Ta tjenestene tilbake

Ta tjenestene tilbakeAv Helene Bank

Trykk: Aktietrykkeriet asLayout: Christoffer Horsfjord NilsenOpplag: 12 000 ISBN: 82-92515-09-7

InnholdForord 5

Del 1 Vårt politiske handlingsrom 91. Angst for feilsteg driver fram markedsretting 112. Det finnes fortsatt politisk handlingsrom 12

a) Muligheter for offentlig egenregi under EØS 14b) Muligheter for offentlig egenregi under WTO 15

3. Det handler om politikk 164. Pass på feiltolkninger 165. Veien til robust offentlig egenregi 17

Del 2 Tre grep for å ta tjenestene tilbake 211. Offentlig egenregi - kvalitetsutvikling med egne ansatte 22

a) Egenregi etter kontraktsutløp 23b) Egenregi etter kontraktsbrudd 24c) Ta tilbake - ekspropriasjon/tilbakekjøp/ hjemfall 25

2. Fjerne private sugerør fra fellesskapets kasser 28a) Alle pengene skal komme brukerne til gode 28b) Velg ikke-kommersielle 29c) Ikke konkurrere med lønns- og arbeidsbetingelser 30

3. Ta kontroll med fellesskapets eiendom 35a) Eierskapskontroll i Staten 35b) Eierskapskontroll i kommunen 38

Del 3 Fire tiltak for å fremme offentlig velferd 411. Kvalitetsutvikling med egne ansatte 422. Trondheimsmodellen 443. Deltakende budsjettering 454. Innbyggerinitiativ 48

Noter 50Ressurser for videre arbeid 52Medlemmer av For velferdsstaten 54

5

Faktabokser, eksempler og figurer

Boks1: Statlige tiltak som øker markedsrettingen 12Eksempel 1: Tyskland vant over EU-kommisjonen 15Eksempel 2: Feiltolkning av EØS-avtalen 17Boks 2: EUs betingelser for offentlig egenregi 19Eksempel 3: EgenregI i NAV er best for hjelpemidler 22Eksempel 4: Paris tok vannet tilbake 23Eksempel 5: Oppegård kommune tok sykehjemmet tilbake 24Eksempel 6: Sykehjem i pendelfart mellom Oslo kommune og private 25Eksempel 7: London kjøpte T-banen tilbake 26Eksempel 8: Hjemfallsklausul sikret Dansk barnevernsinstitusjon 26Eksempel 9: Sennerud barnehage – Kresne foreldre valgte kommunen 27Eksempel 10: Flertall i Danmark vil forby skatteparadis i offentlige kontrakter 29BOKS 3: Privatskoleloven – Alle pengene skal komme elevene til gode 29Eksempel 11: Norge vant i EØS-retten – får utelukke kommersielle 30Boks 4: Slik sjekker vi omdømmet til private tilbydere 32Boks 5: Lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter (utdrag) 33Figur 1: Oppsplitting av jernbanen 35Figur 2: Fra forvaltning til forretning i staten 36Eksempel 11: Forsvarsbygg – mislykket utskilling ble reversert 37Eksempel 12: Skottland tok sykehusene tilbake 37Figur3: Kommunale tilknyningsformer og politisk innflytelse 38Eksempel 13: Steinkjer med strategisk eierskapspolitikk 39Eksempel 14: Bydel i Oslo vedtok deltakende budsjettering 47Boks 6: Innbyggerinitiativets lovhjemmel 49Eksempel 15: Innbyggerinitiativ mot sosial dumping 49

6

ForordDemokrati eller markedsmakt. Offentlig eller privat velferd. Dette har lenge vært sentrale motpoler i kampen om samfunnsutviklinga. Kampen er intensivert de siste 20-30 årene, siden markedsliberalismen slo igjennom internasjonalt under Reagans og Thatchers regjeringsperioder. Fortsatt er dette de viktigste motpolene i politikken, og markedstilhengerne har hatt overtaket i en lang periode nå. Vi som forsvarer den offentlige velferden, har i stor grad drevet defensiv forsvarskamp.

Offentlige velferdstjenester ble i sin tid etablert for å motvirke hensynløs utbytting og å kompensere for feil og svakheter i markedet. Fagbevegelsen og andre folkelige krefter kjempet fram offentlige velferdstjenester for å skape trygghet og en bedre framtid for seg og sine. Det var ikke tilfeldig at disse velferdsordningene ble etablert som offentlige tjenester. De skulle jo nettopp løse problemer som den uregulerte markedsøkonomien skapte, eller som den i alle fall ikke var i stand til å løse.

Det er gjennom privatisering, avregulering, anbud og konkurranseutsetting at markeds kreftene i økende grad har trengt seg inn i de offentlige velferdstjenestene de siste tiårene. Offensiven har vært internasjonal, og internasjonale institusjoner og avtaler, som EU/EØS, Det internasjonale pengefond (IMF), Verdensbanken og Verdens handelsorganisasjon (WTO), har vært viktige instrumenter for å fremme ei slik utvikling.

For Norge og Europa er det særlig EU/EØS som har vært pådriveren. Det ene direktivet etter det andre har gitt mer og mer detaljerte regelverk for hvordan konkur ranse kan fremmes, og de private aktørenes interesser sikres. Innen offent-lige innkjøp av varer og tjenester har utviklingen skapt noe nært et anbudshysteri hos statlige myndigheter, i kommuner og fylkeskommuner. Redselen for å gjøre feil, eller bli dømt i EØS-domstolen, har blitt en farsott som åpenbart bidrar sterkt til å svekke det politiske immunforsvaret.

De politiske myndigheter, inkludert den nåværende regjeringen, har mye av ansvaret for dette. I stort omfang spyr de ut regelverk og veiledere om hvordan anbuds prosesser skal gjennomføres. De oppretter den ene institusjonen etter den andre for å informere om og fremme anbud, samt hurtigbehandle klager fra de private kommersielle interessene så effektivt som mulig. Anbudsbyråkratiet på alle nivåer i det offentlige har nådd uante høyder.

I denne strømmen av informasjon og tiltak finnes det ikke en eneste veileder i hvordan man kan drive velferdstjenester i offentlig egenregi. Dette på tross av at det fortsatt er et stort handlingsrom for nettopp å gjøre det, i tillegg til at det er den beste metoden for oss som ønsker å fremme deltakelse og demokratisk kontroll. Man må bare sikre seg at man ikke faller i noen av EUs fallgruver. Det er heller ikke opprettet noen klageorganer for kommuner, fagorganisasjoner eller enkelt-personer som ønsker å ivareta sine interesser i anbudsprosessene – slikt er bare etablert for de kommersielle selskapene.

Denne totale ensidigheten – i markedskreftenes tjeneste – er det vi søker å kompen-sere for med dette heftet. Vi ønsker å vise, konkret og detaljert, hvordan kommuner, fylker og offentlige institusjoner kan unngå anbudshysteriet, hvordan de i stedet kan utvikle de offentlige tjenestene i nært samarbeid med sine ansatte og brukerne, hvordan de kan fremme demokratisk medvirkning – og dermed også holde de private sugerørene unna de offentlige kassene. Dette er med andre ord ment som et bruks-hefte. Det burde vært utgitt av regjeringen. Nå har imidlertid vi gjort det, og vi skal bruke det til å komme på offensiven igjen – til å Ta tjenestene tilbake!

Oslo, mai 2011

For velferdsstaten Asbjørn Wahl daglig leder

10

Del 1Vårt politiske handlingsromGjennom tre tiår har vi opplevd et massivt press for å privatisere offentlige tjenester. Markeds liberalismens offensiv fra omkring 1980 har politisk og ide-olo gisk fremmet privat på bekostning av offentlig drift. Gjennom internasjonale institu sjoner og avtaler, som EU/EØS og Verdens handelsorganisasjon (WTO), er det utviklet regelverk som legger til rette for privatisering og konkurranseutsetting på område etter område.

På tross av dette finnes det fortsatt et stort politisk handlingsrom for å yte offentlige tjenester med egne ansatte – såkalt egenregi. Dette er imidlertid sterkt underkommunisert både i media og av offentlige og politiske instanser. Anbudshysteri og angsten for å bryte regler for anbud er betraktelig sterkere enn kunnskapen om alternativene. Myndighetene har mye av skylden for det. Fokus på markedsstyring, anbud og konkurranseutsetting overskygger totalt rommet for fortsatt offentlig egenregi og muligheten for å ta tilbake tjenester og eiendom under en helhetlig offentlig forvaltning.

Å drive tjenester i egenregi er normaltilstanden for det offentlige. Det er nettopp det politikk og offentlige sektor er til for, å utgjøre en motvekt til markedet. Det har tradisjonelt vært en grunnleggende del av den norske og nordiske modellen. Universelle tjenester, finansiert med fellesskapets ressurser, skal ikke være kilde

11

til fortjeneste for private aktører. Når høyest mulig avkastning blir hovedmålet for velferdstjenestene, drar det med seg en rekke negative effekter (se For velferdsstatens publikasjon «Private sugerør i fellesskapets kasser»).

De fleste offentlige tjenester er arbeidsintensive. Det betyr at arbeidskostnadene utgjør storparten av utgiftene (ofte opp mot 80 %). Konkurranse om slike tjenester og krav om fortjeneste til private, medfører derfor et massivt press mot de ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Vi har etter hvert utallige eksempler på at dette kan føre til økt utbytting av arbeidskraft, sosial dumping og et mer brutalt arbeidsliv. Det kan gi økte sosiale kostnader i andre enden. Mange har derfor brent seg på at de for ukritisk har kastet seg på markedsløsningene. Derfor har vi sett tendenser til at politikere både i Norge og i andre land har begynt å ta tjenestene tilbake.

EU-skeptikere, -motstandere og -tilhengere har lenge vært enige om en ting – EUs markedsretting og konkurranseregimer har avgjørende innflytelse på norsk og europeisk offentlig sektor og politiske valg. Rettsavgjørelser tar over for politikken, konkluderte Maktutredningen. I en rapport fra 2011 er det vist at norsk høyesterett i økende grad lar seg styre av EU-rettens praksis1 (notene er trykt bak i heftet).

På globalt nivå har skeptikere til Verdens handelsorganisasjon (WTO) hevdet at det politiske handlingsrommet til å drive velferdspolitikk reduseres med dagens frihandelsavtaler. Tilhengere av uregulert frihandel og ulike departementer har hevdet det motsatte: Vi har frihet til å velge virkemidler i velferdspolitikken. Rettspraksis er uavklart. Derfor er det god grunn til å utnytte det politiske handlings rommet.

Vårt formål med dette heftet er å påvise, at til tross for stadig mer markeds-orientering av norsk politikk gjennom EU/EØS’ og WTOs regelverk, er det fortsatt ikke nødvendig at offentlige tjenester og virksomheter underlegges anskaffelsesloven og evige runddanser med konkurranse. Dersom det offentlige har funnet ut at det vil ta tilbake en tjeneste i egenregi, etter at den har vært utsatt for konkurranse, er også det fullt mulig. Tjenester som utføres av foretak som er heloffentlige, og som ikke driver i et marked, trenger man heller ikke konkurranseutsette. Vi skal med andre ord ta uttalelsene fra offentlige myndigheter på alvor. Til forskjell fra dem vil vi imidlertid også vise konkret hvilket handlingsrom vi fortsatt har til å drive offentlige tjenester i egenregi, hvordan vi kan unngå å bli rammet av internasjonale avtaler og regelverk. Videre anbefaler vi å bruke handlingsrommet maksimalt, og å utvide det gjennom aktive politiske valg.

12

1. Angst for feilsteg driver frAm mArkedsretting At konkurranse vil drive prisene ned, brukes ofte som begrunnelse for konkurranse-utsetting av offentlige tjenester, uten at påstanden er dokumentert. Det har derfor blitt et overdimensjonert fokus på anbudsregelverket for offentlige anskaffelser. Dette skaper et press for økt privatisering, konkurranseutsetting og utskillelse av offentlig virksomhet.

Mediefokus og politisk harme over eventuelle avvik i anbudsprosesser overgår nesten alle andre regelbrudd i norsk offentlighet. Dette kan være én årsak til at departement og etats direktører, politikere og rådmenn over hele landet i økende grad legger til rette for å skille ut offentlig eiendom og virksomhet. Med en slik organisering er det enklere å fraskrive seg ansvar når medieoppslagene og harmen skyller inn over deres ansvarsområder. Det kan være greit å vise til et offentlig selskap med en godt betalt direktør, eller en privat virksomhet som har vunnet anbudet, og skylde på at de har brutt forutsetningene for oppdraget. Den langsiktige effekten av dette kan imidlertid bli svekket demokratisk styring, politikerforakt og undergraving av velferds ordninger. Derfor trengs det nye grep. Folkestyret forutsetter at de folkevalgte har direkte makt til å endre på skjevheter i systemet.

EU har vært og er en drivkraft for mer marked, mer konkurranse og stadig stram-mere regelverk for offentlige innkjøp. Våre myndigheter har med stor iver svart med stadig nye tiltak for å sikre de private leverandørenes klageadgang og rett til å tilby sine kommersielle tjenester til det offentlige. Resultatet har blitt en overoppfyllelse av reglene gjennom et omfattende statlig byråkrati og et ensidig fokus på markeds-retting av det offentlige. Hurtigarbeidende klagenemnd for private tilbydere, anbuds veiledere fra flere departementer, omfattende informasjonssider og kurs hos Direktoratet for fornying og IKT (Difi) er bare noen av tiltakene.

I tillegg bidrar Finansdepartementets Senter for statlig økonomistyring (SSØ) med kurs og veiledning i å bruke lønnsomhetsregnskap og styringsmekanismer fra privat sektor i det offentlige. Alle tiltakene utgjør et press i retning av konkurranse-utsetting og å la private drive for fellesskapets regning. Mange av tiltakene hører inn under betegnelsen New Public Management (se For velferdsstatens publikasjon «Når tall blir politikk»). Under er noen av de viktigste tiltakene listet opp.

I motsetning til alle tiltak for å sikre de kommersielle selskapenes interesser fins det ikke noe tilsvarende offentlig tilsyn, noen veileder eller kursvirksomhet for å gi råd om og ivareta offentlige tjenester i egenregi – med vekt på demokratiske rettigheter og rett til innsyn, medbestemmelse og informasjon. Det fins ikke noen juridisk bistand for kommuner som klages rettmessig eller urettmessig inn for Kofa eller ESA. Det er ingen instanser som gir rett til medvirkning i beslutninger som angår oss som innbyggere. Det eksisterer heller ikke noen hurtigarbeidende klageordning eller tilsyn for ansatte eller innbyggere som mener at private

13

urettmessig har fått levere offentlige tjenester med lavere kvalitet, dårligere arbeids- og lønnsbetingelser, eller at beregninger av påståtte innsparinger ved konkurranseutsetting eller offentlig-privat samarbeid (OPS) ikke er dokumentert.

