cena u lokalnom komunalnom sektoru) Projekat UKUS, Budimpešta-BeogradPeteri, G., 2003: From Usage to Ownership. The Transfer of Local Government Propertyin Central Europe. OSI/LGI, BudimpeštaPeteri, G., 2001 (Editor, with Horváth, T.M): Navigation to the Market. Regulation andcompetition in the local utility sector in CEE OSI/LGI, Budimpešta

Documents

Organizovanje komunalnih usluga.pdf