2. det finnes fortsAtt politisk hAndlingsromInternasjonale avtaler, som dem vi har i EØS og Verdens handelsorganisasjon (WTO), medfører stadig nye begrensninger på hva det offentlige kan gjøre for å sikre mest mulig rasjonell og helhetlig forvaltning av samfunnets ressurser. Foreløpig hindrer imidlertid ikke disse internasjonale avtalene Norge i å drive i egenregi eller å ta tjenestene tilbake på de fleste områdene. Det dreier seg fortsatt om politikk, og det er det mulig å gjøre noe med.

BOKS1: STATLIGE TILTAK SOM ØKER MARKEDSRETTINGEN

Lov om offentlige anskaffelser skjerpes stadig i tråd med nye EU-direktiver.i Det er ventet ytterligere skjerping av håndhevelsen av reglene etter en offentlig utredning som ble avgitt 16.4.2010.

Klagenemnda for offentlige anskaffelser (Kofa, www.kofa.no), opprettet i 2003. «Bakgrunnen for etableringen av klagenemnda var et ønske fra Stortinget og regjeringen om å effektivisere regelverket for offentlige anskaffelser og forenkle leverandørenes klageadgang», står det i årsmeldingen fra 2009. Private tilbydere til det offentlige skal slippe å stå i trivielle køer i det vanlige rettssystemet. Kofa har hatt mer enn 1700 klagesaker om offentlige anskaffelser på 7 år. 2/3 var ugrunnete og ble avvist, tapte, eller ble løst på annen måte.2

Konkurransetilsynet er også tilsyn for offentlige anskaffelser. Fremst på tilsynets nettsider kan vi lese at: «Bedrifter som konkurrerer vil forsøke å utnytte råvarer, kapital, arbeidskraft og transportsystemer effektivt og hensiktsmessig. Når varer produseres til lavest mulig kostnader og med lavest mulig salgspris, brukes samfunnets ressurser på en riktig måte»3. Dette er nyliberal retorikk som i liten grad dekker det spesielle ved offentlige tjenester, der fornying i større grad skjer gjennom samarbeid, og med andre kvalitetsmål enn pris. Klagenemnda for offentlige anskaffelser (Kofa) forteller i sin årsrapport for 2009 hvordan det jobbes systematisk med synergier mellom de to instansene.

Ny offentlighetslov fra 2009 gir Kofa myndighet til å behandle klager om selskapenes rettigheter til innsyn i tilbudene. Kofa ivaretar ikke offentlighetens krav på innsynrett etter offentlighetsloven.

Momsklagenemnda gir private rask klagebehandling dersom de mener at de betaler urettmessig moms når de tilbyr tjenester i konkurranse med offentlige ansatte. Et nemndvedtak i 2009 om hjemmehjelpstjenester går langt i å anerkjenne at private har rett til å yte private tjenester i konkurranse med det offentlige, og bli subsidiert av det offentlige gjennom å slippe å betale moms. Tross lovnad fra Finansdepartementet om

14

å klargjøre regelverket, slik at ikke dette nemndvedtaket skal bli førende framover, har det ennå ikke skjedd i mai 2011.5

ESA – EØS-avtalens overvåkings- og klageorgan.6 Et offentlige finansiert organ som både overvåker politikkutviklingen i Norge, hvordan reglene praktiseres, og gir private aktører anledning til å klage og be ESA undersøke om EUs konkurranseregelverk er brutt av stat, fylkeskommune eller kommune. Det er fullt mulig for klager å opptre anonymt. Det betyr at en kommune kanskje ikke vet hvem som er motpart i en klagesak.

Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har fått et eget opplærings- og informasjon-sansvar om offentlige anskaffelser.

Senter for statlig økonomistyring (SSØ), opprettet 2004, driver informasjons- og kurs virksomhet rettet møt økt målstyring, lønnsomhetsregnskap og likebehandling av private og offentlige leverandører.7

Veileder fra fornyingsdepartementet om offentlige anskaffelser fra 20078inneholder et kapittel om å levere tjenester i egenregi. Det er den eneste statlige informasjon om offentlig egenregi. Den som vil vite om en slik mulighet, må altså gå via veiledning om konkurranseregelverk.

«Frihet til å velge» er en veileder fra Kommunal- og Regionaldepartementet fra 2004, som ikke har blitt revidert under den rødgrønne regjeringa. Den legger vekt på at konkurranse skal søkes i så stor grad som mulig.9

«Håndhevelse av offentlige anskaffelser». En Norsk offentlig utredning (NOU 2010:2) er utarbeidet i forbindelse med nytt EU-direktiv.10 Direktivet krever en karensperiode, slik at det går en tid mellom beslutning om kontrakt og underskriving, og at videre saksbehandling stoppes fram til klagen er behandlet i Kofa. Dette vil gjøre det offentlige betydelig tregere og mer ressurskrevende advarer NOUen, noe Fagforbundet støtter i sin høringsuttalelse.11

Innovative offentlige anskaffelser. NHO og KS startet i 2010 opp et femårig nasjonalt program for leverandørutvikling. Samarbeidet mellom KS, NHO og en rekke offentlige departement og instanser har fokus på «Innovasjon innen offentlige anskaffelser».12 Det er ingen arbeidstakerorganisasjoner med i programmet.

15

a) muligheter for offentlig egenregi under eØsPå tross av det store statlige fokus på anbud, er det fortsatt mulig å skjerme offentlig virksomhet fra EUs konkurranseregler. Det er særlig EUs uklare definisjon av offentlige tjenester som gir muligheter til å unngå anbudstvang. EU har etablert sine helt egne definisjoner av det vi i Norge anser for å være offentlige tjenester. De skiller mellom tjenester av allmenn interesse (Services of General Interest – SGI) og tjenester av allmenn økonomisk interesse (Services of General Economic Interest – SGEI). Allmenne tjenester er slike som myndighetene er forpliktet til å gi innbyggerne, og som det antas at markedet ikke vil levere på en tilfredsstillende måte til alle innbyggere. Eksempler på allmenne tjenester er fengsel, rettsvesen og grunnleggende velferdsoppgaver som helse, omsorg og utdanning. Tjenester som faller under denne definisjon har en sterkere beskyttelse mot konkurransereglene i EØS-avtalen.

EUs syn på offentlige tjenester er imidlertid under stadig utvikling. Det skjer en gradvis markedsretting av det som kalles tjenester av allmenn økonomisk interesse. Dette gjør at en økende andel av disse tjenestene faller inn under EUs regler for det indre marked (konkurranse, offentlig støtte, anskaffelser, m.v.). Det kan være telekommunikasjonsnettverk, elektrisitetsforsyning eller avfallshåndtering. Et sentralt moment for å avgjøre om en tjeneste er av økonomisk interesse eller ikke, er om private næringsdrivende tilbyr samme tjeneste uten offentlig finansiering eller tilskudd.

Den norske EU-delegasjonen i Brussel understreker i en rapport i 200713 at «medlemslandene som følge av EUs nærhetsprinsipp har stor frihet til selv å definere hvilke tjenester de anser å være av allmenn interesse og hvordan de skal finansieres, organiseres og utføres, samtidig som EU-lovgivningen oppstiller visse rammer medlemsstatene må forholde seg til der tjenestens økonomiske karakter er sentral».

Videre skriver delegasjonen at «EU-lovgivningen for konkurranse, offentlig støtte og offentlige anskaffelser kun får anvendelse på tjenester av allmenn økonomisk interesse, en avgrensning som kan være uklar, noe som gjør at det i dag i stor grad er rettspraksis som fastlegger grensene for hva som faller inn under de ulike tjenestebegrepene. […] Det blir dermed i praksis opp til medlemslandene hvordan håndteringen av tjenester av allmenn interesse skal foregå, - om tjenesten skal leveres av myndigheten selv (egenregi) - eller konkurranseutsettes».

Det er altså i stor grad opp til politikerne om det offentlige skal utnytte handlings-rommet for å unngå anbudsbyråkratiet, og for å forvalte offentlige midler på en helhetlig måte. Egenregi er ensbetydende med at tjenestene unntas EØS´ og EUs konkurransepolitikk og Lov om offentlige anskaffelser. Under EU-retten kreves det imidlertid at visse betingelser er oppfylt. Det at det ikke finnes en fast definisjon, gir EF-domstolen en rett til å overprøve den nasjonale praksis. Av og til faller det positivt ut for offentlig egenregi, som da Tyskland og Hamburg vant over EU-kommisjonen i en sak om organisering av renovasjon.

16

b) muligheter for offentlig egenregi under WtoDet har vært heftig debatt i mange land om hvor vidt tjenesteavtalen (GATS-avtalen) under Verdens handelsorganisasjon, (WTO) bidrar til å tvinge fram konkurranseutsetting, privatisering og liberalisering av offentlige tjenester. Det har utviklet seg omfattende folkelige kampanjer, både internasjonalt og i Norge, for retten til å styre de grunnleggende offentlige tjenestene. Norge har allerede (i 1995) lagt en rekke av sine tjenester inn under GATS-avtalen, deriblant utdanning. Det forhandles stadig om utvidelse av avtalen. I de pågående Doha-forhandlinger gjelder dette blant annet vann- og avløp, avfall og farlig avfall.

Utfordringen er at det i GATS-avtalen står at den ikke dekker «tjenester som inne-bærer å utøve offentlig myndighet» (Art. I.3.b), men kritikerne viser til at unntaket er avgrenset slik at det gjelder «enhver tjeneste som verken tilbys på kommersiell basis eller i konkurranse med en eller flere tjenestetilbydere». (Art I.3.c). Det kan bety at dersom det tilbys tjenester på kommersiell basis innen et område, eller tjenester som er i konkurranse med andre tjenestetilbydere, så kan de likevel være underlagt GATS sine generelle markedskrav. I så fall er unntakene fra GATS-avtalen svært begrenset, ettersom det på de fleste offentlige områder også kan finnes noen private aktører.15

Det har ennå ikke vært noen tvist i Verdens handelsorganisasjon som har avklart handelsjuristenes tolkning av disse formuleringene. De fleste av våre politikere bagatel liserer den faren GATS-avtalen utgjør for de offentlige tjenestene. Den uklarheten som rår, gir imidlertid gode grunner for å holde offentlige tjenester i genuint offentlig egenregi.

I Norge førte press fra fagorganisasjoner og andre frivillige organisasjoner til at de rødgrønne i regjeringserklæringene både i 2005 og i 2009 stadfestet at Norge «ikke skal gå inn for en WTO-avtale som kan presse fram privatisering av offentlige tjenester». Imidlertid har regjeringa ikke noen klar definisjon av hva som skal regnes som offentlige tjenester. En slik klargjøring vil kunne hjelpe til å skjerme offentlig sektor fra anbudshysteri og privatisering.

EKSEMPEL 1: TySKLAND VANT OVER EU-KOMMISjONEN

I en sak om renovasjon i Hamburg mente EU-kommisjonen at fire samarbeidende tyske distrikter burde ha benyttet EUs anbudsprosedyrer da de inngikk en avtale med byen Hamburg om sluttbehandlingen av avfall. EU-kommisjonen tapte saken. EF-domstolen viser i sin dom bl.a. til at samarbeidet mellom de fire distriktene var etablert for å løse en offentlig oppgave de alle var pålagt å utføre.

Dommen sier at det i EU-retten ikke er spesielle krav til hvordan offentlige myndigheter skal organisere en offentlig tjeneste og at det er adgang til å gi et slikt oppdrag til et interkommunalt selskap, uten å bruke anbudsprosedyrene (C 480/06).14

17

3. det hAndler om politikkHvilke tjenester som drives i offentlig regi og hvilke som er konkurranseutsatt, eller helt markedsrettet, skifter stadig. Den amerikanske forskeren Mildred Warner og den israelske forskeren Amir Hefetz har studert graden av privatisering og offentlige drift i USA i tidsrommet 1992-2007, men spesielt i perioden 2002-07. De har funnet ut at selv i USA er det stor grad av rekommunalisering. Den totale mengden av konkurranseutsetting har over tid har vært forholdsvis stabil rundt 60 %. Grunnen for at kontraktene tas tilbake, er oftest at det har blitt for dyrt med private sammenliknet med offentlig egenregi.16

Mange kommuner og offentlige etater holder på å drukne i anbudsarbeid, og konsulent regningene stiger til himmels. Hva anbudsregimet koster det offentlige, er det imidlertid ikke gjort omfattende undersøkelser om. En rapport fra Asplan Analyse (2005) antyder mellom 5 og 10 prosent av kontraktverdien for å administrere anbud.17 Private konsern får sugerør ned i trange offentlige udsjetter. EUs regelverk om anbud innen offentlige anskaffelser tolkes imidlertid av mange strengere enn det er grunnlag for. Det viser også stadig nye dommer i EF-domstolen.18

De to Soria Moria-erklæringene for det rødgrønne regjeringssamarbeidet 2005 – 2013 har slått fast at regjeringen skal gå «imot konkurranseutsetting og privatisering innenfor viktige velferdsområder som helse, utdanning og omsorg». Men også at «fornyelse og utvikling er nødvendig for å unngå privatisering og kommersialisering av velferdstjenestene». Samtidig er det lite tegn til at regjeringen bygger bolverk mot markedsretting og anbudshysteriet, som vist i boks 1.

4. pAss på feiltolkningerDet er viktig å passe på feiltolkninger og bransjeorganisasjonenes jurister. juss-professor ved Universitetet i Oslo, Hans Petter Graver, skrev allerede i 2003 en tolkning av hva en kunne forvente av rettsutviklingen i EU når det gjelder offentlig egenregi.19 Han har fått rett i sin tolkning. I den norske Lov om offentlige anskaffelser (§ 3.1) står det: Enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse, uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som benyttes. Denne formuleringen har ført til misforståelser om hva både loven og EU-direktivene krever, og ført til press for konkurranseutsetting mot interkommunale selskap, barnevern, asylmottak, renhold, eiendom, ja, alle tjenester innen det offentlige.

18

5. veien til robust offentlig egenregiNår offentlig virksomhet drives i egenregi, kan stat og kommune drive helhetlig og ressurseffektiv omstilling og utvikling ut fra innbyggernes behov, og med bruk av de ansattes kompetanse. EU-reglene gjør imidlertid at en må være nøye i de valgene som tas.

Ifølge professor Hans Petter Graver vil det styrke argumentet for egenregi overfor Kofa, ESA og EF-domstolen, dersom det kan argumenteres med, eller vises til at det blir andre resultater med offentlig egenregi enn med private. Dette handler ikke bare om hvorvidt private kan yte den enkelte tjenesten like godt, men om det finnes andre og bredere formål med de offentlige tjenester. Det finnes også andre argument som vil styrke det offentlige i argumentasjon mot disse rettsinstansene. Eksempler på slike offentlige «merverdier» kan være:

• Solidaritetsargumentet. Dette gjelder tjenester som er universelle og finansieres av det offentlige. Ofte vil private kommersielle bare operere i sentrale markeder, eller yte tjenester for kjøpesterke eller mindre krevende brukergrupper. Dette kan medføre at resten av de offentlige tjenester blir dyrere. Dermed er det godt grunnlag for å hevde at det offentlige skal drive i egenregi.

• Alle pengene skal komme brukerne til gode. Dette kan gjelde på områder der det er en automatisk offentlig finansiering, slik som sykehus, skole, og brannvesen. I slike tilfeller har det vist seg at det er aksept i EU-retten for at det offentlige må ha kostnadskontroll. Dette argumentet krever imidlertid at det offentlige er konsekvent i sin argumentasjon innen alle sektorer og all regelutvikling.

• Innbyggernes rettmessige behov dekkes av det offentlige. Dersom det offentlige har kapasitetsproblem er det er mulig å prioritere ikke-kommersielle framfor kommersielle. Dersom de kommersielle først slippes til, må det offentlige og private likestilles.

Staten kan definere hele sektorer som offentlig egenregi, spesielt der det er det er fellesskapets midler som dekker kostnadene.

EKSEMPEL 2: FEILTOLKNING AV EØS-AVTALEN

Høsten 2006 ville Follo interkommunale renovasjonsselskap si opp avtaler med eierkommunene om drift av miljøstasjoner. Det måtte ut på anbud etter EUs krav og det norske anbudsregelverket, ifølge en juridisk betenkning fra Oppegård kommune. Fra debatten som fulgte, ble det klart at det var mulig å hindre et slikt anbud. Eierne, Follo-kommunene, måtte definere selskapets virksomhet som «egenregi». Feiltolkningen ble oppklart for Follos politikere gjennom debatt i lokalavisa (Akershus Amtstidende, 25.10. 2006). Senere har EF-domstolen avklart handlingsrommet for interkommunalt samarbeid. 20 Dette er bare et av mange eksempler.

19

Det er enkle regler å forholde seg til når det gjelder offentlig egenregi, men de tåler lite avvik. Innkjøpssamarbeidet mellom Buskerud, Telemark og Vestfold har gjort en grundig jobb med å informere om egenregi og oppdatering på terskelverdier for innkjøp.21 Nyere dommer i EU har bidratt til avklaring (se boks 2).

20

BOKS 2: EUS BETINGELSER FOR OFFENTLIG EGENREGI

Kontrollkravet. Myndighetene skal ha samme kontroll med virksomheten som med egne avdelinger. Det betyr at selskapsorganisering, utskillelser og internmarkeder, ja hele New Public Management-tenkingen, blir risikabel hvis det offentlige ønsker å drive i egenregi. Hvis virksomheten kan ta store egne økonomiske beslutninger uten politisk kontroll, eller det er et styre som i stor grad er oppnevnt av ikke offentlige/politiske organ, kan kontrollkravet være svekket. Dermed kan ent en miste muligheten for å velge egenregi, selv om selskapet er heleid av det offentlige. Dette har Kofa vurdert i en sak om IKT Agder.23 Dette er et interkommunalt selskap der Aust-Agder fylkeskommune og Arendal er blant eierne. Selskapet har ingen private eiere. Arendal ville kjøpe tjenester av selskapet uten anbud. Dette ble påklaget til Kofa, som i denne saken ga Arendal medhold. Også et annet prinsipp spilte imidlertid en rolle i denne avgjørelsen, nemlig omsetningskravet (se under).

Ingen private eiere i offentlig selskap. Det kan ikke være noen private eiere i en virksomhet som leverer offentlige tjenester i egenregi. En privat eier er nok til at tjenestene som virksomheten utfører, må på anbud. Det gjorde EF-domstolen klart i en sak der et italiensk aksjeselskap, Setco, som driver med avfallshåndtering, sto sentralt. Selskapet eies av italienske kommuner. Selskapets statutter åpner for private eiere, men da kontrakten ble tildelt, var det bare kommuner på eiersiden. Om klagen på kommunen Ponte Nossas direktetildeling, svarer EF-domstolen at kontrollkravet også kan imøtekommes gjennom et aksjeselskap, ikke bare gjennom kommunale kooperativer. Dersom en kommune er minoritetseier i et heleid offentlig aksjeselskap, kan kontrollkriteriet med andre ord oppfylles, men dersom private kommer inn på eiersiden underveis i en kontraktperiode, må kontrakten ut på anbud.24

Omsetningskravet. Skal virksomheten kunne vurderes som egenregi, må hovedparten av virksomheten være rettet mot det offentlige. Det er ennå ikke klart hvor mye «hovedparten» utgjør. Hvis et interkommunalt avfallsselskap utnytter ledig kapasitet på innsamlingsturer til å ta med næringsavfall, er det greit. Hvis innsamling av næringsavfall blir hovedaktiviteten, i konkurranse med andre private, kan det spøke for egenregi. I saken over, om IKT Agder, var det slik at selskapet hadde som mål å selge IKT-tjenester privat, men dette var av økonomiske grunner ikke iverksatt. Dermed oppfylte IKT Agder foreløpig omsetningskravet. Hvis for eksempel en kommune velger ikke å konkurranseutsette renhold, men krever at de kommunale renholderne skal tilby renholdstjenester til private i tillegg til å gjøre rent for kommunen, kan det med andre ord komme i strid med omsetningskravet.

Det er lov å ta tilbake tjenestene i offentlig regi. En tjeneste som har vært konkurranseutsatt, kan tas tilbake men da må betingelsene over være oppfylt. Vi skal vise eksempler på dette i del 2. Videre, er det et eksempel fra Moss kommune som viser at det også er mulig å avlyse en pågående anbudskonkurranse etter et valg der det politiske regimet endres. Dette skjedde i 2003. Det nye flertallet avlyste en anbudskonkurranse om drift av Orkerød sykehjem for å drifte sykehjemmet i egenregi. Det ble vist til at det nye politiske lederskapet under hele valgkampen konsekvent hadde avvist konkurranseutsetting. Norlandia Omsorg klaget avlysningen inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser. De hevdet et politisk skifte ikke kunne kalles en uforutsett endring som ga rett til å endre anbudet. Klagenemnda (Kofa) kom til at det ikke foreligger brudd på forskriften om offentlige anskaffelser(13.9.2004, sak 2004/11).

22

Del 2Tre grep for å ta tjenestene tilbakeFormålet med ethvert kommersielt selskap er å oppnå høyest mulig avkast-ning på eiernes kapital. Markedsrettinga og de kommersielle aktørenes inntog i velferds ordningene betinger derfor at vi aksepterer at profitt er det overordnete målet. Kommers ialiseringen medfører videre at offentligheten får mindre innsyn i og kontroll med virksomheten, ettersom informasjon ofte holdes tilbake med begrunnelse i konkurransehensyn. En annen viktig konsekvens er at fag organisa-sjoner brytes opp og at lønns- og arbeidsvilkår dermed også lettere kan under-graves. I denne prosessen skjer det en omfordeling av samfunnets ressurser og produksjons resultat fra fellesskapet til private konsern. Gjennom de siste årene har vi sett en rekke enkeltindivider og familier slå seg opp som mangemillionærer innen barnehager, barnevern, asylmottak og eldreomsorg. I tillegg har en rekke multi nasjonale selskaper gjort sitt inntog i norske velferdstjenester. Flere av disse har eiere registrert i skatteparadis. På denne måten bidrar de heller ikke med skatt til fellesskapet.

Nedenfor skal vi se på hvilke tiltak som kan sikre at de offentlig finansierte, universelle tjenestene i sin helhet kommer innbyggerne og fellesskapet til gode.

23

1. offentlig egenregi - kvAlitetsutvikling med egne AnsAtteOffentlige drift er ingen garanti for gode tjenester, men det er en forutsetning for innsyn og kontroll med både virksomheten og hvordan fellesskapets penger brukes. Dessuten sikrer vi at formålet blir å utvikle best mulig tjenester til innbyggerne, ikke høyest mulig fortjeneste til eierne. Skjerming mot kommersielle aktører er derfor en viktig forutsetning for at alle ressursene rettes inn mot å videreutvikle velferdsordningene basert på de ansattes kompetanse og innbyggernes behov.

I del 1 (side 13) skisserte vi hvilke betingelser som må være oppfylt for at det offentlige kan yte tjenester i egenregi – og dermed ikke være underlagt EUs konkurransepolitikk og norsk lov om offentlige anskaffelser:

• Kontrollkravet: Det kreves samme kontroll med virksomheten som med egne avdelinger. Derfor er selskapsorganisering risikabelt.

• Ingen private eiere i virksomheten.

• Omsetningskravet: Hovedparten av virksomheten må være rettet mot det offentlige.

• Det er lov å ta tilbake tjenestene i offentlig regi.

For tjenester som har vært konkurranseutsatt eller privatisert på ulike måter, er det i hovedsak tre situasjoner der det offentlige kan ta tjenestene tilbake: Etter kontraktsutløp, ved kontraktsbrudd, eller ved tilbakekjøp/oppkjøp/ekspropriering. Det finnes utallige eksempler på dette, både fra inn- og utland. Vi er i ferd med å etablere en kunnskapsbase på www.velferdsstaten.no. Denne kunnskapsbasen vil stadig bli oppdatert.

EKSEMPEL 3: EGENREGI I NAV ER BEST FOR HjELPEMIDLER

Hjelpemiddelsentralene i NAV har det overordnede ansvaret for formidling og koordinering av hjelpemidler til funksjonshemmede. Gjennom prosjektet Mer effektiv hjelpemiddelforvaltning ble økonomiske ressurser til frakt, vedlikehold og reparasjon av tekniske hjelpemidler overført fra stønadsbudsjettet til hjelpemiddelsentralenes driftsbudsjett. Mens alle disse oppgavene tidligere ble utført av private leverandører, blir budsjettsmidlene nå benyttet både til å kjøpe tjenester fra eksterne leverandører og til å finansiere eget utstyr, lokaler og ansatte til å utføre disse oppgavene internt på hjelpemiddelsentralene.

Hanne Nordhaug i Norsk Tjenestemannslag i NAV forteller For velferdsstaten at i prosjektevalueringen framgår det at prosjektet har bidratt til å rydde i gråsoner mellom stønadsbudsjettet og administrasjonsbudsjettet, redusere veksten i utgifter, samt å gi en mer helhetlig forvaltning og formidling av hjelpemidler.

Etter et 3 års prøveprosjekt ble ordningen igangsatt for fullt i 2001. Fram til 2009 var det eget budsjett for dette arbeidet, men nå er oppgavene fullt ut integrert i hjelpemiddelsentralenes ordinære drift.

24

a) egenregi etter kontraktsutløpMange kommuner og offentlige etater vil føle at de har blitt for avhengige av de kommersielle tjenesteytere. Vi kan nok forvente at både de kommersielle aktørene og deres bransjeorganisasjoner, som NHO Service og Private barnehagers landsforbund (PBL), ønsker en slik avhengighet. Etter at en anbudsperiode er utløpt, er det imidlertid juridisk uproblematisk å ta tjenestene tilbake. For de politiske myndigheter er det viktig å være godt forberedt, slik at politiske vedtak er gjort før kontrakten løper ut, og at det finnes et apparat til å ta over.

Det er ikke bare ved utskilling av virksomhet, men også når tjenestene skal tas tilbake, at de ansattes rettigheter skal ivaretas. Eksemplet fra Paris (se under), der de ansatte opplevde at dere interesser ikke ble ivaretatt i tilbakeføringsprosessen, er dessverre ikke unikt. Da Moss kommune tok tilbake sykehjem etter valget i 2003, beholdt kommunen hjemmene som fristilte enheter innenfor en bestiller/utfører-modell. Det ble imidlertid ikke etablert tilstrekkelig kontroll med disse sykehjemmene, blant annet i forhold til bemanning og overtid. I 2011 kom det derfor medieoppslag om at disse sykehjemmene drev med ulovlig overtid (Dagens Næringsliv 25.3.2011).

EKSEMPEL 4: PARIS TOK VANNET TILBAKE

Etter 25 år med private leverandører i Paris, fant politikerne ut at det både var blitt for dyrt og at vannforsyningen ikke holdt sikkerhetsmessige krav. 1. januar 2010 tok kommunen distribusjonen av vannet tilbake da kontrakten gikk ut. De franske storkonsernene, Veolia og Suez – som hadde hatt kontrakt på vannforsyningen, hadde hatt fortjeneste på rundt 30 % i året ifølge den franske forbrukerorganisasjonen UFC-Que choisir. Bare i løpet av det første året sparte Paris 430 millioner kr på overtakelsen. Ledningsnettet, som det offentlige hadde bygget ut før private tok over, hadde ikke blitt opprustet.

Politikerne mente at vann er et fellesgode som bør drives og være under kontroll av det offentlige, men politikernes ønske om innsyn og kontroll viste seg umulig innenfor de avtalene kommunen hadde med Veolia og Suez. Derfor valgte de egenregi. - Nå har vi bare en operatør, Eau de Paris, mot tidligere tre. Overtakelsen ble gjennomført da kontrakten løp ut. Nå har vi tatt kontrollen tilbake, fastslår viseborgermester Anne le Strat.

Ifølge le Strat forventes det at flere franske byer følger opp med tilsvarende vedtak. Ved rekommunaliseringen ble 230 av 880 ansatte overført fra de private aktørene til kommunens virksomhet. Omorganiseringen var imidlertid ikke uproblematisk. Spesielt følte de ansatte i Veolia at deres interesser ikke ble ivaretatt på en tilfredsstillende måte. (Fagbladet 12/2010.)

25

b) egenregi etter kontraktsbruddEn annen situasjon der det er uproblematisk å innføre egenregi, er ved kontrakts-brudd. Utfordringen i disse tilfeller er å dokumentere bruddene. Det finnes mange eksempler på at det offentlige har måttet ta tilbake tjenester før kontrakt har gått ut, på grunn av ulovlig eller uforsvarlig drift, eller konkurser.

For å kunne ta tjenestene tilbake ved kontraktsbrudd, er det selvfølgelig viktig at kontraktene er så klare og entydige som mulig. Ikke minst gjelder dette krav om rapportering og innsyn. Fagorganisasjonene i Oslo har gjort et grundig arbeid for å sikre en best mulig prosess hvis konkurranseutsetting først er vedtatt. Så vel veiledere som avtaleverk derfra finnes på hjemmesidene til For velferdsstaten.1

Eksempel 5 illustrerer vi hva som kan skje i forbindelse med tilbakeføring etter kontrakts brudd. Det er imidlertid ikke automatikk i at kommunen tar tilbake tjenestene etter mislighold fra private aktører. Oppegård kommune tok eks empel-vis konsekvensen av Adeccos ulovlige drift av sykehjem, mens Oslo kommune fortsatt har privatiseringsiver og legger til rette for ny konkurranse utsetting.

EKSEMPEL 5: OPPEGÅRD KOMMUNE TOK SyKEHjEMMET TILBAKE

På et ekstraordinært møte i formannskapet 24.2.2011 vedtok Oppegård kommune å heve avtalen med Adecco Helse og overta driften selv. Bakgrunnen var vesentlige mislighold av kontrakten med kommunen for drift av Greverud sykehjem.

Ansatte jobbet for lange vakter, jobbet for mange dager i strekk uten fri og de fikk ikke betalt lønn for overtid. Timelistene kommunen fikk innsyn i etter Adecco-skandalen, stemte ikke overens med tidligere tilsendte turnuslister.

- I Oppegård er vi svært opptatt av å gi omsorgstjenester av god kvalitet til eldre og omsorgs-trengende, så både beboere i sykehjem og deres pårørende skal føle seg trygge. Jeg er derfor både skuffet og lei meg når det nå kommer fram at Adecco nærmest systematisk har brutt arbeids miljø loven. Selv om vi så langt ikke har holdepunkter for det, kan dette ha forringet kvaliteten på tilbudet. Kommunen har derfor ikke annet valg enn å heve kontrakten med Adecco Helse, uttrykte ordfører Ildri Eidem Løvaas, ifølge NHO Service.2

Rådmannen ble gitt umiddelbar fullmakt til kommunal overdragelse av virksomheten så snart som praktisk mulig. En slik virksomhetsoverdragelse innebærer at tidligere arbeids-givers rettigheter og plikter overføres til kommunen. Tillitsvalgte, både i kommunen og på Greverud sykehjem, har anbefalt at kommunen overtar. De ansatte på sykehjemmet vil bli tilbudt ansettelse i Oppegård kommune. Det betyr lønnsløft, ordnete vakter og arbeidstid, og overtidsbetaling.

Kommunen har forsterket fokus på å ivareta beboerne og deres pårørende. Kommunen kontrollerer daglig at beboerne ivaretas på en god måte fram til alle nye rutiner og bedre bemanningsordning er på plass.

26

c) ta tilbake - ekspropriasjon/tilbakekjøp/ hjemfallEt tredje tilfelle der tjenester kan overføres fra private til offentlig regi, er gjennom ekspropriasjon, tilbakekjøp eller hjemfall. De siste 30 årene har det oppstått et ideologisk press for å la private kommersielle drive institusjoner på vegne av det offentlige, og for fellesskapets regning. Slik har det oppstått en helt ny situasjon innen velferdsordningene (se For velferdsstatens publikasjon Private sugerør i fellesskapets kasser). I noen tilfeller har privatiseringen gått så langt at fast eiendom er overført til private.

I tilfellet Barnehageløftet til den rødgrønne regjering ble det i statsbudsjettet for 2008 bevilget 3,6 milliarder kroner. Av dette var 372 millioner til utbygging av nye plasser. Det politiske forliket resulterte i at de offentlige investeringstilskudd til å bygge barnehager, ble gitt uten betingelser om tilbakeføring av bygninger og tomter i tilfelle driftstans eller mislighold. Også innen andre sektorer gir det offentlige ofte tilskudd, økonomisk eller i form av tomter, her er det ulik praksis i kommunene.

London T-bane er kanskje det beste eksempelet på at en regjering har kjøpt seg ut av tidligere tabber, slik at T-banen nå kan drives effektivt i offentlige regi (Se eksempel 7). Det er antakelig den eneste løsningen for den norske regjering, for å fjerne det jerngrepet kommersielle barnehagekonsern har fått på norsk kommunesektor, i og med at det offentlige ikke har sørget for en ordning der

EKSEMPEL 6: SyKEHjEM I PENDELFART MELLOM OSLO KOMMUNE OG PRIVATE

Oslo kommune var først ute med konkurranseutsetting av sykehjem i Norge. På tross av gjentatt dårlige erfaringer, fortsetter høyrebyrådet i Oslo denne politikken. Bydel Vinderen fikk i 2002 bare en uke på seg til å ta over Vinderen Bo- og Servicesenter, da Norsk Omsorg og Rehabilitering trakk seg ut. Tilbakeføringen skjedde etter bare ett års drift, to år før kontraktsperiodens utløp. Alle ansatte fikk overført sitt ansettelsesforhold til kommunen, som fikk ekstrautgifter på 5 mill. kr.

Som resultat av Adecco-skandalen tok Oslo kommune vinteren 2011 over driften av Ammerudlunden sykehjem. Adecco hadde rapportert solide overskudd, men det skulle vise seg at de i stor grad var basert på grove brudd på arbeidsmiljøloven og sosial dumping. Ansatte ved Ammerudlunden hadde jobbet opp mot 84 timers uker og sovet i kjelleren. Selskapet hadde tjent 125 millioner på fire år (Dagsrevyen 17.2.2011), og Adecco Helse AS hadde de siste fire årene sendt et konsernbidrag til Adecco AS på ca. 65 millioner kroner.3

Ammerudlunden sykehjem ble imidlertid ikke lagt inn under omsorgstjenesten i kommunen. Ved å legge det til det kommunale foretak Oslo Omsorg KF, som ikke driver andre sykehjem, ligger det til rette for ny konkurranseutsetting, som skal skje raskt i følge uttalelse fra direktør i Oslo Omsorg KF, Jane Bredby (Dagbladet 24.2.2011).

27

eiendomsmassen som det offentlige har betalt, er offentlig eiet. Om en kommune eller stat ønsker å ha med kontroll med de velferdsytelsene som gis, kan over-takelse av institusjonen skje på ulik vis.

EKSEMPEL 7: LONDON KjØPTE T-BANEN TILBAKE

I 2003 ble det inngått kontrakter med to selskaper for å modernisere Londons T-bane fram til OL i 2012. Kontraktene var på til sammen 15,7 milliarder pund, eller ca. 150 milliarder kroner, som skulle nedbetales over 30 år. Det er den største kontrakten med offentlig-privat samarbeid (OPS-kontrakt) som noen gang er inngått i Storbritannia og utgjorde 1/6 av det totale beløp for slike kontrakter. I 2007 gikk den ene av de to kontraktspartnerne, Metronet BCV og Metronet SSL, konkurs. Konkursen resulterte i at Londons T-bane (London Underground Limited) måtte innfri 95 prosent av selskapenes gjeld, noe som kostet staten 1,7 milliarder pund, eller ca 17 milliarder kroner.

I mai 2010 ble det bestemt at den andre kontraktspartneren Tube Lines også skulle kjøpes opp, slik at Londons T-bane igjen var fullt ut i offentlig eie. Dette kjøpet kostet 310 millioner pund. «En kolossal sløsing med penger» sa Londons konservative borgermester Boris Johnson om dette OPS-arrangementet da det hele var over (The Independent, 10. mai, 2010).

I forbindelsen med konkursen i Metronet laget den britiske riksrevisjonen en rapport med tittelen «Metronets fiasko» («The failure of Metronet»). Det ble også laget en egen parlamentsrapport i 2008. Denne rapporten er en knusende kritikk av avtalene (utdrag fra OPS-rapport av Hallvard Bakke ).4

EKSEMPEL 8: HjEMFALLSKLAUSUL SIKRET DANSK BARNEVERNSINSTITUSjON

Da barneverninstitusjonen Sct. Georgs Fonden i Nykøbing-Rørvig kommune i Danmark havnet i krise, måtte de avlevere både tomt og lokaler til kommunen. Institusjonen, som er en av de større selveiende aktører innen barnevern i Danmark, og som hadde drevet institusjonen siden slutten av 1960-tallet, fikk ingen erstatning. Dette ble avgjort ved dom i Østre Landsret.

I den opprinnelige avtalen mellom partene var det nemlig en såkalt tilbageskødningsklausul, en klausul som sa at skjøte til bygninger vederlagsfritt skulle overdras til kommunen, hvis barneverninstitusjonen etter kommunestyrets skjønn ikke ble drevet på forsvarlig måte.

Retten mente at Sct. Georgs Fonden hadde drevet så dårlig, at kommunen var berettiget til å si opp driftsavtalen, og at kommunen var i sin gode rett til å kommunalisere institusjonen. Det gjorde kommunen i 2003.5

28

EKSEMPEL 9: SENNERUD BARNEHAGE – KRESNE FORELDRE VALGTE KOMMUNEN

Sennerud barnehage A/L i Sørum kommune i Akershus ble åpnet i 1990, eid og drevet av barnas foreldre. Da styret ønsket å selge barnehagen i 2009, kontaktet det ulike aktører, både private og kommunen.

Kommunestyret vedtok, mot FrPs og Høyres stemmer, å gå i forhandlinger om overtakelse. Vedtak om å velge kommunen i barnehagens styre var enstemmig. Drøftingsmøter mellom kommunen, representanter for de ansatte og barnehagen sikret de ansattes rettigheter ved overdragelsen. Sørum kommune la arbeidsmiljølovens kap. 16 (om virksomhetsoverdragelse) til grunn i og med at:• Sørum kommune overtok hele virksomheten.• De ansatte skulle fortsette sitt arbeid som før, men arbeidsgiver ville bli

kommunen.• Virksomheten fortsatte på samme sted med samme type innhold som tidligere.

Begrunnelsen for å velge kommunen var, ifølge tidligere styreleder, Torill Funderud: • Generell skepsis til privat eierskap fordi det baserer seg på forretningsdrift,

og fordi styret hadde fått med seg flere historier om private som skor seg på barnehagedrift.

• Kommunen la inn et godt bud. Kjøpesummen ble brukt til opprustning ute og inne, disponeringene av pengene ble godkjent av andelsstyret.

• Kommunen kunne gi de ansatte større trygghet. Andelsstyret ble tatt med på råd, og både styre og ansatte fikk god informasjon.

• Kommunen som arbeidsgiver og eier sikrer nærhet, blant annet med en godt utbygd vaktmestertjeneste. Det private alternativet eide flere titalls barnehager. Foreldrene var redde for at Sennerud bare ville bli «en i rekka».

• Med Sørum kommune følte foreldrene at barnehagen fikk en mer ansvarlig eier, som ville drive til barnas og de ansattes beste.

29

2. fjerne privAte sugerØr frA fellesskApets kAsserSom nevnt i del 1 er det mulig også under EØS-reglene å begrense konkurranse om offentlig finansierte ytelser. Det finnes ulike måte å hindre at kommersielle selskaper får sugerør ned i fellesskapets kasser. Vi skal se på tre ulike måter: Ved å sikre at alle offentlige bevilgninger og brukernes egenandeler kommer brukerne til gode; ved å velge ikke-kommersielle aktører framfor kommersielle; og ved å hindre konkurranse om lønns- og arbeidsvilkår. Gjennomføres disse tiltakene, vil det bli mindre attraktivt for kommersielle å drive. Derimot vil det skape fornyet rom for innbyggernes egne initiativ – grunnet i andre formål enn profitt.

a) Alle pengene skal komme brukerne til gode Velferdsoppgaver som er universelle og der det er en automatisk offentlig finansiering, slik som sykehus, skole og brannvesen, kan underlegges helt spesielle regler. For å opprettholde tilliten til velferdstjenestene, og ikke minst til skattesystemet som finansierer dem, er det viktig å sikre at alle offentlige bevilgninger og egenandeler kommer brukerne til gode.

Grunnskolen i Norge står i en særstilling med dagens privatskolelov (se boks 3), som forbyr privat uttak av offentlige midler. Denne modellen kan brukes for hele offentlig sektor.

I sin høringsuttalelse til ny privatskolelov i 2006, skrev Utdanningsforbundet at det er særdeles viktig med tydelige regler «for å sikre at offentlege tilskot og skulepengar kjem elevane til gode og blir brukt etter føresetnadene i lova. Krava må vere innretta slik at tilsynet effektivt kan kontrollere at det ikkje skjer kryssubsidiering til verksemd som ikkje har rett til tilskot. Vi støttar derfor forslaget om at det ikkje lenger skal vere heimel for å gi dispensasjon for drift av anna verksemd enn det som er nemnt i lova. Det er nødvendig å vidareføre kravet om at skuledrifta skal organiserast som eige rettssubjekt (vår utheving)».7

Privatskoleloven og ikke minst forslaget til Utdanningsforbundet, om at virksom-heten skal organiseres som eget rettssubjekt, kan vise seg å være en forutsetning for å kunne kontrollere at alle pengene går til brukerne innen de velferdsordningene der private aktører har fått innpass. Dette fordi kompliserte selskapsstrukturer kan brukes til å flytte fellesskapets verdier til eiendomsselskap, holdingselskap eller skatteparadis. Slik vanskeliggjøres offentlig kontroll, mens store verdier kan overføres til private eiere. Privatskolelovens ordlyd kan og bør derfor overføres til andre sektorer, og barnehager, barnevern og sykehjem bør stå i første rekke. I tillegg bør det stilles krav om at det offentlige ikke skal inngå kontrakter med aktører som har tilknytning til skatteparadis. Dette kan gjøres gjennom lovfesting eller ved at det kontraktsfestes i hvert enkelt tilfelle – eventuelt etter et generelt vedtak i kommunen.

30

b) velg ikke-kommersielle Dersom en tjeneste er vedtatt konkurranseutsatt eller er underlagt lovverket om offentlige anskaffelser, så kan man i mange tilfeller gjennomføre en begrenset anbudsrunde, der man bare lar ikke-kommersielle aktører være med. Både EØS-lovverket og det norske lovverket åpner for å prioritere ideelle aktører innen helse- og omsorgssektorene.

BOKS 3: PRIVATSKOLELOVEN – ALLE PENGENE SKAL KOMME ELEVENE TIL GODE

Privatskoleloven til den rødgrønne regjeringen (2006) stiller strenge krav til bruk av offentlige tilskudd og skolepenger i hhv. grunnskoler og videregående skoler. Det går frem i lovteksten at uttak og disposisjoner som innebærer at offentlige tilskuddsmidler eller egenandeler fra elevene ikke kommer elevene til gode, men tas ut som fortjeneste, vil være i strid med loven. Det er også begrensninger på omfang av skolepenger som kan betales.

Privatskoleloven: § 6-3. Krav til bruken av offentlege tilskot og skolepengar

Alle offentlege tilskot og skolepengar skal kome elevane til gode. Dette inneber mellom anna at skolen ikkje kan

a) gi utbytte eller på annan måte overføre overskot til eigarane eller deira nærståande, verken når skolen er i drift eller om drifta blir nedlagd

b) pådra seg kostnader i form av leigeutgifter for eigedom eller lokale som tilhører skolens eigarar eller deira nærståande eller på anna måte pådra seg kostnader som kan innebere at alle offentlege tilskot eller eigendelar frå elevane ikkje kjem elevane til gode.

Departementet kan gi nærare forskrift om forbod mot utbytte eller anna overføring som nemnt i første ledd bokstav a.6

EKSEMPEL 10: FLERTALL I DANMARK VIL FORBy SKATTEPARADIS I OFFENTLIGE KONTRAKTER

I Danmark jobber en allianse av Sosialdemokratene, Sosialistisk Folkeparti, Enhedslisten og Dansk Folkeparti med et lovforslag som skal hindre at offentlige tjenester utføres av selskaper som opererer via skatteparadis.

- Hvis man skal levere ytelser til det offentlige, synes vi det er rimelig å forlange at man ikke samtidig benytter seg av aggressiv skatteplanlegning. Vi mener det skal være et krav i kontrakten, sier Socialdemokraternes skatteordfører, Nick Hækkerup, til den danske avisa Politiken den 14. april 2011 (vår oversettelse fra dansk).

Forslaget kommer som en reaksjon på Politikens avsløring av at det private omsorgsfirmaet Attendo Care i årevis ikke har betalt skatt til Danmark, samtidig som det svenske morselskapet hvert år sender et tresifret millionbeløp via et skyggeselskap i Luxemburg.8

31

Å kunne prioritere ikke-kommersielle framfor kommersielle aktører betyr at det er lov å unnta velferdstjenester fra hele konkurranse- og anbudshysteriet. Å forby profittuttak kan være første skritt mot et mål om å tilby offentlige tjenester, fullt og helt med egne ansatte – i offentlig regi.

c) ikke konkurrere med lønns- og arbeidsbetingelserEtter at loven om utleie av arbeidskraft ble liberalisert i 2000, har bemannings-byråene økt enormt i omfang, og innslag av useriøse aktører har økt dramatisk. Med EUs utvidelse mot øst har useriøse aktører fått tilgang på arbeidskraft fra land med langt lavere lønnsnivå enn hos oss. Etter hvert som allmenngjøring av tariffavtaler og andre tiltak mot sosial dumping er satt i verk, har også veksten i utenlandske enkeltpersonforetak økt sterkt innenfor disse områdene.

EKSEMPEL 11: NORGE VANT I EØS-RETTEN – FÅR UTELUKKE KOMMERSIELLE

I 2009 tildelte Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) over to milliarder til ideelle organisasjoner som driver barnevernsinstitusjoner og andre barnevernstiltak. I tildelingsbrevet fra Bufdir i 2010, altså brevet som beskriver hvordan Bufdir skal bruke pengene fra statsbudsjettet, het det: «Bufdir skal i størst mulig grad benytte offentlig drevne tiltak, dernest ideelle. Det er et mål å redusere bruken av kommersielt drevne barnevernstiltak» og «ideelle organisasjoner skal prioriteres framfor kommersielle ved tilbud om kjøp av plasser av samme kvalitet, dersom de er konkurransedyktige på pris».9 Dette representerte en endring fra tidligere tildelinger, som ikke hadde slike formuleringer.

Kommersielle barnevernsaktører klaget Norge inn for ESA, EFTAs overvåkingsorgan, for brudd på EUs lovverk om offentlige anskaffelser. Den norske stat fikk medhold. Det er fullt lovlig å prioritere ideelle barnevernsaktører framfor de kommersielle tilbyderne innen helse- og omsorgstjenester.

Begrunnelsen er at helse- og omsorgstjenester i EU-lovverket er definert som såkalte tjenester av allmenn interesse, eller uprioriterte tjenester (tjenester som er spesielt nevnt i anskaffelsesdirektivet fra EU, og som bare i begrenset grad rammes av dette direktivet). Disse tjenestene omfattes av mindre strenge regler for offentlig innkjøp enn andre tjenester, og det er åpent for nasjonal lovgivning som tar spesielle hensyn til ideelle aktører. Den norske forskriften om offentlige anskaffelser § 2-1, 3. ledd åpner for å begrense anskaffelsen av helse- og omsorgstjenester til bare å gjelde for private ideelle organisasjoner – i tillegg til det offentliges egne tjenester, selvfølgelig.

I tillegg til Bufdir har blant annet Helse-Vest nylig benyttet seg av muligheten til å utelukke kommersielle aktører i anskaffelser av helse- og omsorgstjenester.

Helseforetaket Helse-Vest bestemte våren 2010 at anskaffelse av tverrfaglig spesialisert behandling for rusmiddelavhengige skulle begrenses til kun å inkludere ideelle aktører. Den anslåtte verdien av anbudet var 230 millioner kroner per år, i fire år.10

32

Det har lenge vært kjent hvilke problemer dette har skapt i privat sektor, med useriøse aktører og sosial dumping (se blant annet For velferds statens hefte Sosial dumping), men at endringen skulle skje så fort også i offentlig sektor, var overraskende for mange. Nå har vi fått dokumentert at også lokal politikere og rådmenn lar seg friste av tilbydere som tilsyne latende kan levere billigere tjenester. Mange politikere har åpenbart ikke satt seg inn i, ikke forstått, eller de velger å overse, at de billige tjenestene går på bekostning av kvalitet på tjenestene og de ansattes lønns- og arbeidsvilkår.

EF-domstolen har siden 2007 felt fire dommer som kan vise seg å ramme handle-friheten til myndigheter og fagbevegelse også i Norge. Dommene begrenser konflikt retten (Viking Line- og Laval-dommene) muligheten for å stille krav om tariff ønn ved offentlige oppdrag (Rüffert-dommen) og retten til å like behandle uten landske og innen landske arbeids takere hvis arbeidsgiveren tar på seg oppdrag i et annet land (Luxemburg-dommen).11

Endringene i arbeidslivet det siste tiåret har skapt en helt ny situasjon for fag-bevegelsens arbeidsmåter. På enkelte områder har fagorganisasjonene innen privat sektor klart å organisere en stor del av de utenlandske arbeiderne. I kampen for allmenn gjøring av tariffavtalene var det en utfordring at fagforeningene måtte dokumentere at sosial dumping fantes, samtidig som de ikke hadde innsynsrett. Etter at spesielt polske og baltiske arbeidere organiserte seg, var ikke lengre innsyn samme problem. De leverte den dokumentasjon fagforeningene hadde behov for. Så enkelt er det ikke alltid i andre sektorer. Der det ikke er organiserte arbeidstakere, viser det seg ofte vanskelig å finne noen som vil stå fram.

Det er viktig for fagforeninger og tillitsvalgte å følge opp og bruke de verktøy som finnes, både når kommunen leier inn vikarer, og gjør innkjøp av tjenester. Dersom man ikke lykkes i å hindre at tjenester blir konkurranseutsatt, må de tillitsvalgte forberede neste slag. Noen tips fra fagforeningene i privat sektor er:

• Sørg for at det ikke foregår ulovlig innleie. Følg opp arbeidsmiljølovens bestemmelser (paragraf 14-9, 14-12, 14-13).

• Informer ansatte i underentrepriser/innleide bedrifter om rettigheter og plikter – eventuelt på deres eget språk.

• Organiser ansatte uavhengig av nasjonalitet og bedriftsmodell - krev tariffavtale.

I forkant av alle offentlige kontrakter kan prosedyrene i boks 4 være et godt hjelpemiddel.

33

I Norge har vi ikke lovbestemt minstelønn. Fra fagbevegelsens side er det av flere årsaker heller ikke ønsket, fordi man frykter at det kan bli «samling i bånn» heller enn bedre lønn for de lavtlønte. I Norge har vi derfor valgt andre verktøy for å bekjempe sosial dumping. Viktigst er selvfølgelig god dekning med tariffavtalene og en godt organisert fagbevegelse.

I det offentlige er det flere virkemidler som kan brukes for å bekjempe sosial dumping. Ifølge Innkjøpsforskriften fra 2008 er lønns- og arbeidsbetingelser i offentlig sektor regulert av tariffavtaler samt eventuelle allmenngjøringsvedtak som tilbydere måtte være omfattet av (se ramme under). Ved innkjøp som ikke er omfattet av allmenngjøringsvedtak eller «solidaransvar» gjelder ILO-konvensjon 94. Innkjøpsforskriften fra 2008 er et verktøy som skal hindre sosial dumping både i privat og i offentlig sektor.

ESA åpnet sak mot Norge om denne forskriften i 2009. Regjeringen foreslo da å

BOKS 4: SLIK SjEKKER VI OMDØMMET TIL PRIVATE TILByDERE

Aktsomhet – omdømmesjekk• Er foretaket kjent (eventuelle eksempler på lovbrudd eller andre forhold)?

• Er personer i ledelsen kjent (eventuelle eksempler på gjentatte konkurser)?

Sjekk på www.proff.no, og med ulike søkemotorer for å se om det er tidligere tilfeller av spekulativ virksomhet.

Dokumentasjon av lønns- og arbeidsvilkår hos en tilbyder• Kan dokumenteres ved tariffavtale.

• Alternativt er arbeidskontrakter, lønnslipper etc. viktige hjelpemidler.

Har bedriften tariffavtaler, er det mulig å sjekke med medlemmer

Kontroll med og innsyn i lønns- og arbeidsvilkår – må sikres i kontrakt (men det er ikke sikkert at en kontroll forteller alt)• Arbeidskontrakt kan kontrolleres, men ikke om det opereres med flere versjoner.

• Lønnslipp kan kontrolleres, men ikke om det foretas ulovlige trekk mv.

• Timelister kan kontrolleres, men bare for det aktuelle oppdrag.

Kontroller må altså følges opp løpende sammen med aktiv verving for å få medlemmer og dermed innsyn i virksomhetens arbeidsmetoder.

Medlemmet er den beste kontrollør av lønns- og arbeidsvilkår

Kontroller er altså ikke tilstrekkelig, dersom det finnes et ønske om at forhold skal holdes skjult. Arbeidstakere som blir fortalt at de mister jobben dersom sannheten kommer frem, kan presses til å holde sannheten om lønns- og arbeidsvilkår for seg selv.

Det aller beste tiltaket mot useriøsitet og sosial dumping er derfor aktiv verving for å få medlemmer. Da vil medlemmene selv gi innsyn i virksomhetens arbeidsmetoder.

34

justere forskriften for å imøtekomme noen av ESAs innsigelser. Endringsforslagene svekker forskriften på to måter. Regjeringen foreslår å begrense kravet om lønnsbetingelsene til kun å gjelde utvalgte sektorer som erfaringsmessig har vært utsatt for sosial dumping, bygg- og anlegg, renhold, helse og omsorg, transport og hotell og restaurant.

Selv om forskriftens krav om lønnsbetingelser følger av ILO-konvensjonen, og er brukt i andre lover, har regjeringen likevel lagt opp til å følge ESA i denne sammen hengen. Derfor foreslo regjeringen å fjerne setningen: «som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke».12 Høringsfristen på den nye forskriften var 30.9.2010, men per 1.5.2011 er det ennå ikke klart hvordan eventuell ny ordlyd blir. Skandalene knyttet til vikarbyråer vinteren 2011 har i tillegg gitt ny erfaring som burde tilsi at regjeringen ikke begrenser hvilke sektorer som skal omfattes av forskriften.

Problemet for tillitsvalgte og offentligheten er at ILO 94 er vanskelig å følge opp uten innsynsrett, kontroll og sanksjonsmulighet for oppdragsgiver. I tillegg er det et problem at i dag er det bare den enkelte arbeidstaker – som altså er i et utrygt arbeidsforhold – som har rett til å gå til sak i tilfelle sosial dumping.

BOKS 5: LØNNS- OG ARBEIDSVILKÅR I OFFENTLIGE KONTRAKTER (UTDRAG)

Forskriften fra 2008 stiller krav til alle som har kontrakter med det offentlige:

§ 5. Krav til kontraktsklausul om lønns- og arbeidsvilkår

Oppdragsgiver skal i sine kontrakter stille krav om at ansatte hos leverandører og eventuelle underleverandører som direkte medvirker til å oppfylle kontrakten, har lønns- og arbeidsvilkår som ikke er dårligere enn det som følger av gjeldende landsomfattende tariffavtale, eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke. Dette gjelder også for arbeid som skal utføres i utlandet.

Oppdragsgiver skal kreve at leverandøren og eventuelle underleverandører på forespørsel må dokumentere lønns- og arbeidsvilkårene til ansatte som medvirker til å oppfylle kontrakten.

Oppdragsgiver skal forbeholde seg retten til å gjennomføre nødvendige sanksjoner, dersom leverandøren eller eventuelle underleverandører ikke etterlever kontraktsklausulen om lønns- og arbeidsvilkår. Sanksjonen skal være egnet til å påvirke leverandøren eller underleverandøren til å oppfylle kontraktsklausulen.

§ 6. Krav til informasjon

Oppdragsgiver skal ta inn informasjon om kontraktsklausulen i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget.

35

I praksis betyr det at bestemmelser i loven brytes rutinemessig, uten at det får rettslige konsekvenser. jussprofessor Henning jakhelln har derfor tatt til orde for at arbeidstakeres organisasjoner må få anledning til å gå til søksmål i slike saker.13 I sin høringsuttalelse til innføring av Håndhevingsdirektivet (NOU 2010:2) har Fagforbundet tatt til orde for at fagorganisasjoner skal få økt innsyn og «at arbeidstakarorganisasjonar på lik linje med tilbydarar skal ha rett til å klage på eit vedtak om anskaffelsar.»14

36

3. tA kontroll med fellesskApets eiendomDe siste ti årene er antallet kommunale selskaper mer enn tredoblet. Også i statlig forvaltning har det skjedd en omfattende oppsplitting og utskilling av virksomheter til statsforetak, og registrering som hel- eller deleide statlige aksjeselskap (slik figuren 1 viser når det gjelder jernbanen).

Markedsrettingen av det offentlige dreier seg om mer enn bare privatisering. Oppsplitting og utskilling av offentlige virksomheter, innføring av lønn somhets-regnskaper og bestiller-utførermodeller, ofte kombinert med stadig mer konkur-ranse mellom resultatenheter internt og eksterne aktører er også en viktig del av de siste års utvikling innen offentlig sektor. New Public Management er en samlebetegnelse på reformer der det offentlige omorganiseres til å etterligne drifts- og organisasjonsformer fra det private næringsliv. Slik gradvis markeds-retting og trinnvis utskilling skjer erfaringsvis som første skritt mot privatisering.15

a) eierskapskontroll i statenDet internasjonale valutafondet (IMF) har årlige gjennomganger av medlems-statenes økonomi. Når de besøker Norge og Finansdepartementet, får vi stadig råd om mer avregulering og privatisering, samt å redusere den høye andel offentlig eierskap. Skiftende norske regjeringer har forberedt og implementert slike reformer.16 I 2002 ble Mesta, Posten og NSB omgjort til aksjeselskaper. Sykehus-reformen innebar en foretaksmodell som flyttet avgjørende beslutnings myndighet

Montasje: Klassekampen/ Scanpix 14.02.2009

Figur 1: Oppsplitting av jernbanen

37

om helse ut av statens forvaltningsansvar, eller staten som rettssubjekt. Som Forvaltnings meldingen fra 200917 skrev: «Særlovsselskap, statsforetak, helseforetak, statlige aksje selskap, stiftelser og andre enheter… [er ikke] regnet som en del av stats forvaltningen». Flere statlige virksomheter har fulgt etter.

Det finnes forskjellige måter å organisere statlig virksomhet på, som i ulik grad svekker politisk kontroll og innsyn. Disse måtene inkluderer privatisert virksomhet der staten er hel- eller deleier. Figur 2 nedenfor viser hvordan de ulike organisasjons modellene plasserer seg i spennet mellom markedet og den offentlige forvaltningen. Virksomhetene i det ytterste feltet må til fulle følge markedets regler for forretningsdrift.

I Forvaltningsmeldingen (2009) mente regjeringen at EUs konkurransepolitikk gjelder for enheter som ikke er del av staten som rettssubjekt. Som vi viste i del 1 er ikke det helt korrekt, så lenge betingelsene for egenregi er opprettholdt.

Samtidig er det etter hvert omfattende erfaringer med at utskillelse fører til inn-effektiv og irrasjonell drift. Derfor måtte til slutt staten revurdere organiseringen av Forsvarsbygg, og ta virksomheten tilbake under vanlig forvaltning (se nedenfor).

Dagens foretaksorganisering fra 2002 innen sykehussektoren har også vist seg lite hensiktsmessig. I Skottland tok de konsekvensen av at foretaksmodellen ikke virket, og tok sykehusene tilbake. De avviklet bruken av lønnsomhetsregnskap, stykkprisfinansiering og bestiller/utfører-modellen med svært godt resultat.

Svenn Arne Lie (2011) 18

Forretningsdrift

“Statsforretning”

Offentlige tjenester og forvaltning

Figur 2: Fra forvaltning til forretning i staten

38

EKSEMPEL 11: FORSVARSByGG – MISLyKKET UTSKILLING BLE REVERSERT

I 2005 ble Forsvarsbygg et av 10 pilotprosjekt som skulle drive forretningsmessig styring – med lønnsomhetsregnskap, bestiller/utfører-modeller med mer. Alt under veiledning av Senter for statlig økonomistyring (SSØ). NTL-tillitsvalgte i Forsvarsbygg påpekte de uheldige konsekvenser dette kunne få for samfunnsoppgavene. Det skulle vise seg at de fikk rett. For å øke inntjeningen og få regnskapet i balanse satte Forsvarsbygg leien så høy på enkeltbygninger, at forsvaret ikke ville bruke dem. Mens utstyret sto ute og forfalt, ble hangaren stående tom (fra For velferdsstatens hefte «Når tall blir politikk»). Forsvarsbygg har blant annet fått kritikk fra Riksrevisjonen fordi forvaltningsoppgavene er kommet i bakgrunnen.

I 2010 ble den markedsbaserte organisasjonsreformen i Forsvarsbygg stanset. Styret med eksterne medlemmer ble fjernet, og virksomheten ble tatt tilbake som et vanlig statlig forvaltningsorgan.

- Statens forvaltningsrammer og strenge regelverk kommer lett i konflikt med den økonomiske logikken som New Public Management forutsetter. Historien om Forsvarsbygg viser at for sterkt fokus på forretningsmessige prinsipper gjør det vanskelig å drive forsvarlig forvaltning, sier NTLs tillitsvalgte i forsvarsbygg, Ann Berit Sagedal. 19

EKSEMPEL 12: SKOTTLAND TOK SyKEHUSENE TILBAKE

Etter at det skotske parlamentet fikk ansvaret for helsepolitikken, ble foretaksmodellen avviklet (i 2004).20 Da Skottland valgte å gå vekk fra konkurranse i helsesektoren (NHS – National Health Service), var det ikke lenger noen grunn for foretaksmodellen. Skottland valgte samarbeid framfor konkurranse.

Den skotske riksrevisjonens rapport om økonomien i NHS for 2007-08 kunne rapportere at de hadde drevet innenfor tildelte budsjettrammer, og at stadig flere av kvalitets- og styringsmålene blir nådd. Erfaringene burde være høyaktuelle i debatten om organiseringa av helse-Norge.

Bakgrunnen var slik: På 1990-tallet ble foretaks- og bestiller/utfører-modellen innført av den britiske regjeringen. Strategien for å bygge opp konkurrerende, private leverandører fikk høy prioritet. Næringslivs-direktørene inntok administrasjon og styrer, og kontraktsforhandlinger og -oppfølging stjal mer og mer energi og ressurser. Mest mulig av støttetjenestene i sykehusene skulle ut på anbud, og outsourcingen begynte å gripe om seg. Misnøyen med utviklingen ble imidlertid etter hvert massiv, og kravet om at markedsreformene skulle reverseres, kom stadig høyere opp på dagsordenen. Noe av det første det skotske parlamentet gjorde da det fikk ansvar for helsepolitikken i 1999 var derfor å avvikle bestiller/utfører-modellen.

For tida kjennetegnes det skotske helsevesenet av følgende:

• Et bredt politisk flertall har slått fast at det skotske helsevesenet – NHS Scotland – skal baseres på samarbeid og ikke konkurranse.

39

b) eierskapskontroll i kommunenDen økte selskapsorganiseringen har gitt det offentlige en rekke nye utfordringer både med manglende politisk kontroll, dobbeltroller og anbudstvang. Selskaps-organiseringen er tatt opp til debatt både i Kommunenes sentralforbund (KS) og i Kommunal- og regionaldepartementet (KRD).21

Kommunale oppgaver og tjenester kan organiseres på ulike måter. Valg av virk somhets form betyr noe for hvor mye innflytelse og styring politikerne har, om kommunens mulighet for helhet i forvaltningen, innsyn og for å pålegge virksomheten å følge allmenne formål (se figur 3).22

Forretningsdrift

“Kommuneforretning”

Kommunal basisorganisasjon

Figur3: Kommunale tilknyningsformer og politisk innflytelse

Svenn Arne Lie (2011)

• NHS skal være et skattefinansiert, offentlig helsevesen, som er gratis for brukerne og hvor tilgangen til tjenestene er basert på folks behov.

• Regjeringens offisielle linje er at offentlige penger ikke skal brukes til å finansiere privat sektors konkurranse med NHS.

• Primær- og spesialisthelsetjenesten er underlagt samme ledelse; med 14 regionale styrer og 8 styrer for landsdekkende funksjoner. Det gis årlige rammebevilgninger, og 80 prosent av bevilgningene går via de regionale helsestyrene.

• Et regjeringsdirektiv fra 2008 til helsestyrene krevde at alle «myke» støttetjenester, som renhold, kantiner, vaskeri m.v., skal utføres av egne ansatte, og at kontrakter med eksterne leverandører skal avvikles etter hvert som de utløper.

40

I Steinkjer kommune har de tatt diskusjonen og sikret den politiske styringen gjennom en kommunal eierskapsmelding (eksempel 15). Kommunestyrets vedtak gjør at kontrollkravet for å yte tjenester i egenregi oppfylles for all heloffentlig virksomhet i kommunen uansett organisasjonsform (se figur 3).

På For velferdsstatens hjemmesider finner du beskrivelse av ulike virksomhetsorganiseringer i det offentlige. Her kan du også se hvilke lover og forskrifter som gjelder for de ulike typene, hvilken rapporterings- og revisjonsplikt som gjelder, hvilke tariffområder som gjelder og i hvilken grad de ulike organisasjonsformene kan tilfredsstille kravet til politisk styring og kontroll.23

EKSEMPEL 13: STEINKjER MED STRATEGISK EIERSKAPSPOLITIKK

De folkevalgte i Steinkjer kommune har vedtatt en mer aktiv og tydelig eierskapspolitikk. Blant annet har flere virksomheter blitt tatt tilbake til forvaltningen under full politisk styring. Prosessen og vedtakene i Steinkjer kan være en mal for andre kommuner.

Kommunen framhevet en spesiell observasjon fra KS-rapporten utarbeidet av Telemarksforskning, nemlig at: Dersom en ønsker god politisk kontroll, og er opptatt av at det ikke skal være til stede et demokratisk underskudd, bør en holde virksomheten innenfor vanlig kommunal organisasjonsstruktur. De folkevalgte i Steinkjer ville også redusere kostnader ved byråkratiet knyttet til anbudskonkurranser, på områder der det strengt tatt ikke er nødvendig. Med utgangspunkt i disse problemstillingene reviderte kommunestyret alle former for eierskap innen kommunen:

• En ny gjennomgang av begrunnelsene for utskilling.

• Eventuelle ulemper i forhold til samordningsbehov med den rådmanns-organiserte virksomheten, mulige rollekonflikter.

• Hvorvidt Forskrift om offentlige anskaffelser vil legge uheldige føringer/begrensninger for ressursbruken i kommunen.

Resultatet av behandlingen var at flere aksjeselskap ble omgjort til kommunale foretak, og andre virksomheter ble innlemmet i rådmannslinja.

Kommunestyret vedtok deretter følgende formulering i vedtektene til alle selskap:Saker som innebærer stor økonomisk betydning for selskapet eller vesentlig endring eller utvidelse av virksomhetsområdet, skal forelegges eier før beslutning fattes.

42

Del 3

Fire tiltak for å fremme offentlig velferdDet skjer mye i samfunnet som krever nye løsninger og styrket innsats. Majoriteten i Norge ønsker seg en mer lik fordeling i samfunnet. Universelle tjenester bidrar til en slik utjevning. Men det er ikke selvsagt at dette vil være verdier i framtida. Det er sterke krefter i Norge som mener at økte forskjeller er nødvendig for å skape en konkurransedynamikk i samfunnet, og at velferdsordningene i økende grad må behovsprøves. Derfor trengs det engasjement og samfunnskamp for å utvikle velferdsordningene videre, og sikre at det er fellesskapet som vinner og styrkes.

Å styrke den politiske kontrollen med våre velferdsordninger og fellesskapets ressurser krever mer enn god informasjon, og det krever mer enn å bruke stemme-retten i valg. Vi må engasjere oss og mobilisere, som innbyggere, som ansatte og gjennom organisering. I denne kampen har regjeringen fått et mandat fra Stortingets flertall til å bidra. Da Stortinget behandlet Forvaltningsmeldingen

43

i 2009, ba Stortingets flertall (unntatt H og FrP): «Regjeringa vurdere tiltak som kan bidra til samarbeid, innovasjon, kompetanseutvikling og ansatte- og brukermedvirkning, som middel til effektiv ressursbruk.» Det samme flertallet ba «Regjeringa legge økt vekt på kvalitative mål i styringen av statlige virksomheter og analyse og evalueringer i vurderingen av statlige virksomheters måloppnåelse.» Dessverre har ikke mye skjedd på dette feltet siden 2009, tvert imot. Det er tunge trender som må snus, og det er innflytelsesrike krefter som ønsker å heller privatisere og få sugerør i fellesskapets kasser.

I denne delen skal vi vise fire konkrete mobiliseringstiltak, som kan bidra til å ta tjenestene tilbake: At velferdsordningene utvikles gjennom medbestemmelse og medvirkning av innbyggere, ansatte og brukere, samt at alle velferdskronene går til brukerne, ikke til privat fortjeneste.

De fire tiltak er: 1) Kvalitetsutvikling med egne ansatte – der ansatte, politikere og administrasjon

har avtalefestet å jobbe sammen for å utvikle velferdsordningene, og har blitt enige om en fredsklausul mot privatisering.

2) Trondheims-modellen, der organisasjoner og fagforbund tester partiene, og bistår de som vil gjøre en innsats.

3) Deltakende budsjettering, der innbyggerne kan være med å påvirke prio riter-ingene i deler av budsjettet.

4) Innbyggerinitiativ, der innbyggere i en kommune kan kreve en sak behandlet i kommunestyret, og slik bidra til å sette saker på den politiske dagsordenen i egen kommune.

1. kvAlitetsutvikling med egne AnsAtteKvaliteten på offentlige tjenester avspeiler de ansattes kompetanse og verdisyn. I tillegg er det avgjørende at tjenestene organiseres og ledes ut fra kvalitetskriterier – heller enn høyest mulig avkastning på investert kapital. Oppbygging av kompetanse blant egne ansatte, deltakelse og medvirkning både fra brukere og ansatte, samt åpenhet og demokratisk styring og kontroll må stå i sentrum.

Disse prinsippene har ligget til grunn for viktige forsøk og prosjekter i kommune-Norge de siste 10-15 årene. Tidlig på 1990-tallet tok Norsk Kommuneforbund (NKF), som nå er en del av Fagforbundet, opp kampen mot den stadig økende privatiseringen innen offentlig sektor. Privatiseringen og konkurranseutsettingen var retorisk blitt en del av omstillings- og moderniseringstrenden. Dette var politiske valg, og NKF utviklet en motstrategi med forsøksprosjekter der de ansatte ble involvert som «motorer» i et samarbeid om fornying og kvalitet i kommunene, og der innbyggerne/brukerne sto i sentrum. Fagforeningene skulle være aktive aktører i omstillingsarbeidet.

44

Målet var å utarbeide en metode for kvalitetsutvikling og omstilling som kunne brukes av flere. Kommunene og fagforeningen inngikk en «fredningsavtale»: Det skulle ikke konkurranseutsettes i den 3-årige forsøksperioden. Høsten 1997 satte de første tre kommunene i gang Modellkommuneforsøket. Forbundets arbeid mot konkurranseutsetting var så vellykket at partiet Høyre ved lokalvalget i 2003 utropte Norsk Kommuneforbund som hovedmotstander. Dette fordi man anså at NKF sin offensive strategi var et viktig hinder i veien for Høyre-samfunnet, der offentlig sektor skal bygges ned til fordel for private løsninger.

Arbeidet ble videreført på nasjonalt nivå etter valget i 2005. I 2006 undertegnet Kommunal- og regionaldepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, KS og hovedsammenslutningene LO Kommune, yS Kommune, UNIO og Akademikerne en avtale for et forpliktende samarbeid. Dette ble kalt Kvalitetskommuneprogrammet og var inspirert av Modellkommunene. Trepartssamarbeid sto sentralt. I kommunen innebærer det et likeverdig og forpliktende samarbeid mellom politikerne, den administrative ledelsen og de ansatte ved deres organisasjoner. I kvalitetskommuneprogrammet opererte man ikke med fredningsklausul. Likevel har resultatene i en del kommuner, som har fått til kvalitetsutvikling med egne ansatte, resultert i at privatisering ikke lenger er et tema.

Forskere fra Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) fulgte arbeidet gjennom de fire årene programmet varte, og i 2010 kom de med en evalueringsrapport som understreket det positive ved det likeverdige samarbeidet. Da evalueringsrapporten ble skrevet i 2010 var 138 kommuner engasjert i programmet. De fant at når initiativene kommer nedefra, ble de preget av et stort mangfold og langsiktige og vedvarende virkninger. Dette i motsetning til når omorganiseringer skjer gjennom bruk av sentraliserte modeller. Videre skrives det i evalueringen at «kvalitetskommuneprogrammet bekrefter en mer generell lærdom om at det er nødvendig og viktig at nye ideer og tiltak må tilpasses lokale forhold for å være nyttige og effektive.[…] Denne tenkemåten utfordrer den modernistiske oppfatningen, som bl.a. kjennetegner NPM [New Public Management]1».

De kommunene som hadde holdt på lengst, viste også de beste resultatene. Likevel ble ikke kvalitetskommuneprogrammet videreført etter 2010, blant annet på grunn av motstand fra Kommunenes sentralforbund. I 2011 ble uviklingsprogrammet «Sammen om en bedre kommune» satt i verk. Det gir mulighet for å videreføre trepartssamarbeid og omstilling nedenfra. På grunn av skepsis og motstand fra krefter i KS og deler av embetsverket krever imidlertid dette en enda sterkere innsats fra de ansatte, deres organisasjoner og lokalpolitikere som ønsker å videreføre utviklingsmodeller som fremmer deltakelse, brukerorientering og demokratisk styring. Kvalitetsutvikling i offentlig regi, med egne ansatte, må være hovedprinsippet for utvikling av våre velferdstjenester. Som nevnt tidligere, fikk

45

regjeringen i 2009 i oppdrag fra Stortingert å gjennomføre et slikt kvalitetsarbeid også i statlige virksomheter. Arbeidsmåten utgjør et robust og effektivt alternativ til dagens markedsretting og bruken av kommersielle aktører innen offentlige tjenester. Dette har imidlertid til nå ikke blitt fulgt opp politisk på statlig nivå. Som tilfellet er med kommunene, er det åpenbart mobilisering nedenfra som er nødvendig for å få reell fornying, også innen statlig sektor.

2. trondheimsmodellen En viktig tendens vi har sett de siste årene, er at deler av fagbevegelsen har utviklet en mer selvstendig politisk rolle. I økende grad har det blitt reist krav fra fagorganisasjoner til de politiske partiene. LO i Trondheim satte på mange måter en standard ved kommunevalget i 2003 (derav Trondheimsmodellen), og så vel LO sentralt som andre lokale LO-avdelinger har fulgt opp gjennom å øke presset på partiene for en mer solidarisk og progressiv politikk.

Før valget i 2003 hadde Trondheim vært styrt av Høyre gjennom 14 år. Det var en periode med storstilt privatisering, konkurranseutsetting og oppsplitting av den kommunale organisasjonen i form av kommunale aksjeselskap og foretak. For å få til en ny kurs tok LO i Trondheim et nytt initiativ. I stedet for å følge tradisjonen med å støtte og bevilge penger til bestemte partiers valgkamp, satte de i gang arbeidet med å utvikle sine egne krav til politikerne. Heller enn valgkampbevilgninger brukte de ressursene på sin egen kampanje.

En allianse av LO og dets medlemsforeninger i kommunen, sammen med Utdanningsforbundet i Trondheim (fra 2007 var også Sykepleierforbundet i Trondheim inkludert i alliansen), spurte sine medlemmer om hvilke saker de var mest opptatt av. Siden forela de politikerne resultatet og antydet at de ville støtte de partiene som støtte deres krav. Med det oppnådde de flere ting: LO var først ute og satte dagsorden for store deler av valgkampen. Dernest skapte denne tilnærmingsmåten mobilisering og entusiasme ute på mange arbeidsplasser. Dessuten ble de rødgrønne partiene satt under press.

Prosessen førte til at en bred koalisjon av rødgrønne partier støtte de fleste av kravene fra LO i Trondheim, som blant annet omfattet krav om rekommunalisering av en del av de tjenestene som det tidligere høyreflertallet hadde privatisert. Dette representerte så vel en radikalisering av denne alliansens politikk, som en polarisering av den politiske kampen. Det førte også til en solid valgseier for de partiene som hadde støttet fagorganisasjonenes krav.

Sjefredaktør for den svenske ukeavisen Flamman, Aron Etzler, skrev i Dagbladet (19.9.2007), om sin studie av den helt spesielle framgangen for det rødgrønne samarbeidet i Trondheim. Han konkluderte med at den såkalte

46

Trondheimsmodellen er et forbilde som kommer til å kunne få betydning for venstresiden i Europa.2

Gjennom nitid oppfølging før og etter valget lyktes de i Trondheim i stor grad med å ta tjenester og politikken tilbake til innbyggere og arbeidsplasser. Det skjedde gjennom en demokratisk prosess som gjorde grasrotas konkrete krav synlig for partiene.

Rekommunalisering av to sykehjem og den delen av renovasjonen i Trondheim som hadde blitt privatisert gjennom konkurranseutsetting av det tidligere høyreflertallet, var blant de viktigste resultatene av denne valgseieren. Av de 1700 kommunale arbeidsplasser som hadde blitt utskilt i perioden 1995 til 2003, er 1000 blitt rekommunalisert av det nye rødgrønne flertallet.3

LO sentralt fulgte opp ved stortingsvalget i 2005 – med krav til partiene, radikalisering av budskapet, polarisering av valgkampen og med den rødgrønne valgseieren og Soria Moria-erklæringen som resultat. Med fagbevegelsens hjelp vant de rødgrønne i Trondheim valget også i 2007. Det samme skjedde på nasjonalt plan i 2009. Disse eksemplene viser at sterke folkelige folkebevegelser fortsatt kan påvirke den politiske utviklinga. Det har vært problemer både i Trondheim og nasjonalt, der partier har en tendens til å synke tilbake til «business as usual» hvis ikke fagbevegelsen og folkelige krefter klarer å opprettholde presset på dem. Lærdommen er: Økt politisk selvstendighet i fagbevegelsen og opprettholdelse av presset mot partiene også mellom valgene.

3. deltAkende budsjetteringFredrikstad kommune gjennomførte i 2010 et prøveprosjekt med deltakende budsjettering blant byens ungdom. I den anledning utviklet kommunen en bro-sjyre som forteller om metoden.4 Teksten under er hentet fra brosjyren og beskriver godt hva deltakende budsjettering er, og hvor stor utbredelse metoden har fått siden den først oppsto i Porto Alegre i Brasil.

Deltagende budsjettering handler om å la innbyggere være med på å prioritere hvordan skattepengene skal anvendes, gjennom å gi dem muligheten til å delta i prioriteringer av en del, eller hele budsjettet. Det mest vanlige er at innbyggerne blir invitert til å prioritere deler av investeringsbudsjettet. Innbyggernes priori-teringer er rådgivende for politiske beslutninger.

Det finnes mange varianter av deltakende budsjettering. Deltakende budsjett kan betraktes som en verktøykasse, med mange forskjellige verktøy. Metodene anvendes både på lokalt og regionalt nivå, i byer og på landsbygda. Fra å være en metode for å motvirke korrupsjon og økning av de fattige innbyggeres mulighet

47

til deltagelse i Brasil, er deltakendebudsjettering i dag blitt en metode til å påvirke hvordan skattepengene skal brukes, til å være et verktøy som kan anvendes over hele verden.

Erfaringer fra kommuner og regioner som har gjennomført deltakende budsjettering:

• Viser at engasjementet hos innbyggerne øker når en har fått muligheten til å delta i prioriteringer av ressurser for det lokalsamfunnet som man bor i.

• Viser at innbyggerne går fra protestaktiviteter til en mer konstruktiv holdning til de kommunale prioriteringer og beslutninger.

• Viser at innbyggernes kunnskap om kommunens omfattende virksomhet øker.

• Viser at de folkevalgte får større mulighet til å øke sin kunnskap om inn bygger-nes behov, vurderinger og prioriteringer. Innbyggernes vurderinger kan på denne måten bli viktige innspill til beslutningene som skal tas.

• Viser at omdømmet og tilliten til det politiske systemet, administrasjonen og de folkevalgte øker.

• Viser at i Sør-Amerika, som har drevet deltakende budsjettering lengst, har interessen for medlemskap og deltakelse i politikken økt.

48

EKSEMPEL 14: ByDEL I OSLO VEDTOK DELTAKENDE BUDSjETTERING

Fra og med budsjettåret 2010 ble det vedtatt at bydel St. Hanshaugen i Oslo skulle prøve ut deltakende budsjettering på utvalgte områder. Bydelsutvalget vedtok det i 2008, gjennom et flertallsvedtak av representantene for SV, Ap og Rødt. De ville la innbyggerne få større innflytelse over pengebruken .

Flertallsvedtaket i bydelen lød slik:

1. Bydelsutvalget tar saken om deltakende budsjettering til orientering.

2. Bydelen vil arbeide for å implementere deltakende budsjettering som system på utvalgte områder i budsjettåret 2010, men arbeidet skal starte opp som prosjekt tidlig høst 2008.

3. Det etableres en egen prosjektgruppe bestående av representanter fra bydels-administrasjonen, seks politiske representanter (en fra hver partigruppe) samt 1- 2 eksterne deltakere med fagkompetanse på deltakende budsjettering. Økonom fra VST inviteres med som ekstern representant/rådgiver. Arbeidsutvalget oppnevner etter forslag fra partigruppene de politiske representanter og den/de eksterne deltakerne med fagkompetanse. Bydelsutvalget påpeker at bruk av eksterne fag-folk skal skje ved frivillig deltakelse fra disse. Det skal ikke komme ekstra kostnader knyttet til dette innenfor bydelens ordinære budsjett.

4. Prosjektgruppen får i mandat å utarbeide et konkret forslag til hvordan deltakende budsjettering kan implementeres i budsjettprosessen for budsjettåret 2010. Konklusjon legges fram for Bydelsutvalget i egen sak.

Endringsforslag fra H, V og Frp: Bydelsutvalget mener deltakende budsjettering er udemokratisk og skrinlegger derfor dette prosjektet.

Oslo-byrådet, som har flertall av H, V og Frp, mener deltakende budsjettering strider mot kommunelovens bestemmelser om hvem som kan vedta budsjett, og hvordan vedtak kan delegeres, og at kommunens økonomireglement sier at bydelene kun kan delegere beslutninger til bydelsdirektøren, ingen andre. Dermed stoppet saken opp.

SVs bydelsutvalgsmedlem Stian Oen sier til avisa Klassekampen (03.07.2009) at bydels-utvalgets vedtak er innenfor rammen av kommunelovens bestemmelser. «Vi bare spør befolkningen først om hvordan de ønsker å prioritere». I skrivende stund har ikke vedtaket blitt satt i verk, på grunn av byrådets behandling av saken.

49

I løpet av 1990-tallet spredte metoden seg til Europa, blant annet i Tyskland, Fin land, Frankrike, Spania, Stor britannia, Tyskland, Portugal, Italia og Albania. Christ church på New Zealand mottok prisen «Verdens beste kommune» i 1993 og ble ett for bilde for utviklingen av deltakende budsjettering i Europa. Deltakende budsjettering anvendes nå i et flertall av de europeiske landene. I Storbritannia ga Parlamentet i 2008 ut en offentlig rapport, der offentlige virksomheter ble invitert til å innføre deltakende budsjettering innen 2012. St. Hanshaugen bydel i Oslo har vedtatt å iverk sette deltakende budsjettering. Dette har Oslo-byrådet til nå satt en stopper for. Likevel kan bydelens erfaringer være nyttige for andre som vil sette i gang.

4. innbyggerinitiAtivKommuneloven ble endret i 2003 og en av endringene går ut på at innbyggerne har fått muligheten til å reise en sak for behandling i de politiske organene. Dette innbyggerinitiativet er hjemlet i lovens § 39a. Det er en form for direkte demokrati, der innbyggere samler et antall underskrifter bak krav om at et bestemt forslag blir behandlet av kommunestyret eller fylkestinget (initiativrett). Loven definerer visse minimumsvilkår for at forslaget skal behandles. Er disse kravene innfridd, er kommunestyret eller fylkestinget forpliktet til å ta stilling til forslaget. De som står bak et initiativ har imidlertid ikke krav på noe bestemt utfall av saken. Et eksempel kan være krav om en lokal folkeavstemning.

Det var nettopp på grunn av den hyppige bruk av lokale folkeavstemninger at lov-endringen kom på plass. En forskningsoppgave hadde vist at det var gjennomført mer enn 500 slike lokale avstemninger over 30 år, og at vel halvparten av norske kommuner hadde avholdt slike avstemninger. Nesodden kommune utarbeidet eks empelvis i 2002 et eget regelverk for lokale folkeavstemninger, etter en kon tro ver siell utbyggingssak. Tyskland har et litt annet regelverk, der innbyggere kan kreve slike lokale avstemninger. Der har det vært avholdt mer enn 2.800 velgerutløste folkeavstemninger siden 1990.

Slike deltakerformer øker i hele Europa, og formaliseres i form av lovgivning. Forsk-eren Aimée Lind Adamiak mener at deltakelse mellom valgene i form av inn bygger-initiativ og lokale folkeavstemninger vil øke den generelle deltakelsen i samfunnet, og ikke svekke politikernes rolle, slik mange frykter. - Valgdeltakelsen lokalt har bare sunket de siste tiårene. Det er bekymring for et demokrati i krise, sa hun til Kommunal Rapport i 2002.

Etter lovendringen har det vært innbyggerinitiativ i alle deler av landet og innen et mangfold av saker, fra utbygging og byutvikling, til konsekvens av strippeklubber i hovedstaden, kollektivtilbud, bompenger, veisalting, skolesammenslåinger med mer. Initiativet kan også være et nyttig redskap i en mobilisering for å ta tjenestene tilbake, mot sosial dumping, eller mot private sugerør i kommunekassa. Fra 2011 er det også mulig å samle underskrifter elektronisk.

50

BOKS 6: INNByGGERINITIATIVETS LOVHjEMMEL

Kommuneloven fikk i 2003 et nytt kapittel 6A om innbyggerinitiativ:

§ 39a Innbyggerinitiativ

1. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til et forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet, dersom minst 2 prosent av innbyggerne, alternativt 300 i kommunen eller 500 i fylket, står bak forslaget.

2. Kommunestyret eller fylkestinget skal ta stilling til forslaget senest 6 måneder etter at det er fremmet. Initiativtakerne skal informeres om de avgjørelser som treffes og de tiltak som gjennomføres som følge av forslaget.

3. Et forslag med samme innhold kan ikke fremmes to ganger i løpet av samme valgperiode. Et forslag kan heller ikke settes frem på nytt før det er gått fire år siden forslaget sist ble fremmet.

4. Et forslag som er fremmet etter reglene i denne paragraf og som blir nedstemt i kommunestyret eller fylkestinget, kan ikke påklages med mindre dette følger av andre regler.

EKSEMPEL 15: INNByGGERINITIATIV MOT SOSIAL DUMPING

På denne hjemmesida http://innbyggerinitiativ-mot-sosial-dumping.origo.no vises det hvordan man kan gjennomføre et innbyggerinitiativ mot sosial dumping. Eksempelvis kan man samle underskrifter for å få saker behandlet i kommunestyret:

Hjemmesiden har en enkel oppskrift på hvordan man kan lage underskriftslister med mer. Hele oppskriften kan også enkelt brukes til å samle innbyggere til et forslag om å ta tilbake tjenestene.

51

NoterDel 1 Vårt politiske handlingsrom1. Halvard Haukeland Fredriksen, 2011: EU/EØS-rett i norske domstoler, Europautredningen Rapport #3.2. Lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser. Ny forskrift fra 1. januar 2007. 3. KOFAs statistikkdatabase: www.kofa.no/no/Statistikk/?month=0&year=04. KOFA Årsrapport 2009.5. ”Ikke omgjøring av vedtak om hjemmehjelpstjenester og moms”, (19.08.2009) www.regjeringen.no/nb/dep/fin/aktuelt/nyheter/2009 6. Offentlig støtte - Klagemuligheter og prosessuelle rettigheter. www.regjeringen.no/nb/dep/fad/tema/konkurransepolitikk 7. Senter for statlig økonomistyring – kursvirksomhet. www.sfso.no/templates/Page____127.aspx 8. Veileder om offentlige anskaffelser (2006). 9. Frihet til å velge – brukervalg i kommunal tjenesteyting. En veileder basert på erfaringene i et nettverk av norske kommuner 2002–2004.10. EU-direktiv om håndhevelse av konkurranse i offentlige anskaffelser. Hentet fra NOU 2010: 2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser. 11. Fagforbundets høringsuttalelse til NOU 2010: Håndhevelse av offentlige anskaffelser. 12. ”NHO og Kommunenes sentralforbund: Sammen for leverandørutvikling”, (21.01.2010) www.nho.no 13. Rapport om offentlige anskaffelser og handlingsrom fra den norske EU-delegasjonen, (12.10.2009) www.eu-norge.org/ 14. Stadtreinigung Hamburg. (C 480/06), http://curia.europa.eu/ 15. Helene Bank, 2003: Til tjeneste for hvem? Attac og IGNIS. 16. Warner, M.E. og A. Hefetz, 2009: Trends in Public and Contracted Government Services: 2002-2007, Reason Foundation Policy Brief #80, Los Angeles, CA: Reason Foundation. 17. ”Omstillinger; Hva koster de? Hva krever de?” Asplan Analayse (2005).18. Se For velferdsstatens hjemmesider om privatisering og konkurranseutsetting: www.velferdsstaten.no 19. Hans Petter Graver, 2003: ”Offentlige anskaffelser og interkommunalt samarbeid”. 20. janicke Wiggen, 2009: ”Interkommunalt samarbeid og egenregi - en avklaring fra EF-domstolen”, Lov og Rett, vol 48, 6, 2009, 2. 342-360.21. Lenker til lover, klagenemnda og enkle bruksanvisninger til loven. http://innkjop.btvregion.no/LOA/LOA.htm 22. ”Egenregi splitter juss-eskpertise” (16.12.2005) www.nyheter.doffin.no 23. ”Ny presisering av betingelsene for egenregi i EF-domstolen” (07.10.2009) www.avfallnorge.no

Del 2 Tre grep for å ta tjenestene tilbake1. ”Veileder for prosess, informasjon og medvirkning ved konkurranseutsetting” Oslo kommune (2007).2. ”Oppegård kommune hever avtalen med Adecco Helse” (24.02.2011) www.nhoservice.no 3. ”Adecco og skandalen på Ammerudlunden sykehjem” (18.02.2011) www.velferdsstaten.no 4. Halvard Bakke, 2011: Offentlig-privat samarbeid. Dyrt og dumt. Fagforbundet.5. ”Rekommunalisering; Krisen kradser hos Sct. Georg” Børn og unge nr. 27/2005 http://bupl.dk 6. Privatskoleloven (2006) 7. Utdanningsforbundets høringsuttalelse til Privatskoleloven, (2006). 8. ”Flertal vil standse skattelyfirmaers handel med det offentlige”, (26.4.2011) www.politiken.dk 9. Tildelingsbrev 2010 fra Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet (Bufdir), side 3 og 8.10. Helse Vest: Forenklet kunngjøring av konkurranse, (2010).11. Dag Seiersted, 2009: Den nye kampen om arbeidslivet. ResPublica forlag.12. Høring - endringer i forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, (2010).

52

13. Henning jakhelln, 2010: Lovløse tilstander? Vedrørende håndhevelse av arbeidsmiljøloven. Manifest analyse.14. Fagforbundets høringssvar til NOU 2010:2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser.15. NOU 2000:19 - Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse?, s. 104, og Linn Herning, 2009: Fra etat til konsern. En historisk-komparativ studie av den norske stats engasjement i norsk nettbasertinfrastruktur fra 1970 til 2006. Universitetet i Oslo.16. IMFs Artikkel IV gjennomganger av norsk økonomi. http://www.imf.org 17. Ei forvaltning for demokrati og fellesskap, St.meld. nr. 19 (2008-2009).18. I presentasjon av Fanny Voldnes på konferansen «Ta tjenestene tilbake»: Ivareta politisk og økonomisk styring: Organisering av offentlige tjenester, regnskaper, åpenhet og kontroll.19. ”Reform i revers i Forsvarsbygg” (udatert), www.ntl.no 20. Roar Eilertsen. 2009: De tok tilbake sykehusene. De Facto og For velferdsstaten.21. Telemarksforskning. 2008: Eierskap – behov og muligheter for politisk styring av selskaper og samarbeid i kommunene. Rapport for KS, og Rokkansenteret, 2008: Lokalt folkestyre AS – eierskap og styringsroller i kommunale selskap. For Kommunal- og regionaldepartementet.22. Fanny Voldnes, 2011: ”Kommunale tjenesters tilknytning til kommunen.” www.velferdsstaten.no

Del 3 Fire tiltak for å fremme offentlig velferd1. Kvalitetskommuneprogrammet www.regjeringen.no/nb/dep/krd/kampanjer/kvalitetskommuneprogrammet.html?id=466742 2. Aron Etzler, 2008: Trondheimsmodellen. Radikala framgångshistorier från Norge och Nederländerna. Karneval forlag, Sverige.3. ”Trondheims-koden” (24.09.2007) www.frifagbevegelse.no 4. Deltakende budsjettering i Fredrikstad kommune. Fredrikstad kommune (2010). 5. ”Byrådet vil stoppe deltakende budsjettering” (08.07.2010) www.ivarjohansen.no 6. ”Vil ha klare regler for folkeavstemninger” (11.06.2002) Kommunal Rapport.

53

Ressurser for videre arbeidTilgjengelige hefter i For velferdsstatens skriftserie – kan bestilles gratis ved å sende epost med postadresse og ønsket antall til aksjon@velferdsstaten.no.

Hefte nr. 9 - Private sugerør i fellesskapets kasser (2010)Heftet handler om situasjonen og aktørene innen private velferdstjenester i Norge, og konsekvensene som økt privatisering får for kvalitet, tilgjengelighet, offentlig ressursbruk og de ansatte innen sektoren.

Hefte nr 8 - Når tall blir politikk (2009)Heftet er utarbeidet av For velferdsstaten isamarbeid med deFacto, og handler om New Public Management (NPM) med særlig vekt på bruken av lønnsomhetsregnskaper i offentlig sektor.

Hefte nr. 7 - Til teneste for kven? Om EU sitt tenestedirektiv (2007)Heftet gir en bred innføring i EUs tjenestedirektiv, og direktivet blir sett i sammenheng med EUs Lisboa-strategi og målet om økende marknedsorientering innenn tjenestesektoren.

Hefte nr. 6 - Sosial dumping (2006)Heftet handler om sosial dumping og inneholder artikler av Ingrid Fiskå, styremedlem i Attac Norge, Roy Pedersen, leder i Oslo Bygningsarbeiderforening, Even Tømte, journalist i Fagbladet og jorid Tveita, nestleder i Oslo og Akershus Hotell- og Restaurantarbeiderforening.

Hefte nr. 5 - Kampen om konkurranseutsetting (2005)Heftet handler om konkurranseutsetting og inneholder artikler av Asbjørn Wahl, daglig leder i For velferdsstaten, Tove Stangnes, nestleder i Fagforbundet, og Magnus E. Marsdal, journalist i Klassekampen.

Titlene refererer til skribentenes daværende verv/stilling.

54

For velferdsstatens nettsider - www.velferdsstaten.no Våre nettsider oppdateres jevnlig med ulike aktuelle saker. Her finner du også lenker til andre nettsider og nyhetssaker innenfor våre arbeidsområder. For videre arbeid med dette heftets tema anbefaler vi særlig å ta en titt på våre resursssider om «å ta tjenestene tilbake», «private sugerør i fellesskapets kasser» og om «offentlig-privat samarbeid (OPS)». Disse kan søkes opp i hjemmesidens søkefelt øverst til høyre.

Noen anbefalte bøker, hefter og rapporter«De tok sykehusene tilbake!» av Roar Eilertseen (DeFacto/For velferdsstaten: 2009).

«Deltakerne» av Audun Lysbakken og Ingvar Skjerve (Forlaget Manifest, 2009).

«Den nye kampen om arbeidslivet» av Dag Seierstad (Res Publica: 2009).

«En såkalt drittjobb» av Lotta Elstad (Forlaget Manifest: 2008).

«Markedets makt over sinnene» av Bent Sofus Tranøy (Aschehoug:2006).

«Offentlig-privat samarbeid. Dyrt og dumt.» av Halvard Bakke (Fagforbundet: 2011).

«Til tjeneste for hvem? Utviklingsperspektiv på Tjenesteavtalen (GATS). Tjenesteforhandlingene. Kopling mellom norsk handels- og bistandspolitikk» av Helene Bank (Stiftelsen IGNIS og Attac: 2003).

«Trondheimsmodellen. Radikala framgångshistorier från Norge och Nederländerna.» av Aron Etzler (Karneval forlag, Sverige: 2008).

«Velferdsstatens vekst – og fall?» av Asbjørn Wahl (Gyldendal: 2009).

55

Arbeidssøkerforbundet - AFOEl&IT-forbundet (LO)Fagforbundet (LO)Fellesorganisasjonen (LO)FO-studenteneHandel og Kontor i Norge (LO)Industri Energi (LO)LO Kommune (LO)KvinnefrontenKvinnegruppa OttarLandsutvalget for Udelt og Fådelt Skole - LUFSNorsk Bonde- og SmåbrukarlagNorsk Fengsels- og Friomsorgsforbund (LO)Norsk FolkehøgskolelagNorsk Lokomotivmannsforbund (LO)Norsk PensjonistforbundNorsk Tjenestemannslag (LO)Norsk Transportarbeiderforbund (LO)SAFE (yS)Skolenes Landsforbund (LO)TyrilistiftelsenUtdanningsforbundet (UNIO)Velferdsalliansen

I tillegg har følgende lokale organisasjonsledd sluttet seg til alliansen:Elektropersonalets Forening OsloEl&IT-forbundet Distrikt Oslo og AkershusHeismontørenes Fagforeningjern og Metall Oslo, avd. 1 av FellesforbundetLO GjøvikLO Hamar og omegnLO KragerøLO i Larvik og LardalLO i Mosjøen og omland

LO i OsloLO i Rana og OmegnLO i VesterålenOslo Grafiske FagforeningNorsk Post og Kommunikasjonsforbund - Postkom, Oslo og Akershus kretsNorsk Post og Kommunikasjonsforbund - Postkom, Rogaland kretsNorsk Post og Kommunikasjonsforbund - Postkom, Vestfold og Telemark kretsSkolenes Landsforbund, Oslo fylkeslag

Fra kommune-Norge har For velferdsstaten disse medlemmene:FolldalFredrikstadGratangenGrongHemneMeldalNotoddenOs (i Østerdalen)RadøyRendalenSalangenSørfoldSunndalTingvollTokkeTolgaVinjeÅmot

I tillegg har fylkestingene i Sør-Trøndelag og Troms vedtatt støtte til aksjonen.

Medlemmer av For velferdsstatenAksjonen ble dannet 2. september 1999 og følgende landsdekkende forbund og organisasjoner har sluttet seg til For velferdsstaten. Organisasjonene representererTil sammen over én million medlemmer.

56

Ta tjenestene tilbake